Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 143/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 3, art. 58 par. 3, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 220 par. 3,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 11, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 6, par. 7, par. 8, par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

SENTENCJA

Dnia 7 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2014 roku sprawy ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. i R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. odrzuca skargę R. P.; 2. ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku Z. K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (handlowego) o powierzchni sprzedaży do 1600m² wraz z urządzeniami budowlanymi (m.in. przyłączami, instalacjami zewnętrznymi i wewnętrznymi, miejscami postojowymi) oraz wjazdem/wyjazdem z ul. B, przewidzianej do realizacji na działkach nr 477/9, 475/13, 476/3 i 476/14 oraz fragmentach działek drogowych nr 548/3, 548/4 i 548/8 przy ul. B w Ł. Linia zabudowy została wyznaczona jako nieprzekraczalna od strony ul. B, stanowiąc przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działce sąsiedniej nr 475/9 w obrębie [...], zgodnie z załącznikiem graficznym; wskaźnik powierzchni zabudowy dla działek nr 477/9, 475/13, 476/3 i 476/14 – nie większy niż 0,37; szerokość elewacji frontowej od strony ul. B – nie większa niż 61 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu od strony ul. B – nie większa niż 8 m (zgodnie z wnioskiem); geometrię dachu określono jako dach jedno- lub wielospadowy (w tym również dwuspadowy), o kącie nachylenia głównych połaci dachowych do 35° (zgodnie z wnioskiem); kierunek kalenicy głównej - równoległy lub prostopadły do elewacji frontowej. Inwestycja jest zaopatrzona w media w zakresie wody, odprowadzenia ścieków, dostaw gazu i energii elektrycznej – za pośrednictwem sieci miejskich, na warunkach gestorów. Organ wskazał również, że dla obsługi inwestycji należy zapewnić minimum 10 miejsc postojowych na 1000 m² powierzchni użytkowej – dla usług i handlu. W decyzji zawarto także warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, nadto wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa A, wskazując, że decyzja narusza bezwzględnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.), tj. art. 61 ust. 1, albowiem planowana inwestycja pod względem gabarytów, formy architektonicznej w żaden sposób nie stanowi kontynuacji zabudowy zlokalizowanej na sąsiednich działkach, art. 54 ust. c i d powołanej ustawy, bowiem decyzja nie określa linii zabudowy od strony budynku mieszkalnego, a tym samym odległości rampy rozładunkowej od okien budynku mieszkalnego. Strona zarzuciła także naruszenie interesu prawnego Spółdzielni i jej członków, gdyż zatwierdza usytuowanie komunikacji wewnętrznej w odległości zaledwie kilku metrów od strony okien i balkonów wielorodzinnego budynku mieszkalnego nr 503AB położonego w Ł. przy ul. C 12,14. Strona wskazała, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia faktu, że w odległości zaledwie kilku metrów od inwestycji występują przewarstwienia gruntu. Budynek mieszkalny położony naprzeciwko pawilonu, dla którego ustalono warunki zabudowy, posadowiony jest na palach i na poziomie niższym niż planowana inwestycja. Zachodzi zatem uzasadnione podejrzenie, że może dojść do zakłócenia mechaniki gruntu poprzez przenoszenie drgań i dużych obciążeń przekazywanych na grunt oraz spływ wody powierzchniowej i podziemnej. Spółdzielnia nie zgodziła się z twierdzeniem, że zaplanowana inwestycja spełnia potrzeby interesu publicznego rozumianego w myśl ustawy jako zobiektywizowaną potrzebę lokalnej społeczności. Jej zdaniem, wydając decyzję o lokalizacji inwestycji uciążliwej dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości, organ winien analizować proponowaną inwestycję, kierując się ochroną ich zdrowia i życia, a nie tylko potrzebami biznesowymi danej jednostki.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ stwierdził, że Prezydent wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany, którego granice zostały wyznaczone zgodnie z §3 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), tj. w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji od strony ul. B, co w ocenie Kolegium jest wystarczające dla oceny dopuszczalności zabudowy przedmiotowego terenu. W aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:1000, na której pokazane zostały granice terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną. Obszar analizy stanowi fragment miasta reprezentatywny i wystarczający dla wykonania analizy cech zabudowy sąsiedniej dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Przedmiotowa analiza składa się nie tylko z powołanej wyżej mapy, ale także z części opisowej, z której wynika, że w najbliższym otoczeniu terenu inwestycji znajduje się zabudowa o funkcji usługowej, skoncentrowana głównie przy skrzyżowaniu ul. B i ul. D (stacja paliw, McDonalds, obiekty straży pożarnej) oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Tym samym planowane przez inwestora przedsięwzięcie stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym, mieści się bowiem w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów. Organ wskazał, że przeprowadzona analiza stanowiła także podstawę do określenia zasad zabudowy w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że linię zabudowy wyznaczono jako nieprzekraczalną od strony ul. B na przedłużeniu zabudowy istniejącej na działce sąsiedniej nr 475/9, co pozostaje w zgodzie z treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W świetle zarzutów odwołania, dotyczących wyznaczenia dodatkowej linii zabudowy od strony budynków mieszkalnych wskazał, że linia zabudowy to linia wyznaczana na działce od strony drogi publicznej, czyli od frontu działki. Tymczasem, frontem działki jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, wjazd na działkę odbywał się będzie z ul. B, zatem wystarczającym jest określenie w decyzji omawianego parametru planowanej zabudowy tylko od strony tej ulicy. Tym samym Kolegium wskazało, że nie ma podstaw prawnych do narzucania inwestorowi innej linii zabudowy. Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (sumy działek nr 477/9, 475/13, 476/3 i 476/14) ustalono natomiast w wysokości nie większej niż 0,37, co odpowiada średniej wielkości tego parametru w obszarze analizowanym i jest zgodne z § 5 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniej wielkości tego parametru z obszaru analizowanego. Jak wynika z treści analizy urbanistycznej szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym są zróżnicowane i zawierają się w przedziale od 63,0 do 118,0 m (dla zabudowy mieszkaniowej) i od 12,0 do 61,0 (dla zabudowy usługowej). Średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym dla wszystkich rodzajów zabudowy wynosi - 21,5 m. Określenie więc szerokości elewacji frontowej planowanego budynku, tak jak w zaskarżonej decyzji, pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Wielkość ta mieści się bowiem w przedziale wielkości tego parametru w obszarze analizowanym i odpowiada maksymalnej szerokości elewacji frontowej budynków usługowych, a jednocześnie szerokości elewacji frontowej najbliższego budynku usługowego, usytuowanego wzdłuż ul. B. Organ wyjaśnił, że przeprowadzona w sprawie analiza wykazała, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym wynosi od I do XII kondygnacji, w tym budynków usługowych do III kondygnacji nadziemnych. W najbliższym sąsiedztwie inwestycji znajdują się budynki usługowe o wysokościach elewacji frontowej do II kondygnacji oraz mieszkalne do V kondygnacji. W zaskarżonej decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono do 8 m, co pozostaje w zgodzie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, bowiem parametr ten nawiązuje do znajdujących się w obszarze analizowanym obiektów o tej samej funkcji - usługowej. Ponadto, dla planowanej zabudowy przewidziano dach jedno lub wielospadowy o kącie nachylenia głównych połaci dachowych do 35° i kierunku kalenicy równoległym lub prostopadłym do elewacji frontowej (od strony ul. B). Odnosząc się natomiast do pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy wskazał, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej — ul. D poprzez drogę wewnętrzną ul. B, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, nadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W odniesieniu do zarzutu naruszenia interesu osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ stwierdził, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego, a więc w granicach określonych przepisami szczególnymi, a takie zapisy dotyczące ochrony przed: pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności a także dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, jak również ochrony przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby decyzja ustalająca warunki zabudowy zawiera (pkt 4.1. decyzji). Wyjaśnił, że na etapie ustalania warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich następuje przede wszystkim przez ustalanie warunków zabudowy w zgodzie z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, wskazującego w jaki sposób należy określać dopuszczalne wielkości parametrów nowej zabudowy w odniesieniu do zabudowy sąsiedniej. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Kolegium, uzasadnione interesy osób trzecich nie zostały naruszone. Podnoszona zaś przez Spółdzielnię kwestia związana z ewentualnym nadmiernym hałasem, spowodowanym wzmożonym ruchem pojazdów, emisją spalin oraz występującymi na tym terenie przewarstwieniami gruntu nie może być przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a winna być zbadana przez organ wydający pozwolenie na budowę. Organy, do których właściwości rzeczowej należy wydawanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie są właściwe do rozpoznania zarzutów w zakresie utrudnień zamieszkiwania w sąsiednim budynku z powodu ograniczenia dostępu światła, hałasu z wentylacji, klimatyzacji itp., a kwestie te są brane pod uwagę w toku postępowania, którego przedmiotem będzie pozwolenie na budowę. Dotyczy to także jakości podłoża czy też budowy geologicznej terenu, na którym przewidziana jest realizacja inwestycji. Zdaniem Kolegium, organ I instancji dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego w wyniku, której ustalił cechy zabudowy w obszarze analizowanym, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Okoliczności podnoszone w odwołaniu nie mogą natomiast skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyły Spółdzielnia Mieszkaniowa A (sygn.akt II SA/Łd 143/14) i R. P. (sygn.akt II SA/Łd 144/14).

Spółdzielnia, powielając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł., nadto o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Strona zakwestionowała także wyznaczenie szerokości elewacji frontowej, bowiem w linii zabudowy inwestycji brak jest obiektów handlowo-usługowych o długości 61m. Obiekt o takiej szerokości elewacji frontowej znajduje się po drugiej stronie ulicy i jest to budynek Straży Pożarnej, który nie pełni funkcji usługowo-handlowej. Ponadto zarzuciła, że organ nie wziął pod uwagę, iż planowany obiekt przewyższa znacząco pod względem parametrów powierzchniowych/gabarytów znajdujące się w tej samej linii zabudowy obiekty o podobnej funkcji. Zdaniem strony skarżącej, organy pominęły całkowicie kwestię komunikacji projektowanego pawilonu usługowego, wskazując jedynie, że inwestycja ma dostęp do drogi publicznej (wyjazd na drogę publiczną ma się odbywać pod oknami budynku mieszkalnego wielorodzinnego). Wskazała, że teren, na którym planowana jest inwestycja przeznaczony był na inwestycje mieszkaniowe i zmiana przeznaczenia stwarza zagrożenie dla jakości zdrowia i życia.

R. P. wskazała natomiast na przewarstwienia gruntu, istniejące w sąsiedztwie terenu inwestycji, grożące zakłóceniem mechaniki gruntu poprzez przenoszenie drgań i dużych obciążeń oraz spływ wody powierzchniowej i podziemnej, zagrażający zalaniem piwnic budynku mieszkalnego, znajdującego się w sąsiedztwie. Powieliła także argumentację Spółdzielni, związaną z nadmiernym hałasem, usytuowaniem dróg komunikacji wewnętrznej oraz wysokością budynku, który całkowicie zacieni budynek mieszkalny, na terenie którego zlokalizowany jest posiadany przezeń lokal.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W kwestii obsługi komunikacyjnej organ wyjaśnił, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. przewiduje obsługę komunikacyjną inwestycji wyłącznie poprzez projektowany wjazd/wyjazd z ul. B, co uzasadnia twierdzenie, że planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej.

Zarządzeniami Przewodniczącego Wydziału II z dnia 5 lutego 2014 r. skarżąca R. P. wezwana została do usunięcia braków skargi, poprzez uiszczenie wpisu sądowego w kwocie 500 zł oraz nadesłanie 30 egzemplarzy odpisów skargi poświadczonych za zgodność z oryginałem lub własnoręcznie podpisanych – w terminie 7 dni, pod rygorem jej odrzucenia.

Wezwanie do usunięcia braków doręczono skarżącej w dniu 12 lutego 2014 r. Termin na jego wykonanie upłynął bezskutecznie.

Postanowieniem z dnia 7 maja 2014r., wydanym na rozprawie, orzeczono o połączeniu do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. i R. P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy na konieczność odrzucenia skargi R. P. Stosownie bowiem do treści art. 49 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a.), jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Zgodnie zaś z dyspozycją art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków formalnych. Dodatkowo stosownie do art. 220 § 1 i art. 230 § 1 p.p.s.a. od pism wszczynających postępowanie przed sądem administracyjnym w danej instancji pobiera się wpis stosunkowy albo stały, przy czym sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata. Jak natomiast wynika z art. 220 § 3 p.p.s.a. skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania, od których pomimo wezwania nie został uiszczony należny wpis, podlegają odrzuceniu przez sąd.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż pisma zawierające wezwanie do usunięcia braków formalnych i fiskalnych skargi wraz z pouczeniem o skutkach niewykonania powyższych obowiązków zostały doręczone skarżącej R. P. w dniu 12 lutego 2014 r. Termin 7 dni na ich wykonanie upłynął jednak bezskutecznie z dniem 19 lutego 2014 r., bowiem braki skargi nie zostały usunięte.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 p.p.s.a. oraz art. 220 § 3 p.p.s.a., zobligowany był do odrzucenia skargi R. P.

Odnosząc się natomiast do skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. wskazać należy, iż jest ona zasadna, choć nie wszystkie, podniesione w niej zarzuty uznać należy za trafne.

Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) .

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania, a w konsekwencji również normy prawa materialnego w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów wykonawczych do tej ustawy tj. dwóch rozporządzeń Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.: pierwszego - w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz drugiego - w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1588 i 1589). Postępowanie zaś winno być prowadzone zgodnie z ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267) powoływanej dalej jako k.p.a.

Zasadą jest, iż określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest zaś jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, wymienionych w art. 61 ust. 1 punktach 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj.:

1. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zabudowy,

2. dostępu do drogi publicznej,

3. zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu,

4. braku wymogu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,

5. zgodności decyzji z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy).

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa, wskazane wyżej, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu zatem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

W rozpoznawanej sprawie wyznaczony obszar analizowany, spełnia wprawdzie wymogi § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia, jednakże nie wszystkie wnioski sporządzonej analizy, które znalazły swoje odzwierciedlenie w parametrach inwestycji, określonych w decyzji ustalającej warunki zabudowy, uznać należy za prawidłowe. Nie ulega bowiem wątpliwości, że funkcja zabudowy terenu, została zachowana, ponieważ w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa i handlowa. Podnoszona w skardze okoliczność, iż teren inwestycji w przeszłości przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową, pozostaje bez znaczenia dla oceny kontynuacji funkcji zabudowy, o której mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Teren ma zapewnione uzbrojenie, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (położony jest w granicach administracyjnych miasta), inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. Posiada także bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ulicy B, z której planowany jest wjazd na teren objęty inwestycją), kwestia natomiast docelowych rozwiązań projektowych, związanych z urządzeniem dróg wewnętrznych, obsługujących inwestycję, wykracza poza kompetencje organów urbanistycznych, rozstrzygających o warunkach zabudowy. Orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwolenie na budowę, którego rzeczą jest zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 1409) ocena, czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów prawa budowlanego. Dotyczy to również problemu warunków gruntowych w terenie, objętym inwestycją, lokalizacji miejsc postojowych oraz ewentualnego zacienienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, położonych na terenie sąsiednich nieruchomości. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w zakresie ustalonym w przepisach odrębnych może mieć miejsce tylko w odniesieniu do zagadnień, które nie są objęte kognicją organów architektoniczno-budowlanych, ustaloną w art. 71 ustawy Prawo budowlane. Ochrona taka może zatem dotyczyć tylko tych kwestii, które są przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010r., sygn.akt II OSK 1643/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc natomiast do oceny prawidłowości paramentów, cech i wskaźników nowej zabudowy, ustalonych w zaskarżonej decyzji, wskazać należy, iż nie odpowiadają one wymogom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile bowiem podzielić należy stanowisko organu, w zakresie wyznaczenia linii zabudowy od ulicy B (i tylko od ulicy B) jako przedłużenie linii zabudowy, istniejącej na działce sąsiedniej (nr 475/0), o tyle parametry, dotyczące szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu nie odpowiadają przepisom §§ 6-9 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z treścią § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 % (ust.1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W rozpoznawanej sprawie średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 21,5 m. Jest ona przy tym zróżnicowana, wahając się od 3 do 118 m. W odniesieniu do budynków usługowych wynosi przy tym od 12 do 61 m, przy czym szerokość 61 m dotyczy jedynie budynku Straży Pożarnej - obiektu o charakterze użyteczności publicznej. Za niewystarczające i niedostatecznie uzasadnione uznać należy zatem określenie w zaskarżonej decyzji wspomnianego parametru na poziomie blisko trzykrotnie większym od średniej z powołaniem się jedynie na szerokość elewacji frontowej obiektu położonego po przeciwnej stronie ulicy. Jakkolwiek bowiem dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego ale tylko gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien zaś ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić odstąpienie poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia, co stanowi zasadniczy element uzasadnienia rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza dowolności. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009r., sygn.akt II OSK 359/09, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 525864).

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określona została na 8 metrów z konkluzją, że pozostaje w zgodzie z wnioskiem inwestora i odpowiada wysokości elewacji w obszarze analizowanym. Analiza urbanistyczna zawiera jednakże wyłącznie określenie liczby kondygnacji obiektów, położonych w obszarze analizowanym. Wysokość żadnego z obiektów nie została określona w metrach, zatem prawidłowości ustalonego parametru nie sposób zweryfikować, w kontekście regulacji §7 rozporządzenia.

Nie do zaakceptowania jest też stanowisko organów, że wysokość kalenicy określić winien sam inwestor, biorąc pod uwagę ustaloną wysokość elewacji, kąt nachylenia i układ połaci dachowych. Przepis § 8 rozporządzenia nakazuje bowiem określenie geometrii dachu, na którą składają się kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy, układ połaci dachowych a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Zgodzić się należy ze stanowiskiem, iż ów wymóg jest spełniony nie tylko wówczas, gdy przedmiotowe gabaryty zostaną wskazane expressis verbis, wystarczy bowiem ich wskazanie pośrednie. Jednakże konstatacja taka jest uprawniona tylko wówczas, gdy owo pośrednie wskazanie ogranicza się do wykonania operacji matematycznej, umożliwiającej precyzyjne wyliczenie. W sytuacji natomiast, gdy paramenty stanowiące elementy kalkulacji (kąt nachylenia, układ połaci oraz kierunek kalenicy) określone są w sposób różnoraki (dach jedno lub wielospadowy, kąt nachylenia nie większy niż 35°), możliwe jest równie dowolne obliczanie parametru "pośredniego" – w rozpoznawanej sprawie - wysokości głównej kalenicy. Wymagania dotyczące nowej zabudowy powinny być natomiast określone w sposób jednoznaczny, gdyż decyzja o warunkach zabudowy stanowi w istocie promesę uzyskania pozwolenia na budowę. Nieostre, niedookreślone, czy niejednoznaczne określenie tych danych w istocie czyni niemożliwym ustalenie, na etapie ubiegania się pozwolenia na budowę, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja administracyjna z istoty swej powinna być tak sformułowana, by nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw i obowiązków z niej wynikających. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2013r., sygn.akt II SA/Łd 8/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 200, zasądzając na rzecz strony skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu (500,-zł.), wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego radcą prawnym ustalonemu w oparciu o treść § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.) na kwotę 240,-zł. oraz opłacie od pełnomocnictwa (17-zł.)

Z uwagi natomiast na charakter prawny zaskarżonej decyzji (nie podlegającej wykonaniu i nie wymagającej wykonania), za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie w sprawie jej wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku w trybie art. 152 p.p.s.a.

Prowadząc ponownie postępowanie organy winny podjąć rozstrzygnięcie, zawierające wszystkie elementy wymagane przepisem art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 107 § 1 k.p.a. w zw. § 9 rozporządzenia, które powinno być ponadto wyczerpująco umotywowane z podaniem podstaw prawnych przyjętych rozwiązań i sposobu wyznaczenia konkretnych wskaźników i parametrów (art. 11 i 107 § 3 k.p.a.).

ds