Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1922/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 a ust. 15
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 87 ust. 1, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Nowe Miasto Lubawskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 365/11 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Nowe Miasto Lubawskie na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego i szczegółowych warunków jego funkcjonowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 365/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Gminy Nowe Miasto Lubawskie – Rady Miasta Nowe Miasto Lubawskie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego i szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w dniu [...] marca 2011 r. Rada Miejska w Nowym Mieście Lubawskim podjęła uchwałę nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Nowym Mieście Lubawskim oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Rada uchwaliła, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zw. dalej u.s.g., wydał w dniu [...] kwietnia 2011 r. rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdził nieważność opisanej wyżej uchwały.

Wojewoda wskazał, że zapis dotyczący tego, iż uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia rażąco narusza art. 4 ust 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przedmiotową uchwałę należy zaliczyć do aktów prawa miejscowego, z uwagi na to, że zawiera ona normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym nadające się do bezpośredniego stosowania i skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec gminy. Określenie błędnej daty wejścia w życie uchwały powodowało konieczność stwierdzenia jej nieważności.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Rada Miasta Nowego Miasta Lubawskiego zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa, tj. art. 91 ust. 1 u.s.g. i art. 4 ust 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem oraz wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 40 u.s.g. nie zawiera definicji aktów prawa miejscowego, zaś katalog tych aktów obejmuje dwie grupy. Pierwszą stanowią akty wydawane na podstawie szczegółowych upoważnień ustawowych, drugą akty porządkowe i ustrojowo-organizacyjne wydawane na podstawie upoważnień generalnych. Kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być poprzedzona badaniem jego cech formalnych i materialnych. W orzecznictwie przyjęto pogląd, że akt prawa miejscowego to taki, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W skardze odniesiono się do regulacji zawartych w regulaminie w sprawie szczegółowych konsultacji z organizacjami pozarządowymi i stwierdzono, że nie zawiera on norm o charakterze generalnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga podlega oddaleniu.

Sąd stwierdził, iż spór pomiędzy stronami w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny charakteru przepisów, jakie zawiera sporna uchwała, co z kolei determinuje tryb wejścia w życie uchwały.

Sąd podał, iż stosownie do treści art. 9a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.) gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Artykuł 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie zawiera upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Sąd wskazał, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się, np. mogą to być zakazy, nakazy lub uprawnienia. Z kolei generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie.

Sąd podał, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określane) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Przy czym istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego. Ponadto akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Powołując się na stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445), Sąd wskazał, że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów pranych podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W ocenie Sądu, chociaż niewątpliwie większość przepisów uchwały Rady Miejskiej w Nowym Mieście Lubawskim zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W § 2 ust. 1 Rozdziału II załącznika do uchwały Rada Miejska postanowiła, że członków zespołu powołuje Burmistrz. Przywołany zapis załącznika do uchwały niewątpliwie jest skierowany do podmiotów, które przynajmniej w części nie są podporządkowane Radzie Miasta, czy też Burmistrzowi Miasta. Zdaniem Sądu wymieniona norma jest normą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, wyznacza ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Uchwała ta jest, a w zasadzie powinna być, kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria.

Bez wątpienia ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie ma charakter normatywny, a przepisy tam zawarte kształtują sytuację prawną obywateli. W sytuacji więc gdy ustawa ta przyznaje poszczególnym podmiotom w niej wymienionym m. in. prawo do podejmowania działań w środowisku zagrożonym przemocą, a przedmiotowa uchwała powinna stanowić wykonanie tego uprawnienia, bo przecież tylko prawidłowo wyłoniony podmiot ma prawo takie działania podejmować, to nie sposób uznać, że uchwała nie kształtuje sytuacji prawnej adresatów ustawy.

Sąd stwierdził, że uchwała Rady Miejskiej w Nowym Mieście Lubawskim powołująca Zespół Interdyscyplinarny winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuży termin wejścia jej w życie.

Sąd nadto zauważył, iż w treści uchwały nie zawarto przepisów dot. trybu i sposobu powoływania członków Zespołu, natomiast w § 2 załącznika przekazano kompetencje do powołania członków Zespołu burmistrzowi. Z naruszeniem przepisu art. 9a ust. 4 zawężono krąg podmiotów wyłączając ze składu kuratorów sądowych, co w ocenie Sądu stanowi sprzeczność z ustawą. Zdaniem Sądu zasadnie Wojewoda stwierdził nieważność uchwały, zaś skarga Gminy podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Nowe Miasto Lubawskie, reprezentowana przez adwokata.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, art. 40 ust. 2 i 3 u.s.g. przez błędne przyjęcie, że uchwałę nr VII/48/2011 z dnia [...] marca 2011 r. Rady Miasta Nowego Miasta Lubawskiego ustalającą tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego w Nowym Mieście Lubawskim oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania zaliczyć należy do aktów prawa miejscowego, w związku z czym podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym i winna wejść w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia.

W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., iż dyspozycja art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie stanowi dla rady gminy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Ponadto dyspozycja art. 9a ustawy nadaje zespołowi interdyscyplinarnemu status podmiotu o charakterze wewnętrznym, działającego w gminie w ramach jej zadań własnych, a także określa szczegółowo przedstawicieli wchodzących w jego skład.

Gmina podniosła, iż uchwała Rady Miejskiej w Nowym Mieście Lubawskim nie należy do kategorii aktów prawa miejscowego. Gmina podkreśliła, iż uchwała normująca zagadnienie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania nie posiada waloru aktu normatywnego (wykonawczego) powszechnie obowiązującego na terenie gminy i powinna wejść w życie z dniem podjęcia. Nie stanowi o sytuacji, w szczególności prawnej, podmiotów wymienionych w art. 9a ustawy, ani też o ich prawach i obowiązkach wobec jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest Gmina Miejska Nowe Miasto Lubawskie.

Skarżąca Gmina stwierdziła, że ustawa o samorządzie gminnym jednoznacznie określa katalog gminnych aktów prawa miejscowego, stanowiąc, że gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Artykuł 40 u.s.g. nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego. Katalog aktów wymienionych w art. 40 obejmuje zasadniczo dwie grupy: akty stanowione na podstawie szczegółowych upoważnień ustawowych – art. 40 ust. 1, akty porządkowe i ustrojowo-organizacyjne wydawane na podstawie upoważnień generalnych (blankietowych) – art. 40 ust. 2. Istnienie ustawowej podstawy do podejmowania określonych działań przez organy gminy nie oznacza, że podjęta uchwała zawiera normy powszechnie obowiązujące. Kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być każdorazowo poprzedzona badaniem jego cech formalnych i materialnych. Przedmiotowa uchwała takich cech nie posiada bowiem nie zawiera ona regulacji dotyczących kwestii ustrojowych gminy, czy też norm prawnych nakładających obowiązki lub przyznających uprawnienia określonym w niej adresatom. Nie stanowi podstawy do wydania decyzji wobec indywidualnej osoby, osób prawnych czy też innych podmiotów. Kwestię praw i obowiązków członków zespołu regulują przepisy ustawy oraz umowa jako prawna możliwość powierzania realizacji zadań publicznych.

Przedmiotowa uchwała nie mieści się więc w katalogu aktów wymienionych w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, zaś obowiązek jej publikacji nie wynika z przepisów szczególnych. Oznacza to, że zamieszczona w § 3 uchwały klauzula jest zgodna z prawem.

W skardze kasacyjnej podniesiono także, iż organ nadzoru nie rozważał, czy nie zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w części, zaś w części stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Kontrolując legalność aktu nadzoru Sąd ograniczył się do powtórzenia twierdzeń Wojewody zawartych w odpowiedzi na skargę, natomiast pominął okoliczność, iż uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego nie zawiera przekonywującego wywodu, że uchwała rzeczywiście narusza prawo a naruszenie to miało wpływ na treść uchwały.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jak tego wymaga przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne zarzutów naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów wymienionych w petitum skargi kasacyjnej.

Trafnie Sąd pierwszej instancji oraz organ nadzoru przyjęły, iż uchwała Rady Miejskiej w Nowym Mieście Lubawskim z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Ten rodzaj aktów prawnych znajduje swe umocowanie w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który zalicza je w poczet źródeł powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się pogląd, zgodnie z którym akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt, wydanych na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 732/09, Legalis).

Konstytucja w art. 94 upoważnia organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie do wydawania aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze działania tych organów odsyłając do ustaw w zakresie określenia zasad i trybu wydawania aktów prawa miejscowego.

W przypadku uchwały będącej przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z upoważnieniem wykonawczym, co ma miejsce wówczas gdy ustawa reguluje sama treść danej materii, a upoważnienia organ stanowiący gminy do uregulowania samego trybu wykonania. Jest to zatem akt prawa miejscowego o którym stanowi art. 40 ust. 1 u.s.g., odsyłający do upoważnień zawartych w innych ustawach.

Kwestie przeciwdziałania przemocy w rodzinie reguluje ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, która w art. 6 ust. 2 jako zadania własne gminy wymienia w szczególności tworzenie gminnego systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie w tym:

1) opracowanie i realizację gminnego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie;

2) prowadzenie poradnictwa i interwencji w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie w szczególności poprzez działania edukacyjne służące wzmocnieniu opiekuńczych i wychowawczych kompetencji rodziców w rodzinach zagrożonych przemocą w rodzinie;

3) zapewnienie osobom dotkniętym przemocą w rodzinie miejsc w ośrodkach wsparcia;

4) tworzenie zespołów interdyscyplinarnych.

Działania na rzecz przeciwdziałania przemocy gmina podejmuje w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym (art. 9a ust. 1), powoływanym przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 9a ust. 2).

Dalsze przepisy określają skład zespołu interdyscyplinarnego, sposób działania – możliwość tworzenia grup roboczych i ich skład osobowy. Podkreślenia wymaga to, iż ustawa w sposób szczególny określa zadania zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych, wśród których oprócz czynności diagnostycznych i informacyjnych wymienia się także podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą, inicjowanie interwencji i działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie, dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań.

Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań mogą przetwarzać dane osobowe osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie dotyczące: stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą (art. 9c). Podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę "Niebieskiej Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie (art. 9d ust. 1 ustawy). Przytoczone przepisy określają w sposób dość szeroki kompetencje zespołu interdyscyplinarnego upoważniając go do podejmowania działań ingerujących w sferę ściśle osobistą osób w tym do gromadzenia i przetwarzania danych osobowych szczególnie wrażliwych bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą.

Nałożenie w drodze ustawowej tak szerokich kompetencji, których realizacja wiązać się będzie z koniecznością wkraczania w sferę ściśle osobistą osób dotkniętych przemocą lub stosujących ją wymagało normatywnego uregulowania sposobu powoływania, odwoływania i warunków funkcjonowania zespołu.

Takim upoważnieniem, odpowiadającym temu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. jest przepis art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zawiera on upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 nie może wywoływać wątpliwości, iż zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie Gminy Nowe Miasto Lubawskie i wywołujących określone skutki prawne.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, iż ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w art. 10a stanowi o obowiązku utworzenia na szczeblu krajowym Zespołu Monitorującego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie jako organu opiniodawczo-doradczego ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Zadania tego zespołu w wielu punktach są zbieżne z zadaniami zespołów powoływanych na szczeblu gminnym.

Istotnym jest, iż ustawodawca w art. 10f upoważnił ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia trybu powoływania członków Zespołu, jego organizację, tryb działania Zespołu, a także zasady uczestnictwa w jego pracach, uwzględniając konieczność zapewnienia odpowiedniego poziomu wykonywania przez Zespół zadań.

Nie budzi wątpliwości w świetle przepisu art. 87 ust. 1 Konstytucji, iż rozporządzenie stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej.

Jeśli zatem na szczeblu krajowym ustawodawca zdecydował o formie rozporządzenia, które określa tryb powoływania członków Zespołu, organizację, tryb działania a także zasady uczestnictwa, chociaż Zespół ten ma tylko charakter opiniodawczo-doradczy, to stosując wykładnię systemową w ramach tego samego aktu prawnego nie sposób byłoby odmówić cech prawa miejscowego uchwale wykonawczej rady gminy dot. trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz warunków jego funkcjonowania, zwłaszcza że zespół ten podejmuje także działania o charakterze operatywnym.

Z tego powodu zawarcie w § 3 uchwały z dnia [...] marca 2011 r. przepisu, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia naruszało przepisy art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co zasadnie ocenił organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdzając nieważność uchwały, a następnie ocenę tę zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku.

Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia powyższych przepisów nie może być więc oceniony jako zasadny. Nie jest także trafny zarzut naruszenia przez Sąd przepisu art. 40 ust. 2 i 3 u.s.g., gdyż przepisy te nie stanowiły podstawy prawnej wydanej uchwały Rady.

Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż weryfikowana uchwała w istocie nie zawiera elementów, o których mowa w upoważnieniu zamieszczonym w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu pomocy w rodzinie, a więc trybu i sposobu powoływania członków Zespołu. Natomiast § 2 załącznika do uchwały stanowi o powoływaniu członków zespołu przez burmistrza. W istocie kompetencje stanowiące Rady Miasta nie zostały przez nią wykonane natomiast mamy do czynienia ze swoistą subdelegację uprawnień gminy na rzecz jego organu wykonawczego z pozostawieniem mu całkowitej swobody w powoływaniu, odwoływaniu członków zespołu oraz zasad funkcjonowania zespołu. Także z tego powodu uzasadnione było stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Nowym Mieście Lubawskim.

Z powyższych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.