Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SAB/Ke 74/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1a, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, , po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P.A. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Centrum Kultury w Ostrowcu Świętokrzyskim w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Miejskiego Centrum Kultury w Ostrowcu Świętokrzyskim do rozpatrzenia punktu 2, 3, 6, 7 i 8 wniosku P.A. z dnia 16 kwietnia 2021 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Dyrektora Miejskiego Centrum Kultury w Ostrowcu Świętokrzyskim na rzecz P.A. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W złożonym drogą elektroniczną wniosku z 16 kwietnia 2021 r., P. A. - Redaktor Naczelny Telewizji STV.PL zwrócił się do Miejskiego Centrum Kultury w Ostrowcu Świętokrzyskim (dalej MCK w Ostrowcu Św.) z prośbą o udostępnienie informacji:

Czy Pan M. M. zatrudniony jest w Miejskim Centrum Kultury w Ostrowcu Świętokrzyskim (lub jednostkach podległych). Jeśli tak, to na jakim stanowisku?

Na podstawie jakiej umowy zatrudniony jest Pan M. M. i na jaki czas została zawarta? Jaki jest zakres obowiązków, wymiar czasu pracy i miejsce pracy?

Ile wynosiło miesięczne wynagrodzenie brutto P. M. M., wliczając wynagrodzenie zasadnicze + wszelkie dodatki i premie, za każdy miesiąc od 03.2019 do 03.2021.

Proszę o przedstawienie ewidencji czasu pracy Pana M. M. za okres 03.2019 - 03.2021.

Proszę o przedstawienie listy obecności Pana M. M. i skan dokumentów, według których wypłacane jest wynagrodzenie, za okres 03.2019 - 03.2021.

6. Czy Pana M. M. ma dostęp do sprzętu audiowizualnego będącego własnością Miejskiego Centrum Kultury lub Gminy Ostrowiec Świętokrzyski? Czy korzysta lub kiedykolwiek korzystał z niego poza miejscem swojej pracy lub do celów innych, niezwiązanych z zatrudnieniem w MCK?

[...]:16.07.2019,06.08.2019,07.08.2019,11.09.2019,04.10.2019,15.10.2019,07.11.2019,11.03.2020,12.03.2020,08.05.2020,21.05.2020,03.06.2020,10.06.2020,15.06.2020,26.06.2020,23.07.2020,12.08.2020,08.09.2020,25.09.2020,01.10.2020, 28.10.2020,11.12.2020, 04.02.2021 Pan M. M. był obecny w pracy? Czy w tych dniach korzystał z urlopu, był na zwolnieniu lekarskim bądź w jakikolwiek sposób miał skrócony dzień pracy?

8. Czy w okresie: sierpień 2019 - październik 2019 Pan M. M. korzystał z urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego lub przebywał na zwolnieniu lekarskim? Jeśli tak, to w jakich dniach?

W odpowiedzi na ten wniosek Dyrektor MCK w Ostrowcu Św. w piśmie z 27 kwietnia 2021 r., odnośnie pytania pierwszego odpowiedział, że M. M. jest zatrudniony w Miejskim Centrum Kultury w Ostrowcu Świętokrzyskim na stanowisku Kierownika Działu Promocji. Odnosząc się do pytań od 2 do 8 organ wyjaśnił, że M. M. nie pełni funkcji publicznej. W związku z tym dane, o udostępnienie których wnosi wnioskodawca, zawarte w punktach 2-8 wniosku nie posiadają waloru informacji publicznej, dlatego też nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176). W sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, podmiot nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą.

W dniu 14 maja 2021 r. wpłynęła do WSA w Kielcach za pośrednictwem Dyrektora MCK w Ostrowcu Św., datowana na ten sam dzień skarga P. A. na bezczynność MCK w Ostrowcu Św. w udostępnieniu informacji publicznej objętej wnioskiem z 16 kwietnia 2021 r. w zakresie warunków, na jakich kierownik działu promocji MCK w Ostrowcu Św. wykonuje pracę.

W skardze zarzucono naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 16 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - poprzez ich niezastosowanie i nie wydanie przez organ rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w sytuacji faktycznego odmówienia Wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w terminie wskazanym przepisem art. 13 ust. 1 u.d.i.p.;

art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. - poprzez ich niezastosowanie i nie udostępnienie w terminach określonych w w/w przepisach żądanej informacji publicznej, niebędącej zdaniem Skarżącego, informacją przetworzoną, ani informacją chronioną tajemnicą przedsiębiorstwa;

Ponadto zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, iż udostępnienie informacji publicznej o warunkach zatrudnienia i warunkach świadczenia stosunku pracy kierownika działu promocji Miejskiego Centrum Kultury w Ostrowcu Świętokrzyskim podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, gdyż p. M. M. w związku z zajmowanym stanowiskiem nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną.

W związku z powyższym skarżący wniósł:

na postawie przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. - o zobowiązanie organu do udostępnienia Skarżącemu bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku Sądu żądanej informacji, zgodnie z wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2021 roku,

na podstawie przepisu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a w zw. z art. 21 u.d.i.p. - o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej,

W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że do dnia jej złożenia organ nie udostępnił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 u.d.i.p. Skarżący nie został powiadomiony w ustawowo określonym terminie zarówno o powodach opóźnienia, terminie w jakim organ udostępni informacje, jak również o ewentualnych kosztach związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.

Następnie stwierdził, że poza sporem pozostaje fakt nieudzielenia w terminie wynikającym z przepisów prawa żądanej informacji o działalności organu władzy publicznej, jak również fakt, że organ zaniechał stosownie do obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. powiadomienia w terminie 14 dni o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Nawet gdyby uznać, że w przedmiotowej sytuacji zaistniała przesłanka do nieudzielenia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej to należało wydać decyzję administracyjną o odmowie udzielenia informacji publicznej - przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, lecz wówczas należy wydać decyzję administracyjną. Zaniechanie wydania przez organ decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej oraz nieudostępnienie informacji stanowią o bezczynności organu.

Uzasadniając zarzucane naruszenia prawa materialnego, z powołaniem się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 523/20 skarżący wyjaśnił, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Następnie stwierdził, że Dyrektor Centrum Kultury jest podmiotem, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. Bezspornie organem założycielskim Centrum Kultury jest Rada Miejska, która uchwaliła również jego statut. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.

Odnośnie żądania podania wynagrodzenia oraz warunków zatrudnienia, skarżący wyraził pogląd, że pełnienie funkcji publicznych można przypisać tyko pracownikom z wyboru i powołania, zaś pozostałym, gdy pełnią zadania publiczne, nadto zatrudnionym na stanowiskach urzędniczych, zaś doradców i asystentów z takim samym zastrzeżeniem. Zatem z pewnością nie pełnią nigdy funkcji publicznych osoby zatrudnione na stanowiskach pomocniczych i obsługi. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych (wyroki NSA: z 21.08.2013 r., I OSK 681/13, z 26.09.2013 r., I OSK 822/13, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z 7.07.2011 r., VIII SAB/Wa 23/11 i w Gdańsku z 14.11.2012 r., II SA/Gd 545/12) skarżący zauważył, że akcentuje się w nich w odniesieniu do przedmiotu niniejszej sprawy konieczność badania zakresu uprawnień osób zatrudnionych w sektorze publicznym, który dla przypisania im przymiotu pełnienia takich funkcji winien obejmować uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, lub zarządzania nim albo wykonywania innych zadań z zakresu spraw publicznych. Istotne jest więc posiadanie prawa do działania wyraźnie wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii.

Powyższe rozważania muszą prowadzić do wniosku, że kierownik działu promocji Miejskiego Centrum Kultury pełni funkcję publiczną, a zatem brak było podstaw do tego aby informacji publicznej w zakresie wynikającym ze złożonego wniosku nie udzielić.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione Skarżącemu w piśmie z dnia 27 kwietnia 2021 r., tj., że informacje dotyczące warunków zatrudnienia M. M. w MCK, warunków jego wynagradzania (wynagrodzenie brutto, w tym płaca zasadnicza, dodatki i premie), ewidencji czasu jego pracy, warunków korzystania przez niego ze sprzętu audiowizualnego MCK, przyczyn jego nieobecności w pracy w oznaczonych dniach (urlopy, zwolnienia lekarskie) - nie należą do kategorii informacji publicznej.

Organ przyznał, że MCK należy do kategorii podmiotów zobligowanych do udostępniania informacji publicznej jako samorządowa osoba prawna realizująca zadania własne gminy w zakresie prowadzenia działalności kulturalnej (art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy z dn. 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tj.: Dz.U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) i korzystająca ze środków publicznych budżetu gminy będącej jej organizatorem, udzielanych jej w formie dotacji podmiotowej i dotacji celowych (art. 28 ust. 3 ustawy z dn. 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 194 z późn. zm.). Nie oznacza to jednak, że samorządowa instytucja kultury jest zobowiązana do udzielania wszelkich informacji związanych z jej działalnością, w tym dotyczących jej funkcjonowania w charakterze pracodawcy zatrudnionych w niej osób. Ustawa o d.d.i.p. nie może służyć prawu dostępu do danych osobowych pracowników MCK. Dotyczy to przede wszystkim danych pracowników tej instytucji nie pełniących funkcji publicznych, do których należy M. M., piastujący w MCK funkcję Kierownika Działu Promocji. Uzasadniając tę tezę organ wskazał, że w świetle wyjaśnień NSA odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów jak m.in. organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej, gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakich mowa w tym przepisie, obejmuje informacje o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (wyroki NSA z dnia 17.03.2017 r., sygn. akt I OSK 1504/15 i z dnia 7.06.2020 r" sygn. akt II SAB/Wa 261/20). Skoro art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności, to informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną (wyrok NSA z dnia 25.01.2019 r" sygn. akt I OSK 1932/18).

Przenosząc te uwagi na grunt niniejszego sporu organ uznał, że praca M. M. na stanowisku Kierownika Działu Promocji nie stanowi "istoty działania" MCK w zakresie wypełniania przez tę instytucję zadań publicznych gminy, czy realizacji celów publicznych i nie wiąże się z podejmowaniem decyzji o wydatkowaniu środków publicznych pozostających w jej dyspozycji; są to wyłączne prerogatywy dyrektora MCK.

Następnie organ stwierdził, że skoro prawo dostępu do informacji publicznej służyć ma zagwarantowaniu jawności życia publicznego, to należy zadać pytanie: czy celowi temu służyć miałoby udzielenie informacji o statusie pracowniczym pracownika MCK - M. M., o warunkach jego zatrudnienia, przyczynach nieobecności w pracy w oznaczonych dniach, o korzystaniu ze sprzętu należącego do pracodawcy? Należy wyraźnie podkreślić, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych - informacja dotycząca warunków wynagradzania mogłaby ewentualnie stanowić informację publiczną, gdyby wniosek o jej udzielenie zmierzał do uzyskania przez Skarżącego wiedzy dotyczącej gospodarowania przez MCK środkami publicznymi na wynagrodzenia. Należy jednak zwrócić uwagę na wyraźny kontekst, w jakim pada pytanie o wysokość wynagrodzenia M. M.: jest to tylko jedno z szeregu pytań dotyczących jego osoby i w tym kontekście powinno być odczytywane; z całą pewnością nie ma ono jakiegokolwiek związku z zagadnieniem gospodarowania przez MCK środkami publicznymi, czy z realizowaniem przez nie zadań publicznych, lecz ma na celu wyłącznie zaspokojenie ciekawości pytającego w kwestiach dotyczących prywatnych spraw M. M. występujących w relacji: pracownik - pracodawca.

W konkluzji organ stwierdził, że skoro żądane informacje nie należą do kategorii informacji publicznych, to nie zachodzi przesłanka do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy ich udzielenia. Dyrektor MCK nie był ani zobowiązany, ani uprawniony do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji dotyczących warunków pracy i płacy, ewidencji czasu pracy, przyczyn nieobecności w pracy pracownika MCK itd., skoro informacje te nie stanowią informacji publicznej.

Na koniec zauważył, że z treści wniosku Skarżącego o udzielenie informacji zdaje się wynikać, że żądane informacje związane z zatrudnieniem M. M. mają być pozyskane w celu ewentualnego wykorzystania ich w nieokreślonym celu indywidualnym, a nie w celu realizacji kontroli społecznej nad działaniem samorządowej instytucji kultury, jaką jest MCK, w tym nad realizacją przez tę instytucję zadań publicznych gminy i nad wydatkowaniem przez nią środków publicznych. Żądanie Skarżącego nie mogło zostać spełnione, ponieważ sam wniosek nie jest ukierunkowany na osiągnięcie celu, o którym mowa w art. 61 Konstytucji RP i w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a zatem w istocie nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej; nie odnosi się bowiem do "sprawy publicznej", lecz do indywidualnych interesów Skarżącego. Dane, o jakie zabiega Skarżący należą do chronionych prawem danych osobowych, których przetwarzanie jest ściśle reglamentowane prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. bowiem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Bezczynność będąca przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie miała polegać na nieudzieleniu informacji, którą skarżący uważa za publiczną, o której udzielenie zwrócił się we wniosku z 16 kwietnia 2021 r.

Nie było w niniejszej sprawie sporne, że Dyrektor MCK w Ostrowcu Św. jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jako podmiot reprezentujący na zewnątrz samorządową jednostkę organizacyjną posiadającą osobowość prawną, realizującą zadania własne gminy w zakresie prowadzenia działalności kulturalnej (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.) oraz korzystającą ze środków publicznych gminy Ostrowiec Świętokrzyski, udzielanych jej w formie dotacji podmiotowej i celowych (art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz.U. 2020.713t.j. ze zm., dalej u.s.g., art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej Dz.U. 2020.194 t.j., dalej ustawa o działalności kulturalnej).

Spór w sprawie dotyczył natomiast tego, czy objęte punktami od 2 do 8 wniosku z dnia 16 kwietnia 2021 r. informacje miały charakter informacji publicznych, podlegających udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Z odpowiedzi na wniosek strony oraz z odpowiedzi na skargę wynikało przy tym, że przyczyną nieuznawania wnioskowanych do udostępnienia informacji za publiczne nie był ich przedmiot, ale to, że M. M., którego pytania dotyczyły nie jest przez organ uznawany za osobę pełniącą funkcję publiczną. Takie stanowisko organu należy zarazem rozumieć w ten sposób, że gdyby M. M. był osobą pełniącą funkcję publiczną, to organ nie widziałby przeszkód, aby żądane informacje o nim udostępnić jako publiczne.

Jednak z oceną organu, że M. M. nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne nie można się zgodzić.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że osoby pełniące funkcje publiczne definiuje się głównie poprzez odwołanie do postanowień art. 115 § 13 pkt 4 i § 19 k.k. oraz do art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych.

Zgodnie z tymi przepisami funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych (art. 115 § 13 pkt 4 k.k.), a osobą pełniącą funkcje publiczne jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową (art. 115 § 19 k.k.). Według art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1169), funkcjonariusz publiczny to osoba działająca w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osoba wykonująca w urzędzie organu administracji publicznej pracę w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorąca udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ (por. wyrok NSA z 23 marca 2017 r., I OSK 3074/15 i powołane w nim: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r. sygn. akt. K 17/05 i z 12 maja 2008 r. sygn. akt SK 43/05; wyroki NSA: z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2450/12, z dnia 7 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 349/13; z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2450/12; z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2022/12; wyroki: WSA w Warszawie: z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 204/10, z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 23/11, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 246/11; z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 204/10; z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 298/13, z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 97/14, z dnia 5 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 730/13; WSA we Wrocławiu z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 383/12).

Nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne [...]. Chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem rozstrzygnięć dotyczących innych podmiotów. Osoba pełniąca funkcję publiczną lub mająca związek z pełnieniem takiej funkcji charakteryzuje się możliwością władczego oddziaływania na inne osoby lub dysponowania środkami publicznymi (wyrok NSA z 23 marca 2017 r., I OSK 3074/15).

Podzielając przedstawione poglądy nie można się zgodzić z tezą, że osoba pełniąca funkcję Kierownika Działu Promocji w MCK w Ostrowcu Świętokrzyskim, pełni w tej samorządowej jednostce organizacyjnej posiadającej osobowość prawną jedynie funkcje usługowe lub techniczne, nie wykonuje żadnych zadań z zakresu spraw publicznych i nie ma żadnych uprawnień do dysponowania majątkiem publicznym lub choćby zarządzania nim. O tym, że tak nie jest może świadczyć już choćby jedno z pytań zawartych we wniosku. Otóż pytanie dotyczące tego, czy M. M. ma dostęp do sprzętu audiowizualnego będącego własnością Miejskiego Centrum Kultury lub Gminy Ostrowiec Św., czy korzysta lub kiedykolwiek korzystał z niego poza miejscem swojej pracy lub do celów innych, niezwiązanych z zatrudnieniem w MCK - zmierza właśnie do ustalenia, czy dysponuje on majątkiem publicznym lub choćby nim zarządza. Odmowa odpowiedzi na to pytanie z powołaniem się na argument, że nie jest to informacja publiczna, bo M. M. nie pełni funkcji publicznych gdyż między innymi nie dysponuje majątkiem publicznym, ani nim nie zarządza, wydaje się wyjątkowo przewrotna i z punktu widzenia transparentności życia publicznego – niedopuszczalna. Właściwie z takiego argumentu organu możnaby bowiem wyciągnąć wniosek, że M. M. nie ma dostępu do objętego pytaniem nr 6 sprzętu audiowizualnego, a nadto nie korzysta, ani nigdy z niego nie korzystał poza miejscem swojej pracy lub do celów innych, niezwiązanych z zatrudnieniem w MCK. Skoro tak, to nie powinno być żadnych przeszkód, aby organ udzielił takiej informacji wprost, rozwiewając w tym zakresie wszelkie wątpliwości. Dodatkowo trzeba zauważyć, że wspomniana informacja objęta pytaniem nr 6, w oczywisty dla Sądu sposób dotyczy majątku, którym dysponuje MCK w Ostrowcu Św. (o ile oczywiście rzeczywiście nim dysponuje), będący jednym z podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., a więc kwestii wprost wymienionej w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f tej ustawy jako jedna z informacji publicznych podlegających udostępnieniu w jej trybie. Próba ukrywania tej informacji przed obywatelami, a szczególnie przed przedstawicielem szeroko rozumianych mediów, jest trudna do zrozumienia i wytłumaczenia oraz powoduje niepożądany z punktu widzenia celów regulacji dotyczącej dostępu obywateli do informacji publicznej stan nieprzejrzystości życia publicznego i braku zaufania do podmiotów publicznych i ich organów.

Dlatego z argumentacją organu zgodzić się nie można.

Należy również zauważyć, że powołując przytoczony wyżej pogląd NSA wyrażony w wyroku z 23 marca 2017 r., I OSK 3074/15, nawet sam organ nie formułuje wprost poglądu, że Kierownik Działu Promocji w MCK w Ostrowcu Św. zajmuje w tej jednostce mającej osobowość prawną stanowisko, które ma jedynie charakter usługowy czy techniczny. Twierdzi natomiast, że praca M. M. na tym stanowisku nie stanowi istoty działania MCK w zakresie wypełniania przez tę instytucję zadań publicznych gminy czy realizacji celów publicznych i nie wiąże się z podejmowaniem decyzji o wydatkowaniu środków publicznych pozostających w jej dyspozycji, bo są to wyłączne prerogatywy dyrektora MCK. Należy jednak zauważyć, że przy takiej wykładni, jedyną osobą pełniącą funkcje publiczne w takiej samorządowej jednostce organizacyjnej mającej osobowość prawną, jak MCK w Ostrowcu Św., byłby wyłącznie jej dyrektor, co kłóci się ze znacznie szerszym rozumieniem pojęcia osób pełniących funkcje publiczne, choćby wynikającym z przytoczonego przez sam organ poglądu NSA. Podzielając natomiast poglądy sądów administracyjnych dotyczące szerokiego kręgu osób – pracowników samorządowych, którym można przypisać cechę osób pełniących funkcję publiczną, który to kręg obejmuje również pracowników samorządowych zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, a nadto doradców i asystentów - nie można mieć wątpliwości, że osoba pełniąca kierownicze stanowisko w zatrudniającej na stanowiskach etatowych ponad 20 osób, samorządowej jednostce organizacyjnej gminy Ostrowiec Świętokrzyski, pełni w tej jednostce funkcję publiczną. Nie może też być, zdaniem Sądu wątpliwości co do tego, że Kierownik Działu Promocji MCK w Ostrowcu Św., posiada w tej jednostce prawo do działania wyraźnie wpływającego na podejmowane w niej decyzje (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć). Specyfika działalności w zakresie kultury prowadzonej przez to centrum wręcz sprawia, że zagadnienie promocji tej działalności jest jednym z ważniejszych dla jej bytu i funkcjonowania. Bez promocji bowiem trudno w branży związanej z działalnością kulturalną o powodzenie.

Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że skoro M. M. może i powinien być traktowany jako osoba pełniąca funkcje publiczne, to nie może być wątpliwości, że objęte wnioskiem informacje miały charakter informacji publicznych podlegających udostępnieniu, nawet jeśliby przyjąć, że były to informacje do których dostęp podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Przede wszystkim jednak i poza powyższą argumentacją Sąd wyraża pogląd, że informacje objęte wnioskiem strony miały charakter informacji publicznej oraz nie miały charakteru danych osobowych korzystających z ochrony ze względu na prywatność osoby fizycznej, przez co nawet gdyby przyjąć, że M. M. nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną, również podlegałyby udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek taki wynika stąd, że w większości mieszczą się one w określonym w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. katalogu informacji publicznych, który, co warto podkreślić, ma charakter przykładowy (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.). Należy także dostrzec, że większość z objętych wnioskiem skarżącego informacji, mimo tego, że dotyczą osobiście jego osoby, równocześnie mogą być traktowane jako informacje o podmiocie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. tj. o jednostce organizacyjnej samorządu terytorialnego, w szczególności o jej organizacji (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b), o osobach sprawujących w niej funkcje (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d), o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 12 pkt 2 lit. f), o zasadach funkcjonowania tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 3). Informacje bowiem o rodzaju i warunkach zatrudnienia Kierownika Działu Promocji MCK, zakresie jego obowiązków, wynagrodzeniu, czasie jego pracy, w czym mieszczą się również informacje o okresach jego nieobecności w pracy spowodowanych przebywaniem na zwolnieniu lekarskim, na urlopie wypoczynkowym, czy urlopie bezpłatnym, dotyczą wprost tego, jak jest zorganizowane funkcjonowanie MCK w Ostrowcu Św. oraz służą weryfikacji sposobu, w jaki pracownicy samorządowi wywiązują się ze swoich obowiązków. Ujawnienie takich danych uzasadnione jest wymogiem bezwzględnej transparentności zasad funkcjonowania i organizacji pracy w jednostkach organizacyjnych samorządu terytorialnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 5 kwietnia 2017 r., II SA/Gd 7/17).

W nawiązaniu do zarzutów organu co do domniemanych intencji, którymi miałby się kierować skarżący składając wniosek, które to intencje miałyby nie służyć zagwarantowaniu jawności życia publicznego, lecz zaspokojeniu ciekawości pytającego w kwestiach dotyczących prywatnych spraw M. M. występujących w relacji pracodawca-pracownik, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p. motywy, jakimi kieruje się wnioskodawca udostępnienia informacji publicznej, mają znaczenie przy rozpatrywaniu takiego wniosku tylko wtedy, gdy wniosek dotyczy uzyskania informacji przetworzonej. Na przetworzony charakter żądanej w sprawie informacji jednak organ się nie powoływał. W wypadku więc, gdy przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest informacja inna niż przetworzona, wnioskodawca ani nie musi wykazywać, że uzyskanie przez niego informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ani też w konsekwencji to, czym się kieruje składając wniosek, nie może mieć żadnego wpływu na sposób jego załatwienia. Rozstrzygnięcie bowiem, czy dana informacja ma charakter informacji publicznej, nie zależy od intencji, którymi kieruje się wnioskodawca żądając jej udostępnienia, ale od cech tej informacji i charakteru podmiotu, którego dotyczy. Ubocznie więc tylko można dodać, że złożenie przedmiotowego wniosku przez Redaktora Naczelnego Telewizji STV.PL, a także treść części z zadanych pytań dotyczących konkretnych dni, czy okresów oraz konkretnych zachowań w tych dniach osoby zatrudnionej w MCK w Ostrowcu Św. na kierowniczym stanowisku Kierownika Działu Promocji, wskazuje nie na chęć wykorzystania żądanych informacji w "nieokreślonym celu indywidualnym", ale właśnie na zamiar jej ewentualnego wykorzystania w celu realizacji kontroli społecznej nad działaniem samorządowej instytucji kultury, jaką jest MCK w Ostrowcu Św., w tym nad realizacją przez tę instytucję zadań publicznych gminy i nad wydatkowaniem przez nią środków publicznych.

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd doszedł do wniosku, że wniosek P. A. zawarty w punktach 2, 3, 6, 7 i 8 jego pisma z 16 kwietnia 2021 r. skierowany do Dyrektora MCK w Ostrowcu Św. (będącego obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej podmiotem reprezentującym tę jednostką organizacyjną samorządu terytorialnego), dotyczący informacji mających charakter informacji publicznych, nie został rozpatrzony w sposób wymagany prawem. Organ ten bowiem, zamiast udostępnienia informacji publicznej będącej w jego dyspozycji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w drodze dokonania czynności materialno-technicznej, odmowy jej udzielenia - w drodze decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, bądź wydania decyzji o umorzeniu postępowania - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy - poinformował wnioskodawcę pismem, że wnioskowane informacje nie są informacjami publicznymi, co okazało się we wskazanym zakresie nieprawdą. Dlatego Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązał go do rozpatrzenia punktów 2, 3, 6, 7 i 8 wniosku skarżącego z 16 kwietnia 2021 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku.

W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.. Powodem tego było odnośnie żądania z punktu 1 wniosku z 16 kwietnia 2021 r. fakt udzielenia przez organ w ustawowym terminie wystarczającej odpowiedzi na zadane w tym punkcie pytanie, a odnośnie pytań objętych punktami 4 i 5 tego wniosku fakt, że dotyczyły one po części kwestii powielających pytania zadane w innych punktach (kwestia przebywania M. M. w pracy w okresie 03.2019-03.2021 częściowo objęta jest pytaniami z punktu 7 i 8, bądź z odpowiedzi na te pytania będzie wynikać), a po części tym, że żądane w punkcie 4 i 5 wniosku ewidencja czasu pracy, listy obecności i skany dokumentów, według których wypłacane jest wynagrodzenie, stanowią wewnętrzną dokumentację organu nie podlegającą udostępnieniu zwłaszcza w sytuacji, gdy objęte tą dokumentacją informacje, wnioskowane są do udostępnienia w innych punktach tego samego wniosku.

W II punkcie wyroku Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie.

Z powyżej opisaną sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Dyrektor MCK w Ostrowcu Św. kierując do skarżącego pismo z 27 kwietnia 2021 r., pozostawał bowiem w (błędnym zdaniem Sądu) przekonaniu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. W tej sytuacji trudno się doszukać w działaniach organu oczywistego lekceważenia przedmiotowego wniosku i braku woli załatwienia sprawy.

O zwrocie kosztów postępowania, na które złożył się wpis od skargi w kwocie 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.