Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 14/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 134 ust. 1.
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 77.par. 1, art. 107 par. 3.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska – Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. sekr. sąd. Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi U. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz U. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] czerwca 2011 r. oddalającą odwołanie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], skarżącej w niniejszej sprawie, od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie rehabilitacja ogólnoustrojowa w ośrodku/oddziale dziennym na obszarze [...] - [...],[...] - [...],[...] - [...],[...] - [...].

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] września 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił konkurs ofert NR [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie rehabilitacja ogólnoustrojowa w ośrodku/oddziale dziennym.

W przedmiotowym postępowaniu zostało złożonych 5 ofert. Oferta skarżącej spełniła wymogi formalnoprawne i została przekazana do oceny w części niejawnej postępowania konkursowego.

Z rankingu otwarcia postępowania wynika, iż oferta skarżącej zajęła trzecią pozycję, z łączną liczbą 45,555 pkt w tym za ofertę cenową - 15 pkt; ciągłość – 8,889 pkt; kompleksowość - 5 pkt; jakość - 16,666 pkt.

Komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania. Negocjacje przeprowadzone zostały w dwóch turach. W pierwszej turze komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje ze wszystkimi oferentami w celu uzgodnienia najkorzystniejszej ceny. Skarżąca w toku negocjacji cenowych zgodziła się na obniżenie ceny z 1,05 do 0,95 zł.

Następnie po przeprowadzeniu negocjacji cenowych przeprowadzono drugą turę negocjacji, co do ilości świadczeń w kolejności od oferenta, który w wygenerowanym rankingu uzyskał najwyższą pozycję.

Z oferentem, który po przeprowadzonych negocjacjach cenowych uzyskał największą łączną ilość punktów w kryterium cenowym i kryteriach pozacenowych tj. łącznie 72,620 punkty uzgodniono liczbę świadczeń w wysokości 214 291. Z kolejnym oferentem, który uzyskał łączną ilość punktów 65,477, ustalono ilość świadczeń w wymiarze 274 543.

Oferta skarżącej uzyskała łącznie 59,841 punkty, zajmując tym samym 3 pozycję w rankingu, w związku z czym nie otrzymała od komisji konkursowej propozycji ilościowej.

Z podpisanego przez skarżącą protokołu końcowego z negocjacji wynika, że zaproponowana przez nią cena jednostkowa to 0,95 zł oraz ilość świadczeń w wymiarze 240001. Z protokołu końcowego z negocjacji wynika, iż strony doszły do porozumienia w zakresie ceny świadczenia, natomiast propozycja Funduszu w zakresie zaproponowanej ilości świadczeń wyniosła "0". Ostatecznie po przeprowadzonych negocjacjach, oferta skarżącej w rankingu końcowym uzyskała 59,841 pkt., w tym za: ofertę cenową 29,286 pkt.; ciągłość - 8,889 pkt.; kompleksowość - 5,000 pkt.; jakość - 16,666 pkt. i nie została wybrana, ze względu na rozbieżne stanowisko odnośnie ilości świadczeń.

W dniu [...] grudnia 2010 r. skarżąca złożyła do komisji konkursowej pismo zatytułowane "protest", które ze względu na rozstrzygnięcie postępowania konkursowego w dniu [...] grudnia 2010 r., potraktowane zostało jako odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania. Jednocześnie pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. skarżąca złożyła odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie: rehabilitacja ogólnoustrojowa w ośrodku/oddziale dziennym.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] oddalił odwołanie.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

Prezes NFZ decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ wskazał, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ niedostatecznie zbadał to, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję nie zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego, nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. na podstawie art. 154 ust. 3 w zw. z art. 107 ust. 5 pkt 8 w zw. z art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 164 poz. 1027 z późn. zm., dalej powoływana jako ustawa o świadczeniach) po ponownym rozpoznaniu sprawy oddalił odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie rehabilitacja ogólnoustrojowa w ośrodku/oddziale dziennym.

Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji do Prezesa NFZ.

W odwołaniu skarżąca zarzuciła wadliwość decyzji Dyrektora [...] Oddziału NFZ oraz naruszenie interesu prawnego wskazując na naruszenie art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach wobec jej zamieszczenia po upływie sześciu dni od jej podjęcia. Jako zarzut postawia również ogłoszenie rozstrzygnięcia postępowania przed rozstrzygnięciem złożonego przez nią protestu, wskazując, iż błędne jest stanowisko Funduszu, jakoby przedmiotowy protest złożony został po terminie. Skarżąca wskazała, iż komisja konkursowa nie podejmowała wszelkich niezbędnych czynności mających na celu stwierdzenie zgodności oferty z obowiązującym stanem faktycznym i prawnym oraz to, że negocjacje nie zostały przeprowadzone zgodnie z procedurą obowiązującą w Funduszu, bowiem zostały przeprowadzone w dwóch turach. Niezrozumiałym jest dlaczego świadczeniodawca, który uzyskał niższą punktację za kryterium cenowe, w rankingu końcowym znalazł się na pozycji wyższej od skarżącej. Skarżąca mimo iż w toku negocjacji obniżyła cenę jednostkową o 10%, co powinno dać kwotę 0,94 zł, to kwota ta została bezzasadnie zaokrąglona do 0,95 zł, co w konsekwencji spowodowało utratę przez skarżącą 0,8 pkt za cenę, a tym samym spowodowało, iż znalazła się dopiero na pozycji trzeciej w rankingu. Skarżąca zarzuciła, iż nie zostały jasno określone i podane do wiadomości oferentów zasady prowadzenia negocjacji. Wskazała również na zmniejszenie nakładów finansowych na przedmiotowy rodzaj i zakres świadczeń w porównaniu do nakładów z roku poprzedniego i brak odpowiedzi na ten zarzut w decyzji.

Ponadto zastanawiającym dla skarżącej jest dlaczego przedmiotowy konkurs ogłoszony został na tak rozległy obszar jak grupa powiatów, gdzie odległości pomiędzy poszczególnymi ośrodkami wynoszą ok. 100 km., co dla korzystających z tych świadczeń, w większości z chorymi narządami ruchu stanowi spore ograniczenie dostępności.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Prezes NFZ na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał ww. decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że zgodnie z art. 146 ustawy o świadczeniach, Prezes NFZ określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania.

Zdaniem organu w trakcie postępowania Fundusz zapewnił równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem udostępnione zostały oferentom na takich samych zasadach. Przystępując do postępowania skarżąca miała możliwość zapoznania się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców i kryteriami oceny ofert, które były jednakowe dla wszystkich podmiotów biorących udział w postępowaniu, oraz nie podlegały zmianie w toku postępowania.

Organ wskazał, iż wybór ofert zarówno w przedmiotowym, jak i w innych postępowaniach konkursowych dokonywany jest w oparciu o kryterium cenowe jak i pozostałe kryteria niecenowe. Przepisy zarządzenia nr 73/2009/DSOZ określają bardzo dokładnie parametry kryteriów ocen, wagę poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej, w podziale na poszczególne rodzaje lub zakresy świadczeń, sposób oceny ofert pod względem kryteriów ceny. Końcowa ocena oferty (liczba punktów oceny) jest wyliczona zgodnie ze wzorem określonym w załączniku nr 1 do Zarządzenia nr 73/2009/DSOZ, natomiast kryterium cenowe zgodnie z załącznikiem nr 2 do wyżej wymienionego załącznika. Do obliczenia końcowej oceny ofert bierze się pod uwagę wartości danych, w szczególności: wagi skalujące (maksymalne liczby punktów oceny), liczby punktów jednostkowych odpowiadających poszczególnym parametrom oferty (odpowiedziom w ankiecie). Wagi skalujące oraz liczby punktów są przedstawione w tabelach załącznika nr 1 do zarządzenia nr 73/2009/DSOZ, odrębnie dla każdego rodzaju kontraktowanych świadczeń. Maksymalna liczba punktów jednostkowych możliwych do uzyskania w zakresie parametrów szczegółowych objętych wspólną wagą skalującą jest uzależniona od wymagań i warunków dodatkowych określonych dla danego zakresu świadczeń. Zawarte w tabelach odesłania do załączników, dotyczące wymagań wobec świadczeniodawców, odnoszą się do odpowiednich zarządzeń Prezesa NFZ w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w poszczególnych rodzajach świadczeń opieki zdrowotnej.

Oferta skarżącej nie została wybrana pomimo, że spełniała wszystkie wymagania formalnoprawne, bowiem jako najkorzystniejsze zostały wybrane te oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową. Oferta skarżącej została oceniona na 59,841 pkt., zaś minimalna liczba punktów, która kwalifikowała ofertę do podpisania umowy to 65,477 pkt. Oferta, która w toku prowadzonego postępowania konkursowego uzyskała łączną liczbę oceny 65,477 pkt. zamknęła listę oferentów wyczerpujących kwotę przeznaczoną przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ na przedmiotowe postępowanie.

Organ wskazał, że w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oferty są porównywane według określonych kryteriów, przy czym art. 148 ustawy o świadczeniach nie różnicuje kryteriów oceny ofert i nie wskazuje, które kryterium jest decydujące. Porównanie ofert jest wynikiem uzyskania łącznej oceny wszystkich kryteriów, nie tylko kryterium cenowego, które są brane pod uwagę stosownie do danego rodzaju i zakresu świadczeń. Nawet, przedstawienie przez oferenta propozycji najwyżej ocenianej punktowo w rankingu ceny tj. uzyskanie 30 punktów stanowi około 1/3 maksymalnej, możliwej do uzyskania ogólnej liczby punktów. Fundusz natomiast ma obowiązek wybrać oferty najlepsze a nie najtańsze.

Organ wskazał również, iż nie jest działaniem pozaprawnym generowanie rankingu końcowego po przeprowadzeniu negocjacji ze wszystkimi oferentami. Oczywistym jest bowiem, że wybór wszystkich ofert, biorąc pod uwagę potrzeby mieszkańców jak również ilość środków finansowych jest niemożliwy. Zapis art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach wyraźnie stanowi, iż w części niejawnej konkursu ofert mogą zostać przeprowadzone negocjacje z oferentami w celu ustalania liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej, przy czym przepisy prawa nie regulują sposobu prowadzenia negocjacji. Sposób ten zależy przede wszystkim od woli stron.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisu art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach organ wskazał, iż terminem istotnym dla interesu prawnego odwołującego jest data doręczenia decyzji. Kwestionowane przez skarżącą działanie, związane z opóźnieniem w publikacji wydanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ decyzji, nie ograniczyło prawa oferenta do skorzystania ze środków odwoławczych zagwarantowanych ustawą o świadczeniach.

Oferta skarżącej uplasowała się w rankingu końcowym na pozycji trzeciej tj. niższej od ofert wybranych do zawarcia umowy. Najniższa liczba punktów gwarantująca uzyskanie kontraktu wyniosła bowiem 65,477 pkt.

Zdaniem organu nie jest prawdą, iż bezpodstawne zaokrąglenie przez komisję konkursową w toku prowadzonych negocjacji kwoty za punkt jednostkowy z 0,94 do 0,95 spowodowało utratę przez skarżącą 0,8 pkt w kryterium cenowym a tym samym spowodowało, iż znalazła się na niższej pozycji rankingowej, bowiem nawet w sytuacji przyznania odwołującemu maksymalnej możliwej do uzyskania punktacji za cenę tj. 30 punktów, nie spowodowałoby to zmiany jego pozycji rankingowej. Jednocześnie obniżenie ceny przez oferenta poniżej kwoty 0,94, nie skutkowało już dalszym zwiększeniem punktacji w kryterium cenowym.

Organ dokonując analizy sytuacji oferenta, stwierdził, że za element oceny oferty w kryterium ceny skarżąca otrzymała 29,286 pkt., a maksymalna możliwa do uzyskania liczba punktów za cenę wynosiła 30 pkt, stąd też dalsza zmiana ceny w toku negocjacji i uzyskanie przez ofertę maksymalnych 30 pkt, nie mogła mieć jakiegokolwiek wpływu na pozycję w rankingu, a kryteria niecenowe nie ulegały zmianie.

Oferta skarżącej, po przeprowadzeniu negocjacji cenowych, znalazła się w wygenerowanym rankingu dopiero na pozycji 3, stąd też ostatecznie nie zaproponowano odwołującemu kontraktu, co znalazło odzwierciedlenie w protokole końcowym poprzez wpisanie propozycji "0". Brak zatem propozycji kontraktu ("0" w protokole) nie może stanowić o naruszeniu interesu prawnego skarżącej, jeżeli w postępowaniu wybrani zostali oferenci z wyższą końcową punktacją ofert w rankingu.

Organ wyjaśnił iż złożone przez skarżącą w dniu [...] grudnia 2010 r. pismo zatytułowane "protest", w sytuacji gdy ogłoszenie o rozstrzygnięciu postępowania konkursowego nastąpiło w dniu [...] grudnia 2010 r. i w tym też dniu rozwiązaniu uległa komisja konkursowa, nie mogło zostać potraktowane jako protest wniesiony do komisji konkursowej.

W kwestii ograniczenia dostępu do świadczeń, poprzez ogłoszenie przedmiotowego konkursu na bardzo rozległy obszar, organ wskazał, iż ustawa o świadczeniach nie przewiduje zabezpieczenia świadczeń w każdej lokalizacji kraju. Oczywistym jest, że w przypadku wybrania na drodze konkursu oferenta w konkretnej lokalizacji, zawsze będzie istniała niedogodność lokalizacyjna dla określonej grupy świadczeniobiorców.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] października 2011 r. oraz decyzji jej poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonym decyzjom naruszenie przepisu art. 134 ust. 1 oraz art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach poprzez niezachowanie w stosunku do skarżącej przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia zasad uczciwej konkurencji w postępowaniu konkursowym, m.in. poprzez prowadzenie negocjacji dwuetapowo, co w konsekwencji spowodowało, iż wydane decyzje są wadliwe i naruszające jej interes prawny.

Strona wskazała, że w pierwszym etapie "zasugerowano" obniżenie ceny punktu, pomijając zupełnie protest oferenta, że jest nieuzasadnionym rozmowa o cenie jednostkowej punktu bez wiedzy o ilości proponowanych przez NFZ punktów. Według komisji konkursowej ilość punktów miała być negocjowana w drugim etapie. Tymczasem w drugim etapie, negocjacje polegały jedynie na zaprezentowaniu świadczeniodawcy informacji, że jego oferta nie została wybrana. Nie jest zatem zgodne ze stanem faktycznym stanowisko Prezesa NFZ wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż już w pierwszym etapie negocjacji komisja konkursowa zaproponowała skarżącej ilość i cenę świadczeń. W rzeczywistości bowiem została wynegocjowana jedynie cena. Z tego też względu nie powinien dziwić fakt, iż strony nie doszły do porozumienia i w konsekwencji został podpisany protokół rozbieżności.

Zdaniem skarżącej nie wiadomo, dlaczego uzyskanie akurat 65,477 pkt stanowiło najniższą liczbę punktów gwarantująca uzyskanie kontraktu i na jakiej podstawie komisja konkursowa ustalała ten pułap. O tych zasadach nie byli informowani świadczeniodawcy ani na etapie przygotowywania postępowania konkursowego, w jego trakcie, ani też w postępowaniu odwoławczym. Skarżąca podkreśliła, że nie ulega wątpliwości, iż w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym doszło do naruszenia zasady równego traktowania świadczeniodawców, a w konsekwencji do naruszenia interesu prawnego skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując dotychczasowe argumenty wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2012 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że w ogłoszeniu o konkursie ofert jako kwota ogólna świadczeń do zakontraktowania była wskazana kwota 478 119 zł, a umowę z dwoma świadczeniodawcami zawarto na łączną kwotę 654 820 zł. Informacje te są zawarte na stronie [...] Oddziału NFZ. Wskazał także, że decyzja jest wadliwa w szczególności dlatego, że rozdzielono negocjacje co do ceny i co do ilości świadczeń i skarżąca chociaż została zaproszona do negocjacji co do ilości świadczeń, to do negocjacji nie doszło, bo powiedziano, że nie ma środków finansowych, gdyż zostały wyczerpane przez te dwa podmioty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola, stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi p.p.s.a. – Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia rozpoznał sprawę objętą odwołaniem skarżącej od decyzji Dyrektora [...] Oddziału NFZ z dnia [...] czerwca 2011r. w zakresie – jak podał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynikającym z art. 154 ust.1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach błędnie jednak uznając, iż w świetle powołanych przepisów przedmiotem jego badania jest przedmiot skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności Komisji konkursowej, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu, a następnie stwierdzenie, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu odwołującego.

Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 powołanej ustawy. Natomiast stosownie do art. 154 ust. 1 i 3 świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania i po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie, od której to decyzji przysługuje odwołanie do Prezesa NFZ.

Postępowanie wszczęte wskutek odwołania jest zatem, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. II GSK 121/12 postępowaniem administracyjnym dwuinstancyjnym kończącym się wydaniem w końcowej instancji decyzji administracyjnej i pełni ono funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w tym przypadku kontroli postępowania konkursowego.

Uwzględnić przy tym należy, że przedmiotem kontroli w tym administracyjnym postępowaniu jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy, która polega na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i jednocześnie wskazanie świadczeniodawców niezakwalifikowanych do zawarcia umów.

Tak więc odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy i nie ma podstaw, jak niezasadnie przyjął organ, do ograniczenia środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Postępowanie w formie konkursu jest bowiem postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji i ustalenie wyniku konkursowego w postaci rankingu tej klasyfikacji zawierającej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu.

Takie stanowisko i ocenę obowiązującego w tym względzie stanu prawnego zawarł w w/w wyroku Naczelny Sąd Administracyjny.

Nie ma zatem podstaw do przyjęcia za uzasadnione przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska organu co do ograniczenia zakresu kontroli do zbadania określonych czynności komisji podejmowanych w stosunku do odwołującego, a w takim tylko zakresie organ sprawę objętą odwołaniem rozpoznał odnosząc się jedynie (poza przytoczeniem ogólnych zasad postępowania) do punktacji, i porównania liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny (kryteriach) bez zindywidualizowania niezbędnego w rozpatrywanej sprawie, oceny i bez wyjaśnienia z jakich przyczyn każdy z oferentów został oceniony przyznaniem tej, a nie innej liczby punktów.

Powołana ustawa w art. 134 ust. 1, którego naruszenie zarzuca skarżąca nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią relacji między tymi ocenami, nie jest więc możliwe, jak stwierdził NSA w w/cyt. wyroku skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona.

Jeżeli zatem organ (a także Prezes NFZ rozpatrujący odwołanie od decyzji dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ) ma obowiązek skontrolować rozstrzygnięcie takie z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców to musi porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców i skontrolować te oceny z samymi ofertami, a zatem oceny i oferty powinny być załączone do akt kontrolowanego postępowania administracyjnego zaś zadania organu w tym zakresie winny zawierać stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zaskarżona decyzja koncentruje się jednak na skarżącej i czynnościach podejmowanych w stosunku do niej.

Dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest, jak przyjmuje się w orzecznictwie (vide w/w wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011r., sygn. akt II GSK 10/10) szczegółowe wykazanie z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego, że uzyskanie ilości punktów przypadających na daną kategorię dokonane zostało na podstawie przyjętych i jednolitych dla wszystkich oferentów kryteriów.

Brak odniesienia się organu w takim zakresie czyni uzasadnionym zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i uniemożliwia sądowi pełną kontrolę zaskarżonej decyzji.

Nie jest bowiem przy tak ograniczonym zakresie rozpoznania odwołania możliwe wypowiedzenie się przez Sąd co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Wydanie decyzji powinno przy tym poprzedzać stosownie do art. 7 i 77 k.p.a dokładne wskazanie stanu faktycznego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia i dokonanie jego wszechstronnej oceny. Podkreślić przy tym należy, że Sąd nie czyni własnych ustaleń, a jedynie dokonuje oceny zaskarżonego aktu w granicach określonych w art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych i kontrola Sądu jest możliwa tylko w ramach wyczerpującego ustalenia przez organ stanu faktycznego.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje jednak na to, iż wskutek naruszenia art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. decyzja nosi znamiona wadliwości i skutkuje w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uwzględnieniem skargi.

Rzeczą organu będzie zatem ponowne rozpoznanie odwołania z uwzględnieniem powyższych wskazań. Organ odniesie się również do twierdzeń strony, iż umowę ze świadczeniodawcami zawarto na łączną kwotę 654 820zł tj. na kwotę znacznie przewyższającą wskazaną w ogłoszeniu o konkursie ofert kwotę ogólną świadczeń do zakontraktowania (478,119 zł).

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1, pkt 1, lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 po myśli art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach orzeczono uwzględniając art. 200 p.p.s.a.