Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 961/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-12-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 7a, art. 51 ust. 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 107 par. 3, art. 138 par. 2, art. 139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski /spr./ Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca [...] r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] maja 2012 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. W. (dalej PINB albo organ I instancji), na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pr.bud.) nakazał A. M. i W. M., właścicielom lokali mieszkalnych w kamienicy przy ul. W. nr [...] w O. W., których okna znajdują się w ścianie granicznej (ogniowej) między działkami nr geod. [...] i [...], doprowadzenie do stanu poprzedniego ściany szczytowej kamienicy przy ul. W. nr [...] w O. W. od strony działki nr [...] będącej własnością A. i P. P. przez zamurowanie wszystkich okien znajdujących się w tej ścianie (6 szt.) w terminie do [...] września 2012 r.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 1 marca 2011 r. VII SA/Wa 2365/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2010 r.), stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, udzielającej pozwolenia na wykucie otworów w ścianie granicznej nieruchomości przy ul. W. nr [...] w O. W. od strony działki nr [...] będącej własnością A. i P. P.

Decyzja Wojewody z [...] maja 2010 r. dotyczyła tylko 2 okien wykutych na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w O. W., ale prowadzone dalej postępowanie doprowadziło do znalezienia w archiwum Urzędu Miejskiego pisma z dnia [...] kwietnia 1948 r. (tj. przed decyzją PMRN, która została unieważniona) S. K. i spadkobierców (ówczesnych właścicieli działki nr 55) do Zarządu Miejskiego - Wydziału Nadzoru Budowlanego w O. W. w sprawie wydania "zarządzenia właścicielce wyżej wymienionej posesji zamurowania okien...". W piśmie tym dalej S. K. stwierdza, że dwa okna w ścianie szczytowej budynku przy ul. W. nr [...] od strony jej działki, zostały wykute na zarządzenie policji niemieckiej, która przez te okna mogła inwigilować ludzi na tym skrzyżowaniu ulic [k. 233 akt PINB]. Ówczesne organy nadzoru budowlanego nie wszczęły postępowania w tej sprawie (przynajmniej nie stwierdzono w dostępnych aktach, by takie postępowanie miało miejsce), a w wyniku późniejszych działań lokatorów wykuto dwa następne okna, by osiągnąć na dzień dzisiejszy liczbę 6 sztuk okien.

W aktualnej decyzji PINB zrezygnował z wydania nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego elewacji podwórza budynku i układu funkcjonalnego mieszkań, w których uprzednio wykuwano okna. Organ tym zapisem wymusiłby adaptację tych pomieszczeń do stanu niezgodnego z aktualnymi warunkami technicznymi, aczkolwiek zgodnym ze stanem poprzednim, tj. przed 1954 r. Mając to na uwadze, PINB uznał, że właściciele tych mieszkań winni sami określić formę i sposób użytkowania tych pomieszczeń, stosownie do możliwości prawnych i finansowych. Ewentualna przebudowa i ich adaptacja do nowych możliwości winna odbywać się na podstawie dokumentacji projektowej i stosownych pozwoleń (k. 435-432 akt PINB).

Odwołanie z [...] maja 2012 r. od decyzji z [...] maja 2012 r. wnieśli A. M. i W. M. (dalej Odwołujący), którzy zarzucili organowi I instancji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i sprzeczność dokonanych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, wnosząc o uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2012 r.

W uzasadnieniu odwołujący podkreślili, że pismo S. K. z [...] kwietnia 1948 r. do Zarządu Miejskiego Wydziału Nadzoru Budowlanego w O. W. "o wydanie zarządzenia zamurowania okien w elewacji" nie może zostać uznane za dowód wskazujący na wykucie dwu okien "w elewacji od strony ul. K." w okresie wojny przez okupanta.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że nadzór budowlany nie wszczął postępowania w tej sprawie ponieważ nie stwierdzono w dostępnych aktach by postępowanie takie miało miejsce. Twierdzenie, że doszło do wykucia w/w okien w tym okresie nie zostało wykazane, a oparcie się wyłącznie na wskazanym piśmie wobec braku innych dowodów jest nieuprawnione.

W zebranym w sprawie materiale dowodowym nie ustalono daty rozebrania budynku przy ul. W. [...] w O. W. Nieistniejący budynek przy ul. W. [...] w O. W., jak wynika z dokumentacji fotograficznej, miał tylko jedno piętro. Budynek ten został wzniesiony ok. 1908 r. Zatem ocena stanu prawnego winna odnosić się do przepisów obowiązujących w dacie jego budowy.

W uzasadnieniu wydanej decyzji PINB powołał się na wykucie dwu okien w lokalach mieszkalnych zajmowanych przez najemców Państwa K. i D. Z zebranej dokumentacji wynika, że dwa okna zostały wykute na wniosek lokatorów zamieszkujących w nieruchomości przy ul. W. [...] w O. W. p. K. i p. D. na podstawie decyzji administracyjnych z 1954 r. Fakt, że zebrana dokumentacja nie pozwala na ustalenie daty powstania pozostałych dwu okien znajdujących się w ścianie szczytowej nieruchomości przy ul. W. [...] w O. W. nie może stanowić dowodu na okoliczność, że okna te powstały nielegalnie.

Odwołujący zwrócili uwagę na nieprawidłowe określenie terminu zamurowania wszystkich okien, który jest nierealny z uwagi na to, że ewentualna przebudowa i adaptacja winna odbywać się na podstawie dokumentacji projektowej i stosownych pozwoleń. Poza tym, zamurowanie okien pozbawi lokatorów zajmowanych lokali mieszkalnych jakiejkolwiek możliwości korzystania z nich (k. 25-24 akt WINB).

W odpowiedzi z [...] czerwca 2012 r. na odwołanie, A. P. i P. P. wnieśli o jego oddalenie, wskazując na niezasadność przedstawionych przez Odwołujących argumentów (k. 35-30 akt WINB).

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2012 r.) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB albo organ II instancji), na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję z [...] maja 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu WWINB ustalił, że dnia [...] listopada 2008 r. PINB przeprowadził kontrolę nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej przy ul. W. [...] w O. W. W jej trakcie stwierdzono istnienie 6 okien na dwu kondygnacjach w ścianie granicznej budynku znajdującego się na powyższej nieruchomości [k. 28, 27 akt PINB].

Decyzją z dnia [...] grudnia 1954 r. znak [...] (dalej decyzja nr 2 z [...] grudnia 1954 r.) udzielono Kazimierzowi K., zam. ul. W. [...] w O. W. zgodę na wykonanie robót budowlanych - murarskich, stolarskich, tynkarskich, malarskich i innych wykończeniowych przy wybiciu i osadzeniu okna w ścianie szczytowej przedmiotowego budynku - II piętro [k. 44 akt PINB]. Tak samo decyzją z dnia [...] grudnia 1954 r. znak [...] (dalej decyzja nr 1 z [...] grudnia 1954 r.) udzielono F. D., zam. ul. W. [...] w O. W. zgodę na wykonanie robót budowlanych - murarskich, stolarskich, tynkarskich, malarskich i innych wykończeniowych przy wybiciu i osadzeniu okna w ścianie szczytowej przedmiotowego budynku - I piętro [k. 45 akt PINB].

Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. [...], na podstawie art. 104 kpa oraz art. 103 ust. 2 i art. 66 ust. 1 pkt 3 pr.bud. nakazał zamurowanie [...] okien w ścianie granicznej przedmiotowego budynku [k. 77-75 akt PINB].

WWINB pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] wniósł do Wojewody W. (dalej Wojewoda) o zbadanie legalności dwu ww. decyzji - pozwoleń z [...] grudnia 1954 r. na wykonanie robót budowlanych i postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...], zawiesił postępowanie odwoławcze od wskazanej decyzji organu I instancji do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewodę [k. 90-88 akt PINB].

W dalszej kolejności Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. [...] uchylił w całości wskazane postanowienie WWINB [k. 108-107 akt PINB].

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. znak: [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2009 r.) stwierdził z urzędu nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 1954 r. nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w O. W. a decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. znak: [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2009 r.) stwierdził z urzędu nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 1954 r. nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w O. W. [k. 105-104 akt PINB].

GINB decyzjami z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...],[...] uchylił decyzje Wojewody Wielkopolskiego z: [...] czerwca 2009 r. i [...] czerwca 2009 r. [k. 128-127,126-125 akt PINB].

W dniu [...] września 2009 r. WWINB na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję PINB z 2 lutego 2009 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji [k. 130-129 akt PINB].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2009 r.) PINB na podstawie art. 104 kpa i 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. nałożył na A. M. i W. M., właścicieli lokali w których znajdują się przedmiotowe okna, wykonanie określonych czynności, tj:

- zamurowanie 6-ciu okien w ścianie granicznej budynku położonego na działce nr [...] przy ul. W. nr [...] w O. W.,

- odtworzenie otworów okiennych w ścianie podwórzowej budynku położonego ul. W. nr [...] w O. W., celem spełnienia warunków mieszkaniowych przez te pomieszczenia, wraz z odtworzeniem kształtu pokoju na II piętrze zgodnego z istniejącą dokumentacją techniczną jak na rzucie I piętra w terminie do [...] marca 2010 r. [k. 184-182 akt PINB].

Od decyzji PINB odwołanie złożyli A. M. i W. M. [k. 190-189 akt PINB].

WWINB decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...] uchylił decyzję z [...] grudnia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji [k. 194-193 akt PINB].

Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa:

- decyzją z [...] maja 2010 r., znak; [...] stwierdził nieważność decyzji "Prezydenta" [winno być "Prezydium"] Miejskiej Rady Narodowej w O. W. nr 2 z [...] grudnia 1954 r.

- decyzją z [...] maja 2010 r. znak: [...] stwierdził nieważność decyzji "Prezydenta" [winno być "Prezydium"] Miejskiej Rady Narodowej w O. W. nr 1 z [...] grudnia 1954 r. [k. 211-210, 214-213 akt PINB].

GINB obie decyzje Wojewody Wielkopolskiego utrzymał w mocy, odpowiednio:

* decyzję z [...] maja 2010 r. znak: [...] - decyzją z [...] września 2010 r. znak [...],

* decyzję z [...] maja 2010 r. znak: [...] - decyzją z [...] września 2010 r. znak [...] [k. 253-252, 256-255 akt PINB].

Skargę na decyzję GINB z dnia [...] września 2010 r. znak: [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym postanowieniem z [...] marca 2011 r. VII SA/WA 2365/10, odrzucił [k. 407 akt PINB].

PINB uzyskał informację, że 2 okna przy ul. W. [...] w elewacji od strony ul. K., z widokiem na ul. Kolejową i Wrocławską, zostały osadzone przez okupanta niemieckiego, na zarządzenie tajnej policji (pismo S. K. z 20 kwietnia 1948 r. kierowane do Zarządu Miejskiego Wydziału Nadzoru Budowlanego w O.; [k. 233 akt PINB]).

W związku z powyższym PINB decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2010 r.), na podstawie art. 104 kpa i art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. nakazał A. M. i W. M. doprowadzenie w terminie do [...] maja 2011 r. do stanu poprzedniego:

1. ściany szczytowej kamienicy przy ul. W. [...] w O. W. od strony działki [...] będącej własnością P. P. przez zamurowanie wszystkich okien

znajdujących się w tej ścianie (6 szt.),

2. ścian elewacji podwórzowych związanych funkcjonalnie z pomieszczeniami mieszkalnymi, których dotyczy pkt 1 niniejszego nakazu przez odtworzenie w nich otworów okiennych i przywrócenie układu ścian wewnętrznych wg zachowanych rysunków dokumentacji projektowej budynku [k. 273- 271 akt PINB].

WWINB decyzją z [...] grudnia 2010 r. znak [...], uchylił decyzję z [...] października 2010 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji [k. 280- 279 akt PINB].

Dnia [...] stycznia 2011 r. Wielkopolski Urząd Wojewódzki w Poznaniu przesłał do organu powiatowego akta archiwalne w sprawie pozwolenia na wykonanie okien w ścianie szczytowej budynku przy ul. W. [...] w O. W. [k. 300- 288 akt PINB].

Starostwo Powiatowe w O. W. pismem z [...] sierpnia 2011 r. poinformowało PINB, że w archiwach i dostępnych rejestrach nie odnaleziono dokumentów i zapisów świadczących o wydaniu decyzji zezwalającej na zamurowanie okien od strony podwórza i powiększenie pokoju w kamienicy przy ul. W. [...] [k. 339 akt PINB].

Stowarzyszenie p.n. Zrzeszenie Właścicieli i Zarządów Domów z Ostrowa W. pismem z [...] sierpnia 2011 r. poinformowało PINB, że nie posiada żadnej dokumentacji dotyczącej zamurowania od podwórza okien na drugim piętrze i powiększenia pokoju na drugim piętrze ww. nieruchomości [k. 340 akt PINB].

PINB decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2011 r.), na podstawie art. 104 kpa i art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. nakazał A. M. i W. M. doprowadzenie w terminie do [...] grudnia 2011 r. do stanu poprzedniego:

ściany szczytowej kamienicy przy ul. W. [...] w O. W. od strony działki 55 będącej własnością P. P. przez zamurowanie wszystkich okien znajdujących się w tej ścianie (6 szt.),

ścian elewacji podwórzowych związanych funkcjonalnie z pomieszczeniami mieszkalnymi, których dotyczy pkt 1 niniejszego nakazu przez odtworzenie w nich otworów okiennych i przywrócenie układu ścian wewnętrznych wg zachowanych rysunków dokumentacji projektowej budynku [k. 348- 347 akt PINB].

WWINB w dniu [...] grudnia 2011 r. znak: [...] uchylił decyzję z [...] października 2011 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji [k. 403- 401 akt PINB].

Niespornym i podstawowym faktem w przedmiotowej sprawie jest wykonanie w ścianie granicznej budynku położonego na działce nr [...] przy ul. W. [...] w O. W. - [...] otworów okiennych (na I i II piętrze) oraz zamurowanie otworów w elewacji podwórza jak i powiększenia powierzchni pokoju na II piętrze.

PINB ustalił, że:

- budynek jednopiętrowy na działce nr [...] w O. W. (sąsiedniej) został rozebrany przez okupanta niemieckiego [budynek przy ul. W. [...], k. 232 akt PINB],

- dwa okna w ścianie granicznej budynku położonego na działce nr [...] przy ul. W. [...] w O. W. na I piętrze zostały wykonane przez okupanta niemieckiego. Zatem okna te nie mogły powstać w czasie realizacji tej kamienicy,

- następne dwa otwory okienne w ścianie granicznej, zostały wykonane na podstawie: decyzji z [...] grudnia 1954 r. - II piętro i decyzji z [...] grudnia 1954 r. - I piętro. Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność tych decyzji a GINB utrzymał decyzje w mocy,

- pozostałe dwa otwory okienne w ścianie granicznej, na II piętrze zostały wykonane po 1954 r. bez wymaganego pozwolenia,

- roboty budowlane polegające na zamurowaniu otworów w elewacji podwórza i powiększeniu powierzchni pokoju na II piętrze wykonano po 1954 r. bez wymaganego pozwolenia.

Następnie WWINB powołując art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (t.j. Dz. U. 1939 r., nr 34 poz. 216 ze zm., dalej rozporządzenie z 1928 r.) wskazał, że przepisy obowiązujące w dacie realizacji co najmniej 4 okien nie przewidywały możliwości montowania w tych ścianach okien. W razie konieczności właściwe organy mogły zezwolić na wykonanie otworu zamurowanego szkłem drutowym albo szklanymi cegłami (art. 198 rozporządzenia z 1928 r.).

Niemniej jednak w przedmiotowej sprawie, z uwagi na to, że 4 otwory okienne powstały samowolnie, a na wykonanie pozostałych dwu decyzje wyeliminowano z obrotu prawnego, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do wszczęcia postępowania w trybie art. 51 pr.bud. (bez względu na to kiedy roboty zostały wykonane) i rozpatrywać sprawę w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy.

Zgodnie z § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenie z 2002 r.) w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegły szklane lub inne przeszklenia, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany, przy czym klasa odporności ogniowej wypełnień nie powinna być niższa niż określona w tabeli.

Przepisy obecnie obowiązujące nie przewidują możliwości sytuowania w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego otworów okiennych, a jedynie otwory wypełnione materiałem przepuszczających światło i to tylko po spełnieniu określonych warunków. Zatem pozostawienie w ścianie granicznej otworów okiennych (z zamontowaną konstrukcją okna otwieralnego) jest niemożliwe z wyżej wymienionych przyczyn, jak również z uwagi na naruszenie interesów osób trzecich (tj. właściciela działki sąsiedniej, który z uwagi na usytuowanie otworów okiennych nie może w pełni korzystać z nieruchomości). Zatem w tym zakresie PINB wydał decyzję prawidłowo nakazując doprowadzenie do stanu poprzedniego ściany szczytowej kamienicy przy ul. W. [...] w O. W. od strony działki [...] będącej własnością A. i P. P. przez zamurowanie wszystkich okien znajdujących się w tej ścianie (6 szt.). Organ I instancji winien jednak wskazać z jakich materiałów zamurowanie może zostać wykonane, np. przez zamurowanie wszystkich otworów okiennych cegłą pełną lub z materiałów przepuszczających światło.

Wyjaśniając przesłanki, które spowodowały wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 2 kpa WWINB zauważył, że PINB ustalając dokonanie zamurowania otworów w elewacji podwórza jak i powiększenia powierzchni pokoju na II piętrze bez uzyskania pozwolenia na wykonanie tych robót, nie nakazał doprowadzania obiektu do stanu poprzedniego w tym zakresie. Zamurowanie 6 otworów okiennych w ścianie granicznej bez przywrócenia otworów okiennych od strony podwórza (jak nakazuje to organ powiatowy) sprawi, że 6 pomieszczeń zostanie bez światła dziennego, mimo że pierwotnie cztery z tych pomieszczeń miały do niego dostęp. Zatem nie będzie mogło być użytkowane jako pomieszczenia mieszkalne.

Nadto odtworzenie pięciu otworów okiennych w dwu pokojach (na I i II piętrze), poprawi doświetlenie tych pokoi gdyż obecnie są one doświetlone pojedynczymi oknami. Po odtworzeniu otworów okiennych od podwórza w pokoju na I piętrze będą się znajdować dwa otwory okienne a w pokoju na II piętrze trzy otwory. Poza tym, decyzja z [...] maja 2012 r. nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej, jak również PINB nie przytoczył treści przepisów prawa, na których oparł swoje rozstrzygnięcie.

Z uwagi na to, że braki te zostały dostrzeżone w postępowaniu odwoławczym WWINB winien orzec o rozszerzeniu nakazu wykonania robót budowlanych naprawczych. Jednakże w przypadku gdy oboje zobowiązani wnieśli odwołanie od decyzji, orzeczenie przez organ odwoławczy rozszerzenie nakazu naruszałoby zasadę określoną w art. 139 kpa.

Ponieważ wskazane wyżej wady postępowania dostrzeżono w toku postępowania odwoławczego, a organ nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości w sprawie (czym naruszył art. 7 i 77 kpa), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, to konieczne było zastosowanie art. 138 § 2 kpa, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (k. 57-55 akt WINB).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) pismem z [...] sierpnia 2012 r. wniósł P. P. (dalej Skarżący), wnosząc o uchylenie decyzji z [...] lipca 2012 r. i o utrzymanie w mocy decyzji PINB z [...] lipca 2012 r. Zaskarżonej decyzji WWINB z [...] lipca 2012 r. Skarżący zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego:

- art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. przez błędną jego wykładnię, skutkującą nieprawidłowym przyjęciem, że przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do wyznaczenia terminu wykonania obowiązku w postaci doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego,

- § 232 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. przez nieprawidłową wykładnię, że organ I instancji wydając decyzję nakazującą W. M. i A. M. doprowadzenie ściany granicznej (ogniowej) do stanu poprzedniego zobowiązany był wskazać materiały, z jakich zamurowanie winno zostać wykonane;

2) przepisów postępowania administracyjnego:

- art. 139 kpa przez błędną jego wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że z uwagi na zakaz reformationis in peius w postępowaniu przed organem I instancji nie jest możliwe wydanie w niniejszej sprawie decyzji nakazującej W. i A.M. nakazu wykonania robót budowlanych naprawczych,

- art. 138 § 2 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż w niniejszej sprawie nie występuje ustawowa przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie, umożliwiająca organowi II instancji uchylenie decyzji organu I instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania,

- art. 7 kpa przez błędną jego wykładnię w ten sposób, że wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji nie uwzględnił interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (k. 5-14 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] września 2012 r., nr [...], WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji (k. 17 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny zgodności z prawem w niniejszej sprawie była decyzja z [...] lipca 2012 r. i poprzedzające jej wydanie czynności procesowe organów nadzoru budowlanego w przedmiocie nałożenia na odwołujących obowiązku zamurowania sześciu otworów okiennych znajdujących się w ścianie granicznej budynku, między działkami nr geod. 55 i 59. Sąd miał na uwadze, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w wyniku podania Skarżącego z [...] października 2008 r., w związku z planowaną zabudową działki nr 55 (k. 1-4, 26 akt PINB).

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez WWINB przyjmując je za własne i czyniąc podstawą poniższych rozważań. Materiał dowodowy został zebrany w sprawie przez organy obu instancji w sposób staranny (art. 7 i art. 77 § 1 kpa) i dawał podstawę dla dokonania prawidłowych ustaleń.

Materialnoprawną podstawą podjętego rozstrzygnięcia był art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud., stosownie do którego właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, gdy roboty budowlane wykonane zostały z naruszeniem bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b pr.bud. Przepis ten ma na celu doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem, co oznacza m. in. wyeliminowanie naruszenia interesów osób trzecich. Znajduje on zastosowanie również do robót budowlanych zakończonych. Wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. następuje wówczas, gdy nie ma prawnej ani technicznej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze wydania decyzji o których mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 (A. Gliniecki, w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 491, uw. 6). Należy przy tym podkreślić, że w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy obecnie obowiązujące, na podstawie art. 103 ust. 1 pr.bud. Regułą podstawową wynikającą z art. 103 ust. 1 ustawy jest stosowanie nowej regulacji prawnej. Obejmuje ona nie tylko sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu w życie pr.bud. i to niezależnie od tego, czy dotyczy ono zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy, ale także sprawy wszczęte a nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, a więc przed dniem 1 stycznia 1995 r. Z powyższego wynika, że w tych kategoriach spraw należy stosować przepisy pr.bud. Należy je stosować także w wypadku samowoli budowlanej, z tym jednak zastrzeżeniem, że z mocy wyraźnego postanowienia ustawy wyłączono możliwość stosowania art. 48 do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Do takich obiektów art. 103 ust. 2 pr.bud. zdanie drugie ustawy nakazuje stosować przepisy dotychczasowe. Przyjąć więc należy, że odesłanie w art. 103 ust. 2 do przepisów poprzednio obowiązujących ma ten skutek, że w stosunku do budów zakończonych przed dniem wejścia w życie nowego prawa budowlanego skutki samowoli budowlanej należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach prawa budowlanego obowiązującego przed dniem 1 stycznia 1995 r., w tym także stosując art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm., dalej pr.bud. z 1974 r.; uchwała NSA z 10 czerwca 1996 r., OPS 3/96, ONSA 1997/1/2). W niniejszej sprawie art. 48 pr.bud. nie znajdował zastosowania, ponieważ podstawą rozstrzygnięcia był art. 51 ust. 1 pkt 1. Poza tym, art. 103 ust. 2 pr.bud. stanowi o budowie obiektu budowlanego. Pojęcie budowy zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 6 pr.bud. Wykucie okien w ścianie zewnętrznej budynku zakwalifikować należy jako przebudowę, ponieważ w ten sposób następuje zmiana parametrów użytkowych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, o których stanowi art. 3 pkt 7a pr.bud.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, Sąd podzielił ustalenia organów obu instancji dotyczące zakresu czasowego, w którym wybite zostały okna w ścianie granicznej budynku mieszkalnego położonego przy ul. W. [...] w O. W. Organy obu instancji, opierając się na starannie zgromadzonej dokumentacji zarówno o charakterze urzędowym, jak i prywatnym prawidłowo ustaliły, że dwa okna wykute zostały przez okupanta w trakcie II wojny światowej, dwa kolejne na podstawie obu decyzji z 2 grudnia 1954 r., których nieważność została stwierdzona decyzjami Wojewody z [...] i [...] maja 2010 r. Z kolei dwa ostatnie okna wykute zostały po 1954 r. Jednocześnie wraz z wykuciem okien w 1954 r. w ścianie granicznej znajdującej się po stronie południowej budynku, zamurowane zostały okna w ścianie północnej.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że wykucie okien w południowej ścianie budynku położonego przy ul. W. [...] było niezgodne zarówno z warunkami technicznymi obowiązującymi uprzednio, jak i obecnie. Zgodnie z art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (t.j. Dz. U. 1939 r., nr 34, poz. 216 ze zm.), budynki ogniotrwałe, wznoszone bezpośrednio przy granicy sąsiadów, jako też budynki nieogniotrwałe, wznoszone w odległości mniejszej od 4 metrów od tej granicy, powinny być zaopatrzone od strony granicy w mur ogniochronny bez otworów i próżni, grubości równającej się co najmniej długości jednej cegły, wykonany z cegły palonej lub innego materiału ogniotrwałego, wyprowadzony od fundamentów przez wszystkie kondygnacje, a wystający 30 centymetrów ponad dach. Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 17 listopada 1950 r. w sprawie tymczasowych ulgowych przepisów budowlanych, budynek ogniotrwały, wznoszony bezpośrednio przy granicy sąsiada, może nie posiadać muru ogniochronnego, wymaganego przez przepis art. 196 rozporządzenia z 1928 r. jeżeli jest budynkiem mieszkalnym, jednorodzinnym w zabudowie szeregowej lub bliźniaczej, albo jeżeli jest prawnie zapewnione niezabudowanie sąsiedniej działki do odległości, jaką w myśl przepisów obowiązujących należy zachować między budynkami. Wykonanie otworów okiennych w ścianie zewnętrznej objęte było obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 7, poz. 46 ze zm., dalej pr.bud. z 1961 r.) i rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. nr 38, poz. 197). O obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę celem wykonywania robót budowlanych z wyjątkiem rozbiórek stanowił art. 28 ust. 1 pr.bud. z 1974 r. Z kolei w § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. nr 8, poz. 48, dalej rozporządzenie z 1975 r.) nałożony został na organy administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek ustalenia przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji polegającej na wykonaniu i rozbudowie stałych i tymczasowych budynków a mocą § 9 ust. 4 miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanych nie objętych § 9 ust. 1 rozporządzenia z 1975 r. O braku prawnej możliwości wykonania otworów okiennych w ścianie granicznej obiektu budowlanego stanowiły § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 7, poz. 62 ze zm.) i § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. 1999 r., nr 15, poz. 140 ze zm.). W obecnym stanie prawnym zakaz sytuowania budynku wraz z otworami okiennymi w granicy działki wynika z § 12 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. Z przywołanych uregulowań wynika, że od samego początku wykonania stanowiących przedmiot niniejszego postępowania otworów okiennych, były one niezgodne z obowiązującymi wówczas przepisami. Dlatego uzasadnionym było nakazanie Odwołującym usunięcia stanu niezgodnego z prawem przez ich zamurowanie. Biorąc pod uwagę brzmienie § 232 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r., WWINB zasadnie zauważył, że organ I instancji zachowując wszelkie standardy dokładności i rzetelności winien był wskazać, z jakich materiałów winno zostać wykonane zamurowanie otworów okiennych zważywszy na to, że prawodawca dopuszcza w tym względzie odmienne warianty.

Biorąc pod uwagę wyrażony powyżej cel postępowania naprawczego, prowadzonego w oparciu o art. 50-51 pr.bud. w postaci doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem, WWINB zasadnie wskazał, że zamurowanie 6 otworów okiennych w ścianie granicznej bez przywrócenia otworów okiennych od strony podwórza sprawi, że 6 pomieszczeń zostanie bez światła dziennego, mimo że 4 z tych pomieszczeń pierwotnie miały do niego dostęp. Przywrócenie w tym zakresie stanu sprzed 1954 r. nie ma nic wspólnego z możliwością swobodnego określenia przez właścicieli budynku mieszkalnego położonego przy ul. W. 6 do samodzielnego określenia formy i sposobu użytkowania tych pomieszczeń, tylko ma ono na celu przywrócenie stanu zgodności z prawem, a tym samym dopuszczalności zajmowania do celów mieszkalnych pomieszczeń co do których po zamurowaniu okien od strony południowej budynku byłoby to niemożliwe. W tym zakresie decyzję z 11 maja 2012 r. należało ocenić jako niepełną, ponieważ nie odnosiła się ona do ogółu czynności, które winny zostać przedsięwzięte by usunąć stan niezgodności z prawem.

W perspektywie powyżej zaprezentowanych rozważań, zarzuty zawarte w skardze do Sądu należało uznać za niezasadne.

Sąd podziela pogląd skarżącego, że organ nadzoru budowlanego orzekając o doprowadzeniu obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, winien jednocześnie określić termin wykonania tego obowiązku. Winien on zostać tak ustalony, by wykonanie nałożonego obowiązku było możliwe i by nie przedłużało to nadmiernie postępowania naprawczego (Z. Niewiadomski, w: red. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, C.H. Beck 2011 r., s. 572, nb 2). Uchybienie WWINB polegające na wyrażeniu odmiennego poglądu w powyższym zakresie nie miało wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. PINB ponownie rozpoznając niniejszą sprawę winien mieć jednak na uwadze konieczność określenia terminu nałożonego obowiązku, jak zresztą uczynił to już wydając decyzję z 11 maja 2012 r. (art. 153 ppsa).

W ocenie Sądu, określenie dopiero na etapie wykonania decyzji nakazującej zamurowanie okien sposobu przeszklenia potencjalnych otworów w ścianie byłoby działaniem spóźnionym. Sposób zamurowania okien winien wynikać wprost z wydanej w tym przedmiocie decyzji i nie może pozostawiać on odmiennych interpretacji jego realizacji. Określenie podlegającego wykonaniu obowiązku winno być na tyle precyzyjne i jednoznaczne, by zarówno adresat obowiązku, jak i ewentualnie organ egzekucyjny nie powinni mieć jakichkolwiek wątpliwości odnośnie jego treści.

WWINB nie naruszył ani art. 138 § 2, ani art. 139 kpa. Wskazując w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2012 r. na konieczność orzeczenia o wszystkich robotach budowlanych i na braki w elementach składowych decyzji z 11 maja 2012 r. WWINB w sposób prawidłowy oparł swe rozstrzygnięcie na art. 138 § 2 kpa. Z kolei poszerzenie nałożonego na Odwołujących obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, stanowiłoby naruszenie art. 139 kpa, niezależnie od tego, czy mają one swe źródło w tożsamości przedmiotowej obowiązku (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011 s.524 nb 3).

Organ II instancji nie naruszył również art. 7 kpa. Skarżący nie wskazał w jasny sposób, na czym miałoby polegać naruszenie przez WWINB interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Z całą pewnością nie można uznać, że zarzucane naruszenie miałoby ono polegać na dążeniu do doprowadzenia budynku mieszkalnego położonego przy ul. W. [...] w O. W. do stanu zgodnego z prawem, co jest obowiązkiem ustawowym organów nadzoru budowlanego.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270, zm. 1101) oddalił skargę.