Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2283/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2011 nr 45 poz 236
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - tekst jednolity
Teza: 1. Wyborem sposobu prowadzenia gospodarki komunalnej będzie również rozstrzygnięcie jednostki samorządu terytorialnego w kwestii zmiany, jaka w zakresie przekazanych zadań i kompetencji, prowadzić będzie do modyfikacji katalogu powierzonych uprzednio danemu podmiotowi zadań.

2. Jeżeli nawet dany podmiot wykonywał już wcześniej na terenie jednostki samorządu terytorialnego określone zadanie własne tej jednostki, to kwestia dokonania zmian w tym zakresie wymaga podjęcia stosownej uchwały przez organ stanowiący danej jednostki.

TEZY

1. Wyborem sposobu prowadzenia gospodarki komunalnej będzie również rozstrzygnięcie jednostki samorządu terytorialnego w kwestii zmiany, jaka w zakresie przekazanych zadań i kompetencji, prowadzić będzie do modyfikacji katalogu powierzonych uprzednio danemu podmiotowi zadań.

2. Jeżeli nawet dany podmiot wykonywał już wcześniej na terenie jednostki samorządu terytorialnego określone zadanie własne tej jednostki, to kwestia dokonania zmian w tym zakresie wymaga podjęcia stosownej uchwały przez organ stanowiący danej jednostki.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie NSA Maciej Dybowski del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Lubinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 210/13 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 20 listopada 2012 r. nr XXX/227/12 w przedmiocie powierzenia Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Lubinie obowiązkowego zadania własnego gminy utrzymania czystości i porządku na terytorium Gminy Miejskiej Lubin 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Gminy Lubin kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 210/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 20 listopada 2012 r., nr XXX/227/12 w przedmiocie powierzenia Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Lubinie obowiązkowego zadania własnego gminy utrzymania czystości i porządku na terytorium Gminy Miejskiej Lubin, w punkcie I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości; w punkcie II. orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; w punkcie III. zasądził od Gminy Miejskiej Lubin na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Lubinie powierzyła Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Lubinie obowiązkowe zadanie własne gminy utrzymania czystości i porządku na terytorium Gminy Miejskiej Lubin. W podstawie prawnej uchwały podano art. 18 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, pkt 3 -10, art. 3 ust. 3 pkt 3, art. 3b ust. 1, art. 3c ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a, art. 6c ust. 1, art. 6d ust. 1, 3 oraz 4, art. 6f, art. 6g, art. 9n ust. 1, art. 9z ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r. poz. 391), art. 19 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152, poz. 897) oraz art. 2 i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236) przy uwzględnieniu dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi.

W § 1 uchwały stwierdzono, że ilekroć w uchwale jest mowa o Spółce należy przez to rozumieć Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o. o. w Lubinie. W § 2 ust. 1 postanowiono, że Gmina Miejska Lubin powierza Spółce wykonywanie obowiązkowego zadania własnego utrzymania czystości i porządku w granicach administracyjnych miasta, przy czym szczegółowo te zadania wymieniono.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Dolnośląski domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały z powodu jej podjęcia bez podstawy prawnej, a tym samym z istotnym naruszeniem art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 3 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236), art. 18 ust. 2 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.), a także zawnioskował o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wywodził w szczególności, że podstawą funkcjonowania gminnej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością jest uchwała organu stanowiącego gminy będąca aktem założycielskim spółki. Zakres treściowy aktu założycielskiego takiej spółki odpowiada zakresowi umowy spółki określonemu w art. 157 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. Nr 94, poz. 1037 z późn. zm.). Jednym z obligatoryjnych elementów tego aktu jest wskazanie przedmiotu działalności spółki. Jak zauważył Sąd, wykonywanie przez gminę zadań publicznych (także o charakterze komunalnym) we własnym zakresie przez utworzoną w tym celu jednostkę organizacyjną w tym także gminną spółkę prawa handlowego, wiąże się z powierzeniem tych zadań na podstawie aktu założycielskiego lub statutu tej jednostki. Powyższe potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2005 r., sygn. akt II GSK 105/05. Zatem gmina chcąc wykonywać zadanie publiczne poprzez własne jednostki organizacyjne, w tym także gminną spółkę prawa handlowego nie zawiera formalnej umowy z tymi podmiotami na prowadzenie poszczególnych zadań, nie dokonuje również powierzenia zadania na podstawie odrębnej uchwały organu stanowiącego gminy. Jednostka taka bowiem wykonuje te zadania na podstawie aktu założycielskiego lub statutu regulującego m.in. zadania tej jednostki. Tak więc poszerzenie powierzonych zadań publicznych realizowanych przez jednostki organizacyjne gminy, a także gminną spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością może nastąpić jedynie poprzez zmianę aktu wyznaczającego zakres zadań takiej jednostki. Natomiast nieuzasadnionym jest podejmowanie odrębnej uchwały przez organ stanowiący gminy, której przedmiotem jest powierzenie konkretnego zadania własnego gminy określonej jednostce organizacyjnej, w tym przypadku spółce z ograniczoną odpowiedzialnością. Zdaniem skarżącego, uchwała stanowiąca przedmiot zaskarżenia nie znajduje umocowania w obowiązującym stanie prawnym. Żaden z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o gospodarce komunalnej, ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera upoważnienia do powierzenia własnej gminnej spółce z ograniczoną odpowiedzialnością zadania własnego gminy na podstawie odrębnej uchwały o powierzeniu tego zadania. Tym bardziej upoważnienia takiego nie sposób znaleźć wśród przepisów powołanych przez Radę Miejską Lubina w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały.

Z przywołanego w podstawie prawnej uchwały art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej, nie należy wywodzić samoistnego upoważnienia dla rady w zakresie możliwości powierzenia realizacji zadań własnych gminy. Zgodnie bowiem z przytoczonym przepisem ustawy rada na jego podstawie posiada kompetencję jedynie do wskazania sposobu prowadzenia gospodarki komunalnej i form jej prowadzenia.

W kontekście powyższego, zdaniem organu nadzoru, Rada Miejska w Lubinie podejmując przedmiotową uchwałę działała bez podstawy prawnej naruszając tym samym w sposób istotny art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie organu nadzoru Rada Miejska w Lubinie podejmując § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały naruszyła art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 2, 7 i 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis uchwały wprost koresponduje z przepisem ustawowym zawartym w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczy bowiem upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. W przepisie zawartym w uchwale rada dokonała nieuprawnionej modyfikacji przepisu ustawowego. Zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1. Zatem adresatem upoważnienia wynikającego z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jest określony organ wykonawczy jednostki lub podmiotu. Tak więc w przypadku jednostki organizacyjnej za jaką można uznać gminną spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością organem wykonawczym, w rozumieniu tego przepisu będzie zarząd spółki prowadzący sprawy spółki i reprezentujący spółkę (zgodnie z art. 201 § 1 Kodeksu spółek handlowych). Tymczasem w § 2 ust. 4 uchwały rada zdecydowała, że odrębną uchwałą będzie mogła upoważnić spółkę do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. W związku z czym Sąd uznał, że rada dokonała modyfikacji przepisu ustawowego ponieważ pojęcia spółki nie sposób utożsamiać z pojęciem organu wykonawczego jednostki organizacyjnej lub innego podmiotu określonych w art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto przepisem tym wprowadzono odrębną i autonomiczną podstawę prawną do upoważnienia podmiotu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, co nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Przywołano w tym kontekście stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141).

Następnie w uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że w § 3 ust. 1 uchwały rada postanowiła, że sposób wykonywania powierzonego obowiązkowego zadania własnego gminy, o którym mowa w § 2 ust. 1, w tym zakres uprawnień i obowiązków spółki związanych z zarządzaniem systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, określi umowa wykonawcza zawarta pomiędzy Gminą Miejską Lubin a spółką. Rada powyższym przepisem uchwały postanowiła tym samym o umownym charakterze powierzenia zadania własnego gminy. Zdaniem Wojewody, kwestionowanym przepisem uchwały rada niejako zobowiązała organ wykonawczy Gminy Miejskiej Lubin, a więc Prezydenta Lubina do z góry określonego zachowania, a więc zawarcia umowy wykonawczej ze spółką. W tym konkretnym przypadku Rada Miejska w Lubinie wkroczyła w kompetencje wykonawcze Prezydenta Miasta Lubina. Rada niewątpliwie nie posiada kompetencji do określania konkretnego sposobu działania organu wykonawczego gminy, a zatem do zawarcia umowy wykonawczej z gminną spółką z ograniczoną odpowiedzialnością.

Wątpliwości organu nadzoru wzbudził również zapis promulgacyjny zaskarżonej uchwały określający wejście w życie uchwały 14 dni od publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Zdaniem skarżącego, publikacja uchwały będącej przedmiotem postępowania nadzorczego byłaby uzasadniona, o ile obowiązek publikacji wynikałby z przepisu szczególnego albo uchwała stanowiłaby akt prawa miejscowego (art. 13 pkt 2 i 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). W kontekście powyższego podstawy dla ogłoszenia uchwały nie może stanowić art. 13 pkt 2 wskazanej ustawy, ponieważ uchwała ta nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała nie spełnia kryteriów uznania jej za akt prawa miejscowego określonych w art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zaskarżona uchwała nie może zostać uznana za akt powszechnie obowiązujący również z tego powodu, że nie zawiera w swojej treści norm o charakterze abstrakcyjnym, które odnosiłyby się do bliżej nieokreślonych adresatów. Nie spełnia również warunku generalności zawartych w niej norm. Uchwała nie nakłada na żadne podmioty zewnętrzne obowiązków, nie stanowi również o nadaniu jakichkolwiek uprawnień, nie jest także podstawą do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, nie dotyczy również kwestii ustrojowych gminy. Nie istnieje również żaden przepis szczególny nakazujący publikację tego typu uchwał zgodnie z art. 13 pkt 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

W odpowiedzi na skargę wskazano, że w akcie założycielskim Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. (tekst jednolity z 25 stycznia 2005 r.) powierzono tej spółce zadanie między innymi polegające na świadczeniu usług związanych z utrzymaniem czystości i porządku w mieście. Czyli tak jak twierdzi organ nadzoru prawidłowo powierzenie zadania własnego gminy nastąpiło już w akcie założycielskim. Zaskarżona uchwała uszczegóławia zakres tego powierzenia, poprzez wskazanie konkretnych zadań, jakie w ramach świadczenia usług związanych z utrzymaniem czystości i porządku wykonywać będzie MPWiK Sp. z o.o. - spółka gminna. Podkreślono, że w wykonaniu kompetencji art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej rada gminy nakłada na spółkę komunalną wykonanie kolejnego zadania własnego gminy. Jest to akt władczy, którym bezpośrednio powierza realizację zadania podmiotowi wewnętrznemu. Gmina, korzystając ze swojej samodzielności gwarantowanej konstytucyjnie (art. 165 Konstytucji), sama dokonuje wyboru formy wykonywania zadań własnych. Jeżeli zadanie wykonuje własna jednostka, w tym wypadku Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o., to mamy do czynienia z wykonywaniem zadań przez gminę. Podniesiono, że zaskarżoną uchwałą rada określiła sposób realizacji zadań własnych wynikających z ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Takie uprawnienie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości, w szczególności w wyroku z 10 listopada 1998 r., sygn. C-360/96 (sprawa Teckal) oraz wyroku z dnia 13 stycznia 2005 r. - sprawa C-84/03 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Królestwu Hiszpanii. Następnie stwierdzono, że nie można zgodzić się z organem nadzoru o braku podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały, gdyż podstawowym przepisem prawa jaki stanowił o podjęciu tejże uchwały jest art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 195/12 stwierdzające prawidłowość powierzenia zadania własnego gminy własnej jednostce organizacyjnej, czyli spółce komunalnej, jaką jest Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w Lubinie.

Zdaniem strony przeciwnej podejmując § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały rada nie naruszyła art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepis art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia radę gminy do podjęcia aktu powszechnie obowiązującego na obszarze jej działania (art. 94 Konstytucji RP), skierowanego do nieokreślonego kręgu adresatów, na podstawie którego rada gminy decyduje o organie właściwym (rzeczowo, miejscowo, funkcjonalnie) do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Jak słusznie zauważono w doktrynie, a także w orzecznictwie, komentowane upoważnienie - udzielane w drodze uchwały rady gminy - stanowi akt prawa miejscowego, który skierowany został do organu upoważnionego i który wywołuje skutki na zewnątrz, wiążąc potencjalne strony postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt I OSK 701/08, ONSAiWSA z 2009 r. nr 6, poz. 118). Zaskarżoną uchwałą rada wskazała organ właściwy do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji, czyli Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Lubinie. Wobec powyższego – zdaniem organu – skarga powinna zostać oddalona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że w myśl art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: 1) wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej, 2) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała nie może znaleźć podstawy prawnej w przytoczonym przepisie, bowiem powierzenie konkretnych zadań spółce gminnej nie jest "wyborem sposobu prowadzenia i formy gospodarki komunalnej". Jak wskazał Sąd, w kontrolowanej uchwale mamy bowiem do czynienia z powierzeniem spółce szeregu zadań, co w żadnym przypadku nie może być uznane za wybór formy prowadzenia gospodarki komunalnej, a takim właśnie pojęciem posługuje się przytoczony przepis.

W myśl art. 2 przywołanej ustawy gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy, jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. To do tych "form gospodarki komunalnej" nawiązuje art. 4 ust. 1 ww. ustawy. Jak wynika z akt doręczonych sądowi, Rada Miejska w Lubinie w omawianym obszarze dokonała już wyboru formy działalności komunalnej w uchwale nr XXXVIII/195/92 z dnia 29 grudnia 1992 r. Nadto spółkę Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji z siedzibą w Lubinie utworzono za sprawą uchwały nr LII/267/93 Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 12 października 1993 r.

Istotą rozpoznawanej sprawy jest zatem rozstrzygnięcie problemu, czy rada gminy ma kompetencję do podjęcia uchwały w przedmiocie powierzenia spółce gminnej zadań własnych gminy z zakresu utrzymania czystości i porządku w gminie. Zdaniem Sądu, rada gminy nie została wyposażona w tego typu kompetencję, a zatem zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Lubinie została podjęta bez podstawy prawnej i w konsekwencji tego jest nieważna. Nie kwestionując uprawnienia gminy (jako wspólnoty samorządowej) do wykonywania zadań z zakresu utrzymania czystości i porządku w formach dopuszczonych przez ustawę o gospodarce komunalnej, co w tym wypadku oznacza prawo Gminy Miejskiej Lubin do powierzenia tych zadań Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w Lubinie, Sąd wskazał, że w myśl art. 3 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Jak podkreśla się w literaturze prawniczej, szczególnym rodzajem gminnych jednostek organizacyjnych są gminne osoby prawne, jak np. komunalne spółki kapitałowe.

Jednak zdaniem Sądu przytoczone przepisy nie mają wpływu na okoliczność, że brak jest podstawy prawnej dla podejmowania w przedmiocie powierzenia zadań danej spółce uchwały przez organ stanowiący gminy.

Odnosząc się do kwestii zadań spółki kapitałowej należącej do gminy, Sąd podkreślił, że w myśl art. 157 § 1 Kodeksu spółek handlowych, umowa spółki z ograniczoną odpowiedzialnością powinna określać: 1) firmę i siedzibę spółki, 2) przedmiot działalności spółki, 3) wysokość kapitału zakładowego, 4) czy wspólnik może mieć więcej niż jeden udział, 5) liczbę i wartość nominalną udziałów objętych przez poszczególnych wspólników, 6) czas trwania spółki, jeżeli jest oznaczony. Stosownie do art. 4 § 2 K.s.h., ilekroć w ustawie mowa jest o "umowie spółki", należy przez to rozumieć także akt założycielski sporządzony przez jedynego wspólnika albo akcjonariusza spółki kapitałowej. Skoro zatem przedmiot działalności spółki ma być określony w akcie założycielskim spółki, trzeba stwierdzić, że w przypadku spółki gminnej jedynym wspólnikiem spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, a zatem osobą składającą oświadczenie woli o założeniu spółki, jest gmina. Nie wnikając w to, czy w tym wypadku gmina działa jako osoba prawna czy jako wspólnota samorządowa, Sąd uznał za zasadne odwołanie się do treści art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą. Z przytoczonych przepisów – zdaniem Sądu – wynika, że jedyną właściwą formą dla określenia (zmiany) przedmiotu działalności spółki jest akt założycielski spółki (lub ewentualnie jego zmiana). Warto podkreślić, że z akt doręczonych sądowi wynika, iż Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w Lubinie powstało w drodze aktu założycielskiego, który został sporządzony na skutek złożenia oświadczenia woli przez Prezydenta Lubina. Z tym momentem przedmiot działalności spółki komunalnej podlega zatem reżimowi prawa cywilnego, w szczególności tytułu III zatytułowanego Spółki kapitałowe; działu I poświęconego spółce z ograniczoną odpowiedzialnością Kodeksu spółek handlowych.

W świetle powyższych uwag, zdaniem Sądu I instancji, brak jest podstaw do podejmowania w tym przedmiocie uchwały Rady Miejskiej w Lubinie. Uchwała taka nie może bowiem zastąpić aktu założycielskiego, a zatem nie jest w stanie wywrzeć skutku w sferze cywilnoprawnej. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że z przepisów art. art. 2 i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej nie wynika kompetencja rady gminy do wydania uchwały w przedmiocie powierzenia spółce gminnej jakichkolwiek zadań. Co za tym idzie przepisy wskazane jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały nie mogły znaleźć w sprawie zastosowania. Kompetencji w tym zakresie nie stanowi także art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Następnie Sąd wskazał, że nie stanowią podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zmienionej ustawą z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152, poz. 897). Kompetencja dla rady gminy, o której mowa w tej ustawie, zawarta jest w art. 4 i obejmuje uchwalanie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Tymczasem zaskarżona uchwała regulaminem nie jest, a zatem nie stanowi realizacji ustawowego uprawnienia Rady Miejskiej w Lubinie w powyższym zakresie.

Dodatkowo Sąd wskazał, że np. przepisy art. 6d ust. 4 i art. 6f ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, które powołano w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, wprost dotyczą zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta), nie mogą być zatem podstawą działań rady gminy (rady miejskiej). Natomiast wskazany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 9n ust. 1 ustawy skierowany jest do podmiotu odbierającego odpady komunalne, a zatem nie do rady gminy. Również przepis art. 9z ust. 1 ustawy dotyczący kar pieniężnych nie może stanowić podstawy działalności uchwałodawczej rady gminy. Także przepis art. 19 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152, poz. 897), który dotyczy instalacji będącej zakładem zagospodarowania odpadów, nie może stanowić podstawy prawnej uchwały rady gminy.

W dalszej kolejności Sąd I instancji stwierdził, że również nie może być podstawą prawną dla zaskarżonej uchwały powołana w jej podstawie prawnej dyrektywa nr 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz.Urz. UE seria L z 2004 r. Nr 134, s. 114 z późn. zm.). W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały nie wskazano na konkretny przepis dyrektywy, który miałby dawać radzie kompetencję do podjęcia zaskarżonej uchwały, ale ograniczono się do wzmianki o "uwzględnieniu" dyrektywy. Z punktu widzenia techniki prawodawczej działanie takie – w ocenie Sądu - było niewłaściwe, jednak przede wszystkim było ono nieuprawnione. Nie zagłębiając się w problematykę zamówień publicznych, której dotyczy dyrektywa, Sąd wskazał, że na gruncie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach organem wskazywanym jako uprawniony do organizacji przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, albo przetargu na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), o czym wprost stanowi art. 6d ust. 1 ustawy. Regulacja ta jest zbieżna z przytoczoną regulacją ustawy o samorządzie gminnym, a mianowicie, że to wójt (burmistrz, prezydent miasta) składa oświadczenia woli w sprawach majątkowych gminy. Przetarg jest jedną z form zawierania umowy (art. 701 § 1 Kodeksu cywilnego) – w tym wypadku między gminą a podmiotem zainteresowanym świadczeniem określonych usług. Niemniej jednak nie można uznać, że przywołana dyrektywa mogła stanowić podstawę prawną dla zaskarżonej uchwały. Wobec tego również prowadzone w odpowiedzi na skargę wywody dotyczące orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej Sąd uznał za pozostające bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd podzielił zarzuty Wojewody, iż zaskarżoną uchwałę podjęto bez podstawy prawnej. W konsekwencji uznał, że trudno byłoby stwierdzić, iż uchwała ta jest aktem prawa miejscowego i podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.

Biorąc pod uwagę art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ została podjęta bez podstawy prawnej wynikającej z ustawy lub równorzędnego jej aktu prawa powszechnie obowiązującego. Jak podkreślił Sąd, zakres regulacji, która może zostać wprowadzona danym aktem wykonawczym (w tym również w akcie wewnętrznie obowiązującym takim jak uchwała rady gminy), jest wyznaczany przez przepis upoważniający. Jak podkreślił w jednym ze swoich orzeczeń Trybunał Konstytucyjny, brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej (zob. wyrok TK z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt K 22/05, opubl. OTK 118/10/A/2005). Oznacza to, że zakres upoważnienia dla stanowienia przepisów wykonawczych jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być dowolnie rozszerzany w drodze innych wykładni przepisów prawa. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa. W rozpoznawanej obecnie sprawie brak jest związku zaskarżonej uchwały z aktem rangi ustawowej, który dawałby Radzie Miejskiej w Lubinie kompetencję do wydania zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Na marginesie Sąd dodał, że podjęte rozstrzygnięcie nie dotyczy legalności trybu, w którym Gmina Miejska Lubin dokonała czy zamierza dokonać wyboru podmiotu odpowiedzialnego za odbieranie odpadów komunalnych i zagospodarowanie tych odpadów. Wskazane kwestie pozostają bowiem poza kognicją sądu administracyjnego rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Rada Miejska w Lubinie, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła wyrok ten w całości podnosząc następujące zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

a) art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez przyjęcie, że nie stanowi on podstawy prawnej do podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie powierzenia zadania własnego,

b) przepisów dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi, a w szczególności art. 1 ust. 2 lit. a tej dyrektywy, poprzez przyjęcie, iż gmina może powierzyć zadanie własne spółce prawa handlowego tylko poprzez zmianę aktu założycielskiego tej spółki lub w momencie tworzenia takiej spółki poprzez zapisy aktu założycielskiego.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz poniesionych przed Sądem I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie, wobec wynikających z akt sprawy bezspornych okoliczności faktycznych, kluczowym zagadnieniem stała się możliwość powierzenia przez radę gminy w drodze uchwały zadania własnego utrzymania porządku i czystości istniejącej już spółce, której jedynym udziałowcem jest gmina. Stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii sprowadza się do stwierdzenia, że powierzenie wykonywania zadań gminy może nastąpić jedynie w drodze powołania spółki, modyfikacja zaś tych zadań następuje w trybie określonym w ustawie z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych i należy do wójta. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

Przede wszystkim wskazać należy, że stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym organizacjami pozarządowymi.

W ust. 3 wskazano, że formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa. Wobec powyższego dla pełnego obrazu podstawy prawnej zobligowania prywatnych podmiotów do realizacji zadań publicznych konieczne jest uwzględnienie korespondującej z powyższą regulacją ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236). Gospodarką komunalną w świetle art. 1 powyższej ustawy jest wykonywanie przez jednostki samorządu terytorialnego zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Jak stanowi art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Oznacza to, że domniemanie kompetencji w tym zakresie przysługuje organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego. Uchwała taka, jako że przekazuje kompetencje i zadania ustawowo przypisane organowi jednostki samorządu terytorialnego na podmiot pozostający poza strukturą tych organów, stanowi akt prawa miejscowego. W świetle powyższego stwierdzić należy, że brak jest podstaw do cedowania kompetencji wynikającej z art. 9 ustawy o samorządzie gminnym na organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Powyższe nie pozbawia jednak wójta (burmistrza, prezydenta) kompetencji do podejmowania czynności w ramach spoczywających na nim obowiązków z racji sprawowanej funkcji.

Wskazanej argumentacji nie pozbawia słuszności okoliczność, jaka ma miejsce w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie, kiedy to podmiot zewnętrzny, spółka, w której Gmina jest jedynym udziałowcem, już istnieje i realizuje ogólnie przekazane jej zadanie w postaci utrzymania czystości i porządku na terytorium gminy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyborem sposobu prowadzenia gospodarki komunalnej będzie również rozstrzygnięcie jednostki samorządu terytorialnego w kwestii zmiany, jaka w zakresie przekazanych zadań i kompetencji, prowadzić będzie do modyfikacji katalogu powierzonych uprzednio danemu podmiotowi zadań. Jak podkreśla się w doktrynie, jeżeli nawet dany podmiot wykonywał już wcześniej na terenie jednostki samorządu terytorialnego określone zadanie własne tej jednostki, to kwestia dokonania zmian w tym zakresie wymaga podjęcia stosownej uchwały przez organ stanowiący danej jednostki (M. Szydło, Komentarz do art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, Lex, Komentarze).

W niniejszej sprawie zwrócić należy przede wszystkim uwagę na uwarunkowania prawne, w jakich doszło do podjęcia zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 20 listopada 2012 r., której legalność zakwestionował Wojewoda Dolnośląski. Uchwała ta została bowiem podjęta wobec zmian w stanowiącej podstawę dla realizacji przedmiotowego zadania własnego gminy ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm.). Jak podnosi się piśmiennictwie, w swoim pierwotnym brzmieniu ustawa ta nie umożliwiała właściwego wywiązywania się z powierzonego zadania (tak: Krzysztof Gruszecki, Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Lex, Komentarze). Poprawę w tym zakresie miała przynieść zmiana dokonana przez ustawę z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152, poz. 897). Zgodnie z uzasadnieniem do projektu zmiana ta miała na celu:

"1) uszczelnienie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi;

2) prowadzenie selektywnego zbierania odpadów komunalnych «u źródła»;

3) zmniejszenie ilości odpadów komunalnych, w tym odpadów ulegających biodegradacji kierowanych na składowiska odpadów;

4) zwiększenie liczby nowoczesnych instalacji do odzysku, w tym recyklingu, oraz unieszkodliwiania odpadów komunalnych w sposób inny niż składowanie odpadów;

5) całkowite wyeliminowanie nielegalnych składowisk odpadów, a tym samym zmniejszenie zaśmiecenia w szczególności lasów i terenów rekreacyjnych;

6) prowadzenie właściwego sposobu monitorowania postępowania z odpadami komunalnymi zarówno przez właścicieli nieruchomości, jak i prowadzących działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości;

7) zmniejszenie dodatkowych zagrożeń dla środowiska wynikających z transportu odpadów komunalnych z miejsc ich powstania do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania, przez podział województw na regiony gospodarki odpadami, w ramach których prowadzone będą wszelkie czynności związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi" (Sejm VI kadencji, druk sejmowy nr 3670).

Powyższe zmiany w prawnej podstawie realizowanego przez gminę zadania własnego polegające w dużej mierze na zmianie w systemie gospodarki odpadami implikować musiały podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego działania celem dostosowania dotychczasowych rozwiązań do nowych okoliczności. A zatem Gmina władna była ustalić, czy w jej relacjach z utworzoną przez nią Spółką prawa handlowego, której przedmiotem działalności jest zaspokajanie potrzeb mieszkańców Gminy w zakresie zaopatrzenia i dystrybucji wody, odbioru i oczyszczania ścieków komunalnych, wywozu nieczystości stałych i płynnych oraz świadczenie usług związanych z utrzymaniem czystości i porządku w mieście, jest niejako miejsce na wykonywanie zadań w zakresie wyznaczonym ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakreślone w akcie założycielskim Spółki rodzaje wykonywanej działalności nie były wystarczająco doprecyzowane, by można było mówić o możliwości wykonywania przez tę Spółkę zadań nałożonych na gminy w świetle znowelizowanej regulacji ustawowej.

Podkreślić również należy, co pominął w swych rozważaniach Sąd I instancji, że w wielu orzeczeniach ETS podejmował – choć nie wprost - problematykę powierzenia zadań publicznych podmiotowi zewnętrznemu. W wyroku z dnia 18 listopada 1999 r., C-107/98, odnoszącym się do stosowania dyrektywy 93/36/EWG koordynującej procedury udzielania zamówień publicznych na dostawy (obecnie, odpowiednio, dyrektywa 2004/18/WE), Trybunał wskazał, że postanowień tej dyrektywy nie stosuje się w sytuacji, gdy jednostka samorządu lokalnego sprawuje nad odrębnym prawnie podmiotem pewną formę kontroli podobnej do kontroli sprawowanej nad własnymi wydziałami i równocześnie osoba ta wykonuje istotną część swojej działalności wspólnie ze sprawującą nad nią taką kontrolę jednostką lub jednostkami samorządu lokalnego.

Wobec powyższego nie sposób, co do zasady, uznać za wadliwą uchwałę Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 20 listopada 2012 r. w przedmiocie powierzenia Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Lubinie obowiązkowego zadania własnego gminy utrzymania czystości i porządku na terytorium Gminy Miejskiej Lubin, jako podjętą bez podstawy prawnej. Inną natomiast kwestią jest nadmiernie rozbudowana przywołana w powyższej uchwale podstawa prawna, jak też sposób ujęcia przez organ uchwałodawczy w treści tej uchwały przekazywanych Spółce zadań. Z uwagi jednak na związanie sądu kasacyjnego podstawami skargi kasacyjnej, powyższe kwestie, jako nieznajdujące swej konkretyzacji w sformułowanych zarzutach, nie mogły stać się przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zadaniem zatem Sądu I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie rozważenie, czy taka rozbudowana formuła przekazywanych zadań, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, jest dotknięta wadliwością uzasadniającą stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej ustawy.