Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 354/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6299 Inne o symbolu podstawowym 629
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędziowie NSA Zbigniew Rausz, Roman Ciąglewicz /spr./, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1385/05 w sprawie ze skargi Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1385/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] na decyzję Ministra Zdrowia, z dnia [...], nr [...], utrzymującą w mocy własną decyzję, z dnia [...], nr [...], odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – zarządzenia Ministra Zdrowia, z dnia 23 czerwca 1954 r., w sprawie ustalenia wykazów dotyczących likwidacji izb lekarskich i lekarsko – dentystycznych, w części obejmującej § 1 pkt 5 oraz pkt 1 i 2 załącznika Nr 6 do tego zarządzenia, stanowiącego wykaz majątku nieruchomego zniesionych izb lekarskich i lekarsko – dentystycznych podlegających przekazaniu na rzecz Skarbu Państwa.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

W zaskarżonej decyzji Minister Zdrowia podtrzymał stanowisko polegające na odmówieniu Okręgowej Izbie Lekarskiej w [...] przymiotu strony. Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich (Dz. U. Nr 30, poz.158), ani inne ustawy, nie przewidują, zdaniem Ministra, sukcesji prawnej utworzonych w 1989 r. jednostek organizacyjnych samorządu lekarzy, po zniesionych ustawą z dnia 18 lipca 1950 r. o zniesieniu izb lekarskich i lekarsko – dentystycznych, okręgowych izbach lekarskich lub okręgowych izbach lekarsko – dentystycznych. W ocenie Ministra, wnioskodawczyni nie wykazała, że może być stroną w postępowaniu administracyjnym ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wprawdzie ma taką samą nazwę, jak jednostka organizacyjna samorządu lekarzy zniesiona ustawą z dnia 18 lipca 1950 r., jednak jest inną osobą prawną. Podobieństwo nazwy oraz chęć kontynuowania tradycji nie przesądzają o interesach prawnych wnioskodawczyni i nie mają znaczenia dla kształtowania żądań o charakterze rzeczowym w sferze administracyjnoprawnej. Wydana na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. decyzja Ministra była wynikiem oceny, że wnioskodawczyni nie była materialnie legitymowana do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto, kwestionowane zarządzenie było aktem normatywnym, a nie aktem indywidualnym. Regulowało wszystkie zagadnienia związane z likwidacją izb lekarskich i lekarsko – dentystycznych. Przepis art. 156 K.p.a. nie stanowi zaś, według Ministra, podstawy do oceny legalności aktów normatywnych wydanych przez organy administracji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Okręgowa Izba Lekarska w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...]. Zarzuciła obrazę art. 6, 7, 28, 31 § 1 pkt 1 i 156 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wywodziła, że nie ma znaczenia brak sukcesji Okręgowej Izby Lekarskiej po zlikwidowanej Izbie Lekarskiej. Istotne jest, czy aktualnie Okręgowa Izba Lekarska w [...] ma interes prawny, aby wystąpić o wszczęcie postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy ma uprawnienie do sukcesji po zlikwidowanej Izbie Lekarskiej. Skarżąca przypomniała, iż stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona zakończonego postępowania zwykłego, ale również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazując na przepisy art. 4 ust.1 pkt 8, art. 4 ust.2 pkt 10, art. 25 pkt 1, art. 20 pkt 2 oraz art. 4 ust.1 pkt 1 i 3 – 9 oraz art. 4 ust.2 pkt 1 – 8, 10 i 11 ustawy o izbach lekarskich skarżąca stwierdziła, że Okręgowa Izba Lekarska, jako reprezentant samorządu lekarzy, ma interes prawny, aby wszcząć postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji pozbawiającej samorząd lekarski nieruchomości, które do niego należały. Według skarżącej, skoro pozycje 1 i 2 wykazu 6 Załącznika Nr 6 zarządzenia Ministra Zdrowia dotyczą poszczególnych nieruchomości(przy ulicy [...] i przy ulicy [...] w [...]), to w tym zakresie jest to decyzja administracyjna.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o oddalenie skargi. Zauważył, że zadaniem samorządu lekarzy jest zarządzanie majątkiem i działalnością gospodarczą istniejących izb lekarskich, a nie izb zlikwidowanych. Podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie zgodził się z zarzutami proceduralnymi skarżącej. W szczególności, zdaniem Ministra, skarżąca nie wykazała, na czym miałoby polegać naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz nie uzasadniła w jaki sposób zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 6 i art. 7 K.p.a.

Skarga została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd pierwszej instancji opowiedział się za stanowiskiem, według którego Okręgowa Izba Lekarska w [...] wnosząca o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 czerwca 1954 r. nie ma przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a. Sąd przyjął, że dążenie do odzyskania nieruchomości przejętych z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa po zniesionej Okręgowej Izbie Lekarskiej w [...], na mocy ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. o zniesieniu izb lekarskich i lekarsko – dentystycznych, jest dla strony skarżącej interesem faktycznym, a nie prawnym. Z przepisów ustawy o izbach lekarskich, a zwłaszcza z treści art. 4, wynika uprawnienie strony skarżącej do prowadzenia działalności gospodarczej i zarządzania majątkiem będącym w jej władaniu, a nie majątkiem zlikwidowanej Izby Lekarskiej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 157 § 2 i 3 K.p.a., następuje z przyczyn podmiotowych bądź przedmiotowych. Skoro zaś podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 czerwca 1954 r. były przesłanki podmiotowe, to zbędne są rozważania co do przesłanek przedmiotowych, a więc co do tego, czy zarządzenie jest decyzją administracyjną.

W skardze kasacyjnej Okręgowa Izba Lekarska w [...] zaskarżyła wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art.1 ust.3, art. 4 ust.1 pkt 8 i ust.2 pkt 10, art. 20 pkt 2 i art. 25 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich (Dz. U. Nr 30, poz.158) przez błędną ich wykładnię. Nadto zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. Podniosła, że Sąd pierwszej instancji, z obrazą art. 1 ust.3 ustawy o izbach lekarskich, utożsamia pojęcie samorządu lekarskiego z pojęciem Okręgowej Izby Lekarskiej. Samorząd lekarski jest to ogół lekarzy w danym okręgu. Ustawa o zniesieniu izb lekarskich i lekarsko – dentystycznych nie znosiła samorządu lekarskiego, a tylko jego organy. Skarżąca nie kwestionuje, że nie jest następcą prawnym zniesionej Izby Lekarskiej. Następcą prawnym istniejącego dawniej samorządu jest aktualny samorząd lekarski. W sprawie, zdaniem skarżącej, chodzi o to, czy przymiot strony ma samorząd lekarski, a nie Izba Lekarska. Skarżąca powtórzyła wywód przeprowadzony w skardze, a wskazujący na istnienie podstaw prawnych do uznania samorządu lekarskiego za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności. Według skarżącej, Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do twierdzeń skargi w powyższym zakresie, co skutkuje oceną o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, a ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał za trafną, rzetelną i wyczerpującą.

W dniu 5 stycznia 2007 r. pełnomocnik skarżącej złożył do akt niniejszej sprawy kopię decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...], nr [...], stwierdzającej z urzędu nieważność zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 czerwca 1954 r. w sprawie ustalenia wykazów dotyczących likwidacji izb lekarskich i lekarsko – dentystycznych w części, w jakiej zarządzenie dotyczy nieruchomości położonych w [...] przy ulicy [...] i [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a.

Nie jest usprawiedliwiona podstawa skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu, wyrokiem Sądu pierwszej instancji, prawa materialnego, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 1 ust.3, art. 4 ust.1 pkt 8, art. 4 ust.2 pkt 10, art. 20 pkt 2 i art. 25 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich (Dz. U. Nr 30, poz.158 ze zm.), przez błędną ich wykładnię. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że z przywołanych przepisów materialnych ustawy o izbach lekarskich nie można odczytać interesu prawnego lub obowiązku, utworzonego na mocy art. 1 ust.1 tej ustawy samorządu lekarzy, do żądania stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej majątku nieruchomego izb lekarskich zniesionych ustawą z dnia 18 lipca 1950 r. o zniesieniu izb lekarskich i lekarsko – dentystycznych (Dz. U. Nr 36, poz.326). Ocena ta wynika nie tylko z tego, że izby lekarskie utworzone na podstawie ustawy z 1989 r. o izbach lekarskich, a więc także Okręgowa Izba Lekarska w [...], nie są następcami prawnymi zniesionych izb lekarskich. Nadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma tożsamości poprzedniego i obecnego samorządu lekarskiego. Przepis art. 1 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich stanowi, że tworzy się samorząd lekarzy i lekarzy dentystów, zwany dalej "samorządem lekarzy". Art. 1 ust.3 tej ustawy przewiduje zaś, iż jednostkami organizacyjnymi samorządu lekarzy posiadającymi osobowość prawną są: Naczelna Izba Lekarska i okręgowe izby lekarskie. Z tych ustrojowych norm wywieść można istotne, dla rozpoznania niniejszej sprawy, stwierdzenia. Po pierwsze, "samorząd lekarzy" jest pojęciem ustrojowoprawnym, którego znaczenie może być wykładane tylko w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich. Po drugie, samorząd ten tworzą jedynie izby lekarskie i Naczelna Izba Lekarska. Nie ma zatem obecnie samorządu lekarzy, w rozumieniu omawianej ustawy, innego, niż zorganizowany w Naczelnej Izbie Lekarskiej i okręgowych izbach lekarskich. Wreszcie, Okręgowa Izba Lekarska w [...] jest jednostką organizacyjną samorządu lekarzy, w rozumieniu art. 1 ust.3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich i jej uprawnienia oraz obowiązki mogą wynikać z tej ustawy, a nie z aktów prawnych powołujących i regulujących ustrój samorządu lekarzy w przeszłości (w szczególności chodzi o akty normatywne uchylone na mocy art. 12 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. o zniesieniu izb lekarskich i lekarsko – dentystycznych). W konsekwencji przyjąć należy, że zadanie samorządu lekarzy, polegające na zarządzaniu majątkiem i działalnością gospodarczą izb lekarskich (art. 4 ust.1 pkt 8 ustawy o izbach lekarskich) dotyczy majątku izb lekarskich powołanych na mocy art. 1 ust.3 tej ustawy. Podobnie, sformułowane w art. 4 ust.2 pkt 10, uprawnienie do występowania w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków samorządu lekarzy, ograniczone jest do interesów zbiorowych i indywidualnych członków samorządu, w rozumieniu art. 1 ust.1 i 3 ustawy o izbach lekarskich. Zarządzenie Ministra Zdrowia z dnia 23 czerwca 1954 r., w kwestionowanej części, dotyczyło majątku izby lekarskiej zniesionej ustawą z dnia 18 lipca 1950 r., a nie majątku Okręgowej Izby Lekarskiej w [...], utworzonej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich. Prawidłowo więc Sąd pierwszej instancji przyjął, że skarżąca nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności w/w zarządzenia. Rezultatem braku przymiotu strony u wnioskodawcy postępowania o stwierdzenie nieważności jest odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych, na podstawie art. 157 § 3 K.p.a.

Akceptacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dla decyzji wydanej na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. nie stanowiła, w tej sytuacji, naruszenia wskazanych w omawianej podstawie skargi kasacyjnej norm prawa materialnego.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. Skoro, jak podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, skarżąca ma co najwyżej interes faktyczny w domaganiu się stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu Ministra Zdrowia z dnia 23 czerwca 1954 r., to nie została spełniona przesłanka uznania skarżącej za stronę w rozumieniu art. 28 K.p.a., która to przesłanka polega na posiadaniu interesu prawnego lub obowiązku wynikających z norm prawa materialnego.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów skargi Przepis ten wymaga, aby uzasadnienie wyroku zawierało zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Nieustosunkowanie się do zarzutów skargi w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, w świetle modelu kontroli sądowej określonego w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a., a nadto wobec brzmienia art. 141 § 1 P.p.s.a., tylko wtedy stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), gdy związane jest z niewyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Kontrola administracji publicznej sprawowana przez sąd pierwszej instancji nie jest badaniem zasadności skargi, ale weryfikacją legalności działalności administracji publicznej. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wymagane elementy. Podstawa prawna rozstrzygnięcia została wyjaśniona. Zresztą z obszernych wywodów uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że nie tylko brak następstwa prawnego świadczy o braku interesu prawnego skarżącej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Zakwestionowane zdanie o braku interesu prawnego z powodu braku następstwa prawnego, nie może być zaś odczytywane w oderwaniu od całości wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.