Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1438/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art.156 § 1, art. 16
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.8 ust.1 i 4, art.17 ust. 3 pkt.2
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 25
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniająca dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla  realizacji narodowych planów gospodarczych
article: art.2 i 5
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Monika Nowicka del.WSA Bożena Popowska Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Infrastruktury i Prezydenta Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1081/09 w sprawie ze skargi M. W., W. W., Z. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia dotyczącego wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza solidarnie na rzecz Z. W. i W. W. zwrot kosztów postępowania w łącznej kwocie 120 (sto dwadzieścia) złotych, w tym 60 (sześćdziesiąt) złotych od Ministra Infrastruktury i 60 (sześćdziesiąt) złotych od Prezydenta Miasta Poznania, 3. oddala wnioski R. W. i M. W. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1081/09 w sprawie ze skarg M. W., W. W. i Z. W. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1955 r., wydanym na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31- dalej w skrócie dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r.), orzekło o wywłaszczeniu na rzecz państwa między innymi nieruchomości położonej w P. przy [...], stanowiącej własność M. W.

E. W. i W. W., spadkobiercy byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia, zarzucając, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem art. 2, art. 5 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. oraz że M. W. nie doręczono decyzji wywłaszczeniowej.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1955 r., po czym decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. poprzednie rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2003 r. sygn. akt I SA 2688/01 uchylił obie decyzje nadzorcze, wskazując na konieczność ustalenia wszystkich stron postępowania.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1955 r. w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Po rozpatrzeniu wniosków R. W., M. W. oraz W. W. o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2009 r. wcześniejszą decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że mimo podjętych działań nie udało mu się odnaleźć całości akt archiwalnych sprawy, a rozprawa przeprowadzona w dniu [...] września 2003 r. nie przyczyniła się do poszerzenia materiału dowodowego. Materiały zgromadzone w sprawie nie dają podstaw do przyjęcia, że kwestionowane orzeczenie wywłaszczeniowe dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. prawo przejmowania, nabywania, zbywania i przekazywania nieruchomości służyło wykonawcom narodowych planów gospodarczych. Wnioskodawcą wywłaszczenia była Dyrekcja [...] w P., która po uzyskaniu niezbędnych dokumentów otrzymała niezbędne zezwolenie na nabycie przedmiotowej nieruchomości pod budowę domu mieszkalnego. Zachowane zostały zatem wymogi określone w art. 5 a także 8 dekretu, gdyż z treści orzeczenia z dnia [...] stycznia 1955 r. wynika, że starania o nabycie nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy kupna nie dały rezultatu. W aktach sprawy nie ma jakichkolwiek dokumentów pozwalających na przyjęcie, że oferty takiej nie skierowano do byłego właściciela nieruchomości. Wniosek Dyrekcji [...] o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości był więc zasadny. Zakwestionowane orzeczenie wywłaszczeniowe posiada wszystkie niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 21 ust. 2 dekretu, tj. ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia oraz określenie na czyją rzecz nastąpiło wywłaszczenie. Podano także podstawę prawną oraz pouczono o możliwości odwołania się do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. W kwestionowanym orzeczeniu jako właściciela przedmiotowej nieruchomości wskazano M. W., co zgodne było ze stanem ujawnionym w księdze wieczystej KW nr [...]. Ponadto brak uzasadnienia przyjęcia lub odrzucenia wniosków lub sprzeciwów wskazuje, że nie zostały one złożone W związku z powyższym, w ocenie organu, nie ma przesłanek pozwalających przyjąć, że w omawianej części decyzji rażąco naruszono prawo. Zarzut, że strona nie brała udziału w postępowaniu nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa może stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w treści orzeczenia wywłaszczeniowego znajduje się informacja, że zostanie ono doręczone M. W. listem poleconym za potwierdzeniem odbioru. Zdaniem organu (mimo braku w aktach sprawy dowodu doręczenia takiej decyzji) nie ma podstaw do uznania, że przedmiotowe orzeczenie nie zostało doręczone właścicielowi nieruchomości.

Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. W. oraz Z. W. i W. W., domagając się uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji lub stwierdzenia ich nieważności. Kwestionowanej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. W obszernych uzasadnieniach skarg podkreślili między innymi, że brak akt postępowania wywłaszczeniowego nie może dowodzić, że w tym postępowaniu rażąco nie naruszono przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.

W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury domagał się ich oddalenia, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej w skrócie powoływana jako P.p.s.a.), uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że celem postępowania nadzorczego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie, czy decyzja wydana w postępowaniu wywłaszczeniowym jest dotknięta jedną wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Do takich kwalifikowanych wad decyzji, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, w myśl art. 101 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym /Dz. U. Nr 36, poz. 341, ze zm./, rażące naruszenie prawa objęte było przesłanką określaną jako wydanie decyzji bez jakiejkolwiek podstawy prawnej).

Stosownie do art. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogły być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane zgodnie z przepisami tego dekretu. W pierwszym etapie postępowania wykonawca narodowych planów gospodarczych- po uzyskaniu zezwolenia właściwego ministra oraz opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej- winien był wystąpić o zezwolenie na nabycie konkretnej nieruchomości. Zezwolenia takiego udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, gdy uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz gdy przewidziane były środki na nabycie takiej nieruchomości (art. 5 ust. 1 dekretu). Następnie wykonawca narodowych planów gospodarczych zobowiązany był wezwać właściciela nieruchomości, aby odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną przez wykonawcę na podstawie art. 28 dekretu, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej z ustaleniem warunków zapłaty (art. 8 ust. 1 dekretu). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. I OPS 2/08 w wezwaniu do odstąpienia nieruchomości należało wskazać cenę konkretnie określoną (aczkolwiek określenie tej ceny przez odesłanie do art. 28 dekretu nie stanowiło rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 i tym samym nie uzasadniało z tego tylko powodu stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu). W przypadku, gdy zezwolenie na nabycie (art. 5) obejmować miało większą liczbę nieruchomości, położonych na terenie jednej gminy (miasta), jak również wówczas kiedy miejsce zamieszkania właściciela nie było znane, Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego mógł ustalić, że wezwanie będzie dokonane za pomocą obwieszczeń publicznych we właściwej gminie (mieście). Stosownie do art. 8 ust. 4 dekretu, dopiero jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania lub obwieszczenia (ust. 1 i 3) nie została zawarta umowa, wykonawca planu mógł w drodze wywłaszczenia nabyć nieruchomość niezbędną dla realizacji planu gospodarczego. Wykonawca ten do swego wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego zobowiązany był dołączyć określone dokumenty, w tym wezwanie do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości (art. 17 ust. 3 pkt 2 dekretu). Wezwanie, o którym mowa w art. 8 ust. 1 i 2 dekretu, winno być doręczone właścicielowi nieruchomości bądź jego następcom. Skorzystanie z instytucji procesowej obwieszczenia mogło zaś nastąpić wyłącznie w określonych sytuacjach i za zezwoleniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego.

Sąd I instancji podkreślił, że w postępowaniu nadzorczym wszyscy skarżący konsekwentnie twierdzili, że do ich poprzednika prawnego nie skierowano wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości oraz że takiego wezwania nie dokonano za pomocą obwieszczenia publicznego. Dlatego organu nadzoru zobowiązany był wykazać, że omawiane wezwanie zostało dokonane, gdyż ma to decydujące znaczenie dla oceny prawidłowości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Takich faktów nie można domniemywać, a zwłaszcza wywodzić ich z treści orzeczenia wywłaszczeniowego, w którym wskazano, że "Dyrekcja [...] w P. czyniła bezskuteczne starania o nabycie nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy kupna". Minister w uzasadnieniu swej decyzji nie wyjaśnił przy tym (mimo obowiązku wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a.), dlaczego uznał, że przyjęte przez niego domniemanie jest "lepsze" i ma większą moc dowodową, niż konsekwentne twierdzenia skarżących, że były właściciel nigdy nie był wzywany do dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości oraz nigdy nie zostało mu skutecznie doręczone kwestionowane orzeczenie wywłaszczeniowe (w aktach sprawy brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji).

Ponadto, zdaniem WSA w Warszawie, organ nadzoru pominął istotny fakt (i z tego zapewne powodu nie dokonał również jego oceny), że w treści wystąpienia z dnia [...] maja 1954 r. o zezwolenie na nabycie m.in. spornej nieruchomości znajduje się wniosek Dyrekcji [...] "o ustalenie, że wezwanie będzie dokonane za pomocą obwieszczeń publicznych we właściwej gminie (mieście)". Zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] czerwca 1954 r. na nabycie m.in. spornej nieruchomości nie zawiera zezwolenia, o którym mowa w § 4 ust. 5 zarządzenia Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób niebędących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych do realizacji tychże planów. Oznacza to, że takie zezwolenie nie zostało udzielone, czyli odpowiednia oferta winna być skierowana imiennie do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości.

Należy również podkreślić, że w każdym postępowaniu organ administracji zobowiązany jest do wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Ustalenia takie nie mogą opierać się wyłącznie na domniemaniu istnienia, bądź nieistnienia określonego faktu. Domniemania takie nie mogą przede wszystkim dotyczyć na przykład wezwania właściciela nieruchomości do odstąpienia nieruchomości, gdyż niedopełnienie takiego wymogu uznaje się za kwalifikowaną wadę w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis art. 8 dekretu wymagał bezwzględnego doręczenia właścicielowi nieruchomości wezwania do odstąpienia nieruchomości, nie przywidując możliwości zwolnienia się wykonawcy planów od takiego obowiązku. Dopełnienie omawianego wymogu było tym bardziej niezbędne, że z dokumentów zebranych w sprawie wynika, że Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego nie udzielił zgody na zbiorowe wezwanie wszystkich właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Tryb wzywania przez obwieszczenie nie miał zatem w tym przypadku zastosowania. Zresztą wywieszenie zawiadomienia za pomocą obwieszczenia- bez wykonania obowiązku, o którym mowa w art.8 ust.1 dekretu-i tak rażąco naruszałoby prawo, a przy tym akta sprawy nie zawierają nawet zaświadczenia właściwego organu o ewentualnym dokonaniu zawiadomienia w tym trybie.

WSA w Warszawie za niedopuszczalne uznał także stanowisko organu nadzoru, że z uwagi na zasadę trwałości decyzji (art.16 kpa) brak akt wywłaszczeniowych stwarza domniemanie prawidłowości orzeczenia wywłaszczeniowego, do momentu przeprowadzenia dowodu przeciwnego na okoliczność wydania aktu z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie niesporne jest, że organowi nadzoru nie udało się odnaleźć wszystkich dokumentów i dowodów świadczących o czynnościach podejmowanych w postępowaniu wywłaszczeniowym. Jednakże występujące w sprawie wątpliwości i braki, których organ nie może wyjaśnić za pomocą środków dowodowych, zawsze należy rozstrzygać na korzyść strony żądającej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, na podstawie której pozbawiono ją lub jej spadkobierców prawa własności nieruchomości. Zdaniem Sądu znajduje to potwierdzenie w art. 2 i 5 Konstytucji oraz art.6, art.8, art.7 kpa

Zatem jeżeli wykonawca narodowych planów gospodarczych nie wezwał pisemnie właściciela nieruchomości do jej odstąpienia za oznaczoną cenę, to nie doszło do uruchomienia 15-dniowego terminu, o którym mowa w art. 8 ust. 4 dekretu, skutkiem czego niedopuszczalne było nabycie nieruchomości w drodze wywłaszczenia. Wydanie w takiej sytuacji decyzji wywłaszczeniowej bez zachowania wymogów jasno określonych w art. 8 ust. 1, 3 i 4 dekretu świadczy o wydaniu orzeczenia wywłaszczeniowego z rażącym naruszeniem tych przepisów.

Na podstawie zgromadzonych dotychczas materiałów dowodowych nie ma możliwości stwierdzenia, tak jak uczynił to organ nadzoru, że kwestionowane postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone zgodnie trybem i zasadami określonymi w dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r. Ustalenia organu nadzoru nie znajdują oparcia w zebranym materiale dowodowym, a wnioski wyciągnięte przez Ministra w oparciu jedynie o poczynione domniemania uznać należy za co najmniej przedwczesne i zbyt daleko idące, bo poczynione z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w związku z art. 156 § 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

WSA w Warszawie stwierdził również, że w niniejszej sprawie, w terminie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wpłynęło do Ministra Infrastruktury pismo M. W. oraz Z. W. z dnia [...] lipca 2008 r. Treści tego pisma może budzić uzasadnione wątpliwości co do intencji jego autorek. W takiej jednak sytuacji organu nadzoru zobowiązany był ustalić rzeczywistą woli skarżących, a nie arbitralnie przyjmować, że pismo stanowi jedynie stanowisko osób zainteresowanych w sprawie, a nie środek odwoławczy. Uchybienia tego nie zauważył Minister Infrastruktury, prowadząc postępowanie z wniosków pozostałych stron o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zdaniem Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru, mając na względzie ocenę prawną zawartą w wyroku, powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą odpowiedzieć na pytanie, czy kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa nie jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 §1 k.p.a. W szczególności wyjaśnienia wymaga, czy informacja przesłana organowi przez Archiwum Państwowe w P. o nieodnalezieniu akt sprawy wywłaszczeniowej dotyczy rzeczywiście akt przedmiotowego wywłaszczenia (sprawy o sygnaturze akt [...]), czy też -jak wynika z treści pisma z dnia [...] stycznia 2001 r. w Archiwum poszukiwano jedynie akt o sygnaturze [...]. Organ prowadząc ponownie postępowanie, powinien mieć na uwadze treść art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiódł Minister Infrastruktury oraz Prezydent Miasta Poznania.

Minister Infrastruktury, reprezentowany przez radcę prawnego, domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, względnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

a/ prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 16 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak dowodów potwierdzających jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. nie stwarza domniemania prawidłowości orzeczenia wywłaszczeniowego;

- art. 2 i 5 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że wszelkie wątpliwości i braki, których organ nie może wyjaśnić za pomocą środków dowodowych, należy rozstrzygać na korzyść strony żądającej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej;

- art. 8 ust. 1- 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., poprzez ustalenie, że brak dokumentów wobec zarzutów wnioskodawców ma świadczyć o braku oferty i jej niedoręczeniu;

b/ przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 16 k.p.a. oraz art. 2 i art. 5 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, iż wszelkie występujące w sprawie wątpliwości i braki, których organ nie może wyjaśnić za pomocą środków dowodowych, należy rozstrzygać na korzyść strony żądającej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej;

- art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 156 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż organ nadzoru nie poczynił ustaleń dotyczących obarczenia orzeczenia wywłaszczeniowego którąkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. przez co nie wyjaśnił dokładnie sprawy i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego;

- art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 9 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nierozstrzygnięcie przez organ nadzoru wątpliwości dotyczących treści pisma M. W. oraz Z. W. stanowi naruszenie zasad postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia;

- art. 145 § 1 ust. 1 lit. a w związku z art. 8 dekretu, poprzez przyjęcie, że organ nieprawidłowo ocenił kwestię złożenia oferty o nabycie nieruchomości;

- art. 141 ust. 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez wyrażenie w zaskarżonym wyroku wiążącej organy oceny prawnej, mimo wskazania na niekompletność i niemożność dokonania na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego sprawy prawidłowych i niebudzących wątpliwości ustaleń co do legalności postępowania wywłaszczeniowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji jako wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a). może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że przesłanki nieważności z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, powinny być interpretowane dosłownie, a nawet ścieśniająco. Zatem warunkiem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnej jest niebudzące wątpliwości stwierdzenie zaistnienia w stosunku do tej decyzji przynajmniej jednej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych określonych w art. 156 § 2 k.p.a. Nie jest zatem dopuszczalne domniemanie, że badane orzeczenie dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa czy którakolwiek z pozostałych wad enumeratywnie wyliczonych w pkt 1 – 7 § 1 art. 156 k.p.a. Tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.(wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2008r. sygn. akt I OSK 178/2007).

Zdaniem kasatora wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej pozwala organowi nadzoru na przyjęcie domniemania zgodności orzeczenia wywłaszczeniowego z ówcześnie obowiązującymi przepisami dekretu wywłaszczeniowego, w sytuacji gdy na taką zgodność wskazuje treść dokumentów zgromadzonych w toku postępowania dowodowego. Domniemanie zgodności orzeczenia z prawem może bowiem zostać obalone dopiero w sytuacji, gdy na takie uchybienie wskazują inne ujawnione w toku postępowania okoliczności.

W ocenie skarżącego organu Sąd I instancji z regulacji zawartych w art. 2 i art. 5 Konstytucji RP wyprowadził zbyt daleko idące prawa jednostki do uzyskania korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia jedynie z uwagi na brak materiału dowodowego, w oparciu, o który możliwe byłoby jednoznaczne wskazanie na prawidłowość, bądź też wadliwość zaskarżonego przez stronę rozstrzygnięcia administracyjnego. Organy badając legalność orzeczenia administracyjnego, nie mogą realizować żądań jednostki z pominięciem obowiązujących, jak również już uchylonych (ale stanowiących podstawę badanego rozstrzygnięcia) przepisów prawa, co miałoby miejsce w przypadku przyjęcia reguły in dubio pro reo. Wyprowadzenie z powyższych przepisów Konstytucyjnych prawa do interpretacji niedających się wyjaśnić wątpliwości na korzyść strony, nie znajduje potwierdzenia zarówno w Konstytucyjnym zbiorze praw i wolności człowieka i obywatela, jak również w regulacjach ustawowych, w szczególności w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym, w ocenie organu, błędne jest również stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z którym niemożność odnalezienia w toku postępowania dowodowego oferty nabycia nieruchomości, jak również dowodu jej doręczenia lub obwieszczenia, stanowi rażące naruszenie art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r.

Organ nadzoru podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że warunkiem wszczęcia procedury wywłaszczeniowej w trybie omawianego dekretu było przeprowadzenia z właścicielem negocjacji oraz ich bezskuteczność. Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż wobec niekompletności materiału dowodowego o rażącym naruszeniu art. 8 dekretu mogą przesądzać jedynie konsekwentnie podnoszone przez wnioskodawców zarzuty dotyczące braku przeprowadzenia rokowań z byłym właścicielem, gdy jednocześnie materiał dowodowy pośrednio wskazuje na ich przeprowadzenie. Dopiero ustalenie na podstawie materiału dowodowego braków formalnych oferty lub stwierdzenie jej niedoręczenia stronie, względnie braku obwieszczenia (w sytuacji uzyskana zezwolenia Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego na taką formę doręczenia), powinno być traktowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt.1 pkt.2 kpa.

Nie zasługuje także na aprobatę stanowisko WSA w Warszawie, że obowiązek interpretowania przez organy wszelkich wątpliwości na korzyść wnioskodawcy wynika również z zasad wyrażonych w art. 7 i art.8 kpa. Sąd nie uwzględnił faktu, iż poza wnioskodawcą, który domaga się wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej, w jego ocenie, decyzji wywłaszczeniowej, stronami postępowania nadzorczego są także Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego, a ponadto także osoby fizyczne, osoby prawne i inne jednostki organizacyjne, które w uzyskały prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości. Interpretacja wszelkich niedających się wyjaśnić wątpliwości na korzyść wnioskodawcy postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej naruszałaby zatem zasadę działania organu zgodnie z przepisami prawa i prowadziłaby do zaniedbania przez organ prowadzący postępowanie interesów innych stron tego postępowania. Stosowanie zasady in dubio pro reo -w znaczeniu pozytywnym- na rzecz wnioskodawcy postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji wywłaszczeniowych sprzed ponad 50 lat w świetle powyższych okoliczności jest niedopuszczalne.

W związku z powyższym stwierdzić należy, iż istnienie informacji pośrednio potwierdzających wypełnienie przez wykonawcę narodowego planu gospodarczego obowiązku przeprowadzenia rokowań, przy jednoczesnym braku dowodów potwierdzających odmienne stanowisko wnioskodawców w tej kwestii, pozwala na przyjęcie, iż w badanym postępowaniu wywłaszczeniowym spełnione zostały przesłanki wszczęcia administracyjnej procedury wywłaszczenia, określone w art. 8 dekretu, a polegające na wystąpienie przez wykonawcę narodowego planu gospodarczego do byłego właściciela z ofertą odstąpienia nieruchomości.

Organ nadzoru w toku postępowania wyjaśniającego podjął wszelkie działania celem odszukania archiwalnych akt wywłaszczeniowych, a następnie, na podstawie zgromadzonego materiału dokonał oceny legalności zaskarżonego orzeczenia wywłaszczeniowego. Niekompletny archiwalny materiał dowodowy sprawy nie może natomiast przesądzać o naruszeniu przez organ nadzoru art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Należy mieć bowiem na uwadze, iż postępowanie w przedmiocie oceny legalność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1955r. prowadzone jest po upływie ponad 55 lat od dnia jego wydania. Upływ tak długiego okresu czasu może uniemożliwiać odszukanie pełnej dokumentacji dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2003r. sygn. akt I SA 3087/2001).

Zdaniem autora skargi kasacyjnej pisemne zarzuty skarżących, którzy nie uczestniczyli w ocenianym przez Ministra Infrastruktury postępowaniu wywłaszczeniowym, które nie zostały ponadto poparte innymi dowodami, nie powinny być traktowane jako podstawa do obalenia wniosków wyprowadzonych ze zgromadzonej dokumentacji archiwalnej. Powyższe twierdzenia nie pochodzą od samego M. W., strony postępowania wywłaszczeniowego, lecz jego następców prawnych, co znacznie obniża ich wartość dowodową.

Organ kasacyjny stwierdził ponadto, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że niezbędne są dalsze poszukiwania dokumentacji, która mogłaby pomóc w ustaleniu faktów związanych z prowadzeniem (lub jego brakiem) rokowań o dobrowolne odstąpienie przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie WSA w Warszawie zawarł wiążącą ocenę prawną, wskazując, że wszelkie powstałe na gruncie postępowania nadzorczego, a niemożliwe do wyjaśnienia w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy wątpliwości, winny być rozstrzygane na korzyść wnioskodawcy. Nieuzasadnione jest formułowanie tak wiążących ocen prawnych na podstawie materiału dowodowego, który w ocenie Sądu I instancji nie wystarcza na dokonanie prawidłowej oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego. Takie oceny Sadu, zdaniem autora skargi kasacyjnej, są przedwczesne i rodzić mogą, w związku z zasadą związania organu oceną prawną i wskazaniami sądu, jak również ze zobowiązaniem organu do dalszych poszukiwań akt wywłaszczeniowych, poważne trudności przy ponownym rozstrzyganiu sprawy.

Prezydent Miasta Poznania, reprezentowany przez radcę prawnego, wywiódł skargę kasacyjną, w której domagał się zmiany zaskarżonego wyroku i orzeczenia, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane zgodnie z przepisami prawa, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

a/ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 16 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 8 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 i art. 190 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a; poprzez błędne ustalenie przez WSA w Warszawie, że w trakcie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego zakończonego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1955 r. M. W. nie został poinformowany o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz, że nie wystąpiono do niego z wezwaniem dobrowolnego odstąpienia nieruchomości z zaoferowaniem konkretnej ceny, że nie dokonano stosownych wezwań za pomocą obwieszczenia publicznego, oraz że stronie postępowania wywłaszczeniowego nie doręczono orzeczenia wywłaszczeniowego, podczas gdy ani z akt sprawy wywłaszczeniowej ani też ze zgromadzonego przez organ administracyjny materiału dowodowego nie wynika, aby takowych wystąpień, wezwań czy też doręczeń dla M. W. nie było, a co za tym idzie, mając na uwadze zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.), należy uznać, że przeprowadzone postępowanie wywłaszczeniowe było prawidłowe i nie naruszało prawa, a materiał dowodowy został zgromadzony w zakresie, jakim to było możliwe i był jednocześnie wystarczający do wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego,

b/ prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 8 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskutek przyjęcia w niniejszej sprawie, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1955 r. naruszało wyżej wymienione przepisy dekretu w sposób rażący, podczas gdy w niniejszej sprawie nie naruszono art. 8 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 dekretu, albowiem jak wynika z akt sprawy oraz opierając się na domniemaniu z art. 16 k.p.a., właściciel nieruchomości M. W. został wezwany pisemnie do odstąpienia nieruchomości za oznaczoną cenę, wszystkie wezwania i doręczenia, w tym orzeczenia wywłaszczeniowe, były prawidłowe i skuteczne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że w samej treści orzeczenia znajduje się informacja o doręczeniu orzeczenia M. W. listem poleconym za potwierdzeniem odbioru. Tak więc istnieje domniemanie, że przedmiotowe orzeczenie zostało stronie doręczone. Dopóki to domniemanie nie zostanie obalone innym środkiem dowodowym, jest ono wiążące dla organu w procesie przeprowadzania postępowania dowodowego. Nadmienić należy, że w trakcie prowadzonego przez organ administracyjny postępowania odbyła się rozprawa administracyjna, o której prawidłowo powiadomiono strony. Strony nie stawiły się na rozprawie, jak również w trakcie prowadzonego postępowania strony nie przedstawiły dowodów ani też nie wnioskowały o przeprowadzenie dowodów, które uzupełniłyby zebrany w sprawie materiał dowodowy.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, organ administracyjny prawidłowo stanął na stanowisku, że brak dowodów potwierdzających, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa stwarza domniemanie prawidłowości decyzji. W przeciwnym wypadku doszłoby do sytuacji, w której praktycznie każdą decyzję administracyjną można by wzruszyć mimo, iż nie istnieją ku temu konkretne dowody i przesłanki.

Odpowiedź na skargę kasacyjną Prezydenta Miasta Poznania wniosła R. W., reprezentowana przez radcę, prawnego domagając się jej oddalenia. W opinii uczestniczki postępowania zgłoszone przez Prezydenta Miasta Poznania zarzuty są bezpodstawne, gdyż zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem. Sąd I instancji trafnie uznał, że wszelkie występujące w sprawie wątpliwości oraz braki, których organ nie może wyjaśnić za pomocą środków dowodowych, należy rozstrzygać na korzyść strony żądającej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga Prezydenta Miasta Poznania nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wywody Ministra Infrastruktury są trafne jedynie w części, a mianowicie w zakresie, w jakim odnoszą się przede wszystkim do naruszenia przez Sąd I instancji art.2 i art.5 Konstytucji RP. Pozostałe zarzuty nie są jednak uzasadnione, dlatego skarga kasacyjna także tego organu nie mogła być uwzględniona.

Przedmiotem kontroli WSA w Warszawie były decyzje w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości w trybie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. W związku z powyższym w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że w orzecznictwie sądowym przyjęty jest trafny pogląd, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jako przewidujące odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce, gdy organ w sposób bezsporny ustali zaistnienie przynajmniej jednej z przesłanek taksatywnie wymienionych w art.156 § 1 kpa.

W trybie stwierdzenia nieważności nie rozstrzyga się sprawy merytorycznie, ale przeprowadza kontrolę prawidłowości decyzji wydanej w trybie zwykłym. Nie oznacza to jednak zwolnienia właściwego organu z obowiązku zebrania i wnikliwego rozpatrzenia całego niezbędnego materiału dowodowego. Ocena, czy decyzja pierwotna dotknięta jest którąś z kwalifikowanych wad, jest bowiem możliwa, gdy ustalenia faktyczne nie budzą wątpliwości i pozwalają na ich konfrontację ze hipotetycznym stanem faktycznym zawartym w określonych normach prawnych mających zastosowanie w konkretnej sprawie.

W okolicznościach niniejszej sprawy badanie prawidłowości orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1955 r. niewątpliwie było utrudnione, gdyż organ nie dysponował pełną dokumentacją postępowania wywłaszczeniowego. Brak kompletnych akt postępowania administracyjnego, w którym wydano decyzję podlegająca kontroli nadzorczej w sposób oczywisty nastręcza trudności co do oceny legalności tego aktu, zwłaszcza wówczas, gdy- tak jak w niniejszym przypadku- wydanie orzeczenia uzależnione było od zaistnienia określonych przesłanek faktycznych, których istnienia-z uwagi na niezachowanie się pełnej dokumentacji- potwierdzić ani wykluczyć nie można. W takiej sytuacji organ w pierwszej kolejności zobowiązany jest podjąć wszelkie działania w celu odnalezienia, a następnie odtworzenia zaginionych czy zniszczonych akt. Dopiero, gdy takie czynności rzeczywiście okażą się bezskuteczne, organ może oprzeć się na dowodach pośrednich, przede wszystkim zaś na takich dowodach, które pochodzą z okresu wydania weryfikowanego orzeczenia.

W skargach kasacyjnych oba skarżące organy powołały się na taki właśnie rodzaj dowodów, twierdząc, że te pośrednie dowody zostały bezpodstawnie pominięte przez Sąd I instancji, mimo iż stanowią one pełne potwierdzenie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. Powyższe zarzuty są niezasadne, a przede wszystkich gołosłowne, gdyż organy we wniesionych przez siebie środkach zaskarżenia nawet nie próbowały wskazać jakiegokolwiek dowodu pośredniego mającego potwierdzać ustalenia poczynione w postępowaniu nadzorczym. Zauważyć przy tym należy, że dowód pośredni to dowód z zeznań świadków, opinia biegłych i dokumenty urzędowe, które dają organowi możliwość ustalenia okoliczności faktycznych na podstawie między innymi spostrzeżeń innych osób. Do takich dowodów pośrednich- wbrew sugestiom głównie Prezydenta Poznania- nie można zaliczyć samych wskazań zawartych w kontrolowanej decyzji. Te wskazania między innymi podlegają weryfikacji w postępowaniu nadzorczym. Zatem nie mogą być one same w sobie dowodem i to dowodem legalności decyzji, w uzasadnieniu, której takie sformułowania zostały zawarte.

Bezpodstawne są również twierdzenia skarżących kasacyjnie organów- wyprowadzane z zasady trwałości decyzji (art.16 kpa)- że brak akt wywłaszczeniowych stwarza domniemanie prawidłowości orzeczenia wywłaszczeniowego do czasu przeprowadzenia dowodu przeciwnego na okoliczność wydania aktu z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie nie można też zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że występujące w sprawie brak i wątpliwości, których nie można wyjaśnić za pomocą środków dowodowych należy rozstrzygać na korzyść strony żądającej stwierdzenia nieważności, bowiem powinność taka ma wynikać z art.2 i art. 5 Konstytucji RP oraz ogólnych zasad postępowania administracyjnego (art., 7, art.8 i art.9 kpa). Jeszcze raz podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w razie ujawnienia kwalifikowanych wad, o jakich mowa w § 1 art.156 kpa. Analiza istnienia tych przesłanek nie może opierać się na domniemaniach- ani domniemaniu prawidłowości, ani na domniemaniu wadliwości weryfikowanej decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji niezbędne jest jednoznaczne ustalenie czy doszło do naruszenia prawa i dokonania oceny charakteru tego naruszenia w kontekście przesłanek nieważności decyzji. W niniejszej sprawie decyzja wywłaszczeniowa poddana została kontroli pod katem istnienia przesłanek rażącego naruszenia prawa. W związku z tym niezbędne jest dokonanie stosownych ustaleń, czy doszło do naruszeń prawa, a następnie do oceny czy ujawnione ewentualnie naruszenia mają charakter rażący. Takie ustalenia i oceny mogą być przy tym dokonane wyłącznie w oparciu o konkretne dowody, a nie na podstawie domysłów i domniemań organu. Bez zgromadzenia i wnikliwej analizy materiału dowodowego, a tym samym bez ustaleń opartych na stosownych dowodach, wydanie każdej decyzji kończącej postępowanie nadzorcze jest co najmniej przedwczesne, także decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności weryfikowanego orzeczenia wywłaszczeniowego.

W postępowaniu nadzorczym przeprowadzenie szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego jest niezbędne, gdy istnieje wyraźny konflikt między obowiązkiem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnej sprzecznej z prawem, a uzasadnionymi interesami uczestników postępowania administracyjnego, działającymi w zaufaniu do organów państwa (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 1994r III ARN 28/94, OSNAPiUS 1995, nr 10, poz.115). Na powyższe trafnie w swej skardze kasacyjnej zwrócił uwagę Minister Infrastruktury. W sprawach dotyczących wywłaszczenia podstawowe jednak znaczenie ma to, że wywłaszczenie stanowi przymusowe przejęcie własności na cele publiczne. Ta instytucja prawa publicznego zawsze miała i nadal ma charakter wyjątkowy. Umożliwia ona władzy publicznej ingerencję w sferę cudzej własności przez jej ograniczenie, bądź pozbawienie prawa własności, tylko przy zachowaniu ściśle określonych warunków. Przesłanki i tryb wywłaszczenia nieruchomości precyzował również omawiany dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Przepis art.8 ust.1 dekretu nakładał na wykonawcę narodowego planu gospodarczego, zainteresowanego wywłaszczeniem, obowiązek wezwania właściciela nieruchomości, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną przez wykonawcę na podstawie art. 28 oraz zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowe. Z kolei ust.4 art.8 dekretu stanowił, że wykonawca planu może nabyć niezbędną do realizacji tego planu nieruchomość, jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia powyższego wezwania lub dokonania obwieszczenia, o którym mowa w ust.3, nie zostanie zawarta umowa sprzedaży lub inna z umów określonych w tym przepisie. Natomiast w myśl art.17 ust.3 pkt.2 dowód powyższego wezwania podmiot ubiegający się o wywłaszczenie zobowiązany był dołączyć do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Z treści przytoczonych regulacji jednoznacznie wynika, że bezwzględnie obowiązującą przesłanką zastosowania trybu wywłaszczenia było wezwanie właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości oraz zachowanie określonych wymogów materialnych i formalnych tego wezwania, a także wskazanego terminu do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Dekret nie przewidywał w tym zakresie żadnych odstępstw. Stąd nie można przyjmować za organami, że samo powołanie się w decyzji wywłaszczeniowej na nieskuteczność starań o nabycie nieruchomości w drodze umowy jest jednoznaczne z tym, że przesłanki wywłaszczenia zostały spełnione. Dlatego też w pełni podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że ustalenie okoliczności mających istotne znaczenie dla oceny legalności decyzji wywłaszczeniowej wymaga udowodnienia, przy czym może to nastąpić przy pomocy wszystkich dostępnych organowi środków dowodowych. Takie ustalenia nie mogą natomiast opierać się wyłącznie na domniemaniu istnienia pewnych faktów. Opieranie ustaleń na domniemaniach jest niedopuszczalne, zwłaszcza gdy chodzi o fakty niezwykle istotne dla wyniku postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym. Taką rangę ma niewątpliwie prawidłowe wezwanie właściciela nieruchomości do odstąpienia nieruchomości. Przyznał to zresztą Minister Infrastruktury we wniesionej skardze kasacyjnej, akceptując także utrwalony już w orzecznictwie pogląd, że brak przedmiotowego wezwania pozwala na traktowanie takiej wady jako kwalifikowanej w rozumieniu art.156 § 1 pkt.2 kpa.

WSA w Warszawie prawidłowo zatem stwierdził, że w postępowaniu nadzorczym organ nie zebrał i nie przeanalizował pełnego materiału dowodowego niezbędnego do oceny czy orzeczenie wywłaszczeniowe dotknięte jest jedną z kwalifikowanych wad przewidzianych w art.156 § 1 kpa, a tym samym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszył art. 7 i art.77 § 1 kpa, co uzasadniało uchylenie kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.c ustawy P.p.s.a. Sąd I instancji słusznie zwrócił też uwagę, że akta niniejszej sprawy nie pozwalają uznać, iż organ mimo podjętych działań wyczerpał wszelkie możliwości w celu odszukania pełnej dokumentacji postępowania wywłaszczeniowego. Nie można bowiem między innymi wykluczyć, iż w jednym z archiwów poszukiwano akt administracyjnych o innej sygnaturze, a tym samym akt innej sprawy.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw i nie mogły być uwzględnione. Zaskarżony wyrok uchylający decyzje nadzorcze Ministra Infrastruktury jest bowiem zgodny z prawem, mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Dlatego orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Z. W. i W. W. Sąd orzekł na podstawie art.204 pkt.2 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił natomiast wniosku R. W. uczestniczki postępowania kasacyjnego o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Stosownie do art.204 pkt.2 P.p.s.a. strona, która wniosła skargę kasacyjną, zobowiązana jest zwrócić skarżącemu niezbędne koszty postępowania kasacyjnego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Powyższe koszty obejmują między innymi wynagrodzenie pełnomocnika strony. Jednakże wynagrodzenie takie przysługuje za udział w rozprawie, nie zaś za samo sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Brak jest zatem podstaw prawnych do zaliczenia wynagrodzenia radcy prawnego za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną do niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, podlegających zasądzeniu z powołaniem się na art.204 w zw. z art.205 P.p.s.a. Skoro pełnomocnik wymienionej nie brał udziału w rozprawie kasacyjnej, to nie zachodzą przesłanki do zasądzenia na rzecz R. W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Sąd nie zasądził też zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz M. W., gdyż uczestniczka nie wykazała wysokości kosztów poniesionych przez nią w postępowaniu kasacyjnym.