Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2395/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 UST.12
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2018r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej: Minister, organ II instancji/odwoławczy) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej "K.p.a." po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...] (dalej: skarżący), od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017r., znak: [...], orzekającej: w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz L. M. w wysokości 321.752,00 zł za prawo własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,4426 ha oraz nr [...] o pow. 0,0067 ha, przeznaczonej na realizację inwestycji pn.: "Budowa Regionalnej Drogi [...]", w pkt 2 o powiększeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę 16.087,60 zł, w pkt 3 o zobowiązaniu Prezydenta [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania, utrzymał ją w mocy.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,4426 ha oraz nr [...] o pow. 0,0067 ha, położona w gminie [...], obręb [...], decyzją Wojewody [...] (dalej: Wojewoda) nr [...] z dnia [...] lipca 2016r., znak: [...] została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa Regionalnej Drogi [...]". Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem [...] sierpnia 2016r., a zatem z tym dniem ww. nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Województwa [...].

Powołaną decyzją Wojewoda orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz L. M. w wysokości 321.752,00 zł za prawo własności ww. nieruchomości, w pkt 2 o powiększeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę 16.087,60 zł w pkt 3 zobowiązał Prezydenta [...] (dalej: Prezydent) do wypłaty ustalonego odszkodowania.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Prezydent. W odwołaniu zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. W ocenie skarżącego rozbieżne rezultaty analizy rynku, dokonanej przez biegłego w odniesieniu do nieruchomości objętych tą samą inwestycją drogową zlokalizowanych na terenach o niskim stopniu urbanizacji, powinno skutkować uznaniem operatu szacunkowego za wadliwy. Ponadto wątpliwości Prezydenta budzi okoliczność, iż oszacowana przez biegłego wartość nieruchomości przewyższa w znacznym stopniu wartość określoną przez rzeczoznawcę majątkowego E. W. w operatach szacunkowych sporządzonych w dniu [...] października 2016 r. na zlecenie skarżącego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia na własność Województwa [...] opisanej na wstępie nieruchomości stanowił operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2016r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. T., zaktualizowany stosowną klauzulą w dniu [...] marca 2018r.

Biegły ustalił – jak wynika z treści uzasadnienia decyzji że działka nr [...] o pow. 0,4426 ha ma kształt czworokątny, zbliżony do prostokąta, zaś działka nr [...] o pow. 0,0067 ha ma kształt zbliżony do trójkąta. Powierzchnia terenu o niewielkich zmianach rzędnych wysokości. Działki są niezabudowane, stanowią fragment terenu zadrzewionego i lasu. W operacie wskazano, iż według stanu na dzień [...] lipca 2016r., zgodnie z inwentaryzacją sporządzoną przez [...] Sp. z o. o i [...] sp. z o. o oraz na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2016 r. na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się następujące części składowe podlegające wycenie: drzewostan leśny na pow. 0,4426 ha na działce nr [...], zadrzewienie - brzoza na pow. 0,0067 ha na działce nr [...]. Wskazano, iż dla działki nr [...] nie został sporządzony opis taksacyjny drzewostanu, a zatem stopień zadrzewienia i skład gatunkowy lasu został przyjęty przez analogię z pododdziałem 5s. Biegły wskazał, iż pod względem typu siedliskowego lasu, porastający działkę drzewostan stanowi las mieszany świeży, w którego składzie gatunkowym dominuje brzoza w wieku 74 lata, zwarcie drzewostanu jest umiarkowane. Biegły wskazał, iż działki położone są w rejonie ul.[...], w odległości ok. 2,2 km na południowy wschód od rynku w [...]. Nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...]. Najbliższe sąsiedztwo nieruchomości stanowią tereny niezabudowane, użytkowane rolniczo i zadrzewione oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W większej odległości znajduje się teren kopalni, tereny leśne, a także od strony zachodniej przebiega droga wojewódzka nr [...].

Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przedmiotowa nieruchomość była objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisami Uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] dla określonych terenów, w obszarze na wschód od ul. [...] do ulicy [...], działka nr [...] (ok. 20% powierzchni) znajdowała się w terenie oznaczonym symbolem: E7 ZL - tereny lasów, zaś w ok. 80% powierzchni w terenie oznaczonym symbolem oznaczonym jako E4 ZR - tereny zalesień, natomiast działka nr [...] położona była w ok. 62% w terenie oznaczonym jako E4 ZR - tereny zalesień, zaś w 38% terenie oznaczonym jako E3 KDGP - tereny publicznych dróg klasy "główna ruchu przyspieszonego". Wyceny prawa własności gruntu dokonano w podejściu porównawczym z zastosowaniem metody korygowania ceny średniej.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że na potrzeby wyceny dokonano monitoringu kształtowania się cen zarówno nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod tereny dróg, nieruchomości niezabudowanych o przeznaczeniu mieszanym - częściowo pod tereny zieleni (w tym tereny lasów i zalesień) i częściowo przeznaczonych pod tereny dróg, jak i nieruchomości niezabudowanych o przeznaczeniu pod tereny zieleni (w tym tereny lasów i zalesień).

W pierwszej kolejności – jak wskazał organ II instancji przeprowadzono analizę nieruchomości o przeznaczeniu mieszanym i częściowo przeznaczonych pod tereny dróg. Badaniem objęto okres dwóch lat poprzedzających datę wyceny, tj. od grudnia 2014r. do grudnia 2016r. Jako obszar rynku przyjęto [...]. Analizę przeprowadzono w oparciu o akty notarialne dokumentujące umowy sprzedaży - obrót prawem własności. Ustalono, iż w badanym okresie na przyjętym rynku lokalnym nie stwierdzono wolnorynkowych transakcji sprzedaży spełniających przyjęte kryteria, dlatego też poszerzono analizę o rynek regionalny - tj. teren województwa [...]. Stwierdzono, iż na rozszerzonym rynku praktycznie nie występują w obrocie wolnorynkowym nieruchomości spełniające podstawowe kryteria podobieństwa, o zbliżonej powierzchni i strukturze poszczególnych przeznaczeń. W związku z powyższym na potrzeby wyceny przeprowadzono równolegle dwie analizy: nieruchomości przeznaczonych pod tereny zieleni (w tym tereny lasów i zalesień) oraz nieruchomości przeznaczonych pod drogi.

Do analizy rynku nieruchomości o przeznaczeniu pod tereny zieleni przyjęto obszar południowo-wschodniej części [...], obręby ewidencyjne [...], biorąc pod uwagę nieruchomości odznaczające się zbliżoną atrakcyjnością lokalizacyjną. Analizę przeprowadzono w oparciu o akty notarialne dokumentujące umowy sprzedaży, przy czym pod uwagę brano tylko obrót prawem własności. Na przyjętym rynku odnotowano kilka transakcji nieruchomościami podobnymi, w których ceny wahały się w przedziale od 4,01 zł/m2 do 37,54 zł/m2, ze średnią ceną w zbiorze wynoszącą 18,28 zł/m2. Następnie analizie poddano rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi, obejmujący swym zasięgiem całe [...]. Badaniem objęto akty notarialne transakcji sprzedaży z okresu dwóch lat poprzedzających datę wyceny, tj. od grudnia 2014r. do grudnia 2016r. Pod uwagę brano tylko obrót prawem własności. W operacie wskazano, iż z uwagi na niewielką liczbę transakcji rynkowych nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi (5 transakcji), w dalszej kolejności przeanalizowano transakcje dokonane na rynku regionalnym, obejmującym teren województwa [...], biorąc pod uwagę nieruchomości położone w miastach wchodzących w skład [...] o podobnej atrakcyjności lokalizacyjnej, wielkości, strukturze demograficznej oraz o zbliżonym poziomie rozwoju gospodarczego, a także położone na obszarze znajdującym się w bezpośrednim sąsiedztwie tych miast. Na rynku regionalnym odnotowano 11 transakcji nieruchomościami podobnymi, w których ceny wahały się w przedziale od 46,89 zł/m2 do 90,00 zł/m2, ze średnią ceną w zbiorze wynoszącą 65,68 zł/m .

Biorąc pod uwagę, iż na analizowanym rynku w badanym okresie ceny nieruchomości przeznaczonych pod tereny zieleni były niższe od cen uzyskiwanych za nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi, do określenia wartości działki nr [...] i części działki nr [...] (62% jej powierzchni) o przeznaczeniu oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem ZR przyjęto alternatywne przeznaczenie, wynikające z ustaleń decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Natomiast dla części działki nr [...] o przeznaczeniu drogowym (ok. 38% powierzchni) wyceny dokonano bezpośrednio na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia. W związku z powyższym, do dalszego procesu wyceny przyjęto transakcje nieruchomości nabywanymi pod drogi z rynku regionalnego, dokonane w okresie od grudnia 2014r. do grudnia 2016r. Dalej ustalono cechy rynkowe wpływające na wartość wycenianej nieruchomości i ich wagi [procentowy wpływ poszczególnych atrybutów (cech) na wartość nieruchomości]: położenie (waga - 40%), otoczenie (waga - 35%), topografia (waga - 25%). Ponadto dla każdej cechy ustalono skalę ocen, definiując jednocześnie każdą z nich. Jak wskazano w operacie, ze względu na obserwowaną stagnację na rynku nieruchomości, nie wprowadzono korekty cen transakcyjnych z względu na upływ czasu. Następnie dokonano charakterystyki nieruchomości o cenie maksymalnej i nieruchomości o cenie minimalnej z analizowanego zbioru transakcji w aspekcie przyjętych cech rynkowych. Określono następnie zakres współczynników korygujących dla szacowanej nieruchomości. Ostatecznie, po określeniu współczynnika korygującego dla przedmiotowej nieruchomości, wartość gruntu stanowiącego działkę oznaczoną nr [...] oszacowano na kwotę 4.538,00 zł, zaś działki gruntu nr [...] na kwotę 299.773,00 zł. Następnie oszacowano wartość odtworzeniową części składowych, tj. drzewostanu leśnego występującego na działce nr [...] (brzozy, sosny i dębu) oraz zadrzewienia na działce nr [...] (brzozy). Wartość drzewostanu oszacowano przy użyciu techniki wskaźnikowej, według wartości drewna na pniu, z uwzględnieniem aktualnej detalicznej ceny drewna. Natomiast wartość zadrzewienia oszacowano poprzez pomnożenie miąższości drewna przez aktualną cenę sprzedaży drewna średniowymiarowego opałowego. Łączna wartość części składowych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości obliczono na kwotę 17.441,00 zł. Po zsumowaniu, wartość odtworzeniową przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działki nr [...] o pow. 0,4426 ha oraz nr [...] o pow. 0,0067 ha, oszacowano na łączną kwotę 321.752,00 zł.

Minister podkreślił, ze chcąc dokonać oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej u.g.n. i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej rozporządzenie.

Rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2016r. Minister podał, iż zawiera on wszystkie elementy wymagane powyższymi przepisami. Jednocześnie wskazano, że autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Za prawidłowe Minister uznał przyjęcie podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej do wyceny wartości przedmiotowego gruntu.

W ocenie organu II instancji rzeczoznawca majątkowy prawidłowo dokonał doboru nieruchomości porównawczych do wycenianej działki. Uwzględniając fakt, iż przeznaczenie nieruchomości określone w dokumencie planistycznym - miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tylko częściowo zgodne jest z celem wywłaszczenia, a także okoliczność, iż na analizowanym obszarze (zarówno na rynku lokalnym jak i regionalnym) nie odnotowano transakcji nieruchomościami, spełniającymi podstawowe kryteria podobieństwa, o zbliżonej powierzchni i strukturze poszczególnych przeznaczeń, rzeczoznawca prawidłowo dokonał analizy obydwu segmentów rynku, tj. nieruchomości o przeznaczeniu pod tereny zieleni (w tym tereny lasów i zalesień) oraz nieruchomości przeznaczonych pod drogi w celu określenia, który wariant wyceny będzie korzystniejszy dla właściciela nieruchomości. Przeprowadzona analiza wykazała, iż działki o przeznaczeniu pod drogi publiczne uzyskują na rynku wyższe ceny od gruntów o przeznaczeniu pod zieleń. Zasadnie zatem do wyceny przyjął biegły nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi publiczne. Stwierdzić zatem należy, że rzeczoznawca wypełnił dyspozycję art. 134 ust.4 u.g.n. W operacie szacunkowym szczegółowo scharakteryzowano nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej w aspekcie przyjętych cen rynkowych. Właściwie ustalono również współczynniki korygujące. Wątpliwości, zdaniem organu odwoławczego nie może budzić również zastosowana przez autora opracowania metoda i technika wyceny. Biegły mając na uwadze, iż na badanym rynku nieruchomości nie wystąpiły w obrocie w dostatecznej liczbie transakcje nieruchomościami spełniającymi kryteria podobnych, o zbliżonych częściach składowych oszacował oddzielnie wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Minister uznał, że spełniona została regulacja wynikająca z przepisu art. 135 ust. 1 u.g.n.

Dokonując wyceny części składowych nieruchomości w postaci drzewostanu i zadrzewienia znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości oszacowano wartość drewna znajdującego się w tym drzewostanie, co pozostaje w zgodzie z treścią art. 135 ust. 5 u.g.n. Minister stwierdził, że operat szacunkowy nie zawiera wad powodujących naruszenie przepisów u.g.n oraz rozporządzenia. Przedstawiona opinia biegłego rzeczoznawcy, według Ministra jest spójna i logiczna, sam zaś operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, wskazującego na fakt, iż w równolegle prowadzonych postępowaniach odszkodowawczych dotyczących tej samej inwestycji drogowej, na tym samym odcinku drogi, ten sam biegły w wyniku przeprowadzonej analizy rynku stwierdza m.in., że ceny transakcyjne nieruchomości drogowych w całym mieście [...], biorąc pod uwagę obszary niezabudowane lub o niskim stopniu urbanizacji mieszczą się w przedziale cenowym od 12,00 zł/m2 do 20 zł/m2, ze średnią ceną wynoszącą 15,17 zł/m2 organ II instancji podkreślił, iż kwestia zdefiniowania rynku, jego obszaru i przeprowadzenie jego analizy, stanowi część warsztatu zawodowego rzeczoznawcy majątkowego i wymaga posiadania wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie ma podstaw, ani możliwości podważania.

Minister zaznaczył również, że z opracowania P. T. nie wynika, aby przeprowadzona przez niego analiza rynku obejmującego teren [...] wykazała, że ceny nieruchomości drogowych mieszczą się na tym rynku w przedziale od 12,00 zł/m2 do 20,00 zł/m2. Organ odwoławczy podkreślił, iż w zestawieniu transakcji porównawczych znajduje się 5 transakcji sprzedaży nieruchomości, położonych na terenie [...], w których cena 1m wynosiła odpowiednio 50,00 zł, 46,89 zł, 60,00 zł, 62,00 zł oraz 58,30 zł.

Organ II instancji uznał, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo dokonał doboru nieruchomości porównawczych do wycenianych działek. Uwzględniając niewielką liczbę transakcji rynkowych nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi (5 transakcji), dokonanych na obszarze miasta [...] w okresie od grudnia 2014r. do grudnia 2016 r. zasadnie dokonano rozszerzenia analizy na rynek regionalny, obejmujący teren województwa [...], na którym w badanym okresie odnotowano 11 transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej, w których ceny wahały się w przedziale od 46,89 zł/m2 do 90,00 zł/m2, ze średnią ceną w zbiorze wynoszącą 65,68 zł/m2. Biegły zauważył, iż w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego E. W. nie zostały uwzględnione 3 spośród ww. nieruchomości. W wyjaśnieniach wskazano także, że informacja o transakcjach była już dostępna dla rzeczoznawców majątkowych. W opinii biegłego P. T. nie uwzględnienie w wycenie sporządzonej przez E. W. wskazanych wyżej nieruchomości, w których ceny wahały się w zakresie między 46,89 zł m2 a 60,00 zł/m2 i były wyższe od większości cen transakcyjnych nieruchomości przyjętych do bazy nieruchomości porównawczych w operacie sporządzonym dnia [...] października 2016r., a zatem nie uwzględnienie ich w procesie wyceny w oczywisty sposób skutkuje zaniżeniem ceny średniej. Ponadto biegły P. T. wskazał, iż 4 spośród nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę E. W. przeznaczone są w całości lub w zdecydowanej części pod zabudowę mieszkaniową, a tym samym w odniesieniu do tych nieruchomości nie została spełniona przesłanka podobieństwa do wycenianej nieruchomości w aspekcie przeznaczenia gruntu. Ponadto w wyjaśnieniach wskazano, iż nieruchomości przyjęte do porównań w przedłożonym kontroperacie szacunkowym wykazują bardzo duże zróżnicowanie pod względem powierzchni, bowiem powierzchnia działki o najmniejszej powierzchni w bazie jest ponad 276 razy mniejsza od działki największej. Wątpliwości biegłego budzi również bardzo duży rozstęp cenowy pomiędzy ceną maksymalną i minimalną wynoszący aż 70,12 zł/m2.

Ponadto, zdaniem biegłego P. T. w operacie szacunkowym sporządzonym przez E. W. dokonano błędnej charakterystyki nieruchomości o cenie minimalnej, bowiem nieruchomość położona jest w mieście [...], tj. mieście liczącym powyżej 60 tys. mieszkańców (co zgodnie z gradacją cechy "położenie" odpowiada ocenie dobrej), a nie jak wskazano w operacie średniej. Biegły wskazał, iż otoczenie nieruchomości o cenie maksymalnej także scharakteryzowano nieprawidłowo, bowiem określono je jako "tereny zagospodarowane o dużym stopniu zurbanizowania na terenie osiedla mieszkaniowego w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo - usługowej", a tymczasem działka położona jest w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o przeciętnym stopniu zurbanizowania, w bezpośrednim sąsiedztwie od strony zachodniej znajdują się tereny niezabudowane, zadrzewione, zakrzewione.

Organ odwoławczy, uwzględniając wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, wskazujące na uchybienia w procesie wyceny przedmiotowej nieruchomości, dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego E. W. stwierdził, że sporządzony przez nią operaty szacunkowe z dnia [...] października 2016r. nie mogą stanowić dowodu o wartości przejętej nieruchomości i tym samym podważyć prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego na zlecenie Wojewody [...]. W ocenie Ministra dane zawarte w sporządzonym przez P. T. operacie szacunkowym z dnia [...] grudnia 2016r. nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, stanowią spójną i logiczną całość, co w konsekwencji sprowadza się do uznania, że wartość nieruchomości została wyceniona w sposób prawidłowy.

Ponadto Minister stwierdził, że Wojewoda zasadnie powiększył odszkodowanie należne dotychczasowej właścicielce nieruchomości o 5% wartości nieruchomości, gdyż oświadczenie o wydaniu nieruchomości do dyspozycji inwestora właścicielka złożyła w dniu [...] sierpnia 2016r., a zatem z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Z powyższą decyzją nie zgodził się Prezydent [...], zaskarżając decyzję Ministra w całości i zarzucając jej naruszenie:

- art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 130 ust. 2, 134 i 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że sporządzona przez biegłego P. T. opinia jest prawidłowa natomiast opinia biegłej U. W. z uwagi na nieprawidłowości i niejasności nie może stanowić podstawy do dokonania wyceny,

- art. 7, 77 i 84 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w sytuacji gdy do akt sprawy złożone zostały dwa operaty sporządzone przez rzeczoznawców z zastosowaniem różnych metod wyceny nie zasięgnięto opinii innej osoby posiadającej wiedzę specjalną a względnie wobec twierdzeń organu dotyczących niejasności i nieprawidłowości w jednym z operatów nie uzyskano stosownych wyjaśnień od autorów tegoż operatu.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przywołano szczegółowe argumenty mające świadczyć o jej zasadności.

Jednocześnie skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - operatu szacunkowego znajdującego się w aktach Wojewody [...] - i w tym celu wniósł o zwrócenie się do Wojewody o nadesłanie akt przedmiotowej sprawy na okoliczność treści tych dokumentów.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302 z późn. zm.) dalej jako P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W ramach oceny, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postepowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym zaskarżoną decyzją orzekł Minister było ustalenie na rzecz L. M. odszkodowania w wysokości 321 752,00 zł za prawo własności nieruchomości opisanej na wstępie.

Materialnoprawną podstawę wydania przedmiotowych decyzji stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.) – dalej: specustawa drogowa, a także ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016r., poz. 2147 ze zm. ) – dalej: u.g.n.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do nieuwzględnienia przez Wojewodę i Ministra złożonego przez Prezydenta operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę E. W. i niezasięgnięcie opinii innej osoby trzeciej posiadającej wiedzę specjalną, która zweryfikowałaby ustalenia przyjęte przez organy w swoim operacie i tym przedstawionym przez stronę skarżącą. W ocenie skarżącego z uwagi na zastosowanie w dwóch opiniach różnych metod i prezentowanie znacznych rozbieżności w wartościach wyceny nieruchomości, należy powołać innego biegłego celem wydania nowej opinii.

W ocenie Sądu, w przedstawionym stanie faktycznym sprawy nie można przyznać racji skarżącemu.

Stosownie do art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosować należy odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie z art. 18 tej ustawy odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomość stanowił operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2016r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. T.. Oceniając ten operat, organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że ustalona w nim wartość przejętej nieruchomości została określona w sposób wymagany przez prawo.

Biegły wskazał, że z uwagi na brak wolnorynkowych transakcji sprzedaży nieruchomości o przeznaczeniu mieszanym: częściowo pod tereny zieleni i częściowo pod drogi na terenie miasta [...], analizę poszerzono o rynek regionalny, tj. województwo [...]. Po dokonanej analizie biegły stwierdził, że na poszerzonym rynku praktycznie nie występowały nieruchomości spełniające podstawowe kryteria podobieństwa o zbliżonej powierzchni i strukturze poszczególnych przeznaczeń, dlatego też na potrzeby wyceny biegły zdecydował o przeprowadzeniu równolegle dwóch analiz nieruchomości przeznaczonych pod tereny zieleni jak również przeznaczonych pod drogi. W wyniku dokonanych analiz biegły doszedł od wniosku wobec przeznaczenia działki nr [...] na tereny zieleni i części działki nr [...] na tereny zieleni (62%), a części tej działki na drogi (38%) i stwierdzeniu, że cel publiczny zwiększy wartość nieruchomości jedynie w części przeznaczonej pod drogi, przyjął metodykę na podstawie której wycenił nieruchomość (działki: nr [...] i nr [...]) jedynie w oparciu o transakcje o przeznaczeniu drogowym (§ 36 ust. 4 rozporządzenia). Poza tym ze względu na niedostateczną liczbę odnotowanych transakcji nieruchomościami spełniającymi kryteria podobnych, o porównywalnych częściach składowych, wartość przedmiotowej działki została oszacowana w oparciu o metodę odtworzeniową stanowiąc sumę wartości rynkowej gruntu oraz wartości odtworzeniowej jego części składowych.

Sąd podziela stanowisko Ministra co do prawidłowości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania.

Na wstępnie należy podkreślić, że opinia sporządzona przez P. T. została sporządzona prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Jest przejrzysta, spójna i logiczna, zaś operat szacunkowy jest jasny, przejrzysty i wyczerpujący. Opis transakcji przyjętych do analizy nie budzi zastrzeżeń i uzasadnia stanowisko rzeczoznawcy. Brak jest podstaw do twierdzenia, że przyjęte przez niego cechy rynkowe są nieprawidłowe. Zauważyć należy, że stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Analiza powyższego operatu szacunkowego wskazuje, że biegły prawidłowo określił przedmiot wyceny, przeznaczenie i prawidłowo określił cechy rynkowe wpływające na wartość wycenianej nieruchomości i ich wagi, a także cel wyceny (określenie wartości rynkowej do ustalenia odszkodowania). Jednocześnie biegły wyjaśnił, że z uwagi na obserwowaną stagnację na rynku nieruchomości, nie wprowadzono korekty cen transakcyjnych ze względu na upływ czasu. Z treści operatu wynika, że rzeczoznawca majątkowy sporządził wycenę mając na uwadze art. 18 specustawy drogowej przyjmując stan przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] lipca 2016r. i wartość gruntu z uwzględnieniem poziomu cen z daty, w którym następuje ustalenie w decyzji wysokości odszkodowania. Biegły na potrzeby wyceny przeanalizował rynek nieruchomości niezabudowanych o przeznaczeniu drogowym, jak i nieruchomości niezabudowanych o przeznaczeniu mieszanym - częściowo pod tereny zieleni (w tym tereny lasów i zalesień) i częściowo pod tereny dróg, jak i nieruchomości niezbudowanych o przeznaczeniu pod tereny zieleni (w tym treny lasów i zalesień) za okres od listopada 2014r. do listopada 2016r. Prawidłowo zatem, zdaniem Sądu biegły uwzględniając treść art. 134 ust. 4 u.g.n. zastosował "zasadę korzyści" w odniesieniu do części nieruchomości o przeznaczeniu pod tereny zieleni (62% działki nr [...]) wobec ustalenia, że ceny tych nieruchomości są niższe w stosunku do nieruchomości drogowych. Prawidłowo również określił wartość całej nieruchomości w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, a także zasadnie oszacował, z uwagi na brak dostatecznej liczby transakcji nieruchomościami o zbliżonych częściach składowych oddzielnie wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Biegły wyjaśnił, że cechami rynkowymi mającymi wpływ na wartość nieruchomości na rynku regionalnym były: położenie, otoczenie oraz topografia. W operacie biegły zawarł podstawowe informację o wybranych 11 transakcjach, z których do dalszej analizy wykorzystano nieruchomości o cenie maksymalnej i nieruchomości o cenie minimalnej z analizowanego zbioru transakcji. Biegły określił i uwzględnił w wycenie ustalone cechy nieruchomości oraz procentowy udział wpływający na wartość szacowanego gruntu, a następnie określił wartość 1 m2 wycenianego gruntu na kwotę 67,73 zł. Ponadto rzeczoznawca należycie określił wartość odtworzeniową części składowych nieruchomości, tj. drzewostanu leśnego występującego na działce nr [...] oraz zadrzewienia na działce nr [...] według techniki wskaźnikowej, bazując na wartości drewna na pniu z uwzględnieniem aktualnej detalicznej ceny drewna tartacznego iglastego. Zatem przedstawiona przez biegłego wycena obejmująca wartość gruntów działek jak i części składowych tych działek jest prawidłowa i mogła być wykorzystana do ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie.

Natomiast analiza przedstawionego przez skarżącego dowodu w postaci kontroperatu (sporządzonego przez E. W.) doprowadziła organ odwoławczy do prawidłowych wniosków, że zawiera on błędy, które podważają jego wiarygodność. Przede wszystkim w operacie tym przyjęto do porównań nieruchomości o innym przeznaczeniu (o przeznaczeniu mieszkaniowym), niż wynika to z dokumentów planistycznych (o przeważającym przeznaczeniu pod tereny zielone (w tym lasy i zalesienia), a częściowo pod drogi), co powoduje, że nieruchomości przyjęte do porównań są niepodobne do nieruchomości wycenianej. Już ta okoliczność budzi uzasadnione wątpliwości co do poprawności ustaleń przyjętych w operacie strony, z uwagi na treść art. 154 u.g.n., w którym wskazuje się, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności m.in. (...) przeznaczenie w planie miejscowym. Ponadto, jak słusznie wskazał Minister, w operacie szacunkowym sporządzonym przez E. W. dokonano błędnej charakterystyki nieruchomości o cenie minimalnej, bowiem nieruchomość położona w mieście [...] liczącym powyżej 60 tyś mieszkańców, (co zgodnie z gradacją cechy "położenie" odpowiada ocenie dobrej), a nie jak wskazano w operacie średniej. Dodatkowo biegły trafnie wywiódł, że otoczenie nieruchomości o cenie maksymalnej także zostało scharakteryzowano nieprawidłowo, gdyż określono je jako "tereny zagospodarowane o dużym stopniu zurbanizowania na terenie osiedla mieszkaniowego w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej", a jak wynika z dokumentów działka położona jest w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o przeciętnym stopniu zurbanizowania, w bezpośrednim sąsiedztwie od strony zachodniej znajdują się tereny niezabudowane, zadrzewione i zakrzewione. Wobec tego, zdaniem Sądu zasadnie organy nie uwzględniły tego dowodu i nie zlecały analizowania go kolejnemu rzeczoznawcy bowiem przedłużyłoby to tylko postępowanie. Poza tym także z uwagi na to, że twierdzenia Prezydenta oparte na sporządzonym na własne zlecenie kontroperacie nie wykazały błędów, które mogłyby stanowić podstawę do oceny przez organy orzekające braku przydatności sporządzonego w postępowaniu administracyjnym operatu, nie zachodziła potrzeba do zlecenia opracowania kolejnego operatu przez innego biegłego. Tak więc w badanej sprawie zasadnym jest wniosek, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie zawierał oczywistych błędów i niejasności, które dyskwalifikowałyby ten dokument jako wiarygodny dowód w postepowaniu. Sąd jest zdania, że podmiot publiczny – [...], jako dysponujący wykwalifikowanym personelem (w tym prawnikami) w sytuacji w której tego rodzaju sprawa nie jest jedyną takiego rodzaju i w sytuacji gdy miał wątpliwości co do treści opinii rzeczoznawców – mógł zwrócić się w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. o weryfikację operatu sporządzonego na zlecenie organu. Skoro tych czynności zaniechał oznacza, że swym działaniem pozbawił się możliwości zakwestionowania operatu. Inicjatywa dowodowa organu i dążenie do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego nie pozbawia strony możliwości inicjatywy dowodowej w szczególności w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie. Ustawa o gospodarce nieruchomościami daje bowiem stronie mechanizm pozwalający na weryfikację dowodu jakim jest operat.

Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut niezastosowania, przez tego samego biegłego cen transakcyjnych nieruchomości drogowych dotyczących tej samej inwestycji drogowej w całym mieście [...] mieszczących się w przedziale cenowym od 12,00 zł/m2 do 20 zł/m2, ze średnią ceną wynoszącą 15,17 zł/m2. W ocenie Sądu, Minister słusznie wyjaśnił, że kwestia zdefiniowania rynku, jego obszaru i przeprowadzenie analizy stanowi część warsztatu zawodowego rzeczoznawcy majątkowego i wymaga posiadania wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie ma podstaw ani możliwości do podważania. Podkreślić należy, że to biegły a nie organ decyduje o metodologii przyjętej przy sporządzaniu opinii – co wynika z art. 154 ust. 1 u.g.n. W związku z tym ani organ ani sąd nie ma kompetencji do oceny czy przyjęta metodologia była właściwa. Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że operaty szacunkowe sporządzane przez biegłych są opracowaniami o dużym stopniu zindywidualizowania gdyż uwzględniają cechy właściwe dla konkretnej wycenianej nieruchomości, dlatego też sporządzony operat nie mógł, a wręcz nie powinien być oceniany przez pryzmat innych wycen (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007r., sygn. akt I OSK 351/06, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 lutego 2008r., sygn. akt II SA/Bd 1005/07).

Samo niezadowolenie z opinii biegłego z tego powodu, że ustalił inną wartość nieruchomości od wartości ustalonej w operacie sporządzonym przez stronę skarżącą, nie poparta żadnym dowodem świadczącym o wadliwości merytorycznej operatu szacunkowego (negatywnej opinii korporacji rzeczoznawców), czy dowodem świadczącym o niewiarygodności wyceny sporządzonej na zlecenie organu (prawidłowo sporządzonego kontroperatu), jest niewystarczające do zanegowania wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę powołanego przez organ.

W ocenie Sądu, w kontrolowanym postępowaniu nie naruszono również przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 84 K.p.a. Organy orzekające w sprawie dokonały oceny obu operatów biegłych rzeczoznawców i wskazały z jakich powodów nie dały wiary dowodowi z opinii rzeczoznawcy E. W., a co przesądziło o uznaniu operatu sporządzonego na zlecenie organu za wiarydny. Fakt, że skarżący się z tą oceną nie zgadza nie jest wystarczającym powodem do przyjęcia, że Minister dopuścił się naruszenia tego przepisu. Przepis art. 84 K.p.a. stanowiący o możliwości powołania biegłego gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uzyskania wiadomości specjalnych nie oznacza, że obowiązek taki spoczywa zawsze na organie. Organ ma obowiązek oceny każdego dowodu o ile został dopuszczony w danym postępowaniu i gdy ma istotne znaczenie w sprawie. Zdaniem Sądu w postępowaniu zgromadzono wystarczający materiał dowodowy do rozstrzygnięcia sprawy i dokonano jego wszechstronnej oraz prawidłowej oceny.

Jednocześnie Sąd z urzędu nie stwierdził, aby w kontrolowanej sprawie dopuszczono się uchybień jak również innych naruszeń przepisów postepowania czy prawa materialnego, które upoważniałby go do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.