Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 523/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2006-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Małgorzata Górecka /spr./ Protokolant sekr. sąd. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi T. i A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy z dnia [...] r. Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 500zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych; III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M.Górecka /-/ W.Batorowicz /-/ B.Drzazga


UZASADNIENIE

Skarżący - T. i A. B. wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Gminy z dnia [...] r.

Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego na rzecz Urzędu Miejskiego - budowa drogi publicznej o szerokości 20 m i klasie technicznej "Z"- droga zbiorcza na odcinku od km 4+ 300 do skrzyżowania z drogą powiatową KD-P548 G.- K.- B., obejmująca obręb K. część działek nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...]. W decyzji wskazał, rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, inne warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania wynikające z przepisów odrębnych, linie rozgraniczające teren inwestycji.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż Gmina nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rozpatrywanej inwestycji, stąd potrzeba wydania decyzji na wniosek Urzędu Miejskiego w oparciu o art. 50-58 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od powyższej decyzji pierwszoinstancyjnej wniósł A. B.

Wskazał na swój interes prawny, który wynikał stąd, iż projektowana droga ma przebiegać przez teren należący do odwołującego, na którym znajdują się jego budynki inwentarskie i łąki położone w kotlinie a więc narusza jego prawo własności do przedmiotowej nieruchomości.

Zdaniem odwołującego w związku z planowaną inwestycją, której dotyczy skarżona decyzja nastąpi zanieczyszczenie terenów łąk poprzez osadzanie się spalin, co - w jego ocenie - spowoduje bezużyteczność łąk dla celów hodowlanych. Odwołujący nie zgadzał się tym samym ze stwierdzeniem zawartym w skarżonej decyzji, iż inwestycja nie wymaga opracowania oceny oddziaływania na środowisko. Nadto zarzucał, iż do dnia dzisiejszego nie otrzymał odpowiedzi na złożone przez siebie zarzuty a zamiast niej otrzymał zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania przedmiotowej, obecnie skarżonej przez niego decyzji.

Rozpatrując odwołanie SKO utrzymało w mocy skarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podał organ odwoławczy, iż odwołanie nie spełnia warunków określonych art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bowiem zarzuty odwołania nie zostały poparte dowodami uzasadniającymi żądanie i w ogóle żądanie co do skarżonej decyzji nie zostało podane. Dalej podał, iż zgodność planowanej inwestycji z przepisami szczególnymi, w tym regulującymi sprawy związane z ochroną przyrody będą rozpatrywane na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę i dopiero wtedy będzie wymagane badanie zgodności zamierzenia m. in. z tymi przepisami a nadto stwierdził, iż Starosta przesądził o tym, że dla tego zamierzenia nie został nałożony obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Zdaniem organu odwoławczego projekt decyzji został uzgodniony ze wszystkimi wymaganymi organami i organy te nie wniosły zastrzeżeń do przedłożonego projektu decyzji.

W skardze kierowanej do tutejszego Sądu skarżący wnieśli o uchylenie decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] r.

W uzasadnieniu skargi powtórzyli argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji I instancji tyczącą się ich interesu prawnego, zanieczyszczenia spalinami łąk należących do skarżących i braku raportu o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko. Nadto zarzucali, iż planowana inwestycja swoim oddziaływaniem na ich nieruchomość zmniejszy jej wartość.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powtarzając swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

W toku postępowania skarżący jak i uczestnicy postępowania, którzy popierali żądanie uchylenia skarżonej decyzji, zarzucili skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy z dnia [...] r. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 53 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez pominięcie uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem przyrody,

- art. 54 pkt 1 ustawy poprzez nie wskazanie w treści decyzji określenia całego przebiegu drogi a jedynie jej odcinka,

- art. 56 ustawy, poprzez brak wskazania przez organ odwoławczy odrębnych przepisów, o których mowa w tym przepisie,

- art. 54 pkt 2 ustawy poprzez brak określenia w treści decyzji pierwszoinstancyjnej warunków w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi a jedynie poprzestanie na twierdzeniu, że inwestycja nie wymaga opracowania oceny oddziaływania na środowisko, podczas, gdy zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2"c" winny być w takim przypadku przedstawione dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko,

- art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, który wskazuje na obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem bowiem mapa będąca załącznikiem do decyzji dotyczy tylko odcinka inwestycji i zawiera jedynie obszar K. a winna dotyczyć obszaru oddziaływania całej inwestycji. Takie określenie granic terenu jak na przedmiotowej mapie pozwala na unikniecie obowiązku uzyskania raportu oddziaływania na środowisko. Inne jest bowiem natężenie ruchu na drodze o długości 1 km (lokalnej drodze we wsi K.) a inne na drodze łączącej trasę k. ze S.

- art. 54 ust. 2"a" bowiem decyzja nie określa warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego

- art. 54 pkt 2 "d" bowiem decyzja nie określa w zakresie ochrony osób trzecich warunków ochrony właścicieli nieruchomości, przez które będzie przebiegać planowana inwestycja,

- naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. W sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez brak określenia w decyzji warunków ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie a także przed zanieczyszczeniem powietrza , wody i gleby.

Skarżący a także uczestnicy postępowania żądali nadto określenia przez organ administracji rzeczywistej długości całej drogi, a nie tylko na terenie gminy K. bowiem - ich zdaniem - skarżona decyzja dotyczy jedynie odcinka drogi a od ustalenia przebiegu całej inwestycji zależy możliwość określenia natężenia ruchu, stężenia spalin, drgania gruntów, naruszenia stosunków wodnych oraz wszelkich innych ujemnych czynników mających wpływ na określenie stopnia oddziaływania na środowisko oraz zdrowie ludzi.

Podkreślano i to, że ograniczenie inwestycji do jej jednego odcinka i stwierdzenie, że nie wymagany jest raport oddziaływania na środowisko jest sprzeczne z § 4 ust. 1 pkt b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty uznane zostały przez Sąd orzekający za trafne.

Przede wszystkim należy wskazać, że każda inwestycja jest w pewien sposób uciążliwa w szczególności dla właścicieli gruntów przez które ma ona przebiegać czy też właścicieli gruntów położonych w jej bezpośrednim sąsiedztwie. To jednak nie oznacza, że realizacja planowanej inwestycji jest niemożliwa skoro niesie za sobą pewną uciążliwość dla tychże osób czy też właścicieli nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania przyszłej inwestycji. W przypadku realizacji inwestycji celu publicznego służącej realizacji zarówno interesu lokalnego jak i regionalnego, jak w omawianej sprawie: zapewnienie transportu - należy podać, że w takim przypadku cel publiczny niejednokrotnie przeważa nad interesem indywidualnym w sensie uciążliwości jakiej doznać może grupa osób będących właścicielami nieruchomości, przez która ma przebiegać planowana inwestycja czy też nieruchomości, które znajdą się w obszarze jej oddziaływania.

Ustawodawca bowiem przewidział takie sytuacje wprowadzając do porządku prawnego regulacje prawne związane z odpłatnym przejmowaniem gruntów pod planowane inwestycje od ich właścicieli. Takim instrumentem umożliwiającym władzy publicznej ingerencję w sferę cudzej własności przez jej ograniczenie bądź pozbawienie (odjęcie) prawa własności nieruchomości, jest wywłaszczenie, będące instytucją prawa publicznego (art. 112 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Wywłaszczenie jest dopuszczalne jeżeli dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem - art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Tak więc argumenty skarżących jak i uczestników postępowania odnoszące się do naruszenia ich praw własnościowych poprzez planowanie inwestycji, która ma przebiegać przez działki będące ich własnością nie są i nie mogą być brane pod uwagę na etapie ustalania lokalizacji inwestycji jak i na etapie ustalania warunków zabudowy bo w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (czy decyzji ustalającej warunki zabudowy) organ administracji ma ustalić czy w danym miejscu można lokalizować planowaną inwestycję.

Odnosząc się do omawianej sprawy należy stwierdzić, iż w postępowaniu wszczętym z urzędu (a nie jak błędnie podano w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, że na wniosek Urzędu Miejskiego) organ administracji miał za zadanie ustalić czy można w danym miejscu lokalizować drogę. Dopiero zaś na etapie ubiegania się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej drogi należy legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i dopiero na tym etapie kwestie związane z wywłaszczeniem nieruchomości w oparciu o przepisy cytowanej już ustawy o gospodarce nieruchomościami, będą rozpoznawane.

Z kolei kolejny argument, który szczególnie był przez skarżących jak i uczestników postępowania podnoszony dotyczył braku określenia w decyzji organu I instancji warunków w zakresie ochrony środowiska (brak danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko) oraz poważny zarzut odnoszący się do tego, iż decyzja lokalizacyjna nie określa całego przebiegu drogi a jedynie jej odcinek, co - zdaniem skarżących i uczestników postępowania-pozwala ominąć obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

W ocenie Sądu orzekającego, argumenty powyższe okazały się zasadne.

Otóż organy obydwu instancji wskazywały na to, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga opracowania oceny oddziaływania na środowisko. W istocie w aktach administracyjnych znajduje się pismo organu I instancji kierowane do Starosty jak i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o wydanie opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia oraz określenia zakresu raportu i odpowiadając na powyższe pismo zarówno Starosta jak i PPIS stwierdzili, iż przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymaga zastosowania procedury postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, nie wymaga sporządzenia raportu.

Należy zauważyć, że w dacie wydania przez organ I instancji decyzji z dnia [...] r. obowiązywały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 179, poz. 1490). W tym akcie prawnym w § 2 ust. 1 pkt 8 lit.d stwierdza się, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają przedsięwzięcia infrastrukturalne: takie jak drogi krajowe nie wymienione w lit. c, o długości nie niższej jak 10 km, oraz inne drogi publiczne o nie mniej niż czterech pasach ruchu, o długości nie niższej niż 10 km.

Z kolei w § 3 mowa jest o tym, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać następujące rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: m.in. wymienione w pkt. 11 lit. g - drogi publiczne o nawierzchni utwardzonej, nie wymienione w § 2 ust. 1 pkt 8 lit. c i lit. d, o długości nie mniejszej niż 1 km.

Biorąc pod uwagę treść § 4 omawianego rozporządzenia i odnosząc ją do przedmiotowego przedsięwzięcia należy uznać, iż z całą pewnością budowa drogi publicznej jest takim przedsięwzięciem, które należałoby zakwalifikować jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Jednak biorąc pod uwagę okoliczność, że długość planowanej drogi - zgodnie z treścią pisma Starosty z dnia [...] r.- jest mniejsza niż 1 km. toteż zgodnie z obowiązującym w dacie wydania przez organ I instancji prawem nie wymagała owa inwestycja sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko.

Inaczej sprawa przedstawiała się w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy bowiem z dniem [...] r. zostały uchylone przepisy wyżej omawianego rozporządzenia i zastąpiły je przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573). Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia także dla omawianej inwestycji nie ma obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 30), jednak w § 3 ust. 1 pkt 56 wymienia się drogi publiczne o nawierzchni utwardzonej, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 29 i 30, z wyłączeniem przedsięwzięć polegających na budowie zjazdów z dróg publicznych, które mogą wymagać sporządzenia takiego raportu.

Powyższe oznacza, że organ I instancji prawidłowo przyjął, iż dla omawianej inwestycji w dacie wydania decyzji nie było obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jak i nawet nie wynikało z obowiązujących wtedy przepisów, że sporządzenia takiego raportu mogło dane przedsięwzięcie wymagać. Sporządzenia natomiast takiego raportu, biorąc pod uwagę szczególne uwarunkowania omawianej inwestycji, o których mowa w § 5 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004r., mogła wymagać ta inwestycja w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy.

Należy zwrócić także uwagę na to, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, gdyż znajdujący się w aktach administracyjnych dokument: "Opracowanie ekofizjograficzne podstawowe dla obszaru trasowania drogi publicznej na odcinku alternatywnego przebiegu we wsi K." stwierdza na stronie 3, że "Niniejsze opracowanie wykonano jako opracowanie ekofizjograficzne podstawowe na potrzeby projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru trasowania drogi publicznej na odcinku alternatywnego przebiegu we wsi K.". To oznacza, że dokument ten nie można uznać za będący oceną oddziaływania inwestycji na środowisko wykonaną na potrzeby wydania przedmiotowej decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Skoro brak było oceny oddziaływania omawianej inwestycji na środowisko, był stawiany zarzut braku raportu oddziaływania inwestycji na środowisko i zmieniły się przepisy wykonawcze, organ odwoławczy winien - biorąc pod uwagę rodzaj inwestycji - uchylić skarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia celem przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko oraz możliwości opracowania raportu.

Zgodnie bowiem z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), według treści obowiązującej w dacie wydania skarżonej decyzji przez organ odwoławczy "Wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga, z zastrzeżeniem ust. 7, przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko".

Z kolei zgodnie z obowiązującym w dacie wydania skarżonej decyzji rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko - § 3 ust. 1 pkt 56 w zw. z § 5 - można było omawianą inwestycję zakwalifikować jako przedsięwzięcie, o którym mowa w art. 46 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Także organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutu zgłaszanego na etapie odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej i obecnie powtarzanego w skardze, iż decyzja lokalizacyjna dotyczy jedynie odcinka drogi podczas, gdy planowana jest droga o większej długości.

Sąd orzekający dysponując jedynie aktami administracyjnymi nie może dokonać rozpoznania powyższego zarzutu, lecz organ odwoławczy winien był ustalić jaki jest docelowy plan tyczący się tej drogi, jaka jest realność uznania zarzutu, że planowana inwestycja jest dłuższa. Należy bowiem podkreślić, iż w sytuacji, gdy w budżecie gminy zapewnione są środki na realizację dłuższego odcinka planowanej drogi, wszczynanie postępowania zmierzającego do wydania decyzji o lokalizacji jedynie jej odcinka mniejszego aniżeli 1 km, może być uznane za chęć obejścia przepisów nakładających konieczność sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Reasumując omawiana inwestycja jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko a nadto należy rozważyć możliwość opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Także organ administracji winien wypowiedzieć się odnośnie planów inwestycyjnych związanych z drogą publiczną i wskazać realność zamierzenia inwestycyjnego w sensie jego realizacji aby tym samym ustosunkować się do zarzutu ominięcia przepisów nakładających obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji winien również opracować analizę, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) bowiem brak jest określenia stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji i jedynie częściowo realizuje ten wymóg złożony w aktach administracyjnych dokument: "Opinia urbanistyczna"

Biorąc pod uwagę powyższe i fakt zmiany przepisów wykonawczych, na podstawie art. 145 § 1 pkt1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - orzeczono jak w pkt I sentencji.

O kosztach orzeczono w pkt II sentencji na podstawie art. 200 w/ w ustawy.

Orzeczenie zawarte w pkt III sentencji traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy).

/-/ M.Górecka /-/ W.Batorowicz /-/ B.Drzazga

MK