Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 924/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 1  par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: Art. 3  par. 1, art. 134  par. 1, art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: Art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: Art. 7, art. 15, art. 77, art. 78, art. 81a, art. 107, art. 136
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: Art. 102, art. 103
journal: Dz.U. 2019 poz 341
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2022 r. znak SKO.UP/4121/24/2022 w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy i zobowiązania do jego zwrotu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego D. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 1 kwietnia 2022 r. znak: SKO.UP/4121/24/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4, ust. 1 c, 1d i ust. 1e ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2021 poz. 1212, dalej: u.k.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 grudnia 2021 r. nr KM-04.5430.9.80.2020 orzekającą o zatrzymaniu D. S. (dalej: skarżący) prawa jazdy kat. AM, A1, A2, A B 1, B na okres trzech miesięcy i zobowiązaniu skarżącego do zwrotu prawa jazdy oraz o wskazaniu, iż datą rozpoczęcia trzymiesięcznego okresu zatrzymania prawa jazdy będzie data zwrotu dokumentu prawa jazdy do organu właściwego w sprawach wydawania dokumentów stwierdzających uprawnia do kierowania pojazdami. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez Prezydenta Miasta Krakowa w związku z pismem z Komisariatu Policji [...] w K. z dnia 9 stycznia 2020 r. informującym o przekroczeniu przez skarżącego dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Za czyn ten skarżący został skazany wyrokiem Sądu Rejonowego [...] z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt [...].

Pismem z 10 czerwca 2020 r. skarżący poinformował, że złożył wniosek do Sądu Rejonowego [...] o przywrócenie terminu do złożenia sprzeciwu od wyroku nakazowego z dnia 27 lutego 2020 r., wraz ze sprzeciwem.

Ponieważ w sprawie wyłoniło się zagadnienie wykazujące bezpośredni związek z rozpatrzeniem sprawy, Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 15 czerwca 2020 r. zawiesił prowadzone postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. rozpatrzenia sprawy przez Sąd Rejonowy [...].

W dniu 23 lutego 2021 r. Urząd Miasta Krakowa otrzymał wyrok Sądu Rejonowego [...] z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt [...], prawomocny z dniem 14 marca 2020 r., gdzie uznano skarżącego winnym popełnienia wykroczenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym.

Wobec powyższego postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2021 r. podjęto zawieszone postępowanie administracyjne i zawiadomiono skarżącego o zakończeniu prowadzonego postępowania.

Pismem z dnia 1 kwietnia 2021 r. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego ze względu na złożony w Sądzie Okręgowym w Krakowie wniosek o wznowienie postępowania sądowego, zakończonego prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego [...] z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt [...].

W opinii organu I instancji przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie została spełniona, ponieważ pomimo złożenia wniosku o wznowienie postępowania sądowego, wyrok Sądu Rejonowego jest prawomocny i podlega wykonaniu.

Biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy oraz ustalony na dzień 18 czerwca 2021 r. termin posiedzenia w sprawie wznowienia postępowania sądowego, przedłużono prowadzone postępowanie administracyjne do dnia 31 lipca 2021 r.

Pismem z dnia 10 listopada 2021 r. Sąd Okręgowy w Krakowie poinformował Urząd Miasta Krakowa, że Sąd oddalił wniosek skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego [...] sygn. akt [...]. Postanowienie w tym przedmiocie jest prawomocne z dniem 28 września 2021 r.

Organ pierwszej instancji wskazał, że podstawą wydania przez niego decyzji, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, jest informacja o ujawnieniu popełnienia naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym (przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym) lub zapadnięcie prawomocnego rozstrzygnięcia za to naruszenie.

Wystąpienie przesłanki wymienionej w cytowanym wyżej przepisie, determinuje organ do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy.

W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że w dniu 5 września 2019 r. skarżący kierując pojazdem mechanicznym przekroczył dopuszczalną prędkość o ponad 50 km/h. Prawo jazdy nie zostało zatrzymane w dniu popełnienia wykroczenia. W takim przypadku ustawa o kierujących pojazdami nakazuje zobowiązać kierującego do zwrotu prawa jazdy. Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał oraz obowiązujący stan prawny, zasadnym było wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na okres trzech miesięcy, przy czym datą rozpoczęcia tego okresu będzie data zwrotu dokumentu prawa jazdy do Urzędu Miasta Krakowa.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący, wskazując że do stwierdzenia zawyżenia prędkości doszło z wyłącznej winy biegłego. Postępowanie w przedmiocie odebrania na czas określony uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi zostało wszczęte z uwagi na uprawomocnienie się wyroku nakazowego z dnia 27 lutego 2020 r., który wydany został w oparciu o błędną opinię biegłego. W związku z powyższym Sąd Rejonowy [...] wyrokował na podstawie opinii, która zwierała błędy rachunkowe, a w konsekwencji przypisał skarżącemu odpowiedzialność za wykroczenie, którego nie popełnił.

Ponadto skarżący podniósł, że brak jest spójności pomiędzy podstawą prawną decyzji, a treścią uzasadnienia. Jako podstawę prawną organ I instancji wskazał art. 125 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a w uzasadnieniu wyartykułował art. 135 ust. 1 pkt 1a tej ustawy. W ocenie skarżącego organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, które wykazałoby, iż prędkość o wartości 83,4 km/h nie daje podstaw do czasowego zatrzymania uprawnień do kierowania pojazdami.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 1 kwietnia 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie prawo jazdy skarżącego nie zostało jeszcze zatrzymane. Zgodnie zaś z art. 135b ustawy Prawo o ruchu drogowym, zatrzymanie wydanego w kraju prawa jazdy następuje przez wprowadzenie informacji o zatrzymaniu do centralnej ewidencji kierowców niezwłocznie po stwierdzeniu wystąpienia przesłanek określonych w art. 135 ust. 1 tej ustawy.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541, z późn. zm.), podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy wymienionej w art. 4, jest informacja, o której mowa odpowiednio w pkt 1 lub 3a zatem m.in. informacja właściwego podmiotu, który ujawnił popełnienie naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy (kierowanie pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym).

Kolegium zwróciło uwagę, że w najnowszym orzecznictwie sądowym konsekwentnie prezentowany jest pogląd, że organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń faktycznych dotyczących faktu rażącego przekroczenia prędkości, jest to bowiem domena postępowania wykroczeniowego. W szczególności nie mamy tu do czynienia z ustalaniem winy. Takie ustalenia wymagają bowiem w niektórych przypadkach długotrwałego postępowania dowodowego. Z woli ustawodawcy organ opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji, która ma charakter dokumentu urzędowego (art 76 § 1 k.p.a.), stanowiąc dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Zatrzymanie prawa jazdy ma bowiem w tym przypadku charakter prewencyjny, mający służyć zapobieganiu dalszym naruszeniom. Organy administracji publicznej nie są uprawnione do badania, w jakich okolicznościach doszło do popełnienia wykroczenia, ani okoliczności dotyczących sposobu pomiaru prędkości, czy rodzaju urządzeń do tego służących. Z woli ustawodawcy organ administracji publicznej opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej informacji.

Wyrokiem nakazowym z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy [...] stwierdził, że skarżący w dniu 5 września 2019 r. o godz. 10.15 w K. "przekroczył dopuszczalną prędkość o 51,1 km/h". Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 28 września 2021 r. Skoro decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy, wydawana w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, ma charakter związany, to właściwy starosta wydaje taką decyzję, po uzyskaniu informacji od podmiotu, który ujawnił naruszenie - kierowanie pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, bez uprzedniego postępowania wyjaśniającego, czy do wykroczenia drogowego w ogóle doszło i czy ukaranie obwinionego było zasadne. W przedmiotowej sprawie przekroczenie prędkości zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem. Organ I instancji w sposób prawidłowy orzekł o trzymiesięcznym okresie zatrzymania prawa jazdy liczonym od daty zwrotu dokumentu prawa jazdy, gdyż do zwrotu dokumentu nie doszło.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, że Sąd Rejonowy [...] wyrokował na podstawie opinii, która zwierała błędy rachunkowe, a w konsekwencji przypisał skarżącemu odpowiedzialność za wykroczenie, którego nie popełnił, Kolegium wskazało, że jest związane ustaleniami prawomocnego wyroku karnego. Mając na uwadze powyższe, Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i zasługuje na utrzymanie w mocy.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z:

a) uzasadnienia Sądu Okręgowego w Krakowie w sprawie pod sygn. akt [...], podczas gdy niniejszy dowód stanowi podstawę do zaniechania dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy gdyż skarżący przekroczył prędkość o mniej niż 40 km/h (wskazując, że dowód winien znajdować się w aktach sprawy),

b) uzasadnienia Sądu Apelacyjnego w Krakowie w sprawie pod sygn. akt [...], podczas gdy niniejszy dowód stanowi podstawę do zaniechania dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy gdyż skarżący przekroczył prędkość o mniej niż 40 km/h (wskazując, że dowód winien znajdować się w aktach sprawy),

c) odpowiedzi Prokuratury Okręgowego z dnia 10 maja 2021 r. do sygn. akt: [...], podczas gdy niniejszy dowód stanowi podstawę do zaniechania dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, gdyż skarżący przekroczył prędkość o mniej niż 40 km/h (wskazując, że dowód winien znajdować się w aktach sprawy),

d) uzupełniającej opinii biegłego, podczas gdy niniejszy dowód stanowi podstawę do zaniechania dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, gdyż skarżący przekroczył prędkość o mniej niż 40 km/h (dowód w aktach sprawy),

e) wyroku Sądu Rejonowego [...] z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt: [...], podczas gdy niniejszy dowód stanowi podstawę do zaniechania dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, gdyż skarżący przekroczył prędkość o mniej niż 40 km/h, pierwszy punkt wyroku 83,4 km/h - przekroczenie 33,4 km/h (dowód w aktach sprawy).

2. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art.. 78 § 1 k.p.a., poprzez całkowite zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego, a tym samym brak należytego wyjaśnienia sprawy, wskutek czego doszło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz wydania błędnej decyzji gdyż skarżący poruszał się motocyklem z prędkością nie większą niż 83,4 km/h w miejscu jej ograniczenia do 50 km/h.;

3. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło fakt, że niezależnie od wartości przekroczenia prędkości, skarżący popełnił wykroczenie drogowe polegające na przekroczeniu prędkości ale o wartości mniejszej niż 50 km/h, a co za tym idzie brak było podstaw do zatrzymania prawa jazdy;

4. art. 81a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie nieusuniętych przez organ wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść strony postępowania, skutkujące wydaniem błędnej decyzji odbierającej stronie uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi - podczas gdy do stwierdzenia zawyżenia prędkości doszło z wyłącznej winy biegłego sądowego, który sporządził błędną opinię (został użyty nieprawidłowy wzór).

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 102 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1c i 1e ustawy z 5 stycznia 2011 o kierujących pojazdami w związku z art. 125 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, podczas gdy z opinii uzupełniającej biegłego wynika, że skarżący nie kierował motocyklem w terenie zabudowanym z prędkością większą niż 33,4 km/h, a do zawyżenia prędkości doszło z wyłącznej winy biegłego który do jej wyliczenia użył niewłaściwego wzoru, a więc brak było podstaw do zastosowania powyżej przywołanych przepisów;

2. art. 125 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, poprzez jego zastosowanie, w sytuacji kiedy w uzasadnieniu organ administracji posługuje się art. 135 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, czym błędnie poucza stronę, błędnie stosuje przepisy i błędnie uzasadnia swoją decyzję.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. W skardze zawarł także wniosek o zwrot kosztów postępowania.

Dodatkowo skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów (w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.), tj. uzupełniającej opinii biegłego z dnia 30 września 2020r. na okoliczność, że biegły popełnił błąd rachunkowy i prędkość skarżącego została zawyżona oraz, że brak jest podstaw do zatrzymania uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi. Wniósł także o przesłuchanie na rozprawie biegłego sądowego na okoliczność, jak błąd sporządzonej przez niego opinii wpłynął na proces karny w stosunku do skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., co oznacza, że jeżeli sąd administracyjny dostrzega naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, to niezależnie od argumentów skarżącego, tenże sąd administracyjny uprawniony jest do uwzględnienia skargi.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Przy czym stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., dalej p.r.d.) lub wydał prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie, niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem. Podstawą wydania decyzji w oparciu o art. 102 ust. 1 i 4 oraz 1d i art. 103 ust. 1 pkt 5 u.k.p., jest informacja, o której mowa odpowiednio w pkt 1 lub 3.

Przesłanką wydania przez organ administracji orzeczenia o zatrzymaniu prawa jazdy jest przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Podstawą wydania decyzji jest informacja o ujawnieniu popełnienia naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. lub prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie.

Decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jest decyzją związaną. Świadczy o tym treść tego przepisu, zgodnie z którym starosta "wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem". Rozstrzygnięcie to oraz jego zakres nie zostały pozostawione uznaniu organu.

Z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, wynika, iż, rozważając wprowadzenie przepisów umożliwiających czasowe zatrzymanie prawa jazdy w przypadku przekroczenia dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym o 50 km/h, projektodawca brał pod uwagę wyniki badań opublikowanych przez Sekretariat Krajowej Rady Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego wskazujące, iż 64% kierowców w Polsce jeździ powyżej dopuszczalnego limitu prędkości. Czterech na pięciu kierowców przekracza prędkość na drogach krajowych przebiegających przez teren zabudowany i na dwujezdniowych ulicach miast. Projektodawca stwierdził, że czasowe zatrzymanie prawa jazdy, ma na celu poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie projektodawcy wprowadzenie w życie powyższych rozwiązań przyczynić się miało do większej dyscypliny przestrzegania przepisów ruchu drogowego przez kierujących pojazdami, chociażby poprzez wzbudzenie obawy przed utratą możliwości legalnego kierowania pojazdami (Sejm RP VII kadencji, nr druku 2586). Uzasadnienie projektu ustawy może być narzędziem wykładni pomocnym w rozwiązywaniu problemów interpretacyjnych, w szczególności może stanowić źródło wiedzy o celu, któremu ustawa ma służyć (por. A. Bielska-Brodziak, Śladami prawodawcy faktycznego. Materiały legislacyjne jako narzędzie prawa, Wolters Kluwer 2017, s. 199 i 351).

Zatrzymanie prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jest sankcją administracyjną o charakterze prewencyjnym (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2016 r., sygn. K 24/15, OTK-A 2016/77). Sankcja administracyjna stanowi konsekwencję niewykonania obowiązku wynikającego z prawa administracyjnego. Istotą sankcji administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2009 r., sygn. Kp 4/09, OTK-A 2009/9/134). Zatrzymanie prawa jazdy w przypadku naruszenia zakazu administracyjnego ograniczającego prędkość poruszania się pojazdem mechanicznym na obszarze zabudowanym, realizuje cel prewencyjno-ochronny i zabezpieczający. Instytucja zatrzymania prawa jazdy jest instrumentem, który w założeniu ustawodawcy ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a przez to przyczyniać się do ochrony życia i zdrowia jego uczestników. Z jednej strony sankcja ta pozwala na czasowe wykluczenie z ruchu drogowego kierujących pojazdami, którzy przekraczają dozwoloną prędkość o 50 km/h na obszarze zabudowanym (prewencja indywidualna), z drugiej zaś oddziałuje w zakresie kształtowania świadomości prawnej społeczeństwa (prewencja ogólna) (por. R. A. Stefański, Kodeks karny. Komentarz, Warszawa 2018, s. 428-429).

Skuteczność realizowania celu prewencyjno-ochronnego sankcji administracyjnej w postaci czasowego zatrzymania prawa jazdy ustawodawca zapewnił poprzez obligatoryjność i natychmiastowość jej zastosowania, aby oddziaływać odstraszająco na kierujących pojazdami i zniechęcić ich do nadmiernego przekraczania prędkości na obszarze zabudowanym. Realizacji powyższego celu służy art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw.

Konstytucja RP nie statuuje uprawnienia do posiadania prawa jazdy jako prawa podstawowego (por. A. Tokarz, Glosa do wyroku WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2017 r., sygn. II SA/Po 1034/16, Orzecznictwo Sądów Polskich 2018/6/65). Zasady nabywania, utraty i zawieszenia uprawnień do kierowania pojazdami są regulowane przez ustawodawcę, a instytucja zatrzymania prawa jazdy osobie przekraczającej dopuszczalną prędkość o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym polega jedynie na czasowym zatrzymaniu tego dokumentu. Celem tej sankcji jest czasowe wyeliminowanie z ruchu drogowego kierujących pojazdem z prędkością przekraczającą prędkość dozwoloną i stwarzających zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2016 r., sygn. K 24/15, Dz. U. z 2016 r., poz. 2197). W wyroku tym, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p. w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a p.r.d., w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie, jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz.U. z 2003 r, nr 42, poz. 364) i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r., a w zakresie, w jakim nie przewiduje sytuacji usprawiedliwiających - ze względu na stan wyższej konieczności - kierowanie pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, jest niezgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Trybunału Konstytucyjny nie zakwestionował konstytucyjności przepisu art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., który pozostał w obrocie prawnym i stanowi podstawę rozstrzygnięć wydawanych przez organy administracji. W procesie stosowania podlega on interpretacji z uwzględnieniem wszystkich reguł wykładni prawa; zarówno językowej, systemowej jak i celowościowej. W wyroku tym Trybunał zaakceptował dualizm trybów postępowania w odniesieniu do kwestii związanych z przekroczeniem prędkości na obszarze zabudowanym o ponad 50 km/h: zarówno tryb postępowania administracyjnego jak i przed sądem powszechnym. Prawo do ochrony praw procesowych zostało zachowane w każdym z powołanych wyżej reżimów. W postępowaniu administracyjnym wiąże się to rozstrzyganiem w dwóch instancjach w formie decyzji administracyjnej, która poddana jest kontroli sądów administracyjnych.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących zapewnienia stronie postępowania gwarancji procesowych w sprawie dotyczącej zatrzymania prawa jazdy w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym, na podstawie art. 7 k.p.a. i przepisów szczegółowych (np. art. 78 § 1 i 2 k.p.a. przedmiotem postępowania dowodowego są fakty mające znaczenie dla sprawy, a zatem dotyczące danej sprawy administracyjnej oraz mające znaczenie prawne (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, komentarz do art. 77). Zakres postępowania dowodowego wyznaczają przepisy prawa materialnego W sprawie zatrzymania prawa jazdy w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym o zakresie prowadzonego postępowania dowodowego przesądza treść art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw. Podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy stanowi informacja Policji o ujawnieniu naruszenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym lub prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie.

W uzasadnieniu uchwały z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. I OPS 3/18 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponieważ podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2019 r., poz. 341 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, to "zakończenie postępowania administracyjnego ostateczną decyzją o zatrzymaniu prawa jazdy, będzie uprawniało stronę do wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jeżeli później zostanie ustalone, że pomiar prędkości został błędnie dokonany, albowiem wyjdzie na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który wydał decyzję". Tym bardziej zatem, jeżeli takie okoliczności faktyczne znane są organowi w dacie wydania decyzji, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, winny one podlegać uwzględnieniu przez ten organ i poddane analizie w uzasadnieniu decyzji.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że z przepisu art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., wynika obowiązek wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, tylko wtedy, jeżeli prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy administracyjnej odpowiada hipotezie tej normy, to jest kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W sytuacji, kiedy kierujący pojazdem kwestionuje fakt popełnienia spornego wykroczenia, orzeczenie o zatrzymaniu prawa jazdy nie może być wydane jedynie w oparciu o przekazaną staroście informację Policji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. I OSK 2452/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 marca 2017 r., sygn. II SA/Gl 1138/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Op 400/16, opubl. w CBOSA). To organ administracji powinien poczynić ustalenia dotyczące przekroczenia dopuszczalnej prędkości przez kierującego pojazdem o 50 km/h na obszarze zabudowanym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1138/16).

W niniejszej sprawie organ administracyjny dysponuje dwoma wyrokami Sądu Rejonowego [...], pierwszym z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt [...] oraz drugim z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt: [...]. W obu tych wyrokach, została przez sąd karny ustalona prędkość skarżącego w dniu 5 września 2019 r., a ustalenia te nie są tożsame. Tymczasem stosownie do art. 81a § 1 k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.

Stosownie do art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, podlega, w wyniku wniesienia odwołania, ponownemu rozpoznaniu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, co oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Z kolei zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oznacza to, że granice postępowania dowodowego wyznaczają, co do zasady, ogólne zasady postępowania administracyjnego, tj. przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej i zasada dwuinstancyjności, w świetle których organ II instancji, podobnie jak organ I instancji, zobligowany jest do podjęcia niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. W kontekście powyższych przepisów, organ ponownie rozpatrujący sprawę, nie może ograniczyć się jedynie do weryfikacji zaskarżonej decyzji pod kątem zarzutów zgłoszonych w odwołaniu, a zobligowany jest do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast aby organ odwoławczy ponownie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, czy też ustosunkował się do podstawowych zarzutów odwołania. Brak w nim przede wszystkim prawnego wyjaśnienia zastosowanych przepisów ustawy, szczególnie w kontekście odwołania skarżącego, tj. zarzutu nieprawidłowego ustalenia prędkości skarżącego oraz dysponowania przez organ w aktach sprawy dwoma wyrokami Sądu Rejonowego [...], pierwszym z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt [...] oraz drugim z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt: [...]. Przy czym w obu tych wyrokach, została przez sąd karny ustalona prędkość skarżącego w dniu 5 września 2019 r., a ustalenia te nie są tożsame.

Dokonując sądowej kontroli zaskarżonego aktu prawnego, Sąd ocenia prawidłowości ustalenia stanu faktycznego oraz zastosowanych przepisów prawnych, na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w przesłanych Sądowi aktach administracyjnych. Przy takiej ocenie Sąd nie może zastępować organów administracji zarówno w ustalaniu stanu faktycznego, jak i w wyjaśnianiu podstawy prawnej, które to zadania należą do organów administracji publicznej, a sposób rozumowania i wyniki – w postaci ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia podstawy prawnej – powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji, spełniających wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Zatem podstawą każdej kontroli Sądu, zastosowania przez organ administracyjny właściwych przepisów prawnych, jest ustalenie przez ten organ stanu faktycznego w sposób wyczerpujący oraz wyjaśnienie zastosowanych przepisów prawnych, co w niniejszej sprawie nie zostało spełnione.

Prowadząc ponowne postępowanie, organ prawidłowo ustali stan faktyczny sprawy, w szczególności czy skarżący niewątpliwie przekroczył dopuszczalną prędkość o ponad 50 km/h, poddając analizie oba wyroki Sądu Rejonowego [...], tj. pierwszy z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt [...] oraz drugi z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt: [...], w których to wyrokach, została przez sąd karny ustalona prędkość skarżącego w dniu 5 września 2019 r., a ustalenia te nie są tożsame; ponadto organ dołączy do akt postępowania uzasadnienia orzeczeń Sądu Okręgowego w Krakowie w sprawie sygn. akt [...] oraz Sądu Apelacyjnego w Krakowie w sprawie sygn. akt [...], analizując, stosownie do zarzutów skarżącego, ich ewentualne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, i w zależności od dokonanych ustaleń, podejmie rozstrzygnięcie w sprawie, z uwzględnieniem wyrażonej w niniejszym wyroku oceny prawnej.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt II na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.