Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 580/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność par 1 ust 1 zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie WSA Aldona Gąsecka- Duda / spr. / WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieliczce na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 4 marca 2008 r., nr XV/187/2008 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Wieliczka stwierdza nieważność § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Wieliczce wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XV/187/2008 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 4 marca 2008 r. w sprawie zmiany uchwały Nr VII/37/2003 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 21 lutego 2003 r. w sprawie zasady zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Wieliczka. Wskazując jako podstawę prawną przepisy art. 8, art. 50§1, art. 52§1 i art. 147§1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, zarzucając :

1. niezgodność §1 ust. 1 pkt 1 - stanowiącego, że udziela się bonifikaty w wysokości 90 % pod warunkiem zrzeczenia się przez nabywcę uprawnień do żądania zwrotu kaucji - z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a w szczególności art. 6 ust. 4 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ( tekst jednol. Dz.U.2005 r. Nr 31, poz. 266), poprzez nałożenie na nabywcę lokalu warunku zrzeczenia się kaucji wbrew jej ustawowemu charakterowi, z ograniczeniem praw podmiotowych osób, którym prawa do zwrotu takiej kaucji przysługują z mocy prawa;

2.wydanie kwestionowanego zapisu uchwały z naruszeniem art. 67 ust. 1a, art. 68 ust. 2,2a,2b,3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednol. Dz.U. z 2004r. Nr 261 poz. 2603z późn.zm, ) poprzez uchwalenie przepisu bez podstawy prawnej, z przekroczeniem ustawowych granic ściśle określających uprawnienia organu gminy do zastosowania bonifikaty przy sprzedaży nieruchomości i przypadki kiedy taka bonifikata może być zastosowana jak i warunki, które muszą być zastosowane, aby można było je udzielić.

W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy w Wieliczce podawał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednol. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 34 ust. 1 pkt 63 w zw. z art. 67 ust. 1a i 68 ust.2, 2a, 2b, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednol, Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz.2603 z późn.zm.). Zmiana dotyczyła treści § 6 uchwały Nr VII/37/2003 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 21 lutego 2003r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Wieliczka, który zgodnie z §1 kwestionowanej uchwały, otrzymał brzmienie:

"1. Od ceny lokalu mieszkalnego ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego udziela się bonifikaty w wysokości 90 % pod warunkiem zrzeczenia się przez nabywcę uprawnień do żądania zwrotu kaucji, o której mowa w art. 36 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (jednolity tekst z 2005r. Dz.U.Nr 31, 26 z późn. zmianami).

2. Bonifikata, o której mowa w ust. 1 obejmuje cenę lokalu, w tym cenę udziału w prawie własności gruntu lub w przypadku gdy udział obejmuje prawo wieczystego użytkowania, pierwszą wpłatę z tego tytułu".

Zapis ten został wydany bez podstawy prawnej albowiem powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie uprawniają rady gminy (miejskiej) do uregulowania w drodze uchwały kwestii zwrotu kaucji mieszkaniowej. W zaskarżonej uchwale zobligowano zaś najemcę do rezygnacji z dochodzenia na drodze administracyjnej lub sądowej zwrotu wpłaconej kaucji. Zwrot kaucji wpłaconej przez najemcę lokalu został ustawowo uregulowany w art. 36 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkalnym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego, zgodnie z którym kaucja podlega zwrotowi w ciągu miesiąca od dnia opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności przez najemcę, po potrąceniu należności wynajmującego z tytułu najmu lokali. Przepis ten nie przewiduje innych okoliczności modalnych dających możliwość nie zwracania kaucji. Ponadto w art. 36 ust. 1 i 2 tej ustawy ustawodawca dwukrotnie wskazał, że kaucja podlega zwrotowi, przesądzając przy tym o obligatoryjności tego typu działania w przypadkach określonych w ustawie. Kaucja służy do zabezpieczenia ewentualnych roszczeń wynajmującego wobec najemcy, a jej zwrot ma zapobiec bezpodstawnemu wzbogaceniu się wynajmującego kosztem najemcy.

Sprawa zwrotu kaucji mieszkaniowej należnej najemcy na podstawie przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, jako kwestia cywilnoprawna, nie może być przedmiotem aktu prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała. Artykuł 68 ust.2,2a,2b,3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje podstawy do uregulowania przez radę gminy w drodze uchwały kwestii zwrotu kaucji i rozliczeń z tego tytułu nawet wtedy, gdy dochodzi do sprzedaży mienia przy zastosowaniu bonifikaty. Zasady zwrotu kaucji mieszkaniowej zostały w całości uregulowane w przepisach ustawy o ochronie lokatorów, zatem zwrot zwaloryzowanej kaucji mieszkaniowej przysługuje najemcy także przy sprzedaży wynajmującemu mieszkanie po udzieleniu bonifikaty. Rada nie ma uprawnienia do pozbawienia najemcy całkowicie zwrotu kaucji. Tym samym zakwestionowany fragment uchwały narusza art. 6 ust. 4 i art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów. Każde działanie organu władzy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W świetle art. 94 Konstytucji akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźne uprawnienia ustawowe. Rada gminy (miejska) może podejmować uchwały i rozstrzygać w tych sprawach wyłącznie w przypadkach wskazanych ustawowo, każda taka kompetencja gminy ma charakter wyjątku od zasady a wobec przepisu, w którym kompetencja ta jest zawarta nie może stosować wykładni rozszerzającej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w wielu przypadkach wskazuje, że rada gminy może w drodze uchwały inaczej regulować określone zagadnienia, natomiast żaden przepis nie upoważniał jej do dokonania odstępstw od regulacji dotyczących bonifikaty, określonych w art. 68 tej ustawy.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała w sposób istotny naruszyła ustawę, przy czym dla stwierdzenia jej nieważności wystarczające są argumenty wskazujące na brak upoważnienia ustawowego dla uregulowania w prawie miejscowym cywilistycznych kwestii rozliczania kaucji oraz oczywiste naruszenie art. 36 powołanej ustawy.

Rada Miejska nie mogła w drodze uchwały podjętej w sprawie zakresu administracji publicznej - do czego była formalnie upoważniona art. 21 ust. 1 pkt 2 cyt. uchwały oraz przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami powołanych na wstępie zaskarżonej uchwały - dodatkowo, poza zakresem uprawnień ustawowych ustanowić wyjątku od ustawowej zasady zwracania kaucji ( wyroki II SA/Wr 453/06 z 9 listopada 2006 r. - Lex nr 297171, lub II SA/GL 1058/05 z 11 września 2006 r. – zb. NSA 2007/3/104 i Lex nr 275571 ).

Z uwagi na fakt, że niniejsza skarga na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce, będącej aktem prawa miejscowego, jest składana w 2013 r. należy stwierdzić, iż brak jest ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Zgodnie z zapisem art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednol. Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.), który został zmieniony na mocy art. 4 ustawy z dnia 12 maja 2000 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 48, poz. Z póz. 552), przepis ten ma zastosowanie do wszelkich aktów prawa miejscowego, bez względu na datę ich uchwalenia ( vide wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 maja 2001r., sygn. III SA 2622/00, ONSA 2002/3/14).

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Wieliczce domagała się jej oddalenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Jedynie z ostrożności procesowej wnosiło o ewentualne stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w części w zakresie §1 pkt 1 uchwały, albowiem ze skargi wynika, że kwestionowane są tylko te postanowienia uchwały.

Nie zgadzając się ze stanowiskiem wyrażonym w przedmiotowej skardze wyjaśniała, że zaskarżona uchwała zmieniła uchwałę nr Nr VII/ 37/2003 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 21 lutego 2003 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Wieliczka, która zmieniona została także : uchwałą Nr 1X762/2003 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 24 kwietnia 2003 r., uchwałą Nr XXXII/220/2004 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 27 października 2004 , uchwałą Nr XLV/3 3 9/2005 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 29 września 2005 r.

Mając na uwadze brzmienie art. 68 ust. 2, 2a , 2b, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Rada Miejska w Wieliczce podkreślała, że zakwestionowane w skardze postanowienia nie stoją w sprzeczności z wyżej powołanymi postanowieniami ustawy. W piśmiennictwie podnosi się, iż "bonifikata ma charakter fakultatywny (z wyjątkiem bonifikat stosowanych w przypadku nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków i bonifikat od opłat rocznych za użytkowanie wieczyste udzielanych osobom o niskich dochodach), a jej udzielenie zależy - odpowiednio do tego, czyją własnością jest nieruchomość - od uznania starosty (reprezentującego Skarb Państwa) lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Do udzielenia bonifikaty konieczna jest też zgoda odpowiednio wojewody albo właściwej rady lub sejmiku. Zgoda ta powinna zostać uzyskana, zanim dojdzie do złożenia nabywcy oświadczenia o udzieleniu bonifikaty" ( Ewa Bończak - Kucharczyk, komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX 20137). Ustawodawca przewidział możliwość, aby właściwy organ, również rada gmina mogła wyrażać zgodę na zastosowanie przez organ wykonawczy bonifikaty obejmującej więcej niż jeden przypadek, a zatem istnieją podstawy do wydawania przez radę gminy aktu o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Postanowienia zaskarżonej uchwały, w szczególności § 1 nie naruszają postanowień ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwłaszcza zaś uregulowań zawartych w art. 68 . Organ wykonawczy może bowiem na podstawie zgody wyrażonej przez organ stanowiący gminy udzielić bonifikaty od ceny ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego i jest to jego uprawnienie, nie zaś obowiązek.

Brak także podstaw do kwestionowania przedmiotowej uchwały, w szczególności z zakresie postanowień pkt 2 § 1, albowiem zapisy tam zawarte są zgodne z postanowieniami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Organy gminy wychodząc naprzeciw potrzebom członków wspólnoty samorządowej i uwzględniając fakt, że najemcy komunalnych lokali mieszkalnych swoje centrum życiowe posiadają w Gminie Wieliczka umożliwiły zakup tych lokali zaledwie za ułamek ich wartości. Tym samym warunki wynikające z zapisu art. 68 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami zostały przez organy Gminy Wieliczka wypełnione, zaś zapisy kwestionowanego zapisu § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały nie są ani sprzeczne, ani modyfikujące postanowienia art. 68 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, kwestionowany zapis uchwały nie został wydany bez podstawy prawnej, gdyż podstawa taka w przepisie art. 68 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami.

Ponadto, zakres normatywny normy prawnej ujętej w art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie jest tożsamy z normą prawną ujętą w art. 68 ust. 1 pkt 7, ust.3 i ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem postanowienia te wzajemnie się nie wykluczają.

Na rozprawie dnia 5 września 20013 r. Prokurator Rejonowy w Wieliczce sprecyzował, że wniosek o stwierdzenie nieważności oraz zarzuty naruszenia prawa dotyczą §1 ust. 1 kwestionowanej uchwały Nr XV/187/2008 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 4 marca 2008 r. w sprawie zmiany uchwały Nr VII/37/2003 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 21 lutego 2003 r. w sprawie zasady zbywania lokali

mieszkalnych stanowiących własność Gminy Wieliczka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego

i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Z art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne orzekają m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej ( pkt 5), jak również akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej ( pkt 6 ) .

Z bezspornych twierdzeń stron, a także przedstawionych dokumentów oraz danych zawartych w dziennikach urzędowych wynika, że w dniu 21 lutego 2003 r. Rada Miejska w Wieliczce podjęła uchwałę Nr VII/37/2003 w sprawie zasady zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Wieliczka. Część przedmiotowej uchwały stanowił § 6 w brzmieniu :

" Od ceny lokalu mieszkalnego ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego udziela się bonifikaty w wysokości 90% pod warunkiem zrzeczenia się przez nabywcę uprawnień do żądania zwrotu kaucji, o której mowa w art. 36 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2001 r. Nr 71 poz. 733 z późn. zm.). "

Powyższa uchwała podlegała późniejszym zmianom, które nie dotyczyły § 6, aż do daty podjęcia zaskarżonej w sprawie niniejszej uchwały Nr XV/187/2008 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 4 marca 2008 r. w sprawie zmiany uchwały Nr VII/37/2003 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 21 lutego 2003 r. w sprawie zasady zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Wieliczka. W zaskarżonej obecnie uchwale, w której podano jako podstawę prawną jej podjęcia art.18 ust.2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jednol. Dz.U.Nr 142, poz.1591 z 2001r. z późn.zm.) oraz art.34 ust.1 pkt 3 w związku z art. 67 ust.1a i 68 ust. 2, 2a, 2b,3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednol. Dz.U. Nr 261, poz.2603 z 2004 r. z późn. .zm.), znalazł się § 1 następującej treści:

" W Uchwale Nr VII/37/2003 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 21 lutego 2003r.

w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Wieliczka zmianie ulegają:

1. Treść § 6, który otrzymuje brzmienie:

"1. Od ceny lokalu mieszkalnego ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego udziela się bonifikaty w wysokości 90% pod warunkiem zrzeczenia się przez nabywcę uprawnień do żądania zwrotu kaucji, o której mowa w art.36 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (jednolity tekst z 2005r. Dz.U.Nr 31, poz. 266 z późn.zm.).

2. Bonifikata, o której mowa w ust.1 obejmuje cenę lokalu, w tym cenę udziału w prawie własności gruntu lub w przypadku gdy udział obejmuje prawo wieczystego użytkowania, pierwszą opłatę z tego tytułu".

Prawomocnym wyrokiem z dnia 19 lipca 2013 r., II SA/Kr 579/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieliczce na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 21 lutego 2003 r. nr VII/37/2003 w przedmiocie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy Wieliczka stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 6. Wyrok sądu stwierdzający nieważność aktu ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutki prawne ex tunc, co oznacza, że przedmiotowy akt nie wywoływał skutków prawnych od dnia jego wydania.

W sprawie niniejszej sprecyzowano ostatecznie, że przedmiotem zaskarżenia jest wyłącznie § 1 ust. 1 uchwały Nr XV/187/2008 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 4 marca 2008 r. w sprawie zmiany uchwały Nr VII/37/2003 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 21 lutego 2003 r. w sprawie zasady zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Wieliczka. Zaskarżona uchwała w kwestionowanej części dotyczącej nowego brzmienia § 6 wskazuje, że norma zawarte w ust. 1 odpowiada w istocie regulacji podlegającej zmianom, zaś dodatkowo wprowadza on normę zawartą w ust. 2, odwołującą się i pozostającą w nierozerwalnym związku z treścią § 6 ust. 1.

Zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, prokurator jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi, zaś fakt jej złożenia w 2013 r. nie stanowi przeszkody uniemożliwiającej kontrolę i stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały z uwagi na jednoznaczną treść art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 594). Powyższe kwestie ujęte w skardze oraz nie zakwestionowane przez Radę Miejską w Wieliczce nie budzą zastrzeżeń i jako bezsporne pozostają poza szerszymi rozważaniami.

W sprawie niniejszej, podobnie jak w przypadku kontroli dokonanej prawomocnym wyrokiem z dnia 19 lipca 2013 r., II SA/Kr 579/13, istotne są dwie kwestie. Pierwsza z nich dotyczy zgodności § 6 w nowym brzmieniu z art. 68 ust. 1 pkt 7, a także ust. 1a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednol. Dz. Z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. - zwanej dalej w skrócie u.g.n. ), natomiast druga - zgodności § 6 z przepisem z art. 36 ust. 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gmin i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.).

W związku z treścią art. 68 u.g.n. należy ustalić w szczególności, czy organ stanowiący samorządu terytorialnego w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały miał prawo określić bonifikatę wobec ogólnie określanego kręgu podmiotów, niesprecyzowanych nieruchomości i przed ustaleniem ich ceny w sposób określony w ustawie.

Stosownie do art. 68 ust. 1 u.g.n. - w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały - właściwy organ mógł udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, w przypadkach określonych w tym przepisie. Z analizowanej regulacji i następnych przepisów art. 68 u.g.n. wynikało po pierwsze, że wyliczenie przypadków, w których mogła zostać zastosowana bonifikata ma charakter zamknięty, po drugie zaś, iż udzielenie bonifikaty w tych przypadkach pozostawione zostało uznaniu właściciela - tak co do faktu udzielenia bonifikaty, jak i zakresu oraz wysokości. Ponadto - co jest istotne - udzielenie bonifikaty, czyli obniżenie ceny, miało charakter indywidualny. Oznacza to, że w przypadku nieruchomości stanowiących własność gminy o udzieleniu bonifikaty decydował organ wykonawczy tej gminy po uzyskaniu zgody rady gminy. Jeżeli więc organ wykonawczy zdecydował się na udzielenie bonifikaty - co leży w jego wyłącznej kompetencji - zobowiązany był uzyskać zgodę rady gminy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę § 6 ust. 1 uchwały wprowadzony kontrolowaną obecnie zmianą, zgodnie z którym od ceny lokalu mieszkalnego ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego udziela się bonifikaty w wysokości 90% pod warunkiem zrzeczenia się przez nabywcę uprawnień do żądania zwrotu kaucji, o której mowa w art.36 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (jednolity tekst z 2005r. Dz.U.Nr 31, poz. 266 z późn.zm.), jest sprzeczny z prawem. Sprzeczność ta wynika wprost z brzmienia przepisu art. 68 ust. 1 u.g.n. , który zezwalał tylko na udzielenie zgody indywidualnej na zastosowanie bonifikaty. Nie da się z niego wyprowadzić podstawy do uchwalenia w tym zakresie prawa miejscowego, także po zmianie stanu prawnego obowiązującego w dacie podjęcia uchwały podlegającej zmianie, tj. wprowadzonego od dnia 22 października 2007 r. przepisem art. 1 pkt 21 lit. e ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw przepisu art. 68 ust. 3a, stanowiącego, że zgoda, o której mowa w art. 68 ust. 1, 2c i 3, może dotyczyć więcej niż jednej nieruchomości. Brzmienie tego przepisu potwierdza natomiast tezę o indywidualnym i konkretnym charakterze aktu wyrażenia zgody przez radę gminy, skoro mowa w nim o więcej niż jednej nieruchomości, co oznacza kilka nieruchomości zindywidualizowanych pod względem podmiotowym i przedmiotowym, (por. wyrok NSA z dnia 6.10.2009r, l OSK 284/09). W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wypowiadany był wielokrotnie pogląd, że udzielenie bonifikaty przez organ wykonawczy i zgoda organu stanowiącego co do faktu jej udzielenia, zakresu, a także jej wysokości miały charakter indywidualny, tzn. powinny była być udzielane w każdym przypadku zbycia nieruchomości, a nie aktem generalnym. Tytułem przykładu można powołać trafną tezę wyroku NSA z 22 lipca 2008r., sygn. akt l OSK 166/08 (Lex 475243), w którym wywiedziono, że " zgoda rady, o której mowa w przepisie art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter wyłącznie indywidualny i może zostać wyrażona w sposób podmiotowy lub przedmiotowy. Może dotyczyć jednej lub wielu, ale indywidualnie wskazanych osób lub konkretnie oznaczonych nieruchomości. Jednak zgoda obejmująca niepojedyncze przypadki, ale nawet dotycząca zbiorowości zawsze będzie musiała wymieniać je indywidualnie, a nie generalnie".

W analizowanej regulacji brak jest zatem upoważnienia do wydawania przez radę aktów o charakterze generalnym, stanowiących akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, podejmowanych a priori, przed wnioskiem i to w odniesieniu do wszystkich nieruchomości podlegających sprzedaży.. Oznacza to, że w obowiązujących przepisach prawa, na które powoływała się wybiórczo w przedmiotowej uchwale Rada Gminy, brak jest podstaw do wyrażania zgody na bonifikatę w sposób niezindywidualizowany i generalny. Indywidualizacja bonifikaty pozwalała organom gminy na uwzględnienie stanu faktycznego sprawy zarówno co do sprzedawanego obiektu, jak i możliwości finansowych kupującego.

Na marginesie należy wskazać, że dopiero od 7 stycznia 2010r. w wyniku zmiany obowiązującego stanu prawnego ( brzmienia art.68 ust.1 u.g.n.) istnieje możliwość stanowienia przez radę gminy w tej mierze aktów generalnych. Od tego dnia art. 68 ust. 1 stanowi, że właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku. Trzeba jednak podkreślić, że wcześniej, a więc także w dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały, obowiązujące wówczas przepisy na to nie zezwalały.

Odnosząc się do drugiej kwestii, tj. do uzależnienia udzielenia bonifikaty od zrzeczenia się przez nabywcę uprawnień do żądania zwrotu kaucji, o której mowa w art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gmin i o zmianie Kodeksu cywilnego należy wskazać, że w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, § 6 przedmiotowej uchwały narusza normę z art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z 2001 r. powyższej ustawy, w którym ustawodawca nie tylko zakreśla termin zwrotu kaucji (miesiąc od opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności przez najemcę), ale również wprowadza obowiązek zwrotu kaucji - niezależnie od daty jej wpłacenia. Z powoływanych przepisów, mających charakter ius cogens, wynika, że fakt wpłacenia kaucji przez najemcę powoduje bezwzględny obowiązek zwrotu kaucji na zasadach określonych w ustawie (por. m. in. wyrok WSA z 27.05.2009r., sygn. akt IVSA/Wr 32/09). Organy gminy nie mają zatem podstaw do uzależniania nabycia od gminy lokalu z bonifikatą od zrzeczenia się wierzytelności z tytułu zwrotu kaucji mieszkaniowej.

W świetle powyższego skargę w niniejszej sprawie należy uznać za zasadną, a zawarte w niej wnioski i podnoszone zarzuty za trafne. Stwierdzone naruszenia prawa mają charakter istotny, albowiem w zakwestionowanej części akta prawa miejscowego wydano bez podstawy prawnej oraz z naruszeniem przepisów bezwzględnie obowiązujących kształtujących prawa podmiotowe.

Zgodnie treścią art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na akt organu samorządu terytorialnego następuje w wyroku stwierdzającym nieważność aktu w całości lub w części. Przepis ten pozostaje w związku z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, z których wynika, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, a stwierdzone jego naruszenia jest istotne.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 147 § 1 p.p.s.a.