Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 363/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5, art. 21 par. 1, art. 97 par. 1 i 4
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.
article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1837/12 w sprawie ze skargi T. O. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1837/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. O. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającej ją decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. po rozpatrzeniu wniosku E. G. z dnia [...] maja 2008 r. przyznał wnioskodawczyni płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za 2008 r. do powierzchni 3,04 ha w wysokości 544,16 zł. Przesyłka zawierająca powyższą decyzję była dwukrotnie awizowana, a następnie zwrócona do organu. W dniu [...] grudnia 2008 r. przyznane płatności zostały przekazane na rachunek bankowy podany we wniosku o wpis do ewidencji producentów.

W związku z niedotrzymaniem zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych będących w posiadaniu wnioskodawcy i położonych na obszarze ONW, przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności z tytułu ONW, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. ustalił E. G. kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 1632,48 zł. Decyzja ta nie została podjęta w terminie i po podwójnym awizowaniu została zwrócona z adnotacją, iż adresat zmarł.

W dniu [...] sierpnia 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR w T. wpłynął odpis aktu zgonu E. G., z którego wynikało, że zmarła ona w dniu [...] lipca 2008 r., a więc przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności. Ponadto z uzyskanych przez organ informacji wynikało, że T. O. miała wspólny rachunek bankowy z E. G. i tylko ona po śmierci matki miała upoważnienie do tego rachunku bankowego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] marca 2012 r., wydaną na podstawie m.in. art. 29 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2006.368.74) w zw. z art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L.2004.141.18), ustalił T. O. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w łącznej kwocie 544,16 zł.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2012 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ uznał, że decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. o przyznaniu płatności E. G. została wydana po śmierci strony, a więc jest z mocy prawa nieważna. Powyższe oznacza, że przekazane na rachunek bankowy na podstawie tej decyzji środki zostały pobrane nienależnie. W konsekwencji T. O. zobowiązana jest do zwrotu nienależnie pobranej kwoty w wysokości 544,16 zł.

Organ podkreślił jednocześnie, że w rozpatrywanej sprawie przekazanie płatności z tytułu ONW za 2008 r. na rachunek bankowy T. O. w dniu [...] grudnia 2008 r. nie wynikało z pomyłki ARiMR. Organ, wydając decyzję w dniu [...] grudnia 2008 r., nie wiedział bowiem, że strona postępowania zmarła przed jej wydaniem. Zatem w sprawie nie zostały spełnione przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu, określone w art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi T. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., w której skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji, że została ona wydana z naruszeniem przepisów art. 9 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013" (Dz. U. Nr 68, poz. 448 ze zm.), poprzez brak właściwego pouczenia o przysługującym skarżącej jako spadkobiercy E. G. uprawnieniach szczegółowo określonych w powołanym przepisie, co miało wpływ na wynik sprawy; a także naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie, że roszczenie o zwrot nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych nie uległo przedawnieniu, a skarżąca nie działała w dobrej wierze oraz że wypłata płatności za 2008 r. nie nastąpiła wskutek błędu ARiMR oraz naruszenie art. 73 rozporządzenia nr 796/2004, poprzez jego niezastosowanie.

Sąd I instancji, wskazując jako podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji uznał za wadliwe stanowisko organu, zgodnie z którym zobowiązaną do zwrotu płatności jest córka E. G. – T. O., z tej przyczyny, że obie miały wspólny rachunek bankowy, a po śmierci matki wyłącznie jej córka miała do niego upoważnienie, zaś podstawa odpowiedzialności T. O. wynika z § 7 ust. 2 cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r.

Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie jest pewne, czy T. O. była spadkobiercą E. G. Organ nie powołał się bowiem na żadne konkretne postępowanie spadkowe, w następstwie którego T. O. zostałaby powołana do spadku na podstawie dziedziczenia ustawowego bądź testamentowego. Brak jest również jakichkolwiek dowodów wskazujących na to, że ww. złożyła wniosek, o którym mowa w § 7 ust. 2 rozporządzenia.

Sąd I instancji zauważył, że organ stwierdzając, iż decyzja przyznająca płatność z tytułu ONW za rok 2008 jest z mocy prawa nieważna, nie wyjaśnia, czy wydana została jakakolwiek decyzja umarzająca postępowanie bądź stwierdzająca nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r.

Zdaniem Sądu I instancji, nie mogą być podstawą odpowiedzialności skarżącej zarówno przepisy art. 29 ust. 1, 2 i 3 ustawy o ARiMR, jak również art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 796/2004. Pierwszy z tych przepisów ma bowiem charakter ogólny i wskazuje jedynie na właściwość organu do wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Natomiast treść drugiego z tych przepisów przesądza o tym, że jego adresatem może być wyłącznie rolnik. Z akt sprawy nie wynika jednak, czy skarżąca jest czy też może być uznana za rolnika w rozumieniu tegoż przepisu.

Nienależnie od powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że brak jest także innych przepisów prawa które mogłyby być podstawą żądania zwrotu od skarżącej w postępowaniu administracyjnym całości bądź części kwoty przelanej na konto E. G. Oznacza to, że organ może ewentualnie rozważyć, czy skorzystać z możliwości, jakie dają przepisy prawa cywilnego dotyczące np. bezpodstawnego wzbogacenia (art. 405 k.c. i nast.).

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżył wyrok WSA w W. z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1837/12 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR oraz art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i stwierdzenie, że brak jest przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę żądania zwrotu od T. O. w całości bądź części kwoty przelanej na konto E. G., podczas gdy takimi przepisami są art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR oraz art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że w myśl art. 29 ustawy o ARiMR w przypadku stwierdzenia wypłaty kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, a także krajowych, przeznaczonych na: współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej oraz finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, Prezes Agencji ma obowiązek wydać stosowną decyzję.

Zdaniem organu, krąg podmiotów, które mogą być adresatami decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych środków wyznacza sformułowanie "pobranych środków", które należy rozumieć jako rzeczywiste pobranie środków, np. pobranie z rachunku bankowego albo – jeżeli rzeczywiste pobranie nie nastąpiło bądź nie można jednoznacznie ustalić, kto te środki pobrał – jako uprawnienie do ich pobrania. Natomiast istnienie przepisów sektorowych odnoszących się do rolników nie ogranicza Prezesa ARiMR w ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w stosunku do innych osób, które weszły posiadanie środków pieniężnych.

Organ podkreślił, że art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR stanowi jedyny przepis umożliwiający ustalenie kwot nienależnie pobranych środków pochodzących ze środków krajowych. Jeżeli zaś przyjąć tezę, że jedyną podstawą materialną do ustalenia rolnikowi kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania jest art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, to należałoby uznać, że środki pieniężne pochodzące ze środków krajowych przeznaczone na współfinansowanie wydatków nie mogłyby być skutecznie odzyskiwane, ponieważ przepisy rozporządzenia nie mają zastosowania do środków krajowych. Skoro zatem przepis art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR stanowi podstawę materialną do windykacji środków krajowych, należy przyjąć, że nie ma przeszkód prawnych do uznania, iż jest on również podstawą materialną do ustalania kwot nienależnie pobranych pochodzących ze środków unijnych.

Ponadto, w ocenie organu, w niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, bowiem T. O. jako współposiadaczka gospodarstwa rolnego, w chwili śmierci matki mogła uzyskać status rolnika i na gruncie niniejszej sprawy taki status w istocie uzyskała.

Skarżąca nie skorzystała z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ jej zarzuty nie są uzasadnione.

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uznał, że nie było podstaw prawnych do żądania od T. O. zwrotu płatności przekazanej przez organ na wspólne konto bankowe zmarłej wnioskodawczyni i jej córki T. O. Zdaniem Sądu nie wyjaśniono i nie ustalono bowiem w postępowaniu administracyjnym o zwrot płatności, czy T. O. była powołana do spadku po zmarłej matce, ani też czy złożyła wniosek o wstąpienie do postępowania o przyznanie płatności w miejsce zmarłej. Zdaniem Sądu w tej sytuacji podstawą żądania zwrotu płatności od T. O. nie mogły być przepisy art. 29 ust. 1, 2 i 3 ustawy o ARiMR ani też art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

W decyzjach Prezesa ARiMR nakładających na T. O. obowiązek zwrotu płatności jako podstawę prawną podano m. in. art. 29 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o ARiMR. Zdaniem tego organu, w szczególności wyartykułowanym w skardze kasacyjnej, przepis art. 29 ust. 1 stanowi niejako uniwersalną podstawę do żądania przez organ zwrotu środków publicznych nienależnie pobranych, to znaczy, że może uzasadniać skierowanie decyzji o zwrot takich środków, do każdego, kto te środki faktycznie pobrał lub mógł pobrać. Organ stwierdził bowiem w skardze kasacyjnej, że "krąg podmiotów, które mogą być adresatami decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych środków wyznacza sformułowanie "pobranych środków", które należy rozumieć jako rzeczywiste pobranie środków, np. pobranie z rachunku bankowego albo – jeżeli rzeczywiste pobranie nie nastąpiło bądź nie można jednoznacznie ustalić, kto te środki pobrał – jako uprawnienie do ich pobrania". A zatem zdaniem organu przepis art. 29 ust. 1 uzasadnia żądanie zwrotu nienależnej płatności przyznanej osobie zmarłej, od córki zmarłej, tylko na tej podstawie, że płatność została przekazana na wspólne konto bankowe wnioskodawczyni i jej córki.

Na wstępie należy zauważyć, że w wyrokach NSA zajmujących się kwestią interpretacji przepisów art. 29 ust. 1, 2 i 3 ustawy o ARiMR w sprawach o zwrot nienależnie pobranych płatności, stanowiska co do tego, czy te przepisy mogą być samodzielną podstawą decyzji administracyjnej o zwrocie nienależnie pobranych płatności są powiązane z wypowiedziami na temat ich charakteru prawnego – uznania za przepisy kompetencyjne (np. wyrok z 29 lutego 2012r., II GSK 961/11; z 14 lutego 2013, II GSK 2039/11) lub materialno-kompetencyjne (np. wyrok z 3 września 2013 r., II GSK 635/12; z 9 października 2013 r., II GSK 847/12). Tylko w przypadku uznania art. 29 za przepis materialno-kompetencyjny NSA dopuszcza możliwość wydania na jego podstawie decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności. Mimo, że Sąd uzależnia uznanie przepisów art. 29 ustawy o ARiMR za podstawę wydania decyzji o zwrocie płatności od oceny, że jest to przepis materialno-kompetencyjny, w żadnym z tych przypadków nie wyjaśnia, co rozumie pod pojęciem przepisu kompetencyjnego, w szczególności przepisu materialno - kompetencyjnego. Pojęcie kompetencji organu administracji publicznej i co za tym idzie – przepisu kompetencyjnego jest jednakże wieloznaczne, na co wskazuje piśmiennictwo prawnicze i orzecznictwo sądowe (w tej kwestii: A. Matczak, Kompetencja organu administracji publicznej, Zakamycze 2004, s. 32 i nast.). Uogólniając bardzo różne wypowiedzi na ten temat, można przyjąć, że kompetencja organu w jego stosunkach z podmiotami administrowanymi to przyznana mu przez ustawę możność działania, upoważnienie albo inaczej prawo (lub nawet obowiązek) jednostronnego i władczego kształtowania sytuacji prawnej podmiotów podporządowanych (A. Matczak, j.w., s. 38-39). Tak rozumianą kompetencję należałoby więc oceniać w kategoriach materialnoprawnych, jako prawną podstawę ingerencji organu administracji w sytuację prawną podmiotów pozostających na zewnątrz administracji. Przepisy art. 29 ustawy o ARiMR zawierają niewątpliwie normy kompetencyjne w znaczeniu wyżej przedstawionym. Określają bowiem organ uprawniony do działania (Prezes Agencji RiMR), treść jego działania (ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych) oraz formę działania (decyzja administracyjna). W rozpatrywanym przypadku spór co do tego, czy przepisy art. 29 ustawy o ARiMR mają charakter kompetencyjny albo materialno-kompetencyjny jest zatem bezprzedmiotowy. Problem sprowadza się zaś do tego, czy art. 29 ust. 1 określa w sposób wyczerpujący zakres kompetencji Prezesa Agencji do egzekwowania nienależnie pobranych płatności. Z treści art. 29 ust. 2 zawierającej odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej, dotyczących zobowiązań podatkowych, wynika, że art. 29 nie jest regulacją kompletną. Tymczasem organ wnoszący skargę kasacyjną podtrzymuje stanowisko wyrażone w decyzjach podjętych w tych sprawach, że treść art. 29 ust. 1 pozwala na przyjęcie, że adresatem decyzji Prezesa Agencji może być każdy, kto pobrał środki publiczne albowiem krąg podmiotów, zobowiązanych do zwrotu nienależnych płatności wyznacza sformułowanie "pobranych środków".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie tego stanowiska organu nie podziela.

Kierując się zawartym w art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR odesłaniem do działu III Ordynacji podatkowej trzeba przypomnieć, że przepisy tego działu zawierają regulacje dotyczące zobowiązań podatkowych, w tym regulacje dotyczące powstania zobowiązania podatkowego i zaległości podatkowych. Przepis art. 21 § 1 Ordynacji określa sposoby powstania zobowiązania podatkowego – przez zaistnienie zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania i wydanie (doręczenie) decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Należy podkreślić, że zobowiązanie podatkowe powstaje bez udziału (decyzji) organu podatkowego tylko wtedy, gdy ustawa wyraźnie wiąże powstanie zobowiązania podatkowego z konkretnym zdarzeniem. Wówczas zobowiązanie podatkowe powstaje z mocy prawa, z chwilą zaistnienia tego zdarzenia. Na gruncie Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe jest ściśle związane z obowiązkiem podatkowym. Wynika to z treści art. 5 Ordynacji, według którego zobowiązaniem podatkowym jest wynikające z obowiązku podatkowego zobowiązanie podatnika do zapłacenia podatku, w terminie oraz w miejscu określonych w przepisach prawa podatkowego. Przepisy Ordynacji podatkowej, w tym przepisy działu III dotyczące zobowiązań podatkowych mają więc jedynie zastosowanie do świadczeń typu podatkowego, czyli świadczeń (danin) publicznych, wynikających ze stosunków publicznoprawnych. Ordynacja podatkowa nie jest więc aktem prawnym, za pomocą którego organ podatkowy może egzekwować również inne należności przysługujące państwu, nieobjęte jednak obowiązkiem podatkowym. Trzeba dodać, że Ordynacja podatkowa przewiduje także przejście publicznych praw i obowiązków typu podatkowego z podmiotu zobowiązanego na osoby trzecie, w tym na spadkobierców, z zachowaniem zasad określonych w Ordynacji (art. 97 § 1 i 4, art. 98 § 1 i 2).

Uwagi poczynione na temat przepisów Ordynacji podatkowej odnoszą się do należności – płatności przyznawanych w ramach wspierania rozwoju obszarów wiejskich na podstawie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173). Oznacza to przede wszystkim, że przepisy działu III Ordynacji mają odpowiednie zastosowanie tylko do płatności – świadczeń publicznoprawnych, przyznanych w trybie decyzji administracyjnej, wydanej przez odpowiedni organ administracyjny (art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r.). To stwierdzenie prowadzi z kolei do wniosku, że organ właściwy w sprawach dotyczących przyznawania płatności nie może w trybie decyzji administracyjnej egzekwować obowiązków, które nie mają charakteru publicznoprawnego, bo nie wiążą się z istniejącym stosunkiem publicznoprawnym, np. wynikającym z decyzji o przyznaniu płatności.

Ze stanu faktycznego sprawy jednoznacznie wynika, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. o przyznaniu płatności E. G. została wydana [...] grudnia 2008 r. Wnioskodawczyni zmarła jednak [...] lipca 2008 r., a więc przed zakończeniem postępowania administracyjnego i wydaniem rozstrzygnięcia w tej sprawie. Organy w obu decyzjach dotyczących nałożenia na T. O. obowiązku zwrotu płatności uznały, że ze względu śmierć wnioskodawczyni przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności, decyzja ta nie wywołała skutków prawnych w niej określonych. Sąd I instancji nie odniósł do tych okoliczności faktycznych i nie ocenił wypowiedzi organów na ten temat.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję administracyjną wydaną wobec osoby zmarłej należy uznać za decyzję nieistniejącą, wydaną w nieistniejącym postępowaniu administracyjnym. Postępowanie administracyjne nie może bowiem toczyć się bez strony. Osoba zmarła nie może być stroną postępowania, którego celem jest wydanie rozstrzygnięcia o jej prawach lub obowiązkach (na ten temat: B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnych, Wrocław 1986, s. 48-49 oraz M. Kamiński, Nieważność decyzji administracyjnej, Wolters Kluwer 2006 r., s. 158). Stąd przepis art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nakazuje organowi zawieszenie postępowania administracyjnego w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105).

Decyzję nieistniejącą (pozorną) należy odróżnić od decyzji dotkniętej wadą nieważności, dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.). Ta pierwsza nie wywołuje żadnych skutków prawnych, nie podlega zaskarżeniu, ani też nie wymaga stwierdzenia jej nieważności w odpowiednim trybie. Natomiast druga formalnie istnieje w obrocie prawnym, korzysta z domniemania prawidłowości, dopóki nie zostanie usunięta z obrotu w sposób określony przepisami prawa (nie nastąpi stwierdzenie jej nieważności).

Z tego co wyżej powiedziano, w rozpatrywanej sprawie prawo do płatności w ogóle nie powstało (nie mogło powstać na podstawie decyzji nieistniejącej). Zmarła nie stała się, co oczywiste, beneficjentem płatności i związanych z nią obowiązków dotyczących jej zwrotu. Przekazana więc przez organ na konto zmarłej wnioskodawczyni kwota pieniężna nie była płatnością we właściwym, prawnym tego słowa znaczeniu, zrealizowaną w ramach powstałego na podstawie decyzji administracyjnej stosunku publicznoprawnego. Stanowiła wydatkowanie środków publicznych bez podstawy prawnej na rzecz podmiotu, którego organ w istocie dokładnie nie ustalił, kierując się jedynie informacją, że konto bankowe, na które przekazał pieniądze było wspólnym kontem zmarłej wnioskodawczyni i jej córki T. O.

W konsekwencji niepowstałe prawa i obowiązki publicznoprawne, związane z płatnością w ogóle nie mogły przejść na T. O., córkę zmarłej E. G., na podstawie art. 97 § 1 Ordynacji (pomijając już, że nie wyjaśniono, czy T. O. objęła spadek po matce). Organ wnoszący skargę kasacyjną wywodzi, że w świetle art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR źródłem publicznoprawnego obowiązku zwrotu płatności jest sam fakt - zdarzenie polegające na pobraniu nienależnego świadczenia. Jest to oczywiście błędna, za daleko idąca wykładnia tego przepisu. Nienależne lub nadmierne pobranie środków publicznych nie można uznać za fakt powodujący z mocy prawa powstanie obowiązku podatkowego w rozumieniu art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej (w rozpatrywanej sprawie publicznoprawnego obowiązku zwrotu płatności), ponieważ żaden przepis prawa, w tym art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR takich następstw bezpodstawnego przyjęcia środków publicznych przez osobę trzecią nie przewiduje. Sam więc fakt przyjęcia lub pobrania nienależnych środków publicznych nie jest wystarczającą przesłanką żądania ich zwrotu na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

Gdyby zgodzić się ze stanowiskiem Agencji RiMR, należałoby również zaakceptować tezę, że organom podatkowym, w tym Agencji wystarczają jej kompetencje decyzyjne, określone w art. 29 ust. 1 omawianej ustawy do egzekwowania we własnym zakresie zwrotu środków publicznych, np. zagarniętych czynem karalnym.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela stanowiska zajętego np. w wyrokach NSA z 3 września 2013r., II GSK 635/12; z 9 października 2013 r., II GSK 847/12; z 14 stycznia 2014 r., II GSK 1415/12, gdzie Sąd nie odniósł się w ogóle do faktu wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności po śmierci wnioskodawcy. Mimo to uznał, że przepis art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest przepisem materialno – kompetencyjnym, daje więc podstawę do wydania decyzji administracyjnej w stosunku do każdego, kto pobrał środki publiczne w kwocie nienależnej lub nadmiernej, wynikającej ze stosunków publicznoprawnych (źródłem prawa do pobrania środków publicznych jest decyzja administracyjna). Nie rozważał również konsekwencji wynikających z odpowiedniego zastosowania w tych sprawach przepisów działu III Ordynacji podatkowej, na podstawie odesłania zawartego w art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR.

Już tylko na marginesie można dodać, że inaczej należałoby traktować sytuację, w której decyzja o przyznaniu płatności weszła do obrotu prawnego przed śmiercią wnioskodawcy – beneficjenta, a płatności zostały pobrane po jego śmierci przez inną osobę. Wówczas możliwość żądania zwrotu tych należności należałoby oceniać również na podstawie przepisów działu III Ordynacji podatkowej.

Z tych wszystkich powodów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 129 ust. 1 ustawy o ARiMR Sąd uznaje za nieuzasadniony. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. W rozpoznawanej sprawie nie chodzi bowiem o to, czy płatności nienależnie pobrane przez T. O. powinny być zwrócone (o tym jedynie traktuje ten przepis) lecz o to, w jakim trybie organ może żądać tego zwrotu, w szczególności w trybie decyzji administracyjnej.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.