Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 81/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 8,  art. 9
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1459
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Protokolant Paweł Czyszkowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012r. sprawy ze skargi R.P., E.K., J.P., A.D., B.D., J.B., B.B., J.B., J.S., J.K., A.S., W.S., T.S., W.M., S.K., G.R., A.T., D.W., A.W., K.Cz., S.D., C.F., B.F., W.D., I.D., B.Sz.-K., K.M., J.W., K.N., J.N., H.S., M.G., B.M., S.K., A.K., I.K., J.S., E.S. w miejsce której wstąpili spadkobiercy: J.S., D.S., K.S. i J.S., T.S. w miejsce którego wstąpili spadkobiercy: D.U.S., K.T.S. i J.M.S., J.D., D.S., A.S., W.K., E.Ł., M.K., H.N., E.N., Z.N., G.N., Z.N., H.K., K.K., M.O.-S., M.B., J.B., A.O., G.P., J.D., E.M., A.B., J.S., J.O., S.R., B.M., B.C., A.D., A.D., A.W., A.W., R.T., A.M., J.K., E.J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo współwłasności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...]r., Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącej H.K. kwotę 457,00 zł /czterysta pięćdziesiąt siedem zł/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz na rzecz skarżącej B.M. kwotę 257,00 zł /dwieście pięćdziesiąt siedem/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołań R.P., J.P., B.B., J.B., J.Sz., J.K., W.M., D.W., S.D., A.M., K.N., J.N., H.Sz., J.S., E.S., T.S., J.D., D.S., A.S., W.K., E.Ł., M.K., H.K., K.K., A.O., G.P., J.D. (obecnie E.J.W.), J.S., S.R., B.M., B.C. oraz J.K. - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] o odmowie przekształcenia w prawo współwłasności prawa współużytkowania wieczystego nieruchomości położonej we W. przy ul. S. 7-17 i ul. A.Z. 13, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 14, AM-7, obręb S.M., o powierzchni 4199 m2.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W okresie 1998r. – 1999r. wszyscy współużytkownicy wieczyści opisanej wyżej nieruchomości złożyli w organie I instancji wnioski o przekształcenie prawa współużytkowania wieczystego tej nieruchomości w prawo współwłasności.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent W. orzekł o przekształceniu prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności opisanej wyżej nieruchomości. Na skutek wniesionych od tej decyzji odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia [...] r., Nr [...] – uchyliło w całości tą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej l instancji. Powodem wydania tej decyzji kasacyjnej była zmiana przepisów prawa regulujących kwestię przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Prezydent W. wydał, oznaczoną na wstępie decyzję z dnia [...] r., którą odmówił przekształcenia w prawo współwłasności prawa współużytkowania wieczystego oznaczonego wyżej gruntu. W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia wskazano art. 1 ust. 1 i 5, art. 3 ust. 1 pkt 2 oraz art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459), a także art. 104 i 107 § 1 i 3 kpa. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał m.in., że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało ustanowione umową użytkowania wieczystego z dnia 2 lipca 1973 r. (akt notarialny repertorium Al nr [...]), zgodnie z którą, działka będąca przedmiotem umowy przeznaczona została pod budowę pawilonu rzemieślniczego branży cukierniczej. Na podstawie odpisu księgi wieczystej nr [...] ustalono, że na tym gruncie znajdują się dwa pawilony rzemieślnicze przeznaczone na cele usługowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. nie uwzględniło wniesionych od powyższej decyzji odwołań. Uzasadniając swe rozstrzygniecie Kolegium wskazało m. innymi, że do dnia 12 października 2005r. kwestię przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości regulowały dwa akty prawne, tj. ustawa z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.) oraz ustawa z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.). W dniu 13 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459), na mocy której uchylona została w/w ustawa z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz ustawa z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. W dalszej części uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 8 tej ustawy, do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy tej ustawy. W tej to zatem sytuacji – wobec jednoznacznej treści cyt. wyżej art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości – organ I instancji zobowiązany był - zdaniem Kolegium - przy wydawaniu kwestionowanej decyzji do uwzględnienia stanu prawnego obowiązującego w dacie podejmowania rozstrzygnięcia, tj. ustawy z dnia 29 lipca 2005 r..

Kolegium wskazało, że uprawnienie z art. 1 ust. 1 w/w ustawy uzależnione zostało od spełnienia dwóch przesłanek, tj. podmiotowych i przedmiotowych. Kryterium podmiotowe dotyczy wymogu bycia użytkownikiem wieczystym w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tj. w dniu 13 października 2005 r.), zaś kryterium przedmiotowe odnosi się do rodzaju nieruchomości, które mogą być przedmiotem przekształcenia. Ustawodawca uzależnił więc przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności od przeznaczenia i charakteru zabudowy danej nieruchomości. I tak ustawa z 2005 r. dopuszcza przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do następujących kategorii nieruchomości: 1) zabudowanych na cele mieszkaniowe; 2) zabudowanych garażami; 3) przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę; 4) nieruchomości rolnych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 w/w ustawy – nieruchomością rolną jest nieruchomość rolna w rozumieniu kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. Zgodnie zaś z art. 461 k.c. nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. W związku z tym w doktrynie przyjęto, że nieruchomości rolne to użytki rolne, grunty pod stawami rybnymi, grunty pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych.

Kolegium podkresliło, że dokonując analizy złożonych wniosków o przekształcenie – należało w pierwszej kolejności ustalić aktualny na dzień 13 października 2005 r. charakter nieruchomości, zaś w sytuacji gdy takie ustalenie nie daje podstawy do przekształcenia, wówczas konieczne jest dokonanie oceny, jakie jest przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym bądź w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku planu miejscowego). Istotne jest przy tym ustalenie stanu faktycznego lub przeznaczenia terenu na dzień 13 października 2005r.. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy umowami notarialnymi zawartymi w 1973r. osoby fizyczne nabyły prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu na okres 40 lat. Z treści tych aktów wynika, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość będąca przedmiotem tych umów przeznaczona jest pod budowę pawilonów rzemieślniczych branży cukierniczej. Pawilony te zostały wybudowane ze środków własnych użytkowników wieczystych i oddane do użytku pod koniec 1973 r.. W latach 1998-1999 wszyscy współużytkownicy wieczyści złożyli wnioski o przekształcenie prawa współużytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo współwłasności na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997r.. W operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 10 grudnia 2004 r. w celu określenia wartości rynkowej prawa własności przedmiotu wyceny w celu sprzedaży dotychczasowym użytkownikom wieczystym tej nieruchomości wskazano, że działka jest zabudowana pawilonami rzemieślniczymi. Podano, że plan zagospodarowania przestrzennego Gminy W. stracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r.. Operat sporządzono na podstawie m.in. lustracji nieruchomości, wypisu i mapy z ewidencji gruntów oraz planu zagospodarowania terenu. Fakt zabudowania przedmiotowej nieruchomości pawilonami rzemieślniczymi potwierdza również odpis księgi wieczystej nr [...] z dnia 24 lutego 2005 r.. Faktu tego nie kwestionują także współużytkownicy wieczyści tej nieruchomości.

Zdaniem Kolegium - zgromadzone dowody bezspornie wskazują, że przedmiotowa nieruchomość nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe, ani garażami, jak też nie jest przeznaczona po tego rodzaju zabudowę. Nie jest ona także nieruchomością rolną. Skoro zatem grunt będący przedmiotem użytkowania wieczystego nie jest zabudowany na cel mieszkaniowy ani garażami, jak też nie jest przeznaczony na takie cele i nie stanowi nieruchomości rolnej, to brak było podstaw do przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności przedmiotowego gruntu.

W konsekwencji powyższych ustaleń, Kolegium stwierdziło, że wbrew zarzutom odwołujących się, brak jest podstaw do uznania, że w rozpatrywanej sprawie zostały naruszone przepisy art. 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w związku z art. 2 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Nadto Kolegium zauważyło, że nie jest uprawnione do oceny zgodności przepisów ustawowych z Konstytucją, a do czego kompetencję posiada wyłącznie Trybunał Konstytucyjny. Stąd zdaniem Kolegium, powołany wyżej art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. podlega bezwzględnemu zastosowaniu w rozpatrywanej sprawie niezależnie od tego, czy użytkownicy wieczyści spełniali przesłanki uprawniające do przekształcenia na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 4 września 1997 r. Przyjęcie przez organ pierwszej instancji zasady "praw nabytych" prowadziłoby do naruszenia zasady praworządności, wyrażonej w art. 6 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli: R.P., E.K., J.P., A.D., B.D., J.B., B.B., J.B., J.Sz., J.K., A.S., W.S., T.S., W.M., S.K., G.R., A.T., D.W., A.W., K.Cz., S.D., Cz.F., B.F., W.D., I.D., B.Sz.-K., K.M., J.W., K.N., J.N., H.Sz., M.G., B.M., S.K., A.K., I.K., J.S., E.S., T.S., J.D., D.S., A.S., W.K., E.Ł., M.K., H.N., E.N., Z.N., G.N., Z.N., H.K., K.K., M.O.-S., M.B., J.B., A.O., G.P., J.D., E.M., A.B., J.S., J.O., S.R., B.M., B.C., A.D., A.D., A.W., A.W., R.T., A.M., J.K., E.J.W., zarzucając jej naruszenie:

1. przepisu art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię oraz jego niewłaściwe zastosowanie;

2. przepisu art. 2 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, poprzez jego niezastosowanie;

3. przepisu art. 1 ust. 1 w/w ustawy z dnia 29 lipca 2005r. poprzez jego niezastosowanie;

4. przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo wydania jej z naruszeniem prawa;

5. przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie i nie ustalenie faktów relewantnych, a to okoliczności czy wnioskodawcy w dacie najpóźniej 13 października 2005 r. wypełnili wymogi przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność, stosownie do ustawy z dnia 4 września 1997 r..

Z uwagi na powyższe uchybienia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli m.in., że zastosowana przez organy wykładnia przepisu art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. powoduje pozbawienie praw słusznie nabytych, gdy zaś zasada ochrony praw słusznie nabytych, wynikająca z art. 2 Konstytucji, zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych i stanowi podstawę bezpieczeństwa prawnego obywateli. Zdaniem skarżących, podmioty, które nabyły uprawnienie do nabycia prawa własności i spełniały wszystkie wymagane ustawą przesłanki, nie mogą zostać pozbawione tego prawa arbitralną decyzją czy to organu, czy ustawodawcy. Ponadto skarżący wskazali, że gdyby nawet hipotetycznie założyć, że decyzja uwłaszczeniowa na gruncie ustawy z dnia 4 września 1997r. miała charakter prawotwórczy, to argumenty dotyczące wykładni art. 8 pozostawałyby w pełni aktualne. Z chwilą złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności pod rządami ustawy z 1997 r. użytkownik wieczysty spełniający ustawowe kryteria nabywałby co najmniej ekspektatywę prawa własności, a więc również prawo podmiotowe. Organ nie orzekał przecież w ramach uznania administracyjnego, lecz wydawał decyzję związaną. Jeśli dany podmiot spełniał ustawowe kryteria, organ zobowiązany był dokonać przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ekspektatywa jest rodzajem prawa podmiotowego majątkowego, chroniącym interesy podmiotu związane z oczekiwaniem, że prawo podmiotowe w pełnym zakresie i definitywnie w przyszłości nabędzie. Ekspektatywa jest swoistym prawem majątkowym (por. uchwała SN z dnia 19 grudnia 1985 r., sygn. akt III CZP 60/85). Na gruncie zaś polskiego prawa cywilnego można wywieść ogólną zasadę ochrony podmiotu ekspektatywy określonego prawa np. prawa własności jako podmiotu tego prawa. Reasumując, skarżący stwierdzili, iż jeśli nabyli ekspektatywę własności przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., to także w takim przypadku wykładnia art. 8 ustawy, jaką zastosowały organy, oznaczałaby pozbawienie praw podmiotowych słusznie nabytych. W ocenie skarżących, powołany przepis art. 8 w/w ustawy jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, w tym z zasadą ochrony prawa słusznie nabytych. W związku z tym skarżący wnieśli o ewentualne rozważenie przez Sąd wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 6 stycznia 2009r., sygn.akt II S.A./Wr 752/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę, stwierdzając, że organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy zastosowały przepisy ustawy z dnia z dnia 29 lipca 2005r.. Tym samym – podkreślił Sąd - zarzut skargi naruszenia art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, oraz art. 2 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, poprzez jego niezastosowanie, nie mógł zostać uwzględniony.

Z akt sprawy wynika – stwierdził Sąd, że przedmiotowa nieruchomość gruntowa nie była w dniu 13 października 2005r. zabudowana na cele mieszkaniowe lub zabudowana garażami, ani nie była przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę ani nie stanowiła nieruchomości rolnej. W § 6 aktów notarialnych umowy użytkowania wieczystego zapisano, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, działka będąca przedmiotem umowy, przeznaczona jest pod budowę pawilonów rzemieślniczych, budowanych ze środków własnych użytkowników. A zatem przedmiotowa nieruchomość była zabudowana pawilonami przeznaczonymi na cele usługowe. Nadto z odpisów księgi wieczystej nr [...], dołączonych do wniosków, wynika, że nieruchomość ta zabudowana jest pawilonami rzemieślniczymi, przeznaczonymi na cele usługowe. Wpis ten nie uległ zmianie, co potwierdza odpis z w/w księgi wieczystej z dnia ostatniego stanu wpisu, tj. 24 lutego 2005 r.. Również w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 10 grudnia 2004 r. wskazano, że zakres wyceny obejmuje prawo własności działki gruntowej, zabudowanej lokalami usługowym w formie pawilonów rzemieślniczych dwukondygnacyjnych, będącej w użytkowaniu wieczystym do dnia 2 lipca 2013 r..

Powyższe oznacza, że przedmiotowa nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe ani garażami, jak też nie jest przeznaczona na takie cele i nie stanowi nieruchomości rolnej. Tym samym w ocenie Sądu - nie zostały spełnione przesłanki z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. To zaś uniemożliwiało przekształcenie prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności tej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu skarżących naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7 i 77 k.p.a., to zdaniem Sądu, stan faktyczny i prawny sprawy nie budził żadnych wątpliwości, co znalazło swój rezultat w rozstrzygnięciach organów na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Tym samym- podkreślił dalej Sąd bez znaczenia dla sprawy jest okoliczność czy wnioskodawcy w dacie najpóźniej 13 października 2005r. spełniali przesłanki do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność na podstawie w/w ustawy z dnia 4 września 1997r.

W kwestii zaś konstytucyjności art. 8 w/w ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., Sąd stwierdził, że nie miał wątpliwości co do interpretacji w/w przepisu i dlatego nie widział podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.

Na skutek wniesienia od powyższego wyroku skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 maja 2010r., sygn.akt I OSK 937/09 uchylił opisany wyżej wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia WSA we Wrocławiu. W uzasadnieniu tegoż wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m. innymi, cyt.:

"Jak wynika z akt niniejszej sprawy osoby ubiegające się o uwłaszczenie złożyły wnioski o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności właśnie pod rządem obowiązywania omawianej wyżej ustawy z 4 września 1997 r. i spełniały wówczas wszelkie kryteria wymagane tą ustawą do uwłaszczenia. Należy zatem dokonać oceny charakteru praw, które osoby te nabyły i tym samym odnieść się do prezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska, że przy spełnieniu przez użytkownika wieczystego wszystkich kryteriów ustawy z 4 września 1997 r. nabycie prawa własności następowało z mocy samego prawa. Tego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Omawiana ustawa nie dokonywała przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ex lege, czyli z mocy samego prawa, lecz na podstawie indywidualnych decyzji administracyjnych wydawanych na wniosek osób zainteresowanych, które odpowiadały przewidzianym przez ustawę kryteriom. Wydawane w tych sprawach decyzje miały zdecydowanie charakter prawotwórczy a opatrzone wzmianką o ich ostatecznym charakterze stanowiły podstawę wpisu do księgi wieczystej ( art.2 ust.2 ustawy). Osobom, które złożyły wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego i spełniały wszelkie kryteria ustawy przysługiwała natomiast ekspektatywa nabycia prawa majątkowego, czyli potencjalne uprawnienie do nabycia własności wynikające ze złożenia wniosku w terminie określonym przez ustawę i spełniania wymogów ustawy.(...) Na tle powyższego pojawia się pytanie o zgodność z Konstytucją RP przepisu art.8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Stosownie do wskazanego przepisu: " Do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art.9, i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy". Z treści art.8 wynika zatem, że ustawodawca w tym przepisie intertemporalnym posłużył się zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, nie dopuszczając jakichkolwiek wyjątków. Posłużenie się tą zasadą przez ustawodawcę spowodowało w niniejszej sprawie pogorszenie sytuacji prawnej skarżących.(...) Rację ma zatem autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji, że dokonał wykładni art.8 ustawy z 29 lipca 2005 r. opierając się wyłącznie na jej literalnym brzmieniu, co powodowało dla skarżącej kasacyjnie pozbawienie jej ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej, a co za tym idzie odmowę uwzględnienia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Należy zauważyć, że pełnomocnik skarżących złożył w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosek o zwrócenie się przez ten Sąd do Trybunału Konstytucyjnego i podnosił w skardze niekonstytucyjność art.8 ustawy z 29 lipca 2005 r. Sąd I instancji nie rozpoznał jednak sprawy w tym aspekcie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji powinien, wobec występujących wątpliwości, co do zgodności art.8 ustawy z 29 lipca 2005 r. z art.2 i art.64 ust.2 Konstytucji przedstawić pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu.".

Postanowieniem z dnia 12 lipca 2010r., sygn.akt II S.A./Wr 310/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zawiesił w niniejszej sprawie postępowanie sądowe do czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w sprawie pytania prawnego, jakie skierowane zostało przez WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 518/10.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r. w sprawie P 31/10 orzekł, że art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. - o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175. poz. 1459, z 2007 r. Nr 191, poz. 1371, z 2009 r. Nr 206, poz. 1590, z 2010 r. Nr 21, poz. 109 oraz z 2011 r. Nr 187, poz. 1110) w zakresie, w jakim nakazuje stosowanie tej ustawy w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 oraz z 2002 r. Nr 113, poz. 984) dotyczących nieruchomości zabudowanej budynkiem biurowo-warsztatowym niewymienionej w art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. w pierwotnym brzmieniu i zakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy z 28 lipca 2011 r. jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 21 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 20 grudnia 2011 r. Nr 272, poz. 1614.

W związku z powyższym, Sąd postanowieniem z dnia 6 lutego 2012r., podjął w niniejszej sprawie zawieszone postępowanie.

W toku niniejszego postępowania sądowego, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla W.K. z dnia [...]r., sygn.akt [...] o stwierdzenie nabycia spadku po T.S., w miejsce skarżącego T.S. wstąpili spadkobiercy: D.U.S., K.T.S. i J.M.S..

Na mocy zaś postanowienia Sądu Rejonowego dla W.K. z dnia [...]r., sygn.akt [...] o stwierdzenie nabycia spadku po E.S., w miejsce skarżącej E.S. wstąpili spadkobiercy: J.S., D.S., K.S. i J.S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwaną dalej p.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności wydanych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, co powoduje, że tak zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr [...] - podlegają usunięciu z obrotu prawnego.

Niesporne jest w sprawie, że w okresie 1998r–1999r. wszyscy współużytkownicy wieczyści nieruchomości położonej we W. przy ul. S. 7-17 i ul. A.Z. 13, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 14, AM-7, obręb S.M., o powierzchni 4199 m2 - złożyli w organie pierwszej instancji wnioski o przekształcenie prawa współużytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo współwłasności.

Niespornej jest również i to, że w dacie składania tychże wniosków obowiązywała ustawa z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 1999 r. nr 65 poz. 746 ze zm.), która weszła w życie 1 stycznia 1998 r. Zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy w brzmieniu pierwotnym, przepisy ustawy stosowało się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem wejścia w życie ustawy (nowelizacja z 1998r. rozszerzyła ten krąg osób o następców prawnych) i złożyły wniosek do dnia 31 grudnia 2000r.

Również niesporne jest w sprawie, że z dniem 13 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005 r. nr 175 poz. 1459 ze zm.). W myśl art. 9 tej ustawy utraciła moc w/w ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności i ustawa z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości /Dz.U. Nr 113, poz.1209 ze zm./.

W art. 8 w/w ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. - ustawodawca postanowił, że do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9 i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy, czyli m.innymi przepis art.1 ust.1 w myśl, którego z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności mogą wystąpić osoby fizycznych, będących w dniu jej wejścia w życie użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych.

Istotne jest w niniejszej sprawie to, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] - stanowił cyt. wyżej art. 1 ust. 1 oraz art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

W tym stanie faktycznym i prawnym, kluczowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji - ma zatem wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt P 31/10 (Dz. U. 2011.272.1614 z dnia 20 grudnia 2011 r.), w którym Trybunał stwierdził, cyt.:

"art. 8 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w zakresie, w jakim nakazuje stosowanie tej ustawy w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw do spraw wszczętych na podstawie ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności dotyczących nieruchomości zabudowanej budynkiem biurowo-warsztatowym niewymienionej w art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. w pierwotnym brzmieniu, i zakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy z 28 lipca 2011 r., jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 21 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 2".

Wprawdzie w wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł względem nieruchomości zabudowanych budynkiem biurowo-warsztatowym, gdy w niniejszej sprawie przekształcenie dotyczy nieruchomości zabudowanej pawilonami rzemieślniczymi przeznaczonymi na cele usługowe, to jednak – zdaniem Sądu - uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego odnosi się w równym stopniu do problemu występującego w niniejszej sprawie.

I tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu w/w wyroku stwierdził m. innymi, że na gruncie ustawy z 1997 r. użytkownikom wieczystym, którzy w wyznaczonym ustawowym terminie do dnia 31 grudnia 2002 r. prawidłowo złożyli wnioski o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, przysługiwała maksymalnie ukształtowana ekspektatywa prawa własności podlegająca na ochronie z punktu widzenia konstytucyjnych zasad ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji) oraz gwarancji ochrony praw majątkowych, w tym prawa własności (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji). Dotyczyło to wszystkich użytkowników wieczystych bez względu na przedmiotowe cechy nieruchomości objęte wnioskiem (art. 1 ustawy z 1997 r.). Niewłaściwe ukształtowanie przepisu intertemporalnego art. 8 ustawy przekształceniowej z 2005 r. regulującego sposób załatwiania od 13 października 2005 r. spraw będących w toku zgodnie z zasadą bezpośredniego działania ustawy nowej , prowadzące do "wygaszenia" maksymalnie ukształtowanych ekspektatyw nabycia własności nieruchomości przez użytkowników wieczystych nieruchomości zabudowanych na cele inne niż mieszkaniowe, garażowe lub rolne narusza zasady konstytucyjne wynikające z art. 2 Konstytucji. Zasada państwa prawnego, a zwłaszcza wynikająca z niej zasada praw nabytych, nakazują, by sytuacja prawna osób dotkniętych nową regulacja prawną była poddawana właściwym przepisom przejściowym.

Zdaniem orzekającego w niniejszej sprawie Sądu, treść wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 2011r. rozstrzyga o niekonstytucyjności normy prawnej tj. art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. nakazującej do spraw wszczętych na podstawie ustaw, które utraciły moc obowiązującą na podstawie cyt. wyżej art. 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., a więc do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności – i nie zakończonych decyzją ostateczną, stosować przepisy ustawy przekształceniowej z 2005 r.

W konsekwencji powyższego - należy zatem przyjąć, że tak zaskarżona decyzja Kolegium z dnia [...] r., Nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...]r., Nr [...] - zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, jako, że wydano je w oparciu o przepis - art. 8 ustawy z 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, o którego niezgodności z Konstytucją orzekł opisanym wyżej wyrokiem Trybunał Konstytucyjny.

Jak zaś stanowi art. 145a § 1 k.p.a., orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego - na podstawie którego została wydana decyzja - z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, może stanowić podstawę (do żądania) wznowienia postępowania administracyjnego.

Zgodnie zaś z ugruntowanym orzecznictwem, skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest powinność uchylenia takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Przepis zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - stanowi, że sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145a § 1 k.p.a. stanowi podstawę do uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł nawet po wydaniu zaskarżonej decyzji (a co miało miejsce w niniejszej sprawie).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji powinien mieć na uwadze wyżej przedstawione stanowisko Sądu co do braku w niniejszej sprawie zgodnej z Konstytucją podstawy prawnej do orzekania na podstawie art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jak i stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 24 września 2008r., sygn.akt I OSK 1341/07 / LEX Nr 510243/, gdzie Sąd stwierdził, iż: cyt; "Dokonując wykładni art. 8 powołanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. na gruncie konstytucyjnych wartości zaufania do organów państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony praw słusznie nabytych, wynikających z art. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji, a także równości wobec prawa zawartej w art. 31 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że dla zapewnienia realizacji ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej, nabytej na podstawie art. 1 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, nie ma zastosowania art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w jego literalnym brzmieniu.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w pkt I sentencji, a w oparciu o treść art. 152 p.p.s.a – jak w pkt II. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.

H.B.6.06.2012r.