Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 756/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust.2 pkt 5, art. 91 ust. 1 i 4, art. 101 ust.1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3,
journal: Dz.U. 2018 poz 1983
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej
article: art. 3 par. 2 pkt 6, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 4 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda, Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.), , Protokolant Asystent sędziego Marcelina Niewiadomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 roku sprawy ze skargi J. P. na zarządzenie Wójta Gminy G. z dnia [...] nr [...] w sprawie odwołania Dyrektora Gminnego Centrum Kulturalno Bibliotecznego w G. oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym zarządzeniem z [...] r. nr [...] Wójt Gminy G. działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) – dalej "u.s.g.", art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 ustawy z 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1983 ze zm.) - dalej "u.o.p.d.k." w związku z art. 70 § 11 i § 1 2, § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy, po zasięgnięciu opinii stowarzyszeń według wykazu załączonego do zarządzenia, odwołał J. P. ze stanowiska Dyrektora Gminnego Centrum Kulturalno Bibliotecznego w G. z dniem [...] r. z uwagi na naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Wójt Gminy G. wskazał, że w protokole z przeprowadzonej przez audytora wewnętrznego A. J. w dniach 12 marca 2019 – 26 kwietnia 2019 r. kontroli instytucjonalnej w Gminnym Centrum Kulturalno Bibliotecznym w G. stwierdzono naruszenia przez Dyrektora jednostki w okresie od 1 lutego 2017 r. do 31 grudnia 2018 r. następujących przepisów prawa:

1) art. 13 ust. 3 u.o.p.d.k. oraz § 10 Statutu Gminnego Centrum Kulturalno Bibliotecznego poprzez niezasięgnięcie opinii organizatora oraz związków i stowarzyszeń twórców przed nadaniem regulaminu organizacyjnego instytucji kultury;

2) art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.) – dalej " u.f.p." oraz § 9 ust. 1 pkt 5 Statutu Gminnego Centrum Kulturalno Bibliotecznego poprzez niesporządzenie na rok 2017 planu finansowego jednostki oraz planu finansowego na rok 2017 po zmianach mimo dokonywania wydatków z budżetu jednostki w roku 2017;

3) art. 54 ust 1 pkt 3 u.f.p. poprzez pomijanie kontrasygnaty Głównego Księgowego jednostki na umowach cywilnoprawnych wywołujących skutki finansowe dla kontrolowanej jednostki (umowa o obsługę prawną z 1 lutego 2017 r., umowy o wykonanie koncertów np. umowa z 17 kwietnia 2018 r. zawarta z A);

4) art. 44 ust 3 u.f.p. poprzez brak udokumentowania, że wydatki poczynione w roku 2017 r. o wartości 82.822,00 zł netto oraz w 2018 r. o wartości 124.620,24 zł netto w zamówieniach poniżej wartości 30.000 euro dokonane zostały z zachowaniem zasad wymienionych w ustawie o finansach publicznych. Dyrektor udzielił w/w zamówień w trybie art. 4 pkt 8 ustawy z 24 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1986 ze zm.), co uniemożliwiło kontrolę wydatków ze środków publicznych (dotacja organizatora) w zakresie ich zgodności z zasadami ustawy o finansach publicznych, tj. efektywności, celowości, oszczędności;

5) art. 6 ust. 2 ustawy z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym (Dz.U z 2011 r. Nr 123, poz. 698) poprzez nieprzyjęcie procedur oraz instrukcji kancelaryjnej, instrukcji archiwalnej w latach 2017-2018 i wprowadzenie jej dopiero 2 stycznia 2019 r. - dwa lata po objęciu funkcji przez dyrektora, bez wymaganego prawem porozumienia z Naczelnym Dyrektorem Archiwów Państwowych bez uwzględnienia potrzeb jednostki, w której Dyrektor nie wypełniał ustawowych obowiązków archiwizowania dokumentacji;

6) art. 8 ust 1 i art. 4 ust 1 pkt 4 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330) w zw. z § 5 ust. 5 Regulaminu Organizacyjnego Centrum Kulturalno Bibliotecznego w G. poprzez nierealizowanie obowiązku prowadzenia zgodnie z ustawą "Biuletynu Informacji Publicznej" oraz odmowę współpracy w tej sprawie z organizatorem;

art. 68 i 69 ust 1 pkt 3 u.f.p. poprzez niezapewnienie funkcjonowania adekwatnej skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej w jednostce, brak szkoleń i podnoszenia kwalifikacji pracowników, posiadania przez nich zakresów obowiązków, brak mechanizmów kontroli zamówień publicznych, brak informacji i komunikacji zewnętrznej (głównie pomiędzy instytucją a organizatorem), jednocześnie składając nieprawdziwe oświadczenie o stanie kontroli zarządczej, że funkcjonuje system kontroli zarządczej w pełni i że jest ona adekwatna, co stoi w sprzeczności z ustalaniami kontroli;

art. 4 ust 5 i art. 21 ustawy z 29 stycznia 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r. poz.395) poprzez brak kontroli sporządzanych w sposób dowolny dokumentów księgowych, niesprawdzanie przez Dyrektora pod względem merytorycznym, formalnym i rachunkowym;

art. 26 ustawy o rachunkowości poprzez przeprowadzenie inwentaryzacji na koniec roku 2017 i 2018 niezgodnie z ustawą i zasadami wprowadzonej w jednostce instrukcji inwentaryzacyjnej, za co z mocy art. 4 ust. 5 ustawy odpowiedzialność ponosi Dyrektor.

Wójt Gminy G. podkreślił następnie, że Dyrektor jednostki naruszył swoim postępowaniem art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz § 8 ust 3 Statutu Gminnego Centrum Kulturalno Bibliotecznego w G. w zw. z § 23 Regulaminu Pracy Gminnego Centrum Kulturalno Bibliotecznego w G. poprzez odmowę udostępnienia organizatorowi swoich dokumentów znajdujących się w aktach osobowych, udzielonych i planowanych urlopów oraz delegacji służbowych za rok 2018 i 2019, czym uniemożliwił wykonanie nadzoru organizatorowi.

Wójt Gminy G. dodał ponadto, że 14 maja 2019 r. doręczył J.P. protokół z kontroli w Gminnym Centrum Kulturalno Bibliotecznym w G.. W ocenie organu złożone przez dyrektora zastrzeżenia do protokołu kontroli nie mają charakteru merytorycznego i są jedynie subiektywną oceną dokumentów zgromadzonych w sprawie. Do zarządzenia załączony został wykaz stowarzyszeń, które w ramach przedmiotu swojej działalności propagują lub upowszechniają kulturę na terenie Gminy G. i współpracowały lub współpracują z Gminnym Centrum Kulturalno Bibliotecznym w G., do których zwrócono się o opinię w sprawie odwołania dyrektora.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe zarządzenie wniósł J. P. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. poprzez zaniechanie zasięgnięcia przed odwołaniem z zajmowanego stanowiska opinii Ochotniczej Straży Pożarnej w L., Fundacji B oraz Kółka Rolniczego w L., mimo iż obowiązkiem Wójta Gminy G. było dokładne ustalenie wszystkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych działających na terenie Gminy G. oraz w dalszej kolejności zasięgnięcie ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury, co stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością zaskarżonego aktu;

2. art. 15 ust. 6 pkt 3 u.d.k. poprzez:

- niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy i w konsekwencji przyjęcie, iż skarżący dopuścił się naruszenia przepisów prawa w sytuacji, gdy przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia okoliczności są nieprawdziwe i nie zostało przeprowadzone w tym zakresie postępowanie wyjaśniające, w tym w szczególności nie zostało przeprowadzone postępowanie przed Regionalną Izbą Obrachunkową w Ł., co stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością skarżonego aktu;

- niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy i w konsekwencji przyjęcie, iż skarżący dopuścił się naruszenia przepisów prawa w sytuacji, gdy przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia okoliczności są nieobiektywne i nieprawdziwe, bowiem zostały skonstruowane w oparciu o ustalenia audytu, który to audyt został przeprowadzony niezgodnie z art. 272 ust. 1 u.f.p., bowiem audytor nie został wyłoniony w drodze postępowania prowadzonego na podstawie art. 4 pkt 8 ustawy Prawo Zamówień Publicznych, co stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością zaskarżonego aktu;

II. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 6 k.p.a. poprzez prowadzenie kontroli instytucjonalnej w zakresie funkcjonowania systemu kontroli zarządczej w sposób z góry ukierunkowany na negatywne dla skarżącego rozstrzygnięcie;

2. art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., polegające na:

- zaniechaniu dokładnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego poprzez zupełnie arbitralne oparcie swoich twierdzeń na protokole A. J., bez uwzględnienia opinii stowarzyszeń działających na terenie Gminy G., przy jednoczesnym braku udostępnienia skarżącemu opinii stowarzyszeń oraz udostępnienie mu jedynie protokołu kontroli A.K.;

- braku jakiegokolwiek rozważenia w kontekście stwierdzonych przez organ uchybień w działalności dyrektora instytucji kultury opinii powziętych uprzednio w trybie art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k.;

- braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. konfrontacji treści protokołu sporządzonego przez A.K. z opiniami stowarzyszeń, brak zwrócenia się przez Wójta o opinię do Ochotniczej Straży Pożarnej w L., Fundacji B oraz Kółka Rolniczego w L., zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka A.S., zaniechanie konfrontacji treści protokołu sporządzonego przez A.K. z oświadczeniami skarżącego oraz A.S., brak wszczęcia postępowania przed Regionalną Izbą Obrachunkową w Ł. w celu weryfikacji ewentualnych naruszeń z zakresu ustawy o finansach publicznych, pomimo że zebrany w postępowaniu materiał dowodowy powinien być kompletny, a wydanie zarządzenia winno zostać poprzedzone jego dokładnym rozpatrzeniem, czego w przedmiotowej sprawie zaniechano;

3. art. 86 k.p.a. poprzez zaniechanie przesłuchania skarżącego, mimo wystąpienia ku temu wszelkich przesłanek.

Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów:

1. wydruków z KRS OSP w L., Fundacji B oraz Kółka Rolniczego w L. na okoliczność posiadania przez te podmioty zbieżnych celów działalności z Gminnym Centrum Kulturalno Bibliotecznym w G.,

2. protokołu z kontroli przeprowadzonej w Gminnym Centrum Kulturalno Bibliotecznym w G. z 26 kwietnia 2019 r.,

3. pisma Wójta Gminy G. z 25 lipca 2019 r.,

4. zarządzenia z [...] r. nr [...] na okoliczność niezasadnego odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora Gminnego Centrum Kulturalno Bibliotecznego w G.,

5. raportu z audytu zewnętrznego z 31 stycznia 2017 r.,

6. oświadczenia A. S. z 27 lipca 2019 r.,

7. umowy powierzenia przetwarzania danych osobowych zawartej 12 marca 2019 r.,

8. zarządzenia Wójta Gminy G. nr [...] o przeprowadzeniu kompleksowej kontroli instytucjonalnej w Gminnym Centrum Kulturalno Bibliotecznym w G.,

9. pisma audytora A. K. z 12 marca 2019 r. z prośbą o przygotowanie dokumentacji,

10. upoważnienia z 12 marca 2019 r. do przeprowadzenia kontroli instytucjonalnej,

11. pisma z 4 marca 2019 r.,

12. certyfikatu z 29 października 2018 r. S.S., A.S., J.K.,

13. certyfikatu z 3 - 5 października 2018 r. J. P. o ukończeniu szkolenia,

14. certyfikatu z 21 listopada 2018 r. J.P.,

15. certyfikatu z 13 -15 marca 2019 r. J. P.,

16. rachunku nr [...] za szkolenie księgowej,

17. polecenia wyjazdu służbowego nr [...] na szkolenie z zakresu ochrony danych osobowych,

18. oświadczenia o zapoznaniu się z regulaminem pracy J. K., A.S., S. S.,

19. oświadczenia o zapoznaniu się z Regulaminem Organizacyjnym Gminnego Centrum Kulturalno Bibliotecznego w G. w G. J.K., A.S., S.S.,

20. Regulaminu Organizacyjnego Gminnego Centrum Kulturalno Bibliotecznego w G.,

21. wykazu dokumentów przekazanych do kontroli instytucjonalnej dla A.K. (11 pozycji),

22. wykazu dokumentów przekazanych do kontroli instytucjonalnej dla A.K. (13 pozycji),

23. wykazu kserokopii dokumentów przekazanych do kontroli instytucjonalnej dla A. K. (12 pozycji),

24. wykazu kserokopii dokumentów przekazanych do kontroli instytucjonalnej dla A. K. (30 pozycji),

25. wykazu dokumentów przekazanych do kontroli instytucjonalnej dla A. K. (45 pozycji),

26. odpowiedzi z 19 czerwca 2019 r. na zastrzeżenia do protokołu kontroli,

27. pisma z 2 kwietnia 2019 r.

wszystkich na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi, w tym w szczególności na okoliczność należytego wykonywania obowiązków przez skarżącego, nakierowania postępowania kontrolnego na określony z góry negatywny wynik, niezachowania obiektywizmu przez audytora A. K., sprzeczności ustaleń kontroli z rzeczywistym stanem faktycznym.

Dodatkowo skarżący wniósł o:

1. zobowiązanie obecnego Dyrektora Gminnego Centrum Kulturalno Bibliotecznego w G. do przedstawienia faktur i rachunków za szkolenia, które odbyli pracownicy tej jednostki w latach 2017 - 2019 na okoliczność organizowania szkoleń, a także braku możliwości uczestniczenia przez pracowników Gminnego Centrum Kulturalno Bibliotecznego w G. w większej ilości szkoleń z uwagi na niski budżet szkoleniowy;

2. zobowiązanie Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. do przedstawienia informacji, czy Wójt Gminy G. wystąpił z wnioskiem o ukaranie skarżącego za naruszenia ustawy o finansach publicznych wskazane w uzasadnieniu do zarządzenia na okoliczność fikcyjnego sformułowania zarzutów dotyczących naruszenia przepisów ustawy o finansach publicznych;

3. zobowiązanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. do przedstawienia uchwały dotyczącej ustalenia oraz zmiany budżetu Gminnego Centrum Kulturalno Bibliotecznego w G. w latach 2017 - 2019 w zakresie finansowania szkoleń w tej jednostce na okoliczność braku możliwości uczestniczenia przez pracowników Gminnego Centrum Kulturalno Bibliotecznego w G. w większej ilości szkoleń z uwagi na niski budżet szkoleniowy;

4. zobowiązanie Wójta Gminy G. do przedstawienia:

a. potwierdzeń złożonych zapytań, a także otrzymanych odpowiedzi od stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Gminne Centrum Kulturalno Biblioteczne w G.,

b. rachunku lub faktury przedstawionej przez audytora A. K. tytułem zrealizowanej usługi audytu,

c. dokumentacji, na podstawie której Wójt powierzył audytorowi A. K. przeprowadzenie kontroli instytucjonalnej w Gminnym Centrum Kulturalno Bibliotecznym w G.,

d. dokumentacji, z której wynika posiadanie przez audytora kwalifikacji do przeprowadzenia audytu wewnętrznego zgodnie z art. 286 ust. 1 pkt 1 – 5 u.f.p.,

e. dokumentacji budżetowej na rok 2017 na okoliczność problemów, które wystąpiły z przyjęciem budżetu całej gminy oraz finansowania gminy na podstawie prowizorium,

f. zastrzeżeń z 28 maja 2019 r. do protokołu kontroli,

a następnie o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z otrzymanych dokumentów na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi, w tym w szczególności na okoliczność należytego wykonywania obowiązków przez skarżącego, nakierowania postępowania kontrolnego na określony z góry negatywny wynik, niezachowania obiektywizmu przez audytora A. K., poczynienia wydatków na wynagrodzenie audytora w sposób nieoszczędny i niegospodarny, sprzeczności ustaleń kontroli z rzeczywistym stanem faktycznym.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia Wójta Gminy G. z [...] r. oraz o zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy G. wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że dyrektor nie współpracował z żadnym z trzech stowarzyszeń na brak opinii których wskazał w swojej skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy G. w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora Gminnego Centrum Kulturalno Bibliotecznego w G. jest zarządzeniem z zakresu administracji publicznej. Zarządzenie to zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. w związku z art. 70 § 11 i § 1 2, § 2 Kodeksu pracy.

W myśl art. 9 ust. 1 u.o.p.d.k. jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym (art. 9 ust. 2 u.o.p.d.k.). Zgodnie zaś z art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., do zadań wójta (burmistrza, prezydenta) należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych gminy. Gminne Centrum Kulturalno Biblioteczne w G. jest bez wątpienia instytucją kultury w rozumieniu przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, okoliczność ta nie jest w sprawie kwestionowana.

Skoro skarżone zarządzenie jest "innym aktem organu jednostki samorządu terytorialnego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. to jego zaskarżenie możliwe jest w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten w aktualnym brzmieniu, na skutek noweli wprowadzonej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), nie wymaga już poprzedzania skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. W konsekwencji skarga wnoszona w trybie tego przepisu na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż decyzje administracyjne, wydane po wejściu w życie tej nowelizacji (art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej) nie jest ograniczona terminem i może zostać wniesiona w każdym czasie (art. 53 § 2a p.p.s.a.).

Uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest każdy, w sytuacji naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowaną uchwałą lub zarządzeniem. Skarżący niewątpliwie posiada interes prawny do złożenia przedmiotowej skargi. Zaskarżone zarządzenie bez wątpienia dotyczy bezpośrednio jego sfery praw i obowiązków, jako podmiotu odwołanego ze stanowiska Dyrektora Gminnego Centrum Kulturalno Bibliotecznego w G..

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez organy gminy przy wydawaniu aktów innych niż decyzje administracyjne. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jak wynika natomiast z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W rezultacie jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Do takiej kategorii należy zaliczyć naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę uchwalania tych aktów, jak również brak podstawy prawnej ich podejmowania (T .Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 147).

W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy sąd w pełni podziela, zwraca się uwagę na podwójny charakter aktów, jakimi są zarządzenia o odwołaniu, jak i powołaniu danej osoby na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Z jednej strony wskazuje się, że jest to akt publicznoprawny wywołujący skutki w zakresie prawa publicznego, natomiast z drugiej strony, że jest to akt z zakresu prawa pracy wywołujący skutki w sferze prawa pracy. Zarówno bowiem akt powołania, jak i odwołania ze stanowiska gminnej instytucji kultury mają charakter publicznoprawny, są aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej, podejmowane są na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych gminie i realizowanych za pomocą środków publicznych. Podwójny charakter tych aktów nie może pozbawiać możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej o charakterze publicznoprawnym (por: np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 1672/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2526/11, wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 481/16 wyroki WSA w Łodzi z 23 października 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 570/15 oraz z 15 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 513/17 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA").

Konsekwencją przyjęcia podwójnego charakteru aktów odwołujących dany podmiot na stanowisko dyrektora instytucji kultury, jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy, jest ograniczenie zakresu sądowej kontroli przedmiotowych zarządzeń wyłącznie do kwestii związanych z zachowaniem wymogów ich podjęcia, określonych w przepisach prawa o charakterze publicznym oraz przepisów prawa materialnego regulujących przyczyny uzasadniające zwolnienie z zajmowanego stanowiska przed czasem na który nastąpiło powołanie. To natomiast, czy wskazana w zarządzeniu przyczyna odwołania jest rzeczywista i prawdziwa podlega kontroli sądu powszechnego - sądu pracy w toku ewentualnego postępowania z zakresu prawa pracy (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt I PK 200/12, OSNP 2014/2/19). Zatem wszelkie zarzuty skargi dotyczące braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako nie podlegające kognicji sądu administracyjnego, pozostawały poza zakresem sądowej kontroli.

Jak to już zostało wskazane na wstępie rozważań w tej sprawie, z treści art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotne naruszenie prawa. Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Analiza skargi wskazuje, że podstawową osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy Wójt Gminy G. przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia wypełnił obowiązki określone w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., decydujące o skuteczności odwołania skarżącego, a mianowicie, czy organ, odwołał dyrektora instytucji kultury, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez tę instytucję. Skarżący twierdzi że organ, przed podjęciem zarządzenia, nie zasięgnął opinii wszystkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Gminne Centrum Kulturalno Biblioteczne w G., na dowód czego załączył do skargi wypisy z Krajowego Rejestru Sądowego z Rejestru Stowarzyszeń dotyczące OSP w L., Fundacji B oraz Kółka Rolniczego w L.. Organ zaś stanął na stanowisku, że prawidłowo zrealizował obowiązek konsultacyjny zwrócił się bowiem o opinię do wszystkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych, właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję kultury kierowaną przez zwalnianego dyrektora, zarówno tych wskazanych przez niego jak i stowarzyszeń wskazanych przez starostę prowadzącego ich rejestr.

W ocenie sądu w sporze tym rację należy przyznać organowi.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym na tle przywołanego wyżej art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. ugruntował się pogląd, podzielany w pełni przez tutejszy sąd, że ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Ma to o tyle znaczenie, że w związku ze specyfiką działania takich instytucji kultury, konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Z tego też względu nie bez znaczenia jest opinia takich organizacji przy ustalaniu obsady stanowiska dyrektora instytucji kultury. Brak jest podstaw do zawężającej wykładni art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., poprzez przyjmowanie, że chodzi w nim jedynie o stowarzyszenia, do których należy dyrektor, bądź działające w tej instytucji (vide: wyroki z dnia: 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1295/12 – Lex nr 1251786, 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2545/11, 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 598/10 – Lex nr 597716).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że obowiązkiem organizatora kultury jest dokładne ustalenie, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie gminy. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury. W ocenie sądu w rozstrzyganej sprawie organ prawidłowo wywiązał się z tego obowiązku. Pismem z 13 maja 2019 Wójt Gminy G. zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem o przesłanie wykazu stowarzyszeń, które w ramach swojej działalności propagują lub upowszechniają kulturę na terenie Gminy G.. Nadto pismem z 30 maja 2019 roku organ zwrócił się także do skarżącego o udostępnienie wykazy stowarzyszeń z którymi współpracuje lub współpracowało Gminne Centrum Kulturalno Biblioteczne w G.. Następnie organ zwrócił się do wszystkich ustalonych stowarzyszeń w celu uzyskania opinii w sprawie odwołania skarżącego z funkcji Dyrektora Gminnego Centrum Kulturalno Bibliotecznego w G.. W tej sytuacji nieuprawnionym jest czynienie przez stronę zarzutu, że organ pominął trzy stowarzyszenia, które faktycznie działają na terenie Gminy G., jednak organ nie miał o nich wiedzy. W ocenie sądu organ dołożył należytej staranności przy ustalaniu listy stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję kultury. Wskazanych w skardze stowarzyszeń mimo wezwania nie wskazał także sam skarżący jako instytucji z którymi współpracuje lub współpracował w tej sytuacji nieuprawniony jest zarzut niewłaściwego przeprowadzenia obowiązkowych konsultacji - art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k.

W rozstrzyganej sprawie, nie jest również zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. Przepis ten stanowił podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia. Zgodnie z art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu: pkt 1 - na własną prośbę; pkt 2 - z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków; pkt 3 - z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem; pkt 4 - w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5; pkt 5 - w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6.

Przywołana norma prawna precyzuje ściśle katalog przesłanek, których wystąpienie może stanowić podstawę odwołania dyrektora instytucji kultury. Zatem ocena, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. mieści się w zakresie kompetencji organizatora, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. W uzasadnieniu aktu odwołującego dyrektora z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek.

W kontrolowanym zarządzeniu wskazując na przyczyny uzasadniające odwołanie skarżącego z funkcji dyrektora instytucji kultury z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem organ wskazał na wielokrotne naruszenia przez dyrektora ustawy z 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, art. 6 ust. 2 ustawy z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym, art. 8 ust.1, i art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także art. 4 ust.5 , art. 21 oraz art. 26 ustawy z 29 stycznia 1994 roku o rachunkowości. Przypisane skarżącemu naruszenia wynikają z protokołu kontroli instytucjonalnej przeprowadzonej w Gminnym Centrum Kulturalno Bibliotecznym w G.. Protokół z tej kontroli z 26 kwietnia 2019 roku znajduje się w aktach sprawy przekazanych sądowi i wskazuje na popełnienie większości z zarzucanych skarżącemu naruszeń przepisów prawa. Jak wynika z akt sprawy skarżący zapoznał się z treścią protokołu kontroli wniósł do niego uwagi, które jednak nie zostały uwzględnione przez kontrolującego, który w całości podtrzymał ustalenia kontroli. W uzasadnieniu kontrolowanego zarządzenia Wójt Gminy G. wskazał w sposób niebudzący wątpliwości, popełnione przez dyrektora instytucji kultury naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Jak przy tym wynika z art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. przepis ten nie zawiera warunku, aby naruszenie prawa miało charakter rażący bądź istotny. Nie jest też wymagana wielość popełnionych naruszeń. Dla odwołania dyrektora instytucji kultury wystarczające jest więc każde naruszenie prawa związane z zajmowanym stanowiskiem.

Końcowo odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego wskazać należy, że przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego mają zastosowanie do spraw obejmujących jurysdykcyjne postępowania administracyjne, postępowanie w sprawie rozstrzygania sporów o właściwość, postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń oraz postępowanie w sprawie skarg i wniosków. Wobec braku odesłania do chociażby odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w u.o.p.d.k. do zrządzeń wójta gminy w przedmiocie odwołania dyrektora instytucji kultury, nie można stwierdzić, że podejmowanie takich uchwał stanowi przedmiot regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego organ nie mógł naruszyć w tym postępowaniu art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. bowiem nie znajdowały one zastosowania w rozstrzyganej sprawie. Jeszcze raz podkreślić należy, że przedmiotem badania sądu administracyjnego dokonującego oceny zarządzenia o odwołaniu dyrektora instytucji kultury nie są ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, ale zachowanie przez organ wymaganej przepisami publicznoprawnymi formy tego odwołania. Sąd bada ewentualną sprzeczność zarządzenia organu gminy z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi, a nie z przepisami regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA 13 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3244/1, publ. LEX nr 2772201). Zatem wszelkie zarzuty skargi, dotyczące braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, pozostawały poza zakresem sądowej kontroli.

Z przedstawionych wyżej względów uznając, że zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy G. jest zgodne z prawem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na postawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

dc