Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 410/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Prezydent M. [...], decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., na podstawie art. 17, art. 20, art. 24 ustawy z dnia [...] listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111), zwanej dalej: "u.ś.r.", odmówił Z. M., zwanej dalej: "skarżącą" lub "stroną", przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem J. M..

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia stwierdzono, że skarżąca w dniu 2021-12-20 złożyła w tut. organie wniosek u ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ż tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym J. M., z którym zamieszkuje i sprawuje nad nim stałą (dowód: oświadczenie strony z dnia 2021-12-15 oraz wywiad środowiskowy przeprowadzony przez z dnia 2022-01-12). Wyjaśniono, że J. M. samodzielnie spożywa nosiłki, poza tym nie wykonuje żadnych czynności i ze względu na stan zdrowia wymaga ciągłej obecności żony, która wykonuje wszelkie czynności higieniczne, wspomaga męża, myje, goli i ubiera go, pomaga w poruszaniu się po mieszkaniu.

Ustalono, że osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z mężem skarżącej, J. M. - zgodnie z oświadczeniem strony postępowania - synowie R. M. i K. M. pracują zawodowo i nie mogą sprawować opieki nad niepełnosprawnym ojcem.

Uznano jednak, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem pozostaje w związku małżeńskim z J. M., co jest negatywną przesłanką w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wskazano, że mąż skarżącej jest osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji (dowód - Orzeczenie Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nr [...], z dnia 2020-02-20), przy czym datą jej powstania jest okres przed 2019-10-01, kiedy miał 85 lat, zatem nie da się ustalić od kiedy u niego istnieje niepełnosprawność. Dlatego uznano, że nie są spełnione przesłanki art. 17 ust. 1 b u.ś.r., ze względu na moment powstania niepełnosprawności u męża strony, co nastąpiło po okresach wskazanych w ww. przepisie. Zauważono, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2014-10-21, sygn. akt K 38/13 stwierdził niezgodność unormowania zawartego w art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią 18 lub 25 roku życia ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Jednakże argumentowano, że to na ustawodawcy spoczywa obowiązek zmiany przepisu w tym zakresie, co nie nastąpiło do dnia dzisiejszego, a organy administracji publicznej nie mają prawnej możliwości działając w ramach własnych kompetencji i zasady legalności określić na jakich zasadach przyznać świadczenia opiekuńcze, w tym świadczenie pielęgnacyjne, opiekunom dorosłych osób niepełnosprawnych. Organy administracji publicznej, zgodnie z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, działają na podstawie przepisów prawa i nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów prawa nawet wówczas, gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub konstytucją (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2012-06-26, sygn. akt II GSK 802/11).

Ponadto negatywną przesłanką do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jest w ocenie organu ustalenie dla niej prawa do emerytury, albowiem, jak stanowi art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.

W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji, że została wydana na podstawie przepisów, które wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2014 r., sygn. akt K 38/13, zostały uznane za niezgodne z Konstytucją. Wniosła też o przyznanie części świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że jej emerytura jest niższa od tego świadczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021, poz. 735), zwaną dalej: "kpa", ze zm.) w zw. z art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. a) u.ś.r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł o następujące ustalenia i rozważania:

Ze stanowiskiem organu I instancji nie sposób się zgodzić, co do braku przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu o przepisy art. 17 ust. 1b, oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.

Brak jest możliwości wykluczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, której to prawo odebrało regulację niekonstytucyjną. Kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Stwierdzenie niekonstytucyjności części przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności tej zakwestionowanej części.

Tym samym, argument organu pierwszej instancji pomijający opisaną wyżej utratę konstytucyjności przepisu, jest wadliwy i nie może uzasadniać odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Odnośnie domowy przyznania świadczenia opartej na przesłance pozostawania skarżącej (nielegitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) w związku małżeńskim, w nawiązaniu do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, u.ś.r., to, również ta przesłanka nie może stanowić przeszkody do przyznania wnioskowanego świadczenia. Świadczenie pielęgnacyjne jest adresowane przede wszystkim do osób, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny. W myśl art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczenia środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepis art. 129 k.r.o. stanowi natomiast, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem, jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi.

Analogiczne powinności w stosunku do małżonków przewidują przepisy art. 23 i 27 k.r.o. Z przepisów tych wynika, że małżonkowie mają równe prawa i obowiązki w małżeństwie, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności, współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli ( art. 23 ) oraz są zobowiązani, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, do przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny ( art. 27 k.r.o. ). Pomimo tego, że Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie nazywa wprost wyżej opisanych powinności obowiązkiem alimentacyjnym pomiędzy małżonkami to wynikający z przepisów art. 23 i 27 k.r.o. obowiązek wzajemnej pomocy małżonków, w tym obowiązek łożenia na utrzymanie współmałżonka, uzasadnia uwzględnienie tych przepisów przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, obok przepisów art. 128 i 129 k.r.o. Już wyrokiem z dnia [...] lipca 2008 r., sygn. akt 27/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (w ówczesnym brzmieniu) w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W orzecznictwie przyjmuje się, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., musi być odczytywane przez pryzmat przepisu art. 17 ust.1. Jeżeli bowiem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., niweczyłoby skutki ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Nieuprawniona jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w związku z art. 17 ust. 1 ustawy, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 k.r.o., traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim / zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia [...] września 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 774/10 /. Zatem skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa, to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa / cyt. powyżej art. 27 k.r.o. /. Art. 17 ust. 5 pkt 2a omawianej ustawy dotyczy zaś sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki stara się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1, ale nie będąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Tym samym, przepis ust. 5 pkt 2a tego artykułu nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy z przedmiotowym wnioskiem występuje właśnie sam małżonek / por. wyrok WSA w Olsztynie, II SA/Ol 456/11 - Legalis /.

W świetle powyższego, pozostawanie J. M. w związku małżeńskim nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jego żonie.

Kolegium podziela natomiast stanowisko organu I instancji co do ziszczenia się negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, m.in. jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do emerytury. Ww. norma nie budzi wątpliwości. Osoba uprawniona do pobierania świadczenia emerytalnego - a taką jest skarżąca - nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca nie pozostawił tu osobie posiadającej ustalone prawo do renty, możliwości wyboru pomiędzy świadczeniami z FUS czy też w z KRUS, jak w omawianej sprawie, i z ustawy o świadczeniach rodzinnych - zob. m.in. wyrok WSA w Gliwicach [...] czerwca 2017r. sygn. V SA/G1 13/17 system Lex. Ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury, renty powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata tak m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia [...] maja 2019 r. sygn. IV SA/Wr 105/19. Stanowisko to potwierdza także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach : wyrok z dnia [...] lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18 , wyrok z dnia [...] stycznia 2017 r., o sygnaturze I OSK 1831/15, a także wyroki: I OSK 2950/15 z [...] kwietnia 2017 r. i z [...] czerwca 2016 r., sygn. I OSK 3209/14 - system Lex.

Zwrócić należy uwagę, iż ustawodawca w treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem rentowym a świadczeniem pielęgnacyjnym.

Kolegium nie podziela poglądu pojawiającego się w orzecznictwie sądowo -administracyjnym co do możliwości zawieszenia prawa do emerytury i możliwości w takiej sytuacji nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca w powołanym przepisie ( art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.) wprost określił, iż w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, to świadczenie pielęgnacyjne się nie przysługuje.

Kolegium podziela pogląd, iż wstrzymanie wypłaty świadczenia emerytalnego czy też rentowego na wniosek osoby uprawnionej nie niweluje faktu, iż osoba ta nabyła (posiada) prawo do tych świadczeń, tak więc decyzja o wstrzymaniu wypłaty świadczeń, ich zawieszeniu, nie niweluje faktu, że osoba ta nabyła (posiada) prawo do ich wypłaty - zob. wyrok WSA w Bydgoszczy sygn. II SA/Bd 547/17 system Lex.

Treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych nie budzi wątpliwości i nie wymaga jego wykładni.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji decyzji.

W skardze złożonej do Sądu, skarżąca wniosła o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości pomniejszonej o kwotę netto otrzymywanej emerytury.

W uzasadnieniu skargi, wskazano, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego w zakresie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Powołano się na orzecznictwo NSA wskazujące, że treść ww. przepisu należy rozumieć w ten sposób, iż prawo do emerytury wyłącza ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie w całości, lecz do wysokości przyznanej stronie emerytury. Dodano, że strona pobiera emeryturę w wysokości [...] zł, co oznacza że jest ona niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzucono, że pozbawienie skarżącej wnioskowanego świadczenia jest sprzeczne z zasada równości obywateli wobec prawa gwarantowanego przez art. 32 ust. 1 Konstytucji, a także z zasadami sprawiedliwości społecznej ( art. 2 Konstytucji ) czy też udzielenia szczególnej pomocy rodzinie znajdującej się z trudnej sytuacji materialnej i społecznej ( art. 71 ust. 1 Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym ( art. 69 Konstytucji ).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zaszły przesłanki do uwzględnienia skargi, choć z innych przyczyn, niż te, które w niej wskazano.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329); dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu oraz procesowemu, w sposób uzasadniający uwzględnienie skargi.

Rozpoznając niniejszą sprawę stwierdzić należy, że organy obu instancji przyjęły częściowo odmienne stanowiska w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego. Organ I instancji stanął na stanowisku, że występuje negatywna przesłanka do przyznania świadczenia wynikająca zarówno z art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r., jak i z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Organ odwoławczy zanegował powyższe stanowisko, stwierdzając, że wykładnia ww. przepisów dokonana w decyzji pierwszoinstancyjnej jest wadliwa, wskazując w obszernych wywodach tego przyczyny. Ze stanowiskiem organu odwoławczego w tym zakresie Sąd w pełni się zgadza a wywody organu odwoławczego czyni swoimi.

Istota sporu sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia, czy wspólne stanowisko organów obu instancji - które przyjęły, że ziściła się negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - jest zasadne. Powyższy przepis stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia [...] stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Problem prawidłowej wykładni ww. przepisu był już wielokrotnie analizowany przez sądy administracyjne, w tym także Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym aktualnie w orzecznictwie nie jest aprobowane stanowisko organów i wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej (przykładowo: w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z [...] stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z [...] kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z [...] maja 2020 r. sygn. akt 2375/19, z [...] czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę linię tę podziela. W szczególności zgadza się z argumentacją prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z [...] czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, gdzie zasadnie wskazano, że proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA z [...] grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej lub ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. T. 2002 s. 65).

Wobec powyższego należy odstąpić od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na [...] zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do [...] maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do [...] zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło [...] zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła [...] zł. Aktualnie zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne wynosi [...] zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny i P. Społecznej z dnia [...] października 2021 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2022 (M.P.2021.1021). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Dlatego też zasadnie w sprawie I OSK 254/20 zwrócono uwagę i odwołano się do podstawowych zasad konstytucyjnych. Mianowicie zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Jak trafnie zauważył NSA w sprawie I OSK 254/20, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Jak wskazuje skarżąca, otrzymuje ona emeryturę w kwocie [...]zł. brutto. W. świadczenia pielęgnacyjnego wynosi od początku stycznia 2022 r. [...] zł. Skarżąca uzyskuje więc emeryturę w wysokości niższej od świadczenia pielęgnacyjnego.

Wskazać należy, że zgodnie z zaprezentowaną wykładnią ww. przepisu, warunkiem niezbędnym do przyznania wnioskowanego świadczenia jest dokonanie przez skarżącą wyboru jednego ze świadczeń (emerytury bądź świadczenia pielęgnacyjnego).

Skarżąca winna zostać zatem pouczona o konieczności uzyskania odpowiedniego rozstrzygnięcia zawieszającego prawo do emerytury przed wydaniem decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Pouczenie to może rzecz jasna mieć miejsce w sytuacji, kiedy strona spełnia wszystkie niezbędne warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a jedyną przeszkodą do tego jest pobieranie przez nią emerytury. Pouczenie w tym zakresie winno w sposób nie budzący wątpliwości poinformować stronę, że spełnia ona pozostałe wymogi do uzyskania świadczenia w postaci sprawowania pieczy nad mężem w taki sposób, który uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. Dopiero pouczenie o powyższym wraz z niebudzącym wątpliwości zapewnieniem strony, że jedyną przeszkodą do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego jest brak zawieszenia prawa do emerytury, można uznać za prawidłowe pouczenie, do którego niezastosowanie się strony winno skutkować odmową prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jasnym bowiem jest, że dla opiekunów pobierających emerytury, złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia (wznowienie wypłaty zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS następuje nie wcześniej niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek o wznowienie wypłaty) bądź z obawą, czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane. Jakkolwiek skarżąca twierdzi, że winna otrzymywać pełną emeryturę wraz z pomniejszonym świadczeniem pielęgnacyjnym, co jest stanowiskiem niezasadnym, to jednak organ powinien czuwać z urzędu – niezależnie od zasadności stanowiska strony – nad przestrzeganiem zasad postępowania administracyjnego, a w tym nad zasadą informowania stron, wyrażoną w art. 9 kpa, z której wynika obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 pkt 6 kpa, na organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 u.ś.r. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 u.ś.r., wezwanie nie powinno być do strony kierowane. Tak samo jednak w sytuacji, w której organ uzna, iż wnioskodawca spełnia wszystkie inne kryteria, winien on dać temu wyraz w wezwaniu precyzyjnie wyjaśniając, że wnioskodawca spełnia wszystkie (poza jednym) warunki dla przyznania świadczenia, jednak powzięcie pozytywnej decyzji w tym zakresie uzależnione jest od przedstawienia przez wnioskodawcę odpowiedniej decyzji o zawieszeniu emerytury. Informacja taka winna zostać przedstawiona wnioskodawcy pod rygorem, że jeżeli nie przedstawi on w danym terminie ww. rozstrzygnięcia, jego wniosek załatwiony zostanie odmownie w oparciu art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r. W niniejszej sprawie informacji takiej stronie nie przedstawiono, ani nie wezwano jej do zawieszenia emerytury, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Co się zaś tyczy zarzutów skargi, to jak już to zasygnalizowano nie były one zasadne w zakresie domagania się możliwości pobierania emerytury wraz z pomniejszonym świadczeniem pielęgnacyjnym. Praktyka taka byłaby bowiem sprzeczna z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r. Przepis ten jednoznacznie określa kwotowo wysokość świadczenia pielęgnacyjnego i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Działania takie, niezależnie od trudności co do ustalenia ich podstawy prawnej, spowodowyby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania, np. trzynastej, czternastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną (tak art. 27 ust. 5 u.ś.r. czy art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s). Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią stanowisko wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Organ po ustaleniu i ocenie spełnienia pozostałych przesłanek przyznania przedmiotowego świadczenia, poinformuje o tym skarżącą, ponownie wzywając do złożenia stosownych dokumentów (decyzja ZUS) umożliwiających przyznanie po spełnieniu tego warunku świadczenia pielęgnacyjnego, wraz z odpowiednim, precyzyjnym pouczeniem sformułowanym z uwzględnieniem wyżej przytoczonych uwag.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.