Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 495/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8, 16, 107  par. 1 i  art. 156  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Miron Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...]odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w P. [...] z dnia [...] stycznia 1981r., zmienionej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 1981 r., nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Naczelnik Gminy w P. decyzją z dnia [...] stycznia 1981 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) w związku z art. 77 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140) postanowił przejąć na własność Państwa z urzędu za rentę gospodarstwo rolne wraz z budynkami położone we wsi G., gmina P. stanowiące własność J. P., zapisane w rejestrze gruntów wsi G., składające się z działek nr [...] i nr [...] o pow. [...] ha. W pozostałych punktach decyzji ustalił wartość tego gospodarstwa oraz ustalił wartość jego zadłużenia. Jednocześnie przydzielił J. P. do bezpłatnego użytkowania lokal mieszkalny i pomieszczenia gospodarskie oraz działkę o pow. [...]ha, zaś w pkt 5 postanowił sprawę skierować do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w K. w celu wydania decyzji w zakresie przyznania renty i określenia jej wysokości.

W uzasadnieniu podniósł, że w wyniku przeprowadzonej lustracji gospodarstwa stwierdzono, iż wykazuje ono niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. W szczególności ustalono, że w ciągu trzech ostatnich lat nie korzystano ze środków wpływających na wzrost produkcji rolnej, większość gruntów nie jest rolniczo wykorzystana, plony zbóż i ziemniaków są niższe od przeciętnych w danej wsi na podobnych glebach o [...], zaś obsada bydła i trzody chlewnej jest niedostateczna i wynosi [...] sztuki na [...] ha użytków rolnych.

Od tej decyzji J. P. wniosła odwołanie, w którym wystąpiła o zwrot gospodarstwa, gdyż nie wyraża zgody na jego przejęcie i nadal chce je użytkować.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 1981 r., nr [...], uchylił w/w decyzję Naczelnika Gminy w P. w części dotyczącej przejęcia budynków na własność Państwa, utrzymując ją w mocy w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha położonego w G.

Organ stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż od szeregu lat grunty są w znacznej części niezagospodarowane, inwentarza żywego brak, budynek mieszkalny i stodoła są w bardzo złym stanie technicznym i nie ma budynków inwentarskich.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. P. podniosła, że sam fakt zaniedbania gospodarstwa nie wystarczy do zabrania go, gdyż przepisy wymagają, aby rolnik osiągnął wiek emerytalny – a ona ma dopiero 47 lat i nie jest inwalidką. Dodała, iż 5 lat temu zawalił się jej dom i od tego czasu mieszka w stodole razem z inwentarzem, zaś posiłki gotuje na dworze. Następnie stwierdziła, iż gdyby uzyskała pomoc od Państwa i zostały jej przydzielone materiały budowlane – to mogłaby poprawić stan gospodarstwa, tym bardziej, że ma narzeczonego, który jej pomoże.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 1982 r. sygn. akt SA/kr/154/82 odrzucił skargę, gdyż postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte przed dniem 1 września 1980 r.

Pismem z dnia 9 sierpnia 2002 r. J. P. wniosła o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] stycznia 1981 r.

Stwierdziła, że gospodarstwo zostało zabrane bez jej zgody i wiedzy, zaś w chwili obecnej leży odłogiem. Tymczasem zamieszkała z nią siostra wraz z rodziną, która chce prowadzić to gospodarstwo. Dodała, że proponowana jej renta była bardzo niska – więc jej nie przyjęła.

Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...]listopada 2012 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w P. nr [...] z dnia [...] stycznia 1981r., zmienionej decyzją Wojewody [...] z dnia [...]września 1981 r., nr [...].

W uzasadnieniu podniósł, iż zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne, gospodarstwo rolne obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych mogło być z urzędu przejęte na własność państwa za rentę, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów.

Zgodnie zaś z art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, w razie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. rolnikowi przysługiwała emerytura lub renta inwalidzka

Następnie organ zauważył, że z aktu własności ziemi z dnia 7 maja 1975 r. wynika, iż właścicielką nieruchomości objętej kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym w/w decyzją Naczelnika Gminy w P. z dnia [...]stycznia 1981 r. była J. P.

Na podstawie posiadanych dokumentów ustalił, iż pod względem wieku J. P. spełniała przesłankę określoną w art. 9 ust. 2 cyt. w/w ustawy - na dzień wydania decyzji o przejęciu miała bowiem ukończone 57 lat.

Dodał, że powołana wyżej ustawa nie definiowała użytego w jej treści wyrażenia "niski poziom produkcji rolnej". Wyrażenie to było sprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58). Rozporządzenie to zostało wydane wprawdzie jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14), jednakże mogło być stosowane posiłkowo przez orzekające ówcześnie organy przy realizacji unormowań wynikających z ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne.

W myśl § 1 ust. 1 w/w rozporządzenia gospodarstwa rolne uznaje się za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, a w szczególności wskutek niekorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej (nieodnawiania nasion zbóż i sadzeniaków, niestosowania nawozów mineralnych oraz środków ochrony roślin, nieprzeprowadzania konserwacji urządzeń melioracyjnych itp.) - jeżeli w ciągu ostatnich trzech lat:

1) nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystywane

2) plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe, co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym

3) obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosiła łącznie na 1 ha użytków rolnych nie mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej, przyjmując:

a) 1 sztukę bydła za jedną sztukę przeliczeniową,

b) 1 sztukę trzody chlewnej za 0,2 sztuki przeliczeniowej,

c) 1 sztukę owiec za 0,1 sztuki przeliczeniowej.

Tymczasem z protokołów z przeprowadzenia lustracji gospodarstwa rolnego, stanowiącego byłą własność J. P. wynika, że:

1) w dniu 15 sierpnia 1977 r. obsada inwentarza na [...] ha wynosiła 0, grunty rolne były odłogowane, sprzętu do upraw w gospodarstwie nie było,

2) w dniu 2 sierpnia 1979 r. obsada inwentarza wynosiła 2 [...], grunty rolne uprawiane były jedynie w areale [...] ha, zaś plony uzyskane z prowadzonych upraw były niższe od przeciętnych we wsi o [...]%,

3) w dniu 10 sierpnia 1980 r. z gruntów ornych o ogólnej powierzchni [...] ha wykorzystano rolniczo [...] ha. Plony czterech podstawowych zbóż [...] z ha, ziemniaków [...] z ha, określono jako minimalne.

Z w/w decyzji i protokołów wynika, że omawiane gospodarstwo zostało zakwalifikowane do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji rolnej. Ustalono, że w omawianym gospodarstwie nie wykonywano podstawowych zabiegów agrotechnicznych, nie stosowano nawozów mineralnych oraz że było ono obciążone zadłużeniem wobec Funduszu Emerytalnego Rolników.

W związku z powyższym - biorąc pod uwagę całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki świadczące, że decyzja Naczelnika Gminy w P. z dnia [...]stycznia 1981 r. zmieniona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 1981 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Nie zgadzając się z treścią decyzji i argumentacją organu J. P. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż Minister nie zbadał wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, uniemożliwił stronie zapoznanie się z dokumentami oraz nie odniósł się do faktu, iż strona nie otrzymała renty.

Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]listopada 2012 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w P. nr [...]z dnia [...] stycznia 1981r., zmienionej decyzją Wojewody K. z dnia [...] września 1981 r., nr [...].

W uzasadnieniu wskazał, że decyzja Naczelnika Gminy w P. z dnia [...]stycznia 1981 r. oparta została na art. 9 ust. 2 oraz art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118).

Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów - gospodarstwo rolne mogło być przejęte na własność Państwa za rentę z urzędu, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów.

Z kolei w myśl drugiego przepisu - przejęcie nieruchomości na własność Państwa w zamian za rentę lub za spłaty pieniężne następowało na podstawie decyzji naczelnika gminy.

Następnie stwierdził, iż pod względem wieku była właścicielka gospodarstwa spełniała przesłankę określoną w art. 9 ust. 2 cyt. ustawy - bowiem Janina Porzuczek na dzień wydania decyzji o przejęciu miała ukończone 57 lat., zaś prawo własności do przedmiotowego gospodarstwa wynikało z aktu własności ziemi z dnia 7 maja 1975 r.

Analizując wystąpienie w sprawie drugiej z przesłanek przejęcia, tj. przesłanki niskiego poziomu produkcji, organ zauważył, że wyrażenie "niski poziom produkcji rolnej" nie zostało dookreślone w przepisach ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne. Wyrażenie to nie zostało również doprecyzowane w wydanych na podstawie ww. ustaw rozporządzeniach wykonawczych. Dyspozycja zawarta w § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 125) wskazywała jedynie, że poziom produkcji danego gospodarstwa ustalał naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej. Z powyższego wynika, że ocena gospodarstwa należała do naczelnika gminy oraz komisji gminnej rady narodowej. Naczelnik gminy mógł posiłkowo stosować przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58).

Tym samym twierdzenia skarżącej, iż Naczelnik Gminy w P. błędnie zastosował przepisy ww. rozporządzenia są bezzasadne

W niniejszej sprawie Naczelnik Gminy w P. w decyzji z dnia [...] stycznia 1981 r. wskazał, że gospodarstwo J. P. wykazuje niski poziom produkcji rolnej wskutek zaniedbania - a powyższe stwierdzenie zostało poprzedzone trzema lustracjami, z których sporządzono protokoły: z dnia [...]sierpnia 1977 r. (uzupełnionego [...] sierpnia 1978 r.), z dnia [...] sierpnia 1979 r. oraz z dnia [...] sierpnia 1980 r. Na postawie tych sporządzonych protokołów (z lat 1977-79) w dniu [...] grudnia 1979 r. komisja rolna wydała opinię kwalifikującą gospodarstwo J. P. do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania

Minister podniósł, że przepisy omawianej ustawy nie uzależniały faktu zakwalifikowania danego gospodarstwa do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji od spełniania przez to gospodarstwo szczególnych kryteriów. Należy więc uznać, iż ustalenia dokonane przez komisję lustracyjną oraz komisję rolną potwierdzające, że niski poziom produkcji w gospodarstwie J. P. -wynikający z niewykorzystania rolniczego gruntów - znacznie odbiegał od średniej w gminie i mógł stanowić wystarczający materiał dowodowy będący podstawą do przejęcia ww. gospodarstwa na podstawie art. 9 ust. 2 omawianej ustawy.

W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do zarzutu J. P. - jakoby decyzja Naczelnika Gminy w P. nie została skierowana do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wobec czego skarżąca pozostała bez środków do życia – uznając go za bezzasadny. Z rozdzielnika decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] stycznia 1981r. ewidentnie wynika, że była ona także skierowana do ZUS w K., ponadto we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 9 sierpnia 2009 r. J. P. stwierdziła, że nie przyjęła renty, bo była niska. Ponadto stwierdził, iż kwestia renty ma charakter następczy i nie ma wpływu na orzekanie w zakresie prawidłowości zaskarżonej decyzji Naczelnika Gminy w P..

Również zarzut skarżącej, iż uniemożliwiono jej zapoznanie się z dokumentami, uznał za bezpodstawny, gdyż zawiadomieniami z dnia 24 września 2012 r. oraz z dnia 30 października 2012 r. Minister poinformował o prawie strony do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (art. 10 kpa). Pismem z dnia 10 października 2012 r., strona poprosiła o przedłużenie tygodniowego terminu do zapoznania się z aktami - nie skorzystała jednak z przysługującego jej prawa.

Na zakończenie organ podniósł, że do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa niezbędne jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Ponadto dokumentacja zgromadzona w toku niniejszego postępowania nie wskazuje na zaistnienie pozostałych podstaw stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianych w art. 156 § 1 kpa.

Wobec powyższego stwierdził, że zasadnie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia z dnia [...]stycznia 1981 r. zmienionej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 1981 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. P. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania: art. 7,8,9,10,11,12, 76, 77 § 1,78, 80,107 § 3 oraz 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 9 ust 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) przez błędne zastosowanie w sprawie oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58) poprzez zastosowanie w sprawie pomimo braku podstaw do jego zastosowania. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Następnie pismem z dnia 7 stycznia 2014 r. uzupełniła swoją skargę w ten sposób, że na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego, mianowicie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa - polegające na utrzymaniu w mocy decyzji tego samego organu z dnia 20 listopada 2012 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1981 r., która to decyzja jest nieważna jako wydana bez podstawy prawnej, ponieważ ww. przepis art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. nie wyrażał żadnej normy prawnej,

- naruszenie art. 15 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa oraz art. 107 § 3 kpa polegające na nierozważeniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wszystkich zarzutów zawartych we wniosku skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi wskazując, iż zarzuty w niej zawarte zostały dostatecznie wyjaśnione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r., którą utrzymał on w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w P. nr [...] z dnia [...] stycznia 1981r., zmienionej decyzją Wojewody [...]z dnia [...] września 1981 r., nr [...].

Postępowanie prowadzone w trybie nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 ww. ustawy, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Z powyższego wynika też, że postępowanie to stanowi wyjątek od ww. zasady trwałości decyzji - zatem niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych w tym przepisie. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest zatem kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez art. 156 § 1 kpa (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30).

Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.

Wśród ww. przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa - ustawodawca wskazał także "rażące naruszenie prawa" (pkt 2 ww. § 1). W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszenie może być uznane za rażące, gdy jest ono oczywiste i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku, tego naruszenia powstają zatem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, że doszło do takiego naruszenia prawa. Organ zobowiązany jest do wykazania, że uchybienie jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Tylko wówczas treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią zaprzeczenie stanu prawnego.

Reasumując z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, iż niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw, w taki sposób, jakby gdyby od początku nie została wydana.

W postępowaniu nieważnościowym organ ogranicza się do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, poczynionych w toku i na gruncie zwykłego postępowania. Oznacza to badanie ostatecznie zakończonej sprawy, na gruncie wyłącznie zgromadzonego tam materiału dowodowego, pod kątem naruszenia norm materialnych oraz procedury uregulowanej w kpa, a także przepisów o charakterze procesowym zawartych w regulacjach obejmujących prawo materialne.

Podstawą przejęcia przedmiotowego gospodarstwa był przepis art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz.118) - stosownie do którego gospodarstwo rolne obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych mogło być z urzędu przejęte na własność państwa za rentę, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów.

Przy czym powołana wyżej ustawa nie definiowała użytego w jej treści wyrażenia "niski poziom produkcji rolnej". Wyrażenie to było sprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58). Rozporządzenie to zostało wydane jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14) - jednakże mogło być stosowane posiłkowo przez orzekające ówcześnie organy przy realizacji unormowań wynikających z ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne.

W myśl § 1 ust. 1 w/w rozporządzenia gospodarstwa rolne uznaje się za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, a w szczególności wskutek niekorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej (nieodnawiania nasion zbóż i sadzeniaków, niestosowania nawozów mineralnych oraz środków ochrony roślin, nieprzeprowadzania konserwacji urządzeń melioracyjnych itp.) - jeżeli w ciągu ostatnich trzech lat:

1) nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystywane

2) plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe, co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym

3) obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosiła łącznie na 1 ha użytków rolnych nie mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej, przyjmując:

a) 1 sztukę bydła za jedną sztukę przeliczeniową,

b) 1 sztukę trzody chlewnej za 0,2 sztuki przeliczeniowej,

c) 1 sztukę owiec za 0,1 sztuki przeliczeniowej.

W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, iż istniejące dowody - trzy lustracje, z których sporządzono protokoły: z dnia [...]sierpnia 1977 r. (uzupełniony [...]sierpnia 1978 r.), z dnia [...]sierpnia 1979 r. oraz z dnia [...]sierpnia 1980 r. - jednoznacznie wskazują, że gospodarstwo rolne J. P. wykazywało niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. W gospodarstwie tym nie wykonywano podstawowych zabiegów agrotechnicznych, nie stosowano nawozów mineralnych oraz było ono obciążone zadłużeniem wobec Funduszu Emerytalnego Rolników.

Poza tym, skoro przepis ten - z uwagi na jego niedookreślenie - mógł być różnie interpretowany, to nie można było go rażąco naruszyć, gdyż rażąco naruszyć można tylko przepis jasno i wyraźnie określony.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decyduje łączne wystąpienie trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91).

Zatem - jeżeli przepis prawa materialnego, który był podstawą wydania decyzji w sprawie, był przepisem nieprecyzyjnym, to nie można stwierdzić oczywistości jego naruszenia. Tym samym zarzut rażącego naruszenia prawa należy w tym wypadku uznać za nieuzasadniony.

Jest to pogląd utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego:

- "Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa." - wyrok z dnia 18 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1506/00, LEX nr 81968,

- "O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy wbrew treści przepisu nadano uprawnienia bądź ich odmówiono albo obarczono stronę obowiązkiem bądź obowiązku tego odmówiono; gdy treść wydanej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu - przy ich prostym zestawieniu ze sobą. Jeżeli norma prawna może być rozumiana przez strony i organy administracji w różny sposób i każdy z tych sposobów nadaje się do uzasadnienia - to takiego przepisu nie można naruszyć rażąco." - wyrok z dnia 26 maja 2003 r. sygn. akt III SA 2347/01, LEX nr 158821.

Sąd uznał także za niezasadne pozostałe zarzuty J. P., gdyż z akt postępowania nieważnościowego nie wynika, aby przepisy powołane przez skarżącą zostały w sposób rażący naruszone – w tym art. 8 kpa.

Z zawartej w powołanym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2005, wyd. II, str. 154). Zatem - skoro wydana przez organ administracji publicznej decyzja była legalna -to wyczerpała wymóg praworządnego i sprawiedliwego postępowania. W związku z tym, spełnienie wymogu praworządności działania organów administracji publicznej, nie uzasadnia twierdzenia, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 8 kpa – wobec tego zarzut jego naruszenia nie zasługuje na uwzględnienie.

Poza tym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącej. Miała ona możliwość zapoznania się z aktami sprawy, organ odniósł się też do faktu, iż strona nie otrzymała renty stwierdzając, że sama skarżąca oświadczyła, iż nie przyjęła proponowanej jej renty - bo była bardzo niska.

Reasumując Sąd uznał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnikliwie, rzetelnie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy jej rozstrzyganiu. Uzasadnił przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu - zaś wydane decyzje zawierają niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 107 § 1 kpa.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.