Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2955/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.136 ust.3, art.137 ust.1, art.138ust.1, art.139, art.140 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art.151, art.153, art.184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Wiesław Morys(spr.) del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1245/10 w sprawie ze skargi Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu działki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1245/10, oddalił skargę Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie zwrotu działki.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Starosta Krakowski orzekł o zwrocie J. S. działki nr [...], obr. M., gm. W. W. oraz o obowiązku zwrotu przez nią zwaloryzowanego odszkodowania. Jako podstawę prawną decyzji podał art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, art. 142 i art. 96 ust. 1 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W jej uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 447/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzje tego organu z dnia [...] lutego 2003 r. i Wojewody Małopolskiego utrzymującą ją w mocy co do odmowy zwrotu części działki nr [...], a w pozostałym zakresie skargę oddalił. Uwzględniając wskazania sądu organ ustalił i zważył, iż decyzjami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] października 1969 r., wydanymi w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przedmiotowe parcele zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa jako niezbędne na cele budownictwa, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r. wydaną przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie. W wyniku założenia nowej ewidencji gruntów wywłaszczone parcele utworzyły działkę nr [...], a porównanie map wykazało, że wnioskowane do zwrotu działki odpowiadały częściom działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. Ostatecznie jednak na cele magazynowe przewidziano odrębną lokalizację w rejonie miejscowości M., natomiast decyzją z dnia [...] sierpnia 1965 r., nr [...], ustalono lokalizację szczegółową magazynów wojskowych. Jednakże w archiwach nie odnaleziono załącznika graficznego do tej decyzji, ani planu realizacyjnego budowy magazynów wojskowych. Niemniej jednak z kopii mapy katastralnej obejmującej granice lokalizacji szczegółowej nr [...] wynika, że wywłaszczona parcela znalazła się na terenie ośrodka szkolenia artyleryjskiego wchodzącego w skład placu ćwiczeń wojskowych. W ocenie organu znajdowała się ona poza granicami lokalizacji szczegółowej wynikającej z decyzji nr [...], co oznacza, że od samego początku była zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Dlatego podlega zwrotowi.

Odwołanie od opisanej wyżej decyzji złożył Rejonowy Zarząd Infrastruktury w Krakowie. Jego zdaniem decyzja wywłaszczeniowa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] października 1969 r. błędnie odwoływała się do decyzji lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 5 sierpnia 1965 r. odnoszącej się do magazynów, które miały powstać w innym miejscu. Wobec tego właściwy cel wywłaszczenia był określony przez lokalizację szczegółową w decyzji Nr [...]. Ponadto wskazał, że obie decyzje o lokalizacji szczegółowej Nr [...] i Nr [...] zostały zmienione decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r., z której wynikało, że cały teren nią objęty będzie użytkowany przez Wojsko Polskie. Wywłaszczona parcela l. kat. [...] znajduje się w obrębie wojskowego placu ćwiczeń "[...]", na którym zostały zrealizowane budowle właściwe dla tego przeznaczenia. Fakt, iż nie usytuowano ich na wywłaszczonej nieruchomości jest bez znaczenia, jeżeli się zważy na funkcję placu ćwiczeń. Dlatego zdaniem strony odwołującej się nie można uznać, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy powyższą decyzję. Uznał za prawidłowe ustalenia dotyczące przekształceń, którym podlegała parcela l. kat. [...], oraz aktualnej struktury własnościowej działki nr [...]. Zdaniem Wojewody spełnione zostały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż z wnioskiem o zwrot wystąpiły uprawnione do tego osoby, a wywłaszczona parcela mogła zostać uznana za wywłaszczoną w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż wywłaszczenie nastąpiło w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nadto cel wywłaszczenia w postaci budowy magazynów nie został zrealizowany, co potwierdziły oględziny w terenie dowodząc, że działka porośnięta jest drzewami i krzewami – samosiejkami i chwastami. Cel wywłaszczenia został określony w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] października 1969r., jako "budownictwo". Wobec faktu, iż termin ten ma charakter dość ogólny i mało precyzyjny, należało go doprecyzować za pomocą zgromadzonej dokumentacji wywłaszczeniowej, w tym zwłaszcza na podstawie decyzji lokalizacyjnej, w oparciu o którą decyzja wywłaszczeniowa została wydana. Podkreślił, iż decyzja o wywłaszczeniu w swym uzasadnieniu wyraźnie powołuje się na decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r., który to dokument ustalał lokalizację szczegółową "magazynów". Powyższe przesądza, iż to właśnie budowa magazynów (prawdopodobnie o charakterze wojskowym) była celem wywłaszczenia w/w nieruchomości. Co do argumentu odwołania, iż obie decyzje o lokalizacji szczegółowej Nr [...] i Nr [...] zostały zmienione decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r., Wojewoda stwierdził, że analiza powyższej decyzji w żaden sposób nie wskazuje na to, iż na skutek omawianego rozstrzygnięcia doszło do zmiany celu wywłaszczenia. Sentencja tejże decyzji orzekała bowiem jedynie, iż "przedmiotowe decyzje zostały wydane na rzecz i imię Dyrekcji Inwestycji Miejskich I w Krakowie. Obecnie prawa te przejmuje Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo-Budowlany w Krakowie [...]". Z kolei jej uzasadnienie stanowiło jedynie, iż "całość terenu w granicach lokalizacyjnych nr [...] i [...] będzie użytkowana przez Wojsko Polskie". Dlatego też Wojewoda uznał, że sporna działka stała się zbędna na cel wywłaszczenia określony w decyzji z [...] sierpnia 1965r., gdyż nigdy nie powstały na jej terenie żadne magazyny. Konkluzja ta uzasadniała uwzględnienie żądania jej zwrotu, stąd odwołanie nie mogło odnieść skutku.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego wniósł Rejonowy Zarząd Infrastruktury w Krakowie, zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co doprowadziło do błędnej oceny celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie. Strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W motywach skargi wskazano, że na terenie [...] zamierzano zrealizować plac ćwiczeń wojskowych, zespół strzelnic i ich zaplecze, a więc nie planowano wzniesienia magazynów. Dla nich ustalono lokalizację w M., co wynika z decyzji z dnia [...] sierpnia 1965 r., nr [...]. Parcela nr [...] nie była objęta lokalizacją szczegółową ujętą w decyzji nr [...]. Zachodzi zatem sprzeczność pomiędzy sentencją i uzasadnieniem decyzji wywłaszczeniowej. Dla wyjaśnienia tej sprzeczności niezbędna była analiza pozostałej dokumentacji, tj. "Programu inwestycji zamiennych w garnizonie Kraków" z dnia [...] września 1964 r. oraz dokumentacji wywłaszczeniowej, w tym wniosku o wywłaszczenie, i wyciągnięcie prawidłowych konkluzji. Tego zaś organy nie uczyniły, lecz oparły się na dosłownym brzmieniu wewnętrznie niespójnej decyzji wywłaszczeniowej. Zdaniem strony skarżącej obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie stoi na przeszkodzie przepis art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ ocena prawna winna być dokonywana na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za chybioną, a w uzasadnieniu zaskarżonego obecnie wyroku stwierdził, iż wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym słusznie rozpatrzono na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do jej art. 136 ust. 1 nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W myśl ustępu trzeciego tego przepisu poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei przepis art. 137 ust. 1 tej ustawy stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W ocenie Sądu podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oceniana w dacie rozstrzygania przez organ o żądaniu zwrotu. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Sąd uznał, iż w rozpoznawanej sprawie jest związany oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 30 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 447/03. Nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot (działka nr [...] – dawna parcela nr [...]) została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] października 1969 r., nr [...]. Decyzja ta, jako cel wywłaszczenia wskazywała "budownictwo". Ponadto treść uzasadnienia tej decyzji jednoznacznie wskazuje, że doprecyzowanie celu wywłaszczenia znajduje się w decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r., wydanej przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie. Ta zaś decyzja wyraźnie stwierdza, że ustala lokalizację szczegółową "magazynów". Jak wynika z motywów przywołanego wyroku, Sąd w poprzednim składzie przyjął za zasadną taką konkluzję. Bezsporne jest, że cel ten na przedmiotowej działce nigdy nie został zrealizowany. Dlatego żądanie uznał za zasadne, a zapadłe decyzje za zgodne z prawem. Odnosząc się do zarzutów skarżącego stwierdził, iż trafne jest stanowisko organów, wedle którego zmiana decyzji nr [...] dokonana decyzją z dnia [...] kwietnia 1969 r., nr [...], nie świadczy o modyfikacji celu wywłaszczenia, co potwierdza zresztą przywołany wyrok uchylający poprzednie decyzje wydane w sprawie.

Dlatego, uznając spełnienie warunków prowadzących do zwrotu nieruchomości, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył działający w imieniu Skarbu Państwa Rejonowy Zarząd Infrastruktury w Krakowie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przejawiające się brakiem właściwej kontroli organów administracji, nieuwzględnieniem niedostatków materiału dowodowego i niezastosowaniem właściwego środka w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji,

- art. 153 P.p.s.a. przez przyjęcie, że stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 sierpnia 2006 r., sygn. II SA/Kr 447/03 dotyczące ustaleń faktycznych wiąże Sąd w niniejszym postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaakcentowano, iż rzeczywisty cel wywłaszczenia parceli l. kat. [...] był inny niż wskazany w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej. Aby ustalić ten cel niezbędna jest analiza m.in. wniosku o wywłaszczenie Dyrekcji Inwestycji Miejskich w Krakowie-[...], o którym mowa w decyzji wywłaszczeniowej. Wniosku tego nie ma w zgromadzonym materiale dowodowym, co czyni materiał ten niekompletnym. Istotne znaczenie dla sprawy ma również dokument "Program inwestycji zamiennych w Garnizonie Kraków z dnia [...] kwietnia 1964 r.", z którego wynika, że magazyny miały powstać w rejonie M., a nie na terenie tzw. [...], na którym znajduje się wywłaszczona nieruchomość. Co prawda z dokumentu tego wynika również, że na terenie [...] planowane były obiekty kubaturowe, między innymi magazyn, lecz obiekty te nie są objęte decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...]; dla terenów wojskowych w [...] została wydana decyzja o lokalizacji szczegółowej Nr [...]. Wskazując na treść art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami autorka skargi kasacyjnej zgadza się, iż w przepisach tych jest mowa o celu wywłaszczenia określonym w decyzji, jednakże w jej ocenie cel wywłaszczenia wskazany w decyzji powinien odpowiadać faktycznemu celowi wywłaszczenia. W tej materii zarzucono zaskarżonemu wyrokowi pominięcie naruszenia przez organy obowiązku wyjaśnienia sprawy do rozstrzygnięcia. Nadto zaakcentowano, iż ustalenia dotyczące celu wywłaszczenia i jego realizacji są ustaleniami faktycznymi sprawy, zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie ma mocy wiążącej stanowisko zaprezentowane w tym zakresie w uzasadnieniu poprzedniego uchylającego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie naruszenia przepisów prawa procesowego.

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący uchybienia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. przejawiającego się brakiem właściwej kontroli administracji publicznej, w wyniku której zaakceptował on wydanie decyzji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, nadto nieuwzględnienie przez organy orzekające przy ustalaniu celu wywłaszczenia treści wniosku o wywłaszczenie i innych dokumentów, jest niezasadny. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska, wedle którego zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy był niepełny, a zaskarżona decyzja przedwczesna. Wyraża bowiem pogląd, że w sytuacji pozostawania w obrocie prawnym decyzji wywłaszczeniowej określającej dostatecznie precyzyjnie cel wywłaszczenia, nie jest rolą organów administracyjnych, a w konsekwencji również sądu administracyjnego, ustalanie "rzeczywistego" (tu: innego niż tam wskazany) celu wywłaszczenia. W szczególności na podstawie wniosku o wywłaszczenie czy innych niewiążących prawnie dokumentów w rodzaju programu zagospodarowania terenu. Istnienie ostatecznej decyzji administracyjnej określającej cel wywłaszczenia wyklucza sięganie do innych materiałów dla wykonania tej operacji, która zresztą wedle autorki skargi kasacyjnej doprowadzić miałaby do ustaleń sprzecznych z jej brzmieniem. Decyzją wywłaszczeniową w niniejszej sprawie była decyzja z dnia [...] października 1969 r., która wyraźnie określała przeznaczenie terenu nią objętego ("na cele budownictwa"). Decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1965 r., nr [...], do której odwołuje się w tej materii w swym uzasadnieniu, precyzuje ten cel jako "magazyny". Wskazania te – w okolicznościach sprawy - nie skłaniają do potrzeby czynienia dalszych szczegółowych ustaleń w tym zakresie. Przy tym, jeżeli zważyć na pozostawienie przedmiotowego gruntu poza lokalizacją szczegółową tych decyzji oraz faktyczną zamianę gruntów przeznaczonych na cele mieszkaniowe i wojskowe, to uprawnionym jest wniosek o wadliwości tej decyzji od początku, co słusznie dostrzegły organy orzekające w sprawie. Owa wadliwość nie może wywołać negatywnego skutku dla poprzednich właścicieli. Niepodobna wszak zaakceptować sytuacji, w której nie dość, że nieprawidłowo odjęto im własność, to jeszcze z tego powodu miałoby dojść do odmowy zwrotu zbędnej nieruchomości. Chybiony jest zatem zarzut niewyjaśnienia sprawy w kontekście braku w materiale dowodowym wniosku o wywłaszczenie, jak też Programu inwestycji zamiennych w Garnizonie Kraków z [...] kwietnia 1964 r. Cel wywłaszczenia dla potrzeb niniejszego postępowania trafnie został wywiedziony z decyzji wywłaszczeniowej.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi kasacyjnej przyjdzie zauważyć, iż przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ocena legalności decyzji z dnia [...] października 1969 r., gdyż jest to decyzja ostateczna i prawomocna, zatem wywołująca powszechne skutki prawne dopóty, dopóki istnieje w obrocie prawnym. Podważanie jej mocy i tychże skutków w toczącym się postępowaniu zwrotowym jest bezpodstawne i godzi w regułę trwałości decyzji administracyjnych. Ustalanie "rzeczywistego celu wywłaszczenia" wbrew jej brzmieniu nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, w których mowa jest o celu wywłaszczenia określonym w decyzji. Trafnie też oceniono decyzję z dnia [...] kwietnia 1969 r., jako niemającą znaczenia dla istoty sporu, bo przekazanie terenu objętego wspomnianymi decyzjami o lokalizacji szczegółowej innemu podmiotowi nie zmienia jego przeznaczenia, nadto akt ten został wydany poza postępowaniem wywłaszczeniowym. Tym bardziej, gdy dostrzec fakt, że decyzja ta znana była organowi dokonującemu wywłaszczenia. W konsekwencji tych wywodów przyszło dojść do przekonania, iż cel wywłaszczenia objętej postępowaniem nieruchomości został ustalony w sprawie prawidłowo. Wyłączało to możliwość zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. z tego powodu.

Przepis art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Na ocenę zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie ma wpływu to, z jakiego powodu nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Celu wywłaszczenia określonego w decyzji nie należy interpretować rozszerzająco. Zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu trzeba oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości. Z decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] października 1969r., nr [...], wynika, iż przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na cele budownictwa, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r. wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie. Bezspornym w sprawie jest, iż nie powstały na niej obiekty budowlane mieszczące się w granicach tego przeznaczenia. Zatem cel określony w tej decyzji nie został zrealizowany. Jak wynika z motywów zaskarżonego wyroku Sąd I instancji dokonał w pełni zasadnej oceny prawidłowości postępowania administracyjnego przeprowadzonego w sprawie, z poszanowaniem przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego; prawidłowo oceniając zakres związania poprzednim wyrokiem zapadłym w sprawie.

Nietrafny okazał się bowiem również zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. podniesiony w skardze kasacyjnej. Przepis ten ustanawia zasadę związania Sądu oraz organu oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w wyroku uchylającym. Oznacza to, że dopóki stan prawny lub faktyczny nie ulegnie zmianie w toku dalszego postępowania, dopóty zarówno Sąd, jak i organ nie mogą dokonać innej oceny prawnej, bądź pominąć wskazań co do dalszego postępowania zamieszczonych w wyroku uchylającym. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno zagadnienie zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i jej interpretację oraz wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), lub jej wykładnia, zostały uznane za błędne. Ocena prawna może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów procesowych, oraz stanu faktycznego sprawy (tak M. Jagielska w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 544). Stanowisko organu i sądu ponownie orzekających w sprawie nie może być sprzeczne z tą oceną, co m.in. oznacza konieczność jej uwzględnienia przy rozstrzyganiu sprawy. Polega ono na zakazie formułowania odmiennej oceny niż w poprzednio zapadłym wyroku zarówno w sferze faktycznej, jak i prawnej. Konsekwencją tej oceny jest wskazanie wiążącego toku dalszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 30 sierpnia 2006 roku, sygn. akt II SA/Kr 447/03, uznał sprawę za niewyjaśnioną do rozstrzygnięcia, i polecił poczynienie ustaleń w przedmiocie stanu własności przedmiotowej nieruchomości oraz przesłanek prowadzących do zwrotu nieruchomości, przy uwzględnieniu faktu, iż w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oczywisty cel wywłaszczenia określony w decyzji wywłaszczeniowej nie został zrealizowany. Taki pogląd wyrażony został w ówczesnym stanie sprawy, gdy nie wykazano, aby cel wywłaszczenia w postaci budowy magazynów na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] był osiągnięty; sporna nieruchomość pozostała bowiem niezabudowana. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu nie było podstaw ani dowodów skłaniających do zmiany tego podejścia i przyjęcia, iż cel wywłaszczenia był inny niż określony w decyzji stanowiącej podstawę wywłaszczenia i by został zrealizowany. Nie uległ zatem zmianie stan faktyczny ani prawny, stąd brak było podstaw do nieuwzględnienia wskazanej powyżej oceny prawnej (dokonanej na gruncie ówcześnie poczynionych ustaleń faktycznych). Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie związanie sądu dotyczyło wszak określonej interpretacji prawa w określonym stanie faktycznym. Zatem nie można mówić o związaniu ustaleniami faktycznymi, którego expressis verbis art. 153 P.p.s.a. nie przewiduje, aczkolwiek doktryna (op.cit.) nie wyklucza związania również w zakresie ustaleń faktycznych. Słusznie przeto ponownie orzekający Sąd Wojewódzki uznał się za związany dokonaną oceną w poprzednim wyroku. Ubocznie warto dodać, że rzeczą strony kwestionującej sposób ujęcia tego zagadnienia było zaskarżenie wspomnianego wyroku.

Wreszcie godzi się podnieść, że identyczne jak obecnie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wielu innych sprawach dotyczących tego terenu - wywłaszczonego na podstawie przywołanych powyżej decyzji (p. przykładowo wyrok z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 566/11, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Z tych względów, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się chybione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.

-----------------------

10