Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 544/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 1, art. 3 ust. 1, art. 4, art. 5, art. 9 ust. 4,  art. 14 ust. 8, art. 20 ust. 1, art.28 ust. 1, art. 15 ust. 1 art. 17.
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie WSA Elżbieta Kmiecik – spr. WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2013r. sprawy ze skargi E. Ś. na uchwałę Rady Gminy Łubniany z dnia 30 stycznia 2012 r., Nr XII/86/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr A. należącej do wsi [...], 2) dalej idącą skargę oddala, 3) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, w której w pkt 1 stwierdzono nieważność, 4) zasądza od Rady Gminy Łubniany na rzecz E. Ś. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga E. Ś. na uchwałę Rady Gminy Łubniany z dnia 30 stycznia 2012 r., Nr XII/86/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania wsi Kępa.

Podjęcie uchwały poprzedziły następujące czynności:

Uchwałą z dnia 20 kwietnia 2009 r., Nr XXIV/125/09 Rada Gminy Łubniany postanowiła o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łubniany. Po zawiadomieniu o powyższym i poinformowaniu o prawie składania wniosków i uwag do planu, zgodnie z wymogami art. 17 pkt 1 i 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - zwaną dalej ustawą i art. 39 ust. 1 w związku z art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r., o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) - zwaną dalej ustawą o udostępnieniu informacji o środowisku oraz po rozpatrzeniu złożonych wniosków Wójt Gminy Łubniany sporządził projekt planu i uzyskał wymagane przepisami ustawy opinie i uzgodnienia. Następnie, po wprowadzeniu niezbędnych zmian, ogłosił po raz kolejny (czwarty) o wyłożeniu, w dniach od 10 października 2011 r. do 8 listopada 2011 r., projektu planu do publicznego wglądu, o czym ogłoszono, zawiadamiając o możliwości składania wniosków i uwag do tego projektu (zgodnie z art. 17 pkt 1 i 10 ustawy oraz art. 39 ust. 1 w związku z art. 54 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku) i o przeprowadzeniu w dniu 24 października 2011 r., dyskusji nad przyjętymi w nim rozwiązaniami. W dniu 24 października 2011 r. odbyła się publiczna dyskusja nad projektem zmiany planu zagospodarowania wsi Kępa. Do projektu planu uwagi wniosła m.in. pełnomocnik skarżącej R. C.. Pismem z dnia 28 listopada 2011 r., po raz kolejny wnosiła o przekształcenie działki nr A. na cele budowlane. Uzasadniając swój wniosek podtrzymała argumentację, jaka znalazła się we wniosku z dnia 29 lipca 2010 r. W dniu 19 grudnia 2011 r. Wójt Gminy Łubniany zajął stanowisko w przedmiocie wniosku i wskazał, że uwaga nie została przyjęta, gdyż zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kępa działka nr A. nie jest przewidziana pod zabudowę i w najbliższym czasie nie jest przewidywany rozwój zabudowy na południowo-wschodnim kierunku wsi. Zauważył nadto, że uwarunkowania ekofizjograficzne obszaru tej części wsi nie predestynują do rozwoju zabudowy w tym kierunku. Obszar na którym położona jest przedmiotowa działka stanowi część doliny rzeki [...] w podłożu, której zalegają utwory geologiczne nieprzepuszczalne, co powoduje przy wzmożonych opadach atmosferycznych występowanie podtopień. Wskazał nadto, że występujące podtopienia istniejącej zabudowy nie są efektem złego stanu rowów melioracyjnych, ale wiąże się także z zalegającym nieprzepuszczalnym podłożem (załącznik 30 akt administracyjnych). Wynikiem zajętego przez Wójta Gminy Łubniany stanowiska w przedmiocie wniesionej przez skarżącą uwagi było jej nieuwzględnienie w planie, po rozstrzygnięciu o niej przez Radę Gminy (załącznik 31 i 32 akt administracyjnych oraz załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały).

Rada Gminy Łubniany w dniu 30 stycznia 2012 r., podjęła stanowiącą przedmiot zaskarżenia uchwałę Nr XII/86/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kępa. Do części tekstowej planu załączony został rysunek planu.

Pismem z dnia 25 sierpnia 2012 r. E. Ś., reprezentowana przez adwokata, wezwała Radę Gminy Łubniany do usunięcia naruszenia prawa poprzez dokonanie stosownych zmian w zapisach uchwały, które zapewnią, iż działka o nr ewid. A. przeznaczona zostanie na cele budownictwa mieszkaniowego.

Gmina Łubniany udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z dnia 21 września 2012 r. (k-35 akt sądowych), które pełnomocnik skarżącej otrzymał w dniu 24 września 2012 r.

Pismem z dnia 9 października 2012 r. E. Ś., wniosła w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., NR 142 poz. 1591 ze zm.) skargę na uchwałę Rady Gminy Łubniany z dnia 30 stycznia 2012 r., Nr XII/86/12, domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz z zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 32 ust. 1 oraz 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na naruszeniu konstytucyjnych zasad równości wobec prawa oraz zasady proporcjonalności poprzez odmowę, bez uzasadnionych podstaw, przeznaczenia działki nr A., która stanowi własność skarżącej pod budownictwo mieszkaniowe, chociaż pod budownictwo mieszkaniowe wyznaczono tereny 12 MN, 18 MN i 19 MN znajdujące się w obszarze "lokalnego korytarza ekologicznego", który swym zasięgiem obejmuje podmokłe łąki mające gorsze walory urbanistyczne niż działka skarżącej; naruszenie art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 7 oraz art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę przeznaczenia działki nr ewid. A. pod budownictwo mieszkaniowe pomimo, że uwarunkowania społeczno-gospodarcze i środowiskowe oraz prawo własności całkowicie przemawia za przeznaczeniem tej działki pod budownictwo mieszkaniowe; art. 9 ust. 4 ww. ustawy poprzez rozpoczęcie procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego przed uchwaleniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania; art. 28 ust. 1 ww. ustawy poprzez naruszenie zasad sporządzania planu i objęcie planem dotyczącym wsi Kępa gruntów położonych w Gminie [...]; art. 6,7,8 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wnikliwy i dokładny stanu faktycznego sprawy.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jednym z załączników do uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego planem. Po powiększeniu tego załącznika oraz porównaniu z mapą ewidencji gruntów wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi Kępa wkroczył w sposób nieuprawniony na teren działki nr B. wsi [...], a więc tereny Gminy [...]. Jest to zatem naruszenie § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały oraz zasad sporządzania planu, które winno skutkować stwierdzeniem jego nieważności. Skarżąca dowodziła nadto, że jej interes prawny został naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały, gdyż jest właścicielką nieruchomości położonej na obszarze objętym kwestionowaną uchwałą, której ustalenia mają istotne znaczenie w kwestii przeznaczenia tej nieruchomości. Naruszenie interesu skarżącej polega nie uniemożliwieniu jej przeznaczenia przedmiotowej działki na cele budownictwa mieszkaniowego. Zdaniem skarżącej żaden z przedstawionych argumentów i dowodów w pismach Wójta Gminy Łubniany odmawiających przeznaczenia przedmiotowej działki pod budownictwo nie jest zasadny. Dowodziła skarżąca, że działki położone przy ulicy [...], które zostały przewidziane pod budownictwo mieszkaniowe są położone 2 m niżej niż działka skarżącej, a także, że w planie z 2001 r. nie były one przewidziane pod budownictwo. Nie godziła się także skarżąca z twierdzeniami organu, że sporządzone zdjęcia przedstawiają jej nieruchomość, gdyż działka skarżącej znajduje się ok. 350 m od pejzażu przedstawionego na zdjęciu i nie może być widoczna na tym zdjęciu. Podniosła, że działka, której jest właścicielką bezpośrednio przylega do działki zabudowanej domem mieszkalnym. Podkreślała, że w sprawie doszło do odwrócenia ustawowego porządku, gdyż uchwalenie studium winno poprzedzać uchwalenie planu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie dopiero IV wyłożenie planu nastąpiło po uchwaleniu studium. Skarżąca kwestionowała także stwierdzenia organu, że jej nieruchomość leży w granicach rzeki [...] oraz, że jej nieruchomość narażona jest na hałas komunikacyjny ze strony obwodnicy miasta [...].

W odpowiedzi na skargę Gmina Łubniany uznała zarzut dotyczący przekroczenia właściwości miejscowej w zakresie objętym działką o nr B. należącej do wsi [...] w Gminie [...]. W pozostałej części wniosła o oddalenie skargi. W zakresie rozbieżności co do przebiegu granic wsi Kępa organ zauważył, że różnica pomiędzy granicami wynikającymi z uchwalonego rysunku planu, a granicami wskazanymi na rysunku – załączniku do uchwały Nr XXIV/125/09 z dnia 20 kwietnia 2009 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikała z określenia granic administracyjnych wsi na rysunku planu przez Pracownię Projektową na mapach zasadniczych zakupionych w Starostwie Powiatowym w Opolu. Granice te zostały w dalszych pracach projektowych skorygowane na rysunku planu w części działki nr B., która przynależy do wsi [...] i której przeznaczenie nie zostało zmienione. Odnosząc się do zarzutu rozpoczęcia procedury uchwalania planu łącznie z procedurą zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Łubniany w zakresie obszaru wsi Kępa organ stwierdził, że Rada Gminy Łubniany w dniu 27 czerwca 2011 r. podjęła uchwałę Nr VII/49/11 o uchwaleniu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Łubniany w zakresie obszaru wsi Kępa. W dniu 22 lipca 2011 r. Wójt Gminy Łubniany zadecydował o ponownym przedstawieniu projektu planu do opiniowania i uzgodnienia, a po uzyskaniu opinii i uzgodnień doszło do czwartego wyłożenia projektu planu w dniach 10 października 2011 r. do 28 listopada 2011 r. Publiczna dyskusja odbyła się w dniu 24 października 2011 r. Dopiero po czwartym wyłożeniu nastąpiło uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kępa. Wyłożenie projektu planu w lutym 2010 r., o którym wspomina skarżąca, nie było częścią formalnej procedury, lecz miało na celu zorientowanie się co do kierunków rozwoju wsi w oparciu o składane wnioski i potrzeby mieszkańców. Podkreślał organ, że Rada Gminy w nowym planie zagospodarowania wypełniła istniejącą lukę w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej poprzez dokonane zmiany przeznaczenia nieruchomości z rolnej na mieszkaniową i to tylko w niewielkim zakresie. Dodał nadto organ, że skarżąca nie wykazała, aby jej nieruchomość rzeczywiście miała te same walory urbanistyczne co tereny oznaczone jako 12 MN, 18 MN i 19 MN. Nie zgodził się również organ z zarzutem związanym z naruszeniem prawa własności. W tym zakresie zauważył, że prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego i obowiązujące normy prawne dopuszczają jego ograniczenie. Wskazując na uprawnienie Gminy do ustalenia ładu przestrzennego organ stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza zasad sporządzania planu, ani też jego trybu, a nieruchomość skarżącej pod względem uwarunkowań ekofizjograficznych i środowiskowych nie nadaje się pod zabudowę.

W piśmie procesowym z dnia 22 lutego 2013 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał żądanie skargi oraz podniósł, że w odpowiedzi na skargę znalazły się nieprawdziwe argumenty. Zdaniem skarżącej jej nieruchomość położona jest poza doliną rzeki [...] i jest to położenie powyżej 4 m od poziomu rzeki. Natomiast przedłożony wyrys z terenów objętych powodzią z 1997 r. nie jest adekwatny, gdyż z mapy tej wynika, że cała wieś Kępa była zalana lub podtopiona. Skarżąca nadto dowodziła, że Rada Gminy może kształtować kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania terenów, ale nie może tego czynić dowolnie, ograniczając prawo skarżącej do przeznaczenia działki pod zabudowę.

Pismem z dnia 27 lutego 2012 r. organ złożył wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Łubniany, z którego wynika, że działka skarżącej położona jest na obszarze terenów oznaczonych symbolem "R", to jest terenów użytków rolnych (k-77 akt), zaś grunty przy ulicy [...] położone są w istocie w zabudowie mieszkaniowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo tegoż o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach.

Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Pierwszym obowiązkiem Sądu w sprawie było zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy zostały spełnione warunki formalne do jej skutecznego złożenia (bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzedzające wniesienie skargi oraz zachowanie terminu do jej wniesienia).

W badanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarga - z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze zakwestionowanej uchwały - dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, a więc jej rozpoznanie pozostaje w kompetencji sądu administracyjnego. Skarżąca - w ocenie Sądu - dopełniła również wymogu skutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdyż wystąpiła z takim wezwaniem do Rady Gminy Łubniany pismem z dnia 25 sierpnia 2011 r., które wpłynęło do organu w dniu 27 sierpnia 2012 r. Na powyższe wezwanie Rada Gminy Łubniany udzieliła odpowiedzi pismem z dnia 21 września 2012 r., które doręczone zostało pełnomocnikowi skarżącej w dniu 24 września 2012 r. Skarga wywiedziona została pismem z dnia 9 października 2012 r., które wpłynęło do organu w dniu 10 października 2012 r. Uwzględniając zatem treść art. 53 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę w rozpatrywanym przypadku wnosi się w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, należy stwierdzić, że skarga z dnia 9 października 2012 r. została wniesiona do Sądu z zachowaniem ustawowego terminu oraz warunków formalnych.

Kolejnym zagadnieniem, które należało rozstrzygnąć w rozpoznawanej sprawie było udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy skarżąca legitymowała się interesem prawnym do zaskarżenia uchwały Rady Gminy Łubniany z dnia 30 stycznia 2012 r., Nr XII/86/12, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kępa. Procesową podstawą kwestionowania powyższej uchwały skarżąca uczyniła art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej u.s.g.) zgodnie z którym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżąca swój interes prawny wywiodła z uprawnień właścicielskich do nieruchomości (działka nr A.), która znajduje się na obszarze objętym uchwalonym planem. Przedmiotowa działka znajduje się na obszarze oznaczonym w planie symbolem "R", to jest teren użytków rolnych. Na takim też terenie znajduje się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Łubniany, co wynika z przedłożonego przez organ wyrysu ze studium zmienionego uchwałą Rady Gminy Łubniany z dnia 27 czerwca 2011 r., Nr VII/49/11 (k-77 akt).

W doktrynie oraz w orzecznictwie akcentuje się, że aby zarzuty skargi dotyczące uchwały zostały przez sąd administracyjny rozpoznane merytorycznie, interes prawny skarżącego musi zostać naruszony. W ten sposób wyłączone spod kontroli sądowej są skargi tych osób, których uprawnienia ani obowiązki nie zostały zmodyfikowane przez zaskarżony akt. Nie można skarżyć się na potencjalne jedynie zagrożenie dla interesu prawnego. Podmiot skarżący musi wskazać jego naruszenie polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (W. Kisiel, w: red. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 815-816 oraz podane tam orzecznictwo, J. Zimmermann, Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego, w: red. H. Olszewski, B. Popowska, Gospodarka – Administracja – Samorząd, Poznań 1997, str. 615-616).

Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony, następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., a nie na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt II OSK 1563/04, LEX nr 171196). Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko prezentowane w wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 102/09, zgodnie z którym "samo prawo własności czy jego ograniczenie nie implikuje automatycznie legitymacji skargowej".

Skarżąca podnosząc, że zaskarżoną uchwałą przyjęto ustalenia uniemożliwiające lub ograniczające jej rozporządzanie nieruchomością położoną na obszarze objętym planem, co w konsekwencji osłabia w ocenie skarżącej w sposób nadmierny i nieuzasadniony prawo własności nieruchomości, wykazała istnienie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały.

Wskazać należy także, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. z 2012 r., poz. 647; zwanej dalej ustawą o planowaniu), uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy.

W rozpatrywanej sprawie rozważenia wymagało to, czy rada gminy, jak twierdzi skarżąca, dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności, a to ograniczenia wykonywania tego prawa poprzez nie uwzględnienia wniosku skarżącej o przeznaczenie działki nr A. pod zabudowę mieszkaniową.

Zaznaczyć należy, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy uwzględni się treść art. 6 ustawy o planowaniu.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...), należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Zaznaczyć należy przy tym, iż uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 ustawy gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu zawarto katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gmina zobowiązana jest w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać nie tylko potrzeby interesu publicznego, czy też wymagania ładu przestrzennego i potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, lecz także walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, walory architektoniczne i krajobrazowe czy też wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu). Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony, a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 lutego 2008r., sygn. akt II SA/Bk 42/08, LEX nr 483139).

Podkreślić przy tym trzeba, iż postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza między innymi takie zagospodarowanie przestrzeni w zakresie funkcji danego terenu, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku, warunki korzystania z prawa własności nieruchomości. Warunki takie winny sprzyjać spokojnemu, bezkonfliktowemu wykonywaniu prawa własności i w miarę możliwości eliminować ryzyko powstawania sporów sąsiedzkich na gruncie art. 144 k.c. Wprowadzenie w planie funkcji kolidujących z funkcją dotychczasową bądź wiodącą nie jest wykluczone, musi być jednak uzasadnione szczególnymi okolicznościami przemawiającymi za jej wprowadzeniem i nie może sprowadzać się wyłącznie do uwzględnienia interesu majątkowego gminy.

Rozważając kwestię naruszenia istoty prawa własności nieruchomości położonej na działce nr A., która stanowi własność skarżącej, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę tego prawa. Ze względu na charakter prawa własności uzasadnione jest w tym zakresie odwołanie się do rozumienia naruszenia istoty prawa własności.

Art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.

Podjęcie zakwestionowanej uchwały nie mogło zatem spowodować zmiany przeznaczenia spornej działki, gdyż w żadnym z obowiązujących uprzednio planów zagospodarowania przestrzennego wsi Kępa i Gminy Łubniany grunty te nie były przeznaczone pod budownictwo, lecz przewidziane jako tereny użytków rolnych (por. uchwała Rady Gminy Nr VII/35/95 z dnia 23 czerwca 1995 r., ogłoszona w Dz. Urz. Województwa Opolskiego z dnia 19 kwietnia 1996 r., Nr 9/96, poz. 43; oraz zmiany do tego planu, co do poszczególnych działek – uchwała Rady Gminy z dnia 18 czerwca 1998 r., Nr XXVII/127/98, ogłoszona w Dz. Urz. Województwa Opolskiego z dnia 28 lipca 1998 r. Nr 21, poz 123; uchwała Rady Gminy z dnia 18 czerwca 1998 r.; uchwała Nr XXVII/128/98, Nr XXVII/129/98 i Nr XXVII/130/98 ogłoszone w Dz. Urz. Województwa Opolskiego z dnia 31 sierpnia 1998 r., Nr 24, poz. 139, 140 i 141; uchwała Rady Gminy z dnia 20 sierpnia 2001 r., Nr XXIII/110/01, ogłoszona w Dz. Urz. Województwa Opolskiego z dnia 14 września 2001 r. Nr 80, poz.652, a także uchwała z dnia 6 października 2003 r., Nr VIII/44/03, ogłoszona w Dz. Urz. Województwa Opolskiego z dnia 8 grudnia 2003 r. Nr 98, poz. 1882. Na te fakty organ zwracał uwagę skarżącej w piśmie z dnia 21 września 2012 r. (k-35 akt). Słusznie zatem wskazał organ planistyczny w odpowiedzi na skargę, iż przyjęte zaskarżonym planem zagospodarowanie przestrzenne działki nr A. pozostało niezmienione.

W postanowieniach planu odnośnie nieruchomości skarżącej nie dokonano zmiany przeznaczenia terenu i jest to nadal teren oznaczony symbolem "R". Tym samym uznać trzeba, że kwestionowane przeznaczenie terenu, przyjęte w zaskarżonym planie nie ingeruje bezpośrednio w prawo własności skarżącej i nie narusza uwarunkowań związanych z dotychczasowym przeznaczeniem i zagospodarowaniem jej nieruchomości. W efekcie skarżąca może rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w dotychczasowy sposób wynikający m.in. z ustaleń planu, a zatem po uchwaleniu nie doszło do naruszenia istoty prawa własności poprzez wskazywane przez skarżącą ustalenia zaskarżonej uchwały. Samo kwestionowanie rozwiązań przyjętych przez Radę w planie, które nie są zgodne z oczekiwaniami właściciela nieruchomości, nie wystarczy do uznania, że interes ten został naruszony. Jak już wyżej wskazano, istnienie związku między zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącej musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia ich konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.

W konsekwencji skonstatować przyjdzie, że kwestionowane przez skarżącą ustalenia w żaden sposób nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością skarżącej zgodnie z przysługującym jej prawem własności. Zauważyć należy, że nie nastąpiła zmiana sposobu przeznaczenia nieruchomości skarżącej, ani w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ani też w planie w stosunku do poprzednio obowiązujących uregulowań.

W sprawie niezbędnym było także zbadanie, czy organ planistyczny uchwalając zaskarżony plan miejscowy, prawidłowo w stosunku do nieruchomości skarżącej zrealizował służące mu władztwo planistyczne oraz czy nie przekroczył granic tego władztwa.

W ocenie Sądu, niezasadnie skarżąca zarzuca organowi planistycznemu nadużycie władztwa planistycznego. Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne, W-wa 2002, s. 86 in.), mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem, chociaż oczywiście przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane jeżeli jest uzasadnione interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia. W procesie planistycznym rada gminy na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzyskuje kompetencje do prawotwórczej działalności w ramach władztwa planistycznego, w ramach którego jest uprawniona do kreowania – w granicach upoważnienia ustawowego – norm prawnych bezpośrednio oddziałujących na prawo własności. Zasady (kierunki, cele, programy) wskazane w studium gminnym muszą być rozważane łącznie z zasadami ustawowymi, a przede wszystkim konstytucyjnymi. Istota władztwa planistycznego polega m.in. na wyważeniu tych zasad w odniesieniu do konkretnej sytuacji faktycznej i przyznaniu jednym z nich pierwszeństwa, a ograniczeniu bądź w ogóle nie zastosowaniu innych.

Uchwałą, której ustalenia musiały być brane pod uwagę w procesie uchwalania zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest uchwała Rady Gminy Łubniany z dnia 27 czerwca 2011 r., Nr VII/49/11 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Łubniany (dostępna na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy w Łubnianach), zwana dalej studium.

W chwili uchwalania zaskarżonego planu związki pomiędzy studium, a planem określał art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu, zgodnie z którym podczas sporządzania projektu planu miejscowego organ gminy zobowiązany był uwzględniać ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, oraz art. 20 ust. 1 tej ustawy stanowiący, że rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium.

W ocenie Sądu, organ planistyczny podejmując uchwałę stwierdzającą zgodność projektu zaskarżonego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Łubniany w części wstępnej uchwały, tj. bezpośrednio po podaniu podstawy prawnej, nie dopuścił się w tym zakresie ani naruszenia zasad sporządzania planu, ani istotnego naruszenia trybu postępowania planistycznego. W tym zakresie wskazać należy na § 139 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908), tekstem uchwały jest wszystko to co w tekście mieści się po wskazaniu przepisu prawnego, na podstawie którego uchwala się uchwałę.

W związku z zarzutami skargi stwierdzić należy także, iż podjęcie takiej uchwały w kwestii zgodności projektu planu z ustaleniami studium może mieć miejsce łącznie z uchwaleniem planu, bowiem przekłada się w zakresie wynikającym z charakteru studium i art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu na treść planu. W przedmiotowej sprawie uchwała Rady Gminy Łubniany w przedmiocie zmiany studium została podjęta ponad pół roku wcześniej niż uchwalony plan, bowiem w dniu 27 czerwca 2011 r. i po tej dacie ponowiona została procedura planistyczna (uzgodnienia, opinie, czwarte wyłożenie projektu). Przyjąć trzeba, że podjęcie wadliwej uchwały o zgodności projektu planu z ustaleniami studium (tj. w sytuacji braku tej zgodności) prowadzi do uchwalenia planu, którego postanowienia naruszają art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy uznać należy, że organ planistyczny nie wykroczył poza ramy ustaleń przyjętych w studium, a w konsekwencji nie można mu czynić zarzutu uchwalenia zaskarżonego planu bez zachowania zgodności ustaleń tego planu z postanowieniami obowiązującego studium. Wniosek o zgodności ustaleń zaskarżonego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Łubniany – wsi Kępa w zakresie kwestionowanym przez skarżącą, wynika z porównania zarówno treści jak i grafiki tych aktów planistycznych, gdzie ustalenia planu mieszczą się w szerzej określonym zakresie ustaleń studium. Zarówno w studium, jak i w planie zachowane zostało poprzednie przeznaczenie terenów – użytkowanie rolnicze (k: 77-79 akt). Zatem ustalenia planu są zgodne z postanowieniami studium, stąd nie można mówić w tym zakresie o naruszeniu trybu postępowania planistycznego poprzez przyjęcie w tekście zaskarżonego planu uchwały o zgodności ustaleń planu z ustaleniami studium, jak również brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia w tym zakresie zasad sporządzania planu. Zmiana przeznaczenia działki skarżącej z terenów przewidzianych do użytkowania rolniczego w studium na tereny pod zabudowę mieszkaniową w planie nie jest dopuszczalna, gdyż prowadziłoby to do niezgodności zapisów studium z planem.

Analiza ustaleń planu wykazała, iż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest przewidywany rozwój zabudowy wsi Kępa w kierunku południowo-wschodnim, to jest obszaru na którym położona jest nieruchomość skarżącej. Stąd też okoliczność, że z nieruchomością skarżącej graniczą bezpośrednio nieruchomości zabudowane budynkami, bez zmiany studium w tym zakresie nie mogą być uznane za naruszenie władztwa planistycznego gminy, tym bardziej jeśli się zważy na to, że nieruchomość skarżącej co najmniej graniczy bezpośrednio z doliną rzeki [...], co wynika nawet z przedłożonych przez skarżącą map (por. k-71 akt). Nadto skarżąca pomija całkowicie okoliczność związaną z uwarunkowaniami środowiskowym i ekofizjograficznymi tej nieruchomości, a mianowicie zalegania warstw geologicznych nieprzepuszczalnych, które przy opadach atmosferycznych powodują powstanie zastoisk wód oraz narażają nieruchomość na podtopienia (por. wyrys mapy tematycznej terenów objętych powodzią w 1997 r. - koperta). To właśnie te uwarunkowania spowodowały, że pomimo poziomu wysokościowego położenia działki (wyżej o 2m od działek przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową przy ulicy [...]) grunty w tym obszarze nie zostały przewidziane pod zabudowę. Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581). Grunty, których skarżąca jest właścicielką w studium, jak i w planie mają takie samo przeznaczenie.

W ocenie Sądu uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi Kępa Gmina Łubniany nie naruszyła zasady równości obywateli wobec prawa to jest art. 32 ust. 1 Konstytucji. Z zasady równości nie można wywodzić braku możliwości różnicowania sytuacji prawnej obywateli w aktach powszechnie obowiązujących, w tym aktach prawa miejscowego, które różnicują w aktach planistycznych przeznaczenie gruntów. Obowiązek równego traktowania obywateli odnosi się do równego traktowania podmiotów o podobnych cechach oraz znajdujących się w podobnej sytuacji prawnej i faktycznej. W związku z tym organ zobowiązany był w procedurze planistycznej uwzględnić okoliczności, na które wskazano powyższej i których skarżąca, poza własnymi twierdzeniami nie była w stanie podważyć (ocena uwarunkowań ekofizjograficznych i środowiskowych jej nieruchomości). Gmina odmawiając przeznaczenia pod zabudowę gruntów narażonych na podtopienia oraz powstawanie zastoisk wód zasadnie uznała, że nie powinny być one przeznaczane pod zabudowę mieszkaniową.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Taka redakcja przepisu art. 28 ust. 1 ustawy oznacza, że orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz Zakamycze, 2004).

W doktrynie przyjmuje się, że przez zasady sporządzania planu miejscowego, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń.

W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Stwierdzenie przez Sąd przekroczenia granic władztwa planistycznego oznaczałoby, iż doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości), zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W świetle zatem art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub części. Tryb sporządzania odnosi się do czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Natomiast zasady sporządzania dotyczą całego aktu obejmującego część graficzną i tekstową zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy, przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa art. 16 ust. 1 ustawy oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ust. 2 tegoż artykułu rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587).

Reasumując powyższe rozważania skonstatować należy, że art. 28 ust. 1 ustawy ustanowił dwie przesłanki oceny zgodności z przepisami uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzania planu i właściwości organu.

Dokonując analizy akt sprawy stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie przed podjęciem zaskarżonej uchwały została wyczerpana procedura planistyczna określona w art. 17 ustawy. Jak wynika z akt niniejszej sprawy Wójt Gminy Łubniany po podjęciu przez Radę Gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ponownie przedstawił projekt planu do uzgodnień oraz opiniowania. Po zakończeniu tej procedury ogłosił po raz kolejny (czwarty) w prasie lokalnej oraz przez obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wyłożył ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres od 10 października 2011 r. do 28 listopada 2011 r., czyli na wymagany okres 21 dni – por. akta administracyjne oraz załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały. Zorganizował także w dniu 24 października 2011 r. dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, wyznaczając w ogłoszeniu termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogły wnosić uwagi dotyczące projektu planu (art. 17 pkt 1, i 12 oraz art. 18 ust. 1 i 2 ustawy.). Dopiero po czwartym wyłożeniu nastąpiło rozstrzygnięcie wniesionych uwag i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kępa. Skarżąca wniosła po raz kolejny uwagi do planu, które zawarte zostały w piśmie z dnia 28 listopada 2011 r., a która to uwaga została rozpatrzona przez Wójta Gminy Łubniany w dniu 19 grudnia 2011 r. (pismo 2.4.1), a następnie przez Radę Gminy.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1893/09 (por.- http. www.nsa.gov.pl) sąd stwierdził, że "rozstrzygnięcie rady co do nieuwzględnionych uwag ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwag, zaś rada gminy ma swobodę co do zakresu oceny tych uwag". Sąd nie stwierdza także, aby załącznik nr 2 skarżonej uchwały był niezgodny z art. 20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W kontekście czterokrotnego wniesienia przez skarżącą (pełnomocnika skarżącej) uwag do projektu planu, nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącej, iż sporządzając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dokonano ich należytego i wnikliwego rozważenia. Rozpatrzenie uwag nie oznacza bowiem tylko ich całościowego uwzględnienia, ale może wiązać się

z ich odrzuceniem, co nie skutkuje jednak tym, iż nie były one w ogóle brane przez organ pod uwagę. O każdorazowym rozpatrzeniu wniesionych przez skarżącą uwag świadczy ich rozstrzygnięcie przez organ, co znajduje swoje potwierdzenie w zgromadzonym przez organ materiale.

Zgodnie z art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plany sporządza się na kopiach urzędowych map zasadniczych czy map katastralnych gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Na takiej mapie sporządzony został plan, w skali zgodnej z przepisem art.16 ust. 1 ustawy o planowaniu.

W sprawie zaistniała jednakże przesłanka wymieniona w art. 28 ust 1 ustawy o planowaniu, której skutkiem jest stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej działki położnej poza granicami administracyjnymi nie tylko wsi Kępa, ale także i Gminy Łubniany, a to działki nr ewid. B. przynależnej do wsi [...] w Gminie [...]. Organ planistyczny naruszył właściwość miejscową i procedurą planistyczną oraz planem objął działkę nr B.. Naruszenie właściwości miejscowej organu, w tym zakresie skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w ww. części obejmującej działkę nr B..

Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona uchwała narusza zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części w jakiej procedurą planistyczną i planem objęta został działka nr B., która nie leży w obrębie wsi Kępa, lecz wsi [...], gmina [...]. W związku z tym należało w oparciu o przepis art. 147 § 1 P.p.s.a., orzec jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie w punkcie drugim uzasadnia przepis art. 151 P.p.s.a. Z mocy art. 152 P.p.s.a Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na postawie art. 205 § 2 P.p.s.a.