Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 156/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2008-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 § 1; art. 145 § 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 60 ust. 4; art. 61 ust. 1 pkt 1; art. 63 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 3 ust. 1; art. 6 ust. 2 pkt 1; art. 22 ust. 3 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 106; art. 145 § 1 pkt 4; art. 147; art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2008 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] , II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska /-/ B. Drzazga


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia [..], na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku K. U. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie wejścia oraz elewacji w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. O., w celu dostosowania mieszkania nr 1 do potrzeb osób niepełnosprawnych.

Pismem z dnia 16 sierpnia 2006 r. J. G. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 6-9, 28, 61, 77 i 105 kpa, art. 1, 6, 53, 54, 56 i 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), art. 3 ust. 1 i 2, art. 12 i 13 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), § 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. Nr 74, poz. 836), przepisów ustaw o statystyce publicznej, o gospodarce nieruchomościami, prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz.U. Nr 243, poz. 2432), a także art. 140, 211 i dalszych kodeksu cywilnego.

W uzasadnieniu wniosku J. G. podniósł, iż dostosowanie mieszkania nr 1 w budynku położonym na terenie nieruchomości przy ul. O. do potrzeb osób niepełnosprawnych jest bezzasadne, ponieważ w mieszkaniu tym nie przebywają jakiekolwiek osoby niepełnosprawne. Poza tym do lokalu nr 1 prowadzą aż trzy wejścia, w tym dwa wejścia od strony północnej i południowej, mające jeden stopień i nieutrudniające wejścia osobom niepełnosprawnym. Zdaniem wnioskodawcy zamiarem inwestora jest nie przebudowa jakiegokolwiek z istniejących wejść w budynku nr [..], lecz wyłącznie zmiana lokalizacji wejścia od strony zachodniej do lokalu nr 2 i usytuowania go na zewnątrz budynku poprzez dobudowę schodów od strony północnej. Mając na względzie przepis art. 3 ust. 1 ustawy o własności lokali inwestor nie ma prawa do zabudowy wspólnego gruntu schodami, ani do powiększania lokalu nr 1 o pomieszczenie wspólne budynku.

J. G. podniósł też, że wskazanie w decyzji, że inwestycja dotyczy budynku mieszkalnego przy ul. O. narusza § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości, albowiem działka nr [..] przy ul. O. w P. zabudowana jest dwoma budynkami bliźniaczymi jednorodzinnymi o nr [..] i [..], tymczasem zapis "[..]" może być użyty tylko w sytuacji, gdy działka jest zabudowana co najmniej czterema budynkami.

W ocenie wnioskodawcy pełnomocnik inwestora R. U., naruszając przepisy prawa autorskiego, dokonał zmian w projekcie sporządzonym przez A. S.

Jego zdaniem organ również niewłaściwie ustalił stan faktyczny nieruchomości. Budynek ma bowiem trzy wejścia - jedno od strony zachodniej, które prowadzi do lokalu nr 1 i 2, drugie, od strony północnej, które prowadzi do lokalu nr 1 oraz do części podziemnej budynku oraz trzecie, od strony południowej, które prowadzi tylko do lokalu nr 1 przez oszklony taras.

Zarzucił też, że strony postępowania nie były informowane w toku postępowania o zmianach wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wnioskodawca dwukrotnie w trakcie postępowania wnosił o uznanie go za stronę, a o odmowie organ powiadomił go jedynie pismem. Tym samym zdaniem wnioskodawcy, uniemożliwiono mu jako najemcy lokalu realizację prawa do ochrony swego interesu prawnego. Wskazał, że zarządca nieruchomości przedstawił mu ofertę kupna najmowanego lokalu, ze względu jednak na niewłaściwe sporządzenie dokumentacji technicznej budynków [..], niewłaściwe podanie ilości budynków i lokali, niewłaściwe zakwalifikowanie pomieszczeń do lokali i ustalenie ich powierzchni użytkowej, do zawarcia umowy nie doszło.

Poza tym, zdaniem J. G., projektowana zmiana w żaden sposób nie dotyczy zmiany wejścia do lokalu nr 1, a prowadzi do wybudowania nowych schodów na zewnątrz budynku do lokalu nr 2 usytuowanego na I piętrze, co utrudni skarżącemu wejście do tegoż lokalu. Z treści zapisów I.2. decyzji oraz wyników analizy z dnia 3 lipca 2006 r. błędnie wynika, że inwestycja ma polegać jedynie na obudowie schodów, które w rzeczywistości jeszcze nie istnieją. Inwestor będący właścicielem lokalu nr 1 w budynku nr [..], pragnie umożliwić dostęp do lokalu nr 2 schodami zewnętrznymi po to, by móc powiększyć własny lokal o części wspólne budynku, tj. o przedsionek, dwa korytarze i część schodów. Wnioskodawca jako właściciel jednego z lokali w budynku nie może zaś rozporządzać bez zgody pozostałych współwłaścicieli częścią wspólną nieruchomości. Może jedynie dokonywać przebudowy wewnątrz własnego lokalu, z zastrzeżeniem, że nie naruszy zewnętrznych ścian lokalu nr 1, ani ścian całego budynku. Tym samym wniosek o ustalenie warunków zabudowy wspólnej części nieruchomości jest bezzasadny, a postępowanie należało umorzyć. Prezydent Miasta ustalając zaś warunki zabudowy na wniosek inwestora nie uwzględnił prawa własności oraz naruszył prawem chroniony interes osób trzecich, co stoi w sprzeczności z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 3, art. 54 pkt 2 lit. d, art. 56 i art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). Decyzję o warunkach zabudowy terenu można wydać więcej niż jednemu podmiotowi, co nie oznacza, że wszystkim. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. winno się uwzględnić prawo własności, zaś stosownie do art. 6 ust. 1 i 2 tejże ustawy prawo do zagospodarowania terenu ma ten, kto ma tytułu prawny do nieruchomości.

W wyniku rozpoznania wniosku decyzją z dnia [..]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w oparciu o przepisy art. 123, art. 127 § 2 i 3, art. 156 § 1 pkt 2 i 7, art. 157 oraz art. 158 kpa, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [..].

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest postępowaniem specyficznym, niewymagającym dowodu na dysponowanie prawem do gruntu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W postępowaniu tym organów nie interesuje ilość już istniejących wejść do lokalu nr 1 budynku nr [..], ani jaki jest cel tych działań. Nie ma więc dla tego postępowania żadnego znaczenia numeracja budynków na działce.

Zdaniem organu nie jest też uprawniony pogląd, iż Prezydent Miasta miał obowiązek przesyłania J. G. odpisów wszystkich dokumentów wytworzonych w toku postępowania. Strony mają bowiem prawo do zapoznania się na każdym etapie postępowania z całością akt sprawy, ale nie jest to tożsame z obowiązkiem przesyłania im dokumentów. Organ nie jest też władny do badania potencjalnego naruszenia praw autorskich przy sporządzeniu projektu. Organ zaznaczył, że nieistotne jest, że w mieszkaniu nr 1 nie przebywa żadna osoba niepełnosprawna. Podobnie bez znaczenia jest zakres robót budowlanych przewidzianych do wykonania. Jak też trafnie podniósł sam wnioskodawca, zniesienie odrębnej własności lokali leży w gestii sądu cywilnego, a nie organów administracji i dlatego przesłanka ta nie ma znaczenia w sprawie. Ponadto Kolegium nigdy nie kwestionowało zakresu prawa własności określonego w art. 140 kc i nie dopuszcza takiego poglądu, że w tym postępowaniu ograniczenie praw właścicielskich J. G. możliwe jest do przeprowadzenia.

Kolegium podkreśliło, że organ I instancji miał rację stwierdzając, że "więcej niż jednemu" może objąć "wszystkich", którzy wystąpią o ustalenie warunków zabudowy. Artykuł 63 ust. 1 u.p.z.p. wyraźnie wskazuje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu może nastąpić na rzecz osoby nie dysponującej prawem własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem.

J. G. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, iż inwestor K. U. nie ma prawa do rozbiórki części schodów przed wejściem do budynku nr [..], gdyż należą one do części wspólnej budynku. Wskazał też, że decyzja Prezydenta Miasta nr [..], jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..] nie odpowiadają treści zmienionego wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wniosek złożono bowiem "... dla inwestycji polegającej na dostosowaniu mieszkania nr 1 przy ul. O. do potrzeb osób niepełnosprawnych poprzez przebudowę wejścia oraz elewacji", tymczasem decyzja Prezydenta Miasta wydana została w przedmiocie "inwestycji polegającej na przebudowie wejścia oraz elewacji w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. O. w celu dostosowania mieszkania nr 1 do potrzeb osób niepełnosprawnych", zaś decyzja Kolegium "dla robót związanych z dostosowaniem mieszkania nr 1 w budynku przy ul. O.w P. dla potrzeb osób niepełnosprawnych".

Zdaniem wnioskodawcy Kolegium błędnie interpretuje przepisy art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 52 ust. 1 u.p.z.p. Z przepisów tych wynika, że prawo do zabudowy gruntu przysługuje jedynie osobom, które posiadają prawo do gruntu. K. U. nie może zatem być inwestorem, ponieważ nie posiada jakichkolwiek uprawnień do zabudowy wspólnego gruntu, a także nie jest właścicielem powierzchni wspólnych budynku nr [..]. Części wspólne nieruchomości są współwłasnością przymusową i konieczną, nie można więc żądać ich zniesienia dopóki trwa odrębna własność lokali. Inwestor, chcąc zatem dokonać przebudowy, musiałby nabyć części wspólne nieruchomości wraz z nabyciem pozostałych lokali.

Ponadto, jak wskazał wnioskodawca, Prezydent Miasta wydając decyzję z dnia [..] naruszył art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p., które nakazują w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonać analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Organ nie ustalił ani stanu prawnego nieruchomości, ani celu inwestycji.

J. G. zarzucił również Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, iż błędnie uznało za nieistotną numerację budynków na przedmiotowej działce. Przeciwnie, wydanie decyzji nr [..] na przebudowę wejścia oraz elewacji w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. O. ma ten skutek, że nie jest wiadomym, który z budynków ma być przebudowany - budynek [..], czy budynek [..].

Ponadto wnioskodawca powtórzył zarzut naruszenia przez pełnomocnika inwestora praw autorskich A. S., który sporządził projekt inwestycji. Wskazał również na naruszenie art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 u.p.z.p. poprzez nieokreślenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu kwestii obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.

Reasumując, po raz kolejny podniósł, iż z uwagi na niewykazanie przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości postępowanie o ustalenie warunków zabudowy winno było zostać umorzone.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [..]. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [..].

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, iż decyzja organu I instancji z dnia [..] dotyczy przebudowy wejścia oraz elewacji w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. O. w celu dostosowania mieszkania nr 1 do potrzeb osób niepełnosprawnych i w tym również przedmiocie Kolegium orzekało.

Organ stwierdził, iż wbrew twierdzeniom J. G., postępowanie związane z ustaleniem warunków zabudowy nie jest bezwzględnie związane z prawem własności gruntu lub chociażby wieczystym użytkowaniem tegoż gruntu. Sprawy te, łącznie z możliwością realizacji zamierzenia na częściach wspólnych, mogą być badane wyłącznie na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Bezzasadne jest również żądanie wnioskodawcy, by Kolegium badało stan prawny terenu. Stan faktyczny istniejącej zabudowy oraz zakres zamierzenia był przedmiotem analizy urbanistycznej. Organ ponownie podkreślił, że w postępowaniu o warunki zabudowy terenu nie jest istotna ilość istniejących wejść do lokalu nr 1 w budynku nr [..]. Nie ma zatem też znaczenia numeracja budynków na przedmiotowej działce. Konkretyzacja zamierzenia następuje w treści wniosku, który zawiera załącznik w postaci mapy, z której wynika dokładna lokalizacja zamierzenia. Kolegium ponownie stwierdziło, że nie jest władne do badania potencjalnego naruszenia prawa autorskiego przez nanoszenie przez R. U. poprawek na projekcie sporządzonym przez A. S.

W wyniku skargi J. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Po 240/07 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..], stwierdzając, że decyzja ta została wbrew przepisowi art. 24 § 1 pkt 5 kpa wydana przez ten sam skład osobowy, który uprzednio wydał decyzję z dnia [..].

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [..] utrzymało w mocy własną decyzję z [..], powtarzając motywy rozstrzygnięcia zawarte w uzasadnieniu decyzji z [..].

J. G. wniósł skargę na powyższą decyzję, przytaczając stanowisko wyrażone we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [..], jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Kolegium z dnia [..]. Ponadto podniósł, iż do dnia wniesienia skargi P. S.A. jako właściciel lokali w budynkach przy ul. O. oraz współwłaściciel części wspólnych nie uzgodniło projektu planu zagospodarowania przedmiotowej działki. Poza tym P. S.A. nie może sprzedać lub wydzierżawić na rzecz K. U. części działki pod zabudowę schodów prowadzących do lokalu nr 2 w budynku nr [..]. Zatem K. U. nie może być inwestorem. Będzie mógł nim być, gdy nabędzie wszystkie lokale w budynkach [..] i [..], a wraz z nimi 100% udziałów w częściach wspólnych nieruchomości i gdy zostanie zniesiona odrębna własność lokali.

Skarżący wskazał też, że zarówno organ I instancji, jak i Kolegium nie dokonały analizy warunków zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, w tym przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), które w § 1 wprost określa, iż przepisy te ustalają warunki usytuowania na działce, zatem należy je stosować przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy terenu.

Zdaniem skarżącego planowana dobudowa schodów do lokalu nr 2 w budynku nr [..] narusza przepisy Prawa budowlanego, albowiem nie uwzględnia przy nowo wybudowanych schodach zewnętrznych podjazdu dla osób niepełnosprawnych, co nakazuje przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego oraz przepisy § 66, 70 i 77 rozporządzenia w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skoro bowiem lokal nr 1 w budynku nr [..] ma być dostosowany dla osób niepełnosprawnych, pomimo, iż w lokalu tym nie mieszkają żadne osoby niepełnosprawne, to równocześnie należałoby dostosować wejście do budynku i do lokalu nr 2 w budynku nr [..], w którym zamieszkuje skarżący będący osobą niepełnosprawną.

Zarzucił również organowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa przez błędne powołanie podstawy prawnej oraz braku uzasadnienia prawnego. Wskazał, że organ odwoławczy nie podał, dlaczego zastosował dany przepis.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, przytaczając stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 16 lipca 2008 r. skarżący podniósł, poza zarzutami uprzednio zaprezentowanymi, iż w przedmiotowym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy niewłaściwie ustalono strony postępowania. W szczególności nie uwzględniono P. S. - właściciela lokalu nr 2 w budynku nr [..] przy ul. O. w P., który znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki. Ponadto, skoro organ za strony postępowania uznał pozostałych właścicieli lokali w budynkach nr [..] i [..], to winien też uwzględnić P. S. W postępowaniu tym pominięto również M. P. i B. P. - właścicieli działki położonej przy ul. W. w P., leżącej w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej inwestycją. Wszystkie z wymienionych osób zostały pominięte w postępowaniu w sprawie uzgodnienia przedmiotowej inwestycji pod względem komunikacyjnym, co oznacza, że postanowienie Zarządu Dróg Miejskich z dnia [..] dotknięte jest wadą.

Nadto w opinii skarżącego mapa, na której sporządzono projekt warunków zabudowy nie może służyć do celów projektowych, co wynika wprost z jej metryki, bowiem nie spełnia wymogu określonego w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Z akt sprawy nie wynika również, czy osoba sporządzająca decyzję o warunkach zabudowy posiadała odpowiednie uprawnienia (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). W ocenie skarżącego pełnomocnictwo załączone do akt sprawy dla R. U., udzielone przez K. U. w dniu 6 lipca 2004 r. nie jest pełnomocnictwem właściwym, bowiem K. i B. U. nabyli lokal nr 1 w budynku nr [..] przy ul. O. w P. dopiero w dniu 2 sierpnia 2004 r. Zatem K. U. udzielił pełnomocnictwa R. U. do lokalu, który nie był jego własnością.

Skarżący podniósł też, że Prezydent Miasta w decyzji o warunkach zabudowy błędnie określił wymagania dotyczące nowej zabudowy. Wskazał bowiem, iż zwiększenie powierzchni zabudowy wyniesie około 5-6 m2 przez obudowę biegu i podestu schodów zewnętrznych, gdy tymczasem inwestycja ma w rzeczywistości polegać na wybudowaniu zupełnie nowych schodów w zabudowie pełnej. W czasie trwania postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie istniały zewnętrzne schody od strony północnej budynku prowadzące do lokalu nr 2. Ponadto w decyzji Prezydenta Miasta z [..] nie podano wysokości planowanej zabudowy, ani geometrii dachu obudowy schodów, ani kąta nachylenia schodów.

Na rozprawie w dniu 25 lipca 2008 r. Sąd postanowił dopuścić do udziału w sprawie R. U. w charakterze pełnomocnika jego syna K. U., zobowiązując go do dostarczenia pełnomocnictwa w terminie 7 dni. R. U. w wymaganym terminie przedłożył żądane pełnomocnictwo. Na zasadzie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania P. S.A. Oddział w P.. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym K. U. nie był prawidłowo reprezentowany, ponieważ udzielone pełnomocnictwo dotyczyło lokalu, a nie części wspólnych. Poza tym wskazał, że przy ul. W. zamieszkują dwie właścicielki o nazwisku B. P. - teściowa i synowa. Podniósł też, że na załączniku graficznym do wniosku nieuprawniona osoba dokonała odręcznych notatek. Nadto organ odwoławczy nie zawiadomił stron o wszczętym postępowaniu.

Pełnomocnik uczestnika postępowania, R. U. wniósł o oddalenie skargi, zarzucając, że skarżący nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu. Wskazał też, że kontrole inspektora nadzoru budowlanego stwierdzają, że zrealizowana już inwestycja spełnia wszelkie wymogi techniczne. Inwestycja została bowiem już zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę. Podał, iż "dysponujemy uchwałą wspólnoty mieszkaniowej wyrażającą zgodę na przedmiotową inwestycję, ale dotyczyła ona starań o pozwolenie na budowę". Z kolei pełnomocnik P. podzielił zarzuty skargi i stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy terenu zapadła z rażącym naruszenie prawa, ponieważ przed jej wydaniem spółka nie otrzymała od inwestora żadnej dokumentacji technicznej. Do P. wpłynęły trzy różne projekty techniczne dotyczące budowy schodów. Wspólnota przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy nie podjęła też stosownej uchwały. Uchwała wspólnoty o wyrażeniu zgody na inwestycję pochodzi 28 lub 29 września 2006 r. Pełnomocnik K. U. zaprzeczył, jakoby złożył trzy różne projekty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona, choć Sąd nie podzielił wszystkich podniesionych w niej zarzutów.

Przede wszystkim Sąd musiał ocenić, czy skarżący posiada legitymację skargową w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem kryterium interesu prawnego ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżoną decyzją.

Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, nieruchomość przy ul. O. w P., działka nr [..], ark.[..], obręb Ł., stanowi współwłasność K. U., M. L. i P. S.A. Oddział w P. (współwłasność budynku i współudział w prawie wieczystego użytkowania gruntu). Skarżącemu przysługuje prawo najmu lokalu nr 2, z którym związane jest prawo do wspólnego używania piwnicy, korytarza, klatki schodowej do piwnic, przedsionka, klatki schodowej na parterze oraz klatki schodowej na piętrze. Planowana inwestycja, jak wynika z treści wniosku i decyzji z dnia [..], dotyczy części wspólnych budynku, które ma prawo użytkować skarżący, zatem ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, a zatem i we wniesieniu skargi do sądu. W toku jest też postępowanie o wykup lokalu nr 2 przez skarżącego.

W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie uznało, że skoro każdy może wystąpić o ustalenie warunków zabudowy, niezależnie od tego, czy posiada tytuł prawny do nieruchomości objętej wnioskiem, to tym samym z wnioskiem tym może również wystąpić jeden ze współwłaścicieli nieruchomości bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielom lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Co istotne, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Oznacza to, że adresat decyzji nie musi legitymować się prawem do nieruchomości. Prawo to badane jest dopiero przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy terenu stwierdza bowiem jedynie dopuszczalność, z punktu widzenia przepisów prawa, określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, nie przesądza natomiast możliwości realizacji inwestycji. Do tego potrzebne jest prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i spełnienie innych wymogów przewidzianych w Prawie budowlanym (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz - pod red. prof. Z.Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 512). Stąd też z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy może wystąpić nie tylko jeden ze współwłaścicieli nieruchomości bez zgody pozostałych, lecz również osoba, która nie ma żadnego prawa do nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2007 r., II OSK 566/06, Lex nr 322327). W związku z powyższym bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o własności lokali, albowiem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie bada się, czy wnioskodawca posiada tytuł prawny do nieruchomości, a w szczególności, w jakim zakresie właściciel wyodrębnionego lokalu może korzystać z części wspólnych nieruchomości wspólnej.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku z dnia 13 kwietnia 2007 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 292/06, Lex nr 322431), zgodnie z którym "Co prawda decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, jak wynika to z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., jednak zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, prawo do zagospodarowania terenu ma tylko ten kto ma tytuł prawny do tego terenu i jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. (...) Brzmienie art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali nie przesądza też jednoznacznie o tym, że zgoda, o której tam mowa (pozostałych współwłaścicieli na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej), jest udzielana dopiero na etapie starania się inwestora o pozwolenie na budowę (nadbudowę, przebudowę), a nie wcześniej, kiedy ten podejmie zamiar inwestycyjny i wystąpi o ustalenie warunków zabudowy".

Zdaniem tutejszego Sądu z przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie można wywodzić normy prawnej zabraniającej uzyskania decyzji o warunkach zabudowy terenu osobie, która nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości. Powołanego przepisu nie można interpretować w kierunku przyjęcia, że decyzja o warunkach zabudowy terenu pozytywnie definiuje sposób wykonywania prawa własności. Prawo do zagospodarowania terenu - na które powołuje się skarżący - na warunkach ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy terenu należy wiązać z przepisami Prawa budowlanego. Podjęcie bowiem działalności polegającej na zagospodarowaniu terenu polega na podjęciu robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Tym samym uznać należy, że art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w zakresie w jakim przyznaje prawo do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy terenu, nie wprowadza jakichkolwiek dodatkowych treści normatywnych, a z pewnością nie można przepisu tego interpretować w kierunku przyjęcia, że prowadzi on do pozytywnego zdefiniowania sposobu wykonywania prawa własności, gdyż byłoby to sprzeczne zarówno z istotą tego prawa, jak i konstytucyjnym porządkiem prawnym. Oznacza to, że przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie jest źródłem normy tworzącej nowe prawo podmiotowe dla jednostki (prawo zagospodarowania terenu na określonych przez przepis zasadach), lecz można go potraktować w dużej mierze jako superfluum ustawowe, a więc powtórzenie regulacji już wprowadzonych przez ustawodawcę do systemu obowiązujących norm, przede wszystkim poprzez przepisy art. 3 pkt 7 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz - pod red. prof. Z.Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 61-62).

Ponadto art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali mówiący o nadbudowie lub przebudowie nieruchomości wspólnej jako czynnościach przekraczających zakres zwykłego zarządu, do których dokonania wymagana jest zgoda pozostałych współwłaścicieli w formie uchwały odnosi się - w ocenie Sądu - do etapu bezpośrednio poprzedzającego realizację inwestycji, czyli uzyskania pozwolenia na budowę, nie zaś do etapu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która stanowi dla potencjalnego inwestora jedynie informację, czy dane zamierzenie w jego ogólnym zarysie jest na danym terenie dopuszczalne. Decyzja o warunkach zabudowy nie wywołuje bowiem skutku w postaci przyznania prawa do zabudowy działki, nie ma więc wpływu na prawa i obowiązki współwłaścicieli nieruchomości (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.).

Pomimo braku zasadności omówionych zarzutów stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [..] naruszyło prawo w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) poprzez pozbawienie możności udziału w postępowaniu osób, które brały udział w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy – M. L., P. S.A. Oddział w P. (współwłaścicieli nieruchomości przy ul. O.), B. P. (współwłaścicielki działki przy ul. W.), M. K. (właściciela nieruchomości przy ul. Z.) oraz M. i K. C., B. K., M. i Z. F., K. G. i M. U. (użytkowników wieczystych nieruchomości przy ul. O.). Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [..] zostały doręczone jedynie skarżącemu, który wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji oraz pełnomocnikowi inwestora. Tym samym Kolegium naruszyło przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Bez znaczenia przy tym jest, iż zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje tylko na żądanie strony (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2007 r., IV SA/Wa 532/07, Lex nr 338623 za wyrokiem SN z dnia 4 grudnia 2000 r., II RN 200/01, OSNP 2003, Nr 24, poz. 582).

Ponadto stwierdzić należy, że Kolegium rozpoznając sprawę przeoczyło, iż stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [..] winny być również osoby posiadające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej inwestycją, tj. Pr. S. - użytkownik wieczysty działki przy ul. O. oraz I. K. i M. P. - współwłaściciele działki przy ul. W. (k. 14 akt adm. I instancji).

Dodatkowo wskazać warto, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do naruszeń przez Prezydenta Miasta prawa, których - zdaniem Sądu - nie można jednak zakwalifikować jako rażących w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wyjaśnić należy, że zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam zaś, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa (wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2002r., I SA 1506/00, Lex nr 18968).

Kolegium nie zwróciło uwagi, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy pominięto etap sporządzenia przez osobę do tego uprawnioną projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Zważywszy jednak, iż pod decyzją z dnia [..] znajduje się adnotacja, że projekt decyzji sporządziła M. S., wpisana na listę W. Okręgowej Izby Architektów (WOIA) pod nr [..], uznać należy, że wada ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.

Nadto Kolegium nie ustosunkowało się do zarzutu skarżącego co do kwestii pozbawienia możności udziału stron w postępowaniu wpadkowym zakończonym postanowieniem Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [..] o uzgodnieniu przedmiotowej inwestycji w zakresie infrastruktury komunikacyjnej. Mając jednak na uwadze, że Zarząd Dróg Miejskich jest komunalną jednostką budżetową, przy pomocy której Prezydent Miasta wykonuje zadania zarządcy dróg miejskich, nie było potrzeby przeprowadzania tychże uzgodnień. W przypadku bowiem, gdy zachodzi tożsamość organu rozstrzygającego w sprawie głównej i organu uzgadniającego, nie dochodzi do wydania postanowienia w oparciu o przepis art. 106 kpa, a organ prowadzący postępowanie w sprawie głównej w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, zamieszcza motywację obejmującą zakres uzgodnienia w takim zakresie aby mogła ona być poddana kontroli organu odwoławczego, a następnie właściwego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007 r., II OSK 922/06, Lex nr 340121, wyrok NSA z dnia 11 maja 2007 r., II OSK 739/06, Lex nr 339437).

Organ rozstrzygający sprawę nie podjął się również oceny braku zasadności ustalania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czy inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przypomnieć należy, że przedmiotowa inwestycja w zamierzeniu inwestora polegać miała na przebudowie wejścia oraz elewacji w istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. O.w P., w celu dostosowania mieszkania nr 1 do potrzeb osób niepełnosprawnych. Tymczasem przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od tego, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej same drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z brzmienia tegoż przepisu wynika, że zasada dobrego sąsiedztwa polega na dostosowaniu nowej zabudowy do starej, a zatem można o niej mówić tam, gdzie zamierzenie wnioskodawcy obejmuje budowę, czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę tego obiektu. Nie obejmuje ona natomiast innych robót budowlanych, polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, czyli stanowiących ingerencję w obiekt budowlany, który już został wzniesiony (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz - pod red. prof. Z.Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 498). Tym samym bezcelowe było - w ocenie Sądu - analizowanie, czy przedmiotowa przebudowa spełnia przesłankę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zważyć jednak, że naruszenia tego nie można uznać za rażące. Nie stanowi ono bowiem naruszenia prawa zgodnie z jego literalnym brzmieniem, lecz jest naruszeniem, które da się stwierdzić w wyniku interpretacji powołanych przepisów wraz z przepisami Prawa budowlanego.

Reasumując, mając na względzie naruszenie przez Kolegium prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego poprzez pozbawienie możności udziału stron w postępowaniu, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a., zaś o wykonalności zaskarżonej decyzji - na podstawie art. 152 p.p.s.a.

E. Podrazik /-/ B. Kamieńska /-/ B. Drzazga

za nieobecnego sędziego korzystającego

z urlopu uzasadnienie wyroku podpisała

sędzia B.Kamieńska

MK