Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2298/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 art. 62
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: art. 58 § 1 pkt. 5 a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 212/16 w sprawie ze skargi M. W. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia 27 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji Publicznego Gimnazjum [...] w K. w trybie sukcesywnego wygaszania cyklu kształcenia postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zwrócić skarżącej M. W. 300 zł (trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 czerwca 2016 r. (sygn. akt II SA/Ke 212/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi M. W. stwierdził, że uchwała Rady Gminy Z. z dnia 27 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji Publicznego Gimnazjum [...] w K. w trybie sukcesywnego wygaszania cyklu kształcenia, została wydana z naruszeniem prawa.

Orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W zaskarżonej uchwale z dnia 27 maja 2015 r. Rada Gminy postanowiła, że:

§ 1.1. Likwiduje się z dniem 31 sierpnia 2017 r. Publiczne Gimnazjum [...] w K. wchodzące w skład Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w K. poprzez sukcesywne wygaszanie cyklu kształcenia.

2. Stopniowa likwidacja rozpocznie się z dniem 1 września 2015 r.

3. Począwszy od roku szkolnego 2015/2016 nie dokonuje się naboru do klas pierwszych Publicznego Gimnazjum [...] w K.

§ 2.1. Gmina Z. zapewni możliwość ukończenia placówki przez dotychczasowych uczniów.

2. Gmina Z. zapewni uczniom, z obwodu objętego likwidacją Publicznego Gimnazjum [...] w K., nie wskazanym w ust. 1, możliwość nauki w Publicznym Gimnazjum [...] w Z. zgodnie z ustalonymi odrębną uchwałą granicami obwodów publicznych gimnazjów.

Skargę na powyższą uchwałę wniosła M. W. domagając się jej unieważnienia w całości. Zaskarżonej uchwale zarzuciła ona naruszenie: art. 7 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 17 ust. 4, z art. 18 ust. 1 pkt 1,4, art. 20a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.) i art. 70 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 62 ust. 5 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

Skarżąca wskazała, że uchwała godzi w jej interes prawny, ponieważ jej dziecko miało rozpocząć w likwidowanej szkole naukę w roku szkolnym 2015/2016 jako uczeń pierwszej klasy. Uznała, że zaprzestaniem naboru uczniów naruszono jej interes prawny tj. uniemożliwiono wywiązanie się z obowiązku, wynikającego z art. 18 ust.1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty i pozbawiono uprawnień wynikających z art. 20 ust. 5 ww. ustawy, gdyż uwzględniając tę uchwałę odmówiono przyjęcia z urzędu jej dziecka do klasy pierwszej Publicznego Gimnazjum [...] w K., mimo że szkoła ta jest szkołą obwodową. Wnosząca skargę zauważyła, że w dniu 24 czerwca 2015 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...], w której postanowiła, że plan sieci szkół gimnazjalnych nie ulega zmianie, zmianie ulegają tylko granice obwodów szkolnych. W wyniku podjęcia uchwał w sprawie sukcesywnego wygaszania gimnazjum i w sprawie ustalenia planu sieci szkół gimnazjalnych oraz granic ich obwodów dziecko skarżącej od 1 września 2015 r. ma dwie szkoły obwodowe: Publiczne Gimnazjum [...] w K. - obwód ustalony na podstawie aktu założycielskiego szkoły - uchwała Nr 28/99 z dnia 28 kwietnia 1999 r., szkoła jest ujęta w planie sieci szkół gimnazjalnych - uchwała Nr [...] z dnia 22 sierpnia 2012 r. oraz Publiczne Gimnazjum [...] w Z.- obwód ustalony na podstawie uchwały z dnia 24 czerwca 2015 r.

Skarżąca wskazała ponadto, że procedura likwidacyjna określona w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty jest możliwa do zastosowania tylko w odniesieniu do konkretnej szkoły, działającej jako odrębna jednostka organizacyjna. Dla likwidacji szkoły wchodzącej w skład zespołu szkół wymagane jest, zgodnie z art. 62 ust. 5 tej ustawy, uprzednie jej wyodrębnienie organizacyjne ze struktury zespołu bądź rozwiązanie zespołu. Zatem Rada Gminy przed podjęciem uchwały w sprawie likwidacji Publicznego Gimnazjum [...] w K. wchodzącego w skład zespołu szkół - Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w K., zobowiązana była do podjęcia uchwały o wyłączeniu szkoły z zespołu, bądź rozwiązania zespołu. Taka uchwała nie została podjęta.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Z. wniosła o jej oddalenie. Organ zaznaczył, że dla wykazania interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały o likwidacji szkoły nie jest wystarczające uzasadnienie, że dziecko skarżącej mogło być od roku 2015/2016 uczniem klasy pierwszej Gimnazjum w K. Konieczne jest też wykazanie, że wskutek likwidacji szkoły zostanie ono pozbawione możliwości kontynuowania nauki w szkole danego typu lub że kontynuacja tej nauki będzie utrudniona lub będzie wiązała się z nadmierną uciążliwością związaną np. z odległością od miejsca zamieszkania.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej także jako: p.p.s.a.) stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej także jako: u.s.g.) wymaga od skarżącego wykazania interesu prawnego oraz naruszenia tego interesu przez zaskarżony akt. Sąd I instancji uznał, że interes prawny M. W. został naruszony zaskarżoną uchwałą. Syn skarżącej, zarówno w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, jak i wydania wyroku przez WSA w Kielcach, zamieszkiwał w miejscowości K., mieszczącej się w granicach obwodu Publicznego Gimnazjum w [...], ustalonych uchwałą nr 88/2012 Rady Gminy Z. z dnia 22 sierpnia 2012 r. Nie zmienia takiej oceny fakt zmiany granic tych obwodów w części dotyczącej Publicznego Gimnazjum w K., jaka nastąpiła uchwałą nr 72/VII/2015 Rady Gminy Z. z dnia 24 czerwca 2015 roku, i to mimo niezaskarżenia tej uchwały. Wspomniana uchwała z dnia 24 czerwca 2015 r. jest bowiem konsekwencją zaskarżonej uchwały w niniejszej sprawie oraz logicznym jej uzupełnieniem. Sąd I instancji przyjął, że mimo zmiany granic obwodu Publicznego Gimnazjum w K. dotyczącej właśnie zamieszkałych w K. potencjalnych uczniów klas pierwszych tego gimnazjum w roku szkolnym 2015/2016, skarżąca, jako rodzic ucznia, który na skutek tej sukcesywnej likwidacji i powiązanej z nią zmiany granic obwodu tej szkoły dla uczniów klas pierwszych - nie mógł rozpocząć nauki w tej szkole – ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały likwidującej to gimnazjum. Pozbawienie K. W. prawa wybrania Publicznego Gimnazjum w K. oznacza również, że interes prawny skarżącej został naruszony w sposób, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały Sąd I instancji wskazał, że z jej treści, a w szczególności z § 1 ust. 1 wynika, iż przewidziane do sukcesywnej likwidacji Publiczne Gimnazjum w K. wchodzi w skład zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w K. utworzonego wcześniejszą uchwałą Rady Gminy Z. Nie było w sprawie sporne, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały likwidacyjnej, Rada Gminy Z. nie rozwiązała utworzonego przez siebie zespołu szkół (oświadczenie pełnomocnika organu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. k. 52). To zaniechanie powoduje, że zaskarżona likwidacja była niedopuszczalna. Nie można bowiem zlikwidować szkoły, która nie jest odrębną jednostką organizacyjną, lecz częścią zespołu szkół w tym sensie, że likwidację tę musi poprzedzać wyłączenie szkoły z zespołu na podstawie art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Przekształcenie musi nastąpić wcześniej, przed podjęciem uchwały o likwidacji szkoły. Dla zespołu szkół ustawa o systemie oświaty w art. 62 ust. 5 przewiduje jedynie procedurę rozwiązania zespołu lub jego reorganizacji polegającej na zmianie składu zespołu - włączenie nowych placówek lub ich wyłączenie. Żaden przepis tej ustawy nie stanowi podstawy prawnej dla podjęcia działań polegających na likwidacji włączonej w skład zespołu szkół, pozbawionej pełnej samodzielności organizacyjnej placówki oświatowej, a w żadnym razie rozwiązanie zespołu szkół nie może być utożsamiane z likwidacją szkół. Nie można więc stosować przepisów dotyczących likwidacji szkoły do rozwiązania zespołu szkół, ani mieszać tych dwóch trybów postępowania (por. wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1656/11, z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1778/14, wyroki WSA w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 385/08 i z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 492/10, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1281/14).

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że zaskarżona uchwała narusza art. 59 ust. 1 w zw. z art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Z uwagi jednak na treść art. art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g., stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem prawa, bowiem Sąd orzekał po upływie roku od jej wydania, nie jest aktem prawa miejscowego oraz została przedłożona Wojewodzie Świętokrzyskiemu w ciągu 7 dni od dnia jej podjęcia (pismo Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 3 czerwca 2016 r. k. 56). Na przeszkodzie uwzględnieniu skargi nie stał przepis art. 101 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym art. 101 ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Mimo tego, że WSA w Kielcach wyrokiem z dnia 17 grudnia 2015 r. oddalił skargę M. M. na zaskarżoną również w niniejszej sprawie uchwałę Rady Gminy Z. z dnia 27 maja 2015 r., to ze względu na motywy tamtego rozstrzygnięcia, określone w art. 101 ust. 2 u.s.g. wyłączenie możliwości ponownej kontroli tej samej uchwały w niniejszej sprawie nie zachodziło. Przy ustalaniu granic powagi rzeczy osądzonej należy mieć na uwadze, że jeżeli w art. 101 ust. 2 u.s.g. stwierdza się, iż przepisu ust. 1 tegoż artykułu nie stosuje się wówczas, gdy "w sprawie" orzekał już uprzednio sąd administracyjny i skargę oddalił, to rozumieć to należy w ten sposób, iż sąd orzekł już merytorycznie w sprawie konkretnych interesów lub uprawnień naruszonych przez uchwałę organów samorządu terytorialnego, nie zaś "w sprawie tej uchwały" (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 949/12). Ponieważ przyczyną oddalenia skargi M. M. na uchwałę był brak interesu prawnego skarżącego, oddalenie jego skargi nie może być przeszkodą dla zaskarżenia tej samej uchwały przez inną stronę, która posiadanie i naruszenie własnego interesu prawnego w zaskarżeniu tej uchwały wykazała.

Pozostałe zarzuty skargi, sprowadzające się w istocie do zakwestionowania dopuszczalności likwidacji szkół w trybie sukcesywnego wygaszania cyklu kształcenia, w ocenie Sądu I instancji, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Rada Gminy Z. wnosząc o uchylenie wyroku i odrzucenie skargi.

Alternatywnie skarżący kasacyjnie organ wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi,

2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., poprzez rozpatrywanie merytoryczne skargi, pomimo braku po stronie skarżącej naruszonego interesu prawnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w przypadku nienaruszenia tego interesu Sąd odrzuciłby skargę, a nie uwzględnił.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.

- art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że skarżąca miała interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy Z. z dnia 27 maja 2015 r., oraz że interes ten został naruszony, podczas gdy sam fakt bycia rodzicem dziecka w wieku gimnazjalnym nie przesądza o istnieniu tego interesu, a tym bardziej o tym, że zostało naruszone uprawnienie skarżącej przyznane jej przez przepisy prawa administracyjnego. Syn skarżącej, zarówno w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, jak i do chwili obecnej zamieszkuje w miejscowości K., mieszczącej się w granicach obwodu Publicznego Gimnazjum w K., ustalonych uchwałą nr 88/2012 Rady Gminy Z. z dnia 22 sierpnia 2012 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę Z. oraz granic ich obwodów. Nie zmienia takiej oceny fakt zmiany granic tych obwodów w części dotyczącej Publicznego Gimnazjum w K. , jaka nastąpiła uchwałą nr 72Nll/2015 Rady Gminy Z. z dnia 24 czerwca 2015 r. i to mimo niezaskarżenia tej uchwały przez skarżącą,

- art. 59 ust. 1 w związku z art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, przez przyjęcie, że przed sukcesywnym wygaszaniem cyklu kształcenia Publicznego Gimnazjum [...] w K., Rada Gminy Z. zobowiązana była rozwiązać Zespół Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w K., co miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia,

- art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego zastosowanie, co nie stanowi podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w tym przypadku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że Sąd I instancji niesłusznie przyjął, że interes prawny M. W. rzeczywiście istniał przez sam fakt bycia rodzicem dziecka w wieku gimnazjalnym i został uchwałą Rady Gminy Z. naruszony. Zdaniem organu skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w sprawie likwidacji w trybie sukcesywnego wygaszania cyklu kształcenia Publicznego Gimnazjum [...] w K., a już z pewnością interes ten nie został naruszony. Wskazał, że rekrutacja do gimnazjów w województwie świętokrzyskim na rok szkolny 2015/2016 rozpoczęła się w dniu 1 kwietnia 2015 r. Natomiast, jak wskazała skarżąca w skardze od dnia 1 września 2015 r. jej dziecko jest uczniem klasy pierwszej Gimnazjum Nr [...] w A. Zdaniem organu skarżąca legitymowała się jedynie interesem faktycznym, a nie prawnym. Nie istnieje bowiem żaden przepis prawa administracyjnego przyznający skarżącej uprawnienie, którego uchwała ją pozbawiła. Powołując się na wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 listopada 2013 r. (sygn. akt II SA/Sz 805/13) strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że nie wystarczy aby dziecko skarżącego było uczniem likwidowanej szkoły, konieczne jest też wykazanie, że wskutek likwidacji szkoły dziecko to zostanie pozbawione możliwości kontynuacji nauki w szkole danego typu lub że kontynuacja tej nauki będzie znacznie utrudniona lub wiązała się będzie z nadmierną uciążliwością (np. z odległością szkoły od miejsca zamieszkania). Okoliczności te nie zachodzą w przedmiotowej sprawie. Dziecko skarżącej, nie było nigdy uczniem likwidowanej szkoły w trybie sukcesywnego wygaszania cyklu kształcenia i nie zostało pozbawione możliwości kontynuowania nauki w dotychczasowej szkole. Miało ono zapewnione pobieranie nauki w szkole o odpowiednim trybie w pobliżu miejsca zamieszkania, z której to możliwości nie skorzystało. Uchwała dotycząca likwidacji szkoły narusza interes rodziców uczniów, którzy w momencie likwidacji uczęszczają do niej. Zmienia to bowiem ich sytuację prawną, pozostaje natomiast bez wpływu na sytuację prawną osób, które dopiero zamierzają posłać dziecko likwidowanej szkoły w przyszłości, albo których dzieci już uczęszczają do innych szkół, bo szkoła, do której mieli zamiar posłać dziecko jest zlikwidowana.

Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty Rada Gminy Z. wskazała, że podstawę prawną uchwały Rady Gminy Z. z dnia 27 maja 2015 r. stanowiły przepisy art. 59 ust. 1 w związku z art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym, a nie art. 59 ust. 1 w związku z art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Sukcesywne wygaszanie cyklu kształcenia Publicznego Gimnazjum [...] w K. wchodzącego w skład Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w K. nie jest uwarunkowane wcześniejszym rozwiązaniem Zespołu. Rozwiązanie zespołu szkół jako jednostki budżetowej ma charakter organizacyjny i nie skutkuje likwidacją szkół wchodzących w jego skład. Konsekwencje takie wywołuje dopiero uchwała o likwidacji podjęta w odniesieniu do każdej ze szkół, co w ocenie skarżącej kasacyjnie Rady, aktualnie jest nieuzasadnione i może nastąpić dopiero 31 sierpnia 2017 r. Do tego czasu szkoła ta istnieje, posiada kadrę, administrację i kierownictwo wspólne ze Szkołą Podstawową, ponieważ jej wyłączenie z zespołu byłoby, co podkreślały sądy administracyjne, niezasadne i nieracjonalne. Koszty związane z organizacją Gimnazjum jako odrębnej placówki do czasu likwidacji, mogłyby zaważyć o tym, że organ wolałby zlikwidować ją nie sukcesywnie, a definitywnie. Uchwała o wyłączeniu danej jednostki z zespołu szkół oznacza jej usamodzielnienie, za tym idzie konieczność wyposażenia jej w majątek, powołania dyrektora szkoły i innych organów. Skoro orzecznictwo dopuszcza równolegle prowadzenie procedury wyłączenia i likwidacji, by ograniczyć konsekwencje ekonomiczne i społeczne, to oczywistym jest, że przypadku likwidacji w formie wygaszania działalności szkoły, do wyłączenia dojdzie z końcowym dniem likwidacji. W sytuacji likwidacji sukcesywnej, zachowanie wymogu wyłączenia z zespołu likwidowanej placówki jest spełnione, jeśli wyłączenie to poprzedzi dzień definitywnej likwidacji. Nie musi poprzedzać rozpoczęcia sukcesywnej likwidacji, bo wówczas straciłby sens ugruntowany już w orzecznictwie pogląd, że wyłączenie jako źródło dodatkowych kosztów i zmian organizacyjnych nie musi być wdrażane przed likwidacją, a jedynie nastąpić co najmniej łącznie z zakończeniem likwidacji.

Nawiązując zaś do zarzutu naruszenia art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że Sąd I instancji uznał, iż nie mógł stwierdzić nieważności uchwały, gdyż upłynął rok od jej podjęcia. Stąd też stwierdził, że została wydana z naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, sąd administracyjny stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa w razie nieistotnych naruszeń na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g. Zaś w przypadku istotnych wad prawnych art. 94 u.s.g. przewiduje możliwość stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały , a nie stwierdzenia że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jak uczynił WSA w Kielcach. Tym samym WSA w Kielcach, rozstrzygnięcie stwierdzające, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, powinien ewentualnie rozważyć w świetle przesłanki wynikającej z art. 91 ust. 4, a nie na podstawie art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym.

M. W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko strona skarżąca w pełni zaaprobowała pogląd przedstawiony w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony podniesionymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Odstępstwo od zasady związania granicami skargi kasacyjnej przewiduje również art. 189 p.p.s.a, który stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.

W rozpoznawanej sprawie pierwszym zarzutem kasacyjnym był zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., poprzez rozpatrzenie merytoryczne skargi, pomimo braku po stronie skarżącej naruszonego interesu prawnego, natomiast podstawowym wnioskiem kasacyjnym (pozostałe wnioski zostały sformułowane na zasadzie alternatywy) był wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi.

Przystępując zatem do rozpoznania skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należało zbadać zasadność zarzutu naruszenia przez Sąd I Instancji art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jako najdalej idącego. Zarzut ten sprowadza się w istocie do podważenia przez wnoszący skargę kasacyjną organ uprawnienia M. W. do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia 27 maja 2015 r. nr 61/VII/2015 w przedmiocie likwidacji Publicznego Gimnazjum [...] w K. w trybie sukcesywnego wygaszania cyklu kształcenia. Zgodnie z powołanym w zarzucie przepisem sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w niniejszej sprawie jest art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie do powołanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Poza sporem jest, że skarżąca bezskutecznie wezwała organ stanowiący gminy do usunięcia naruszenia prawa, oraz okoliczność, iż skarga została wniesiona w terminie. Bez wątpliwości zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Stąd też należało ocenić, czy skarżąca posiada interes prawny do wniesienia skargi na uchwałę stanowiącą przedmiot postępowania sądowego w niniejszej sprawie i czy jej interes lub uprawnienie zostały naruszone. Badanie, czy podmiot wnoszący skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony, następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., a nie na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a.

Skarga wnoszona w trybie określonym w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04). Skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. postanowienie NSA z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OZ 703/09, LEX nr 552947). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Zarówno w orzecznictwie, jak też w doktrynie wskazuje się, że interes prawny powinien być aktualny i realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały, a jeżeli nie zostanie zniwelowane na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naruszenie to nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2008 r., I OSK 277/08, LEX nr 490092).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zwrócić uwagę, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z art. 59 ust. 1 wspomnianej ustawy szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

Skarżąca wskazała, że naruszenie jej interesu prawnego wydaniem przez Radę Gminy Z. uchwały z dnia 27 maja 2015 r. nr 61/VII/2015 w przedmiocie likwidacji Publicznego Gimnazjum [...] w K. polegało na uniemożliwieniu jej wywiązania się z obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, a także uprawnień określonych w art. 20a ust. 5 oraz art. 20e ust. 1 tej ustawy.

Sąd I instancji uznał, że interes prawny M. W. został naruszony, gdyż jej syn zarówno w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, jak i momencie orzekania przez WSA w Kielcach zamieszkiwał w K., który mieści się w granicach obwodu Publicznego Gimnazjum w K., ustalonych uchwałą nr 88/2012 Rady Gminy Z. z dnia 22 sierpnia 2012 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę Z. oraz granic ich obwodów. Pozbawienie K. W. prawa wyboru Publicznego Gimnazjum w K. jako miejsca nauki, do którego powinien być przyjęty z urzędu oznacza, że interes prawny skarżącej został naruszony w sposób, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przedstawione stanowisko Sądu I instancji nie jest prawidłowe, a naruszenie interesu prawnego skarżącej z pewnością nie wynika z powołanych przez nią w skardze przepisów prawa materialnego. Jak wspomniano, ciężar wykazania interesu prawnego oraz sposobu jego naruszenia spoczywa na wnoszącym skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty rodzice dziecka podlegającego obowiązkowi szkolnemu są obowiązani do dopełnienia czynności związanych ze zgłoszeniem dziecka do szkoły. Z kolei art. 20a ust. 5 ustawy stanowi, że do klasy pierwszej publicznej szkoły podstawowej i do klasy pierwszej publicznego gimnazjum, którym ustalono obwód, dzieci i młodzież zamieszkałe w tym obwodzie przyjmuje się z urzędu. Natomiast w myśl art. 20e ust. 1 do klasy pierwszej publicznej szkoły podstawowej oraz do klasy pierwszej publicznego gimnazjum, którym ustalono obwód, przyjmuje się na podstawie zgłoszenia rodziców dzieci i młodzież zamieszkałe w tym obwodzie.

Zgodnie z ustalonym przez Sąd I instancji i niekwestionowanym stanem faktycznym syn skarżącej w momencie wydania zaskarżonej uchwały, jak też w dniu wniesienia skargi zamieszkiwał w miejscowości K. Rada Gminy Z. uchwałą z dnia 24 czerwca 2015 r. Nr 72/VII/2015 zmieniła uchwałę z dnia 22 sierpnia 2012 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez Gminę Z. oraz granic ich obwodów w ten sposób, że miejscowość K., w której zamieszkuje skarżąca, znalazła się w granicach obwodu Publicznego Gimnazjum [...] w Z. Gmina zapewniła uczniom zamieszkującym w miejscowościach oddalonych od Z. bezpłatny dojazd do Gimnazjum środkami komunikacji publicznej lub transportem gminnym. W dniu podjęcia uchwały syn skarżącej uczęszczał do szkoły podstawowej, natomiast od dnia 1 września 2015 r. a zatem jeszcze przed wystosowaniem przez skarżącą wezwania Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa, został uczniem klasy pierwszej Publicznego Gimnazjum Nr [...] w A.

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego interes prawny skarżącej w zakresie wskazanym w skardze nie został naruszony uchwaleniem przez Radę Gminy Za. zaskarżonej uchwały. Skarżąca, wbrew jej twierdzeniom mogła bowiem zadośćuczynić obowiązkowi wynikającemu z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty tj. obowiązkowi zgłoszenia dziecka do szkoły. Co więcej, jak wynika z poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń, obowiązek ten skutecznie wykonała, o czym świadczy fakt, że jej syn jest uczniem Gimnazjum Nr [...] w A. Zaskarżona uchwała nie narusza również interesu prawnego skarżącego w zakresie prawa wynikającego z art. 20a ust. 5 i art. 20e ust. 1 wspomnianej ustawy, gdyż po wydaniu przez Radę Gminy Z. uchwały z dnia 24 czerwca 2015 r. dzieci zamieszkałe w miejscowości K. zostały przydzielone do obwodu Publicznego Gimnazjum [...] w Z., a zatem skarżąca miała możliwość zgłoszenia dziecka do tej placówki i jak wynika z zaskarżonej uchwały jej dziecko zostałoby tam przyjęte. Nie zaistniała sytuacja, w której jej miejsce zamieszkania pozostawało poza granicami obwodu jakiegokolwiek publicznego gimnazjum. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby skarżąca dokonała zgłoszenia czy to do Gimnazjum w K., czy też w Z. Należy ponadto zauważyć, że syn skarżącej w momencie wydania zaskarżonej uchwały, jak też w momencie wniesienia skargi do WSA w Kielcach nie był uczniem likwidowanej placówki oświatowej. Stąd też zarzut naruszenia przez Radę Gminy Z. interesu prawnego skarżącej nie znajduje uzasadnienia, gdyż nie ma wpływu na realizację obowiązku szkolnego przez jej syna. W szczególności, że w dniu wniesienia skargi szkołą obwodową było Publiczne Gimnazjum w Z. Jak ustalił Sąd I instancji, M. W. nie zaskarżyła uchwały o zmianie granic obwodów szkół na terenie Gminy Z.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej konkretnej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że interes prawny skarżącej jako rodzica dziecka, które w momencie wejścia w życie uchwały, jak też wniesienia skargi do sądu administracyjnego, nie było uczeniem likwidowanej szkoły, został faktycznie naruszony. Jak wspomniano wyżej wykazanie potencjalnego naruszenia interesu prawnego na przyszłość nie jest wystarczające w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g.

Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. postanowił, jak w punkcie 1 sentencji.

W zaistniałej sytuacji odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów skargi kasacyjnej nie może wyjść ponad stwierdzenie, że odrzucenie skargi z powodu jej niedopuszczalności oznacza brak podstaw do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, a zatem zasadność podniesionych w skardze zarzutów wykazujących niedopuszczalność skargi wyklucza możliwość oceny zasadności zarzutów związanych z kwestią zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że skoro przyczyną uchylenia zaskarżonego wyroku była przesłanka niedopuszczalności skargi, którą zarówno Sąd I instancji, jak też sąd kasacyjny bierze pod uwagę z urzędu i ocenia przed merytorycznym odniesieniem się do skargi, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

O zwrocie wpisów od skarg na rzecz skarżących orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego. Wpisy podlegają zwrotowi z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, tj. tego Sądu, w którym zostały uiszczone.