Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1055/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...][...] [...] we [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca

2020 r. nr [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu wniosku Prokuratora Prokuratury Regionalnej we [...] o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...], którą na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z [...] sierpnia 2009 r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Nieruchomość [...] położona przy ul. [...][...] nr hip [...], stanowiąca własność M. C. na mocy aktu z 13 maja 1933 r., została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej jako dekret lub dekret warszawski i z dniem jego wejścia w życie przeszła na własność Gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa.

M. C. złożyła wniosek do Zarządu Miejskiego [...] o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości za czynszem symbolicznym w trybie art. 7 ww. dekretu.

Po rozpoznaniu tego wniosku Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem nr [...] z [...] lutego 1959 r. odmówiło przyznania M. C. prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...][...] nr hip [...].

W uzasadnieniu podano, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren tej nieruchomości jest przeznaczony pod społeczne budownictwo mieszkaniowe. Zatem korzystanie przez dotychczasowych właścicieli z tego gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według planu zagospodarowania przestrzennego.

Od powyższego orzeczenia nie zostało wniesione odwołanie.

W dniu 26 września 2007 r. D. K. (spadkobierca M. C. ) złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1959 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2009 r. nr [...], stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z [...] lutego 1959 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] płożonej przy ul. [...][...], oznaczonej nr hip. [...] - w części w jakiej decyzja ta dotyczyła obecnie istniejącej działki nr [...] z obrębu [...] - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Uznało, że decyzja ta rażąco naruszyła przepis art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] - gdyż Prezydium w ogóle nie zbadało czy korzystanie z gruntu przez M. C. było do pogodzenia z przeznaczeniem nieruchomości ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Kolegium podstawą wydania orzeczenia mogły być wyłącznie przepisy ww. dekretu - wobec czego nie zbadało zgodności orzeczenia Prezydium z innymi przepisami.

Następnie Prezydent [...] decyzją z [...] marca 2011 r. nr [...] odmówił przyznania D. K. prawa użytkowania wieczystego do dawnej nieruchomości położonej przy ul. [...][...] nr hip. [...], w części w jakiej aktualnie nieruchomość ta stanowi działkę nr [...] z obrębu [...].

W dniu 19 marca 2018 r.(data prezentaty) Prokurator Prokuratury Regionalnej we [...] wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] sprzeciw od ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z [...] sierpnia 2009 r. o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1959 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...][...], oznaczonej nr hip. [...] - w części gruntu skomunalizowanego tj. działki nr ew. [...] z obrębu [...].

Zdaniem Prokuratora Kolegium błędnie nie uwzględniło faktu, że w dniu wydania orzeczenia przez Prezydium Rady Narodowej [...] obowiązywał również przepis 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18 poz. 94), formułujący dodatkowe przesłanki umożliwiające wydanie decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej byłym właścicielom nieruchomości [...]. Nie zbadanie przez Kolegium, czy przedmiotowa nieruchomość spełniała przesłanki sformułowane w ww. przepisie, mogące być podstawą odmowy przyznania prawa własności czasowej, stanowiło rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu prawnego.

Pismem z 12 września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zawiadomiło o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z [...] sierpnia 2009 r.

Następnie zaś decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] - działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2009 r.

W uzasadnieniu podniosło, że świetle utrwalonego orzecznictwa sądowo-administracyjnego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a. - zatem w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej.

Podkreśliło, iż zmiana wykładni przepisu po wydaniu orzeczenia, nie może stanowić podstawy stwierdzenia jego nieważności.

W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania złożonego procesu wykładni prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1063/05 i z 17 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 888/07 publ. CBOSA).

W konsekwencji przyjmuje się, że jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nawet gdy zostanie potem ona uznana za nieprawidłową (albo, co się częściej zdarza - inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną), nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2006 r, sygn. akt II OSK 28/06 publ. CBOSA).

Następnie Kolegium podniosło, iż niniejsza sprawa dotyczy decyzji z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] - którą orzekło o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z [...] lutego 1959 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...][...], oznaczonej nr hip. [...] - w części gruntu skomunalizowanego tj. działki nr ew. [...] z obrębu [...].

Stwierdziło, że skład orzekający w niniejszej sprawie nie będzie rozstrzygał sporu:

- czy rację ma Prokurator twierdząc, iż Kolegium rażąco naruszyło prawo nie badając, czy decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] lutego 1959 r. odpowiadała prawu - gdyż była zgodna z przepisami odrębnymi, w tym z przepisem art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości,

- czy też rację miało Kolegium uznając, że jedynym kryterium badania legalności orzeczenia Prezydium były przepisy dekretu warszawskiego.

Dodało, że powyższy spór był przedmiotem wielu orzeczeń sądów administracyjnych, które odmiennie zapatrywały się na tą kwestię.

Podniosło, iż Prokurator powołał w swoim sprzeciwie szereg orzeczeń wydanych przez Naczelny Sąd Administracyjny dla poparcia swojej tezy - w tym orzeczenie z 9 października 2015 r. sygn. akt. I OSK 142/15 i z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08.

Jednakże należy w tym miejscu przywołać orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2015r. sygn. akt. I OSK 2663/13 (publ. LEX nr 1805894) czy też orzeczenie z 4 marca 2005 r. sygn. akt. OSK 294/04 (publ. LEX 1805897) - w których NSA wyraziło stanowisko, iż nieuprawnionym było dokonywanie oceny legalności decyzji wydanych w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w aspekcie istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., w oparciu o przepis art. 51 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - skoro pierwszy z powołanych przepisów nakazywał wydanie decyzji pozytywnej w przypadku spełnienia przesłanek w nim wymienionych, natomiast przepis art. 51 możliwość odmowy przyznania prawa własności czasowej pozostawiał uznaniu organu.

Odmienność tych regulacji prawnych sprawia, że różnić się będą postępowania zwykłe prowadzone w tych sprawach, jak również wydane decyzje i ich uzasadnienia. Z analizy ww. wyroków wynika brak jednolitości orzeczeń sądów administracyjnych - co do obowiązku badania legalności orzeczeń wydanych w oparciu o przepis art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] z przepisem art. 51ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Wobec powyższego skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że nie można uznać za rażące naruszenie prawa, nie zbadanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], czy decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] lutego 1959 r. była zgodna z innym przepisem niż przepisy ww. dekretu. Ponownie podkreślił, że - w dniu wydania zaskarżonego przez Prokuratora orzeczenia, jak również w okresie późniejszym - linia orzecznicza w przedmiotowej kwestii nie była jednolita. Zatem interpretacja przepisów zastosowana przez Kolegium w zaskarżonej decyzji była dopuszczalna i nie łamała rażąco prawa.

Dodał, iż w świetle powyższych ustaleń nie można również uznać, że zostały rażąco naruszone przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego zbadania stanu faktycznego i prawnego sprawy. Organy administracji prowadząc postępowanie mają obowiązek zbadania wszelkich istotnych okoliczności mogących mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia - co też uczyniło Kolegium badając ustalenia planistyczne obowiązujące w dniu wydania orzeczenia i inne okoliczności istotne dla wydania orzeczenia w oparciu o przepisy dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...].

W dniu 23 stycznia 2020 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wniosek Prokuratora Prokuratury Regionalnej we [...] o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej powyższą decyzją z [...] grudnia 2019 r.

W uzasadnieniu wniosku podniósł, że całkowicie podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w sprzeciwie. Stwierdził, iż nie może się zgodzić z poglądem Kolegium, zgodnie z którym brak jest w linii orzeczniczej sądów administracyjnych jednolitości orzeczeń, co do obowiązku badania legalności decyzji dekretowych z przepisami ustawy z 12 marca 1958 r. Co prawda początkowo występowała różnica zdań - ale od dłuższego już czasu dominuje stanowisko, zgodnie z którym art. 51(potem 54) ust.1 ustawy z 12 marca 1958 r. może stanowić samodzielną podstawę do oceny zasadności wniosku dekretowego i to bez względu na to, czy przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. zostały wykazane w decyzji dekretowej. Na poparcie swojego stanowisko - odnośnie aktualnie dominującego poglądu judykatury - przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych.

Następnie odniósł się do rozstrzygnięcia Kolegium w zakresie zarzutów sformułowanych przez niego w sprzeciwie - dotyczących rażącego naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. - podnosząc, że nie może zgodzić się z twierdzeniem, iż organ nadzorczy zbadał wszelkie istotne okoliczności mogące mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Stwierdził, że ustalenia stanu faktycznego zostały dokonane w sposób wąski, pod kątem zbadania istnienia przesłanek dotyczących legalności wydania odmownej decyzji dekretowej określonych jedynie w oparciu o przepisy dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy z całkowitym pominięciem przepisów ustawy z 12 marca 1958 r.

Takich ustaleń nie można potraktować jako dokonane w sposób wyczerpujący oraz realizujące obowiązki nałożone organ przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Dla oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa rozstrzygające znaczenie ma bowiem stan prawa w dniu wydania tego rozstrzygnięcia. Zatem aby ocenić, czy orzeczenie dekretowe zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - nie można pominąć przepisów wprawdzie niepowołanych w jego podstawie prawnej, ale obowiązujących w dacie podjęcia tego orzeczenia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2019 r. nr [...] - w całości popierając swoje dotychczasowe stanowisko.

Podniosło, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie ustalenie, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Przy czym w orzecznictwie sądowo- administracyjnym przyjmuje się, że przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wymaga spełnienia łącznie trzech odrębnych elementów - to jest oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności.

Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem stanowiącym jego podstawę prawną. Musi to być więc wada jednoznacznie ujmowana przez wszystkich. Przy czym w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania szerokiej wykładni prawa, wielu metod i sposobów interpretacji. Chodzi więc o przepis niewywołujący rozbieżności w praktyce. Wreszcie skutki, które

wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Jako "rażącego" nie można zatem traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy prawnej. Zastosowanie, przy wydawaniu decyzji administracyjnej, jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji.

Na poparcie prawidłowości takiego rozumienia - co nie jest rażącym naruszeniem prawa - Kolegium przytoczyło szereg orzeczeń sądów administracyjnych, z których ewidentnie wynika, że:

- rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej,

- jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnych jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo, co zdarza się częściej, inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą,

- podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie może być przyjęta w tej decyzji wykładnia przepisów prawa, co do której występuje wyraźny spór w judykaturze i to nie tylko w odniesieniu do pojedynczej normy prawnej, ale co do podstaw normatywnych całej instytucji prawnej, gdzie różne sposoby interpretacji dają się uzasadnić z jednakową mocą,

- jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa,

- nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku możliwości dokonywania odmiennej wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem gdy określone przepisy mogą być w różny sposób interpretowane, nie można mówić, że mają one niebudzącą żadnych wątpliwości treść.

Na zakończenie Kolegium stwierdziło, że w tym stanie rzeczy nie można dopatrzyć się oczywistego - niebudzącego wątpliwości, zwracającego uwagę na pierwszy rzut oka - naruszenia przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania decyzji objętej kontrolą nadzorczą, a tylko tego typu naruszenie skutkuje wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Natomiast zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści - nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela strona skarżąca.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Kolegium Prokurator Prokuratury Regionalnej we [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy decyzji własnej z [...] grudnia 2019 r. nr [...], mimo braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nieustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, tj. braku zbadani i wyjaśnienia treści zaświadczenia lokalizacyjnego nr [...] wydanego dla Dyrekcji [...]. [...] - [...] pod budowę osiedla mieszkaniowego oraz zgromadzenia dokumentów związanych z realizacją tej inwestycji, które należało zanalizować po kątem istnienia przesłanek z art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 17 poz. 70), co miało wpływ na wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, iż w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy uchybienia organu miały istotny wpływu na wynik sprawy, albowiem okoliczności, których wyjaśnienia organ zaniechał, mają zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ważności kontrolowanej decyzji z punktu widzenia przesłanki statuowanej w art. 156 § pkt 2 in fine k.p.a.;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji własnej z [...] grudnia 2019r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji SKO w [...] z [...] sierpnia 2009r. nr [...], mocą której stwierdzono nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z [...] lutego 1959 r. wskazując na rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z 21 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50. poz. 279), podczas gdy zgodnie z art. 54 ust. 1 (pierwotnie art. 51) w zw. z art. 3 ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, odmowa ustanowienia prawa własności czasowej mogła nastąpić m. in. na potrzeby zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego (na co wskazało orzeczenie z 1959 r. ) i - na co wskazuje treść zaświadczenia lokalizacyjnego nr [...] wydanego dla Dyrekcji [...]. [...] - [...] pod budowę osiedla mieszkaniowego, przesłanka ta w 1959 r. wystąpiła, a czego organ nie uwzględnił, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa;

- art. 54 ust. 1 (pierwotnie art. 51 ust. 1) w zw. z art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez niezastosowanie cytowanego przepisu ustawy, podczas gdy w dniu wydawania kontrolowanego przez organ orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] lutego 1959 r., współkształtował on wraz z treścią art. 7 ust. 2 dekretu z 21 października 1945 r. negatywne przesłanki uwzględnienia wniosku dotychczasowego właściciela nieruchomości o przyznanie praw do gruntu tejże, bez względu na to, czy w treści orzeczenia odmawiającego przyznania tych praw pierwszy z cytowanych przepisów został przywołany, a zatem w postępowaniu nadzorczym organ także winien zastosować ten przepis i oceniać zasadność kontrolowanego orzeczenia odmownego nie tylko z punktu widzenia przesłanki planistycznej statuowanej przez dekret, lecz także uwzględniając przeznaczenie nieruchomości na cele określone w art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r., przy czym mając na uwadze treść zaświadczenia lokalizacyjnego nr [...] wydanego dla Dyrekcji [...]. [...] - [...] pod budowę osiedla mieszkaniowego, nie ulega wątpliwości, że grunt podlegał wywłaszczeniu na cel użyteczności publicznej - które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem kontrolowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzeczenie dekretowe z [...] lutego 1959 r. odmawiające przyznania praw do gruntu nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W obszernym uzasadnieniu skargi Prokurator Prokuratury Regionalnej we [...] przytoczył argumentu na poparcie swojego stanowiska.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2020 r. sygn. akt [...], jak również poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2019 r. sygn. akt [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie - stwierdzając, że w skardze nie podniesiono żadnych nowych okoliczności, które mogą mieć wpływ na zajęte stanowisko.

Ponownie podniosło, że jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną - to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa.

Pismem z 22 czerwca 2021 r. (data prezentaty) uczestnik postępowania D. K. wniósł o oddalenie skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej we [...] i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2020 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem,

co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać,

czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe.

Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez ten przepis. Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2020 r., którą organ utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2019 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności swojej decyzji z [...] sierpnia 2009 r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] lutego 1959 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] płożonej przy ul. [...][...], oznaczonej nr hip. [...] - w części w jakiej decyzja ta dotyczyła obecnie istniejącej działki nr [...] z obrębu [...].

Zatem przedmiotem kontroli jest decyzja wydana w trybie nadzorczym (z [...] marca 2020 r.) stwierdzająca, iż inna decyzja, również wydana w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (z [...] sierpnia 2009 r.) nie naruszała rażąco prawa - tzw. nadzór nad nadzorem.

W związku z tym należy podkreślić, że przedmiotem ocenianego przez Sąd postępowania nadzorczego, nie była kontrola nadzorcza prawidłowości decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] lutego 1959 r., ale kontrola decyzji nadzorczej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2009 r. i to wyłącznie w zakresie wystąpienia którejkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Celem niniejszego postępowania nie było zatem ustalenie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydając - kontrolowaną obecnie - decyzję z [...] sierpnia 2009 r. podjęło prawidłową merytorycznie decyzję nadzorczą, a jedynie ustalenie, czy podejmując tę decyzję rażąco naruszyło prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że wprawdzie pojęcie "rażącego naruszenia prawa", jakim posługuje się art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części

W związku z powyższym, orzecznictwo sądowo-administracyjne zgodnie przyjmuje, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku możliwości dokonywania odmiennej wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy określone przepisy mogą być w różny sposób interpretowane, nie można mówić, iż mają one niebudzącą żadnych wątpliwości treść.

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2009 r. stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] lutego 1959 r.

Uznało, że decyzja ta rażąco naruszyła przepis art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy - gdyż Prezydium w ogóle nie zbadało czy korzystanie z gruntu przez M. C. było do pogodzenia z przeznaczeniem nieruchomości ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przy czym podstawą wydania orzeczenia mogły być wyłącznie przepisy ww. dekretu - wobec czego nie zbadało zgodności orzeczenia Prezydium z innymi przepisami.

Natomiast Prokurator podnosił, iż Kolegium błędnie nie uwzględniło faktu, że w dniu wydania orzeczenia przez Prezydium Rady Narodowej [...] obowiązywał również przepis 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który formułował dodatkowe przesłanki umożliwiające wydanie decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej byłym właścicielom nieruchomości [...]. Nie zbadanie przez Kolegium, czy przedmiotowa nieruchomość spełniała przesłanki sformułowane w ww. przepisie, mogące być podstawą odmowy przyznania prawa własności czasowej - stanowiło rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu prawnego.

Zatem istota sporu sprowadza się do tego, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności orzeczenia organu, który - prowadząc postępowanie nadzorcze w stosunku do orzeczenia odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]- uznał, że podstawą wydania tego orzeczenia mogły być wyłącznie przepisy dekretu warszawskiego, a nie inne, w tym ustawy z 12 marca 1958 r.

Sąd orzekający w tej sprawie stanął na stanowisku, że kontrolowanemu postępowaniu nadzorczemu nie można skutecznie zarzucić rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Prokurator podnosił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rażąco naruszyło prawo, stwierdzając nieważność rozstrzygnięcia dekretowego z [...] lutego 1959 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]. Jednakże zarzut ten mógłby być skuteczny jedynie w sytuacji, w której stwierdzenie nieważności byłoby w sposób oczywisty rażąco sprzeczne z obowiązującym prawem.

Taka zaś sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Wzajemna bowiem relacja, istniejąca pomiędzy art. 3 ust 1 w zw. z art. 51 ust. 1 (art. 54 ust. 1 według tekstu jednolitego ustawy Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości a art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, nie jest zaś oczywista, o czym świadczy chociażby fakt, że kwestia ta nie jest jednolicie przyjmowana w orzecznictwie.

W części orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, iż przy rozpoznawaniu wniosków dekretowych, po wejściu w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., przepis art. 54 tej ustawy (w wersji pierwotnej - art. 51) ma zawsze zastosowanie, niezależnie od podstawy prawnej wskazanej w decyzji.

Natomiast w innych orzeczeniach, składy orzekające zwracały uwagę na fakt, że z uwagi na odmienność regulacji prawnych, zawartych w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego i art. 51 ustawy gruntowej z 1958 r., różnić się winny zarówno postępowania prowadzone w trybie zwykłym, jak i decyzje w nich wydane oraz treść ich uzasadnień - vide np. wyroki: z dnia 5 lipca 2015 r. (sygn. akt I OSK 2663/13), z dnia 4 września 2008 r. (sygn. akt I OSK 1249/07), z dnia 4 marca 2005 r. (sygn. akt OSK 294/04) i z dnia 13 lutego 2003 r. (sygn. akt I SA 1046/01).

Fakt rozbieżności stanowiska sądów w tej sprawie dostrzegł również Prokurator - podnosząc we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, że początkowo występowała różnica zdań, ale od dłuższego już czasu dominuje stanowisko, zgodnie z którym art. 51 ust.1 ustawy z 12 marca 1958 r. może stanowić samodzielną podstawę do oceny zasadności wniosku dekretowego. Również w skardze podnosił, że ww. stanowisko dominuje w judykaturze, choć zdarzają się pojedyncze orzeczenia prezentujące odmienne stanowisko (str.15).

W przedstawionej zatem sytuacji prawnej przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] lutego 1959 r. rażąco naruszyło prawo - nie mogło dowodzić, że decyzja nadzorcza z [...] sierpnia 2009 r. wypełniała przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a tym samym, że zaskarżona obecnie decyzja z [...] marca 2020 r. (utrzymująca w mocy decyzję z [...] grudnia 2019 r.) również jest niezgodna z prawem

W analizowanej sytuacji, z uwagi na nieoczywistość wspomnianych wyżej przepisów i ich rozbieżną wykładnię, nie można było mówić o rażącym naruszeniu prawa -zwłaszcza w przypadku kontrolowania decyzji, dotyczącej decyzji wydanej w trybie nieważnościowym. Stan prawny, na podstawie którego orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - decyzja z [...] sierpnia 2009 r. - nie był bowiem ani jasny a tym bardziej oczywisty.

Na zakończenie - ze względu na postawione w skardze zarzuty - Sąd jeszcze raz pragnie wyjaśnić, że podstawą prawną zaskarżonych decyzji nie były przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, lecz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rzetelnie, wnikliwie i wszechstronnie przeprowadziło postępowanie administracyjne oraz dokonało prawidłowej oceny kwestionowanej decyzji z [...] sierpnia 2009 r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] lutego 1959 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] - pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 k.p.a. Uzasadniło przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu - zaś wydana decyzja zawiera niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Dodatkowo należy wyjaśnić, że wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym,

w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku

z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875).

Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość

z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na podstawie powołanego przepisu Przewodnicząca Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarządzeniem z 1 czerwca 2021 r. skierowała niniejszą sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym - o czym zawiadomiono strony lub ich pełnomocników umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Przy czym - poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok - sądowa kontrola niczym nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.