Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2042/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 3 pkt 2, ust. 3a i 4, art. 211 ust. 1, 4 i 4b,
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 46 ust. 1, art. 47 ust. 1, art. 55,
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity
article: art. 1 pkt 1, art. 7, art. 75 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 26 ust. 1 pkt 15
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 250
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędziowie Małgorzata Korycińska NSA Marzenna Zielińska Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. C. M. i R. D. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2755/10 w sprawie ze skargi E. C. M. i R. D. L. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu środków dotacji rozwojowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. C. M. i R. D. L. na rzecz Ministra Rozwoju Regionalnego kwotę 3.600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2755/10 - po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. C. M. i R. D. L. w W. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadających do zwrotu środków dotacji - oddalił skargę i orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, z następującym uzasadnieniem.

Na podstawie Umowy o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (dalej: PO KL) z dnia [...] września 2008 r. przyznano beneficjentowi – E. C. M. i R. D. L. w W. - dofinansowanie na realizację projektu "[...]", w łącznej kwocie 893 650,00 zł.

W wyniku przeprowadzonych przez Instytucję Wdrażającą czynności kontrolnych stwierdzono, iż beneficjent realizował projekt niezgodnie z zawartą Umową o dofinansowanie projektu. W Informacjach Pokontrolnych (nr [...] z [...] marca 2009 r. oraz nr [...] z [...] grudnia 2009 r. i [...] stycznia 2010 r.) wskazano na wystąpienie szeregu uchybień w procesie realizacji projektu w zakresie dotyczącym kwalifikowalności wydatków oraz rozliczeń finansowych.

W związku z niewywiązaniem się beneficjenta z zaleceń pokontrolnych oraz w związku ze stwierdzonymi w trakcie obydwu kontroli nieprawidłowościami i uchybieniami, jak również w obliczu faktycznego wstrzymania realizacji projektu przez beneficjenta, w dniu [...] lutego 2010 r. Wojewódzki Urząd Pracy w B. (dalej: WUP) rozwiązał w trybie natychmiastowym Umowę o dofinansowanie projektu z beneficjentem. W uzasadnieniu rozwiązania Umowy o dofinansowanie projektu, WUP stwierdził naruszenie przez beneficjenta przedmiotowej umowy w zakresie: § 3 ust. 1 i 2 - poprzez zlecenie realizacji zadań w projekcie podwykonawcom, pomimo braku stosownych zapisów w tym zakresie we wniosku o dofinansowanie, § 5 ust. 3 – przez nieprzestrzeganie harmonogramu projektu, stanowiącego załącznik nr 2 do Umowy o dofinansowanie projektu, § 10 ust. 1 – przez niezłożenie wniosku o płatność w terminie wynikającym z zawartej Umowy o dofinansowanie projektu, § 13 ust. 1 i 3 – przez niezwrócenie środków projektowych, które wykorzystane zostały niezgodnie z przeznaczeniem, § 18 pkt 1 - przez zaprzestanie realizacji projektu i niepoinformowanie o tym fakcie WUP, będącego stroną Umowy o dofinansowanie projektu, § 19 ust. 1 - przez opóźnienia w składaniu wyjaśnień i przekazywaniu informacji związanych z realizacją projektu.

W związku z rozwiązaniem umowy o dofinansowanie projektu w trybie określonym w § 23 ust. 1 Umowy, WUP wezwał beneficjenta do zwrotu całości otrzymanej dotacji rozwojowej w kwocie 327 710,00 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych. Po bezskutecznym upływie terminu zwrotu środków przez beneficjenta, Marszałek Województwa P., na mocy art. 211 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.; dalej: u.f.p.), decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] określił kwotę dotacji rozwojowej w wysokości 327 710,00 zł wraz z odsetkami, jako podlegającą zwrotowi przez E. C. M. i R. D. L. w W.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister Rozwoju Regionalnego jako organ odwoławczy zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2010r. utrzymał decyzję I instancji w mocy, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. - oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) – wskazał, że nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, ustalenia dokonane przez organ są prawidłowe, a oparte na nich wnioski są spójne i logiczne.

Sąd za prawidłowe uznał ustalenie, że:

- beneficjent zlecił zamieszczenie ogłoszeń w prasie lokalnej i regionalnej w zakresie rekrutacji oraz umieszczenie ogłoszeń prasowych w związku z wyborem trenerów wykonawcy, tj. T. K. D. A. w K. - podczas gdy w zatwierdzonym wniosku o dofinansowanie projektu brak było wskazania, że przedmiotowe zadania zostaną zlecone stronie trzeciej;

- badanie i analiza lokalnego i regionalnego rynku prasowego na terenie województwa p. nie spełnia jednego z podstawowych warunków kwalifikowania wydatków, tj. racjonalności i efektywności oraz niezbędności dla realizacji projektu. Beneficjent zlecił bowiem wykonanie ww. zadań wykonawcy, do czego nie był upoważniony i co jest niezgodne z wnioskiem o dofinansowanie projektu;

- zakres zleconych usług nie jest zgodny z wnioskiem o dofinansowanie projektu, który ani w opisie działań planowanych do realizacji, ani w szczegółowym budżecie projektu nie przewidywał wydatków związanych m.in. z badaniem i analizą lokalnego i regionalnego rynku prasowego na terenie województwa p.;

- beneficjent zlecił przygotowanie wykonania podręczników szkoleniowych wykonawcy, tj. T. K. D. A. w K. - podczas gdy w zatwierdzonym wniosku o dofinansowanie projektu brak było wskazania, że zadania te zostaną zlecone stronie trzeciej.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu - że jeśli skarżący nie wydaje prasy lokalnej i regionalnej to skorzystanie z podwykonawcy jest oczywiste i niezbędne dla wykonania zadania - Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że skoro wykonanie zadania zlecono podmiotowi, który również zgodnie z opisem przedmiotu działalności nie zajmuje się wydawaniem prasy lokalnej ani regionalnej, to zlecenie to mogło mieć na celu zawyżenie kosztów usługi (podmiot będąc pośrednikiem zwraca się do wydawców prasy i zleca wydrukowanie ogłoszeń, naliczając jeszcze swoją marżę). Podniesiono przy tym, że według poczynionych ustaleń, to pracownik projektu osobiście dokonał opracowania merytorycznego i graficznego ogłoszeń prasowych oraz rozesłał drogą elektroniczną do poszczególnych redakcji celem opublikowania. Ponadto pozycja w budżecie (ogłoszenia w prasie lokalnej, regionalnej) nie obejmowała wykonania badań i analiz rynku, które to badanie i analiza zostały wyszczególnione w kalkulacji usługi przez wykonawcę zadania. Skarżący nie miał w swoim budżecie przewidzianych takich pozycji, dlatego nie był uprawniony do dokonywania wydatków w tym zakresie.

W ocenie Sądu I instancji, fakt, że w kwocie przewidzianej w budżecie na ogłoszenia wykonawca, tj. T. K. D. A. w K., zamieściło ogłoszenia (nawet więcej niż planowano w budżecie) oraz wykonało badania rynku i analizy nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niekwalifikowalności wydatków nieujętych w budżecie i nie niezbędnych do poniesienia. Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, wydane na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 4a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009,r., Nr 84, poz. 712; dalej u.z.p.p.r), stanowią bowiem, że wydatki są kwalifikowalne, o ile łącznie spełniają następujące warunki: są niezbędne dla realizacji projektu oraz są zgodne z zatwierdzonym budżetem projektu.

W przypadku wydatków na badania i analizy, wykonanych w ramach pozycji budżetowej ogłoszenia w prasie lokalnej i regionalnej - nie można potwierdzić, aby wydatki te spełniały warunki określone ww. Wytycznych. Co do kwestii podwykonawstwa Sąd wskazał, że zgodnie z Wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego wydatki związane ze zlecaniem zadań merytorycznych lub istotnej ich części w ramach projektu, mogą stanowić wydatki kwalifikowalne - pod warunkiem, że beneficjent wskaże we wniosku o dofinansowanie projektu zadania, które zamierza zlecać innym podmiotom (wykonawcom) i wniosek w takiej formie zostanie zatwierdzony przez podmiot będący stroną umowy. Tak sformułowany warunek oznacza, że tylko wskazanie w sposób jednoznaczny we wniosku o dofinansowanie, jakie zadanie zostanie zlecone oznacza możliwość uznania wydatków za kwalifikowalne. Nie można tego zrobić w sposób dorozumiany, pośredni. Instrukcja wypełniania wniosku zawiera stosowny zapis, iż "w ramach każdej z pozycji budżetowych, które projektodawca zamierza zlecać wykonawcy zewnętrznemu powinna znaleźć się stosowna informacja (np. szkolenie językowe /usługa zlecona/).

Według Sądu I instancji, zgodnie z warunkami określonymi m.in. w Wytycznych, stronie umowy (w tym przypadku WUP), przyznano prawo do zakwestionowania wydatków, jeśli nie są spełnione warunki dotyczące kwalifikowalności, określone w Wytycznych.

Pozycja w budżecie została przez samego skarżącego opisana jako koszt ogłoszeń w prasie lub po prostu ogłoszenia w prasie lokalnej i regionalnej. Taki zapis wskazuje, że kosztem kwalifikowanym mógł być tylko koszt ogłoszenia w prasie i żadne inne wydatki w tej pozycji nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne.

Podkreślono, że organ umożliwił beneficjentowi zmianę wniosku o dofinansowanie projektu celem uwzględnienia zadań zleconych osobom trzecim w ramach projektu. Jednakże skarżący tego nie dokonał i nie zastosował się do treści zaleceń pokontrolnych.

Odnośnie zakwestionowania wydatków związanych ze zleceniem przeprowadzenia poszczególnych modułów szkoleń przez T. K. D. A. w K., Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z definicją zawartą w Wytycznych, personel projektu stanowią osoby zaangażowane do realizacji zadań w ramach projektu, tj. osoby zatrudnione na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej, osoby samozatrudnione (tj. osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, niezatrudniające pracowników) oraz osoby świadczące usługi w formie wolontariatu. W powyższej definicji nie mieści się zatem możliwość zlecenia wykonania zadania osobie prawnej – stowarzyszeniu, jaką jest T. K. D. A. w K., które angażuje (swoich członków lub nie) do przeprowadzenia szkoleń.

Sąd I instancji za prawidłowe uznał też ustalenie - na podstawie wyniku kolejnej kontroli projektu (październik-grudzień 2009 r.) - że w lipcu 2009 r. zaprzestano realizacji projektu, o czym jednak WUP - strona umowy - nie został powiadomiony.

Za podstawę rozwiązania Umowy WSA uznał § 23 ust. 1 pkt 1 i 4 Umowy - zgodnie z którym Instytucja Wdrażająca może rozwiązać Umowę w przypadku, gdy: beneficjent wykorzystał w części przekazane środki niezgodnie z Umową, zaprzestał realizacji projektu oraz realizował go w sposób niezgodny z Umową. Zdaniem Sądu, organ wykazał w postępowaniu wyjaśniającym, iż beneficjent wykorzystał w części przekazane środki niezgodnie z Umową (wydatki niekwalifikowalne poniesione na zamieszczenie ogłoszeń prasowych w zakresie rekrutacji, zamieszczenie ogłoszeń prasowych w zakresie wyboru trenerów oraz zlecenie wykonania podręczników szkoleniowych). Beneficjent realizował też projekt niezgodnie z Umową. W myśl bowiem § 3 ust. 1 umowy, beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu na podstawie wniosku o dofinansowanie projektu, stanowiącego załącznik do Umowy. Wniosek ten jednak ani w szczegółowym budżecie projektu, ani też w opisie działań planowanych do wykonania w ramach projektu (pkt 3.3 wniosku), nie zawierał informacji o zlecaniu ogłoszeń prasowych, czy tym bardziej analizie lub badaniu rynku prasowego na terenie województwa p. Wreszcie, beneficjent zaprzestał realizacji projektu. Wobec powyższego - w ocenie Sądu - organ zasadnie uznał, iż zaistniały przesłanki do rozwiązania z beneficjentem umowy o dofinansowanie projektu w trybie natychmiastowym.

Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów o właściwości organów, Sąd wyjaśnił, iż na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, kompetencje w sprawie zarządzania funduszami unijnymi zostały przekazane administracji na szczeblu centralnym oraz samorządowym. Jednocześnie, zgodnie z treścią art. 211 ust. 4 u.f.p., decyzję określającą kwotę wypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki wydaje m.in. organ pełniący funkcję instytucji pośredniczącej. Na mocy odpowiednich porozumień zawartych przez Instytucję Zarządzającą, uprawnienie to zostało przekazane m.in. na rzecz Samorządu Województwa P. W ocenie WSA, skarżący wskazuje błędnie, że decyzja dotycząca zwrotu przez beneficjenta środków przeznaczonych na finansowanie projektu w ramach programu operacyjnego, należy do spraw związanych z zarządzaniem majątkiem województwa. Zgodnie bowiem z definicją mienia, zawartą w art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 ze zm.; dalej: u.s.w.), kwestia zwrotu środków nie mieści się w tym zakresie. Natomiast jest to decyzja podejmowana w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Według brzmienia art. 46 ust. 1 u.s.w. decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W związku z tym, że przepisy szczególne w tym zakresie nie stanowią inaczej, uprawnienie to wprost z ustawy jest przypisane marszałkowi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło E. C. M. i R. D. L. w W. – domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. lub stwierdzenia nieważności wobec faktu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości organów oraz zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy świadczonej z urzędu.

Pełnomocnik ustanowiony z urzędu sformułował zarzut naruszenia art. 211 ust. 4 i 4 b ustawy o finansach publicznych – przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie uwzględnił stanowiska skarżącego, że decyzja o zwrocie środków przeznaczonych na finansowanie projektu w ramach programu operacyjnego należy do spraw związanych z zarządzaniem majątkiem województwa, w konsekwencji czego decyzję o zwrocie owych środków winien podjąć zarząd województwa a nie marszałek.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, powołując definicję "mienia" z art. 47 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, WSA nie poparł wskazaniem konkretnej podstawy prawnej. Dlatego wywód, że zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa decyzje w indywidualnych sprawach zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa - czyni uzasadnionym zarzut błędnej wykładni art. 211 ust. 4 ustawy o finansach publicznych.

W kolejnym piśmie procesowym (oznaczonym również jako skarga kasacyjna, także wniesionym w terminie przewidzianym dla tego środka odwoławczego) - wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania podług norm przepisanych - Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną wykładnię:

1) art. 211 ust. 4 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa – przez nietrafne przyjęcie, że przepis ten wskazuje jako organ właściwy do wydania decyzji Marszałka Województwa, ze względu wyłącznie na indywidualny charakter sprawy, w sytuacji, gdy zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 2 właściwy pozostaje zarząd województwa z uwagi na to, że rozstrzygnięcie w sprawie kwoty podlegającej zwrotowi jest sprawą dotyczącą mienia województwa;

2) art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa – poprzez nietrafne przyjęcie, że definicja mienia, zwarta w tym przepisie, nie odnosi się do kwestii zwrotu środków, podczas gdy pieniądze to właśnie mienie i majątek, a w rozpatrywanej sprawie wprost należące do Województwa P.;

II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi,

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że w pierwszej instancji w postępowaniu administracyjnym decyzją rozstrzygał organ do tego niepowołany, tj. wbrew przepisom art. 211 ust. 4 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 55 ustawy o samorządzie województwa, w których wyraźnie wskazuje się Zarząd Województwa jako organ właściwy do rozstrzygania o sprawach związanych z mieniem i majątkiem województwa, a sprawa rozstrzygana przez Sąd I instancji bez wątpienia dotyczy mienia i majątku województwa;

2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja została wydana przez niewłaściwy organ. Zarzut ten opiera się o wcześniejsze zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego.

3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu, oparte głównie o materiał dowodowy, świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógł zostać uzupełniony o rozeznanie rynku pracy bezpośrednio u wydawców prasy jako też u pośredników, którzy wykupując pakiety powierzchni reklamowych bądź posiadając zdolności negocjacyjne potrafią oferować lepsze ceny ogłoszeń;

4) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy wbrew materiałowi zgromadzonemu w aktach oraz braku oparcia przy orzekaniu o akta sprawy. Sąd nie dostrzegł, że we wniosku o dofinansowanie projektu w części opisowej, obok informacji o ogłoszeniach lokalnych, jest również wskazanie na analizę rynku, stąd odpada podstawa orzekania Sądu I instancji.

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wskazanie jako podstawy rozstrzygania Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, w sytuacji gdy Konstytucja RP w art. 87 ust. 1 nie przewiduje takich regulacji, które mogą być elementem porządku prawnego;

6) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie dostrzegł uchybienia organu II instancji, wskazującego jako podstawę rozstrzygnięcia: " art. 11 c (Dz. U. nr 157, poz. 1241)" co powoduje brak możliwości weryfikacji koniecznych podstaw rozstrzygnięcia, odbierając stronie prawa obrony swych interesów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwiają zarzuty wydania decyzji - określającej kwotę środków przypadającą do zwrotu przez beneficjenta - przez nieuprawniony organ. W szczególności chybiony jest w tym zakresie zarzut naruszenia art. 211 ust. 4 i 4b ustawy o finansach publicznych przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie.

Zgodnie z art. 211 ust. 1 u.f.p. w przypadku gdy środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, 3a i 4, a także środki przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji, o których mowa w art. 202, są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazującą te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 4. Przepisy art. 145 ust. 2-5 stosuje się odpowiednio.

Według art. 211 ust. 4 u.f.p. w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.

Treść przepisu wskazuje zatem jednoznacznie, że organem pierwszej instancji, uprawnionym do wydania wskazanej w nim decyzji jest instytucja zarządzająca. Poza sporem przy tym, odnośnie PO KL 2007-2013 pełniącym funkcję instytucji zarządzającej jest Minister Rozwoju Regionalnego. W sprawie niesporne jest i to, że funkcje instytucji zarządzającej powierzono samorządom województw, powierzając im zadania instytucji pośredniczących.

W świetle brzmienia przytoczonego art. 211 ust. 4 ustawy o finansach publicznych oczywiste wydaje się, że przepis ten nie reguluje kwestii organu uprawnionego do wydania decyzji w imieniu samorządu wojewódzkiego.

Zarzutem błędnej wykładni czy niewłaściwego zastosowania tego przepisu nie można zatem skutecznie podważać uprawnień marszałka województwa do wydania decyzji w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu.

Całkowicie niezrozumiały jest też zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 211 ust. 4 b ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z nim od decyzji, o której mowa w ust. 4, wydanej przez instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą, o której mowa w ust. 4a, beneficjent może złożyć odwołanie do właściwej instytucji zarządzającej; w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez instytucję zarządzającą, beneficjent może zwrócić się do tej instytucji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Przepis reguluje zatem właściwość organu odwoławczego, która żadną z podstaw kasacyjnych kwestionowana w sprawie nie jest.

Zarzut, że Sąd I instancji wadliwie nie dostrzegł, że w pierwszej instancji decyzję uprawniony był wydać zarząd województwa, oparto także na podstawie naruszenia przepisów ustawy o samorządzie województwa, a to art. 41 ust. 2 pkt 2, art. 46 ust. 1, art. 47 ust. 1 oraz art. 55.

Zgodnie z art. 41 ust. 1 u.s.w. zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Istotnie, zasada wynikająca z przepisu art. 41 u.s.w. nakazuje zastosować domniemanie właściwości na rzecz zarządu województwa we wszystkich sprawach samorządu województwa.

W świetle powołanego art. 211 ust. 4 u.f.p. nie ulega jednak wątpliwości, że sprawa o określenie kwoty przypadającej do zwrotu przez beneficjenta, należy do spraw indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych - w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a.

Dla takich sytuacji ustawa o samorządzie województw zawiera zaś jednoznaczną normę kompetencyjną. Zgodnie bowiem z art. 46 ust. 1 decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Trafnie podnosi się w doktrynie, że kompetencja przyznana marszałkowi w tym zakresie jest zasadą. Prowadząc postępowanie administracyjne i wydając decyzję w sprawie indywidualnej, marszałek województwa występuje w roli organu administracji publicznej, choć - na płaszczyźnie ustrojowej ustawa o samorządzie województwa nie wyodrębnia go jako organu. Decyzje wydawane przez marszałka dotyczą nie tylko zadań własnych województwa, ale także zadań zleconych do wykonania (v. B.Dolnicki (red.), R.Cybulska, A.Faruga, J. Glumińska-Pawlic, J.Jagoda, A.Marekwia, Cz.Martysz, A.Wierzbica - Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz; Lex 2012; komentarz do art. 46, teza 1).

Co prawda przepisy prawa materialnego mogą przewidywać wyjątki od zasady kompetencji marszałka województwa w omawianym zakresie - na co wskazuje ust. 1 in fine - ale za przepis szczególny w tym zakresie nie może być uznany, wbrew wywodom strony wnoszącej skargę kasacyjną, art. 41 ust. 2 pkt 2 u.s.w. Stanowi on, że do zadań zarządu województwa należy /.../ gospodarowanie mieniem województwa /.../.

Niewątpliwie definicja mienia została zawarta w art. 47 ust. 1 u.s.w. ("Mieniem województwa jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez województwo lub inne wojewódzkie osoby prawne").

Przypomnienia wymaga jednak, że Samorządowi Województwa P. (jako Instytucji Pośredniczącej) jedynie powierzono funkcję Instytucji Zarządzającej – (Ministra Rozwoju Regionalnego), zadania której to instytucji wynikają z przepisów ustawy o zasadach prowadzenia rozwoju. Według art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej należy m.in. odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o których mowa w przepisach o finansach publicznych.

W tym stanie rzeczy, mimo lakonicznego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zgodzić należy się z Sądem I instancji, że wydana w sprawie decyzja w przedmiocie zwrotu środków przekazanych na realizację programu nie dotyczy gospodarowania mieniem województwa.

W konsekwencji chybiony jest zarzut, że marszałek województwa nie jest organem uprawnionym - na podstawie art. 46 ust. 1 u.s.w. - do wydania decyzji, o której mowa w art. 211 ust. 4 u.f.p. Skład orzekający w całej rozciągłości podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone przez NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1910/11. Oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ nieuprawniony nie znajduje więc usprawiedliwienia.

Z tych względów bezzasadny jest też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie uzasadniają też pozostałe podstawy kasacyjne, w granicach których - zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 183 § 1 p.p.s.a. - sprawa jest rozpoznawana.

Zastosowanie w sprawie art. 211 ust. 4 u.f.p. – jak wynika to z podstaw kasacyjnych sformułowanych w petitum pism, oznaczonych jako skargi kasacyjne - kwestionowane jest tylko w związku z zarzutem wydania decyzji przez organ nieuprawniony. Stosowanie przepisu oznacza zaś dokonanie jego subsumcji do ustalonego stanu faktycznego. Ustalenia poczynione w sprawie i przyjęte przy orzekaniu przez Sąd I instancji jako prawidłowe, w tej sprawie podważane są zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1 i 80 k.p.a.

Niewątpliwie zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizując obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego celem załatwienia sprawy, organy powinny jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Jednakże zarzut naruszenia w sprawie tych przepisów nie może być uznany za skuteczny. W uzasadnieniu tych zarzutów strona ograniczyła się do twierdzeń, że oparto się "głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego", a materiał dowodowy "mógłby zostać uzupełniony o rozeznanie rynku prasy". Należy tymczasem podnieść, że naruszenie przepisów postępowania może być skuteczną podstawą skargi kasacyjnej tylko gdy uchybienie tym przepisom mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – o czym stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej, wskazując jako podstawę art. 174 pkt 2 p.p.s.a., powinien wykazać, że gdyby nie doszło do zarzuconych naruszeń przepisów, to wyrok Sądu I instancji mógłby być inny (v. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 336/08). Przedstawiony wyżej zarzut nie spełnia tego wymogu. Ponadto – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – w sprawie zastosowano art. 211 ust. 4 u.f.p. uznając, że spełnione zostały przesłanki określone w ust. 1 tego artykułu. Wskazano w szczególności m.in. na takie okoliczności faktyczne jak: zlecenie realizacji zadań w projekcie podwykonawcom, pomimo braku stosownych zapisów w tym zakresie we wniosku o dofinansowanie, nieprzestrzeganie harmonogramu projektu, stanowiącego załącznik nr 2 do Umowy o dofinansowanie projektu, niezłożenie wniosku o płatność w terminie wynikającym z zawartej Umowy o dofinansowanie projektu, opóźnienia w składaniu wyjaśnień i przekazywaniu informacji związanych z realizacją projektu, przez zaprzestanie realizacji projektu i niepoinformowanie o tym fakcie WUP.

Omawiany zarzut naruszenia prawa procesowego nie podważa zatem całokształtu ustaleń, jakie legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji; ogranicza się do kwestionowania jednej z tych okoliczności i to nieprecyzyjnie. Nie wskazuje konkretnie jakich dowodów nie przeprowadzono i na jakie okoliczności istotne dla rozpoznania sprawy.

W zarzutach naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi wskazano też na naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. Tymczasem skład orzekający podziela pogląd, że naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. może polegać na wykroczeniu poza kompetencje sądu albo zastosowaniu środka nieprzewidzianego w ustawie. Takie zarzuty sformułowane nie zostały. Powołany przepis nie może zostać natomiast naruszony przez wadliwe dokonanie kontroli działalności administracji publicznej (v. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt I GSK 868/10).

Możliwość wskazywania art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielnej podstawy kasacyjnej była przedmiotem uchwały NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09. Zgodnie z tą uchwałą art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja w sprawie nie ma miejsca. Kwestia prawidłowości ustaleń faktycznych czy też prawidłowości zastosowania przepisów prawa nie może być kwestionowana zarzutem naruszenia przepisu regulującego wymogi stawiane uzasadnieniu wyroku.

Co do zarzutu wadliwego powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia – przez wskazanie jedynie jednostki redakcyjnej przepisu i miejsca publikacji aktu (z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a.) należy stwierdzić, że wadliwość w tym zakresie nie miała wpływu na rozstrzygnięcie. Nie ulega wątpliwości, że taki sposób powołania podstawy prawnej nie jest prawidłowy. Nie ulega jednak wątpliwości, że chodzi o ustawę z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 nr 57 poz. 1241 ze zm.), w której w przepisach przejściowych wskazano w jakich sytuacjach stosować należało przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy o finansach publicznych z 2005 r. Zastosowanie w sprawie ustawy o finansach publicznych z 2005 r. kwestionowane zaś nie jest.

Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z tym przepisem sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na postawie akt sprawy (...). W rozpoznawanym przypadku nie tylko nie budzi wątpliwości, ale i nie jest zarzucane, że Sąd pierwszej instancji wydał wyrok po zamknięciu rozprawy. Ewentualna sprzeczność ustaleń z materiałem dowodowym sprawy nie znaczy, że sąd orzekał w oparciu o niekompletne akta, z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku ustanowionego w ramach prawa pomocy pełnomocnika o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że orzekanie o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii.