Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 126/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.3 § 2 i 3, 3 § 2 pkt 4, 146, 58 § 1 pkt 1, 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.190 ust 2, art.188
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 roku skargi kasacyjnej P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1585/16 w sprawie ze skargi P. na czynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie odmowy publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną, 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1585/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P. na czynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie odmowy publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, iż P., reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie publikacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt K 47/15. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 190 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Przed wniesieniem skargi skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie można podzielić poglądu skarżącej, iż publikacja wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a.

Akty lub czynności z zakresu administracji, podlegające kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., są podejmowane wyłącznie w sprawach indywidualnych. Akty lub czynności, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., powinny:

‒ posiadać charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie czy służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność,

‒ mieć charakter indywidualny,

‒ być wydawane (zaś czynności – podejmowane) władczo w sferze administracji publicznej przez podmiot wykonujący administrację publiczną,

‒ dotyczyć uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W ocenie Sądu I instancji czynność opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie ma charakteru indywidualnego, ponieważ nie jest skierowana do zindywidualizowanego adresata, znajdującego się w określonej sytuacji. Wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w sprawach, dla załatwienia których nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia. Akty te są podejmowane w sprawach indywidualnych, których przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, źródłem którego jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Poza zakresem tego rodzaju aktów pozostają akty o charakterze generalnym.

Zdaniem Sądu I instancji nie można przyjąć, że czynność publikacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest działalnością z zakresu administracji publicznej. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego. W przypadku czynności publikacji wyroku TK ten element władztwa administracyjnego nie występuje.

Czynność publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie jest czynnością o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Z tego też powodu nie jest również dopuszczalna skarga na bezczynność w tym przedmiocie.

P. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1585/16.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

‒ art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że czynność publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o jakiej mowa w art. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a odmowa jej dokonania nie podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądy administracyjnego.

‒ art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że czynność publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o jakiej mowa w art. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i z racji tego nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność organu.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła także naruszenie prawa materialnego, tj.:

‒ art. 190 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym w zw. z art. 7 Konstytucji w zw. z art. 146 § 1 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak stwierdzenia bezskuteczności czynności Prezes Rady Ministrów w postaci odmowy publikacji w Dzienniku Ustaw wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 2016 roku wydanego w sprawie o sygnaturze K 47/15,

‒ art. 190 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak zobowiązania Prezes Rady Ministrów do opublikowania w Dzienniku Ustaw wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 2016 r. wydanego w sprawie o sygnaturze K 47/15.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie odmowa publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zewnętrzny, nie została bowiem skierowana do żadnego organu podległego Prezesowi Rady Ministrów i dotyczy obowiązków wynikających z przepisów prawa. Obowiązek publikacji wyroków Trybunału Konstytucyjnego wynika z ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 9 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3), ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (art. 105 ust 1; w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym odpowiednikiem tego przepisu jest art. 80 ust. 4) oraz Konstytucji (art. 190 ust. 2 i art. 7).

Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż odmowa publikacji jest indywidualną czynnością z zakresu administracji publicznej. Prezes Rady Ministrów jako naczelny organ administracji publicznej wykonuje czynności z zakresu administracji publicznej. Organ ten podjął decyzję o odmowie publikacji władczo, w sposób wiążący dla P., a ta nie ma możliwości nie podporządkować się zapadłej decyzji. Może jedynie kwestionować ją w niniejszym postępowaniu. Odmowa publikacji wyroku powoduje efektywny paraliż Trybunału Konstytucyjnego, dając pretekst do ignorowania wszelkich jego orzeczeń, co z kolei przekłada się na indywidualną sytuację skarżącej jako partii politycznej.

Zgodnie z art. 188 pkt. 4 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności celów i działań partii politycznej z Konstytucją, a zgodnie z art. 44 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 155, poz. 924 ze zm.), zwanej dalej u.p.p., w razie wydania przez Trybunał orzeczenia o niezgodności celów lub działalności partii politycznej z Konstytucją, niezwłocznie wydane zostaje postanowienie o wykreśleniu partii z ewidencji.

Wpis skarżącej do ewidencji partii politycznych zarówno w momencie składania skargi do WSA, jak i w chwili obecnej nie jest jeszcze prawomocny, nie zarejestrowano jeszcze nowego statutu partii. Zatem jeszcze przed uprawomocnieniem się postanowienia o wpisie do ewidencji lub rejestracją nowego statutu, Sąd może skorzystać z art. 14 ust. 1 lub art. 21 ust 1 u.p.p., zadając odpowiednie pytanie Trybunałowi Konstytucyjnemu.

Brak publikacji wyroku w sposób refleksowy kształtuje sytuację skarżącej. Jeśli niewypełnienie swoich obowiązków przez Prezes Rady Ministrów wpływa w sposób istotny na sytuację innych podmiotów, to powinny one mieć możliwość poszukiwania ochrony w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Brak publikacji wyroku z 9 marca 2016 r. wywoła, zdaniem skarżącej kasacyjnie, paraliż Trybunału Konstytucyjnego, co z kolei w sposób refleksowy odbijać się będzie na prawach P., w tym w szczególności na prawie do funkcjonowania w ogóle. Partia może bowiem korzystać z przysługujących jej praw, o ile wpisana jest do ewidencji partii politycznych.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, iż z uwagi na rolę, jaką partie polityczne odgrywają w systemie demokracji parlamentarnej oraz konieczność zapewnienia pluralistycznej reprezentacji politycznej całego społeczeństwa, ustrojodawca zdecydował się powierzyć kontrolę nad zgodnością z prawem celów i działań partii politycznej nie sądom powszechnym, ale Trybunałowi Konstytucyjnemu. Partia może chronić swoje prawa jedynie poprzez rzetelność postępowania przed Trybunałem. Brak publikacji wyroku z 9 marca 2016 r. z jednej strony kwestionuje samo uprawnienie Trybunału do kontroli konstytucyjności stosowanej przed nim procedury, a z drugiej uzurpuje na rzecz Prezesa Rady Ministrów prawo do oceny prawidłowości wyroków Trybunału Konstytucyjnego.

Uchwalenie przez Sejm procedury paraliżującej Trybunał skutkuje niemożnością skutecznego i szybkiego, rozpatrzenia zgodności celów partii z Konstytucją. Partia, której takie postępowanie będzie dotyczyć, zostanie sparaliżowana, nie wiedząc czy zaraz nie skończy swojej działalności, a ponadto czyni kontrolę Trybunału Konstytucyjnego fikcyjną. Brak publikacji orzeczenia z 9 marca 2016 r., a więc brak formalnej utraty mocy obowiązującej przez nowelizację z 22 grudnia 2015 r., daje podstawę do kwestionowania każdego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – jako wydanych wbrew prawu.

Skarżąca kasacyjnie wywodzi, iż jednym z podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o zbadanie konstytucyjności celów i działań partii politycznych jest Prezes Rady Ministrów. Może on zatem złożyć odpowiedni wniosek przeciwko partii politycznej konkurencyjnej wobec tej, z której się wywodzi, a następnie nie uznawać wyroku stwierdzającego, że partia ta działa całkowicie legalnie. W konsekwencji Minister Finansów może odmówić wypłaty subwencji i pozbawić partię finansowania. Niepewność co do istnienia partii politycznej może skutkować odmową zarejestrowania list kandydatów tej partii w wyborach. Partia nie ma możliwości zaskarżenia takiej decyzji, możliwe jest jedynie złożenie protestu wyborczego i podważanie wyników głosowania, przy czym legitymację do wniesienia protestu wyborczego ma jedynie wyborca a nie partia jako taka. Gwarancje poszanowania wyników postępowania dotyczącego celów i działalności partii politycznych są jedynymi środkami zapewniającymi partiom politycznym ochronę ich praw w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym decydującym o ich bycie.

Brak publikacji wyroku z 9 marca 2016 r. w sposób refleksowy rzutuje na możliwość obrony fundamentalnych praw partii politycznej, których nie ma możliwości obrony w innym postępowaniu. Z powyższego wynika, iż odmowa publikacji wyroku z 9 marca 2016 r. dotyczy P. jako indywidualnego podmiotu. Niezależnie od tego, czy uznane zostanie, że Prezes Rady Ministrów pozostaje w bezczynności nie publikując wyroku z 9 marca 2016 r., czy też dokonał bezprawnej czynności z zakresu administracji publicznej odmawiając jego publikacji.

W konsekwencji powyższych rozważań, ponieważ odmowę publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 2016 r. należy uznać, zdaniem skarżącej kasacyjnie, za czynność, o której mowa w art. 3 § 1 pkt 4 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył także art. 190 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. 2016 poz. 293) w zw. z art. 7 Konstytucji w zw. z art. 146 § 1 P.p.s.a. Gdyby natomiast przyjąć, że Prezes Rady Ministrów pozostawała w bezczynności w odniesieniu do publikacji, to doszło do naruszenia art. 190 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach wymienionych w art. 188 Konstytucji, a więc m.in. w zakresie zgodności ustaw z Konstytucją – podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego (sygn. K 47/15) został wydany w sprawie wymienionej w art. 188 pkt 1 Konstytucji, tj. zgodności z Konstytucją ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Ustawa ta została opublikowana w Dzienniku Ustaw z 2015 r. (poz. 2217 z dnia 28 grudnia 2015 r.), a tym samym wyrok TK z dnia 9 marca 2016 r. również podlega publikacji w Dzienniku Ustaw.

P. podkreśliła, iż zgodnie z art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 293; zwanej dalej ustawą o TK, stan normatywny w niniejszej sprawie należy oceniać na dzień wydania nieopublikowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego), orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego ogłasza się na zasadach i w trybie określonym w Konstytucji oraz ustawie z dnia 20 lipca 2008 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych. W myśl ar. 105 ust. 2 ustawy o TK ogłoszenie orzeczeń zarządza Prezes Trybunału.

Prezes Trybunału Konstytucyjnego w dniu 9 marca 2016 r. zarządził publikację wyroku z dnia 9 marca 2016 r. i przekazał jego treść wraz ze stosownym pismem do Rządowego Centrum Legislacji. Działania te zrodziły obowiązek publikacji po stronie Prezesa Rady Ministrów.

Podstawą odmowy publikacji orzeczenia było stwierdzenie, że wyrok z dnia 9 marca 2016 r. nie istnieje. Prezes Rady Ministrów stwierdził, że Trybunał naruszył art. 44 ust. 3 ustawy o TK, nakładający obowiązek orzekania w pełnym składzie liczącym co najmniej 13 sędziów.

Do naruszeń prawa przez Trybunał Konstytucyjny zaliczono nadto:

‒ wynikający z art. 80 ust. 2 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym jej przez ustawę z dnia 22 grudnia 2015 r., obowiązek wyznaczania rozpraw według kolejności wpływu spraw do Trybunału;

‒ wynikający z art. 87 ust. 2 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym jej przez ustawę z dnia 22 grudnia 2015 r., obowiązek wyznaczania rozprawa w taki sposób, by odbyła się ona nie wcześniej niż po upływie 3 miesięcy od dnia doręczenia uczestnikom postępowania zawiadomienia o jej terminie, a dla spraw orzekanych w pełnym składzie – po upływie 6 miesięcy.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, skoro w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wykładnia przepisów art. 195 ust. 1 i art. 197 Konstytucji dokonana przez Trybunał Konstytucyjny jest wiążąca dla wszystkich organów państwa, w tym również dla Prezesa Rady Ministrów.

Kwestią będącą przedmiotem rozstrzygnięcia jest ocena, czy wątpliwości co do poprawności rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego i argumentacji zawartej w jego uzasadnieniu, mogą być podstawą odmowy jego publikacji. W ocenie skarżącej kasacyjnie, nawet jeśli Trybunał Konstytucyjny przy wydawaniu orzeczenia z dnia 9 marca 2016 r. naruszyłby obowiązki wynikające z przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r., pozostaje to bez wpływu na obowiązek Prezesa Rady Ministrów publikacji w Dzienniku Ustaw tego wyroku.

Skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że Prezes Rady Ministrów nie ma uprawnień do dokonywania oceny prawidłowości działań Trybunału Konstytucyjnego. Ani przepisy Konstytucji, ani ustaw nie przewidują, by jakikolwiek przedstawiciel władzy wykonawczej mógł ocenić, czy wyrok wydany przez Trybunał Konstytucyjny jest zgodny z prawem i czy powinna nastąpić jego publikacja. Wręcz przeciwnie, art. 190 ust. 1 Konstytucji przesądza, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są ostateczne. Dodatkowo, treść art. 105 ust. 2 ustawy o TK uprawnienie do decyzji, czy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego powinno zostać opublikowane, przyznaje wyłącznie Prezesowi Trybunału Konstytucyjnego.

Rola Prezesa Rady Ministrów w procesie publikacji ma wyłącznie techniczny charakter i nie może obejmować jakiejkolwiek kontroli otrzymanego od Prezesa Trybunału Konstytucyjnego wyroku. Nawet w przypadku subiektywnego przekonania Prezesa Rady Ministrów, że przekazany do publikacji wyrok jest niezgodny z prawem lub też otrzymany dokument nie jest w świetle przepisów prawa wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, nie ma on prawa wstrzymać procesu publikacji. Już z tego względu zaskarżone działania organu naruszają przepisy prawa.

Podstawą dla uznania istnienia kompetencji w zakresie kontroli przez Prezesa Rady Ministrów poprawności kierowanych do publikacji orzeczeń pod względem formalnoprawnym nie może być w szczególności art. 21 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

W przypadku wyroków Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z art. 105 ust. 2 ustawy o TK, kompetencja do zarządzania publikacji orzeczenia – a więc dokonania oceny merytorycznej poprawności dokumentu kierowanego do publikacji – przyznana została Prezesowi Trybunału Konstytucyjnego. Gdyby więc nawet traktować art. 21 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jako przepis przyznający Prezesowi Rady Ministrów uprawnienie do kontroli prawidłowości aktów kierowanych do publikacji, to w odniesieniu do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego mamy do czynienia z przepisem szczególnym przenoszącym tę kompetencję na inny podmiot.

Nawet gdyby Prezesowi Rady Ministrów przysługiwały kompetencje do dokonywania oceny wyroków Trybunału Konstytucyjnego, a Trybunał naruszył przepisy w zakresie składu, kolejności rozpoznawania sprawy i terminu wyznaczenia rozprawy, nie miałoby to żadnego wpływu na obowiązek publikacji orzeczenia. Wspomniane zarzuty, nawet gdyby były uzasadnione, nie wpływają bowiem na ważność orzeczenia Trybunału.

Najpoważniejszym zarzutem zmierzającym do zakwestionowania wyroku Trybunału z dnia 9 marca 2016 r. jest stwierdzenie, że sprawa została rozpoznana w składzie pełnym liczącym 12 sędziów Trybunału, a w myśl art. 44 ust. 3 ustawy o TK skład powinien był liczyć 13 sędziów. Wyrok został zatem wydany przez Trybunał w niewłaściwym składzie. Zarzut ten jest niezasadny niezależnie od tego, że – jak przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 marca 2016 r. – Trybunał był uprawniony do niestosowania tego przepisu w postępowaniu, w którym badano jego zgodność z Konstytucją.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie zarówno w dacie wyznaczania składu orzekającego, jak i w dacie wydania orzeczenia, w całym składzie Trybunału Konstytucyjnego nie znajdowało się 13 sędziów zdolnych do orzekania. Skład, w którym wydano wyrok z dnia 9 marca 2016 r., obejmował zatem wszystkich dopuszczonych do orzekania sędziów Trybunału. W skład sędziów Trybunału uprawnionych do orzekania nie można zaliczyć sędziów Romana Hausera, Andrzeja Jakubeckiego i Krzysztofa Ślebzaka wybranych przez Sejm w dniu 8 października 2015 r., gdyż od sędziów tych nie odebrano przyrzeczenia. Za sędziów Trybunału dopuszczonych do orzekania nie można uznać zarazem Mariusza Muszyńskiego, Lecha Morawskiego i Henryka Ciocha wybranych przez Sejm w dniu 2 grudnia 2015 r., gdyż wybór ten odbył się z rażącym naruszeniem przepisów prawa i bez jakiejkolwiek podstawy prawnej.

Sędziowie ci powołani zostali w miejsce sędziów, których kadencja upływała w listopadzie 2015 r., a na których miejsce wcześniej wybrano sędziów Romana Hausera, Andrzeja Jakubeckiego i Krzysztofa Ślebzaka. Już z samego tego faktu wybór nowych sędziów był nieskuteczny. Nawet jednak, gdyby w dniu 8 października 2015 r. nie dokonano wyboru sędziów lub też wybór ten byłby bezskuteczny – jak bezpodstawnie podnoszą przedstawiciele władzy wykonawczej – nie miałoby to żadnego wpływu na skuteczność wyboru sędziów w dniu 2 grudnia 2015 r. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 2 ustawy o TK obowiązującym w dniu 2 grudnia 2015 r., kandydatów na sędziów zgłasza się nie później niż 3 miesiące przed dniem upływu kadencji sędziego Trybunału. Z kolei art. 137 obowiązujący w dniu 2 grudnia 2015 r. wskazywał, że w przypadku sędziów, których kadencja upływa w 2015 r., termin na złożenie wniosku, o którym mowa w art. 19 ust. 2, wynosi 30 dni od wejścia w życie ustawy. Nie było zatem dopuszczalne zgłoszenie kandydatów po tej dacie, a w przypadków sędziów wybranych w dniu 2 grudnia 2015 r. zgłoszenie nastąpiło z naruszeniem ww. przepisu. Podstawą zgłoszenia tych kandydatów nie mógł też być art. 137a ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, który wszedł w życie dopiero w dniu 5 grudnia 2015 r. Podobnie, podstawą zgłoszenia kandydatów nie mogły być postanowienia Regulaminu Sejmu, gdyż te nie mogą być sprzeczne z przepisami ustawowymi.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2015 r. przesądził, że ustawa ma prawo samodzielnie określać zasady wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego, a materia ta nie jest zarezerwowana dla Regulaminu Sejmu. Biorąc pod uwagę powyższe, skład przy rozpoznawaniu sprawy sygn. akt K 47/15 nie mógł liczyć więcej niż 12 sędziów, a tym samym nie sposób uznać, że rozstrzygnięcie zapadło w niewłaściwym składzie. Nawet gdyby przyjąć, że wyrok z dnia 9 marca 2016 r. wydano w niewłaściwym składzie, nie miałoby to żadnego wpływu na ważność wyroku i konieczność jego publikacji.

Przepisy ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie określają skutków wydania wyroku w niewłaściwym składzie. Zgodnie z art. 74 ustawy o TK w sprawach nieuregulowanych w niej stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Przepis art. 379 pkt 4 k.p.c. przewiduje natomiast, że w przypadku rozpoznania sprawy w niewłaściwym składzie zachodzi nieważność postępowania. Nieważność postępowania nie jest jednak równoznaczna z nieważnością wyroku, gdyż kodeks postępowania w ogóle takich skutków nie przewiduje. Zgodnie z art. 386 § 2 k.p.c. skutkiem nieważności postępowania jest jedynie to, że sąd odwoławczy zobowiązany jest do uchylenia wyroku i zniesienia postępowania w zakresie dotkniętym nieważnością. Możliwość wzruszenia wyroku wydanego na skutek nieważnego postępowania zachodzi zatem wyłącznie w przypadku zaskarżenia tego wyroku. Jeśli wyrok nie został zaskarżony, pozostaje on w mocy, nawet jeśli do jego wydania doszło w ramach postępowania dotkniętego nieważnością. Wyroki Trybunału Konstytucyjnego są ostateczne, co oznacza, że nie podlegają zaskarżeniu, a tym samym nie jest możliwe ich uchylenie. Nie ma więc prawnej możliwości wzruszenia wyroku Trybunału, nawet jeśli został on wydany w niewłaściwym składzie.

W ocenie skarżącej kasacyjnie powyższe argumenty wskazują, że brak jest podstaw dla uznania wyroku zapadłego w dniu 9 marca 2016 r. za nieistniejący, ani tym bardziej określenia go jako "stanowisko niektórych sędziów Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie oznaczonej sygnaturą K 47/15". Wszystkie osoby, które uczestniczyły w wydaniu przedmiotowego wyroku, miały status sędziów, a jego wydanie poprzedzało postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zatem nawet jeśli – w ocenie organów władzy wykonawczej – postępowanie to było prowadzone z naruszeniem przepisów ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, to wyrok Trybunału zawiera także wszystkie elementy przewidziane w art. 100 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. W konsekwencji należy uznać, że bez względu na zasadność zarzutów wobec naruszenia przez Trybunał przepisów o postępowaniu, wydany przez niego wyrok z dnia 9 marca 2016 r. istnieje i nie ma podstaw do kwestionowana jego ważności.

Odnosząc się do innych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, skarżąca kasacyjnie wskazała, że przepis o kolejności rozpoznawania spraw (art. 80 ust. 2 ustawy o TK) jest przepisem o charakterze instrukcyjnym, a za jego naruszenie nie grozi jakakolwiek sankcja. Nie wpływa też w żaden sposób na treść rozstrzygnięcia, więc nie może rodzić jakichkolwiek skutków w zakresie ważności wyroku. Tym bardziej nie może stanowić podstawy do twierdzenie, że rozstrzygnięcia zapadłe w tym dniu nie jest wyrokiem.

Zbliżony charakter ma także przepis nakazujący wyznaczenie rozprawy w taki sposób, by upłynęło co najmniej 6 miesięcy od daty zawiadomienia o rozprawie uczestnika postępowania (art. 87 ust. 2 ustawy o TK). W tym wypadku wyznaczenie rozprawy we wcześniejszym terminie tylko wówczas mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, gdyby rozprawę wyznaczono w czasie uniemożliwiającym stronom przygotowanie się do niej i złożenie pisemnego stanowiska. W sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 9 marca 2016 roku nie miało to jednak miejsca, a uczestnicy mieli możliwość wzięcia udziału w rozprawie i składania pisemnych stanowisk, gdyż rozprawę wyznaczono z kilkutygodniowym wyprzedzeniem.

Odmowa publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 2016 r., zawarta w piśmie z dnia 14 kwietnia 2016 r., stanowi naruszenie art. 190 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym w zw. z art. 7 Konstytucji. Prezes Rady Ministrów zobowiązany jest do opublikowania tego wyroku, a brak jego publikacji należy uznać za niezgodny z prawem akt z zakresu administracji publicznej dotyczący obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Alternatywnie przyjąć można, że art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym, a także art. 9 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi podstawę dokonania przez Prezesa Rady Ministrów publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 2016 r. bez konieczności dokonywania wezwania go do wykonania tej czynności. W takim przypadku mamy do czynienia z bezczynnością organu w zakresie realizacji przez niego obowiązków z zakresu administracji publicznej, stanowiącą naruszenie art. 190 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym.

Prezes Rady Ministrów wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną, domagając się jej oddalenia oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W ocenie organu rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest słuszne i zgodne z przepisami prawa. Twierdzenie P., że czynność opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego ma charakter indywidualny jest błędne i nie zostało poparte logicznymi argumentami. Twierdzenie o indywidualnym charakterze czynności stoi w sprzeczności zarówno z poglądami doktryny, jak i orzecznictwem sądów administracyjnych co do treści pojęcia indywidualnej czynności z zakresu administracji. Indywidualna czynności z zakresu administracji odnosi się do konkretnego adresata będącego podmiotem administrowanym. Taki akt lub czynność musi mieć bowiem charakter zewnętrzny, nie może nosić cech generalności, czyli być skierowanym do nieokreślonego kręgu adresatów i podmiotu niepodporządkowanego organizacyjne ani służbowo organowi go wydającemu lub podejmującemu. Sąd I Instancji słusznie uznał, że czynność publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego ma charakter generalny, ponieważ nie jest skierowana do zindywidualizowanego adresata, znajdującego się w określonej sytuacji oraz nie posiada tak charakterystycznego elementu określającego akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jakim jest władztwo administracyjne.

Chybiony jest też, zdaniem Prezesa Rady Ministrów, argument, jakoby niepublikowanie wyroku powodowało paraliż Trybunału Konstytucyjnego, co przekłada się na indywidualną sytuację partii politycznej. Ewentualne orzekanie przez Trybunał o zgodności celów i działań skarżącego kasacyjnie z Konstytucją ma charakter zdarzenia przyszłego i niepewnego i w żaden sposób nie wpływa na jego indywidualną sytuację.

Zdaniem organu czynność publikacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego ze swej istoty jest czynnością materialno-techniczną, a jej bezpośrednie oddziaływanie odnosi się nie do konkretnego podmiotu, lecz do aktu normatywnego.

Organ administracji nie zgadza się również z twierdzeniem, że brak publikacji wyroku w sposób refleksowy kształtuje sytuację skarżącego kasacyjnie. Prezes Rady Ministrów wskazał, iż zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 9/13), prawo refleksowe kształtuje specyficzną więź prawną między podmiotem dysponującym publicznym prawem podmiotowym o charakterze pozytywnym a osobą trzecią dysponującą prawem publicznym negatywnym. Aspekt formalny pojęcia prawa refleksowego, polegający na ochronie procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji, stanowi konsekwencję uznania istnienia związku o charakterze materialnym, wyrażającym się w tym, że wykonywanie (przyznanie) uprawnień pierwszemu z nich powoduje pewien skutek w uprawnieniach drugiego.

W niniejszej sprawie nie można mówić tu o przyznaniu uprawnień żadnemu podmiotowi, a przez to nie można rozpatrywać skutku w postaci przyznania uprawnień skarżącemu kasacyjnie. Nie występuje także związek o charakterze formalnym, bowiem pomiędzy Trybunałem Konstytucyjnym a skarżącym kasacyjnie nie zachodzi relacja, której celem jest wydanie decyzji kształtującej jej prawa i obowiązki.

Organ administracji nie podziela też zarzutu naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego zarówno w zakresie braku stwierdzenia bezskuteczności czynności Prezesa Rady Ministrów w postaci odmowy publikacji w Dzienniku Ustaw wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 2016 r., jak i w zakresie braku zobowiązania Prezesa Rady Ministrów do jego opublikowania w Dzienniku Ustaw.

Zdaniem organu rozstrzygnięcie zaproponowane 9 marca 2016 r. przez – wskazanych przez Prezesa Trybunału Konstytucyjnego – sędziów Trybunału Konstytucyjnego z pominięciem procedur określonych w aktualnie obowiązującym brzmieniu ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, w sprawie oznaczonej sygnaturą K 47/15 obarczone jest wadliwością, budzącą istotne wątpliwości co do przyjęcia, że wypełnia ono znamiona poprawnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Dlatego też jego publikacja wywoływać może istotne wątpliwości prawne, co z kolei prowadzi do konstatacji, że zarzut dotyczący rzekomej bezczynności Prezesa Rady Ministrów w tej sprawie można uznać za bezzasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Już z tego przepisu wynika, że to ustawa określa zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w ustawie Prawo o ustroju sądów administracyjnych został określony w sposób pozytywny, w tym znaczeniu, że zakres tej kontroli wyznaczają, po pierwsze to, że sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych), po drugie, właściwość sądu administracyjnego obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 P.p.s.a.) oraz inne sprawy z zakresu działalności administracji publicznej, jeżeli ustawa tak stanowi (art. 3 § 3 P.p.s.a.), po trzecie wreszcie, przez wskazanie spraw, w których wyraźnie wyłączona jest właściwość sądu administracyjnego (art. 5 P.p.s.a.).

Zasadniczy problem w niniejszej sprawie sprowadzał się do wykładni i zastosowania przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, iż sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Analiza tego przepisu prowadzi do następujących konstatacji.

Po pierwsze, w przepisie tym mowa jest o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co wyraźnie wskazuje, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Tak jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do określonych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność, o których mowa w analizowanym przepisie, podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Są to zatem akty lub czynności, w których występuje podwójna konkretność (podmiotowa i przedmiotowa) przez wskazanie indywidualnego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu administrowanego.

Po drugie, z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Inaczej mówiąc, musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 5 lutego 2008 r., I OPS 3/07, już w uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 r., OPK 1/97 (ONSA z 1997 r., z. 4, poz. 149) trafnie zwrócono uwagę, że ustawodawca coraz częściej odchodzi od ukształtowania stosunków administracyjnoprawnych, zachodzących między państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi, w drodze decyzji administracyjnej, na rzecz uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. W takich przypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Właśnie to, że istnienie lub nieistnienie uprawnienia lub obowiązku wynika z przepisów prawa, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o uprawnienie lub obowiązek określonej osoby (podmiotu administrowanego), których źródłem jest obowiązujący powszechnie przepis prawny.

Prowadzi to do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. uchwałę NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07).

Postępowanie w sprawie publikacji wyroków Trybunału Konstytucyjnego, uregulowane było w dacie odmowy publikacji orzeczenia, tj. w dniu 14 kwietnia 2016 r., w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1484), art. 105 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 293) oraz art. 190 ust. 2 Konstytucji RP.

Z przepisów tych wynika, iż orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego ogłasza się na zasadach i w trybie określonych w Konstytucji oraz ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 105 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Orzeczenia Trybunału w sprawach wymienionych w art. 188 Konstytucji podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony (art. 190 ust. 2 zd. pierwsze Konstytucji). Stosownie natomiast do art. 105 ust. 2 ustawy o TK ogłoszenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego zarządza Prezes Trybunału. Z kolei art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. określa organ odpowiedzialny za wydawanie Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego. Organem tym jest Prezes Rady Ministrów i to na niego przechodzi obowiązek ogłoszenia danego aktu normatywnego. Ogłoszenie aktu normatywnego jest zatem działaniem z zakresu administracji publicznej, gdyż jest realizacją obowiązku nałożonego na dany organ administracji przez komentowaną ustawę, a jednocześnie nie jest to ani czynność prywatnoprawna, ani czynność z zakresu tworzenia prawa (por. Grzegorz Wierczyński "Komentarz do art. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów" w: "Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz", wyd. II, LEX Omega, teza 6).

Zwrócić jednak należy uwagę, iż nie każde działanie z zakresu administracji publicznej podlega kontroli sądów administracyjnych. To ustawa bowiem, a w tym przypadku art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., określa zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne.

Przyjmując przedstawione wyżej rozumienie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., należało dojść do wniosku, że sprawa odmowy opublikowana w Dzienniku Ustaw RP wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt K 47/15, czego dotyczy skarga na czynność Prezesa Rady Ministrów wniesiona przez P., nie należy do spraw, o których mowa w tym przepisie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zaskarżony akt nie jest aktem, w którym występuje podwójna konkretność. Akt ten nie ma bowiem charakteru indywidualnego, ponieważ nie został skierowany do zindywidualizowanego adresata, a jego przedmiotem nie jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (konkretny adresat, konkretna sprawa).

Trafnie zatem Sąd I instancji skargę P. na odmowę opublikowania w Dzienniku Ustaw ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych.

Wobec powyższego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że czynność publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego a także zarzut naruszenia art. 190 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym w zw. z art. 7 Konstytucji w zw. z art. 146 § 1 P.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności Prezesa Rady Ministrów. Zarzuty naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego dotyczące dopuszczalności skargi na bezczynność organu (art. 58 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.) oraz braku zobowiązania Prezesa Rady Ministrów do opublikowania wyroku (art. 190 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 6, art. 21 ust. 1 i art. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Sąd I instancji rozstrzygał bowiem w przedmiocie skargi na czynność odmowy publikacji orzeczenia a nie w przedmiocie bezczynności Prezesa Rady Ministrów.

Reasumując, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżone rozstrzygnięcie uznać należy za odpowiadające prawu.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 181 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną. Od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego odstąpiono na podstawie art. 206 tej ustawy.