Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 564/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 79, art. 84, art. 107 par. 3, art. 136.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 106 par. 3, art. 133 par. 1.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2a, art. 4 pkt. 1, art. 19 ust. 5, art. 38 ust. 1 i 3, art. 39 ust. 1 i 3, art. 40.
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. C. P. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1911/07 w sprawie ze skargi C. C. P. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1911/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę C. C. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy:

C. C. P. (poprzednio E. P. Sp. z o.o.), za zgodą zarządcy drogi od kilku lat zajmowała pas drogowy ul. B. w rejonie ul. J. (droga powiatowa) na potrzeby lokalizacji reklamy.

Decyzją zarządcy drogi z dnia [...] marca 2006 r. zezwolono skarżącej na zajęcie omawianego pasa drogowego na okres od dnia 21 kwietnia 2006 r. do dnia 20 kwietnia 2007 r.

Decyzją zarządcy drogi z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...], podpisanej przez dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W., z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] W., odmówiono skarżącej Spółce wydania zezwolenia na zajęcie omawianego pasa drogowego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przy wydawaniu niniejszej decyzji wziął pod uwagę przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Analizując stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w W., organ oparł się zasadniczo na opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w m. st. W., opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Według tej opinii, w W. w 2005 r. miało miejsce 1.670 wypadków drogowych, w których zginęło 127 osób, a 2.062 osoby zostały ranne. W stosunku do poprzedniego roku pogorszył się poziom bezpieczeństwa w ruchu drogowym, gdyż wzrosła liczba wypadków o 135, tj. o 8,8%. Świadczy to o pogarszającej się tendencji bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W świetle opinii, zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczane w pasach dróg. Zatrzymanie wzroku na reklamie powoduje efekt tzw. fiksacji, wynoszący od 0,2 do 1,5 sekundy, podczas którego kierowca nie pobiera nowych informacji z otoczenia. Wówczas, w zależności od prędkości pojazdu, przejeżdża on od 2,8 m. do 30,9 m. Ponadto, według badań przeprowadzonych w USA, w 10 - 30 % wszystkich wypadków drogowych, czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia, a przyczyną około 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne - głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi reklamami był o 40,9 % wyższy niż dla odcinków bez reklam. Najbardziej narażeni na oddziaływanie bodźców zewnętrznych są niedoświadczeni młodzi kierowcy. Organ wziął również pod uwagę, iż pas drogowy ul. B. pełni ważną rolę w układzie drogowym m.st. W. i charakteryzuje się dość dużym natężeniem ruchu drogowego, wynoszącym w szczycie popołudniowym 530 pojazdów na godzinę. Ponadto, jak podkreślono wnioskowana reklama znajduje się w odległości 2 metrów od krawędzi jezdni, a więc jest mniejsza od odległości minimalnej określonej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Wnioskowana reklama stwarza więc zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W ocenie organu za wydaniem decyzji o treści wnioskowanej przez skarżącą nie przemawiają szczególne względy, o których mowa w art. 39 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

W następstwie odwołania skarżącej Spółki, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu SKO powołało się na przepisy art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, akcentując szczególnie chronione dobro przez te przepisy, jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Każde umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zagraża temu bezpieczeństwu i jako takie jest prawnie zakazane. Zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być zatem spowodowane takimi względami, które powodują że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. Takie zaś okoliczności nie zostały wykazane przez skarżącą Spółkę. Organ odwoławczy wskazał także na orzecznictwo NSA, a w szczególności na wyrok z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, w świetle którego nie ma podstaw do wniosku, aby reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych. Organ odwoławczy wskazał, iż zarządca drogi nie jest bowiem obowiązany udowadniać wnioskującej Spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ wskazał, iż to zainteresowany podmiot powinien udowodnić, iż tak jest, czego skarżąca nie dokonała. Organ zaznaczył fakt nadmiernego nagromadzenia się reklam w pasach drogowych na terenie m. st. W., mających na celu zwrócenie uwagi uczestników ruchu drogowego na wyrażone na nich treści, kosztem bezpieczeństwa ruchu drogowego. Według SKO, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej na podstawie przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W myśl tego przepisu, istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenie niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządcy drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przepis ten nie odnosi się do sytuacji, gdy przeszkodą dla uwzględnienia wniosku strony są względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, a ponadto gdy zgoda na zajęcie pasa drogowego była czasowo ograniczana, jak to miało miejsce w okolicznościach faktycznych sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na powyższą decyzję z następujących przyczyn.

W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, iż brak było podstaw dla ewentualnego stawiania organom zarzutu nierównoprawnego traktowania skarżącej Spółki w porównaniu z innymi uczestnikami rynku reklam sytuowanych w obrębie pasa drogowego, z naruszeniem art. 32 Konstytucji RP, o czym świadczy bardzo duża liczba odwołań i skarg na decyzje odmawiające przedłużenia terminu zajęcia pasa drogowego na potrzeby usytuowania reklam, wnoszone przez inne podmioty działające na rynku reklam.

W odniesieniu do zarzutów niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że SKO prawidłowo ustaliło, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej stronie, że konkretna reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołując się na wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, w którym stwierdzono, że nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp., Sąd pierwszej instancji uznał, że trafnie wskazano, że zarząd dróg jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach. Zarzuty dotyczące opinii pracownika jednostki badawczo-rozwojowej, jaką jest IBDiM, czy biura projektowego (BPRW), nie mają znaczenia dla oceny dokonanego rozstrzygnięcia, skoro uzyskanie przez organ opinii biegłego nie jest obligatoryjne, natomiast dopuszczalne są działania zarządcy drogi zmierzające do eliminacji potencjalnych zagrożeń. Sąd pierwszej instancji wskazał, że wspomniana wyżej opinia nie ma waloru opinii biegłego, w rozumieniu art. 84 k.p.a., tym niemniej za daleko idące byłoby pozbawienie jej jakiegokolwiek waloru dowodowego.

Brak było podstaw, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, do uznania, że odmawiając zezwolenia na zajęcie pasa drogowego organ przekroczył granice uznania administracyjnego. Należało bowiem uwzględnić uzasadnioną szeroko w decyzji organu I instancji zmianę polityki m.st. W. w odniesieniu do reklamy zewnętrznej, a zwłaszcza w odniesieniu do tego rodzaju reklamy usytuowanej w pasach drogowych ulic, na którą miasto ma największy wpływ (choćby z tego tytułu, iż zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta). Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 powyższego artykułu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych. Istotne znacznie ma w ocenie sądu pierwszej instancji określenie, kiedy i w jakich przypadkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami. Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawową wytyczną dla organu I instancji stanowił przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wytyczne te zostały potwierdzone m.in. przez statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r. Organ I instancji, zgodnie z art. 77 k.p.a., zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, będący nieformalną opinią w kwestiach zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w m.st. W., opracowaną przez IBDiM. Materiał ten, ciągle jeszcze dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń wyników badań natężenia ruchu w określonym szczycie (porannym, popołudniowym, wieczornym) natężenia ruchu (poj./godz.) w tym właśnie miejscu, przy konkretnej ulicy, opracowanych przez BPRW oraz szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony, a także charakterystykę reklamy i jej wymiarów, zawarte w złożonym wniosku strony. ZDM uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy. Organ II instancji zasadnie podzielił ustalenia dowodowe dokonane przez organ I instancji, gdyż przedstawionej metodzie zbierania materiału dowodowego trudno zarzucić istotne wady. Organ I instancji, co podzielono w zaskarżonej decyzji, w procesie stopniowej konkretyzacji doprowadził samodzielnie do ustalenia treści rozstrzygnięcia - uzasadnionej odmowy wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele reklamy na omawianym odcinku. Nie ma też uzasadnionych podstaw, aby wymienionym jednostkom projektowym, tj. BPRW oraz IBDiM, odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich badania i opinie. Należy również mieć na uwadze, iż sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w m.st. W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, aby w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy", przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych przesuwa ciężar dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, który powinien wykazać zaistnienie szczególnych okoliczności wskazujących na dopuszczalność wydania takiego zezwolenia. Wnioskodawca zatem powinien wykazać, że reklama nie będzie miała w danym przypadku wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a tym samym nadrzędne dobro, jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nie ucierpi na skutek wydania omawianego zezwolenia. Takich zaś dowodów skarżąca nie przedstawiła.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącej w kwestii niezastosowanie w sprawie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który został błędnie zinterpretowany przez SKO i który wyłącza stosowanie art. 39 tej ustawy. W szczególności brak było podstaw do rozróżnienia - w odniesieniu do lokalizacji reklam - sytuacji prawnej polegającej na lokalizowaniu obiektów nowych, a więc po raz pierwszy, od statusu prawnego obiektów istniejących w pasie drogowym, a więc zlokalizowanych wcześniej. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż obecnie nie jest dopuszczalne wznoszenie nowych obiektów o charakterze reklamowym w pasie drogowym. Upatrywanie odmiennego charakteru tego przepisu, a to na potrzeby "przedłużania" zezwolenia na umieszczenie reklamy, nie znajduje podstaw prawnych. Tym bardziej niewłaściwe jest opieranie takiego twierdzenia na wykładni systematycznej, związanej z zamieszczeniem omawianego przepisu w rozdziale 4: "Pas drogowy", a nie w przepisach końcowych. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w rozdziale 4: "Pas drogowy" ustawy o drogach publicznych zamieszczone zostały przepisy normujące różnorodne zagadnienia. Wspólną cechą tych wszystkich przepisów jest ich związek z pasem drogowym. Na tym tle art. 38 miał regulować, właśnie w założeniu, status istniejących w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, pod warunkiem, że: 1) obiekty te nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i 2) nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi. Poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 20, poz. 90 ze zm.) w rozdziale 3: "Pasy drogowe" dopuszczała utrzymanie w pasie drogowym takich budynków i urządzeń. Obecnie obowiązująca ustawa o drogach publicznych nie zezwala na lokalizowanie takich urządzeń w pasie drogowym. Przeciwnie, z obowiązującej, ustawowej definicji pasa drogowego, zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy (pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą) jednoznacznie wynika, że w pasie drogowym ex definitione nie przewiduje się lokalizowania tzw. urządzeń pozakomunikacyjnych. W pasie drogowym mogą być zlokalizowane wyłącznie, poza drogą, obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy złożyła zainteresowana strona, a zatem postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało wszczęte na wniosek strony. Ustawa o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy, tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia, czy zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 ustawy). Dlatego przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco. Oznacza to m.in., że raz uprawniony nie może, przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące zarówno samego zezwolenia, jak i jego elementów, np. ustalonych stawek opłaty. Zatem, po wygaśnięciu zezwolenia, uprawniony występuje w istocie za każdym razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ. Tym samym odwołująca się strona nie może powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte tylko z uwagi na fakt, że wcześniej posiadała zezwolenie na lokalizację reklamy w tym samym miejscu. Zezwolenie takie jest bowiem zezwoleniem wydanym tylko na czas ściśle określony. Po upływie takiego okresu zezwolenie traci moc. Dlatego też trafnie organy orzekające w sprawie pominęły jako dowody w sprawie wcześniejsze decyzje administracyjne wydawane na rzecz strony skarżącej, gdyż sam fakt wydania tych decyzji wcale nie świadczył o tym, że spełnione zostały przesłanki materialno-prawne niezbędne dla otrzymania kolejnego zezwolenia.

Za uwzględnieniem skargi nie przemawiał również, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, powołany przez skarżącą art. 8 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wprawdzie organy administracji publicznej mają obowiązek wspierania rozwoju przedsiębiorczości, jednakże nie może się to odbywać kosztem naruszenia innych ustaw, w tym ustawy o drogach publicznych. Również powołany przez skarżącą przepis art. 22 Konstytucji RP chroni wolność gospodarczą. Jednakże w świetle tego przepisu wolność gospodarcza nie jest wartością absolutną i może być ograniczona w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny. Jak wskazało SKO, uzasadniając odmowę udostępnienia skarżącej pasa drogowego na cele usytuowania reklam, dobra takie jak życie zdrowie mają niewątpliwie wartość o wiele większą niż interes gospodarczy skarżącej.

Skargą kasacyjną spółka C. C. P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych ewentualnie, w oparciu o przepis art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), o zmianę zaskarżonego wyroku i orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. W. z dnia [...] maja 2007 r.

Wnosząca skargę kasacyjną Spółka zarzuciła wyrokowi:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 38 ust 1 i 3 u. d. p. poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.

2. art. 39 ust 1 i ust 3 u. d. p. , art. 40 ust 1, art. 40 ust 2 pkt 3 tej ustawy § 1 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie

3. art. 43 ust. 2 u. d. p. oraz art. 40 ust. 16 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 32 i art. 8 ust 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i 8 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie),

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit a. p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w oparciu o błędną wykładnie prawa materialnego art. 39 ust 1 i ust 3 ustawy poprzez ustalenie, że ciężar dowodu okoliczności wykazanych w art. 39 ust 1 i 3 ustawy obciąża Skarżącą, a tym samym pominięcie naruszenia i błędnej wykładni w zaskarżonym decyzji art. 7, 77 § 1, 79, 84, 107 § 3 K.p.a.,

2. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 79, 84, 107 § 3, 136 K.p.a. poprzez oddalenie skargi z pominięciem naruszenia obowiązków organu administracyjnego w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wskazania i wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji w oparciu o błędną wykładnię:

a) art. 7, 77 § 1, 136 K.p.a., która polega na ustaleniu, że na Skarżącej spoczywał obowiązek wykazania braku zagrożenia bezpieczeństwa ruchu oraz ciężar dowodu, że w niniejszej sprawie chodzi o przypadek szczególnie uzasadniony oraz poprzez wadliwe zakwalifikowanie materiałów, wskazanych w zaskarżonej decyzji jako dowodów i ustaleń, że charakter masowy reklamy zewnętrznej i ich typowość ma wpływ na ocenę zakresu postępowania dowodowego oraz poprzez pominięcie dowodów wskazanych przez Skarżącą

b) art. 79 i 84 K.p.a. polegającą na uznaniu, że materiał powołany w zaskarżonej decyzji i w zaskarżonym wyroku wykazuje zagrożenia spowodowania wypadków drogowych oraz, że stopień zagrożenia w niniejszej sprawie nie wymaga przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego,

c) art. 107 § 3 i art. 136 K.p.a. polegającą na pominięciu zarzutu skargi, wskazującej, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zostały ocenione dowody i argumenty, wskazane przez Skarżącą,

d) art. 106 § 3 i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie, ze dowody uzupełniające z dokumentów, które były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowały nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, nie podważają zasadności zaskarżonych decyzji.

W uzasadnieniu skarżąca Spółka wskazała okoliczności na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, iż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tegoż artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., a których zaistnienie powodowałoby konieczność zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Analizując zatem skargę kasacyjną w aspekcie sformułowanych w niej zarzutów zauważyć należy, iż nawiązują one do obydwu podstaw kasacyjnych, przewidzianych w treści art. 174 p.p.s.a. tj. wnoszący skargę kasacyjną zarzuca Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (ust. 1), jak i naruszenie przepisów procesowych (ust. 2). To z kolei, przy uwzględnieniu treści i sensu regulacji przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., nakazuje - co do zasady - w pierwszej kolejności zbadanie zarzutu naruszenia przez WSA w W. przepisów postępowania, a dopiero następnie (w razie stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzutu naruszenia prawa materialnego. Jednakże forma postawionych zarzutów procesowych, które w ocenie NSA, zostały przez kasatora ściśle powiązane z podstawowym zarzutem naruszenia prawa materialnego tj. niezastosowaniem art. 38 ust. 1 i 3 u.d.p. i błędnym zastosowaniem w to miejsce art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p., uzasadnia łączne rozpoznanie wszystkich zarzutów, ze szczególnym uwzględnieniem wspomnianego wyżej zarzutu naruszenia prawa materialnego rozpatrywanego jako pierwszy (art. 38 i 39 u.d.p.). Przesądzenie zasadności zarzuconego uchybienia, a w konsekwencji stwierdzenie z jaką rodzajowo sytuacją mamy w niniejszej sprawie do czynienia (tj. czy z zupełnie nowym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, czy też istniejącym w pasie drogowym urządzeniem, który może na podstawie art. 38 ust. 1 u.d.p. pozostać w dotychczasowym stanie), ma wpływ na dalsze badanie sprawy i jej rozstrzygnięcie. Odpowiedź na powyższe pytanie rozstrzygać jednocześnie będzie inne zarzuty materialne skargi kasacyjnej.

Merytoryczne badanie zrzutów złożonego środka odwoławczego przede wszystkim rozpocząć należy od wyeksponowania prawa własności drogi, które zgodnie z art. 2a u.d.p., przysługuje - w zależności od funkcji jaką dana droga pełni w sieci drogowej kraju - Skarbowi Państwa, samorządowi województwa, powiatu lub gminy. Stosownie zaś do treści art. 19 ust. 5 u.d.p., w granicach miast na prawach powiatu (tj. tak jak w badanej sprawie) zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent danego miasta. W ocenie NSA to zatem właściciel i zarządca drogi kształtują politykę związaną m.in. z jej utrzymaniem, eksploatacją i ochroną, nie wyłączając także możliwości administrowania pasem drogowym i kształtowania polityki zezwoleń na jego zajęcie. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy wskazany aspekt właścicielski przesądza, iż to właśnie wspomnianym podmiotom przysługuje w zasadzie wyłączne prawo określenia zasad i polityki dotyczącej umieszczania reklam w pasie drogowym. Dopuszczalne jest więc nawet takie zaostrzenie przez właściwy podmiot zasad udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, które zgodę na nie w ogóle wyłączy. Zwrócić bowiem trzeba uwagę na fakt, iż to na właścicielu i zarządcy drogi spoczywa nie tylko prawo, ale również i obowiązek takiego dbania o drogę i pas drogowy, w którym się ona znajduje, aby jej użytkowanie odbywało się w sposób m.in. bezpieczny dla uczestników ruchu drogowego. W tym zakresie wymienione organy korzystają z uznaniowości, która nie oznacza oczywiście dowolności, o czym niżej. Zaznaczyć nadto należy, o czym mówił Sąd pierwszej instancji, iż odebranie uprawnienia do kształtowania polityki udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i przyjęcie - jak w istocie postuluje to strona skarżąca - że już samo spełnienie przez wnioskodawcę wymagań wynikających z przepisów prawa rodzi po jego stronie roszczenie o uwzględnienie wniosku, nie może zostać zaakceptowane.

Jak wynika z art. 39 ust. 1 i art. 40 u.d.p. zasadą jest, iż w pasie drogowym zabronione jest dokonywanie czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a samo zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Z sensu tych przepisów, odczytywanych łącznie z definicją pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt. 1 u.d.p., wynika zatem, iż w przestrzennej bryle pasa drogowego, co do zasady nie powinno znajdować się nic, co nie wchodzi w jego skład (tj. droga, obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą). Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego stanowi zatem wyłom od tej zasady, przy czym decyzja w tym zakresie należy do właściwego zarządcy drogi, który przy jej wydawaniu powinien baczyć przede wszystkim na to, czy nie spowoduje ona negatywnych konsekwencji w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Zdaniem NSA, zarówno WSA jak i organy administracyjne prawidłowo ustaliły, iż w sprawie zastosowanie znajduje art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p., nie zaś art. 38 ust. 1 i 3 tego aktu. Zgodzić należy się z twierdzeniem, iż przepis art. 38 u.d.p. ma charakter przepisu przejściowego i odnosi się m.in. do sytuacji objęcia pasem drogowym obiektu, który dotychczas znajdował się poza jego granicami. Błędne jest natomiast rozumowanie strony skarżącej, z którego wynika, iż w sprawie należy zastosować art. 38 u.d.p., z uwagi na to, iż jej nośnik reklamowy nie jest obiektem nowym (lokalizowanym w pasie drogowym po raz pierwszy), a istniejącym już od 6 lat. To w ocenie kasatora przesądza, iż nie należało stosować art. 39 u.d.p., który dotyczy właśnie sytuacji umieszczania obiektów w pasie drogowym, które go jeszcze nie zajmują (zdarzenia przyszłe). NSA zauważa, iż takie rozumowanie prowadzi w konsekwencji do wniosku, iż już jednorazowe udzielenie zgody na zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim danego obiektu powoduje ten skutek, że w przyszłości, w razie złożenia wniosku o przedłużenie pozwolenia, organy musiałyby stosować zawsze art. 38 u.d.p. bowiem obiekt już w tym pasie istnieje. Przepis art. 38 u.d.p. ogranicza przy tym możliwość odmowy udzielenia zgody tylko do przypadków, gdy dane urządzenie niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu powoduje zagrożenie i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogą. Dochodziłoby zatem do swoistego automatycznego stosowania tego artykułu, zawężającego podstawy odmowy dalszego zajęcia pasa drogowego do przyczyn w nim wskazanych. Uniemożliwiono by tym samym właścicielowi i zarządcy drogi swobodne kształtowanie polityki w zakresie umieszczania w pasie drogowym obiektów, które nie są związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w zależności od występujących w tym zakresie potrzeb. Zaznaczyć należy, iż sytuacja (stan faktyczny) na odcinku określonej drogi nie ma charakteru stałego. Podlega ona ciągłym zmianom np. natężenie ruchu może wzrastać bądź maleć, czy też może występować ogólny trend wzrostowy dotyczący wypadków lub kolizji drogowych. Uzasadnia to zatem podjęcie działań zaostrzających politykę w zakresie udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, prowadzących do "oczyszczenia" go z obiektów lub urządzeń z nim niezwiązanych, a w sposób oczywisty negatywnie wpływających na bezpieczeństwo ruchu drogowego, co wynika już z samej definicji pasa drogowego i wprowadzenia zasady uzyskania zezwolenia na jego zajęcie w przypadkach zamiaru umieszczenia w nim innych obiektów lub urządzeń.

Zaostrzając politykę udzielania zezwoleń organ musi jednakże baczyć, by nie spowodować naruszenia zasad (wynikających przede wszystkim z Konstytucji RP) równego traktowania podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji i nie narazić się tym samym na zarzut niesprawiedliwości. W niniejszej sprawie, z uwagi na wskazaną przez Sąd pierwszej instancji masowość skarg wnoszonych przez podmioty zajmujące pas drogowy w m.st. W. na cele reklamowe (w uzasadnieniu orzeczenia WSA podano nazwy tych podmiotów), nie można mówić o nierównym traktowaniu skarżącej. Odpowiedni zarzut merytoryczny spółki jest zatem nieuzasadniony. Zaznaczyć ponadto należy, iż wprowadzanie zaostrzeń w zakresie zezwoleń nie jest czynnością jednorazową a długofalową, uzależnioną od wydanych wcześniej zezwoleń, które muszą wygasnąć. W tym aspekcie zarzut nierównego traktowania skarżącej mógłby okazać się zasadny, gdyby wykazane zostało, iż np. w lokalizacji, w której miała ona wcześniej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, którego jej nie przedłużono, organ wydał innemu podmiotowi zezwolenie na umieszczenie bilbordu reklamowego.

Na tle powyższego za niezasadne NSA uznał procesowe zarzuty skargi kasacyjnej. Organy orzekające w sprawie prawidłowo i w sposób wystarczający wyjaśniły stan faktyczny sprawy na podstawie zebranego i rozważonego materiału dowodowego sprawy. Nadto SKO jak i organ pierwszej instancji prawidłowo wskazały i wyjaśniły podstawy faktyczne i prawne swoich decyzji. Oceny Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie sposób zakwestionować.

Zaznaczyć również należ, iż to właśnie na stronie skarżącej spoczywał ciężar dowodowy wykazania braku zagrożenia bezpieczeństwa ruchu w danej lokalizacji z uwagi na jej bilbord reklamowy. Zdaniem NSA strona kwestionująca działania organu zaostrzające i eliminujące takie urządzenia z pasa drogowego, musi wykazać, iż w jej konkretnym przypadku, udzielenie dalszej zgody na zajmowanie pasa drogowego, pomimo przyjętej przez organ polityki, nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. Jednakże nawet wykazanie tego faktu nie oznacza automatycznej zgody na przedłużenie zezwolenia, albowiem wspomniany aspekt zarządcy dróg publicznych i związane z nim prawo decydowania o niej, mogą taką odmowę, pomimo braku zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, uzasadniać. Należy bowiem pamiętać, że czym innym jest sytuacja, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego są źródłem określonych praw podmiotowych. Wówczas organ administracji publicznej, ograniczający, w ramach swoich kompetencji, korzystanie z takich praw, musi wyraźnie wskazać, z jakimi normami prawnymi byłoby sprzeczne korzystanie tych właśnie praw w określonej sytuacji przez konkretny podmiot. Czym innym jest jednak sytuacja, gdy prawo nie zapewnia każdemu uprawnień, o które się ubiega. Sytuacja taka występuje w rozpatrywanej sprawie. W świetle systemowych rozwiązań nie ma bowiem przepisów gwarantujących osobom prowadzącym działalność gospodarczą możliwość umieszczania reklam w każdym miejscu, które uznają za odpowiednie, w tym także w pasie drogowym. Zatem sam brak zgody zarządcy drogi na umieszczenie reklamy w pasie drogowym nie może być, z założenia, uznawany za akt ograniczania konstytucyjnego prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej.

Za nieuzasadnione uznano również zarzuty naruszenia art. 79 i 84 k.p.a. polegającego na uznaniu, że materiał powołany w zaskarżonej decyzji i w zaskarżonym wyroku wykazuje zagrożenia spowodowania wypadków drogowych oraz, że stopień zagrożenia w niniejszej sprawie nie wymaga przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Jak wspomniano, są to wystarczające dowody do podjęcia przez organ decyzji o zaostrzeniu polityki udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Organ, z zachowaniem zasad równego traktowania podmiotów, może eliminować z pasa drogowego umieszczone w nim wcześniej reklamy. Do podjęcia generalnej decyzji w tym zakresie wystarczające są dowody, jakie zgromadzono i oceniono w niniejszej sprawie.

W świetle powyższego chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 107 § 3 i art. 136 K.p.a. polegający na pominięciu zarzutu skargi, wskazującego, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zostały ocenione dowody i argumenty, wskazane przez skarżącą. Zaznaczyć trzeba, iż tak organ jak i Sąd pierwszej instancji nie musi "krok po kroku" omawiać każdego z zarzutów skargi. Wystarczające jest, iż w sposób należyty uzasadni zajęte w sprawie stanowisko, (odmienne od prezentowanego przez stronę), co jednoznacznie wskazuje, iż nie zyskał aprobaty pogląd przedstawiony w konkretnym zarzucie skargi. W ocenie NSA z punktu widzenia prawa właściciela i zarządcy drogi, wystarczające jest wykazanie i uzasadnienie zaostrzenia polityki udzielania zezwoleń na zajęcia pasa drogowego na cele reklamowe.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 106 § 3 i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie, że dowody uzupełniające z dokumentów, które były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowały nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, nie podważają zasadności zaskarżonych decyzji. WSA w sposób jednoznaczny wykazał, iż nie doszło do nierównego traktowania podmiotów zajmujących się zamieszczaniem reklam w pasie drogowym (Sąd powołał konkretne nazwy firm, które znalazły się w podobnej sytuacji co skarżąca).

Na tle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.