Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 153/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant: referent Kamil Demianiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2022 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2021 r. nr SKO 4116/16/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika D. M., (dalej - skarżący, strona) wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, (dalej – SKO, Kolegium) z dnia 13 grudnia 2021 r., nr SKO 4116/16/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości.

Zaskarżone rozstrzygnięcie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wójt Gminy Czernica w dniu 9 marca 2009 r. wydał decyzję nr UG 7430/05/09, którą zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w gminie C., obręb: C., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 2,0857 ha, stanowiącej własność D. M., dla której Sąd Rejonowy w O. V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi KW nr [...]. Wskutek tejże decyzji powstało 20 działek o numerach od [...] do [...],

Wcześniej, bo w dniu 27 listopada 2008 r. Wójt Gminy Czernica wydał decyzję nr 123/08, którą ustalił warunki zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr [...], obręb C., gmina C., po jej podziale. W decyzji tej wskazano, że podział działki nr [...] nastąpi na 22 części: 20 części przeznaczono pod zabudowę jednorodzinną, jedną część na drogę wewnętrzną i jedną część na poszerzenie istniejącej drogi gminnej. Na załączonej do decyzji mapie wyznaczono zarówno drogę wewnętrzną dojazdową do działek powstałych w wyniku podziału (łączącą się z drogą gminną stanowiącą działkę nr [...]) oraz wydzielono działkę na poszerzenie istniejącej drogi gminnej stanowiącej działkę nr [...].

W dniu 13 lutego 2009 r. Wójt Gminy Czernica wydał decyzję nr 27/09, którą zmienił decyzję własną z dnia 27 listopada 2008 r., nr 123/08 w ten sposób, że dokonał zmiany ilości działek z 20 na 18. Z kolei w dniu 9 marca 2009 r. ten sam organ wydał decyzję nr UG 7430/05/09, którą zatwierdził podział nieruchomości. Wskutek tej decyzji 18 działek o numerach od [...] do [...] przewidziano pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z bezpośrednim i pośrednim dojazdem do drogi publicznej oraz działki nr [...] i [...] przewidziano pod wewnętrzne drogi dojazdowe.

Wnioskiem z dnia 11 czerwca 2021 r. D. M. wystąpił do SKO we Wrocławiu z żądaniem stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji podziałowej w części, w jakiej zatwierdzono projekt podziału w odniesieniu do działki nr [...] uznając ją za drogę wewnętrzną dojazdową. Wnioskodawca poczynił zarzut wydania decyzji w tej części z rażącym naruszeniem prawa. W samym wniosku zawarto także żądanie alternatywne dotyczące przekazania sprawy Wójtowi Gminy Czernica do rozpoznania w celem zmiany decyzji w takim samym zakresie.

Uzasadniając wniosek, jego autor wskazał na uzasadnienie decyzji, z którego wynika, że podział nieruchomości jest zgodny z postanowieniem decyzji Wójta Gminy Czernica z dnia 19 grudnia 2008 r., nr 71/08 oraz z decyzją o warunkach zabudowy nr 123/08 z dnia 27 listopada 2008 r. zmienioną decyzją Wójta Gminy Czernica nr 27/09 z dnia 13 lutego 2009 r. W jego ocenie decyzja zatwierdzająca podział stoi w tym zakresie w rażącej sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy. W wyniku podziału działki nr [...] powstało 18 działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jedna działka (o nr [...]) stanowi drogę wewnętrzną dojazdową (łączy się bezpośrednio z drogą gminną nr [...], poprzez działkę nr [...]) i jedna działka stanowi drogę wewnętrzną dojazdową (działka nr [...]), mimo że nie spełnia ona kryteriów do uznania jej za drogę wewnętrzną i powinna być przeznaczona na poszerzenie drogi gminnej nr [...] jak wynika z decyzji o warunkach zabudowy. Działka nr [...] faktycznie została przeznaczona na poszerzenie drogi gminnej, mimo że z dokumentów wynika, że stanowi ona ogólnodostępną drogę wewnętrzną dojazdową stanowiącą własność gminy. Taki zabieg stanowi o celowym obejściu przez organ przepisów prawa ukierunkowanym na uniknięcie wypłaty właścicielowi nieruchomości należnego odszkodowania.

W motywach wniosku w sposób szczegółowy opisano zarówno treść zapadłych względem przedmiotowych nieruchomości decyzji, jak i faktyczny sposób użytkowania działki nr [...]. Wnioskodawca przez pryzmat obowiązujących regulacji wynikających z ustawy o drogach publicznych, zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz lokalizację rzeczonej działki wykazywał, że w istocie nie stanowi ona drogi wewnętrznej lecz jest użytkowana jako droga gminna. Szeroka argumentacja strony zamieszczona we wniosku sprowadzała się do wykazania sprzeczności decyzji o podziale nieruchomości z wydaną wcześniej decyzją o warunkach zabudowy. W owej sprzeczności upatrywano się rażącego naruszenia prawa na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mocno eksponowany był też wątek braku możliwości ubiegania się przez stronę o słuszne odszkodowanie, wynikający z treści decyzji podziałowej. Tymczasem przedmiotowa działka jest użytkowana i traktowana jako droga gminna, co ma potwierdzać choćby fakt poszerzenia drogi gminnej i odśnieżania jej w okresie zimowym przez służby komunalne gminy.

W dniu 13 grudnia 2021 r. SKO we Wrocławiu wydało decyzję nr SKO 4116/16/21, którą przyjmując w podstawie prawnej art. 158 § 1, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej – k.p.a.) odmówiono stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ przedstawił zapadłe odnośnie nieruchomości decyzje oraz żądania strony zamieszczone we wniosku. Własne rozważania Kolegium rozpoczęło od wskazania przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji. W tym zakresie opisywano, z przywołaniem stosownych poglądów judykatury, nadzwyczajny charakter trybu stwierdzenia nieważności decyzji jako skutku rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. Nie omieszkał również organ przytoczyć regulacji obowiązujących w czasie wydawania przez Wójta Gminy Czernica decyzji podziałowej, w tym dwuetapowości tego postępowania i uregulowań odnoszących się do dróg, w tym dróg wewnętrznych spełniających warunek podziału polegający na dostępie do drogi publicznej.

W ramach szczegółowej analizy stanu sprawy Kolegium oceniło, że przedmiotowa decyzja została poprzedzona postanowieniem Wójta Gminy Czernica z dnia 19 grudnia 2008 r., nr 71/08 pozytywnie opiniującym wstępny projekt podziału przedmiotowych nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że podział "nie pozostaje w sprzeczności" z decyzją lokalizacyjną Wójta Gminy Czernica z dnia 27 listopada 2008 r., nr 123/08. Nadto Kolegium podkreśliło, że obowiązujące wówczas przepisy ustawy nie przewidywały, aby przedmiotem decyzji lokalizacyjnej było ustalenie warunków podziału geodezyjnego. Stosownie do treści przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Zdaniem organu decyzja lokalizacyjna niewątpliwie przeznaczyła teren działki gruntu nr [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zatwierdzony podział geodezyjny, w wyniku którego powstało osiemnaście działek budowlanych oraz dwie działki przeznaczone pod układ komunikacyjny, nie narusza zatem przepisu art. 94 ust. 1 ustawy. W dacie zatwierdzenia podziału, działka gruntu nr [...] stanowiła użytek rolny o klasie R V i R VI, a skoro ustalono dla terenu warunki zabudowy, to podział nie naruszył dyspozycji art. 92 ust.1 ustawy. Nadto w decyzji podziałowej organ przesądził o istnieniu możliwości zapewnienia dostępu planowanych działek do drogi publicznej poprzez zawarcie stosownej klauzuli, o której jest mowa w art. 99 ustawy.

SKO podało, iż postępowanie w sprawie podziału nieruchomości w żadnym wypadku nie przesądzało ani o funkcji, ani o sposobie zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, zaś kwestia przeznaczenia nieruchomości i możliwości jej zagospodarowania, rozstrzygana była i jest przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie decyzji lokalizacyjnej. Konkretyzacja sposobu zagospodarowania terenu następuje zaś dopiero na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, które, w sytuacji ewentualnego braku planu miejscowego, poprzedzone musi być jeszcze wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości skutkuje zaś tylko i wyłącznie wyodrębnieniem działek ewidencyjnych. Wprawdzie organ wydający decyzję w sprawie podziału związany jest przepisami z zakresu zagospodarowania przestrzennego (podział musi być zgodny z ustaleniami planu miejscowego zarówno co do przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu bądź też z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy), zaś sam podział jako taki pełni zawsze rolę służebną wobec określonych zamierzeń związanych z zagospodarowaniem terenu, jednakże nie oznacza to, że w ramach decyzji podziałowej orzeka się w jakikolwiek sposób w sprawie przeznaczenia gruntu.

Kolegium w uzasadnieniu decyzji wyraźnie zaznaczyło, że przedmiotem postępowania podziałowego jest sprawa utworzenia nowych działek ewidencyjnych, rozumianych jako podstawowe jednostki powierzchniowe ewidencji gruntów. Organ orzekający w sprawie podziału powinien zatem zakończyć postępowanie decyzją rozstrzygającą kwestię zatwierdzenia podziału nieruchomości gruntowej. Decyzja rozstrzyga o takim przedmiocie, bo zatwierdzając projekt podziału w kształcie wynikającym z załącznika graficznego do decyzji, organ wypowiedział się w przepisanej prawem formie w kwestii podziału geodezyjnego nieruchomości, a tym samym zrealizowany został cel postępowania podziałowego. Nadto nie można oczekiwać, aby treść decyzji podziałowej w jakikolwiek sposób rozstrzygała o funkcji nowo powstałych działek gruntu. Nie można zatem negatywnie ocenić weryfikowanego rozstrzygnięcia tylko z tego powodu, że nie transponował z decyzji lokalizacyjnej zapisu o przeznaczeniu działki gruntu nr [...] "na poszerzenie istniejącej drogi gminnej". Wobec tego jako chybiony uznano zarzut wnioskodawcy jakoby organ zatwierdził projekt podziału w odniesieniu do działki gruntu nr [...] "uznając ją za drogę wewnętrzną dojazdową".

Kolegium uwzględniło, że ustawodawca w art. 98 ust. 1 ustawy przewidział, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Powyższa regulacja przewidywała więc przejście prawa własności wydzielonej pod realizację drogi działki gruntu na rzecz określonego podmiotu publicznoprawnego, o ile projekt podziału został zatwierdzonych w ramach postępowania prowadzonego na wniosek dotychczasowego właściciela. Przepisy te nie stanowiły podstawy do kształtowania stosunków własnościowych w drodze decyzji administracyjnej lecz wprowadzały jedynie określony skutek prawny w postaci przejścia prawa własności w przypadku uzyskania przez decyzję podziałową cechy ostateczności lub prawomocności. Wydzielone pod budowę dróg grunty przechodziły na własność podmiotu publicznoprawnego z mocy samego prawa i nie było dopuszczalne orzekanie o przejściu tego prawa w drodze decyzji administracyjnej. Z tego też względu wprowadzenie takiego rozstrzygnięcia do treści decyzji podziałowej oraz umieszczenie art. 98 ust. 1 ustawy jako podstawy prawnej takiej decyzji jest prawnie niedopuszczalne. Rozstrzyganie w ramach decyzji podziałowej kwestii przejścia prawa własności może wywołać przekonanie, że kwestia ta objęta jest przedmiotem postępowania podziałowego, a co za tym idzie, przejście prawa własności dokonuje się mocą wydanej decyzji zatwierdzającej projekt podziału. W efekcie więc określone okoliczności faktyczne, z którymi ustawodawca związał ex lege skutek prawny w postaci przejścia prawa własności, obejmowane są przedmiotem postępowania administracyjnego (w sprawie podziału nieruchomości) z wszelkimi konsekwencjami takiego stanu rzeczy. Rozstrzygnięcie w decyzji podziałowej o przejściu prawa własności sugerowałoby jednoznacznie, że organ administracji przeprowadził ustalenia w tym zakresie, których prawidłowość mogłaby być przez stronę kwestionowana w formie odwołania, a nawet skargi do sądu administracyjnego.

W dalszej kolejności z orzecznictwa wywiedziono pogląd, iż przejście prawa własności wydzielonego pod budowę ulic gruntu następuje z mocy prawa, a zatem bez potrzeby wydawania odrębnej decyzji rozstrzygającej o takim skutku. Akcentując cywilnoprawny charakter przejścia prawa własności organ podkreślił, że charakter czy przeznaczenie działki gruntu nr [...] oraz to, czy w wyniku zatwierdzenia podziału przeszła ona na własność określonego podmiotu publicznoprawnego w ogóle nie zależy od treści decyzji podziałowej, stąd nie można przychylić się do argumentacji o rażącej sprzeczności podziału z treścią decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Nie godząc się z wydaną decyzją działający w imieniu skarżącego profesjonalny pełnomocnik wywiódł skargę, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. Względem zapadłej decyzji podniesiono zarzuty:

1. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym nie zachodzi podstawa do stwierdzenia we wskazanej części nieważności decyzji Wójta Gminy Czernica z dnia 9 marca 2009 r., UG 7430/05/09, mimo że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, które doprowadziło do szczególnie poważnych i nieakceptowalnych z punktu widzenia zasady praworządnego państwa skutków dla skarżącego w postaci uniemożliwienia ubiegania się o odszkodowanie za pozbawienie prawa własności części nieruchomości na cele publiczne;

2. Inne naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy wskutek zaniechania kompleksowego rozważenia wpływu zaskarżonej decyzji na sytuację prawną i materialną skarżącego oraz stopnia dolegliwości skutków wadliwej decyzji w kontekście pozbawienia skarżącego prawa do należnego odszkodowania;

b) art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym w szczególności w kontekście prawidłowego ustalenia, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co doprowadziło do niezasadnej odmowy stwierdzenia w części nieważności decyzji Wójta Gminy Czernica z dnia 9 marca 2009 r., UG 7430/05/09.

Uzasadniając skargę jej autor w pierwszym rzędzie nakreślił daleko idące negatywne skutki dla wnioskodawcy wywołane decyzją zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości polegające na pozbawieniu go prawa do odszkodowania w trybie art. 105 i 106 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obciążeniu go obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej, a nawet wszczęciem przeciwko niemu postępowania egzekucyjnego i dokonaniem wpisu hipoteki przymusowej w księdze wieczystej. Wskazane okoliczności miały przesądzać o spełnieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto skutki naruszenia prawa są szczególnie poważne i nie dają się zaakceptować z punktu widzenia zasady państwa praworządnego (art. 21 Konstytucja RP).

Podobnie jak we wniosku inicjującym postępowanie skarżący podnosił zagadnienie braku zgodności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości z decyzją o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy z dnia 27 listopada 2008 r., nr 123/08 ustaliła warunki zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr [...] po jej podziale. W pkt 1 decyzji wskazano, że podział działki nr [...] nastąpi na 22 części: 20 części przeznaczono pod zabudowę jednorodzinną, jedną część na drogę wewnętrzną i jedną część na poszerzenie istniejącej drogi gminnej. Na załączonej do decyzji mapie wyznaczono zarówno drogę wewnętrzną dojazdową do działek powstałych w wyniku podziału (łączącą się z drogą gminną stanowiącą działkę nr [...]) oraz wydzielono działkę na poszerzenie istniejącej drogi gminnej stanowiącej działkę nr [...]. Na mocy decyzji z dnia 13 lutego 2009 r., nr 27/09 dokonano zmiany decyzji nr o warunkach zabudowy z dnia 27 listopada 2008 r., nr 123/08 poprzez zmianę ilości działek mających powstać w wyniku podziału (w miejsce 20 działek pod zabudowę jednorodzinną dokonano zmiany na 18 działek pod zabudowę jednorodzinną). Zmiana dokonana na mocy tej decyzji nie dotyczyła dwóch działek wyznaczonych pod drogę wewnętrzną dojazdową i na poszerzenie istniejącej drogi gminnej.

Decyzją z dnia 9 marca 2009 r., nr UG 7430/05/09, Wójt Gminy Czernica zatwierdził podział nieruchomości na 20 działek o numerach od [...] do [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku podziału powstanie 20 działek, w tym 18 o nr od [...] do [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z bezpośrednim i pośrednim dojazdem do drogi publicznej oraz działki nr [...] i [...] pod wewnętrzne drogi dojazdowe. W uzasadnieniu podano, że podział nieruchomości jest zgodny z postanowieniem Wójta Gminy Czernica nr 71/08 z dnia 19 grudnia 2008 r. oraz z decyzją o warunkach zabudowy nr 123/08 z dnia 27 listopada 2008 r. zmienioną decyzją Wójta Gminy Czernica nr 27/09 z dnia 13 lutego 2009 r.

Szczególnie mocno autor skargi wykazywał to, że w decyzji o warunkach zabudowy wyraźnie wskazano, że jedna z wydzielonych działek ma zostać przeznaczona pod drogę wewnętrzną dojazdową, a jedna - na poszerzenie istniejącej drogi gminnej. Z kolei, z decyzji zatwierdzającej podział (która powinna być zgodna z decyzją o warunkach zabudowy) wynika, że dwie działki zostały wydzielone na drogi wewnętrzne dojazdowe, a żadna na poszerzenie istniejącej drogi gminnej, co oznacza, że decyzja zatwierdzająca podział jest tym zakresie sprzeczna w stopniu rażącym z decyzją o warunkach zabudowy.

W dalszej kolejności skarżący zwrócił uwagę na specyfikę działki opisanej w decyzji podziałowej jako droga wewnętrzna. W jego ocenie działka ta została przeznaczona na poszerzenie drogi gminnej. Uznanie jej za drogę wewnętrzną jest celowym zabiegiem obejścia przez organ przepisów prawa ukierunkowanym na uniknięcie wypłaty właścicielowi nieruchomości należnego odszkodowania z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Droga ta zlokalizowana jest równolegle do drogi gminnej, z którą graniczy, zaś droga zlokalizowana przy ul. [...] stanowi jednolitą drogę, tzn. brak jest jakichkolwiek wskazań, że droga ta składa się z dwóch odrębnych działek - nr [...] i [...]. W praktyce granice pomiędzy tymi działkami uległy zatarciu, nawet oznakowanie drogi jest właściwe dla drogi gminnej - ul. [...]. W okresie zimowym droga ta w całości jest odśnieżana przez służby komunalne, co świadczy o tym, że organ traktuje drogę w całości jako gminną, mimo że zgodnie z decyzją zatwierdzającą podział, są to dwie odrębne działki.

Wskazując na decyzję o warunkach zabudowy, w tym jej załącznik, skarżący przekonywał o wskazaniu tej drogi jako dojazdu do działek, zaś ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. z 1999 r. wynika, że zespół dróg dojazdowych w obrębie wsi C. oraz wsi C. powinien mieć szerokość w liniach rozgraniczających 10 m. W Studium z 2005 r. zalecono przyjmowanie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego szerszych pasów dróg i ulic niż to wynika z obowiązujących przepisów. W Studium z 2020 r. również wskazano na 10 m jako szerokość pasa drogowego w przypadku ulicy dojazdowej. Ponownie zalecono przyjmowanie pasów dróg i ulic o szerokościach większych niż minimalne określone w obowiązujących przepisach. Wobec tego stwierdzono, że droga na działce nr [...] nie spełnia kryteriów drogi wewnętrznej, gdyż łączy się z drogą na działce nr [...] (ul. [...]) i z drogą na działce [...].

Wobec podania przez autora skargi, iż celem wydzielenia działki [...] było przeznaczenie jej na poszerzenie drogi istniejącej na działce nr [...] i w taki sposób jest użytkowana, wskazał on na treść art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec braku planu miejscowego podano, że podział nieruchomości w zakresie działki nr [...] jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy, co doprowadziło po stronie skarżącego (ówczesnego właściciela działki nr [...]) do powstania niepowetowanej straty i naruszenia konstytucyjnie gwarantowanych praw. Jego działka o nr [...] (przed podziałem) została pomniejszona o wydzieloną działkę nr [...], która zgodnie z prawem powinna przejść na własność gminy jako działka na poszerzenie istniejącej drogi gminnej, a jemu przysługiwałoby wówczas prawo do wypłaty odpowiedniego odszkodowania. Skarżący został pozbawiony nie tylko części swojej własności, ale także prawa do należnego odszkodowania. W sytuacji, gdy w rzeczywistości doszło do poszerzenia drogi gminnej o działkę nr [...], to takie działanie świadczy o naruszeniu przez organ prawa i interesu majątkowego skarżącego. Okoliczność ta stanowi rażące i oczywiste naruszenie prawa, a rodzaj tego naruszenia i jego skutki społeczno-gospodarcze powodują, że decyzja we wskazanej części nie może być dłużej akceptowana jako wydana przez organy praworządnego państwa. Konieczność usunięcia wadliwości i przywrócenie zgodności decyzji z prawem powinno mieć pierwszeństwo przed zasadą stabilności decyzji administracyjnej.

W takich okolicznościach według skarżącego postawa Wójta Gminy Czernica od samego początku stanowi próbę obejścia przepisów przyznających właścicielowi gruntu rekompensatę za utratę prawa własności, w sytuacji gdy faktycznie wywłaszczenie miało miejsce i nastąpiło na cele publiczne. Z kolei organ nie rozpoznał istoty sprawy, niezasadnie zaniechując rozważenia wszystkich argumentów skarżącego podanych we wniosku świadczących o nieważności w części decyzji Wójta Gminy Czernica z dnia 9 marca 2009 r., UG 7430/05/09. Organ także pominął sedno problemu, czyli niepowetowane dla skarżącego skutki decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości w zakresie, w jakim organ zatwierdził projekt podziału w odniesieniu do działki nr [...] uznając ją za drogę wewnętrzną dojazdową, w postaci pozbawienia skarżącego prawa do należnego odszkodowania.

W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przedstawiając argumentację zbieżną z zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i jako niezasadna została oddalona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 j.t, dalej - p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Na wstępie rozważań należy zwrócić uwagę, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja SKO we Wrocławiu w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, którą dokonano podziału nieruchomości. Z uwagi na charakter sporu w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, zaś w myśl 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.).

W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzja - której wniosek o stwierdzenie dotyczy – obarczona jest wadami, enumeratywnie wymienionym w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie może być weryfikowane postępowanie poprzedzające jej wydanie (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 157/11). Powyższe oznacza, że postępowanie toczące się w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, nie ma na celu zastąpienia postępowania odwoławczego i jego zadaniem nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy w całości. Organ zobowiązany jest jedynie do zbadania, czy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji.

Działanie organu w postępowaniu w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji wymaga zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwyczajnym i jest nastawione wyłącznie na poszukiwanie wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a to oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. W związku z tym organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem i nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy.

Argumentacja skarżącego budowana jest w szczególności w oparciu o wykazywanie szeregu następstw jakie spowodowała dla niego decyzja podziałowa. Wskazuje on mianowicie na uiszczenie opłaty adiacenckiej, pozbawienie go władztwa nad nieruchomością, brak odszkodowania oraz wdrożenie postępowania egzekucyjnego. Każda decyzja administracyjna rodzi określonego rodzaju skutki prawne, co jest oczywiście zasadą. W realiach niniejszej sprawy nie można jednak tracić z pola widzenia faktu, że decyzja ta wywołała nie tylko jak podaje to skarżący szczególnie negatywne dla niego skutki, których dolegliwości nie da się usprawiedliwić, ale też pozytywne w postaci podziału nieruchomości, a skoro mowa o opłacie adiacenckiej, to należy zakładać, że wydzielone działki zostały zbyte. W ramach postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zarówno organy administracyjne jak i sąd nie prowadzą rozważań dotyczących istnienia negatywnych czy pozytywnych skutków jakie decyzja rodzi dla strony, a tym bardziej ich wzajemnych relacji. Jak już wskazywano istotą tego postępowania jest zweryfikowanie zaistnienia przesłanek enumeratywnie wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. i w zależności od wyników badań w tym zakresie stwierdza się nieważność decyzji lub, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie organ, odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.

Należy zwrócić uwagę na stanowisko zajęte przez orzekający w sprawie organ, z którego wynika, że decyzją podziałową przesądzono o możliwości dostępu wydzielonych działek do drogi publicznej. Zastrzegło przy tyk Kolegium, że w postępowaniu podziałowym nie przesądzono o funkcji i przeznaczeniu wydzielonych działek. Z poglądem organu należy się zgodzić. Wydając decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości organ uwzględniając zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy zobowiązany jest do oceny czy projekt podziału stwarza lub też nie, hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym. Ocena ta dotyczy całości nieruchomości, ale też każdej z działek mających powstać na skutek podziału. Zatem organ ogranicza swoje badanie do zweryfikowania zgodności przestawionego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy. Akceptacja podziału nieruchomości ma miejsce pod warunkiem, że projektowane działki będą mieć dostęp do drogi publicznej. Poza zakresem zainteresowań organu pozostanie to, czy dana droga już istnieje czy tez dopiero ma być wybudowana. Sama możliwość dostępu wydzielanych działek do drogi publicznej nie jest też w żaden sposób warunkowana kategorią drogi. Dla organu orzekającego o podziale nieruchomości nie będzie miało więc znaczenia czy jest to droga gminna czy droga wewnętrzna, gdyż kwestia zasadniczą pozostaje wyłącznie zagadnienie skomunikowania wydzielonych działek z drogą publiczną. Właśnie na fakt zapewnienia dostępu do drogi publicznej w decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości zwracało uwagę Kolegium zastrzegając, że charakter działki nr [...] czy przejście jej na własność innego podmiotu nie zależy od treści decyzji podziałowej.

W ramach wniosku inicjującego postępowanie nadzwyczajne jak i w samej skardze strona wykazuje rażące naruszenia prawa do jakiego doszło w jej ocenie w postępowaniu podziałowym poprzez sprzeczność wydanej w jego toku decyzji z decyzją o warunkach zabudowy. Sąd w składzie orzekającym nie podziela stanowiska skarżącego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do zbadania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem koncentruje swoje zainteresowanie przede wszystkim na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, gdyż w postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, to może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (to jest oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W decyzji o warunkach zabudowy istotnie ustalono warunki dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a przy opisie podziału nieruchomości wskazano na podział działki na 22 części, w tym jedną przeznaczoną na drogę wewnętrzną i jedną przeznaczoną na poszerzenie drogi gminnej. Z kolei w uzasadnieniu decyzji z dnia 9 marca 2009 r. zatwierdzającej podział nieruchomości wskazano na powstanie działek przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z bezpośrednim i pośrednim dostępem do drogi publicznej i działki o numerach 482/19 oraz 482/20 przeznaczone pod wewnętrzne drogi dojazdowe.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić trzeba, że nie ulega najmniejszej wątpliwości, iż zarówno w decyzji o warunkach zabudowy jak i w decyzji podziałowej działka nr [...] została przewidziana jako działka drogowa. Z drugiej zaś strony jak wyjaśnia to SKO, a nie podlega to też wątpliwości, decyzja podziałowa nie rozstrzyga o funkcji nowo wydzielonych działek. W tych okolicznościach brak wiernego przytoczenia w decyzji podziałowej nomenklatury zawartej w decyzji o warunkach zabudowy odnośnie przedmiotowej działki nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Zbyt daleko idący jest zarzut niezgodności decyzji podziałowej z decyzją o warunkach zabudowy. W obu decyzjach mowa jest o działce nr [...] jako przewidzianej pod drogę. Stąd też twierdzenia strony nie mogą prowadzić do wniosku o nieważności decyzji, poprzez proste porównanie treści obu decyzji. Tym samym brak podstaw, aby ocenić, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. "W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka w kolejnej instancji, lecz dokonuje weryfikacji decyzji jako organ nadzoru. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157-159 k.p.a. Celem tego postępowania jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Istotną cechą tegoż postępowania jest brak związania żądaniem strony organu orzekającego w przedmiocie nieważności. Jednocześnie organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy, gdyż, przedmiotem postępowania jest ustalenie czy decyzja administracyjna, poddana kontroli w trybie nadzorczym, jest dotknięta jedną z wad oraz, czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a." (tak wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. I OSK 2447/19). Nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące, a tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może stanowić kolejnego trybu weryfikacji decyzji, w którym zakres rozpoznania sprawy byłby podobny jak zakres rozpoznania w trybie zwykłym. Dodatkowo wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa winno następować tylko w okolicznościach niewątpliwych.

Sąd podziela także stanowisko SKO, iż w badanej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji również na podstawie przesłanek wynikających z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Tutejszy Sąd nie znalazł także potwierdzenia dla wskazanych w skardze naruszeń przepisów postępowania. W sprawie skarżącego zostały zachowane wszystkie przewidziane prawem procedury. Ocena okoliczności wskazanych we wniosku została dokonana przez organy z uwzględnieniem właściwego ustalenia stanu faktycznego i prawnego wynikającego z akt administracyjnych. Wbrew stanowisku strony sprawa została też rozpoznana co do istoty na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Konkludując uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawiera ono żadnej z kwalifikowanej wadliwości określonej wart. 156 k.p.a., upoważniającej do stwierdzenia jej nieważności - stanowiącej wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, o jakiej mowa wart. 16 § 1 k.p.a. - co też oznacza, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.