Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 182/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 października 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 377/20 w sprawie ze skargi [A] Sp. j. T. G., G.M. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu na rzecz [A] Sp. j. T.G., G.M. w Z. 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 października 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 377/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi [A] Spółki jawnej T. G., G. M. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dróg Powiatowych w Tomaszowie Lubelskim z [...] stycznia 2020 r., w punkcie drugim, zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania.

Przedstawiająca stan sprawy Sąd I instancji stwierdził, że ostateczną decyzją z [...] lipca 2014 r., Zarząd Dróg Powiatowych w Tomaszowie Lubelskim zezwolił skarżącej (bezterminowo) na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] [...] – [...] w miejscowości B. na budowę linii światłowodowej, tj. urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami, przy powierzchni urządzenia – 1,98 m2. W pkt 2 decyzji ustalono opłatę roczną za 2015 r. i za lata następne w wysokości 165 zł rocznie, przy czym stawka jednostkowa w przypadku urządzeń zlokalizowanych w jezdni wynosiła 150 zł, zaś w zieleńcu 75 zł.

W dniu 9 grudnia 2020 r. do Zarządu Dróg Powiatowych w Tomaszowie Lubelskim wpłynął wniosek spółki o:

1) zmianę w trybie art. 155 w zw. z art. 154 ust. 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego ustalonej wyżej wymienioną decyzją ostateczną, poprzez obniżenie rocznej opłaty za zajęcie pasa drogowego do wysokości stawek ustalonych w oparciu o art. 40 ust. 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 470; dalej u.d.p.), jak dla infrastruktury telekomunikacyjnej;

2) zaliczenie nadpłat dokonywanych przez skarżącą w okresie od dnia wejścia w życie ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1815, dalej: ustawa zmieniająca z 30 sierpnia 2019 r.) do chwili obecnej na poczet przyszłych należności z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego, ewentualnie o zwrot nadpłat dokonanych przez skarżącą za ten okres.

Decyzją z [...] stycznia 2020 r. organ I instancji odmówił uwzględnienia wniosku.

Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu (dalej: SKO) utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Powiatowych w Tomaszowie Lubelskim.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła [A] Spółka Jawna T. G., G. M. w Z.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), przede wszystkim stwierdził, że w sprawie sporne jest, czy w aktualnym stanie prawnym, dopuszczalna jest zmiana ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, w części dotyczącej ustalenia opłaty.

Sąd miał na uwadze, że kwestię tę regulował art. 40f u.d.p., który obowiązywał od 1 lipca 2016 r. do 24 października 2019 r. Stanowił on, że w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, właściwy zarządca drogi ustala z urzędu, w drodze decyzji, nową wysokość opłaty (ust. 1). (...). Powyższy przepis został uchylony na podstawie art. 2 pkt 4 ustawy zmieniającej z 30 sierpnia 2019 r. i utracił moc 25 października 2019 r. WSA zaznaczył jednocześnie, że ani w powołanej wyżej ustawie, ani w żadnym innym akcie prawa powszechnie obowiązującego, nie ma regulacji, która zakazuje wzruszania ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, w części dotyczącej ustalenia opłaty.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przed nowelizacją art. 40 ust. 8 u.d.p., ustawodawca nie różnicował wysokości opłat w zależności od rodzaju obiektów i urządzeń zlokalizowanych w pasie drogowym, tak jak jest to obecnie, zaś w pkt 2 decyzji ostatecznej z [...] lipca 2014 r. ustalono opłatę roczną za 2015 r. i za lata następne w wysokości 165 zł rocznie, przy czym stawka jednostkowa (za 1 m2) w przypadku urządzeń zlokalizowanych w jezdni wynosiła 150 zł, zaś w zieleńcu 75 zł - zgodnie z postanowieniami Uchwały Nr XXV/276/2013 Rady Powiatu w Tomaszowie Lubelskim z 4 czerwca 2013 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych, dla których zarządcą jest Zarząd Powiatu w Tomaszowie Lubelskim na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2013 r. poz. 3167).

Sąd I instancji zauważył, że stawki opłat z tytułu umieszczania w pasie drogowym obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej po omawianej nowelizacji są ponad siedmiokrotnie niższe od poprzednio obowiązujących w powiecie tomaszowskim. Zgodnie ze znowelizowanym art. 40 ust. 8 u.d.p., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Stosownie do § 6 ust. 2 Uchwały Nr XII/140/2019 Rady Powiatu w Tomaszowie Lubelskim z 30 grudnia 2019 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych (...) (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2020 r., poz. 520), za umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego – w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, ustalono roczną stawkę opłaty w wysokości 20 zł.

WSA zwrócił też uwagę, że ustawa zmieniająca z 30 sierpnia 2019 r. przewidziała szereg ułatwień, związanych z zaspokajaniem społecznych potrzeb w zakresie telekomunikacji. Przykładowo, oprócz radykalnego obniżenia opłat ustalanych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, ustawodawca dopuścił stosowanie stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości jeszcze niższej niż ustalona przez ten organ.

Biorąc pod uwagę powyższe, WSA ocenił, że organ odwoławczy bezpodstawnie uznał, że uchylenie przepisu art. 40f u.d.p. jest równoznaczne z wprowadzeniem prawnego zakazu zmiany decyzji, o której mowa w art. 155 k.p.a., w zakresie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Uchylenie tego przepisu oznacza zdaniem Sądu jedynie tyle, że aktualnie brak jest regulacji nakładającej na zarządcę drogi obowiązek automatycznego działania z urzędu (poprzez wydanie decyzji ustalającej nową wysokość opłaty), w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej. W aktualnym stanie prawnym, wprowadzenie nowych stawek opłat do decyzji ostatecznych za zajęcie pasa drogowego wydanych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 30 sierpnia 2019 r., możliwe jest tylko w trybie art. 155 k.p.a.

Ponadto za nie do zaakceptowania WSA uznał stanowisko organów na tle stosowania art. 155 k.p.a., w myśl którego, w przypadku kolizji interesu społecznego ze słusznym interesem strony, w każdej sytuacji pierwszeństwo ma interes społeczny. Nie do przyjęcia jest także zdaniem Sądu I instancji utożsamianie interesu społecznego z interesem zarządcy drogi.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA nakazał organom rozpoznanie wniosku spółki z uwzględnieniem wykładni dokonanej w wyroku, wykazanie, na czym polega interes społeczny w sprawie i czy może on przemawiać przeciwko załatwieniu sprawy zgodnie z wnioskiem strony. Sąd nakazał również organowi rozstrzygnięcie o żądaniu strony dotyczącym zaliczenia nadpłat dokonywanych przez skarżącą w okresie od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej z 30 sierpnia 2019 r. do chwili obecnej na poczet przyszłych należności z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego, ewentualnie o zwrot nadpłat dokonanych przez skarżącą za ten okres. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie, o którym ostatnio mowa powinno się dokonać w odrębnym postępowaniu od postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło SKO w Zamościu, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzucono naruszenie:

prawa materialnego, tj.:

1. art. 40 ust. 8 u.d.p. w zw. z uchwałą Nr XII/140/2019 Rady Powiatu w Tomaszowie Lubelskim z 30 grudnia 2019 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych, dla których zarządcą jest Zarząd Powiatu w Tomaszowie Lubelskim na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2020 r. poz. 520) poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu za dopuszczalne na ich podstawie obniżenie stawek rocznej opłaty za zajęcie pasa drogowego ustalonych przed zmianą przepisów, tj. przed nowelizacją dokonaną ustawą zmieniającą z 30 sierpnia 2019 r., podczas gdy zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest warunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego oraz zmiana Uchwały Rady Powiatu w zakresie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w związku z umieszczeniem urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie wywołuje skutków w stosunku do wysokości opłat ustalonych w ostatecznych i prawomocnych decyzjach administracyjnych,

2. art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja rozstrzygająca o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego i ustalająca opłatę za to zajęcie jest w całości decyzją o charakterze uznaniowym, podczas gdy zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, decyzja ta w części dotyczącej ustalenia opłaty ma charakter decyzji związanej i tym samym nie podlega zmianie w trybie art. 155 k.p.a.,

3. art. 29 ustawy zmieniającej z 30 sierpnia 2019 r. wprowadzającego zmiany w zakresie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w art. 40 ust. 8 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że daje on możliwość obniżenia rocznej opłaty za zajęcie pasa drogowego ustalonych w ostatecznych i prawomocnych decyzjach administracyjnych, podczas gdy przepis ten zobowiązał jedynie organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do ich dostosowania w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, co też Rada Powiatu w Tomaszowie Lubelskim uczyniła w uchwale z 30 grudnia 2019 r., a tym samym będzie on miał zastosowanie jedynie do wydawanych decyzji od chwili wejścia w życie tej uchwały,

4. art. 2 pkt 4 ustawy zmieniającej z 30 sierpnia 2019 r. w zw. z art. 2 pkt 3 ustawy z 9 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 903) poprzez błędne uznanie, że brak jest regulacji, która zakazuje wzruszania ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, w części dotyczącej ustalenia opłaty, podczas gdy brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku strony z uwagi na istnienie przeciwwskazań w przepisach szczególnych, które warunkują zastosowanie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

5. nietrafną ocenę ze strony WSA, że SKO w sposób nieuprawniony uznało, że uchylenie art. 40f u.d.p. jest równoznaczne z wprowadzeniem prawnego zakazu zmiany decyzji, o której mowa w art. 155 k.p.a. w zakresie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego i błędne uznanie przez Sąd, iż uchylenie tego przepisu oznacza jedynie, że aktualnie brak jest regulacji nakładającej na zarządcę drogi obowiązek automatycznego działania z urzędu — poprzez wydanie decyzji ustalającej nową wysokość opłaty, w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej i w konsekwencji błędne przyjęcie, że w aktualnym stanie prawnym wprowadzenie nowych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego do decyzji ostatecznych wydanych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 30 sierpnia 2019 r. możliwe jest tylko w trybie art. 155 k.p.a.

SKO zarzuciło też naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 155 w zw. z art. 154 § 2 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 8 u.d.p. przez przyjęcie, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego w części dotyczącej ustalenia opłaty stanowi decyzję uznaniową i podlega zmianie w trybie art. 155 k.p.a., podczas gdy zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, decyzja ta w części dotyczącej ustalenia opłaty ma charakter decyzji związanej i nie podlega zmianie w trybie art. 155 k.p.a.,

2. art. 155 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w tym trybie możliwa jest zmiana decyzji wydanej przez Zarząd Dróg Powiatowych w Tomaszowie Lubelskim [...] lipca 2014 r. w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w zakresie opłat rocznych za zajęcie pasa drogowego poprzez ich obniżenie do wysokości ustalonej według stawek obowiązujących obecnie oraz zaliczenie powstałych nadpłat na poczet przyszłych należności bądź ich zwrot, podczas gdy zmianę ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, w części dotyczącej ustalenia opłaty przewidywał art. 40f u.d.p., który został uchylony,

3. art. 155 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące zastosowanie w przedmiotowej sprawie tego przepisu podczas gdy istnieją przeciwwskazania w przepisach szczególnych, które warunkują zastosowanie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. oraz za zmniejszeniem opłat nie przemawia interes społeczny,

4. art. 155 w zw. z art. 154 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w tym trybie można dokonać zmiany decyzji wydanej przez Zarząd Dróg Powiatowych w Tomaszowie Lubelskim [...] lipca 2014 r. poprzez obniżenie rocznej opłaty za zajęcie pasa drogowego do wysokości stawek ustalonych w oparciu o art. 40 ust. 8 u.d.p., podczas gdy jest to niedopuszczalne,

5. art. 16 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie można naruszyć zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych pomimo, że zmiana Uchwały Rady Powiatu z 30 grudnia 2019 r. w zakresie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w związku z umieszczeniem urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie wywołuje skutków w stosunku do wysokości opłat ustalonych w ostatecznych i prawomocnych decyzjach administracyjnych,

6. art. 155 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w tym trybie można dokonać zmiany decyzji wydanej przez Zarząd Dróg Powiatowych w Tomaszowie Lubelskim z [...] lipca 2014 r. poprzez obniżenie rocznej opłaty za zajęcie pasa drogowego do wysokości stawek ustalonych w oparciu o art. 40 ust. 8 u.d.p., podczas gdy do podstawowych przesłanek wzruszenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. należy wzgląd na interes społeczny i na słuszny interes strony, a interes społeczny w tym przypadku nie przemawia za zmianą decyzji i zmniejszeniem opłat rocznych, gdyż jest istotne, aby pozyskiwać środki finansowe na realizację zadań statutowych, a w tym właśnie przejawia się interes bezpieczeństwa i porządku publicznego, a więc interes społeczny,

7. art. 155 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że zmiana prawa polegająca na przykład na wejściu w życie nowej ustawy, która zachowuje bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji nie stoi na przeszkodzie zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. po zmianie prawa, jeżeli nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją, podczas gdy, co Sąd sam przyznał, zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest warunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego co w sprawie nie występuje, a ponadto nie można uznać, że zmiana prawa jest nieistotna na co Sąd zwrócił uwagę stwierdzając, że jeśli porówna się wysokość stawek opłat z tytułu umieszczania w pasie drogowym obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, to zauważyć należy, że aktualne stawki opłat są ponad siedmiokrotnie niższe od poprzednio obowiązujących w powiecie tomaszowskim, co wskazuje na brak konsekwencji Sądu w ocenie stosowania art. 155 k.p.a.

Wobec powyższego SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu w przedmiocie zmiany, na podstawie art. 155 k.p.a., decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2014 r. podjętej w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w zakresie odnoszącym się ustalenia opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzja Zarządu Dróg Powiatowych w Tomaszowie Lubelskim na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że według Sądu I instancji organ administracji publicznej niezasadnie odmówił uwzględnienia wniosku strony o zmianę wymienionej decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2014 r. w zakresie odnoszącym się do ustalenia opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego, albowiem wbrew stanowisku organu zmianie tej nie sprzeciwia się art. 155 k.p.a. oraz określone nim przesłanki jego stosowania, które mają zastosowanie również do takich rozstrzygnięć ostatecznych, jak zawarte w decyzji, o zmianę której wystąpiła strona skarżąca.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Wyrok ten bowiem, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a jego mankamenty nie dają podstaw, aby kontrolowane orzeczenie uchylić. Jak stanowi bowiem art. 184 in fine p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a w jego rozumieniu, zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, gdy rozstrzygnięcie sądu administracyjnego I instancji pozostaje w zgodności z treścią uzasadnienia i wnioskami wynikającymi z tego uzasadnienia, natomiast ewentualne błędy w nim zawarte dotyczą wykładni prawa, czy nawet podstawy prawnej, a nie ulega wątpliwości, że po ich usunięciu sentencja nie uległaby zmianie (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 13 października 2009 r., sygn. akt I FSK 657/08; 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 852/12; 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 1334/13; 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 682/15).

Innymi słowy, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie podważa stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja nie jest zgodna z prawem.

Z art. 155 k.p.a., który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony wynika, że przesłankami jego stosowania jest: po pierwsze, ustalenie istnienia w obrocie prawnym decyzji, na mocy której strona nabyła prawo; po drugie, wyrażenie przez stronę zgody na zmianę lub uchylenie takiej decyzji; po trzecie, brak przepisów szczególnych, które zmianie lub uchyleniu takiej decyzji miałyby, czy też mogłyby się sprzeciwiać; i w końcu po czwarte, istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą lub uchyleniem lub uchyleniem takiej decyzji.

W odpowiedzi na zarzuty skargi kasacyjnej trzeba przede wszystkim podnieść, że jakkolwiek faktem jest, iż zasada trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a., służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad prawa, a mianowicie, bezpieczeństwa prawego, pewność prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych, co motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu, to jednak nie ma ona charakteru bezwzględnie obowiązującego. W pełni zasadnie można i należy wnioskować o tym na podstawie treści przywołanego przepisu prawa, który wprost stanowi, że uchylenie lub zmiana takich decyzji – to jest decyzji ostatecznych – stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tyko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że trwałość decyzji nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością, lecz polega na ograniczeniu możliwości ich wzruszania tylko do przypadków określonych przez przepisy ogólnego postępowania administracyjnego.

Z całą pewnością przepisem takim jest art. 155 k.p.a., który dotyczy instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej, tj. wzruszenia decyzji ze skutkiem ex nunc z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz – co trzeba podkreślić – z powodów natury celowościowej motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony.

Z punktu widzenia zakresu jego stosowania w relacji do istoty prowadzonego na jego podstawie postępowania ukierunkowanego na sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym (o czym mowa jeszcze dalej) istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej – i abstrahując już nawet od tego, albowiem w rozpatrywanej sprawie nie ma to zasadniczego znaczenia, o czym mowa dalej, że z normatywnej treści art. 155 k.p.a. nie wynika, jak podkreśla się w literaturze przedmiotu i co może stanowić asumpt do dalszych dyskusji, aby zakres jego stosowania oraz ustanowionej na jego gruncie instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej należało ograniczać (i to stanowczo) wyłącznie do decyzji uznaniowych (zob. w tej mierze np.: A. Wróbel, art. 155 k.p.a., t. 15, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021; J. Chmielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2019 r., II GSK 4224/17, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2020 z. 3, poz. 26) – zasadnicze znaczenie ma to, że jedynym (wyłącznym) miarodajnym kryterium weryfikacji (odwoływalności) decyzji ostatecznej, w trybie o którym w nim mowa, jest interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc klauzule generalne z dominującym znaczeniem kryterium słuszności.

Podważając w związku z powyższym zasadność zarzutu z pkt II ppkt 5 petitum skargi kasacyjnej, za nieusprawiedliwione należało również uznać zarzuty z pkt II ppkt 1, ppkt 2 oraz pkt I ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na te zarzuty oraz prezentowaną w ich uzasadnieniu argumentację trzeba podnieść, że jakkolwiek rozstrzygnięcie zawarte w pkt II decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., o którego zmianę wystąpiła strona skarżąca, nosi cechy związania, to jednocześnie, jak z kolei wynika to z ust. 11 art. 40 ustawy o drogach publicznych, stanowi ono konieczny element samej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, która oparta jest na konstrukcji uznania. Rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego nie może więc istnieć bez uprzedniego w relacji do niego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co uznać należy za oczywiste i logiczne. Tym samym, jeżeli by nawet zakres stosowania art. 155 k.p.a. ograniczyć, jak sugeruje to skarżący kasacyjnie organ, wyłącznie do rozstrzygnięcia o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, to idąc jego tokiem rozumowania za uzasadniony należałoby uznać wniosek oparty na wzajemnej relacji przywołanych rozstrzygnięć, że możliwość uchylenia lub zmiany decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego musi siłą rzeczy – a to z uwagi na wskazane relacje oraz ich charakter – obejmować swoim zakresem także uchylenie lub zmianę rozstrzygnięcia odnoszącego się do ustalenia opłaty za jego zajęcie.

Zwłaszcza, gdy w kontekście charakteru omawianych relacji podkreślić, że regulacji art. 155 k.p.a. podlegają nie tylko decyzje uprawniające – jak na przykład decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego – lecz także, co znajduje swoje potwierdzenie w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym (zob. A. Wróbel, art. 155 k.p.a., t. 6, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021) decyzje zobowiązujące, a taki właśnie charakter ma rozstrzygnięcie ustalające opłatę za zajęcie pasa drogowego. Strona nabywa bowiem prawa także na podstawie decyzji zobowiązującej. Prawem nabytym są również powstałe przez prawomocne orzeczenie władzy prawo do wykonania ciążącego na stronie obowiązku w rozmiarach określonych przez to orzeczenie, nie zaś według normy wyższej. Tak więc, również ostateczna decyzja administracyjna, która nakłada na stronę określone obowiązki, może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 155.

Jeżeli więc rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty ma charakter wtórny w relacji do – zasadniczego – rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i nie może bez niego istnieć, stanowiąc konieczne jego dopełnienie, to nie może to pozostawać bez wpływu na wniosek, że to suma tych rozstrzygnięć kształtuje treść decyzji podejmowanej w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, która ma przez to charakter decyzji uprawniająco zobowiązującej i nie traci jednocześnie – co trzeba podkreślić w kontekście argumentu o prawnej reglamentacji możliwości zajęcia pasa drogowego – charakteru decyzji opartej na konstrukcji uznania administracyjnego.

Kwestionowane na gruncie omawianych zarzutów kasacyjnych stanowisko Sądu I instancji odnośnie do charakteru decyzji, o zmianę której wystąpiła strona skarżąca, nie jest więc nieprawidłowe.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest również tak, że zmianie decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2014 r. w zakresie, o który wnioskowała strona skarżąca, sprzeciwia się brak tożsamości stanu faktycznego i stanu prawnego postępowania, w którym decyzja ta została wydana w relacji do postępowania zainicjowanego wnioskiem strony, a mianowicie postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a.

Ponownie podkreślając, że istota tego nadzwyczajnego postępowania wyraża się w jego ukierunkowaniu na sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które z uwagi na racje natury celowościowej determinowane interes społecznym lub słusznym interesem strony przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, w nie mniej stanowczy sposób trzeba podkreślić, że w analizowanym zakresie chodzi o zachowanie tożsamości ram stanu faktycznego i stanu prawnego wymienionych postępowań, rozumianej – w sytuacji dokonania zmiany stanu prawnego – jako zachowanie, czy też utrzymanie materialnej konstrukcji prawa dotychczasowego przez nową regulację prawną (nową ustawę), a nie ich identyczność, co prowadzi do wniosku, że nowa regulacja prawna, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną stanowiącą podstawę wydania decyzji ostatecznej, nie jest przeszkodą zmiany tej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. po zmianie prawa, jeżeli nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją (zob. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt II GSK 281/08; Z. Kmieciak art. 155, t. 4, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz (red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak) lex 2019; Z. Kmieciak, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2254/14, "Orzecznictwo Sądów Polskich 2018, z. 9, poz. 96).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia, czy też innego rodzaju zakłócenia tożsamości ram stanu faktycznego i stanu prawnego wymienionych postępowań, co miałoby się sprzeciwiać zmianie decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. przy zastosowaniu trybu, o którym mowa w art. 155 k.p.a.

Z całą pewnością bowiem, tezy przeciwnej nie sposób jest – wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu – wywodzić z okoliczności zmiany stanu prawnego wywołanej ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw oraz uchwałą Rady Powiatu w Tomaszowie Mazowieckim z dnia 30 grudnia 2019 r.

Zmiana ta nie wpływa bowiem w żadnym istotnym stopniu, ani też zakresie na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2014 r., o czym w pełni zasadnie trzeba wnioskować na tej podstawie, że essentalia negoti, a więc przedmiotowo istotne elementy tego stosunku prawnego pozostają nie tylko, że bez istotnych zmian – gdy porównać dotychczasowy stan prawny oraz stan prawny po zmianach wprowadzonych przywołanymi aktami prawnymi – to co więcej, są zachowywane w zasadniczej swej postaci przez nową regulację prawną. W dalszym ciągu bowiem, w zmienionym stanie prawnym zachowany jest szczególny status publicznoprawny pasa drogowego oraz jego funkcje, jako obiektu, w relacji do podlegającej prawnej reglamentacji możliwość jego zajęcia, co powoduje, że zachowuje również swoją aktualność zasada, iż zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej wymaga zgody zarządcy drogi udzielanej w drodze decyzji opartej na konstrukcji uznania, jak również, że za zajęcie pasa drogowego pobierana jest opłata – a więc ekwiwalent za zajęcie pasa drogowego – ustalana przez zarządcę drogi. W dalszym ciągu również, wymienione rozstrzygnięcie ma charakter uprawniająco zobowiązujący, albowiem z uprawnieniem do zajęcia pasa drogowego jest skorelowany obowiązek ponoszenia opłaty za jego zajęcie. Tym samym, jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć, wysokość samej opłaty za zajecie pasa drogowego, w związku z tym, że nie powoduje zmiany materialnej konstrukcji dotychczasowego prawa przez nową regulację prawną, nie wpływa jedocześnie na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją. Jego ramy są bowiem zachowane. W dalszym ciągu bowiem chodzi o te same prawa i obowiązki tego samego podmiotu ukształtowane decyzją ostateczną – uprawnienie do zajęcia pasa drogowego i obowiązek ponoszenia z tego tytułu opłaty – oraz o zachowujący ciągłość w przedstawionym powyżej rozumieniu stan prawny i niezmieniony w kwestiach prawnie istotnych stan faktyczny (zob. również uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09).

Jakkolwiek więc w uzasadnieniu prezentowanych racji Sąd I instancji odwołał się do argumentu o istotnej różnicy między wysokością "starej" i "nowej" opłaty, to jednak z przedstawionego punktu widzenia argument ten nie może być uznany za przydatny, a co za tym idzie nie może służyć temu, aby z jego pozycji skutecznie podważać zgodności z prawem kontrolowanego wyroku.

Powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prowadzi do wniosku o braku zasadności zarzutów z pkt I ppkt 1 oraz z pkt II ppkt 7 petitum skargi kasacyjnej.

W korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów odnoszących się do przesłanek stosowania art. 155 k.p.a., w opozycji do stanowiska skarżącego kasacyjnie organu trzeba podkreślić – co nie jest bez znaczenia dla wniosku odnośnie do braku zasadności zarzutów z pkt I ppkt 3 – ppkt 5 oraz pkt II ppkt 3 i ppkt 4 petitum skargi kasacyjnej – że brak jest również przepisów szczególnych, które miałyby, czy też mogłyby się sprzeciwiać zmianie decyzji ostatecznej w zakresie, w jakim wnioskowała o to strona skarżąca.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, źródła istnienia tego rodzaju regulacji prawnej nie sposób jest bowiem upatrywać w argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu omawianych zarzutów kasacyjnych, a mianowicie w argumentacji osadzonej na gruncie konsekwencji mających – zdaniem organu – wynikać ze zmian stanu prawnego wyrażających się w uchyleniu ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, art. 40f ustawy o drogach publicznych, który do czasu wprowadzenia tych zmian, tworzył możliwość i zarazem podstawę aktualizowania stawek opłat za zajecie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej.

Konsekwencje wymienionych zmian nie wyrażały się bowiem w tym – bo nic takiego nie wynika z ich treści – że uchyleniu wymienionego przepisu prawa towarzyszyło równoczesne ustanowienie takich przepisów prawa, które wprost i bezpośrednio lub nawet w sposób pośredni, czy też dorozumiany wyłączałyby, czy też mogłyby wyłączać stosowanie art. 155 k.p.a. lub takich przepisów prawa, których zakres normowania w jakikolwiek sposób mógłby oddziaływać za zakres stosowania art. 155 k.p.a. w spornym w sprawie zakresie. Jeżeli tak, to w opozycji do stanowiska skarżącego kasacyjnie organu oraz w oparciu o założenie racjonalności działań ustawodawcy trzeba przyjąć, że gdyby intencją ustawodawcy było to co sugeruje skarżący kasacyjnie organ, to z całą pewnością znalazłoby to swoje potwierdzenie w treści przepisów ustawy o drogach publicznych. To zaś prowadzi do wniosku, że skoro tak jednak nie jest, a obowiązujące reguły wykładni sprzeciwiają się temu, aby w rezultacie ich stosowania redukować, czy też idąc jeszcze dalej, pozbawiać przepis prawa jakiegokolwiek znaczenia prawnego w całości lub części (zob. np.: wyroki NSA z dnia: 15 marca 2006 r., sygn. akt I FSK 667/2005; 3 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1842/2004), to stanowisko skarżącego kasacyjnie organu tym bardziej trzeba uznać za niezasadne. Jego konsekwencją – gdyby uznać je rzecz jasna za prawidłowe – byłoby bowiem pozbawienie art. 155 k.p.a. oraz ustanowionej na jego gruncie ogólnej reguły uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w warunkach nim określonych – a w tej mierze brak jest jednocześnie podstaw, aby twierdzić, że przepisy ustawy o drogach publicznych, czy też przepisy wymienionej powyżej ustawy nowelizującej w relacji do art. 155 k.p.a. uzasadniają stosowanie kolizyjnej reguły lex specialis derogat legi generali – jakiegokolwiek znaczenia prawnego, czemu sprzeciwiają się przedstawione powyżej argumenty.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut z pkt II ppkt 6 petitum skargi kasacyjnej.

Jeżeli z omawianego zarzutu oraz jego uzasadnienia nie wynika, aby skarżący kasacyjnie organ podważał prawidłowość stanowiska Sądu I instancji odnośnie do zaktualizowania się w rozpatrywanej sprawie przesłanki słusznego interesu strony, a z uzasadnienia kontrolowanej decyzji nie wynika jednocześnie, aby interes społeczny, na który powoływał się organ administracji – a którego rozumienie Sąd I instancji zakwestionował również z pozycji argumentu o braku jego nadrzędności wobec słusznego interesu indywidulnego – był w jakikolwiek sposób wyważany ze słusznym interesem strony, którego organ nie próbował nawet definiować, to w sytuacji, gdy wymienione kategorie stanowią alternatywne oraz równorzędne przesłanki stosowania art. 155 k.p.a., za uzasadnione należałoby uznać oczekiwanie odnośnie do rozważenia ich wzajemnej relacji. Jeżeli tak się nie stało, a jednocześnie – co powyżej podkreślono – Sąd I instancji nie bez uzasadnionych podstaw zakwestionował prezentowane przez organ administracji podejście do rozumienia niedookreślonego pojęcia "interesu społecznego", jako tożsamego interesowi zarządcy drogi – a w tej mierze, nie sposób jest pomijać chociażby tego aspektu zagadnienia, który odnosi się do funkcji infrastruktury telekomunikacyjnej oraz rodzaju i zakresu usług świadczonych z jej wykorzystaniem – to nie sposób jest twierdzić, że Sąd I instancji naruszył art. 155 oraz art. 7 k.p.a.

Zwłaszcza, że z tego ostatniego przepisu prawa wynika, że załatwienie sprawy w sposób z nim korespondujący wymaga harmonizowania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Jeżeli przy tym, sama decyzja podejmowana na podstawie art. 155 k.p.a. – jak podkreśla się w orzecznictwie sądowadministracyjnym – ma charakter decyzji uznaniowej, a więc decyzji która, najogólniej rzecz ujmując, pozostawia organowi administracyjnemu "luz decyzyjny", jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa, a postępowanie prowadzone na podstawie wymienionego przepisu prawa służy sprawdzeniu, bo taki jest jego cel, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą (dotychczasowej) decyzji ostatecznej, to zważywszy na charakter tych przesłanek – o czym mowa była powyżej – tym bardziej za uzasadnione należy uznać oczekiwanie odnośnie do potrzeby jasnego, precyzyjnego i przekonującego wykazania przez organ administracji braku ich zaktualizowania się.

W tym też kontekście, ocena zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie może pomijać tego aspektu sprawy, który odnosi się do adresowanych do organu administracji wytycznych co do dalszego postępowania. Jeżeli bowiem, decyzja podejmowana na podstawie art. 155 k.p.a. ma charakter decyzji uznaniowej, a przywołany przepis prawa dotyczy instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej, a mianowicie jej wzruszenia – co trzeba podkreślić – ze skutkiem ex nunc, to stanowisko Sądu I instancji odnośnie do potrzeby odrębnego rozstrzygnięcia kwestii zawartej w pkt 2 wniosku strony skarżącej z dnia 4 grudnia 2019 r., trzeba uznać za nieprawidłowe.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265) orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.