Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1361/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2004-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 633  Zatrudnienie i sprawy bezrobocia
Skarżony organ: Wojewoda

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział - III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie NSA Teresa Rutkowska, WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Protokolant asystent sędziego Krzysztof Rybicki, po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2004 r. na rozprawie przy udziale - - - - sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia odsetek od pożyczki z Funduszu Pracy. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] nr [...]


UZASADNIENIE

3 II SA/Łd 1361/02

Uzasadnienie

Wojewoda [...] decyzją [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 6 c ust. 2 pkt 2 i art. 18 ust. 4 a i 4 b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz. U. z 2002 r. nr 6 poz. 56 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania M. Z. od decyzji Starosty [...] znak [...] z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję o odmowie umorzenia pożyczki w części dotyczącej umorzenia odsetek karnych w kwocie 4946,74 zł.

W uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda stwierdził:

Na podstawie umowy zawartej z dniu 6 sierpnia 1999 r. z Powiatowym Urzędem Pracy w P., M. Z. otrzymała pożyczkę ze środków Funduszu Pracy w wysokości 12.000 zł na podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej – kiosk wielobranżowy. Zabezpieczeniem spłaty pożyczki było solidarne poręczenie 4 osób: T. O., M. Z., Z. B. i E. C.

Pani Z. nie spłacała rat pożyczki i odsetek zgodnie z harmonogramem.

Powiatowy Urząd Pracy pismami z dnia 10 października 2000 r. i 27 lutego 2001 r. poinformował o zaległości w spłacie oraz wezwał pożyczkobiorczynię i poręczycieli do dokonania wpłat zaległych i bieżących rat pożyczki i odsetek w terminie do 20 października 2000 r i 10 marca 2001 r.

W dniu 8 marca 2001 r. do Powiatowego Urzędu Pracy w P. wpłynęło podanie pożyczkobiorczyni o odroczenie terminu spłaty zaległości do końca marca 2001 r.

Wierzyciel wypowiedział Pani Z. umowę pożyczki z dniem 11 kwietnia 2001 r. oraz zażądał wpłaty należnych zobowiązań w terminie do dnia 25 kwietnia 2001 r.

w dniu 6 czerwca 2001 r. strony przed Sądem Rejonowym w P. zawarły ugodę, zgodnie z którą M. Z. zobowiązała sie spłacić swoje zobowiązanie w 29 miesięcznych ratach po 570 zł każda.

W dniu 5 marca 2002 r. M. Z. wniosła o umorzenie odsetek karnych naliczanych od niespłaconej pożyczki, wskazując na trudną sytuację materialną swoją i poręczycieli.

Po zbadaniu sytuacji materialnej dłużników i uzyskaniu opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia, Starosta [...] wydał w dniu [...] decyzję znak [...] o odmowie umorzenia odsetek karnych w kwocie 4946,74 zł W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż przesłanki uzasadniające umorzenie należności Funduszu Pracy nie zachodzą co do wszystkich zobowiązanych.

Wojewoda utrzymując w mocy decyzję Starosty, od której odwołała się M. Z. powołał się na przepisy art. 18 ust. 4 a i 4 b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.

Wojewoda uznał za wiążące ustalenia organu I instancji, dotyczące sytuacji rodzinnej i materialnej pożyczkobiorczyni i poręczycieli.

Z ustaleń tych wynikało, iż M. Z. jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w urzędzie pracy i uprawnioną do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 15 czerwca 2001 r. na okres 12 miesięcy.

Jej mąż uzyskał status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. Na utrzymaniu Państwa Z. pozostaje 2 letni syn. Rodzina zajmuje pokój w mieszkaniu należącym do dziadka M. Z. W mieszkaniu zamieszkuje łącznie 6 osób, w tym poręczycielka E. C. (matka pożyczkobiorczyni). Na dochód w łącznej kwocie 1499,29 zł netto składają się wynagrodzenie za pracę E. C., emerytura dziadka R. L., zasiłek rodzinny na dziecko pożyczkobiorczyni. Łączne obciążenia z tytułu utrzymania mieszkania wynoszą ok. 519 zł miesięcznie. Ponadto z wynagrodzenia poręczycielki E. C. prowadzona jest egzekucja komornicza w wysokości 200zł miesięcznie.

Poręczycielka Z. B. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Od dnia 4 grudnia 2001r. pobiera zasiłek przedemerytalny w wysokości 572,10 zł brutto miesięcznie. Łączne obciążenia z tytułu utrzymania mieszkania i składek PZU wynoszą około 260 zł miesięcznie.

Rodzina poręczyciela T. O. składa się z 5 osób, w tym 3 uczących się dzieci. Ponadto wraz z rodziną zamieszkuje 81 letnia babcia. Dochód w łącznej wysokości 1687,53 zł netto miesięcznie pochodzi z tytułu wynagrodzenia za pracę poręczyciela i jego żony. Miesięczne obciążenia z tytułu utrzymania mieszkania wynoszą ok. 272 zł.

Poręczyciel M. Z. i W. Z. uzyskują dochody z tytułu emerytury Pani Z. w wysokości 908,19 zł brutto miesięcznie. W aktach sprawy brak informacji o osiąganiu lub nieosiąganiu dochodów przez tego poręczyciela. Łączne obciążenia z tytułu utrzymania mieszkania wynoszą ok. 440 zł miesięcznie. Ponadto M. Z. obciążony jest spłatą pożyczki w PKO BP SA w ratach po 319, 14 zł miesięcznie.

Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, iż z badanej sprawie niektóre z osób zobowiązanych mają na utrzymaniu krewnych, których stan majątkowy w większości jest bliski ubóstwa. Stwierdzić jednak należy, że pożyczkobiorczyni i poręczyciele w dużej mierze przyczynili się do zaistnienia sytuacji, w jakiej się znaleźli, nie realizując warunków umowy o pożyczkę i umowy poręczenia oraz warunków ugody zawartej w dniu 6 czerwca 2001r., co w decydujący sposób wpłynęło na wysokość aktualnego zadłużenia.

Organ I instancji rozpatrując wniosek M. Z. o umorzenie odsetek karnych wziął pod uwagę trudną sytuację materialną osób zobowiązanych. Niemniej jednak troje poręczycieli uzyskuje stałe dochody. Istnieje zatem możliwość zwrotu należności w całości. Ponadto sytuacja materialna pożyczkobiorczyni może ulec poprawie w przypadku znalezienia przez nią lub męża pracy.

Nieudolne czy też nieudane ekonomicznie prowadzenie działalności gospodarczej przez M. Z. nie może warunkować umorzenia pożyczki, a tym samym przerzucić ciężaru finansowego nieudanego przedsięwzięcia gospodarczego na społeczeństwo.

Wojewoda uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki, które dowodziłyby istnienia szczególnych względów gospodarczych i społecznych, tj. nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych okoliczności w postaci np. powodzi, katastrofy, ciężkiej choroby itp. i tym samym dawałyby podstawę do umorzenia pożyczki w oparciu o art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.

M. Z. w dniu 3 września 2002r. zaskarżyła decyzję Wojewody [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego żądając jej uchylenia.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, iż pożyczkę przyznaną przez urząd pracy przeznaczyła na rozpoczęcie działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży w kiosku artykułów spożywczych, chemicznych, tytoniowych oraz prasy. Początkowo uzyskiwane dochody pozwalały na pokrycie bieżących opłat (ZUS, prąd, czynsz za dzierżawę). Kiosk zlokalizowany był obok dużego zakładu przemysłowego. Dzięki temu klientami skarżącej byli liczni jego pracownicy. Niestety w roku 2000 nastąpiły zwolnienia grupowe w tym zakładzie, co miało bezpośredni wpływ na zmniejszenie sprzedaży. W tym samym roku w sąsiedztwie kiosku skarżącej otwarty został hipermarket. Ceny w hipermarkecie były bardzo konkurencyjne. W związku z tym dotychczasowi klienci skarżącej zrezygnowali z zakupów u niej, nabywając potrzebne artykuły po niższych cenach w hipermarkecie. Spadek dochodów spowodował, że zaczęło brakować skarżącej pieniędzy na bieżące zobowiązania finansowe.

Ponadto w kwietniu 2000r. urodziła dziecko. Zaistniała sytuacja zmusiła ją do zlikwidowania działalności gospodarczej. Prowadząc dalej kiosk jej zobowiązania finansowe w dalszym ciągu by rosły.

W ocenie M. Z. zaskarżona decyzja narusza przepis art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Uznanie za szczególne względy gospodarcze lub społeczne jedynie powodzi, katastrofy, ciężkiej choroby należy uznać za interpretację zawężającą.

Sytuacja społeczna skarżącej i jej poręczycieli jest bardzo trudna. Część poręczycieli nie pracuje, zaś pozostali pracujący mają na utrzymaniu rodziny. Sama skarżąca jest bezrobotna i nie otrzymuje aktualnie zasiłku.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 97§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) – sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1259) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Decyzja stosownie do art. 145§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik postępowania.

W rozpoznawanej sprawie skargę należało uwzględnić z uwagi na naruszenie przez organy administracyjne I i II instancji prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 18 ust. 4 a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. 2001 nr 6 poz. 56 ze zm.) Starosta może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii rejonowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę udzieloną z Funduszu Pracy, jeżeli:

1) w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że pożyczkobiorca nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności ;

2) w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byłyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania;

3) pożyczkobiorca zmarł nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności;

4) wydatki egzekucyjne będą wyższe od należności;

5) przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne.

Ponadto, w myśl art. 18 ust. 4 b umorzenie pożyczki, za spłatę której odpowiada solidarnie więcej niż jeden dłużnik, może nastąpić, gdy okoliczności uzasadniające umorzenie, o których mowa w ust. 4 a, zachodzą co do wszystkich zobowiązanych.

W rozpoznawanej sprawie organ administracyjny I instancji przeprowadził stosowne postępowania wyjaśniające w celu ustalenia sytuacji majątkowej skarżącej i poręczycieli. W oparciu o poczynione ustalenia uznał, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie należności Funduszu Pracy, gdyż troje poręczycieli posiada stałe źródła dochodów. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji odwołał się ponadto do względów społecznych wskazując, że społeczeństwo nie może ponosić ciężaru nieudanych przedsięwzięć gospodarczych.

Organy obu instancji nie rozważyły jednak czy nie zachodzi w sprawie przesłanka wskazana w art. 18 ust. 4 a pkt 2 powołanego wyżej przepisu.

Ustawodawca przewidział bowiem możliwości umorzenia pożyczki w całości lub w części jeżeli w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu, byliby pozbawieni niezbędnych środków utrzymania.

Z ustaleń poczynionych przez organy administracyjne wynika, że troje spośród 4 poręczycieli, osiąga stałe dochody. Z. B. pobiera zasiłek przedemerytalny w kwocie 572,10 zł brutto miesięcznie. E. C. i T. O. uzyskują niewielkie dochody z tytułu zatrudnienia na podstawie umów o pracę. Uzyskiwane przez nich dochody zaledwie mogą wystarczyć na zaspokojenie niezbędnych potrzeb kilkuosobowych rodzin.

Wnikliwej oceny z punktu widzenia przesłanek w/w przepisu wymagała sytuacja czwartego poręczyciela M. Z. Organy nie podjęły żadnych działań w celu ustalenia czy uzyskuje on stałe dochody. Z oświadczenia złożonego przez M. Z. wynika, iż poręczyciel zarejestrowany jest jako bezrobotny. Jeżeli jest tak rzeczywiście, to ewentualnie pobierany zasiłek nie stanowi znacznej kwoty. Jeśli zasiłek ten zsumuje się z kwotą emerytury otrzymywanej przez żonę W. Z. (980 zł brutto), a następnie pomniejszy o obciążenia z tytułu utrzymania mieszkania i spłaty pożyczki (ponad 650 zł), to do dyspozycji rodziny poręczyciela pozostają niewielkie środki. W przypadku wszczęcia egzekucji rodzina W. i M. Z. pozbawiona byłaby niezbędnych środków utrzymania.

Samo ustalenie przez organy administracyjne, że część poręczycieli posiada stałe dochody, nie było wystarczającym argumentem przemawiającym za odmową umorzenia pożyczki. W przypadku uznania, że nie ma podstaw do umorzenia całej należności organ powinien rozważyć, czy nie ma podstaw do umorzenia, choć jej części.

Rozważania te winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, aby umożliwić ocenę jej zgodności z prawem. Wskazać także należy, że nie znajdują żadnego potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym stwierdzenia, dotyczące podjęcia zatrudnienia przez skarżącą i jej męża.

W sytuacji znacznego bezrobocia znalezienie pracy jest bardzo trudne. Szczególnie małe szanse na znalezienie stałego zajęcia posiada skarżąca, jako matka wychowująca małe dziecko. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 1998 r. II SA/Łd 1572/07 (niepublikowany) ocena, czy bezrobotny ubiegający się o umorzenie pożyczki znajduje się w szczególnie trudnej sytuacji materialnej, należy do organów zatrudnienia, jednakże nie może być to ocena dowolna. Obowiązkiem organów jest uwzględnienie wszystkich okoliczności, które określają sytuację materialną, oraz dokonanie na ich podstawie oceny, czy sytuacja jest istotnie szczególnie trudna.

Dokonując wskazanej wyżej oceny organ powinien mieć na uwadze, że z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 18 Konstytucji RP rodzina znajduje się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej, a w interesie społecznym nie leży podważenie bytu materialnego rodzin, które jeszcze we własnym zakresie, bez udziału pomocy społecznej, zaspokajają swoje potrzeby.

Jako niezasadny należy uznać podniesiony w skardze zarzut dokonania przez organ odwoławczy zawężającej interpretacji art. 18 ust. 4 a pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wymienił jedynie przykładowo szczególne względy gospodarcze i społeczne. Nie stwierdził, by inne przyczyny nie mogły być w świetle tego przepisu uwzględnione.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) ustawy Prawo o postępowaniu przed organami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Sąd w wyroku nie określił, w jakim stopniu uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Decyzje te dotyczyły odmowy umorzenia odsetek karnych naliczonych z tytułu niespłaconej pożyczki. Orzeczenie o wstrzymaniu ich wykazania jest bezprzedmiotowe.