Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2973/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5, art. 27, art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 5, ust. 6, art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 80 poz 526
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 18, art. 71b ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Hanna Kamińska sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1473/17 w sprawie ze skargi Powiatu K. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Powiatu K. na rzecz Ministra Finansów 9236 (słownie: dziewięć tysięcy dwieście trzydzieści sześć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1473/17 w sprawie ze skargi P. K. (skarżący) uchylił decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Minister Rozwoju i Finansów decyzją z [...] grudnia 2016 r. zobowiązał P. K. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w wysokości 341.679.00 zł.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Rozwoju i Finansów, decyzją z [...] czerwca 2017 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z [...] listopada 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że podstawę do naliczenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r. dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, w tym dla skarżącego, stanowiły m.in. dane statystyczne dotyczące liczby uczniów (dzieci, wychowanków) w roku szkolnym 2011/2012 wykazywane przez dyrektorów szkół/placówek oświatowych w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień [...] września 2011 r. i [...] października 2011 r., zweryfikowane przez organ prowadzący (dotujący) szkoły i placówki oświatowe. Dalej wskazano, że w systemie informacji oświatowej wykazywani byli również uczniowie (dzieci i młodzież, wychowankowie) na podstawie orzeczeń oraz opinii, o których mowa w art. 71b ust. 3 i 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm., dalej: "u.s.o."). Organ wyjaśnił, że jedyną podstawę do wykazywania uczniów objętych kształceniem specjalnym w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2011 r., a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012, stanowiły aktualne orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego. W ocenie organu, zgodnie z algorytmem określonym w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 wagą P2, P4 oraz P5 mogli być przeliczeni uczniowie posiadający orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o. W związku z powyższym, warunków do ujęcia w systemie informacji oświatowej, a następnie uwzględnienia przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 przy ww. wagach nie spełniali uczniowie, którzy według stanu na dzień 30 września 2011 r. nie posiadali orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o. Ponadto wagą P2 mogli być przeliczeni również uczniowie szkół podstawowych specjalnych, gimnazjów specjalnych i szkół ponad gimnazjalnych specjalnych w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych i młodzieżowych ośrodkach socjoterapii - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, którzy nie posiadają orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Jednocześnie, w odniesieniu do wagi P33 wyjaśniono, że mogli być nią przeliczeni jedynie wychowankowie młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. W sytuacji, gdy na dzień 30 września 2011 r., tj. na dzień sprawozdawczy, wychowankowie nie zgłosili się do placówki i nie korzystali z zakwaterowywania w ośrodku brak było w ocenie Organu podstaw do wykazania ich w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień 30 września 2011 r., a tym samym brak było podstaw do uwzględnienia ich przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012. Mając na uwadze powyższe oraz wyniki kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej w Ł. Organ stwierdził, iż warunków do wykazania w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r., a następnie uwzględnienia przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012, nie spełniali uczniowie/wychowankowie nieposiadający na dzień 30 września 2011 r. aktualnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego bądź osoby niezakwaterowane i nieprzebywające w ośrodku na dzień 30 września 2011 r. (a jedynie skierowane) do placówki. Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z 4 kwietnia 2018 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1473/17 uchylił decyzję z [...] czerwca 2017 r. wskazując, że przedmiotem prowadzonego przez Ministra Rozwoju i Finansów postępowania był zwrot nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012, a podstawą ustalenia przez organ kwoty należnej części oświatowej subwencji ogólnej były przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz. U. Nr 288, poz. 1693, z późn. zm.). WSA wyjaśnił następnie, że stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, a przedmiotem sporu jest ocena, czy wychowankiem młodzieżowego ośrodka socjoterapii (dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012) jest osoba od dnia skierowania do ośrodka, czy od dnia stawienia się w ośrodku zgodnie ze skierowaniem. W konsekwencji, czy skarżący prawidłowo naliczył część oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r., z uwzględnieniem m.in. przeliczenia osób skierowanych do M. O. S. w N. W., a wykazanych w systemie informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września 2011 r. jako wychowankowie tych ośrodków mimo, że nie korzystały z zakwaterowania w tych ośrodkach. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy istotne było, że w stanie prawnym obowiązującym w 2012 r. brak było regulacji, która wskazywałaby wprost jakie okoliczności decydowały o tym, od kiedy dana osoba jest wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego, tj., czy o uznaniu danej osoby za wychowanka decyduje skierowanie do ośrodka, czy przybycie (wpisanie do księgi wychowanków). Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2017 r. o sygn. akt II GSK 2125/17, WSA w Warszawie w składzie rozpoznającym sprawę podzielił stanowisko w nim przedstawione, że "wychowanek" to osoba wzięta na wychowanie przez kogoś, będąca pod czyjąś opieką. Umieszczenie nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym następuje na podstawie orzeczenia sądu rodzinnego, który w przypadkach określonych w art. 12 zdanie pierwsze ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. z 2010 r., Nr 33, poz. 178, dalej ustawa o postępowaniu w sprawach nieletnich), jeżeli zachodzi potrzeba zapewnienia nieletniemu jedynie opieki wychowawczej, może orzec umieszczenie go w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (art. 12 zdanie drugie). Z powołanego przepisu wynika zdaniem Sądu, że nieletni, wobec którego orzeczono umieszczenie w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, jest osobą wziętą na wychowanie, będącą pod opieką takiego ośrodka." W świetle wskazanego wyroku NSA, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że regulacje dotyczące młodzieżowych ośrodków socjoterapii zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii. Zgodnie rozporządzeniem, właściwy starosta, na podstawie dokumentacji nieletniego sporządza wniosek o wskazanie odpowiedniego dla niego ośrodka i przekazuje wniosek do Ośrodka Rozwoju Edukacji (ORE). Na podstawie tego wniosku ORE wskazuje staroście odpowiedni dla nieletniego ośrodek oraz powiadamia o tym sąd rodzinny, wskazany ośrodek oraz rodziców lub opiekunów. Właściwy starosta wydaje skierowanie dla nieletniego do wskazanego przez ORE ośrodka i przekazuje skierowanie do tego ośrodka. O przyjęciu nieletniego do ośrodka dyrektor ośrodka powiadamia właściwe organy obowiązane do kontroli spełniania obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki. Dyrektor ośrodka, wraz ze skierowaniem otrzymuje pełną dokumentację dotyczącą nieletniego i ma obowiązek zapewnienia nieletniemu miejsca w ośrodku. Nie może zatem odmówić przyjęcia nieletniego, zaś od chwili skierowania nieletniego do ośrodka na dyrektorze spoczywają określone obowiązki. W ocenie WSA, z brzmienia powołanych przepisów wynika, iż skierowanie nieletniego do ośrodka sprawia, że miejsce w ośrodku jest wykazywane jako zajęte, a wykazywanie miejsca w ośrodku jako "zajętego", nie jest powiązane z faktyczną obecnością nieletniego w ośrodku, lecz ze skierowaniem do tego ośrodka. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do odmiennego traktowania okresu pomiędzy skierowaniem, a przybyciem nieletniego do ośrodka, ponieważ nie ulega wątpliwości, że od skierowania do ośrodka, ośrodek traci możliwość dysponowania miejscem i jest obowiązany pozostawać w gotowości na przyjęcie skierowanego nieletniego oraz wywiązanie się ze swoich wobec tego nieletniego obowiązków. Brak zatem podstaw do stwierdzenia, iż nieletni w okresie od skierowania do przybycia do ośrodka nie posiada statusu wychowanka tego ośrodka. Nie ulega też wątpliwości, iż zorganizowanie opieki dla osoby skierowanej do ośrodka, jeszcze przed jej przybyciem wiąże się z wydatkami. O statusie wychowanka nie decyduje treść § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. Nr 23, poz. 225). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy, specjalny ośrodek wychowawczy, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, młodzieżowy ośrodek socjoterapii oraz placówka zapewniająca opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania prowadzą księgę wychowanków (ust. 1). Do księgi wychowanków wpisuje się imię (imiona) i nazwisko, datę i miejsce urodzenia oraz numer PESEL wychowanka, imiona i nazwiska rodziców (prawnych opiekunów) i adresy ich zamieszkania, adres dotychczasowego miejsca zamieszkania wychowanka, datę przyjęcia wychowanka do placówki oraz datę i przyczynę skreślenia z listy wychowanków, a także nazwę i adres placówki, do której wychowanek został przeniesiony (ust. 2). Wpisów w księdze wychowanków dokonuje się chronologicznie według dat przyjęcia wychowanków (ust. 3). Wskazać należy, iż przepisy ww. rozporządzenia z dnia 19 lutego 2002 r. dotyczą sposobu prowadzenia oraz rodzajów dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej, i nie stanowią o okolicznościach wskazujących na nabycie, czy utratę statusu wychowanka ośrodka. Sąd podkreślił nadto, że dokonując wykładni mających zastosowanie w sprawie, a obowiązujących w 2011 r. i w 2012 r. przepisów dotyczących systemu informacji oświatowej (SIO) co do kwestii umieszczania w nim informacji o wychowankach, a także przepisów dotyczących procedury skierowania i doprowadzania do ośrodków osób, które się w nich dobrowolnie nie stawiły, w kontekście wymogu zapewnienia takim osobom miejsca w ośrodku, należało uwzględnić, że uległy one zmianie, co zdaniem Sądu dowiodło, prawidłowości powyższych wywodów. Regulacje prawne, które z uwagi na ich późniejsze wejście w życie nie miały zastosowania w sprawie wskazały, iż dostrzeżono potrzebę uregulowania w sposób nie budzący wątpliwości kwestii decydującej o tym od kiedy osobie skierowanej do ośrodka przysługuje status wychowanka tego ośrodka. Jak już wskazano wyżej definicji wychowanka, nie zawierały właściwe dla rozpoznania niniejszej sprawy przepisy. Nie zawierało jej także rozporządzenie z dnia 12 maja 2011 r., które zostało uchylone przez rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1872), które w myśl § 83 weszło w życie z dniem 1 września 2016 r., z wyjątkiem § 15, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 1 u.s.o. Zgodnie z jego § 15 nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego z dniem otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 81 ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Zauważyć jednocześnie należało, iż analizowane przez Sąd na potrzeby niniejszej sprawy przepisy rozporządzenia z dnia 26 lipca 2004 r. zachowały swoją aktualność. Rozporządzenie z dnia 19 lutego 2002 r. zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1170), a w § 7 tego rozporządzenia zawarto regulacje odpowiadające regulacjom zawartym w § 5 rozporządzenia z dnia 19 lutego 2002 r., przy czym § 7 ust. 3 stanowi odwzorowanie zapisu § 5 ust. 3 uchylonego rozporządzenia. W ocenie Sądu, za trafną należało uznać argumentację skarżącego co do tego, iż o uznaniu nieletniego za wychowanka młodzieżowego ośrodka socjoterapii decyduje moment otrzymania przez dyrektora ośrodka skierowania tej osoby do ośrodka zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Zdaniem Sądu, przy wykładni przepisów regulujących wpisywanie wychowanków na dzień 30 września 2011 r. w systemie informacji oświatowej, należało odejść od przedstawionej w decyzji wykładni literalnej zastosowanych przepisów na rzecz wykładni funkcjonalnej i zaakceptować możliwość wpisania w SIO osób na dzień 30 września 2011 r. skierowanych do takich ośrodków, a doprowadzonych do nich po tej dacie. Odnosząc się do treści orzeczeń dotyczących dwójki uczniów, WSA wyjaśnił, że potrzeba użycia w orzeczeniu kwalifikacyjnym określenia "niepełnosprawności sprzężone" nie uwzględnia treści przepisów obowiązujących w dacie ich sporządzania, tj. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 11 czerwca 1993 r. w sprawie organizacji i zasad działania publicznych poradni psychologiczno-pedagogicznych oraz innych publicznych poradni specjalistycznych (Dz. U. Nr 67, poz. 322) wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 71 u.s.o. oraz rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 lutego 2001 r. w sprawie orzekania o potrzebie kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania dzieci i młodzieży oraz wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, a także szczegółowych zasad kierowania do kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania (Dz. U. Nr 13, poz. 114). W ocenie Sądu, prawidłowa ocena orzeczeń z 3 kwietnia 2000 r. winna zostać dokonana w oparciu o zawarte w ich treści określenie rodzaju i stopnia niepełnosprawności, sformułowane zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 czerwca 1993 r., jak również przy uwzględnieniu dwóch opinii z [...] czerwca 2002 r. przewodniczącego zespołu orzekającego, wyjaśniających wątpliwości co do ich treści.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Finansów wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.):

1. Naruszenie przepisów postępowania, tj.

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.), poprzez uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie zwrotu przez P. K. nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012, wynikające z nieuzasadnionego uznania naruszenia przez ww. organ orzekający, mających zastosowanie w sprawie norm prawa materialnego, związanego z niewłaściwym rozpoznaniem ich treści;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, mimo uznania za uzasadniony - podniesionego w skardze przez P. K. - zarzutu naruszenia w przeprowadzonym przez organ administracji postępowaniu, zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., motywowanego wprawdzie naruszeniem przepisów prawa materialnego, przy jednoczesnym uznaniu, że stan faktyczny w przedmiotowej sprawie jest bezsporny;

c. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku uzasadnienia wyroku w pełnym zakresie podstaw prawnych badanego rozstrzygnięcia organu administracji oraz ich wyjaśnienia w powiązaniu z całokształtem stanu faktycznego sprawy, braku uzasadnienia prawnego odnoszącego się do całego podlegającego badaniu stanu faktycznego, a skupienie się na zagadnieniu definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012, błędnie uznanej za przedmiot sporu w badanej sprawie w sytuacji w której przedmiotem sporu jest definicja pojęcia "wychowanka młodzieżowego ośrodka socjoterapii, korzystającego z zakwaterowania w tym ośrodku";

d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której szczegółowe odniesienie się do treści przepisów obowiązujących w dacie sporządzania orzeczeń z dnia [...] kwietnia 2000 r. pozostawało bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy): w przypadku, w którym z treści tych orzeczeń nie wynikało jednoznacznie występowaniu uczniów więcej niż jednej niepełnosprawności;

e. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na zarzuceniu braku szczegółowego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. do treści orzeczeń dotyczących dwójki uczniów w sytuacji w której uzasadnienie decyzji takie odniesienie zawierało;

f. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania organu administracji, nieodpowładającego stanowi faktycznemu i prawnemu rozpatrywanej sprawy, tj. wskazanie uwzględnienia przez Ministra Finansów przy ponownym rozpoznaniu sprawy, norm wynikających z art. 7a i 7b k.p.a., które weszły w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. i - stosownie do art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - nie mają zastosowania w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz.U. Nr 288 poz. 1693, z późn. zm.) oraz załącznikiem do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odejściu przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy od jej istoty, wynikającej z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, który stanowił podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a dotyczącej ustalenia wysokości nienależnie uzyskanej przez P.K. kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012, w świetle przepisów ww. rozporządzenia, a skupienie się na niewpisującym się w zakres merytoryczny tej sprawy aspekcie - definicji "wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego" w sytuacji w której przedmiotowa sprawa dotyczy definicji pojęcia "wychowanka młodzieżowego ośrodka socjoterapii, korzystającego z zakwaterowania";

b. art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 8 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012, przy wadze P33, dedykowanej m.in. wychowankom młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, należało uwzględniać także nieletnich, którzy zostali skierowani do tych placówek, ale do dnia sprawozdawczego, tj. dnia 30 września 2011 r., jeszcze do nich nie przybyli/nie zostali doprowadzeni;

c. art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 8 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku rozważenia przypadku, czy w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012, przy wadze P33, dedykowanej wychowankom młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, możliwe było uwzględnianie także nieletnich, którzy zostali skierowani do tych placówek, ale przybyli/zostali do nich doprowadzeni w ogóle, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie;

d. art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, poprzez uwzględnienie w podstawie materialnoprawnej wyroku § 15 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. poz. 1872), wprowadzającym od dnia 1 stycznia 2017 r. definicję wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego w sytuacji w której przedmiotowa sprawy dotyczy pojęcia "wychowanka młodzieżowego ośrodka socjoterapii, korzystającego z zakwaterowania";

e. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z ust. 2 pkt 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 oraz przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 lipca 2004 r., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że otrzymanie przez młodzieżowy ośrodek socjoterapii skierowania nieletniego do tej placówki sprawia, że miejsce w ośrodku jest wykazywane jako zajęte, podczas gdy zgodnie z opisem wagi P33, do wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej uwzględnia się wychowanków korzystających z zakwaterowania, a nie — zajęte miejsca w ośrodku;

f. art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 oraz ust. 2 pkt 4 i ust. 8 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012, przy wadze P5, dedykowanej m.in. uczniom z niepełnosprawnościami sprzężonymi, posiadającymi orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, uwzględnia się uczniów posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, u których nie występowała więcej niż jedna niepełnosprawność;

g. art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 oraz ust. 2 pkt 4 i ust. 8 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012, przy wadze P5, dedykowanej m.in. uczniom z niepełnosprawnościami sprzężonymi, posiadającymi orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, uwzględnia się uczniów posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, u których nie więcej niż jedna niepełnosprawność, uzupełnione innymi dowodami, w szczególe opinią przewodniczącego zespołu orzekającego, wyjaśniającą wątpliwości co do treści tych orzeczeń;

h. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związanej z art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz art. 3 pkt 18 u.s.o. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że uczniowie dla których zostały wydane orzeczenia z dnia [...] kwietnia 2000 r. zostali uznani za uczniów u których występowała niepełnosprawność sprzężona, w sytuacji w której u uczniów tych występowała tylko jedna niepełnosprawność;

W uzasadnieniu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, skarżący przedstawił argumenty na ich poparcie.

Skarżący nie skorzystał z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy, dlatego podlega uwzględnieniu, choć nie wszystkie jej zarzuty należy uznać za uzasadnione.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zatem to autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie wystąpiły.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznanej sprawie zarzuty kasacyjne oparte zostały na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Konieczność zachowania wskazanej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku uzasadnienia wyroku w pełnym zakresie podstaw prawnych badanego rozstrzygnięcia organu administracji oraz ich wyjaśnienia w powiązaniu z całokształtem stanu faktycznego sprawy, skupienie się na zagadnieniu definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012, błędnie uznanej za przedmiot sporu w badanej sprawie w sytuacji w której przedmiotem sporu jest definicja pojęcia "wychowanka młodzieżowego ośrodka socjoterapii, korzystającego z zakwaterowania w tym ośrodku", naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której szczegółowe odniesienie się do treści przepisów obowiązujących w dacie sporządzania orzeczeń z dnia 3 kwietnia 2000 r. (co pozostawało bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy): w przypadku, w którym z treści tych orzeczeń nie wynikało jednoznacznie występowaniu uczniów więcej niż jednej niepełnosprawności, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której szczegółowe odniesienie się do treści przepisów obowiązujących w dacie sporządzania orzeczeń z dnia 3 kwietnia 2000 r. (co pozostawało bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy): w przypadku, w którym z treści tych orzeczeń nie wynikało jednoznacznie występowaniu uczniów więcej niż jednej niepełnosprawności naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na zarzuceniu braku szczegółowego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. do treści orzeczeń dotyczących dwójki uczniów w sytuacji w której uzasadnienie decyzji takie odniesienie zawierało, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania organu administracji, nieodpowiadającego stanowi faktycznemu i prawnemu rozpatrywanej sprawy, tj. wskazanie uwzględnienia przez Ministra Finansów przy ponownym rozpoznaniu sprawy, norm wynikających z art. 7a i 7b k.p.a., które weszły w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. i - stosownie do art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - nie mają zastosowania w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy.

W niniejszej sprawie oznacza to odniesienie się w tym miejscu do zarzutów najdalej idących, które wskazują, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. NSA stwierdza, że nie są one zasadne, bowiem do naruszenia tego przepisu nie doszło w zakresie w jakim mogłoby to stanowić samodzielną podstawę kasacyjną.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. - uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Mając na uwadze treść wskazanego przepisu podnieść należy, że z punktu widzenia określonych w nim wymogów, którym czynić powinno zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie wymogom tym, Sąd I instancji uchybił, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie strony, uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje funkcję kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia, co wbrew sugestiom autora skargi kasacyjnej, nie pozbawia NSA możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku w zakresie, który wyznaczony został granicami wniesionego środka zaskarżenia. Sąd I instancji przedstawił istotę zarzutów podniesionych w skardze, a następnie odniósł się do nich się do nich przedstawiając argumenty, które w jego ocenie dawały podstawę do uznania ich za zasadne. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, Sąd I instancji wskazał na przepisy będące podstawą prawną do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz wyjaśnił dlaczego, w jego ocenie, zastosowanie normy wywiedzionej przez organ z obowiązujących w sprawie przepisów prawa, w drodze wykładni literalnej, zostało uznane za błędne, wskazując przy tym na obowiązek zastosowania wykładni funkcjonalnej. Podkreślić w tym miejscu należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę poglądu innego niż zaprezentowany w uzasadnieniu nie stanowi jednak o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z punktu widzenia przedstawionych argumentów, w tym również zważywszy na przedmiot orzekania Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie nie ma więc podstaw, aby skutecznie zarzucać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku charakteryzuje się daleko posuniętymi deficytami, ponieważ Sąd I instancji wyjaśnił dostatecznie podstawy swego rozstrzygnięcia, co do uznania niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a zatem możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, niezależnie od tego, że istotnie rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie organowi, że zawarte w wyroku uchylającym zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. (wobec stwierdzonego przez Sąd I instancji naruszenia prawa materialnego, a nie procedury administracyjnej) wskazania co do dalszego postępowania są niekonsekwentne jak i nieprawidłowe skoro nakazują uwzględnienie przepisów postępowania art. 7a i 7b k.p.a., które weszły w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. - i stosownie do art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z urzędu w dniu [...] października 2016 r. Zgodnie z art. 16 ww. ustawy nowelizującej, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, tj. ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej.

Strona skarżąca nie sformułowała w skardze kasacyjnej zarzutów, które pozwoliłyby Naczelnemu Sadowi Administracyjnemu na ocenę zaskarżonego wyroku w zakresie ustaleń przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę orzeczenia. Wobec powyższego oceniając postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie wiążące są ustalenia faktyczne przyjęte w zaskarżonym wyroku.

Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego trafne są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego - art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz art. 28 ust. 5 tego aktu w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 8 załącznika tego rozporządzenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, co skutkowało możliwością wpisania w System Informacji Oświatowej osób na dzień 30 września 2010 r. skierowanych do takich ośrodków a doprowadzonych po tej dacie. Skarżący kasacyjnie organ zarzuca, że w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012, przy wadze P33, dedykowanej wychowankom młodzieży ośrodków socjoterapii, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, należało uwzględnić także nieletnich, którzy zostali skierowani do tych placówek, ale do dnia sprawozdawczego, tj. dnia 30 września 2011 r., jeszcze do nich nie przybyli/ nie zostali doprowadzeni.

Odnosząc się do powyższych zarzutów na wstępie wskazać należy, iż materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z tym przepisem - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy - w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot.

Trafnym jest przy tym spostrzeżenie, że weryfikacji podlega kwota subwencji ustalonej (i wypłaconej jednostce samorządu terytorialnego), a nie - należnej, która z kolei jest wyliczana na podstawie stosownych danych pochodzących z systemu informacji oświatowej, zweryfikowanych w oparciu o ustalenia postępowania kontrolnego i administracyjnego. Różnica między kwotą subwencji otrzymanej, a kwotą subwencji należnej przez jednostkę samorządu terytorialnego podlega zwrotowi do budżetu państwa. Istotą zatem przedmiotowej sprawy jest zwrot nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. Zatem subwencja ogólna, w tym jej część oświatowa jest częścią dochodów jednostki samorządu terytorialnego, obok dochodów własnych i dotacji z budżetu państwa. Subwencja ogólna dla powiatów - zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, składa się z części wyrównawczej, równoważącej i oświatowej.

Będący przedmiotem postępowania administracyjnego zwrot przez jednostkę samorządu terytorialnego nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, należy zatem rozpatrywać w oparciu o przepisy regulujące zasady i sposób ustalania i podziału tej części subwencji.

W myśl art. 27 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, wielkość części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala corocznie ustawa budżetowa.

Natomiast z art. 28 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, wynika iż kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala się w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nie mniejszej niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych. Od kwoty, o której mowa w tym przepisie - w myśl ust. 2 art. 28 powołanej ustawy - odlicza się rezerwę części oświatowej subwencji ogólnej.

Po odliczeniu rezerwy - zgodnie z ust. 5 powołanego przepisu w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym przedmiotową sprawą - minister właściwy do spraw oświaty i wychowania dzieli część oświatową subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, biorąc pod uwagę zakres realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, z wyłączeniem zadań związanych z dowozem uczniów oraz zadań związanych z prowadzeniem przedszkoli ogólnodostępnych i oddziałów ogólnodostępnych w przedszkolach z oddziałami integracyjnymi oraz zadań związanych z prowadzeniem innych form wychowania przedszkolnego - w sposób określony na podstawie ust. 6.

Stosownie do art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Minister Edukacji Narodowej dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego - w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 - według algorytmu określonego w załączniku do tego rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2012 była dzielona między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, określonych w ustawie o systemie oświaty. Zakres zadań oświatowych realizowanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego został określony m.in. na podstawie danych o liczbie uczniów, słuchaczy i wychowanków, wykazanych przez szkoły i placówki oświatowe w systemie informacji oświatowej - według stanu na dzień 30 września 2011 r. i dzień 10 października 2011 r., zweryfikowanych i potwierdzonych przez organy prowadzące/dotujące szkoły i placówki oświatowe.

Zgodnie z ust. 8 formuły algorytmicznej, określona w ust. 2 statystyczna liczba uczniów, łącznie z uzupełniającą liczbą uczniów, a także określone liczebności wychowanków albo dzieci i młodzieży uprawnionych lub korzystających, podlegają weryfikacji do aktualnego stanu wynikającego z danych systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień 30 września 2011 r. i dzień 10 października 2011 r., z uwzględnieniem korekty kwoty części oświatowej.

Z powyższych regulacji wynika, że część oświatowa subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego jest ustalana na podstawie ww. danych, a nie na podstawie wysokości wydatków ponoszonych przez szkoły i placówki oświatowe.

Podstawę prawną zamieszczania danych w systemie informacji oświatowej przez szkoły i placówki oświatowe stanowiły, w okresie objętym sprawą, przepisy ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. Nr 49, poz. 463, z późn. zm.) oraz - wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 1 tej ustawy - rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmiot prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz.U. Nr 277, poz. 2746, z późn. zm.). Ponadto, sposób i zasady wykazywania danych w systemie informacji oświatowej opisano w "Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.9 (30 września 2011 r.)".

Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012 przewidywał m.in. wagę P 33 = 6,500 dla wychowanków specjalnych ośrodków szkolno - wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych i młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach.

Skoro formuła algorytmiczna przewiduje m.in. zróżnicowane wagi dla wybranych kategorii uczniów i wychowanków oraz określonych typów i rodzajów szkół, to jak trafnie zauważa skarżący kasacyjnie organ przedmiotem badania i analizy w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym była prawidłowość przeliczenia - przy naliczaniu uzyskanej przez P. K. w 2012 r. części oświatowej subwencji ogólnej - uczniów i wychowanków określonymi wagami, a więc także prawidłowość wykazania w systemie informacji oświatowej danych — według stanu na dzień na 30 września 2011 r. - stanowiących podstawę tych wyliczeń, w tym m.in. danych o wychowankach młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. Uwzględnianie konkretnych uczniów/wychowanków w określonych wagach powinno zatem następować, zgodnie z wymogami wskazanymi w opisach poszczególnych wag.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafne zarzuty niewłaściwego zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w 2012 r. polegające na niezastosowaniu wagi P33 do wychowanków M. O. S. w N. W., którzy 30 września 2011r. nie zostali zakwaterowani w tym ośrodku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istota zagadnienia w sprawie niniejszej sprowadza się zatem do wyjaśnienia czy przy naliczaniu oświatowej subwencji ogólnej należy uwzględniać jedynie wychowanków faktycznie korzystających z zakwaterowania w młodzieżowym ośrodku wychowawczym według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy czy także nieletniego skierowanego do młodzieżowego ośrodka wychowawczego już w okresie rezerwacji dla niego miejsca w tym ośrodku.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego za trafne uznać należy zarzuty niewłaściwego zastosowania przepisów § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w 2012 r., oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 8 załącznika do tego rozporządzenia polegające na niezastosowaniu wagi P33 dedykowanej wychowankom młodzieżowych ośrodków socjoterapii o wychowanków którzy 30 września 2011 r. nie zostali zakwaterowani w tych placówkach, a zostali do nich skierowani. Uwzględnianie konkretnych uczniów/wychowanków w określonych wagach powinno następować zgodnie z wymogami wskazanymi w opisach poszczególnych wag. Zawarty w ust. 2 pkt 5 formuły algorytmicznej - opis wagi P33 jest jasny i nie budzi żadnych wątpliwości. Waga ta jest dedykowana m.in. wychowankom młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. Nie chodzi tu zatem o definicję wychowanka i ustalenie liczby osób uznanych na tej podstawie za wychowanków - jak to wynika z wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska Sądu I instancji ale o prawidłowe ustalenie - według stanu na dzień 30 września 2011 r. - liczby wychowanków korzystających z zakwaterowania w przedmiotowym ośrodku, bo tylko takich wychowanków można uwzględnić przy naliczaniu należnej P. K. za rok 2012 części oświatowej subwencji ogólnej

Tym samym za nieuprawnione należy uznać stanowisko Sądu I instancji dotyczące naliczania subwencji i wyjaśnienie dla potrzeb tej sprawy pojęcia wychowanka na bazie przepisów regulujących przyznawanie dotacji.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniono, że pojęcie wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego, który korzysta z zakwaterowania w tym ośrodku obejmuje wyłącznie nieletnich, którzy faktycznie korzystali z zakwaterowania w danym ośrodku, co oznacza faktyczne ich zamieszkiwanie w tym ośrodku na dzień 30 września danego roku bazowego ( por: wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 1309/15, z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 897/16, z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II GSK 5058/16, z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt I GSK 879/18).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę stanowisko to podziela. Wprawdzie w orzeczeniu z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 2125/17 NSA wyraził odmienny pogląd, jednak wynikało to z przeniesienia na grunt rozpoznawanej sprawy stanowiska wyrażonego w wyroku z dnia 10 listopada 2016r. sygn. akt II GSK 692/15, w którym NSA przyjął, że pojęciem "wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego" należy objąć także nieletniego, który został skierowany do ośrodka przez właściwego starostę w okresie od daty otrzymania skierowani nieletniego do ośrodka, do daty przekazania przez dyrektora ośrodka informacji o niedoprowadzeniu wychowanka do ośrodka. Powołane stanowisko dotyczyło określenia o przypadającej do zwrotu kwoty dotacji przyznanej z budżetu powiatu, którą to dotację ustalało się w oparciu o niezdefiniowane pojęcie wychowanka użyte w art. 90 ust. 3 a ustawy o systemie oświaty, a nie możliwości zastosowania opisu wagi P33 z załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011r.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że z uwagi na przedstawiony już wyżej opis wagi P 33, w sprawie niniejszej kwestią zasadniczą przy wprowadzaniu danych do systemu informacji oświatowej w 2011 r. nie było to kiedy nieletni skierowany do ośrodka stawał się wychowankiem, lecz to, że wychowanek korzystał z zakwaterowania w tym ośrodku. Innymi słowy niezależnie od tego czy nieletni stawał się wychowankiem z chwilą otrzymania przez kierownika ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka, czy też dopiero z chwilą przyjęcia do tego ośrodka, to uwzględnienie takiego wychowanka w systemie informacji oświatowej z wagą P 33 było możliwe tylko wówczas, gdy został już przyjęty do ośrodka i korzystał w nim z zakwaterowania.

Wypada zauważyć, że w zakresie powołanych przez Sąd I instancji przepisów rozporządzenia MENiS z 26 lipca 2004 r., w § 6 ust. 1 postanawia się, że nieletniemu umieszczonemu w ośrodku zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Podkreślić należy, że w przepisie tym stwierdza się wprost, że nieletniemu umieszczonemu w ośrodku, a zatem nieletniemu przebywającemu w ośrodku, zakwaterowanemu w nim, zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Z powyższego wynika zatem, że realizacja wskazanych w tym przepisie zadań wobec nieletniego następuje z momentem jego umieszczenia w ośrodku, czyli jego zakwaterowania, nie zaś w dacie jego skierowania do ośrodka.

Z powyższego wynika, że celem subwencji ogólnej w części oświatowej jest dofinansowanie wychowanków przebywających w ośrodku, dofinansowanie zadań w zakresie ich nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunków bezpiecznego pobytu w ośrodku. Zatem nie tylko wykładnia literalna rozporządzenia dotyczącego naliczania subwencji w zakresie odnoszącym się do zdefiniowania wagi P33, ale też wykładnia systemowa uwzględniająca przepisy rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r., a także wywiedziony z nich rezultat wykładni celowościowej, przekonuje do zaaprobowania stanowiska zajętego w tym zakresie przez skarżący kasacyjnie organ, które skutecznie podważa prawidłowość wydanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia.

Skoro zatem, jak w sprawie niniejszej 3 nieletnich wykazanych jako wychowankowie M. O. S. w N.W., według stanu na dzień 30 września 2011 r., nie było zakwaterowanych w tym ośrodku, to przy naliczaniu należnej P.K. na rok 2012 części oświatowej subwencji ogólnej, nie mogli oni być przeliczeni wagą P33.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro P. uzyskał część oświatową subwencji ogólnej wyższą od należnej, postawiony w skardze kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego okazał się usprawiedliwiony.

Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 oraz ust. 2 pkt 4 i ust. 8 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012, przy wadze P5, dedykowanej m.in. uczniom z niepełnosprawnościami sprzężonymi, posiadającymi orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, uwzględnia się uczniów posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, u których nie występowała więcej niż jedna niepełnosprawność. Na dzień sprawozdawczy, tj. 30 września 2011 r. obowiązywały przepisy definiujące niepełnosprawności sprzężone. Definicja ta została wprowadzona art. 3 pkt 18 ustawy o systemie oświaty w dniu 22 kwietnia 2009 r. ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 458) zgodnie z art. 3 pkt 18 ww. ustawy przez niepełnosprawności sprzężone należy rozumieć występowanie u dziecka niesłyszącego lub słabosłyszącego, niewidomego lub słabowidzącego, z niepełnosprawnością ruchową, z upośledzeniem umysłowym albo z autyzmem co najmniej jeszcze jednej z wymienionych niepełnosprawności. Kwestię wydawania orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego - w okresie objętym przedmiotową sprawą regulowały przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno - pedagogicznych (Dz. U. Nr 173, poz. 1072). Zgodnie z wzorami zawartymi w załącznikach do tego rozporządzenia, orzeczenia są wydawane na podstawie art. 71 b ust. 3 ustawy o systemie oświaty, a poza sentencją, do obligatoryjnych elementów orzeczenia należą: diagnoza, zalecenia i uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie sporne orzeczenia zostały wydane w dniu 3 kwietnia 2000 r. a zatem na gruncie przepisów rozporządzenia z 1993 r. zarówno w orzeczeniu nr 52/1999/2000, jak i w orzeczeniu 55/1999/2000 wskazano tylko na jedną niepełnosprawność, nie użyto pojęcia " niepełnosprawności sprzężone". przepisy wówczas obowiązujące nakazywały wskazanie rodzaju niepełnosprawności w szczególności pod kątem dopasowania do dziecka odpowiednich form kształcenia, w konsekwencji w przypadku wystąpienia u dziecka więcej niż jednej niepełnosprawności poradnia była zobowiązana do jej wskazania, celem realizacji skonkretyzowanych specjalnych potrzeb edukacyjnych ucznia. W świetle zebranych dowodów oraz w świetle przytoczonych przepisów prawnych nie można było uznać, że dla celów naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej w przypadku powołanych w sprawie uczniów, dla których zostały wydane orzeczenia z dni 3 kwietnia 2000 r. mamy do czynienia z niepełnosprawnościa sprzężoną. Zastosowanie wagi P5 jest uprawnione tylko wówczas, gdy z orzeczenia o potrzebie kształcenia wynika jednoznacznie, że stwierdzono niepełnosprawność sprzężoną albo, że stwierdzono dwie lub więcej niepełnosprawności wymienione w orzeczeniu o niepełnosprawności. Sąd zgadza się z twierdzeniem organu, że wskazanych wyżej orzeczeń nie mogły zastąpić ani uzupełnić inne dowody, w tym w szczególności opinie wyjaśniające wątpliwości co do treści tych orzeczeń.

Otrzymana przez P. K. na rok 2012 część oświatowa subwencji ogólnej nie została naliczona zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Wskutek wykazania w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r., przez niektóre szkoły i placówki oświatowe, prowadzone/dotowane przez P. K. błędnych danych, przy naliczaniu wysokości otrzymanej przez tę jednostkę części oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r., doszło do zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych, a w konsekwencji P. otrzymał tę część subwencji ogólnej w kwocie wyższej od należnej, co zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego uzasadniało wydanie przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnej kwoty subwencji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro P. uzyskał część oświatową subwencji ogólnej wyższą od należnej, postawiony w skardze kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania art. 37 ust 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego okazał się usprawiedliwiony.

Mając powyższe na uwadze NSA uwzględnił skargę kasacyjną i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i skargę P. K. oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z par. 2 pkt 7) i w zw. z § 14 ust. 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.).