Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 900/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71a
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: Nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jako skutek samowolnej zmiany sposobu użytkowania przewidziane w art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) nie funkcjonuje samodzielnie bez wcześniejszego wydania postanowienia w trybie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, tj. bez wstrzymania użytkowania obiektu i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów w określonym terminie. Dopiero niewykonanie w wyznaczonym terminie obowiązku, albo dalsze użytkowanie obiektu mimo jego wstrzymania, uprawnia organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji opartej na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

TEZY

Nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jako skutek samowolnej zmiany sposobu użytkowania przewidziane w art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) nie funkcjonuje samodzielnie bez wcześniejszego wydania postanowienia w trybie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, tj. bez wstrzymania użytkowania obiektu i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów w określonym terminie. Dopiero niewykonanie w wyznaczonym terminie obowiązku, albo dalsze użytkowanie obiektu mimo jego wstrzymania, uprawnia organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji opartej na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi S. M. im. A. M. w B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 900/14

UZASADNIENIE

W związku ze złożonym przez S. M. im. A. M. w B. zawiadomieniem zostało wszczęte w dniu 30 grudnia 2013 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: PINB PG) postępowanie m.in. w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku biurowego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. M. [...] w B. na cele domu przedpogrzebowego oraz sprzedaży akcesoriów pogrzebowych.

W dniu 13 stycznia 2014 r. przeprowadzono oględziny, podczas których stwierdzono, że po dokonanym remoncie, od dnia 1 stycznia 2014 r. została w spornym budynku rozpoczęta przez H. T. prowadzącą działalność gospodarczą U. P. "L." działalność usługowo – handlowa. Nie dokonano zgłoszenia do Wydziału Architektury Urzędu Miasta w B. Nieruchomość stanowi współwłasność L. B. i Z. B., natomiast z mocy zawartej w dniu 1 października 2013 r. umowy najmu została udostępniona (parter budynku) na działalność handlowo – usługową H. T.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. organ zażądał od współwłaścicieli nieruchomości (z podaniem jako podstawy prawnej postanowienia art. 77 i art. 123

§ 1 i 2 k.p.a.) w terminie do dnia 31 stycznia 2014 r. dokumentów dotyczących wydanych pozwoleń związanych z budynkiem przy ul. M. [...] w B. (pozwolenia na budowę, ewentualnie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania wydanego w trakcie użytkowania budynku).

W odpowiedzi pismem z dnia 16 stycznia 2014 r. Z. B. podał sposoby użytkowania budynku od 1939 r.

Na skutek działalności społecznego komitetu mieszkańców protestujących przeciwko rodzajowi prowadzonej działalności, organ uzyskał informację o wykonywaniu usług pogrzebowych.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. PINB PG z powołaniem się na przepis art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), dalej jako p.b., orzekł w sposób następujący:

1). wstrzymać użytkowanie części obejmującej parter budynku usytuowanego na nieruchomości nr ewid. [...] przy ul. M. [...] w B., stanowiącego współwłasność L. B. i Z. B., funkcjonującej jako D. P. [...] z przeznaczeniem na salę wystawień trumny ze zwłokami osób zmarłych, biuro i sklep z ubraniami i kwiatami;

2). nałożyć na H. T. prowadzącą firmę U. P. "L." z siedzibą w K., ul. K. [...], najemcę parteru wymienionego budynku obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 września 2014 r. dokumentów wymienionych w art. 71 ust. 2 p.b. tj. :

a). opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej lub sąsiednich nieruchomościach z oznaczeniem części obiektu, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania

b). zwięzłego opisu technicznego określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję wraz z danymi techniczno - użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby również danymi technologicznymi;

c). dokumentacji technicznej, która powinna zawierać uzgodnienie rzeczoznawcy do spraw bhp, ppoż oraz spraw sanitarno- epidemiologicznych;

d). oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

e). ostatecznej decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu organ wyłożył, że w sprawie doszło do samowolnej, bo dokonanej bez stosownego zgłoszenia, zmiany sposobu użytkowania budynku poprzez rozpoczęcie przez H. T. działalności w postaci usług przedpogrzebowych. Obligowało to organ nadzoru budowlanego do podjęcia działań zgodnie z art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. poprzez wstrzymanie użytkowania części obiektu oraz nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentacji, zgodnie z art. 71 ust. 2 tej ustawy. Wskazano, że stroną postępowania jest najemca z uwagi na stosunek zobowiązaniowy, dlatego określone w postanowieniu obowiązki skierowane zostały do H. T. reprezentującej firmę U. P. "L.". Pouczono o niezaskarżalności postanowienia.

Po upływie wyznaczonego postanowieniem terminu oraz wobec licznych interwencji mieszkańców osiedla, którzy wykazali prowadzoną w dalszym ciągu działalność usługową firmy "L.", decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. wydaną na podstawie art. 71a ust. 4 p.b. nakazano L. B. i Z. B. – współwłaścicielom budynku, użytkowanego w parterze z przeznaczeniem na salę wystawień trumny ze zwłokami osób zmarłych, biuro i sklep z ubraniami i kwiatami funkcjonującego pod nazwą D. P. [...], przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania parteru budynku. Organ przytoczył ustalony w postanowieniu z dnia [...] marca 2014 r. stan faktyczny i ocenę co do samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu budowlanego. Uwypuklił fakt skierowania obowiązków zawartych w punkcie 2 postanowienia do H. T. jako najemcy i ich niewykonanie. Nadto, jak zauważył, mimo wstrzymania użytkowania spornej części budynku – tego obowiązku nie zrealizowano. Analizując przepis art. 71a ust. 1 pkt 4 p.b. wyłożono, że "nie wskazuje on jednoznacznie adresata decyzji, która wydawana jest w zakresie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części tj. stronę postępowania prowadzonego w tym zakresie".

Skonkludowano, że z uwagi na fakt ponoszenia odpowiedzialności za użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem przez właściciela lub zarządcę, on ponosi konsekwencje samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli L. i Z. B. oraz H. T.

Ta ostatnia zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem ogólnych reguł postępowania administracyjnego (wskazano art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz błędne uznanie, iż wykonane przez nią roboty i czynności stanowiły zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 2 p.b. Dowodziła, że wprowadzenie funkcji domu przedpogrzebowego nie stanowi zmiany sposobu użytkowania, zwłoki są tam jedynie wystawiane a przygotowania są w innym miejscu. Powołała się na ekspertyzę specjalistyczną zawierającą ocenę, iż warunki bezpiecznego użytkowania nie zostały naruszone, zatem nie może być mowy o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Odwołujący się małżonkowie B. także zarzucili naruszenie art. 7, 8, 77

§ 1 i 80 k.p.a. oraz art. 71 ust. 4 p.b. dowodząc, że umową najmu przekazali zarząd nieruchomością H. T., czego organ nie przeanalizował dopuszczając się rażącego naruszenia prawa.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) po rozpoznaniu powyższych odwołań uchylił decyzję pierwszoinstancyjną oraz poprzedzające jej wydanie postanowienie z dnia [...] marca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Głównym powodem wydania decyzji kasatoryjnej był brak spójności pomiędzy podmiotem zobowiązanym określonym w decyzji a podmiotem postanowienia z dnia [...] marca 2014 r. Organ odwoławczy zauważył, że podmiotem zobowiązanym do wykonania czynności wynikających z postanowienia z dnia [...] marca 2014 r. była H. T. prowadząca firmę U. P. "L." jako najemca parteru w spornym budynku, natomiast nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu korzystania z tej części (parter) budynku został skierowany do L. i Z. B. Podkreślono, że niezależnie od tego, kto dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działania ponosi właściciel lub zarządca obiektu. W tej sytuacji będąca przedmiotem rozpoznania decyzja zapadła z naruszeniem art. 71a p.b.

PWINB wyłożył, że błędnie w postanowieniu z dnia [...] marca 2014 r. jako stronę potraktowano najemcę, dlatego i to postanowienie podlegało uchyleniu.

Odnosząc się do treści odwołania H. T. wyjaśniono, iż w stwierdzonych okolicznościach nie jest możliwe umorzenie postępowania w sprawie, w której przedmiotem jest samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu w celu prowadzenia w nim działalności gospodarczej w znacznej skali, bowiem doprowadziłoby to do "faktycznego zalegalizowania" takiego stanu rzeczy, bez przeprowadzenia wymaganego przepisami prawa budowlanego postępowania, co jest nie do zaakceptowania w praworządnym państwie, choćby ze względu na dobro mieszkańców okolicznych budynków. W okolicznościach sprawy - z uwagi na fakt, iż obszar na którym leży działka nr [...] (ul. M. [...] w B.) nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania, do rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego czy użytkowanie parteru budynku w takiej lokalizacji z przeznaczeniem na salę wystawień trumny ze zwłokami osób zmarłych, biuro i sklep z ubraniami i kwiatami funkcjonujące pod nazwą D. P. [...] - jest zgodne z funkcją zabudowy sąsiedzkiej, czy też nie dające się z nią pogodzić - konieczne jest przedłożenie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - dopiero decyzja o warunkach zabudowy jest punktem odniesienia dla organów nadzoru budowlanego oceniającego czy zmiana sposobu użytkowania nastąpiła, czy też nie oraz czy miała charakter samowolny. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga uprzedniego przeprowadzenia analizy funkcji terenu oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - co należy do kompetencji organów samorządowych a nie organów nadzoru budowlanego. Wyłożono, że z uwagi na powyższe istnieje konieczność nałożenia obowiązków wynikających z art. 71 a ust. 1 i 2 p.b. na właścicieli parteru budynku przy ul. M. [...] w B., a nie na najemcę tegoż parteru. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przepis art. 71a ust. 4 p.b. ma charakter restrykcyjny i winien być zastosowany w przypadku zlekceważenia przez stronę postępowania nakazu zawartego w akcie administracyjnym. W analizowanej sprawie, jak podkreślono, nie można postawić właścicielom obiektu przy ul. M. [...] w B. zarzutu zlekceważenia nakazu zawartego w postanowieniu z dnia [...] marca 2014 r., bowiem nie oni byli adresatami obowiązków nałożonych w tymże postanowieniu. Z tego względu konieczne było zwrócenie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji,

W skardze wywiedzionej do WSA w Białymstoku na powyższą decyzję S. M. im. A. M. w B. zarzuciła organowi II instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 71a ust. 4 p.b. oraz naruszenie konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej i państwa prawa.

Podkreśliła udowodnienie, w jej mniemaniu, faktu samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, co czyni niezrozumiałym wydanie decyzji kasatoryjnej i co przedłuża postępowanie. Zaakcentowano sprzeciw mieszkańców dla powadzonej działalności w postaci usług przedpogrzebowych, prowadzonych pomimo postanowienia wstrzymującego. Pozwolenie na kontynuowanie działalności, zdaniem skarżącej S., stanowi naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej. Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, że współwłaściciele budynku nie zostali faktycznie zobowiązani do wykonania obowiązków z postanowienia z dnia [...] marca 2014 r., a jedynie doręczono im postanowienie jako stronie. Dlatego nie można było zaakceptować decyzji nakazującej im przywrócenie stanu poprzedniego. Natomiast organ odwoławczy nie zakwestionował trybu postępowania w sytuacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Do akt sądowych zostały nadto złożone pisma komitetu społecznego mieszkańców opisujące wpływ prowadzonej działalności na ich sytuację oraz kwestionujące zasadność zaskarżonej decyzji wobec wydania postanowienia z dnia [...] stycznia 2014 r.

Tę ostatnią okoliczności podnosiła także skarżąca w piśmie z dnia 24 września 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny został upoważniony do badania legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, czyli badania jego zgodności z normami prawa zarówno materialnego jak i procesowego.

Oznacza to dopuszczalność wyeliminowania z porządku prawnego poddanej kontroli sądu decyzji, gdy narusza ona prawo.

Wbrew zarzutom skargi decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zaskarżona w sprawie niniejszej nie narusza prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, jak i nie narusza przepisów procesowych w zakresie, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego nie podlegała uchyleniu bądź stwierdzeniu nieważności.

Ma rację organ drugoinstancyjny, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. wydał decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania w stosunku do innego podmiotu niż wcześniejsze zobowiązanie do przedłożenia określonych dokumentów i wstrzymanie użytkowania spornej części budynku zawarte w postanowieniu z dnia [...] marca 2014 r.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia organ nadzoru budowalnego ma obowiązek wdrożenia postępowania określonego w art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), dalej jako p.b. W pierwszej kolejności – w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części oraz 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 p.b. Postanowienie to kieruje do podmiotu mającego status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tak, jak wskazano w zaskarżonej decyzji, zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie ugruntowana jest linia, iż adresatami rozstrzygnięć w sprawie w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania samowolnie (bez wymaganego zgłoszenia) zmienionego, jest właściciel lub zarządca budynku, bowiem te podmioty są obowiązane, zgodnie z art. 5 ust. 2 p.b., do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (vide wyroki w sprawach II OSK 2413/12 z dnia 5 marca 2014 r., II SA/Gl 864/12 z dnia 9 stycznia 2013 r., IV SA/Po 1078/11 z dnia 15 marca 2012 r. dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA oraz vide A. Kosicki, komentarz do art. 71a ustawy Prawo budowlane, Lex Omega). Niezależnie zatem od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku w powołanej wyżej sprawie II OSK 2413/12: "Dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 p.b. nie jest każdy, kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania obiektu, a jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu. Stąd też najemca lokalu nie posiada interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku, czy też jego części, albowiem brak jest normy prawa materialnego z której można by ten interes wyprowadzić. Przepis art. 28 k.p.a, który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie nie ma charakteru samodzielnego dla ustalenia legitymacji strony. Interes prawny o którym mowa w art. 28 k.p.a. musi bowiem wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Posiadanie przez dany podmiot statusu strony nie zależy od jego interesu faktycznego, ani od subiektywnej oceny tego podmiotu, że posiada interes prawny".

Podkreślić należy, iż przewidziane w art. 71a ust. 4 p.b. nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jako skutek samowolnej zmiany sposobu użytkowania - nie funkcjonuje samodzielnie bez wcześniejszego wydania postanowienia w trybie art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2 p.b., tj. bez wstrzymania użytkowania obiektu i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów w określonym terminie. Dopiero niewykonanie w wyznaczonym terminie obowiązku, albo dalsze użytkowanie obiektu mimo jego wstrzymania, uprawnia organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji opartej na podstawie art. 71a ust. 4 p.b.

Ustawodawca przewidział określoną ścieżkę doprowadzenia tej postaci samowoli budowalnej do jej zaakceptowania. W pierwszej kolejności otworzył drogę do zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu tam, gdzie da się to pogodzić z wymogami prawa poprzez przedłożenie dokumentów określonych w art. 71 ust. 2 p.b. – takich, jakie byłyby wymagane w przypadku spełnienia wymogu zgłoszenia budowlanego złożonego właściwemu organowi. Stanowi to gwarancję oceny dopuszczalności dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Jeśli obowiązek taki zostanie wykonany, ustala się opłatę legalizacyjną na podstawie art. 71a ust. 2 p.b. Nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania jest możliwe tylko wówczas, gdy zobowiązany nie wykonał w terminie nałożonych obowiązków lub mimo wstrzymania w dalszym ciągu kontynuował zmieniony sposób użytkowania.

Przepis art. 71 a ust. 4 p.b. ma charakter restrykcyjny i może być stosowany tylko w przypadku zlekceważenia przez stronę postępowania nakazów zawartych w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. (vide wyrok w sprawie VII SA/Wa 783/11 z dnia 1 lipca 2014 r., CBOSA).

Dlatego sankcja przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania może być nałożona wyłącznie na podmiot, który nie poddał się wymogom postanowienia wydanego na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 p.b.

Jak trafnie wyłożył organ odwoławczy, w sprawie niniejszej ten warunek nie został spełniony. Podzielić należy ocenę, że postanowienie z dnia [...] marca 2014 r. skierowane zostało nieprawidłowo do – jako podmiotu zobowiązanego – H. T. tj. najemcy spornej części budynku. Natomiast decyzja organu I instancji z dnia [...] lipca 2014 r. wydana na podstawie art. 71 a ust. 4 p.b. została skierowana do współwłaścicieli nieruchomości - małżonków B. Decyzja ta naruszała zatem prawo – art. 71a ust. 1 i 4 p.b., które to naruszenie nie mogło zostać usunięte w inny sposób niż poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej i uchylenie nieprawidłowego postanowienia z dnia [...] marca 2014 r., które to postanowienie nie podlegało samodzielnemu zaskarżeniu.

Zarzucenie w skardze decyzji drugoinstancyjnej naruszenia prawa w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym nie mogło zostać uznane przez sąd za uzasadnione. Wyjaśnić należy błędne przekonanie społecznego komitetu mieszkańców osiedla, powtórzone przez skarżącą S. w piśmie procesowym z dnia 24 września 2014 r., jakoby współwłaściciele małżonkowie B. zostali zobowiązani w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2014 r. w trybie art. 71a ust. 1 p.b. Zauważyć trzeba, że wskazywane postanowienie nie stanowiło ani w podstawie prawnej, ani w treści o nałożeniu obowiązków i wstrzymaniu użytkowania na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. Z podanej podstawy prawnej (art. 77 i art. 123 § 1 i 2 k.p.a.) wynika, że jest to postanowienie dowodowe, a z uzasadnienia, że żądane dokumenty "są niezbędne do rzetelnego zbadania sprawy w zakresie zgodności z prawem użytkowania w/w budynku". Skoro organ prowadził postępowanie w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania to miał obowiązek porównania do sposobu użytkowania danego obiektu budowlanego określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach np. w pozwoleniu na użytkowanie (vide wyroki w sprawach: II SA/Go 57/12 z dnia 15 marca 2013 r., II SA/Po 227/13 z dnia 3 grudnia 2013 r., CBOSA). Dlatego prawidłowo wezwał organ współwłaścicieli budynku do wykazania poprzedniego legalnego sposobu użytkowania i wyłącznie tak interpretowane może być postanowienie z dnia 20 stycznia 2014 r. W odpowiedzi na nie Z. B. złożył oświadczenie (k. 78 akt adm.), w którym podał sposoby użytkowania budynku od 1939 r. Powyższe wskazuje na bezzasadność oceny skarżącej S. co do roli i znaczenia procesowego postanowienia Inspektora Powiatowego z dnia [...] stycznia 2014 r.

Także nieuprawniona jest równolegle zastosowana przez skarżącego interpretacja, jakoby adresatem postanowienia z dnia [...] marca 2014 r., niewątpliwie wydanym na podstawie art. 71a ust. 4 p.b., byli małżonkowie B. Przeczy temu treść postanowienia oraz jego uzasadnienie, w którym organ (wcześniej błędnie uzasadniający, iż najemca jest stroną postępowania) skonstatował: "Najemcy obiektu przysługuje interes prawny z uwagi na istniejący stosunek zobowiązaniowy (umowę najmu). Obowiązki określone w niniejszym postanowieniu skierowane zostały zatem do P. H. T., reprezentującej firmę U. P. "L.", ponieważ ich rozstrzygnięcie dotyczyć będzie przede wszystkim sfery praw najemcy".

Ostatnio zacytowane zdanie usuwa wątpliwości co do podmiotu zobowiązanego do wykonania nałożonych postanowieniem obowiązków (wstrzymania użytkowania i przedłożenia dokumentów), którym była z woli organu I instancji H. T. a nie małżonkowie B. Nie zmienia tego fakt doręczenia postanowienia także małżonkom B.

Jak wyżej wyłożono, w takiej sytuacji nie można było nałożyć restrykcji z art. 71a ust. 4 p.b. w stosunku do współwłaścicieli. To oni powinni być uznani za stronę postępowania od samego początku i to oni powinni być adresatami, do których skierowano obowiązki w trybie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. Błędne potraktowanie przez organ I instancji w początkowej fazie postępowania jako strony najemcy, doprowadziło do nieprawidłowości, które mogły zostać usunięte wyłącznie w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji. Dlatego nie sposób uznać, by naruszała ona prawo, w tym zarzuconą konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej i zasadę państwa prawa.

Organ odwoławczy poprzez uzasadnioną decyzję kasatoryjną nie narusza zasad konstytucyjnych, a je realizuje stojąc na straży prawa. W przedmiotowej sprawie Inspektor Wojewódzki nie mógł utrzymać w mocy naruszającej prawo decyzji i nie był uprawniony do "naprawienia" uchybień w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez merytoryczne rozstrzygnięcie po uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej, gdyż uchybiłby zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Tak, jak wskazał, postępowanie musi być powtórzone do wydania postanowienia w trybie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. Zatem wydana decyzja na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie narusza prawa.

Skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.).