Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 351/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4, art. 30c ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E7 A. Spółka z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 30 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Bk 559/13 w sprawie ze skargi E7. A. Spółka z o.o. w B. na informację Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E7 A. Spółka z o.o. w B. na rzecz Zarządu Województwa [...] 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Bk 559/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (j.t.: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: u.z.p.p.r.), oddalił skargę E7 A. Spółki z o.o. z siedzibą w B. na informację Zarządu Województwa [...] (pełniącego funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013) z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], o negatywnym rozstrzygnięciu protestu spółki od oceny jej wniosku o dofinansowanie projektu, zawartej w piśmie Instytucji Zarządzającej z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], informującym o odrzuceniu wniosku z powodu niespełnienia kryteriów merytorycznych.

Sąd I instancji przedstawił w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne oraz stanowisko Instytucji Zarządzającej. Wskazał, że Spółka złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pn. "[...].". Wniosek ten został złożony w toku konkursu zorganizowanego w ramach Osi Priorytetowej V (Rozwój infrastruktury ochrony środowiska) Działanie 5.2 (Rozwój lokalnej infrastruktury ochrony środowiska - Wykorzystanie odnawialnych źródeł energii). Instytucja Zarządzająca odrzuciła ten wniosek z powodu niespełnienia kryteriów merytorycznych, a po wniesieniu przez stronę protestu od tej oceny Zarząd Województwa negatywnie rozpatrzył tenże protest w zakresie: wykonalności technicznej projektu, wykonalności finansowej projektu, a także zapewnienia trwałości projektu. Instytucja Zarządzająca uznała, że inwestycję należy traktować, jako przedsięwzięcie mogące oddziaływać na środowisko, bowiem powierzchnia zabudowy inwestycji, zgodnie z deklaracją Wnioskodawcy, wynosić będzie 17.517,64 m2. W związku z tym, konieczne było przedłożenie stosownych dokumentów, czego Spółka nie zrobiła. Organ zauważył, że Wnioskodawca na etapie oceny formalnej w pierwotnie złożonym wniosku o dofinansowanie z dnia [...] stycznia 2013 r. jak i w poprawionym wniosku z dnia 7 marca 2012 r. w pkt II.6 Ocena wpływu na środowisko w wierszu: "Czy projekt należy do I, II lub III grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko?" napisał "nie dotyczy", zaś w pkt II.6.1. "Czy zostały dołączone dokumenty związane z postępowaniem OOŚ" w wierszu: "Projekt wymaga sporządzenia raportu OOŚ jak i Decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia", zaznaczył – "NIE". Zdaniem organu, w związku z powyższym nie jest możliwe przywrócenie wniosku do ponownej oceny formalnej, ponieważ Wnioskodawca wybierając opcję "nie dotyczy" wskazał, że projekt nie jest zaliczany do I, II lub III grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Instytucja Zarządzająca zauważyła również, że projekt ma być finansowany ze środków spółki powiązanej z grupy kapitałowej Wnioskodawcy – A. Spółka z o.o. Spółka ta ma zapewnić środki finansowe również na pokrycie wkładów własnych w kilku innych inwestycjach. Do konkursu wniosek złożyła również firma E4 A. Sp. z o.o., która również wskazała, że środki finansowe na pokrycie kosztów wkładu własnego w wysokości łącznie 4.855.061,59 zł zostaną udostępnione również przez A. Sp. z o.o., tym samym wymienione przedsiębiorstwo zobowiązało się do zabezpieczenia w konkursie łącznie 15.791.482,99 zł. Opierając się na informacjach wskazanych w Sprawozdaniu Finansowym A. Spółki z o.o. za rok obrotowy 2012 oraz w Rachunku Zysków i strat za okres 01.01.2012 r. – 31.12.2013 r., Instytucja Zarządzająca uznała, że A. Spółka z o.o. nie dysponuje środkami finansowymi, które mogłaby przeznaczyć na zabezpieczenie wkładu własnego i kosztów wnioskodawcy oraz podmiotu powiązanego, tj. E4 A. Sp. z o.o., zaś grupa kapitałowa zobowiązała się do wsparcia finansowego w przypadku "wystąpienia nieprzewidzianych okoliczności", a za takie nie można uznać konieczności finansowania wkładu własnego i kosztów niekwalifikowanych. Zarząd Województwa uznał, że w sytuacji niespełnienia kryterium wykonalności finansowej zagrożone jest również utrzymanie trwałości projektu, gdyż oba te kryteria są powiązane i wzajemnie się warunkują.

Zdaniem Sądu I instancji, ocena projektu przedstawionego przez Spółkę została przeprowadzona w sposób nienaruszający prawa, to jest przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jak i przepisów zawartych w systemie realizacji programu operacyjnego (Regulaminie Oceny i Wyboru Projektów w Ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 – powoływanym dalej jako "Regulamin Oceny i Wyboru Projektów").

Odnosząc się do zarzutu Spółki, że Instytucja Zarządzająca nie wezwała jej do uzupełnienia dokumentacji aplikacyjnej w zakresie brakujących dokumentów oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i nie cofnęła wniosku do oceny formalnej, lecz dokonała negatywnej oceny projektu, Sąd wskazał, że zgodnie z dokumentacją konkursową i obowiązującymi instrukcjami, w szczególności instrukcją wypełniania wniosku, to wnioskodawca powinien sam określić, do której grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko projekt jest zaliczany. Sąd podzielił pogląd Instytucji Zarządzającej, że dokumentacja przedłożona przez Spółkę była kompletna dla przedsięwzięcia niezaliczanego do I ani II grupy, w związku z tym nie mogła podlegać uzupełnieniu. Nie istniały zatem przesłanki do wezwania Spółki do uzupełnienia dokumentacji czy cofnięcia projektu do oceny formalnej, bowiem wniosek był pod tym kątem sformułowany prawidłowo. Dopiero na etapie oceny merytorycznej oceniający uznali, że przedsięwzięcie należy do II grupy, konsekwencją czego było uznanie, że przedłożone dokumenty nie są zgodne z prawnymi wymogami dotyczącymi OOŚ dla tego rodzaju przedsięwzięć.

Za nietrafny uznał Sąd I instancji zarzut naruszenia przez Instytucję Zarządzającą art. 29 u.z.p.p.r. poprzez nieprawidłową ocenę złożonego wniosku w zakresie finansowej wykonalności projektu. Sąd podzielił stanowisko Zarządu Województwa, że wskazana przez skarżącą spółka współfinansująca (A. Sp. z o.o.) nie jest w stanie zapewnić wykonalności finansowej wszystkich zaplanowanych oraz przyjętych do realizacji przedsięwzięć. Wspomniana spółka miała współfinansować również projekt zgłoszony w tym samym konkursie przez inną spółkę grupy kapitałowej – E4 A. Sp. z o.o., przy czym łączna kwota zabezpieczeń wykonania zobowiązań wynikających z ogłoszonego konkursu, a udzielonych przez A. Spółkę z o.o. wobec wspomnianych spółek znacznie przekroczyła 15 mln zł, podczas gdy ze sprawozdania finansowego A. Sp. z o.o. wynika, że na koniec roku 2012 dysponowała kwotą 1 740 968,81 zł, zaś całkowity zysk netto wynosił 6 246 823,62 zł. Sąd zaznaczył ponadto, że jeszcze cztery inne spółki powiązane (E1 A. Sp. z o.o., E2 A. Sp. z o.o., E3 A. Sp. z o.o., E5 A. Sp. z o.o.) założyły współfinansowanie inwestycji (na które otrzymały już dofinansowanie w ramach RPOWP na lata 2007-13) przez tę samą spółkę powiązaną tj. A. Sp. z o.o. W ocenie Sądu, analiza harmonogramów płatności do projektów zgłoszonych do poprzedniego konkursu (w którym spółkom z grupy kapitałowej zostało przyznane dofinansowanie) z harmonogramem planowanych płatności w ramach obecnego konkursu wskazuje, że A. Sp. z o.o. w 2013 r. byłaby zobowiązana do wydatkowania wkładu w wysokości blisko 18 mln zł, co z praktycznego punktu widzenia jest niemożliwe bez dodatkowych źródeł finansowania. Sąd stwierdził jednocześnie, że oceniający mogli dowiedzieć się o wspomnianych faktach, gdyż kwestie dotyczące realizacji projektów współfinansowanych ze środków publicznych stanowią informację publiczną, informacje o podmiotach, które otrzymały dofinansowanie są dostępne na stronie internetowej programu operacyjnego, a dokumentacja aplikacyjna innych spółek powiązanych, którym zostało przyznane dofinansowanie, była w posiadaniu Instytucji Zarządzającej.

Zdaniem Sądu I instancji, Instytucja Zarządzająca nie naruszyła również postanowień rozdziału 10.5 Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów poprzez brak wezwania wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień, w sytuacji gdy uznała, że strona nie określiła w dokumentacji aplikacyjnej, czy zamierza ubiegać się o dofinansowanie w formie refundacji, czy też zaliczki. Sąd wskazał, że stosownie do rozdziału 10.5 Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów zasadą jest, iż na etapie oceny merytorycznej nie można modyfikować treści merytorycznych wniosków, przy czym "ze względu na charakter oceny oraz bardzo szeroki zakres zagadnień oceniający może jednak wezwać Wnioskodawcę o wyjaśnienie kwestii, które wymagają właściwego zrozumienia intencji Projektodawcy. Wyjaśnienia jednak nie są elementem uzupełnienia wniosku, mogą być jedynie pewną interpretacją treści, faktów itp.". Sąd uznał, że przytoczony fragment Regulaminu wskazuje, że osoba oceniająca może, ale nie musi wzywać wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień odnośnie do interpretacji dokumentacji aplikacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie oceniający o takie wyjaśnienia nie wystąpili, to należało przyjąć, że zgromadzona dokumentacja była wystarczająca do rzetelnej i prawidłowej oceny projektu.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożyła E7 A. Sp. z o.o. Spółka zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. poprzez brak uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy ocena projektu została przeprowadzona przez organ w sposób naruszający prawo poprzez brak zwrócenia wniosku do ponownej oceny formalnej do właściwego referatu oceny i wyboru wniosków, a następnie wezwaniu Skarżącej do skorygowania wniosku w części odnoszącej się do wskazanego, wykrytego przez oceniającego w ramach KOP błędu formalnego;

2) naruszenie art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r. poprzez pogorszenie w stosunku do skarżącej zasad konkursu, a to ocenie wniosku skarżącej przez pryzmat okoliczności, do których wykazania, zgodnie z zasadami konkursu, skarżąca nie była zobowiązana,

3) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. poprzez brak uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy ocena projektu została przeprowadzona przez organ w sposób naruszający prawo, poprzez odrzucenie wniosku skarżącej na etapie oceny merytorycznej z powodu niespełnienia kryteriów merytorycznych w zakresie określenia czy wnioskodawca ubiega się o dofinansowanie w formie zaliczki czy też refundacji, w sytuacji gdy skarżąca jednoznacznie wykazała, że ubiega się o dofinansowanie w formie zaliczki,

ewentualnie:

mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. poprzez brak uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy ocena projektu została przeprowadzona przez organ w sposób naruszający prawo, poprzez odrzucenie wniosku skarżącej na etapie oceny merytorycznej z powodu niespełnienia kryteriów merytorycznych w zakresie określenia czy wnioskodawca ubiega się o dofinansowanie w formie zaliczki czy też refundacji w sytuacji, gdy organ powinien wezwać skarżącą do wyjaśnienia kwestii, które wymagają właściwego zrozumienia jego intencji.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że Sąd błędnie zakreślił obszar czynności które są dokonywane na etapie oceny formalnej, ograniczając się jedynie do badania czy złożona dokumentacja jest ze sobą spójna, bowiem organ o podanie obszaru zabudowy wystąpił dopiero na etapie oceny merytorycznej pismem z dnia 22 kwietnia 2013 r., a więc na etapie późniejszym niż zgodnie regulaminem powinien uczynić. W ocenie Spółki organ nieprawidłowo przeprowadził procedury formalnej bowiem w dokumentach złożonych przez Spółkę znalazła się sprzeczność – z jednej strony Spółka zakwalifikowała przedsięwzięcie jako inwestycję która nie jest zaliczana do żadnej z grup przedsięwzięć o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz.1397), z drugiej jednak we wniosku podała dane, które warunkują konieczność zakwalifikowania przedsięwzięcia do jednej z dwóch grup przedsięwzięć o których mowa w Rozporządzeniu. Zdaniem Spółki wniosek powinien zostać przekazany do ponownej oceny formalnej, bowiem Spółka nie została wezwana do poprawy błędu.

W ocenie Spółki żaden z dokumentów mających znaczenie dla wypełnienia wniosku o dofinansowanie i załączników do wniosku nie nakłada na wnioskodawcę obowiązku przedstawienia danych czy dokumentów dotyczących podmiotów trzecich, np. podmiotów finansujących przedsięwzięcie. Instytucja Zarządzająca oceniła wniosek skarżącej przez pryzmat dodatkowych wymagań, nie przewidzianych w dokumentacji konkursowej ani w aktach prawnych mających wpływ na funkcjonowanie systemu prowadzenia polityki rozwoju. Ocena, że wniosek skarżącej nie gwarantuje rzetelnego finansowania została oparta na "wirtualnej", wynikającej ze szczątkowych informacji sytuacji podmiotu, który miał w części finansować przedsięwzięcie.

Strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że – wbrew twierdzeniom Sądu I instancji i Instytucji Zarządzającej – wskazała informacje dotyczące sposobu rozliczenia dotacji. W części G. Biznesplanu (stanowiącego załącznik do wniosku) stwierdziła bowiem, że "w projekcie objętym niniejszym wnioskiem o dofinansowanie nie przewiduje się rozliczenia dotacji w formie refundacji"; również w treści wypełnienia pkt C.8 Biznesplanu skarżąca zaprezentowała wyczerpującą informację o założeniach ekonomicznych przyjętych dla realizacji projektu, dla którego dofinansowanie zostanie przyznanie w formie zaliczki a nie refundacji. Natomiast w sytuacji uznania przez organ, że istnieją dwie sprzeczne informacje o sposobie dofinansowania, skarżąca powinna była zostać wezwana do wyjaśnienia tej kwestii.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Zarządu Województwa [...] (radca prawny) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej został poddany wyrok Sądu I instancji wydany w oparciu o przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wzorzec dla dokonania kontroli zgodności oceny projektu z prawem stanowiły nie tylko przepisy tej ustawy, ale także zasady i procedury składające się na system realizacji, o którym stanowił art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r. – obowiązujący w dacie ogłaszania konkursu i wydawania rozstrzygnięć w przedmiocie oceny wniosku złożonego przez skarżącą spółkę.

Trybunał Konstytucyjny w punkcie 1 wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r. (sygn. akt P 1/11) orzekł, że art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r. przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa – jest niezgodny z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie zgodnie z punktem II tego wyroku m.in. art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r. traci moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Dziennik Ustaw nr 279 z 2011 r., w którym pod poz. 1644 ogłoszono powyższy wyrok, został wydany dnia 27 grudnia 2011 r., a zatem w dacie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny przepis ten już nie obowiązywał. Rozważania zatem wymaga, czy wzorzec kontroli ustalony przez Sąd I instancji może być stosowany przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwość orzekania w oparciu o stan istniejący w dacie przeprowadzenia konkursu wynika wprost z uzasadnienia powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym dopuszczono, aczkolwiek w drodze wyjątku, korzystanie z dotychczasowych zasad w odniesieniu do wszystkich wdrażanych obecnie regionalnych programów operacyjnych na lata 2007 – 2013. Nadto wskazano, że nowe regulacje, uwzględniające wyrok Trybunału Konstytucyjnego, powinny uregulować sytuację uczestników w programach operacyjnych na kolejne okresy programowania.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca ubiegała się o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 - 2013, przyjąć zatem należy, że obowiązywały ją zasady i procedury określone w systemie realizacji.

Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 30e u.z.p.p.r. w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Natomiast art. 30d ust. 1 zd. 1 u.z.p.p.r. wnioskodawca lub właściwa instytucja pośrednicząca lub zarządzająca może wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Podczas kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach z zakresu prowadzenia polityki rozwoju znajduje zastosowanie art. 183 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

W niniejszej sprawie granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor skargi kasacyjnej zakreślił zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 29 ust. 4 i art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. Uchybienie tym przepisom miało polegać na: 1) braku uwzględnienia skargi, w sytuacji gdy Instytucja Zarządzająca nie zwróciła wniosku do ponownej oceny formalnej do właściwego referatu oceny i wyboru wniosków, a następnie nie wezwała Skarżącej do skorygowania wniosku w części odnoszącej się do wskazanego, wykrytego przez oceniającego w ramach KOP błędu formalnego, 2) pogorszeniu w stosunku do skarżącej zasad konkursu poprzez uznanie, że była ona zobowiązana do przedstawienia danych czy dokumentów dotyczących podmiotu finansującego przedsięwzięcie, mimo że obowiązek taki nie wynikał z dokumentacji konkursowej, 3) braku uwzględnienia skargi, w sytuacji gdy Instytucja Zarządzająca odrzuciła wniosek o dofinansowanie: a) bezzasadnie uznając, że skarżąca nie spełnienia kryteriów merytorycznych w zakresie określenia czy wnioskodawca ubiega się o dofinansowanie w formie zaliczki czy refundacji (podczas gdy skarżąca jednoznacznie wykazała, że ubiega się o dofinansowanie w formie zaliczki) ewentualnie b) nie wzywając wnioskodawcy do wyjaśnienia tej kwestii.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r. Przepis ten stanowi, że do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie projektu z beneficjentami wyłonionymi w konkursie lub w wyniku rozpatrzenia środków odwoławczych przewidzianych w ustawie, instytucja ogłaszająca konkurs nie może spowodować pogorszenia zasad konkursu, warunków realizacji projektu oraz nakładać na podmioty ubiegające się o dofinansowanie dodatkowych obowiązków. W piśmiennictwie wskazuje się, że art. 28 ust. 4 u.z.p.p.r. stanowi uszczegółowienie – na gruncie procedury konkursowej – klauzuli stand still określonej w art. 28 ust. 6 i 7 tej ustawy, polegającej na niezmienności procedury konkursowej i mającej na celu stabilizację sytuacji prawnej wnioskodawców (por. J. Jaśkiewicz, komentarz do art. 28 i art. 29, Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Komentarz, LEX/el. 2013).

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, zaakceptowanej przez Sąd I instancji oceny wniosku skarżącej Instytucja Zarządzająca nie dokonała przez pryzmat okoliczności, do których wykazania, zgodnie z zasadami konkursu, skarżąca nie była zobowiązana. W punkcie 10.5 Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów wskazane zostały "Kryteria merytoryczno-techniczne dopuszczające ogólne". Jednym z nich jest "Wykonalność finansowa projektu", którego wymogiem jest m.in. "Czy źródła finansowania projektu są jednoznaczne, wiarygodne i potwierdzone odpowiednimi dokumentami?". Również w części C.8 ("Źródła finansowania projektu – budżet projektu") wzoru Biznesplanu została zawarta uwaga, że "Należy wykazać źródła finansowania projektu inwestycyjnego (...)" oraz że "Powinno się (...) opisać źródła pozyskania środków na realizację inwestycji oraz sposób zabezpieczenia ciągłości finansowania (...)". Z kolei w części G ("Założenia ekonomiczne przyjęte dla projekcji finansowej") wzoru Biznesplanu wyjaśniono, że "W projekcie niesłychanie istotnym jest wskazanie źródeł jego finansowania (...) Wszystkie prezentowane dane finansowe powinny być spójne, badaniu podlega również ich wzajemna zależność, uzasadnienie przyjęcia poszczególnych wartości przychodów, kosztów, składników majątki i źródeł jego finansowania (...)". Z zacytowanych fragmentów dokumentacji konkursowej wynika, że obowiązkiem wnioskodawcy było nie tylko wskazanie źródeł finansowania projektu, ale również wykazanie, że wybrany sposób finansowania jest wiarygodny i realny. Wprawdzie Regulamin Oceny i Wyboru Projektów oraz wyjaśnienia zawarte we wzorze Biznesplanu nie określają wyczerpująco katalogu dokumentów potwierdzających źródła finansowania, jednak nie można pominąć tego, że dokumentacja konkursowa – mimo swojej obszerności – jest formułowana w sposób ogólny, który musi być możliwy do zastosowania zależnie od wybieranych przez wnioskodawców dopuszczalnych wariantów realizacji określonych obowiązków. Tak jest również w przypadku wskazywanych przez wnioskodawców źródeł finansowania projektu, które mogą być różnego rodzaju. W kontekście przytoczonych fragmentów dokumentacji konkursowej istotne jest natomiast to, by wiarygodność każdego ze wskazywanych przez wnioskodawcę źródeł finansowania została potwierdzona odpowiednimi dla tego źródła dokumentami. Mając to na uwadze, stwierdzić należy, że Sąd I instancji zasadnie uznał, iż Instytucja Zarządzająca nie pogorszyła w stosunku do skarżącej Spółki warunków konkursu poprzez uznanie, że Spółka powinna była dołączyć do wniosku dokumenty potwierdzające wskazane przez nią źródło finansowania projektu (w tym przypadku - wykazać, że A. z o.o. będzie w stanie pokryć związane z niniejszym projektem wydatki w wysokości 10.936.421,40 zł). Wobec braku wykonania przez skarżącą wspomnianego obowiązku, za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty, że dokonana w procedurze konkursowej ocena możliwości finansowych A. Spółki z o.o. była "wirtualna", oparta na szczątkowych informacjach posiadanych przez oceniających.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. Z przepisu tego wynika, że w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może tę skargę uwzględnić, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą.

Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania wspomnianego przepisu, bowiem ocena projektu skarżącej nie naruszyła prawa w sposób wskazany w zarzutach, to jest poprzez niezwrócenie wniosku do ponownej oceny formalnej, a następnie wezwanie Spółki do skorygowania wniosku oraz nieprawidłowe uznanie przez Instytucję Zarządzającą, że wnioskodawca nie określił, czy ubiega się o dofinansowanie w formie zaliczki czy też refundacji. Wbrew twierdzeniom Spółki, nie można zgodzić się, że Sąd I instancji błędnie zakreślił obszar czynności dokonywanych na etapie oceny formalnej, ograniczając je do badania czy złożona dokumentacja jest ze sobą spójna. Zgodnie z dokumentacją konkursową i obowiązującymi instrukcjami to na wnioskodawcy ciąży obowiązek określenia do której grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko projekt jest zaliczany. Organ nie miał przesłanek do wezwania Spółki do uzupełnienia dokumentacji, czy też cofnięcia projektu do oceny formalnej, gdyż wniosek był prawidłowo sformułowany. Dopiero na etapie oceny merytorycznej oceniający uznali, że przedsięwzięcie to zaliczane jest do II grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Powierzchnia zabudowy instalacji stanowi około 1,75 ha i przekracza powierzchnię określoną w § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem konieczne było przedłożenie stosownych dokumentów (uzyskanie decyzji OOŚ wraz z opiniami właściwych organów w zakresie ochrony środowiska).

Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o dofinansowanie zawiera niejednoznaczne sformułowania w zakresie wyboru formy dofinansowania i nie wskazuje wyraźnie, że skarżąca zamierzała korzystać z pobierania zaliczek. W piśmie informującym o negatywnym rozpatrzeniu protestu Instytucja Zarządzająca trafnie wskazała fragmenty części C.8 i części G Biznesplanu załączonego do wniosku skarżącej, które jako sposób rozliczenia dotacji wskazują również refundację. Na str. 37 tegoż Biznesplanu spółka stwierdziła (odnosząc się do środków pochodzących od spółki powiązanej), że "środki finansowe pokrywać będą całkowite koszty inwestycji (kwalifikowane oraz niekwalifikowane) oraz umożliwią przedsiębiorstwu utrzymanie płynności finansowej w okresie realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego oraz w okresie oczekiwania na refundację poniesionych nakładów".

Sąd I instancji nie naruszył również prawa, akceptując stanowisko Instytucji Zarządzającej o braku podstaw do wzywania wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień odnośnie do stwierdzonych niejasności dokumentacji aplikacyjnej. Z treści punktu 10.5 Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów wynika możliwość wezwania wnioskodawcy "o wyjaśnienie kwestii, które wymagają właściwego zrozumienia intencji Projektodawcy. Wyjaśnienia jednak nie są elementem uzupełnienia wniosku, mogą być jedynie pewną interpretacją treści, faktów itp. Wyjaśnienia nie mogą korygować (zmieniać) informacji zawartych we wniosku". Należy podzielić stanowisko Instytucji Zarządzającej wyrażone w piśmie informującym o negatywnym rozpatrzeniu protestu, że w przypadku rozbieżności stwierdzonych w dokumentacji złożonej przez skarżącą spółkę umożliwienie wnioskodawcy przedstawienia dodatkowych informacji precyzujących sposób rozliczenia dotacji byłoby niedozwolonym w ramach konkursu korygowaniem treści merytorycznych zawartych we wniosku i stanowiłoby w istocie jego poprawę.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i dlatego – działając na podstawie art. 30e u.z.p.p.r. w związku z art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.