Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1362/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1 lit c  i art 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 61 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 4 ust 3 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 września 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego G. S. kwotę 1000 zł ( słownie: jeden tysiąc złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 30 marca 2017 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr [...] oraz [...] wraz z budową zjazdu z działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".

W uzasadnieniu tej decyzji streszczono przebieg postępowania, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności podnoszonych w decyzji SKO w K. z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. [...] uchylającej poprzednio zapadłe rozstrzygnięcie organu I instancji. W tym kontekście wskazano, że w toku ponownie prowadzonego postępowania zaktualizowano krąg stron oraz przeprowadzono nową analizę architektoniczno - urbanistyczną z uwzględnieniem zastrzeżeń Kolegium.

W toku postępowania uzyskano

< stanowisko Marszałka Województwa [...] z dnia 29 stycznia 2016 r. w zakresie zadań samorządowych o znaczeniu ponadlokalnym,

< opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 24 listopada 2015 r. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego,

< opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 2 listopada 2015 r. oraz

< opinię Rady Dzielnicy [...] z dnia 22 lutego 2016 r.

Podano, że inwestycja była przedmiotem opiniowania Zespołu Urbanistycznego.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że planowane zamierzenie spełnia łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś projekt decyzji przygotowała osoba uprawniona zgodnie z art. 60 ust. 4 tej ustawy, mgr inż. arch. A. J. - G..

W toku ponownego rozpatrywania sprawy strony nie wnosiły uwag ani zastrzeżeń.

Do decyzji zostały dołączone, stanowiące jej integralną część: Załącznik nr 1 - warunki zabudowy, Załącznik nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, Załącznik nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, Załącznik nr 4- część graficzna wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej.

Od decyzji tej odwołanie złożył G. S., wskazując, że:

- zakres inwestycji wnioskowanej oraz zakres objęty decyzją o warunkach zabudowy nie pokrywają się. W decyzji nie ustalono warunków dla objętego wnioskiem garażu wielostanowiskowego,

- decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o nieaktualne przepisy ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy Prawo wodne,

- w decyzji nie odniesiono się do kwestii zieleni na terenie inwestycji,

- brak jest ustaleń, co do zagospodarowania wód opadowych z terenu inwestycji,

- rażąco naruszono przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 września 2017 r., znak [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073., dalej jako "u.p.z.p"), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako "Rozporządzenie") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako "k.p.a.") utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W jej uzasadnieniu Kolegium wskazało, że pierwszą przesłanką ustalenia warunków zabudowy jest wykazanie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

W celu wykazania spełnienia tego warunku organ I instancji ma obowiązek przeprowadzić analizę urbanistyczno-architektoniczną obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. W sprawie stan faktyczny został ustalony na podstawie nowej analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p., mgr inż. arch. A. J. - G., datowanej na 19 grudnia 2016 r. Analiza zawiera część tekstową i graficzną oraz dokumentację fotograficzną i obszerne zestawienia danych dotyczących poszczególnych parametrów zabudowy z obszaru analizowanego.

W analizie wskazano, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. wyznaczono obszar analizowany zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia, Frontem terenu inwestycji jest jego bok oznaczony na załączniku graficznym do analizy, jako odcinek B-C, będący jego krawędzią wschodnią, od której znajdować ma się planowany zjazd z ul. [...] (droga wewnętrzna) stanowiący wjazd na teren inwestycji. Obszar analizowany ustalono w oparciu o trzykrotność długości tej krawędzi terenu inwestycji. W ocenie Kolegium front terenu inwestycji ustalony został prawidłowo, w związku z czym sposób wyznaczenia obszaru analizowanego uznać należy za zgodny z przepisami rozporządzenia.

Dokonując charakterystyki zabudowy w obszarze analizowanym wskazano, że działka, na której planowana jest inwestycja zlokalizowana jest w południowej części K., w obszarze zabudowy miejskiej o mniejszej intensywności, tworzącej swobodną kompozycję. Występują budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące oraz bliźniacze, a także budynki garażowe i zabudowa usługowa. Budynki mają od dwóch do trzech kondygnacji. Sam teren inwestycji jest niezabudowany, porośnięty trawą.

Analizując funkcję zabudowy w obszarze analizowanym podano, że występuje w nim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa usługowa. Uznano, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, jako obejmujące również budynki o funkcji mieszkaniowej, będzie stanowiło kontynuację funkcji zabudowy zastanej w obszarze analizowanym. W ocenie Kolegium jest to wniosek prawidłowy.

Następnie weryfikacji poddano sposób ustalenia poszczególnych parametrów dla planowanej inwestycji.

W załączniku nr 1 do decyzji wskazano, że wyznaczono obowiązującą linię zabudowy na podstawie z § 4 ust.4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w odległości 6 m od granicy z działką nr [...] (droga wewnętrzna - ul. [...]), jako przedłużenie linii wyznaczonej przez budynek na działce nr [...], a także kontynuowaną przez będący w trakcie realizacji budynek na działce nr [...]. Uzasadniając przyjęte odstępstwo od reguły ogólnej wyjaśniono, że w obszarze analizowanym nie został wykształcony jednolity przebieg linii zabudowy. Budynki realizowane są w układzie raczej swobodnym. Poza tym o ile wschodnia pierzeja ul. [...] jest w zasadzie ukształtowana (występuje tam zabudowa), o tyle pierzeja zachodnia, do której należeć będą planowane budynki, jest dopiero w trakcie powstawania. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji zabudowa do tej pory nie występowała. Dopiero obecnie na działce bezpośrednio sąsiadującej realizowany jest budynek jednorodzinny. Nie było możliwe zastosowanie zasady z art. 4 § 1 rozporządzenia. Natomiast kolejny najbliżej położony budynek znajduje się na działce nr [...] i znajduje się w odległości 6 m od granicy z działką nr [...]. W ocenie Kolegium zastosowane odstępstwo zostało prawidłowo uzasadnione i wykazano, że przyjęte ustalenie nawiązywać będzie do zabudowy zastanej w sąsiedztwie.

Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznaczono w przedziale od 20% do 23%, zaś udział powierzchni biologicznie czynnej ustalono na poziomie nie mniejszym niż 50%. W analizie wskazano, że średnia wartość wskaźnika w obszarze analizowanym wynosi ok. 23%. Z kolei na działkach zabudowanych, położonych najbliżej terenu inwestycji (działki nr [...] oraz [...]) wskaźnik wynosi 20%. Mając powyższe na uwadze dla inwestycji ustalono, że wskaźnik powierzchni zabudowy nie powinien przekraczać średniej z obszaru analizowanego, natomiast wartość minimalną wskaźnika ustalono w oparciu o ww. wymienione działki sąsiednie. W ocenie Kolegium przedstawione uzasadnienie dla zastosowania odstępstwa ustanowionego w § 5 ust. 2 zostało przekonująco uzasadnione. Nie ma na gruncie analizy wątpliwości, że przyjęte ustalenie z jednej strony nawiązuje do zabudowy sąsiadującej z terenem inwestycji, pozwalając wpisać nową zabudowę w zastany ład przestrzenny, z drugiej, nie doprowadzi do nadmiernej intensyfikacji zabudowy na tym terenie, nie przekraczając średnich wartości wskaźnika występujących w obszarze analizy.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołującego stwierdzono, że istotnie, w załączniku nr 1 do decyzji w pkt II. 1.b błędnie podano podstawę prawną wyznaczenia omawianego parametru. Przywołanie, jako podstawy prawnej ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy jednocześnie przepisów § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nie jest prawidłowe, bowiem normy stanowione przez te przepisy wzajemnie się wykluczają. Nie ma wątpliwości, że podstawą prawną przyjętego ustalenia jest § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Co do zarzutu, że ustalony minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej jest zbyt niski, organ wyjaśnił, że przepisy rozporządzenia ani też ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują w ogóle wymogu ustalani wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, ani tym bardziej sztywnych reguł, według których wskaźnik ten ma być ustalany. Potrzeba jego wyznaczenia może wynikać z ustaleń organu i takie ustalenie jest dopuszczalne. Nie ma natomiast podstaw, aby twierdzić, że wartość wyznaczonego wskaźnik ma precyzyjnie nawiązywać do jego średniej z obszaru analizowanego, ani, że taka średnia ma być w ogóle wyliczana. Z danych wskazanych w analizie wynika, że ustalona wartość mieści się wśród wartości występujących na zabudowanych działkach w sąsiedztwie.

Parametr szerokości elewacji frontowej ustalono na poziomie 13 m z tolerancją +/- 20%. W analizie wskazano, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 11,66 m. Wskazano jednak, że dla przedmiotowych budynków istotny kontekst przestrzenny stanowią budynki sytuowane przy ul. [...], najbliżej terenu inwestycji. W związku z tym stwierdzono, że zasadne jest odstąpienie od reguły ogólnej wynikającej z § 6 ust. 1 rozporządzenia i ustalenie omawianego parametru w oparciu o szerokości budynków położonych przy ul. [...]. Budynki te mają szerokości wahające się od 9,5 m do 18 m. Średnia dla nich wyliczona wynosi 13m. Stąd też właśnie tę wartość uznano za właściwy punkt odniesienia dla kształtowania wnioskowanej zabudowy, dopuszczona tolerancja wyznacza przy tym przedział od 10,4 m do 15,6 m, co pozwoli wpisać przedmiotowe budynki w kontekst przestrzenny zastany w sąsiedztwie.

Średnia szerokość elewacji frontowej została w analizie obliczona prawidłowo i wynosi 11,66 m. Wartość 13 m przyjęta, jako właściwa do kontynuacji nie stanowi średniej z obszaru analizowanego, jak to stwierdzono w odwołaniu.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia w przedziale 4 m - 6,5 m w nawiązaniu do wysokości zabudowy najbliżej usytuowanej w stosunku do terenu inwestycji (wysokości do okapów 3,5 m 4 m, 4,5 m i 8m) oraz do średniej z obszaru analizowanego (6,5 m). Dodatkowo ustalono, że w sytuacji usytuowania kalenic planowanych budynków prostopadle do frontu terenu inwestycji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej winna się kształtować w przedziale 9 m -10 m. Uzasadniono zastosowane odstępstwo od reguły wskazując, że zasadne jest w analizowanym przypadku uwzględnienie zabudowy najbliżej położonej, która to zabudowa kryta jest dachami połaciowymi o znacznym spadku, stąd też wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych są niskie (3,5 - 4,5 m). W nawiązaniu do tych wartości wyznaczono dolną granicę dopuszczonego przedziału. Górna granica oparta jest na średniej z całego obszaru analizowanego nawiązując do zasady z § 7 ust. 3 rozporządzenia. Z kolei wysokość do kalenicy, która będzie również stanowić wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w razie jej prostopadłego do frontu terenu inwestycji kierunku, wyznaczono w nawiązaniu do średniej wysokości kalenic z obszaru analizowanego. W ocenie Kolegium przyjęte ustalenia są prawidłowe, przekonująco uzasadnione w analizie i na niej oparte.

W świetle § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W przedmiotowej sprawie ustalono następujące zasady kształtowania geometrii dachu: dach połaciowy. Wysokość głównej kalenicy powinna mieścić się w przedziale od 9m do 10m, co stanowi nawiązanie do średniej wysokości kalenic budynków położonych w obszarze analizowanym. Średnia ta została obliczona na 9,5 m, a przyjętą tolerancję uzasadniono względami projektowymi. Kąt nachylenia połaci dachowych ustalono w przedziale 20° - 40°. Kierunek głównej kalenicy - równoległy lub prostopadły do frontu terenu inwestycji. Dopuszczono doświetlenie poddasza lukarnami, facjatami lub oknami połaciowymi. Zastrzeżono, ze lukarny lub facjaty nie mogą stanowić więcej niż 1/3 powierzchni połaci dachu. Dopuszczono zastosowanie dachu płaskiego na lukarnach i facjatach. Z analizy wynika, że geometria dachu zbieżna z ustaloną występuje w obszarze analizowanym. Dominującą formą dachu są dachy połaciowe o kącie nachylenia jest zbieżny z ustalonym. Występują także dachy płaskie. Główne kalenice przebiegają prostopadle lub równolegle do frontów działek, wysokości kalenic mieszczą się w przedziale od 6m do 12,5 m. Występują doświetlenia poddaszy zarówno oknami połaciowymi jak i lukarnami i facjatami. Ponieważ z powyższego wynika, że ustalona geometria dachu nawiązuje do dachów występujących w obszarze analizowanym, uznać należy, że ustalenie jest zgodne z § 8 rozporządzenia. Przyjęte ustalenia wynikają przy tym z analizy.

Organ odwoławczy wskazuje, że sporządzona w sprawie analiza, po jej uzupełnieniu w żądanym przez Kolegium zakresie, jest kompletna i przekonująca i może być uznana za wiarygodny dowód na spełnienie podstawowej przesłanki ustalenia warunków zabudowy wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jak wykazano, wyznaczone na jej podstawie parametry przyszłej zabudowy ustalone zostały prawidłowo.

Organ I instancji określił szczegółowe warunki zabudowy w zakresie ochrony środowiska, ochrony przyrody i ochrony zieleni, ochrony wód i gospodarki wodnej, geologii, ochrony powietrza, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W ramach tych ustaleń organ I instancji ustalił w sposób wiążący wymaganą liczbę miejsc parkingowych wskazując precyzyjnie wymaganą liczbę miejsc na jedno mieszkanie. Ustalenie to organ odwoławczy uznał za prawidłowe i wystarczające. Jednocześnie dopuszczono realizację garażu podziemnego, co wynika z załącznika nr 1 pkt II.2. Ustalenia te pozwalają na realizację zawartego w decyzji wymogu, aby inwestor zapewnił wymaganą ilość miejsc parkingowych w obrębie terenu inwestycji.

Jeśli chodzi o warunki w zakresie ochrony zieleni, istotnie, rację ma odwołujący, że już po wydaniu kwestionowanej decyzji ustawa o ochronie przyrody, na podstawie, której ustalenia te są czynione, została znowelizowana. W przedmiotowej sprawie organ I instancji, w oparciu o opinię wyspecjalizowanej jednostki, jaką jest Wydział Kształtowania Środowiska UMK, uznał, że nie ma podstaw do wprowadzania dodatkowych warunków odnośnie ochrony zieleni na terenie inwestycji. Jak wynika z materiałów sprawy, na terenie inwestycji nie rosną bowiem żadne drzewa ani krzewy, jest to powierzchnia porośnięta trawą (co potwierdza choćby analiza architektoniczne - urbanistyczna). Jako wystarczające należy zatem uznać w tym zakresie zawarte w decyzji ustalenia co do wymaganego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oraz wymóg starannego zaprojektowana zieleni niskiej i wysokiej na terenie inwestycji (załącznik nr 1 pkt II. 1 .f). Zapisy te nie zostały jednak oparte na przepisach ustawy o ochronie przyrody, nie może być zatem mowy o ich dezaktualizacji.

Jeśli chodzi natomiast o zarzut, że ustalenia dotyczące ochrony wód zostały oparte na nieaktualnej obecnie podstawie prawnej, wskazać należy, że przepis art. 122 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo wodne, stanowiący podstawę tych ustaleń utraci moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2018 r. Obecnie, zatem pozostaje w mocy.

Wykazane zostało, że teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej, ul. [...], poprzez pozostającą w zarządzie ZIKiT drogę wewnętrzną na działce NR [...] - Ul. [...] (co wynika z opinii ZIKiT z dnia 24 listopada 2015 r., karta 70 ).

Za udowodnione uznano, że istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W aktach sprawy znajduje się aktualne oświadczenie [...] S.A. potwierdzające możliwość zaopatrzenia inwestycji w energię elektryczną (karty [...] oświadczenia z dnia 19 października 2016 r.). W toku postępowania odwoławczego, na wezwanie Kolegium, akta sprawy zostały uzupełnione przez pełnomocnika inwestora o aktualną informację techniczną MPWiK S.A. potwierdzającą możliwość zaopatrzenia inwestycji w wodę i odprowadzania ścieków (informacja z dnia 12 lipca 2017 r.) Z tych dokumentów wynika w sposób jednoznaczny, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenie inwestycyjnego.

Wbrew twierdzeniom Odwołującego została także zbadana i rozstrzygnięta kwestia odprowadzenia wód opadowych z terenu inwestycji. Jak wynika z powołanej wyżej opinii MPWiK, w badanym obszarze występuje system kanalizacji rozdzielczej, stąd też jednostka ta nie jest dysponentem sieci kanalizacji deszczowej. Organ I instancji ustalił natomiast warunki konieczne do spełnienia, aby uzbrojenie terenu inwestycji w tym zakresie mogło zostać uznane za wystarczające (załącznik nr 1 pkt II.2 decyzji).

Spełnienie warunku uzbrojenia terenu w zakresie drogi dojazdowej potwierdza pozytywna opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 24 listopada 2015 r[...]). Z opinii tej wynika, że projektowane uzbrojenie w zakresie drogi uznać należy za wystarczające dla obsługi zamierzenia, a jego obsługa komunikacyjna ma się odbywać od drogi publicznej ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną ul. [...], przez projektowany w ramach inwestycji zjazd.

Opisaną wyżej decyzję Kolegium zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie G. S., zarzucając jej:

1) Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 7 w zw. z art. 77, art. 80, art. 8, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz nie rozpatrzenie wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu,

b) art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie wszystkim stron postępowania czynnego udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją,

c) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy materiał dowodowy sprawy na takie rozstrzygnięcie nie zezwala.

2) Naruszenie prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588).

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta K. i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi oraz w piśmie procesowym z dnia 10 stycznia 2018 r rozszerzającym swoją argumentację ( k – 53-63), skarżący wskazał, że SKO w K. w sposób wadliwy prowadziło postępowanie wyjaśniające i oparło swoje rozstrzygnięcie na błędnych ustaleniach faktycznych i niepełnym materiale dowodowym. W ocenie Skarżącego Kolegium dopuściło się naruszenia art. 7 w zw. z art. 77, art. 80, art. 8, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Kolegium w zaskarżonej decyzji nie odniosło się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 marca 2017 r. Nr [...] W szczególności organ odwoławczy pominął kwestie związane z niezgodnością zakresu wniosku inwestora z zakresem wydanej decyzji organu I instancji. Przedmiotowy zarzut odwołania nie został w ogóle rozpatrzony przez SKO w K.. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, którego zakres jest niezgodny z wnioskiem inwestora. Zarówno we wniosku, jak i w toku postępowania inwestor konsekwentnie wskazywał, iż obiekty będą posiadać garaż podziemny wielostanowiskowy. Powyższe nie zostało uwzględnione w tytule inwestycji, a przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie w żaden sposób nie odniosło się do kwestii możliwości zrealizowania na terenie inwestycji garażu podziemnego wielostanowiskowego.

Organ odwoławczy w sposób bezkrytyczny zaaprobował stanowisko organu I instancji przyjmując za Prezydentem Miasta K., że zamierzenie inwestycyjne, jako obejmujące budynki o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej będzie stanowiło kontynuację funkcji zabudowy zastanej w obszarze analizowanym. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja I instancji w sposób rażący narusza przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej w obszarze, gdzie występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna wolnostojąca i bliźniacza. Zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem inwestora nie spełniania warunku wskazanego w pkt 1 tego artykułu. Uznano, że planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację: rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich nr [...], [...], [...] obr[...]. Skarżący zwrócił uwagę na to, że wniosek inwestora dotyczył budowy budynków wielorodzinnych. Aby możliwe było pozytywne ustalenie warunków zabudowy dla takiej zabudowy, to zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w obszarze analizowanym powinna występować, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie skarżącego chodzi o działkę sąsiednią zabudowaną budynkami wielorodzinnymi.

Odnosząc powyższą regulację do stanu faktycznego istniejącego w obszarze analizowanym skarżący podkreślił, iż działki przyjęte przez organy za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy tj. działki nr [...], [...], [...] obr. [...], nie są zabudowane budynkami wielorodzinnymi. Jak wynika z oględzin działki nr [...], [...], [...] zabudowane są wolnostojącymi budynkami jednorodzinnym. Ponadto wskazał, że działka nr [...] nie leży przy ulicy [...], lecz dojazd do tej nieruchomości odbywa się poprzez inna drogę publiczną - ul. [...]. Podkreślił, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...]. W związku z powyższym działka nr [...] nie powinna zostać uznana za działkę sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, bowiem nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej, co planowana inwestycja, dla której następuje ustalenie warunków zabudowy. W konsekwencji zdaniem skarżącego brak było podstaw prawnych do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora. Nie została, bowiem spełniona przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa z uwagi na brak w obszarze analizowanym zabudowy wielorodzinnej. Zabudowa wielorodzinna i jednorodzinna, różnią się względem siebie, co do parametrów i cech zabudowy i oznaczają dwa różne parametry urbanistyczne w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Taka zabudowa nie występuje w obszarze analizowanym na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, co teren inwestycji.

Ponadto skarżący zarzucił, że SKO w K. w sposób błędny zaaprobowało przyjęty przez organ I instancji sposób wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż wyznaczenie tego parametru mogło nastąpić w odstępstwie od zasad ogólnych tj. w oparciu o przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści analizy architektoniczno-urbanistycznej nie sposób wywieść argumentów na poparcie stanowiska organu II instancji wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Wyznaczony w sprawie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie "od 20% do 23%" został ustalony z naruszeniem przepisów wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Doszło do naruszenia § 5 ust 1 ww. rozporządzenia, który stanowi, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Wbrew ocenie Kolegium, organ I instancji nie wskazał jednoznacznie na podstawie, którego z przepisów rozporządzenia dokonano wyznaczenia wskaźnika zabudowy.

Brak było podstaw do odstąpienia od ogólnej zasady wyznaczania współczynnika powierzchni zabudowy określonej § 5 ust 1 ww. rozporządzenia i ustalenie tego parametru jak w zaskarżonej decyzji na poziomie od 20% do 23% , bowiem nie znajduje to uzasadnienia w wynikach przeprowadzonej analizy urbanistyczno — architektonicznej. Górny parametr wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy został wyznaczony na poziomie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dla całego obszaru analizowanego, który zdaniem organu wynosi 23%. Szczegółowa analiza tabeli zamieszczone w pkt 3 lit. c wyników analizy, wskazuje, iż średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 22,4%, a nie 23% jak przyjął to organ I instancji.

W kwestii wyznaczenia wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej skarżący zauważył, że w obszarze analizowanym przedmiotowy parametr jest wyższy niż wynika to z zaskarżonej decyzji. Współczynnik ten wynosi ponad 55%. Powyższe wynika z analizy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Ponadto zostało potwierdzone w ostatecznych decyzjach WZ wydanych uprzednio dla terenu inwestycji. Dla działek nr [...], [...] (dawniej działka nr [...]) były już wcześniej ustalane warunki zabudowy i w decyzji z dnia 23.02.2012 r. znak [...] określono współczynnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie minimum 55%.

Ponadto zdaniem skarżącego nie sposób zgodzić się z SKO w K. w kwestii poprawności wyznaczenia przez organ I instancji wskaźnika średniej szerokości elewacji frontowej. Kolegium oceniając decyzję I instancji w tym zakresie bezrefleksyjnie i bezkrytycznie powtórzyło parametry wskazane w wynikach analizy, nie podejmując nawet próby zweryfikowania wyników analizy z danymi, jakie zostały w tej analizie zawarte.

Proste zestawienie danych ujętych w tabeli na str. 7 i 8 analizy pozwala stwierdzić, że w wynikach analizy w pkt 3 lit. c w sposób błędny określono średnią szerokość elewacji frontowej na poziomie 13 m. Skarżący zwrócił uwagę, że z danych podanych przez organ I instancji w tabeli wynika jednoznacznie, iż przedmiotowy parametr nie przekracza 12,00 m. Tymczasem organ I instancji odstąpił od zasady wyrażonej w § 6 ust. 1 rozporządzenia i wyznaczył parametr w odniesieniu do średniej szerokości elewacji frontowej budynków zlokalizowanych wyłącznie przy ul. [...]. Konsekwencją powyższego błędu było niewłaściwe wyznaczenie szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy na poziomie 13 m + 20% tj. w przedziale od 10,4 m do 15,6 m. Kierując się argumentacją organu I instancji zawartą w pkt 3 lit c wyników analizy powyższy parametr powinien zostać ustalony w granicach od 9,82 m do 14,73 m. Konsekwencją wskazanych błędów był nieuprawnione zawyżenie parametru szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy.

Organy wadliwie wyznaczyły także linię zabudowy. Pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 pkt 1 u.p.z.p., zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy" jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy", a to czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, musi wynikać z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. II OSK 1218/11). 7. Zdaniem skarżącego SKO w K. błędnie przyjęło, że brak było konieczności uzupełnienia materiału dowodowego o aktualną opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK w zakresie ochrony zieleni. Podkreślił, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o nieaktualne przepisy ustawy prawo ochrony przyrody. W toku postępowania I instancji, a przed wydaniem zaskarżonej decyzji, nastąpiła zmiana stanu prawnego w zakresie między innymi przepisów ustawy prawo ochrony przyrody stanowiących podstawę ustalenia warunków zabudowy. W szczególności zmianie uległy przepisy ustawy prawo ochrony przyrody dotyczące ochrony terenów zielonych i zadrzewień.

W aktach sprawy brak jest warunków dysponenta miejskiej sieci kanalizacji opadowej. Skoro na terenie inwestycji obowiązuje system kanalizacji rozdzielczej to inwestor powinien wystąpić do dysponenta miejskiej sieci kanalizacji opadowej o podanie warunków odprowadzania wód opadowych. Na terenie K. dysponentem kanalizacji opadowej jest co do zasady Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K..

Od dnia 1 stycznia 2017 r. z uwagi na wejście w życie ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255), nowelizującej także ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440), do uzyskania rozstrzygnięcia w przedmiocie lokalizacji zjazdu nie jest wymagana decyzja o warunkach zabudowy, wydawana na podstawie art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszym przypadku organy obu instancji nie dostrzegły powyższej zmiany przepisów i wydały ustaliły warunki zabudowy także dla budowy zjazdu z ul. [...]. W ocenie skarżącego działanie organów było nieuprawnione i w tym zakresie postępowanie wszczęte na wniosek inwestora powinno zostać umorzone, jako bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt. 1 a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) - tj. w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że musi zostać uchylona, wraz z poprzedzającą ją decyzją organu i instancji, bowiem sporządzona analiza urbanistyczno – architektoniczna, której argumenty powtórzone są w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji posiada istotne braki w zakresie zakwestionowanym w skardze. W konsekwencji przyjąć należy, że organy prowadzące postępowanie nie wyjaśniły w sposób dostateczny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, czym naruszyły art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza urbanistyczno architektoniczna sporządzona przez Panią inspektor A. J. – G. wymaga uzupełnienia a następnie organy ponownie ocenią czy jest możliwe i zgodne z przesłankami ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia zgodnego z wnioskiem inwestora.

Artykuł 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. - rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588) określone zostały parametry tej zabudowy tj. linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno architektoniczną.

Analizę urbanistyczno – architektoniczną sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11 wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W sporządzonej analizie i uzasadnieniu kontrolowanej decyzji brak szczegółowych rozważań przemawiających za tym, że zastosowanie wielorodzinnego rodzaju funkcji mieszkaniowej na analizowanym terenie nie będzie naruszało zasady dobrego sąsiedztwa. Samo zastosowanie dla nowej zabudowy wielorodzinnej parametrów budynków występujących na działkach sąsiednich nie jest wystarczającym argumentem za przyjęciem zachowania zasady dobrego sąsiedztwa w terenie, skoro występuje w nim tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Sądownictwo administracyjne zdecydowanie sceptycznie odnosi się do sytuacji lokowania budynków wielomieszkaniowych na terenach gdzie występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Na uwagę zasługuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 marca 2013 r II SA/Rz 1197/12 (cbois.nsa.gov.pl), w którym Sąd powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2010 r, II SA/Kr 277/10 ( LEX nr 619930) wedle którego nie można uznać, że budynek zabudowy wielomieszkaniowej (wielorodzinnej), stanowi kontynuację funkcji zabudowy jednomieszkaniowej, formułuje wniosek ogólniejszej natury: nie spełnia warunku, o jakim mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, gdy z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika że działka, na której zaplanowano inwestycję, położona jest w obszarze wyłącznie zabudowy jednorodzinnej. Zabudowa wielorodzinna i zabudowa jednorodzinna różni się względem siebie, co do parametrów i cech zabudowy. Nie stanowi kontynuacji parametrów, cech i wskaźników zabudowy zaprojektowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w obszarze, w którym występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna.

Zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym ( ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze ( wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2015 r , sygn. akt II OSK 1494/13) Oznacza to że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. (wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r , sygn. akt II OSK 1095/10)

W wyroku z dnia 29 stycznia 2015 r, sygn. akt II SA/Kr 1705/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdza, że budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie budownictwa wolnostojącego, ale jednorodzinnego narusza istniejący stan i równowagę w zakresie kontynuacji zabudowy. W judykaturze dopuszcza się, bowiem ustalenie warunków zabudowy pod budowę budownictwa wielorodzinnego, jeżeli na obszarze analizowanym występuje obok zabudowy jednorodzinnej także zabudowa wielorodzinna.

Natomiast w wyroku z dnia 24 kwietnia 2012 r , II OSK 229/11 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał , że wynikająca z art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, pod warunkiem, że analiza urbanistyczna uzasadnia przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich.

W wyroku z dnia 23 stycznia 2015 r , sygn. akt II OSK 1511/13 NSA w Warszawie zaaprobował stanowisko, że samo ustalenie na terenie analizowanym funkcji mieszkalnej , jako dominującej nie oznacza automatycznie dopuszczenia planowanej zabudowy wielorodzinnej.(...) Skoro w analizie ustalono, że projektowana inwestycja zlokalizowana jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to dla dopuszczenia zabudowy wielorodzinnej niezbędne było wykazanie, że mimo takiego rozwiązania zachowana będzie harmonia w ładzie przestrzennym oraz uwzględnione zostały wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Aby było w ogóle możliwe lokowanie budynków wielomieszkaniowych na terenach gdzie występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, należy przede wszystkim wnikliwie zbadać, czy zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem inwestora, jako obejmujące budynki o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej będzie stanowiło kontynuację funkcji zabudowy zastanej w obszarze analizowanym. Wszystko to wynikać musi z pogłębionej analizy urbanistyczno architektonicznej, która da pewną odpowiedz czy budowa budynków wielorodzinnych wpisuje się w zastany układ architektoniczny.

W przeciwnym razie wydana decyzja naruszy przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej w obszarze, gdzie występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna.

W tym względzie sporządzona dotychczas analiza jest niepełna, bowiem nie odnosi się do wszystkich niezbędnych aspektów, co sprawia że wymaga albo uzupełnienia albo przyjęcia że nie jest wystarczająco spełniona przesłanka art. 61 ust 1 pkt 1 upzp w rozpatrywanej sprawie.

Autorka analizy zakłada, że "wystarczające jest zastosowanie dla nowej zabudowy parametrów budynków występujących na działkach sąsiednich" a przecież, choć inwestycja stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej to z art. 61 ust 1 pkt 1 upzp wynika nakaz kontynuacji zabudowy również pod względem " parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych"

Obiekty w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej to dwa różne parametry urbanistyczne. Różnią się pod względem konkretnych cech zabudowy. Realizacja zasady dobrego sąsiedztwa ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą w danym terenie.

Analiza urbanistyczna powinna uzasadniać konkretnie wszelkie przyczyny odstępstwa. Sama przywoływana ogólnie " racjonalność wykorzystania działki inwestora " nie może być takim kryterium. Musi to być poparte oceną zachowania ładu przestrzennego (harmonii ładu), uciążliwości i wpływów inwestycji na działki sąsiednie. Należy uwzględnić (zgodnie z przywołanym stanowiskiem NSA w Warszawie) wszelkie uwarunkowania i odmienności w tym wymagania funkcjonalne, gospodarczo społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno estetyczne.

Trafnie skarżący wskazuje na sposób użytkowania obiektu wielomieszkaniowego zwiększony ruch (komunikacja), hałas , ilość spalin , odpadów czy zacienienie. Sporządzona dotychczas analiza tych problemów nie uwzględnia i do nich się w żaden sposób nie odnosi. Przeznaczenie terenu pod budownictwo jednorodzinne zakłada powtarzalność zabudowy o takim charakterze. Nie bez znaczenia są wysokie standardy zamieszkania i ochrony przez wpływem nieruchomości sąsiednich. Duże znaczenie ma parametr intensywności wykorzystania terenu.

Nie wyjaśniono również, dlaczego linię zabudowy ustalono na podstawie § 4 ust 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588) a nie w oparciu o jego ust 3 ( co daje odległość 6 m zamiast 9,5 m od ulicy)

Przede wszystkim podkreślić trzeba, że zgodnie z § 4 ust 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego ( ust 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust 1. ( ust. 4). Organy pominęły okoliczność , że zasadą ogólną w sytuacji gdy linia zabudowy tworzy uskok , jest treść § 4 ust 3 rozporządzenia Ministra infrastruktury a nie § 4 ust 1 a także, że przesłanką odejścia od zasad ogólnych wyrażonych w § 4 ust 1 i 3 rozporządzenia nie jest "racjonalność wykorzystania terenu inwestycyjnego" i dostosowywania linii zabudowy do charakteru budynków, jakie mają powstać, ale jedynie konkretne wyniki analizy urbanistycznej, które mogą uzasadnić inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy.

Trafny jest zarzut skargi, że spośród czterech parametrów składających się na cechę "geometria dachu " tylko jeden - "wysokość kalenicy "został w analizie zaprezentowany w prawidłowy sposób. Pozostałe parametry takie jak : kąt nachylenia, układ połaci dachowych, kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki- są nieweryfikowalne, gdyż brak szczegółowych rozważań autorki analizy na ten temat.

Co do zarzutu braku właściwych ustaleń dotyczących odprowadzania wód opadowych z terenu inwestycji, to decyzja organu I instancji obejmowała ustalenia w tym względzie, nawiązując do opinii MPWiK S.A. z dnia 8 września 2015 r, znajdującej się w aktach sprawy. MPWiK S.A. nie jest dysponentem sieci kanalizacji deszczowej, bowiem w obszarze występuje system kanalizacji rozdzielczej (układ centralny). Zgodzić należy się z poglądem, że kwestia ta pozostaje w gestii gminy i może zostać ustalona przez organ I instancji, który posiłkuje się opinią swoich wewnętrznych jednostek. Takiej opinii w aktach kontrolowanej sprawy jednak brak.

Stosownie do wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Rola organu nie jest wyłącznie samo merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, ale również jego uzasadnienie sporządzone w ten sposób by dla wszystkich było widoczne, że wydane rozstrzygnięcie jest najsłuszniejsze i najbardziej odpowiadające prawu.

Jednocześnie z uwagi na odwołanie się w analizie do posiedzenia Zespołu Urbanistycznego "współuczestniczącego w opracowywaniu analizy" trzeba z całą mocą podkreślić, że sekwencja czynności, gdzie najpierw parametry nowej zabudowy ustala (przyjmuje) zespół urbanistyczny - podmiot nieznany ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani innym przepisom prawa powszechnie obowiązującego - a następnie urbanista w analizie uzasadnia przyjęcie takich a nie innych parametrów odwołując się do akceptacji zespołu urbanistycznego jest nie do zaakceptowania. Zespół urbanistyczny funkcjonuje jedynie na podstawie wewnętrznych ustaleń i w ramach Urzędu Miasta i nie jest podmiotem wyposażonym ustawowo w jakiekolwiek kompetencje do uzgadniania lub opiniowania projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zespół nie może zastępować organu, może co najwyżej pełnić rolę doradczą, a to nie zwalnia organu od obowiązku przedstawienia w uzasadnieniu decyzji własnej argumentacji.

Istotą postępowania poprzedzającego ustalenie warunków zabudowy jest analiza istniejących uwarunkowań w najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji i na tej podstawie, przy wykorzystaniu wiedzy i kompetencji urbanistycznych, ustalenie parametrów nowej zabudowy. Analiza taka nie została w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy i wystarczający wykonana.

W ponownie prowadzonym postępowaniu należy uwzględnić powyższe uwagi, uzupełnić analizę i wyprowadzić z niej stosowne wnioski, które albo dobitnie uzasadnią trafność przyjętego stanowiska o możliwości lokalizacji budynków wielorodzinnych w zabudowie jednorodzinnej albo ich brak sprawi, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie będzie mogła zostać wydana zgodnie z wnioskiem inwestora.

Wszystkie naprowadzone, motywy sprawiły, że Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270). O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a