Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1871/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 53 ust.4 pkt 9, 54 pkt 2 lit c,52 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 106
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par 7 ust.2,3,4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par 18 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Miron Protokolant asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych: T. B. i W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1710/14 w sprawie ze skarg: T. B. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 października 2014 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1710/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi T. B. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 października 2014r., znak ... utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 15 lipca 2014r. znak: ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, naziemnymi miejscami postojowymi, garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu na działce nr ... obręb ... K. oraz budowa infrastruktury technicznej i komunikacyjnej (w tym zjazdu) na terenie części działki nr ... obręb ... K. przy ul. W. w K., wydana na wniosek B. Sp. z o.o. w K. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem skarżących decyzja ta jest wadliwa z uwagi na: (1) błędnie ustalony obszar analizy urbanistyczno-architektonicznej, (2) nieprawidłową opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. odnoszącą się do wniosku o wydanie decyzji, a nie do projektu decyzji oraz (3) brak określenia w decyzji ilości miejsc parkingowych.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuty te były bezzasadne.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji omówił na wstępie treść mających w sprawie zastosowanie przepisów art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zw. dalej u.p.z.p., przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zw. dalej rozporządzeniem. Wskazał, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd wskazał, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. określa tylko minimalną powierzchnię obszaru analizowanego, nie dając żadnych wskazówek (także ograniczających) w zakresie powiększenia tego obszaru. Zdaniem Sądu, prawidłowa analiza urbanistyczna powinna być sporządzona w taki sposób, aby objęty nią obszar tworzył pewną całość urbanistyczną przy uwzględnieniu tego, że wyznaczenie tego obszaru służyć ma wykonaniu, związanego z własnością prawa zabudowy. Obszar analizowany należy zatem ustalić tak, by o ile to nie kłóci się z zastanym w danym obszarze ładem urbanistycznym, właściciel nieruchomości, na którego wniosek przeprowadzane jest postępowania o ustalenie warunków zabudowy, mógł przysługujące mu prawo własności zrealizować.

Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony na obszarze większym niż jego minimalna, dopuszczana prawem powierzchnia, nie można jednak zarzucić urbaniście dowolności przy wyznaczaniu tego obszaru. Argumentacja zajętego w tej kwestii stanowiska znajduje się w treści samej analizy, która wyjaśnia jakie przesłanki warunkują zasadność powiększenia tego obszaru ponad wymagane minimum, a wynikają z kształtu działki objętej wnioskiem, zasadności zbadania w szerszym kontekście zabudowy wzdłuż ul. W. i objęcia analizą budynków o wydłużonych rzutach stanowiących dla planowanej inwestycji kontekst przestrzenny.

Sąd argumentował, że także parametry nowej zabudowy ustalone na podstawie analizy oraz jej aneksu w pełni odpowiadają wymogom ustawowym. W szczególności linia zabudowy została ustalona jako kontynuacja linii zabudowy na działce sąsiedniej, bardziej oddalonej od ulicy w sytuacji, gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok ‒ to jest w literalnej zgodzie z § 4 ust 3 rozporządzenia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi były zatem nieuzasadnione.

W ocenie Sądu, także inne parametry nowej zabudowy zostały przez organ wyznaczone prawidłowo. W analizie szczegółowo wyjaśniono dlaczego wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki i szerokość elewacji frontowej zostały ustalone w oparciu o przepisy § 5 ust 2 i § 6 ust 2 rozporządzenia, tj. nie jako średnie arytmetyczne z obszaru analizowanego, ale wyznaczone w inny sposób. Pierwszy z tych parametrów (wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki) nawiązuje do działek zagospodarowanych w zbliżony sposób do zagospodarowania planowanego, a odstąpienie od wyznaczenia go jako wartości średniej uzasadnione jest tym, że liczna zabudowa zwarta, o nietrwałej architekturze na niewielkich działkach w obszarze analizowanym zawyża ten wskaźnik (średni). Z kolei szerokość elewacji frontowej nawiązuje do średniej wartości obliczonej dla budynków zlokalizowanych przy ul. W., wobec zawyżenia tego parametru obliczanego jako średnia z całego obszaru analizowanego przez skrajnie wysokie wartości parametrów budynków zlokalizowanych przy ul. R. i A. K. Urbanista w aneksie do analizy w sposób logiczny uzasadnia także ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w nawiązaniu do wysokości budynków zlokalizowanych w bliskim sąsiedztwie inwestycji przy ul. W., tj. na podstawie § 7 ust 4, a odstąpienie od ustalenia tego parametru w oparciu o § 7 ust 3, tj. na podstawie średniej z obszaru analizowanego uzasadnia zaniżeniem tego parametru (średniej arytmetycznej) poprzez fakt występowania w obszarze analizowanym dużej ilości drobnogabarytowych obiektów o małej powierzchni zabudowy.

Zdaniem Sądu, tak sporządzona analiza dała organowi pełną podstawę do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W sytuacji zlokalizowania w danym obszarze obiektów o bardzo zróżnicowanej wielkości, wyliczenie średniej arytmetycznej występujących parametrów zabudowy i na tej podstawie ustalenie parametrów dla inwestycji projektowanej nie służy zachowaniu ładu architektonicznego, gdyż wartości średnie mogą okazać się różne, tak w stosunku do budynków o dużych gabarytach, jak i obiektów małych, i w tym znaczeniu być elementem obcym w przestrzeni architektonicznej. W tej sytuacji Sądu uznał, że urbanista powinien nawiązywać do zabudowy w bezpośrednim otoczeniu zabudowy projektowanej czy też ulicy, przy której zabudowa ma być realizowana i tak ustalać jej parametry, by nie burzyły ładu architektonicznego w danym terenie. W ocenie Sądu, analiza sporządzona w przedmiotowym postępowaniu warunek ten spełnia.

Odnośnie zarzutu braku określenia w skarżonej decyzji ilości miejsc parkingowych, Sąd wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji w załączniku Nr 1 pkt 4d odnośnie miejsc parkingowych wskazuje, iż inwestor winien poza pasami drogowymi dróg publicznych zapewnić miejsce postojowe w ilości stosownej do planowanego zagospodarowania. Sąd pierwszej instancji, podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1543/11, w którym wskazano, że przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. wymaga, by decyzja o warunkach zabudowy określała tylko warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy, m.in. co do obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji. Natomiast przepis § 18 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690), będzie miał zastosowanie dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym organ określi liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych, mając przy tym na uwadze ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. Sąd stwierdził, że podobne stanowisko wyrażono w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012r., sygn. akt II OSK 2448/10, z dnia 7 lutego 2014r., sygn. akt II OSK 2640/12, a także wojewódzkich sądów administracyjny z dnia 4 lutego 2014r., sygn. akt II SA/Łd 1185/13, z dnia 9 lipca 2014r., sygn. akt II SA/Go 369/14, z dnia 5 lutego 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 1640/13.

Podzielając stanowisko zaprezentowane w ww. orzeczeniach Sąd wskazał, że zakres regulacji decyzji o warunkach zabudowy determinowany jest przepisem art. 61 ust. 6 oraz 7 ustawy, który stanowi, iż minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (ust. 6). W rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania: (1) linii zabudowy, (2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, (3) szerokości elewacji frontowej, (4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, (5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Taki jest też zakres regulacji wydanego w oparciu o ww. delegację rozporządzenia. Reguluje ono sposób wyznaczania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu. Zdaniem Sądu, brak jest w obowiązujących przepisach delegacji ustawowej, by kwestia ustalania ilości miejsc postojowych była pozostawiona organom kompetentnym do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Przepis § 2 pkt 6 zamieszczony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy stanowiący, że ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych, jest zdaniem Sądu wydany bez umocowania ustawowego, gdyż rozporządzenie wydano na podstawie art. 67 ust 3 ustawy. W ocenie Sądu, w przepisie tym brak delegacji dla ministra by w wydanym rozporządzeniu zamieścił regulacje dotyczącą nowego (nie objętego dyspozycją art. 61 ust 7 ustawy) parametru zabudowy.

Sąd argumentował, że delegacja ta zamieszczona jest wyłącznie w przepisie art. 61 ust 6 oraz 7 u.p.z.p. i obejmuje jedynie kompetencję do ustalenia wymagań dotyczących linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu. To samo zastrzeżenie, w ocenie Sądu, można sformułować w stosunku do przepisu § 18 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozporządzenie to zostało wydane w oparciu o delegację zamieszczoną w art. 7 ust 2 ustawy Prawo budowlane, który upoważnia ministra do wydania rozporządzenia w sprawie określenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Z przepisu tego nie można zatem wywodzić kompetencji do ustalania treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Bezzasadny, zdaniem Sądu, jest także zarzut, że opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. (ZIKiT) powinna być wydana w oparciu o projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Sąd wskazał, że jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia m.in. warunku, by teren działki na której planowane jest zamierzenie inwestycyjne miał dostęp do drogi publicznej. Sąd wywiódł, że powszechnie przyjmuje się, iż to inwestor wraz z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy przedkłada dokument potwierdzający ten dostęp (opinia ZIKiT). Brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż to projekt decyzji podlegał ocenie ZIKiT w kontekście dostępności do drogi. Sąd nie dopatrzył się także żadnych nieprawidłowości w piśmie MPEC o zapewnieniu możliwości przyłączenia planowanej inwestycji do sieci ciepłowniczej.

Z powyższych względów, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji oddalił skargi.

Skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wnieśli W. S. i T. B., reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, w których zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi W. S. i T. B. zarzucili naruszenie:

I) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w postaci:

1) naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., w zw. z art. 60 ust. 1 i 4 u.p.z.p., w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., poprzez oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia, w sytuacji, gdy organy działające w sprawie błędnie uznały, że wystarczająca dla załatwienia sprawy jest opinia zarządcy drogi (ZIKiT) wydana jedynie w oparciu o przedłożony ZIKiT wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy zgodnie z prawem ww. opinia powinna być wydana w oparciu o projekt decyzji,

2) naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., w zw. art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 u.p.z.p., w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, poprzez oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia w sytuacji, gdy organy działające w sprawie błędnie wyznaczyły obszar analizowany, wskutek uwzględnienia w obszarze analizowanym jedynie części budynków znajdujących się na niektórych działkach wchodzących w skład ww. obszaru (np. części budynku na działce ... czy też części budynku na działce ...), podczas gdy w obszarze analizowanym powinny znaleźć się całe ww. budynki,

3) naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 u.p.z.p., w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia w zw. z § 7 ust. 4 i ust. 1 rozporządzenia, poprzez oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia w sytuacji, gdy organy działające w sprawie błędnie ustaliły wskaźnik wysokości planowanej zabudowy, wskutek bezzasadnego odstąpienia przez organy od ustalenia tego wskaźnika w oparciu o średnią wysokość tego parametru ustaloną dla obszaru analizowanego i oparcia ustaleń w zakresie ww. parametru na cechach zabudowy usytuowanej na działce ... (z pominięciem chociażby niskiej zabudowy pozostałych działek sąsiednich względem terenu inwestycji).

T. B. w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi także naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) w postaci naruszenia art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 54 pkt 2 lit c u.p.z.p., w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. z 2003r. nr 164, poz. 1589) w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, poprzez błędną wykładnię i w jej konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest niezbędne wskazanie konkretnej ilości miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji, podczas gdy prawidłowo dokonana wykładnia ww. norm prowadzi do wniosku, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy należy wskazać konkretną ilość miejsc parkingowych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. I., właścicielka działki, dla której została wydana decyzja o ustalenie warunków zabudowy, wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest określony i ograniczony wskazanymi przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się takich przesłanek nieważności, dlatego rozpatrywał ja w granicach skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie zaskarżonego wyrokowi zarzucono zarówno naruszenie przepisów prawa procesowego, jak również prawa materialnego. W takiej sytuacji, w pierwszej kolejności należało zbadać zasadność podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., w zw. z art. 60 ust. 1 i 4 u.p.z.p., w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., poprzez oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia, w sytuacji, gdy organy działające w sprawie błędnie uznały, że wystarczająca dla załatwienia sprawy jest opinia zarządcy drogi (ZIKiT) wydana jedynie w oparciu o przedłożony ZIKiT wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy zgodnie z prawem ww. opinia powinna być wydana w oparciu o projekt decyzji,

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi (w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego), przy czym następuje to w drodze postanowienia w trybie art. 106 k.p.a. Przepis ten nie ma zastosowania w tych przypadkach, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia (zajęcia stanowiska) uprawniony jest ten sam organ. W wypadku, gdy zachodzi tożsamość organu rozstrzygającego w sprawie głównej i organu uzgadniającego nie dochodzi do wydania postanowienia w oparciu o art. 106 k.p.a. a organ prowadzący postępowanie w sprawie głównej w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty zamieszcza motywację obejmującą zakres uzgodnienia w takim zakresie, aby mogła być ona poddana kontroli organu odwoławczego, a następnie sądu administracyjnemu (p. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007r., sygn. akt II OSK 922/06, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2013r., sygn. akt II OSK 1608/12). Uzasadnienie decyzji w takim przypadku powinno zawierać rozważania odnoszące się do kwestii, które wymagały uzgodnienia (por. uzasadnienie uchwały 5 sędziów NSA z dnia 9 kwietnia 2011r., sygn. OPK 26/00, ONSA 2001, nr 4, poz. 153).

W niniejszej sprawie taka sytuacja zaistniała, bowiem Prezydent Miasta K., będąc organem uprawnionym według własnych kompetencji do dokonania uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. (jako zarządca drogi publicznej przylegającej do terenu inwestycji) był jednocześnie organem, który rozstrzygał wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Nie zachodziła zatem możliwość wydania przez niego postanowienia uzgadniającego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy w trybie art. 106 k.p.a. W decyzji o warunkach zabudowy Prezydent jako zarządca drogi rozważył, czy lokowanie wnioskowanej budowy jest zgodne z prawem.

W związku z powyższym zarzut skargi kasacyjnej, że ZIKiT wydał opinię w imieniu zarządcy drogi na podstawie wniosku, a nie projektu decyzji o warunkach zabudowy jest nieuprawniony. Prezydent jest autorem decyzji, a "opinię" właściwej jednostki organizacyjnej, jaką jest Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w zakresie "infrastruktury i obsługi komunikacyjnej oraz możliwości połączenia z drogą publiczną" należy uznać za stanowisko samego Prezydenta, oceniającego wniosek inwestora (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2013r. sygn. akt II OSK 1608/12, LEX 1433494).

Nie jest usprawiedliwiony zarzut drugi skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., w zw. art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 u.p.z.p., w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, poprzez oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia w sytuacji, gdy organy działające w sprawie błędnie wyznaczyły obszar analizowany, wskutek uwzględnienia w obszarze analizowanym jedynie części budynków znajdujących się na niektórych działkach wchodzących w skład ww. obszaru (np. części budynku na działce ... czy też części budynku na działce ...), podczas gdy w obszarze analizowanym powinny znaleźć się całe ww. budynki.

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, poparte wskazanym orzecznictwem, że organ wydający decyzję urbanistyczną może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Przepis § 3 rozporządzenia określa bowiem tylko minimalne granice obszaru analizowanego. Organ sam podejmuje decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego, przy czym musi to uzasadnić. Kwestia, czy cała działka zabudowana powinna zaleźć się w obszarze analizowanym, czy tylko jej faktyczna zabudowa powinna podlegać rozważeniu w każdym indywidualnym przypadku (p. wyrok NSA sygn. akt II OSK 919/07). W sprawie niniejszej organ uzasadnił przyczynę wyznaczenia obszaru analizowanego większego niż minimalny, a Sąd I instancji to zaaprobował. Wskazana w skardze kasacyjnej działka nr ... znajduje się częściowo w obszarze analizy, jednak budynek na tej działce nie ma decydującego znaczenia na ustalenie parametrów planowanej inwestycji, co wynika z analizy urbanistycznej.

Również nie jest uprawniony zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 u.p.z.p., w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia w zw. z § 7 ust. 4 i ust. 1 rozporządzenia, poprzez oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia w sytuacji, gdy organy działające w sprawie błędnie ustaliły wskaźnik wysokości planowanej zabudowy, wskutek bezzasadnego odstąpienia przez organy od ustalenia tego wskaźnika w oparciu o średnią wysokość tego parametru ustaloną dla obszaru analizowanego i oparcia ustaleń w zakresie ww. parametru na cechach zabudowy usytuowanej na działce ... (z pominięciem chociażby niskiej zabudowy pozostałych działek sąsiednich względem terenu inwestycji).

W zaskarżonej decyzji została ustalona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: od 28,5 do 30m, mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, na podstawie § 7 ust. 4 i 2 rozporządzenia. Organ w uzasadnieniu decyzji, opierając się na wynikach analizy urbanistycznej uzasadnił przyczynę zastosowania § 7 ust. 4 rozporządzenia. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że urbanista w analizie w sposób logiczny uzasadnił ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w nawiązaniu do wysokości budynków zlokalizowanych w bliskim sąsiedztwie inwestycji przy ul. W. na podstawie § 7 ust. 4. Odstąpienie od ustalenia tego parametru w oparciu o § 7 ust. 3, tj. na podstawie średniej z obszaru analizowanego uzasadnił zaniżeniem tego parametru (średniej arytmetycznej) poprzez fakt występowania w obszarze analizowanym dużej ilości drobnogabarytowych obiektów o małej powierzchni zabudowy. Skarżący kasacyjnie nie podważyli prawidłowości tego ustalenia, którego celem jest zachowanie ładu przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał także na nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego, podniesiony w skardze kasacyjnej T. B. w postaci naruszenia art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 54 pkt 2 lit c u.p.z.p., w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz.U. z 2003r. nr 164, poz. 1589) w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy - poprzez błędną wykładnię i w jej konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest niezbędne wskazanie konkretnej ilości miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji, podczas gdy prawidłowo dokonana wykładnia ww. norm prowadzi do wniosku, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy należy wskazać konkretną ilość miejsc parkingowych.

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza przepis art. 52 ust. 1 i 2 nie przewidują obowiązku dokładnego i precyzyjnego określenia miejsc parkingowych (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012r., II OSK 2448/10). Ostateczne, dokładne i precyzyjne dane techniczne planowanej zabudowy, w tym dokładna ilość miejsc parkingowych, ustalona zostanie w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, precyzyjne określenie tego wskaźnika nie jest konieczne z punktu widzenia celu, jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy na danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego ładu przestrzennego. Trafnie zauważył NSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1542/11 LEX 1367321, że przepis art. 54 pkt 2 lit. c wymaga, by decyzja o warunkach zabudowy określała tylko warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy, m.in. co do obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji.

Należy wskazać, że stosowanie do § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne (§ 18 ust. 2 rozporządzenia). Nie oznacza to jednak, że organ wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy ma wkraczać w kompetencje organu właściwego w sprawach wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ma podstaw do twierdzenia, że decyzja o warunkach zabudowy powinna określać liczbę miejsc postojowych (por. wyrok sygn. akt II OSK 2448/11).

Wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 54 pkt 2 lit c u.p.z.p., nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Powołane rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002r. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jego regulacje są uwzględnianie na etapie kolejnym procesu inwestycyjnego, tj. pozwolenia na budowę.

Należy pamiętać, że decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch różnych postępowaniach, które toczą się przed różnymi organami.

W zaskarżonej decyzji organ określił, że inwestor winien, poza pasami drogowymi dróg publicznych, zapewnić miejsca postojowe w ilości stosownej do planowanego przedsięwzięcia. Zasadnie zatem uznał Sąd I instancji, że liczba i sposób urządzania miejsc postojowych będzie przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, zaś w decyzji o warunkach zabudowy nie ma obowiązku ustalania tych miejsc.

Ponadto należy wskazać, że powołany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z dnia 21 maja 2014r. sygn. akt II OSK 3007/12 dotyczył wprawdzie zagospodarowania tej samej nieruchomości nr ..., lecz innej inwestycji, również stan faktyczny sprawy był odmienny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

12