Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 709/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Referent Dagmara Szymańska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku usunięcia określonych nieprawidłowości 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu 5 i 6; 2. umarza postępowanie administracyjne w części dotyczącej punktu 5 i 6 zaskarżonej decyzji; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 24 września 2021 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) w związku ze stwierdzeniem nieodpowiedniego stanu technicznego kładki nad rzeką W., nałożył na Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. 2020 , poz. 1333 ze zm., dalej w skrócie jako "P.b."), obowiązek usunięcia stwierdzonych w tym zakresie nieprawidłowości poprzez wykonanie wskazanych przez organ robót budowlanych.

Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) prowadził w oparciu o art. 66 P.b. postępowanie w sprawie utrzymania i użytkowania w nieodpowiednim stanie technicznym kładki nad rzeką W. na działce numer [..] w obrębie ewidencyjnym nr [..] w jednostce ewidencyjnej S. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 22 sierpnia 2018 r. nr [..]).

W toku tego postępowania, na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. PINB postanowieniem z 6 września 2019 r. (nr [..]) nałożył na Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, obowiązek przedłożenia w terminie do 29 listopada 2019 r. oceny technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno–budowlanej, dotyczącej stanu technicznego kładki nad rzeką W., zlokalizowanej na działce nr [.] w obrębie ewidencyjnym nr [..] w jednostce ewidencyjnej S., określającej zakres robót i czynności do wykonania w celu doprowadzenia ww. budowli do stanu technicznego zgodnego z prawem.

Postanowienie zostało wysłane do adresata wskazanego w tym rozstrzygnięciu obowiązku, to jest do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, a dodatkowo także do właścicieli sąsiadujących w tym obszarze z działką nr [.] (oznaczoną jako Wp – Wody płynące) działek nr [..]-[..] (oznaczonych symbolami R – grunty orne oraz Ps – pastwiska), to jest do Z. Ż. i do E. G., których w toku postępowania zawiadamiano o wszelkich czynnościach podejmowanych w sprawie uznając, że każdemu z tych podmiotów przysługuje status strony.

Zażalenia na wskazane postanowienie złożyły odrębnie dwa podmioty: Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie oraz Z. Ż. Z uwagi na nieprzedłożenie właściwego pełnomocnictwa przez osobę, która podpisała zażalenie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało merytorycznego rozpatrzenia wskazanego środka zaskarżenia. Postępowanie zażaleniowe zostało jednak przeprowadzone w związku z wniesieniem zależenia przez Z. Ż., w którym wskazała ona, że skoro kładka nie figuruje na mapie zasobu geodezyjnego, nie można ustalić jej właściciela, ani inwestora, który zlecił budowę tego obiektu, który to obiekt nie znajduje się też w ciągu drogi publicznej, to kładka nie powinna być naprawiana lecz po prostu zlikwidowana, ponieważ od kliku lat z uwagi na zły stan techniczny, stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Składająca zażalenie podkreśliła przy tym, że z tego właśnie powodu wielokrotnie też interweniowała w tej sprawie do różnych organów.

Postanowieniem z 30 czerwca 2020 r. (nr [..]) WINB uchylił opisane wyżej postanowienie PINB z 6 września 2019 r. i jednocześnie, na mocy art. 81c ust. 2 P.b., nałożył na Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie tożsamy obowiązek przedłożenia oceny technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstyukcyjno-budowlanej, dotyczącej stanu kładki nad rzeką W. w terminie do 30 września 2020 r. Powodem uchylenia postanowienia było wyłącznie stwierdzenie, że obowiązek został nieprawidłowo nałożony na Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej (który to podmiot nie posiada osobowości prawnej, będąc jedynie jednostką organizacyjną), zamiast bezpośrednio na Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie.

W konsekwencji wniesionej przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie skargi, kwestia zgodności z prawem postanowienia WINB z 30 czerwca 2020 r. została poddana ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 692/20, oddalił przedmiotową skargę i stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w Prawie budowlanym – w tym przypadku postępowania prowadzonego na postawie art. 66 P.b. w przedmiocie utrzymania i użytkowania kładki w nieodpowiednim stanie technicznym. Zdaniem Sądu, ustalone w sprawie okoliczności dotyczące: złego stanu technicznego kładki, wyczerpania inicjatywy dowodowej przez organ w zakresie znalezienia jej inwestora lub właściciela, do którego należałoby skierować obowiązki związane z utrzymaniem i bieżącą konserwacją uregulowane w P.w., uprawniały do zastosowania powołanych wyżej przepisów P.b. Sąd wskazał tym samym, że ten podmiot, który jest stroną postępowania toczącego się na podstawie art. 66 P.b., jako podmiot obowiązany do utrzymywania obiektu w należytym stanie technicznym, jest także podmiotem na który może zostać wcześniej nałożony obowiązek dostarczenia stosowanej dokumentacji technicznej, która pozwoli na dokonanie oceny stanu technicznego kładki przez osobę posiadającą do tego stosowne uprawnienia. Dokonanie takiej oceny będzie bowiem kluczowe dla stwierdzenia konieczności wydania w sprawie decyzji na podstawie art. 66 P.b. Jednocześnie Sąd orzekł, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie zasadnie zostało obciążone obowiązkiem dostarczenia opinii technicznej i prawidłowo zidentyfikowane przez organ administracji jako podmiot odpowiedzialny za stan techniczny urządzenia wodnego, którego właściciela nie można ustalić, a które znajduje się na gruncie i wodach, stanowiących własność konkretnego podmiotu, w tym przypadku Skarbu Państwa, tym bardziej, gdy jego stan techniczny od wielu lat stwarza niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia jego potencjalnych użytkowników.

Następnie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w związku z nałożonym na nie na mocy art. 81c ust. 2 P.b. obowiązkiem, zleciło uprawnionej osobie wykonanie opinii dotyczącej stanu technicznego kładki zlokalizowanej nad rzeką W., określającej zakres robót i czynności do wykonania w celu doprowadzenia kładki do stanu technicznego zgodnego z prawem.

Zlecona opinia została wykonana w grudniu 2020 r. przez mgr. inż T.L. i w styczniu 2021 r. wpłynęła do PINB.

Przed wydaniem decyzji w sprawie, w związku z użytym w opinii sformułowaniem, że kładka pełni funkcję komunikacyjną w ciągu drogi gminnej, pismami z 19 marca 2021 r. organ zwrócił się o udzielenie wyjaśnień w tym zakresie do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz Urzędu Gminy w S. W odpowiedzi, pismem z 24 marca 2021 r. Burmistrz poinformował organ, że kładka zlokalizowana na działce nr [..] w obrębie [..] w S. nie znajduje się w ciągu drogi gminnej. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w piśmie z 23 marca 2021 r. wyjaśniło zaś, że określenie "droga gminna" zostało błędnie użyte w punkcie 2.1 opracowania. Na istniejącej drodze gruntowej, na której kładka pełni funkcję komunikacyjną, jest bowiem wyznaczony tylko szlak turystyczny, co wskazuje, że służy ona nie tylko okolicznym mieszkańcom, pomimo braku klasyfikacji jako droga gminna. Autor opracowania stanu technicznego kładki nie badał jednak ewidencji ani ksiąg wieczystych działek przyległych do kładki zakładając, że istniejąca droga jest drogą publiczną i błędnie użył określenia "droga gminna", podając że obiekt pełni funkcję komunikacyjną w ciągu drogi gminnej.

Decyzją z 7 czerwca 2021 r. (nr [...]) PINB nałożył na Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, w związku ze stwierdzeniem nieodpowiedniego stanu technicznego kładki nad rzeką W. zlokalizowanej między ulicami P. i C. na terenie działki nr [..], obręb [..] w S., obowiązek usunięcia w terminie do dnia 31 lipca 2021 r. następujących nieprawidłowości:

1) wymienić uszkodzone deski poszycia oraz uszkodzony legar

2) pomalować elementy stalowe farbą antykorozyjną

3) zamontować brakującą balustradę od strony napływu rzeki

4) balustrady istniejące w skorodowanych miejscach oczyścić i pomalować środkiem zabezpieczającym przed dalszą korozją

5) zamontować po obu stronach kładki oznakowania dla ruchu pieszego i rowerów C16 i C13 oraz zakaz ruchu pojazdów B3

6) zamontować z obu stron słupki uniemożliwiające ruch pojazdów samochodowych.

Organ wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że kładka znajduje się w złym stanie technicznym i stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Kładka została wybudowana w latach 70-tych XX w. i jej stan techniczny ulegał stopniowemu pogarszaniu (spróchniałe elementy drewniane, skorodowane elementy stalowe, brak barierki zabezpieczającej). W sprawie ustalono przy tym, że kładka znajduje się na terenie działki należącej do Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Analizując posiadane dokumenty, w tym przełożoną opinię techniczną oraz na podstawie wizji lokalnej, inspektorzy PINB bezspornie potwierdzili, że kładka nad rzeką W. jest w złym stanie technicznym i z tego powodu stwarza zagrożenie bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi. Mając na uwadze powyższe ustalenia faktyczne wskazano, że taka sytuacja uzasadnienia zastosowanie w sprawie art. 66 P.b., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowi ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku.

Odwołania od decyzji organu I instancji wnieśli Z.Ż. oraz reprezentowane przez pełnomocnika Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Z. Ż. w złożonym odwołaniu ponownie wskazała, że w jej ocenie obiekt powinien być rozebrany a nie naprawiany. Również z tego powodu, że jest usytuowany bezpośrednio pomiędzy działkami rolnymi nr [..]-[..] z jednej strony, a działkami rolnymi [..]-[..] z drugiej strony stanowiącymi własność prywatną osób fizycznych (gospodarstwo rolne Z. Ż. i gospodarstwo rolne E.G.) i nie powinny pełnić one ogólnodostępnej funkcji komunikacyjnej. Wykorzystywanie kładki do komunikacji powoduje bowiem w konsekwencji niszczenie prywatnych gruntów rolnych m.in. przez rozjeżdżanie pola, utwardzenie drogi przejazdu przez pola i wysypywanie na nich w tym celu różnych odpadów budowlanych.

Natomiast Państwowe Gospodarstwo Rolne Wody Polskie w złożonym odwołaniu wniosło o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. W ocenie odwołującej się strony w sprawie błędnie bowiem przyjęto, aby kładka nad rzeką W., jako urządzenie wodne, mogła stanowić własność Skarbu Państwa, a tym samym, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie jest podmiotem zobowiązanym do utrzymywania tego obiektu w należytym stanie technicznym. W ocenie strony w sprawie doszło tym samym do naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 66 ust. 1 P.b., jako konsekwencji nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego, w ramach którego zdaniem strony naruszono art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a.").

Po rozpoznaniu wniesionych w sprawie odwołań, decyzją z 24 września 2021 r. (nr [..])Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z 7 czerwca 2021 r. i nakazał Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie w związku ze stwierdzeniem nieodpowiedniego stanu technicznego kładki nad rzeką W., zlokalizowanej pomiędzy ulicami P. i C., na terenie działki nr [.], obręb [..] jednostka ewidencyjna S., obowiązek usunięcia następujących nieprawidłowości, które ujęto w kolejnych punktach sentencji decyzji:

1) wymienić uszkodzone deski poszycia o wym. 3360 x 150 x 40 mm oraz uszkodzony legar;

2) pomalować elementy stalowe farbą antykorozyjną do kategorii korozyjności C3 wg. PN-EN ISO 12944;

3) zamontować brakującą balustradę;

4) balustrady istniejące w skorodowanych miejscach oczyścić i pomalować środkiem zabezpieczającym przed dalszą korozją;

5) zamontować po obu stronach kładki oznakowania dla ruchu pieszego i rowerów C16 i C13 oraz zakaz ruchu pojazdów B3;

6) zamontować z obu stron słupki uniemożliwiające ruch pojazdów samochodowych.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w trakcie przeprowadzonego w sprawie postępowania stwierdzono zły stan techniczny ww. obiektu. Powyższe potwierdziła znajdująca się w aktach sprawy opinia techniczna z grudnia 2020 r. autorstwa mgr. inż. T. L. nr upr. [..], zatytułowana "Ocena stanu technicznego kładki zlokalizowanej nad rzeką W.", uwzględniając wnioski której co do stanu technicznego kładki, nakazano przeprowadzenie prac budowlanych określonych w punktach od 1 do 4 intencji decyzji. Organ zaznaczył jednak, że we wskazanej opinii w rozdziale pt. "Wnioski" dodatkowo stwierdzono, że stan techniczny głównych elementów konstrukcyjnych obiektu mostowego pozwala na użytkowanie obiektu jako kładki dla pieszych. Obiekt nie spełnia wymogów jako obiekt drogowy dla pojazdów. Szerokość obiektu pozwala na połączenie (bez wydzielania) ruchu pieszego z jednokierunkowym ruchem rowerowym. Kładka powinna zostać oznakowana z obu stron znakami drogowymi ruch pieszy i rowerowy.

Organ wskazał, że w związku z poczynionymi co do stanu obiektu ustaleniami, konieczne jest wykonanie zabezpieczeń, o których mowa w decyzji, ponieważ jak wynika z akt sprawy, aktualnie obiekt stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi, zaś właściciel obiektu nie wykonuje obowiązków wynikających z art. 61 P.b. (obowiązek właściwego utrzymywania i użytkowania obiektów). Powoduje to więc potencjalne zagrożenie dla osób postronnych.

Organ pokreślił, że w rozpatrywanym przypadku żaden podmiot nie poczuwa się do odpowiedzialności za utrzymywanie kładki w należytym stanie technicznym. Brak działań podmiotu zobowiązanego do utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym spowodował zatem konieczność podjęcia działań nakazowych przez organ nadzoru budowlanego.

Odnosząc się do kwestii podmiotu zobowiązanego do wykonania nałożonych obowiązków, którym jest podmiot odpowiedzialny za stan techniczny danego obiektu, WINB podkreślił, że w przedmiotowej sprawie kwestia ta została jednoznacznie rozstrzygnięta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 692/20, w którym Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru budowlanego, że w przypadku kładki nad rzeką W., która de facto jest urządzeniem wodnym "niczyim" (ponieważ nie można ustalić jej właściciela ani inwestora) podmiotem zobowiązanym do utrzymywania jej należytym stanie jest Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. W tym miejscu w uzasadnieniu decyzji obszernie zacytowano stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Sąd, który dla wykazania obciążającego Skarb Państwa obowiązku przedstawił przebieg czynności dowodowych, które wyczerpująco podjęto w sprawie ustalenia właściciela i inwestora kładki, które nie przyniosły jednak rezultatu, dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa budowlanego oraz prawa wodnego, w tym w szczególności art. 216 ust. 5 P. w. art. 66 i 81 P. w. w powiązaniu z zasadą superficies solo cedit.

Mając powyższe na uwadze, w świetle mających zastosowanie przepisów prawa, organ nadzoru budowlanego stwierdził, podzielając wyrażone przez Sąd w powołanym wyżej wyroku stanowisko, że podmiotem odpowiedzialnym za przedmiotowy obiekt – kładkę usytuowaną w całości na działce nr [..] w obrębie [..] w S. (wody rzeki W.) jest Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Z tego też względu, że w decyzji organu I instancji obowiązek został nieprawidłowo nałożony na Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, który to podmiot nie posiada osobowości prawnej, a jest jedynie jednostką organizacyjną Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, WINB uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzekł co do istoty sprawy - nakładając obowiązki, o których mowa w art. 66 P.b. na właściwy w ocenie organu odwoławczego podmiot, który - uwzględniając stanowisko sądu administracyjnego - jest zobowiązany do utrzymywania kładki w należytym stanie technicznym. Organ podkreślił jednocześnie, że stosownie do art. 70 P.b. podmiot na którym spoczywają obowiązki w zakresie napraw, jest obowiązany w czasie lub bezpośrednio po przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 P.b. usunąć stwierdzone uszkodzenia oraz uzupełnić braki, które mogłyby spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Podmiot ten ma zatem obowiązek monitorować na bieżąco swoje zasoby i utrzymywać je w należytym stanie technicznym oraz reagować na stan tak wysoce nieodpowiedni jak w rozpatrywanym przypadku.

Postanowieniem z 5 października 2021 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 111 § 1a i 1b ustawy k.p.a. postanowił uzupełnić z urzędu własną decyzję z 24 września 2021 r. (nr [...]) co do rozstrzygnięcia, w ten sposób, że w sentencji przedmiotowej decyzji (po punktach 1-6) dodano sformułowanie "w terminie do dnia 31 marca 2022 r." W uzasadnieniu podkreślono, że uzupełnienia decyzji co do całości wymaganego art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. rozstrzygnięcia dokonano mieszcząc się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji oraz że postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji nie ma samodzielnego bytu prawnego i pozostaje częścią aktu, który organ postanowił uzupełnić z urzędu.

Pismem z 3 listopada 2021 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie zaskarżyło decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 września 2021 r. (nr [...]) w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Z uwagi na podniesione zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako "p.p.s.a.") strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i dodatkowo na podstawie z art. 135 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności w całości decyzji organu I instancji, bądź ewentualnie o orzeczenie przez Sąd na postawie art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Podniesione w skardze zarzuty objęły zaś:

1) zarzut naruszenia art. 216 ust. 5 P.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że kładka nad rzeką W. zlokalizowana na terenie działki nr [..] obręb [..] w S. jest własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, mimo, że urządzenia wodne lub ich części oraz budowle i ich części, znajdujące się na gruntach pokrytymi śródlądowymi wodami płynącymi, stanowią odrębny od tych gruntów przedmiot własności. Zatem Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie nie jest właścicielem kładki nad rzeką W., co w konsekwencji doprowadziło do skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w niniejszym postępowaniu;

2) zarzut naruszenia art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 roku poz. 1376 ze zm. (dalej jako "u.d.p.") poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie polegające pominięciu i przyjęciu, iż kładka jest urządzeniem wodnym, mimo iż kładka stanowi obiekt mostowy, za który odpowiedzialność ponosi zarządca drogi (organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg);

3) zarzut naruszenia art. 4 ust. 12 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie, polegające na pominięciu i przyjęciu, że kładka jest urządzeniem wodnym, mimo iż kładka stanowi również drogowy obiekt inżynierski, za który odpowiedzialność ponosi zarządca drogi (organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg);

4) zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 oraz art. 20 pkt 3 i 4 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe, niezastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż za drogowy obiekt inżynierski (obiekt mostowy) odpowiedzialność ponosi Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, a nie zarządca drogi (organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg);

5) zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. w. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie poprzez skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego właścicielem, ani zarządca przedmiotowej kładki i na nakazaniu Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, co w konsekwencji doprowadziło do skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w niniejszym postępowaniu, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w całości w oparciu o art. 156 ust. 1 pkt 4 k.p.a.

6) zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 3 P. b. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie za strony niniejszego postępowania właścicieli sąsiadujących działek, tj. Z.Ż. oraz E.G.;

7) zarzut naruszenia art. 46 § 1, 47 i 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 roku poz. 1145 ze zm., dalej: k.c.) w związku z art. 258 ust. 1 i 5 P. w. poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż ogólna zasada superficies solo cedit ma zastosowanie do budowli posadowionych na gruntach pokrytych wodami płynącymi, mimo iż zgodnie z ustawą Prawo wodne (lex specialis) urządzenia i budowle mogą być odrębnym przedmiotem własności, właścicielem urządzenia (budowli) posadowionego na nurcie wody płynącej, która stanowi wraz z gruntem znajdującym się pod nią własność Skarbu Państwa nie musi być właściciel wody ani właściciel gruntu, na którym zostało ona posadowione;

8) zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zebranego w niniejszym postępowaniu polegającym na pominięciu przez organ istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, iż kładka nad rzeką W., zlokalizowana między ulicami P. i C., na terenie działki nr [..], obręb [..], jednostka ewidencyjna S., stanowi odrębny od gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi przedmiot własności, zatem Państwowe Gospodarstwo Wodne nie jest właścicielem kładki nad rzeką W., zlokalizowanej między ulicami P. i C., na terenie działki nr [..], obręb [..], jednostka ewidencyjna S., co w konsekwencji doprowadziło do skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w niniejszym postępowaniu,

9) zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego i przyjęciu, iż kładka nad rzeką W., zlokalizowana między ulicami P. i C., na terenie działki nr [..], obręb [..], jednostka ewidencyjna S., jest własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie;

10) zarzut naruszenia art. 127 § 1 k.p.a. poprzez rozpatrzenie odwołania Pani Z.Ż., która nie powinna zostać uznana za stronę przedmiotowego postępowania;

11) zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, gdyż decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania oraz pozostaje niewyjaśniony stan faktyczny mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W piśmie z 7 grudnia 2021 r. w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając że wydane w sprawie rozstrzygnięcie skierowane do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wydał uwzględniając stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z wyroku z 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 692/20, oddalającego skargę Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowalnego z 30 czerwca 2020 r. (nr [...]) w przedmiocie obowiązku dostarczenie opinii technicznej dotyczącej kładki nad rzeką W.

Wyrokiem z 9 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 581/21 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że zaskarżony przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 692/20 odpowiada prawu i oddalił wniesioną w tym zakresie skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił m.in. stanowisko Sądu I instancji, że w szczególnych okolicznościach przedmiotowej sprawy, w których pomimo wyczerpania możliwości dowodowych nie udało się ustalić inwestora, ani właściciela urządzenia wodnego, podmiotem zobowiązanym do utrzymywania kładki w należytym stanie technicznym, a zatem podmiotem, na który mogą być nałożone też obowiązki, o których mowa w art. 81, a następnie w art. 66 P.b. jest Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie – Skarb Państwa, jako podmiot wykonujący prawa właścicielskie w stosunku do gruntu i wód, na których znajduje się sporne urządzenie wodne.

W piśmie z 29 grudnia 2021 r. skarżący doprecyzował, że w niniejszej sprawie skargę wnosi Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o kryterium legalności i uwzględniając jednocześnie, że zaskarżoną decyzją objęto łącznie więcej niż jedno samodzielne rozstrzygnięcie, Sąd uznał za zasadne uwzględnienie skargi w zakresie dotyczącym rozstrzygnięć zawartych w pkt 5 i pkt 6 sentencji decyzji, jednak z zasadniczo z innych powodów niż w niej wskazane. W zasadniczym natomiast zakresie (w odniesieniu do pozostałych punktów sentencji zaskarżonej decyzji – 1 - 4) skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu strona skarżąca uczyniła decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 września 2021 r. (nr [..]), na mocy której organ odwoławczy orzekając co do istoty sprawy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nakazał Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie wykonanie określonych w kolejnych punktach sentencji decyzji robót budowlanych w odniesieniu do kładki nad rzeką W., zlokalizowanej na terenie działki nr [..], obręb [..] jednostka ewidencyjna S. (oznaczonej jako Wp – Wody płynące). W sentencji zaskarżonej decyzji zawarto tym samym 6 odrębnych nakazów, określających nałożone przez organ na Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie skonkretyzowane obowiązki, których źródłem miał być stwierdzony w toku postępowania wyjaśniającego i pozostający poza sporem bardzo zły stan techniczny kładki, która jako urządzenie wodne "niczyje" (brak podmiotu poczuwającego się do konserwacji i naprawy kładki jako właściciel lub inwestor) nie była od wielu lat przez nikogo konserwowana, naprawiana i tym samym ulegała postępującemu zniszczeniu.

Orzeczone względem strony skarżącej nakazy obejmowały: nakaz wymiany uszkodzonych desek poszycia oraz uszkodzonego legaru (pkt 1 sentencji decyzji), nakaz pomalowania elementów stalowych farbą antykorozyjną (pkt 2 sentencji decyzji), nakaz zamontowania brakującej balustrady (pkt 3 sentencji decyzji), nakaz oczyszczenie istniejącej balustrady w miejscach skorodowanych i pomalowania jej środkiem zabezpieczającym przed dalszą korozją (pkt 4 sentencji decyzji), nakaz zamontowania po obu stronach kładki oznakowania dla ruchu pieszego i rowerów C16 i C13 oraz zakaz ruchu pojazdów B3 (pkt 5 sentencji decyzji) oraz nakaz zamontowania z obu stron kładki słupków uniemożliwiających ruch pojazdów samochodowych (pkt 6 sentencji decyzji).

Odnosząc się jednocześnie do stanowiska strony skarżącej, która w oparciu o art. 135 p.p.s.a. wnosi, aby w przedmiotowym postępowaniu Sąd dokonał także oceny zgodności z prawem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z 7 czerwca 2021 r. (nr [...]) dostrzec trzeba, że wskazane rozstrzygnięcie zostało poprzez zaskarżoną decyzję wyeliminowane z obrotu prawnego w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Powodem uchylenia decyzji organu I instancji w całości było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że decyzja o nałożeniu nakazów z art. 66 P.b. powinna była zostać skierowana do Państwowego Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, a nie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, który jako jednostka organizacyjna nie posiada odrębnej od Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie osobowości prawnej. Uwzględniając obowiązujące już w tym czasie związanie organu stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zawartym w wyroku z 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 692/20, co do podmiotu mogącego być w okolicznościach przedmiotowej sprawy adresatem obowiązków wynikających z art. 66 i 81 P.b., na wstępie ocenić więc trzeba, że uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z 7 czerwca 2021 r. było prawidłowe. Za właściwego adresata postanowienia, o którym mowa w art. 81 P.b. w związku z prowadzeniem postępowania w trybie art. 66 P.b., to jest w celu ustalenia stanu technicznego kładki nad rzeką W. i ewentualnego nakazania usunięcia stwierdzonych w tym zakresie nieprawidłowości w wyroku o sygn. akt II SA/Gd 692/20 uznano bowiem właśnie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Zgodność z prawem wskazanego stanowiska dokonana na tle wykładni przepisów P.w., P. b. i przepisów Kodeksu cywilnego została zaś następnie potwierdzona również przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 581/21

Pokreślenia wymaga, że wydanie wskazanego wyroku o sygn. akt II SA/Gd 692/20 przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku pozostawało w toku podlegającego aktualnie ocenie Sądu postępowania administracyjnego istotną okolicznością prawną. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy chyba, że przepisy uległy zmianie.

Zakres związania organów administracji publicznej i sądów oceną prawną oznacza, że w tym zakresie nie mogą one formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym i są zobowiązane do podporzadkowania się jej w pełnym zakresie. Użyty w art. 153 p.p.s.a. zwrot "wiążą w sprawie" oznacza, że chodzi tutaj o tożsamość sprawy oraz wyznaczające ją elementy zakreślające granice związania orzeczeniem sądu. O tożsamości sprawy decyduje w szczególności podstawa powstania danego stosunku prawnego, to jest podstawa prawna i okoliczności faktyczne. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo przyjął zatem, że jest związany wykładnią prawa Wojewódzkiego Sądu Administracyjną w Gdańsku dokonaną w ramach wyroku z 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 692/20. Wskazany wyrok dotyczył bowiem tożsamego stanu faktycznego, gdzie jednocześnie ocena prawidłowości wpadkowego postępowania o charakterze dowodowym wydanego na podstawie art. 81 P.b., w ramach tego samego postępowania toczącego się w oparciu o art. 66 P.b., wymagała jednoznacznego stwierdzenia kto jest podmiotem zobowiązanym do utrzymywania w należytym stanie technicznym kładki nad rzeką W. zlokalizowanej na działce nr [..] obręb [..] w S. (co do której nie ma możliwości ustalenia jej właściciela i inwestora) w kontekście prowadzonego postępowania głównego z art. 66 P.b., które zakończyła właśnie zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 września 2021 r. (nr [..]).

Niezależnie od kwestii związania wyrokiem z 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 692/20, Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie w pełni popiera i przyjmuje za własne wyrażone w powołanym orzeczeniu stanowisko dotyczące wykładni przepisów Prawa budowalnego, Prawa wodnego oraz Kodeksu cywilnego, co do ustalonego w oparciu o te przepisy obowiązku utrzymywania w należytym stanie technicznym urządzenia wodnego przez ten podmiot, który wykonuje prawa właścicielskie w stosunku do gruntu i wód, na których znajduje się sporne urządzenie wodne, o ile nie można ustalić właściciela, ani inwestora tego urządzenia. Dokonanie wykładni wskazanych przepisów było w tym przypadku kluczowe dla rozstrzygnięcia głównej istoty sporu w przedmiotowej sprawie, która wymagała rozważenia problematyki własności spornego urządzenia wodnego, które znajduje się na wodach płynących stanowiących własność Skarbu Państwa w kontekście obowiązku utrzymywania go w odpowiednim stanie technicznym, w szczególności w sytuacji stwierdzenia, że stan ten potencjalnie zagraża zdrowiu i życiu ludzi, mogących z niego korzystać.

Jako podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji wskazano bowiem art. 66 ust. 1 pkt 3 P. b,. zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowalny jest w nieodpowiednim stanie technicznym organ nadzoru nakazuje w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Ustalanie podmiotu zobowiązanego do utrzymywania danego obiektu budowalnego w odpowiednim stanie technicznym wyznacza tym samym podmiot, który na mocy wskazanego przepisu może zostać zobowiązany do usunięcia stwierdzonych w tym zakresie przez organ nieprawidłowości, to jest kiedy zaniedbał swoje obowiązki utrzymania urządzania w należytym stanie.

W istotnym dla przedmiotowej sprawy prawomocnym wyroku z 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 692/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że kładka, jako rodzaj mostu lub wiaduktu o niewielkiej szerokości, będąca przejściem dla pieszych i ewentualnie dla rowerów, jest urządzeniem wodnym. Charakter kładki jako urządzenia wodnego nie przekreśla jej charakteru jako obiektu budowlanego, definiowanego przepisami P.b., i to właśnie z tego powodu mogą mieć do niej zastosowanie przepisy P.b. Stosownie do art. 3 pkt 1 P.b. pomost, czy kładka jest obiektem budowlanym, mieszcząc się w kategorii budowli w rozumieniu pkt 3 art. 3 P.b. i jego budowa wymaga co do zasady pozwolenia na budowę chyba, że posiada parametry określone w art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b., wówczas wystarczające jest dokonanie zgłoszenia zamiaru jego wykonania (art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b.). Jednocześnie, obiekt taki jest urządzeniem wodnym w rozumieniu ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm., zwana dalej: "P.w."). Stosownie bowiem do art. 16 pkt 65 lit. i) P.w. przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym także pomost, kładka. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1 pkt 4 P.w. przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. W obecnym stanie prawnym, zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 oraz art. 389 pkt 6 P.w., wykonanie urządzeń wodnych wymaga pozwolenia wodnoprawnego, ale zgodnie z art. 394 ust. 1 pkt 1 P.w. wykonanie pomostu o szerokości do 3 m i długości całkowitej do 25 m (stanowiącej sumę długości jego poszczególnych elementów; art. 9 pkt 19 P.w.) wymaga jedynie zgłoszenia wodnoprawnego. Powyższe przepisy definiują aktualny status urządzeń wodnych.

Sąd podkreślił, że jak wynikało to z akt administracyjnych sprawy zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Gd 692/20 kładka, której dotyczy spór została zrealizowana co najmniej przed rokiem 1980. Do jej budowy zatem nie mogły mieć zastosowania przepisy P.w. z 2017 r. Z kolei, ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 38, poz. 230 ze zm., zwana dalej "P.w. z 1974 r.") zalegalizowała urządzenia wodne wykonane przed 1 stycznia 1975 r., natomiast pod jej rządami wykonywanie pomostów/kładek wymagało uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 82 ust. 1 pkt 7 P.w. z 1974 r. Art. 64a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm., zwana dalej "P.w. z 2001 r."), który przewidywał z kolei legalizację urządzeń wodnych wykonanych na podstawie P.w. z 1974 r., miał zastosowanie do wszystkich urządzeń wodnych, które zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Przy czym, zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. h) P.w. z 2001 r. pod pojęciem urządzenia wodnego rozumiano urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności były to mury oporowe, bulwary, nabrzeża, pomosty, przystanie, kąpieliska. Art. 9 ust. 2 pkt 2 P.w. z 2001 r. stanowił, że przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych - stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Z kolei, art. 9 ust. 2 pkt 4 P.w. z 2001 r. stanowił, że przepisy ustawy dotyczące właściciela wody - stosuje się odpowiednio do organów, jednostek organizacyjnych, osób prawnych lub fizycznych wykonujących prawa właścicielskie w stosunku do wód.

Powyższe przepisy doprowadziły zatem do wniosku, aktualnego również w niniejszej sprawie, że wszelkie roboty związane z utrzymaniem urządzenia wodnego (np. przepustu funkcjonalnie związanego z rowem melioracyjnym, czy pomostu), w tym także remonty przeprowadzane w celu zachowania urządzenia nie wymagają uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Zatem, bez reglamentacji wynikającej z P.w., remont, czy roboty zmierzające do konserwacji urządzenia wodnego należało podejmować stosownie do potrzeb i stanu tego urządzenia. Powołany art. 64a P.w. z 2001 r., który przewidywał legalizację urządzeń wodnych miał nieograniczony zasięg przedmiotowy, obejmując wszystkie istniejące urządzenia wodne. Jeżeli właściciel takiego urządzenia nie złożył wniosku o jego legalizację lub nie uzyskał decyzji o legalizacji pomostu, stosownie do art. 64a ust. 5 P.w. z 2001 r., starosta mógł nałożyć obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. Wynika z tego, że zarówno postępowanie legalizacyjne jak i mające na celu likwidację urządzenia wodnego - prowadziło się względem właściciela tego urządzenia. Nie rozwiązywało to problemu do kogo skierować obowiązek likwidacji urządzenia w sytuacji, gdy nie ujawnił się jego właściciel lub inwestor. Na gruncie regulacji prawnej z 2001 r. w doktrynie wyrażono pogląd, że w sytuacji, gdy pomost w całości znajduje się na gruncie pokrytym wodami powierzchniowymi płynącymi, a właściciel pomostu nie jest znany i nie udało się go ustalić w toku prowadzonego postępowania (np. brak świadków, dokumentów), to starosta nie ma na kogo nałożyć obowiązku likwidacji takiego pomostu. Pomosty takie powinien z własnej inicjatywy rozebrać organ wykonujący prawa właścicielskie w stosunku do wód, na których znajdują się te pomosty (por. L. Osuch – Chacińska, Czy istniejący pomost na jeziorze wymaga legalizacji, jeśli właściciel nie posiada pozwolenia wodnoprawnego na jego wykonanie?, Lex 2015).

Zarówno na gruncie P.w. z 2001 r., jak i obecnego P.w., określone zostało prawo własności wód, które wyodrębnia wodę jako przedmiot samodzielnej regulacji, niezależnie od własności gruntu. Co więcej, ustawodawca rozdziela pojęcie własności urządzenia wodnego od własności wody oraz gruntu pokrytego powierzchniową wodą płynącą. Stanowisko takie znajduje odzwierciedlenie w art. 9 ust. 2 pkt 4 i 5 i 10 P.w. z 2001 r., z których wynika, że rozdzielone zostało pojęcie "właściciela" i "właściciela wody" a ponadto - określone zostało prawo własności wód, które wyodrębnia wodę jako przedmiot samodzielnej regulacji, niezależnie od własności gruntu. Art. 11 P.w. z 2001 r. określał jednocześnie organy, które wykonywały prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa. Z kolei, na gruncie P.w. zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 tej ustawy prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa wykonują Wody Polskie - w stosunku do śródlądowych wód płynących oraz wód podziemnych. Wody Polskie wykonują prawa właścicielskie w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, znajdujących się w obrębie działki ewidencyjnej, która obejmuje także śródlądowe wody płynące będące własnością Skarbu Państwa. Zgodnie zaś z art. 216 ust. 1 i 2 P.w. grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi, wodami morza terytorialnego oraz morskimi wodami wewnętrznymi stanowią własność właściciela tych wód. Grunty te nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie. Jak stanowi art. 212 ust. 3 P.w. gospodarowanie gruntami, o których mowa w ust. 1 art. 212 P.w., wykonują w stosunku do wód śródlądowych płynących – Wody Polskie. Zgodnie zaś z art. 216 ust. 5 P.w. urządzenia wodne lub ich części oraz budowle i ich części, znajdujące się na gruntach pokrytych wodami śródlądowymi płynącymi, stanowią odrębny od tych gruntów przedmiot własności. Art. 216 ust. 6 P.w. natomiast stanowi, że urządzenia wodne, które zostały wykonane albo są wykonywane przez Wody Polskie na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi lub na będących własnością Skarbu Państwa nieruchomościach niebędących gruntami pokrytymi śródlądowymi wodami płynącymi, stanowią własność Skarbu Państwa. Powyższe przepisy (zarówno z 2001 r. i 2017 r.) jednoznacznie wskazują, że ustawodawca rozdziela pojęcie własności urządzenia wodnego od własności wody oraz gruntu pokrytego powierzchniową wodą płynącą. Ogólna zasada superficies solo cedit, wynikająca z art. 47 i 48 k.c., nie obowiązuje w stosunku do budowli posadowionych na gruntach pokrytych wodami płynącymi. Słuszny jest w konsekwencji co do zasady pogląd, że jeżeli urządzenie wodne wykonane jest na gruncie pokrytym wodami płynącymi, nie można ex definitione przyjmować, że właścicielem urządzenia wodnego jest właściciel działki, na której urządzenie to jest posadowione. Taki pogląd bowiem nie znajduje uzasadnienia w zacytowanych przepisach prawa. Specyfika rozwiązania przyjętego w prawie wodnym polega zatem na tym, że urządzenie wodne (pomost, kładka, itp.) traktowane jest jako ruchomość niezwiązana i niepodlegająca prawu nieruchomości (gruntu, wody). Dlatego w typowym przypadku właścicielem tego urządzenia wodnego będzie jego inwestor, choć możliwe są inne sytuacje. Powołane wyżej przepisy P.w. dotyczące utrzymywania w należytym stanie urządzeń wodnych kierowane są właśnie do właścicieli tych urządzeń wodnych, a nie właścicieli wód.

Odnosząc zacytowane przepisy do ustalonych okoliczności w niniejszej sprawie zauważyć zatem trzeba, że nie znajduje uzasadnienia zarzut skargi, że organy administracji z góry przyjęły, że skarżący (to jest Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie) jest właścicielem spornej kładki. Wręcz przeciwnie, podjęły starania zmierzające do ustalenia właściciela, zarządcy bądź inwestora tego urządzenia. Organy nadzoru występowały w tym zakresie zarówno do Starosty, jak i Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, a także Burmistrza o wskazanie podmiotu, który byłby inwestorem, właścicielem lub zarządcą urządzenia wodnego oraz o udostepnienie dokumentacji, wskazującej kto, kiedy, kto i na jakich warunkach wybudował kładkę, będącą przedmiotem postępowania. Jak bowiem wskazano powyżej, skoro z akt wynikało, że obiekt powstał najprawdopodobniej pod rządami przepisów P.w. z 1974 r., to jego wybudowanie wymagało pozwolenia budowlanego. Z kolei, P.w. z 2001 r. umożliwiało legalizację tego typu obiektów zrealizowanych samowolnie, pod warunkiem jednak ustalenia właściciela tego obiektu (zgłoszenia się go w postępowaniu legalizacyjnym, inicjowanym na jego wniosek), podobnie jak i obowiązujące aktualnie przepisy taką legalizację umożliwiają. Brak jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej analizowanego urządzenia wodnego, a w szczególności nie ujawnienie jej przez Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej, w którego zasobach co do zasady powinna ona się znajdować, wykluczyła możliwość ustalenia właściciela spornego urządzenia wodnego.

W sprawie wyczerpano tym samym inicjatywę dowodową w zakresie ustalenia właściciela spornego urządzenia wodnego, podejmując – zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wszelkie kroki ku temu, by ten podmiot ustalić. Sytuacja więc jest tego rodzaju, że właściciel urządzenia wodnego, będącego w złym stanie technicznym, potencjalnie zagrażającym zdrowiu i życiu ludzi, co nie jest w skardze kwestionowane, jest nieznany i nie ma możliwości jego ustalenia. W takich okolicznościach, w ocenie Sądu, nie można na zasadzie a contrario zastosować powołanej w skardze regulacji art. 216 ust. 5 P.w., zgodnie z którą "urządzenia wodne, które zostały wykonane albo są wykonywane przez Wody Polskie na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, stanowią własność Skarbu Państwa", przyjmując że właściciel wody i gruntów pod tymi wodami (czyli skarżący) nie odpowiada za te urządzenia, gdyż nie jest ich właścicielem. Po pierwsze, cytowany przepis ma zastosowanie tylko do urządzeń wodnych, które wykonały Wody Polskie. Z oczywistych względów Wody Polskie nie mogły być inwestorem spornej kładki, skoro podmiot ten zaistniał w rzeczywistości prawnej na mocy P.w., a kładka powstała prawdopodobnie w latach 70 XX w. Dosłowne odczytywanie powyższego przepisu prowadziłoby do wniosku, że Skarb Państwa - Wody Polskie jest właścicielem wyłącznie tych urządzeń wodnych, które sam wybudował lub buduje, co dotyczyłoby bardzo nielicznej kategorii tych obiektów. Po drugie, wykładnia a contrario, którą posługuje się skarżący, dotyczyć może urządzeń wodnych nie wykonanych przez Wody Polskie, ale które zarazem mają swego konkretnego właściciela. Zdaniem Sądu, powyższy przepis nie ma zastosowania do urządzeń wodnych, co do których nie ustalono ich właściciela i nie ma możliwości, by to uczynić. Zaakceptowanie stanowiska o wyłączeniu odpowiedzialności podmiotu wykonującego prawa właścicielskie do wód (art. 258 P.w.), na których znajdują się urządzenia wodne, których właściciela lub inwestora nie można ustalić, a znajdujących się na wodach i gruntach stanowiących jego własność, sprowadzałoby się do zaaprobowania sytuacji - niedopuszczalnej w demokratycznym państwie prawa - że brak jest w ogóle podmiotu odpowiedzialnego za pewną kategorię urządzeń wodnych, których stan techniczny zagraża zdrowiu i życiu jednostek, mających do nich powszechny dostęp. Cytowany przepis art. 216 ust. 5 P.w. nie ma służyć uchyleniu się od odpowiedzialności prawnej za utrzymanie urządzenia wodnego, wypełniającego znamiona "rzeczy niczyich", lecz służyć jej uporządkowaniu, co dotyczy sytuacji, gdy status właścicielski tych urządzeń jest jasny lub też możliwy do ustalenia. Nie przekreśla to niekwestionowanego poglądu o braku możliwości wyprowadzania na podstawie P.w. swoistego rodzaju domniemania własności urządzenia wodnego, jak to ma miejsce na gruncie kodeksu cywilnego. Jeśli więc istnieje jakakolwiek możliwość ustalenia właściciela urządzenia wodnego, wówczas organy administracji obowiązane są podjąć wszelkie kroki ku temu, by ten podmiot ustalić i do niego skierować obowiązki związane z koniecznością utrzymania urządzenia w należytym stanie. Przeciwna interpretacja pozostawałaby bowiem w oczywistej sprzeczności z przepisami P.w., w tym z art. 216 ust. 5 P.w., który nie reguluje sytuacji odpowiedzialności za urządzenia wodne "niczyje".

W konsekwencji, w ocenie Sądu, w sytuacji, gdy nie można ustalić właściciela urządzenia wodnego, a jego stan techniczny niewątpliwie jest tego rodzaju, że może zagrażać życiu i zdrowiu jego potencjalnych użytkowników, Skarb Państwa jako właściciel wody płynącej i gruntu pod nią odpowiedzialny jest za stan techniczny tych urządzeń, jako podmiot wykonujący prawa właścicielskie w stosunku do tych wód i gruntów, co oznacza, że może decydować o ich likwidacji, jak również jest obowiązany podejmować czynności bieżącej konserwacji. Taka sytuacja nie jest objęta regulacją art. 216 ust. 5 P.w., który dotyczy urządzeń wodnych wybudowanych przez Wody Polskie i inne konkretne podmioty. W sytuacji, gdy nie można ustalić właściciela urządzenia wodnego, zrealizowanego na wodach stanowiących własność Skarbu Państwa, a także na gruncie pod takimi wodami, muszą znaleźć zastosowanie reguły ogólne, wynikające z przepisów ogólnych regulujących prawo własności, a więc oparte o zasadę superficies solo cedit, bowiem tego typu sytuacja nie jest uregulowana w P.w. Nie jest bowiem do zaakceptowania pogląd o braku możliwości przypisania odpowiedzialności za stan techniczny urządzenia wodnego, którego właściciela nie można ustalić, a które znajduje się na gruncie i wodach, stanowiących własność konkretnego podmiotu, tym bardziej zaś – gdy jego stan techniczny stwarza niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia jego potencjalnych użytkowników. Oznaczałoby to bowiem, że odpowiedzialność za takie obiekty pozostaje całkowicie poza ramami prawnymi, której to sytuacji w żaden sposób nie można podzielić w demokratycznym państwie prawa.

W takich okolicznościach, wobec uregulowania w P.w. wyłącznie obowiązków właścicieli urządzeń wodnych związanych z ich utrzymaniem w odpowiednim stanie technicznym i ich konserwacją, nie można ich było, na gruncie niniejszej sprawy, poszukiwać w tej ustawie. W konsekwencji, zastosowanie mógł znaleźć art. 66 P.b., dotyczących obiektów budowlanych, których stan może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, a zarazem jest w nieodpowiednim stanie technicznym, w odniesieniu do których organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Podzielając przedstawione stanowisko, stwierdzone w toku postępowania okoliczności dotyczące stanu technicznego kładki, wyczerpania inicjatywy dowodowej przez organ w zakresie znalezienia jej inwestora lub właściciela, do którego należałoby skierować obowiązki związane z utrzymaniem i bieżącą konserwacją, uregulowane w P.w., uprawniały do zastosowania art. 66 P.b. i wydania na jego podstawie decyzji skierowanej do Państwowego Gospodarstwa Wodnego, Wody Polskie jako podmiotu wykonującego prawa właścicielskie w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, znajdujących się w obrębie działki ewidencyjnej, która obejmuje także śródlądowe wody płynące będące własnością Skarbu Państwa (art. 212 P. w.).

Rozważając zatem w pierwszej kolejności najdalej idący zarzut skargi dotyczący nieważności, zdaniem Sądu brak jest postaw do stwierdzenia, aby zaskarżona decyzja WINB była obarczoną kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazany przepis stanowi bowiem, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. takie też uprawnienie przysługuje Sądowi, który stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a.

Tego rodzaju sytuacja nie zachodzi jednak w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy, uwzględniając wiążącą go wykładnię przepisów prawa dokonaną przez Sąd w wyroku z 10 listopada 2020 r., zaakceptowaną w oddalającym skargę kasacyjną wyroku NSA z 9 grudnia 2021 r. (II OSK 581/21), skierował decyzję do właściwego podmiotu zobowiązanego, to jest Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wód Polskich i jednocześnie skorygował błąd polegający na skierowaniu decyzji do jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej przez organ I instancji, poprzez uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i orzeczenie co do istoty sprawy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z powyższych względów za nieuprawnione należy uznać podniesione przez stronę skarżąca zarzuty dotyczące naruszenia art. 216 ust. 5 P. w., a także art. 28 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 P. b., poprzez które zarzuca się w skardze błędne przyjęcie przez organ, że to Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie jest właścicielem kładki, a w konsekwencji skierowanie decyzji dotyczącej nakazów, (których wykonanie miałoby skutkować doprowadzeniu kładki do należytego stanu technicznego) do podmiotu który nie jest stroną w sprawie, ponieważ nie jest faktycznie właścicielem kładki. Argumentacja strony skarżącej wywodzi się bowiem po pierwsze z błędnego założenia, że to właściciel kładki nad rzeką W. jest podmiotem zobowiązanym do utrzymywania jej w należytym stanie technicznym, a tym samym, że tylko on mógł być obciążony nakazami wydanymi na podstawie art. 66 P.b. W zaskarżonej decyzji organ administracji w pełni podzielił natomiast stanowisko wyrażone w wiążącym go wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku z 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 692/20, że w specyficznych okolicznościach faktycznych, za jakie należy uznać brak możliwości ustalenia właściciela urządzenia wodnego, do utrzymywania go w należytym stanie technicznym stosownie do obowiązków wynikających z P. b., w sytuacji gdy to urządzenie wodne jest też zlokalizowane w całości w obrębie działki oznaczonej jako Wody płynące (Wp), to właśnie skarżący jako podmiot wykonujący prawa właścicielskie w stosunku do gruntu i wód objętych wskazaną nieruchomością na której znajduje się sporne urządzenie wodne – jest podmiotem odpowiedzianym za jego stan techniczny. Argumentacja strony skarżącej jest przy tym chybiona głównie z tej przyczyny, że w przedmiotowej sprawie organ nie skierował do niej obowiązków jako do właściciela urządzenia wodnego. Wbrew zarzutom skargi, jak już obszernie wskazano wyżej, organ administracji publicznej i wcześniej Sąd, nie oparły bowiem wydanych w sprawie rozstrzygnięć na stwierdzeniu, że strona skarżąca jest właścicielem spornej kładki nad rzeką W., lecz przeciwnie, na wskazaniu, iż pomimo, że tym właścicielem nie jest, pozostaje stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 66 P.b. jako podmiot zobowiązany do utrzymywania kładki w należytym stanie technicznym niejako w zastępstwie jej właściciela, którego nie można ustalić, pomimo pełnego wyczerpania inicjatywy dowodowej w tym zakresie przez prowadzący postępowanie organ.

Podmiot zobowiązany do utrzymywania kładki w należytym stanie technicznym powinien być jedyną stroną toczącego się w trybie art. 66 P.b. postępowania administracyjnego. Traktowanie w tym postępowaniu jako stron także właścicieli działek rolnych sąsiadujących z działką nr [..] obręb [..] w S., to jest Z. Ż. i E. G. jak zasadnie wskazano w skardze, nie było zatem uprawnione i stanowi to o naruszeniu przez organ art. 28 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. Jak zostanie wykazane poniżej, konsekwencje prawne wskazanych uchybień nie mogą być jednak, zdaniem Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy ocenione ani jako mające istotny wpływ na wynik tej sprawy, ani tym bardziej - stanowić o nieważności decyzji na także w tym aspekcie podnoszonej przez stronę skarżącą podstawie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W komentarzach dotyczących art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. podkreśla się i zwraca uwagę na trudności, które mogą wyniknąć przy stosowaniu tego przepisu z uwagi na wielość stron i udział w postępowaniu podmiotów, które powinny być powiadomione o decyzji oraz na małą precyzję stwierdzenia "skierowanie decyzji do". Tak też w przedmiotowym postępowaniu jako strony było traktowanych wiele podmiotów, gdyż do ich kręgu poza Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie organ I instancji błędnie zaliczył jeszcze także pomioty niebędące stronami, to jest Z. Ż. oraz E. G. Właściciele sąsiadujących z działką, na której znajduje się kładka (działka nr [..]) gruntów rolnych byli tym samym zawiadamiani o czynnościach podejmowanych w sprawie, umożliwiano im branie udziału w czynnościach dowodowych, wypowiadanie się co do zebranych w sprawie dowodów i czynności te nie były kwestionowane przez organ I instancji. Wynikało to przede wszystkim stąd, że na początkowym etapie sprawy organ I instancji faktycznie nie widział kto jest podmiotem zobowiązanym do utrzymywania kładki w należytym stanie technicznym i zgodnie z ogólną regułą wskazującą, że podmiotem tym jest co do zasady właściciel urządzenia wodnego, prawdopodobnie chcąc chronić się przed zarzutem pozbawienia jednostki należnego jej prawa do obrony swoich interesów w postępowaniu, zawiadomił o postepowaniu zbyt szeroki krąg osób, dopuścił je do udziału w czynnościach oraz umieścił szereg podmiotów w rozdzielniku doręczenia decyzji bez wyraźnego określenia czy jest to powiadomienie o decyzji dla uczestnika postępowania, czy też jej doręczenie jako stronie postępowania. Decyzja organu I instancji została tym samym błędnie doręczona także Z. Z., jak i E. G., jak też błędnie skierowana zamiast bezpośrednio do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, to do jednostki organizacyjnej tego podmiotu (Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej). Organ odwoławczy orzekał już natomiast w sprawie, po zapadłym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 10 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 692/20 i powołując się na jednoznaczne określenie przez Sąd, kto jest podmiotem zobowiązanym do utrzymywania kładki nad rzeką W. w należytym stanie technicznym, prawidłowo skierował decyzję tylko do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - w rozumieniu uczynienia określonej strony adresatem zawartych w decyzji nakazów. Zaskarżona decyzja została jednak błędnie wysłana "według rozdzielnika" także do Z. Ż. oraz E. G. Jak wskazano wyżej dostrzec jednak trzeba, że jedynym podmiotem do którego skierowano nakazy zawarte w zaskarżonej decyzji, a więc jedynym podmiotem, który organ uczynił w sentencji decyzji jej adresatem, było jednak wyłącznie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Podmiot do którego skierowano decyzję, nie będąc stroną, nie będzie miał interesu prawnego, ani też obowiązku, o którym zgodnie z prawem należało rozstrzygnąć w drodze decyzji załatwiającej sprawę. Zaskarżona decyzja niewątpliwie nie nakłada na Z. Ż., ani też na E. G. żadnych obowiązków związanych z doprowadzeniem kładki do należytego stanu technicznego i usunięcia stwierdzonych w tym zakresie nieprawidłowości. Na tym etapie sprawy organ odwoławczy, powołując się na stanowisko Sądu, wyraźnie bowiem wskazał w uzasadnieniu decyzji, że poza Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie, nie ma innych podmiotów zobowiązanych do utrzymywania kładki w należytym stanie technicznym i w ten prawidłowy sposób rozstrzygnął o zawężeniu kręgu stron postępowania. Działając konsekwentnie nie powinien zatem już wysyłać decyzji także do wiadomości Z. Ż. oraz E. G, według rozdzielnika pochodzącego z tego etapu sprawy, kiedy poszukiwano jeszcze właściciela spornego urządzenia wodnego, zakładając, że mogą to być także właściciele okolicznych gruntów rolnych. Wskazane uchybienie nie ma więc w tych okolicznościach sprawy charakteru istotnego, ani też nie może stanowić o konieczności stwierdzania nieważności decyzji również w części. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie została bowiem "skierowana do" Z. Ż. oraz E. G w rozumieniu w jakim tym pojęciem posłużono się w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, B. Adamiak, Janusz Borkowski, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2019 s. 939-940), a jedynie błędnie im doręczona.

Odnosząc się do pozostałych podniesionych w tym zakresie przez stronę skarżącą zarzutów, Sąd uwzględnił, że wydanie zaskarżonej decyzji ze wskazaniem, że organ rozpoznał sprawę również w związku odwołaniem wniesionym przez Z. Ż., która była błędnie przez organ I instancji traktowana jako strona postępowania, stanowi o naruszeniu art. 127 § 1 k.p.a., zgodnie z którym odwołanie od decyzji wydanej w I instancji służy tylko stronie.

Jak już jednak zaznaczono, nie każde stwierdzone naruszenie prawa pozwala Sądowi na uchylenie kontrolowanych decyzji w całości lub w części. Unormowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b), c) p.p.s.a. - stanowi o naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszeniu prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku powoływania się na naruszenie przepisów prawa, skuteczne podniesienie zarzutów w tym zakresie wymaga wykazania, że powołane naruszenie miało wpływ lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istnienia takiego charakteru naruszenia art. 127 § 1 k.p.a w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała. W przedmiotowej sprawie w tym zakresie najistotniejsze pozostaje bowiem, że od decyzji PINB odwołała się także właściwa strona przedmiotowego postępowania, to jest Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Odwołanie to zostało wniesione skutecznie, a podniesione w nim argumenty rozważone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na mocy której - choć z innych jednak niż wskazane w odwołaniu przyczyn - uchylono decyzję organu I instancji, a więc poniekąd orzeczono zgodnie z żądaniem odwołującej się strony, trwale eliminując z obrotu prawnego rozstrzygnięcie PINB, które było objęte odwołaniem Państwowego Gospodarstwa Wodne Wody Polskie. Uwzględnienie jako istotnego zarzutu naruszenia art. art. 127 § 1 k.p.a byłoby jednocześnie, w ocenie Sądu, sprzeczne z wyrażoną w art. 134 § 2 p.p.s.a. zasadą reformationis in peius, zgodnie z którą Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Zakaz reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym doznaje zatem ograniczenia tylko jednym warunkiem. Wyłączną przesłanką uchylenia stosowania zakazu reformationis in peius zatem jest stwierdzenie naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Jak wskazano zaś wyżej, w przedmiotowej sprawie pomimo nieprawidłowego umożliwienia dokonywania czynności procesowych także przez osoby niebędące jak się później okazało stronami tego postępowania, zaskarżona decyzja została prawidłowo skierowana do właściwej strony postępowania, to jest Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i została też wydana w związku ze skutecznie złożonym przez ten podmiot odwołaniem.

Po rozważeniu powyżej wszystkich zarzutów strony skarżącej związanych z kwestionowaniem niewątpliwie posiadanego przez nią, w ocenie Sądu, statusu podmiotu odpowiedzialnego za stan techniczny kładki nad rzeką W., dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest dokonanie przez Sąd dalszej wykładni art. 66 ust 3 pkt 1 P.b., który wskazano jako podstawę prawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia i który też, na mocy wykładni prawa dokonanej w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku z 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 692/20, został uznany za mogący mieć zastosowanie także w przypadku stwierdzenia niewłaściwego stanu technicznego urządzenia wodnego w postaci kładki, co do której nie można stwierdzić jej właściciela.

Zgodnie z 66 ust 3 pkt 1 P.b. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Wprawdzie w art. 66 P. b. nie wskazano wyraźnie adresata obowiązku nakładanego na podstawie ust. 1, jednakże już umiejscowienie tego przepisu w rozdziale 6 pt. "Utrzymanie obiektów budowlanych" i nałożenie przez ustawodawcę określonych w tym rozdziale obowiązków związanych z użytkowaniem obiektu budowlanego, wskazuje, że wydanie nakazu lub nakazów usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie ww. przepisu będzie zatem zwykle konsekwencją nieuczynienia zadość - spoczywającym na konkretnym podmiocie - obowiązkom utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym bez dopuszczania do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2340/15). Z reguły tym podmiotem będzie zatem właściciel lub jak np. w przypadku urządzeń drogowych - zarządca obiektu. Kwestie podmiotowe były już przedmiotem rozważań powyżej, prowadząc do akceptacji stanowiska organu odwoławczego, iż w specyficznych okolicznościach niniejszej sprawy podmiotem zobowiązanym do utrzymywania kładki nad rzeką W. w należytym stanie technicznym jest Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie.

Dokonana w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wykładnia prawa materialnego została jednocześnie w pełni zaaprobowana przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 581/21), który podzielił w tym zakresie również stanowisko, co do niedopuszczalności zaistnienia w demokratycznym państwie prawa sytuacji, w której brak jest podmiotu odpowiedzialnego za pewną grupę dostępnych powszechnie obiektów budowlanych stanowiących zagrożenie dla zdrowia a nawet życia jego użytkowników. W sytuacji zatem, gdy nie można było ustalić właściciela przedmiotowego obiektu budowlanego powstałego na wodach stanowiących własność Skarbu Państwa oraz na gruncie pod takimi wodami, który to obiekt ze względu na swój stan techniczny zagraża życiu i zdrowiu jego użytkowników, zasadnie celem ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za jego stan techniczny odwołano się do reguł ogólnych wynikających z przepisów regulujących prawo własności, tj. opartych na zasadzie, że budynki i urządzenia powiązane trwale z gruntem stanowią jego części składowe. Nie jest bowiem do zaakceptowania pogląd o braku przypisania odpowiedzialności za stan techniczny urządzenia wodnego, którego właściciela nie można ustalić, a które znajduje się na gruncie i wodach stanowiących własność konkretnego podmiotu. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył tez przy tym, że objęty przedmiotowym postępowaniem obiekt – kładka na działce nr [..] w obrębie [..] w S., stanowiącej wody płynące rzeki W., znajduje się pomiędzy działkami rolnymi znajdującymi się po obydwu stronach przedmiotowej działki, tj. działki rolnej nr [..], której właścicielką jest Z. Ż., oraz działkami rolnymi nr [..]-[..], których właścicielem jest E. G. W związku natomiast z ustaleniem w oparciu o mapy z zasobu geodezyjnego Starostwa Powiatowego, że przyczółki i most znajdują się na terenie działki nr [..] będącej – według rejestru gruntów - w trwałym zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, brak było podstaw do dokonywania ustaleń czy i w jakiej części sporna kładka wniesiona jest na nieruchomościach stanowiących własność Z. Ż. oraz E. G.

Z art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. wynika ponadto, że poza ustaleniem podmiotu zobowiązanego do utrzymywania obiektu w należytym stanie technicznym dla nałożenia nakazów, o których mowa w we wskazanym przepisie konieczne jest przede wszystkim stwierdzenie konkretnych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego obiektu. W przedmiotowej sprawie zły stan techniczny kładki jest poza sporem. Z uwagi na brak podmiotów uznających się za zobowiązane do dbania o obiekt, przedmiotowa kładka od wielu lat jest zaniedbana, a jej obecny stan techniczny, w ocenie Sądu, zasadnie został uznany przez WINB za zagrażający bezpieczeństwu osób korzystających z tego urządzenia i stąd też wymagający podjęcia szybkich działań interwencyjnych. Dostrzec trzeba, że jak wynika z akt sprawy, interwencje w sprawie obiektu sięgają roku 2016 r. i od tego czasu organy nadzoru budowanego przeprowadziły szereg oględzin dokumentujących zły stan techniczny kładki. Prawidłowo uznając, że w sprawie stanu technicznego kładki konieczne są wiadomości specjalne, w toku postępowania pozyskano także dowód w postaci opinii technicznej sporządzonej przez mgr. inż. T. L., posiadającego stosowne uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno–budowlanej. Wskazana opinia prawidłowo została też zdaniem Sądu oceniona jako uprawniająca do stwierdzenie konkretnych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego obiektu, a tym samym nałożenia na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 P. b. nakazów przeprowadzenia określonych robót budowanych w celu usunięcia tych nieprawidłowości.

Z tych względów zaskarżona decyzja w zakresie, w jakim nakłada więc na Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie nakazy przeprowadzenia robót budowalnych związanych z usunięciem nieprawidłowości natury technicznej, co - uwzględniając treść materiału dowodowego sprawy, w tym w szczególności treść ww. opinii technicznej – wyrażone zostało poprzez nakazy ujęte w punktach od 1 do 4 sentencji decyzji, jest zgodna z prawem i powinna stać się podstawą jak najszybszego wykonania ciążących na stronie skarżącej obowiązków, tak aby w związku ze złym stanem technicznym obiektu, za który jak jednoznacznie przesądzono jest odpowiedzialna, nie doznało uszczerbku niczyje życie i zdrowie.

Jak wynika z akt sprawy, w opinii technicznej, sporządzonej w grudniu 2020 r. przez mgr. inż. T. L. pt. "Ocena stanu technicznego kładki zlokalizowanej nad rzeką W." ocenie poddano takie elementy obiektu jak: 1) przyczółki - ich stan oceniając jako zadowalający, 2) wykonaną ze stali konstrukcję nośną – wskazując, że z uwagi na pokrycie konstrukcji patyną, wskazane byłoby wykonanie powłoki malarskiej antykorozyjnej zabezpieczającej, 3) poszycie – jego stan oceniając jako niepokojący, stwierdzając, że dylina drewniana na legarach jest uszkodzona mechanicznie w dwóch miejscach, usunięcie tej nieprawidłowości rekomendowano przez wymianę dwóch desek i legara o podanych przez sporządzającego opinię wymiarach, 4) balustrady - której stan oceniono jako awaryjny, z uwagi na jej brak po jednej ze stron kładki, w zakresie dotyczącym zaś istniejącej jeszcze stalowej balustrady po drugiej stronie kładki, wskazano natomiast, że należy ją w skorodowanych miejscach oczyścić i zabezpieczyć przed dalszą korozją poprzez przemalowanie (nałożenie warstwy ochronnej).

Pomimo, że wskazane przez sporządzającego opinię przedstawione wyżej rekomendacje nie zostały ujęte w rozdziale pt. Wnioski, lecz bezpośrednio w tabeli oceny stanu technicznego obiektu, nie dyskwalifikuje to ich zdaniem Sądu jako właściwej podstawy faktycznej do nałożenia przez organ nadzoru w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. nakazów przeprowadzenia robót budowlanych wskazanych przez posiadającego wiadomości specjalne biegłego. Niewątpliwie zostały one bowiem zawarte w opinii i były podyktowane bezpośrednio stwierdzonymi przez sporządzającego ją nieprawidłowościami dotyczącymi też sensu stricto stanu technicznego spornego obiektu.

Reasumując, w ocenie Sądu, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art 66 ust. 1 pkt 3 P.b., adekwatnie do wymienionych wyżej i stwierdzonych w toku postępowania nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego obiektu, prawidłowo nałożył na Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie nakazy obejmujące:

-nakaz wymiany uszkodzonych desek poszycia o wym. 3360 x 150 x 40 mm oraz uszkodzonego legara (ujęty w punkcie 1 sentencji decyzji),

- nakaz pomalowania stalowych elementów farbą antykorozyjną (ujęty w punkcie 2 sentencji decyzji),

- nakaz zamontowania brakującej balustrady (ujęty w punkcie 3 sentencji decyzji),

- nakaz oczyszczenia skorodowanej istniejącej balustrady i pomalowania jej środkiem zabezpieczającym przed dalszą korozją (ujęty w punkcie 4 sentencji decyzji).

W pozostałym zakresie, to jest w zakresie rozstrzygnięć zawartych w punktach 5 i 6 sentencji, zaskarżona decyzja wymaga jednak, w ocenie Sądu, uchylenia w związku z wydaniem jej w tej części z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b., a także art. 80 k.p.a. w zakresie w jakim organ nieprawidłowo przyjął, że zawarte w opinii wnioski dotyczące tego jak powinno zabezpieczyć się obiekt, aby nie był on używany przez samochody, mogły być uznane za wnioski dotyczące nieprawidłowego stanu technicznego kładki nad rzeką W. Kładka ta nie jest obiektem drogowym, ponieważ jak wynika z akt spawy, nie jest ona położna w ciągu drogi gminnej, ani też innego rodzaju drogi publicznej. Stąd też ani od strony podmiotowej nie ma podstaw do przypisania odpowiedzialności za jej stan zarządcy drogi (o czym jeszcze będzie mowa poniżej), podobnie zaś jak od strony przedmiotowej– określenie tych obowiązków przez organ nadzoru, niezależnie od przyczyn wskazanych powyżej, wykracza poza jego kompetencje wynikające z P.b.

Wydanie decyzji, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. jest uwarunkowane zaistnieniem stanu faktycznego opisanego w hipotezie wskazanej normy, tj. stwierdzeniem, że obiekt znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Stan taki wiąże się, jest wynikiem pewnych nieprawidłowości, które mają charakter "budowlany". Roboty budowlane objęte nakazem wydanym w oparciu o art. 66 ust. 1 P.b. mogą mieć zatem wyłącznie charakter naprawczy. Celem tego przepisu jest bowiem zapewnienie właściwego stanu technicznego oraz bezpiecznego użytkowania istniejącego obiektu budowlanego w sposób niezagrażający wskazanym w ustawie dobrom chronionym, a zatem rodzaj i zakres wystosowanych nakazów przez organ nadzoru budowlanego powinien być dostosowany do ustalonych konkretnych potrzeb w danym przypadku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 10 marca 2022 r., sygn.. akt II SA/Łd 963/21).

Poprzez analizowany przepis organ nadzoru budowlanego nie może zatem nakazywać przeprowadzenia prac innych, niż te które zmierzają do usunięcia nieprawidłowości, powstałych w wyniku zaniedbania obiektu przez podmiot zobowiązany, nawet jeżeli podjęcie określonych działań (w przedmiotowej sprawie zamkniecie go i uniemożliwienie przejazdu przez samochody) poprawiłoby, w ocenie organu, bezpieczeństwo użytkowania danego obiektu. Nie można też przede wszystkim poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. nakładać na podmiot obowiązków, do wypełnienia których nie jest on w istocie, w ramach utrzymywania obiektu w należytym stanie technicznym, w ogóle zobowiązany, a więc takich, które w określonym stanie faktycznym sprawy nie mają żadnego umocowania w przepisach prawa. W tych też kategoriach należy ocenić nałożone przez organ nadzoru budowanego nakazy zawarte w pkt 5 i 6 zaskarżonej decyzji to jest: nakaz zamontowania po obu stronach kładki oznakowania dla ruchu pieszego i rowerów C16 i C13 oraz zakaz ruchu pojazdów B3 (pkt 5 sentencji) oraz zamontowania z obu stron kładki słupków uniemożliwiających ruch pojazdów samochodowych (pkt 6 sentencji). Podmiot zobowiązany do utrzymania obiektu w należytym stanie nie może odpowiadać za każde nieodpowiednie użytkowanie kładki przez osoby postronne. Sąd dostrzega wynikający z akt przedmiotowej sprawy problem użytkowania kładki przez kierowców samochodów, do czego wydaje się być ona zgodnie z opinią biegłego nieprzystosowana. Problem ten, wbrew intencji organu nadzoru budowanego, nie mógł być jednak załatwiony poprzez nałożenie na Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. obowiązków skutkujących niejako na przyszłość zwiększeniem bezpieczeństwa obiektu, a więc niedotyczących i niewynikających z utrzymywania kładki przez ten podmiot w nieprawidłowym stanie technicznym.

Nałożenie wskazanych obowiązków zaowocowało jednocześnie podniesieniem przez stronę skarżącą zarzutów naruszenia przez organ przepisów ustawy o drogach publicznych poprzez ich niezastosowanie. W sytuacji gdy na stronę skarżącą nałożono obowiązki, które zasadniczo mogłyby by adresowane do zarządcy drogi (którym skarżąca nie jest), zasadnie wywodzi ona, że nie jest ona zobowiązana do ich wypełnienia. Wbrew zarzutom skargi, organ prawidłowo przyjął jednak, że sporna kładka jest urządzeniem wodnym, zarazem zasadnie nie zakwalifikował jej jako "części" drogi publicznej (którą bez wątpienia nie jest, gdyż nie pozostaje w ciągu drogi publicznej). Stwierdzona przez Sąd konieczność uchylenia decyzji w części dotyczącej nakazów zwartych w pkt 5 i 6 jej sentencji nie wynika zatem z naruszenia przez organ innych przepisów niż wyżej wskazane, w tym powoływanych przez stronę przepisów art. 4 pkt 12 i pkt 13, art. 19 ust. 1, art. 20 pkt 3 i 4 u.d.p., ani też żadnych innych przepisów ustawy o drogach publicznych.

Sąd nie kwestionuje, że w sytuacji gdy obiekt budowalny, o którym mowa w art. 66 P.b. byłoby usytuowany w ciągu drogi publicznej należałoby rozważyć, czy podmiotem odpowiedzialnym za jego należyty stan techniczny nie jest zarządca drogi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2021 r., sygn. akt II OSK 2775/19). Nawet w tej sytuacji w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. mógłby być on jednak jedynie zobowiązany do usunięcia naruszeń dotyczących stanu technicznego obiektu, a nie wprowadzania określonej organizacji ruchu w obrębie tego obiektu budowlanego. Jest to bowiem zagadnienie odrębne, dla dokonania którego zarządca drogi posiada własne, niezależne od organu nadzoru budowanego kompetencje.

Co kluczowe, taki stan faktyczny nie ma jednak miejsca w przedmiotowej sprawie, ponieważ sporne urządzenie wodne jak wynika z akt sprawy nie jest położne w ciągu żadnej drogi publicznej, ani nawet drogi wewnętrznej. Żadna z działek sąsiadujących z działką nr [...] obręb [..] w S. (Wp), do których można dotrzeć poprzez sporną kładkę, nie ma bowiem statusu działki drogowej. Jak już wskazano wyżej są to bowiem działki rolne (oznaczone jako R – grunty orne i Ps – pastwiska) o numerach [..]-[..], których właścicielem jest E. G. oraz nr [..], której właścicielką jest Z. Ż. W toku postępowania wyjaśniono jednocześnie okoliczność, że działka nie znajduje się w ciągu drogi gminnej, uzyskując w tym m.in. także od strony skarżącej oświadczenie, że w zleconej opinii technicznej biegły błędnie posłużył się tym pojęciem ponieważ przebiegający przez kładkę "szlak komunikacyjny" nie ma statutu drogi publicznej. W tym zakresie wskazano, że sporządzający opinię nie badał bowiem ewidencji ani ksiąg wieczystych działek przyległych do kładki z góry zakładając, że istniejąca droga jest drogą publiczną i błędnie użył określenia "droga gminna", podając że obiekt pełni funkcję komunikacyjną w ciągu drogi gminnej. Skoro zatem w toku postępowania organ z jednej strony przeprowadził skuteczne ustalenia w celu stwierdzenia, że obiekt nie znajduje się w ciągu drogi publicznej, nie można mu skutecznie zarzucić, że powinien skierować nałożone decyzją obowiązki do zarządcy drogi, skoro tego rodzaju droga nie prowadzi przez sporną kładkę i jak wielokrotnie podnosiła też w toku postępowania Z. Ż., istnienie kładki spowodowało wtórnie samowolne "wydeptanie i rozjeżdżenie i utwardzanie" drogi przez osoby postronne na należących do osób prywatnych gruntach rolnych.

Z drugiej jednak strony organ nie był uprawniony, uwzględniając wynikającą z art. 80 k.p.a zasadę swobodnej oceny dowodów, skoro sam stwierdził, że takiej drogi publicznej nie ma, nakazać w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. ustawianie znaków drogowych na terenie urządzenia wodnego (które nie jest też w tym przypadku w ogóle objęte żadną organizacją ruchu), czy też wykonania robót budowanych które pomogą wyegzekwować wynikający z tych znaków zakaz ruchu dla określonych pojazdów. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że nakazy zawarte w pkt 5 i 6 sentencji, sformułował wprost w oparciu o wynikające z opinii technicznej mgr. inż. T. L. "Wnioski", gdzie wskazano, że stan techniczny obiektu pozwala na użytkownie obiektu jako kładki dla pieszych, ale obiekt nie spełnia wymogów jako obiekt drogowy dla pojazdów, a zatem kładka powinna zostać oznakowana z obu stron znakami ruch pieszy i rowerowy C16 i C13, a także zakaz ruchu pojazdów (B3), a z obu jej strony powinno się założyć słupki uniemożliwiające ruch pojazdów samochodowych. Wbrew ocenie organu, wskazane zalecenia nie dotyczyły jednak stwierdzonych przez biegłego nieprawidłowości natury "budowlanej", co do których wypowiedział się we wcześniejszej części opinii. Nie mogły też powodować nałożenia obowiązków o charakter "naprawczym". Wynikały one bowiem z dodatkowego przeanalizowania zastanej przez wydającego opinię sytuacji użytkowania obiektu pod kątem ruchu drogowego, której to analizy dokonał on także przy błędnym założeniu, że obiekt znajduje się w ciągu drogi publicznej.

Reasumując, stwierdzone przez Sąd naruszenia przez organ art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. oraz art. 80 k.p.a., dotyczyły jedynie części zaskarżonej decyzji (pkt 5 i 6) i w tym zakresie miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, ponieważ doprowadziły do obciążenia strony skarżącej obowiązkami, których nie można uznać za wynikające ze stwierdzonych w toku postępowania nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego obiektu. A contrario, w pozostałym zakresie, to jest dotyczącym nakazów określonych w pkt od 1 od 4 sentencji zaskarżonej decyzji, rozstrzygniecie to jest zgodne z prawem, jako ściśle dotyczące usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w zakresie stanu technicznego obiektu, gdzie uwzględniając treść opinii biegłego, prawidłowo wyznaczono też zakres nakazanych prac, a ich wykonaniem obciążono właściwy podmiot.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. D. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję w części, to jest zakresie nakazu określnego w punkcie 5 i w punkcie 6 zaskarżonej decyzji. W tym też zakresie Sąd umorzył postępowanie administracyjne, uwzględniając art. 145 § 3 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). W pozostałej części, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę (punkt 3 wyroku).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a. w zw. z art. 209 oraz art. 200 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Uwzględnienie skargi bowiem nastąpiło w części niewspółmiernej do zakresu jej oddalenia.