Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2739/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 art. 52
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 250/13 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2012 r. nr [...], 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w T. kwotę 1300 ( jeden tysiąc trzysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółki z o.o. w T. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Zaskarżoną decyzją Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania skarżącej od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2012 r. orzekającej o rozbiórce obiektu budowlanego - placu składowego zlokalizowanego na działkach nr [...], [...]/8, [...]/8, [...]/9 i [...]/9 położonych w miejscowości Trzciana w gminie Świlcza, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Decyzja organu pierwszej instancji zapadła po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w którego toku ustalono, że część działek o nr: [...], [...]/7 i [...]/7 utwardzono poprzez nasypanie kamienia łamanego, a na części działek o nr: [...], [...]/8, [...]/9, [...]/9 i [...]/8 wykonano utwardzenie z betonu. Stwierdzono także, że we wschodniej części działki nr [...]/9 znajduje się hałda czarnego kamienia. Na części działek utwardzonych betonem stoją samochody ciężarowe i osobowe, zaś na nieutwardzonych częściach działek znajdują się urządzenia i płyty betonowe. Roboty budowlane związane z utwardzeniem powierzchni wymienionych działek zostały wykonane na przełomie września i października 2010 r. Z oświadczenia prezesa zarządu skarżącej Spółki wynika, że ich inwestorem była właśnie ta spółka, która nie posiada jednak żadnych dokumentów z tym związanych. Celem tychże robót było umożliwienie parkowania samochodów ciężarowych, które obsługują plac składowy. Wykonane one zostały na podstawie ustnej zgody właścicielki przedmiotowych działek.

Organ pierwszej instancji zakwalifikował roboty polegające na utwardzeniu z betonu części działek o nr: [...], [...]/8, [...]/8, [...]/9 i [...]/9, na których składowany jest czarny kamień i parkują samochody ciężarowe jako budowę obiektu budowlanego – placu składowego. Jego budowa w myśl art. 28 ustawy Prawo budowlane wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiada. Organ wszczął zatem procedurę legalizacyjną i postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2011 r., w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymał roboty budowlane przy przedmiotowym placu składowym i zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do 31 marca 2012 r. szczegółowo wymienionych dokumentów. Jednocześnie pouczył inwestora, że warunkiem legalizacji jest przedstawienie żądanych dokumentów oraz uiszczenie opłaty legalizacyjnej. Niespełnienie powyższych wymogów skutkować zaś będzie rozbiórką obiektu budowlanego.

Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., działając na prośbę inwestora dotyczącą przedłużenia wyznaczonego terminu o około 6 miesięcy z uwagi na niemożność spełnienia obowiązku z przyczyn niezależnych od inwestora, zmienił ten termin na 30 września 2012 r.

Wobec faktu, iż inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów, organ działając na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał rozbiórkę placu składowego, którego dotyczy niniejsza sprawa.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6 Prawa budowlanego przez zastosowanie tej ustawy do działek, które nie mają charakteru budowlanych, naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że dla wykonanych robót konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę oraz art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez wyznaczenie zbyt krótkiego terminu na wypełnienie obowiązku przedłożenia żądanych przez organ dokumentów, podczas gdy czas potrzebny na wypełnienie tych formalności to około 18 miesięcy. Spółka zarzuciła także brak zastosowania w sprawie art. 40 Prawa budowlanego i nierozważnie nakazania dokonania zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu podniesiono także zarzuty naruszenia przepisów postępowania a to: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 81 k.p.a.

Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy podniósł m.in, że w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego ustawodawca wskazał, że roboty związane z utwardzeniem powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymagają pozwolenia na budowę, a wystarczy jedynie zgłoszenie. Hipoteza powyższej normy obejmuje jednak wykonanie utwardzenia terenu na działce budowlanej, związanego funkcjonalnie np. z budynkiem lub innym obiektem jak np. chodniki, dojścia, przejazdy, dojazdy do budynku, które wymienione są w art. 3 pkt 9 ustawy pod pojęciem "urządzeń budowlanych" związanych z obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że utwardzenie nawierzchni działek nr: [...], [...]/8, [...]/8, [...]/9 i [...]/9 wykracza poza zakres i pojęcie, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Funkcja i przeznaczenie tych części działek decydują o zakwalifikowaniu ich jako plac składowy. Z powyższego wynika także, że przedmiotowy plac składowy utwardzony betonem jest obiektem budowlanym – budowlą, do którego powołany art. 29 ust. 2 pkt 5, jak też art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy nie mają zastosowania. Przesądza o tym treść art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, w którym pod pojęciem budowli wymienione są obiekty o podobnym charakterze tj. składowiska odpadów, jak też treść załącznika do ustawy, określającego kategorie obiektów budowlanych, w którym place składowe wymieniono wśród obiektów kategorii XXII.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji i o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 6 Prawa budowlanego przez zastosowanie do działek, które nie mają charakteru budowlanego, w sytuacji gdy w obrocie prawnym istnieje decyzja PINB w Rzeszowie z dnia 17 grudnia 2007 r. wydana w analogicznym jak w niniejszej sprawie stanie faktycznym;

- art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, że każde wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu należy zakwalifikować jako budowlę w rozumieniu tego przepisu i przyjęcie, że skarżąca dokonała budowy placu składowego, podczas gdy w rzeczywistości było to jedynie utwardzenie powierzchni gruntu;

- art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, że utwardzenie działek nr: [...], [...]/8, [...]/8, [...]/9 i [...]/9 stanowi plac składowy, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że dla przeprowadzonych przez stronę robót konieczne jest pozwolenie na budowę, a wobec jego braku obligatoryjna jest rozbiórka;

- art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez brak precyzyjnego określenia zakresu rozbiórki obiektu budowlanego;

- art. 3 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niezastosowanie i pominięcie faktu, iż w przypadku gruntów stanowiących działki nie mające charakteru budowlanych organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie zagospodarowania terenu jest organ gminy, na której zlokalizowana jest nieruchomość, a organy nadzoru budowlanego nie mogą wydawać decyzji o rozbiórce, gdy w czasie trwania postępowania legalizacyjnego możliwe jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy;

- art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego przez wyznaczenie zbyt krótkiego terminu na dopełnienie obowiązków wymaganych do rozpoczęcia procesu legalizacji obiektu budowlanego, kiedy realny termin na dopełnienie wszystkich wymogów formalnych to ok. 18 miesięcy;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 8 i art. 9 k.p.a. przez zaniechanie zebrania pełnego materiału dowodowego i zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego;

- art. 8 k.p.a. przez uznanie, że zachodzi bezwzględna przesłanka przymusowej rozbiórki, gdy organ nie poinformował strony o nieprawidłowościach dostrzeżonych w toku gromadzenia materiału dowodowego;

- art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewskazanie, które fakty organ uznał za udowodnione, oraz na których dowodach organ oparł się przy wydawaniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uznał kontrolowane rozstrzygnięcia za odpowiadające prawu.

Sąd pierwszej instancji cytując treść art. 48 Prawa budowlanego wskazał, że w kontrolowanej sprawie właśnie ten przepis został prawidłowo przez organy zastosowany. Z kolei powołując się na przepisy art. 28, art. 29 – 31 Prawa budowlanego Sąd wskazał, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Inwestor zobowiązany jest w takim przypadku jedynie do dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Powołane przepisy nie mogą mieć jednak w ocenie Sądu zastosowania w niniejszej sprawie, jako że w czasie kontroli na utwardzonych betonem częściach działek stwierdzono fakt postoju tak samochodów osobowych, jak i ciężarowych. Ponadto zgłoszenie wystarczające jest w wypadku utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Tymczasem jak przyznał sam inwestor, działki których dotyczy sprawa nie mają charakteru działek budowlanych – są to łąki trwałe. Oznacza to zdaniem Sądu pierwszej instancji, że utwardzenie powierzchni takich działek mogło nastąpić jedynie w oparciu o pozwolenie na budowę.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy właściwie uznały, iż ustalone okoliczności faktyczne świadczą o powstaniu budowli w postaci placu składowego. Odwołując się do słownikowego rozumienia pojęcia "placu składowego", Sąd wskazał, że jest to teren przystosowany przez odpowiednio przygotowaną nawierzchnię do składowania określonych towarów oraz poruszania się po nim środków transportowych. W tej sytuacji nie można mieć wątpliwości, że utwardzona częściowo betonem, częściowo kamieniem łamanym otwarta przestrzeń, na której znajdują się samochody ciężarowe, jak także hałda czarnego kamienia jest w istocie placem składowym.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że Prezes Zarządu skarżącej Spółki w dniu 18 maja 2011 r. podpisał protokół, w którym przyznał, że "Utwardzenie działek zostało wykonane w celu umożliwienia parkowania samochodów ciężarowych, które obsługują plac składowy. Są to samochody innej firmy, która świadczy nam usługi transportowe".

Dalej Sąd wskazał, że plac składowy stanowi budowlę, której budowa nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazuje na to brzmienie art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Nadto załącznik do ustawy Prawo budowlane wymienia place składowe jako należące do XXII kategorii obiektów budowlanych.

Sąd pierwszej instancji zważył ponadto, że nawet gdyby przyjąć, iż inwestor nie zbudował placu składowego, a parking dla samochodów osobowych i ciężarowych, to okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Inwestor nie przedłożył bowiem nie tylko projektu budowlanego dotyczącego placu składowego, ale także projektu dotyczącego parkingu. Tym samym nie zostały spełnione warunki legalizacji nie tylko w odniesieniu do placu składowego, ale także do wspomnianego parkingu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca Spółka, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 6 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie tej ustawy do działek, które nie mają charakteru działek budowlanych w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, wydana w analogicznym stanie faktycznym jak zaskarżona decyzja;

- art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż każde wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu należy kwalifikować jako budowlę, na które wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas kiedy prawidłowa wykładnia tego przepisu winna prowadzić do wniosku, że nie każde utwardzenie powierzchni działki jest wykonaniem budowli w rozumieniu wskazanego przepisu;

- art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędną subsumpcję polegającą na zakwalifikowaniu wykonanych na części działek [...], [...]/8, [...]/8, [...]/9, [...]/9 robót jako budowy obiektu budowlanego - placu składowego w sytuacji, gdy organy administracji w żaden sposób nie zweryfikowały faktycznego zamierzenia inwestycyjnego jaki miał zostać zrealizowany na przedmiotowych działkach, tj utwardzenia powierzchni gruntu z przeznaczeniem na parking dla samochodów osobowych i ciężarowych, i arbitralnie przesądziły o budowie placu składowego powołując się na zalegającą na części działek hałdę czarnego kamienia bez dokonania dalszych ustaleń czym przedmiotowy materiał jest i czy był składowany na przedmiotowych działkach czy też stanowił budulec wykorzystywany do utwardzenia powierzchni działek;

- art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i zakwalifikowanie wykonanych prac budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni działek jako wykonanie obiektu budowlanego - placu składowego opierając się wyłącznie na fakcie, iż w dacie kontroli PINB na działkach znajdował się czarny kamień bez weryfikacji jakim celom miał on służyć, podczas gdy późniejsze korzystanie samo w sobie nie przesądza o istnieniu obiektu budowlanego - placu składowego;

- art. 48 ust. Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego bez wymaganego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności błędne przyjęcie, że utwardzenie działek [...], [...]/8, [...]/8, [...]/9 i [...]/9 przez stronę stanowi obiekt budowlany - plac składowy zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że dla przeprowadzonych przez stronę robót konieczne jest pozwolenia na budowę, a wobec jego braku konieczna jest rozbiórka, podczas gdy z ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji i przyjętych za własne przez Sąd wynika, że utwardzenie w/w działek zostało wykonane w celu umożliwienia parkowania samochodów ciężarowych, a samo zlokalizowanie na części działek czarnego kamienia nie przesądza samoistnie o przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości jako placu składowego;

- art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez brak precyzyjnego określenia zakresu rozbiórki obiektu budowlanego, co powoduje, że całkowicie niedopuszczalnym jest ograniczenie się przez organy jedynie do wskazania, że rozbiórka dotyczy placu składowego zlokalizowanego na działkach nr [...], [...]/8, [...]/9, [...]/8, [...]/9, bez precyzyjnego oznaczenia miejsca położenia obiektu oraz wskazania jakie konkretnie prace i na jakiej powierzchni oraz na jakiej głębokości należy wykonać tym bardziej, że sam przedmiot postępowania był sporny a w takiej sytuacji organ nie mógł się ograniczyć wyłącznie do lakonicznego nakazania rozbiórki obiektu budowlanego- placu składowego;

- art. 3 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i pominięcie faktu, iż w przypadku gruntów stanowiących działki, które nie mają charakteru działek budowlanych, organem właściwym do wydawania decyzji w przedmiocie zagospodarowania takiego terenu właściwy jest organ gminy, na której zlokalizowana jest przedmiotowa nieruchomość, a organy nadzoru budowlanego nie mogą wydawać decyzji o rozbiórce w sytuacji, gdy w czasie trwania postępowania legalizacyjnego możliwe jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy a zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą nakaz rozbiórki może być orzeczony jedynie wówczas, kiedy nie ma prawnej możliwości jego legalizacji;

- art. 48 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przekroczenie kompetencji organu, poprzez określenie przedmiotu legalizacji wbrew stanowisku podmiotu, któremu przypisał status inwestora oraz przesądzenie o utracie prawa do legalizacji samowoli budowlanej wskazując, iż inwestor nie skorzystał z możliwości zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych poprzez nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie żadnego z wymaganych dokumentów, niezbędnych do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, w sytuacji gdy organ administracyjny przedłużając Skarżącemu postanowieniem z dnia 8 maja 2012 r. termin do przedłożenia dokumentów wyspecyfikowanych w ust. 3 art. 48 ustawy jednoznacznie wskazał, iż procedura legalizacyjna wdrożona przez organ mogła dotyczyć li tylko robót budowlanych zakwalifikowanych przez organy nadzoru budowlanego wbrew zamierzeniom inwestora jako plac składowy i nie mogła doprowadzić do zalegalizowania inwestycji w postaci parkingu dla samochodów ciężarowych i osobowych jaka została zrealizowana na części działek [...], [...]/8, [...]/8 [...]/9 [...]/9;

- art. 52 Prawa budowlanego poprzez skierowanie decyzji o nakazie rozbiórki do skarżącego, który nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, na której została zrealizowana inwestycja w postaci utwardzenia nawierzchni działek z przeznaczeniem na parkingi dla samochodów osobowych i ciężarowych, w sytuacji gdy istnieją wątpliwości co do tożsamości między inwestorem a właścicielem, ustalenie adresata nakazu wymaga szczególnej wnikliwości;

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła też naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jednostronne ustosunkowanie się Sądu do podniesionych w skardze zarzutów i braku odniesienia się do dowodów przeciwnych;

- art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi pomimo braku niebudzących wątpliwości dowodów uzasadniających nakazanie rozbiórki, oraz przyjęcie przez Sąd jako własnej, błędnej tezy postawionej przez organy administracyjne I i II instancji, iż w przedmiotowym stanie faktycznym przedmiotem badania legalności jest plac składowy, w sytuacji gdy faktycznym zamierzeniem inwestora, konsekwentnie podtrzymywanym w toku postępowania administracyjnego było utwardzenie nawierzchni działek [...], [...]/7, [...]/7, [...]/8, [...]/9, [...]/9 oraz [...]/8 z przeznaczeniem na wykorzystanie jako parking dła samochodów osobowych i ciężarowych, co znajduje potwierdzenie w decyzji Wójta Gminy Świlcza z dnia 23 marca 2012 r. o warunkach zabudowy na inwestycję pn. "Budowa parkingów dla samochodów osobowych i ciężarowych wraz z wjazdem z drogi gminnej nr ewid. 482 oraz dróg wewnętrznych i oświetlenia parkingów — Budowa kanalizacji deszczowej- na działkach o numerze ewidencyjnym [...], [...]/7, [...]/8, [...]/9, [...]/7, [...]/8, [...]/9 położonych w miejscowości Trzciana, gmina Świlcza";

- art. 145 § 1 punkt 1 lit. a i c w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez PWINB przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na nieracjonalnym założeniu, że organ administracji może zawsze ustalić wszelkie fakty w sprawie pomimo braku odpowiednich źródeł dowodowych i pomijać twierdzenia stron postępowania, a w szczególności dokonać kwalifikacji danego obiektu budowlanego jako placu składowego, w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż zamierzeniem inwestycyjnym nigdy nie był plac składowy, a jedynie utwardzenie nawierzchni działek z przeznaczeniem na parking dla samochodów osobowych i ciężarowych;

- art. 145 § 1 punkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez PWINB przepisu art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i art. 136 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, w której ewentualne uchybienia organu pierwszej instancji nie powodowały konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani w znacznej części, a postępowanie dowodowe mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy;

- art. 145 § 1 punkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez WSA istoty sprawy i bezkrytycznym powtórzeniu stanowiska organów administracji i pominięcie faktu, iż przedmiotem toczącego się postępowania administracyjnego nie była kwestia legalności budowy placu składowego, ale utwardzenie nawierzchni działek z przeznaczeniem na parking dla samochodów ciężarowych i osobowych, co znajduje potwierdzenie w decyzji administracyjnej Wójta Gminy Świlcza z dnia [...] marca 2012 r. znak [...], która to decyzja weszła do obrotu prawnego zanim Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wydał decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, co nastąpiło w dniu 12 października 2012 r.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego i niepodjęcie działań zmierzających do prawidłowego ustalenia osoby inwestora, rzeczywistego zamierzenia inwestycyjnego jaki miał zostać zrealizowany na części przedmiotowych działek, rodzaju i zakresu prac budowalnych prowadzonych na nieruchomości oraz dokonanie ustaleń sprzecznych z twierdzeniami podmiotu, któremu organy przypisały status inwestora, i zakwalifikowanie wykonanych robót jako placu składowego mimo że z protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 9 grudnia 2010 r. jak i konsekwentnie podtrzymywanego stanowiska skarżącego wynika, że na objętych zaskarżoną decyzją działkach wykonano utwardzenie nawierzchni w celu umożliwienia parkowania samochodów ciężarowych, co stoi w sprzeczności z kwalifikacją wykonanych robót przyjętą przez organy nadzoru budowlanego i powtórzoną bezkrytycznie przez Sąd Administracyjny, w sytuacji gdy to na organach administracji spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i ustalenia prawdy w sensie materialnym a zaniechanie przez organ administracyjny podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie adresata decyzji tzn. pominięcie w postępowaniu administracyjnym przed organami nadzoru budowlanego faktu, iż Skarżący nie posiadał statusu inwestora zamierzenia inwestycyjnego a był jedynie wykonawcą robót budowlanych realizowanych na rzecz właścicielki przedmiotowych działek tj pani Wiesławy Piątek;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nie przyczynienie się przez organ wyższego stopnia do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równości wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw i zarzutów kasacyjnych.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Z uwagi na okoliczność, że w skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, to w pierwszej kolejności odnieść się przyjdzie do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Te zarzuty w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie. Jak już wyżej wskazano, uwzględnienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania może nastąpić jedynie wówczas, gdy zostanie wykazane, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jaki konkretnie wpływ na wynik sprawy miałoby mieć ewentualne naruszenie przez Sąd pierwszej instancji wskazanych przepisów postępowania.

Niezależnie od tego stwierdzić należy, że do naruszenia tych przepisów nie doszło. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie sposób w rozpatrywanej sprawie dopatrzyć się, aby Sąd pierwszej instancji wykroczył poza granice sprawy.

W dalszej kolejności odnieść się wypadnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie winno zatem zawierać wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Obowiązkiem sądu pierwszej instancji jest więc przeprowadzenie wywodu prawnego, w którym omówiona zostanie podstawa prawna orzeczenia z uwzględnieniem jej wykładni. W ramach uzasadnienia sąd zobowiązany jest także do odniesienia się do zarzutów podnoszonych w skardze. Wyjątkiem od obowiązku odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi może być sytuacja, kiedy rozstrzygnięcie sądu oparte zostało na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), art. 145 § 1 pkt 2 lub 3 p.p.s.a. W kontrolowanej sprawie sytuacja taka jednak nie zachodzi albowiem Sąd pierwszej instancji jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 151 p.p.s.a.

Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1113/10). Tylko przy prawidłowym, zgodnym z przywołanymi regułami uzasadnieniu, możliwe jest poznanie motywów wyroku oraz dokonanie ich oceny. Sąd powinien tak wytłumaczyć motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość. Uzasadnienie wyroku powinno zatem umożliwiać jego kontrolę.

W orzecznictwie prezentowany jest także pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w przypadku niespełnienia przez sąd pierwszej instancji wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., skontrolowanie legalności zaskarżonego orzeczenia w postępowaniu kasacyjnym staje się znacząco utrudnione. Nie oznacza to jednak, iż kontrola taka w ogóle nie jest możliwa. Zarzut kasacyjny oparty na naruszeniu przepisów postępowania, jak to już wyżej zaznaczono, odnosi pozytywny skutek tylko o tyle, o ile naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywane przez autora skargi kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, pozostaje w niniejszej sprawie bez wpływu na jej wynik. Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji uznał bowiem, że zawarte w niej rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Za niezasadne uznać należało także zarzuty związane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie stosował tych przepisów, albowiem dokonana przez niego ocena doprowadziła do konkluzji, że zaskarżona decyzja odpowiada prawa, a skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Taka konstatacja musiała prowadzić do zastosowania art. 151 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. pozostaje w okolicznościach niniejszej sprawy niezrozumiały. W myśl tego przepisu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przepisie tym chodzi o sytuacje, kiedy w wyniku uwzględnienia skargi zachodzi konieczność skontrolowania i ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego również innych, niezaskarżonych aktów lub czynności dokonanych przez organy administracji publicznej w granicach tej samej sprawy. W kontrolowanej sprawie, z uwagi na oddalenie skargi, Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do stosowania tego przepisu.

Odnosząc się z kolei do kwestii związanych z zaakceptowanymi przez Sąd pierwszej instancji ustaleniami dokonanymi przez orzekające w sprawie organy, to w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie sposób uznać, aby sprawa ta nie została należycie wyjaśniona, a tym samym, aby doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80, czy też art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i organy nadzoru budowlanego prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy i wyjaśniły okoliczności faktyczne sprawy.

Błędnie natomiast Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organy orzekające, w prawidłowo ustalonych okolicznościach sprawy zastosowały przepisy prawa materialnego.

Zasadnym jest bowiem sformułowany w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczący art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W przepisie tym określono podmioty zobowiązane do wykonania obowiązków związanych z popełnioną samowolą budowlaną. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości to, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być adresowany do inwestora, lecz dotyczy to takiego inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu. Zatem nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. np. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 522/06; wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07). Wybór spośród adresatów decyzji wymienionych w treści art. 52 ustawy, w tym decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1, jest więc uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy. W kontrolowanej sprawie, w toku postępowania administracyjnego, a następnie sądowoadministracyjnego, bezspornie zostało ustalone, że właścicielem nieruchomości, na której dokonano samowoli budowlanej była Wiesława Piątek. Poza jednak bliżej nieokreśloną jej "ustną zgodą" na realizację inwestycji, brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że skarżąca Spółka legitymowała się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak było też podstaw do twierdzenia, że nałożony na tę Spółkę nakaz rozbiórki mógłby w tych okolicznościach być wykonalny. Stwierdzić zatem przyjdzie, że inwestor nie legitymował się przymiotem strony postępowania i organ nie mógł go w okolicznościach niniejszej sprawy uczynić adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę. W sytuacji bowiem, gdy inwestor nie posiada prawa do dysponowania obiektem i nieruchomością na cele budowlane nałożenie na niego obowiązku doprowadzenia tego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem lub nakazanie rozbiórki mogłoby okazać się niewykonalne. Inwestor nie miałby żadnych własnych praw do zabudowanej nieruchomości, a właściciel nie byłby związany tą decyzją (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 338/11).

Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie. Przepisy prawa budowlanego znajdują bowiem zastosowanie również do obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach niemających charakteru działek budowlanych. Jedynymi wyjątkami są przypadki określone w art. 2 ustawy, który jednak nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Również co do kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości. W tym zakresie zarówno organy, jak i Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustaliły, że przedmiotem postępowania jest obiekt budowlany – plac składowy, co zresztą nie było kwestionowane przez skarżącą Spółkę na etapie postępowania przed organem nadzoru budowlanego pierwszej instancji. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia art. 3 pkt 3 i art. 6 Prawa budowlanego.

Z kolei przepis art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie znajdował w niniejszej sprawie zastosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie odnosi się natomiast do zarzutów dotyczących naruszenia art. 48 Prawa budowlanego, albowiem wobec błędnego skierowania decyzji do skarżącej Spółki, możliwość i sposób zastosowania tego przepisu do właściciela nieruchomości będzie przedmiotem oceny w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę wniesioną do Sądu pierwszej instancji orzekając w tym zakresie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461 z późn. zm.), a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącą Spółkę wpis od skargi, wpis od skargi kasacyjnej, opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji oraz wynagrodzenie adwokata i opłata skarbowa od pełnomocnictwa.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl