Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1992/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 134 pzr. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 2 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B., W. P. i C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 1195/13 w sprawie ze skargi J. B., W. P. i C. S. na uchwałę Rady Gminy Filipów z dnia 3 lipca 2013 r. nr XXII/160/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1195/13 po rozpoznaniu skargi J. B., W. P. i C. S. na uchwałę Rady Gminy Filipów z dnia 3 lipca 2013 r. nr XXII/160/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 19 listopada 2013 r. J. B., W. P. i C. S. wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy Filipów z dnia 3 lipca 2013 r., nr XXIV/171/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Stare Motule w gminie Filipów, zarzucając jej:

- naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez przekroczenie przez Radę Gminy władztwa planistycznego i bezzasadne pozbawienie skarżących prawa swobodnego dysponowania nieruchomością stanowiącą ich własność, podczas gdy za dokonaniem ograniczenia prawa nie przemawiał interes publiczny;

- art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu Cywilnego poprzez uniemożliwienie skarżącym stawiania na należącym do nich gruncie źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zakazu zabudowy na terenach należących do skarżących, a także o dopuszczenie szeregu dowodów do postępowania oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Filipów wniosła o jej oddalenie podnosząc, że cały proces planistyczny odbył się zgodnie z przepisami prawa. Skarżący nie wnosili uwag i wniosków na etapie planowania, a kompetencją Rady Gminy jest ustalenie planistyczne na terytorium gminy.

W motywach wyroku stwierdzającego nieważność powyższej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podniósł, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. W ocenie Sądu doszło do naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej zwanej "u.p.z.p."). Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 16 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych, albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Z kolei w myśl § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.), projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w formie rysunku na kopii mapy, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy planistycznej, zawierającej obszar objęty projektem planu miejscowego wraz z jego niezbędnym otoczeniem. W ocenie Sądu przytoczone wyżej przepisy nie dają zatem dowolności w zakresie wyboru mapy niezbędnej do planowania przestrzennego. Musi to być mapa zasadnicza lub katastralna w razie braku zasadniczej, a plan musi być naniesiony na kopii tej właśnie mapy, a nie na dowolnej - nawet stworzonej przez geodetów dla celu postępowania planistycznego – mapie. Oznacza to, że tym bardziej na mapach tych nie mogą być nanoszone inne zmiany, w tym uwzględniające linie napowietrzne, zmiany rzeźby terenu oraz uzupełnienia o elementy uzbrojenia terenu. Sąd zwrócił uwagę, że mapa zasadnicza lub katastralna to konkretna mapa odzwierciedlająca stan rzeczywisty i potwierdzona urzędowymi pieczęciami oraz podpisami. Nie może być zatem mowy o sporządzaniu planów na innych mapach.

W przedmiotowej sprawie mapa wykorzystana do celów planistycznych była, co jest na niej zapisane, mapą sytuacyjno-wysokościową, powstałą w "wyniku uzupełnienia treści mapy ewidencji gruntów i budynków o elementy uzbrojenia terenu (sieci podziemne i napowietrzne linie energetyczne, z pomiaru bezpośredniego i matryc map zasadniczych w skali 1:1000, a także rzeźby terenu i map zastępczych)". W ocenie Sądu pierwszej instancji, już samo określenie "map zastępczych" dyskwalifikuje mapę, jako podstawę do naniesienia na nią ram planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji bowiem całej i długotrwałej procedury planistycznej, organ powinien zlecić wykonanie mapy zasadniczej w razie jej braku. W niniejszej sprawie organ tego nie uczynił. Co więcej, na mapie wykorzystanej do sporządzenia planu brak jest pieczątek i podpisów osoby uprawnionej do sporządzenia mapy, nie wspominając o potwierdzeniu jej za zgodność z mapą zasadniczą znajdującą się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Co prawda jest nadrukowane na mapie, że sporządził ją uprawniony geodeta, jako mapę sytuacyjno-wysokościową, lecz nie ma nigdzie jego podpisu, tak na mapie, jak i w samym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie może być zatem sytuacji, gdy plan, często w znacznym stopniu ograniczający prawo własności poszczególnych podmiotów, sporządzany będzie ma mapach, które w istocie wcale nie muszą odzwierciedlać rzeczywistego stanu rzeczy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. B., W. P. i C. S., zaskarżając go w całości. Skarżący zarzucili:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez niezastosowanie skutkujące nierozstrzygnięciem przez Sąd pierwszej instancji niniejszej sprawy w jej granicach (...);

II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego:

1) art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że gmina w ramach przyznanej jej kompetencji do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może podjąć uchwałę z rażącym naruszeniem interesów właścicieli nieruchomości objętych miejscowym planem (...);

2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż istotne naruszenie przez Radę Gminy Filipów interesów skarżących poprzez wprowadzenie na terenie należącej do nich nieruchomości całkowitego zakazu zabudowy nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na naruszenie tych interesów, podczas gdy w okolicznościach sprawy wprowadzenie przez Gminę zakazu zabudowy na nieruchomości należącej do skarżących stanowiło naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. (...);

3) art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez jego niezastosowanie (...);

4) art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej: "k.c.") w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez niezastosowanie (...).

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wniesiono również o dopuszczenie w sprawie uzupełniająco dowodu z dokumentów powołanych w treści uzasadnienia skargi na okoliczności w nim szczegółowo powołane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. - zwanej dalej "P.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów.

Sformułowane w skardze zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – dalej zwanej "u.p.z.p."), których błędna wykładnia i wadliwe zastosowanie doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji legalności zaskarżonej uchwały. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący złożyli skargę do Sądu pierwszej instancji na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - powoływanej dalej jako "u.s.g."). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy Filipów w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zaistnienia, co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Wbrew zarzutom skargi Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu postępowania, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności całego planu. Nie może zatem podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. A. Kabat, Komentarz do art. 134 [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013). Prawidłowe stosowanie art. 134 § 1 P.p.s.a. wymaga od sądu administracyjnego orzekającego w pierwszej instancji, aby bez względu na treść skargi (jej zarzutów i wniosków) oraz powoływaną w sprawie podstawę prawną (przez organ, lub przez stronę wnoszącą skargę), dokonał z pełną odpowiedzialnością i wnikliwością kontroli legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2010 r., sygn. II OSK 499/09, LEX nr 597645). Wymóg ten zrealizował Wojewódzki Sąd Administracyjny, gdyż przeprowadził kontrolę kwestionowanej przez skarżących uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego w granicach przedmiotu zaskarżenia i z powodu istotnego naruszenia trybu jej uchwalenia wyeliminował ją ze skutkiem ex tunc z porządku prawnego. Swoją oceną prawną Sąd nie wkroczył zatem w inną sprawę, w stosunku do tej, która była przedmiotem rozstrzygania przez organ. Prawidłowo stwierdził, że mapa wykorzystana do celów planistycznych była mapą sytuacyjno-wysokościową, powstałą w "wyniku uzupełnienia treści mapy ewidencji gruntów i budynków o elementy uzbrojenia terenu (sieci podziemne i napowietrzne linie energetyczne, z pomiaru bezpośredniego i matryc map zasadniczych w skali 1:1000 a także rzeźby terenu i map zastępczych"). Określenie "mapa zastępcza" dyskwalifikuje mapę, jako podstawę do naniesienia na nią ram planu zagospodarowania przestrzennego. Istotne naruszenie trybu postępowania ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów szczególnie właścicieli nieruchomości, tj. prawa do legalnej procedury, nawet jeśli merytoryczna treść ustaleń planu jest zdeterminowana innymi okolicznościami, np. uregulowaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Nie można też podzielić zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 140 k.c. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są, jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2011, s. 266-269). Z tych samych względów każde naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. W tym kontekście wskazać należy, że dla skuteczności skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały negatywnie na sytuację skarżącego. W judykaturze przyjmuje się, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości, do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawa własności lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia prawa własności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08, LEX nr 470949).

Władztwo planistyczne jest wynikającą z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p.). Oczywistym jest, że w przypadku gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. Przysługujące właścicielowi prawo do korzystania z jego rzeczy, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, zagwarantowane jest art. 140 Kodeksu cywilnego. Prawo własności - mimo że podlega konstytucyjnej ochronie - nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2062/11, z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 13/11, [w:] CBOSA). Należy przyjąć, że to sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ogranicza prawo własności (patrz art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), natomiast plan miejscowy jedynie konkretyzuje ograniczenia wynikające z szeregu ustaw w odniesieniu do danego obszaru (zob. wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r. K 27/00 OTK z 2001 r. nr 2, poz. 29). Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Prawne umocowanie do takiego działania jest m.in. w art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykorzystywania prawa własności. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą, więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem, w związku z czym każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, lecz w granicach określonych ustawą, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (co wyraził ustawodawca w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Nie zmienia to faktu, że w każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to prawo brać pod uwagę aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2062/11, LEX nr 1152132). Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, [w:] CBOSA). Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie delegacji ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa o ile dzieje się to poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych – również przywołanej wcześniej zasady proporcjonalności.

Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (por. J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 27-28). Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważenia przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważania wartości interesów i rezultacie wyważania.

Pozytywne ustalenie powyższych kwestii otwiera drogę do kontroli legalności zaskarżonej uchwały i oceny, czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące zasad i procedury uchwalania planu miejscowego oraz czy gmina nie przekroczyła tzw. zasad władztwa planistycznego. W wyroku z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1249/09, (dostępny [w:] CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że całościowa kontrola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna odbywać się w zakresie w jakim jest to możliwe dla aktów prawa powszechnie obowiązującego (prawa miejscowego). NSA stwierdził, że odróżnić należy te wszystkie wymogi planu, które odnoszone są do ogółu adresatów planu od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Wymogi odnoszące się do ogółu adresatów (np. tryb sporządzenia planu) podlegają kontroli sądu administracyjnego w całokształcie, a nie tylko w odniesieniu do nieruchomości strony skarżącej, ale już kontrola ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie przeznaczenia terenów (art. 4 ust. 1) doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, następuje do każdej z nieruchomości z osobna wymagając skargi jej właściciela. Innymi słowy, stwierdzenie, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących rodzi konieczność oceny kwestionowanych przepisów pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas, kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Należy mieć na uwadze, że w przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, ponieważ naruszała ona tryb jej uchwalenia. Trafnie przy tym wskazał na sformalizowane uregulowanie procedury planistycznej z jednoczesną sankcją nieważności uchwały w sytuacji istotnego jej naruszenia, niezaskarżalność poszczególnych uchwał i zarządzeń organów planistycznych wydawanych w toku procedury planistycznej oraz brak ustawowego wymogu przedstawienia w drodze sformalizowanego uzasadnienia motywów przyjęcia określonej treści uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotnym jest aby w szczególny sposób dbać o przestrzeganie tych mechanizmów przewidzianych w procedurze planistycznej, które gwarantują wypowiedzenie się zainteresowanych podmiotów w kwestii projektowanych ustaleń planu, które to ustalenia w wyniku uchwalenia planu stają się prawem powszechnie obowiązującym, oddziałującym na sferę ich praw właścicielskich.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.