Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 425/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Ordynacje wyborcze
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 17 par. 2;  art. 417 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 754
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Rady Gminy [...] na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie podziału gminy na okręgi wyborcze oddala skargę.


UZASADNIENIE

Państwowa Komisja Wyborcza (dalej jako PKW) uchwałą z dnia [...] czerwca 2018 roku, nr [...]na podstawie art. 420 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2018 roku Kodeks wyborczy (DZ.U z 2018 r., poz. 754 i poz. 1000, dalej jako: kodeks wyborczy), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Radę Gminy [...]od postanowienia Komisarza Wyborczego w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 roku w sprawie skargi na podział gminy [...] na okręgi wyborcze do wyboru Rady Gminy [...]– utrzymała w mocy postanowienie Komisarza Wyborczego w [...].

Podstawą zaskarżonego aktu były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna.

Rada Gminy w [...] w wykonaniu zapisów art. 12 ust.1 ustawy z dnia

11 stycznia 2018 roku o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U z 2018 r., poz.130, dalej jako: ustawa) w dniu [...] marca 2018 roku podjęła uchwałę nr [...]w sprawie podziału Gminy [...] na okręgi wyborcze oraz ustalenia ich granic, numerów i liczby radnych wybieranych w każdym okręgu.

Na ustalenia Rady Gminy skargę wnieśli wyborcy gminy [...].

Po rozpatrzeniu skargi Komisarz wyborczy w [...], postanowieniem

nr [...]z dnia [...] kwietnia 2018 roku:

1 – pozostawił skargę bez rozpoznania;

2 – działając w trybie nadzoru stwierdził, że podział gminy [...] na okręgi wyborcze dokonany uchwałą nr [...]Rady Gminy [...] z dnia [...]marca 2018 roku w sprawie podziału gminy [...] na okręgi wyborcze oraz ustalenia ich granic, numerów i liczby radnych wybieranych w każdym okręgu jest niezgodny z prawem;

3 – wezwał Radę Gminy [...] do dokonania podziału w sposób zgodny

z prawem w wyznaczonym terminie.

W dniu [...] kwietnia 2018 roku wpłynęło odwołanie do PKW od postanowienia Komisarza Wyborczego w [...]z dnia [...]kwietnia 2018 roku w sprawie skargi na podział gminy [...] na okręgi wyborcze do wyboru do Rady Gminy [...] wniesione przez Radę Gminy [...].

W odwołaniu wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanie

w mocy uchwały nr [...]Rady Gminy w [...]. Wnosząca odwołanie wskazywała, że:

1) dokonany podział na okręgi wyborcze jest zgodny z zasadami zawartymi w art. 417 § 2 kodeksu wyborczego;

2) propozycja Komisarza Wyborczego w [...] w zakresie połączenia sołectwa [...]do pięciu innych sołectw doprowadzi do utworzenia dużego okręgu wyborczego( norma 1,45) oraz spowoduje ,,nierównomierne zróżnicowanie okręgów wyborczych powodując nierówne traktowanie wyborców’’;

3) mieszkańcy sołectwa [...]nie mają wspólnych tradycji z pozostałymi sołectwami należącymi do tego okręgu wyborczego i tego rodzaju połączenie sołectw nie uwzględnia lokalnych uwarunkowań, związków, tradycji a nawet lokalnych animozji;

4) art. 17 kodeksu wyborczego, ani inny przepis, nie upoważnia komisarza wyborczego do stwierdzenia niezgodności z prawem uchwał rad gmin

i w związku z tym wydanie takiego postanowienia oznacza wkroczenie

w kompetencje Wojewody [...], który nie stwierdził niezgodności

z prawem przedmiotowej uchwały i opublikował ją w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].;

5) wskazany przez Komisarza Wyborczego w [...] termin do podjęcia nowej, zgodnej z prawem uchwały został określony ,, dowolnie i arbitralnie ‘’bowiem nie wynika z przepisów prawa, ani nie jest uzasadniony w żaden inny sposób,

co ogranicza ustawowe uprawnienia rady gminy i godzi w zasadę samodzielności gminy, naruszając w ten sposób przepisy Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego w zakresie kontroli administracyjnej społeczności lokalnych;

6) wytyczne i wyjaśnienia dotyczące podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze, stanowiące załącznik do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 5 lutego 2018 roku (M.P. poz. 204) mające formę uchwały nie są wymienione w art. 87 Konstytucji RP jako źródło prawa powszechnie obowiązującego w RP, a zatem nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały jako aktu prawa miejscowego, co pozwala uznać, iż zostało wydane bez podstawy prawnej.

W ocenie Państwowej Komisji Wyborczej Komisarz Wyborczy I w [...] prawidłowo rozstrzygnął skargę wyborców i słusznie podjął czynności nadzorcze o których mowa w art. 17 § 2 kodeksu wyborczego.

Skarga wyborców wpłynęła po przekroczeniu ustawowego terminu i dlatego Komisarz Wyborczy słusznie pozostawił ją bez rozpoznania.

PKW wskazała, że w jednomandatowym okręgu wyborczym współczynnik służący do ustalenia liczby radnych wybieranych w okręgu wyborczym( uzyskiwany przez podzielenie liczby mieszkańców w okręgu wyborczym przez jednolitą normę przedstawicielstwa w gminie) musi zawierać się w przedziale 0,5 – 1, 4(9). Jeżeli warunek ten jest spełniony, przy jednoczesnym zachowaniu spójności terytorialnej okręgów wyborczych, nie ma podstaw do kwestionowania tego podziału. Przepisy

art. 419 § 2 kodeksu wyborczego dotyczące dopuszczalnej normy przedstawicielstwa

w okręgu wyborczym nie zostały zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny,

co oznacza, że nie naruszają one przepisów Konstytucji RP, w tym między innymi

art. 169 ust.2 (zasady równości wyborów). Z tego względu za bezzasadny należy uznać zarzut odwołujących się dotyczący różnic w normach przedstawicielstwa

w poszczególnych okręgach wyborczych, gdyż mieszczą się one w przedziale wskazanym w kodeksie wyborczym.

PKW odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku wspólnych tradycji łączonych sołectw oraz nieuwzględnienia w podziale m.in. więzi lokalnych i społecznych wskazała, że zagadnienia te mogą być brane tylko pomocniczo, gdyż rada lub komisarz wyborczy dokonując podziału musi przede wszystkim uwzględnić regulacje określone w kodeksie wyborczym, a w szczególności w art. 417 -419.

Zgodnie z art. 17 § 2 kodeksu wyborczego jeśli dokonany przez radę gminy

w terminie podział gminy na okręgi wyborcze jest niezgodny z prawem komisarz wyborczy stwierdza ten fakt w formie postanowienia i wzywa radę do wykonania zadania w sposób zgodny z prawem w wyznaczonym terminie. W razie bezskutecznego upływu terminu kolejnym postanowieniem dokonuje podziału gminy na okręgi wyborcze, zawiadamiając o tym fakcie Państwową Komisję Wyborczą. Jak wynika z pkt 16 zdanie czwarte wytycznych i wyjaśnień dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze, stanowiących załącznik do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej.

Wyżej wskazany przepis art. 17 § 2 kodeksu wyborczego upoważnia komisarza wyborczego do stwierdzenia, że zadania organów samorządu terytorialnego nie zostały wykonane w terminie, w sposób zgodny z prawem, nie zaś do stwierdzenia nieważności lub uchylenia uchwały rady. Taki też charakter ma pkt 2 i 3 zaskarżonego postanowienia, gdzie komisarz wyborczy stwierdził, że ,,podział gminy [...] na okręgi wyborcze dokonany uchwałą Rady Gminy nr [...]jest niezgodny z prawem’’ a także wezwał Radę Gminy do dokonania podziału gminy na okręgi wyborcze

w sposób zgodny z prawem w wyznaczonym terminie.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego wyznaczenia przez Komisarza Wyborczego w [...] terminu do dokonania podziału zgodnego z prawem. Zdaniem PKW termin określony w art. 12 ust.1 ustawy dotyczy wyłącznie dokonania przez radę gminy podziału na okręgi wyborcze. W tym przypadku Rada Gminy dokonała podziału w terminie lecz niezgodnie z prawem. W sprawie mają zastosowanie przepisy art. 17 § 2 kodeksu wyborczego w związku z § 1, a także pkt 16 zdanie drugie i trzecie wytycznych gdzie komisarz wzywa radę do dokonania podziału zgodnego z prawem, a w razie bezskutecznego upływu terminu bezzwłocznie wykonać to zadanie i powiadomić o tym Państwową Komisję Wyborczą. Przepisy nie regulują wprost terminu jaki komisarz wyborczy ma wyznaczyć radzie na wykonanie tej czynności.

Państwowa Komisja Wyborcza wskazała, że jej wytyczne i wyjaśnienia nie są wiążące dla gmin podczas dokonywania podziału na okręgi wyborcze i zaliczają się do aktów prawa wewnętrznego, a wzorzec kontroli stanowią przepisy kodeksu wyborczego. Na podstawie art. 161 § 1 kodeksu wyborczego PKW wydaje wytyczne wiążące komisarzy wyborczych i komisje wyborcze niższego szczebla oraz niewiążące wyjaśnienia m.in. dla organów jednostek samorządu terytorialnego. Taki też jest charakter uchwały PKW z dnia [...]lutego 2018 roku. Regulacje w niej zawarte stanowią bowiem wytyczne dla komisarzy wyborczych, a dla jednostek samorządu terytorialnego są jedynie wyjaśnieniami.

Państwowa Komisja Wyborcza wyjaśniła, że zgodnie z art. 417 § 2 kodeksu wyborczego w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy. Jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli lub dzieli na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej formy przedstawicielstwa. PKW w punkcie 7 wyjaśnień wskazała, że w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy (sołectwo). PKW w tym zakresie odwołała się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w uzasadnieniu wyroku z 11 października 2017 roku, sygn. akt II OSK 2047/17 iż ,,w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy‘’. Jednostki łączy się w celu utworzenia okręgu, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa. Dodatkowo jednostki pomocnicze( sołectwa) mogą być połączone, jeżeli w gminie do 20 000 mieszkańców liczba radnych wybieranych w danej jednostce, wskutek wyliczenia jednolitej normy przedstawicielskiej dla okręgu wyborczego, której mowa w art. 419 § 2 kodeksu wyborczego, byłaby mniejsza niż 1. Dlatego PKW w ślad za przepisami kodeksu wyborczego, w pkt 8 wytycznych dotyczących podziału na okręgi wyborcze wskazała, że nie można tworzyć okręgów wyborczych składających się m.in. z jednostki pomocniczej i części innej jednostki pomocniczej. Odstąpienie do tych zasad jest możliwie gdy układ przestrzenny gminy, w powiązaniu z liczbą mieszkańców poszczególnych jednostek i miast lezących na obszarze gminy jest tego rodzaju,

że spełnienie tego warunku wiązałoby się z naruszeniem przepisów kodeksu wyborczego dotyczących tworzenia okręgów wyborczych.

PKW stwierdza, że w gminie [...] tego rodzaju wyjątkowa sytuacja dotyczy jedynie sołectwa [...] (1,86), do którego części, z uwagi na położenie na obszarze gminy musiały zostać dołączone sołectwa [...] (0,32) i [...] (0,22). Taka sytuacja nie może dotyczyć sołectwa [...]( 2,80) oraz [...] (0,41). Połączenie części sołectwa [...], które może zostać podzielone na trzy samodzielne okręgi wyborcze, z sołectwem [...], które może zostać połączone z innymi sołectwami, które nie mogą samodzielnie stanowić okręgów wyborczych byłoby nieprawidłowe i naruszałoby zasady z art. 417 § 2 zdanie pierwsze kodeksu wyborczego oraz pkt 8 powoływanych wytycznych.

Skargę na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej nr [...]z dnia [...]czerwca 2018 roku wniosła Rada Gminy w [...].

Zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów – art. 17 § 2, art. 167 § 1 pkt 1, art. 417 - 420 kodeksu wyborczego poprzez błędne zastosowanie oraz art. 40, art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego poprzez ich niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi wskazywała, że nietrafne jest stanowisko komisarza, które zostało zaakceptowane przez PKW o uznaniu za niezgodne z prawem z uwagi na przyłączenie sołectwa [...]do sołectwa [...] w celu utworzenia trzech okręgów wyborczych.

Zdaniem skarżącej ani z przepisu art. 17 kodeksu wyborczego, ani z żadnego innego przepisu prawa nie wynika dla komisarza wyborczego kompetencja do stwierdzania niezgodności z prawem uchwał rad gmin, gdyż takie uprawnie zgodnie

z art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U z 2018 roku, poz. 994, dalej jako u.s.g.) posiada organ nadzoru, którym w tym przypadku jest wojewoda. Wydanie postanowienia przez Komisarza Wyborczego, zaakceptowane przez PKW oznacza wkroczenie w kompetencje nadzorcze wojewody. Komisarz wyborczy powinien zatem podjąć czynności z art. 17 § 2 dopiero po stwierdzeniu przez wojewodę na podstawie art. 91 ust.1 u.s.g. nieważności przedmiotowej uchwały. Wojewoda [...]nie stwierdził niezgodności jej z prawem i w dniu [...]kwietnia 2018 roku opublikował ją w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

PKW w skarżonej uchwale jako podstawę prawną powołała się jedynie na własną uchwałę z dnia 5 lutego 2018 roku (M.P. poz. 204). Uchwały PKW nie zostały wymienione w art. 87 ust.1 Konstytucji RP jako źródła powszechnie obowiązującego prawa. Za błędne należy uznać zdaniem skarżącej stanowisko organu wyborczego,

że przepisy kodeksu wyborczego nie uzależniają podjęcia działań przez komisarza wyborczego od działań nadzorczych wojewody. Zastosowanie tego błędnego rozumowania i nierespektowanie przez komisarza wyborczego przepisów art. 40, art. 86 i art. 91 u.s.g. doprowadziło do sytuacji, gdzie uchwała była badana niezależnie przez dwa organy nadzoru z odmiennym wynikiem. W efekcie czego w obiegu prawnym są dwa akty prawne( uchwała rady i postanowienie komisarza wyborczego)odmiennie regulujące kwestię podziału gminy [...] na okręgi wyborcze.

Zdaniem skarżącej przedmiotowa uchwała o podziale na okręgi wyborcze

z [...]marca 2018 roku została podjęta zgodnie z przepisami prawa, w szczególności

z art. 417 kodeksu wyborczego, a podział gminy na okręgi wyborcze spełnia wymagania określone w przepisach, w tym uwzględnia istniejące jednostki pomocnicze gminy, zachowując ich integralność terytorialną przy jednoczesnym zachowaniu właściwej normy przedstawicielskiej. Potwierdza to fakt opublikowania uchwały po uprzednim zbadaniu przez organ nadzoru.

Zaproponowany uchwałą podział gminy [...] na okręgi wyborcze

nie narusza wytycznych PKW, uzyskał pozytywną opinię komisarza wyborczego z dnia [...]marca 2018 roku. Norma przedstawicielska dla gminy [...] wynosi 409,27

i została zachowana przy dokonywaniu podziału na okręgi. Przyłączenie sołectwa [...] do okręgu wyborczego nr 1 w celu stworzenia okręgu wyborczego spowoduje powstanie dużego okręgu wyborczego o normie 1,45. W szczególności, że pozostałe wiejskie okręgi wyborcze w gminie [...] posiadają normy przedstawicielstwa od 0,66 do 1,29. W miejscowości [...] wraz z sołectwem [...] (trzy okręgi o normach 0,99; 1,16; 1,08). Uchwalony przez radę podział jest prawie równomierny we wszystkich okręgach. W dziesięciu okręgach liczba mieszkańców jest bardzo zbliżona do normy przedstawicielstwa, natomiast w pozostałych pięciu wynosi nieznacznie poniżej normy. Dlatego sugerowany przez komisarza podział powoduje nierównomierne zróżnicowanie okręgów wyborczych, powodując nierówne traktowanie wyborców. Sołectwo [...]przy niższej normie przedstawicielstwa nie może stanowić odrębnego okręgu wyborczego i zawsze podlega połączeniu z innym sołectwem. W świetle powyższego zasadne jest połączenie tego sołectwa z sołectwem [...] niż dołączenie do okręgu wyborczego składającego się z sołectw – [...],[...],[...],[...]i [...]. Skarżąca podkreślała, Komisarz Wyborczy i PKW zaakceptowali taki sam podział okręgu w stosunku do sołectwa [...], które samo posiada dwa okręgi wyborcze i zostają dołączone dwa sołectwa – [...] i [...]. Położenie sołectwa [...] predestynuje go do połączenia z sołectwem [...].

Zdaniem skarżącej komisarz wyborczy w ramach nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego rozpatruje skargi na uchwały rad gmin dotyczące podziału gminy na stałe obwody glosowania i utworzenia odrębnych obwodów głosowania i utworzenia odrębnych obwodów głosowania, a także skargi na uchwały rad gmin dotyczące ustalenia okręgów wyborczych w wyborach do rad gmin, co oznacza, że komisarz działa tylko w trybie skargowym. Nie ma możliwości uchylania/stwierdzania niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały w trybie art. 167 § 1 pkt 1 kodeksu wyborczego. Przepis art. 420 kodeksu wyborczego nie wyłącza nadzoru Wojewody [...] realizowanego w trybie art. 85 i następnych u.s.g. Z regulacji art. 86 u.s.g. wynika, że wojewoda jest organem nadzoru we wszystkich sprawach, które nie należą do kompetencji Prezesa Rady Ministrów ani regionalnej izby obrachunkowej. Zatem to wojewoda jest kompetentny do badania poprawności i legalności uchwał rad gmin w sprawie podziału gmin na okręgi wyborcze.

Skarżąca wskazywała na art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, który stanowi, że wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób oraz w przypadkach przewidzianych w Konstytucji lub w ustawie i powinna być dokonywana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli, a znaczeniem interesów, które ma chronić.

W zaskarżonym postanowieniu komisarza wyborczego i uchwale PKW te zasady

i proporcje zostały zaburzone ponieważ podstawą rozstrzygnięcia są wytyczne PKW

z 5 lutego 2018 roku, które nie stanowią norm ustawowych. Komisarz wyborczy

w swoim postanowieniu przedstawia sztuczną interpretację art. 417 kodeksu wyborczego pomijającą interesy mieszkańców, ich przyzwyczajenia, związki, tradycje.

Państwowa Komisja Wyborcza w odpowiedzi na skargę wnosiła o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazywała, że zgodnie z art. 17 § 2 kodeksu wyborczego jeżeli dokonany przez radę gminy w terminie podział gminy na okręgi wyborcze jest niezgodny z prawem, komisarz wyborczy stwierdza ten fakt postanowieniem i wzywa radę do jej wykonania w sposób zgodny z prawem. Komisarz wyborczy w swoim postanowieniu nie stwierdził nieważności przedmiotowej uchwały rady gminy lecz jedynie stwierdził , że ,,podział gminy [...] na okręgi wyborcze dokonany uchwałą Rady Gminy nr [...] jest niezgodny z prawem‘’ oraz wezwał organ do dokonania podziału zgodnego z prawem. Kwestionowanie ustawowej kompetencji komisarza wyborczego, określonej w art. 17 § 2 kodeksu wyborczego jest niezasadne. Podstawą prawną działania komisarza wyborczego był przepis art. 17 § 2 kodeksu wyborczego, a nie wskazywany przez skarżącą art. 167 § 1 pkt 1 kodeksu wyborczego. Zarzut powoływania się przez PKW w zaskarżonej uchwale jedynie na swoje wytyczne jest niezasadny. PKW w zaskarżonej uchwale odwołuje się do przepisów kodeksu wyborczego dotyczących zasad podziału na okręgi wyborcze tj. art. 417 - 429, art. 417 § 2, art. 419 § 2. Państwowa Komisja Wyborcza w swojej uchwale wyjaśniła, ze wytyczne nie są wiążące dla gmin podczas dokonywania podziału na okręgi wyborcze. Regulacje zawarte w wytycznych są wiążące dla komisarzy wyborczych, a dla jednostek samorządu terytorialnego są jedynie wyjaśnieniami.

Zdaniem PKW błędne są twierdzenia skarżącej iż w obiegu są dwa akty prawne, odmiennie regulujące kwestie podziału gminy na okręgi wyborcze. Komisarz wyborczy w [...] stwierdził bowiem, że dokonany przez radę podział na okręgi jest niezgodny z prawem i wezwał do jego dokonania w sposób zgodny z prawem. W sytuacji gdy sąd nie zakwestionuje skarżonej uchwały, a rada nie dokona podziału zgodnego z prawem, wówczas komisarz wyborczy w [...] niezwłocznie wykona te zadania i powiadomi o tym Państwową Komisję Wyborczą. W takiej sytuacji zgodnie z zasadą lex posterior derogat legi priori, postanowienie komisarza wyborczego, jako akt wydany później zastąpi uchwałę rady gminy [...], tj. akt ustanowiony wcześniej. Nie będzie zatem przypadku kolizji dwóch aktów prawnych o tej samej mocy.

Zdaniem PKW podział na okręgi jaki proponowała rada gminy jest niezgodny

z prawem. Przede wszystkim należy wskazać, że w jednomandatowym okręgu wyborczym współczynnik służący do ustalenia liczby radnych wybieranych w danym okręgu uzyskiwany jest przez podzielenie liczby mieszkańców w okręgu wyborczym przez jednolitą normę przedstawicielstwa w gminie i musi zawierać się w przedziale 0,5 - 1,4(9). Jeżeli warunek ten jest spełniony, przy jednoczesnym zachowaniu spójności terytorialnej okręgów wyborczych, nie ma podstaw do kwestionowania takiego podziału.

Zgodnie z art. 417 § 2 kodeksu wyborczego w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy. Jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli na dwa lub więcej okręgów, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa. PKW odwołując się do przepisu art. 417 § 2 kodeksu wyborczego, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2017 roku, sygn. akt II OSK 20174/17 wskazała, że nie można tworzyć okręgów wyborczych składających się z jednostki pomocniczej

i części innej jednostki pomocniczej. Jedynie w przypadku gdy układ przestrzenny gminy, w powiązaniu z liczbą mieszkańców poszczególnych jednostek pomocniczych

i miast leżących na obszarze gminy, jest tego rodzaju, że spełnienie tego warunku wiązałoby się z naruszeniem przepisów kodeksu wyborczego dotyczących tworzenia okręgów wyborczych, wówczas dopuszczalne jest odstąpienie od tych zasad.

PKW stwierdziła, że w skarżonej uchwale wyjątkowa sytuacja w gminie [...] dotyczyła jedynie sołectwa [...] (1,86), do którego z uwagi na położenie w gminie musiały zostać dołączone sołectwa [...] (0,32) i [...] (0,22). Nie dotyczy to sołectwa [...] (2,80) oraz [...] (0,41). Połączenie części sołectwa [...], które może zostać podzielone na trzy samodzielne okręgi wyborcze z sołectwem [...], które może zostać połączone z innymi sołectwami, które nie mogą samodzielnie tworzyć okręgów wyborczych było nieprawidłowe i naruszało zasady określone w art. 417 § 2 zdanie pierwsze kodeksu wyborczego oraz pozostaje z sprzeczności z powołanym orzeczeniem NSA z 11 października 2017 roku.

Niezasadny jest zarzut sztucznej interpretacji art. 417 § 2 z uwagi na pominięcie interesów mieszkańców, ich przyzwyczajenia, związki, tradycje. Przepisy kodeksu wyborczego nie przewidują uwzględnienia wymogu m.in. więzi społecznych i lokalnych łączących poszczególne obszary tworzące okręgi wyborcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1279 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.) rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie stała uchwała PKW z dnia

[...]czerwca 2018 roku utrzymująca w mocy postanowienie Komisarza Wyborczego

w [...] w sprawie skargi na podział gminy [...] na okręgi wyborcze do wyboru rady gminy.

Zgodnie z art. 12 ust.1 i 2 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 roku o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (DZ.U z 2018 roku, poz. 130), rada gminy zobligowana została do dokonywania podziału gminy na okręgi wyborcze w wyborach do rad gmin w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie ustawy. Przy uwzględnieniu podziału gminy na okręgi wyborcze uwzględnić należało liczbę mieszkańców ujętych w stałym rejestrze wyborców danej gminy na koniec kwartału poprzedzającego kwartał, w którym rada gminy dokonywała podziału gminy na okręgi wyborcze.

Rada gminy [...] realizując ten obowiązek podjęła uchwałę nr [...]

z dnia 2018 roku w sprawie podziału gminy [...] na okręgi wyborcze.

Postanowieniem z dnia [...]kwietnia 2018 roku Komisarz Wyborczy [...] działając w trybie nadzoru stwierdził, że podział gminy dokonany powyższą uchwałą jest niezgodny z prawem i wezwał radę do dokonania podziału w sposób zgodny z prawem w wyznaczonym terminie.

W sprawie istotne znaczenie ma ocena czy podział gminy [...] na okręgi wyborcze dokonany uchwałą Rady Gminy z dnia [...]marca 2018 roku, nr [...],

a zakwestionowany przez komisarza wyborczego postanowieniem z dnia [...]kwietnia 2018 roku jest zgodny z prawem.

Zaskarżoną uchwałą PKW podzieliła ocenę prawną komisarza wyborczego,

iż tworzenie okręgu wyborczego poprzez połączenie części sołectwa [...]

z sołectwem [...]i utworzenie okręgu wyborczego nr [...] jest niezgodne z prawem. Sołectwo [...] może zostać podzielone na trzy samodzielne okręgi wyborcze. Sołectwo [...]winno być połączone w jeden okręg wyborczy z graniczącymi z nim sołectwami, które nie mogą samodzielnie tworzyć okręgu wyborczego sołectwami [...],[...],[...],[...]i [...].

Należy podzielić stanowisko PKW, iż zgodnie z art. 417 § 2 kodeksu wyborczego na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy. Jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu wyborczego lub dzieli na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa. W gminach wiejskich jednostką pomocniczą jest sołectwo. Zasadniczo nie można tworzyć okręgów wyborczych składających się między innymi

z jednostki pomocniczej gminy i części innej jednostki pomocniczej.

Jedynie w przypadku gdy układ przestrzenny gminy, w powiązaniu z liczbą mieszkańców poszczególnych jednostek pomocniczych i miast leżących na obszarze gminy, jest tego rodzaju, że spełnienie tego warunku wiązałoby się z naruszeniem przepisów kodeksu wyborczego dotyczących tworzenia okręgów wyborczych. W takim przypadku dopuszczalne jest odstąpienie od zasad.

Wyjątkowa sytuacja w gminie [...] odnosiła się do sołectwa [...], do którego z uwagi na położenie na obszarze gminy musiały zostać dołączone sołectwa [...]i [...].

Taka wyjątkowa sytuacja nie odnosiła się do sołectwa [...]. W związku

z tym zaproponowane rozwiązanie przez komisarza uwzględnia zasadę łączenia całych sołectw, bądź dzielenia jednego większego na dwa lub więcej okręgów wyborczych.

W sytuacji gdy układ przestrzenny danej gminy pozwala zachować zasady nie ma potrzeby od tych zasad odstępować.

Odnosząc się do zarzutu skargi, iż sprawa była rozstrzygana na podstawie wytycznych zawartych w uchwale PKW, to należy uznać, iż zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podstawą rozstrzygnięcia o prawidłowości podziału gminy na okręgi wyborcze były zasady wskazane w art. 417 § 2 – 3 kodeksu wyborczego.

Skarżąca gmina w żadnym stopniu nie przedstawiła argumentów, które przemawiałyby za tym, aby odstąpić od ogólnych zasad uregulowanych w wyżej wskazanych przepisach. Powoływanie się na przypadek sołectwa [...] nie jest odpowiedni bowiem w tamtym przypadku zachodziła szczególna sytuacja uzasadniająca odstąpienie od ogólnych zasad. Wykładnia przepisów dokonana przez organ wyborczy w oparciu o przepisy ogólne oraz pogląd zaprezentowany przez NSA

w wyroku z dnia 11 października 2017 roku, sygn. akt II OSK 2074/17 jest prawidłowa. NSA w przywołanym wyroku uznał, że przepis art. 417 § 2 kodeksu wyborczego nie może mieć zastosowania do tworzenia okręgu wyborczego w sposób dowolny,

a za taki należy uznać tworzenie okręgu wyborczego z jednostki pomocniczej gminy

i części innej jednostki pomocniczej gminy. Z tego przepisu wynika jednoznacznie,

że ustawodawca przewiduje, jako wyjątek w ściśle określonych w kodeksie przypadkach, łączenie całych jednostek pomocniczych gminy oraz ich dzielenie na dwa lub więcej okręgów wyborczych. Wytyczne i wyjaśnienia PKW nie są wiążące dla rad gmin, gdyż zaliczają się do aktów prawa wewnętrznego. Wzorzec kontroli w tych sprawach stanowią przepisy kodeksu wyborczego. Brak mocy powszechnie obowiązującej nie oznacza jednak, aby wytyczne i wyjaśnienia PKW były pozbawione jakiejkolwiek znaczenia normatywnego. Stanowią one bowiem pomocniczą dyrektywę interpretacyjną dla kształtowania standardów demokratycznych procedur wyborczych

i z tej chociażby racji nie są obojętne dla wykładni zasad prawa wyborczego na szczeblu lokalnym. Uchwała PKW zawierająca wytyczne i wyjaśnienia odnośnie podziału gminy na okręgi wyborcze może mieć znaczenie posiłkowe w procesie wykładni i stosowania norm kodeksu wyborczego (por. wyrok NSA z 13 listopada 2013 roku, sygn. akt II OSK 2467/12, LEX nr 1291975).

W nawiązaniu do zarzutu podjęcia działań nadzorczych komisarza wyborczego

w zakresie uchwały rady gminy w przedmiocie jej podziału na okręgi wyborcze,

to należy zaznaczyć, iż w polskim systemie prawnym istnieje dwoistość postępowania

w zakresie kontroli. Z jednej strony kodeks wyborczy (art. 17 § 2 i art. 167 § 1 pkt 1

i § 3) przewiduje nadzór w tym zakresie, który sprawują komisarze wyborczy oraz ustawa o samorządzie gminnym (art. 91), która nie wyłączyła ogólnego nadzoru wojewody. Przepis art. 17 § 2 kodeksu wyborczego daje komisarzowi uprawnienie

do stwierdzenia wydania przez radę gminy uchwały z naruszeniem prawa i wezwanie

w zakreślonym terminie do wydania prawidłowej uchwały. Brzmienie przepisu art. 17

§ 2 kodeksu wyborczego prowadzi do wniosku, że postępowania nadzorcze wojewody

i komisarza wyborczego maja niezależny byt i realizują odrębne cele. Rozstrzygniecie nadzorcze wojewody ma na celu eliminacje z obrotu prawnego wadliwego aktu prawnego prawa miejscowego, zaś postanowienie komisarza wyborczego zastąpienie tego aktu rozstrzygnięciem zgodnym z prawem i to w ramach procedury podyktowanej kalendarzem wyborczym. Istotne jest przede wszystkim to, że uchwała rady gminy

w sprawie podziału na okręgi wyborcze jest zastępowana przez akt komisarza wyborczego, co zostaje potwierdzone orzeczeniem PKW.

Odnośnie terminu zakreślonego przez komisarza wyborczego należy zauważyć, iż przepis art. 17 § 2 kodeksu wyborczego nie zakreśla terminu, pozostawiając

tę kwestię organowi wyborczemu. Termin ten z jednej strony winien uwzględniać szybkość procedowania, z uwagi na kalendarz wyborczy, z drugiej strony zaś niezbędny czas do przygotowania i podjęcia uchwały.

Zarzuty formułowane na podstawie art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego nawiązują do innych zarzutów formułowanych na podstawie innych przepisów i również nie dają podstawy do uznania ich za usprawiedliwione.

Z tych wszystkich względów należy uznać, iż skarżona uchwała odpowiada prawu, a zarzuty jej postawione nie maja usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.