Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2039/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 141 par 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 11, art. 12
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art. 1, art. 2, art. 4 pkt 1 i 2, art. 8 uist. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 21, art. 64, art. 31
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) sędzia NSA Robert Sawuła Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 756/18 w sprawie ze skarg Burmistrza B. i M. P. na decyzję Wojewody W. z dnia 10 września 2018 r. nr ... w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 756/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), po rozpoznaniu sprawy ze skarg Burmistrza B. i M. P. na decyzję Wojewody W. z dnia 10 września 2018 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz orzekł o zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W skardze kasacyjnej M. P. zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczne wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania, przez:

1.1. pominięcie okoliczności, iż przedmiotowa inwestycja pozostaje w kolizji z dwiema rozpoczętymi inwestycjami skarżącego,

1.2. pominięcie okoliczności, iż działka ... jest pod ochroną konserwatora zabytków,

1.3. pominięcie i nieustalenie wzajemnego wpływu inwestycji i możliwych negatywnych skutków kolizji przedmiotowej inwestycji z inwestycjami skarżącego.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. z dnia 7 lipca 2017 r. Dz.U. z 2017 r. poz. 1496, ze zm.) w zw. z art. 1 i art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. z dnia 3 października 2018 r., Dz.U. z 2018 r. poz. 2068) przez bezpodstawne uznanie przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że przedmiotowa inwestycja w części, tj. co do budowy drogi, może być realizowana na podstawie tejże ustawy, podczas gdy specustawa drogowa nie może mieć zastosowania do przedmiotowej inwestycji w żadnym zakresie, gdyż przedmiotowa droga jest drogą dojazdową (wewnętrzną) do parkingu dla samochodów osobowych i nie spełnia przesłanek drogi publicznej,

2. art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu 20 marca 1952 r. (Dz.U. 1995 Nr 36, poz. 175), (zm. Dz.U. 1998 Nr 147, poz. 962), przez naruszenie zasady poszanowania mienia i pozbawienie i ograniczenie prawa własności skarżącego w sposób bezpodstawny, gdyż wbrew zaskarżonemu wyrokowi przedmiotowa inwestycja nie może być realizowana na podstawie specustawy drogowej,

3. art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483, ze zm.), przez naruszenie zasady ochrony własności i pozbawienie prawa własności skarżącego bezpodstawnie, bez przesłanki celu publicznego, gdyż wbrew zaskarżonemu wyrokowi, przedmiotowa inwestycja nie może być realizowana na podstawie specustawy drogowej,

4. art. 140 Kodeksu cywilnego przez nieuzasadnioną ingerencję w prawo właściciela do korzystania z rzeczy z wyłączeniem innych osób i ograniczeń, wbrew zaskarżonemu wyrokowi przedmiotowa inwestycja nie może być realizowana na podstawie specustawy drogowej,

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Niezasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: specustawa drogowa) w związku z przepisami art. 1 i art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068, dalej: u.d.p.).

Skarżący upatruje naruszenia wymienionych przepisów w stanowisku Sądu Wojewódzkiego, który w zaskarżonym wyroku przyjął, że objęta przedmiotową inwestycją droga ma status drogi publicznej, podczas gdy zdaniem strony jest to droga dojazdowa - wewnętrzna. Jak wynika z akt sprawy i uzasadnienia wyroku, Sąd Wojewódzki zanegował ocenę organu odwoławczego, że droga objęta wnioskiem inwestora (Gminy B.) ma charakter drogi wewnętrznej.

Mianowicie wskazał, że zgodnie z uchwałą numer ... Rady Miejskiej w B. z dnia 30 września 2015 r. działki o numerach ... i ... stanowią drogę publiczną, stosownie do art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 7 u.d.p.

Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że droga gminna jest kategorię drogi publicznej ( art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.p.), przy czym w myśl art. 7, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (ust. 1); zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2).

Z kolei zgodnie z art. 8 ust. 1 u.d.p. drogami wewnętrznymi są drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg.

Skoro w skardze kasacyjnej nie podważono ustaleń Sądu dotyczących zaliczenia przedmiotowej drogi do kategorii dróg gminnych (dróg publicznych), to tym samym akceptacji podlegało wnioskowanie co do podlegania tej drogi regulacji art. 1 ust. 1 specustawy drogowej stanowiącego, że ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Podkreślić jednak należy, że Sąd Wojewódzki nie zaaprobował wyłącznie zakwalifikowania przedmiotowej ulicy jako drogi wewnętrznej, natomiast zgodził się z oceną organu odwoławczego, że zaprojektowany w ramach wnioskowany inwestycji parking dla samochodów nie mieści się w przedmiotowym zakresie regulacji art. 1 ust. 1 specustawy drogowej. W szczególności Sąd Wojewódzki zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej można wydać dla takiego rodzaju inwestycji, która mieści się w ustawowym pojęciu drogi zdefiniowanym w ustawie o drogach publicznych, a więc dla realizacji inwestycji drogowej jako budowli, a nie wszystko, co ma znajdować się w pasie drogowym. Tym samym parkingu nie można zasadniczo traktować jako elementu drogi w technicznym znaczeniu, wyjąwszy drogi ekspresowe i autostrady.

W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki zasadnie wywiódł, że odmowna decyzja organu odwoławczego była przedwczesna, a wniosek powinien być ponownie rozpatrzony przez organ pierwszej instancji.

Należy jednak zaznaczyć, że Sąd Wojewódzki nie przesądził o dopuszczalności udzielenia zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, a jedynie wskazał na możliwość wezwania inwestora do dokonania stosownych zmian w przedłożonym projekcie w trybie art. 35 ust 3 w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Nie ulega zatem wątpliwości, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu pierwszej instancji będzie zbadanie dopuszczalności inwestycji w nowym kształcie, a więc w zakresie ograniczonym do przebudowy ulicy dojazdowej oraz istniejącej infrastruktury. Rzeczą organu będzie przy tym zweryfikowanie kwalifikacji inwestycji jako "przebudowy" w sytuacji, gdy jednocześnie w pierwszej decyzji rozstrzygnięto o przejęciu części nieruchomości skarżącego z przeznaczeniem pod drogę.

Organ powinien mieć na uwadze, że w myśl art. 4 pkt 18 u.d.p., przebudowa drogi to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

W konsekwencji należy założyć, że sama przebudowa obiektu budowlanego (drogi) nie wiąże się z koniecznością przejęcia nieruchomości stanowiących własność osób trzecich. Pod tym więc kątem sprawa wymaga wnikliwego rozważania.

Oczywiście w związku z niedopuszczalnością objęcia wnioskowaną decyzją budowy parkingu przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyjaśnieniu podlegać będzie to, czy charakter i zakres przedmiotowej inwestycji podlega regulacji specustawy drogowej.

W związku z zarzutem kasacyjnym dotyczącym naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zauważyć trzeba, że stan sprawy wymagał dokonania przez Sąd Wojewódzki szerszych wytycznych co do dalszego postępowania administracyjnego.

Uzupełniając wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaznaczyć należy, że stwierdzona wadliwość decyzji w tak istotnej części, obejmującej budowę parkingu, skutkować musi przeprowadzaniem na nowo czynności sprawdzających w razie modyfikacji wniosku przez inwestora.

Jednak nie można również wykluczyć tego, że sprawa stanie się bezprzedmiotowa, jeżeli inwestor nie dokona zmiany zakresu inwestycji i wycofa wniosek.

Sąd Wojewódzki trafnie wskazał w uzasadnieniu wyroku, że zarzuty skarżącego w zakresie ochrony jego interesu prawnego nie mogły być w pełni rozpoznane na etapie postępowania sądowego, gdyż organ drugiej instancji uwzględniając jego odwołanie uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Tak więc w zakresie w jakim organ odwoławczy sprawy nie badał, Sąd nie weryfikował zaskarżonej decyzji.

Przypomnieć trzeba, że również organ odwoławczy zaznaczył w uzasadnieniu decyzji, iż zbędne było odnoszenie się do wszystkich zarzutów strony, jeżeli ostatecznie stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z przepisami specustawy drogowej.

Nie ulega jednak wątpliwości, że przy ponownym rozpoznaniu wniosku obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie odniesienie się do kwestii spornych objętych zarzutami strony skarżącej, o ile sprawa będzie rozstrzygana merytorycznie.

Zaakcentować przy tym należy, że charakter specustawy ustawy drogowej nie zwalnia organów administracji od rozpoznania indywidualnej sprawy zgodnie z zasadami wyrażonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym ustanowionymi w art. 7, art. 8 ust. 1 i art. 11.

Wprawdzie ustawodawca w specustawie drogowej zastosował rozwiązania dopuszczające ingerencję w prawo własności do nieruchomości przeznaczonych na inwestycje drogowe, to jednak nie oznacza, że wydanie decyzji w trybie tej szczególnej ustawy nie wymaga w indywidualnej sprawie weryfikacji wniosku inwestora pod kątem niezbędności wywłaszczenia konkretnej nieruchomości.

Interpretacja i stosowanie przepisów specustawy drogowej nie może pomijać wymogów wynikających z zasad konstytucyjnych gwarantujących ochronę własności prywatnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), jak też wskazujących na zakres i przesłanki wprowadzenia ograniczeń prawa własności (art. 21 ust 2 oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

W tym kontekście uwagi Sądu Wojewódzkiego w uzasadnieniu wyroku przedstawione zostały w sposób zbyt powierzchowny. Oczywiście prawidłowo Sąd zaznaczył, że prawo własności nieruchomości, w tym prawo do jej zabudowy, nie ma charakteru absolutnego, gdyż ingerencja w to prawo przewidziana jest wprost w przepisach w przepisach art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Jednak w dalszych wywodach Sąd Wojewódzki nie uwzględnił w pełni znaczenia wymienionych przepisów dla wykładni przepisów specustawy drogowej.

Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Jak wskazuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie, przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji należy odczytywać w powiązaniu z innymi postanowieniami konstytucyjnymi, przede wszystkim z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3. W szczególności przyjmuje się, że dodatkową przesłanką dopuszczalności wywłaszczenia jest niezbędność jego dokonania. Wprawdzie art. 21 ust. 2 nie formułuje tego w sposób wyraźny, ale skoro posługuje się określeniem "jedynie wówczas", to kryje to w sobie przeświadczenie o wyjątkowości tej ingerencji we własność prywatną. Dodatkowo przepis art. 31 ust. 3 dopuszcza ograniczenie wolności i praw jednostki, tylko gdy "jest to konieczne", co należy odnieść również do wywłaszczenia.

Przedstawiciele doktryny przyjmują, że skoro art. 21 ust. 2 Konstytucji nie normuje procedury dokonywania wywłaszczenia, to oznacza, że znajdują tu zastosowanie ogólne konstytucyjne gwarancje należytej procedury. W szczególności gdy wywłaszczenie jest dokonywane na podstawie decyzji administracyjnej (lub analogicznego aktu indywidualnego), zainteresowanemu przysługuje ochrona sądowa (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji). Wskazuje się, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji wywłaszczenie musi zapewniać możliwość weryfikacji, czy rzeczywiście dana własność jest niezbędna i konieczna dla realizacji wskazanego celu publicznego. Brak natomiast gwarancji procesowych umożliwiających taką weryfikację, grozi nadużyciem instytucji wywłaszczenia przez organy władzy publicznej (por. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja RP, Komentarz. Tom, wyd. II art. 21 – pkt 18 i pkt 19 komentarza).

Odniesienie zasady niezbędności i zasady proporcjonalności do decyzji wywłaszczeniowych widoczne jest również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i ETPC, co trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej. Przykładowo w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2012 r. wskazano, że "wedle art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest zgodne z Konstytucją, jeżeli jest konieczne (niezbędne) dla realizacji celu publicznego. Ponadto zaznaczono (w powiązaniu z wyrokiem o sygn. K 6/05), że: "Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji regulacja instytucji wywłaszczenia musi zapewniać możliwość weryfikacji w toku procedury wywłaszczenia, czy rzeczywiście jest ono niezbędne i konieczne na wskazany cel publiczny".

Z kolei w wyrokach ETPC, odnoszących się do art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wskazuje się, że każda ingerencja w prawo własności "musi osiągnąć równowagę pomiędzy wymogami ogólnego interesu wspólnoty a wymogami ochrony praw podstawowych jednostki", przy tym "musi istnieć rozsądny stosunek proporcjonalności między zastosowanymi środkami a zamierzonym celem"; wymagana zaś równowaga nie zostanie osiągnięta, jeśli dana osoba musi ponieść indywidualny i nadmierny ciężar (wyrok ETPC z 15 grudnia 2015 r., 32794/07).

W innym wyroku Trybunał, odnosząc się do art. 1 Protokołu Dodatkowego zaznaczył, że aby ingerencja w postaci pozbawienia mienia była zgodna z ogólną zasadą (poszanowania mienia), musi być dokonana w interesie publicznym, na warunkach przewidzianych przez ustawę i zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego, musi także zachować równowagę między wymogami ogólnego interesu społeczności i ochrony podstawowych praw jednostki (por. wyrok ETPC z 30 maja 2000 r., 31524/96).

Powyższe uwarunkowania prawne nie pozwalają zaakceptować ogólnikowych wskazań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którymi: "organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do oceny celowości zamierzonej inwestycji, czy jej przebiegu. Organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany".

Przede wszystkim należy przypomnieć, że we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, inwestor określa nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (art. 11d ust. 1 pkt 3a specustawy), odpowiednio do zaprojektowanej lokalizacji inwestycji drogowej. W razie uwzględnienia wniosku, nieruchomości przeznaczone na budowę dróg stają się własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 specustawy).

Przyjęty w specustawie mechanizm wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonych na inwestycję drogową podyktowany został potrzebą uproszczenia procedur w celu przyspieszenia rozwoju infrastruktury drogowej.

Niewątpliwie realizacja dróg, jako działanie celu publicznego, generalnie uzasadnia ingerencję w prawo własności podmiotów prywatnych. Jednak sam cel specustawy oraz cel publiczny konkretnej inwestycji nie może przesądzać automatycznie, czy w konkretnym przypadku wnioskowany przez inwestora zakres wywłaszczenia nieruchomości, przewidzianych pod budowę drogi, spełnia wymogi zasad niezbędności i proporcjonalności, ustanowionych w obowiązującym porządku prawnym.

Jak wynika z wcześniejszych rozważań, skutek wywłaszczeniowy decyzji o zezwoleniu realizacji inwestycji drogowej sprawia, że w toku postępowania prowadzonego przez właściwy organ administracji musi być zagwarantowana rzeczywista ochrona interesów właścicieli nieruchomości, zaplanowanych do przyjęcia na rzecz inwestora (zarządcy drogi).

Zawarty w specustawie uproszczony tryb nabywania nieruchomości pod inwestycje drogowe nie może przecież prowadzić do takich przypadków, gdy wnioskowana przez inwestora lokalizacja inwestycji skutkować będzie ewidentnym naruszeniem równowagi pomiędzy potrzebami interesu publicznego a prawami obywateli, którzy zgłaszają uprawnione zastrzeżenia co do planowanego wywłaszczenia ich nieruchomości.

Dlatego związanie organu wnioskiem inwestora nie oznacza - jak wskazał Sąd Wojewódzki - braku możliwości badania zasadności wybranej przez inwestora lokalizacji drogi.

Jak w każdej sprawie budowlanej, organ nie może samodzielnie korygować dokumentacji projektowej, bądź wydać decyzji ustalającej parametry inwestycji niezgodnie z wnioskiem.

Obowiązkiem organu jest jednak wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tak by nie doszło do wydania decyzji niezgodnej z prawem. W zależności od charakteru inwestycji drogowej zakres weryfikacji zawnioskowanego przebiegu drogi będzie różny, bowiem w przypadku dróg krajowych (autostrad, ekspresowych) oraz wojewódzkich swoboda wyboru ich lokalizacji jest mniejsza z uwagi na szereg uwarunkowań między innymi: terenowych, środowiskowych oraz potrzebę ich dostosowania do sieci dróg istniejących i obiektów infrastrukturalnych. W odniesieniu do takiej kategorii dróg adekwatne są uwagi zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazujące, że: uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Ponadto lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być wywłaszczone (por. wyrok z 16 października 2012 r. sygn. akt K 4/10).

Przyjęte w wymienionym wyroku założenie, że wyznaczenie drogi przez grono specjalistów z zakresu z transportu, geologii, ochrony środowiska (i innych dziedzin) prowadzi nieuchronnie do zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi nie ma w pełni zastosowania do każdej sprawy w przedmiocie inwestycji drogowej.

W przypadku dróg powiatowych, a zwłaszcza gminnych, mogą nie wystąpić tak złożone czynniki determinujące ich przebieg, że możliwy jest wybór wariantów lokalizacji danej inwestycji. Jeżeli więc zachodzą wątpliwości, podyktowane obiektywnymi okolicznościami konkretnej sprawy, w szczególności właściciele zgłaszają uprawnione zastrzeżenia co do planowanego wywłaszczenia ich nieruchomości, to rzeczą organu jest wyjaśnienie spornych kwestii. Wykluczyć bowiem należy sytuacje, że organ administracji w sposób mechaniczny zatwierdza wnioskowany przebieg drogi, bez sprawdzenia czy inwestor wykazał zasadność ingerencji w prawo własności konkretnej nieruchomości przeznaczonej pod planowaną inwestycję.

W szczególności wymagana jest ocena, czy nie ma alternatywnych rozwiązań gwarantujących osiągnięcie tego samego celu, przy mniej dotkliwej ingerencji w prawo własności poszczególnych nieruchomości. Powinnością zatem inwestora jest ustosunkowanie się do zastrzeżeń dotyczących zaprojektowanej lokalizacji inwestycji drogowej, a rzeczą organu jest taka weryfikacja wniosku, aby nie dochodziło do arbitralnego wyznaczenia nieruchomości podlegających wywłaszczeniu.

W rezultacie ostateczne określenie kształtu inwestycji, w tym zakresu wywłaszczeń, może być efektem uwzględnienia przez inwestora zarzutów co do lokalizacji inwestycji drogowej i modyfikacji dokumentacji projektowej.

Jednocześnie należy zaznaczyć, że niekiedy nieprzedstawienie przez inwestora alternatywnych rozwiązań projektowych, bądź niedokonanie korekty przebiegu drogi, może skutkować decyzją odmowną.

Taki sposób procedowania spraw w przedmiocie inwestycji drogowych znajduje oparcie w orzecznictwie. Przykładowo w wyroku z dnia 3 czerwca 2009 r. II OSK 424/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organy administracji rozpoznające wniosek dotyczący lokalizacji drogi publicznej nie mogą zmienić parametrów inwestycji drogowej, mogą jednak zbadać czy w istocie nie chodzi o realizację innych celów niż zakładane i czy inwestycja uwzględnia uzasadnione interesy osób trzecich.

Zauważyć trzeba, że chociaż zasadniczo w wyrokach akcentowana jest kwestia "związania" organu wnioskiem zarządcy drogi (inwestora) w zakresie lokalizacji inwestycji drogowej oraz rozwiązań architektoniczno-budowlanych, to jednocześnie przyjmuje się, że "Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz tego, czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo" (por. wyrok NSA z 14 września 2021 r. II OSK 1332/21).

Z kolei w wyroku z 3 września 2014 r. II OSK 1730/14, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "należy dopuścić weryfikację zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego, zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich. Dopuścić także należy ocenę przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości".

W innym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że oceniając, czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza tego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Dalej stwierdził, że: "Ingerencja organów w ocenę przebiegu drogi jest w wyjątkowych sytuacjach możliwa na poziomie celowości realizacji inwestycji drogowej" (por. wyrok NSA z 22 września 2020 r. II OSK 711/20).

Warto również przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym organ administracji właściwy w zakresie orzekania o lokalizacji dróg nie jest ściśle związany wnioskiem inwestora i winien dokonać kontroli poszczególnych elementów planowanej inwestycji pod kątem ustalenia, czy nie dojdzie do nieuzasadnionej i nadmiernej ingerencji w prawo własności (por. wyrok NSA z 21 lipca 2010 r. II OSK 750/10).

Z podanych względów należy zatem wyprowadzić wniosek, że kontrola legalności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej musi obejmować ocenę zachowania wymogów wynikających z zasady ochrony prawa własności i nakazu proporcjonalnej ingerencji w to prawo. Jeżeli więc z obiektywnych okoliczności sprawy wynikają uzasadnione zastrzeżenia co do zawnioskowanej przez inwestora lokalizacji drogi, to obowiązkiem sądu jest ocena, czy organ administracji w sposób właściwy zweryfikował wskazane przez inwestora nieruchomości planowane do przejęcia na rzecz podmiotów publicznych (art. 11d ust. 1 pkt 3a specustawy), a w konsekwencji, czy zgodnie z prawem rozstrzygnięto w kwestiach dotyczących wywłaszczenia nieruchomości prywatnych przeznaczonych pod drogę (art. 11f ust. 1 pkt 2, 4, 5, i 6 specustawy).

Wobec powyższego zgodzić się należało ze stroną skarżącą, że wytyczne Sądu Wojewódzkiego nie odpowiadają w pełni wymogom art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 21 Konstytucji, aczkolwiek nie doszło do naruszenia tych przepisów, a także art. 140 k.c., w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

W rezultacie należało uznać, że mimo częściowo wadliwego uzasadnienia, wyrok odpowiada prawu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji obowiązane będą jednak do uwzględnienia stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie wykładni omówionych wyżej przepisów oraz wytycznych co do kierunku czynności wyjaśniających.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 oraz art. 207 § 2 p.p.s.a.

-----------------------

12