Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1855/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 1 pkt 3, art. 34 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1246/16 w sprawie ze skargi Wojewody Ś. na zarządzenie Prezydenta Miasta S. z dnia 13 lutego 2008 r. nr ... w przedmiocie zamiany nieruchomości 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Wojewody Ś. na rzecz Prezydenta Miasta S. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1246/16 oddalił skargę Wojewody S. na zarządzenie Prezydenta Miasta S. z dnia 13 lutego 2008 r. nr ... w przedmiocie zamiany nieruchomości.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta S. zarządzeniem z dnia 13 lutego 2008 r. nr ... postanowił o zamianie prawa własności zabudowanej nieruchomości, stanowiącej własność Gminy S., ozn. geod. jako działka nr ... k.m. ..., obręb S. o powierzchni 2392 m2, o wartości 126 800 złotych na prawo wieczystego użytkowania działek niezabudowanych, stanowiących własność Skarbu Państwa w wieczystym użytkowaniu C.S.A. z siedzibą w K., ozn. geod. jako działka Nr ... i ... k.m. ... obręb S. o łącznej powierzchni 1533 m2, wartości łącznej 81 008 zł. W oparciu o § 2 zarządzenia, Prezydent ustalił dopłatę w wysokości 45 792 zł., stanowiącą różnicę wartości zamienianych nieruchomości, którą to miała uiścić C..

Wyżej wskazany akt został zaskarżony przez Wojewodę S., który w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej: u.s.g.) i art. 54 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie jego nieważności, ze względu na naruszenie art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem organu nadzoru, kwestionowany akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa. Prezydent, podejmując ww. zarządzenie działał na podstawie uchwały Nr ... Rady Miejskiej w S. z dnia 26 stycznia 1995 r. w sprawie określenia zasad gospodarowania komunalnymi nieruchomościami gruntowymi, która na dzień wydania zarządzenia, to jest na dzień 13 lutego 2008 r. już nie obowiązywała.

Wojewoda tezę o nieobowiązywaniu ww. uchwały uzasadnił tym, że przepisem art. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) z dniem 22 października 2007 r. diametralnie została zmieniona treść leżącego u podstaw jej wydania art.18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Na skutek przyjętej nowelizacji dyspozycją tego przepisu objęto wszystkie nieruchomości, a nie jak dotychczas jedynie nieruchomości gruntowe. Ponadto od tego czasu przepis miał dotyczyć czynności "niedokonanych" - takich jak: nabywanie, zbywanie i obciążanie, wynajmowanie, a nie jak dotychczas, tylko czynności "dokonanych" takich jak: zbycie, nabycie, obciążenie i najem. I wreszcie wymogi znowelizowanego przepisu od tej pory miały dotyczyć już nie tylko umów zawieranych na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata, ale i umów zawieranych na czas nieoznaczony oraz przypadków, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy dotyczące tej samej nieruchomości. Konsekwencją tej nowelizacji, zmieniającej treść delegacji ustawowej, jest (była) utrata mocy obowiązującej uchwały z dnia 26 stycznia 1995 r.

Zdaniem organu nadzoru, w sytuacji, w której upoważnienie ustawowe zostało uchylone lub zmienione, a żaden przepis szczególny nie wprowadza tymczasowych reguł dopuszczających zachowanie aktu wydanego w oparciu o podstawę prawną w brzmieniu już nieobowiązującym, to akt taki traci rację bytu, albowiem swym zakresem przedmiotowym czy podmiotowym, nie odpowiada już granicom nowej delegacji.

Następnie Wojewoda S. wskazał na mający zastosowanie również do aktów prawa miejscowego § 32 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasada techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 283), w którym przewidziano, że jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego, zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu, przyjmuje się, że akt wykonawczy wydany na podstawie tego przepisu upoważniającego traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie przepisu zmieniającego treść przepisu upoważniającego. Stosownie zaś do brzmienia § 33 ust. 1 ww. rozporządzenia, jeżeli akt wykonawczy wydany na podstawie uchylanego albo zmienianego przepisu upoważniającego nie jest niezgodny z nową albo znowelizowaną ustawą, można go wyjątkowo zachować czasowo w mocy, wskazując w przepisach przejściowych, że dotychczasowe przepisy wykonawcze zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych.

Zatem w ocenie organu nadzoru, na skutek istotnej nowelizacji przepisu upoważniającego, dotyczącego zakresu spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym oraz braku przepisów przejściowych, ww. uchwała z dniem 22 października 2007 r., z mocy prawa, utraciła swą moc obowiązującą. W tej sytuacji Prezydent nie mógł opierać swych działań na jej podstawie. Natomiast z uwagi na fakt, że oprócz tej uchwały nie istniał żaden inny akt Rady Miejskiej w S., upoważniający Prezydenta do zbywania i nabywania, ani zamiany nieruchomości, należy stwierdzić, że organ ten podejmując zarządzenie z dnia 3 lutego 2008 r. działał bez stosownego upoważnienia, czym istotnie naruszył prawo, to jest art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 Konstytucji RP.

Kolejny zarzut podnoszony w skardze dotyczy naruszenia bezprzetargowego zasad zbywania nieruchomości, określonych w art. 34 ust. 1 pkt. 3 u.g.n., bowiem wydanie zarządzenia w przedmiocie zamiany nieruchomości nastąpiło bez dochowania procedury prawnej dotyczącej zasad pierwszeństwa w nabywaniu nieruchomości.

Dalej wskazano, że nieruchomość - będąca przedmiotem zamiany - oznaczona jako działka nr ..., na dzień wydania zarządzenia, stanowiła własność Gminy S.. Podstawą nabycia tej nieruchomości do zasobu gminnego Miasta S. była decyzja Wojewody Katowickiego Nr ..., ..., ... oraz Nr ... z dnia 20 sierpnia 1993r. Nieruchomość ta była zabudowana składnikiem budowlanym stanowiącym nakłady C. S.A. w K.". Tym składnikiem budowlanym były budynki mieszkalne, określone przez Miasto S. jako: składnik majątku C. S.A. Spółka była stroną umów najmu mieszczących się w budynkach lokali mieszkalnych, była też, jak twierdzi Gmina, podmiotem uprawnionym do zbycia tych lokali na zasadach zakładowych. Powyższe, zdaniem Prezydenta wyłączało zastosowanie art. 34 ust. 1, 4 i 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami w procesie zbycia nieruchomości oznaczonej jako działka Nr ....

Według organu nadzoru, budynki mieszkalne znajdujące się przy ulicy L. ... i ... były jedynie w posiadaniu C. S.A. Spółka weszła w ich posiadanie na poprzez nabycie - w drodze sprzedaży przedsiębiorstwa spółki o firmie: F. "F." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w upadłości z siedzibą w S. - tzw. nakładów na grunt (§ 3). W wyniku nabycia tychże nakładów C. S.A nie stała się jednak właścicielem budynków mieszkalnych. Zgodnie z zasadą superficies solo cedit właścicielem pozostawało Miasto S., albowiem to ono było właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka Nr ..., na której były posadowione budynki mieszkalne. Tym samym - wbrew temu, co wywodzi Miasto S. - dla uzasadnienia odstąpienia od przepisu art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogła mieć zastosowania ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (Dz. U. 2001, Nr 4, poz. 24).

Skoro zaś nie istniały żadne przepisy szczególne, które mogłyby wyłączyć stosowanie przepisu art. 34 u.g.n., zbycie nieruchomości należącej do zasobu Miasta S. musiało się odbyć z uwzględnieniem wszelkich procedur z niego wynikających. Zaniechanie procedury w procesie zbywania nieruchomości stanowi istotne naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie Gminy nie każda zmiana przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego oznacza automatyczną utratę mocy prawnej aktu wydanego na jego podstawie. Organ administracyjny przedstawił argumentację na poparcie lansowanej tezy odwołując się do doktryny i orzecznictwa. Zdaniem organu, uchwała, nie była sprzeczna treścią przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. po nowelizacji, w ramach której rozszerzono uprawnienia rady gminy w zakresie podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu. Wobec tego nie nastąpiła automatycznie utrata jej mocy obowiązującej.

Odnosząc się do drugiego zarzutu, związanego z naruszeniem przez Prezydenta procedury, przewidującej pierwszeństwo najemców w przypadku zbywania lokali mieszkalnych, pełnomocnik Gminy wywodzi, iż stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie uzasadniał zastosowania przepisów zawartych w art. 34 u.g.n.

Wskazano, że Gmina S., nie była stroną umów najmu lokali znajdujących się w budynkach mieszkalnych przy ul, L. ... i ..., bowiem na skutek komunalizacji na jej rzecz działki nr ... nie wstąpiła w stosunki najmu. Ponadto, komunalizacja działki, na której posadowione są te budynki, w żaden sposób nie ograniczyła dotychczasowych praw osób trzecich, w tym praw najemców lokali mieszkalnych. Z uwagi na fakt, że nakłady poczynione na w/w grunt nabyła od upadłego C. S.A. to spółka ta przejęła prawa i obowiązki upadłego jako wynajmującego. Natomiast, uprawnienie do nabycia nieruchomości lokalowej na zasadzie pierwszeństwa wynikające z art. 34 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 u.g.n. zostało powiązane z istnieniem tytułu prawnego do lokalu w postaci stosunku najmu zawiązanego na czas nieoznaczony (por. wyrok TK z 21.9.1999 r., K 6/98). Jedynie w przypadku zbywania nieruchomości osobom wymienionym w art. 34 ust. 1 ww. ustawy przysługuje pierwszeństwo w ich nabyciu. Ponadto prawo pierwszeństwa stanowi ustawowe ograniczenie prawa własności przysługującej Skarbowi Państwa i jednostkom samorządu terytorialnego i z tego względu przepis art. 34 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 nie powinien być wykładany rozszerzająco (por. wyrok SN z 11.3.2011 r., II CSK 302/10).

W końcowej części pisma procesowego uzasadniono wniosek o odrzucenie skargi, podnosząc iż skarga jest niedopuszczalna. Zarządzenie ma charakter cywilnoprawnego oświadczenia woli organu wykonawczego właściciela.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjnym w Gliwicach na podstawie art. 151 p.p.s.a. uznał że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu WSA w Gliwicach przytoczył argumenty, w zasadniczej części tożsame ze stanowiskiem skarżonego organu, mające na celu podważenie wysuniętej przez organ nadzoru tezy odnośnie braku podstawy prawnej do wydania zaskarżonego zarządzenia w uchwale nr ... Rady Miejskiej w S. z dnia 26 stycznia 1995r. w sprawie określenia zasad gospodarowania komunalnymi nieruchomościami gruntowymi (dalej w skrócie: uchwała).

Sąd przyznał co prawda, że dokonana przepisem art. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 173, poz. 1218) zmiana art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym rzeczywiście spowodowała modyfikację treści normy konstytuującej delegację ustawą upoważniającą radę gminy do podjęcia uchwały w kwestii podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: "nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Co nie zmieniana jednak faktu, że ww. przepis ustawy, również w znowelizowanej wersji, w dalszym ciągu upoważniał radę gminy do uregulowania zasad dokonywania zamian nieruchomości komunalnych.

Sąd wyszedł z założenia, że pojęcie zbywania odnosi się do czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Zatem obejmuje także zamianę nieruchomości.

Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że przepis § 10 ww. uchwały mógł stanowić podstawę prawną do wydania zarządzenia z dnia 13 lutego 2008 r. jako że nie został uchylony w wyniku nowelizacji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a.

Następnie Sąd I instancji zakwestionował trafność drugiego z podniesionych w skardze zarzutów, dotyczącego nieuwzględnienia przez Prezydenta Miasta S. procedury pierwszeństwa wynikającej z przepisu art. 34 u.g.n. Powołując się na wyrok SN z 6 maja 2010 r., II CSK 629/09 (Lex nr 736478), WSA w Gliwicach wskazał, że art. 34 i 36 u.g.n. nie przyznają pierwszeństwa do nabycia części składowej rzeczy, która to część składowa nie może być odrębnym przedmiotem prawa własności. Stanowisko takie, w ocenie Sądu I instancji, miałby potwierdzić przepis art. 34 ust. 6b u.g.n., zgodnie z którym w przypadku realizacji pierwszeństwa, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, ust. 6 lub ust. 6a, przedmiotem zbycia powinna być nieruchomość wraz z gruntem niezbędnym do racjonalnego korzystania z budynku. Z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie, brak odrębnej własności wynajmowanych lokali, nie znajdował zastosowania tryb określony w art. 34 ust. 1 pkt. 3 w zw. z ust. 4 i ust. 5 u.g.n.

Ponadto, zdaniem Sądu, przepis art. 34 ust. 1 pkt. 3 u.g.n., przewidujący pierwszeństwo najemców lokalu mieszkalnego, odnosi się jedynie do sytuacji, w której lokal zbywa właściciel będący wynajmującym. W tej sprawie stosunek najmu łączy najemców nie z Gminą S., ale z C. S.A. Zmiana właściciela nieruchomości nie ma żadnego wpływu na ten stosunek.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda S., zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie, to jest:

- niezastosowanie art. 7 Konstytucji, czyli uznanie, iż Prezydent Miasta S. miał podstawę prawną do wydania zarządzenia nr ... Prezydenta Miasta S. z dnia 13 lutego 2008 r. w sprawie zamiany nieruchomości położonych w S. przy ulicy N. - L. poprzez uznanie, iż uchwała Nr ... Rady Miejskiej w S. z dnia 26 stycznia 1995 r. obowiązywała w chwili wdania zarządzenia;

- niezastosowanie art. 34 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 34 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm. - stan prawny na dzień wydania przedmiotowego zarządzenia), które prowadziło do uznania, że w sprawie dopuszczalne było zbycie nieruchomości zabudowanej budynkiem, w którym znajdowały się wynajmowane lokale mieszkalne, z pominięciem prawa pierwszeństwa, przysługującego najemcom lokali mieszkalnych.

W zakresie podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi.

Mając powyższe na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, na zasadzie art. 188 p.p.s.a., albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a, a także wniósł o zasadzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ nadzoru przedstawił argumenty na poparcie tezy o utracie mocy przez uchwałę z faktu zmiany ustawowego upoważnienia do jego wydania. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, nowelizacja z 2007 r. choć nie zmieniała brzmienia poszczególnych słów, to jednak nadała tej jednostce redakcyjnej ustawy nową treść. Konfrontując obie te regulacje, skarżący kasacyjnie organ stwierdził, że różnice pomiędzy nimi polegają na: 1) zmianie leksykalnej na bardziej prawidłową tj. nabycia, zbycia i obciążenia na nabywania, zbywania i obciążania, 2) objęciu regulacją wszystkich nieruchomości, nie tylko nieruchomości gruntowych jak " było w pierwotnej wersji, 3) w zakresie najmu i dzierżawy objęciu regulacją także umów zawieranych na czas nieoznaczony, 4) doprecyzowaniu, że uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.

Wobec ww. odmienności, w ocenie autora skargi kasacyjnej nie można się zgodzić z twierdzeniem, że zmiana ustawowego upoważnienia z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy gminnej z 2007 roku była wyłącznie "kosmetyczna" i nie pociągała za sobą zmiany treści upoważnienia ustawowego.

Następnie skarżący kasacyjnie przypomniał, że uchwała rady gminy podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. jest uchwałą w sprawie zasad zarządu mieniem w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są wydawane na podstawie i granicach ustaw. Jeżeli więc upoważnienie do wydania aktu traci moc, to tym samym akt ten traci moc, gdyż znika albo skuteczne zmieniona zostaje podstawa do jego wydania. Zdaniem skarżącego kasacyjni , norma zawarta w § 32 ust. 2 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje - tak jak w przedmiotowej sprawie -że, jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego (również aktu prawa miejscowego) w ten sposób, iż zmienia się zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym, to akt wykonawczy wydany na podstawie tego przepisu upoważniającego traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie przepisu zmieniającego treść przepisu upoważniającego.

Wobec tak skonstruowanego przepisu nie zgodził się z Sądem, że mimo nowelizacji przepisu delegacyjnego, przepisy wykonawcze lub akty prawa miejscowego w pewnym zakresie (który ustalany byłby w trakcie stosowania prawa) mogłyby jednak zachować swoją moc. Przyjęcie takiej koncepcji prowadzi do niebezpiecznej sytuacji, w której to nie przepis prawa ale przyjęta na użytek konkretnej sprawy dowolna interpretacja, będzie decydowała o tym, czy dany akt istnieje w obrocie prawnym, czy nie, a jeśli istnieje, to, w jakim zakresie.

Przechodząc na koniec do zarzutu obrazy art. 34 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 34 ust. 7 u.g.n., autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sądowi I instancji zupełnie uszła uwadze treść art. 34 ust. 7 u.g.n., zgodnie z którą zbycie nieruchomości zabudowanej domem wielolokalowym na rzecz innych osób niż wymienione w ust. 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić z pominięciem pierwszeństwa w nabyciu lokali mieszkalnych przysługującego najemcom tych lokali. W przedmiotowej sprawie zbyciu podlegała właśnie nieruchomość zabudowana budynkiem wielolokalowym. Przedmiotem transakcji nie były więc poszczególne lokale składające się na budynek, ale nieruchomość jako całość. Przepis art. 34 ust. 7 ustawy nie zakazuje zbycia poszczególnych lokali, ale zakazuje zbywania nieruchomości zabudowanej domem wielolokalowym z pominięciem pierwszeństwa.

Udzielając odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta S. wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu administracyjnego, nie każda bowiem zmiana, przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego oznacza automatyczną utratę mocy prawnej aktu wydanego na jego podstawie. Odnosząc się do zarzutu, że powyższe stanowisko Sądu prowadzi do sytuacji, w której to nie przepis prawa, ale przyjęta na użytek konkretnej sprawy dowolna interpretacja, będzie decydowała o tym, czy dany akt istnieje w obrocie prawnym czy nie istnieje, wskazano na obowiązujące domniemanie zgodności aktu prawa miejscowego z prawem (art. 91 i art. 93 ustawy o samorządzie gminnym). Domniemanie to może zostać obalone jedynie poprzez stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego przez organ nadzoru lub sąd administracyjny. Zatem to nie dowolna interpretacja każdej jednostki będącej adresatem aktu prawa miejscowego czy organu stosującego prawo, a wykładnia dokonana przez organ nadzoru lub sąd administracyjny prowadzi do unieważnienia aktu prawa miejscowego jako niezgodnego z prawem.

W ocenie Prezydenta Miasta S. również drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazano, że prawo pierwszeństwa z art. 34 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 u.g.n. obowiązuje tylko w relacji pomiędzy wynajmującym - właścicielem nieruchomości a najemcą - uprawnionym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie stwierdzić należy, że uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także nie można zarzucić, iż nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Co do zarzutów naruszenia prawa materialnego, to wskazać należy, że przedmiotem zaskarżenia było objęte zarządzenie Prezydenta a nie uchwala nr 99/IX/95 Rady Miejskiej w S. z dnia 26 stycznia 1995r., co do której de facto zmierzały podniesione w skardze do WSA i do NSA zarzuty. Podkreślić należy, że uchwala ta obowiązywała w chwili wydania zaskarżonego zarządzenia - domniemanie zgodności aktu prawa miejscowego z prawem (art. 91 i art. 93 ustawy o samorządzie gminnym).

Po pierwsze odwoływanie się przez skarżącego kasacyjnie do traktowania rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016r., poz. 283), jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania. Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (vide: T. Bąkowski "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z.Duniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). Naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków.

Nadto aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego.

Po drugie stwierdzić należy, że zmiana dokonana nowelizacją z 2007 r. miała charakter "kosmetyczny" i w dalszym ciągu przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. upoważniał radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zwykły zarząd - czyli również dokonywania zamian nieruchomości komunalnych. Zatem pomimo wspomnianej nowelizacji treści tego przepisu pozostało w nim ustawowe upoważnienie do podjęcia określonej uchwały. Co więcej w niewielkim stopniu zmieniła się zawarta w tym przepisie norma prawna. Na gruncie przedmiotowej sprawy rozstrzygnięcia wymagało szersze zagadnienie wiążące się z odpowiedzią na pytanie, czy każda zmiana przepisu, w którym wysłowiona jest norma prawna skutkuje zmianą tej normy oraz - w dalszej kolejności - w jakim ewentualnie zakresie zmiany przepisów prawnych nie uzasadniają twierdzenia o zmianie norm w nich zakodowanych.

Nie można przyjąć automatycznie, że każda zmiana przepisu, w którym wysłowiona jest norma prawna skutkuje zmianą tej normy. Nie może decydować w tej kwestii forma wyrażenia normy, czyli jednostka redakcyjna tekstu prawnego, jaką jest przepis prawa. Decydujące powinno być kryterium treści normy w dotychczasowym i w zmienionym stanie prawnym. Jeżeli treść normy nie ulega zmianie, to nawet w przypadku zmiany sposobu jej wysłowienia w przepisach prawnych, nie można mówić o nowej podstawie prawnej. Oznacza to, że tożsamość podstawy prawnej rozstrzygnięcia wymaga analizy obowiązującego porządku prawnego z punktu widzenia zachowania w nim (lub nie) ciągłości normy prawnej stanowiącej podstawę wcześniejszego rozstrzygnięcia, a nie może wyłącznie ograniczać się do porównania literalnego brzmienia przepisów prawnych. W konsekwencji nie każda zmiana dokonywana przez ustawodawcę w tekście prawnym jest tożsama z modyfikacją norm prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.

Dodatkowo należy przyjąć, że nawet modyfikacja dotychczasowej normy prawnej nie musi być równoznaczna ze zmianą podstawy prawnej dotychczasowego rozstrzygnięcia, jeżeli modyfikacja ta nie dotyczy istoty zakazu lub nakazu określonego zachowania stanowiącego treść normy prawnej. Analizę zmienionych przepisów prawnych z powyższego punktu widzenia należy odnieść do stanu prawnego niniejszej sprawy. Zasadnicze jest rozstrzygnięcie kwestii, czy zmiana przepisu art.18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. wprowadzona art.2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2007r. Nr 173, poz. 1218) spowodowała taką zmianę stanu prawnego stanowiącego delegację ustawową do wydania uchwały przez radę gminy, która uzasadniałaby wniosek o braku podstawy prawnej do wydania takiej uchwały. Otóż pomijając zmianę stylistyki językowej i redakcji tego przepisu doprecyzowano jedynie jego treść co do tego, że uchwała taka dotyczy nie tylko nieruchomości gruntowych, a także że uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość (co zresztą i tak nie budziło wątpliwości w orzecznictwie sądowym). Tym samym zarówno przed, jak i po nowelizacji przepisu art.18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., zawierał on stosowną normę upoważniającą do wydania uchwały przez radę gminy - co więcej w tym samym zakresie. Nie znajduje więc uzasadnienia twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, że nowelizacja art.18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. dokonana w 2007r. spowodowała uchylenie normy upoważniającej radę gminy do wydania stosownej uchwały, bądź taką zmianę jej treści, że nie można mówić o upoważnieniu ustawowym do wydania takiego aktu przez radę gminy do dotychczasowym zakresie. Nieusprawiedliwiony jest więc zarzut, że wskutek dokonanej nowelizacji wspomnianego przepisu odpadła podstawa prawna, a wydane dotychczas z jej upoważnienia uchwały rad gmin utraciły moc obowiązującą. Co więcej takiego skutku nie przewidział także sam ustawodawca w przepisach intertemporalnych.

W konsekwencji nie znajduje uzasadnienia także zarzut naruszenia art.7 Konstytucji RP. Sąd I instancji dokonał bowiem prawidłowej kontroli zaskarżonego zarządzenia w kontekście wskazanych przepisów.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 34 ust. 7 u.g.n. Otóż przepis ten nie stanowił podstawy prawnej, ani nawet nie warunkował wydania zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta S. z dnia 13 lutego 2008 r. nr ... w przedmiocie zamiany nieruchomości. Przepis ten ma charakter materialnoprawny i określa, że w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym, że pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która spełnia jeden ze wskazanych w tym przepisie warunków. Zaskarżone zarządzenie nie zbywa nieruchomości, gdyż następuje to dopiero na mocy aktu notarialnego, a więc nie mogło ono naruszyć wspomnianego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażane w orzecznictwie stanowisko, iż decydowanie o zbyciu nieruchomości jest niczym innym jak decydowaniem o zmianie przeznaczenia nieruchomości, a nie podejmowaniem samej czynności sprzedaży. Organ gminy bowiem rozstrzyga o tym, czy określona nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie nieruchomości, czy też nie oraz na jakich warunkach następuje owo zbycie. Rozstrzyganie o tym w formie uchwały lub zarządzenia właściwego organu gminy następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzenie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych (por. np. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 6 listopada 2000 r., OPS 11/00, ONSA 2001, z. 2, poz. 52). Taki sam charakter zatem miało zaskarżone zarządzenie.

Pierwszeństwo do nabycia nieruchomości aktualizuje się wówczas, gdy właściwy podmiot np. jednostka samorządu terytorialnego ogłosi swój zamiar zbycia nieruchomości. Zatem dopiero wówczas osoby, o których mowa w art. 34 ust. 1 pkt 1-3 u.g.n. mogą skorzystać z pierwszeństwa stosując procedurę wskazaną w art.34 i 35 u.g.n. O ile uprawnione osoby nie skorzystają z pierwszeństwa nabycia nieruchomości w zakreślonym terminie, to dopiero wówczas właściwy podmiot publicznoprawny może dokonać cywilnoprawnej czynności zbycia nieruchomości na rzecz innej osoby fizycznej, bądź prawnej. W tym też kontekście może być dokonywana ocena, czy w konkretnej sprawie zachodziły okoliczności związane z zastosowaniem pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, a jeżeli tak, to czy prawidłowo zastosowano stosowną procedurę. Zwrócić także należy uwagę, że naruszenie pierwszeństwa nabycia nieruchomości, o czym mowa w art. 34 u.g.n., pozwala zainteresowanemu skorzystać tylko z roszczenia odszkodowawczego.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 P.p.s.a.