Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1027/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Aldona Gąsecka - Duda Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi W.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 czerwca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 1027/15

UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia 26 maja 2010 r. ([...]) na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3, art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 151, poz. 1220 z dnia 25 sierpnia 2009 z późn. zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306 ze zm.) w związku z obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia 14 października 2008 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2009 (Monitor Polski nr 82 poz. 725 z dnia 30 października 2008 r.) wymierzył W. H. administracyjną karę pieniężną w wysokości 461 147,80 zł – za zniszczenie 18 szt. drzew (gatunek modrzew) spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych przy ul. P.. Jednocześnie organ ten na podstawie art. 88 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody odroczył termin uiszczenia wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej do dnia 26 maja 2013 r.

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 29 grudnia 2009 r. przeprowadzono oględziny, w wyniku których stwierdzono, że 18 szt. drzew, gatunek modrzew, o obwodach pni odpowiednio 107 cm, 102 cm, 82 cm, 77 cm, 108 cm, 107 cm, 71 cm, 60 cm, 112 cm, 95 cm, 81 cm, 64 cm, 95 cm, 83 cm, 92 cm, 102 cm, 97 cm i 88 cm zmierzonych na wysokości 130 cm nad powierzchnią terenu, zostały ogłowione na wysokości ok. 3,5 do ok. 4,5 m i pozostały tylko kłody drzew z pojedynczymi niewielkimi gałęziami na niektórych drzewach. Z oględzin sporządzono protokół zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew i krzewów (Dz. U. Nr 219, poz. 2229) oraz wykonano dokumentację fotograficzną. Organ ustalił również, że ww. drzewa zostały zniszczone w wyniku niewłaściwego wykonania zabiegów pielęgnacyjnych w okresie od 2007 r. do 9 listopada 2009 r. na zlecenie W. H. przez osobę pomagającą w pracach przy obcięciu drzew.

Organ ustalił, że współwłaścicielami działki nr [...] są W. H., E. P. i S. K., ale zniszczenie drzew nastąpiło w wyniku niewłaściwego wykonania zabiegów pielęgnacyjnych, wykonywanych na zlecenie W. H..

Wskazał organ, że pomimo nieodwracalnego zniszczenia przedmiotowych drzew spowodowanego niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych na zlecenie strony, stopień ich uszkodzenia nie wyklucza, iż drzewa te zachowają swoją żywotność. Tym samym z uwagi na deklaracje W. H., zgodnie z którą podejmie ona właściwe działania celem zachowania żywotności drzew, organ odroczył termin płatności administracyjnej kary pieniężnej na okres 3 lat.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 30 września 2010 r. ([...]), na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, podzielając ustalenia i oceny organu I instancji podniósł, że w toku postępowania odwoławczego weszła w życie nowelizacja ustawy o ochronie przyrody, dokonana na mocy ustawy z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 10.119.804), która wprowadziła art. 82 usta. 1 a określający dopuszczalne zabiegi w obrębie korony drzewa na terenach zieleni lub zadrzewieniach, które mogą obejmować wyłącznie usuwanie gałęzi obumarłych, nadłamanych lub wchodzących w kolizje z obiektami budowlanymi lub urządzeniami technicznymi, kształtowanie korony drzewa, którego wiek nie przekracza 10 lat oraz utrzymywanie formowanego kształtu korony drzewa. Wskazał także, że kara administracyjna wymierzona za zniszczenie 18 drzew rosnących na działce nr [...], których wiek został ustalony przy zastosowaniu metody opartej o tabelę wiekową drzew sporządzoną przez prof. dr. hab. L. M., przyjmowanej również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, obejmuje te z nich, których wiek przekracza 10 lat. Tym samym wydane rozstrzygnięcie organu I instancji pozostaje zasadne także w świetle nowego stanu prawnego. Organ podniósł również, iż W. H. uczestniczyła w oględzinach zniszczonych drzew, jak też przy czynnościach mających na celu ustalenie wieku i dokonanie pomiarów drzew, nie wnosząc w tym zakresie żadnych uwag, co do ich przebiegu. Ponadto zadeklarowała ona podjęcie działań zmierzających do utrzymania żywotności zniszczonych drzew.

W dniu 26 kwietnia 2013 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie umorzenia administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej W. H. decyzją Prezydenta Miasta ([...]) z dnia 26 maja 2010 r. w wysokości 461 147,80 zł – za zniszczenie 18 szt. drzew (gatunek modrzew) spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych przy ul. P..

Decyzją z dnia 29 sierpnia 2013 r. ([...]) Prezydent Miasta pozostawił W. H. do uiszczenia należność w wysokości 377 346,50 zł z tytułu administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej decyzją Prezydenta Miasta ([...]) z dnia 26 maja 2010 r. za zniszczenie 14 szt. drzew, spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych na nieruchomości w K., przy ul. P..

W uzasadnieniu organ podał, że podczas oględzin w dniu 27 maja 2013 r. Inspektor Wydziału Kształtowania Środowiska UM posiadający specjalistyczne przygotowanie w zakresie dendrologii i fizjologii drzew, absolwent Wydziału Ogrodniczego Akademii Rolniczej w K. stwierdził, że w przypadku 14 szt. drzew (gatunek modrzew) oznaczonych kolejnymi numerami od nr 1 do nr 13 oraz nr 16, brak jest jakichkolwiek oznak ich żywotności, tj. że doszło do ich obumarcia. Z oględzin sporządzono protokół podpisany bez uwag przez stronę oraz wykonano dokumentację fotograficzną.

Strona zapoznała się z aktami sprawy, niemniej jednak nie skorzystała z prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Wobec powyższego zgodnie z treścią art. 75 k.p.a. jako dowód dopuszczono wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Stosownie zaś do treści art. 81 k.p.a. za udowodnioną może być również uznana okoliczność faktyczna, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Jednocześnie organ podkreślił, że to sama strona przyznała, iż doszło do obumarcia wskazanych drzew podając, że w zamian dokonała nasadzenia nowych drzew. Tym samym w przedmiotowej sprawie bezspornym było, iż nie doszło do odtworzenia korony 14 szt. drzew, natomiast nastąpiło ich obumarcie, uzasadniające pozostawienie W. H. wymierzonej za ich zniszczenie administracyjnej kary pieniężnej, która zgodnie z wyliczeniem dokonanym w decyzji Prezydenta Miasta ([...]) z dnia 26 maja 2010 r. powinna wynosić odpowiednio 377 346,50 zł za drzewa oznaczone kolejnymi numerami od nr 1 do nr 13 oraz nr 16.

Ponadto organ wskazał, że przedstawione przez stronę wyjaśnienia odnośnie starań jakie czyniła w kierunku podtrzymania żywotności przedmiotowych drzew, polegające m.in. na zabezpieczaniu miejsca cięcia preparatem ochronnym "sztuczna kora" oraz stosowane nawozy przeznaczone do iglaków z intensywnym ich podlewaniem, jak też twierdzenia, iż do utraty żywotności drzew przyczyniła się ostra zima i następujące później bardzo suche wiosna i lato, nie zostały poparte żadnym dowodem, a jednocześnie pozostawały w sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w trakcie postępowania w tej sprawie, w związku z czym uznano je za niewiarygodne. Nie zaistniała przesłanka umorzenia administracyjnej kary pieniężnej, określona w art. 88 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, a polegająca na niezachowaniu żywotności drzew z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Jak wynika bowiem z zebranego materiału dowodowego w sprawie, doszło do obumarcia wszystkich drzew (gatunek modrzew) rosnących wzdłuż granicy z sąsiednią działką nr [...] obr. [...], na skutek przycięcia ich znacznie mocniej niż drzewa rosnące wzdłuż granicy z działką nr [...] obr. [...], a jednocześnie zostały one pozbawione prawie całej korony, co spowodowało ich silne osłabienie, a w konsekwencji obumarcie. Tym samym w ocenie organu należało przyjąć, iż to nieprawidłowo wykonane zabiegi pielęgnacyjne, przy braku właściwych działań celem zachowania żywotności tych drzew są przyczyną ich obumarcia, a to z kolei należy uznać za przyczynę zależną od posiadacza nieruchomości (strony). Obumarcie drzew nie było bowiem spowodowane siłą wyższą, którą mogą być różnego rodzaju kataklizmy, ani też nawet rzekomo ostrą zimą oraz suszą podczas wiosny i lata. Nie doszło bowiem do obumarcia rosnących obok 4 szt. drzew (gatunek modrzew), mniej przyciętych, które zachowały żywotność, a które – zdaniem organu – niewątpliwie w przypadku zaistnienia siły wyższej również powinny ulec obumarciu. Ponadto organ wskazał, iż nawet w przypadku wystąpienia ostrej suszy z uwagi na stosowane przez stronę intensywne podlewanie drzew wykluczone jest ich obumarcie spowodowane suszą. Z kolei w przypadku mroźnej zimy strona mogła zabezpieczyć osłabione drzewa poprzez ich odpowiednie osłonienie, czego nie uczyniła.

Organ nadmienił, że dokonane przez stronę na podstawie art. 88 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, nasadzenie 14 szt. nowych drzew w zamian za obumarłe drzewa dotyczy wyłącznie przypadku, gdy zostały zniszczone tylko tereny zieleni (trawniki, kwietniki), gdyż jedynie taka zieleń może być odtworzona w następnym sezonie wegetacyjnym, a nie dotyczy to zniszczenia drzew jako deliktu administracyjnego z art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody. W związku z czym brak jest podstaw prawnych do zastosowania tego przepisu w przedmiotowej sprawie.

W. H. złożyła odwołanie od tej decyzji.

Decyzją z dnia 31 października 2013 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3, ust. 5 i 8 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z późn. zm) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że ustalony przez organ I instancji stan faktyczny w czasie oględzin był zgodny ze stanem rzeczywistym, a także że był on bezsporny w toku postępowania, jak też nie został zakwestionowany przez stronę w odwołaniu.

Organ II instancji wskazał, iż w postępowaniu mającym za przedmiot pozostawienie do uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej, wymierzonej uprzednio decyzją orzekającą o odpowiedzialności za zniszczenie drzew w wyniku niewłaściwie przeprowadzonych zabiegów pielęgnacyjnych, organ I instancji bada jedynie, czy drzewa objęte decyzją o wymierzeniu kary zachowały żywotność, jeśli tak umarza się należność orzeczoną za zniszczenie drzew, a jeśli jednak obumarły lub nie otworzyły swej korony dokonuje oceny czy stało się to z przyczyn zależnych od strony. W przedmiotowej sprawie bezspornym było, że 14 szt. drzew (gatunek modrzew) o nr 1-13 i 16 obumarło. Dlatego też badaniu przez organ I instancji podlegało, czy zaistniały stan faktyczny był spowodowany z przyczyn zależnych od strony obciążonej uprzednio karą pieniężną.

Zdaniem organu II instancji, organ I instancji prawidłowo ustalił, iż przyczyną obumarcia 14 szt. drzew było nadmierne ich ogłowienie dokonane na zlecenie strony, a nie przyczyny niezależne od strony, jakie wskazywała ona w toku postępowania oraz w odwołaniu. W ocenie Kolegium nie można bowiem za takie uznać m.in. nieprawidłowego działania osób trzecich, które nie zwalnia zleceniodawcy tych osób z odpowiedzialności za zniszczenie drzew. Ewentualne roszczenia pomiędzy zleceniodawcą a zleceniobiorcą nie mogą być rozważane w postępowaniu mającym na celu wymierzenie, a także pozostawienie do uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew, a mogą być one przedmiotem dochodzenia na drodze cywilnej odpowiedzialności z tytułu niewłaściwego wykonania umowy. Ponadto również niepodjęcie przez stronę żadnych działań w celu uchronienia drzew przed mrozem, chociaż mogło nie być przyczyną obumarcia drzew, to jednak niewątpliwie nie przyczyniło się do zachowania ich żywotności. Organ II instancji podał, że przyczyną obumarcia drzew nie mogła być również susza wobec podanego uprzednio przez stronę zapewnienia o stosowaniu intensywnego podlewania przedmiotowych drzew. Podobnie powodem ich obumarcia – w ocenie Kolegium – nie mogła być wykonywana w poprzednich latach kanalizacja, która według strony miała spowodować uszkodzenie korzeni drzew oraz znaczne obniżenie poziomu wód gruntowych, a to z uwagi m.in. na fakt, iż obumarłe drzewa rosły dalej od ulic przy których wykonywano kanalizację, niż drzewa, które zachowały żywotność. Ponadto przyjęcie, iż rzeczywiście doszło do obniżenia poziomu wód gruntowych odnosiłoby swój skutek także w stosunku do innych drzew w okolicy, które jednak nie uległy obumarciu.

Organ II instancji wskazał również, że wobec wyróżnienia przez ustawodawcę drzew i krzewów z terenów zieleni nie można utożsamiać pojęcia odtworzenia terenów zieleni z pojęciem nasadzeń zastępczych. Ustawa nie umożliwia zatem umorzenia administracyjnej kary pieniężnej w zamian za nasadzenia zastępcze.

Pismem z dnia 26 czerwca 2014 r., W. H. wniosła m.in. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 października 2013 r. znak [...] utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta z dnia 29 sierpnia 2013 r. znak [...] w części utrzymującej w mocy obowiązek uiszczenia należności w kwocie 377 346,50 zł z tytułu kary pieniężnej oraz stwierdzenia, iż decyzja nie może być wykonywana.

Strona zarzuciła ww. decyzji rażące naruszenie art. 88 ust. 3 w zw. z ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez jego błędną interpretację i nieuwzględnienie faktu, iż w przedmiotowej sprawie strona podjęła działania mające na celu zachowanie żywotności drzew, a w konsekwencji utrzymanie w mocy kary administracyjnej oraz rażące naruszenie art. 7, 8 i 77 § 1 i 2 oraz art. 80 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., poprzez nienależyte rozpoznanie sprawy, z uwagi na brak wiedzy specjalistycznej oraz niewyjaśnienie, czy strona podjęła działania zmierzające do zachowania żywotności drzew. Wskazała, że organ nie skorzystał ze specjalistycznej wiedzy oceniając żywotność przyciętych drzew w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w maju 2013 r., a nadto nie ustalił w sposób należyty stanu faktycznego i nie uwzględnił wyjaśnień składanych przez stronę w zakresie podjętych działań mających na celu zachowanie żywotności drzew, zaś ustalenie tej okoliczności dałoby możliwość skorzystania przez stronę z uprawnienia wskazanego w art. 88 ust. 4 i 5, tj. instytucji umorzenia kary lub instytucji zwolnienia od obowiązku jej uiszczenia. Podkreśliła, iż organ zobowiązany był do powołania biegłego w zakresie dendrologii, który określiłby czy podjęte przez stronę starania zachowania żywotności drzew były wystarczające czy nie oraz czy panujące wtedy warunki atmosferyczne mogły mieć wpływ na utrzymanie żywotności drzew, bowiem sam fakt ukończenia przez pracownika organu Wydziału Ogrodnictwa Uniwersytetu Rolniczego nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że pracownik ten ma specjalistyczną wiedzę w dziedzinie dendrologii. Podniosła również, że zaniechanie przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego w zakresie podnoszonych przez nią argumentów jest rażącym naruszeniem zasad postępowania dowodowego, gdyż to na organie ciąży obowiązek ustalenia bezspornego stanu faktycznego i oparcie swego rozstrzygnięcia na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym. Ponadto wskazała, że wymierzona kara w znaczny sposób przekracza jej możliwości finansowe i może skutkować niemożnością zapewnienia sobie warunków bytowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 16 marca 2015 r. ([...]), na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) w zw. z art. 88 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 627), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 października 2013 r. ([...]) utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 29 sierpnia 2013 r. ([...]) orzekającą o pozostawieniu do uiszczenia należności w wysokości 377 356,50 zł z tytułu administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej decyzją Prezydenta Miasta z dnia 26 maja 2010 r. ([...]) za zniszczenie 14 szt. drzew, spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych na nieruchomości w K., przy ul. P..

W uzasadnieniu organ podniósł, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny i stanowi ono wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a., a stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce jedynie w przypadku stwierdzenia jednej z enumeratywnie wymienionych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał, że strona podnosiła co prawda na pierwszym miejscu zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 3 w zw. z ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, jednakże w uzasadnieniu podania obszerna argumentacja sprowadzała się zasadniczo do zakwestionowania sposobu prowadzenia w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego, a mianowicie wykazania, iż ustalenie stanu faktycznego sprawy – na które składało się ustalenie bezpośrednich przyczyn obumarcia uszkodzonych drzew, pomimo podjęcia przez stronę działań w celu zachowania ich żywotności – nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 7, 8, 77 § 1 i 2, 80 i 84 § 1 k.p.a.

Organ wskazał, że przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa" należy rozumieć kwalifikowane naruszenie prawa, a to oznacza, iż ewentualne stwierdzone naruszenie cechować musi się oczywiście błędnym zastosowanie konkretnie wskazanych przepisów, które jest nie do pogodzenia z założeniami działania praworządnego organu państwa. Jednocześnie powołując się na stanowisko wyrażone w doktrynie i orzecznictwie podkreślił, że rażące naruszenie prawa można stwierdzić jedynie w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego interpretacja nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona. Gdy zaś rozumienie przepisu powoduje wątpliwości lub też przepis nie rozstrzyga wprost spornej kwestii, a jego wykładnia jest kształtowana przez orzecznictwo sądów czy organy administracji publicznej to nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Tym samym o rażącym naruszeniu przepisów regulujących zbieranie dowodów, a następnie ich ocenę w ramach wyjaśniania stanu faktycznego sprawy, można mówić dopiero wówczas, gdy organ prowadzący postępowanie w ogóle nie podjął tych czynności, a więc nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych. Zarzut ten jest natomiast nieuprawniony, gdy sprowadza się do zakwestionowania prawidłowości tych ustaleń, których weryfikacja byłaby możliwa w toku postępowania odwoławczego. Podniósł przy tym, że zarówno Prezydent Miasta, jak też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] niewątpliwie dokonały ustaleń faktycznych (art. 7 k.p.a.) w oparciu o wyczerpująco zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy (at. 77 § 1 k.p.a.), którego całokształt został następnie oceniony zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Wskazał, że w dniu 27 maja 2013 r. na nieruchomości przy ul. P. odbyły się oględziny w trakcie, których stwierdzono, że 14 z 18 szt. uszkodzonych drzew obumarło. Z czynności tej został sporządzony protokół podpisany przez stronę oraz dokumentacja fotograficzna. Pismem z dnia 24 czerwca 2013 r. organ wezwał również W.H. do przedstawienia, m.in. dokumentów i informacji o podjętych przez nią działaniach w okresie od dnia 26 maja 2010 r. do dnia 27 maja 2013 r. celem zachowania żywotności zniszczonych drzew gatunek modrzew, zastosowanych środków oraz zabezpieczeń w tym zakresie. Strona odpowiedziała na powyższe wezwanie pismem z dnia 10 lipca 2013 r. wskazując m.in., iż zabezpieczyła miejsca cięcia drzew preparatem ochronnym "sztuczna kora" oraz stosowała nawóz przeznaczony dla iglaków z intensywnym podlewaniem. Organ dokonał również analizy zdjęć satelitarnych z sierpnia 2011 r. Dopiero tak poczynione ustalenia w sprawie stanowiły podstawę dla wydania decyzji przez organ I instancji, a następnie po uzupełnieniu o materiał zgormadzonym w toku postępowania odwoławczego (tj. wyjaśnienia strony zawarte w odwołaniu od decyzji z dnia 29 sierpnia 2013 r. oraz wyjaśnienia organu odnośnie zarzutów strony) przez organ II instancji. Zdaniem Kolegium, dokonana analiza sposobu procedowania organów obu instancji wykazała, że zarzut orzekania w przedmiotowej sprawie z rażącym naruszeniem przepisów prawa jest bezzasadny. Nie doszło do rażącego naruszenia art. 88 ust. 3 w zw. z ust. 5 ustawy o ochronie przyrody. Podkreślił przy tym, że samo podjęcie działań, nawet odpowiednich pod względem fachowym, nie prowadzi automatycznie do umorzenia kary po upływie okresu, na który została odroczona, a konieczne jest w tym względzie – zgodnie z treścią art. 88 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody – stwierdzenie zachowania żywotności drzewa albo odtworzenia przez nie korony. Ponadto nie stwierdzono w przedmiotowej sprawie okoliczności, tj. działania siły wyższej czy kataklizmu, które przemawiałby za przyjęciem, iż uszkodzone drzewa nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od strony, a zatem zasadne było pozostawienie stronie do uiszczenia należność w wysokości 377 346,50 zł z tytułu administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie 14 szt. drzew. Organy obu instancji dokonały bowiem wykładni powołanych przepisów zgodnie z powszechnie przyjętymi poglądami doktryny i orzecznictwa administracyjnego i sądowoadministracyjnego.

Organ podkreślił również, że zgodnie z treścią art. 84 § 1 k.p.a. nie ma obligatoryjnego wymogu zwrócenia się przez organ o wydanie opinii przez biegłego, jeśli uzna on, że jest w stanie samodzielnie ustalić pewne elementy stanu faktycznego sprawy, np. stopień uszkodzenia drzew i bezpośrednie przyczyny ich obumarcia.

W. H. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 16 marca 2015 r. ([...]), argumentując, że organ I instancji nie przeprowadził w sposób należyty postępowania dowodowego w sprawie oraz nie dostrzegł potrzeby przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego specjalisty w zakresie dendrologii. Wskazała, że powoływanie się w tym względzie na ekonomikę postępowania, jako przesłankę uzasadniającą rezygnację z przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, w sytuacji, gdy to organ zobligowany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sprawie, przeczy m.in. zasadzie prawdy obiektywnej. Nie sposób również uznać, iż pracownik organu prowadzący postępowanie miał wystarczającą wiedzę w zakresie dendrologii, fizjologii roślin czy chociażby z metod ochrony roślin, która uzasadniałaby odstąpienie od przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Podniosła, że została pominięta kwestia konstrukcji przepisu art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, który to nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia w jaki sposób została przeprowadzona pielęgnacja drzew, a następnie dokonanie oceny, czy można jej nadać przymiot niewłaściwej. Organy obu instancji w uzasadnieniu swoich decyzji nie przedstawiły bowiem żadnych argumentów, z których wynikałaby odpowiedź na pytanie, dlaczego uznały ogłowienie drzew samo w sobie za niewłaściwą pielęgnację. Ponadto podała, iż organ dokonując oceny stanu faktycznego nie przeprowadził jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia czy podnoszone przez nią argumenty w zakresie braku jej winy w obumarciu drzew są słuszne. Dodała również, że przepisy na podstawie których została jej wymierzona kara administracyjna, zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją RP.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 12 czerwca 2015 r. ([...]), na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 627) oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 marca 2015 r. ([...]) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 października 2013 r. ([...]) utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 29 sierpnia 2013 r. ([...]) orzekającą o pozostawieniu do uiszczenia należności w wysokości 377 356,50 zł z tytułu administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej decyzją Prezydenta Miasta z dnia 26 maja 2010 r. ([...]) za zniszczenie 14 szt. drzew, spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych na nieruchomości w K., przy ul. P..

W uzasadnieniu organ powtórzył wyrażone już poglądy i podkreslił, że w ustawie o ochronie przyrody w odniesieniu do postępowania z drzewami, brak jest przepisu nakazującego obligatoryjne przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego oraz że tryb stwierdzenia nieważności decyzji nie jest właściwy do usunięcia z obrotu prawnego decyzji wydanej na podstawie przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją RP.

W. H. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 października 2013 r. ([...]).

Strona zarzuciła ww. decyzji rażące naruszenie art. 84 § 1 w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte rozpoznanie sprawy, z uwagi na brak wiedzy specjalistycznej, a nadto poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń niepopartych zgormadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a w konsekwencji rozpoznanie sprawy administracyjnej z rażącym naruszeniem procedury, skutkujące wydaniem krzywdzącego dla strony rozstrzygnięcia i nałożeniem kary administracyjnej, rażące naruszenie art. 7, 8, art. 75 i art. 84 k.p.a. poprzez dorozumiane przyjęcie, iż organ I instancji zebrał i w sposób wyczerpujący rozpatrzył wszelkie dowody niezbędne do rozpatrzenia sprawy, podczas gdy organ ten nie dopuścił dowodu z opinii biegłego dendrologa, pomimo istnienia potrzeby uzyskania wiadomości specjalnych, a nadto rażące naruszenie art. 88 ust. 3 w zw. z ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez jego błędną interpretację i nieuwzględnienie faktu, iż w przedmiotowej sprawie strona podjęła działa mające na celu zachowanie żywotności drzew, a w konsekwencji utrzymanie w mocy kary administracyjnej oraz art. 88 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 89 ustawy o ochronie przyrody z uwagi na fakt, iż organ administracyjny przy wymierzaniu kary pieniężnej kierował się tylko i wyłącznie fiskalizmem budżetu miejskiego a nie słusznym interesem strony oraz interesem ochrony przyrody wyrażonym w ustawie o ochronie przyrody.

Wskazała, że od niemal 6 lat czyni wszelkie możliwe starania, aby zniweczyć skutki prawne zdarzenia, które z zamiaru miało być jedynie drobną, niezagrażającą niczemu ani nikomu czynnością. Podała, iż wykorzystywane przez nią nadzwyczajne środki zaskarżenia wymuszone są dramatyczną sytuacją finansową skarżącej, która to spowodowana została zdarzeniem z 2009 r. Podniosła również, że w momencie, w którym doszło do ogłowienia drzew, skarżącej nie było na terenie nieruchomości, ani nawet na terenie nieruchomości sąsiednich, z których mogłaby wydawać polecenia, czy nadzorować zlecone sąsiadowi prace w ramach tzw. sąsiedniej przysługi, po zapewnieniach z jego strony o posiadanej wiedzy i doświadczeniu w tego typu sprawach pielęgnacyjnych. Ponadto podkreśliła, że z uwagi na zagrożenie jakie powodowały dla nieruchomości przedmiotowe drzewa, z pewnością uzyskałaby ona zezwolenie na ich całkowitą wycinkę. Skarżąca zarzuciła również nieprawidłowe dokonanie oceny przez organ polegające na uznaniu przeprowadzonej przez nią pielęgnacji drzew za niewłaściwą. Skarżąca podniosła również, że przycinanie jest jedną z najpopularniejszych metod w dziedzinie konserwacji drzew, nie mogła ona zatem wiedzieć, że w przypadku modrzewi może ono skutkować ich obumarciem. Ponadto wskazała, że przepisy ustawy o ochronie przyrody nie określają co należy rozumieć pod pojęciem "niewłaściwe wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych". Podobnie jak we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazała, iż organ nie zasięgnął opinii biegłego dendrologa, z przytoczeniem w tym zakresie uprzednio podnoszonej argumentacji, jak również powołała się na pozostałe zarzuty (w tym m.in. uznanie przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne przepisów na podstawie, których została skarżącej wymierzona kara administracyjna) podnoszone uprzednio w toku postępowania, a zawarte w ww. wnioskach.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Decyzja zaskarżona – to decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, a więc w szczególnych, określonych odpowiednimi przepisami, uwarunkowaniach. Sądowa kontrola takiej decyzji uwarunkowania te musi uwzględniać.

Pierwszym i podstawowym takim uwarunkowaniem jest to, że punktem odniesienia dla oceny kwalifikowanych wad decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, jest stan rzeczy istniejący i stan prawny obowiązujący w chwili jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania wad decyzji i nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy.

Naruszenie prawa materialnego może polegać bądź na błędnej jego wykładni, czyli błędnym pojmowaniu treści lub znaczenia określonego przepisu, bądź na niewłaściwym jego zastosowaniu, czyli podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu (błąd w subsumcji). Inaczej mówiąc błąd w subsumcji polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Art. 16 kpa stanowi ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Uchylenie, zmiana, stwierdzenie nieważności takich decyzji oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wyczerpująco wyliczone w art. 156 § 1 kpa. Z tego względu nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniające. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi bowiem wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnej. Dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie jest wystarczające bezsporne ustalenie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu będącego podstawą prawną decyzji administracyjnej, lecz niezbędna jest również ocena tego naruszenia jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych.

Zasady państwa prawa wymagają, aby nieuchronne ryzyko pomyłek, błędów lub nawet celowych - bo podjętych w interesie ogólnym - lecz niekorzystnych dla jednostki działań administracji nie było przerzucane na tę jednostkę. Decyzja jest wtedy wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie może być identyfikowane z naruszeniem podstawy prawnej decyzji. Na tle wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa" ścierają się jednakże dwa stanowiska. Występują one zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie.

Według pierwszego z nich rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to znaczy oczywiste, wyraźne, bezsporne (por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, z. l, s. 69 i n.).

Podobne stanowisko zajmuje J. Borkowski, według którego rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym .

Drugie stanowisko reprezentują ci, którzy uważają, iż przy pojęciu rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę jego skutki. "Rażące naruszenie prawa" to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. A. Zieliński, O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., Polemiki, PiP 1986, z. 2, s. 104 i n.). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA 737/84, i z dnia 30 listopada 1999 r., V S.A. 876/99, Lex nr 50137. Wyrażono w nich pogląd, że o tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie ono za sobą pociąga. Za rażące uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony".

Należy odnotować także stanowisko łączące w sobie oba wskazane wyżej. Wedle niego o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze wywołane decyzją (W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne...,s. 206).

Ten ostatnio wymieniony pogląd Sąd rozpoznający sprawę niniejszą w pełni aprobuje.

Weryfikacja zarzutów skargi i legalności zaskarżonej decyzji winna zatem nastąpić wedle powyżej wskazanych kryteriów.

Zarzuty skargi sformułowane są w taki sposób, że odnosić je można raczej do decyzji 31 października 2013 r., a nie wprost do decyzji skarżonej. To wszak organowi orzekającemu o "pozostawieniu do uiszczenia" należność za zniszczenie drzew wytyka się w skardze brak wiedzy specjalistycznej i pominięcie dowodu z opinii biegłego, dowolność ustaleń", wadliwą ocenę materiału dowodowego, a także błędną interpretację art. 88 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Organ rozpoznający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 31 października 2013 r. nie przeprowadzał własnego postępowania dowodowego: jego zadaniem była bowiem tylko ocena czy kwestionowana decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną, w szczególności zaś czy rażąco narusza ona prawo.

Ocena ta została przeprowadzona prawidłowo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób wyczerpujący wyjaśniło powody, dla których podnoszonych przez skarżącą zarzutów odnoszących się do postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie decyzji z dnia 31 października 2013 r., nie można postrzegać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Powtórzyć więc tylko można, że, jakkolwiek nie jest wykluczone zakwalifikowanie uchybienia procesowego jako rażącego naruszenia prawa, to jednak zasadniczo taką kwalifikowaną wadę odnosić należy do przepisów prawa materialnego. Naruszenie norm postepowania tylko wtedy mogłoby prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyby polegało na zupełnym pominięciu procedury, zaniechaniu przeprowadzenia jakiegokolwiek postepowania wyjaśniającego, w tym także ewentualnie pominięciu wymaganego bezwzględnie obowiązującym przepisem prawa, dowodu. W rozpatrywanej sprawie żadna z takich sytuacji nie zachodzi. Wydanie decyzji z dnia 31 października 2013 r. poprzedzono przeprowadzeniem postępowania dowodowego, dowody oceniono (wskazując nawet powody dla których zdaniem organu nie było potrzeby zasięgania opinii rzeczoznawcy), poczyniono ustalenia i dokonano prawidłowej subsumpcji. Żadna miarą nie da się stwierdzić, że kwestionowana decyzja wydana została w wyniku rażącego naruszenia przepisów o postepowaniu. Obecnie prezentowane przez skarżącą zarzuty w istocie stanowią polemikę z przeprowadzoną przez organ oceną dowodów. Ewentualne uchybienie w tym zakresie nie jest rażącym naruszeniem prawa: może być ono skutecznie podnoszone w toku instancji, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym.

Podobnie rzecz ma się z zarzutem dotyczącym art. 88 ust. 3 w zw. z ust. 5 i art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. – DZ.U. 2013/627). W uzasadnieniu decyzji z dnia 31 października 2013 r. organ wyjaśnił szczegółowo znaczenie tych przepisów i ocenił, że ustalone okoliczności sprawy nie pozwalają na przyjęcie, że "drzewa nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości". Ocena ta stanowiła wynik analizy stanu faktycznego i treści przepisu, a nie wynik "rażąco błędnej interpretacji" przepisu. Już zresztą sama konstatacja, że stosowany przepis musiał podlegać interpretacji pozostaje niejako w kolizji ze sformułowanym zarzutem, skoro rażące naruszenie prawa może co do zasady dotyczyć norm o oczywistym i jednoznacznym znaczeniu. Skarżąca nie wskazała przy tym żadnej okoliczności, która miałaby uzasadniać jej zarzut odnoszący się do normy podlegającej wykładni, o charakterze ocennym.

Zarzut dotyczący art. 89 ustawy o ochronie przyrody został sformułowany ogólnikowo i bez wskazania dalszej jednostki redakcyjnej wymienionego artykułu. Stwierdzić zatem wystarczy, że przepisy art. 89 mają charakter norm związanych i przy ich stosowaniu nie ma miejsca na ważenie interesów publicznego i indywidualnego.

Ostatecznie stwierdzić trzeba, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo przyjęło, że kwestionowana decyzja z dnia 31 października 2013 r. nie narusza rażąco prawa. Nie było przy tym zadaniem Kolegium ponowne przeprowadzenie postępowania rozpoznawczego. Rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie działa w zwykłym trybie jako organ "III instancji", lecz ocenia kwestionowaną decyzję w kontekście przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Słusznie też Kolegium wskazało, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. SK 6/12 nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy. Jak wyżej wskazano w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan rzeczy istniejący i stan prawny obowiązujący w chwili wydania tejże kwestionowanej decyzji. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu art. 88 ust. 1 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (DZ.U.2013/627,628,842) z Konstytucją nie stanowi samodzielnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie zakwestionowanego przepisu.

Z powyższych powodów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.