Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 780/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147 par.1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia WSA Ewa Rynczak Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2012 r. sprawy ze skargi T. P. na uchwałę Rady Gminy w Stryszawie z dnia 30 grudnia 1997 r., nr XXVIII/191/97 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za przyłącz do wodociągów I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Gminy w Stryszawie na rzecz skarżącego T. P. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 30 grudnia 1997 roku Rada Gminy w Stryszawie podjęła uchwałę nr XXVIII/191/97 w sprawie ustalenia wysokości opłat za przyłącz do wodociągów Stryszawa-Kotliki, Stryszawa-Siwcówka, Stryszawa-Stachówka i Targoszów-Krzeszów. Jako podstawę przedmiotowej uchwały wskazano art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W przedmiotowej uchwale Rada ustaliła obowiązek ponoszenia opłaty z tytułu przyłączenia i poboru wody z wodociągów w wysokości 1500 zł, a także opłatę za nielegalny przyłącz do wodociągów w wysokości 200 % stawki obowiązującej za przyłącz.

W dniu 27 marca 2012 r. T.P. wezwał Radę Gminy Stryszawa do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą z dnia 30 grudnia 1997 r. nr XXVIII/191/97 uchwałą.

Pismem z dnia 12 kwietnia 2012 r. Przewodniczący Rady Gminy Stryszawa uznał wezwanie skarżącego za bezprzedmiotowe, wskazując m.in. że przedmiotowa uchwała została uchylona i utraciła moc prawną.

W dniu 14 maja 2012 r. T.p. , reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego M.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem organu, skargę na uchwałę Rady Gminy Stryszawa z dnia 30 grudnia 1997 r. Nr XXVIII/191/97, zarzucając jej naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 94 i art. 84 Konstytucji RP oraz wnosząc o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego.

Skarżący podał, że w dniu 15 marca 2004 r. zawarł z Gminą Stryszawa umowę cywilnoprawną, zgodnie z którą Gmina Stryszawa, przy zaangażowaniu środków własnych oraz środków skarżącego, zobowiązała się zrealizować budowę wodociągu z przyłączem do budynku położonego w K. nr [....] , stanowiącego własność skarżącego. Warunkiem uzyskania podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej było poniesienie opłaty w wysokości 1.900 zł, na którą składały się kwota 400 zł, jako zwrot kosztów wykonania przyłącza oraz kwota 1500 zł, którą ustalono w zaskarżonej uchwale. Opłatę tę Skarżący wpłacił na rachunek Urzędu Gminy Stryszawa w trzech ratach: w dniu 15 marca 2004 r., 22 czerwca 2004 r. , 16 sierpnia 2004 r.

Następnie pismem z dnia 11 lipca 2011 r. skarżący wystąpił o zwrot opłaty przyłączeniowej, wskazując, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych ustalenie i pobór tej opłaty był nielegalny. Gmina odmówiła zwrotu opłaty uzasadniając swoją decyzję tym, że strony zawarły pisemną umowę cywilnoprawną.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Rady Gminy Stryszawa i podniósł, że uchwała Rady Gminy Stryszawa, ustalająca opłatę za przyłączenie do wodociągu i pobór wody była nieważna ab initio - wskutek podjęcia tej uchwały doszło bowiem do określenia daniny publicznej bez upoważnienia zawartego w ustawie. W konsekwencji strony nie mogły zawrzeć ważnej umowy cywilnoprawnej, co do zobowiązania się przez skarżącego do świadczenia polegającego na uiszczeniu owej daniny publicznej. Zauważono również, że jakkolwiek uchwała ta została uchylona przez Radę Gminy Stryszawa, to uchylenie to wywołało skutki na przyszłość, nie ingerując w stosunki prawne ukształtowane w okresie obowiązywania tej uchwały.

W ocenie skarżącego nie istniała podstawa prawna do podjęcia przez Radę Gminy Stryszawa przedmiotowej Uchwały. Podniesiono, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego (wyrok NSA z dnia 3 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1035/06).

W polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Takim przepisem nie może być również powołany w podstawie prawnej uchwały art. 7 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności wymienionych w tym przepisie.

Nadto podniesiono, że również analiza art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie którego została wydana zaskarżona uchwała, wskazuje, że nie stanowi on podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego. Zgodnie z tym przepisem, do właściwości rady gminy wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzono zatem, że powołane powyżej przepisy mają charakter organizacyjny i nie są przepisami prawa materialnego. W szczególności jednak nie zawierają one delegacji do stanowienia aktów prawa miejscowego.

Dalej skarżący powołał się na bogate orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (np. wyrok NSA z dnia 31 maja 1996 r., I SA/Łd 65/96; wyrok NSA z dnia 13.12.2000 r., sygn. akt II S.A. 2320/2000; uchwała SN z dnia 26 września 1995 r., III AZP 22/95), jak co do tego, że żaden przepis prawa nie dawał radzie gminy prawa do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci wodociągowej (np. wyrok WSA z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 965/06; wyrok z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 821/04; wyrok WSA z dnia 15 marca 2007 r., l akt II SA/Wr 745/06; wyrok WSA z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 842/07; wyrok NSA z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA/ 2793/01).

Skarżący poparł swoje wywody treścią art. 84 Konstytucji RP, z którego wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W ocenie skarżącego obowiązki określone zaskarżoną uchwałą nie mają charakteru świadczenia dobrowolnego, gdyż opłata przyłączeniowa została ustalona w stałej kwocie, niezależnej od rzeczywistych kosztów budowy sieci, a jej uiszczenie było warunkiem podłączenia nieruchomości do sieci. Nie można w takiej sytuacji traktować jej jako należności o charakterze cywilnoprawnym, gdyż z góry narzucone zostały pewne rozwiązania świadczące o wykorzystaniu przez gminę swojego władztwa publicznego.

Skarżący podał, że ma interes prawny w wywiedzeniu niniejszej skargi, bowiem ustalenie we właściwym trybie, że uchwała, z której wynikał obowiązek świadczenia opłaty przyłączeniowej, była nieważna lub została wydana z naruszeniem prawa, jest niezbędne do przyjęcia, że Gmina Stryszawa, pobierając od skarżącego wyżej wymienioną opłatę przyłączeniową na podstawie nieważnej umowy cywilnoprawnej, bezpodstawnie wzbogaciła się kosztem skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Stryszawa wniosła o jej oddalenie.

Organ podał, iż kwestionowana w skardze uchwała nr XXVIII/191/97 Rady Gminy Stryszawa z dnia 30 grudnia 1997 r. została uchylona uchwałą nr V/22/07 Rady Gminy Stryszawa z dnia 23 lutego 2007 r., wobec powyższego Rada Gminy nie ma możliwości stwierdzenia jej nieważności.

W kwestii merytorycznej podano, że kwestionowana przez skarżącego opłata stanowiła ekwiwalent za całość kosztów poniesionych przez Gminę podczas realizacji przyłącza wodociągowego do budynku T.P. zgodnie z umową [....] z dnia 15 marca 2004 r. Wskazano, że Gmina oprócz fizycznej realizacji przyłącza, załatwiała także wszelkie sprawy formalno-prawne łącznie z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą. Podniesiono, że skarżący w żaden sposób nie wykazał, że suma kosztów poniesionych przez Gminę jest wyższa niż w przypadku realizacji inwestycji indywidualnie.

Wyjaśniono, że celem uchwały nie było ustalenie stałego, abstrakcyjnego źródła dochodów Gminy, ale wręcz przeciwnie, zapewnienie sprawnej, zgodnej z przepisami prawa realizacji sieci wodociągowej. Cel ten został zrealizowany i w latach 1997-2007 do sieci wodociągowej zostało podłączone około 950 podmiotów, z zagwarantowaniem bezpieczeństwa sanitarnego i zgodności z prawem budowlanym.

Wskazano, że wszelkie wpływy z tytułu realizacji nowych przyłączy były przeznaczane na systematyczną rozbudowę sieci wodociągowych na terenie Gminy Stryszawa.

Podniesiono, że skarga nie może dotyczyć abstrakcyjnego i nieudowodnionego naruszenia interesu prawnego skarżącego. Zdaniem Rady Gminy skarżący nie udowodnił naruszenia interesu prawnego, ani tym bardziej interesu faktycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Niewątpliwie uchwała zaskarżona uchwała dotycząca opłaty za przyłącz do wodociągu gminnego zrealizowanego dla potrzeb określonej wspólnoty gminnej jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarga na uchwałę Rady Gminy w Stryszawie z dnia 30 grudnia 1997 roku, nr XXVIII/191/97 w sprawie ustalenia wysokości opłat za przyłącz do wodociągów Stryszawa-Kotliki, Stryszawa-Siwcówka, Stryszawa-Stachówka i Targoszów-Krzeszów została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu. Dodać przy tym należy, że w świetle cytowanych wyżej regulacji prawnych nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi okoliczność wystąpienia przez skarżącego z wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia a następnie ze skargą do sadu administracyjnego po upływie kilkunastu lat od uchwalenia zaskarżonej uchwały.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skarżąca legitymuje się prawem własności obiektu budowlanego położonego w K. pod nr [....] i jako właściciel tej nieruchomości został objęty treścią zaskarżonej uchwały, która nałożyła m.in. na niego obowiązek uiszczenia opłaty za zezwolenie na przyłącz i pobór wody z wodociągu gminnego. W ocenie Sądu skarżący wykazując brak podstaw prawnych do nakładania na mieszkańców gminy tego rodzaju obowiązków, wykazał naruszenie jego uprawnień właścicielskich.

Przedmiotem zaskarżenia jest cała uchwała Rady Gminy w Stryszawie z dnia 30 grudnia 1997 roku, nr XXVIII/191/97. Fakt uchylenia tej uchwały na mocy § 3 uchwały Rady Gminy Stryszawa z dnia 23 lutego 2007 roku, nr V/22/07 nie ma znaczenia dla dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej uchwały, a zwłaszcza nie ma podstaw do przyjęcia, że uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi czyniło postępowanie sądowe bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od ugruntowanego w orzecznictwie tego Sądu wcześniej poglądu, zgodnie z którym sąd administracyjny nie może orzekać w sprawie uchwał, które utraciły moc prawną przed wydaniem orzeczenia przez sąd. Zgodnie z obecną linią orzeczniczą prezentowaną w ostatnich latach przez NSA, nie ma podstaw do przyjęcia, że uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi czyni postępowanie sądowe bezprzedmiotowe. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Warto też zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał nie można także traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przepisie tym jest mowa o uwzględnieniu skargi w zakresie właściwości tego organu. W skardze do Sądu wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Rada Gminy nie ma zaś kompetencji ani do stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Tak wiec uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi (wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., II OSK 1046/07).

Konieczność przyjęcia wyboru jednego ze sposobów dopuszczalnej wykładni prezentowanego w orzecznictwie NSA jako sądu wyższej instancji jest uzasadniona ze względu na zasady konstytucyjne skierowane na dążenie do gwarantowania pewności prawnej obywateli. Art. 32 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, iż wszyscy obywatele są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Znaczenie tej zasady było wielokrotnie podkreślane w orzecznictwie (por. np. stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 28 listopada 1990 r., III ARN 28/90 - "obywatele, których prawna i faktyczna sytuacja wobec organów administracji jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeśli nie tożsamej, treści. Organ administracji może na podstawie decyzji zróżnicować sytuację obywateli w zakresie pewnej określonej grupy stosunków tylko na podstawie konkretnie sformułowanych przesłanek, wynikających z niewątpliwie różnej sytuacji faktycznej, wyraźnego nakazu prawa lub ze względu na interes publiczny, przemawiający za odmiennym potraktowaniem poszczególnych obywateli"). Nadto należy podnieść, iż znajdująca podstawę w zasadzie demokratycznego państwa prawnego zasada jednolitości orzecznictwa przemawia za tym, by podobnych stanach faktycznych sądy wydawały analogiczne rozstrzygnięcia. Zatem w kontekście powołanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2007 r., II OSK 1046/07 i kształtującej się linii orzeczniczej tego Sądu, nie ma podstaw do przyjęcia, że uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi czyni postępowanie sądowe bezprzedmiotowe

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (zob.: D. Dąbek, "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się:

1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;

2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego;

4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.

Przedmiotowa uchwała nakłada w § 1 obowiązek uiszczenia jednorazowej, zryczałtowanej opłaty w określonej wysokości w związku z przyłączaniem się do sieci wodociągowej a zatem posiada wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatami tej uchwały są wszystkie podmioty przyłączające się do sieci wodociągowej i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie: obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale opłaty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Przedstawione stanowisko co do zakwalifikowania tego typu uchwał do aktów prawa miejscowego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. m.in. uzasadnienie wyroków: NSA z dnia 27 września 2007 r. w sprawie II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, NSA z dnia 16 lutego 2006 r. w sprawie I OSK 1336/05, Lex nr 194876, WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, LEX nr 475567, WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).

W ocenie Sądu nie istniała podstawa prawna do podjęcia przedmiotowej uchwały w zaskarżonym zakresie.

Zgodnie z powołanym art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla organu gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Niekiedy także inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa.

W zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną jej wydania wskazano art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a w szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną, zawiera normę zadaniową, a zatem nie może stanowić podstawy do wyprowadzania z niej kompetencji do nakładania obowiązków na adresatów działań administracji. Normy zadaniowe skierowane są do organów administracji publicznej, a nie do adresatów ich działań. Tak, jak z norm kompetencyjnych wynikają kompetencje organów administracji rozumiane jako określone możności działania, tak z norm zadaniowych wynika pojęciowo odrębna kategoria zadań tych organów, czyli ich obowiązków. Oznacza to, że tak jak normy kompetencyjne nie mogą być źródłem obowiązków organów administracji, tak z norm zadaniowych nie mogą wynikać kompetencje tych organów, a co za tym idzie zadania organów administracji publicznej nie mogą być źródłami ich kompetencji. Normy zadaniowe w przeciwieństwie do norm kompetencyjnych nie mają charakteru upoważniającego, gdyż z określenia zadań nie wynika automatycznie zdolność do podejmowania określonych działań (zob. K. Defecińska: Spory o właściwość organu administracji publicznej, Warszawa 2000, s. 8, T. Rabska: Prawny mechanizm kierowania gospodarką, Wrocław-Warszawa-Kraków 1990, s. 110, W. Góralczyk: Zasada kompetencyjności w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 41). Zasadnie podkreśla się w doktrynie, że "tak jak fakt istnienia reguły kompetencyjnej nie decyduje sam w sobie o obowiązku wykonywania tej reguły (konieczna jest bowiem osobna norma nakazująca czynienie użytku z kompetencji), tak nałożenie na organ obowiązku realizacji określonych zadań samo w sobie nie oznacza udzielenia kompetencji do ich realizacji, jeżeli nie ustanowiono odpowiedniej normy kompetencyjnej" (M. Matczak: Kompetencja organu administracji publicznej, Kraków 2004, s. 186-187). W oparciu o normę zadaniową organ zobowiązany jest do dokonywania wszelkich działań, które umożliwiają realizację nakazanego stanu rzeczy, jakkolwiek do dokonywania czynności konwencjonalnych doniosłych prawnie konieczne jest uzyskanie przezeń dodatkowo kompetencji do dokonywania tych czynności. Zadania, formułowane z natury w sposób ogólny, nie mogą być uznawane za podstawę działania administracji ze względu na konstytucyjne zasady legalizmu i określoności przepisów prawa. Również w orzecznictwie podnosi się, że z faktu, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy nie wynika kompetencja dla organu gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać (wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 maja 2010 r., II SA/Ke 248/10, LEX nr 794629).

Z kolei art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, stanowi odesłanie do innych ustaw regulujących kompetencje rady gminy, a zatem nie może samoistnie stanowić upoważnienia do podjęcia aktu prawa miejscowego. Powołany przepis ma charakter organizacyjny (czasami zwany także organizacyjno-ustrojowym). Nie jest to przepis prawa materialnego, a tym bardziej nie zawiera on delegacji do stanowienia jakiegokolwiek aktu prawa miejscowego.

Sąd nie dopatrzył się również podstaw do podjęcia przedmiotowej uchwały w innych przepisach prawa obowiązującego w chwili podejmowania uchwały.

Zaskarżona uchwała została wydana bez upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nie należy do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego (np. wyrok NSA z dnia 31 maja 1996 r., I SA/Łd 65/96; z dnia 16 grudnia 1996 r., II SA/Kr 1377/96; uchwała SN z dnia 26 września 1995 r., III AZP 22/95, OSNAPiUS 1996, nr 6, poz. 80, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/2000) w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4) nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich. Niewątpliwie podstawy materialnoprawnej zaskarżonej uchwały nie stanowi również art. 167 ust.1 Konstytucji RP, zgodnie z którym jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Przepis ten nie zawiera upoważnienia do nakładania obowiązków na adresatów działań administracji publicznej, a jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W tej sprawie nie można uznać obowiązków określonych zaskarżoną uchwałą za świadczenie dobrowolne.

W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady, ustalone przepisami art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ma wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1), nie należy też do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4).

Zaskarżona uchwała jako istotnie naruszająca prawo, jest zatem nieważna (art. 91 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Jej treść zawiera się w § 1, z którym bezpośrednio koresponduje § 2, natomiast § 3-6 mają charakter "techniczny" i zawierają przepisy przejściowe (§ 4), a zatem pozostawienie ich w obrocie prawnym nie znajdowałoby uzasadnionych podstaw. Z tego powodu należało stwierdzić nieważność całej zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270).

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.