Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1565/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 25
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Z. S., M. B. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 26 sierpnia 2022 r. nr WINB-WOA.7722.75.2022.PG w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem Nr [...] z dnia 17 lutego 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: "organ", "PINB"), działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej "k.p.a."), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych prowadzonych w budynku, w wyniku których doszło do zwiększenia kubatury i wysokości budynku przy ul. [...] w B. dz. nr geod. [...] i nałożył na inwestorów Z.S. i M.B. (dalej: "Skarżący") obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 maja 2022 r.:

- 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z oceną stanu technicznego i oceną jakości wykonanych robót, sporządzonego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane wraz z innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, potwierdzającym wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego wydanym przez tę izbę z określeniem w nim terminu ważności, aktualnym na dzień opracowania projektu budowlanego;

- zaświadczenia Wójta Gminy B. o zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Na wstępie organ poddał, iż w konsekwencji wszczęcia postępowania przed 19 września 2020 r. w sprawie znajdują zastosowanie przepisy sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471). Pismem z dnia 15 lutego 2016 r. I.B. (dalej: "Uczestniczka postępowania") wniosła o zbadanie legalności wykonywanych prac budowlanych na wyżej opisanej nieruchomości, której właścicielami są "Skarżący".

Decyzja PINB w B. nr [...] z dnia 6 lipca 2017 r. o umorzeniu postępowania została utrzymana w mocy decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach nr WINB-WOA.7721.480.2017.EU z dnia 29 września 2017 r. Wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1166/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2021 r. sygn. II OSK 2245/18 oddalił skargi kasacyjne wniesione przez organ oraz Uczestniczkę postępowania od w/w wyroku.

Następnie organ wskazał, iż w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 30 listopada 2021 r. poczyniono następujące ustalenia:

- Strony zostały prawidłowo powiadomione o kontroli, Skarżąca nie wyraziła zgody na wejście Uczestniczki postępowania na teren nieruchomości, co zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1225/15 nie może świadczyć o naruszeniu zasady czynnego udziały strony, nadto nie można oceniać wartości dowodowej, przeprowadzonych oględzin wyłącznie w oparciu o to, że strona nie została wpuszczona na teren nieruchomości, na której były przeprowadzane oględziny,

- Skarżąca oświadczyła, iż nie doszło do nadbudowy budynku a roboty jakie zostały wykonane w tym czasie polegały na przebudowie, która polegała na wymianie dachu, pokrycia dachowego, krokwi konstrukcyjnych, wykonaniu nowego wieńca, zamurowanie okna na poddaszu, wykonanie nowego okna dachowego. Dokonano wymiany w istniejącym otworze starych drzwi na stolarkę PCV. Dokonano wymiany drzwi prowadzących do budynku na nowe (w istniejącym otworze), naprawiono ściany wewnętrzne, pomalowano, wykonano gładzie, położono nową glazurę, przeprowadzono renowacje schodów. Rozebrano ściany istniejącego ganku, budynek został ocieplony, wymieniono okienka piwniczne w istniejących otworach, rynny i rury spustowe. Na parterze budynku otwór okienny został zastąpiony otworem drzwiowym,

- inspektorzy PINB stwierdzili, iż w wewnątrz budynku - w części będącej przedmiotem postępowania (poddasze) brak jest możliwości stwierdzenia o ile i czy budynek został nadbudowany (z uwagi na wykończenie pomieszczeń płytami kartonowo-gipsowymi), natomiast na zewnątrz nie można stwierdzić ewentualnej nadbudowy budynku, gdyż elewacje są wykończone i nie są widoczne ściany konstrukcyjne budynku, na elewacji tylnej istnieją 2 rury spustowe odprowadzające wodę z budynku na działkę, na elewacji frontowej istniejąca jedna rura spustowa oddalona jest od działki Uczestniczki postępowania o długość budynku,

- Uczestniczka oświadczyła, że budynek został nadbudowany o ok. 1 m, wykonano nowe pokrycie dachowe wraz z zabudową okien połaciowych, zmieniono sposób odprowadzania wody z dachu budynku od strony rzeki [...].

Organ ustalił także, iż woda z lewej strony budynku odprowadzana jest rurą spustową skierowaną na działkę Skarżących, a w dniu kontroli brak było jakiejkolwiek ingerencji w ziemię (załącznik do protokołu z kontroli nr 1,2,3,10,12). Odprowadzenie wód opadowych z budynku na elewacji tylnej znajduje się z prawej i lewej strony budynku co odzwierciedla sporządzona dokumentacja fotograficzna (zał. ll, 12, 13).

Uwzględniając materiał dowodowy od 2016 r., w tym zebrany w toku ponownie prowadzonego postępowania oraz stosując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 1166/17 organ uznał, że w wyniku robót budowlanych doszło do zwiększenia wysokości budynku oraz zwiększenia jego kubatury, co skutkuje zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przedmiot niniejszego postępowania stanowi samowolna nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W ocenie organu nadbudowa ta nie narusza przepisów w stopniu uniemożliwiającym jej doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, zatem na obecnym etapie postępowania brak podstaw do kwalifikacji inwestycji jako podlegającej bezpośredniej rozbiórce w myśl art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W oparciu o art. 48 ust. 3 tej ustawy nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów jak wskazane na wstępie. Końcowo organ poinformował o wysokości opłaty legalizacyjnej.

Skarżący złożyli zażalenie na opisane wyżej postanowienie organu I instancji podnosząc zarzut nieuwzględnienia przepisów ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, które w istotny sposób zliberalizowały regulacje prawne dotyczące samowoli budowlanych i istotnych odstępstw od zatwierdzonych projektów budowlanych.

Rozstrzygniecie uznano za krzywdzące, za niezgodne w sposób oczywisty z aktualnie obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego. Organ w ocenie Skarżących winien uwzględnić obecne, bardziej korzystne dla strony przepisy. Wskazano, że ocena wykonanych robót budowlanych dokonywana była w oparciu o przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed dniem 19 września 2020 r. i jest niesprawiedliwa. W postępowaniu nie wykazano, że wykonanymi robotami budowlanymi Skarżący przekroczyli parametry, które nie pozwoliłyby uznać tych robót za dopuszczalne w ramach przebudowy i remontu oraz jednoznacznie kwalifikowałyby je do "klasycznej" samowoli budowlanej, nie wynika to również z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.

Podkreślono, iż niekorzystne w sprawie orzeczenia zostały wydane w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane w wersji sprzed 19 września 2020 r., która w sposób bardziej restrykcyjny traktowała roboty budowlane wykonywane bez posiadanego pozwolenia na budowę. W obecnie obowiązującym brzmieniu art. 36a ustawy Prawo budowlane, parametr dotyczący zmiany kubatury został usunięty. Ustawodawca uznał, że zmiana tego parametru w trakcie realizacji inwestycji kubaturowej nie jest zmianą istotną, zatem sama zmiana (zwiększenie) kubatury, bez utworzenia w ten sposób np. nowej kondygnacji - nie powinna, w obecnym kształcie przepisów, być traktowana jako samowola budowlana, a pozornie wiążące organ I instancji wyroki WSA i NSA były wydane w innym, niż obecny, stanie prawnym.

Uczestniczka postępowania pismem z dnia 18 maja 2022 r. wniosła o oddalenie zażalenia, zauważając, iż w sprawie stosuje się przepisy sprzed nowelizacji. Podała, iż zasadne pozostaje powtórzenie czynności oględzin i zapewnienie czynnego udziału wszystkim stronom postępowania, nakazanie przywrócenia pierwotnego sposobu odprowadzenia wód opadowych, zobowiązanie inwestora do przedstawienia dokumentów legalizacyjnych.

Po rozpoznaniu zażalenia, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "ŚWINB"), na postawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem nr WINB-WOA.7722.75.2022.PG z dnia 26 sierpnia 2022 r.: w pkt 1 - uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w zakresie terminu i wyznaczył nowy termin wykonania zobowiązania do dnia 30 listopada 2022 r.; w pkt 2 - utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w pozostałym zakresie w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił aktualny stan sprawy. Zwrócił uwagę, iż z protokołu kontroli z 8 marca 2016 r. wynika, że Inwestorzy nie posiadają dokumentacji budowlanej budynku, ponieważ nie została im przekazana przez poprzednich właścicieli obiektu. Inwestorzy przedłożyli do wglądu zgłoszenie robót budowlanych do Starostwa Powiatowego w B. w zakresie wymiany pokrycia dachowego. Inwestorzy wykonali także szereg innych robót budowlanych w całym budynku mieszkalnym. Na przełomie 2015 i 2016 roku doszło do nadbudowy budynku.

Następnie w oparciu o art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ŚWINB wyjaśnił, iż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w roku 2016., w związku z tym błędną praktyką byłoby prowadzenie postępowania w znowelizowanym trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Sprawa nie dotyczy istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, które to postępowanie należałoby prowadzić w znowelizowanym trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, a dotyczy samowoli budowlanej, co zostało potwierdzone wyrokami zapadłymi w sprawie.

W ocenie organu odwoławczego PINB zasadnie wydał postanowienie w brzmieniu sprzed nowelizacji, na podstawie art. 48 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Następnie ŚWINB przywołał treść art. 48 ustawy Prawo budowlane, stwierdzając, że przedmiotowe postępowanie dotyczy samowolnie wykonanych robót budowlanych, tj. wymiana dachu wraz z krokwiami konstrukcyjnymi, wykonanie nowego wieńca wraz z jego podwyższeniem o 2-3 pustaki, wykonanie 6 okien dachowych, wykonanie okna na poddaszu i zamurowanie starego otworu okiennego, wykonanie 4 pokoi, łazienki i przedpokoju na poddaszu, likwidacja ganku, wymiana drzwi wejściowych do budynku, poszerzenie otworu okiennego i wykonanie otworu drzwiowego, wychodzącego na taras (który następnie został częściowo rozebrany), wymiana okienka piwnicznego. Organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji nie był w stanie ustalić o ile obiekt został nadbudowany, jednakże zakres robót budowlanych został potwierdzony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1166/17. W wyniku tych robót doszło do zwiększenia wysokości obiektu budowlanego oraz zwiększenia jego kubatury. Roboty budowlane były realizowane w granicy z działką sąsiednią, w związku z czym obszar oddziaływania nie mieścił się w granicach działki Inwestorów. Takie roboty budowlane wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem ŚWINB organ I instancji prawidłowo wydał postanowienie w trybie art. 48 ust 2 i 3 ustawy Prawo budowalne, stwierdzając możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego wykonanych robót budowlanych. Jednocześnie nie stwierdził naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. W odniesieniu do odprowadzania wody opadowej uznał protokół z oględzin z 30 listopada 2021 r. jako dowód w sprawie (powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1225/15). ŚWINB nie stwierdził również uchybienia proceduralnego podczas przeprowadzenia oględzin. Zauważył, że woda opadowa z obiektu odprowadzana na teren działki Inwestorów, co nie narusza przepisów prawa.

Z rozstrzygnięciem nie zgodzili się Skarżący wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze sformułowano zarzut nieuwzględnienia przepisów ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, które w istotny sposób zliberalizowały regulacje prawne dotyczące definicji pojęcia istotnych odstępstw od zatwierdzonych projektów budowlanych, a tym samym istotnych odstępstw od gabarytów budynków po ich przebudowie, oraz zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

W uzasadnieniu podtrzymano argumentację prezentowaną na etapie wniesionego odwołania. Skarżący podkreślili, że rozstrzygnięcie jest niezgodne z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego, organ winien bowiem uwzględnić bardziej korzystne dla strony przepisy. Zwrócili uwagę, że zapadłe w sprawie wyroki zostały wydane w stanie prawnym przed dniem 19 września 2020 r., z którymi to rozstrzygnięciami Skarżący się nie zgadzali i nadal się nie zgadzają. Ponownie przywołano przepis art. 36a ustawy Prawo budowalne wskazując, iż parametr dotyczący zmiany kubatury został usunięty, natomiast aktualne brzmienie art. 36a nie traktuje zmiany wysokości jako istotnej, jeśli nie została zwiększona o więcej niż 2%, a organ powyższego nie mógł ustalić. Ponadto podali, że organ nie uwzględnił, iż poziom terenu wokół budynku został nieznacznie podwyższony, zatem być może wysokość budynku mierzona od poziomu terenu nie uległa zmianie powyżej dopuszczalne 2%. Zdaniem Skarżących wysokość budynku się nie zmieniła, a ewentualne niewielkie zwiększenie jego kubatury nie jest wg aktualnych przepisów zmianą istotną.

W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

Istotą niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 26 sierpnia 2022 r. nr WINB-WOA.7722.75.2022.PG, którym uchylono zaskarżone postanowienie organu I instancji – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Nr [...] z dnia 17 lutego 2022 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz nałożenia obowiązków wskazanych na wstępie, tj. uchylono w zakresie terminu wykonania zobowiązania i wyznaczono nowy termin, oraz utrzymano w pomocy postanowienie organu I instancji w pozostałym zakresie. Kontrolując zaskarżone postanowienie w tak zakreślonych granicach kognicji sądów administracyjnych oraz przyczyn wzruszania orzeczeń organów administracji publicznej, Sąd uznał, że jest ono zgodne z prawem.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na treść art. 119 pkt 3 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż Sąd przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną bada legalność zaskarżonej decyzji, a dodatkowo w niniejszej sprawie działa w zakresie związania, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a. Stosownie do przywołanej regulacji ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z kolei zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a., oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2022 r. sygn. III FSK 920/21, z dnia 25 sierpnia 2022 r. sygn. III FSK 1540/21).

Powyższe nabiera istotnego znaczenia, uwzględniając, iż sprawa stanowiąca przedmiot zaskarżonego postanowienia była rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2018 r. sygn. II SA/Gl 1166/17 "nie może ulegać wątpliwości, że wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na podwyższeniu budynku przez podwyższenie jego ścian kolankowych, przykrycie budynku nowym dachem o zmienionym kształcie z 6 oknami połaciowymi oraz wykonaniem w kondygnacji strychowej nowego otworu okiennego, w wyniku czego powstały na tej kondygnacji budynku 4 pokoje, łazienka i przedpokój stanowiło budowę w rozumieniu art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. W wyniku tych robót doszło bowiem niewątpliwie do zwiększenia wysokości obiektu budowlanego (budynku) oraz do zwiększenia jego kubatury. W związku z treścią art. 3 pkt 7a robót tych nie można zatem uznać za przebudowę budynku niezależnie od tego czy w ich następstwie powstała w tym budynku nowa kondygnacja o jakiej w tym przepisie mowa. Nawet gdyby bowiem zgodnie ze stanowiskiem organów przyjąć, że w wyniku zwiększenia wysokości budynku nie doszło do jego nadbudowy (m.in. z wyroków WSA w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 1024/16, NSA z dnia 10 marca 2017 r. sygn. II OSK 1750/15), to zdaniem Sądu doszło do jego rozbudowy jako pojęcia szerszego niż nadbudowa (m.in. wyrok WSA w Opolu z dnia 13 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 91/17 i WSA w Rzeszowie z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 376/17)". Dalej Sąd stwierdził, iż "jakkolwiek ww. roboty budowlane dotyczyły budynku jednorodzinnego, to z uwagi na to, że były realizowane m.in. w granicy z działką skarżącej, ich obszar oddziaływania nie mieścił się w granicach działki inwestorów (art. 30 pkt 20 p.b. w zw. z treścią § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Tym samym nie mogły być one realizowane w oparciu o zgłoszenie. Powyższe oznacza, że legalizacja tych robót powinna nastąpić w trybie art. 48, a nie w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, co zasadnie zostało podniesione w skardze, a co wezmą pod uwagę organy orzekające przy ponownym rozpoznaniu sprawy."

Stanowisko to zostało podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 12 maja 2021 r. sygn. II OSK 2245/18 oddalił wniesione skargi kasacyjne, wyjaśniając, iż "skoro w wyniku wykonania przedmiotowych robót budowlanych doszło w szczególności do podwyższenia budynku i zwiększenia jego kubatury oraz do zrealizowania kondygnacji mieszkalnej, to roboty te należało zakwalifikować jako budowę, o której mowa w art. 48 ust. 1 p.b.".

Stąd też argumentacja skargi zmierzająca w istocie do podważenia w niniejszym postępowaniu ustaleń i wskazań wynikających z w/w orzeczeń sądów administracyjnych, nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Podobnie wyrażony przez Skarżących brak akceptacji do powyższych wyroków zapadłych w sprawie nie mógł mieć wpływu na rozstrzygnięcie.

Wobec powyższego, oraz w świetle związania wyrokami wydanymi w przedmiocie niniejszej sprawy, Sąd nie podzielił stanowiska zawartego w uzasadnieniu skargi odnoszących się do powyższych zagadnień.

Przechodząc do kolejnej kwestii wskazania wymaga, iż w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2018 r. sygn. II SA/Gl 1166/17 sformułowano wskazania co do dalszego postępowania, tj.: uwzględnienia przez organy, iż w niniejszej sprawie legalizacja robót powinna nastąpić w trybie art. 48, a nie w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane,

Wytyczne te, w ocenie Sądu, zostały w całości zrealizowane.

Jak wynika z akt administracyjnych w dniu 30 listopada 2021 r. organ przeprowadził wizję, o terminie której zawiadomił strony postępowania (karta nr 101-102 akt administracyjnych), następnie dokonał ustaleń pozostając w granicach związania w/w orzeczeniami i w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia określonych w postanowieniu dokumentów.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w szczególności art. 48 tej ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z brzmieniem tej regulacji organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1).

Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 2).

Z kolei stosownie do ust. 3 - w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

W tym miejscu wymaga odnotowania, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w 2016 r., tj. przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy Prawo budowlane obowiązującej od dnia 19 września 2020 r., zatem stosownie do treści art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Jednocześnie zgodnie z wcześniejszą nowelizacją dokonaną na mocy ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255) w sprawach, o których mowa w art. 48 wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 48 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (art. 26 ust. 2 tej ustawy).

W sprawach objętych przedmiotem niniejszego postępowania, w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się, a pogląd ten w całości podziela także Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że kwestie oceny naruszenia Prawa budowlanego organy dokonują według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1974/10 oraz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. II OPS 2/13, podobnie: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 200/18).

Zatem w pierwszej kolejności przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy organ ustala naruszenie Prawa budowlanego, do którego doszło w dacie popełnienia samowoli budowlanej, a żeby to było możliwe, uprzednio ustala stan faktyczny sprawy.

Jak już wskazano, w ocenie Sądu, na gruncie rozpoznawanej sprawy stan faktyczny został ustalony prawidłowo, bez przekroczenia przez organ granic związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2018 r. sygn. II SA/Gl 1166/17. Roboty budowlane przedmiotowego budynku jednorodzinnego stanowiły rozbudowę, ich obszar oddziaływania nie mieścił się w granicach działki inwestorów. Roboty te zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stąd też legalizacja tych robót powinna nastąpić w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest podgląd, że w każdym przypadku samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego winien rozważyć przed podjęciem decyzji o nakazie rozbiórki możliwość legalizacji w świetle obowiązujących przepisów prawa budowlanego, a zatem dokonać analizy czy budowa dokonana bez wymaganego pozwolenia pozostaje zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Uwzględniając powyższe, organ stwierdzając, że roboty nie naruszają przepisów w stopniu uniemożliwiającym jej doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (str. 3 uzasadnienia postanowienia PINB) zasadnie nałożył obowiązek, o którym mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Za prawidłowe Sąd uznał również rozstrzygnięcie zaskarżonego postanowienia w zakresie reformatoryjnym, dotyczącym zmiany terminu wykonania nałożonego obowiązku. Jak wyjaśnił Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2021 r. sygn. II OSK 104/21 termin wynikający z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane jest terminem urzędowym, a co za tym idzie zakreślenie jego ram czasowych zależy od uznania administracyjnego.

Ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie sztywnego, ustawowego terminu, do upływu którego inwestor byłby obowiązany uzupełnić brakującą dokumentację. Ustalenie tego terminu pozostawiono uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy. Oczywiste przy tym pozostaje, że termin ten musi być realny, to jest wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne zrealizowanie nałożonych na nią obowiązków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2019 r. sygn. II OSK 2331/17). Dlatego też uznanie przez organ "ze względu na skalę obowiązku wynikającego z zaskarżonego postanowienia" konieczności zmiany postanowienia organu I instancji w zakresie terminu realizacji obowiązku (str. 9 uzasadnienia postanowienia ŚWINB) należało ocenić jako uzasadnione.

Uwzględniając powyższe, stwierdzić należało, że zostały spełnione przesłanki uprawniające do zastosowania trybu legalizacyjnego robót budowlanych, wyznaczonego przez art. 48 ustawy Prawo budowlane, w tym do wydania postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy.

Brak było zatem podstaw do podzielenia zarzutu skargi nieuwzględnienia przepisów ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, oraz związanej z tym argumentacji Skarżących o konieczności zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym w/w ustawą nowelizującą. Kwalifikacja przeprowadzonych robót budowlanych została dokonana wyrokiem tut. Sądu z 14 marca 2018 r. sygn. II SA/Gl 1166/17 wraz ze wskazaniem właściwego trybu legalizacji.

Postępowanie przeprowadzono prawidłowo. Zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wydanie zaskarżonego postanowienia oraz nie wymagał w ocenie Sądu uzupełnienia. Uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć spełniają wymogi, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, Sąd nie dopatrzył się przy jego wydaniu naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego.

Skarga nie mogła zatem odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.