Postanowienie NSA, sygn. akt II SA 1242-1244/96
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1996-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 4, art. 14
journal: Dz.U. 1996 nr 84 poz. 386
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 maja 1996 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o referendum gminnym.
article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
Teza: Ustalony w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym /Dz.U. 1996 nr 84 poz. 386/ 60-dniowy termin na zebranie podpisów mieszkańców gminy popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum nie może być przedłużony w trybie art. 12 ust. 4 tej ustawy, a wniosek o przeprowadzenie referendum nie poparty przez co najmniej 1/10 mieszkańców uprawnionych do głosowania podlega odrzuceniu uchwałą rady gminy na podstawie art. 14 tej ustawy w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/.

TEZY

Ustalony w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym /Dz.U. 1996 nr 84 poz. 386/ 60-dniowy termin na zebranie podpisów mieszkańców gminy popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum nie może być przedłużony w trybie art. 12 ust. 4 tej ustawy, a wniosek o przeprowadzenie referendum nie poparty przez co najmniej 1/10 mieszkańców uprawnionych do głosowania podlega odrzuceniu uchwałą rady gminy na podstawie art. 14 tej ustawy w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę Włodzimierza K., Hanny J. i Witolda Z. jako grupy inicjatywnej mieszkańców Gminy W.-T. na uchwałę Rady Gminy W.-T. z dnia 11 czerwca 1996 r. w przedmiocie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego.


UZASADNIENIE

W dniu 11 marca 1996 r. grupa 36 osób spośród członków Rady Osiedla T.Z. i Rady Osiedla Z. w W. wystąpiła z inicjatywą przeprowadzenia referendum w sprawie planowanej budowy zakładu utylizacji odpadów komunalnych przy ul. Z. w W. i nawiązując do art. 8 ust. 5 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym /Dz.U. nr 110 poz. 473 ze zm./ zwróciła się do Burmistrza Gminy W.-T. o powiadomienie jej pełnomocnika Witolda Z. o liczbie mieszkańców gminy uprawnionych do głosowania.

Pismem z dnia 20 marca 1996 r. Burmistrz powiadomił Witolda Z., że na obszarze gminy jest 99 571 mieszkańców uprawnionych do głosowania. Następnie w dniu 13 maja 1996 r. wniosek o przeprowadzenie referendum, łącznie z 364 listami zawierającymi podpisy mieszkańców popierających tę inicjatywę, przesłali do Burmistrza czterej członkowie grupy inicjatywnej, wskazując Włodzimierza K. jako ich pełnomocnika.

Uchwałą z dnia 16 maja 1996 r. Rada Gminy W.-T. powołała dziewięcioosobową komisję do sprawdzenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum, która po trzech posiedzeniach z udziałem przedstawicieli inicjatorów referendum ustaliła, że "wniosek nie odpowiada przepisom ustawy o samorządzie terytorialnym oraz ustawy o referendum gminnym", i przekazała go Radzie Gminy stosownie do art. 12 ust. 5 wymienionej ustawy. W uzasadnieniu opinii komisja podkreśliła, że podstawowym uchybieniem wniosku o przeprowadzenie referendum było zebranie przez jego inicjatorów jedynie 8 023 podpisów, to jest o 1 934 mniej, niż wynosi 1/10 liczby mieszkańców uprawnionych do głosowania. Zdaniem komisji, termin 60 dni na zbieranie podpisów jest terminem ostatecznym, co również potwierdził Wojewódzki Komisarz Wyborczy w W. pismem z dnia 30 maja 1996 r. adresowanym do Burmistrza. Komisja ustosunkowała się w ten sposób do złożonych dodatkowo dnia 27 maja 1996 r. przez członków grupy inicjatywnej 142 list zawierających 2 875 podpisów mieszkańców gminy popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum.

Uchwałą, z dnia 11 czerwca 1996 r. Rada Gminy, powołując się na art. 14 powyższej ustawy z dnia 11 października 1991 r., odrzuciła wniosek mieszkańców gminy o przeprowadzenie referendum w sprawie projektowanej budowy spalarni śmieci "wobec niespełnienia wymogów ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawy o referendum gminnym", stwierdzając, że opinia komisji "stanowi integralną część uchwały".

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego trzej członkowie grupy inicjatywnej zarzucili pominięcie przez Radę Gminy dodatkowych list z podpisami mieszkańców, na których mimo ich wpływu do inicjatora referendum po 14 maja 1996 r. podpisy musiały być złożone wcześniej, co sugerowali na posiedzeniach komisji, prosząc o dodatkowy termin 14 dni na usunięcie tej wady wniosku o przeprowadzenie referendum. Zdaniem skarżących, taka interpretacja łączy się z brakiem ustawowego obowiązku umieszczania daty przy składanym na liście podpisie. Wniosek nie zawierał także sformułowanego pytania referendum: "Czy jesteś przeciwny budowie spalarni (...) przy ulicy Z." i również na usunięcie tej wady komisja była obowiązana udzielić 14-dniowego terminu. W rezultacie zmarnowano ogromny wkład pracy inicjatorów referendum wskutek odrzucenia wniosku o jego przeprowadzenie.

Przewodniczący Rady Gminy wniósł o oddalenie skargi. Oprócz podtrzymania zarzutu, że nie zebrano w terminie 60 dni podpisów przynajmniej 1/10 uprawnionych do głosowania, dodatkowo podkreślił, że inicjatorami referendum były rady osiedli, które nie są organizacją społeczną i nie mają legitymacji do podejmowania takich czynności. Wniosek o przeprowadzenie referendum zgłosił inny podmiot /czterej mieszkańcy gminy/, nie wiadomo, czy inicjator podał do wiadomości mieszkańców przedmiot zamierzonego referendum, i nie sformułowano pytania lub wariantów decyzji zaproponowanych mieszkańcom do wyboru.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przez referendum rozumie się głosowanie w określonej sprawie, w którym biorą udział wszyscy mieszkańcy nakreślonego terytorium mający czynne prawo wyborcze. Tę formę podejmowania rozstrzygnięć w strukturze samorządu terytorialnego przewidziano w art. 72 ust. 2 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./, w art. 11 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/ i w ustawie z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym /Dz.U. 1996 nr 84 poz. 386/. W rozpoznawanej sprawie konieczne jest dokonanie analizy niektórych tylko kwestii prawnych instytucji referendum w nawiązaniu do podjętych w jej ramach czynności.

Oprócz obligatoryjnego referendum w sprawach samoopodatkowania na cele publiczne i odwołania rady gminy przed upływem kadencji, może być ono przeprowadzone w każdej innej sprawie ważnej dla gminy /art. 12 cytowanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r./. Do kategorii innych spraw ważnych dla gminy należało bezspornie zaliczyć budowę spalarni, co też uczyniła Rada Gminy, nie kwestionując legalności zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia referendum w tej sprawie.

Ze sposobu uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, iż Rada Gminy odrzuciła wniosek o przeprowadzenie referendum przede wszystkim z tego powodu, że nie zebrano w terminie 60 dni od zgłoszenia zamiaru jego przeprowadzenia podpisów przynajmniej 1/10 liczby mieszkańców uprawnionych do głosowania, bez wskazania przy podejmowaniu uchwały innych jeszcze uchybień. Dlatego rozważania sądu muszą dotyczyć głównie tego problemu.

W świetle art. 13 ust. 1 omawianej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. referendum przeprowadza się z inicjatywy rady lub na wniosek co najmniej 1/10 mieszkańców uprawnionych do głosowania, natomiast szczegółowe kwestie dotyczące trybu przeprowadzenia referendum są uregulowane w przepisach cytowanej ustawy z dnia 11 października 1991 r. Otóż w jej art. 10 postanowiono, że w terminie 60 dni od dnia powiadomienia wójta lub burmistrza o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum jego inicjator zbiera podpisy mieszkańców uprawnionych do wybierania rady gminy i pragnących poprzeć inicjatywę w tej sprawie /ust. 1/; podpisy zbiera się na kartach zawierających informację o przedmiocie i inicjatorze referendum /ust. 2/, a podane na karcie nazwisko, imię, data urodzenia, adres i numer dowodu osobistego mieszkańca gminy są potwierdzone jego własnoręcznym podpisem /ust. 3/. Dalsze uregulowania, zawarte w art. 11 tej ustawy, dotyczą rygorów pisemnego wniosku o przeprowadzenie referendum: musi on być przekazany wójtowi lub burmistrzowi w terminie określonym w art. 10 ust. 1, a więc w ciągu 60 dni od powiadomienia tego organu o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum /ust. 1/. W sprawie rodzajowo podobnej do rozpatrywanej wniosek musi zawierać pytania referendum w liczbie nie przewyższającej pięciu /ust. 2/ i muszą być załączone do niego karty z zebranymi podpisami mieszkańców /ust. 3/. Następnie w art. 12 ust. 4 ustawy o referendum przewidziano możliwość wyznaczenia inicjatorowi referendum przez komisję rady gminy 14-dniowego terminu na spełnienie warunków określonych w art. 11, chyba że wystąpiła sytuacja ujęta w art. 12 ust. 5, to jest gdy uchybień wniosku o przeprowadzenie referendum nie można usunąć i przekazuje się go radzie gminy z opinią komisji. Z mocy ust. 6 tego artykułu przepisy jego ust. 4 i 5 odnoszą się również do uchybień w wykazie mieszkańców gminy popierających wniosek. Przypomnieć jeszcze należy określony w art. 14 dla rady gminy termin 30-dniowy na podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum lub o odrzuceniu wniosku o jego przeprowadzenie.

Nawiązując do zarysowanego stanu prawnego, należy odpowiedzieć na podstawowe dla rozpoznawanej sprawy pytanie, czy jest dopuszczalne przedłużenie określonego w art. 10 ust. 1 omawianej ustawy 60-dniowego terminu na zbieranie przez inicjatora referendum podpisów mieszkańców popierających tę inicjatywę. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na charakter art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., według którego referendum przeprowadza się z inicjatywy rady lub na wniosek co najmniej 1/10 mieszkańców uprawnionych do głosowania. Jeśli chodzi o drugą sytuację, trzeba stwierdzić, że w razie wystąpienia materialnoprawnych przesłanek przeprowadzenia referendum /samoopodatkowanie na cele publiczne, odwołanie rady przed upływem kadencji lub inna sprawa ważna dla gminy/ fakt zebrania podpisów w sposób odpowiadający warunkom art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 11 października 1991 r. decyduje o konieczności podjęcia przez radę gminy uchwały o przeprowadzeniu referendum, chyba że stwierdzone uchybienia wniosku nie zostały usunięte w trybie jej art. 12 ust. 4.

Określony w art. 10 ust. 1 tej ustawy termin jest przewidziany tylko dla inicjatora referendum: ma on 60 dni na zebranie podpisów w rozumieniu ich pozyskania, zgromadzenia lub wejścia w ich posiadanie, a bieg terminu zaczyna się od powiadomienia wójta lub burmistrza o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum. Taka struktura terminu w omawianym przepisie eliminuje możliwość dokonywania przez jakikolwiek podmiot zmian jego elementów. W dodatku ten przepis dotyczy wcześniejszej i innego rodzaju czynności, poprzedzającej przekazanie wniosku o przeprowadzenie referendum zgodnie z art. 11 ust. 1, mimo posłużenia się w nim również 60-dniowym terminem. Złożenie podpisów na listach jest sposobem wypowiadania się przez mieszkańców na temat celowości przeprowadzenia referendum w sprawie ważnej dla gminy, natomiast zebrane w powyższym terminie podpisy umożliwiają ustalenie wyniku tej akcji, poprzedzającej późniejsze wypowiedzenie się mieszkańców w toku referendum na kartach do głosowania. W rezultacie należy uznać, że ustalony w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 11 października 1991 r. 60-dniowy termin na zebranie podpisów mieszkańców gminy popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum nie może być przedłużony w trybie art. 12 ust. 4 tej ustawy, a wniosek o przeprowadzenie referendum nie poparty przez co najmniej 1/10 mieszkańców uprawnionych do głosowania podlega odrzuceniu uchwałą rady gminy na podstawie art. 14 tej ustawy w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

Skarżący również na rozprawie sądowej przyznali, że przed upływem 60-dniowego terminu nie zebrali podpisów co najmniej 1/10 mieszkańców uprawnionych do głosowania. W rezultacie wpływające później do inicjatorów referendum listy z podpisami mieszkańców nie mogły być brane pod uwagę przy ocenie spełnienia wymagań określonych w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 11 października 1991 r. i dlatego podejmując uchwałę o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum rada gminy nie naruszyła prawa.

Na rozprawie sądowej skarżący ponadto wyjaśnili, że w dniu podejmowania inicjatywy przeprowadzenia referendum oraz powiadomienia o niej burmistrza nic uchwalono jeszcze statutu rad osiedli i dlatego osoby podpisujące pismo z dnia 11 marca 1996 r. do Burmistrza mogły występować tylko w charakterze mieszkańców obu osiedli, reprezentowanych później przez grupę inicjatywną. Uczestniczący w rozprawie pełnomocnik Gminy W.-T. nie zaprzeczył tym wyjaśnieniom i nie popierał w tej części zarzutu zawartego w odpowiedzi na skargę. Z faktu zebrania w terminie tak dużej liczby podpisów mieszkańców wynika, że inicjator podał do ich wiadomości przedmiot zamierzonego referendum, natomiast brak precyzyjnie sformułowanego pytania nie mógł być samodzielną przesłanką odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum i nie był analizowany przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały.

Nie potwierdziły się zarzuty skarżących o nieżyczliwym stosunku władz Gminy do inicjatywy przeprowadzenia referendum. Na rozprawie sądowej pełnomocnik Gminy poinformował, że już dnia 11 czerwca 1996 r. radni zdecydowali przy jednym głosie wstrzymującym się o podjęciu na najbliższej sesji uchwały o przeprowadzeniu z inicjatywy rady gminy referendum w sprawie lokalizacji spornej inwestycji i umożliwieniu grupie inicjatywnej aktywnego włączenia się do tej akcji, jeżeli sąd administracyjny oddali skargę.

Z powyższych względów, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym orzeczono jak w sentencji.