Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1780/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 146 par. 1 i 2, art. 151 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Emilia Lewandowska Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 2; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w punkcie 2 nie podlega wykonaniu; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego Powiatu [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "k.p.a.") uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] i odmówił stwierdzenia, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] - po rozpoznaniu wniosku R. D.-N., M. N., H. Ł. oraz R. L.-W. - stwierdził, iż zespół dworsko-parkowy położony w S. G., gmina W., powiat [...], działka [...], o powierzchni [...] ha, stanowiący przed przejęciem własność S. M., zapisany w dniu przejęcia w księdze wieczystej [...] tom [...] k. [...], nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm., dalej jako "dekret PKWN"). Powyższa decyzja stała się ostateczna wobec nie wniesienia od niej odwołania.

Pismem z dnia [...] r. Zarząd Powiatu [...] wystąpił do Wojewody [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. Podniósł, że w sprawie wyszły na jaw istotne dla rozstrzygnięcia nowe okoliczności i dowody wynikające ze złożonych przez świadków oświadczeń.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uchylił własną decyzję z dnia [...] r. i odmówił stwierdzenia, że opisany zespół dworsko-parkowy nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN.

Powyższa decyzja, na skutek złożonego odwołania R. D.-N., M. N., H. M. Ł., została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. nr [...].

Wobec wniesionej skargi przez M. N., H. Ł. oraz R. L.-W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1457/06 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. wskazując, iż pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., należy rozumieć okoliczności i dowody istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej lecz nieznane organowi, który ją wydał. Tym samym brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r., albowiem wnioskodawca nie wskazał istotnych dla sprawy nowych faktów i dowodów w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wobec nieprawidłowo zakwalifikowanych oświadczeń i zeznań świadków. Nadto Sąd wskazał, iż szczegółowa analiza zeznań świadków wskazuje, iż są one wewnętrznie sprzeczne, a nadto niezgodne z rzeczywistym stanem wynikającym ze zgormadzonego materiału dowodowego. Ostatecznie Sąd stwierdził, iż organy popadły w sprzeczność uznając zeznania tych świadków za przesłankę wznowienia postępowania i jednocześnie traktując te zeznania wybiórczo.

Wyrokiem z dnia 17 września 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny sygn. akt I OSK 1301/07 oddalił kasację Powiatu [...] jednocześnie wskazując, iż co prawda Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykroczył poza swoje ustawowe uprawnienia, dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego zastępując tym samym organy administracyjne, jednakże uznał rozstrzygnięcie za prawidłowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji uznał uzasadnienie decyzji organów administracyjnych za nieodpowiadające treści art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organy administracji powinny w uzasadnieniu decyzji szczegółowo wskazać na zeznania poszczególnych świadków i ocenić je pod kątem wiarygodności oraz wewnętrznej spójności, a także wykazać ich szczegółowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy również w kontekście powoływanych przepisów prawa.

Na skutek ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił własną decyzję z dnia [...] r. oraz odmówił stwierdzenia, że wskazany zespół dworsko-parkowy nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. N., H. Ł. i R. L.-W.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. i odmówił stwierdzenia, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wskazał, iż jest związany przy rozpoznaniu sprawy wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1457/06 oraz w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1301/07. Organ podniósł, że oświadczenia świadków stanowiące podstawę do wznowienia postępowania w [...] r. nie mogą być uznane za nowe dowody, albowiem nie istniały w chwili wydania decyzji Wojewody [...]. Ponadto Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po dokonaniu analizy złożonych zeznań wskazał, iż są one niejednolite, niepełne i wzajemnie sprzeczne. Ostatecznie wskazał, że uchylenie kwestionowanej decyzji z dnia [...] r. nie nastąpi ze względu na fakt, iż podstawą wznowienia postępowania był art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zaś od dnia doręczenia tej decyzji upłynęło pięć lat. Jednocześnie z uwagi na treść art. 151 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz powodów, dla których nie uchylił decyzji. Tymczasem zarówno wytyczne wskazane w powołanych wyrokach, jak również ustalenia poczynione przez organ w decyzji, prowadzą do konkluzji, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł Powiat [...] wnosząc o jej uchylenie w całości i wydanie decyzji zgodnej w przepisami prawa oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 7, 75 i 77 k.p.a. poprzez niedokonanie oceny zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami istotnymi w niniejszej sprawie,

- art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę wiarygodności niektórych dowodów oraz o ich nieistotności,

- art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie, że zeznania świadków nie stanowią nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie orzeczenia w sposób pełny i przekonujący w oparciu o zebrany materiał dowodowy,

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1457/06 ocena materiału dowodowego w zakresie przesłanek wznowienia postępowania jest wiążąca dla organu orzekającego.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku wyraźnie stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykroczył poza swoje kompetencje ustawowe zastępując organy w analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Podniósł, że dopiero ujawnione zeznania świadków pozwoliły Wojewodzie [...] na całościową i wnikliwą ocenę sprawy, albowiem mają one bezpośredni wpływ na treść decyzji dotyczącej podpadania przedmiotowej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Zeznania świadków pozwoliły ustalić charakter spichlerza, sposób wykorzystania zabudowań, w tym dworu i oficyny oraz osobę zarządzającą majątkiem, które mogło nastąpić jedynie w oparciu o nowo ujawnione dowody. Nie można się zgodzić z twierdzeniem, że dowody te nie istniały w dacie wydania decyzji Wojewody [...]. W ocenie skarżącego w myśl art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do rozpoznania sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. Zatem należało dopuścić również nowo ujawnione zeznania świadków, którzy zeznawali na okoliczność funkcjonowania gospodarstwa i ustaleń faktycznych mających wpływ na wynik sprawy. Tym samym w ocenie skarżącego Wojewoda [...] prawidłowo uznał, że zaszły przesłanki do wznowienia postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i ponownego postępowania wyjaśniającego. Skarżący podkreślił również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł z góry narzucić sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia przez organ sprawy. Ostatecznie podniósł, że organ II stopnia nie ocenił wnikliwie postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...].

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. W odniesieniu do zarzutów skargi wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt I OSK 1301/07 nie podważył argumentacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1457/06 odnośnie interpretacji przesłanek wznowienia postępowania, którymi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi był związany. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła zatem przesłanka wznowienia postepowania, w szczególności nie wystąpiły nowe fakty lub dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy istniejące w dniu wydania decyzji przez Wojewodę [...] w [...] r. Oświadczenia świadków datowane są bowiem na [...] r., a zatem nie istniały w dacie wydania decyzji przez ten organ.

W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania R. L.-W. wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie została zakwestionowana w jakikolwiek sposób argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odnośnie wyjaśnienia wątpliwości w kwestii interpretacji przesłanek wznowienia postępowania. Tym samym stanowisko skarżącego, w tym względzie, nie zasługuje na uwzględnienie. Słusznie zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że pozyskane w [...] r. dowody nie istniały w dacie wydania decyzji przez Wojewodę [...]. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w zaskarżonej decyzji organ skrupulatnie wykazał, które zeznania i których konkretnych świadków były wewnętrznie sprzeczne i niekompletne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna, bowiem zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą prawną, choć uzasadniającą konieczność jedynie częściowego wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w kontrolowanej sprawie w toku postępowania sądowego, niezależnie od poczynionych ustaleń, zarówno Wojewoda [...] jak i Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, z uwagi na zapadły w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1457/06 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2008 r. sygn.akt I OSK 1301/07, mieli obowiązek uwzględnienia w toku postępowania przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej "p.p.s.a."). Stanowi on, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu sądowym, jak również odstąpić od realizacji wskazanego trybu postępowania tj. podjęcia konkretnych czynności procesowych i dowodowych zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odniósł się w sposób odpowiadający przepisom prawa do wytycznych zawartych w uzasadnieniach sądów obu instancji. W szczególności podzielił pogląd, że złożone wyjaśnienia świadków, stanowiące podstawę do wznowienia postępowania w roku [...], należy odczytywać jako zmaterializowanie wiedzy , która istniała już w trakcie rozstrzygania sprawy w [...] r. Dokumenty te słusznie nie zostały uznane przez Ministra za nowe dowody w sprawie, skoro w postaci dowodu nie istniały w chwili wydawania decyzji w dniu [...] r. przez Wojewodę [...]. Sąd podziela pogląd organu, że skoro protokoły zeznań świadków spisane zostały dopiero po wydaniu decyzji z [...] r., tym samym dowody te nie zostały na w/w datę przeprowadzone czyli nie istniały w dniu jej wydania. Nie zachodzą zatem przesłanki wznowienia postępowania w oparciu o przepis art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wobec powyższych stwierdzeń Sąd uznał, że prawidłowe było uchylenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r.

Tym niemniej analiza komparycji, sentencji, jak i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, spowodowała dojście przez Sąd do przekonania, że rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 zaskarżonej decyzji narusza przepisy prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w przedmiotowym postępowaniu stwierdzić stanowczo należy, że ten wpływ był niewątpliwy. Na wstępie Sąd podkreśla, że rozstrzygnięcie jest o tyle nieprawidłowe, o ile nie jest w takiej postaci przewidziane przez przepisy prawa. Ustawodawca przewidział w kodeksie postępowania administracyjnego bowiem trzy rodzaje rozstrzygnięć kończących postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ;

-organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art.145 § 1, art.145a lub 145b;

-organ uchyla dotychczasową decyzję, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia , na mocy art.145 § 1, art.145a lub 145b § 1 i wydaje nowa decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy;

-organ stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, którą organ wydaje, gdy występują przesłanki negatywne, określone w art.146 § 1 i 2 wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania, przy czym wydanie tego typu decyzji może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Skoro zatem organ odwoławczy uznał, zdaniem Sądu prawidłowo, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją, to tym samym uchylając wadliwą decyzję organu I instancji winien rozstrzygnąć zgodnie z treścią przepisu art. 151 § 1 pkt k.p.a. i odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Organ błędnie natomiast przywołał treść przepisu art. 151 § 2 k.p.a., który w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania. Podobnie jak wobec okoliczności braku podstaw do wznowienia postepowania, niewłaściwe jest powoływanie za podstawę rozstrzygnięcia przepisu art. 146 § 1 k.p.a., który mógłby zostać przywołany jedynie wówczas, gdyby zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania i organ dostrzegałby konieczność wydania nowej decyzji, czemu jednak stałby na przeszkodzie upływ czasu, o którym mowa w w/w przepisie. (przesłanka negatywna)

Reasumując rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 zaskarżonej decyzji jako nie znajdujące podstawy prawnej jest wadliwe i jako takie powinno zostać wyeliminowane. Jedynie na marginesie dodać należy, że wobec prawidłowego rozstrzygnięcia w pkt.1 zaskarżonej decyzji, prawidłowym będzie ostateczne rozstrzygnięcie wniosku o wznowienie postępowania w postaci odmowy uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r.

Wobec powyższego przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy organ winien zastosować się do powyższych rozważań i w sposób odpowiadający prawu rozstrzygnąć wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r.

Z tych względów na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.