Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 56/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 549 ust. 3,  art. 546 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z/s we [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z [...].05.2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku z [...].12.2017 r., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia firmie [...] sp. z o.o. z/s we [...] dalej: "spółka", pozwolenia na budowę dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną: linie zasilające WLZ od złączy kablowych na dz. nr [...],[...],[...],[...][...], obręb ewidencyjny [...], jednostka ewidencyjna [...] - obszar miejski. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 35 ust. 3 i art. 82 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) - dalej: "u.p.b.". W uzasadnieniu decyzji organ opisał przebieg postępowania prowadzonego w sprawie. Szczegółowo odniósł się do kwestii wygaśnięcia wcześniej wydanej dla wskazanej nieruchomości decyzji o pozwoleniu na budowę. Przede wszystkim przedstawiony przez ten organ wywód dotyczył bezskutecznego usunięcia przez spółkę braków w przedłożonej dokumentacji projektowej, w tym dostarczenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego zamierzenia budowlanego. W postanowieniu z [...].03.2018 r. organ poinformował spółkę m.in. o tym, że zgodnie z art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne (Dz. U. 2017, poz. 1566) – dalej: "u.p.w." decyzje wydane na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy zmienianej w art. 497, dotyczące nieruchomości lub jej części znajdujących się na obszarze, o którym mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2, lub w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej, wygasają z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, z wyjątkiem decyzji dotyczących rozbudowy, przebudowy; odbudowy istniejących obiektów liniowych. Wskazał przy tym, że obowiązek przedłożenia nowej decyzji o warunkach zabudowy potwierdza postanowienie WSA z 02.02.2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1633/17. Powołując się na treść art. 20, art. 34 i art. 35 ust. 1 i ust. 3 u.p.b. oraz stwierdziwszy bezskuteczny upływ terminu do przedłożenia żądanej decyzji o warunkach zabudowy, a także pozostałych braków dokumentacji, organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

[...] sp. z o.o. wniosła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc zarzut naruszenia: 1) art. 35 ust. 3 wz. z art. 32 ust. 4 pkt 1 u.p.b. oraz art. 546 ust. 1 u.p.w., poprzez błędną wykładnię przywołanych przepisów i uznanie, że wniosek złożony przez inwestora był niekompletny, nie zawierał decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wobec jej wygaśnięcia, co dalej miało skutkować wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę; 2) art. 7, art. 11 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez oparcie zaskarżonej decyzji o błędnie ustalony stan faktyczny, z pominięciem istotnych elementów wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego dla zamierzenia budowlanego; 3) art. 10 § 1 w zw. z art. 79a k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, bowiem przed wydaniem decyzji organ I instancji nie umożliwił skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz przedstawienia stanowiska w sprawie. Spółka wskazała, że organ uzasadniając decyzję założył, że przedłożona do wniosku decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wygasła. Uzasadniając taki wniosek organ ograniczył się do przywołania treści art. 546 ust. 1 u.p.w., nie dokonując żadnych własnych ustaleń i pomijając wszelkie okoliczności faktyczne istniejące w sprawie. Organ nie dokonał żadnej własnej analizy spełnienia jednej w dwóch przesłanek wskazanych w tym przepisie, a mianowicie ustalenia czy: 1) nieruchomość lub jej część znajduje się na obszarze, o którym mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2; 2) nieruchomość lub jej część znajduje się w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej. Organ nie powołał się także na wykaz, wskazany w art. 546 ust. 5 u.p.w. Nie wskazał nawet, czy taki wykaz został sporządzony na dzień wydania decyzji. Spółka podniosła przy tym, że nie jest prawdą stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji, iż nie uzupełniła wszystkich braków wniosku, o które została wzywana. Uzupełniła i szczegółowo odniosła się do wszystkich elementów, o które była wzywana. Nie przedłożyła wyłącznie nowej ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż w jej ocenie złożyła wniosek w tej sprawie w okresie ważności pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a tym samy nie było podstaw do zakwestionowania kompletności wniosku. Według spółki, stanowisko organu w tym zakresie jest nieprawidłowe, pomija bowiem treść art. 32 ust. 4 pkt 1 u.p.b. i ugruntowane na tle tego przepisu orzecznictwo, które zostało powołane w odwołaniu. Skoro zatem w sprawie kompletny wniosek został złożony jeszcze przed 1.01.2018r., to pomijając nawet ewentualne rozważania dotyczące tego, czy w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 546 ust. 1 u.p.w., z uwagi na nie wykazanie spełnienia w odniesieniu do decyzji przesłanek wskazanych w przywołanym przepisie (skutkujących jej wygaśnięciem), nie sposób zaprzeczyć, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie, został złożony jeszcze w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, a tym samym wiązał organ zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 u.p.b. Ewentualne późniejsze wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy miałoby znaczenie tylko w przypadku, gdyby inwestor chciał się ubiegać o nowe pozwolenie na budowę.

Wojewoda [...] decyzją z [...].12.2018 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na wyniki analizy oraz dane zawarte w Systemie informacji Przestrzennej Starostwa Powiatowego w [...]. Na tej podstawie ustalił, że działki objęte inwestycją, zgodnie z ustaleniem dokonanym przez organ pierwszej instancji, położone są na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%. Powołując się na treść art. 546 ust. 1 oraz art. 169 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 16 pkt 34 lit. a u.p.w. organ odwoławczy stwierdził, że z mocy prawa wygaszeniu uległa ostateczna decyzja Burmistrza [...] z [...].12.2016 r., nr [...], którą ustalono warunki zabudowy dla działek zainwestowania. W takiej sytuacji organ I instancji zasadnie wezwał spółkę do ponownego przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla działek objętych inwestycją. W świetle obowiązujących przepisów, decyzja o pozwoleniu na budowę, którą wydano w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy wygasłą na mocy przepisu art. 546 ust. 1 u.p.w., byłaby dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa), a w konsekwencji, zachodziłaby przesłanka do stwierdzenia jej nieważności. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w uchwale NSA z 13.11.2012 r., sygn. akt I OPS 2/12. Mając na uwadze, że w spółka nie uzupełniła złożonego wniosku o dokumenty, które wskazał organ I instancji, należało stwierdzić, że organ ten słusznie odmówił udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, wskazując art. 35 ust. 3 u.p.b., jako podstawę takiego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów spółki, dotyczących między innymi, że organ pierwszej instancji nie powołał się na wykaz, o którym mowa w art. 546 ust. 5 u.p.w., organ II instancji wyjaśnił, że powołany przepis przewiduje, sporządzenie przez wójta, burmistrza lub prezydenta, stosownego wykazu decyzji wygaszonych na mocy przepisu art. 546 ust. 1 u.p.w., w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. Wykaz ten zasadniczo nie stanowi podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy dla danej lokalizacji, a jedynie pełni funkcję informacyjną o tym, że wygaśnięcie decyzji, które wymieniono w wykazie nastąpiło z mocy prawa z dniem 1.01.2018 r.

[...] sp. z o.o. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zarzuciła w niej organowi odwoławczemu naruszenie: 1) art. 35 ust. 3 wz. z art. 32 ust. 4 pkt 1) u.p.b. oraz art 546 ust. 1 u.p.w. poprzez błędną wykładnię przywołanych przepisów prawa materialnego i uznanie, iż wniosek złożony przez Skarżącego był niekompletny, nie zawierał bowiem wymaganej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wobec jej wygaśnięcia, co miało wpływ na wynik sprawy, skutkując odmową zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę; 2) art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez oparcie zaskarżonej decyzji o błędnie ustalony stan faktyczny, z pominięciem istotnych elementów wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego dla zamierzenia budowlanego. Na podstawie wskazanych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu zarzutów podniesiono, że organ zaskarżonej decyzji zrównuje wygaśnięcie decyzji ze stwierdzeniem jej nieważności. Są to jednak odmienne instytucje, które mają różne skutki i nie mogą być stosowane dowolnie i zamiennie. Celem stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odwrócenie skutków prawnych, które wywołała taka decyzja. Zupełnie inne skutki i cel ma wygaśnięcie decyzji. Nie ma ono bowiem na celu odwrócenie skutków prawnych decyzji, lecz przerwanie wywoływania skutków prawnych decyzji na przyszłość, od chwili jej wygaśnięcia. Oznacza to, że wygaśnięcie decyzji nie może wpłynąć negatywnie na uprawnienia wynikające z decyzji, które zostały wykonane, skonsumowane w okresie ważności tej decyzji. W realiach sprawy stanowisko Wojewody jest oczywiście nieprawidłowe, pomija bowiem całkowicie treść art. 32 ust. 4 pkt 1 u.p.b. i ugruntowane na tle tego przepisu orzecznictwo. Użyte w tym przepisie sformułowanie "okres ważności decyzji" wyraźnie wskazuje, że chodzi o określenie czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą, a więc upływ "okresu ważności decyzji" powoduje ten skutek, że po jego upływie zarówno inwestor jak i organ architektoniczno-budowlany orzekający w sprawie pozwolenia na budowę nie może już powoływać się na tę decyzję, gdyż utraciła ona swoją ważność. W przypadku, gdy wniosek o zatwierdzenie projektu i wydanie pozwolenia na budowę złożony został po "okresie ważności" decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to organ architektoniczno-budowlany zobligowany jest odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na .budowę. Jednakże złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę przez inwestora w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, spowoduje, że mimo późniejszego upływu okresu ważności tej decyzji (wygaśnięcia), zachowa ona swoje znaczenie prawne w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Można zatem skutecznie ubiegać się o pozwolenie na budowę do momentu utraty ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli decyzja taka jest wymagana. Warunek ten można traktować jako spełniony wówczas, gdy przed utratą ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę. Na potwierdzenie prezentowanego stanowiska spółka powołała tezę z wyroku NSA z 7.03.2007 r., II OSK 1465/05, wyroku WSA w Gdańsku z 24.11.2005 r., II SA/Gd 760/03. W niniejszej sprawie kompletny wniosek został złożony jeszcze przed dniem 1 stycznia 2018 r. Nie sposób zatem zaprzeczyć, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie, został złożony jeszcze w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, a tym samym decyzja ta wiązała organ zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 u.p.b. Spółka wskazała, że tożsamą argumentacje zawarła w odwołaniu jednakże Wojewoda w zaskarżonej decyzji całkowicie pominął zarzuty i problematykę skutków wygaśnięcia decyzji i ważności decyzji w momencie składania wniosku o pozwolenie na budowę na tle art. 21 u.p.b., skupiając się na koncepcji nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Skutkiem tego jest rażąco błędna decyzja, myląca nieważność decyzji z jej wygaśnięciem.

Autor skargi podtrzymał również zarzut dotyczący braku dokonania przez orzekające w sprawie organy własnej analizy spełnienia jednej w dwóch przesłanek wskazanych w art 546 ust. 1 u.p.w. Wydając zaskarżone decyzje organy nie powołały się także na wykaz, wskazany w art. 546 ust. 5 u.p.w. Wobec powyższego organy naruszyły wydając decyzje sprawie art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Zaskarżone decyzje oparte zostały bowiem o błędnie ustalony, niekompletny stan faktyczny, z pominięciem istotnych elementów, bez których nie było możliwe ustalenie, że załączona do wniosku decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wygasła, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego dla zamierzenia budowlanego. Ubocznie skarżąca spółka odniosła się do błędnego pouczenia w zaskarżonej decyzji, wskazującego na podstawy prawne, które nie były podstawami zaskarżonej decyzji, a tym samym wprowadzające w błąd skarżącą stronę co do jej uprawnień.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wydana na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b. w związku z bezskutecznym upływem terminu wyznaczonego przez organ pierwszej instancji na przedłożenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego zamierzenia.

W świetle 35 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 oraz w art. 32 ust. 4 u.p.b. sprawa o pozwolenie na budowę ma precyzyjne wyznaczone granice faktyczne i prawne, a sama decyzja w tej sprawie nosi znamiona aktu związanego – organ jest obowiązany ją wydać, ilekroć stwierdzi spełnienie określonych wymagań. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wymagania te zostały przez organy administracji prawidłowo zidentyfikowane i zweryfikowane negatywnie dla skarżącej spółki, co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji.

Istotę sporu w sprawie stanowi kwestia możliwości odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy skarżąca spółka, ubiegając się o taką decyzję, złożyła wniosek w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy.

Biorąc pod uwagę argumentację przedstawioną w skardze zwrócić należy uwagę, że w regulacji materialnego prawa administracyjnego uprawnienie, jak i obowiązki nie są kształtowane wyłącznie w formie decyzji, ale także następuje to z mocy prawa. Z mocy prawa może też nastąpić pozbawienie uprawnień lub nałożenie obowiązków (wyrok NSA z 10.10.2017 r., II OSK 315/16). Wygaśnięcia mocy obowiązującej decyzji z mocy ustawy nie można przy tym utożsamiać ze stwierdzeniem jej wygaśnięcia na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 162 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 19.12.2017 r., II OSK 711/16). Jednocześnie należy zauważyć, że zajęcie w analizowanej materii ogólniejszego stanowiska na temat możliwych skutków wygaszenia prawa, wymaga kompleksowej analizy nie tylko materiału normatywnego ale także poglądów doktryny, co niewątpliwe wykracza poza potrzeby niemniejszego uzasadnienia. Generalnie w piśmiennictwie przyjmuje się, że decyzja wydana w przedmiocie wygaśnięcia innej decyzji ma charakter deklaratoryjny. Jej przedmiotem jest stwierdzenie konsekwencji wystąpienia określonych okoliczności ze skutkiem ex tunc, tj. od chwili ich zaistnienia. (zob. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks..., s. 1153). Wywołuje ona skutki prawne od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji (T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji..., s. 49 i 52-53). W komentarzu do ustawy Prawo wodne z 2001 r. wyrażono natomiast pogląd, że wydana na podstawie art. 136 ust. 1 pkt 1 tej ustawy decyzja o cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego powoduje co do zasady skutek ex nunc – a więc, że nie można nią pozbawić skuteczności czynności dokonanych na podstawie pozwolenia wodnoprawego i unicestwić wywołanych przez te czynności skutków prawnych Stwierdzenie natomiast wygaśnięcia decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego dokonane na podstawie art. 135 pkt 3 tej samej ustawy powoduje skutki prawne z mocą ex tunc, tj. wstecz od chwili jej wydania (zob. K. Szuma, Prawo Wodne, Komentarz do art. 135, pod red. B. Rakoczy, lex/2013.).

Wygaszenie z mocy prawa decyzji następuje natomiast nie z powodu bezprzedmiotowości w sprawie indywidualnej rozstrzygniętej decyzją. Ustawodawca stosuje bowiem mechanizm "wygaszania" (pozbawiania mocy) obowiązującej pewnych grup decyzji administracyjnych bezpośrednio - z mocy prawa, w związku z wprowadzaniem nowych regulacji prawnych. W przepisach przejściowych zamieszcza się wówczas normy pozbawiające mocy prawnej określone decyzje ostateczne. W takich przypadkach mamy do czynienia z materialnoprawnym wygaśnięciem decyzji (M. Kamiński, Materialnoprawne wygaśnięcie i proceduralne... (w:) Kodyfikacja postępowania administracyjnego..., s. 263 i n.). Takie też rozwiązanie zawiera ustawa z 20.07.2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. 2017, poz. 1566) – dalej: "u.p.w.". Według art. 546 ust. 1 tej ustawy decyzje wydane na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy zmienianej w art. 497, dotyczące nieruchomości lub jej części znajdujących się na obszarze, o którym mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2, lub w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej, wygasają z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, z wyjątkiem decyzji dotyczących rozbudowy, przebudowy; odbudowy istniejących obiektów liniowych. Pozbawienie mocy prawnej decyzji o warunkach zabudowy nastąpiło z mocy prawa, ze skutkiem ex tunc (wstecz od chwili jej wydania). Z woli ustawodawcy, odziaływanie nowej regulacji prawa wodnego, wynikającej z konieczności zapewnienia ochrony przed powodzią, doprowadziło do zniesienia skutków prawnych dotychczas wydanych decyzji o warunkach zabudowy dla obszarów szczególnie zagrożonych powodzią. Na podstawie wskazanej regulacji doszło do wygaszenia praw nabytych z mocy decyzji o warunkach zabudowy, co nastąpiło przy braku autorytatywnej czynności konwencjonalnej jaką jest wydanie decyzji administracyjnej i niezależnie od spełnienia wymogu sporządzenia i upublicznienia wykazu wygaszonych w ten sposób decyzji. Jednocześnie należy wskazać, że tak naprawdę nie dochodzi do wygaszenia decyzja, lecz wykreowanych nią praw i obowiązków. Wszystkie decyzje o warunkach zabudowy, do których odnosi się art. 546 ust. 1 u.p.w., z wyłączeniem tych, na których podstawie zostały wydane decyzje o pozwoleniu na budowę, mocą tej regulacji pozbawiono więc skuteczności czynności dokonanych na ich podstawie oraz unicestwiono wywołane przez nie skutki prawne.

Interpretacja przyjętego przez prawodawcę rozwiązania w art. 546 ust. 1 u.p.w. w odniesieniu do regulacji ustawy Prawo budowlane, a zwłaszcza zawartej w art. 32 ust. 4 pkt 1 tej ustawy, wymaga zwrócenia uwagi na wyjątkowych charakter tej ostatniej regulacji. Zgodnie z tym przepisem pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołany przepis stanowi wyjątek od zasady, zgodnie z którą decyzja po upływie wyznaczonego czasu traci znaczenie prawne i przestaje obowiązywać. O ile zatem inne przepisy nie stanowią inaczej, organ administracyjny jest związany przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydania decyzji. Takim właśnie wyjątkiem jest regulacja zawarta w art. 32 ust. 4 pkt 1 u.p.b. Jednak wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco, czy też wyjątek powinien być interpretowany ściśle (exceptio est strictissimae interpetationis). Warunkiem koniecznym dla spełnienia tego wyjątku jest złożenie wniosku o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślić przy tym należy, że przepis ten dotyczy wyłącznie sytuacji "utraty ważności" decyzji o warunkach zabudowy. Nie odnosi się on natomiast do sytuacji wygaszenia takiej decyzji z mocy ustawy, co jak zauważano powyżej, skutkujące pozbawieniem mocy prawnej decyzji o warunkach zabudowy ex tunc.

Ustalając wzajemne relacje pomiędzy normami prawnymi wynikającymi z art. 546 ust. 1 u.p.w. oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 u.p.b. postępować należy zgodnie z ogólnymi zasadami prawa intertemporalnego. W razie wątpliwości, czy należy stosować ustawę dawną czy nową, pierwszeństwo ma ustawa nowa. Jest ona związana z regułą kolizyjną zawartą w paremii – lex posterior derogat legi priori, która ma zastosowanie, gdy lex posterior nie jest hierarchicznie niższa niż lex priori. Zasada ta tłumaczona jest domniemaniem, że ustawa nowa powinna być lepszym odbiciem aktualnych stosunków normatywnych, bardziej dostosowanym do aktualnego stanu prawnego. Jest ona wyrazem woli ustawodawcy powziętej później niż wola ustawodawcy, której wyrazem był wcześniejszy akt normatywny. Wskazany sposób rozwiązywania sporów intertemporalnych zgodny jest z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (por. orzeczenie z 11.04.1994 r. K 10/93, OTK 1994/1/7), według którego zakres obowiązywania przepisu należy analizować funkcjonalnie, w ścisłym związku z jego stosowaniem w czasie. Wobec tego z woli ustawodawcy, wyjątkowość regulacji wyrażonej w art. 32 ust. 4 pkt 1 u.p.b., pozwalającej na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo utraty ważności decyzji o warunkach zabudowy, została w sposób istotny ograniczona w przypadku decyzji dotyczących nieruchomości lub jej części znajdujących się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią lub w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej. Z mocy ustawy takie decyzje wygasły z dniem wejścia w życie ustawy z 20.07.2017 r., tj. z dniem 1.01.2018 r.

Błędnie również rozumuje skarżąca spółka na temat przepisów intertemporalnych zawartych w nowym Prawie wodnym, powołując się na regulację zawartą w art. 545 ust. 3 u.p.w. Zgodnie z tym przepisem do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących pozwoleń na budowę, zgłoszeń, o których mowa w art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 i 1529) (...) – stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisy te należy interpretować w ten sposób, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przepisy prawa materialnego, obowiązujące w dniu wydania decyzji. Chodzi przy tym o przepisy, które są regulowane nową regulacją ustawową, w tym przypadku prawa wodnego. To zaś oznacza, że w sprawach spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących pozwoleń na budowę lub zgłoszeń, znajdą zastosowanie przepisy ustawy Prawo wodne z 2001 r., co pozwala na honorowanie przez organ architektoniczno-budowlany, wydanych na podstawie tych przepisów decyzji po pozwoleniu wodnoprawnym. Powyższego przepisu nie należy odnosić wprost do przepisów ustawy Prawo budowlane, ponieważ regulacja prawna zawarta w ustawie z 20.07.2017 r. nie wprowadza w zakresie tej pierwszej ustawy bezpośrednich zmian.

Z zasady demokratycznego państwa prawa wynika zarówno zasada niedziałania prawa wstecz, jak i zasada zaufania obywateli do organów państwa oraz ochrony praw nabytych. Jakkolwiek zasady te nie mają charakteru bezwzględnego, to jednak wszelkie ich ograniczenia muszą wynikać z wyraźnego przepisu prawa. Takie postanowienia nowe prawo wodne zawiera. Tym samym uprawnienia osób, które uzyskały decyzję o warunkach zabudowy przed wejściem w życie tej ustawy, a do których odnosi się regulacja zawarta w art. 546 ust. 1 u.p.w., nie podlegają ochronie na postawie wyjątku zawartego w art. 32 ust. 4 pkt 1 u.p.b. Ustawodawca, dokonując zmiany stanu prawnego, wprawdzie powinien wziąć pod uwagę zastane stosunki prawne, ukształtowane na podstawie dotychczasowego stanu prawnego. Tym niemniej, jeżeli wolą ustawodawcy jest dokonanie zmiany stosunków prawnych, które wcześniej powstały, z powodu zmiany stanu prawnego, daje on temu wyraz w przepisach wprowadzających zmiany, określając, w jakim zakresie i w jaki sposób nastąpi dostosowanie powstałych wcześniej stosunków prawnych do zmienionego stanu prawnego. W takich też kategoriach aksjologicznych należy postrzegać przepis art. 546 ust. 1 u.p.w.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ żaden z jej zarzutów nie okazał się uzasadniony, a Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonały właściwej wykładni przepisów prawa. Odnosząc się do zarzutu braku dokonania przez organy własnej analizy spełnienia jednej z dwóch przesłanek wskazanych w przepisie art. 546 ust. 1 u.p.w., to przyjdzie stwierdzić, że powyższe okoliczności wynikają nie tylko powołanych przez Wojewodę danych zawartych w Systemie Informacji Przestrzennej Starostwa Powiatowego w [...], ale także znajdują potwierdzenie w przedłożonej przez spółkę dokumentacji, w tym w wygaszonej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...].12.2016 r., nr [...], gdzie stwierdza się, że zgodnie z mapami zagrożenia powodziowego teren zainwestowania leży w obszarze szczególnego zagrożenia, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy Prawo wodne z 2001 r., tj. leży w obszarze, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100, oraz leży w obszarze, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi raz na 500 lat. Wskazuje się również, że inwestycja jest lokalizowana w odległości mniejszej niż 50m od stopy wału przeciwpowodziowego. Z kolei mocą decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] z dnia [...].10.2016 r., nr [...], wydanej na podstawie art. 88 1 ust. 2 w związku z art. 88 1 ust. 1 ustawy z 2001 r. Prawo wodne, zwolniono spółkę od zakazu wykonywania na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki [...] robót budowlanych oraz czynności dotyczących budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...],[...],[...] i części działek [...] i [...]. Ponadto na szczególną uwagę zasługuje wydane przez Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zaświadczenie z [...].02.2018r., którym informuje się, że opisana decyzja z [...].10.2016 r. wobec braku wniesienia odwołania jest ostateczna.

Przyznać należy natomiast skarżącej spółce rację w kwestii niezrozumiałego powołania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na uchwalę NSA z 13.11.2012 r., sygn. akt I OPS 2/12. Wydaje się, że intencją organu było wskazanie na konsekwencje wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, w której decyzja o warunkach zabudowy wygasła z mocy ustawy. Ponadto, jak wynika z treści skargi, błędne pouczenie o przysługujących środkach zaskarżenia, nie stanowiło przeszkody dla spółki do skutecznego wniesienia skargi w niniejszej sprawie.

W takim stanie sprawy, w ocenie Sądu, zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie jest prawidłowe, zaś jego uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. – uzasadnienie to jest spójne i logiczne; obejmuje ogół relewantnych okoliczności faktycznych i prawnych, a nadto odnosi się do istoty zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 p.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.