Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 791/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 5, art. 50 ust. 1, art. 53 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 18, art. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 8, art. 2 pkt 31
journal: Dz.U. 2018 poz 1954
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne - tekst jedn.
article: art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 71 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: par. 2 ust. 1 pkt 7, par. 3 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Protokolant starszy asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2020 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz H.K. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Wójta Gminy G. nr [...] z dnia [...] r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), ustalono z wniosku B Sp. z o.o. z siedzibą w R. lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym polegającej na budowie stacji transmisyjnej [...] do nadawania i odbioru transmisji radiowych wraz z wieżą telekomunikacyjną oraz wewnętrzną linią zasilania na części działek nr ewid. 2914 i 1307 obręb G., w miejscowości G. W treści decyzji organ ustalił m.in:

1. Rodzaj inwestycji:

a) funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu: obiekt infrastruktury technicznej,

b) określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu: budowa na fragmencie działek nr ewid. 2914 i 1307, obręb G., w miejscowości G. stacji transmisyjnej [...] do nadawania i odbioru transmisji radiowych, o współrzędnych geograficznych N 50°57'25.10", E 19°28'49.50", w skład której wejdzie system dwóch anten radioliniowych zainstalowanych na projektowanej, wolnostojącej wieży kratowej, urządzenia techniczne do obsługi pracy anten posadowione pod wieżą, wewnętrzna, zasilająca linia kablowa [...] wraz z realizacją urządzeń technicznych służących projektowanej inwestycji (ogrodzenie, miejsce postojowe, dojazd i zjazd z drogi).

2. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i zabudowy wynikające z przeprowadzonych analiz a także przepisów odrębnych, w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: w zakresie sposobu zagospodarowania terenu:

- dla wnioskowanej inwestycji, ze względu na rodzaj, nie ustala się warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności w zakresie określenia linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu,

- wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni terenu i biologicznie czynnej – obowiązuje zachowanie minimum 50% powierzchni terenu jako biologicznie czynnej,

- charakterystyczne parametry techniczne projektowanej inwestycji:

- wolnostojąca wieża stalowa o konstrukcji kratowej, o wysokości do 61,95 m n.p.t, o podstawie trójkąta równobocznego o szerokości 6,10 m,

- urządzenia techniczne do obsługi pracy anten posadowione pod wieżą,

- montaż 2 anten radiolinii (A1 i A2): typ VHLP1-13-1WH/C, wymiary pojedynczej anteny - średnica 0,3 m, kąt nachylenia 0°, wysokość zawieszenia obu anten 59,0 m, azymut 20° (A1), 87° (A2), zysk energetyczny anteny 31 dBi, pasmo pracy 12,7 - 13,25 GHz, izotropowa moc promieniowania pojedynczej anteny - 79,4 W (A1), 63,1 W (A2), o mocy nadajnika na wyjściu -19,0 dBm (A1), 18,0 dBm (A2),

- wewnętrzna, zasilająca linia kablowa [...] o przekroju 4 x 25 mm2, o długości WLZ 202 m, zlokalizowana na głębokości 0,8 m,

b) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

c) ochrony środowiska i zdrowia ludzi, przyrody i krajobrazu, w tym m.in.;

- inwestycja o zakresie i parametrach określonych w treści wniosku nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz.71),

d) ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

e) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

f) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, położenia w granicy obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz narażonych na obsuwanie się ma ziemnych.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na wniosek z dnia 26 października 2018 r. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Wójt Gminy G. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym dla inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] uchyliło decyzję organu I instancji w całości i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia, zarzucając, że sprawa nie została wyjaśniona do merytorycznego rozstrzygnięcia oraz, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Organ stwierdził, że teren objęty wnioskiem nie leży w granicach obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie znajduje się w obszarze, dla którego podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu, w związku z powyższym przeprowadzono postępowanie administracyjne na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 50 u.p.z.p. Cel publiczny zdefiniowano na podstawie art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na fakt, że wnioskowana budowa masztu teleinformatycznego transmisji danych stanowi inwestycję z zakresu łączności publicznej, uwzględniono również przepis ustawy o wspieraniu i rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, tj. art. 46 ust. 3, który mówi, że lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej innej, niż infrastruktura telekomunikacyjna, o nieznacznym oddziaływaniu ustala się w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, na warunkach określonych w ustawie o planowaniu przestrzennym. Ze złożonego wniosku wynika, że projektowana inwestycja nie będzie powodować szkodliwego wpływu na środowisko i otoczenie - będzie wykorzystywana do nadawania i odbioru transmisji radiowych. Zgodnie z analizą zawartą we wniosku, projektowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w zakresie określonym w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - łączna ekwiwalentna moc promieniowania izotropowego instalacji wyniesie ok. 144,5 W, natomiast równoważna moc promieniowania pojedynczej anteny sektorowej nie przekroczy kolejno 80 W (A1) i 64 W (A2), przy czym miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, w związku z czym planowane przedsięwzięcie nie osiągnie wartości granicznych wysokości równoważnej mocy promieniowania izotropowe wyznaczonego w rozporządzeniu dla pojedynczej anteny. Zgodnie z art. 59 pkt 1 ustawy z dnia 2 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.) inwestycja ta nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Teren objęty wnioskiem dotyczy gruntów rolnych klasy RIVa niewymagających uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Na załączniku graficznym wrysowano – zgodnie z informacją graficzną złożoną przez inwestora w uzupełnieniu - maksymalny obszar oddziaływania inwestycji. Załącznik graficzny jest integralną częścią decyzji, stąd wrysowany obszar oddziaływania jest wiążący dla inwestora. Badanie, czy planowana inwestycja spełnia w tym zakresie warunki decyzji celu publicznego (tj. czy obszar oddziaływania inwestycji mieści się w całości w wyznaczonych graficznie na załączniku do decyzji "obszarze oddziaływania inwestycji") nastąpi na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Dodano, że w analizie do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zawarto stosowne wyjaśnienie, że [...] N. M. nie posiada prawnie wyznaczonego obszaru ochronnego i nie posiada prawnie ustanowionych nakazów, zakazów i ograniczeń w zakresie użytkowania gruntów lub korzystania z wody.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: H. K., S. M., M. B., J.Ś., S. T., J.K., E. S. i Z. P..

H. K., reprezentowana przez Z. G., S. M., M. B., J. Ś., S.T., J. K., E. S. i Z. P. w odwołaniach o identycznej treści, zarzucili decyzji: 1) naruszenie art. 7, 8 § 1, 9, 77 § 1, 107 § 1, 107 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż inwestycja o bardzo małej mocy a wysokim zapotrzebowaniu na energię, wyposażona tylko i wyłącznie anteny radioliniowe o pochyleniu 0° będzie miała zasięg kilkunastu kilometrów, a abonenci będą mogli na wysokości powyżej 50 metrów korzystać z bliżej nieokreślonych usług, a ponadto pominięcie, iż charakter inwestycji celu publicznego stanowią anteny nadawczo-odbiorcze, czyli sektorowe, których w niniejszej sprawie nie przewiduje się;

2) naruszenie art. 50 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego o bliżej niezdefiniowanym charakterze albowiem zdaniem organu każdy ma prawo do uzyskania decyzji o takim charakterze;

3) niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta;

4) niedokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów. Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżących trudno przyjąć, iż przedmiotowa inwestycja stanowi cel publiczny albowiem do tej pory tylko stacje bazowe telefonii komórkowej posiadają taki status. Ponadto, z przedłożonego wniosku oraz dokumentacji nie wynika, komu ma służyć inwestycja, na jakich zasadach, jaki jest jej zasięg oraz co nadaje jej charakter inwestycji celu publicznego. Ich zdaniem organy winny analizować maksymalną moc urządzenia oraz pochylenia anten, a nie jak w niniejszej sprawie ułamek możliwej mocy. Odwołujący podnieśli, że w sprawie nie wyjaśniono, czy istnieje możliwość pochylenia poszczególnych anten i tym samym czy istnieje możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania. Zdaniem odwołujących złożenie odwołania jest konieczne albowiem przedmiotem sprawy jest bliżej niesprecyzowana inwestycja wyposażona w anteny radioliniowe o zerowym pochyleniu, bardzo małej mocy i w dodatku mająca rzekomo zasięg kilkunastu kilometrów, pomimo że firma B nie świadczy jakichkolwiek usług na tym terenie. Dodali, że z samej decyzji nie wynika, jaki charakter ma inwestycja. Wnieśli, aby zobowiązano inwestora do sprecyzowania: jakie cechy inwestycji nadają jej charakter celu publicznego, jaki ma mieć zasięg lokalny czy ponadlokalny, na jakich zasadach i ilu mieszkańców może skorzystać na powstaniu inwestycji, jakie darmowe usługi będą świadczone w ramach planowanej inwestycji, czy obiekt będzie udostępniany operatorom telefonii komórkowych, mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta; wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów. Wnieśli także, aby organ II instancji przyjrzał się dokumentacji albowiem w sprawie doszło do obejścia przepisów prawa, ponieważ obiekt o tak małej mocy i wyposażony tylko w anteny radioliniowe nie służy celowi publicznemu.

H. K. w piśmie z dnia 10 czerwca 2019 r., nazwanym odwołaniem, dodatkowo zarzuciła naruszenie:

- art 28 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieustalenie kto jest stroną przedmiotowego postępowania, wadliwe określenie stron postępowania i przyjęcie, że jego stronami są: B, J.S., H. K. oraz H. P.,

- art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wskazania istoty sprawy, nieuwzględnienie wszystkich wskazanych przez skarżącą faktów, niedokładne i pobieżne wyjaśnienie okoliczności sprawy, niewykonanie wytycznych Kolegium zawartych w decyzji z dnia [...] marca 2019 r.,

- art. 54 u.p.z.p. i art. 107 K.p.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu decyzji wyboru ulokowania projektowanej inwestycji w tym miejscu, organ nie wskazał żadnych przesłanek, które przemawiałyby za taką lokalizacją planowanej inwestycji.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Strona podniosła, że zgodnie z wytycznymi Kolegium, inwestor miał precyzyjnie wskazać zarówno na mapie, jak i w części opisowej, obszar oddziaływania inwestycji będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji. Tymczasem, jej zdaniem, obszar oznaczony na przedłożonej mapie jest niezgodny z opisem.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.: 1. po rozpatrzeniu odwołań S. M., M. B., J. Ś., S. T., J.K., E.S. oraz Z. P., umorzył postępowanie odwoławcze, a ponadto rozpoznając odwołanie H. K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jak wynika z akt sprawy odwołujący się: S. M., M.B., J. Ś..,S. T., J. K., E. S. i Z. P. nie byli stronami postępowania pierwszoinstancyjnego zakończonego powyższą decyzją z dnia [...] r. Organ wskazał, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stronami tego postępowania mogą być - oczywiście oprócz wnioskodawcy i właścicieli (wieczystych użytkowników) nieruchomości, na których lokowana jest inwestycja - także właściciele nieruchomości położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji - w zasięgu jej oddziaływania, jeżeli zgodnie z art. 28 K.p.a. mają interes prawny w sprawie - rozstrzygnięcie dotyczy bezpośrednio ich sfery prawnej, tj. uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. W ocenie Kolegium S. T., S. M. i E. S. nie wykazali legitymacji prawnej do uznania ich za strony w przedmiotowej sprawie. Wprawdzie są właścicielami działek, leżących w pobliżu działek objętych wnioskiem, jednakże działki te nie znajdują się w obszarze oddziaływania pól elektromagnetycznych planowanej inwestycji. Zasięg oddziaływania ponadnormatywnego pól elektromagnetycznych planowanej inwestycji nie wykracza bowiem poza granice działek objętych wnioskiem. Wobec powyższego organ stwierdził, że działka nr 1376/5 należąca do S. T. znajduje się w odległości około 100 m od obszaru oddziaływania planowanej inwestycji. Z kolei działki nr 643 i 2809 należące do S. M. znajdują się w linii prostej w odległości ok. 210 m od obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, przy czym działki nr 642 i 2808 znajdują się jeszcze dalej. Działka nr 1376/4 należąca do E. S. znajduje się w odległości ok. 105 m od obszaru oddziaływania tej inwestycji. W tej sytuacji nie można uznać, że nieruchomości wskazane przez skarżących będą znajdować się pod wpływem immisji pochodzących z wnioskowanej stacji transmisyjnej. Z kolei M. B., J.Ś., J.K. i Z. P., w ogóle nie odpowiedzieli na pismo Kolegium dotyczące wskazania ich interesu prawnego. Wobec powyższego postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniami tych osób podlegało umorzeniu na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Odnosząc się z kolei do zarzutów H. K., działającej zarówno we własnym imieniu, jak i przez pełnomocnika, to zdaniem Kolegium nie zasługują one na uwzględnienie. Brak zgody skarżącej na realizację inwestycji nie może tamować ustalenia warunków lokalizacji tej inwestycji. Kwestia zgody właściciela nieruchomości, na której będzie realizowana inwestycja celu publicznego, czy też właścicieli działek graniczących z terenem inwestycji, nie jest przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W postępowaniu tym nie można kwestionować celowości czy słuszności planowanej inwestycji. W przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego nie znajduje zastosowania, tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W odniesieniu do inwestycji celu publicznego ustawodawca nie wprowadził wymogu ochrony ładu przestrzennego w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem zarzuty, że planowana inwestycja nie wpisze się w otaczający krajobraz nie mogą odnieść żadnego skutku. Nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że tylko stacje bazowe telefonii komórkowej ze względu na anteny sektorowe otrzymały status inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie planowana inwestycja polegająca na budowie stacji transmisyjnej składającej się z wieży, anten radiolinii, zamontowanych na wieży i urządzeń technicznych pod wieżą realizuje cele łączności publicznej, o których mowa w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Za łączność publiczną, zgodnie z treścią art. 4 pkt 18 tej ustawy, uważać bowiem należy, infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Zgodnie z przepisem art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 ze zm.) w przypadku braku planu miejscowego lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej innej niż infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, na warunkach określonych w u.p.z.p. W myśl art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2018 r. poz. 1954 ze zm.) infrastruktura telekomunikacyjna to urządzenia telekomunikacyjne oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. Organ wskazał, że inwestor przedstawił moc wyjściową pojedynczego nadajnika, a w Analizie Środowiskowej dołączonej do wniosku, wyjaśnił metody obliczania zasięgu promieniowania. Organ dodał, że na ocenę decyzji nie mogą też wpłynąć obawy przed ewentualnym przekroczeniem w przyszłości poziomu mocy promieniowania zainstalowanych anten. Ocenie podlega przedsięwzięcie przedstawione we wniosku o ustalenie lokalizacji planowanej inwestycji celu publicznego. Biorąc pod uwagę, że inwestycja ma być zlokalizowana w konkretnym miejscu wyznaczonym współrzędnymi geograficznymi i obszar zasięgu pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż 0,1 W/m2 występuje w przestrzeni na wysokości 56,6 m n.p.t. i nie wykracza poza granice terenu objętego wnioskiem, a właściciel działek objętych wnioskiem nie wnosi zastrzeżeń do lokalizacji tej inwestycji, kwestia uzasadnienia miejsca lokalizacji tej inwestycji nie ma przesądzającego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Inwestycja nie będzie wpływała na wykonywanie prawa własności przez właścicieli działek sąsiednich. Radiolinie zostały wyłączone z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co oznacza, że dla inwestycji dotyczącej radiolinii nie jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 2 ww. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Planowana inwestycja będzie generować pole elektromagnetyczne. Źródłem promieniowania w niniejszej sprawie są anteny radioliniowe pracujące w paśmie o częstotliwości 12,7 - 13,25 GHz. Dla tej częstotliwości gęstość mocy nie może przekraczać wartości 0,1 W/m2 dla miejsc dostępnych dla ludności. W niniejszej sprawie organ I instancji dokonał oceny, czy planowana inwestycja będzie oddziaływać ponadnormatywnie na tereny sąsiednie uwzględniając rodzaj anten, liczbę anten, wysokość zamontowania anten, azymuty, zasięg występowania pola elektromagnetycznego o natężeniu przekraczającym S=0,1 W/m2, równoważną moc promieniowaną izotropowo i odległości miejsc dostępnych dla ludności. Jak wynika z analizy do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, załączonej do decyzji, łączna ekwiwalentna moc promieniowania izotropowego instalacji wyniesie ok. 143 W, natomiast równoważna moc promieniowania pojedynczej anteny sektorowej (powinno być radiolinii, dopisek Kolegium) nie przekroczy 80 W, przewidywany obszar pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych, tj. większych niż 0,1 W/m² występuje od anten 8,0 m (A1) i 7,1 m (A2) na wysokościach 59,0 m n.p.t. i znajduje się wyłącznie nad terenami rolnymi wnioskowanego terenu, poza terenem dostępnym dla ludności. W okolicy nie występuje zabudowa o wysokości zbliżonej do ww., wobec tego nie stanowi zagrożenia dla ludzi i środowiska. Działki nr ewid. 2914 i 1307 oraz przylegająca od zachodu działka nr ewid. 1306 stanowią niezabudowane działki rolne określone w ewidencji gruntów jako grunt orny IV i V klasy bonitacyjnej (RIVa, RIVb, RV). Działka przylegająca do terenu objętego wnioskiem od strony wschodniej ozn. nr ewid. 1308/1 jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym wzdłuż ul. A. Najbliżej położony budynek gospodarczy jest oddalony od planowanej wieży w odległości ok. 135 m. Na wysokości obszaru objętego postępowaniem działka ta stanowi niezabudowaną działkę rolną określoną w ewidencji gruntów jako grunt orny IV klasy bonitacyjnej. Położone po drugiej stronie drogi działki również stanowią grunty orne. W granicach działek nr 2914 i 1307 oraz w bezpośrednim sąsiedztwie nie występuje zabudowa, w której przebywać mogą ludzie - najbliższe istniejące budynki mieszkalne są zlokalizowane w odległości wynoszącej ponad 160 m od wyznaczonego obszaru oddziaływania planowanej inwestycji i w odległości ponad 110 m od granic terenu objętego wnioskiem. Planowana wieża telekomunikacyjna będzie składać się z 2 szt. anten radiolinii zawieszonych na wieży: Antena nr 1 - typ VHLP1-13-1WH/C, wysokość zawieszenia 59,0 m n.p.t.; azymut 20°; pasmo pracy 12,7-13,25 GHz; równoważna moc promieniowana izotropowo 79,4 W; Antena nr 2 - typ VHLP1-13-1WH/C, wysokość zawieszenia 59,0 m n.p.t.; azymut 87°; pasmo pracy 12,7-13,25 GHz; równoważna moc promieniowana izotropowo 63,1 W. Jak wyjaśnił inwestor kąt nachylenia anten radioliniowych wynosi 0°. Analiza obszaru oddziaływania pól elektromagnetycznych planowanej inwestycji wykazała, że w tym obszarze nie wystąpią miejsca dostępne dla ludności. Rozkład pól elektromagnetycznych o wartościach przekraczających 0,1 W/m2, jak wynika z danych przedstawionych przez inwestora, będzie występował w odległości 8,0 m od anteny zawieszonej w azymucie 20° i 7,1 m od anteny zawieszonej w azymucie 87°. Minimalna wysokość występowania pól ponadnormatywnych ponad poziomem terenu będzie wynosi 56,6 m. Na wysokości tej brak jest miejsc dostępnych dla ludności. Ze względu na miejsce posadowienia wieży telekomunikacyjnej i przyjęte azymuty zawieszenia anten obszar występowania pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż 0,1 W/m2 nie będzie wykraczał poza granice działek objętych wnioskiem i będzie występował w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności. Z danych technicznych anten VHLP1-13-1WH/C (dane z Internetu) wynika, że dla tego typu anten zakłada się dokładną korektę azymutu +/- 15° i precyzyjną regulację wysokości +/- 15°. W niniejszej sprawie anteny będą pracować w azymucie 20° i 87°. Gdyby przyjąć możliwość tolerancji +/- 15°, to należałoby przyjąć, że hipotetycznie istnieje możliwość umieszczenia tych anten w azymucie od 5° do 35° dla anteny nr 1 i od 72° do 102° dla anteny nr 2. Prowadzi to do wniosku, że anteny te nie będą się nakładać. Jeżeli chodzi natomiast o możliwy kąt nachylenia tych anten, to w danych katalogowych nie mówi się nic na temat pochylenia anteny (tiltu), mowa jest o możliwości regulacji wysokości. Gdyby przyjąć, że istnieje możliwość regulacji pochylenia anten radiolinii, to w ocenie Kolegium, powyższa okoliczność nie zmienia faktu, że oddziaływanie ponadnormatywne występuje w odległości 8 m od środka elektrycznego anteny nr 1 i 7,1 m od środka elektrycznego anteny nr 2. Biorąc zatem pod uwagę, że anteny zostaną zawieszone na wysokości 59 m n.p.t., to maksymalnie ich oddziaływanie będzie występować na wysokości 51 m n.p.t. (59 m - 8 m). Zatem występowanie ponadnormatywne pól elektromagnetycznych nie będzie w miejscach dostępnych dla ludności. Mając na uwadze ustalenia stanu faktycznego, zdaniem Kolegium, projektowana stacja transmisyjna [...] nie ograniczy i nie pozbawi właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu. Dotyczy to tak dotychczasowego korzystania, jak i przyszłego korzystania z gruntu, oczywiście w granicach przysługującego prawa własności i obowiązującego systemu prawa, w tym porządku prawnego w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów dotyczących ochrony środowiska. W świetle powyższego brak było podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła H. K., reprezentowana przez adwokata T. C. W skardze strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 7, 8 § 1, 9, 77 § 1, 107 § 1, 107 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż przedmiotowa inwestycja o bardzo małej mocy, a wysokim zapotrzebowaniu na energię, wyposażona tylko i wyłącznie w anteny radioliniowe o pochyleniu 0° będzie miała zasięg kilkunastu kilometrów, a abonenci będą mogli na wysokości powyżej 50 m korzystać z bliżej nieokreślonych usług. Ponadto, pominięcie, iż charakter inwestycji celu publicznego stanowią anteny nadawczo-odbiorcze, czyli sektorowe, których w niniejszej sprawie nie przewiduje się,

2) art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż w sprawie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego o bliżej niezdefiniowanym charakterze albowiem zdaniem organu każdy ma prawo do uzyskania decyzji o takim charakterze,

3) nie podanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta,

4) nie dokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania według norm przypisanych w tym zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło, że organ nie ocenia dlaczego inwestor planuje realizację celu publicznego używając anten radiolinii, a nie sektorowych. Skoro inwestycja realizuje cel publiczny, w tym przypadku łączności publicznej i ma zasięg co najmniej lokalny, to jest inwestycją celu publicznego, dla której organ wydaje decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, pod warunkiem, że inwestycja ta zgodna jest z przepisami u.p.z.p, i przepisami odrębnymi. Zdaniem Kolegium nie tylko anteny sektorowe służą realizacji celów łączności publicznej. Do takich technologii należą np. światłowody. Kwestionowanie radiolinii jako inwestycji celu publicznego z tego powodu, że w jej skład nie wchodzą anteny sektorowe, nie znajduje uzasadnienia. Ponadto, organ I instancji zawarł w decyzji dane dotyczące mocy nadajnika na wyjściu dla poszczególnych anten, zatem zarzut dotyczący podania w decyzji "mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta" nie znajduje uzasadnienia. Decyzja lokalizacyjna wiąże bowiem organ wydający pozwolenie na budowę, a zatem jej ustalenia, także w zakresie mocy pojedynczego nadajnika, są wiążące na dalszym etapie inwestycyjnym. Kolegium podniosło, że w "Analizie środowiskowej" przedstawionej przez inwestora przedstawiona jest metoda obliczania zasięgu promieniowania. Nie wiadomo zatem na jakiej podstawie strona skarżąca zarzuca "nie dokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. dotycząca ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945, dalej w skrócie: "u.p.z.p.").

Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w razie braku planu miejscowego – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Na gruncie u.p.z.p. definicja inwestycji celu publicznego zawarta została w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Pod pojęciem inwestycji celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 - u.g.n.). Natomiast za cel publiczny w rozumieniu u.g.n. uznaje się m.in. zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji.

W konsekwencji należy uznać, że podstawę prawną do ustalenia, czy dana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, stanowią przepisy art. 6 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p..

Powszechnie przyjmuje się w judykaturze, że inwestycja, aby została uznana za inwestycję celu publicznego, musi charakteryzować się dwoma cechami. Po pierwsze, musi być to przedsięwzięcie o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym bądź krajowym. Po drugie, przedsięwzięcie musi stanowić realizację celów wskazanych w art. 6 u.g.n. Łączne spełnienie obu przesłanek przesądza, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi pozwalające na zaliczenie go do inwestycji celu publicznego (wyr. NSA z dnia 23 maja 2017 r., II OSK 2407/15, wyr. WSA w Krakowie z dnia 23 października 2018 r., II SA/Kr 865/18, CBOSA). Podkreślenia natomiast wymaga, że dla uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego nie ma natomiast znaczenia status podmiotu podejmującego działania inwestycyjne oraz źródła finansowania. Pojęcie inwestycji celu publicznego zostało oparte na kryterium przedmiotowym, nie zaś podmiotowym czy funkcjonalnym. Oznacza to, że inwestycję tego typu stanowi każde działanie o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym, które realizuje cele publiczne, bez względu na to, czy inwestorem jest podmiot prywatny czy publiczny. Oznacza to, że również podmiot prywatny może być adresatem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (wyr. NSA z dnia 19 lutego 2008 r., II OSK 38/07, CBOSA).

Na podstawie określonej treści wniosku i dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy organy obu instancji przyjęły, iż inwestycja, obejmująca budowę stacji transmisyjnej wraz z wieżą telekomunikacyjną oraz wewnętrzną linią zasilania stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu gminnym w zakresie utrzymywania oraz wykonywania robót budowlanych łączności publicznej i sygnalizacji zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n..

Zgodnie zaś z art. 4 pkt 18 u.g.n. przez łączność publiczną należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. W myśl zaś art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2018 r., poz. 1954) infrastruktura telekomunikacyjna to urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji, natomiast publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników (art. 2 pkt 31 Prawa telekomunikacyjnego).

W świetle cytowanych powyższej przepisów prawa uznać należy, iż inwestycją celu publicznego może być tylko takie przedsięwzięcie, które służyć będzie zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Tymczasem w przedmiotowej sprawie ani ze zgromadzonego materiału aktowego, ani z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika, że badaniu w toku postępowania administracyjnego podlegała kwestia tego, czy inwestycja w zakresie, w jakim została określona we wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego (wyłącznie dwie anteny radioliniowe z kątem pochylenia 0°) jest w stanie realizować usługi telekomunikacyjne, choćby na poziomie lokalnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że inwestycja będzie realizować cele łączności publicznej, posiłkując się informacją, której źródłem jest strona internetowa – słownik języka polskiego PWN. W ocenie Sądu taki sposób ustalania okoliczności istotnych dla sprawy nie jest dopuszczalny, a sama argumentacja organów przedstawiona w zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jest zbyt lakoniczna i abstrakcyjna, bowiem nie zawiera analizy planowanej inwestycji pod kątem jej publicznego celu.

Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 stycznia 2018 r., II SA/Go 1026/17, zgodnie z którym "cel publiczny związany jest z kwestią dostępności usług telekomunikacyjnych dla ogółu użytkowników – nie zaś stricte z pojęciem infrastruktury telekomunikacyjnej, do której niewątpliwie zalicza się sam maszt lub wieża antenowa. Koniecznym zatem elementem inwestycji w zakresie łączności publicznej – prócz budowy wieży antenowej (...) – jest montaż anten nadawczo – odbiorczych, które zapewniają tę łączność. Tylko inwestycja w takim kształcie stanowi o realizacji celu publicznego". W świetle powyższego w ocenie tut. Sądu niezbędne było ustalenie na podstawie dostarczonej od inwestora dokumentacji (nie zaś danych encyklopedycznych czy słownikowych) ponad wszelką wątpliwość, że planowane do zamontowania anteny przy wskazanym kącie nachylenia i azymucie zapewnią łączność, co pozwoli na uznanie inwestycji za inwestycję celu publicznego w jej docelowym kształcie. W ocenie Sądu taka analiza określonej we wniosku inwestycji jest niezbędna, celem zapobieżenia obejściu prawa, czyli sytuacji, w której okaże się, że udostępnienie pełnego zakresu usług telekomunikacyjnych wymaga jednak zamontowania anten sektorowych.

Warto w tym miejscu zaznaczyć, że obecny na rozprawie w dniu 14 lutego 2020 r. Prezes A z siedzibą w R. – Z. G. podniósł, że anteny radioliniowe na wybudowanym maszcie przesyłają sygnał z anten sektorowych i są jedynie elementem sieci telefonii komórkowej. Ponadto, spółka B nie świadczy żadnych usług telekomunikacyjnych, nie jest operatorem telefonii komórkowej. Powyższe wyjaśnienia mogą potwierdzać, że przedmiotowa inwestycja, jaką jest maszt z antenami radioliniowymi, nie może samodzielnie służyć celowi publicznemu z zakresu łączności publicznej. Może natomiast, jak wynika z wyjaśnień Przedstawiciela Stowarzyszenia, stanowić część jakiejś sieci, a wobec tego organy administracji winny dodatkowo ustalić, częścią której sieci będą anteny radioliniowe objęte wnioskiem.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że inwestycją celu publicznego może być tylko takie zamierzenie, które jest technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, nie zaś takie, które ma jedynie sprzyjać wykonaniu wskazanego celu. Co więcej, treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego powinna być sformułowana tak, aby można było stwierdzić, czy rzeczywiście dotyczy ona inwestycji celu publicznego. Zaskarżone do Sądu decyzje tego wymogu jednak nie spełniają. Należy mieć także na uwadze, iż zamierzenia publiczne (służące celom publicznym) są uprzywilejowane względem pozostałych inwestycji, m.in. poprzez ułatwienia proceduralne, zmniejszone wymagania dotyczące kształtowania ładu przestrzennego, podwyższoną ochronę trwałości decyzji lokalizacyjnej. Z tych względów wskazane jest, aby w sposób zawężający interpretowany był katalog sytuacji, w których wydawane są decyzje o lokalizacji celu publicznego (por. W. Szwajdler (red.), Aspekty prawne planowania i zagospodarowania przestrzennego, WK 2013, s. 89). Ustalenie, że dana inwestycja służy realizacji celu publicznego musi być zatem niewątpliwe.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy administracji nie dopełniły obowiązku ustalenia w sposób niebudzący wątpliwość okoliczności pozwalających na uznanie, że planowana inwestycja jest kompletna i nosi cechy inwestycji celu publicznego, co determinuje możliwość wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. i w zw. z art. 2 ust. 5 u.p.z.p..

Abstrahując od powyższego należy wskazać również na inne uchybienia, jakich dopuściły się organy rozpoznające sprawę. Przypomnienia bowiem wymaga, że organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Taki obowiązek przewiduje art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy u.p.z.p., o ile nakładają one w sposób wyraźny określone ograniczenia. Dotyczy to także obowiązku uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, jeżeli ta wymagana jest dla planowanego przedsięwzięcia.

Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach postępowania poprzedzającego wydanie takiej decyzji przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która ma przede wszystkim na celu zweryfikowanie, czy przedsięwzięcie nie będzie powodować negatywnego oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (albo o warunkach zabudowy), czy pozwolenia na budowę obowiązany jest uwarunkować wydanie zgody na lokalizację bądź realizację inwestycji od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko.

Dlatego postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji lokalizacyjnej winno dotyczyć również zagadnień związanych z ewentualnym obowiązkiem przedłożenia decyzji środowiskowej, przy czym powinno być ono przeprowadzone z poszanowaniem zasad wynikających z K.p.a. Organy obowiązane są zatem zgromadzić wyczerpujący materiał dowody, a następnie go przeanalizować z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej.

Sąd w składzie rozpoznającym wniesioną skargę podzielił stanowisko organów obu instancji, iż objęta wnioskiem inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Nie mieści się bowiem w dyspozycji § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia. Przywołane przepisy wprost wyłączają radiolinie spod działania dyspozycji tych norm, a w konsekwencji przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku.

Organy przyznając, że planowana inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdziły trafnie, że nie zwalnia to organu od oceny, czy planowana inwestycja negatywnie oddziałuje na tereny sąsiednie. Organy swoje ustalenia w zakresie oddziaływania inwestycji oparły jednak wyłącznie na jej parametrach wskazanych przez inwestora, tj. 2 anten radiolinii (A1 i A2): typ VHLP1-13-1WH/C, wymiary pojedynczej anteny - średnica 0,3 m, kąt nachylenia 0°, wysokość zawieszenia obu anten 59,0 m, azymut 20° (A1), 87° (A2), zysk energetyczny anteny 31 dBi, pasmo pracy 12,7 - 13,25 GHz, izotropowa moc promieniowania pojedynczej anteny - 79,4 W (A1), 63,1 W (A2), o mocy nadajnika na wyjściu -19,0 dBm (A1), 18,0 dBm (A2). Co prawda organy wskazały, że z danych technicznych anten VHLP1-13-1WH/C (dane z Internetu) wynika, że dla tego typu anten zakłada się dokładną korektę azymutu +/- 15° i precyzyjną regulację wysokości +/- 15°, jeśli zaś chodzi o możliwy kąt nachylenia tych anten, to w danych katalogowych nie mówi się nic na temat pochylenia anteny (tiltu), mowa jest tylko o możliwości regulacji wysokości. Powoływanie się na ogólnikowe wiadomości zamieszczone w internecie, czy też dane katalogowe nie jest w ocenie Sądu wystarczające dla prawidłowego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, związanych z możliwym, a niewskazanym przez inwestora oddziaływaniem anten.

W toku postępowania nie wyjaśniono wszak w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości w oparciu o wiedzę specjalistyczną, czy możliwy jest inny kąt nachylenia poszczególnych anten, niż 0° oraz czy możliwa jest zmiana ich azymutu. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że operator anten może zdalnie nimi sterować, co spowoduje zmianę ustawienia anten po uruchomieniu instalacji. Dodatkowo niekontrolowana zmiana położenia anten może być spowodowana warunkami atmosferycznymi. Jak natomiast wynika z ukształtowanej już linii orzeczniczej, którą Sąd w pełni podziela kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania pola z tego urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. (por. wyroki NSA: z dnia 7 września 2017 r., II OSK 3083/15; wyroki NSA: z dnia 11 lipca 2018, II OSK 907/18, z dnia 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3008/18;, II OSK 3083/15; z dnia 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13; z dnia 29 września 2015 r., II OSK 139/14, z dnia 9 czerwca 2017 r. II OSK 1839/16; z dnia 9 grudnia 2016 r. II OSK 708/15).

W rozpoznawanej sprawie nie wyjaśniono w żaden sposób, czy i w jakim zakresie istnieje możliwość pochylenia poszczególnych anten i tym samym, czy istnieje możliwość zmiany wiązki promieniowania. Nie jest przy tym wystarczające ograniczenie rozważań do zakresu pochylenia anten deklarowanego przez inwestora, uwzględnić bowiem trzeba maksymalne możliwe pochylenie osi wiązek promieniowania poszczególnych anten. Okoliczność ta winna podlegać wyjaśnieniu, a w razie stwierdzenia istnienia możliwości faktycznego pochylenia anten większej niż deklarowana przez inwestora, ocena obejmować winna oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić, od jakiej i do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten oraz w jakiej płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem.

Powyższe rozważania odnoszą się również do ewentualnej, możliwej zmiany ustawienia azymutu anten tworzących radiolinię. Nie ustalono wszak, czy możliwa jest zmiana azymutu tych anten oraz jaki jest zakres możliwego ustawienia azymutu, a w konsekwencji, czy spowoduje to przekroczenie dopuszczalnych norm przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Analogiczne stanowisko zajął WSA w Łodzi m. innymi w wyrokach: z dnia 14.12.2018 r. sygn. akt II SA/Łd 863/18; z dnia 4.07.2019r. sygn. akt II SA/Łd; z dnia 6.08.2019 r. sygn. akt II SA/Łd 395/19 ).

Takie parametry w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości nie zostały ustalone przez organy administracji, co doprowadziło do wydania kontrolowanych przez Sąd decyzji z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a.

Z uwagi na wskazane uchybienia, konieczne stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Kolegium wraz z poprzedzającej ją decyzję organu I instancji – w całości. Po ponownym rozpoznaniu sprawy może się bowiem okazać, że inny jest zasięg oddziaływania inwestycji, a co za tym idzie inny jest również krąg stron postępowania.

Mając na uwadze powyższe naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku.

W kwestii kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a..

dc