Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1333/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1, art. 174, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.. 34 ust. 1,4 pkt 3b
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 359/08 w sprawie ze skargi A. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Ustce z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 359/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. L. na uchwałę Rady Miejskiej w U. z dnia (...) stycznia 2008 r., nr (...)w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że Rada Miasta U. w dniu (...) stycznia 2008 r. nr (...)podjęła uchwałę w sprawie zmiany własnej uchwały z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie ustalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miejskiej U..

W uchwale tej, podjętej na podstawie art. 18 ust 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) oraz art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu Cywilnego postanowiono, że w załączniku do wskazanej wyżej uchwały z dnia 26 czerwca 2003 r., dotyczącej wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy do wykazu nieruchomości przeznaczonych do rewitalizacji dopisano budynki położone przy ul. (...)oraz ul. (...).

Konsekwencją tej uchwały było przeznaczenie również przedmiotowych budynków do rewitalizacji przez specjalnie utworzony w tym celu podmiot, co łączyło się z przeznaczeniem ich do rozbiórki, zgodnie z założeniami wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy.

Pismem z dnia 5 lutego 2008 r., doręczonym dnia 22 lutego 2008 r., skarżąca A. L. , na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwała Radę Miejską w U. do usunięcia naruszeń prawa uchwałą Rady Miasta U. nr (...), z dnia (...) stycznia 2008 r., poprzez jej uchylenie w części dotyczącej wprowadzenia zmiany w ust. 2 lit. B pkt 3 do załącznika do uchwały nr (...)Rady Miejskiej w U. z dnia 26 czerwca 2003 r., polegającej na dopisaniu do wykazu ul. (...), tj. w § 1 ust. 4 uchwały.

W odpowiedzi na to wezwanie Rada Miasta w U., pismem z dnia 5 marca 2008 r., poinformowała skarżącą, że w wyniku głosowania jawnego przy dwóch głosach "za" uznaniem naruszenia i 12 głosach "przeciwnych" odrzuciła wezwanie do usunięcia naruszeń w zaskarżonej uchwale.

W skardze do sądu A. L. zarzuciła naruszenie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżącej na gruncie tych przepisów przysługuje jej, jako najemcy lokalu nr 2, położonego w U. przy ulicy (...) prawo do jego pierwokupu, z którego to prawa wynika interes prawny skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w części, w której uniemożliwia ona realizację przysługującego jej prawa pierwokupu.

Skarżąca nie kwestionowała, że zbycie nieruchomości jest prawem, a nie obowiązkiem właściciela i jest uzależnione od jego woli, jednakże uniemożliwienie wykupu mieszkań najemcom może następować tylko z ważnych przyczyn, bowiem w jej ocenie prawo do wykupu mieszkania przez dotychczasowego najemcę stanowi fundamentalną zasadę obrotu nieruchomościami. Ponadto skarżąca powoływała się na rozważania prawne dotyczące instytucji pierwszeństwa na tle art. 30 u.g.n., zawarte w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992 r. III CZP 62/92 (OSNCP 1992, nr 12, poz. 214), w której wyjaśniono, że pierwszeństwo polega na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz; jego konstrukcja jurydyczna nie jest oparta na uprawnieniu, lecz na tkwiącym w pierwszeństwie zakazie zadysponowania rzeczą w sposób je naruszający.

W świetle powyższego, w ocenie skarżącej, skoro przedmiotowa uchwała w zaskarżonej części dysponuje nieruchomością w sposób pozbawiający ją przysługującego jej prawa pierwokupu to uznać należy, że niewątpliwie narusza ona w tym zakresie art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i wynikające z niego uprawnienie skarżącej do pierwokupu lokalu położonego przy ul. (...) w U..

Skarżąca wskazała, że uchwała w sprawie rewitalizacji nieruchomości musi uwzględniać interes dotychczasowych najemców nieruchomości i nie może pozbawiać ich prawa do wykupu lokali.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Potwierdzono przedstawiony w skardze stan faktyczny, wskazując, iż zaskarżoną uchwałą z (...) stycznia 2008 r. dopisano do wykazu będącego załącznikiem do dotychczasowej uchwały między innymi budynek przy ul. (...).

Wskazano również, że konsekwencją ujęcia określonych budynków w grupie budynków przeznaczonych do rewitalizacji jest ich całkowite wyłączenie ze sprzedaży oraz ich wyburzenie w celu odtworzenia budynku jako obiektu nowego, nawiązującego elementami architektonicznymi do budynku wyburzonego lub przeprowadzenia remontu budynku ze zmianą funkcji mieszkalnej na użytkową. Przy czym nieruchomość zabudowana, na której dany budynek jest posadowiony wnoszona jest aportem do (...)Spółki z o.o. - jednoosobowej spółki Gminy Miasta U. i proces inwestycyjny przeprowadzany jest w całości przez ten podmiot. Wskazano, że procedura rewitalizacji nie przewiduje żadnych odstępstw od stosowanego trybu, odstępstwa bowiem musiałyby polegać na czynnikach ocennych i jako takie są niewskazane do stosowania. Tym samym nie przewidziano w procesie rewitalizacji budynków wymienionych w ust. 2 lit. B pkt 3 Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miejskiej U. pokrywania kosztów remontu nieruchomości przez dotychczasowych najemców. Budynki zamieszczone w wykazie zaś są sukcesywnie opróżniane przez proponowanie dotychczasowym najemcom lokali w innych budynkach komunalnych, natomiast opróżnione lokale nie są ponownie zasiedlane.

Podkreślono, że przepis art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie konstruuje zobowiązania gminy do sprzedaży nieruchomości wchodzącej w skład zasobu gminnego, a jedynie stanowi, iż w przypadku wytypowania nieruchomości do sprzedaży najemcy lokalu mieszkalnego, jeżeli najem został nawiązany na czas nieoznaczony, przysługiwać będzie pierwszeństwo w ich nabyciu. Z treści wskazanego przepisu nie wynika, iż przyznaje on najemcy roszczenie o zawarcie umowy. Przepis ten nie może być powoływany jako dostateczna podstawa do wykazania, że najemcy przysługuje wobec właściciela roszczenie o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli w przedmiocie sprzedaży lokalu i nie nakłada na właściciela obowiązku sprzedaży rzeczy.

Organ wyjaśnił, że podstawowym prawem, przed którym musi ugiąć się prawo najmu, jako prawo słabsze, jest prawo właściciela do korzystania ze swojej własności. Również gmina, pomimo ciążących na niej zadań związanych z zapewnieniem lokali osobom, które samodzielnie nie są w stanie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych, uprawniona jest do swobodnego - w ramach posiadanych uprawnień - dysponowania swoją własnością, w granicach oczywiście obowiązujących norm prawnych, co przekłada się przede wszystkim na konieczność zapewnienia najemcom lokali komunalnych innych mieszkań w przypadku konieczności opróżnienia lokali dotychczas przez nich zajmowanych. Fakt zajmowania konkretnego lokalu, bez podjęcia przez gminę czynności prawnej stanowiącej podstawę zobowiązania (np. oferta, umowa przedwstępna), nie rodzi po stronie najemcy uprawnienia do wykupu zajmowanego lokalu.

Wskazano, że realizacja pierwszeństwa jest możliwa dopiero wtedy, gdy adresat zakazu stworzy swoim zachowaniem sytuację, w której zakaz staje się aktualny. Przy wykładni przepisów statuujących pierwszeństwo do nabycia określonego prawa należy mieć na względzie, że są to przepisy o charakterze norm szczególnych, charakteryzujące się tym, że wynikające z nich preferencje są z reguły sprzeczne z gospodarką rynkową, z utworzeniem rynku nieruchomości i oparcia obrotu nimi na pewnych zasadach ekonomicznych. Sprawia to, że przepisy dotyczące pierwszeństwa muszą być interpretowane ściśle, a nawet restryktywnie. Podkreślając odmienności instytucji pierwszeństwa od prawa pierwokupu wskazano, iż pierwszeństwo nie jest źródłem roszczenia, a zatem nie uzasadnia skargi A. L. .

Podkreślono, iż stosowana formuła rewitalizacji (wnoszenie nieruchomości aportem do spółki prawa handlowego) nie narusza w żaden sposób praw najemców lokali w sytuacji, gdy nie doszło do uaktualnienia się prawa pierwszeństwa w nabyciu lokalu, co następuje w chwili powzięcia prawnie skutecznej czynności dotyczącej sprzedaży nieruchomości na rzecz najemcy. Na szczególną uwagę zasługuje wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 września 2003 r. (sygn. akt I CK 124/2002, opublikowany: LexPolonica nr 390150, Lex Omega nr 127951): Wniesienie przez Gminę do spółki kapitałowej nieruchomości jako aportu nie jest ich zbyciem w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.). Użytego w nim zwrotu "zbywanie nieruchomości" nie można rozumieć w sensie potocznym, szerokim, obejmującym każdy sposób przeniesienia własności. Przepis ten należy interpretować w kontekście art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - umieszczonego w rozdziale 4 działu II pkt "Przetargi na zbycie nieruchomości" - według którego nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste. A zatem zbywanie nieruchomości polega tylko na ich sprzedaży lub oddawaniu w użytkowanie wieczyste.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę A. L. , gdyż przedmiotowa uchwała zdaniem sądu nie narusza prawa.

Sąd wskazał, iż stosownie do art. 18 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do wyłącznej właściwości rady gminy należy między innymi stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Taką odrębną kompetencję zawiera przepis art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr (...), poz. 266 ze zm.), zgodnie z którym rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą z dnia (...) stycznia 2008 r. Rada Miasta U. dokonała zmiany własnej uchwały nr (...)z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie ustalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miejskiej U., wydanej w oparciu o cytowane wyżej przepisy prawa.

Zgodnie z art. 34 ust 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków:

1) przysługuje jej roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu;

2) jest poprzednim właścicielem zbywanej nieruchomości pozbawionym prawa własności tej nieruchomości przed dniem 5 grudnia 1990 r. albo jego spadkobiercą, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu;

3) jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony.

Powyższy przepis reguluje tzw. pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości, które należy odróżnić od prawa pierwokupu, odkupu i wykupu nieruchomości. Jak wskazano w komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod red. G. Bieńka (Warszawa 2007, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis (wydanie II) s. 740) "w art. 34 ust. 1 użyto sformułowania -w przypadku zbywania nieruchomości-. Wymaga to wyjaśnienia z dwóch przyczyn: po pierwsze, pojęcie zbywania zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 3b, po wtóre, tylko w przypadku zbywania nieruchomości osobom wymienionym w art. 34 ust. 1 przysługuje pierwszeństwo w ich nabyciu. Zgodnie z art. 4 pkt 3b przez zbycie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Powstaje zatem pytanie, jak należy rozumieć pojęcie zbywania nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 i tym samym, kiedy aktualizuje się pierwszeństwo osób uprawnionych. Odpowiedź na to pytanie musi uwzględniać treść dwóch przepisów. Po pierwsze, art. 34 ust. 5 stanowi, że osoby, o których mowa w art. 34 ust. 1 i 6, korzystają z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, jeżeli złożą oświadczenie, że wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie. Użycie określenia -wyrażają zgodę na cenę określoną w ustawie- wskazuje, że pierwszeństwo aktualizuje się wówczas, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego poweźmie zamiar sprzedaży nieruchomości. Zobowiązany z tytułu pierwszeństwa, który ogłosi swój zamiar sprzedaży nieruchomości, powinien zatem stworzyć dla uprawnionego możliwość nabycia tej nieruchomości przed innymi osobami. Ustawowe pierwszeństwo przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie jest jednak równoznaczne z roszczeniem, nie jest bowiem prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie -przymuszające- właściciela do sprzedaży nieruchomości. Jeżeli sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo, obowiązuje wówczas tryb bezprzetargowy, z tym że warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej ustala się w rokowaniach; dopiero protokół rokowań stanowi podstawę do zawarcia umowy (por. art. 37 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 u.g.n.). Roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości przysługiwałoby zatem uprawnionemu z tytułu pierwszeństwa dopiero w sytuacji, gdyby strony w wyniku przeprowadzonych rokowań uzgodniły wszystkie istotne postanowienia umowy (...).

Analiza art. 34 ust. 1, 4, 5 i 7 u.g.n. zatem pozwala sformułować następujące wnioski.

Po pierwsze, pierwszeństwo do nabycia nieruchomości osób wymienionych w art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 aktualizuje się wówczas, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego ogłosi swój zamiar sprzedaży nieruchomości. Wówczas osoby, którym przysługuje roszczenie o nabycie nieruchomości (art. 34 ust. 1 pkt 1), lub poprzedni właściciel nieruchomości pozbawiony prawa własności przed 5 grudnia 1990 r. albo jego spadkobierca korzystają z pierwszeństwa, jeżeli w terminie określonym w wykazie (art. 35 ust. 1 pkt 12), nie krótszym niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu, złożą oświadczenie, że wyrażają zgodę na cenę ustaloną zgodnie z przepisami ustawy.

Po drugie, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego zamierza zbyć (sprzedać, darować, zamienić, wnieść do spółki jako aport) nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym, to uprzednio zawiadamiają na piśmie najemców lokali, którym przysługuje pierwszeństwo przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3, o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu lokali położonych w tym budynku. Osoby te korzystają z pierwszeństwa, jeżeli w terminie określonym w zawiadomieniu (nie krótszym niż 21 dni) złożą wniosek o nabycie, w którym wyrażą zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w umowie. Ta reguła nie obowiązuje wówczas, gdy zbycie takiej nieruchomości następuje na rzecz osób uprawnionych do pierwszeństwa z art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 bądź zbycie następuje między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego lub między tymi jednostkami dla realizacji celu publicznego (por. uwagi do art. 6)."

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji wskazał, że Rada Miasta U. podejmując zaskarżoną uchwałę o dopisaniu do listy budynków podlegających rewitalizacji obiektu przy ul. (...) w U. nie naruszyła w żaden sposób interesu prawnego skarżącej - najemcy lokalu nr 2 przy ul. (...) - A. L. . Zdaniem Sądu Gmina, jako właściciel nieruchomości może swobodnie nią dysponować w granicach prawa. Przedmiotowa nieruchomość nie została przez Gminę przeznaczona do zbycia w rozumieniu art. 34 ust 1 w związku z art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wniesienie nieruchomości aportem do spółki, będącej jednoosobową spółką gminną nie jest bowiem zbyciem w rozumieniu tych przepisów. Podjęta przez Radę Gminy U. uchwała w sprawie wieloletniego programu gospodarowania zasobem mieszkaniowym Gminy Miejskiej U. oraz jej zmiany nie były wykazem w rozumieniu przepisów art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale realizacją nałożonych na gminę obowiązków uchwalenia takiego planu zgodnie z art. 21 cyt. wyżej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w związku z art. 18 ust. 1 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała ta nie przewidywała nieruchomości do zbycia w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ewentualne uprawnienia skarżącej z tytułu pierwszeństwa nabycia zaktualizowałyby się w przypadku, gdyby Gmina, przeznaczyła nieruchomość przy ul. (...) w U. do zbycia, a następnie, stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściwy organ sporządziłby i podał do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca A. L. , reprezentowana przez radcę prawnego Stanisława Szostaka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie uchwały Rady Miasta U. z dnia (...) stycznia 2008 r., nr (...)w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w zaskarżonej części, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie.

Zaskarżonemu orzeczeniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na błędnym stwierdzeniu, że przekazanie przez gminę lokalu mieszkalnego, którego najemcą na czas nieoznaczony jest skarżąca do rewitalizacji poprzez rozbiórkę nieruchomości nie pozbawia skarżącej prawa pierwszeństwa w nabyciu lokalu, bowiem prawo to skarżąca posiada tylko w przypadku przeznaczenia nieruchomości do zbycia przez właściciela, podczas gdy prawo pierwszeństwa rozumiane jako zakaz dysponowania rzeczą przez właściciela w sposób naruszający prawo pierwszeństwa skarżąca posiada niezależnie od tego, czy organ przeznacza nieruchomość do zbycia, czy też nie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, że nie rozumie znaczenia pojęć "Prawo podmiotowe", "Uprawnienie" oraz "Roszczenie" i w sposób błędny używa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku tych pojęć zamiennie, zrównując ze sobą ich znaczenie, podczas, gdy w ocenie skarżącej, dla prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu rozróżnienie znaczenia powyższych pojęć jest niezbędne. W dalszej kolejności strona skarżąca przywołuje definicje ww. pojęć i wobec nich stwierdza, że nie są to z całą pewnością pojęcia ze sobą tożsame. Prawami podmiotowymi są, zatem między innymi prawo własności i prawo najmu, a roszczeniami są wynikające z tych praw konkretne uprawnienia, np. do zaniechania naruszeń własności, do korzystania z rzeczy, do pobierania czynszu itp.

Zdaniem skarżącej prawem podmiotowym wynikającym z art. 34 ust. 1 ww. ustawy jest prawo pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości przysługujące dotychczasowym najemcom, przy czym jest to prawo związane z posiadanym przez nich prawem najmu.

Prawo pierwszeństwa, bowiem jest sytuacją prawną wyznaczoną podmiotom czyli najemcy i właścicielowi przez bezwzględnie obowiązującą normę prawną, a z prawem najemcy do pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości sprzężony jest obowiązek właściciela do powstrzymania się od działań uniemożliwiających wykonanie najemcy tego prawa, co podkreślił wyraźnie Sąd Najwyższy w zacytowanej przez skarżącą w skardze do sądu I instancji uchwale z dnia 23 lipca 1992 r., sygn. akt III CZP 62/92, wskazując na zakaz dysponowania rzeczą przez właściciela w sposób naruszający prawo pierwszeństwa.

Przy czym skarżącej znany jest pogląd wyrażany wielokrotnie w orzecznictwie Sądu Najwyższego, z którego wynika, że prawa pierwszeństwa w ogóle nie można traktować w kategorii prawa podmiotowego lub uprawnienia, bowiem nie wynika z niego roszczenie o zakup nieruchomości. Jednakże w ocenie skarżącej z faktu, że z ustanowionego w art. 34 ust. 1 ww. ustawy prawa pierwszeństwa nie przysługuje najemcy roszczenie o zakup nieruchomości nie wynika fakt, że z prawa tego nie przysługują najemcy inne roszczenia mające na celu ochronę najemcy przed działaniem ze strony właściciela zmierzającym do zadysponowania rzeczą w sposób uniemożliwiający wykonanie najemcy prawa pierwszeństwa, co oznacza, że prawo pierwszeństwa ma jednak wszelkie cechy prawa podmiotowego.

Z powyższego prawa wynika także, że w wypadku jej zbycia przez właściciela nieruchomości z pominięciem przysługującego najemcy prawa pierwszeństwa będzie ta czynność dotknięta sankcją nieważności (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 1998 r., sygn. akt I CKN 368/97). Przy czym skarżąca nie kwestionuje stanowiska gminy, która podpierając się również orzecznictwem Sądu Najwyższego wskazywała, że pojęcie zbycia należy interpretować wąsko, który to pogląd podzielił Sąd I instancji, stwierdzając, że zaskarżona uchwała nie przewidywała zbycia przedmiotowej nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 3b ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże błędne jest założenie Sądu I instancji, że uprawnienie skarżącej z tytułu pierwszeństwa aktualizują się jedynie w przypadku, gdyby Gmina przeznaczyła przedmiotową nieruchomość do zbycia, bowiem skoro prawo to rozumiane jest jako swoisty zakaz dla właściciela podejmowania czynności zmierzających do udaremnienia jego wykonania, to skarżąca ma także uprawnienie do podejmowania wszelkich czynności zmierzających do zachowania przysługującego jej prawa.

Zatem podjęcie przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały nie powoduje zaktualizowania się prawa skarżącej o pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości. Natomiast nie oznacza to jednak, że skarżąca nie ma prawa do pierwszeństwa nabycia przedmiotowej nieruchomości.

Powyższe prawo, bowiem przysługuje skarżącej jako najemcy na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stanowi ono fundamentalną zasadę, na jakiej oparty jest cały obrót nieruchomościami, a przeznaczenie nieruchomości do zbycia stanowi aktualizację tego prawa jedynie w zakresie nałożenia obowiązku na właściciela do zawiadomienia uprawnionego z tytułu pierwszeństwa najemcy o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży i możliwości nabycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym z pierwszeństwem przed innymi podmiotami.

Błędnie, zatem sąd I instancji uznał myląc pojęcie prawa z pojęciami uprawnienia i roszczenia, że z faktu, iż skarżącej nie przysługuje roszczenie o zakup nieruchomości wynika fakt, że skarżąca nie ma prawa do pierwszeństwa w nabyciu lokalu dopóki lokal ten nie zostanie przeznaczony przez właściciela do zbycia.

Właśnie powyższe prawo skarżącej do pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości narusza zaskarżona uchwała Rady Gminy. Zgodnie bowiem z treścią przedmiotowej uchwały zajmowana przez skarżącą nieruchomość zostanie przeznaczona do rewitalizacji, przy czym rewitalizacja ta polegać ma na wysiedleniu dotychczasowych lokatorów i wyburzeniu nieruchomości. Faktycznym skutkiem zaskarżonej uchwały, której błędnie nie uchylił Sąd I instancji będzie zatem pozbawienie skarżącej przysługującego jej prawa pierwszeństwa do nabycia zajmowanego przez nią lokalu, co oznacza zadysponowanie przez właściciela rzeczą w sposób naruszający przysługujące skarżącej prawo.

Przy czym skarżąca nigdy nie kwestionowała ani nie kwestionuje stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji, który stwierdził wychodząc zapewne z treści art. 140 k.c., iż gmina, jako właściciel nieruchomości ma prawo swobodnie nią dysponować w granicach prawa. Jednakże, skoro zaskarżoną uchwałą gmina narusza prawo skarżącej do pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, to uznać należy, że takie zadysponowanie nieruchomością narusza prawo i w związku z tym jest niedopuszczalne.

Podkreślić także należy, że na temat ochrony praw najemców, a także innych lokatorów szeroko wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny. Wskazywał on w swoim orzecznictwie, że prawo do mieszkania umożliwia realizację godności. W związku z powyższym standard ochrony tego prawa powinien być wysoki. Trybunał wskazywał także, że obowiązek zapewnienia minimalnego standardu ochrony interesów lokatorów wynika z podstawowych założeń aksjologicznych polskiego systemu prawnego - w szczególności niezbywalnej godności człowieka (art. 30 Konstytucji). W związku z powyższym jednym z podstawowych obowiązków władzy publicznej jest prowadzenie właściwej polityki mieszkaniowej, popieranie starań obywateli o mieszkanie. Konstytucyjną podstawę regulacji w tej materii stanowi art. 75 ust. 1 konstytucji zgodnie, z którym władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. Przy czym artykuł 75 ust. 2 Konstytucji stanowi, że ochronę praw lokatorów ma określać ustawa. Regulacja konstytucyjna jest wskazówką, co do preferowanego przez ustrojodawcę sposobu rozwiązywania konfliktu interesów lokatorów oraz właścicieli lokali, którzy przecież także korzystają z konstytucyjnych gwarancji ochrony prawa własności. Natomiast w art. 75 konstytucji ustrojodawca ustanawia dla władzy publicznej obowiązek zagwarantowania trwałości stosunku prawnego, stanowiącego podstawę korzystania z mieszkania (wyroki TK: z 12 stycznia 2000 r., sygn. P. 11/98, OTK ZU 2000, nr 1, poz. 3 oraz z 19 kwietnia 2005 r., sygn. K 4/05, OTK ZU-A 2005, nr 4, poz. 37). Zdaniem skarżącej na podstawie tych konstytucyjnych postulatów przysługuje jej prawo do wykupu zajmowanego przez nią na podstawie umowy lokalu, czego błędnie nie dostrzegł Sąd I instancji dokonując w tym zakresie błędnej wykładni przedmiotowego przepisu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta U. wniosła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i powołując się na argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę z dnia 29 kwietnia 2008 r.

Zdaniem organu uchwała Rady Miasta w U. nr (...)z dnia (...) stycznia 2008 r. zgodna jest z prawem i nie narusza interesu prawnego ani uprawnienia skarżącej gdyż uprawnienie najemcy wynikające z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami aktualizuje się dopiero wtedy gdy adresat zakazu (gmina) stworzy swoim zachowaniem sytuację, w której zakaz staje się aktualny, tj. nastąpi podjęcie czynności zmierzających do zbycia nieruchomości w rozumieniu art. 34 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 3b ustawy.

Jak już zostało podniesione w odpowiedzi na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku stosowana przez Gminę formuła rewitalizacji (wnoszenie nieruchomości aportem do spółki prawa handlowego) nie narusza w żaden sposób praw najemców lokali w sytuacji, gdy nie doszło do uaktualnienia się prawa pierwszeństwa w nabyciu lokalu, co następuje w chwili powzięcia prawnie skutecznej czynności dotyczącej sprzedaży nieruchomości na rzecz najemcy. Zdaniem Rady Miasta w U. wniesienie nieruchomości aportem do spółki będącej jednoosobową spółką gminną nie stanowi jej zbycia w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 września 2003 r. (sygn. akt: I CK 124/2002, opublikowany: LexPolonica nr 390150, Lex Omega nr 127951), który stwierdził, iż "Wniesienie przez Gminę do spółki kapitałowej nieruchomości jako aportu nie jest ich zbyciem w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Użytego w nim zwrotu "zbywanie nieruchomości" nie można rozumieć w sensie potocznym, szerokim, obejmującym każdy sposób przeniesienia własności. Przepis ten należy interpretować w kontekście art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - umieszczonego w rozdziale 4 działu II pt. "Przetargi na zbycie nieruchomości", według którego nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste. A zatem zbywanie nieruchomości polega tylko na ich sprzedaży lub oddawaniu w użytkowanie wieczyste. Już z tej przyczyny bezpodstawne jest twierdzenie przez Sądy pierwszej i drugiej instancji, że powódce przysługiwało pierwszeństwo w ich nabyciu.

Istotne jest przy tym, iż przekazanie nieruchomości, w której posadowiony jest lokal, co do którego skarżącej przysługuje umowa najmu, aportem, do spółki prawa handlowego, jest jedynie hipotetyczne. Taka bowiem jest procedura rewitalizacji przyjęta w U., niemiej brak jest aktu prawnego zobowiązującego do wniesienia tejże nieruchomości aportem do spółki i ograniczoną odpowiedzialnością. Zwrócić należy zatem uwagę na materię uregulowaną w zaskarżonej uchwale. Mocą tejże uchwały przedmiotowy budynek został zaliczony do budynków nie przeznaczonych do sprzedaży. Uchwała nie dotyczyła nawet kwestii wniesienia nieruchomości aportem do spółki prawa handlowego (co też by nie miało znaczenia, albowiem jak wynika z przywołanego wyżej orzeczenia oraz jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny wniesienie nieruchomości aportem nie mieści się w kategorii "zbycia"). Przepis art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie konstruuje zaś zobowiązania gminy do sprzedaży nieruchomości wchodzącej w skład zasobu gminnego, a jedynie stanowi, iż w przypadku wytypowania nieruchomości do sprzedaży najemcy lokalu mieszkalnego, jeżeli najem został nawiązany na czas nieoznaczony, przysługiwać będzie pierwszeństwo w ich nabyciu. Z treści wskazanego przepisu nie wynika zatem, iż przyznaje on najemcy roszczenie o zawarcie umowy. Przepis ten nie może być powoływany jako dostateczna podstawa do wykazania, że najemcy przysługuje wobec właściciela roszczenie o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli np. przedmiocie sprzedaży lokalu i nie nakłada na właściciela obowiązku sprzedaży rzeczy. Dopiero w ramach stosunku prawnego, ukształtowanego czynnościami prawnymi stanowiącymi podstawę zobowiązania (np. oferta, umowa przedwstępna, protokół rokowań), może dojść do powstania po stronie właściciela rzeczy obowiązku przeniesienia prawa własności na rzecz innego podmiotu.

Zaskarżona uchwała Rady Miasta w U. nr (...)z dnia (...) stycznia 2008 r. nie stanowiła też wykazu w rozumieniu art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale była realizacją nałożonych na gminę obowiązków uchwalenia takiego planu zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w związku z art. 18 ust. 1 pkt 15 stawy o samorządzie gminnym. Uchwała nie przewidywała nieruchomości do zbycia w rozumieniu przepisu art. 34 ust. 1 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i tym samym nie aktualizowała uprawnienia skarżącej. Dlatego też należy godzić się z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i uznać rozstrzygnięcie za prawidłowe: zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, albowiem nie narusza żadnego uprawnienia skarżącej, bowiem uprawnienie takie nigdy nie powstało.

Odnosząc się zaś do zarzutu strony skarżącej co do mylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pojęć "prawo podmiotowe" oraz "uprawnienie" i abstrahując od jego słuszności w niniejszej sprawie, to należy wskazać, iż kwestia ta jest przedmiotem sporów w doktrynie część autorów dostrzega różnice pomiędzy "prawem podmiotowym" a "uprawnieniem", część używa tych pojęć zamiennie (J. Nowacki, Wstęp do prawodawstwa). O rozbieżnościach oglądów doktryny w tej kwestii pisze również Paweł Chmielnicki w Komentarzu do ustawy o samorządnie gminnym, Warszawa 2004, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis). Dlatego też zarzuty co do zastosowanej przez Sąd nomenklatury są nietrafne, a co najistotniejsze nie miały żadnego wpływu na końcowe rozstrzygnięcie sprawy.

Skarżąca podnosi, iż w analizowanej sprawie jest prawem podmiotowym dotychczasowych najemców, wynikające z art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prawo pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, przy czym jest to prawo związane z posiadanym przez nich prawem najmu. Z prawem pierwszeństwa - według skarżącej - związany jest obowiązek właściciela do powstrzymania się od działań uniemożliwiających wykonanie najemcy tego prawa. Rada Miasta U. stanowczo z tym poglądem skarżącej się nie zgadza; prawa pierwszeństwa ze względu na jego charakter (aktualizacja dopiero na wypadek przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży) nie można bowiem w ogóle traktować jako prawa podmiotowego, czy też jako uprawnienia. Nie sposób bowiem z tego nieistniejącego prawa wywieść roszczenia o zakup nieruchomości. Nie przystaje także do przedstawionej w niniejszej sprawie sytuacji wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 1998 r. (sygn. akt: I CKN 368/97), przywołany w treści skargi. Dotyczył on bowiem sytuacji, w której uprawnieni skorzystali z przysługującego im prawa pierwszeństwa do nabycia nieruchomości, albowiem zaistniały okoliczności faktyczne, w których uprawnienie takie zaistniało. W niniejszej zaś sprawie uprawnienie (prawo podmiotowe) nie istniało, a zatem niemożliwym było jego naruszenie przez organ, którego działania dotyczy skarga.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej zobowiązuje sąd odwoławczy wyłącznie do oceny zarzutów w niej zawartych.

Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na podstawie wskazanej w art. 174 p.p.s.a. i zawiera zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędną jego wykładnię.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy wniesienie przez gminę tytułem aportu nieruchomości do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością będącej jednoosobową spółką gminną stanowi zbycie nieruchomości, o którym mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 września 2003 r. (sygn. akt I CK 124/02) wyraził pogląd na gruncie art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, iż zbywanie nieruchomości polega tylko na ich sprzedaży lub oddawaniu w użytkowanie wieczyste. Nowela z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1442) wprowadziła jednak w art. 4 pkt 3b ustawy definicję pojęcia zbycia nieruchomości co czyni powyższy pogląd nieaktualnym. Wskazany wcześniej przepis stanowi, że przez zbywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 października 2008 r. w sprawie I OSK 856/08 wyraził w tej sytuacji pogląd, że wniesienie wkładu do spółki kapitałowej stanowi czynność prawną, w wyniku której ulega przeniesieniu własność przedmiotu wkładu, a więc czynność, o której mowa w art. 4 pkt 3b i art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można tym samym pod pojęciem zbycia nieruchomości rozumieć wyłącznie jej sprzedaży. Uzasadniając jednak swój pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wskazał równocześnie, że w przywołanej sprawie spółka, do której tytułem aportu wniesiona została nieruchomość nie była komunalną osobą prawną a Gmina nie posiadała w niej całości udziałów.

W omawianej sprawie mamy jednak do czynienia ze stanem faktycznym, w którym nie dochodzi do przeniesienia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na podmiot inny niż gmina, która była i pozostaje nadal jej właścicielem. W wyniku uchwały Rady Miasta z dnia (...) stycznia 2008 r. zmieniła się tylko forma własności, a nieruchomość stała się własnością jednoosobowej spółki gminnej. Spółka, do której wniesiona została nieruchomość w niniejszej sprawie jest komunalną osobą prawną (por. uchwała SN z 14 marca 1995 r. sygn. III CZP 6/95) i cały jej kapitał zakładowy pozostaje w rękach Gminy. Tym samym zasób mieszkaniowy Gminy nie uległ uszczupleniu a własność gminna została tylko przeniesiona na inny podmiot prawny, którego struktura właścicielska w istocie nie uległa zmianie. W tej sytuacji należy zgodzić się z Sądem I instancji, że wniesienie przez gminę nieruchomości aportem do spółki będącej jednoosobową spółką gminną nie jest zbyciem w rozumieniu art. 34 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Tym samym zarzut skargi kasacyjnej uznać należy za nieuzasadniony.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.