Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 285/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Tarno Sędziowie NSA Iwona Bogucka del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 7 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 155/15 w sprawie ze skargi E. D. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I OSK 285/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 155/15, po rozpoznaniu skargi E. D. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Wojewoda M., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r, - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014, poz. 518, ze zm., dalej: u.g.n.) po rozpatrzeniu odwołania E. D. od decyzji Starosty S. z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] orzekającej o:

1. ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, położonej w miejscowości S., gmina W., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...] o pow. 0.25 ha, nr [...] o pow. 0,26 ha, nr [...] o pow. 0,25 ha, nr [...] o pow. 0,25 ha, [...] o pow. 0,22 ha i [...] o pow. 0,51 ha, stanowiącej współwłasność B. K. D. w 3/4 części i E. A. D. w 1/4 części (dla działek nr [...], [...], [...], i [...] prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...]; dla działek nr [...] i [...] - nie jest prowadzona księga wieczysta ani zbiór dokumentów), poprzez udzielenie P. Spółce Akcyjnej z siedzibą w miejscowości K., zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez w/w działki napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV M. – S. U., w tym na podwieszenie nad tymi działkami przewodów linii elektroenergetycznej na wysokości nie mniejszej niż 8,5 m oraz na funkcjonowanie linii elektroenergetycznej 400 kV po jej wybudowaniu w obszarze pasa technologicznego o szerokości 70 m (35 m od osi linii w obie strony), którego powierzchnia wynosi odpowiednio: dla działki nr [...] - 288 m2, dla działki nr [...] - 295 m2, dla działki nr [...] - 265 m2 dla działki nr [...] - 282 m2, dla działki nr [...], 201 m2 i dla działki nr [...] - 451 m2 oraz, że :

• lokalizację urządzenia przesyłowego, tj. przewodów oraz obszar pasa technologicznego przedstawiono na załączniku mapowym, stanowiącym integralną część w/w decyzji,

• obszar pasa technologicznego to obszar sięgający po 35 m od osi linii w każdą stronę, w którym obowiązują ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, polegające na obowiązku korzystania z tego pasa w sposób zgodny z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa i normami, dotyczącymi budowy oraz eksploatacji napowietrznych linii elektroenergetycznych,

• czas zajęcia nieruchomości w celu wykonania prac budowlano - montażowych, związanych z założeniem urządzeń przesyłowych tj. przewodów linii 400 kV M. –S. U. - ustalono od chwili uzyskania przez P. S. A. ostatecznej decyzji na podstawie pozwolenia na budowę w zakresie działek objętych przedmiotową decyzją, do czasu uzyskania ostatecznej decyzji zezwalającej na użytkowanie w/w linii,

2. ograniczenie sposobu korzystania z w/w nieruchomości, polega w szczególności na uprawnieniu P. S.A. do wstępu na nieruchomość w celu:

• wykonania w obszarze pasa technologicznego prac budowlano - montażowych, związanych z budową napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV M. – S. U.,

• wykonania czynności, związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją przedmiotowej linii elektroenergetycznej,

- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty S. z dnia [...] lipca znak: [...].

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Starosta S. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] ograniczył sposób korzystania z nieruchomości, położonej w obrębie S., gmina W., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...] o pow. 0.25 ha, nr [...] o pow. 0,26 ha, nr [...] o pow. 0,25 ha, nr [...] o pow. 0,25 ha, [...] o pow. 0,22 ha i [...] o pow. 0,51 ha, stanowiącej współwłasność Pani B. K. D. w 3/4 części i Pani E. A. D. w 1/4 części (dla działek nr [...], [...], [...], i [...] prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...]; dla działek nr [...] i [...] - nie jest prowadzona księga wieczysta ani zbiór dokumentów a z akt sprawy wynika, że tytułem własności jest akt własności ziemi nr [...] oraz postanowienie Sądu Rejonowego w Siedlcach z dnia 23.04.2007 r. sygn. akt I Ns 371/07 o stwierdzeniu nabycia spadku po S. D.), poprzez udzielenie P. Spółce Akcyjnej z siedzibą w miejscowości K., zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez w/w działki napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV M. – S. U., w tym na podwieszenie przewodów linii elektroenergetycznej nad tymi działkami na wysokości nie mniejszej niż 8,5 m oraz na funkcjonowanie linii elektroenergetycznej 400 kV po jej wybudowaniu w obszarze pasa technologicznego o szerokości 70 m (35 m od osi linii w obie strony), którego powierzchnia wynosi odpowiednio: dla działki nr [...] - 288 m2, dla działki nr [...] 295 m2, dla działki nr [...] - 265 m2, dla działki nr [...] - 282 m2, dla działki nr [...] - 201 m2 i , dla działki nr [...] - 451 m2.

W odwołaniu od ww. decyzji E. D. wskazała, że wydana w tej sprawie decyzja została sporządzona z naruszeniem art. 124 u.g.n., a także pozostaje w sprzeczności z przepisami postępowania - art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.

W uzasadnieniu odwołania E. D. wskazała, że decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 K.p.a. Wskazała ponadto na konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesów jednej ze stron, czyli inwestora a ograniczeniem interesów drugiej, tj. właściciela nieruchomości. Zakwestionowała również prawidłowość przeprowadzonych rokowań, zwracając uwagę na brak zakreślona ścisłych ram prawnych rokowań, które powinny poprzedzać wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Skuteczne rokowania powinny bowiem doprowadzić do zawarcia umowy, która określa sposób ograniczenia i jego warunki zgodnie z wolą zainteresowanych stron. Podkreśliła brak rzeczywistego dialogu z inwestorem przy jednoczesnej gotowości właścicielek do zawarcia umowy w przedmiotowej sprawie. Podniosła również, że organ I instancji w pierwszym punkcie sentencji bezprawnie rozstrzygnął o zezwoleniu na funkcjonowanie linii po jej wybudowaniu, podczas gdy przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może dotyczyć udzielenia zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej a także podziemnych i naziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zarzuciła także inwestorowi, iż bez uzyskania wymaganych prawem pozwoleń wszedł na nieruchomość i dokonał pewnych czynności a przez złożenie wniosku i uzyskanie stosownej decyzji chce ten stan rzeczy uczynić legalnym w świetle obowiązujących przepisów.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda M. zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., który przewiduje szczególny przypadek ograniczenia wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego i innych praw rzeczowych, polegający na znoszeniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego przedsięwzięć inwestycyjnych podejmowanych na jego nieruchomości, a dotyczących zakładania i przeprowadzenia na nieruchomości przewodów oraz innych urządzeń, ich konserwacji i usuwania awarii. Organ wskazał, że warunkiem koniecznym i zarazem podstawowym (przesłanką) ubiegania się o wydanie zezwolenia ograniczającego sposób korzystania przez właściciela lub użytkownika wieczystego z nieruchomości jest realizacja celu publicznego wyszczególnionego w art. 6 u.g.n., a co najważniejsze zgodnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub też z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli planu miejscowego brak. Przy tak sformułowanym zapisie ustawowym dla oceny spełnienia przesłanki celu publicznego nie ma znaczenia, kto ten cel realizuje oraz kto jest jego wykonawcą.

Wojewoda M. zaznaczył, że planowana inwestycja polegająca na założeniu i przeprowadzeniu jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV M. – S. U. jest inwestycją mieszczącą się w definicji inwestycji celu publicznego, określonej w art. 6 ust. 2 u.g.n., który stanowi, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania łub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W kwestionowanej decyzji Starosta S. stwierdził, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego i jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi S. gmina W. dla przebiegu linii elektroenergetycznej 400 kV, uchwalonego uchwałą Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z dnia 28 stycznia 2014 r., poz. 802, decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] października 2011 r. nr [...] oraz decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. Organ wskazał również, że podjęto rokowania z współwłaścicielkami działek ewidencyjnych numer: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] B. K. D. i E. A. D., które nie zakończyły się podpisaniem umowy cywilnoprawnej, co potwierdzają odpowiednie dokumenty.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż sprawa wymagała udziału biegłego z zakresu szacowania nieruchomości, organ podkreślił, że starosta w toku postępowania o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, z mocy samego przepisu art. 124 u.g.n. bada jedynie ziszczenie się przesłanek, o których mowa w tym przepisie, tj. czy inwestycja jest inwestycją celu publicznego, jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (lub w przypadku jego braku z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego) oraz weryfikuje, czy przed wystąpieniem o zgodę w trybie administracyjnym wnioskodawca przeprowadził rokowania. Organ nie jest uprawniony do badania żadnych innych okoliczności, ani też przeprowadzania dowodów na tę okoliczność, w szczególności, nie ma podstawy do weryfikacji, czy kwota wynagrodzenia zaproponowana stronie w toku negocjacji była odpowiednia.

Powyższa decyzja Wojewody M. z dnia [...] października 2014r., nr [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez E. D., która zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego w postaci art. 124 u.g.n., a także przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art 10, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 138 § 1 kpa. W obszernym uzasadnieniu rozwinęła zarzuty powołując argumentację w dużej części zbieżną z zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Powołanym wyżej wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę uznając, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji w oparciu o art. 124 u.g.n. Objęta wnioskiem inwestycja polegająca na założeniu i przeprowadzeniu jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV M. – S. U. jest inwestycją mieści się bowiem w definicji inwestycji celu publicznego, określonej w art. 6 ust. 2 u.g.n. i jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi S. gmina W. dla przebiegu linii elektroenergetycznej 400 kV, uchwalonego uchwałą Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z dnia 28 stycznia 2014 r., poz. 802, decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] października 2011 r. nr [...] oraz decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. Z akt sprawy wynika również, że podjęto rokowania z współwłaścicielkami działek ewidencyjnych numer: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] tj. B. K. D. oraz E. A. D., które jednakże nie zakończyły się podpisaniem umowy cywilnoprawnej. Przebieg tych rokowań został w sposób dokładny udokumentowany, począwszy od zaproszenia do rokowań (pismo inwestora z dnia 12 lutego 2014 r.), a skończywszy na ostatecznym wezwaniu do uzgodnienia warunków założenia i przeprowadzenia przewodów służących do przesyłu energii elektrycznej (pismo inwestora z dnia 19 marca 2014 r. znak [...]). W takiej sytuacji inwestor miał podstawy do wystąpienia z odpowiednim wnioskiem do Starosty S. o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n., co też uczynił w piśmie z dnia 14 maja 2014 r.

Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 124 u.g.n. Sąd I instancji zauważył, że skarżąca kwestionuje przede wszystkim sposób przeprowadzenia przez wnioskodawcę rokowań w sprawie o uzyskanie zgody na wykonanie prac, związanych z posadowieniem napowietrznej linii elektroenergetycznej 400kV M. – S. U. Sąd podkreślił, że jakkolwiek przeprowadzenie rokowań stanowi formalną przesłankę wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, to jednak art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań, ani czasu ich prowadzenia. Istotne jest, że inwestor podjął rzeczywistą wolę podjęcia i zakończenia rokowań, co jednak nie spotkało się ze strony skarżącej z pozytywną odpowiedzią, w wyniku jej odmiennych oczekiwań finansowych. Ponadto rokowania takie nie mogą być prowadzone w nieskończoność. Sąd I instancji podkreślił, że decyzja wydawana w trybie art. 124 u.g.n. dotyczy realizacji celu publicznego, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W konsekwencji ustawodawca przewidział instrument do nadzwyczajnej ingerencji w prawo własności właściciela nieruchomości ze względu na konieczność ochrony innego dobra – realizacji celu publicznego, który będzie służył całemu społeczeństwu, w tym przypadku założenia i przeprowadzenia napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV M. – S. U. Ustalenie trasy przebiegu napowietrznej linii elektroenergetycznej jest dokonywane w decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, natomiast od wnioskodawcy, czyli inwestora budowy linii napowietrznej 400kV oczekuje się podjęcia rokowań z właścicielem nieruchomości. Rokowania te zostały w niniejszej sprawie przeprowadzone i nie zakończyły się porozumieniem. Co istotne, w ocenie Sądu rokowania te nie miały charakteru fikcyjnego. Ich przebieg wskazuje na rzeczywistą wolę zawarcia porozumienia inwestora ze skarżącą. Natomiast nie można oczekiwać dalszego, przedłużającego się prowadzenia rokowań, w sytuacji, gdy realizacja inwestycji ma charakter pilny i jest finansowana ze środków Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, Priorytet X z funduszy Unii Europejskiej, która ma zostać zrealizowana w I kwartale 2015 r. Zgodnie z ustaleniami wszystkie prace budowlano - montażowe, powinny zostać zakończone w roku 2014

Za całkowicie niezasadny uznał Sąd I instancji zarzut dotyczący pominięcia przez organ art. 124 ust. 6 u.g.n. Skarżący myli sytuację braku podstawy prawnej decyzji z przypadkiem, w którym organ nie wymienił jedynie w decyzji określonego przepisu. Niepowołanie przez organ określonej podstawy prawnej nie oznacza, że ta podstawa nie istnieje i nie obowiązuje. Brak taki można potraktować co najwyżej jako naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. i to z pewnością bez istotnego znaczenia dla wyniku sprawy.

Za niezasadny uznał Sąd I instancji zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., stwierdzając że brak zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania odwoławczego może odnieść skutek tylko wtedy, jeżeli strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W ocenie Sądu brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania odwoławczego, w sytuacji bardzo aktywnego udziału skarżącej na wszystkich etapach postępowania nie ma istotnego wpływ na wynik sprawy.

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa w zw. art. 107 § 3 kpa, albowiem organ administracji wyjaśnił w sposób dostateczny zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy zaś zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Zaskarżona decyzja zawiera także uzasadnienie prawne z powołaniem przepisu prawa stanowiącego podstawę podjętego rozstrzygnięcia oraz tezy z orzecznictwa z tego zakresu.

Skargę kasacyjną od wymienionego wyroku wniosła E. D. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: "P.p.s.a.", w zw. z art. 10 § 1 i 3 K.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu odwoławczego nie zastosował środka określonego w ustawie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu o czym świadczą wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącą w skardze z dnia 4 grudnia 2014 r. oraz uzupełniającym ją piśmie z dnia 10 czerwca 2015 r., co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji wydanej z naruszeniem prawa,

2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 62 K.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu odwoławczego nie zastosował środka określonego w ustawie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. utrzymująca w mocy decyzję Starosty S., która w swej istocie odnosi się do dwóch odrębnych nieruchomości i powinna być załatwiona w drodze dwóch odrębnych decyzji administracyjnych , co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji wydanej z naruszeniem prawa,

3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 119 u.g.n. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu odwoławczego nie zastosował środka określonego w ustawie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. utrzymującą w mocy decyzję Starosty S., która jako koniec terminu zajęcia nieruchomości przez Inwestora wskazuje "uzyskanie ostatecznej decyzji na użytkowanie w/w linii", w sytuacji, gdy jak wynika z przedłożonej na rozprawie decyzji Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2014, nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Inwestor nie jest zobowiązany do uzyskania decyzji zezwalającej na użytkowanie (pkt 5 decyzji), co w konsekwencji w doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji wydanej bez wzięcia pod uwagę słusznego interesu strony oraz bez wykazania, że decyzja to została wydana w sposób jak najmniej uciążliwy dla właściciela nieruchomości,

4) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 119 u.g.n. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu odwoławczego nie zastosował środka określonego w ustawie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., w sytuacji gdy zaskarżona decyzja nie zawiera analizy jak najmniejszej uciążliwości ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, poprzestając w tym względzie na ogólnikowych frazach, co narusza niewątpliwie słuszny interes strony,

5) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu odwoławczego nie zastosował środka określonego w ustawie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. utrzymującą w mocy decyzję Starosty S., w sytuacji gdy Skarżąca wykazała, iż prowadzone przez Inwestora rokowania miały charakter pozorny, osoba występująca w imieniu Inwestora nie przedstawiła skarżącej stosownego umocowania do występowania w jego imieniu, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy wydanej przedwcześnie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości,

6) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu odwoławczego nie zastosował środka określonego w ustawie w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w części dotyczącej orzeczenia przez organy administracji publicznej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości Skarżącej w ten sposób, iż Inwestor ma uprawnienia do wstępu na przedmiotową nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją przedmiotowej linii energetycznej, w sytuacji gdy obowiązek Skarżącej do znoszenia takiego stanu rzeczy wynika z samego prawa i nie może być orzekany w formie decyzji administracyjnej, a także poprzez umieszczenie w punkcie 3 sentencji decyzji Starosty S. kwestii związanych z podstawą do dokonania wpisu w księdze wieczystej, w sytuacji gdy podstawa ta wynika wprost z art. 124 ust. 7 zdanie pierwsze u.g.n.,

7) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu odwoławczego nie zastosował środka określonego w ustawie w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., w sytuacji zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem została wydana po rozpoczęciu przez Inwestora robót na przedmiotowej nieruchomości,

8) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zasługującej na oddalenie.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów, które to zarzuty zostały oparte na naruszeniu przepisów postępowania - podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

W zarzucie pierwszym podniesiono naruszenia art. 10 § 1 i 3 K.p.a. Samo naruszenie art. 10 K.p.a. nie może automatycznie przesądzać o wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego. Zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., II OSK 1098/13). Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Skarżąca nie wskazała w skardze żadnych czynności, których mogłaby dokonać przed organami administracji, gdyby została zawiadomiona o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się w sprawie.

Istota zarzutu drugiego sprowadza się do twierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 62 K.p.a., bowiem skoro część działek nie ma urządzonej księgi wieczystej to decyzja odnosi się do dwóch odrębnych nieruchomości. Przepis art. 62 K.p.a. stanowi, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek Spółki P. S.A., która wskazała przedmiot sprawy, określając numery działek i ich właścicieli. Wniosek o wydanie decyzji w sprawie miał znaczenie kształtujące w zakresie określenia przedmiotu i podmiotów postępowania. Wniosek ten jest prawidłowy, bowiem dopuszczalne a wręcz uzasadnione było prowadzenie postępowania administracyjnego do wszystkich działek stanowiący współwłasność B. K. D. i E. A. D. Okoliczność, że część działek nie ma urządzonej księgi wieczystej nie ma znaczenia z punktu widzenia określenia przedmiotu i podmiotów sprawy. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości. Dla potrzeb niniejszego postępowania nie ma żadnego uzasadnia prawnego i racjonalnego by prowadzić dwa odrębne postępowania administracyjne tylko z tego powodu, że część działek stanowiących współwłasność nie ma urządzonej księgi wieczystej.

Jeśli chodzi o zarzut czwarty skargi kasacyjnej to jego istota sprowadza się do braku analizy jak najmniejszej uciążliwości kwestionowanej decyzji. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że art. 124 ust. 1 u.g.n. ani inne przepisy tej ustawy nie dają podstaw do prowadzenia oceny planowanej inwestycji w takim zakresie. Decyzja o ograniczeniu prawa własności jest decyzją prawem związaną, bowiem ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest konsekwencją postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Zakres i cel ograniczenia prawa własności wynika z powołanych aktów i nie ma tu miejsca na luz decyzyjny organu w zakresie miarkowania ograniczenia prawa własności.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut piąty skargi kasacyjnej podnoszący pozorność rokowań. Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przywołany przepis nie określa formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania. Ustawodawca w żaden sposób nie formalizuje momentu zakończenia rokowań. Zatem rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że P. S.A. zaprosiła Skarżącą do rokowań składając ofertę, które jednak ostatecznie nie została przyjęta. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji brak porozumienia stron był wystarczający do stwierdzenia, że złożenie przez inwestora wniosku do Starosty o udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości napowietrznej linii elektroenergetycznej zostało poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji. Przedstawienie przez Inwestora 7-dniowego terminu do zajęcia stanowiska w sprawie zaproponowanej oferty, a także brak odpowiedzi na zapytanie Skarżącej co do sposobu wyliczenia proponowanego odszkodowania nie świadczy o pozorności rokowań. Ponadto z akt postępowania administracyjnego wynika, że osoby kontaktujące się ze Skarżącą w celu zawarcia umowy były umocowane do działania w imieniu P. S.A. z siedzibą w K. (karty 94 akt administracyjnych 3/3) .

W zarzutach szóstym i siódmym Skarżąca kasacyjnie podnosi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Pierwszy z zarzutów dotyczy powtórzenia w kwestionowanej decyzji treści art. 124 ust. 7 u.g.n. oraz wpisania uprawnieninia inwestora do wstępu na przedmiotową nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją przedmiotowej linii energetycznej. Powtórzenie postanowień ustawowych nie może być uznane za wyczerpujące przesłanki nieważności wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dodać w tym miejscu należy, że Skarżąca kasacyjnie nie precyzuje o którą z przesłanek nieważności chodzi: rażące naruszenia prawa czy wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Powtórzenie informacji o prawie do wstępu na teren w celu usunięcia awarii czy konserwacji oraz o tym, że obciążenie wynikające z wymienionej decyzji stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej - nie jest żadną z wad prawnych wymienionych w powołanym art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W systemie prawa można odnaleźć kategorie decyzji administracyjnych, w których treści dopuszcza się powtarzanie postanowień ustaw i aktów wykonawczych do nich. Przykładem takiej decyzji może być decyzja o warunkach zabudowy wydawana na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.). Powtórzenie tych postanowień ma walor informacyjny.

Odnośnie argumentu nieważności decyzji z powodu wydania jej po rozpoczęciu przez Inwestora robót na przedmiotowej nieruchomości, to wskazać należy w pierwszej kolejności należy, iż Skarżąca naruszenia wskazanych norm upatruje w szerszym zakresie niż wyznaczone to zostało normatywną treścią przytoczonych przepisów. Tak skonstruowanym zarzutem nie można było skutecznie zakwestionować takich okoliczności sprawy jak ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz jego ewentualne braki. Okoliczność wydania decyzji w sprawie w sytuacji rozpoczęcia przez Inwestora robót wymagała zakwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., czego jednak autor skargi kasacyjnej nie uczynił. Na marginesie dodać należy, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie daje podstaw do stwierdzenia, że proces budowlany został rozpoczęty przed wydaniem kwestionowanej decyzji. Decyzja Starosty S. została wydana w dniu [...].07.2014 r., natomiast w dniu 21.07.2014 r. została wydana decyzja na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., której nadano rygor natychmiastowej wykonalności (karty 96-97 akt administracyjnych 2/3). W oświadczeniu z dnia 08.08.2014 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (karta 159 akt sądowych) Pełnomocnik Inwestora odnosząc się do kontroli nieruchomości, która odbyła się w dniu 7.08.2014 r., informuje że rozmieszczenie palików geodezyjnych na wymienionych działkach było niezbędne do wykonania projektu wycinki drzew. Powyższa okoliczności nie dowodzą rozpoczęcia inwestycji przed wydaniem decyzji, bowiem w obrocie prawnym była już decyzja z dnia [...].07.2014 r., wydana na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut trzeci skargi kasacyjnej. Wprawdzie rację ma Skarżąca kasacyjnie, że decyzja Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie zawiera obowiązku uzyskania decyzji zezwalającej na użytkowanie, to jednak ta błędna informacja zawarta w treści decyzji Starosty S. nie ma znaczenia z punktu widzenia wykonalności tej decyzji. Podstawą do realizacji uprawniania inwestora w zakresie wykonania rób budowlanych jest uzyskanie pozwolenie na budowę albo skuteczne dokonanie zgłoszenia robót budowlanych.

Samo zaś określenie w treści decyzji czasowego zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, tj. terminu, na który udzielono zezwolenia, byłoby niezgodne z prawem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalne jest nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia, tylko w takim przypadku, gdy przepis prawny będący podstawą tej decyzji, wyraźnie na to zezwala. Skoro ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to ustalenie takowego terminu na podstawie powyższego przepisu, byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Za powyższym wnioskiem przemawiają również względy wykładni systemowej. Jeżeli bowiem ustawodawca pragnie ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie, por. np. art. 124b ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym: "Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy." (por. wyrok NSA z 6.07.2016 r., sygn. akt I OSK 179/15).

Chybiony jest także zarzut ósmy skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 P.p.s.a. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że przepis art. 151 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronie skarżącej, chcącej powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji (vide wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387/10, wyrok NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 563/11 niepublikowane). W rozpoznawanej sprawie Autor skargi kasacyjnej nie powiązał art. 151 P.p.s.a. z innymi przepisami.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 par. 2 P.p.s.a. przyjmując, że ich zasadzenie na rzecz organu nie jest uzasadnione. Uwzględniając całokształt okoliczności tej sprawy, NSA uznał, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na odstąpienie od reguły zasądzania kosztów wg zasady odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego.