Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 756/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu G.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 29 sierpnia 2022 r. nr SKO.FD/41.4/79/2022/11404 w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej zwane SKO lub organem odwoławczym), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021r. poz. 735 ze zm. – dalej zwanej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania G. J., uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 23 czerwca 2022 r. nr [...]. i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego ww. decyzją Prezydent Miasta G. (dalej zwany organem I instancji), działając na podstawie art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305, ze zm. – dalej u.f.p.), art. 55 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1540, ze zm.) w zw. z art. 67 u.f.p. określił G. J. (dalej zwanemu wnoszącym sprzeciw), prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "G" kwotę dotacji w wysokości 22.219,77zł jako przypadającą do zwrotu do budżetu miasta G. wraz z odsetkami naliczanymi jak dla zaległości podatkowych od dnia 30 września 2020r.

Organ odwoławczy wskazał, że pomiędzy Miastem G. a wnoszącym sprzeciw została w dniu 28 sierpnia 2019r. zawarta umowa Nr [...] o wsparcie realizacji zadania publicznego pod nazwą: "Organizacja opieki nad dziećmi sprawowanej w formie żłobka". Termin realizacji zadania ustalono od dnia 1 września 2019r. do 31 sierpnia 2020r. (§1 pkt 10)

Z postanowień § 2 umowy wynika, że zleceniodawca zobowiązuje się do przekazania na realizację zadania kwoty dotacji w łącznej wysokości do 118.080 zł, w tym:

1) do: 39.360 zł w 2019 r.

2) do: 78.720 zł w 2020 r.

Dotacja jest udzielana wyłącznie na dofinansowanie wydatków bieżących związanych z organizacją opieki nad dziećmi objętymi dofinansowaniem, z wyłączeniem wydatków na remonty, inwestycje oraz innych wyłączonych z dofinansowania na podstawie postanowień umowy i warunków konkursu.

Całkowity koszt zadania wynosi 676.975,52 zł, a wartość dofinansowania nie może przekroczyć 17,45% całkowitego kosztu zadania.

W § 2 ust. 7 umowy określono zasady obowiązujące przy rozliczaniu otrzymanych środków.

Zgodnie z treścią § 7 umowy zleceniobiorca rozliczy się z otrzymanej w 2019r. dotacji poprzez przedłożenie do dnia 30 stycznia 2020 r. sprawozdania częściowego z wykonania zadania (ust. 1), a sprawozdanie końcowe z wykonania zadania wraz z rozliczeniem dotacji powinno zostać sporządzone w terminie do 30 dni od dnia zakończenia realizacji zadania (ust. 3). Wykonanie umowy nastąpi z chwilą zaakceptowania przez zleceniodawcę sprawozdania końcowego, o którym mowa w ust. 3 (ust. 7).

SKO stwierdziło, że wydając zaskarżoną w sprawie organ I instancji naruszył art. 107 § 1 pkt 4, 5 i 7 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., gdyż określił kwotę dotacji przypadającą do zwrotu, lecz nie wskazał z jaką dotacją mamy do czynienia. Nie wynika to również z podstawy prawnej. Tymczasem przepisy ustawy o finansach publicznych regulują pojęcie i zasady zwrotu dotacji niewykorzystanej w terminie (art. 251), dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2). Różne są przy tym terminy naliczania odsetek. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia określonych przepisami prawa wymogów. Zawiera ono de facto jedynie przebieg sprawy. Wskazano jedynie, że stosownie do art. 251 u.f.p. uznać należy, że dotacja w kwocie 22.219,77 zł podlega zwrotowi z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, liczonymi w myśl art. 251 ust. 5 u.f.p. od dnia 30 września 2020r. Organ I instancji nie przytoczył jednak treści wskazanego przepisu art. 251 u.f.p. ani nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznaje kwotę dotacji za niewykorzystaną w terminie.

Organ odwoławczy ponownie zauważył, że z zawartej umowy wynika, iż wartość dofinansowania nie może przekroczyć 17,45% całkowitego kosztu zadania. Całkowity koszt zadania, zgodnie z przedstawioną ofertą, został w umowie określony na kwotę 676.975,52 zł i na tej podstawie wyliczona kwota dotacji wynosi 118.080 zł.

Z ostatecznego rozliczenia dotacji wynika natomiast, że całkowity koszt zadania wyniósł 443.159,36 zł, w związku z czym kwota dotacji możliwa do rozliczenia wynosi 77.331,31 zł. W ocenie SKO rozważenia wymaga zatem, czy w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z dotacją niewykorzystaną w terminie, o której mowa w art. 251 u.f.p. czy z dotacją pobraną w nadmiernej wysokości, która zdefiniowana jest w art. 252 ust. 3 u.f.p., a winno to wynikać z podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Brak rozważań w powyższym zakresie, zdaniem organu odwoławczego, uniemożliwia ponowne rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym.

W świetle powyższego organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji jeszcze raz oceni zebrany w sprawie materiał dowodowy i dokona kwalifikacji prawnej dotacji podlegającej zwrotowi. Następnie organ podejmie rozstrzygnięcie, w którym określi z jaką dotacją podlegającą zwrotowi mamy do czynienia w niniejszej sprawie a swoje stanowisko należycie uzasadni stosownie do wymogów art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a.

W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zaskarżono decyzję SKO w całości. Podniesiono zarzut naruszenia prawa art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem wnoszącego sprzeciw SKO przesądziło bowiem, że dotacja nie została wykorzystana w terminie albo pobrano ją w nadmiernej wysokości, co implikuje konieczność jej zwrotu, mimo, iż wnoszący sprzeciw nie zgadza się z tym stanowiskiem. Zwrócono także uwagę na błędne wskazanie kwota dotacji możliwej do rozliczenia, tj. 77.331,31 zł.

Wnoszący sprzeciw wystąpił zatem o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że zasadniczą kwestią wymagają rozstrzygnięcia w sprawie było to, czy w ogóle doszło do nieprawidłowości. Nadto, w ocenie wnoszącego sprzeciw, organ odwoławczy dokonuje błędnej interpretacji zapisów umowy wskazując, że skoro faktyczny koszt zadania był mniejszy to również wysokość dotacji winna ulec zmniejszeniu. Tymczasem nie wynika to z zapisów umowy.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie ponawiając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 15 grudnia 2022 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko zawarte w sprzeciwie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w nim wskazane.

Przedmiotem sądowej kontroli jest wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021r. poz. 735 ze zm. – dalej zwanej k.p.a.) decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 23 czerwca 2022 r. nr [...]. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako p.p.s.a ), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Ograniczony zakres kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy.

Jednocześnie zauważyć należy, że - jak podkreśla się w orzecznictwie- zasadniczym celem postępowania odwoławczego, wynikającym z ustalonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy i wydanie kończącego ją rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Decyzja określona w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi natomiast wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a jej wydanie dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo. Według komentowanego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To oznacza natomiast, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą do podjęcia omawianego rozstrzygnięcia. Wymagane jest bowiem jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Ta przesłanka nawiązuje z kolei do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym granice kompetencji tego organu określone w art. 136 k.p.a. Jeśli więc przeprowadzenie jednego lub kilku dowodów w ramach art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wówczas podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszenie tego przepisu, a także art. 12 k.p.a., w którym określona została zasada szybkości postępowania (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Op 587/15).

Sądy administracyjne, w tym także NSA, wskazując również w swym orzecznictwie uwagę, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (zob. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99; z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Szczecinie z dnia 25 maja 201 r., sygn. akt I SA/Sz 1255/13; w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 152/14; w Łodzi z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 560/13 oraz z dnia 17 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 798/14, a także WSA w Łodzi z dnia 26 stycznia 2017 r., II SA/Łd 810/16).

Wskazuje się również, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, w ogóle nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że nie zostały wyjaśnione podstawowe okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez których nie można sprawy rozstrzygnąć. Przesłanką do wydania decyzji kasacyjnej nie są natomiast np. braki w uzasadnieniu zajętego przez organ I instancji stanowiska (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 września 2021 r. sygn. akt

VII SA/Wa 1892/21 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 804/18).

Co istotne, skuteczne wniesienie odwołania oznacza, że organ II instancji ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie.. Wynika to nie tylko z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), lecz również z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy albo uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (§ 1 pkt 2).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że zarzuty zawarte w zaskarżonej decyzji koncentrują się na braku oceny materiału dowodowego, zgromadzonego w postępowaniu przed Prezydentem Miasta G.. SKO uznało bowiem, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, czy decyzja ta dotyczy dotacji niewykorzystanej w terminie (art. 251 u.f.p.) czy dotacji pobranej w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 3 u.f.p.).

Choć niewątpliwie decyzja organu I instancji powinna spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. to brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że ww. oceny, czy nawet ewentualnego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, nie mógł dokonać organ II instancji na etapie postępowania odwoławczego, skoro jak już wyżej wywiedziono, organ odwoławczy przejmuje sprawę do rozpatrzenia jej w całokształcie, a nie jedynie co do oceny trafności decyzji objętej odwołaniem.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma natomiast żadnych rozważań, z których wynikałoby, że postępowanie wyjaśniające organu I instancji dotknięte było wadami skutkującymi koniecznością jego powtórzenia w całości lub w znacznej części, chociażby z powodu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 czy art. 80 k.p.a.

SKO kasując decyzję organu I instancji nie wskazało nawet, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wręcz przeciwnie, wskazania co do ponownego rozpatrzenia sprawy potwierdzają, że w ocenie organu odwoławczego nie zachodzi w sprawie potrzeba przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu, a niezbędna jest jedynie ocena materiału zgromadzonego przez organ I instancji.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. SKO bezzasadnie uchyliło się od merytorycznej oceny, nie wskazując żadnych braków postępowania wyjaśniającego, których ewentualne uzupełnienie nie byłoby możliwe w ramach kompetencji organu odwoławczego.

Ujawnione naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 151a § 1 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205

§ 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Zwrot kosztów należnych wnoszącemu sprzeciw obejmuje uiszczony w sprawie wpis w kwocie

100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym wraz z uiszczoną opłatą skarbową od pełnomocnictwa (łącznie kwota 497 zł).

W ponownie prowadzonym postępowaniu SKO obowiązane będzie rozpoznać sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Jeśli natomiast, w toku ponownego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy uzna, że należy jednak przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, a przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione, czyli w sprawie występują przesłanki z art. 136 § 4 kpa, będzie uprawniony do wydania decyzji kasatoryjnej, ale musi to wynikać w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości z treści uzasadnienia wydanej decyzji.