Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 867/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2022 r. sprawy ze skargi D. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], Wójt Gminy F., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] maja 2019 r. J. H. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo - usługowego, dwóch wolnostojących reklam, 50 miejsc postojowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], w obrębie ewidencyjnym S. G., gmina F..

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli S. F. i J. F. (właściciele działki nr [...]), wnosząc o jej uchylenie i podnosząc zarzuty naruszenia:

1. § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej powoływanego jako "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.") poprzez nieuzasadnione wyznaczenie zbyt dużego obszaru analizowanego, w celu poszukiwania zabudowy o podobnych gabarytach i funkcji co planowana inwestycja,

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej powoływanej jako "upzp") poprzez uznanie, iż co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji i gabarytów, podczas gdy żadna ze wskazanych przez organ działek nie posiada funkcji usługowej (na działce nr [...] znajduje się aktualnie dom jednorodzinny, nie pełni ona funkcji usługowej i znajduje się w znacznej odległości od planowanej inwestycji; na działce nr [...] znajduje się magazyn nieużytkowy, działka nie powinna być brana pod uwagę przy analizie bowiem nie posiada dostępu do drogi publicznej od ul. [...], lecz od ul. [...]; na działce [...] usytuowany jest kiosk o powierzchni zaledwie 69 m˛, ponadto działka nie powinna być brana pod uwagę przy analizie bowiem nie posiada dostępu do drogi publicznej od ul. [...], lecz od ul. [...]), a tym samym cały obszar analizowany jest obszarem o funkcji typowo mieszkalnej, zaś planowany obiekt, zwłaszcza jego rozmiar i niewątpliwe oddziaływanie, nie dają się pogodzić z zasadą dobrego sąsiedztwa i zaburzają ład przestrzenny okolicy;

3. art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez uznanie, że planowana inwestycja nie wprowadza dysharmonii w przestrzeni a ustalony wskaźnik zabudowy w wysokości 34,0% mieści się w przedziale zastanej zabudowy na obszarze analizowanym, podczas gdy działka nr [...] o wskaźniku zabudowy 51,1% nie jest działką posiadającą dostęp z tej samej drogi publicznej, zatem nie powinna być brana pod uwagę przy analizie, a ponadto również inne z poddanych przez organ analizie działek nie mają dostępu z tej samej drogi publicznej - powinny zatem podlegać wyłączeniu od analizy, poza tym średni wskaźnik zabudowy wynosi mniej niż 13,3%, zatem planowana inwestycja posiada kilkukrotnie większy wskaźnik zabudowy niż działki sąsiednie, co zaburzy zastany ład przestrzenny obszaru;

4. art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 6 rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r., poprzez przeprowadzenie w sposób nieprawidłowy analizy szerokości elewacji budynków, bowiem działki nr [...] i 240/6 nie mają dostępu z tej samej drogi publicznej co planowana inwestycja, zatem nie powinny być brane po uwagę;

5. art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp poprzez niedostateczne uregulowanie zasad utylizacji odpadów płynnych oraz zasad odprowadzania wód deszczowych;

6. art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp poprzez niewzięcie pod uwagę, iż decyzja Wójta z dnia [...] czerwca 2019 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania, zatem przedmiotowa inwestycja nie ma zapewnionego zaopatrzenia w energię elektryczną;

7. art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp poprzez nieuregulowanie w żaden sposób kwestii emisji hałasu inwestycji na działki sąsiadujące, pomimo iż analiza hałasu wykazała, że normy te zostaną przekroczone i tym samym wymaga ona określenia działań jakie powinien podjąć inwestor w celu dostosowania ich do norm ogólnie przyjętych na terenach mieszkalnych

8. art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich niezastosowanie i niezobowiązanie inwestora do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowania w sytuacji, gdy planowana inwestycja jest inwestycją mogącą potencjalnie oddziaływać na środowisko, bowiem jej obszar przekracza 2 ha, zaś powierzchnia użytkowa obiektu została obliczona w sposób nieprawidłowy;

9. art. 53 ust. 4 pkt 5 upzp w zw. z art. 161 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze poprzez nieuzgodnienie planowanej inwestycji z właściwym organem, w sytuacji gdy inwestycja planowana jest w obszarze GZWP subniecka warszawska co obligowało organ do zwrócenia się o uzgodnienie projektu decyzji w tym zakresie;

10. art. 7, 10, 77, 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej powoływanej jako "kpa") polegające na nieuzasadnionym pozbawieniu strony czynnego udziału w sprawie, w tym poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów, w sytuacji gdy strona zawnioskowała o udzielenie jej 10-dniowego terminu oraz z uwagi na to, że pełnomocnik skarżących w toku postępowania otrzymał tylko jedno pismo w sprawie tj. zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) po ponownym rozpatrzeniu ww. odwołania w następstwie wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 28 października 2020 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 477/20 - decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja Wójta sporządzona została w sposób rzetelny, w zgodzie z obowiązującymi przepisami, po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania, w tym po dokonaniu wymaganej analizy funkcji i cech zabudowy, której ustalenia nie budzą wątpliwości. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wskazało, że w sprawie prawidłowo wyznaczono obszar analizowany na minimalnym dopuszczalnym poziomie, tj. 180 m od granic terenu inwestycji. Podkreśliło, że do analizy należy brać wszystkie działki z obszaru analizowanego, a nie tylko te przylegające do tej samej drogi publicznej. Wskazało, że kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru, lecz umożliwia uzupełnienie istniejącej funkcji o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. W tym kontekście stwierdziło, że planowana inwestycja wypełnia przesłankę kontynuacji funkcji, gdyż na wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się obiekty o funkcji handlowej, a poza tym funkcja handlowa może być uznana jako uzupełniająca i niesprzeczna z funkcją mieszkaniową (przeważającą na obszarze analizy). Ponadto SKO za prawidłowo ustalone w sprawie i uzasadnione uznało poszczególne parametry planowanej inwestycji, w tym również wskaźniki ustalone na zasadzie odstępstw - tj. linię zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – podnosząc przy tym, że ze względu na wielkość obszaru analizowanego, ilość działek zabudowanych, odległość między obiektami oraz różnorodność poszczególnych parametrów występujących na tym obszarze (z uwagi na jego wielofunkcyjność, gdzie występują zarówno budynki mieszkalne jak i usługowe i produkcyjne) trudno mówić w niniejszej sprawie o jednorodnym i harmonijnym ładzie przestrzennym, i o zachowaniu ładu przestrzennego w oparciu o uśrednione wielkości wynikające z analizy obiektów w obszarze analizowanym. SKO wskazało również, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej powiatowej (działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej powiatowej - ul. [...] poprzez istniejący zjazd indywidualny na działce nr [...]) oraz, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (wskazano w tym zakresie na zapewnienie gestorów sieci i zastosowanie zbiornika bezodpływowego). Organ wskazał ponadto, że planowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko; że decyzja została uzgodniona z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 upzp; że na terenie planowanej inwestycji nie występują udokumentowane wody podziemne, a działki nr [...] znajdują się poza obszarem chronionym; oraz że zarzuty dotyczące negatywnego oddziaływania inwestycji w zakresie przepisów prawa budowlanego dotyczą następnego etapu realizacyjnego, tj. pozwolenia na budowę.

Pismem z dnia [...] maja 2021 r. S. i J. F. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia obydwu wydanych w sprawie decyzji i formułując zarzuty w ramach których podtrzymali zarzuty określone w pkt 2, 3 i 7 odwołania (naruszenia art. 61 ust.1 pkt 1 i pkt 5 upzp poprzez uznanie, że w sprawie zachodzi kontynuacja funkcji i gabarytów; brak zweryfikowania czy funkcja usługowa na działkach wziętych pod uwagę w analizie nadal jest realizowana; wzięcie pod uwagę w analizie działek które nie są dostępne z tej samej drogi publicznej; uznanie, że planowana inwestycja nie wprowadza dysharmonii, podczas gdy posiada ona kilkukrotnie większy wskaźnik zabudowy niż działki sąsiednie; nieuregulowanie w żaden sposób kwestii emisji hałasu) a ponadto ponieśli zarzut naruszenia art. 61 ust.1 pkt 1 upzp poprzez błędne uznanie, że obiekt handlowy - B. stanowi uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i funkcja handlowa tego obiektu jest niesprzeczna z dominującą funkcją mieszkaniową oraz uznanie, że na obszarze analizowany brak jest jednorodnej zabudowy pod względem funkcji i powierzchni zabudowy.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem procesowym z dnia [...] listopada 2021 r. (k. 36 akt sądowych) pełnomocnik działający w imieniu D. F. poinformował Sąd, że S. i J. F. zbyli w drodze umowy darowizny z dnia [...] sierpnia 2021 r. nieruchomość stanowiącą działkę oznaczoną nr [...] na rzecz swojej córki - D. F.. Do pisma załączona została kserokopia ww. umowy darowizny sporządzonej w formie aktu notarialnego (k. 39 akt sądowych).

W związku z powyższym, zarządzeniem Sędziego WSA z dnia [...] grudnia 2021 r. D. F. została uznana za stronę skarżącą w sprawie, wstępując w miejsce dotychczasowych skarżących S. F. i J. F..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną wydanych w przedmiotowej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej powoływanej jako "upzp"). W myśl art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Wydanie jednak takiej decyzji możliwe jest, stosownie do treści art. 61 ust. 1 upzp, jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie, tj. wymogu aby: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren miał dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ bada zatem czy wnioskowana przez stronę zainteresowaną zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego jest zgodna z wymienionymi warunkami z art. 61 ust. 1 upzp. Łączne spełnienie tych warunków stanowi (poza włączeniami ustawowymi) warunek konieczny wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Zarzuty sformułowane w przedmiotowej sprawie przez stronę skarżącą skupiają się przede wszystkim na niespełnieniu warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, który wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zasada ta wymaga, aby planowana inwestycja stanowiła kontynuację istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Chodzi w niej o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie i ochronę ładu przestrzennego w sytuacji braku planu miejscowego. Stwierdzenie, czy planowana inwestycja stanowi realizację zasady dobrego sąsiedztwa i tym samym spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone ustaleniem wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą stanu istniejącego. Szczegółowy sposób ustalania tych wymagań, a tym samym rozwinięcie zasady dobrego sąsiedztwa, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 upzp, określa rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r., które statuuje wymóg przeprowadzenia - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu - analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na wyznaczonym przez organ wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszarze analizowanym (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Wyniki przeprowadzonej analizy w obrębie wyznaczonego obszaru, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.).

Należy mieć jednocześnie na uwadze, że zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa, nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, nie oznacza zaś tożsamości i tym samym zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17). Kontynuację funkcji należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właścicielskich inwestora, po to, by mogła zostać zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być zatem tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Przy czym sprzeczność tę w każdym przypadku należy racjonalnie wykazać. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju lub o tych samych gabarytach, co już istniejące. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (zob. wyrok NSA z 18.06.2014 r., sygn. akt II OSK 128/13; por. wyroki NSA z 10.05.2014 r., II OSK 574/13; z 23.04.2013 r., sygn. akt II OSK 2532/11 – dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query; por. też Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 61 Nb 2, s. 615). Zabudowa handlowo-usługowa co do zasady zaś nie jest sprzeczna z zabudową mieszkaniową, lecz ma charakter uzupełniający tego rodzaju zabudową i jako taka nie jest wykluczona w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nawet jeżeli funkcja mieszkaniowa jest przeważająca na terenie objętym analizą. Jest bowiem rzeczą oczywistą i powszechną, że na ternach mieszkalnych dopuszcza się obiekty o innych funkcjach (oświatowe, sakralne, handlowe, usługowe i inne), które uzupełniają funkcję wiodącą oraz, że dla realizacji funkcji mieszkaniowej konieczne jest nie tylko współistnienie budynków tego samego typu, lecz także uzupełniających tę zabudowę obiektów takich jak średniej wielkości sklepy spożywcze i wielobranżowe, a więc nie tylko małe sklepiki osiedlowe, jak twierdzi strona skarżaca, lecz także takie sklepy powszechnie występujące w Polsce w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jak biedronka, lidl, dino itp.

Wyjaśnić należy także, że w świetle przyjętej w orzecznictwie sądowym wykładni przepisów definiujących zasadę kontynuacji zabudowy (zwaną też zasadą dobrego sąsiedztwa), nie ma znaczenia dostępność z tej samej drogi publicznej, a chodzi o kontynuację zabudowy, która jest zlokalizowana na jednej z działek w obszarze analizowanym. Z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wynika co prawda wymóg "dostępności z tej samej drogi publicznej", to jednak niespełnienie go nie może być a limine przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji, w sytuacji, gdy w okolicy tworzącej urbanistyczną całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań nowej zabudowy. Decyzja odmowna z tej przyczyny, że okoliczne zabudowania mają dostęp do innych dróg publicznych (również pobliskich), stanowi przejaw rygoryzmu nadmiernego i nieuzasadnionego celami upzp. Ustalenie warunków zabudowy dla działek dostępnych z jednej drogi, pomimo że pozostałe zabudowane działki sąsiednie mają dostęp do innej, pobliskiej drogi publicznej - mieścić się będzie zatem w ramach dopuszczalnej, celowościowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1580/18 i przywołane w nim orzeczenia – dostępny jw.). Pojęcia działki sąsiedniej nie można więc ograniczać tylko do działek zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej. Pojęcie to należy odnosić do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy i tworzących pewną urbanistyczną całość. Ocena wpływu planowanej inwestycji na otoczenie ma bowiem wymiar urbanistyczny i jako taka musi być przeprowadzona w stosunku do obszaru analizowanego postrzeganego jako pewna urbanistyczna całość, a nie jedynie do działek położonych przy tej samej drodze. Dlatego też to do tej urbanistycznej całość należy odnosić pojęcie działki sąsiedniej, jako wzorca dobrego sąsiedztwa. Należy przy tym mieć na względzie, że tzw. sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się będzie różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej, na terenach podmiejskich, na terenach wiejskich, czy terenach innej zabudowy rozproszonej.

W świetle poczynionych uwag, za chybioną uznać należało w pierwszej kolejności argumentację strony skarżącej opartą na rygorystycznej i zawężającej wykładni przepisu art. 61 ust. 1 upzp, prowadzącej do stwierdzenia, że kontynuacja funkcji zabudowy jest spełniona tylko w przypadku zachowania tożsamości zabudowy istniejącej (w tym przypadku przeważającej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) oraz że koniecznym jest spełnienie rozumianego w sposób jedynie literalny - wymogu "dostępności z tej samej drogi publicznej" przez działki, na których znajdują się zabudowania pełniące funkcje usługowe i pozwalające na określenie wymagań dla nowej zabudowy. Powyższe – z wykazanych powyżej powodów - nie mogło stanowić przeszkody w wydaniu przedmiotowej decyzji i nie świadczy o naruszeniu art. 61 ust. 1 upzp. Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy w sposób prawidłowy stwierdziły i dostateczny wykazały, że planowana budowa obiektu handlowo-usługowego nie będzie kolidować z zastanym na danym obszarze ładem przestrzennym, gdzie przeważa funkcja mieszkaniowa, biorąc pod uwagę wielkość obszaru analizowanego, intensywność zabudowy i odległość między obiektami na nim występującymi, a także okoliczność że funkcja mieszkaniowa nie jest jedyną funkcją realizowaną na tym obszarze. Zaznaczyć należy przy tym, że zasada dobrego sąsiedztwa dotyczy kontynuacji funkcji zabudowy, która w dacie rozpatrywania wniosku inwestora istnieje. Odnośnie realizowanej funkcji na działkach nr [...] i [...], której usługowy charakter i dostęp do tej samej drogi publicznej w ramach ogólnie sformułowanych zarzutów odwołania kwestionowała strona skarżąca, odniósł się szczegółowo organ I instancji w piśmie z dnia [...] października 2019 r. wraz z załącznikami, wykazując przyjęte w tym zakresie ustalenia analizy. Jednocześnie należy wyraźnie podkreślić, co zaakcentowano powyżej, że nawet gdyby na analizowanym terenie nie było obiektów, w których taka funkcja byłaby realizowana, to i tak istniejąca zabudowa mieszkaniowa pozwalałaby na wprowadzenie funkcji handlowo-usługowej, realizowanej przez obiekt typu [...]. W ramach tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, nawet uzupełnienie funkcji o nową, nie oznacza braku kontynuacji dotychczasowej funkcji, ponieważ to zależy od okoliczności konkretnej sprawy, tj. przede wszystkim czy w danym wypadku mamy do czynienia z funkcjami, które np. nie wykluczają się wzajemnie, co w ocenie Sądu nie ma miejsca w przypadku tego typu obiektu handlowo-usługowego.

Na uwzględnienie nie zasługuje również argumentacja strony skarżącej w ramach której strona kontestowała planowaną inwestycję powołując się na brak spełnienia wymogu kontynuacji zabudowy oraz wprowadzenie dysharmonii w przestrzeni z uwagi na ustalone parametry planowanej zabudowy. Szczegółowy sposób ustalania parametrów dla nowej inwestycji określają przepisy rozporządzenie z dnia [...] sierpnia 2003 r., które statuuje wymóg przeprowadzenia - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu - analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na wyznaczonym przez organ wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszarze analizowanym. Z treści decyzji poddanych kontroli Sądu oraz akt sprawy, wynika że w sprawie została dokonana szczegółowa analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich w zakresie ich funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, poprzedzona prawidłowym wyznaczeniem w tym celu wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego zgodnie z wymogami jakie stwarza w tym zakresie § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w sprawie w wymiarze minimalnym, obejmującym trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. 180 m (jako że front łączny działek nr [...] wynosi 60 m), licząc tę odległość od wszystkich granic działki inwestora, co odpowiada treści § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r., a następnie ustalone zostały cechy i funkcje nowej zabudowy, stosowanie do wymagań jakie tworzy rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zauważyć należy przy tym, że ze sporządzonej w sprawie analizy (której ustaleń strona skarżąca nie podważyła dowodem, który potwierdzałby błędność założeń i wniosków analizy) wynika, że obszar analizowany obejmuje ponad 16 ha, że brak na nim jednakowych cech stanowiących o harmonii przestrzennej - co wynika z dużej ilości zabudowy na tym obszarze i różnego jej charakteru oraz, że ze względu na swoją wielofunkcyjność obszar ten nie posiada – wbrew twierdzeniom strony skarżącej - ujednoliconych gabarytów budynków. Należy podzielić wniosek analizy, że przy takich cechach obszaru analizowanego determinantem zachowania ładu przestrzennego nie muszą być uśrednione wartości parametrów obiektów występujących w obszarze analizowanym, tym bardziej w obliczu dużej rozpiętości parametrów zabudowy występującej na tym analizy i znacznej odległości pomiędzy tymi obiektami (w tym ponad 300 m). Odnosząc się do poszczególnych parametrów planowanej inwestycji wskazać należy, że w ocenie Sądu prawidłowo wyznaczono i racjonalnie uzasadniono w sprawie ustaloną linię zabudowy (uwzględniając art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), a także pozostałe wskaźniki, które na danym obszarze były różnorodne, jednak w stosunku do planowanej inwestycji określone zostały w sposób, który – jak wykazano i wyjaśniono w wydanych decyzjach oraz przeprowadzonej analizie - nie godzi w zastany ład przestrzenny, pomimo odstępstwa od uśrednionych wskaźników (wskaźniki powierzchni zabudowy i szerokość elewacji frontowej), a ponadto w sposób który nawiązuje do wysokości obiektów występujących bezpośrednio na działkach sąsiednich (wskaźniki wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej) i odpowiada geometrii dachów występujących w obszarze analizowanych (wskaźnik geometrii dachu). Ponownie podkreślić należy w tym miejscu, że kontynuacja istniejącej zabudowy w zakresie jej cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza nakazu realizacji zabudowy stanowiącej wierne odtworzenia na działce inwestycyjnej zabudowy występującej w obszarze analizowanym, lecz wymaga pogodzenia nowej zabudowy z zabudową i zagospodarowaniem terenu sąsiedniego w kontekście zachowania ładu przestrzennego, z uwzględnieniem funkcji analizowanej i planowanej zabudowy. Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa, w tym od zasady wyznaczania wskaźników nowej zabudowy w oparciu o średnie wartości, pod warunkiem respektowania ładu przestrzennego i wyjaśnienia przyczyn przyjętego stanowiska (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1923/20; wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 519/21 – dostępne jw.). Te wymogi zostały w sprawie spełnione.

Tym samym, w świetle poczynionych uwag, nie było podstaw do uznania za skuteczne zarzutów strony skarżącej w ramach których podważano spełnienie w sprawie zasady dobrego sąsiedztwa i w konsekwencji prawidłowe określanie funkcji oraz wskaźników i parametrów planowanej zabudowy, które zdaniem Sądu, nie naruszają obowiązujących przepisów upzp, rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., ani też zastanego ładu przestrzennego na przedmiotowym obszarze.

Odnosząc się zaś do zarzutu nieuregulowania w sprawie kwestii emisji hałasu inwestycji na działki sąsiadujące, a także podniesionych w odwołaniu zarzutów odnośnie negatywnego oddziaływania inwestycji w zakresie przepisów prawa budowlanego, wyjaśnić należy, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. W związku z powyższym w orzecznictwie wskazuje się, iż niedopuszczalne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy uznać należy zarzuty związane z takim kwestiami jak m.in. zwiększenie hałasu (w tym i uciążliwość związana z przekroczeniem norm hałasu) i zanieczyszczeń, natężenia ruchu czy też naruszenie warunków gruntowych. Zarzuty te, jako dotyczące innej materii niż planistyczna, nie mogą być badana w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, lecz dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1048/15; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1413/18; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 933/18 – dostępne jw.). Na brak podstaw do wkraczania przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowalnej trafnie wskazało także SKO w zaskarżonej decyzji.

Za prawidłową Sąd uznał również argumentację SKO wyrażoną w odniesieniu do pozostałych zarzutów sformułowanych na gruncie odwołania. Są podziela stanowisko SKO, że przyjęte w sprawie ustalenia w zakresie infrastruktury technicznej są wystraczające na etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest ustalenie warunków zabudowy. Wyjaśnić należy przy tym, że w zakresie zaopatrzenia terenu inwestycji w media infrastruktury technicznej, na takim etapie postępowania z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, tj. wydawania warunków zabudowy dla inwestycji, wystarczającym jest jedynie wykazanie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Powyższy warunek spełniony zostanie zatem nie tylko w sytuacji faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale również w przypadku zagwarantowania, że takie uzbrojenie powstanie, co ma miejsce w niniejszej sprawie, skoro gestorzy sieci zapewnili o dostawie energii elektrycznej oraz o technicznych warunkach podłączenia do sieci wodociągowej w odniesieniu do terenu planowanej inwestycji. W zakresie utylizacji odpadów płynnych wskazano natomiast na zastosowanie istniejącego już zbiornika wybieralnego na dotychczasowych warunkach. Także w zakresie odprowadzania wód deszczowych przyjęto ustalenia są wystarczające na etapie ustalenia warunków zabudowy. Tym samym, podniesione w tym zakresie zarzuty uznać należało za niezasadne.

Odpowiada także prawu stanowisko organ II instancji, że planowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacznie oddziaływać na środowisko, bowiem powierzchnia przekształcenia to 0,4270 ha, i że tym samym nie ma w sprawie konieczności uzyskania decyzji środowiskowej. Zasadna jest również argumentacja SKO co do braku konieczności uzyskania w sprawie uzgodnienia w zakresie wód podziemnych, uwzględniająca kwestię istnienia udokumentowanych wód podziemnych na terenie inwestycji i objęcia terenu inwestycyjnego obszarem chronionym, czego jak wynika z akt sprawy nie stwierdzono.

Mając zatem na względzie wszystkie powyższe uwagi, nie można było zdaniem Sądu podzielić stanowiska strony skarżącej, iż wydana dla spornej inwestycji decyzja ustalająca warunki zabudowy narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, a w szczególności zasadę dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji. Decyzja ta spełnia również pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 upzp, co zostało wykazane zarówno w sporządzonej w sprawie analizie oraz w decyzjach orzekających w sprawie organów. Zawiera ona wszystkie niezbędne elementy oraz warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycyjnego, jakie wymagane są przepisami art. 54 upzp. Dla inwestycji uzyskano też wszystkie niezbędne i wymagane art. 53 ust. 4 upzp uzgodnienia. Zawiera ona również wymagane prawem załączniki, a projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został przygotowany przez uprawnionego urbanistę. W tych warunkach nie było podstaw do odmówienia ustalenia dla inwestycji warunków zabudowy.

W tym stanie rzeczy, uznając decyzje orzekających w sprawie organów za odpowiadające prawu, zaś zarzuty skargi za niezasługujące na uwzględnienie, i niedające podstaw do uchylenia czy też stwierdzenia nieważności decyzji SKO oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.

Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.