Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 856/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 62
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] lutego 2021 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2020 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "K.p.a.") oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 695 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."), po rozpatrzeniu 30 podań o udzielenie informacji publicznej złożonych w dniu [...] września 2020 r. przez M. J., odmówił udostępnienia informacji publicznych.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] września 2020 roku na skrzynkę podawczą Państwowej Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] wpłynęło 30 podań o udzielenie informacji publicznej złożonych w dniu [...] września 2020 r. przez M. J.. We wskazanych podaniach wnioskodawca domagał się udostępnienia odpisów: 4 decyzji płatniczych w placówkach wykonujących szczepienia ochronne, 8 protokołów kontroli w szpitalach zgłaszających wystąpienie ogniska epidemicznego, 12 doraźnych zaleceń i uwag pokontrolnych wydanych w wyniku przeprowadzonych kontroli w ogniskach epidemicznych, 34 tytułów wykonawczych wobec rodziców/opiekunów prawnych uchylających się od obowiązku szczepień ochronnych, 26 decyzji merytorycznych wydanych na placówki nauczania i wychowania, 152 decyzji płatniczych wydanych na placówki nauczania i wychowania, 170 opinii sanitarnych na prowadzenie żłobków, klubów dziecięcych, punktów przedszkolnych, przedszkoli, szkół i innych placówek oświatowych, 28 decyzji administracyjnych wydanych wobec podmiotów oferujących w sprzedaży środki zastępcze, 35 prawomocnych decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej, protokołu komisji konkursowej, która przyznała nagrody i wyróżnienia w konkursie "Palić, nie palić - oto jest pytanie?", 6 decyzji zamykających z uwagi na zagrożenie zdrowotne, jakie niosło za sobą prowadzenie działalności w danym sklepie spożywczym, protokołu z kontroli przeprowadzonej w Zakładzie Pielęgnacyjno - Opiekuńczym przy [...] w [...], wyniku badania laboratoryjnego próbki wody pobranej ze [...] przy [...] w [...] w dniu [...] sierpnia 2017 roku, polecenia dotyczącego zapewnienia właściwego stanu higienicznego w Klinice Psychiatrii Dorosłych na [...] decyzji nałożonych na podmioty lecznicze wykonujące stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne, 22 protokołów kontroli oceniających stan kąpielisk, decyzji administracyjnej nakazującej usunięcie stwierdzonych uchybień w hotelach, decyzji administracyjnej nakazującej doprowadzenie do właściwego stanu-sanitarno-higienicznego łazienek w klinice Otolaryngologii dziecięcej na Oddziale X otolaryngologicznym, czteroletniej oceny jakości wody w kąpieliskach, 7 tytułów wykonawczych w zakresie poprawy jakości cieplej wody (dotyczy obecności bakterii Legionellu sp.), 7 grzywien w celu przymuszenia w zakresie poprawy jakości ciepłej wody (dotyczy obecności bakterii Legionella sp.), 6 decyzji nakazujących podjęcie działań naprawczych w zakresie poprawy jakości ciepłej wody (dotyczy obecności bakterii Legionella sp.), 42 protokołów kontroli oceniających stan sanitamo-higieniczny basenów kąpielowych, 46 decyzji nałożonych na podmioty lecznictwa zamkniętego, protokołów kontroli dwóch punktów oczystkowych wagonów pasażerskich, 3 pism skierowanych przez organ do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] w związku ze stwierdzeniem przekroczenia dopuszczalnych wartości poziomu dźwięku, 30 protokołów kontroli hałasu komunalnego, mandatu karnego nałożonego w związku ze stwierdzonymi uchybieniami w hotelach, o których mowa odpowiednio na stronach 14, 15, 16, 17, 18, 19, 21, 22, 29, 35, 38, 46, 50, 97, 100, 105, 110 i 119 Oceny Stanu Sanitamego-Epidemiologicznego m. [...] i powiatu [...] w 2017 roku, a także umowy o pracę zawartej pomiędzy organem, a R. S..

W ocenie organu I instancji żądane przez wnioskodawcę informacje mają charakter przetworzony w rozumieniu art. 3 ust 1 u.d.i.p., albowiem przekazanie wszystkich żądanych danych i dokumentów wymaga dogłębnej analizy i przeglądu ogromnej ilości danych. Opracowanie wszystkich zażądanych dokumentów wymagałoby od organu I instancji zaangażowania co najmniej kilkunastu pracowników na dłuższy okres. Wnioskodawca wymaga przygotowania ponad 500 dokumentów, z których każdy ma co najmniej kilka, a nawet kilkadziesiąt stron. Każdy z tych dokumentów należałoby przeanalizować pod kątem danych wrażliwych, które powinny zostać zanominizowane. Wykonanie tego zakresu prac w terminie 14 dni jest fizycznie niewykonalne. Wykonanie koniecznych czynności w celu zadośćuczynienia podaniom wnioskodawcy nawet w terminie dwóch miesięcy doprowadziłoby do czasowej całkowitej dezorganizacji pracy organu, czy nawet jej paraliżu.

Wobec powyższego, organ I instancji pismem z dnia [...] września 2020 r. poinformował wnioskodawcę, że w jego ocenie żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej i zażądał wykazania, że uzyskanie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi wnioskodawca podniósł jednak, że żądane informacje nie mają charakteru informacji przetworzonych, co musiało skutkować wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia żądanych informacji.

W odwołaniu z dnia [...] października 2020 r. do Inspektor Sanitarny M. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nakazanie organowi rozpoznanie podań odwołującego z dnia [...] września 2020 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że żądanie w trzydziestu podaniach informacje publiczne są informacjami przetworzonymi. Dodał, że organ I instancji winien wydać 30 aktów odmownych, ponieważ każdy wniosek wszczynał osobne postępowanie.

Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 62, art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, że żądane informacje stanowią informację publiczną, a Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny jest podmiotem zobowiązanym do przekazania tych informacji na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Niemniej jednak, żądanie dostępu do informacji publicznej nie oznacza, że adresat jest bezwzględnie zobligowany do jej udzielenia w formie i treści wskazanej we wniosku. Złożone w dniu [...] września 2020 r. podania dotyczyły przesłania łącznie ponad 500 dokumentów, z których każdy ma co najmniej kilka, a nawet kilkadziesiąt stron. Żądanie strony tylko pozornie można więc postrzegać jako zlecenie udostępnienia prostej informacji publicznej, względem której nie zachodzi potrzeba podejmowania jakichkolwiek złożonych czynności technicznych lub analitycznych, tzn. nie jest konieczne jej przetwarzanie. Przygotowanie żądanych dokumentów wymaga podjęcia szeregu dalej idących czynności, aniżeli tylko technicznego przeniesienia danych. Niezbędne jest dokonanie szczegółowej weryfikacji każdej sprawy oraz usunięcie danych chronionych prawem, tj. anonimizacji. Przykładowo, w treści decyzji mogą występować dane chronione takie jak: imiona i nazwiska, nazwy miejscowości, dane pozwalające na identyfikację innych osób w sprawie (np. świadków) itp., których ujawnienie mogłoby prowadzić do naruszenia zasad ochrony danych osobowych i prawa do prywatności. Stąd analiza dokumentów pod kątem występowania danych wrażliwych musiałaby się odbyć ze szczególną dbałością i ostrożnością. Wykonanie tak dużego zakresu prac doprowadziłoby do czasowego paraliżu i całkowitej dezorganizacji pracy organu, co negatywnie wpłynęłoby na realizację ustawowych zadań.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wskazania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej, nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma w istocie przeciwdziałać zalewom wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej. Dlatego też wnioskodawca powinien wyjaśnić, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego lub poprawy w funkcjonowaniu organów administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie strona odwołująca w żaden sposób nie wskazała szczególnie istotnego interesu publicznego, ani nie dowiodła, że pozyskanie wnioskowanych danych może mieć znaczenie dla dobra ogółu oraz wpływ na efektywność funkcjonowania organu. Żądana informacja (będąca informacją przetworzoną), nie może więc zostać udostępniona z uwagi na brak istnienia przesłanki ustawowej koniecznej dla udzielenia informacji przetworzonej tj. "szczególnego interesu publicznego".

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego konieczności wydania 30 odrębnych decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej organ odwoławczy wskazał, że prowadzenie jednego postępowania w dwóch lub więcej sprawach jest dopuszczalne. O połączeniu spraw do wspólnego rozpoznania stanowi art. 62 K.p.a., zgodnie z którym w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczącej więcej niż jednej strony. Przepis ten co prawda odnosi się do sytuacji, gdy sprawy dotyczą więcej niż jednego podmiotu, to jednak nie jest niedopuszczalne prowadzenie jednego postępowania dotyczącego tej samej strony.

W skardze z dnia [...] listopada 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zobowiązanie organu do rozpoznania wszystkich 30 wniosków skarżącego z dnia [...] września 2020 r. w taki sposób, że organ rozpozna każdy wniosek z osobna i to w ciągu 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi z prawomocnym wyrokiem, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 3 ust. 1 pkt u.d.i.p. oraz art. 16 ust. 2 u.d.i.p. a contrario w związku z art. 62 K.p.a.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wszystkie wnioski dotyczyły informacji prostej, natomiast organ błędnie zsumował wnioski i potraktował je jako jeden, przekształcając je we wniosek o udostępnienie informacji przetworzonych. Dodał, że jedyną czynnością, jaką organ był zobowiązany wykonać (poza prostymi czynnościami zmierzającymi do udostępnienia informacji publicznej, takimi jak wyszukanie i zeskanowanie), było dokonanie anonimizacji, przy czym nie dotyczyło to wszystkich wnioskowanych informacji. Anonimizowanie informacji nie jest natomiast jej przetworzeniem, a jedynie przekształceniem.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodał, że skarżący wystosowując 30 podań o udostępnienie informacji publicznej (łącznie ponad pięćset dokumentów), mógł dopuścić się nadużycia prawa do informacji.

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2020 r. M. J. podniósł, że na mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji odmownej. Dodał także, że instytucja "nadużycia prawa procesowego" istnieje w polskim systemie prawnym jedynie w postępowaniu cywilnym, które w niniejszej sprawie zastosowania nie znajduje.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2021 r. organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał, że wnioskodawca już w lipcu 2020 r. złożył do organu I instancji łącznie 68 podań, z czego na 38 z nich otrzymał odpowiedź, wobec czego nie sposób twierdzić, aby skarżący był przez organ ignorowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący był zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] mający – zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 59 ze zm.) – status organu rządowej administracji zespolonej w województwie, jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc podmiotem zobowiązanym do udostępniania posiadanych informacji publicznych.

Niewątpliwie również informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący, stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępnie do informacji publicznych. Prawo do informacji publicznej, o czym stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 ab initio u.d.i.p., obejmuje bowiem uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, którą stanowi najogólniej rzecz biorąc każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy), a w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w tym treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, a także dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy i drugi u.d.i.p.). W opinii Sądu jedynie treść umowy o pracę nie jest informacją o sprawach publicznych, dotyczy ona bowiem indywidualnego stosunku pracy, jednakże z uwagi na odmowę udostępnienia informacji publicznej w wyniku łącznego rozpoznania wniosków skarżącego, wadliwe zakwalifikowanie tej informacji jako informacji publicznej, nie miało wpływu na wynik sprawy.

Istota sporu sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia, czy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny prawidłowo zakwalifikował informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący, jako informacje przetworzone, a w dalszej kolejności, czy mógł odmówić ich udostępnienia z powodu niewykazania przez skarżącego, że udzielenie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W kontekście powyższego wskazać należy, że stosownie do art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wskazano natomiast, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Z powyższego wynika, że o ile dostęp do informacji "prostej" ma właściwie nieograniczony charakter - co wynika z przepisów art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., to udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Pojęcie "informacji przetworzonej" nie zostało przy tym zdefiniowane w ustawie. Próby dookreślenia znaczenia tego pojęcia muszą odbywać się więc poprzez odwołanie się do okoliczności, czy też względów pozaprawnych, czyli nieprzewidzianych wprost w przepisach, ale takich, co do których można uznać, iż leżały u podstaw rozwiązania przyjętego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, stanowiąc jego uzasadnienie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje się, że wadliwe jest bardzo wąskie rozumienie pojęcia informacji przetworzonej wprowadzające przesłankę koniecznego wytworzenia jakościowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać na przykład na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1513/15, z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 oraz z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli do utworzenia zbioru informacji prostych jest wymagany znaczny nakład środków i zaangażowania pracowników, a w szczególności, gdy w celu wybrania dokumentów, o które wnioskuje osoba zainteresowana, jest wymagane dokonanie analizy całego zasobu posiadanych dokumentów, to informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., I OSK 202/12). Dostrzega się również, że choć tzw. anonimizacja dokumentów stanowi jedynie przekształcenie informacji, to prowadzi do uzyskania informacji przetworzonej, jeżeli polega na utworzeniu całego zbioru tak opracowanych dokumentów, wcześniej wybranych z wszystkich posiadanych materiałów, i przez to wymaga nakładu środków i zaangażowania pracowników z uszczerbkiem dla prawidłowego toku funkcjonowania organu (tak M. Jaśkowska, Pojęcie informacji publicznej i jej rodzaje, Kwartalnik Prawa Publicznego 2012, nr 3, s.72). Podobnie wykorzystywanie środków elektronicznych nie oznacza bezwzględnego obowiązku tworzenia lub przystosowania dokumentów do formatu wskazanego we wniosku, jeśli wymaga to nieproporcjonalnie dużego wysiłku wykraczającego poza prostą czynność (G. Sibiga, "Informacja przetworzona" i "przetworzenie informacji" po nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej z 16 września 2011 r., Kwartalnik Prawa Publicznego 2012, nr 3, s. 167-168).

Ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być więc dokonana w sposób zindywidualizowany, w tym sensie, że powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem/wnioskami o udzielenie tej informacji, które determinują konkluzje, jakie w wyniku tej oceny można sformułować. Niepodobna wszak abstrahować od treści wniosku, w szczególności od tego, jaka jest ilość żądanych danych, w jakiej formie informacja ma być udzielona oraz czego ma dotyczyć. Okoliczności te wpływają przecież na to, jakie działania musi podjąć organ, by uczynić zadość wnioskowi, co z kolei ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia, czy dochodzi do udzielenia informacji przetworzonej, czy też nie. Nie można jednak podać sztywnych kryteriów pozwalających wyodrębnić informacje przetworzone spośród wszystkich informacji publicznych, tj. takich, które mogą znajdować zastosowanie w każdym przypadku, bez żadnych zastrzeżeń czy odstępstw (por. wyrok NSA z 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 834/20).

Reasumując, nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie, poprzestając na mechanicznym odwołaniu się do tez judykatury czy doktryny, które w realiach konkretnej sprawy mogą pozostawać w sprzeczności z celami i wartościami, jakie przyświecają tak całej ustawie o dostępie do informacji publicznej, jak jej art. 3 ust. 1 pkt 1. Ratio legis tego ostatniego przepisu stanowi zaś to, by realizacja konstytucyjnego prawa do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji) na podstawie przepisów tej ustawy, nie prowadziła do jego nadużywania ze strony wnioskodawców jak i przez ograniczenie dostępu do informacji, której udostępnienie przez organ może nastąpić dopiero w wyniku działań angażujących znaczne środki osobowe i materialne i co za tym idzie, utrudniających wykonywanie zadań ustawowych czy dezorganizujących funkcjonowanie instytucji publicznych (por. M. Jaśkowska, Pojęcie informacji publicznej i jej rodzaje, Kwartalnik Prawa Publicznego 2012, nr 3, s. 76). W efekcie zasadniczą cechą informacji przetworzonej jest okoliczność, że jej uzyskanie wiąże się zawsze z poniesieniem przez podmiot zobowiązany określonych kosztów w szerokim znaczeniu tego słowa, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z jego bieżącą działalnością (J. Drachal, Zagadnienia sądowej ochrony prawa do informacji, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010, nr 5-6, s. 104). Czynności, jakie należy podjąć w tym zakresie, mogą mieć różny stopień złożoności i dlatego nie można stworzyć takiego ich katalogu, który byłby zamknięty i adekwatny w każdej sytuacji faktycznej. Wszelako wszystkie one wymagają intelektualnego wkładu osób przygotowujących informację, w postaci np. analizy akt wielu spraw celem selekcji dokumentów i usunięcia danych chronionych prawem (H. Knysiak - Molczyk, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1938/10, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2012, nr 3, s. 162). Niemniej chodzić może tylko o działania pracochłonne i ponadstandardowe, wykraczające poza zwykłe zadania tych osób, absorbujące znacznie ich czas i siły. Suma tzw. informacji prostych może być więc uznana za informację przetworzoną pod warunkiem, że szeroki zakres wniosku o udostępnienie informacji wymaga użycia tak znacznych środków osobowych, np. dla zgromadzenia wielu dokumentów, ich zanonimizowania i skopiowania, iż zakłóci to normalny tok działania podmiotu zobowiązanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 315/14).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy uznać należało, że organy w sposób prawidłowy uznały, iż żądana przez M. J. informacja ma charakter informacji przetworzonej. U podstaw tego stanowiska legło przy tym przekonanie, że okoliczność zgłoszenia przez skarżącego żądania udostępnienia informacji publicznej przez przesłanie w tej samej dacie 30 odrębnych pism nie zmienia faktu, że w istocie jest to jedno żądanie dotyczące większej ilości informacji publicznej, rozdzielone tak, aby pozornie stanowiły żądanie udostępnienie informacji prostej, a nie przetworzonej. Zdaniem Sądu takie postępowanie stanowi próbę obejścia prawa poprzez wykluczenie konieczności wykazywania, że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że skarżący złożył w tym samym dniu 30 pism z żądaniem informacji publicznej poprzez udostępnienie odpisów dokumentów, o których mowa w jednym dokumencie, tj. ocenie Stanu Sanitarno-Epidemiologicznego m. [...] i powiatu [...] w 2017 r. (z wyłączeniem umowy o pracę zawartej pomiędzy organem a R. S.). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy zasadnie więc organ I instancji potraktował pisma skarżącego jako jedno żądanie dotyczące większej ilości informacji publicznych. Jak przy tym wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, szeroki zakres żądanej informacji wymagałby zgromadzenia, przetworzenia i zanonimizowania wielu dokumentów, więc konieczne byłyby dodatkowe nakłady środków osobowych, finansowych i działań organizacyjnych. Szeroko i przekonująco uzasadnił to i opisał organ II instancji w wydanej decyzji, z podaniem szczegółowych okoliczności świadczących o tym, że informacje żądane przez skarżącego mają, jako całość, charakter przetworzony.

W konsekwencji, organ I instancji zasadnie na mocy art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wezwał skarżącego do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (k. nienumerowana akt, oznaczona jako "zał. 7"). Skarżący nie podjął się jednak wyjaśnienia podstaw swojego wniosku ograniczając się do stwierdzenia, że wnioskowana informacja jest informacją prostą (k. z nr [...] w prawym dolnym rogu strony). Organ natomiast, nie znajdując podstaw do uznania, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, odmówił jej udzielenia. Również zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę nie ma podstaw by przyjąć, że żądana informacja mogła wypełniać przesłanki jej udostępnienia z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Konkludując, skoro Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] prawidłowo uznał, że objęte wnioskiem informacje stanowią informacje przetworzone, zasadnie odmówił ich udzielenia z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę – po uprzednim wezwaniu – że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 62 K.p.a., wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wywodzi się przy tym, że wykładnia systemowa przepisu art. 16 ust. 2 u.d.i.p., nakazującego stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji wskazanych w ust. 1 tego przepisu, prowadzi do wniosku, iż pod pojęciem "stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej, ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 705/17).

W tym kontekście Sąd stoi na stanowisku, że w niniejszej sprawie nie miały zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące tzw. współuczestnictwa. Zgodnie z art. 62 K.p.a., w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Przepis ten reguluje kwestię tzw. współuczestnictwa formalnego i nawiązuje do zagadnienia wielości spraw administracyjnych prowadzonych łącznie w jednym postępowaniu. Istotą współuczestnictwa formalnego jest więc połączenie do prowadzenia w jednym postępowaniu administracyjnym odrębnych spraw administracyjnych, które łączy tylko tożsamość zewnętrzna, czyli że są to po względem materialnoprawnym sprawy administracyjne jednego rodzaju. Natomiast w przedmiotowej sprawie – jak wskazano wyżej – skarżący złożył w istocie jedno żądanie udzielenia wieloskładnikowej informacji publicznej, przy czym żądanie to rozbił na 30 odrębnych pism celem obejścia bardziej rygorystycznych wymagań związanych z udostępnienie informacji publicznej przetworzonej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę.

Niniejsza sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 24 listopada 2020 r., wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.