Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 734/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1090
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami  Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 5 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Towarzystwa Zakładów [...] S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1486/16 w sprawie ze skargi Towarzystwa Zakładów [...] S.A. w K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1486/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Towarzystwa Zakładów [...] S.A. w K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2016 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2016 r. Towarzystwo Zakładów [...] S.A. wystąpiło o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez spółkę nieruchomości poza obecnymi granicami RP we Lwowie przy ul. P. [...] oraz w Dzielnicy IX - Zniesienie we Lwowie.

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., wydaną na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1090 ze zm.), Wojewoda Mazowiecki odmówił potwierdzenia Towarzystwu Zakładów [...] S.A. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez spółkę nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej we Lwowie z powodu złożenia wniosku po upływie ustawowego terminu przewidzianego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. oraz złożenia wniosku przez osobę nieuprawnioną w rozumieniu art. 5 ust. 1 ww. ustawy.

W odwołaniu od powyższej decyzji Towarzystwo Zakładów [...] S.A. w K. wniosło o jej uchylenie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. w związku z art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał, że wniosek z dnia 14 kwietnia 2016 r. został złożony po terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., tj. po dniu 31 grudnia 2008 r. i wskazał, że wnioskodawca tej okoliczności nie kwestionuje. Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia przez Wojewodę postępowania dowodowego Minister podniósł, iż okoliczność, że wniosek o realizację prawa do rekompensaty został wniesiony z naruszeniem ustawowego terminu skutkuje uznaniem, iż uprawnienie do skutecznego domagania się rekompensaty wygasa. Zatem brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku, a tym samym do prowadzenia czynności w ramach postępowania wyjaśniającego w zakresie poszukiwania dowodów w instytucjach archiwalnych,.

Organ odwoławczy wskazał, że podstawą odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty było niespełnienie warunku określonego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. W ocenie Ministra, okoliczność, iż wniosek o realizację uprawnienia mogą skutecznie składać wyłącznie osoby fizyczne jest w przedmiotowej sprawie kwestią drugorzędną niemającą wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję złożyło Towarzystwo Zakładów [...] S.A. w K. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na uznaniu, że rekompensata nie przysługuje skarżącemu gdyż złożył on wniosek po upływie ustawowego terminu i jednoczesne uznanie przez organ, że "okoliczność, iż wniosek o realizację uprawnienia mogą skutecznie składać wyłącznie osoby fizyczne jest w przedmiotowej sprawie kwestią drugorzędną niemającą wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie organu I instancji", podczas gdy skarżący nie mógł uchybić terminowi do złożenia przedmiotowego wniosku, skoro termin ten wyznaczony był wyłącznie osobom fizycznym, a nie osobom prawnym.

Skarżący jednocześnie wniósł o przedstawienie, na zasadzie art. 193 Konstytucji RP, Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego: "Czy art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz. U, z 2014 r., poz. 1090) w zakresie, w jakim uzależnia przyznanie rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej od posiadania obywatelstwa polskiego oraz zamieszkiwania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 1 września 1939 r., co skutkuje pozbawieniem możliwości uzyskania rekompensaty przez osoby prawne będące właścicielami nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, które nie mogą spełnić tych warunków, jest zgodny z art. 32 ust 1 Konstytucji (równości wobec prawa) i z 64 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (równej ochrony praw majątkowych)."

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia 22 lipca 2016 r. oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 24 maja 2016 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd zwrócił uwagę, że obecnie obowiązująca ustawa zabużańska jest kolejnym "poprawionym" aktem prawnym regulującym uprawnienie do ubiegania się o zadośćuczynienie za mienie nieruchome pozostawione za granicami RP (mienie zabużańskie). Rozwiązania przyjęte w obecnie obowiązującej ustawie zabużańskiej uwzględniają wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 22 czerwca 2004 r. zapadły w sprawie Broniowski przeciwko Polsce (skarga nr 31443/96). Ponadto, regulacje przyjęte w tej ustawie są konsekwencją zakwestionowania niektórych rozwiązań prawnych przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. akt K 2/04 (OTK-A 2004, nr 11, poz. 17) w poprzednio obowiązującej w tym zakresie ustawie z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami pastwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39). Z treści powołanego wyroku wynika wprost, iż Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował konstytucyjności podstawowych założeń ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r., lecz niektóre jej rozwiązania, a te już zmienione, w uwzględnieniu stanowiska Trybunału, znalazły się w ustawie, stanowiącej podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji. Ponadto, z dniem 27 lutego 2014 r. do ustawy zabużańskiej wprowadzono zmiany mające na celu dostosowanie jej przepisów do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2012 r. (sygn. akt S 11/12), stwierdzającego niezgodność art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej z Konstytucją. Wskutek tej zmiany w miejsce dotychczasowego wymogu zamieszkiwania na byłym terytorium RP w dniu 1 września 1939 r. wprowadzona została uściślona przesłanka miejsca zamieszkania na wymienionych terenach, której spełnienie jest oceniane z uwzględnieniem przepisów obowiązujących we wskazanej wyżej dacie, tj. przedwojennych przepisów dopuszczających posiadanie kilku miejsc zamieszkania.

Sąd uznał, że przyjęte w ustawie zabużańskiej rozwiązania kształtujące krąg uprawnionych do rekompensaty kreują to uprawnienie wyłącznie dla osób fizycznych ("obywateli"). Prawo do rekompensaty za mienie zabużańskie jest zatem wyrazem realizacji zobowiązań, jakie przyjęło na siebie państwo polskie przeszło 60 lat temu we układach republikańskich. To zobowiązanie dotyczyło zaś zrekompensowania obywatelom polskim strat w mieniu nieruchomym, poniesionych na skutek przemieszczeń związanych ze zmianą polskiej granicy wschodniej. Sąd podkreślił, że zarówno obecnie jak i w aktach uprzednio obowiązujących (opartych na prawie zaliczenia) prawo to nie jest i nie było świadczeniem odszkodowawczym w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Sad powołał się na uzasadnienie wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r. (K 2/04). Sąd uznał, że prawo do rekompensaty miało charakter sui generis publiczno-prawnej pomocy majątkowej dla obywateli polskich, którzy objęci zostali przemieszczeniem na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach, zawierającym w sobie jedynie element odszkodowawczy, wyrażający się w powiązaniu kwoty rekompensaty z wartością utraconej nieruchomości. Przy czym, pozbawienie obywateli polskich mieszkających na Kresach Wschodnich własności w związku z ich przesiedleniem w obecne granice państwa nie zostało dokonane z inicjatywy i na rzecz państwa polskiego, lecz było wynikiem "narzuconych" okoliczności geopolitycznych. W konsekwencji, powołane prawo do rekompensaty nie obejmuje i nigdy nie miało obejmować wyrównania utraconych zysków z działalności prowadzonej na Kresach przez osoby zmuszone do ich opuszczenia. Do tego zaś musiałoby sprowadzać się, w ocenie Sądu, przyznanie rekompensaty osobie prawnej.

Oceniając zarzut naruszenia art. 2 ustawy zabużańskiej, Sąd podniósł, że choć na gruncie prawa cywilnego zarówno osoby fizyczne, jak i osoby prawne mogą być podmiotami praw i obowiązków, to jednak, uprawnienie do uzyskania prawa do rekompensaty nie ma charakteru cywilnego ale charakter publicznoprawny. Przyznanie zaś przez przepisy prawa publicznego określonych uprawnień wyłącznie osobom fizycznym nie może, w ocenie Sądu, samo przez się świadczyć o dyskryminacji osób prawnych. W ocenie Sądu, obie kategorie podmiotów: osoby fizyczne i osoby prawne zasadniczo się różnią. Osoby prawne są bowiem jedynie organizacjami wyposażonymi przez prawo w określone uprawnienia w tym celu aby móc być podmiotem stosunków cywilnych. W tym stanie rzeczy, wyłączenie mocą art. 2 ustawy zabużańskiej możliwości uprawnienia do uzyskania rekompensaty przez osoby prawne nie może być ocenione jako niedopuszczalne, na gruncie aksjologii konstytucyjnej, różnicowanie sytuacji prawnej jednostki w zakresie ochrony jej praw majątkowych.

Podsumowując, Sąd uznał, że nie zasługuje na aprobatę stanowisko skarżącego, iż art. 2 ustawy zabużańskiej w sposób sprzeczny z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji różnicuje sytuację właścicieli mienia zabużańskiego w zależności od tego czy są osobami fizycznymi czy prawnymi. Tym samym, występowanie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, na podstawie art. 193 Konstytucji, Sąd uznał za zbędne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Towarzystwo Zakładów [...] S.A. w K. Wyrok zaskarżyło w całości. Zarzuciło:

A. naruszenia następujących przepisów prawa materialnego (art. 174 ust. 1 P.p.s.a.),:

- art. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (dalej też: ustawa zabużańska) w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji (wyrażoną w tym przepisie zasadą równości wobec prawa) i z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrażoną w tym przepisie zasadą równiej ochrony praw majątkowych) poprzez ich błędną wykładnię, sprowadzającą się do nieuzasadnionego przyjęcia, iż na gruncie powołanych przepisów ustawy zabużańskiej nie można przyjąć, aby uprawnienie do uzyskania rekompensaty obejmowało również polskie osoby prawne, które pozostawiły nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku ich opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., a sprowadzającą się w szczególności do nieuzasadnionego pominięcia konieczności odczytywania normy prawnej zawartej w art. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy zabużańskiej stosownie do art. 8 ust. 1 Konstytucji RP, tj. przy zastosowaniu tzw. prokonstytucyjnej wykładni prawa (uwzględniającej konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i równości w ochronie praw majątkowych), w tym zwłaszcza:

(a) błędne uznanie, iż publicznoprawny charakter uprawnienia przewidzianego w ustawie zabużańskiej (dalej: rekompensata zabużańska) sam w sobie przesądza to o tym, iż ustawodawca mógł rzekomo ograniczyć przyznanie tego prawa wyłącznie do osób fizycznych, gdy tymczasem:

- konsekwencją uznania, iż rekompensata zabużańska jest szczególnym, publicznoprawnym prawem majątkowym (wyrok TK z dnia 19 grudnia 2002 r. sygn. akt IC 33/02) jest objęcie tego prawa ochroną konstytucyjną (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), co oznacza, iż przepisy ustawy zabużańskiej, statuujące uprawnienie do otrzymania rekompensaty (oraz ich wykładania) muszą uwzględniać takie zasady konstytucyjne jak zasada równości wobec prawa i zasada równości w ochronie praw majątkowych (art. 32 i 64 ust. 2 Konstytucji),

- pozbawienie osób prawnych możliwości dochodzenia w oparciu o art. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 prawa do rekompensaty narusza powołane powyżej zasady konstytucyjne (prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania i pozbawienia osób prawnych podlegającego ochronie konstytucyjnej prawa majątkowego) albowiem:

(1) polskie osoby prawne mające siedzibę (lub jak skarżący oddział) na Kresach wschodnich, które pozostawiły nieruchomości poza granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. znalazły się w analogicznej sytuacji jak obywatele polscy zmuszeni do przesiedlenia z Kresów wschodnich (cechą wspólną obu kategorii tych podmiotów jest to, że zostały one zmuszone okolicznościami faktycznymi i prawnymi do pozostawienia majątku, w tym nieruchomości poza granicami kraju, do przeniesienia się na terytorium aktualnych granic Polski oraz zmuszone były do ponownego startu, po utracie mienia wskutek pozostawienia go poza nowymi granicami państwa polskiego),

(2) niedopuszczalne i niezrozumiałe jest różnicowanie dawnych właścicieli mienia zabużańskiego, którzy opuszczając Kresy na skutek wojny, nie mieli wpływu na fakty i zdarzenia, zaistniałe po dniu 1 września 1939 r. (nie sposób przyjąć aby wyłączenie z kręgu uprawnionych do rekompensaty osób prawnych było konieczne i przydatne dla realizacji celów rekompensaty jako świadczenia publicznoprawnego oraz aby istniał funkcjonalny związek w/w ograniczenia z realizacją wartości wskazanych enumeratywnie w art. 31 ust. 3 Konstytucji /bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób/);

(b) błędne uznanie, iż możliwe (oraz zgodne z Konstytucją) jest pozbawienie polskich osób prawnych prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. z uwagi na "socjalną naturę zaliczenia" oraz fakt, iż prawo do rekompensaty miało rzekomo charakter sui generis publiczno - prawnej pomocy majątkowej dla obywateli polskich, gdy tymczasem nie można kwestionować, iż prawo do rekompensaty posiada także odszkodowawczy charakter, który zwłaszcza obecnie (wobec faktu, iż do przesiedleń doszło kilkadziesiąt lat temu) ma istotne znaczenie, o czym świadczą następujące wskazywane w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (a całkowicie pominięte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku) względy:

• wykładnia językowa - rekompensata zabużańska nie jest "zasiłkiem" dla osób pozbawionych nieruchomości zabużańskich albowiem aktualnie obowiązująca ustawa mówi wprost o "rekompensacie" za mienie pozostawione za wschodnią granicą Polski ("rekompensata" w języku potocznym oznacza wyrównanie (naprawienie, złagodzenie) poniesionych strat, niedoborów lub negatywnych zjawisk (por. definicja w internetowym Słowniku Języka Polskiego, http://sip.pwn. pl/haslo.php?id=2573789).

• analiza zasad rozliczeń z zabużanami, obowiązujących w ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat prowadzi do wniosku, że są one pozbawione istotnej cechy charakterystycznej dla klasycznych świadczeń socjalnych (ustawa zabużańska nie przyznaje żadnej "pomocy na zagospodarowanie" repatriowanym, którzy nie posiadali nieruchomości na kresach wschodnich, a mieszkali tam całe życie w wynajmowanych lub użyczanych mieszkaniach i prawdopodobnie byli zawsze w gorszej sytuacji materialnej niż osoby uprawnione do rekompensat; rekompensaty /a wcześniej prawo zaliczenia/ zawsze były przyznawane wszystkim zabużanom na jednakowych zasadach, niezależnie od tego, jaką część ich ogólnego majątku stanowiło mienie zabużańskie),

• obliczanie wysokości rekompensat w nawiązaniu do wartości utraconego mienia pozostawionego poza granicami Polski mienia (typowe socjalne "świadczenie na zagospodarowanie") są natomiast oparte na założeniu o przybliżonej równości potrzeb wszystkich uprawnionych, a w rezultacie mają najczęściej charakter ryczałtu,

• dopuszczenie przez obecną ustawę zabużańską możliwości otrzymania rekompensaty w gotówce, co umożliwia swobodniejsze dysponowanie otrzymanymi kwotami przez osoby uprawnione i wydatkowanie ich także na cele inne niż "zagospodarowanie" (skorzystanie z prawa zaliczenia "wymuszało" natomiast przeznaczenie rekompensat - przynajmniej tymczasowe - na dobra pierwszej potrzeby, a mianowicie na uzyskanie prawa do nieruchomości (własności lub użytkowania wieczystego),

• okoliczność, że roszczenie o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie jest wprawdzie niezbywalne lecz podlega dziedziczeniu (prawo do typowych świadczeń socjalnych (z pomocy społecznej) jest zaś prawem niezbywalnym i niepodlegającym dziedziczeniu),

• z powodu czasu w sposób naturalny utrata znaczenia argumentu o wyłącznie socjalnej roli rekompensat jako "pomocy na zagospodarowanie", który to czas upłynął od utraty miejsca zamieszkania przez osoby uprawnione (z punktu widzenia osób, które obecnie ubiegają się o przyznanie prawa do rekompensaty; nie ma ponadto żadnego znaczenia ich sytuacja życiowa);

(c) błędne i nieuzasadnione przyjęcie, iż o braku możliwości przyznania polskim osobom prawnym prawa do rekompensaty przesądza treść i znaczenie układów republikańskich, które przewidywały rekompensatę wyłącznie dla obywateli polskich gdy tymczasem, jak konsekwentnie przyjmuje w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny, umowy republikańskie nie ustanowiły bezpośredniej podstawy do dochodzenia roszczeń przez zabużan, lecz tylko były źródłem "uzasadnionych oczekiwań" po stronie zainteresowanych, że problem ten w przyszłości zostanie przez państwo polskie rozwiązany; nie można tym samym przyjmować, iż układy republikańskie wyłączyły istnienie również po stronie polskich osób prawnych uzasadnionych oczekiwań w zakresie rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami Polski oraz, iż ustawodawca wprowadzając do porządku prawnego prawo do rekompensaty mógł w sposób całkowicie arbitralny (z naruszeniem podstawowych zasad konstytucyjnych) wyłączyć z kręgu beneficjentów tegoż prawa osoby prawne;

(d) wyciągnięcie w oparciu o dotychczasowe wyroki Trybunału Konstytucyjnego, zapadłe na gruncie ustawy zabużańskiej błędnego i nieuzasadnionego wniosku, sprowadzającego się do przyjęcia, iż ponieważ Trybunał Konstytucyjny w dotychczasowych swoich orzeczeniach nie zakwestionował rozwiązań pomijających osoby prawne w możliwości dochodzenia prawa rekompensaty, regulacje obowiązujące w tym zakresie uznać należy za zgodne z Konstytucją RP.

B. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy - wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 193 Konstytucji RP, art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.1997 Nr 102 poz. 643) oraz art. 124 § 1 pkt 5 P.p.s.a., które polegało na zaniechaniu wystąpienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przedmiotowej sprawie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego oraz na odmowie zawieszenia niniejszego postępowania do czasu wypowiedzenia się przez Trybunał Konstytucyjny, co do zgodności powołanego powyżej przepisu ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1090), co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem powołany powyżej przepis ustawy rodzi poważne wątpliwości co do jego konstytucyjności, a uzyskanie odpowiedzi na pytanie o zgodność wskazanego przepisu z Konstytucją RP warunkowało wydanie prawidłowego orzeczenia w niniejszej sprawie.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie przedstawienie przez tut. Sąd na podstawie art. 193 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. 1997 Nr 102, poz. 643 z późn. zm.) Trybunałowi Konstytucyjnemu zapytania prawnego:

"Czy art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1090) w zakresie, w jakim uzależnia przyznanie rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej od posiadania obywatelstwa polskiego oraz zamieszkiwania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 1 września 1939 r., co skutkuje pozbawieniem możliwości uzyskania rekompensaty przez osoby prawne będące właścicielami nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, które nie mogą spełnić tych warunków, jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (równości wobec prawa) i z 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (równiej ochrony praw majątkowych). "

oraz o zawieszenie niniejszego postępowania na zasadzie art. 192 p.p.s.a. w związku z art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej.

W pierwszym rzędzie rozważenia wymaga zarzut procesowy.

Wbrew wnoszącej kasację, nie doszło do naruszenia art. 193 Konstytucji RP, art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643) oraz art. 125 § 1 pkt 5 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego oraz odmowę zawieszenia postępowania. Utrwalony jest pogląd, według którego, skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Sąd administracyjny tylko po powzięciu zasadniczych wątpliwości może uznać za zasadne przedstawienie TK pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy. Chodzi tu o uzasadnione wątpliwości sądu, a nie skarżącego (patrz: wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 971/04; podobnie: wyrok NSA z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 533/04, ONSA i wsa 2005/1/11).

Bezzasadne są także zarzuty materialne skargi kasacyjnej. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji (wyrażoną w tym przepisie zasadą równości wobec prawa) i z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrażoną w tym przepisie zasadą równiej ochrony praw majątkowych) poprzez ich błędną wykładnię, sprowadzającą się do nieuzasadnionego przyjęcia, iż na gruncie powołanych przepisów ustawy zabużańskiej nie można przyjąć, aby uprawnienie do uzyskania rekompensaty obejmowało również polskie osoby prawne, które pozostawiły nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku ich opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r.

Z powołanych w podstawie kasacji przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1090 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 2042 ze zm.) wynika, że prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez obywatela polskiego nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. przysługuje osobom fizycznym. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, stanowisko to wynika z brzmienia przepisu art. 2 ustawy o potwierdzeniu prawa do rekompensaty. Nadto, znajduje to potwierdzenie w genezie, charakterze i celu uprawnienia. Trafne jest nawiązanie w tym zakresie do umów (układów) republikańskich wymienionych w art. 1 ust. 1 ustawy oraz umowy zawartej między Rzeczpospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o zamianie odcinków terytoriów państwowych z dnia 15 lutego 1951 r., wskazanej w art. 1 ust. 1a ustawy. Zobowiązanie polegające na skompensowaniu obywatelom polskim, którzy ponieśli straty w majątku nieruchomym, ma charakter sui generis publiczno-prawnej pomocy majątkowej dla obywateli polskich, którzy zostali objęci przemieszczeniem na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach, a które jedyne zawiera w sobie pewien element odszkodowawczy, wyrażający się w powiązaniu kwoty rekompensaty z wartością utraconej nieruchomości. Prawo to jednak nie obejmuje i nigdy nie miało obejmować wyrównania strat i utraconych zysków z działalności gospodarczej prowadzonej przez obywateli polskich na terenach dawnej Rzeczypospolitej Polskiej. Uprawniony jest pogląd o braku, w omawianym przypadku, cech prawa podmiotowego o charakterze cywilnoprawnym (patrz: postanowienie NSA z dnia 30 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2024/11; wyrok NSA z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 1984/12; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1113/14; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 606/11, ONSA i wsa 2013/1/16 oraz przywołane tam orzecznictwo Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego; wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1708/15).

W związku z tym, ustawodawstwo zabużańskie nigdy nie przewidywało i nadal nie przewiduje możliwości potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu utraconego mienia nieruchomego (pozostawionego poza obecnymi granicami państwa polskiego) a stanowiącego własność osób prawnych, w tym spółek prawa handlowego, w których udziały lub akcje posiadali obywatele polscy (patrz: wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 606/11; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 113/14).

Nie ma podstaw do kwestionowania zgodności przepisów art. 2 ustawy, nieprzewidującego potwierdzenia prawa do rekompensaty podmiotom innym, niż osoby fizyczne, z art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Z uwagi na określony wyżej cel ustawy, osoby fizyczne oraz inne podmioty (w tym przypadku osoby prawne) nie należą do tej samej kategorii podmiotów. Charakter prawa do rekompensaty wyklucza przyjęcie, że przepisy ustawy są sprzeczne z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Przypomnieć raz jeszcze trzeba, że prawo do rekompensaty nie jest prawem podmiotowym cywilnym. Nadto, jak już wynika z powyższych rozważań, ma ono charakter ustawodawstwa przejściowego, w którym państwo dysponuje swobodą co do restytucji za uszczerbek wynikający ze zdarzeń o charakterze historycznym (patrz: wyrok NSA z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1113/14). W konsekwencji, jeżeli można mówić o objęciu ochroną przewidzianą w art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, to ochrona ta dotyczy potwierdzonego, na warunkach obowiązującego prawa, prawa do rekompensaty, a nie prawa własności nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt K 2/04 (OTK-A 2004/11/117), Trybunał Konstytucyjny, na tle poprzedniej regulacji zabużańskiej, ujął to w ten sposób, że "wymogi ochrony wynikające z przywołanych tu unormowań konstytucyjnych, odnoszą się do prawa zaliczenia w jego kształcie uformowanym (podmiotowo) w art. 2 ust. 1 i 2 zaskarżonej ustawy". Natomiast w zakresie tworzenia określonych praw majątkowych ustawodawca ma szeroką swobodę w kreowaniu ich treści. Musi liczyć się z koniecznością respektowania zasad wskazanych w art. 64 Konstytucji, ale w odniesieniu do zasad i form rekompensaty za tzw. mienie zabużańskie, zaaprobowana została przez Trybunał Konstytucyjny, z uwagi na okoliczności związane z genezą i charakterem tego uprawnienia, szeroka swoboda regulacyjna ustawodawcy (patrz: uzasadnienie wyroku TK z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt K 33/02, OTK-A 2002/7/97; uzasadnienie wyroku TK z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt SK 11/12, OTK-A 2012/9/107. Wbrew zatem argumentacji wnoszącej kasację, istotne jest ustalenie, przy ocenie legalności zaskarżonego aktu, odmawiającego skarżącej potwierdzenia uprawnienia do rekompensaty, że nieprzyznanie przez ustawodawcę osobom prawnym prawa do rekompensaty nie zostało zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny. Stan ten jest bowiem rezultatem ugruntowanego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.