Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 84/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 91
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 4 ust. 1,  ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Południe w Olsztynie na uchwałę Rady Gminy Stawiguda z dnia 29 czerwca 2017 r. nr XXVII/287/2017 w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stawiguda 1/ stwierdza nieważność § 2, § 4 ust. 2, § 6 ust. 1 tiret drugi, § 6 ust. 2 tiret pierwszy, § 9 ust. 7, § 11 ust. 2 oraz § 15 ust. 2 Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały; 2/ w pozostałym zakresie skargę oddala. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony)


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia "[...]" Rada Gminy "[...]", na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej: u.c.p.g.), przyjęła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, stanowiący załącznik do uchwały.

Prokurator Rejonowy wniósł skargę na ww. uchwałę wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1, § 2, § 4 ust. 2, § 6, § 9 ust. 7, § 11 ust. 2 oraz § 15 ust. 2 załącznika do uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115, § 135 w zw. z § 143, § 118 i § 137 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na zawarciu w regulaminie regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, ustanowieniu nakazów i zakazów oraz poprzez nieuprawnione powtórzenie, modyfikacje zapisów u.c.p.g. i innych ustaw, jak również powtórzenie, modyfikacje i stworzenie definicji, a mianowicie:

1) w odniesieniu do § 1 załącznika do uchwały - przekroczenie delegacji ustawowej i powtórzenie treści przepisu art. 4 ust. 2 zd. 1 ustawy przez zapis, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oraz zacytowanie katalogu zagadnień podlegających obowiązkowej regulacji zawartych w ust. 2;

2) w odniesieniu do § 2 załącznika do uchwały - przekroczenie delegacji ustawowej, powtórzenie definicji ustawowych i ustalenie znaczeń określeń ustawowych w punktach 1, 3, 4, 5, 10-13, 15, 19 i 20 oraz określenie własnych definicji pojęć utworzonych na potrzeby uchwały w punktach 2, 6-9, 14, 16, 17 i 18 podczas gdy w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. brak jest upoważnienia dla rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć, co dotyczy zarówno pojęć użytych wyłącznie w regulaminie na jego potrzeby , jak i ustalenia znaczenia określeń ustawowych zawartych w ustawie upoważniającej i innych ustawach;

3) w odniesieniu do § 4 ust. 2 załącznika do uchwały - przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1a) u.c.p.g. polegające na zobowiązaniu właścicieli nieruchomości do selektywnego gromadzenia odpadów ulegających biodegradacji, podczas gdy z treści cytowanego przepisu ustawy nie wynika uprawnienie dla lokalnego prawodawcy do wprowadzenia bezwzględnie obowiązującego obowiązku prowadzenia selektywnej zbiórki tego rodzaju odpadów, tym bardziej, że przepis ten określa wymagania, a nie obowiązki;

4) w odniesieniu do § 6 załącznika do uchwały - powtórzenie regulacji ustawowej, jej modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1c) u.c.p.g. poprzez ustalenie, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się na terenie nieruchomości pod warunkiem, że jest prowadzone na wydzielonych, utwardzonych częściach własnej nieruchomości przy użyciu czystej wody, mycie dotyczy nadwozia samochodu, powstające ścieki będą odprowadzane do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego, a naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą odbywać się pod warunkami, że naprawy związane będą z bieżącą eksploatacją, z wyłączeniem napraw blacharsko - lakierniczych;

5) w odniesieniu do § 9 ust. 7 załącznika do uchwały upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 zamieszczenie adresów stron internetowych i odesłaniu do tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w odniesieniu do Regulaminu PSZOK określającego zasady korzystania z PSZOK, podczas gdy regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach nie może być traktowany jako informator o sposobie pozyskiwania danych związanych z wykonywaniem postanowień regulaminu;

6) w odniesieniu do § 11 ust. 2 załącznika do uchwały - przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez zapis zobowiązujący właściciela nieruchomości do ustawiania pojemników na odpady oraz worków z wyselekcjonowanymi odpadami w miejscu wyodrębnionym, dostępnym dla pracowników "podmiotu uprawnionego" bez konieczności otwierania wejścia na teren

nieruchomości , a gdy nie ma takiej możliwości wystawienia ich w dniu odbioru, zgodnie z harmonogramem na chodnik lub ulicę przed wejściem na teren nieruchomości oraz, ze dopuszcza się także wjazd na teren nieruchomości pojazdów

podmiotu uprawnionego w celu odbioru odpadów zgromadzonych w pojemnikach;

7) w odniesieniu do § 15 ust. 2 załącznika do uchwały - przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. poprzez nałożenie na właścicieli psów obowiązku wyprowadzania psów na tereny przeznaczone do wspólnego publicznego użytku na uwięzi, i tylko przez osoby, które są w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem, a psy ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu ponadto w kagańcu przy ustaleniu możliwości zwalniania psa z uwięzi bez kagańca wyłącznie na terenie nieruchomości ogrodzonej w sposób uniemożliwiający opuszczenie jej przez psa oraz użycie w powyższej regulacji pojęcia stworzonego na potrzeby uchwały "mieszaniec".

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy wskazał, że w ocenie organu skarga jest niezasadna. W związku z powyższym wniósł o:

stwierdzenie nieważności § 6 ust. 1 tiret drugi załącznika do zaskarżonej uchwały tj. w zakresie zwrotu "mycie dotyczy nadwozia samochodów"

stwierdzenie nieważności § 6 ust. 2 tiret pierwszy załącznika do zaskarżonej uchwały tj. w zakresie zwrotu: "naprawy związane z bieżącą eksploatacją, z wyłączeniem napraw blacharsko-lakierniczych"

stwierdzenie nieważności § 9 ust. 7, § 11 ust. 2 oraz § 15 ust. 2 załącznika do uchwały

oddalenia skargi w pozostałym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Niezbędne jest zatem odwołanie się do art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej: u.s.g.), w którym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa: naruszenia istotne lub nieistotne. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takie naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97 i z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: jako CBOSA).

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień, zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Rada gminy nie ma więc prawa do samoistnego, czyli nieznajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Poza tym, każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.

W niniejszej sprawie zakres spraw przekazanych do uregulowania w gminnym regulaminie utrzymania czystości i porządku oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu prawa miejscowego wyznacza art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tym regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; CBOSA). Tym samym art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób, niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości lub w części.

Niezależnie od wyżej wskazanych obowiązków rady gminy co do meritum uchwały istotne jest także zachowanie wymogów formalnych aktu prawa miejscowego, w tym odnoszących się do techniki legislacyjnej. Podstawowym aktem normującym te zagadnienia jest rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016 r., poz. 283), dalej jako: "rozporządzenie". Zauważyć należy, że pojęcie "sprzeczności z prawem", w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia, ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak: Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36). Wobec powyższych uwag stwierdzić trzeba, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej, czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Mając to wszystko na uwadze sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i uznał, że zaskarżone przez Prokuratora postanowienia § 2, § 4 ust. 2, § 6 ust. 1 tiret drugi, § 6 ust. 2 tiret pierwszy, § 9 ust. 7, § 11 ust. 2, § 15 ust. 2 Regulaminu w sposób istotny naruszają prawo.

Zasadnie zakwestionowano § 2 Regulaminu bowiem stanowi on powtórzenie definicji ustawowych oraz określenie własnych definicji pojęć na potrzeby uchwały. Tymczasem w ramach delegacji ustawowej brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych wyłącznie w regulaminie na jego potrzeby, lecz również ustalenia znaczenia pojęć ustawowych – zawartych w ustawie upoważniającej i innych ustawach. Rada gminy nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca (wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009r., sygn. akt II OSK 1256/09). Tak więc definicja umieszczona w akcie prawa miejscowego nie może definiować pojęć ustawowych, których sama ustawa nie definiuje. Jeżeli ustawodawca nie nadaje normatywnego znaczenia używanym w ustawie zwrotom, to organ wydający akt wykonawczy, bez wyraźnego wskazania nie jest upoważniony do formułowania desygnatów tych pojęć językiem prawnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006r., II SA/Wr 527/06). Nie można też dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że regulamin stanowi prawo miejscowe, co powoduje, że powinien on zawierać treści normatywne, a nie powtórzenie norm zawartych w innych przepisach. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2010 r. (sygn. akt II OSK 1930/09) takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Zatem skoro przepisy regulaminu mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, to także z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach normatywnych.

W ocenie Sądu, z treści art. 4 ust. 2 pkt 1a u.c.p.g. nie wynika uprawnienie dla lokalnego pracodawcy do wprowadzania bezwzględnie obowiązującego obowiązku prowadzenia selektywnej zbiorki odpadów ulegających biodegradacji. Gmina w tym zakresie została wyposażona w środki prawne (instrumenty), którymi może zachęcić właścicieli nieruchomości do dokonywania takiej selektywnej zbiorki. W ustawie brak jest także upoważnienia do nakazania określonych, jak wyżej, wzorów postępowania (zachowań), z odpadami. Wzory zachowania, o jakich jest mowa w Regulaminie ingerują bez odpowiedniej wyraźnej podstawy prawnej w prawa podmiotowe jednostki i ich wolność. Przytoczony zapis Regulaminu ma wprawdzie walor edukacyjny i poszerzający świadomość właścicieli nieruchomości na temat ograniczenia powstawania odpadów, niemniej jednak nałożenie takich obowiązków na właścicieli nieruchomości w regulaminie czystości i porządku w gminie nie ma podstaw prawnych. Wskazane postanowienia Regulaminu wykraczają poza wynikające z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. upoważnienie. Podstawy do ich ustanowienia nie stanowi zwłaszcza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g., który stanowi wprawdzie, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, mogą one jednak obejmować jedynie prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych. Jeśli zaś intencją Rady było wyłącznie poinformowanie mieszkańców o efektywnych sposobach na ograniczenie ilości wytwarzanych odpadów, to stwierdzić należy, że akt prawa miejscowego, którego zadaniem jest dokonanie władczej ingerencji w sferę wolności obywateli za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, nie może służyć jako przekaźnik komunikatów czy informacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 153/14).

Odnosząc się do zapisu § 6 ust. 1 tiret drugi Regulaminu, zgodnie z którym mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie pod warunkiem, jeżeli mycie dotyczy nadwozia samochodu, podnieść należy, że w myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. organ uchwałodawczy gminy upoważniony został wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Wymogi te muszą pozostawać jednak w odpowiedniej proporcji do założonego celu i stanowić jego realizację. Organ nie może ograniczać możliwości mycia tylko określonych części pojazdów poza myjniami, ponieważ takie działanie następuje z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Z prostego porównania treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 u.c.p.g. i wywodzących się z ustawy zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wynika, że treść omawianego przepisu Regulaminu, jako wkraczająca i ingerująca bez odpowiedniego upoważnienia w prawa podmiotowe jednostki, w tym w prawo własności, wychodzi poza zakres upoważnienia ustawowego. W ramach postanowień ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla lokalnego organu prawotwórczego do wprowadzania regulacji, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może dotyczyć wyłącznie mycia nadwozi samochodu. Taka norma ogranicza - w sposób prawem nieuzasadniony - prawo własności, a także zakres korzystania z nieruchomości i zakres przedmiotowych, dozwolonych zachowań (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia, II SA/Bd 877/18, dostępny w CBOSA). Poza tym wskazanie na możliwość mycia tylko nadwozia samochodu jest nieprecyzyjne, ponieważ w istocie nie wiadomo, mycie jakich elementów auta byłoby dozwolone. To z kolei powoduje, że przepis ten jest niejasny i zawiera pojęcie niedookreślone. Podobnie, w ocenie Sądu, zapis § 6 ust. 2 tiret pierwszy Regulaminu, zgodnie z którym naprawy pojazdów poza warsztatami mogą dotyczyć bieżącej konserwacji, z wyłączeniem napraw blacharsko-lakierniczych, narusza prawo. Sąd upatruje istoty tej wadliwości przede wszystkim w nieuprawnionym ograniczeniu możliwości dokonywania napraw pojazdów jedynie do napraw bieżących, a także z wyłączeniem napraw blacharsko–lakierniczych co stanowi pojęcie nieostre i wieloznaczne. Wprowadzając takie ograniczenia Rada przekroczyła ustawowe kompetencje wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. Natomiast Sąd nie uznaje, by § 6 ust. 1 i ust. 2 uchwały, w pozostałym zakresie normatywnym, naruszał art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g.

Wyjaśnić należy, że akt prawa miejscowego, jakim jest regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, nie może zawierać treści mających walor informacyjny. Przepisy zamieszczane w akcie prawa miejscowego, który jest aktem wykonawczym w stosunku do konkretnej delegacji ustawowej, muszą mieć charakter wiążący, a więc zawierać nakazy i zakazy, kształtujące zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, z uwzględnieniem specyfiki danej gminy. Dlatego nie ma racji bytu treść § 9 ust. 7 Regulaminu, w którym zamieszczono adresy stron internetowych i odesłano do tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Stawiguda w odniesieniu do Regulaminu PSZOK określającego zasady korzystania z PSZOK. O zbędności zamieszczania tego typu informacji w regulaminie, przekonuje także treść art. 3 ust. 2 pkt 9 u.c.p.g., który nakłada na gminę obowiązek udostępniania na stronie internetowej urzędu gminy oraz w sposób zwyczajowo przyjęty informacje o punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych, zawierające m.in. ich adresy i godziny przyjmowania odpadów.

Sąd podziela także stanowisko Prokuratora odnośnie istotnego naruszenia prawa w § 11 ust. 2 Regulaminu. Rację ma skarżący stwierdzając, że powyższy zapis stanowi istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., ponieważ wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Powyższy przepis nie pozwala Radzie Gminy na wskazywanie miejsca ustawienia pojemników oraz worków. Powtórzenie w omawianej regulacji materii ustawowej z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g z modyfikacją co do dostępności pojemników oraz worków dla podmiotu odbierającego odpady jest niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 2 tej ustawy.

Zasadny jest zarzut istotnego naruszenia prawa zapisami § 15 ust. 2 Regulaminu. Wynikający z niego obowiązek wyprowadzania psów na tereny wspólne na uwięzi przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a także narusza przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 122) oraz pomija wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W przeważającej części orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, że generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy i w kagańcu, jest zbyt rygorystyczny, gdyż nie uwzględnia cech i szczególnych uwarunkowań zwierzęcia (choroby, wieku, rozmiaru, cech biologicznych, fizjologii) i może w określonych sytuacjach prowadzić do zachowań niehumanitarnych, co stanowiłoby naruszenie ustawy o ochronie zwierząt. Jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne a w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą zasadę proporcjonalności naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej restrykcyjne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z 13 września 2012r. sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z 27 czerwca 2017r. sygn. II OSK 2980/15, wyrok WSA w Kielcach z 19 grudnia 2017r. sygn. II SA/Ke 748/17, wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2016r. sygn. IV SA/Po 61/16). Sądy administracyjne zwracają uwagę, że w przepisie art. 77 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2015 r., poz. 1094) jest mowa o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na uwięzi. Natomiast z art. 10 "a" ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 122) wynika wyłącznie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Nadto Sąd zwraca uwagę, że kwestionowane zapisy Regulaminu wprowadzają pojęcie "mieszaniec" oraz osób, "które są w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem". Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela egzekwowalny obowiązek nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie.

Reasumując, bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu są intencje, jakimi kierował się organ stanowiący gminy. Dlatego nawet jak najbardziej słuszne intencje organu, nakierowane na pożądaną w przyszłości zmianę sposobu gospodarowania odpadami, nie mogą zostać uwzględnione, jeżeli wskutek ich realizacji doszło do istotnego naruszenia obowiązującego prawa. Zauważyć w tym miejscu wypada, że konkretyzacja takich intencji organu stanowiącego musi być zgodna z prawem, a przyjęte w uchwale unormowania będące ich wyrazem, muszą być sformułowane w sposób jednoznaczny, jasny, czytelny i przede wszystkim niedyskryminujący żadnej grupy mieszkańców bez podstawy ustawowej.

Nieuprawnione są natomiast zarzuty skargi odnoszące się do § 1 Regulaminu. Skład sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni podziela bowiem pogląd prawny wyrażony w wyroku NSA z dnia 6 marca 2018 r. (sygn. I OSK 1855/17) stwierdzający, że odwoływanie się do traktowania rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania. Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (vide: T. Bąkowski "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z.Duniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). Naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków.

Z uwagi na stwierdzone uchybienie należało, w uwzględnieniu skargi, orzec jak w pkt I sentencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W pozostałej części Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy art. 119 w zw. z art. 120 p.p.s.a.