Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1500/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost- Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. i B.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3212/15 w sprawie ze skargi A.M. i B.M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] sierpnia 2015 r. nr [..] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt: IV SA/Wa 3212/15 oddalił skargę A.M. i B.M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] sierpnia 2015 r., nr [..] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [..] sierpnia 2006 r., nr [..] zatwierdził podział nieruchomości położonej w W. przy ul. [..] oznaczonej w ewidencji gruntów nr [..] z obrębu [..], w wyniku którego powstała m.in. działka nr [..] przeznaczona pod projektowaną ulicę [..], a decyzją z dnia [..] października 2007 r. zatwierdził podział oznaczonej w ewidencji gruntów nr [..] nieruchomości położonej w W. przy ul. [..], w wyniku którego powstała m.in. działka nr [..] przeznaczona pod projektowaną ulicę [..].

A.M. pismem z dnia 8 marca 2011 r. wystąpił z wnioskiem o odszkodowanie za działki [..] i [..], w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Decyzją z dnia [..] listopada 2013 r., nr [..] Prezydent m.st. Warszawy odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za w/w działki nie znajdując podstaw do zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i uznając, że w/w działki służą wyłącznie właścicielom nieruchomości przy ul. [..], zgodnie z warunkiem wskazanym w decyzjach podziałowych, określających, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione na drodze stanowiącej dojazd (dz. nr [..], [..]) odpowiednie służebności drogowe. Decyzje podziałowe stały się ostateczne, co oznacza, że nie zakwestionowano charakteru wydzielonych działek nr [..] i [..] jako dróg wewnętrznych. Co więcej Miasto stołeczne Warszawa nie jest wpisane jako właściciel w księgach wieczystych, a w sprawie brak dowodów, aby dotychczasowym właścicielom zostało odjęte prawo własności nieruchomości stanowiących przedmiot wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [..] lipca 2014 r., nr [..] uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, kwestionując stwierdzony brak podstaw do zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Powyższa decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] lipca 2014 r. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt: IV SA/Wa 171/15, wskazującego, że wobec braku wyjaśnienia sprawy i powołania jednoznacznej podstawy prawnej Sąd nie mógł odnieść się do kwestii istotnej dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, to jest czy w zaistniałym stanie sprawy zachodzi podstawa do ustalenia odszkodowania na rzecz skarżących, a w konsekwencji wydania decyzji o odszkodowaniu.

Wojewoda Mazowiecki, kolejną decyzją, z dnia [..] sierpnia 2015 r., nr [..], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przesądzające znaczenie w sprawie ma treść decyzji podziałowych, z których wynika jednoznacznie, że wydzielone działki nie zostały przeznaczone pod drogi publiczne, co skutkowałoby zastosowaniem art. 98 ust. 3 u.g.n. Nieruchomość będąca przedmiotem podziału została objęta Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Warszawa [..] nr [..] z dnia [..] września 2002 r. (Dz.U. Województwa Mazowieckiego nr 261, poz. 2603) i przeznaczona pod budowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z usługami I stopnia obsługi z zakresu handlu, usług bytowych i publicznych "M". Zdaniem organu nie budzi wątpliwości, że skoro z decyzji podziałowych wynika, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma nastąpić w drodze ustanowienia służebności przy zbywaniu działek, w tym także w drodze sprzedaży działek wraz ze sprzedażą udziału w prawie do gruntu stanowiącego drogę wewnętrzną, to wydzielona w wyniku podziału droga nie ma charakteru drogi publicznej. Własność działek nie przeszła także na m.st. Warszawa. Skoro ustalenia decyzji podziałowych nie zostały zakwestionowane, to w obecnym postępowaniu nie można na nowo ustalać treści rozstrzygnięcia decyzji o podziale nieruchomości.

Decyzja powyższa stała się przedmiotem skargi B.M. i A.M., którzy wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie art. 98 ust. 1 i 3, art. 99, art. 112 ust. 1 i 2, art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 1 Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 7, art. 8, art. 77, art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., art. 170 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że dla zasadności przyznania odszkodowania konieczne jest ustalenie, że z decyzji podziałowej wynika, że wydzielona działka gruntu została przeznaczona pod drogę publiczną, nie zaś pod drogę, której charakteru publicznego przypisać nie można. Tymczasem z decyzji podziałowych wydanych w sprawie wynika, że Prezydent m.st. Warszawy zatwierdził podział nieruchomości – działek [..] i [..] na [..] działek, z których dwie, o nr [..] i [..] zostały przeznaczone pod drogę, ale nie o charakterze publicznym. Podstawę takiego uznania stanowi treść decyzji, w których podziału dokonano pod warunkiem ustanowienia służebności, zgodnie z art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Działki te nie przeszły więc z mocy prawa na własność gminy, nie zostały bowiem przeznaczone pod drogi publiczne. Ustalenie, że podziału dokonano w oparciu o przepis, który nie powoduje przejścia własności wydzielonych działek na gminę (skarżący pozostają nadal właścicielami tych działek) wskazuje, że brak jest podstaw do przyznania odszkodowania. Skoro skarżący nie zakwestionowali decyzji podziałowych wydanych w oparciu o art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to zwalczanie w obecnym postępowaniu ustaleń, że działki zostały przeznaczone pod drogi wewnętrzne jest niemożliwe, brak jest kompetencji do podważenia ustaleń decyzji podziałowych. Sąd stwierdził, że decyzje podziałowe nie miały wpływu na zmianę właściciela nieruchomości, ani zakres władania nieruchomością, co wyklucza uznanie, że doszło do nieformalnego wywłaszczenia na cele drogowe, co potwierdzają także działania właścicieli, którzy ustanawiali stosowne służebności na rzecz nowych właścicieli wydzielonych działek.

Odnosząc się do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd wyjaśnił, że o rodzaju drogi decyduje decyzja podziałowa, a nie akt planistyczny. Dodatkowo Sąd zauważył, że wydzielanie działki drogowej zapewniającej komunikację nowopowstałych działek z drogami publicznymi pozostaje w interesie właściciela i przyszłych właścicieli działek. Także posiadanie drogi o charakterze wewnętrznym może leżeć w interesie właściciela nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli A.M. i B.M. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie doszło do wywłaszczenia skarżących, a co za tym idzie, nie należy się odszkodowanie, w sytuacji gdy w istocie nastąpiło pozbawienie skarżących praw do nieruchomości, poprzez ich faktyczne wywłaszczenie bez ustalenia odszkodowania;

- art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że działki zostały wydzielone jako drogi o charakterze niepublicznym, podczas gdy sam fakt, że dana ulica nie posiada statusu drogi publicznej, nie stanowi przeszkody dla konieczności wypłaty odszkodowania za przejętą działkę, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 98 ust. 1 ustawy powinna obejmować swym zakresem zarówno drogi, które mają dopiero powstać, jak i drogi już istniejące;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 1 § 1 i § 2 w związku z art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak rozpoznania i dokonania oceny wszystkich zarzutów podniesionych w skardze w zakresie nieprzyznania, że droga której dotyczy postępowanie jest drogą publiczną oraz jakoby fakt ten nie znajdował poparcia w dowodach dołączonych do odwołania strony, podczas gdy już w samej decyzji mowa jest o nieruchomości przeznaczonej pod drogę (ulicę [..]), a nadto sama droga ze względu na jej nieograniczoną dostępność dla osób trzecich ma charakter publiczny;

- art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. polegające na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego, w wyniku czego nastąpiło oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] sierpnia 2015 r. jak również stwierdzenie przez Sąd, że uzasadniona była ocena organu, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek wywłaszczenia pomimo że w praktyce skarżący utracili możliwość korzystania ze swojej nieruchomości, co przeczy zasadzie praworządności oraz słusznemu interesowi obywateli;

- art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom określonym w art. 141 § 4, polegające na braku przedstawienia w sposób wyczerpujący i logiczny powodu uznania, że nie doszło do wywłaszczenia i w konsekwencji skarżącym nie należy się odszkodowanie, podczas gdy decyzja ogranicza dysponowanie nieruchomością przez skarżących i ma niebagatelny wpływ na zakres władania nieruchomością w rozumieniu art. 140 k.c.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zawarto zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła w pierwszej kolejności zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 w związku z art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.

W odniesieniu do powyższego zarzutu przede wszystkim należy zauważyć, że przepis art. 1 p.p.s.a. stanowi, że "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne)" i nie zawiera pomniejszych jednostek redakcyjnych powołanych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny potraktował jednak wskazanie na art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. za omyłkę pisarską i uznał, że w istocie zarzut dotyczy, tak jak pozostałe dwa zarzuty naruszenia przepisów postępowania, przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), zwanej dalej p.u.s.a.

Zarzucając naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w powiązaniu z art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie wskazała na brak rozpoznania i dokonania oceny wszystkich zarzutów podniesionych w skardze w zakresie nieprzyznania, że droga, której dotyczy postępowanie, jest drogą publiczną oraz jakoby fakt ten nie znajdował poparcia w dowodach. W ten sposób sformułowany zarzut nie mógł być uwzględniony. Z treści tego zarzutu wynika, że skarżący kasacyjnie zarzucili sądowi oddalającemu skargę dokonanie błędnej kontroli zaskarżonej decyzji.

Wskazywany przepis art. 1 § 1 p.u.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...), zaś § 2 precyzuje zakres sprawowanej kontroli, przez wskazanie, że sprawowana jest ona pod względem zgodności z prawem (...). Powiązany z tym przepisem w zarzucie przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. zakreśla kompetencje sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej i stosowania ustawy p.p.s.a. Powołane przepisy wskazują w sposób generalny zakres, w jakim sądy administracyjne powołane są do rozstrzygania skarg na działalność/bezczynność organów.

Podkreślić należy, że dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być bowiem m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a.

Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy p.u.s.a. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, LEX nr 475570). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. nie wskazano.

W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., I OSK 471/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542). Sąd I instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11, LEX nr 1305511; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11, LEX nr 1298473). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12, LEX nr 1336047).

W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § i § 2 p.u.s.a. powiązano wprawdzie z zarzutem naruszenia przepisu art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., jednakże zarzut naruszenia tych przepisów także był nieskuteczny, co czyniło nieskutecznym zarzut naruszenia powiązanego z nimi przepisu art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a.

Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest bowiem również przepisem ogólnym o charakterze tylko kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; z dnia 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11, LEX nr 1083687). Jednakże, mimo że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069).

W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. powiązano z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skargi, jednakże w realiach niniejszej sprawy zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł odnieść skutku.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być bowiem skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Należy podkreślić, że obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi oznacza konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2012 r., I OZ 824/12, LEX nr 1247207). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może zatem uzasadniać nieuwzględnienie wszystkich zarzutów skargi (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 350/11, LEX nr 1081776) czy nieodniesienie się przez Sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2011 r., I OSK 1451/11, LEX nr 1133462). Jeżeli w uzasadnieniu wyroku sąd nie analizuje merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, to o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić tylko w sytuacji wykazania wpływu tego stanu rzeczy na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., II GSK 169/11, LEX nr 1219000).

Skarga kasacyjna nie mogła zatem odnieść skutku w zakresie, w jakim strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów, które osobno, jak i w powiązaniu nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, a zarzut naruszenia przepisu, który mógł stanowić taką podstawę okazał się niezasadny. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu.

Z podobnych względów nie był zasadny również drugi zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i powołanymi przepisami k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się podstaw do uchylenia zaskarżonego aktu, to nie można Sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1499/10; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Wprawdzie skarga kasacyjna wskazuje na zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., jednak treść zarzutu wskazuje, że naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie upatrują w nienależytym wykonaniu przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji, w wyniku czego nastąpiło oddalenie skargi, nie wskazując jakichkolwiek argumentów wyjaśniających uchybienia w zakresie rozpoznania sprawy przez organy administracyjne, których nie zauważył Sąd I instancji. Uzasadniając zarzut podniesiono bowiem, że wadliwe Sąd stwierdził, że organ słusznie ocenił, że nie zaszedł przypadek wywłaszczenia, pomimo że skarżący utracili możliwość korzystania ze swojej nieruchomości. Powołane przepisy k.p.a. zobowiązujące organ do prowadzenia postępowania zgodnie z zasadami legalności, praworządności i poszanowania interesu obywateli oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie mogły stanowić uzasadnienia dla twierdzenia, że w postępowaniu sądowym dokonano błędnej kontroli decyzji, w oparciu o przekonanie strony, że w sprawie doszło do wywłaszczenia, a wyłącznie to stanowiło uzasadnienie powołanego zarzutu.

Wreszcie nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób wyczerpujący i logiczny powodu uznania, że nie doszło do wywłaszczenia i że w konsekwencji skarżącym nie należy się odszkodowanie, podczas gdy decyzja ogranicza dysponowanie nieruchomością przez skarżących. Jak już wyżej wskazano za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego uznał stanowisko organu za prawidłowe, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej wywód poczyniony w uzasadnieniu wyroku jest logiczny i spójny. Sąd nie pominął w treści uzasadnienia zarzutów skargi, odnosząc się właściwie do istoty zaistniałego w sprawie problemu i wyjaśniając podstawy rozstrzygnięcia, a zatem konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Prawidłowość merytorycznego stanowiska Sądu I instancji nie może być skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy bowiem wskazać, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09), co jednak w realiach niniejszej sprawy nie miało miejsca. Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku.

Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 782) – dalej u.g.n., zgodnie z którym "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie" w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, według którego "Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem". Błędnej wykładni tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w przyjęciu, że nie doszło do wywłaszczenia skarżących w sytuacji, gdy w istocie nastąpiło pozbawienie skarżących praw do nieruchomości poprzez ich faktyczne wywłaszczenie. W istocie zatem zarzut ten dotyczy błędnego zastosowania (niezastosowania) powołanych przepisów w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Także drugi zarzut naruszenia prawa materialnego, chociaż sformułowany jako zarzut błędnej wykładni art. 98 ust. 1 u.g.n. dotyczy błędnego zastosowania tego przepisu. Strony skarżące kasacyjnie zarzucają bowiem wadliwe przyjęcie, że przedmiotowe działki zostały wydzielone jako drogi o charakterze niepublicznym, podczas gdy sam fakt, że dana ulica nie posiada statusu drogi publicznej, nie stanowi przeszkody dla konieczności wypłaty odszkodowania za przejętą działkę.

W związku z tym, że strony skarżące kasacyjnie kwestionują w istocie sposób zastosowania przepisów (bądź ich niezastosowania) w świetle ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, które są w ocenie stron skarżących kasacyjnie nieprawidłowe, należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Skoro strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie zakwestionowała skutecznie wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej, nie podważyła też skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji bierze pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny sprawy przyjęte przez Sąd I instancji. Skoro zatem Sąd I instancji przyjął, że w stanie faktycznym sprawy nie zaszły podstawy do uznania, że stronie może być przyznane odszkodowanie, ponieważ z decyzji podziałowych jednoznacznie wynika, że obie działki zostały wydzielone jako drogi, ale nie o charakterze publicznym, a podział został dokonany pod warunkiem ustanowienia służebności gruntowych (art. 99 u.g.n.), to stanowisko Sądu, według którego prawidłowe jest rozstrzygnięcie organu odwoławczego o odmowie ustalenia odszkodowania z tego powodu, jest stanowiskiem prawidłowym w realiach niniejszej sprawy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny wniesioną skargę kasacyjną, która pozbawiona była usprawiedliwionych podstaw oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.