Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 2763/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1a pkt 7 i 13, art. 2, art. 5 § 1 pkt 2, art. 19 § 2, art. 26 § 1, art. 29 § 2, art. 1a pkt 13
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 1 ust. 1, art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 17 ust. 1 pkt 5 i 6, art. 29, art. 39, art. 47 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 80 poz 526
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jednolity
article: art. 42 ust. 5, 5a i 6
journal: Dz.U. 1982 nr 35 poz 230
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
article: art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 41 poz 361
law: Ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy.
article: art. 185 § 1, art. 188, art. 209, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Kalamala (sprawozdawca), Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak, Sędzia del. NSA Zbigniew Romała, Protokolant Joanna Bańbura, po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Sz 317/12 w sprawie ze skargi [...] Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie z dnia 15 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) oddala skargę, 3) zasądza od [...] Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w W. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w sprawie.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Sz 317/12, w sprawie ze skargi Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie (zwanego dalej: "Ośrodkiem"), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie z dnia 15 lutego 2012 r. i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Gryfinie z dnia 20 grudnia 2011 r. w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych.

W uzasadnieniu orzeczenia podano, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w Gryfinie otrzymał od skarżącego tytuły wykonawcze wystawione wobec kilku osób fizycznych, dotyczące odpłatności za pobyt w Ośrodku. Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2011 r. organ egzekucyjny zwrócił wymienione tytuły wykonawcze Ośrodkowi wskazując, że tytuły te nie spełniają wymogu z art. 27 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.; zwanej dalej "u.p.e.a."), ze względu na błędne oznaczenie wierzyciela. Zdaniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w Gryfinie wierzycielem w niniejszym postępowaniu jest Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy.

Po rozpoznaniu zażalenia, Dyrektor Izby Skarbowej w Szczecinie postanowieniem z dnia 15 lutego 2012 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a. przez wierzyciela rozumie się podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku. Jednocześnie wyjaśnił, że z brzmienia art. 5 § 1 pkt 2 tej ustawy wynika, iż uprawnionym do żądania wykonania egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2, dla obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa jest m.in. organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku. Egzekucja ta jednak musi dotyczyć obowiązków wyszczególnionych w art. 2 u.p.e.a. Stosownie zaś do art. 2 § 1 pkt 1a u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają niepodatkowe należności, do których stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Organ przytoczył następnie art. 60 pkt 7 tej ustawy, zgodnie z którym środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są m. in. dochody pobierane przez samorządowe jednostki terytorialne na podstawie odrębnych ustaw, wskazując przy tym, że w kategorii tej mieszczą się opłaty związane z pobytem osoby przyjętej do izby, placówki lub jednostki Policji w myśl § 29 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania, zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 20, poz. 192 ze zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem"). Dalej organ powołał art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, wskazując, że według tego przepisu, organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego – wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa.

Dyrektor Izby Skarbowej w Szczecinie stwierdził ponadto, że Ośrodek nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i nie ma właściwości rzeczowej, o której mowa w art. 20 k.p.a. Organem takim stałby się dopiero po otrzymaniu upoważnienia, o którym mowa w art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; zwanej dalej: "u.s.g."), którym jednak Ośrodek nie dysponował (pełnomocnictwo załączone do zażalenia udzielone Dyrektorowi Ośrodka zostało bowiem wydane w oparciu o art. 47 ust. 1 u.s.g.). Według organu, zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązków w drodze egzekucji administracyjnej jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności – podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. W przedmiotowej sprawie – zdaniem organu – występuje tutaj organ gminy (Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy), której zadaniem własnym, w myśl art. 41 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jest prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych. To tylko w imieniu tego organu i z jego upoważnienia działają określone osoby. Również Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych nie ma statusu instytucji, jest tylko jednostką organizacyjną gminy powołaną do realizacji zadań określonych ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Fakt, że Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych jest samodzielną jednostką budżetową, nie czyni z niego organu administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., do stosowania którego odsyła art. 18 u.p.e.a. Organ podkreślił nadto, że wysokość opłat związanych z pobytem w Ośrodku jest ustalana przez organ gminy, jakim jest Rada Miasta Stołecznego Warszawy.

W skardze do sądu administracyjnego Ośrodek wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji zarzucając naruszenie art. 29 § 2 u.p.e.a., art. 1a pkt 13 u.p.e.a. w zw. z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 1955 r. w sprawie tablic i pieczęci urzędowych (Dz. U. Nr 47, poz. 316 ze zm.), art. 27 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a., art. 27b u.p.e.a. w zw. z art. 2a pkt 13 i art. 16c ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach urzędowych, art. 19 § 1 i § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 1a pkt 14 u.p.e.a. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej w zw. z art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a także art. art. 6, 7, 8, 12 i art. 62 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Szczecinie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w motywach rozstrzygnięcia podkreślił, że obowiązek uiszczenia opłaty jest następstwem doprowadzenia i pobytu w izbie wytrzeźwień, przy czym izbom wytrzeźwień służy z tego tytułu prawo pobierania lub potrącania tych opłat (art. 42 ust. 5 i art. 41 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi) oraz ustawowe prawo zastawu celem zabezpieczania "swych" należności (art. 41 ust. 4 w zw. z ust. 3 tej ustawy). Tak wyrażony obowiązek ponoszenia opłat umożliwia określenie podmiotów, na które ten obowiązek został nałożony, i jednocześnie pozwala na ustalenie podmiotów uprawnionych do ich pobierania, a zatem uprawnionych do żądania wykonania tego obowiązku. Źródło powstania obowiązku podlegającego egzekucji wynika zatem bezpośrednio z przepisów prawa, a jednocześnie wskazany jest konkretny podmiot, tutaj izba wytrzeźwień jako bezpośrednio zainteresowana wykonaniem tego obowiązku, jak wymaga tego art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Co więcej, prawodawca wprost w § 17 rozporządzenia, nakłada na dyrektora izby, względnie kierownika placówki, obowiązek wystawienia wezwania do pokrycia kosztów pobytu w terminie siedmiu dni – w przypadku osób nieposiadających w momencie zwalniania z izby, placówki lub jednostki Policji, środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów pobytu. Te elementy wyczerpują – zdaniem Sądu – ustawowe znamiona "wierzyciela" w rozumieniu art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., pozwalając przypisać taki status skarżącemu Ośrodkowi.

Sąd zaakcentował również, że choć w świetle art. 39 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, organy jednostek samorządu terytorialnego mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień, to nie budzi wątpliwości, że prawo pobierania opłat za doprowadzenie i pobyt w izbie oraz zabezpieczania tych należności w drodze ustawowego prawa zastawu przysługuje izbie wytrzeźwień, działającej przez jej dyrektora, który korzysta z tych uprawnień dla realizacji przewidzianych w ustawie celów.

Sąd zwrócił ponadto uwagę na szczególną pozycję procesową wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który w przeciwieństwie do wierzyciela w egzekucji sądowej nie jest dysponentem tego postępowania, a podmiotem zobowiązanym do podjęcia działań mających na celu zaspokojenie i wyegzekwowanie należności. Jednocześnie Sąd wskazał na użyte w art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. terminy określające wierzyciela jako: "podmiot, którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku" oraz "instytucję bezpośrednio zainteresowaną wykonaniem obowiązku".

Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że przez pobieranie opłat za korzystanie z izb wytrzeźwień należy rozumieć także podjęcie działań w celu wyegzekwowania opłat, co leży w interesie izby wytrzeźwień, skoro przychody z tych opłat są przeznaczone na finansowanie jej działalności i są uwzględniane w budżecie izb. W ocenie Sądu, możliwość uzyskania środków na działanie izby wytrzeźwień z budżetu jednostek samorządu terytorialnego – lub w pewnym zakresie z budżetu państwa, co wynika z art. 167 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – nie upoważnia Ośrodka do zaniechania działań w celu uzyskania należnych mu z mocy prawa świadczeń i rezygnacji z przymiotu wierzyciela, gdyż oznaczałoby to niezgodne z prawem scedowanie uprawnień finansowych, w zakresie których ustawodawca przyznał izbom samodzielność.

W skardze kasacyjnej Dyrektor Izby Skarbowej w Szczecinie wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), naruszenie następujących przepisów postępowania tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1a pkt 13 oraz art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, iż Ośrodek posiada status wierzyciela w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, a w związku z tym uprawniony jest do wystawiania tytułów wykonawczych we własnym imieniu, podczas gdy w przedmiotowej sprawie wierzycielem opłat za pobyt w ww. ośrodku jest inny podmiot, tj. Prezydent Miasta Warszawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uwzględnienia skargi i uchylenia postanowień organów;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku art. 29 § 1 i 2 oraz art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, iż organ egzekucyjny bezpodstawnie dokonał zwrotu tytułów wykonawczych z uwagi na to, iż nie wystąpiły uchybienia formalne w ich treści, podczas gdy w tytułach wykonawczych jako wierzyciela wskazano błędnie Ośrodek, w sytuacji gdy wierzycielem w sprawie był Prezydent Miasta Warszawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uwzględnienia skargi i uchylenia postanowień organów;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, iż art. 41 ust. 3 i 4 art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz § 16, § 17 i § 29 rozporządzenia Minister Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie, nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostką samorządu terytorialnego nadają Ośrodkowi przymiot wierzyciela, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uwzględnienia skargi i uchylenia postanowień organów;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pozostawienie przez Sąd poza zakresem oceny postanowień § 6 Statutu Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych, stanowiącego załącznik do uchwały Nr LXVII/2101/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie zmiany nazwy i statutu Izby wytrzeźwień w m.st. Warszawie - jednostki organizacyjnej miasta stołecznego Warszawy oraz treści udzielonego przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawa w dniu 3 lutego 2010 r. Dyrektorowi Ośrodka pełnomocnictwa, z których wynika umocowanie dla Ośrodka do działania w imieniu i na rzecz Prezydenta, co nie jest. równoznaczne z przyznaniem - umocowanemu podmiotowi przymiotu wierzyciela, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uwzględnienia skargi i uchylenia postanowień organów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii, czy na gruncie przepisów Ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych posiada status wierzyciela dla przymusowego dochodzenia należności za pobyt w tym Ośrodku, a co za tym idzie, czy był uprawniony do wystawienia w tym zakresie we własnym imieniu tytułu wykonawczego.

Problem ten budził wcześniej wątpliwości i był przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Obecnie w zdecydowanie dominującym nurcie tego orzecznictwa, który akceptuje również skład orzekający w niniejszej sprawie, uznano, że Ośrodek nie jest wierzycielem uprawnionym do wystawienia administracyjnego tytułu wykonawczego. Kompetencja w tym zakresie przysługuje organowi wykonawczemu gminy, tj. w tym przypadku Prezydentowi Miasta Warszawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2555/12, z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II FSK 3059/11, z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II FSK 540/12, z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt II FSK 733/12, z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt II FSK 949/12, z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt II FSK 1568/12, z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II FSK 1601/12).

Zatem wyjaśnić należy, że w art. 1a pkt 13 u.p.e.a. zdefiniowano wierzyciela jako podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Przez organ egzekucyjny rozumie się natomiast organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków, służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczenia wykonania tych obowiązków (art. 1a pkt 7 u.p.e.a.). Nadto, w art. 1a pkt 14 tej ustawy wskazano, że przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego rozumie się odpowiednio wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa.

Przepis art. 2 u.p.e.a. określa, jakie obowiązki podlegają egzekucji administracyjnej, wymieniając, m.in. należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw (pkt 5).

Natomiast art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. stanowi, że dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynność – podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku.

Powyższe oznacza, że organ egzekucyjny jest zobowiązany do ustalenia, czy podmiot występujący o wszczęcie egzekucji, jest podmiotem w zakresie właściwości którego znajdują się sprawy wykonywania obowiązków danego rodzaju. Tym samym o tym, czy konkretny organ lub instytucja mogą pełnić w postępowaniu rolę wierzyciela, decydować będą przepisy określające zakres ich działania (por. P. Przybysz, Administracyjne środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, LEX 2012, s. 167).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 5 i 6 u.s.g., do zadań własnych gminy należy zaspokajanie potrzeb wspólnoty w zakresie ochrony zdrowia i pomocy społecznej.

Jeden ze sposobów takiego działania został wskazany w ustawie o wychowaniu w trzeźwości. Ustawa ta w art. 1 ust. 1 stanowi, że organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Natomiast w art. 39 tejże ustawy ustawodawca stwierdził, że organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50 000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Izby wytrzeźwień są więc jednostkami organizacyjnymi prowadzących je gmin.

Jak wynika ze statutu Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych, Ośrodek ten jest jednostką organizacyjną m.st. Warszawy, nieposiadającą osobowości prawnej oraz jest jednostką budżetową w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych, pełniącą funkcję izby wytrzeźwień w rozumieniu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Z brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, z późn. zm.) wynika, że dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe należą do dochodów własnych gminy.

Za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień lub jednostce Policji pobierane są opłaty (art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości). Egzekucja tych należności następuje w trybie przepisów u.p.e.a. (art. 42 ust. 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości). Natomiast minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, trybu doprowadzania i przyjmowania osób, o których mowa w art. 40, do izb wytrzeźwień, jednostek Policji, innych placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz zwalniania z tych izb, jednostek i placówek, a także organizacji izb wytrzeźwień oraz innych placówek, z uwzględnieniem wymagań dotyczących kwalifikacji pracowników i warunków technicznych pomieszczeń, zakresu opieki zdrowotnej nad doprowadzonymi tam osobami oraz maksymalnej wysokości opłat związanych z pobytem w izbie wytrzeźwień, innej placówce utworzonej lub wskazanej przez jednostkę samorządu terytorialnego lub w jednostce Policji (art. 42 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości).

W wydanym w wykonaniu powyższej delegacji ustawowej rozporządzeniu MZ z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie izb wytrzeźwień postanowiono, że osobom nieposiadającym w momencie zwalniania z izby, placówki lub jednostki Policji środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów pobytu dyrektor izby, kierownik placówki lub komendant jednostki Policji wystawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni (§ 17). Maksymalna wysokość opłaty związanej z pobytem osoby przyjętej do izby, placówki lub jednostki Policji wynosi 250 zł (§ 29). Indywidualne więc określenie wysokości opłaty jest obowiązkiem dyrektora izby i podejmowane jest każdorazowo w zarządzeniu o potrąceniu z depozytu, bądź w wystawianym przez niego wezwaniu do zapłaty, z pouczeniem o możliwych konsekwencjach w zakresie egzekucji.

Jak z powyższego wynika, Ośrodek jest jednostką organizacyjną m.st. Warszawy, podległą Prezydentowi, który w stosunku do jej kierownika i pracowników sprawuje uprawnienia zwierzchnika służbowego (art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy - Dz. U. Nr 41, poz. 361, z późn. zm.). Oznacza to, że kierownik izby wytrzeźwień (Ośrodka) wykonuje swoje zadania nie we własnym imieniu, lecz z upoważnienia prezydenta miasta. Wobec powyższego należy zaakceptować tezę, że to Prezydent jest organem m.st. Warszawy, uprawnionym do określania i pobierania, za pośrednictwem podległego mu dyrektora Ośrodka, należności za pobyt w izbie wytrzeźwień, stanowiących dochód tej jednostki samorządu terytorialnego.

Uprawnieniem dyrektora Ośrodka jest jedynie pobranie opłaty za pobyt w Ośrodku lub wezwanie do pokrycia kosztów. Opłaty pobierane są w imieniu i na rzecz organów samorządu terytorialnego. Nie jest to jednak jednoznaczne z uprawnieniem dyrektora Ośrodka do wystawiania tytułów wykonawczych jako wierzyciel. Zakres kompetencji i działania dyrektora Ośrodka określa pełnomocnictwo udzielone mu na podstawie art. 47 ust. 1 u.s.g.

Stanowisko powyższe koresponduje z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym na tle sporu kompetencyjnego w sprawie o sygn. akt II FW 4/11, w którym to Prezydent m.st. Warszawy, a nie Naczelnik Urzędu Skarbowego Warszawa-Mokotów, uznany został za organ właściwy rzeczowo na podstawie art. 19 § 2 u.p.e.a do prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności z tytułu opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień m.st. Warszawy. Na treść tego rozstrzygnięcia decydujący wpływ miało uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że to właśnie Prezydent m.st. Warszawy jest uprawniony do określania i pobierania opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień. Tym samym, to ten organ jest organem bezpośrednio zainteresowanym w wykonaniu obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Zasady finansowania działalności izb wytrzeźwień ze środków podmiotów korzystających z ich usług, a wobec powyższego interes faktyczny dyrektora Ośrodka w prawidłowej realizacji pobieranych opłat, nie może stanowić argumentu przesądzającego o przyznaniu mu uprawnień do samodzielnego wystawiania tytułów wykonawczych. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że należności z tytułu opłat stanowią dochód gminy. Organem wykonawczym gminy stosownie do art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.s.g., jest prezydent miasta i to on sam lub jednostki organizacyjne gminy w jego imieniu i z jego upoważnienia uprawnione są do wystawiania tytułów wykonawczych w zakresie obowiązków objętych ich kompetencjami.

Fakt posiadania przez dyrektora Ośrodka pełnomocnictwa do kierowania statio municipii m.st. Warszawy – Ośrodkiem dla Osób Nietrzeźwych, w tym reprezentowania przed sądami, organami administracji publicznej i organami egzekucyjnymi, we wszystkich postępowaniach sądowych, administracyjnych i egzekucyjnych, nie upoważnia dyrektora Ośrodka do wystawiania w imieniu Prezydenta m.st. Warszawy tytułów wykonawczych celem dochodzenia należności za pobyt w Ośrodku, uprawnia jedynie do reprezentacji Prezydenta w postępowaniach egzekucyjnych związanych z działalnością kierowanego przez siebie Ośrodka.

Ponieważ tytuł wykonawczy został wystawiony przez Dyrektora Ośrodka w imieniu własnym, czego dowodzi oznaczenie wierzyciela w tytule – "Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych Warszawie" (pieczęć podłużna), jest on wadliwy i narusza art. 29 § 2, art. 1a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

Należy przypomnieć, że opłaty za pobyt w Ośrodku są dochodami gminy na podstawie art. 54 ust. 1 u.s.g., gdyż do jednostek samorządu terytorialnego należą realizowane przez nie zadania wynikające z ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Powyższe dowodzi, że skoro opłata ta jest dochodem gminy, to tym samym gmina jest wierzycielem, który może dochodzić jej przez swoje organy wykonawcze (prezydent) lub inne, ale posiadające umocowanie w tym zakresie.

Uprawnienia Dyrektora Ośrodka są pochodne od uprawnień Prezydenta m.st. Warszawy, który reprezentuje Prezydenta i tylko w granicach zakreślonych art. 47 ust. 1 u.s.g. oraz zgodnie z treścią pełnomocnictwa może działać za gminę jako kierownik jednostki organizacyjnej. Należy podkreślić, że z uwagi na treść art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.s.g., który stanowi, że prezydent miasta jest organem wykonawczym gminy, to tytuł wykonawczy wystawia sam lub jednostki organizacyjne gminy wystawiają w jego imieniu i z jego upoważnienia.

Należy więc wskazać, że Ośrodek nie jest organem gminy, nie jest też wierzycielem, nie posiadał więc prawa do wystawienia tytułu wykonawczego we własnym imieniu w zakresie dochodzenia należności z tytułu opłat za pobyt w Ośrodku. Tym samym, wystawiony przez Dyrektora Ośrodka tytuł wykonawczy jest wadliwy i uzasadniał odmowę prowadzenia postępowania egzekucyjnego poprzez jego zwrot wystawcy.

Przepis art. 29 u.p.e.a. nakłada na organ egzekucyjny obowiązek badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej, który obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. W niniejszej sprawie opłata za pobyt w Ośrodku mieściła się w kategorii należności, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a., bowiem art. 42 ust. 5 i 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości wprost przesądzają o dopuszczalności egzekucji administracyjnej w rozważanej sprawie. Tytuł wykonawczy musi jednak odpowiadać prawu. Bezspornym pozostaje, że egzekucję administracyjną wszczyna organ egzekucyjny na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu egzekucyjnego (art. 26 § 1 u.p.e.a.). W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zaistniała.

Końcowo należy wskazać, że w dniu 24 czerwca 2013 r. skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie o sygn. akt I FPS 1/13, podjął uchwałę, w której przesądzono, że w świetle art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535, z późn. zm.), gminne jednostki budżetowe nie są podatnikami podatku od towarów i usług.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 188 P.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uznając, że w sprawie nie zachodziły naruszenia przepisów postępowania – orzekł o oddaleniu skargi.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209

P.p.s.a. w związku z art. 204 pkt 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b i c oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).