Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1195/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] czerwca 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), na skutek odwołania T. P. utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2021 r. [...] o odmowie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej, z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gruntów rolnych, będących własnością T. P. o łącznej powierzchni 0,1815 ha, stanowiącej działkę nr [...], położoną w obrębie ewidencyjnym B. , gmina B. , sklasyfikowanych jako łąki trwałe klasy Ł V, Ł IV oraz gruntów rolnych zabudowanych Br-Ł V i Br-Ł VI pochodzenia organicznego oznaczonych symbolem - 2 z Emt.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało następujące okoliczności sprawy:

T. P. wnioskiem z [...] sierpnia 2018 r. wystąpił z o wydanie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej działki oznaczonej numerem ewid. [...] położonej w obrębie B. , gmina B. , z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] Starosta [...] zezwolił na wyłączenie z produkcji rolniczej, z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gruntów rolnych, będących własnością T. P. o łącznej powierzchni 0,1815 ha, stanowiących działkę nr [...], położonych w obrębie ewidencyjnym B. , gmina B. , sklasyfikowanych jako łąki trwałe klasy Ł V, Ł VI, Br-Ł V i Br-Ł VI o łącznej powierzchni 0,1815 ha, pochodzenia organicznego, oznaczonych symbolem - 2z Emt. Decyzja stała się ostateczna [...] sierpnia 2018 r., została sprostowana postanowieniem z [...] września 2018 r.

T. P. pismem z [...] listopada 2018 r. złożył oświadczenie, że w sierpniu 2018 r. zostały rozpoczęte prace budowlane związane z realizacją budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce oznaczonej numerem ewid. [...]. Starosta [...] pismem z [...] listopada 2018 r., [...] wystąpił do wnioskodawcy o udzielenie informacji w jakim celu zostało złożone ww. oświadczenie oraz czy po wydaniu decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej działki nr [...] w obrębie ewid. B. , uzyskał pozwolenie na budowę, bądź dokonał zgłoszenia zamiaru budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego? T. P. pismem z [...] grudnia 2018 r. wyjaśnił, że oświadczenie związane było z treścią decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2018 r. zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej, gdzie został zobowiązany do pisemnego poinformowania. Wyjaśnił jednocześnie, że rozpoczęcie prac budowlanych na działce [...] związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w sierpniu 2018 r. nastąpiło na podstawie decyzji z [...] czerwca 2018 r. przenoszącej na jego rzecz prawa i obowiązki wynikające ze zgłoszenia dokonanego przez K. i J. P. dotyczącego zamiaru budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej wraz ze szczelnym bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe o pojemności V= 10 m3 (...). Rozpoczęcie przez niego przedmiotowych prac budowlanych stanowiło kontynuację prac wcześniej wykonanych przez poprzedników prawnych na podstawie wymaganych dokumentów, stosowanych zgłoszeń i braku sprzeciwu właściwych organów". Na tej podstawie Starosta [...], po wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty za wyłączenie gruntu rolnego z produkcji, ustalił w Wydziale Budownictwa Starostwa Powiatowego w B., że zostało przyjęte zgłoszenie na budowę w ramach siedliska rolnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej wraz ze szczelnym bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe o pojemności V=10 m3 na terenie działki [...] (numer działki przed podziałem geodezyjnym) w miejscowości B. , gmina B. jako I Etap inwestycji polegającej na budowie gospodarstwa (siedliska) składającego się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gospodarczego z magazynem i budynku stajni na działce nr [...] w miejscowości B. . Następnie decyzją nr [...] z [...] czerwca 2018 r. zgłoszenie zamiaru budowy zostało przeniesione na rzecz nowego właściciela. Ponadto wskazano, że na pozostałe Etapy inwestycji nie zostały wydane żadne decyzje administracyjne i nie zostały przeniesione na rzecz nowego właściciela. Decyzją z [...] lutego 2019 r. znak [...] Starosta [...] odmówił wydania decyzji naliczającej opłaty roczne za wyłączenie gruntu chronionego z produkcji rolniczej, stanowiącego działkę oznaczoną w ewidencji nr [...] w obrębie ewid. B. , gmina B. z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, sklasyfikowanego w ewidencji jako łąki trwałe klasy ŁV, ŁVI, Br-ŁV, Br-ŁVI, pochodzenia organicznego. Na skutek odwołania strony, decyzją [...] maja 2019 r., znak: [...] SKO w B. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] marca 2020 r., znak: [...] Starosta [...] ustalił opłatę roczną z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej, z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gruntów rolnych sklasyfikowanych jako łąki trwałe klasy ŁV, ŁVI oraz gruntów rolnych zabudowanych Br-ŁV, Br-ŁVI, pochodzenia organicznego o łącznej powierzchni 0,1815 ha, stanowiących działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...], w obrębie ewid. B. , gmina B. . Organ opisał przeprowadzane czynności i zgromadzony przez Starostę we współdziałaniu z innymi organami materiał dowodowy

Decyzją z [...] stycznia 2021 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze z urzędu stwierdziło nieważność decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] o wyłączeniu ww. gruntu rolnego (działki nr [...]) z produkcji. Z kolei decyzją z [...] stycznia 2021 r. [...] Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Starosty [...] z [...] marca 2020 r., znak: [...] o naliczeniu opłaty z tytuły wyłączenia gruntu z produkcji. W uzasadnieniu powyższych decyzji nadzorczych stwierdzono, że T. P. w wyniku umowy darowizny oraz na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] czerwca 2018 r., znak: [...] przejął niezmienione prawa i obowiązki wynikające ze zgłoszenia dokonanego przez poprzednich inwestorów (K. i J. P.). Tym samym następuje kontynuacja rozpoczętej inwestycji polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego jako I etapu inwestycji, której warunki zabudowy określa decyzja z [...] lipca 2011 r. Wójta Gminy B. , znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy w zabudowie zagrodowej dla budowy gospodarstwa - siedliska, w tym domu mieszkalnego jednorodzinnego.

Na skutek odwołania strony. decyzją z [...] marca 2021 r. znak: [...] SKO utrzymało w mocy decyzję własną z [...] stycznia 2021 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, w związku z ostatecznym stwierdzeniem nieważności decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntu rolnego z produkcji, decyzją z [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] Starosta [...] odmówił wydania zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej, z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gruntów rolnych, będących własnością T. P. o łącznej powierzchni 0,1815 ha, stanowiącej działkę nr [...], położoną w obrębie ewidencyjnym B. , gmina B. , sklasyfikowanych jako łąki trwałe klasy Ł V, Ł IV oraz gruntów rolnych zabudowanych Br-Ł V i Br-Ł VI pochodzenia organicznego oznaczonych symbolem - 2 z Emt.

W odwołaniu od powyższej decyzji T. P., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił naruszenie art. 6-9, art. 77 k.p.a., poprzez wydanie negatywnej decyzji w oparciu o te same okoliczności, dowody i ustalenia, które posłużyły Staroście do wydania pozytywnej decyzji [...] marca 2020 r. ustalającej opłatę roczną z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej przedmiotowej działki oraz naruszenie art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez uznanie, że zmiana ta może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uzasadniając wskazane na wstępie rozstrzygnięcie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że zgodnie z danymi z rejestru gruntów oraz mapą glebowo – rolniczą, teren przeznaczony do wyłączenia, stanowi łąki trwałe klasy ŁV o powierzchni 0,0071 ha, łąki trwałe klasy ŁVI o powierzchni 0,0074 ha, grunty rolne zabudowane klasy Br-ŁV o powierzchni 0,0817 ha oraz grunty rolne zabudowane klasy Br-ŁVI o powierzchni 0,0853 ha, pochodzenia organicznego, oznaczony symbolem - 2 z Etm. Dla terenu, na którym położona jest ww. działka gmina B. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy inwestycji objętej wnioskiem nastąpiło w drodze decyzji Wójta Gminy B. nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] ustalającej dla K. i J. P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie gospodarstwa (siedliska) składającego się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gospodarczego z magazynem i budynku stajni o łącznej obsadzie do 40 DJP wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb ewid. B. , gmina B. . Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2011 r.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.) gruntami rolnymi są grunty: 1) określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne; 2) pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa; 3) pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu; 4) pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych; 5) parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi; 6) rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych; pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi; 8) zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa; 9) torfowisk i oczek wodnych; 10) pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Ponadto w myśl art. 4 pkt 11 ww. ustawy przez wyłączenie gruntów z produkcji - rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Mając powyższe na uwadze SKO w B. stwierdziło, że w stosunku do gruntów działki oznaczonej numerem ewid. [...] położonej w obrębie B. , gm. B. nie jest wymagane wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej, gdyż inwestycja w ramach zabudowy zagrodowej nie stanowi zmiany przeznaczenia ww. gruntu. T. P. przejął niezmienione prawa i obowiązki wynikające ze zgłoszenia swoich poprzedników -inwestorów w osobie jego darczyńców, a utworzenie siedliska nie spowoduje wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. Zmiana sposobu zagospodarowania terenu mogłaby nastąpić jedynie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub nowej decyzji o warunkach zabudowy, co nie nastąpiło w niniejszej sprawie.

T. P., reprezentowany przez radcę prawnego M. K., w skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania:

- art. 7, 8, 9, 11 oraz 77 § k.p.a., poprzez wydanie decyzji negatywnej w oparciu o te same okoliczności i wnioski, które przedstawione zostały w decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] oraz brak wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia organu odwoławczego;

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji, przede wszystkim brak wskazania okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzją oraz powołanie się w treści uzasadnienia na te same wnioski i motywy, które przedstawione zostały w decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2021 r.,

2) przepisów prawa materialnego:

- art. 4 pkt 6 i 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez uznanie, że nie nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania terenu, że zmiana ta może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy;

- art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez uznanie, że inwestycja prowadzona na działce oznaczonej nr ewide[...] położonej w obrębie B. , gm. B. nie stanowi zmiany przeznaczenia gruntu i nie powoduje wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej.

Z tych powodów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i wydanie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej przedmiotowej działki rolnej z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W uzasadnieniu skargi ogólnie rozwinięto argumentację zarzutów. Zwrócono uwagę, że argumentacja skarżonej decyzji powiela argumentację uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, co stanowi istotne naruszenie wskazanych zasad postępowania administracyjnego. Skarżący nie uzyskał nadto stosownej informacji jakie czynności czy działania należałoby podjąć czy jakie decyzje uzyskać by móc dokonać wnioskowanej zmiany? W ocenie skarżącego zrobił wszystko, co zrobić mógł by organ dokonał aktualizacji ewidencji gruntów. W myśl art. 4 pkt 11 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez "wyłączenie gruntów z produkcji" rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Organ nie ustala więc czy na danym gruncie faktycznie prowadzona była produkcja rolna czy leśna, lecz czy rozpoczęto inne niż rolne i leśne użytkowanie gruntu. Przyjmuje się, że jakakolwiek aktywność, która nie ma żadnego związku z prowadzeniem gospodarki leśnej, stanowi o wyłączeniu gruntu z produkcji leśnej. Przy tym wobec wskazania w definicji zawartej w cytowanym przepisie, iż ustawodawcy chodzi o rozpoczęcie innego niż leśne użytkowania gruntu, nie pozostawia wątpliwości fakt, że dla uznania, iż nastąpiło faktyczne wyłączenie z produkcji leśnej, musi również zostać podjęte jakieś działanie, które uniemożliwia prowadzenie produkcji leśnej na takim gruncie. W doktrynie przyjmuje się, że faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej czy leśnej następuje już poprzez wbicie szpadla w ziemię w celu rozpoczęcia budowy domu. W niniejszej sprawie, skarżący na przedmiotowej działce rozpoczął budowę domu mieszkalnego i nigdy już nie będzie mogła być na niej prowadzona działalność rolnicza. Jakie zatem okoliczności przemawiają za aktualizacją danych objętych ewidencją gruntów i budynków?

Wyjaśniono, że zamierzenie inwestycyjne w ramach zabudowy zagrodowej, która nie przyczynia się do rozpoczęcia innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów, realizowane było przez poprzedników prawnych skarżącego. W wyniku podziału działki rolnej nr [...] w m. B. powstała m.in. działka nr [...], która decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] marca 2018 r. (znak [...]), uległa podziałowi na działki nr [...], co skutkowało zmianą przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Na skutek przeniesienia na skarżącego, niebędącego rolnikiem ani nie prowadzącego gospodarstwa rolnego, rozpoczętej już budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej. Do Starosty [...] wpłynęło [...] sierpnia 2015 r. zgłoszenie poprzedników prawnych skarżącego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...], z której ostatecznie wyodrębniona została działka nr [...]. Organ I instancji pozytywnie rozpatrzył wniosek skarżącego o przeniesienie na jego rzecz praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia dokonanego przez jego poprzedników prawnych, dotyczącego zamiaru budowy budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...]. Stąd niezrozumiałe jest przyjęcie przez organ odwoławczy, iż grunt, na którym obecnie budowany jest dom mieszkalny może służyć w celach rolniczych. Skarżący musi uzyskać zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów, na których planuje budowę budynku mieszkalnego. Nie mógł przy tym wyłączyć tego gruntu w oparciu - jak przyjęto w uzasadnieniu decyzji Kolegium - o plan miejscowy czy decyzję o warunkach zabudowy. Plan bowiem dla tej nieruchomości nie obowiązuje, a warunki zabudowy zostały wydane dla poprzedników prawnych skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2021 r. (znak [...]) utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2021 r. o odmowie wydania zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej, z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego gruntów rolnych, o powierzchni 0,1815 ha, stanowiących działkę nr [...], położoną w obrębie ewid. B. , gmina B. , sklasyfikowanych jako łąki trwałe klasy ŁV, ŁIV oraz gruntów rolnych zabudowanych Br-Ł V i Br-Ł VI pochodzenia organicznego oznaczonych symbolem - 2 z Emt.

Na wstępie należy wskazać, że decyzje organów administracji obydwu instancji w niniejszej sprawie zostały wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem T. P. z [...] sierpnia 2018 r. Uprzednio bowiem decyzją z [...] stycznia 2021 r. (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność pierwotnej decyzji Starosty w tej sprawie z dnia [...] sierpnia 2018 r. (znak [...]) zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej spornego gruntu rolnego, z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Decyzja nadzorcza Kolegium została utrzymana w mocy ostateczną decyzją tego organu z [...] marca 2021 r. (znak [...]). Sądowi z urzędu wiadomym jest, że wyrokiem z [...] listopada 2021 r. sygn. II SA/Bd 785/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę T. P. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wyrok ten jest prawomocny.

W myśl art. 170 p.p.s.a, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Niniejsza sprawa jest bez wątpienia tożsamą sprawą administracyjną, niezależnie od tego że przedmiot oceny Sądu stanowiły decyzję wydane w trybie nadzwyczajnym. W świetle art. 170 p.p.s.a. nie tyle istotne jest bowiem, jakich konkretnych aktów administracyjnych dotyczyło postępowanie sądowe zakończone wydaniem prawomocnego orzeczenia, lecz jakiego rodzaju zagadnienia powstałe na tle konkretnego stanu faktycznego zostały nim przesądzone. Wyrażona ocena prawna przez właściwy w danej sprawie sąd winna być respektowana, zaś art. 170 p.p.s.a. jest tego gwarancją procesową.

W konsekwencji w sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym orzeczeniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 252/21, z 7 września 2021 r. sygn. II OSK 3133/18, z 21 grudnia 2021 r. sygn. III OSK 833/21).

W wyroku z 23 listopada 2021 r. sygn. II SA/Bd 785/21 tutejszy Sąd przesądził, że na mocy art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej "u.o.g.r.l.") ustawodawca postanowił wyraźnie, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, przeznaczonych na cele nierolnicze może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.

Wyłącznie z produkcji rolnej zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l., zgodnie z którym przez "wyłączenie gruntów z produkcji" rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat." Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l. gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. W art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l. ustawodawca przyjął zatem fikcję braku zmiany przeznaczenia gruntu rolnego pod budynkiem mieszkalnym lub innym budynkiem (urządzeniem) służącym wyłącznie produkcji rolniczej, jednak tylko wtedy, gdy wchodzą one w skład gospodarstwa rolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2009 r. sygn. I OSK 141/08). Sąd zważył, że z zestawienia art. 4 pkt 11 oraz art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l. jasno wynika, że budowa na gruncie rolnym budynku mieszkalnego związanego z gospodarstwem rolnym nie powoduje wyłączenia gruntu pod takim budynkiem z produkcji rolnej. W konsekwencji w sposób oczywisty brak jest przesłanki do orzekania o wyłączeniu z produkcji rolnej gruntu znajdującego się pod budynkiem mieszkalnym wchodzącym w skład gospodarstwa rolnego. Orzeczenie w takiej sytuacji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej jest zatem rażącym naruszeniem prawa tj. art. 11 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 11 i art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l.

Sąd przesądził, że wydanie decyzji Starosty z [...] sierpnia 2018 r. o wyłączeniu gruntu działki [...] nastąpiło z wyżej opisanym rażącym naruszeniem prawa – skoro na gruncie tym, klasyfikowanej jako grunt rolny, trwa budowa budynku mieszkalnego przeznaczonego do użytkowania jako budynek siedliska w ramach gospodarstwa rolnego.

Nie było kwestionowane w sprawie, że budowa budynku mieszkalnego (wznoszonego na gruncie opisywanym w momencie rozpoczęcia budowy jako działka nr [...], a obecnie jako działka nr [...]) jest prowadzona w oparciu o warunki zabudowy wydane dla inwestycji polegającej na "budowie gospodarstwa (siedliska) składającego się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego" (decyzja Wójta Gminy B. z [...] lipca 2021 r. nr [...], zgłoszenie budowy z [...] sierpnia 2015 r. wraz z towarzyszącymi mu dokumentami). Nie jest także kwestionowane w sprawie, że nie doszło do zmiany przeznaczenia budowanego budynku – nadal przeznaczeniem budynku jest zapewnienie mieszkania w ramach gospodarstwa rolnego (siedlisko).

Na podstawie akt sprawy Sąd stwierdził, że Skarżący jest zarejestrowany w ewidencji producentów rolnych od [...] marca 2012 r. oraz jest właścicielem/współwłaścicielem gruntów rolnych o powierzchni 6,5019 ha, z których część przekraczającą 1 ha stanowią działki powstałe po podziale działki nr [...] (por. informacja z ewidencji gruntów; § 1 pkt 8 i § 4 ust. aktu darowizny z [...] marca 2019 r. dot. działek o powierzchni 4,6195 ha). Przesądzone zostało, że w tych okolicznościach sprawy nie nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntów działki nr [...]. Skarżący realizuje inwestycję – budynek mieszkalny, który jest przeznaczony do użytkowania jako budynek w ramach gospodarstwa rolnego (część siedliska). Skarżący posiada grunty, których rodzaj i powierzchnia pozwalają na prowadzenie gospodarstwa rolnego, jest też zarejestrowany jako producent rolny. Związek realizowanego budynku z gospodarstwem rolnym należy uznać za zachowany, zważywszy że Skarżący stał się właścicielem znacznej części (ponad 4 ha) tych samych gruntów, które w momencie zgłoszenia budowy stanowiły gospodarstwo rolne dla którego wznoszony budynek miał stać się częścią siedliska (wówczas grunty te stanowiły działkę nr [...]).

Sąd podzielił stanowisko SKO, zgodnie z którym podział działki ewidencyjnej, w świetle art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l., sam w sobie nie powoduje wyłączenia wyodrębnionej działki z produkcji rolnej. Budowa zatem na gruncie rolnym, budynku przeznaczonego do użytkowania jako budynek mieszkalny w ramach siedliska, nie powoduje konieczności orzekania o wyłączeniu gruntu pod takim budynkiem z produkcji rolnej.

Stwierdzić należy, że zasadniczo zbieżne z powyższym stanowisko zostało wyrażone w zaskarżonej decyzji SKO oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Kolegium ograniczyło się do szczegółowego przytoczeniu przebiegu postępowania w sprawie i opisu zgromadzonego przez Starostę materiału dowodowego, przywołania treści art. 2 i art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. i stwierdzenia, że w stosunku do gruntu działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w obrębie ewid. B. , gmina B. nie jest wymagane wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej, gdyż inwestycja w ramach zabudowy zagrodowej nie stanowi zmiany przeznaczenia tego gruntu. T. P. przejął bowiem niezmienione prawa i obowiązki wynikające ze zgłoszenia swoich poprzedników – inwestorów w osobie jego darczyńców, a utworzenie siedliska nie spowoduje wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. SKO wskazało, że zmiana sposobu zagospodarowania terenu mogłaby nastąpić jedynie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub nowej decyzji o warunkach zabudowy, co nie nastąpiło w niniejszej sprawie.

Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że Kolegium nie rozpoznało niniejszej sprawy, z uwzględnieniem zarzutów odwołania skarżącego - ponownie w jej całokształcie, zgodnie z wymogami art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 15 (zasada dwuinstancyjności), art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., powielając w istocie stanowisko zawarte w uprzedniej decyzji nadzorczej (w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...] sierpnia 2018 r.) dokonało w sprawie własnej oceny materiału dowodowego. Kolegium nie odniosło swych twierdzeń do oceny poszczególnych dowodów, nie wskazało faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, nie wyjaśniono również podstawy prawnej decyzji w aspekcie okoliczności podnoszonych w toku postępowania z odniesieniem się i szczegółowym wyjaśnieniem przyczyn, dla których konkretnie organ odwoławczy nie uznał zarzutów strony za słuszne.

Mając na uwadze treść niejednoznacznych i budzących wątpliwości, w tym dotkniętych wadą nieważności rozstrzygnięć Starosty [...] w szeroko rozumianych sprawach administracyjnych dotyczących realizacji zamierzenia inwestorskiego polegającego na budowie na działce nr [...] (przed podziałem) gospodarstwa (siedliska) składającego się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gospodarczego z magazynem i budynku stajni o łącznej obsadzie do 40 DJP wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce o nr ewid.[...] obręb B. (vide decyzja Wójta Gminy B. nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r.), niezbędne było po stwierdzeniu nieważności pierwotnej decyzji tym bardziej szczegółowe i wnikliwe wyjaśnienie wszystkich aktualnych okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Zaniechanie powyższego przez organ odwoławczy skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji, bowiem rozstrzygniecie to w istocie jedynie pozornie rozstrzygnęło istotę sprawy, nie odnosząc się do podstawowych zarzutów i wątpliwości strony odwołującej. Pozbawiło to zatem stronę prawa do rozpoznania jej sprawy dwukrotnie merytorycznie przez różne organy administracji i stanowi naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 138 k.p.a.

Należy wskazać, że zgodnie z przywoływanym art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Po myśli art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji są przy tym obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9). Po myśli art. 77 § 1 k.p.a. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero na podstawie całokształtu wszechstronnie zebranego materiału dowodowego organ ocenia czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów).

W ocenie Sądu także organ I instancji nie zadośćuczynił powyższym wymogom proceduralnym, w toku ponownie prowadzonego postępowania w sprawie wniosku skarżącego o zezwolenie na wyłączenie działki rolnej nr [...] z produkcji, i co najmniej przedwcześnie wydał w tej sprawie decyzję negatywną dla wnioskodawcy. Nie oznacza to jednak, że słuszne okazały się zarzuty odwołania i skargi związane zasadniczo z tym, że obecnie organ wydał, zdaniem skarżącego na podstawie tego samego materiału dowodowego, decyzję o odmowie zezwolenia na wyłączenie gruntu rolnego z produkcji, chociaż uprzednio wydał w sprawie takie zezwolenie oraz decyzję o ustaleniu opłaty za wyłączenie. Te zarzuty nie mogą bowiem odnieść żadnego skutku, uwzględniając chociażby fakt stwierdzenia w trybie administracyjnym prawomocnie nieważności uprzednich decyzji Starosty - z powodu wydania ich z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Spowodowało to wyeliminowanie decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntu rolnego z produkcji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (czyli od samego początku). W konsekwencji decyzja ta nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Nie można jednak pominąć tego, że pozostawała w obrocie prawnym i wywoływała określone skutki od dnia uzyskania przymiotu ostateczności – do dnia ostatecznego stwierdzenia jej nieważności. Oczywistym jest również to, że niezasadne jest oczekiwanie przez stronę wydania ponownie takiej samej decyzji bez przedstawienia jakichkolwiek nowych dowodów wskazujących na zmianę sytuacji faktycznej lub prawnej. Decyzja ta wszakże byłaby również dotknięta wadą nieważności. Nie oznacza to jednakże, że organ administracji nie powinien dążyć do wyjaśnienia sprawy i poszukiwania takich rozwiązań, które mogą przyczynić się, przy współudziale i takiej woli strony, do pozytywnego jej rozstrzygnięcia i w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.

Zwrócić przyjdzie uwagę, że [...] sierpnia 2018 r. skarżący wystąpił do Starosty o wydanie zezwolenia na wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolniczej (działka nr [...] o pow. 0,1815 ha w obrębie B. sklasyfikowany jako łąki trwałe klasy ŁV, ŁVI oraz grunty rolne zabudowane klasy Br-ŁV, Br- ŁVI, pochodzenia organicznego, oznaczone symbolem - 2 z Emt), z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Na obecnym etapie postępowania administracyjnego w tej sprawie, kiedy już została ostatecznie stwierdzona w trybie nadzwyczajnym nieważność pierwotnej decyzji Starosty udzielającej takiego zezwolenia i strona znał przesłanki tego stwierdzenia, nie wycofał jednak swojego wniosku, nadal domagając się wprost wydania zezwolenia na wyłączenie przedmiotowego gruntu z produkcji – z przeznaczaniem pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, niebędącego jednak elementem zabudowy zagrodowej związanym z prowadzeniem działalności rolniczej. Co istotne skarżący konsekwentnie i stanowczo twierdzi w toku tego postępowania, że nie realizował nigdy na przedmiotowej działce budynku mieszkalnego w ramach zabudowy zagrodowej (elementu budowy siedliska rodzinnego gospodarstwa rolnego), lecz wyłącznie odrębny budynek mieszkalny jednorodzinny ze zbiornikiem bezodpływowym.

Dokonując wykładni systemowej i celowościowej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy podkreślić, że ustawodawca uregulował nie tylko tryb legalnego wyłączenia z produkcji rolnej i leśnej (rozdział 3), lecz także ustawowe sankcje administracyjne za niezgodne z prawem wyłączenie gruntów z tej produkcji (rozdział 7).

Jak wynika z art. 11 ust. 1 ustawy wyłączenie z produkcji gruntów rolnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Przy czym podkreślenia wymaga, że zgodnie z ust. 1b art. 11, u.o.g.r.l., wniosek o wyłączenie z produkcji użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI (jak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy) wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego jest wiążący, a decyzja ma charakter deklaratoryjny.

Stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. W dalszych ustępach art. 12 uregulowane zostały szczegółowe zasady obliczania i ponoszenia tych obciążeń.

Samo pojęcie "wyłączenia gruntów z produkcji" zostało zdefiniowane w przepisie art. 4 pkt 11 ustawy i oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. A zatem wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie.

Zauważyć należy, że art. 12 ust. 1 ustawy dotyczy powstania obowiązku uiszczenia należności w związku z wyłączeniem z produkcji gruntu rolnego, który jak wynika z treści tego przepisu powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji; zaś art. 12 ust. 13 dotyczy terminu w jakim taka należność powinna zostać uiszczona przez podmiot, który uzyskał decyzję o wyłączeniu z produkcji gruntu rolnego, a więc wymagalności w spełnieniu ww. obowiązku. Wynika z tego, że ustawa wiąże powstanie obowiązku uiszczenia należności z faktycznym wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej i leśnej, zatem w typowej sytuacji wystąpienia przez określony podmiot z wnioskiem o wyłączenie gruntu z produkcji, tj. w sytuacji gdy nie doszło jeszcze do rozpoczęcia innego niż rolniczego użytkowania gruntu, taki obowiązek powstaje nie w momencie wydania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji lecz od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Co innego gdy doszło do faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji przed uzyskaniem decyzji w tym zakresie. Na określoną kolejność w tym zakresie wskazuje treść art. 12 ust. 1 ustawy. Przepis ten posługuje się pojęciem "uzyskania zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji". Przepis ten nie posługuje się zatem pojęciem "uzyskania lub wydania decyzji". Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego uzyskanie zezwolenia należy wiązać z ostatecznością decyzji. Dopiero wtedy można stwierdzić, że w stosunku do strony postępowania w jego sferze praw i obowiązków jakie wywołuje decyzja o wyłączeniu gruntu z produkcji pojawił się obowiązek uiszczenia należności. Ostateczna decyzja jest wykonalna, chyba że zawarto w niej rygor natychmiastowej wykonalności. A więc legalne faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji może nastąpić dopiero gdy taka decyzja stanie się ostateczna. Oznacza to, że przypadek określony w art. 11 ust. 1 ustawy dotyczy sytuacji, w której strona w związku z zamiarem wyłączenia gruntów rolnych z produkcji uzyskuje decyzję zezwalającą na wyłączenie, a następnie dokonuje faktycznego wyłączenia (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 224/15).

Wskazać należy, że w rozdziale 7 ustawy zatytułowanym "Kontrola wykonania przepisów ustawy" konsekwencje niezgodnego z prawem wyłączenia gruntów z użytkowania rolniczego, określone zostały w przepisach art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przewidujących sankcje za samowolne wyłączenie gruntu z produkcji. Przepis art. 28 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że w razie stwierdzenia, iż grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Należność ta nadto nie podlega pomniejszeniom. W przepisie art. 28 ust. 2 ww. ustawy określa się zaś, że w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 %. Z treści przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że możliwość następczej legalizacji samowolnego i niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu z produkcji, w drodze decyzji zezwalającej (wydanej w tym wypadku z urzędu), jest dopuszczalna tylko w stosunku do gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne, które zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 (ust. 2). W przypadku natomiast innych gruntów, a więc nie przeznaczonych w planie miejscowym na cele nierolnicze lub nieleśne (ust. 1), nie ma już możliwości następczego wyłączenia ich z produkcji w drodze decyzji zezwalającej wydawanej w trybie art. 28 ww. ustawy, a organ działający z urzędu nakłada wyłącznie obowiązek pieniężny na sprawcę wyłączenia według zasad z art. 28 ust. 1 ww. ustawy (wyroki NSA z 5 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1843/10, z 5 maja 2015 r. sygn. II OSK 2329/13 dostępne na stornie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W perspektywie więc co do takich gruntów może zostać wszczęte postępowanie w przedmiocie ich rekultywacji.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym opłata za niezgodne z prawem wyłączenie gruntów rolnych lub leśnych z produkcji jest sankcją administracyjną – administracyjną karą pieniężną mającą charakter prewencyjno-represyjny. Jest ona wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z dyrektywy ustanowionej w art. 11 ust. 1 (wyroki NSA z 15 września 2015 r. sygn. II OSK 121/14, z 9 czerwca 2016 r. II OSK 2463/14, z 13 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 985/15).

Wobec powyższego w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy, uwzględniając zgromadzony materiał dowodowy, po stwierdzeniu nieważności uprzedniej decyzji zezwalającej na wyłącznie gruntów z produkcji należało co najmniej wezwać wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień lub przedłożenia dowodów mających wykazać, że faktycznie przystąpił on do innego niż rolnicze użytkowania terenu całej działki, np. zakończył legalnie budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], lub ubiega się o taką, czy też podjął na podstawie przepisów prawa budowlanego działania prawne zmierzające do doprowadzenia prowadzonej na działce inwestycji do zmiany jej przeznaczenia z budowanego budynku mieszkalnego w ramach zabudowy zagrodowej, na inna funkcję czyli budynku mieszkalnego jednorodzinnego, czy w ogóle istnieje taka możliwość. Organ winien uprzednio pouczyć stronę o wszelkich okolicznościach mogących mieć wpływ na załatwienie sprawy, oraz wskazać przyczyny dla których dotychczas zgromadzone dokumenty urzędowe, nie są wystarczające dla wydania zgodnego z wnioskiem rozstrzygnięcia.

Jak już wskazano, w niniejszej sprawie zostało już przez Sąd w uzasadnieniu wyroku z [...] listopada 2021 r. sygn. II SA/Bd 785/21 ocenione i przesądzone, że na podstawie przywoływanego przez skarżącego zgłoszenia dokonanego przez K. i J. P. z [...] sierpnia 2015 r. robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] (która posiadała powierzchnię 11,2965 ha) rozpoczęli oni realizację inwestycji określonej w decyzji Wójta Gminy B. z [...] lipca 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie gospodarstwa (siedliska) składającego się m.in. z budynku mieszkalnego jednorodzinnego ora budynków gospodarczych, inwentarskich wraz z instalacjami, urządzeniami technicznymi i pozostałą infrastrukturą. Z treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jednoznacznie wynika, że dotyczy ona zabudowy zagrodowej i w związku z wielkością gospodarstwa rolnego została wydana z pominięciem wymogu określonego w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika jednoznacznie, że to tę decyzję (być może celowo z pominięciem jej I strony) dołączono do zgłoszenia, wraz z projektem budowlanym wyraźnie odnoszącym się do inwestycji opisanej w decyzji o warunkach zabudowy, której budynek mieszkalny miał stanowić jedynie I etap.

Nie jest rolą Sądu orzekającego w granicach tej sprawy badać i stwierdzić, czy prawidłowo Starosta zaaprobował ww. zgłoszenie, i z jakiego powodu niejednoznacznie opisał jego przedmiot w zaświadczeniu o niewniesieniu sprzeciwu. Nie żądał jednak od inwestorów przedłożenia uprzedniej decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, zatem należy uznać, że nie było takiej potrzeby dla tej inwestycji.

Zgodnie z wywodzącą się z prawa rzymskiego zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest, quam ipse habet [łac., ‘nikt nie może przenieść więcej prawa, niż sam miał’]. Z powyższych powodów w niniejszym postępowaniu dotyczącym zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji organ I instancji, nie mógł zatem inaczej interpretować również ostatecznej decyzji z [...] czerwca 2018 r. o przeniesieniu na skarżącego praw i obowiązków wynikających z tego zgłoszenia, wydanej uprzednio w innym postępowaniu przez Starostę jako organ architektoniczno-budowlany. Tak samo interpretuje realizację robót budowlanych organ nadzoru budowlanego (na podstawie przeprowadzonej kontroli w której nie stwierdzono odstępstw od projektu budowlanego) – jako budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach I etapu budowy gospodarstwa siedliska.

Przypominając, że T. P. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gruntów rolnych o łącznej pow. 0.1815 ha stanowiących działkę nr [...], należy wskazać, że obecnie twierdzi on, że w istocie poprzez podział pierwotnej działki nastąpiło wyłącznie z produkcji rolnej bowiem niemożliwe stało się już zrealizowanie zabudowy zagrodowej. To twierdzenie jest błędne, niekorzystne dla strony i nie może się ostać. Wniosek oparty był od początku na założeniu, że skarżący nie zamierza realizować jednak budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej, lecz odrębny budynek mieszkalny jednorodzinny, czyli hipotetycznie zamierza zmienić obecne przeznaczenie i sposób zagospodarowania nieruchomości. W tym zatem zakresie organ I instancji winien prowadzić postępowanie, ewentualnie wezwać do przedłożenia koniecznych dla tego celu dokumentów w określonym terminie. Stwierdzenie bowiem jedynie, że dla realizacji budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej nie jest wymagane zezwolenie na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji, aczkolwiek prawidłowe, to nie odpowiada rzeczywistej istocie żądania strony w tej sprawie. Nie przesądzając zatem dalszego przebiegu sprawy i jej ostatecznego rozstrzygnięcia, nie można zdaniem Sądu, zaakceptować treści decyzji organu I instancji jako odpowiadającej prawu i okolicznościom faktycznym tej indywidualnej sprawy.

W uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2021 r. organ I instancji nie wyjaśnił i nie stwierdził ani pozytywnie ani negatywnie, że w takiej sytuacji faktycznej i prawnej, w tym uwzględniając aktualny w dacie orzekania stan realizacji na przedmiotowej działce inwestycji w ramach zabudowy zagrodowej, nie ma prawnej możliwości uzyskania zezwolenia na wyłączenie tej działki z produkcji rolnej i z jakich przyczyn lub też że jest to możliwe po spełnienie jakich warunków, których wnioskodawca wezwany do tego nie spełnił.

W ocenie Sądu, decyzja jest przedwczesna, a sprawa uwzględniając wydawane w niej uprzednio rozstrzygnięcia przez Starostę B. , ma obecnie zdecydowanie bardziej skomplikowany charakter niż wynika to z jej rozstrzygnięcia i uzasadnienia.

Oczywiście hipotetycznie możliwe jest w tej sprawie, że od początku inwestorzy zarówno poprzednicy skarżącego jak i on sam, działali wyłącznie dla pozoru, ubiegając się najpierw o uzyskanie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej w ramach budowy nowego gospodarstwa siedliska, następnie poprzez podział i zgłoszenie budowy wyłącznie budynku mieszkalnego - celem obejścia przepisów prawa, w szczególności ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i związanych z nimi przepisów prawa budowlanego. Konsekwencje tego winny być obecnie analogicznie postrzegane na tle wszystkich powiązanych procesów związanych z przedmiotowa inwestycją.

Wobec zarzutów skargi należy jednoznacznie wskazać, że powoływanie się obecnie na ww. decyzję o warunkach zabudowy z 2011 r., która została niejako już skonsumowana poprzez przystąpienie do realizacji inwestycji – budowy gospodarstwa (w tym budynku mieszkalnego) na podstawie zgłoszenie, nie może obecnie stanowić żadnej podstawy do twierdzenia o planowanej budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o innej funkcji i przeznaczeniu niż realizacji funkcji zamieszkania związanej z prowadzeniem rodzinnego gospodarstwa rolnego (siedliska rolnika). Ww. decyzja funkcjonując nadal w obrocie prawnym nie mogła jakkolwiek doprowadzić do zmiany sposobu przeznaczenia gruntu rolnego, tak samo jak podział gruntu rolnego na wiele mniejszych działek ewidencyjnych.

Procedura wyłączania z produkcji rolniczej ma również charakter dwuetapowy. Najpierw jest wydawana decyzja o wyłączeniu z produkcji, w której określone są warunki wyłączenia. W oparciu o tę decyzję inwestor uzyskuje decyzję o pozwoleniu na budowę (zgłoszenie). Dotychczas ujawnione zatem, w toku postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na wyłącznie z produkcji przedmiotowej działki gruntu rolnego, przez organy administracji, jak również skarżącego , nie ujawniły w żaden sposób spełnienia ustawowego obowiązku istniejącego od 26 maja 2013 r. tj. konieczności wyczerpania najpierw procedury przeznaczenia, a dopiero po jej pozytywnym zakończeniu, możliwości uruchomienia procedury wyłączenia z produkcji rolnej. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie NSA pogląd, według którego art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. nie może być bowiem interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który nakazuje ustalić, czy "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne» (wyrok NSA z 23.9.2020 r. II OSK 1069/20, Lex 3100254).

Nie może być również akceptowana taka sytuacja, że wobec tej samej inwestycji uczestnicy procesu inwestycyjnego w różnych postępowaniach, w zależności od zamiaru osiągnięcia zamierzonego celu odmiennie przedstawiają i charakteryzują te sama inwestycję. Ponownie Sąd podkreśla, że budowa domu mieszkalnego jednorodzinnego ze zbiornikiem bezodpływowym na gruncie rolnym jest zupełnie innym rodzajowo i funkcjonalnie, a przede wszystkim prawnie przedsięwzięciem, niż budowa domu mieszkalnego w ramach zabudowy zagrodowej. Jednocześnie jednak, również hipotetycznie nie jest wykluczona i taka sytuacja, że w toku realizacji zamierzenia z różnych przyczyn nastąpił zmiana zamiaru inwestora, lub jego następcy co do pierwotnego przedsięwzięcia, na które uzyskał legalne zgody właściwych organów. Wówczas, ma on oczywiście różne możliwości między innymi i taką, aby zatrzymać proces budowlany lub nawet rozebrać budowany obiekt, i zgodnie z obowiązującymi przepisami uzyskać stosowne decyzje właściwych organów zmierzające do doprowadzenia inwestycji do nowej koncepcji zgodnie z prawem. Nie jest rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie ustalanie, ocena i przesądzanie na tym etapie sprawy jaka istnieje sytuacja i rzeczywista wola inwestora, w powyższym aspekcie, co jednak winny wyjaśnić organy w ramach rozpoznania obecnie podtrzymywanego wniosku o zezwolenie na wyłączenie działki z produkcji rolnej. Tego żaden z organów orzekających ponownie nie wyjaśnił i nie rozważył, zatem również decyzja I instancji jako wydana z istotnym naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego musi zostać uchylona.

Niezasadne okazały się jednocześnie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. W szczególności organy orzekając w tej sprawie administracyjnej nie naruszyły przepisu art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, bowiem przepis ten nie stanowił materialnoprawnej podstawy wydanych w tej sprawie decyzji. Żaden z organów nie dokonywał również wykładni ani nie stosował tego przepisu. Zbędne byłoby zatem odnoszenie się do hipotetycznego naruszenia przez sąd rozpoznający skargę w tej sprawie.

Charakterystyczne jest w tej sprawie również to, że skarżący jest w postępowaniu reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który jest również autorem skargi do tutejszego sądu. W tej sytuacji budzi wątpliwości zarzut w uzasadnieniu skargi, że skarżący nie uzyskał stosownej informacji jakie czynności czy działania należałoby podjąć czy jakie decyzje uzyskać by móc dokonać wnioskowanej zmiany. W ocenie skarżącego zrobił on bowiem wszystko, co zrobić mógł by organ dokonał aktualizacji ewidencji." Wobec tego należy wskazać, że przedmiot niniejszej sprawy administracyjnej stanowi postepowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego o zezwolenie na wyłączenie działki nr [...] z produkcji rolnej, a nie kwestia dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków (aktualizacji ewidencji). Tym bardziej niezasadny jest wniosek skargi zawarty w pkt 2 o wydanie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej przedmiotowej działki z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Postepowanie sądowoadministracyjne nie jest bowiem kontynuacją postępowania administracyjnego i zasadniczo jego przedmiot stanowi wyłącznie ocena zgodności z prawem wydanych w sprawie rozstrzygnięć, a w przypadku stwierdzenia naruszeń określonych w szczególności w art. 145 p.p.s.a., uchylenie wadliwych decyzji administracyjnych. To uczynił Sąd w ramach własnych kompetencji rozpoznając niniejszą sprawę

Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji uwzględnią powyższą ocenę prawną i wskazania.

Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzje organów administracji II i I instancji, albowiem jest to konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wobec braku wniosku strony skarżącej, reprezentowanej przez radcę prawnego, o zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie, na podstawie art. 199 art. 200, art. 205 w zw. z art. 210 p.p.s.a. nie orzeczono w tym zakresie.