Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 605/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 47 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu A. C. i Z. C. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 19 listopada 2021 r. znak: IF-O.7842.2.2021.JP w przedmiocie uchylenia zaskarżonej w całości decyzji Starosty L. z dnia 26 kwietnia 2021 r. nr 233/2021 dotyczącej niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku i przekazaniu jej organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw w całości.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski Wrocław, decyzją z dnia 19 listopada 2021 r. IF-O.7842.2.2021.JP, wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania D. K., reprezentowanej przez A. S., od decyzji Starosty L. nr 233/2021 z dnia 26 kwietnia 2021 r., którą orzeczono o niezbędności wejścia A. C. i Z. C. na teren sąsiedniej nieruchomości, tj. działki nr [...], AM [...], obręb [...] L., zlokalizowanej przy ul. [...] w L., stanowiącej własność D. K. w celu wykonania robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku przy ul. [...] w L., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Na uzasadnienie organ wskazał, że w dniu 22 marca 2021 r. do Starosty L. wpłynął wniosek A. C. i Z. C. o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, tj. działki nr [...], AM [...], obręb [...] L. przy ulicy [...] w L. w celu wykonania robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku przy ul. [...] w L. Pismem z dnia 24 marca 2021 r. Starosta L. wezwał inwestorów do uzupełnienia wniosku. W dniu 31 marca 2021 r. wpłynęła odpowiedź inwestorów na to pismo. Następnie zawiadomieniem z dnia 14 kwietnia 2021 r. organ poinformował strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w wyznaczonym terminie. A. S., reprezentująca D. K., złożyła pismo, w którym wniosła sprzeciw w sprawie niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości tj. działki nr [...], AM [...], obręb [...] L. przy ulicy [...] w L. Decyzją nr 233/2021 z dnia 26 kwietnia 2021 r. Starosta L. orzekł o niezbędności wejścia A. C. i Z. C. na teren sąsiedniej nieruchomości, tj. działki nr [...], AM [...], obręb [...] L., zlokalizowanej przy ul. [...] w L., stanowiącej własność D. K. w celu wykonania robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku przy ul. [...] w L.; określił granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości: a. ustawienie częściowo na nieruchomości sąsiedniej rusztowania (na długości odpowiadającej długości ocieplanej ściany budynku i szerokości 1,5 m), b. wykonanie robót budowlanych w terminie 15 dni roboczych od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, c. wejście na teren sąsiedni tylko w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi oraz prowadzenie robót budowlanych w sposób maksymalnie ograniczający uciążliwości dla mieszkańców posesji przy ul. [...].

Odwołanie od tej decyzji, w ustawowym terminie, wniosła A. S., reprezentująca D. K. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła oparcie stanu faktycznego sprawy o powierzchowne informacje ograniczające się do uznania twierdzeń inwestora na podstawie wydruku wycinków treści wiadomości tekstowych, w sytuacji, gdy skarżąca twierdzi, że wiadomość tekstowa z dnia 20 marca 2021 r. mająca stanowić wystąpienie o zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości oraz próbę uzgodnienia warunków o których mowa w art. 47 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do niej nie dotarła. Skarżąca wskazała, że inwestorzy nie otrzymując odpowiedzi na tę wiadomość mogli z nią porozmawiać o tej sprawie osobiście, gdyż widzą się codzienne. W ocenie A. S., w przedłożonych wydrukach wiadomości tekstowych inwestorzy nie zawarli informacji o przebiegu robót budowlanych, rekompensacie z tego tytułu oraz ustaleniu zasad korzystania z sąsiedniej nieruchomości. Ponadto zarzuciła niewyczerpujące zbadanie, przez Starostę L., kwestii czy roboty budowlane mogą być wykonane wyłącznie z terenu działki sąsiedniej, a więc czy wejście na teren działki sąsiedniej jest niezbędne.

W wyniku analizy akt sprawy Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Stosownie do art. 47 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Inwestor, po zakończeniu robót, o których mowa w ust. 1, jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu - na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Rozpatrując wniosek na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ obowiązany jest ustalić spełnienie przesłanek dopuszczalności rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Przesłanki te precyzuje ust. 1 tego przepisu. Są to: po pierwsze potrzeba wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, do wykonania których niezbędne jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, po drugie konieczność uzyskania zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej na wejście na teren tej nieruchomości, a po trzecie uprzednie podjęcie próby uzyskania takiej zgody od właściciela nieruchomości sąsiedniej, zakończone niepowodzeniem. Tryb administracyjny rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości uzależniony jest bowiem od braku dobrowolnej zgody właściciela tej nieruchomości. Badając niezbędność wejścia na nieruchomość sąsiednią, o której mowa w art. 47 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ nie jest uprawniony do kwestionowania ani rodzaju planowanych robót budowlanych, ani potrzeby ich przeprowadzenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 384/17). Z analizy akt spawy wynika, że inwestorzy, wiadomością tekstową poinformowali A. S. o zamiarze przystąpienia do wykonywania termoizolacji budynku oraz o możliwości wystąpienia w związku z tymi robotami budowlanymi uciążliwości. W odpowiedzi A. S. napisała, cyt. "pamiętaj gdzie jest Twoja posesja i tej granicy proszę się trzymać". Następnie wiadomością tekstową z dnia 20 marca 2021 r. inwestorzy wystąpili do A. S. z prośbą o wyrażenie zgody na wejście na teren działki sąsiedniej, bez określenia zakresu, formy, terminu oraz ewentualnej rekompensaty z tytułu skorzystania z nieruchomości. Jak wskazuje w odwołaniu A. S., na tę wiadomość inwestorzy odpowiedzi nie uzyskali, ponieważ do niej nie dotarła. Skarżąca wskazała, że inwestorzy nie otrzymując odpowiedzi mogli z nią porozmawiać o sprawie, osobiście, gdyż widzą się codzienne. Przesłanką wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości jest podjęcie przez inwestora starań o uzyskanie zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości i nieosiągnięcie porozumienia co do sposobu, zakresu, terminu i rekompensaty finansowej za korzystanie z nieruchomości oraz niezbędność terenu sąsiedniej nieruchomości do wykonania robót budowlanych. Gdyby takie porozumienie zawarto, to inwestor nie może domagać się wydania decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, licząc na określenie warunków korzystniejszych niż w tym porozumieniu. W związku z tym organ pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął, że inwestor podjął starania o uzyskanie zgody odwołującej się, bowiem nie znajduje to potwierdzenia w materiale dowodowym. Dalej organ wskazuje, że właścicielem sąsiedniej nieruchomości jest D. K. i to do niej powinny być kierowane prośby inwestorów o wyrażenie zgody na wejście na teren jej nieruchomości w celu wykonania przedmiotowych robót budowlanych. W trakcie prowadzonych negocjacji inwestorzy powinny określić sposób, zakres i formę korzystania z obiektu sąsiada oraz ewentualną rekompensatę z tego tytułu, czego nie uczynili. Dopiero po zakończeniu negocjacji inwestorzy, jeżeli są w stanie jednoznaczne udokumentować bezskuteczne starania o udzielenie zgody przez sąsiada, mogą zwrócić się do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o rozstrzygnięcie, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Ponadto organ podkreśla, że organ nie może bezrefleksyjnie przyjmować twierdzeń wnioskodawcy, gdyż jest zobowiązany samodzielnie dokonać oceny zasadności wniosku. Stąd też winien dokonać weryfikacji wniosku i jeśli w danym momencie warunki wykonania robót objętych podaniem nie są spełnione, obowiązany jest wydać decyzję odmowną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1003/16). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przyjmuje się, że wysłanie listu do właściciela nieruchomości sąsiedniej z prośbą o wyrażenie zgody na czynności w ramach art 47 ustawy Prawo budowlane spełnia warunek podjęcia przez inwestora starań warunkujących wydanie przez organ pozytywnej decyzji w zakresie wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1819/09). Wystarczająca jest więc sama próba uzyskania takiej zgody (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 201/07). Ponadto nie należy do orzekających organów ocena treści, czy formy korespondencji między sąsiadami. Ciąży na nich jedynie obowiązek ustalenia, że do zgody w trybie cywilnoprawnym nie doszło. W niniejszej sprawie jest to zaś kwestia sporna pomiędzy stronami. Warunkiem niezbędności wejścia na teren sąsiedni występuje gdy obiekty, na których mają być wykonane prace, znajdują się na granicy działki sąsiedniej lub w takiej od niej odległości, że teren dostępny na działce inwestora nie wystarczy na ich prawidłowe przeprowadzenie. W judykaturze przyjmuje się, że generalnie przesłanka "niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości" występuje wówczas, gdy nie ma innej możliwości zrealizowania planowanego zamierzenia jak tylko poprzez wejście na teren posesji sąsiedniej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 198/15). W świetle przywołanej regulacji art. 47 ustawy Prawo budowlane, organ - rozważając dopuszczalność wydania decyzji stwierdzającej niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości - zobowiązany jest m.in. do zbadania, czy wnioskodawca, który wystąpił o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, jest osobą, która może legalnie przystąpić do wykonywania określonych robót budowlanych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2018 r.; sygn. akt II OSK 841/16). Przyjęcie zaprezentowanego stanowiska winno zatem skutkować tym, że organ na wstępnym etapie postępowania powinien określić warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości w kontekście zakresu niezbędnych robót, wskazać liczbę dni, w okresie których z jednej strony - inwestor będzie mógł wejść na teren sąsiedniej nieruchomości, natomiast - z drugiej strony - właściciel działki sąsiedniej będzie ograniczony w korzystaniu z przysługującego mu prawa własności których wykonanie łączy się z koniecznością wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 409/18). Ponadto ustawodawca w art. 47 ustawy Prawo budowlane nie zawarł żadnych wskazówek odnośnie określenia czasu udostępnienia nieruchomości sąsiedniej. W pierwszej kolejności ów termin winien być uzgodniony przez zainteresowane strony (inwestora i osobę do której nieruchomość należy). W sytuacji, kiedy tego nie ma, wówczas ów termin określa organ mając na uwadze deklarację inwestora - brak takiej w przedmiotowej sprawie, jak też uwzględniać specyfikę robót budowlanych, w taki sposób, aby wykonanie prac było możliwe (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1122/18; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 384/17). Z przedstawionych akt sprawy wynika, że Starosta L. nie poczynił dostatecznych ustaleń i nie prowadził postępowania w celu ustalenia czy obie przesłanki warunkujące wydanie decyzji w trybie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zostały spełnione, nie zostało w sprawie przeanalizowane zarówno niezbędność, jak i zakres wejścia i sposób wykonania robót na nieruchomości sąsiedniej, należącej do D. K. Organ pierwszej instancji przyjął i oparł swoje stanowisko jedynie na wyjaśnieniach inwestorów.

W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na wymienione kwestie, istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na to, Wojewoda Dolnośląski zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście L. W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ pierwszej instancji powinien zgromadzić całokształt materiału dowodowego w sprawie, a następnie rozstrzygnąć mając na uwadze sformułowane wyżej zalecenia.

Sprzeciw od tej decyzji złożyli A. i Z. C. Zarzucono 1) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. ustawy - Prawo budowlane, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak jest podjęcia próby uzyskania zgody właściciela działki, brak ustalenia czy obiekt znajduje się na granicy działki, tym samym błędne przyjęcie braku niezbędności i podstaw wejścia i sposobu wykonania robót z nieruchomości sąsiedniej, a przez to zakwestionowanie decyzji Starosty L. o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 7, 8, 75 § 1 i 77 § 1 i §4 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebranie całego materiału dowodowego w sprawie przy jednoczesnym zakwestionowaniu materiału dowodowego przesłanego przez A. i Z. C., a przyjęcie bez żadnego potwierdzenia i dowodów ustaleń A. S., w konsekwencji przyjęcie, że , nie podjęto próby negocjacji w celu uzyskania zgody właściciela sąsiedniej działki na wykonanie prac budowlanych i zakwestionowanie ustaleń Starosty L. w zakresie przesłanek do wydania decyzji o niezbędności wejścia na działkę sąsiada; 3) brak załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki zgodnie w art. 35 k. p.a, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. ( wyrok NSA: z 7 marca 2019r., sygn. akt I OSK 891/18; z 27 lutego 2020r., sygn. akt II OSK 2585/19; z 28 lutego 2020r., sygn. akt II OSK 3 864/19),w wyniku czego nastąpiło zniszczenie materiałów zakupionych do wykonania termoizolacji budynku oraz elewacji strukturą silikonową powodując stratę finansową A. i Z. C. Mając na względzie wskazane zarzuty, strona składająca sprzeciw wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego w całości, 2) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. W motywach sprzeciwu wskazano, że przed przystąpieniem do docieplenia budynku termoizolacji, A. i Z. C. postanowili w czerwcu 2020 roku uporządkować zabudowę przyległą do budynku oraz wymienić źródło ciepła w budynku na działce nr [...], AM[...], obr.[...] L. ul. [...], [...] L. Podjęte działania wiązały się z pozwoleniem na rozbiórkę garażu metalowego przyległego do budynku, a stojącego przy granicy działki sąsiadującej z własnością D. K. reprezentowanej przez córkę A. S., następnie na budowę murowanego mniejszego garażu oddalonego od linii granicy, pozwoleniem na budowę instalacji gazowej wewnętrznej. Wszystkie prace wiązały się z wykonaniem stosownej dokumentacji i uzyskania pozwoleń. Każdy złożony wniosek o pozwolenie na budowę posiadał mapkę wysokościową z zaznaczonym budynkiem względem granicy, dokumentację zdjęciową i projektową zwierającą wymiary odległości i wszelkie dane projektowe, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dodatkowo zlecono w 2020 r. dla geodety wykonanie mapki do celów projektowych (zał. nr 1) oraz aktualizację granic działki w obecności pełnomocnika A. S. (wówczas zachowywała się jak właściciel nieruchomości). Dopiero z późniejszej dokumentacji dowiedzieliśmy się że reprezentuje swoją mamę D. K. A. S. była więc osobą odpowiednią do wyrażenia woli odnośnie wejścia na teren posesji D. K., przez A. i Z. C. Wszystkie działania A. C. i Z. C. ustalali zawsze z zamieszkałą na stałe w L., ul. [...]. S., która to nie negowała tego, że nie jest właścicielką nieruchomości czy też nie jest osobą upoważnioną do wyrażenia zgody lub jej nie wyrażenia, tj. w zakresie pozwolenia wejścia na działkę przy ul. [...] w trakcie rozbiórki ww. garażu metalowego i prowadzenia prac termoizolacyjnych, wykonania mapki do celów projektowych jak i aktualizacji granic działki (gdzie na wejście geodetów otrzymaliśmy zgodę od A. S., a potem zostali oskarżeni o zakłócenie miru domowego). W związku z rozpoczęciem szeregu prac budowlanych przez A. i Z. C., które nie były po myśli A. S., osobiste rozmowy międzysąsiedzkie zanikały i po 20 października 2020 r. nie były- na życzenie A. S. - prowadzone praktycznie wcale, szczególnie, że geodeta nie potwierdził wyliczeń A. S. Do komunikowania się między sobą strony używały komunikatora [...]. Na etapie postępowania A. S. dała do zrozumienia dla A. i Z. C., że jest właścicielem tejże nieruchomości i posiada pełne prawa zarządzania nią określając faktyczne granice, których nie mogli przekroczyć w trakcie prac termoizolacyjnych budynku. W trakcie tych wszystkich prowadzonych prac w okresie 7 miesięcy, przed planowaną termoizolacją A. i Z. C. na złożone wnioski o pozwolenia na budowę, rozbiórkę otrzymali następujące decyzje: - w dniu 10.09.2020 r. Starosta L. wydał decyzję nr 475/2020 na rozbiórkę metalowego garażu; -w dniu 18.09.2020 r. Starosta L. wydał decyzję nr 497/ 2020 na budowę wewnętrznej instalacji gazowej; - w dniu 23.06.2021 r. Starosta L. wydał decyzję nr 382/2021, wniosek złożony w dniu 13.01. 2021 r w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Od sprzeciwu na budowę garażu wyrażonego przez A. S. i decyzji Starosty L. nastąpiło odwołanie A. i Z. C. Kontynuując dalsze prace budowlane w dniu 26.02.2021 r. zostało złożone przez A. i Z. C. do Starosty L. zgłoszenie robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, polegających na termoizolacji budynku na działce nr [...], AM[...], obr.[...] L. ul. [...], [...] L. wraz z oświadczeniami o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym miejscu należy podkreślić, że w związku z panująca sytuacją epidemiologiczną, nie działały od dłuższego już czasu w Urzędach biura podawcze tylko urny, do których bez potwierdzenia urzędowego wrzucało się dokumenty, a poczta działała w bardzo okrojonym czasie z licznymi ograniczeniami, powodując bardzo duże trudności nadania przesyłki pocztowej. Widać, że zgłoszenie dotarło, w związku z otrzymanym postanowieniem Starosty L. z dnia 08.03.2021 r. o nałożeniu na zgłaszającego obowiązku uzupełnienia przedmiotowego zgłoszenia w następujący sposób (załącznik nr 4); 1.uzupełnić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych - należy określić wysokość obiektu budowlanego objętego zgłoszeniem; 2. podać termin rozpoczęcia robót budowlanych (dzień, miesiąc, rok. tego zgłoszenia należy dokonać co najmniej 21 dni od daty złożenia wniosku); 3 przedłożyć odpowiednie szkice lub rysunki - w zależności od potrzeby z zaznaczoną lokalizacją tego obiektu. Na to postanowienie A. i Z. C. odpowiedzieli pismem w dniu 15.03.2021 r. wraz załącznikami (wrzuconym do urny) w następujący sposób: Ad 1. Załączone zdjęcie z załącznikiem nr 3 do pisma, wskazuje, że wysokość budynku wynosi ok. 9,5 m. czyli nie przekracza 12 m. Zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt. 1 c Prawo budowlane ( Dz.U.2020.1333 z póź. zm.) nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonanie robót budowlanych polegających na (...) dociepleniu budynków o wysokości nie przekraczającej 12 m. W związku z tym ustają przesłanki do dalszego procesowania zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę z dnia 26 luty. 2021 r. Ad 2. Inwestor w związku z wymienioną przesłanką nie musi podawać daty rozpoczęcia robót, a w zgłoszonym piśmie w dniu 26.03.2021 podano datę planowaną, która jest zależna od pojawienia się wykonawcy robót, a przede wszystkim właściwych warunków atmosferycznych, które w ostatnim okresie nie były sprzyjające do rozpoczęcia prac. Ad 3. Inwestor w załączeniu przekazuje 3 mapkę w ciągu ostatnich 3 miesięcy z lokalizacją ocieplanego budynku, pomimo że wygasza w tym zakresie dalsze postępowanie. Załączono zdjęcia domu obrazujące przede wszystkim jego wysokość, ale również usytuowanie względem granicy działki. Załączono również najnowszą mapę sytuacyjno-wysokościową do celów projektowych wykonana w dniu 22.10.2020 r. Odpowiedź wraz z załącznikami widać dotarła, bo przy uzyskaniu zgody na niezbędne skorzystanie z działki sąsiada przy ociepleniu z jednej ścian Starosta L. powołał się na przepis prawa budowlanego w zakresie wysokości budynku, a wojewoda pewnie przez 6 miesięcy nawet nie zwrócił się zapytaniem czy są inne dokumenty pozwalające na ustalenie przesłanek o niezbędności skorzystania w trakcie prac ocieplenia budynku z działki sąsiada. Należy zaznaczyć, że planowane prace mieściły się zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 luty 2021 r, sygn. akt II SA/Kr 1193/20 art. 47 ust. 1 p.b. Z sentencji tego wyroku wynika, że "w przepisie art. 47 ust. 1 p. b. mowa jest o "robotach budowlanych" bez bliższego ich określenia. Wniosek, że wskazana regulacja nie dotyczy takich robót budowlanych, których uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, nie może wynikać z literalnej wykładni ar 47 p.b. Także przepis art. 3 pkt 7p.b. definicji "robót budowlanych" nie ogranicza tylko do takich, których wykonanie jest w opisany sposób reglamentowane. Zwolnienie z reglamentacji robót budowlanych nie oznacza, że ich wykonanie pozostaje poza zainteresowaniem prawa budowlanego." Tym samym wykonanie ich odbywało się zgodnie z prawem budowlanym i miało podstawę prawną. Z okoliczności faktycznych wynika jednoznacznie, że Starosta L. przed wydaniem decyzji posiadał pełną wiedzę na temat usytuowania budynku względem granicy działki, a szczególnie odległości budynku, który miał zostać poddany termoizolacji od linii granicy działki, co pozwalało na ustalenie, czy prace budowlane jednej ze ścian mogą byś wykonane z posesji [...], czy też niezbędne będzie wejście na teren działki sąsiedniej posesji [...], by je wykonać. Wskazuje to również w decyzji nr 233/2021 z dnia 26.04,2021r., że z "analizy materiału dowodowego wskazuje na niezbędność zajęcia działki nr [...], AM [...], Obr. [...] L. sąsiadującej z działką nr [...] na potrzeby wykonania robót budowlanych przy ścianie budynku od granicy, wynoszącą (według ustaleń na podstawie ewidencji gruntów) ok. 40 cm. Należy jednoznacznie stwierdzić, że przestrzeń taka jest niewystarczająca do wykonania działań związanych z dociepleniem budynku." Z wiedzy i doświadczenia jest wiadomo, że jest niemożliwością rozłożenie rusztowań i wykonywanie jakichkolwiek prac na takiej małej przestrzeni wynoszącej zaledwie 40 cm, szczególnie że ściana ma być ocieplona styropianem o gr. 5 cm, a same rusztowanie ma ponad 80 cm szerokości w tym odległość od ściany ok. 20 cm. Zabrakło podstawowej wiedzy organu II instancji. Nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do nie przeprowadzenia niezbędnych czynności celem ustalenia stanu faktycznego, a w szczególności: - braku zbadania przez organ II instancji, czy w celu wykonania docieplenia budynku - termoizolacji była wykonywana i dostarczona inna jeszcze dokumentacja przez A. i Z. C., niż tak, która znajduję się do wydania decyzji Starosty L. z dnia 26 kwietnia 2021 r. nr 233/2021 r., dająca postawę do zajęcia stanowiska w sprawie;-braku zbadania zasad korespondencji i charakteru technicznego przekazania korespondencji za pośrednictwem [...], kwestionując ich dostarczenie i odczytanie przez drugą stronę i bez żadnej refleksji przyjęcie przez organ II instancji pomimo, że z dostarczonego materiału dowodowego ewidentnie jest widoczne dostarczenie i odczytanie wiadomości przez dragą stronę. Dalej strona przytacza treść informacji przesłanych w dniu 11 marca 2021 r. i 22 marca 2021 r. do A. S. Dalej strona wskazuje na wezwanie z dnia 28.04.2021 r. z Komendy Powiatowej Policji w związku z zawiadomieniem A. S. o dokuczaniu poprzez wysyłanie wiadomości przez komunikator [...] w okresie październik 2020 r do 22 kwietnia 2021 r., a więc w trakcie prowadzonych ww. prac budowlanych. Dalej w sprzeciwie wskazuje się, że organ nie ustalił i nie rozpatrzył całości materiału zgromadzonego w związku wykonywaniem prac termoizolacyjnych budynku przy ulicy [...], a tym samym kwestionowanie ustaleń Starosty L. w zakresie przesłanek niezbędności wejścia na teren sąsiedni w celu wykonania prac budowlanych, określonych w ustawie Prawo Budowlane budynku przy ulicy [...] w L. znajdującego się na granicy działki sąsiedniej w celu prawidłowego przeprowadzenia termoizolacji ścian budynku; braku odniesienia w zakresie pełnomocnictwa A. S. do reprezentowania w sprawie, od kiedy takie pełnomocnictwo posiadała w związku z zakwestionowaniem przesłanego zapytania w sprawie negocjacji o wyrażenie zgody na wejście na posesję przy ul. [...] w L. przez organ II instancji; b) art 77 k.p.a poprzez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do nierozpatrzenia całości materiału zgromadzonego w sprawie tj. zajęcie stanowiska przez pełnomocnika A. S. w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ I instancji, w którym jednoznacznie odmówiła wyrażenia zgody wejścia na teren nieruchomości przy ulicy [...], w celu wykonania robót budowlanych polegających na termoizolacji ściany budynku, kwestionując tym samym obowiązujące prawne podstawy do wydania decyzji Starosty L. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2021 r. II SA/Kr 259/21), pomimo nie wydawania decyzji przez ponad 6 miesięcy (w tym okresie nie udzielono żadnej informacji, nie uzyskano odpowiedzi na pismo z dnia 08.10.202Ir.), a tym samym naruszono wyrok NSN z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 739/17; - decyzja jest niespójna i wewnętrznie sprzeczna, a ustalenia faktyczne są błędne; c) pomimo określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane w terminie określonym w art. 35 k.p.a, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (wyrok NSA: z 7 marca 2019r., sygn. akt I OSK 891/18; z 27 lutego 2020r., sygn. akt II OSK 2585/19; z 28 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3864/19), w wyniku czego nastąpiło zniszczenie materiałów zakupionych do wykonania termoizolacji budynku oraz elewacji strukturą silikonową powodując stratę finansową. W tym czasie A. i Z. wysłali prośbę z ponagleniem 07.10.20219 r., następnie skargę w dniu 09.11.2021 lr. kontaktowali się telefonicznie w celu zorientowania się na jakim etapie znajduje się postępowanie. Do dnia otrzymania decyzji nie otrzymali żadnego innego pisma, żadnej odpowiedzi. Efektem skargi jest za to bezrefleksyjna decyzja naruszająca prawo materialne i procesowe. Zgodnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SAB/Wr 16/21 sytuacja, w której organ nie wykazuje zainteresowania sprawą i ignoruje zupełnie istnienie prawem przewidzianych terminów, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa; d) art. 75 k.p.a poprzez kwestionowanie dostarczonej wiadomości za pośrednictwem [...] jako dowodu w sprawie, pomimo zasad określonych, że jako dowód można dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (wyrok NSA z dnia 8 lipca 2021r., sygn. akt II GSK 2031/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt. III SA/Po890/20), stwierdzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, przyjmuje się, że wyłącznie wysłanie listu do właściciela nieruchomości sąsiedniej z prośbą o wyrażenie zgody na czynności w ramach art. 47 ustawy prawo budowlane, spełnia warunki podjęcia przez inwestora starań warunkujących wydanie przez organ pozytywnej decyzji w zakresie wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej na podstawie art. 47 ust. 2 Prawo budowlane, jest sprzeczne z konkluzją tego artykułu. Przesłanka art. 47 ust. 2 mówi między innymi o udowodnieniu, że przed wstąpieniem o wydanie decyzji administracyjnej poczyniono starania przed rozpoczęciem robót o uzyskanie zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu na wykonanie prac. W tym przypadku oczywiście najłatwiejszym dowodem jest wysłanie listu, ale nie ma podstaw do wykluczania innych dowodów wskazujących na próbę podjęcia negocjacji w celu uzyskania zgody, na pewno takim dowodem nie będzie próba rozmowy, bo trudno jest to udowodnić, za to wysłana informacja, która doszła do zainteresowanego i została wyświetlona już tak, a już najbardziej wyrażona woła w postaci braku zgody w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego. W konsekwencji organ II instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku ze stwierdzeniem braku poczynienia przez organ I instancji ustaleń warunkujących wydanie decyzji w trybie art. 47 ust. 1 i 2 ustawy P.b. zarzucając, brak przeanalizowania zarówno niezbędności, jak i zakres wejścia i sposób wykonania robót budowlanych na nieruchomości sąsiedniej, a tym samym nie spełnienia przesłanek do wydania decyzji o niezbędności wejścia na działkę sąsiednią w celu wykonania prac budowlanych. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK739/17 "nie jest możliwe uzgadnianie warunków korzystania z nieruchomości, jeżeli właściciel nie wyraża zgody na wejście na jej teren. Uzgadnianie warunków jest możliwe jedynie wtedy, gdy zgoda taka została udzielona". Wskazane w odwołaniu A. S. zarzuty uwzględnione przez organ II instancji, że inwestorzy A. i Z. C. nie podjęli prób uzgodnienia z nią sposobu, zakresu, terminu i rekompensaty za korzystanie z nieruchomości jest sprzeczne z konkluzją art. 47 ust. 1 i 2 ustawy P. b. i obowiązującym orzecznictwem sądów. Naruszenie art. 47 ust 1 i 2 P. b., który zawiera szczególne w stosunku do kodeksu postępowania administracyjnego przepisy regulujące postępowanie w sprawie wydania decyzji o niezbędności. Tym szczególnym przepisem jest obowiązek załatwienia sprawy w terminie 14 dni od złożenia wniosku. Organ II instancji uzasadniając swoją decyzję uchylającą w całości decyzję Starosty L. w zakresie poczynionych ustaleń i podstaw do wydania decyzji, podważył fundamentalne podstawy kodeksu postępowania administracyjnego, według którego sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez strony, łącznie z żądaniem do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, powinny być załatwiane niezwłocznie, sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinny być załatwiane nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania zgodnie z art. 35 § 1-3 k.p.a, a z przedstawionego powyżej postępowania przedstawiają faktyczne złamanie tych wszystkich zasad przez organ II instancji; - art. 33 § 2 k.p.a., pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu. Zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a., w przypadku pisemnego pełnomocnictwa, pełnomocnik winien dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Kategoryczne brzmienie zacytowanego fragmentu przepisu art. 33 § 3 k.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że pełnomocnik, chcąc występować w postępowaniu w takim charakterze, ma obowiązek przedłożenia do akt konkretnej sprawy dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego jego zakres. Oznacza to, że udzielenie pełnomocnictwa stanowi dla pełnomocnika jedyne źródło kompetencji do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy, w zakresie wyznaczonym treścią pełnomocnictwa, (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2832/18, LEX nr 2782228). Stosownie do art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Niewątpliwie do takich braków, które uniemożliwiają nadanie żądaniu strony biegu, należy zaliczyć brak pełnomocnictwa lub jego oryginału, w przypadku, gdy strona działa przez pełnomocnika. Rzeczą organu jest wówczas ustalenie, czy pełnomocnik został prawidłowo umocowany do podejmowania czynności procesowych w imieniu strony. Dowodem prawidłowego umocowania jest oryginalny dokument pełnomocnictwa, bądź jego uwierzytelniona kopia, które winny zostać złożone przez pełnomocnika do akt sprawy. Dokumentem takim nie jest kserokopia pełnomocnictwa. Rozpoznając odwołanie A. S. od decyzji Starosty L., organ rozpatrzył je bez żadnej refleksji i zastanowienia, przyjmując wyłącznie za prawdziwe i zasadne wyjaśnienia A. S., które jak wykazano wyżej, są nieprawdziwe i bezzasadne. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że wbrew twierdzeniom A. S. wiadomości do niej dotarły i zostały wyświetlone-odczytane. A. S. za wszelką cenę nie dopuściła do niezbędności wejścia na działkę sąsiednią w celu wykonania prac związanych z dociepleniem ścian budynku, a te które można było wykonywać bez potrzeby wejścia, ale z potrzebą zabezpieczenia jej mienia utrudniała jak tylko mogła. Zaś sama decyzja Starosty L. spełnia swym zakresem przesłanki wydania takiej decyzji, na podstawie art. 47 ust 2. określając wszelkie niezbędne prawem ustalenia w zakresie niezbędności wejścia na działkę przy ul [...] w L.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i wskazał, odnosząc się do zarzutów zawartych w sprzeciwie Wojewoda Dolnośląski wskazuje, że wyznaczone w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.), dalej Kpa, przesłanki dopuszczalności uchylenia się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy odnoszone do naruszenia przepisów postępowania oraz sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, muszą być spełnione kumulatywnie. W orzecznictwie wskazuje się, że wprawdzie zwrot konieczny do wyjaśnienia zakres spraw - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 Kpa - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 Kpa, organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego - taka sytuacja wyłącza więc dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r" sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14).

W sprzeczności z art. 138 § 2 Kpa, pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 Kpa (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akr II SA/Kr 997/13; z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81).

Za uchyleniem decyzji Starosty L. nr 233/2021 z dnia 26 kwietnia 2021 r., którą orzeczono o niezbędności wejścia A. C. i Z. C. na teren sąsiedniej nieruchomości, tj. działki nr [...], AM [...], obręb [...] L., zlokalizowanej przy ul. [...] w L., stanowiącej własność D. K. w celu wykonania robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku przy ul. [...] w L. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, przemawia to, że Starosta L. nie poczyniły dostatecznych ustaleń i nie prowadził postępowania w celu ustalenia czy obie przesłanki warunkujące wydanie decyzji w trybie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.) zostały spełnione, nie zostało w sprawie przeanalizowane zarówno niezbędność, jak i zakres wejścia i sposób wykonania robót na nieruchomości sąsiedniej, należącej do D. K. Organ pierwszej instancji przyjął i oparł swoje stanowisko jedynie na wyjaśnieniach inwestorów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Sprzeciw wniesiony w niniejszej sprawie podlegał oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Należy stwierdzić, że Wojewoda Dolnośląski w sposób prawidłowy zastosował art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak wynika z dalszej części przepisu, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy podkreślić, że ocena organu odwoławczego o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu, w którym organ powinien wykazać istnienie przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a, a także wyjaśnić dlaczego nie skorzystał z przewidzianej w art. 136 k.p.a. możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, między innymi w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 września 2017 r., (sygn. akt II SA/Wr 362/17). Przeprowadzona przez Sąd kontrola w powyżej określonych granicach wykazała, że decyzja, od której złożono sprzeciw spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji jednoznacznie wynika, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co uzasadnia zastosowanie wspomnianego przepisu. Organ II instancji wskazał w uzasadnieniu orzeczenia na niekompletność materiału dowodowego oraz na fakt, że nie zostały podjęte przez organ I instancji wszelkie niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego kroki, co jest warunkiem koniecznym do wydania decyzji. Należy przyznać rację wojewodzie, który stwierdził, że dopiero postępowanie przeprowadzone z poszanowaniem przepisów i naczelnych zasad wyrażonych w k.p.a., takich jak zawarta w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, opisany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów, która zobowiązuje organ do oceny czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie starosta nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku w zakresie podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Rzeczą organu pierwszej instancji, orzekającego w trybie art. 47 P.B. jest dokonanie ustaleń, czy ustalony stan faktyczny sprawy spełnia całość ustawowych przesłanek warunkujących wydanie decyzji w trybie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Sąd podziela pogląd zaprezentowany w kwestionowanej decyzji, że dotychczas poczynione ustalenia nie pozwalają na jednoznaczną odpowiedź, że w warunkach sprawy nastąpiła niezbędność wejścia na nieruchomość sąsiednią, a także sposób wykonania robót na tejże nieruchomości, stanowiącej własność uczestniczki postępowania. Dalej, zgodnie z prawem organ odwoławczy, w motywach decyzji wskazał w jakim zakresie organ pierwszej instancji winien przeprowadzić postępowanie dowodowe. Wojewoda wyjaśnił powody, które przesądziły o nieskorzystaniu przez organ z przewidzianej w art. 136 k.p.a. możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ słusznie wskazał, że z uwagi na istniejące braki w zakresie przeprowadzonego postępowania, ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz zebranego materiału dowodowego, a tym samym naruszenie szeregu zasad postepowania administracyjnego, przeprowadzenie postępowania na podstawie wskazanego przepisu stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postepowania.

W kontekście zarzutów sprzeciwu wskazać należy, że niedopuszczalne jest dokonanie przez Sąd kontroli w zakresie szerszym, niż określony w przepisie, czyli innym, niż mającym na celu ocenę istnienia przesłanek do wydania decyzji wskazanej w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika natomiast z § 2 wspomnianego artykułu, w każdym innym przypadku Sąd oddala sprzeciw. Należy więc podkreślić, że wyłącznie stwierdzenie, iż organ II instancji nie powinien w danej sprawie wydać decyzji kasatoryjnej tylko merytoryczną, daje podstawę do uwzględnienia sprzeciwu, a tym samym uchylenia zaskarżonej decyzji. Dlatego zarzuty skarżących, szeroko opisane w sprzeciwie (nazwanym skargą) nie mogą być przez wojewódzki sąd administracyjny w tym postępowaniu badane.

Podsumowując, zdaniem sądu, z akt sprawy organu pierwszej instancji wynika, że Starosta L. nie sprostał konieczności ustalenia, czy obie przesłanki warunkujące wydanie decyzji w trybie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zostały spełnione. Organ ten nie przeanalizował tak niezbędności, jak i zakresu wejścia i sposobu wykonania robót na nieruchomości sąsiedniej.

W konsekwencji, na podstawie art. 151a ppsa, należało orzec jak na wstępie.