Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 824/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Wywłaszczanie nieruchomości
Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 1 i 4, art. 26 par. 2 i 3, art. 65 par. 1, art. 105 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64b par. 1, art. 134 par. 2, art. 151a par. 2 i 3, art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 3, art. 142 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 2, art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 827
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
article: art. 43
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2018 r. sprawy ze sprzeciwu M. Spółki z o.o. od decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm.) – dalej: k.p.a. (następnie sprostowaną postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. znak [...]), uchylił decyzję Dyrektora Zarządu [...] w P. z dnia [...] 2018 r. znak [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta P., w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości.

Wojewoda wydał swoje rozstrzygnięcie w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Dyrektor Zarządu [...] w P. (dalej również: Dyrektor Zarządu) – działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P. (dalej również: Prezydent Miasta; organ I instancji) jako prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej – po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] w rejonie ul. [...], stanowiącej część działki nr [...] z arkusza mapy [...] z obrębu [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność Miejskiego P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] odpowiadającą częściom dawnych parcel nr [...] i [...] nabytych na rzecz Skarbu Państwa – decyzją z dnia [...] 2018 r. odmówił R. W. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Organ I instancji ustalił, że przedmiotowa działka została odłączona do księgi wieczystej Skarbu Państwa KW nr [...] (obecnie nr [...]), następnie do księgi wieczystej KW nr [...] (obecnie nr [...]), gdzie w dziale II widniała jako własność państwowa pod zarządem i w użytkowaniu Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] w [...]; następnie na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] 1993 r. nr [...] jako właściciela tej nieruchomości wpisano Miasto P., zaś na podstawie umowy objęcia udziałów w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością i umowy przeniesienia własności nieruchomości, zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 9 września 2002 r. rep. A nr [...], jako właściciel tej działki od 20 marca 2003 r. wpisane jest w tej księdze M. Sp. z o.o. z siedzibą w P. .

W takich okolicznościach organ uznał, że nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121) – dalej: u.g.n., gdyż z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego nie ma podstaw do orzeczenia o jej zwrocie, bowiem decyzja taka byłaby niewykonalna. Organ zarazem stwierdził, że stan prawny nieruchomości podważa sens badania, jaki był cel wywłaszczenia oraz powoduje, że badanie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany staje się zbędne, albowiem do zwrotu i tak nie może dojść, dlatego organ nie odniósł się do tej kwestii.

Odwołanie od tej decyzji wniosła R. W., zarzucając nieprawidłowe ustalenia dotyczące odmowy zwrotu nieruchomości, w szczególności co do kwestii pominięcia zawiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy o zamiarze zbycia i niepoinformowania o możliwości złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, jak również w kwestii przekształceń podmiotowych po stronie właściciela nieruchomości.

Wojewoda (dalej: Wojewoda; organ II instancji; organ odwoławczy) w komparycji decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. wskazał, że rozpatrzył sprawę z odwołania od "decyzji Prezydenta Miasta P., działającego jako prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, z [...] 2018 r. znak [...]".

Motywując swoje rozstrzygnięcie, Wojewoda w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn, niż w nim podniesione. Stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została przez organ (Prezydenta Miasta [...]) podlegający wyłączeniu od załatwienia przedmiotowej sprawy na podstawie przepisów art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Na uzasadnienie swojego stanowiska organ II instancji powołał brzmienie przepisu art. 142 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym w sprawach, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że w przedmiotowej sprawie organem orzekającym w pierwszej instancji jest Prezydent Miasta [...], zaś Miasto P., które tenże Prezydent reprezentuje i jest jego organem wykonawczym, występuje w tym postępowaniu w charakterze strony, gdyż Miasto posiada 100% udziałów w Miejskim Przedsiębiorstwie Komunikacyjnym Sp. z o.o. Zarazem organ odwoławczy wyjaśnił, że wyłączenie od udziału w postępowaniu oznacza odsunięcie od wszelkich czynności, co skutkuje m.in. niemożnością udzielenia upoważnienia Dyrektorowi Zarządu [...] do załatwienia niniejszej sprawy.

Wskazując na charakter rozstrzygnięcia kasacyjnego przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a., Wojewoda zobowiązał Prezydenta Miasta do wykonania dyspozycji przepisu art. 26 § 3 k.p.a. i w tym zakresie podniósł, że jeżeli wskutek wyłączenia pracowników organu administracji publicznej organ ten stał się niezdolny do załatwienia sprawy, stosuje się odpowiednio § 2, w którego myśl, w przypadku wyłączenia organu sprawę załatwia organ wyższego stopnia, przy czym organ ten może do jej załatwienia wyznaczyć inny podległy sobie organ.

W takich okolicznościach Wojewoda uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W sprzeciwie od powyższej decyzji kasacyjnej M. sp. z o.o. (dalej: M. Sp. z o.o.; Spółka, skarżąca), reprezentowane przez pełnomocnika procesowego, zarzuciło organowi odwoławczemu naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Dyrektora Zarządu [...] została wydana przez organ podlegający wyłączeniu od załatwienia przedmiotowej sprawy i w konsekwencji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności skarżąca podniosła, że zawarte w art. 142 ust. 2 u.gn. wyłączenie kompetencji prezydenta miasta na prawach powiatu, sprawującego funkcję starosty, do orzekania w sprawach zwrotu nieruchomości wywłaszczonych nie może być rozszerzane w drodze wykładni rozszerzane na inne sytuacje, nieobjęte dyspozycją art. 142 ust. 2 u.g.n. (w tym względzie strona powołała się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2015 r. sygn. akt I OW 222/15), gdyż przepis ten stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 142 ust. 1 u.g.n. ustawowo określającej właściwość organu administracji.

Skarżąca stwierdziła, że prezydent miasta na prawach powiatu nie byłby organem właściwym do wydawania decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jedynie wtedy, gdy nieruchomość ta stanowiłaby własność reprezentowanej przez niego gminnej jednostki samorządu terytorialnego, a ponadto [w tej konkretnej sprawie] Miasto P. występowałby jako strona postępowania. W ocenie Spółki, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż przedmiotowa nieruchomość stanowi własność osoby prawnej stanowiącej odrębny od gminy byt prawny.

Ponadto Spółka argumentowała, że art. 24 k.p.a. dotyczy wyłączenia pracownika organu i brak jest podstaw do uznania dopuszczalności stosowania tego przepisu do piastuna organu administracji publicznej w przypadku, gdy realizuje kompetencje na zasadzie uprawnienia, zatem nie obejmuje swym zakresem osoby będącej personalną obsadą organu. Powołując się na stanowisko orzecznictwa, skarżąca wskazała w tym względzie na to, że osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej – co do zasady – nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu, a przepisy o wyłączeniu pracownika organu można stosować tylko w przypadku, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej, jako osoby fizycznej, dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego.

Końcowo Spółka stwierdziła, że w niniejszej sprawie podstawy wyłączenia pracownika organ odwoławczy nie ustalił ani w odniesieniu do Dyrektora Zarządu [...], ani Prezydenta Miasta [...] działającego jako prezydenta na prawach powiatu. Stąd też, w ocenie Spółki, "faktyczne skumulowanie ról przez Prezydenta Miasta [...] jako jednocześnie będącego również przedstawicielem gminy nie powinno mieć znaczenia dla sprawy, ponieważ gmina nie była stroną przedmiotowego postępowania", a tylko wtedy mógłby znaleźć zastosowanie przepis art. 142 ust. 2 u.g.n.

Przy tak umotywowanych zarzutach Spółka wniosła o uchylenie decyzji objętej sprzeciwem.

Wojewoda, nie znajdując podstaw do uwzględnienia sprzeciwu, przekazał go wraz z aktami administracyjnymi i pismem przewodnim Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym, jak już wcześniej wspomniano, kontrola sądowoadministracyjna ze sprzeciwu na decyzję ograniczona jest do badania kwestii proceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji wydanej w pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 64e p.p.s.a.).

Trzeba mieć jednakże na uwadze, że o ile ustawodawca wąsko zakreślił granice uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej, gdyż nie dotyczy ona zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a., to zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. wyroki NSA z dnia: 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1299/17; 28 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; 12 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2386/13 – orzeczenia dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2045/18 (dostępnym jw.), przepisy materialnoprawne mają znaczenie w sprawie sądowoadministracyjnej dotyczącej sprzeciwu od decyzji, jednakże wyłącznie w związku z przepisami postępowania określającymi jego aspekt wyjaśniający. To, co organ ma wyjaśnić, rekonstruowane jest na podstawie przesłanek rozstrzygnięcia sprawy (hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia), bowiem tylko okoliczności relewantne z perspektywy tych przesłanek można uznać za mające wpływ na wynik sprawy.

Innymi słowy, wykonywana przez sąd administracyjny kontrola decyzji kasacyjnej organu odwoławczego może wymagać odniesienia się do przepisów danej ustawy szczególnej, jeżeli jej przepisy – tak procesowe, jak i materialnoprawne – wpływają na ocenę, czy organ pierwszej instancji wyjaśnił i ustalił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności sprawy i właściwie zastosował przepisy postępowania. Zarazem należy mieć na uwadze, czy uchybienia organu pierwszej instancji mogły być usunięte w postępowaniu prowadzonym w drugiej instancji.

W rozpoznawanym przypadku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie zawiera tego rodzaju naruszenia obowiązującego prawa, które wymagałoby jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Motywując takie stanowisko, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy przekonująco wykazał, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Tylko w razie zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach Kodeks postępowania administracyjnego (art. 138 § 1) wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy (pkt 1) albo jej uchylenia – i orzeczenia co do istoty sprawy albo też umorzenia postępowania pierwszej instancji (pkt 2) lub umorzenia postępowania odwoławczego (pkt 3) w sytuacji zaistnienia takich podstaw.

W tym miejscu warto wyjściowo zauważyć, że pozbawiony doniosłości prawnej był argument skargi, że organ odwoławczy "niezgodnie z rzeczywistością podał, że decyzja była wydana przez Prezydenta Miasta P." (w istocie Wojewoda tak samo wskazał również w komparycji zaskarżonej decyzji). W niniejszej sprawie decyzję z upoważniania Prezydenta Miasta [...] wydał bowiem Dyrektor Zarządu [...] w P., który to Zarząd jest jednostką organizacyjną Miasta P.. Konkretnie zaś jest gminną jednostką budżetową Miasta P. utworzoną na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] 1991 r. w sprawie przekształcenia [...] Przedsiębiorstwa [...] w Zarząd [...] (tekst jednolity: obwieszczenie nr [...] Rada Miasta P. z dnia [...] 2014 r. – Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia [...] 2014 r., poz. [...]), do której zadań należy m.in. wywłaszczanie i ograniczanie praw rzeczowych do nieruchomości, zwroty nieruchomości, ustalanie odszkodowań za pozbawianie lub ograniczanie praw do nieruchomości na podstawie przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, ustalanie opłat adiacenckich oraz ustalanie opłat w przypadku wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (patrz § 4 ust. 1 pkt 7-10 uchwały).

Dyrektor Zarządu, który kieruje tą jednostką (§ 8 ust. 1), podlega Prezydentowi Miasta P. (§ 8 ust. 2). Dyrektor z mocy samego prawa miejscowego jest upoważniony do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej wynikających z zadań, o których mowa w § 4 pkt 9, 10, 12, 13, stąd też upoważnienie to nie obejmuje spraw dotyczących m.in. wywłaszczania i zwrotów wywłaszczanych nieruchomości, jak i ustalania odszkodowań za pozbawianie praw do nieruchomości (§ 4 ust. 1 pkt 6-8). W tym zakresie może jednakże wydawać decyzje na podstawie indywidualnego upoważnienia Prezydenta Miasta [...] do załatwiania określonych spraw w jego imieniu (art. 268a k.p.a.).

Dodać należy, że powyższe informacje objęte są tzw. wiedzą notoryjną, co najmniej w wymiarze lokalnym. To samo odnosi się do statusu prawnego i struktury właścicielskiej M. Sp. z o.o.

Wobec powyższego, wskazanie przez Wojewodę, że proceduje w sprawie, w której decyzję w pierwszej instancji wydał Prezydent Miasta P. jako prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, było całkowicie poprawne.

Idąc dalej, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 142 ust. 1 u.g.n. organem właściwym do orzekania, w drodze decyzji, o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu, jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W gminach miejskich, w których nie wyodrębniono struktur powiatowych organ wykonawczy gminy (prezydent miasta) wykonuje zadania starosty, co wynika z art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2018 r., poz. 995, ze zm.) w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875, ze zm.) – dalej: u.s.g. Zarazem trzeba podkreślić, że art. 142 ust. 2 u.g.n. stanowi, iż w sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 732/11 (orzeczenie dostępne jw.), w sprawach, w których aktualnym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości jest gmina, występuje ona jako strona postępowania i to zarówno w odniesieniu do roszczeń o odszkodowania, jak i w zakresie żądania zwrotu nieruchomości. Jeśli gmina (miasto) jako jednostka samorządu terytorialnego jest stroną takiego postępowania, to nie może być pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że prezydent miasta, będący równocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym, staje się organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie. Jest rzeczą oczywistą, że prezydent miasta na prawach powiatu nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony i jako organ rozpoznający sprawę tej strony. Zachodzącą w takim przypadku kolizję ról procesowych rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115, orzeczenie dostępne jw.), przyjmując, iż w takim przypadku prezydent miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty – podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.

Następnie w odniesieniu do spraw o zwrot nieruchomości ustawodawca w art. 142 ust. 2 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 października 2007 r.) wprost postanowił o konieczności wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu, sprawującego funkcję starosty, gdy stroną postępowania jest gmina lub powiat. W takiej sytuacji następuje z mocy samego prawa przesunięcie na organ wyższego stopnia właściwości do załatwienia sprawy. Z art. 26 § 2 pkt 1 k.p.a. wynika bowiem, że w przypadku wyłączenia organu sprawę załatwia organ wyższego stopnia nad organem załatwiającym sprawę, przy czym organ wyższego stopnia może do załatwienia sprawy wyznaczyć inny podległy sobie organ.

Trafnie skarżąca Spółka zauważyła, że przepisy o właściwości organu administracji publicznej są przepisami bezwzględnie obowiązującymi i nie ma podstaw do pozbawienia właściwości organu w wyniku rozszerzającej wykładni przepisów o wyłączeniu (por. postanowienie NSA z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt I OW 173/14 – dostępne jw.). Niemniej jednak strona błędnie uznała, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki podmiotowe wyłączenia organu, o których mowa w art. 142 ust. 2 u.g.n. W tym wypadku nie doszło bowiem po stronie organu odwoławczego do przyjęcia rozszerzającej wykładni przepisu art. 142 ust. 2 u.g.n., lecz do oceny stanu faktycznego sprawy pod kątem uznania, czy w badanym postępowaniu zwrotowym reprezentowana przez organ I instancji gmina jest stroną postępowania.

W przekonaniu Sądu stanowisko Wojewody co do podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 142 ust. 2 u.g.n. było zasadne.

Nie ma wątpliwości co od tego, że M. sp. z o.o. jest aktualnie właścicielem części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] w rejonie ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] ark. mapy [...], obręb [...], zapisaną w księdze wieczystej nr [...] Również poza sporem pozostaje, że Spółka ta, zarejestrowana w Sądzie Rejonowym [...] w P. [...] pod nr. [...]. Miasto P. jest właścicielem całości udziałów (jest jedynym wspólnikiem) spółki M. Sp. z o.o. (jednoosobowej spółki prawa handlowego).

Dla rzetelności sprawozdawczej Sąd uznał za zasadne odwołać się szerzej do informacji zawartych w Biuletynie Informacji Publicznej, znajdujących swoje pokrycie w danych z rejestru przedsiębiorców, w którym zapisane jest M. Sp. z o.o. Spółka ta powstała w dniu 28 czerwca 2000 r. w wyniku przekształcenia zakładu budżetowego o nazwie "[...]" w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, wpisaną z dniem 1 lipca 2000 r. do Rejestru Handlowego pod numerem RHB [...]. Spółka działa pod firmą "M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością". M. Sp. z o.o. (oficjalna forma skrócona firmy Spółki). skrót) jest jednoosobową spółką Miasta P., której status prawny określa jej akt założycielski, którego treść nadana została notarialnie w dniu [...] 2000 r. Miasto P. jest "jedynym właścicielem i 100% udziałowcem Spółki". Z dniem 5 grudnia 2001 r. Spółka została wpisana do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem: KRS [...].

Idąc dalej, należy stwierdzić, że spółka ta stanowi składnik majątkowy mienia Miasta P. w rozumieniu art. 43 u.s.g., zgodnie z którym mieniem komunalnym (gminnym) jest mienie gmin oraz innych niż gmina gminnych osób prawnych. Innymi słowy, Miasto P. jest wyłącznym właścicielem praw wynikających z aktywów w postaci udziałów w utworzonej (w wyniku przekształcenia zakładu budżetowego) spółce kapitałowej, która jest inną gminną (komunalną) osobą prawną, o której mowa w art. 43 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 1160/16, dostępny jw.). Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2017 r., poz. 827, ze zm.) wśród form organizacyjnych, w jakich może być prowadzona gospodarka komunalna (art. 2) wymienia w szczególności samorządowy zakład budżetowy i spółki prawa handlowego. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 1 tej ustawy jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. Przy czym, stosownie do art. 12 powołanej ustawy, do zbycia akcji i udziałów w spółkach, o których mowa w art. 9, stosuje się odpowiednio przepisy art. 11-16 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym.

Konkludując, skoro tego rodzaju jednostka organizacyjna jest samorządową osobą prawną, w stosunku do której jedynie gmina ma prawo własności (wynikające z udziałów lub wkładów w spółce kapitałowej), to w konsekwencji majątek takiej gminnej osoby prawnej również jest mieniem komunalnym (gminnym) w rozumieniu art. 43 u.s.g. (por. poglądy przywołane przez J. Jagodę w: B. Dolnicki [red.] i in., Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018). Oznacza to, że nieruchomość objęta postępowaniem zwrotowym w niniejszej sprawie także stanowi mienie komunalne Miasta P.. W takie sytuacji, gmina miejska jest stroną postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w rozumieniu art. 142 ust. 2 u.g.n. Wobec tego prezydent miasta na prawach powiatu, sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej zwrotu tej nieruchomości.

Warto też zauważyć, że dyspozycja przepisu art. 142 ust. 2 u.g.n. obejmuje wszystkie sytuacje, "gdy stroną postępowania jest gmina", a nie tylko, gdy gmina jest właścicielem nieruchomości, której dotyczy postępowanie zwrotowe. Zatem, w przekonaniu Sądu, przepis ten znalazłby zastosowanie również gdyby przedmiotowa spółka nie stanowiła w całości własności Miasta P., lecz była przedsiębiorcą publicznym, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 22 września 2006 r. o przejrzystości stosunków finansowych pomiędzy organami publicznymi a przedsiębiorcami publicznymi oraz o przejrzystości finansowej niektórych przedsiębiorców (Dz.U. nr 191, poz. 1411, ze zm.), czyli jednostką, w stosunku do której gmina jest podmiotem dominującym, wywierającym decydujący wpływ na jej działalność.

Biorąc pod uwagę przytoczone przepisy, jak i ustalone okoliczności faktyczne, nie ma wątpliwości, że Wojewoda trafnie zinterpretował i zastosował przepis art. 142 ust. 2 u.g.n. w niniejszej sprawie, a w konsekwencji sięgnął do przepisów art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 26 § 3 k.p.a.

Należy przy tym zaznaczyć, że nawet gdyby uznać, że omawiany przepis art. 142 ust. 2 u.g.n. nie obejmuje swoim działaniem takiego przypadku (struktury własnościowej), jaki zachodzi w niniejszej sprawie, to nadal zachodziłyby podstawy do wyłączenia organu (Prezydenta Miasta P.) i wszystkich podległych mu pracowników organu (w tym Dyrektora Zarządu) od załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości. Dodanie przepisu art. 142 ust. 2 do ustawy o gospodarce nieruchomościami nie oznacza, że zasada wyrażona w powołanej uchwale NSA z dnia 19 maja 2003 r. straciła aktualność i nie odnosi się do innych spraw, w których prezydent miasta na prawach powiatu występuje w podwójnej roli, co zostało już wcześniej omówione.

W ocenie Sądu, Wojewoda trafnie w tych warunkach przyjął, że zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie kasacyjnym. Sprawa została bowiem rozpoznana przez organ podlegający wyłączeniu, co stanowi przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. przywołany wyżej wyrok NSA z dnia 18 maja 2012 r.). Sąd zarazem zaznacza, że w takiej sytuacji należało w postępowaniu odwoławczym wydać decyzję kasacyjną innego rodzaju niż wskazana w art. 138 § 2 k.p.a., tj. decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – i poza uchyleniem zaskarżonej decyzji umorzyć postępowanie pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Mimo to Sąd uznał jednak brak podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 151a § 1 p.p.s.a. i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Nie uczynił zaś tego z poniżej podanych powodów.

Po pierwsze, wykładnia przepisów regulujących instytucję sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. powinna ze względu na aspekt systemowy i celowościowy być dokonywana z jak najmniejszym uszczupleniem konstytucyjnego prawa do sądu. A to dlatego, że zgodnie z art. 151a § 3 k.p.a. od wyroku oddalającego sprzeciw nie przysługuje skarga kasacyjna i z chwilą wydania wyroku orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego staje się prawomocne. Tymczasem zgodnie z art. 176 ust. 1 Konstytucji rzeczypospolitej Polskiej postępowanie sądowe jest "co najmniej dwuinstancyjne". Dyrektywa ta powiązana jest z art. 78 Konstytucji formułującym podmiotowe prawo do zaskarżania wszystkich orzeczeń wydanych w pierwszej instancji (orzeczeń administracyjnych i sądowych), przy czym wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Wprowadzenie odpowiednio ukształtowanego systemu instancyjnego stanowi gwarancję realizacji prawa do sądu i jest czynnikiem umożliwiającym urzeczywistnienie tzw. sprawiedliwości proceduralnej (zob. komentarz M. Masternak-Kubiak do art. 78 i art. 176 Konstytucji – oraz powołane tam stanowisko orzecznictwa i doktryny [w:] Haczkowska Monika [red.], Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, LexisNexis 2014).

Uwzględniając zatem, że rozwiązanie przewidziane w art. 151a § 3 p.p.s.a. stanowi niewątpliwie ograniczenie zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego, należy przyjąć, że z tego przede wszystkim powodu jest przedmiotem słusznej krytyki (zob. komentarz A. Kabata do art. 151a § 2 i powołane tam stanowisko doktryny [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018).

Po drugie, przepis art. 64b § 1 p.p.s.a. pomimo jego niejednoznaczności, na co trafnie zwraca się uwagę w literaturze przedmiotu (zob. komentarz A. Kabata do art. 64b § 1 [jw.]), należy uznać za jedynie informacyjny i przyjąć, że poza przypadkami przewidzianymi w rozdziale 3a i w art. 151a p.p.s.a. pozostałe przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi znajdują zastosowanie wprost (jako uzupełnienie norm rozdziału 3a bądź samodzielnie) do przebiegu postępowania (zob. komentarz A. Kabata [jw.] i przywołane tam stanowisko T. Wosia).

W konsekwencji w postępowaniu ze sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., znajduje zastosowanie również art. 134 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przy tym, nawet w razie uznania nieważności zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny w postępowaniu ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej nie mógłby zastosować przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i stwierdzić nieważności takiej decyzji. Przepis art. 151a § 1 p.p.s.a., który jest przepisem szczególnym względem art. 145 § 1 p.p.s.a., takiej możliwości nie przewiduje. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., w razie uwzględnienia sprzeciwu, sąd może jedynie uchylić zaskarżoną decyzję. Konsekwentnie też zastosowania nie znajduje przepis art. 145 § 3 p.p.s.a., stanowiący, że w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.

Po trzecie, należy ze szczególną uwagą podejść do w sytuacji, w której w wyniku kontroli decyzji kasacyjnej w granicach wynikających z art. 64e p.p.s.a., dochodzi do takich rozstrzygnięć w zakresie kwestii procesowych, które w istocie wpływają na sytuację materialnoprawną skarżącego po wydaniu zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2018 r. sygn. akt I GSK 3027/18, dostępny jw.). Wyrok wydany na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. miał w niniejszej sprawie właśnie taki charakter, bowiem w istocie przesądzał o tym, że działka objęta postępowaniem zwrotowym stanowi element mienia komunalnego. Wskutek tego Sąd uznał, że gmina (Miasto P.) jest stroną postępowania zwrotowego w rozumieniu art. 142 ust. 2 u.g.n., co powoduje, że zachodzi w postępowaniu administracyjnym skumulowanie ról Prezydenta Miasta P., będącego prezydentem miasta na prawach powiatu, jako organu wykonującego funkcję starosty oraz reprezentanta gminy miejskiej (Miasta P.). Taki stan rzeczy spółka M. Sp. z o.o. kwestionowała w sprzeciwie, podnosząc, że w sprawie zachodzi jedynie sytuacja faktyczna, pozbawiona doniosłości prawnej, gdyż gmina nie była stroną postępowania, a tylko wtedy mógłby znaleźć zastosowanie przepis art. 142 ust. 2 u.g.n.

Po czwarte, nie można też tracić z pola widzenia, że wyrok uwzględniający sprzeciw i uchylający decyzję, jako prawomocny z dniem jego wydania, co wynika z art. 151a § 3 i art. 168 § 1 p.p.s.a., wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wynikający z niej stan związania ograniczony jest co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2000 r. sygn. akt II CKN 655/98, LEX nr 51062), jednakże dla prawidłowego odczytania treści sentencji należy kierować się treścią uzasadnienia. W niektórych sytuacjach będzie to nawet konieczne, zwłaszcza na gruncie procedury sądowoadministracyjnej (tak B. Dauter w komentarzu do art. 170 p.p.s.a. [w:] jw.). Co więcej, autor ostatniego z przywołanych komentarzy wskazuje na istotną z punktu widzenia strony postępowania tezę zawartą w przywołanym wyroku, że jeżeli strona nie zgadza się z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego, to powinna kwestionować w odpowiednim środku odwoławczym orzeczenie zawierające ocenę prawną i wskazania, które uważa za niezgodne z prawem. Po uprawomocnieniu się tego orzeczenia zawarte w nim stanowisko będzie bowiem wiążące wobec wszystkich organów wskazanych w art. 170 p.p.s.a. Autor komentarza zwrócił również uwagę na to, że z treści przepisu art. 153 p.p.s.a. nie wynika, że ta norma prawna ma zastosowanie wyłącznie w przypadku wyroków uchylających zaskarżoną decyzję. W tym zakresie podniesiono, że wprawdzie w omawianym przepisie mowa jest nie tylko o "ocenie prawnej", ale również o "wskazaniach co do dalszego postępowania", jednakże, dokonując wykładni art. 153 p.p.s.a., należy uwzględnić treść art. 170 p.p.s.a., stąd też ocena prawna zawarta w wyroku oddalającym skargę na decyzję organu odwoławczego jest stosownie do treści art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a., wiążąca dla organu ponownie rozpoznającego sprawę oraz dla sądu administracyjnego.

W konsekwencji tutejszy Sąd uznał, że wydanie w niniejszej sprawie orzeczenia, o którym mowa w art. 151a § 1 p.p.s.a., byłoby w istocie niekorzystne dla strony wnoszącej sprzeciw, gdyż uchylenie decyzji kasacyjnej Wojewody spowodowałoby związanie nie tylko organu i strony skarżącej tym orzeczeniem, bez możliwości jego zaskarżenia skargą kasacyjną, ale i innych organów i sądów. W konsekwencji takie rozstrzygnięcie tutejszego Sądu, jakkolwiek formalnie uzasadnione, w istocie prowadzić mogłoby do naruszenia zasady reformationis in peius.

Po piąte, uchylenie stosownie do treści art. 151a § 1 p.p.s.a. zaskarżonej sprzeciwem decyzji spowodowałoby niekorzystne skutki procesowe, prowadząc do wydłużenia czasu trwania postępowania administracyjnego i przekazania podania do właściwego organu wyższego stopnia, stosownie do wymogów art. 26 § 2 w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. Tym samym doszłoby do przedłużenia stanu niepewności co do sytuacji materialnoprawnej stron postępowania. W razie zastosowania przez Sąd przepisu art. 151a § 1 p.p.s.a. Wojewoda musiałby zostać zobowiązany do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w tej instancji. Decyzja taka podlegałaby zaś kolejnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego w szerszym zakresie niż wynika z art. 64a i nast. k.p.a.

Po szóste, wykonanie przez organ I instancji wskazań zawartych w decyzji Wojewody doprowadzi do stanu odpowiadającego treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jeżeli Prezydent Miasta poza przekazaniem podania w trybie art. 26 § 2 k.p.a. zarazem wyda na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postanowienie o umorzeniu prowadzonego postępowania.

Podkreślić przy tym trzeba, że Sąd w niniejszym uzasadnieniu w żaden sposób nie mógł wypowiedzieć się co do prawidłowości oceny prawnej stanu faktycznego sprawy pod kątem zaistnienia lub braku przesłanek do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Stanowiłoby to niedopuszczalne wykroczenie poza granice postępowania ze sprzeciwu, określone w art. 64e p.p.s.a. Okoliczności te pozostawały poza zakresem kontroli sprawowanej w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, bowiem Sąd rozpoznawał nie skargę, lecz sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w której organ odwoławczy również powstrzymał się od przeprowadzenia takiej oceny stanu faktycznego sprawy.

W tym stanie rzeczy, mając na uwadze powyższe okoliczności – mimo że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie art. 138 § 2 k.p.a. – należało oddalić sprzeciw, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.