Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1177/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 125 par. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 ust. 1, 2
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 6 ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Trzciński Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Rysz Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Op 194/10 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz nałożenia sankcji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Op 194/10, oddalił skargę J. M. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. (dalej: organ odwoławczy) z dnia [...] lutego 2010 r., nr [....] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu [...] maja 2009 r. skarżący zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. (dalej: organ I instancji) o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2009. W sekcji VII. Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych wniosku skarżący zadeklarował czterdzieści dwie działki ewidencyjne, wchodzących w skład gruntów rolnych (kolumna 10 sekcja VII. wniosku). W sekcji VIII. "Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych" zadeklarowano trzydzieści cztery działki rolne oznaczone literami od A do AZ o łącznej powierzchni 96,59 ha do jednolitej płatności obszarowej (JPO), dwanaście działek rolnych oznaczonych literami AA, AA1, AAB1, AB1, AC1, AD1, Bl, Cl, Dl, Fl, Tl, Ul oraz AZ1 o łącznej powierzchni 62,96 ha do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO). Ponadto działki rolne AE, AF, E, G H, I, J, K, L, M, N, O, P, R, S, W, X, Y, Z, ZA oraz ZB o łącznej powierzchni 33,63 ha, zgłoszone zostały do płatności do gruntów rolnych, na których prowadzona jest uprawa stanowiąca trwały użytek zielony (TUZ) - zwanej dalej "płatnością zwierzęcą". Skarżący zaznaczył, iż na przedmiotowych działkach rolnych realizuje przedsięwzięcie rolno-środowiskowe i poprawy dobrostanu zwierząt (RS). Na załącznikach graficznych przedstawione zostało położenie poszczególnych działek rolnych. Wezwaniem z 28 sierpnia 2009 r. organ I instancji wyznaczył skarżącemu siedmiodniowy termin do złożenia wyjaśnień w sprawie wykrytych nieprawidłowości, polegających na tym, że suma powierzchni działek rolnych zadeklarowanych na działce ewidencyjnej o identyfikatorze nr [...] , [...] we wszystkich wnioskach złożonych przez producentów ubiegających się do dopłaty, jest większa od całkowitej powierzchni tej działki ewidencyjnej wynikającej z ewidencji gruntów oraz suma powierzchni działek rolnych, powierzchni niezgłaszanych do programów pomocowych oraz powierzchni zalesionych, wskazanych we wnioskach złożonych przez producentów ubiegających się o dopłaty, położonych na działce ewidencyjnej o identyfikatorze nr [...] , [...] jest większa od sumarycznej powierzchni dopuszczalnych typów użytków (uprawnionych do uzyskania jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej) występujących na tej działce ewidencyjnej zgodnie z bazą referencyjną.

W odpowiedzi na wezwanie skarżący 8 września 2009 r. złożył oświadczenie, w którym stwierdził, iż na mocy umów dzierżawy zawartych z K. K. i J. K. był od lutego 2001 r. dzierżawcą gruntów rolnych o powierzchni 53,56 ha, położonych w miejscowości K. Umowy dzierżawy zostały zawarte do dnia [...] listopada 2008 r., zastrzeżeniem, iż w przypadku sprzedaży gruntów rolnych objętych umową dzierżawy będzie mu przysługiwało prawo pierwokupu. Jednakże wydzierżawiająca tj. J. K. na początku 2007 r. próbowała bez jakichkolwiek podstaw rozwiązać umowy dzierżawy. Natomiast 12 kwietnia 2007 r. grunty rolne o pow. 22,95 ha zostały sprzedane innemu rolnikowi, który od 2009 r. wydzierżawił je A. S. J. K. [...] kwietnia 2007 r. sprzedała grunty rolne o pow. 16,64 ha P. W., który również wydzierżawił zakupiony grunt A.S. Skarżący skierował do Sądu Okręgowego w O. pozew o stwierdzenie nieważności umów kupna - sprzedaży. W wyniku rozpatrzenia sprawy, Sąd Okręgowy w O. oddalił powództwo co spowodowało, iż P. W. odmówił zgody na przedłużenie dzierżawy i doprowadził do pozbawienia skarżącego w roku 2009 posiadania. Na przełomie marca i kwietnia 2009 r. nowy dzierżawca – A. S. wjechał na grunty posiadane przez skarżącego i objął je w faktyczne posiadanie. Do oświadczenia skarżący załączył wyrok Sądu Okręgowego w O. z 10 marca 2008 r., sygn. akt [...] oddalający jego powództwo o stwierdzenie nieważności czynności prawnej.

Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej organ I instancji decyzją nr [...] z [...] stycznia 2010 roku odmówił skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, w tym z tytułu:

1. jednolitej płatności obszarowej oraz nałożył sankcję w wysokości 20.365,39 zł, która będzie potrącana w okresie trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, saldo pozostałe do spłaty zostaje anulowane,

2. uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz nałożył sankcję w wysokości 14.219,59 zł, która będzie potrącana w okresie trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, saldo pozostałe do spłaty zostaje anulowane,

3. oraz odmówił uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji szeroko opisał stan faktyczny, oparty na wyniku ustaleń poczynionych w trakcie kontroli administracyjnej wniosku, przeprowadzonej w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG). W toku kontroli ustalono, że powierzchnia stwierdzona działek rolnych E i U wyniosła odpowiednio 10,39 ha i 1,19. ha wobec deklarowanych 10,67 ha i 1,49 ha. Także w wyniku weryfikacji wniosku stwierdzono, iż skarżący w 2009 r. nie był faktycznym użytkownikiem gruntów rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr 198 i 355/1 o łącznej powierzchni 39,95 ha, zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na 2009 r., które w tym czasie były faktycznie użytkowane rolniczo przez innego rolnika.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w O., załączając do niego pozew do Sądu Rejonowego w K. o ochronę zakłóconego posiadania. W odwołaniu, skarżący zarzucił, iż zaskarżona decyzja jest niesprawiedliwa, gdyż premiuje osobę, która samowolnie naruszyła posiadanie. Dalej odwołujący wskazał, iż sporne grunty znajdowały się w jego posiadaniu od lutego 2001 roku do wiosny 2009 roku, kiedy to w czasie świąt wielkanocnych zostały zagospodarowane przez A. S., który to uczynił w porozumieniu z P. W. i panią S. -W.

Decyzją organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...], utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Dokonując ponownej analizy przedmiotowej sprawy organ odwoławczy wskazał, iż warunkiem ubiegania się o płatności bezpośrednie jest m.in. wykazanie, że na deklarowanych obszarach prowadzona jest gospodarka rolna. Wyjaśnił, iż J. M. składając wniosek o przyznanie płatności spełnił podstawowe warunki do ubiegania się o dopłaty. Wnioskiem objął bowiem trzydzieści cztery działki rolne o łącznej powierzchni 96,59 ha (a więc oczywiście więcej niż 1 ha, przy czym dla każdej z działek zadeklarował powierzchnię nie mniejszą niż 0,10 ha). Jednakże w wyniku podjętych przez organ I instancji czynności sprawdzających tj. weryfikujących złożony wniosek, stwierdzono, że zadeklarowana we wniosku skarżącego powierzchnia gruntów rolnych położona na działkach ewidencyjnych nr 198 i 355/1 (województwo o., powiat o., gmina M., obręb K.) została zadeklarowana również przez innego rolnika, o czym został on powiadomiony wezwaniem z 28 sierpnia 2009 r. W złożonych wyjaśnieniach skarżący przyznał, że faktycznie nie użytkował spornych działek (działki ew. nr 198 i 355/1) i nie był ich posiadaczem na dzień 31 maja roku, w którym został złożony wniosek, gdyż zostały one przejęte przez innych rolników, którzy prowadzili na nich działalność rolniczą. Powyższe zostało potwierdzone przez skarżącego na etapie postępowania odwoławczego. Z tego też względu, w ocenie organu odwoławczego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. wydając rozstrzygnięcie zasadnie wykluczył z przyznania płatności powierzchnię gruntów rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr 198 i 355/1 o powierzchni 39,95 ha oraz dokonując weryfikacji wniosku w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) ustalił, iż powierzchnia działek rolnych E i U zadeklarowanych pierwotnie we wniosku 10,67 ha i 1,49 ha wynosi odpowiednio 10,39 ha i 1,19 ha gruntów rolnych. Stwierdzone nieprawidłowości w konsekwencji skutkowały zastosowaniem sankcji trzyletnich wynikających z art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 30 kwietnia 2004 r., nr 796/2004 ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE Nr L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 18)

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania dotyczących kwestii posiadania organ odwoławczy wskazał, iż w przypadku zaistnienia sytuacji posiadania zgodnego, czy też niezgodnego z prawem lub posiadania w dobrej lub złej wierze, płatności będą przysługiwać rolnikowi, który posiada grunty rolne, faktycznie je uprawia, utrzymuje zgodnie z normami i spełnia inne przesłanki określone w przepisach krajowych i unijnych nawet w przypadku posiadania niezgodnego z prawem. Dlatego też w odniesieniu do żądania skarżącego dotyczącego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, celem wyjaśnienia kwestii posiadania uznano, iż w rozpatrywanym stanie faktycznym nie zachodziła taka konieczność. Nadto z wyjaśnień samego skarżącego złożonych w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, jednoznacznie wynikało, iż nie był on faktycznym posiadaczem spornych działek rolnych w dacie złożenia wniosku. W skardze wywiedzionej do WSA skarżący zarzucił obu organom, że nie przestrzegając prawa cywilnego i administracyjnego pozbawiono go prawa do otrzymania płatności, dodatkowo jeszcze obciążając go sankcją na następne lata. Płatność zaś została przyznana osobie, która samowolnie naruszyła jego posiadanie, a której wytoczył on sprawę o ochronę naruszonego posiadania przed Sądem Rejonowym w K.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu odwoławczego wnosząc o oddalenie skargi, potrzymał w całości dotychczasowe stanowisko, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnił, iż zasadniczym spornym elementem stanu faktycznego i stanu prawnego, którego dotyczą zarzuty skargi jest kluczowa przesłanka posiadania gospodarstwa rolnego. Sąd I instancji nadto wskazał, iż nie było sporne, że skarżący domagał się przyznania mu na 2009 r. płatności JPO i UPO odnośnie wymienionych we wniosku w przypadku jednolitej płatności obszarowej powierzchnia 96,59 ha, natomiast w przypadku uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych - 62,96 ha gruntów rolnych

WSA dokonując wykładni przepisów przyjął, że posiadanie ściśle wiąże się z produkcją rolną, zatem konieczne jest faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Ponadto zgodził się z poglądem zaprezentowanym w decyzji organu odwoławczego, że kwestia czy pozbawienie skarżącego władztwa nad dzierżawionymi dotychczas przez niego gruntami było skuteczne na gruncie prawa cywilnego, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa cywilnego (ochrona naruszonego posiadania), pozostaje bez istotnego wpływu dla rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, skoro warunkiem koniecznym dla przyznania płatności bezpośrednich jest rzeczywiste posiadanie gruntów, a nie posiadanie w sensie prawnym.

Sąd I instancji nie uznał argumentów skarżącego, że mimo tego że inny rolnik naruszył jego posiadanie na wiosnę 2009 r. zaorując przedmiotowe grunty, to on nadal był posiadaczem tych gruntów, skoro jednocześnie przyznał, że już nie wykonywał żadnych dalszych zabiegów agrotechnicznych w 2009 r. po fakcie naruszenia posiadania i faktycznie utracił władztwo nad tymi gruntami. Przyznał też, że swoje działania zmierzające do przywrócenia naruszonego posiadania, podejmował wyłącznie na drodze prawnej.

WSA nie wdając się w ocenę, czy podejmowane przez skarżącego działania prawne zmierzające do odzyskania władztwa nad spornymi gruntami okażą się końcowo skuteczne, stwierdził, że już od wiosny 2009 r. skarżący na pewno nie użytkował faktycznie gospodarstwa rolnego., tj. zarówno w czasie składania wniosku o przyznanie płatności, jak i w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji.

W ramach dokonanej w niniejszej sprawie oceny dokonanej przez Sąd I instancji, w przedmiocie prawa do otrzymania płatności, WSA wskazał, iż nie legalizuje bezprawności w postaci naruszenia posiadania, gdyż w tej kwestii rozstrzyga sąd cywilny na podstawie Kodeksu cywilnego. Przedstawiona natomiast argumentacja prawna oparta na art. 7 ustawy o płatnościach odnosi się wyłącznie do stanu rzeczywistego odnośnie użytkowania gospodarstwa rolnego, a nie oceny prawnej posiadania czy też nie posiadania przez skarżącego tytułu prawnego do spornych gruntów.

Odnosząc się końcowo do oceny pozbawienia skarżącego prawa do otrzymania płatności w 2009 roku i nałożonej na niego sankcji z uwagi na zawyżenie deklarowanej powierzchni gruntów WSA stwierdził, iż nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej i nie dopatrując się, w ramach uprawnień zakreślonych normą art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), innego rodzaju naruszeń prawa w zaskarżonym rozstrzygnięciu, skargę oddalił.

Skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł pełnomocnik J. M. wnosząc o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej pod nieobecność skarżącego. Orzeczeniu kasator zarzucił:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 7 ust 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz. U. Nr 170, poz. 1051), poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie przez Sąd I instancji, że skarżący na dzień 31 maja 2009 r. nie był posiadaczem, w rozumieniu powyższych przepisów, części zadeklarowanych gruntów rolnych tj. działki ewidencyjnej nr 198 i 355/1. W konsekwencji uznanie przez Sąd I instancji za zgodną z prawem decyzji ARiMR w O. odmawiającej skarżącemu prawa do płatności obszarowej;

- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez brak jego zastosowania i nie zawieszenia niniejszego postępowania pomimo toczącego się postępowania sądowego przed Sądem Rejonowym w K. o ochronę zakłóconego posiadania z powództwa skarżącego, od którego wyniku zależy rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym kasator podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie jest zasadna

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów o do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

Jak akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania. W ramach tych zarzutów wnoszący skargę kasacyjną wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zawieszenie przedmiotowego postępowania sądowego. Art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygniecie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jak podnosi się w doktrynie i judykaturze ustawodawca zawarł w art. 125 p.p.s.a. instytucję zawieszenia fakultatywnego z urzędu. W razie wystąpienia którejś z przesłanek wskazanych w art. 125 p.p.s.a. sąd zobowiązany jest rozważyć, czy zawieszenie postępowania jest uzasadnione. Oznacza to, że ocena istnienia przesłanek zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 p.p.s.a oraz ich wpływu na przyszłe rozstrzygniecie należy wyłącznie do sądu. Podstawa zawieszenia postępowania wskazana w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. można określić jako przyczynę prejudycjalną. Rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej zależy od wyniku innego postępowania, w tym również sądowoadministracyjnego, jeżeli rozstrzygnięcie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem pierwszego postępowania. Przyjęte rozumienie kwestii prejudycjalnej zakłada istnienie ścisłego związku miedzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym a kwestią będąca przedmiotem postępowania prejudycjalnego. Związek ten polega na tym, że rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej (por.: wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 792/07, wyrok NSA z dnia 26 października 2005 r., sygn. akt I FSK 230/05; publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 487 i nast.; J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2006, s. 280 i nast.). Nadto podkreśla się, iż związek postępowań, o których mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. musi być bezpośredni, bo wtedy zależą one od siebie i postępowanie w sprawie prejudykatu musi wyprzedzać postępowanie główne. Dla sądu kwestią prejudycjalną jest wyłącznie zagadnienie, którego rozstrzygniecie jest niezbędne do sformułowania wypowiedzi, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Nie uzasadniają zatem zawieszenia postępowania względy ekonomii procesowej, stąd nie ma podstaw do zawieszenia postępowania, jeśli sąd może samodzielnie dokonać ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy (por.: wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 694/06, wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt I FSK 845/05; publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zarzut naruszenia przez WSA art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a nie jest zasadny. Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej oceny wniosku o zawieszenie zgłoszonego przez skarżącego i doszedł do słusznego przekanania, iż toczące się przed Sądem Rejonowym w K. postępowanie w sprawie z powództwa cywilnego o ochronę naruszonego posiadania nie jest zagadnieniem wstępnym w tej sprawie, a zatem zasadnie oddalił wniosek o zawieszenie postępowania. Jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji rozpoznanie skargi w niniejszej sprawie nie jest uzależnione od uprzedniego zakończenia postępowania przed sądem powszechnym, ponieważ w świetle art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j.: Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.; dalej jako ustawa o płatnościach bezpośrednich), w jej brzmieniu obowiązującym w 2009 r., dla uzyskania płatności bezpośrednich nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, ale warunkiem koniecznym jest faktyczne użytkowanie rolnicze gospodarstwa rolnego, przejawiające się w wykonywaniu zabiegów agrotechnicznych (uprawianie ziemi). Producent rolny jest posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, nie dysponując nawet żadnym tytułem prawnym do posiadanej nieruchomości. Jak zaakcentował WSA w uzasadnień wyroku nie można uznać argumentów skarżącego, że mimo tego że inny rolnik naruszył jego posiadanie na wiosnę 2009 r. zaorując przedmiotowe grunty, to on nadal był posiadaczem tych gruntów, skoro jednocześnie przyznał, że już nie wykonywał żadnych dalszych zabiegów agrotechnicznych w 2009 r. po fakcie naruszenia posiadania i faktycznie utracił władztwo nad tymi gruntami. Przyznał też, że jego działania zmierzające do przywrócenia naruszonego posiadania podejmowane były wyłącznie na drodze prawnej. (Cyt. s. 10 uzasadnienia wyroku WSA): "Nie wdając się w ocenę, czy podejmowane przez skarżącego działania prawnie zmierzające do odzyskania władztwa nad spornymi gruntami okażą się końcowo skuteczne, nie zmienia to faktu, że już od wiosny 2009 r. na pewno nie użytkował faktycznie gospodarstwa rolnego, tj. zarówno w czasie składania wniosku o przyznanie ONW jak i w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji. Sugerowanie obecnie przez skarżącego, że naruszenie posiadania było jedynie zakłóceniem jego posiadania, po którym skarżący nadal w sytuacji przywrócenia przez sąd cywilny, będzie kontynuował swoje posiadanie gospodarstwa rolnego, jako prawnie umocowany dzierżawca gruntów, nie zmienia faktu, że w spornym roku nie doszło do odzyskania władztwa faktycznego nad spornymi gruntami."

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego w skardze kasacyjnej zarzucono, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 7 ust 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie przez Sąd I instancji, że skarżący w roku 2009 r. nie był posiadaczem, w rozumieniu tego przepisu, części zadeklarowanych gruntów rolnych, tj. działki ewidencyjnej nr 198 i 355/1. W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano, iż w ocenie kasatora, wykładnia art. 7 ust. 1 ustawy dokonana przez WSA w zaskarżonym wyroku jest sprzeczna z wykładnią celowościową i funkcjonalną tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zarzutu. W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni wskazanych w punkcie pierwszym petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Art. 7 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach bezpośrednich stanowi, że jednolita płatność obszarowa (JPO) przysługuje rolnikowi do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia 1782/2003 (odpowiednio zgodnie z tabelą korelacji zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia 73/2009), jeżeli spełnia warunki określone szczegółowo w punktach od 1) do 3) tego przepisu, czyli zgodnie z punktem pierwszym posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej dla Polski niż 1 ha, stosownie do punktu drugiego – wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności (t.j. w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska), natomiast zgodnie z unormowaniem zawartym w punkcie trzecim posiada numer identyfikacyjny nadany mu w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zgodnie natomiast z ust. 2 art. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki przyznania JPO, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw (tutaj: innych niż chmiel i rośliny przeznaczone na paszę), położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie JPO.

Dokonując wykładni pojęcia posiadacza gospodarstwa rolnego w świetle art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich słusznie Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż dla uzyskania płatności bezpośrednich nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, ale niezbędnym jest faktyczne użytkowanie rolnicze gospodarstwa rolnego, przejawiające się w wykonywaniu zabiegów agrotechnicznych (uprawie ziemi). Prawidłowo WSA stwierdził, iż (cyt., s. 8): "Przepis ten, który pozostaje w zgodności z prawem wspólnotowym, a w szczególności z art. 6 ust. 2 rozporządzenia Rady WE nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, nie uzależnia przyznania płatności rolnikom od tego z jakim rodzajem posiadania w danej sprawie mamy do czynienia, ale niewątpliwie wiąże to posiadanie z faktycznym użytkowaniem gruntów rolnych. Nie może zatem być uznany za posiadacza gospodarstwa rolnego podmiot, który utracił faktyczne władztwo nad gospodarstwem rolnym, przestał je użytkować chociażby został bezprawnie tego pozbawiony, a nowy posiadacz gruntów został uznany za posiadacza w złej wierze. Na gruncie wyżej przytoczonych przepisów należy przyjąć, że posiadanie ściśle wiąże się z produkcją rolną, a zatem konieczne jest faktyczne użytkowanie gruntów rolnych.(...). Ustawodawca, ustalając dopłaty bezpośrednie do gruntów lub pomoc, miał na względzie wprowadzenie dodatkowych środków pieniężnych, które wyrównywałyby stopniowo szanse gospodarstw wiejskich. Takie rozumienie posiadania połączonego z faktycznym użytkowaniem gruntów rolnych, wiąże się z celem tych dopłat, czyli dofinansowaniem do produkcji rolnej i pomocy rolnikom rzeczywiście użytkującym posiadane grunty rolne." Taka wykładnia wskazanego przepisu znajduje swoje oparcie w stanowisku doktryny i judykatury, gdzie akcentuje się, iż sądy administracyjne wielokrotnie podkreślały, że ustawodawca wskazując na posiadanie, jako ustawową przesłankę warunkującą rozpoznanie wniosku, odnosi to pojęcie do posiadania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, jednocześnie wskazując jednak, iż do wykładni przepisów ustawy o płatnościach bezpośrednich nie znajduje zastosowania kodeksowa fikcja prawna, dotycząca ciągłości posiadania, dla oceny stanu posiadania gruntów rolnych w dniu 31 maja. Poza posiadaniem ustawodawca wymaga utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami, co wyraźnie wskazuje na faktyczne, rzeczywiste posiadanie (władanie) gruntami rolnymi w dniu 31 maja roku, w którym jest składany wniosek. Także dzierżyciel gruntu jest producentem rolnym uprawniony do otrzymania płatności. Wymóg posiadania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do gruntów nie został sformułowany w żadnym z przepisów ustawy o płatnościach bezpośrednich. Wnioskodawca nie musi zatem wykazać, że przysługuje mu prawo do gruntu, a jedynie, że faktycznie posiada w dniu 31 maja wnioskowane grunty i utrzymuje je zgodnie z normami. (por.: J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska: Komentarz do art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. LEX; por. także: wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 53/07, LEX nr 338442; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 177/06, LEX nr 287927; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II GSK 258/06, LEX nr 287937). Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny za pozbawiony słusznych podstaw uznał także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie dokonał prawidłowej wykładni art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, nie poprzestając jedynie na zastosowaniu dyrektyw językowych, ale także stosując w miarę potrzeby poprawnie wykładnię celowościową i funkcjonalną.

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.