Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3024/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne~Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 30 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa
article: art. 150 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 76/18 w sprawie ze skarg A. D., Z. Ś., B. R., T. R. oraz E. R. i Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz A. D., Z. Ś., B. R., T. R. i E. R. solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt I SA/Wa 76/18 stwierdził nieważność decyzji Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...] Komisja do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (dalej: "Komisja") uchyliła decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] października 2013 r., nr [...] i umorzyła postępowanie przed Prezydentem m.st. Warszawy. Jako podstawę rozstrzygnięcia Komisja wskazała art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r., poz. 718, dalej "Ustawa"), art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej "dekret") oraz art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy.

W uzasadnieniu Komisja wskazała m.in., że decyzją z [...] października 2013 r., nr [...] Prezydent m.st. Warszawy rozpatrzył wniosek z 30 grudnia 1946 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], hip. nr [...] i [...] złożony przez A. K. i T. K. reprezentowanych przez adw. W. B. Decyzją tą organ ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o powierzchni 849 m2 - położonego w Warszawie przy Pl. [...], opisanego w ewidencji gruntów, jako działki nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...] - na rzecz: A. D., E. R. w udziałach po 3/12 części, Z. Ś., B. R. i T. R. w udziałach po 2/12 części. W punkcie 2 decyzji Prezydent ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego w punkcie 1 decyzji.

Komisja przedstawiła podjęte przez nią czynności i powołała przeprowadzone dowody w sprawie, szeroko je omawiając. Przedstawiła następstwo prawne po byłych właścicielach, wskazała kto ma przymiot stron niniejszego postępowania, odniosła się do zgłaszanych wniosków dowodowych stron. Wyjaśniła, że pierwotnymi współwłaścicielami nieruchomości byli: A. G. K. i T. K. K. w częściach równych. Wskazała, że 30 grudnia 1946 r. adw. S. J., pełniący funkcję zastępcy adw. W. B. złożył do Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy wniosek, w trybie art. 7 dekretu dotyczący nieruchomości przy ul. [...] nr hip. [..] i [...]. Pismo nie zawierało oznaczenia współwłaścicieli, w imieniu których został złożony wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, jak również nie została dołączona do niego opłata manipulacyjna oraz pełnomocnictwo. Pismem z 20 października 1950 r., nr. L.dz. [...] adw. W. B. został wezwany, jako pełnomocnik właścicieli, do uzupełnienia braków formalnych wniosku z 30 grudnia 1946 r. "w trybie art. 29 postępowania administracyjnego" (Dz.U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341, z późn. zm.). W piśmie wskazano, że niewykonanie wezwania w terminie miesięcznym od daty doręczenia spowoduje, że wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania.

Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku zawierało dyspozycję; uiszczenia opłaty, złożenia zaświadczenia hipotecznego z działu I i II, stwierdzającego tytuł własności do nieruchomości i złożenia pełnomocnictwa. Wymienione wyżej pismo doręczono 23 października 1950 r. na adres kancelarii adw. W. B. w Warszawie przy ul. [...] Komisja przedstawiła losy adw. B. i czynności podejmowane przez adw. S. J.

Komisja wskazała, że decyzją z [...] października 2013 r., nr [...] Prezydent m.st. Warszawy rozpatrzył pozytywnie wniosek z 30 grudnia 1946 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] hip. nr [...] i [...] złożony przez A. K. i T. K. reprezentowanych przez adw. W. B.

Komisja stwierdziła, że decyzja Prezydenta z [...] października 2013 r., nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, polegającym na rozpatrzeniu przez Prezydenta wniosku dekretowego z 30 grudnia 1946 r., pomimo jego wcześniejszego pozostawienia bez rozpoznania przez Prezydium Rady Narodowej - w listopadzie 1950 r. W ocenie Komisji brak było podstaw prawnych do prowadzenia przez Prezydenta postępowania i wydania decyzji merytorycznej. Wniosek z 30 grudnia 1946 r., co do którego nie uzupełniono w terminie braków formalnych był bezskuteczny, w efekcie czego podlegał on pozostawieniu bez rozpoznania przez Prezydium Rady Narodowej w listopadzie 1950 r. Mimo tego Prezydent m.st. Warszawy potraktował ów wniosek, jako inicjujący postępowanie administracyjne w sprawie, która zakończyła się już na etapie wszczęcia. Prowadzenie postępowania było zatem z przyczyn formalnych niedopuszczalne.

W ocenie Komisji Prezydent m.st. Warszawy wszczynając na nowo postępowanie i wydając decyzję rozstrzygającą merytorycznie wniosek dekretowy z 30 grudnia 1946 r. rażąco naruszył art. 61 § 1 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a., gdyż nie istniały podstawy do procedowania tego wniosku z uwagi na formalne zakończenie sprawy indywidualnej już na etapie postępowania przed Prezydium Rady Narodowej.

Komisja uznała, że Prezydent wydając decyzję reprywatyzacyjną odnoszącą się do przedmiotu sprawy już rozstrzygniętej naruszył powagę sprawy ostatecznie rozstrzygniętej pozostawieniem wniosku dekretowego bez rozpoznania, wskutek bezskutecznego upływu terminu na uzupełnienie jego braków formalnych. Komisja podniosła, że zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalności, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta została skonkretyzowana, m.in. w art. 6 i 7 k.p.a.

W ocenie Komisji przejawem działań podejmowanych przez Prezydenta m.st. Warszawy, wbrew dyrektywom wypływającym z zasady praworządności, było dążenie do merytorycznego rozpoznania sprawy z naruszeniem obowiązujących regulacji i z całkowitym pominięciem faktu wcześniejszego pozostawienia bez rozpoznania wniosku dekretowego z 30 grudnia 1946 r.

Wobec stwierdzonych naruszeń Komisja, na podstawie art. 29 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 Ustawy w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 38 ust. 1 Ustawy uchyliła decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] października 2013 r. i umorzyła postępowanie przed Prezydentem.

Na decyzję Komisji z [...] listopada 2017 r., nr [...] skargi złożyli: A. D., Z. Ś., B. R., T. R. (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 76/18), E. R. (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 77/18) i Miasto st. Warszawa (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 193/18).

Skarżące Miasto Stołeczne Warszawa złożyło skargę na uzasadnienie decyzji Komisji z [...] listopada 2017 r., nr [...].

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Postanowieniami z [...] marca 2018 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Wa 76/18, sygn. akt I SA/Wa 77/18, sygn. akt SA/Wa 193/18 i dalszego ich prowadzenia pod sygn. akt I SA/Wa 76/18.

Komisja w piśmie z 31 maja 2019 r. wniosła o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej "p.p.s.a". W uzasadnieniu pisma wskazała, że przewodniczący Komisji Patryk Jaki uzyskał mandat europosła. Wobec tego zobowiązany jest, zgodnie z art. 247 § 3 ustawy z 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2018 r. poz. 754 ze zm.), do złożenia oświadczenia o rezygnacji z pełnionej funkcji. W związku z powyższym na stanowisku tym będzie wakat. Wakat na stanowisku przewodniczącego Komisji pozbawia Komisję możliwości reprezentacji jej na zewnątrz. Zdaniem organu powyższe okoliczności doprowadziły do utraty przez Komisję zdolności procesowej do czasu prawidłowego obsadzenia organu kolegialnego. Brak prawidłowego obsadzenia organu kolegialnego skutkuje także brakiem zdolności sądowej.

Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Komisji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wydana przez Komisję decyzja z [...] listopada 2017 r., nr [...] jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że jej podstawę prawną stanowiły art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 Ustawy oraz art. 105 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że rodzaje rozstrzygnięć, jakie może wydać Komisja w postępowaniu rozpoznawczym wymienione są wyczerpująco w art. 29 ust. 1 Ustawy.

W niniejszej sprawie Komisja uchyliła decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] października 2013 r., nr [...] i umorzyła, jako bezprzedmiotowe, postępowanie prowadzone przez Prezydenta m.st. Warszawy dotyczące gruntu nieruchomości warszawskiej przy PI. [...] (dawnej ul. [...], nr hip. [...] i [...]), oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] z obrębu [...]. Tymczasem art. 29 ust. 1 pkt 2 Ustawy upoważniał Komisję jedynie do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej w całości albo części i w tym zakresie do wydania orzeczenia co do istoty sprawy (merytorycznego).

Według Sądu, jako orzeczenie "co do istoty sprawy" nie mogło być potraktowane przez Komisję orzeczenie o umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwyczajnym przez Prezydenta m. st. Warszawy, w którym zapadła kwestionowana w niniejszej sprawie decyzja reprywatyzacyjna. Dopiero po nowelizacji niniejszej Ustawy 14 marca 2018 r., przepisowi art. 29 ust. 1 pkt 2 nadano następującą treść: "2) uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo, uchylając tę decyzję, umarza postępowanie w całości albo w części, albo". W uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 2033) wskazano, że dotychczasowa praktyka pokazała, że regulacja art. 29 Ustawy była niewystarczająca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że uchylenie przez Komisję w całości decyzji reprywatyzacyjnej i umorzenie postępowania przed organem I instancji było działaniem z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 Ustawy, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Ustawy, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie dawał Komisji kompetencji do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej i jednoczesnego umorzenia postępowania dekretowego przed Prezydentem m.st. Warszawy. Przepis ten upoważniał Komisję do wydania decyzji kasacyjno-reformatoryjnej, tj. do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej i orzeczenia o merytorycznej zasadności wniosku dekretowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Komisja niepotrzebnie dokonywała wykładni prawa, bowiem zawarty w art. 29 ust. 1 pkt 2 Ustawy, zwrot "orzeka co do istoty sprawy", jako podstawa do umorzenia postępowania przed organem I instancji jest działaniem w zaprzeczeniu do obowiązującego stanu prawnego. Aby ustalić czym jest orzeczenie co do istoty sprawy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Ustawy wystarczyło, zdaniem Sądu, sięgnąć do treści art. 104 § 2, art. 105, czy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby w niniejszej sprawie w stosunku do decyzji Komisji z [...] listopada 2017 r., wystąpiły przeszkody z art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. obligujące Sąd do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Sąd nie stwierdził też podstaw do umorzenia postępowania rozpoznawczego na skutek braku przedmiotu lub podmiotów tego postępowania (art. 145 § 3 p.p.s.a.).

Ponadto okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniały, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zastosowania art. 145a § 1 p.p.s.a. Po pierwsze - zasadą jest rozstrzyganie spraw przez organ, a nie zastępowanie w tym organu przez sąd administracyjny. Po drugie - w niniejszej sprawie spór istniejący między skarżącymi, a organem koncentruje się na zarzucie wadliwego ustalenia przez Komisję stanu faktycznego w sprawie dekretowej. Skarżący, oprócz naruszeń prawa materialnego, zarzucają organowi istotne naruszenie przepisów procesowych, m.in. art. 16 ust. 3, art. 29 i art. 71 r.p.a oraz art. 6, art. 7, art. 61 § 1, art. 75, art. 77, art. 80, art. 81 a, art. 107 § 1 k.p.a. w zakresie poczynionych przez Komisję ustaleń. Zdaniem Sądu art. 145a § 1 p.p.s.a. może mieć natomiast zastosowanie w sprawach, które nie budzą wątpliwości, co do okoliczności faktycznych sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Miasto st. Warszawa (wbrew zarzutom skarżących A. D., Z. Ś., B. R. i T. R. oraz stanowisku Komisji) miało interes prawny we wniesieniu skargi, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do uwzględnienia wniosku Komisji zawartego w piśmie z 31 maja 2019 r. o zawieszenie postępowania sądowego w trybie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. To Komisja (a nie jej przewodniczący) jest organem administracji publicznej stojącym na straży interesu publicznego, w zakresie postępowań w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich (art. 3 ust. 3 Ustawy). W skład Komisji wchodzi przewodniczący powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów, na wniosek Ministra Sprawiedliwości złożony w porozumieniu z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz ośmiu członków w randze sekretarza stanu powoływanych i odwoływanych przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej. Przewodniczącym Komisji jest sekretarz stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości albo Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji (art. 4 ust. 1 i 3 Ustawy).

Dla ustalenia, czy w niniejszej sprawie stanowisko przewodniczącego Komisji było obsadzone decydujące znaczenie miało to, czy Prezes Rady Ministrów odwołał z tej konkretnej funkcji Patryka Jakiego na dzień wydania w sprawie orzeczenia przez Sąd a nie to, kiedy utracił on mandat posła na Sejm RP. Sąd zwrócił uwagę, że wygaśnięcie mandatu posła stwierdza Marszałek Sejmu w drodze postanowienia, które ogłasza się w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" (art. 249 Kodeksu wyborczego). Takie postanowienie do 4 czerwca 2019 r. nie zostało opublikowane.

Sąd I instancji wskazał, że z treści wniosku o zawieszenie postępowania sądowego nie wynika, aby Patryk Jaki został odwołany przez Prezesa Rady Ministrów z funkcji przewodniczącego Komisji. Okoliczność ta również na dzień 4 czerwca 2019 r. nie była faktem powszechnie znanym. Samo złożenie przez Patryka Jakiego rezygnacji z funkcji przewodniczącego Komisji nie jest równoznaczne z formalnym odwołaniem go z tej funkcji przez Prezesa Rady Ministrów.

Nie rozstrzygając tego, czy Komisja będzie mogła wydawać decyzje administracyjne, Sąd I instancji stwierdził, że organ ten mógł 4 czerwca 2019 r. działać w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Do akt niniejszej sprawy zostało złożone upoważnienie dla Sebastiana Kalety - zastępcy przewodniczącego Komisji, m.in. do reprezentowania Komisji na zewnątrz i do udzielania pełnomocnictw i pełnomocnictw substytucyjnych. We wniosku o zawieszenie postępowania sądowego nie wskazano, aby na dzień 4 czerwca 2019 r. pełnomocnictwo zostało odwołane. Okoliczność ta nie była na dzień 4 czerwca 2019 r. faktem powszechnie znanym. Wobec tego Sąd uznał, że nie wystąpiła sytuacja utraty przez Komisję (jako strony postępowania sądowoadministracyjnego) zdolności sądowej, ponieważ Komisja jako organ istnieje. Nie doszło też do utraty przez Komisję zdolności procesowej, skoro Sebastian Kaleta - zastępca przewodniczącego Komisji był osobą uprawnioną do działania w jej imieniu przed Sądem.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną z dnia 3 września 2019 r. złożyła Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, która zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej: Ustawą) w zw. z art 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 38 ust 1 Ustawy poprzez uznanie, że uchylenie przez Komisję decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2013 r. nr [...] i umorzenie postępowania dekretowego przed organem I instancji odbyło się z rażącym naruszeniem art. 29 ust 1 pkt 2 Ustawy, albowiem przepisy Ustawy nie dawały Komisji możliwości uchylenia decyzji i umorzenia postępowania dekretowego, podczas gdy Komisja była uprawniona do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej i jednoczesnego umorzenia postępowania przed organem I instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na odwołanie przewidziane art. 38 ust 1 Ustawy, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy kpa.;

2. art 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 119 pkt 1 i art. 120 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust 1 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 38 ust 1 Ustawy, poprzez bezpodstawne stwierdzenie nieważności decyzji Komisji z dnia [...] listopada 2017 r. o nr [...] (sprawa prowadzona pod sygn. [...]), wskutek uznania przez Sąd, że zachodziły ku temu przesłanki, a co było oparte na błędnym założeniu, że Komisja naruszyła w sposób rażący przepis art. 29 ust 1 pkt 2 Ustawy poprzez uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej i umorzenie postępowania dekretowego, podczas gdy Komisja w drodze odwołania z art. 38 ust. 1 Ustawy uprawniona była do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania przed Prezydentem m.st. Warszawa wobec zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 105 § 1 k.p.a.;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez [i] odstąpienie od przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyczerpującego i jednoznacznego wyjaśnienia, dlaczego zdaniem Sądu I instancji wykluczone jest odpowiednie stosowanie normy art 105 § 1 k.p.a. w przedmiotowej sprawie polegające na zastosowaniu jej wprost na mocy odwołania przewidzianego w art. 38 ust 1 Ustawy, brak szczegółowego uzasadnienia stanowiska Sądu w tej kwestii, (ii) odstąpienie od podania podstawy prawnej postanowienia z dnia 4 czerwca 2019 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania sądowego, wydanego na skutek rozpoznania stosownego wniosku Komisji z dnia 31 maja 2019 r;

4. art 124 § 1 pkt 1 w zw. z art. 25 § 1 oraz w zw. z art. 32 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust 1 Ustawy, poprzez niezastosowanie tego przepisu i odmowę zawieszenia postępowania sądowego, wobec braku zdolności sądowej Komisji jako ciała kolegialnego - z uwagi na wakat funkcji Przewodniczącego organu - w dacie wydawania przez Sąd wojewódzki skarżonego kasacyjnie wyroku;

W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art.176 § 1 i 2 p.p.s.a., Komisja wniosła o:

1. rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a.

2. uchylenie skarżonego kasacyjnie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.;

3. zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od A. D., Z. Ś., B. R., T. R., oraz E. R. i Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz skarżącej kasacyjnie Komisji, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a

Ponadto, na podstawie art. 191 p.p.s.a. Komisja wniosła o rozpoznanie postanowienia Sądu I instancji z dnia 4 czerwca 2019 r. (sygn. I SA/Wa 76/18), wydanego w wyniku rozpoznania wniosku Komisji o zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a., na podstawie którego odmówiono zawieszenia postępowania sądowego, z uwagi na fakt, że ww. postanowienie nie podlegało zaskarżeniu w drodze zażalenia, a miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, Komisja działając właśnie w oparciu o normę art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 Ustawy, zakładającą stosowanie przepisów k.p.a. w sprawach nieuregulowanych powołanym na wstępie aktem, była uprawniona do wydania decyzji w której wraz z uchyleniem decyzji reprywatyzacyjnej, jednocześnie wydała rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania dekretowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Umorzenie postępowania prowadzonego przed Prezydentem m. st. Warszawy, było możliwe w drodze odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. - w tym przypadku art. 105 § 1 tej ustawy.

Strona skarżąca kasacyjnie na wstępie przypomina, jakie ma uprawnienia z art. 29 ust 1 Ustawy oraz zaznacza, że koniecznym jest również odwołanie do regulacji art. 38 ust. 1 Ustawy, przewidującego, że w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 31 tej ustawy. Kluczowe znaczenie przy tym ma posłużenie się w art. 38 ust. 1 Ustawy słowem "odpowiednio". Należy zauważyć, że Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu skarżonego wyroku (s. 15) nie przedstawił pełnej podstawy prawnej kontrolowanej decyzji, pomijając przy tym całkowicie przepis art. 38 ust. 1 Ustawy wymieniony wśród podstaw rozstrzygnięcia.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Komisja działając właśnie w oparciu o powyższą normę Ustawy, zakładającą stosowanie przepisów k.p.a. w sprawach nieuregulowanych powołanym na wstępie aktem, była uprawniona do wydania decyzji w której wraz z uchyleniem decyzji reprywatyzacyjnej, jednocześnie wydała rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania dekretowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Umorzenie postępowania prowadzonego przed Prezydentem m. st. Warszawy, było możliwe w drodze odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. - w tym przypadku art. 105 § 1 tej ustawy.

Komisja podnosi, iż odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. podyktowane jest koniecznością "dopasowania" norm zawartych w danym akcie prawnym do odrębności postępowania regulowanego aktem odsyłającym (w tym przypadku Ustawą). Interpretacja art. 38 ust. 1 Ustawy prowadzi do wniosku, że stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego odpowiednio oznacza, że stosujemy je tylko wtedy, gdy ustawa nie reguluje jakiejś kwestii, bądź reguluje ją niedostatecznie. Zastosowanie przepisów k.p.a. będzie zatem dopuszczalne w obszarach, które nie zostały uregulowane w sposób wyczerpujący w ustawie i tylko w takim zakresie oraz w taki sposób, aby uzupełniać, a nie modyfikować regulacje ustawy.

Strona skarżąca kasacyjnie, zarzuca naruszenie Sądowi I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W pierwszej kolejności uchybienie powyższej normie polega na tym, że WSA w Warszawie w uzasadnieniu skarżonego wyroku zaniechał przedstawienia wyczerpującego i jednoznacznego wyjaśnienia, dlaczego, jego zdaniem, wykluczone jest odpowiednie stosowanie normy art. 105 § 1 k.p.a. w przedmiotowej sprawie, polegające na zastosowaniu jej wprost w konkretnym przypadku na mocy odwołania przewidzianego w art. 38 ust. 1 Ustawy.

Pismem z dnia 31 maja 2019 r.. Komisja wystąpiła z wnioskiem o zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a., z uwagi na złożenie rezygnacji z funkcji Przewodniczącego Komisji przez Patryka Tomasza Jakiego. Należy zauważyć, że Patryk Tomasz Jaki z dniem 4 czerwca 2019 r., na podstawie art 4 ust 1 Ustawy w brzmieniu obowiązującym w podanej dacie, został odwołany z pełnionej funkcji przez Prezesa Rady Ministrów.

W związku z powyższym, w ocenie Komisji, w dacie wydawania skarżonego wyroku po stronie organu zachodził brak zdolności sądowej. Zgodnie bowiem z powołanym wyżej art. 4 ust. 1 Ustawy, w skład Komisji wchodzi przewodniczący powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów, na wniosek Ministra Sprawiedliwości złożony w porozumieniu z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji, oraz 8 członków w randze sekretarza stanu powoływanych i odwoływanych przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 4a ust. 1 Ustawy, Przewodniczący Komisji kieruje jej pracami, reprezentuje Komisję na zewnątrz oraz wykonuje inne czynności przewidziane w ustawie oraz w regulaminie działania Komisji. Tym samym w konkretnym przypadku miała miejsce sytuacja, w której organ kolegialny jakim jest Komisja, nie posiadając swego przewodniczącego będącego jednocześnie jego członkiem, nie legitymował się zdolnością sądową co uzasadniało uwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania do czasu uzupełnienia braków w obsadzie organu.

W odpowiedzi na skargą kasacyjną skarżący A. D., Z. Ś., B. R., T. R. i E. R. w związku z otrzymaniem w dniu 2 października 2019 r. skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich wnieśli o:

1. oddalenie skargi kasacyjnej Komisji,

2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący, odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Komisji pkt 1 i 2, zwrócili uwagę na brzmienie art. 38 ust. 1 Ustawy "w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego". Kluczową zatem kwestią, zdaniem skarżących, jest pierwszy człon powyższego zdania "w sprawach nieuregulowanych".

Skarżący zwracają uwagę, że rodzaje decyzji, jakie może wydawać Komisja, zostały enumeratywnie wymienione w art. 29 ust. 1 Ustawy, a decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Komisja natomiast uchyliła decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2013 r. nr [...] i umorzyła, jako bezprzedmiotowe, postępowanie prowadzone przez Prezydenta m.st. Warszawy dotyczące gruntu nieruchomości warszawskiej przy PI. [...] (d. ul. [...], nr hip. [...] i [...]), oznaczonego jako działki nr [...] z obrębu [..]. W konsekwencji wydana przez Komisję w dniu [...] listopada 2017 r. decyzja nie mieści się w ówczesnym katalogu decyzji przewidzianych w art. 29 ust. 1 Ustawy. Bowiem ten nie nadawał jej uprawnień do umorzenia postępowania po uchyleniu decyzji.

Skarżący podnoszą, że możliwość uchylenia decyzji i umorzenia postępowania przewiduje art. 138 ust. 1 pkt 2 k.p.a., dotyczący postępowania przed organem odwoławczym, którym Komisja nie jest, jak też Komisja do przedmiotowego artykułu w swojej decyzji się nie odwoływała.

Odnosząc się do zarzutu pkt 3 skarżący podnoszą, iż nie można zarzucić wyrokowi Sądu I instancji naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Fakt natomiast, że Komisja z argumentami WSA się nie zgadza, nie może skutkować uznaniem, że uzasadnienie wyroku jest niepełne, a tym samym niezgodne z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Skarżący podnoszą, iż WSA nie odstąpił również od wskazania podstawy prawnej wydania postanowienia z dnia 4 czerwca 2019 r. o oddaleniu wniosku Komisji o zawieszenie postępowania. Postanowienie, nie posiada uzasadnienia, ale w uzasadnieniu wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną Komisji, Sąd I instancji wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się oddalając wniosek Komisji o zawieszenie postępowania.

Z powyższych powodów, zdaniem skarżących, zarzut w pkt 3 nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu pkt 4 skarżącej kasacyjnie Komisji, skarżący wskazali, że skarga kasacyjna nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 124 § 1 pkt 1 w zw. z art. 25 § 1 oraz w zw. z art. 32 p.p.s.a., a jedynie uzasadnienie wniosku o rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia WSA z dnia 4 czerwca 2019 r. o odmowie zawieszenia postępowania, stąd odniesienie się w niniejszym piśmie łącznie do ww. zarzutu i wniosku.

Skarżący nie zgadzają się z Komisją, że na dzień wydania zaskarżonego wyroku, Komisja nie legitymowała się zdolnością sądową, z uwagi na złożenie rezygnacji przez Przewodniczącego Komisji Patryka Jakiego, co uzasadniało zawieszenie postępowania, do czasu uzupełnienia braków w obsadzie organu.

Skarżący zauważają, że na dzień złożenia wniosku o zawieszenia postępowania, Przewodniczący Komisji Patryk Jaki nie został odwołany z tej funkcji. Odwołanie takie

nastąpiło, jak wynika z załącznika do skargi kasacyjnej, w dniu 4 czerwca 2019 r. Natomiast w BIP Komisji wpis o tym informujący pojawił się dopiero 10 czerwca 2019 r. Dlatego ich zdaniem na dzień wydania wyroku brak było podstaw do przyjęcia, że dotychczasowy Przewodniczący Komisji Patryk Jaki został odwołany z pełnionej funkcji, a nadto jak - wskazał WSA - Komisja mogła działać przed Sądem, bowiem upoważnionym do działania w jej imieniu był ówczesny Wiceprzewodniczący, obecnie Przewodniczący, Sebastian Kaleta.

Skarżące m.st. Warszawa, w związku z otrzymaniem skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, wniosło o:

1. oddalenie skargi kasacyjnej;

2. na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. zasądzenie od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Miasto Stołeczne Warszawa zauważa, że Komisja oparła skargę kasacyjną na dwóch podstawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jednak Komisja nie wyodrębniła tych podstaw kasacyjnych w skardze i nie wynika z niej naruszenie, których przepisów Komisja kwalifikuje, jako naruszenie przepisów prawa materialnego, a których jako naruszenie przepisów prawa procesowego.

Odnosząc się do zarzutu pkt 1 skargi kasacyjnej, m.st. Warszawa nie zgadza się ze skarżącą kasacyjnie Komisją, bowiem odwołanie do przepisów k.p.a. zawartego w art. 38 ust. 1 Ustawy, nie nadawało Komisji uprawnień do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej, tj. do wydania jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 29 ust. 1 Ustawy i jednocześnie do umorzenia postępowania przed Prezydentem m.st. Warszawy wobec zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 105 § 1 k.p.a.

Według m.st. Warszawa pojęcie "odpowiedniego stosowania", ma charakter drugorzędny, bowiem katalog rozstrzygnięć, które może wydać Komisja w wyniku przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego, jest katalogiem zamkniętym zawartym w art. 29 ust. 1 Ustawy.

Podniesiona zostaje również kwestia nowelizacji niniejszego przepisu, gdyż jak zauważa skarżące m.st. Warszawa, ustawodawca dopiero później wprowadził możliwość uchylenia i umorzenia postępowania w całości albo w części, co nie było pierwotnie możliwe.

Zdaniem skarżącego m.st. Warszawy przepis art. 29 ust. 1 Ustawy nie powinien być uzupełniany o regulację z art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na ich odmienny charakter, bowiem przepisy te wzajemnie się wykluczają. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. dotyczy sytuacji, gdy postępowanie przed organem stało się jakiś przyczyn bezprzedmiotowe i nie jest możliwe wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Decyzja o umorzeniu postępowania w całości nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, bowiem wydanie takiej decyzji zamyka drogę do konkretyzacji praw i obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. m.st. Warszawa zauważa, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał konkretne argumenty, dlaczego decyzja Komisji narusza prawo w stopniu rażącym. Zdaniem m.st. Warszawy Komisja nie przekonuje, jakoby ocena Sądu I instancji była błędna, a podejmuje polemikę z prawidłowością merytorycznego rozstrzygnięcia, co czyni ten zarzut bezzasadny.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej, m.st. Warszawa podnosi, że odwołanie Patryka Jakiego z funkcji Przewodniczącego Komisji nastąpiło z końcem dnia 4 czerwca 2019 r., a więc niniejszego dnia Patryk Jaki pełnił nadal funkcję Przewodniczącego Komisji. Niezależnie od powyższego zaznacza, że nawet gdyby Patryk Jaki nie pełnił w dniu 4 czerwca 2019 r. funkcji przewodniczącego Komisji, to istniał organ administracji publicznej, a więc nadal posiadał zdolność sądową, istniały jedynie braki w składzie organów podmiotu wyposażonego w zdolność sądową, a na zewnątrz reprezentował ją zastępca Przewodniczącego Komisji – Sebastian Kaleta.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest więc weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. A zatem jeżeli nie jest to naruszenie przepisów prawa powodujących nieważność postępowania, to nawet jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, które nie zostało wskazane jako podstawa skargi kasacyjnej, nie może z tego powodu uchylić wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego ( por. B. Adamiak i J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2008 r., str. 467 oraz H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 – 240).

Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04; z 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; dostępne:www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych naruszonych przez Sąd zaskarżonym wyrokiem i wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w odniesieniu do prawa materialnego, bądź opisanie istotnego wpływu naruszenia prawa na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd - w odniesieniu do przepisów procesowych. W świetle treści powyższych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. Wskazać należy, że podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może się przejawiać w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego. Przepisy postępowania mogą być bowiem naruszone zarówno przez ich błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie. Dodatkowo jednak w przypadku zarzutów skierowanych wobec tego rodzaju przepisów strona wnosząca skargę kasacyjną oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych (wyartykułowanych) przepisów postępowania, ma obowiązek wykazać istotny wpływ tego rodzaju uchybienia na wynik sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że przez istotny wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji. Przy czym ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Wprawdzie w skardze kasacyjnej wskazano, że oparta jest na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jednak podniesiono w niej również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Przepisy art. 156 §1 pkt 2 i art.105 § 1 k.p.a., które autor skargi kasacyjnej błędnie przywołał w podstawie skargi kasacyjnej z art.174 pkt 2 p.p.s.a., jako przepisy postępowania, podczas gdy art.105 §1 i art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. chociaż są zawarte w ustawie generalnie procesowej, jaką jest kodeks postępowania administracyjnego, to mają jednak charakter materialnoprawny a nie procesowy.

Skarżący kasacyjnie zgłosił cztery zarzuty naruszenia przepisów postępowania przy czym w stosunku do pierwszego i drugiego zarzutu przedstawił wspólną argumentację i uzasadnienie.

Konstrukcja dwóch pierwszych zarzutów i ich uzasadnienie zmierza do wykazania, że Komisja, zdaniem autora skargi kasacyjnej, uprawniona była na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (zwana dalej Ustawą) do wydania decyzji uchylającej decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2013 r. i na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. umorzenia postępowania przed tym organem z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd dokonał błędnej wykładni przepisu art. 38 ust. 1 Ustawy odmawiając zastosowania (wprost) przepisu art. 105 § 1 k.p.a. pomimo, że przepis art. 38 ust. 1 odsyłał do odpowiedniego zastosowania przepisów k.p.a. W ocenie autora skargi kasacyjnej nie było podstaw do uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że uchylenie przez Komisję w całości decyzji reprywatyzacyjnej i umorzenie postępowania przed organem I instancji było działaniem z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 Ustawy, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem decyzja Komisji odpowiada prawu. Autor skargi kasacyjnej, przyjmując zgodność z prawem decyzji Komisji, ogranicza się do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka nieważności decyzji o jakiej mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., związana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd bezpodstawnie stwierdził nieważność decyzji.

Wyjaśnienie podstaw kasacyjnych koncentruje się przede wszystkim na przytoczeniu dorobku doktryny i judykatury w zakresie rozumienia pojęcia odpowiedniego stosowania przepisów zawartego w treści art. 38 ust.1 Ustawy.

Rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie, że w doktrynie i w judykaturze od lat panuje zgodność, że klauzula "odpowiedniego" stosowania przepisów jest pojęciem niejednorodnym i oznacza trzy różne sytuacje, tj. odpowiednie stosowanie przepisów oznacza stosowanie ich wprost, w całości, stosowanie z modyfikacjami wynikającymi z istoty regulowanej instytucji prawnej, względnie oznacza odmowę ich stosowania ze względu na ich bezprzedmiotowość bądź też całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miałyby one być stosowane odpowiednio. Ta wykazywana w przytoczonej w skardze kasacyjnej literaturze i orzecznictwie niejednorodność pojęcia nie może stanowić usprawiedliwienia dla dokonania wykładni niezgodnej z wolą ustawodawcy oraz stwarzać niebezpieczeństwo wykładni normotwórczej zwłaszcza przepisów kompetencyjnych. W teorii prawa pojęcie kompetencji i reguły kompetencyjnej zostało szczegółowo opisane w doktrynie (por. System prawa administracyjnego. R.Hauser, Z.Niewiadomski, A.Wróbel, Wyd. C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2010, tom 1, str. 365 - 417). Teoretycy prawa podkreślają, że zakres działania organu administracji stanowi obok kompetencji i zadań jeden z czynników wyznaczających status organu. Zadania i zakres działania określają natomiast wspólnie warunki, w jakich kompetencje mają być wykonywane. Określenie zakresu działania, w odróżnieniu od określenia kompetencji, nie może stanowić podstawy do działań władczych organu. Działanie organu musi mieć konkretną podstawę prawną (normę kompetencyjną, określającą formy prawne, jakimi może posługiwać się organ administracji). W przypadku organów administracji publicznej swoboda korzystania z kompetencji jest zjawiskiem wyjątkowym i ogranicza się do przypadków istnienia tzw. uznania administracyjnego (op. cit. str. 416). Normom kompetencyjnym stawia się wymóg możliwie największej precyzji. Treść normy kompetencyjnej powinna być, w tradycji praworządnego sytemu prawnego, określona tak precyzyjnie, jak to tylko, na gruncie systemu regulacji stanowiących podstawę przyznania kompetencji, jest możliwe. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły – literalny, co jednocześnie oznacza zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej tych norm oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Normy kompetencyjnej nie można domniemywać i nie można jej konstruować w procesie wykładni prawa. Musi być ona wyraźnie w ustawie określona.

Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa przepisy kompetencyjne podlegają ścisłej wykładni językowej (zob. wyrok TK z dnia 25 maja 1998 r., U 19/97, publ.: OTK z 1998 r. Nr 4, poz. 47, wyroki NSA: z dnia 3 lipca 2014 r., II OSK 281/14, i z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 2301/10), a zwłaszcza na etapie odkodowywania z nich norm kompetencyjnych należy zrezygnować z metody wykładni celowościowej (zob. wyrok NSA z dnia 21 maja 1999 r., I SA/Lu 248/98, wyroki TK: z dnia 21 lutego 2005 r., U 3/04, publ.: OTK-A z 2005 r. Nr 2, poz. 16; i z dnia 6 marca 2002 r., P 7/00, publ.: OTK ZU z 2002 r. Nr 2, poz. 13), a nawet - idąc dalej - wykluczyć dopuszczalność stosowania jakiejkolwiek wykładni poza językową (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r., IV SA/Wr 807/04, uchwała NSA z dnia 15 grudnia 2004 r., FPS 2/04, publ.: ONSiWSA z 2005 r. Nr 1, poz. 1, J. Trzciński, Glosa do uchwały SN z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. III ZP 12/01, "Rzeczpospolita" 2001, nr 12, s. 5, teza I).

Wskazać należy, iż Komisja rozstrzygając sprawę, realizuje przysługującą jej kompetencję do załatwienia sprawy stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. Komisja jako dodatkowy organ nadzoru o szerokich uprawnieniach orzeczniczych, strażnik interesu społecznego powołana została do usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych wydanych z naruszeniem prawa. Komisja rozstrzyga w formie decyzji administracyjnej, która jest aktem stosowania norm materialnych oraz procesowych. Uprawnienie organu do załatwienia sprawy w postępowaniu ma zatem charakter kompetencji do stosowania prawa. Kompetencje orzecznicze Komisji określa m.in. przepis art.29 Ustawy, który normuje sposoby zakończenia postępowania rozpoznawczego. W przywołanym artykule ustawodawca ustanowił zamknięty katalog rozstrzygnięć, które mogą zapaść w tym postępowaniu.

Unormowanie sposobów zakończenia postępowania poprzez określenie zamkniętego katalogu rozstrzygnięć, powoduje, że niedopuszczalne jest zakończenie tego postępowania poprzez wydanie decyzji innej niż jedna z określonych w wyżej wymienionym przepisie. Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Ustawy będący podstawą decyzji Komisji upoważniał ten organ jedynie do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej w całości albo części i w tym zakresie do wydania orzeczenia co do istoty sprawy (merytorycznego).

W doktrynie podkreśla się, że "ustawowy nakaz odpowiedniego stosowania określonych przepisów nie służy wypełnieniu przez adresata istniejącej luki prawnej. Wskazane w odesłaniu przepisy odniesienia stanowią bowiem część regulacji podstawowej, z tym wszakże zastrzeżeniem, że w zakresie oznaczonym przez prawodawcę w odesłaniu oraz po ich ewentualnym dostosowaniu do specyfiki i celów regulacji podstawowej" (M. Hauser: Odpowiednie stosowanie przepisów prawa - uwagi porządkujące, Przegląd Prawa i Administracji LXV, Wrocław 2005..., op. cit., s. 166).

Podzielić należy również pogląd przedstawiony przez Sąd I instancji, że jako orzeczenie "co do istoty sprawy" nie mogło być potraktowane przez Komisję orzeczenie o umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwyczajnym przez Prezydenta m.st. Warszawy.

Przepis art. 105 k.p.a. kładzie akcent nie na przeszkodę w prowadzeniu postępowania, lecz na bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Poglądy na istotę umorzenia postępowania administracyjnego są zatem uwarunkowane przez stanowisko wobec samego przedmiotu postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym wypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 105.). Jak wskazuje to B. Adamiak: "Stwierdzając brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, organ odwoławczy swoją decyzją uchyla decyzję organu I instancji i umarza postępowanie w sprawie" ( por. B. Adamiak, i J. Borkowski, postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2008 r., str. 287).

Pojęcie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Tymczasem przepis art. 29 ust.1 pkt 2 Ustawy (w dacie orzekania przez organ) wyraźnie stanowił, iż w wyniku postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje decyzję, w której uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości albo części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty jest nazywana decyzją merytoryczną, przy czym zwrot "rozstrzyga sprawę co do istoty" należy rozumieć w ten sposób, że "decyzja" jest aktem stosowania normy materialnego prawa administracyjnego, "sprawa administracyjna" jest kwestią istnienia stanu faktycznego, opisanego w hipotezie normy materialnego prawa administracyjnego, która wymaga autorytatywnej konkretyzacji w drodze wydania decyzji administracyjnej, zaś "rozstrzygnięcie sprawy" polega na wiążącym ustaleniu, że abstrakcyjna norma materialnego prawa administracyjnego znajduje zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym i wobec indywidualnego adresata (T. Woś, Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, AUW 1990, No. 1022, Prawo CLXVIII, s. 334; T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 35, 66). Decyzja administracyjna rozstrzygająca sprawę co do istoty odnosi się do sposobu ukształtowania sytuacji prawnej podmiotu administrowanego, na podstawie umocowania zawartego w administracyjnym prawie materialnym (zob. wyrok NSA we Wrocławiu z 1.12.1994 r., SA/Wr 883/94, Legalis; wyrok NSA z 14.10.2014 r., II GSK 343/13, Legalis; J. Starościak, w: Iserzon, Starościak, K.P.A.. Komentarz, 1970). Istotą sprawy, o której się rozstrzyga w decyzji administracyjnej, będzie stworzenie praw nabytych w tym zakresie, w jakim w postępowaniu rozpatrywano interes prawny określonej osoby, albo też odmówienie nabycia prawa. Stąd też nie do zaakceptowania jest przedstawiony przez skarżącą kasacyjnie pogląd, iż przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Ustawy może być tak zmodyfikowany (poprzez odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. zgodnie z art. 38 ust. 1 Ustawy), że zamiast decyzji co do istoty organ może wydać decyzję o charakterze formalnym - umarzającą postępowanie. Taka interpretacja miałaby charakter normotwórczy.

W orzecznictwie sądowym na tle analogicznego przepisu art. 138 k.p.a. prezentowany jest pogląd, iż "osnowa decyzji, o której mowa, składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), zaś w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Decyzja organu odwoławczego wydana z powołaniem się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 in principio, która nie zawiera w swej treści rozstrzygnięcia tych elementów, rażąco narusza prawo" (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021 - komentarz, stan prawny: 5 października 2021 r. uwagi do art.138 k.p.a., zob. wyrok NSA z 26.05.1981 r., SA 895/81, ONSA 1981/1, poz. 47 ).

Sąd Wojewódzki orzekł, iż decyzja Komisji została podjęta z rażącym naruszeniem przepisu art. 29 ust.1 pkt 2 Ustawy. Rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2007 r., sygn. II OSK 1111/06 ).

Termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (zob. wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r., sygn. II OSK 2068/18).

Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest zatem ocena naruszenia jej podstawy prawnej jako rażącej w świetle całokształtu okoliczności sprawy. Wada rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy właściwy organ wydaje orzeczenie z oczywistym naruszeniem przepisu, którego treść nie budzi zasadniczych wątpliwości interpretacyjnych i który ma istotne znaczenie w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowo gradacji naruszenia wskazanej normy prawnej uznając, iż decyzja podjęta została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 Ustawy. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej norma zawarta w art. 29 ust.1 pkt 2 Ustawy nie mogła być modyfikowana z tej przyczyny, iż jest normą kompetencyjną. Treść przepisu art. 29 ust.1 pkt 2 Ustawy nie budzi także wątpliwości interpretacyjnych. Naruszenie tego przepisu w decyzji Komisji jest wyraźne i oczywiste przy czym naruszenie to należy uznać za rażące bowiem godzi w zasadę konstytucyjną działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) oraz zasadę ogólną ustanowioną w art. 6 k.p.a., czyli zasadę praworządności.

Mając na uwadze zakaz wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych, uzupełniony zakazem stosowania do tego rodzaju przepisów analogii wskazać należy, iż przepis art. 38 ust. 1 Ustawy nie upoważniał Komisji do odpowiedniego zastosowania przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Taki sposób wykładni prowadzi do niedopuszczalnej modyfikacji nie tylko regulacji, która ma być odpowiednio stosowana, ale także i do modyfikacji przepisów, których ma ona być uzupełnieniem.

Za niezasadny należy ocenić zarzut bezpodstawnego stwierdzenia nieważności decyzji Komisji przez Sąd I instancji. Podstawa taka wynikała wprost z przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez [i] odstąpienie od przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyczerpującego i jednoznacznego wyjaśnienia, dlaczego zdaniem Sądu I instancji wykluczone jest odpowiednie stosowanie normy art 105 § 1 k.p.a. w przedmiotowej sprawie polegające na zastosowaniu jej wprost na mocy odwołania przewidzianego w art. 38 ust 1 Ustawy, brak szczegółowego uzasadnienia stanowiska Sądu w tej kwestii, (ii) odstąpienie od podania podstawy prawnej postanowienia z dnia 4 czerwca 2019 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania sądowego, wydanego na skutek rozpoznania stosownego wniosku Komisji z dnia 31 maja 2019 r.

W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. W prawidłowo uzasadnionym wyroku powinny się znaleźć trzy elementy: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia, b) prezentacje stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą przede wszystkim zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08). Z naruszeniem ww. przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zawiera żadnej z wyżej opisanych wad. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzeczenie Sądu I instancji zawierało wymagane prawem elementy.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera ww. elementy, a uzasadnienie części prawnej jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji uznał jednak, że jest ona dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazując na naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2 Ustawy. Sąd Wojewódzki w sposób jasny i logiczny wyjaśnił motywy, którymi się kierował podejmując takie rozstrzygnięcie, wskazał podstawę prawną wraz z jej wyjaśnieniem. Dokonał analizy przepisów będących podstawą decyzji, wyjaśnił z jakich przyczyn decyzja o umorzeniu postępowanie nie mogła być podjęta na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 Ustawy. W tym zakresie Sąd odwołał się również do wyjaśnień ustawodawcy, który znowelizował przepisy będące podstawą decyzji wskazując, że dotychczasowa praktyka pokazała, iż regulacja art. 29 Ustawy jest niewystarczająca i wymaga w zakresie kompetencji orzeczniczych doprecyzowania. Sąd wyjaśnił również z jakich przyczyn nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku Komisji zawartego w piśmie z 31 maja 2019 r. o zawieszenie postępowania sądowego w trybie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Czwarty z zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania: art 124 § 1 pkt 1 w zw. z art. 25 § 1 oraz w zw. z art. 32 p.p.s.a. w zw. z art 4 ust. 1 Ustawy, poprzez niezastosowanie tego przepisu i odmowę zawieszenia postępowania sądowego, wobec braku zdolności sądowej Komisji jako ciała kolegialnego - z uwagi na wakat funkcji Przewodniczącego organu - w dacie wydawania przez Sąd wojewódzki skarżonego kasacyjnie wyroku, zostanie rozpoznany łącznie z wnioskiem złożonym na podstawie art. 191 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 3 ust. 3 Ustawy Komisja jest organem administracji publicznej stojącym na straży interesu publicznego, w zakresie postępowań w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich. W orzecznictwie zwrócono uwagę, że Komisja jest szczególnym w naszym systemie prawnym organem administracji, i to organem administracji rządowej (zob. post. NSA z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt I OW 178/17, sygn. akt I OW 179/17, sygn. akt I OW 191/17, sygn. akt I OW 192/17, z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt I OW 236/17, sygn. akt I OW 249/17, sygn. akt I OW 268/17, sygn. akt I OW 208/17).

Komisja jest podmiotem wyodrębnionym organizacyjnie, działającym w imieniu i na rachunek państwa oraz upoważnionym do korzystania ze środków władczych i działania w zakresie przyznanych jej kompetencji. O tym zatem, czy Komisja może być zaliczona do organów administracji rządowej, rozstrzyga głównie charakter przyznanych jej kompetencji i zakres wykonywanych zadań. W tym miejscu należy odwołać się do regulacji ustawowej statuującej pozycję, kompetencje i ustrój Komisji, a także sposób jej reprezentacji. Zgodnie z art. 4 ust.1 Ustawy w skład Komisji wchodzi przewodniczący powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów, na wniosek Ministra Sprawiedliwości złożony w porozumieniu z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji, oraz 8 członków w randze sekretarza stanu powoływanych i odwoływanych przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej. Przewodniczącym Komisji jest sekretarz stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości albo Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji (art. 4 ust.3). 4. W myśl art.4 ust. 4 Ustawy, jeżeli pełnienie funkcji przewodniczącego Komisji uniemożliwia lub w znacznym stopniu utrudnia wykonywanie zadań sekretarza stanu, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, Prezes Rady Ministrów może powołać w ministerstwie, o którym mowa w ust. 3, dodatkowego sekretarza stanu do wykonywania tych zadań. Wskazać należy, że Ustawa przyznaje szerokie kompetencje przewodniczącemu Komisji, który kieruje jej pracami, reprezentuje Komisję na zewnątrz oraz wykonuje inne czynności przewidziane w ustawie oraz w regulaminie działania Komisji. Przewodniczący Komisji może też upoważnić członka Komisji do wykonywania niektórych czynności przewodniczącego Komisji, a na jego wniosek Komisja może powołać ze swojego grona do dwóch zastępców przewodniczącego.

Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenie art. 124 § 1 pkt 1 w zw. z art. 25 § 1 oraz w zw. z art. 32 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 Ustawy, poprzez niezastosowanie tego przepisu i odmowę zawieszenia postępowania sądowego, wobec braku zdolności sądowej Komisji jako ciała kolegialnego - z uwagi na wakat funkcji przewodniczacego.

Zarzut ten należy uznać za bezzasadny.

W tym miejscu należy wskazać, iż sąd zawiesza postępowanie z urzędu w razie śmierci strony lub jej przedstawiciela ustawowego, utraty przez nich zdolności procesowej, utraty przez stronę zdolności sądowej lub utraty przez przedstawiciela ustawowego charakteru takiego przedstawiciela, z zastrzeżeniem § 3. W ocenie skarżącego kasacyjnie sąd zobligowany był do zawieszenia postępowania z powodu braku zdolności sądowej Komisji z uwagi na wakat funkcji Przewodniczącego. Wypada zatem przypomnieć, iż przywołany artykuł 25 § 1 p.p.s.a. określa zdolność sądową jako zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona. Jest to więc cecha podmiotu prawa, pozwalająca mu na udział w postępowaniu i skuteczną obronę swoich praw w charakterze strony przed sądem administracyjnym. Na mocy powołanego artykułu zdolność sądową posiada organ administracji publicznej. Słusznie zatem uznał Sąd, że to Komisja (a nie jej przewodniczący) jest organem administracji publicznej stojącym na straży interesu publicznego, w zakresie postępowań w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich (art. 3 ust. 3 Ustawy). Dlatego też powołana przez Komisję przeszkoda uniemożliwiająca prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego nie mogła być podstawą zawieszenia postępowania. Organ – Komisja z chwilą odwołania przewodniczącego nie utracił bytu prawnego. Dlatego też zarzut utraty zdolności sądowej należy uznać za chybiony. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji w aktach sprawy znajduje się upoważnienie dla Sebastiana Kalety - zastępcy przewodniczącego Komisji, m.in. do reprezentowania Komisji na zewnątrz i do udzielania pełnomocnictw i pełnomocnictw substytucyjnych, które to upoważnienie do dnia rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie zostało odwołane.

Sąd I instancji zasadnie przyjął, że dla ustalenia, czy w niniejszej sprawie stanowisko przewodniczącego Komisji było obsadzone decydujące znaczenie miało to, czy Prezes Rady Ministrów odwołał z tej konkretnej funkcji jej Przewodniczącego. Oceniając wniosek o zawieszenie postępowania sąd administracyjny doszedł do wniosku, że z jego treści nie wynikało, aby Przewodniczący został odwołany przez Prezesa Rady Ministrów z pełnionej funkcji. Samo złożenie przez Przewodniczącego rezygnacji z pełnienia obowiązków przewodniczącego Komisji nie jest równoznaczne z formalnym odwołaniem go z tej funkcji przez Prezesa Rady Ministrów. Informacja o tym fakcie nie była upubliczniona w dacie wyrokowania. Wypada także dodać, iż zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma skutek od dnia zdarzeń, które je spowodowały, a zatem jest skuteczne ex tunc. Zdarzenia te nie wstrzymują jednak wydania orzeczenia, jeżeli nastąpiły po zamknięciu rozprawy - art. 124 § 2 p.p.s.a.(por. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2019, art. 124, teza 12). W niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia bowiem Przewodniczący Komisji Patryk Jaki został odwołany z dniem 4 czerwca 2019 r., a więc do końca tego dnia pełnił jeszcze funkcję Przewodniczącego.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. tj.: z 2018 r. poz. 265 ) oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).