Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 733/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 9 ust. 1, art. 37 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 8 pkt 1, par. 271 ust. 1 i ust. 8
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 27 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 roku sprawy ze skargi E. S. i P. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak:[...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] nr [...]; 2) zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz E. S. i P. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", w związku z art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 290 ze zm.) – zwaną dalej: "ustawą" lub "Prawem budowlanym", utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...], nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. P. pozwolenia na budowę, obejmującą: roboty budowlane niezbędne do dokończenia budowy budynku wraz z jego nadbudową, przebudową, rozbudową, częściową rozbiórką w stosunku do aktualnie wykonanej części obiektu o projektowanej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej budynku o parametrach pow. zabudowy: 58,59m2, pow. użytkowej 60,03m2 i kubaturze: 306,90m3, na terenie działki nr ewid. 274, obręb 18 przy ul. A 36 w P..

W pierwszej kolejności Wojewoda wyjaśnił, że sprawa była już przedmiotem postępowania przed organem I i II instancji. W prowadzonym postępowaniu, Prezydent Miasta P. wydał decyzję z dnia [...], nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. P. pozwolenia na przedmiotową budowę. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania P. i E. St. oraz Nadleśniczego, reprezentującego Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo P. od ww. decyzji Prezydenta Miasta P. uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającym ją postanowieniem z dnia [...], nr [...], zmienionym postanowieniem z dnia [...], nr [...] oraz postanowieniem z dnia [...], nr [...] i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, czemu dał wyraz w decyzji z dnia [...], nr [...], w uzasadnieniu której wykazał nieprawidłowości, mające miejsce w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją.

Ponownie wydanym rozstrzygnięciem organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na dokończenie budowy we wskazanym wyżej zakresie.

W odwołaniu od powyższego orzeczenia E. i P. S., domagali się sprawdzenia legalności i zgodności z obowiązującym prawem zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę dla budynku już istniejącego oraz unieważnienia ww. decyzji gdyby okazało się, że została wydana niezgodnie z prawem. W uzasadnieniu podnieśli, iż w trakcie postępowania - tzw. oględzin pominięto jedną ze stron postępowania, a mianowicie Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, które przyłączyły się do zarzutów podniesionych przez skarżących pismem dnia z 11 lipca 2016r. Odwołujący się podnieśli również, że Wojewoda [...] decyzjami nr [...] i [...], stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] i z dnia [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę, zatem zrealizowany na ich podstawie budynek gospodarczy z mocy prawa nie powinien istnieć. Pozwolenie na budowę wydane na podstawie art. 28 i art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego powinno dotyczyć całego zamierzenia inwestycyjnego. Obecnie inwestor uzyskał decyzję pozwoleniową na dokończenie budowy budynku o projektowanej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, jednakże prowadzi już inwestycję tego rodzaju na przedmiotowej działce w oparciu u inne pozwolenie na budowę. Jeśli zatem inwestor uzyskał dwa pozwolenia na budowę oznacza to, zdaniem odwołujących, że zaskarżona decyzja dotyczy budynku mogącego samodzielnie funkcjonować, więc nie jest to decyzja na dokończenie budowy. Jeżeli bowiem inwestor posiada już pozwolenie na budowę budynku głównego to znaczy, iż zaskarżona decyzja tylko z nazwy jest decyzją o pozwoleniu na budowę, a faktycznie jest decyzją o przebudowie. Odwołujący się podnieśli, że skoro wszelkie decyzje Prezydenta Miasta P. dotyczące przedmiotowego budynku zostały przez Wojewodę [...] uchylone, zachodzi pytanie na podstawie jakich decyzji powstał budynek "główny" na przedmiotowej działce. Działanie polegające na wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę dla budynku głównego bez uwzględnienia jego integralnej części jaką jest przedmiotowy budynek powoduje, zdaniem odwołujących, rażące naruszenie art. 33 Prawa budowlanego. Z powyższych względów odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Dalej organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że Wojewoda [...], decyzją nr [...] z [...] stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta pełniącego funkcję Starosty Miasta P. z dnia [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. G., obecnie P., pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. 274, przy ul. A 36 w P.. Decyzją z [...], znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta pełniący funkcję Starosty Miasta P., zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorce kolejnego pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na przedmiotowej działce. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...], nr [...], stwierdził nieważność decyzji z [...], nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta P. wyjaśnił w pismach z dnia 23 sierpnia 2011r. oraz z dnia 14 września 2011r., skierowanych do Urzędu Miasta P., iż ostateczną decyzją z dnia [...], nr [...], zakończył prowadzone postępowanie w sprawie przedmiotowego budynku, nakazując inwestorce zaniechanie prowadzenia dalszych robót związanych z tym budynkiem. Organ nadzoru budowlanego wskazał, iż roboty budowlane będzie można kontynuować po uzyskaniu decyzji zezwalającej na dokończenie robót, w organie administracji architektoniczno-budowlanej. W piśmie z 10 grudnia 2015r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta P. skierowanym do Urzędu Miasta P. potwierdził, iż w myśl art. 50 i 51 Prawa budowlanego kontynuacja budowy będzie możliwa po uzyskaniu pozwolenia na dokończenie budowy, udzielonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Ze względu na podnoszone przez odwołujących się zarzuty, dotyczące użytkowania przez inwestora budynku będącego w budowie oraz niedokończonego budynku gospodarczo garażowego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta P. przeprowadził oględziny przedmiotowej działki nr ewid. 274. Podczas kontroli inwestorka poinformowała, że na terenie nieruchomości prowadzone są roboty budowlane, związane z budową budynku mieszkalnego oznaczonego nr 2 na planie zagospodarowania terenu. Inwestorka okazała decyzję z dnia [...], nr [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Na przedmiotowej nieruchomości znajduje się również niedokończony budynek gospodarczo-garażowy, oznaczony nr 1 na planie zagospodarowania terenu, w budynku tym wykonano ściany oraz częściowo strop. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, budynek ten znajduje się w stanie surowym zamkniętym z częściowym wykończeniem, inwestorka nie prowadzi w nim żadnych robót budowlanych, a ustalenia dokonane w czasie oględzin nie wskazują na użytkowanie tych obiektów.

Odnosząc się do zarzutu odwołujących się mówiącego, iż w trakcie oględzin pominięto jedną ze stron postępowania, a mianowicie Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, które przyłączyły się do zarzutów podniesionych przez skarżących, Wojewoda podniósł, że kwestionowany brak powiadomienia strony o planowanej kontroli przedmiotowej nieruchomości może wyjaśnić Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlane dla miasta P., jako organ prowadzący kontrolę.

Dalej organ odwoławczy zaznaczył, że wnioskiem z dnia 1 października 2014r. M. P. wystąpiła do organu administracji architektoniczno-budowlanej szczebla podstawowego o dokończenie budowy budynku mieszkalnego, składając m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działką nr ewid. 274) na cele budowlane. Z treści ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [...], nr [...], którą organ nadzoru zakończył prowadzone postępowanie w sprawie przedmiotowego budynku, wynikał nakaz zaniechania prowadzenia dalszych robót związanych z tym budynkiem.

Późniejszym pismem z dnia 31 października 2015r. inwestorka doprecyzowała wniosek informując, iż zakresem planowanych robót budowlanych jest dokończenie budowy budynku garażowo-gospodarczego, objętego częściową rozbiórką, o dotychczasowej funkcji. Odpowiadając na postanowienie z [...], pismem z dnia 16 maja 2016r. inwestorka wyjaśniła, iż wnosi o wydanie pozwolenia na budowę obejmującą roboty budowlane, niezbędne dla dokończenia budowy budynku wraz z nadbudową, przebudową, rozbudową oraz częściową rozbiórką w stosunku do aktualnie wykonanej części obiektu. Projektowana funkcja budynku mieszkalna.

Pismem z 30 maja 2016r. inwestorka dokonała ostatniej zmiany wniosku wnosząc o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na roboty budowlane niezbędne do dokończenia budowy budynku wraz z jego nadbudową, przebudową, rozbudową, częściową rozbiórką w stosunku do aktualnie wykonanej części obiektu o projektowanej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej budynku, do realizacji na działce nr ewid. 274.

Organ odwoławczy na podstawie przeprowadzonej analizy stwierdził, iż projekt budowlany jest zgodny z wnioskiem inwestorki. Następnie przytoczył treść art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, w wersji obowiązującej dla przedmiotowej sprawy, która została wszczęta i niezakończona przed dniem wejście w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015r., poz. 443) i wyjaśnił, że zgodnie z doktryną i orzecznictwem przepis ten (art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego sprzed nowelizacji) nie reguluje właściwości organów do wydania wskazanych w nim decyzji, gdyż zawiera wyłącznie unormowanie przedmiotowe, czyli rozróżnianie na decyzję o pozwoleniu na budowę i decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót. O właściwości organów w tym zakresie stanowią przepisy art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego.

Zdaniem Wojewody, w przedmiotowej sprawie przed wszczęciem przedmiotowego postępowania przez M. P., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta P. zakończył prowadzone postępowanie w sprawie przedmiotowego budynku, nakazując inwestorce zaniechanie prowadzenia dalszych robót związanych z tym budynkiem, o czym przesądził w decyzji z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji, organ nadzoru budowlanego wskazał, iż roboty budowlane będzie można kontynuować po uzyskaniu decyzji zezwalającej na dokończenie robót, w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Decyzja uzyskała charakter ostatecznego rozstrzygnięcia i jest wiążąca w sprawie.

W ocenie organu II instancji, zarzut zawarty w odwołaniu mówiący, że decyzja nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, gdyż udzielono pozwolenia na budowę dla budynku już istniejącego, jest pozbawiony racji. Uzyskane w trybie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę powinno zatwierdzać projekt budowlany obejmujący także część obiektu, która została już wykonana. Na marginesie podniesiono, że odwołujący się mogli zakwestionować ww. decyzję PINB dla m. P., gdy nie zgodzili się na wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę dla obiektu w części zrealizowanego. Decyzja nr [...] odnosi się tylko do budynku garażowo-gospodarczego, którego ukończenie wymagało zastosowania trybu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego przez organ administracji architektoniczne- budowlanej w formie decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem objęcie tą decyzją budynku istniejącego oznaczonego na planie zagospodarowania terenu nr 2 byłoby nieuzasadnione w świetle art. 37 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, decyzja ta nie powoduje rażącego naruszenia art. 33 Prawa budowlanego.

Przechodząc do analizy spełnienia wymogu zawartego w przepisie 35 ust. 1 Prawa budowlanego Wojewoda stwierdził, że w toku ponownego postępowania wyjaśniającego, organ I instancji wydał postanowienie z dnia [...], nr [...], nakładające na inwestora obowiązek usunięcia wszystkich braków i nieprawidłowości, występujących w projekcie budowlanym, który to projekt inwestor uzupełnił w dniu 10 marca 2017r. Wśród obowiązków nałożonych przedmiotowym postanowieniem, organ I instancji wskazał na konieczność rozbiórki części budynku garażowego, usytuowanego w granicy północnej i wschodniej, co przyczyniło się do całkowitego zlikwidowania jakiekolwiek pozostałości po budynku garażowym, usytuowanym w granicy z działkami sąsiednimi nr 108 i nr 273.

Według organu odwoławczego, organ I instancji przeprowadził wnikliwą analizę w zakresie zgodności projektu budowlanego z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego os. B zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] (Dz. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] poz.[...]), co szczegółowo wykazał w uzasadnieniu decyzji.

Dalej organ II instancji podkreślił, że przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakłada na właściwy organ obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projekt budowlany powinien być zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2015r. poz. 1422). Zdaniem Wojewody z przedłożonego do wniosku projektu budowlanego wynika, iż przewidziano rozbiórkę części budynku usytuowanego w granicy północnej i wschodniej (oznaczonego nr 7 na projekcie zagospodarowania terenu), powyższe zmiany skutkują tym, iż przedmiotowy budynek zostanie usytuowany w odległości ponad 3 m od granicy z sąsiednią działką nr ewid. 273 oraz około 3,18m od granicy z sąsiednią działką nr ewid. 108, czyli zgodnie z obowiązującym przepisem § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Z załączonej do projektu budowlanego informacji dotyczącej analizy obszaru oddziaływania inwestycji wynika, iż w związku z rozbiórką usytuowanego budynku garażowego w granicy z działkami sąsiednimi, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji obejmuje działkę nr ewid. 273 i 108. W ocenie organu odwoławczego, przeprowadzona przez organ I instancji ocena oddziaływania przedmiotowego budynku na sąsiednią, zainwestowaną działkę nr ewid. 273 oraz na sąsiednią leśną działkę nr ewid. 108 wykazała spełnienie warunków określonych w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W oparciu o przedmiotową analizę należy stwierdzić, iż projektowany budynek umożliwia naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr ewid. 273 oraz nie nastąpi wykluczenie lub częściowe wykluczenie przyszłej budowy lub rozbudowy istniejących budynków, urządzeń budowlanych na sąsiedniej działce jak również nie nastąpi znaczna zmiana warunków użytkowania obiektów istniejących na tej działce. Dokończenie budowy przedmiotowego budynku, zgodnie z wymaganiami określonymi w zaskarżonej decyzji nie naruszy chronionego interesu odwołujących się, o jakim mowa w art. 5 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego.

Następnie Wojewoda wyjaśnił, że organ I instancji w dniu [...], postanowieniem nr [...] wyraził zgodę M. P. na odstępstwo od przepisów określonych w § 271 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Przedmiotem odstępstwa jest zamierzenie polegające na dokończeniu budowy budynku wraz z jego nadbudową, przebudową, rozbudową, częściową rozbiórką w stosunku do aktualnej części obiektu o projektowanej funkcji mieszkalnej jednorodzinnej na terenie nieruchomości, (działka nr ewid. 274 obręb [...]), w P. w odległości 3,18m od wschodniej granicy działki nr ewid. 108, (działka leśna), pod warunkiem zastosowania rozwiązań zamiennych, wynikających z postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...], znak: [...]. W sprawie zgoda organu I instancji na odstępstwa poprzedzona była upoważnieniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz szczegółową opinią rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, a także postanowieniem Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł., z którego wynika, że przy wykonaniu odpowiednich rozwiązań technicznych i zabezpieczeń proponowane usytuowanie budynku nie będzie stwarzać zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji w sposób szczegółowy uzasadnił udzielenie tej zgody. W ocenie organu odwoławczego, zastosowanie rozwiązań wymienionych w powyższym postanowieniu z dnia [...], znak: [...], zapewni wymagany poziom bezpieczeństwa pożarowego.

Organ II instancji przytoczył również treść art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i podkreślił, że w oświadczeniu z dnia 1 października 2014 roku o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dotyczącym działki o nr ewid. 274, obręb [...], M. P. stwierdziła, iż posiada prawo użytkowania wieczystego do tej działki, wynikające z aktu notarialnego Nr [...] z dnia [...]. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, organ odwoławczy stwierdził, że został spełniony wymóg określony w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej powyższą decyzją Prezydenta Miasta P. pozwalała stwierdzić, iż została ona wykonana oraz sprawdzona przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się zaświadczeniem potwierdzającym wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego.

Wojewoda uznał także, że postępowanie prowadzone w trybie art. 37 Prawa budowlanego przez organ I instancji zgodne było z przepisami proceduralnymi i normami prawa materialnego. Strony na każdym etapie postępowania miały możliwość wglądu do akt sprawy, co wypełnia wymogi określone wart. 10 § 1 k.p.a.

Zdaniem Wojewody, w świetle art. 4 oraz art. art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, organ I instancji był zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę od sądu administracyjnego złożyli E. i P. S., zarzucając naruszenie art. 7, art. 8 oraz innych przepisów k.p.a., co miało istotny wpływ na wydanie decyzji oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) i pkt 9 ustawy Prawo budowlane i § 271 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skarżący podnieśli, że nie mieli możliwości stwierdzenia, na jakiej podstawie uznano, że ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Nie mogli również zbadać, na podstawie jakich przepisów organ ustalił brak oddziaływania obiektu na ich nieruchomość. Wydanie pozwolenia oraz ustalenia warunków pozwolenia toczyło się z udziałem tylko jednej zainteresowanej strony, właściciela nieruchomości wnioskującej o wydanie pozwolenia na budowę. Nie można stwierdzić, czym kierował się organ wydając pozwolenie na budowę w odległości niniejszej niż 12 m od linii lasu. Skarżący nie mieli również możliwości odniesienia się do treści analiz, wykonanych przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń ppoż., co ich zdaniem naruszało art. 10 § 1 k.p.a.

Skarżący podnieśli również, że decyzja Prezydenta Miasta P. nr [...] zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę budynku o projektowanej funkcji mieszkalnej jednorodzinnej parterowego z poddaszem użytkowym (projekt budowlany) natomiast powołana w skarżonej decyzji Wojewody zgodność projektu z przepisami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w zakresie przepisów przeciwpożarowych § 271-273 mówi o budynku mieszkalnym jednorodzinnym zaliczonym do kategorii budynków niskich - projektowany budynek parterowy. Zdaniem skarżących, wynika z tego, że inwestor uzyskał zgodę na odstępstwo postanowieniem Prezydenta Miasta P. nr [...] na inny budynek niż realizuje.

Według skarżących, żaden z organów nie odniósł się do podnoszonego przez nich w toku postępowania wznowieniowego zarzutu naruszenia prawa materialnego, zawartego w przepisie § 271 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący, nie mając dostępu do akt sprawy, nie mieli możliwości stwierdzenia, na jakiej podstawie dopuszczono do budowy z naruszeniem przepisu administracyjnego formułującego bez żadnych wyjątków zakaz budowy w strefie co najmniej 12 metrów od linii lasu. Pozwolenie na usytuowanie budynku w odległość od linii lasu znajdującej się na granicy działki inwestorski i działki zalesionej, wynoszącej 3,18 m, została ustalona przez organ I instancji postanowieniem z dnia [...], nr [...]. Tym samym zasadnym jest twierdzenie, że niezgodne z przepisem § 271 pkt 8 rozporządzenia usytuowanie obiektu narusza wymagania przeciwpożarowe, stwarzając niebezpieczeństwo pożarowe (lub możliwość powstania takiego niebezpieczeństwa) dla nieruchomości zabudowanej domem jednorodzinnym, stanowiącej własność skarżących. Jest to okoliczność, która powinna być uznana za mającą wpływ na nieruchomość sąsiednią, a jej źródłem jest obiekt budowany przez inwestora. Jest to również okoliczność, która narusza przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) i pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Powołane przepisy nakazują użytkowanie, projektowanie i budowanie w sposób określony w przepisach, w tym w przepisach techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. bezpieczeństwo pożarowe, które odnosi się również do osób trzecich, w tym do właścicieli nieruchomości sąsiednich. Skarżący nie mogli podnieść zarzutów w tym zakresie we wcześniejszych fazach postępowania. Nie są również znane powody, dla których organy budowlane nie wzięły pod uwagę zakazu z przepisu § 271 pkt 8 rozporządzenia. Ani organ I instancji ani Wojewoda [...] nie badali, jak wynika z treści uzasadnień decyzji obu organów, tej kwestii, co również nie buduje zaufania do organów państwa. Wojewoda [...], w uzasadnieniu swojej decyzji powołał z urzędu przepis § 13 rozporządzenia dotyczący norm zacienienia, stwierdzając prawidłowość usytuowania budowli pod tym kątem. Jednocześnie pominął kwestię odległości od linii lasu, mimo że skarżący podnosili stosowny zarzut w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta P.. Brak dostępu do akt uniemożliwiał także skarżącym ocenę przesłanek, za pomocą których ustalono linię nowej zabudowy i odniesienia do istniejącej zabudowy. W efekcie powstała budowla nieprzystająca do otoczenia, zaskakująca swoją wielkością na tak małej działce, co może wskazywać na naruszenie wskaźnika powierzchni zabudowy i stawia pod znakiem zapytania jednorodzinny charakter budynku. Brak dostępu do akt uniemożliwia zapoznanie się z analizą zacienienia. Zdaniem skarżących, wielkość budynku pozwala przypuszczać, że w okresie jesienno-zimowym przy niskim położeniu słońca nieruchomość gruntowa i budynkowa skarżących może być pozbawiona światła słonecznego.

Ponadto skarżący zarzucili, że organ I instancji wydał decyzję, w której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, a nie nakazano dokonania rozbiórki części budynku, które zostają w kolizji z istniejącym prawem budowlanym i poprzednimi decyzjami Wojewody [...]. Zapis w skarżonej decyzji, iż "...przewidziano rozbiórkę części budynku usytuowanego w granicy północnej i wschodniej..." jest, zdaniem skarżących, zapisem nieostrym i inwestor może go wykonać praktycznie kiedy zechce. Zdaniem skarżących organ I instancji jak i Wojewoda najpierw powinni byli wydać decyzję nakazującą inwestorowi usunięcie wybudowanych niezgodnie z prawem obiektów, a po jej wykonaniu, wydać decyzję pozwolenia na budowę, przebudowę itd. nowego obiektu zgodnie z prawem budowlanym, a także z prawem miejscowym, zasadami współżycia społecznego i poszanowania norm społecznych.

Skarżący nie zgodzili się również ze stwierdzeniem organów, że inwestycja nie narusza ustaleń obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Do pisma z dnia 16 lutego 2018r. popierającego wnioski skargi, małżonkowie S. załączyli fotografie mające, ich zdaniem, wskazywać na samodzielny, niezależny od budowanego budynku mieszkalnego, charakter obiektu realizowanego na podstawie skarżonego pozwolenia na budowę. Jak wskazali, nie ma żadnej możliwości połączenia go z istniejącym budyniem mieszkalnym, zaś inwestor "stara się ominąć prawo i realizować swoją inwestycję".

Uczestniczka postępowania M. P. wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, iż nie jest jej wiadome aby decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, w oparciu, o którą realizowała budynek garażowo – gospodarczy została przez organ urbanistyczny wygaszona w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie z powodu zarzutów podniesionych w jej motywach.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017r., poz. 2188.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz.1369 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.).

Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zarówno decyzja zaskarżona jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji naruszają prawo w stopniu wskazanym w powołanych wyżej przepisach.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. podjętą na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego pozwolenia na budowę budynku garażowo – gospodarczego, w oparciu o które inwestorka rozpoczęła budowę. Jak bowiem wynika z akt sprawy, decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] M. G. uzyskała pozwolenie na budowę budynku garażowo- gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr 274, obręb [...], położonej w P., przy ul. A 36. W związku z uostatecznieniem się decyzji inwestorka rozpoczęła realizację obiektu.

Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność opisanej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na jej sprzeczność z treścią decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do liczby zaprojektowanych kondygnacji. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy orzeczeniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zakończył prowadzone w odniesieniu do budynku gospodarczo – garażowego postępowanie, wydając decyzję z dnia [...], którą zakazał M. P. prowadzenia dalszych robót budowlanych, związanych z budową budynku, wskazując, że ich wznowienie może nastąpić dopiero po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przez właściwy organ architektoniczno – budowalny.

Stosując się do powyższych wskazań, M. P. uzyskała w dniu [...] decyzję Prezydenta Miasta P. ma dokończenie budowy wraz ze zmianą funkcji z budynku gospodarczo – garażowego na mieszkalny z częścią gospodarczą. Również ta decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego przez Wojewodę [...] w trybie stwierdzenia nieważności z uwagi na sprzeczność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Ponownie wnioskując o udzielenie pozwolenia na dokończenie robót M. P. określiła ostatecznie przedmiot inwestycji jako "dokończenie budynku wraz z nadbudową, przebudową, rozbudową oraz częściową rozbiórką w stosunku do aktualnie wykonanej części obiektu" o projektowanej funkcji mieszkalnej.

Organ przedłożony projekt zatwierdził, orzekając zgodnie z żądaniem inwestorki na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Godzi się wszakże wskazać, że powołany przepis dotyczy rozpoczęcia albo wznowienia budowy, prowadzonej w oparciu o pozwolenie na budowę wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 37 ust. 2 pkt 2). Z jego istoty przeto wynika, że dotyczyć ma obiektu, o którego budowie orzeczono uprzednio na podstawie uchylonego lub unieważnionego pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem udzielonego pozwolenia na budowę był budynek garażowo – gospodarczy. Zaskarżona decyzja obejmuje natomiast budynek mieszkalny z jego "przebudową, nadbudową, rozbudową oraz częściową rozbiórką". Odnosi się zatem do obiektu całkowicie odmiennego od tego, na który udzielone zostało pozwolenie na budowę, obejmując dodatkowo roboty budowlane (rozbudowa, nadbudowa i przebudowa), które z istoty dotyczyć mogą jedynie obiektu istniejącego. Skoro zaś, jak w niniejszej sprawie, w rozumieniu prawa nie istnieje budynek, mogący być przedmiotem rozbudowy, przebudowy czy nadbudowy, nie jest możliwe zatwierdzenie projektu przedłożonego przez inwestorkę.

Nietrafna jest także konkluzja organów obu instancji o zgodności przedłożonego projektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...], nr [...], który, co wynika z jego części graficznej, dla działki inwestorki określa obowiązującą linie zabudowy, co oznacza, że sytuowany obiekt winien do tejże linii przylegać. Zatwierdzony skarżoną decyzją projekt lokuje natomiast budynek w głębi działki. Uzasadnienie decyzji organu I instancji, w sposób całkowicie błędny odwołuje się do okoliczności, że "plan miejscowy nie wyznacza nieprzekraczalnej linii zabudowy ani obowiązującej linii zabudowy od strony wschodniej granicy działki", abstrahując od definicji linii zabudowy nieprzekraczalnej zawartej w treści planu (§ 3 ust. 1 pkt 6) oraz istoty pojęcia linii zabudowy obowiązującej rozumianej jako obowiązek przylegania budynku do tej linii elewacją frontową.

Konstatacja powyższa ma wszakże na obecnym etapie postępowania znaczenie drugorzędne, bowiem organ, z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie wyjaśnił na podstawie jakiego reżimu prawnego możliwe jest wznowienie budowy rozpoczętej przez inwestorkę na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Godzi się bowiem po raz kolejny wskazać, że udzielone pozwolenie na budowę budynku garażowo – gospodarczego z dnia [...] wydane zostało na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W dniu [...] uchwałą Rady Miasta P., nr [...], przyjęty został, aktualnie obowiązujący, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujący m.in. działkę M. P.. W aktach sprawy brak jest jednakże informacji, czy wspomniana decyzja o warunkach zabudowy pozostaje w obrocie prawnym. Zgodnie natomiast z treścią art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1073 ze zm.) wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy stwierdza organ, który ją wydał, wówczas jedynie, gdy dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przy czym regulacji tej nie stosuje się, jeśli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.).

W pierwszej kolejności organ architektoniczno – budowlany obligowany był zatem do ustalenia wedle jakiego reżimu prawnego procedowany jest wniosek inwestorki. Po ustaleniu zaś, że decyzja o warunkach zabudowy, w oparciu o którą zostało wydane pozwolenie na budowę z 2005r. nie została wygaszona przez właściwy organ i pozostaje w obrocie prawnym, prawem inwestora jest dokonanie wyboru podstawy żądania (decyzja o warunkach zabudowy czy obowiązujący plan miejscowy), zaś obowiązkiem organu sprawdzenie możliwości realizacji inwestycji wedle wskazanych standardów.

Jeśli natomiast decyzja o warunkach zabudowy zostanie (lub też została już) wygaszona, konieczne będzie prowadzenie postępowania w oparciu o obowiązującą regulację planistyczną z uwzględnieniem jej wszystkich, odnoszących się do działki nr 274, położonej w obrębie [...], przy ul. A 36 w P., postanowień.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów skargi wskazać należy, iż nie są one zasadne. Skarżący byli stronami toczącego się postępowania, co wynika w sposób oczywisty z akt sprawy oraz choćby faktu, że wielokrotnie składali od podjętych rozstrzygnięć środki odwoławcze, merytorycznie rozpoznawane przez organ wyższego stopnia. Nie jest przeto jasne, o jakie "pozbawienie dostępu" i do jakich akt chodzi. Nic także nie wskazuje, alby owo "pozbawienie" uniemożliwiało im zapoznanie się z przedłożonym projektem budowalnym i formułowanie odnoszących się doń zarzutów.

Niezasadne są również zarzuty, związane z naruszeniem przepisu § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. Powołany przepis formułuje warunek by najmniejszą odległość budynków m.in. ZL od granicy lasu przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ścian budynku ZL z przykryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Nominalnie jest to zatem odległość 12 m (§ 271 ust. 1).

Przepisy ustawy Prawo budowlane umożliwiają jednakże odstępstwo od poszczególnych uregulowań, dopuszczalne w przypadkach szczególnie uzasadnionych (art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowalne). Ocena, czy w danej sytuacji zachodzi taki przypadek należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ ten obowiązany jest zaś ocenić cały materiał dowodowy, w szczególności winien rozważyć takie okoliczności, mające wpływ na rozstrzygnięcie, jak: treść przepisu techniczno-budowlanego, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt budowlany, czy ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej. Odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych, dopuszczalne w myśl przywołanej regulacji, w konkretnym stanie faktycznym chroni interes inwestora, który w przeciwnym razie nie mógłby zrealizować przysługującego mu prawa do zabudowy nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie okoliczności istotne, jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, zostały ocenione i wyważone. Organ uznał, że stopień zainwestowania działki oraz brak możliwości innego usytuowania obiektu, stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w powołanym przepisie. Zastosowanie rozwiązań zamiennych (zainstalowanie autonomicznych czujek dymu, ocieplenie ścian z materiału niepalnego, zabezpieczenie stropu i dachu materiałami niepalnymi i ogniochronnymi oraz wyposażenie pomieszczenia kotłowni w drzwi klasy EI 30 odporności ogniowej), zaaprobowanych przez [...] Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w Ł., stanowić będzie natomiast akceptowalny poziom bezpieczeństwa pożarowego, czyniąc zadość wymogom art. 9 ust. 1 w zakresie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Oceny tej nie może podważać subiektywne przekonanie skarżących, które w istocie odnosi się do walorów widokowych z terenu ich nieruchomości (które utracą w wyniku realizacji inwestycji), nie zaś bezpieczeństwa pożarowego i związanego z tym zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, powinno być natomiast interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Interesy te muszą znajdować swoje umocowanie w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być jednak rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. O naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy. (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 listopada 2016r., sygn. akt II SA/Bk 472/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nietrafne są również zarzuty skargi związane z nieprawidłowym zaliczeniem projektowanego budynku do budynków niskich. Zgodnie bowiem z treścią § 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie budynki niskie to obiekty o wysokości do 12 m włącznie nad poziom terenu lub mieszkalne o wysokości do 4 kondygnacji naziemnych włącznie. Oznacza to, że budynek parterowy z poddaszem użytkowym prawidłowo zaliczony został do kategorii budynków niskich.

Biorąc jednakże pod uwagę wskazane wyżej naruszenia przepisów procedury administracyjnej oraz norm prawa materialnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasadzając na rzecz skarżących solidarnie ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu.

Rozpoznając sprawę ponownie, organy przeprowadzą konieczne postępowanie wyjaśniające oraz podejmą rozstrzygnięcie zgodnie ze sformułowanymi powyżej poglądami prawnymi.

a.tp.