Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 412/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 9, art. 11-12, art. 27
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 1, art. 2, art. 4, art. 9, art. 27, art. 33
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 151, art. 53
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Rady Gminy Ludwin z dnia 3 czerwca 1996 r., nr XIX/108/96 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. B. (dalej jako "strona", "skarżąca"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę nr XIX/108/96 Rady Gminy Ludwin z dnia 3 czerwca 1996 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jeziora Piaseczno (dalej powoływana jak "Plan") . Skarga strony dotyczy części ww. uchwały dotyczącej zaliczenia działki nr [...] obręb ewidencyjny Rozpłucie Pierwsze do terenów oznaczonych symbolem [...] - w podstrefie przywodnej ogólnodostępnej AI - przeznaczonych na ogólnodostępną strefę brzegową jeziora, tereny plaż piaszczysto-trawiastych z utrzymaniem w perspektywie istniejącego przeznaczenia terenu.

Strona zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

- art. 32 i 33 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujący w dacie uchwalania planu (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), poprzez zaniechanie obowiązku aktualizowania na bieżąco miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 3 i art. 6 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i bezpodstawne ograniczenie skarżącej możliwości zabudowy, poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, zasady równości oraz zasady ochrony własności skarżącej w zakresie należącej do niej działki objętej tym planem;

- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., poprzez przekroczenie przez Radę Gminy Ludwin granic przysługującego jej władztwa planistycznego;

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 KC oraz art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP, przez ich niewłaściwą wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż dopuszczalne w świetle prawa jest ograniczenie prawa własności skarżącej i uniemożliwienie jej zabudowy na działce nr [...].

Mając na uwadze powyższe, strona wniosła o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zaliczenia działki nr [...] do terenów oznaczonych symbolem [...] - w podstrefie przywodnej ogólnodostępnej Al - przeznaczonych na ogólnodostępną strefę brzegową jeziora, tereny plaż piaszczysto- trawiastych z utrzymaniem w perspektywie istniejącego przeznaczenia terenu oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W skardze strona podniosła, że działka nr [...] będąca jej własnością położona jest w terenie oznaczonym symbolem [...] - w podstrefie przywodnej ogólnodostępnej Al - przeznaczonym na ogólnodostępną strefę brzegową jeziora, tereny plaż piaszczysto-trawiastych z utrzymaniem w perspektywie istniejącego przeznaczenia terenu, gdzie zgodnie z §8 ust. 2 pkt 3,4 Planu między innymi: "zakazuje się lokalizacji zabudowy letniskowej, usługowej i innych obiektów kubaturowych oraz grodzenia terenu, a także likwidacja zabudowy letniskowej ogrodzeń działek rekreacyjnych oraz sezonowych obiektów usługowych handlu gastronomii zrealizowanych niezgodnie z obowiązującym planem bez pozwoleń na budowę". W związku z takim przeznaczeniem działki skarżącej w Planie nie ma ona możliwości w jakikolwiek sposób zabudować przedmiotową nieruchomość.

Skarżąca wskazała, że w 2014 r. zmienione zostały kierunki polityki przestrzennej wyrażone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L. - ww. działka skarżącej znajduje się w obrębie terenów przeznaczonych w studium pod zabudowę rekreacji indywidualnej, w wydzieleniu oznaczonym symbolem ML. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z art. 15 ust. 1 ww. ustawy wójt gminy powinien sporządzić projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium. Pomimo tego, że kierunki polityki przestrzennej wyrażone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ludwin zostały zmienione już w 2014 roku, to Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Jeziora Piaseczno nadal nie został zmieniony w zakresie przeznaczenia działki skarżącej pod zabudowę rekreacji indywidualnej, co w konsekwencji prowadzi do tego, że nie może ona dokonać zabudowy przedmiotowej działki. Studium dla działki skarżącej przewiduje możliwość realizacji zabudowy rekreacji indywidualnej w wysokości do 7 metrów, zajmującą powierzchnię zabudowy do 10% powierzchni działki. Studium zakłada, że dla nowych terenów wprowadzonych w studium pod zainwestowanie "konieczne będzie sporządzenie zmian obowiązujących miejscowych planów w tym zakresie (Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ludwin - cz. II, ust. 8.2. "Obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi").

Dodatkowo skarżąca wyjaśniła, że w związku z powyższym, z uwagi na zaistniałą sytuację, w dniu 4 marca 2022 r. skierowała do Rady Gminy Ludwin wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez niezwłoczne podjęcie przez Radę Gminy Ludwin uchwały w sprawie zmiany przeznaczenia w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Jeziora Piaseczno działki skarżącej o numerze ewidencyjnym [...] obręb R. P. (nr księgi wieczystej LU [...]/1) i przeznaczenie ww. działki pod zabudowę rekreacji indywidualnej lub zabudowę letniskową. Wezwanie zostało doręczone do adresata w dniu 7 marca 2022 r. Do dnia wniesienia przedmiotowej skargi Rada Gminy nie zajęła w tej sprawie żadnego stanowiska.

Zdaniem skarżącej taki stan rzeczy pozbawia ją prawa zabudowy posiadanej przez nią działki i świadczy o naruszeniu podstawowych uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa własności oraz stanowi zbyt dużą ingerencję władztwa administracyjnego w tym zakresie. Dodatkowo narusza podstawowe wartości związane między innymi z: obowiązkiem uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; obowiązkiem zachowania zasad równości wobec prawa. W ocenie strony jest to istotne, że w przypadku niektórych działek, o tożsamym położeniu jak działka skarżącej, dopuszczona jest zabudowa letniskowa. Fakt, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dla pewnych działek przewiduje możliwość zabudowy, a dla innych (chociaż o tożsamym położeniu) już takiej możliwości nie przewiduje jawi się jako nadużycie w zakresie władztwa planistycznego i jest skrajnie niesprawiedliwe. Zdaniem skarżącej nie ma żadnego uzasadnienia do tego, by jedni obywatele posiadający działki nad Jeziorem P. mieli prawo zabudowy, a drudzy, tak jak ona, już nie i to tylko z tego względu, że jej działka zgodnie z Planem położona jest w terenie oznaczonym symbolem [...] Takie przeznaczanie działki skarżącej w Planie wyłącza możliwość jakiejkolwiek jej zabudowy, stanowi bezsprzecznie naruszenie przysługującego skarżącej prawa własności i jest skrajnie niesprawiedliwe.

Dodatkowo strona podniosła, że działka skarżącej w rejestrze gruntów Starostwa Powiatowego w Ł. posiada oznaczenie Bi - inne tereny zabudowane. Taki użytek gruntowy został nadany w drodze decyzji administracyjnej przez Starostę Łęczyńskiego, w efekcie czego skarżąca płaci podatek właściwy dla działki budowlanej, chociaż nie może jej w żaden sposób zabudować. Tym samym niezrozumiała jest dla skarżącej sytuacja, że z jednej strony nałożono na nią podatek według stawek właściwych dla działki budowlanej, a z drugiej strony - faktycznie nie może tam niczego wybudować.

Wykazując swój interes prawny strona wskazała, że brak zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie działki stanowiącej jej własność uniemożliwia jej zagospodarowanie przedmiotowej działki w sytuacji, gdy studium dla działki przewiduje możliwość realizacji zabudowy rekreacji indywidualnej w wysokości do 7 metrów, zajmującą powierzchnię zabudowy do 10% powierzchni działki. Mając na uwadze treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559; dalej: "u.s.g.") strona wskazała , że przedmiotowa skarga jest zasadna.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ludwin (dalej jako "organ") wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi organ podkreślił, że kwestionowane zapisy Planu zostały uchwalone w 1996 r. na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a nie obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem i została podjęta zgodnie z obowiązującą procedurą, wynikającą z obowiązującej w dacie jej uchwalenia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415) i tym samym nie może naruszać przepisów art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 64 ust.2 i 3 nieobowiązującej jeszcze w tej dacie Konstytucji RP, do których odwołuje się skarżąca w swojej skardze.

Organ wyjaśnił, że zakwestionowana przez skarżącą regulacja Planu, wynikała z potrzeby ochrony środowiska, jego walorów krajobrazowych oraz potrzeby interesu publicznego. Wprowadzone Planem ustalenia wynikają z przeprowadzonej analizy i oceny potrzeb ochrony tego obszaru przed niekontrolowaną zabudową. Uwzględnienie skargi skarżącej, która dąży do zabudowy swoich nieruchomości z pewnością doprowadziłoby do istotnego uszczuplenia gruntów, będących miejscami chronionymi. W zaskarżonym Planie ustalono dla nich przeznaczenie pod tereny z zakazem zabudowy (oznaczone na rysunku Planu symbolem [...]). Wprowadzenie w Planie dla nieruchomości skarżącej zakazu zabudowy wpisuje się zatem w kierunek wyznaczony dla nich w Studium Gminy, a skarżąca nabywając w 2010 r. przedmiotowe nieruchomości powinna liczyć się z treścią już obowiązującego od 1996 r. Planu i takim przeznaczeniem gruntu, które również zostały utrzymane w mocy nowelą z dnia 16 kwietnia 2020 r.(Uchwala Nr XIII/105/2020 Rady Gminy Ludwin zmieniająca uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Jeziora Piaseczno).

Odnosząc się do zarzutu nierównego traktowania właścicieli nieruchomości, położonych na terenie objętym regulacją zaskarżonego planu wskazano, że uchwalając plan w 1996 r. uwzględniono stan zagospodarowania tego terenu, a Plan sankcjonował już stan istniejący. Nieruchomość stanowiąca obecnie własność skarżącej została zabudowana dopiero w 1997 r. co potwierdza wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1720/18.

Wskazano, że nieruchomość skarżącej położona jest nie tylko na terenie, którego przeznaczenie reguluje zakwestionowana uchwała Rady Gminy w Ludwinie, ale przede wszystkim zasady ograniczające jej wykorzystanie wynikają z faktu położenia na obszarze użytku ekologicznego, ustanowionego Uchwalą Nr XX/114/93 Rady Gminy w Ludwinie z dnia 28 kwietnia 1993 r w sprawie użytków ekologicznych, a przede wszystkim z położenia na terenie Parku Krajobrazowego "Pojezierze Łęczyńskie", utworzonego Rozporządzeniem Nr 7 Wojewody Lubelskiego z dnia 23 marca 2005r w sprawie Parku Krajobrazowego "Pojezierze Łęczyńskie" ( Dz. Urz. Woj. Lub. z 2005r, Nr 73, poz. 1528), których to zasady zagospodarowania są wiążące dla Gminy podczas procedowania planu. Także treść § 15 ust. 4 i 5 Planu, znowelizowana uchwałą Nr XIII/105/2020 Rady Gminy Ludwin z dnia 16 kwietnia 2020 r zmieniającą uchwalę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Jeziora Piaseczno uwzględnia stosowne uzgodnienia i opinie. .

W ocenie organu argumentacja skarżącej, która domaga się zmiany planu zmieniającego przeznaczenie nieruchomości, stanowiących jej własność jest bezpodstawna i nie powinna być uwzględniona. W tej sytuacji faktycznej i prawnej również informacja skarżącej, iż przedmiotowa nieruchomość została sklasyfikowana w rejestrze ewidencji gruntów, prowadzonej przez Starostę Łęczyńskiego, jako grunty Bi pomimo tego iż "nie może jej w żaden sposób zabudować" jest nieprawdziwa. Zmiana kwalifikacji gruntów w miejscowości R. P. miała miejsce w trybie art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r, poz. 1990 z późn. zm.) w latach 2012-2013 i oznacza, że faktycznie przedmiotowa nieruchomość została zabudowana wbrew treści planu, a o powyższym fakcie świadczą dokumenty potwierdzające prowadzenie postępowań przed PINB w Łęcznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Sąd w pierwszej kolejności ustalił, czy miało miejsce wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżona uchwała została podjęta przed 1 czerwca 2017 r. zatem przed wejściem w życie nowelizacji art. 53 p.p.s.a. , a zatem na mocy art. 17 ust. 2 w zw. z art. 9 ustawy z dnia z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 935) zastosowanie znajduje art. 53 p.p.s.a w brzmieniu sprzed nowelizacji. Powołany przepis stanowił wówczas, że skargę na akt wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Sąd ustalił, że takie wezwanie miało miejsce, a zatem skarga jest dopuszczalna.

Przedmiotem oceny zgodności z prawem w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Gminy Ludwin z dnia 3 czerwca 1996 r., nr XIX/108/96 w sprawie w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jeziora Piaseczno.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559; dalej: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W okolicznościach niniejszej sprawy wymogi formalne skargi zostały spełnione albowiem uchwała Rady Ludwin jest uchwałą z zakresu administracji publicznej

w rozumieniu cyt. art. 101 ust. 1 u.s.g. a interes prawny skarżącej wynika z faktu, że jest właścicielką działki nr ewid. [...] położonej na obszarze objętym postanowieniami planu. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę na podstawie art. 101 u.s.g. musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Niewątpliwym jest, że zaskarżona uchwała narusza interes skarżącej.

W związku z powyższym skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

Na wstępie wskazać należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają postanowienia art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji nie jest prawem bezwzględnym i doznaje ono określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają również z przepisów ustawy obowiązującej w dacie podejmowania kontrolowanej uchwały ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1994 r. poz. 415, dalej jako: "u.z.p."). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podnosił, że to plany zagospodarowania przestrzennego stanowią jeden z wyznaczników społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności nieruchomości, położonych na terenie objętym planem (por. postanowienie TK z 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt SK 23/98).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.z.p. ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Oznacza to, że miejscowy plan zagospodarowania, jako akt prawa miejscowego, może ograniczyć prawa do gruntu poprzez wprowadzenie sposobu zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 33 u.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Podkreślić należy, że w przypadku uchwalania planu miejscowego może dochodzić do konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości objętych planem.

Gmina sprawując tzw. władztwo planistyczne, powinna mieć na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Konieczne jest takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Aby władztwo planistyczne nie cechowało się dowolnością, nie przekraczało granic uznania planistycznego, czyli, aby nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności. Jeżeli okazałoby się, że regulacja przyjęta w przepisach planu miejscowego nie jest niezbędna dla realizacji określonego interesu, z którym jest powiązana (np. interesu publicznego, bezpieczeństwa państwa, wymagań ochrony środowiska), to nawet gdyby przyjąć priorytet tego interesu nad interesem prywatnym właściciela działki objętej planem, nie uzasadniałby ograniczenia praw i wolności jednostek (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. IV SA/Po 765/17). Fakt nadania gminie tzw. władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Tzw. władztwo planistyczne nie może tym samym stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem organy gminy w tych czynnościach muszą uwzględniać obowiązujące przepisy prawa, co wynika z art. 7 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.z.p., w ramach władztwa planistycznego, rada gminy jest umocowana do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze jej działania.

Wskazać należy, że kreowanie poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego polityki przestrzennej wymaga często rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem gminy bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. W trakcie rozwiązywania wspomnianych konfliktów uwzględniać należy wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności. W kontekście prawa własności zezwala ona na jego ograniczanie wówczas gdy wymaga tego inne dobro chronione. W myśl art. 1 ust. 2 pkt 1 u.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się nie tylko wymagania ładu przestrzennego, ale walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagania osób niepełnosprawnych. Działanie gminy, wprowadzające postanowienia dla terenu obejmującego nieruchomość skarżącej jest odzwierciedleniem zasad wskazanych w art. 1 ust. 2 u.z.p. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów w sposób odbierany przez nich jak niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w kontrolowanej sprawie ówczesna Rada Gminy Ludwin uchwalając zaskarżony plan działała w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie.

Działka należąca do skarżącej podłożona jest na terenie Al [...], dla którego zaskarżony Plan w § 8 ust.2 pkt 3 i 4 przewiduje zakaz lokalizacji zabudowy letniskowej, usługowej i innych obiektów kubaturowych oraz grodzenia terenu, a także likwidację zabudowy letniskowej ogrodzeń działek rekreacyjnych oraz sezonowych obiektów usługowych handlu gastronomii zrealizowanych niezgodnie z obowiązującym planem bez pozwoleń na budowę.

W tym miejscu wskazać należy na treść art. 9 ust.1 u.z.p. zgodnie z którym w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotem jego ustaleń. Konieczność uwzględnienia postanowień przepisów szczególnych sprowadza się do tego, że przeznaczenie terenu określone w przepisach szczególnych, nakazy i zakazy odnoszące się do tego terenu, muszą być uwzględnione w planie miejscowym. Uchwalając sporny Plan Rada Gminy miała na względzie uchwałę nr XX/114/93 Rady Gminy w Ludwinie z dnia 28 kwietnia 1993 r. w sprawie utworzenia użytków ekologicznych na jeziorach i wokół jezior na terenie Gminy Ludwin. § 15 ust.5 Planu wskazywał, że Jezioro Piaseczno oraz strefa brzegowa wokół niego szer. 200 m posiada status użytku ekologicznego ustanowionego na mocy odrębnych przepisów. Ze względu na położenie w Parku Krajobrazowym "Pojezierze Łęczyńskie" na całym obszarze opracowania obowiązują rygory wprowadzone Uchwałą WRN w Lublinie Nr XI/56/90 z dnia 26 lutego 1990 r. w sprawie utworzenia systemu parków krajobrazowych i obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa lubelskiego oraz ustalenia Planu Ochrony Parku Krajobrazowego "Pojezierze Łęczyńskie" (§15 ust.4 Planu). W związku z powyższym organ przy uchwalaniu spornego Planu zobligowany był do uwzględnienia przepisów szczególnych o jakich mowa w art. 9 ust.1 u.z.p. tj. uregulowań własnej uchwały nr XX/114/93 z dnia 28 kwietnia 1993 r. oraz uchwały WRN w Lublinie Nr XI/56/90 z dnia 26 lutego1990 r. Wskazać należy, że zakwestionowana regulacja Planu, jak wynika z wyjaśnień organu podyktowana była potrzebą ochrony środowiska oraz walorów przyrodniczych i z tego względu potrzebą ochrony tego obszaru przed niekontrolowaną zabudową, a także wobec podejmowanych przez właścicieli działań zmierzających do intensywnej zabudowy działek. W ocenie Sądu wprowadzenie zakazu zabudowy było zabiegiem niezbędnym do tego, ażeby w sposób prawidłowy zabezpieczyć walory środowiskowe przed nadmierną ingerencją działalności człowieka. Przyjęte rozwiązania planistyczne są efektem wyważenia zbiegających się interesów publicznych i prywatnych przy uwzględnieniu szczególnych uwarunkowań środowiskowych w planowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu Gmina była uprawniona, z mocy art. 4 ust. 1 oraz art. 33 u.z.p., do wprowadzenia postanowień z zakresu ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego. Wskazać należy także, że sporna działka skarżącej położona jest na terenie Parku Krajobrazowego "Pojezierze Łęczyńskie", utworzonego Rozporządzeniem Nr 7 Wojewody L. z dnia 23 marca 2005r w sprawie Parku Krajobrazowego "Pojezierze Łęczyńskie" ( Dz. Urz. Woj. Lub. z 2005r, Nr 73, poz. 1528), których to zasady zagospodarowania są wiążące dla Gminy podczas procedowania planu, w tym konieczność uzyskania stosownych uzgodnień i opinii właściwych organów. Jak wyjaśnił organ do tych uregulowań bezpośrednio odwołuje się § 15 ust. 4 i 5 planu, znowelizowany uchwałą Nr XIII/ 105/2020 Rady Gminy Ludwin z dnia 16 kwietnia 2020 r zmieniającą uchwalę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Jeziora Piaseczno. Zwrócić należy uwagę, że w znowelizowanej treści Planu § 15 ust. 4 i 5 otrzymały brzmienie: "4. Ze względu na położenie w Parku Krajobrazowym "Pojezierze Łęczyńskie" na obszarze w granicach tego Parku, zgodnie z rysunkiem planu obowiązują warunki określone w rozporządzeniu Nr 7 Wojewody Lubelskiego dnia 23 marca 2005 r. w sprawie Parku Krajobrazowego "Pojezierze Łęczyńskie" (Dz. Urz. Wojew. Lubelskiego z 2005 r. Nr 73, poz. 1528). oraz ustalenia planu ochrony; 5. Jezioro Piaseczno oraz strefa brzegowa w granicach zgodnie z rysunkiem planu posiada status użytku ekologicznego, dla którego obowiązują warunki określone w Uchwale Nr XX/114/93 Rady Gminy w Ludwinie z dnia 28 kwietnia 1993 r.;". W związku z powyższym w dalszym ciągu obowiązują ograniczenia wprowadzone przez ww. przepisy szczególne.

Nie znalazły również potwierdzenia zarzuty strony odnoszące się do faktu, że organ nie dostosowuje planu do treści Studium z 2014 r. Sąd po dokonaniu weryfikacji twierdzeń na stronie Gminy Ludwin: https://gminaludwin.pl/miejscowe-plany-zagospodarowania-przestrzennego/ stwierdza, że sporny Plan był aktualizowany. Uchwałą Nr XXXIV/235/2014 Rady Gminy Ludwin z dnia 30 września 2014 r. przyjęła Studium Uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ludwin, w którym dokonano zmian wprowadzonych Uchwałą Nr XXIV/136/2017 Rady Gminy Ludwin z dnia 31 stycznia 2017 r. i Uchwałą Nr XXXII/192/2018 Rady Gminy Ludwin z dnia 26 stycznia 2018 r. Plan zagospodarowania z 1996 r. został także zmieniony uchwałą Nr XIII/ 105/2020 Rady Gminy Ludwin z dnia 16 kwietnia 2020 r zmieniającą uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Jeziora Piaseczno.

Wyjaśnić należy, że przepis art. 27 u.p.z.p. stanowi, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Unormowanie to przesądza jedynie, że tryb przewidziany ustawą dla uchwalania studium względnie planu obowiązuje również przy dokonywaniu zmian tych aktów. Dotyczy to czynności właściwego organu, które zostały podjęte przy uchwalaniu danego aktu, w tym przypadku - studium, w oparciu o procedurę przewidzianą w przepisie art. 9, art. 11 i art. 12 u.p.z.p. Natomiast w żadnym wypadku z unormowania tego nie można wywieść obowiązku przystąpienia do zmiany studium, względnie planu miejscowego. W związku z powyższym twierdzenia strony dotyczące domagania się zmiany planu polegające na zmianie przeznaczenia nieruchomości należącej do niech nie mogły odnieść skutku. Jak wyżej wskazano organ dokonywał zarówno zmian Studium jak i spornego Planu.

Powołane w cz.II pkt 8.2 Studium stwierdzenie, że ze względu na wprowadzenie w niniejszym opracowaniu nowych terenów pod zainwestowanie konieczne będzie sporządzenie zmian obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie, odnosi się do zmian w Studium wprowadzonych przez uchwały Nr XXIV/136/Rady Gminy Ludwin z dnia 31 stycznia 2017 r. (dotyczy przekształcenia terenów w obrębach geodezyjnych L. K. i D.) oraz Nr XXXII/192/2018 Rady Gminy z dnia 26 stycznia 2018 r. (dotyczy przekształcenia obszaru w obrębie geodezyjnym D.-K.) i dotyczy wskazanych terenów.

Odnosząc się natomiast do zarzutu nierównego traktowania właścicieli nieruchomości, położonych na terenie objętym regulacją zaskarżonego planu, należy wskazać, że uchwalając plan w 1996 r. uwzględniono istniejący stan zagospodarowania tego terenu tj. plan legalizował już stan w tym momencie istniejący, bowiem w myśl § 8 ust. 2 pkt 3 Planu likwidacji podlega zabudowa letniskowa i ogrodzenia działek rekreacyjnych oraz sezonowych obiektów usługowych handlu i gastronomii zrealizowanych w ww. strefie niezgodnie z obowiązującym planem bez pozwolenia na budowę. Nieruchomość, stanowiąca obecnie własność skarżącej, została zabudowana dopiero w 1997 r. co potwierdza wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1720/18. Wskazać należy, że Sądowi z urzędu wiadomym jest, na podstawie postepowań toczących się przed tut. Sądem oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym, że strona próbuje podważyć prawidłowość uregulowań kwestionowanego Planu ze względu na prowadzone postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Podkreślić należy, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), a tym samym treść studium nie mogła być podstawą do podejmowania przez stronę inwestycji budowlanych lub chociażby wszczynania procedury niezbędnej do uzyskania np. pozwolenia na budowę. W oparciu o treść studium nie są ustalane warunki zabudowy dla przyszłego zamierzenia inwestycyjnego. Powoływanie się na uprawnienia wynikające ze studium nie ma oparcia w obowiązujących przepisach.

W związku z powyższym Sąd uznał, że Rada Gminy Ludwin w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego była umocowana do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze jej działania oraz uwzględniła przy tym w pełni wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności. Powyższe doprowadziło Sąd do uznania, że postanowienia planistyczne obejmujące swoim zakresem teren, na którym położona jest działka skarżącej, jakkolwiek oddziałują na interes skarżącej, to nie stanowią przekroczenia planistycznych uprawnień Gminy. Ingerencja w sferę praw skarżącej pozostała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celu społecznego, jakim jest w tym przypadku ochrona przyrody.

Podkreślić należy, że nawet przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu stanowiącego cudzą własność, na określony cel i wskazanie w tym planie warunków i sposobu zagospodarowania, również gdy przeznaczenie i sposób zagospodarowania pozostaje w sprzeczności z zamierzeniami właściciela, nie musi stanowić przekroczenia władztwa planistycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1189/19).

W rezultacie wszystkich zaprezentowanych wyżej ocen i konkluzji, tutejszy Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 27 ust. 1 u.z.p. uprawniające do stwierdzenia nieważności przedmiotowego planu w części dotyczącej działki skarżącej.

Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.