Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1323/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 151, art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Małgorzata Masternak – Kubiak Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 538/09 w sprawie ze skargi P. K., M. N., S. M., A. G. i B. K. – O. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz M. N. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 marca 2010 r., I SA/Wa 538/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. K., M. N., S. M., A. G. i B. K.-O. na decyzję Ministra Budownictwa z [...] maja 2007 r. nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2007 r. [...] stwierdzającą nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] stycznia 1954 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z [...] czerwca 1953 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. Nr hip. [...].

Podstawą materialnoprawną decyzji, której nieważność stwierdzono, był art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.: dalej "dekret"). Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 tego dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. (2) Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, prawidłowo organ uznał, że przed wydaniem orzeczenia rozstrzygającego w sprawie z wniosku o przyznanie własności czasowej, winien dokonać ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania decyzji badanej w trybie nadzoru. Z akt sprawy wynika, ze Archiwum Państwowe m. st. Warszawy nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z lat 1947-1950, który obejmowałby nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], ozn. Nr hip. [...]. Skoro więc przedmiotowa nieruchomość nie była objęta do dnia wydania decyzji ostatecznej powojennym planem zagospodarowania przestrzennego, to stosownie do przepisów dekretu z 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.), obowiązkiem organu administracji było dokonać oceny, czy zachodzi negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie prawa własności czasowej do gruntu omawianej nieruchomości wodniesieniu do "Ogólnego planu zabudowania m. st. Warszawy" zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych 11 sierpnia 1931 r. (nr VIII reg 1000/31), a wydanego na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.). Według tego planu, nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], przeznaczona była pod zabudowę zwartą 4-5 kondygnacyjną. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów archiwalnych wynika, że na tej posesji w dacie lustracji, tj. [...] lutego 1945 r., znajdował się budynek stary, murowany, 7-kondygnacyjny, mieszkalny, z drobnymi uszkodzeniami, część bardziej zniszczona, zajmowany przez osoby prywatne.

Sąd I instancji podkreślił, że stosownie do art. 6 dekretu o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju, plany zagospodarowania przestrzennego sporządza się w dostosowaniu do wieloletnich planów gospodarczych i inwestycyjnych, ustalanych w trybie przewidzianym przez obowiązujące przepisy prawa. Tak więc prawidłowo Minister Budownictwa stwierdził, że uznanie, że teren nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], przeznaczony na cele publiczne, które to przeznaczenie, zdaniem organu pierwszej instancji, nie dawało się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowych właścicieli, świadczy o rażącym naruszeniu art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. przy wydawaniu orzeczenia administracyjnego z [...] czerwca 1953 r., ponieważ odmówiono przyznania prawa własności czasowej, mimo braku wyjaśnienia i jednoznacznego ustalenia, czy korzystanie z przedmiotowego gruntu jest rzeczywiście sprzeczne z jego przeznaczeniem w planie zabudowy. Oznacza to również, że Ministerstwo Gospodarki Komunalnej nie przeprowadzając stosownego postępowania wyjaśniającego i utrzymując w mocy wadliwe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, naruszyło rażąco art. 44, art. 75 ust. 1 i 2 oraz art. 92 rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R.P. Nr 36, poz. 341 ze zm.), a tym samym zaistniały przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności zarówno decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] stycznia 1954 r., jak również orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z [...] czerwca 1953 r.

Prawidłowo organ również uznał, że kwestią wymagającą wyjaśnienia było ustalenie, czy badane w trybie nadzoru orzeczenie organu pierwszej instancji wywołało nieodwracalny skutek prawny, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, obecnie w skład dawnej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] wchodzi działka ewidencyjna nr [...] objęta księgą wieczystą KW Nr [...], będąca własnością komunalną, w użytkowaniu wieczystym właścicieli wykupionych lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Ponieważ zbycie lokali mieszkalnych wraz z ustanowieniem użytkowania wieczystego działki nastąpiło na podstawie aktów notarialnych poprzedzonych wydaniem decyzji administracyjnej w tej kwestii, co jednoznacznie wynika z akt sprawy, prawidłowo organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., bowiem okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym osób trzecich sama przez się nie oznacza, zgodnie z aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że decyzja administracyjna odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej wywołała nieodwracalne skutki prawne (uchwała NSA z 9 listopada 1998 r., OPK 4-7/98, ONSA 1/99, poz. 3, wyrok NSA z 12 maja 1998 r., I SA 2133/97, LEX nr 44496, uchwała NSA z 20 marca 2000 r., OPS 14/99, ONSA 3/00, poz. 93, wyrok NSA w Warszawie z 28 września 2001 r., I SA 326/01, LEX nr 75508, wyrok NSA z 8 maja 2008 r., I OSK 739/07, LEX nr 505304, wyrok NSA z 7 marca 2008 r., I OSK 327/07, LEX nr 505399, wyrok NSA z 30 października 2007 r., I OSK 1700/06, wyrok NSA z 13 grudnia 2005 r., I OSK 444/05).

Prawidłowe i zgodne z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych jest stanowisko organu, że w sytuacji, gdy ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej było poprzedzone decyzją administracyjną, co miało miejsce w tej sprawie, to właśnie ta decyzja, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej, była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego co, przy ocenie legalności decyzji administracyjnej odmawiającej byłemu właścicielowi przyznania własności czasowej nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. (np. wyrok WSA w Warszawie z 9 lipca 2008 r. I SA/Wa 236/08 LEX nr 533614).

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd I instancji podkreślił, że przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli miały zastosowanie m. in. przy budowie, zmianach budowlanych i utrzymaniu wszelkich budynków naziemnych i podziemnych, urządzeń związanych z budynkami (art. 1 pkt 1). Od dnia ogłoszenia wiadomości o zatwierdzeniu, względnie uprawomocnieniu się planu zabudowania, Państwu oraz gminie przysługiwało prawo nabycia w drodze wywłaszczenia terenów, przeznaczonych na arterie komunikacyjne razem z urządzeniami pomocniczymi, na inne urządzenia komunikacyjne, jak lotniska, porty wodne itp., pod budowę budynków, zakładów i urządzeń użyteczności publicznej, na place publiczne, skwery, parki, ogrody, place sportowe i inne podobne urządzenia, przeznaczone do użytku publicznego, skrawków gruntów, nie nadających się do zabudowania w myśl przepisów obowiązujących lub według planu zabudowania, o ile takie skrawki przez linię zabudowania zostały utworzone (art. 43 ust. 1). Na terenach przeznaczonych w zatwierdzonym albo prawomocnym planie zabudowania na cele budowlane, zabronione było wznoszenie nowych i powiększanie istniejących budynków niezgodnie z tym planem (art. 46 ust. 3). Rozporządzenie weszło w życie z dniem 5 marca 1928 r. W rozporządzeniu tym, tak jak i w przepisach dekretu o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju, nie było mowy o konieczności dostosowania wysokości istniejących już budynków do nowego planu. Jeśli nowy plan zabudowania przeznaczał teren, na którym istniał już budynek stary, siedmiopiętrowy (ul. [...]), pod zabudowę zwartą, cztero - pięciokondygnacyjną, to oznaczało konieczność dostosowania nowych inwestycji powstających na terenie objętym tym planem - do obowiązującego planu. Nie jest do przyjęcia teza, że taki plan nakładał obowiązek wyburzania kilku pięter budynku wybudowanego wcześniej, jako "zbyt wysokiego" czy też wyburzenia całego budynku siedmiopiętrowego jako niespełniającego wymogów zabudowy zwartej, cztero - pięciokondygnacyjnej. Dlatego też nie jest zasadny zarzut skargi naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na to, że "Bezsporne jest bowiem, że wymóg ogólnego planu zabudowania m. st. Warszawy z 1931 r. dotyczący czterech lub pięciu kondygnacji nie został spełniony."

Sąd administracyjny wskazał również, że nie są także zasadne pozostałe zarzuty skargi, bowiem Minister Budownictwa dwukrotnie rozpoznając sprawę nie naruszył obowiązujących przepisów, w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 8 k.p.a., ani art. 107 § k.p.a., ponieważ postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Skargą kasacyjną z 18 maja 2010 r., M. N. zaskarżyła opisany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 marca 2010 r. w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. :

- art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez to, że uzasadnieniu swojego orzeczenia Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, a także do podniesionego na posiedzeniu w dniu 8.01.2008 r. zarzutu wydania decyzji przez niewłaściwy organ (dowód: protokół posiedzenia z 8.01.2008 r.),

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że w nin. sprawie spełnione zostały przesłanki art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. w rażący sposób naruszony został art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 7 ust. l i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że przeznaczenie przedmiotowego terenu w Ogólnym planie zabudowy m.st. Warszawy z 1931 r. dało się pogodzić z korzystaniem z niego przez dotychczasowych właścicieli.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Ministra Budownictwa na rzecz Skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że niezależnie od zarzutów skargi skarżący poinformowali Sąd, że powzięli informacje o zbyciu przez uprawnionych spadkobierców byłych właścicieli ich praw do roszczeń jeszcze przed datą złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej - co pozbawia ich przymiotu strony.

Nadto, 8 stycznia 2008 r. podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, pełnomocnik skarżących zwrócił się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...].05.2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] z uwagi na wydanie jej przez niewłaściwy organ. Powołując się m.in. na uchwałę składu 7 sędziów NSA z 5.06.2000 r., OPS 7/00, pełnomocnik podniósł, że nie można uznać, że organem wyższego stopnia w stosunku do Ministra Gospodarki Komunalnej jest obecnie organ, którego właściwość wyznaczają przepisy obowiązujące w 1950 r. Wprowadzona w 1990 r. reforma administracyjna polegała przede wszystkim na reaktywowaniu samorządu terytorialnego, utworzeniu administracji rządowej i samorządowej oraz zniesieniu dotychczasowych terenowych organów administracji państwowej. W stosunku do zniesionych terenowych organów administracji państwowej nie została przyjęta reguła, że kompetencje w sprawach należących do terenowych organów administracji państwowej (także w sprawach zakończonych wydaniem decyzji ostatecznej) należą do organów administracji rządowej. W związku z podziałem zadań, które dotychczas należały do terenowych organów administracji państwowej, pomiędzy administrację rządową i samorządową, administracja samorządowa stała się wyłącznie właściwa w sprawach, które zostały określone jako zadania własne gminy, z wszelkimi tego konsekwencjami. W sytuacji, gdy grunt stanowi własność gminy, właściwe do rozpoznania wniosku o przyznanie własności czasowej są organy samorządowe. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., organem właściwym do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z urzędu obowiązany był zbadać, czy decyzja wydana została przez właściwy organ. W nin. sprawie nie wywiązał się z tego obowiązku, mimo że na rozprawie w dniu 8.01.2008 r., pełnomocnik Skarżących wprost wskazał to naruszenie przepisów o właściwości.

Nie można zakładać, że skoro w ówczesnym stanie prawnym od decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego przysługiwało odwołanie do ministra, to z tego tylko względu minister jest obecnie, na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 2 k.p.a., organem wyższego stopnia w stosunku do nieistniejącego terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego. Po wprowadzeniu reformy administracji publicznej, w stosunku do zniesionych terenowych organów administracji państwowej nie została przyjęta reguła, że kompetencje w sprawach należących uprzednio do tych organów, należą do organów administracji rządowej. Dokonano podziału zadań należących wcześniej do terenowych organów administracji państwowej pomiędzy administrację rządową i samorządową. Jedną z konsekwencji w/w podziału jest to, że jeżeli sprawa w której orzekał terenowy organ administracji państwowej, została objęta zadaniem własnym gminy, to do wszelkich spraw objętych tym zadaniem właściwe są organy administracji samorządowej. Także organem wyższego stopnia wobec terenowego organu administracji państwowej jest organ administracji samorządowej, czyli samorządowe kolegium odwoławcze. W literaturze nie budzi wątpliwości, że "w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość w sprawie, a następnie na podstawie art. 17 kpa określa organ wyższego stopnia" (J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, Warszawa 2006 r.). Skoro więc wniosek o przyznanie własności czasowej do gruntu warszawskiego, stanowiącego własność gminy, należy do kompetencji organów samorządowych, są one również właściwe do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności tego rodzaju decyzji.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., stwierdzono, że Sąd ograniczył się do bardzo lakonicznego stwierdzenia, że organ dwukrotnie rozpoznając sprawę nie naruszył obowiązujących przepisów. Stwierdzenie przez organ rażącego naruszenia prawa winno być poprzedzone wnikliwym jej rozpatrzeniem, a następnie wyjaśnieniem dlaczego stanowisko zajęte w kontrolowanej decyzji stanowi naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z 26.10.1945 r., a także dlaczego uznano to naruszenie za rażące. Nie przedstawiając żadnych twierdzeń przeciwnych i nie wyjaśniając przyczyn swojego odmiennego stanowiska, organ nadzoru w ewidentny sposób naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Nie dostrzegając tego uchybienia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd naruszył tym samym art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.

Uzasadniając drugi z zarzutów naruszenia prawa procesowego wskazano, że podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] stycznia 1954 r. o odmowie przyznania własności czasowej stanowi art. 156 § l pkt 2 k.p.a., który obliguje organ do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji w sytuacji gdy została ona wydana "bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa". Należało zatem wykazać, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] stycznia 1954 r. utrzymująca w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] czerwca 1953 r. odmawiające przyznania własności czasowej wydana została z naruszeniem art. 7 ust. 2 Dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz że naruszenie to ma charakter rażący. Podzielając pogląd organów odnośnie zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. sprowadzający się do uznania, że przeznaczenie terenu na cele publiczne daje się pogodzić z korzystaniem z niego przez dotychczasowych właścicieli, Sąd I instancji nie dostrzegł, że pogląd ten nie został w żaden sposób uzasadniony. Przeznaczenie gruntu w planie zabudowy z 1931 r. na cele publiczne wskazuje na to, że nie tylko nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 7 ust. 2 cyt. dekretu, ale również nie sposób uznać, że miało miejsce jakiekolwiek jego naruszenie.

W myśl art. 8 dekretu, w razie nieprzyznania wieczystej dzierżawy gruntu dotychczasowemu właścicielowi, wszystkie budynki położone na tym gruncie przechodzą na własność gminy. Nie można pomijać okoliczności, że sytuacji w jakiej znajdował się kraj po wojnie, zajmowanie przez państwo większych kubaturowo budynków często podyktowane było koniecznością przeznaczenia ich na cele publiczne. Nie trzeba udowadniać, że na początku lat 50-tych budynki w Warszawie, szczególnie w Śródmieściu były w przeważającej większości zniszczone. Jak podkreślił NSA w wyroku z 16 lipca 2003 r., IV SA 4263/01: "Jeżeli zostały naruszone przepisy, których utrata mocy obowiązującej nastąpiła w związku ze zmianą systemu prawnego związaną z przeobrażeniami stosunków społecznych i gospodarczych, okoliczność ta nie może pozostać bez wpływu na ocenę, czy takie naruszenie ma charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.". Zatem przejęcie zabudowanego gruntu na cele publiczne, a co więcej uznanie że realizacja tego celu nie da się pogodzić z korzystaniem z terenu przez dotychczasowych właścicieli ma racjonalne uzasadnienie.

W orzecznictwie sądowym wyrażone były poglądy, że jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Wreszcie w orzecznictwie wyrażono także pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować" - wyrok NSA z 9 września 1998 r., II SA 1249/97.

M. N. stwierdziła więc, że istota sporu sprowadza się właśnie do kwestii ocennych i wyrażenia odmiennego poglądu. Bezsporne jest bowiem, że wymóg ogólnego planu zabudowania m.st. Warszawy z 1931 r. dotyczący czterech lub pięciu kondygnacji nie został spełniony oraz że grunt przeznaczono na cele publiczne. W tych okolicznościach Minister Gospodarki Komunalnej zasadnie przyjął, że przekroczenie wytycznych planu oraz przeznaczenie terenu nie pozwalają na uznanie, że została spełniona przesłanka z art. 7 ust. 2 dekretu. Odmienne w tym względzie stanowisko organu nadzoru, pozbawione wykazania że zaprezentowane w kontrolowanej decyzji stanowisko jest sprzeczne z ustaleniami planu i stanowi rażące naruszenie, nie może być zaakceptowane.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że doszło do naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu. Istota tego zagadnienia sprowadza się do oceny, czy przyjęte w planie zabudowy przeznaczenie terenu daje się pogodzić z korzystaniem z niego przez dotychczasowych właścicieli. Treść art. 1 dekretu z 26.10.1945 r. stanowi swoistą preambułę, określając w jakim celu następuje komunalizacja gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Mianowicie, jest nim możliwość racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy. Przeznaczenie gruntu na cele publiczne wykluczało bowiem możliwość przyznania prawa własności czasowej poprzedniemu właścicielowi na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 26.10.1945 r.

Według obowiązującego wówczas dekretu z 11.10.1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319 ze zm.), istota własności czasowej mimo że ograniczona co do jej trwania, sprowadzała się do takich samych uprawnień jakie przysługiwały właścicielowi (art. 106). Mógł on korzystać ze swojej rzeczy, czyli w nin. sprawie z nieruchomości, z wyłączeniem innych osób. Takie korzystanie z nieruchomości ze swej istoty nie byłoby możliwe, gdy grunt jest przeznaczony na cele publiczne - przy takim przeznaczeniu nieruchomości istnieje bowiem możliwość korzystania z niej przez nieokreśloną liczbę osób. Istniałaby bowiem oczywista sprzeczność korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem jej w planie dla realizacji celu publicznego. Taki pogląd wyraził także NSA w wyrokach: z 14.07.2004 r., OSK 348/04 oraz z 30.06.2005 r., OSK 355/04.

Przytoczone wyżej rozważania nie pozwalają na podzielenie poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku o możliwości uwzględnienia wniosku w trybie art. 7 ust. 2 dekretu, choć nieruchomość została przeznaczona na cele użyteczności publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. jest trafny. Rzeczywiście M. N., zarówno w skardze, jak i w toku postępowania przed Sądem I instancji podniosła zarzut wydania zaskarżonej decyzji przez niewłaściwy organ. W uzasadnieniu swego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ustosunkował się do tego zarzutu, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis wymaga m.in., wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Obowiązek ten da się wyprowadzić ze sformułowania "zwięzłe przedstawienie stanu sprawy" zawartego w treści przytoczonego przepisu. Należy przez to ostatnie sformułowanie rozumieć zarówno zwięzły opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej, jak i przedstawienie stanu faktycznego sprawy, przyjętego przez sąd.

Napisanie uzasadnienia zawsze wymaga dołożenia należytej staranności. Jak bowiem trafnie zauważył NSA, uzasadnienie wyroku jest aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym. Ma ono dać rękojmię, że sąd będzie starannie zastanawiał się nad rozstrzygnięciem; ma umożliwić wyższej instancji zorientowanie się, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji są trafne; ma służyć w razie wątpliwości ustaleniu granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków wyroku, a także przekonaniu stron co do trafności motywów wydanego rozstrzygnięcia – por. uchwała 7 sędziów NSA z 11 grudnia 2006 r., I FPS 3/06.

Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ustalenie, czy Sąd I instancji w ogóle rozważał kwestię właściwości Ministra Budownictwa do wydania decyzji w rozpoznawanej sprawie. Wziąwszy pod uwagę fakt, że wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), należało uznać, że stwierdzone naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. jest naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.