Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 336/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 20 ust.1, art. 1 ust.3, art. 17 pkt 11, 12, 13, 14, art. 28 ust. 1, art. 7, art. 6 ust. 1, 2, art. 19
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 101, art. 98
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos- Janusz Sędzia WSA Grzegorz Grymuza po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 15 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. M. i P. M. na uchwałę Inne z dnia [...] listopada 2019r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. – etap II I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 51 i "Załącznika nr [...] – rysunek planu" w zakresie działki nr ewid. [...] (obręb N.); II. zasądza od Inne na rzecz skarżących K. M. i P. M. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W skardze z 16 marca 2020 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej jako "u.s.g.") K. M. i P. M. domagali się stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Inne z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. - etap II (dalej jako "MPZP") w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność skarżących (Kw [...]), oznaczonej jako działka nr ewid. [...] (obręb - N.) oraz rozpatrzenia uwagi zgłoszonej przez skarżącego dnia 8 sierpnia 2019 r. (uzupełnionej następnie dnia 21 sierpnia 2019 r.) w toku procedury powtórnego wyłożenia do wglądu publicznego projektu zaskarżonej uchwały.

Wskazanej uchwale zarzucili naruszenie:

1. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") tj. niedokonanie merytorycznej oceny zasadności uwagi zgłoszonej przez skarżącego dnia 8 sierpnia 2019 r. (uzupełnionej następnie dnia 21 sierpnia 2019 r.) w toku procedury powtórnego wyłożenia projektu zaskarżonej uchwały i poprzestanie przez organ na wskazaniu, że "pozytywne rozpatrzenie niniejszego wniosku wymagałoby ponowienia procedury opiniowania i uzgadniania przedmiotowego projektu zmiany planu oraz kolejnego, trzeciego wyłożenia do wglądu publicznego, co wydłużyłoby jego sporządzenie o kolejne 5 do 6 miesięcy. Mając na uwadze oczekiwania znacznej liczby mieszkańców gminy odnośnie jak najszybszego uchwalenia przez Inne przedmiotowego projektu zmiany planu, takie rozwiązanie nie jest w chwili obecnej brane pod uwagę przez organ sporządzający niniejszą zmianę planu";

2. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. tj. nieuwzględnienie (powyższej) uwagi "z uwagi na interes znacznej liczby mieszkańców gminy" wymagający jak najszybszego uchwalenia zmiany MPZP, który to interes nie posiada merytorycznego uzasadnienia oraz nie dotyczy ustalenia przeznaczenia terenu, czy określenia potencjalnego sposobu korzystania z terenu, a jedynie jako taki interes publiczny podlegałby ważeniu z interesem prywatnym skarżącego w świetle zasad sporządzania aktów planistycznych;

3. art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wadliwą ich wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że w przypadku uwzględnienia indywidualnej uwagi odnoszącej się do konkretnej działki, konieczne i obowiązkowe jest powtórzenie procedury planistycznej, podczas gdy w sytuacji uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu o charakterze indywidualnym, odnoszących się do poszczególnych działek, uwagi takie mogą być uwzględniane przez wójta, burmistrza, czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 tej ustawy, tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej;

4. art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez nieuwzględnienie uwagi, pomimo uwzględnienia analogicznej uwagi zgłoszonej dnia 20 lutego 2019 r. w toku pierwszego wyłożenia projektu zmiany MPZP przez właściciela działek nr [...] i [...] (obręb - Z.) [uwaga nr [...] Załącznika nr [...] do Zarządzenia Burmistrza Ł. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r.] w sytuacji, gdy sam fakt złożenia uwag na różnym etapie procedury uchwalania zmiany do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być uznany za uzasadniający odstąpienie od równego traktowania obywateli przez władze publiczne;

5. art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez ograniczenie możliwości korzystania z własności skarżącego wyłącznie w oparciu o rzekomą nadrzędność interesu publicznego nad indywidualnym skarżącego, w sytuacji, gdy nadrzędność interesu publicznego (jakim w tym przypadku miała być presja na szybkie uchwalenie planu miejscowego), nie została wykazana i udowodniona, a ponadto nie skorzystano z możliwości rozpatrzenia uwagi bez konieczności powtarzania procedury planistycznej.

Podnieśli, że zaskarżona uchwała we wskazanej części pozostaje w bezpośrednim związku z indywidualną sytuacją prawną skarżących jako właścicieli działki nr ewid. [...] (obręb - N.), bowiem w związku ze wskazanymi wyżej naruszeniami konkretnych przepisów prawa materialnego i postępowania, a także naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art.32 Konstytucji RP) ogranicza przysługujące skarżącym prawo własności nieruchomości, wykluczając możliwości jej wykorzystania na cele budowlane, co oznacza posiadanie przez skarżących interesu prawnego we wniesieniu niniejszej skargi.

Wskazane naruszenia mają – zdaniem skarżących - charakter istotny, a więc uchwała w zaskarżonym zakresie powinna być uznana za nieważną stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Skarżący wyjaśnili, że po raz pierwszy uwagę wnieśli w dniu 25 marca 2019 r. tj. w toku pierwszego wyłożenia do wglądu publicznego projektu zmiany planu, uwaga nie została uwzględniona z powodu niezgodności żądania z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ł. [uwaga lp. 31 Załącznika Nr [...] do Zarządzenia Burmistrza Ł. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r.]. W treści Studium działka należąca do skarżącego znajdowała się w terenie rolnym z możliwością realizacji zabudowy służącej gospodarce rolnej (RZ).

W toku ponownego (drugiego) wyłożenia projektu MPZP, skarżący wniósł zatem zmodyfikowaną uwagę w dniu 8 sierpnia 2019 r. (uzupełnioną 21 sierpnia 2019 r.) domagając się zmiany przeznaczenia terenu jego nieruchomości z obszaru oznaczonego R [tereny rolne bez prawa sytuowania nowej zabudowy kubaturowej] na obszar RM [tereny zabudowy zagrodowej].

Podkreślił, że analogiczna merytorycznie uwaga tj. dotycząca zmiany przeznaczenia z obszaru oznaczonego R [tereny rolne bez prawa sytuowania nowej zabudowy kubaturowej] na obszar RM [tereny zabudowy zagrodowej] przy położeniu działek w Studium Uwarunkowania i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ł. na terenie rolnym z możliwością realizacji zabudowy służącej gospodarce rolnej (RZ) zgłoszona została przez inną osobę w dniu 20 lutego 2019 r. w toku pierwszego wyłożenia projektu MPZP tj. przez właściciela działek nr [...] i [...] (obręb- Z.) [uwaga lp. 1 Załącznika nr [...] do Zarządzenia Burmistrza Ł. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r.] i została uwzględniona - w projekcie planu wprowadzono odpowiednie modyfikacje.

Takiego rozstrzygnięcia organ nie wydał natomiast w odniesieniu do zmodyfikowanej uwagi skarżących. Uzasadniając odmowę organ ograniczył się do stwierdzenia, że "pozytywne rozpatrzenie uwagi wymagałoby ponowienia procedury opiniowania i uzgadniania przedmiotowego projektu zmiany planu oraz kolejnego, trzeciego wyłożenia do wglądu publicznego, co wydłużyłoby jego sporządzenie o kolejne 5 do 6 miesięcy. Mając na uwadze oczekiwania znacznej liczby mieszkańców gminy odnośnie jak najszybszego uchwalenia przez Inne przedmiotowego projektu zmiany planu, takie rozwiązanie nie jest w chwili obecnej brane pod uwagę przez organ sporządzający niniejszą zmianę planu".

Zdaniem skarżących, takie załatwienie ich uwagi było wadliwe.

Organ naruszył art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1 i 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez bezzasadne przyjęcie, że w przypadku uwzględnienia indywidualnej uwagi odnoszącej do konkretnej działki, konieczne i obowiązkowe jest powtórzenie procedury planistycznej. W wyroku z 3 października 2008 r., sygn. akt II OSK 367/08 NSA stwierdził, że: "Interpretując przepisy art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Są to uwagi o charakterze indywidualnym zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek i jako takie mogą być uwzględniane przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 tej ustawy, tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan". Oznacza to, że nie istniały żadne przeszkody do merytorycznego rozpatrzenia wniesionej przez skarżących uwagi bez konieczności powtarzania procedury, czego organ niezasadnie zaniechał.

Skarżący zarzucili, że niezależnie od powyższego, odmienne potraktowanie skarżących i właściciela działek nr [...] i [...] (obręb- Z.) i zróżnicowanie ich sytuacji prawnej jedynie w oparciu o fakt złożenia tożsamych merytorycznie uwag na różnym etapie procedury uchwalania zmiany MPZP stanowi naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa. Naruszenie to uznać należy za tym istotniejsze, że przepisy u.p.z.p. przewidują analogiczny tryb procedowania w przypadku uwzględnienia prawidłowo zgłoszonej uwagi na każdym etapie uchwalania planu miejscowego (art. 19 ust. 1 u.p.z.p.), zaś sposób rozpatrzenia przez organ wniosku skarżącego zmierzał wprost i wyłącznie do pominięcia przez organ tego trybu, chociaż jak podkreślono powyżej, możliwe było uwzględnienie zgłoszonej przez skarżącego uwagi w innym trybie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że rozstrzygnięcie rady w przedmiocie zgłoszonych uwag ma charakter merytoryczny (por. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 kwietnia 2007 r., II SA/Go 24/07) i towarzyszyć mu powinna ocena zasadności uwagi, w wyniku której uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona (tak NSA w wyroku z dnia 1 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2744/17).

Takiej merytorycznej oceny zgłoszonej przez skarżących uwagi organ w niniejszej sprawie natomiast nie dokonał.

Ponadto organ naruszył istotnie art. 1 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym "Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne".

Organ za priorytetowy uznał interes "znacznej liczby mieszkańców gminy" wymagający jak najszybszego uchwalenia zmiany MPZP, którego w żaden sposób nie uzasadnił. Nadanie przez organ priorytetowego charakteru interesowi "znacznej liczby mieszkańców gminy" (interes publiczny) nad interesem indywidualnym nie znajduje podstaw w odnośnych przepisach u.p.z.p jak i zasadach konstytucyjnych. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993r., III ARN 49/93 stwierdził jednoznacznie: "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczeń uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie lub zajęcie określonego przez Konstytucję prawa własności". Stanowisko powyższe znalazło potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, który stwierdził, że "na gruncie art. 21 ust. 1 oraz 64 ust. 1 Konstytucji RP ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności, a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. [...]. W szczególności musi być zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma być zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej ".

W odpowiedzi na skargę Inne wniosła o jej oddalenie.

W pierwszej kolejności przedstawiła szczegółowo przebieg procedury planistycznej przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały.

Wyjaśniła, że procedura zmiany MPZP została wszczęta po podjęciu Uchwały przez Inne Nr [...] w dniu [...] lutego 2013r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł.. Procedura zmian trwała 6 lat. Projekt był wyłożony do wglądu publicznego dwukrotnie: pierwsze wyłożenie miało miejsce w dniach od 14 lutego 2019 r. do 14 marca 2019 r. W trakcie tego wyłożenia zorganizowano zgodnie z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. - dyskusję publiczną, z przebiegu której sporządzono stosowny protokół. Termin składania uwag do wyłożonego projektu MPZP określono, zgodnie z art. 17 pkt 11 u.p.z.p. na dzień 28 marca 2019 r. W dniu 18 kwietnia 2019 r. Burmistrz Ł., zgodnie z art. 17 pkt 12 u.p.z.p., Zarządzeniem Nr [...] rozpatrzył złożone uwagi. W związku z pozytywnym rozpatrzeniem niektórych uwag, stosownie do art. 17 pkt 13 u.p.z.p., konieczne było ponowienie niektórych wymaganych uzgodnień, a następnie powtórne wyłożenie do wglądu publicznego projektu. Miało ono miejsce w dniach od 15 lipca 2019 r. do 12 sierpnia 2019 r. W trakcie tego wyłożenia również zorganizowano w dniu 12 sierpnia 2019 r. dyskusję publiczną, z przebiegu której sporządzono stosowny protokół. Termin składania uwag określono na dzień 26 sierpnia 2019 r. W trakcie powtórnego wyłożenia skarżący złożyli dwie uwagi (pierwszą w dniu 8 sierpnia 2019 r., a drugą w dniu 21 sierpnia 2019 r.) dotyczące działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w obrębie N.. Pierwsza złożona uwaga dotyczyła przekształcenia przedmiotowej działki z działki rolnej na działkę zagrodową, zaś druga była uzupełnieniem pierwszej.

W dniu 17 września 2019 r. Burmistrz Ł., zgodnie z art. 17 pkt 12 u.p.z.p., Zarządzeniem Nr [...] rozpatrzył uwagi, które w Załączniku Nr [...] do Zarządzenia zostały zawarte w punktach 5 i 10. Jako podstawowy powód ich nieuwzględnienia wskazano, że: "Pozytywne rozpatrzenie niniejszego wniosku wymagałoby ponowienia procedury opiniowania i uzgadniania przedmiotowego projektu zmiany planu oraz kolejnego, trzeciego wyłożenia do wglądu publicznego, co wydłużyłoby jego sporządzenie o kolejne 5 do 6 miesięcy. Mając na uwadze oczekiwania znacznej liczby mieszkańców gminy odnośnie jak najszybszego uchwalenia przez Inne przedmiotowego projektu zmiany planu, takie rozwiązanie nie jest w chwili obecnej brane pod uwagę przez organ sporządzający niniejszą zmianę planu.". Rada Miejska podkreśliła, że ze względu na oczekiwania znacznej liczby mieszkańców gminy jak najszybszego uchwalenia zmiany MPZP, podobne uzasadnienie dotyczyło większej liczby uwag złożonych podczas powtórnego wyłożenia projektu MPZP.

Inne zauważyła, że jej zdaniem faktycznie zarzuty skargi dotyczą Zarządzenia Burmistrza Ł. Nr [...] z dnia [...] września 2019 r. w sprawie rozpatrzenia uwag i wniosków złożonych podczas powtórnego wyłożenia do publicznego wglądu przedmiotowego projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem stosownie do art. 7 u.p.z.p., "Rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta miasta albo marszałka województwa o nieuwzględnieniu odpowiednio wniosków dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uwag dotyczących projektu tego studium, wniosków dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwag dotyczących projektu tego planu albo wniosków dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego województwa - nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego".

W związku z tym Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Została ona wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Interes prawny skarżącego, będącego właścicielem działki objętej m.p.z.p. kształtującego sposób jej zagospodarowania uzasadnia bezspornie jego prawo zaskarżenia tego planu.

Niewątpliwie skarżący posiadają legitymację do zaskarżenia spornej uchwały jako właściciele nieruchomości objętych planem, który zmienia przeznaczenie tych nieruchomości wprowadzając zakaz ich zabudowy. Kwestia legitymacji procesowej skarżących nie jest sporna.

Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, uzasadniającego jej zastosowanie. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy u.s.g., w której przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W doktrynie i w orzecznictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102), a więc np. podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Z kolei w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - nieważność uchwały rady gminy w sprawie studium bądź planu miejscowego w całości lub części powodują: istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przyjmuje się, że zakres przedmiotowy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest węższy niż zakres art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Tym samym może mieć on zastosowanie jedynie łącznie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.

Do przypadków naruszenia prawa przez organ przy uchwalaniu planu miejscowy, polegającego na naruszeniu zasad jego sporządzania, należy przekroczenie granic władztwa planistycznego, co w konsekwencji uzasadnia - w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - unieważnienie całości lub części planu miejscowego. "Rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Naruszenie tych przepisów przy uchwalaniu planu miejscowego stanowi więc naruszenie zasad jego sporządzania". (wyrok NSA z 11 września 2008 r., II OSK 215/08).

W istocie zarzuty skargi w niniejszej sprawie sprowadzają się do przekroczenia przez Inne granic władztwa planistycznego przy sporządzeniu zaskarżonego planu, w zakresie działki skarżących. Skarżący wprost zarzucają naruszenie art. 1 ust. 3 u.p.z.p., który określa granice władztwa planistycznego: "Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne". Podnoszą, że organ nie wyważył interesów skarżących z interesem publicznym, obdarzając nieuzasadnionym pierwszeństwem interes publiczny, naruszając przez to konstytucyjną zasadę ochrony własności skarżących i zasadę proporcjonalności. Wskazują, że przekroczenie granic władztwa planistycznego polegało na bezzasadnej zmianie przeznaczenia ich działki nr [...] na tereny rolne bez prawa zabudowy. Naruszenie to wywodzą z nienależytego, ogólnego uzasadnienia odmowy uwzględnienia ich żądania przeznaczenia tej działki pod zabudowę zagrodową, sformułowanego w złożonej uwadze z 8 sierpnia 2019r. (uzupełnionej 21 sierpnia 2019r.) w sytuacji, gdy podobne żądania innych osób były uwzględniane.

Argumentacja skarżących jest słuszna.

Władztwo planistyczne nie jest nieograniczone, zaś każdorazowe ograniczenie prawa własności musi być proporcjonalne. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 3 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Nadanie gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Art. 4 ust. 1 u.p.z.p nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP. Władztwo planistyczne przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości objętych planem. Nie może ono jednak cechować się dowolnością, nie może przekraczać granic uznania planistycznego, a organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności. W wyroku z dnia 26 kwietnia 1995 r. sygn. akt K 11/94, Trybunał Konstytucyjny natomiast stwierdził, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1/ czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2/ czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3/ czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1053/10).

W rozpatrywanej sprawie organ odmawiając skarżącym przeznaczenia ich działki pod zabudowę zagrodową wskazał ogólnie, że "pozytywne rozpatrzenie uwagi wymagałoby ponowienia procedury opiniowania i uzgadniania przedmiotowego projektu zmiany planu oraz kolejnego, trzeciego wyłożenia do wglądu publicznego, co wydłużyłoby jego sporządzenie o kolejne 5 do 6 miesięcy. Mając na uwadze oczekiwania znacznej liczby mieszkańców gminy odnośnie jak najszybszego uchwalenia przez Inne przedmiotowego projektu zmiany planu, takie rozwiązanie nie jest w chwili obecnej brane pod uwagę przez organ sporządzający niniejszą zmianę planu".

Takie uzasadnienie nie czyni zadość powyższym zasadom korzystania z władztwa planistycznego przez organ gminy. Nie można pominąć przy tym, że organ uwzględnił takie same żądania właściciela innych działek – nr [...] i [...] wprowadzając w projekcie planu odpowiednie modyfikacje. Organ zróżnicował więc zakres ingerencji w prawo własności skarżących i właściciela działek nr [...] i [...] nie wyjaśniając w ogóle, jakimi kryteriami różnicowania się kierował. Nie można przy tym pominąć, że Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ł. działkę skarżących zaliczyło do terenów rolnych z możliwością realizacji zabudowy służącej gospodarce rolnej (RZ), zabudowa zagrodowa, której dotyczyła uwaga skarżących z 8 sierpnia 2019r., niewątpliwie mieściła się w takim przeznaczeniu.

Wprawdzie rację ma Inne, że stosownie do art. 7 u.p.z.p., - rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta miasta albo marszałka województwa o nieuwzględnieniu odpowiednio wniosków dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uwag dotyczących projektu tego studium, wniosków dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwag dotyczących projektu tego planu albo wniosków dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego województwa - nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, to jednak "Rozstrzygnięcia te (...) mogą stanowić przedmiot kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny w ramach oceny legalności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaskarżalnej w trybie art. 101 u.s.g." (zob. postanowienie NSA z 3 grudnia 2013r., II OSK 2891/13). Każda ze zgłoszonych uwag musi być rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały.

Stwierdzone naruszenia polegające na braku indywidualnego odniesienia się do zgłoszonych żądań (uwag) i w konsekwencji ich nieuwzględnienie, może więc w okolicznościach danej sprawy stanowić rażące (istotne) naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i prowadzić do jego nieważności w całości lub w części. "Akty planistyczne gminy mogą niewątpliwie ingerować w sferę własności jednostek, kształtując sposób wykonywania tego prawa, muszą jednak stanowić wyraz właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości, poprzez wykazanie, że przyjęte rozwiązania są optymalne - uzasadnione interesem publicznym i nie ingerujące ponad niezbędną konieczność w sferę prawną jednostki" (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2019 r., IV SA/Wa 3029/18).

Z okoliczności rozpatrywanej sprawy wynika, że organ nie wyważył interesu publicznego i interesu skarżących.

Wbrew stanowisku Rady Miejskiej, odmowy uwzględnienia uwagi skarżących nie uzasadniała konieczność ponowienia czynności planistycznych, co – w ocenie Rady – opóźniłoby znacznie uchwalenie planu. Zgodnie z art. 17 pkt 12-14 u.p.z.p. - wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno: (...) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania; wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia; przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11. Stosownie zaś do art. 19 ust. 1 i 2 u.p.z.p. - Jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą.

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że o konieczności ponowienia procedury planistycznej określonej w art. 17 u.p.z.p. decyduje charakter i rozmiar dokonanych zmian. W sytuacji, gdy zmiany będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez ponawiania procedury planistycznej. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym i w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym zmianami, powtórzenie czynności planistycznych w tym zakresie należy uznać za konieczne (por. wyroki NSA z 2 października 2012 r., II OSK 1426/12; z 10 stycznia 2014 r., II OSK 505/13). Wymóg ponowienia czynności planistycznych, o jakich mowa w art. 17, nie istnieje generalnie, tzn. nie można go odnieść do każdej sytuacji, w której doszło do zmiany w planie miejscowym. Musi on być więc analizowany w przypadku każdej zmiany osobno, przy uwzględnieniu za każdym razem osobno czynnika niezbędności (wyrok WSA w Krakowie z 11 marca 2011 r., II SA/Kr 18/11). Podobna sytuacja zachodzi w odniesieniu do wprowadzenia do projektu planu miejscowego zmian wynikających z wniesionych uwag. Gdy są to uwagi o charakterze indywidualnym, zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek i nie zachodzi konflikt interesów różnych grup właścicieli nieruchomości zlokalizowanych na terenie objętym zmianami, to mogą być one uwzględniane przez wójta, burmistrza, czy prezydenta miasta (a następnie przez radę gminy) w trybie art. 17 pkt 13, tj. bez wymogu ponowienia procedury planistycznej. "Nie stoi temu na przeszkodzie również treść art. 17 pkt 13, zgodnie z którą w przypadku wprowadzenia zmian do projektu planu miejscowego wynikających z rozpatrzenia uwag do tego planu, uwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, ustawodawca wymaga od tego organu ponowienia w niezbędnym zakresie uzgodnień. Nie można bowiem, opierając się jedynie na dosłownym brzmieniu ww. przepisu, uznać, że jeżeli uwaga do planu zostanie uwzględniona przez organ wykonawczy, to procedurę planistyczną powtarza się tylko w zakresie koniecznych uzgodnień, zaś jeżeli uwaga nieuwzględniona przez organ wykonawczy gminy została uwzględniona przez radę gminy, to procedurę planistyczną powtarza się w szerszym zakresie. Oznaczałoby to, że uwagi o takim samym charakterze oraz znaczeniu dla interesu publicznego i indywidualnego wywoływałyby inne skutki w zależności od tego, na jakim etapie i przez który organ zostaną uwzględnione (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2011 r., II OSK 168/11).

W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się okoliczności świadczących o tym, że żądanie skarżących dotyczące zmiany przeznaczenia ich działki z rolnej na zagrodową, pozostaje w konflikcie z prawami właścicieli działek sąsiednich; uwaga skarżących ma charakter jednostkowy, indywidualny, podobnie, jak uwagi właściciela działek nr [...] i [...] (obręb Z.), która została uwzględniona przez organ. Ze sprawy nie wynika, by uwzględnienie uwagi skarżących wiązało się z koniecznością ponowienia procedury planistycznej.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżona uchwała wprowadzając ograniczenia w realizacji przysługującego skarżącym prawa własności (prawa zabudowy) podjęta została z nienależytym wyważeniem zasad wynikających z przepisów art. 1 ust. 3 i art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. i wynikającej z art. 31 ust 3 Konstytucji zasady proporcjonalności, a w konsekwencji z nadmierną ingerencją w chronione konstytucyjnie prawo własności (art. 64 ust. 3). Stanowi to istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (art. 28 u.p.z.p.), co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części (tekstowej i graficznej) dotyczącej działki skarżących stosownie do art. 147 p.p.s.a.

O kosztach postępowania (obejmujących uiszczony wpis sądowy od skargi), Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a.