Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1112/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art 64 a - e
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 151a , 15 , 138 , 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 50 , 51 , 48 , 49
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 października 2017r. sprawy ze sprzeciwu K. L. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 25 lipca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G. decyzją z 5.06.2017 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 290) oraz art. 108 ustawy z 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm.) nałożył na inwestora K. L. obowiązek wykonania określonych czynności mających na celu doprowadzenie robót budowlanych prowadzonych z zagrożeniem dla bezpieczeństwa ludzi i mienia na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych nr [...] z 25.02.2015r., znak: [...], związanych z remontem konserwatorskim wewnętrznych elewacji od stronu dziedzińca kamienicy usytuowanej u zbiegu ulic [...] w K., dz. nr [...] obręb [...] do stanu zgodnego z prawem poprzez:

- przywrócenie otworu o wymiarach 150x50cm w arkadzie na elewacji wschodniej dziedzińca (oś trzecia od prawej) stanowiącego przejście dla kanału wentylacyjnego pod czerpnę i wyrzutnię powietrza systemu wentylacji mechanicznej lokalu usługowego [...] w poziomie parteru, w terminie do: 15.07.2017 r.

Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., z uwagi na ochronę zdrowia ludzkiego i wyjątkowo ważnego interesu strony.

W uzasadnieniu organ podał, że wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia z zagrożeniem dla bezpieczeństwa ludzi i mienia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych nr [...] z 25.02.2015 r. znak: [...], związanych z remontem konserwatorskim wewnętrznych elewacji od stronu dziedzińca kamienicy usytuowanej u zbiegu ulic [...] w K..

W związku z pismem A. i A. N. z 22.05.2017r. w dniu 30.06.2017 r. przeprowadził czynności kontrolne w budynku przy ul. [...] w K. w wyniku których ustalił, że przed rozpoczęciem robót budowalnych w narożu po lewej stronie od wejścia na podwórko w rejonie ostatniego otworu okiennego w poziomie parteru były zamontowane jednostki zewnętrzne systemu klimatyzacji oraz czerpnia i wyrzutnia systemu wentylacji mechanicznej obsługujące lokal usługowy na parterze: "[...] W dacie kontroli brak było widocznych w wyżej wymienionym miejscu zamontowanych czerpni i wyrzutni powietrza oraz jednostek zewnętrznych klimatyzacji, natomiast otwór okienny został zamurowany i wykończony z zewnątrz tynkiem. Zatem przedmiotowy lokal nie posiada sprawnej wentylacji mechanicznej oraz klimatyzacji. Organ ustalił, że czerpnia i wyrzutnia powietrza zostały zdemontowane z końcem kwietnia 2017 roku wraz z zamurowaniem wnęki okiennej. Usunięcie jednostek zewnętrznych klimatyzacji nastąpiło w listopadzie 2016 r. - zgodnie z wyjaśnieniami A. N.. Wg wyjaśnień kierownika budowy instalacja wentylacji mechanicznej była nieczynna, kierownik budowy dokonał: demontażu jedynie fragmentu dwóch kanałów wentylacyjnych na całej grubości ściany natomiast czerpnia i wyrzutnia był już zdemontowane.

Organ podał, że kamienica położna przy ul. [...]/[...] w K. jest obiektem zabytkowym wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z 26.03.1968 r., część zabytkowa obejmuje dolną część budynku z wyłączeniem trzeciego i czwartego piętra. Ponadto, leży ona w obrębie układu urbanistycznego dawnego miasta K. ze [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] oraz na listę światowego dziedzictwa, leży również w granicach pomnika historii "K. - historyczny zespół miasta" zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 08.09.1994r.

Na podstawie pozyskanej dokumentacji organ ustalił, że instalacja wentylacji mechanicznej i system klimatyzacji lokalu [...] na parterze przy ul. [...] w K. powstała legalnie, zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, w oparciu o ostateczną decyzję pozwolenia na budowę decyzję pozwolenia na budowę nr [...] z 25.10.2004 r. znak: [...] Ponadto lokalizacja czerpni i wyrzutni powietrza oraz jednostek zewnętrznych systemu klimatyzacji w tym miejscu jest zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym z 2004 r. Dodatkowo jak wynika z aktualnego protokołu kominiarskiego z 25.04.2017r. osoba dokonująca sprawdzenia przewodów kominowych m in. w lokalu [...] nie stwierdziła nieprawidłowości w ich funkcjonowaniu.

W dniu 02.06.2017 r. w organie stawił się kierownik budowy, który przedłożył do wglądu dziennik budowy i plan BIOZ dla przedmiotowej inwestycji oraz oświadczył w jego ocenie wentylacja mechaniczna w tym miejscu była nieczynna, a klimatyzatory tj. jednostki zewnętrzne były zlikwidowane w 2016 r. i znajdowały się w innym miejscu tj. na balkonie I piętra. Zamurowanie wnęki okiennej wykonano na podstawie wydanego w dniu 27.07.2016 r. protokołu z komisji konserwatorskiej przeprowadzonej z udziałem przedstawiciela Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. oraz zgodnie z nadzorem autorskim. Po analizie dziennika budowy nr [...] ustalono, że znajduje się w nim wpis kierownika budowy z dniu 24.04.2017 r. dotyczący wykonania zamurowania wnęki parteru zgodnie nadzorem autorskim i protokołem z komisji konserwatorskiej z 27.07.2016 r.

Organ stwierdził, że na obecnym etapie sprawy nie jest możliwe jednoznacznie określenie czy wentylacja mechaniczna obsługująca lokal [...] przy ul. [...] w K. działała prawidłowo czy też nie. Niemniej jednak powstała ona legalnie w 2004 wraz z instalacją klimatyzacji, a kierownik budowy i inwestor przed zamurowaniem wnęki okiennej powinni byli w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, czy jest ona czynna oraz upewnić się, że czerpnia i wyrzutnia powietrza zostały przeniesione w inne miejsce.

Rozpatrując zebrany materiał dowodowy PINB ustalił, iż w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. W obecnym stanie faktycznym lokal usługowy [...] pozbawiony jest wentylacji co może stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi przebywających w środku oraz mienia tj. towaru sklepowego, który z uwagi na panujące bieżącym miesiącu wysokie temperatury może ulec uszkodzeniu lub zniszczeniu. PINB jako podstawę prawną niniejszej decyzji przyjął art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane

Ponadto wskazał, że decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na konieczność ochrony zdrowia ludzi przebywających w lokalu usługowym [...] oraz mienia znajdującego się w sklepie.

Odwołanie od w/w decyzji, w ustawowo przewidzianym terminie wniósł K. L., domagając się uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 108 § 1 kpa.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. decyzją z 25.07.2017r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14.06.1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257), art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji w pierwszej kolejności wskazał, że bezpośrednio po wydaniu zaskarżonej decyzji w dniu 7.06.2017r. organ I instancji wydał decyzję nr [...] znak: [...], którą na podstawie art.66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b. nakazano współwłaścicielom wydzielonego lokalu handlowego [...] usytuowanego na parterze w budynku przy ul. [...]/ul. [...] w K. tj.: A. N. i A. N. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego istniejącej instalacji wentylacji mechanicznej i systemu klimatyzacji stanowiącej wyposażenie lokalu usługowego [...] na parterze w budynku, mogących zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia, poprzez wykonanie określonych robót. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. MWINB decyzją z 28.06.2017r., nr [...], znak:[...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Dalej organ II instancji wskazał, że przeprowadził oględziny przedmiotowego obiektu. Oględzinom poddano dziedziniec wewnętrzny, lokal handlowy [...] znajdujący się na parterze oraz piwnicę w/w obiektu. W protokole stwierdzono, że w obrębie dziedzińca wewnętrznego po lewej stronie od strony wjazdu w bezpośrednim sąsiedztwie zewnętrznej ściany budynku widoczna pryzma zmieszanego gruzu z ziemią, przylegająca do ściany w obrębie arkady w której znajdują się otwory dla instalacji wentylacyjnej. W obrysie arkady widoczne są dwa wloty prostokątnych przewodów wentylacyjnych bez elementów stanowiących ich standardowe zakończenie typu żaluzja, siatka itp. stanowiących zabezpieczanie czerpni/wyrzutni powietrza wentylacyjnego. Witryny od strony ulicy [...] nie są wyposażone w części uchylne/otwierane. Wewnątrz lokalu, w suficie podwieszonym widoczne elementy instalacji wentylacyjnej (kratki, anemostaty wentylacyjne) oraz instalacji klimatyzacyjnej -jednostki wewnętrzne klimakonwektorów. Urządzenia instalacji klimatyzacyjnej w widocznym stanie wyłączenia z działania. W przestrzeni lokalu sklepowego widoczne były przenośne, działające klimatyzatory oraz przenośny wiatrak mające na celu wywołanie przepływu powietrza. W odczuciu dokonujących czynności kontrolnych temperatura wewnętrzna w lokalu handlowym nie spełniała wymogów komfortu cieplnego zarówno dla personelu jak również dla klientów. W odczuciu kontrolujących w obrębie parteru brak wyczuwalnego napływu świeżego powietrza jak również jego ruchu poza bezpośrednim sąsiedztwem działających przenośnych urządzeń: klimatyzatory, wiatrak. Na półkach w części artykułów spożywczych zaobserwowano puste powierzchnie, słoik ze standardowo stałym olejem kokosowym miał zawartość w stanie płynnym. Na poziomie piwnic stwierdzono pomieszczenia zaplecza w/w sklepu wyposażone w instalację wentylacyjną. W obrębie kratki odczuwalny wypływ powietrza.

Organ ustalił, że na terenie działki nr [...] obręb [...] w K. trwają m.in. roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych nr [...] z 25.02.2015 r. znak: [...] W dzienniku budowy nr [...] jako ostatni widnieje wpis z 24.04.2017 r. dokonany przez G. K. (kierownika budowy) o następującej treści cyt.: " Wykonano zamurowanie wnęki parteru zgodnie z protokołem konserwatorskiej komisji z dnia 27.07.2016 oraz załączonym rysunkiem nadzoru autorskiego". W związku właśnie z tymi robotami dokonano demontażu zewnętrznych elementów instalacji wentylacji mechanicznej (kanałów wentylacyjnych, czerpni oraz wyrzutni). Wskazał również, iż z materiału zdjęciowego zgromadzonego w aktach wynika, że zamurowanie przedmiotowej wnęki niewątpliwie poprzedzone również było demontażem urządzeń zewnętrznych jednostek klimatyzacyjnych (pierwotnie zlokalizowanych w przedmiotowej wnęce okiennej, a następnie zlokalizowanych na balkonie l piętra przedmiotowej kamienicy).

MWINB w K. stwierdził, że decyzja organu I instancji była nieprawidłowa.

Dokonanie demontażu czerpni i wyrzutni powietrza systemu wentylacji mechanicznej obsługującego przedmiotowy lokal wymagało ingerencji człowieka, działania celowego zmierzającego do wykonania określonych robót budowlanych przez konkretne podmioty co wskazuje na prawidłowość zastosowania przez organ I instancji w niniejszej sprawie trybu postępowania opartego na art.50-51 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 51 u.p.b. ma zastosowanie wówczas, gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie naprawcze w trybie ściśle powiązanych ze sobą art. 50-51 u.p.b. Postępowanie to jest wieloetapowe. Jego zasadniczym celem jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodności z prawem.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji, jak i aktualnie roboty budowlane związane z remontem konserwatorskim nie zostały zakończone, a więc organ I instancji w pierwszej kolejności zobligowany był do wydania postanowienia na podstawie art. 50 u.p.b., którym winien wstrzymać prowadzone roboty budowlane, ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń, a także w którym miał możliwość do nałożenia obowiązku przestawienia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia "inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz". Art. 50 ust. 1 określa także sytuacje w których możliwe jest zastosowanie tego trybu. Zdaniem MWINB w przedmiotowej sprawie zasadnym jest prowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o wystąpienie jednej z przesłanek opisanych w tym przepisie, której to wyboru na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego PINB nie dokonał, a nie ważąc na brak w/w postanowienia wydał wprost decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Powyższe, w ocenie organu II instancji stanowi uchybienie proceduralne powodujące, iż zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym. Sytuacja określona w art. 51 ust. 7 p.b. nie zachodziła.

Organ odwoławczy podniósł, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, w oparciu o którą z przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 u.p.b. zostały wykonywane roboty budowlane związane z demontażem elementów instalacji wentylacji mechanicznej. W szczególności czy są istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wykonywanie robót budowlanych, bądź pozwolenia konserwatorskiego, czy też są prowadzone w sposób mogący zagrażać bezpieczeństwu ludzi lub mienia. Dopiero po wydaniu w/w postanowienia i zgromadzeniu kompletu materiału dowodowego organ I instancji będzie władny do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 u.p.b.

Ponadto organ II instancji podał, że wskazany w zaskarżonej decyzji zakres nakazanych robót jest niewystarczający i nie zapewni on prawidłowego funkcjonowania istniejącej aktualnie zdekompletowanej instalacji wentylacji mechanicznej lokalu handlowego. W związku z powyższym oraz z uchyleniem decyzji PINB z 7.06.2017r., nr [...], znak: [...] [...] organ I instancji winien prowadząc ponownie postępowanie, sprawę związaną z demontażem zewnętrznych elementów urządzeń wentylacji rozpatrzyć kompleksowo tj. łącznie ze sprawą demontażu zewnętrznych jednostek klimatyzacji lokalu handlowego [...] oraz rozpatrzeć możliwość połączenia ich w jedno postępowanie prowadzone w trybie art. 50-51 u.p.b.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że legitymacja w sprawie winna przysługiwać Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w K., natomiast organ I instancji niezasadnie uznał, że interes prawny przysługuje również A. i A. Z.. Stwierdził również, że prawidłowo uznano, że adresatem obowiązków wskazanych w skarżonej decyzji winien zostać K. L..

MWINB w K. zauważył również, że organ I instancji uzasadniając wydaną przez siebie zaskarżoną decyzję formułuje sprzeczne ze sobą tezy w zaistniałego zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi przebywających w środku oraz mienia. Materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji nie wykazał jednoznacznie, czy w niniejszym przypadku w/w zagrożenie, na które wskazuje PINB (związane z brakiem prawidłowej wentylacji pomieszczeń lokalu usługowego [...]) występuje. W aktach niniejszej sprawy zalega protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych w budynku przy ul. [...] / ul. [...] w K., sporządzony w dniu 25.04.2017r. przez mistrza kominiarskiego A. W., w którym nie stwierdzono, aby w którymkolwiek z lokali znajdujących się w w/w budynku istniało zagrożenie związane z nieprawidłową ich wentylacją. Niemniej jednak wobec przedłożonej przy piśmie A. N.

z 8.07.2017 r. informacji wydanej w dniu 7.07.2017 r. przez mistrza kominiarskiego informującej, iż z uwagi na zastosowanie w lokalu sklepu [...] wentylacji mechanicznej wraz z klimatyzacją nie został on objęty okresową kontrolą przewodów kominowych, brak jest informacji o aktualnym stanie przewodów kominowych obsługujących lokal sklepu [...] Podczas dokonanych oględzin przez pracowników MWINB nie wykazano istnienia stanu zagrożenia życia i zdrowia oraz mienia. Ponadto dostęp do kanałów wentylacyjnych zlokalizowanych w obrysie przedmiotowej arkady został przywrócony przez A. N. w dniu 9.06.2017 r., a w przestrzeni sklepu zaobserwowano występowanie rozwiązania tymczasowego tj. przenośnych klimatyzatorów oraz wiatraka. W związku z brakiem jednoznacznego wykazania przez PINB istnienia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi MWINB w K. stanął na stanowisku, iż w niniejszej sprawie PINB nie miał uzasadnionych podstaw do zastosowania przepisu art. 10 § 2 k.p.a.

K. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sprzeciw od decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji skarżący podniósł, że organ II instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające (oględziny), które wykazało, że na skutek działania A. N. przestała istnieć ściana w arkadzie na elewacji wschodniej dziedzińca (oś trzecia od prawej). A skoro ściana ta nie istnieje, bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania w sprawie przywrócenie otworu. Ponadto, zdaniem skarżącego, niedopuszczalne było wskazanie, że organ l instancji powinien w ramach tej sprawy administracyjnej prowadzić postępowanie w sprawie jakichkolwiek innych robót budowlanych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, albowiem odwołanie od decyzji PINB złożył wyłącznie K. L., a zgodnie z art. 139 k.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Prowadzenie postępowania w sprawie jakichkolwiek dodatkowych robót niewątpliwie jest niekorzystne dla skarżącego, a WINB nie wskazał aby decyzja PINB rażąco naruszała prawo lub interes społeczny. Zatem nie jest dopuszczalne uchylenie decyzji z założeniem, że organ l instancji ma rozważyć możliwość nałożenia na odwołującego się jakichkolwiek innych obowiązków niż uprzednio wyrzeczone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wniesiony sprzeciw od decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z 25.07.2017 r. nie zasługuje na uwzględnienie.

W dniu 1.06.2017 r. weszła w życie ustawa z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1).

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w dniu 25.07.2017 r. - a więc już po wejściu w życie opisanej wyżej nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Ustawą nowelizującą wprowadzono również do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 151a o brzmieniu:

"§ 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

§ 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

§ 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie."

Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. W uzasadnieniu projektu ustawy silnie zaakcentowano potrzebę rozpoznawania przez organ odwoławczy sprawy merytorycznie, wskazując, że "wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., powinno bowiem stanowić absolutny wyjątek – następować jedynie w sytuacji, gdy wydanie decyzji in meriti godziłoby w zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.)."

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14.02.2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.12.2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9.05.2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji stwierdzić należy, że Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na szereg uchybień organu I instancji, które w jego ocenie, uzasadniały zastosowanie rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji wadliwie przeprowadził postępowanie w sprawie, nie wydając postanowienia w trybie art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, ani nie sprecyzując, która z przesłanek z art. 50 ust. 1 została spełniona, nie wykazał również – mimo powoływania się na ten fakt - zagrożenia życia i mienia. Z uwagi na prowadzenie kilku postępowań dotyczących wentylacji mechanicznej w lokalu [...] zalecił rozważenie kompleksowego rozstrzygnięcia sprawy w jednym postępowaniu.

Sąd podziela w całej rozciągłości zastrzeżenia zawarte w decyzji II instancji. Faktycznie decyzja I instancji została wydana przedwcześnie, z naruszeniem art. 50 ust. 1 i 3 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowalne.

PINB powiat grodzki w podstawie prawnej decyzji z 5.06.2017 r. powołał art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Jak słusznie zauważył organ II instancji zastosowanie regulacji wynikających z art. 51 ustawy Prawo budowlane w przypadku, gdy roboty budowalne są w dalszym ciągu wykonywane (a więc nie zachodzi sytuacja określona w art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane) wymaga uprzedniego wydania postanowienia o którym mowa w art. 50 ust. 1. Ww. przepis przewiduje, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Z kolei art. 50 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nakazuje w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Ponadto w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3).

Postępowanie prowadzone w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane składa się z kilku etapów i pominięcie procedury opisanej w art. 50 stanowi istotne uchybienie, które obligowało organ II instancji do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji nie wyartykułował nawet w sposób jednoznaczny która z przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 p.b. uprawniających go do prowadzenia postępowania w powyższym trybie została spełniona w niniejszej sprawie, można jedynie domyślać się, że chodziło o prowadzenie robót budowalnych w sposób mogący zagrażać bezpieczeństwu ludzi lub mienia. W świetle powyższego, zalecenia MWINB w K. odnośnie dalszego prowadzenia postępowania były właściwe.

Na aprobatę zasługują również wywody dotyczące braków w zgromadzonym materiale dowodowym i możliwości poczynienia w związku z tym prawidłowych ustaleń stanu faktycznego. Z decyzji I instancji nie wynika, aby organ dokonał ustaleń odnośnie tego kiedy wentylacja w lokalu na parterze przestała funkcjonować, w szczególności, czy miało to miejsce na skutek zamurowania otworu i zdemontowania czerpni i wyrzutni, czy też wentylacja nie działa już wcześniej. Organ poprzestał na przytoczeniu stanowiska kierownika budowy, że w dacie prowadzenia robót budowalnych w kwietniu 2017 r. wentylacja była nieczynna. Powyższe nie zostało w żaden sposób zweryfikowane. Okoliczność ta wydaje się jednak mieć fundamentalne znaczenie dla sprawy w kontekście prowadzenia postępowania z uwagi na sugerowane zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w sprzeciwie odnośnie bezprzedmiotowości postępowania, jak również naruszenia reguły wynikającej z art. 139 k.p.a. należy wskazać, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem w orzecznictwie i doktrynie zakaz reformationis in peius nie może mieć zastosowania do decyzji kasacyjnej ponieważ prowadziłoby to do uniemożliwienia realizacji celu, jakiemu ma służyć kompetencja kasacyjna organów odwoławczych. Ponadto nie można przyjmować, że decyzja kasacyjna może być niekorzystna dla strony (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z 26.06.1997 r., II SA/Wr 854/96; zob. także wyrok NSA z 9.02.2007 r., II OSK 1270/06). Nie można również podzielić poglądu o bezprzedmiotowości postępowania, albowiem jak słusznie podniósł organ odwoławczy wskazany przez PINB w zaskarżonej decyzji zakres nakazanych robót jest niewystarczający i nie zapewni on prawidłowego funkcjonowania istniejącej aktualnie zdekompletowanej instalacji wentylacji mechanicznej lokalu handlowego. W związku z powyższym oraz z uchyleniem przez organ decyzji PINB w K. Powiat Grodzki z 7.07.2017 r., nr [...], znak[...] [...] organ I instancji winien prowadząc ponownie postępowanie, sprawę związaną z demontażem zewnętrznych elementów urządzeń wentylacji rozpatrzeć kompleksowo, łącznie ze sprawą demontażu zewnętrznych jednostek klimatyzacji lokalu handlowego [...]

Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 §2 k.p.a. przez co sprzeciw podlegał oddaleniu w trybie art. 151a §2 p.p.s.a.