Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 523/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2009-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8 Konstytucji w zw. z art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi A.C. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...), nr (...) w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...), Nr (...); II. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) na rzecz skarżącej A.C. kwotę 357 /trzysta pięćdziesiąt siedem/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. nakazuje Skarbowi Państwa – Kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w (...) zwrócić skarżącej A.C. 1.400 /jeden tysiąc czterysta/ zł tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu od skargi; IV. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

do wyroku z dnia 23 września 2009 r.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia A. C. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu podano, że wskazanym wyżej postanowieniem organu I instancji wymierzono inwestorowi – A. C. karę w wysokości 75 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku myjni samochodowej na dwa stanowiska obsługi wraz z częścią socjalno-biurową na działce nr [...], obręb B. w miejscowości B., stanowiącej własność wyżej wymienionej.

Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zakwestionowała - składając zażalenie – A. C., która wniosła o jego uchylenie, zarzucając naruszenie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 i art. 77 KPA poprzez przyjęcie, że doszło do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, co w rzeczywistości nie miało miejsca a w konsekwencji wymierzenia jej kary. Żaląca się podniosła, iż dopuszczono w sprawie dowód nieznany przepisom postępowania administracyjnego, jak też Prawa budowlanego poprzez zastosowanie prowokacji polegającej na skierowaniu do budowanej myjni samochodu Starostwa, którego kierowca "wyprosił" skorzystanie z usługi mycia pojazdu a uzyskaną w ten sposób fakturą posłużono się przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zdaniem A. C., nie wyjaśniono i nie wzięto pod uwagę wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w tym faktu, iż czynności polegające wyłącznie na sprzątaniu i myciu wnętrza pojazdu (co nie wymaga korzystania z infrastruktury budowanej myjni) odbywały się poza budynkiem myjni, z wyjątkiem sporadycznego przypadku umycia pojazdu w momencie testowania funkcjonowania urządzeń. Składająca zażalenie zarzuciła także pozbawienie jej możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i uniemożliwienie złożenia uwag i wyjaśnień w sprawie, jak również naruszenie art. 124 § 2 w zw. z art. 107 KPA przez brak pełnego uzasadnienia faktycznego i prawego oraz nie-współmierność zastosowanej kary w stosunku do przewinienia, którego, w jej ocenie, nie popełniła.

Po rozpatrzeniu zażalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołanym postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymał kwestionowane rozstrzygnięcie w mocy, wskazując, iż fakt przystąpienia do użytkowania myjni przed uzyskaniem wymaganej w tym przedmiocie decyzji nie budzi wątpliwości

w świetle materiału dowodowego sprawy. Stwierdzono go podczas kontroli przeprowadzonej na przedmiotowej nieruchomości w dniach 19 kwietnia i 21 czerwca 2007 r. Potwierdza go także stosowna dokumentacja fotograficzna.

Odnosząc się do zarzutu wnoszącej zażalenie organ odwoławczy podniósł, że w sprawie znaczenie ma sam fakt dokonywania czynności mycia pojazdów, nie jest zaś istotne czy czynności te były wykonywane w sposób sporadyczny, czy ciągły w ramach prowadzenia działalności gospodarczej. Fakt użytkowania przedmiotowej myjni samochodowej potwierdza również, według organu, informacja złożona przez D. C. - rzeczywistego użytkownika myjni. Tym samym nie można, zdaniem organu, podzielić argumentacji skarżącej, iż dokonywane czynności były jedynie wynikiem testowania działania urządzeń obiektu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na art. 54 Prawa budowlanego, zgodnie z którym do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Organ przytoczył następnie treść art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wedle którego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie takiego obiektu wymagane jest pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Organ wskazał jednocześnie, iż budynki myjni samochodowych zaliczane są do kategorii XVII obiektów, a budowa obiektu, którego dotyczy sprawa realizowana była na podstawie decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...], przeniesionej później decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] na rzecz A. C. W świetle powyższego nie może, zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, budzić wątpliwości, iż przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego budynku myjni inwestorka zobligowana była do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na tego rodzaju czynność.

W odniesieniu z kolei do zarzutu niewspółmierności kary, organ II instancji podniósł, iż jej wysokość określona jest ustawowo i nie zależy od uznania organu administracji. Zgodnie bowiem z art. art. 59f ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane karę stanowi dziesięciokrotność iloczynu stawki opłaty (która dla myjni samochodowej stanowiącej obiekt XVII kategorii wynosi 500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (15,0) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (1,0), co w rozpoznawanym przypadku daje kwotę 75 000 zł (500 zł x 15 x 1 x 10).

A. C. zaskarżyła postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc

o uchylenie tak jego, jak też poprzedzającego go postanowienia organu pierwszoinstancyjnego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

* art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, prowadzenie postępowania w sposób godzący w zaufanie do organów administracji oraz w sposób nie uwzględniający słusznego interesu obywateli, jak też bez oparcia w obowiązujących przepisach prawa,

* art. 10 k.p.a. przez pozbawienie jej możliwości czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, w szczególności przez zaniechanie poinformowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy przed wydaniem postanowienia oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

* art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię

i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności poprzez uznanie, że w przypadku rozpoczęcia użytkowania tylko części obiektu, kara pieniężna powinna być wyliczona według całej powierzchni budynku.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż wbrew stanowisku organów, obiekt należący do niej nie został jeszcze zrealizowany (wykończony), w związku z czym nie może być użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem (brakuje listew między płytami, ściany są nieszczelne). Służy on natomiast wyłącznie jako miejsce składowania narzędzi. W ocenie skarżącej, przystąpienie do użytkowania przedmiotowego budynku na obecnym etapie jego realizacji doprowadziłoby do powstania dużych strat finansowych, wskutek zamoczenia ścian wewnętrznych obiektu. Zarzuciła, iż na żadnej z załączonych do sprawy fotografii nie utrwalono usługi mycia a jedynie stojące w budynku samochody, co świadczy o pobieżnym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy. Wnosząca skargę podkreśliła, że rozpoczęcie przez jej męża prowadzenia działalności gospodarczej nie jest równoznaczne z użytkowaniem obiektu myjni, w sytuacji, gdy działalność ta prowadzona jest przed budynkiem myjni, czego dowodem są wykonane dla powyższych celów rozwiązania techniczne istniejące przed tym budynkiem. Skarżąca zwróciła uwagę na niekonsekwencję organu I instancji, który z jednej strony przyjmuje za nie budzący wątpliwości fakt użytkowania myjni samochodowej, zaś

z drugiej wydał w dniu [...] września 2007 r. postanowienie ([...]) o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku myjni.

W skardze podniesiono, że przyjęcie użytkowania przez skarżącą całego obiektu myjni jest nieuzasadnione, ale nawet przy uznaniu, iż zaistniał odosobniony przypadek użytkowania tylko części przedmiotowego obiektu (jednego z dwóch stanowisk przeznaczonych w przyszłości do wykonywania usług mycia pojazdów) kara pieniężna powinna odpowiadać procentowo ustalonej części użytkowanego budynku. Skarga zarzuca również nieodniesienie się przez organ do kwestii naruszenia zasady równości wobec prawa.

Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt (decyzja, postanowienie) wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, sąd, w zależności od stopnia tego naruszenia, eliminuje taki akt z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) lub stwierdzenie jego nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W przeciwnym wypadku skarga podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Nadto wskazać należy na art. 134 § 1 P.p.s.a. zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że ocenia sprawę w jej całokształcie.

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w takim właśnie zakresie Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w obrocie prawnym ostać się nie może.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) zwanej dalej ustawą. Art. 57 ust. 7 ustawy przewiduje, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części

z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przepis art. 59f ust. 1 ustawy określa sposób wyliczenia przedmiotowej kary.

Przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy były przedmiotem dwukrotnej kontroli Trybunału Konstytucyjnego.

W wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06 Trybunał uznał, że przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej

z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest zgodny z art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W sprawie tej Trybunał Konstytucyjny przesądził, że uprawnienie organu administracji do wymierzenia kary administracyjnej mieści się w ramach porządku konstytucyjnego i nie może być postrzegane, jako wkraczanie administracji w kompetencje wymiaru sprawiedliwości.

Natomiast wyrokiem z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt P 64/07 Trybunał uznał, że przepis art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. Uzasadniając swoje stanowisko Trybunał wskazał, że kwestionowane przepisy nie naruszają zasady równości podmiotów, bowiem zawarte w nich sankcje administracyjne służyć mają ochronie doniosłych wartości wyróżnionych ze względu na interes publiczny, takich jak: środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi, ład przestrzenny, czy też poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, a określonych w art. 5 Prawa budowlanego.

Na podkreślenie zasługuje, że wskazane wyżej wyroki Trybunału Konstytucyjnego zostały wydane w ramach kontroli konstytucyjności norm sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny na podstawie pytania prawnego skierowanej do tego organu przez sąd. Jest to forma kontroli konkretnej, dlatego ma za punkt odniesienia jednostkową indywidualną sprawę, w której pytający sąd dokonuje konkretyzacji określonej normy materialnoprawnej. To odróżnia ten rodzaj kontroli od kontroli abstrakcyjnej, dokonywanej niezależnie od stosowania aktu normatywnego w konkretnej sprawie i bez związku z jakąkolwiek toczącą się sprawą.

Z przepisów art. 188 pkt 1 i 3 Konstytucji wynika, że Trybunał Konstytucyjny - między innymi - orzeka w sprawach zgodności z Konstytucją ustaw, umów międzynarodowych oraz przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe. Będący przedmiotem sprawy przed Trybunałem przepis podkonstytucyjny nie jest badany co do jego zgodności z całą Konstytucją, bowiem zgodnie z art. 66 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. 1997 r. Nr 102 poz. 643 ze zm.), Trybunał orzekając jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi. Trybunał nie może więc oceniać zgodności aktu podkonstytucyjnego z innymi przepisami Konstytucji niż wskazane przez podmiot wszczynający postępowanie przed tym organem. Orzeczenie o zgodności takiego aktu z wymienionymi w jego sentencji przepisami Konstytucji ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji). Nie wyklucza to jednakże możliwości badania przez Trybunał zgodności z Konstytucją tego samego przepisu aktu podkonstytucyjnego, jeżeli zostanie postawiony zarzut jego niezgodności z innymi przepisami Konstytucji. Skoro zarzut ten nie był przedmiotem orzekania przez Trybunał, to nie jest objęty ostatecznością oraz powszechnym obowiązywaniem orzeczenia Trybunału. Oznacza to, że sąd - na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji -jest uprawniony, a zarazem zobowiązany do oceny zgodności tego aktu podkonstytucyjnego z tymi przepisami Konstytucji, które nie stanowiły wzorca do wydania orzeczenia przez Trybunał.

Wskazane wyżej wyroki Trybunału Konstytucyjnego dotyczyły zgodności przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z przepisem art. 2 w związku z art. 10 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisów art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane z przepisem art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tylko we wskazanym w poprzednim zdaniu zakresie orzeczenie Trybunału o zgodności z Konstytucją RP ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczne.

Zaznaczyć należy, że niekwestionowane jest prawo sądu orzekającego w jednostkowej sprawie do oceny zgodności aktu podkonstytucyjnego z Konstytucją. Wynika to wprost z art. 8 ust. 2 Konstytucji stanowiącego, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Powszechnie przyjmuje się stanowisko powstałe już przed Konstytucją z 1997 r., według którego sąd może odmówić stosowania rozporządzenia sprzecznego z aktem wyższego rzędu. Rozbieżności poglądów dotyczą postępowania sądu w przypadku jego oceny niekonstytucyjności przepisu ustawy. Według jednego stanowiska sąd nie może odmówić stosowania tego przepisu i jest obowiązany zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym na podstawie art. 193 Konstytucji. Przepis ten stanowi, że każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przedstawiciele tego poglądu uważają, że z uprawnienia Trybunału do orzekania w przedmiocie zgodności ustawy z Konstytucją wynika, iż tylko ten organ może w sposób władczy orzec, iż zaskarżony przepis ustawy jest zgodny z Konstytucją względnie pozbawić go mocy obowiązującej w razie jego niekonstytucyjności (art. 190 Konstytucji). Sąd natomiast jest obowiązany stosować ustawę, bowiem według art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Zwolennicy drugiego poglądu przyjmują że z podległości sędziego Konstytucji i ustawom wynika możliwość odmowy zastosowania ustawy sprzecznej z Konstytucją. Ich zdaniem bezpośrednie stosowanie Konstytucji polega nie tylko na możliwości przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego oraz prokonstytucyjnej wykładni przepisów podkonstytucyjnych. Skoro bowiem sędzia podlega zarówno Konstytucji, jak i ustawom, to w razie sprzeczności między przepisami tych aktów prawnych powinien on stosować akt wyższej rangi czyli Konstytucję. Stanowi ona w art. 8 ust. 1, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zwolenników drugiej z wymienionych wyżej grup, która przyznaje sędziom możliwość odmowy stosowania przez sąd przepisu ustawy, który jest - w jego ocenie - sprzeczny z Konstytucją. O takim stanowisku Sądu decyduje w zasadniczej mierze okoliczność, iż pogląd o obowiązku zwracania się w tym przypadku z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego jest sprzeczny z jednoznaczną treścią art. 193 Konstytucji. Stanowi on bowiem, że "sąd może" przedstawić Trybunałowi pytanie prawne. Gdyby ustrojodawca zamierzał wyłączyć możliwość odmowy stosowania przez sąd ustawy sprzecznej z Konstytucją to powinien w odniesieniu do niezgodności tych dwóch źródeł prawa użyć zwrotu "sąd przedstawia" pytanie prawne. Z przepisów stanowiących, iż Konstytucja jest najwyższym prawem stosowanym bezpośrednio (chyba że stanowi ona inaczej), podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji) oraz z braku obowiązku sądu zwracania się do Trybunału z pytaniem prawnym wynika, iż sąd może - stosując zasadę lex superior derogat legi inferiori - odmówić stosowania ustawy sprzecznej z Konstytucją. Stwierdzając niekonstytucyjność ustawy sąd - jeżeli nie odmawia jej stosowania - jest obowiązany zwrócić się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, nie może bowiem stosować ustawy sprzecznej z Konstytucją. Wybór postępowania należy do sądu, a jego prawidłowość - w przypadku odmowy stosowania ustawy -podlega kontroli instancyjnej. Odmowa zastosowania ustawy przez sąd nie narusza konstytucyjnych kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 pkt 1) do pozbawienia jej mocy. Przedmiotem orzekania sądu jest bowiem indywidualny stosunek społeczny, a Trybunał orzeka o prawie. Wykonując władzę sądowniczą (art. 10 ust. 2 Konstytucji) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji), zaś Trybunał, orzekając o zgodności ustaw z Konstytucją wykonuje bardziej władzę ustawodawczą - ustawodawcy negatywnego - niż sądowniczą (mimo że art. 10 ust. 2 Konstytucji zalicza go do władzy sądowniczej). Stwierdzenie, że bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sąd oznacza możliwość odmowy stosowania niekonstytucyjnej ustawy przesądza zakres związania sądu wyrokiem Trybunału stwierdzającym zgodność pewnych przepisów ustawy z określonymi przepisami Konstytucji (uchwała Sądu Najwyższego - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 lipca 2001 r. III ZP 12/2001).

Na podkreślenie zasługuje fakt, że sąd jest związany rozstrzygnięciem w zakresie wynikającym z sentencji wyroku Trybunału. Nie jest zatem wyłączona możliwość, że w przypadku badania zgodności tych samych przepisów ustawy z innymi przepisami Konstytucji sąd stwierdzi brak tej zgodności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznając objętą niniejszym postępowaniem skargę uznaje, że przepis art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest sprzeczny z przepisem art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przewiduje, że ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Oczywistym jest, że we współczesnym społeczeństwie nie mogą istnieć prawa i wolności jednostki o charakterze absolutnym, bo życie publiczne, wzgląd na prawa i wolności innych osób wymagają od każdego poddania się określonym ograniczeniom. W aspekcie formalnym ograniczenia te muszą wynikać z przepisów ustawy, natomiast w aspekcie materialnym ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko dla ochrony jednej z wartości wyliczonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji (bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej oraz wolności i praw innych osób).

Przytoczone określenia mają charakter tak bardzo ogólny, że trudno jest wskazać ograniczenie praw i wolności, które w jakiś sposób z jedną z tych dziedzin nie wiązałoby się. Rodzi to konieczność istnienia granic dla tych ograniczeń. Poza tymi granicami ograniczanie nie jest dopuszczalne.

Jedną z tych granic wyznacza zasada proporcjonalności, znajdująca miejsce w prawie i orzecznictwie konstytucyjnym wszystkich niemal państw. Istotą tej zasady jest idea zakazu nadmiernej ingerencji. Polega ona na uznaniu, że jeżeli muszą być ustanowione ograniczenia praw i wolności to mogą one następować tylko w zakresie niezbędnym. Podstawową miarą ustalenia tego co jest niezbędne i tego co nadmierne jest porównywanie rangi interesu publicznego, któremu ograniczenie ma służyć i rangi prawa czy wolności indywidualnej, którego dane ograniczenie ma dotyczyć.

Nie budzi wątpliwości, że wykonanie obiektu usługowego z zamiarem prowadzenia w nim działalności gospodarczej mieści się katalogu praw i wolności ekonomicznych. Ograniczenie terminu rozpoczęcia takiej działalności do czasu uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w którym działalność ma być prowadzona z całą pewnością stanowi ograniczenie tego rodzaju wolności. Kara pieniężna wymuszająca określone zachowania się inwestora musi mieścić się w granicach, które nie naruszają wskazanych wyżej praw i wolności. Dla zachowania zasady proporcjonalności należałoby tutaj wziąć pod rozwagę takie kryteria, jak niezbędność regulacji dla ochrony interesu publicznego, z którym jest związana, zastosowanie regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych celów, zachowanie proporcji pomiędzy efektami regulacji a ciężarami, względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli. Wskazać należy, że analizowane przepisy ustawy Prawo budowlane w sposób szczególnie restrykcyjny traktują inwestorów procesu budowlanego, zaś sama kara będąca orzeczeniem administracyjnym powoduje, że jest ona egzekwowana według przepisów o egzekucji należności pieniężnych w administracji i zwłaszcza w odniesieniu do osób uboższych, których nie stać na jej poniesienie, skutkuje z tego tytułu nawet przejęciem za zadłużenia majątku dłużnika. Konstrukcja przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w zakresie w jakim odsyła do naruszenia z przepisu art. 55 tej ustawy czyni proces orzekania kary automatycznym. Do jej wymierzenia wystarczy samo stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bez możliwości skontrolowania przyczyn takiego stanu rzeczy. Taka konstrakcja uniemożliwia ponadto dokonanie oceny wpływu naruszenia przepisów przez inwestora na dobra chronione. Przecież nie można traktować tożsamo inwestora, który bez pozwolenia na użytkowanie przystąpił do użytkowania obiektu wykonanego zgodnie z pozwoleniem na budowę, obiektu, który nie zagraża w żaden sposób środowisku, czy zdrowiu ludzi w nim przebywających z inwestorem który samowolnie rozpoczął użytkowanie obiektu w sposób szczególny wpływającemu negatywnie na środowisko, czy zagrażającemu zdrowiu ludzi przebywających w jego pobliżu.

Na szczególne podkreślenie w tym miejscu zasługuje stanowisko zaprezentowane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06 (a więc w wyroku wydanym w sprawie dotyczącej pytania o zgodność z Konstytucją art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane). W punkcie 4 uzasadnienia prawnego Trybunał odwołując się do swojego wyroku z dnia 29 czerwca 2004 r., sygn. P 20/02 stwierdził, że swoboda ustawodawcy w zakresie kształtowania zasad odpowiedzialności za konkretne zachowanie uznawane za niepożądane dla porządku prawnego nie jest nieograniczona. Konstytucja wymaga od ustawodawcy poszanowania podstawowych zasad polskiego systemu konstytucyjnego z zasadą państwa prawnego na czele, oraz praw i wolności jednostki. Ustawodawca określając sankcję za naruszenie prawa w szczególności musi respektować zasadę równości i zasadę proporcjonalności własnego wkroczenia. Nie może więc stosować sankcji oczywiście nieadekwatnych lub nieracjonalnych albo niewspółmiernie dolegliwych (wyrok TK z 30 listopada 2004 r., sygn. SK 31/04).

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy, gdzie samowolne rozpoczęcie użytkowania dotyczy myjni samochodowej wybudowanej w oparciu o pozwolenie na budowę, z tym, że inwestor dopuścił się samowolnego odstępstwa od projektu. Inwestor zgodnie z oświadczenie złożonym do protokołu rozprawy utrzymuje się z prowadzenia sklepu i osiąga z tego tytułu dochody w wysokości około 1.200 zł miesięcznie. Z tych dochodów utrzymuje się 4. osobowa rodzina. Na wybudowanie myjni skarżąca zaciągnęła kredyt w wysokości 60.000 zł i kredyt ten pokrył koszty wykonanie obiektu.

W takiej sytuacji uznać należy, że kara wynosząca kwotę 75.000 zł jest rażąco niewspółmierna do naruszenia obowiązku, którego dopuściła się A. C. Kara za samowolne rozpoczęcie użytkowania nie może przekroczyć wartości obiektu, którego samowola dotyczy, zwłaszcza w sytuacji, kiedy poza samym naruszeniem przepisu art. 55 ustawy Prawo budowlane, materiał dowodowy nie wskazuje by dobro chronione, którym w tym przypadku może być środowisko naturalne, bezpieczeństwo ludzi i mienia w jakiś sposób ucierpiały.

Nie budzi wątpliwości Sądu że z uwagi na wysoki stopień społecznego niebezpieczeństwa czynu, dopuszczalność i wręcz celowość zagrożenia przez ustawodawcę pieniężną karą administracyjną czynów polegających na nielegalnym użytkowaniu obiektu budowlanego bez uprzedniego uzyskania zezwolenia na jego użytkowanie. Nie budzi też wątpliwości możliwość określenia górnej granicy zagrożenia karnego jako dziesięciokrotności kary podstawowej, z uwagi na możliwy bardzo wysoki, w konkretnych sytuacjach, stopień zagrożenia wartości wyróżnionych przez ustawę ze względu na interes publiczny. Niedopuszczalnym jest jednak by była to kara jedyna, sztywna i automatycznie wymierzana, do tego w olbrzymiej wysokości, przez organ administracji oraz sąd, bez względu na rzeczywiste okoliczności sprawy, stopień zagrożenia interesu publicznego oraz bez wynikającego stąd prawa organu orzekającego do miarkowania kary. Automatyzm orzekania wynikający z analizowanych przepisów nie pozwala na ustosunkowanie się do jakichkolwiek zarzutów skarżącej, bowiem jedynym kryterium decydującym o wymierzeniu kary jest fakt rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego beż uzyskania stosownej decyzji.

Trybunał Konstytucyjny wyraził już w swych wcześniejszych wyrokach pogląd, że automatyzm i sztywność przewidzianej w ustawie sankcji nie daje się pogodzić z konstytucyjną zasadą rzetelnej legislacji (z art. 2 Konstytucji), a także zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), gdy nie ma możliwości uwzględnienia przez sąd zróżnicowanych stanów faktycznych i co za tym idzie nie ma możliwości różnicowania odpowiedzialności w konkretnej sprawie (indywidualizacja odpowiedzialności). Ocena przez Trybunał kwestii braku proporcjonalności jako kryterium niekonstytucyjności, w wypadku surowych i nieodwracalnych sankcji działających ex lege, została dokonana w szczególności w wyrokach z 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07 i wyrok z 11 maja 2007 r., sygn. K 2/07. W orzeczeniach tych Trybunał ustalił przesłanki decydujące o dozwolonych granicach wykorzystania przez ustawodawcę swobody regulacyjnej w zakresie stosowania środków penalnych - koniecznejest w tym zakresie zapewnienie przez ustawodawcę mechanizmów gwarancyjno-kontrolnych, chroniących przed nieodwracalnością skutku. Zdaniem Trybunału przepis, którynie daje możliwości zastosowania zróżnicowanej sankcji za niewywiązanie się z ustawowego obowiązku o charakterze publicznym, nie może być uznany za spełniający wymogi poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji), a także za zachowujący wymogi zasady proporcjonalności. Automatyzm działania bardzo surowej sankcji i brak procedur, w ramach których można byłoby dokonać analizy i indywidualizacji kary był przyczyną orzeczenia niekonstytucyjności poddanego kontroli konstytucyjności przepisu.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że przepis art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zakresie w jakim określają karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego są sprzeczne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, dlatego odmówił ich zastosowania. Skoro nie ma innego przepisu rangi ustawowej, który pozwalałby na wymierzenie inwestorowi, który samowolnie rozpoczął użytkowanie obiektu budowlanego, kary stwierdzić należy, iż nie ma podstaw prawnych do jej wymierzenia.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w pkt I, II i IV sentencji wyroku.

W związku ze stwierdzeniem, że od sprawy został pobrany wpis stosunkowy w oparciu o przepis § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 221, poz. 2193 ze zm.), zamiast wpisu stałego w oparciu o przepis § 2 pkt 1 tegoż rozporządzenia Sąd w punkcie III wyroku nakazał zwrócić stronie skarżącej nadpłacony wpis od skargi.