Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2529/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 11a
journal: Dz.U. 2012 poz 404
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 41 ust. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 237 poz 1656
law: Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1951/13 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nieważności nakazu i umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Pracy na rzecz P. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 837 (osiemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1951/13, oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nieważności nakazu i umorzenia postępowania

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Główny Inspektor Pracy decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] lipca 2013 r., którą to decyzją stwierdzono nieważność nakazu z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] w sprawie umieszczenia pracownika H. S. w ewidencji pracowników, wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656 ze zm.), i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że brak było podstaw do stwierdzenia przez Okręgowego Inspektora Pracy w [...] nieważności nakazu inspektora pracy z dnia [...] lipca 2012 r., bowiem nie zaszła, wymieniona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., przesłanka stwierdzenia nieważności. Organ podniósł, że kompetencje organów Państwowej Inspekcji Pracy wynikają z art. 11 pkt 1 – 7 oraz art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 404 ze zm.). Zgodnie z art. 11a tej ustawy, właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu do ewidencji.

Organ wyjaśnił, że zakresem decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, objęte jest, zgodnie z brzmieniem tego przepisu:

1. nakazanie pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych,

2. nakazanie pracodawcy wykreślenia pracownika z ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych,

3. nakazanie pracodawcy dokonania korekty dokonanego wpisu pracownika do ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych.

Zdaniem organu oznacza to, że inspektor pracy musi mieć prawo dokonywania merytorycznych ustaleń, czy pracownik wykonywał pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, bez względu na to, czy sprawa ma charakter sporny między stronami stosunku pracy. Gdyby bowiem sprawa między stronami stosunku pracy nie miała charakteru spornego, a związana była jedynie ze zwykłą pomyłką, nie byłoby potrzeby składania przez pracownika skargi w rozumieniu art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych. Obowiązki organów Państwowej Inspekcji Pracy sprowadzane do porównania stanowisk, na których wykonywana jest praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, wymienionych w wykazie, z ewidencją pracowników wykonujących taką pracę, nie stanowią przecież o rozstrzygnięciu decyzyjnym, gdyż są to zwykłe czynności kontrolne.

W ocenie Głównego Inspektora Pracy, podzielenie stanowiska Okręgowego Inspektora Pracy w [...] i uznanie inspektorów pracy za niewłaściwych do dokonywania wiążących ustaleń i badań w zakresie wskazania, czy określone stanowisko pracy spełnia wymogi przewidziane w ustawie o emeryturach pomostowych, czyli faktyczne ograniczenie zakresu kompetencji decyzyjnych organów Państwowej Inspekcji Pracy, prowadziłoby do wyeliminowania, przypisanego wprost tym organom w art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, prawa nakazania pracodawcy dokonania korekty w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

Uznanie organów Państwowej Inspekcji Pracy za niewłaściwe do merytorycznej oceny tego, czy dany pracownik rzeczywiście pracuje przy pracy o szczególnym charakterze – niezależnie od umieszczenia przez pracodawcę jego stanowiska pracy w wykazie stanowisk, na których praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze jest wykonywana – prowadziłoby do uznania, iż nie mają oni prawa do wydawania decyzji administracyjnej na podstawie art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, gdyż doprowadzenie do zgodności pomiędzy opracowanym przez pracodawcę wykazem a ewidencją nie stanowi właściwego dla decyzji administracyjnej rozstrzygnięcia istoty sprawy.

W konkluzji Główny Inspektor Pracy uznał, że brak było podstaw do stwierdzenia przez Okręgowego Inspektora Pracy w [...] nieważności nakazu inspektora pracy z dnia [...] lipca 2012 r.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P. S.A. z siedzibą w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez uznanie, że decyzja inspektora pracy z dnia [...] lipca 2012 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości;

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że powyższa decyzja inspektora pracy nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3. naruszenie art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez uznanie, że organy inspekcji pracy są upoważnione do wydawania decyzji nakazującej umieszczenie pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace szczególne lub o szczególnym charakterze, mimo że pracodawca nie umieścił w wykazie stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, stanowiska zajmowanego przez tego pracownika;

4. naruszenia art. 3 ustawy o emeryturach pomostowych poprzez uznanie, że praca wykonywana na stanowisku dyżurnego zmiany jest pracą wykonywaną w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze;

5. naruszenie art. 41 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych poprzez uznanie, że przyznanie pracownikowi uprawnienia do złożenia skargi dotyczącej niewpisania go do ewidencji pracowników wykonujących prace szczególne lub o szczególnym charakterze oznacza uprawnienie pracownika do żądania wydania przez organy inspekcji pracy rozstrzygnięcia, czy dane stanowisko pracy (które zajmuje pracownik) spełnia wymogi ustawy o emeryturach pomostowych.

Powołanym wyżej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji uznał, że istota problemu sprowadza się do oceny, czy organy Państwowej Inspekcji Pracy są organami właściwymi, czy też nie, do dokonywania wiążących ustaleń w zakresie, czy określone stanowisko pracy spełnia wymogi przewidziane w ustawie o emeryturach pomostowych.

Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 11a ustawy 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji. Stosownie natomiast do przepisu art. 41 ust. 4 ustawy o emeryturach pomostowych, płatnik składek (pracodawca) obowiązany jest prowadzić: 1) wykaz stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz 2) ewidencję pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacenia składek na Fundusz Emerytur Pomostowych.

WSA w Warszawie wyjaśnił, że płatnik składek (pracodawca) przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych informacje zawarte w wykazie stanowisk w deklaracji rozliczeniowej, o której mowa w art. 46 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zaś informacje zawarte w ewidencji pracowników w zgłoszeniu danych o pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze za dany rok kalendarzowy w terminie do dnia 31 marca następnego roku kalendarzowego.

W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd I instancji powołał się na uchwałę z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 4/12, w której Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych prowadzi:

1) centralny rejestr stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz 2) centralny rejestr pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych. Ustawa nie określa wprost relacji między wykazem stanowisk i ewidencją pracowników, które prowadzi płatnik składek, a centralnymi rejestrami stanowisk pracy i pracowników, które prowadzi Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a w szczególności trybu weryfikowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wykazu stanowisk i ewidencji pracowników, które jest obowiązany prowadzić płatnik składek (pracodawca). To, że Państwowa Inspekcja Pracy uzyskała kompetencje do podejmowania rozstrzygnięć, dotyczących prowadzenia przez płatnika składek (pracodawcę) ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, nie oznacza że rozstrzygnięcia te mogą wyłączać kompetencje organów rentowych i sądów powszechnych, do których należy orzekanie o tym, czy wykonywanie pracy w określonych warunkach przez pracownika rodzi obowiązek opłacenia za niego składki na Fundusz Emerytur Pomostowych oraz o tym, czy wykonywanie określonej pracy przez pracownika stanowi spełnienie warunku do nabycia prawa do emerytury pomostowej. Obowiązek opłacenia składki oraz spełnienie warunku nabycia prawa do emerytury pomostowej zależą od faktycznego wykonywania przez pracownika prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, wymienionych w załącznikach nr 1 i 2 do ustawy, a nie od umieszczenia pracownika w ewidencji prowadzonej przez pracodawcę (płatnika składek).

W ocenie WSA w Warszawie w omawianej uchwale NSA przesądził i dookreślił kompetencje Państwowej Inspekcji Pracy, a mianowicie stwierdził, że z uwagi na właściwość organów rentowych i sądów powszechnych w sprawach regulowanych ustawą o emeryturach pomostowych oraz charakter ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, należy przyjąć, że w ewidencji powinni być umieszczeni pracownicy, którzy wykonują prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze bez względu na to, czy wykonują wyłącznie tego rodzaju prace, czy też, poza tego rodzaju pracami, wykonują także prace innego rodzaju. Oznacza to, że organy Państwowej Inspekcji Pracy, w postępowaniu o nakazanie pracodawcy umieszczenie pracownika w ewidencji lub wykreślenie pracownika z ewidencji, rozstrzygają wyłącznie o tym, czy pracownik wykonuje prace na stanowisku pracy, na którym są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

Sąd I instancji podniósł, że ocena, czy wykonywanie tych innych prac powoduje, że pracownik wykonuje lub nie wykonuje pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w pełnym wymiarze czasu pracy, w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 3 ustawy, należy do organów rentowych i sądów powszechnych.

W ocenie Sądu I instancji realizacja uprawnienia organów Państwowej Inspekcji Pracy, wynikająca z art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, nie narusza właściwości ZUS, ani właściwości sądów ubezpieczeń społecznych. Zdaniem Sądu I instancji skoro inspektorzy pracy są organami właściwymi do wydawania, na podstawie art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, decyzji w przedmiocie nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji, brak było podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Jako nieuzasadniony Sąd I instancji uznał również zarzut skargi dotyczący nieuznania, iż przedmiotowa decyzja inspektora pracy z dnia [...] lipca 2012 r. została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem WSA w Warszawie trafnie wskazał Główny Inspektor Pracy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż z brakiem podstawy prawnej mamy do czynienia wówczas, gdy decyzja została wydana poza sferą regulacji prawnej, w sferze stosunków cywilnoprawnych, gdy organ wydający decyzję oparł się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych diametralnie odmiennych od stanów występujących w danej sprawie, decyzję wydano w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikały wprost z ustawy, wydano decyzję wówczas, gdy przewidziana jest inna forma działania, np. czynności materialnotechniczne, a także, gdy oparto ją na przepisach aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie podpisał, bądź na akcie niebędącym aktem powszechnie obowiązującym. W ocenie Sądu I instancji w przypadku decyzji inspektora pracy z dnia [...] lipca 2012 r. żadna

z wymienionych przesłanek nie wystąpiła, czyli zarzut skargi w przedmiocie wydania decyzji bez podstawy prawnej należy uznać za chybiony.

Sąd I instancji stwierdził, że powyższy pogląd znajduje potwierdzenie

w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. akt

I OSK 901/12, z którego wynika, że organy Państwowej Inspekcji Pracy są właściwe w zakresie spraw objętych art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła P. S.A. reprezentowana przez radcę prawnego. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że zaskarża wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) powoływanej dalej jako "P.p.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. poprzez błędne ich zastosowanie i oddalenie skargi pomimo, że skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem decyzja inspektora pracy z dnia [...] lipca 2012 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez podstawy prawnej, a zatem zastosowanie powinny znaleźć przepisy art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. skutkujące stwierdzeniem jej nieważności;

2) naruszenie prawa materialnego tj.:

a) art. 11 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez uznanie, że organy inspekcji pracy są upoważnione do wydawania decyzji nakazującej umieszczenie pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace szczególne lub o szczególnym charakterze mimo, że pracodawca nie umieścił w wykazie stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, stanowiska zajmowanego przez H. S. (zatrudnionego jako dyżurny zmiany);

b) art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych poprzez uznanie, że praca wykonywana na stanowisku dyżurnego zmiany jest pracą wykonywaną

w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze;

c) art. 41 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych poprzez uznanie, że przyznanie pracownikowi uprawnienia do złożenia skargi dotyczącej niewpisania go do ewidencji pracowników wykonujących prace szczególne lub o szczególnym charakterze oznacza uprawnienie pracownika do żądania wydania przez organy inspekcji pracy rozstrzygnięcia, czy dane stanowisko pracy (które zajmuje pracownik) spełnia wymogi ustawy o emeryturach pomostowych.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz zasądzenie od Głównego Inspektora Pracy w Warszawie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ewentualnie, gdyby Sąd uznał, że w sprawie nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. poprzez jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] sierpnia 2013 r. w całości, a także zasądzenie od Głównego Inspektora Pracy w Warszawie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podniósł, że zakres przedmiotowy stosowania nakazów unormowanych w art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy wyznacza regulacja ustawy o emeryturach pomostowych. Przyjęta regulacja zakresu właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w ustawie o emeryturach pomostowych oraz właściwość sądów powszechnych w sprawach ubezpieczeń społecznych, w tym i emerytur pomostowych, ogranicza zakres właściwości organów Państwowej Inspekcji Pracy do spraw, w których kwalifikacja pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie jest sporna. W razie sporu, właściwym do kwalifikacji jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a następnie sąd powszechny. W ocenie skarżącego kasacyjnie oznacza to, że sporny charakter sprawy zakwalifikowania pracy H. S. do prac o szczególnym charakterze wymaga rozstrzygnięcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a następnie, w razie złożenia odwołania, przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. Tak więc to w postępowaniu przed organem rentowym, ewentualnie także przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych, w przypadku wniesienia odwołania, winno dojść do ustalenia, czy praca wykonywana przez H. S. jest pracą o szczególnym charakterze z art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych. Sprawa ta wykracza bowiem poza granice sprawy administracyjnej, prowadzonej przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w przedmiocie nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Rolą organu Państwowej Inspekcji Pracy w takim postępowaniu jest jedynie nakazanie pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnych charakterze w oparciu o stan faktyczny, w którym zakwalifikowanie pracy danego pracownika do tego rodzaju prac nie jest sporne, ewentualnie, gdy spór został już rozstrzygnięty, a dane pracownika nie figurują w ewidencji. Istnienie sporu w tym względzie uniemożliwia, zdaniem skarżącego kasacyjnie, władczą ingerencję organu Państwowej Inspekcji Pracy.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że w niniejszej sprawie stanowisko zajmowane przez H. S. nie zostało wymienione w załączniku nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych jako stanowisko, na którym wykonywana jest praca o szczególnym charakterze, podczas gdy pracownik uważa, że wykonuje taką pracę. W tej sytuacji faktycznej sprawa ewentualnego uznania, czy praca wykonywana przez H. S. powinna zostać uznana za pracę o szczególnym charakterze wykracza poza zakres kompetencji organów Państwowej Inspekcji Pracy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w § 2 powołanego artykułu. Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych zarzutami kasacyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z brzmieniem art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 404 ze zm.), właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji. Artykuł 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych reguluje obowiązek płatnika składek na Fundusz Emerytur Pomostowych umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których przewidziany jest obowiązek opłacania składek na ww. Fundusz. Zatem podmiotem uprawnionym do kwalifikowania danego rodzaju pracy, jako pracy wykonywanej w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, jest pracodawca (płatnik składek). To pracodawca tworzy bowiem wykaz stanowisk, na których wykonywana jest praca, o której mowa w ustawie. W art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych przyznano pracownikowi, który nie został umieszczony w ewidencji, środek ochrony prawnej – skargę do Państwowej Inspekcji Pracy. W następstwie zasadnej skargi właściwy organ Państwowej Inspekcji Pracy stosuje środki unormowane w cyt. art. 11a ww. ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, w tym uprawniony jest do nakazania wpisania pracownika do ewidencji stworzonej przez pracodawcę, jeżeli ustali, że pracownik nie został w ewidencji ujęty, a powinien w niej figurować.

Zakres przedmiotowy stosowania nakazów unormowanych w art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy wyznacza regulacja ustawy o emeryturach pomostowych. Przyjęta regulacja zakresu właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w ustawie o emeryturach pomostowych oraz właściwość sądów powszechnych w sprawach ubezpieczeń społecznych, w tym i emerytur pomostowych, ogranicza zakres właściwości organów Państwowej Inspekcji Pracy do spraw, w których kwalifikacja pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie jest sporna. W razie sporu, właściwym do kwalifikacji jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a następnie sąd powszechny. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. o sygn. akt I OPS 4/12 wskazał, że sprawy o emerytury pomostowe oraz sprawy dotyczące obowiązku opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych.

Oznacza to, że sporny charakter sprawy zakwalifikowania stanowiska pracy H. S. do stanowisk pracy wykonywanej w szczególnych warunkach wymaga rozstrzygnięcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a następnie, w razie złożenia odwołania, przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. Tak więc to w postępowaniu przed organem rentowym, ewentualnie także przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych, w przypadku wniesienia odwołania, winno dojść do ustalenia, czy praca podejmowana przez H. S. jest pracą wykonywaną w szczególnych warunkach, w rozumieniu art. 3 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach pomostowych. Sprawa ta wykracza bowiem poza granice sprawy administracyjnej, prowadzonej przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w przedmiocie nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Rolą organu Państwowej Inspekcji Pracy w takim postępowaniu jest jedynie nakazanie pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w oparciu o stan faktyczny, w którym zakwalifikowanie pracy danego pracownika do tego rodzaju prac nie jest sporne, ewentualnie, gdy spór został już rozstrzygnięty, a dane pracownika nie figurują w ewidencji. Istnienie sporu w tym względzie uniemożliwia natomiast władczą ingerencję organu Państwowej Inspekcji Pracy.

O spełnieniu warunków wymaganych do nabycia prawa do emerytury pomostowej, w tym warunku w postaci posiadania okresu pracy w szczególnych warunkach lub wykonywania pracy o szczególnym charakterze, wynoszącego co najmniej 15 lat (art. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych), rozstrzyga organ rentowy, a w razie wniesienia odwołania – sąd powszechny (art. 25 ustawy o emeryturach pomostowych). W ramach tego postępowania ustala się, czy został spełniony przez pracownika warunek wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez co najmniej 15 lat. Tak więc to organ rentowy, a w razie sporu i wniesienia odwołania – sąd powszechny, rozstrzyga o tym, czy przez wymagany okres co najmniej 15 lat pracownik wykonywał prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W tym postępowaniu rozstrzyga się także o tym, czy były to prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, wykonywane w pełnym wymiarze czasu pracy, w rozumieniu art. 3 ustawy o emeryturach pomostowych.

Mając na względzie zaprezentowane wyżej rozważania prawne uznać należy, że brak jest podstaw do przyjęcia właściwości organów Państwowej Inspekcji Pracy w zakresie dokonywania kontroli wykazu stanowisk pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Organy te nie są uprawnione do dokonywania ustaleń, czy określone stanowisko pracy spełnia przewidziane przez ustawę o emeryturach pomostowych wymogi warunkujące umieszczenie przez pracodawcę w wykazie stanowisk prowadzonym w oparciu o regulacje art. 41 ust. 4 pkt 1 tej regulacji. Sąd I instancji nie dostrzegł, że inspektor pracy w [...] przeprowadził postępowanie dowodowe i dokonał szczegółowej analizy warunków i charakteru pracy H. S., który zatrudniony jest na stanowisku dyżurnego zmiany [...] w P. S.A. W obszernym uzasadnieniu kontrolowanego w trybie nadzorczym nakazu z dnia [...] lipca 2012 r. dokonano w istocie weryfikacji stanowiska pracy H. S. pod kątem spełnienia kryteriów wskazanych w art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych, co jednak, zważywszy przywołaną wyżej interpretację przepisów, wykraczało poza zakres kompetencji organów Państwowej Inspekcji Pracy. W niniejszej sprawie, charakter zakwalifikowania pracy H. S. do pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, jest kwestią sporną, która wymaga rozstrzygnięcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a w konsekwencji przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. W rezultacie, nie budzi wątpliwości, że doszło do naruszenia przepisów regulujących właściwość organów Państwowej Inspekcji Pracy.

Podkreślić należy, że organy Państwowej Inspekcji Pracy, do których wpłynęła skarga pracownika składana w trybie art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych, zobowiązane są do wszczęcia postępowania kontrolnego, które może zakończyć się wydaniem nakazu w trybie art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, lecz jedynie w sytuacji, gdy dane stanowisko pracy zostało przez płatnika składek umieszczone w wykazie stanowisk pracy, o którym mowa w art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy 19 grudnia 2008 r., natomiast pracownik, który spełnia wszystkie przesłanki do objęcia go wpisem do ewidencji wymienionej w pkt 2 tego przepisu, nie został takim wpisem objęty. W przypadku natomiast, gdy – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – po przeprowadzeniu kontroli ustalono, że stanowisko, na którym zatrudniony jest pracownik wnoszący skargę nie zostało przez płatnika składek na FEP zamieszczone w wykazie stanowisk, na których wykonywana jest praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, wówczas inspektor pracy powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Rola tego organu ogranicza się bowiem wyłącznie do orzekania w przedmiocie istnienia lub nieistnienia obowiązku pracodawcy o charterze ewidencyjno-sprawozdawczym. Należy też wspomnieć, iż stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w licznych orzeczeniach (por. wyroki NSA: z 8 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 3032/13; z 27 października 2015 r., sygn. akt I OSK 588/14; z 26 marca 2015 r., sygn. akt 2378/13 wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; z 26 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2377/13, LEX nr 1675484).

W niniejszej sprawie wobec istnienia sporu, czy praca (zajmowane stanowisko pracy) H. S. wykonywana jest w warunkach szczególnych, organy PIP nie były uprawnione do prowadzenia ustaleń w tym zakresie. W stanie faktycznym sprawy organy PIP nie miały uprawnień do wkraczania w materię zastrzeżoną dla organów rentowych i sądu powszechnego, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności nakazu z dnia [...] lipca 2012 r. w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W tej sytuacji jako wadliwą należy ocenić decyzję Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] sierpnia 2013 r., mocą której uchylono decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. stwierdzającą nieważność wspomnianego nakazu inspektora pracy z dnia [...] lipca 2012 r. Błędny jest bowiem pogląd Głównego Inspektora Pracy, iż "inspektor pracy musi mieć prawo dokonywania merytorycznych ustaleń, czy pracownik wykonywał pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, bez względu na to, czy sprawa ma charakter sporny między stronami."

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 i art. 200 tej ustawy.