Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 588/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 ust. 2, art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 87 ust.1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia WSA Wandy Antończyk Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta z dnia 10 lutego 2011 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy W. w M. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] położonej w M. przy ulicy [...]; 2. zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżącej A Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 10 lutego 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie

art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

(Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz na podstawie art. 20 ust. 1 w związku z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "ustawą", Rada Miasta, po stwierdzeniu zgodności ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta M. uchwalonego przez Radę Miasta uchwałą z dnia 28 marca 1996 r., nr [...] (zwanego dalej w skrócie "Studium"), uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dzielnicy W. w M.

W § 50 ust. 2 pkt 4 przedmiotowej uchwały znalazł się zapis, zgodnie z którym ustalono przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem ZP na tereny zieleni urządzonej oraz wykluczono funkcje uzupełniające i zabudowę. Przedmiotowy zapis umieszczono w rozdziale 4. - zatytułowanym "Strefa zieleni i wód", działu III zaskarżonej uchwały - zatytułowanego "Przeznaczenie terenów i warunki ich zagospodarowania".

Pismem z dnia 8 grudnia 2011 r. T. S.A. w W., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jako użytkownik wieczysty działki o numerze [...] o pow. 2981 m2, zlokalizowanej przy ul. P., wezwała Radę Miasta do uchylenia w części ww. uchwały poprzez zmianę ustaleń szczegółowych dla terenu ZP - terenu zieleni urządzonej, zawartych w dziale III, rozdziale 4, § 50 ust. 2 pkt 4 przedmiotowej uchwały i dopuszczenie funkcji uzupełniającej i zabudowy, która przewidziana była w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta M. lub wyłączenie działki o numerze [...] ze strefy ZP - teren zieleni urządzonej i ustalenia dla niej funkcji przewidzianej w Studium.

Odpowiadając na ww. wezwanie, Rada Miasta nie uwzględniła żądania T. S.A. w W. uzasadniając to tym, że zapis Studium mówiący o "uzupełnieniu istniejącej zabudowy" dla terenu działki o numerze [...] jest zapisem ogólnym, o czym ma świadczyć zdanie drugie punktu 8.1 tekstu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta M. o następującej treści: "Przeznaczenie tych terenów określi miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta". Zdaniem organu, nie występuje zatem niezgodność dokumentów Studium i zaskarżonego planu miejscowego. Organ podniósł również, że do działki o numerze [...] nie ma możliwości wykonania normatywnego dojazdu, jaki jest wymagany przepisami szczególnymi dla działki budowlanej.

Skargę na opisaną na wstępie uchwałę Rady Miasta wniosła T. S.A. w W., żądając stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej działki o numerze [...], o pow. 2981 m2, zlokalizowanej przy ul. P. w M., dla której określono przeznaczenie "ZP - tereny zieleni urządzonej" i na której - zgodnie z § 50 ust. 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały, wykluczono funkcję uzupełniającą zabudowy. Skarżąca wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła Radzie Miasta naruszenie art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy poprzez dokonanie ustaleń w § 50 ust. 2 pkt 4 uchwały, że w strefie ZP - tereny zieleni urządzonej, określonej w § 49 ust. 1 uchwały, która obejmuje wyłącznie działkę nr [...], wyklucza się funkcje uzupełniające i zabudowę, co pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta M. dla terenu tej działki.

Uzasadniając skargę skarżąca wskazała, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości wskazanej w skardze, która to nieruchomość znajduje się w obszarze określonym zapisem Studium, jako uzupełnienie istniejącej zabudowy. Natomiast zaskarżona uchwała, dla obszaru, na którym znajduje się ta nieruchomość, ustaliła przeznaczenie pod tereny zieleni urządzonej z wykluczeniem funkcji uzupełniających i zabudowy, co jest sprzeczne z zapisami Studium. Zdaniem skarżącej, należący do niej teren powinien być przeznaczony pod zabudowę wielomieszkaniową lub zabudowę jednorodzinną. Skarżąca wyjaśniła, że zgodnie z art. 3 pkt 1 i pkt 6, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "ustawą - Prawo budowlane", przez zabudowę należy rozumieć zabudowę nieruchomości gruntowej obiektem budowlanym. W pojęciu tym nie mieści się pojęcie terenu zieleni urządzonej, ponieważ zgodnie z opisem tych terenów, znajdującym się w punkcie 5.3 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) teren zieleni urządzonej stanowią parki, ogrody, zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, zieleńce itd. Także na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy w związku z art. 3 pkt 6 i 7 ustawy - Prawo budowlane, za zabudowę nie można uznać urządzenia zieleńca czy parku. Zdaniem skarżącej, w stanie faktycznym i prawnym sprawy, teren zieleni urządzonej nie może stanowić zabudowy uzupełniającej w stosunku do działek sąsiednich, które są przewidziane pod budownictwo wielomieszkaniowe i jednorodzinne.

Skarżąca stwierdziła również, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny i uprawnienia, jako użytkownika wieczystego działki, albowiem wyklucza możliwość jej zabudowania mimo innych ustaleń w Studium, a nadto znacznie zmniejsza wartość nieruchomości, co stanowi istotne naruszenie prawa do zabudowy działki zagwarantowanego w art. 4 ustawy - Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta podtrzymała stanowisko zawarte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i wniosła o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że wszystkie działki oznaczone w Studium jako przeznaczone pod uzupełnienie istniejącej zabudowy zostały w planie przeznaczone na taki cel z wyjątkiem działki skarżącej. Odnosząc się do kwestii dotyczącej dojazdu do działki skarżącej, pełnomocnik wskazał, że z ewidencji gruntów wynika, iż wzdłuż ww. działki biegnie działka o charakterze drogowym.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Skarga T. S.A. w W. złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "u.s.g.". Zgodnie z treścią tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżona uchwała Rady Miasta z dnia 10 lutego 2011 roku dotyczy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego, a zatem stanowi akt z zakresu administracji publicznej.

Podstawowymi przesłankami koniecznymi dla skutecznego podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego są zatem: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 u.s.g.).

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa, tym samym spełniony został formalny warunek wniesienia skargi na uchwałę. Skarga poprzedzona została pismem skarżącej z dnia 8 grudnia 2011 roku - wzywającym Radę, w trybie art. 101 u.s.g., do usunięcia naruszenia prawa polegającego na podjęciu zaskarżonej uchwały. Rada Miasta - pismem z dnia 11 stycznia 2012 roku - nie uwzględniła powyższego wezwania.

Skarga wniesiona została również z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie nie było jednolitego stanowiska odnośnie terminu do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 2 kwietnia 2007 roku, w sprawie o sygn. akt II OPS 2/07, uchwałę, w której stwierdził, że przepis art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g. Skarga na podstawie art. 101 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania, przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nadto, że w normalnym toku czynności podejmowanych przez skarżącego w celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Oznacza to, że w przypadku doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania zaczyna biec termin 30 dni na wniesienie skargi, obliczany od dnia doręczenia odpowiedzi organu, jeżeli skarżący nie wniósł już skargi. (ONSAiwsa z 2007 r., nr 3, poz.60).

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, skarżąca zawarła w skierowanym do Rady Miasta piśmie z dnia 8 grudnia 2011 roku. Rada Miasta - pismem z dnia 11 stycznia 2012 roku, doręczonym pełnomocnikowi skarżącej w dniu 13 stycznia 2012 roku, nie uwzględniła wezwania. Skarga została wniesiona w dniu 30 stycznia 2012 roku (data wpływu skargi do organu), a więc w terminie z art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Termin trzydziestu dni od doręczenia odpowiedzi na wezwanie upływał bowiem z końcem dnia 13 lutego 2012 roku.

Druga przesłanka konieczna dla skutecznego wniesienia skargi oznacza, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną - prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie.

Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego interesu prawnego jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.

Wskazać nadto należy, że w dniu 16 września 2008 roku Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt SK 76/07 orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z Konstytucją RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego - gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżąca jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym zaskarżoną uchwałą. Zgodnie z ustaleniami planu, nieruchomość ta została przeznaczona pod tereny zieleni urządzonej z wykluczeniem funkcji uzupełniających oraz z wykluczeniem zabudowy. Niewątpliwie zatem ustalenia planu naruszają interes prawny skarżącej, ponieważ pozbawiają ją uprawnień wynikających z treści prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Przepisem prawa materialnego gwarantującym użytkownikowi wieczystemu określone uprawnienia jest art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.), zgodnie z którym w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Prawo zabudowy nieruchomości wypełnia treść prawa korzystania z gruntu. Skoro ustalenia planu wykluczają możliwość zabudowy nieruchomości, pozostającej w użytkowaniu wieczystym skarżącej, oznacza to, że ograniczają istotnie prawo korzystania z nieruchomości.

Ponieważ spełnione zostały warunki formalne dopuszczalności skargi, zaś skarżącej służyła legitymacja skargowa, należało dokonać oceny zaskarżonej uchwały pod względem zgodności jej zapisów, dotyczących działki będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej, z przepisami prawa.

W ustawie o samorządzie gminnym brak jest kryteriów określających zakres kontroli zaskarżonej w trybie art. 101 u.s.g. uchwały rady gminy. Z tego względu należy odwołać się do cytowanego wyżej art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten, z racji umieszczenia w ustawie - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. ustawie regulującej ustrój i właściwość sądów administracyjnych, posiada bowiem charakter ogólnego unormowania. W myśl powołanego przepisu, sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, czyli kontroluje akty administracyjne z punktu widzenia ich legalności - zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonuje się w ramach określonej procedury unormowanej w tej ustawie.

Z art. 28 ust. 1 ustawy wynika, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przez zasady sporządzania planu należy rozumieć zasady dotyczące problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem planu, a więc: zawartości planu, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, 3. wydanie, str. 253).

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały doszło - w stosunku do nieruchomość pozostającej w użytkowaniu wieczystym skarżącej, do naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "ustawą", który ustanawia jedną z zasad sporządzania planu miejscowego, wymagającą zachowania zgodności planu z ustaleniami studium.

Podkreślić w tym miejscu należy, że w procedurze uchwalenie przedmiotowego planu zastosowanie znajdował przepis art. 20 ust. 1 ustawy w brzmieniu pierwotnym, nie zaś w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 130, poz. 871), która weszła w życie w dniu 21 października 2010 roku. Ustawa ta dokonała zmiany brzmienia tego przepisu w ten sposób, że w miejsce wymogu stwierdzenia zgodności planu z ustaleniami studium, wprowadziła wymóg stwierdzenia braku naruszenia tychże ustaleń. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Rada Miasta przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy W. w M. uchwałą z dnia 28 sierpnia 2008 r., nr [...]. Oznacza to, że w procedurze uchwalania zaskarżonej uchwały zastosowanie miał art. 20 ust. 1 zd. 1 ustawy, zgodnie z którym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należy do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przyjęcie zatem ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi działanie naruszające zasady sporządzania planu miejscowego i powoduje jego nieważność w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 666/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1083676).

Formalne stwierdzenie zgodności projektu planu ze studium jako mieszczące się pod pojęciem trybu uchwalenia planu oraz merytoryczna zgodność treści planu z ustaleniami studium, mieszcząca się w pojęciu zasad sporządzania planu, podlegają kontroli sądowej na etapie rozpatrywania skargi na uchwałę zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 203/11, Baza Orzeczeń LEX nr 852223; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1016/10, Baza Orzeczeń LEX nr 993190).

Z powyższych regulacji wynika, że jedną z zasad sporządzania planu miejscowego jest obowiązek zachowania zgodności planu z ustaleniami studium. Uchybienie w tym zakresie stanowi naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy, które to przepisy stanowią normatywne ujęcie powyższej zasady. Skutkuje to koniecznością stwierdzenia nieważności planu miejscowego w zakresie, w jakim jest on niezgodny z ustaleniami studium na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy.

Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta stwierdziła zgodność planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta M., uchwalonego przez Radę Miasta uchwałą z dnia 28 marca 1996 r., nr [...]. Okolicznością bezsporną jest, że ww. Studium obowiązywało w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 ustawy, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. Ponadto z akt planistycznych nie wynika aby Studium z dnia 28 marca 1996 r. zostało do dnia podjęcia zaskarżonej uchwały uchylone lub zmienione.

Analiza ustaleń ww. Studium, w odniesieniu do nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym skarżącej, prowadzi do wniosku, że zaskarżona uchwała, w części obejmującej tę nieruchomość, została podjęta niezgodnie z ustaleniami Studium.

Studium zawiera podstawowe ustalenia uwarunkowań i kierunków rozwoju miasta, w ramach których odrębnie ustalone zostały zasady rozwoju przestrzennego terenów zainwestowania miejskiego (pkt 1.3 Studium). W tym zakresie ustalono następującą kolejność udostępniania terenów: I - wykorzystanie wolnych przestrzeni w obrębie istniejących terenów zainwestowania, II - równolegle kontynuacja zabudowy osiedli M. P. i W., III - zabudowa terenów położonych pomiędzy osiedlami jak wyżej (tj. M. P. i W.), IV - zabudowa terenów na południowym skraju miasta. Wskazać należy, że zaskarżona uchwała stanowi plan miejscowy dla osiedla W. w M., a zatem dla osiedla, którego tereny zostały w Studium objęte - co do zasady - kontynuacją zabudowy.

Jednocześnie Studium, w ramach postanowień dotyczących zasobów i ochrony środowiska przyrodniczego, przyjęło odrębne ustalenia dla potencjalnych terenów parkowych oraz otwartych terenów rekreacji (pkt. 2.2 i 2.3 Studium). Ustalenia dotyczące tego rodzaju terenów nie zostały w Studium przyjęte w stosunku do nieruchomości objętej skargą.

W ustaleniach Studium dotyczących "obszarów pod zabudowę" znalazł się zapis dotyczący "uzupełnienia istniejącej zabudowy", stanowiący, że: "Zgodnie z zasadami określonymi w pkt. 1.3, w pierwszej kolejności należy przeznaczyć na zainwestowanie tereny wolne, znajdujące się w obrębie obszarów zabudowanych. Przeznaczenie tych terenów określi miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta." (pkt 8.1 Studium).

Z rysunku Studium wynika przy tym, że nieruchomość pozostająca w użytkowaniu wieczystym skarżącej została przeznaczona pod obszary rozwojowe, jako uzupełnienie istniejącej zabudowy. Należy przy tym podkreślić, że takie przeznaczenie zostało ustalone szczegółowo dla działki skarżącej, ponieważ sąsiednie działki zostały oznaczone na mapie Studium jako "obszary zabudowane".

W ocenie Sądu z ww. zapisów części tekstowej i oznaczeń mapy Studium wynika, że w Studium dla nieruchomości skarżącej ustalono jednoznacznie konkretne przeznaczenie. Studium przewiduje bowiem, że teren tej nieruchomości, jako położonej w dzielnicy W., zostanie udostępniony pod tereny zainwestowania miejskiego, poprzez kontynuację zabudowy. Należy przy tym zauważyć, że priorytetowo zostały w Studium potraktowane w tym zakresie tereny wolne, znajdujące się w obrębie obszarów zabudowanych, które przeznaczono w pierwszej kolejności na zainwestowanie pod zabudowę. Takim terenem jest właśnie działka skarżącej. Nie sposób zatem podzielić argumentacji Rady Miasta, że zapis Studium mówiący o "uzupełnieniu istniejącej zabudowy" jest zapisem ogólnym. Argumentacja ta nie znajduje oparcia w treści Studium (szczególnie rysunku Studium), które w sposób szczegółowy określa teren nieruchomości wskazanej w skardze jako przeznaczonej pod uzupełnienie istniejącej zabudowy, i to w obszarze dzielnicy, która została przeznaczona pod kontynuację zabudowy. Mieć przy tym także należy na uwadze, że Studium odrębnie ustalało, dla których terenów przewidywane jest przeznaczenie związane z zasobami i ochroną środowiska przyrodniczego - wyszczególniając, w ramach tych zasobów, następujące rodzaje terenów: wody, zarośla i trzcinowiska, parki i skwery, zieleń cmentarzy, potencjalne tereny parkowe, otwarte tereny do rekreacji, tereny do rekultywacji oraz wyznaczone tereny z zakresu ochrony przyrody. Brak jest zatem podstaw aby interpretować ustalenia Studium jako określające uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu w sposób dowolny, jako uzupełnienie istniejącej zabudowy w obszarach już istniejącej zabudowy albo jako tereny zasobów środowiska przyrodniczego. Tekst Studium oraz jego rysunek jednoznacznie rozróżniają wskazane rodzaje obszarów miasta M. Obszary te w żaden sposób się nie pokrywają, lecz wykluczają się wzajemnie. Nie ma zatem podstaw, aby tereny objęte funkcją uzupełnienia istniejącej zabudowy traktować jako tereny pod jedną z ww. form zasobów i ochrony środowiska przyrodniczego, a tak potraktowała je Rada - przeznaczając działkę skarżącej pod funkcję - teren zieleni urządzonej, a więc - zgodnie z zapisami planu - fragment "Strefy zieleni i wód", dla której obowiązywać miałyby zapisy § 50 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym paragrafem:

"1. Ustala się przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem ZP na tereny zieleni urządzonej.

2. Na terenie jak w ust. 1:

1/ adaptuje się istniejącą zieleń urządzoną publicznych parków, skwerów i utrzymanych muraw, wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, komunikacją i małą architekturą,

2/ dopuszcza się modernizację i rozbudowę elementów jak w pkt. 1, oraz lokalizację nowych urządzeń rekreacyjnych, z uwzględnieniem

§§ 13 do 26,

3/ przy projektowaniu zieleni wyklucza się gatunki szczególnie powodujące stany alergiczne,

4/ wyklucza się funkcje uzupełniające i zabudowę.

3. Tereny ZP oznaczone jako historyczne cmentarze przy ul. L. są dawnymi cmentarzami B., Ż. i W. z I wojny światowej."

Zdaniem Sądu, należało zatem stwierdzić, że działka nr [...] - pozostająca w użytkowaniu wieczystym skarżącej, stanowi teren wolny, znajdujący się w obrębie obszarów już zabudowanych, o którym mowa w punkcie 8.1 Studium. Ze Studium wynika bowiem, że jest ona położona w centralnej części kwartału wyznaczonego ulicami Z., J., Z. oraz Aleją S. Kwartał ten został określony w Studium jako obszar zabudowany z przeznaczeniem pod mieszkalnictwo oraz - w odniesieniu do jednej działki - pod usługi i administrację. Ponadto w ramach tego samego kwartału wyznaczono szereg obszarów rozwojowych pod uzupełnienie istniejącej zabudowy, o których mowa jest w pkt. 8.1 Studium, w tym nieruchomość pozostającą w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółki. Podkreślić w tym miejscu należy zatem, że brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla przeznaczenia tej nieruchomości w zaskarżonej uchwale pod tereny zieleni urządzonej z wykluczeniem zabudowy. W szczególności w sytuacji, gdy inne nieruchomości z tego samego kwartału, przeznaczone w Studium, tak jak działka nr [...], pod uzupełnienie istniejącej zabudowy (jak np. działki przy ul. B., przy ul. S., czy przy Al. S.), zostały w zaskarżonej uchwale, zgodnie z ustaleniami Studium, przeznaczone pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, tereny zabudowy usługowej, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, a jedynie działkę nr [...] przeznaczono pod tereny zieleni urządzonej.

Rozwiązanie powyższe, w sposób oczywisty różnicujące przeznaczenie nieruchomości o takich samych uwarunkowaniach przewidzianych w Studium, nie zostało w żaden sposób uzasadnione przez Radę Miasta ani w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, ani w odpowiedzi na wezwanie Rady do usunięcia naruszenia prawa, czy też w odpowiedzi na rozpoznawaną w niniejszej sprawie skargę. Przepisy ustawy nie nakładają wprawdzie na radę gminy obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem jego brak nie może stanowić naruszenia zasad uchwalania planu. Jednak uzasadnienie konkretnych rozwiązań planistycznych, kwestionowanych przez podmioty, których interes prawny zostaje naruszony poprzez przyjęcie tych rozwiązań, winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w którymkolwiek z wyżej wskazanych dokumentów, jeżeli organ planistyczny zamierza wykazać w sposób prawidłowy, że przyjęte w planie rozwiązania są zgodne z ustaleniami studium. Ustalenia studium stanowią bowiem jeden z elementów wyznaczających zakres przysługującego gminie władztwa planistycznego przy podejmowaniu uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ planistyczny winien zatem w odpowiedni sposób wykazać, czy granice władztwa planistycznego w konkretnym przypadku nie zostały przekroczone w planie miejscowym.

Podkreślić również należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli rada gminy zamierza w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazać zabudowy nieruchomości celem przeznaczenia jej pod zieleń urządzoną, to powinna wcześniej określić ten teren w studium jako wyłączony spod zabudowy. Nie do zaakceptowania jest natomiast sytuacja, gdy dla określonej nieruchomości w planie ustala się przeznaczenie o charakterze zieleni parkowej, wyłączając w ten sposób możliwość zagospodarowania działki przez właściciela zgodnie z jej podstawowym przeznaczeniem. Taki pogląd wyraził m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 2080/11 (Baza Orzeczeń LEX nr 1134725), w którym jednocześnie stwierdził, że w takiej sytuacji inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 ustawy, zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium.

W orzecznictwie podkreśla się również, że plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 466/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1081787). Prawidłowa wykładnia przepisu art. 9 ust. 4 ustawy oznacza zatem konieczność zbadania, czy w konkretnej sprawie mamy do czynienia z innym przeznaczeniem terenu w rozumieniu podobne, pokrewne, zbliżone do ustalonego w studium, co w określonych przypadkach mogłoby uzasadniać przyjęcie tezy o nieistotnym naruszeniu prawa, czy też z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym całkowicie odmiennym od przyjętego w studium (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 853/12, Baza Orzeczeń Lex nr 1216778).

W niniejszej sprawie - podobnie jak w sprawie, w której Naczelny Sąd Administracyjny wydał przytaczany powyżej wyrok z dnia 15 grudnia 2011 r., plan miejscowy, w odniesieniu do działki pozostającej w użytkowaniu wieczystym skarżącej, dotychczas, tj. w Studium przeznaczonej w istocie pod zabudowę, wykluczył możliwość zabudowy działki, ustalając jej przeznaczenie pod tereny zieleni urządzonej. Nie można zatem mówić o zachowaniu zgodności zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej tej nieruchomości, z ustaleniami Studium obowiązującego dla jej terenu.

Brak było także podstaw do uwzględnienia argumentacji przyjętej przez Radę Miasta, że uzasadnieniem dla przeznaczenia działki nr [...] pod tereny zieleni urządzonej, zamiast pod tereny uzupełnienia istniejącej zabudowy, jest brak możliwości wykonania dojazdu wymaganego dla działki budowlanej. W ocenie Sądu sam brak bezpośredniego dostępu do drogi publicznej nie wyklucza przeznaczenia danej działki w planie miejscowym pod zabudowę. Ponadto stwierdzić należy, że powyższe stwierdzenie organu (nie poparte żadnymi dowodami) stoi w sprzeczności z załączonym do skargi wyrysem z mapy ewidencyjnej, z którego wynika jednoznacznie, że należąca do skarżącej działka nr [...] graniczy bezpośrednio z działką drogową nr [...], która z kolei ma bezpośrednie połączenie z działką drogową nr [...] - stanowiącą ulicę B.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie zasady przewidziane w art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy nie zostały zachowane przy uchwalaniu przedmiotowego planu miejscowego w zakresie dotyczącym nieruchomości skarżącej tj. działki nr [...] w M., co w konsekwencji czyniło koniecznym orzeczenie o nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej tej nieruchomości na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 1 ustawy.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku

z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 1 i 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.). Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 300 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, jako dwukrotność stawki minimalnej z uwagi na znaczny wkład pracy pełnomocnika skarżącej w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia, jak również rodzaj i stopień zawiłości sprawy, a także zwrot kosztów uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.