Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1885/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 149 § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.N.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt: II SAB/Wa 577/17 ze skargi A.S. na bezczynność K.N.F. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 22 czerwca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza na rzecz A.S. od K.N.F. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt: II SAB/Wa 577/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.S. na bezczynność K.N.F. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 22 czerwca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie pierwszym stwierdził, że K.N.F. dopuściła się bezczynności, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim wymierzył K.N.F. grzywnę, w punkcie czwartym zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 22 czerwca 2017 r. A.S. wystąpił do K.N.F. o udostępnienie informacji w zakresie odpowiedzi:

1) Czy KNF otrzymała od Pana P.C., będącego akcjonariuszem spółki pod firmą [..] Spółka Akcyjna z siedzibą w W., zawiadomienie, wniosek lub skargę, bądź jakąkolwiek inną pisemną informację o postawieniu skarżącemu zarzutów popełnienia przestępstwa określonego w art. 591 Kodeksu spółek handlowych? W razie pozytywnej odpowiedzi skarżący prosił o informację, w jakiej dacie nastąpiło takie zawiadomienie, jak również czy w związku z otrzymaniem takiej pisemnej informacji KNF włączyła ją do akt postępowania nadzorczego lub administracyjnego lub podjęła jakiekolwiek działania, w tym skierowała pisma do [..] lub innego podmiotu;

2) Czy KNF otrzymała od jakiegokolwiek innego podmiotu lub osoby zawiadomienie w jakiekolwiek formie o postawieniu skarżącemu wyżej wskazanych zarzutów?

3) Czy akcjonariusze [..] w osobach M.C., P.C. oraz D.K. składali jakiekolwiek zawiadomienia, wnioski lub skargi do KFN dotyczące [..] lub osób wchodzących w skład jego organów oraz czy KNF w związku z takimi zawiadomieniami podjęła jakiekolwiek czynności urzędowe, w szczególności wszczęła postępowania administracyjne lub czynności nadzorcze. W razie pozytywnej odpowiedzi skarżący wniósł o wskazanie tych postępowań lub czynności wraz ze wskazaniem sygnatur i przedmiotu postępowań lub czynności;

4) Czy KNF została zawiadomiona przez wyżej wskazanych akcjonariuszy o zamiarze, bezpośredniego lub pośredniego, nabycia akcji [..] w liczbie łącznie zapewniającej przekroczenie progu 20% ogólnej liczby głosów na walnym zgromadzeniu [..]?

5) Czy KNF prowadziła jakiekolwiek postępowanie, którego stroną byliby wyżej wskazani trzej akcjonariusze [..], a które byłoby wszczęte w związku z zawiadomieniem na podstawie art. 106 ustawy o obrocie?

6) Czy KNF prowadzi jakiekolwiek postępowanie, którego stroną jest spółka pod firmą [..] Spółka Akcyjna z siedzibą w W.?

7) Czy KNF prowadzi jakiekolwiek postępowanie, którego stroną jest M.C., D.K. lub P.C., tj. akcjonariusze [..], w tym w szczególności postępowanie dotyczące działania w porozumieniu co do wykonywania prawa głosu na walnym zgromadzeniu [..] lub źródeł finansowania przeznaczonego na zakup przez te trzy osoby akcji [..] oraz czy KNF wydała jakiekolwiek postanowienia lub decyzje w związku z takim postępowaniem?

8) Czy KNF prowadzi jakiekolwiek postępowania lub podjęła czynności nadzorcze w związku ze składanymi przez [..] S.A. lub [..] S.A. zawiadomieniami, wnioskami lub skargami dotyczącymi działalności [..]? Czy KNF posiada jakiekolwiek dane publiczne, w treści których znajdują się stanowiska lub zawiadomienia pochodzące z [..] S.A. lub [..] S.A. a dotyczące [..]? W razie pozytywnej odpowiedzi skarżący wnioskował o przekazanie ww. danych publicznych;

9) Czy KNF posiada jakiekolwiek dane publiczne, w treści których znajdują się stanowiska lub zawiadomienia pochodzące z [..] S.A. lub [..] S.A., a które dotyczą osoby skarżącego lub [..]? W razie pozytywnej odpowiedzi skarżący wnioskował o przekazanie tych danych publicznych;

10) Czy KNF posiada jakiekolwiek dokumenty urzędowe lub podjęła jakiekolwiek czynności nadzorcze lub kontrolne lub inne wobec [..] S.A. z siedzibą w W. lub [..] S.A. lub depozytariusza funduszu [..] w związku z dokonywaną przez te podmioty wyceną spółki [..]?

11) Skarżący wniósł o przekazanie treści wszelkich wystąpień i ocen dokonywanych w latach 2016 oraz 2017 przez KKF (w tym UKNF lub poszczególne departamenty), a dotyczących [..] S.A. lub [..] S.A. lub któregokolwiek z funduszy inwestycyjnych zamkniętych, których organem jest [..] S.A.

Pismem z dnia 29 września 2017 r. skarżący wezwał KNF do udzielenia odpowiedzi na jego wniosek z dnia 22 czerwca 2017 r. do dnia 2 października 2017 r.

Pismem z dnia 20 października 2017 r. KNF poinformowała skarżącego, że informacje dotyczące odpowiedzi na pytania zawarte w punktach: 1-4 wniosku nie stanowią informacji publicznej, ponieważ dokumenty prywatne, niezależnie od tego czy i jaki rodzaj postępowania (administracyjnego, skargowo-wnioskowego czy innego) wszczynają, nie są informacją publiczną.

Natomiast w zakresie pytań zawartych w punktach: 1 zd. 2, 3 zd. 2, 5, 7 i 8 KNF ustaliła, że wnioskowane dane zawierają informacje, w przypadku których spełnione są przesłanki odmowy udostępnienia informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 147 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1768, z późn. zm.).

Z kolei w zakresie pytań zawartych w punktach: 6 oraz 9-11 KNF ustaliła, że wnioskowane dane zawierają informacje, w przypadku których spełnione są przesłanki odmowy udostępnienia informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 280 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1896, z późn. zm.).

W związku z powyższym KNF poinformowała skarżącego, że konieczne jest wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a postępowanie prowadzone będzie z zachowaniem regulacji k.p.a. Dalej KNF poinformowała skarżącego o przysługujących mu, jako stronie postępowania, uprawnieniach, czyli czynnym udziale w postępowaniu oraz wypowiedzeniu się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak również przeglądaniu akt sprawy i sporządzaniu z nich notatek i odpisów.

W dniu 19 października 2017 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność KNF, żądając zobowiązania KNF do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; stwierdzenia, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o: umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania KNF do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzenie, iż KNF w toku rozpatrywania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej dopuściła się bezczynności a bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o odstąpienie od orzekania przez Sąd grzywny lub przyznania od KNF na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w przepisie art. 154 § 6 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołując mające zastosowanie w sprawie przepisy oraz wyjaśniając ich rozumienie, stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że K.N.F. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, znajdującej się w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a co do zasady, wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy, stanowi informację publiczną.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, uzasadnione jest stanowisko organu, że wnioskowane przez skarżącego informacje mają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem dotyczą czynności organu nadzoru będących przejawem wykonywania - określonego przepisami prawa - nadzoru publicznego nad rynkiem kapitałowym, jednakże z wyłączeniem informacji objętych punktami 1-4 wniosku.

W sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, prawidłowa realizacja wniosku powinna polegać na pisemnym poinformowaniu o tym wnioskodawcy. Tak też uczynił organ w niniejszej sprawie, jednakże uczynił to dopiero pismem z dnia 20 października 2017 r., którym poinformował skarżącego, że odpowiedzi na wskazane wyżej pytania nie posiadają waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ pozostawał zatem w tym zakresie w bezczynności przez okres prawie 4 miesięcy.

W ocenie Sądu, organ pozostawał także w bezczynności w stosunku do pozostałej części wniosku informacyjnego z dnia 22 czerwca 2017 r., skoro pomimo upływu prawie 4 miesięcy od daty wpływu wniosku, na dzień wniesienia skargi organ nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia. K.N.F. poinformowała skarżącego, że ze względu na konieczność dokonania stosownych ustaleń wniosek informacyjny zostanie rozpatrzony w formie decyzji, nie wskazując nawet terminu, w którym sprawa skarżącego zostanie załatwiona. Jak wynika zaś z akt sprawy postępowanie zakończone decyzją o odmowie udostępnienia informacji trwało ponad 5 miesięcy od daty wpływu wniosku. Powyższe doprowadziło Sąd do przekonania o bezczynności organu w załatwieniu wniosku, która ustała z chwilą wydania decyzji w dniu [..] listopada 2017 r. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku skarżącego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skoro nie wskazano na jakiekolwiek problemy z zakwalifikowaniem żądań wniosku, ani nie wskazano żadnych okoliczności usprawiedliwiających nieudzielanie odpowiedzi w terminie określonym ustawą o dostępie do informacji publicznej. Sąd uznał za zasadne wymierzenie organowi na wniosek skarżącego grzywny, biorąc pod uwagę czas opóźnienia w rozpatrzeniu wniosku, okoliczność, że informacja żądana we wniosku została ostatecznie skarżącemu udzielona, oraz kierując się restrykcyjnym oraz prewencyjnym charakterem grzywny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła K.N.F. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, zrzekając się rozprawy oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 zdanie pierwsze Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zamieszczenie w zaskarżonym wyroku uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej zapadłego rozstrzygnięcia WSA w Warszawie, które cechuje ogólnikowość i brak szczegółowego odniesienia do stanu faktycznego sprawy sądowoadministracyjnej, która była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego pierwszej instancji. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala stwierdzić, iż brak jest w nim argumentacji jurydycznej polegającej na przedstawieniu wyczerpującego i logicznego wywodu prawnego przemawiającego za przypisaniem bezczynności, jaka miała miejsce po stronie organu nadzoru cech rażącego naruszenia prawa. Sąd administracyjny pierwszej instancji w swym wyroku oparł się jedynie na fakcie oczywistej wielomiesięcznej zwłoki organu nadzoru w rozpatrzeniu wniosku, co jego zdaniem wystarczyło do kwalifikacji bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. W następstwie powyższego wyrok nie wskazuje stronom postępowania sądowoadministracyjnego rzeczywistych przesłanek działania sądu pierwszej instancji, a wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej z punktu widzenia twierdzeń Sądu I instancji w zakresie wykładni przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie. Tego rodzaju stan daje podstawę do sformułowania stwierdzenia, że Sąd nie rozważył dostatecznie okoliczności faktycznych sprawy, a przez to nie wykonał zgodnie z regułami prawa kontroli bezczynności organu nadzoru. Działanie sądu administracyjnego pierwszej instancji prowadzą do faktycznego zrównania przypadków długotrwałego naruszenia terminów załatwienia sprawy z rażącym naruszeniem prawa, bez wnikania w okoliczności spraw i jej szczególne cechy. Tym samym w analizowanym przypadku należy mówić o naruszeniu mającym istotne znaczenie i wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej;

b) art. 141 § 4 zdanie pierwsze Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie przedstawienia w uzasadnieniu wyroku przesłanek nałożenia na K.N.F. grzywny w wysokości 1000 zł. Poprzez rzeczone zaniechanie, strony postępowania sądowoadministracyjnego nie są w stanie stwierdzić, dlaczego w ogóle sąd administracyjny pierwszej instancji nałożył grzywnę, jakie przemawiały za tym okoliczności. Po drugie, nie jest możliwe stwierdzenie, dlaczego sąd administracyjny pierwszej instancji wymierzył akurat grzywnę w wysokości 1000 zł, jakimi kierował się kryteriami w doborze jej wysokości oraz jakie okoliczności wziął pod uwagę w jej miarkowaniu. Działanie WSA w Warszawie jest o tyle naganne, iż normodawca w przepisie art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przydaje sądowi administracyjnemu swobodę zarówno co wyboru zastosowania tego rodzaju środka dyscyplinującego organ administracji, jak i jego wysokości;

2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.:

a) art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przejawiające się błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem tego przepisu. Działanie sądu administracyjnego wskazuje, iż w analizowanej sprawie uznano, że w każdym przypadku wystąpienia rażącego naruszenia prawa sąd administracyjny jest zobligowany do nałożenia grzywny, co pozostaje w oczywistej opozycji do brzmienia tego przepisu, który przydaje sądowi administracyjnemu jedynie taką możliwość. Ponadto z brzmienia przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. WSA w Warszawie wyprowadził wadliwy wniosek, iż sąd administracyjny faktycznie i prawnie dysponuje nieograniczoną możliwością miarkowania wysokości grzywny, z jednym wszakże ograniczeniem wynikającym z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd administracyjny pierwszej instancji wadliwie uznał, iż wymierzając grzywnę i miarkując jej wysokość, zwolniony jest z badania okoliczności faktycznych sprawy, przyczyn występowania bezczynności, dotychczasowego zachowania organu administracji oraz uwzględniania szeregu funkcji, jakie ma wypełniać nakładana grzywna;

b) art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przejawiające się błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem tego przepisu poprzez wymierzenie grzywny w wysokości 1000 zł, co jest działaniem nieadekwatnym i nieproporcjonalnym ze strony sądu administracyjnego pierwszej instancji wobec stwierdzonej bezczynności organu nadzoru.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumenty na poparcie stawianych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona przeciwna wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, nie zgłaszając sprzeciw wobec wniosku skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz także obszernie wyjaśniając swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, w sprawie niniejszej ziściły się przesłanki do uwzględnienia wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Formułując zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie wskazała na ogólnikowość i brak szczegółowego odniesienia do stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie przedstawienia w uzasadnieniu wyroku argumentacji jurydycznej zakwalifikowania stwierdzonej bezczynności organu jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przesłanek nałożenia grzywny, w tym również grzywny w orzeczonej wysokości. Zarzuty te nie mogły odnieść zamierzonego skutku w realiach niniejszej sprawy.

Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zawiera on przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a więc konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Należy bowiem wskazać, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Niezależnie od powyższego przypomnieć należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogą przynieść oczekiwany przez stronę skarżącą kasacyjnie skutek jedynie wówczas, gdy ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji brak przedstawienia w uzasadnieniu wyroku argumentacji jurydycznej zakwalifikowania stwierdzonej bezczynności organu jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przesłanek nałożenia grzywny, w tym również grzywny w orzeczonej wysokości. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie potwierdza tego stanowiska. Sąd I instancji wyjaśnił bowiem w sposób wystarczający podstawy do uznania, że organ pozostawał w bezczynności, ustalił czasookres, w jakim bezczynność ta występowała i ocenił, czy bezczynności tej można i należy przypisać charakter rażącego naruszenia prawa, a także czy zasadne było wymierzenie organowi grzywny, wskazując także cele, jakie ma spełniać możliwość nałożenia na organ grzywny. Z treści rozważań Sądu zawartych na str. 12 uzasadnienia wynika, że kwalifikując bezczynność organu jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd wziął pod uwagę takie okoliczności jak: brak trudności organu z zakwalifikowaniem żądań wniosku jako dotyczących informacji publicznej, brak stwierdzenia okoliczności usprawiedliwiających przekroczenie ustawowego 14 dniowego terminu odpowiedzi na wniosek, brak powołania przez organ okoliczności usprawiedliwiających przekroczenie ustawowego 14 dniowego terminu odpowiedzi na wniosek poza wskazaniem na znaczną ilość wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei za wymierzeniem organowi grzywny w wysokości 1000 zł przemawiały w ocenie Sądu takie okoliczności, jak czas opóźnienia w rozpatrzeniu wniosku, fakt, że informacja żądana we wniosku została ostatecznie skarżącemu udzielona oraz spełnienie przez grzywnę w orzeczonej wysokości funkcji restrykcyjnej i prewencyjnej na przyszłość poprzez uświadomienie organowi wagi terminowego, sprawnego rozpatrywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W tym stanie rzeczy jedynie przekonanie strony skarżącej kasacyjnie o braku podstaw do orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa w wyniku zaistniałej bezczynności, a także o braku podstaw do orzeczenia o wymierzeniu grzywny, w tym grzywny w orzeczonej przez Sąd wysokości, nie mogło skutecznie uzasadniać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu należy zatem ocenić jako w całości niezasadny.

Nie mogły być także uwzględnione sformułowane jako zarzuty naruszenia prawa materialnego zarzuty naruszenia przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, czego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w przyjęciu przez Sąd I instancji, że wymierzenie grzywny jest obligatoryjne wówczas, gdy stwierdza się bezczynność z rażącym naruszeniem prawa, a także że Sąd dysponuje nieograniczoną w zasadzie możliwością miarkowania wysokości grzywny będąc zwolnionym z badania okoliczności faktycznych sprawy, przyczyn występowania bezczynności, dotychczasowego zachowania organu administracji oraz uwzględniania szeregu funkcji, jakie ma wypełniać nakładana grzywna, co w konsekwencji spowodowało, że wymierzenie grzywny w orzeczonej wysokości było działaniem nieadekwatnym i nieproporcjonalnym ze strony sądu.

Przede wszystkim Sąd w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżanego wyroku nie wyraził wyżej przedstawionego stanowiska zarzucanego mu w skardze kasacyjnej, co czyniło niezasadnym zarzut błędnej wykładni art. 149 § 2 p.p.s.a. Ponadto, Sąd I instancji stwierdzając bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku w stanie faktycznym sprawy niezakwestionowanym w skardze kasacyjnej, tj. uwzględniając znaczne i nieuzasadnione przekroczenie terminów określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764) prawidłowo zastosował normę wynikającą z art. 142 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którą miał on w takiej sytuacji kompetencję do orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skoro fakt bezczynności organu w zakresie rozpatrzenia wniosku nie został skutecznie podważony, podobnie jak i wykładnia art. 149 § 2 p.p.s.a., to zarzut dotyczący błędnego ustalenia podstaw do wymierzenia grzywny jest niezasadny.

Dodatkowo, należy podzielić pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16, zgodnie z którym, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia – zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis art. 149 p.p.s.a. nie może zatem stanowić wyłącznej i samoistnej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, która musi wynikać z przepisów materialnoprawnych i kompetencyjnych. W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej również nie może się ograniczać do wskazania naruszenia art. 149 p.p.s.a. (w odniesieniu do konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu) bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. także wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z dnia 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08)". Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W realiach niniejszej sprawy strona skarżąca kasacyjnie w ramach podniesionych zarzutów wskazała jedynie na przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wiążąc zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. z jakimkolwiek innym przepisem. Nie mógł więc odnieść skutku zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., który jako przepis ogólny, określający kompetencje sądów pierwszej instancji w fazie orzekania, może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w powiązaniu z innymi przepisami procesowymi, przy czym – dla skuteczności zarzutu naruszenia tego rodzaju przepisów – zarzut naruszenia tych innych przepisów postępowania również musiałby być zarzutem skutecznym.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z wnioskiem strony przeciwnej, zasądzając od skarżącej kasacyjnie tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego kwotę 240 złotych, obejmującą koszt sporządzenia i wniesienia w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną.