Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2472/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1  pkt 2,  art. 156  par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 20  ust. 1,  art. 24a
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...]. MM, po rozpatrzeniu odwołania J. G., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Starosty P. z dnia [...] września 2011 r. nr [...], wydanej w przedmiocie wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków zmiany użytków i klas bonitacyjnych dla nieruchomości położonych w miejscowości R., gmina M., oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] (obecnie działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...]).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po przeprowadzeniu z urzędu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa postępowania nadzorczego, decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty P. z dnia [...] września 2011 r. nr [...], wydanej w przedmiocie wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków zmiany użytków i klas bonitacyjnych dla przedmiotowych działek. W ocenie organu nadzoru kontrolowana decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ wskazał między innymi, że mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, w ocenie organu nadzoru zmiana użytków gruntowych w działkach nr [...] i [...], a konkretnie zmiana klas bonitacyjnych, w tym zmiana zasięgu konturów klasyfikacyjnych i ich powierzchni, nie została dokonana na zasadach określonych w przepisach ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, J. G. wniósł odwołanie.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Główny Geodeta Kraju stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ wyjaśnił tryb i zasady postępowania prowadzonego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz znaczenie pojęcia rażącego naruszenia prawa.

Organ przywołał treść art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 obowiązującej w dniu wydania decyzji Starosty P. ustawy z dnia [...] maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. z 2010 r. Dz. U. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz § 66 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia [...] marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Główny Geodeta Kraju wyjaśnił, że gleboznawczą klasyfikacją gruntów obejmowane były grunty rolne i leśne i była ona przeprowadzana w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Procedurę przeprowadzania klasyfikacji gruntów regulowały w tamtym okresie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.), które zgodnie z art. 59 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne obowiązywały w zakresie, w którym nie były sprzeczne z tą ustawą. W toku postępowania dotyczącego klasyfikacji gruntów upoważniony przez właściwy organ klasyfikator opracowywał projekt klasyfikacji gruntów. Do obowiązków klasyfikatora należało określenie typów i klasy gleby oraz ustalenie na gruncie konturów poszczególnych typów gleby i konturów klas gleby wraz ze sporządzeniem potrzebnej dokumentacji. Między innymi klasyfikator obowiązany był sporządzić protokół z dokonanych czynności. Wyniki klasyfikacji powinny być wniesione na mapę i do rejestru klasyfikacyjnego. Następnie protokół, mapa i rejestr klasyfikacyjny gruntów podlegały wyłożeniu w siedzibie organu w celu zgłoszenia do nich ewentualnych zastrzeżeń (§ 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji). Po upływie okresu wyłożenia projekt klasyfikacji gruntów był poddany sprawdzeniu oraz kontroli na gruncie, zgodnie z regulacjami zawartymi w § 7 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji. W konsekwencji opisanej wyżej procedury właściwy organ administracji publicznej, po uprzednim rozpatrzeniu projektu klasyfikacji gruntów i zgłoszonych do tego projektu zastrzeżeń, wydawał decyzję o ustaleniu klasyfikacji gruntów (§ 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji). Prawomocne orzeczenie w sprawie klasyfikacji gruntów stanowiło podstawę do wniesienia wyników klasyfikacji do ewidencji gruntów i budynków (§ 9 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji).

Organ wyjaśnił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Starosta wydając decyzję z dnia [...] września 2011 r. orzekającą o wprowadzeniu zmian w zakresie rodzaju i zasięgu użytków gruntowych i przypisanych im klas bonitacyjnych, nie dysponował dokumentami źródłowymi, które dawałyby mu na podstawie przywołanych przepisów prawa podstawę do dokonania tego rodzaju zmian w ewidencji gruntów i budynków. Rozstrzygnięcie zawarte w przedmiotowej decyzji, jak wynika z jej uzasadnienia, zostało oparte o mapę uzupełniającą oraz wykaz zmian gruntowych, będące częścią operatu technicznego nr [...], opracowanego w związku z pracą geodezyjną, mającą na celu aktualizację mapy zasadniczej do celów projektowych. Pomimo tego, że w ramach tej pracy - jak wynika z adnotacji na ww. mapie uzupełniającej oraz wykazie zmian gruntowych - stwierdzono rozbieżności pomiędzy zapisami zawartymi w ewidencji gruntów i budynków a stanem faktycznym na gruncie w zakresie występujących na tym terenie rodzajów użytków gruntowych, podlegających klasyfikacji gruntów, nie została przeprowadzona przewidziana przepisami prawa procedura związana z ustaleniem gleboznawczej klasyfikacji tych gruntów i nie została wydana decyzja przewidziana w § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji. Główny Geodeta Kraju podkreślił, że zgodnie z § 47 ust. 1 powołanego rozporządzenia aktualizacji operatu ewidencyjnego starosta dokonywał niezwłocznie po uzyskaniu odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Starosta zatem nie miał prawa wprowadzić zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie klas gleboznawczych poszczególnych użytków, ich konturów i oznaczenia w oparciu o dowolne dokumenty, lecz tylko na podstawie odpowiednich dokumentów, ściśle określonych przepisami prawa, a więc operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów i prawomocnego orzeczenia w sprawie klasyfikacji gruntów.

Dlatego też decyzja Starosty z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] rozstrzygająca o wprowadzeniu w ewidencji gruntów i budynków zmiany użytków i klas bonitacyjnych dla działek ewidencyjnych nr [...] i [...], w sytuacji gdy organ nie miał odpowiednich dokumentów określających zmiany tego rodzaju danych ewidencyjnych, w sposób rażący narusza obowiązujący wówczas przepis § 47 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 20 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 66 ust. 2 rozporządzenia oraz § 9 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji. Z uwagi na wykazaną rażącą wadliwość decyzja ta powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Główny Geodeta Kraju szczegółowo ustosunkował się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, dotyczących decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2019 r. i wyjaśnił, że z dokumentacji technicznej nr [...], stanowiącej podstawę wydania decyzji przez Starostę, nie wynika, jak zostały określone dla poszczególnych użytków gruntowych klasy bonitacyjne gleb. Brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na to, jak wykonawca pracy geodezyjnej, sporządzając wykaz zmian gruntowych obrazujący zmiany, jakie zaszły na obszarze ww. działek nr [...] i [...], ustalił cechy genetyczne gleb i w konsekwencji jakość produkcyjną gleby, pozwalającą przypisać określonym użytkom gruntowym klasy bonitacyjne. Do dokonania zaś tego typu ustaleń konieczne jest wykorzystanie specjalistycznej wiedzy związanej z określaniem klas bonitacyjnych poszczególnych typów gleb, stąd ustawodawca przewidział, że czynności tych dokonuje upoważniony klasyfikator i są one dodatkowo weryfikowane poprzez kontrolę na gruncie przeprowadzaną przez upoważnionego przez organ inspektora. W tym przypadku taka procedura nie została zachowana i dlatego z racji braku odpowiednich dowodów w tym zakresie wprowadzone w ewidencji gruntów i budynków zmiany nie mogą być uznane za wiarygodne. Nie można pogodzić z zasadą praworządności sytuacji, w której organ dokonuje zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie informacji mających znaczenie prawne, chociażby w zakresie określania wymiaru podatków od nieruchomości, a także wpływających na potencjalną wartość danej nieruchomości, na zasadzie dowolności, bez dysponowania przewidzianymi prawem dokumentami powstałymi w odpowiednim trybie.

W kontekście podnoszonej przez skarżącego kwestii nieodwracalności skutków prawnych decyzji Starosty z dnia [...] września 2011 r. z uwagi na późniejsze nabycie przez skarżącego własności części nieruchomości objętej decyzją i wydanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy tej nieruchomości oraz ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, organ wyjaśnił, że ewidencja gruntów i budynków, obejmująca m.in. dane pozyskane w wyniku gleboznawczej klasyfikacji gruntów, ma charakter jedynie rejestrowy i zapisy w niej ujawnione nie tworzą stanu prawnego czy też faktycznego, a jedynie mają za zadanie odzwierciedlić aktualny stan danej nieruchomości w oparciu o odpowiednie materiały źródłowe. Stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] września 2011 r. ma charakter porządkowy i co istotne, nie prowadzi do automatycznego przywrócenia danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany użytków i klas bonitacyjnych dla przedmiotowej nieruchomości do stanu sprzed wydania decyzji Starosty. Wyeliminowanie tej decyzji otwiera natomiast drogę organowi odpowiadającemu za prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów do przeprowadzenia, na gruncie obowiązujących aktualnie przepisów prawnych, stosownych postępowań administracyjnych zmierzających do doprowadzenia zapisów ewidencji gruntów i budynków do zgodności z obecnym stanem faktycznym istniejącym na tych gruntach.

Reasumując, Główny Geodeta Kraju podobnie jak organ I instancji ustalił, że decyzja Starosty z dnia [...] września 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności.

Na decyzję Głównego Geodety Kraju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. G.. W uzasadnieniu skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa:

I – materialnego, czyli § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów; poprzez przyjęcie, że zmiana klasyfikacji gruntów może nastąpić wyłącznie w oparciu o decyzję wydaną w trybie powyższego przepisu,

II - postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu wobec decyzji, której wadliwość nie jest oczywista, łatwa do zauważenia, nie razi dowolnością, w istocie odpowiada rzeczywistości, którą decyzja potwierdza i której unieważnienie nie doprowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, która w obrocie prawnym nie powinna pozostawać,

- art. 156 § 2 i 158 § 1 kpa poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy unieważniana decyzja Starosty wywarła nieodwracalne skutki prawne, tj. stanowiła podstawę dla wydania kolejnych decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę, tj. nastąpiła trwała zmiana przeznaczenia gruntu na cele nierolne i nieleśne wskutek powyższych decyzji, które są wykonywane przez ich adresata,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 156 § 2 i 158 § 1 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, jakie skutki wywarła uchylana decyzja Starosty i czy skutki te są możliwe do odwrócenia,

- art. 8 i art. 107 § 3 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego decyzji, w szczególności niedostateczne wyjaśnienie zastosowanej przez organ wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa".

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowił art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z którego treści wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że z zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa) wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo, tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację ostatecznych orzeczeń administracyjnych. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, który to przepis zawiera zamknięty katalog tych wad.

Organ orzekający nie jest natomiast władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 1473/01, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r. sygn. akt IV SA 393/97, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 70/95, OSN 1996 r. nr 18, poz. 258). W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

W dotychczasowym orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się również, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to potwierdza. Podobne stanowisko zostało wypracowane w doktrynie, gdzie zgodnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński., Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, A. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 1996, s. 716-721).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że przedmiotem zakwestionowanej w trybie nadzoru decyzji Starosty z dnia [...] września 2011 r. było wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie rodzajów użytków gruntowych oraz ich zasięgu i przypisanych tym użytkom gruntowym klas bonitacyjnych. Jak wynika z akt sprawy, decyzja Starosty z dnia [...] września 2011 r. wydana została na wniosek ówczesnej właścicielki. Do wniosku załączona została dokumentacja geodezyjna w postaci wykazu zmian gruntowych, mapy uzupełniającej i zestawienia użytków w przedmiotowych działkach (sporządzone w ramach pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod nr [...]). Wydana decyzja uwzględniła wniosek właścicielki o wykreślenie w działce nr [...] użytku las (LsV) i w to miejsce ujawnienie użytku grunty orne RV oraz wykreślenie w działce nr [...] użytku las (LsV) i w to miejsce wpisanie użytku grunty orne (RV i RVI) oraz sady (S-RVI), a także rozliczenie powierzchni pozostałych użytków w przedmiotowych działkach.

Analiza akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonych decyzji wskazuje, że organy nadzoru prawidłowo wykazały, że dokumentacja jaką dysponował Starosta w czasie wydawania decyzji z dnia [...] września 2011 r., zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa nie mogła stanowić podstawy do dokonania zmiany istniejących danych ewidencyjnych. Zmiana w zakresie klasyfikacji gruntów nie mogła bowiem nastąpić w oparciu o dokumenty inne niż wymienione w § 9 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji, uzyskane w określony w tym przepisie sposób.

Zgodnie z treścią 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. z 2010 r. Dz. U. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), ewidencja gruntów i budynków w odniesieniu do gruntów powinna zawierać takie informację jak ich położenie, granice, powierzchnia, rodzaje użytków gruntowych oraz ich klasy bonitacyjne.

Sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowy zakres informacji objętych tą ewidencją określało, na dzień wydania kwestionowanej decyzji, rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie klasyfikacji gruntów z dnia 4 czerwca 1956 r. (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.). Zgodnie z § 4 ust. 1, 3, 4 i 7 oraz § 5 ust. 1 tego rozporządzenia projekt klasyfikacji gruntów opracowuje upoważniony do wykonywania tych prac klasyfikator. Do obowiązków klasyfikatora należy określenie typów i klasy gleby oraz ustalenie na gruncie konturów poszczególnych typów gleby i konturów klas gleby wraz ze sporządzeniem potrzebnej dokumentacji. Klasyfikację gruntów pojedynczego gospodarstwa chłopskiego lub nie więcej niż 4 gospodarstw przeprowadza klasyfikator w obecności użytkowników tych gospodarstw. Niestawienie się użytkowników gruntów lub ich przedstawicieli mimo wezwania ich przez klasyfikatora nie wstrzymuje czynności klasyfikacyjnych. Klasyfikator może podnieść lub obniżyć klasę badanego gruntu w stosunku do klasy odpowiadającej danemu typowi gleby na podstawie obowiązującej tabeli klas gruntów, jeżeli szczególne przyczyny powodują trwałe podniesienie wydajności danego gruntu, np. wskutek jego zmeliorowania, bądź obniżenie wydajności gruntu wskutek znacznej kamienistości gleby, północnej wystawy na terenach górskich lub podgórskich, corocznego zalewu pól opóźniającego wegetację roślin itp. W przypadkach wymienionych w ust. 1 dopuszczalne jest podniesienie lub obniżenie klasyfikacji badanego gruntu tylko o jedną klasę. Zgodnie z treścią § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia klasyfikator obowiązany jest sporządzić protokół z dokonanych czynności. Protokół podpisują klasyfikator oraz osoby biorące udział w klasyfikacji (§ 3 ust. 3 i § 4 ust. 4, 5, 6). Wyniki klasyfikacji powinny być wniesione na mapę i do rejestru klasyfikacyjnego. Protokół, mapa i rejestr klasyfikacyjny gruntów powinny być wyłożone do publicznego wglądu przez okres 7 dni. O terminie wyłożenia powiadamia się osoby zainteresowane, które mogą w tym czasie zgłaszać zastrzeżenia. Zastrzeżenia zgłasza się na piśmie łub ustnie do protokołu. Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie klasyfikacji gruntów zgodnie z § 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia kończy, po rozpatrzeniu projektu klasyfikacji gruntów i zgłoszonych do tego projektu zastrzeżeń, wydanie orzeczenia o ustaleniu klasyfikacji gruntów. Orzeczenie to ogłasza się przez wywieszenie na okres 14 dni. Od orzeczenia o ustaleniu klasyfikacji gruntów przysługuje odwołanie stosownie do przepisów o postępowaniu administracyjnym. Należy podkreślić, że w § 9 rozporządzenia wskazano, że prawomocne orzeczenie w sprawie klasyfikacji gruntów stanowi podstawę do wniesienia wyników klasyfikacji do ewidencji gruntów i budynków.

Oznacza to, że obwiązujące na dzień wydania kwestionowanej decyzji Starosty przepisy przewidywały odrębne od postępowania ewidencyjnego postępowanie w sprawie ustalenia klasyfikacji gruntów, które kończyło się wydaniem przez właściwy organ orzeczenia, obecnie decyzji administracyjnej, o ustaleniu klasyfikacji gruntów (§ 8 ust: 1 rozporządzenia). Dopiero zatem ostateczne orzeczenie w sprawie klasyfikacji gruntów stanowiło podstawę do wniesienia wyników klasyfikacji do ewidencji gruntów i budynków, czyli w oparciu o to orzeczenie organ ewidencyjny mógł dokonać wpisu do ewidencji gruntów i budynków zgodnie z § 9 powołanego rozporządzenia. Gleboznawcza klasyfikacja gruntów jest zatem odrębnym postępowaniem względem postępowań dotyczących wpisów do ewidencji gruntów i budynków, kończącym się wydaniem decyzji, która jeśli jest pozytywna, stanowi podstawę do dokonywania odpowiednich wpisów do ewidencji gruntów i budynków. Celem gleboznawczej klasyfikacji gruntów jest jedynie ustalenie lub zweryfikowanie klasy bonitacyjnej gruntu rolnego lub leśnego, a więc jedynie wycinka danych dotyczących gruntów, które są ujawniane dla działki ewidencyjnej w ewidencji gruntów i budynków.

W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że jak wyjaśnił Starosta (pismo z dnia 9 października 2019 r.), wydając zakwestionowaną w trybie nadzoru decyzję, organ oparł się jedynie na dokumentacji geodezyjnej [...], przyjętej do zasobu pod numerem [...]. Starosta oświadczył także, że w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym brak jest dokumentacji dotyczącej zmiany klas bonitacyjnych dla przedmiotowych działek. Oznacza to, że Starosta nie posiadał przewidzianej prawem dokumentacji, a swoje rozstrzygnięcie zawarte w wydanej decyzji oparł o mapę uzupełniającą oraz wykaz zmian gruntowych, będące częścią operatu technicznego nr [...], opracowanego w związku z pracą geodezyjną, mającą na celu aktualizację mapy zasadniczej do celów projektowych. Nie została zatem przed wydaniem kwestionowanej decyzji przeprowadzona przewidziana przepisami prawa procedura związana z ustaleniem gleboznawczej klasyfikacji tych gruntów i nie została wydana decyzja przewidziana w § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji.

Żaden z obowiązujących przepis prawa nie dawał i nie daje Staroście prawa do wprowadzania zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie klas gleboznawczych poszczególnych użytków, ich konturów i oznaczenia w oparciu o jakiekolwiek inne dokumenty niż operat gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz prawomocne orzeczenie w sprawie klasyfikacji gruntów. Oznacza to, że wydając kontrolowaną w trybie nadzoru decyzję, Starosta rażąco naruszył przepisy art. 20 ust. 1, art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 4, § 5, § 8 i § 9 powołanego rozporządzenia, a naruszenie to jest oczywiste. Działanie przez organ niezgodnie z przepisami prawa niewątpliwie godzi, zdaniem Sądu, w zasadę demokratycznego Państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji oraz konstytucyjną zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji), zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Zgodzić należy się również ze stanowiskiem Głównego Geodety Kraju, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter jedynie rejestrowy i zapisy w niej ujawnione nie tworzą stanu prawnego czy też faktycznego, a jedynie mają za zadanie odzwierciedlić aktualny stan danej nieruchomości w oparciu o odpowiednie materiały źródłowe. Dlatego też stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] września 2011 r. ma charakter jedynie porządkowy i nie powoduje ono przywrócenia danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany użytków i klas bonitacyjnych dla przedmiotowej nieruchomości do stanu sprzed wydania decyzji Starosty. Po wyeliminowaniu decyzji Starosty organ ewidencyjny, w ramach swoich kompetencji, będzie miał obowiązek przeprowadzenia na gruncie obowiązujących aktualnie przepisów prawnych odpowiednich postępowań administracyjnych, zmierzających do doprowadzenia zapisów ewidencji gruntów i budynków do zgodności z aktualnym stanem faktycznym, istniejącym na tych gruntach. W tej sytuacji nie można uznać za uzasadniony zawartego w skardze zarzutu, że kontrolowana decyzja Starosty wywarła nieodwracalne skutki prawne, bo stanowiła podstawę dla wydania kolejnych decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę. Fakt wydania tych decyzji nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Nieodwracalny skutek prawny występuje bowiem, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Wydana w rozpatrywanej sprawie decyzja dotycząca wprowadzenia zmiany zapisów w ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany użytków i klas bonitacyjnych przedmiotowych działek nie wywołuje, zdaniem Sądu, nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, a zatem nie zachodzi negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności tej decyzji w przedmiotowej sprawie

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.