Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 164/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant spec. Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2012 r. sprawy ze skargi Z. P., M. U., W. D., M. D., K. S., I. S., W. C., S. C., J. P., J. S., A. S., R. S., A. P., B. S., J. P., S. S., A. S., E. P., O. M. i M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części punktu IV podpunkt 7.7. Kierunki rozwoju komunikacji w zakresie, w jakim przewiduje trzy warianty przebiegu projektowanej drogi krajowej S-8 wraz z rysunkiem Studium stanowiącym załączniki nr 1 i 2 do uchwały, wyznaczającym wariantowy przebieg drogi krajowej w klasie drogi ekspresowej jest niezgodna z prawem; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części punktu IV podpunkt 4 Układ funkcjonalno – przestrzenny w zakresie, w jakim zostały wytyczone na rysunkach Studium stanowiącym załączniki nr 1 i 2 do uchwały, strefy C, B1, 2 objęte zasięgiem trzech wariantów przebiegu projektowanej drogi krajowej S-8 jest niezgodna z prawem; 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie objętym w punktem 1 i 2 wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia; 4. zasądza od Rady Miejskiej w R. na rzecz skarżących M. U., W. C., E. P., I. S., M. M., J. S., K. S. oraz solidarnie na rzecz A. S. i R. S., W. D. i M. D., B. S. i S. S. kwoty po 300 (trzysta) złotych oraz na rzecz Z. P. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 3 lutego 2001 r. Z. P. i M. U. działające w imieniu własnym oraz właścicieli gruntów w miejscowościach: N. , N. [...], C. i N. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w R. Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. , wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. uchwały.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie:

a) art. 23 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez zatwierdzenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. z pominięciem obligatoryjnego obowiązku rzetelnego uzgodnienia projektu studium z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa, starostą powiatowym i gminami sąsiednimi w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, pominięcie zgłoszonych przez mieszkańców, w formie pisemnej i podczas debaty publicznej, uwag i wniosków do proponowanych rozwiązań w projekcie studium,

b) art. 32 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odstąpienie organu od rzetelnego wzięcia pod uwagę przy uchwalaniu studium jego zgodności z wymogami wynikającymi z przepisów art. 10 ust. 1 i 2, art. 15 oraz art. 16 ust. 1, a w szczególności uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wymogów ochrony środowiska i przyrody, warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia, stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych, w tym rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa,

c) art. 1 ww. ustawy poprzez zatwierdzenie zaskarżoną uchwałą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. , które nie respektuje zasady zrównoważonego rozwoju, zasady proporcjonalności oraz zasady ładu przestrzennego,

d) art. 20 i art. 21 Konstytucji RP poprzez ograniczenie swobód właścicielskich i gospodarczych spowodowanych przeznaczeniem w studium rezerw pod trasy komunikacyjne o znaczeniu ponadlokalnym i wyznaczeniem stref ochronnych i przemysłowych z tym związanych, z wykluczeniem możliwości wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej o niskiej i średniej intensywności,

e) art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) poprzez nierzetelne zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa przed uchwaleniem studium,

f) § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) poprzez wykorzystywanie na potrzeby projektu studium, nieaktualnej na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia, mapy topograficznej pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o której mowa w § 5 ww. rozporządzenia, w skali nieprzystającej do wymogów ww. przepisu.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty podkreślając, iż pomimo licznych wniosków i postulatów, nieruchomości stanowiące ich własność wyznaczone zostały do zainwestowania w różnych strefach z przeznaczeniem wymuszonym istnieniem i wielkością obowiązkowych stref uciążliwości trasy [...] wg. wszystkich przyjętych w studium wariantów, w tym wariantu określonego jako wariant III. Pominięto okoliczność, iż właściciele gruntów w poszczególnych wsiach wnieśli w stosownym terminie uwagi i wnioski do projektu studium, uwypuklając znaczenie wniosku złożonego w ww. trybie przez Zarząd Województwa [...] w W. , który wniósł o uwzględnienie w opracowanym studium budowy drogi ekspresowej [...] . Zdaniem skarżących przebieg zlokalizowanej w studium trasy [...] według wariantu III jest niezgodny z ustaleniami zawartymi w planie zagospodarowania przestrzennego województwa [...] i planów inwestycyjnych powiatu w..

Ponadto w ocenie skarżących sporządzenie projektu studium nastąpiło w oparciu o nieaktualną mapę, co stanowi naruszenie wymagań wynikających z przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Zdaniem skarżących na mapie nie uwzględniono faktu istnienia (brak na dotychczasowych mapach) blisko sześćdziesięcioletniego lasu E.P. o pow. około 3 ha, a co za tym idzie, nie uwzględniono podzielenia projektowaną drogą dużej powierzchni leśnej terenu między wsią N., a wsią C., nieuwzględnienie zmiany struktury użytków poprzez porośnięcie kilkunastoletnimi drzewami w odniesieniu do części gruntów wsi N. i K.

Skarżący wskazali również na problemy związane z planowaniem przestrzennym dotyczące wsi N.w związku z przystąpieniem do opracowania prognozy oddziaływania na środowisko. Do zasadniczych należała uwaga dotycząca niczym nieuzasadnionego ograniczenia opracowania prognozy do części terenu położonego między zabudowaniami wsi od strony południowej, a rzeką [...], a także brak ogólnej informacji o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W licznej korespondencji z Burmistrzem wielokrotnie podkreślano, że sprawa budowy drogi [...] dotyczy bezpośrednio i pośrednio wszystkich mieszkańców wsi, a planowany jej przebieg nie był z nimi uzgadniany w jakiejkolwiek formie. Wielokrotnie, w sposób jednoznaczny, wypowiadano się przeciw budowie trasy [...] wg wariantu III. Wprowadzenie w studium wariantowości w zakresie budowy trasy [...] otwiera niekorzystną możliwość w wariancie lII. Skarżący podnieśli, iż obowiązujący uprzednio miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R. zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w R. z dnia [...] września 1999 r., nie przewidywał lokowania na obszarze objętym tym planem usług uciążliwych i przemysłu, a znaczna część obszaru przeznaczonego na budownictwo określała go jako teren zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy jednorodzinnej wolno stojącej o charakterze miejskim lub willowym. W trakcie prac nad studium mieszkańcy oczekiwali postulowanego przez nich utrzymania dotychczasowych założeń planu, który w funkcji dominującej terenu przewidywał niskie, ciche osiedla mieszkaniowe.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w R. wniosła o jej oddalenie w całości, podnosząc iż w trakcie prac nad studium nie doszło do naruszenia procedury.

W pierwszej kolejności za bezzasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 23 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podnosząc, iż projekt studium został uzgodniony z odpowiednimi organami. Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 32 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak rzetelności i zgodności z wymogami wynikającymi z przepisów art. 10 ust. 1 i 2, art. 15 oraz art. 16 ust. 1 organ również uznał ten zarzut za niezasadny, podnosząc iż opracowane studium uwzględnia uwarunkowania wynikające z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy i zostały one uwzględnione w rozdziałach :

I. uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego

II. uwarunkowania społeczno-kulturowego

III. uwarunkowania planistycznego i strategicznego kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy.

Nietrafny zdaniem organu jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 15 i art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż dotyczą one sporządzania projektu planów miejscowych, a nie projektów studium. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ograniczenia swobód właścicielskich i gospodarczych, spowodowanych przeznaczeniem w studium rezerw pod trasy komunikacyjne o znaczeniu ponadlokalnym, wyznaczonych stref przemysłowych z wykluczeniem możliwości zabudowy mieszkaniowej, Rada Miejska wyjaśniła, iż zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 14 uwzględniła w studium przebieg korytarzy drogi ekspresowej [...] jako zadanie służące realizacji ponadlokalnego celu publicznego.

Ponadto Rada wskazała, iż żaden przepis prawa nie statuuje obowiązku uwzględniania wszystkich wniosków i uwag do projektu studium, albowiem taki obowiązek naruszyłby podstawowe wartości (zasady) obowiązujące w procedurze planistycznej, określone w art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do zarzutu zapewniającego możliwość udziału społeczeństwa przed uchwaleniem studium, zdaniem organu procedura ustawowa została zachowana w całości. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. ustalili zakres prognozy oddziaływania na środowisko dla projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, po czym zamieszczono ogłoszenie w prasie miejscowej, na stronie internetowej oraz tablicy ogłoszeń w siedzibie urzędu o przystąpieniu do przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wraz z informacją o możliwości złożenia wniosku do przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko tego projektu studium, w ciągu 21 dni od dnia publikacji. Opracowana prognoza wraz z projektem studium została pozytywnie zaopiniowana przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska i Powiatowego Inspektora Sanitarnego, a następnie wyłożona do publicznego wglądu na okres 21 dni, o czym powiadomiono w prasie lokalnej, na stronie internetowej i tablicy ogłoszeń w siedzibie urzędu. Do opracowanej i wyłożonej prognozy oddziaływania na środowisko uwag i wniosków nie złożono. Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem organu, udział społeczeństwa został zapewniony.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, poprzez wykorzystanie na potrzeby projektu studium nieaktualnej mapy i nieodpowiedniej skali - organ również ten zarzut uznał za nietrafny. Podkreślono, iż projekt studium został sporządzony na aktualnej kopii mapy topograficznej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co jest zgodne z § 5 ww. rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2011 r., wydanym w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 388/10 uznał, iż wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżący, jako podmioty legitymujące się posiadaniem prawa własności do działek objętych postanowieniami zaskarżonej uchwały, posiadają interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych.

Przechodząc do uzyskania odpowiedzi na pytanie, czy zaskarżonym aktem doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących Sąd pierwszej instancji uznał, iż interes indywidualny skarżących nie został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy, albowiem nie można przyjąć, że zaskarżone studium ogranicza sposób wykonywania przysługującego im prawa własności w sposób realny i niehipotetyczny.

Sąd podkreślił, iż planowana droga [...] jest inwestycją ponadlokalną. Jej ostateczny przebieg nie został na dzień uchwalania studium ustalony jakąkolwiek ostateczną decyzją. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nie można postawić gminie skutecznego zarzutu, iż naruszyła prawo umieszczając w uchwalonym studium wszystkie trzy warianty planowanej inwestycji i dokonała odpowiedniego zagospodarowania terenów położonych wokół planowanych przebiegów tej inwestycji.

Mając na uwadze, iż nie jest znany ostateczny przebieg tej drogi, zdaniem Sądu, nie można mówić, iż samo zamieszczenie w studium trzech wariantów planowanej drogi narusza interes skarżących. Studium nie jest aktem prawa miejscowego i na dzień dzisiejszy jego postanowienia niczego nie zmieniają w dotychczasowym sposobie gospodarowania nieruchomościami należącymi do skarżących.

Nadto Sąd uznał, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżących, iż wprowadzenie w studium wariantowości w zakresie budowy trasy [...] otwiera niekorzystną możliwość jej budowy w wariancie III. Wbrew przekonaniu skarżących to nie zapisy studium będą decydujące dla wyboru wariantu przebiegu drogi, lecz ostateczna decyzja wydana w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli więc skarżący nie zgadzają się z wyborem wariantu III planowanej inwestycji, to właśnie w postępowaniu administracyjnym mogą zgłaszać swoje zarzuty. Bez wpływu na ostateczny przebieg tej trasy będzie pozostawała okoliczność jej umieszczenia w uchwalonym studium.

Wobec wykazania, iż zaskarżonym aktem polityki przestrzennej gminy nie doszło do ograniczenia posiadanego przez skarżących prawa własności, Sąd uznał, że interes prawny skarżących nie został naruszony. Tym samym nie została również spełniona przesłanka dopuszczalności skargi wynikająca z art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli skarżący: Z. P., M. U. , W. D., M. D., K. S., I. S., W. C., S. C., J. P., J. S., A. S., R. S., B. S., S. S., E. P., O. M. oraz M. M. , zarzucając zakwestionowanemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania, jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:

a) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym,

b) art. 50 § 1 i art. 135 p.p.s.a., art. 11 pkt 10 i pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 21, art. 39 ust. 1 pkt 2 i pkt 3, art. 46 pkt 1 i art. 54 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko jako przepisów prawa materialnego.

W ocenie wnoszących skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących poprzez stworzenie warunków odebrania lub ograniczenia prawa własności skarżących wynikającego z przepisów prawa materialnego.

Zdaniem skarżących wykazali oni, że tworzenie wariantowych rozwiązań w zakresie planowania strategicznej sieci dróg krajowych, planowanie zabudowy w miejscach dotychczas użytkowanych rolniczo, zmiana dotychczasowego zagospodarowania terenów w znaczeniu faktycznym i planistycznym wiążąca się z wyłączeniem znacznych obszarów z dotychczasowego użytkowania rolniczego - są jaskrawym przykładem ograniczenia swobód właścicielskich i gospodarczych, "zamrażającym" w znaczeniu inwestycyjnym i gospodarczym nieruchomości na skutek sztucznego i na wyrost, tworzenia wariantowych rozwiązań w zakresie pozostawienia rezerw pod trasy komunikacyjne o znaczeniu ponadlokalnym, wyznaczonych stref przemysłowych z wykluczeniem możliwości zabudowy mieszkaniowej.

Skarżący podkreślili, iż wada proceduralna polegająca na odstąpieniu od łącznego poddania publicznej opinii i opiniowaniu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wraz z informacjami o prognozie oddziaływania na środowisko ww. dokumentu, godzi bezpośrednio w te interesy prawne właścicieli, które sprowadzają się do potrzeb w zakresie ograniczenia urbanizacji posiadanych przez nich nieruchomości, zachowania dotychczasowych funkcji terenu, bez konieczności wyłączania z użytkowania rolniczego i leśnego. Nadto wskazano, że istotą oceny prawidłowości postępowania organu w przedmiocie prognozy oddziaływania na środowisko dla projektu przedmiotowego studium, jest ustalenie kiedy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. , ustalili zakres prognozy oddziaływania na środowisko dla projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, kiedy zamieszczono ogłoszenie w prasie miejscowej, na stronie internetowej oraz tablicy ogłoszeń w siedzibie urzędu o przystąpieniu do przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego projektu wraz z informacją o możliwości złożenia wniosku do przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu studium.

Zdaniem skarżących kasacyjnie uchwalenie projektu studium dokonane zostało z naruszeniem art. 11 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 21, art. 39 ust. 1 pkt 2 i pkt 3, art. 46 pkt 1 i art. 54 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z pominięciem prognozy oddziaływania na środowisko. Tym samym uchwalenia projektu studium dokonano z naruszeniem art. 11 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano także, że zgodnie z art. 21 ww. ustawy w publicznie dostępnym wykazie danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku i jego ochronie, bezwzględnie winny być łącznie zamieszczone informacje o projekcie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wraz z informacjami o prognozie oddziaływania na środowisko ww. dokumentu, jednakże wymóg ten nie został zachowany.

Nadto ponownie wskazano na wadliwość przeprowadzonej procedury uchwalenia studium w postaci wykorzystania na jego potrzeby nieaktualnej mapy, na której brak było naniesienia obszarów leśnych. Okoliczność ta godzi bezpośrednio w interes prawny skarżących jako właścicieli.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w R. wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2093/11 w pkt 1 odrzucił skargę kasacyjną M. U., w pkt 2 zaś ww. wyroku orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w niniejszej sprawie wnioski o sporządzenie uzasadnienia do wydanego wyroku Sądu pierwszej instancji złożyli skarżąca Z. P. i r.pr. H. Z. – pełnomocnik organu. Jak wynika z akt sprawy Z. P. oraz M. U. występowały przed Sądem pierwszej instancji w imieniu swoim i jako pełnomocnicy osób, które podpisały się pod treścią czterech załączonych do skargi pełnomocnictw. Jednakże w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa, z którego wynikałoby umocowanie Z. P. do występowania w imieniu M. U.. Umocowanie takie nie zostało również udzielone ww. współskarżącej w protokole rozprawy przed Sądem pierwszej instancji. Brak umocowania został potwierdzony przez skarżące na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 21 grudnia 2011 r.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 388/10, został złożony przez Z. P. tylko w imieniu swoim i osób, które reprezentowała przed Sądem pierwszej instancji. Skoro ww. nie była umocowana do reprezentacji skarżącej M. U., to nie mogła w jej imieniu złożyć wniosku o sporządzenie uzasadnienia wydanego w sprawie wyroku. Tym samym, na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 p.p.s.a., skargę kasacyjną wywiedzioną przez M. U. odrzucono jako niedopuszczalną.

Rozpoznając zaś skargę kasacyjną wniesioną przez Z. P., W. D., M. D., K. S., I. S., W. C., S. C., J. P., J. S., A. S., R. S., B. S., S. S., E. P., O. M. i M. M., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zaskarżony wyrok nie może się ostać, albowiem w realiach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż skarżący nie mają legitymacji do skutecznego wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, czym naruszył zarzucany mu przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż skarżący, będący właścicielami nieruchomości położonych w granicach zakreślonych zaskarżoną uchwałą, naruszenia swojego interesu prawnego upatrują w tworzeniu wariantowych rozwiązań w zakresie planowania strategicznej sieci dróg, planowania zabudowy w miejscach dotychczas użytkowanych rolniczo, zmianie dotychczasowego zagospodarowania terenów w znaczeniu faktycznym i planistycznym wiążącej się z wyłączeniem znacznych obszarów z dotychczasowego użytkowania rolniczego oraz w wyznaczaniu stref przemysłowych z wykluczeniem możliwości zabudowy mieszkaniowej.

Zdanie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można podzielić poglądu Sądu pierwszej instancji, w tym konkretnym stanie faktycznym, że interes prawny skarżących nie został naruszony poprzez wprowadzenie III wariantu drogi [...] wraz z koncepcją kierunków zagospodarowania terenów do niej przyległych. Sąd ten nie wziął bowiem dostatecznie pod uwagę przepisów art. 9 ust. 4 i 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stanie prawnym obowiązującym w chwili uchwalenia zaskarżonej uchwały. Przepis art. 9 ust. 4 ww. ustawy stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, które jako akty prawa miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności w stosunku do nieruchomości. Wiążący charakter studium znajduje swoje potwierdzenie także i w procedurze jego tworzenia, albowiem chociażby samo uchwalenie miejscowego planu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem przez radę gminy, iż plan ten jest zgodny ze studium (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). O wiążącym charakterze studium świadczą także przepisy art. 14 ust. 5 i art. 17 pkt 4 ww. ustawy.

Mając na uwadze, że ustalenia studium wiążą organy gminy przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż ten wiążący charakter studium pośrednio, ale w sposób realny, wpływa na wykonywanie prawa własności. Zaś postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będą wywierały już konkretny, bezpośredni wpływ na sposób wykonywania prawa własności przez właścicieli nieruchomości. W ocenie Sądu drugiej instancji, wprawdzie w niniejszej sprawie w treści studium zawarto trzy warianty przebiegu drogi [...] , niewykluczono jednak, że zrealizowany może zostać właśnie kwestionowany przez skarżących wariant III. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zatem stwierdzić, że w sytuacji, gdy wariant ten zostanie ostatecznie wybrany – zostanie wydana decyzja lokalizacyjna drogi, to dopiero w tym momencie skarżący będą mogli zgłaszać swoje zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny przyznał rację skarżącym kasacyjnie, że wprowadzenie do studium wariantów przebiegu przedmiotowej drogi (które naruszają ich interes prawny we wszystkich wariantach, zaś kwestionowany wariant III w największym stopniu) oraz związana z tym zmiana kierunku koncepcji zagospodarowania nieruchomości w jej bezpośrednim sąsiedztwie z dotychczasowej rolnej bądź z możliwością zabudowy na przemysłową uzasadnia przyjęcie, że ustalenia studium ingerują w indywidualne uprawnienia skarżących do swobodnego korzystania z nieruchomości będących ich własnością. Tym samym według stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnione jest przyjęcie, że interes prawny skarżących został naruszony.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 11 pkt 10 i pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 21, art. 39 ust. 1 pkt 2 i pkt 3, art. 46 pkt 1 i art. 54 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko jest przedwczesny. Sąd pierwszej instancji nie mógł bowiem naruszyć tych przepisów, albowiem oddalając skargę stwierdził, że interes prawny skarżących nie został naruszony. Wobec tego nie miał obowiązku badania ewentualnych uchybień w zakresie procedury uchwalania studium. Dopiero gdy zostało przesądzone, że zakwestionowane studium narusza interes prawny skarżących, to przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji będzie miał obowiązek zbadania prawidłowości procedury planistycznej.

Na zakończenie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien merytorycznie ocenić legalność zaskarżonej uchwały, przyjmując, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem interesu prawnego skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na zasadzie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; zwana dalej jako P.p.s.a.) skład orzekający w niniejszej sprawie jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2093/11, zawarł ocenę prawną, iż zaskarżona uchwała, w części w jakie wprowadza do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R. trzy warianty przebiegu drogi ekspresowej [...] wraz z koncepcją kierunków zagospodarowania terenów do niej przyległych, narusza interes prawny skarżących.

Z rozważań NSA wynika wprost, że w realiach niniejszej sprawy, wprowadzenie do studium wariantów przebiegu przedmiotowej drogi oraz związana z tym zmiana kierunku koncepcji zagospodarowania nieruchomości w jej bezpośrednim sąsiedztwie uzasadnia przyjęcie, iż ustalenia studium ingerują w indywidualne uprawnienia skarżących do swobodnego korzystania z nieruchomości będących ich własnością. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnione jest przyjęcie, że interes prawny skarżących został naruszony.

Mając na uwadze ocenę prawną zaprezentowaną w wyżej powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać, iż zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w R. Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. narusza interes prawny skarżących. Ustalenie tego faktu daje z kolei możliwość merytorycznej oceny legalności zaskarżonego aktu, pod kątem tego, czy interes prany skarżących został naruszony w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa.

Należy bowiem wyraźnie podkreślić, iż dla skutecznego uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą studium, czy planu miejscowego w ramach przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zasadnicze znaczenie posiada jednak okoliczność, czy naruszenie interesu prawnego ustaleniami studium znajduje umocowanie w obowiązujących przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Jeżeli bowiem ustalenia studium nie mieszczą się w ustawowo określonych kompetencjach rady gminy do tworzenia tego aktu, to w takim zakresie akt ten nie może wywierać skutków prawnych, jako sprzeczny z określonymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Zasadą jest, iż gmina stanowiąc o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu posiada prawnie gwarantowaną swobodę i prawo do samodzielnego działania w tym zakresie. Należy jednak mieć na uwadze, iż gmina stanowiąc akty planistyczne, w tym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie może abstrahować od planowania na wyższych szczeblach struktury państwowej. Gmina musi uwzględniać ustalenia planów wyższego szczebla, w tym planów zagospodarowania przestrzennego województwa.

Stosownie do art. 9 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wykonawczy gminy sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Natomiast w przepisach art. 10 cytowanej ustawy dotyczących bezpośrednio treści studium, ustawodawca nakazuje uwzględniać uwarunkowania wynikające w szczególności z "zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych", oraz określenia celów "obszarów, na których rozmieszczone będą inwestycje celów publicznych o znaczeniu ponadlokalnym zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania województwa". Projekt studium podlega uzgodnieniu z zarządem województwa w zakresie zgodności z planem województwa (art. 11 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Z powyższych unormowań wynika, że plan zagospodarowania przestrzennego województwa dokonuje kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia pod kątem realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, taki charakter ma niewątpliwie planowana droga [...] . I chociaż plan województwa nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, to jako akt planistyczny wewnętrznego kierownictwa wpływa na politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu studium. Powyższe oznacza, że określone obszary gminy mogą być przeznaczone w studium pod zabudowę o znaczeniu ponadlokalnym, jeśli wcześniej w planie województwa sejmik województwa wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia studium mają być w tym zakresie konsekwencją zapisów planów województwa.

W niniejszej sprawie, uchwała w sprawie Planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] (uchwała Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...]) wiązała organy gminy w zakresie planowania lokalnego. Mając na uwadze treść ww. uchwały, Rada Gminy R. uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R. zobowiązana była do uwzględnienia w opracowanym studium budowy dwujezdniowej drogi ekspresowej [...] na odcinku [...]. i [...].

W ocenie Sądu, uwzględnienie przy opracowaniu przedmiotowego studium planowanej inwestycji ponadlokalnej, nie dawało jednak podstaw do wprowadzenia do zaskarżonego studium jednocześnie trzech wariantów przebiegu planowanej drogi z jednoczesną zmianą kierunku koncepcji zagospodarowania nieruchomości położonych w zasięgu wprowadzonych wariantów.

Skoro plan zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] zakładał przebieg planowanej drogi w trzech wariantach to obowiązkiem lokalnego prawodawcy było dokonanie wyboru jednego z wariantów projektowanego jej przebiegu. Wariantu najbardziej optymalnego ze względu na interesy gminy oraz jej mieszkańców. Wprowadzenie natomiast w studium stref ograniczeń w obszarze właściwym dla wszystkich trzech wariantów planowanej inwestycji z przeznaczeniem wymuszonym istnieniem i wielkością obowiązkowych stref uciążliwości trasy [...] według wszystkich przyjętych wariantów, należy uznać za przekraczające ustawowe uprawnienia gminy do ustalenia przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania.

Należy wyraźnie podkreślić, iż powołane uprawnienia planistyczne gminy, zwane doktrynalnie władztwem planistycznym, nie mogą być rozumiane jako absolutne, czy niczym nie ograniczone. Pomimo, iż gmina w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów ma znaczną swobodę działania, to musi jednak wykazać, iż działania te mieszczą się w granicach obowiązującego prawa. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie mogą być nadużywane, dlatego też obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie oceny, czy nie noszą one cech arbitralności. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych przepisami prawa.

Ograniczenia, które mogą pojawić się w związku z uchwaleniem lub zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie stanowią naruszenia prawa, które dawałoby podstawę do stwierdzenia jego nieważności jedynie wtedy, gdy mieszczą się w przewidzianych ustawowo ramach. Oznacza to, iż wprowadzane w aktach planistycznych ograniczenia muszą posiadać uzasadniona podstawę, wskazującą, iż kształtując sposób wykonywania prawa własności gmina nie przekroczyła przyznanych jej uprawnień- władztwa planistycznego. Granice tych uprawnień wyznaczają natomiast zarówno przepisy regulujące problematykę planowania i zagospodarowania przestrzennego, jak i konstytucyjne zasady ochrony prawa własności.

Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż podstawą wzruszenia uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest niezgodność danej uchwały z prawem, w tym prawem rozumianym jako obowiązek działania gminy w granicach przyznanych jej kompetencji.

Zarezerwowanie w zaskarżonym studium terenów pod wszystkie trzy warianty projektowanej drogi [...] świadczy o tym, iż gmina przekroczyła ustawowo przyznane jej uprawnienia. Nie wykazała się bowiem starannością w poszukiwaniu równowagi miedzy potrzebami wynikającymi z ogólnego interesu społecznego, a wymogami wypływającymi z ochrony praw jednostki, w tym ochrony prawa własności. Podstawowym zadaniem gminy, jako wspólnoty mieszkańców, jest zaspokojenie potrzeb wspólnoty. Uchwalając studium gmina winna zatem zwrócić uwagę na to, aby przyjęte w uchwalonym akcie rozwiązania w jak największym stopniu zabezpieczały i rozwiązywały potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym stopniu naruszały interesy, czy uprawnienia podmiotów indywidualnych.

W ocenie Sądu, Rada Gminy R. nie wskazała racjonalnych przyczyn zastosowania tak rygorystycznego ograniczenia, jakim jest zajęcie nieruchomości, stanowiących własność osób prywatnych, pod trzy warianty projektowanej drogi. Brak wskazania przejrzystych przesłanek, którymi kierował się organ nakazuje uznać, iż rozstrzygniecie organu w tym zakresie jest rozstrzygnięciem arbitralnym.

Należy mieć bowiem na uwadze, iż tylko wprowadzenie ograniczeń wynikających z obiektywnych przesłanek, mieści się w realizacji zasad wskazanych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wiec nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy. Podkreślenia przy tym wymaga, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw." (art. 31 ust.3 Konstytucji RP).

Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, więc każde wyznaczenie w studium, czy miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.

Tworzenie aktów planistycznych gminy ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tych aktów gmina musi te konflikty rozstrzygać przyjmując optymalne rozwiązanie mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów. Obywatele mogą oczekiwać, że gmina, gospodarując przestrzenią, będzie to czyniła tak, aby ograniczyć ingerencję w sferę praw własnościowych do niezbędnego minimum, jednocześnie dając dowody racjonalności podejmowanych rozwiązań. Obowiązek rozważnego wyważenia wszystkich interesów łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Wprawdzie gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej ( art. 2 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym), to jednak samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem.

Rolą organu gminy było zatem wyważenie wszystkich istniejących interesów i dokonanie na tej podstawie wyboru jednego ze wskazywanych wariantów projektowanej drogi, zasadnego ze społecznego punktu widzenia oraz najmniej dolegliwego z punktu widzenia interesów jednostki. Z tego też powodu na uwzględnienie zasługuje zarzut skarżących, iż wprowadzenie w zaskarżonym studium trzech wariantów drogi z jednoczesnym wyznaczeniem różnych stref przeznaczenia terenów, wymuszonym istnieniem i wielkością przyjętych wariantów, narusza interes prawny skarżących w sposób niezgodny z prawem.

Nie zasługują natomiast na uwzględnienie te zarzuty skargi, które wskazują na naruszenie przez Radę Gminy R. przy uchwalaniu zaskarżonego studium procedury planistycznej, w tym art. 11 pkt 10 i pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 21, art. 39 ust. 1 pkt 2 i pkt 3, art. 46 pkt 1 i art. 54 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Z przedłożonej Sądowi dokumentacji planistycznej wynika, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. pismem z dnia [...] marca 2009 r., znak [...] i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. pismem z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...], ustalili zakres i stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko sporządzonej dla projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R. . Następnie informacje o przystąpieniu do przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko ustaleń projektu przedmiotowego studium zostały zamieszone w prasie miejscowej, na stronie internetowej oraz tablicy ogłoszeń w siedzibie urzędu. Wraz z informacją o przystąpieniu do przeprowadzenia strategicznej oceny zamieszono informacje o możliwości złożenia wniosku do strategicznej oceny oddziaływania na środowisko tego projektu studium, w ciągu 21 dni od dnia publikacji. Opracowana prognoza wraz z projektem studium została pozytywnie zaopiniowana przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska ( pismo z dnia [...] czerwca 2009 r.) i Powiatowego Inspektora Sanitarnego (pismo z dnia [...] czerwca 2009 r.), a następnie łącznie z projektem studium wyłożona do publicznego wglądu na okres 21 dni, o czym powiadomiono w prasie lokalnej, na stronie internetowej i tablicy ogłoszeń w siedzibie urzędu. Projekt studium został sporządzony na aktualnej kopii mapy topograficznej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie , na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 152 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstaw art. 200 i 205 § 2 cyt. ustawy.