Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 997/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 1 ust. 1, art 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 i 4 , art. 6 ust. 1 i 2 art.6c
journal: Dz.U. 2018 poz 1103
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Protokolant: st. sekr. sąd. Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie zmiany nazwy ronda oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 211 r. Rada Miejska [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie nadania nazw rondom w mieście [...] stanowiąc, co następuje: "§ 1. Na terenie miasta [...] nadaje się nazwę: 1) Rondo [...] terenowi określonemu na mapie geodezyjnej jak w załączniku Nr [...] do uchwały, 2) Rondo [...] terenowi określonemu na mapie geodezyjnej jak w załączniku Nr [...] do uchwały." Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym [...] z [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] poz. [...]

Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], Wojewoda działając na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2018 r. poz. 1103), dalej: "ustawa o zakazie propagowania komunizmu" zarządził, co następuje:

"§ 1. Rondu [...] położonemu w miejscowości [...] (gmina [...]) nadaje się nazwę J. P..

§ 2. Zarządzenie zastępcze wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym [...].

§ 3. Zarządzenie podlega wykonaniu począwszy od dnia wejścia w życie."

W uzasadnieniu zarządzenia Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 2 ustawy w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1.

W związku z tym, że ustawa weszła w życie 2 września 2016 r., właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego utraciły z dniem 2 września 2017 r. kompetencje do dokonywania zmian nazw w oparciu o przepisy art. 6 ust. 1 przedmiotowej ustawy. Obowiązek nadania nazwy spoczywa w takim przypadku na wojewodzie.

W myśl art. 6 ust. 3 ustawy w takim przypadku wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: opinia IPN), potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy stosuje się odpowiednio art. 2 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym opinia jest przedstawiana w terminie miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w terminie 2 miesięcy, od dnia doręczenia żądania wojewody. Oczekiwanie na opinię wstrzymuje bieg terminu na wydanie zarządzenia zastępczego.

Mając na względzie obowiązek wykonania ustawy Wojewoda wyjaśnił, że zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. powołał zespół ekspercki, którego zadaniem było pozyskanie listy nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, weryfikacja prawidłowości ich nazw oraz współpraca z IPN - Komisją Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w zakresie konsultacji nazw uznanych przez zespół ekspercki jako propagujące komunizm lub inny ustrój totalitarny, jak również opracowanie listy propozycji nowych nazw zgodnych z art. 1 ustawy. W związku z podjętymi ustaleniami dotyczącymi nazw ulic w miejscowości [...] Wojewoda pismem z [...] września 2017 r. znak: [...] wystąpił do IPN z wnioskiem o wydanie wskazanej opinii. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...], działający z upoważnienia Prezesa IPNj Dyrektor Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa poinformował, że w ocenie IPN nazwa ronda: "[...]" w miejscowości [...] jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Wojewoda wskazał, że z dołączonej do ww. pisma noty historycznej wynika, że: "A. W. ([...]) był funkcjonariuszem [...], komendantem powiatowym [...] w [...], przewodniczącym Wojewódzkiej [...] w [...], członkiem komunistycznej [...], następnie - od 1948 r. - Polskiej [...]. Urodził się w [...] r. w [...] k. [...], do 1928 r. uczęszczał do szkoły powszechnej w [...]. W 1934 r. ukończył [...] Następnie w 1935 r., odbył praktykę nauczycielską w szkole w [...]. W tym samym roku powołano go do służby wojskiej w [...] pułku piechoty w [...] gdzie ukończył kurs podchorążych i w 1936 r. został przeniesiony do rezerwy. Od 1936 r. pracował jako nauczyciel we wsi [...] (województwo [...]). W 1939 r. wziął udział w wojnie obronnej. Po zajęciu wschodniej Polski przez [...], na terenie okupacji sowieckiej pracował w różnych miejscowościach województw: [...] jako nauczyciel w sowieckich szkołach. Po wkroczeniu wojsk niemieckich na te tereny został powołany, przez niemiecką policję, do pracy w tzw. kolumnie oczyszczania stacji kolejowej w [...]. W latach 1942-1944 pracował tam jako zwrotniczy. Według danych pochodzących z osobiście sporządzonego życiorysu, A. W. w 1944 r. trafił do obozu przejściowego w [...], skąd wraz z żoną został wywieziony transportem w kierunku [...], z którego uciekł i przedostał się do [...], gdzie zamieszkiwała jego rodzina. Od 1944 r. do końca wojny pracował w gospodarstwie swojego brata w [...] [...] stycznia 1945 r. zgłosił się do [...] w [...] W lipcu 1945 r. objął stanowisko komendanta powiatowego [...] w sąsiedniej [...]. Pełniąc tę funkcję w 1946 r. wstąpił do Komunistycznej Polskiej Partii Robotniczej. Awansował w strukturach milicji. W 1948 r. przeniesiono go do Komendy Wojewódzkiej [...] w [...], gdzie w okresie od czerwca 1948 r. do sierpnia 1949 r. był naczelnikiem Wydziału Wyszkolenia. Równolegle był działaczem komunistycznej Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. Po zwolnieniu z pracy w milicji objął stanowisko kierownika B. T. w przedsiębiorstwie Paged w [...]. Zwieńczeniem jego kariery była funkcja przewodniczącego Wojewódzkiej [...] w [...]. Na stanowisku tym był od roku 1980 i pełnił je również po wprowadzeniu stanu wojennego, aż do śmieci w 1983 r. ".

Wojewoda wyjaśnił, iż powyższa nota została opracowana w oparciu o bibliografię: IPN BU [...] Akta osobowe funkcjonariusza [...]: A. W.; AP [...] [...], Dokumentacja [...] i Wojewódzkiej Komisji [...] w [...], tytuł teczki: W. A., dochodzenie.

Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 1 ust. 1 przedmiotowej ustawy nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nazwy jednostek, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Jednocześnie - jak stanowi art. 1 ust. 2 ustawy - za propagujące komunizmu uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach [...]. Nadto, zgodnie z wykładnią językową "symbolizować" oznacza "przedstawiać coś pod postacią symbolu; być symbolem czegoś". Z kolei "propagować" to "szerzyć, upowszechniać idee, hasła, myśli" (tak: "Słownik Języka Polskiego", oprac. E. Sobol, Warszawa 2005, s. 761, 979). Mając na względzie powyższe, dyrektor Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa uznał, że osoba A. W. stanowi symbol komunizmu, o jakim mowa w art. 1 ust. 1 ustawy, tym samym nazwa ta propaguje komunizm, a co za tym idzie jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy.

Wojewoda wskazał, że na mocy ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz.U. z 2018 r. poz. 2032 ze zm.) IPN jest powołany do szerokiej działalności w zakresie obejmującym wiedzę historyczną. Wojewoda wyjaśnił, że stanowisko wyrażone w przedmiotowej opinii ma charakter oświadczenia wiedzy kompetentnej instytucji. Opinia potwierdzająca niezgodność nazwy: "A. W." z art. 1 ustawy jest ponadto zbieżna ze stanowiskiem Wojewody, który występując o zaopiniowanie dostrzegł istnienie przesłanek, o których mowa w art. 1 ustawy. Zdaniem Wojewody opinia IPN jest wiarygodnym i mocnym dowodem, który stanowił dodatkową podstawę dokonanych ustaleń faktycznych.

Organ nadzoru wskazał, że nazwa ronda: "A. W." nie została przez gminę zmieniona w ustawowym terminie, a obowiązek jej zmiany został ustalony przez Wojewodę i potwierdzony w opinii IPN. Działający przy Wojewodzie zespół ekspercki zaproponował nadanie rondu nazwy: "J. P.". Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. Wojewoda poinformował Radę Miejską [...] o konieczności zmiany nazwy ronda oraz o proponowanej nowej nazwie. Równocześnie Wojewoda wyznaczył termin do dnia [...] sierpnia 2019 r. na zmianę nazwy ronda przez radę we własnym zakresie lub zgłoszenie propozycji innej nazwy. Wojewoda, biorąc pod uwagę propozycję przedstawioną przez zespół ekspercki, brak ustosunkowania się do niej przez Gminę [...] oraz brak podjęcia przez radę uchwały o zmianie nazwy ronda we własnym zakresie w wyznaczonym terminie, postanowił nadać niniejszemu rondu nazwę J. P.. Kończąc Wojewoda przedstawił postać J. P..

Gmina [...] wniosła skargę na wyżej opisane zarządzenie zastępcze, zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 1 ust.1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że osoba A. W. symbolizuje i propaguje komunizm w rozumieniu tego przepisu, co stanowi podstawę do zmiany nazwy ronda w trybie powołanej ustawy. Skarżący wniósł o uchylenie zarządzenia zastępczego w całości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że regulacje ustawy dekomunizacyjnej mają charakter wyjątkowy, ograniczający ustawowe, wyłączne uprawnienie jednostek samorządu do nadawania i zmian nazw jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów (tak wyrok WSA w [...] sygn. akt IV [...] [...]). Nazewnictwo to wiąże się bezpośrednio z tożsamością wspólnoty, która ma prawo poprzez swe demokratycznie wybrane organy swobodnie dokonywać wyboru ich nazw i patronów zgodnie z oczekiwaniami członków tej wspólnoty, w graniach wyznaczonych przez prawo, a działanie w celu propagowania ustrojów totalitarnych wykracza poza te granice. Skoro ustawa o zakazie propagowania komunizmu daje organowi nadzoru kompetencje do bezpośredniej ingerencji w sferę wyłącznych, szczególnie istotnych kompetencji samorządu gminy, to ingerencja ta może mieć charakter jedynie wyjątkowy i to zgodnie z podstawowymi zasadami wykładni prawa. Przepisy ustawy będącej podstawą dla takiej ingerencji muszą być interpretowane ściśle, przy uwzględnieniu jasno określonego celu ustawy, którym jest wyeliminowanie zjawiska "propagowania komunizmu". Ściśle należy zatem również interpretować pojęcie osób symbolizujących komunizm, mające zasadnicze znaczenie dla stosowania ustawy. Chodzi przy tym o takie osoby, których użycie imienia i nazwiska prowadziłoby do propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego. Aby daną osobę uznać za symbolizującą określony system polityczny musi zostać niewątpliwie wykazane, że jej symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzy się społeczeństwu z tym systemem. Taką osobą jest np. "J. S.", "W. L.", "B. B.", czy "W. G.". Tylko wtedy, gdy taka osoba jest czytelna i rozpoznawalna można przyjąć, że stanowi ona "znak" danej idei, czy systemu. Dopóki osoba ta nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez członków wspólnoty samorządowej "znaku", "uosobienia" idei lub praktyki komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu (tak m.in. wyrok WSA w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. sygn. IV SA/Po [...] wyrok WSA w [...] z [...] .04.2018r. sygn. akt II SA [...], i in.). Nie symbolizują komunizmu nazwy, które w odbiorze społecznym nie są kojarzone w ogóle z komunizmem. Dopóki nazwisko, wydarzenie lub data nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez mieszkańców gminy symbolu komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy na podstawie ustawy z 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu (tak: wyrok WSA w [...] z dnia [...].02.2019r. II SA Po [...] ).

Skarżąca Gmina wskazała, iż nie dokonała zmiany nazwy ronda im. A. W., pomimo podjętych uchwał zamieniających nazwy kilku ulic w [...] i gminie w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy dekomunizacyjnej, albowiem nie uważała tej nazwy za wymagającą zmiany. Podkreślono, że nazwa ta funkcjonuje dopiero od 2011roku (uchwała RM [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]), a więc długo po okresie przemian ustrojowych w Polsce i nadając tę nazwę zarówno Rada Miejska, jak i społeczność [...], nie odbierały postaci A. W. jako symbolu komunizmu albo osoby propagującej system totalitarny. Uzasadnienie do uchwały o nadaniu tej nazwy rondu przy ul: [...], [...] i [...], jednoznacznie wskazuje na zasługi A. W. dla miasta, jako twórcy i wieloletniego dyrektora [...] w [...] - największego pracodawcy w mieście, współzałożyciela Spółdzielni Mieszkaniowej i działacza społecznego. Także w aktualnym odbiorze społecznym postać A. W. kojarzona jest właśnie w ten sposób. Gmina podkreśliła, że A. W. stworzył od podstaw [...] oraz był współzałożycielem spółdzielni mieszkaniowej i jako dyrektor największego przedsiębiorstwa w [...], w znaczący sposób przyczynił się do jego rozwoju. W przekonaniu znacznej części społeczeństwa [...], to dzięki pasji i wizjonerstwu A. W. miasto w okresie jego działalności mogło prężnie się rozwijać. W świadomości obywateli [...] postać A. W. w żaden sposób nie jest kojarzona jako symbol ustroju komunistycznego, ale jako człowieka otwartego na ludzkie potrzeby, nie zabiegającego o zaszczyty lub korzyści materialne, który w trudnych czasach lat 70 i 80- tych ubiegłego wieku, stworzył od podstaw duży (jak na warunki [...]) zakład przemysłowy, wybudował przedszkole, przychodnię lekarską, sprowadził do [...] lekarzy oraz wykwalifikowaną kadrę inżynierską (m.in. [...]).

Dalej skarżąca Gmina podniosła, że przy stosowaniu przedmiotowej ustawy uwzględniać należy podstawowe zasady postępowania administracyjnego. IPN w swojej opinii powinien zatem zająć stanowisko, co do tego, czy dana nazwa upamiętnia osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny albo propaguje komunizm przez to, że odwołuje się np. do osoby symbolizującej represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Opinia ta pełni nie tyle funkcję dowodu z opinii biegłego, co stanowiska wyspecjalizowanego podmiotu w przedmiocie rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ nadzoru. Przy czym, organ ten zobowiązany jest przy podejmowaniu rozstrzygnięcia odnieść się do tej opinii przez wyjaśnienie, czy podziela jej wnioski. Opinię IPN należało zatem ocenić pod kątem tego, czy przekonująco wykazano w niej, że poddawana analizie nazwa jest zgodna z art. 1 ustawy. W art. 1 ust. 1 ustawodawca posłużył się nieostrym określeniem "symbolizuje", które wymaga wyjaśnienia w opinii, a następnie w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego, dlaczego określona nazwa symbolizuje komunizm lub inny ustrój totalitarny, albo dlaczego określona osoba, organizacja, wydarzenie lub data symbolizuje represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Nie jest przy tym wystarczające wskazanie jedynie na pewne fakty historyczne, jak np. przynależność do określonych organizacji, czy też pełnienie określonych funkcji w organach ówczesnej władzy. Skarżąca odwołała się w tym zakresie do stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia [...] maja 2019 r. sygn. II OSK 389/19.

Zdaniem skarżącej Gminy, wydając zaskarżone zarządzenie zastępcze oparto się na opinii IPN, która jest lakoniczna i poza przywołaniem faktów historycznych zawiera wyłącznie stwierdzenie, że: "nazwa ronda A. W. w miejscowości [...] jest niezgodna z art. 1 ustawy". Podobną treść ma stanowisko dyrektora Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa. Organ nadzoru w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym ograniczył się w istocie do przytoczenia faktów historycznych zawartych w opinii IPN na temat A. W., przytoczenia oświadczenia dyrektora Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa oraz przedstawienia szerokiej noty biograficznej J. P. .

Skarżąca podniosła, że opinia IPN nie może być utożsamiana z istotą zarządzenia zastępczego. Do zastąpienia organu samorządu w merytorycznej kwestii, jaką jest zmiana nazwy ronda na podstawie ustawy, uprawniony był organ nadzoru, a nie IPN. Wynikający z art. 6 ust. 3 ustawy wymóg uzyskania opinii IPN nie zwalnia Wojewody od badania, czy spełnia ona wymogi opinii, tj. czy nie jest jedynie gołosłowną oceną, czy opiera się na faktach odnoszących się do konkretnej nazwy w danej miejscowości, wskazuje, czy faktycznie dana nazwa lub postać symbolizuje bądź propaguje komunizm oraz czy nie jest obarczona oczywistymi i widocznymi błędami. W tym zakresie skarżący podzielił stanowisko sądów administracyjnych zawarte w przywołanych wyrokach WSA w [...]

W ocenie skarżącej Gminy w niniejszej sprawie organ nadzoru nie poczynił żadnych własnych ustaleń związanych z badaniem, czy opinia IPN spełnia wszystkie wymogi. Nie dokonał też żadnych ustaleń związanych z uznaniem, że osoba A. W. w [...] jest postacią symbolizującą komunizm, czy stanowi symbol komunizmu i jakie ma znaczenie dla społeczności lokalnej. Nie zbadał choćby treści uchwały ją wprowadzającej i jej uzasadnienia. Nie ustalił, czy dla danej społeczności nazwa ta faktycznie jest symbolem - czyli wywołuje powszechne i jednoznaczne skojarzenie z komunizmem. Przywołanie samych faktów historycznych dotyczących danej osoby, w tym dotyczących jej przynależności do organizacji komunistycznych czy pełnionych funkcji w organach ówczesnej władzy, działalności w tych organizacjach lub pełnienia funkcji w ich lokalnych strukturach, nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia, że osoba ta symbolizuje komunizm. Gdyby ustawodawca chciał uznać za symbol komunizmu samą przynależność do partii komunistycznej lub pełnienie funkcji w określonych jej strukturach, to niewątpliwie wprost przewidziałby to w zapisach ustawy. Stanowisko to jest obecnie ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczącym stosowania ustawy o zakazie propagowania komunizmu (por. np. wyroki NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3079/18, z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 1825/18, z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2871/18).

Zdaniem skarżącej Gminy w przedmiotowej sprawie nie wykazano, że działalność podejmowana przez A. W. w strukturach organizacji komunistycznych, uczyniła z niego osobę symbolizującą ten totalitarny ustrój. Co więcej, z notki biograficznej sporządzonej w dniu [...].01.2017r. (znak [...]) przez IPN, na prośbę Burmistrza [...] wynika jednoznacznie, iż co prawda A. W. był członkiem partii komunistycznej i pełnił funkcję w strukturach [...], jednakże w 1949 "A. W. zarzucono niewłaściwe wykonywanie obowiązków, brak zaangażowania politycznego, co miało odbijać się negatywnie na prowadzonej przez niego pracy szkoleniowej. Z analizy akt wynika, że A. W. podczas "akcji oczyszczania szeregów partyjnych [...] ocenił te działania negatywnie, co zostało odebrane jako nieprzychylne ustosunkowanie się do panującego ustroju komunistycznego. Pomimo przynależności do [...], oskarżono go o poglądy prawicowe, kontakty przedwojenne ze Stronnictwem [...], sprzyjanie władzom niemieckim podczas okupacji, wpisanie na listę [...] oraz powojenne kontakty z działaczami PSL i udział w akcjach plakatowych krytykujących ustrój komunistyczny". A. W. usłyszał również zarzut "posiadania nadmiernego majątku, tj. domu willowego w [...] i gospodarstwa 20 ha oraz zarzut fanatyzmu religijnego". Żonie A. W. zarzucono "ukraińskie pochodzenie, które w czasie okupacji miało dawać ich rodzinie wyższy status i zapewniać karty zaopatrzenia niemieckiego". Te zarzuty pozwoliły na "zaklasyfikowanie A. W. do jednostki obcej klasowo i ideologicznie". Zdaniem skarżącej Gminy z powyższego wynika, że A. W. nie był postacią jednoznaczną i z całą pewnością nie może uchodzić za symbol komunizmu. Obowiązkiem Wojewody było zatem ustalenie, czy rzeczywiście zakwestionowana nazwa spełnia znamiona propagowania bądź symbolizowania komunizmu, w szczególności poprzez poddanie ocenie opinii IPN w kontekście historycznych uwarunkowań dotyczących miasta [...] oraz znaczących, dokonań A. W. dla miasta [...] i całego regionu. Tym samym Wojewoda opierając się na wadliwie sporządzonej opinii IPN z [...] czerwca 2019 r., przedwcześnie stwierdził, że nazwa nadana rondu nazwa "A. W." spełnia przesłanki z art. 1 ust. 1 ustawy.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Organ nie zgodził się z zarzutem, że dopuścił się naruszenia art. 6 ust. 1 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. W terminie wskazanym w art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu to wyłącznie na Skarżącym spoczywał obowiązek dokonania weryfikacji i zmiany nazw ulic. Ponadto, zgodnie z informacją dostępną na stronie IPN (https://ipn.gov.pl/), w weryfikacji nazw ulic podlegających zmianie na podstawie ustawy, IPN służył pomocą. Warunkiem takiego wsparcia było skierowanie do Instytutu lub do właściwego miejscowo oddziału Instytutu formalnego pisma z pytaniami dotyczącymi konkretnych nazw. Z dołączonej do skargi kserokopii pisma IPN z dnia [...] stycznia 2017 r. wynika, że Skarżący podjął w tym zakresie odpowiednie działania w odniesieniu do ronda o nazwie: "A. W.". W ww. piśmie Dyrektor Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa IPN przedstawił następujące stanowisko: "Uwzględniając zatrudnienie A. W. na kierowniczych stanowiskach w strukturach [...] w latach 1945-1949 oraz mając na uwadze art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia [...] grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowym - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, w którym do organów bezpieczeństwa państwu zaliczono wojewódzkie, powiatowe i równorzędne komendy [...], należy uznać za potwierdzony udział A. W. w umacnianiu systemu represji w Polsce Ludowej. Zatem w świetle ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, za w pełni uzasadnione jest podjęcie przez samorząd działań zmierzających do usunięcia A. W. jako patrona ronda w [...]".

Pomimo otrzymania ww. stanowiska, które wprost wskazywało na konieczność zmiany nazwy ronda "A. W." w [...], nie podjęto dalszych czynności w tym zakresie. Nazwa ronda: "A. W." nie została przez gminę [...] zmieniona w ustawowym terminie, a obowiązek jej zmiany został ustalony przez Wojewodę i potwierdzony w opinii IPN - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Działający przy Wojewodzie Zespół Ekspercki zaproponował nadanie rondu nazwy: "J. P.". Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. Wojewoda poinformował Radę Miejską [...] o konieczności zmiany nazwy ronda oraz o proponowanej nowej nazwie. Równocześnie Wojewoda wyznaczył termin do dnia [...] sierpnia 2019 r. na zmianę nazwy ronda przez radę we własnym zakresie lub zgłoszenie propozycji innej nazwy. Organ nadzoru ustalił także, że sprawa zmiany nazwy ronda A. W. została omówiona na sesji rady w dniu [...] sierpnia 2019 r. w ramach punktu 31 ww. pisma z dnia [...] sierpnia 2019 r., przy czym nie podjęto żadnych uchwał, które odnosiłyby się do jej sprawy. W rezultacie więc Skarżąca Gmina nie wywiązała się z nałożonego nań obowiązku, co skutkowało wydaniem zarządzenia zastępczego.

Wojewoda nie zgodził się również z treścią pozostałych zarzutów skargi. W szczególności przedłożona przez IPN opinia dawała Wojewodzie wystarczającą podstawę faktyczną i prawną do przyjęcia, że nazwa ronda "A. W." wypełniała normę art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu oraz do wydania zarządzenia zastępczego w oparciu o art. 6 ust.2.

Zdaniem Wojewody skarżąca Gmina krytykując opinię IPN oraz zarządzenie zastępcze powołuje się na notkę biograficzną załączoną do cytowanego przez niego pisma IPN z dnia [...] stycznia 2017 r., jednakże odczytuje ją w oderwaniu od przedstawionego w samym piśmie stanowiska, zgodnie z którym, z uwagi na zatrudnienie A. Wizy na kierowniczych stanowiskach w [...] w latach 1945-1949 i tym samym uczestnictwo w aparacie bezpieczeństwa PRL, w pełni uzasadnione jest podjęcie przez samorząd działań zmierzających do usunięcia A. W. jako patrona ronda w [...].

Odnosząc się do zarzutów dotyczących nieprawidłowego postępowania przez organ nadzoru Wojewoda podniósł, że samo zarządzenie nie jest instytucją ujętą w ustawie z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") oraz regulowaną przez przepisy tej ustawy. Odesłanie do stosowania k.p.a. przy aktach nadzoru znajduje się w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, jednak przepis ten reguluje wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych, których nie można utożsamiać z zarządzeniami zastępczymi. Skoro wydając zarządzenie zastępcze wojewoda nie stosuje przepisów k.p.a., to nie znajdą w sprawie zastosowania odpowiednie regulacje tej ustawy dotyczące przeprowadzenia postępowania dowodowego i ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Zdaniem organu nadzoru przedłożona opinia IPN dawała wystarczającą podstawę faktyczną i prawną do przyjęcia, że nazwa ronda: "A. W." wypełnia normę art. 1 ustawy dekomunizacyjnej oraz do wydania zarządzenia zastępczego w oparciu o art. 6 ust. 2 tej ustawy. Opinia IPN nie ma charakteru zwykłego zajęcia stanowiska w sprawie, lecz jest to akt potwierdzający niezgodność wprowadzonej uchwałą nazwy z art. 1 ustawy. Ponadto opinia potwierdzająca niezgodność danej nazwy z art. 1 ustawy jest w istocie zbieżna ze stanowiskiem organu nadzoru, który występuje o zaopiniowanie tylko wówczas, gdy sam dopatruje się przesłanek określonych w art. 1 ustawy.

Również samodzielne ustalenia dokonane przez organ nadzoru potwierdzają, iż dotychczasowa nazwa ronda A. W. odnosi się do osoby symbolizującej komunizm. Wojewoda w celu wykonania ustawy o zakazie propagowania komunizmu podjął w tym zakresie wystarczające działania niezbędne i do zbadania całości sprawy, traktując każdy przypadek indywidualnie. W szczególności zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. powołał Zespół Ekspercki, który pozyskał listę nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, dokonał weryfikacji prawidłowości ich nazw oraz współpracował z IPN - Komisją Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w zakresie konsultacji nazw uznanych przez zespół jako propagujące komunizm lub inny ustrój totalitarny, jak również opracował listę propozycji nowych nazw zgodnych z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu (§ 2 ust. 6 załącznika do zarządzenia). Wojewoda podjął więc konieczne działania w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym dopełnił ustawowego obowiązku w zakresie uzyskania opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy ronda: "A. W." z art. 1 ustawy. Przedmiotowa opinia jako wiarygodny i mocny dowód stanowiła podstawę dokonanych przez Wojewodę ustaleń faktycznych. Dowód ten, jak również wynikające z niego ustalenia, zostały przywołane w uzasadnieniu do zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Organ nadzoru prowadząc własne postępowanie oraz nie dopatrując się nieprawidłowości w zakresie sporządzonej opinii, ustalenia IPN uznał za swoje i dał temu wyraz w zarządzeniu zastępczym; odniósł się tym samym do jej merytorycznej zawartości, a opinia ta nie zastąpiła - co sugeruje Skarżący - zarządzenia zastępczego.

Odnosząc się do zarzutu braku odniesienia się do kwestii rozpoznawalności osoby A. W. w przeszłości i aktualnie w [...], organ nadzoru zwrócił uwagę, że publiczna ocena działalności A. W. nie jest jednoznacznie pozytywna i oderwana od jego udziału w aparacie bezpieczeństwa PRL, co zdaje się sugerować Skarżący. Organ wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 2019 r. do organu nadzoru wpłynęło pismo [...] Stowarzyszenia [...] w [...] - Oddział w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., z którego wynika m.in.: "A. W. w latach 1945 - 1948 pełnił funkcję komendanta Komendy Powiatowej [...] w [...], a w latach 1948 - 1949 był naczelnikiem w Komendzie Wojewódzkiej [...] w [...]. Tym samym podlega pod Ustawę (...) o zakazie propagowania komunizmu (...)- ustawy mającej swoje odniesienie do art. 13 Konstytucji RP. Jak w każdej sprawie, opinia publiczna jest podzielona. Nie negując sympatii części mieszkańców [...] do p. A. W. za późniejsze jego dokonania, np. w dziele budownictwa mieszkaniowego, organ nadzoru podniósł, że uczczenie jego imieniem ronda wymaga spojrzenia szerszego. Zatem sprawę nazewnictwa należy przeanalizować pod względem merytorycznym (...). A. W. nie był szeregowym funkcjonariuszem [...], ale w najgroźniejszych czasach stalinowskich jako komendant powiatowy [...] i naczelnik wydziału Komendy Wojewódzkiej MO aktywnie działał na rzecz umacniania narzuconego Polsce siłą systemu komunistycznego. Były to czasy szerokiego społecznego oporu przeciwko narzuconej dominacji [...], czasy tysięcy więźniów politycznych, masowego ograniczania swobód demokratycznych, wprowadzania cenzury politycznej, sfałszowanego referendum w 1946 r., skrytobójczych morderstw przeciwników politycznych itd. Tortury, jako forma przesłuchań, były szeroko stosowane, a po zbrodniach sądowych, w wyniku których wykonywane były wyroki śmierci, ofiary były grzebane w mogiłach bezimiennych, aby wymazać ich z narodowej pamięci. Członkowie rodzin, sądownie zrehabilitowanych bohaterów, przez dziesięciolecia byli obywatelami II kategorii. Niestety, ówczesny aparat przemocy umacniał taki system polityczny. (...) Na ironie zakrawa fakt, że rondo A. W. jest w bezpośredniej bliskości budynku, gdzie w latach 40-tych ubiegłego wieku A. W. był komendantem powiatowym [...] wraz z podległym mu złowrogim UB. Dzisiaj natomiast dochodzi jeszcze stojący w pobliżu Pomnik Niepodległości poświęcony pamięci tych, którzy oddali swoje życie za wolną, niepodległą i demokratyczną [...]. (...) W naszym przekonaniu rozsądną propozycją było zgłoszenie (...) propozycji nadania temu rondu nazwy rondo J. P., z uwagi na bliską lokalizację Pomnika Niepodległości odsłoniętego w 100 rocznicę jej odzyskania''.

Wojewoda nie podzielił stanowiska skarżącej Gminy, że niezbędnym wymogiem uznania jakiejś osoby za symbol komunizmu jest identyfikowanie danej osoby przez mieszkańców jako symbolu komunizmu. Wprawdzie takie postrzeganie dat, wydarzeń czy osób jest istotne, ale nie może być ono postrzegane jako przesądzające. Podobne stanowisko wyrażono w wyroku NSA z 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3424/18.

Kończąc Wojewoda podniósł, że mając na względzie treść art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu w wątpliwość należy poddać legitymację skargową Gminy [...] wobec niewykazania, że brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, wynikał z przyczyn niezależnych od Gminy [...]

Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2020 r. Burmistrz Gminy [...] – K. J., podtrzymał skargę i jej argumentację, akcentując kompetencje gminy do decydowania o tym, czyim imieniem sporne rondo będzie nazwane.

Pełnomocnik Wojewody podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę oraz w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym. W szczególności wskazał, że postać A. W. nie jest jednoznaczna, przy czym należy mieć na uwadze, że przez lata pracował w organach [...]. Na poparcie zasadności wydania zarządzenia zastępczego pełnomocnik złożył korespondencję wraz z załącznikami, która wpłynęła do Wojewody od Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Osób Internowanych i Represjonowanych w Stanie Wojennym Oddział w [...], Komitetu Miejskiego Prawa i Sprawiedliwości w [...], Społecznego Komitetu Budowy Pomnika Wdzięczności w [...], Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Osób Internowanych i Represjonowanych w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego – art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem sporu pomiędzy Wojewodą, który wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze - a Gminą [...], jest odmienna ocena tego, czy nadanie nazwy A. W. rondu przy zbiegu ulic: [...], [...] [...] w [...], dokonane uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...], odpowiada celowi ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1103) – zwanej dalej "ustawą o zakazie propagowania komunizmu", "ustawa dekomunizacyjna".

Zważywszy, że z dniem [...] stycznia 2018 r. wszedł w życie art. 6c powołanej ustawy dekomunizacyjnej, dodany na mocy ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego systemu totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495), obowiązkiem Sądu w pierwszej kolejności było rozważenie, czy Gminie [...] przysługiwało prawo wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze, które Wojewoda wydał w sytuacji, gdy Rada Miejska [...] nie dokonała zmiany nazwy przedmiotowego ronda z przyczyn od niej niezależnych. Na powyższe zwrócił uwagę Wojewoda w odpowiedzi na skargę, kwestionując tym samym dopuszczalność wniesionej skargi.

Odnosząc się do tej kwestii wskazać należy, że przepis art. 6c wyżej powołanej ustawy dekomunizacyjnej stanowi, że: "Skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku". Niewątpliwie sformułowanie: "przyczyny niezależne od jednostki samorządu terytorialnego" jest nieprecyzyjne i w procesie stosowania rodzi liczne wątpliwości interpretacyjne. Zasadniczo analiza normatywna treści tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca w istocie zamknął jednostce samorządu terytorialnego możliwość sądowej ochrony w odniesieniu do sporu z organem nadzoru dotyczącego nazwy ulicy. Należy jednakże mieć na uwadze, że prawo zaskarżenia przez Gminę spornego zarządzenia zastępczego wynika przede wszystkim z postanowień art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 506) - zwanej dalej "u.s.g.", w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, stanowiących, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Odczytanie znaczenia tej normy z pominięciem przepisów tych ustaw de facto skutkowałoby wykluczeniem ochrony sądowej w każdym przypadku uznania przez organ samorządu terytorialnego, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisów ustawy i dokonania - w wyznaczonym ustawą, 12 miesięcznym terminie - zmiany nazwy ulicy. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela zatem stanowisko wyżej przytoczone, a wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1177/19 (dostępnym na stronach internetowych NSA w CBOSA), zgodnie z którym "w procesie wykładni normy art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, w kontekście prawa do sądu, wiodące znaczenie ma ujęcie derywacyjne zakładające, że wykładnia jest dokonywana nawet wówczas, gdy tekst prawny nie budzi wątpliwości semantycznych. Zasadne i pożądane jest przede wszystkim ustalenie treści normy art. 6c w ujęciu systemowym, z uwzględnieniem wartości, zasad i norm konstytucyjnych oraz wiążących Polskę regulacji międzynarodowych. Jest to konieczne, gdyż literalna wykładnia regulacji art. 6c ustawy nowelizującej jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą ochrony sądowej samodzielności jednostek samorządu (art. 165 ust. 2) przez wyłączenie spod kontroli sądowej działania organu nadzoru opartego na jego uznaniu w zakresie oceny, co stanowi symbol komunizmu. Tekstualna wykładnia normy art. 6c powinna być zatem pominięta w kontekście bezpośredniego zastosowania art. 165 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g. Skoro zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji to samorząd terytorialny wykonuje istotną część zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, to każdorazowe wkroczenie w wykonywanie takiego zadania przez inny podmiot musi pociągać za sobą prawo samorządu do sądowej ochrony przed taką ingerencją". W związku z tym skarga w tej sprawie jest dopuszczalna. Ponadto trzeba też uwzględnić, że w myśl art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607 ze zm.), społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym. Przywołana Karta, będąca umową międzynarodową ratyfikowaną przez Polskę i ogłoszoną w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego (art. 91 ust. 1 Konstytucji). Zaznaczyć należy, że w przypadku, gdy norm ustawy nie da się pogodzić z umową międzynarodową, umowa ma pierwszeństwo w stosowaniu przed ustawą (art. 91 ust. 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji). Badając zatem kwestię dopuszczalności skargi gminy na zarządzenie zastępcze, Sąd obowiązany był także uwzględnić brzmienie art. 11 Karty. Analiza regulacji przyjętej w art. 6c ustawy w zw. z art. 4 ustawy nowelizującej daje podstawę do stwierdzenia, że nie realizuje ona dyspozycji przepisu art. 11 Karty, co stanowi przesłankę do bezpośredniego zastosowania tego przepisu umowy międzynarodowej".

Zgodnie z art. 6a w związku z art. 3 ust. 4 ustawy o zakazie propagowania komunizmu do zarządzenia zastępczego stosuje się odpowiednio przepisy art. 98, art. 100 i art. 102a u.s.g., które przewidują możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od ich doręczenia. Zaskarżone zarządzenie zastępcze doręczono skarżącej Gminie 123 września 2019 r., natomiast skarga została wniesiona [...] października 2019 r., a zatem w terminie.

Z powyższych względów, skargę Gminy [...] uznać należało za dopuszczalną i wniesioną w terminie określonym w art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego stanowił art. 6 ust. 2 ww. ustawy z 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu, zgodnie z którym w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Poza sporem pozostaje okoliczność, że ustawa ta weszła w życie 02 września 2016 r. i organ jednostki terytorialnej, w tym przypadku Rada Miejska [...], zobowiązany był do zmiany sprzecznej z ustawą nazwy do dnia 2 września 2017 r. W przypadku niewykonania przez gminę obowiązku Wojewoda może w terminie 3 miesięcy od dnia upływu tego terminu wydać zarządzenie zastępcze, nadające nazwę zgodną z ust. 1 ustawy (art. 6 ust. 2). Dodać w tym miejscu należy, że art. 2 ustawy zmieniającej wprowadził nowe terminy dla powyższych czynności, bowiem w myśl tego przepisu obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, związku jednostek samorządu terytorialnego albo związku metropolitalnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Przepisy art. 1 ust. 2 i 3 oraz art. 6 ust. 2-4 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się odpowiednio. Ustawa zmieniająca weszła w życie 21 października 2017 r., zatem termin dla jednostki samorządu terytorialnego do zmiany sprzecznej z ustawą nazwy ustalony został od [...] października 2017 r. do [...] października 2018 r., natomiast dla organu nadzoru do [...] stycznia 2019 r. Ponieważ wydanie zarządzenia wymaga wydania opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciw Narodowi Polskiemu (art.6 ust.3), oczekiwanie na opinię wstrzymuje bieg terminu do wydania zarządzenia zastępczego (art. 6 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu).

W kontrolowanej sprawie opinia IPN została wydana w dniu [...] czerwca 2019 r. na wniosek Wojewody z dnia [...] września 2017 r. Opinia wpłynęła do organu nadzoru w dniu [...] lipca 2019 r., co oznacza, że pomimo przekroczenia terminu określonego w art. 6 ust. 2 ustawy, z uwagi na jego wstrzymanie wskutek oczekiwania na opinię IPN, termin ten został przez Wojewodę dochowany.

Strona skarżąca w pierwszej kolejności zarzuciła, że wydając zarządzenie zastępcze Wojewoda naruszył jej uprawnienia wynikające z ustawy o samorządzie terytorialnym. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy: podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260), a także wznoszenia pomników. Natomiast z art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu wynika, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Stosownie do art. 1 ust. 2 cyt. ustawy, za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach [...]

Stosownie do powyższego wskazać należy, że podstawowym założeniem ustawy było skuteczne wyeliminowanie z przestrzeni publicznej nazw propagujących symbole ustrojów totalitarnych.

Regulacje ustawy dekomunizacyjnej mają niewątpliwie charakter wyjątkowy, ograniczający ustawowe, wyłączne uprawnienie samorządu gminnego do nadawania i zmian nazw ulic. Podkreślić zatem należy, że jest to uprawnienie szczególnie ważne, należące do zadań gminy związanych z zarządzaniem szeroko rozumianą przestrzenią w obrębie terytorium gminy. Nazewnictwo ulic i placów wiąże się bowiem bezpośrednio z tożsamością wspólnoty gminnej, która ma prawo poprzez swe demokratycznie wybrane organy swobodnie dokonywać wyboru ich nazw i patronów zgodnie z oczekiwaniami członków tej wspólnoty. Granice tej swobody wyznacza jednak prawo, a działanie w celu propagowania ustrojów totalitarnych wykracza poza te granice. Z mocy prawa Wojewoda jest zatem upoważniony do nadawania nazw ulic w trybie zastępczym, po spełnieniu dodatkowych kryteriów ustawowych. W tym znaczeniu nie można dopatrywać się naruszenia prawa przez Wojewodę.

Strona skarżąca zakwestionowała spełnienie przesłanek warunkujących zmianę nazwy ronda w trybie zastępczym twierdząc, że zgodnie z ustawą o zakazie propagowania komunizmu wykonała ciążący na niej obowiązek zweryfikowania nazwy ronda A. W. i wobec wyniku tej weryfikacji - przyjęła, że nie było podstaw do dokonania takiej zmiany. Skarżąca wywodzi, że postać A. W. w żaden sposób nie kojarzy się ani mieszkańcom [...], społeczności lokalnej, ani w szerszym odbiorze społecznym i publicznym z osobą propagującą komunizm lub jakikolwiek inny ustrój totalitarny. Przeciwnie, osoba ta jest kojarzona z pozytywnymi działaniami na rzecz mieszkańców [...] i rozwoju tego miasta. Zdaniem strony skarżącej tym samym brak było podstaw do wydania przez organ nadzoru zarządzenia zastępczego. Stanowiska tego Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę nie podziela.

W opinii Sądu Rada Miejska [...] aczkolwiek przeprowadziła ocenę zasadności zmiany tej nazwy wobec wejścia w życie ustawy o zakazie propagowania komunizmu, to wynik tej oceny stoi w sprzeczności z celem i założeniami tej ustawy.

Należy bowiem przyznać rację organowi nadzoru, iż nadanie obiektu drogowego, jakim jest rondo, nazwy A. W., wypełnia przesłanki określone przepisem art. 1 ust. 1 przedmiotowej ustawy. Zgodnie z wymienionym przepisem wymienione w nim nazwy nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. W myśl art. 1 ust. 2 ustawy za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach [...]. Przepis art. 1 ustawy nakazuje zatem eliminowanie takich nazw, które upamiętniają osoby, organizacje, wydarzenia i daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny, lub w inny sposób propagujące ten ustrój. Tym samym spełnienie hipotezy normy prawnej zawartej w art. 1 ma miejsce wówczas, gdy dana osoba była symbolem komunizmu lub ustroju totalitarnego albo propagatorem takiego ustroju. Odwołując się do ratio legis ustawy dekomunizacyjnej należy przyjąć, że dana nazwa symbolizuje komunizm, jeżeli jej oznaczenie jest w jakikolwiek sposób kojarzone z tą ideologią, czy ustrojem, przy czym jest na tyle wyodrębnione, że samodzielne jej używanie pozwala na identyfikację z ideologią, czy ustrojem totalitarnym. W rezultacie o propagowaniu komunizmu lub innego ustroju totalitarnego w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy powinno się mówić wyłącznie wówczas, gdy w odniesieniu do konkretnego "symbolu" można wymownie stwierdzić, że stanowi "stygmat" danej ideologii, systemu politycznego, czy ustroju. O przypadkach naruszenia art. 1 ustawy można zatem mówić wyłącznie wtedy, gdy konkretni patroni kojarzą się z komunizmem albo z innym ustrojem totalitarnym – są jego symbolami, bądź ideologię komunizmu propagują (por. wyroki NSA: z 14 lutego 2018 r., II OSK 254/18; z 6 czerwca 2018 r., II OSK 786/18; z 13 listopada 2018 r., II OSK 1826/18; z 13 listopada 2018 r., II OSK 2871/18; z 13 listopada 2018 r., II OSK 1821/18; z 20 marca 2019 r., II OSK 3166/18 i II OSK 3455/18).

Zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z jej art. 1. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 389/19, że Instytut Pamięci Narodowej w swojej opinii powinien zająć stanowisko, co do podstawowej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego, a więc tego, czy dana nazwa upamiętnia osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny albo propaguje komunizm przez to, że odwołuje się np. do osoby symbolizującej represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Z zastosowanego przez ustawodawcę ukształtowania opinii, w szczególności z tego, że powinna się ona odnosić do podstawowej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego oraz z tego, że ustawodawca powierzył jej wydanie podmiotowi wyspecjalizowanemu, m.in. w zakresie prowadzenia badań naukowych nad porozbiorową i najnowszą historią Polski (art. 53 pkt 2 ustawy o IPN) wynika, że pełni ona nie tyle funkcję dowodu z opinii biegłego, co stanowiska wyspecjalizowanego podmiotu w przedmiocie rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ nadzoru. Przy czym, ponieważ nie wiąże ona organu nadzoru co do rozstrzygnięcia, organ ten zobowiązany jest przy podejmowaniu rozstrzygnięcia odnieść się do tej opinii przez wyjaśnienie, czy podziela jej wnioski. Innymi słowy, organ nadzoru jest zobowiązany opinię IPN ocenić pod kątem tego, czy przekonująco wykazano w niej, że poddawana analizie nazwa jest zgodna z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Tym samym opinia IPN wskazująca, że dana nazwa upamiętnia osobę, organizację, wydarzenie, datę symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny bądź je propagujące, musi przede wszystkim zawierać analizę faktów lub wydarzeń, z których wynika owo symbolizowanie lub propagowanie.

W realiach niniejszej sprawy Instytut Pamięci Narodowej w swojej opinii z dnia [...] czerwca 2019 r. (znak: [...]) podał, że w jego ocenie nazwa ronda "A. W." w miejscowości [...] jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy. Do pisma tego dołączona została nota historyczna, z której wynika, że A. W. był funkcjonariuszem [...], komendantem powiatowym [...] w [...], przewodniczącym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], członkiem komunistycznej Polskiej Partii Robotniczej, następnie - od 1948 r. - Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. [...] stycznia 1945 r. zgłosił się do [...]. W lipcu 1945 r. objął stanowisko komendanta powiatowego [...] w sąsiedniej [...]. Pełniąc tę funkcję w 1946 r. wstąpił do Komunistycznej Polskiej Partii Robotniczej. Awansował w strukturach milicji. W 1948 r. przeniesiono go do Komendy Wojewódzkiej [...] w [...]. W okresie od czerwca 1948 r. do sierpnia 1949 r. był naczelnikiem Wydziału Wyszkolenia w [...] w [...]. Równolegle był działaczem komunistycznej Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. Po zwolnieniu z pracy w milicji objął stanowisko kierownika Bazy Transportu w przedsiębiorstwie [...] w [...]. Zwieńczeniem jego kariery była funkcja przewodniczącego Wojewódzkiej Rady [...] w [...]. Na stanowisku tym był od roku 1980 i pełnił je również po wprowadzeniu stanu wojennego, aż do śmieci w 1983 r.

W przekazanych Sądowi wraz ze skargą aktach organu nadzoru znajduje się pismo Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Internowanych i Represjonowanych w [...] Oddział w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., w którym Stowarzyszenie poparło wnioski Społecznego Komitetu Budowy Pomnika Niepodległości w [...] w sprawie zmiany nazwy ronda A. W.. Motywację, która została zawarta w tym piśmie, organ nadzoru co prawda przytoczył dopiero w odpowiedzi na skargę, lecz niewątpliwie musiał ją uwzględnić na etapie wydania zarządzenia zastępczego.

Analiza tych faktów, w powiązaniu z analizą powszechnie dostępnych opracowań dotyczących okresu powojennego, aż do zmian ustrojowych w 1989 roku, pozwala jednoznacznie ocenić ten okres życia i działalności A. W., który przemawia za uznaniem, że jest on postacią symbolizującą i propagującą komunizm, jak również symbolizującą represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Zasadniczym polem jego aktywności w przestrzeni publicznej była bowiem działalność polityczna i aktywny udział najpierw w tworzeniu represyjnego, autorytarnego i niesuwerennego systemu władzy w Polsce w latach 1946-1949, gdy służąc w [...] był Komendantem Powiatowym [...] w [...], a od 1948 roku kierownikiem Wydziału Szkolenia w Komendzie Wojewódzkiej [...] w [...]. Zważywszy, iż w tym właśnie okresie nowa władza dopiero umacniała się i w 1947 roku odbyło się referendum, na wyniku którego władzom szczególnie zależało, co z kolei wiązało się z działaniami represyjnymi wobec osób sprzeciwiających się nowej władzy, okres służby w [...] na tak eksponowanych stanowiskach, jakie A. W. zajmował, należy jednoznacznie ocenić jako aktywne przyczynianie się do wprowadzania i propagowania komunizmu. Po zwolnieniu z tej formacji A. W. brał z kolei udział w sprawowaniu władzy, w tym w okresie po wprowadzeniu stanu wojennego, gdy od 1980 roku pełnił funkcję przewodniczącego Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. W opinii Sądu także ta obiektywna okoliczność świadczy o tym, że A. W. utożsamiał się z represyjnym, autorytarnym i niesuwerennym systemem władzy w Polsce w latach [...], który aktywnie reprezentował, propagował i przyczyniał się do jego utrwalenia. Zauważyć przy tym trzeba, że na gruncie ustawy o IPN A. W. rozumiany jest jako funkcjonariusz państwa komunistycznego. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 ustawy o IPN funkcjonariuszem państwa komunistycznego, w rozumieniu tej ustawy, jest funkcjonariusz publiczny, a także osoba, która podlegała ochronie równej ochronie funkcjonariusza publicznego, w szczególności funkcjonariusz państwowy oraz osoba pełniąca funkcję kierowniczą w organie statutowym partii komunistycznych.

W świetle poczynionych uwag, w tym konkretnym przypadku, za prawidłowe uznać należy stanowisko zajęte przez organ nadzoru w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym, że dotychczasowa nazwa ronda A. W. w [...] upamiętnia osobę ściśle związaną z ustrojem komunistycznym, a zatem symbolizującą komunizm. Wydanie zaskarżonego zarządzenia zastępczego poprzedzone zostało uzyskaniem opinii sporządzonej przez Instytut Pamięci Narodowej. Zdaniem sądu, zawarte w tej opinii informacje oraz informacje, które wpłynęły do organu nadzoru od wskazanych już wcześniej Stowarzyszeń stanowiły wystarczającą podstawę do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Co przy tym istotne, skarżąca Gmina na żadnym etapie nie przedstawiła dowodów pozwalających na wyciągnięcie odmiennych wniosków, a twierdzenia zawarte w skardze, że A. W. został usunięty z [...] z uwagi na krytyczne stanowisko wobec wprowadzanych zmian personalnych w tych organach ścigania oraz, że działał na rzecz miasta [...] i lokalnej społeczności, przedstawionej powyżej oceny nie mogą zmienić. Z kolei argumentacja przytaczana na sesji Rady Miejskiej [...], na której podjęto uchwałę o nadaniu spornej nazwy jednemu z rond, których uchwała ta dotyczy ([...] marca 2011 r.) nie pozwala uznać, że radni analizowali życiorys A. W. z uwzględnieniem realiów w jakich funkcjonował jako Komendant Powiatowy [...] w [...] oraz w wydziale Komendy Wojewódzkiej [...] w [...] odpowiedzialnym za szkolenia, a zatem i za indoktrynację. Takiej pogłębionej analizy postaci A. W. zabrakło również podczas obrad sesji Rady w dniu [...] sierpnia 2016 r. (Protokoły dostępne na stronach internetowych BIP Miasta i Gminy [...]). Należy również mieć na uwadze, że uchwała o nadaniu rondu nazwy A. W. podjęta została w 2011 roku, czyli po upływie ponad 60 lat od zwolnienia ww. z [...] oraz od upływu okresu, w którym władza ludowa umacniała się. Z tej perspektywy w pamięci mieszkańców [...] mogą pozostać wyłącznie te fakty związane z jego osobą, które miały związek z rozwojem i rozbudową miasta. Tymczasem wyłącznie obiektywna, oparta o materiały źródłowe, analiza działalności A. W. w określonych i opisanych realiach historycznych świadczyłaby o tym, że na etapie nadania jego imieniem i nazwiskiem obiektu użyteczności publicznej właściwie rozważono wszystkie istotne dla tej kwestii okoliczności. Jak wyżej wspomniano, takiej analizy ze strony władz Gminy [...] w tym przypadku nie sposób dopatrzyć się.

Argumentacja strony skarżącej, że postać A. W. w żaden sposób nie kojarzy się mieszkańcom [...], jak i w szerszym odbiorze społecznym i publicznym, z osobą symbolizującą komunizm i propagującą ten ustrój lub jakikolwiek inny ustrój totalitarny, nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Dla realizacji celów ustawy o zakazie propagowania komunizmu i stwierdzenia, że nazwa upamiętnia osobę, organizację, wydarzenie, datę symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny, lub w inny sposób propagujące ten ustrój bądź nie, odbiór społeczny nie jest przesądzający. Wystarczające bowiem jest, gdy pewne fakty z życia danej osoby wskazują na tyle silne konotacje z systemem totalitarnym, że stanowi ona jego symbol lub go propaguje. Zauważyć przy tym należy, że ewentualne zasługi A. W. dla społeczności lokalnej mają bezpośredni związek z jego udziałem w aparacie władzy w ramach systemu panującego w Polsce w latach [...] i pełnionymi w nim funkcjami.

Reasumując, w opinii Sądu zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane zgodnie z przepisami prawa, bowiem Wojewoda wykazał, że A. W. jest symbolem komunizmu. Wojewoda uwzględnił te fakty z życia i działalności A. W., które przemawiały za uznaniem go za symbol komunizmu i stanowiły wystarczającą podstawę do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Organ nadzoru dokonał przy tym prawidłowej analizy pojęcia "symbolu", prawidłowo następnie stwierdzając sprzeczność nazwy ronda A. W. z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

W tym miejscu wskazać należy, iż samo zarządzenie nie jest instytucją ujętą w k.p.a. oraz regulowaną przez przepisy tej ustawy. Odesłanie do stosowania k.p.a. przy aktach nadzoru znajduje się w art. 91 ust. 5 u.s.g., jednak przepis ten reguluje wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych, których nie można utożsamiać z zarządzeniami zastępczymi. Stanowiący podstawę wydania zaskarżonego aktu art. 6 ust. 2 a także art. 6 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy nie przewidują w sprawach dotyczących wydania zarządzenia zastępczego stosowania k.p.a., jak też nie odsyłają do art. 91 ust. 5 u.s.g. Wydawanie zarządzeń zastępczych stanowi zatem odrębną kompetencję nadzorczą wojewody, do której nie ma zastosowania art. 91 ust. 5 u.s.g. (por. wyroki NSA z dnia 14 lipca 2010r, sygn. II OSK 2055/10,z dnia 14 czerwca 2010r. sygn. II OSK 30/10, z dnia 9 maja 2017r. sygn. II OSK 784/17, dostępne w CBOSA). Skoro wydając zarządzenie zastępcze wojewoda nie stosuje przepisów k.p.a., to nie znajdą w sprawie zastosowania odpowiednie regulacje tej ustawy dotyczące przeprowadzania postępowania dowodowego i ustalania stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Tym niemniej, oceniając w tym zakresie działanie organu nadzoru w prowadzonym postępowaniu, nie sposób zarzucić Wojewodzie naruszenie zasad wynikających z przywołanych przepisów k.p.a. Akta sprawy oraz uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia pozwalają stwierdzić, że organ nadzoru dokonał samodzielnej oceny opinii IPN i w wystarczający sposób sprostał wymogowi samodzielnego wykazania w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego, że zaistniały przewidziane w ustawie przesłanki jego wydania. Wojewoda wskazał w dostateczny sposób fakty i okoliczności, które przemawiają za tym, że jako symbol komunizmu A. W. nie może być patronem obiektu użyteczności publicznej jakim jest obiekt drogowy – rondo. Jednocześnie Wojewoda, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy, nadał nową nazwę temu obiektowi, do czego w okolicznościach niniejszej sprawy był uprawniony. Wojewoda wyczerpująco uzasadnił powody nadania wymienionemu rondu nazwy "[...]

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.