Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1166/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 14 lipca 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 23 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 439/19 oddalającego sprzeciw [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 439/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Opolu oddalił sprzeciw [...] Sp. z o.o. z/s w [...] (dalej: Spółka, inwestor lub Kopalnia) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (SKO lub Kolegium) z dnia [...] września 2019 r., nr [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Spółka wnioskiem z 6 czerwca 2014 r. zwróciła się do Burmistrza [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Poszerzenie odkrywkowej eksploatacji złoża granitu i gnejsu »[...]«". Do podania dołączono kartę informacyjną przedsięwzięcia, z której wynikało, że obejmuje ono działki nr [...], nr [...] i nr [...], obręb [...] położone w gminie [...], o łącznej powierzchni 6,88 ha, oraz działki nr [...] nr [...] i nr [...], usytuowane w gminie [...], o łącznej powierzchni 5,08 ha, a także poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej i wypisy z rejestru gruntów. Organ I instancji po zasięgnięciu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (RDOŚ), postanowieniem z [...] lipca 2014 r. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, o czym poinformował społeczeństwo. Do organu gminy inwestor złożył raport o oddziaływaniu przedmiotowej inwestycji na środowisko, przedstawiający różne warianty realizacji. RDOŚ postanowieniem z [...] marca 2015 r. uzgodnił realizację przedsięwzięcia w wariancie I. W. M. będący stroną postępowania przedstawił wyniki badań drgań sejsmicznych sporządzonych na jego zlecenie. W odpowiedzi inwestor przedłożył oświadczenie rzeczoznawcy ds. ruchu zakładu górniczego w zakresie grupy XII z "[...]" Instytutu Górnictwa Odkrywkowego we [...] podtrzymujące w całości wnioski przedstawione w pracy pt. "Badania kontrolne intensywności drgań parasejsmicznych od robót strzałowych w kopalni granitu »[...]« w [...]", sporządzonej w maju 2012 r. Kopalnia podkreśliła, że opracowanie sporządzone na zlecenie strony nie może zostać uwzględnione z przyczyn formalnych, ponieważ jego autor nie posiada uprawnień nadanych przez Wyższy Urząd Górniczy.

Dalej w wyroku II SA/Op 439/19 wskazano, że decyzją z [...] lipca 2015 r. Burmistrz [...] określił na rzecz skarżącej środowiskowe uwarunkowania dla realizacji planowanego przedsięwzięcia.

Odwołanie od tej decyzji wniósł W. M.

Decyzją z [...] marca 2016 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W wyniku wniesionej skargi WSA w Opolu wyrokiem z 8 listopada 2016 r., II SA/Op 341/16 oddalił skargę W. M. na w/w decyzję SKO, podzielając ustalenia i ocenę materiału dowodowego organów m. in. w zakresie oceny prawidłowości pomiarów drgań sejsmicznych, będących podstawą sformułowań zawartych w raporcie. Sąd ten uznał, że przedstawione przez skarżącego opracowania zawierające pomiary drgań generowanych eksplozjami podczas eksploatacji kamieniołomu, z których wynika, iż mogą one powodować szkody w budynkach mieszkalnych usytuowanych w pobliżu kopalni, nie są dokumentacją strzałową, a ponadto zostały opracowane przez podmioty nieuprawnione do badania drgań sejsmicznych w zakładzie górniczym, co wynika z § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 1 kwietnia 2003 r. w sprawie przechowywania i używania środków strzałowych i sprzętu strzałowego w zakładach górniczych (Dz. U. nr 72, poz. 655, rozp. MGPiPS 2003), a także z przepisów ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2015, poz. 196 z późn. zm., uPgg), które określają wymagania, jakie należy spełnić, by zostać rzeczoznawcą do spraw ruchu zakładu górniczego.

W. M. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 lutego 2019 r., II OSK 584/17, uchylił w/w wyrok WSA w Opolu oraz poprzedzającą go decyzję Kolegium. W wyroku sądu drugiej instancji podkreślono, że implementując postanowienia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. UE.L 2012.26.1 ze zm.) do polskiego systemu prawnego, w ustawie środowiskowej nie wprowadzono żadnych ograniczeń w przeprowadzaniu postępowania dowodowego. Nie ma też przepisów regulujących moc dowodową badań sejsmicznych bądź innych oddziaływań. W związku z tym stosować należy ogólne regulacje ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.). Na uwzględnienie zasługiwał – w ocenie Sądu Naczelnego – zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., albowiem uznano za prawidłowe wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodu z przedstawionych przez skarżącego opinii ekspertów - tj. opracowania Katedry Geofizyki w Wydziale Geologii, Geofizyki i Ochrony Środowiska Akademii Górniczo-Hutniczej w [...] pt. "Pomiar drgań generowanych eksplozjami podczas eksploatacji kamieniołomu w [...]" oraz ekspertyzy [...] Sp. z o.o. w [...] pt. "Wykonanie pomiarów drgań w budynku nr [...] w [...]". Sąd drugiej instancji uznał za błędne stanowisko, że pomiary poziomów drgań sejsmicznych wynikające z dowodów przedłożonych m.in. przez odwołującego się, nie mogą zostać uwzględnione przy ocenie wartości dowodowej pomiarów dokonanych przez uprawnione jednostki. Za niedopuszczalne uznano pominięcie dowodów przedstawionych przez W. M., podzielają jego stanowisko, że prawo mierzenia wpływów oddziaływań sejsmicznych nie musi mieć żadnego związku z uprawnieniami nadawanymi przez Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego. Nieprawidłowe było wprowadzanie formalnych ograniczeń co do postępowania dowodowego poprzez wskazanie wyłącznie na dopuszczalność sporządzenia opinii w tym zakresie przez rzeczoznawców posiadających określone uprawnienia. W konsekwencji wskazano, że konieczne jest w ramach postępowania odwoławczego szczegółowe odniesienie się do przedstawionych przez strony dowodów dotyczących drgań sejsmicznych i dopiero po ich analizie wydanie decyzji.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że po ponownym rozpatrzeniu odwołania W. M., SKO decyzją z [...] września 2019 r. uchyliło decyzję Burmistrza [...] i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczyło materialnoprawne podstawy orzekania, ze szczególnym uwzględnieniem zmian w prawie, które nastąpiły od złożenia wniosku z 6 czerwca 2014 r. przez Kopalnię, bowiem ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2018, poz. 2081 ze zm., Uioś) od dnia wydania decyzji środowiskowej (tj. 22 lipca 2015 r.) zmieniana była wielokrotnie. Organ odwoławczy wymienił, że decyzja organu I instancji i poprzedzające jej wydanie postępowanie zainicjowane wnioskiem Spółki nie uwzględnia obowiązujących na dzień orzekania przez Kolegium szeregu przepisów Uioś. W ocenie Kolegium zmiany prawa we wskazanym zakresie mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i organ odwoławczy nie mógł sanować tych braków w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 K.p.a.), gdyż naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.).

W ocenie Kolegium naruszenia normy art. 75 ust. 4 Uioś, w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie upatrywać należy w zaniechaniu wyrażenia porozumienia przez Burmistrza [...] w formie procesowej, czyli postanowienia, podlegającego obwieszczeniu w trybie art. 49 K.p.a. Przytoczyło przy tym orzecznictwo sądowoadministracyjne, które potwierdza wskazaną argumentację. Dalej podkreślono, że z akt sprawy wynika, że Burmistrz [...] nie zajął merytorycznego stanowiska w ramach porozumienia, o którym mowa w art. 75 ust. 4 Uioś, a ograniczył się do umieszczania, w sposób zwyczajowo przyjęty w Gminie [...] obwieszczeń przesyłanych przez Burmistrza [...], które to zaniechanie jest wadą procesową mającą istotny wpływ na wynik sprawy.

Kolegium wskazało, że ocenę raportu, na podstawie którego organ I instancji podjął rozstrzygnięcie, należy dokonać w kontekście przepisów ustawy według stanu prawnego obowiązującego do 31 grudnia 2016 r. (art. 6 ust. 2 ustawy z 9 października 2015 r. w sprawie zmiany ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz innych ustaw, Dz. U. 2015, poz. 1936, "zm. Uioś"). Kolegium oceniając przedłożony raport, wskazało na brakujące lub niekompletne jego elementy.

Dalej SKO zwróciło uwagę, że wnioski odnośnie do różnicy poziomu emisji hałasu w przypadku obu wariantów nie są poparte żadnym wyliczeniem, ani mapą z izoliniami obrazującymi wielkość emisji hałasu, co skutkuje brakiem możliwości dokonania weryfikacji, a w konsekwencji oceny, który wariant powinien być realizowany. Następnie organ odwoławczy wskazał, że w pkt 4.7 raportu, zatytułowanym "Opis wariantów najkorzystniejszych dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru" nie ma w rzeczywistości żadnego z ww. opisów. Skupiono się w tym miejscu na opisie wariantu II (alternatywnego) i na motywacji, dlaczego nie należy go zastosować, konkludując stwierdzeniem, że najkorzystniejszy dla środowiska będzie wariant I.

Według SKO raport w części dotyczącej art. 66 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 Uioś nie zawiera treści obligatoryjnych. Według raportu skumulowane oddziaływanie hałasu i zanieczyszczeń będą w granicach dopuszczalnych norm; przy ustalaniu ich wielkości uwzględniono "pracujące w zakładzie maszyny oraz i urządzenia i strzelanie jako oddziaływanie skumulowane". W ocenie SKO taka lakoniczna informacja nie spełnia wymogu, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 8 Uioś, bowiem z raportu nie wynika ani na której działce jest usytuowany zakład przeróbczy, ani jaka jest wielkość emisji hałasu i zanieczyszczeń do powietrza wynikająca z prowadzonej tam działalności.

Autorzy raportu, a także organy obu instancji, nie ustosunkowali się merytorycznie do przedstawionych przez W. M. opracowań, stwierdzając, że sporządzone zostały przez osoby nieuprawnione, która to okoliczność była podstawą uchylenia przez NSA wyroku WSA w Opolu oraz poprzedniej decyzji SKO. Po skonfrontowaniu przedstawionych przez stronę wyżej wymienionych materiałów dowodowych Kolegium uznało je za wiarygodne.

Reasumując, SKO stwierdziło, że wykazane powyżej braki i nieprawidłowości raportu uzasadniają ocenę, iż ten podstawowy dokument w sprawie wydania decyzji środowiskowej został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa materialnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego w oparciu o jego treść nie było podstaw do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy zainicjowanej wnioskiem Spółki. Na tle tych wszystkich uwag Kolegium odnośnie do decyzji organu I instancji uznało, że jej wydanie było przedwczesne. Zdaniem Kolegium w związku z powyższym, jak również z uwagi na zmiany stanu prawnego w trakcie postępowania, które powinny być uwzględnione przy ponownym rozpatrzeniu wniosku Spółki, konieczne było zastosowanie trybu kasatoryjnego (art. 138 § 2 K.p.a.).

Sprzeciw od ww. decyzji do WSA w Opolu wniosła Kopalnia [...] sp. z o.o. w [...], zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuzasadnione wydanie decyzji kasatoryjnej w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki do jej wydania oraz naruszenie art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r. poz. 1302 ze zm.; Ppsa) poprzez nieprawidłowe wykonanie wytycznych NSA, zawartych w wyroku II OSK 584/17. Spółka wniosła o uwzględnienie wniesionego sprzeciwu i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie, wskazując, że argumenty podniesione przez Spółkę nie zasługują na aprobatę, bowiem Kolegium ponownie rozpatrując odwołanie nie było związane oceną zawartą w zaskarżonym akcie administracyjnym, jak również oceną w uprzednio wydanym, ale wyeliminowanym z obrotu prawnego orzeczeniem drugoinstancyjnym.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Opolu oddalił sprzeciw.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że Kolegium wypełniając ocenę prawną i wskazania NSA w trybie art. 153 Ppsa zbadało przedstawione opinie i uznało, że mają one wpływ na wynik postępowania, bowiem w wyżej wymienionym zakresie podważają część raportu, w oparciu o który wydano decyzję organu I instancji. Wyjaśnienie tej okoliczności nie może zostać zrealizowane w trybie art. 136 K.p.a., albowiem kwestia oddziaływania przedsięwzięcia na otoczenie w zakresie drgań jest jednym w podstawowych, kluczowych elementów oceny skutków jej działania. Nie można również wykluczyć konieczności przeprowadzenie nowych pomiarów, które zmienią w istotny sposób treść dotychczasowego raportu. Zdaniem tegoż sądu w tych okolicznościach przeprowadzenie postępowania w trybie art. 136 K.p.a. i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiotowej sprawie byłoby naruszeniem art. 15 K.p.a. Decyzja Burmistrza [...] oparta jest bowiem o raport, którego istotne wyliczenia podważają opinie przedłożone przez W. M., a zatem decyzja organu odwoławczego wydana byłaby w oparciu o inny materiał dowodowy niż ten zgromadzony w toku postępowania pierwszoinstancyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Kopalnia, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 151a § 2 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt c) oraz w zw. z art. 64b § 1 Ppsa, a także art. 138 § 2 i art. 136 oraz art. 15 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że zakres postępowania dowodowego, jaki miałby przeprowadzić organ II instancji wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 K.p.a. i nieuwzględnienie wniesionego sprzeciwu, podczas gdy organ II instancji dysponował materiałem dowodowym i uprawnieniami pozwalającymi mu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy administracyjnej co do meritum, a szczegółowe wypowiedzenie się co do ekspertyz dotyczących drgań przez organ czy tez autora raportu bądź doprecyzowanie niektórych opisów zawartych w raporcie mogło mieć miejsce w toku postępowania uzupełniającego, co nie wiązało się z naruszeniem zasady dwuinstancyjności;

- art. 64e Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 15 i 35 K.p.a. poprzez przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że w realiach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez SKO decyzji kasatoryjnej w sytuacji, gdy organ I instancji przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające, skutkujące wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, w związku z czym organ odwoławczy był władny wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy, a wydanie decyzji kasatoryjnej w takich warunkach naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co wpłynie na znaczne przedłużenie postępowania prowadzonego już od 2014 r.;

- art. 64e Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 15 i 35 K.p.a. poprzez przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że w realiach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez SKO decyzji kasacyjnej, w sytuacji gdy organ odwoławczy w żaden sposób nie uzasadnił ani nie poczynił ustaleń, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wnosi o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, w trybie art. 185 § 1 Ppsa,

- ew. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i w trybie art. 188 Ppsa rozpoznanie sprzeciwu poprzez uchylenie decyzji SKO z [...] września 2019 r.,

- zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych,

- rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, wbrew ocenie sądu pierwszej instancji, sama konieczność odniesienia się organów do przedstawionych przez stronę odwołującą się dowodów w postaci ekspertyz, nie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Dalej Spółka podnosi, że wyłącznie ogólnikowe, hasłowe stwierdzenia o lakoniczności czy też braku rzetelności poszczególnych opisów zawartych w raporcie, nie może stanowić podstawy zakwestionowania wartości dowodowej całego przedłożonego raportu. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie konwalidowanie takiego rodzaju uchybień raportu, mogło być też możliwe do przeprowadzenia w toku postępowania uzupełniającego przeprowadzonego przez organ odwoławczy w oparciu o art. 136 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a Ppsa (aktualny tekst jedn. Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.), skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Z tego względu nie mógł zostać uwzględniony wniosek skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

W ocenie Sądu wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji powoduje, że przedmiotem rozważań sądu pierwszej instancji powinno być wyłącznie skontrolowanie kwestii zasadności jej wydania przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia organu II instancji o charakterze kasacyjnym sprawa administracyjna wraca do organu I instancji w celu poczynienia niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, które mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a.

Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 K.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy stwierdzi, że naruszył on przepisy procesowe nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z naruszeniem przepisów procesowych, np. nie dokonując w ogóle ustaleń albo dokonując ustaleń, ale z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części.

B. Nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 151a § 2 Ppsa w zw. z "art. 145 § 1 pkt c" (w rzeczywistości autorowi skargi kasacyjnej chodziło zapewne o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz w zw. z art. 64b § 1 Ppsa, a także art. 138 § 2 i art. 136 oraz art. 15 K.p.a.

W ocenie orzekającego Sądu drugiej instancji, sąd wojewódzki właściwie uznał, że czynności wyjaśniające jakie należy podjąć w przedmiotowej sprawie przekraczają zakres dopuszczony przepisem art. 136 K.p.a. Dokonanie przez organ I instancji oceny przedstawionych przez strony dowodów dotyczących drgań sejsmicznych, które dotychczas nie były przedmiotem jego oceny w toczącym się postępowaniu, a które Kolegium było zobowiązane ocenić i wykonać z uwagi na zalecenia zawarte w wyroku II OSK 584/17, ze swej istoty nie może być przeprowadzone tylko przez organ odwoławczy, bowiem nie ma ono charakteru dowodu uzupełniającego. Dowód tego rodzaju zostanie przeprowadzony po raz pierwszy. Ponadto wskazać należy na istotną zmianę obowiązujących przepisów prawa materialnego (Uioś), która miała miejsce od 6 czerwca 2014 r., tj. chwili złożenia wniosku przez Spółkę, a które mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Szczegółową analizę tych zmian w obowiązujących przepisach, mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie, przywołało w swojej decyzji Kolegium. W zaskarżonej decyzji wykazano i szczegółowo opisano także braki raportu, których nie można sanować w ramach postępowania uzupełniającego, tj.: w części dotyczącej: pkt 4 (opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia), pkt 5 lit. a, b (opis wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, wraz z uzasadnieniem ich wyboru), pkt 8 (opis skumulowanego oddziaływania na środowisko), pkt 12 (wskazanie, czy dla planowanego przedsięwzięcia jest konieczne ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania w rozumieniu przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz określenie granic takiego obszaru), pkt 15 (analiza możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem). Podkreślenia wymaga, że już samo pominięcie zbadania kumulacji planowanego przedsięwzięcia z przedsięwzięciem już zrealizowanym na działkach sąsiednich, stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II OSK 3276/19, LEX nr 2735678).

Z tych powodów uznać należało, że sąd pierwszej instancji słusznie podzielił stanowisko Kolegium, że przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej istniały zatem przeszkody, aby organ odwoławczy sam przeprowadził postępowanie uwzględniając stwierdzone naruszenia przepisów postępowania.

C. Zarzuty naruszeń wyłuszczonych w kolejnych podstawach kasacyjnych, a odnoszących się do przepisów art. 64e Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 15 i 35 K.p.a. należy rozpoznać łącznie, albowiem pozostają one ze sobą w związku.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie błędnie przyjął sąd pierwszej instancji, że w realiach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez SKO decyzji kasatoryjnej w sytuacji, gdy organ I instancji przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające, skutkujące wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, w związku z czym – jego zdaniem – organ odwoławczy był władny wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy, a wydanie decyzji kasatoryjnej w takich warunkach naruszyło zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a ponadto Kolegium w żaden sposób nie uzasadniło ani nie poczyniło ustaleń, dlaczego nie skorzystało z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Tej argumentacji nie podziela Sąd Naczelny.

Zgodnie z art. 64e Ppsa sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a.

Zasadniczo przyjmuje się, że przepis art. 64e Ppsa ogranicza zakres kontroli sądu do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; 18 października 2018 r., I OSK 3632/18; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, s. 430; Postępowanie sądowoadministracyjne, pod red. T. Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 340-345; J.G. Firlus, T. Woś, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6; M.J. Czubkowska, J. Siemieniako, Sprzeciw jako sposób zmniejszenia ilości decyzji kasatoryjnych, ZNSA 2018, nr 4, s. 50-70). Przepis art. 64e Ppsa, jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 Ppsa, w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi.

Należy podkreślić, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz gdy brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.). Przypomnieć trzeba, że wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 (por. wyrok NSA z 25 września 2018 r., II OSK 2352/16, LEX nr 2737959). Tylko bowiem umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 K.p.a. daje podstawę do podjęcia decyzji kasacyjnej.

D. Konieczne jest także przypomnienie, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest, wyrażona w art. 6 K.p.a., zasada praworządności, w myśl której organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że oznacza to działanie na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2016 r., II GSK 662/15, LEX nr 2228477). Zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) organ odwoławczy jest zobowiązany do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Do postępowania przed tym organem stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed organem I instancji (art. 140 K.p.a.), co skutkuje obowiązkiem uwzględnienia również przez organ odwoławczy zmian stanu faktycznego i prawnego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem decyzji w I i II instancji.

E. W ocenie Sądu Naczelnego w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną wykazał zaistnienia przesłanek unormowanych w art. 138 § 2 K.p.a., a sąd wojewódzki prawidłowo zaakceptował tę ocenę organu II instancji, oddalając sprzeciw. Istotne znaczenie ma przy tym fakt, że rozpoznając ponownie odwołanie W. M. od decyzji organu I instancji Kolegium było zobowiązane nie tylko wykonać zalecenie zapadłego w granicach sprawy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i ocenić dowody dotyczące drgań sejsmicznych, ale również rozpatrzyć całą sprawę i wydać rozstrzygnięcie z poszanowaniem wszystkich zasad postępowania, w tym art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 15 i 35 K.p.a.

Jak słusznie wskazał organ II instancji, decyzja Burmistrza [...] i poprzedzające ją postępowanie zainicjowane wnioskiem Spółki nie uwzględniały obowiązujących na dzień podjęcia przez Kolegium decyzji przepisów art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. a in fine, lit. b (częściowo), lit. c oraz lit. f -g, art. 63 ust. 1 pkt 2 lit. f (in fine), lit. k, art. 63 ust. 1 pkt 3 lit. f-g, art. 63 ust. 3 pkt 2, art. 64 ust. 1, art. 64 ust. 3a, art. 65, art. 74 ust. 3a. art. 74a Uioś. Następnie zasadnie SKO wyszczególniło z tej grupy przepisów te mające istotne znaczenia dla niniejszej sprawy, tj. art. 64 ust. 1 pkt 4 - opinia organu właściwego do wydania oceny wodnoprawnej, o której mowa w przepisach Prawa wodnego, art. 74a - określający warunki, jakie musi spełniać osoba, będąca autorem (m. in.) raportu, art. 74 ust. 3a - konkretyzujący komu przysługuje legitymacja procesowa w niniejszym postępowaniu, jak również kryteria, które zobligowany jest uwzględnić organ (tu: Burmistrz [...]) w postanowieniu, wydanym w trybie art. 63 Uioś stwierdzającym obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W ocenie Sądu zmiany te mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i organ odwoławczy nie mógł sanować tych braków w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 K.p.a.), gdyż naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.).

Niezależnie od powyższego słusznie Kolegium stwierdziło również braki i nieprawidłowości raportu (opisane w pkt B. uzasadnienia niniejszego wyroku) uzasadniające ocenę, iż ten podstawowy dokument w sprawie wydania decyzji środowiskowej został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa materialnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego w oparciu o jego treść nie było podstaw do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy zainicjowanej wnioskiem Spółki. Jak trafnie zauważył przy tym sąd pierwszej instancji okoliczności te nie były przedmiotem skargi kasacyjnej W. M.

F. Z tych przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej polegające na naruszeniu przepisów art. 64e Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 15 i 35 K.p.a. okazały się nieuzasadnione, działając przeto na podstawie art. 184 Ppsa oddalono ją, jako nie opartą na usprawiedliwionych podstawach.