Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 829/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska (spraw.), Danuta Kania, Iwona Dąbrowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi O. R. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 K.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie zwolnienia O. R. ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2014 r. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

Do wydania powyższych rozkazów personalnych doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Komendant [...] Policji w dniu [...] stycznia 2014 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w celu zbadania zasadności zwolnienia [...]. O. R. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, tj. z uwagi na ważny interes służby, związany z absencją chorobową funkcjonariusza, utrudniającą wykonywanie przez Policję ustawowych zadań.

W toku postępowania organ pismem z dnia 8 stycznia 2014 r., działając na podstawie art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, zwrócił się do Przewodniczącego Zarządu [...] Związku Zawodowego Policjantów Komendy [...] Policji o wydanie opinii w przedmiocie zwolnienia [...] O. R. ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy.

Związek zawodowy w zakreślonym terminie nie zajął stanowiska w tej sprawie.

W raporcie z dnia [...] stycznia 2014 r.[...]. O. R. poinformowała Naczelnika Wydziału [...] o trudnej sytuacji w jakiej się znalazła z powodów osobistych i zdrowotnych.

Pismem z dnia 16 stycznia 2014 r. zwróciła się natomiast do Komendanta [...] Policji o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia jej ze służby w Policji wskazując, iż jest ono niezasadne i bezpodstawne.

W uzasadnieniu tego pisma podniosła, że jej nieobecność w służbie spowodowana jest stanem jej zdrowia, koniecznością opieki nad chorą na nowotwór matką, ciążą oraz urodzeniem syna i problemami neurologicznymi powstałymi w wyniku ciąży, które musiały zostać usunięte operacyjnie.

Do pisma tego załączyła kopię raportu skierowanego do Naczelnika Wydziału [...].

W kolejnych pismach z dnia 18 stycznia 2014 r. skierowanych do Komendanta [...] Policji O. R., działając na podstawie art. 75 i art. 78 K.p.a. zgłosiła wniosek dowodowy o przesłuchanie w charakterze świadków jej współpracowników, funkcjonariuszy Wydziału [...], a także wniosek o przesłanie na jej adres zamieszkania potwierdzonych za zgodność z oryginałem dokumentów z akt postępowania administracyjnego, na podstawie których wszczęto postępowanie w sprawie zwolnienia jej ze służby oraz dokumentów dotyczących utrudniania przez nią realizacji zadań, dezorganizacji pracy jednostki Policji, a także demoralizacji innych funkcjonariuszy.

Komendant [...] Policji, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji zwolnił [...] O. R. z dniem [...] lutego 2014 r. ze służby w Policji.

Na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W odwołaniu od powyższego rozkazu personalnego skierowanym do Komendanta Głównego Policji O. R. zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 69 ust. 2 Konstytucji RP, art. 7, 8, 10 § 1, 73, 75 § 1, 77 § 1, 80, 81, 107 § 3, 108 § 1 K.p.a. oraz art. 41 ust. 2 pkt 5 i art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odwołaniu przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Ponownie podniosła, że jej nieobecność w służbie spowodowana była stanem jej zdrowia, koniecznością opieki nad chorą na nowotwór matką, ciążą oraz urodzeniem syna, a także problemami neurologicznymi powstałymi w wyniku ciąży, które musiały zostać usunięte operacyjnie. Zarzuciła, że organ nie wykazał, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy zaistniała rzeczywista potrzeba zwolnienia jej ze służby. Organ nie przedstawił też jakichkolwiek dowodów wskazujących na to, że na skutek jej usprawiedliwionych absencji został naruszony przyjęty model funkcjonowania Policji, w tym jej mobilność i skuteczność. W niniejszej sprawie interes służby powinien natomiast podlegać konfrontacji ze społecznym interesem rodziny, a przede wszystkim dzieci. Doszło tym samym do przekroczenia przez organ I instancji granic uznania administracyjnego. Nie zostały też spełnione przesłanki określone w art. 108 § 1 K.p.a., które uzasadniałyby nadanie decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Do odwołania załączyła dokumentację lekarską dotyczącą stanu zdrowia jej syna oraz matki.

Komendant Główny Policji, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny Komendanta [...] Policji.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji policjanta można zwolnić ze służby w Policji, gdy wymaga tego "ważny interes służby". Zaznaczył, że pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało w ustawie bliżej określone. W praktyce na podstawie tego przepisu dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby. Użycie w przepisie art. 41 ust. 2 pkt 5 zwrotu "można zwolnić" oznacza natomiast, że zwolnienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Stąd też decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu powinna uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego (art. 7 K.p.a.).

Przesłanka "ważnego interesu służby" oceniana być musi przez pryzmat zadań, do realizacji których powołana jest Policja, a wymienionych w art. 1 ustawy o Policji oraz w niektórych innych przepisach, a także wymagań stawianych policjantom określonych w art. 25 ustawy o Policji.

Organ wskazał, że absencja O. R. z powodu choroby rozpoczęła się w okresie pełnienia przez nią służby w Wydziale [...] w 2008 r. i wynosiła do dnia [...] lutego 2014 r. łącznie 924 dni.

Zaznaczył przy tym, że w okresie trwającego zwolnienia lekarskiego z powodu choroby w latach 2008 - 2014 O. R. otrzymała skierowania do Poradni Medycyny Pracy i od lekarza medycyny pracy uzyskała zaświadczenia lekarskie, stwierdzające jej zdolność do służby, tj. z dnia [...] września 2008 r., z dnia [...] września 2010 r., oraz z dnia [...] marca 2011 r. Orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. została natomiast uznana za zdolną do służby w Policji z ograniczeniem - zdolna do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku.

Organ podkreślił przy tym, iż mimo, że zainteresowana w dniu [...] września 2008 r. uzyskała zaświadczenie lekarskie, stwierdzające jej zdolność do służby, w dniu [...] listopada 2008 r. ponownie przedłożyła zwolnienie lekarskie, które kontynuowała do dnia [...] listopada 2008 r. Następnie okresy przebywania na zwolnieniu lekarskim, tj. od dnia [...] listopada 2009 r. do dnia [...] listopada 2009 r., od dnia [...] grudnia 2009 r. do dnia [...] stycznia 2010 r., od dnia [...] stycznia 2010 r. do dnia [...] stycznia 2010 r. od dnia [...] stycznia 2010 r. do dnia [...] stycznia 2010 r., od dnia [...] stycznia 2010 r. do dnia [...] lutego 2010 r., od dnia [...] kwietnia 2010 r. do dnia [...] maja 2010 r. oraz od dnia [...] czerwca 2010 r. do dnia [...] lipca 2010 r. przerywała urlopami lub służbą.

Łącznie od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] stycznia 2009 r. pełniła służbę przez 31 dni, odbierała nadpracowane godziny przez 20 dni, a na urlopie wypoczynkowym przebywała przez 31 dni.

Po uzyskaniu orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. łącznie do dnia [...] września 2010 r. pełniła służbę przez 244 dni, godziny nadliczbowe odbierała przez 50 dni, na urlopie wypoczynkowym przebywała przez 82 dni, a na zwolnieniu lekarskim przebywała przez 92 dni.

Mimo natomiast, iż w dniu [...] września 2010 r. uzyskała kolejne zaświadczenie lekarskie, stwierdzające jej zdolność do służby już w dniu [...] października 2010 r. ponownie przedłożyła zwolnienie lekarskie, które kontynuowała do dnia [...] października 2010 r., a od dnia [...] listopada 2010 r. do dnia [...] marca 2011 r. przebywała na ciągłym zwolnieniu lekarskim. W okresie więc od dnia [...] września 2010 r. do dnia [...] marca 2011 r. łącznie pełniła służbę jedynie przez 24 dni, nadpracowane godziny odbierała przez 5 dni, a na zwolnieniu lekarskim przebywała przez 146 dni.

Kolejne zaświadczenie lekarskie, stwierdzające zdolność do służby wymieniona uzyskała w dniu [...] marca 2011 r., mimo jednak tego już w dniu [...] lipca 2011 r. ponownie przedłożyła zwolnienie lekarskie. Od dnia [...] grudnia 2011 r. do dnia [...] grudnia 2011 r. oraz od dnia [...] grudnia 2011 r. do dnia [...] lipca 2012 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim, a w dniu [...] lipca 2012 r. urodziła syna.

W związku z powyższym policjantka w okresie od dnia [...] lipca 2012 r. do dnia [...] grudnia 2012 r. przebywała na urlopie macierzyńskim, a w okresie od dnia [...] grudnia 2012 r. do dnia [...] stycznia 2013 r. na dodatkowym urlopie macierzyńskim. W okresie od dnia [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] marca 2013 r. wykorzystała zaległe urlopy wypoczynkowe. Natomiast w dniu [...] marca 2013 r. ponownie przedłożyła zwolnienie lekarskie, które kontynuowała do dnia [...] października 2013 r. W dniu [...] października 2013 r. otrzymała skierowanie do Poradni Medycyny Pracy, jednak po konsultacji z lekarzem nie otrzymała zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do pełnienia służby w Policji. Lekarz orzecznik zalecił bowiem konsultacje u lekarza ortopedy. Specjalista ten zalecił natomiast rehabilitację ręki, co zostało ujęte w dokumentacji medycznej w zaleceniach lekarskich.

W dniu [...] października 2013 r. O. R. ponownie przedłożyła długoterminowe zwolnienie lekarskie, które kontynuowała do dnia [...] lutego 2014 r.

Łącznie ww. w okresie od [...] marca 2011 r. do [...] lutego 2014 r. pełniła służbę przez 134 dni, nadpracowane godziny odbierała przez 25 dni, z urlopu wypoczynkowego korzystała przez 80 dni, na zwolnieniu lekarskim przebywała przez 547 dni, na urlopie macierzyńskim przebywała przez 140 dni, a na dodatkowym urlopie macierzyńskim przez 28 dni.

Powyższe oznacza w ocenie organu, iż O. R. świadomie podejmowała działania zmierzające do obejścia regulacji zawartej w art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, umożliwiającej zwolnienie policjanta ze służby po upływie 12 miesięcy od zaprzestania służby z powodu choroby.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Obowiązek realizacji takich celów - w tym zadań powierzonych takim specyficznym komórkom jak Wydział [...], w którym skarżąca miała pełnić służbę, musi łączyć się przede wszystkim z koniecznością zapewnienia przełożonemu właściwemu w sprawach osobowych możliwości kształtowania właściwej polityki personalnej i doboru kadr w sposób najbardziej odpowiadający potrzebom formacji. W ramach tych kompetencji organy Policji uprawnione są też do rozwiązywania stosunku służbowego z policjantem, którego przedłużająca się absencja w służbie negatywnie wpływa na funkcjonowanie danej jednostki organizacyjnej Policji. Taka sytuacja, w ocenie organu, niewątpliwie zachodziła w niniejszej sprawie. Absencja chorobowa O. R. od dnia [...] kwietnia 2008 r. do dnia [...] lutego 2014 r. wynosiła bowiem 924 dni. Tak długotrwała absencja nie mogła zatem pozostać bez wpływu na prawidłowe funkcjonowanie jednostki organizacyjnej Policji. Zachodziła bowiem konieczność powierzenia innym policjantom zadań, które powinna wykonywać skarżąca. To natomiast musiało rzutować na poziom i terminowość czynności realizowanych przez pozostałych funkcjonariuszy. Utrzymywanie więc takiej sytuacji, zwłaszcza przez kilka lat (2008 - 2014), jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, koliduje niewątpliwie z dobrem służby i w konsekwencji uprawnia przełożonego właściwego w sprawach osobowych do podjęcia radykalnych rozwiązań, łącznie ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby z uwagi na ważny jej interes.

Zachowanie takie rzutowało bowiem ujemnie na ważny interes służby, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli poprzez właściwe wykonywanie zadań przez wszystkich policjantów jednostki. Postępowanie takie mogło także negatywnie wpływać na dyscyplinę służbową policjantów Komendy [...] Policji. Stanowiło również przejaw braku lojalności w stosunku do zatrudniających ją organów policyjnych oraz naruszenie obowiązków wynikających ze złożonego ślubowania.

Poza dezorganizacją i obciążeniem obowiązkami pozostałych funkcjonariuszy, okoliczność ta wpływała także demoralizująco na pozostałych policjantów oraz nie pozostawała bez wpływu na wizerunek Policji w odbiorze społecznym. Funkcjonariusz za czas przebywania na zwolnieniu lekarskim pobiera bowiem uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym w pełnej wysokości.

Organ zaznaczył jednocześnie, że zgodnie z wymogiem określonym w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, w toku postępowania administracyjnego Komendant [...] Policji wystąpił do organizacji związkowej o wydanie opinii w kwestii zwolnienia skarżącej ze służby. Organizacja związkowa nie zajęła jednak stanowiska w tej sprawie, co nie może być utożsamiane z niedopełnieniem przez organ I instancji ustawowego wymogu w tym zakresie

Zdaniem Komendanta Głównego Policji, Komendant [...] Policji w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego wykazał słuszność zajętego stanowiska, a w szczególności, że skarżąca unika pełnienia służby. Takie postępowanie skarżącej stoi w jawnej kolizji z interesem społecznym. Zasadnie zatem Komendant [...] Policji ocenił, że skarżąca działa jedynie w źle pojmowanym interesie własnym.

Bezspornym w niniejszej sprawie jest również fakt, że skarżąca jest funkcjonariuszem z dziesięcioletnim stażem służby, która jednak przez znaczną część tego czasu - faktycznie służby nie pełniła, z uwagi na przebywanie na zwolnieniach lekarskich. Organ odwoławczy zaznaczył, że nie kwestionuje w żaden sposób ważności wystawianych zaświadczeń lekarskich, ani też nie przeczy potrzebie ich wystawienia (nie ocenia stanu zdrowia skarżącej i potrzeby wystawienia przedmiotowych zaświadczeń), nie ulega jednak wątpliwości, że liczba przedstawionych zaświadczeń i okres pozostawania na zwolnieniach lekarskich jest znaczna i niewątpliwie wpływa nie tylko na sposób pełnienia służby przez skarżącą, ale również, co wykazał organ I instancji, miała dezorganizujący wpływ na pracę Wydziału [...].

Organ odwoławczy zaznaczył jednocześnie, że za pozostawieniem skarżącej w służbie nie przemawiają też posiadane przez nią kwalifikacje oraz doświadczenie zawodowe. Wskazał przy tym, że policjantka w 2005 r. ukończyła kurs podstawowy, w 2007 r. ukończyła kurs doskonalenia zawodowego policjantów Policji Sądowej i ogniw konwojowo - ochronnych i nie dysponuje żadnymi innymi, szczególnymi kwalifikacjami, które wyróżniałyby ją na tle innych policjantów.

Nadmienił też, że z uwagi na absencję chorobową od dnia [...] maja 2007 r. do dnia [...] września 2007 r. (116 dni) O. R. został przedłużony rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. okres służby przygotowawczej.

W ocenie organu odwoławczego, Komendant [...] Policji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia skarżącej ze służby w Policji. W sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz dokonał oceny dowodów z zachowaniem reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Niewątpliwie zważył też, stosownie do art. 7 K.p.a., słuszny interes strony oraz interes społeczny, zasadnie dając prymat temu drugiemu. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w zaistniałej sytuacji interes społeczny zdecydowanie przeważa nad interesem strony. W interesie społecznym, tożsamym z interesem służby pozostaje bowiem, aby służbę w Policji pełnili jedynie policjanci dający rękojmię prawidłowego wykonywania zadań i obowiązków służbowych. Komendant [...] Policji uzasadnił też swoje stanowisko stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a.

Z uwagi natomiast na to, że stan fatyczny sprawy co do przebywania przez O. R. na zwolnieniu lekarskim w okresie od [...] kwietnia 2008 r. do [...] lutego 2014 r. przez 924 dni został bezspornie ustalony brak jest podstaw do przyjęcia tezy, iż koniecznym do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było przesłuchanie funkcjonariuszy wskazanych przez stronę w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r.

Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. organ odwoławczy podkreślił, że dopiero wykazanie, iż naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa.

W kwestii natomiast nadania decyzji Komendanta [...] Policji rygoru natychmiastowej organ odwoławczy wskazał, iż organ pierwszej instancji nadając zaskarżonemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności miał na uwadze ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, która jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jedną z instytucji, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania, której nie może wypełniać w przypadku gdy w jej szeregach znajdują się funkcjonariusze, którzy tej służby z przyczyn pozamerytorycznych nie powinni pełnić.

W ocenie Komendanta Głównego Policji zaskarżona decyzja spełnia wymagania określone w art. 108 § 1 K.p.a., gdyż w jej uzasadnieniu przytoczono okoliczności wskazujące, że zachodzą przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes strony.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik O. R. zarzucił organowi:

- obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 7, 8, 10 § 1, 73, 75 § 1, 77 § 1, 80, 81, 107 § 3 K.p.a. poprzez to:

a/ iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

b/ iż organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość

i kulturę prawną obywateli,

c/ iż organy administracji publicznej są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, a nadto na konieczności czuwania, aby strony i inne osoby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają niezbędnych wyjaśnień i wskazówek,

d/ iż organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy,

e/ iż organy administracji publicznej oceniają na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona,

f/ iż uzasadnienia faktu decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem prawa,

g/ przekroczenie zasad swobody uznania administracyjnego i wydanie zaskarżonych nakazów po dokonaniu dowolnej i nieuprawnionej oceny stanu faktycznego.

Obrazę przepisów prawa materialnego to jest błędnej wykładni art. 41 ust. 2 pkt 5 i art. 43 ust. 3 ustawy o Policji poprzez niesłuszne przyjęcie, iż realizowanie przez skarżącą ustawowych uprawnień w postaci możliwości ochrony zdrowia oraz korzystania ze zwolnień lekarskich wyczerpują podstawy wydalenia z Policji na podstawie przesłanki "ważnego interesu służbowego", przy czym O. R. realizowała wyłącznie swoje uprawnienia pracownicze nie naruszając ani przepisów prawa, ani zasad współżycia społecznego, zaś definicja przytoczona w obrażonych przepisach nie odnosi się do takich sytuacji, co skutkuje przekroczeniem zasad swobody uznania administracyjnego.

W związku z powyższymi zarzutami pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej powołał się obszernie na poglądy doktryny oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne odnośnie wykładni art. 75, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 K.p.a., a także odnośnie rozumienia i granic swobody uznania administracyjnego.

W konkluzji zarzucił organom Policji przekroczenie zasady swobody uznania administracyjnego wskazując, iż uznanie musi odnieść się do obiektywnych wymiernych realiów. Podkreślił przy tym, iż skarżąca nie kwestionuje, że korzystała ze zwolnień lekarskich. Niewątpliwie jednak duża ilość policjantów w tym samym czasie korzystała ze zwolnień lekarskich i nie została zwolniona. Zachodzi więc pytanie, czy można wskazać czas zwolnień lekarskich, które dają podstawę do zwolnienia oraz czas zwolnień, przy których zwolnienia się nie stosuje. Tym samym, w ocenie pełnomocnika skarżącej, przy braku obiektywnych kryteriów nie można zastosować aż tak drastycznych środków jak zwolnienie z Policji.

Niezależnie od tego zachodzi, w ocenie pełnomocnika skarżącej uzasadniona wątpliwość, czy korzystanie z uprawnień pracowniczych, które są zdobyczą pracowniczą współczesnego nowoczesnego świata może być wykorzystane przeciwko pracownikowi i być przedmiotem oceny pracodawcy jako nadużycie prawa. Oba zaskarżone rozkazy nie zarzucają bowiem O. R. ani naruszenia prawa, ani działań nieetycznych lub naruszających zasady współżycia społecznego. Tak więc, ocenę dokonaną w zaskarżonych rozkazach, iż korzystanie ze zwolnień lekarskich można traktować jako podstawę do wydalenia z Policji należy ocenić jako przekroczenie granicy zasady swobody uznania administracyjnego. Przepisy ustawy o Policji, w tym art. 41 ust. 2 pkt 5 i art. 43 ust. 3 nie dają bowiem prawa do przyjęcia, że "ważny interes służby" może dotyczyć sytuacji, gdy policjant realizuje swoje ustawowe uprawnienia nie naruszając przy tym prawa, zasad etyki zawodowej lub zasad współżycia społecznego.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Pełnomocnik skarżącej przy piśmie procesowym z dnia 20 maja 2014 r. nadesłał poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię zawiadomienia o orzeczeniu Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] z dnia [...] maja 2014 r., w którym uznano O. R. za zdolną do służby w Policji z ograniczeniem oraz uznano, że brak jest podstaw do zaliczenia ww. do jednej z grup inwalidów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako P.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje lub postanowienia podlegają uchyleniu.

Dokonując oceny zasadności skargi O. R. na decyzję Komendanta Głównego Policji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Przepis ten stanowi materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji. Decyzja taka ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Wprawdzie decyzja w tym przedmiocie pozostaje pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 K.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej. Sądy administracyjne nie są bowiem uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych, czy celowościowych (realizacji określonej polityki stosowania prawa administracyjnego) (por. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Przywołany art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji mówi o możliwości zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Choć prawodawca w ustawie o Policji nie określił, co należy rozumieć przez pojęcie "ważny interes służby", to jednak nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi tu o dobro interesu służby, rozumianego jako interes społeczny. Z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych, jakie mogą zaistnieć, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "ważny interes służby" jest w pełni uzasadnione. W ocenie nauki prawa, "nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie – może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 280). Prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala zatem organom Policji na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, by w konsekwencji organy te mogły zdecydować o celowości dalszego trwania stosunku służbowego. Z pewnością więc ustawodawca dostrzega potrzebę ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 kwietnia 1994 r., sygn. akt II SA 426/99 (publ. LEX nr 47389) wyraził pogląd, że stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby w Policji nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych. Może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta, które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, przesłanka zwolnienia ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby została wystarczająco wykazana.

Absencja skarżącej w służbie z powodu zwolnień lekarskich w okresie od 2008 r. do [...] lutego 2014 r., tj. do dnia zwolnienia ze służby wyniosła łącznie 924 dni. Przy czym, w okresie od [...] grudnia 2011 r. do dnia zwolnienia ze służby skarżąca nie podjęła żadnych czynności służbowych.

Nie bez znaczenia pozostaje też okoliczność, że w okresie trwającej absencji chorobowej w latach 2008 - 2014 O. R. kilkakrotnie otrzymywała skierowania do Poradni Medycyny Pracy i od lekarza medycyny pracy uzyskiwała zaświadczenia lekarskie, stwierdzające jej zdolność do służby, tj. z dnia [...] września 2008 r., z dnia [...] września 2010 r., oraz z dnia [...] marca 2011 r. Orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. została natomiast uznana za zdolną do służby w Policji z ograniczeniem - zdolna do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku.

Mimo jednak uzyskiwanych zaświadczeń lekarskich stwierdzających zdolność do służby skarżąca przedkładała kolejne zwolnienia lekarskie.

W dniu [...] lipca 2012 r. skarżąca urodziła syna i w związku z powyższym w okresie od [...] lipca 2012 r. do [...] grudnia 2012 r. przebywała na urlopie macierzyńskim, a w okresie od [...] grudnia 2012 r. do [...] stycznia 2013 r. na dodatkowym urlopie macierzyńskim. Następnie, w okresie od [...] stycznia 2013 r. do [...] marca 2013 r. wykorzystała zaległe urlopy wypoczynkowe. Natomiast w dniu [...] marca 2013 r. ponownie przedłożyła zwolnienie lekarskie, które kontynuowała do dnia [...] października 2013 r. W dniu [...] października 2013 r. otrzymała skierowanie do Poradni Medycyny Pracy, jednak po konsultacji z lekarzem nie otrzymała zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do pełnienia służby w Policji. Lekarz orzecznik zalecił bowiem konsultacje u lekarza ortopedy. Specjalista ten zalecił natomiast rehabilitację ręki, co zostało ujęte w dokumentacji medycznej w zaleceniach lekarskich.

W dniu [...] października 2013 r. O. R. ponownie przedłożyła długoterminowe zwolnienie lekarskie, które kontynuowała do dnia [...] lutego 2014 r.

Jakkolwiek, korzystanie ze zwolnień lekarskich w okresie choroby samo w sobie nie musi jeszcze przemawiać za koniecznością rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem ze względu na ważny interes służby, to jednak w sytuacji, gdy długotrwałe absencje chorobowe przerywane są jedynie krótkimi okresami formalnej obecności funkcjonariusza w służbie, nie sposób nie dostrzec, że tego rodzaju postawa policjanta świadczy o świadomym obchodzeniu art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, który pozwala zwolnić funkcjonariusza w przypadku upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Tego rodzaju postępowanie funkcjonariusza Policji nie może zostać niezauważone w aspekcie interesu służby, który – mierzony interesem społecznym – jako ważny, winien determinować podejmowaną decyzję zwolnieniową, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Funkcjonariusz Policji, który nie podejmuje służby i nie wykonuje żadnych obowiązków służbowych z uwagi na przebywanie na zwolnieniach lekarskich, przerywanych tylko krótkimi okresami obecności w służbie, a w świetle zaświadczeń lekarskich wykazuje zdolność do pełnienia służby, nie może skutecznie powoływać się na swój interes. Jego postępowanie wpływa bowiem negatywnie na organizację służby i jej dobro oceniane przez pryzmat zadań Policji. Nie bez znaczenia są tu względy wynikające z konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania danej jednostki (ciągłe przebywanie na zwolnieniach lekarskich, przerywanych krótkotrwałymi okresami pełnienia służby, z pewnością dezorganizuje służbę), jak i najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów, co niewątpliwie odpowiada intencjom prawodawcy w zakresie ochrony interesu służby (interesu społecznego), i nie można tego rodzaju ocen postrzegać w kategoriach łamania zasad procedury administracyjnej. W przypadku zatem ciągłych zwolnień lekarskich, przy jednoczesnym braku przeciwwskazań zdrowotnych do pełnienia służby, to interes służby winien górować nad indywidualnym interesem funkcjonariusza (art. 7 K.p.a.), gdyż znaczenie tego rodzaju zachowań, zwłaszcza w odbiorze społecznym – co do zasady – negatywnym, wpływa niekorzystnie na wizerunek organów Państwa, co uzasadnia nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 108 K.p.a.).

Oceniając, czy w rozpoznawanej sprawie organ Policji zachował warunki do wydania decyzji uznaniowej, należy stwierdzić, że słuszny interes skarżącej (art. 7 K.p.a.) nie stoi w sprzeczności z podjętym rozstrzygnięciem, zaś argumentacja funkcjonariusza, kwestionująca przedmiotowy rozkaz, nie góruje nad interesem służby (interesem społecznym). Organy kierowały się bowiem dobrem służby i przez ten pryzmat oceniany był słuszny interes skarżącej.

Organ Policji mógł zatem zwolnić skarżącą ze służby. Zaskarżona decyzja w pełni odpowiada kryteriom uznania administracyjnego. W pierwszej kolejności na podkreślenie zasługuje, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało uzasadnione przesłankami dostatecznie zindywidualizowanymi. Organ szczegółowo wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Istotne przy tym jest również i to, że organ zgromadził taki materiał dowodowy, którego drobiazgowa analiza stanowi dostateczne uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia.

Należy w tym miejscu podkreślić, że organ w zaskarżonej decyzji nie kwestionował zasadności wystawienia zaświadczeń lekarskich przedkładanych przez skarżącą, a ustalony w sprawie stan faktyczny opiera się w zasadniczym zakresie właśnie na tych zaświadczeniach.

Odnosząc się do poczynionych ustaleń faktycznych organ precyzyjnie wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia, decyzja nie nosi zatem znamion dowolności, zaś przytoczona w uzasadnieniu argumentacja jest wyczerpująca i w pełni przekonywująca, co czyni zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. nieuzasadnionym.

Należy jednocześnie zaznaczyć, że decyzja wydawana jest w indywidualnej sprawie i nie zachodzi potrzeba porównywania sytuacji różnych funkcjonariuszy. Każdy stan faktyczny w innym zakresie może bowiem wypełniać przesłankę ważnego interesu służby.

Jak wskazał NSA w wyroku z 13 grudnia 2012 r., I OSK 733/12 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl), absencja funkcjonariusza trwająca ponad 570 dni w sposób oczywisty musiała dezorganizować prace komórki organizacyjnej, w której pełnił on swoją służbę i w takiej sytuacji nie istniała potrzeba wykazywania w szczególny sposób tego faktu. Także w wyroku z 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12 (publ. http://cbois.nsa.gov.pl) NSA wskazał, że nie wymaga szczególnego dowodzenia fakt, że każda długotrwała choroba policjanta negatywnie wpływa na funkcjonowanie komórek organizacyjnych omawianej formacji i możliwość sprawnego realizowania istotnych zadań, jakie zostały przypisane Policji.

Absencja skarżącej w służbie trwała 924 dni, a zatem przydzielony jej zakres obowiązków musiał zostać przejęty przez innych funkcjonariuszy. To z kolei musiało rzutować na poziom i terminowość czynności realizowanych przez pozostałych funkcjonariuszy. Skutki ponad dwuletniej nieobecności skarżącej w służbie, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego i zasad doświadczenia życiowego, wydają się być zatem dość oczywiste (por. wyrok NSA z 24 lipca 2013 r., I OSK 1969/12, publ. http://cbois.nsa.gov.pl).

Zasadnie tym samym organ uznał, że tak ukształtowana sytuacja faktyczna, tj. długotrwała nieobecność skarżącej w służbie i konieczność realizacji przez pozostałych funkcjonariuszy większej ilości zadań, nie pozostaje bez wpływu na morale innych funkcjonariuszy Policji.

Interes służby został także oceniony z perspektywy finansowej, którego to aspektu skarżąca zdaje się nie zauważać. Skarżąca przez okres korzystania ze zwolnień lekarskich otrzymywała uposażenie w pełnej wysokości, co z pewnością mogło zostać ocenione jako nadużycie przysługujących jej uprawnień i nie pozostaje bez wpływu – co jest okolicznością notoryjnie znaną – na wizerunek Policji w odbiorze społecznym. To właśnie nadużywanie korzystania przez funkcjonariuszy z pełnopłatnych zwolnień lekarskich doprowadziło do zmian w przepisach prawa normujących te kwestie.

Reasumując, Sąd w pełni podziela pogląd organu, że niezwykle istotne z punktu widzenia interesu służby, zwłaszcza patrząc przez pryzmat przywilejów, z których korzystają policjanci, jest to, aby osoby pełniące służbę w Policji w sposób należyty wykonywały przydzielone im obowiązki.

Tymczasem skarżąca z uwagi na stan zdrowia, wykazuje zupełny brak dyspozycyjności, który niezależnie od przyczyny, jest w sposób oczywisty sprzeczny z interesem służby. Dlatego też okoliczność ta, jak też inne wskazane powyżej, została zasadnie potraktowana przez organ jako sprzeczna z ważnym interesem służby, co uzasadniało zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Należy zgodzić się z organem, iż w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie było potrzeby przeprowadzania dowodu z przesłuchania zawnioskowanych przez skarżącą świadków - funkcjonariuszy Policji, gdyż bezpośrednią przyczyną rozwiązania ze skarżącą stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, była jej długotrwała absencja w służbie, co jest okolicznością niesporną w sprawie.

Należy przy tym zaznaczyć, na co zwrócił także uwagę organ, że skarżącej z uwagi na długotrwałą absencję chorobową w roku 2007 trwającą 116 dni przedłużono okres służby przygotowawczej. Za pozostawieniem skarżącej w służbie nie przemawiają też posiadane przez nią kwalifikacje oraz doświadczenie zawodowe.

W świetle powyższych ustaleń za nietrafne należ uznać, w ocenie Sądu, podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ organy dokładnie wyjaśniły stan faktyczny z uwzględnieniem tak interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony, a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy spełniona została również przesłanka określona w przepisie art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5, może nastąpić po zasięgnięciu opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów. Organ I instancji zwrócił się bowiem o taką opinię do zakładowej organizacji związkowej, która nie zajęła jednak żadnego stanowiska w kwestii zwolnienia skarżącej ze służby.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji odpowiadają prawu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.