Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 491/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.7, art. 28, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 128 ust. 1 i 4, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 132 ust. 6, art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 356 ust. 1 i2, art. 36
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 1
journal: Dz.U. 1995 nr 36 poz 175
law: PROTOKÓŁ Nr 1 I Nr 4 DO KONWENCJI O OCHRONIE PRAW CZŁOWIEKA I PODSTAWOWYCH WOLNOŚCI sporządzony w Paryżu dnia 20  marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r.
article: art. 21, art. 64 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.55 4, art. 117 § 1, art. 922, art. 1053
journal: Dz.U. 2019 poz 1145
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj
article: art. 5 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1993 nr 16 poz 69
law: Ustawa z dnia 5 lutego 1993 r. o przekształceniach własnościowych niektórych przedsiębiorstw państwowych o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa.
article: art. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 1990 nr 51 poz 298
law: Ustawa z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych.
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, § 3 , art. 183 § 1 i 2, art. 185, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15zss4
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Tomasz Zbrojewski del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody [...], E. sp. z o.o. z siedzibą w P. oraz A.W. i M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Po 517/19 w sprawie ze skarg E. S.A. w P. i E. sp. z o.o. z siedzibą w P., J.A., J.J., A.T. i M.T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 6 listopada 2019 r., po rozpoznaniu skarg E. S.A. w P. i E. sp. z o.o. z siedzibą w P., J.A., J.J., A.T. i M.T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję w części uchylającej decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] lutego 2019 r. i w części utrzymującej w mocy decyzję wskazanego powyżej organu pierwszej instancji w pkt I, umorzył postępowania administracyjne z wniosku A.W. i M.K. oraz oddalił w pozostałym zakresie skargę E. sp. z o.o. oraz skargi J.A., J.J., A.T. i M.T.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Naczelnik Dzielnicy P. decyzją z [...] marca 1975 r., utrzymaną w mocy ostateczną decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w P. z [...] października 1975 r., na wniosek Zakładu Energetycznego P. zezwolił na tymczasowe zajęcie terenów stanowiących własność prywatną leżących w pasie budowy zaprojektowanej linii napowietrznej 110 kV S.-W.

Na skutek wniosku L.O., M.L., M.B., N.P. i A.W. z [...] lutego 2015 r. wszczęto postępowanie o ustalenie odszkodowania za udziały wnioskodawców w nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] stanowiącej obecnie działkę nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu G., z tytułu jej pogorszenia ze względu na przebieg napowietrznej linii wysokiego napięcia 110 kV S.-W. Pismem złożonym [...] maja 2016 r. wniosek o ustalenie odszkodowania z tytułu pogorszenia wskazanej powyżej nieruchomości złożyła D.I. Odrębne wnioski o ustalenie odszkodowania złożyli także H.O., M.K., A.T., M.T. oraz J.A. i J.J.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Prezydent Miasta P. decyzją z [...] lutego 2019 r. ustalił odszkodowanie w wysokości 420 791 zł na rzecz H.O., A.W. i M.K. za pogorszenie stanu nieruchomości stosownie do przysługujących im udziałów, zobowiązał E. sp. z o.o. jako gestora sieci przesyłowej do wypłaty ustalonego odszkodowania oraz umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte wobec L.O., M.B., D.I., M.L., N.P., A.T., M.T., J.A. oraz J.J. uznając, że osoby te jako nabywcy udziałów w spornej nieruchomości w drodze sprzedaży i darowizny nie są uprawnione do dochodzenia niewypłaconego odszkodowania.

Po rozpatrzeniu odwołań E.O. sp. z o.o., A.T., M.T., J.A., J.J. oraz L.O. i M.B. Wojewoda [...] zmienił zaskarżoną decyzję w ten sposób, że do jednorazowej zapłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji zobowiązał solidarnie spółki E. sp. z o.o. i E. S.A. W uzasadnieniu wskazał, że na skutek przekształcenia Zakładu Energetycznego P. w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa powstała EP. S.A. przejmująca cały majątek należący uprzednio do tego podmiotu. W wyniku połączenia EP S.A. z ES S.A., Zakładem Energetycznym G. S.A., Z. Zakładem Energetycznym S.A. oraz Zakładem Energetycznym B. S.A, które miało miejsce [...] stycznia 2003 r., EP S.A. zmieniła nazwę na G. S.A., a następnie na E. S.A. W dniu 30 czerwca 2007 r. nastąpiło wydzielenie Spółki E sp. z o.o., która weszła we wszystkie prawa i obowiązki E. S.A. wynikające z działalności dystrybucyjnej. W umowie wydzielenia wskazano, że nabywca przedsiębiorstwa jest odpowiedzialny solidarnie ze zbywcą za jego zobowiązania związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiedli E. S.A., E. sp. z o.o. J.A., J.J., A.T. i M.T., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Powyższe skargi zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję w części uchylającej decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] lutego 2019 r. i w części utrzymującej w mocy decyzję wskazanego powyżej organu pierwszej instancji w pkt I, umorzył postępowania administracyjne z wniosku A.W. i MKPA. oraz oddalił w pozostałym zakresie skargę E. sp. z o.o. oraz skargi J.A., J.J., A.T. i M.T. W uzasadnieniu Sąd wskazał na rozbieżności w orzecznictwie dotyczące uprawnienia następców prawnych pierwotnych właścicieli do dochodzenia niewypłaconego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Wskazał, iż nie budzi wątpliwości, że nabycie nieruchomości pod tytułem szczególnym ani ewentualna cesja roszczenia na nabywcę nie uprawniają następców prawnych pierwotnych właścicieli do ubiegania się o takie odszkodowanie. W zakresie nabywców pod tytułem ogólnym wywiódł, że w jego ocenie uprawnienie takie nie przechodzi na następców prawnych z uwagi na brak podstawy prawnej do przyznania takiego roszczenia następcom prawnym. Wskazał także, że do ustalenia odszkodowania niezbędne jest złożenie wniosku o odszkodowanie przez uprawnioną osobę. Zaznaczył przy tym, że na etapie przed złożeniem wniosku możliwość wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie stanowi ekspektatywę administracyjną, która podlegałaby sukcesji jedynie w razie wyraźnego umocowania prawnego. Ekspektatywy tej nie można rozpatrywać w kategorii ogółu praw i obowiązków majątkowych podlegających ogólnym zasadom dziedziczenia. Sąd uznał, że brak jest podstaw do uznania, że zobowiązanym do wypłaty odszkodowania powinien być Skarb Państwa. Wywiódł, że stan ograniczenia nieruchomości trwa nadal a beneficjentem zezwolenia ze względu na własność linii przesyłowych i słupa jest E. sp. z o.o., co pozwala uznanie tej spółki za podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Zdaniem Sądu ewentualne spory z tytułu aportu i odpowiedzialności solidarnej mogą zostać uregulowane pomiędzy spółkami w drodze odrębnych postępowań.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda [...], zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skarg E. S.A. i E. sp. z o.o. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 128 ust. 1 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.), dalej: ugn, art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10 poz. 64, z późn. zm.), dalej: ustawa wywłaszczeniowa, i art. 1053 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145, z późn. zm.), dalej: kc, przez uchylenie decyzji organu drugiej instancji z uwagi na uznanie, że Wojewoda naruszył przepisy prawa, przyznając A.W. i M.K. odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, podczas gdy są one następcami prawnymi byłych właścicieli ww. nieruchomości;

2) art. 145 § 3 ppsa w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 ppsa przez umorzenie postępowania administracyjnego z wniosku A.W. i M.K. i w rezultacie uznanie, że A.W. i M.K. nie posiadają legitymacji do żądania odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, podczas gdy są one następcami prawnymi byłych właścicieli ww. nieruchomości;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 132 ust. 6 ugn i art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ustawy wywłaszczeniowej przez uchylenie decyzji organu drugiej instancji i uznanie, że Wojewoda naruszył przepisy prawa i błędnie zobowiązał do zapłaty odszkodowania na rzecz H.O., A.W. i M.K. solidarnie E. sp. z o.o. oraz E. S.A., podczas gdy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że ww. podmioty są następcami Zakładu Energetycznego P., który uzyskał zezwolenie na zajęcie terenów, położonych w pasie budowy zaprojektowanej linii napowietrznej elektroenergetycznej 110 kV S.-W., obejmującego między innymi sporną działkę;

4) art. 141 § 4 ppsa przez sporządzenie wadliwego uzasadnienia prawnego skarżonego wyroku, niezawierającego należytego wyjaśnienia przyjętych podstaw rozstrzygnięcia w odniesieniu do przyjętej wykładni art. 128 ust. 1 i 4, art. 132 ust. 6 ugn, art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ustawy wywłaszczeniowej oraz art. 1053 k.c., w szczególności przez przyjęcie, że A.W. i M.K. nie posiadają legitymacji do żądania odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania ze spornej nieruchomości, a podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości na rzecz H.O. jest wyłącznie E. sp. z o.o.;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 28 kpa, art. 128 ust. 1 i 4 ugn oraz i art. 1053 kc przez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stroną postępowania są wyłącznie osoby, będące właścicielami nieruchomości w dniu ograniczenia sposobu korzystania z niej, mimo że na mocy przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego, w tym również jego szczególna forma w postaci ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości, następuje za odszkodowaniem również na rzecz spadkobierców osoby wywłaszczonej, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez niezasadne uchylenie decyzji;

6) art. 145 § 1 lit. a ppsa w zw. z art. 1053 kc przez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie ma charakteru cywilnoprawnego i w konsekwencji należy je rozpatrywać w oderwaniu od przepisów, dotyczących sukcesji uniwersalnej, co doprowadziło do niezasadnego uchylenia decyzji;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 132 ust. 6 ugn, art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ustawy wywłaszczeniowej, art. 5 ust. 1 i 3 ustawy z 5 lutego 1993 r. o przekształceniach własnościowych niektórych przedsiębiorstw państwowych o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa (Dz.U. z 1993 r. nr 16 poz. 69), dalej: ustawa o przekształceniach, i art. 554 kc przez błędną wykładnię tych przepisów i uznanie, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest wyłącznie E. sp. z o.o. jako obecny użytkownik linii elektroenergetycznej, podczas gdy obowiązek zapłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości obciąża osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie na zajęcie nieruchomości a wobec faktu, iż nie istnieje już podmiot, jakim jest Zakład Energetyczny P., zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest jego następca prawny.

Uzasadniając powyższe zarzuty, organ podniósł, że niezaspokojone roszczenia odszkodowawcze powstałe z tytułu wywłaszczenia przechodzą na następców prawnych pierwotnych właścicieli zgodnie z cywilnoprawnym charakterem roszczenia odszkodowawczego na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślił, że w doktrynie prawa cywilnego przyjmuje się, że roszczenie odszkodowawcze ma charakter cywilnoprawny niezależnie od źródła jego powstania, przy czym pozakodeksowymi źródłami prawa cywilnego mogą być akty normatywne kompleksowe regulujące całościowo poszczególne dziedziny stosunków społecznych i zawierające normy prawa cywilnego i administracyjnego. Wywiódł, że sukcesja uniwersalna nie ogranicza się do przejścia samych praw i obowiązków. Argumentował, że nabywca wstępuje w całą sytuację prawną zbywcy i przysługuje mu taka sama ochrona, jakby był spadkobiercą. Organ podniósł, że obowiązek zapłaty odszkodowania obciąża osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie na założenie lub przeprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, tj. po przekształceniach podmiotowych właściciela linii przesyłowej – E. sp. z o.o. Autor skargi kasacyjnej zaznaczył też, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odznacza się dostatecznym wyjaśnieniem podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia.

Odrębną skargę kasacyjną wywiodły A.W. i M.K., zaskarżając wydany wyrok w części dotyczącej uchylenia zaskarżonej decyzji w części uchylającej decyzję organu pierwszej instancji w zakresie pkt II i utrzymującej w mocy decyzję tego organu w zakresie pkt I oraz w części umarzającej postępowanie administracyjne z wniosku skarżących kasacyjnie. Zażądały uchylenia zaskarżonego wyroku we wskazanej powyżej części i rozpoznanie złożonej skargi bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżące kasacyjnie zarzuciły naruszenie:

1) art. 128 ust. 4 (wcześniej art. 36 ustawy wywłaszczeniowej) i art. 129 ust. 5 ugn przez błędną ich wykładnię:

a) polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach sprawy przedmiotowe odszkodowanie przysługuje jedynie osobie wywłaszczonej z wyłączeniem wszystkich jej następców prawnych, także tych pod tytułem ogólnym, a więc z wyłączeniem spadkobierców tej osoby, podczas gdy pogląd ten pozostaje w sprzeczności z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazującym, że takie prawo przysługuje również spadkobiercom osoby wywłaszczonej, a żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z ograniczeniem praw do nieruchomości przysługuje następcom prawnym wywłaszczonego właściciela na zasadzie sukcesji uniwersalnej;

b) dokonaną z pominięciem przepisu art. 1 Protokołu 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, a także z pominięciem konstytucyjnych zasad ochrony prawa własności i innych praw majątkowych oraz prawa do dziedziczenia (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) wraz z przepisami art. 922 § 1 i 2 kc, podczas gdy uwzględnienie powyższych zasad i przepisów bezspornie prowadzi do wniosku, że prawa i obowiązki majątkowe zmarłego, w tym m.in. i prawo do odszkodowania za wywłaszczenie/ograniczenie w sposobie korzystania, które nie są ściśle związane z jego osobą, przechodzą na spadkobierców i podlegają określonej prawem ochronie;

c) polegającą na przyjęciu, że przedmiotowe odszkodowanie nie podlega sukcesji i przysługuje wyłącznie wywłaszczonemu i to jedynie temu, który złożył w tym zakresie stosowny wniosek, podczas gdy prawo to podlega sukcesji a z realiów sprawy, w tym faktu braku wniosku spadkodawczyń skarżących, wynika, że odszkodowanie na ich rzecz nie zostało ustalone i wypłacone, co uzasadnia prawo skarżących do ustalenia i wypłaty przysługującego im odszkodowania;

2) art. 145 § 3 w zw. z § 1 pkt 1 lit. a i w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 ppsa przez zastosowanie cytowanych przepisów w sytuacji, gdy nie znajdują one zastosowania.

Uzasadniając powyższe zarzuty, autorki skargi kasacyjnej podniosły, że Sąd pierwszej instancji pominął odmienne wyroki sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, odbiegające od stanowiska przyjętego przez skład orzekający w przedmiotowej sprawie. Podkreślili, że brak jest przesłanek prawnych pozbawienia spadkobierców osoby uprawnionej prawa do odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Obowiązek złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania nie może dotyczyć wyłącznie osób wywłaszczonych, ale także ich spadkobierców.

Odrębną skargę kasacyjną wywiodła także E. sp. z o.o., zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w części utrzymującej decyzję Wojewody oraz w zakresie oddalającym skargę E. sp. z o.o. i rozstrzygającym w tym zakresie o kosztach postępowania. Skarżąca kasacyjnie zażądała uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła:

1) art. 132 ust. 6 i 132 ust. 5 w zw. z art. 124 ust. 1 i 124b ust. 1 ugn w zw. z art. 107 kpa przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że E. sp. z o.o. jest podmiotem obowiązanym do zapłaty odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości lub jednostką organizacyjną, która uzyskała zezwolenie za założenie przewodów i urządzeń albo zezwolenie na wykonanie czynności związanych z konserwacją remontami i usuwaniem awarii albo przedsiębiorcą wykonującym na podstawie koncesji działalność w zakresie poszukiwania, rozpoznawania lub wydobywania kopalin objętych własnością górniczą, a także niewskazanie podstawy prawnej nałożonego na ww. podmiot obowiązku oraz niewskazanie podstaw odpowiedzialności solidarnej;

2) art. 129 ust. 5 ugn w zw. z art. 35 ust. 1 i 2 i 36 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 107 kpa oraz w zw. z przepisami dekretu z 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. z 1960 r. Nr 18, poz. 111) przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że publicznoprawny obowiązek Skarbu Państwa, polegający na wypłacie odszkodowania za wywłaszczenie może zostać orzeczony w stosunku do podmiotu prywatnego, który nie jest następcą prawnym Skarbu Państwa;

3) art. 129 ust. 5 ugn w zw. z art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z wywłaszczeniowej przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na uznaniu, że publicznoprawny obowiązek Skarbu Państwa, polegający na wypłacie odszkodowania za wywłaszczenie może zostać orzeczony w stosunku do podmiotu prywatnego, który nie jest następcą prawnym Skarbu Państwa;

4) art. 136 ust. 6 ugn w zw. z art. 123 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 1 przez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które polega na:

a) przyjęciu, że zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za działania Skarbu Państwa jest właściciel sieci i beneficjent zezwolenia;

b) przyjęciu, że beneficjentem zezwolenia jest E. sp. z o.o.;

c) przyjęciu, że podstawą odpowiedzialności E. sp. z o.o. jest powiązanie administracyjne;

5) art. 8 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. nr 51, poz. 298) przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na:

a) przyjęciu, że E. sp. z o.o. jest następcą prawnym Skarbu Państwa bądź przedsiębiorstwa państwowego Zakład Energetyczny P. w P.;

b) przyjęciu, że na E. sp. z o.o. przechodzą z mocy ustawy uprawnienia i obowiązki przekształconego przedsiębiorstwa wynikające z decyzji administracyjnych;

6) art. 141 § 4 ppsa przez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w części dotyczącej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, na jakiej podstawie publicznoprawny dług należący pierwotnie do Skarbu Państwa przeszedł na rzecz E. S.A. a następnie na E. sp. z o.o., w szczególności w kontekście indywidualnego charakteru publicznoprawnego zobowiązania wypłaty odszkodowania, a także przejścia majątku przedsiębiorstw obejmujących stan czynny, tj. obejmujący wyłącznie aktywa i niezawierający zobowiązań i długów;

7) art. 151 w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a ppsa przez oddalenie skargi E. sp. z o.o. w zakresie, w którym wskazywała ona na brak materialnych podstaw do nałożenia na nią obowiązku zapłaty za publicznoprawne zobowiązanie Skarbu Państwa z daty wydania decyzji i tym samym nie przyjęcie, że odpowiedzialnym za wypłatę odszkodowania winien być Skarb Państwa.

Uzasadniając powyższe zarzuty Spółka podniosła, że obowiązek odszkodowawczy obciąża podmiot, który na podstawie decyzji nabył prawo do podejmowania na nieruchomości określonych działań czy jej zajęcia. Podkreśliła, że podmiotem tym nie była ani skarżąca kasacyjnie spółka ani E. S.A., gdyż na dzień wydania decyzji był nim Skarb Państwa. Zdaniem spółki określenie podmiotu odpowiedzialnego za wypłatę odszkodowania powinno odbywać się z uwzględnieniem daty wydania decyzji wywłaszczeniowej. Zaznaczyła, że istniejący ówcześnie Zakład Energetyczny P. działał na rzecz Skarbu Państwa i realizował cel publiczny. Argumentowała, że przejęcie mienia nie jest jednoznaczne z przejęciem zobowiązań. Zarzuciła, że Sąd nie odniósł się w sposób pełny do mocy i znaczenia art. 554 kc. Zaznaczyła przy tym, że w polskim porządku prawnym brak jest możliwości cedowania obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym, a podstawą nabycia przez spółkę majątku był art. 551 kc, czego nie można uznać za przypadek sukcesji uniwersalnej. Podkreśliła, że na podstawie wspomnianego przepisu do składników przedsiębiorstwa nie zalicza się długów, co nawiązuje do wąskiego rozumienia pojęcia mienia na gruncie art. 44 kc. Spółka podniosła także, że roszczenie o wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nie jest cywilnym roszczeniem majątkowym, a w konsekwencji jest niezbywalne i niedziedziczne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewody [...] E. S.A. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że złożone skargi kasacyjne są zasadne choć nie wszystkie zarzuty w nich zawarte uznać należy za usprawiedliwione.

Zarzuty skarg kasacyjnych dotyczą wykluczenia spadkobierców z kręgu osób uprawnionych do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie oraz określenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty przyznanego odszkodowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, w zw. z art. 128 ust. 1 i 4 ugn, art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ustawy wywłaszczeniowej, i art. 1053 kc zawarte w skardze kasacyjnej Wojewody. Sąd pierwszej instancji nie kwestionował bowiem, że A.W. i M.K. są spadkobierczyniami osób pierwotnie uprawnionych do uzyskania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Swoje rozstrzygnięcie Sąd oparł bowiem na odmiennej interpretacji przepisów prawa materialnego, a nie odmiennie ustalonym stanie faktycznym sprawy. Zauważyć przy tym należy, że rozpoznając tę kwestię Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych i szczegółowo uzasadnił, z jakich przyczyn przyjął, że uprawnionymi do uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, w tym za nieruchomość, której stan lub wartość uległy pogorszeniu ze względu na posadowienie na niej urządzeń przesyłowych, nie są następcy prawni pierwotnych właścicieli. Tym samym za niezasadny należało uznać także zarzut skargi kasacyjnej Wojewody dotyczący naruszenia art. 141 § 4 ppsa w zakresie dotyczącym możliwości przejścia roszczenia o odszkodowanie na spadkobierców pierwotnie uprawnionych. Kontrolowany wyrok zawiera bowiem wszystkie elementy wymagane tym przepisem i wyczerpująco przedstawia tok rozumowania Sądu w analizowanym zakresie.

Odnosząc się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu dotyczącego możliwości dochodzenia odszkodowania przez spadkobierców osób wywłaszczonych, należy wskazać, że do ograniczenia sposobu korzystania ze spornej nieruchomości doszło pod rządami nieobowiązującej obecnie ustawy wywłaszczeniowej. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych do stanów powstałych pod rządami wspomnianej ustawy i trwającymi nadal zastosowanie znajdują przepisu ustawy obowiązującej obecnie, tj. w tym przypadku ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2492/20). Zgodnie z art. 128 ust. 1 tej ustawy wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Jednocześnie w myśl art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Ustawodawca przewidział zatem, że pomiędzy wywłaszczeniem nieruchomości a wypłatą odszkodowania z tego tytułu mogą zachodzić różnice czasowe, które nie powinny prowadzić do utraty prawa do odszkodowania. Należy odnotować, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się na tle wskazanych powyżej przepisów rozbieżności polegające na ocenie dopuszczalności występowania z wnioskiem o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości przez następców prawnych właściciela wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko odmawiające spadkobiercom prawa dochodzenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości wyłącznie z powodu ujęcia w art. 128 ust. 1 ugn jedynie właściciela wywłaszczonej nieruchomości jako osoby uprawnionej do złożenia wniosku o odszkodowanie oraz braku przepisu wyraźnie dopuszczającego sukcesję tego roszczenia nie jest uprawnione, a oparcie się wyłącznie na literalnym brzmieniu przepisów prowadzi do nieuprawnionych wniosków. Skoro bowiem przytoczone powyżej przepisy przewidują, że pomiędzy wywłaszczeniem a wystąpieniem z wnioskiem o odszkodowanie może upłynąć znaczny czas, to założyć należy, że na skutek upływu czasu właściciel wywłaszczonej nieruchomości może już nie żyć, przy czym nie sposób jest uznać, że uprawnienie do uzyskania odszkodowania miało charakter roszczenia wygasającego wraz ze śmiercią właściciela, tj. roszczenia osobistego. Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl art. 136 ust. 3 ugn poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Skoro zatem roszczenie o zwrot nieruchomości przechodzi na spadkobiercę właściciela tej nieruchomości, to brak jest przesłanek do uznania, że roszczenie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, stanowiące ekwiwalent za wywłaszczoną nieruchomość, nie przysługuje temu spadkobiercy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 972/17, i z 22 lutego 2021 r., sygn akt I OSK 2492/20).

Wskazane powyżej rozbieżności w podejściu sądów administracyjnych do kwestii prawa spadkobierców do ubiegania się o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostały rozstrzygnięte uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wydaną 22 lutego 2021 r., tj. podjętą już po wydaniu zaskarżonego wyroku (sygn. akt I OPS 1/20). Wyrażono w niej m.in. stanowisko, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, może być od 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Niezależnie od powyższych wywodów należy stwierdzić, że brak przyznania odszkodowania za pozbawienie własności pozostawałby w sprzeczności z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r., a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175) oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Przepisy te przewidują prawną ochronę własności, mienia i innych praw majątkowych oraz chronią przed jej ograniczaniem ze strony organów władzy publicznej. Wprawdzie ochrona własności, prawa dziedziczenia oraz prawo do odszkodowania za wywłaszczenie zostały uregulowane w art. 21 Konstytucji, na którego naruszenie nie powołał się w skardze kasacyjnej ani Wojewoda, ani A.W. i M.K., ale w ocenie Sądu prawo do rekompensaty z tytułu pozbawienia lub ograniczenia własności może być wywodzone także z art. 64 Konstytucji RP.

W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za uzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 28 kpa, art. 128 ust. 1 i 4 ugn oraz i art. 1053 kc, oraz art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 ugn zawarte w skargach kasacyjnych złożonych przez Wojewodę oraz A.W. i M.K.

W konsekwencji powyższego za zasadny należało uznać także zarzuty naruszenia art. 145 § 3 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 ppsa zawarte w skargach kasacyjnych Wojewody oraz A.W. i M.K. Skoro bowiem – jak wskazano powyżej – spadkobiercy jako następcy prawni pod tytułem ogólnym są uprawnieni do uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to umorzenie postępowania administracyjnego w zakresie wniosków złożonych przez A.W. i M.K. należało uznać za przedwczesne.

Za nietrafny należało jednakże uznać zawarty w skardze kasacyjnej Wojewody zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. a ppsa w zw. z art. 1053 kc przez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie ma charakteru cywilnoprawnego. Odnotować bowiem należy, że zgodnie z art. 117 § 1 kc z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie, roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu. W tym miejscu należy stwierdzić, że możliwość przedawnienia się roszczenia o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości byłaby nie do pogodzenia z możliwością dochodzenia tego roszczenia na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku wywłaszczenia dokonanego na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej. Przyjąć bowiem należy, że roszczenia takie przedawniłyby się jeszcze przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się z kolei do zarzutów związanych z określeniem podmiotu odpowiedzialnego za wypłatę odszkodowania, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 132 ust. 6 ugn i art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ustawy wywłaszczeniowej. Sąd pierwszej instancji nie kwestionował bowiem, że w wyniku przekształceń własnościowych z Zakładu Energetycznego P. doszło ostatecznie do utworzenia E. S.A., z której wydzielona została E. sp. z o.o. i której przypadła infrastruktura przesyłowa związana z ograniczeniem sposobu użytkowania spornej działki. Sąd natomiast odmiennie niż organ uznał, że brak jest podstaw, aby na podstawie obowiązujących przepisów obowiązkiem wypłaty odszkodowania obciążyć solidarnie spółkę, z której wydzielony został operator systemu dystrybucyjnego, oraz wydzielonego operatora.

W zakresie zarzutu skargi kasacyjnej Wojewody dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 132 ust. 6 ugn, art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ustawy wywłaszczeniowej, art. 5 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniach i art. 554 kc, należy odnotować, że zarzut ten oparty na konstrukcji błędnej wykładni tych przepisów. O błędnej wykładni w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego można natomiast mówić w sytuacji, gdy określony przepis został zastosowany przez sąd pierwszej instancji, ale wynik wykładni takiego przepisu jest niezgodny z wynikami uzyskanymi w toku prawidłowej rekonstrukcji norm wynikających z obowiązujących przepisów. Z uwagi na powyższe należy podkreślić, że Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni przepisów ustawy o przekształceniach ani art. 554 kc. Tym samym powyższy zarzut jest nietrafny o tyle, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wbrew stawianemu zarzutowi, nie zastosował tych przepisów, a zatem nie mógł dokonać ich nieprawidłowej wykładni. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że przepisy te przewidują, że w spółka powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w spółkę Skarbu Państwa wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki przekształconych przedsiębiorstw państwowych, przy czym zasady podziału składników majątkowych, w tym wierzytelności i zobowiązań, przekształconego przedsiębiorstwa między spółki, uprawnienia i obowiązki poszczególnych spółek wynikające z decyzji administracyjnych dotyczących przekształconego przedsiębiorstwa oraz tryb zaspokajania zobowiązań powstałych przed przekształceniem określa akt o podziale przedsiębiorstwa państwowego w spółki (art. 5 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniach). Z kolei w myśl art. 554 kc, którego treść została powtórzona w postanowieniach umowy, której mocą wydzielono E. sp. z o.o., nabywca przedsiębiorstwa lub gospodarstwa rolnego jest odpowiedzialny solidarnie ze zbywcą za jego zobowiązania związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa lub gospodarstwa, chyba że w chwili nabycia nie wiedział o tych zobowiązaniach, mimo zachowania należytej staranności. Odpowiedzialność nabywcy ogranicza się do wartości nabytego przedsiębiorstwa lub gospodarstwa według stanu w chwili nabycia, a według cen w chwili zaspokojenia wierzyciela. Odpowiedzialności tej nie można bez zgody wierzyciela wyłączyć ani ograniczyć. Wprawdzie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji dokonywał wykładni przepisów ustawy o przekształceniach, ale w związku z faktem, że uznał on, że brak jest podstaw do uznania, że pomimo przekształceń własnościowych podmiotem wyłącznie zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Skarb Państwa, należało przyjąć, że zastosował on te przepisy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pominięcie natomiast w wywodach Sądu pierwszej instancji rozważań dotyczących wpływu art. 554 kc i postanowień umowy o wydzieleniu E. sp. z o.o. czyni zaskarżony wyrok wadliwym niezależnie od błędów w sformułowaniu postawionego zarzutu skargi kasacyjnej. Oznacza to także, że za uzasadniony należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 ppsa w zakresie dotyczącym stwierdzenia, że wyłącznie zobowiązanym do zapłaty odszkodowania jest E. sp. z o.o. Z uwagi na powyższe braki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał zasadności zarzutów skargi kasacyjnej złożonej przez E. sp. z o.o. dotyczących uznania jej za podmiot wyłącznie zobowiązany do wypłaty odszkodowania.

Niezależnie od powyższego, odnosząc się do zarzutów związanych z nieuznaniem przez Sąd pierwszej instancji, że do zapłaty odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości powinien być Skarb Państwa, wskazać należy, że zgodnie z art. 132 ust. 6 ugn obowiązek zapłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek m.in. zakładania przewodów służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości z tego powodu obciąża osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie. Jednocześnie zaznaczyć należy, że w myśl art. 8 ust. 2 ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych spółka powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki przekształconego przedsiębiorstwa. Ponadto w myśl przytoczonego już art. 5 ust. 1 ustawy o przekształceniach spółka powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w spółkę Skarbu Państwa wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki przekształconych przedsiębiorstw państwowych. Analiza przywołanych przepisów pozwala na przyjęcie, że w wyniku komercjalizacji, a następnie ewentualnej prywatyzacji brak jest podstaw, aby obciążenia związane funkcjonowaniem przekształcanego przedsiębiorstwa w dalszym ciągu obciążały Skarb Państwa, a nie nowo powstały podmiot. Tym samym brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej E. sp. z o.o. zmierzających do wykazania, że wyłącznie zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest Skarb Państwa.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powinien zbadać wpływ art. 554 kc na kwestię ustalenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oraz uwzględnić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie sukcesji prawa do wystąpienia o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości zaprezentowane w niniejszym wyroku oraz uchwale z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 ppsa, orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 ppsa.

Sprawę skierowano na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z pózn. zm).