Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 210/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2,  art. 149 par. 3, w zw. z  art. 145 par. 1 pkt 4,  art. 151,  art. 149,  art. 148 par. 1 i  par. 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Spółki A z/s we W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r. Nr [...] - na podstawie przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - po rozpatrzeniu odwołania M.H.K. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia 19 września 2008 r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Spółce A z/s we W. pozwolenia na budowę zespołu mieszkalno-usługowego z parkingiem podziemnym przy ulicach: [...] – [...] – [...] we W. wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą budowę przyłączy: kanalizacji ogólnospławnej, wodociągowego i telefonicznego, przebudowę przyłącza ciepłowniczego oraz przebudowę kolidującej sieci ciepłowniczej, gazowej, wodociągowej, telefonicznej oraz elektroenergetycznej (dz. nr 80, nr 54, nr 52, nr 60, nr 79/1, nr 58, nr 57/1, 36/2, nr 55/4, nr 55/3 i nr 56 AM-27 obręb P.G.), Wojewoda D. uchylił w/w decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że w dniu 20 stycznia 2009 r. do Kancelarii Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego W. wpłynął wniosek M.H.K. z dnia 17 stycznia 2009 r. o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego opisaną na wstępie ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia 19 września 2008 r. Nr [...]. W podaniu tym wniesiono o "niezwłoczne uchylenie w/w decyzji ostatecznej" wobec całkowitego pominięcia w w/w sprawie pozwolenia na budowę składającej przedmiotowy wniosek M.H.K.. Inicjatorka postępowania wskazała, że jest współwłaścicielką nieruchomości przy ul. [...] we W., którą to nieruchomość od terenu opisanej inwestycji oddziela jedynie jednokierunkowa droga. Stwierdziła, że jej prawo do wzięcia udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę jest analogiczne do praw właścicieli nieruchomości lokalowych położonych przy pl. [...] we W., którzy zostali uznani przez organ za strony postępowania. W podaniu tym M.H.K. równocześnie wniosła o natychmiastowe wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji Prezydenta W.. W uzupełnieniu wniosku o wznowienie postępowania M.H.K. wskazała, że o istnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedziała się w dniu 25 września 2009 r., a w dniu 24 października 2009 r. złożyła niezwłocznie wniosek o wznowienie postępowania. Natomiast o decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, skarżąca dowiedziała się "w dniu, kiedy to (...) (odebrała) z urzędu pocztowego pismo z Urzędu Miejskiego Departamentu Architektury i Rozwoju o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania z powodu nieprawomocności decyzji na dzień złożenia skargi". Wskazała także, że tak ogromna budowa może mieć nieodwracalny i bezpośredni wpływ na stan techniczny budynku, w którym zamieszkuje, i może mu bezpośrednio zagrażać katastrofa budowlana poprzez zastosowanie nieodpowiednich rozwiązań podczas budowy nie dostosowanych do stanu technicznego kamienicy i odległości inwestycji od kamienicy.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent W. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia 19 września 2008 r. Nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M.H.K., wskazując, że będąc właścicielem lokalu mieszkalnego nr 10 na nieruchomości przy ul. [...] we W. oraz współwłaścicielem tej nieruchomości (akt notarialny z 8 maja 2006 r. rep. A nr [...]) w dniu wszczęcia przedmiotowego postępowania o pozwolenie na budowę posiadała niepodważalne uprawnienia strony postępowania wynikające z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Odwołująca się podniosła, że jej nieruchomość od terenu inwestycji oddziela jedynie wąska droga jednokierunkowa, a okna jej lokalu mieszkalnego, mające okresowy kontakt z nasłonecznieniem, wychodzą wprost na nieruchomość objętą planowanym zainwestowaniem, a odległość miedzy jej budynkiem, a budynkiem planowanym do realizacji jest minimalna. Skarżąca wskazała m.in., że jej nieruchomość jest nieruchomością sąsiednią znajdującą się w bezpośrednim obszarze oddziaływania inwestycji przewidzianej do realizacji. Z tych też względów winna zostać uznana za stronę zarówno w sprawie pozwolenia na budowę omawianej inwestycji, jak i o wznowienie przedmiotowego postępowania.

Analizując akta przedmiotowej sprawy oraz zarzuty zawarte w odwołaniu, Wojewoda D. stwierdził, że Prezydent W. decyzją z dnia 2 grudnia 2008 r. Nr [...] umorzył postępowanie w sprawie z wcześniejszego wniosku M.H.K. z dnia 24 października 2008 r. (28 października 2008 r. data wpływu do organu) o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. z dnia 19 września 2008 r. Nr [...] z uwagi, że decyzja ta na dzień złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie była decyzją ostateczną. Decyzja Prezydenta W. z dnia 2 grudnia 2008 r. Nr [...] stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. Kwestionowana decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] zapadła w wyniku rozpoznania kolejnego wniosku M.H.K. (z dnia 17 stycznia 2009 r. - 20 stycznia 2009 r. data wpływu do organu) o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta W. z dnia 19 września 2008 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę opisanej na wstępie inwestycji.

Jak wskazał organ II instancji - zgodnie z przepisem art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Natomiast art. 149 § 3 k.p.a. określa, że odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Powyższa sytuacji będzie miała miejsce, gdy nastąpi niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych, przedmiotowych lub naruszony zostanie termin do wniesienia żądania wznowienia danego postępowania. Zgodnie z art. 148 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu - biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wojewoda wskazał przy tym, że w ramach ocen przy stosowaniu art. 149 § 3 k.p.a. wykluczone jest rozważanie istnienia podstaw wznowieniowych. W przypadku istnienia jakichkolwiek wątpliwości, czy podmiot żądający wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (czyli wywodzący, że jako strona bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu) był stroną, gdy ich wyjaśnienie wymaga postępowania wyjaśniającego, powinno być ono przeprowadzone po wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.). Odmowa wznowienia z przyczyn podmiotowych w przypadku podania powołującego podstawę art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest co do zasady wykluczona i powinna być ograniczona do wyjątkowych przypadków w sposób oczywisty uzasadniających ocenę, że wnoszący podanie nie był stroną.

W przedmiotowej sprawie, wobec powyżej powiedzianego, rozważania które przeprowadził organ pierwszej instancji w kwestii posiadania przez M.H.K. przymiotu strony nie powinny być prowadzone przed wszczęciem postępowania wznowieniowego, lecz jedynie przy badaniu podstawy wznowienia po wszczęciu tego postępowania (art. 151 k.p.a.). Jak wynika z akt sprawy M.H.K. jest właścicielką lokalu mieszkalnego nr 10 położonego na II piętrze budynku we W. przy ul. [...] oraz posiada udział wynoszący 5,76 % we wspólnych częściach budynku oraz w prawie użytkowania wieczystego działki nr 4, położonej przy ul. [...] we W.. Powyższy budynek oddzielony jest od terenu inwestycji pasem drogowym ul. [...], a planowany do realizacji przy tej ulicy budynek (czterokondygnacyjny z antresolą), usytuowany będzie w odległości ok. 17m od budynku skarżącej. W ocenie Wojewody D., przypadek M.H.K. w oczywisty sposób nie przesądza, że wnosząca na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania nie była stroną postępowania. W tym stanie rzeczy, wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości, dotyczących kwestii czy M.H.K. była stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę omawianej inwestycji dokonać się jedynie może po wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę omawianej inwestycji.

W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik Spółki A z/s we W. zarzucił jej naruszenie przepisów: art. 148 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie pomimo występowania w niniejszej sprawie negatywnej przesłanki wznowienia postępowania polegającej na upływie miesięcznego terminu do złożenia wniosku w tym przedmiocie; art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji, pomimo że decyzja ta jako odmawiająca wznowienia postępowania w sprawie była decyzją prawidłową; art. 7 i art. 8 k.p.a..

W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że złożony w niniejszej sprawie wniosek M.H.K. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją udzielającą pozwolenia na budowę podaje jako przyczynę przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. przesłankę braku udziału strony w postępowaniu bez własnej winy. Zgodnie z treścią art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 41 wynosi jeden miesiąc i biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Jak stanowi przepis art. 149 § 3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji, przy czym decyzja taka powinna zostać wydana, gdy wznowienie nie jest możliwe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Do przyczyn przedmiotowych odmowy wznowienia postępowania zalicza się niewątpliwie przesłankę terminu, w jakim należy złożyć wniosek o wznowienie postępowania, który w niniejszej sprawie jest terminem miesięcznym liczonym od dowiedzenia się przez wnioskodawcę o fakcie wydania decyzji. Analizując pod tym kątem zaskarżoną decyzję, pełnomocnik stwierdził, że organ odwoławczy w ogóle nie zbadał w niniejszej sprawie kwestii zachowania przez wnioskodawczynię miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, co doprowadziło w konsekwencji do wydania decyzji niezgodnej z przepisami prawa. Mianowicie organ odwoławczy uchylił decyzję odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę i tym samym nakazał organowi I instancji wznowienie tego postępowania w celu wyjaśnienia, czy wnioskodawczyni przysługuje przymiot strony, podczas gdy wznowieniu w niniejszej sprawie sprzeciwia się fakt upływu miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania określonego przepisem art. 148 § 2 k.p.a.. Stwierdzenie, że upłynął powyższy termin winno natomiast przesądzić o utrzymaniu decyzji organu I instancji w mocy. W niniejszej sprawie zasadne jest bowiem wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania, tyle że z innych przyczyn niż te, na które wskazał Prezydent W. w decyzji z dnia [...] r. Nr [...] i właściwym rozstrzygnięciem sprawy po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego winno być utrzymanie tej decyzji w mocy ze wskazaniem na inną podstawę prawną takiej odmowy. Taką podstawą jest bowiem w sposób oczywisty treść przepisu art. 148 § 2 k.p.a. wyznaczającego termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, który to termin został w niniejszej sprawie przez wnioskodawczynię przekroczony i to aż o trzy miesiące. Strona wskazała przy tym, że w piśmie z dnia 6 kwietnia 2009 r. przedstawiła w postępowaniu stosowną argumentację w tej kwestii, do której to organ nie uznał za stosowne się odnieść.

Ponadto pełnomocnik wskazał, że decyzja organu I instancji zapadła w oparciu o kolejny (drugi) wniosek złożony przez M.H.K. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Wniosek ten został złożony w dniu 18 stycznia 2009 r.. Jak wynika z treści akt administracyjnych organ I instancji w dniu 3 lutego 2009 r. wystosował pismo do wnioskodawczyni, w którym wezwał ją do wskazania, w którym dniu dowiedziała się o decyzji. W odpowiedzi na powyższe wezwanie wnioskodawczyni wskazała wyraźnie w piśmie z dnia 23 lutego 2009 r., że o decyzji dowiedziała się w dniu 25 września 2009 r., podając jednocześnie, że o ostateczności tej decyzji dowiedziała się w dniu, w którym otrzymała decyzję Prezydenta W. z dnia 2 grudnia 2008 r. w sprawie umorzenia postępowania wywołanego poprzednim wnioskiem o wznowienie omawianego postępowania złożonym w dniu 25 października 2008 r.. Oczywistym jest – zdaniem strony - że wniosek złożony przez wnioskodawczynię w niniejszej sprawie w dniu 18 stycznia 2009 r. jest wnioskiem złożonym z przekroczeniem terminu określonego w przepisie art. 148 § 2 k.p.a.. Treść tego przepisu wskazuje wyraźnie na to, że termin jednego miesiąca do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym stron dowiedziała się o decyzji. Tymczasem wnioskodawczyni w piśmie uzupełniającym z dnia 23 lutego 2009 r., na wezwanie organu wskazała, że o decyzji jako takiej dowiedziała się w dniu 25 września 2008 r.. Zatem przyjmując wskazany przez wnioskodawczynię dzień dowiedzenia się o decyzji od dnia dowiedzenia się przez wnioskodawczynię o decyzji do dnia złożenia wniosku w niniejszej sprawie upłynęło prawie cztery miesiące. Istotne jest przy tym to, że informacja o wydanej decyzji nie musi pochodzić wprost od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie (tak: wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 stycznia 2000 r., sygn. akt ISA 855/99, publ. LEX nr 54136). Pełnomocnik podkreślił przy tym, że fakt, iż wnioskodawczyni złożyła już wcześniej wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, które to postępowanie zostało następnie przez organ umorzone (decyzja Prezydenta W. z dnia 2 grudnia 2008 r.) niczego w tej kwestii nie zmienia, ponieważ obecny wniosek w przedmiocie wznowienia postępowania jest wnioskiem spóźnionym, czyli złożonym po terminie wynikającym z art. 148 § 2 k.p.a..

Zdaniem strony skarżącej przeciwne rozumowanie godzi w zasadę trwałości decyzji wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a.. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wyrazem tej zasady jest m.in. treść omawianego przepisu art. 148 § 2 k.p.a., w którym możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji została ograniczona krótkim, bo jedynie miesięcznym terminem. Ponadto wznowienie przez organ postępowania w sytuacji złożenia wniosku w tym przedmiocie po upływie terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa i przesądza o nieważności takiej decyzji. Stanowisko takie zostało potwierdzone w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (dla przykładu: wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt IVSA/Wa 1640/06, publ. LEX nr 348291; wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt IIOSK 976/05, publ. LEX nr 275519; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2/06, publ. LEX nr 221999). Konsekwentnie pełnomocnik zatem stwierdził, że nakazanie przez organ II instancji organowi I instancji wznowienia postępowania w sprawie w celu wyjaśnienia, czy osoba składająca wniosek o wznowienie postępowania posiada przymiot strony, w sytuacji, w której wznowieniu postępowania sprzeciwia się upływ terminu do złożenia takiego wniosku, a przez to i wzgląd na zasadę trwałości decyzji ostatecznej, stanowi de facto nakazanie organowi I instancji działania w sposób sprzeczny z prawem i jest równoznaczny z nakazaniem temu organowi wydania decyzji, która byłaby decyzją nieważną.

Nadto strona wskazała również, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ II instancji zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, która rozstrzygnięta przez organ I instancji, co oznacza, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do oceny decyzji organu I instancji, ale musi rozpoznać całą sprawę od początku. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) organ ten zobowiązany jest więc do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia sprawy, a w myśl zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) ma obowiązek czuwania nad zgodnym z prawem rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej (identycznie wypowiedział się również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 795/06). W ocenie strony skarżącej zaskarżona decyzja w sposób oczywisty narusza powyższe zasady postępowania administracyjnego, skoro organ nie dokonał analizy negatywnej przesłanki wznowienia określonej w art. 148 § 2 k.p.a., zupełnie pomijając w swoich rozważaniach kwestię upływu terminu do złożenia wniosku. Zdaniem strony skarżącej naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dokonanie tej oceny przez organ II instancji mogłoby doprowadzić do podjęcia innej decyzji odwoławczej, tj. organ odwoławczy mógłby w takiej sytuacji utrzymać decyzję organu I instancji w mocy, uznając, że jest ona decyzją prawidłową i słuszną, choć z innych przyczyn niż wskazane w jej uzasadnieniu, a mianowicie z tego względu, że wznowieniu postępowania sprzeciwia się fakt upływu terminu miesięcznego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie. Właściwym rozstrzygnięciem sprawy po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego winno być bowiem utrzymanie w mocy decyzji organu Instancji o odmowie wznowienia postępowania z powołaniem się na przepis art. 148 § 1 i 2 k.p.a., tj. z uwagi na niewątpliwy fakt upływu terminu do złożenia przez wnioskodawczynię wniosku w przedmiocie wznowienia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga Spółki A z/s we W. nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego dające podstawę do jej uchylenia.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była wydana przez Wojewodę D. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja z dnia [...] r. Nr [...], uchylająca w całości decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kwestią, która podlegała kontroli sądowej było zatem zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Uprawnia on organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

"Typ decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. różni się od decyzji kasacyjnej typowej tym, że może być zastosowany wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji" (zob. wyrok NSA z dnia 28 września 2001 r., V SA 239/01, LEX nr 50105).

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Wojewoda D. uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...], którą na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówiono wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia 19 września 2008 r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Spółce A z/s we W. pozwolenia na budowę zespołu mieszkalno-usługowego z parkingiem podziemnym przy ulicach: [...] – [...] – [...] we W. wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą budowę przyłączy: kanalizacji ogólnospławnej, wodociągowego i telefonicznego, przebudowę przyłącza ciepłowniczego oraz przebudowę kolidującej sieci ciepłowniczej, gazowej, wodociągowej, telefonicznej oraz elektroenergetycznej (dz. nr 80, nr 54, nr 52, nr 60, nr 79/1, nr 58, nr 57/1, 36/2, nr 55/4, nr 55/3 i nr 56 AM-27 obręb P.G.), i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Przyczyną podjęcia decyzji kasacyjnej w niniejszej sprawie – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – było zawarcie w decyzji z dnia [...] r. przez organ I instancji rozważań w kwestii posiadania przez M.H.K. przymiotu strony, które nie powinny – zdaniem Wojewody - być prowadzone przed wszczęciem postępowania wznowieniowego, lecz jedynie przy badaniu podstawy wznowienia po wszczęciu tego postępowania (art. 151 k.p.a.). Wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości dotyczących kwestii czy M.H.K. była stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę omawianej inwestycji dokonać można po wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę omawianej inwestycji.

Z powyższym stanowiskiem należy się zgodzić. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 k.p.a.. Natomiast, jeśli przekroczono termin do jego złożenia lub wniosek nie wskazuje przesłanek do wznowienia postępowania, organ administracji wyda na podstawie § 3 art. 149 k.p.a. decyzję odmawiającą wznowienia postępowania.

Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 17 stycznia 2009 r. (data wpływu do organu - 20 stycznia 2009 r.) powołując się na przepisy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. M.H.K. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego opisaną na wstępie ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia 19 września 2008 r. Nr [...].

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w dniu [...] r. została wydana decyzja w pierwszej instancji, bez wydania jednak postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, a do którego podstawę daje - zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. – postanowienie o wszczęciu postępowania. To zaś stanowi naruszenie w/w przepisów procedury administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji podstawą odmowy wznowienia postępowania jest stwierdzenie, że M.H.K. nie przysługuje przymiot strony.

Wprawdzie odmowa wznowienia postępowania, a więc wydanie decyzji na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., może mieć miejsce w wypadku, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, tzn. gdy z podaniem wystąpiła osoba nie będąca stroną postępowania zakończonego decyzją, co do której wznowienia postępowania żąda, jednakże inna jest sytuacja, gdy z wnioskiem o wznowienie postępowania występuje osoba na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Sąd podziela w pełni stanowisko, że "w wypadku gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a.." (zob. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1981/06, publ. LEX nr 510752). "W przypadku gdy podanie o wznowienie postępowania administracyjnego oparte jest na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., decyzja o odmowie wznowienia postępowania wydana na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. nie może opierać się na ocenie czy wnoszący podanie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną." (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 339/08, publ. LEX nr 526510).

Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07, publ. LEX nr 484887).

Uwzględniając powyższe należało stwierdzić, że kasacyjna decyzja Wojewody jest jak najbardziej poprawną, zaś przekazanie sprawy do organu I instancji celem ponownego rozpoznania, a przede wszystkim podjęcia postanowienia o wszczęciu wznowionego postępowania, a dopiero na późniejszym etapie rozważenia czy Małgorzata Hanna Kurtasz ma przymiot strony w postępowania zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Wrocławia o udzieleniu pozwolenia na budowę spornej inwestycji, w świetle powyższych przepisów - zasadne.

Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. W sytuacji zaś, gdy decyzja organu I instancji jest wadliwa (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.. Tym samym zarzut skargi naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 1 i 2, art. 138 § 2, art. 7 i art. 8 i art. 16 k.p.a. nie jest – w ocenie Sądu – zasadny.

Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia przepisów art. 148 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie pomimo występowania w niniejszej sprawie negatywnej przesłanki wznowienia postępowania polegającej na upływie miesięcznego terminu do złożenia wniosku w tym przedmiocie, należy zauważyć, że M.H.K. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją Prezydenta W. z dnia 19 września 2008 r. Nr [...] po raz pierwszy pismem z dnia 24 października 2008 r.. Z uwagi jednak na fakt, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Spółce A z/s we W. pozwolenia na budowę zespołu mieszkalno-usługowego, której uchylenia w powyższym wniosku domaga się M.H.K., stała się ostateczną dopiero w dniu 29 października 2008 r., wniosek ten nie został uwzględniony, bowiem dotyczył decyzji nieostatecznej. To zaś znalazło swój wyraz w decyzji Prezydenta W. z dnia 2 grudnia 2008 r. Nr [...], którą umorzono postępowanie w sprawie tego wniosku.

Można jedynie tutaj wskazać, że w sytuacji gdy wniosek o wznowienie postępowania dotyczy decyzji nieostatecznej, organ administracji winien wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Jak wskazuje się w doktrynie "wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 lub art. 145a § 2, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej, np. (...) gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 8, warszawa 2006, s. 675; zob. również wyroki NSA: z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1648/09; z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1151/09). Powyższe uchybienie nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w której postępowanie zostało zainicjowane nowym wnioskiem M.H.K. z dnia 17 stycznia 2009 r..

Wbrew stanowisku strony skarżącej Sąd uznał, że w myśl art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji ostatecznej, albowiem tylko w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie administracyjne (art. 145 § 1 k.p.a.). Taka jest bowiem istota tego postępowania nadzwyczajnego. Przyjęcie poglądu strony skarżącej, że termin ten biegnie od dnia, w którym M.H.K. dowiedziała się o decyzji nieostatecznej, tj. od dnia 25 września 2008 r. (który to dzień sama podała w piśmie z dnia 23 lutego 2009 r..) byłoby sprzeczne z treścią przywołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 k.p.a..

W niniejszej sprawie M.H.K. dowiedziała się o ostateczności rozstrzygnięcia w dniu 23 grudnia 2008 r., tj. w dniu otrzymania decyzji z dnia 2 grudnia 2008 r. o umorzeniu postępowania w sprawie poprzedniego wniosku o wznowienie postępowania. Zatem termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia 19 września 2008 r. upływał w dniu 22 stycznia 2009 r.. Wnioskodawczyni swój wniosek złożyła w dniu 18 stycznia 2009 r. (data stempla pocztowego na kopercie zawierającej wniosek), a zatem z zachowaniem ustawowego terminu.

Stąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o oddaleniu skargi.

Stąd orzeczono jak w sentencji.

k.g.