Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2243/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 1 ust 1 i ust 2, art 14 ust 1, art 17, art 27, art 65 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 140/12 w sprawie ze skargi S.D. na uchwałę Rady Miasta Rzeszowa z dnia 27 września 2011 r. nr XVII/356/2011 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 196/8/2010 – część pierwsza na Osiedlu Baranówka i Osiedlu gen. W. Andersa w Rzeszowie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę S.D. na uchwałę Rady Miasta Rzeszowa z dnia 27 września 2011 r. nr XVII/356/2011 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 196/8/2010 – część pierwsza dla Osiedla Baranówka i Osiedla gen. W. Andersa w Rzeszowie.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S.D. wniósł o uchylenie wymienionej wyżej uchwały zarzucając jej naruszenie:

1) art. 17 i 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez uchwalenie innego planu, niż zapowiedziany uchwałą Rady Miasta Rzeszowa nr LXXVII/1330/2010 z 22 czerwca 2010 r. o przystąpieniu do prac nad planem, która nie przewidywała uchwalenia planu w formie cząstkowej;

2) art. 1 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie przy podjęciu uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego obejmującego działki nr [...] położone w Rzeszowie, obr. [...] przy Al. W., interesu prawnego skarżącego będącego ich właścicielem, godząc w jego prawo do swobodnego korzystania z wymienionych nieruchomości;

3) art. 10 ust. 1 pkt 3, 4, 5, 6, 9 i 10 oraz art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przez niesporządzenie wymaganych prawem analiz w zakresie zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i nieokreślenie stopnia zgodności przewidywanych w planie rozwiązań z ustaleniami studium;

4) art. 17 ust. 5 u.p.z.p. przez brak sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego – z uwzględnieniem art. 36 u.p.z.p.;

5) art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1 oraz art. 17 pkt 1 w związku z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. przez niezamieszczenie w obwieszczeniu o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego wzmianki o ustaleniu przeznaczenia terenów objętych planem, a to działek nr [...].

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Rzeszowa wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że zaskarżoną uchwałą przyjęty został plan miejscowy dla obszaru mieszczącego się w granicach określonych w uchwale z dnia 22 czerwca 2010 r. o przystąpieniu do prac nad planem miejscowym. Podniósł, że skarżący planował na posiadanych przez niego działkach budowę wielofunkcyjnego obiektu kubaturowego, który pozostaje w sprzeczności z postanowieniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Rzeszowa, w którym dla przedmiotowego terenu przewiduje się rozbudowę istniejącej sieci głównych dróg w celu połączenia w rejonie skrzyżowania Al. W. z ul. O. z projektowaną drogą główną ruchu przyspieszonego, która ma pełnić funkcję północnego obejścia drogowego Rzeszowa. Przy określaniu przeznaczenia terenów objętych zaskarżoną uchwałą uwzględniono interes publiczny związany z zabezpieczeniem niezbędnego terenu pod realizację dróg publicznych jak również interes właścicieli nieruchomości położonych w obszarze objętym granicami planu, w tym interes skarżącego wyrażający się w zamiarze realizacji określanej inwestycji na jego działce nr [...]. Planowana realizacja celu publicznego uzasadniała zatem ograniczenie prawa własności skarżącego. Organ zakwestionował też zasadność zarzutu braku wymaganych prawem analiz, które znajdują się w dokumentacji planistycznej, podobnie jak prognoza finansowa uchwalenia planu. W dokumentacji tej znajdują się również dowody ogłoszeń i obwieszczeń spełniające wymogi prawne, a w załączniku nr 3 do uchwały Rada Miasta Rzeszowa odniosła się do uwag wniesionych w toku postępowania do projektu planu.

Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten określił podstawy stwierdzenia nieważności uchwały planistycznej stwierdzając, że wyznaczają go granice zasadności skargi sądowoadministracyjnej, a wszelkie inne naruszenia prawa nie będą mogły mieć w sprawie znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. Tak więc podnoszone w skardze zarzuty odnośnie oceny zasadności realizacji zaplanowanej w uchwalonym planie budowy drogi publicznej z punktu widzenia celowości, ekonomiki i gospodarki finansowej Gminy Rzeszów nie mogły stanowić podstawy do jej uwzględnienia. Sąd podkreślił, że prace analityczne towarzyszące sporządzaniu planu mogą wykazać zasadność korekty granic obszaru objętego planem, co w efekcie prowadzi do sytuacji, w której granice te nie są tożsame z obszarem ujętym w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu. Ponieważ rada gminy posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może zatem w toku tych prac dokonywać w miarę potrzeby zmian co do obszaru objętego przyszłym planem. Skoro więc, granice obszaru skarżonego planu zagospodarowania przestrzennego mieszczą się w obszarze objętym uchwałą o przystąpieniu do sporządzaniu planu, to nie doszło do naruszenia prawa w zakresie eksponowanym w skardze. Sąd pokreślił, że możliwe jest również uchwalanie planu "etapowo", nawet jeśli nie przewiduje tego uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu. Ponadto Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Rada nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Samo bowiem ustalenie przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przez organ uchwałodawczy odmiennie od oczekiwań właściciela nie daje podstaw do przyjęcia, że nastąpiło to z naruszeniem przepisów prawa. Priorytetowym celem planu było zarezerwowanie terenu niezbędnego dla rozbudowy głównego układu komunikacyjnego miasta Rzeszowa, dla budowy drogi głównej ruchu przyspieszonego. Ustalenie planistyczne w tym względzie jest zgodne ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Rzeszowa uchwalonego uchwałą nr XXXVII/113/2000 z dnia 4 lipca 2000 r. Z załącznika nr 3 do uchwały w przedmiocie studium, jak i z załączników nr 47, 46, 45 wynika jednoznacznie, że rezerwowany ma być teren pod drogę główną ruchu przyspieszonego. W treści tego studium wskazuje się na prace projektowe polegające m.in. na przedłużeniu ul. O. w kierunku północnym i połączenia jej z ul. W. Ustalenia studium są zaś wiążące dla Rady. Jednocześnie ustalenia kwestionowanego planu nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomościami, do których skarżący posiada tytuł prawny. Ponadto drogę główną ruchu przyspieszonego zaplanowano w przeważającej części na działkach należących do miasta Rzeszowa. Sąd podkreślił jednocześnie, że zarzuty odnoszące się do koncepcji rozwiązania problemów komunikacyjnych gminy, naruszenia prawidłowych zasad prowadzenia gospodarki przestrzennej i finansowej gminy, uznania, iż na realizację zamierzonej drogi nie będzie pokrycia finansowego stanowią wyłącznie subiektywne poglądy skarżącego, niepoddające się kontroli przez sąd administracyjny w ramach prowadzonego postępowania. Sąd pokreślił także, że w rozpatrywanej skardze nie można było skutecznie podnieść zarzutu braku sporządzenia wymaganych prawem analiz w zakresie zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i nieokreślenia stopnia zgodności przewidywanych w planie rozwiązań z ustaleniami studium. Zarzut ten mógłby być formułowany, gdyby przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej była uchwała dotycząca uchwalenia studium oraz uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu. Sąd wskazał także, że na k. 20 akt administracyjnych znajduje się prognoza skutków finansowych uchwalenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił, że obwieszczenie o podjęciu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego zostało opublikowane w prasie miejscowej oraz umieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej, a także oraz przekazane przewodniczącym rad osiedlowych, celem ich publicznego obwieszczenia w miejscach ogólnodostępnych na osiedlach Baranówka i gen. W. Andersa w Rzeszowie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S.D., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 174 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 151 p.p.s.a poprzez wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 133 oraz 134 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów skarżącego w zakresie układu odprowadzania wód opadowych ze wszystkich nieruchomości skarżącego (pkt 9 i 10 skargi). Zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 17 i 27 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że uchwalenie innego planu niż zapowiedziany uchwałą Rady Miasta Rzeszowa z dnia 22 czerwca 2010 r. o przystąpieniu do prac nad planem było zgodne z prawem,

2) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie interesu prawnego skarżącego, w szczególności poprzez pominięcie przy uchwalaniu planu będących w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa o ustaleniu warunków zabudowy dla terenu objętego planem,

3) art. 10 ust. 1 pkt 3, 4, 5, 6, 9 i 10, art. 14 ust. 5, art. 23-26 w związku z art. 11 pkt 5 i 6 oraz art. 17 pkt 6 u.p.z.p. poprzez uznanie, że organ przed przyjęciem planu nie miał obowiązku dokonania żadnych analiz i konsultacji,

4) art. 135 p.p.s.a w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1 oraz art. 17 pkt 1 w związku z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że niezamieszczenie w obwieszczeniu o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzmianki o ustaleniu przeznaczenia terenów objętych planem jest zgodne z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a część postawionych w niej zarzutów jest wynikiem dowolnej oceny przez skarżącego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów art. 17 i 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący uzasadnił tym, iż kwestionowany plan obejmuje niewielką tylko część obszaru objętego uchwałą Rady Miasta Rzeszowa z dnia 22 czerwca 2010 r. o przystąpieniu do prac nad tworzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oceniając treść tego zarzutu należy wskazać, iż przepis art. 17 wymienionej ustawy regulujący szczegółowo postępowanie przy tworzeniu planu miejscowego składa się z czternastu punktów w części (pkt 6 i 7) rozbudowanych, a skarżący nie wskazuje, której konkretnie jednostki redakcyjnej dotyczą jego zarzuty. W orzecznictwie NSA jest ustalone, że związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż strona wnosząca tę skargę ma szczegółowo wskazać naruszony, jej zdaniem, przepis, określając dokładnie jego jednostkę redakcyjną (art. pkt, ppkt itd.). NSA jest bowiem związany podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej i nie może z własnej inicjatywy poszukiwać innych, niż podane w tej skardze, wad zaskarżonego orzeczenia ani też samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej czy też uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyroki NSA z 7 lipca 2004 r., FSK 261/04 i z 14 października 2004 r., FSK 585/04, Legalis). Postawienie w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 17 u.p.z.p. bez określenia o jaką część tego przepisu chodzi nie daje Sądowi II instancji możliwości oceny zasadności tego zarzutu. Natomiast przepis art. 27 wymienionej ustawy, dotyczący zmiany studium lub planu miejscowego, nie miał w ogóle zastosowania w rozpoznawanej sprawie i – oczywiście – nie mógł być naruszony.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż skarżący dopatruje się naruszenia zasad lub trybu sporządzenia planu przez objęcie nim tylko części terenu ujętego w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu. Zarzut ten jest jednak nieuzasadniony. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2008 r., II OSK 17/08, LEX nr 470949) jak i w doktrynie (por. Z. Niewiadomski, red., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006. s. 146-147) przyjmuje się, że rady gminy posiadając w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o wszczętej procedurze planistycznej mogą w toku prac planistycznych dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, w szczególności dokonywać "etapowo" uchwalania planów dla części obszaru ujętego w uchwale o przystąpieniu do tworzenia planu. W rozpoznawanej sprawie nie doszło więc do naruszenia trybu ani zasad tworzenia planu na skutek ograniczenia go do niewielkiej tyko części obszaru objętego uchwałą z dnia 22 czerwca 2010 r.

Zaskarżony plan nie naruszył przepisu art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. nakazującego uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, między innymi, prawo własności. Prawo to jest tylko jedną z wielu wartości, które organy winny uwzględniać przy tworzeniu miejscowych planów. Celem uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenie sposobu ich zagospodarowania i zabudowy, mając na względzie ład przestrzenny i zrównoważony rozwój (art. 14 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). W sytuacji, gdy organy samorządowe tworzące plan miejscowy muszą uwzględniać oprócz własności szereg innych wartości ogólnospołecznych (por. art. 1 ust. 2 u.p.z.p.) ustalenia planu są kompromisem pomiędzy uwzględnieniem interesu indywidualnych osób i interesu społecznego a także państwowego. Zaskarżony plan we właściwy sposób uwzględnił te interesy, w szczególności wynikającą z potrzeb komunikacyjnych przyszłą rozbudowę sieci dróg, pozostawiając przy tym skarżącemu możliwość realizacji jego wcześniejszych zamierzeń inwestycyjnych na jednej z należących do niego działek. Należy przy tym jednak zauważyć, że z przepisu art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wynika w sposób oczywisty, iż ustalenia tworzonych planów nie muszą uwzględniać wszystkich, obowiązujących w dacie ich uchwalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Nieuzasadnione są także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. W punkcie 4 tej skargi skarżący zarzucił naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 3, 4, 5, 6, 9 i 10 u.p.z.p., które to przepisy określają treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i nie mogły być naruszone uchwałą przyjmującą plan miejscowy. Zarzucił także naruszenie przepisów art. 14 ust. 5 i art. 23-26 omawianej ustawy przez "uznanie, że organ przed przyjęciem planu nie miał obowiązku dokonania żadnych analiz i konsultacji". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie wyraził jednak takiego stanowiska i ustalił, że wszystkie wymagane przepisami analizy i konsultacje miały miejsce w rozpoznawanej sprawie. Kolejny zarzut podnoszący, iż w obwieszczeniu o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zamieszczono wzmianki o ustaleniu przeznaczenia terenów objętych planem jest o tyle niezrozumiały, iż celem planu jest określenie takiego przeznaczenia i nie może ono mieć miejsca w obwieszczeniu o przystąpieniu do tworzenia planu. W końcu zarzut naruszenia art. 133 i 134 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do podnoszonego przez skarżącego zarzutu o utrudnionym odprowadzaniu wód opadowych z jego nieruchomości w wyniku budowy dróg jest bezprzedmiotowy, gdyż problem odprowadzenia wód może wystąpić dopiero przy realizacji dróg, a nie przy tworzeniu planu określającego przeznaczenie terenu.

Wobec tego, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione skarga ta podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.