Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 242/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Jerzy Solarski /spr./ Protokolant st. asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 października 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 343/15 w sprawie ze skargi J. S. H. na uchwałę Rady Powiatu Sokólskiego z dnia 27 stycznia 2015 r. nr III/16/2015 w przedmiocie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 343/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: WSA) oddalił skargę J. S. H. (dalej: Skarżącego) na uchwałę Rady Powiatu Sokólskiego z dnia 27 stycznia 2015 r., Nr III/16/2015 w przedmiocie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

Rada Powiatu Sokólskiego w dniu 27 stycznia 2015 r. podjęła uchwałę nr III/16/2015 w sprawie odwołania Jarosława Sylwestra Hołowni z funkcji Przewodniczącego Rady Powiatu Sokólskiego. Uchwała została podpisana przez Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu Łukasza Moździerskiego. Jarosław Sylwester Hołownia w piśmie z dnia 27 lutego 2015 r. wezwał Radę Powiatu Sokólskiego do usunięcia naruszenia prawa. Zarzucił, że wniosek o odwołanie Przewodniczącego został skierowany nie do niego, ale do innej osoby (Sylwestra Hołowni), uchwała odwołująca nie została uzasadniona, jak tego wymaga § 25 ust. 3 Statutu Powiatu Sokólskiego, nie została zaopiniowana przez właściwą komisję, a także została podpisana przez Wiceprzewodniczącego Rady.

Uchwałą z dnia 27 marca 2015 r. nr VI/44/2015 Rada Powiatu Sokólskiego rozpoznała negatywnie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W skardze do WSA Skarżący podniósł następujące zarzuty:

- skierowanie wniosku do niewłaściwej osoby i bez uzasadnienia;

- brak merytorycznego uzasadnienia projektu uchwały odwołującej (na odwrocie wniosku wskazano tylko fakt wpłynięcia wniosku oraz przepisy ustawy samorządowej);

- podpisanie projektu uchwały przez nieuprawnioną osobę - Wiceprzewodniczącego,

a nie Przewodniczącego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie

o oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi uzasadnił brakiem interesu prawnego po stronie Skarżącego. Wniosek o oddalenie - brakiem ustawowych wymagań, jakim powinien odpowiadać wniosek o odwołanie przewodniczącego rady powiatu, większości głosów, jaką to powinno nastąpić. W opozycji do zarzutów wyjaśniono, że w momencie podejmowania uchwały nie istniała komisja rewizyjna, wniosek został zaopiniowany przez komisje stałe powołane przez Radę Powiatu, każdy z radnych mógł zabrać głos.

W piśmie procesowym z dnia 6 października 2015 r. będącym sprecyzowaniem skargi, Skarżący zarzucił naruszenie § 25 ust. 1, ust. 3 oraz § 28 ust. 1 – 3 Statutu. Wyjaśnił, że brak opinii Zarządu (której nie uzyskano) oraz opinii komisji rewizyjnej jest sprzeczny ze statutem.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę wskazując, że skarga została wniesiona na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie powiatowym). Zaskarżona uchwała stanowi uchwałę w sprawie z zakresu administracji publicznej, wezwano organ do usunięcia naruszenia prawa, zachowano termin do złożenia skargi, a Skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, bowiem pozbawia go ona funkcji przewodniczącego i uprawnień z tym związanych. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Na podstawie art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, zadaniem Przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący rady nie posiada uprawnień materialnych, a wyłącznie uprawnienia formalne, porządkowe. Na tej podstawie WSA stwierdził, że przewodniczący rady powiatu jest jedynie organem wewnętrznym rady organizującym prace rady, co rozumieć należy, jako wykonywanie czynności głównie o charakterze materialno – porządkowym (wyrok z dnia 15 lipca 2012 r., III SA/Lu 203/12, cbois.bsa.gov.pl). WSA wskazał, że ustawa o samorządzie powiatowym odnośnie do powołania przewodniczącego rady zawiera jedynie regulację w art. 14 ust. 1 a w kwestii odwołania – w art. 14 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Powołując z kolei art. 13 ustawy o samorządzie powiatowym naprowadził, że rada powiatu, jako organ kolegialny, podejmuje rozstrzygnięcie w formie uchwały i że określenie trybu podejmowania uchwał organów powiatu nie może pozostawać w sprzeczności ani wyłączać stosowania przepisów ustawy, w tym art. 13 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Uchwała organu kolegialnego jest rozstrzygnięciem stanowiącym akt woli każdego z członków tego organu, który poprzez głosowanie wyraża swoje stanowisko w sprawie przedłożonej do głosowania, poprzez akceptację, odmowę akceptacji projektu uchwały lub powstrzymanie się od wyrażenia stanowiska w sprawie. Oddanie poszczególnego głosu jest oświadczeniem woli członka rady (zarządu), a warunkiem ważności podjętej uchwały jest uzyskanie odpowiedniej liczby głosów, przy zachowaniu określonego kworum. Uchwały rady i zarządu zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady (zarządu), w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zdaniem Sądu, skoro akt woli, przejawiony oddaniem głosu podczas głosowania ma formę uchwały, to musi ona być podjęta w trybie i na zasadach określonych w wymienionym art. 13 ustawy o samorządzie powiatowym, chyba że przepis szczególny rangi ustawowej pozwala na inny sposób głosowania (wyrok z dnia 21 października 2010 r., II SA/Ol 550/10 ). Dla przedmiotowej uchwały ten "szczególny" tryb podjęcia uchwały w sprawie odwołania z funkcji przewodniczącego rady, został określony w art. 14 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Uchwała w sprawie powołania (odwołania) z funkcji przewodniczącego rady powiatu ma charakter wyłącznie uchwały deklaratoryjnej. Stwierdza (potwierdza) jedynie skutek prawny głosowania wynikający z wyniku głosowania radnych w danym przedmiocie. Sama uchwała nie kształtuje prawa, nie konstytuuje sytuacji prawnej osoby, której dotyczy. Bez głosowania nie mogłaby zostać podjęta uchwała w sprawie powołania (odwołania) przewodniczącego rady. Wskazał również, że kwestia powołania (odwołania) przewodniczącego czy wiceprzewodniczącego rady powiatu nie dotyczy strefy ustrojowej tej jednostki samorządowej (vide: wyrok z dnia 1 sierpnia 2001 r., III SA/Wa 1317/01). Warunkiem niezbędnym dla powzięcia uchwały w przedmiocie odwołania przewodniczącego rady powiatu jest złożenie wniosku o odwołanie przez co najmniej ¼ ustawowego składu rady, przy czym przepisy nie wymagają, by wniosek ten zawierał uzasadnienie. Obowiązku uzasadnienia wniosku w tej sprawie nie można wprowadzić do Statutu powiatu, podobnie jak nie można ograniczać częstotliwości składania wniosków w tej sprawie. Nie istnieje również ustawowy wymóg sporządzenia wniosku na piśmie. Wniosek musi zostać podpisany i to zarówno wtedy, gdy jest składany na piśmie, jak również wtedy, gdy jest składany ustnie do protokołu w biurze rady. Warunkiem skuteczności odwołania z funkcji przewodniczącego po złożeniu wniosku co najmniej ¼ ustawowego składu rady jest wynik głosowania bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym (art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). W sprawie warunki zostały spełnione. Przy liczącej 19 osób Radzie, wniosek o odwołanie złożyło 8 radnych podpisanych pod wnioskiem. Jak wynika z protokołu komisji skrutacyjnej (k. 138) oraz przedłożonych kart do głosowania, udział w głosowaniu wzięło 18 radnych. Z wydanych 18 kart do głosowania oddano 17 głosów ważnych oraz 1 głos nieważny. Za odwołaniem Skarżącego z funkcji przewodniczącego rady oddano 11 głosów. Zaskarżona uchwała potwierdziła wynik głosowania. WSA nie zgodził się z zarzutem skierowania wniosku do niewłaściwej osoby - Sylwestra Hołowni. Skarżący jest dwojga imion (Jarosław, Sylwester Hołownia) i nie ma wątpliwości, że wniosek został skierowany do niego. Przeczy temu nie tylko fakt nadania wnioskowi biegu przez Skarżącego – jako Przewodniczącego Rady, ale również treść wniosku, gdzie użyto dwojga imion, jak też oczywisty fakt, że skoro adresatem wniosku był Przewodniczący Rady Powiatu Sokólskiego, to do tej osoby wniosek był skierowany nawet jeśli nie wpisano w nim dwojga imion przy nazwisku. Za bezzasadny uznał również zarzut braku uzasadnienia projektu uchwały. O ile sam wniosek o odwołanie takiego uzasadnienia nie zawierał, to projekt uchwały takie uzasadnienie, choć lakoniczne i skrytykowane przez Skarżącego, zawierał. Ponadto motywy złożenia wniosku o odwołanie Jarosława Sylwestra Hołowni z funkcji Przewodniczącego jasno wynikają z protokołu sesji Rady Powiatu Sokólskiego z dnia 19 grudnia 2014 r., na której Starosta złożył wniosek oraz z protokołu sesji Rady z dnia 27 stycznia 2015 r. (pkt 8), na której to sesji wniosek przegłosowano. Głosowanie poprzedziła dyskusja nad wnioskiem, głos zabrał zarówno Starosta jak i dwóch radnych, a także Skarżący, którego przedmiot głosowania miał dotyczyć. Przebieg tego punktu porządku obrad Rady w dniu 27 stycznia 2015 r. pozostawał w zgodzie z zasadami ustawy oraz punktem 9 rozdziału 2 Statutu Powiatu Sokólskiego określonego uchwałą Rady Powiatu z dnia 24 lutego 2006 r. Po złożeniu wniosku 8 radnych o odwołanie Skarżącego z funkcji, na posiedzeniu Zarządu Powiatu w dniu 12 stycznia 2015 r. przygotowano projekt uchwały w przedmiocie odwołania, co wynika z protokołu nr 3/2015 posiedzenia Zarządu. Głosowanie prowadzono z zachowaniem zasady tajnego głosowania, a jego wynik stanowił wyraz woli członków Rady co do osoby Przewodniczącego. Odnosząc się do braku uzasadnienia uchwały WSA podkreślił, że w sytuacji, gdy brak motywów podjęcia nie ma wpływu na ocenę aktu, to brak uzasadnienia nie stanowi naruszenia prawa i nie skutkuje uznaniem uchwały za wadliwą. Nie zgodził się również z zarzutami naruszenia przepisów Statutu Powiatu Sokólskiego § 25 ust. 1 i ust. 3 oraz § 28 ust. 1 – 3: brak uzasadnienia projektu uchwały o jego odwołanie. Uzasadnienie projektu uchwały zostało sporządzone. Ograniczenie motywów uzasadnienia wyłącznie do spełnienia wymogów formalnych złożenia wniosku o odwołanie z funkcji przewodniczącego rady, z uwagi na przedmiot i deklaratoryjny charakter późniejszej uchwały, spełniło swoją rolę i odpowiadało również treści § 25 ust. 3 Statutu. Niesłuszny w ocenie Sądu okazał się również zarzut naruszenia § 28 ust. 1 i 3 Statutu. W dniu 19 grudnia 2014 r. na sesji Rady Starosta złożył wniosek 8 radnych o odwołanie, a Zarząd projekt uchwały sporządził w dniu 12 stycznia 2015 r., który to projekt poddany został głosowaniu na sesji w dniu 27 stycznia 2015 r. Pomimo tego, że kolejność nie była identyczna jak stanowi § 28 ust. 1 Statutu, wymóg udziału zarządu został zachowany i nie wystąpiły żadne negatywne konsekwencje prawne dla Skarżącego. Sąd nie podzielił również zarzutu braku opinii komisji (§ 28 ust. 1 in fine Statutu). W ocenie Sądu trudno uznać, by przedmiot – odwołanie z funkcji przewodniczącego rady – wymagał opinii działających w Radzie Powiatu Sokólskiego komisji określonych w § 63 ust. 1 Statutu: Komisji Transportu, Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska; Komisji Budżetu i Finansów Publicznych; Komisji Oświaty, Kultury i Sportu; Komisji Ochrony Zdrowia, Opieki Społecznej i Bezpieczeństwa Publicznego. Jak wynika z protokołów posiedzeń komisji (k. 192, 194, 196), otrzymały one do zaopiniowania projekt uchwały w przedmiocie odwołania Skarżącego z funkcji Przewodniczącego Rady. Zakres ich właściwości (o którym mowa w § 28 ust. 1 Statutu) nie obejmował opiniowania projektu spornej uchwały. Z uwagi na brak komisji rewizyjnej w dniu 27 stycznia 2015 r. bezzasadny okazał się również zarzut nie sporządzenia przez nią opinii. Sąd nie zgodził się z zarzutem nieprawidłowego podpisania uchwały o odwołaniu Przewodniczącego przez Wiceprzewodniczącego Rady. Końcowo zaznaczył, że to od członków rady powiatu zależy, kto ma pełnić funkcję jej przewodniczącego. Zgłoszenie kandydatury na to stanowisko nie jest obwarowane żadnymi merytorycznymi warunkami a wybór lub nie, zależy wyłącznie od woli głosujących tajnie członków rady. Także odwołanie nie wiąże się ze spełnieniem żadnych materialnych przesłanek, a wyłącznie ze spełnieniem warunków formalnych art. 14 ust. 4 i ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

W skardze kasacyjnej profesjonalny pełnomocnik Skarżącego, powołując art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), zarzucił naruszenie:

1. § 25 ust. 1 pkt 1-4 i § 25 ust. 3 Statutu Powiatu Sokólskiego, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że odwołanie Przewodniczącego Rady na wniosek co najmniej 5 radnych nie wymaga:

a) złożenia pisemnego projektu uchwały z merytorycznym uzasadnieniem,

w którym zostanie wskazana potrzeba podjęcia takiej uchwały, do którego załącznikiem jest wniosek z uzasadnieniem, podpisany przez tych radnych lub

b) złożenia Przewodniczącemu Rady wniosku o odwołanie przewodniczącego

z uzasadnieniem, do którego powinien być dołączony projekt uchwały

z uzasadnieniem i niezasadne przyjęcie, że Rada Powiatu mogła procedować nad wnioskiem 8 radnych bez uzasadnienia i bez projektu uchwały,

2. § 28 ust. 1-3 oraz § 64 pkt 2 i 3 Statutu polegającą na przyjęciu, że można pominąć normę Statutu nakazującą zaopiniowanie projektu uchwały przez zarząd powiatu i właściwe komisje,

3. § 11 ust.4 Statutu polegającą na przyjęciu, że nie jest niezbędne, aby radni otrzymali projekt uchwały o odwołaniu przewodniczącego Rady na 7 dni przed sesją oraz, że zgodne z prawem i skuteczne jest doręczenie radnym projektu uchwały (sporządzonego przez Zarząd powiatu) dopiero w przeddzień sesji podczas posiedzenia komisji,

4. § 11 ust. 5 pkt 3 Statutu polegającą na przyjęciu, że zgodna z prawem jest sytuacja, w której Rada proceduje nad wnioskiem, a nie nad projektem uchwały,

5. § 38 Statutu polegającą na pominięciu wymogu przedstawienia radnym projektu uchwały przez przewodniczącego przed przystąpieniem do głosowania nad nią,

6. § 46 ust. 1 i 2 Statutu polegającą na przyjęciu, że wiceprzewodniczący może podpisać uchwałę Rady także w innych sytuacjach niż nieobecność przewodniczącego na sesji,

7. § 9 ust. 1 i § 17 ust. 1 pkt 5 Statutu polegającą na przyjęciu, że Rada rozstrzyga sprawy także przez przyjęcie wniosku (nie uchwały).

Na podstawie art. 185 § 1 i art. 188 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi (stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu Sokólskiego z dnia 27 stycznia 2015 r. nr 113/16/2015 w przedmiocie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku a także o zasądzenie kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że Rada Powiatu Sokólskiego działa w oparciu

o dwa akty prawne: ustawę z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym

i Statut Powiatu Sokólskiego. Jarosław Hołownia został przewodniczącym Rady Powiatu Sokólskiego w dniu 1 grudnia 2014 r. (wybrany jednogłośnie na I sesji Rady Powiatu Sokólskiego). W dniu 19 grudnia 2014 r. na II sesji Rady Powiatu Sokólskiego został złożony wniosek 8 radnych o odwołanie przewodniczącego, a 27 stycznia 2015 r. na III sesji Rady Powiatu Sokólskiego, Skarżący został odwołany.

Statut Powiatu szczegółowo reguluje postępowanie uchwałodawcze. Zgodnie z nim odwołanie przewodniczącego powinno się odbyć wg następującej procedury:

1. co najmniej 5 radnych składa Przewodniczącemu Rady pisemny projekt uchwały

z merytorycznym uzasadnieniem, w którym zostanie wskazana potrzeba podjęcia takiej uchwały, do którego załącznikiem jest wniosek podpisany przez tych radnych (§ 25 ust. 1 pkt 1-4, § 25 ust. 3 Statutu) - w sprawie 8 radnych złożyło wniosek bez jakiegokolwiek uzasadnienia i bez projektu uchwały (k. 8) lub

2. co najmniej 5 radnych składa Przewodniczącemu Rady wniosek o odwołanie przewodniczącego z uzasadnieniem, do którego powinien być dołączony projekt uchwały z uzasadnieniem (§ 25 ust. 1 pkt 1-4, § 25 ust. 3 Statutu) – w sprawie złożono wniosek bez uzasadnienia i bez projektu uchwał (k. 8).

3. Przewodniczący po otrzymaniu projektu uchwały kieruje go do Zarządu

i właściwych komisji celem zaopiniowania tego projektu uchwały (§ 28 ust.1-3 Statutu) – w sprawie Skarżący skierował do Zarządu pismo (dołączone jako załącznik do pisma procesowego z dnia 6 października 2015 r. - kk. 173 - 200) z dnia 11 stycznia 2015 r. (k. 184 - str. 1-2) z wnioskiem, aby Zarząd sporządził na sesję wszystkie projekty uchwał z uzasadnieniem, łącznie z tym do wniosku 8 radnych o odwołanie przewodniczącego - Rada powiatu czy gminy głosuje tylko nad uchwałami. Jarosław Hołownia ponowił wniosek o sporządzenie projektu uchwały w dowodzie nr 18 (pismo z 21 stycznia 2015 r. k. 188 — strona pierwsza i druga).

Wskazano, że rozpatrzenie projektu uchwały regulują § 30 do § 40 Statutu Powiatu, które nie przewidują rozpatrzenia wniosku radnych. Wbrew stanowisku Sądu nie zachowano warunków formalnych - przed przystąpieniem do głosowania Przewodniczący Rady, ani nikt z radnych czy też nikt z obsługi rady nie przedstawił Radzie treści uchwały (§ 38 Statutu). Naruszono § 9 ust 1 Statutu, zgodnie z którym Rada nie rozstrzyga w drodze wniosków, tylko w drodze uchwał, § 17 ust 1 pkt. 5 w myśl, którego porządek obrad powinien obejmować w szczególności: (...) rozpatrzenie projektów uchwał oraz podjęcie uchwał, § 28 ust 1, zgodnie z którym przewodniczący kieruje projekt uchwały do Zarządu i komisji właściwych oraz wynikający z § 64 pkt. 2 oraz § 64 pkt.3 Statutu wymóg opiniowania projektów uchwał Rady przez Radę i Zarząd. Sąd dokonując kontroli nie wziął pod uwagę, iż procedura uchwałodawcza przewidziana w Statucie jest bezwzględnie obowiązująca i musi być ściśle przestrzegana. Chronią stabilność funkcji przewodniczącego przed pochopnymi oraz pospiesznymi lub krzywdzącymi decyzjami personalnymi. Ich przestrzeganie legitymizuje władzę przewodniczącego Rady Powiatu. Radni gminni, powiatowi, wojewódzcy przegłosowują lub nie projekty uchwał. Podkreślono, że nadal nie została poddana pod głosowanie uchwała o odwołanie Skarżącego z funkcji przewodniczącego Rady Powiatu (przyjęty został jedynie wniosek o jego odwołanie). Projekt uchwały przygotowany przez Zarząd Powiatu nie zawierał merytorycznego uzasadnienia tylko lakoniczne uzasadnienie potwierdzające spełnienie wymogów formalnych. Nie został zachowany wymóg udziału Zarządu, o czym Sąd przekonywał w uzasadnieniu na str. 11 akapit 3. Podkreślono, że Skarżący próbował naprawić wady proceduralne, co jednak się nie udało. W dniu 11 stycznia 2015 r. wysłał pismo do Wydziału Organizacyjnego za pośrednictwem Zarządu Powiatu, w którym prosił o przygotowanie wszystkich materiałów potrzebnych na planowaną na dzień 27 stycznia 2015 r. sesję. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się również z przyjęciem przez Sąd prawidłowości podpisu uchwały przez wiceprzewodniczącego. Przewodniczący prowadził punkt obrad dotyczący jego odwołania, a dopiero gdy radni przegłosowali wniosek, przekazał prowadzenie sesji wiceprzewodniczącemu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Rady Powiatu wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Nie podzielając sformułowanych zarzutów wskazał, że Wojewoda Podlaski po zbadaniu zarzutów nie znalazł podstaw do podjęcia czynności nadzorczych, z uwagi na brak istotnego naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna, mimo wskazania na przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a., formułuje wyłączenie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż wszystkie wskazane w petitum wniesionego środka odwoławczego przepisy Statutu Powiatu Sokólskiego zawierają normy procesowe. Zatem skuteczność tego rodzaju zarzutów uzależniona jest nie tylko od uchybienia tym przepisom (postępowania) ale również od tego, by uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie, uwzględniając charakter kwestionowanej uchwały – o odwołaniu przewodniczącego rady powiatu – przepisy Statutu Powiatu Sokólskiego nie zostały naruszone w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy przypomnieć i podzielić pogląd zaprezentowany przez WSA, że z uwagi na przedmiot, uchwała w sprawie odwołania z funkcji przewodniczącego rady powiatu ma charakter wyłącznie uchwały deklaratoryjnej; uchwała ta stwierdza jedynie skutek prawny głosowania wynikający z wyniku głosowania rady w tym przedmiocie. Sama uchwała nie kształtuje prawa, nie konstytuuje sytuacji prawnej osoby, której dotyczy. To wynik głosowania ma decydujące znaczenie dla odwołania z funkcji przewodniczącego. Jeśli chodzi o funkcję przewodniczącego, to nie ulega żadnej wątpliwości, że zadaniem przewodniczącego rady jest wyłącznie organizowanie prac oraz prowadzenie obrad rady; stanowi o tym art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatu. Przewodniczący rady nie posiada uprawnień materialnych, a wyłącznie uprawnienia formalne, porządkowe. Jest więc jedynie organem wewnętrznym rady, organizującym pracę. Zatem uchwała w przedmiocie odwołania przewodniczącego rady ze swej istoty nie ma charakteru uchwały merytorycznej podejmowanej przez radę powiatu w sprawach należących do jej kompetencji, a określonych w przepisach powszechnie obowiązujących.

Ta ogólna charakterystyka uchwały o odwołaniu przewodniczącego rady powiatu (a także jego pozycji w radzie), ma znaczenie dla jej oceny przez sąd administracyjny. Ocena ta w pierwszej kolejności musi odnosić się do unormowań ustawowych dotyczących odwołania przewodniczącego rady a następnie do regulacji zawartych w Statucie Rady Powiatu z tą jednak uwagą, że nie wszystkie unormowania dotyczące podejmowania uchwał przez radę mogą mieć w tym przypadku zastosowanie, właśnie z uwagi na przedmiot, na co trafnie zwrócił uwagę WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna nie stawia zarzutu naruszenia przepisów ustawy o samorządzie powiatowym normujących odwołanie przewodniczącego rady powiatu. Zarzuca natomiast, że uchybiono § 25 ust. 1 pkt 1-4 i § 25 ust. 3 Statutu, gdyż projekt uchwały w przedmiocie odwołania skarżącego z funkcji przewodniczącego nie został sporządzony z merytorycznym uzasadnieniem, w którym wskazana byłaby merytoryczna potrzeba podjęcia takiej uchwały. Także wniosek radnych o odwołaniu przewodniczącego takiego uzasadnienia nie zawierał co spowodowało, że rada powiatu nie mogła procedować nad samym wnioskiem bez jakiegokolwiek uzasadnienia i bez projektu uchwały.

Odnosząc się do braku uzasadnienia wniosku o odwołanie Skarżącego z funkcji przewodniczącego WSA naprowadził, że motywy odwołania jasno wynikają z protokołu sesji Rady Powiatu z dnia 19 grudnia 2014 r., na której Starosta złożył wniosek o odwołanie. Jednocześnie WSA, nawiązując do poglądów piśmiennictwa stanął na stanowisku, że wniosek o odwołanie przewodniczącego pisemnego uzasadnienia nie wymagał (Cz. Martysz: Komentarz do art. 14 ustawy o samorządzie powiatowym LEX oraz J. Koczak: Przesłanki oraz zasady składania i poddawania głosowaniu wniosków w sprawie odwołania przewodniczącego rady gminy, Nowe Zeszyty Naukowe, 2002 r. nr 2, str. 54).

Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten w zupełności podziela, gdyż co do zasady, wybór/odwołanie przewodniczącego rady jest konsekwencją zawieranych porozumień i istniejącej w danym momencie koalicji, a więc uzasadnienie jest dla radnych oczywiste. Niezależnie od tego, każdy z wnioskodawców (radnych) może kierować się własnymi, znanymi tylko sobie względami i wobec tego sporządzenie uzasadnienia na piśmie nie jest możliwe. Co się tyczy z kolei projektu uchwały w przedmiocie odwołania przewodniczącego i jej uzasadnienia, to wbrew skardze kasacyjnej projekt taki został przygotowany na posiedzeniu Zarządu Powiatu w dniu 12 stycznia 2015 r., czego potwierdzeniem jest protokół z posiedzenia Zarządu nr 3/2015. Projekt uchwały zawierał też, aczkolwiek lakoniczne, uzasadnienie, które sprowadzało się do stwierdzenia, że spełnione zostały wymagania formalne wniosku o odwołanie przewodniczącego. Prowadzi to do konkluzji, że w tej części przepisy Statutu nie zostały naruszone.

Dalsza część zarzutu wskazuje na naruszenie § 28 ust. 1-3 oraz § 64 pkt 2 i 3 Statutu. W ocenie skarżącego kasacyjnie uchybienie polegało na tym, że pominięto wynikający z tych przepisów statutowy obowiązek zaopiniowania projektu uchwały przez zarząd powiatu i właściwe komisje. Z akt sprawy, na które wskazuje WSA jednoznacznie wynika, że wniosek o odwołanie złożony został na sesji Rady w dniu 19 grudnia 2014 r. Skarżący, jako Przewodniczący Rady, nadał wnioskowi temu bieg przewidziany Statutem i skierował go do Zarządu, który w dniu 12 stycznia 2015 r. sporządził projekt uchwały. Projekt uchwały przekazany został następnie komisjom stałym Rady, wymienionym w § 63 ust.1 Statutu, celem zaopiniowania, gdzie dwie spośród czterech stałych komisji Rady, projekt zaopiniowały pozytywnie. Dwie pozostałe komisje, po przeprowadzeniu głosowania, zdjęły ten punkt z porządku obrad, z uwagi na bezzasadność wyrażania opinii. W tym miejscu zgodzić należy się z Sądem Wojewódzkim, że projekt uchwały o odwołaniu przewodniczego nie należy do właściwości stałych komisji Rady (§ 64 pkt 2 Statutu) i w trybie tego przepisu nie mógł być opiniowany. Natomiast w trybie § 64 pkt 3 Statutu projekt uchwały mógł być przedstawiony komisjom stałym Rady a skoro był przedmiotem obrad tych komisji z wynikiem omówionym wyżej, to nie można zgodzić się z twierdzeniami skargi kasacyjnej o naruszeniu § 64 Statutu. Co się tyczy zachowania kolejności procedowania wynikającej z § 28 ust. 1 Statutu, to jak trafnie wskazał WSA, uchybienie kolejności procedowania nie świadczy o naruszeniu tego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna, wskazując na § 11 ust. 4 Statutu, naruszenie tego przepisu upatruje w przyjęciu, że nie jest niezbędne, aby radni otrzymali projekt uchwały o odwołaniu przewodniczącego Rady na 7 dni przed sesją oraz, że zgodne z prawem i skuteczne jest doręczenie radnym projektu uchwały (sporządzonego przez Zarząd powiatu) dopiero w przeddzień sesji podczas posiedzenia komisji. Zarzuca też, że doszło do naruszenia § 11 ust. 5 pkt 3 Statutu, gdyż Rada procedowała nad wnioskiem, a nie nad projektem uchwały.

Jak już wyżej wskazano, wniosek o odwołanie Przewodniczącego zgłoszono na II Sesji Rady Powiatu w dniu 19 grudnia 2014 r. i jak wynika z protokołu, wniosek ten został przez Skarżącego, jako Przewodniczącego Rady, skierowany do rozpatrzenia na następnej sesji. Formalnie, o terminie kolejnej sesji, radni zostali powiadomieni zawiadomieniami rozesłanymi w dniu 19 stycznia 2015 r., gdzie w porządku obrad pod poz. 8, ujęty był punkt dotyczący rozpatrzenia wniosku radnych o odwołanie przewodniczącego rady. Taka sekwencja zdarzeń, mimo braku dołączenia do zawiadomienia projektu uchwały w przedmiocie odwołania przewodniczącego, przy jednoczesnym przekazaniu wniosku o odwołanie, nie stanowi właśnie z uwagi na przedmiot, naruszenia § 11 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 Statutu.

O czym już była mowa, deklaratoryjny charakter uchwały o odwołaniu przewodniczącego rady oznacza, że uchwała potwierdza jedynie skutek prawny głosowania będący następstwem wyniku głosowania radnych. Procedowanie nad wnioskiem o odwołanie przewodniczącego odbyło się na III Sesji Rady w dniu 27 stycznia 2015 r. i jak wynika z treści protokołu (punkt 8), przewodniczący Rady przedstawił treść wniosku, po czym odbyła się dyskusja. Zatem przedstawienie treści wniosku o odwołanie Przewodniczącego wypełniło postanowienia § 38 Statutu.

Z świetle niekwestionowanych ustaleń WSA, przy liczącej 19 osób radzie powiatu, wniosek o odwołanie przewodniczącego rady zgłosiło 8 radnych, którzy pod tym wnioskiem się podpisali. Z protokołu komisji skrutacyjnej oraz przedłożonych kart do głosowania wynika, że udział w głosowaniu wzięło 18 radnych. Z wydanych 18 kart do głosowania oddano 17 głosów ważnych oraz 1 głos nieważny. Za odwołaniem Skarżącego z funkcji przewodniczącego rady oddano 11 głosów. Oznacza to, że zaskarżona uchwała, przy takim wyniku głosowania, mogła potwierdzić jego wynik, co też miało miejsce. Zasadnie więc WSA konkluduje, że to nie uchwała przesądziła o odwołaniu skarżącego z funkcji, a wynik tajnego głosowania radnych. Wobec tego przedstawienie wniosku o odwołanie przewodniczącego, następnie dyskusja i tajne głosowanie, w żadnym wypadku nie oznacza, że uchybiono wskazanym przepisom Statutu, skoro uchwała potwierdziła jedynie jego wynik. Dodać też za skargą kasacyjną należy, że po przeprowadzeniu głosowania (niekorzystnego dla Skarżącego), Wiceprzewodniczący Rady odczytał treść uchwały w sprawie odwołania Przewodniczącego.

Skarga kasacyjna podważa również prawidłowość podpisania uchwały o odwołaniu przewodniczego rady przez wiceprzewodnicząco, wskazując na naruszenie § 46 ust. 1 i 2 Statutu. Stwierdzić należy, że z chwilą ogłoszenia wyniku głosowania, w wyniku którego Skarżący został odwołany z funkcji Przewodniczącego Rady, utracił on wszelkie uprawnienia związane z dotychczas piastowaną funkcją. Utrata uprawnień wymienionych w art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym pozbawiła skarżącego nie tylko możliwości dalszego prowadzenia sesji ale również podpisania uchwały deklaratoryjnej o odwołaniu. Nastąpiła bowiem sytuacja przewidziana w § 46 ust. 2 Statutu – nieobecność przewodniczącego z tym jednak zastrzeżeniem, że nieobecność spowodowana została jego uprzednim odwołaniem. W tej sytuacji podpisanie uchwały należało do Wiceprzewodniczącego Rady, który objął również dalsze prowadzenie sesji.

Nie może odnieść także zamierzonego skutku zarzut naruszenia § 9 ust. 1 oraz § 17 ust. 1 pkt 5 Statutu polegający na przyjęciu, że Rada rozstrzyga sprawy także przez przyjęcie wniosku (nie uchwały). Wbrew skardze kasacyjnej, uchwała o odwołaniu przewodniczego, po prawidłowym przegłosowaniu, została podjęta, co wyjaśniono w poprzednich akapitach uzasadnienia.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione. Z tych przyczyn skarga kasacyjna, na podstawie art. 184 P.p.s.a., podlega oddaleniu. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego ma oparcie w art. 207 § 2 P.p.s.a.