Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1515/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej
Powołane przepisy: article: art. 46b pkt 10, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3pkt 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
article: par. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 566
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku przemieszczania się I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego H.K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2020 r., Nr [...],[...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: "[...]PWIS"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 46b pkt 10, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm., zwanej dalej także "ustawą o zapobieganiu"), po rozpatrzeniu odwołania H. K. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS") z [...] kwietnia 2020 r., nr [...]– utrzymał w mocy ww. decyzję PPIS, wymierzającą H.K. karę pieniężną w kwocie 5 000 zł za nieprzestrzeganie w dniu [...] kwietnia 2020 r. zakazu przebywania na obszarze publicznym, tj. zakazu przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej poza miejscem zamieszkania.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2020 r. o godzinie 10.44 funkcjonariusz Komendy Miejskiej Policji w [...] zastał na terenie galerii handlowej przy ul. [...]w [...] H. K.. Jak wynika z notatki urzędowej dot. naruszeń nakazów, zakazów, lub ograniczeń związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 sporządzonej przez ww. funkcjonariusza Policji, H.K. oświadczył, iż ok. godziny 9:00 przyjechał z miejscowości w której mieszka, nie potrafił jednak określić celu w jakim się przemieszczał.

W związku z powyższym PPIS wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], w której działając na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o zapobieganiu wymierzył H. K. (dalej także "skarżący") karę pieniężną w wysokości 5 000 zł za nieprzestrzeganie zakazu przebywania na obszarze publicznym, tj. zakazu przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej poza miejscem zamieszkania.

Od powyższej decyzji strona odwołała się w ustawowo przewidzianym terminie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucając, że:

1) za jeden czyn została ukarana dwukrotnie, gdyż już [...] kwietnia 2020 r. została ukarana mandatem karnym w wysokości 200 zł;

2) jej przemieszczanie nie było bezcelowe, gdyż wracała z rozmowy w sprawie podjęcia pracy, co przyrównuje do wykonywania czynności zawodowych.

Rozpatrując odwołanie organu II instancji stwierdził, że decyzja PPIS w tej sprawie była prawidłowa i odpowiadała prawu.

Organ przytoczył treść art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 59 ze zm.), a także art. 46 ust. 2, art. 46a pkt 2, art. 46b pkt 10 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu.

W związku z faktem, iż na terenie Rzeczypospolitej Polskiej wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 w dniu 31 marca 2020 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 566 z późn. zm.), w którym zgodnie z § 5 ww. rozporządzenia w okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze, z wyjątkiem przemieszczania się danej osoby w celu:

1) wykonywania czynności zawodowych lub zadań służbowych, lub pozarolniczej działalności gospodarczej, lub prowadzenia działalności rolniczej lub prac w gospodarstwie rolnym, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;

2) zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego, w tym uzyskania opieki zdrowotnej lub psychologicznej, tej osoby, osoby jej najbliższej w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1950 i 2128), a jeżeli osoba przemieszczająca się pozostaje we wspólnym pożyciu z inną osobą - także osoby najbliższej osobie pozostającej we wspólnym pożyciu, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;

3) wykonywania ochotniczo i bez wynagrodzenia świadczeń na rzecz przeciwdziałania skutkom COVID-19, w tym w ramach wolontariatu;

4) sprawowania lub uczestniczenia w sprawowaniu kultu religijnego, w tym czynności lub obrzędów religijnych.

[...]PWIS odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących błędnych ustaleń faktycznych i nie uwzględnienia, że przemieszczanie się skarżącego nie było bezcelowe, gdyż wracał On z rozmowy w sprawie podjęcia pracy, wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2020 r. pytany przez funkcjonariusza Policji skarżący nie potrafił podać powodu, dla którego przyjechał autobusem z miejscowości [...] i spacerował po galerii handlowej. Notatka urzędowa Policjanta dotycząca naruszeń nakazów, zakazów, lub ograniczeń związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 przedstawia w sposób zwięzły zastany stan faktyczny.

Organ II instancji nie zgodził się również z argumentem strony, że wspomniana rozmowa rekrutacyjna może być traktowana jako czynność zawodowa. Zgodnie z definicją zawartą w publikacji przygotowanej na zamówienie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej "Klasyfikacja zawodów i specjalności na potrzeby rynku pracy. Tworzenie i stosowanie" "Czynności zawodowe to działanie pracownika podjęte w ramach zadania zawodowego, dające określony efekt użyteczny". Podobna interpretacja została zawarta w encyklopedii PWN cyt.: "zawodowo czynni, ekon. ogół osób w wieku produkcyjnym, wykonujących pracę przynoszącą dochód, czyli wszyscy pracujący zawodowo". H.K. nie był jeszcze pracownikiem firmy Przedsiębiorstwo Budowlane [...] , a sama rozmowa nie może być traktowana jako czynność zawodowa. Wprawdzie skarżący dołączył do odwołania oświadczenie właściciela ww. przedsiębiorstwa, jednak z jego treści nie wynika, iż do takiego spotkania rzeczywiście doszło. Ponadto [...]PWIS zauważył, że siedziba Przedsiębiorstwa Budowlanego [...] mieści się w miejscowości [...], a więc w miejscowości, w której zamieszkuje również strona postępowania. W ocenie organu nie zachodziła zatem potrzeba przeprowadzania rozmowy rekrutacyjnej w [...], zwłaszcza w sytuacji wprowadzonego w związku ze stanem epidemii zakazu przemieszczania się osób przebywających na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej.

[...]PWIS stwierdził, że biorąc pod uwagę sytuację w kraju, związaną z wprowadzeniem stanu epidemii, a także wzrost ryzyka zakażenia wirusem SARS-CoV-2 oraz zidentyfikowane przypadki zachorowań na COVID-19, konieczne było podjęcie działań profilaktycznych, zapobiegających rozprzestrzenianiu się tego wirusa. Wprowadzone ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii miały na celu ochronę najistotniejszej wartości jaką jest ludzkie zdrowie i życie.

Zachowanie H.K. mogło doprowadzić do zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych wskutek niekontrolowanego rozprzestrzeniania się wirusa, a w konsekwencji stwarzało realne zagrożenie, iż cel z powodu którego wprowadzono ww. regulacje nie zostanie osiągnięty. Trudno zatem sobie wyobrazić sytuację, w której organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozostają bezczynne na wyżej przedstawioną sytuację.

Odnosząc się do wątpliwości H. K., że za ten sam czyn został On ukarany mandatem karnym oraz karą pieniężną nałożoną przez PPIS, organ II instancji wyjaśnił, że wobec tej samej osoby, za te same czyny może mieć miejsce kumulacja sankcji karnych z sankcjami administracyjnymi o charakterze karnym. W przypadku skarżącego interes ogólny, tj. ochrona zdrowia i życia innych osób uzasadnia zastosowanie takiej właśnie kumulacji. [...]PWIS zauważył, że celem ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. poz. 567), którą to nowelizacją wprowadzono kary administracyjne, było wprowadzenie systemu kar szybkich i skutecznych, mających na celu wywrzeć skuteczną presję na przestrzeganie ograniczeń/nakazów/zakazów.

Ponad wszystko organ odwoławczy wskazał, że istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Kara ta nie jest konsekwencją czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem.

[...]PWIS stanął też na stanowisku, że strona próbuje uniknąć odpowiedzialności, w przypadku gdy art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu arbitralnie wskazuje, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w szczególności w art. 46b pkt 10 (nakazu lub zakazu przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach), podlega karze pieniężnej w wysokości od 5 000 zł do 30 0000 złotych. Samej decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, który jest odgórnie określony w art. 48a ust 4 tejże ustawy. Kara jaką nałożył organ I instancji (5 000 zł) na H. K. jest najniższą, jaką mógł on na niego nałożyć. W związku z powyższym PPIS, nie miał obowiązku wyjaśnienia czym kierował się podczas ustalania jej wysokości (w przypadku, gdy udowodnione zostało przemieszczania się bez celu), takie wyjaśnienie jednak zostało złożone i przedstawione w uzasadnieniu decyzji PPIS z [...] kwietnia 2020 r. Organ nakładając karę w wysokości 5 000 zł kierował się potrzebą ochrony zdrowia i życia osób postronnych, które działaniem adresata decyzji zostały w sposób realny i bezpośredni zagrożone.

Z takim rozstrzygnięciem [...]PWIS nie zgodził się H. K. wnosząc skargę do tutejszego Sądu.

Decyzji zarzucił:

1) naruszenie zasady ne bis in idem oraz zasadę proporcjonalnej reakcji państwa na naruszenie prawa, wynikające z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2) nieuwzględnienie okoliczności, w jakiej doszło do sytuacji, która została uznana przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej za naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 566 z póżn. zm.).

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że w dniu [...] kwietnia 2020 r. przemieszczał się przez Galerię Handlową w [...], ul. [...]. Za znajdowanie się na terenie Galerii Handlowej został ukarany przez Policję mandatem karnym w wysokości 200 zł, który to mandat karny został przez skarżącego zapłacony.

Jednocześnie, w dniu [...] kwietnia 2020 r. na podstawie notatki sporządzonej przez Policję i przekazanej do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], został przez ten organ ukarany karą administracyjną w wysokości 5000 zł za ten sam czyn, tj. przemieszczanie się wbrew zakazowi wynikającemu z § 5 ww. rozporządzenia Rady Ministrów.

Odwołując się od decyzji PPIS skarżący wskazał, że Galeria Handlowa w [...] nie była celem, do którego udawał się, a jedynie miejscem przez które przechodził. Galeria jest dużym obiektem usytuowanym na skrzyżowaniu ulic: [...] i [...]. Wejście do Galerii znajduje się zarówno od strony ulicy [...] jak i [...] i w związku z tym teren Galerii jest często traktowany jako krótsza droga przemieszczenia się. Tak było też w dniu [...] kwietnia 2020 r, kiedy to skarżący został zatrzymany przez Policję i ukarany - najpierw mandatem karnym, a następnie karą administracyjną.

Galeria Handlowa w [...] nie była więc celem do którego skarżący udawał się, a jedynie miejscem przez które przechodził, wracając z rozmowy w sprawie podjęcia pracy, co potwierdza oświadczenie potencjalnego pracodawcy. W odwołaniu od decyzji PPIS skarżący informował, że jest osobą bezrobotną. Nie mając aktualnie środków do życia, jest zmuszony zamieszkiwać z rodzicami i być na ich otrzymaniu. Ogłoszony stan epidemii dodatkowo utrudnia mu poszukiwanie pracy. Wcześniej znajdował zatrudnienie w różnych firmach na terenie i w okolicach [...], co pozwalało mu na samodzielne utrzymywanie się i zamieszkiwanie.

Wobec sytuacji, w której skarżący się znajdował, oferta rozmowy w sprawie pracy od Ł.N. była okazją do zmiany jego trudnego położenia. Temu argumentowi jednak organ II instancji nie dał wiary, podnosząc, że Przedsiębiorstwo Budowlane [...]znajduje się w miejscowości [...], w której zamieszkuje skarżący. Istotnie jest jednak, że budowa, którą ww. firma prowadziła znajdowała się w [...] i to tam został zaproszony na spotkanie.

Ponadto organ odwoławczy nie zaliczył faktu odbywania rozmowy rekrutacyjnej jako czynności zawodowej.

Skarżący wskazywał też, że nałożona na niego kara pieniężna w wysokości 5000 zł. jest dla niego krzywdząca, ponieważ został już ukarany mandatem karnym za czyn, o którym mowa w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Tymczasem, w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 czerwca 2017 r. wskazano m.in., że kształtując mechanizmy stosowania sankcji prawnych przez organy władzy publicznej, ustawodawca musi uwzględnić wymagania konstytucyjne, do których należą zakaz karania dwu- lub wielokrotnie tej samej osoby za ten sam czyn oraz ogólna zasada proporcjonalności karania. Wymagania te stanowią warunek demokratycznego państwa prawnego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji. W szczególności niedopuszczalna byłaby sytuacja, w której wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, stosowane miałyby być łącznie różne rodzaje środków o charakterze represyjnym, służących ochronie tych samych dóbr prawnie relewantnych.

Skarżący uznaje, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia ww. zakazu dwukrotnego ukarania jego osoby za ten sam czyn oraz zasady proporcjonalności, czym naruszono art. 2 Konstytucji R.P.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

W myśl art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja [...]PWIS, jak i decyzja organu I instancji naruszają prawo w sposób skutkujący koniecznością stwierdzenia ich nieważności.

Na wstępie konieczne jest przypomnienie, że zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483, dalej: "Konstytucja R.P.") sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom.

Dyspozycja art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P. stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio chyba, że Konstytucja stanowi inaczej.

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wynikającą nie tylko z ustawy zwykłej (art. 6 k.p.a.), ale również z Konstytucji R.P. (art. 7) jest zasada legalizmu. Zgodnie z tą zasadą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Zasada ta dotyczy nie tylko stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, ale również stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, do którego naczelne organa administracji rządowej zostały upoważnione na podstawie ustaw.

Znaczenie zasady legalizmu, rozumianej szeroko, a więc wchłaniającej zasadę praworządności w jej aspekcie formalnym, a tym samym obejmującej nakaz przestrzegania prawa polega na wyeliminowaniu dowolności i samowoli z relacji między organami władzy publicznej a obywatelami, w szczególności w sprawach odnoszących się do życiowych potrzeb oraz interesów tych ostatnich (zob. komentarz do art. 7 w: L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Wydania Sejmowe 2016 i powołana tamże literatura). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 88/11 uznaje zasadę legalizmu, jako przejaw zasady praworządności.

Jak podkreśla się w literaturze (op. cit.) "z brzmienia art. 7 wynika wprost ustrojowa zasada prawna (konstytucyjna) legalizmu nakładająca określone obowiązki zarówno na organy władzy publicznej stosujące prawo, jak i te, które je tworzą, też zresztą w oparciu o odpowiednie przepisy kompetencyjne, proceduralne i materialne. Obowiązkiem każdego organu władzy publicznej jest działanie na podstawie i w granicach prawa, zaś obowiązkiem prawodawcy (...) jest określenie zarówno podstaw, jak i granic działania organów władzy (zob. postanowienie TK Ts 216/04 z 9 maja 2005 r.)".

"Zasada legalizmu odnosi się nie tylko do ustawodawstwa, lecz do prawotwórstwa w ogólności. Ma szczególnie wielkie znaczenie odnośnie do stanowienia aktów wykonawczych, zwłaszcza rozporządzeń wydawanych na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawy, którego obowiązkowe składniki określa sama konstytucja w art. 92" (op. cit.).

Zasada legalizmu, odnoszona do stanowienia prawa przez organa administracji publicznej w drodze rozporządzeń, wymaga uwzględnienia hipotezy art. 92 ust. 1 Konstytucji R.P.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji R.P. rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Jak wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24 listopada 2015 r., sygn. akt K 18/14 (OTK-A 2015/10/165) "zasada wyłączności ustawy nie wyklucza przekazywania pewnych spraw związanych z urzeczywistnianiem wolności i praw konstytucyjnych do unormowania w drodze rozporządzeń. W porządku prawnym proklamującym zasadę podziału i równowagi władzy, opartym na prymacie ustawy, jako podstawowego źródła prawa, parlament nie może w dowolnym zakresie przekazywać funkcji prawodawczych organom władzy wykonawczej. Trybunał zwracał uwagę, że prawodawcze decyzje organu władzy wykonawczej nie mogą kształtować zasadniczych elementów regulacji prawnej (wyroki z: 24 marca 1998 r., sygn. K 40/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 12; 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 47; 8 czerwca 2011 r., sygn. K 3/09, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 39) i że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w Konstytucji (wyrok z 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3). Trybunał akcentował też, że do unormowania w drodze aktu wykonawczego mogą być przekazane wyłącznie te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia ani z punktu widzenia realizacji konstytucyjnych wolności i praw, ani z punktu widzenia założeń ustawy będącej podstawą do wydania takiego aktu. Akty wykonawcze - co do zasady - powinny regulować bowiem kwestie techniczne (wyrok TK z 19 maja 2009 r., sygn. K 47/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 68).

(...) W odniesieniu do rozporządzeń konieczne jest ponadto spełnienie przez ustawodawcę i organ je wydający dodatkowych wymagań przewidzianych w art. 92 ust. 1 Konstytucji, który został przez wnioskodawcę wskazany, jako związkowy wzorzec kontroli odnośnie do części zaskarżonych przepisów. Upoważnienie do wydania rozporządzenia musi spełniać wymagania określone w tym postanowieniu, a jednocześnie samo rozporządzenie musi być zgodne z warunkami określonymi w wymienionym przepisie konstytucyjnym. Rozporządzenia mogą być wydawane przez organy wskazane w Konstytucji. Kompetencję do wydawania rozporządzeń Prezesowi Rady Ministrów przyznaje art. 148 pkt 3 Konstytucji, a ministrowi kierującemu działem administracji rządowej - art. 149 ust. 2 Konstytucji. Z art. 92 ust. 1 Konstytucji wynika też, że rozporządzenia mogą być dodawane w celu wykonania ustawy i na podstawie szczegółowego upoważnienia w niej zawartego. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego".

Rozporządzenia, jako akty wykonawcze do ustaw, należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Do wydawania rozporządzeń Konstytucja R.P. upoważniła Prezydenta (art. 142 ust. 1), Radę Ministrów (art. 146 ust. 4 pkt 2), Prezesa Rady Ministrów (art. 148 pkt 3), ministra kierującego działem administracji rządowej (art. 149 ust. 2 zd. 1), przewodniczącego określonego w ustawie komitetu, powołanego w skład Rady Ministrów (art. 149 ust. 3 w zw. z art. 149 ust. 2 zd. 1), Krajową Radę Radiofonii i Telewizji (art. 213 ust. 2).

Jak jednoznacznie stwierdził to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 (OTK 1999/6/120) "wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia, formułuje art. 92 ust. 1 konstytucji, który dopuszcza stanowienie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi "określać organ właściwy do wydania rozporządzenia"), przedmiotowym (musi określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz treściowym (musi określać "wytyczne dotyczące treści aktu"). Zwłaszcza ten ostatni element, a mianowicie obowiązek określenia owych "wytycznych" stanowi nowość w naszym systemie prawnym, bo przepisy poprzednie (art. 56 ust. 2 Małej Konstytucji z 1992 r., gdy chodzi o rozporządzenia ministrów) nie formułowały expressis verbis takiego wymagania".

W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie opowiedział się za istotą prawną i wagą ustawowych wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, jako elementu sine qua non dopuszczalności regulacji określonych materii przepisami rangi wykonawczej. Trybunał wyjaśnił, że "już w orzeczeniu Uw 4/88 z 19 października 1988 r. (OTK w 1988 r., s. 79), Trybunał Konstytucyjny wskazał, że [ówczesna] "Konstytucja PRL nie zezwala na formułowanie ustawowych upoważnień blankietowych". W dalszym orzecznictwie uformowało się stanowisko, iż "(...) upoważnienie ustawowe powinno, przynajmniej ogólnie, wyznaczać kierunek unormowań zawartych w akcie wykonawczym" (orzeczenie z 23 października 1995, K. 4/95, OTK ZU Nr 2/1995, s. 100). W orzeczeniu z 22 września 1997 r., K. 25/97 wskazano, że niedopuszczalne konstytucyjnie jest takie sformułowanie upoważnienia, które w istocie "upoważnia nie do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy (...), lecz do samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień (...), co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek" (OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 304). Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r., w wyroku z 25 maja 1998, U. 19/97, zauważono, że "w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy, jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie >cedować< funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej (...) Nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej..." (OTK ZU Nr 4/1998, s. 262-263; zob. też wyrok z 14 marca 1998, K. 40/97, OTK ZU Nr 2/1998, s. 72, w którym uznano niekonstytucyjność "upoważnienia blankietowego")".

Jak ponadto podkreśla się w literaturze, w rozporządzeniu nie mogą być regulowane sprawy, które stanowią przedmiot tzw. wyłączności ustawy. Im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla konstytucyjnego statusu jednostki (podmiotów podobnych), tym szersza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych (zob. TK – K 10/11, K 10/09, P 9/09) – por. np. P. Tuleja, op. cit., komentarz do art. 92).

Niedopuszczalne więc konstytucyjnie jest takie upoważnienie do wydania przepisów wykonawczych niższej rangi, które dopuszcza unormowanie w akcie rangi podustawowej, i to w sposób samoistny (niezdeterminowany normami ustawowymi), stosowania władczych środków ingerencji w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności obywateli.

W tak zarysowanych kryteriach stanowienia i stosowania przepisów rangi ustawowej i aktów wykonawczych, należało zatem dokonać oceny norm prawnych zastosowanych w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej. Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ( § 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (por. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. /Dz. U. 2020 r., poz. 433/).

W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca dokonał zmian w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1239, obecnie Dz. U. 2020 r., poz. 1845), które są wprowadzane regulacjami szczególnymi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Zgodnie z dyspozycją art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.), kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 zł do 30.000 zł.

Stosownie zaś do art. 46b pkt 1 i 2 ww. ustawy o zapobieganiu, Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1)

Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284, 322 i 374) Rada Ministrów w dniu 31 marca 2020 r. wydała rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 566 ze zm.). W § 1 ww. rozporządzenia ustalono, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z § 5 ww. rozporządzenia w okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze, z wyjątkiem przemieszczania się danej osoby w celu:

1) wykonywania czynności zawodowych lub zadań służbowych, lub pozarolniczej działalności gospodarczej, lub prowadzenia działalności rolniczej lub prac w gospodarstwie rolnym, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;

2) zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego, w tym uzyskania opieki zdrowotnej lub psychologicznej, tej osoby, osoby jej najbliższej w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1950 i 2128), a jeżeli osoba przemieszczająca się pozostaje we wspólnym pożyciu z inną osobą - także osoby najbliższej osobie pozostającej we wspólnym pożyciu, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;

3) wykonywania ochotniczo i bez wynagrodzenia świadczeń na rzecz przeciwdziałania skutkom COVID-19, w tym w ramach wolontariatu;

4) sprawowania lub uczestniczenia w sprawowaniu kultu religijnego, w tym czynności lub obrzędów religijnych;

5) wykonywania czynności związanych z realizacją zadań określonych w ustawie z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (Dz. U. z 2020 r. poz. 67 i 148) i ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2018 r. poz. 1967 oraz z 2020 r. poz. 148 i 285) oraz zakupu towarów i usług z nimi związanych.

W niniejszej sprawie z odwołaniem się do przytoczonego § 5 rozporządzenia organy uznały, że skarżący – H.K. naruszył dniu [...] kwietnia 2020 r. prawo, nie przestrzegając zakazu przemieszczania się. Na tej też podstawie, w oparciu o ww. art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o zapobieganiu, wymierzono mu karę w wysokości 5 000 zł.

Analiza § 5 przywołanego rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. nie pozostawia wątpliwości, że przepis ten wprowadzający generalny zakaz przemieszczania się na terytorium RP, ogranicza podstawowe prawa i wolności obywatelskie przewidziane w Konstytucji R.P. Z tej przyczyny Sąd uznał, że w pierwszej kolejności w tej sprawie, badając legalność decyzji, należy rozważyć zgodność wskazanego zapisu rozporządzenia z Konstytucją R.P. i delegacją ustawową.

Zgodnie z art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji R.P. każdy (a więc i organ administracji publicznej) jest zobowiązany szanować wolności i prawa innych. Innymi słowy, nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Stosownie zaś do art. 37 ust. 1 Konstytucji R.P. każdy, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Oznacza to zapewnienie każdemu obywatelowi prawa do nieskrępowanego korzystania z przyznanych mu praw i wolności, jeżeli w sposób zgodny z prawem to korzystanie nie zostało ograniczone.

W myśl art. 52 ust. 1 Konstytucji R.P. każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Jest to tzw. zasada wolności przemieszczania się. Wolność przemieszczania się może podlegać ograniczeniom, ale wyłącznie określonym w ustawie (art. 52 ust. 3 Konstytucji R.P.).

Zasada swobody przemieszczania dotyczy wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wolności wyboru miejsca zamieszkania, wolności wyboru miejsca pobytu i wolności opuszczenia jej terytorium.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01 (OTK-A 2002/3/34) oceniając zgodność art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 i Nr 110, poz. 1189) m.in. z art. 52 ust. 1 i art. 83 w zw. z art. 2 Konstytucji R.P. stwierdził, że "znaczenie zasady proporcjonalności polega nie tylko na określeniu zakresu dopuszczalnych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw, zawartym w art. 31 ust. 3 Konstytucji, dopuszczającym jedynie takie ograniczenia, które są konieczne dla realizacji wymienionych w tym przepisie celów. Zasada ta, stanowiąca zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego element państwa prawnego, ma znaczenie szersze, odnosi się bowiem do ogółu sytuacji, w których państwo za pomocą stanowionego przez siebie prawa oddziałuje na pozycję osoby pozostającej pod jego władzą. Zatem także przepisy określające zakres obowiązków ciążących na takich osobach podlegają ocenie z punktu widzenia zgodności z zasadą proporcjonalności, której podstawę w tej sferze stanowi ogólna zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji)".

Zgodnie z ust. 3 art. 52 Konstytucji R.P., wolność przemieszczania się może być ograniczona wyłącznie w ustawie.

W konsekwencji, naruszenie przez prawodawcę ww. przepisu i ograniczenie praw i wolności obywatelskich, gwarantowanych art. 52 ust. 1 Konstytucji R.P., nie w ustawie, ale w rozporządzeniu powoduje niezgodność takiego aktu prawnego z Konstytucją R.P., co wprost prowadzi do wniosku, że rozporządzenie takie w zakresie, w jakim ogranicza prawa i wolności konstytucyjne, nie może być uznane przez sąd za skuteczną i poprawną podstawę prawną (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.) decyzji władczej organu administracji publicznej.

Tymczasem ani w art. 46, ani w art. 46b ustawy o zapobieganiu, stanowiących rzekomą podstawę prawną wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia z 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nie zostały określone żadne wytyczne dotyczące treści rozporządzenia, w tym czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się. Tego rodzaju środka zapobiegawczego próżno szukać także w innych przepisach wskazanej ustawy. Stanowiący materialnoprawną podstawę orzeczeń organów obu instancji § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 566) nakładał natomiast (do 11 kwietnia 2020 r.) generalny zakaz przemieszczania się - z wyjątkami ściśle określonymi w pkt 1-5 § 5. W rzeczywistości więc obowiązek ten, wprowadzony aktem wykonawczym do ustawy, dotyczył ograniczenia swobodnego poruszania się obywateli przez określenie warunków niezbędnych dla dopuszczalności nie tylko samego pobytu, ale i z natury rzeczy właśnie poruszania się w miejscach ogólnodostępnych takich, jak drogi, place, parki, cmentarze, zakłady pracy, budynki użyteczności publicznej, obiekty handlowe i usługowe, itp.

Z powyższych względów należało uznać, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r., wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych wyżej upoważnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu.

W związku z powyższymi rozważaniami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazuje, że w dacie zdarzenia ([...] kwietnia 2020 r.) będącego przyczyną nałożenia kary pieniężnej na skarżącego, nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikało, że obywatel Rzeczypospolitej Polskiej miał zakaz przemieszczania się na terytorium kraju.

Całość przedmiotowego ograniczenia (związanego z przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19) zawarto wyłącznie w rozporządzeniu.

Należy stwierdzić, że byłoby to możliwe, ale jedynie w przypadku ogłoszenia jednego z trzech stanów nadzwyczajnych, np. stanu klęski żywiołowej (v. art. 228 ust. 1 i 2 i art. 232. Konstytucji R.P., art. 5 ust. 1 i 2 , i art. 21 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie klęski żywiołowej, Dz. U. z 2017 r., poz. 1897). Zważyć przy tym trzeba, że katalog konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych jest zamknięty, co jest równoznaczne z zakazem ustanawiania w drodze ustawowej innych stanów nadzwyczajnych niż wymienione w art. 228 ust. 1 (TK - K 50/07). Zaistniała sytuacja epidemiologiczna mieściła się w katalogu zdarzeń, które uprawniały do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej w oparciu o ustawę z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, która stanowi w art. 2, że stan ten może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom m.in. katastrof naturalnych noszących znamiona klęski żywiołowej, a pojęcie klęski żywiołowej zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy, m.in. jako katastrofa naturalna, której skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, przez co z kolei rozumie się zdarzenie związane z działaniem sił natury, w tym z wystąpieniem chorób zakaźnych ludzi. Niemniej jednak stan ten nie został wprowadzony; wprowadzono natomiast stan epidemii, a wcześniej stan zagrożenia epidemicznego, który to nie może być uznany za stan nadzwyczajny w rozumieniu art. 228 Konstytucji R.P.

W tej sytuacji, ograniczenie prawa poruszania się nie mogło być uregulowane wyłącznie w rozporządzeniu. Sprzeciwia się temu art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji R.P.

Skoro, co wynika z powyższych rozważań tutejszego Sądu, nie istniała przewidziana powołanym przepisami Konstytucji R.P. ustawowa podstawa ograniczenia swobodnego i bez żadnych ograniczeń poruszania się obywateli również w miejscach ogólnodostępnych, to tym samym niezachowanie wprowadzonego wyłącznie rozporządzeniem Rady Ministrów zakazu przemieszczania się w dniu [...] kwietnia 2020 r., nie mogło być okolicznością pozwalającą na wymierzenie przez organ I instancji kary pieniężnej.

Została więc ona nałożona bez podstawy prawnej wymaganej w wypadku ograniczenia konstytucyjnej wolności i prawa obywatela.

Należy jednakże zauważyć, że organy administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją R.P. Nie mogą więc badać, czy wydawana przez nie decyzja ma ważną i skuteczną podstawę prawną. Organy te są więc związane treścią wydanego rozporządzenia. Taką władzę kognicyjną – jak wyjaśniono już na wstępie niniejszego uzasadnienia – ma wyłącznie sąd, w tym wypadku sąd administracyjny.

Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji R.P. sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W ramach sądowej kognicji mieści się również ocena konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu podstawowego, dokonana przez sąd rozpatrujący sprawy indywidualne, w których przepis taki mógłby być zastosowany (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97, OTK 1998/1/4).

Sądy administracyjne mogą samodzielnie odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. "Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji, wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji" (tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2102/10, CBOSA).

Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W takim wypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja lub postanowienie, zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa przez organ administracyjny (...)" NSA wyjaśnił ponadto w cyt. wyżej wyroku, że takie uprawnienie sądów administracyjnych "znalazło potwierdzenie m.in. w wyroku wydanym przez skład 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. I OPS 4/05 (ONSAiWSA 2006/2/39). Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną w której przepis ten może być zastosowany. (...) Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo można wskazać na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63; z dnia 18 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104; z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 90; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 136)".

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając, że § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii był niezgodny z Konstytucją R.P., gdyż jako przepis podustawowy ograniczał prawo do poruszania się obywatela bez żadnych ograniczeń (wbrew art. 52 ust. 3 Konstytucji R.P.), odmówił jego stosowania.

Oznacza to, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane bez podstawy prawnej, którą zgodnie z art. 52 ust. 3 Konstytucji R.P. mogła być wyłącznie ustawa, a nie rozporządzenie Rady Ministrów. To z kolei stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nakazującą Sądowi stwierdzenie nieważności obu decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Uznanie przez Sąd, że decyzje w niniejszej sprawie zostały wydane bez podstawy prawnej wywołuje najdalej idące skutki, powodujące stwierdzenie nieważności obu decyzji, z mocą "ex tunc" (tj. z przyjęciem fikcji prawnej, że decyzje te nie zaistniały nigdy w obrocie prawnym), co czyni co do zasady zbędne rozważania w zakresie innych tzw. niekwalifikowanych wad procesowych. Niemniej Sąd, dostrzegając doniosłość i wagę analogicznych spraw za zasadne uznał dokonanie ich oceny. Należy bowiem zgodzić się, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji dotknięte było szeregiem naruszeń przepisów k.p.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy wyjaśnić, że niezależnie od braku podstawy prawnej wydanych decyzji, postępowanie administracyjne poprzedzające ich wydanie dotknięte jest szeregiem naruszeń przepisów k.p.a.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że z art. 10 § 1 k.p.a. wynika, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Co prawda art. 10 § 2 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k. p. a. w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, jednak sytuacja taka w sprawie niniejszej nie wystąpiła.

Ponadto w świetle art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa.

Skarżący w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie zrzekł się przysługującego mu prawa wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. Nie zostały też spełnione przesłanki z art. 10 § 2 k.p.a. uzasadniające odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zdaniem Sądu załatwienie sprawy wymierzenia kary administracyjnej ex post, a więc kilka dni po odnotowaniu zachowania uzasadniającego zdaniem organu administracji publicznej nałożenie kary pieniężnej, nie jest załatwieniem sprawy w stanie niecierpiącym zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, a jeśli nawet takie niebezpieczeństwo dla zdrowia wynikające z przypisanego stronie zachowania istniało, to ustało ono już zanim organ administracji publicznej powziął o tym informację.

Za nieuprawnione należy uznać stanowisko organów obu instancji, że zasada szybkości postępowania ma prymat nad zasadą prawdy obiektywnej i zasadą słusznego interesu obywateli, wyrażoną w art. 7 k.p.a. Bez wątpienia, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie szybko. Umknęło jednak ich uwadze, że w przywołanym przepisie ustawodawca obok szybkości postępowania nakazał organom wnikliwość działania. Dlatego też przewidział w § 2 art. 12 k.p.a., że wyłącznie sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Niniejsza sprawa nie jest jednak sprawą, która nie wymagała postępowania dowodowego.

Należy zauważyć, że z naruszeniem reguł opisanych w art. 7 i 77 k.p.a, organy ograniczyły postępowanie dowodowe jedynie do notatki urzędowej Policji pomijając wszelkie inne źródła dowodowe, w tym przesłuchania skarżącego w charakterze strony postępowania administracyjnego na podstawie art. 86 k.p.a. Należy także zauważyć, że na podstawie art. 15 zzzn ust 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), stwierdzenie naruszenia obowiązku w szczególności na podstawie ustaleń Policji, innych służb państwowych lub innych uprawnionych podmiotów, może nastąpić jedynie w odniesieniu do stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji, a nie jak to miało miejsce w sprawie niniejszej w odniesieniu do ograniczenia sposobu przemieszczania się. Już chociażby z tego powodu nie zasługują na aprobatę twierdzenia organu o rzetelnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego zwłaszcza w świetle całkowicie odmiennych twierdzeń strony co do stanu faktycznego zaistniałego w dniu [...] kwietnia 2020 r. z jego udziałem (przemieszczanie się ).

Wskazać trzeba, że notatka służbowa Policji przekazana Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...], nie mogła stanowić wyłącznej podstawy faktycznej wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w tej sprawie. Zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego mogła stanowić wyłącznie jeden z dowodów, które organ administracji publicznej bierze pod uwagę wydając decyzję administracyjną i które poddaje stosownej ocenie. Treść notatki sama w sobie nie korzysta bowiem z mocy dowodowej, o której mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Dlatego wiarygodność tej notatki musiałaby ponadto zostać potwierdzona za pomocą innych środków dowodowych np. osobowych. Stosownie bowiem do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

W rezultacie czyniąc ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji organy sanitarne naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i rozpatrzyć cały zebrany w ten sposób materiał dowodowy. W tym miejscu podnieść trzeba, że w konsekwencji organy naruszyły też art. 81 k.p.a., a więc przepis, zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Organ I instancji naruszył powyższe obowiązki, albowiem zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej zostało doręczone stronie razem z decyzją o nałożeniu przedmiotowej kary. Tym samym, organ nie wypełnił także obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a.

Jedynie na marginesie powyższych rozważań Sąd pragnie zauważyć, że organy nie wyjaśniły w uzasadnieniach swoich decyzji, dlaczego – jako podstawę wymierzenia kary pieniężnej nałożonej na skarżącą – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyjęły akurat przepis art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych.

Tymczasem trzeba nadmienić, że z dniem 31 marca 2020 r., mocą art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), do zmienianej ustawy z dnia 2 marca 2020r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) został dodany rozdział 2a ("Administracyjne kary pieniężne"). W rozdziale tym znalazł się m.in. art. 15zzzn, zgodnie z którym "W razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30 000 zł." (ust. 1). Stwierdzenie naruszenia obowiązku, o którym mowa w ust. 1, może nastąpić w szczególności na podstawie ustaleń Policji, innych służb państwowych lub innych uprawnionych podmiotów (ust. 2). W zakresie określonym w ust. 1 nie ma zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59 oraz z 2020 r. poz. 322, 374 i 567) (ust. 3).

Powołany przepis obowiązywał zarówno w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Wziąwszy powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji [...]PWIS ([...] maja 2020 r.), a także w dniu wydania decyzji PPIS ([...] kwietnia 2020 r.) obowiązywały, zarówno (powołany w podstawach prawnych decyzji) art. 48a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, jak i art. 15zzzn ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).

Brak jakichkolwiek rozważań organów w tym zakresie mógł mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ minimalny wymiar kary, jaka może zostać nałożona na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, wynosi 5 000 zł, podczas gdy takiego dolnego limitu kary nie określa art. 15zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19.

Konkludując w ocenie Sądu zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca zostały wydane bez podstawy prawnej, co wyczerpuje dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w konsekwencji obliguje Sąd do stwierdzenie nieważności obu decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Ponadto tutejszy Sąd stwierdził, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, co oznacza, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 p.p.s.a., nakazująca umorzenie postępowania administracyjnego. Wyjaśnić bowiem należy, że art. 145 § 3 p.p.s.a. jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc tym samym postępowanie administracyjne (por. komentarz do art. 145 p.p.s.a. w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). Stwierdzenie przez sąd meriti obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, nakazuje temu sądowi umorzenie postępowania administracyjnego.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa – za zgodą stron – rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasadzając od organu na rzecz skarżącego H. K. zwrot uiszczonego wpisu sądowego.