Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1563/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 6 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. sp. z o.o. w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 204/18 w sprawie ze skargi N. sp. z o.o. w N, na bezczynność Burmistrza Miasta N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 204/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę N. sp. z o.o. w N. na bezczynność Burmistrza Miasta N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Burmistrza Miasta N. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej wniosła skarżąca spółka. W uzasadnieniu podniosła, że zwróciła się do Burmistrza Miasta N. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci protokołu i nagrania ze spotkania, które odbyło się w Urzędzie Miasta N. w dniu 5 czerwca 2017 r. Burmistrz Miasta N. w piśmie z 27 lipca 2017 r. (znak BOM.1431.66.20.2018) stwierdził, że protokół oraz nagrania z ww. spotkania nie stanowią informacji publicznej i wobec powyższego nie udostępnił żądanych informacji.

Strona skarżąca wskazała, że spotkanie, które odbyło się 5 czerwca 2017 r. zorganizowane zostało w celu wyjaśnienia nieporozumień, jakie powstały pomiędzy skarżącą spółką – administratorem nowotarskiego targowiska zlokalizowanego między innymi na terenach, których właścicielem jest Gmina Miasto N. i z których spółka korzysta na mocy umowy dzierżawy, a właścicielami nieruchomości sąsiadujących z targowiskiem. Spotkanie to dotyczyło między innymi także wyznaczenia granic targowiska, czyli planowania przestrzennego oraz kwestii opłat targowych. Była to sprawa relacjonowana w całości i szeroko komentowana w lokalnych mediach, a jej wynik był przedmiotem zainteresowania społeczności lokalnej. Organ na spotkaniu tym zajął stanowisko wobec zaistniałej sytuacji, w tym co do różnicowania opłaty targowej na tym targowisku oraz planowania przestrzennego.

Zdaniem strony skarżącej sprawa, której dotyczyło spotkanie, jest sprawą publiczną, a w związku z tym powstałe podczas spotkania nagranie i protokół winny zostać udostępnione. Strona skarżąca była uczestnikiem przedmiotowego spotkania. W jej ocenie fakt uczestnictwa w tym spotkaniu jest wystarczającą podstawą do udostępnienia protokołu i nagrania. Dlatego też ma ona interes prawny uzyskaniu powyższego nagrania, co więcej spotkanie to dotyczyło spraw związanych z targowiskiem, które spółka na terenie Miasta prowadzi.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta N. wniósł o oddalenie skargi w całości. W ocenie organu nagranie z przedmiotowego spotkania nie stawowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; zwanej dalej: "u.d.i.p."), bowiem nie zawiera informacji o sprawach wymienionych w art. 6 ww. ustawy. Organ podkreślił, że przedmiotem spotkania nie były sprawy publiczne, a jedynie kwestie dotyczące spółki i osób prywatnych. Zdaniem organu sam fakt przebywania Burmistrza na spotkaniu nie powoduje, że mamy do czynienia z informacją publiczną. Spotkanie to zostało zorganizowane przez Burmistrza na prośbę osób trzecich, w zamiarze przeprowadzenia mediacji pomiędzy przedstawicielami spółki a właścicielami nieruchomości przylegającymi od strony wschodniej do działek będących w dzierżawie przez spółkę.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pierwszej kolejności omówił przepisy u.d.i.p. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Wskazał, że Burmistrz Miasta N. jest organem, którego działalność podlega u.d.i.p. Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca spółka wystąpiła w dniu 13 lipca 2018 r.

z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci protokołu i nagrania ze spotkania, które odbyło się w Urzędzie Miasta N. w dniu 5 czerwca 2017 r. W odpowiedzi organ pismem z dnia 27 lipca 2018 r. wskazał, iż w jego ocenie powyższy protokół i nagranie nie stanowią informacji publicznej.

Analizując zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy materiał dowodowy, Sąd ten uznał, że bezczynność w postępowaniu Burmistrza Miasta N. nie miała miejsca. W rozpoznawanej sprawie sporne jest w istocie to, czy protokół i nagrania ze spotkania, które odbyło się w Urzędzie Miasta N. w dniu 5 czerwca 2017 r., stanowią informację publiczną czy też nie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Jeśli zatem żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są jednak wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1105/13, z 21 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1485/13 oraz z 27 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1769/13).

W ocenie Sądu pierwszej instancji przedmiotem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej nie są treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki, protokoły ze spotkań z pracownikami), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od dokumentów w rozumieniu stricte urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., odróżnia się zatem dokumenty wewnętrzne służące realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Gdyby przyjąć odmienne rozumowanie, to wszystkie istniejące dokumenty niezależnie od tego, czy są to dokumenty prywatne, urzędowe, czy dokumenty wewnętrzne, podlegałyby przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Sądu sam fakt, że spotkanie zostało zorganizowane przez Burmistrza i że Burmistrz w nim uczestniczył, nie przesądza, iż protokół i nagranie z tego spotkania stanowią informację publiczną. Spotkanie to utrwalone w formie tradycyjnej i elektronicznej miało charakter roboczy. Burmistrz występował w roli "mediatora", a samo spotkanie stanowiło element procesu mediacyjnego pomiędzy stronami, mający na celu znalezienie wspólnego rozwiązania konfliktu. W tym stanie rzeczy nie ma podstaw do stwierdzenia, że Burmistrz Miasta N. pozostaje w bezczynności co do udostępnienia informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), Sąd pierwszej instancji oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca spółka reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na bezczynność przez jej uwzględnienie, ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 75 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez niedoręczenie skarżącej odpowiedzi na skargę przed wydaniem wyroku, przez co skarżąca nie mogła się ustosunkować do twierdzeń organu, które wcześniej w ogóle nie były jej znane, tym samym została pozbawiona udziału w istotnej części postępowania;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 6 u.d.i.p. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że objęte wnioskiem skarżącej informacje nie stanowią informacji publicznej, a wytworzone na nich dokumenty nie mają charakteru urzędowego, a tym samym uznanie, że zachodziły podstawy do odmowy ich udostępnienia oraz nie nastąpiła bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku.

W uzasadnieniu spółka odniosła się do powyższych zarzutów. W szczególności wskazała, że sprawy targowisk należą do zadań własnych gminy, podobnie kwestie ładu przestrzennego, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. Spotkanie z udziałem Burmistrza zostało zorganizowane jak oficjalne spotkanie w sprawie targowiska oraz kwestii z nim związanych (np. miejsc parkingowych) z udziałem zainteresowanych oraz urzędników. Zatem spotkanie zorganizowane oficjalnie przez Burmistrza w sprawach zadań własnych gminy dotyczyło spraw publicznych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Zarządzeniem z 11 kwietnia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi z 17 maja 2022 r. Burmistrz wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Skarżący nie udzielił odpowiedzi na korespondencję sądową.

Zarządzeniem z 23 czerwca 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ww. ustawy z 2 marca 2020 r., skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., ani żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 75 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. przez niedoręczenie skarżącej odpowiedzi ma skargę przed wydaniem wyroku, przez co skarżąca nie mogła ustosunkować się do twierdzeń organu, które wcześniej nie były jej w ogóle znane, a tym samym została pozbawiona możliwości udziału w istotnej części postępowania, jest nieuzasadniony.

Zgodnie z art. 75 p.p.s.a. (w wersji obowiązującej na dzień wniesienia skargi kasacyjnej) pisma w postępowaniu sądowym i orzeczenia doręcza się w odpisach. Z kolei art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi, że organ, o którym mowa w § 1, przekazuje sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.

Pierwszy z przepisów statuuje zasadę pozostawiania w aktach sądowych orzeczeń i pism sądowych w oryginałach, a w konsekwencji doręczania ich odpisów. Drugi przepis nakłada na organ, którego akt lub czynność jest przedmiotem skargi, dwa obowiązki – udzielenia odpowiedzi na skargę oraz przekazania do właściwego sądu administracyjnego skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy w terminie 30 dni. Żaden z tych przepisów nie odnosi się do właściwego momentu doręczenia przez sąd skarżącej odpowiedzi na skargę, umożliwiającego jej udział w określonej części postępowania i aktywną obronę swoich interesów.

Należy zaznaczyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach podniesionych zarzutów. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), a tym bardziej zastępować w tym obowiązku strony.

Skonstruowanie zarzuty naruszenia prawo procesowego w rozpoznawanej sprawie w sposób określony w skardze kasacyjnej czyni go nie skutecznym, gdyż zakres normowania wynikający z art. 75 p.p.s.a. i art. 54 § 2 p.p.s.a. nie odnosi się do treści zarzutu. Z tych względów zarzut ten jest nieuzasadniony.

Zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony. Jego istota sprowadza się do stanowiska, że informacje, o które wystąpiła skarżąca wnioskiem z dnia 13 lipca 2018 r. stanowią informację publiczną. Pismem tym skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie jako informacji publicznej w postaci protokołu spotkania w Urzędzie Miasta N. w dniu 5.06.2017 r. w sprawie N. oraz nagrania rejestrującego przebieg spotkania oraz przesłanie kserokopii protokołu oraz nagrania na pycie CD/DVD na adres wskazany we wniosku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie zakwalifikował, że przedmiot ww. wniosku nie dotyczy informacji publicznej, gdyż wniosek dotyczy udostępnienia dokumentów wewnętrznych.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis ten choć formalnie zawiera definicję legalną informacji publicznej, w rzeczywistości posłużył się dla jej zdefiniowania pojęciem niedookreślonym, co przesunęło ciężar i zarazem odpowiedzialność za jego określenie na praktykę stosowania prawa. W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią zatem dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ oraz niepochodzące wprost od organu, lecz wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań (por. np.: wyrok NSA z 28 lutego 2013 r., I OSK 2904/12, wyrok NSA z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1060/05, wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r. ,sygn. akt I OSK 1277/08, ONSAiWSA 2010 nr 5 poz. 91, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 852/09, oraz wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1643/09, wyroki NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 775/10 i I OSK 844/10, wyroki NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1469/10, sygn. akt I OSK 1470/10, sygn. akt I OSK 1501 /10, wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 198/11, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 490/11, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1372/11, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1550/11, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2149/12/, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 175/13). Przy czym prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (tak NSA w wyroku z 7 marca 2003 r., II SA 3572/02). Krąg informacji, które ustawa o dostępie do informacji publicznej, w ramach katalogu otwartego w szczególności uznaje za informację publiczną, określony został przykładowo w przepisie art. 6 tej ustawy. Na podstawie wskazanego przepisu, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje się, że pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Z zakresu tej kategorii wyłączone są jednak tzw. dokumenty wewnętrzne.

Pojęcie "dokumentu wewnętrznego" nie jest pojęciem normatywnym, ale jego definicja została wypracowana a contrario do definicji ustawowej dokumentu urzędowego. Zgodnie art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie prawa administracyjnego przyjęto tym samym, że dokumentem wewnętrznym jest taki dokument, który nie spełnia przesłanek określonych w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., czyli jest to dokument "roboczy", potrzebny do podjęcia końcowych, ostatecznych decyzji, działań, czynności. Dokument urzędowy od dokumentu wewnętrznego odróżnia fakt jego "oficjalności".

Stanowisko takie wyraził także Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, w którym wskazał, że z "szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej".

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż dokumenty, o których mowa we wniosku z 13 lipca 2018 r. mają charakter dokumentów wewnętrznych. Z poczynionych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych wynika, iż Burmistrz Miasta N. zaangażował się w rozwiązanie konfliktu istniejącego między administratorem targowiska miejskiego a właścicielami nieruchomości sąsiadujących z targowiskiem. W ramach tej aktywności podjął się funkcji mediatora między stronami na spotkaniu, które zostało zorganizowane w dniu 5 czerwca 2017 r. w Urzędzie Miasta N. Pamiętać należy, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy targowisk i hal targowych. Dodatkowo targowisko miejskie zlokalizowane jest między innymi na terenach, których właścicielem jest Miasto N. Brak jest tym samym wątpliwości, iż zaangażowanie Burmistrza wynikało z zakresu zadań publicznych dla których jest właściwa gmina. Organ ten działał tym samym w sferze publicznej, a jego działania związane były z wykonywaniem zadań gminy. Nie oznacza to jednakże, iż każdy dokument wytworzony w procesie wykonywania zadania publicznego stanowi informację publiczną. Spotkanie z dnia 13 lipca 2017 r. było jednym z etapów nieporozumień, prób ich wyjaśnienia oraz zakończenia sporu. Protokół ze spotkania oraz nagranie spotkania są dokumentami "roboczymi", obrazującymi jeden z etapów wykonywania zadania publicznego, dla którego zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 11 u.s.g. właściwa gmina, potrzebnych do podjęcia końcowych, ostatecznych decyzji, działań, czy czynności, w przypadku okazania się nieskutecznymi prób mediacji i rozwiązania konfliktu przez same zaangażowane w niego strony. Z tej przyczyny zarzut naruszenia przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest nieuzasadniony. Tym samym za nieuzasadniony uznać należy także naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 Konstytucji, gdyż przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest jego rozwinięciem na gruncie ustawy zwykłej.

Zarzut naruszenia przepisu art. 6 u.d.i.p. jest nieuzasadniony. Artykuł ten jest jednostką redakcyjną wewnętrznie rozbudowaną i składa się z dwóch ustępów, a ustęp pierwszy z pięciu punktów, które z kolei składają się z liter, a niektóre litery z kilku tiretów. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Z tej przyczyny zarzut naruszenia art. 6 u.d.i.p. nie mógł okazać się skuteczny. Z tej samej przyczyny nie mógł okazać się skuteczny zarzut naruszenia przepisu art. 3 ust. 1 u.d.i.p. Ta z kolei jednostka składa się z trzech podpunktów, a autor skargi kasacyjnej nie określił, który konkretnie z nich został naruszony.

W ramach rozbudowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie jeszcze przepisów art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, art. 3 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Naruszenie tych przepisów polegać miało na błędnej ich wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu przez przyjęcie, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, a wytworzone dokumenty nie miały charakteru dokumentów urzędowych. Zarzuty te są nieuzasadnione. Jak już wskazano powyżej Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż wniosek nie dotyczył informacji publicznej, a zawnioskowane dokumenty miały charakter wewnętrzny, co czyni ze względów merytorycznych nieuzasadnionymi zarzuty naruszenia przepisów art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, art. 3 ust. 2 u.d.i.p. Zarzut naruszenia tych przepisów, podobnie jak i przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. są nieuzasadnione także ze względów czysto formalnych.

Należy pamiętać, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym wnoszonym w konkretnej sprawie, co obliguje kasatora do powiązania zarzutu naruszenia wskazanej normy generalno-abstrakcyjnej z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu pierwszej instancji w danej sprawie. Oznacza to, że w skardze winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Tym samym nieskuteczne okazać się muszą zarzuty abstrakcyjne, bądź to z których nie sposób wywieść jakie konkretnie działanie sądu naruszyło dany przepis, np. wskazanie szeregu przepisów bez sprecyzowania, który konkretnie przepis i w jaki sposób został naruszony. Dalej należy pamiętać, że zarzuty muszą zostać należycie uzasadnione. W uzasadnieniu winno dojść do logicznego wyjaśnienia związku naruszenia przepisu procesowego z istotnym wpływem tego naruszenia na wynika postępowania. Brak uzasadnienia każdego zarzutu oznacza, że podstawa kasacyjna nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 176 p.p.s.a (por. wyrok NSA z 16.3.2005, GSK 402/04). Każdy z powyższych uchybień ma charakter istotny i czyni dany zarzut bezskutecznym. Przypadki powyższe odnieść należy do wyżej powołanych zarzutów naruszenia określonych przepisów. Ani z zarzutu, ani z uzasadnienia nie wynika, w jaki sposób, jakim konkretnie działaniem Sądu pierwszej instancji, w jakiej formie przepisy te zostały naruszone.

W związku z powyższym, uznając, że skarga kasacyjna nie zawierała uzasadnionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.