Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 176/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 27 września 2021 r., NR XXXIV/43/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ,,Rejon [...]" I. stwierdza nieważność § 8 pkt 3 lit. a w zakresie słów ,,przy czym dla jednego budynku mieszkalnego nie większą niż 200 m2", § 8 pkt 3 lit. b w zakresie słów ,,przy czym dla jednego budynku mieszkalnego nie większą niż 100 m2", § 9 pkt 3 w zakresie słów ,,przy czym powierzchnię pojedynczego budynku nie większą niż 500 m2 ", § 12 pkt 2, § 15 pkt 2, § 20 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 27 września 2021 r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr XXXlV/43/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon [...]", która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa pod poz. nr 2027 z dnia 4 października 2021 r.

Pismem z dnia [...] marca 2022 r. Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę zarzucając jej istotne naruszenie art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, 10 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 741 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), § 4 pkt 6, 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego(Dz.U. 2003 Nr 164, poz. 1587, dalej jako rozporządzenie). Skarżący w oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, iż w niniejszej sprawie zarzuty sprowadzają się do naruszenia przez organ uchwałodawczy zasad sporządzenia planu miejscowego i trybu jego sporządzania.

Po pierwsze Wojewoda zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w związku z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia na skutek nieokreślenia obligatoryjnych elementów planu miejscowego w stosunku do terenów oznaczonych symbolem ZL (Las). W § 12 pkt 2 zaskarżonej uchwały dla terenów lasów oznaczonych symbolem ZL ustalono: "prowadzenie gospodarki leśnej zgodnie z planem urządzenia lasu". Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 3 pkt. 2 ustawy o lasach, lasem jest grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami elektroenergetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. W myśl powyższego przepisu prowadzenie gospodarki leśnej obejmować może m.in. lokalizację na terenie lasu budynków i budowli związanych z gospodarką leśną. Zdaniem skarżącego organ dopuścił prowadzenie gospodarki leśnej, nie określając przy tym zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, co stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego.

Następnie Wojewoda podniósł, iż w zaskarżonej uchwale ustalono dla terenów: zabudowy mieszkaniowej (1MN i 2MN) oraz usług sportu i rekreacji (US) powierzchnię zabudowy z zastrzeżeniem maksymalnej powierzchni pojedynczego budynku (§8 pkt 3 lit. a, b, §9 pkt 3 uchwały), co stanowi ograniczenie uprawnień przysługujących właścicielowi nieruchomości. Przepisy z zakresu planowania przestrzennego nie dają radzie gminy uprawnień do wprowadzania w planie miejscowym tak daleko idących ograniczeń. Skarżący wskazał, iż przepisy prawa pozwalają na ograniczenie prawa własności np. wskaźnikiem wielkości powierzchni zabudowy, intensywności zabudowy czy powierzchni biologicznie czynnej. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Skarżący dodał, iż art. 1 ust. 2 ww. ustawy nakazuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnić nie tylko wymagania ładu przestrzennego oraz potrzeby interesu publicznego, ale również nakazuje uwzględniać prawo własności.

Dalej skarżący zarzucił przedmiotowej uchwale naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia w związku ze zbyt ogólnym określeniem zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zdaniem Wojewody w planie miejscowym w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, powinny znaleźć się ustalenia dotyczące m.in. zaopatrzenia w wodę, energie elektryczną, ciepło jaki i również kanalizacji, podczas, gdy w zaskarżonej uchwale takich ustaleń nie ma. Podkreślił też, że zgodnie z art. 3 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy i to rada miasta powinna określić konkretne oraz jasne zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Dopuszczając lokalizacje sieci lub obiektów infrastruktury technicznej bez wyznaczenia lokalizacji i określenia parametrów organ stworzył pole do dowolnej interpretacji i scedował kompetencje prawodawcy lokalnego na nieznany podmiot. Skarżący zauważył, że w przedmiotowej dokumentacji planistycznej znajduje się negatywna opinia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2021 r., z której wynika, że organ ten podziela stanowisko strony skarżącej, dotyczące zbyt ogólnych ustaleń w planie w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Dalej Wojewoda wskazał, iż w granicach zaskarżonego planu znajdują się dwa tereny kolejowe, dla których zastosowanie znajduje art. 15 ust. 2 u.p.z.p., a obowiązkiem lokalnego prawodawcy jest określenie obowiązkowych elementów planu, o których mowa m.in. w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. obejmujących określenie zasad kształtowania zabudowy, wskaźników zagospodarowania terenu i gabarytów obiektów. Tymczasem w stosunku do terenów kolejowych Rada Miejska ograniczyła się do ustalenia w uchwale w§ 15: "1) lokalizację infrastruktury kolejowej; 2) parametry budowla kolejowych zgodnie z kategorią linii kolejowej". Zapisy te sformułowane zostały na tak wysokim stopniu ogólności, że w ocenie organu skarżącego nie wypełniają delegacji ustawowej zawartej w ww. przepisach. Interpretacja tak ogólnych ustaleń niewątpliwie budzić będzie trudności interpretacyjne na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego.

Ponadto Wojewoda zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu w związku z uchwaleniem planu w granicach innych niż granica przedstawiona w uchwale intencyjnej. Wojewoda stoi na stanowisku, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego, a dokładniej jej załącznik graficzny stanowiący integralną część uchwały, w sposób jednoznaczny określa i przesądza o granicach terenu, do którego mają odnosić się ustalenia planu. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 2 u.p.z.p. załącznik graficzny do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu stanowi formę opisu obszaru objętego projektem planu, a jego funkcją jest jednoznaczne wskazanie granic przyszłego planu. W przedmiotowej sprawie granice określone w uchwale intencyjnej i zaskarżonej uchwale nie są tożsame, a w trakcie prowadzonej procedury planistycznej nie dokonano ich korekty. Brak zgodności granic obszaru objętego uchwałą w sprawie planu z ustaleniami uchwały o przystąpieniu do jego sporządzenia stanowi zdaniem Wojewody istotne naruszenie zasad i trybu sporządzenia miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego określonych w art. 14 i 17 u.p.z.p., gdyż narusza fundamentalną zasadę polskiego porządku prawnego składającą się na pojęcie demokratycznego państwo prawa, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Co do terenów oznaczonych jako ZL organ wskazał, iż plan miejscowy nie przewiduje lokalizacji zabudowy na tych terenach i nie zostały ustalone parametry zabudowy, gdyż zgodnie z informacjami przekazanymi z RDLP i Nadleśnictwa, zgodnie z planem urządzenia lasu, nie ma możliwości lokalizowania zabudowy na tych terenach. Dodatkowo projekt planu został pozytywnie zaopiniowany przez te jednostki podczas procedury planistycznej. Organ wskazał przy tym na pismo wyjaśniające z Nadleśnictwa z dnia [...] grudnia 2021 r., informujące, że uchwalony plan zawiera właściwe ustalenia, ponieważ żadna zabudowa na terenach ZL nie jest planowana,co potwierdza również treść Planu urządzenia lasu Nadleśnictwa na okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] grudnia 2027 r. Zawarty w § 12 pkt 2 uchwały zapis o obowiązku prowadzenia gospodarki leśnej zgodnie z planem urządzenia lasu, zawiera wszelkie wytyczne przy braku naruszenia art. 118 w związku z art. 143 Zasad techniki prawodawczej, stanowiącej załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 lutego 2016 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", mówiący otym, że w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Do projektu planu nie przeniesiono, zatem wszelkich ustaleń wynikających z Planu urządzenia las. W związku z powyższym, ze względu na wyłączenie terenów ZL z zabudowy, nie wprowadzono do treści uchwały poszczególnych parametrów.

Odnośnie zarzutu dotyczącego terenów przeznaczonych pod zabudowę (MN i US) organ wskazał, iż ustalenia wprowadzone zostały w poszanowaniu obecnego sposobu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi. Wyjaśnił, iż ustalona powierzchnia zabudowy wprowadzona została, jako uszczegółowienie parametru zabudowy określonego w % i odpowiada rzeczywistej wartości procentowej. Rozwiązanie takie uniemożliwi wybudowanie budynków o powierzchni zbyt odbiegającej od zabudowań sąsiednich, gdyż w kontekście całościowym mogłyby zaburzyć ład przestrzenny okolicy. Wskazana powierzchnia zabudowy to odniesienie do parametrów % powierzchni zabudowy działki i wielkości nowo wydzielonej działki budowlanej, wobec czego brak naruszenia przepisów prawa.

W zakresie zarzutu zbyt ogólnych zapisów zawartych w § 20 uchwały, dotyczącym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, organ podał, iż plan miejscowy ustala odpowiednie szerokości dróg publicznych, w których mieścić się będą sieci infrastruktury technicznej o odpowiednich parametrach. W ten sposób umożliwiono rozwój infrastruktury o określonych parametrach, które muszą zmieścić się w ustalonych liniach rozgraniczających, wobec czego warunek ustawowy zostałspełniony. Zdaniem organu plan miejscowy odnosi się do wytycznych w zakresie infrastruktury technicznej, zwracając uwagę, iż treść uchwały należy czytać całościowo, czyli część ustaleń zawartych w § 20 znajduje odzwierciedlenie w pozostałych paragrafach uchwały. Infrastruktura techniczna związana jest w tym przypadku z: a) zasadami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i krajobrazu, stąd też w § 4 pkt 3 lit. a zakazano lokalizacji nowych napowietrznych sieci infrastruktury technicznej, na terenach oznaczonych symbolami MN i US, a w pkt 4 lit a dopuszczono lokalizację urządzeń budowlanych, b) zasadami ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, stąd też w § 5 pk3 -5 ustalono, że: - w zakresie instalacji, w których następuje spalanie paliw dla celów grzewczych, stosowanie ograniczeń lub zakazów zgodnie z przepisami odrębnymi, - odprowadzanie wód opadowych i roztopowych zgodnie z przepisami odrębnymi oraz z uwzględnieniem pkt 5 lit. a, - zakaz odprowadzania wód opadowych i roztopowych w kierunku pasów drogowych na terenie KD-A, podwyższania zwierciadła wód gruntowych na terenie KD-A oraz na terenach bezpośrednio sąsiadujących z terenem KD-A. Dodatkowo, przy poszczególnych funkcjach terenów MN, US i P, odniesiono się do powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych, które nie powinny dotyczyć działek pod lokalizację obiektów infrastruktury technicznej. Zdaniem organu w ten sposób ustalenia dotyczące zakresu infrastruktury technicznej są w całościowy sposób ustalone. Wszelkie dodatkowe ustalenia w przedmiotowym planie miejscowym stanowiłyby w ocenie organu naruszenie określonego w art. 118 w związku z art. 143 Zasad techniki prawodawczej zakazu powtarzania przepisów innych aktów normatywnych. Jeżeli natomiast chodzi o kwestie dotyczące naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., ze względu na zbyt ogólne określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, organ podkreślił, że w § 19 wprowadzonych zostało wiele ustaleń w zakresie kwestii komunikacyjnych. Natomiast, jak to ma miejsce w przypadku infrastruktury technicznej, w paragrafach dotyczących poszczególnych funkcji terenów, które wymagają połączenia komunikacyjnego, wprowadzono wytyczne w zakresie dostępności komunikacyjnej terenów/działek budowlanych do dróg publicznych. Natomiast szerokość dróg należy odczytywać zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały, który stanowi rozwiązania w wersji graficznej ustaleń wynikających z treści uchwały. Wszelkie dodatkowe ustalenia w przedmiotowym planie miejscowym stanowiłyby, naruszenie art. 118 w związku z art. 143 Zasad techniki prawodawczej. Organ podkreślił, że całościowy układ komunikacyjny, przebieg ważniejszych sieci, klasy dróg ustalone zostały w części graficznej stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały. Zapisy w zakresie ustaleń dot. infrastruktury technicznej i komunikacji są, zatem czytelne, nie budzą wątpliwości interpretacyjnych i w całości regulują wytyczne wynikające z innych aktów normatywnych, bez powielania tych zapisów. Organ dodatkowo zaznaczył, że ustawodawca ustalając sposób opracowania projektów planów, nie wskazał potrzeby uzgadniania projektów planów z gestorami sieci. Dodatkowo w procedurze opracowywania miejscowego planu ustawodawca przewidział obowiązek opiniowania a nie uzgadniania projektu planu z odpowiednim Inspektorem Sanitarnym. Organ wskazał, iż zapisach mpzp pominięte zostały ustalenia dotyczące zaopatrzenia w media, zgodnie z art. 118 w związku z art. 143 Zasad techniki prawodawczej, podając, iż w kontekście odprowadzania ścieków sanitarnych zapisy regulowane są w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W kontekście zagospodarowania wód opadowych zapisy regulowane są w § 28 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W kontekście zaopatrzenia w wodę zapisy regulowane są w artykule 33 ust. 1 - 4 Prawa wodnego. W kontekście zaopatrzenia w prąd, gaz, sposób podłączenia regulują przepisy branżowe.

W kwestii dotyczącej ustaleń dla terenów kolei organ zauważył, że nie jest przewidziana kwestia realizacji zabudowy kubaturowej na tym terenie, w związku w powyższym, tak samo jak w przypadku terenów ZL nie zostały wprowadzone do planu miejscowego żadne dodatkowe parametry zabudowy. W planie na terenach kk wyraźnie dopuszczono wyłącznie budowle a nie budynki. Linia zabudowy natomiast zgodnie z definicją z normy budowlanej odnosi się wyłącznie do budynków. Kwestia braku realizacji zabudowy kubaturowej przesądzona jest również szerokością pasów terenów kolei. Dodatkowo organ zaznaczył, że kwestie ustaleń w projekcie planu wynikały z treści uzgodnienia Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego, który to w niewielkim zakresie określił szczegółowość ustaleń - zgodnie z treścią uzgodnienia zostały one zawarte w planie miejscowym.

Odnośnie zarzutu naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu w związku z uchwaleniem miejscowego planu w granicach innych niż granica przedstawiona w uchwale intencyjnej organ wskazał, iż plan został opracowany w mniejszych granicach, aniżeli wynikało to z uchwały o przystąpieniu do sporządzenia mpzp. W uchwale w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu, w ust. § 3 zapisano, że opracowanie i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon [...]" może następować odrębnie dla poszczególnych fragmentów tego obszaru. Rozwiązanie wprowadzone w uchwalonym mpzp zgodne jest z zapisami uchwały przystępującej. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych organ stwierdził, iż zmniejszenie granic planu przyjętych w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zmiany w planie skutkującej koniecznością ponawiania całej procedury planistycznej dla terenu pomniejszonego, chyba, że ustalenia planu, co do części terenu wyłączonej z procedury były w sposób istotny i nierozerwalny powiązane z ustaleniami planu, co do pozostałego terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest opisana na wstępie uchwała Rady Gminy Nr XXXIV/43/2021 z dnia 27 września 2021r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ,,Rejon [...]". Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożony został przez organ, a skarżący nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Odnośnie aktów organów gmin powyższe przepisy pozostają w związku z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713, aktualnie: t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, dalej jako: u.s.g.), który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei przewidziane w art. 93 ust. 1 u.s.g. prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 tej ustawy. Ponieważ Wojewoda nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie był uprawniony do wniesienia skargi.

Przeprowadzona w powyższym zakresie kontrola legalności zaskarżonej przez Wojewodę, jako organ nadzoru, uchwały Rady Gminy Nr XXXIV/43/2021 z dnia 27 września 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ,,Rejon [...]" według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu, prowadzi do wniosku, że skarga zasługiwała na częściowe uwzględnienie.

W niniejszej sprawie zarzuty Wojewody do zaskarżonej uchwały dotyczyły naruszenia przez organ uchwałodawczy zasad oraz trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., będący przepisem szczególnym w stosunku do art. 91 u.s.g., stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie ,,zasad sporządzania planu miejscowego" należy wiązać ze sporządzaniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (obejmującą część tekstową, graficzną tj. rysunek planu i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08 i 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

Przepisy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz 91 ust. 4 u.s.g., wyróżniają dwie kategorie wad uchwały organów gminy w zakresie planu miejscowego: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową. Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia NSA).

Ustosunkowując się kolejno do podniesionych w skardze zarzutów, Sąd za uzasadnione uznał stwierdzenie nieważności § 12 pkt 2 uchwały. Zgodnie z jego treścią w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem1ZL-18ZL ustalono prowadzenie gospodarki leśnej zgodnie z planem urządzenia lasu. Zgodzić należy się z Wojewodą, iż art. 3 pkt 2 ustawy o lasach przewiduje, że lasem poza typowymi uprawami leśnymi są grunty związane z gospodarką leśną zajęte pod wykorzystywane dla potrzeb tej gospodarki budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, szkółki leśne itd., a zatem prowadzenie gospodarki leśnej obejmować może m.in. lokalizację na terenie lasu budynków i budowli z nią związanych. Skarżący za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego uznał w tych okolicznościach dopuszczenie przez organ prowadzenia gospodarki leśnej bez jednoczesnego określenia obowiązkowych parametrów, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów) i w § 4 pkt 6 rozporządzenia (linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, gabaryty i wysokość planowanej zabudowy, geometria dachu).

Organ uznając przytoczony zarzut za nieuzasadniony, wskazał, iż brak było potrzeby określania poszczególnych parametrów, gdyż zaskarżony plan nie przewiduje lokalizacji zabudowy na terenach ZL, a związane jest to ze stanowiskiem Nadleśnictwa oraz planem urządzenia lasu, który nie przewiduje lokalizowania zabudowy na tych terenach. Przy czym organ zaznaczył, iż nie przeniesiono do miejscowego planu elementów z planu rządzenia lasu, ponieważ takie powtórzenie naruszałoby zasady techniki prawodawczej.

Zdaniem Sądu nie można podzielić stanowiska organu. W § 12 pkt 2 uchwały organ dopuszczając prowadzenie gospodarki leśnej, która - jak zasadnie zwrócił skarżący uwagę - wiązać może się także z lokalizacją budynków i budowli, nie wprowadził w tym zakresie zakazu zabudowy, przy jednoczesnym braku określenia wymaganych przez art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia parametrów urbanistycznych. Stanowi to istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Wbrew stanowisku organu, nie można uznać, iż wystarczające w tym zakresie jest, że Plan urządzenia lasu, nie przewiduje zabudowy.

W ocenie Sądu odwołanie się w treści § 12 pkt 2 uchwały do planu urządzenia lasu, w przypadku gdy nie jest przewidywana zabudowa na tym terenie, nie zwalnia organu z obowiązku uregulowania tego w planie miejscowym. Podkreślić należy, iż plan urządzenia lasu jest aktem kierownictwa wewnętrznego i nie stanowi aktu normatywnego (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2014 r., II OSK 2477/12), którego elementów, jak podał organ, nie można powtarzać w treści aktu prawa miejscowego. Nawet zatem jeżeli na terenach ZL w związku z prowadzeniem gospodarki leśnej nie jest planowana zabudowa to w żaden sposób nie znajduje to odzwierciedlenia w uzasadnieniu uchwały, ani w dokumentacji planistycznej będącej podstawą podjęcia uchwały. Ponadto pismo wyjaśniające z Nadleśnictwa z dnia [...] grudnia 2021r., na które powołał się organ załączone zostało po uchwaleniu zaskarżonego aktu. W konsekwencji oznacza to, że zaskarżona uchwała obarczona jest brakiem wymaganego elementu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z. i § 4 pkt 6 rozporządzenia (por. wyroki WSA w Gorzowie Wlkp.: z dnia 27 listopada 2019 r.,II SA/Go 611/19, z dnia 21 czerwca 2018 r., II SA/Go 352/18). Dodać należy przy tym, iż plan urządzenia lasu sporządzany jest na 10 lat (art. 18 ustawy o lasach) i nawet jeżeli obecny plan urządzenia mógłby nie przewidywać budowy budynków czy budowli związanych z gospodarką leśną, to w kolejnym może to ulec zmianie, a w takiej sytuacji pozostawienie § 12 pkt 2 w brzmieniu dotychczasowym oznaczałoby dopuszczenie zabudowy bez jednoczesnego określenia jakichkolwiek parametrów wznoszonych obiektów.

Odnośnie § 8 pkt 3 lit. a uchwały ustalającego parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MN i 2MN, w zakresie powierzchni zabudowy, dla zabudowy wolnostojącej nie większą niż 30% powierzchni działki budowlanej, przy czym dla jednego budynku mieszkalnego nie większą niż 200m 2 , Sąd uznał za uzasadniony zarzut skargi w zakresie słów ,, przy czym dla jednego budynku mieszkalnego nie większą niż 200m 2 ‘’. Podobnie odnośnie

§ 8 pkt 3 lit. b, określającego powierzchnię zabudowy dla zabudowy bliźniaczej nie większą niż 35% powierzchni działki budowlanej, przy czym dla jednego budynku mieszkalnego nie większą niż 100 m2 , Sąd stwierdził nieważność w zakresie słów ,,przy czym dla jednego budynku mieszkalnego nie większą niż 100m2’’ i odnośnie § 9 pkt 3 dotyczącego określenia powierzchni zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem US, jako nie większej niż 20% powierzchni działki budowlanej, przy czym powierzchnię pojedynczego budynku niewiększą niż 500 m2, w zakresie słów ,,przy czym powierzchnię pojedynczego budynku nie większą niż 500 m2’’.

Podkreślić należy, iż przewidziana przez ustawodawcę w granicach władztwa planistycznego gminy ingerencja w prawo własności nie może prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Do przekroczenia władztwa planistycznego dochodzi natomiast wówczas, gdy ustalenia planu są dowolne i pozbawione racjonalnego rozważenia wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. W realiach niniejszej sprawy należy przytoczyć pogląd, w świetle którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę prawa własności wprowadzając nie tylko możliwość, ale i zakaz zabudowy nieruchomości, lub też ograniczając to uprawnienie w tym zakresie. Jednocześnie jednak, samodzielność gminy w tej materii nie może niweczyć praw indywidualnych. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nakazuje bowiem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnić nie tylko wymagania ładu przestrzennego oraz potrzeby interesu publicznego, ale również respektować prawo własności. W świetle art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w państwie demokratycznym wymóg istnienia konieczności wprowadzenia ograniczenia (np. ograniczeń w wykonywaniu prawa własności) odpowiadać musi natomiast zasadzie proporcjonalności. Organy władzy publicznej powinny zatem wybierać środki niezbędne, w tym sensie, że będą one chronić określone wartości w stopniu, który nie mógłby zostać osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Spośród możliwych środków należy wybierać najmniej uciążliwe. Ograniczenie danego prawa musi ponadto pozostać w odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia ustanowienie tego ograniczenia. Wprawdzie na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, jednak konieczność ustalenia ograniczenia możliwości zabudowy działki musi znajdować uzasadnienie w szczegółowych, wynikających z konkretnej sytuacji, okolicznościach (por. wyroki WSA we Wrocławiu z 14 października 2015 r., II SA/Wr 580/15 oraz z 20 listopada 2015 r., II SA/Wr 651/15).

Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie organ uchwałodawczy gminy nie wskazał wystarczających okoliczności mogących uzasadniać ograniczenie prawa zabudowy przez dopuszczenie posadowienia na w/w terenach budynków o określonej powierzchni. Brak jest takich argumentów w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Nie dostarcza ich również analiza dokumentacji planistycznej, która nie wskazuje, aby potrzeba wprowadzenia tego rodzaju ograniczenia była konieczna z uwagi na ochronę środowiska czy dla zachowania ładu przestrzennego podyktowanego określonymi warunkami występującymi na obszarze objętym planem miejscowym. W powyższym zakresie organ w odpowiedzi na skargę wskazał, iż element dotyczący powierzchni budynku stanowić miał uszczegółowienie parametru wyrażonego w %, uniemożliwiając wybudowanie budynków o powierzchni zbyt odbiegającej od zabudowań sąsiednich.Zdaniem Sądu argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę nie pozwalała na skuteczną obronę legalności powyższej regulacji i nie znajduje uzasadnienia na tle dokumentacji planistycznej. Tym samym stwierdzić należało, że przywołane przepisy uchwały wprowadzają ograniczenie prawa do zabudowy, które ingeruje w sposób nieuprawniony (nadmierny) w prawo własności właścicieli nieruchomości, będących adresatami wskazanych przepisów zaskarżonej uchwały. Dodać przy tym należy, iż realizacja założenia o ograniczeniu w zabudowie jest natomiast możliwa na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., przy wykorzystaniu określonych w tym przepisie wskaźników zagospodarowania terenu, takich jak maksymalna i minimalna intensywność zabudowy czy minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki, albo maksymalna wysokość zabudowy, jak również przez fakultatywne uprawnienie do określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych. Tymi też określonymi przepisami prawa parametrami organ jest uprawniony się posługiwać przy kształtowaniu zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro natomiast w niniejszej sprawie nie wykazano, że celu, jakim jest ochrona ładu przestrzennego, nie można osiągnąć w inny sposób, to przyjąć należy, że omawiane ograniczenia w zabudowie nie pozostają w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których je ustanowiono. Skoro tak, to plan musi w sposób zgodny z prawem i przy użyciu legalnych instrumentów prawnych, dostępnych lokalnemu prawodawcy chronić także interesy przyszłych nabywców nieruchomości gruntowych objętych planem (por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 8 grudnia 2016 r., II SA/Wr 540/16 oraz z dnia 18 maja 2017 r., II SA/Wr 122/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 września 2011 r., IV SA/Wa 132/11).

Z kolei w § 15 uchwały wprowadzono regulację dla terenów oznaczonych jako 1kk i 2kk, czyli terenów kolejowych. Jak wskazano w skardze jeden z terenów kolejowych jest zamknięty, ale stosownie do art. 14 ust. 6 u.p.z. podlega on regulacji w miejscowym planie, gdyż ustalony został przez ministra właściwego do spraw transportu. Sąd uznał za uzasadnione stwierdzenie nieważności § 15 pkt 2 uchwały, zgodnie z którym w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania tego terenu ustalono parametry budowli kolejowych zgodnie z kategorią linii kolejowej.

Wyjaśnić należy, iż generalnie miejscowy plan musi zawierać elementy wymienione w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., w tym te wskazane wcześniej pkt 6. Jednak rozumieć należy to w ten sposób, iż plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w powołanym przepisie, tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016r., sygn. akt II OSK 1993/14, CBOSA). Natomiast pominięcie określonych elementów dla danego terenu, wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., musi być obiektywnie uzasadnione. Powyższe przepisy należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy i nie wprowadza się zakazu zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu). Określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest więc obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność.

Przy czym należy zaznaczyć, iż w świetle art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. obowiązek określenia wskazanych w nim parametrów odnosi się do zabudowy co oznacza, iż odnosi się do wszystkich obiektów budowlanych nie tylko do budynków, takie jak: maszty, słupy, nośniki reklamowe (por. pkt 25 Komentarz Lex do art. 15 u.p.z.p., Plucińska-Filipowicz Alicja (red)z 2021 r.).

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy w zakresie terenów 1kk i 2kk, wskazać należy, iż organ po pierwsze nie przewidział w § 15 dla tych terenów zakazu zabudowy, a wprowadził w pkt 2 przepis odnoszący się do parametrów budynków kolejowych, bez jednoczesnego precyzyjnego ich określenia, a odsyłając w tym zakresie do wymogów dotyczących kategorii linii kolejowych. Zwrócić należy uwagę, iż w myśl § 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowlane kolejowe i ich usytuowania (D. U. z 1998 r., Nr 151, poz. 987), budowla kolejowa to całość techniczno-użytkową wraz z gruntem, na którym jest usytuowana, oraz instalacjami i urządzeniami, służącą do ruchu pojazdów kolejowych, organizacji i sterowania tym ruchem, umożliwiającą dokonywanie przewozów osób lub rzeczy, a w szczególności: drogi szynowe normalnotorowe, szerokotorowe i wąskotorowe, koleje niekonwencjonalne, budowle ziemne, mosty, wiadukty, przepusty, konstrukcje oporowe, rampy, perony, place ładunkowe, skrzyżowania linii kolejowych z drogami publicznymi w jednym poziomie, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, urządzenia zasilania elektrotrakcyjnego, urządzenia zabezpieczenia i sterowania ruchem, urządzenia elektroenergetyki nietrakcyjnej i urządzenia techniczne oraz inne budowle usytuowane na obszarze kolejowym służące do prowadzenia ruchu kolejowego i utrzymania linii kolejowej. Z kolei w załączniku Nr 1 do ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 1984 ze zm.) ustawodawca określił w pkt 1-12 jakie elementy wchodzą w skład infrastruktury kolejowej, pod warunkiem że tworzą część linii kolejowej,bocznicy kolejowej lub innej drogi kolejowej, lub są przeznaczone do zarządzania nimi, obsługi przewozu osób lub rzeczy, lub ich utrzymania, a są to poza torami np. wiadukty, mosty, mury oporowej, perony i.t.d.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż organ w sposób istotny naruszył w powyższym zakresie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia, nie określając wskazanych w tych przepisach parametrów urbanistycznych, adekwatnych do mogących powstać na tych terenach, np. w zakresie wysokości zabudowy. Odnosząc się w tym zakresie do stanowiska organu Sąd zwraca uwagę, iż art. 15 ust. 2 pkt 6 i § 4 pkt 6 rozporządzenia odnoszą się do zabudowy, nie tylko do samych budynków i obiektów kubaturowych. Owszem niektóre parametry rzeczywiście mogą znaleźć zastosowanie tylko do obiektów kubaturowych, ale w przypadku wysokości zabudowy dotyczyć może to nie tylko takich obiektów. Zatem określenie niezbędnych parametrów, o których mowa w w/w przepisach, powinno być adekwatne do mogącej tam powstać zabudowy. Zdaniem Sądu braku uszczegółowienia w § 15 pkt 2 uchwały wymaganych parametrów nie może usprawiedliwiać, jak wskazał organ, uzgodnienie z Prezesem Transportu Kolejowego, gdyż obowiązek przyjęcia regulacji zgodnej z prawem ciąży na organie uchwałodawczym.

Dodać należy, iż jak wynika z wyroku NSA z 13 października 2020 r., II OSK 1875/20, obowiązku określenia w planie miejscowym parametrów zabudowy na terenach kolejowych nie wyłącza obowiązywanie rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie, tak samo jak w odniesieniu do wszystkich innych obiektów budowlanych nie wyłącza go rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z tym należy stwierdzić, że co do zasady w planie miejscowym należy określić zasady, wskaźniki i parametry zabudowy, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., także dla terenów kolejowych.

Skład orzekający podzielił również zarzut organu nadzoru istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez pominięcie skonkretyzowanych rozwiązań w zakresie infrastruktury technicznej. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. stanowi, że obligatoryjnym elementem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowane zostały w § 4 pkt 9 rozporządzenia zgodnie z którym, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych

W zaskarżonym planie dyspozycje dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, zostały zawarte w § 20 uchwały. Zgodnie z jego treścią w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej ustala się 1) dopuszczenie lokalizacji sieci lub obiektów infrastruktury technicznej, 2) powiązanie sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym oraz zapewnienie dostępu do sieci.

Zgodzić należy się z organem, iż w § 19 uchwały uregulowane zostały zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, które nie budzą zastrzeżeń. Jednak co do regulacji zawartej w § 20 odnoszącej się do infrastruktury technicznej, Sąd podzielił stanowisko skarżącego, iż jest ona zbyt ogólnikowa na tle wskazanych przepisów art. 15 ust. 2 pkt 10 i § 4 pkt 9 rozporządzenia.

Jeżeli planowana jest infrastruktura techniczna to skonkretyzowanie lokalizacji poszczególnych sieci jest jednym z podstawowych elementów planistycznego kształtowania warunków zabudowy i zagospodarowania terenów, ponieważ wszystkie sieci generują ograniczenia w zagospodarowaniu tych terenów, a ponadto kwestia ich istnienia przesądza o konieczności uwzględnienia takiego stanu w indywidualnym planowaniu zagospodarowania terenów przyległych do sieci.

Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej musza być w planie ujęte i wyznaczone w sposób konkretny, co oznacza, że sieci infrastruktury technicznej, istniejące i projektowane, mają być uwzględnione w planie miejscowym. Inwestycje w zakresie infrastruktury technicznej zaliczane są zgodnie z ustawą z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami do inwestycji celu publicznego, a zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym, zadania gminy w zakresie zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, zaopatrzenia w energię elektryczną, gaz czy usuwanie ścieków komunalnych, są zadaniami własnymi gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest miejscem, w którym obligatoryjnie określa się układ sieci infrastruktury technicznej istniejącej i projektowanej i warunki jego powiązania z układem zewnętrznym. Ogólnikowe wskazanie, że dopuszcza się lokalizację sieci lub obiektów infrastruktury technicznej i powiązanie tej sieci z układem zewnętrznym oraz zapewnienie dostępu do sieci, stanowi pominięcie zasadniczej i obligatoryjnej części zapisów planu. Takie ujęcie realizacji zadań własnych gminy w planie miejscowym, jest wyrazem dorozumianego przekazania kompetencji w zakresie określenia zasad zagospodarowania terenu inwestorom indywidualnym. Zgodnie bowiem z art. 3 u.p.z.p. to do zadań własnych gminy, a nie do inwestora, należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których należy wyważyć interesy indywidualnych podmiotów – właścicieli terenów wymaganych do przeznaczenia pod inwestycje celu publicznego. (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2022 r., II OSK 944/21). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że w sytuacji, gdy ustalenia planu miejscowego zakładają lokalizację inwestycji celu publicznego to to zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. treść planu powinna uszczegółowić rozmieszczenie takich inwestycji.

Organ dopuszczając w zaskarżonym planie lokalizację infrastruktury technicznej nie sprecyzował ani jakich rodzajów tej infrastruktury to dotyczy, ani ich lokalizacji – na co wskazuje analiza treści uchwały i jej załącznika graficznego nr 1. To przekłada się na ocenę, że doszło także do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia, ponieważ w ramach ustaleń dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej lokalny prawodawca powinien określić m.in. układ sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami.

Tymczasem z dokumentacji planistycznej wynika, iż planowane są działania mające na celu rozbudowę sieci np. gazowej. Z treści pisma z dnia [...] maja 2020 r. (k.100) P. sp. z o.o. wynika, iż występuje na obszarze objętym planem sieć gazowa będąca własnością spółki, a spółka ma zamiar dokonania jej rozbudowy, podając wymogi związane z planowaną inwestycją, celem ich uwzględnienia w planie miejscowym.

Natomiast co do wyrażonego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu wskazującego na brak ujęcia w uchwale zapisów dotyczących zaopatrzenia w media z uwagi na uregulowanie powyższych kwestii w przepisach ustaw lub rozporządzeń, zauważyć należy, iż stanowisko to nie znajduje odzwierciedlenia w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały, a w treści samej uchwały organ nie zastosował też w tym zakresie odesłania do przepisów odrębnych. Dodać przy tym należy, iż treść

§ 7 pkt 9 rozporządzenia wskazuje na dopuszczalność umieszczania w razie potrzeby w planie również oznaczenia elementów informacyjnych, niebędących ustaleniami planu.

Natomiast za nieuzasadniony uznał Sąd zarzut skargi dotyczący naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu w związku z uchwalenie zaskarżonego planu miejscowego w granicach innych niż granica przedstawiona w uchwale z dnia 24 lutego 2020 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ,,Rejon [...]" (zwanej dalej uchwałą intencyjną). W tym zakresie organ w odpowiedzi na skargę zasadnie zwrócił uwagę, iż granice obszaru objętego zaskarżonym planem są mniejsze w stosunku do obszaru objętego uchwałą intencyjną i nie przekroczyły tego obszaru. Analiza załącznika graficznego nr 1 do zaskarżonej uchwały oraz załącznika graficznego do uchwały z 24 lutego 2020 r. potwierdza stanowisko organu. Mianowicie w zaskarżonej uchwale wyłączony został niewielki obszar w stosunku do obszaru objętego uchwałą intencyjną (w północnej części). Przy czym jak podał organ § 3 uchwały intencyjnej przewiduje, iż opracowanie i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ,,Rejon [...]" może następować odrębnie dla poszczególnych fragmentów tego obszaru. Zatem organ uchwałodawczy przewidział w uchwale intencyjnej możliwość przeprowadzania procedury uchwalania planu miejscowego tylko do części obszaru nią objętego lub etapami. Zmniejszenie granic planu przyjętych w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi w takim przypadku zmiany w planie skutkującej koniecznością ponawiania całej procedury planistycznej dla terenu pomniejszonego, mając na uwadze, że ustalenia planu co do części terenu wyłączonej z procedury nie były w sposób istotny i nierozerwalny powiązane z ustaleniami planu co do pozostałego terenu. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, iż u.p.z.p. nie przewiduje ograniczeń w zakresie uchwalania częściowego planu miejscowego, tylko dla części terenu objętego pierwotnie uchwała intencyjną, jednak mięszącego się w granicach w niej określonych. Wobec tego brak jest ustawowych przesłanek uniemożliwiających radzie gminy podjęcie uchwały przewidującej możliwość uchwalenia częściowego planu miejscowego dla mniejszych terenów, mieszczących się jednak w granicach określonych w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 kwietnia 2022 r., II SA/Rz 1612/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 lipca 2019 r., II SA/Kr 18/19 oraz wyrok NSA z 28 sierpnia 2018 r., II OSK 1444/18, z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1087/07 i z 10 października 2014 r., II OSK 802/13).Odmiennie sytuacja kształtuje się w przypadku, gdy obszar objęty miejscowym planem wykracza poza granice obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do jego uchwalenia. Takiego przypadku dotyczyło przywołane w skardze orzeczenie WSA w Łodzi z 29 września 2010 r., II SA/Łd 759/10. Zatem wbrew stanowisku skarżącego obszary planu i uchwały o przystąpieniu do jej uchwalenia nie muszą się pokrywać, a w przypadku gdy teren objęty planem jest mniejszy od terenu ujętego w uchwale intencyjnej, nie stanowi to istotnego naruszenia trybu sporządzania planu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a. w jak w punkcie II sentencji wyroku. Wobec braku stwierdzenia istotnego naruszenia w zakresie trybu sporządzenia planu miejscowego oraz zakresu stwierdzonego istotnego naruszenia zasad jego sporządzania Sąd uznał, iż nie jest uzasadnione stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały w całości.