Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 862/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147  § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 116 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
article: art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2168
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.
article: art. 87 ust. 1, art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi Z. Z. na uchwałę Rady Powiatu w L. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zakazu używania jednostek z napędem spalinowym na Jeziorze S. i M. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Powiatu w L. na rzecz skarżącego Z. Z. kwotę 797 zł /słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Z. Z. jest uchwała Rady Powiatu w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zakazu używania jednostek z napędem spalinowym na Jeziorze [...] i [...], zmieniona następnie uchwałą Rady Powiatu w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...].

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą uchwałę przedstawia się następująco:

Uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Rada Powiatu w [...] wprowadziła zakaz używania jednostek pływających z napędem spalinowym na całym obszarze Jeziora [...], leżącego w granicach Powiatu [...] oraz całego Jeziora [...] (§ 1 uchwały). Organ ustanowił również, że zakaz nie dotyczy Statków Żeglugi Pasażerskiej w ilości 12 sztuk, jednostek pływających ośrodków naukowo – badawczych wyższych uczelni, po wcześniejszym corocznym przedłożeniu szczegółowego harmonogramu i terminarza badań, jednostek pływających licencjonowanych ośrodków szkolenia żeglarskiego oraz właścicieli zarejestrowanych wypożyczalni sprzętu pływającego, posiadających ponad 25 sztuk jednostek pływających, uczestniczących w akcjach holowania uszkodzonego sprzętu lub biorących udział w akcjach ratowniczych (§ 2 uchwały). Ponadto w myśl § 3 uchwały, winni naruszenia zakazów podlegają sankcjom określonym w Kodeksie wykroczeń.

W podstawie prawnej uchwały organ wskazał art. 12 pkt 11, art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (u.s.p.) oraz art. 116 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (u.p.o.ś.).

Wskazana wyżej uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. pod poz. [...] i zgodnie z § 6, weszła w życie z dniem 15 lipca 2011 r.

Następnie w dniu [...] października 2014 r. Rada Powiatu w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany opisanej powyżej uchwały z dnia [...] czerwca 2011 r. Uchwalona zmiana obejmowała zmianę § 2 pkt 2 uchwały poprzez dopuszczenie do używania jednostek pływających przez ośrodki naukowo – badawcze (a nie jak wcześniej – ośrodki naukowo – badawcze wyższych uczelni), po wcześniejszym corocznym przedłożeniu szczegółowego harmonogramu i terminarza badań oraz rozszerzenie podmiotów zwolnionych z zakazu poprzez dodanie w § 2 pkt 5 odnoszącego się do jednostek pływających Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w [...] w ramach prowadzonej gospodarki rybackiej, po wcześniejszym corocznym przedłożeniu harmonogramu planowanych działań.

Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] listopada 2014 r. pod poz. [...] i zgodnie z § 3 uchwały, weszła w życie z dniem 5 listopada 2014 r.

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wywołanego powyższą uchwałą z dnia [...] czerwca 2011 r. złożyli K. W. i Z. Z., zarzucając Radzie Powiatu w [...] naruszenie:

1) art. 116 ust. 4 u.p.o.ś., gdyż uchwała z dnia [...] czerwca 2011 r. wprowadza inne niż wymienione w ustawie wyłączenia dotyczące używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach;

2) art. 116 ust. 1 u.p.o.ś., gdyż wydanie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone ustaleniami, czy na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych znajdujących się na obszarze powiatu występują odpowiednie warunki akustyczne;

3) art. 41 u.s.p., gdyż rada powiatu nie może ustanowić odpowiedzialności karnej za naruszenie uchwały, skoro uchwała ta nie stanowi powiatowych przepisów porządkowych;

4) art. 8 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (u.s.d.g.), gdyż zaskarżona uchwała bezzasadnie ogranicza prowadzenie działalności gospodarczej.

W uzasadnieniu pisma K. W. i Z. Z. wskazali, że art. 116 u.p.o.ś. pozwala na wprowadzenie zakazu lub ograniczenia używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach wodnych tylko wtedy, gdy jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Rada Powiatu w [...] ustanowiła tymczasem limity ilościowe dla jednostek pływających określonego rodzaju, mimo że art. 116 u.p.o.ś. nie stanowi podstawy wydawania zezwoleń na przewóz osób, prowadzenia rejestru podmiotów zajmujących się tym przewozem lub wydawania zezwoleń indywidualnych. Zdaniem K. W. i Z. Z. wspomniany organ administracji publicznej przekroczył zatem swoje kompetencje. Dodatkowo zarzucili oni, że zaskarżona uchwała jest przy tym aktem prawa miejscowego i powinna służyć wykonaniu powołanego przepisu. Zdaniem K. W. i Z. Z. nie można jednak przyjąć, że samo określenie liczby statków uwzględnia już cel i wymogi art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. W § 2 tejże uchwały nie określono poprawnie rodzaju jednostek pływających, których dotyczą zakazy. Nie podano również żadnych parametrów technicznych, mających zapewnić odpowiednie warunki akustyczne. Nie można zatem ustalić, które jednostki pływające obejmuje zakaz korzystania z Jeziora [...] i Jeziora [...]. Nie odwołano się w szczególności do kryteriów z art. 116 ust. 3 pkt 2 u.p.o.ś. Następnie K. W. i Z. Z. zarzucili, że podjęcie zaskarżonej uchwały powinno być poprzedzone ustaleniami, czy na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych znajdujących się na obszarze powiatu występują odpowiednie warunki akustyczne. Z zaskarżonej uchwały i debaty nad jej projektem nie wynika, czym w tej mierze kierował się organ administracji publicznej. Brakuje wskazania, jaki był poziom hałasu na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych wokół Jeziora [...] oraz Jeziora [...] przed podjęciem zaskarżonej uchwały, w jakim stopniu na poziom tego hałasu wpływała liczba statków po nim pływających oraz w jaki sposób obniży się poziom hałasu w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały. Poza tym w § 3 tego aktu prawa miejscowego ustanowiono odpowiedzialność karną przewidzianą w ustawie z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń. Tymczasem organy samorządu terytorialnego mogą nakładać karę grzywnę tylko w przepisach porządkowych, wydawanych na mocy art. 41 u.s.p. Zaskarżona uchwała nie ma takiego statusu. K. W. i Z. Z. zaznaczyli ponadto, że są właścicielami jednostek pływających o lepszym stanie technicznym i niższej emisji hałasu niż jednostki pływające dopuszczone obecnie do pływania po wymienionych jeziorach. K. W. i Z. Z. wcześniej występowali o wydanie zgody na żeglugę statkiem pasażerskim spalinowym po Zalewie [...]. Ich wnioski załatwiano jednak negatywnie, powołując się na wyczerpanie limitu statków. W konsekwencji nie mogą oni uzyskać pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód polegające na uprawianiu żeglugi na wodach Jeziora [...]. Marszałek Województwa [...] kieruje się bowiem zaskarżoną uchwałą i opinią Starosty [...]. Poza tym w momencie składania wniosku o udzielenie pozwolenia wydanych było 8 pozwoleń. Jeden ze skarżących zwrócił się zatem o udzielenie kolejnego pozwolenia, lecz wniosek ten nie został rozpoznany. Następnie Starosta [...] przekazał jedynie, że limit 12 jednostek pływających został wyczerpany. Interes prawny K. W. i Z. Z. został zatem naruszony, gdyż bezprawnie ograniczono im możliwość prowadzenia działalności gospodarczej.

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. Rada Powiatu [...] na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. odmówiła uwzględnienia powyższego wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W uzasadnieniu uchwały organ wyjaśnił, że zaskarżoną uchwałę podjęto w celu zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych, tj. ograniczenia hałasu emitowanego przez silniki spalinowe na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych wokół zbiorników wodnych [...] i [...]. Dlatego zakazano używania wspomnianych jednostek pływających na Jeziorze [...] i Jeziora [...], co pozostaje w granicach upoważnienia z art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. Ponadto w § 2 zaskarżonej uchwały zezwolono na używanie na obu akwenach wodnych 12 Statków Żeglugi Pasażerskiej bez ingerowania w działalność przedsiębiorców na tym terenie. Ograniczenia ilościowe dotyczą tylko statków z napędem spalinowym. Nie wykonano przy tym badania poziomu hałasu, gdyż wprowadzenie rozważanych zakazów lub ograniczeń nie wymaga takiej analizy. Zaskarżona uchwała została podjęta pod wpływem opinii publicznej, która domagała się ustanowienia ograniczeń w celu zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych. Przepisy tego aktu prawa miejscowego nie naruszają prawa własności i prawa do powszechnego korzystania ze środowiska w celu zaspokojenia potrzeb osobistych. Wbrew opinii skarżących, odwołanie się do kryterium z art. 116 ust. 3 pkt 2 u.p.o.ś. było wykluczone, gdyż przepis ten dotyczy śródlądowych dróg żeglownych, które nie występują na terenie Powiatu [...]. W ocenie organu nietrafny był także zarzut dotyczący ustanowienia odpowiedzialności karnej za naruszenie przepisów omawianej uchwały. Akt ten został bowiem podjęty w granicach upoważnienia z art. 12 pkt 11 i art. 40 u.s.p. i art. 116 u.p.o.ś. Przyjęte rozwiązanie nie narusza art. 41 u.s.p., gdyż kontrola wykonywania przepisów zaskarżonej uchwały dokonywana jest z udziałem funkcjonariuszy Policji, którzy wymierzają sankcje karne. Zaskarżona uchwała nie uchybia także art. 8 u.s.d.g., gdyż nie ustosunkowano się w tym akcie prawa miejscowego do sposobu i kryteriów doboru statków dopuszczonych do pływania. Nie określono także, ile statków może obsługiwać pojedynczy armator. Możliwe jest ponadto prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób także jednostkami pływającymi, które nie wykorzystują napędu spalinowego.

K. W. i Z. Z. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której jako przedmiot zaskarżenia wskazali uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. wydaną w przedmiocie zakazu używania jednostek z napędem spalinowym na Jeziorze [...] i Jeziorze [...], zmienioną uchwałą z dnia [...] października 2014 r. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały.

Zdaniem skarżących zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem:

1) art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. ponieważ jej wydanie nie zostało poprzedzone ustaleniami, czy na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych znajdujących się na terenie danego powiatu panują odpowiednie warunki akustyczne czy też nie;

2) art. 116 ust. 4 u.p.o.ś. ponieważ wprowadza inne poza ustawowymi wyłączenia dotyczące używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach;

3) art. 41 u.s.p., ponieważ rada powiatu nie może samodzielnie ustanowić odpowiedzialności karnej za naruszenie uchwały, gdyż uchwała nie stanowi powiatowych przepisów porządkowych,

4) ponadto uchwała jest sprzeczna z art. 8 u.s.d.g., który stanowi, iż organy administracji publicznej wspierają rozwój przedsiębiorczości, tworząc korzystne warunki do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności wspierają mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców, gdy tymczasem uchwała bezzasadnie ogranicza prowadzenie działalności gospodarczej.

Skarżący Z. Z. wskazał, że swój interes prawny do zaskarżenia wskazanej uchwały wywodzi z faktu, iż jest właścicielem jednostek pływających, zaś w myśl art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 u.s.d.g. przysługuje mu prawo prowadzenia działalności gospodarczej. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej może zostać wprowadzone tylko w drodze ustawy, wobec czego zaskarżoną uchwałę uznać należy za sprzeczną z obowiązującymi przepisami prawa. Jej zapisy uniemożliwiają bowiem prowadzenie działalności gospodarczej związanej z możnością prowadzenia żeglugi po Jeziorze [...], a zatem z jeziora, z wód którego może korzystać każdy na zasadzie do powszechnego korzystania z wód określonego w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. K. W. posiada wraz z mężem działkę z bezpośrednim dostępem do Jeziora [...] i jako podmioty zamierzające prowadzić działalność gospodarczą zakupili jednostki pływające oczekując, że będą mogli korzystać z wód jeziora w preferowany przez siebie sposób.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w [...] wniosła o jej odrzucenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem organu w sytuacji, gdy ten sam skarżący wielokrotnie składa wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, termin do wniesienia skargi liczy się od daty pierwszego wezwania. W realiach opisywanej sprawy wezwania do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą kierował już mąż skarżącej – R. W., finalnie wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Prawomocnym postanowieniem z dnia 30 czerwca 2016 r. II SA/Rz 226/16 Sąd odrzucił skargę uznając, że została wniesiona z uchybieniem terminu. Ponieważ R. W. i K. W. pozostają w związku małżeńskim, zdaniem organu uznać należało, że wezwania kierowane przez R. W. dotyczyły także interesów jego żony. Jak wynikało bowiem z treści skargi, K. W. wywodziła swój interes prawny z braku możliwości wykorzystania w prowadzonej działalności gospodarczej majątku wspólnego małżeństwa, a zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że przysługuje jej prawo do ponownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa i w konsekwencji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Organ podniósł, że Z. Z. również kierował do organu wielokrotnie pisma dotyczące zaskarżonej uchwały, które w swojej treści stanowiły wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 11 sierpnia 2014 r. wystąpił o zmianę zaskarżonej uchwały powołując się na prowadzoną przez siebie działalność gospodarczą, wobec czego uznać należy, że jego skarga również została wniesiona z uchybieniem terminu.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że wydanie zaskarżonej uchwały oraz uchwały ją zmieniającej nie zostało poprzedzone badaniami poziomu hałasu, gdyż obowiązek taki nie wynika z art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. Zaskarżona uchwała wprowadza jedynie konkretne ograniczenia co do ilości statków dopuszczanych do poruszania się po wodach zbiorników z napędem spalinowym, a zatem nie wprowadza innych niż ustawowe ograniczeń w używaniu jednostek pływających. Statki wyposażone w napęd inny niż spalinowy mogą nadal poruszać się po objętych uchwałą jeziorach. Brak jest również podstaw do twierdzenia, że przepisy uchwały naruszają przepis art. 8 u.s.d.g., gdyż w żaden sposób nie odnoszą się do sposobu i kryteriów doboru statków dopuszczonych do pływania. Wyczerpany obecnie limit statków z napędem spalinowym nie oznacza wszak, że niemożliwy jest transport ludzi jednostkami z napędem elektrycznym. Ponadto, w realiach opisywanej sprawy nie sposób mówić o naruszeniu art. 41 u.s.p., gdyż kontrola przestrzegania wynikającego z uchwały zakazu dokonywana jest z udziałem funkcjonariuszy policji, którzy takie sankcje nakładają.

Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę K. W., uznając, iż nie wykazała ona naruszenia interesu prawnego w związku z wydaniem zaskarżonej uchwały.

Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi Sąd stwierdził, że zostały spełnione warunki formalne do jej wniesienia. Skierowanie skargi poprzedzone zostało wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 3 marca 2017 r., na które odpowiedział organ – podejmując uchwałę odmawiającą uwzględnienia tego wezwania, przesłaną pełnomocnikowi skarżącego w dniu 31 marca 2017 r., a sama skarga złożona została 13 kwietnia 2017 r.

Sąd nie uwzględnił przy tym wniosku organu o odrzucenie skargi Z. Z., wskazującego, że uprzednio kierował on już wielokrotnie pisma dotyczące zaskarżonej uchwały, które w swojej treści stanowiły wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem Sądu analiza akt sprawy dowodzi, że wspomniane pisma składne przez skarżącego na przestrzeni lat 2009 – 2014 stanowiły prośby o wyrażenie zgody na pływanie po Jeziorze [...] przez jednostki pływające z silnikiem spalinowym należące do skarżącego, zaś wspomniane w odpowiedzi na skargę pismo z 11 sierpnia 2014 r. stanowi "petycję" o zmianę uchwały poprzez zwiększenie limitu jednostek pływających po Jeziorze [...] o 1 sztukę – łódź motorową "A.". W ocenie Sądu wobec braku wyraźnego wskazania naruszenia interesu prawnego temu pismu nie można przypisać cech wezwania do usunięcia takiego naruszenia, a w związku z tym uznać należało, że skarga została wniesiona z zachowaniem trybu i terminu, wynikających z art. 52 § 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a.

Następnie Sąd wskazał, że wydając zaskarżoną uchwałę Rada Powiatu powołała jako podstawę prawną przepisy ustawy o samorządzie powiatowym o charakterze kompetencyjnym, w tym art. 12 pkt 11 u.s.p, a więc ogólną normę kompetencyjną rady powiatu do podejmowania uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu, a także art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. Zgodnie z treścią tego przepisu rada powiatu, w drodze uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.

Sąd wyjaśnił, że przepis ten został zamieszczony w tytule II dziale V ustawy "Ochrona środowiska" i jego celem jest ochrona przed hałasem powiązana z prawem do odpoczynku, a kompetencja rady powiatu stanowi ingerencję w sferę praw i wolności jednostki, ograniczając lub zakazując używania jednostek pływających. Ograniczeniu ulega prawo własności albo powszechne korzystanie ze środowiska, które m.in. polega na zaspokajaniu potrzeb osobistych, w tym także wypoczynku i uprawiania sportu. Z tego też punktu widzenia, jak podkreśla się w doktrynie (B. Rakoczy, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LexisNexis 2013), przepis ten powinien spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw".

Sąd wskazał, że z treści przywołanych przepisów wynika, że rada powiatu może realizować swoją kompetencję z art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy wymaga tego konieczność zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. W ocenie Sądu nie ulega więc wątpliwości, że wydanie przez radę powiatu uchwały w sprawie wprowadzenia zakazu, o którym mowa w art. 116 ust. 1 u.p.o.ś powinno zostać poprzedzone ustaleniami, czy na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych znajdujących się na terenie danego powiatu panują odpowiednie warunki akustyczne. Sąd wskazał przy tym, że taki pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie – wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2008 r., III SA/Kr 354/08, Lex Nr 505862 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 marca 2016 r., II SA/Go 889/15, Lex Nr 2029463).

Sąd podkreślił, że w ustawie Prawo ochrony środowiska brak jest definicji pojęcia "odpowiednie warunki akustyczne", jednakże punkt odniesienia w tej kwestii powinno stanowić wydane na podstawie art. 113 ust. 1 u.p.o.ś., rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, w którym określono m.in. dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.

Sąd stwierdził, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie wiadomo jaki był poziom hałasu na całym obszarze Jeziora [...] oraz na obszarze Jeziora [...], leżącego w granicach Powiatu [...], przed podjęciem zaskarżonej uchwały i w jaki sposób poziom ten zmieni się po ograniczeniu liczby jednostek pływających po tych akwenach. Rada Powiatu nie przeprowadzała też żadnych pomiarów, badań czy konsultacji z podmiotami zajmującymi się ochroną środowiska, w tym ochroną przed hałasem. Z treści protokołu sesji Rady Powiatu w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., na której podjęto uchwałę wynika jedynie, że w konsultacjach z Radą Gminy [...] Gmina ta proponowała ograniczenie liczby jednostek pływających do 10 sztuk, natomiast społeczność lokalna postulowała zwiększenie liczby jednostek.

Sąd zauważył, że do akt sprawy dołączono uzasadnienie, przy czym nie wiadomo czy zostało ono sporządzone do zaskarżonej uchwały, czy też do uchwały ją zmieniającej Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Niemniej jednak w jego treści wskazano, że "w obecnym kształcie uchwały została zwiększona ilość statków żeglugi pasażerskiej z 10 do 12 sztuk, ponieważ istnieje zapotrzebowanie na zwiększenie tej ilości ze względu na liczne nowe wnioski wpływające do tut. Starostwa o wyrażenie zgody na pływanie statkami w celach zarobkowych. Dodatkowo ograniczanie ilości statków pasażerskich pływających po Jeziorze mogłoby zostać uznane za ograniczenie swobody działalności gospodarczej". Uzasadnienie to wskazuje, że przy podejmowaniu uchwały Rada nie kierowała się celem zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych terenów rekreacyjno-wypoczynkowych, o których mowa w art. 116 ust. 1 u.p.o.ś, ale w sposób dowolny "limitowała" liczbę statków z napędem silnikowym. Zdaniem Sądu, nietrafna jest przy tym argumentacja Rady Powiatu zawarta w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, że wykonanie badań poziomu hałasu nie było warunkiem koniecznym podjęcia uchwały zastrzeżonym przez ustawodawcę. Istotnie, ustawodawca nie wprowadził żadnych dodatkowych warunków uzależniających podjęcie uchwały na podstawie art. 116 ust. 1 u.p.o.ś., jednakże treść tego przepisu wskazuje jednoznacznie, że rada powiatu może podjąć wyłącznie działania "konieczne" do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Wykluczona jest tu dowolność, a jedynym uzasadnieniem dla "konieczności" wprowadzenia ograniczeń lub zakazów wynikających z ww. przepisu są ustalenia dotyczące warunków akustycznych na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych. Tylko wówczas podjęta uchwała mieści się w granicach upoważnienia ustawowego do wydawania uchwał w zakresie określonym w art. 116 ust. 1 u.p.o.ś.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie te granice zostały przekroczone, a zaskarżona uchwała Rady Powiatu w [...] została podjęta bez wyjaśnienia kluczowej dla sprawy kwestii poziomu hałasu na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych umiejscowionych wokół jezior.

Zastrzeżenia Sądu budził również § 3 zaskarżonej uchwały, w którym stwierdzono, że naruszenie zakazów, o których mowa w uchwale podlega sankcjom określonym w ustawie Kodeks wykroczeń. Zdaniem Sądu słusznie wywodził skarżący, że organy samorządu terytorialnego mogą nakładać karę grzywnę tylko w tzw. przepisach porządkowych wydawanych na podstawie art. 41 u.s.p. Natomiast zaskarżona uchwała ma charakter tzw. wykonawczego aktu prawa miejscowego, stanowionego na podstawie przepisów szczególnych, do których odsyła art. 40 ust. 1 u.s.p. Rada powiatu nie mogła zatem samodzielnie ustanowić odpowiedzialności karnej w zaskarżonej uchwale. Sąd stwierdził, że nawet gdyby potraktować zapis § 3 jako odesłanie do przepisów Kodeksu wykroczeń, jak zdawał się sugerować organ w odpowiedzi na skargę, to zabieg taki jest również sprzeczny z zasadami techniki prawodawczej, dodatkowo wprowadza wątpliwości interpretacyjne.

Z wszystkich podniesionych wyżej przyczyn Sąd uznał, że, że zaskarżona uchwała wychodząc poza granice upoważnienia ustawowego z art. 116 ust. 1 u.p.o.ś., rażąco narusza zasady praworządności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. u.s.p., Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, stosując przy tym art. 82 ust. 1 u.s.p., umożliwiający stwierdzenie nieważności uchwały po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Powiat [...], zarzucając sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego:

1) art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwała wydana na podstawie tego przepisu powinna być poprzedzona szczegółowymi ustaleniami, czy na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych znajdujących się na obszarze powiatu występują odpowiednie warunki akustyczne, w szczególności w postaci przeprowadzenia pomiarów, badań lub konsultacji z podmiotami zajmującymi się ochroną środowiska, w tym ochroną przed hałasem, mimo że taki wymóg nie wynika z powołanego przepisu;

2) art. 87 ust. 1 u.s.p. przez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że interes prawny lub uprawnienie Z. Z. zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, mimo że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym, wobec czego jego skarga powinna być odrzucona analogicznie jak stało się to w przypadku skargi K. W.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wyjaśnił, że art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. nie zawiera przesłanek pozwalających na sprecyzowanie pojęcia "odpowiednich warunków akustycznych". Przepis ten nie nawiązuje w szczególności do przepisów powołanego rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2007 r. Brak wskazania przez ustawodawcę sposobu określenia warunków akustycznych występujących na danym ternie nie może uzasadniać zakwestionowania legalności zaskarżonej uchwały. Organ podniósł, że nietrafne jest stanowisko sądu I instancji, w świetle którego uchwała z dnia [...] czerwca 2011 r. została podjęta dowolnie. Przeciwnie, omawiany akt prawa miejscowego miał na celu ograniczenie hałasu emitowanego do środowiska przez silniki spalinowe na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych wokół zbiorników wodnych [...] i [...]. Przedmiotowa uchwała dotyczyła zatem wyłącznie jednostek pływających generujących najsilniejsze oddziaływania akustyczne. Inne statki mogą korzystać z Jeziora [...] i Jeziora [...] bez ograniczeń. Organ zauważył następnie, że skarga Z. Z. również powinna być odrzucona, tak jak skarga K. W. Osoby te powoływały się na podobne argumenty.

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3147/17, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem skargi Z. Z. była uchwała z dnia 16 czerwca 2011 r., wydana na podstawie art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. Zgodnie z tym przepisem rada powiatu, w drodze uchwały, z zastrzeżeniem art. 116 ust. 2 i 4 u.p.o.ś., ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Jak wynika przy tym z art. 116 ust. 2 u.p.o.ś., na śródlądowych wodach żeglownych ograniczenia i zakazy wprowadza w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu. Ustawodawca dodaje zarazem w art. 116 ust. 4 u.p.o.ś., że ograniczenia nie mogą dotyczyć jednostek pływających, których użycie jest konieczne do celów bezpieczeństwa publicznego lub do utrzymania cieków i zbiorników wodnych.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ustawodawca wskazał zarazem w art. 87 ust. 1 u.s.p., że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Interes prawny wymieniony w przytoczonym przepisie polega na istnieniu powiązania między sytuacją prawną podmiotu i określoną normą prawną. Powyższy związek powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia zatem jedynie hipotetyczne lub historyczne oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu albo wnoszenie skargi w interesie innego podmiotu niż skarżący lub w interesie ogólnym. W szczególności interesem prawnym nie legitymuje się podmiot jedynie zainteresowany podjęciem albo uchyleniem określonego aktu, który nie oddziałuje bezpośrednio na jego sferę prawną. Podmiot ten dysponuje bowiem jedynie interesem faktycznym.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że znaczenie interesu prawnego w kontekście rozpatrywanej sprawy dodatkowo podkreśla art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Tym ostatnim przepisem w niniejszej sprawie jest art. 87 ust. 1 u.s.p. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że uchwała z dnia [...] czerwca 2011 r. stanowi akt prawa miejscowego, a zatem odpowiada opisowi zawartemu w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Konsekwentnie sąd administracyjny może przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia skargi na uchwałę wydaną na podstawie art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. dopiero po ustaleniu, że skarżący legitymuje się interesem prawnym i interes ten został naruszony zaskarżonym aktem.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie rozważył natomiast, czy skarżący legitymuje się interesem prawnym i czy ten interes został ewentualnie naruszony. Sąd I instancji nie zbadał w ogóle, czy możliwe jest wskazanie normy prawnej, ze względu na którą Z. Z. mógłby domagać się określonego działania albo zaniechania od organów administracji publicznej. Tymczasem dopiero spełnienie tego wymogu przez skarżącego pozwalało na merytoryczne odniesienie się do zgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Wskazane uchybienie mogło mieć zatem istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ niewykazanie istnienia interesu prawnego po stronie Z. Z. wykluczałoby merytoryczne rozpatrzenie wniesionej przez niego skargi. Naczelny Sąd Administracyjny jednocześnie zaznaczył, że w odpowiedzi na skargę wyraźnie domagano się odrzucenia skargi Z. Z. Sąd I instancji miał zatem obowiązek odniesienia się do tej kwestii, czego jednak nie uczynił.

Zastrzeżenia te wzmacnia analiza materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę K. W., wywodząc, że nie posiada ona interesu prawnego, o którym mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p. Sąd I instancji wyjaśnił, że K. W. jest wprawdzie właścicielką jednostek pływających z napędem spalinowym oraz nieruchomości z bezpośrednim dostępem do Jeziora [...]. Niemniej nie można wskazać normy prawnej, która w opisanych okolicznościach nakazywałaby organom administracji publicznej powstrzymać się od wprowadzenia zakazu albo ograniczenia, o jakim mowa w art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. Deklarowana chęć prowadzenia działalności gospodarczej jest przy tym niewystarczająca w świetle art. 8 u.s.d.g. do uznania, że wymieniona osoba dysponuje interesem prawnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji powinien wziąć pod rozwagę powyższe postanowienie z dnia 24 sierpnia 2017 r., czego jednak nie uczynił. Nie ulega tymczasem wątpliwości, że K. W. i Z. Z. występowali w postępowaniu wspólnie i wnieśli razem skargę na uchwałę z dnia [...] czerwca 2011 r. Osoby te powoływały się przy tym na podobny zarzut, tj. nadmierne utrudnienie w prowadzeniu działalności gospodarczej w związku z ustanowieniem ograniczeń w liczbie jednostek pływających z napędem silnikowym na Jeziorze [...] i Jeziorze [...]. Konieczne było zatem wskazanie, dlaczego powyższy argument uzasadniał odrzucenie skargi K. W. przy jednoczesnym merytorycznym rozpoznaniu skargi Z. Z. Naczelny Sąd Administracyjny przy tym zaznaczył, że dla ustalenia istnienia interesu prawnego konieczne jest podanie normy prawnej, która nakazuje albo zakazuje określonego zachowania. Nie wystarcza natomiast w tej mierze poprzestanie tylko na wyrażeniu chęci odmiennego uregulowania określonej kwestii. Uwagi te nie zostały zawarte w zaskarżonym orzeczeniu, wobec czego za uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 u.s.p. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co z kolei uzasadniało uchylenie zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął zarazem, że odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. byłoby obecnie przedwczesne. Zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 u.s.p. ma bowiem szerszy zakres. Jeżeli Sąd I instancji stwierdzi, że Z. Z. nie legitymuje się interesem prawnym, wykluczona okaże się merytoryczna kontrola uchwały z dnia [...] czerwca 2011 r. W takim przypadku ocena poprawności zastosowania art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. przy wydawaniu powołanego aktu prawa miejscowego będzie wykluczona.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego poznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji powinien w tej mierze odnieść się do kwestii naruszenia interesu prawnego Z. Z.

Wojewódzki Sąd Administracyjny - ponownie rozpoznając sprawę -rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zakres powyższego związania rozciąga się jedynie na sposób interpretacji istotnych w sprawie regulacji normatywnych, które stały się przedmiotem oceny i wiążącej wypowiedzi Sądu odwoławczego. Nie obejmuje on natomiast etapu zastosowania prawa w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy (tzw. subsumpcji), jak również ostatecznego ustalenia konsekwencji prawnych z niego wynikających.

Mając na względzie treść powyższej regulacji oraz treść zaleceń zawartych w wyroku z dnia 19 czerwca 2018 r. (sygn. akt II OSK 3147/17), Sąd pierwszej instancji był zobowiązany do ponownego przeanalizowania podstaw legitymacji skargowej strony skarżącej, albowiem – jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny – poprzednio orzekający skład Sądu nie rozważył, "czy skarżący legitymuje się interesem prawnym" i "czy interes ten został ewentualnie naruszony" (s. 8 uzasadnienia). Sąd odwoławczy stwierdził również, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając merytorycznie skargę Z. Z. i odrzucając skargę K. W. nie wskazał, z jakich przyczyn tożsamy argument (związany z deklarowanym zamiarem prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie używania jednostek pływających z napędem spalinowym) w jednej sprawie (skargi Z. Z.) został uznany za niestojący na przeszkodzie do rozpoznania skargi, w drugiej zaś (sprawa ze skargi K. W.) – stał się podstawą do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a) p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 1 u.s.p.

Dokonując ponownej oceny spełnienia przesłanki legitymacyjnej z art. 87 ust. 1 u.s.p., zgodnie z którą uprawnienie do wniesienia skargi ma uchwałę organu powiatu podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej przysługuje wyłącznie temu podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez tę uchwałę, należy w pierwszej kolejności wskazać, że pomiędzy sytuacją prawną skarżącego Z. Z. a sytuacją K. W. zachodzi zasadnicza różnica. Z przedłożonych przez organ akt wynika, że o ile K. W. deklarowała jedynie, że zamierza wraz z mężem podjąć w przyszłości działalność gospodarczą związaną z używaniem jednostek pływających w związku z posiadaniem tego rodzaju jednostek oraz nieruchomości przylegającej do brzegu Jeziora [...], o tyle skarżący Z. Z. w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. (15 lipca 2011 r.) prowadził (co najmniej od 1993 r.) działalność gospodarczą (pod firmą: "P." [...] Z. Z., [...]) w zakresie wypożyczania sprzętu wodnego i rekreacyjnego (rowerów wodnych, jachtów żaglowych, łodzi wiosłowych) oraz dysponował zezwoleniem Starostwa Powiatowego na dopuszczenie do użytkowania na Jeziorze [...] łodzi motorowej z silnikiem spalinowym w celach ratownictwa osób oraz ratownictwa technicznego (zob. pismo z dnia 4 sierpnia 2009 r.). Przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały (w okresie obowiązywania uchwały Nr [...] Rady Powiatu w [...] z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie zakazu używania jednostek pływających z napędem spalinowym na Jeziorze [...] i [...], uchylonej przez § 4 zaskarżonej uchwały) skarżący występował również do Starostwa Powiatowego w [...] z prośbą o udzielenie dodatkowego "zezwolenia" na dopuszczenie do użytkowania na Jeziorze [...] statku (typu "[...]") z napędem spalinowym (zob. pismo z dnia 31 lipca 2009 r.), jednak prośba ta została załatwiona odmownie, gdyż – jak wskazano w odpowiedzi z dnia 4 sierpnia 2009 r. – "w chwili obecnej jest już dopuszczonych 10 statków pasażerskich", a więc maksymalna dopuszczalna liczba jednostek pływających (10 – zgodnie uchwałą Nr [...] Rady Powiatu w [...] z dnia [...] marca 2006 r.) została wyczerpana.

Po wejściu w życie zaskarżonej uchwały pismem z dnia 1 sierpnia 2012 r. skarżący ponownie zwrócił się z prośbą o "wyrażenie zgody" na dopuszczenie do użytkowania "małej jednostki pływającej z silnikiem spalinowym", jednak prośba ta ponownie została załatwiona odmownie ze wskazaniem, że na Jeziorze [...] i [...] w chwili obecnej "pływa już 12 takich jednostek", co wyczerpuje limit określony w § 2 pkt. 1) zaskarżonej uchwały (przepis ten przewiduje, że spod działania zakazu używania jednostek pływających z napędem spalinowym wyłączone są statki żeglugi pasażerskiej w ilości 12 sztuk). Prośby tego rodzaju były ponawiane również w późniejszym okresie (zob. pisma z dnia 27 maja 2014 r. oraz dnia 11 sierpnia 2014 r.).

Wobec powyższego nie można twierdzić, że w momencie wejścia życie zaskarżonej uchwały (15 lipca 2011 r.) oraz w okresie jej obowiązywania sytuacja prawna skarżącego była identyczna z sytuacją prawną K. W. Skarżący prowadził i nadal prowadzi działalność gospodarczą w zakresie wypożyczania sprzętu wodnego i rekreacyjnego, a przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały zmierzał do rozszerzenia zakresu prowadzonej działalności gospodarczej o organizowanie przewozów pasażerskich statkiem (łodzią) z napędem spalinowym. Wejście w życie zaskarżonej uchwały oraz działanie jej unormowań w zakresie wprowadzonego zakazu używania jednostek pływających z napędem spalinowym (§ 1 uchwały) oraz wyjątków od niego (§ 2 uchwały) istotnie wpłynęły na zakres prowadzonej już działalności gospodarczej oraz na sferę praw i obowiązków w zakresie wolności gospodarczej.

Powstaje zatem zasadnicze pytanie o normatywne źródła indywidualnego interesu prawnego, który został naruszony przez zaskarżoną uchwałę.

W tym zakresie należy mieć na względzie, że interes prawny podmiotu skarżącego, który prowadzi działalność gospodarczą, może być wywodzony nie tylko z norm ustawowych, lecz także z unormowań konstytucyjnych. Przede wszystkim należy wskazać, że źródłem tego rodzaju interesu może być konstytucyjna zasada wolności gospodarczej (art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP), która limituje swobodę prawodawczą w zakresie ograniczania tej wolności, stanowiąc, że może ono nastąpić tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Jeżeli nawet przyjąć, że wprowadzone ograniczenia wolności działalności gospodarczej mogą być dokonywane na podstawie ustawy w aktach prawa miejscowego, to i tak musi zawsze za tym przemawiać ważny (doniosły) interes publiczny, którego zaistnienie musi być weryfikowalne na drodze sądowej. Przedsiębiorcy, których sfera wolności gospodarczej została dotknięta unormowaniami aktów prawa miejscowego, muszą mieć zatem możliwość skutecznego żądania sądowoadministracyjnej weryfikacji legalności wprowadzenia przez prawodawców lokalnych zakazów lub ograniczeń w zakresie rozważanej wolności konstytucyjnej.

Ustawowym przedłużeniem powyższej zasady konstytucyjnej był obowiązujący w momencie wnoszenia skargi art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (u.s.g.). Przepis powyższy stanowił, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Dla sytuacji prawnej skarżącego jako przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą na obszarze i w zakresie objętym działaniem zaskarżonej uchwały istotne znaczenie ma ten aspekt zasady wolności działalności gospodarczej, który odnosi się do rodzaju działalności gospodarczej już wykonywanej.

Niezależnie od powyższej zasady skarżący jako przedsiębiorca dotknięty skutkami zakazu wynikającego z § 1 (modyfikowanego w § 2) zaskarżonej uchwały może wywodzić indywidualny interes prawny również z zasad i norm konstytucyjnych, które stanowią ogólne wzorce kontroli legalności treści aktu prawa miejscowego. W takich sytuacjach istnienie bezpośredniego związku sytuacji prawnej skarżącego z uregulowaniami aktu prawa miejscowego, które naruszają w oczywisty sposób zasady konstytucyjne, upoważnia sąd administracyjny do uznania, że również te zasady mogą być źródłem interesu prawnego strony skarżącej. Tego rodzaju sytuacje są najczęściej związane z naruszeniem konstytucyjnych zasad równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ta ostatnia zasada stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Powyższy pogląd znajduje swoje odzwierciedlenie w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 17 maja 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. I OSK 2937/16 (OSP 2018/3/32, LEX nr 2354109) NSA stwierdził: "W świetle powyższego za chybiony także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego, który uzasadniałby ich legitymację do wniesienia skargi w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz, że właściwe zastosowanie powyższego przepisu skutkowałoby odrzuceniem skargi. (...) Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, skarżący mają prawo powoływać się na ww. wskazane przepisy Konstytucji RP, bowiem kształtują one sytuację prawną skarżących. Jakkolwiek naczelne zasady ustrojowe państwa nie są, co do zasady, przepisami mogącymi stanowić podstawę do wykazania się indywidualnym, jednostkowym interesem prawnym, a tym bardziej wskazania naruszenia tego interesu przez podmiot wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., to normy konstytucyjne mogą stanowić podstawę do wykazania legitymacji skargowej wówczas, gdy formułują one w sposób bezpośredni obowiązek lub uprawnienie dla podmiotu, który skargę wnosi (por. wyroki NSA z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. II OSK 1030/10 - II OSK 1035/10, LEX nr 737685)". Podobne podejście zaprezentował WSA w Gliwicach, który w wyroku z dnia 8 marca 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. II SA/Gl 1189/16 (LEX nr 2267584), podzielając pogląd WSA w Warszawie (wyrok z dnia 14 września 2016 r., I SA/Wa 604/16), uznał, że wolność gospodarcza, o której mowa w art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP jest traktowana jako publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek państwa nienaruszania swobody działania podmiotów gospodarczych w sferze prowadzonej przez nie działalności gospodarczej (por. A. Walaszek-Pyzioł, Swoboda działalności gospodarczej, Kraków 1994, s. 12; Z. Leoński, Rola materialnego prawa administracyjnego a ochrona praw jednostki, Poznań 1998, s. 97). Należy ono do kategorii praw negatywnych "wolnościowych", do istoty których należy posiadanie przez uprawnionego roszczenia do państwa zarówno o zaniechanie przez nie ingerencji w sferę uprzednio uznanej wolności, jak i o udzielenie ochrony przed niedozwoloną ingerencją innych podmiotów prawa w sferę wolności jednostki.

Przyjmując zatem, że z jednej strony wynikające z art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.g. wolnościowe prawo do swobody działalności gospodarczej stanowi zasadnicze źródło interesu prawnego skarżącego, który został naruszony przez § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały, z drugiej zaś dostrzegając pomocnicze znaczenie zasad z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jako źródeł interesu prawnego skarżącego w żądaniu poddania zaskarżonej uchwały kontroli sądowoadministracyjnej, Sąd uznał, że przesłanka legitymacyjna z art. 87 ust. 1 u.s.p. została spełniona, co otwiera możliwość przeprowadzenia kontroli legalności spornej uchwały.

Kontrolując akt prawa miejscowego, sąd administracyjny pozostaje związany kryterium legalności oraz nie jest związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego polega zasadniczo na stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu w całości albo w części, chyba że przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności (art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności – w odniesieniu do powiatowych aktów prawa miejscowego – wynika przede wszystkim z art. 79 ust. 4 w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (u.s.p.). Powyższe przepisy stanowią, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W takich wypadkach sąd administracyjny uwzględnia skargę poprzez stwierdzenie wydania uchwały z naruszeniem prawa w całości albo w części. Do uchwał organów powiatu będących aktami prawa miejscowego nie ma natomiast zastosowania przesłanka negatywna stwierdzenia nieważności, zgodnie z którą po upływie 1 roku od dnia podjęcia uchwały, nie stwierdza się jej nieważności (art. 82 ust. 1 u.s.p.).

W przedmiotowej sprawie Sąd, oceniając negatywnie legalność zaskarżonej uchwały, uznał – niezależnie od zarzutów skargi – że skarżona rada powiatu wykonując przewidzianą w art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (u.p.o.ś.) kompetencję do wprowadzenia w drodze aktu prawa miejscowego zakazów lub ograniczeń w zakresie używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących naruszyła w sposób istotny określone wzorce normatywne rangi konstytucyjnej i ustawowej.

Po pierwsze, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. rada powiatu jest upoważniona do wprowadzenia w drodze uchwały (aktu prawa miejscowego) zakazu lub ograniczenia używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Oznacza to, że rada może zrealizować powyższą kompetencję prawodawczą tylko wtedy, gdy zostanie stwierdzona konieczność wprowadzenia reglamentacji używania jednostek pływających na określonych typach akwenów wód stojących lub płynących jako środka zdatnego do ograniczenia hałasu (zapewnienia "odpowiednich warunków akustycznych") na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych. Wykonanie rozważanej kompetencji może zatem nastąpić tylko w celu redukcji poziomu hałasu na przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe obszarach wodnych lub wokół nich. Punktem odniesienia są w tym zakresie określone w przepisach prawa dopuszczalne poziomy hałasu na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (zob. § 1 pkt 1 lit. e) wraz z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku) (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 marca 2018 r., II SA/Gl 1231/17). Właściwy organ przed podjęciem uchwały jest zatem zobowiązany do przeprowadzenia odpowiednich ustaleń (w tym pomiarów i ocen specjalistycznych) w przedmiocie warunków akustycznych panujących na określonych obszarach akwenu wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2017 r., IV SA/Wa 2354/17; wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 czerwca 2017 r., II SA/Kr 151/17) i w określonych przedziałach czasowych (np. pora dzienna – nocna; okres wiosenno-letni) oraz ich zestawienia z dopuszczalnymi poziomami hałasu na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Dopiero wówczas możliwa jest ocena, czy wprowadzenie zakazu lub ograniczeń używania jednostek pływających wszystkich lub tylko niektórych rodzajów jest adekwatnym środkiem do osiągnięcia "odpowiednich warunków akustycznych" na obszarach wodnych wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.

W przedmiotowej sprawie z akt przedłożonych Sądowi nie wynika, aby skarżona Rada dokonywała szczegółowych ustaleń i ocen w zakresie konieczności i zdatności wprowadzenia zakazu, o którym mowa w art. 116 ust. 1 u.p.o.ś., jako właściwego środka do osiągnięcia celu w postaci stanu odpowiedniego poziomu akustycznego na obszarze wodnym wykorzystywanym na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Takie podejście narusza istotnie nie tylko art. 116 ust. 1 u.p.o.ś., lecz przede wszystkim stanowi istotne naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności w odniesieniu do konstytucyjnych wolności i praw (w tym wolności prowadzenia działalności gospodarczej lub prawa do korzystania z zasobów środowiska), które niewątpliwie zostały ograniczone przez wprowadzenie zakazu używania jednostek pływających z napędem spalinowym na całym obszarze Jeziora [...], leżącego w granicach Powiatu [...], oraz całego Jeziora [...], bez wykazania, że zakaz ten oraz jego zakres są adekwatne i konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony środowiska w wymiarze akustycznym (ochrona przed hałasem) w celu osiągnięcia "odpowiedniego" poziomu akustycznego na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych. Oczywiście w tym wypadku konieczne jest również określenie sposobu definiowania owej "odpowiedniości" poziomu akustycznego. Zastosowanie zakazów lub innych ograniczeń nie może mieć natomiast charakteru arbitralnego. W przeciwnym wypadku można mówić o nadużyciu kompetencji prawodawczej przez właściwy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

Po drugie, nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym jest sytuacja, w której samorządowy prawodawca lokalny wykonując kompetencję do stanowienia aktu prawa miejscowego, wprowadzającego zakazy lub ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw ustanawia bez upoważnienia ustawowego i w sposób dowolny wyjątki od powyższych zakazów (ograniczeń). Zgodnie z art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. właściwa rada powiatu jest upoważniona do wprowadzenia (w celach – jak już podkreślono – związanych z ochroną przed hałasem terenów rekreacyjno-wypoczynkowych) bezwzględnego zakazu lub określonych ograniczeń w używaniu wszystkich albo tylko niektórych rodzajów jednostek pływających na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących. Wybór formy i zakresu reglamentacji należy do właściwej rady powiatu. Jeżeli rada zdecyduje się na formę reglamentacji najbardziej intensywną (zakaz), musi zważyć, że wyjątki od zakazu muszą mieć charakter równy, przewidywalny i weryfikowalny dla wszystkich podmiotów, które są lub mogą stać się adresatami uchwały wydanej na podstawie art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. Nie jest zatem dopuszczalne prowadzanie wyjątków, które stanowią naruszenie zasad równości wobec prawa oraz równego traktowania przez organy władzy publicznej (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Wyjątki od wprowadzonego zakazu lub innych ograniczeń nie mogą mieć zatem charakteru podmiotowego lub bazować na kryteriach nieweryfikowalnych. Muszą one bazować na kryteriach przedmiotowych (np. rodzaju, cech, parametrów technicznych lub użytkowych jednostek pływających; poziomu hałasu wytwarzanego przez jednostki pływające określonego typu; przeznaczenia jednostek pływających powiązanego z poziomem wytwarzanego hałasu), natomiast kryteria ilościowe powiązane z kryterium przedmiotowym (np. co do ilości dopuszczonych do używania jednostek pływających danego typu) muszą zostać określone w sposób wyczerpujący w samym akcie prawa miejscowego w taki sposób, aby nie zachodziła konieczność swoistej konkretyzacji uchwały przez "decyzje" organu wykonawczego powiatu lub jego przewodniczącego (starosty lub urzędników działającego z jego upoważnienia) o indywidualnym dopuszczeniu danej jednostki do używania w ramach określonego w uchwale limitu (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 października 2008 r., III SA/Kr 667/08, LEX nr 1684724; wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 października 2008 r., III SA/Kr 354/08). Nie może bowiem dochodzić do takiej sytuacji, że adresat uchwały nie wie, na podstawie jakich kryteriów i na jak długo określone podmioty zostały na podstawie uchwały dopuszczone do używania określonych kategorii jednostek pływających i zachowują to prawo, natomiast inne podmioty (znajdujące się poza limitem) są z góry skazane na odmowę tego rodzaju "dopuszczenia". Unormowania uchwały rady powiatu zawierające tego rodzaju treści istotnie naruszają nie tylko art. 116 ust. 1 u.p.o.ś., lecz przede wszystkim stanowią istotne naruszenie konstytucyjnych zasad równości wobec prawa oraz równego traktowania przez organy władzy publicznej. Ocenę tę należy wprost odnieść do zaskarżonej uchwały, która w § 2 wprowadziła katalog wyjątków od zakazu używania jednostek pływających z napędem spalinowym. Sposób językowego ujęcia § 2 narusza również konstytucyjną zasadę określoności przepisów prawa przez brak precyzyjnego i jasnego zdefiniowania pojęć w nim używanych.

Pierwszą kategorię wyjątków stanowią "statki żeglugi pasażerskiej w ilości 12" (pkt 1). Sposób określenia powyższego wyjątku jest niedopuszczalny. Rada nie tylko nie zdefiniowała terminu "statek żeglugi pasażerskiej", lecz przede wszystkim wprowadziła podmiotowe, nierówne i nieweryfikowalne kryterium o charakterze ilościowym, wyłączając spod działania prawnego zakazu "wybraną" w sposób prawnie nieokreślony i na podstawie nieokreślonych prawnie kryteriów "grupę" dwunastu podmiotów. Jak już wskazano, uchwała podejmowana na podstawie art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. musi w sposób wyczerpujący, określony i bazujący na kryteriach przedmiotowych wyznaczać zakres zakazów lub ograniczeń, bez wprowadzania podmiotowych wyłączeń, które nie znajdują ustawowej podstawy.

Druga kategoria wyjątków to "jednostki pływające ośrodków naukowo-badawczych wyższych uczelni, po wcześniejszym corocznym przedłożeniu szczegółowego harmonogramu i terminarza badań" (pkt 2). W tym wypadku naruszenie prawa polega na przekroczeniu delegacji ustawowej przez wprowadzenie dodatkowego obowiązku (nieprzewidzianego prawem) przedłożenia "szczegółowego harmonogramu i terminarza badań" w miejsce ustanowienia zamkniętego kryterium, którego spełnienie może zostać ocenione bezpośrednio na podstawie treści uchwały i cech jednostki pływającej, bez konieczności "przedkładania" dodatkowych dokumentów organowi (uchwała nie wskazuje tego organu), który nie ma ustawowej kompetencji w tym zakresie.

Trzecia kategoria wyjątków to "jednostki pływające licencjonowanych ośrodków szkolenia żeglarskiego" (pkt 3). Uchwała powinna w tym zakresie precyzyjnie definiować użyte pojęcie.

Ponadto (dotyczy to wszystkich wyjątków) konieczne jest powiązanie kategorii jednostek pływających wyłączonych spod działania zakazu z poziomem wytwarzanego hałasu i jego wpływem na "odpowiedni" poziom warunków akustycznych na obszarach wodnych wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.

Czwarta kategoria to "właściciele zarejestrowanych wypożyczalni sprzętu pływającego, posiadający ponad 25 sztuk jednostek pływających, uczestniczący w akcjach holowania uszkodzonego sprzętu lub biorący udział w akcjach ratowniczych". Odwołanie się do kryterium podmiotowego ("właściciele") jest niedopuszczalne, gdyż zrywa związek z celem i treścią delegacji wynikającej z art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. Ustawa wyraźnie upoważnia do wprowadzenia zakazów lub ograniczeń w używaniu wszystkich albo tylko niektórych rodzajów jednostek pływających. Wyjątki od powyższych zakazów lub ograniczeń muszą bazować również na tego rodzaju kryterium, dodatkowo powiązanym z celem regulacji (ochrona terenów rekreacyjno-wypoczynkowych przed hałasem). Nie znajduje zatem podstaw powiązanie zwolnienia przedmiotowego (jednostki pływające holownicze i ratownicze) z warunkiem podmiotowym (właściciele zarejestrowanych wypożyczalni sprzętu pływającego, posiadający ponad 25 sztuk jednostek pływających) niepowiązanym z celem regulacji.

Piąta kategoria – "jednostki pływające Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w [...] w ramach prowadzonej gospodarki rybackiej, po wcześniejszym corocznym przedłożeniu harmonogramu planowanych działań" to oczywiste naruszenie treści i celu delegacji wynikającej z art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. Powyższe wyłączenie ma charakter wybitnie podmiotowy (skierowany do indywidualnego podmiotu) oraz powiązany z wprowadzeniem dodatkowego obowiązku (nieprzewidzianego prawem) przedłożenia "harmonogramu planowanych działań". Jak już wspomniano, prawodawca lokalny powinien określić w akcie prawa miejscowego zamknięty opis cech jednostek pływających zwolnionych z zakazów lub ograniczeń, bez konieczności dalszego badania lub ocen spełniania warunków zwolnienia.

Jakkolwiek stwierdzone naruszenia prawa odnoszą się do § 1 i § 2 kontrolowanego aktu, to jednak w przedmiotowej sprawie uznano za niewystarczające stwierdzenie nieważności uchwały w części. Wadliwe przepisy uchwały mają bowiem znaczenie zasadnicze dla całej konstrukcji uchwały, a pozostałe jej przepisy (§3-§7) mają charakter wtórny i niesamodzielny, bazując na treści § 1 i § 2. W związku z powyższym Sąd uznał za konieczne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Mając na względzie wskazane wyżej argumenty i przesłanki, Sąd – działając na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt. II wyroku).