Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 301/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 183 § 2 pkt 1, art. 54, art. 57, art. 134 § 1, art. 149 § 1 w zw. z art. 286 § 2, art. 188 w zw. z art. 151, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3a, art. 4 ust 1 i 3
journal: Dz.U. 1984 nr 5 poz 24
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.
article: 0art. 4 ust 1 pkt 5, art. 6 ust. 1, art 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 32 ust 1, 2 i 3, art. 35 a ust. 2 i 3, art. 34
journal: Dz.U. 2013 poz 1226
law: Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. R. Ł. P. Z. Ł. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt II SAB/Lu 241/14 w sprawie ze skargi P. G. – redaktora naczelnego dziennika "Ł." na bezczynność O. R. Ł. P. Z. Ł. w L. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P. G. o – redaktora naczelnego dziennika "Ł." na rzecz P. Z. Ł. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 241/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie ze skargi P. G. - redaktora naczelnego dziennika "Ł." na bezczynność Okręgowej Rady Łowieckiej w L. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązał Okręgową Radę Łowiecką Polskiego Związku Łowieckiego w L. do załatwienia wniosku P. G. - redaktora naczelnego dziennika "Ł." z dnia 27 sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdził, że bezczynność Okręgowej Rady Łowieckiej Polskiego Związku Łowieckiego w L. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierzył Okręgowej Radzie Łowieckiej Polskiego Związku Łowieckiego w L. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; IV. zasądził od Okręgowej Rady Łowieckiej Polskiego Związku Łowieckiego w L. na rzecz P. G. - redaktora naczelnego dziennika "Ł." 117 (sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; V. zwrócił P. G. - redaktorowi naczelnemu dziennika "Ł." z rachunku Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie 100 (sto) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

We wniosku z dnia 27 sierpnia 2013 r. P.G.- redaktor naczelny Dziennika "Ł." z siedzibą w G., reprezentowany przez S. P. - Dziennikarza tego Dziennika, powołując art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. [z dnia 26 stycznia 1984 r.] Prawo prasowe [Dz. U. nr 5, poz. 24 ze zm., dalej Prawo prasowe bądź pp], zwrócił się do Okręgowej Rady Łowieckiej Polskiego Związku Łowieckiego w L. (dalej Okręgowa Rada) o udzielenie informacji przez wydanie kopii protokołów posiedzeń oraz podjętych uchwał Okręgowej Rady i Prezydium tej Rady, odbytych w okresie obecnej kadencji od 2010 r. do dnia złożenia wniosku. Wnioskodawca zaznaczył, że w przypadku odmowy udzielenia żądanych informacji prosi o złożenie w ciągu 3 dni odmowy w trybie art. 4 ust. 3 ustawy Prawo prasowe.

Dnia 26 września 2013 r. P.G. - redaktor naczelny Dziennika "Ł." (dalej skarżący) skierował do Okręgowej Rady Łowieckiej pismo, w którym stwierdził, że redakcja dotychczas nie otrzymała odpowiedzi na zapytanie prasowe S. P. z 27 sierpnia 2013 r. W związku z tym skarżący domagał się sporządzenia odmowy przewidzianej w art. 4 ust. 3 pp lub udzielenia "wnioskowanych" [winno być "wnioskowanej"] informacji w ciągu 3 dni.

Dnia 29 października 2013 r. (data wpływu do siedziby Okręgowej Rady) P.G., działając jako redaktor naczelny Dziennika "Ł.", złożył skargę do Sądu na odmowę udzielenia informacji prasowej przez ten podmiot. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie, wniósł o uchylenie odmowy i nakazanie powtórnego rozpoznania jego wniosku.

W odpowiedzi na skargę Prezes Okręgowej Rady wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że stroną postępowania sądowego w niniejszej sprawie może być jedynie Polski Związek Łowiecki jako całość, gdyż on tylko posiada osobowość prawną i w związku z tym może być podmiotem praw i obowiązków. Błędna jest w ocenie Prezesa Okręgowej Rady, wykładnia Prawa prasowego uznająca, że do udzielenia informacji w trybie prawa prasowego obowiązane są podmioty funkcjonujące w ramach "wewnętrznej struktury PZŁ". Nie może być obowiązanym w tym zakresie organ, taki jak Okręgowa Rada, która zbiera się na posiedzenia kilka razy w roku, a jej członkowie pełnią swe funkcje społecznie.

Pismem z 23 maja 2014 r. skarżący zmodyfikował swą skargę wskazując, że zarzuca Okręgowej Radzie Łowieckiej bezczynność polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej, żądanej we wniosku z 27 sierpnia 2013 r.

Mając na uwadze powyższe pismo skarżącego, postanowieniem z 5 czerwca 2014 r., II SA/Lu 1175/13, Sąd orzekł o zakreśleniu sprawy niniejszej w repertorium "SA" i o wpisaniu jej do repertorium "SAB".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1, art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6, art. 200, 205 § 1 i art. 225 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 149 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do § 2 tego przepisu, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może nadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa.

Zgodnie z art. 3a pp, w zakresie prawa dostępu do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej udip). Przepis ten dodano do Prawa prasowego nowelizacją dokonaną przez art. 24 pkt 1 udip. Oznacza to, że udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie określonym w udip (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.4.2013 r., I OSK 89/13, Lex 1368968, dalej wyrok I OSK 89/13).

Regulacja zawarta w art. 4 ust. 1 pp poszerza zbiór podmiotów obowiązanych do udzielania prasie informacji o niektóre podmioty niewymienione w udip, a mianowicie o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 udip do udzielenia informacji publicznej obowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to z mocy art. 4 ust. 1 udip - obowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W wyroku I OSK 89/13, NSA wskazał, że ustawodawca w art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2002 r. nr 42, poz. 372 ze zm., dalej Prawo łowieckie bądź pł) przekazał temu podmiotowi szereg zadań z zakresu administracji publicznej, w tym m.in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie; troskę o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw środowiska. Wymienione zadania nałożone na związek w drodze ustawy, ze względu na ich cel, mają charakter publiczny (R. Stec, Uprawianie łowiectwa i prowadzenie gospodarki łowieckiej. Uwarunkowania administracyjnoprawne, cywilnoprawne i organizacyjne, Warszawa 2012).

Odnosząc się do tego, czy Okręgowa Rada Łowiecka była podmiotem obowiązanym do rozpoznania wniosku, nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że obowiązek udostępniania informacji publicznej nie ogranicza się tylko do organów naczelnych Polskiego Związku Łowieckiego. Skoro Związek ten jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych z całego kraju i realizuje zadania publiczne określone w art. 34 Prawa łowieckiego na terenie całego kraju przez m.in. swoje organy okręgowe, to wniosek o udzielenie informacji z zakresu działalności tych organów okręgowych może być kierowany do nich bezpośrednio. Winno być tak zwłaszcza wówczas, gdy wniosek dotyczy udostępnienia dokumentów wytworzonych przez taki organ, a więc będących w jego posiadaniu. Stosownie do art. 32a ust. 1 pkt 2 Prawa łowieckiego okręgowe rady łowieckie są organami Polskiego Związku Łowieckiego. Zgodnie z § 98 ust. 2 pkt 2 statutu Polskiego Związku Łowieckiego, zatwierdzonego uchwałą XXI Krajowego Zjazdu Delegatów PZŁ z dnia 2 lipca 2005 r. (dostępny pod adresem: http://www.lowiecki.pl/prawo/statut/statut_new.pdf), okręgowe rady łowieckie są okręgowymi organami zrzeszenia jakim jest PZŁ.

Okręgowa Rada Łowiecka w L., realizując na obszarze swojej właściwości zadania publiczne powierzone Polskiemu Związkowi Łowieckiemu, jest obowiązana do udostępniania informacji publicznej.

Uznanie Polskiego Związku Łowieckiego, w tym także jego organu okręgowego, jakim jest Okręgowa Rada Łowiecka w L., za podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie wymaga stwierdzenia, że zrzeszenie to wykonuje zadania z zakresu administracji publicznej. Art. 4 ust. 1 ab initio udip przesądza, że w tym zakresie wystarczające jest ustalenie, że dany podmiot realizuje zadania publiczne, a więc zadania o charakterze znacznie szerszym aniżeli zadania administracji publicznej.

Publicznoprawny charakter działalności Polskiego Związku Łowieckiego przesądza o tym, że żądane w niniejszej sprawie informacje stanowią informację publiczną. Skarżący domagał się bowiem udostępnienia protokołów z posiedzeń Okręgowej Rady Łowieckiej PZŁ i Prezydium tej Rady oraz podjętych przez nie uchwał, a więc dokumentów stanowiących informację o działalności Okręgowej Rady Łowieckiej. Informację publiczną stanowi w szczególności informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 udip, w tym o ich przedmiocie działalności i kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c udip).

Skoro w świetle powyższych ustaleń nie budzi wątpliwości, że wniosek z 27 sierpnia 2013 r., skierowany do Okręgowej Rady Łowieckiej Polskiego Związku Łowieckiego w L., dotyczył informacji o charakterze publicznym i został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, to należy stwierdzić, że stosownie do art. 3a "u.d.i.p." [winno być "Prawa prasowego"] podlegał on rozpatrzeniu przez Okręgową Radę Łowiecką w trybie przewidzianym w tej ustawie [o dostępie do informacji publicznej], a nie w art. 4 pp. Oznacza to, że brak odpowiedzi na ten wniosek nie mógł zostać uznany za odmowę udzielenia informacji, lecz jedynie za bezczynność w tym przedmiocie, na którą redaktorowi Dziennika przysługiwała skarga do sądu administracyjnego, w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (uzasadnienie postanowienia NSA z 12.4.2013 r., I OSK 319/13, cbosa).

Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ (bądź - jak na gruncie udip - także inny podmiot wykonujący zadania publiczne) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa (wyroki NSA z: 20.7.1999 r., I SAB 60/99, OSP 2000/6/87; 22.9.2010 r., II OSK 1904/09, Lex 838737).

W sprawach z zakresu informacji publicznej bezczynność ma miejsce wtedy, gdy podmiot obowiązany do udostępniania informacji publicznych, mimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 udip, to jest bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, bądź też w tym terminie nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 udip decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (co jest uzasadnione np. wobec stwierdzenia, że żądana informacja objęta jest ograniczeniem opisanym w art. 5 ust. 1 i 2 udip).

Nie ulega wątpliwości, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, w formie odpowiadającej decyzji administracyjnej, obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 udip poza organami administracji publicznej również inne podmioty wymienione w art. 4 udip.

W ocenie Sądu I instancji, Okręgowa Rada pozostaje w bezczynności w sprawie wniosku skarżącego z 27 sierpnia 2013 r., bowiem mimo upływu ponad roku od dnia otrzymania tego wniosku, nie załatwiła go dotychczas w żaden z opisanych wyżej sposobów.

Bezczynności Okręgowej Rady w niniejszej sprawie nie usprawiedliwiają rozbieżności w orzecznictwie co do trybu, w jakim podmiot ten winien realizować skierowane do niego przez prasę wnioski o udostępnianie informacji, to jest, czy właściwym jest tryb uregulowany w udip, czy też w art. 4 pp. Wniosek złożony przez Dziennik w niniejszej sprawie nie został załatwiony w żadnym z tych trybów.

Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 ppsa, stwierdził, że bezczynność Okręgowej Rady Łowieckiej w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że bezczynność Okręgowej Rady w niniejszej sprawie trwa już ponad rok i nie wynika z okoliczności niezależnych od tego podmiotu.

Uwzględniając rażący charakter naruszenia prawa w niniejszej sprawie Sąd, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, wymierzył Okręgowej Radzie 500 zł grzywny. Wysokość wymierzonej grzywny odpowiada kryteriom wskazanym w art. 154 § 6 ppsa, a nadto jest adekwatna do długiego i nieuzasadnionego okresu bezczynności tego podmiotu.

Skargę kasacyjną od wyroku II SAB/Lu 241/14 wywiodła Okręgowa Rada Łowiecka Polskiego Związku Łowieckiego w L. (dalej skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez radcę pr. M. P., zarzucając wyrokowi:

1. naruszenie art. 54, 57 i 134 § 1 ppsa, polegające na wydaniu orzeczenia wykraczającego poza granice sprawy określone skargą, która wpłynęła do organu dnia 29 października 2013 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. błędne zastosowanie art. 3a ustawy Prawo prasowe w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

3. naruszenie art. 286 § 2 w wz. z art. 149 § 1 ppsa przez jego niezastosowanie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

wniósł o:

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 ppsa).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 54, 57 i 134 § 1 ppsa. Wbrew poglądowi skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji orzekł w granicach danej sprawy. Sąd I instancji trafnie uznał, że pismo z 27 sierpnia 2013 r., mimo że skarżący wskazał, że "rozszerza skargę o alternatywny do zgłoszonych w skardze zarzut" (k. 66), zawierało w istocie wskazanie innej podstawy prawnej dla żądania udzielenia skarżącemu ochrony przez Sąd. Zarówno skarga z 25 października 2013 r. (prezentata Okręgowej Rady z 29 października 2013 r.), jak i pismo z 23 maja 2014 r., odwołują się do tych samych zdarzeń prawnych, co nakładało na Sąd I instancji obowiązek dokonania właściwej kwalifikacji prawnej tak zmodyfikowanego żądania. Wszystkie przepisy kształtujące stosunek materialnoprawny między skarżącym a Okręgową Radą obowiązywały w dniu 27 sierpnia 2013 r. i w dniu orzekania zaskarżonym wyrokiem; w szczególności wskazane we wniosku z 27 sierpnia 2013 r i w skardze Prawo prasowe zawierało powoływane przez skarżącego w piśmie z 23 maja 2014 r. przepisy art. 3a i art. 4 ust. 1 i 3 pp. Tym samym nie doszło do rozszerzenia przedmiotowego skargi, skoro sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Obowiązkiem sądu jest wzięcie pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszelkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 346, uw. 1, 2). Tym samym Wojewódzki Sąd nie miał obowiązku przesłać Okręgowej Radzie pisma z 23 maja 2014 r. jako nowej skargi i nie pozbawił Okręgowej Rady jej praw określonych w art. 54 ppsa. Sąd I instancji przy piśmie z 16 lipca 2014 r. przesłał Okręgowej Radzie kserokopię pisma z 23 maja 2014 r., zobowiązując do udzielenia odpowiedzi na pismo w terminie 7 dni od dnia doręczenia (21 lipca 2014 r.) odpisu tego pisma. Okręgowa Rada ustosunkowała się do pisma z 23 maja 2014 r. pismem z 28 lipca 2014 r., nietrafnie podnosząc argumenty, następnie zawarte w zarzucie pierwszym skargi kasacyjnej i jej uzasadnieniu. Doręczenie kserokopii pisma z 23 maja 2014 r. spełniało wymogi doręczenia odpisu pisma. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i w piśmiennictwie jest pogląd, że odpisem w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania cywilnego, w tym odpisem orzeczenia w rozumieniu art. 140 kpc, jest dokument wiernie odzwierciedlający treść oryginału orzeczenia albo jego kopia. Dokument ten nie musi być uwierzytelniony lub poświadczony za zgodność (postanowienie Sądu Najwyższego z 27.1.2006 r., III CK 369/05, OSNC 2006/11/187; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, LexisNexis 2012 t. 1 s. 1127 uw. 32; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 217, uw, 1d; s. 223, uw. 5b; s. 226, uw. 5).

Okręgowa Rada miała prawo skorzystać z art. 54 § 3 ppsa po wpłynięciu skargi z 29 października 2013 r. aż do rozpoczęcia rozprawy, czego jednak nie uczyniła. Miarodajne w tej materii jest zachowanie Okręgowej Rady do zamknięcia rozprawy – nie było żadnych przeszkód, by Okręgowa Rada udzieliła skarżącemu informacji publicznej, "wiedząc iż na gruncie tej ustawy [o dostępie do informacji publicznej, której stosowanie nakazuje art. 3a pp] uwzględniłaby skargę" (s. 4 skargi kasacyjnej), gdyby rzeczywiści uznała, że doszło w tej materii do bezczynności.

Usprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia art. 3a pp w zw. z art. 4 ust. 1 udip oraz art. 149 § 1 w zw. z art. 286 § 2 ppsa, które wymagały łącznego rozpoznania.

Do zastosowania przez sąd administracyjny art. 149 § 1 ppsa – tj. zobowiązania Okręgowej Rady do załatwienia wniosku i stwierdzenia, że jej bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – konieczne jest ustalenie przez sąd, czy skarżony podmiot dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszej sprawie zależne było to od stwierdzenia, że Okręgowa Rada, mimo ciążącego na niej obowiązku udostępnienia informacji publicznej na wniosek dziennikarza – nie dochowała terminów określonych dla takiego działania w udip.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał, że w materii przedmiotowej sprawy nie było podstaw do stosowania przez Okręgową Radę ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądane informacje nie podlegały udostępnieniu w jej trybie.

Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:...5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 udip). Art. 6 ust. 1 udip stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna. W art. 1 ust. 1 udip zdefiniowano informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych. Art. 1 ust. 2 in principio udip zastrzega, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Formułę prawną Polskiego Związku Łowieckiego określa obecnie art. 32 ust. 1 Prawa łowieckiego, który stanowi, że Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. Podstawą prawną działania Związku jest ustawa oraz statut uchwalony przez Krajowy Zjazd Delegatów PZŁ (art. 32 ust. 3 Prawa łowieckiego).

Członkiem PZŁ może być każda pełnoletnia osoba fizyczna, która nabyła uprawnienia do wykonywania polowania, pod warunkiem że korzysta z pełni praw publicznych oraz nie była karana za przestępstwa enumeratywnie wskazane w prawie łowieckim. Nabycie członkostwa w PZŁ wymaga złożenia deklaracji członkowskiej oraz uiszczenia wpisowego (art. 32 ust. 5 Prawa łowieckiego). Każda osoba fizyczna, która spełni powyższe wymagania staje się członkiem PZŁ z chwilą podjęcia uchwały przez właściwy miejscowo zarząd okręgowy PZŁ (§ 7 ust. 6 statutu PZŁ). Statut PZŁ wyróżnia dwie kategorie osób fizycznych-członków PZŁ: członków kół łowieckich oraz członków niestowarzyszonych, tj. niezrzeszonych w kołach łowieckich.

Z chwilą stania się członkiem w PZŁ, osoba fizyczna nabywa określone prawa oraz zostaje obciążona obowiązkami. Może czynnie uczestniczyć w wykonywaniu zadań Związku, w szczególności związanych z prowadzeniem gospodarki łowieckiej, korzystać z jego majątku, wybierać i być wybieraną do organów Związku, nosić odznaczenia łowieckie, a nadto - co dla członków PZŁ jest istotne - wykonywać polowania indywidualnie lub zbiorowo (§ 9 statutu PZŁ). Jednocześnie osoba taka jest zobowiązana do sumiennego wykonywania zadań Związku, przestrzegania prawa łowieckiego, dbania o dobre imię łowiectwa polskiego i Związku, przestrzegania obowiązujących zasad dotyczących gospodarki łowieckiej (§ 11 statutu PZŁ; cz. III pkt 3.4 i 3.4.1 uzasadnienia wyroku TK z 6.11.2012 r., K 21/11, OTK-A 2012/10/119). Przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 855 ze zm.) regulujące zasady nadzoru nad stowarzyszeniami stosuje się odpowiednio do nadzoru nad działalnością Polskiego Związku Łowieckiego (art. 35a ust. 2 Prawa łowieckiego). Przepisy regulujące zasady gospodarki finansowej stowarzyszeń stosuje się odpowiednio do gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego (art. 35 ust. 3 Prawa łowieckiego). W tym kontekście do zrzeszenia jakim jest Polski Związek Łowiecki odnieść można odpowiednio myśl zawartą w wyroku NSA z 8.7.2015 r., I OSK 1514/14, cbosa (dalej wyrok I OSK 1514/14), że nie sposób stowarzyszeniom stawiać analogiczny standard wymagań, jak organom administracji. W konsekwencji nie każda informacja będąca w dyspozycji Polskiego Związku Łowieckiego bądź odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten Związek w trybie udip, lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (wyrok I OSK 1514/14). Tylko te kwestie względem podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 udip ustawodawca traktuje jako informację publiczną, pozostałą zaś materię a contrario uznać należy za niepubliczną, a zatem stosownie do art. 1 ust. 1 udip za niebędącą informacją publiczną. Znajduje to potwierdzenie w samym art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP), wskazującym, że "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Ograniczenie zakresowe dostępu do informacji o działalności osób i jednostek innych niż organy władzy państwowej czy osoby pełniące funkcje publiczne oraz samorządy gospodarcze i zawodowe – przewidział już ustrojodawca. Przyjęcie, że od wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 udip podmiotów można żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań władzy publicznej czy gospodarowania mieniem publicznym – byłoby nadmierną ingerencją w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą poza standard konstytucyjny.

Na gruncie niniejszej sprawy wskazać wypada, że zadania Polskiego Związku Łowieckiego o charakterze publicznym określił ustawodawca w art. 34 Prawa Łowieckiego, wskazując, że do zadań tego Związku należy:

1) prowadzenie gospodarki łowieckiej;

2) troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących;

3) pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa;

4) ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych;

5) czuwanie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego Związku Łowieckiego prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich;

6) prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego;

7) organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego;

8) prowadzenie i popieranie działalności wydawniczej i wystawienniczej o tematyce łowieckiej;

9) współpraca z pokrewnymi organizacjami zagranicznymi;

10) wspieranie i prowadzenie prac naukowych w zakresie gospodarowania zwierzyną;

11) prowadzenie i popieranie hodowli użytkowych psów myśliwskich i ptaków łowczych;

12) realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska.

W kontekście gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego zwrócić należy uwagę na art. 35 ust. 1 i 2 Prawa łowieckiego, który stanowi, że działalność Polskiego Związku Łowieckiego jest finansowana z funduszy własnych, wpisowego, składek członkowskich, zapisów i darowizn oraz dochodów z działalności gospodarczej, zaś dochód z działalności gospodarczej Polskiego Związku Łowieckiego oraz kół łowieckich służy wyłącznie realizacji ich celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków. Przy tym mienie Polskiego Związku Łowieckiego i kół łowieckich nie podlega podziałowi między członków.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że informacje w postaci kopii protokołów z posiedzeń oraz podjętych uchwał Okręgowej Rady – objęte wnioskiem z dnia 27 sierpnia 2013 r. – nie stanowią ani informacji bezpośrednio odnoszącej się do wykonywania przez Polski Związek Łowiecki zadań publicznych wskazanych w przepisach prawa, ani do gospodarowania mieniem publicznym. Z tego względu, w świetle cytowanych wyżej przepisów udip oraz ustawy – Prawo Łowieckie, Okręgowa Rada Łowiecka Polskiego Związku Łowieckiego nie była obowiązana do udostępniania tych informacji wnioskodawcy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do nich odbywa się w trybie wewnętrznym, przewidzianym przez sam Związek.

W konsekwencji Okręgowa Rada Łowiecka Polskiego Związku Łowieckiego w L. nie mogła popaść w stan bezczynności, jak błędnie przyjął Sąd I instancji w punkcie pierwszym skarżonego wyroku. Nieprawidłowo zastosowano art. 149 § 1 ppsa i stwierdzono że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skoro Okręgowa Rada nie mogła dopuścić się jej, nie będąc obowiązaną do udostępnienia wnioskowanej informacji w trybie udip. Tym samym nie było podstaw do orzekania o wymierzeniu organowi grzywny (art. 149 § 2 ppsa) i wyznaczania organowi terminu do załatwienia sprawy z zastosowaniem art. 286 § 2 ppsa. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu w całości jako niezasadna.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny zastosował art. 188 w związku z art. 151 ppsa i oddalił skargę.

Wydane rozstrzygnięcie, jak wskazano, nie narusza konstytucyjnego prawa skarżącego do informacji (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Sąd spostrzega, że w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w dniu 13 stycznia 2016 r. czekały na rozpoznanie 154 sprawy ze skarg kasacyjnych od wyroków I instancji w sprawach ze skarg związanych z korzystaniem z tego prawa przez redaktora naczelnego lub dziennikarza dziennika "Ł.", a 87 takich spraw zostało już rozpoznanych, co w ujęciu generalnym może być odczytywane jako nadużywanie przez skarżącego prawa do informacji.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.