Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1090/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1  pkt 12
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

U z a s a d n i e n i e:

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...].12.2017 r., [...] wymierzył skarżącemu - P. S. karę pieniężną w wysokości [...] zł. za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi gminnej nr [...] ulicy [...] poprzez wykonywanie robót budowlanych mających na celu budowę zjazdu indywidualnego do posesji działka nr [...] Obręb M. o powierzchni 67,00 m2.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że po uchyleniu decyzji z dnia [...].07.2016r w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].10.2016r., organ I instancji zgodnie z art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. wszczął postępowanie administracyjne w powyższej sprawie wobec skarżącego. Ustalono, że zajęta powierzchnia pod budowę zjazdu wynosi 67,00 m˛ (protokół z dnia [...].05.2016r. wraz z mapą w skali 1:500, dziennikiem współrzędnych oraz dokumentacją zdjęciową). Dalej organ I instancji wyjaśnił, że słuchany w charakterze świadka K. P., pracownik firmy [...] zeznał, że wykonywał roboty budowlane w pasie drogowym ul. [...] na działce nr [...] [...] Obręb [...], ale dopiero od [...] maja 2016r., po otrzymaniu zatwierdzenia przez Wydział Komunikacji Urzędu Miasta [...] czasowej organizacji ruchu. Według ww. świadka, pas drogowy w okresie [...].05.2016r. - [...].05.2016r. zajmował inwestor budowy zjazdu do posesji, tj. skarżący.

Przesłuchiwany skarżący potwierdził termin, w którym odbywały się prace budowlane związane z budową zjazdu tj. od dnia [...].05.2016r. do dnia [...].05.2016r., przyznała również, że na zajęcie pasa drogowego (pas zieleni) nie miał pozwolenia. Wskazał, że pas drogowy drogi gminnej nr [...] ul. [...] zajmowali pracownicy celem założenia kostki, na zlecenie inwestora. Na szczegółowe pytania organu dotyczące firmy - wykonawcy zjazdu, skarżący nie udzielał konkretnych odpowiedzi twierdząc, iż w tym zakresie nic nie pamięta. Reasumując organ I instancji wskazał, że w związku z brakiem podania przez skarżącego nazwy firmy wykonującej zjazd oraz biorąc pod uwagę zeznania świadka P. , organ nałożył karę z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi na inwestora.

Organ I instancji powołał treść przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz § 1 pkt 1 i § 2 Uchwały nr XXXV/91/2013 Rady Miasta Włocławek z dnia 26 sierpnia 2013r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest Prezydent Miasta Włocławek, zmienionej uchwałą Nr XXI/71/2016 Rady Miasta Włocławek z dnia 23 czerwca 2016r. (Dz.Urz. Woj. Kuj. -Pom. z 2013r., poz. 2752, 2016r., poz. 2278). Według organu I instancji reguły zajmowania pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg regulowane są przepisami art. 40 ust. 1 - 16 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2017r., poz. 2222), dalej zwaną: "u.d.p.". Zajęcie pasa drogowego wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem organu I instancji z powołanych przepisów wynika, że zarządca drogi w razie stwierdzenia niedozwolonego zajęcia pasa drogowego zobowiązany jest do naliczenia, według zasad określonych w u.d.p., kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu, czy też miarkować wysokości wymierzonej kary. W tym miejscu organ I instancji powołał wyrok WSA z 3 marca 2006r., VI SA/Wa 1819/05 i wyrok WSA z dnia 18 kwietnia 2008r., II GSK 68/08. Według organu I instancji decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 29a ust. 1 pkt 1 za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10 - krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4 (..). Regulacja statuuje odpowiedzialność administracyjną podmiotów, wobec których stwierdzono naruszenie określone w art. 29a ust. 1 pkt 1 i 2 ust. 2 u.d.p. Organ wyjaśnił, że zgodnie z załącznikiem do uchwały Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego Nr 57/611/2003 z 15 października 2003r. w sprawie nadania drogom publicznym zaliczonym do kategorii gminnych nowych numerów ul. [...] stanowi drogę gminną o nadanym numerze [...]. Oprócz tego według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] [...] Obręb M. oraz działka nr [...] Obręb [...] na których prowadzone były roboty budowlane polegające na budowie zjazdu indywidualnego do posesji, znajdują się w symbolu KD-Z teren ulicy [...] z przeznaczeniem - droga publiczna zbiorcza. Ponadto w oparciu o dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków w/w działki stanowią drogę (wydruki z ewidencji gruntów i budynków). Niezależnie od powyższego na podstawie danych zawartych w elektronicznym systemie ERGO (system prowadzący elektroniczną ewidencję infrastruktury drogowej) stwierdzono, że roboty budowlane polegające na budowie zjazdu indywidualnego do posesji były prowadzone w pasie drogowym drogi gminnej nr [...] ulicy [...] (mapa w skali 1:250 - wydruk z elektronicznej książki). Organ I instancji wspomniał też, że organ wydając przedmiotową decyzję ocenił również materiał dowodowy w kontekście przepisu art. 189f Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdując podstaw do odstąpienia od nałożenia kary. W ocenie organu waga naruszenia prawa nie jest znikoma. Końcowo organ I instancji wyjaśnił, że mając na uwadze stan faktyczny i prawny karę pieniężną z tytułu zajęcia pasa drogowego drogi gminnej nr [...] ulicy [...] bez zezwolenia zarządcy drogi naliczono za okres od [...].05.2016r. do [...].05.2016r. (5 dni) - początek terminu ustalono na podstawie dokumentacji zdjęciowej, protokółu pomiarów z dnia [...].05.2016r. oraz zeznań strony z dnia [...].05.2017r., zaś koniec terminu na podstawie wniosku na wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z dnia [...].05.2016r. oraz wydanego na jego podstawie porozumienia z dnia [...].05.2016r. Do wyliczenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi organ przyjął powierzchnię wynikającą z pomiarów dokonanych przez pracowników organu w dniu [...].05.2016r. (protokół z dnia [...].05.2016r.), której strona w żadnym etapie postępowania nie kwestionowała. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że karę pieniężną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi naliczono na podstawie § 1 pkt 1 i § 2 uchwały nr XXXV/91/2013 Rady Miasta Włocławek z dnia 26 sierpnia 2013r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest Prezydent Miasta Włocławek. Zgodnie z załącznikiem do tej Uchwały stawka opłaty za jeden dzień zajmowania 1 m˛ pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie zieleni drogi gminnej wynosi - [...] zł - [...] zł x 67,00 m2 x 5 dni x 10 - [...] zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący zarzucił naruszenie:

1/ art. 7 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), (dalej: k.p.a.), przez niedokładne wyjaśnienie oraz niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na podstawie miarodajnych szczegółowych planów geodezyjnych gdzie przebiega linia graniczna pasa drogowego,

2/ art. 107 § 3 k.p.a. przez niewykazanie w sposób niewątpliwy oraz niewykazanie w uzasadnieniu kto dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi,

3/ art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a., przez niewyjaśnienie w sposób dokładny i nie wskazanie w uzasadnieniu w jaki sposób zajęto powierzchnię, którą organ wydający decyzję uznał za podstawę do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu odwołania skarżący przytoczył treść art. 107 § 3 oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 i art. 40 ust. 4 u.d.p. Jego zdaniem kluczowym zagadnieniem w zakresie ustalenia stanu faktycznego w tej sprawie winno być ustalenie linii granicznej pasa drogowego. Skarżący powołał wyrok WSA w Warszawie, VI SA/Wa 909/17 i wyjaśnił, że w orzecznictwie przyjmuje się, że dowód na okoliczność bezprawnego zajęcia pasa drogowego nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający linie graniczne pasa drogowego o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., co oczywiste, ustalenia organu wynikające z decyzji w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia również muszą odwoływać się do tego dowodu. Według skarżącego, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenia, że działki budowlane na których prowadzone były roboty budowlane polegające na budowie zjazdu indywidualnego do posesji znajdują się w symbolu KD-Z (teren drogi publicznej klasy zbiorczej), że w oparciu o dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków w/w działki stanowią drogę jak również, że na podstawie danych zawartych w elektronicznym systemie ERGO stwierdzono, iż roboty budowlane polegające na budowie zjazdu indywidualnego do posesji były prowadzone w pasie drogowym drogi gminnej nr [...] ulicy [...], nie czynią zadość wspomnianym wcześniej wymogom co do kompletności dowodu na okoliczność zajęcia pasa drogowego, ponieważ nie wskazują gdzie przebiega linia graniczna tego pasa. W ocenie odwołującego się, zgodnie z tym co stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17.06.2008r., II GSK 171/08, w celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu, a nie granic działki ewidencyjnej. Odwołujący się zarzucił, że z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika także w sposób jednoznaczny jakie okoliczności wydający ją organ uznał za udowodnione w zakresie kwestii tego, kto dokonał zajęcia pasa drogowego w dniach [...].05.2016r. - [...].05.2016r., tj. czy osobą tą był inwestor, czy pracownicy układający kostkę brukową. Według odwołującego się z jednej strony organ nie odmówił wiarygodności zeznaniom inwestora, że w/w okresie pas drogowy zajmowali pracownicy z drugiej strony stwierdził, że w braku wskazania przez inwestora firmy wykonującej zjazd karę należy nałożyć właśnie na niego. Skarżący, posiłkując się wyrokiem NSA II GSK 778/13 wyjaśnił, że wykonawca nie jest jednak odrębnym od inwestora podmiotem prawa posiadającym w związku z wykonaniem inwestycji również własne interesy, prawnie zakotwiczone w łączącej strony umowie o wykonanie robót związanych z inwestycją. Realizacja tych interesów jest warunkowana uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jeżeli zatem inwestor nie ubiegał się o zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym, może o nie wystąpić wykonawca. Odwołujący się podniósł też, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób dowiedzieć się w jaki sposób wyliczona została powierzchnia zajętego pasa drogowego. Sformułowanie organ przyjął powierzchnię wynikającą z pomiarów dokonanych przez pracownika organu nie wyjaśnia co zostało pomierzone tj. czym zajęto pas drogowy na powierzchni będącej podstawą do obliczenia kary z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak : [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy powyższe rozstrzygnięcie oparł o następujące ustalenia i rozważania:

Sprawa wymierzenia kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego drogi gminnej nr [...] ulicy [...] (pas zieleni) poprzez wykonywanie robót budowlanych mających na celu budowę zjazdu indywidualnego do posesji działka nr [...] Obręb [...], rozpatrywana była przez organ I instancji trzykrotnie. Wcześniejsze decyzje w tym przedmiocie, tj. decyzja organu I instancji znak : [...] z dnia 2016.05.[...] została uchylona przez tut. Kolegium decyzją [...] z dnia [...].07.2016r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Z kolei decyzja organu I instancji [...] z dnia 2016.08[...] została uchylona przez tut. Kolegium decyzją znak : [...] z dnia [...].10.2016r. i sprawa została również przekazana do ponownego rozpatrzenia. W decyzjach tych Kolegium wskazywało m.in. na konieczność przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nadto wskazywano też na zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz na uzasadnienie decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Po kolejnym przeprowadzeniu postępowania organ I instancji w dniu [...].12.2017r. wydał nową decyzję, która została utrzymana w mocy.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie nie jest wymagane w razie zawarcia umowy o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p. Zezwolenie o którym mowa w ust. 1, dotyczy m.in. prowadzenia robót w pasie drogowym (ust. 2 pkt 1 art. 40 u.d.p.). Z kolei w myśl art. 40 ust. 12 omawianej ustawy za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (pkt 1 ust. 12 u.d.p.) zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 -krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Z kolei wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, dla dróg których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego (ust. 8 art. 40 ustawy). W rozpoznawanej sprawie jest to uchwała nr XXXV/91/2013 Rady Miasta Włocławek z dnia 26 sierpnia 2013r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dla dróg których zarządcą jest Prezydent Miasta Włocławek (Dz.Urz. Woj. Kuj. - Pom. z 2013 r. poz. 2752). Zgodnie z załącznikiem do tej uchwały stawka opłaty za jeden dzień zajmowania 1 m2 pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie zieleni drogi gminnej wynosi - [...] zł. A zatem obliczona przez organ I instancji kwota kary pieniężnej w wysokości [...] zł. jest prawidłowa (2,00zł x 67,00m2 x 5 dni xl0 = [...] zł). Okolicznością ustaloną w sprawie jest, że ulica [...] we [...] na której w pasie drogowym m.in. prowadzone były roboty budowlane w związku z budową zjazdu indywidualnego do nieruchomości odwołującego się - dz. nr [...] obręb [...] [...] jest drogą publiczną zaliczoną do kategorii dróg gminnych o numerze [...]. Wynika to z powołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji załącznika do uchwały nr 57/611/2003 Zarządu Województwa Kujawsko - Pomorskiego z dnia 15.10.2003r. w sprawie nadania drogom publicznym zaliczonym do kategorii gminnych nowych numerów. Ponadto ze znajdującego się w aktach rozpoznawanej sprawy wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] obręb [...] [...] położonej przy ul. [...] we [...] wynika, że działka ta położona jest w terenie oznaczonym symbolem 2 KD-Z - droga zbiorcza, (vide pismo Urzędu Miasta [...] Wydział Urbanistyki i Architektury z dnia [...].03.2018r.wraz z załącznikami, oraz elektronicznej książki drogi ( wydruk z mapy ) - w aktach sprawy). Bezspornym w sprawie jest też fakt braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] we [...] w okresie od dnia [...].05.2016r. do dnia [...].05.2016r. poprzez prowadzenie robót budowlanych mających na celu budowę zjazdu indywidualnego do nieruchomości odwołującego się dz. nr [...] [...] Obręb [...] (vide pkt 9 protokółu przesłuchania strony - P. S. z dnia [...].05.2017r., wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z dnia [...] maja 2016r. - aktach sprawy). Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy, pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Przez określenie zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną czy pobocza. Wynika to również z § 52 rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.2016.124 t.j. z dnia 2016.01.29), gdzie pas zieleni ujmowany jest jako element pasa drogowego i ma potwierdzenie w orzecznictwie sądowym np. wyrok NSA z 2 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2820/14.

Postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone z urzędu po dokonaniu kontroli pasa drogowego - ul. [...] we [...]. W wyniku tej kontroli stwierdzono zajmowanie tego pasa (terenu zieleni) bez zezwolenia zarządcy drogi w celu składowania materiałów budowlanych, odkładu gruntu z wykopu i wykonania zjazdu do nieruchomości - protokół z dnia [...].05.2016r. i protokół zeznania świadka J. P. z dnia [...].02.2017r. - w aktach sprawy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zajęcie faktycznie było usytuowane w całości w granicach pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] we [...]. Fakt ten odzwierciedlają znajdujące się w aktach sprawy kopie map geodezyjnych, zwłaszcza wydruk mapy w skali 1:250 - wydruk z elektronicznej książki drogi z zaznaczeniem granic oraz zajętych elementów pasa drogowego z programu ERGO - program stworzony przez Marszałka Województwa Kujawsko - Pomorskiego (k. 47 akt sprawy), wydruk mapy z infrastruktury drogowej ERGO wraz z nakładką mapy cyfrowej wysokościowej z granicami nieruchomości (k.29 akt sprawy), wydruk z mapy zasadniczej w skali 1:500 z zaznaczonym, przez uprawnionego geodetę, pasem drogowym (k. 12 akt sprawy), kopia mapy zasadniczej w skali 1:1500 wykonanej [...].02.2018r.- pismo MZUKiD z dnia [...].02.2018r., pismo Urzędu Miasta [...] Wydział Urbanistyki i Architektury z dnia [...].03.2018r. wraz z załączonymi mapami i naniesionymi na nich oznaczeniami, dokumentacja zdjęciowa z naniesioną datą [...].05.2016r., protokół z przesłuchania świadka J. P. w dniu [...].02.2017r. i protokół z rozprawy z dnia [...].02.2018r. zawierający zeznania w/w świadka. W ocenie organu odwoławczego załączone dokumenty w tym wydruk z mapy zasadniczej -k. 12 akt sprawy są dokumentami urzędowymi i stanowią jednoznaczny dowód na okoliczność określenia linii granicznych pasa drogowego ul. [...] we [...]. Ponadto dokumentacja zdjęciowa przedstawia znajdujące się w w/w pasie drogowym - pasie zieleni pryzmy ziemi. Wskazać należy, iż obecny na rozprawie w dniu [...].02.2018r. i słuchany w charakterze strony skarżący, nie kwestionował metrażu nielegalnie zajętego pasa drogowego, ani też okresu czasu jego zajęcia i uznał, że są prawidłowe ( str. 2 protokołu z dnia [...].02.2018 r. ). Natomiast pełnomocnik strony zakwestionował zarówno granice pasa drogowego jak i przyjętą powierzchnię zajęcia. W związku z tym Przewodniczący składu orzekającego tut. Kolegium wyznaczył stronie termin 10 dni na złożenie wniosków dowodowych w sprawie, w szczególności odnoszących się do wykazania iż przyjęta w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy granica pasa drogowego jest niewłaściwie ustalona, pouczono o możliwości złożenia opinii geodezyjnej lub innych dokumentów z których wynikałaby granica pasa drogowego (vide protokół rozprawy z dnia [...].02.2018r. - w aktach sprawy). Strona nie przedstawiła żadnych dowodów które mogłyby świadczyć o tym, że granice pasa drogowego ul. [...] we [...] były inne niż ustalone to zostało przez organ I instancji i w uzupełnieniu przez organ odwoławczy. Nie przedstawiono też żadnych dowodów na okoliczność innej, aniżeli ustalonej w niniejszym postępowaniu, powierzchni nielegalnie zajętego pasa drogowego. Wręcz przeciwnie, we wniosku z dnia [...].05.2016r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w dniach od [...].05.2016r. do dnia [...].05.2016r. skarżący podał powierzchnię zajęcia pasa zieleni 67 m2, a więc w istocie sama strona po raz kolejny potwierdziła tę powierzchnię występując o wydanie przedmiotowego zezwolenia na dalszy czas zajęcia pasa drogowego (vide wniosek strony z dnia [...].05.2016r. - w aktach sprawy). Taka właśnie powierzchnia została przyjęta przez organ I instancji do obliczenia kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego w dniach [...].05.2016r. do [...].05.2016r. Z protokółu przesłuchania świadka J. P. w dniu [...].02.2017r. wynika, że pas drogowy ul. [...] zajęto dla składowania materiałów budowlanych, odkładu gruntu z wykopu i wykonania zjazdu do nieruchomości. Ponadto słuchany w charakterze świadka J. P. na rozprawie w dniu [...].02.2018r. zeznał m.in., że powierzchnia tego zajęcia w rzeczywistości była dużo większa (vide protokół z dnia [...].02.2017r. i z dnia [...].02.2018r. w aktach sprawy).

Odnośnie zarzutu skarżącego, że nie wykazano w sposób niewątpliwy kto dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi trzeba stwierdzić, że w orzecznictwie sądowo administracyjnym prezentowany jest pogląd, że jako adresata w aspekcie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego, co do zasady, wskazuje się inwestora (vide wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2017r. II GSK 5418/16 oraz powołane w tym wyroku orzecznictwo i poglądy przedstawicieli doktryny LEX nr 2316073). Por. też P. Majczak, K. Sobieralski, Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, Wrocław 2016, str. 160 i nast, str. 239 i nast. oraz powołane orzecznictwo, jak : wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 694/10, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/GL 97/12) oraz wyrok NSA z dnia 12.04.2017r. sygn. II GSK 5418/16. Sąd w tym ostatnim orzeczeniu w uzasadnieniu wyroku odniósł się także do relacji prywatnoprawnych i stwierdził, że stosunek cywilnoprawny jaki łączył skarżącego - inwestora z wykonawcą prac pozostaje poza sferą zainteresowań organu administracji.

Dopuszcza się odpowiedzialność innego podmiotu, o ile jednak inna osoba dokona zajęcia pasa drogowego na własną rzecz i we własnym imieniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 832/08 - Lex nr 529876). Przesłuchany w charakterze świadka wykonawca tych robót K. A. właściciel firmy "[...]" na rozprawie w dniu [...] maja 2018r. zeznał, że nie było żadnego porozumienia aby miał wystąpić w imieniu skarżącego o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Wskazał też, że pryzma piasku, która była widoczna na zdjęciu nie była jego firmy bo do układania kostki używa gotowych zapraw.

Natomiast skarżący słuchany w charakterze strony na rozprawie w dniu [...] czerwca 2018r. zeznał, że nie pamięta z kim ustalał zakres czynności. Mógł być albo właściciel albo kierownik P.. Strona nie pamiętała też kto przywiózł piach widoczny na zdjęciach. Według strony na wykonanie tych prac nie miał umowy. Strona nie potrafiła też odpowiedzieć, czy sugerowała żeby pryzma (ziemi, piasku) była złożona na pasie zieleni, przyznała jednocześnie, że widoczna na zdjęciu kostka granitowa należała do strony i została później przerzucona na teren posesji. Strona nie wykazała by uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego miało być zlecone wykonawcy i przyznała, iż takich umocowań wykonawcy nie udzielała. W związku z wnioskiem skarżącego w sprawie zostali przesłuchani pracownicy podani przez właściciela firmy "[...]" -M. M., I. W., K. Z.. Z zeznania świadka M. M. wynika, m.in., że w tym czasie kiedy oni wykonywali prace związane z przedmiotowym zjazdem mogła też pracować inna ekipa wykonująca roboty wykończeniowe w budynku, był tam żwir ale oni nie używali tego żwiru do budowy zjazdu. Nie prowadzili prac ziemnych związanych z robotami. Gdy przyjechali na budowę wszystko było wykorytowane, gdy przyjechali to pryzma piasku już tam była, żwir był przed bramą po lewej stronie. Z kolei świadek I. W. po okazaniu 7 szt. zdjęć z akt sprawy powziął wątpliwość, czy jest to ta nieruchomość o której mówił wcześniej. Natomiast słuchany w sprawie świadek K. Z., operator koparko - ładowarki, zeznał, że jak był na przedmiotowej nieruchomości to wjazd był już gotowy. Wykonywał jedynie rozplantowania pryzmy ziemi na ternie posesji, która wcześniej już tam była z przodu, lecz on jej tam nie umieścił (vide protokół z rozprawy w dniu [...] czerwca 2018r. - w aktach sprawy). Pełnomocnik strony wniósł też o przesłuchanie w charakterze świadka B. G. i S. S., co do którego przesłuchania wniosek cofnął.

Słuchany w charakterze świadka B. G. w zasadzie nie potrafił dokładnie wyjaśnić kwestii związanej z pracą koparki firmy "[...]", którą widział na przedmiotowej nieruchomości w maju 2016 r. podczas przejazdu ul. [...] obok w/w nieruchomości. Na większość pytanych okoliczności nie potrafił odpowiedzieć w szczególności jak wyglądała nieruchomość, jaki był stan faktyczny przed nieruchomością, jaka kostka i w jaki sposób była składowana, (vide protokół z rozprawy w dniu [...] lipca 2018r. - w aktach sprawy). W ocenie Kolegium zeznanie świadka nie jest wiarygodne albowiem świadek poza okolicznością pracy koparki przy wjeździe nie był w stanie sprecyzować żadnych okoliczności dotyczących stanu faktycznego na nieruchomości strony i przed nieruchomością strony, nie potrafił opisać operatora koparki, błędnie opisał jedynie jego wiek stwierdzając, iż raczej nie była to osoba młoda a operator nie potwierdził by przeprowadzał rozmowę ze świadkiem.

Okolicznością bezsporną jest, że skarżący zlecił wykonanie prac na terenie zjazdu właścicielowi firmy "[...]". Nie została zawarta żadna pisemna umowa określająca prawa i obowiązki stron tej umowy oraz zakres prac. Słuchany w charakterze strony skarżący nie pamiętał istotnych okoliczności sprawy np. z kim ustalał zakres czynności do wykonania związanych z budową przedmiotowego zjazdu oraz z kim ustalał faktyczny zakres tych prac, tj. czy z właścicielem firmy, czy z kierownikiem P., kto faktycznie przywiózł żwir. Nie określił kto zebrał ziemię w pryzmę, stwierdził jedynie, że miał to za zadanie wykonawca skoro miał wykonać późniejsze prace, to musiał wyrównać teren. Stwierdził, że pryzma ziemi wzięła się z wyrównania terenu pod wjazd i tylko z tej powierzchni (protokół z rozprawy z dnia [...].06.2018r. - w aktach sprawy). Z kolei zeznając w dniu [...].02.2018 r. strona stwierdziła, że warstwa gruntu znajdująca się po prawej stronie na zdjęciu została zebrana częściowo z terenu budowy a częściowo z terenu posesji strony. Strona stwierdziła że wszystkie czynności winna wykonać firma, której zlecił wykonanie kostki lecz nie udzielał firmie żadnych w tym zakresie umocowań ani pełnomocnictw, (prot. z [...].02.2018r. str. 2). W ocenie Kolegium brak jest podstaw do uznania twierdzeń strony, że wszystkie czynności winien wykonać wykonawca, brak jest bowiem dowodu na to by były one objęte zleceniem, a czynności związane z przygotowaniem inwestycji jak projekt, decyzja pozwolenia na budowę, czy decyzja na lokalizację zjazdu były wykonywane przez inwestora. W przypadku zajęcia pasa w celu wykonania takich robót mamy do czynienia z pewnym ciągiem działań prawnych. Ciąg ten początkuje uzyskanie decyzji o lokalizacji inwestycji w pasie drogowym, która to decyzja stanowi podstawę (przyczynę) wystąpienia o kolejną decyzję, zezwalającą na zajęcie pasa drogowego. W wyniku wydania pierwszej z nich (tj. decyzji lokalizacyjnej) zostaje ukształtowany stosunek administracyjnoprawny, w ramach którego adresat (inwestor) uzyskuje prawo do realizacji określonego obiektu w pasie drogowym. Uzyskanie przez inwestora zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu określonym przez decyzje lokalizacyjną, stwarza odbywa się również w ramach stosunku administracyjnoprawnego. W takim przypadku nie można traktować tych dwu stosunków prawnych w sposób rozdzielny, ze względu na materialny związek, jaki między nimi zachodzi. Co za tym idzie i strona tego drugiego stosunku nie może być inna, aniżeli inwestor. Jakkolwiek nie ma przeszkód, aby o takie zezwolenie wystąpił wykonawca robót, ale tylko i wyłącznie wtedy, gdy dysponuje stosownym upoważnieniem inwestora i nie na swoją rzecz, ale na rzecz inwestora. W sprawie natomiast wykonawca działał na zlecenie inwestora a więc to inwestora obciążają skutki braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, gdyż to on powinien zadbać o jego uzyskanie lub zlecić i upoważnić do tego wykonawcę. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 28.10.2013 r. sygn. VI SA/Wa 905/13 Sąd uznał, że interes prawny w uzyskaniu zezwolenia ma inwestor, i to niezależnie od tego, czy roboty budowlane prowadzi (lub będzie prowadził) osobiście czy posłuży się w tym celu wykonawcą.

Przyjmując za zasadny obowiązek uzyskania zezwolenia przez stronę oraz fakt braku tegoż zezwolenia i że roboty były wykonywane na zlecenie inwestora, nie mają w sprawie istotnego znaczenia okoliczności sprawy związane z ustaleniem czy w przedmiotowym okresie roboty były wykonywane przez wykonawcę "[...]" czy innego wykonawcę, czy też osobiście przez inwestora.

Istotne jest bowiem, że były one wykonywane na jego zlecenie. Nadto w sprawie nie ma wystarczających dowodów do dokonania ustalenia, że roboty te były wykonane przez "[...]", oraz iż pryzmy materiałów były złożone umieszczone tam przez tę firmę w okresie, którego dotyczy decyzja. Kolegium zwróciło się do strony o wskazanie świadków, którzy wykonywali pracę przy budowie budynku mieszkalnego i jego wykończeniu w tym posadzkach w okresie za który została wymierzona kara, jednakże takowych danych nie przekazano organowi - pismo SKO we [...] z dnia [...].05.2018r. w aktach sprawy. Tym samym strona nie podjęła współdziałania celem ewentualnego wyjaśnienia jej twierdzeń co do tego iż prace miały być w tym czasie wykonywane przez firmę "[...]". Natomiast przeprowadzone dowody nie pozwalają na takie ustalenie tej okoliczności. Strona przyznała, iż podczas wykonywania zjazdu był zajęty pas drogowy w części pasa zieleni oraz, że na zajęcie tego nie miała pozwolenia, gdyż dowiedziała się o pozwoleniu po fakcie, zarzucając, że o konieczności uzyskania pozwolenia nie została poinformowana przez zarząd dróg oraz o tym, że pas zieleni pomiędzy posesją a chodnikiem jest integralną częścią pasa drogowego, (pkt. 9 i 13 prot. z [...].05.2017 r.). Organ przy tym przyjął powierzchnie zajęcia mniejszą, korzystniejszą dla strony, ograniczając te powierzchnię w zasadzie do terenu w świetle zjazdu i jednej z pryzm.

W skardze złożonej do Sądu, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Decyzji tej zarzucił naruszenie:

1/ art. 107 § 3 k.p.a., przez niewykazanie kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

2/ art. 7 oraz art. 107 § 3 przez niewyjaśnienie w sposób dokładny jaka była rzeczywista powierzchnia, którą organ wydający decyzję uznał za podstawę do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, co następuje:

Wynikający z normy ust. 4-6 art. 40 ustawy, zakaz zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest adresowany do każdego, kto może w pasie drogowym dokonać zmian mogących utrudnić lub uniemożliwić korzystanie z drogi uczestnikom ruchu drogowego. Zawężanie kręgu adresatów tego zakazu byłoby ze strony ustawodawcy nieracjonalne nie tylko ze względu na przedmiot ochrony ale również ze względu na to, że pas drogowy jest miejscem publicznie dostępnym i zakłóceń w korzystaniu z drogi może dopuścić się każda osoba.

Jedyne ograniczenie w tym zakresie wynika z użytego przez ustawodawcę terminu zajęcie który oznacza - wypełniać, zapełniać jakąś przestrzeń, powierzchnię czegoś, brać w posiadanie, obejmować, zagarniać, czego dokonać może tylko osoba fizyczna. Dyrektywa podmiotowego traktowanie adresatów norm prawnych, która wynika z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa nakłada na ustawodawcę formułowania przepisów prawnych w sposób zrozumiały dla ich adresatów dając im możliwość dostosowania swego zachowania do wynikających z tych norm nakazów i zakazów. Z dyrektywy tej wynika również obowiązek określenia podmiotów odpowiedzialnych za przekroczenie określonych nakazów i zakazów.

Uznać zatem należ, że gdyby ustawodawca chciał określić osoby odpowiedzialne za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi inne od tych, które go faktycznie zajęły, by być zrozumiałym dla adresatów norm prawnych musiałby to po prostu wyraźnie określić dodatkowym przepisem. Tak uczynił w regulacji dotyczącej usunięcia drzew bez zezwolenia w art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody.

W świetle powyższego nie sposób zgodzić się z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że dopuszczalna jest odpowiedzialność innego podmiotu, o ile inna osoba dokona zajęcia pasa drogowego na własna rzecz i we własnym imieniu ( wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., sygn. II GSK 832/08 - Lex nr 529876).

Przytoczone wyżej przepisy są bowiem zrozumiałe oraz zrozumiała jest również wynikająca z nich dyrektywa zachowania dla adresatów tych regulacji, z której jasno wynika ze nikomu nie wolno jest zajmować pasa drogowego jeśli zarządca drogi nie udzielił wcześniej na takie zajęcie zezwolenia i obojętne jest przy tym komu takiego zezwolenia udzielił oraz obojętne jest czy zajmujący pas działa w imieniu własnym czy w cudzym imieniu oraz czy działa na swoja rzecz czy na rzecz kogoś innego.

Kompetencje do określenia reguł odpowiedzialności za delikty administracyjne posiada w demokratycznym państwie prawa ustawodawca, a nie sąd.

Organy obu instancji nie tylko nie ustaliły osoby lub osób które naruszyły zakaz zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ale również nie ustaliły jaki był faktyczny obszar tego zajęcia.

Jak wynika z wspomnianego uzasadnienia rzeczywisty obszar zajęcia pasa drogowego był inny niż ten który stał się podstawa wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdza: "Ponadto słuchany w charakterze świadka J. P. na rozprawie w dniu [...].02.2018 r. zeznał m.in. że powierzchnia tego zajęcia była w rzeczywistości dużo większa." Ten fragment uzasadnienia podważa całkowicie zaufanie do organów prowadzących postępowanie w przedmiotowej sprawie i stanowi dowód, że oparte było ono na zasadzie dowolnego ustalania stanu faktycznego sprawy co jest nie do pogodzenia z obowiązującą organy administracji publicznej zasadą prawdy obiektywnej i czyni zasadnym uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, oraz prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zaskarżone rozstrzygnięcie, zostało oparte o przepisy u.d.p. Wynika z nich, że bez zgody właściwego dla danej kategorii drogi, zarządcy drogi reprezentującego właściciela, nie można w pasie drogowym prowadzić działalności, sytuować obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego. W rozdziale 4 u.d.p. (art. 34 - 43) zawarte zostały kompleksowo uregulowane zasady gospodarowania owym pasem drogowym, a w tym w art. 40 zasady umieszczania w nim obiektów budowlanych, urządzeń, wykonywania robót niezwiązanych z potrzebami zarządzania ruchem drogowym i potrzebami tego ruchu za zgodą udzieloną w drodze decyzji administracyjnej przez właściwego zarządcę drogi, a także za opłatą ustaloną przez zarządcę drogi. W ust. 2 pkt 1 tego artykułu ustawodawca wyraźnie wskazał, że wymagane jest zezwolenie w formie decyzji administracyjnej wydanej przez zarządcę drogi na zajęcie pasa drogowego "w celu prowadzenia robót w pasie drogowym". W tymże artykule ustawodawca określił również skutki zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W myśl art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 4 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

Okolicznością niewątpliwą i prawidłowo ustaloną przez organy jest to, że ulica [...] we [...] na której prowadzone były roboty budowlane w związku z budową zjazdu indywidualnego do nieruchomości skarżącego - dz. nr [...] obręb [...] [...] jest drogą publiczną zaliczoną do kategorii dróg gminnych o numerze [...]. Wynika to z załącznika do uchwały nr 57/611/2003 Zarządu Województwa Kujawsko - Pomorskiego z dnia 15.10.2003r. w sprawie nadania drogom publicznym zaliczonym do kategorii gminnych nowych numerów.

W zaskarżonej decyzji zasadnie wskazano też, że ze znajdującego się w aktach rozpoznawanej sprawy wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] obręb [...] [...] położonej przy ul. [...] we [...] wynika, że działka ta położona jest w terenie oznaczonym symbolem 2 KD-Z - droga zbiorcza, (vide pismo Urzędu Miasta [...] Wydział Urbanistyki i Architektury z dnia [...].03.2018r.wraz z załącznikami, oraz elektronicznej książki drogi ( wydruk z mapy ).

Przebieg pasa drogowego wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji graficznej. W jego granicach znajduje się pas zieleni, co zresztą zgodne jest z § 52 rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz.124). Zajęcie pasa drogowego i okres zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi, nie stanowi przedmiotu sporu.

Jak wynika ze skargi, spór ostatecznie dotyczy zagadnienia podmiotu, który zajął pas drogowy oraz powierzchni zajęcia.

Ani przepis art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1 u.d.p., ani art. 40 ust. 12 pkt 1 tej ustawy, nie precyzują, kto jest podmiotem zobowiązanym do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W orzecznictwie przyjmuje się, że mogą nim być różne osoby, które w konkretnej sytuacji dokonują bezprawnego zajęcia pasa drogowego (wyrok NSA z 16.04.2019 r., sygn. akt II GSK 678.17). Zajęcie pasa drogowego może nastąpić w różny sposób, w tym niezamierzony, przypadkowy, ale również w sposób przemyślany, służący realizacji konkretnego zamierzania służącego konkretnemu, zidentyfikowanemu podmiotowi, jak w przedmiotowej sprawie. W takich sytuacjach, jak podkreśla się w orzecznictwie, jako adresata kary pieniężnej, co do zasady, wskazuje się inwestora (por. P. Majczak, K. Sobieralski, Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, Wrocław 2016, str. 160 i nast., str. 239 i nast. oraz powołane orzecznictwo, jak też wyrok NSA z dnia 12.04.2017 r., sygn. akt II GSK 5418/17; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 694/10, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/GL 97/12). Przyjmuje się też, że w sytuacji, kiedy inwestor zajmuje bez zezwolenia pas drogowy wykonując na swoją rzecz prace przy pomocy wynajętego przez siebie wykonawcy, to łączący go z tym wykonawcą stosunek cywilnoprawny pozostaje poza sferą zainteresowań organu administracji. Natomiast, problem rozliczeń między inwestorem a wykonawcą związanych z zawartą przez nich umową i jej wykonaniem należy do sfery prawa cywilnego i może być ewentualnie przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym (vide: wyrok NSA z dnia 12.04.2017 r., sygn. akt II GSK 5418/17). Stanowisko takie należy uznać za słuszne. Zasad odpowiedzialności za delikty administracyjne nie sposób zrównywać z zasadami odpowiedzialności karnej, której istotą jest ustalenie osoby sprawcy czynu karalnego w rozumieniu prawa karnego. Czynienie więc ustaleń przez organ administracji, które konkretnie osoby dokonały swym działaniem zajęcia pasa drogowego w sytuacji, kiedy prowadzone są roboty budowlane na rzecz inwestora przez wynajętą przez niego firmę, byłoby niecelowe, zwłaszcza, kiedy wchodzi w grę wykonywanie polecenia służbowego w ramach stosunku pracy przez pracownika. Co się natomiast tyczy możliwości odpowiedzialności firmy - wykonawcy robót, to należy odnotować stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 16.04.2019 r., sygn. akt II GSK 678/16, w którym nie wykluczono takiej sytuacji, co jednak uwarunkowano stanem faktycznym sprawy i łączącym stosunkiem zobowiązaniowym jego podmioty, tj. inwestora i wykonawcę.

Pomijając wskazane rozbieżności w orzecznictwie w zakresie oceny możliwości wymierzenia kary pieniężnej wykonawcy, zajmującego bez zezwolenia pas drogowy na zlecenie inwestora, należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie zagadnienie przyjęcia odpowiedzialności wykonawcy robót - skutkiem których został zajęty pas drogowy bez zezwolenia – nie mogło zostać pozytywnie rozstrzygnięte.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że pas drogowy w okresie objętym karą, został zajęty działaniami wykonawcy robót, tj. firmy [...], jak twierdził skarżący. Żaden z przesłuchanych świadków, w tym wszyscy pracownicy ww. firmy, którzy wykonywali prace na rzecz skarżącego, zaprzeczyli jego wersji w tym zakresie, łącznie z właścicielem firmy, świadkiem K. A., który zeznał, że po przybyciu na teren pasa drogowego ziemia pod wjazdem była już wybrana i częściowo utwardzona materiałami z budowy oraz że nie zawierał porozumienia ze skarżącym by w jego imieniu wystąpić o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (k. 86-87 tom II akt administracyjnych). Co więcej, świadek K. P., dyrektor ds. technicznych firmy [...] (od [...].04.2007 r. do dnia [...].08.2016 r.), zeznał, że nie tylko ww. firma nie prowadziła prac na rzecz skarżącego w okresie [...] – [...] maja 2016 r., ale też w tym okresie pas drogowy zajmował inwestor, którego świadek ostrzegał, że do czasu otrzymania zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu, nie można rozpocząć prac budowlanych w pasie drogowym (k. 75 tom I akt administracyjnych oraz k. 99 -100 tom II ww. akt). Dodatkowo należy zważyć, że poza sporem było, iż skarżący nie zawarł pisemnej umowy z firmą [...], więc wszelkie okoliczności dotyczące zakresu robót i ich okresu mogły zostać ustalone w oparciu o inne dowody, w tym zeznania świadków. Tymczasem skarżący w toku postępowania wykazywał kompletną niepamięć, co do istotnych okoliczności sprawy, w tym, nie pamiętał z kim ustalał zakres czynności, kto przywiózł piach widoczny na zdjęciach. Skarżący nie pamiętał, czy sugerował żeby pryzma (ziemi, piasku) była złożona na pasie zieleni, lecz przyznał jednocześnie, że widoczna na materiale fotograficznym kostka granitowa należała do niego i została później przerzucona na teren posesji. Skarżący potwierdził też zeznania właściciela firmy [...], że nie zlecał wykonawcy uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (k. 108 tom II ww. akt). O uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wystąpił skarżący, co nie jest w sprawie bez znaczenia. Skoro bowiem skarżący wniósł o uzyskanie decyzji o lokalizacji inwestycji w pasie drogowym, jak również wniósł o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu określonym przez decyzję lokalizacyjną, to brak w materiale dowodowym dowodów na to, że to wykonawca robót budowlanych zajmował pas drogowy w okresie [...] – [...] maja 2016 r., winno było skutkować uznaniem, że odpowiedzialność administracyjną za zajęcie tego pasa bez zezwolenia ponosi inwestor robót, skutkiem których pas drogowy zajęto i na rzecz którego roboty te zostały przeprowadzone.

Dlatego też w ocenie Sądu nie był zasadny zarzut skargi naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., przez niewykazanie kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, tym bardziej zresztą, że organ odwoławczy przeprowadził wszystkie zawnioskowane dowody w sprawie, a ponadto w toku postępowania administracyjnego, skarżący został wezwany przedstawienia dowodów niezbędnych do ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego w ww. okresie.

Co się natomiast tyczy drugiego zarzutu skargi, tj. naruszenia art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a., przez niewyjaśnienie w sposób dokładny jaka była rzeczywista powierzchnia, którą organ wydający decyzję uznał za podstawę do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, to zarzut ten również nie był trafny. Zajęta powierzchnia została określona na 67 m˛ i została wymieniona w decyzji nakładającej karę. Wyliczenie kwoty kary nastąpiło wskutek działań: [...] zł x 67,00 m2 x 5 dni x 10 = [...] zł.

Ustalony przez organy obszar zajęcia o pow. 67 m˛, wynika z protokołu z dnia [...] maja 2016 r., sporządzonego po dokonaniu pomiaru w terenie zajętego pasa drogowego. Obliczenia te zostały dokonane przez geodetę, co w sposób jednoznaczny wynika z ww. protokołu (k.38 tom I ww. akt) oraz z dokumentacji geodezyjnej (k. 63-69 tom I ww. akt).

Odnosząc się do zarzutu skargi wytykającego organowi odwoławczemu, że w uzasadnieniu swej decyzji przytoczył zeznania świadka J. P., który zeznał, że "powierzchnia tego zajęcia była w rzeczywistości dużo większa", należy uznać, że posługiwanie się przez organ trybem przypuszczającym, co do możliwości zajęcia przez skarżącego większego obszaru niż ustalony, było nieprawidłowe. Jednak trzeba stwierdzić, że ustalając powierzchnię zajęcia, organ oparł się o stanowisko wyrażone przez geodetę i dokumenty geodezyjne, a nie o zeznania świadka, które nie mogły przesądzić o prawidłowości wykazania zajętego obszaru. Ubocznie należy wskazać jedynie, że brak byłoby warunków do uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu błędnego zaniżenia powierzchni zajętości terenu przez organy (zakładając, że do tego by doszło), ponieważ, jak wynika z przepisu art. 134 § 2 p.p.s.a., sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, co w sprawie nie miało miejsca.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.