Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 174/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3, 28, 30,51, 49
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1399/14, na skutek skargi [...] , uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2014 r. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z [...] marca 2014 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego, nakazał skarżącemu doprowadzenie ogrodu zimowego znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie przeszklonej bocznej ściany tego ogrodu, usytuowanej od strony nieruchomości położonej przy ul. [...] , ścianą pełną lub cegłą szklaną o klasie odporności ogniowej zgodnej z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ administracji ustalił, że na nieruchomości przy ul. [...] w [...] skarżący wybudował bez wymaganego zgłoszenia w całości przeszklony ogród zimowy (oranżerię) o wymiarach 4, 75 m x 3, 10 m i 3, 10 x 0, 85 oraz o powierzchni zabudowy 17, 36 m2. Postanowieniem z [...] marca 2012 r. organ administracji nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia oceny technicznej ogrodu zimowego, projektu zagospodarowania działki, zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy oraz oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skarżący żądaną dokumentację przedłożył i na jej podstawie organ administracji ustalił, że ogród zimowy jest usytuowany w odległości 3 m od granicy sąsiedniej działki przy ul. [...]. Organ administracji ustalił też, że został on wybudowany na fundamencie budynku, który istniał od lat czterdziestych dwudziestego wieku. W związku z tymi ustaleniami organ administracji uznał, że w sprawie mają zastosowanie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego oraz że w celu doprowadzenia ogrodu zimowego do stanu zgodnego z prawem, to znaczy, aby zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ściana z otworami okiennymi lub drzwiowymi znajdowała się w odległości co najmniej 4 m od granicy sąsiedniej działki, konieczne jest zamurowanie przeszklonej ściany usytuowanej sprzecznie z tym przepisem.

Odwołania od tej decyzji wnieśli skarżący oraz [...]- współwłaścicielka nieruchomości położonej przy ul. [...]. Rozpoznając te odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2014 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji co do wielkości ogrodu zimowego, jego usytuowania oraz obowiązku zgłoszenia zamiaru jego wybudowania. Nie podzielił natomiast prawnej oceny ustalonych faktów, w szczególności trybu likwidacji samowoli budowlanej. Uznał, że w sprawie ma zastosowanie art. 49b, a nie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Zaznaczył, że zastosowanie art. 49b Prawa budowlanego wynika z zapadłego już w tej sprawie wyroku WSA w Warszawie z 22 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2786/12. W związku z tym stwierdził, że nie ma możliwości zalegalizowania wybudowanego obiektu budowlanego, gdyż powołany przepis nie przewiduje możliwości wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Ostatecznie wskazał, że organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien rozważyć możliwość orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa.

Organ odwoławczy odniósł się też do zarzutów podniesionych w odwołaniu skarżącego, które sprowadzały się do twierdzenia, że ogród zimowy jest budowlą, a nie budynkiem i nie mają do niego zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym zakresie organ odwoławczy uznał, że skoro ogród zimowy jest wydzielony z przestrzeni za pomocą ścian oraz posiada dach i fundamenty to jest budynkiem i mają do niego zastosowanie przepisy powołanego rozporządzenia. Ponadto wskazał, że WSA w Warszawie w powołanym już wyroku z 22 marca 2013 r. przyjął, że ogród zimowy, którego dotyczy sprawa, jest obiektem budowlanym, do którego stosuje się Prawo budowlane i wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze.

W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 2 k.p.a., a także art. 49b Prawa budowlanego. Twierdził, że nie wyjaśniono właściwie tego, czy ogród zimowy, którego dotyczy sprawa, jest budynkiem, czy budowlą. Zakwestionował stanowisko organu, według którego w wyroku WSA w Warszawie z 22 marca 2013 r. kwestię tę przesądzono. Ponadto twierdził, że błędnie przyjęto, iż ogród zimowy został wybudowany. Zdaniem skarżącego, należało mówić o montażu i wykonaniu robót budowlanych.

Skarżący zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. podniósł, że przepis ten stosuje się, gdy doszło do naruszenia przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie stwierdził zaś naruszenia przepisów postępowania, tylko przepisów prawa materialnego. W końcu zakwestionował możliwość wskazania przez organ odwoławczy, tak jak to uczyniono w rozpoznawanej sprawie, sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji.

Sąd pierwszej instancji, uwzględniając skargę, przyjął w wyroku z dnia 14 listopada 2014 r., VII SA/Wa 1399/14, że organ odwoławczy nie wyjaśnił prawidłowo przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W szczególności nie wykazał, aby niemożliwe było rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym na podstawie zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w postępowaniu przed organem pierwszej instancji wyjaśnione zostały wszystkie zasadnicze kwestie istotne dla rozpoznania sprawy.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez skarżącego zarzucono naruszenie art. 3 § 1, art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w szczególności na tym, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów skargi oraz na tym, że w uzasadnieniu tym zawarł stwierdzenia, które nie znajdują odniesienia do okoliczności sprawy.

Uzasadniając skargę kasacyjną wyjaśniono, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów skarżącego dotyczących prawnej kwalifikacji oranżerii oraz robót budowlanych związanych z jej powstaniem. Z dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący stoi na stanowisku, iż ogród zimowy, którego dotyczy sprawa, nie jest budynkiem, lecz budowlą lub obiektem małej architektury, gdyż nie jest trwale związany z gruntem. Zdaniem skarżącego, rozstrzygnięcie tej kwestii jest istotne z uwagi na zastosowanie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano też, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do twierdzeń skarżącego dotyczących tego, czy zrealizowanie obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, było budową, czy robotami budowlanymi innymi niż budowa, w szczególności montażem. W końcu uzasadniając podstawę kasacyjną w zakresie, w jakim polega ona na zarzucie, że w uzasadnieniu zawarto stwierdzenia, które nie znajdują odniesienia do okoliczności sprawy, skarżący wskazał na fragmenty uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, mówiące o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego, podnosząc, że rozpoznawana sprawa nie dotyczyła zasiłku celowego.

We wnioskach skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z 21 grudnia 2016 r. II OSK 830/15 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1399/14 w sprawie ze skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zasadny był w szczególności zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (tak w wyroku NSA z 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, opublikowanym w ONSAiWSA nr 6 z 2012 r., poz. 101).

Mając zatem na uwadze przedstawiony sposób rozumienia art. 141 § 4 p.p.s.a., który NSA rozpoznający sprawę podzielił, stwierdzić należało, że skarżący trafnie zarzuca, iż Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do istotnych zarzutów skargi. W szczególności nie odniósł się do zarzutu, który sprowadza się do twierdzenia, iż nie zostało wyjaśnione, czy ogród zimowy, którego dotyczy sprawa, jest budynkiem, czy budowlą.

Zarzut ten był istotny przede wszystkim dlatego, że od jego wyjaśnienia zależało rozstrzygnięcie, czy do tego ogrodu zimowego stosuje się przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), w szczególności zaś § 12 ust. 1 powołanego aktu. W ocenie NSA, konieczne jest też rozstrzygnięcie w przypadku uznania, że ogród zimowy jest budynkiem, czy § 12 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia ma zastosowanie do przeszklonej wprawdzie, ale pozbawionej otworów, ściany. Zauważyć bowiem należy, że w § 12 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mówi się o budynku zwróconym ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy sąsiedniej działki budowlanej. Sąd pierwszej instancji powinien więc był ocenić stanowisko organu odwoławczego, który - jak wynika z uzasadnienia jego decyzji - podziela stanowisko organu pierwszej instancji sprowadzające się do utożsamienia przeszklonej ściany ze ścianą z otworami okiennymi.

W związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie zapadł już wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2786/12, wskazać należało, że prawna ocena przedstawionych zagadnień może polegać także na stwierdzeniu, że w tym zakresie wiąże ocena prawna wyrażona w tym wyroku.

Jednakże także takiej oceny prawnej zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Istotne było przy tym, że z uwagi na wieloznaczność uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 22 marca 2013 r. i twierdzenie skarżącego zawarte w skardze, że nie przesądzono w nim, czy ogród zimowy jest budynkiem, czy budowlą, jego przeanalizowanie przez Sąd pierwszej instancji było konieczne.

W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji był zobowiązany odnieść się do wskazanych zagadnień, mimo że uznał, iż skarga jest zasadna z powodu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Uchylenie decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie powołanego przepisu oznacza bowiem, że zdaniem Sądu pierwszej instancji, to organ odwoławczy powinien był załatwić sprawę co do istoty. W tej sytuacji konieczne było rozstrzygnięcie istotnych zagadnień podniesionych w skardze, tak aby organ administracji mógł wykorzystać przy ostatecznym załatwieniu sprawy wiążącą go ocenę prawną sądu administracyjnego. Brak tej oceny może bowiem spowodować wydanie decyzji niezgodnej z prawem i dalsze przedłużenie postępowania.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że Sąd pierwszej instancji powinien ponownie rozpoznać sprawę w celu odniesienia się do wskazanych wyżej zarzutów skargi skarżącego.

W skardze kasacyjnej zarzucono też, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu skargi, który sprowadzał się do twierdzenia, że ogród zimowy, którego dotyczy sprawa, nie został wybudowany, lecz zmontowany oraz że należy mówić nie o budowie oranżerii, lecz o robotach budowlanych. W ocenie NSA, ten zarzut nie był istotny i z tego powodu fakt, że Sąd pierwszej instancji do niego się nie odniósł nie stanowił istotnego dla wyniku sprawy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący nie wyjaśnił bowiem ani w skardze, ani w skardze kasacyjnej, jakie prawne znaczenie ma różnica pomiędzy wskazanymi pojęciami. W ocenie NSA, w świetle definicji robót budowlanych zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) rozróżnienie przeprowadzone przez skarżącego nie ma istotnego znaczenia.

Nie miała też istotnego dla wyniku sprawy znaczenia pomyłka, która wkradła się do uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegająca na zamieszczeniu w nim stwierdzeń dotyczących zasiłku celowego. Jakkolwiek jest to prawdopodobnie wynikiem niestarannego zacytowania orzeczenia sądu administracyjnego dotyczącego stosowania art. 138 § 2 k.p.a. i nie powinno się zdarzyć, to jednakże w okolicznościach sprawy nie miało istotnego znaczenia dla wyniku sprawy.

W tym stanie rzeczy NSA, na podstawie art. 185 § l p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego NSA stwierdził, że wniosek ten nie może być uwzględniony, gdyż w kazuistycznie sformułowanych art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, ustawodawca nie przewidział takiej sytuacji, jaka występuje w rozpoznawanej sprawie, mianowicie, że skarżący, którego skarga została uwzględniona, wniósł zasadną skargę kasacyjną.

Rozpoznając ponownie sprawę, w związku z treścią wyroku NSA z 21 grudnia 2016 r. II OSK 830/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając ponownie sprawę ze skargi skarżącego, – zgodnie z art. 170 p.p.s.a. – związany jest ponadto prawomocnym orzeczeniem tut. Sądu z dnia 22 marca 2013 r., VII SA/Wa 2786/12.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że – jak słusznie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2011 r., II OSK 586/10 (CBOSA) - "dokonując wykładni przepisu art. 29 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane zauważyć także należy, że ustawa ta nie zawiera legalnej definicji pojęć oranżerii i ogrodu zimowego. Zatem należy posłużyć się definicją słownikową, według której oranżeria to ogrzewany budynek z dużymi oknami lub o oszklonym dachu i ścianach, w którym przechowuje się albo hoduje rośliny ozdobne, zwłaszcza tropikalne (por. Słownik języka polskiego PWN pod red. M Szymczaka warszawa 2002 tom 2 str. 515, i Wielki słownik wyrazów obcych PWN pod red. M. Bańko Warszawa 2005, str. 907), natomiast ogród zimowy oznacza rodzaj oranżerii, oszklone pomieszczenie, w którym hoduje się rośliny rosnące w cieplejszym klimacie (por. Uniwersalny słownik języka polskiego PWN pod red. S. Dubisza Warszawa 2003 str. 1216). Zastosowany przez ustawodawcę sposób redakcji polegający na umieszczeniu wyrazu " ogrody zimowe" w nawiasie wskazuje, że ujęta w nawiasie odmiana oranżerii stanowi jedynie przykład oranżerii. Świadczy o tym brak określeń "na przykład", "w szczególności", "przede wszystkim". Nie jest to również wyliczenie, gdyż w nawiasie zostało podane tylko jedno określenie. Stosując konstrukcję definicji nawiasowej, poprzez zapis "przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych)" ustawodawca pojęcie "oranżerii" zrównoważył z pojęciem "ogród zimowy. Zatem należy przyjąć, że ustawodawca użył słowa oranżeria, które w języku potocznym nie jest dość rozpowszechnione, wobec czego w nawiasie podał wyraz, będący objaśnieniem, dla uzyskania komunikatywności tekstu. (...)".

W wyroku z dnia 22 marca 2013 r. VII SA/Wa 2786/12 WSA w Warszawie, w sposób wiążący dla tut. Sądu, orzekł, że przedmiotowa oranżeria powstała, jako tzw. samowola budowlana, gdyż inwestor nie dopełnił obowiązku zgłoszenia jej budowy. Obowiązek taki wynikał z art. 30 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt. 2 ustawy - Prawo budowlane.

Stosownie do art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego budowa obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu, co do zasady skutkuje nakazaniem rozbiórki. Nakaz ten nie jest jednak orzekany bezwzględnie. Po zmianie ustawy - Prawo budowlane dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r., o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.) organy nadzoru budowlanego mają obowiązek badania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia przez organ sprzeciwu jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy możliwe jest doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem. Nakaz rozbiórki może być zatem orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji obiektu budowlanego. Oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 1879/07, LEX nr 478287).

W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorowi przedłożenie dokumentów, o których mowa w art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego: oceny technicznej ogrodu zimowego, projektu zagospodarowania działki, zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy oraz oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący żądaną dokumentację przedłożył a PINB po ich otrzymaniu, z bliżej niewyjaśnionych przyczyn wydał decyzję nakazującą rozbiórkę oranżerii. Zdaniem organu nadzoru budowlanego nie istniała możliwość zalegalizowania tego obiektu, gdyż jedna ze ścian oranżerii, wykonana w całości ze szkła, usytuowana była w odległości 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, co naruszało w ocenie organu przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. § 12 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia stanowi, iż budynki mogą być lokalizowane na działce budowlanej w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4,00 m, w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy.

W powołanym wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2013 r., Sąd wskazał organowi, że nie dokonał on wnikliwych wyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy, a przede wszystkim nie rozważył możliwości doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem, co było obowiązkiem organu.

Sąd uznał ponadto, że oranżeria jest niewątpliwie obiektem budowlanym podlegającym przepisom ustawy - Prawo budowlane i wydanym na jej podstawie przepisom wykonawczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że rzeczywiście w przywołanym wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2013 r. zabrakło jednoznacznego przypisania oranżerii do kategorii obiektów budowlanych poprzez brak rozstrzygnięcia, czy jest ona budynkiem, czy budowlą. Wynikało to jednakże z tego, że we wskazaniach zawartych w uzasadnieniu wyroku Sąd nakazał zbadanie przez organ, czy oranżeria została zbudowana wraz z betonowymi fundamentami, czy też fundamenty te istniały już wcześniej. Takie bowiem badanie było w ocenie WSA w Warszawie niezbędne dla ustalenia, czy oranżeria stanowi budynek, jako obiekt trwale z gruntem związany, czy budowlę.

Jak wynika z przeprowadzonych badań i opinii, znajdującej się w aktach, fundamenty, na których postawiono oranżerię powstały dużo wcześniej, w latach 40-tych ub. wieku, jako element ówczesnego pomieszczenia dla psów.

Biorąc pod uwagę powyższe, jak również odnosząc się do wytycznych, zawartych w wyroku NSA z 21 grudnia 2016 r., należy stwierdzić, że przedmiotowy ogród zimowy bez wątpienia nie jest budynkiem, o którym mowa w art. 3 pkt. 2 Pr. bud., jest natomiast budowlą w rozumieniu art. 3 pkt. 3 Pr. bud. Obiekt ten nie jest trwale związany z gruntem, trudno też uznać, że został wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Zgodnie z hipotezą § 328 ust. 1 a contrario rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - jeżeli niespełnione są wymagania minimalne, jakim powinny odpowiadać przegrody budowlane w zakresie wymagań izolacyjności cieplnej (a więc nie odpowiadają one przynajmniej wymaganiom izolacyjności cieplnej, określonym w załączniku nr 2 do rozporządzenia, z tym, że powierzchnia okien odpowiadać ma wymaganiom określonym w pkt 2.1. załącznika nr 2 do rozporządzenia), to nie można ich za takie przegrody uznawać.

Tym bardziej, w ocenie Sądu, szklane szyby, wydzielające przedmiotową budowlę z przestrzeni nie mogą być w żadnej mierze uznane za przegrody budowlane w rozumieniu ww. przepisów technicznych i Prawa budowlanego, a więc nie mogą być uznane za przedmiotowo istotny element budynku. Wprawdzie ww. przepis rozporządzenia posługuje się pojęciem "przegroda" nie wskazując jednocześnie, czy pojęcie to obejmuje tylko ściany, czy również np. okna wbudowane w tych ścianach, ale jedynie prawidłową wydaje się interpretacja, zgodnie z którą przegroda budowlana powinna być rozumiana, jako ściana wydzielająca obiekt z przestrzeni. Potraktowanie więc samych szyb, jako "samodzielnej" przegrody uznać należy za błędne. Podobnie rzecz ma się z wydzieleniem oranżerii z przestrzeni szklanym dachem.

Ponadto, wprawdzie budowla została postawiona na fundamentach, ale fundamenty te nie są i nie były jego częścią składową, a jedynie pozostałością po wcześniejszym obiekcie i nie zostały wybudowane w celu trwałego połączenia obiektu z gruntem, zaś sama budowla może być w każdym czasie od gruntu odłączona, bez utraty przydatności użytkowej.

Należy także zwrócić uwagę, że jest to taki obiekt budowlany, na wybudowanie którego nie jest wymagane pozwolenie na budowę, ale zgłoszenie budowy - art. 30 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. Ogród zimowy został wymieniony w kategorii obiektów budowlanych, powstających w wyniku budowy, a więc wykonywania obiektu budowlanego w określonym miejscu – art. 3 pkt. 6 Pr. bud. Dlatego też rację ma organ II instancji, że postępowanie legalizacyjne powinno być prowadzone na podstawie art. 48 i n. Pr. bud., a nie na podstawie art. 50 i n. Pr. bud.

Skoro więc ogród zimowy jest budowlą, a nie budynkiem, to nie mają do niego zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania z dnia 12 kwietnia 2002 r. tj. z dnia 17 lipca 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422), gdyż ustala ono warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki. W szczególności, nie ma zastosowania § 12 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Istotnym w sprawie i niezbędnym do wyjaśnienia jest ponadto, w ocenie tut. Sądu, czy organ II instancji prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., jako podstawę rozstrzygnięcia. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia, że art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy został już zgromadzony, a kwestią sporną jest jego ocena. Prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga bowiem nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 lutego 2013 r., II SA/Łd 1080/12, LEX nr 1287050). Jednakże ocena organu w tym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja [...]WINB Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. narusza nie tylko przepisy procesowe ww. art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a., ale również wskazane we wcześniejszej części uzasadnienia przepisy prawa materialnego. Organ II instancji nie miał uzasadnionych podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż materiał dowodowy wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy został już zgromadzony i [...]WINB powinien był orzec co do istoty sprawy, zwłaszcza, że WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 marca 2013 r. VII SA/Wa 2786/12 zawarł wskazania co do dalszego postępowania w sprawie, nieuwzględnione przez PINB i niewzięte pod uwagę przez organ odwoławczy przy rozpoznawaniu odwołania [...] i [...] od decyzji PINB z dnia [...]marca 2014 r.

Dlatego też, biorąc również pod uwagę, że Sąd nie jest związany granicami skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję [...]WINB Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, ponownie rozpoznając sprawę i biorąc pod uwagę powyższą ocenę prawną i wskazania zawarte w wyroku, przeprowadzi stosowne ustalenia prawne i zakończy postępowanie legalizacyjne, zgodnie z art. 49 ust. 2 i n. Pr. bud., wydając orzeczenie rozstrzygające sprawę co do istoty, w zależności od wyników ww. postępowania.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., biorąc jednakże pod uwagę ustalenia NSA w wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r. II OSK 830/15, że wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie może być uwzględniony, gdyż w kazuistycznie sformułowanych art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, ustawodawca nie przewidział takiej sytuacji, jaka występuje w rozpoznawanej sprawie, mianowicie, że skarżący, którego skarga została uwzględniona, wniósł zasadną skargę kasacyjną.