Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 77/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8,  art. 149,  art. 161 par. 1 pkt 3,  art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Halina Filipowicz-Kremis po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi P. Sp.k. z/s w T. na bezczynność i przewlekłość Burmistrza Gminy T. w przedmiocie wydania decyzji o warunków zabudowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że Burmistrza Gminy T. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza organowi grzywnę w wysokości 600 zł (słownie: sześćset złotych); V. dalej idąca skargę oddala; VI. zasądza od Burmistrza Gminy T. na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 30 czerwca 2017 r. P. sp.k. z siedzibą w T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Gminy T. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 7 marca 2014 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częściami usługowymi wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], AM-15, obręb T.. Organowi strona zarzuciła naruszenie: art. 35 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; zwana dalej "K.p.a.") poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym oraz poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób rażąco przewlekły; art. 12 K.p.a. polegające na rażącym naruszeniu zasady szybkości postępowania; art. 8 K.p.a. polegające na działaniu organu, które nie pogłębia zaufania strony do państwa i jego organów, a jedynie wywołuje niepewność co do rozsądnego czasu załatwienia sprawy. Wobec powyższego strona wniosła o stwierdzenie, że Burmistrz Gminy dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 7 marca 2014 r. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w wysokości 40.000 zł; przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 20.000,00 zł; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Równocześnie strona skarżąca zawnioskowała o wydanie na podstawie art. 155 § 1 P.p.s.a. postanowienia sygnalizacyjnego informującego właściwe organy o stwierdzonych istotnych naruszeniach prawa.

W pierwszym rzędzie strona zaznaczyła, że organ prowadzi postępowanie w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej od dnia 7 marca 2014 r., tj. od prawie 40 miesięcy. Co więcej, w chwili wniesienia skargi nadal pozostaje w bezczynności, albowiem nie wydał decyzji rozstrzygającej sprawę. Równocześnie czynności podejmowane przez Burmistrza Gminy mają charakter pozorny i nie zmierzają wprost do finalnego załatwienia sprawy. Okresy, w których organ nie dokonał żadnych czynności, trwają miesiącami, a następnie podejmowane czynności mają na celu jedynie wydłużenie trwającego już i tak długo postępowania.

Nie ulega wątpliwości – zdaniem Spółki - że organ załatwiając sprawę pozostaje w bezczynności, a prowadzone czynności, tj. ich przywrócenie w lutym 2017 r. charakteryzuje pozorność i niesprawne działanie. Ponadto, termin zakreślony przez SKO w postanowieniu z dnia 25 kwietnia 2017 r. upłynął bezskutecznie, bowiem organ nie rozstrzygnął w przypisanej formie sprawy. Po uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy przez organ ochrony konserwatorskiej, Burmistrz Gminy w zasadzie nie miał już żadnych czynności do wykonania, stojących na przeszkodzie wydania decyzji, oprócz jedynie zakończenia postępowania administracyjnego i umożliwienia wszystkim stronom zapoznania się z materiałem dowodowym. Oznacza to, że pozostałe do wykonania czynności nie miały charakteru skomplikowanego, uzasadniającego tak znaczne przekroczenia terminów wynikających z art. 35 § 1-3 K.p.a.

Organ po otrzymaniu postanowienia Konserwatora Zabytków w czerwcu 2016 r. dopiero w dniu 10 lutego 2017 r. zawiadomił o wydłużeniu postępowania z racji konieczności przeprowadzenia dodatkowej analizy pod katem zgodności zapisów projektowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z planowaną inwestycją. Co istotne, taką analizę organ mógł przeprowadzić znaczniej wcześniej, jako że postępowanie w tej sprawie toczy się od 7 marca 2014 r., a sama procedura planistyczna została uruchomiona jeszcze wcześniej. Jak zaznaczyła strona, określone w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T., przyjętym uchwałą Rady Miejskiej T. Nr [...] z dnia 30 września 2016 r., parametry nowej zabudowy dla opisywanej nieruchomości są wyższe niż te zawnioskowane przez Spółkę w podaniu o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto, prawie 3-miesięczny termin na zweryfikowanie przeznaczenia jednej działki z projektowanym planem w żaden sposób nie zasługuje na uwzględnienie. A dowodzi jedynie rażącej opieszałości organu w załatwieniu wniosku.

Podobnie rzecz się ma z wystąpieniem do gestorów sieci o określenie, czy istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia, w sytuacji kiedy stosowne zapewniania zostały już wydane znaczenie wcześniej, a ewentualnie należało je zaktualizować z uwagi na wydłużający się czas trwania postępowania. Skierowanie zaś do Spółki w dniu 24 kwietnia 2017 r. piątego projektu decyzji o warunkach zabudowy do akceptacji lub nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia, zwłaszcza, że ów projekt decyzji organ udostępnił tylko jednej ze stron postępowania. Nadto w zawiadomieniu o kolejnym przedłużeniu terminu z dnia 25 kwietnia 2017 r. nie podano przyczyn zwłoki, co nakazuje przepis art. 36 K.p.a.

Sposób prowadzenia postępowania oraz charakter podejmowanych czynności ewidentnie świadczy o ich pozorności, jako że nie mają one jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Oczywistym jest - w ocenie strony skarżącej - również fakt, że bezczynność i przewlekłość organu miała charakter rażący. W przedmiotowej sprawie bezdyskusyjnie organ przekroczył wszelkie możliwe terminy do załatwienia sprawy. Rozmiar rażącego naruszenia prawa w niniejszej sytuacji wynika również z okoliczności, że działania podjęte przez organ po przesłanym przez Spółkę ponaglaniu z dnia 20 stycznia 2017 r. były bezzasadne i nastawione na przedłużenie załatwienia sprawy. Bez wątpienia w stanie faktycznym niniejszej sprawy postępowanie mogło być załatwione już dawno, zaś nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy nie może być akceptowane z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej.

Uzasadniając wniosek o wymierzenie grzywny i przyznanie sumy pieniężnej, strona wskazał, że wskutek niewydawania przez organ decyzji, Spółka ponosi szkodę, albowiem nie może rozpocząć dalszych czynności związanych z wystąpieniem i uzyskaniem decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zatem z bezczynnością i opieszałością organu wiąże się po stronie Spółki wystąpienie szkody znacznych rozmiarów, jaką ponosi nie mogąc realizować na nieruchomości do niej należącej swoich zamierzeń inwestycyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, przyznając jednocześnie w pierwszej kolejności, że strona w uzasadnieniu skargi celowo pomija fakt, że w okresie pomiędzy datą złożenia wniosku a dniem 21 czerwca 2016 r., a więc przez ponad dwa lata, przyczyną niezałatwienia sprawy było działanie samego strony. W tym bowiem okresie Konserwator Zabytków trzykrotnie odmówił uzgodnienia projektu decyzji (postanowienia z dnia 24 lipca 2015 r., 5 października 2015 r. oraz 15 czerwca 2016 r.). Ponieważ strona informowała organ o prowadzeniu negocjacji z Konserwatorem Zabytków i stosownie do tych negocjacji modyfikował wniosek, organ - działając na korzyść Spółki - wstrzymywał się z zakończeniem postępowania, które w tych okolicznościach powinno zakończyć się wydaniem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Dopiero postanowieniem z dnia 15 czerwca 2016 r. Konserwator Zabytków uzgodnił projekt decyzji. Postanowienie to wpłynęło do organu w dniu 21 czerwca 2016 r. Tym samym działania organu podejmowane do dnia 21 czerwca 2016 r., zmierzające do pozytywnego dla strony zakończenia postępowania i odpowiadające intencjom strony, nie nosiły znamion przewlekłości.

W dalszej kolejności organ wskazał, że po otrzymaniu postanowienia Konserwatora Zabytków podjął szereg czynności niezbędnych do zakończenia postępowania. Przede wszystkim organ ponownie ustalił krąg stron postępowania, a następnie pismem z dnia 29 maja 2017 r. zawiadomił osoby będące stronami, a nie uczestniczące dotychczas w postępowaniu, o prowadzonym postępowaniu i o przysługujących im prawach. Wobec ustalenia, że dwie z osób, które uznane zostały za strony postępowania, zmarły, organ wydał w dniu 19 czerwca 2017 r. postanowienie o zawieszeniu postępowaniu. Pismem z dnia 20 czerwca 2017 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego w T. z wnioskiem o udzielenie informacji, czy po zmarłych przeprowadzone zostało postępowanie spadkowe. Dnia 28 czerwca 2017 r. organ otrzymał z Sądu informację, że po zmarłych stronach nie przeprowadzono postępowania spadkowego.

Zdaniem organu mając na względzie definicję bezczynności i okoliczności sprawy, stwierdzić należy, że nie można mówić o bezczynności w sytuacji gdy organ podjął działania wymagane przez przepisy prawa, to jest przepisy art. 28, art. 93 i art. 99 K.p.a., polegające na ustaleniu kręgu stron, zawieszeniu postępowania wobec śmierci stron i poczynieniu niezbędnych kroków w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. Organ nie zakończył postępowania decyzją tylko ze względu na istniejące ku temu obiektywne przeszkody uzasadniające zawieszenie postępowania. Tym samym organ nie pozostaje w zwłoce z zakończeniem postępowania.

Nie sposób również uznać, aby organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Przez okres ponad dwóch lat przyczyna niezakończenia postępowania leżała po stronie samej Spółki. Po ustaniu tej przyczyny, organ podjął szereg czynności mających na celu zakończenie postępowania, potrzebnych i koniecznych do wydania decyzji. Sprawy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy należą do spraw szczególnie skomplikowanych, wobec czego termin ich załatwienia co do zasady jest dłuższy. Sam fakt, że w sprawie ustalonych zostało ponad dwadzieścia podmiotów mających przymiot strony, determinuje dłuższy czas prowadzenia postępowania związany choćby tylko z koniecznością umożliwienia udziału w postępowaniu każdej ze stron.

Ponadto, na wypadek uznania przez Sąd skargi za zasadną, organ wskazał, że żądanie wymierzenia grzywny nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie, jeśli w ogóle może być mowa o bezczynności lub przewlekłości, to nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa - nie przemawia za tym ani czas trwania ewentualnej bezczynności lub przewlekłości, do którego nie należy wliczać okresu ponad dwóch lat, w trakcie którego postępowanie nie zostało zakończone z przyczyn zależnych od strony skarżącej, ani sposobu działania organu, który od początku podejmował czynności w interesie Spółki, dążąc do wydania pozytywnej dla niej decyzji. Organ nie dokonał żadnych czynności, które byłyby zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, i miałyby na celu wyłącznie przedłużenie postępowania, a jedyny zarzut jaki ewentualnie można rozważyć wobec organu może dotyczyć możliwości wcześniejszego dokonania pewnych czynności przez organ.

Z tych samych względów za niezasadny organ uznał wniosek o przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej, przede wszystkim dlatego, że to z przyczyn zależnych od Spółki postępowanie nie mogło się zakończyć przez ponad dwa lata. W porównaniu z tym okresem czas trwania ewentualnej bezczynności lub przewlekłości jest krótki, bo wynosi maksymalnie pół roku. Co więcej, dotychczasowe działania organu i jego dobra wola wykazywana wobec strony potwierdzają, że dla zdyscyplinowania organu wystarczające było i jest nałożenie na organ obowiązku wydania decyzji, ale jednocześnie przy zaistnieniu obiektywnej i niezależnej od organu przyczyny w postaci śmierci strony tego postępowania obligowało organ do zawieszenia postępowania w sprawie i uniemożliwiło wydanie decyzji. W rozpoznawanej sytuacji, wobec dotychczasowego postępowania organu, niewątpliwym jest, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest konieczne dla zmobilizowania organu do wydania decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. przedmiotem tej kontroli mogą być postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie wniesiona skarga dotyczy bezczynności i przewlekłego prowadzenia przez Burmistrza Gminy T. postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 7 marca 2014 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie została spełniona formalna przesłanka dopuszczalności skargi na bezczynność organu, jaką jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jeżeli służyły one stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). W myśl art. 37 § 1 K.p.a., w brzmieniu obowiązującymi przed dniem 1 czerwca 2017 r., tj. sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero zatem po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy czym skarga taka jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia.

W niniejszej sprawie strona skarżąca wniosła na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. zażalenie na Burmistrza Gminy pismem z dnia 17 lutego 2017 r. W dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wydało postanowienie Nr [...], którym uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło dodatkowy termin załatwienia sprawy: 30 dni od dnia doręczenia postanowienia organowi pierwszej instancji.

W dalszej kolejności podkreślić należy, że sąd dokonując badania zasadności skargi na bezczynność lub przewlekłość, czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Przy czym, sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość organu administracji, ocenia jedynie, czy organ ten pozostaje w bezczynności lub przewlekłości. Jeżeli sąd uzna, że tak jest w istocie, zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Podjęcie zaś przez organ czynności powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności lub przewlekłości organu, w przypadku zaś, gdy organ, na którego bezczynność lub przewlekłość została wniesiona skarga, wyda akt, sąd winien umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., a to z uwagi na brak możliwości zobowiązania organu do działań wskazanych w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Burmistrz Gminy wydał w dniu [...] r. decyzję Nr [...], którą odmówił ustalenia warunków zabudowy, co czyni orzekanie o zobowiązaniu organu do wydania aktu bezprzedmiotowym. Z tych też względów na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. należało w niniejszej sprawie umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji.

Przechodząc natomiast do badania, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością lub przewlekłością, należy zwrócić uwagę, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Przewlekłość postępowania obejmować będzie natomiast opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy.

Uwzględniając powyższe rozważania i okoliczności sprawy, należało stwierdzić, że mamy w niniejszej sprawie do czynienia z przewlekłością postępowania, bowiem od dnia 7 marca 2014 r. (kiedy wpłynął do organu wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy) do czasu wniesienia w dniu 4 lipca 2017 r. (data stempla pocztowego na kopercie zawierającej skargę) skargi do sądu administracyjnego, tj. przez ponad trzy lata, mimo podejmowania działań, Burmistrz Gminy nie rozpoznał wniosku strony skarżącej. Stąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie drugim sentencji.

Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zachodzi w przypadku, gdy organ podejmuje skuteczne działania na podstawie przepisów k.p.a., dzięki którym nie wydaje rozstrzygnięcia w terminie przewidzianym w art. 35 § 1 K.p.a.. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Artykuł 36 § 1 K.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia.

Przewlekłość ma zatem miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie - zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość będzie miała natomiast charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a., jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną.

Należy również zaznaczyć, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Należy pamiętać wobec tego, że samo stwierdzenie przewlekłości nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu.

Uwzględniając powyżej wskazane przesłanki, Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organ prowadził postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując czynności w ponad kilku miesięcznych odstępach czasu. Z akt sprawy wynika bowiem, że po upływie miesiąca bezczynności od dnia wpłynięcia wniosku Burmistrz Gminy wezwał inwestora do jego uzupełnienia (pismo z dnia 8 kwietnia 2014 r.). Uzupełnienie wniosku nastąpiło w dniu 17 kwietnia 2014 r., a organ pierwszej instancji po dwóch miesiącach bezczynności zawiadamia o konieczności przedłużenia terminu załatwienia sprawy (pismo z dnia 9 czerwca 2014 r.). Z dwóch notatek służbowych (z dnia 7 lipca i 12 września 2014 r.) wynika, że przez następny okres ośmiu miesięcy prowadzone były rozmowy z Konserwatorem Zabytków.

Pierwszy projekt decyzji został sporządzony w czerwcu 2015 r., czyli po upływie dalszych czterech miesięcy. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. odmówił uzgodnienia projektu decyzji. Pismem z dnia 18 sierpnia 2015 r. strona skarżąca wniosła o doprecyzowanie projektu decyzji z uwzględnieniem parametrów kierunku głównej kalenicy oraz układu i kąta połaci dachowej.

Drugie projekt decyzji sporządzono we wrześniu 2015 r. Również kolejnym postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia projektu decyzji.

Pismem z dnia 13 stycznia 2016 r. organ zawiadomił strony, że został zgormadzony materiał dowodowy w sprawie, w tym projekt decyzji odmownej. Pismem z dnia 2 lutego 2016 r. strona skarżąca wniosła o zmianę wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie: linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości i kierunku głównej kalenicy, układu połaci dachowych i kąta nachylenia dachu.

Trzeci projekt decyzji sporządzono w kwietniu 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków również odmówił uzgodnienia tego projektu.

Czwarty projekt decyzji sporządzono w czerwcu 2016 r. Dopiero postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił projekt decyzji dla planowanej inwestycji.

Od czasu wydania powyższego postanowienia do dnia 10 lutego 2017 r., czyli przez okres ośmiu miesięcy, Burmistrz Gminy pozostawał w bezczynności. Dopiero zawiadomieniem z dnia 10 lutego 2017 r. poinformował, że termin rozpatrzenia sprawy został przedłużony do dnia 28 kwietnia 2017 r. ze względu na zaistnienie nowych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy, tj. że dla terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, Gmina prowadzi zaawansowaną procedurę planistyczną mającą na celu sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po upływie półtora miesięcznego okres bezczynności organ pismami z dnia 27 marca 2017 r. zwrócił się do P. Sp. z o. o., G. Sp. o.o., T. Sp. z o.o. z zapytaniem o określenie, czy istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego.

W dniu 24 kwietnia 2017 r. organ zwrócił się do inwestora o zapoznanie się z piątym projektem decyzji i jego akceptację lub nie. Pismem zaś z dnia 25 kwietnia 2017 r. zawiadomił o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy (do dnia 31 maja 2017 r.) z uwagi na zaistnienie okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy. Następnie w dniu 22 maja 2017 r. organ wezwał stronę skarżącą o uzupełnienie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy o umowę ustalającą warunki przyłączenia do sieci.

W dniu 22 maja 2017 r. wpłynął wniosek M. W. o uznanie jej za stronę prowadzonego postępowania.

Pismem z dnia 29 maja 2017 r. Burmistrz Gminy wskazał, że działając w oparciu o art. 28 K.p.a., ustalono ponownie stan faktyczny właścicieli i współużytkowników wieczystych nieruchomości, wobec których inwestycja będzie oddziaływała. Jednocześnie organ zawiadomił strony o prowadzonym postępowaniu i o przysługujących im prawach. Wobec ustalenia, że dwie z osób, które uznane zostały za strony postępowania, zmarły, Burmistrz Gminy wydał w dniu 19 czerwca 2017 r. postanowienie, którym zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie. Po rozpatrzeniu zażalenia strony skarżącej na to postanowienie, SKO we W. wydało w dniu [...] r. postanowienie Nr [...], którym uchyliło zaskarżone postanowienie w całości.

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana po kolejnych czterech miesiącach bezczynności organu. W tym okresie organ nie podjął ani żadnej czynności ani nie zawiadomił stron o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy.

Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W niniejszej sprawie zawiadomienia takie organ wystosował: w dniu 9 czerwca 2014 r. (przyczyna: konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego); 12 lutego 2015 r. (przyczyna: konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego); w dnia 10 lutego 2017 r. (przyczyna: wszczęcie procedury planistycznej); w dniu 25 kwietnia 2017 r. (przyczyna: zaistnienie okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy).

Uwzględniając powyższe - zdaniem Sądu – organ dopuścił się przewlekłości postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd przyjął, że samo niezałatwienie sprawy w terminie nie mogłoby być poczytane za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o ile działaniom organu da się przypisać logikę postępowania prowadzącą do szybkiego i efektywnego gromadzenia materiału dowodowego i jego sprawnej oceny wyrażonej w decyzji kończącej postępowanie. Ewentualne uchybienie terminowi do załatwienia sprawy określonemu w art. 35 k.p.a. (obiektywnemu, a więc 1- lub 2-miesięcznemu) może być usprawiedliwione okolicznościami opisanymi w § 5 tego przepisu. Lektura akt w niniejszej sprawie nie pozawala jednak na uznanie, że opóźnienie w załatwieniu sprawy wyniknęło na skutek biegu terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, nawet przy uwzględnieniu okresu opóźnienia spowodowanego czterokrotną odmową uzgodnienia projektu decyzji przez Konserwatora Zabytków i korygowaniem przez stronę wniosku oraz okresu zawieszenia postępowania. Przeciwnie, wieloletnia opieszałość organu doprowadziła do tego, że należy stwierdzić przewlekłe prowadzenie postępowania, a zatem działanie z naruszeniem przepisu art. 35 K.p.a. w sposób rażący.

W świetle powyższych okoliczności Sąd uznał, że w badanej sprawie przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli terminów załatwienia sprawy, było znaczne i niezaprzeczalne - a co istotne - pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Stąd należało przyjąć, że kilkuletnie prowadzenie postępowania w sposób rażący narusza art. 35 K.p.a. Stąd w oparciu o art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie trzecim sentencji wyroku.

W dalszej kolejności należy zauważyć, że o wymierzeniu organowi grzywny sąd orzeka w razie uwzględnienia skargi, a więc w sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 16 lutego 2017 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2016 r. i w drugim półroczu 2016 r. (M. P. z dnia 20 lutego 2017 poz. 208) przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2016 r. wyniosło 3536,87 zł, a w drugim półroczu 2016 r. wyniosło 3622,05 zł.

Należy tutaj zwrócić uwagę, że wysokość grzywny Sąd miarkował, uwzględniając z jednej strony długość prowadzonego postępowania, kilkakrotne wielomiesięczne okresy niepodejmowania żadnych czynności, brak wyjaśnień zwłoki w rozpoznaniu sprawy, fakt nieskomplikowanego charakteru sprawy będącej przedmiotem skargi oraz bezskuteczny upływ terminu zakreślonego w postanowieniu z dnia 25 kwietnia 2017 r. Z drugiej strony Sąd wziął pod uwagę fakt, że w sprawie zostało sporządzonych trzy projekty decyzji i dopiero czwarty został zaakceptowany przez Konserwatora Zabytków.

W związku z powyższym stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie czwartym sentencji wyroku, wymierzając organowi grzywnę w wysokości 600 złotych.

W konsekwencji powyższego w punkcie piątym sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 2 P.p.s.a., ponieważ Sąd uznał, że suma pieniężna jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Suma pieniężna może być przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość - zwalczenia przewlekłości oraz zdyscyplinowania organu. Takie okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodzą. Wobec tego, że wymierzono organowi grzywnę, należało oddalić wniosek o przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej.

Zdaniem Sądu w realiach analizowanej sprawy nie ma także podstaw faktycznych do zastosowania instytucji sygnalizacji o istotnych nieprawidłowościach, o której mowa w art. 155 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym artykułem w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Artykuł 155 § 1 P.p.s.a. znajdzie zatem zastosowanie, gdy organ dopuści się naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a nie w toku postępowania prowadzonego przed organami administracyjnymi. Dotyczy on zatem wyłącznie dostrzeżonych w związku z rozpoznawaną sprawą istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, zatem odnoszą się do naruszeń prawa w toku jego stosowania. Tym samym nie zostały wypełnione przesłanki wymienione w powołanym wyżej przepisie.

Orzeczenie o kosztach zawarte w punkcie szóstym sentencji oparto o przepis art. 200 P.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).