Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 744/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Alina Balicka, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. A. i J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 744/16

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...]stycznia 2016r. po rozpatrzeniu odwołania K. J. oraz J. A. i J. A., utrzymało w mocy decyzję Nr [...]Prezydenta [...]z dnia [...] września 2015 r., o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie osiedlowej sieci cieplnej przeznaczonej do zasilania w ciepło sieciowe istniejących gazowych systemów ciepłowniczych oraz obszaru rozwojowego [...]na dz. nr ew. [...]w obrębie [...], dz. nr ew. [...]w obrębie [...]przy ul. [...]- al. [...]w [...]i [...] W..

Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r. [...]S.A., wystąpiła o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym dla przedmiotowej inwestycji.

Decyzją Nr [...]z dnia [...] września 2015 r., Prezydent [...]orzekł o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji celu publicznego. Odwołanie od ww. decyzji wniósł K. J. oraz J. A. i J. A..

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał treść art. 50, 52, 53 i 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez inwestycję celu publicznego rozumie się działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz, U. z 2015 r. poz. 518, z późn. zm 1774 i 1777).

Ustawa zaś o gospodarce nieruchomościami w art. 6 pkt 2 przewiduje, że celami publicznymi są budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Tym samym w ocenie organu planowana inwestycja, jako służąca przesyłaniu ciepła, jest inwestycją celu publicznego. Organ podkreślił, że nie można uznać aby przedmiotowa inwestycja realizowała jedynie indywidualne, biznesowe cele inwestora. Inwestycja polegająca na budowie osiedlowej sieci ciepłowniczej nie może być oceniana w oderwaniu od przeznaczenia tej sieci. Sieć ta ma służyć mieszkańcom poprzez podłączenie budynków do sieci miejskiej. Nie jest możliwym w ocenie organu II instancji przyjęcie takiej interpretacji, że istniejąca już sieć miejska, zaopatrująca większość [...], nie jest inwestycją celu publicznego. Z tego zaś wynika wniosek, że inwestycja mająca na celu przyłączenie do tej sieci nowych budynków, w celu zasilenia ich w ciepło, stanowi inwestycję polegającą na rozszerzeniu inwestycji publicznej, a przez to nowo wybudowana część sieci będzie musiała mieć taki sam status jak cała sieć - inwestycja celu publicznego.

Organ wskazał, że nowa sieć nie będzie budowana w celu zaspokojenia indywidualnego interesu jednego odbiorcy. Z akt sprawy oraz treści odwołań wynika, że planowana inwestycja związana jest z zastąpieniem pięciu kotłowni lokalnych, jako źródła ciepła dla osiedla [...](oraz obszaru rozwojowego [...]), ciepłem z sieci miejskiej. Dotychczasowe źródła ciepła zaspokajały potrzeby otaczających budynków, w terenie zurbanizowanym. Świadczy to zdaniem organu o istnieniu szerszego kręgu odbiorców ciepła z planowanej inwestycji, a przez to czyni tą inwestycję inwestycją o znaczeniu lokalnym. Organ podkreślił, że kwestia zaspokajania interesu biznesowego inwestora, jest bez znaczenia w sprawie. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że bez znaczenia jest status inwestora takiej inwestycji oraz źródła finansowania. Oznacza to, że realizacja celów publicznych może odbywać się przez podmioty całkowicie prywatne, na zasadach w pełni komercyjnych. Ważnym jest aby działania podejmowane były w celu realizacji celu publicznego, a więc m.in. zaspokajania potrzeb zbiorowych mieszkańców w zakresie źródeł ogrzewania. Zapewnienie ogrzewania stanowi jeden z istotnych warunków niezakłóconego korzystania z miejsca zamieszkania i pracy każdej osoby. Inwestycja umożliwiająca takie działania zasługuje na uznanie jej za cel publicznych.

Do wniosku o wydanie decyzji załączono mapę w skali 1:1000 obrazujące granice terenu objętego wnioskiem. We wniosku wskazano charakterystykę inwestycji, w szczególności wskazując na brak zapotrzebowania na wodę, energię czy też konieczności odprowadzania lub oczyszczania ścieków, z uwagi na charakter inwestycji - inwestycja liniowa, służąca przesyłowi ciepła. Określono planowany sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, wskazując, że inwestycja polega na budowie osiedlowej sieci ciepłowniczej wraz z przyłączami i urządzeniami towarzyszącymi w celu zasilania w ciepło budynków osiedla [...], określając powierzchnię zabudowy na 7500 m2. Podniesiono brak wpływu inwestycji na środowisko.

W odniesieniu do zarzutów odwołania dotyczącego nie załączenia mapy w skali 1:2000, organ stwierdził, że brak ten nie ma wpływu na wynik sprawy. Załączenie do wniosku mapy bardziej ogólnej (w większej skali) nie wpłynęło na ocenę samej inwestycji, obszaru odziaływania. Planowana inwestycja nie ma takiego zasięgu, przy którym mapa w większej skali pozwalałby zobrazować całościowo przebieg tej inwestycji. Mapa przedłożona przez inwestora jest zdaniem organu wystarczająca dla celów wydania przedmiotowej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Organ pierwszej instancji dokonał, wymaganej w art. 53 ust. 3, analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W analizie tej wskazano, że planowane zamierzenie jest inwestycją liniową, w postaci sieci cieplnej usytuowanej między ulicami [...] ([...]) i [...]. ([...]), zbudowanej w technologii preizolowanej. Zamierzenie to pozostaje w zgodności z zadaniami rządowymi i samorządowymi. Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Teren planowanej inwestycji to tereny mieszkaniowe, drogi i grunty rolne, na co wskazuje stan prawny poszczególnych działek, jako stanowiący własność osób fizycznych, prawnych oraz [...]. Wskazano, że powierzchnia inwestycji to ca 7500 m2. We wniosku z analizy wskazano na możliwość wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W sprawie organ 1 instancji, zgodnie z wymogiem art. 54 określił:

1) rodzaj inwestycji — inwestycja liniowa;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu w zakresie wymagań:

a) ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, wynikające z przepisów odrębnych - konieczności spełnienia wymogów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej - teren, nie znajduje się w obszarze objętym ochrona prawną w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a planowana inwestycja nie ma potencjalnego znaczącego wpływu na obszar Natura 2000; inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;

c) dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej - teren nie znajduje się w obszarze określonym przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

d) infrastruktury technicznej - wskazano na konieczność uzgodnienia sytuowania sieci na naradach koordynacyjnych organizowanych przez starostę, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne;

e) komunikacji - wskazano, że prowadzenie inwestycji w obszarze drogowym wymagać będzie zezwolenia, w drodze decyzji, zarządcy drogi, stosownie do ustawy o drogach publicznych; projektowana inwestycja została uzgodniona z zarządami dróg;

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich - konieczność stosowania rozwiązań chroniących interesy osób trzech: przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, przed hałasem, wibracjami, zakłóceniami elektrycznymi, promieniowaniem oraz zanieczyszczeniem powietrza, gleby i wody.

Organ odwoławczy podkreślił również, że wskazana inwestycja nie jest wymieniowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397, z późn. zm) tj. jest wyłączona w § 3 ust. 1 pkt 34, tym samym nie jest w stosunku do niej wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko - art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, z późn. zm.). Organ I instancji dokonał również wymaganych uzgodnień przedmiotowej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy ocenił, że nie dopatrzył się aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa, tak w zakresie procedury jej wydawania, jak i zawartych w niej ustaleń.

Odnosząc się do zarzutów odwołania K. J., organ odwoławczy wskazał, że w przypadku wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie dokonuje się wariantowania inwestycji. Brak jest prawnego obowiązku po stronie wnioskodawcy przedstawienia wariantów proponowanej inwestycji, jak i obowiązku organu rozważenia czy jest możliwym przeprowadzenie inwestycji w inny sposób. Rolą organu jest jedynie stwierdzenie czy w świetle ustawowych wymogów możliwym jest zrealizowanie na danym ternie wnioskowanej inwestycji. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazuje jedynie teren, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja i na możliwości realizacji danego przedsięwzięcia z punktu widzenia ładu przestrzennego. Konkretny przebieg inwestycji linowej (np. sieci cieplnej) ustalony zostaje na etapie budowlanym, w którym uwzględniając przepisy prawa budowlanego, w tym warunki techniczne, określa się konkretną lokalizację poszczególnych elementów planowanego przedsięwzięcia. Uzyskanie przez inwestora tytułu prawnego do prowadzenia robót budowalnych, a więc uzyskanie tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie jest objęte również niniejszą sprawą. Dokonuje się tego poza tym postępowaniem. Istnienie takiego tytułu nie jest wymagane na tym etapie procesu inwestycyjnego, gdyż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi żadnych praw do gruntu.

Odnosząc się do kwestii zawieszenia postępowania z uwagi na trwające prace nad uchwaleniem planu miejscowego dla przedmiotowej inwestycji organ odwoławczy wskazał, że organem, który prowadzi postępowanie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w niniejszej sprawie jest [...]. Z tego względu ten organ posiada całość informacji o aktualnym stanie procedury planistycznej, jak i przewidywanym, możliwym terminie podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Skoro ten sam organ jest w niniejszej sprawie organem wydającym decyzję, to jego stanowisko, że uchwalenie planu nie nastąpi w terminie najbliższych 12 miesięcy należy uznać za wiążące i wystarczające do stwierdzenia braku podstaw i potrzeby zawieszania postępowania. Zawieszenie postępowania miałoby sens gdyby plan miejscowy miałby zostać uchwalony w terminie 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku, co spowodowałoby możliwość zawieszenia postępowania. Skoro taki plan nie będzie uchwalony, za naruszającym prawo uznać należałoby zawieszanie postępowania, które skutkowałoby tylko przedłużeniem postępowania, a nie oczekiwaniem na zapisy planu.

Odnosząc się natomiast do odwołania J. i J. A. organ odwoławczy wskazał, że kwestię czy przedmiotowa inwestycja mieści się w pojęciu inwestycji celu publicznego, a więc że możliwym było wydanie przedmiotowej decyzji, wyjaśnił już szczegółowo w uzasadnieniu decyzji.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. i J. A. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o umorzenie niniejszego postępowania jako bezprzedmiotowe.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) naruszenie art. 4 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowywaniu przestrzennym poprzez jego wadliwe zastosowanie oraz błędne nie zastosowanie art. 4 ust.1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowywaniu przestrzennym,

2) wadliwe zastosowanie art. 50 ust 1 oraz art. 51 ustawy o planowaniu i zagospodarowywaniu przestrzennym poprzez uznanie, że przedmiotowa inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego,

3) wadliwe zastosowanie art. 6 pkt. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne zakwalifikowanie inwestycji jako inwestycji celu publicznego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na podstawie opisu i charakterystyki inwestycji organ pierwszej instancji doszedł do błędnego przekonania, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. W uzasadnieniu decyzji brak jest stanowiska organu administracji odnośnie tego, z jakiego powodu tak scharakteryzowaną inwestycję uznano za inwestycję celu publicznego.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]wynika, że organ administracji nie odniósł się do zarzutów w odwołaniu odnośnie tego, że przedmiotowe tereny dzielnicy [...]w tym osiedle [...]o którym mowa we wniosku i zaskarżonej decyzji są już zasilane w ciepło, albowiem fakt podłączenia tych terenów do pięciu kotłowni gazowych będących własnością spółki [...]S. A. jest bezsporny. Zatem nie istnieje konieczność budowy osiedlowej sieci cieplnej przeznaczonej do zasilania opisanych terenów dzielnicy [...]. Wnioskodawca wprost wskazuje, że celem tej inwestycji jest umożliwienie likwidacji kotłowni i zasilenie osiedla [...]z miejskiej sieci ciepłowniczej. Z powyższego jasno wynika, iż rzeczywistym celem inwestycji nie jest realizacja celu jakiegokolwiek celu publicznego, który miałby znaczenie lokalne lub ponadlokalne, ale realizacja indywidualnego biznesowego celu spółki [...]S.A. Zamiarem wnioskodawcy jest bowiem nie samo zasilenie terenów dzielnic [...], bo one są już zasilane od wielu lat, ale zmiana systemu zasilania z gazowego na miejską sieć ciepłowniczą. Kolejnym rzeczywistym celem wnioskodawcy jest likwidacja kotłowni gazowych, co umożliwi zabudowę kilku działek o powierzchni ok. 2000 m każda w inny sposób i ich sprzedaż w celach komercyjnych, gdyż obecna ich zabudowa w postaci kotłowni gazowych uniemożliwia zabudowę np. budynkami wielorodzinnymi mieszkaniowymi. Natomiast zmiana sytemu zasilania i likwidacja kotłowni gazowych nie są celami publicznymi, a indywidualnymi biznesowymi celami wnioskodawcy. Cele te wnioskodawca powinien realizować w oparciu o art.4 ust. 2 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowywaniu przestrzennym i wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla innej inwestycji niż inwestycja celu publicznego. Organ administracji wadliwie ocenił przedmiot inwestycji objęty wnioskiem, jako inwestycja celu publicznego, jak również wadliwie przypisał tej inwestycji znaczenie lokalne. Art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa cel publiczny w ujęciu funkcjonalnym, a celem tym nie jest sam obiekt budowlany, lecz funkcja, któremu ma ten obiekt służyć. Nadto funkcja ta musi mieć też cechy "niezbędności". I tak w wyroku z dnia 15 maja 2008 roku II OSK 548/07 nie publ. NSA stwierdził, że obecnie tylko budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej ex definitione stanowi w tym zakresie cel publiczny, a pozostałe zamierzenia inwestycyjne do uzyskania takiej kwalifikacji potrzebują wykazania się dodatkową cechą tj. niezbędnością do korzystania. Podobnie stwierdził NSA w wyroku z dnia 17 grudnia 2010 roku II OSK 1928/09 nie publ.

Całkowicie błędnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]dochodzi do przekonania, że kwestia zaspokojenia interesu biznesowego inwestora jest bez znaczenia w sprawie. Otóż okoliczność ta ma znaczenie zasadnicze, albowiem jak było wyżej podniesione zamiarem inwestora nie jest samo zasilenie terenów dzielnic [...], bo one są zasilane od wielu lat, ale zmiana systemu zasilania z gazowego na miejska sieć ciepłowniczą. Ponadto zamiarem inwestora jest zmiana zagospodarowania kilku działek o powierzchni kilku ok. 2000 m2 każda, co umożliwi ich sprzedaż w celach komercyjnych, gdyż będzie wówczas możliwa ich zabudowa budynkami wielorodzinnymi mieszkaniowymi.

Inwestycją celu publicznego jest tylko takie działanie które jest technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, a nie takie które ma mu sprzyjać. Chodzi więc o inwestycję bezpośrednio prowadzącą do urzeczywistnienia określonego celu publicznego. Jednocześnie inwestor powołujący się na cel publiczny powinien udowodnić, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego - indywidualnego lub grupowego.

Natomiast we wniosku inwestor opisuje przedmiot inwestycji w sposób następujący: budowa osiedlowej sieci ciepłowniczej przeznaczonej do zasilania w ciepło sieciowe istniejących gazowych systemów ciepłowniczych oraz obszaru rozwojowego [...]na terenie dzielnicy [...]. Jak wynika z załącznika nr 1 istniejące kotłownie osiedlowe oznaczone jako [...]- znajdują się w centrum Dzielnicy [...], gdzie teren jest w pełni zurbanizowany i brak jest nowych terenów inwestycyjnych i terenów rozwojowych. Cały obszar centrum jest już zabudowany gęstą zabudową wielorodzinną z lat 60-70, oraz nowymi osiedlami wybudowanymi i funkcjonującymi od lat 90-tych przez ostatnie 15 lat. Istniejące kotłownie gazowe, o którym mowa we wniosku zlokalizowane są w bliskiej odległości od siebie. Przez wiele lat były to kotłownie opalane wyłącznie węglem. Ok. 10-15 lat temu kotłownie te zostały gruntownie zmodernizowane i został do nich podłączony gaz oraz zainstalowano w kotłowniach piece gazowe, które wytwarzają ciepło dla istniejących w bliskości każdej z kotłowni budynków. Obsługują one obiekty obszaru [...]do ul. [...]. Wszystkie nowe budynki wielorodzinne i usługowe od ul. [...] do ul. [...]w obszarze [...]są zrealizowane wyłącznie w oparciu o indywidualne kotłownie gazowe zrealizowane w budynkach wielorodzinnych. Nieprawdą jest więc, że planowana inwestycja budowy ciepłociągu ma za zadanie zasilić obszar rozwojowy [...], gdyż taki tu nie występuje. Ponadto intencją wnioskodawcy jest realizacja przedmiotowej inwestycji w celu wyłącznie indywidualnym, ekonomicznym, a nie dla zasilenia nowych osiedli czy terenów. Podkreślenia wymaga fakt, że Dzielnica [...]jest bardzo dobrze skomunikowana. Istnieje szereg ulic publicznych takich jak, ul.[...], czy ul. [...], zatem inwestor –[...]S.A. winna planować swoje inwestycje w oparciu o istniejące tereny dróg publicznych i w nich realizować swoje instalacje i rurociągi a nie na terenach prywatnych właścicieli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W ocenie sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak też utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta [...]z dnia [...] września 2015r. nie naruszają przepisów prawa.

Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2).

Decyzja o lokalizacji celu publicznego jest jednym z rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która w odróżnieniu od decyzji o warunkach zabudowy ma charakter wyjątkowy i nie podlega tak daleko idącym ustawowym rygorom, jakie przewidziano dla stanowiącej regułę decyzji o warunkach zabudowy.

Definicję pojęcia inwestycji celu publicznego zawiera art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 i Nr 106, poz. 675).

Według pkt 2 tego przepisu celami publicznymi w rozumieniu ustawy są budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń;

Stosownie do treści art. 53 ust. 3 ustawy wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże się z dokonaniem przez organ analizy dwóch elementów. Organ zobowiązany jest dokonać analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1) oraz analizy prawnej i faktycznej dotyczącej terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2). Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego w odróżnieniu więc od decyzji o warunkach zabudowy, korzysta z preferencji proceduralnych. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest tylko zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego nie znajduje zatem zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy. W odniesieniu do inwestycji celu publicznego ustawodawca nie wprowadził wymogu ochrony ładu przestrzennego w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ze względu na wyjątkowy charakter decyzji o lokalizacji celu publicznego i określony zakres dokonywanej przez organ analizy stosownie do treści art. 54 ustawy w decyzji tej określa się:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego dla danego terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. A zatem stwierdza jedynie czy w świetle obowiązujących przepisów prawa dopuszczalna jest realizacja inwestycji na danym terenie i zgodnie z art. 56 ustawy nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego stanowi etap wstępny w procesie inwestycyjnym i nie przesądza jeszcze o tym, że inwestycja zostanie zrealizowana.

W procesie decyzyjnym organu rozstrzygającego o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego istotne znaczenie dla określenia warunków wynikających z przepisów odrębnych umożliwiających bądź ograniczających realizację zamierzenia inwestycyjnego na danym terenie ma wymóg uzgodnienia projektu decyzji z wymienionymi w art. 53 ust. 4 ustawy właściwymi organami, wyspecjalizowanymi w zakresie zagadnień regulowanych odrębnymi przepisami. Należy także zauważyć, że organ rozstrzygający w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego związany jest zakresem wniosku inwestora i nie może narzucić zmiany wniosku.

Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych i uzyskało wymagane uzgodnienia wyspecjalizowanych organów, a przeprowadzona przez organy analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych wykazała możliwość realizacji inwestycji.

Utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego spełnia wymogi określone w art. 54 ustawy, bowiem określa rodzaj inwestycji i linie rozgraniczające teren inwestycji, a także warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.

Organ odwoławczy wykazał, iż planowana inwestycja stanowi inwestycję wymienioną w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym potwierdził prawidłowość oceny dokonanej przez organ pierwszej instancji, że właściwym postępowaniem w tej sprawie było postępowanie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie organ odwoławczy przekonująco uzasadnił w wydanym orzeczeniu, zgodnie z art. 107 § 3 kpa.

Sąd podziela w pełni stanowisko organu odwoławczego co do kwalifikacji planowanej inwestycji jako inwestycji celu publicznego. Wbrew twierdzeniom skarżących nie podważa jej zasadności fakt, iż budowa odcinka osiedlowej sieci cieplnej ma na celu zastąpienie dotychczasowego sposobu dostarczania ciepła do mieszkań zasilanych do tej pory z pięciu lokalnych kotłowni. Niewątpliwie planowana inwestycja wiąże się z budową przewodów i urządzeń służących do przesyłania ciepła i będzie zaspokajać potrzeby mieszkańców okolicznych budynków. Tym samym spełnia definicję ustawową służąc zaspokajaniu potrzeb zbiorowych mieszkańców w zakresie dostawy ciepła, nie zaś potrzeb pojedynczego odbiorcy. Obecnie istniejący szeroki krąg odbiorców korzystających dotychczas z lokalnego źródła ciepła (zasilanie z kotłowni), czyni inwestycję jak słusznie zauważył organ odwoławczy, inwestycją o znaczeniu lokalnym. Potencjalny krąg przyszłych odbiorców jest jeszcze szerszy, gdyż planowana inwestycja zakłada także obsługę "obszaru rozwojowego S.". Nie mają racji skarżący zarzucając planowanej inwestycji brak cech inwestycji celu publicznego z uwagi na to, że potrzeby okolicznych mieszkańców w zakresie dostawy ciepła od dawna są zapewnione, a obszar jest tak bardzo zurbanizowany, że nie istnieją żadne tereny rozwojowe, które inwestycja miałaby obsługiwać. To, że planowana inwestycja zapewni modyfikację dotychczasowego sposobu dostawy ciepła, w ocenie sądu nie wyklucza jej roli w zaspokajaniu potrzeb mieszkańców w tym zakresie. Tak więc nowy sposób dostawy ciepła, nadal służy zaspokajaniu zbiorowych potrzeb, niezależnie od tego, że potrzeby te już są zaspokajane. Ustawowa definicja inwestycji celu publicznego nie wyklucza działań modernizacyjnych, wprowadzających nowe rozwiązania w zakresie przesyłu lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej. Zdaniem sądu podnoszony przez skarżących zarzut o braku możliwości dalszego inwestowania na przedmiotowym terenie z uwagi na jego duże zurbanizowanie i brak terenów do inwestycji, co w ocenie skarżących podważa zasadność tej części wniosku, która odnosi się do obszaru rozwojowego Skoroszy, nie jest zasadny. Po pierwsze ocena możliwości inwestycyjnych na tym terenie nie należy do skarżących, a do właściwego organu administracji, który w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydaje decyzje o warunkach zabudowy. Po drugie przeznaczenie planowanej osiedlowej sieci cieplnej także do zasilania obszaru rozwojowego Skorosze, a więc działania na przyszłość, uwzględnia możliwość szerszego wykorzystania tej sieci do zasilania innych budynków, aniżeli tych, które dotychczas były zasilane z pięciu lokalnych kotłowni.

Nie ma również znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zarzut skarżących, iż planowana inwestycja służy wyłącznie interesowi biznesowemu inwestora. Organ odwoławczy prawidłowo powołując się na treść art.2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazał, że w postępowaniu o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wydania decyzji uwzględniającej wniosek nie ma znaczenia ani status inwestora, ani źródła finansowania inwestycji. Oznacza to, że realizacja inwestycji może odbywać się na zasadach komercyjnych, a więc z uwzględnieniem interesu inwestora, o ile podejmowane działania mają służyć realizacji celu publicznego, a więc jak w tym przypadku zaspokajać potrzeby zbiorowe mieszkańców w zakresie dostawy ciepła. Planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego i służy potrzebom mieszkańców, a więc nie służy wyłącznie potrzebom inwestora.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.