Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2762/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 97
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 323/15 w sprawie ze skargi W. R., C. R. i W. D. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania I. prostuje oczywiste omyłki zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ten sposób, że: a. na stronie pierwszej w akapicie drugim po słowach "właścicielem był R." zastępuje nazwisko "L.", nazwiskiem "R."; b. omyłkowo przywołane imię "C." każdocześnie zastępuje imieniem "C."; II. oddala skargę kasacyjną; III. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz W. R. i C. R. solidarnie kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 323/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. R., C. R. i W. D. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania 1. uchylił zaskarżone postanowienie; 2. stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądził od Ministra Infrastruktury i Rozwoju solidarnie na rzecz skarżących W. R., C. R. i W. D. kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Orzeczeniem z dnia [...] lutego 1956 r. nr [...] (dalej orzeczenie z [...] lutego 1956 r.) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomość położoną w [...] w rejonie ul. [...], obj. [...], oznaczoną jako parcele [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2, której właścicielem był R. "L." [winno być "R."].

Dnia 8 sierpnia 1994 r. P. M., W. R., "C." [winno być "C."] R. i W. D. (dalej wnioskodawcy) - spadkobiercy poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości R. R., wnieśli o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lutego 1956 r. o wywłaszczeniu w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości nr [...] i [...]. We wniosku podnieśli, że orzeczenie o wywłaszczeniu zostało skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie, ponieważ w dniu jego wydania R. R. nie żył.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (dalej Prezes Urzędu) decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2000 r.) odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] lutego 1956 r. Po rozpoznaniu wniosku stron o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2001 r.) Prezes Urzędu utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2000 r.

W. R., "C." [winno być "C."] R. i W. D. (dalej skarżące) dnia 28 czerwca 2001 r. zaskarżyły decyzję z [...] maja 2001 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając w tej sprawie na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1429/05 (dalej wyrok I SA/Wa 1429/05) uchylił decyzję z [...] maja 2001 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] czerwca 2000 r.

W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd stwierdził, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego stronami są m.in. właściciele lokali znajdujących się na terenie objętym wywłaszczeniem. W rozpoznawanej sprawie przymiot strony mają właściciele 64 wydzielonych nieruchomości lokalowych, położonych na terenie wywłaszczenia. Prezes Urzędu pominął tych właścicieli, co oznacza że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca jest dotknięta wadą uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego, co doprowadziło do uchylenia tych decyzji.

W konsekwencji uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] sierpnia 2011 r.), na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 100 § 1 kpa zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie, do czasu ustalenia następców prawnych po F. S., W. S., Z. "J." [winno być "J."], E. B. i S. M. (właścicieli wydzielonych nieruchomości lokalowych). Organ, na podstawie art. 100 § 1 kpa, zobowiązał "potencjalnych spadkobierców" zmarłych [oraz W. R., C. R. i W. D., reprezentowane przez adwokata K. L.], do wszczęcia, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia, postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych lub przedłożenia notarialnych aktów poświadczenia dziedziczenia po zmarłych.

Pismem z [...] lutego 2014 r. skarżące wniosły o podjęcie postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu. Zakwestionowały pogląd wyrażony w wyroku I SA/Wa 1429/05, według którego stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu są właściciele lokali znajdujących się na terenie objętym wywłaszczeniem. W związku z tym nieustalenie do tej pory następców prawnych Z. J. – właściciela nieruchomości lokalowej wchodzącej w skład wywłaszczonej nieruchomości, nie jest przeszkodą do podjęcia i kontynuowania postępowania.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] sierpnia 2014 r.) Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej Minister) odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, a postanowieniem z [...] listopada 2014 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] listopada 2014 r.) utrzymał w mocy postanowienie z [...] sierpnia 2014 r.

W uzasadnieniu postanowienia Minister podkreślił, że jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku I SA/Wa 1429/05. Nie może prowadzić postępowania dotyczącego legalności orzeczenia wywłaszczeniowego, jeżeli nie są ustaleni wszyscy następcy prawni osób dysponujących prawem własności nieruchomości lokalowej i związanego z tym prawem udziału w prawie do gruntu. Organ jest związany tym wyrokiem i nie może kwestionować jego prawidłowości.

Minister podał, że z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że jako właściciel lokalu i współużytkownik wieczysty działki nr [...] w dalszym ciągu jest ujawniony zmarły Z. J. Ustalił również, że nie toczy się i nie toczyło się postępowanie w sprawie o nabycie spadku po zmarłym Z. J.; dotychczas nie został sporządzony notarialny akt poświadczenia dziedziczenia po zmarłym. Nie ma podstaw prawnych do podjęcia postępowania w niniejszej sprawie (art. 97 § 2 kpa).

W. R., "C." [winno być "C."] R. i W. D. w skardze na postanowienie z [...] listopada 2014 r. zarzuciły Ministrowi naruszenie:

1. art. 97 § 2 w zw. z art. 100 § 3 i 2 kpa polegające na nieuzasadnionej odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w sytuacji, gdy niewykonanie przez strony zobowiązania nałożonego postanowieniem o zawieszeniu postępowania z [...] września 2011 r. do wystąpienia w terminie 3 miesięcy o stwierdzenie nabycia spadków po zmarłych stronach postępowania w myśl art. 100 § 2 kpa obligowało organ do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie i do załatwienia sprawy;

2) art. 97 § 2 kpa przez odmowę podjęcia zawieszonego postępowania w sytuacji, gdy w świetle najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych spadkobiercy zmarłych właścicieli lokali mieszkalnych znajdujących się na nieruchomości, nie są stronami tego postępowania.

Na tej podstawie wniosły o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego je postanowienia z [...] sierpnia 2014 r.; zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżące podkreśliły, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie jest zawieszone od przeszło 3 lat. Skarżące nie mają informacji na temat koligacji rodzinnych zmarłych stron postępowania, danych osobowych i adresów ich potencjalnych spadkobierców. W sytuacji gdy oni uchylają się od prawnego uregulowania spraw spadkowych, skarżące są pozbawione prawa do merytorycznego zakończenia postępowania.

Zdaniem skarżących, w rozpoznawanej sprawie organ jest obowiązany zastosować art. 100 § 2 kpa. Przepis ten stanowi, że jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla zdrowia lub życia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem IV SA/Wa 323/15, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 97 § 2 kpa, uchylił zaskarżone postanowienie. O wstrzymaniu wykonywania zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 ppsa, a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zaskarżone postanowienie "i poprzedzające je postanowienie podlegają" (s. 4 akapit 5 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 323/15) uchyleniu z powodu stwierdzenia naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa).

Podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy ustały przyczyny zawieszenia tego postępowania. W ramach postępowania dotyczącego podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego należy przede wszystkim ocenić, czy istnieją dalej przyczyny zawieszenia. Prowadzi to do wniosku, że w tym postępowaniu pośrednio weryfikuje się również przesłanki zawieszenia postępowania (wyrok NSA z 19.3.2009 r. II OSK 1375/08, cbosa; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. M. Wierzbowski i A. Wiktorowska, s. 483). Jeżeli w chwili zawieszenia postępowania nie zachodziła żadna z przewidzianych prawem przesłanek zawieszenia, to nie ma podstaw do utrzymywania tego stanu rzeczy. Innymi słowy – nie jest to kwestia wzruszenia prawomocnego rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania, lecz tylko wyciągniecie wniosku z tego, że sytuacja, która uzasadniała zawieszenie, nie istnieje.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Zarówno w doktrynie prawa jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu powołanego przepisu, mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych (W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, Samorząd Terytorialny 2003/10/s. 29 i n.).

W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, nie istniało zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależało załatwienie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu. Śmierć zapisanego w księdze wieczystej właściciela nieruchomości objętej wywłaszczeniem powoduje konieczność dokonania ustaleń faktycznych, a nie prawnych (wyrok NSA OZ w Poznaniu z 11.2.1999 r. II SA/Po 750/98, cbosa; dalej wyrok II SA/Po 750/98).

W tej sytuacji rozważyć należało skutki braku ustalenia podmiotów – następców prawnych Z. J. – właściciela nieruchomości lokalowej wchodzącej w skład wywłaszczonej nieruchomości, pod kątem zapewnienia należytego ich udziału w postępowaniu. Strona skarżąca argumentowała w skardze, że nie ma możliwości przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym i nie ma wpływu na złożenie wniosku o wszczęcie tego postępowania przez uprawnione podmioty.

Zgodnie z art. 10 kpa obowiązek zapewnienia udziału stron w postępowaniu administracyjnym obciąża organ administracji publicznej, co istotnie odróżnia to postępowanie od cywilnego, nakładającego liczne obowiązki w tym względzie na strony (m.in. art. 177 § 1 pkt 6 kpc). Realizacją tej zasady postępowania administracyjnego jest m.in. art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Według tego przepisu, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmieci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności o których mowa w art. 30 § 5 kpa, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

W sprawach dotyczących spadków nieobjętych, jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w razie ich braku – kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej (art. 30 § 5 kpa).

Z przepisów tych wynika, że organ administracji publicznej winien w pierwszej kolejności, w razie śmierci strony, podjąć próbę wezwania spadkobierców do udziału w sprawie. W razie braku możliwości wezwania spadkobierców do udziału w postępowaniu (a więc gdy spadkobiercy nie są ustaleni albo nie są znani organowi), jest obowiązany ustalić, czy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 30 § 5 kpa a więc czy w sprawie nie działa osoba sprawująca faktyczny zarząd majątkiem masy spadkowej, a w sytuacji braku tej osoby, czy nie został ustanowiony przez sąd kurator spadku. Jeżeli te okoliczności nie zachodzą, organ jest obowiązany wystąpić do sądu o ustanowienie kuratora spadku (B. Adamiak, glosa do wyroku II SA/Po 750/98, OSP 2000/4/61).

Śmierć strony stanowiłaby przesłankę zawieszenia postępowania, jeżeli nie są spełnione negatywne przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 1 kpa tj. nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 30 § 5 kpa (nieobjęcie spadku). W niniejszej sprawie takie okoliczności zachodzą, zatem organ winien podjąć postępowanie i wystąpić do sądu o ustanowienie kuratora spadku, zawieszając do tego czasu postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Z tych wszystkich względów nie było podstaw do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Skoro organ administracji publicznej ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania (art. 97 § 2 kpa), to tym bardziej ma taki obowiązek gdy w rzeczywistości nie było powodów jego zawieszenia.

W tym stanie rzeczy zarzuty skargi Sąd I instancji uznał za nieuzasadnione. Skoro nie zachodziło w sprawie zagadnienie wstępne, nie było podstaw do badania, czy organ winien zastosować art. 100 § 2 kpa i samodzielnie rozstrzygnąć to zagadnienie.

Odnośnie drugiego zarzutu skargi Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 153 ppsa jest związany w tej sprawie wyrokiem I SA/Wa 1429/05 i nie może na nowo formułować ocen w zakresie kręgu uczestników postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c "i art. 135" ppsa w zw. z art. 97 § 2 kpa uchylił zaskarżone postanowienie "i poprzedzające je postanowienie organu I instancji" (s. 7 akapit ostatni uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 323/15).

Skargę kasacyjną wywiódł Minister Infrastruktury i Rozwoju, reprezentowany przez radcę prawnego A. G., zaskarżając wyrok IV SA/Wa 323/15 w całości, zarzucając wyrokowi:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego:

1. art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 1025 kc przez błędne niezastosowanie skutkujące uznaniem, że konieczność przeprowadzenia postępowania sądowego w przedmiocie ustalenia następców prawnych zmarłej strony postępowania lub konieczność wystąpienia do notariusza w celu ustalenia następców prawnych zmarłej strony postępowania i sporządzenia aktu poświadczenia dziedziczenia nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa;

2. art. 30 § 5 kpa w zw. z art. 666 § 1 kpc przez błędną wykładnię uznającą, że spadek po Z. J. nie został objęty w sytuacji, gdy organ nadzoru ustalił potencjalnego spadkobiercę – B. J. (brata) i wezwał go do przedłożenia dokumentu stwierdzającego następstwo prawne po Z. J. (postanowienia właściwego sądu lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia) i do wzięcia udziału w postępowaniu, a tym samym to sąd czuwa nad spadkiem;

3. art. 97 § 2 kpa przez błędne zastosowanie skutkujące uznaniem, że ustąpiły przyczyny zawieszenia postępowania;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 133 § 1 ppsa przez uznanie, że spadek po Z. J. nie został objęty, co nie ma odzwierciedlenia w aktach sprawy;

2. art. 141 § 4 ppsa przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu powodów odrzucenia argumentacji i stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu a w szczególności niewyjaśnienie na jakich przesłankach oparł się Sąd I instancji uznając, że spadek po Z. J. nie został objęty, a tym samym brak wyjaśnienia przyczyn ustania przesłanek zawieszenia postępowania;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 97 § 2, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 30 § 5 kpa przez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że organ nadzoru winien podjąć zawieszone postępowanie i wystąpić do sądu powszechnego o ustanowienie kuratora spadku, w sytuacji gdy potencjalny spadkobierca zmarłej strony postępowania, a zarazem brat (B. J.) postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] został wezwany do wystąpienia do właściwego sądu o przeprowadzenie postępowania sądowego w przedmiocie nabycia spadku po Z. J., ewentualnie do wystąpienia do notariusza w celu sporządzenia notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po ww. zmarłym i w sytuacji, gdy spadek po Z. J. został objęty.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi; względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu: pisma Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2015 r. nr [...]; pisma Urzędu Miasta [...] z [...] lipca 2015 r. nr [...] wraz z załącznikiem – kopią postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa-Śródmieścia w Krakowie z 5 czerwca 2007 r. sygn. akt VI Ns 559/07/S w przedmiocie nabycia spadku po Z. J. – w celu wykazania, że spadek po Z. J. został objęty (k. 53-63v akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną (będącą w istocie pismem procesowym, z uwagi na upływ terminu z art. 179 zd. 1 ppsa) V. R. i C. R. (dalej uczestniczki), reprezentowane przez adw. K. L., wniosły o: odrzucenie skargi kasacyjnej w całości; ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej w całości w przypadku stwierdzenia braku przesłanek do jej odrzucenia; zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestniczek ad. 1 i 2 kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Uczestniczki wniosły o przeprowadzenie z urzędu postępowania mediacyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem "nie domagają się stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, lecz jedynie oficjalnego potwierdzenia, że wydana została ona sprzecznie z prawem (k. 124-141, 189 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej. Na tym etapie postępowania (ze skargi kasacyjnej od wyroku uchylającego postanowienie o odmowie wznowienia postępowania) brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania mediacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co skutkowało odrzuceniem wniosku (art. 63 i art. 64 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i art. 115 § 1 i 2 ppsa; k. 189 akt sądowych).

Zarzut naruszenia art. 97 § 2 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie.

Kluczowym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy jest zagadnienie badania zasadności zawieszenia postępowania w postępowaniu o podjęcie zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że skoro organ administracji ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania (art. 97 § 2 kpa), to tym bardziej ma taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów do zawieszenia (wyrok NSA z: 19.3.2009 r. II OSK 1375/08, Lex 529884; 2.12.2010 r. II GSK 1028/09; 1.9.2011 r. I OSK 626/11, Lex 898083; 7.9.2011 r. I OSK 1477/10, Lex 965913; 20.1.2012 r. II OSK 2092/10, Lex 1138068; 19.4.2012 r. II OSK 186/11, Lex 1219077; 29.6.2012 r. II OSK 626/11, Lex nr 1252130; 24.6.2015 r. I OSK 723/15, Lex 1794944; 13.10.2017 r. II GSK 115/16, Lex 2395800; K. Wojciechowska w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2017, s. 723, nb 56). Za taką wykładnią przemawia wzgląd na zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 kpa) i zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 kpa). Za każdym bowiem razem właściwy organ administracji obowiązany jest ocenić nie tylko to, czy przyczyna zawieszenia ustała, lecz także obowiązany jest podjąć postępowanie wówczas, gdy wbrew swemu postanowieniu dojdzie do wniosku, że przyczyna taka w ogóle nie istniała, a postanowienie o zawieszeniu postępowania oparte było na błędzie co do stanu faktycznego, bądź na błędzie prawnym (odpowiednio - orzeczenie Sądu Najwyższego z 7 października 1955 r., 4 CZ 185/55, PiP 1957/3/649; postanowienie SN z 3.3.1977 r., I CZ 20/77, OSNC 1977/12/238, z glosą S. Dalki, Pal. 1978/7/105 i J. Klimowicza PiP 1978/12/131; uchwała SN z 25.2.1985 r., III CZP 86/84, OSNC 1985/11/168, z omówieniem W. Siedleckiego w "Przeglądzie orzecznictwa", PiP 1986/12/78; akceptowane przez J. Gudowskiego, Kodeks postępowania cywilnego. Tekst, orzecznictwo, piśmiennictwo, W. Pr. 1998 r. t. 1 s. 354 i 356 uw. 4, 12, 14 do art. 180 kpc; uchwała SN z 11.4.1985 r. III CZP 8/85, Lex 8708; postanowienie SN z: 7.4.1998 r. II CKN 931/97, Lex 519203; 6.10.2010 r. II CSK 170/10, Lex 1383263, i przez P. Grzegorczyka w: red. T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, t. I s. 1009-1010 uw. 4). Pogląd ten szeroko akceptuje doktryna: B. Dobrzański w: red. Z. Resich, W. Siedlecki, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, W. Pr. 1975, t. 1, s. 307, uw. 1; S. Dmowski, aktualizacja K. Kołakowski w: red. K. Piasecki, Kodeks postępowania cywilnego. T. I, Komentarz do art. 1-366, C.H. Beck 2010, s. 909; A. Jakubecki w: red. H. Dolecki, T. Wiśniewski, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. I. Art. 1-366, Wolters Kluwer 2013, s. 639; A. Laskowska, Zawieszenie sądowego postępowania rozpoznawczego w sprawach cywilnych, Warszawa 2009, s. 318). Treść normatywna art. 97 § 2 w zw. z art. 12 kpa odpowiada bowiem treści normatywnej art. 180 § 1 kpc.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 1025 kc. Autor skargi kasacyjnej błędnie przyjmuje, że w kontrolowanej sprawie znajdował zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Tymczasem w kontrolowanej sprawie przyczyną zawieszenia postępowania postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. była śmierć uczestnika postępowania Z. J. Ustawodawca w art. 97 § 1 kpa (w stanie prawnym obowiązującym zarówno w dacie zawieszenia postępowania, jak i w dacie podjęcia zaskarżonego postanowienia) wprowadził 4 odrębne przesłanki zawieszenia postępowania. W zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, ustawodawca wskazał, że "Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105);... 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 1 kpa).

W doktrynie przyjmuje się, że podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego można podzielić na dwie grupy: podstawy niezależne od woli strony (stron) postępowania oraz podstawy od tej woli zależne (art. 98 § 1 kpa). W pierwszej grupie należy wyodrębnić zasadniczo dwie dalsze ich kategorie: 1) podmiotową - dotyczącą osób uczestniczących w postępowaniu (art. 97 § 1 pkt 1-3); 2) przedmiotową - związaną z zagadnieniem wstępnym (art. 97 § 1 pkt 4). Wszystkie podstawy zawieszenia postępowania niezależne od woli strony mają charakter obligatoryjny, choć tylko podstawy podmiotowe są jednocześnie bezwzględne, w tym sensie, że nie dopuszczają jakichkolwiek wyjątków. Podstawa przedmiotowa ma już charakter względny, bowiem w zakresie wskazanym w art. 100 § 2 i 3 możliwe są odstępstwa.

Śmierć strony lub jednej ze stron stanowi podstawę podmiotową z art. 97 § 1 pkt 1 kpa, czym zasadniczo różni się od podstawy przedmiotowej – o charakterze względnym (art. 97 § 1 pkt 4 kpa; G. Łaszczyca w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el 2010, uw. I.1, II.1; K. Wojciechowska – op. cit., s. 677, nb 5). Już z tej przyczyny Sąd I instancji trafnie wskazał, że w sprawie nie istniało zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, od rozstrzygnięcia którego zależało załatwienie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu, bowiem śmierć wpisanego w dziale II księgi wieczystej właściciela nieruchomości lokalowej, z którą wiązał się udział w użytkowaniu wieczystym, ustanowionym na przedmiotowej nieruchomości, powodowała konieczność dokonania ustaleń faktycznych, nie zaś prawnych (B. Gralczyk, O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym, ZNUŁ, Nauki Humanistyczno- Społeczne, seria I, 1965/38/s. 91-92; wyrok II SA/Po 750/98 z glosą B. Adamiak, OSP 2000/4/61). W sprawie mógł znaleźć zastosowanie wyłącznie art. 97 § 1 pkt 1 kpa, będący przejawem realizacji udziału stron w postępowaniu administracyjnym (J. Borkowski/B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 255 nb 21; art. 10 kpa; s. 5-6 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 323/15).

Niemożliwości wezwania spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu stanowi konieczną przesłankę zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa (K. Wojciechowska – op. cit., s. 679, nb 14). Obiektywnie w dacie zawieszenia postępowania nie zachodziła taka niemożliwość, bowiem w dniu [...] sierpnia 2011 r. w obrocie prawnym funkcjonowało prawomocne postanowienie z 5 czerwca 2007 r. sygn. akt VI Ns 559/07/S, którym Sąd Rejonowy dla Krakowa-Śródmieścia w Krakowie stwierdził, że spadek po Z. J., zmarłym w dniu [...] i tu ostatnio stale zamieszkałym przy ul. [...] nabyli na podstawie ustawy: rodzice E. J. i J. J. oraz rodzeństwo E. Z. i B. J. w częściach równych po 1/4 części, wszyscy wprost (art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 244 § 1 kpc).

Prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku (art. 365 § 1 kpc) stanowi względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, dowód praw do spadku spadkobiercy (art. 1027 w zw. z art. 1025 § 2 kc). W dacie zawieszenia postępowania spadkobiercy zmarłej strony byli zatem ustaleni. Zgodnie z doświadczeniem życiowym, dla osób zamieszkałych w [...], nie istniały przyczyny faktyczne uniemożliwiające wezwanie spadkobierców Z. J. do udziału w postępowaniu (wskazuje na to treść pisma Urzędu Miasta [...] z [...] lipca 2015 r., wskazującego adresy zamieszkania E. J., E. Z. i B. J. i wskazującego na zgon J. J.).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 30 § 5 kpa w zw. z art. 666 § 1 kpc.

Trafnie autor skargi kasacyjnej wskazuje, że kontrolowana sprawa nie dotyczy spadku nie objętego w rozumieniu art. 30 § 5 kpa. Fakt, że konkretne osoby uiszczały opłatę z tytułu udziału Z. J. w prawie użytkowania wieczystego (wśród nich spadkobierca B. J.; bezsporne – s. 6 skargi kasacyjnej), czyni zbędnym korzystanie z art. 30 § 5 kpa w kontrolowanej sprawie (J. Borkowski/B. Adamiak – op. cit., s. 256, nb 23). Ponieważ udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości jest dziedziczny, postępowanie nie podlegało obligatoryjnemu umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 kpa).

Wobec powyższego brak było podstaw do zawieszenia postępowania postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Od początku brak było podstaw do stosowania w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bowiem w toku postępowania administracyjnego nie wyłoniło się żadne zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz aktualizowany; LEX/el 2016, uw. 1, 2, 5, 6, 7 do art. 97).

Nie doszło do naruszenia art. 133 § 1 ppsa. W aktach sprawy, którymi dysponowały organy obu instancji i Sad I instancji brak dowodów, wskazujących na to, że spadek po Z. J. został objęty. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje żadnego dowodu w aktach administracyjnych bądź aktach Sądu I instancji, które prowadziłyby do odmiennych ustaleń. Dowód taki wynikł dopiero z informacji Urzędu Miasta [...] z [...] lipca 2015 r., powołanych w postępowaniu kasacyjnym (k. 61-63v akt sądowych). Z naruszeniem art. 10 § 1 kpa (jak trafnie wskazał Sąd I instancji – s. 5 akapit ostatni uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 323/15), art. 7 i 77 § 1 kpa, organy obu instancji, mimo że miały prawny obowiązek działania, nie ustaliły, że spadkobiercy Z. J. zostali ustaleni prawomocnym postanowieniem z 5 czerwca 2007 r. VI Ns 559/07/S; że Urzędowi Miasta [...] znane są ich adresy zamieszkania i znane są nazwiska osób, uiszczających opłatę za udział w prawie użytkowania wieczystego, przysługującego do śmierci Z. J. Uzyskanie kopii odpisu postanowienia VI Ns 559/07/S i informacji o adresach spadkobierców Z. J. w terminie 1 (jednego) dnia (pismo z [...] lipca 2015 r. A. G. Naczelnika Wydziału ds. Rewindykacji Mienia Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju; pismo z [...] lipca 2015 r. G. K. Głównego Specjalisty Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta [...]) wskazuje na naruszenie przez organy obu instancji obowiązków wynikających z art. 7, 8, 10 § 1, art. 12 i 77 § 1 kpa. W sytuacji zawieszenia postępowania z urzędu, aktywność w kontrolowaniu stanu zawieszenia postępowania i potrzeby podjęcia postępowania spoczywa głównie na organie. Organ z urzędu obowiązany jest sprawdzać, czy nie ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, a z chwilą ich ustania wydać postanowienie o jego podjęciu (orzeczenia Sądów administracyjnych, aprobowane przez K. Wojciechowską – op. cit., s. 722-723, nb 56), czego w kontrolowanej sprawie zabrakło.

Nietrafnie autor skargi kasacyjnej upatrywał niebezpieczeństwa doprowadzenia do wydania rozstrzygnięcia z kwalifikowanymi wadami prawnymi z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (s. 5 skargi kasacyjnej). W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że pominięcie w postępowaniu wszystkich [prócz jednej] stron (chodziło o byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości podlegającej zwrotowi; wyrok NSA z 6.12.1995 r., SA/Gd 374/95, cbosa) powoduje, że decyzja taka rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W doktrynie podnosi się, że stwierdzenie nieważności decyzji następuje w przypadku ciężkiego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli godzą one dotkliwie w uprawnienia stron (J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO 1997, s. 104, akceptując wyrok SA/Gd 374/95). W kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie zachodziła.

Częściowo zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. W szczególności mimo jasnej i oczywistej treści rozstrzygnięcia zawartego w sentencji zaskarżonego wyroku ("1. uchyla zaskarżone postanowienie;"), w uzasadnieniu Sąd I instancji dwakroć omyłkowo wskazał, że uchyleniu podlegało też postanowienie organu I instancji (s. 4 akapit 5; s. 7 akapit ostatni uzasadnienia IV SA/WA 323/15). W przypadku niezgodności między sentencją wyroku a jego uzasadnieniem, decydujące znaczenie ma oświadczenie woli i wiedzy sądu, zawarte w sentencji wyroku, który nie podlegał rektyfikacji ze strony Sądu I instancji. Charakter obu sformułowań, zawartych we wskazanych fragmentach uzasadnienia zaskarżonego wyroku zdaje się wskazywać, że do tych omyłek doszło w trakcie korzystania z edytora tekstu. Sąd I instancji nie wskazał w sposób dostateczny, dlaczego przyjął, że nie doszło do objęcia spadku po Z. J. Dowody dostarczone w postępowaniu kasacyjnym wskazały, że brak było podstaw do uznania, że "organ powinien podjąć postępowanie i wystąpić do sądu o ustanowienie kuratora spadku, zawieszając do tego czasu postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W tej części wskazania co do dalszego postępowania (art. 141 § 4 in fine ppsa) okazały się nietrafne.

Z tych samych względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 97 § 2, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 30 § 5 kpa okazał się zasadny. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że koniecznym jest podjęcie postępowania w sprawie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 97 § 2 i art. 97 § 1 pkt 1 kpa). Ponieważ w sprawie nie zachodziły przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 30 § 5 kpa, przeto brak było podstaw do wskazania, że po podjęciu postępowania, organ nadzoru, po podjęciu postępowania winien wystąpić do sądu powszechnego o ustanowienie kuratora spadku po Z. J. Kodeks cywilny nie zna kategorii "potencjalnego spadkobiercy". Ustawodawca zna natomiast kategorię spadkobierców ustawowych (art. 922 § 1, art. 925, art. 926 § 1-3 oraz art. 931-940 kc) bądź spadkobierców testamentowych (art. 926 § 1 i 3 oraz 959-967 kc). Spadkobiercą staje się osoba, która w chwili śmierci spadkodawcy nabywa spadek.

W dalszym postępowaniu należy wziąć pod uwagę, że zarówno R. R., jak i jego spadkobierca E. R., nie byli w okresie powojennym osobami anonimowymi. Do faktów powszechnie znanych (art. 106 § 4 ppsa; art. 77 § 4 kpa) zaliczyć należy to, [...].

Trafnie Minister Infrastruktury wskazał, że V. R., C. R. i W. D. [a po jej śmierci – jej następcy prawni – C. R., X. R. i E. R.; k. 76, 77, 104=106 akt sądowych], mają interes prawny w prawidłowym ustaleniu stron postępowania i jego zakończeniu. Mieli oni legitymację czynną w postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku po Z. J. (s. 3 uzasadnienia postanowienia z [...] sierpnia 2011 r.). Pogląd ten jest aktualny co do możliwości skutecznego wywiedzenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po J. J. (art. 506 i 510 § 1 kpc). Katalog osób, które należą do kategorii spadkobierców ustawowych po J. J. jest znany. Zgodnie z doświadczeniem życiowym, postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku jest postępowaniem niekosztownym i z zasady szybko kończy się postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, tym bardziej, że skarżący są reprezentowani przez pełnomocników będących adwokatami.

Rozpoznając sprawę ponownie, Minister Inwestycji i Rozwoju, uwzględniwszy ocenę prawną zaprezentowaną w wyroku I OSK 2762/15, rozstrzygnie o zażaleniu na postanowienie z [...] sierpnia 2014 r. (art. 97 § 2 w zw. z art. 8 i 12 kpa).

Po podjęciu postępowania, Minister ustali na podstawie odpisu zupełnego aktu zgonu J. J., imię i nazwisko osoby zgłaszającej zgon J. J.; na podstawie informacji z Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta [...], imiona, nazwiska i adresy wszystkich osób, które po śmierci Z. J. uiszczali opłatę za udział w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, przysługującego Z. J., a następnie jego następcom prawnym; zobowiąże każdą z osób należących do katalogu spadkobierców ustawowych J. J., a nadto uczestników: V. R., C. R. oraz C. R., X. R. i E. R. (odpowiednio – za pośrednictwem właściwych pełnomocników – art. 40 § 2 kpa), do przedłożenia w terminie 2 miesięcy, odpisu prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku bądź zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po J. J. (art. 1025 § 2 w zw. z art. 1027 kpa). Dysponując tymi dokumentami, Minister oceni przesłanki z art. 97 § 1 pkt 1 kpa (czy jest możliwe wezwanie do udziału w postępowaniu spadkobierców J. J.), tak by procedować zgodnie z art. 8 § 1 i art. 12 § 1 kpa.

Sprostowania oczywistych omyłek dokonano na podstawie art. 156 § 3 ppsa.

Skargę kasacyjną należało oddalić, skoro mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 ppsa). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 ppsa.