Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 469/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1-3, art. 107 par. 1 i 3, art. 162 par. 1 pkt 2, art. 162 par. 2 i par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 par. 1, art. 58 par. 1 pkt 6, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 188, art. 151 w zw. z art. 193 i art. 203
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 29 października 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "D." S.A. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 767/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Stowarzyszenia Zwykłego M. na rzecz "D." S.A. z siedzibą w R. kwotę 237 (dwieście trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 767/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia Zwykłego M. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczno-drogeryjnym z częścią socjalno-biurową wraz z obiektami towarzyszącymi: zbiornikiem gazu i zbiornikami alkoholu do celów technologicznych, zbiornikiem przeciwpożarowym, budynkiem portierni i trafostacją, na działkach o nr geod. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w R. przy ul. O.

W piśmie z dnia [...] października 2012 r. Stowarzyszenie Zwykłe M.(dalej: "Stowarzyszenie") reprezentowane przez pełnomocnika, J. K., zwróciło się do Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz z żądaniem stwierdzenia wygaśnięcia lub uchylenia decyzji Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu i uczestniczenia w nim na prawach strony.

W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie wskazało, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz o warunkach zabudowy została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonych warunków i czynności, a strona nie dopełniła tych warunków i czynności. Między innymi nie wykonała wzdłuż granic nieruchomości oraz od strony ulicy O. pasa zieleni izolacyjnej niskiej i wysokiej, w tym zimozielonej o szerokości min. 10 m.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz zawiadomił strony postępowania, w tym pełnomocnika Stowarzyszenia o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] o warunkach zabudowy.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...],[...] na podstawie art. 162 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. , poz. 267, dalej jako K.p.a.) po rozpatrzeniu żądania Stowarzyszenia z dnia [...] października 2012 r. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w dniu [...] grudnia 2012 r. wpłynęła skarga Stowarzyszenia Zwykłego M. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz w załatwieniu sprawy - żądania Stowarzyszenia z dnia [...] października 2012 r. stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy Nr [...] znak [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. lub jej uchylenia i dopuszczenia do udziału w postępowaniu, w trybie art. 162 K.p.a.

W dniu [...] stycznia 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz z urzędu wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. o warunkach zabudowy. Obecnie w przedmiotowej sprawie toczy się postępowanie przed organem I instancji.

Organ analizując zasadność żądania wystąpił dnia [...] stycznia 2013 r. z pismem do Starosty Poznańskiego, jako organu właściwego do wydania decyzji pozwolenia na budowę, o przesłanie kserokopii planu zagospodarowania terenu wraz z opisem tego planu dla przedmiotowej inwestycji oraz o ponowne przesłanie kopii decyzji pozwolenia na budowę w celu wykazania, czy inwestor zgodnie z tym co zostało wskazane przez Stowarzyszenie (to jest firma D. S.A.) nie wykonał wzdłuż granic nieruchomości oraz od strony ulicy O. pasa zieleni izolacyjnej niskiej i wysokiej, w tym zimozielonej o szerokości min. 10 m.

W dniu [...] stycznia 2013 r. Starosta Poznański przysłał kopie decyzji pozwolenia na budowę zgodnie z wezwaniem, jednak bez planu zagospodarowania terenu, który był istotnym dokumentem w podjęciu dalszych kroków. Z uwagi na brak ww. dokumentów Burmistrz nie miał możliwości rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, natomiast wystąpił ponownie o uzupełnienie o brakujący dokument tj. plan zagospodarowania terenu.

W dniu [...] stycznia 2013 r. na podstawie art. 36 K.p.a. zawiadomiono strony postępowania o przesunięciu terminu załatwienia sprawy do dnia 19 lutego 2013 r. z wyżej wskazanych powodów. W dniu [...] stycznia 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz przesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę Stowarzyszenia wraz z odpowiedzią na skargę.

W dniu [...] lutego 2013 r. po otrzymaniu od Starosty Poznańskiego brakującego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 10 K.p.a. zawiadomiono strony postępowania o możliwości zapoznania się ze wszystkimi dokumentami zgromadzonymi w sprawie i o możliwości składania uwag. Żadna ze stron postępowania nie wniosła uwag ani sprzeciwu.

Po przeanalizowaniu akt sprawy organ I instancji stanął na stanowisku, że w sprawie nie można rozstrzygnąć inaczej, aniżeli miało to miejsce w postępowaniu zakończonym prawomocną decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., gdyż nie zachodzą żadne okoliczności wymienione w cytowanych wyżej przepisach, które wskazywałyby na konieczność innego rozstrzygnięcia niż te, zawarte w decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo z zachowaniem wszystkich elementów określonych w prawie procesowym i materialnym. W związku z tym, że brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji orzeczono jak w sentencji.

Jednocześnie organ podkreślił, że inwestor otrzymując decyzję pozwolenia na budowę musiał spełnić wszystkie wskazane w decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. warunki. Inwestor zrealizował inwestycję, więc wszelkie nieprawidłowości w zagospodarowaniu terenu skarżący winien skierować do organu właściwego w sprawie - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu.

W zakreślonym terminie odwołanie od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie wskazując, że nie jest zadowolone z wydanej decyzji albowiem wydano je z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 162 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji po przedstawieniu przebiegu szeregu spraw, prowadzonych z wniosków i skarg Stowarzyszenia, a dotyczących wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. o warunkach zabudowy wskazał, że każda decyzja ostateczna, zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § K.p.a.) podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tej decyzji. Z tego też względu wzruszenie decyzji ostatecznej może mieć miejsce jedynie w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawnych - bez możliwości korzystania z wykładni rozszerzającej przy interpretacji tych przepisów.

Jako podstawę żądania Stowarzyszenie wskazało art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a. to jest, że decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku (firma D. S.A. nie wykonała wzdłuż granic nieruchomości oraz od strony ulicy O. pasa zieleni izolacyjnej niskiej i wysokiej, w tym zimozielonej o szerokości min. 10 m) a także art. 162 § 2, art. 162 § 3 K.p.a. Z art. 162 § 1 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:

1. stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony,

2. została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.

Organ administracji zobowiązany jest zatem stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, którego strona nie dopełniła. Chodzi przy tym o warunek stanowiący element decyzji, tj. warunek w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, jako zawarte w decyzji zastrzeżenie, które uzależnia powstanie lub ustanie skutku prawnego od zdarzenia przyszłego i niepewnego. Ponadto zgodnie z art. 162 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w § 1, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie.

Odnosząc się do powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że wpisanie powyżej opisanych postanowień w punkcie 4 podpunkt 1) odnośnik 5 decyzji o warunkach zabudowy "wzdłuż granic nieruchomości oraz od trony ulicy Olszynowej należy zrealizować pasy zieleni izolacyjnej niskiej i wysokiej, w tym zimno zielonej" nie stanowi warunku opisanego w 162 § 1 pkt. 2 K.p.a., gdyż nie było to zastrzeżenie, które uzależniało powstanie lub ustanie skutków prawnych decyzji od zdarzenia przyszłego i niepewnego. Było to po prostu jedno z postanowień decyzji. Podobnie nie można uznać, że zastosowanie mógłby znaleźć w sprawie art. 162 § 2 K.p.a., gdyż decyzja nie była wydawana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Decyzja nie przewidywała żadnego terminu wykonania tych czynności, poza tym nie była wydana z zastrzeżeniem dopełnienia tych czynności. Jak słusznie wskazał organ I instancji inwestor otrzymując decyzję pozwolenia na budowę musiał spełnić wszystkie wskazane w decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. warunki. I w tym właśnie postępowaniu nastąpiło uszczegółowienie i wykonanie postanowień decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor zrealizował inwestycję na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, więc wszelkie uwagi dotyczące nieprawidłowości w zagospodarowaniu terenu skarżący winien skierować do organu właściwego w sprawie - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Stowarzyszenie zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie art. 31 § 2 K.p.a., art. 162 § 1 pkt 2 i art. 162 § 2 i 3 K.p.a. oraz art. 107 § 1 K.p.a.

Stowarzyszenie wskazało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu nie dostrzegając, iż Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz nie wydając postanowienia z art. 31 § 2 K.p.a. prowadził postępowanie z rażącym naruszeniem procedury wynikającej z K.p.a. Pomimo ewidentnego nie spełnienia warunku określonego w decyzji o warunkach zabudowy, firma D. S.A. nie wykonała wzdłuż granic nieruchomości oraz od strony ulicy O. pasa zieleni izolacyjnej niskiej i wysokiej, w tym zimozielonej o szerokości min. 10 m, Burmistrz odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu tę decyzję utrzymało w mocy. Ponadto ocena SKO, że wskazany warunek nie stanowi warunku z art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a. ani też nie jest czynnością, którą należało dopełnić, o której mowa w art. 162 § 2 K.p.a. jest oceną wadliwą. Organy wydając decyzje nie wskazały dokładnie podstawy prawnej swych orzeczeń.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz podkreślając, w nawiązaniu do zarzutów Stowarzyszenia, że w zaskarżonej decyzji została wskazana podstawa prawna rozstrzygnięcia.

Wyrokiem z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 767/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w przedmiotowej sprawie postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy zostało wszczęte z urzędu, co wynika z zawiadomienia z [...] stycznia 2013 r. Wprawdzie w rozdzielniku do sprawy, jako stronę postępowania wskazano skarżące Stowarzyszenie, to jednak w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek wzmianki na jakiej podstawie przyznano skarżącemu Stowarzyszeniu przymiot strony. Nadto organy administracji na każdym etapie postępowania są zobowiązane badać interes prawny skarżącego, przy czym organ odwoławczy nie jest związany oceną interesu prawnego dokonaną przez organ pierwszej I instancji.

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia lub uchylenia ostatecznej decyzji (art. 162 K.p.a.) – jak każde jurysdykcyjne postępowanie administracyjne – musi toczyć się z udziałem stron. Oceny, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje status strony w takim postępowaniu należy dokonywać na zasadach ogólnych, tj. na tle wykładni art. 28 K.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (por. wyrok NSA z 02 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 489/08, CBOSA). Należy przy tym zwrócić uwagę, że decyzja wydana na podstawie art. 162 K.p.a. jest decyzją w nowej sprawie, odrębnej od tej, w której zapadła decyzja, której wygaśnięcie jest stwierdzane (odpowiednio: uchylenie orzekane). Dlatego też nie zachodzi żaden automatyzm w uznaniu za stronę postępowania zmierzającego do stwierdzenia wygaśnięcia albo uchylenia danej decyzji, podmiotów (ich następców prawnych), którzy uczestniczyli, jako strony w postępowaniu, w którym doszło do wydania tej decyzji.

W przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie składając wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jednocześnie złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Podstawę prawnoprocesową żądania Stowarzyszenia wszczęcia postępowania i dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu stanowił art. 31 § 1 K.p.a., w myśl którego organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: (1) wszczęcia postępowania, (2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W świetle cytowanego przepisu organizacja społeczna ubiegająca się o wszczęcie postępowania administracyjnego w danej sprawie lub o dopuszczenie do udziału w nim zobowiązana jest wykazać: związek tego żądania z celami statutowymi organizacji oraz istnienie interesu społecznego przemawiającego za uczynieniem zadość temu żądaniu.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Z reguły przedmiot i cel działania organizacji społecznej są określone w jej statucie, chyba że przepisy prawa nie wymagają uchwalenia statutu.

Nie ulega wątpliwości, że skarżący, jako stowarzyszenie zwykłe, nie posiada statutu, lecz tylko regulamin. Sąd stwierdził, że użyte w art. 31 § 1 K.p.a. określenie "cel statutowy" winno być rozumiane szeroko, jako cel określony w podstawowym akcie normującym ustrój i funkcjonowanie danej organizacji, a więc nie tylko w statucie, ale także np. regulaminie, a nawet akcie rangi ustawowej lub podustawowej powołującym daną organizację do życia lub regulującym jej działalność.

Z drugiej strony, treść konkretnych postanowień zawartych w tak szeroko rozumianym "statucie" (akcie ustrojowym) nie może już być interpretowana w sposób rozszerzający, a wręcz musi być tłumaczona wąsko w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby, skoro udział organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony stanowi wyjątek od zasady, że mogą w nim uczestniczyć wyłącznie podmioty mające w tym interes prawny, a przyznanie uprawnień strony dodatkowemu podmiotowi ma istotny wpływ na zakres praw i obowiązków faktycznych stron postępowania, zmieniając w sposób istotny układ ich praw procesowych (por.: wyrok NSA z 02.06.2009 r., II OSK 897/08, CBOSA; wyrok WSA z 24.04.2006 r., IV SA/Wa 1399/05, CBOSA; A. Gronkiewicz, Organizacja społeczna..., s. 226).

Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany ustalić z urzędu, czy cele określone w statucie organizacji społecznej uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby. W tym celu powinien ocenić, czy między celami organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Działalność organizacji społecznej opisana w statucie (regulaminie) tej organizacji, a więc w istocie cele organizacji społecznej, musi być jak najszczegółowiej określona, tak aby dawało to możliwość ustalenia, że działalność ta wiąże się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., II OSK 1499/06). W konsekwencji zasadnie twierdzi się, że statutowa działalność, na którą powołuje się organizacja społeczna dla uzasadnienia żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby (dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu), powinna dotyczyć zasadniczych kierunków działalności tej organizacji (por. wyroki WSA: z 02.10.2006 r., IV SA/Wa 911/06 oraz z 11.10.2007 r., II SA/Wr 266/07 – CBOSA), a jej zakres winien być odpowiednio skonkretyzowany, aby możliwe było uchwycenie rzeczywistego i bezpośredniego związku pomiędzy tak pojmowanymi celami statutowymi organizacji, a postępowaniem, którego wszczęcia (dopuszczenia do udziału w którym) organizacja oczekuje. Jak trafnie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 2008 r. (II OSK 1499/06, CBOSA), "określona w statucie organizacji społecznej jej działalność, a więc w istocie cele organizacji społecznej, muszą być w stopniu możliwie ścisłym określone, tak aby dawały możliwość ustalenia, że wiążą się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony." Ponadto nie bez znaczenia jest tu także cecha "rzeczywistości" (autentyczności) celów statutowych danej organizacji społecznej, która to cecha, jak trafnie podkreśla się w doktrynie, "pozwala rozpoznać autentyczne organizacje społeczne spośród pseudo-organizacji społecznych, których powstawanie i działanie jest szczególnie dostrzegalne w ostatnich latach" (A. Gronkiewicz, Organizacja społeczna..., s. 228).

W razie gdy między celami statutowymi organizacji społecznej a materialnoprawnym przedmiotem sprawy nie ma prawnego związku, brak jest przesłanki dopuszczenia tej organizacji na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby.

Ponadto zgodnie z art. 31 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. W przedmiotowej sprawie, co wskazano organ wszczął postępowanie z urzędu, co w świetle art. 31 § 2 K.p.a. prowadzi do wniosku, że organ uznał żądanie Stowarzyszenia za uzasadnione, a co za tym idzie uznał, że żądnie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Natomiast organ II instancji rozpoznając odwołanie Stowarzyszenia i rozstrzygając sprawę merytorycznie jednocześnie podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie wystąpienia przesłanek uznania żądania Stowarzyszenia za uzasadnione. Jednakże w przedmiotowej sprawie organy w uzasadnieniu zaskarżonych rozstrzygnięć nie dały wyrazu swoim ustaleniom, co powoduje, że powyższe wymyka się spod kontroli sądowoadministracyjnej.

Zgodnie z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 r. (sygn. SA/Lu 2479/94) jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych.

Rozpoznając sprawę ponownie, zdaniem Sądu, organ winien, mając na względzie uwagi poczynione w uzasadnieniu wyroku, w pierwszej kolejności ustalić, czy cele określone w statucie organizacji społecznej uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby oraz, czy przemawia za tym interes społeczny. Wobec braku rozważenia przez organy kwestii legitymacji Stowarzyszenia do wszczęcia i udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia albo uchylenia decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., , zdaniem Sądu, przedwczesne okazały się uwagi organów co do kwestii merytorycznych. Dlatego również przedwczesna byłaby weryfikacja stanowiska organów w tym zakresie przez Sąd.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniosła "D." S.A. z siedzibą w R. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) i art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 - 3 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi skarżącego Stowarzyszenia w sytuacji, gdy podlegała ona odrzuceniu ponieważ skarżące Stowarzyszenie nie miało legitymacji do wniesienia skargi albowiem nie brało udziału w postępowaniu administracyjnym,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. i art. 31 § 1 - 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja administracyjna powinna zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, o którym mowa w art. 31 § 2 K.p.a. i nie musi ona być ponownie przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji administracyjnej, a zatem brak rozważenia tej kwestii nie skutkował wadliwością decyzji w rozumieniu art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie Zwykłe M. wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez "D." S.A. z siedzibą w R. ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy podniesiony przez skarżącą kasacyjnie Spółkę zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. i art. 31 § 1 - 3 K.p.a. przy czym naruszenie to nie polegało na tym, jak twierdzi Spółka, że Sąd błędnie przyjął, iż decyzja administracyjna powinna zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, o którym mowa w art. 31 § 2 K.p.a. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wynika, by Sąd ten uznał za konieczne wskazanie w uzasadnieniu decyzji powodów odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Sąd stwierdził jedynie, że organ administracji powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy cele określone w statucie organizacji społecznej uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie innej osoby oraz, czy przemawia za tym interes społeczny.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2310/11 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, że organ odwoławczy rozpatrując merytorycznie odwołanie (zażalenie) wniesione przez organizację społeczną winien ocenić trafność stanowiska organu pierwszej instancji co do zaistnienia przesłanek z art. 31 § 2 k.p.a. Rozpoznając odwołanie organizacji społecznej, z inicjatywy której toczyło się postępowanie administracyjne lub która została dopuszczona do udziału w sprawie (w obu przypadkach w trybie art. 31 § 2 k.p.a.) organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien ustalić czy zasadnie uznano, że cele statutowe i interes społeczny uzasadniały udział organizacji społecznej w postępowaniu. Innymi słowy winien ocenić czy postanowienie wydane w oparciu o art. 31 § 2 k.p.a. jest zgodne z prawem.

Przytoczony wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Organ odwoławczy nie jest związany stanowiskiem organu I instancji zawartym w postanowieniu o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu oraz w postanowieniu o wszczęciu postępowania na żądanie organizacji społecznej. Również sąd administracyjny rozpoznający skargę nie jest związany stanowiskiem organów administracji określonym ww. postanowieniami.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie zawarł rozważań dotyczących zasadności wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej. Organ odwoławczy zapewne nie miał wątpliwości w tej kwestii i uznał, że nie jest konieczne wskazywanie w uzasadnieniu decyzji argumentów, które przemawiałyby za takim poglądem. Uchybienie to zasadnie zakwalifikowane zostało, jako naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył jednak art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. i art. 31 § 1 - 3 K.p.a., gdyż nie wykazał, jaki wpływ na wynik sprawy miało naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. i art. 31 § 1 - 3 K.p.a. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości lub w części, jeśli naruszenie przepisów postępowania, inne niż wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie naruszenie art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. i art. 31 § 1 - 3 K.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji mógł samodzielne dokonać oceny, czy istniały podstawy do wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej oraz do jej udziału we wszczętym już postępowaniu. Nic nie stało na przeszkodzie, by Sąd I instancji przed wyznaczeniem rozprawy zażądał od Stowarzyszenia nadesłania regulaminu działania tego Stowarzyszenia, a następnie dokonał oceny, czy określone w nim cele statutowe dawały podstawę do uwzględnienia żądania Stowarzyszenia wszczęcia postępowania administracyjnego.

Za zasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 50 § 1 P.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 - 3 K.p.a.

Podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie organizacji społecznej jest art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a., chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W przedmiotowej sprawie podstawą wszczęcia postępowania na żądanie Stowarzyszenia był art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. i jak wynika z akt sprawy ten przepis wskazany został przez Stowarzyszenie we wniosku zawierającym żądanie wszczęcia postępowania.

Jak to zostało już wcześniej wskazane, sąd administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany rozstrzygnięciem organu administracji o wszczęciu postępowania na wniosek organizacji społecznej i jest zobowiązany zbadać, czy rzeczywiście istniały wymienione w art. 31 § 1 K.p.a. podstawy do wszczęcia takiego postępowania. W przedmiotowej sprawie nie został spełniony wynikający z tego przepisu wymóg, by wszczęcie postępowania uzasadnione było celami statutowymi organizacji społecznej.

Cele statutowe organizacji społecznej muszą być celami skonkretyzowanymi, wskazującymi dziedzinę lub dziedziny życia społecznego, które znajdują się kręgu zainteresowania organizacji społecznej. Muszą to być dziedziny życia społecznego, które są regulowane przez prawo administracyjne, a co za tym idzie związane z przedmiotem postępowania administracyjnego.

Wniosek z żądaniem wszczęcia postępowania złożyło Stowarzyszenie Zwykłe M. W przypadku stowarzyszenia zwykłego za cele statutowe uznać należy cele wskazane w regulaminie takiego stowarzyszenia.

W czasie złożenia przez ww. Stowarzyszenie wniosku zawierającego żądanie wszczęcia postępowania Stowarzyszenie to nie posiadało regulaminu. W odpowiedzi na wezwanie Naczelnego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie przesłało bowiem Regulamin z [...] marca 2013 r. oraz regulamin z [...] kwietnia 2014 r. Regulamin z [...] marca 2013 r. istniał już jednak w czasie wydawania decyzji przez organ I i II instancji. Z regulaminu tego wynikało, że celem Stowarzyszenia jest:

a) działanie na rzecz wsi R.,

b) tworzenie płaszczyzny wymiany informacji i współpracy pomiędzy osobami i instytucjami zainteresowanymi.

Stowarzyszenie zwróciło się z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy jest rozstrzygnięciem z dziedziny życia społecznego jaką jest zagospodarowanie przestrzeni. Decyzja ta zawiera też elementy dotyczące ochrony środowiska. Cele działania Stowarzyszenia wymienione w regulaminie z dnia [...] marca 2013 r. zostały sformułowane zbyt ogólnie, by można było uznać, że uzasadniają one wszczęcie przez organ administracji postępowania w sprawie dotyczącej zagospodarowania przestrzennego. Z zapisów regulaminu nie można w sposób uprawniony wywieść, że celem Stowarzyszenia była ochrona ładu przestrzennego lub ochrony środowiska.

Statut z [...] marca 2013 r. zastąpiony został statutem z dnia [...] kwietnia 2014 r., w którym sprecyzowano cel działania Stowarzyszenia wskazując, że jest nim działanie na rzecz wsi R. tj. dla jej dobra i zrównoważonego rozwoju oraz zachowania ładu przestrzennego. Statut z 2014 r. nie może być jednak brany pod uwagę przy ocenie istnienia przesłanek do wszczęcia postępowania, o których mowa w art. 31 § 1 K.p.a., gdyż został przyjęty już po zakończeniu postępowania administracyjnego jak również po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji.

Podsumowując, stwierdzić należy, że nie zostały spełnione przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy Nr [...] znak [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. na żądanie organizacji Stowarzyszenia Zwykłego M., albowiem wszczęcie takiego postępowania nie było uzasadnione celami statutowymi tego Stowarzyszenia. W konsekwencji nie było też podstaw do uczestniczenia przez to Stowarzyszenie w postępowaniu na prawach strony, a co za tym idzie Stowarzyszenie nie było uprawnione do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...]. Skarga wniesiona przez Stowarzyszenie powinna była zostać przez Wojewódzki Sąd Administracyjny po jej zbadaniu oddalona z powodu wniesienia jej przez nieuprawniony do tego podmiot.

Mając na uwadze wskazane wyżej argumenty i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok Sądu I instancji należało uchylić zaś skargę wniesioną przez Stowarzyszenie oddalić.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. i art. 203 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.