Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 564/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10 §1, art. 79, art. 7, art. 77 § 1, art. 6, art. 139, art. 156 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 48 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. sp. k. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki urządzenia reklamowego - skargę oddala -


UZASADNIENIE

II SA/Rz 564/20

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi A. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z [...] stycznia 2020 r. nr [...] dotycząca nakazu rozbiórki urządzenia reklamowego.

Jak wynika z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy, decyzją

z [...] stycznia 2018 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) nakazał współwłaścicielom działki nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. K. w R. (K. F., T. G., J. K., B. S., J. S., M. S. i Z. S.) rozbiórkę zlokalizowanego na niej urządzenia reklamowego. Decyzja ta na skutek odwołania K. F. została uchylona decyzją WINB z [...] r. nr [...], niemniej decyzja ta na skutek sprzeciwu M. S. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 29 maja 2018 r. II SA/Rz 491/18 z uwagi na jej wydanie przed upływem terminu do wniesienia odwołania przez wszystkie strony postępowania (odwołanie od decyzji PINB wniósł również M. S., które to odwołanie nie zostało przez WINB rozpatrzone).

W wyniku rozpatrzenia odwołań K. F. i A. (która przejęła prawa i obowiązki B. M. S.), WINB decyzją z [...] lipca 2018 r. uchylił decyzję PINB z [...] stycznia 2018 r., przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia; wniesiony od decyzji WINB z [...] lipca 2018 r. przez w/w Spółkę sprzeciw został oddalony wyrokiem WSA w Rzeszowie z 23 stycznia 2019 r. II SA/Rz 1183/18).

Decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] - wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, dalej: u.P.b.) PINB nakazał K. F., T. G., J. K., B. S., J. S., M. S. i Z. S. rozbiórkę urządzenia reklamowego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. K. w R..

Wskazał, że w toku przeprowadzonej 14 lutego 2017 r. kontroli ustalono, że w północno - zachodnim narożniku działki nr [...] obr. [...] przy ul. K. w R. usytuowane jest urządzenie reklamowe będące przedmiotem umowy dzierżawy z [...] sierpnia 2005 r. na rzecz B. (umowa ta obejmowała m.in. zamontowanie wolnostojącego nośnika reklamowego o wymiarach 5,05 x 2,38 m). Współwłaściciel nieruchomości K. F. podczas kontroli wskazała, że umowa dzierżawy nie została wypowiedziana oraz oświadczyła, że na postawienie przedmiotowej reklamy nie uzyskiwała pozwolenia na budowę, ani też nie dokonywała zgłoszenia w organie administracji architektoniczno - budowlanej.

W wyniku przeprowadzonych 9 maja 2017 r. oględzin ustalono, że przedmiotowe urządzenie reklamowe składa się z dwóch słupów zagłębionych w gruncie, usytuowanych w rozstawie 2,80 m, wykonanych z kształtowników stalowych - dwuteowników 140 mm, których wysokość mierzona nad poziomem terenu wynosi 4,80 m. Do słupów za pomocą śrub przymocowane są trzy rzędy poprzeczek wykonanych z ceowników 50 mm. Tablica reklamowa posiada stalową oblamówkę, oraz wzmocniona jest profilami z blachy. Do tablicy reklamowej przymocowane są uchwyty z blachy, za pomocą których tablica zawieszona jest na trzech poprzeczkach przykręconych do słupów. Do tablicy przykręcono plandekę z treścią reklamy jednego z hipermarketów budowlanych. Długość tablicy reklamowej to 5,14 m, zaś jej szerokość 2,40 m. Tablica znajduje się na wysokości 2,43 m mierząc od poziomu terenu. Urządzenie reklamowe usytuowane jest pod kątem 45° do ul. K.. Jeden z słupów przedmiotowego urządzenia reklamowego znajduje się w odległości 0,97 m, a drugi 3,26 m od ogrodzenia, które wg mapy zasadniczej usytuowane jest na sąsiedniej działce nr [...]. Pomiar odległości słupów od ogrodzenia usytuowanego na działce nr [...] wykazał natomiast odległość 4,40 i 2 m.

Organ I instancji ustalił, że urządzenie reklamowe wchodzi ok. 30 - 40 cm w pas drogowy ul. K., przy czym Miejski Zarząd Dróg w [...] nie wyrażał zgody na lokalizację reklamy w pasie drogowym oraz na jej zbliżenie do krawędzi jezdni drogi krajowej ul. K.. Przesłuchana w trakcie oględzin K. F. zeznała, że nie była inwestorem budowy przedmiotowej reklamy oraz nie ponosiła kosztów z tym związanych.

B. M. S. 31 maja 2014 r. zaprzestało wykonywania działalności gospodarczej. Pismem z 3 sierpnia 2017 r. M. S. został zawiadomiony, że posiada status strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Pismem z 22 marca 2018 r. tożsame zawiadomienie skierowano do A.. Sp. k. po ustaleniu, że przejęła ona zobowiązania po B.. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że przedmiotowe urządzenie reklamowe - usytuowane w północno - zachodnim narożniku działki nr [...] - narusza przepisy Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] w rejonie

ul. D. i ul. Ł. w R. w części "A", zgodnie z którym północna część działki przeznaczona jest pod wewnętrzne drogi dojazdowe [DW], znajdujące się na terenie oznaczonym na rysunku Planu symbolem KDG, przeznaczonym pod drogę publiczną główną. Na tym terenie dopuszcza się lokalizację nośników reklamowych wyłącznie przy przystankach komunikacji zbiorczej, przy czym przedmiotowe urządzenie nie jest przy takim przystanku umiejscowione.

Kolejno wyjaśniono, że wskazane urządzenie reklamowe jest obiektem budowlanym, którego budowa zgodnie z art. 28 u.P.b. wymagała od inwestora uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie zaś z art. 48 ust. 1 pkt 1 u.P.b., organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Urządzenie nie spełnia warunków do jego legalizacji określonych w art. 48 ust. 2, gdyż jego umiejscowienie 350 m od najbliższego przystanku.

Adresatem nakazu rozbiórki powinna być spółka A. która przejęła zobowiązania po nieistniejącej firmie B., której właścicielem był M. S.. Na podstawie zawartej 17 sierpnia 2005 r. umowy dzierżawy współwłaścicielka nieruchomości K. F. wyraziła zgodę na wejście inwestora na teren przedmiotowej nieruchomości. Z uwagi na brak zgody wszystkich współwłaścicieli, organ I instancji wystosował do nich wezwania o przesłanie pisemnej informacji, czy udostępnią spółce A. teren przedmiotowej nieruchomości celem rozbiórki urządzenia reklamowego. Z uwagi na brak odpowiedzi ze strony T. G. oraz cofnięciu zgody przez Z. S., obowiązek rozbiórki urządzenia reklamowego nałożono na wszystkich współwłaścicieli nieruchomości.

Wskazano przy tym, że przedmiotowe urządzenie reklamowe jako trwale związane

z gruntem, stanowi część składową nieruchomości. Stosownie do art. 47 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego, część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Przy wydawaniu decyzji administracyjnej, należy zatem przestrzegać zasady, że część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych.

Odwołanie od decyzji PINB wniósł Z. S. oraz A. Z. S. domagał się nałożenia grzywny na M. S. za wybudowanie bez zezwolenia i jego zgody przedmiotowego urządzenia reklamowego.

A. zarzuciła zaś naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie stron czynnego udziału w każdym stadium postępowania; art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nonszalancki i bez należytego szacunku dla przepisów prawa; art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niestaranne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego; art. 52 u.P.b.

W uzasadnieniu wskazała, że w piśmie z 20 września 2019 r. zwróciła się do organu

I instancji z wnioskiem o umożliwienie dokonania czynności o których mowa w art. 73 § 1 k.p.a., w trybie przewidzianym w art. 73 § 3 k.p.a., czyli w systemie teleinformatycznym. Organ nie rozpatrzył tego wniosku w sposób formalny polegający na wydaniu postanowienia, a ograniczył się do dołączenia do samej decyzji krótkiego pisma sporządzonego dopiero w dniu jej wydania, w którym informuje o braku możliwości udostępnienia akt w sposób wnioskowany przez skarżącą.

Spółka argumentowała, że została pozbawiona możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się na temat całokształtu materiałów zebranych w sprawie przed wydaniem decyzji. Podkreślono, że taki sposób prowadzenia postępowania nie da się pogodzić zarówno z dyspozycją art. 7 Konstytucji RP jak też art. 6 i 7 k.p.a. Zarzuciła, że PINB naruszył art. 10 § 1 k.p.a., pozbawiając ją możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się na temat całokształtu materiałów zebranych w sprawie przed wydaniem decyzji, co jest wystarczającą podstawą do uznania decyzji za wadliwą i podjęcia decyzji o jej wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Spółka powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych zaprzeczyła ustaleniom poczynionym w sprawie przez organ I instancji, co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji na podstawie art. 48 ust. 1, a to wobec dyspozycji wskazanej w art. 52 u.P.b.

Po rozpatrzeniu wniesionych odwołań WINB decyzją z [...] stycznia 2020 r.

nr [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchylił decyzję PINB z [...] października 2019 r. w całości i jednocześnie nakazał A. rozbiórkę urządzenia reklamowego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. K. w R..

WINB zaaprobował ustalenia PINB, iż do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy zastosowanie ma art. 48 u.P.b. Wskazano, że jest to wolnostojące, trwale związane

z gruntem urządzenie reklamowe, wymienione w art. 3 pkt 3 u.P.b. wśród obiektów zaliczanych do kategorii budowli, będące tym samym obiektem budowlanym

w rozumieniu art. 3 pkt 1 w/w ustawy. Wykonanie przedmiotowego urządzenia reklamowego w określonym miejscu stanowiło roboty budowlane polegające na jego budowie w myśl art. 3 pkt 6 u.P.b., co pociągało za sobą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o art. 28 ust. 1 tej ustawy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że ani inwestor M. S. jako właściciel nieistniejącej już firmy B., ani też firma A.. reprezentowana przez M. S., nie wykazali posiadania pozwolenia na budowę przedmiotowego urządzenia reklamowego. Do oceny tego rodzaju samowoli budowlanej ustawodawca przewidział zastosowanie przepisów zawartych w art. 48 u.P.b. Z uwagi na zapisy MPZP przedmiotowy obiekt budowlany nie spełnia wymogów określonych w art. 48 ust. 2 u.P.b.

PWINB wskazał, że w analizowanej sprawie inwestor nie jest właścicielem gruntu na którym usytuowany jest obiekt budowlany. Z tego też powodu należało rozważyć zasadność nałożenia na niego obowiązku, kierując się względem wykonalności decyzji. W sytuacji gdy samowola budowlana była wykonana bez zgody wszystkich właścicieli i zarazem nie sprzeciwiają się oni rozbiórce, zobowiązanym do rozbiórki powinien być inwestor. WINB wskazał, że Z. S. w treści odwołania podniósł, że inwestor wybudował przedmiotowe urządzenie reklamowe bez jego zgody oraz że domaga się, aby poniósł on konsekwencje dokonanej samowoli budowlanej. Organ odwoławczy nie zgodził się również ze stanowiskiem organu I instancji w zakresie braku zgody T. G., która w piśmie z 2 stycznia 2018 r. zawarła zgodę na udostępnienie inwestorowi terenu nieruchomości w celu rozbiórki urządzenia reklamowego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że brak odpowiedzi na kolejne kierowane do niej wezwanie nie oznacza cofnięcia wcześniej wyrażonej zgody.

W tej sytuacji organ II instancji doszedł do wniosku, że adresatem obowiązku wynikającego z art. 48 ust. 1 pkt 1 u.P.b. powinna być Spółka, bowiem nałożenie obowiązku rozbiórki na właścicieli nieruchomości, którzy poza K. F. nie wyrażali zgody na jej dzierżawę, mogłoby być dla nich nieuzasadnionym obciążeniem, a z drugiej strony stanowić nieuzasadnione zwolnienie z takiego obowiązku sprawcy samowoli budowlanej, który powinien ponieść wszystkie koszty związane z wykonaniem rozbiórki. W tym zakresie zasadne było zreformowanie decyzji organu I instancji. W związku z tym WINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 139 K.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

W sytuacji gdy odwołania złożyły strony o sprzecznych interesach (co ma miejsce

w rozpatrywanej sprawie) i żądania odwołań są przeciwstawne, zagadnienie reformationis in peius nie powstaje, skoro uwzględnienie żądania jednej ze stron (decyzja na korzyść strony) jest równoznaczne z nieuwzględnieniem żądania innej strony (decyzja na niekorzyść strony). Ponadto w interesie społecznym nie jest, by konsekwencje samowoli budowlanej były ponoszone przez podmiot, który nie przyczynił się do naruszenia prawa.

W odniesieniu do zarzutu odwołania dotyczącego pozbawienia strony czynnego udziału w każdym stadium postępowania WINB wyjaśnił, że w oparciu o przepis

art. 10 K.p.a., pismem z 28 sierpnia 2019 r. PINB zawiadomił strony postępowania

o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do całości zebranego materiału dowodowego. Dodatkowo, pismem z [...] października 2019 r. Spółka została poinformowana, że akta prowadzone są w systemie tradycyjnym, w związku z tym brak jest możliwości ich udostępnienia w systemie teleinformatycznym.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na decyzję WINB z [...] stycznia 2020 r. A. zarzuciła naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, m. in. poprzez zignorowanie dyspozycji art. 139 K.p.a. oraz dyspozycji art. 10 ust. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców, a także wskazówek zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie II SA/Rz 499/18,

- art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez nakazanie dokonania rozbiórki stronie, która

w świetle poczynionych przez organ ustalań nie ma zgody wszystkich właścicieli nieruchomości na wykonanie tego nakazu, co przesądzało o niewykonalności decyzji już w chwili jej wydania, a do chwili wniesienia niniejszej skargi ten stan się nie zmienił i ma charakter trwały;

- naruszenie art. 139 K.p.a. polegające na wydaniu decyzji na niekorzyść strony odwołującej się;

- naruszenie art. 10 ust. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców, poprzez rozstrzyganie wszelkich wątpliwości w kwestii prawa dysponowania nieruchomością (niezbędnego do wykonania decyzji) na niekorzyść skarżącej w sytuacji nakładania na przedsiębiorcę obowiązku, jednocześnie przy okazji rozstrzygania tych wątpliwości organ administracji zignorował wskazówki zawarte w wyroku WSA w Rzeszowie

II SA/Rz 499/18 co do identyfikacji strony postępowania;

- art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nonszalancki i bez należytego szacunku dla przepisów prawa,

- naruszenie art. 7 k.p.a. polegające na zaniechaniu dążenia organu do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

- naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niestaranne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego.

Podnosząc powyższe, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji

i przekazanie sprawy do organu I instancji w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Spółka wniosła także o zasądzenie od organu administracji na jej rzecz kosztów postępowania skargowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy odstępując od zasady reformationis in peius zobligowany jest do wyraźnego wskazania, że rażąco narusza ona prawo lub interes społeczny, odpowiednio to przy tym uzasadniając. W ocenie skarżącej, uzasadnienie decyzji organu II instancji budzi zastrzeżenia, w tym wszelkie wątpliwości rozstrzygnięto na jej niekorzyść – wbrew dyspozycji z art. 10 ust. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców. W ocenie skarżącej, błędnie stawiany jest znak równości pomiędzy M. S. a skarżącą Spółką, co stanowi ignorowanie oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Rzeszowie II SA/Rz 499/18. Wskazano, że T. G. co prawda wyraziła zgodę na udostępnienie terenu działki inwestorowi M. S., ale nie wyraziła jej na rzecz skarżącej Spółki po przyznaniu jej statusu strony postępowania. W ocenie Spółki, brak jest możliwości wykonania przedmiotowej decyzji z uwagi na brak zgody ze strony T. G. oraz z uwagi na wyraźny sprzeciw Z. S..

Skarżąca spółka wskazała także na brak przejrzenia urzędowych rejestrów w celu ustalenia rzeczywistego statusu przedmiotowego urządzenia. Podniesiono, że w tym zakresie ograniczono się wyłącznie do analizy MPZP. W ocenie skarżącej, niewłaściwy jest również brak analizy kwestii związanych ze stosunkami własnościowymi dotyczącymi działki nr [...] obr. [...] na którym znajduje się urządzenie reklamowe i ewentualnymi ich zmianami na przestrzeni od roku 2005 do chwili obecnej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka wskazała także na brak możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się na temat całokształtu materiałów zebranych w sprawie przed wydaniem decyzji. W ocenie Spółki sposób postępowania organu I instancji świadczy o naruszeniu art. 10 § 1 K.p.a. Skarżąca zaprzeczyła również ustaleniom dokonanym przez organ II instancji, co w efekcie przyczyniło się do wydania wadliwej decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 u.P.b.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania

z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Poddawszy w ramach powyższych kryteriów kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jako niezasadna nie zasługuje na uwzględnienie. W tym zakresie Sąd podzielił w całości ustalenia faktyczne organów administracji oraz dokonaną przez WINB ich ocenę prawną.

Poza sporem w sprawie pozostaje, że konstrukcja stanowiącego przedmiot postępowania obiektu kwalifikuje go jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.P.b. (wolno stojące i trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe), którego budowa dokonana w 2005 r. wymagała – stosownie do art. 28 u.P.b. – pozwolenia na budowę (nie zachodził przypadek o którym mowa w obowiązującym w czasie budowy przedmiotowego obiektu art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 u.P.b., zwalniający z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę – przy zachowaniu wymogu dokonania zgłoszenia – wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym).

Takim pozwoleniem na budowę nie legitymował się inwestor opisanego wyżej obiektu M. S. – który jako osoba prowadząca działalność gospodarczą pn. B. M. S. zawarł 17 sierpnia 2005 r. (przed jego wykonaniem) umowę dzierżawy z K. F. części niezbędnej do posadowienia nośnika reklamowego nieruchomości (co do której - wg oświadczenia – była uprawniona do władania i co nie wiązało się z naruszeniem praw osób trzecich).

Do tego rodzaju samowoli budowlanej zastosowanie znajduje art. 48 u.P.b. przewidujący sankcję w postaci nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt 1), dopuszczając jednakże w ust. 2 możliwość jej legalizacji pod warunkiem zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

W sprawie nie jest kwestionowane przez jego strony, iż północna część działki

nr [...] obr. [...] w R. na której wybudowane zostało urządzenie reklamowe (usytuowane w północno – zachodnim jej narożniku) znajduje się w terenie, dla którego obowiązuje MPZP nr [...], uchwalony uchwałą RM Rzeszowa z [...] września 2014 r. nr [...], ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa z [...] listopada 2014 r., poz. [...]; wg zawartych w nim regulacji, północna część działki nr [...] znajduje się w terenie przeznaczonym pod wewnętrzne drogi dojazdowe (DW), znajdujące się w terenie drogi publicznej głównej (KDG). Ulica K. w sąsiedztwie której położona jest w/w działka ma status drogi krajowej, w której pas drogowy wchodzi tablica urządzenia reklamowego. Zapisy wskazanego MPZP zakazują lokalizowania reklam w pasach drogowych (§ 6 ust. 1 pkt 4), dopuszczając na terenie KDG lokalizację nośników reklamowych wyłącznie przy przystankach komunikacji zbiorowej (§ 34 ust. 2 pkt 6 c). Ponieważ przesłanka ta w przedmiotowej sprawie nie jest spełniona (odległość najbliższego przystanku to ok. 350 m), skutkuje to brakiem spełnienia wymogów legalizacyjnych z art. 48 ust. 2 u.P.b., czego konsekwencją jest wydanie nakazu rozbiórki urządzenia reklamowego.

Niezależnie od niezgodności usytuowania przedmiotowego urządzenia reklamowego z MPZP należy zwrócić także dodatkowo uwagę na uregulowanie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.), stosownie do którego obiekty budowlane w przypadku drogi krajowej powinny być usytuowane w terenie zabudowy w odległości co najmniej 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni; jak wynika z protokołu rozprawy z [...] maja 2017 r. (w tym załącznika graficznego nr 4), także ten warunek nie jest spełniony.

Wobec treści art. 52 u.P.b., zgodnie z którym "inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51", istota skargi sprowadza się do oceny prawidłowości skierowania tego nakazu do skarżącej

A., jako podmiotu który przejął prawa i obowiązki B. M. S. (w tym wynikające w umowy dzierżawy), w której to formie zaprzestał on wykonywania działalności gospodarczej z dniem 31 maja 2014 r.; kwestia przejęcia praw i obowiązków oraz przysługiwania w/w Spółce legitymacji strony w postępowaniu została przesądzona w wydanym sprawie wyroku WSA w Rzeszowie z 29 maja 2018 r. II SA/Rz 491/18 (dodatkowo potwierdzona w wyroku tego Sądu z 23 stycznia 2019 r. II SA/Rz 1183/19), co na mocy art. 153 P.p.s.a. wiąże organy administracji oraz orzekający w niniejszej sprawie Sąd i nie wymaga już obecnie ponownego rozważania.

Organ I instancji w decyzji z [...] października 2019 r. obowiązkiem rozbiórki urządzenia reklamowego obciążył współwłaścicieli działki nr [...] (K. F., T. G., J. K., B. S., J. S., M. S. i Z. S.), argumentując, że chociaż adresatem nakazu powinna być Spółka która przejęła zobowiązania po B. M. S. jako inwestorze urządzenia, to wobec braku zgody wszystkich współwłaścicieli działki (T. G. i Z. S.) na jej udostępnienie Spółce celem wykonania rozbiórki, obowiązek ten musiał zostać nałożony właśnie na nich.

Sąd nie podziela tego poglądu, w pełni akceptując stanowisko organu odwoławczego, że w okolicznościach sprawy obowiązek ten powinien być odniesiony do skarżącej A., w związku z czym WINB w pełni zasadnie zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2020 r. zreformował w tym zakresie decyzję PINB z [...] października 2019 r.

Kolejność wyliczenia podmiotów w art. 52 u.P.b. nie jest bowiem przypadkowa, a organ nadzoru budowlanego orzekając nakaz rozbiórki powinien skierować go w pierwszej kolejności do inwestora, także w sytuacji, gdy nie jest właścicielem terenu na którym dopuścił się samowoli, zwłaszcza jeżeli doszło do tego bez zgody bądź aprobaty jej właściciela (znajduje to potwierdzenie m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2020 r. II OSK 1219/18 - LEX nr 3034260, zgodnie

z którym "nakaz powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej i posiada tytuł prawny do nieruchomości. Zdarzają się jednak sytuacje, kiedy nakaz rozbiórki może zostać skierowany do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, np. zobowiązany do likwidacji samowoli będzie inwestor niebędący właścicielem gruntu wówczas gdy pobudował obiekt budowlany na nieruchomości bez wiedzy i zgody jej właściciela. W takiej sytuacji obciążanie właściciela nieruchomości, który nie miał nic wspólnego z samowolą budowlaną kosztami rozbiórki byłoby wysoce niesprawiedliwe i promowałoby sprawców samowoli budowlanych, zdejmując z nich odpowiedzialność za nią").

Z oczywistych względów nałożenie obowiązku rozbiórki musi uwzględniać okoliczności sprawy i faktyczną możliwość jego wykonania; wg wyroku NSA z 28 kwietnia 2020 r. II OSK 1530/19 - LEX nr 3030669, "wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być zawsze determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego".

W rozpoznawanej sprawie możliwość taka w przypadku inwestora warunkowana jest dopuszczalnością wejścia na teren działki w celu wykonania rozbiórki wybudowanego bez pozwolenia urządzenia reklamowego i zgodnie z treścią powołanych orzeczeń należy postrzegać ją także przez pryzmat tego, że do popełnienia samowoli doszło bez wiedzy tych współwłaścicieli, którzy poza K. F. jako jedynym wynajmującym nie wyrażali także w ogóle zgody na dzierżawę nieruchomości (nie byli stronami zawartej umowy).

W związku z tym, w ocenie Sądu, na wywiedzenie uprawnienia inwestora (obecnie skarżącej Spółki) do wejścia na teren działki nr [...] celem rozbiórki urządzenia reklamowego pozwala już sama treść umowy dzierżawy, w której K. F. wyraża zgodę na wykonanie robót budowlanych związanych zarówno

z montażem nośnika reklamowego jak i jego późniejszym usunięciem (wg informacji zawartych w aktach sprawy, umowa ta nie została wypowiedziana i nadal obowiązuje między stronami). W tej sytuacji, z uwagi na zawarte w umowie dzierżawy oświadczenie K. F. o jej uprawnieniu do władania nieruchomością bez naruszania praw osób trzecich, kwestią wewnętrzną wyłącznie między współwłaścicielami nieruchomości – pozostającą bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy – pozostaje fakt współwłasności nieruchomości.

Niezależnie jednak od powyższego, o ile należy się zgodzić z organem

I instancji, że zgoda na udostępnienie nieruchomości w celu rozbiórki przez skarżącą Spółkę urządzenia reklamowego nie budzi wątpliwości w przypadku K. F. (która na dostęp inwestora do nieruchomości wyraziła zgodę w umowie dzierżawy) oraz w przypadku J. K., B. S., J. S. i M. S. (którzy w toku postępowania złożyli stosowne oświadczenia), to w ocenie Sądu nie jest ona wyłączona także względem pozostałych współwłaścicieli, tj. T. G. i Z. S..

W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, że brak odpowiedzi T. G. na kolejne skierowane do niej wezwanie PINB co do wyrażenia zgody na wejście Spółki na teren działki nr [...] nie może być interpretowany jako odmowa jej udzielenia w sytuacji, gdy uprzednio już taką zgodę wyraziła i w żaden sposób jej nie odwołała (odmienne uznanie świadczyłoby

o przedkładaniu interesów inwestora ponad interesy właścicieli nieruchomości, co

w opisanych już wyżej okolicznościach należy uznać za niedopuszczalne

i nieakceptowalne). Zasadnicze znaczenie w tym względzie – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – należy przyznać wyrażeniu przez nią zgody na wejście na teren działki celem rozbiórki urządzenia reklamowego, a nie, że zgoda taka nie została przez nią udzielona wprost skarżącej Spółce, lecz inwestorowi M. S. (upoważnionemu do działania w jej imieniu), zanim zostało przesądzone wyrokiem

z 29 maja 2018 r. II SA/Rz 491/18 prawidłowe oznaczenie tej strony postępowania (A., a nie M. S.).

Również mimo tego, że taka uprzednio udzielona zgoda została wycofana przez Z. S. przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, słusznie zauważył i uwzględnił WINB, że wynikającą z jego odwołania i nie budzącą wątpliwości intencją było obciążenie inwestora konsekwencjami dokonanej samowoli budowlanej (nałożenie na niego jako sprawcy tej samowoli obowiązku rozbiórki), co zresztą wynikało także z pisma cofającego zgodę i czemu dawał konsekwentnie wyraz w toku całego postępowania administracyjnego.

W tej sytuacji trafnie uznał WINB zaskarżoną decyzją (która zresztą przez Z. S. nie została zaskarżona), że w sytuacji zaistnienia na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 u.P.b. przesłanek do wydania nakazu rozbiórki urządzenia reklamowego, adresatem wynikającego z tego obowiązku – mającym możliwość jego wykonania - powinna być A., dla którego to uznania niebagatelne znaczenie ma dodatkowo zapis § 6 pkt 4 umowy dzierżawy, wg którego odpowiedzialność za zgodne z obowiązującym prawem ustawienie tablicy reklamowej ponosi wyłącznie najemca.

Powyższe wyklucza skuteczność zarzutu dot. skierowania nakazu rozbiórki do Spółki jako podmiotu nie mającego w dacie wydania zaskarżonej decyzji zgody właścicieli nieruchomości na wykonanie nakazu, a przez to naruszenia tą decyzją

art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. który stanowi formalnoprawną podstawę do stwierdzenia przez organ administracji publicznej nieważność decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania i której niewykonalność ma charakter trwały. Należy zauważyć przy tym, że PWINB nie orzekał w przedmiocie nieważności decyzji, zatem przepis ten nie mógł zostać przez niego naruszony, tak samo jak i § 1 pkt 2 tego artykułu dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, w kontekście czego Spółka upatruje zignorowania przez ten organ dyspozycji art. 139 k.p.a. (przewidującego zakaz wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny) oraz art. 10 ust. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców (zgodnie z którym, jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, organ rozstrzyga je na korzyść przedsiębiorcy).

W związku z tym wyraźnego podkreślenia wymaga, że wynikający z art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym nie znajduje zastosowania do odmiennej oceny przez organ odwoławczy okoliczności faktycznych i prawnych, jeżeli przedmiotem postępowania – tak jak w rozpoznawanej sprawie - jest ukształtowanie praw i obowiązków stron postępowania o wzajemnie wykluczających się interesach, gdyż skutkowałoby to brakiem możliwości zmiany przez organ odwoławczy wadliwej decyzji organu I instancji. Analogicznie sytuacja wygląda na gruncie art. 10 ust. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców, którego zastosowanie w postępowaniu w którym uczestniczą podmioty o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich wyłącza ust. 3 pkt 1 tego artykułu.

Sąd nie podziela również zarzutu skargi co do zignorowania wskazówek zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie z 29 maja 2018 r. II SA/Rz 491/18 (błędnie oznaczonego w skardze jako II SA/Rz 499/18) odnośnie identyfikacji strony postępowania. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zwrócił uwagę na uchybienie

w oznaczeniu strony postępowania M. S., wskazując, że wszelkie prawa

i obowiązki B. M. S. (wykreślonego z dniem [...] czerwca 2014 r. z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej) przejęła A., która powinna być prawidłowo uznana za stronę postępowania (czego nie zmieniał fakt, że M. S. do działania w imieniu tej Spółki był upoważniony).

Już bowiem pismem z 22 marca 2018 r. A. została zawiadomiona o toczącym się postępowaniu w sprawie urządzenia reklamowego na działce nr [...], o posiadaniu w tym postępowaniu statusu strony oraz prawie wglądu w akta sprawy. O przysługujących jej uprawnieniach procesowych (w tym możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym) była także następnie informowana w toku toczącego się z jej udziałem postępowania, w którym to zakresie Sąd nie stwierdził uchybień uzasadniających wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego z powodu naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (w tym podnoszonych w skardze art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP), podzielając w całości argumentację zaskarżonej decyzji.

Niejako ubocznie Sąd pragnie zwrócić uwagę, iż analiza akt sprawy może wręcz wskazywać na nadużywanie przez Spółkę przysługujących jej uprawnień procesowych i podejmowanie działań zmierzających do przedłużania postępowania; świadczy o tym m.in. fakt, iż w uwzględnieniu wniosku Spółki z 16 lipca 2019 r. o ponowne przeprowadzenie wszystkich czynności w celu umożliwienia jej czynnego udziału we wszystkich stadiach postępowania stosownie do art. 10 § 1 i art. 79 k.p.a., zostały przez organ I instancji wyznaczone na dzień 19 sierpnia 2019 r. ponowne oględziny, co do których - mimo zawiadomienia otrzymanego 8 sierpnia 2019 r. – pismem z 14 sierpnia 2019 r. (doręczonym do organu w dniu oględzin) Spółka poinformowała, iż "obecność upoważnionej osoby nie będzie możliwa w tym terminie ze względu na wcześniej zaplanowany i opłacony wypoczynek", wnioskując przy tym o wyznaczenie innego terminu (okoliczności te nie zostały przy tym w żaden sposób uprawdopodobnione, łącznie z brakiem wskazania, jakiej "upoważnionej osoby" przez Spółkę dotyczą).

Uwzględnienie wszystkich tych okoliczności doprowadziło Sąd do uznania, że skarga z powodu braku usprawiedliwionych podstaw nie mogła zostać uwzględniona.

Z tych względu jako niezasadna została ona oddalona, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.