Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 688/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77,  art. 80,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 153,  art. 170
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Spółki A kwotę 640 zł (sześćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt. 2, art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: Pb), po rozpatrzeniu odwołania Spółki A (spółka) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" (PINB) z dnia "[...]" odstępującej od nakładania obowiązków na użytkowników wieczystych działek nr "[...]" (obecnie "[...]"), "[...]" obręb "[...]" miasta "[...]", na których znajduje się parking dla samochodów ciężarowych, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem – utrzymał w mocy zaskarżona decyzję organu I instancji.

Zakwestionowana decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.

W dniu 11 marca 2019 r. do PINB w "[...]" wpłynął wniosek spółki o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zbadania legalności robót budowlanych polegających na przebudowie i rozbudowie parkingu dla samochodów ciężarowych zlokalizowanego w "[...]" na działkach nr "[...]" obręb "[...]".

Kolejną w sprawie decyzją z dnia z dnia "[...]" PINB odstąpił od nakładania obowiązków na użytkowników wieczystych działek nr "[...]" zlokalizowanych w obrębie "[...]" miasta "[...]", na części których znajduje się parking dla samochodów ciężarowych, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazał m.in., że pomimo braku jakichkolwiek dokumentów związanych z realizacją bazy PKS przyjąć należy, iż obiekt został zrealizowany legalnie w oparciu o pozwolenie na budowę. Nie stwierdzono rozbudowy przedmiotowego parkingu, a jedynie zmiany w jego układzie komunikacyjnym. Roboty związane z utwardzeniem gruntu nie wymagały ich zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlane

Decyzją z dnia "[...]" WINB uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że wciąż nie zbadano kwestii legalności powstałego obiektu budowlanego. Brak uzyskania dokumentacji związanej z realizacją bazy transportowej PKS w "[...]" z Archiwum Państwowego nie pozwala na automatyczne uznanie legalności przedmiotowych obiektów w ich aktualnych parametrach. Skoro zatem brak jest dokumentacji projektowej, ustalenia w w/w zakresie winny być dokonane w oparciu o inne źródła dowodowe (np. przesłuchanie świadków - np. pracowników pracujących w okresie realizacji inwestycji w PKS, byłych właścicieli nieruchomości, na których zlokalizowany jest parking, byłych pracowników urzędów wydających pozwolenia na budowę). Co prawda, w ocenie organu odwoławczego, jest mało prawdopodobne aby baza PKS zrealizowana została w warunkach samowoli budowlanej, to jednak ustalenia w w/w zakresie winny mieć odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. Odnosząc się do kwestii charakterystycznych parametrów obiektu organ wskazał, że ustalenia w zakresie pierwotnego zagospodarowania miejsc parkingowych na przedmiotowych nieruchomościach mają istotne znaczenie dla ustalenia czy i w jakim zakresie dokonano jego przebudowy, czy też rozbudowy. Nie można bowiem przyjąć, iż obszar parkingu w całości zawiera się w sumie powierzchni przedmiotowych nieruchomości, pomniejszonych o powierzchnię zabudowy budynków zlokalizowanych na działkach, co skutecznie uniemożliwiło jego rozbudowę. Podniósł, że w ocenie organu I instancji w analizowanej sprawie nie doszło do rozbudowy przedmiotowego obiektu budowlanego, co jednak pozostaje w sprzeczności z częścią nieocenionego przez PINB materiału dowodnego zgromadzonego w aktach sprawy (oświadczenie R. P. - byłego pracownika firm PKS wraz ze szkicem dróg wewnętrznych i lokalizacji parkingu z dnia 10 września 2019 r., czy też pismo K. O. z dnia 24 lutego 2020 r., w którym wskazuje on na fakt przebudowy i rozbudowy parkingu, która w jego ocenie miała miejsce około roku 2012). Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że aby ocenić/skontrolować decyzję organu I instancji, musi dysponować ustaleniami i stanowiskiem organu I instancji co do wszystkich okoliczności, które determinują sposób objętego tą decyzją rozstrzygnięcia sprawy. Inaczej ponowne rozpoznanie sprawy jest niemożliwe, a zaskarżona decyzja podlega uchyleniu.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 401/20, WSA w Olsztynie oddalił sprzeciw od decyzji WINB z dnia "[...]".

Następnie, decyzją z dnia "[...]" PINB odstąpił od nakładania obowiązków na użytkowników wieczystych działek nr "[...]" (obecnie "[...]"), "[...]" obręb "[...]" miasta "[...]", na których znajduje się parking dla samochodów ciężarowych, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż na obszarze przeznaczonym aktualnie jako miejsce parkowania samochodów ciężarowych stwierdzono w odniesieniu do uzyskanej dokumentacji fotograficznej, iż na w/w terenie dokonano likwidacji części wysepek z zielenią (rozjeżdżenie, zasypanie gruzem), wykonano niewielkie podwyższenie terenu z betonu pod plastikowe zbiorniki w miejsce jednej z wysepek. Nie stwierdzono rozbudowy obiektu stanowiącego przedmiot postępowania. W ocenie organu nie wystąpiły okoliczności warunkujące konieczność wydania decyzji o charakterze nakazowym.

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka wskazała, że organ I instancji prowadził postępowanie na podstawie błędnej podstawy prawnej (50-51 Pb zamiast 48). W ocenie skarżącej mamy do czynienia z samowolą budowlaną polegającą na budowie parkingu dla samochodów ciężarowych. Wykonane roboty nie stanowiły prac indywidualnych a miały na celu budowę i przebudowę parkingu.

W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" WINB podniósł, że przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte w sprawie wykonania robót budowlanych na terenie aktualnie przeznaczonym jako miejsca postojowe dla pojazdów ciężarowych ich kwalifikacji w zakresie oceny czy w sprawie mamy do czynienia z budową, rozbudową czy też przebudową obiektu budowlanego a także ich zgodności z wymogami prawa budowlanego. W ślad za wyrokiem WSA w Olsztynie z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 401/20, kwestią sporną w sprawie jest jednak nie to, czy przedmiotowy parking został wybudowany legalnie lecz to, czy został on nielegalnie przebudowany/rozbudowany. Powyższy zapis orzeczenia przesądza jednoznacznie o legalności przedmiotowego obiektu wskazując jednocześnie na konieczność oceny zakresu i kwalifikacji wykonanych na obszarze robót budowlanych. W związku z powyższym organ I instancji podjął próby uzyskania dokumentacji związanej z powstaniem bazy PKS w "[...]" oraz uzyska! dokumentację fotograficzną obszaru datowaną na lata: 1967, 1988, 1997, 2019. Analiza w/w dokumentacji fotograficznej pozwala na stwierdzenie, iż obszar objęty przedmiotowym postępowaniem jako element bazy przedsiębiorstwa pełnił m.in. funkcję placu postojowego/manewrowego przynajmniej od roku 1988 (zdjęcie z 1988 r.). Jednocześnie uznać należy, iż na obszarze dochodziło do robót budowlanych, które zmieniały jego charakterystykę (w zakresie elementów nieistotnych). Nie ulega wątpliwości, iż na przestrzeni lat dokonano m.in. utwardzenia terenu, likwidacji części wysepek z zielenią, wykonano niewielkie podwyższenie terenu z betonu pod plastikowe zbiorniki w miejsce jednej z wysepek, zdemontowano oświetlenie. W/w roboty, nie miały jednak charakteru skoordynowanej inwestycji obliczonej na powstanie lub rozbudowę obiektu budowlanego a raczej służyły regulacji i organizacji korzystania z placu. Przedmiotowe roboty realizowane były na przestrzeni lat i nie stwierdzono aby byłe zrealizowane w sposób nieprawidłowy. Mając powyższe na względzie zgodzić się należy z kwalifikacją oraz oceną zrealizowanych robót budowlanych dokonaną przez PINB. Zrealizowane roboty nie wymagały zgody organów administracji architektoniczno-budowlanej.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję WINB z dnia "[...]" skarżąca zarzuciła jej naruszenie:

przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która nie brała pod uwagę okoliczności jakie należało wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz nie wyjaśniającej sprawy co do istoty.

przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ, iż sąd w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, iż budowle będące przedmiotem postępowania funkcjonują legalnie.

przepisów postępowania, tj. art. 8 § 1 oraz art. 12 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania skarżącej w postaci naruszenia licznych przepisów k.p.a. oraz Prawa budowlanego oraz nie uwzględnienie wniosków skarżącej a także poprzez nie dopełnienie wnikliwości w toku prowadzonego postępowania (pominięcie istotnych dowodów).

przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w szczególności poprzez:

- pominięcie dowodu w postaci projektu zagospodarowania działki "[...]" z 2008 roku;

- pominięcie dowodu w postaci dokumentacji fotograficznej z lat 2013 – 2021;

- pominięcie dowodu w postaci historii podziału nieruchomości po byłej bazie PKS;

- pominięcie dowodu w postaci historycznej i aktualnej mapy zasadniczej;

- wadliwej analizy dowodu w postaci zdjęć lotniczych;

- wadliwej interpretacji braku dokumentacji po byłej bazie PKS;

przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a poprzez brak uzasadnienia pominięcia dowodów w sprawie.

przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 78 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie wniosku dowodowego strony w zakresie dokładnego ustalenia aktualnego stanu faktycznego (charakterystycznych parametrów istniejących budowli) co stwarza precedens w postaci stwierdzenia legalności funkcjonowania budowli przy jednoczesnym braku określenia ich charakterystycznych parametrów,

przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 48 Pb poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w prawidłowo ustalonych okolicznościach faktycznych przepis ten powinien mieć zastosowanie, bowiem w tej sprawie mamy do czynienia z wykonaniem robót budowlanych polegających na budowie lub rozbudowie budowli parkingów dla aut ciężarowych.

8. naruszenie przepisów prawa materialnego w zakresie art. 5 ust. 1 pkt. 9) Pb w zakresie zezwolenia na funkcjonowanie budowli kat. XXII, która narusza uzasadniony interes osób trzecich w zakresie dostępu do drogi publicznej.

9. naruszenie przepisów prawa materialnego w zakresie art. 5 ust. 1 pkt. 1c oraz 2b, w zakresie zezwolenia na funkcjonowanie budowli kat. XXII, która nie spełnia podstawowych wymagań w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa użytkowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., iż działka "[...]" decyzją Burmistrza Miasta "[...]" z dnia "[...]" została ona podzielona na dwie nieruchomości: działkę "[...]". Warto zwrócić uwagę, iż działka "[...]" to wąski pasek gruntu o szerokości 1m, widoczny na mapie zasadnicze. To kolejny podział nieruchomości wchodzących w skład pierwotnej bazy PKS. Podział ten nie wpisuje się w żadną istniejącą, bądź nieistniejącą budowlę na tym terenie. Nie ma też na celu wydzielenia działki drogowej. Podział ten nie ma żadnego sensownego celu a wg. uzyskanych informacji, celem podziału było uporządkowanie stanu prawnego nieruchomości w sytuacji gdy stan prawny nieruchomości był całkowicie jasny i nie zawierał żadnych nieścisłości. Zarówno organ odwoławczy jak i organ I instancji stwierdzają, iż na działkach branych pod uwagę w przedmiocie postępowania, istnieje budowla w postaci parkingu dla aut ciężarowych. Zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane - parking to obiekt budowlany a konkretnie budowla kategorii XXII (wg. załącznika nr 1 do ustawy Prawo budowlane). Nie jest jednak prawdą, iż postępowanie administracyjne dotyczy obiektu (obiektów), które zostały zrealizowane pierwotnie ok. 50 lat temu. Skarżąca w toku postępowania przedstawiła dowody, które potwierdzają, iż budowle i urządzenia, które powstały w czasie wznoszenia pierwotnej bazy PKS zlokalizowanej na jednej działce, w toku licznych przekształceń oraz zmian przestały istnieć lub funkcjonować. Wskazała, że aktualnie najważniejszą kwestią w całym postępowaniu jest precyzyjne określenie aktualnych charakterystycznych parametrów budowli, w tym jej wymiarów w granicach poszczególnych działek i stwierdzenie czy jest to jedna budowla czy wiele. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasadzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 401/20.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia.

Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia jego wadliwości (zob. A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345).

W orzecznictwie jednoznacznie stwierdza się także, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualnym. Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Zatem skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane; postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne; przyszłe postępowanie administracyjne, oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed NSA w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji (v: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 1230/08, publ. LEX 493588). Stąd skutkiem wyroku sądu administracyjnego w toku każdego z tych postępowań jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem, a sąd zobowiązany jest do podporządkowania się im w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Ponadto, zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Artykuł ten wprowadza zasadę, zgodnie z którą moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia, w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt I FSK 613/08, publ. LEX 551652). Twierdzenie powyższe pozostaje również aktualne w zakresie związania oceną prawną organu administracji publicznej, który wydał kwestionowane rozstrzygnięcie.

Ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 22 czerwca 2020 r. mają zatem pierwszorzędne znaczenie. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności uzasadniających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku. Stwierdzić zatem należy, że ocena w nim wyrażona była i jest nadal wiążąca na gruncie niniejszej sprawy. W konsekwencji nie straciły także na swojej aktualności zalecenia Sądu co do dalszego postępowania. Wobec takiego stanu rzeczy zaskarżoną decyzję należało ocenić przy uwzględnieniu treści powyższego wyroku.

W uzasadnieniu wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Ol 401/20 wyroku WSA wskazał, że "postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotyczy obiektu budowlanego zrealizowanego około 50 lat temu. Kwestią sporną w sprawie jest jednak nie to, czy przedmiotowy parking został wybudowany legalnie lecz to, czy został on nielegalnie przebudowany i rozbudowany. Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest każdorazowo dokonać ustaleń faktycznych pozwalających na ocenę, czy roboty budowlane wykonane były legalnie, czy też w ramach samowoli budowlanej. Obowiązkiem PINB było zatem choćby podjęcie próby ustalenia, jaki był pierwotny stan przedmiotowego parkingu i porównanie go ze stanem obiektu obecnie istniejącego. Porównanie zakresu robót wykonanych legalnie ze stanem istniejącym obecnie pozwoliłoby ustalić, czy na przedmiotowym parkingu były w okresie późniejszym wykonywane jakieś prace budowlane, jak twierdzi spółka, czy też modyfikacja parkingu polegała tylko na wykonaniu robót niewymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, na które powołuje się organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji. Rację należy przyznać skarżącym, że zeznania świadków, z uwagi na znaczny upływ czasu, mogą być niepewnym źródłem dowodowym. Jednakże zrekonstruowanie stanu faktycznego na tej podstawie, może (choć nie musi) być możliwe w połączeniu z innymi dowodami. Należy mieć bowiem na uwadze, że Przedsiębiorstwo PKS było przedsiębiorstwem państwowym, co powoduje, że nie można wykluczyć, iż zachowała się jakaś dokumentacja dotycząca przedmiotowego składnika majątku tego przedsiębiorstwa dołączona do akt związanych z prywatyzacją przedsiębiorstw państwowych (...) Ponadto, zasadnie stwierdza WINB, że nadal nie została wyjaśniona kwestia czy i w jakim zakresie dokonano przebudowy czy też rozbudowy obiektu budowlanego. Trafnie zauważa organ odwoławczy, że stanowisko PINB kwestionujące okoliczność rozbudowy obiektu budowlanego pozostaje w sprzeczności z częścią nieocenionego materiału dowodnego zgromadzonego w aktach sprawy (oświadczenie R. P. - byłego pracownika firm PKS wraz ze szkicem dróg wewnętrznych i lokalizacji parkingu z dnia 10 września 2019 r., czy też pismo K. O. z dnia 24 lutego 2020 r., w którym wskazuje on na fakt przebudowy i rozbudowy parkingu, która w jego ocenie miała miejsce około roku 2012)".

Sąd wskazał, iż obowiązkiem organu administracji wynikającym z art. 7 k.p.a. jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Konkretyzacją tego obowiązku jest wynikający z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego. Dlatego też organ ponownie rozpatrując sprawę powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Tymczasem ponownie rozpoznając sprawę organy ograniczyły się jedynie do wskazania, że na obszarze przeznaczonym aktualnie jako miejsce parkowania samochodów ciężarowych stwierdzono w odniesieniu do uzyskanej dokumentacji fotograficznej, iż na w/w terenie dokonano likwidacji części wysepek z zielenią (rozjeżdżenie, zasypanie gruzem), wykonano niewielkie podwyższenie terenu z betonu pod plastikowe zbiorniki w miejsce jednej z wysepek. Nie stwierdzono rozbudowy obiektu stanowiącego przedmiot postępowania (organ I instancji). Natomiast WINB wskazał, że analiza dokumentacji fotograficznej pozwala na stwierdzenie, iż obszar objęty przedmiotowym postępowaniem jako element bazy przedsiębiorstwa pełnił m.in. funkcję placu postojowego/manewrowego przynajmniej od roku 1988 (zdjęcie z 1988 r.). Jednocześnie uznać należy, iż na obszarze dochodziło do robót budowlanych, które zmieniały jego charakterystykę (w zakresie elementów nieistotnych). Nie ulega wątpliwości, iż na przestrzeni lat dokonano m.in. utwardzenia terenu, likwidacji części wysepek z zielenią, wykonano niewielkie podwyższenie terenu z betonu pod plastikowe zbiorniki w miejsce jednej z wysepek, zdemontowano oświetlenie. W/w roboty, nie miały jednak charakteru skoordynowanej inwestycji obliczonej na powstanie lub rozbudowę obiektu budowlanego a raczej służyły regulacji i organizacji korzystania z placu. Przedmiotowe roboty realizowane były na przestrzeni lat i nie stwierdzono aby byłe zrealizowane w sposób nieprawidłowy. Treść uzasadnienia powyższych decyzji nie pozwala zatem na wniosek, że organy zrealizowały wskazania zawarte w wyroku Sądu z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 401/20. Jak natomiast stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2008 r., sygn. II GSK 452/07 (dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl), niewypełnienie wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku sądowym jest uchybieniem procesowym mającym wpływ na wynik sprawy i zawsze uzasadnia uchylenie decyzji wydanych w takim wadliwie prowadzonym postępowaniu.

Przede wszystkim po raz kolejny organy nie odniosły się do kwestii pierwotnej daty powstania rzeczonego parkingu oraz do kwestii legalności, zakresu i charakteru robót wykonanych na parkingu po jego powstaniu. Skarżąca konsekwentnie podnosi, że aby mógł zaistnieć w danym miejscu konieczne było wykonanie szeregu robót budowlanych takich jak: rozbiórki budowli i urządzeń, niwelacja terenu, utwardzenie terenu, budowa ogrodzenia. Fakt, iż wskazane roboty nie odbywały się jednocześnie bądź w krótkim okresie czasu nie może przesądzać, iż były one nie związane z budową parkingu. Ponadto, nadal nie ustalono ani pierwotnych i charakterystycznych parametrów parkingu (wymiaru budowli w odniesieniu do granic nieruchomości, powierzchni budowli), związanych z budowlą urządzeń ani zmian mających miejsce w toku jego użytkowania. Nadto, nadal nie ustalono precyzyjnie zakresu oraz terminu wykonania robót budowlanych na parkingu, a w toku postępowania rozpatrywano jedynie wykonanie pojedynczych robót budowlanych, które były wykonywane w określonym miejscu. W szczególności organy nie ustaliły terminów wykonania poszczególnych robót budowlanych w kontekście budowy całego obiektu budowlanego. Zauważyć ponadto należy, że skoro organy nadzoru budowlanego twierdzą, iż przedmiotowy parking funkcjonuje jako legalna budowla (na co nie przedstawiły dotychczas stosownej dokumentacji) to, jak słusznie wskazuje skarżąca, nie można w tym przypadku mówić o przybliżonej ilości stanowisk postojowych oraz przybliżonych wymiarach, lokalizacji oraz powierzchni zabudowy. Legalne budowle nie mogą funkcjonować jako obiekty o bliżej nieokreślonych charakterystycznych parametrach, które jednoznacznie je identyfikują.

W tej sytuacji uznać należy, że organy nie zrealizowały wytycznych Sądu dotyczących przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z wymogami określonymi w k.p.a. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić - stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. - wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia z dnia 22 czerwca 2020 r. poprzez jednoznaczne ustalenie jakie roboty wykonano od czasu powstania parkingu (w powyższym zakresie organ winien szczegółowo odnieść się do zakresu i sekwencji robót wskazanych w skardze) oraz wskazanie czy konkretne roboty wymagały uzyskania pozwolenia na budowę (ewentualnie zgłoszenia), a jeżeli nie wymagały pozwolenia, to podania konkretnego przepisu prawa.

Zaskarżona, jak też poprzedzająca ją decyzja zapadły zatem z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., polegającym na niezastosowaniu się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wydanym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Tym samym organ naruszył ogólne zasady postępowania, w szczególności art. 7 k.p.a., a także art. 77 § 1 k.p.a. Powyższe uchybienia miały wpływ na wynik sprawy.

Uwzględniając powyższe Sąd uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.