Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1840/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 1440
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r.o publicznym transporcie zbiorowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 452/19 w sprawie ze skargi M. na uchwałę R. z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. na rzecz M. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 9 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 452/19 po rozpoznaniu skargi M. na uchwałę R. z [...] 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

R. uchwałą z [...] 2017 r., nr [...] ustaliła wysokości opłat, stanowiących dochód Gminy M., za korzystanie z przystanków komunikacyjnych znajdujących się przy drogach publicznych będących własnością lub zarządzanych przez Gminę M., w związku ze świadczeniem usług w zakresie regularnego przewozu osób na trasach przebiegających przez jej obszar.

W podstawie prawnej uchwały powołano art. 7 ust. 1 pk 4, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm., dalej: ustawa o samorządzie gminnym) w zw. z art. 7 ust. 1, art. 15 ust. 1 pkt 3 lit. a, b, c oraz art. 16 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1440, dalej: ustawa o publicznym transporcie zbiorowym).

Spółka zaskarżyła do Sądu pierwszej instancji powyższą uchwałę.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w zaskarżonej uchwale ustalono stawkę opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie na przystanku komunikacyjnym, co świadczy o rażącym naruszeniu prawa, tj. art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, który wprowadza możliwość nakładania przez jednostkę samorządu terytorialnego opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych i dworców.

Zdaniem spółki zaskarżona uchwała nie uzależnia opłaty od takich czynników jak: wielkość taboru wykorzystywanego do prowadzenia działalności w zakresie zarobkowego przewozu osób, rodzaj pojazdów wykorzystywanych w tej działalności, ani od czynników mających wpływ na koszty związane z utrzymaniem dworców, z których korzystają przewoźnicy, a więc m.in. standardu poszczególnych dworców (infrastruktura dworca, jego wielkość). Zrównanie wszystkich przewoźników skutkuje dla Spółki tym, że jest w takim przypadku zobligowana do takich samych kosztów jak pozostali przewoźnicy, pomimo faktu, że jej tabor nie przyczynia się do takiego "zużycia" dworców, jak w przypadku większych przewoźników. Zdaniem spółki podejmując zaskarżoną uchwałę, nie powołano się na żadne miarodajne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji.

Końcowo skarżąca wyjaśniła, że wyczerpała tryb konieczny do wniesienia skargi, tj., wystąpiła do R. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, jako spółka świadcząca usługi przewozu osób na linii regularnej M. — K. — R., która na dworcu autobusowym należącym do G., zobowiązana jest do uiszczania opłat za każde zatrzymanie się na dworcu.

W odpowiedzi na skargę R. wniosła o jej oddalenie w całości oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę na okoliczności przytoczone w jej treści.

W odpowiedzi na skargę wskazano, że R. ustalając w drodze uchwały stawkę opłaty za jedno zatrzymanie się przez operatorów i przewoźników na dworcu autobusowym jednolicie dla wszystkich operatorów i przewoźników, kierowała się ustawowym kryterium uwzględnienia niedyskryminujących zasad, rozumianym jako "równe traktowanie" (art. 32 Konstytucji RP). W ocenie organu nie można uznać, że ustalenie stawek opłat w jednolitej wysokości i niedokonanie ich zróżnicowania ze względu na wielkość taboru wykorzystywanego przez przewoźnika do prowadzenia działalności w zakresie zarobkowego przewozu osób, rodzaj pojazdów wykorzystywanych w tej działalności jest dyskryminujące. Z przepisu art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, stanowiącego podstawę prawną podjęcia uchwały nie wynika, aby organ był zobowiązany do uwzględnienia przy ustalaniu wysokości opłat, wielkości i rodzaju pojazdu, którymi wykonywany jest przewóz.

Z uzasadnienia projektu tej ustawy wynika, że stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora, w szczególności: jednakowa wysokość stawki opłaty, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględniania wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. Zdaniem organu trudności budzi powiązanie dyskryminacji z wyposażeniem przystanków. Odnośnie kwestii wielkości taboru ustawa nie zawiera także definicji pojęcia "tabor", ani też tego słowa nie używa. Jest ono użyte w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, która także nie zawiera jego definicji. Jednak z kontekstu wynika, że zostało ono użyte w znaczeniu ogółu środków transportu (art. 54b ust. 2 pkt 2 lit. b oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 lit. e), tak też to pojęcie jest definiowane w słownikach języka polskiego. W związku z tym wątpliwości budzi, czy autor projektu ustawy miał na myśli, że niedyskryminujące zasady to takie, które zakazują różnicowania opłat ze względu na wielkość taboru, a więc ilość posiadanych przez poszczególnych przewoźników pojazdów, czy też, że właśnie ilość tych pojazdów powinna wpływać na różnicowanie opłat. Tu jednak powstaje problem, czy duża ilość pojazdów, którymi konkretny przewoźnik wykonuje działalność powinna przemawiać za nałożeniem na niego wyższej opłaty, nawet jeśli rzadko jego pojazdy zatrzymują się na tych przystankach, czy też niższej, i czy w ogóle wielkość taboru powinna przemawiać za zróżnicowaniem wysokości opłaty, skoro są to opłaty za jedno zatrzymanie się na przystanku. Skoro nawet w uzasadnieniu projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie ma mowy o tym, że stawki opłat powinny być zróżnicowane w zależności od wielkości pojazdu, nie można czynić organowi zarzutu, że naruszył art. 16 ust. 4 tej ustawy, nie różnicując stawek opłat w zależności od tego właśnie kryterium.

Organ nie podzielił stanowiska skarżącej, że ilość pasażerów autobusu małego, na poziomie 20 osób, jest co najmniej dwukrotnie mniejsza niż autobusu dużego (średnio 50 osób), co przekłada się na dwukrotnie większe koszty utrzymania dworca w czystości. To, że przewoźnik dysponuje pojazdem o większych gabarytach nie oznacza, że pomimo posiadanych miejsc faktycznie przewozi większą liczbę pasażerów niż pojazdy mniejsze. Wprost przeciwnie. Zróżnicowanie stawki w sposób proponowany przez skarżącą naruszyłoby zasadę niedyskryminacji, bowiem prowadziłoby to do sytuacji, w której przewoźnicy przewożący większą liczbę pasażerów (busy), a więc w wyższym stopniu przyczyniający się do generowania kosztów utrzymania dworca, ponosiliby niższą opłatę niż przewoźnicy dysponujący co prawda większym pojazdem ale przewożący mniejszą liczbę pasażerów.

Ponadto, zdaniem organu, wielkość taboru ma charakter zmienny. W treści uzasadnienia skargi skarżąca wskazała, że na dworcu na terenie G. zatrzymują się pojazdy skarżącej z liczbą miejsc 22 + 1. Załączone do skargi wykazy taboru do obsługi regularnej linii na trasie M. - K. - R. są jedynie oświadczeniem skarżącej i nie mogą stanowić dowodu. Zarówno z dokonywanych przez skarżącą z Gminą uzgodnień zasad korzystania z dworca przesiadkowego zlokalizowanego na terenie G., jak i z zezwoleń M. na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej M. - K. - R. wraz z rozkładem jazdy nie wynika rodzaj taboru wykorzystywanego przez przewoźnika do obsługi danej linii. Skoro Gmina nie posiada informacji odnośnie wielkości taboru, za pomocą którego przewoźnik będzie realizował przewozy osób, rada gminy nie ma faktycznie możliwości wziąć tej okoliczności pod uwagę przy ustalaniu wysokości opłaty za zatrzymywanie się na dworcu. Gmina nie jest w stanie zweryfikować, jakiej wielkości pojazdem (autobus czy bus) przewoźnik faktycznie zatrzyma się na dworcu, a w konsekwencji, w jakiej wysokości powinien ponieść opłatę. Ustalenie jednolitej stawki za zatrzymanie się na dworcu wprowadza więc przejrzyste kryteria pozwalające na prawidłowe naliczenie opłaty.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej o ustaleniu wysokości opłaty w maksymalnej wysokości organ wskazał, że na gminy został przerzucony obowiązek utrzymania przystanków i ponoszenia związanych z tym kosztów, które corocznie wzrastają. Ustalona opłata ma na celu jedynie zapewnienie wpływów na pokrycie kosztów utrzymania i remontów przystanków oraz kosztów ich budowy, przebudowy i modernizacji. R. ustalając opłatę uznała, że w jej ocenie ustalenie jej w maksymalnej wysokości jest niezbędne do osiągnięcia wskazanych celów, co wprost wynika z treści samej uchwały. Koszty utrzymania przystanków w żaden sposób nie zależą od liczby i rodzaju zatrzymującego się na nich taboru. Wysokość kosztów ponoszonych przez Gminę z tytułu bieżącego utrzymania 141 przystanków będących własnością lub zarządzanych przez Gminę oraz 92 szt. wiat przystankowych wynosi obecnie 10.260 zł brutto miesięcznie. Miesięczny dochód Gminy z tytułu pobieranych opłat za zatrzymywanie się na przystankach komunikacyjnych to kwota rzędu 5.000,00 zł miesięcznie, przy czym około 4/5 tej kwoty to wpływy od M.. W związku z powyższym, przychody Gminy z tytułu opłat za zatrzymywanie się na przystankach komunikacyjnych nie pokrywają nawet połowy kosztów ich bieżącego utrzymania, nie wspominając o potrzebie wykonywania niezbędnych prac remontowych lub ewentualnych inwestycjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznając skargę wskazał, że z brzmienia art. 16 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wynika, że za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców mogą być pobierane opłaty, a ich stawki powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora.

Podejmując uchwałę na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy R. zobowiązana jest uwzględnić przesłankę "niedyskryminujących zasad". Wprawdzie w przepisach ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie wyjaśniono co należy rozumieć przez pojęcie "niedyskryminujące zasady" lecz nawiązując do orzecznictwa dostrzec należy, że dyskryminacja to nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w najszerszym ujęciu polega na tym, że wszyscy adresaci norm prawnych charakteryzujący się w równym stopniu istotną cechą mają być traktowani równo. Z kolei zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym, ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami, co nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są (komentarz do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Z uzasadnienia projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wynika, iż przy ustaleniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych należy uwzględnić między innymi takie kwestie jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przejazd.

Zdaniem Sądu I instancji, aby ustalić, czy uchwała w sprawie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest G. odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należy zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiały dokumentujące jej przygotowanie i uchwalenie.

W przedmiotowej uchwale podstawą jej wydania był przepis art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. W § 1 ust. 1 pkt 1 tej uchwały ustalono, że jednostkowa stawka opłaty za każdorazowe zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym wynosi 0,05 zł.

Sąd podkreślił, iż dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczającym sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, którymi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów pozostających na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.

Uzasadnienie uchwały pozwala wykluczyć arbitralność organu, a zarazem umożliwia poznanie motywów, jakie stoją za przyjęciem określonych rozwiązań. Zatem brak prawidłowego uzasadnienia uchwały uniemożliwia poznanie motywów jakimi kierowała się R., ustalając dla wszystkich przewoźników jednakową wysokość stawki opłaty przystankowej, tj. w kwocie 0,05 zł. Próbę uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ podjął dopiero w odpowiedzi na skargę oraz na rozprawie.

Zdaniem Sądu nie może to zastępować, czy uzupełniać uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Nie można wykluczyć, że w wyniku uprzednio przeprowadzonej analizy R. słusznie stwierdziła, że specyfika lokalna, a mianowicie potrzeby remontu i utrzymania przystanków w świetle przyczyniania się do ich zniszczeń w pełni uzasadniają zastosowanie jednolitej stawki. Jednakże powody uchwalenia takiej stawki powinny znaleźć odzwierciedlenie w stanowisku Rady.

W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak właściwej analizy wskazującej, iż zastosowanie jednolitej stawki w przypadku wszystkich przewoźników operujących na terenie gminy zgodnie z niedyskryminującymi zasadami świadczy o braku rozważenia przez organ uchwałodawczy treści art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

W ocenie Sądu, podejmując zaskarżoną uchwałę R. w sposób wadliwy zrealizowała kompetencję zawartą w art. 16 ust. 4 ustawy, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo. Zgodnie z dyspozycją art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konsekwencją tego jest nieważność uchwały. Konkludując Sąd pierwszej instancji wskazał, że konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach tym upoważnieniem określonych (art. 94 Konstytucji RP). Okoliczność, że ustawodawca w treści upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 4 ustawy posłużył się zwrotem niezdefiniowanym "uwzględniając niedyskryminujących zasad" nie oznacza, że organy samorządu terytorialnego mają niczym nieskrępowaną swobodę w stanowieniu prawa miejscowego. Granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność ich działania, zaś wykonywanie uchwałodawczej jej funkcji winno oznaczać, iż działa zgodnie z prawem. W realiach niniejszej sprawy, podejmując zaskarżoną uchwałę nie powołano się na realne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą.

R. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnioskując uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak właściwej analizy wskazującej że zastosowanie jednolitej stawki w przypadku wszystkich przewoźników operujących na terenie gminy zgodnie z niedyskryminującymi zasadami jest równoznaczny z nieuwzględnieniem przez organ przy podejmowaniu uchwały "niedyskryminujących zasad" w sytuacji, gdy ustalona przez organ jednolita stawka opłaty przystankowej w rzeczywistości nie dyskryminuje żadnego przewoźnika operującego na terenie G., a żaden przepis ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie przewiduje obowiązku przeprowadzania uprzedniej analizy w zakresie różnicowania stawek przedmiotowej opłaty ze względu na wielkość środków transportu jakim przewoźnik wykonuje przewóz, czy wielkość i standard przystanków komunikacyjnych, a radnym głosującym nad zaskarżoną uchwałą znana była treść przepisu stanowiącego podstawę prawną jej podjęcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację wyrażoną na wcześniejszych etapach postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zwiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę nieważność postępowania, której w tej sprawie nie stwierdzono.

R., w wywiedzionej skardze kasacyjnej postawiła wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Organ upatruje błędną wykładnię wskazanego przepisu w stanowisku wyrażonym przez Sąd I instancji, że brak właściwej analizy wskazującej, że zastosowanie jednolitej stawki w przypadku wszystkich przewoźników operujących na terenie gminy zgodnie z niedyskryminującymi zasadami jest równoznaczny z nieuwzględnieniem przez organ przy podejmowaniu uchwały niedyskryminujących zasad. Zdaniem kasatora ustalona przez organ jednolita stawka opłaty przystankowej nie dyskryminuje żadnego przewoźnika operującego na terenie G., zaś żaden przepis ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie przewiduje obowiązku przeprowadzania uprzedniej analizy w zakresie różnicowania stawek opłaty ze względu na wielkość środków transportu jakim przewoźnik wykonuje przewóz, czy wielkość i standard przystanków komunikacyjnych. Ponadto radnym głosującym nad zaskarżoną uchwałą znana była treść przepisu stanowiącego podstawę prawną jej podjęcia. Tak skonstruowany zarzut jest w istocie próbą uzasadnienia na etapie postępowania kasacyjnego motywów, którymi kierowała się R. w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały. Próbę uzasadnienia motywów swego działania organ podjął także na etapie postępowania przed Sądem I instancji, zarówno w odpowiedzi na skargę jak i na rozprawie, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Stosownie zaś do art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy, stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 5 groszy za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. W zaskarżonej uchwale R. ustaliła stawkę opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym w maksymalnej ustawowej wysokości.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w przepisach ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie wyjaśniono, co należy rozumieć przez pojęcie "niedyskryminujące zasady", jednakże w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie, prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Sąd I instancji zasadnie wskazał także, że w orzecznictwie Trybunał przyjmuje, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 września 1990 r., sygn. U 4/90, OTK 1990, poz. 10). W tym miejscu dodać należy, że zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87, OTK 1988 r., poz. 1), ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. Z kolei w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 kwietnia 1995 r., sygn. K 11/94 (OTK 1995 r., nr 1, poz. 12) stwierdzono, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są (zob. C. Kosikowski, Komentarz do art. 6 [w:] Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2013, LexisNexis i powołane tam orzecznictwo). Powyższe konstatacje płynące z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, znajdują odzwierciedlenie także w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego.

Należy zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu projektu ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (druk sejmowy nr 2916) wskazano, że stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników, wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora, co wyraźnie zawarto w treści art. 16 ust. 3 tej ustawy. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny, poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu. W szczególności odnosi się to do takich kwestii, jak np. jednakowa wysokość stawki opłat, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego (gminy), za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy, jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją, odnawianiem oraz wieloma innymi czynnościami.

Zatem z uzasadnienia projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, należy uwzględnić między innymi takie kwestie jak: standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru jakim jest wykonywany przejazd.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, już ze wskazanych powyżej powodów należało uznać, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Powtórzyć raz jeszcze należy, że przepis ten stanowi m.in., że opłata powinna być ustalona z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Zatem podejmując uchwałę w oparciu o ten przepis, R. powinna mieć na uwadze omawianą przesłankę. Sąd I instancji zasadnie zatem wskazał, że skoro zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, to nie pozwala to na wyjaśnienie motywów, jakimi kierował się organ gminy przy podejmowaniu uchwały. Brak uzasadnienia uchwały wywołuje skutek, który w konkretnej sytuacji może uzasadniać stwierdzenie nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia.

Analiza zawartych w aktach sprawy dokumentów także nie prowadzi do wniosku, aby przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały kierowano się kryterium uwzględnienia niedyskryminujących zasad oraz aby uwzględniono inne zagadnienia wskazane w uzasadnieniu projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, takie jak standard poszczególnych przystanków, czy wielkość taboru, jakim jest wykonywany przejazd. Powyższe stanowisko, znajduje oparcie w zapisach zawartych w wyciągu z protokołu [...] sesji R. z [...] 2017 r. oraz załącznika do protokołu stanowiącego projekt uzasadnienia uchwały. Jak można zauważyć, skoncentrowano się wówczas wyłącznie na kwestiach: trudnej sytuacji budżetowej Miasta, wykorzystaniu wszelkich możliwości na zwiększenie dochodów G., zasad korzystania z przystanków oraz remontów przystanków. Nie ma natomiast żadnych informacji czy podejmując uchwałę Rada rozważyła i zastosowała art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Innymi słowy, brak jest jakiejkolwiek analizy wskazującej, że zastosowanie jednolitej stawki w przypadku wszystkich przewoźników operujących na terenie G. będzie zgodne z niedyskryminującymi zasadami. W związku z tym, zdaniem NSA, nie zasługuje na uwzględnienie argument organu, że radnym głosującym nad zaskarżoną uchwałą znana była treść przepisu stanowiącego podstawę prawną jej podjęcia, bowiem dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca zarówno sama treść przepisu ustawy oraz jak trafnie wskazał Sąd I instancji treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.

Powody uchwalenia stawki w takiej, a nie innej jej wysokości, powinny znaleźć odzwierciedlenie w jednoznacznym stanowisku R., czego w rozpatrywanej sprawie zabrakło. Nie podlega zaś dyskusji to, że granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów. Wykonywanie uchwałodawczej działalności powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem. Brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych.

W konsekwencji, należało przyznać rację Sądowi I instancji, że za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc, czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Podejmując zaskarżoną uchwałę, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Należało zatem uznać, że z powodu braku powołania się na przesłanki ustawy stanowiącej podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym.

Mając przytoczone argumenty na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).