Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1484/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 8 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Michał Sowiński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Narodowego Centrum Badań i Rozwoju, 2. zasądza od Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: "Skarżąca", "Wnioskodawca" lub "Spółka") jest informacja Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] o nieuwzględnieniu protestu od negatywnego wyniku oceny wniosku o dofinansowanie projektu nr [...] pt. "[...] ".

Kontrolowane rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

Skarżąca [...] grudnia 2019 r. złożyła do Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: "NCBiR" lub "Organ") wniosek o dofinansowanie projektu w konkursie organizowanym w ramach Osi priorytetowej: "Wsparcie prowadzenia prac B+R przez przedsiębiorstwa", Działania 1.1: "Projekty B+R przedsiębiorstw", Poddziałanie 1.1.1: "Badania przemysłowe i prace rozwojowe realizowane przez przedsiębiorstwa".

Na etapie oceny projektu pismem z [...] maja 2020 r. Skarżąca została poinformowana przez NCBiR o możliwości poprawy wniosku. W informacji tej zostały zidentyfikowane braki, które Spółka mogła jednokrotnie poprawić lub uzupełnić zgodnie ze wskazanymi rekomendacjami. Jednocześnie w piśmie wskazano, że w sytuacji, w której uwzględnienie rekomendacji dotyczącej konkretnego kryterium spowoduje potrzebę naniesienia zmian także w innych częściach wniosku (np. w opisie zadań, w harmonogramie projektu, w opisie zasobów), to Spółka ma powinność wprowadzenia takich zmian. W szczególności w zakresie Kryterium 3. Kwalifikowalność i adekwatność wydatków wskazano co następuje:

"Rekomendacje panelu w zakresie poprawy/uzupełnienia informacji weryfikowanych w ramach kryterium Wynagrodzenia (W):

1. W kategorii "Wynagrodzenia (W)" (badania przemysłowe, prace rozwojowe) rekomenduje się rozdzielenie stanowiska "Specjalista automatyki przemysłowej, Zastępca kierownika B+R" na dwa stanowiska tj. "Specjalista automatyki przemysłowej" i "Zastępca kierownika B+R". Z kategorii kosztów wynagrodzenia należy usunąć koszty wynagrodzenia Zastępcy kierownika B+R, gdyż zgodnie z Przewodnikiem kwalifikowalności kosztów w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój dla konkursu [...] stanowiącym dokumentację konkursową "Koszty dotyczące funkcji zarządczych, nadzorczych i koordynujących są pokrywane z ryczałtu kosztów pośrednich".

Wskazano też rekomendacje co do innych kryteriów.

Spółka ustosunkowała się do przedstawionych uwag i rekomendacji ekspertów i dokonała modyfikacji pierwotnie złożonego wniosku.

W szczególności w odniesieniu do uwagi (rekomendacji): "(...) rekomenduje się rozdzielenie stanowiska "Specjalista automatyki przemysłowej. Zastępca kierownika B+R"" rozdzielono zadania, pozostawiając pracownikowi wyłącznie zadania z zakresu automatyki przemysłowej. W związku z odjęciem części zadań zmniejszono zaangażowanie do 0,4 etatu oraz stawkę godzinową do [...] zł. Jednocześnie dodano do kadry B+R nową osobę, która miała pełnić funkcję Zastępcy kierownika B+R. Ograniczenia generatora i dostępne limity znaków spowodowały, że osobę tę opisano w sekcji "Kadra B+R planowana do zaangażowania". Uwagi i rekomendacje ekspertów oceniających, co do których Spółka nie miała żadnych wątpliwości i co do których zgadzała się z ekspertami oceniającymi, zostały uwzględnione w treści wniosku (we wskazanych w uwadze miejscach oraz w innych powiązanych punktach).

Pismem z [...] czerwca 2020 r. Spółka została poinformowana przez NCBiR, że ocena merytoryczna wniosku zakończona została wynikiem negatywnym, ponieważ według Organu wniosek nie spełnił wszystkich obligatoryjnych kryteriów dostępu, w szczególności Kryterium 3. Kwalifikowalność i adekwatność wydatków oraz Kryterium 4 Własność intelektualna nie stanowi bariery dla wdrożenia rezultatów projektu. W kryteriach punktowanych projekt uzyskał łącznie 16 punktów.

Po przeprowadzonej ocenie projekt został umieszczony na Liście projektów niewybranych do dofinansowania. Ocenę projektu przeprowadzono w oparciu o pierwotną wersję wniosku, bez uwzględnienia uzupełnień i wyjaśnień złożonych przez Spółkę w ramach procedury poprawy wniosku na etapie oceny merytorycznej.

Spółka złożyła protest, w którym - poza zarzutami skierowanymi przeciwko merytorycznej ocenie poszczególnych kryteriów - sformułowała także zarzut proceduralny - dokonania oceny pierwotnego wniosku bez uwzględnienia jakichkolwiek uzupełnień i wyjaśnień złożonych w ramach procedury poprawy wniosku na etapie oceny merytorycznej.

W wyniku rozpoznania protestu, zaskarżoną obecnie informacją z [...] sierpnia 2020 r., NCBiR powołując się na art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 –m 2020 (Dz. U z 2020 r., poz. 818) – dalej: "ustawa wdrożeniowa", poinformował o nieuwzględnieniu protestu, uznając, że podniesione przez Spółkę zarzuty są niezasadne.

W piśmie Organ wskazał, że projekt nie spełnił następujących kryteriów:

- Kryterium 3. Kwalifikowalność i adekwatność wydatków:

NCBiR stwierdził w tym zakresie, że Komisja Oceny Projektu słusznie uznała dodanie dodatkowej osoby do Kadry B+R za niedopuszczalne zgodnie z obowiązującym Regulaminem. Wnioskodawca wykroczył poza zakres wskazanych rekomendacji i z tego powodu ocenie podlegała pierwotna wersja wniosku. Zauważył, że ocena wniosku może być zawsze na tyle precyzyjna, na ile pozwala na to sam wniosek, dokładny opis zawartych w nim danych oraz informacje podane podczas spotkania panelowego. Wyjaśnił, że to rolą wnioskodawcy jest przygotowanie treści wniosku zgodnie z obowiązującym Regulaminem konkursu, a także wykazanie odpowiednio jasnymi i precyzyjnymi zapisami w treści wniosku, że stawiane przez Wnioskodawcę tezy są jednoznaczne i wyczerpujące. Procedura odwoławcza służy weryfikacji czy wniosek ten został oceniony w zgodzie z obowiązującą procedurą.

- Kryterium 4. Własność intelektualna nie stanowi bariery dla wdrożenia rezultatów projektu.

Organ wskazał, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił, że brak jest dostępnych i objętych ochroną, rozwiązań i technologii oraz wyników prac B+R, ponieważ badanie stanu techniki zostało przeprowadzone wyłącznie przy użyciu słów kluczowych w języku angielskim: cord, wire, steel, metal, tyre, recyckling, pyrolisys, heating, anaerobic heating, zatem nie przeszukano baz patentowych używając słów kluczowych w języku polskim. Badanie stanu techniki zostało przeprowadzone również wyłącznie w bazach patentowych: EPO (Espacenet), WO, UPRP. Zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku badanie stanu techniki należy przeprowadzić również w bazach publikacyjnych. W związku z powyższym uznano, że przedstawione badanie nie obejmuje w wystarczającym stopniu aktualnego stanu technik. Wnioskodawca wykroczył poza zakres wskazanych rekomendacji i z tego powodu ocenie podlegała pierwotna wersja wniosku.

- Kryterium 1. Zaplanowane prace B+R są adekwatne do osiągnięcia celu projektu, a kamienie milowe zostały prawidłowo określone.

Organ stwierdził, że w etapie nr 1 nie wskazano w jaki sposób zostanie określony stopień zanieczyszczenia oczyszczonej stali oraz nie wskazano metodyki badań dotyczącej symulacji z zakresu mechaniki płynów i określania naprężeń w płaszczu reaktorów pirolizy i spalania. W etapie 2 brakuje również precyzyjnego opisu prac badawczych w zakresie oceny czystości finalnego produktu, ilości, jakości powstających ubocznych produktów spalania i/lub pirolizy, stopnia odprężenia stali, oznaczania zawartości substancji mineralnych (popiołu) oraz wilgoci. Z kolei w etapie 3 nie określono metodyki prowadzenia symulacji procesów z zakresu mechaniki płynów. Podniósł również, że nie wszystkie kamienie milowe zostały opisane parametrami mierzalnymi i weryfikowalnymi, np. w etapie 2 kamienie milowe: "Model laboratoryjny urządzenia do oczyszczania stali metodą wypalania" i "Model laboratoryjny urządzenia do oczyszczania stali metodą pirolizy" nie zostały opisane w wystarczający sposób parametrami mierzalnymi, ponieważ nie przedstawiono wystarczających parametrów technicznych opisujących wielkość komory i temperaturę pracy. W etapie 2 nie opisano również wystarczający sposób parametrami mierzalnymi kamieni milowych "Cykle badawcze dla modelu wykorzystującego metodę wypalania" i "Cykle badawcze dla modelu wykorzystującego metodę pirolizy", ponieważ nie przedstawiono jakichkolwiek parametrów technicznych opisujących cykle badawcze w zakresie czystości finalnego produktu, ilości i jakości powstających ubocznych produktów spalania, poziomu jednostkowego nakładów energetycznych i stopnia odprężenia stali. W etapie 3 kamienie milowe nie zostały również opisane wystarczającymi parametrami, np. dla kamienia milowego" Budowa modelu laboratoryjnego układu cyrkulacji ciepła" poza wskazaniem odzysku ciepła nie przedstawiono jakichkolwiek mierzalnych parametrów technicznych. Kamień milowy ostatniego etapu 4 "Instalacja pilotażowa do termicznego oczyszczania złomu kordu stalowego uwzględniająca elementy pre- i post- reakcyjne" nie został również opisany w wystarczający sposób parametrami mierzalnymi, ponieważ nie wskazano wydajności instalacji oraz jakości zanieczyszczeń. W niewłaściwy sposób opisano również wpływ nieosiągnięcia kamieni milowych dla dwóch ostatnich kamieni milowych etapu 1. W opisie tym Wnioskodawca zawarł stwierdzenie: "Wnioskodawca przewiduje zmianę parametrów wyjściowych oraz narzędzi wykorzystywanych w toku prac modelowych." Nie można na etapie realizacji projektu dokonywać zmiany narzędzi wykorzystywanych do badań, ponieważ takiego wyboru Wnioskodawca dokonuje na etapie aplikowania. Wnioskodawca wykroczył poza zakres wskazanych rekomendacji i z tego powodu ocenie podlegała pierwotna wersja wniosku.

- Kryterium 2. Zespół badawczy zapewnia prawidłową realizację zaplanowanych w projekcie prac B+R.

Organ podniósł, że we wniosku nie przedstawiono jednak udokumentowanego doświadczenia zawodowego Kierownika B+R p. M. S. w kierowaniu i realizowaniu projektów B+R ani dorobku publikacyjnego. We wniosku brakuje bowiem konkretnych informacji dotyczących doświadczenia w zarządzaniu projektami tj. nazwy projektu, roli w projekcie, czy źródeł finansowania (finansowane ze środków własnych czy zewnętrznych budżetu państwa, NCN, NCBiR), okresu zaangażowania. W dalszej części uzasadnienia wnioskodawca "zwraca się o ponowną ocenę przedmiotowego kryterium, jednakże z uwzględnieniem wszystkich informacji zawartych w ostatecznej wersji wniosku". Nie można uznać argumentacji wnioskodawcy, ponieważ Komisja Oceny projektu słusznie uznała dodanie dodatkowej osoby do Kadry B+R za niedopuszczalne zgodnie z obowiązującym regulaminem, Wnioskodawca wykroczył poza zakres wskazanych rekomendacji i z tego powodu ocenie podlegała pierwotna wersja wniosku.

- Kryterium 3. Zasoby techniczne Wnioskodawcy zapewniają prawidłową realizację zaplanowanych w projekcie prac B+R.

Organ stwierdził, że wnioskodawca nie dysponuje odpowiednimi zasobami technicznymi, ponieważ w zasobach znajdują się jedynie pomieszczenia produkcyjne, biurowe i laboratoryjne oraz warsztat, w którym znajdują się standardowe urządzenia i narzędzia np. spawarka mig-mag, wiertarko frezarka kolumnowa, spawarka inwerterowa, wózek narzędziowy kompletny, stół warsztatowy, klucze dynamometryczne, itp. Wnioskodawca wymienił również jako zasób prasę do zmniejszania objętości materiału, lecz nie opisał jej parametrami technicznymi. Podniósł, iż w projekcie brakuje kluczowych zasobów związanych z zaplanowanymi pracami badawczymi np. z: pomiarem temperatury i pola temperatury, pomiarem zużytej energii, analizą naprężeń w płaszczu reaktorów procesu pirolizy i spalania, czystością finalnego produktu, pomiarem ciśnienia czynnika pośredniczącego za komorą post-reakcyjną oraz za komorą pre-reakcyjną. Wnioskodawca nie wykazał również jakichkolwiek zasobów planowanych do nabycia, brakuje zatem kluczowego zasobu tj. aparatury do przeprowadzenia procesów oczyszczania kordu. Podkreślił, iż zasoby techniczne podwykonawcy nie zostały również właściwie dobrane do rodzaju i zakresu zaplanowanych prac w poszczególnych etapach. We wniosku wykazano jedynie analizator Gasmet DX4000 do analizy składu gazów (oznaczania co najmniej zawartości: C02, H20, CO, S02, NOx, HCI, HF). Brakuje zatem wystarczających zasobów technicznych do realizacji zaplanowanych prac w ramach podwykonawstwa np. do opracowania koncepcji recyrkulacji ciepła ze stali oczyszczonej do stali kierowanej do oczyszczania, ponieważ nie wskazano aparatury do pomiaru temperatury i oprogramowania do opracowania symulacji przepływu ciepła. Wnioskodawca wykroczył poza zakres wskazanych rekomendacji i z tego powodu ocenie podlegała pierwotna wersja wniosku.

- Kryterium 4. Nowość rezultatów projektu.

Organ wskazał, że nie wszystkie cechy opisał wystarczającymi parametrami mierzalnymi i weryfikowalnymi oraz nie wszystkie cechy nowości odniósł do aktualnego stanu techniki. Dla cechy "NISKA ENERGOCHŁONNOŚĆ PROCESU W STOSUNKU DO JAKOŚCI PRODUKTU KOŃCOWEGO" nie określił bazowej ilości zużywanej energii, zatem nie ma możliwości porównania planowanej ilości zużycia energii (50 kWh) do aktualnego stanu techniki. Cecha nowości "NIŻSZA SPRĘŻYSTOŚĆ MATERIAŁU WYTWORZONEGO W INNOWACYJNYM PROCESIE" nie została również w sposób mierzalny opisana oraz nie została odniesiona do obecnego stanu techniki, ponieważ nie wskazano modułu sprężystości lub współczynnika zagęszczenia kordu stalowego podczas prasowania. Uznano, zatem że rezultat projektu charakteryzuje się nowością co najmniej w skali polskiego rynku, w kontekście posiadanych przez niego nowych cech, funkcjonalności, w porównaniu do rozwiązań dostępnych na rynku. Wnioskodawca wykroczył poza zakres wskazanych rekomendacji i z tego powodu ocenie podlegała pierwotna wersja wniosku.

- Kryterium 5. Zapotrzebowanie rynkowe i opłacalność wdrożenia.

Organ stwierdził, że w kosztach jednostkowych Wnioskodawca wskazał wyłącznie zużycie energii elektrycznej "koszty energii elektrycznej przy zakładanym zużyciu na poziomie 50 kWh/tonę - 50 PLN/t", nie podając kosztu związanego z zakupem gazu - reaktor wykorzystujący technologię spalania wyposażony będzie w palnik lub planiki gazowe. Wnioskodawca wykroczył poza zakres wskazanych rekomendacji i z tego powodu ocenie podlegała pierwotna wersja wniosku.

Odnosząc się do zarzutów proceduralnych organ wyjaśnił, że Komisja Oceny Projektu słusznie uznała dodanie dodatkowej osoby do Kadry B+R za niedopuszczalne zgodnie z obowiązującym Regulaminem. NCBiR podkreślił, że jego rekomendacja dotyczyła wyłącznie kosztów wynagrodzeń, nie wskazano w żadnym miejscu rekomendacji ani sugestii rozdzielenia stanowiska na dwie osobne osoby. Wnioskodawca otrzymał precyzyjną rekomendację wraz ze wskazaniem dokumentu, z którego ona wynika. Rozdzielenie zakresu obowiązków nie musi oznaczać przekazania wydzielonej części obowiązków nowej osobie, ponieważ może być zrealizowane poprzez zawarcie dwóch umów z jedną osobą. Wnioskodawca wykroczył poza zakres wskazanych rekomendacji i z tego powodu ocenie podlegała pierwotna wersja wniosku. Zgodnie z § 8 ust. 4 i ust. 7 Regulaminu konkursu dokonanie zmian innych niż wskazane w informacji w zakresie kryteriów podlegających możliwości uzupełnienia lub poprawy, określonych w załączniku 3 do Regulaminu konkursu skutkuje prowadzeniem oceny na podstawie informacji dostępnych w pierwotnie złożonym wniosku. Załącznik ten: "Kryteria wyboru finansowych operacji w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014 – 2020" określa, że dla Zespołu badawczego "Dopuszczalna jest poprawa wniosku o dofinansowanie w zakresie informacji weryfikowanych w ramach kryterium, za wyjątkiem dodawania członków kadry niewskazanych we wniosku o dofinansowanie przed poprawą". Słusznie zatem uznano dodanie dodatkowej osoby do Kadry B + R za niedopuszczalne Regulaminem. Panel ekspertów, dokonujący oceny w oparciu o Regulamin konkursu wraz z załącznikami nie miał możliwości uznania wprowadzonej zmiany, ponieważ stanowiła ona wprost brak zgodności z przywoływanymi wyżej regulacjami, stąd też ocenie nie mogła być poddana poprawiona wersja wniosku. Uwaga Wnioskodawcy, że realizacja rekomendacji oznaczała zmniejszenie wnioskowanej kwoty wsparcia nie wpływa w żaden sposób na ocenę zarzutu, ponieważ stanowi po prostu konsekwencję usunięcia kosztów nieprawidłowo przypisanych w budżecie do kosztów kategorii Wynagrodzeń.

Działanie Wnioskodawcy słusznie zatem uznano za wprowadzenie zmian innych niż wskazane w Karcie poprawy wniosku, co zgodnie z Regulaminem konkursu skutkuje przeprowadzeniem oceny projektu na podstawie treści pierwotnie złożonego wniosku. Nie jest tym samym możliwe uwzględnienie prośby Spółki o ponowną ocenę wniosku z uwzględnieniem poprawionej wersji. Z tej przyczyny NCBiR uznało zarzut dotyczący oceny niewłaściwej wersji wniosku za niezasadny.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, oraz o zasądzenie od Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych.

Zaskarżonej informacji zarzuciła, przeprowadzenie oceny projektu w sposób naruszający prawo, w szczególności:

1. naruszono art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niezastosowanie i przeprowadzenie wyboru projektów w sposób nieprzejrzysty i nierzetelny, tj. niezgodny z Regulaminem Konkursu w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014 - 2020 Priorytet I: Wsparcie prowadzenia prac B+R przez przedsiębiorstwa Działanie 1.1: Projekty B+R przedsiębiorstw Poddziałanie 1.1.1: Badania przemysłowe i prace rozwojowe realizowane przez przedsiębiorstwa (dalej: Regulamin konkursu) oraz poprzez udzielenie Spółce nieprecyzyjnej informacji o możliwości poprawy wniosku na etapie oceny;

2. naruszono art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niezastosowanie w związku z naruszeniem § 8 ust. 4 Regulaminu konkursu poprzez odmowę Spółce prawa do jednokrotnego uzupełnienia lub poprawy wniosku na podstawie informacji o możliwości poprawy wniosku na etapie oceny;

3. naruszono art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niezastosowanie w związku z naruszeniem § 8 ust. 7 zdanie pierwsze Regulaminu Konkursu poprzez jego niezastosowanie i naruszeniem § 8 ust. 7 zdanie drugie Regulaminu konkursu poprzez jego błędne zastosowanie, skutkujące przeprowadzeniem oceny projektu w oparciu o informacje udzielone w pierwotnie złożonym wniosku, a nie we wniosku uzupełnionym, bez uwzględnienia informacji poprawionych i uzupełnionych zgodnie z informacją o możliwości poprawy wniosku na etapie oceny, co wynikało z błędnego uznania, że Spółka dokonała zmian innych niż wskazane w informacji o możliwości poprawy wniosku na etapie oceny;

4. naruszono art. 58 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej przez nieuwzględnienie protestu w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r. poz. 818 ze zm.) - dalej: "ustawa wdrożeniowa". W myśl art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisach tych przewidziano uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1.

Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50 tej ustawy, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów k.p.a., z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony mogła budzić wątpliwości kwestia dopuszczalnej sądowej oceny procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Praktyka sądów administracyjnych wypracowana jeszcze na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm.) wskazywała, że przy interpretacji przepisów tej ustawy przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie, postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie Sądu tę wypracowaną praktykę należy stosować także w odniesieniu do rozpoznawania spraw na podstawie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, z uwzględnieniem zmian wskazanych w tej ustawie.

Uznać zatem należy, że prawo jako wzorzec kontroli sądowej, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy prawa wspólnotowego i ustaw, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego, w tym regulamin przeprowadzania konkursu. W realiach sprawy będzie to Regulamin Konkursu w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014 - 2020 Priorytet I: Wsparcie prowadzenia prac B+R przez przedsiębiorstwa Działanie 1.1: Projekty B+R przedsiębiorstw Poddziałanie 1.1.1: Badania przemysłowe i prace rozwojowe realizowane przez przedsiębiorstwa

Kontrolując w takim zakresie legalność oceny projektu dokonanej przez Organ, jak również legalność działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w zaskarżonej informacji Sąd stwierdza, że dokonano ich z naruszeniem prawa i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się tego, czy Organ miał prawo zastosowania § 8 ust 7 zdanie drugie Regulaminu konkursu, a pominięcia § 8 ust 7 zdanie pierwsze Regulaminu konkursu i do nieuwzględnienia informacji poprawionych we wniosku zgodnie z informacją o możliwości poprawy wniosku na etapie oceny oraz do przeprowadzenia oceny na podstawie informacji przedstawionych we wniosku pierwotnym.

Zgodnie z 37 ust 1 ustawy wdrożeniowej organ jest zobowiązany do przeprowadzania wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz do zapewnienia wnioskodawcom równego dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Na NCBiR i jego ekspertach ciąży obowiązek poszanowania wskazanych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasad na każdym etapie konkursu. Dotyczy to również zasady rzetelności. Jak słusznie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2019 r. sygn. akt I GSK 1135/19 naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru.

W realiach sprawy Sąd stoi na stanowisku, że przy ocenie wniosku Skarżącej Organ nie dochował nakazanych wymogów przejrzystości i rzetelności. W pierwszej, co najmniej niejednoznacznej rekomendacji z [...] maja 2020 r. NCBiR stwierdził:

"W kategorii "Wynagrodzenia (W)" (badania przemysłowe, prace rozwojowe) rekomenduje się rozdzielenie stanowiska "Specjalista automatyki przemysłowej, Zastępca kierownika B+R" na dwa stanowiska tj. "Specjalista automatyki przemysłowej" i "Zastępca kierownika B+R" i usunięciu z kategorii kosztów wynagrodzenia kosztów wynagrodzenia Zastępcy kierownika B+R.

Spółka odczytała wskazaną rekomendację literalnie dokonując rozdziału stanowisk i powierzając je 2 różnym osobom. Wiązało się to z koniecznością umieszczenia stanowiska Zastępcy kierownika B+R w kategorii Kadry B+R (bez kosztów kwalifikowanych). Działanie takie wynikało wprost z otrzymanego przez Skarżącą pouczenia, że w sytuacji, w której uwzględnienie rekomendacji dotyczącej konkretnego kryterium spowoduje potrzebę naniesienia zmian także w innych częściach wniosku, należy to uczynić.

Następnie przy ocenie wniosku Organ powołując się na stosowne brzmienie dokumentów konkursowych uznał takie postępowanie Spółki za niedopuszczalne, co skutkowało oceną projektu (we wszystkich kryteriach) w jego pierwotnej wersji bez uwzględnienia wprowadzonych poprawek i złożonych wyjaśnień.

Sąd stoi na stanowisku, że nierzetelność w działaniu Organu polegała na błędnym zastosowaniu Regulaminu konkursu w wyniku wydania pierwotnej nieprecyzyjnej i niejednoznacznej rekomendacji. Zastosowanie się Wnioskodawcy do jak najbardziej uprawnionego odczytania tej nieprecyzyjnej rekomendacji, której dodatkowe wyjaśnienie przez Organ nastąpiło dopiero na etapie informacji o nieuwzględnieniu protestu, skutkowało negatywnymi konsekwencjami dla Skarżącej i oceną wniosku w pierwotnej wersji. Działanie takie pozostaje w sprzeczności z zasadami określonymi w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 lutego 2019 r. I GSK 73/19 jednoznacznie tymczasem wskazał, że wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny. Innymi słowy, nie mogą być tak sformułowane, aby pozostawiać jakiekolwiek wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które to kryteria oceny powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane.

Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej organ przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie Regulaminu. Sposób przeprowadzenia konkursu unormowany został w Regulaminie konkursu, stanowiącym opracowanie zasad dokonywania oceny wniosków, przygotowanym na podstawie obowiązujących przepisów prawa krajowego i wspólnotowego. Regulamin konkursu ma charakter normatywny, gdyż źródło jego zastosowania znajduje się w art. 41 ustawy wdrożeniowej. Oznacza to, że NCBiR zobowiązany jest przy ocenie projektu właściwie stosować postanowienia Regulaminu.

Tymczasem w niniejszej sprawie, wskutek wcześniej opisanego wadliwego działania sprzecznie z Regulaminem przy ocenie projektu analizowano i oceniano wniosek pierwotny, a nie uzupełniony, czym naruszono § 8 ust. 4 i § 8 ust. 7 zdanie pierwsze i § 8 ust. 7 zdanie drugie Regulaminu. Dokonując oceny wniosku pierwotnego zamiast uzupełnionego (bez uwzględnienia uzupełnień i wyjaśnień Spółki) Organ w istocie pozbawił Spółkę prawa do jednokrotnego uzupełnienia lub poprawy wniosku na etapie oceny, czym naruszył § 8 ust 4 Regulaminu konkursu. Niejednoznaczna rekomendacja ekspertów (wskazanie rozdzielenia stanowiska "Specjalista automatyki przemysłowej, Zastępca kierownika B+R’) i jej wykonanie przez Spółkę (rozdzielenie stanowisk i w konsekwencji dodanie osoby Zastępcy Kierownika B+R do kadry) doprowadziły do pozostawienia bez rozpatrzenia wszystkich pozostałych uzupełnień i wyjaśnień Spółki, które zawarła w uzupełnionym wniosku. Oznacza to, że Skarżąca została faktycznie pozbawiona prawa do jednokrotnego uzupełnienia lub poprawy wniosku na etapie oceny. Dokonanie oceny wniosku pierwotnego, a nie uzupełnionego zgodnie z uwagami i rekomendacjami ekspertów zgłoszonymi na etapie oceny wniosku, wynikało z nieuprawnionego uznania, że Spółka dokonała zmian innych niż odczytane z informacji o możliwości poprawy wniosku na etapie oceny. To wadliwe uznanie o zakresie wprowadzonych zmian skutkowało w konsekwencji niezastosowaniem § 8 ust.7 zdanie pierwsze Regulaminu Konkursu oraz błędnym zastosowaniem § 8 ust 7 zdanie drugie Regulaminu Konkursu.

Dopiero w informacji o nieuwzględnieniu protestu NCBiR wskazało, w jaki sposób należało rozumieć sporną rekomendację:

"Rekomendacja wskazana w kryterium "Kwalifikowalności i adekwatność wydatków" dotyczyła tylko i wyłącznie zakresu objętego kryterium, czyli kosztu wynagrodzeń (...) eksperci wskazali rozwiązanie prowadzące do zapewnienia uznania kosztów wynagrodzeń za kwalifikowalne i odpowiednio przyporządkowane do właściwej kategorii kosztów. Realizacja tego rozwiązania była jak najbardziej możliwa bez dodawania nowej osoby do wniosku poprzez rozdzielenie obowiązków planowanej we wniosku osoby na dwie osobne umowy odnoszące się do zakresu połączonych w budżecie stanowisk".

Sąd wskazuje, że opisany przez Organ sposób rozumienia rekomendacji nie mógł być dla Skarżącej oczywisty przed otrzymaniem przytoczonego wyjaśnienia.

Oznacza to, że nieuwzględnienie informacji zawartych we wniosku poprawionym zgodnie z odczytanymi literalnie przez Spółkę pierwotnymi rekomendacjami NCBiR i dokonanie oceny na podstawie wniosku w pierwotnym brzmieniu niewątpliwie miało wpływ na wynik tej oceny – w uzupełnionym wniosku poprawiono bowiem nie tylko kwestię rozdziału stanowisk, ale kilkanaście różnych kwestii dotyczących różnych kryteriów wyboru. Gdyby Organ prowadził ocenę w oparciu o wniosek poprawiony, czego wadliwie w realiach sprawy nie uczynił, ocena projektu mogłaby być zgoła odmienna.

Nieuzasadnione nieuwzględnienie poprawionego wniosku stanowi naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez prowadzenie wyboru projektów w sposób nierzetelny oraz art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez prowadzenie wyboru projektu w sposób niezgodny z Regulaminem konkursu.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit a) ustawy wdrożeniowej stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpatrując wniosek, organ dokona jego oceny w zmodyfikowanej przez Skarżącą wersji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.