Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 416/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 106 ust. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.
article: art. 129 § 1, art. 130 i art. 132
journal: Dz.U. 2020 poz 1359
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).
article: art. 141 § 4, art. 153, art. 183 § 1, art. 193
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 404/19 w sprawie ze skargi B[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 25 lutego 2019 r. nr S[...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz B[...]kwotę 300,00 (trzysta) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 21 listopada 2019 r., II SA/Łd 404/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. G., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 25 [...]r. nr S[...]i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łódź z dnia 17 [...]r. nr WPS[...], ustalająca B[...] opłatę miesięczną za pobyt w domu pomocy społecznej jego ojca Z[...], a także rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2019.2167 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a.", przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy przez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem;

2. art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2019.1507 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż organy administracji zobligowane były do ustalenia dochodów Z[...], w sytuacji gdy kwestia ta była już przedmiotem badania w ramach postępowań zakończonych ostatecznymi decyzjami Prezydenta Miasta Łodzi ustalającymi wysokość opłaty w poszczególnych okresach;

3. Art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. przez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że organy administracji w toku postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty ponoszonej przez zstępnych pensjonariusza domu pomocy społecznej powinny ustalić sytuację finansową Z[...] i możliwość ponoszenie przez niego opłat w pełnej wysokości, w sytuacji gdy okoliczności te nie były badane, czego wyrazem są ostateczne decyzje ustalające wysokość opłaty ponoszonej przez tegoż pensjonariusza;

4. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. w związku z art. 129 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U.2019.2086 ze zm.), dalej jako "k.r.o.", przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż dalsze zstępnie Z[...] (jego wnuczki) zobowiązane są do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej równocześnie z bliższym zstępnym (dzieckiem), tj. z pominięciem kolejności wynikającej ze stopnia pokrewieństwa tych zstępnych;

II. przepisów postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie , że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji;

3. art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w razie nieuwzględnienia tegoż wniosku, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną B[...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Ocenę zasadności skargi kasacyjnej wypada rozpocząć od zarzutów naruszenia prawa materialnego. Jakkolwiek zasadą jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), to jednak charakter zarzutów procesowych podniesionych w badanej skardze kasacyjnej uzasadnia rozpoczęcie rozważań od oceny zarzutów prawa materialnego. Ocena ta bowiem zasadniczo determinować będzie trafność zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Nie ulega wątpliwości, iż art. 60 ust. 1 u.p.s. wprowadza generalną zasadę, iż pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, ustalanego przez organ jednostki samorządowej prowadzącej taki dom (art. 60 ust. 1-3 u.p.s.). Przepisy u.p.s. określają także podmioty obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oraz kolejność, w jakiej ten obowiązek na nich spoczywa (art. 61 ust. 1 u.p.s.). Określają nadto zasady ustalania wysokości opłaty w zależności od sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej do wnoszenia opłaty (art. 61 ust. 2 u.p.s.). W okolicznościach sprawy nie jest także sporne, iż ustawowy obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej powstaje z chwilą umieszczenia osoby uprawnionej w takiej placówce, a wynikający z ustawy obowiązek ponoszenia powyższej opłaty wymaga skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej (vide: uchwała NSA z dnia 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z okoliczności sprawy wynika, iż Z[...] został umieszczony w domu pomocy społecznej w dniu 6 lipca 2012 r. Początkowo opłatą za pobyt w domu pomocy społecznej obciążony został pensjonariusz i Miasto Łódź, począwszy od dnia umieszczenia w placówce. Powyższy obowiązek został po raz pierwszy skonkretyzowany decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 6 lipca 2012 r. nr M[...], którą ustalono miesięczną opłatę za pobyt Z[...]w placówce w następujący sposób: "- Pan Z[...]w wysokości 70% dochodu netto, tj. 1829,05 zł (...); - Miasto Łódź w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez mieszkańca". Późniejszymi decyzjami Prezydenta Miasta Łodzi z dnia: 13 czerwca 2013 r., 6 maja 2015 r. i 21 czerwca 2018 r., zmieniana była ww. decyzja z dnia 6 lipca 2012 r. w zakresie wysokości opłaty obciążającej Z[...]. B[...], syn mieszkańca domu pomocy społecznej, po raz pierwszy obciążony został konkretną opłatą za pobyt ojca w placówce na podstawie ostatecznej decyzji z dnia 25 lutego 2019 r. Przy czym powyższy obowiązek B[...]rozpoczyna się od dnia 5 września 2012 r., a zatem nie od dnia umieszczenia ojca w placówce. Ponadto obowiązek partycypacji B[...]określony zaskarżoną decyzją nie nawiązuje do wcześniejszych decyzji Prezydenta Miasta Łodzi, rozstrzygających już ostatecznie w kwestii ponoszenia opłat za pobyt Z[...] w domu pomocy społecznej od dnia 6 lipca 2012 r. Skoro zgodnie z ww. decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 6 lipca 2012 r. nr M[...], zmienianą w okresach późniejszych kolejnymi decyzjami ustalającymi zakres zobowiązania Z[...], a w konsekwencji także Miasta Łódź, rozstrzygnięto o sposobie ponoszenia opłat za pobyt Z[...] w domu pomocy społecznej, to obciążenie ową opłatą dodatkowych osób za okres wsteczny, za który opłata ta już została ukształtowana ostatecznymi decyzjami albo stanowi rozstrzygnięcie w sprawie, którą już ostatecznie została rozstrzygnięta (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), albo też wymaga zmiany owych wcześniejszych decyzji (art. 106 ust. 5 u.p.s.). W toku dotychczasowego postępowania kwestia ta nie została dostatecznie wyjaśniona, co potęguje zastrzeżenia Sądu I instancji wobec legalności zaskarżonej decyzji.

Powyższe zagadnienie wiąże się z kwestią możliwości ustalenia wysokości dochodu uzyskiwanego przez mieszkańca domu pomocy społecznej w okresie objętym rozstrzyganiem o konkretyzacji obowiązku innej osoby zobowiązanej do ponoszenia powyższych opłat. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, ustalenie dochodu mieszkańca domu pomocy społecznej w toku postępowania prowadzącego do określenia zakresu jego obowiązku ponoszenia owych opłat, nie stoi na przeszkodzie możliwości dokonywania ponownych ustaleń w tej kwestii, w toku chociażby późniejszych postępowań, konkretyzujących obowiązek ponoszenia opłat przez inne osoby. Ustalenie dochodu mieszkańca domu pomocy społecznej ma bowiem bezpośrednie przełożenie nie tylko na zakres opłaty obciążającej mieszkańca, ale także na zakres obowiązku innych osób, który ma charakter dopełniający wobec obowiązku samego mieszkańca. Okoliczność ta ma zatem istotne znaczenie dla konkretyzacji obowiązku wszystkich pozostałych podmiotów zobowiązanych do partycypacji w kosztach pobytu w ww. placówce. Zaniechanie jej ustalenia, w sytuacji gdy strona postępowania odwołując się do konkretnych okoliczności wskazuje, iż mieszkaniec domu pomocy społecznej może mieć dochody wyższe niż ustalone przez organ, stanowi naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Obowiązek ten stanowi natomiast gwarancję realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), która wskazuje, że organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Realizacja powyższych obowiązków wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a następnie organ winien dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), a swoje stanowisko powinien przekonująco uzasadnić (art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.). Skoro z twierdzeń strony postępowania wynika, że mieszkaniec domu pomocy społecznej uzyskuje dodatkowe dochody w związku ze sprzedażą nieruchomości i posiadaniem rachunku bankowego i w związku z tymi dochodami deklaruje samodzielne pokrywanie kosztów pobytu w placówce, to obowiązkiem organu była weryfikacja prawdziwości tych twierdzeń. Z treści kwestionowanej decyzji i z akt sprawy wynika natomiast, że organy pominęły powyższe informacje i ustaliły dochody mieszkańca domu pomocy społecznej opierając się wyłącznie na treści decyzji konkretyzujących wysokość jego opłat z lat 2012 – 2018, a te z kolei wynikały z informacji ZUS o wysokości uzyskiwanego świadczenia emerytalnego. Powyższe wskazuje nie tylko na wadliwe uznawanie owych rozstrzygnięć jako swoisty prejudykat ustalający wysokość dochodów mieszkańca placówki w poszczególnych okresach, co pomija aspekty procesowe prowadzące do konieczności zmiany owych rozstrzygnięć, stosownie do treści art. 106 ust. 5 u.p.s., skoro pojawiła się nowa okoliczność mające wpływ na skonkretyzowany w nich obowiązek, ale także narusza przepisy o gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego sprawy, ignorując obowiązek ustalenia okoliczności sprawy w sposób odpowiadający dyrektywom określonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Powyższe kwestie autor skargi kasacyjnej łączy z materialnymi zarzutami błędnej wykładni art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Trafności tych zarzutów nie można podzielić. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Sąd I instancji mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, oraz podać jak w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Zawsze jednak będzie to wynik nieprawidłowo przeprowadzonego procesu rekonstrukcji normy prawa (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., II OSK 16/05; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., OSK 539/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 59 ust. 1 u.p.s. określa organ właściwy w sprawie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, zaś art. 61 ust. 1 u.p.s. podaje krąg osób zobowiązanych do wnoszenia opłat za pobyt w tej placówce i kolejność wypełniania tego obowiązku, wskazując że obowiązek mieszkańca wyprzedza obowiązek jego małżonka, zstępnych oraz wstępnych. Z powyższych uregulowań nie sposób wyprowadzić wniosku o ograniczeniach w możliwości prowadzenia ustaleń w zakresie okoliczności determinujących wysokość opłaty przypadającej na mieszkańca domu pomocy społecznej, w sytuacji wcześniejszego ustalenia tej opłaty ostateczną decyzją. Natomiast przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. – z procesowego punktu widzenia – wyraźnie przeciwstawia się możliwości pominięcia zmian w sytuacji dochodowej mieszkańca domu pomocy społecznej. Z kolei charakter obowiązku partycypacji w powyższych opłatach małżonka, zstępnych, wstępnych i gminy (art. 61 ust. 1 pkt 1-3 u.p.s.), dopełniający obowiązek mieszkańca domu pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s.), wyraźnie wskazuje, iż dochód osoby umieszczonej w ww. placówce pozostaje okolicznością istotną na każdym etapie ustalania owej opłaty. Stąd uzyskanie przez organ administracji informacji podważających dotychczasowe ustalania w powyższym zakresie winno prowadzić do ich procesowej weryfikacji, w sposób odpowiadający warunkom określonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w razie potwierdzenia, do wyprowadzenia dalszych prawnych konsekwencji takiego stanu rzeczy. Powyższe nie pozwala potwierdzić trafności zarzutów błędnej wykładni art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 1 pkt 2 u.p.s.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. w związku z art. 129 § 1 k.r.o. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż dalsze zstępne Z[...] (jego wnuczki) zobowiązane są do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej równocześnie z bliższym zstępnym (synem). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. stanowi, iż obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: małżonek, zstępni przed wstępnymi. Norma ta nie różnicuje kolejności wywiązywania się z tego obowiązku wewnątrz zbioru "zstępnych" i "wstępnych". Nie tworzy w szczególności kategorii "bliższych" i "dalszych" zstępnych i wstępnych. Zgodnie zatem z zasadą lege non distinguente nec nostrum est distinguere, brak jest podstaw do wyróżniania takich podzbiorów w ramach zbioru "zstępnych" oraz "wstępnych". O ile zatem reguła kolejności dotyczy podmiotów wymienionych w art. 61 u.p.s., o tyle nie można mówić o kolejności w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych lub wstępnych. Każdy z nich ma bowiem taki sam obowiązek ponoszenia opłat, różnicowany jedynie z uwagi na kryterium dochodowe (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2017 r., I SA/Wa 704/17; wyrok NSA z dnia 2 września 2016 r., I OSK 1006/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując wykładni przepisu art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. należy także zauważyć, iż przepisy u.p.s., regulując kolejność ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, nie odwołują się do innych przepisów, w szczególności innych aktów prawnych, które winny uzupełniać unormowanie art. 61 u.p.s. Nie można zatem odnaleźć na gruncie wykładni językowej usprawiedliwienia, dla którego takimi przepisami miałyby być regulacje tyczące kolejności wykonywania obowiązku alimentacyjnego (art. 129, art. 130 i art. 132 k.r.o.) czy dziedziczenia ustawowego (art. 931-935 k.c.).

Również charakter normy prawnej wynikającej z art. 61 u.p.s. i cel wprowadzenia tej regulacji, nie pozwalają upatrywać jej dopełnienia w przepisach regulujących kolejność obowiązku alimentacji lub prawa dziedziczenia. Przepis art. 61 u.p.s. stanowi bowiem regulację prawa publicznego określającą kolejność i sposób wypełnienia publicznoprawnego obowiązku ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej. Jakkolwiek państwo i samorząd terytorialny mają obowiązek wykonywania zadań pomocy społecznej, a w konsekwencji winny ponosić związane z tym obciążenia finansowe, to uzupełnieniem powyższej generalnej zasady jest, wyprowadzona z subsydiarności pomocy społecznej (art. 2 ust. 1 u.p.a.), zasada odpłatności, określająca udział beneficjentów w pokrywaniu kosztów świadczeń pomocy społecznej. Świadczenia te mogą być udzielane odpłatnie i nieodpłatnie, a część z nich może podlegać zwrotowi (vide: I.Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, uwagi do art. 60). Nie ulega wątpliwości, z celem art. 61 u.p.s. jest wypełnienie obowiązku odpłatności w pierwszej kolejności przez mieszkańca domu pomocy społecznej, a w razie gdyby to nie było możliwe, przez osoby jemu najbliższe, enumeratywnie wskazane w tym przepisie. Zasada odpłatności wyrażona w art. 60 ust. 1 u.p.s., w łączności z kolejnością ponoszenia owych opłat, o której stanowi art. 61 ust. 1 u.p.s., czynią wyraźnie zauważalne, że celem owych regulacji jest wypełnienie obowiązku partycypacji w opłatach przez wskazane tam osoby w jak najszerszym zakresie. W przeciwnym razie obowiązek ten obarczy gminę kierującą mieszkańca do domu pomocy społecznej i stanie się w istocie obowiązkiem zaspokajanym przez lokalną społeczność, co jest uzasadnione tylko o tyle, o ile osoby zobowiązane do ponoszenia owych opłat nie są w stanie im podołać na warunkach określonych w przepisach u.p.s. Z tego punktu widzenia nie sposób znaleźć prawnego uzasadnienia dla osłabiania mechanizmu partycypacji w tych opłatach samego mieszkańca domu pomocy społecznej i osób, na których obowiązek taki spoczywa zgodnie z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Powyższe względy językowe, systemowe i celowościowe nie pozwalają uznać, iż istnieje możliwość wyprowadzenia z treści art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. i art. 129 § 1 k.r.o. normy prawnej mogącej znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Tym samym nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia powyższych przepisów wskutek wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku.

Skoro zatem z okoliczności sprawy wynika, iż zstępnymi mieszkańca domu pomocy społecznej jest syn i dwie wnuczki, to publicznoprawny obowiązek partycypacji w kosztach pobytu w tej placówce winien być zbadany wobec wszystkich, na których spoczywa ustawowy obowiązek pokrywania owych opłat. Trafne są uwagi Sądu I instancji podniesione w tym zakresie. Organ administracji w sposób arbitralny nie może dokonać wyboru spośród osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, lecz w razie ujawnienia osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych, winien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich tych osób. Przepis art. 61 ust. 2f u.ś.r. stanowi bowiem, iż wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. W aspekcie procesowym powyższe uwagi oznaczają wadliwe ustalenie kręgu stron postępowania, a zatem naruszenie art. 28 k.p.a., co w konsekwencji prowadziło do naruszenia dyrektyw art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zaniechanie dokonania ustaleń istotnych okoliczności sprawy.

Nie jest także trafny zarzut kasacyjny naruszenia art. 1 p.u.s.a. Przepis ten stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, zaś kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższa regulacja, mając ustrojowy charakter, stanowi o funkcji sądów administracyjnych i określa kryterium sądowej kontroli działalności administracji publicznej. Sąd administracyjny może w związku z tym naruszyć powyższy przepis jedynie wtedy, gdy oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej albo oceniając działalność administracji publicznej przyjmie inne niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli. W skardze kasacyjnej brak jest zarzutów wskazujących na to, że Sąd I instancji naruszył powyższy przepis w sposób odpowiadający jego dyspozycji. Jednocześnie ugruntowane jest stanowisko, iż kwestia, czy dokonana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez organ administracji publicznej, była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiana z naruszeniem powyższego przepisu (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., I OSK 345/2010; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II GSK 2991/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przepis art. 1 p.u.s.a. nie reguluje także kwestii trójpodziału władzy, a zatem nieadekwatnie do jego treści postawiony został zarzut naruszenia owej ustrojowej zasady państwa prawa.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wypada odwołać się do poczynionych powyżej uwag. Wskazują one, iż Sąd I instancji zaprezentowaną wykładnią prawa nie naruszył przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej. Nie pozwala to potwierdzić trafności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Z kolei wskazane powyżej naruszenia dyrektyw gromadzenia i oceny okoliczności sprawy, tak w kontekście kręgu stron postępowania, jak i dochodów mieszkańca domu pomocy społecznej, potwierdzają prawidłowość stanowiska Sądu I instancji co do naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji sporządzenia uzasadnienia decyzji w sposób naruszający art. 107 § 3 k.p.a. Zasadnie w takiej sytuacji zaskarżony wyrok oparty został na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. podniesiony w zakresie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w zaskarżonym wyroku. Nie ulega wątpliwości, iż w sytuacji uwzględnienia skargi, gdy sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno dodatkowo zawierać wskazania co do dalszego postępowania (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Powyższą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu administracyjnego w danej sprawie, związany jest zarówno organ, jak i sąd ponownie rozpoznający sprawę. Związanie to oznacza zakaz formułowania nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem i konieczność podporządkowania się temuż poglądowi (vide: wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSNAPiUS 1999/1/2). W orzecznictwie ugruntowane jest zapatrywanie, że w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów (vide: wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2021 r., II OSK 2030/18; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., II GSK 4274/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z okoliczności sprawy nie wynika aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione poszczególnych elementów wskazanych w tym przepisie, w szczególności wskazań co dalszego postępowania. Wyraźnie wskazuje na to także autor kasacji, przytaczając w uzasadnieniu tegoż zarzutu elementy owych wskazań, które kontestuje. Powyższe nie pozwala potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. Ponadto należy dostrzec, iż zaskarżony wyrok jest pierwszym orzeczeniem sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, a to oznacza, że nie można odnaleźć źródła oceny prawnej, której Sąd I instancji winien się podporządkować. Z kolei sama ocena prawna o wartości poszczególnych okoliczności sprawy, wyrażona w wyroku sądu administracyjnego, o ile nie jest sprzeczna z oceną prawną już wcześniej wyrażoną, nie stanowi o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. Jest ona bowiem formułowana w toku sądowego stosowania prawa, na podstawie ocen wykładni i zastosowania określonych przepisów prawa. Ewentualna wadliwość oceny prawnej zaprezentowanej w motywach zaskarżonego wyroku, nie stanowi o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. Jakkolwiek istniej możliwość uznania przepisów art. 141 § 1 i art. 153 p.p.s.a. jako elementów służących zrekonstruowaniu normy prawnej, na podstawie której ocena taka została sformułowana, to jednak powyższe przepisy postępowania nie będą stanowić elementu treściowego takiej normy. W okolicznościach niniejszej sprawy element ten wynika z przepisów prawa materialnego. Autor kasacji stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 1 i art. 153 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku w zakresie wskazań co do dalszego postępowania, nie wskazuje jednak owej normy materialnoprawnej, na podstawie której Sąd I instancji sformułował ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Mając jednak na uwadze, iż motywy samego zarzutu wyraźnie odwołują się do okoliczności, które stanowiły odrębnie zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego, wypada do tych kwestii aktualnie nawiązać odnosząc się do udzielonych przez Sąd i instancji wskazań co do dalszego postępowania. Trafne jest w szczególności wskazanie co do konieczności prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie z udziałem wszystkich zstępnych mieszkańca domu pomocy społecznej, a nie tylko z udziałem skarżącego. Norma prawna wynikająca z art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. nakazuje bowiem prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, a tym samym osoby te powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być jego stronami. W konsekwencji ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja konkretyzująca obowiązek odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej (art. 61 ust. 2f u.p.s.). Nie można także potwierdzić wadliwości wskazań w zakresie wyjaśnienia sytuacji dochodowej mieszkańca domu pomocy społecznej. Zgodnie z tym, co zostało już powyżej powiedziane, kwestia ta nie została ustalona w dotychczasowym postępowaniu w sposób uniemożliwiający jej weryfikację w toku aktualnie prowadzonego postępowania, w szczególności w sytuacji pojawienia się nowych okoliczności w kwestii dochodów mieszkańca placówki (art. 106 ust. 5 u.p.s.).

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Uzasadnienie wyroku sporządzono zgodnie z art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.