Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 290/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 115a, art. 362 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1396
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151, art. 170, art. 171
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2020 r. sprawy ze skargi P. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej ograniczenie oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu zażalenia P. J., uchyliło w całości postanowienie Starosty [...] z [...] r., znak: [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji nakazującej ograniczenie oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że 24 kwietnia 2018 r. P.J. wystąpił do Burmistrza Gminy i Miasta P. o wszczęcie postępowania w sprawie dotyczącej negatywnego oddziaływania na środowisko A z siedzibą w P. Skarżący ponowił wniosek 12 czerwca 2018 r. Ostatecznie wniosek P. J. został przekazany przez Burmistrza Gminy i Miasto P. do organu właściwego, tj. Starosty [...] 12 października 2018 r.

Starosta [...] decyzją z [...] r., znak: [...] nakazał S.G., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą A z siedzibą w P., ograniczenie oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia poprzez zaprzestanie prowadzenia działalności niezgodnej z planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w P. z 14 września 2010 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów miasta i gminy P. obejmujących miejscowości: P., Ł., W., D. S., D. A. i S. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2010 r., nr 319, poz. [...]).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania S. G., decyzją z [...] r., nr [...], uchyliło decyzję z [...] r. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na liczne uchybienia proceduralne. Organ drugiej instancji za konieczne uznał wyjaśnienie kwestii oddziaływania hałasowego, którego źródłem jest działalność zakładu. Wskazał, że dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku określa decyzja wydawana przez Starostę [...] w oparciu o art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.o.ś.". Z akt nie wynikało natomiast, aby takie rozstrzygnięcie zostało wydane. Podejrzenie przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu poza zakładem w pierwszej kolejności wskazuje na konieczność wydania wskazanej decyzji. Dopiero nieprzestrzeganie jej postanowień skutkuje rozstrzygnięciem znajdującym oparcie w art. 362 ust. 1 p.o.ś.

Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. Starosta [...] zawiesił postępowanie w sprawie do czasu "otrzymania od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. Delegatura w S. wyników pomiaru hałasu przenikającego do środowiska z terenu przedsiębiorstwa".

W zażaleniu na to postanowienie P.J. wskazał, że postanowienie jest bezprzedmiotowe, ponieważ wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] r.

Organ drugiej instancji stwierdził, że zażalenie zasługuje na uwzględnienie, ale nie ze względów w nim wskazanych. Kwestia wniesienia sprzeciwu do sądu administracyjnego na decyzję z [...] r. nie stanowi bowiem przeszkody w dalszym prowadzeniu postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji błędnie uznał, że pomiar hałasu przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. Delegatura w S. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. Wyjaśnienie kwestii oddziaływania hałasowego znajduje się w gestii Starosty [...] w zakresie postępowania prowadzonego w oparciu o art. 362 ust. 1 p.o.ś. Dokument w postaci wyniku kontroli z pomiaru hałasu poza terenem zakładu stanowi część materiału dowodowego sprawy. Dopiero w sytuacji, kiedy wynik wskazanej kontroli wykazałby przekroczenie norm hałasowych poza zakładem będzie on stanowić podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie do czasu wydania przez organ decyzji przewidzianej w art. 115a p.o.ś. Możliwość ta jest jednak uzależniona od wyniku kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. Delegatura w S. Do czasu jej przedstawienia brak jest podstaw do zawieszenia prowadzonego postępowania. Z uwagi na powyższe obowiązkiem organu jest zawiadomienie stron o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie P.J. wniósł o uznanie jej za zasadną oraz o stwierdzenie przewlekłości sprawy administracyjnej.

Skarżący zarzucił organowi drugiej instancji błędy w ustaleniach faktycznych polegające na uznaniu, że wnosił o zastosowanie art. 115a p.o.ś., manipulowanie dowodami w sprawie, przewlekłość postępowania i bezczynność organów obu instancji. Według skarżącego, istotą sprawy jest, że działalność produkcyjna prowadzona przez S.G. przy ul. C 26 w P. z mocy obowiązującego prawa miejscowego jest zakazana. Rażącym naruszeniem prawa przez S.G. jest wylewanie ścieków poprodukcyjnych, zawierających drożdże z fermentacji żurku, wprost do instalacji ściekowych, ich spiętrzenie i dotlenienie co powoduje dalszą ich fermentację w instalacjach ściekowych oraz emisję odorów i wyziewów wprost do budynków mieszkalnych. Zgodnie z umową pomiędzy S.G. a Miejskim Zakładem Komunalnym w P. usługobiorca został zobowiązany do zainstalowania urządzeń pomiarowych do określenia jakości i ilości ścieków poprodukcyjnych. Zgodnie z tą umową ścieki poprodukcyjne mają być wolne od drożdży. Według skarżącego, S.G. obowiązku tego nie wykonał. Nielegalna i niedozwolona produkcja została potwierdzona podczas kontroli zakładu przez Państwową Powiatową Inspekcję Sanitarną. Skarżący wyjaśnił, że w żadnym swoim piśmie nie domagał się wykonania pomiaru hałasu jako czynnika uciążliwości produkcyjnej. Zdaniem skarżącego, jeżeli pomiar hałasu nie wykaże naruszenia jego dozwolonego poziomu, dojdzie do zalegalizowania nielegalnej działalności. Prowadzenie postępowania administracyjnego "nie na temat jest rażącym naruszeniem prawa w postaci bezczynności organu".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa o COVID-19". Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Rozporządzenie Rady Ministrów z 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. poz. 1758 ze zm.) w § 1 ustaliło, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazanie rodzajów obszarów, na których obowiązują dodatkowe ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii obejmujący powiaty nastąpiło w wykazie będący załącznikiem do rozporządzenia.

W związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta Łodzi i niektórych powiatów województwa łódzkiego obszarem czerwonym, mając na względzie zalecenia właściwych organów sanitarno-epidemiologicznych wydanych wobec istotnego zagrożenia zakażeniem wirusem SARS-CoV-2, na podstawie zarządzenia nr 29/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dniem 19 października 2020 r. odwołano rozprawy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 6 listopada 2020 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały zawiadomione. Strony poinformowano również o możliwości złożenia pisma zawierającego stanowisko i ewentualnego uzupełnienia argumentacji.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta będącego siedzibą tutejszego sądu. Zgodnie ze wskazaną regulacją brak jest podstaw do uzależnienia rozpatrzenia sprawy od zgody lub sprzeciwu strony. Niemożliwy jest bowiem do przewidzenia termin, w którym mogłoby nastąpić rozpatrzenie sprawy na rozprawie (por. postanowienie NSA z 5 listopada 2020 r., II FSK 1745/18).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Z przepisów tych wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna.

Podkreślić należy, że przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] r. uchylające w całości postanowienie Starosty [...] z [...] r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie uciążliwych oddziaływań wiążących się z funkcjonowaniem A zlokalizowanego w P. przy ul. C 26.

Jak wynika z akt sprawy, jedyną i wyłączną przyczyną zawieszenia postępowania przez Starostę [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. było stwierdzenie przez ten organ, że od wyników kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. zależy treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego i w możliwość kontynuowania postępowania. Organ pierwszej instancji uznał zatem, że wyniki kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. stanowią w niniejszej sprawie zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego.

Stanowiska tego nie podzielił organ drugiej instancji w zaskarżonym postanowieniu i uznał wskazaną przez organ pierwszej instancji przyczynę zawieszenia postępowania za nieuzasadnioną. Organ drugiej instancji stwierdził przy tym, że dopiero gdy wynik kontroli z pomiaru hałasu wykazywałby przekroczenie norm hałasowych poza zakładem, będzie on stanowić podstawę do zawieszenia postępowania do czasu wydania decyzji przewidzianej w art. 115a p.o.ś.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Zawieszenie postępowania jest szczególną instytucją procesową wstrzymującą tok postępowania w sprawie i jej merytoryczne rozpoznanie, dlatego ustawodawca w sposób wyczerpujący określił w art. 97 § 1 k.p.a. przyczyny powodujące zahamowanie toku postępowania. "Zagadnienie wstępne", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.pa. stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. W jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości.

Jak wynika z art. 97 § 2 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Jest to zatem zagadnienie warunkujące merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., II GSK 2958/17). Zagadnienie to musi zatem dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdza tezę, że przeszkoda jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Na interpretację zagadnienia wstępnego, jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego, nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. W konstrukcji zagadnienia wstępnego elementem najważniejszym, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyraźnie wskazuje się, że zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania, uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu. Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle – brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji (por. wyroki NSA z 14 marca 2018 r., II OSK 1268/16 i z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1757/19). Do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego istnieje materialnoprawna przeszkoda w rozstrzygnięciu sprawy. Przeszkoda ta musi mieć bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Jej usunięcie jest konieczne dla umożliwienia dalszego biegu sprawy i jej merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA: z 30 marca 2012 r., I OSK 107/12; z 12 maja 2020 r., I OSK 1179/19; postanowienie NSA w Krakowie z 21 listopada 1996 r., I SA/Kr 519/96; wyrok WSA w Warszawie z 5 sierpnia 2008 r., VII SA/Wa 731/08).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się również, że organ przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 28 maja 2008 r., II OSK 1698/07).

Poglądy te należy w pełni podzielić. Mają one odpowiednie zastosowanie również w niniejszej sprawie.

W związku z tym stwierdzić należy, że organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zobowiązany jest ustalić, czy występuje opisany wyżej związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a stwierdzonym zagadnieniem. W razie gdy związek ten nie występuje, obowiązany jest przyjąć, że nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Podkreślić przy tym trzeba, że zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji nie może kierować się przewidywaniami, co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania.

W ocenie sądu, w rozpatrywanej sprawie zasadnie organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że pomiar hałasu przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. Delegatura w S. nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji tego w okolicznościach niniejszej sprawy z uwagi na brak podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ drugiej instancji prawidłowo uchylił postanowienie organu pierwszej instancji. Prejudykatem nie jest bowiem wyjaśnienie, nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów faktycznych czy prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez innych organ lub sąd. Sam obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji prowadzącego postępowanie (por. wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., II GSK 2958/17).

Należy przy tym podkreślić, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ drugiej instancji nie przesądził kierunku prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania głównego i odniósł się jedynie do wskazanej przez organ pierwszej instancji w postanowieniu z [...] r. przyczyny zawieszenia postępowania, którą uznał za nieuzasadnioną, co w okolicznościach rozpatrywanej sprawy było w pełni wystarczające. W zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji skarżący zarzucił zresztą, że jest ono bezprzedmiotowe i bezpodstawne. Uzasadniając swoje stanowisko powołał się natomiast na okoliczność wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] r. Wskazaną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło decyzję Starosty [...] z [...] r. nakazującą S.G. ograniczenie oddziaływania na środowisko i jego zagrożenie poprzez zaprzestanie prowadzenia działalności produkcyjnej, niezgodnej z planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P., zatwierdzonym uchwałą nr [...] z 14 września 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów miasta i gminy P. obejmujących miejscowości: P., Ł., W., D. S., D. A. i S. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło, że Starosta [...] zobowiązany był do ustalenia, czy podmiot korzystający ze środowiska, tj. S. G., prowadząc działalność gospodarczą negatywnie oddziałuje na środowisko, a jeżeli tak to, w jaki sposób. Organ drugiej instancji stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby została wydana decyzja określająca dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku w oparciu o art. 115a p.o.ś. Podejrzenie przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu poza zakładem w pierwszej kolejności wskazuje na konieczność wydania tej decyzji. Dopiero nieprzestrzeganie jej postanowień skutkuje rozstrzygnięciem znajdującym oparcie w art. 362 ust. 1 p.o.ś. Mając na względzie dokonanie ustaleń w kwestii emisji określonych substancji do powietrza stanowiących rezultat pracy zakładu Starosta [...] powinien był ustalić, czy przedsiębiorca posiada ewentualnie pozwolenie na emisję i zwrócić się do wojewódzkiej inspekcji ochrony środowiska o przeprowadzenie stosownych badań.

Prawomocnym wyrokiem z 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 163/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił sprzeciw skarżącego od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] r.

W związku z tym wyjaśnić również należy, że w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Stosownie do art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Związanie prawomocnym wyrokiem sądu oznacza, że przesądzona we wcześniejszym wyroku kwestia o charakterze prejudycjalnym nie może już być w ogóle badana w postępowaniu późniejszym. Inne sądy i inne organy państwowe muszą więc brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona już ponownie badana (por. J. Kunicki, Glosa do postanowienia SN z 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63). Innymi słowy jeżeli w kolejnym postępowaniu, pojawia się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana, a tym bardziej ani sąd, ani organ nie może formułować nowych ocen sprzecznych z dotychczasowym stanowiskiem sądu. Gwarantuje to zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyroki NSA: z 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98; z 9 czerwca 2006 r., I OSK 1268/05).

Bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania także mogą podlegać badaniu przez sąd administracyjny w ramach odrębnego postępowania ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 149 p.p.s.a.). Przy czym warunkiem wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji jest uprzednie wniesienie ponaglenia, o którym stanowi art. 37 k.p.a., do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.).

Zarzucana w skardze bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji, rażące naruszanie prawa przez S. G. czy też nielegalność funkcjonowania prowadzonego przez niego zakładu nie mogą zatem być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, która w tym wypadku ograniczona jest do kontroli legalności postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

dc