Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 32/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 90 ust. 3d.
journal: Dz.U. 2020 poz 1327
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca) sędzia WSA Przemysław Krzykowski po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji określającej zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nr "[...]" odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[.1.]" r. nr "[.1.]"., którą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta "[...]" nr "[.2.]" (znak: "[.2.]") wydaną w dniu "[.2.]" r. w sprawie określenia zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, dotyczącej wydatków na usługi edukacyjno-pedagogiczne w szkołach B., pochodzących z dotacji z budżetu Miasta "[...]" za rok 2012 w wysokości 764.356,84 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Decyzją nr "[.2.]" wydaną w dniu "[.2.]" r., Prezydent "[...]" określił B. Sp. z o.o. w B. wysokość przypadającej do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, dotyczącej wydatków na usługi edukacyjno-pedagogiczne w szkołach B.. pochodzących z dotacji z budżetu Miasta "[...]" za rok 2012 w wysokości 764.356,84 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Po rozpoznaniu odwołania Spółki B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu "[.1.]" r. decyzję nr "[.1.]", mocą której utrzymało w mocy w całości decyzję organu pierwszej instancji opisaną powyżej.

Spółka B. sp. z o.o. w B. (obecnie A. sp. z o.o. w B.) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję Kolegium, którą Sąd odrzucił (postanowienie z dnia 9 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Ol 13/18) z przyczyn formalnych.

W dniu 2 sierpnia 2019 r. pełnomocnik A. Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w B. (następca prawny B. sp. z o.o.) wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta "[...]" nr "[.2.]" z dnia "[.2.]" r..

W uzasadnieniu, wskazując podstawy prawne wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. pkt 2 i 3, zgodnie z którymi organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa lub dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco.

Podkreślono ponadto, że należność objęta skarżoną decyzją uległa przedawnieniu, bowiem dotacja przyznana została w roku 2012, a więc wszelkie roszczenia z nią związanie przedawniają się z końcem roku 2017 r. Roszczenie organu wypłacającego dotację skarżącemu przedawnia się po upływie 5 lat od dokonania jej wypłaty, która powinna nastąpić do końca roku, na który została przyznana, o czym stanowi art. 70 ustawy Ordynacja podatkowa. Termin przedawnienia wynosi 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Przy obliczaniu przedawnienia należy wziąć pod uwagę termin płatności każdego konkretnego podatku odrębnie, w tym przypadku dotacji. Postępowanie odnośnie dotacji za 2012 rok toczy się z związku z zarzutem jej nienależnego pobrania, a nie w związku zwrotu jej części jako niewykorzystanej, dlatego też w ocenie skarżącej opieranie rozstrzygnięcia na art. 251 ustawy o finansach publicznych i liczenie początku terminu przedawnienia od 31 grudnia 2013 r. jest nieprawidłowe i stanowi rażące naruszenie prawa.

Zdaniem wnioskodawcy całkowicie pominięto fakt, że wydana została decyzja nr "[.3.]", w której zakwestionowano wydatki na czynsz dzierżawy i najem pomieszczeń, nie zakwestionowano natomiast wydatków na usługę edukacyjną. Spółka nie zaskarżała ww. decyzji i uiściła całą należność w zakreślonym terminie, przez co decyzja stała się prawomocna. Zarówno decyzja nr "[.3.]" jak i decyzja nr "[.2.]" wydane zostały na podstawie kontroli doraźnej przeprowadzonej w szkołach B. w "[...]" przez pracowników C. "[...]" w okresie od dnia 5 grudnia 2012 r. do 26 kwietnia 2013 r. Kontrola dotyczyła prawidłowości wykorzystania środków publicznych pochodzących z otrzymanej w 2012 dotacji z budżetu Miasta "[...]". Zatem przeprowadzona kontrola miała charakter kompleksowy i dotyczyła wszelkich wydatków, które były badane pod kątem ich prawidłowości. Organ na jakimkolwiek etapie postępowania nie informował strony, że przeprowadzona kontrola dotyczy tylko określonego rodzaju wydatków, ponadto z analizy uzasadnień każdej z decyzji nie wynika, iż ma ona charakter częściowy. Skoro w decyzji nr "[.3.]"r. nie zakwestionowano wydatków na usługi edukacyjne i decyzja ta stała się ostateczna, to w ocenie skarżącej nie jest możliwe wydawanie dalszych decyzji dotyczących kontrolowanego okresu, gdyż pierwsza decyzja korzysta z powagi rzeczy osądzonej, a wydawanie kolejnych decyzji powoduje, że są one dotknięte nieważnością. W ocenie wnioskodawcy nie powinna budzić wątpliwości tożsamość przedmiotu postępowania, skoro wskazane decyzje dotyczą tego samego okresu kontroli oraz przyznanych dotacji. Taka sama sytuacja ma miejsce odnośnie kontrolowanego podmiotu, gdyż z uzasadnienia obu decyzji wynika, że kontrolowane były te same szkoły.

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Kolegium wskazało, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jest prowadzone w trybie nadzwyczajnym o ograniczonym zakresie postępowania obejmującym wyłącznie ustalenie, czy zachodzą przesłanki takiego orzeczenia wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Takie ukształtowanie zakresu postępowania warunkowane jest tym, że wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji podatkowej, stanowi odstępstwo od zasady trwałości tej decyzji, wyrażonej w art. 16 K.p.a.. Instytucja stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia przysługującym w stosunku do decyzji ostatecznych i tylko w sytuacjach ściśle określonych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się. że "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2015 r. sygn. akt II FSK 1863/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko w wypadku oczywistego naruszenia prawa, dającego się ustalić na podstawie prostego zestawienia treści konkretnej normy prawnej z treścią orzeczenia zapadłego w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 252/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zdarzeniu ustanowionemu w przepisie prawnym. Nie chodzi bowiem w tego typu przypadkach o błędy wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z 9 lutego 2007 r. sygn. akt II I FSK 218/06, wyrok NSA z dnia 13 października 2005 r. sygn. akt FSK 2294/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie podkreśla się. że postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce wyłącznie w przypadku stosowania przez organ podatkowy przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgania po inne metody wykładni poza językową (por. wyrok NSA z 9 maja 2006 r. sygn. akt II FSK 692/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do zarzutu przedawnienia Kolegium zauważyło, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych zaistniała rozbieżność poglądów w zakresie określenia momentu wyznaczającego rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji. Ukształtowały się trzy linie orzecznicze. Pierwsza z nich wskazywała, jako na decydującą o rozpoczęciu biegu terminu przedawnienia, datę rozliczenia i zwrotu dotacji (np. wyrok NSA z 5 września 2018 r.. sygn. akt I GSK 2583/18 oraz z 17 kwietnia 2018 r.. sygn. akt I GSK 351/18 oraz liczne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie np. prawomocny wyrok z dnia 12 października 2017 r.. sygn. akt I SA/Ol 467/17, prawomocny wyrok z dnia 22 listopada 2017 r.. sygn. akt I SA/Ol 415/17). Druga linia orzecznicza przyjmowała, że termin przedawnienia mija z upływem pięciu lat licząc od końca roku, na który dotacja była przyznana i w którym była lub miała być wykorzystana, tj. roku w którym nastąpiła wypłata dotacji (np. wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r.. sygn. akt II GSK 3644/15). Kolejna, trzecia grupa orzeczeń wskazywała, jako na decydującą o rozpoczęciu biegu terminu przedawnienia, datę stwierdzenia okoliczności wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, którą należy wiązać z doręczeniem protokołu kontroli (np. wyrok WSA w Lublinie z 21 lutego 2018r., sygn. akt I SA/Lu 1046/17).

Kolegium podzieliło pogląd zgodny z pierwszą spośród zaprezentowanych linii orzeczniczych, wyrażony m.in. we wspomnianych wyżej wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Bieg terminu przedawnienia powstałego z mocy prawa obowiązku zwrotu dotacji, przy odpowiednim stosowaniu art. 70 Ordynacji podatkowej, nie może się rozpocząć przed ostatecznym rozliczeniem dotacji podmiotowej, która ma charakter roczny, a jej rozliczenie zwykle następuje po upływie roku. Zatem bieg termu przedawnienia obowiązku zwrotu tej części rocznej dotacji podmiotowej, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem lub została pobrana w kwocie wyższej od należnej rozpoczyna się od końca roku następującego po roku, za który dotacji udzielono.

Mając na uwadze powyższe uwagi stwierdził, że w niniejszej sprawie do przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji mogłoby dojść w dniu 31 grudnia 2018 r. Decyzja ostateczna została wydana przez Kolegium w dniu "[.1.]" r. (znak: "[.1.]") czyli przed upływem terminu przedawnienia. Gdyby jednak przyjąć, że przedawnienie następuje z upływem pięciu lat licząc od końca roku, na który dotacja była przyznana i w którym była lub miała być wykorzystana, tj. roku w którym nastąpiła wypłata dotacji, to i tak do przedawnienia doszłoby w rozpatrywanej sprawie z końcem 2017 r.

Odnosząc się natomiast do zarzutu wadliwości decyzji Kolegium z powodu stanu powagi rzeczy osądzonej, zdaniem Kolegium nie zachodzi w niniejszej sprawie przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. tj. bowiem decyzja Kolegium nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Organ pierwszej instancji wydał decyzję nr "[.3.]" kwestionującą wydatki na czynsz dzierżawy i najem pomieszczeń, a nie zakwestionowano w niej wydatków na usługę edukacyjną.

SKO uznało, że między decyzją nr "[.3.]" i decyzją nr "[.2.]" z dnia "[.2.]" r. nie zachodzi relacja tożsamości. Wprawdzie obie decyzje dotyczą wydatków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem w 2012 r., to jednak przedmioty obu postępowań są odmienne, co uzasadnia twierdzenie, że obecna decyzja wydana została w sprawie zakończonej inną decyzją ostateczną.

Podstawą wydania decyzji będącej przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji była kontrola przeprowadzona przez Urząd Kontroli Skarbowej w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi otrzymanymi na 2012r. przez spółkę B.. Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 10 lutego 2017r. zawiadomił stronę o włączeniu do materiału dowodowego wyniku kontroli przeprowadzonej przez UKS z dnia 21 marca 2016 r. (znak "[...]") oraz protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez UKS z dnia 25 listopada 2015 r. wraz z załącznikami. Przedmiotem kontroli była prawidłowość wykorzystania środków publicznych pochodzących z dotacji budżetu Miasta "[...]" za rok 2012 i 2013 dotyczących wydatków na "usługi edukacyjno-pedagogiczne" polegające na prowadzeniu nauczania w szkołach B..

Ponadto powyższe zarzuty odnoszą się stricte do decyzji organu pierwszej instancji, nie kwestionując decyzji Kolegium.

Mając na względzie powyższe, Kolegium nie stwierdziło, aby własna decyzja z dnia "[.1.]" r. nr "[.1.]" została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Nie stwierdzono nadto wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. czyli decyzja Kolegium dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W ocenie Kolegium nie zachodzą również inne przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. uzasadniające stwierdzenie nieważności tej decyzji.

W skardze wniesionej do Sądu zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne uznanie, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a co za tym idzie do nieważności decyzji, podczas gdy decyzja SKO z dnia "[.4.]" roku utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta "[...]" z dnia "[...]" roku narusza w sposób rażący przepisy, art. 21 § 1 ust. 1, art. 70 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art.169, 251, 252 ustawy o finansach publicznych, w zw. z art. 2 a Ordynacji Podatkowej, nie stosując prawidłowej ich wykładni.

II. Naruszenie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zakresie w jakim organ meriti wskazał, iż przedawnienie zobowiązania do zwrotu dotacji jest niejako pośrednio wskazane w akcie prawa miejscowego, a jak organ wskazał "to przepisy uchwały, jako przepisy szczególne względem zasad określonych w u.f.p., określają pośrednio także terminy zwrotu dotacji, w związku z ich rozliczeniem",

III. Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne uznanie przez ww. organ, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a co za tym idzie do nieważności decyzji, podczas gdy decyzja SKO z dnia "[.4.]" roku ("[.4.]"), utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta "[...]" z dnia "[...]" roku narusza w sposób rażący przepisy: 8, art. 77 § 1, art. 80, 107 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim organ odwoławczy a następnie organ meriti w niniejszej sprawie nie rozpatrzył wniosków dowodowych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w postaci uchwały Zgromadzenia Wspólników B. z o.o. z dnia 23 grudnia 2008 roku, mocą której wyznaczono J. P. pełnomocnikiem do zawierania, zmiany i rozwiązywania umów pomiędzy B. sp. z o.o., a J. Ł., członkiem zarządu tejże spółki w zakresie umowy o świadczenie usług edukacyjnych przez J. Ł. na rzecz ww. spółki, na zasadach i wg. uznania pełnomocnika, w szczególności poprzez przyjęcie, iż zebrany materiał dowodowy nie wskazuje aby J. P., był umocowany przez Zgromadzenie Wspólników.

IV. Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 210 k.s.h. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż w zakresie udzielonego pełnomocnictwa, o którym mowa pkt II c niniejszej skargi, i przyjęcie, że przedmiotowa czynność obarczona jest bezwzględną nieważnością, w sytuacji, gdy umowa o świadczenie usług edukacyjnych została prawidłowo zawarta, zgodnie z art. 210 k.s.h.,

V. Naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 kpa poprzez błędne uznanie przez organ pierwszej instancji, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do rozstrzygnięcia sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, podczas gdy poprzednia decyzja nr "[.6.]" obejmuje ten sam zakres podmiotowy (ta sama szkoła) i przedmiotowy (wydatkowanie dotacji), a nadto dotyczy tożsamego okresu kontroli co decyzja "[.5.]", co w konsekwencji skutkuje błędnym rozstrzygnięciem i odmową stwierdzenia nieważności decyzji "[.5.]".

VI. Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o. w zw. art. 5 ust. 7 u.s.o. oraz at. 7 a § 1 k.p.a. oraz art. 8 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie błędnej wykładni tejże normy w zakresie w jakim przyjęto, iż usługi edukacyjne nie mogą stanowić podstawy rozliczenia dotacji oświatowej w sytuacji braku przesłanek negatywnych oraz przyjęciu, iż są to wydatki organu prowadzącego w sytuacji, gdy wydatki te stanowiły w szczególności wynagrodzenia dla nauczycieli wraz z podatkami, należnościami do ZUS, a nadto nieuwzględnieniem pozytywnych kontroli w zakresie możliwości rozliczania z dotacji oświatowej usług edukacyjnych, które były uwzględnione przez innego j.s.t. u skarżącego, a co zostało przedłożone do ww. pisma z dnia 17 sierpnia 2016 roku, w postępowaniu przed organem I instancji.

VII. Rażące naruszenie reguł postępowania w niniejszym postępowaniu poprzez naruszenie art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim organ w niniejszej sprawie nie przeanalizował materiału dowodowego, w tym zakresu odwołania od decyzji organu I instancji, w zakresie zgłoszonych wniosków dowodowych, a w szczególności uchwały Zgromadzenia Wspólników B. z o.o. z dnia 23 grudnia 2008 roku, mocą której wyznaczono J. P. pełnomocnikiem do zawierania, zmiany i rozwiązywania umów pomiędzy B. sp. z o.o., a J. Ł. członkiem zarządu tejże spółki w zakresie umowy o świadczenie usług edukacyjnych przez J. Ł. na rzecz ww. spółki, na zasadach i wg. uznania pełnomocnika, co ma istotny wpływ na prawidłowość oceny wniosku o stwierdzenie nieważności SKO z dnia "[.4.]" roku nr SKO "[.4.]".

Pełnomocnik skarżącej wniósł o :

I. uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji ewentualnie,

II. przeprowadzenie dowodu z pisma z dnia 17 sierpnia 2016 roku wraz z uchwałą Zgromadzenia Wspólników dnia 23 grudnia 2008 roku, mocą której wyznaczono J. P. pełnomocnikiem do zawierania, zmiany i rozwiązywania umów pomiędzy B. sp. z o.o., a J. Ł. członkiem zarządu tejże spółki w zakresie umowy o świadczenie usług edukacyjnych przez J. Ł. na rzecz ww. spółki, na zasadach i wg. uznania pełnomocnika.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania. Stwierdziła, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczne, ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje ta decyzja. Prawidłowe określenie charakteru decyzji organu w przedmiocie zwrotu dotacji ma kluczowe znaczenie dla ustalenia terminu przedawnienia zobowiązania jej zwrotu. W przypadku, bowiem gdyby uznać, że decyzja ta jest decyzją konstytutywną, rodziłoby to negatywne konsekwencje po stronie beneficjenta dotacji, gdyż wydłużyłoby termin, w jakim organ miałby podstawy do domagania się zwrotu wypłaconych kwot od podmiotu dotowanego. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że decyzja w sprawie zwrotu dotacji jest decyzją deklaratoryjną, nie zaś konstytutywną.

Termin ten bowiem liczony jest zgodnie z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej od "końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku".

W ocenie skarżącego przy wyborze właściwej interpretacji powyższego przepisu należy wziąć pod uwagę: roczny i jednorazowy charakter dotacji oświatowej, powstanie z mocy prawa zobowiązania do zwrotu dotacji, deklaratoryjny charakter decyzji nakazującej zwrot dotacji, niepodatkowy charakter dotacji, wtórny względem samej wypłaty dotacji obowiązek jej zwrotu, systemowe rozwiązania prawne oraz standardy ochrony jednostki przed nieograniczonym w czasie obowiązkiem zwrotu dotacji. Przywołane powyżej kryteria nakazują w ocenie opiniującego przyjęcie za właściwą wykładnię przepisu art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, wiążącego rozpoczęcie biegu terminu z terminem płatności (wypłaty) dotacji. Skutkiem tej interpretacji jest przyjęcie, iż początek biegu terminu przedawnienia rozpoczyna się z końcem roku, w którym wypłacono dotację. W konsekwencji powyższego uznać należy, że brak wykorzystania środków przyznanych na dany rok budżetowy do 31 grudnia danego roku, powoduje, że środki te jako środki publiczne i celowe, przestają już być w dyspozycji beneficjenta. W konsekwencji dotacja niewykorzystana (zobowiązanie do zwrotu dotacji niewykorzystanej) zaczyna przedawniać się z końcem roku, w którym nie została wydatkowana przez podmiot dotowany. Dotacja co prawda wykorzystana przez beneficjenta w danym roku budżetowym, ale niezgodnie z prawem (przeznaczeniem) zaczyna się przedawniać z końcem roku, w którym doszło do takiego nią rozdysponowania. W kontekście powyższych rozważań należało uznać, że skoro część spornej dotacja była przyznana i przekazana skarżącemu za 2011 r. to termin przedawnienia winien być liczony od końca 2011 r. i winien upłynąć wraz z końcem 2016 r.. Pięcioletni termin przedawnienia zobowiązań do zwrotu dotacji, wypłacanych w oparciu o art. 90 ust. 3 d ustawy o systemie oświaty, powinien być liczony od końca roku, ale tego w którym wypłacono dotację, której zwrotu organ się domaga.

W uzasadnieniu braku dowodu umocowania J. P. jako pełnomocnika wskazano, że w zakresie materiału dowodowego nie może być żadnych wątpliwości, iż strona przedłożyła do akt sprawy uchwałę Zgromadzenia Wspólników z dnia 23 grudnia 2008 roku mocą, której wyznaczono J. P. pełnomocnikiem do zawierania, zmiany i rozwiązywania umów pomiędzy B. sp. z o.o., a J. Ł. członkiem zarządu tejże spółki w zakresie umowy o świadczenie usług edukacyjnych przez J. Ł. na rzecz ww. spółki, na zasadach i wg. uznania pełnomocnika.

Zdaniem skarżącej organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył także art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Warunkiem stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 jest ustalenie, że w tej samej sprawie kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje, z których ta pierwsza jest ostateczna (wyrok NSA z 15 września 1999 r., I SA/Ka 120/98, LEX nr 43920).

Zgodnie z art. 90 ust. 3 d przywołanym wyżej przepisem dotacja oświatowa mogła być przeznaczona jedynie na sfinansowanie wydatków w zakresie kształcenia, wychowania, opieki i profilaktyki społecznej. Definiując pojęcie "wydatków bieżących" na potrzeby ustawy o systemie oświaty należało zatem odwołać się właśnie do przepisów ustawy o finansach publicznych. Przedmiotowy akt prawny wyróżnia wydatki bieżące oraz majątkowe. Strona skarżąca przedstawiła swój punkt widzenia odnośnie interpretacji tego przepisu. I jego rozumienie skonfrontowała ze stanem faktycznym sprawy.

W zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego, wskazano, iż organ zupełnie pominął bardzo istotną okoliczność nierozważenia, przez niniejszy organ, jak wpływ na ważność postępowania miało złożenie przez skarżącego pisma z dnia 17.08.2016 roku przesłane do organu I instancji wraz z uchwałą ZW B. sp. z o.o. powołująca J. P., na pełnomocnika, do zawierania umowy o świadczenie usług edukacyjnych, a następnie podniesienie tej okoliczności w odwołaniu od decyzji SKO z dnia "[.4.]" roku nr SKO "[.4.]".

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstawy do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Skarga jest bezzasadna. W przedstawionym przez SKO stanie faktycznym i prawnym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały bowiem przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a

Przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wolno interpretować w sposób rozszerzający. Nie jest dopuszczalne dokonywanie wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) z uwzględnieniem pozaprawnych dodatkowych przesłanek, np. skutków społeczno-gospodarczych, wywoływanych przez indywidualny akt administracyjny, podczas przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu ( por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1472/20 ).

Domaganie się stwierdzenia nieważności decyzji wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może obejmować wszystkich uchybień, jakich dopuścił się organ wydając decyzję. Wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w tym nadzwyczajnym trybie postępowania jest wyjątkiem od zasady trwałości czasowej rozstrzygnięć ostatecznych. Wyjątek ten nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3745/19, LEX nr 3052016).

Stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 713/18, LEX nr 2744296). Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, to znaczy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie (por. wyroki NSA z dnia 24 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 481/18, LEX nr 3056058). Do zakresu ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa nie należy naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Rażące naruszenie prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, to naruszenie normy prawa materialnego niebudzącej wątpliwości interpretacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1176/20, LEX nr 3081454). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść postanowienia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo postanowienie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne - a dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny - przekroczenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2120/19, LEX nr 3064875). Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3165/19, LEX nr 3058902).

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie wykazała, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przedstawiła bowiem argumenty, z których miało wynikać, że w trakcie postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów postępowania procesowego i naruszenia norm prawa materialnego. A zatem przedstawiła zarzuty, które mogłaby przedstawić w postępowaniu zwykłym. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest "kolejną instancją" rozpoznania sprawy. Tego rodzaju postępowanie, określane mianem postępowania nadzorczego, jest odrębnym, nadzwyczajnym postępowaniem, które ogranicza się wyłącznie do badania, czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym obarczona jest wadą kwalifikowaną. Stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter wyjątkowy, co nakazuje ścisłe pojmowanie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 681/13, LEX nr 1519180).

W tym postępowaniu strona skarżąca w gruncie rzeczy domaga się zbadania decyzji ostatecznej od podstaw , we wszystkich jej aspektach. A takie działanie należy uznać za niedopuszczalne.

Należy wskazać, że argumentacja SKO w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji nie budzi zastrzeżeń. Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze należy stwierdzić, że pełnomocnik skarżącej myli przesłanki dotyczące wznowienia postępowania, które dotyczą wad postępowania administracyjnego ( art. 145 kpa). Ich wystąpienie może być ewentualnie podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego.

Naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. (np. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie).

W konsekwencji inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Inaczej mówiąc, rażące naruszenie prawa musi tkwić w treści decyzji administracyjnej, a nie w postępowaniu, w którym decyzja ta została wydana. Ocena postępowania wyjaśniającego, postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a." (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1034/ 18, LEX nr 2799496).

W związku z tym powyższy zarzut naruszenia ww. przepisów postępowania nie może zostać uwzględniony i skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. W konsekwencji za bezzasadny należy uznać wniosek o przeprowadzenie dowodu z uchwały ZW z 23 grudnia 2008r. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ani organ ani sąd nie prowadzi postepowania dowodowego. Jak już zostało wskazane, na nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody strona może powoływać się przy żądaniu wznowienia postępowania administracyjnego, w którym zapadła decyzja.

Sąd nie podzielił też zarzutu naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nastąpi tylko wówczas, gdy istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Tożsamość spraw zaś będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Tożsamość musi zatem dotyczyć zarówno aspektu podmiotowego, jak i przedmiotowego sprawy. Nie zachodzi tożsamość pomiędzy decyzją nr "[.3.]" kwestionującą wydatki na czynsz dzierżawy i najem pomieszczeń, a decyzją nr "[.2.]", która dotyczyła innych wydatków. W konsekwencji między decyzją nr "[.3.]" i decyzją nr "[.2.]" z dnia "[.2.]" r. nie zachodzi relacja tożsamości. Wprawdzie obie decyzje dotyczą wydatków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem w 2012 r., to jednak przedmioty obu postępowań są odmienne, co uzasadnia twierdzenie, że obecna decyzja wydana została w sprawie zakończonej inną decyzją ostateczną.

W konsekwencji sąd nie uznał zarzutów skargi, gdyż w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa. W postępowaniu zwyczajnym nie doszło bowiem do naruszenia norm prawa procesowego, czy też norm prawa materialnego, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa. W skardze strona skarżąca rozszerzyła zarzuty o "naruszenie przepisów postępowania". Nie mogą one stanowić podstawy stwierdzenia nieważności badanego aktu, gdyż nie dotyczą one naruszeń przepisów postępowania procesowego, wyszczególnionych w art. 156 § 1 k.p.a. (np. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie). W konsekwencji sąd uznał, że inne zarzucane w skardze naruszenia przepisów proceduralnych mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd nie podzielił także zarzutu przedawnienia, gdyż w postępowaniu zwyczajnym SKO stosowało interpretację, która była akceptowana w orzecznictwie sądowym. W rozpoznawanej sprawie ten zarzut jest bezprzedmiotowy.

W niniejszej sprawie do przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji mogłoby dojść w dniu 31 grudnia 2018 r. Decyzja ostateczna została wydana przez Kolegium w dniu "[.1.]" r. (znak: "[.1.]") czyli przed upływem terminu przedawnienia. Gdyby jednak przyjąć, że przedawnienie następuje z upływem pięciu lat licząc od końca roku, na który dotacja była przyznana i w którym była lub miała być wykorzystana, tj. roku w którym nastąpiła wypłata dotacji, to i tak do przedawnienia doszłoby w rozpatrywanej sprawie z końcem 2017 r.. Nie można podzielić zarzutu strony skarżącej, który został powołany dopiero w skardze, w przedmiocie rzekomo błędnej wykładni art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. Ten zarzut został oparty o brzmienie po nowelizację tego przepisu, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2014 r.. Natomiast SKO dokonywał interpretacji i dokonywał ustaleń faktycznych według stanu prawnego, który obowiązywał przed 1 stycznia 2014r. Przepisy prawa materialnego determinowały zakres postępowania dowodowego i na ich podstawie dokonanych ustaleń faktycznych. Te zaś zostały poczynione w postępowaniu zwyczajnym.

Sąd podzielił także stanowisko SKO w przedmiocie wykładni art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że nowelizacja tego przepisu, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2014 r., może mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

W rezultacie Sąd uznał, że skarga jest bezzasadna i po myśli art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.