Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 223/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi I. S. [...] Sp. z o.o. na informację Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; Oddala skargę


UZASADNIENIE

I. S. sp. zo.o. w W. w dniu [...] marca 2009 r. złożył do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP), pełniącej funkcję Instytucji Pośredniczącej II stopnia w Priorytecie II w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (PO KL) wniosek o dofinansowanie projektu pt. "[...]" w ramach Poddziałania 2.1.1 Rozwój kapitału ludzkiego w przedsiębiorstwach. Poddziałanie to realizowane, w ramach Priorytetu II finansowane jest ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach PO KL 2007 - 2013.

Powyższy wniosek uzyskał negatywną ocenę merytoryczną z powodu nieuzyskania wymaganego minimum punktowego w punkcie 3.4 i części IV wniosku o dofinansowanie oraz zbyt niskiej oceny punktu 3.5. w/w wniosku. Zawiadomiono o tym Skarżącego pismem z [...] lipca 2009 r.

W dniu [...] sierpnia 2009r. Wnioskodawca złożył protest do PARP (Instytucja Ogłaszająca Konkurs w skrócie IOK), który również został rozpatrzony negatywnie.

Następnie korzystając z dostępnych środków odwoławczych Wnioskodawca w dniu [...] września 2009 r. złożył do Ministerstwa Rozwoju Regionalnego - Departamentu Zarządzania Europejskim Funduszem Społecznym (Instytucja Zarządzająca Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki w skrócie: IZ PO KL) wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po jego rozpoznaniu Instytucja Zarządzająca wydała w dniu [...] października 2009r. informację o negatywnym rozstrzygnięciu sprawy, podzielając argumentację przedstawioną przez PARP. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że strona nie przedstawiła w sposób wystarczający informacji na temat monitorowania rezultatów twardych. W punkcie 3.4 wniosku o dofinansowanie wnioskodawca wskazał jedynie, iż "rezultaty projektu zdefiniowane zostały w oparciu o metodykę ewaluacji projektów szkoleniowych wg. D. Kirkpatricka na 3 poziomach i w oparciu o nią będą monitorowane". IZ PO KL zgadza się z opinią IOK, iż wnioskodawca powinien przedstawić informacje na ten temat w sposób precyzyjny i zrozumiały, nie wymagający dodatkowych domysłów ze strony oceniających.

Organ rozpoznający sprawę wskazał, że w załączniku nr 1 do dokumentacji konkursowej p.n. "Wymagania dotyczące wypełniania wniosku o dofinansowanie - ogólnopolskie projekty otwarte", w części 3.4 dotyczącej rezultatów projektu wskazano, iż: "Projektodawca powinien przedstawić sposób weryfikacji poziomu osiągnięcia celów szczegółowych projektu wykazanych w pkt. 3.1 wniosku oraz rezultatów. W szczególności powinien opisać metody i narzędzia, które będą wykorzystane w procesie monitorowania i ewaluacji szkoleń i projektu. Nie należy przy tym utożsamiać monitorowania rezultatów z monitorowaniem przebiegu realizacji szkolenia lub doradztwa, związanego z jakością świadczonych usług i zadowoleniem odbiorców pomocy z uczestnictwa w projekcie. Opis narzędzi powinien być przedstawiony w taki sposób, aby jednoznacznie powiązać je z rezultatami." W opinii IZ PO KL we wniosku o dofinansowanie takiego opisu zabrakło, a opis na który powołuje się Wnioskodawca w świetle powyższej przytoczonego fragmentu Załącznika nr 1 był niewystarczający.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów Instytucja Zarządzająca podała, że ocena punktu 3.5 wniosku o dofinansowanie została generalnie pozytywnie oceniona przez członków Komisji Oceny Projektów (KOP), a jego punktację obniżono z powodu mocno rozbudowanej struktury kadrowej i braku zaplecza technicznego. W opinii organu odwoławczego liczba zatrudnionych sekretarzy szkoleń rzeczywiście jest zawyżona. Niezasadny jest również zarzut odwołującego się, iż stwierdzenie przez oceniających, iż sposób zarządzania projektem jest prawidłowy stoi w sprzeczności z faktem zbytniego rozbudowania struktury kadrowej. Zatrudnienie personelu projektu w głównej mierze zależne jest bowiem od liczby i stopnia trudności zadań przewidzianych w projekcie, a nie tylko od sposobu zarządzania.

Podobnie, jak podało Ministerstwo Rozwoju Regionalnego (w skrócie: MRR) w treści uzasadnienia, kwestia obniżenia punktacji za brak zaplecza technicznego została oceniona prawidłowo przez IOK. Zainteresowany w swoim wniosku wskazał, iż na potrzeby projektu udostępni nieodpłatnie pomieszczenia biurowe oraz własną stronę internetową. Nie posiada on jednak sprzętu biurowego (komputerów, drukarek, mebli, kopiarki, faxu), który zamierza zakupić ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS). W świetle takich informacji należy uznać, iż oceniający dokonali właściwej oceny posiadania przez wnioskodawcę zaplecza technicznego. Wynika z nich bowiem, iż wnioskodawca posiada pomieszczenie biurowe i stronę internetową ażeby móc realizować projekt wnioskodawca musi również wyposażyć personel projektu w niezbędny sprzęt biurowy, którego de facto nie posiada.

Organ odowławczy zgodził się z autorem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w kwestii argumentacji dotyczącej stwierdzenia przez oceniającego, iż we wniosku zabrakło informacji dotyczącej wykształcenia kierownika projektu. Należało jedynie opisać wiedzę i doświadczenie koordynatora projektu, natomiast wymienienie wykształcenia związanego z zarządzaniem było jedynie wskazane.

Odnośnie pozostałych zarzutów MRR przyznał rację IOK, w szczególności dotyczących kosztów pośrednich i cross-financingu. IOK dokonała prawidłowej oceny zasadności ponoszenia kosztów na podstawie wydatków przedstawionych w budżecie zadaniowym i stwierdziła, iż część zadań dotyczących rozliczania projektu będzie wykonywana przez różne osoby wykazane zarówno w kosztach pośrednich (główna księgowa i księgowa odpowiedzialna za ewidencję dokumentów kosztów i rozliczenia publicznoprawne) jak i bezpośrednich (specjalista ds. rozliczeń projektu), co wskazuje na dublowanie takich samych zadań przez ww. osoby.

Organ odwoławczy wskazał, że podziela argumentację IOK dotyczącą braku uzasadnienia przez wnioskodawcę kosztów zakupu mebli i licencji oprogramowań. Podobnie wypowiedział się MRR w kwestii uzasadnienia czasu pracy kadrowej i księgowej, podzielając stanowisko IOK. Zainteresowany we wniosku o dofinansowanie powinien wykazać, iż przedstawiony wymiar czasu pracy będzie konieczny dla realizacji wykonania przez ww. pracowników zleconych im zadań.

Instytucja Zarządzająca wskazała, że wniosek o dofinansowanie realizacji projektu powinien być czytelny, a informacje w nim zawarte powinny zostać przedstawione w sposób jasny, nie budzący wątpliwości i nie wymagający dodatkowej interpretacji i domysłów ze strony osób oceniających. W przypadku przedmiotowego wniosku spółka pominęła istotne informacje i popełniła błędy, które wpłynęły na jego ogólną ocenę.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie z dnia [...].10.2000 r. wniósł pełnomocnik skarżącego. Na zasadzie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o z.p.p.r. zarzucił przeprowadzenie oceny projektu z naruszeniem art. 2, 7, 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 87 ust. 1 Konstytucji. W efekcie wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości.

W motywach wskazał, że skutkiem rozstrzygnięć podjętych przez wyżej wymienione organy było pozbawienie skarżącego prawa do dofinansowania, a w konsekwencji – do realizacji projektu. Podstawą merytoryczną oraz proceduralną rozstrzygnięć był System Realizacji Programu Operacyjnego "Kapitał ludzki", do którego odsyłają przepisy art. 30a ust. 1 i 2 oraz art. 30b ust. 1 i 2 ustawy o z.p.p.r. Art. 30a ust. 1 stanowi, że umowa o dofinansowanie projektu jest zawierana zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, w odniesieniu do projektu:

1) który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania, oraz

2) którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych zadań i priorytetów w ramach programu operacyjnego.

Zgodnie z art. 30a ust. 2 ustawy o z.p.p.r. instytucja zarządzająca, pośrednicząca lub instytucja wdrażająca, zgodnie z systemem realizacji projektu operacyjnego, ogłasza na swojej stronie internetowej listę projektów wyłanianych w drodze konkursu, które zostały zakwalifikowane do dofinansowania.

Środki odwoławcze od rozstrzygnięć poszczególnych instytucji, zgodnie z art. 30b ust. 1 tej ustawy, muszą być przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego. W myśl art. 30b ust. 2 ustawy system realizacji musi przyznawać co najmniej jeden środek odwoławczy do rozstrzygnięcia.

System realizacji programu operacyjnego został zdefiniowany w art. 5 pkt 11 ustawy o z.p.p.r. jako zasady i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji strategii rozwoju oraz programów, obejmujące zarządzanie, monitoring, ewaluację, kontrolę i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych instytucji. System realizacji określa również środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy w trakcie naboru projektów wyłanianych w drodze konkursu. W samej ustawie brak jest jakichkolwiek uregulowań w tym zakresie. Same przepisy wspomnianej ustawy określają jedynie sposób ogłoszenia konkursu, w drodze którego mają zostać wyłonione projekty uprawnione do uzyskania dofinansowania w ramach programów operacyjnych.

Wobec powyższego – zdaniem skarżącego – przepisy art. 5 pkt 11, art. 30a ust. 1 i 2 oraz art. 30b ust. 1 i 2 ustawy o z.p.p.r. budzą wątpliwości z punktu widzenia ich zgodności z Konstytucją RP. Zgodnie z przepisami znajdującymi się w Rozdziale III Konstytucji katalog aktów normatywnych powszechnie obowiązujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ma charakter zamknięty. Katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego znajduje się w art. 87 oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji. Do źródeł prawa powszechnie obowiązującego należą więc: Konstytucja RP, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego. Źródłem prawa powszechnie obowiązującego jest również prawo stanowione przez organizacje międzynarodowe, jeżeli wynika to z zawartej przez Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowej konstytuującej tę organizację. Jedynie wyżej wymienione akty mają walor aktu normatywnego, tzn. mogą być skierowane do adresata niebędącego jednostką podległą wobec organów je wydających. Przepis prawa powszechnie obowiązującego, odnoszący się do praw i obowiązków adresata, nie może mieć jedynie charakteru blankietowego.

Powyższa teza ma jednoznaczne potwierdzenie w orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2004 r. (sygn. P 21/02) dotyczącym zasad naboru na aplikację adwokacką stwierdził, że "powierzenie – w drodze ustawy zwykłej – samorządowi adwokatów czy radców prawnych prowadzenia aplikacji (...) nie jest równoznaczne z upoważnieniem korporacji do samoistnego czy też uregulowanego w ustawie jedynie blankietowo (...) zasad naboru na aplikację". Podobnie na ten temat wyraził się WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 września 2005 r. (VI SA/Wa 630/05), uznając, że "kryteria oceny kandydatów, poprzez przeprowadzenie konkursu, powinny być określone w aktach prawa powszechnie obowiązującego, albowiem tylko te akty prawa mogą stanowić podstawę dla sądowej kontroli legalności decyzji indywidualnych." W niniejszej sprawie występuje analogiczna nieprawidłowość.

Skarżący zwrócił także uwagę na to, że niezgodność ustawy o z.p.p.r. jest również rezultatem wyłączenia przez art. 37 tej ustawy stosowania ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Nastąpiło tu więc wyłączenie stosowania aktu normatywnego będącego źródłem prawa powszechnie obowiązującego na rzecz stosowania aktu, który takim źródłem nie jest.

Skarżący podkreślił, że w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia organów miały bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków skarżącego. Jak wyżej wykazano, zostały one wydane na podstawie Systemu Realizacji Programu Operacyjnego "Kapitał ludzki". Przepisy art. 5 pkt 11, art. 30a ust. 1 i 2 oraz 30b ust. 1 i2 ustawy o z.p.p.r., odsyłające w zakresie kryteriów oraz trybu wyłaniania projektów, które mają uzyskać dofinansowanie, są zdaniem skarżącego również niezgodne z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zasada równości wobec prawa wyrażona w art. 32 ust. 1 nie ma charakteru bezwzględnego. Jej ograniczenia mogą być wprowadzone, o ile wymaga tego inne dobro, którego ochrona jest uzasadniona. Ponieważ równość wobec prawa jest prawem jednostki chronionym przez Konstytucję, wszelkie jej ograniczenia powinny wynikać bezpośrednio z ustawy. W przedmiotowej sprawie zawarcie w Systemie Realizacji Programu Operacyjnego "kapitał ludzki" kryteriów ograniczających grono podmiotów uprawnionych do otrzymania dofinansowania było niewątpliwie ograniczeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Kryteria, w oparciu o które wyłaniano podmioty mogące otrzymać dofinansowanie, nie były w omawianym przypadku określone przez ustawę. Art. 30a ust. 1 i 2 ustawy o z.p.p.r. jedynie blankietowo odsyła do systemu realizacji programu operacyjnego.

W związku z powyższym art. 5 pkt 11, art. 30a ust. 1 i 2 oraz art. 30b ust. 1 i 2 ustawy o z.p.p.r. są również niezgodne z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji. Art. 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Wyrażona w tym przepisie zasad państwa prawa oznacza między innymi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Mogą dokonywać jedynie takich czynności, na które prawo wyraźnie im zezwala. Wobec jednostek, które nie są organizacyjnie podporządkowane tym organom, mogą być stosowane jedynie akty normatywne wymienione w art. 87 ust. 1 oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji. Rozwinięciem zasady państwa prawa wyrażonej w art. 2 jest zasada związania prawem organów władzy publicznej, zapisana w art. 7 Konstytucji. W przedmiotowej sprawie organy władzy publicznej, tj. Minister Rozwoju Regionalnego jako Instytucja Zarządzająca oraz Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości działały poza granicami prawa. Jak wspomniano wyżej, źródłami prawa, które organy te mogły stosować wobec podmiotów, które nie są im podporządkowane, mogą być jedynie akty normatywne wymienione w art. 87ust. 1 oraz w art. 91 ust. 3 Konstytucji. Zastosowany jednak został system realizacji, a więc akt niemieszczący się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Sam fakt odesłania przez ustawę o z.p.p.r. do systemu realizacji jest niewystarczający do stwierdzenia, że organy działały w oparciu o te ustawę. System Realizacji Programu Operacyjnego "Kapitał ludzki" reguluje bowiem kwestie, o których zgodnie z Konstytucją powinna stanowić bezpośrednio sama ustawa.

Wreszcie skarżący podkreślił fakt wyłączenia zastosowania aktu normatywnego powszechnie obowiązującego, jakim niewątpliwie jest k.p.a. Co więcej – jest on ustawą. Ustawodawca zaś, wyłączając jego stosowanie do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa, z niezrozumiałych względów zamieścił w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – m.in. w zakresie zagadnień regulowanych przez k.p.a. – odesłanie do aktu, który nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa.

W odpowiedzi na skargę MRR wniosło o jej oddalenie, wskazując jednocześnie, że skarga do WSA nie jest właściwym postępowaniem, gdy skarżący ma wątpliwości co do zgodności rozwiązań wynikających z ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z Konstytucją, gdyż ma on ma możliwość złożenia skargi do Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie (art. 79 ust. 1 Konstytucji).

Postanowieniem z 24 listopada 2009r. WSA w Warszawie zwrócił się z pytaniem prawnym rekomendowanym przez skarżącego do Trybunału Konstytucyjnego, a postępowanie sądowe zawiesił.

Postanowieniem z 8 marca 2010r. WSA w Warszawie usunął brak formalny pytania prawnego poprzez wskazanie zakresu w jakim odpowiedź Trybunału Konstytucyjnego może mieć wpływ na rozstrzygnięcie prowadzonej sprawy.

Postanowieniem z 18 stycznia 2012r. Trybunał Konstytucyjny postanowił umorzyć postępowanie, z uwagi na nie wykazanie przez Sąd związku funkcjonalnego między odpowiedzią na pytanie o konstytucyjność przepisu, który ma być przez Sąd zastosowany w toczącej się przed nim sprawie, a rozstrzygnięciem, jakie ma w niej zapaść.

Postanowieniem z 31 stycznia 2012r. WSA w Warszawie podjął zawieszone postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga nie jest zasadna, zwłaszcza w świetle argumentacji podniesionej przez pełnomocnika skarżącego – wyżej obszernie przedstawionej. W istocie zarzuty dotyczą konstytucyjności zapisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – Dz.U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm. (dalej: ustawa o z.p.p.r.); we wniesionych środkach zaskarżenia brak jest jakichkolwiek zarzutów merytorycznych odnośnie rozstrzygnięć, jakie zapadły dotychczas w niniejszej sprawie.

Treść zarzutów stawianych rozstrzygnięciu wyłącza kompetencje do ich oceny i zgodnie z treścią wniosku zawartego w skardze Sąd zainicjował postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, bazując także na argumentacji zawartej w motywach skargi.

2. Badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia sąd postanowieniem z 24 listopada 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 1613/09, wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 5 pkt 11, art. 30a ust. 1 i 2, art. 30b ust. 1 i 2 oraz art. 37 ustawy o z.p.p.r. w zakresie, w jakim wyłącza w tym postępowaniu przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) i zezwala – w ramach systemu realizacji programu operacyjnego – na kreowanie systemu środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w trakcie naboru projektów, które pozostają poza konstytucyjnym systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego, są zgodne z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 oraz art. 87 Konstytucji.

Sąd podzielił wątpliwości skarżącego, co do zgodności z prawem przeprowadzenia oceny projektu, a w szczególności z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 i z art. 87 Konstytucji. Sąd wskazał, jako budzące wątpliwości konstytucyjne, przepisy ustawy o z.p.p.r. odnoszące się do: definicji "systemu realizacji" (art. 5 pkt 11); umowy o dofinansowanie projektu (art. 30a ust. 1 i 2); środków zaskarżenia w przypadku negatywnej oceny projektu (art. 30b ust. 1 i 2) oraz wyłączenia stosowania przepisów k.p.a. do postępowań dotyczących ubiegania się o dofinansowanie projektów oraz udzielania tego dofinansowania (art. 37).

Za podstawowy wzorzec konstytucyjnej kontroli sąd przyjął art. 87 Konstytucji. Uzasadniając jego naruszenie przez art. 5 pkt 11, art. 30a ust. 1 i 2 oraz art. 30b ust. 1 i 2 ustawy o z.p.p.r., sąd stwierdził, że jedynie źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą stanowić źródło praw i obowiązków adresata niebędącego jednostką podległą wobec organów je wydających. Sąd zwrócił również uwagę, że przepis prawa powszechnie obowiązującego odnoszący się do praw i obowiązków adresata nie może mieć charakteru blankietowego, wskazując na tezy sformułowane w wyrokach (np. wyrok TK z 18 lutego 2004 r., sygn. P 21/02 [OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 98] oraz WSA w Warszawie z 6 września 2005 r. sygn. VI SA/Wa 630/05, Lex nr 192906), co do których uznał, że odnoszą się do sprawy, w związku z którą skierowane zostało pytanie prawne.

Naruszenie przez art. 37 ustawy o z.p.p.r. art. 87 Konstytucji miałoby, zdaniem sądu, polegać na tym, że przepis ten, wyłącza stosowanie przepisów k.p.a. do określonych w ustawie o z.p.p.r. procedur dotyczących ubiegania się o dofinansowanie. Zdaniem sądu, doszło w ten sposób do wyłączenia stosowania aktu normatywnego, będącego źródłem prawa powszechnie obowiązującego, na rzecz stosowania aktu, który takim źródłem prawa nie jest.

Również naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji sąd wiązał z umieszczeniem przepisów, dotyczących procedur oceny projektów do dofinansowania, w Systemie Realizacji Programu Operacyjnego "Kapitał Ludzki". Jednocześnie sąd uzasadnił naruszenie zasady równości w sposób następujący: "w przedmiotowej sprawie zawarcie w Systemie Realizacji Programu Operacyjnego «Kapitał Ludzki» kryteriów ograniczających grono podmiotów uprawnionych do otrzymania dofinansowania może być oceniane jako ograniczenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Kryteria, w oparciu o które wyłoniono podmioty mogące otrzymać dofinansowanie, nie zostały bowiem określone w ustawie. Art. 30a ust. 1 i 2 ustawy o z.p.p.r. jedynie blankietowo odsyła do systemu realizacji programu operacyjnego."

Z faktu umieszczenia procedur dotyczących oceny projektów do dofinansowania, w Systemie Realizacji (a nie w ustawie), sąd wyprowadził także wniosek o naruszeniu art. 2 i art. 7 Konstytucji. Sąd uzasadnił naruszenie art. 7 Konstytucji wskazaniem, że w przypadku procedur związanych z zakwalifikowaniem projektów do dofinansowania władza publiczna działa "poza granicami prawa". Sąd stwierdził, że w "przedmiotowej sprawie organy władzy publicznej, tj. Minister Rozwoju Regionalnego jako Instytucja Zarządzająca oraz PARP działały poza granicami prawa. Sam fakt odesłania przez ustawę o z.p.p.r. do systemu realizacji jest niewystarczający do stwierdzenia, że organy działały w oparciu o tę ustawę. System Realizacji Programu Operacyjnego «Kapitał Ludzki» reguluje bowiem kwestie, o których zgodnie z Konstytucją powinna stanowić sama ustawa."

Zarządzeniem Prezesa Trybunału z [...] lutego 2010 r., sąd został wezwany, pod rygorem zwrotu pytania prawnego, do usunięcia braków formalnych przez wskazanie, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wykonując zarządzenie w postanowieniu z 8 marca 2010 r. sąd ograniczył się do stwierdzenia, iż jest oczywiste, że zanegowanie przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań objętych pytaniem będzie również rzutowało bezpośrednio na ocenę legalności podjętych w sprawie rozstrzygnięć. Sąd podkreślił, że przekonanie o braku zgodności z Konstytucją art. 5 pkt 11, art. 30a ust. 1 i 2 oraz art. 30b ust. 1 i 2 ustawy o z.p.p.r. wywodzi z naruszającego – jego zdaniem – standardy konstytucyjne rozwiązania prawnego, polegającego na zastąpieniu aktu prawa powszechnie obowiązującego (jak wynika z dalszej wypowiedzi tego sądu – k.p.a.) przez regulację, która nie ma takiego charakteru, tj. System Realizacji Programu Operacyjnego "Kapitał Ludzki", w sytuacji, gdy ten ostatni był podstawą rozstrzygnięć mających wpływ na sferę praw i obowiązków – jak należy rozumieć – podmiotów ubiegających się o dofinansowanie projektów w ramach tego programu.

3. Marszałek Sejmu w piśmie z [...] lipca 2010 r. wniósł o umorzenie postępowania ze względu na jego niedopuszczalność (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). W razie nieuwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania wniósł o stwierdzenie, że: 1) art. 5 pkt 11 oraz art. 30b ust. 1 i 2 ustawy o z.p.p.r. w zakresie, w jakim przekazują do określenia w aktach niemających charakteru powszechnie obowiązującego zasady i tryb wnoszenia środków odwoławczych, są niezgodne z art. 87 ust. 1 Konstytucji oraz nie są niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji; 2) art. 37 ustawy o z.p.p.r. w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych, jest zgodny z art. 87 ust. 1 Konstytucji; 3) w pozostałym zakresie postępowanie winno zostać umorzone ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Zdaniem Marszałka, pytanie prawne w sprawie nie spełnia wymogów formalnych wynikających z art. 32 ust. 3 ustawy o TK. Jego zdaniem sąd nie dopełnił bowiem obowiązku, nałożonego zarządzeniem Prezesa TK z [...] lutego 2010 r., wykazania, że od odpowiedzi na pytanie zależy rozstrzygnięcie konkretnej sprawy zawisłej przed tym sądem. Postanowienie sądu z 8 marca 2010 r. w istocie przerzuciło na Trybunał Konstytucyjny obowiązek wykazania przesłanki funkcjonalnej, co należy uznać za niedopuszczalne. Brak spełnienia wymogów formalnych wynikających z art. 32 ust. 3 ustawy o TK jest szczególnie wyraźny w związku ze sformułowanym przez sąd zarzutem dotyczącym art. 37 ustawy o z.p.p.r. Ograniczenie się przed sąd wyłącznie do sformułowania zarzutu, bez odniesienia się do konkretnego postępowania, w związku z którym zostało postawione pytanie prawne nie pozwala ocenić, czy i w jaki sposób rozstrzygnięcie sądu uległoby zmianie w sytuacji, gdyby Trybunał uznał przepis przewidujący wyłączenie stosowania k.p.a. za niezgodny z Konstytucją.

Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że – zgodnie z petitum – pytanie prawne zostało sformułowane w formie zakresowej; pytający sąd miał wątpliwości co do zgodności art. 5 pkt 11, art. 30a ust. 1 i 2 oraz art. 30b ust. 1 i 2 ustawy o z.p.p.r. w zakresie, w jakim wyłączają one stosowanie k.p.a. oraz przekazują sprecyzowanie środków odwoławczych do określenia w drodze aktów niemających charakteru prawa powszechnie obowiązującego. Tymczasem norma zawarta w art. 30a ust. 1 i 2 ustawy ani nie reguluje kwestii wyłączenia stosowania k.p.a., ani też nie odnosi się do środków odwoławczych.

Zdaniem Marszałka sąd, uzasadniając wątpliwości związane z art. 37 ustawy o z.p.p.r. odniósł się wyłącznie do naruszenia art. 87 Konstytucji, nie wykazał natomiast w ogóle, czym przejawiać się ma niezgodność art. 37 ustawy o z.p.p.r. z art. 2, art. 7 i art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji, a więc nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK.

4. Prokurator Generalny w piśmie z [...] października 2010 r. wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Uznał, że pytanie prawne zostało sformułowane z naruszeniem wymogów określonych w art. 193 Konstytucji oraz art. 3 i art. 32 ustawy o TK. W razie nieuwzględnienia wniosku wniósł o stwierdzenie, że: 1) art. 5 pkt 11 oraz art. 30b ust. 1 i 2 ustawy o z.p.p.r. są niezgodne z art. 2, art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji; 2) art. 37 ustawy o z.p.p.r. jest zgodny z art. 2, art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji; 3) w pozostałym zakresie postępowanie winno zostać umorzone ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.

W sytuacji gdyby wniosek o umorzenie postępowania w całości nie został przez Trybunał uwzględniony, postępowanie w zakresie obejmującym kontrolę art. 30a ustawy o z.p.p.r. winno zostać – zdaniem Prokuratora Generalnego - umorzone, gdyż przepis ten nie miałby wpływu na rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed sądem. Prokurator Generalny zwrócił także uwagę, że art. 30a ust. 1 pkt 1 ustawy o z.p.p.r. dotyczy sytuacji, gdy projekt już został zakwalifikowany do dofinansowania. Sprawa, w związku z którą skierowane zostało pytanie prawne, dotyczy sytuacji, kiedy projekt nie został jeszcze zakwalifikowany do dofinansowania, a więc nie zaistniały podstawy do zawarcia umowy o dofinansowanie.

W odniesieniu do ogółu kwestionowanych przepisów sąd, zdaniem Prokuratora Generalnego, nie uzasadnił, w czym upatruje naruszenia przez te przepisy art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji, co uzasadniałoby umorzenie postępowania w tym zakresie.

Przechodząc do rozważań merytorycznych, Prokurator Generalny uznał, że sąd dostrzega niekonstytucyjność art. 5 pkt 11, art. 30a ust. 1 i 2, art. 30b ust. 1 i 2 oraz art. 37 ustawy o z.p.p.r. w zakresie, w jakim:

– wyłączają "w tym postępowaniu" przepisy k.p.a. (zarzut skierowany w istocie przeciwko art. 37 ustawy o z.p.p.r.);

– zezwalają – w ramach systemu realizacji programu operacyjnego – na kreowanie systemu środków odwoławczych, przysługujących wnioskodawcy w trakcie naboru projektów, pozostających poza konstytucyjnym systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego (zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 Konstytucji przez art. 5 pkt 11 i art. 30b ust. 1 i 2 tejże ustawy).

W zaskarżonym art. 5 pkt 11 ustawy o z.p.p.r. zdefiniowany został system realizacji programów operacyjnych. Z kolei art. 30b ust. 1 i 2 ustawy o z.p.p.r. odnosi się bezpośrednio do środków odwoławczych, przysługujących wnioskodawcy w przypadku negatywnej oceny złożonego przez niego projektu do dofinansowania.

Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że na poziomie ustawy o z.p.p.r. wskazana została jedynie możliwość wniesienia środków odwoławczych. Rodzaj środka (jego charakter), termin, tryb i warunki jego wniesienia uregulowane zostały przez system realizacji, w tym wypadku – Program Operacyjny "Kapitał Ludzki". Zgodnie z pkt. 6.11 Systemu Realizacji Programu Operacyjnego "Kapitał Ludzki" 2007-2013 (datowanym na [...] września 2007 r.), procedura odwoławcza obejmuje:

– protest – składany do instytucji pośredniczącej (art. 5 pkt 3 ustawy o z.p.p.r.);

– wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – składany do instytucji zarządzającej (zob. art. 5 pkt 2 ustawy o z.p.p.r.).

W art. 15 ust. 1 ustawy o z.p.p.r. programy operacyjne określone zostały jako dokumenty o charakterze operacyjno-wdrożeniowym, ustanowione w celu realizacji średniookresowej strategii rozwoju kraju. Art. 19 ust. 4 ustawy o z.p.p.r. stanowi, że projekt krajowego programu operacyjnego jest przyjmowany przez Radę Ministrów w drodze uchwały (następnie podlega też przyjęciu przez Komisję Europejską).

Prokurator Generalny przypomniał, że Program Operacyjny "Kapitał Ludzki" jest dokumentem przyjętym przez Radę Ministrów w formie uchwały, a to oznacza, że jest źródłem prawa wewnętrznie obowiązującego i jako taki nie powinien regulować sytuacji prawnej podmiotów "spoza układu organizacyjnego podległego organowi wydającemu dany akt". Jednak czyni to, regulując m.in. procedurę odwoławczą, poprzedzającą postępowanie sądowoadministracyjne.

W związku z tym Prokurator Generalny stwierdził, że przepisy art. 5 pkt 11 i art. 30b ust. 1 i 2 ustawy o z.p.p.r. są niezgodne z art. 87 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji kwestionowane przepisy są niezgodne również z art. 2 i art. 7 Konstytucji przez to, że nakazują stosowanie przez organy władzy publicznej przepisów, w oparciu o które owe organy podejmują decyzje władcze, zamieszczonych poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa.

5. Umarzając postępowanie postanowieniem z dnia 18 stycznia 2012 r., P 9/10 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zgodnie z art. 193 Konstytucji oraz art. 3 ustawy o TK każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Cechą istotną pytania prawnego jest jego ścisły związek z toczącym się postępowaniem w indywidualnej sprawie; wątpliwość, o której wyjaśnienie chodzi, musi wystąpić w toku konkretnego postępowania. Jej istnienie jest przesłanką konieczną wszczęcia i prowadzenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie pytania prawnego. Skorzystanie z instytucji pytania prawnego jest możliwe od momentu wszczęcia postępowania sądowego aż do jego prawomocnego zakończenia. Pytanie musi spełniać przesłanki: 1) podmiotową, 2) przedmiotową oraz 3) funkcjonalną.

Przesłanka podmiotowa, że z pytaniem prawnym może zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego tylko sąd (konkretny skład orzekający), została w niniejszej sprawie spełniona. Sąd wskazał bowiem konkretne przepisy, które mają być zastosowane w toczącej się sprawie, a które budzą jego wątpliwości konstytucyjne (przesłankę przedmiotową pytania prawnego). Są to: art. 5 pkt 11, art. 30a ust. 1 i 2, art. 30b ust. 1 i 2 oraz art. 37 ustawy o z.p.p.r. w zakresie, w jakim wyłącza w tym postępowaniu przepisy k.p.a. i zezwala – w ramach systemu realizacji programu operacyjnego – na kreowanie systemu środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w trakcie naboru projektów, które pozostają poza konstytucyjnym systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

Wątpliwości w niniejszej sprawie wywoływać może spełnienie przesłanki funkcjonalnej pytania prawnego. Jest ona spełniona wówczas, gdy istnieje zależność między odpowiedzią na pytanie o konstytucyjność przepisu, który ma być przez sąd zastosowany w toczącej się przed nim sprawie, a rozstrzygnięciem, jakie ma w niej zapaść. Sąd, kierując pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego musi wykazać tę zależność. Trybunał Konstytucyjny, przyjmując pytanie prawne do rozpoznania, powinien zbadać, czy jego wypowiedź dotycząca konstytucyjności przepisu będzie miała wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ocenę spełnienia przesłanki funkcjonalnej, jako warunku dopuszczalności rozpoznania pytania prawnego, w niniejszej sprawie należy jednak poprzedzić prezentacją wyroku Trybunału z 12 grudnia 2011 r. w sprawie o sygn. P 1/11 (Dz. U. Nr 279, poz. 1644) i rozważeniem jego wpływu na dopuszczalność orzekania.

6. W wyroku z 12 grudnia 2011 r., zapadłym po rozpoznaniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie o sygn. P 1/11, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:

1) Art. 5 pkt 11 ustawy o z.p.p.r. przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

2) Art. 30b ust. 1 zd. pierwsze i ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim dopuszcza uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji.

3) Art. 30c ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim uzależnia prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w aktach niebędących źródłem powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji.

Wskazane w sentencji wyroku przepisy, tj. art. 5 pkt 11, art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 oraz art. 30c ustawy o z.p.p.r., utracą moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw, tj. 28 czerwca 2013 r.

Wobec stwierdzenia niekonstytucyjności wskazanych wyżej przepisów, postępowanie w zakresie badania art. 5 pkt 11 oraz art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 ustawy o z.p.p.r. ulega umorzeniu ze względu na zbędność orzekania.

7. Wskazana podstawa umorzenia postępowania nie dotyczy jednak – zdaniem Trybunału - wszystkich przepisów budzących wątpliwości sądu. Wyrok w sprawie o sygn. P 1/11 nie obejmuje bowiem oceny konstytucyjności art. 30a ust. 1 i 2, art. 30b ust. 1 zdanie drugie oraz art. 37 ustawy o z.p.p.r., które zostały zakwestionowane. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego także w odniesieniu do tych przepisów nie jest możliwa kontrola konstytucyjności. Przemawiają za tym następujące względy.

Po pierwsze, na co prawidłowo zwrócili uwagę Marszałek Sejmu i Prokurator Generalny, sąd pytający – mimo wezwania do usunięcia braków formalnych zarządzeniem Prezesa Trybunału poprzez "wskazanie, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem, w związku z którą pytanie zostało postawione" – nie dopełnił tego obowiązku. Zawarte w postanowieniu uzupełniającym z 8 marca 2010 r. sformułowanie: "jest oczywiste, że zanegowanie przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań objętych pytaniem będzie (...) rzutowało bezpośrednio na ocenę legalności podjętych w sprawie rozstrzygnięć" z pewnością nie wypełnia warunków określonych w art. 32 ust. 3 ustawy o TK.

Niewykazanie przez sąd związku funkcjonalnego stanowi okoliczność uzasadniającą umorzenie postępowania w sprawie – ze względu na niedopuszczalność orzekania.

Brak związku funkcjonalnego jest szczególnie wyraźny właśnie w odniesieniu do art. 30a ust. 1 i 2 ustawy o z.p.p.r. Jak słusznie zauważył Marszałek Sejmu, przepisy te dotyczą projektów zakwalifikowanych do dofinansowania, zaś sprawa zawisła przed sądem dotyczyła projektu niezakwalifikowanego. Oznacza to, że przepis ten, jako wykraczający poza ramy postępowania przed pytającym sądem, nie może zostać poddany kontroli konstytucyjności w ramach niniejszego pytania prawnego.

Po wtóre, zarzuty sądu – formalnie odnoszące się do każdego ze wskazanych przepisów – nie mają charakteru samodzielnego, lecz w istocie dotyczą całego zespołu przepisów, na podstawie których ustawodawca "wyprowadził" ocenę i weryfikację wniosków o dofinansowanie ze środków unijnych poza system prawa powszechnie obowiązującego, co oznacza naruszenie art. 87 Konstytucji. W tym kontekście wskazanie przez sąd jako przedmiotu kontroli także art. 37 ustawy o z.p.p.r., który wyłącza stosowanie k.p.a., służyło jedynie uwypukleniu problemu konstytucyjnego, jakim jest dozwolenie przez ustawodawcę, by prawa i obowiązki uczestników postępowania kwalifikacyjnego były regulowane przepisami niespełniającymi wymogów art. 87 Konstytucji. Takie stanowisko Trybunału znajduje potwierdzenie zarówno w petitum postanowienia sądu, jak i w uzasadnieniu pytania prawnego. Także w postanowieniu uzupełniającym z 8 marca 2010 r. sąd wskazał, że "rozstrzygnięcia, mające wpływ na sferę praw i obowiązków, zostały wydane na podstawie Systemu Realizacji Programu Operacyjnego «Kapitał Ludzki»", nie zaś na podstawie prawa powszechnie obowiązującego. Pozostałe wskazane przez sąd wzorce kontroli konstytucyjności mają, w opinii Trybunału Konstytucyjnego, charakter uzupełniający i wzmacniający w stosunku do zarzutu naruszenia art. 87 Konstytucji.

W związku z takim stanowiskiem sądu Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że w sprawie o sygn. P 1/11 rozstrzygnięta została kwestia niekonstytucyjności "systemu realizacji" (jego definicja legalna) oraz istniejącego systemu odwołań od zapadłych w postępowaniu kwalifikacyjnym rozstrzygnięć organów administracji. W ten sposób udzielono również odpowiedzi na wątpliwości sądu pytającego w niniejszej sprawie. Dlatego, mimo że wyrok w przywołanej wyżej sprawie o sygn. P 1/11 nie obejmował wprost swym zakresem art. 30b ust. 1 zdanie drugie oraz art. 37 ustawy o z.p.p.r., orzekanie o tych przepisach należy uznać za zbędne.

8. W oparciu o wskazane wyżej okoliczności Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że sąd może samodzielnie orzec w zawisłej przed nim sprawie. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. P 1/11 – ze względu na moc powszechnie obowiązującą, przyznaną orzeczeniom TK przez art. 190 ust. 1 Konstytucji – umożliwia rozstrzygnięcie każdej jednostkowej sprawy, w tym także tej, w związku z którą zostało sformułowane pytanie prawne.

9. Odnosząc się do treści zarzutu zawartego w skardze (przeprowadzenie oceny projektu w sposób naruszający art. 2, 7, 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1, art. 87 ust. 1 Konstytucji), to trzeba wskazać, iż jest on częściowo zasadny, albowiem Trybunał Konstytucyjny w cyt. wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r. wskazał, że art. 5 pkt 11, art. 30b ust. 1 zd. 1 i ust. 2 ustawy o z.p.p.r. przez to, że dopuszczają:

a) uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa,

b) uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa,

są niezgodne z treścią art. 87 Konstytucji.

W ocenie Sądu naruszenie art. 87 Konstytucji "konsumuje" – z racji pojemności tego przepisu – dyrektywy zawarte w art. 2, 7, 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji, co pozwala uznać, iż normy te zostały także pośrednio naruszone. Zwrócić jednocześnie uwagę należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r. umożliwił funkcjonowanie wskazanych wyżej wadliwych rozwiązań ustawy o z.p.p.r. do 28 czerwca 2013 r.

W kwestii naruszenia treści art. 30a ust. 1 i 2 ustawy o z.p.p.r. – co także dostrzeżono w motywach skargi – wypada stwierdzić, że przepisy te dotyczą projektów zakwalifikowanych do dofinansowania, zaś sprawa niniejsza dotyczy projektu niezakwalifikowanego. Tak więc Organ nie naruszył tych przepisów.

10. Dokonując kontroli w trybie art. 134 p.p.s.a., Sąd nie dostrzegł uchybień, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi z urzędu, albowiem skarżący nie podniósł innych argumentów poza konstytucyjnymi.

Uwzględniając powyższe – stosowanie do treści art. 151 p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji.