Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 150/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2011 r. sprawy ze skargi R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy J. orzekł o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie sieci wodociągowej "[...]". Decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności.

Pismem z dnia [...] r. J.B., A.K., D.M. i Z.W. zwrócili się do Starostwa Powiatowego w Z. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy J., zarzucając jej rażące naruszenie prawa, a to art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). Wniosek ten organ przekazał wedle właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w B. (strony odrębnym pismem z dnia [...] r. wniosły także o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, kwestia ta nie należy jednak do przedmiotu objętego niniejszą kontrolą sądową).

Z kolei pismem z dnia [...] r. R.B. zwrócił się do Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. uzasadniając swój interes prawny w sprawie zarówno stwierdzenia nieważności jak i wznowienia postępowania. W pełni utożsamił się ze złożonym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy J. z [...] r., uznając się za jednego z wnioskodawców. Podkreślił bowiem, iż cyt. "..wnioskiem z dnia [...]r. poinformowaliśmy Starostę Z., że zachodzi podejrzenie wydania z rażącym naruszeniem prawa przez Wójta Gminy J. decyzji nr [...]", "prosiliśmy Pana Starostę o pilne przekazanie przedmiotowego wniosku organowi właściwemu do stwierdzenia jej nieważności".

W konsekwencji złożonych pism zawiadomieniem z dnia [...] r. SKO w B. powiadomiło strony o wszczęciu, na wniosek małżonków J.B.i R.B., postępowania w przedmiocie nieważności wskazanej wyżej ostatecznej decyzji Wójta Gminy J. z [...] r.

W wyniku przeprowadzonego na wniosek J.B. i R.B. postępowania decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wójta Gminy J.. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że nie dopatrzyło się przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. szeroko uzasadniając dlaczego zarzuty wydania ww. decyzji z rażącym naruszeniem prawa uznaje za nieuzasadnione.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła pismem z dnia [...] r. J.B. zarzucając organowi błędną wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym błędne uznanie, iż inwestycja może być podzielona na poszczególne etapy i wadliwe pełnomocnictwo reprezentanta inwestora.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy swoją decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] r. podając w uzasadnieniu m.in., iż każdy z wnioskowanych przez inwestora etapów winien być traktowany jako odrębne przedsięwzięcie. Stąd decyzja Wójta Gminy J. z [...] r. poprawnie dotyczyła jedynie etapu II przedsięwzięcia polegającego na budowie studni. Także zarzut naruszenia art. 85 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Kolegium nie podzieliło także zarzutu stron wobec pełnomocnika inwestora. W konsekwencji stwierdziło, iż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wójta Gminy J..

Skargę na ww. decyzję Kolegium z dnia [...] r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J.B.. Wniesioną skargę jednak pismem z dnia [...]r. wycofała, a w konsekwencji prawomocnym postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 1229/10 Sąd umorzył prowadzone postępowanie.

W międzyczasie, 21 dni po wydaniu przez Kolegium decyzji ostatecznej z dnia [...] r. utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] r. R.B. wniósł do Kolegium kolejne pismo domagające się stwierdzenia nieważności tejże samej decyzji Wójta Gminy J.. W uzasadnieniu po raz kolejny wskazał rażące, jego zdaniem, naruszenie przez Wójta Gminy J. prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), tym razem precyzując je jako naruszenie art. 5, 74 ust. 2 Konstytucji RP (statuujących zasadę zrównoważonego rozwoju) oraz art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Zawiadomieniem z dnia [...] r. SKO w B. powiadomiło strony o wszczęciu, na wniosek R.B., postępowania w przedmiocie nieważności wskazanej wyżej ostatecznej decyzji Wójta Gminy J. z [...] r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kolegium kolejny raz odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy J.. Po raz kolejny stwierdziło bowiem w uzasadnieniu, iż nie dopatruje się w kwestionowanej decyzji Wójta Gminy J. zarzucanego przez R.B. rażącego naruszenia prawa. Podniosło, iż przedmiotowa inwestycja należy zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań zawiązanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko do przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu może być wymagane (§ 3 ust. 1 pkt. 65 rozporządzenia). Decyzją z dnia [...] r. po uzyskaniu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. oraz opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. Wójt Gminy J. stwierdził brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W rozpatrywanej sprawie podstawę materialnoprawną do wydania decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz przepisy przywołanego wyżej rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. Stąd też poddając decyzję weryfikacji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ocenie podlegać mogą tylko przepisy powołanej powyżej ustawy i rozporządzenia, a także przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Brak zatem podstaw do stosowania ustawy prawo wodne czy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Odnosząc się do kwestii zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego Kolegium zauważyło, że działki, na których ma być realizowane przedsięwzięcie są położone na terenach, na których plan zagospodarowania przestrzennego gminy J. dopuszcza jako funkcję uzupełniającą urządzenia infrastruktury technicznej.

R.B. pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Kolegium o ponowne rozpoznanie sprawy zarzucając organowi:

1. rażąco niewłaściwą interpretację zarzutów zawartych we wniosku strony;

2. rażąco niewłaściwą interpretację przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

3. rażąco niewłaściwą interpretację przepisów uchwały nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. ([...]);

4. rażąco niewłaściwą interpretację przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu R.B. rozwinął ww. zarzuty, podtrzymał też zarzuty sformułowane we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Wójta Gminy J..

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy J. podnosząc w uzasadnieniu po raz kolejny brak podstaw z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Odnosząc się zwłaszcza do zarzutu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) Kolegium podkreśliło, iż nie dopatrzyło się wymienionej przesłanki, a tym samym kwestionowana przez stronę decyzja Wójta Gminy J. "może ostać się w obrocie prawnym".

Pismem z dnia [...] r. R.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na ww. decyzję Kolegium z dnia [...] r. domagając się jej uchylenia i stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy J. z [...] r. Decyzji Kolegium z dnia [...] r. zarzucił:

I. rażące naruszenie prawa materialnego, do czego doszło poprzez:

rażąco niewłaściwą interpretację przepisów uchwały nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy;

niczym nieuzasadnione, a przede wszystkim nieuprawnione odniesienie się przez Kolegium do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;

rażąco niewłaściwą wykładnię art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

4. rażąco niewłaściwą interpretację zarzutów zawartych we wniosku z dnia [...] r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy J.;

II. rażące naruszenie prawa proceduralnego, do czego doszło poprzez:

naruszenie zasady prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 k.p.a.;

naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, określonej w art. 8 k.p.a.;

naruszenie zasady szybkości i ograniczonego formalizmu, określonej w art. 12 § 1 k.p.a.;

Wyżej wymienione naruszenia prawa miały, zdaniem skarżącego, bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie tj. odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wójta Gminy J., co w konsekwencji doprowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą istotną kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu R.B. szeroko uzasadnił każdy z ww. zarzutów.

Skarga została wniesiona w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 7 września 2011 r. na pytanie Sądu R.B. przyznał, że wniosek o stwierdzenie nieważności, w wyniku którego zapadła zaskarżona decyzja, złożył po raz drugi. W poprzednim postępowaniu nie wskazał bowiem wszystkich okoliczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia decyzję tę poprzedzającego wykazało, że są one, z innych wprawdzie przyczyn niż wskazane w skardze, dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności.

W ocenie składu orzekającego zarówno bowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, zostały wydane w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzja zaś organu administracji publicznej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez naruszenie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata).

Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie rei iudicatae, zasadnicze znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. "Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istotnym jest, że aby zaistniała tożsamość sprawy, konieczne jest, aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego, jak i faktycznego" (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 931/09). "Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowiący, że organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia, z tym jednak zastrzeżeniem, że chodzi o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty" (por. wyrok NSA we Wrocławiu z 17 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 914/98).

Bezspornym w sprawie jest, iż w postępowaniu prowadzonym na wniosek J. i R. B. domagających się stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Wójta Gminy J. z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wójta Gminy J.. Decyzję swą Kolegium utrzymało w mocy wydaną po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...].

Pomimo istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności, 21 dni po jej wydaniu R.B. złożył kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji Wójta Gminy J., a Kolegium po raz wtóry wszczęło postępowanie, a następnie po raz kolejny, decyzją z dnia [...] r. nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji, zaś wskutek wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmowę tę utrzymało w mocy uzasadniając argumentami merytorycznymi wydane rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu nie ulega zatem wątpliwości, iż wydając kolejny raz decyzje z przyczyn merytorycznych odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozpoznało sprawę rozstrzygniętą już uprzednio wydaną przez siebie decyzją ostateczną naruszając tym samym powagę rzeczy osądzonej i wyczerpując w ten sposób znamiona określone w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obligowało to Sąd to stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] r.

W konsekwencji ponownie prowadząc postępowanie w przedmiocie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy J. Kolegium winno je umorzyć albowiem wniosek R.B. dotyczył sprawy rozstrzygniętej już inną w tym samym przedmiocie wydaną decyzją ostateczną. Wbrew wyrażonej w trakcie rozprawy przed tut. Sądem tezie skarżącego, iż złożył kolejny wniosek albowiem w uprzednim postępowaniu nie wskazał wszystkich cyt. "okoliczności" okoliczności, podkreślić należy, że nie można dzielić postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na kilka części z uwagi na badanie kolejnych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nieważność aktu w ramach tego artykułu bada się w jednym postępowaniu, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane przesłanki – por. wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt I OSK 40/09. Tym bardziej nie można zatem w odrębnych postępowaniach, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, rozważać poszczególnych wskazywanych przez stronę argumentów odnoszących się do jednej i tej samej przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. (rażącego naruszenia prawa).

Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że kontroli Sądu podlegały w niniejszej sprawie jedynie wskazane wyżej rozstrzygnięcia z przyczyn proceduralnych podlegające wyeliminowaniu z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia ich nieważności. W konsekwencji Sąd nie mógł badać ani pod względem formalnym ani merytorycznym zgodności z prawem kwestionowanej przez skarżącego ostatecznej decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] r.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] r. podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy orzeczono, że decyzja w zaskarżonej części nie podlega wykonaniu. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 200,- zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.