Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1446/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3 i 3a
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Randak, Sędziowie WSA Beata Machcińska, Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.), Protokolant Dominika Zabielska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy i art. 123 z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 963, dalej u.s.u.s.) po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w B. z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą umorzenia należności A. G. (dalej: strona, wnioskodawczyni) z tytułu składek na:

- ubezpieczenia społeczne za: 12/2003, za okres od 01/2004 do 04/2004, od 03/2005 do 07/2005, od 11/2005 do 12/2005, od 01/2006 do 04/2006, od 08/2006 do 04/2007, od 04/2009 do 06/2009, od 10/2009 do 12/2009, od 01/2010 do 06/2012 w łącznej kwocie 37.388,94 zł, w tym z tytułu: składek - 22.506,74 zł, odsetek liczonych na dzień 13.12.2013 r. - 14.847,00 zł, kosztów upomnienia 35,20 zł

- ubezpieczenie zdrowotne za: 12/2003, za okres od 01/2004 do 05/2004, za 07/2004, za okres od 01/2005 do 07/2005, od 08/2006 do 04/2007, od 10/2009 do 06/2012 w łącznej kwocie 14.431,05 zł, w tym z tytułu: składek - 8.922,45 zł; odsetek liczonych na dzień 13.12.2013 r. - 5.491,00 zł, kosztów upomnienia 17,60 zł;

- Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za: 12/2003, za okres od 01/2004 do 04/2004, za 01/2005, za okres od 03/2005 do 07/2005, od 08/2006 do 04/2007, od 10/2009 do 06/2012 w łącznej kwocie 3.293,90 zł, w tym z tytułu: składek - 2.193,30 zł, odsetek liczonych na dzień 13.12.2013 r. - 1.083,00 zł; kosztów upomnienia 17,60 zł

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano na wstępie, że strona w dniu [...] r. złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu składek niepodlegających umorzeniu na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551), uzasadniając go następującymi okolicznościami:

- zajęciem w całości wynagrodzenia prowizyjnego w A. S.A.,

- doprowadzeniem przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych do powstania znacznego zadłużenia w wyniku braku ograniczenia egzekucji,

- prowadzeniem egzekucji przez Komornika Sądu [...] z naruszeniem prawa,

- prowadzeniem egzekucji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz [...] Urząd Skarbowy na podstawie tytułów egzekucyjnych obarczonych wadą prawną.

W dniu [...] r. po rozpatrzeniu ww. wniosku wydane zostały decyzje o umorzeniu postępowania w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych, a także odmawiające umorzenia należności z tytułu składek za okres od 07/1997 do 12/1998 oraz od 03/1999 do 06/2012, ponieważ zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B.:

- nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. uzasadniających uznanie, iż zobowiązania z tytułu składek są całkowicie nieściągalne - co jest warunkiem koniecznym do ich ewentualnego umorzenia;

- materiał dowodowy nie wykazał zgodnie z zapisem art. 28 ust. 3a u.s.u.s., iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności chociażby w układzie ratalnym wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych rodziny;

- materiał dowodowy nie wykazał, aby po stronie wnioskodawczyni wystąpiła całkowita niezdolność do wykonywania pracy;

- materiał dowodowy nie potwierdził, aby powstałe zadłużenie było następstwem jakiegoś szczególnego zdarzenia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności strona powołała się na wadliwość prowadzonego wobec niej postępowania egzekucyjnego i dołączyła dodatkową dokumentację.

W dalszych wywodach zaskarżonej decyzji wskazano, że zgodnie z art. 28 ust. 2 z zastrzeżeniem art. 30 u.s.u.s. należności z tytułu składek (w tym także odsetki za zwłokę, koszty upomnienia, opłata dodatkowa) mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Przypadki wystąpienia całkowitej nieściągalności zostały określone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ww. ustawy. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy organ II instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w zapisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Nie stwierdzono dotąd braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie wystąpiła przesłanka z pkt 5, ponieważ naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdzili braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie wystąpiła przesłanka wymieniona w pkt 6, ponieważ nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne, natomiast przesłanki wymienione w pkt 1, 2, 4 i 4a nie zaistniały z przyczyn oczywistych.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być także umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Zasady umarzania należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a ww. ustawy określa Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., przy czym w świetle orzecznictwa NSA, dopóki istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości podatkowej, dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym (por. teza wyroku NSA w Katowicach z dnia 21 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 14/199).

Na podstawie przedłożonych dokumentów organ odwoławczy ustalił, iż strona:

• nie pracuje zarobkowo;

• nie pobiera świadczeń ani zasiłków, nie posiada dochodów z innych źródeł;

• nie ponosi stałych wydatków związanych z utrzymaniem czy leczeniem;

• gospodarstwo domowe prowadzi z mężem, którego dochodu nie podała;

• oświadczyła, że pozostaje na utrzymaniu męża;

• posiada zobowiązania pieniężne z tytułu podatków, kredytów i w bankach, dochodzone przymusowo przez Komornika Sądowego;

• oświadczyła, że nie posiada majątku nieruchomego, ruchomego, praw majątkowych, wierzytelności;

• matka strony była hospitalizowana w roku 1994, 1997, 2004, zmarła w dniu [...] r.;

• ojciec pozostawał pod opieką poradni okulistycznej w 2011 r.,

• orzeczeniem z dnia [...] r. stwierdzono częściową niezdolność strony do pracy na okres od 01.09.2002 r. do 03. 2003r.;

• decyzją z dnia [...] r. odmówiono przyznania stronie renty z tytułu niezdolności do pracy;

• strona przebyła rehabilitację leczniczą w ramach prewencji rentowej ZUS w styczniu 2003r.;

• w dniu [...] r. biegły sądowy M. M. wydał opinię stwierdzającą, że w związku z wypadkiem w drodze do pracy zaistniałym w dniu [...] r. strona nie utraciła w znacznym stopniu zdolności do pracy zarobkowej zgodnej z posiadanymi kwalifikacjami oraz na ogólnym rynku pracy;

• w dniu [...] r. strona zawarła z małżonkiem – A. G. umowę majątkową ustanawiającą rozdzielność majątkową;

• w dniu [...] r. Komornik Sądowy przy Sądzie [...] w B. zajął ruchomość - samochód osobowy [...];

• w dniach 26.03.2012 r. i 14.05.2012 r. B. BANK S.A. dokonał przelewów środków pieniężnych na rzecz Komornika Sądowego przy Sądzie [...] w Z.;

• w dniu [...] r. strona przechodziła diagnostykę obrazową w Szpitalu [...] w B.;

• przychód strony wynosił: w roku 2009 - 92.427,64 zł, w roku 2010 - 81.967,86 zł, w roku 2011 — 9.514,13 zł, w roku 2012 - 93.651,46, w roku 2013 - 9.482,36 zł, w roku 2014 - 382,50 zł, w roku 2015 - 12,54 zł.

Biorąc powyższe pod uwagę organ II Instancji uznał, iż strona nie spełniła przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz we wspomnianym wyżej Rozporządzeniu. Zdaniem tego organu zgromadzona w toku postępowania dokumentacja dotycząca sytuacji materialno-bytowej gospodarstwa domowego wnioskodawczyni nie wskazuje, aby konieczność uregulowania zadłużenia wobec ZUS, np. w ramach układu ratalnego pozbawiła rodzinę strony możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych.

W dalszych wywodach zaskarżonej decyzji wskazano, że organ nie neguje wystąpienia u strony problemów zdrowotnych i podchodzi do nich ze zrozumieniem, jednak załączona do wniosku dokumentacja nie potwierdza wystąpienia u wnioskodawczyni trwałej i całkowitej niezdolności do pracy, która uniemożliwiałaby pozyskiwanie środków finansowych i uregulowanie zaległości, zarówno obecnie, jak i w przeszłości. Nie wystąpiło także żadne szczególne zdarzenie, które miałoby wpływ na powstanie zadłużenia, obejmującego większość okresu prowadzenia działalności gospodarczej.

Ocena struktury zadłużenia strony jako płatnika składek, które obejmuje większość okresu prowadzenia działalności gospodarczej, skłania do wniosku, iż w sposób rażący uchybiła ona ustawowemu obowiązkowi nałożonemu na wszystkich płatników.

W ocenie organu wniosek strony stoi w sprzeczności z interesem publicznym, rozumianym jako zapewnienie realizacji świadczeń szerokiej rzeszy obywateli, finansowanych z wpływów na poczet bieżących i zaległych składek oraz odsetek za zwłokę.

Dalej wyjaśniono, że w niniejszej sprawie organ działa w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że ustalenie zaistnienia przesłanek, które uzasadniałyby pozytywne rozpatrzenie wniosku płatnika, stanowi jedynie warunek konieczny rozważenia takiej możliwości i nie zobowiązuje organu do uwzględnienia żądania wnioskodawcy.

Organ wskazał także, iż umorzenie należności z tytułu składek powoduje rezygnację Zakładu z całości lub części powstałych zobowiązań. Zastosowanie takiej instytucji może zatem uzasadniać jedynie wystąpienie całkowitej nieściągalności, co w niniejszym przypadku nie zostało wykazane. Strona podejmując się wykonywania działalności gospodarczej wzięła na siebie obowiązek zapoznania się z przepisami prawnymi i ich respektowania tak, aby nie dochodziło do naruszeń prawa. Jednocześnie – jak dalej podkreślono - z instytucji umorzenia należności z tytułu składek nie można czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z długu. Ograniczone możliwości płatnicze, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do całkowitego umorzenia powstałych zaległości. "Zasady sprawiedliwości wymagają, by każdy zobowiązany do płacenia podatku obowiązek ten wypełnił. Udzielenie ulg jednym podmiotom, a egzekwowanie obowiązku od innych, zasady sprawiedliwości społecznej burzyłoby" (por. wyrok NSA z dnia 24.10.2000 r., sygn. akt SA/Bk 1205/99, 1206/99).

Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania i jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie, nie jest realnie możliwe wywiązanie się ze zobowiązania wobec ZUS. Orzekając w tej materii organ zobligowany jest do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu publicznoprawnymi należnościami i konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym.

Organ nadmienił także, iż do zarzutów strony dotyczących prowadzonego wobec niej postępowania egzekucyjnego odniesienie się w odrębnym piśmie.

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

2. ponowne rozpoznanie sprawy w oparciu o rzetelne postępowanie związane z przedmiotem i treścią wydanej decyzji,

3. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pism wymienionych skargą i podanych w zakończeniu jako załączniki znajdujące się w posiadaniu organu,

4. zwolnienie skarżącej z wniesienia opłaty od wnoszonej skargi w całości,

5. zwolnienie skarżącej z wniesienia opłaty od kosztów postępowania skargowego w całości,

6. rozpoznanie sprawy pod nieobecność skarżącej lub jej pełnomocnika,

7. rozpoznanie sprawy pod nieobecność pełnomocnika ZUS Oddział w B.,

8. obciążenie kosztami postępowania skargowego ZUS Oddział w B.,

9. zwrot kosztów podróży związanych z koniecznością stawiennictwa na rozprawy.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że w dniu [...] r. doręczono jej datowane na dzień [...] r. pismo (numer sprawy [...]) będące odpowiedzią na pismo skarżącej z dnia [...] r. Do pisma tego zostały załączone wykazy zaległych należności w proponowanym przez skarżącą w piśmie z dnia [...] r. ujęciu tabelarycznym. Z analizy tego pisma oraz wszystkich trzech doręczonych stronie w dniu [...] r. decyzji wynika, że "wiele nadal istnieje niejasności, i do chwili ich rozwiania nie może być wystawiona w sposób prawidłowy zaskarżona decyzja o umorzenie należności jaka wydana została w dniu [...] r. i obecnie zaskarżona".

W piśmie z dnia 19 września 2016 r. w pkt 1 podane zostały okresy, które zostały przez ZUS Oddział w B. uznane za przedawnione i są to:

a) w zakresie ubezpieczenia społecznego okresy od 03/1999 do 03/2003; 06/2003;

b) w zakresie ubezpieczenie zdrowotnego okresy od 04/1999 do 08/1999; od 01/2000 do 03/2003; 05/2004

c) w zakresie FP i FGŚP - okresy od 01/2000 do 03/2003.

Z kolei w pkt 2 pisma podano należności aktualne, które posiada skarżąca oraz "okresy które nie są przedawnione a należne".

Zdaniem strony, "skoro w pkt 1 są one uznane za przedawnione to chyba dotyczy to pewnych okresów czyli jak w pkt 1 od 03/1999 do 05/2004 włącznie i wszystkie a nie wybiórczo winny zostać uznane za przedawnione".

Skarżąca podniosła także, iż w piśmie tym wskazane są przedawnione należności zaległe, podczas, gdy skarżąca nie otrzymała do nich ani od Komornika ani od ZUS postanowień o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z uwagi na przedawnienie zobowiązań po myśli k.p.a., które to "umorzenia z urzędu ma obowiązek wykonać Organ". Z kolei inne zaległości są należne, są też takie, które są należne, ale organ ich nie egzekwuje.

Wobec treści tego pisma skarżąca nie jest w żadnym momencie pewna co do faktycznej kwoty zadłużenia mogącego podlegać umorzeniu, zarówno w ramach ustawy zwanej "abolicyjną" i kwot należnych do uregulowania w ciągu 12 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji, jak i decyzji o umorzeniu zaległych należności z ustawy o ubezpieczeniach społecznych. Tym bardziej, że kwoty do uregulowania by abolicja mogła się zakończyć powodzeniem nie są zgodne w tych pismach.

Skarżąca podważyła wiarygodność tych danych, z uwagi na trzy wydane w dniu [...] r. decyzje oraz pismo z dnia [...] r.

Wobec powyższego skarżąca stwierdziła, że nie ma pewności i gwarancji, jakie kwoty są faktycznie objęte ustawą abolicyjną, a jakie muszą zostać opłacone z uwagi na ich nie objęcie abolicją, gdyż nie zgadza się ich wysokość podana we wspomnianym piśmie i decyzjach.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga okazała się uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej także: p.p.s.a.). W myśl art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji – w granicach i według kryteriów określonych cytowanymi wyżej przepisami - Sąd stwierdził, iż decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa.

Poddanym kontroli Sądu w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem z dnia

[...] r. ZUS utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r. o odmowie wnioskowanego przez skarżącą umorzenia składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi na dzień [...] r. oraz kosztami upomnienia.

Wniosek skarżącej inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie podlegał rozpatrzeniu w oparciu o art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s., a także w kontekście art. 28 ust. 3 a tej ustawy oraz Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z dnia 31 lipca 2003 r.

Na mocy art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Warunek ten nie musi być spełniony jedynie w odniesieniu do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, w odniesieniu do których ustawodawca dopuszcza w uzasadnionych przypadkach możliwość umorzenia także pomimo braku całkowitej nieściągalności. "W przypadku wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonego, który był jednocześnie płatnikiem tych składek, organ stosuje art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. i bada, czy zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności składek, a w przypadku stwierdzenia, że nie występuje całkowita nieściągalność, bada sprawę pod kątem istnienia przesłanek, czy zobowiązany wykazał, że opłacenie należności pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny" (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 44/12, LEX nr 1310089, wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu wyroki dostępne także w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przesłanki stwierdzenia całkowitej nieściągalności wymienione są enumeratywnie w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Stanowi je m.in. sytuacja, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności (pkt 3), stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję (pkt 5), a także stan, w którym oczywiste jest, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (pkt 6).

Stany faktyczne uzasadniające umorzenie należności, mimo niestwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, wskazane są przykładowo w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Stanowi on, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Przytoczona regulacja nie pozostawia wątpliwości, że zastosowanie uznania administracyjnego, w ramach którego organ może (ale nie jest zobowiązany) umorzyć zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia poprzedzone być musi szczegółowym przeanalizowaniem ujawnionych przez stronę danych dotyczących jej sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej. Treść przywołanego przepisu wskazuje jednocześnie, że ustalenia, czy uregulowanie zaległych należności z tytułu składek może pociągnąć dla skarżącego i jego rodziny zbyt ciężkie skutki, czynione są w oparciu o materiał dowodowy oferowany przez wnioskodawcę. Skoro bowiem przepis stanowi wprost, że to zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., to znaczy, że w tym zakresie ciężar dowodu spoczywa na wnioskodawcy (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1416/10, z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 685/11 oraz z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2410/11, LEX nr 1305514).

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia 22 grudnia 2014 r. uznał, że nie zachodzi całkowita nieściągalność, gdyż w stosunku do strony prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Organ odwoławczy, aprobując tę konstatację, wskazał natomiast, że nie stwierdzono dotąd braku majątku, z którego można by prowadzić egzekucję. Nie wystąpiła także przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., ponieważ nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne.

Z treści wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie, a także z informacji podanych przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że łączną egzekucję administracyjno-sądową prowadzi Komornik przy Sądzie [...] w Z. D. K. Zawarta w aktach sprawy Informacja o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym (k. 28) podaje, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w marcu 1998 r. W czerwcu 2009 r. przesłano tytuły do Komornika Sądowego w Z., który przekazywał pieniądze z zajęcia wierzytelności pieniężnej z firmy A., przy czym ostatnia realizacja miała miejsce w lipcu 2012 r. W informacji tej (pkt 4) wskazano także przyczyny nieskuteczności egzekucji oznaczając je niewyjaśnionymi bliżej symbolami ZR i PN. Z informacji zawartej na k. 29 akt administracyjnych wynika natomiast, że nie miało miejsce zabezpieczenie wierzytelności ZUS na majątku ruchomym zobowiązanej ani też hipoteczne zabezpieczenie tychże zaległości. Z akt sprawy, w tym oświadczenia strony o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej wynika, że w 2013 r. skarżąca uzyskała dochód w kwocie 9.482,36 zł, w 2014 r. – 382 zł, a w roku 2015 r. – 12,54 zł, od 2008 r. pozostaje w rozdzielności majątkowej z mężem, nie posiada żadnego majątku ruchomego ani nieruchomości. Okoliczności te są wprawdzie przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jednakże w ich świetle twierdzenie organu o braku całkowitej nieściągalności nie jest wystarczająco umotywowane. W aktach sprawy brak bowiem jakichkolwiek danych dotyczących aktualnego stanu postępowania egzekucyjnego, wiadome jest tylko to, że ostatnia realizacja zajęcia miała miejsce w 2012 r., a w stosownej informacji ZUS wskazuje na nieskuteczność egzekucji. Całkowicie niewyjaśniona pozostaje także powoływana przez stronę okoliczność, że dotychczas nie rozliczono wyegzekwowanej od niej kwoty ponad 200 tys. zł (z odpowiedzi udzielonej stronie w piśmie z dnia 14 kwietnia 2016 r. – k. 7 wynika jedynie, że ZUS Oddział w B. działając jako wierzyciel w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym nie otrzymał informacji z Sądu Rejonowego I Wydział Cywilny oraz od Komornika Sądowego przy Sądzie [...] w Z. D. K. o wniesionym przez stronę zarzucie co do planu podziału kwoty uzyskanej z egzekucji).

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że "przesłanki z art. 28 ust. 3 ustawy są rozłączne w tym znaczeniu, że określają odrębne od siebie stany faktyczne i prawne. Przesłanki te nie są tożsame czy nawet zbieżne. Nie można więc przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy uzupełniać czy odnosić do przesłanki zawartej w art. 28 ust. 3 pkt 5 tej ustawy. Stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję nie oznacza tego samego co brak majątku, z którego można egzekwować należności. Stwierdzenie braku majątku (lub osób), z którego można egzekwować należności, nie wymaga czynności czy działań organów, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy". (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 889/15, LEX nr 1995523).

Z powyższego wynika, że kwestia całkowitej nieściągalności zaległości objętych wnioskiem skarżącej nie została właściwe zbadana przez organ, któremu wytknąć należy m.in., że w ogóle nie odniósł się do przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s.

Skoro, jak już wcześniej wskazano, stwierdzenie braku majątku, z którego można egzekwować należności, nie wymaga czynności czy działań organów, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. to w sytuacji, gdy organ wskazuje, że skarżąca, która zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej nie posiada żadnego majątku trwałego, a ostatni dochód osiągnęła w 2015 r. w kwocie 12,54 zł, to bez udokumentowania przebiegu postępowania egzekucyjnego organ nie może zasadnie twierdzić, iż nie zachodzi całkowita nieściągalność, gdyż w stosunku do strony prowadzone jest postępowanie egzekucyjne mające na celu skuteczne wyegzekwowanie powstałego zadłużenia. Zweryfikowanie tego twierdzenia organów obu instancji nie jest możliwe wobec braku jakichkolwiek danych dotyczących rzeczywistego przebiegu postępowania egzekucyjnego, co którego przypuszczać można jedynie, że wyegzekwowano znaczną kwotę pieniężną, w której podziale być może uwzględniona będzie wierzytelność ZUS objęta wnioskiem o umorzenie. Przypomnieć w tym miejscu warto, że z akt sprawy wynika, iż ostatnia realizacja zajęcia miała miejsce kilka lat wstecz (t.j. w 2012 r.), a w zawartej w aktach sprawy informacji, sporządzonej już w grudniu 2013 r. sam organ wskazuje na nieskuteczność egzekucji.

W świetle powyższego konieczna jest niewątpliwie ponowna ocena sytuacji materialnej skarżącej pod kątem przesłanek całkowitej nieściągalności określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i udokumentowanie tych okoliczności, w oparciu o które organ dokonuje oceny zaistnienia tych przesłanek.

Wskazać w tym miejscu należy (za wyrokiem NSA z dnia 30 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/2006, LEX nr 321267), że prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie co do oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładni zastosowanych przepisów i oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), realizowanej na mocy art. 107 § 3 powołanego aktu prawnego. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest bowiem obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Celem jest doprowadzenie stron do przekonania o trafności wydanego rozstrzygnięcia i uniknięcie w ten sposób wykonania decyzji z zastosowaniem środków przymusu. Nie ulega też wątpliwości, że "zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla zobowiązanego, powinno znaleźć się szczegółowe omówienie kwestii istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia" (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/2001, LEX nr 116545)

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że decyzje dotyczące umorzenia zaległości wobec ZUS wydawane są w oparciu o tzw. uznanie administracyjne,

w ramach którego ustawodawca pozostawił organowi wybór pomiędzy równoważnymi rozstrzygnięciami. Nawet zatem wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 1079/09, LEX nr 586630). Wskazana specyfika rozstrzygania spraw związanych z umorzeniem zaległości determinuje także zakres sądowej kontroli decyzji uznaniowych. Sądowej kontroli legalności decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. Kontrola ta dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów k.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. W przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje przede wszystkim samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, w ramach którego organ musi wnikliwie zbadać i precyzyjnie ustalić czy zaistniały przesłanki warunkujące umorzenie zaległości.

Kontrola ta, przeprowadzona z uwzględnieniem przedstawionych powyżej kryteriów, wykazała, że ocena sytuacji materialnej skarżącej oraz skuteczności prowadzonego wobec niej postępowania egzekucyjnego dokonana została z naruszeniem art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i wymaga istotnego pogłębienia.

Zaakcentowania także wymaga, że (pozytywne i negatywne) decyzje w przedmiocie umorzenia należności wobec ZUS mogą być podejmowane wyłącznie w odniesieniu do należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast procedowanie w sprawach dotyczących należności, które wygasły na skutek przedawnienia. Za bezprzedmiotowe (podlegające umorzeniu zgodnie z art. 105 § 3 K.p.a) trzeba bowiem uznać prowadzenie przez organ postępowania w sprawie umorzenia nieistniejących (przedawnionych) należności składkowych, co zresztą organ odwoławczy uwzględnił w rozstrzygnięciu kontrolowanym przez Sąd w sprawie o sygn. akt I SA/Gl 1447/16, umarzając postępowanie "podjęte na okoliczność złożonego przez stronę wniosku o umorzenie należności z tytułu składek w części dotyczącej ubezpieczeń społecznych za okres od 07/1997 do 12/1998"

Nie ulega wątpliwości, że wydanie decyzji w oparciu o art. 28 u.s.u.s. musi być poprzedzone prawidłowym ustaleniem okresów, za które należności nie uległy przedawnieniu i wysokości tychże zaległości.

W obecnym brzmieniu art. 24 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Przepis był parokrotnie nowelizowany. Ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) dokonała w art. 1 pkt 9 zmiany m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Zgodnie z art. 23 ustawy zmieniającej weszła ona w życie w dniu 1 stycznia 2003 r. Ustawa zmieniająca nie zawiera wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych co do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. Przyjmuje się, że upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do dnia 31 grudnia 2002 r. – 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania; natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003 r. (data wejścia w życie ustawy z 18 grudnia 2002 r.) nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. ulega 10-letniemu przedawnieniu, a nie jak dotychczas – przedawnieniu 5-letniemu. Taki pogląd wyrażony został m.in. w dwóch uchwałach Sądu Najwyższego: z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt II UZP 5/08 – Lex nr 396253 i z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt I UZP 4/08 – Lex nr 396249.

Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 ustawy systemowej, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 ustawy systemowej, ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia ust. 2 powołanego przepisu, stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi, wcześniej przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego przepisu (tak: w wyroku Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III AUa 1656/12, Lex nr 1350353).

Na mocy art. 24 ust. 5 b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego, co wskazuje, że dane o wszczęciu i przebiegu postępowania egzekucyjnego są istotne dla oceny czy składki za dany okres są nadal wymagalne.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, przy czym okresy składkowe, które wskazano w decyzji organu odwoławczego nie są w pełni tożsame z okresami wymienionymi w utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji. Nadto okresy składkowe objęte odmową umorzenia wskazane w decyzji organu odwoławczego pokrywają się w części z okresami, które określono jako przedawnione w znajdującym się w aktach sprawy piśmie ZUS z dnia 19 września 2016 r.. W piśmie tym ZUS odpowiadając na zapytanie strony domagającej się wyjaśnień dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego wskazał, że "dokonał ponownej analizy podjętych działań mających na celu ustalenie aktualnego stanu zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek oraz wyjaśnienia przyczyn nie skierowania do egzekucji pozostałych należności składkowych, do opłacenia których strona była zobowiązania jako płatnik składek".

Wobec powyższego należało zobowiązać organ odwoławczy nie tylko do ponownej oceny sytuacji majątkowej skarżącej pod kątem przesłanek całkowitej nieściągalności określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i udokumentowania tych okoliczności, w oparciu o które organ dokonuje oceny zaistnienia tych przesłanek.

Wnikliwa analiza prowadzonego wobec strony postępowania egzekucyjnego jest także konieczna dla precyzyjnego ustalenia i wykazania aktualnego stanu zaległości skarżącej wobec ZUS. Zważyć bowiem należy, że "postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek unormowane w art. 28 u.s.u.s. dotyczyć może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie postępowaniem należności, które wygasły na skutek przedawnienia" (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 91/12, LEX nr 1139317).

Jak więc wykazano powyżej wyczerpana została przesłanka uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i zobowiązania właściwego organu, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględnił powyższą argumentację i wynikające z niej zalecenia.