Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1147/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 146 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 5 i art. 139
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1887/19 w sprawie ze skargi A na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 12 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenie decyzji w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w sprawie przyznania pomocy finansowej z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej, po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz [...] 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 października 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1887/18 uwzględnił skargę A (dalej: strona, spółka) na decyzję Prezesa ARiMR z 12 sierpnia 2019 r. w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i zawieszenia płatności w sprawie wniosku o przyznanie pomocy finansowej poprzez stwierdzenie nieważności tej decyzji, a także orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1, art. 177 § 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – wywiódł Prezes ARiMR, a zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 115 ust. 2 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U.UE L z dnia 15 czerwca 2011 r. ze zm., dalej: Rozporządzenie 543/2011) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten odnosi się do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 115 ust. 2 Rozporządzenia 543/2011 prowadzi do wniosku, że zawieszeniu podlega także prawo do ich wypłaty;

2. art. 146 § 1 kpa w zw. z art. 115 ust. 2 Rozporządzenia 543/2011 i art. 288 TFUE w związku z art.325 ust. 1 i ust. 2 TFUE, a także w związku z art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 i ust. 2 Roporządzenia Rady (WE) nr 2988/1995 w związku z art. 58 ust. 1 Rozporządzenia PEiR (UE) nr 1306/2013 w związku z art. 117 ust. 1-4 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 w związku z art. 288 akapit drugi TFUE poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie dokonane z pominięciem przepisów unijnych, a w konsekwencji błędne uznanie, iż uchylenie weryfikowanej decyzji nie może nastąpić z powodu upływu terminu 5 lat od doręczenia tej decyzji, choć zgodnie z prawidłową interpretacją ww. przepisy prawa UE znajdowały zastosowanie w niniejszej sprawie, co skutkować powinno koniecznością udzielenia pierwszeństwa ich zastosowaniu przed art. 146 § 1 Kpa i zapewnieniem skutecznych środków ochrony interesów finansowych UE.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

3. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie art. 146 § 1 Kpa, podczas gdy przesłanka rażącego naruszenia prawa nie została spełniona z uwagi na zastosowanie art. 115 ust. 2 Rozporządzenia 543/2011;

4. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 139 kpa i art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 pusa poprzez błędne uznanie naruszenia przepisów postępowania i uwzględnienie zarzutów skargi mimo stwierdzenia nieważności decyzji w całości;

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób wadliwy poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Mając na względzie powyższe wniósł alternatywnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a w razie uznania istoty sprawy za dostatecznie wyjaśnioną o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenia skargi. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W motywach wskazano na argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik spółki wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za I i II instancję. W motywach wskazano racje przemawiajace za uwzględnieniem wniesionego pisma procesowego.

Pismem z 23 lipca 2021 r. organ przytoczył nowe uzasadnienie podstawy kasacyjnej w obrębie zarzutu nr 5, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W odpowiedzi strona wniosła pismo z 27 września 2021 r. widząc w nim argumenty ad personam i ponowiła żądania zgłoszone in fine w odpowiedzi na skargę kasacyjną. To stanowisko – wsparte szeregiem rozstrzygnięć tak organów jak i sądów administracyjnych – zostało ponowione w piśmie z 21 października 2022 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do oceny trafności zarzutów skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że kluczowe znaczenie ma treść art. 115 ust. 2 Rozporządzenia 543/2011, którego naruszenie – w kontekście stosowania prawa materialnego (zarzut I.1 i I.2 petitum skargi kasacyjnej) i procesowego (zarzut II.3 petitum skargi kasacyjnej) jest zasadniczym motywem.

Przypomnieć należy, że regulacja ta brzmi następująco: "Państwa członkowskie mogą zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeśli istnieją w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007". Jest oczywiste – w świetle dowodów stanowiących załącznik do pisma pełnomocnika A z dnia 21 października 2022 r. - że w efekcie przeprowadzonego postępowania karnego (będącego efektem złożonego przez Zastępcę Dyrektora Lubelskiego OR ARiMR dotyczącego podejrzenia wyłudzenia przez A pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za pomocą składania nierzetelnych dokumentów, poświadczających nieprawdę, a także zgłoszonych wątpliwości co do spełnienia przesłanek w zakresie warunków koniecznych uznania za grupę producentów owoców i warzyw), że zarządzający tym podmiotem nie naruszyli prawa karnego materialnego. W efekcie drobiazgowo przeprowadzonego śledztwa Prokuratura Okręgowa w Lublinie, Wydział ds. Przestępczości Gospodarczej 27 lipca 2022 r., sygn. [...]. działając na podstawie art. 305 § 3, art. 17 § 1 pkt 2, art. 17 § 1 pkt 5, art. 322 § 1 k.p.k. wydała postanowienie o umorzeniu śledztwa. W efekcie złożonego zażalenia przez pełnomocnika ARiMR Sąd Okręgowy w Lublinie postanowieniem z dnia 4 października 2022 r., sygn. [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Oznacza to w praktyce, że stosowanie art. 115 ust. 2 Rozporządzenia 543/2011 nie miało uzasadnionych podstaw, co odzwierciedla wyniki przeprowadzonego śledztwa (w postaci wydanego przez Prokuratora postanowienia), jak też jego weryfikacji przez Sąd Okręgowy w Lublinie.

W konsekwencji przyjąć należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut II.3 petitum skargi kasacyjnej gdyż zastosowanie art. 115 ust. 2 Rozporządzenia nr 543/2011 przez Prezesa ARiMR w motywach decyzji z 12 sierpnia 2019 r. było błędne, co potwierdzają wskazane wyżej postanowienia. W konsekwencji istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji tego organu.

Równocześnie za bezzasadne należy uznać zarzuty I.1 i I.2 petitum skargi kasacyjnej, gdyż przepis art. 115 ust. 2 Rozporządzenia 543/2011, będący prawem materialnym, nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia – tak w zakresie "płatności, które nie zostały wykonane", jak też "zapewnienia skutecznych środków ochrony interesów finansowych UE".

Powracając do aspektów procesowych, w szczególności zarzutu II.4 petitum skargi kasacyjnej, to w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (str. 16) wskazuje się, że "WSA pominął w sprawie zastosowanie art. 115 ust. 2 Rozporządzenia 543/2011. Tymczasem z treści tego przepisu wynika, że rozstrzygnięcie wydane na tej podstawie nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, a jedynie prowadzi do wpadkowego zawieszenia płatności". Jak wyżej wskazano przepis ten nie powinien mieć w sprawie zastosowania, zaś stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR nie wyklucza "uwzględnienia zarzutów skargi" np. w zakresie naruszenia przepisów kpa.

Za bezzasadny należy uznać także zarzut II.5 petitum skargi kasacyjnej; uzasadnienie bowiem zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. albowiem zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Bez wątpienia sprawa będzie wymagała od Prezesa ARiMR ponownego rozpoznania odwołania z uwzględnieniem potrzeby wyeliminowania stwierdzonych przez Sąd I instancji uchybień w zakresie stosowania przepisów Kpa, a także dostrzeżonego przez Naczelny Sąd Administracyjny braku podstaw do stosowania treści art. 115 ust. 2 Rozporządzenia 543/2011.

Mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. należy orzec jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. art. 204 pkt 2 p.p.s.a.