Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1491/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
658
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 7 pkt 12, art. 7 ust. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Teza: 7. Tezy:

1. Art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2018 r. poz. 1496 ze zm.) przyznaje organowi kompetencję do pozostawienia bez rozpatrzenia wyłącznie wniosku obarczonego brakami formalnymi. Kwestia weryfikacji zgodności "wskazania" niesprzeczności planowanej inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z rzeczywistym stanem rzeczy pozostaje poza zakresem kompetencji organu wykonawczego gminy na etapie badania wniosku pod kątem spełnienia warunków formalnych.

2. Wstrzymanie wykonania uchwały w sprawie studnium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie prowadzi do niemożności spełnienia przez inwestora warunku z art. 7 ust. 7 pkt 12 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących i w konsekwencji do niedopuszczalności złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

TEZY

7. Tezy:

1. Art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2018 r. poz. 1496 ze zm.) przyznaje organowi kompetencję do pozostawienia bez rozpatrzenia wyłącznie wniosku obarczonego brakami formalnymi. Kwestia weryfikacji zgodności "wskazania" niesprzeczności planowanej inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z rzeczywistym stanem rzeczy pozostaje poza zakresem kompetencji organu wykonawczego gminy na etapie badania wniosku pod kątem spełnienia warunków formalnych.

2. Wstrzymanie wykonania uchwały w sprawie studnium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie prowadzi do niemożności spełnienia przez inwestora warunku z art. 7 ust. 7 pkt 12 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących i w konsekwencji do niedopuszczalności złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt II SAB/Bk 18/20 w sprawie ze skargi K. H. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta B. w sprawie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, 2. zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz K. H. kwotę 700 (siedemset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 marca 2020 r., II SAB/Bk 18/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę K. H. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...] w sprawie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] października 2019 r. K. H. (powoływany w dalszej części jako "skarżący") złożył wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nr ewid. gr. [...], obr. [...] ([...]). Jako podstawę złożonego wniosku skarżący wskazał ustawę z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1496 ze zm., dalej w skrócie "specustawa mieszkaniowa").

Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. Prezydent Miasta [...] wezwał skarżącego do usunięcia braków wniosku poprzez: 1) wykazanie niesprzeczności planowanej inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, 2) określenie obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, 3) przedstawienie rozwiązań przestrzennych planowanej inwestycji z terenami otaczającymi, 4) wykazanie projektowanego przyłącza gazowego, o którym mowa w pkt 7 wniosku na rysunku nr 1 koncepcji zagospodarowania terenu, jak też na załączniku nr 5 do wniosku i części opisowej koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, 5) przedstawienie charakterystyki inwestycji mieszkaniowej uwzględniającej określenie parametrów, o których mowa w art. 7 ust. 7 pkt 7a specustawy mieszkaniowej, 6) przedstawienie rzutu kondygnacji podziemnej inwestycji wraz z wykazaniem możliwości ulokowania planowanych 40 miejsc postojowych, pomieszczeń technicznych i komórek lokatorskich, o których mowa w części II koncepcji urbanistyczno-architektonicznej. W wezwaniu wskazano ponadto, że wymaga wyjaśnienia rozbieżność pomiędzy projektowaną powierzchnią biologicznie czynną (27%) wyszczególnioną w pkt 7.7.2 przedłożonej koncepcji, a wykazaną w pkt 7.8 (31,26%).

Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. skarżący przedłożył odpowiedź na wezwanie do usunięcia braków wniosku.

Prezydent Miasta [...] pismem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] – na podstawie art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej – zawiadomił skarżącego o pozostawieniu jego wniosku bez rozpatrzenia. Organ wyjaśnił, że braki występujące we wniosku nie zostały uzupełnione w zakresie wykazania niesprzeczności planowanej inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zgodnie z art. 5 ust. 3 oraz w zakresie przedstawienia powiązań przestrzennych planowanej inwestycji z terenami otaczającymi zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 5 specustawy mieszkaniowej. Prezydent wskazał, że załącznik nr 4 (koncepcja urbanistyczno-architektoniczna) nie przedstawia wpisania się projektowanej zabudowy w otoczenie. Jednocześnie organ poinformował, że nie obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. uchwalone uchwałą nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] listopada 1999 r. i kilkukrotnie zmienione. Natomiast Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B., uchwalone uchwałą Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] czerwca 2019 r. obowiązuje, lecz wstrzymana została jego wykonalność, na skutek wydanego przez Wojewodę P. rozstrzygnięcia nadzorczego nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. stwierdzającego nieważność uchwały nr [...]. Rada Miasta wniosła skargę do WSA na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze.

W dniu [...] listopada 2019 r. skarżący skierował do SKO w [...] za pośrednictwem Prezydenta Miasta [...] pismo zatytułowane "Ponaglenie", w którym zwrócił się o zobowiązanie organu do niezwłocznego umieszczenia złożonego [...] października 2019 r. wniosku wraz z załącznikami, następnie uzupełnionego w dniu [...] listopada 2019 r. wraz z załącznikami na stronie Biuletynu Informacji Publicznej w terminie 3 dni.

Kolejnym pismem z dnia [...] listopada 2019 r. skarżący wezwał Prezydenta Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieuprawnionym niezamieszczeniu na stronie BIP wniosku inwestora, co będzie skutkowało niepodjęciem uchwały przez Radę Miasta [...] o ustaleniu lokalizacji wnioskowanej inwestycji mieszkaniowej. Skarżący zażądał jednocześnie, aby Prezydent Miasta [...] niezwłocznie umieścił prawidłowo złożony wniosek z dnia [...] października 2019 r. wraz z załącznikami oraz uzupełnienia tego wniosku wraz załącznikami na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej w terminie 2 dni od otrzymania wezwania.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Prezydent Miasta [...] pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. poinformował skarżącego, że nowelizacja art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, obowiązująca od 1 czerwca 2017 r., wyeliminowała konieczność wcześniejszego wnoszenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego. Organ wskazał również, że - mając na uwadze art. 14 specustawy mieszkaniowej - nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy dołączając kolejne dokumenty i pisma.

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. Prezydent Miasta [...] poinformował skarżącego, że sprawa z jego wniosku złożonego w trybie specustawy mieszkaniowej została zakończona pozostawieniem tego wniosku bez rozpatrzenia. Organ podkreślił, że wobec treści art. 14 specustawy mieszkaniowej, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma zastosowania do postępowania z tej ustawy.

W dniu [...] stycznia 2020 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...] polegające na pozostawieniu bez rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] października 2019 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na działce nr [...] (obręb [...]), przy ul. [...] w [...], uniemożliwiając tym samym Radzie Miasta [...] podjęcie stosownej uchwały w tym zakresie. W uzasadnieniu złożonej skargi jej autor wskazał, że wniosek wraz załącznikami złożony [...] października 2019 r. oraz następnie uzupełniony [...] listopada 2019 r. był kompletny pod względem formalnym i powinien być zamieszczony przez Prezydenta Miasta [...] na stronie BIP Urzędu Miejskiego w [...] najpóźniej w dniu [...] listopada 2019 r. W związku z oczywistym naruszeniem prawa Prezydent, który nie wykonuje czynności nakazanych prawem poprzez pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, uniemożliwia tym samym Radzie Miasta podjęcie stosownej uchwały lokalizacyjnej.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę wskazał, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi uczyniono bezczynność Prezydenta Miasta [...] i przewlekłe prowadzenie postępowania, polegające na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] października 2019 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i niezamieszczenie tego wniosku zgodnie ze specustawą mieszkaniową na stronie BIP Urzędu Miejskiego w [...], co w ocenie skarżącego uniemożliwiło dalsze jego procedowanie. Sąd I instancji, podzielając stanowisko wyrażone w uchwale NSA w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, doszedł do przekonania, że droga sądowa w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, bowiem na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji w trybie art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej, przysługuje skarga na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Sąd Wojewódzki wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący wystąpił z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w trybie specustawy mieszkaniowej. Wymogi formalne wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej zostały szczegółowo wskazane w art. 7 ust. 7 i 8 specustawy mieszkaniowej. Do zweryfikowania powyższych wymogów formalnych wniosku został zobowiązany organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta). W ramach tych czynności "wstępnych" organ miał zatem obowiązek zweryfikować między innymi wymóg z punktu 12 ust. 7 art. 7 specustawy, a mianowicie, czy planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyłączeniem terenów, o których mowa w art. 5 ust. 4, oraz nie jest sprzeczna z uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Przywołując treść art. 7 ust. 9 specustawy, Sąd I instancji stwierdził, że Prezydent Miasta [...] skorzystał z uprawnienia określonego w tym przepisie, motywując tę czynność tym, że złożony przez skarżącego wniosek obiektywnie nie spełniał wymogu art. 7 ust. 7 pkt 12 tego przepisu, tj. niesprzeczności wnioskowanej inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Organ wyjaśnił bowiem, że w dniu złożenia przedmiotowego wniosku na terenie miasta [...] obowiązywało co prawda Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzone uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] czerwca 2019 r., ale w tym czasie jego wykonalność była wstrzymana. W dniu [...] lipca 2019 r. Wojewoda P. wydał bowiem rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] stwierdzające nieważność tejże uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 666/19 uchylił ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P., ale z uwagi na fakt, że powyższy wyrok był, na datę rozpatrzenia wniosku, nieprawomocny, brak było podstaw prawnych do dalszego procedowania wniosku, a tym bardziej publikowania takiego wniosku w Biuletynie Informacji Publicznej zgodnie z art. 7 ust. 10 specustawy mieszkaniowej. Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wstrzymanie wykonania uchwały nie jest jednak równoznaczne z pozbawieniem jej mocy obowiązującej, a stanowi jedynie czasowe zawieszenie jej obowiązywania, do czasu prawomocnego orzeczenia sądu co do prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Ponadto, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, skoro wada wniosku w tym zakresie nie miała charakteru formalnego, albowiem z przyczyn obiektywnych nie było możliwości jej usunięcia właśnie z uwagi na czasowe "zawieszenie" mocy obowiązywania Studium, to organ, przed podjęciem czynności pozostawienia powyższego wniosku bez rozpatrzenia, nie miał podstaw do uprzedniego wezwania skarżącego do usunięcia ww. braku na podstaw w trybie art. 7 ust. 9 tej ustawy. Organ uczynił to wprawdzie, niemniej jednak w wezwaniu z dnia [...] listopada 2019 r. zobowiązał skarżącego do usunięcia również innych braków złożonego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, by ostatecznie – po złożeniu odpowiedzi na wezwanie – dojść do wniosku, że nie zostały uzupełnione braki w zakresie przedstawienia powiązań przestrzennych planowanej inwestycji z terenami otaczającymi. Dodatkowo, z uwagi na szczególną regulację specustawy mieszkaniowej i zawarte w art. 14 tejże ustawy wyłączenie stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, organ nie mógł w zaistniałym stanie faktycznym, zawiesić prowadzonego postępowania z wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 666/19. Przy uwzględnieniu powyższych okoliczności, zastosowanie przez Prezydenta Miasta [...] art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej i pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpatrzenia, było w kontrolowanym postępowaniu - zasadne. Zachodziły przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, bowiem obiektywnie wniosek nie mógł być procedowany z uwagi na zawieszenie obowiązywania Studium. Było to jedyne rozstrzygnięcie, jakie organ mógł podjąć w zaistniałym stanie sprawy.

Tym samym Sąd I instancji nie dopatrzył się w kontrolowanych pod względem legalności działaniach Prezydenta zarzucanej bezczynności. Skład orzekający nie stwierdził też ażeby działania organu w tym zakresie nosiło miano przewlekłych. Końcowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zasygnalizował, że zastosowane w przedmiotowym postępowaniu pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia nie uniemożliwia skarżącemu ponownego złożenia kompletnego wniosku w momencie, gdy ustanie przeszkoda w jego procedowaniu, a taka przeszkoda ustała, albowiem z dniem 30 stycznia 2020 r. uprawomocnił się wyrok tutejszego sądu z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 666/19 uchylający rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego stwierdzające nieważność Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] czerwca 2019 r. W związku z powyższym zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie wywiera już żadnego skutku prawnego, a zatem nie ma żadnych przeciwskazań formalnych do złożenia przez skarżącego nowego, kompletnego wniosku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący K. H., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 PPSAu - tj. naruszenie przepisu art. 141 § 4 PPSAu polegające na niepełnym, niedokładnym i chybionym zbadaniu sprawy, braku ustosunkowania się w zaskarżonym wyroku do twierdzeń, zarzutów i wniosków skarżącego, niewyjaśnieniu przyczyn, dla których Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego i niewłaściwie zastosował przepisy tego prawa,

2. na podstawie art. 174 pkt 1 PPSAu - naruszenie przepisów:

a) art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnymi, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

b) art. 7 ust. 7 pkt 12 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

c) art. 7 ust. 9 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących przez niewłaściwe zastosowanie,

d) art. 7 ust. 10 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących przez niewłaściwe zastosowanie, tj. niezastosowanie w sprawie,

e) art. 7 ust. 16 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. niezastosowanie w sprawie.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania, a ponadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej przedstawił argumentację uzasadniającą zarzuty skargi kasacyjnej, wskazując, że Sąd I instancji nie wyjaśnił, jak prawo skarżącego do rozpoznania jego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej może być skutecznie hamowane przez organ wykonawczy gminy, co czyni iluzorycznym prawo wnioskodawcy do oceny takiego wniosku. Skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd Wojewódzki nie wypowiedział się i nie rozstrzygnął, czy w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji obowiązywało jedno z dwóch przywołanych w wyroku Sądu I instancji studium uwarunkowań, czy też istniała w tym zakresie próżnia prawna. W ocenie skarżącego kasacyjnie racjonalny prawodawca pisząc treść art. 7 ust. 7 pkt 12 Ustawy miał na myśli studium aktualnie obowiązujące, ale nie przewidział sytuacji jak w tej sprawie - stanu zawieszenia uchwały nr II na nieznany okres, i zgodności kompletnego Wniosku skarżącego z obiema uchwałami. Jeżeli tak, Sąd I instancji nie mógł przyznać, iż Prezydent był w prawie pozostawiając Wniosek skarżącego bez rozpoznania na podstawie art. 12 ust. 9 in fine Ustawy nie rozważając, jakie studium jest stosujące się, lub w jaki sposób nadać bieg Wnioskowi skarżącego, zgodnego równocześnie z uchwałą nr I i uchwałą nr II, i na najwcześniejszym z etapów jego rozpoznawania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, ani przesłanki odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania wskazane w art. 189 p.p.s.a., a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.

Jako uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 7 ust. 7 pkt 12 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2020 r., poz. 219 ze zm., dalej w skrócie jako specustawa mieszkaniowa).

Przepis ten stanowi, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji zawiera wskazanie, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyłączeniem terenów, o których mowa w art. 5 ust. 4, oraz nie jest sprzeczna z uchwałą o utworzeniu parku kulturowego.

Zasadniczą osią sporu w niniejszej sprawie jest kwestia uzupełnienia przez skarżącego braków formalnych wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej w zakresie wykazania niesprzeczności planowanej inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W ocenie organu oraz Sądu I instancji skarżący nie uzupełnił ww. braku formalnego, albowiem wskazał na niesprzeczność ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z 1999 r., ustanowione uchwałą [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] listopada 1999 r. (dalej jako: Studium z 1999 r.), które nie obowiązuje, oraz ze Studium z 2019 r. ustanowionym uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. (dalej jako: Studium z 2019 r.), którego wykonalność została zawieszona w związku z rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], wydanym przez Wojewodę P. Z takim stanowiskiem nie zgodził się skarżący kasacyjnie, twierdząc, że złożony wniosek spełniał warunki formalne, jako że wskazano w nim na niesprzeczność zarówno ze Studium uchwalonym w 1999 r., jak i w 2019 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafne jest stanowisko zajęte przez organ administracji oraz Sąd I instancji co do tego, że wniosek skarżącego zawierał braki formalne wymienione w art. 7 ust. 7 pkt 12 Ustawy. Nie ma uzasadnienia koncepcja, wedle której wstrzymanie wykonania uchwały w sprawie studium prowadzi do niemożności usunięcia braków formalnych przez inwestora i w konsekwencji do niedopuszczalności złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Po pierwsze wskazać należy, że nawet gdyby przyjąć, że na danym obszarze nie obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, to taki stan rzeczy nie mógłby uzasadniać twierdzenia, że złożony wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej zawiera braki formalne. Ta kwestia zostanie omówiona w dalszej części uzasadnienia. Po drugie zaś, wstrzymanie, na mocy art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), wykonania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie skutkuje powstaniem "próżni" w zakresie owego studium. Wstrzymanie wykonania studium powodowało tylko ten skutek, że nie było możliwe wyciąganie skutków prawnych z zapisów nowego studium, do czasu zakończenia obowiązywania wstrzymania na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Na uwagę zasługuje w niniejszej sprawie, że celem specustawy mieszkaniowej było ograniczenie barier administracyjno-prawnych w zakresie budowy mieszkań dla grup społecznych o umiarkowanych dochodach. W tym celu ustawodawca przyjął rozwiązania upraszczające i usprawniające procedury administracyjne związane z realizacją inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Odformalizowaniu rozwiązań prawnych służy m.in. wyłączenie stosowania do spraw z wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 14 specustawy mieszkaniowej (uzasadnienie rządowego projektu ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących dostępne: Sejm VIII kadencji, sejm.gov.pl, druk sejmowy nr 2667, s. 1-2). Biorąc pod uwagę cel ustawy w postaci uproszczenia możliwości lokalizacji inwestycji mieszkaniowych, niedopuszczalna jest interpretacja uniemożliwiająca nie tyle ustalenie lokalizacji takiej inwestycji, co samo skuteczne złożenie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, w razie wstrzymania wykonania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wykładnia ta w istocie przerzuca skutki obiektywnego stanu rzeczy w postaci wstrzymania wykonania studium na wnioskodawcę – inwestora, który nie posiada żadnych instrumentów prawnych mogących spowodować zadośćuczynienie wezwaniu do usunięcia braków formalnych wniosku.

Rozwijając przedstawione wyżej stanowisko co do tego, że wstrzymanie wykonania studium nie przekreśla możliwości spełnienia wymogu wskazania niesprzeczności planowanej inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, o którym mowa w art. 7 ust. 7 pkt 12 specustawy mieszkaniowej należy podkreślić, że uszła uwadze Sądu Wojewódzkiego okoliczność, iż powołanym wyżej rozstrzygnięciem nadzorczym zostało wstrzymane wykonanie całości Studium z 2019 r., w tym wstrzymany został także § 3 Studium z 2019 r., stanowiący podstawę utraty mocy Studium z 1999 r. Skoro skarżący wskazał, że inwestycja nie jest sprzeczna ani z postanowieniami Studium z 2019 r., ani z postanowieniami Studium z 1999 r., to z pewnością jego wniosek spełnił warunek określony w art. 7 ust. 7 pkt 12 specustawy mieszkaniowej. Natomiast kwestia "prawdziwości" tego wskazania oraz to, czy ww. studium powinno stanowić wzorzec kontroli, winna być rozstrzygana na dalszym etapie postępowania przez organ administracji właściwy do wydania uchwały w sprawie lokalizacyjnej.

W dalszej kolejności wskazać należy, że Prezydent Miasta [...] błędnie wezwał skarżącego do usunięcia braków wniosku poprzez wykazanie niesprzeczności planowanej inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wspomniany art. 7 ust. 7 pkt 12 specustawy mieszkaniowej posługuje się pojęciem "wskazania" niesprzeczności, które należy odróżnić od "wykazania" owej niesprzeczności, jak przykładowo ma to miejsce w art. 7 ust. 7 pkt 13 specustawy mieszkaniowej. Na gruncie wykładni językowej z zakazu wykładni synonimicznej wynika, że dwóm różnym zwrotom prawnym nie można nadawać tego samego znaczenia (zob. wyrok NSA z 6 marca 2014 r., II OSK 2407/12, wyrok NSA z 16 marca 2010 r., II OSK 411/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem, biorąc pod uwagę, że prawodawca w specustawie mieszkaniowej posługuje się różnymi pojęciami "wskazania" i "wykazania" niesprzeczności, trzeba odróżnić te dwa pojęcia i dojść do wniosku, że art. 7 ust. 7 pkt 12 specustawy mieszkaniowej nie wymaga od inwestora wykazania niesprzeczności projektowanej inwestycji mieszkaniowej ze studium. Wspomniany przepis statuuje natomiast wymóg wskazania na ową niesprzeczność, rozumiany jako wymóg należytego oraz wyczerpującego uzasadnienia braku sprzeczności inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Wymóg wskazania niesprzeczności należy dodatkowo odróżnić od wskazania "zgodności" rozumianej jako pozytywny wynik analizy zgodności wniosku ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się na różnicę pomiędzy niesprzecznością oraz zgodnością, zaznaczając, że pojęcie "zgodności" oznacza silniejszy stopień związania niż pojęcie "niesprzeczności" (wyrok NSA z 10 kwietnia 2014 r., II OSK 2732/12, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 114/08, publ. CBOSA). Powyższe uwagi można, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, z powodzeniem odnieść do interpretacji art. 7 ust. 7 pkt 12 i 13 specustawy mieszkaniowej.

W konsekwencji powyższego jako zasadny należało również potraktować zarzut naruszenia art. 7 ust. 9 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących przez niewłaściwe zastosowanie w zakresie w jakim pozostawiono bez rozpoznania wniosek z uwagi na nieusunięcie braku wymienionego w art. 7 ust. 7 pkt 12 Ustawy.

Art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej przyznaje organowi kompetencję do pozostawienia bez rozpatrzenia wyłącznie wniosku obarczonego brakami formalnymi. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku zauważył, że dostrzeżone braki w istocie nie miały charakteru formalnego, z uwagi na ich obiektywny charakter i brak możliwości usunięcia przez wnioskodawcę. Przyjęcie takiego stanowiska wskazuje na niekonsekwencję Sądu I instancji, który powinien był dojść do wniosku, że uznanie powyższej wady za brak o charakterze materialnym, a nie formalnym, wykluczały zastosowanie art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej i nie uprawniały Prezydenta Miasta [...] do pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Jakkolwiek przepis ten, definiując braki, odwołuje się do postanowień ust. 7 i 8 powołanego artykułu, to odwołanie się w tym przepisie do instytucji pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia wyraźnie świadczy o zamiarze ustawodawcy, aby pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia miało miejsce tylko w przypadku nieuzupełnienia braków usuwalnych, zależnych od wnioskodawcy (inwestora). Można w tym miejscu odwołać się pomocniczo do orzecznictwa zapadłego na gruncie art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm, dalej jako k.p.a.). Jakkolwiek przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w niniejszej sprawie w zw. z art. 14 specustawy mieszkaniowej, to należy zwrócić uwagę że wezwanie do usunięcia braków podania powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku (wyrok NSA z 5 grudnia 2019 r., I GSK 1124/19, LEX nr 2774670, wyrok NSA z 26 września 2019 r., I OSK 32/18, LEX nr 2734919). Podobnie w doktrynie wskazuje się, że brak sprzeczności wnioskowanej inwestycji ze studium podlega ocenie nie ze strony organu wykonawczego gminy, a ze strony rady gminy, która w przypadku uznania, że inwestycja mieszkaniowa jest sprzeczna ze studium, odmówi ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowe (A. Sypnicki (w:) Specustawa mieszkaniowa. Komentarz, red. A. Jakubowski, Warszawa 2019, Legalis, komentarz do art. 7).

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak jest podstawy prawnej do pozostawienia wniosku o ustalenie inwestycji mieszkaniowej bez rozpatrzenia w razie uznania, iż wniosek ten obarczony jest wadą o charakterze materialnym. W tym przypadku konieczne jest merytoryczne rozpoznanie wniosku i odniesienie się do ewentualnego braku w rozstrzygnięciu podejmowanym przez radę gminy na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej.

Powyższa interpretacja uwzględnia ratio legis specustawy mieszkaniowej w postaci likwidacji barier w zakresie budowy inwestycji mieszkaniowych. Nie przesądzając merytorycznego wyniku sprawy zainicjowanej wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, pod warunkiem spełnienia wymogów formalnych z art. 7 ust. 7-8 specustawy inwestor ma prawo do złożenia wniosku oraz uzyskania rozstrzygnięcia w postaci uchwały rady gminy. W świetle art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej rada gminy jest zobowiązana podjąć uchwałę w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Złożenie wniosku inicjuje zatem postępowanie zmierzające do ustalenia lub odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji. Jak zostało wyżej wskazane, z uzasadnienia powołanego powyżej projektu ustawy wynika, że dla realizacji wspomnianych inwestycji ustawodawca przyjął rozwiązania upraszczające i usprawniające procedury administracyjne związane z realizacją inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Dla zachowania minimalnego standardu proceduralnego organowi wykonawczemu gminy została co prawda powierzona weryfikacja złożonego wniosku pod kątem spełnienia wymogów formalnych określonych w art. 7 ust. 7-8 specustawy mieszkaniowej, jej celem było jednak ułatwienie procesu lokalizacji inwestycji mieszkaniowych oraz zmniejszenie barier administracyjnoprawnych, przy jednoczesnym zachowaniu autonomii gminy. W konsekwencji to rada gminy ocenia merytorycznie wniosek, "pod kątem stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy" (Uzasadnienie rządowego projektu ustawy, druk nr 2667, sejm.gov.pl, s. 7). Rada gminy korzysta przy tym z ustaleń i stanowiska organu wykonawczego, który przedkłada radzie projekt uchwały wraz z opiniami i uwagami oraz wynikiem dokonanych uzgodnień (art. 7 ust. 17 Ustawy).

Powyższe uwagi prowadzą do uznania, że kwestia zgodności "wskazania" niesprzeczności z rzeczywistym stanem rzeczy pozostaje poza zakresem kompetencji organu wykonawczego gminy na etapie badania wniosku pod kątem spełnienia warunków formalnych. Na obecnym etapie wójt (burmistrz, prezydent miasta) ocenia jedynie, czy wnioskodawca w istocie wskazał na niesprzeczność projektowanej inwestycji ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i w razie braku uzasadnienia wniosku w tym zakresie – wzywa do uzupełnienia braków formalnych. Kwestia ewentualnej sprzeczności wniosku z ustaleniami Studium może zostać wzięta pod uwagę dopiero na etapie merytorycznego rozpatrzenia wniosku przez radę gminy, jako że jest ona zagadnieniem merytorycznym, które powinno prowadzić do odmowy ustalenia przez radę gminy lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, a nie do pozostawienia wniosku o ustalenie lokalizacji tej inwestycji bez rozpoznania. W tym przypadku konieczne jest merytoryczne rozpoznanie wniosku i odniesienie się do ewentualnego braku w rozstrzygnięciu podejmowanym przez radę gminy na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej.

Natomiast nietrafny był zarzut naruszenia art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnymi przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny poprawnie uznał, że w dacie składania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, jak i w dacie pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, wykonanie Studium z 2019 r. było wstrzymane na podstawie art. 92 ust. 1 powołanej ustawy.

Niezasadny był także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy przypomnieć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolite stanowisko, że zarzut naruszenia ww. przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09, publ. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem analiza uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazuje, że Sąd Wojewódzki przedstawił motywy rozstrzygnięcia i wyjaśnił, dlaczego w ocenie Sądu w sprawie nie doszło do bezczynności albo przewlekłości. W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie co do tego, że Sąd I instancji nie podał prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, wyjaśnienia motywów wyrokowania i nie omówił wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. W świetle powyższych rozważań tak skonstruowany zarzut nie mógł zostać uwzględniony.

Ponadto, jako przedwczesne, a przez to nieuzasadnione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 7 ust. 10 oraz art. 7 ust. 16 specustawy mieszkaniowej. Dopiero przesądzenie, że wniosek skarżącego spełniał warunki z art. 7 ust. 7 pkt 12 specustawy mieszkaniowej, powinno prowadzić do podjęcia przez Prezydenta Miasta [...] czynności, o których mowa w art. 7 ust. 10 tej ustawy. Ponadto inwestor nie modyfikował wniosku stosownie do art. 7 ust. 16 specustawy mieszkaniowej.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjnych uznając za zasadne zarzuty naruszenia art. 7 ust. 7 pkt 12 i art. 7 ust. 9 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uwzględni przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu argumentację, a następnie na podstawie całokształtu okoliczności sprawy ponownie dokona oceny, czy organ był uprawniony do pozostawienia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej bez rozpatrzenia, mając na uwadze treść art. 7 ust. 7 specustawy mieszkaniowej i w konsekwencji oceniając, czy w sprawie miała miejsce bezczynność organu. W przypadku uznania bezczynności albo przewlekłości Sąd oceni, czy bezczynność albo przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., a także czy zachodzą przesłanki, do uwzględnienia skargi w zakresie wymierzenia organowi grzywny lub przyznania na rzecz skarżącego określonej sumy pieniężnej.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 1 tej ustawy.