Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1352/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 września 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Sułoszowa decyzją z dnia 29 grudnia 2017 r. sygn. [...] określił środowiskowe uwarunkowania dla zamierzenia inwestycyjnego "Przywrócenie zabudowy turystycznej na wzgórzu [...]" - budowa ośrodka turystycznego kulturalno-dydaktycznego na działce nr [...] obr. Sułoszowa l, Gmina Sułoszowa wraz z instalacjami wewnętrznymi, wjazdem, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] – dalej jako "decyzja DUŚ".

W piśmie z dnia 7 marca 2019 r. Ojcowski Park Narodowy (dalej jako OPN) zawarł wniosek o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia 11 września 2019 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie - działając na podstawie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2018 poz. 2096) - dalej jako k.p.a. oraz art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a. - odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Sułoszowa z dnia 29 grudnia 2017 r. sygn. [...] określającej środowiskowe uwarunkowania dla zamierzenia inwestycyjnego opisanego powyżej.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że spośród wymienionych w art. 156 k.p.a. podstaw postępowania nieważnościowego, mając na uwadze złożony wniosek w przedmiotowej sprawie pod uwagę należy wziąć wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2, t.j. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Opisano istotę instytucji stwierdzenia nieważności decyzji oraz wyjaśniono pojęcie "rażącego naruszenia prawa". Streszczono stanowiska stron postępowania - Ojcowskiego Parku Narodowego oraz inwestora J. D..

Dalej Kolegium wskazało, że podstawę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (dalej jako "ustawa o.o.ś."), zgodnie z którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Poza sporem pozostaje, że w przedmiotowej sprawie wydanie takiej decyzji było konieczne.

W świetle podnoszonych zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności kluczowy jest art. 80 ust. 2 ustawy o.o.ś., zgodnie z którym właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Zwrócono uwagę na inny zakres tego przepisu oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który nakazuje w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Art. 80 ust. 2 ustawy o.o.ś. mówi o zgodności "lokalizacji" zamierzenia inwestycyjnego z planem. Nie w każdym przypadku ocena zgodności lokalizacji zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego będzie oczywista. W takim wypadku organ będzie zobligowany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w szczególności dokonać wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podstawą badania tej zgodności jest uchwała nr XXXVI/2019/98 Rady Gminy Sułoszowa z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Sułoszowa przyjętego uchwałą nr XXXVII/155/94 Rady Gminy Sułoszowa z dnia 26 maja 1994 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Sułoszowa (Dz.Urz. Woj. Krakowskiego nr 12 z 1994 r. poz. 46), a w szczególności jej § 2, zgodnie z którym:

"1. W obszarze wsi Sułoszowa w przysiółku Pieskowa Skała z terenu położnego po lewej stronie drogi w kierunku Wielmoży ustalonego w planie na cele upraw polowych i ogrodniczych (oznaczonego symbolem RP) wydziela się teren o zasięgu określonym na rysunku w skali 1:10000 stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej Uchwały nadając mu symbol UT/UK.

2. W tekście planu dla określonego w ust. 1 terenu wprowadza się następujące ustalenia:

1) UT/UK- teren urządzeń turystyki, kultury i sztuki.

2) jako użytkowanie towarzyszące i dopuszczalne określa się:

a) urządzenia z zakresu usług handlu i gastronomii oraz łączności (punkt pocztowy)

b) urządzenia infrastruktury technicznej, związane z funkcją

c) urządzenia komunikacyjne (parking, podjazdy)

d) zieleń towarzyszącą

e) ekstensywne użytki rolne

3. Wyklucza się realizację programu mogącego pogorszyć tan środowiska wymienionego w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r.

4. Zakres określonego w ust. 2 pkt 2 użytkowania dopuszczalnego nie może przekroczyć:

a) w odniesieniu do pkt 2a-35% powierzchni użytkowej części kubaturowej programu

b) w odniesieniu do punktu 2b i 2c - łącznie 20 % ogólnej powierzchni ustalenia, o którym mowa w ust. 1.

Określone powyżej ograniczenia nie dotyczą użytkowania określonego w punktach 2d i2e.

5. Jako warunki zagospodarowania terenu ustala się:

a) w odniesieniu do rozmieszczenia programu:

- wprowadzenie obiektów kubaturowych wewnątrz granic obrysu dawnych budynków folwarcznych (rekompozycja układu folwarcznego z przystosowaniem do nowej funkcji)

- wprowadzenie programu urządzeń towarzyszących (parkingi, urządzenia rekreacji i sportu) dopuszcza się w obrębie dawnego majdanu folwarcznego,

- zagospodarowanie pozostałej części gruntu zielenią niską i wysoką (z dopuszczeniem ekstensywnych upraw) z zastosowaniem gatunków roślin tradycyjnych, zgodnych z siedliskiem i nie stanowiących zagrożenia dla przyrody OPN ze ścieżkami pieszymi prowadzonymi po starych szlakach uzupełnionych o nowe elementy wynikające z potrzeb powiązań funkcjonalnych lub kompozycyjnych

b) w odniesieniu do zespołów obiektów kubaturowych i małej architektury:

- nawiązanie do charakteru dawnego folwarku tak pod względem wielkości i kształtu całości jak i poszczególnych elementów (rzuty budynków, kształty i proporcje brył, formy i kąty nachylenia dachów, artykulacja ścian, rozmieszczenie wielkości otworów, detal architektonicznych - ustalone w oparciu o badania historyczne i nawiązujące do niegdyś istniejących w tym obszarze lub najbliższej okolicy),

- nawiązanie materiałem wykończeniowym budynków t.j. elewacji, pokrycia dachu, detali i wyposażenia do tradycyjnego dla tego obszaru (kamień, cegła, tynk dla ścian, gont, dachówka ceramiczna, blacha dla dachów, drewno dla ganków, drzwi i okien, blacha dla rynien i robót dekarskich),

- otoczenie budynków, w tym nawierzchnia dróg i parkingów, podjazdów i ścieżek pieszych i elementy małej architektury wykonane z użyciem materiałów tradycyjnych, miejscowych (...)".

Pominięta część § 2 ust. 5 lit. c i d odnosi się do wymogów przeprowadzenia badań m.in. historycznych, studium krajobrazowego czy oceny wpływu na przyrodę OPN oraz uzyskania niezbędnych uzgodnień jednostek określonych w przepisach szczególnych.

Kolegium przypomniało, że w toku postępowania zmierzającego do wydania objętej postępowaniem nieważnościowym decyzji, jak i na etapie przeprowadzonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zaprezentowano różne interpretacje powyższego przepisu planu miejscowego o fundamentalnym znaczeniu dla oceny, czy planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z w/w planem - opinie:

? mgr inż. arch. M. C.-W. oraz prof. dr hab. Inż. arch. B. B. z października 2010 r.

? dr Z. B. z dnia 25 października 2010 r.

? dr P. D. z 3 listopada 2010 r.

? radcy prawnego Pani E. W. z 15 grudnia 2014 r.

? prof. dr hab. inż. arch. Z. K.. Z. z 18 kwietnia 2016 r.

? dr M. W. z 5 września 2018 r.

Kluczowe dla oceny zgodności lokalizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego z m.p.z.p. jest pojęcie "urządzeń turystyki". Ponieważ plan miejscowy nie zawiera legalnej definicji tego pojęcia, Kolegium sięgnęło do metod wykładni systemowej oraz celowościowej.

Zwrócono uwagę, że pojęcie "urządzeń turystyki" powszechnie występuje w tekstach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w całej Polsce (stwierdzono na podstawie analizy bazy danych m.p.z.p dostępnych za pośrednictwem programu Systemu Informacji Prawnej LEX), jest zatem częścią obowiązującego systemu prawa. Pojęcie to występowało w starszych m.p.z.p, jak i obowiązujących współcześnie. Analiza tych planów pozwala stwierdzić, że urządzenia turystyki można podzielić na kubaturowe i niekubaturowe. Możliwość realizowania obiektów kubaturowych w ramach urządzeń turystycznych wynika wprost z § 2 ust. 2 pkt 5 planu, który wyraźnie mówi o wprowadzeniu obiektów kubaturowych (lit. A) albo o zespołach obiektów kubaturowych (lit. B). Badanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że do niekubaturowych urządzeń turystycznych zaliczyć należy: pola namiotowe, campingi, plaże, boiska, ścieżki rowerowe, platformy widokowe, szlaki turystyczne itp. Przykładowe wyliczenie niekubaturowych urządzeń turystyki przybliża pojęcie kubaturowych urządzeń turystyki, które bez wątpienia mają być związane z turystyką i powinny mieć charakter komplementarny względem niekubaturowych urządzeń turystyki, stanowić ich kubaturowe zaplecze.

Z m.p.z.p. bezsprzecznie wynika, że obiekty kubaturowe powinny być usytuowane wewnątrz granic obrysu dawnych budynków folwarcznych, a tak rozmieszczone budynki powinny nawiązywać do charakteru dawnego folwarku. Te obostrzenia rzutują na skalę kubaturowych urządzeń turystyki, których lokalizacja jest dopuszczalna na podstawie m.p.z.p. W ocenie Kolegium w sposób istotny na wykładnię § 2 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p. wpływa treść § 2 ust. 2 pkt 3 m.p.z.p., zgodnie z którym wyklucza się realizację programu mogącego pogorszyć stan środowiska wymienionego w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów naturalnych i leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r., które wyklucza realizację m.in. ośrodków wypoczynkowych, a zatem obiektów kubaturowych o większych rozmiarach i zdolnych przyjąć większą ilość osób. Istotny jest także § 2 ust. 5 (omyłkowo oznaczony jako ust. 1 lit. "c" m.p.z.p, wymagający dokonania oceny skutków odziaływania programu ustalonego na środowisko ze szczególnym uwzględnieniem wpływu na przyrodę OPN oraz lit. "d" m.p.z.p, wskazujący na konieczność uzyskania opinii dyrektora OPN dla terenów położonych w otulinie parku (jak w przedmiotowej sprawie) oraz pozytywnej opinii dyrektora parku dla terenów położonych w obszarze parku. Ze wskazanych przepisów prawa wynika, że dokonując wykładni postanowień planu należy mając na uwadze przyświecający regulacji m.p.z.p cel niepogorszenia stanu przyrody OPN i minimalizację skutków odziaływania programu ustalonego na OPN. To z kolei implikuje określone rozumienie pojęcia "urządzenia turystyki", zwłaszcza jeśli chodzi o urządzenia turystyki kubaturowe. W ocenie Kolegium powinna je cechować niska intensywność, ścisłe spełnienie wymogów zagospodarowania, o których mowa w § 2 m.p.z.p w zakresie lokalizacji i komplementarny charakter względem niekubaturowych urządzeń turystyki.

W dalszej kolejności należy zbadać, czy ustalony program inwestycji może być w świetle powyższego rozumienia "urządzeń turystyki" zaliczony do tej kategorii programów. Temat inwestycji brzmi "Przywrócenie zabudowy turystycznej na wzgórzu [...] budowa ośrodka turystycznego kulturalno-dydaktycznego na działce nr [...] obr. Sułoszowa l, Gmina Sułoszowa wraz z instalacjami wewnętrznymi, wjazdem, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] Inwestycja ma polegać na budowie czterech budynków usługowych:

- budynek nr [...] pełnić będzie funkcję usługową, kulturalno-dydaktyczną (restauracja, sala koncertowa, administracja, pomieszczenia wystawiennicze),

- budynek nr [...] - funkcję hotelową,

- budynek nr [...] - funkcję hotelową i rekreacyjną (basen),

- budynek nr [...] - funkcję usługową, kulturalno-dydaktyczną (sale ćwiczeń, pracownie artystyczne, laboratorium przyrodnicze, sala wystawiennicza),

a także parkingu do obsługi ruchu turystycznego na działce nr [...] obr. Sułoszowa l, na południowym zboczu Wzgórza [...], w bezpośrednim sąsiedztwie [...] w otulinie Parku oraz w bezpośrednim sąsiedztwie Obszaru Natura 2000 Dolina Prądnika PLH120004.

W objętej postępowaniem nieważnościowym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ l instancji przeanalizował w kontekście postanowień m.p.z.p. planowane zamierzenie inwestycyjne. Organ wskazał, że dokonana przez organ analiza przedstawionych ustaleń planu wykazała, że przedsięwzięcie to będzie stanowić realizację na przedmiotowym obszarze urządzeń turystyki, kultury i sztuki z towarzyszącymi urządzeniami z zakresu usług handlu i gastronomii, infrastruktury technicznej, komunikacyjnymi, zielenią towarzyszącą. Organ konkluduje (s. 29 objętej postępowaniem nieważnościowym decyzji), że opisane w raporcie oddziaływania na środowisko przedsięwzięcie jest zgodne ze wskazaną funkcją w postaci funkcji kulturalno-dydaktycznej, hotelowej, usługowej, rekreacyjnej (sportowej) uzupełnionej urządzeniami z zakresu komunikacji oraz zielenią towarzyszącą z ustalonym dla tego obszaru w obowiązującym planie przeznaczeniem podstawowym, towarzyszącym i dopuszczalnym. W dalszej części organ wykazuje, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie stanowi ośrodka wypoczynkowego, którego lokalizacja jest wykluczona w postanowieniach m.p.z.p (s. 30-31 przedmiotowej decyzji). Organ dokonał definicji ośrodka wypoczynkowego w oparciu o wykładnię językową i potoczne rozumienie tego pojęcia. Wskazano, że ośrodkiem wypoczynkowym jest budynek lub zespół budynków niemieszkalnych zakwaterowania zbiorowego przeznaczonych do świadczenia usług wczasowych (wypoczynkowych), a więc pobytów dłuższych, tygodniowych lub wielotygodniowych. Ośrodki wczasowe (wypoczynkowe) związane są z pobytami wypoczynkowymi organizowanymi celem spędzenia pracowniczego urlopu wypoczynkowego , najczęściej pobytem o charakterze rodzinnym, wieloosobowym, wymagające w konsekwencji od ośrodka dysponowania pokojami wieloosobowymi. Tymczasem przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne ukierunkowane będzie na turystykę, kulturę i dydaktykę, a przewidziane w programie inwestycji budynki posiadać będą pokoje gościnne głównie jednoosobowe oraz umożliwić gościom uczestnictwo w głównej działalności kompleksu, którą ma być działalność w zakresie kultury (organizowanie koncertów, przedstawień, wystaw artystycznych, warsztatów), działalność w ramach dydaktyki (wykłady) oraz działalność naukowo-badawcza (s. 31). Na tej podstawie organ uznał, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest ośrodkiem wypoczynkowym.

Dokonując oceny objętej postępowaniem nieważnościowym w świetle art. 80 ust. 2 o.o.ś. stwierdzono, że organ l instancji w ogóle nie odniósł się do wykładni pojęcia "urządzenia turystyki", lecz przyjął, że z uwagi na rodzaj działalności ukierunkowanej na turystykę, kulturę i dydaktykę, planowane zamierzenie jest dopuszczalne w świetle postanowień planu, co budzi poważne wątpliwości w świetle zaprezentowanej powyżej przez Kolegium interpretacji pojęcia "urządzenia turystyki". Jak wykazano, intensywność programu inwestycyjnego powinna być oceniona w świetle komplementarnego znaczenia kubaturowych urządzeń turystyki wobec typowych niekubaturowych urządzeń turystyki (jak szlaki, pola namiotowe).

Po drugie, objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja jest wewnętrznie sprzeczna w zakresie, w jakim organ dokonuje oceny charakteru planowanego zamierzenia inwestycyjnego w świetle § 2 ust. 2 pkt 3 m.p.z.p. Organ konkluduje, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie będzie ośrodkiem wypoczynkowym bowiem ośrodki wczasowe (wypoczynkowe) związane są z pobytami wypoczynkowymi organizowanymi celem spędzenia pracowniczego urlopu wypoczynkowego, najczęściej pobytem o charakterze rodzinnym, wieloosobowym, wymagające w konsekwencji od ośrodka dysponowania pokojami wieloosobowymi. Pomijając kwestię, że rodzaj pokoi w obiekcie jak wskazuje doświadczenie życiowe nie może stanowić determinanty rodzaju obiektu, zauważyć należy, że na s. 7 przedstawiono jeden z wariantów zamierzenia inwestycyjnego "ośrodek turystyczno-rekreacyjny", w którym wskazano, że w ośrodku będą organizowane turnusy turystyczno-rekreacyjne, a jeden turnus wyniesie ok. 3 tygodni. Wprawdzie w 2015 r. został wprowadzony nowy wariant alternatywny opracowany na podstawie uściślonej koncepcji projektowe z uwzględnieniem planu i w obrysach dawnej zabudowy, jednak nadal wskazuje się w nim, że ośrodek turystyczny zostanie wyposażony w basen, urządzenia rehabilitacyjne, urządzenia służące do odnowy biologicznej. Zatem baza ośrodka dedykowana będzie pobytom służącym także wypoczynkowi i nie wykluczono organizowania turnusów wypoczynkowych. Powstaje zatem uzasadniona wątpliwość, czy w istocie ośrodek nie może zostać zakwalifikowany jako ośrodek wypoczynkowy. Podkreślenia wymaga, że łączenie obecnie pojęcia ośrodka wypoczynkowego (wczasowego) z pożytkowaniem pracowniczego urlopu wypoczynkowego w świetle zasad doświadczenia życiowego nie znajduje uzasadnienia.

Należy także zauważyć, że temat zamierzenia inwestycyjnego pozostaje w sprzeczności z rodzajem zabudowy dopuszczalnej w świetle m.p.z.p. Temat brzmi "Przywrócenie zabudowy turystycznej na wzgórzu [...]". W kontekście zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności przedstawionych opinii ekspertów stwierdzić należy, że na Wzgórzu [...] nie występowała zabudowa turystyczna w zakresie, w jakim przedmiotowy program inwestycyjny mógłby stanowić kontynuację dawnej zabudowy. Bezsprzecznie udokumentowano występowanie zabudowy folwarcznej oraz starszych niedatowanych budynków oraz dwóch niewielkich willi funkcjonujących przez okres ok. 10 lat (1903-1914) t.j. willi "[...]" i "K. " funkcjonujących na skraju wzgórza (opinia dr M. W. z 5 września 2018 r., s. 3, tom 4 akt sprawy).

Z powyższej analizy wynika, że objęta niniejszym postępowaniem decyzja jest wadliwa i Kolegium nie ma wątpliwości, że w trybie postępowania odwoławczego zostałaby wyeliminowana z obrotu prawnego. Główne wątpliwości dotyczą interpretacji pojęcia m.p.z.p. "urządzenia turystyki" oraz "ośrodek wypoczynkowy" w kontekście charakteru planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie Kolegium organ dokonał niewłaściwej interpretacji postanowień planu, co z kolei rzutuje na ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem.

Kolegium rozważyło jednak, czy stwierdzone wady mają charakter rażącego naruszenia prawa.

W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny.

Zdaniem Kolegium brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z powodu niewłaściwych ustaleń w przedmiocie zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z m.p.z.p. z uwagi na to, że naruszenie prawa nie ma charakteru oczywistego i nie powstaje przez proste zestawienie treści normy prawnej z podjętym rozstrzygnięciem. Przypomniano również opinie prawne sporządzone na potrzeby oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z m.p.z.p., w których także prezentowano w tej kwestii różne poglądy.

W dalszej kolejności należy przejść do analizy kolejnych zarzutów wniosku odnoszących się do naruszenia przepisów o ochronie przyrody mianowicie, że decyzja jest rażąco niezgodna z art. 11 i art. 15 ustawy o ochronie przyrody, bowiem dopuszcza niekorzystne oddziaływanie na zasoby i procesy przyrodnicze na terenie parku. Realizacja inwestycji pogorszy stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono OPN oraz pogorszy integralność OPN i jego powiązania z innymi obszarami przez utratę funkcji korytarza ekologicznego.

Zgodnie z art. 11 ustawy o ochronie przyrody na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę parku narodowego. W otulinie może być utworzona strefa ochronna zwierząt łownych ze względu na potrzebę ochrony zwierząt w parku narodowym. Taka strefa została w istocie ustanowiona na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 kwietnia 2005 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej zwierząt łownych w otulinie Ojcowskiego Parku Narodowego. W ocenie wnioskodawcy planowane zamierzenie inwestycyjne narusza przepisy tego rozporządzenia ponieważ narusza funkcjonalność strefy jako obszaru, który wraz z obszarem parku tworzy ekologicznie spójną całość, pozwalającą na objęcie ochroną populacji dużych ssaków kopytnych i mniejszych ssaków drapieżnych.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż norma wynikająca z art. 11 ustawy o ochronie przyrody nie została naruszona. Przepis ten dotyczy ustanowienia strefy ochronnej oraz zawiera normę kompetencyjną dla właściwego ministra do utworzenia tej strefy. Wskazując zaś naruszenie wydanego na podstawie tego przepisu rozporządzenia nie wskazano konkretnego przepisu i konkretnego sposobu jego naruszenia.

Odnosząc się z kolei do naruszenia art. 15 ustawy o ochronie przyrody Koelgium stwierdziło, że określone w nim zakazy odnoszą się do terenów parków narodowych i rezerwatów przyrody, podczas gdy planowane zamierzenie inwestycyjne powstaje w otulinie OPN.

Odnosząc się do zarzutu zagrożenia dla korytarzy ekologicznych o znaczeniu co najmniej regionalnym (Południowo-Centralny Korytarz Ekologiczny) oraz zagrożenia dla gatunków objętych ochroną i pogorszenia obszaru NATURA 2000 Kolegium wyjaśniło, że stwierdzenie takiego zagrożenia bez wątpienia wymaga wiedzy specjalistycznej. W sytuacji, gdy takie wiadomości są wymagane ustawa o.o.ś. przewiduje m.in. tryb współpracy organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z organami wyspecjalizowanymi. W art. 77 ust. 1 ustawy o.o.ś. wskazano, że jeśli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia m.in. z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W przedmiotowej sprawie przed wydaniem decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym została wydana opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 26 września 2017 r. sygn. [...], która znajduje się w aktach sprawy. Opinia jest wprawdzie pozytywna, ale ma charakter warunkowy. Sformułowano w niej warunki, od których spełnienia zależy pełne użytkowanie obiektu. W uzasadnieniu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska podkreślono jednak, że planowane przedsięwzięcie dotyczy obszaru obecnie nie objętego zabudową kubaturową i człowiek nie przebywa tam w sposób ciągły. Przekształcenie kilku działek obecnie niezagospodarowanych wpłynie istotnie na funkcjonowanie całej biocenozy. Podkreślono, że teren otuliny OPN i sam OPN stanowią pod względem przyrodniczym integralną część. Otwartymi terenami otuliny przemieszcza się ogromna liczba gatunków zwierząt mających stanowiska w OPN, w kierunku innych ostoi i trwa intensywna wymiana genów w korytarza ekologicznych, która jest podstawą różnorodności biologicznej w OPN. Z analizowanych dokumentów wynika, że na terenie planowanej inwestycji występują gatunki objęte ochroną gatunkową w stosunku do których występują zakazy niszczenia siedlisk, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 6 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt. Na s. 7 uzasadnienia postanowienia uzgadniającego wskazano, że z przedstawionego przez inwestora raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego zamierzenia inwestycyjnego wynika, że na terenie inwestycji i w jej bezpośrednim sąsiedztwie zaobserwowano gatunki chronione, które przedmiotowy teren wykorzystują jako siedlisko. Wskazano, że w chwili obecnej trudno jednak wskazać, że badania dotyczą terenu, na którym powstaną obiekty budowlane. Dopiero, gdy znany będzie ostateczny program inwestycji będzie można stwierdzić, czy konkretne obiekty kubaturowe ingerują w siedliska gatunków chronionych powodując tym samym złamanie zakazów, o których była mowa powyżej. Potencjalnie zatem istnieje ryzyko złamania tych zakazów, lecz ocena rzeczywistego ich złamania może, w ocenie RDOŚ, nastąpić dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, to jest na etapie pozwolenia na budowę, kiedy to inwestor będzie zobowiązany na podstawie art. 56 ustawy o ochronie przyrody do wystąpienia przed złamaniem zakazu do RDOŚ w Krakowie o wydanie zezwolenia na czynności podlegające zakazowi. Wskazano jednak (na s. 14 postanowienia uzgadniającego), że biorąc pod uwagę rodzaj planowanego przedsięwzięcia oraz przepisy prawne należy wskazać, że RDOŚ w Krakowie nie będzie miał podstaw prawnych do wydania w/w zezwolenia. Brak jest jednak bezpośredniego przełożenia tej sytuacji na możliwość wydania odmowy uzgodnień środowiskowych. Zwrócono przy tym uwagę, że wiążący charakter decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie oznacza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wyda automatycznie zgodę na realizację przedsięwzięcia.

Odnośnie do wpływu zamierzenia inwestycyjnego na obszar ochrony siedlisk Natura 2000 Dolina Prądnika PLH12004, RDOŚ w swojej opinii wskazuje, że inwestycja nie spowoduje znaczącego negatywnego oddziaływania na siedliska przyrodnicze obszaru Natura 2000. Opinia organu uzgadniającego była ostatecznie pozytywna. Ponadto organ uzgadniający ustosunkował się do uprzednio stwierdzonych rozbieżności w jego stanowisku (s. 14 uzasadnienia uzgodnienia). Wskazano jednocześnie, że sformułowane w postanowieniu uzgadniającym warunki mają na celu zminimalizowanie wpływu planowanego zamierzenia inwestycyjnego na środowisko, a wnioskodawca wyraził zgodę na realizację przedsięwzięcia w wariancie wynikającym z postanowienia uzgadniającego, a zatem w świetle art. 81 ust.1 ustawy o.o.ś. brak jest podstaw do odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia. Dokonując oceny postanowienia uzgadniającego, które w istotny sposób determinowało treść rozstrzygnięcia w skarżonej decyzji stwierdzić należy, że nie można przypisać mu naruszenia jasnych i wyraźnych przepisów prawa, tak by ewentualnym uchybieniom przypisać charakter oczywistego naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutu braku zgodności z zadaniami ochronnymi OPN określonymi w Zarządzeniu Ministra Środowiska z dnia 7 grudnia 2017 r. stwierdzić należy, że adresatem tych jest OPN, który w toku prowadzonego postępowania, jak wynika z akt sprawy, wywiązywał się z nich. Jeśli chodzi o zarzut braku uzyskania formalnej opinii dyrektora OPN na etapie wydawania decyzji środowiskowej należy zauważyć, że OPN zajmował stanowisko w toku postępowania i wyrażał swoją opinię, która w świetle zapisów m.p.z.p. nie ma charakteru wiążącego dla organu, (zob. karta 965, tom 3 akt sprawy, karta 1001-1003, tom 3 akt sprawy). Odnosząc się do braków wytkniętych w pkt 5, punktory 2-5 wniosku stwierdzić należy, że nie dają się one zidentyfikować przez proste zestawienie z wymogami konkretnego przepisu prawa, uchybienia te nie mają charakteru rażącego.

Podsumowując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze Krakowie w pełni podzieliło stanowisko wnioskodawcy, że obszar OPN jest wartością ogólnospołeczną i służy nie tylko całemu narodowi, ale równocześnie jako wartość ponadczasowa musi zostać zachowany w co najmniej niepogorszonym stanie dla przyszłych pokoleń. Objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja, jak wykazano powyżej, nie była w pełni prawidłowa i w ocenie Kolegium przy jej wydaniu doszło do naruszenia prawa, co w trybie odwoławczym skutkowałoby wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego. Jednak, aby została wyeliminowana z obrotu prawnego naruszeniu temu należy przypisać charakter rażącego naruszenia prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Tymczasem kluczowe kwestie obowiązywania m.p.z.p oraz zgodności planowanego lokalizacji zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami m.p.z. p. nie ma charakteru oczywistego, o czym świadczą liczne analizy i próby interpretacji pojęcia "urządzenia turystyki" zawarte w m.p.z.p. Ponieważ znaczenie pojęcia "urządzenia turystyki" było przedmiotem odmiennych interpretacji, popartych sporządzanymi w tej sprawie opiniami ekspertów, nie można naruszeniu, które powstało wskutek rozbieżności stanowisk przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. D. - w części dotyczącej jej uzasadnienia, w zakresie wykraczającym poza granice niniejszej sprawy.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 1 pkt 1) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przekroczenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie granic sprawy administracyjnej — tj. sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Sułoszowa z dnia 29 grudnia 2017 r., znak: [...], określającej środowiskowe uwarunkowania polegające na niedopuszczalnym zastąpieniu organu odwoławczego i merytorycznym rozpatrzeniu sprawy rozstrzygniętej decyzją Wójta Gminy Sułoszowa, podczas gdy SKO było uprawnione jedynie do oceny treści decyzji Wójta Gminy Sułoszowa i przeprowadzenia weryfikacji tej treści z punktu widzenia przesłanki zawartej w art. 156 § 1 k.p.a. in fine tj. rażącego naruszenia prawa, co z kolei mogło i miało polegać jedynie na prostym zestawieniu treści decyzji Wójta Gminy Sułoszowa i przepisów prawa stanowiących podstawę prawną naprowadzonej decyzji.

Dodatkowo podniesiono wadliwości w zakresie merytorycznych ustaleń tj. zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez wybiórcze poddanie analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zakończonej prawomocną i ostateczną decyzją Wójta Gminy Sułoszowa, podczas gdy SKO dokonując jakichkolwiek samodzielnych ustaleń jest obowiązane do wszechstronnego i całościowego uwzględnienia wszelkich okoliczności faktycznych, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, zaś podjęcie przez SKO prawidłowych czynności skutkowałoby koniecznością przyjęcia odmiennych od prezentowanych przez SKO twierdzeń dotyczących wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji na przedmiotowym terenie.

Zarzucono także naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez przeprowadzenie przez SKO postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania jego uczestników do władzy publicznej, a to z uwagi na przekroczenie granic sprawy administracyjnej i wyrażenie niedopuszczalnej opinii w przedmiocie ostatecznie rozstrzygniętej sprawy administracyjnej, podczas gdy realizacja naprowadzonej zasady nakłada na SKO obowiązek procedowania w granicach rozpoznawanej sprawy i podejmowania tylko czynności niezbędnych do jej załatwienia.

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie decyzji SKO w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie odnoszącym się do str. 6 - 14 i str. 16:

? wykładni art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2017, poz. 1405 ze zm.),

? wykładni art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. poz. 1332 ze zm., dalej jako pr. bud.),

? wykładni uchwały nr XXXVI/2019/88 Rady Gminy Sułoszowa z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Sułoszowa przyjętego uchwałą nr XXXVII/155/94 Rady Gminy Sułoszowa z dnia 26 maja 1994 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Sułoszowa (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego nr 12 z 1994 r., poz. 46, dalej jako mpzp łub Plan miejscowy),

? merytorycznych twierdzeń dotyczących sprawy już rozstrzygniętej decyzją Wójta Gminy Sułoszowa, w szczególności dotyczących parametrów obiektów kubaturowych; analizy, czy przedmiotowa inwestycja może zostać zaliczona do kategorii programów; kwalifikacji przedmiotowej inwestycji jako ośrodka wypoczynkowego; oceny przedmiotowej inwestycji przez pryzmat tematu zamierzenia inwestycyjnego.

Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi.

Również uczestnik postępowania – Ojcowski Park Narodowy w piśmie z dnia 19 lutego 2020 r. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej zwanej p.p.s.a. - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarżący podkreśla, że przedmiotem skargi jest wyłącznie uzasadnienie zaskarżonej decyzji, natomiast w pełni zgadza się ze stanowiskiem SKO w kwestii weryfikacji decyzji DUŚ pod kątem przesłanki nieważnościowej.

Trzeba stwierdzić, że dopuszczalne jest wniesienie skargi na samo uzasadnienie decyzji, przy czym w orzecznictwie podkreśla się, że nie stoi to na przeszkodzie uchyleniu całej decyzji, również w zakresie nieobjętym skargą (np. wyroki NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. I OSK 933/12 i z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 3000/15 – dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Dlatego też Sąd poddał kontroli całą zaskarżoną decyzję, także w zakresie rozstrzygnięcia. Kontrola ta doprowadziła do uznania zaskarżonej decyzji za prawidłową, zarówno w zakresie rozstrzygnięcia decyzji, jak i jej uzasadnienia.

Skarżący zarzuca dokonanie wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - co, jego zdaniem, było niedopuszczalne w ramach postępowania nieważnościowego oraz "wręcz niemożliwe". Niemożliwość ta wynikać ma z faktu, że plan miejscowy posługuje się pojęciami niedookreślonymi i niejednoznacznymi. Na skutek tego nie jest możliwe stawianie kategorycznych i jednoznacznych wniosków w przedmiocie oceny zgodności inwestycji z planem miejscowym. Zdaniem J. D. rozważania typowe dla postępowania odwoławczego nie powinny się znaleźć w decyzji dotyczącej stwierdzenia nieważności.

Zarzuty te są całkowicie nieuzasadnione. Przede wszystkim należy przypomnieć, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej może być tylko kwalifikowane naruszenie prawa - w stopniu rażącym. Organ dokonujący oceny, czy ta przesłanka nieważności zachodzi musi więc w pierwszej kolejności stwierdzić, czy ostateczna decyzja narusza prawo, a dopiero w razie stwierdzenia takiego naruszenia - dokonać analizy, czy naruszenie to ma stopień rażący.

Taką też kolejność oceny zastosowało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji: wpierw ustaliło, że podlegająca ocenie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach narusza prawo, w drugiej zaś kolejności oceniło, że naruszenia te nie mają charakteru rażących, lecz zwykły, niekwalifikowany, czyli taki, który uzasadniałby jej uchylenie w postępowaniu odwoławczym, jednak nie wystarczy by stwierdzić nieważność decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżącego ocena ta była w pełni dopuszczalna, a wręcz niezbędna do prawidłowego rozstrzygnięcia kwestii nieważności decyzji DUŚ. W żadnym więc wypadku Kolegium nie wyszło poza granice sprawy.

Całkowicie pozbawione podstaw jest dopatrywanie się w takiej sytuacji naruszenia zasady ne bis in idem, wynikające z przyjęcia, że w obrocie prawnym współistnieją dwie decyzje administracyjne "zawierające tożsamy przedmiot". Przedmiotem zaskarżonej do WSA decyzji jest kwestia stwierdzenia nieważności decyzji DUŚ, nie zaś ponowne rozpoznanie sprawy ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawarło w niej wprawdzie wskazanie, że stwierdzone uchybienia dawałyby podstawę do uchylenia tej decyzji w postępowaniu odwoławczym, jednakże Sąd tego rodzaju stwierdzenie podziela, nie dostrzegając w tym wyjścia poza granice sprawy nieważności.

W kwestii dokonania w zaskarżonej decyzji niedopuszczalnej - zdaniem skarżącego - wykładni zastosowanych przepisów, a w szczególności przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 80 o.o.ś. należy wyjaśnić, że Sąd uznaje je za całkowicie bezzasadne. Strona skarżąca przeciwstawia z jednej strony "proste porównanie treści przepisów z treścią decyzji" (które uważa za dopuszczalne) oraz "wykładnię przepisów" – która, w ocenie strony skarżącej, nie jest dopuszczalna w sprawie stwierdzenia nieważności.

Argumentacja ta opiera się na niezrozumieniu czym jest wykładnia przepisów. Wykładnia to nic innego jak interpretacja przepisu, czyli ustalenie jego treści, zakresu i skutków zastosowania. Każde zastosowanie przepisu jest wynikiem jego wykładni. Teoria prawa wyróżnia wiele podziałów wykładni: ze względu na dokonującego wykładni, ze względu na metodę, ze względu na efekt. Przewiduje się również różne reguły wnioskowań prawniczych, mające służyć dokonaniu wykładni.

W miejscu warto przytoczyć dwie rzymskie paremie odnoszące się do dokonywania wykładni: "Clara non sunt intepretanda", czyli nie dokonuje się wykładni tego co jasne i zrozumiałe oraz "Omnia sunt intepretanda", czyli wszystko wymaga wykładni. W ocenie Sądu każde zastosowanie przepisu jest wynikiem jego wykładni, przy czym, w zależności od złożoności przepisu może być ona mniej lub bardziej skomplikowana. Dokonanie interpretacji niektórych przepisów będzie wymagało zastosowania różnych metod wykładni, porównania ich wyników i – w razie rozbieżności – wyboru najlepszej metody, z kolei w przypadku tych, które są proste i jasne ("clara") wystarczające będzie poprzestanie na wykładni literalnej. Być może to właśnie wykładnię literalną miał na myśli skarżący, gdy pisał o "prostym zestawieniu decyzji Wójta Gminy Sułoszowa z przepisami prawa". Wnioski, do których dochodzi skarżący nie mogą jednak znaleźć uznania Sądu. Podnosi on bowiem, że organowi w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wolno dokonać wyłącznie takiego "prostego zestawienia". Tymczasem, zdaniem Sądu, dokonanie pełnej wykładni przepisów jest konieczne, natomiast okoliczność, że dany przepis daje możliwość różnych jego interpretacji wyklucza przyjęcie, że ewentualne naruszenie tego przepisu miało charakter rażący. Tak jak to już wcześniej wskazano – rozstrzygając sprawę nieważności decyzji ostatecznej w pierwszej kolejności bada się, czy w ogóle nastąpiło naruszenie przepisu, a dopiero w razie ewentualnego stwierdzenia takiego naruszenia bada się, czy miało ono charakter rażący. Nie można zgodzić się z sugestią skarżącego, że każdy nieco bardziej skomplikowany przepis, ze swej istoty wymagający wykładni, już z góry wyklucza możliwość dokonywania interpretacji i oceny stopnia jego naruszenia w toku postępowania nieważnościowego.

Jak wynika z powyższego organy administracji publicznej rozstrzygając sprawę administracyjną muszą dokonać wykładni przepisów prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie badając sprawę nieważności decyzji DUŚ musiało dokonać wykładni przepisów dotyczących nieważności, a zwłaszcza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie pojęcie "decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa", a następnie dokonać wykładni owego "prawa", które miało zastosowanie przy wydawaniu decyzji Wójta Gminy Sułoszowa z dnia 29 grudnia 2017 r. Kierunki badania tej decyzji wynikały z pisma Ojcowskiego Parku Narodowego, na skutek którego wszczęto postępowanie. W piśmie tym wskazano przede wszystkim na rażące naruszenie art. 80 ust. 2 ustawy o.o.ś. poprzez błędne przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zatem wykładni wymagały zarówno przepisy ustawy o.o.ś., jak i przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Także prawidłowe było w tym kontekście przypomnienie zakresu zastosowania art. 35 ustawy Prawo budowlane i różnicy w zakresie zastosowania tego przepisu oraz art. 80 o.o.ś. Sposób przeprowadzenia i zakres wykładni dokonany w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy i nie budzi zastrzeżeń Sądu. Wykładnia przepisów planu została dokonana przy zastosowaniu różnych metod, z wyjaśnieniem przebiegu i wyników tych działań.

Nie można też zgodzić się ze skarżącym, że Kolegium wyszło poza granice sprawy powołując się na art. 35 ustawy Prawo budowlane. Celem przywołania tego przepisu było ustalenie zakresu zastosowania art. 80 ust. 2 o.o.ś. W obu przypadkach mowa jest o zgodności z planem miejscowym, jednakże co innego podlega ocenie pod tym kątem w obu tych przypadkach. Pomimo, że przepisy Prawa budowlanego nie miały w niniejszej sprawie zastosowania, zestawienie dwóch wskazanych wyżej regulacji pozwoliło na dokładniejsze ustalenie zakresu obowiązywanie art. 80 ust. 2 o.o.ś., który zastosowanie w sprawie znajdował i który musiał zostać poddany kontroli pod kątem przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Wnioski skarżącego, iż "organ niejako przesądza, że zainwestowanie w omawiany teren - dotychczas zaśmiecony i zaniedbany spowoduje dalsze pogorszenie" pozbawione są jakichkolwiek podstaw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze założeń takich w zaskarżonej decyzji nie poczyniło w żadnym miejscu, a zwłaszcza w tym fragmencie, który stwierdza: "obszar OPN jest wartością ogólnospołeczną i służy nie tylko całemu narodowi, ale równocześnie jako wartość ponadczasowa musi zostać zachowany w co najmniej niepogorszonym stanie dla przyszłych pokoleń". Ponieważ SKO nie wypowiedziało wskazanego poglądu, zawarta w skardze polemika z tym rzekomym założeniem jest całkowicie zbędna.

Na koniec skargi J. D. wyraża obawę, że "nie można wykluczyć sytuacji, kiedy kolejne organy administracji publicznej przy procedowaniu dalszych spraw związanych z możliwością realizacji przedmiotowej inwestycji poddadzą pod wątpliwość - z uwagi na decyzję SKO — ustalenia tzw. decyzji środowiskowej, a co dalej doprowadzi do nieuprawnionego ograniczenia konstytucyjnego prawa własności w aspekcie odnoszącym się do wolności zabudowy nieruchomości".

Obawy skarżącego są całkowicie nieuzasadnione. Decyzja Wójta Gminy Sułoszowa z dnia 29 grudnia 2017 r. jest decyzją ostateczną i prawomocną. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Z kolei w myśl § 3 art. 16 k.p.a. decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne.

Nadzwyczajne postępowanie, którego przedmiotem była decyzja DUŚ wykazało, że nie narusza ona prawa w sposób rażący, a zatem nie jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność. Przedmiotowa decyzja pozostaje w obrocie prawnym i powoduje skutki takie jak każda inna decyzja ostateczna.

Jak wynika z powyższego Sąd, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, nie stwierdził naruszeń prawa zarzucany w skardze, ani też innych naruszeń skutkujących uchylenie decyzji.

Wobec powyższego skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.