Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1666/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi M. O. i J. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. O. i J. G. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. ([...]), działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r, poz. 1071 ze zm.), dalej zw. kpa, po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007r. (nr [...]), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J.G. i M.O. pozwolenia na budowę budynku przedszkola na działce nr ew. [...] w N., gm. L. -stwierdził nieważność ww. decyzji.

W uzasadnieniu, powołując się na orzecznictwo, organ wyjaśnił specyfikę postępowania nieważnościowego i wskazał, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej zw. Prawem budowlanym, organ ocenia zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W N. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] września 2005r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla części obrębu N. [...], zw. dalej planem.

Działka inwestorów położona jest na terenie o symbolu MN, którego dotyczy rozdział 3 planu (§ 41-44) pt. "Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". W § 42 ust. 1 plan ustala podstawowe przeznaczenie ww. terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w formie domów wolnostojących i bliźniaczych, a w ust. 2 dopuszcza lokalizację funkcji usług nieuciążliwych, związanych z podstawową obsługą lokalnej społeczności, wbudowanych w budynkach mieszkalnych lub wolnostojących. W § 43 ust. 5 wskazuje, że na jednej działce budowlanej dopuszcza się realizację jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i dodatkowo jednego budynku usługowego.

W ocenie organu, z ww. przepisów wynika, że niedopuszczalne jest sytuowanie na terenie MN jedynie budynku usługowego, gdy plan stanowi o zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej lub jednorodzinnej wolnostojącej z dodatkowo jednym wolnostojącym budynkiem usługowym, jako uzupełnienie przeznaczenia podstawowego. Zapisu § 42 ust. 2 pkt a planu dopuszczającego lokalizację "usług nieuciążliwych, związanych z podstawową obsługą lokalnej społeczności, wbudowanych w budynkach mieszkalnych lub wolnostojących (...)" nie można traktować jako dopuszczenie budowy tylko wolnostojącego budynku usługowego, który może być obiektem dodatkowym, towarzyszącym do przeznaczenia podstawowego, czyli mieszkalnictwa jednorodzinnego. Zdaniem organu, nie jest dopuszczalne wyinterpretowanie tego ograniczenia w drodze wykładni rozszerzonej. Dla terenu MN plan wyznacza bowiem tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a nie jak np. w § 57 tereny usług i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (U/M).

Powyższe wskazuje, że decyzja Starosty [...] o pozwoleniu na budowę jest rażąco sprzeczna z ustaleniami planu.

Organ powołał się na art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zgodnie z którym plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i jak każdy inny przepis prawa, bezwzględnie wiąże organy. Wydanie ww. decyzji pozwalającej na budowę jedynie budynku usługowego, rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Ponadto, w § 39 plan nakazuje sytuowanie (...) odpowiedniej ilości miejsc parkingowych dla maksymalnej liczby wszystkich jednoczesnych użytkowników i pracowników obiektów, lecz nie mniej niż jednego stanowiska na każde 30 m2 powierzchni użytkowej budynków usługowych. Organ uznał zatem za niedopuszczalne zatwierdzenie projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu, w którym przewidziano o 9 miejsc postojowych mniej niż wskazano ww. przepisie. Wojewoda [...] poniósł, że w ten sposób naruszono również § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), który stawia wobec budynków usługowych wymóg miejsc postojowych dla użytkowników przebywających również okresowo.

Wojewoda wskazał na rozbieżności między projektem zagospodarowania terenu, przewidującym 10 miejsc parkingowych a projektem budowlanym przewidującym 7 miejsc parkingowych.

Organ podniósł, że stosownie do § 6 ust. 1 pkt 1 planu, przez elewację frontową budynku należy rozumieć jego całkowitą szerokość liczoną w wymiarze równoległym do drogi publicznej, przy której budynek jest usytuowany. Dla terenu MN, w § 44 pkt 3 plan ustala szerokość elewacji frontowej budynków w granicach 8-15 m. Nie można zatem zaprojektować elewacji frontowej od północy, co wynika z projektu, skoro plan wskazuje na szerokość budynku liczoną w wymiarze równoległym do drogi publicznej, czyli ul. T. Elewacja frontowa wynosi natomiast 27m, co rażąco narusza ustalenia planu.

Ponadto, zgodnie z art. 34 w ust. 3, pkt 3 lit. b Prawa budowlanego projekt budowlany powinien zawierać, stosownie do potrzeb, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Natomiast do projektu budynku przedszkola dołączono jedynie opinię techniczną Wójta Gminy L. z dnia [...].03.2007r., z której nie wynika jakiej inwestycji dotyczy, co rażąco narusza ww. przepis, gdyż projekt jest niekompletny.

Niezależnie, plan ogranicza wysokość zabudowy do 11 m (§ 44 pkt 1), natomiast w projekcie podano, że wysokość budynku "nie przekroczy do kalenicy 12 m". Organ nie nałożył na inwestorów, zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, obowiązku usunięcia ww. nieprawidłowości, co w istotny sposób narusza ten przepis.

Organ stwierdził na koniec, że projekt budowlany nie spełnia wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133) w szczególności § 6 w zakresie formy projektu budowlanego. Projekt zagospodarowania działki jest również mało czytelny i nie spełnia wymogów § 8 cyt. rozporządzenia.

Decyzja Starosty [...] została zatem wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. ([...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa , po rozpatrzeniu odwołania J.G. i M.O. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie oraz zasady postępowania nieważnościowego i wskazał na wynikający z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) obowiązek organu w zakresie sprawdzenia zgodności projektu budowlanego m.in. z ustaleniami planu miejscowego.

Organ odwoławczy stwierdził, że w planie "dopuszcza się lokalizowanie na działkach garaży i innych budynków pomocniczych wolnostojących, towarzyszących zabudowie mieszkaniowej, w tym budynków usługowych, wymienionych w ust. 2, pkt a pod warunkiem zachowania linii zabudowy i wszystkich innych wymagań dotyczących zabudowy (§ 40-42). Z akt wynika natomiast, że ww. budynek nie jest budynkiem towarzyszącym zabudowie mieszkaniowej.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, podzielił stanowisko organu I instancji o zaprojektowaniu niedostatecznej, sprzecznej z § 39 planu, ilości miejsc parkingowych.

Stwierdzone uchybienia dowodzą, że decyzję z dnia [...] czerwca 2007r., wydano z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Dlatego podnoszone przez inwestorów zachowanie wymogów planu, co do wysokości i szerokości elewacji frontowej budynku pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Skargę na to rozstrzygnięcie złożyli J.G. i M.O. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji Wojewody [...] i zarzucając naruszenie:

* art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, poprzez jego zastosowanie, mimo braku przesłanki rażącego

naruszenia prawa w decyzji o pozwoleniu na budowę;

* art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym poprzez sprzeczną ze stanowiskiem Gminy L. wykładnię §

42 ust. 2 i § 43 ust. 5 planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego;

* art. 6 ust. 2 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z

art. 4 Prawa budowlanego, poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie

zawartych w tych przepisach zasad ochrony własności przy interpretacji § 42 ust. 2 i

§ 43 ust. 5 oraz § 39 planu oraz ich nieuwzględnienie w kontekście rażącego

naruszenia prawa;

* art. 156 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie, pomimo powstania nieodwracalnych

skutków prawnych ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, polegających na

zrealizowaniu budowy;

* art. 6 kpa poprzez brak oparcia zaskarżonej decyzji w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa;

* art. 8 kpa poprzez dowolną wykładnię planu, brak ustaleń istotnych dla przyjęcia

kwalifikowanego charakteru naruszenia prawa;

* art. 77 § 1 kpa - poprzez wybiórczą ocenę dowodów, z pominięciem całości

postanowień planu oraz dowodów wskazywanych przez inwestorów;

* art. 107 § 3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie podstaw prawnych i faktycznych

decyzji, tj. brak odniesienia do twierdzeń i dowodów stron oraz brak uzasadnienia co

do rażącego naruszenia prawa.

Skarżący podnieśli, że organy niewłaściwie zastosowały art. 156 § 1 pkt 2 kpa, opierając ustalenia na odmiennej od Starosty [...], błędnej interpretacji § 42 ust. 2 i § 43 ust. 5 planu oraz bezpodstawnym uznaniu, że mniejsza niż wskazana w § 39 planu ilość miejsc parkingowych rażąco narusza § 18 warunków technicznych oraz art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego. Organ I instancji stwierdził również naruszenie art. 34 ust. 3 pkt. 3 lit b Prawa budowlanego, art. 4 pkt 8 w zw. z art. 29 ustawy o drogach publicznych oraz ustaleń dot. wysokości budynku i jego położenia wobec dróg publicznych. Jednak żaden z organów nie wykazał, na czym polegał rażący charakter tych naruszeń. W ocenie skarżących, nawet gdyby naruszenia te zaistniały, to nie powodują one skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

W § 42 ust. 2 lit. a planu dopuszczono na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lokowanie usług nieuciążliwych, związanych z podstawową obsługą lokalnej społeczności, wbudowanych w budynkach mieszkalnych lub wolnostojących. Spójnik lub oznacza, że taka funkcja może być wbudowana w budynku niemieszkalnym, jeśli tylko jest to budynek wolnostojący.

Interpretacja § 43 ust. 5 planu przez organy jest sprzeczna z zapisem, że plan dopuszcza realizację na jednej działce budowlanej najwyżej jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i dodatkowo jednego budynku usługowego. Użycie słowa najwyżej, oznacza, że możliwa jest też realizacja wyłącznie jednego z tych budynków tj. mieszkalnego, albo usługowego. Twierdzenia o naruszeniu prawa organy oparły na bezpodstawnych ustaleniach faktycznych oraz własnej wykładni prawa, co w postępowaniu nieważnościowym nie może mieć miejsca.

Skarżący podnieśli, że z brzmienia § 18 warunków technicznych nie wynika wymóg dostosowania liczby miejsc parkingowych do ustaleń planu, gdyż decyzja o warunkach zabudowy wskazana w przepisie to nie to samo, co plan miejscowy. W ocenie skarżących, nawet gdyby brak było miejsc parkingowych - w stosunku do ilości wskazanej w planie, to biorąc pod uwagę przeznaczenie budynku, ilość miejsc zaprojektowanych spełnia zasadnicze wymogi wskazane § 18 warunków technicznych.

Skarżący wskazali również na krótkotrwałość parkowania samochodów przez odprowadzających dzieci rodziców oraz doprowadzanie pieszo blisko mieszkających dzieci. Gdyby nawet naruszenie prawa nastąpiło, to organy nie wykazały jego kwalifikowanego charakteru. Charakter przepisów nie przemawia za przyjęciem kwalifikowanego naruszenia prawa, tak pod względem ekonomicznym, gospodarczym i społecznym, jak i z punktu widzenia praworządności oraz zasad demokratycznego państwa prawa. Świadczy o tym m.in. ilość podań o przyjęcie dzieci do tego przedszkola, ilość podpisów pod apelem do Wojewody [...], Starosty [...], Wójta Gminy L. w sprawie pomocy i przyśpieszenia otworzenia przedszkola.

Błędna interpretacja postanowień planu oraz brak wykazania rażącego naruszenia prawa są równoznaczne z bezprawnym ograniczeniem prawa własności skarżących.

Z ostrożności skarżący wskazali, że przedmiotowa decyzja zapadła z naruszeniem art. 156 § 2 kpa, gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę wywołała nieodwracalne skutki prawne m.in. w postaci wybudowania budynku.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji dodając, że zlokalizowanie dodatkowych miejsc parkingowych na ww. działce spowoduje przekroczenie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej i naruszenie § 43 ust. 4 planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie przytoczyć należy zasady obowiązujące w postępowaniu nieważnościowym, bowiem organy obu instancji, choć powołały się na nie w swoich rozstrzygnięciach, to jednak nie zastosowały w sprawie.

Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu organu praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04).

W związku z powyższym, ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do przyjęcia, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru naruszonego przepisu - jako kryterium rażącego naruszenia prawa - winny być również brane pod uwagę społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Organy winny mieć więc na uwadze, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III A.R.N 22/95, wyrok NSA z 17 lipca 2008r, sygn. akt II OSK 888/07 oraz z dnia 21 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233).

W konsekwencji, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa, może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a przed wydaniem takiego rozstrzygnięcia organy zobligowane są do dokonania szczegółowej oceny naruszenia, w świetle całokształtu okoliczności sprawy, z uwzględnieniem konsekwencji prawnych.

W takim zatem kontekście organy winny dokonać oceny, czy decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę przedszkola w N. dotknięta jest kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa.

Słusznie wskazały organy, że przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nakłada na organy architektoniczno - budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, obowiązek dokonania oceny zgodności projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem organów, Starosta [...] rażąco naruszył ww. przepis, gdyż nie ocenił, czy przedłożony projekt budowlany zgodny jest z planem miejscowym Gminy L.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać trzeba, że w zapisie § 42 ust. 1 plan ustala podstawowe przeznaczenie dla terenu oznaczonego symbolem MN, na którym położona jest działka skarżących, pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w formie domów wolnostojących i bliźniaczych. Jednak w zapisie ust. 2 a § 42 dopuszcza lokalizację funkcji usług nieuciążliwych, związanych z podstawową obsługą lokalnej społeczności, wbudowanych w budynkach mieszkalnych lub wolnostojących z zachowaniem wszystkich zasad zabudowy, ustalonych w § 42-44 planu.

Z przytoczonych zapisów wynika zatem jednoznacznie, że choć przeznaczeniem podstawowym ww. terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, to możliwe jest również sytuowanie na tym terenie usług zarówno wbudowanych jak i wolnostojących, pod warunkiem, że są to usługi nieuciążliwe i jednocześnie służą obsłudze lokalnej społeczności.

Dodać przy tym należy, że powołanym przepisom nie przeczy również zapis § 42 ust. 3 planu, który dopuszcza lokalizowanie na działkach garaży i innych budynków pomocniczych wolnostojących towarzyszących zabudowie mieszkaniowej, w tym budynków usługowych, wymienionych w § 42 ust. 2 a planu, pod warunkiem zachowania linii zabudowy i wszystkich innych wymagań dotyczących zabudowy wymienionych w § 40-42. Z przytoczonego zapisu niewątpliwie nie wynika - wbrew twierdzeniu organu odwoławczego - że wolnostojący budynek usługowy musi być budynkiem towarzyszącym zabudowie mieszkaniowej, a wskazuje jedynie, że zabudowie mieszkaniowej mogą również towarzyszyć inne budynki, w tym budynki usługowe.

Mając na uwadze pozostałe zapisy planu (§ 40-44) stwierdzić należy, że sytuowaniu budynków usługowych na terenie oznaczonym symbolem MN nie przeczy też zapis § 43 pkt 5 planu, w którym dopuszcza się realizację na jednej działce budowlanej najwyżej jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i dodatkowo jednego budynku usługowego. Z treści tego zapisu wynika bowiem, że jeśli zamiar inwestycyjny obejmuje wzniesienie na jednej działce budowlanej jednego budynku mieszkalnego, to może mu towarzyszyć nie więcej niż jeden budynek usługowy. Przepis ten określa więc zasady zagospodarowania terenu odnośnie ilości i przeznaczenia budynków, które inwestor może posadowić na jednej działce budowlanej. Z treści zapisu § 43 pkt 5 planu nie wynika zatem, że budynek usługowy może zostać wzniesiony tylko wtedy, jeśli towarzyszy zabudowie mieszkaniowej.

W świetle powyższych ustaleń, nie można było podzielić stanowiska organów, co do rażącego naruszenia przez Starostę [...] art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 42 ust. 2 a i 3 oraz § 43 pkt 5 planu. Przeznaczenie terenu MN wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową, bez usług o nieuciążliwym charakterze, pozbawiałoby jego mieszkańców usług podstawowych, niezbędnych do ich codziennego funkcjonowania. Stanowisku organów przeczy również zapis § 42 ust. 4 planu, w którym wymieniono wprost, jakie usługi nie mogą być lokalizowane na ww. terenie.

Dodać przy tym należy, że wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzające bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia planu miejscowego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, jak też nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006r, II OSK 490/05, LEX nr 196696).

Zasadnie natomiast wskazały organy, że przewidziana w projekcie budowlanym ilość miejsc parkingowych nie odpowiada ustaleniom § 39 planu. W przepisie tym plan nakazuje bowiem dla terenów i obiektów usługowych zapewnienie odpowiedniej liczby miejsc parkingowych dla maksymalnej liczby wszystkich jednoczesnych użytkowników i pracowników obiektu, lecz nie mniej niż jednego stanowiska na każde 30 m2 powierzchni użytkowej budynków usługowych. W przypadku budynku przedszkola, którego powierzchnia użytkowa wynosi 570,7m2, daje to 19 miejsc parkingowych. W części graficznej projektu zagospodarowania terenu przewidziano natomiast 10 miejsc parkingowych, a w części opisowej jest ich 7. Tym niemniej, w ocenie Sądu, nie jest to wystarczająca podstawa do uznania kwalifikowanego naruszenia prawa w tym zakresie, pomimo jego oczywistości, ponieważ organy nie dokonały analizy spełnienia drugiej i trzeciej z przesłanek rażącego naruszenia prawa tj charakteru naruszonego przepisu, a w szczególności skutków - w tym społecznych - jakie powoduje taka wadliwość decyzji.

Organy nie wzięły pod uwagę specyfiki funkcjonowania przedszkola, do którego dzieci są odprowadzane i odbierane tylko w ściśle określonych godzinach, a czynności te są krótkotrwałe. W obu rozstrzygnięciach nie wykazano, że uchybienie to ma znacznie większą wagę, niż stabilność ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przedszkola tj. placówki oświatowej służącej okolicznym mieszkańcom. Nie można podzielić poglądu, zgodnie z którym każda niezgodność pozwolenia na budowę z planem przesądza o rażącym naruszeniu prawa w wyniku wydania tego pozwolenia.

Podobnie należało ocenić zarzut organów, co do naruszenia § 44 pkt 1 i 3 planu poprzez przekroczenie szerokości zabudowy frontowej oraz wysokości przedmiotowego budynku. Podnieść należy, że ww. przepisach dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej plan przewiduje maksymalną wysokość budynków do 11m, przy szerokości elewacji frontowej w granicach 8m - 15m. Przy czym, zgodnie z § 6 lit. i planu przez elewację frontową należy rozumieć całkowitą szerokość budynku liczoną w wymiarze równoległym do drogi publicznej, przy której budynek jest usytuowany. W ocenie Wojewody [...], nie można zaprojektować elewacji frontowej od północy, jeśli przedmiotowy budynek położony jest przy drodze publicznej - ul. T. i to od tej strony należy liczyć szerokość elewacji frontowej, która wynosi 27m. Jednak organ nie tylko nie wyjaśnił, czy ul. T. jest drogą publiczną, ale całkowicie pominął fakt, że budynek przedszkola położony jest u zbiegu ul. T. i P. i nosi adres P. [...], co wskazuje, że za elewację frontową należałoby traktować ścianę budynku przedszkola od strony ul. P., jeśli ulica ta jest drogą publiczną. Nie można zgodzić się z twierdzeniem o rażącym naruszeniu § 44 planu, skoro organ nie wykazał, czy przepis ten w ogóle został naruszony.

Ponadto, w ocenie Sądu, niezrozumiałe jest przyjęcie kwalifikowanego charakteru naruszenia art. 35 § ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 44 ust. 1 planu, który ogranicza wysokość zabudowy na terenie MN do 11m, jeśli w projekcie budowlanym wskazano, że wysokość budynku nie przekroczy do kalenicy 12m.

Natomiast odnośnie rażącego naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, w zakresie braku w projekcie oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości podłączenia działki inwestorów z drogą publiczną, zgodnie z przepisami o drogach publicznych - organy winny mieć na uwadze - że przepis ten znajduje zastosowanie tylko wtedy, gdy istnieje taka potrzeba. Świadczy o tym użyty w nim zwrot "stosownie do potrzeb". Skoro działka skarżących położona jest tuż przy ul. P. i T., to nie istnieje potrzeba jej połączenia z drogą publiczną. Ponadto, jak już wyżej podniesiono, organy nie wykazały, że ulice te posiadają status dróg publicznych.

Nie można było również podzielić stanowiska, co do kwalifikowanego naruszenia § 6 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133), skoro organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że forma projektu budowlanego nie odpowiada § 6 rozporządzenia, a projekt zagospodarowania działki jest mało czytelny i nie spełnia wymogów § 8 rozporządzenia.

W świetle przedstawionej argumentacji, bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie pozostawały również zarzuty U.R. w zakresie naruszenia ww. przepisów planu, a także zarzuty dotyczące ewentualnych, przyszłych niedogodności związanych z funkcjonowaniem przedszkola w szczególności hałasem, spalinami, czy zajmowaniem pasa drogowego przez parkujące samochody.

W związku z powyższym, tylko na marginesie dodać trzeba, że nie był trafny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 156 § 2 kpa w związku z faktem wywołania przez decyzję o pozwoleniu na budowę nieodwracalnych skutków prawnych. Wykonanie obiektu budowlanego jest bowiem zdarzeniem faktycznym, a nie prawnym, co oznacza, że nie prowadzi do skutku, który można określić jako niedający się odwrócić, bo odwrócenie tych skutków zależy tylko od możliwości technicznych (por. uchwałę SN z dnia 26 września 1995r. III AZP 21/95, OSNAPiUS 1996, Nr 6, poz. 79 oraz wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 1999r, IV SA 233/97).

Konsekwencją braku uzasadnienia kontrolowanych rozstrzygnięć pod kątem rażącego naruszenia prawa oraz nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania w decyzji organu II instancji skutkuje naruszeniem również art. 7, 77 i 107 § 3 kpa.

Wobec poczynionych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271). O kosztach orzeczono na postawie art. 200 ww. ustawy.