Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1665/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 85
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
journal: M.P. 2006 nr 86 poz 880 art. 40 ust.4
law: Obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 1 czerwca 2006 r. w sprawie wyjaśnień do Taryfy celnej
article: art. 106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 158
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
journal: M.P. 2006 nr 86 poz 880 art. 7 art. 11
law: Obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 1 czerwca 2006 r. w sprawie wyjaśnień do Taryfy celnej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia del. NSA Zofia Flasińska (spr.) sędzia NSA Andrzej Gliniecki Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 137/08 w sprawie ze skargi O.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz O.B. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2008 r. (sygn. akt II SA/Gd 137/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę O. B. - R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2007 r. Decyzją tą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Puck z dnia [...] lipca 2007 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolnego składającego się z budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego, stodoły i magazynu na działce nr 91/2 położonej w miejscowości B..

Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja, pomimo niepełnego uzasadnienia, nie narusza prawa.

Odnosząc się do głównego zarzutu podniesionego w skardze dotyczącego stanu prawnego, w oparciu o który powinien wydać decyzję organ odwoławczy, Sąd wskazał, iż taka decyzja powinna zostać wydana na podstawie przepisów obowiązujących w dacie orzekania przez ten organ, a nie w dacie złożenia przez skarżącą wniosku wszczynającego postępowanie. Sąd podkreślił, że celem postępowania administracyjnego nie jest badanie, czy w przeszłości, w określonym dniu była możliwość wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, lecz wyłącznie to, czy inwestor ubiegający się o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy może, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zrealizować to zamierzenie. Rozpoznając sprawę, organ jest przy tym zobowiązany uwzględnić przepisy przejściowe, które wskazują jakie uregulowania uchylonych już aktów normatywnych nadal obowiązują w danym stanie faktycznym.

Sąd I instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie przy ponownym rozpatrywaniu wniosku złożonego przez skarżącą w październiku 2001 r. należało mieć na uwadze przepis art. 85 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis ten stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe i takie też przepisy organy administracji obydwu instancji przyjęły jako podstawę prawną zaskarżonego do sądu rozstrzygnięcia. Sąd wskazał na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2007 r. (II OSK 164/07, Lex 334281), iż pod pojęciem przepisów dotychczasowych, o których mowa w art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy rozumieć przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Nie mogą być one rozumiane jako całokształt regulacji prawa materialnego obowiązujących przed wejściem w życie ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd I instancji podkreślił, że obowiązująca w dacie złożenia wniosku ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999, Nr 15, poz. 139 ze zm.) w art. 42 jednoznacznie stanowiła, że oprócz innych wymagań decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winna jednoznacznie określać warunki wynikające z przepisów szczególnych. W stanie faktycznym tej sprawy takimi przepisami były regulacje dotyczące ochrony przyrody oraz ochrony zabytków.

Sąd wskazał, iż w dacie wszczęcia postępowania w tej sprawie obowiązywało rozporządzenie Nr 11/98 Wojewody Gdańskiego z dnia 3 września 1998 r. zmieniające rozporządzenie Wojewody Gdańskiego Nr 5/94 w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wyznaczenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń wydane na podstawie art. 24 ust 4 i 5 oraz art. 32 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 z późn. zm.). Przepisy tego rozporządzenia dla przedmiotowego terenu ustanawiały zakaz lokalizowania nowych budynków w oderwaniu od zwartej zabudowy wsi z wyjątkiem dobudowy pojedynczych siedlisk do już istniejących, w uzgodnieniu z właściwym dyrektorem parku oraz zakaz lokalizowania nowych budynków w odległości mniejszej niż 200 m od krawędzi klifu morskiego.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, iż przepisy rozporządzenia Wojewody Gdańskiego Nr 11/98 z 1998 r. utraciły moc na podstawie art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 21). Powołując się na pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.08.2006, sygn. akt IV SA/Wa 667/06, LEX nr 281923) wyjaśnił, iż przepis art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody należy rozumieć jako przepis szczególny, który wyłącza zastosowanie do form ochrony przyrody, o których mowa w tym przepisie, tj. parków krajobrazowych, obszarów chronionego krajobrazu, pomników przyrody klauzuli intertemporalnej zawartej w art. 11 tej ustawy. Sąd wskazał ponadto, iż rozporządzenie Nr 11/98 nie utraciło również mocy na podstawie powoływanego przez stronę skarżącą art. 158 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Sąd wskazał, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2007 r. (II OSK 164/07, Lex 334281), że przepis ten ma zastosowanie do rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach i nie można go stosować w odniesieniu do aktów prawa powszechnie obowiązującego.

Zdaniem Sądu, kwestia jakie przepisy dotyczące ochrony przyrody na terenie planowanej inwestycji obowiązywały w dacie wszczęcia postępowania w tej sprawie nie miała jednak znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. W dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywało już bowiem rozporządzenie Nr 55/06 Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. W § 3 tego rozporządzenia wprowadzono zakazy: realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.), budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej oraz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. W ocenie Sądu, właśnie ten przepis ma zastosowanie do stanu faktycznego tej sprawy, bowiem teren działki, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja znajduje się w pasie o szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że ze stanowiska zajętego przez Muzeum Archeologiczne w Gdańsku w piśmie z dnia 25 lipca 2003 r. jednoznacznie wynika, że teren, na którym znajdują się działki nr 89/1, 89/2, 89/3, 91/2 i 95 położone B. jest objęty bezwzględną strefą ochrony archeologicznej, gdyż znajduje się tam cmentarzysko grobów skrzynkowych, które zostało wpisane do rejestru zabytków decyzją z 12 listopada 1984 r. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że przepisami szczególnymi, które powinny być uwzględnione przez organ rozpatrujący sprawę o ustalenie warunków zabudowy na terenie tych działek są przepisy ustawy z dnia z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.). Przepis art. 3 pkt 1 tej ustawy wskazuje, że zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Stosownie do art. 7 pkt 1 w/w ustawy formami ochrony zabytków są wpis do rejestru zabytków, natomiast art. 6 pkt 3 ppkt b ustawy stanowi, że ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki archeologiczne będące, w szczególności cmentarzyskami. Sąd wskazał ponadto, że stosownie do art. 36 ust 1 ustawy pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru oraz wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku.

Zdaniem Sądu I instancji, z powyższego wynika jednoznacznie, iż na terenie, na którym położona jest przedmiotowa działka w żadnym przypadku nie może zostać zrealizowana jakakolwiek zabudowa. Jakkolwiek problem uzgodnień z opisanymi wyżej organami dotyczyłby bardziej kwestii udzielenia pozwolenia na budowę, to nie można przyjąć, iż organ powinien wydać promesę takiego pozwolenia, jaką w istocie jest decyzja o warunkach zabudowy, w przypadku, gdy pozwolenia na budowę nie mogłoby zostać wydane dla tego terenu. Przedmiotowa działka jest bowiem miejscem, chronionym przez szereg przepisów szczególnych przed jakąkolwiek możliwością zabudowy lub zmiany przeznaczenia.

Sąd I instancji stwierdził, że wszystkie wskazane wyżej ograniczenia wynikające z przepisów szczególnych potwierdzone zostały stanowiskami zajętymi w sprawie przez właściwe organy administracji, tj. Dyrektora Muzeum Archeologicznego w Gdańsku, Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni, Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, Dyrektora Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. Zdaniem Sądu I instancji, w toku postępowania w niniejszej sprawie organy administracji dopuściły się jednak naruszenia przepisu art. 106 k.p.a., dotyczącego konieczności i formy uzgadniania decyzji z innymi organami administracji poprzez wyrażenie opinii lub zgody, co powinno nastąpić w drodze postanowienia bądź decyzji, od której przysługuje stronom prawo wniesienia odwołania. W ocenie Sądu, to naruszenie przepisów postępowania nie miało jednak żadnego wpływu na treść zaskarżonej decyzji, skoro działka inwestora znajduje się w całości w pasie ochronnym klifu morskiego o szerokości 200 m, którego jakąkolwiek zabudowę wykluczają wskazane wyżej przepisy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła O. B. - R., podnosząc następujące zarzuty:

- naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie przez Sąd I instancji art. 158 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) i rozstrzygnięcie sprawy wszczętej na skutek wniosku z dnia 24 października 2001 r. - wbrew wyraźnej dyspozycji tego przepisu - w oparciu o nowe przepisy dotyczące ochrony przyrody, obowiązujące na mocy rozporządzenia Nr 55/06 Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego,

- naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 11 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 21) i w konsekwencji uznanie, iż wszystkie przepisy rozporządzenia Wojewody Gdańskiego Nr 11/98 z dnia 3 września 1998 r. zachowały moc obowiązującą, w tym wydane na podstawie uchylonego z dniem 1 lutego 2001 r. art. 37 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 z późn. zm.) ograniczenia, zakazy i nakazy obowiązujące w parku krajobrazowym,

- naruszenia przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., w zw. z art. 106 k.p.a. polegające na stwierdzeniu przez Sąd naruszenia przez organy administracji konieczności i formy uzgadniania decyzji z innymi organami poprzez wyrażenie opinii lub zgody w formie postanowienia lub decyzji, lecz uznanie, że owe naruszenia nie miały wpływu na wynik postępowania, podczas, gdy doprowadziły one do braku możliwości zakwestionowania przez skarżącą ustaleń, iż na terenie inwestycji nie może zostać zrealizowana jakakolwiek zabudowa.

Powołując się na powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów sądowych w wysokości 250 zł i kosztów zastępstwa adwokackiego w wysokości 197 zł.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż teren planowanej inwestycji bezspornie znajduje się w otulinie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, w całości znajduje się w strefie 200 - metrowej od krawędzi klifu i jednocześnie w znacznej odległości od istniejącej zabudowy wsi B..

Strona skarżąca przeprowadziła obszerny wywód prawny, mający na celu wykazanie, iż w dacie wszczęcia postępowania (t. j. w dniu 24 października 2001 r.) nie obowiązywały już te przepisy rozporządzenia Wojewody Gdańskiego Nr 11/98 z dnia 3 września 1998 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wyznaczenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego Nr 59, poz. 294), które zabraniały lokalizowania nowych budynków i budowli w odległości mniejszej niż 200 m od krawędzi klifu oraz nakładały na organy administracyjne obowiązek dążenia do koncentracji nowej zabudowy w obrębie istniejącej wsi (odpowiednio § 3 ust. 1 pkt 7 lit. e oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia).

Zdaniem skarżącej, zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. 2001 Nr 3. póz. 21) w dniu wejścia w życie tej ustawy (2 lutego 2001 r.) nie utraciły mocy akty tworzące parki krajobrazowe. Jednak § 3 ust. 1 pkt 7 lit. e oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Wojewody Gdańskiego Nr 11/98 z dnia 3 września 1998 r. do takiej kategorii przepisów nie należy, gdyż uregulowania te należy zaliczyć do przepisów wykonawczych do ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. Przepisy te stanowią bowiem o ogólnych zasadach zagospodarowania i wykorzystania parku oraz stosownych ograniczeniach, zakazach i nakazach przewidzianych w art. 37 ust. 1 tej ustawy. W ocenie skarżącej, skoro z dniem 2 lutego 2001 r. przepis art. 37 został uchylony, zaś art. 24 ust. 5 znowelizowanej ustawy inaczej określił upoważnienie ustawowe do wydania przepisu prawa miejscowego poprzez konieczność odwołania się do nowo obowiązującego przepisu art. 26 a i to wyłącznie poprzez wybór enumeratywnie wymienionych zakazów wskazanych w tym przepisie, to nie może budzić wątpliwości, iż § 3 oraz § 4 rozporządzenia Wojewody Gdańskiego Nr 11/98 utraciły moc obowiązującą z dniem 3 sierpnia 2001 r. Zgodnie bowiem z art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. 2001 Nr 3, póz. 21), przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w zakresie, w jakim nie są z nią sprzeczne, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Zdaniem strony skarżącej, w miejsce § 3 oraz § 4 rozporządzenia Wojewody Gdańskiego Nr 11/98 powinny być stosowane wprost ograniczenia, zakazy i nakazy wynikające z art. 26 a znowelizowanej ustawy o ochronie przyrody. Z art. 26 a ustawy w brzmieniu obowiązującym po 1 października 2001 r. nie wynika natomiast zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego.

W ocenie strony skarżącej w sprawie tej nie mógł mieć również zastosowania § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 55/06 Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, który wprowadza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Przepis ten został wydany na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 o ochronie przyrody (Dz. U. 2004 Nr 92, póz. 880 z późn. zm.). Zgodnie natomiast z art. 158 tej ustawy do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed dniem 1 maja 2004 r.), a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy ustawy o ochronie przyrody z 1991 r.

Strona skarżąca stwierdziła, że trafność dwóch pierwszych zarzutów skargi kasacyjnej aktualizuje problem wpływu uchybień dotyczących konieczności i formy uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy z innymi organami administracji. Stanowiska zajęte w toku postępowania przez Dyrektora Muzeum Archeologicznego w Gdańsku, Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni, Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody i Dyrektora Nadmorskiego Parku Krajobrazowego nie przyjęły formy postanowień bądź decyzji, od których skarżącej przysługiwałoby prawo wniesienia odwołania. Tym samym nie mogła ona zakwestionować ustaleń poczynionych przez organy administracji w przedmiotowym postępowaniu w oparciu o te stanowiska m.in. nie mogła skutecznie zakwestionować twierdzenia, iż na terenie działki, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, znajduje się cmentarzysko grobów skrzynkowych wpisanych do rejestru zabytków, które podlega bezwzględnej ochronie archeologicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Bezzasadne są podniesione przez stronę zarzuty w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego tj. zarzut naruszenia art. 158 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) oraz art. 11 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 21).

Zdaniem strony skarżącej, przepisy rozporządzenia Nr 55/06 Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 58, poz. 1192) nie mają w tej sprawie zastosowania, ponieważ zgodnie z art. 158 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Zarzut ten jest nietrafny po pierwsze z tego względu, że przepis art. 158 powołanej ustawy ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych prowadzonych w sprawach indywidualnych na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 z późn. zm.) np. postępowań w sprawach wymierzenia kary za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Tymczasem postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, póz. 415 z późn. zm.), a nie na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. W sprawie tej miał zastosowanie inny przepis przejściowy tj. art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.), który stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Chodzi tu o przepisy powołanej ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Po drugie, przepis art. 158 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. nie może mieć w tej sprawie zastosowania, gdyż stanowi on, jakie normy prawne mają zastosowanie do toczących się na podstawie dotychczasowych przepisów postępowań administracyjnych prowadzonych w sprawach indywidualnych. Przepis ten nie dotyczy aktów prawa miejscowego, jakimi są rozporządzenia wojewody w sprawie utworzenia parku krajobrazowego. Podobny pogląd - w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym zarówno przez Sąd I instancji, jak i stronę skarżącą wyroku z dnia 25 maja 2007 r. (II OSK 164/07, Lex 334281), iż z treści art. 158 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) wynika, że ma on zastosowanie do rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach i nie można go stosować w odniesieniu do aktów prawa powszechnie obowiązującego, tj. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Do rozporządzeń wojewodów ustanawiających parki krajobrazowe ma zastosowanie przepis przejściowy art. 153 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. Stanowi on, że określone formy ochrony przyrody (tj. parki narodowe, rezerwaty przyrody, parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, pomniki przyrody, stanowiska dokumentacyjne, użytki ekologiczne, zespoły przyrodniczo - krajobrazowe oraz ochrona gatunkowa roślin, zwierząt i grzybów) utworzone lub wprowadzone na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. stały się formami ochrony przyrody w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. Taka regulacja miała zapobiec ponownemu tworzeniu tych form ochrony przyrody. Z przepisu art. 153 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. wynika więc, iż w dniu wejścia w życie tej ustawy (1 maja 2004 r.) formy ochrony przyrody utworzone na podstawie rozporządzenia Nr 11/98 Wojewody Gdańskiego z dnia 3 września 1998 r. zmieniającego rozporządzenie Nr 5/94 w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wyznaczenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego Nr 59 z dnia 14 września 1998, poz. 294) stały się formami ochrony przyrody w rozumieniu przepisów nowej ustawy. W niniejszej sprawie nie ma to jednak większego znaczenia, gdyż w dacie wydania zaskarżonej decyzji tj. 26 listopada 2007 r. na terenie planowanej inwestycji obowiązywało już nowe rozporządzenie Wojewody Pomorskiego Nr 55/06 z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 58, poz. 1192).

Drugi z postawionych przez stronę skarżącą zarzutów tj. zarzut naruszenia art. 11 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 21) jest bezpodstawny, ponieważ formułując ten zarzut strona skarżąca zmierza do wykazania, jaki stan prawny w zakresie uregulowań dotyczących ochrony przyrody na terenie planowanej inwestycji istniał w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tj. w dniu 24 października 2001 r. Tymczasem dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma znaczenie wyłącznie stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji przez organ drugiej instancji tj. w dniu 26 listopada 2007 r. Podkreślić należy, iż podstawową zasadą postępowania administracyjnego wyrażaną zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie jest to, że organ administracji wydaje decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie jej wydania (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"., wyd. Zakamycze 2009, s. 519). W wyroku z dnia 4 października 2000 r. (V SA 283/00, LEX nr 50110) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wiążą z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpoznania sprawy. Miarodajny w tym zakresie jest stan obowiązujący w dacie wydania decyzji". Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym również następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"., wyd. CH Beck, Warszawa 2006, s.601-602). Wyjątek od zasady stosowania przed organy administracji ustawy nowej muszą wyraźnie wprowadzać przepisy przejściowe tej ustawy, nakazujące do postępowań wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną stosowanie przepisów dotychczasowych. W związku z powyższym Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż skoro w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała już ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i wydane na jej podstawie rozporządzenie Nr 55/06 Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, to organy administracji rozpatrujące tą sprawę miały obowiązek zastosować te nowe przepisy. W rozpoznawanej sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu brak jest przepisów przejściowych, które nakazywałyby stosowanie przy jej rozstrzyganiu obowiązujących w dacie złożenia wniosku przepisów ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. oraz przepisów wydanych na jej podstawie rozporządzeń wojewodów w sprawie utworzenia określonych form ochrony przyrody.

Trafny jest natomiast sformułowany w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 k.p.a. poprzez uznanie, że brak uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z właściwymi organami dokonanych w formie przewidzianej w art. 106 k.p.a. nie miał wpływu na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 40 ust. 4 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 z późn. zm.) decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się m. in. po uzgodnieniu z działającym w imieniu wojewody wojewódzkim konserwatorem zabytków, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską (pkt 4) oraz dyrektorem właściwego urzędu morskiego, w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, ochronnego, morskich portów i przystani (pkt 5). Przepis art. 106 § 5 k.p.a. stanowi natomiast, iż zajęcie stanowiska przez organ współdziałający następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W przedmiotowej sprawie organ I instancji pismem z dnia 30 czerwca 2003 r. zwrócił się wprawdzie o wydanie opinii w sprawie możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji przez skarżącą m. in. do Wojewódzkiego Pomorskiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku oraz Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni, jednak organy nie wyraziły swoich opinii w formie przewidzianej w art. 106 § 5 k.p.a., a więc w formie postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Organy te zajęły stanowiska odnośnie realizacji przedmiotowej inwestycji w formie pism, w związku z czym skarżąca została pozbawiona możliwości zakwestionowania tych opinii w drodze zażalenia. Sąd I instancji zwrócił uwagę na to naruszenie przepisów postępowania, uznając jednak, że nie mogło ono mieć żadnego wpływu na treść decyzji, gdyż działka inwestora znajduje się w całości w 200 - metrowym pasie ochronnym klifu morskiego, którego jakąkolwiek zabudowę wykluczają przepisy rozporządzenia Nr 55/06 Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego.

Z twierdzeniem tym nie można się zgodzić. Organ odwoławczy ustalił, iż działka skarżącej nr 91/2 położona w miejscowości B. znajduje się w granicach otuliny Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. Fakt ten potwierdziła również strona skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika natomiast jednoznacznie, iż działka skarżącej położona jest na terenie, na którym obowiązują zakazy, o których mowa w § 3 rozporządzenia Nr 55/06 Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, a więc takie jak na terenie Parku, a nie jego otuliny. Ustalenia Sądu dotyczące położenia tej działki pozostają więc w sprzeczności z ustaleniami organu. Fakt położenia nieruchomości skarżącej w granicach Parku lub na terenie jego otuliny ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy, gdyż przepisy rozporządzenia Nr 55/06 przewidują na terenie Parku określone zakazy dotyczące m. in. zabudowy nieruchomości, natomiast rozporządzenie to nie wprowadza żadnych ograniczeń na terenie otuliny Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. Odmiennie kwestię tą regulowały przepisy poprzednio obowiązującego rozporządzenia Wojewody Gdańskiego Nr 5/94 z dnia 8 listopada 1994 r. zmienionego rozporządzeniem Nr 11/98 z dnia 3 września 1998 r., które na terenie otulin parków krajobrazowych wprowadzały określone zakazy, ograniczenia i obowiązki (§ 4 rozporządzenia Nr 5/94). Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, Sąd I instancji powinien więc dokonać ustaleń czy działka, na której ma zostać zrealizowana planowana inwestycja znajduje się w granicach Parku określonych w załączniku Nr 1 do rozporządzenia Nr 55/06 Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, czy też na terenie otuliny Parku, której granice wyznaczono w załączniku Nr 2 do tego rozporządzenia. W przypadku stwierdzenia, iż nieruchomość skarżącej znajduje się na terenie otuliny Parku, którego nie dotyczą zakazy określone w § 3 rozporządzenia istotne znaczenie będzie miało uzgodnienie planowanej inwestycji z organami, o których mowa w art. 40 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Należy ponadto podkreślić, iż podstawą wydania decyzji administracyjnej jest stan faktyczny i prawny istniejący w dniu jej wydania. Opinie Dyrektora Muzeum Archeologicznego w Gdańsku, Wojewódzkiego Pomorskiego Konserwatora Zabytków, Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni, Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody i Dyrektora Nadmorskiego Parku Krajobrazowego zostały wydane w drugiej połowie 2003 r., a więc ponad cztery lata przed wydaniem zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku. Przez tak długi okres czasu wielokrotnie zmieniały się przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które miały zastosowanie w tej sprawie, w tym przepisy prawa miejscowego, w związku z czym stanowiska wskazanych organów i podmiotów, na które powołał się Sąd I instancji są już częściowo nieaktualne. Wydanie więc zaskarżonej decyzji w oparciu o opinie innych organów wydane na podstawie nieobowiązujących już w dacie wydania decyzji przepisów prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.