Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2318/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2022 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. sp. z o.o. w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") decyzją z dnia [...] października 2018 r., Nr [...] uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") z [...] sierpnia 2018r., nr [...] i nakazał Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. z siedzibą w [...] ( dalej: "skarżąca", "PGK"), usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...] przy ul. [...], w terminie do dnia 30 listopada 2018 r. poprzez wykonanie ocieplenia kominów na strychu i ponad dachem oraz wykonanie prawidłowych zakończeń wylotów przewodów kominowych.

Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiło z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), decyzją z [...] września 2021r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2018 r., Nr [...].

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, GINB w pierwszej kolejności wyjaśnił instytucję stwierdzenia nieważności decyzji, wskazując, że dotyczy ona jedynie rozstrzygnięć obarczonych najcięższymi wadami prawnymi, wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania.

GINB stwierdził, że ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego wynika, że decyzja [...] WINB z dnia [...] października 2018 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ do stwierdzenia jej nieważności.

Następnie GINB przedstawił przebieg postępowania administracyjnego w sprawie. Wskazał, że [...] WINB zawiadomieniem z dnia 28 czerwca 2018 r., stwierdził zasadność skargi E. R. z dnia 27 kwietnia 2018 r. na działanie PINB w [...] w sprawie funkcjonowania wentylacji kominowej w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 26 lipca 2018 r. przez przedstawicieli organu powiatowego w ww. lokalu stwierdzono m.in., że "Na ścianach widoczne zagrzybienie oraz w okolicach kratek wentylacyjnych zacieki". Ponadto "nie stwierdzono zaklejenia kratek wentylacyjnych".

Wobec powyższego PINB w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: "Prawo budowlane"), nakazał Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. z siedzibą w [...], usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...] przy ul. [...], w terminie do dnia 15 października 2018 r., poprzez wykonanie ocieplenia kominów na strychu i ponad dachem oraz wykonanie prawidłowych zakończeń wylotów przewodów kominowych.

Po rozpoznaniu odwołania od ww. decyzji, [...] WINB decyzją z [...] października 2018r., nr [...] uchylił w całości decyzję PINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. i na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazał PGK, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących wspomnianego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w terminie do dnia 30 listopada 2018 r., poprzez wykonanie ocieplenia kominów na strychu i ponad dachem oraz wykonanie prawidłowych zakończeń wylotów przewodów kominowych.

W uzasadnieniu swojej decyzji, [...] WINB wskazał, że organ powiatowy dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego w omawianej sprawie, jednak ze względu na to, że upłynął już wskazany w skarżonej decyzji termin na realizację obowiązku, zasadnym jest skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i orzeczenie co do istoty sprawy ze wskazaniem nowego terminu na wykonanie obowiązku.

Dalej GINB powołał przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i wyjaśnił, że decyzja wydana w oparciu o art 66 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości ma związany charakter. W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany w drodze decyzji nakazać usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Organ podkreślił, że decyzja taka powinna być skierowana do podmiotów wskazanych w art. 61 Prawa budowlanego, to jest do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, na którym spoczywa obowiązek utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym.

Następnie GINB przytoczył wskazania zawarte w protokole Nr [...] z kontroli sprawności stanu technicznego przewodów kominowych z przeprowadzonej w lokalu nr [...] w dniu 2 marca 2018 r. przez mistrza kominiarskiego M. R. oraz w protokole Nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych przeprowadzonej w budynku przy ul. [...] w [...] w dniu 8 lutego 2018r. przez mistrza kominiarskiego Z. M.

W związku ze stwierdzeniem, że przedmiotowy budynek mieszkalny jest w nieodpowiednim stanie technicznym, GINB uznał, że zasadne było nałożenie na skarżącą obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących tego budynku. Stwierdzony nieodpowiedni stan techniczny kominów upoważniał organ do wydania stosownej decyzji, gdyż art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma na celu utrzymanie obiektu w należytym stanie, zapewniającym jego prawidłowe funkcjonowanie.

GINB odniósł się do zarzutu podniesionego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w którym wskazano, że decyzja [...] WINB z dnia [...] października 2018 r. dotknięta jest wadą nieważności z powodu skierowania decyzji do Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. w [...], które nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Wyjaśnił, że decyzja wydana w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego powinna być skierowana do podmiotów wskazanych w art. 61 ww. ustawy, to jest właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, na których spoczywa obowiązek utrzymania go w należytym stanie technicznym. Na wymienionych podmiotach spoczywa obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego.

Analizując powyższe, GINB stwierdził, że obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, został prawidłowo nałożony na PGK, będące zarządcą przedmiotowego obiektu na podstawie umowy zawartej w dniu 30 marca 2005 r. pomiędzy ww. Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej a Wspólnotą Mieszkaniową nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...].

GINB wskazał, że zgodnie z § 2 pkt 9 tej umowy, Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. z siedzibą w [...] "w ramach umowy z Zarządem Wspólnoty" jest odpowiedzialne "za właściwe utrzymanie nieruchomości i jej stan techniczny /Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. "Prawo budowlane" (...)". Pokreślił, że w świetle postanowień powyższej umowy, organy prawidłowo przyjęły, że skarżąca jest zarządcą spornego obiektu, w rozumieniu art. 61 Prawa budowlanego.

W świetle powyższych ustaleń, nie można zdaniem GINB przyjąć, że decyzja [...] WINB z dnia [...] października 2018 r., obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ wyjaśnił, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy gdyby nawet przyjąć pogląd skarżącego, że bardziej uzasadnionym byłoby zobowiązanie do wykonania nałożonego obowiązku właściciela obiektu budowlanego, to jednak w świetle brzmienia art. 61 Prawa budowlanego, skierowanie decyzji do zarządcy miało uzasadnienie w przepisach prawa materialnego i nie może stanowić o obarczeniu takiej decyzji wadą nieważnościową.

Podsumowując GINB na podstawie przedstawionego w sprawie stanu faktycznego i prawnego stwierdził, że decyzja [...] WINB z dnia [...] października 2018r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. obligującą organ do stwierdzenia jej nieważności. Badana decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Skargę do Sądu na opisaną wyżej decyzję złożyło Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika wnosząc o jej uchylenie oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2018r. nr [...] i umorzenie postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj:

a) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie przejawiające się w wybiórczej i dowolnej, sprzecznej z zasadami logiki ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, powodującej wadliwe ustalenia przez organ polegające na:

-uznaniu, że skarżąca była obowiązana do usunięcia stwierdzonych przez PINB w [...] nieprawidłowości w funkcjonowaniu instalacji kominowej w budynku znajdującym się w [...] przy ul. [...] poprzez wykonanie ocieplenia kominów na strychu i ponad dachem jak i wykonanie prawidłowych zakończeń wylotów przewodów kominowych, pomimo tego, że nieprawidłowości te nie powstały podczas eksploatacji budynku, lecz w czasie wykonywania przewodów kominowych, co jednoznacznie wynika z protokołu nr [...] znajdującego się w aktach sprawy sporządzonego przez mistrza kominiarskiego M. R., a na mocy umowy łączącej skarżącą z uczestnikiem postępowania - Wspólnotą Mieszkaniową [...] w [...] z dnia 30 marca 2005 r. (§ 11 ), skarżąca nie odpowiadała za zobowiązania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] powstałe przed zawarciem przedmiotowej umowy,

- pominięciu, iż Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] nie wyraziła zgody na sfinansowanie przez Wspólnotę wykonania ocieplenia kominów na strychu i ponad dachem oraz wykonania prawidłowo zakończenia wylotów przewodów kominowych, zgodnie z decyzją PINB w terminie do dnia 31 maja 2019 r. (vide: pismo PGK Sp. z o.o. z dnia 14 marca 2019 r. do Wspólnoty Mieszkaniowej [...]),

- dopuszczeniu się błędu w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, że na gruncie umowy o zarządzanie z dnia 30 marca 2005r. PGK Sp. z o.o. w [...] mogła samodzielnie przeprowadzić remont budynku bez akceptacji ze strony Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...], pomimo iż zakres obowiązków określonych w decyzji z dnia [...] października 2018 r. przekraczał tzw. zwykły zarząd i wymagał zgody Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej,

b) art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przez organ okoliczności, iż Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w [...] naruszyłoby przepisy prawa i dopuściłoby się popełnienia czynu zabronionego w przypadku przystąpienia do wykonania decyzji [...] WINB w [...] z dnia [...] października 2018 r. z uwagi na brak legitymacji prawnej bądź umownej uprawniającej skarżącą do realizacji jakichkolwiek prac remontowo-budowlanych na nieruchomości, której właścicielem pozostaje Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...], a także poprzez pominięcie okoliczności, iż PGK sp. z o.o. nie łączy ze Wspólnotą Mieszkaniową [...] w [...] Umowa o zarządzanie nieruchomością z dnia 30 marca 2005 r, która została rozwiązana z dniem 30 marca 2020 r.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 61 w z art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie do zarządcy nieruchomości Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w [...], podczas gdy w przypadku wad budynku wynikających z niewłaściwego wykonania adresatem obowiązku powinien być właściciel budynku, tj. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...], jak również błędne zinterpretowanie warunków umowy o zarządzanie z dnia 30 marca 2005 r. poprzez uznanie, że zakres obowiązków, jakie zostały nadane stronie skarżącej na podstawie umowy zawartej pomiędzy stroną skarżącą a Wspólnotą Mieszkaniową odpowiada pojęciu "zarządcy obiektu budowlanego", podczas gdy w umowie PGK Sp. z o.o. z literalnego brzmienia umowy wynika, że do zakresu obowiązków spoczywających na stronie skarżącej jako administratorze spoczywa bieżąca konserwacja nieruchomości wspólnej, a ponadto w umowie posługiwano się określeniem Administrator, co dowodzi tego, że celem umowy było administrowanie nieruchomością.

II. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu:

1) umowy o zarządzenie nieruchomością z dnia 30 marca 2005 r. oraz umowy z dnia 20 grudnia 2018 r. wraz z aneksem z dnia 20 grudnia 2019 r., umowy z dnia 11 marca 2020 r. zawartej przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] a Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. na okoliczność wykazania zakresu obowiązków w ramach tzw. zarządu zwykłego, spoczywających na zarządcy nieruchomości i dotyczących utrzymania oraz konserwacji budynku przy ul. [...] w [...] oraz uzgodnień umownych między stronami, dotyczących wykonywania remontów i usuwania awarii przekraczających tzw. zarząd zwykły, a także wygaśnięcia umowy z dniem 31 marca 2021 r.

2) pisma z dnia 14 marca 2019 r. PGK Sp. z o.o. w [...] nr pisma [...] do Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na okoliczność wykazania, że właściciel budynku nie wyraził zgody na wykonanie ocieplenia kominów na strychu i ponad dachem oraz prawidłowego wykonania zakończeń wylotów przewodów kominowych, zgodnie z decyzją [...] MINB z dnia [...] października 2018 r.

3) opinii kominiarskiej z dnia 20 marca 2019r. wykonanej przez K. K., stwierdzającej, że wykonanie docieplenia przewodów kominowych w przestrzenie strychowej oraz ponad dachem jest robotą budowlaną, która jest zbędna i będzie wiązała się z niepotrzebnymi kosztami po stronie Wspólnoty Mieszkaniowej, jak również wskazującej że decyzja [...] MINB została wydana w oparciu o opinie kominiarskie błędnie określające niezbędne roboty budowlane do wykonania.

Powyższe zarzuty, znalazły rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie przedstawione w niej argumenty można uznać za zasadne.

Oceniając kontrolowaną decyzję GINB, Sąd doszedł do wniosku, że organ ten przy ocenie kwestionowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji [...] WINB, nie uwzględnił charakteru i przyczyn stwierdzonych w przedmiotowym budynku nieprawidłowości w funkcjonowaniu instalacji kominowej i nie poddał ocenie całokształtu materiału dowodowego dotyczącego tej kwestii zgromadzonego w sprawie. Ponadto organ nie poddał wystarczającej analizie treści umowy o zarządzanie zawartej w dniu 30 marca 2005 r. pomiędzy skarżącą a Wspólnotą, co w konsekwencji skutkowało częściowym tylko odniesieniem się do podniesionej przez skarżącą wad decyzji [...] WINB, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a.

Nieuwzględnienie treści powyższej umowy, doprowadziło z kolei do błędnej wykładni art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Przedmiotem kontroli Sądu, jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r., znak: [...], którą organ ten działając na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. z siedzibą w [...], o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r., Nr [...], znak: [...],odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r, Nr [...], znak: [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego kontrolowaną w postępowaniu nadzwyczajnym decyzją z dnia [...] października 2018 r., Nr [...], znak: [...], uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], znak: [...] i na podstawie na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakazał Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. z siedzibą w [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...] przy ul. [...], w terminie do dnia 30 listopada 2018 r., poprzez wykonanie ocieplenia kominów na strychu i ponad dachem oraz wykonanie prawidłowych zakończeń wylotów przewodów kominowych.

Spór w niniejszej sprawie, sprowadza się do tego, czy skarżąca może być traktowana jak zarządca nieruchomości, w której znajduje się lokal nr [...], w którym stwierdzono nieprawidłowości, a w konsekwencji czy może być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i wykonać ją w myśl obowiązujących przepisów.

Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 61 Prawa budowlanego, na każdym właścicielu lub zarządcy nieruchomości spoczywa obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego oraz zapewnienia, przy dochowaniu należytej staranności, bezpiecznego użytkowania obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.

Jak wynika z treści tego przepisu, wymienione w nim obowiązki właściciela lub zarządcy, polegają głównie na przeprowadzaniu, w czasie użytkowania obiektu, okresowych przeglądów i ocen jego stanu technicznego oraz podejmowaniu działań, związanych z wykonywaniem niezbędnych robót konserwacyjnych i remontowych, zapewniających utrzymanie właściwego stanu technicznego i bezpieczeństwa eksploatowanego obiektu budowlanego.

Z przepisu tego wynika, że zapewnienie właściwej eksploatacji użytkowanego obiektu budowlanego, zgodnie z jego przeznaczeniem oraz jego utrzymywanie w odpowiednim i bezpiecznym stanie technicznym, należy do obowiązków właściciela lub zarządcy obiektu.

Obowiązek ten, nałożony został zatem na obydwa wskazane w przepisie podmioty, przy czym wykonanie obowiązku przez jednego z nich zwalnia z tego obowiązku drugi podmiot.

Podkreślenia wymaga jednak, że z redakcji powyższego przepisu, wynika, że w pierwszej kolejności obowiązek ten spoczywa na właścicielu. Istotna w tej kwestii, jest również treść stosunku prawnego pomiędzy właścicielem i zarządcą, zwłaszcza jeśli tak jak w rozpoznawanej sprawie jest on uregulowany umową.

W myśl art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który stanowił podstawę prawną kontrolowanej w postepowaniu nadzwyczajnym decyzji [...] WINB, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Zdaniem Sądu, nie można podzielić argumentacji GINB, że obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...] przy ul. [...], został prawidłowo nałożony na skarżącą, będącą zarządcą przedmiotowego obiektu na podstawie umowy zawartej w dniu 30 marca 2005 r. ze Wspólnotą Mieszkaniową nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...].

Zgodnie z § 2 pkt 9 powyższej umowy, PGK "w ramach umowy z Zarządem Wspólnoty", jest odpowiedzialne "za właściwe utrzymanie nieruchomości i jej stan techniczny/Ustawa z dnia 07.07.1994 r. "Prawo budowlane" (...)".

Zgodnie z § 2 powyższej umowy, zakresem zarządzania jest m. in.: "Organizowanie i przeprowadzanie robót konserwacyjnych oraz usuwanie awarii i ich skutków w zakresie tzw. zwykłego zarządu" (§ 2 pkt 1), "Utrzymanie - przy optymalizacji kosztów w należytym stanie urządzeń służących do wspólnego użytku właścicieli lokali." (§ 2 pkt 8).

W przypadku robót konserwacyjnych oraz usuwania awarii i ich skutków przekraczających tzw. zwykły zarząd, organizowania tych robót, ich odbioru oraz rozliczenia, wymagana była uprzednia zgoda Zarządu Wspólnoty na rozmiar i koszt tych robót (§ 2 pkt 3 Umowy). Ponadto podkreślenia wymaga fakt, że zgodnie z postanowieniami § 11 Umowy Administrator ( skarżąca ), nie odpowiadał za zobowiązania Wspólnoty powstałe przed podpisaniem niniejszej umowy.

Powyższe zapisy umowy, które nie zostały w uwzględnione przez GINB, miały zdaniem Sądu podstawowe znaczenie dla oceny prawidłowości nałożonych na skarżącą w decyzji [...] WINB obowiązków, mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w obrębie instalacji kominowej i wentylacyjnej w budynku przy ul. [...] w [...], o czym będzie mowa dalej.

[...] WINB wydając decyzję, oparł się na opinii mistrza kominiarskiego M. R. z dnia 2 marca 2018 r. Z treści tej opinii wynikało, że ciąg zmienny i zacieki na ścianach w lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku, były efektem złego wykonania podstawy przewodów kominowych oraz zakończenia wylotów przewodów kominowych ponad dachem.

Należy w tym miejscu podkreślić, że wniosków opinii nie kwestionuje również GINB wyraźnie stwierdzając, że nieprawidłowości występujące w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w [...] przy ul. [...], są następstwem złego wykonania podstawy przewodów kominowych oraz wylotów przewodów kominowych ponad dachem.

Powyższe niekwestionowane przez organ ustalenia, prowadzą w ocenie Sądu do wniosku, że przyczyną nieprawidłowego funkcjonowania instalacji kominowej i wentylacji w mieszkaniu nr [...], nie była ich nieprawidłowa konserwacja, czy utrzymanie, lecz jej wady pierwotne wynikające z niewłaściwego zaprojektowania lub wykonania.

Tego rodzaju wady, nie mogą w ocenie Sądu obciążać skarżącej jako administratora obiektu.

Wskazać bowiem należy, że przepis art. 66 Prawa budowlanego, został zamieszczony w rozdziale 6 "Utrzymanie obiektów budowlanych" i przewiduje określone skutki (konsekwencje) w postaci odpowiedniego do danej sytuacji orzeczenia organu nadzoru budowlanego, będącego wynikiem niezachowania przez zobowiązany do tego podmiot wymogów określonych w ustawie, a odnoszących się do odpowiedniego utrzymania obiektu budowlanego.

Przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 stosuje się zatem do stanów faktycznych, w których obiekt budowlany ze względu na niewłaściwe użytkowanie, został doprowadzony do nieodpowiedniego stanu technicznego, który wymaga wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu usuwającego stwierdzone nieprawidłowości.

Nie dotyczy on zatem takich sytuacji, jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie pierwotnych wad budynku polegających na nieprawidłowym wykonaniu przewodów kominowych, czego skutkiem jest ich nieprawidłowe funkcjonowanie.

Ustalenia dokonane w rozpoznawanej sprawie, nie wskazywały w ocenie Sądu na to, że stan techniczny instalacji kominowej i wentylacyjnej w budynku wynikał z niewłaściwego wykonywania obowiązków w zakresie konserwacji i odpowiedniego utrzymania przez zarządcę nieruchomości oraz niedochowania przez niego należytej staranności przy realizacji obowiązków utrzymania części wspólnych budynku. Były one, co ponownie należy podkreślić następstwem wad budowlanych, które powstały na etapie projektowania i budowy budynku.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 674/21, LEX nr 3323090, wskazał, że "przepis art. 66 ust. 1a p.b. odnosi się do obiektów budowlanych użytkowanych do celów mieszkalnych, a norma w nim zawarta służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu budowlanego, czyli nie na skutek procesu realizacji inwestycji budowlanej, ale na skutek upływu czasu, czy innego czynnika, lecz nie związanego z działalnością inwestycyjną.

Rozważenia przez organ wymagało zatem zastosowanie w tak ustalonym stanie faktycznym, regulacji wskazanej w art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego, a co najmniej odniesienie się do możliwości zastosowania tego przepisu.

Odnosząc się z kolei do uregulowań zawartych we wspomnianej umowie z dnia 30 marca 2005 r. pomiędzy skarżącą jako administratorem nieruchomości a Wspólnotą, należy podkreślić, a co pominął w swoich rozważaniach GINB, że analiza zapisów tej umowy, prowadzi do wniosku, że skarżąca odpowiedzialna jest jedynie za bieżącą konserwację urządzeń służących do wspólnego użytku oraz usuwanie awarii i ich skutków ale tylko w ramach zwykłego zarządu. W przypadku robót konserwacyjnych oraz usuwania awarii i ich skutków przekraczających tzw. zwykły zarząd, wymagana była uprzednia zgoda Zarządu Wspólnoty (§ 2 pkt 3 Umowy).

W kontekście tych zapisów, wyjaśnić należy, że nie każdy administrator jest równocześnie zarządcą obiektu budowlanego. W odniesieniu do nieruchomości zarządzanej przez wspólnotę mieszkaniową zarządzającym rzeczą wspólną, czyli "zarządcą obiektu", w rozumieniu art. 61 Prawa budowlanego, jest Wspólnota. Skoro ustawodawca obowiązkiem, o którym mowa w art. 61 ustawy - Prawo budowlane, w pierwszej kolejności obciążył właściciela obiektu budowlanego, to w przypadku wspólnoty mieszkaniowej adresatem obowiązku jest ta wspólnota reprezentowana przez zarząd jako ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. W wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1293/06, LEX nr 503514).

Podkreślić należy, że we wspomnianym wyroku, NSA wskazał, że przy nakładaniu na adresatów obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym, trzeba mieć na uwadze możliwość ich wyegzekwowania. Możliwość stosunkowo łatwego rozwiązania umowy o administrowanie mogłaby skutkować tym, że obowiązek nałożony na podmiot administrujący stałby się niewykonalny - art. 59 § 1 pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wskazać należy, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, może być zarządca obiektu budowlanego dopiero po bezspornym ustaleniu, że właściciel spornego obiektu z przyczyn prawnych lub faktycznych nie może lub nie powinien nim być. Z kolei skierowanie decyzji do zarządcy wymaga ustalenia podstawy prawnej sprawowania ustawowego lub umownego zarządu (np. przepisu prawa, umowy o powierzeniu zarządu lub administrowania, decyzji administracyjnej). Tylko wtedy istnieje pewność, że wykonanie decyzji będzie w sensie prawnym dopuszczalne, albowiem realizacja obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w obiekcie lub w jego części (w tym np. w lokalu zajmowanym przez lokatorów na podstawie umowy najmu) wymaga wskazania podstawy prawnej dostępu do tego obiektu. Brak uprawnienia do swobodnego dostępu do spornej części obiektu (np. do lokalu zajmowanego przez najemców), może bowiem skutkować niewykonalnością prawną nałożonego obowiązku już w momencie wydania decyzji albo niewykonalnością na etapie egzekucji administracyjnej. ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Rzeszowie z dnia 5 czerwca 2018 r. II SA/Rz 452/18).

Tymczasem GINB stracił z pola widzenia, że organ wojewódzki nie wyjaśnił dokładnie przesłanek nałożenia obowiązku na zarządcę nieruchomości, podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym zasadne było skierowanie obowiązku określonego działania na właściciela obiektu budowlanego, tj. Wspólnotę Mieszkaniową.

GINB nie odniósł się także do argumentacji, że skarżąca nie dysponowała w myśl zapisów umowy, samodzielnymi uprawnieniami i środkami do wykonania modernizacji przewodów kominowych i wentylacyjnych w budynku należącym do Wspólnoty Mieszkaniowej, a jedynie jako administrator obiektu mogła współdziałać ze Wspólnotą w celu realizacji określonych prac remontowych, zgodnie z planem remontów zaaprobowanym przez Wspólnotę.

Ponadto, do czego również nie odniósł się organ, nawet, gdyby uznać skarżącą za zarządcę nieruchomości, to zakres czynności do jakich została zobowiązana, przekraczał zarząd zwykły nieruchomością i wymagał zgody Wspólnoty.

GINB nie odniósł się również do tego, że egzekwowanie od skarżącej wykonania decyzji [...]INB z dnia [...] października 2018 r., mogłoby prowadzić do naruszenia prawa i popełnienia przez nią czynu zabronionego, ponieważ ze względu na brak jakiejkolwiek podstawy prawnej bądź umownej do ingerowania w stan budynku, stanowiącego własność Wspólnoty Mieszkaniowej, naraża się na odpowiedzialność karną.

Kolejna kwestia związana jest z tym, że przepis art. 66 Prawa budowlanego, odnosi się do obiektów budowlanych, a nie lokali znajdujących się w tych obiektach.

W sytuacji, gdyby zły stan techniczny lokalu oddziaływał na cały obiekt, wówczas możliwe jest nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w lokalu bądź w lokalach. W takim przypadku chodzi o takie roboty, które mają na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości lub jego części (wyroki NSA z dnia 28 lutego 2007 r., II OSK 1036/06, LEX nr 505612, oraz z dnia 5 lutego 2009 r., II OSK 985/08, LEX nr 516064).

W rozpoznawanej sprawie, tego rodzaju okoliczności nie zachodzą, zaś GINB nie poddał wystarczającej analizie treści znajdujących się w sprawie opinii celem wyjaśnienia, czy występujące nieprawidłowości dotyczą całej instalacji wentylacyjnej w budynku, czy też wyłącznie instalacji wentylacyjnej w lokalu nr [...].

Skarżąca słusznie bowiem zwróciła uwagę, że gdyby przyczyną występowania problemów z instalacją wentylacyjną było niewłaściwe utrzymanie części wspólnych budynku - za które odpowiada Zarząd Wspólnoty, podobne zjawiska występowałyby w większości zajmowanych lokali w budynku. Tymczasem poza lokatorką lokalu nr [...] E. R., inni mieszkańcy budynku nie zgłaszali problemu zawilgocenia i zagrzybienia mieszkań.

Podkreślić należy, że już w toku postępowania przez PINB, zarządca nieruchomości podnosił, że przewody wentylacyjne i dymowe oraz sposób ich podłączenia odpowiadają w całości przepisom i normom technicznym, a zgłaszane nieprawidłowości są następstwem niewłaściwej eksploatacji mieszkania przez właścicielkę E. R.

Zdaniem Sądu, wskazywały na to również opinie wydane w toku postępowania przed organami.

Jak wynika z ekspertyzy W. N. ( Rzeczoznawcy Budowlanego PZITB Nr [...], Rzeczoznawcy Mykologa PSMB Nr [...]), wydanej na zlecenie córki właścicielki lokalu nr [...], mieszkanie jest ogrzewane nierównomiernie ( 1 punkt), co sprzyja rozwojowi grzybów, kratka wentylacyjna jest niedrożna, brak wentylacji w pomieszczeniu pierwotnej kuchni, brak nawietrzaków w oknach, para wodna z gotowania w przedpokoju zaadaptowanym na kuchnię wykrapla się. Z wniosków końcowych ekspertyzy, wynika konieczność zamontowania w lokalu pieca gazowego, przeniesienia kuchni, udrożnienia i remontu przewodów wentylacyjnych w mieszkaniu oraz instalacja nawietrzaków w ramach okiennych.

Z wydanej na zlecenie Wspólnoty ekspertyzy mistrza kominiarskiego A. D., wynika, że ,,Zagrzybienie ścian jest skutkiem niewłaściwego użytkowania lokalu. Nieodpowiednie ogrzewanie lokalu ( duże wahania temperatury w ciągu doby, ogrzewanie sporadyczne),, zasłonięte kratki w przewodach wentylacyjnych, które nie odprowadzały powietrza z lokalu, a kumulowały wilgotne powietrze wewnątrz, suszenie dużej ilości ubrań bezpośrednio w lokalu są przyczyną powstania zawilgocenia, a w konsekwencji zagrzybienia ścian."

Z kolei w protokole nr [...] z dnia 7 lutego 2018 r. z okresowej kontroli przewodów kominowych w przedmiotowym budynku przeprowadzonej przez mistrza kominiarskiego Z. M. nr dyplomu [...], zawarto następujące wnioski: ,,W czasie kontroli zaobserwowano skraplanie się pary wodnej w uszczelnionych przewodach wentylacyjnych, oraz zakłócanie ciągu spowodowane szczelną stolarką okienną PCV, z uwagi na to zalecam ocieplenie kominów na strych i ponad dachem, oraz montaż nawiewników okiennych lub ściennych".

Okoliczności te nie zostały uwzględnione przez GINB, co prowadzi do wniosku, że organ fragmentarycznie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i nie wyjaśnił okoliczności istotnych dla sprawy w sposób wszechstronny.

Nie zostały zatem zgodnie z regułami określonymi w art. 77 § 1 k.p.a., wyjaśnione wszystkie istotne w sprawie kwestie, zaś organ nie zastosował się do reguł sformułowanych w przepisach art. 80 i art. 81 k.p.a. i w konsekwencji dokonał błędnej subsumpcji stanu faktycznego pod normę prawną, zawartą w przepisie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, co doprowadziło do nieprawidłowego określenia adresata obowiązków, nałożonych przez organ w decyzji z dnia [...] października 2018 r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ powinien uwzględnić powyższe wskazania. Organ odniesie się do charakteru i przyczyn stwierdzonych w przedmiotowym budynku nieprawidłowości w funkcjonowaniu instalacji kominowej podda analizie treść umowy o zarządzanie zawartej w dniu 30 marca 2005 r. pomiędzy skarżącą a Wspólnotą i rozważy, prawidłowość adresata decyzji oraz ewentualność zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.