Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2874/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 579/16 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S.K. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 579/16 oddalił skargę S.K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 oraz art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), zwolnił [...] S.K. ze służby w Policji z dniem 31 lipca 2015 r. Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), w/w rozkazowi personalnemu nadał rygor natychmiastowej wykonalności, z uwagi na ważny interes społeczny, tożsamy z interesem służby.

Na skutek wniesienia przez [...] S.K. od powyższego rozkazu personalnego odwołania sprawę rozpoznawał Minister Spraw Wewnętrznych, który decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżony rozkaz personalny i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Powyższa decyzja została [...] S.K. doręczona w dniu 23 października 2015 r.

W dniu 27 października 2015 r. do Komendanta Głównego Policji wpłynęło wystąpienie [...] S.K. z dnia 26 października 2015 r., w którym powołując się na treść decyzji z dnia [...] października 2015 r. nr [...] zgłosił gotowość do niezwłocznego podjęcia służby w Policji na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Ponadto wniósł o "wypłatę zaległych pensji za okres od dnia zwolnienia, tj. od dnia 31 lipca 2015 r. do chwili obecnej wraz z odsetkami za zwłokę w wypłacie należności".

Pismem z dnia 4 listopada 2015r. [...] S.K. został poinformowany o swojej sytuacji faktycznej i prawnej, wynikającej z faktu doręczenia mu decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 2015 r. nr [...], stawienia się w służbie oraz konsekwencjach w zakresie prawa do uposażenia związanych z niepodjęciem służby.

W dniu 28 października 2015 r. do Komendy Głównej Policji wpłynął wniosek [...] S.K. z dnia 26 października 2015 r. o udzielenie urlopu wychowawczego w okresie od dnia 16 listopada 2015 r. do dnia 21 sierpnia 2016 r.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia 4 listopada 2015 r. nr [...] udzielił [...] S.K., zgodnie z jego wnioskiem, urlopu wychowawczego w okresie od dnia 16 listopada 2015 r. do dnia 21 sierpnia 2016 r.

Pismami z dnia 30 listopada 2015 r. i 18 grudnia 2015 r. [...] S.K. wniósł o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie "przyznania mu, na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, prawa do jednorazowego odszkodowania z tytułu wadliwego zwolnienia ze służby".

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia 28 grudnia 2015 r. nr 4626, na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, odmówił [...] S.K. przyznania prawa do świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą.

Następnie Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, podzielając swoją wcześniejszą argumentację podał, że zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy o Policji policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Takie samo świadczenie przysługuje osobie, o której mowa w ust. 3.

Powołane świadczenie pieniężne, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, ma niewątpliwie charakter rekompensacyjny, przy czym nie budzi wątpliwości, że warunkiem koniecznym jego przyznania jest przywrócenie policjanta do służby w rozumieniu art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne.

Organ wyjaśnił, że o zwolnieniu policjanta ze służby można mówić tylko wówczas, gdy na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej został z danym policjantem rozwiązany stosunek służbowy. W takiej sytuacji mamy do czynienia z policjantem zwolnionym ze służby w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r., poz. 900 ze zm.), któremu mogą być przyznane, w przypadku spełnienia określonych warunków, świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego.

Zdaniem Komendanta Głównego Policji, decyzją o zwolnieniu ze służby, o której mowa w art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, może być tylko albo decyzja organu pierwszej instancji, w stosunku do której bezskutecznie upłynął termin do wniesienia odwołania albo decyzja organu drugiej instancji, utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o rozwiązaniu stosunku służbowego. Musi być to zatem decyzja ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 K.p.a. Tylko uchylenie lub stwierdzenie nieważności takiej decyzji z powodu jej wadliwości stanowi przywrócenie policjanta do służby, co w konsekwencji obliguje organ Policji do przyznania mu świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 42 ust. 5 ustawy o Policji.

W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, gdyż rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] o zwolnieniu [...] S.K. ze służby w Policji nie stanowił ostatecznej decyzji administracyjnej. Wyeliminowanie wymienionego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego rozkazem personalnym Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 2015 r. nr [...] nastąpiło w administracyjnym toku instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Taki tryb eliminacji z obrotu prawnego danego rozstrzygnięcia nie pozwala na przyjęcie, że mamy do czynienia z przywróceniem do służby, o którym mowa w art. 42 ust. 1 ustawy o Policji. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. nakłada bowiem na organ pierwszej instancji obowiązek ponownego rozpatrzenia danej sprawy w ramach tego samego postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy policjant zgłosił gotowość niezwłocznego podjęcia służby (art. 42 ust. 2 ustawy o Policji), czy też nie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1450/10).

Komendant Główny Policji zaznaczył także, że Minister Spraw Wewnętrznych, kontrolując w trybie odwoławczym rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], miał możliwość wstrzymania, jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy co do istoty, natychmiastowego wykonania tego rozkazu, niezależnie od tego, czy dostrzegał w nim wadliwość, czy też nie (art. 135 K.p.a.). Ewentualne skorzystanie przez organ odwoławczy z tej możliwości uprawniałoby policjanta do dalszego świadczenia służby w Policji na dotychczasowym stanowisku służbowym już w dacie doręczenia mu rozstrzygnięcia o wstrzymaniu natychmiastowego wykonania rozkazu o zwolnieniu ze służby, co w konsekwencji czyniłoby bezprzedmiotowym "przywrócenie do służby" jako następstwo późniejszego uchylenia decyzji o zwolnieniu. Przedstawiony przykład stanowi dodatkowe potwierdzenie, że art. 42 ust. 1 ustawy o Policji nie znajduje zastosowania w przypadku instancyjnej kontroli nieostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby, tak jak miało to miejsce w omawianej sprawie.

Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi S.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze oraz piśmie procesowym z dnia 23 sierpnia 2016 r. skarżący zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzucił naruszenie art. 42 ust. 5 i dalsze ustawy o Policji, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie w sprawie, mimo tego, że w wyniku zastosowania przez Komendanta Głównego Policji w rozkazie personalnym z dnia 20 lipca 2015 r. nr 2832 rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 K.p.a., został on zwolniony ze służby i pozostawał poza służbą w okresie od dnia 20 lipca 2015 r. do dnia 16 listopada 2015 r.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego organu pierwszej instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Świadczenie to ma charakter rekompensacyjny, przy czym warunkiem koniecznym do jego przyznania jest przywrócenie policjanta do służby w rozumieniu art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że w przedmiotowej sprawie rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] nie stanowił ostatecznej decyzji administracyjnej, a jego wyeliminowanie z obrotu prawnego nastąpiło w administracyjnym toku instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Tryb ten nie pozwala na przyjęcie, że mamy do czynienia z przywróceniem do służby, o którym mowa w art. 42 ust. 1 ustawy o Policji. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. nakłada na organ pierwszej instancji obowiązek ponownego rozpatrzenia danej sprawy w ramach tego samego postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy policjant zgłosił gotowość niezwłocznego podjęcia służby. Rozkaz personalny o zwolnieniu policjanta ze służby ma charakter konstytutywny, rozwiązuje on istniejący dotąd administracyjnoprawny stosunek służbowy. Mimo, że art. 130 § 2 K.p.a. przewiduje wstrzymanie wykonania decyzji w wypadku wniesienia odwołania w terminie i w konsekwencji rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby policjanta, który się od niego odwołał, uzyskuje moc prawną dopiero od dnia wydania rozkazu personalnego w postępowaniu odwoławczym, to jednak nie ulega wątpliwości, że zaskarżony odwołaniem rozkaz personalny o zwolnieniu pozostaje do tego czasu w obrocie prawnym i w takiej sytuacji policjant nie ma możliwości skorzystania z instytucji przywrócenia do służby przewidzianej w art. 42 ust. 1 ustawy o Policji.

Zdaniem skarżącego, skutki prawne, określone w art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, ustawa ta wiąże z każdym uchyleniem decyzji o zwolnieniu ze służby, również w zwykłym toku instancyjnym.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jest to pogląd błędny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 653/09 stwierdził, że "Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 42 ust. 3 powołanej ustawy o Policji. Artykuł ten reguluje skutki uchylenia lub stwierdzenia nieważności w trybach nadzwyczajnych (art. 42 ust. 1 powołanej ustawy o Policji) nie ma zastosowania do zaskarżalności w toku instancji, a zatem do uchylenia decyzji nieostatecznej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.". Przepis art. 42 ust. 1 i kolejne ustawy o Policji wyraźnie mówią o "decyzji", a nie o decyzji organu pierwszej instancji, czy decyzji organu drugiej instancji. Zapis ten świadczy o odniesieniu się przez ustawodawcę do rozkazu personalnego – decyzji administracyjnej w sensie ostateczności materialnej i formalnej. Nie może to być zatem decyzja organu pierwszej instancji, od której służy i od której wniesiono odwołanie. Zwyczajny tok instancyjny w Kodeksie postępowania administracyjnego umożliwia uchylenie decyzji organu pierwszej instancji – również tych opatrzonych rygorem natychmiastowej wykonalności. Nie oznacza to jednak, że zastosowanie któregokolwiek ze sposobu zakończenia postępowania odwoławczego z art. 138 K.p.a., polegającego na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji, wywołuje skutki określone w art. 42 ust. 1 i dalszych ustawy o Policji, nawet w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji została już wykonana. Wykonanie decyzji nie wywołuje sytuacji powstania "ostateczności" decyzji.

Wobec powyższego, Sąd pierwszej instancji uznał, że skutki określone w art. 42 ust. 1 i następne ustawy o Policji nie występują w przypadku procedowania w zwykłym toku instancji.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 132 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S.K., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie:

1) art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w przepisie tym jest mowa wyłącznie o decyzjach ostatecznych w administracyjnym toku postępowania, podczas gdy ustawodawca nie operuje w tym przepisie pojęciem "ostateczności";

2) art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wyrażenie "przywrócenie do służby policjanta" użyte w tym przepisie odnosi się wyłącznie do policjanta zwolnionego ze służby na podstawie prawomocnej decyzji, a nie również do policjanta przywróconego do służby po uchyleniu nieprawomocnej decyzji organu pierwszej instancji zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności;

3) art. 133 i 134 P.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, gdyż Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił w swych rozważaniach wszystkich okoliczności wynikających z treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 653/09, wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 318/14 i wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt. II SA/Wa 396/16, wskazanych w uzasadnieniu skargi oraz piśmie procesowym skarżącego z dnia 23 sierpnia 2016 r., skupiając się jedynie na fragmencie odnoszącym się do tezy prezentowanej przez organ, podczas gdy ze wskazanych przez skarżącego orzeczeń wynikają również elementy odmienne, które przemawiają za słusznością jego stanowiska.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] i utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] o odmowie przyznania S.K. prawa do świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Podał m.in., że ustawodawca w art. 42 ust. 1 i kolejnych ustawy o Policji nie posługuje się pojęciem "ostateczności" decyzji w administracyjnym toku postępowania. Użycie ogólnego pojęcia "decyzja" wskazuje zatem na każdy rodzaj tego aktu władczego działania organu, a więc również na decyzję nieprawomocną. Uchylenie wadliwej decyzji, o której mowa w art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, może nastąpić również w trybie art. 138 K.p.a., a nie tylko poprzez postępowanie sądowoadministracyjne. Za takim rozumieniem przemawia sens i logika postępowania administracyjnego, które to elementy wskazują na kontrolę instancyjną właśnie po to, aby usuwać z obrotu prawnego wadliwe decyzje organu pierwszej instancji już na etapie drugiej instancji, bez konieczności weryfikacji decyzji przez sądy administracyjne. Nie można zatem nadawać treści przepisów art. 42 ust. 1 i ust. 5 ustawy o Policji innego znaczenia od powszechnie przyjętego (wykładnia językowa jako podstawa interpretacji), co oznacza, że wywód Sądu pierwszej instancji ogranicza i zawęża de facto pojęcie, jakim posługuje się ustawodawca w przepisach omawianej ustawy. Taka interpretacja w/w przepisu jest interpretacją contra legem i sprzeczną z ratio legis przepisu art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, jakim jest rekompensata policjantowi skutków ekonomicznych pozostawania poza służbą w wyniku wydania wadliwej decyzji o zwolnieniu ze służby.

Z powyższym bezpośrednio związane jest naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wyrażenie "przywrócenie do służby policjanta" użyte w tym przepisie odnosi się wyłącznie do policjanta zwolnionego ze służby na podstawie prawomocnej decyzji, a nie również do policjanta pozostającego poza służbą i przywróconego do służby po uchyleniu nieprawomocnej decyzji organu pierwszej instancji zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności. Argumentacja Sądu, powielona za stanowiskiem organu, byłaby zasadna jedynie w sytuacji, gdy nie następuje skutek w postaci zwolnienia ze służby na podstawie decyzji (rozkazu) organu pierwszej instancji zaopatrzonego w rygor natychmiastowej wykonalności, ponieważ w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby bez nadania jej rygoru policjant nadal pozostaje w służbie do czasu jej uprawomocnienia, a tym samym nie może dojść do sytuacji przywrócenia do służby. W niniejszej sprawie rozkazowi personalnemu organu pierwszej instancji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, tym samym w pełni świadomie organ Policji, który jak żaden inny powinien stać na straży praworządności w demokratycznym państwie prawa, pozbawił jednym uznaniowym stwierdzeniem policjanta z długoletnim stażem możliwości zarówno pozostania w służbie, jak i pobierania uposażenia w jakiejkolwiek części. Jest to sytuacja niedopuszczalna, gdyż utrata prawa do uposażenia oraz jednocześnie brak wystawienia przez organ Policji świadectwa o przebiegu służby (z powodu nieprawomocności decyzji o zwolnieniu ze służby) pozbawia policjanta możliwości zgłoszenia się do Urzędu Pracy w celu uzyskania statusu bezrobotnego i tym samym pozbawia policjanta, który formalnie nadal jest w służbie, potencjalnego prawa do zasiłku, co uwłacza jego egzystencji i godzi również w interes rodziny, jaką policjant ma na utrzymaniu. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności posiada pewien walor uznaniowości, nie jest to jednak tożsame z dowolnością w jego stosowaniu przez organ, zaś jego zastosowanie musi być uzasadnione. Powołany w skardze do Sądu pierwszej instancji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. I OSK 653/09 powinien zostać uwzględniony, lecz nie w elemencie wskazanym przez Sąd, ale w innym, również znajdującym się w uzasadnieniu, w brzmieniu: "Decyzji tej jednak nadano rygor natychmiastowej wykonalności, co zmienia obraz sprawy. Nadany rygor pozwalał bowiem na jej wykonanie bez względu na fakt wniesienia środka odwoławczego (por. art. 130 § 3 K.p.a.). Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności spowodowało ponadto ten skutek, że ustanie stosunku służbowego nastąpiło z dniem określonym w tej decyzji, bez względu na datę wydania decyzji ostatecznej w trybie odwoławczym". Wybiórcze potraktowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie cytowanego wyroku skutkuje wadliwością zaskarżonego wyroku.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, skoro w niniejszej sprawie jego stosunek służbowy ustał z dniem wskazanym w rozkazie o zwolnieniu ze służby z powodu nadania mu rygoru natychmiastowej wykonalności, to tym samym, po wydaniu decyzji przez organ drugiej instancji (i zniesieniu stanu pozostawania poza służbą wynikającego z wykonania nieprawomocnego rozkazu) nastąpiło przywrócenie go do służby, z czym wiąże się konieczność zastosowania przez organ Policji art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, jako podstawy rekompensaty finansowej za doznaną krzywdę w sferze ekonomicznej policjanta i jego rodziny. Niewątpliwie pozostawał on poza służbą, a tym samym należy się za ten okres rekompensata.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W tej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania prawidłowości zastosowania w sprawie art. 42 ust. 1 i ust. 5 ustawy o Policji oraz nieuwzględnienia okoliczności wynikających z powołanych w skardze i piśmie procesowym z dnia 23 sierpnia 2016 r. treści wyroków sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ocena zasadności zarzutów podanych w skardze kasacyjnej wymagała rozważenia następujących zagadnień :

1) czy uchylenie przez organ odwoławczy decyzji (rozkazu personalnego) o zwolnieniu policjanta ze służby w Policji w zwykłym administracyjnym toku instancji, tj. na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, jest uchyleniem decyzji (rozkazu personalnego) o zwolnieniu policjanta ze służby w Policji w rozumieniu art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, stanowiącym podstawę przywrócenia policjanta do służby?

2) czy użyte w art. 42 ust. 5 ustawy o Policji wyrażenie policjantowi "przywróconemu do służby" dotyczy wyłącznie policjanta zwolnionego ze służby na podstawie decyzji ostatecznej (rozkazu personalnego), która została uchylona lub stwierdzono jej nieważność z powodu wadliwości, czy również policjanta zwolnionego ze służby na podstawie decyzji nieostatecznej (rozkazu personalnego), zawierającej rygor natychmiastowej wykonalności, która następnie została uchylona w postępowaniu odwoławczym?

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie aprobujące dokonaną przez organy wykładnię zawartego w art. 42 ust. 1 ustawy o Policji sformułowania "przywrócenia do służby" policjanta. W sprawie trafnie uznano, że odnosi się ono wyłącznie do policjanta zwolnionego ze służby na podstawie decyzji ostatecznej. Analiza treści tego przepisu prowadzi bowiem do wniosku, że ustawodawca wiąże skutek przywrócenia do służby z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby z powodu jej wadliwości. Decyzja uchylająca lub stwierdzająca nieważność to decyzja, której bezpośrednim skutkiem jest ukształtowanie sytuacji prawnej policjanta. Skutek taki wywołuje wyłącznie decyzja ostateczna bądź postanowienie nadające rygor natychmiastowej wykonalności decyzji nieostatecznej. Decyzja nieostateczna o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji samoistnie i bezpośrednio powyższego skutku nie wywołuje. Oznacza to, że w rozumieniu art. 42 ust. 1 ustawy o Policji "uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości" należy wiązać wyłącznie z decyzją ostateczną.

Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że przepisy art. 42 ust. 1 i ust. 5 ustawy o Policji nie mają zastosowania do policjanta zwolnionego ze służby na podstawie decyzji nieostatecznej, która na skutek nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności została wykonana, a następnie została przez organ odwoławczy uchylona, zaś sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że w sprawie nie miał zastosowania zarówno art. 42 ust. 1, jak i art. 42 ust. 5 ustawy o Policji. Uchylenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] o zwolnieniu [...] S.K. ze służby w Policji, wykonanego w dniu 31 lipca 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji nie stanowiło przywrócenia do służby, o którym mowa w art. 42 ust.1ustawy o Policji. Brak przesłanki "przywrócenia do służby" skutkował niemożnością zastosowania w sprawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji i przyznania wyżej wymienionemu świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 133 i art. 134 P.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Z uwagi na sposób sformułowania tego zarzutu niezbędne stało się wyjaśnienie, że naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 P.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy ustanawiający jednocześnie granice w obrębie których sąd administracyjny może operować i poza które nie może wykraczać, co ma i tę konsekwencję, że błąd w odczytaniu akt sprawy nie uzasadnia tezy o naruszeniu wymienionego przepisu. Z kolei następstwa wynikające z art. 134 § 1 P.p.s.a., wyrażają się w tym, że sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania (przedmiotem kontroli legalności) innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Wymieniony przepis może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia: 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2352/17; 28 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1529/17; 28 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1000/16; 27 marca 2018 r., sygn. akt I GSK 314/16; 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2272/17; 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1202/16; 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07).

Ponadto przypomnieć należy, iż uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że powołując podstawę z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. przy uwzględnieniu treści art. 176 P.p.s.a. wymagane jest wykazanie, że naruszenie wymienionych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia nic takiego jednak nie wynika. Jednocześnie zauważyć należy, iż eksponowana w skardze kasacyjnej okoliczność mająca uzasadniać tezę o naruszeniu przepisów prawa art. 133 i art. 134 P.p.s.a., w sprawie również nie zaistniała. W powołanym zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jak i przez skarżącego, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. I OSK 653/09 wyraźnie stwierdzono, że art. 42 ust. 1 ustawy o Policji dotyczy skutków uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby w trybach nadzwyczajnych i nie ma zastosowania do zaskarżalności takiej decyzji w toku instancji, a zatem do uchylenia decyzji nieostatecznej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, powyższy pogląd nie został wyjęty z kontekstu całego uzasadnienia w/w wyroku, czy też "wybiórczo oceniony" przez Sąd pierwszej instancji. Cytowany przez autora skargi kasacyjnej fragment tego wyroku, dotyczący nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, jak wyżej wykazano, nie ma znaczenia w kontekście normy z art. 42 ust. 1 ustawy o Policji. Ponadto pogląd ten jest wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a nie w rozważaniach Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz.1804), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).