Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 326/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczony na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Fundacji A w G. z dnia 10 marca 2021 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Fundacji A w G. na rzecz skarżącego D. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

D. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję A. z dnia 10 marca 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z 25 maja 2020 r. D.W. wystąpił do Prezesa Zarządu Fundacji A. o udostępnienie informacji publicznej. Na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej, w związku z realizowanymi przez Fundację zadaniami publicznymi, w zakresie realizacji tych zadań publicznych, skarżący wniósł o udostępnienie następujących informacji:

1) skanów lub fotografii umów zawartych w latach 2018-2020 z następującymi podmiotami:

a. B.,

b. C.,

c. D.",

2) skanów lub fotografii umów zlecenia, umów o dzieło, umów o pracę z D. K. i K. W.,

3) skanów lub fotografii faktur lub rachunków, w tym rachunków do umów zlecenia i umów o dzieło, faktur lub rachunków, wystawionych przez podmioty i osoby wymienione w pkt 1 lub pkt 2 na rzecz A.,

4) skanów lub fotografii faktur lub rachunków, w tym rachunków do umów zlecenia i umów o dzieło, faktur lub rachunków, wystawionych przez A. na rzecz podmiotów i osób wymienionych w pkt 1 lub pkt 2.

W odpowiedzi na wniosek Fundacja poinformowała skarżącego, że wskazane we wniosku informacje nie są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy.

Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Fundacji. Zdaniem skarżącego, przy realizacji swoich działań Fundacja korzysta ze środków publicznych, a także z majątku komunalnego Gminy Miasta. Wskazuje na to sprawozdanie finansowe za rok 2018, w tym zwłaszcza wymienione dotacje otrzymane przez Fundację. Ponadto, od 2018 r. Fundacja prowadzi "[..]" w oparciu o majątek Gminy Miasta. Jak wskazał skarżący, informacje, o których udostępnienie się zwrócił, są informacjami o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Do skargi skarżący dołączył dokumenty, w jego ocenie, potwierdzające przedstawione w skardze stanowisko.

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SAB/Gd 83/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązał Fundację do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 25 maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, a ponadto stwierdził, że bezczynność Fundacji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że z ujawnionych w toku postępowania dokumentów, w tym z wydruku z Krajowego Rejestru Sądowego, wynika, że celem działania Fundacji jest m.in. pomoc osobom bezdomnym i zagrożonym bezdomnością, rodzinom i osobom w trudnej społecznej oraz wyrównywanie szans tych rodzin i osób, ochrona i promocja zdrowia pomoc osobom niepełnosprawnym i uzależnionym, pomoc dzieciom i młodzieży ze środowisk zagrożonych patologią społeczną oraz wspieranie nauki, edukacji, oświaty i wychowania. Tak ustalone cele mają charakter społecznych (publicznych). Z samego faktu, że zakres przedmiotowy działalności Fundacji pokrywa się z zakresem zadań własnych gminy, określonych w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminy (ochrona zdrowia, pomoc społeczna, wspieranie rodzin, edukacja publiczna), nie wynika, że Fundacja realizuje zadania publiczne. Jeśli natomiast doszłoby do powierzenia przez gminę Fundacji wykonywania choćby części jej ustawowo przypisanych zadań własnych, to zadania realizowane w ramach wskazanych wyżej dziedzin życia przez Fundację należałoby ocenić jako zadania publiczne.

W ocenie Sądu, materiały przedłożone wraz ze skargą uprawdopodobniły, że w 2018 r. Fundacja wykonywała zadania publiczne, realizując wraz z gminami publiczne programy wsparcia dla różnych grup obywateli i uzyskując z tego tytułu środki publiczne, czy to w ramach dotacji ze środków publicznych (Miasto G. i Miasto S.) czy to w formie dochodów pochodzących z działalności wykorzystującej majątek publiczny ("[..]"). Z przedłożonej przez skarżącego informacji dodatkowej do sprawozdania finansowego Fundacji za rok 2018 wynika, że w 2018 r. Fundacja uzyskała dotacje na realizację następujących przedsięwzięć: 1) [..], 2) [..] oraz 3) [..]. Z materiałów przedłożonych przez skarżącego wynika, że dwie pierwsze dotacje pochodziły ze środków publicznych - gminnych. W materiałach tych Fundację określono jako podmiot prowadzący wsparcie w ramach programu gminnego "[..]". Natomiast organizatorem [..], finansowanego ze środków Gminy Miasta S., jest właśnie Fundacja. Powyższe skłoniło Sąd do uznania, że w 2018 r. Fundacja korzystała ze środków publicznych, realizując zadania społecznie użyteczne i potrzebne, które zostały jej powierzone przez poszczególne gminy. Ten sposób partycypacji Fundacji w wykonywaniu zadań gminy, zbieżnych z jej celami statutowymi, pozwolił uznać wykonywane przez nią zadania za publiczne. Podkreślono, że realizacja tych zadań nie odbywała się bezpłatnie, ale w ramach środków publicznych przekazanych Fundacji jako dotacje gminne. Zwrócono uwagę, że również z kopii materiałów prasowych z dnia 16 lipca 2020 r. załączonych do skargi wynika, że Fundacja jest podmiotem współprowadzącym z Gminą Miastem projekt pod nazwą "[..]", w ramach którego Fundacja od 2018 r. prowadzi parkingi przy ul. L., na S. i przy ul. C. Ze wskazanego artykułu prasowego wynika również, że dochód z parkingu przy ul. C. przeznaczony ma być na cele statutowe Fundacji, która niesie wsparcie dla osób wykluczonych społecznie. Dało to podstawę do stwierdzenia, że Fundacja korzysta z mienia gminnego i czerpie z niego korzyści finansowe.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że fundacja, która dysponuje środkami publicznymi przekazywanymi przez gminy w związku z wykonywaniem zadań powierzonych przez gminy jest - stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. - podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Tym samym informacja będąca w dyspozycji fundacji odnosząca się do publicznej sfery działalności będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu. Sąd przypomniał również, że w świetle art. 6 ust. 1 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (pkt 2 lit. f) oraz majątku tych podmiotów pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (pkt 5 lit. d). Oznacza to, że spod kontroli społecznej nie jest wyłączone dysponowanie środkami publicznymi i korzystanie z majątku publicznego przez podmioty prywatne, które wykonują zadania publiczne. Okoliczność, że Fundacja posiada swój majątek w postaci funduszu założycielskiego pozostaje bez znaczenia, gdy żądanie udzielenia informacji publicznej odnosi się do gospodarowania środkami publicznymi. Dokumenty objęte żądaniem wniosku są tego rodzaju, że potwierdzają sposób gospodarowania środkami publicznymi, który powinien być transparentny.

Sąd stwierdził, że kryterium decydującym o udostępnieniu poszczególnych dokumentów w trybie u.d.i.p. nie jest ich autorstwo, tylko przesądzenie, że służą one realizowaniu zadań publicznych i zostały utworzone na zlecenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, jeżeli jednocześnie ich treść nie narusza prywatności osoby fizycznej bądź tajemnicy przedsiębiorcy. Wobec tego, twierdzenia Fundacji, że nie wykonuje zadań publicznych i nie korzysta ze środków publicznych zostały skutecznie podważone, a tym samym pisemną odmowę udostępnienia żądanych przez skarżącego informacji należało uznać za przedwczesną i nieprawidłową. Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska Fundacji, że żądane informacje miały służyć wyłącznie do użytku prywatnego skarżącego. Zajmując takie stanowisko Fundacja odwołała się wyłącznie do roli procesowej skarżącego w postępowaniu cywilnym zainicjowanym pozwem K. W. o rozwód przeciwko skarżącemu. Fundacja nie ujawniła informacji związanych z postępowaniem cywilnym, które pozwalałyby twierdzić, że wolą wnioskodawcy było uzyskanie informacji jedynie w celu wsparcia swej argumentacji procesowej w sprawie rozwodowej. Zdaniem Sądu, pozostawanie w sporze sądowym z K. W. nie wyklucza prawa do uzyskania żądanych informacji związanych z dysponowaniem przez Fundację środkami publicznymi. Z ujawnionych informacji nie wynika, aby uzyskanie żądanych informacji pomimo tego, że wiąże się, po części, z osobą K. W., następowało na potrzeby toczącego się postępowania sądowego. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę wniosku skarżącego Fundacja poczyni ustalenia faktyczne w zakresie zadań realizowanych przez Fundację na przestrzeni lat 2018 – 2020 i wykorzystania w tym okresie środków publicznych.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 10 marca 2021 r. Fundacja odmówiła skarżącemu udostępnienia informacji w zakresie:

1) pkt 2 ww. wniosku, tj. udostępnienia skanów lub fotografii umów zlecenia, umów o dzieło, umów o pracę z D. K. i K. W.,

2) pkt 3 ww. wniosku, tj. udostępnienia skanów lub fotografii faktur lub rachunków, w tym rachunków do umów zlecenia i umów o dzieło, faktur lub rachunków, wystawionych przez osoby wymienione w pkt 2 ww. wniosku na rzecz Fundacji A.,

3) pkt 4 ww. wniosku, tj. udostępnienia skanów lub fotografii faktur lub rachunków, w tym rachunków do umów zlecenia i umów o dzieło, faktur lub rachunków, wystawionych przez Fundację A. na rzecz osób wymienionych w pkt 2 ww. wniosku.

Zdaniem Fundacji, udostępnienie dokumentów wymienionych w pkt 2 wniosku dotyczących K. W. i D. K. w sposób oczywisty naruszałoby prywatność tych osób, prawo do zachowania w poufności zasad, na jakich współpracują z Fundacją, czy informacji o uzyskiwanych przez nich wynagrodzeniach. Wyjaśniono, że są to osoby fizyczne, które nie pełnią żadnej publicznej funkcji związanej z działalnością Fundacji. W ocenie Fundacji, z tych samych powodów nie można zrealizować żądania z pkt 3 i 4 wniosku w części dotyczącej K. W. i D. K. Zaznaczono, że zarówno K. W., jak i D. K., stoją na stanowisku, że realizacja wniosku w części ich dotyczącej będzie naruszać ich prywatność. Fundacja powołała się na wyrok NSA z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1643/18, zgodnie z którym wysokość wynagrodzenia stanowi sferę prywatności, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W konsekwencji, udzielenie wnioskodawcy dostępu do umów zlecenia, o dzieło czy umów o pracę zawartych przez Fundację stanowiłoby, jej zdaniem, naruszenie prywatności osób, których dotyczą. Podobnie jak przekazanie wnioskodawcy faktur i rachunków wystawionych w związku z realizacją tych umów.

Fundacja podkreśliła również, że prowadzi działalność gospodarczą, jest wpisana do rejestru przedsiębiorców KRS, nie jest podmiotem publicznym, a więc z tego względu łączące ją relacje gospodarcze i warunki tych relacji są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Co więcej, ujawnienie żądanych informacji dotyczących K. W. i D. K. może narazić Fundację na szkodę, a nade wszystko na wykorzystanie dla typowo prywatnych celów. Fundacja powołała się przy tym na wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 717/19. Ponadto, powołując się na doktrynę wskazano, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, lecz nie oznacza, że zainteresowany ma prawo do otrzymania kopii, skanów czy fotokopii dokumentu, co również czyni decyzję o odmowie zasadną.

W odpowiedzi na żądanie zawarte w pkt 1 oraz częściowo w pkt 3 i 4 wniosku Fundacja wyjaśniła, że w latach 2018 – 2020 nie zawierała umów z Fundacją B., C. oraz firmą D.. Wobec braku wskazanych umów nie jest możliwa realizacja wniosku w zakresie żądania wymienionego w pkt 1 oraz odpowiednio w pkt 3 i 4 wniosku.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ograniczenie prawa do informacji publicznej mimo braku wystąpienia ustawowej przesłanki ograniczającej prawo do informacji publicznej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zobowiązanie Fundacji do załatwienia sprawy poprzez udostępnienie żądanych informacji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że argumentacja Fundacji jest błędna. Skarżący nie neguje, że prywatność osoby fizycznej jest wartością chronioną i może uzasadnić ograniczenie prawa do informacji. Zwrócił jednak uwagę, że prawo do informacji publicznej jest nie tylko prawem o randze konstytucyjnej, lecz także jednym z praw człowieka. Tym samym zasadą demokratycznego państwa prawa jest rozpatrywanie ograniczeń tego prawa maksymalnie wąsko a normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. W konsekwencji, wydając decyzję odmowną Fundacja powinna dołożyć wszelkich starań, by ograniczenie prawa do informacji było adekwatne i proporcjonalne. Każdorazowo udostępniając informację publiczną, która w sposób bezpośredni lub pośredni dotyczy osoby fizycznej bądź przedsiębiorcy, organ zobligowany jest do wyważenia tajemnicy przedsiębiorcy czy też prawa do prywatności względem wartości publicznej w postaci dostępu do informacji publicznej.

Skarżący zwrócił uwagę, że przywołane przez Fundację ograniczenie prawa do informacji publicznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Tymczasem przedmiotowy wniosek dotyczył osób, które zgodnie z informacjami zawartymi w Krajowym Rejestrze Sądowym, reprezentują skarżoną Fundację oraz Fundację A., która również realizowała w latach 2018-2020 zadania publiczne w oparciu o dotacje uzyskiwane od Miasta. Odmowa zatem nie dotyczyła informacji o szeregowych pracownikach, a Prezesa Fundacji A. oraz Prezesa Fundacji C. Zważywszy na okoliczność, że Fundacja jest podmiotem, który zarówno wykonuje zadania publiczne, jak i korzysta ze środków publicznych, to należy uznać, że członkowie zarządu mają zasadniczy i bezsprzeczny związek zarówno z wykonywaniem tych zadań, jak i dysponowaniem środkami publicznymi. Tym samym odmowa jest bezzasadna, bowiem odnosi się do osób, których nie dotyczy ograniczenie prawa do informacji publicznej, wskazane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W odniesieniu do treści decyzji, że w latach 2018-2020 Fundacja nie zawierała

umów z Fundacją B., C. oraz firmą "D." skarżący wskazał, że w jego ocenie brak umów zawartych w formie pisemnej nie upoważnia Fundacji do odmowy udzielenia informacji publicznej w przedmiocie realizacji zadań publicznych, których realizacja była potwierdzana jedynie fakturami lub rachunkami. Z treści uzasadnienia decyzji Fundacji, a także ze stanu faktycznego polegającego na bliskiej współpracy pomiędzy Fundacją a wskazanymi podmiotami, można domniemywać, że takie dokumenty księgowe mogą istnieć. Dowodem bezspornym na istnienie powiązań pomiędzy podmiotami jest faktura nr [..] z dnia 16 sierpnia 2018 r. wystawiona przez Fundację B. na rzecz Fundacji C., o wartości 1.000 zł brutto, za "organizację wizyty studyjnej". Zdaniem skarżącego, w świetle przedmiotu działalności Fundacji wydaje się mało prawdopodobne, aby Fundacja organizowała jakąkolwiek "wizytę studyjną" za środki inne niż publiczne, a zatem informacje te powinny zostać ujawnione przez Fundację jako informacje publiczne. Z kolei C. jest fundatorem Fundacji i realizuje we współpracy z nią liczne przedsięwzięcia o charakterze zadań publicznych. Wydaje się nieprawdopodobne, a wręcz niemożliwe, aby w toku tej wspólnej działalności nie były wytwarzane żadne rachunki lub faktury związane z realizują zadań publicznych. Natomiast firma "D." jest jednoosobową działalnością gospodarczą prowadzoną przez Prezesa Fundacji. Odmowa przedstawienia rozliczeń finansowych pomiędzy Fundacją a tą firmą może, w opinii skarżącego, sugerować niechęć do ujawnienia rzeczywistych dochodów osobistych osiąganych przez Prezesa Fundacji w toku realizacji zadań publicznych przez Fundację. Nie mogą być przy tym uznane za zasadne podnoszone argumenty dotyczące ochrony prywatności osoby fizycznej, jak również ochrony tajemnicy przedsiębiorcy wobec faktu, że przedmiotowe informacje dotyczą osoby pełniącej funkcję Prezesa Fundacji, zaś zakres realizowanych przez Fundację działań obejmuje głównie zadania publiczne.

W odpowiedzi na skargę Fundacja wniosła o jej oddalenie oraz o zawieszenie postępowania do czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w sprawie z wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 16 lutego 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia niekonstytucyjności niektórych przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publiczne, zarejestrowanej pod sygn. akt K 1/21.

Zdaniem Fundacji, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SAB/Gd 83/20, Fundacja przyznała, że informacje i dokumenty, których domagał się wnioskodawca stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Fundacja wskazała jednak, uwzględniając treść art. 5 ust. 2 tej ustawy, że prawo do informacji publicznej objętej przedmiotowym wnioskiem, zwłaszcza co do jego pkt 2, 3 i 4, podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorstwa. W ocenie Fundacji, w szczególności przesłanka dotycząca prywatności znajdzie zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Wskazano, że udostępnienie dokumentów wymienionych w pkt 2 wniosku dotyczących K. W. oraz D. K. w sposób oczywisty naruszałoby prywatność tych osób, prawo do zachowania w poufności zasad, na jakich współpracują z Fundacją, czy informacji o uzyskiwanych przez nich wynagrodzeniach. Podkreślono, że są to osoby fizyczne, które nie pełnią żadnej publicznej funkcji związanej z działalnością Fundacji. Z tych samych powodów nie mogło zostać zrealizowane żądanie z pkt 3 i 4 wniosku w części dotyczącej K. W. oraz D. K. Z powyższych powodów Fundacja odmówiła udostępnienia skanów lub fotografii faktur lub rachunków, w tym rachunków do umów zlecenia i umów o dzieło, faktur lub rachunków wystawionych przez K. W. i D. K. na rzecz Fundacji A. (pkt 3 wniosku), podobnie jak odmówiła udostępnienia skanów lub fotografii faktur lub rachunków, w tym rachunków do umów zlecenia i umów o dzieło, faktur lub rachunków wystawionych przez Fundację A. na rzecz ww. osób. Ponadto, zarówno K. W., jak i D. K. stoją na stanowisku, że realizacja wniosku D. W., w części ich dotyczącej, będzie naruszać ich prywatność.

Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05, Fundacja wskazała, że wbrew twierdzeniom skarżącego, osoby, których dotyczy wnioskowana informacja nie pełnią funkcji publicznych, gdyż wskazanie czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej oraz o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznych wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Jednocześnie Fundacja wskazała, że prowadzi działalność gospodarczą, jest wpisana do rejestru przedsiębiorców KRS, nie jest podmiotem publicznym, a zatem z racji tego łączące ją relacje gospodarcze i warunki tych relacji są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Ujawnienie żądanych przez skarżącego informacji dotyczących K. W. oraz D. K. może, w opinii Fundacji, narazić ją na szkodę, a nade wszystko na wykorzystanie dla typowo prywatnych celów (np. na użytek sprawy rozwodowej, która obecnie toczy się między skarżącym a K. W.). Powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy, wyprowadzaną z tajemnicy przedsiębiorstwa (art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji) Fundacja wyjaśniła, że podejmuje wszelkie przewidziane prawem kroki, aby zachować w tajemnicy umowy zawarte z osobami współpracującymi z nią. Następnie Fundacja przywołała wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2020 r., II SA/Wa 2407/19, podnosząc, że spełnia wszystkie przesłanki w nim wymienione, tj. żądane informacje nie były nigdy wcześniej upubliczniane, mają one szczególną wartość gospodarczą, ich upublicznienie dla typowo prywatnych celów może spowodować szkodę po stronie Fundacji, a ponadto Fundacja od zawsze podejmowała wszelkie niezbędne starania aby nie upubliczniać (zachować w poufności) szczegółowe informacje o jej działaniu, zawieranych umowach, czy osobach z którymi współpracuje.

Dodatkowo, Fundacja podzieliła pogląd wyrażony w doktrynie, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej obejmujące uprawnienie "do wglądu" do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej) nie oznacza, że zainteresowany ma prawo do otrzymania kopii, skanu czy fotokopii dokumentu, więc także i z tych względów zasadna jest odmowa udostępnienia informacji publicznej w zakresie wyrażonym w sentencji.

W odniesieniu do wniosku o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w sprawie z wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 16 lutego 2021 r. o stwierdzenie niekonstytucyjności niektórych przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publiczne, zawisłej pod sygn. akt K 1/21, Fundacja przypomniała, że Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego w swoim wniosku m.in. kwestionuje znaczenie takich pojęć, jak "władze publiczne", "inne podmioty wykonujące zadania publiczne", "osoby pełniące funkcje publiczne" oraz "związek z pełnieniem funkcji publicznych". Wskazuje, że w nieuprawniony sposób poszerzają one rozumienie podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, co jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą określoności prawa. Nie ulega żadnej wątpliwości, że podnoszone wątpliwości co do rozumienia ww. pojęć, a w dalszej kolejności ewentualne stwierdzenie niekonstytucyjności m.in. kwestionowanego art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, ma również kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Strony niniejszego postępowania całkowicie odmiennie interpretują art. 5 ust. 2 ww. ustawy, w tym w szczególności pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną".

W piśmie z dnia 14 czerwca 2021 r. skarżący odnosząc się do stanowiska Fundacji wskazał, że w wyroku z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SAB/Gd 83/20, WSA w Gdańsku jednoznacznie stwierdził, iż Fundacja jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej zważywszy na jej społeczne (publiczne) cele i fakt, że Fundacja wykonywała zadania publiczne realizując wraz z gminami publiczne programy wsparcia dla obywateli - a więc partycypując w wykonywaniu zadań gmin. Z uwagi na ten fakt, a także ze względu na wykorzystywanie przez Fundację środków publicznych, nie można wyłączyć spod kontroli obywatelskiej umów, faktur i rachunków osób wskazanych we wniosku, gdyż prawdopodobne jest, że wynagrodzenie to może pochodzić ze środków publicznych. Skarżący podkreślił, że wśród wskazanych osób jest prezes Fundacji (a więc podmiot, który bez wątpienia ma wpływ na dysponowanie środkami publicznymi przez Fundację) oraz prezeska Fundacji B., która została zatrudniona w Fundacji. Skarżący przypomniał, że w skardze wykazywał istnienie powiązań pomiędzy obiema fundacjami w związku z realizacją projektów publicznych, a więc wniosek jest zasadny.

Według skarżącego, Fundacja nie uprawdopodobniła, by wnioskowane informacje spełniały przesłankę materialną tajemnicy przedsiębiorstwa. Tymczasem dla objęcia danych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa konieczne jest uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp., szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę. Natomiast kwestia sprawy rozwodowej - pomijając nawet fakt, iż jest ona absolutnie pozbawiona jakiegokolwiek znaczenia w sprawie - z definicji nie może uzasadniać objęcia danej informacji tajemnicą przedsiębiorstwa, ponieważ nie wiąże się w żaden sposób z wartością gospodarczą danych informacji. Argumentacja Fundacji ogranicza się do blankietowego stwierdzenia, że "mają one szczególną wartość gospodarczą" bez jakiegokolwiek wyjaśnienia, na czym polega ta wartość, i w jaki sposób ich ujawnienie mogłoby pogorszyć sytuację przedsiębiorcy.

Ponadto, skarżący nie przychylił się do wniosku Fundacji o zawieszenie postępowania z uwagi na jego sprzeczność z podstawową zasadą domniemania konstytucyjności ustaw dopóki ustawie przysługuje moc obowiązująca.

Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2021 r., na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., Sąd dopuścił do udziału w niniejszym postępowaniu sądowym Stowarzyszenie [..]. Uczestnik postępowania przychylił się do zarzutów i wniosków zawartych w skardze.

Postanowieniem z dnia 19 października 2021 r., na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd odmówił zawieszenia niniejszego postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia organów administracji publicznej z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, przy czym sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Kontrolą legalności w niniejszej sprawie objęto decyzję Fundacji A. z dnia 10 marca 2021 r. odmawiającą udostępnienia skarżącemu informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 25 maja 2020 r. Decyzją tą odmówiono skarżącemu udostępnienia informacji w zakresie umów zawartych z D. K. i K. W.oraz odpowiadających im faktur i rachunków wystawionych przez wskazane osoby w stosunku do Fundacji i odwrotnie. Jednocześnie, w zakresie żądania objętego pkt 1 oraz częściowo pkt 3 i 4 wniosku o udostępnienie umów zawartych z trzema konkretnymi podmiotami oraz związanych z nimi faktur i rachunków Fundacja wyjaśniła, że nie zawierała umów z tymi podmiotami, a więc nie może udostępnić informacji w tym zakresie.

Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności uznał za konieczne ustosunkowanie się do orzeczonej postanowieniem tutejszego Sądu z dnia 19 października 2021 r. odmowy zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie, albowiem rozstrzygnięcie to nie zatamowało biegu postępowania zgodnie z wolą Fundacji, która optowała za tym do czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie o sygn. akt K 1/21 z wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o zbadanie zgodności z Konstytucją RP m.in. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wskazać należy, że zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Z treści powołanego przepisu wynika, że zawieszenie postępowania z powyższych przyczyn ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi zatem być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. W judykaturze podkreśla się, że ww. przepis ma zastosowanie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2008 r. sygn. akt II FPS 4/08, pub. ONSAiWSA z 2009 r. Nr 4, poz. 62). Zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione również celowością, sprawiedliwością, jak i ekonomiką procesową. Rozstrzygając o zawieszeniu postępowania sąd powinien ocenić także wszelkie przesłanki w kontekście konieczności rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, co ma istotne znaczenie w świetle art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz zasady szybkości postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Sąd uwzględniając powyższe wymogi uznał, że na przeszkodzie zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego stoją zasady ekonomiki procesowej. Zasady te mają w rozpatrywanej sprawie znaczenie tym większe, że przedmiotem sprawy zawisłej przed Sądem jest sprawa z zakresu dostępu do informacji publicznej. Przedmiot ten nie pozostaje bez wpływu na zasadność wniosku o zawieszenie postępowania. Sąd administracyjny zobowiązany został, na mocy art. 21 ust. 2 u.d.i.p., do rozpoznania skarg wniesionych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Lektura przepisów u.d.i.p. potwierdza, że ustawodawca, określając terminy załatwienia wniosku o udzielenie informacji (art. 10 ust. 2, art. 13), termin rozpoznania odwołania (art. 16 ust. 2) czy wreszcie termin przekazania i rozpoznania skargi (art. 21), wyraźnie zasygnalizował, że przy dostępie do informacji publicznej termin jej udostępnienia, odmownego załatwienia wniosku i jego kontroli winien być maksymalnie skrócony. Pozwala on bowiem w sytuacji, gdy zobowiązany podmiot usiłuje uniknąć wykonania ciążącego na nim obowiązku, skierować skargę do sądu i uzyskać rozstrzygnięcie bez zbędnej zwłoki. Ma to znaczenie, zwłaszcza gdy wniosek skierowany jest do podmiotu niebędącego organem władzy publicznej.

Z akt sprawy wynika, że skargę w niniejszej sprawie wniesiono w dniu 26 kwietnia 2021 r., a skargę wraz z aktami i odpowiedzią na skargę Fundacja przekazała do Sądu w dniu 24 maja 2021 r. Oznacza to, że termin rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wyznaczony na 10 listopada 2021 r. przypadał już po upływie 30 dni od dnia otrzymania akt z odpowiedzią na skargę i jego dodatkowemu przesunięciu, zgodnie z wolą Fundacji, sprzeciwiała się zasada szybkości postępowania. Zdaniem Sądu, zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu wydania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K 1/21 byłoby nie tylko nieekonomiczne, ale też niecelowe i niezgodne ze względami sprawiedliwości. Uwzględniając zatem, że art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jego zastosowanie zależy od uznania sądu, Sąd nie podzielił stanowiska Fundacji o zasadności zawieszenia postępowania w rozpatrywanej sprawie.

Przystępując do rozpoznania sprawy wskazać należało, że jej przedmiot jest ściśle powiązany z wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 17 listopada 2020 r., II SAB/Gd 83/20, uwzględniającym skargę D. W. na bezczynność Fundacji w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 25 maja 2020 r. Powyższe potwierdza, że przedmiotem kontroli zarówno w wyżej wskazanej sprawie sądowoadministracyjnej, jak i w niniejszym postepowaniu, jest sposób rozpoznania przez Fundację tego samego wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. W tych warunkach, mając na uwadze dyspozycję art. 153 p.p.s.a., Fundacja ponownie rozpoznając sprawę wniosku skarżącego po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność, zobowiązana była uwzględnić wiążącą ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu w sprawie o sygn. akt II SAB/Gd 83/20.

We wskazanym wyroku Sąd uznał przede wszystkim, na podstawie zgromadzonych dokumentów, że Fundacja w latach 2018 – 2020 wykonywała zadania publiczne powierzone jej przez gminy i korzystała ze środków publicznych. Istotne przy tym jest, że ponownie rozpoznając sprawę Fundacja powyższych ustaleń nie podważyła pomimo tego, że Sąd nie przesądził rozstrzygnięcia pozostawiając jej swobodę w dokonaniu ustaleń co do zakresu realizowanych zadań publicznych i wykorzystywanych środków publicznych. Fundacja nie poczyniła żadnych szczegółowych ustaleń w tym zakresie w pełni akceptując ustalenia przyjęte przez Sąd w sprawie o bezczynność. Biorąc te wcześniejsze wiążące ustalenia Sądu za podstawę dalszych rozważań wskazać należy, że Sąd przesądził, że Fundacja A. jest podmiotem zobowiązanym, w rozumieniu art. 4 u.d.i.p., do udostępnienia posiadanych informacji publicznych, albowiem Fundacja, dysponuje środkami publicznymi przekazywanymi przez gminy w związku z wykonywaniem powierzonych jej zadań własnych. Tym samym informacja będąca w dyspozycji Fundacji odnosząca się do publicznej sfery działalności będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu. Stwierdzono wówczas, że działanie w formie Fundacji nie jest przeszkodą do uznania, że jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Skoro cel działania Fundacji ma charakter społeczny (publiczny) i jest zbieżny z zadaniami własnymi gminy, to - jak wyjaśnił Sąd - w sytuacji, gdy doszłoby do powierzenia przez gminę Fundacji wykonywania choćby części jej ustawowo przypisanych zadań własnych, to zadania realizowane w ramach wskazanych wyżej dziedzin życia przez Fundację należałoby ocenić jako zadania publiczne. Tymczasem, jak ustalił Sąd na podstawie materiałów przedłożonych wraz ze skargą, uprawdopodobniły one, że Fundacja w 2018 r. wykonywała zadania publiczne, realizując wraz z gminami publiczne programy wsparcia dla różnych grup obywateli i uzyskując z tego tytułu środki publiczne. Powyższe oznacza zaś, że w 2018 r. Fundacja korzystała ze środków publicznych, realizując zadania społecznie użyteczne i potrzebne, które zostały jej powierzone przez poszczególne gminy. Ten sposób partycypacji Fundacji w wykonywaniu zadań gminy, zbieżnych z jej celami statutowymi, pozwolił uznać wykonywane przez nią zadania jako publiczne. Przy tym realizacja tych zadań nie odbywała się bezpłatnie, ale w ramach środków publicznych przekazanych Fundacji jako dotacje gminne.

Sąd uznał również, że skoro treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego stanowi informację publiczną a dokumenty objęte żądaniem wniosku są tego rodzaju, że potwierdzają sposób gospodarowania środkami publicznymi, który powinien być transparentny, to Fundacja powinna była rozpoznać wniosek skarżącego albo udostępniając żądane informacje albo ewentualnie rozważając wydanie decyzji odmownej z uwagi na ustawowe przesłanki odmowy. Ponadto, Sąd wyjaśnił, że pozostawanie skarżącego w sporze sądowym z osobą, której żądane informacje dotyczą nie wyklucza prawa skarżącego do uzyskania informacji publicznej związanej z dysponowaniem przez Fundację środkami publicznymi.

W tych warunkach Fundacja ponownie rozpoznając sprawę za podstawę decyzji odmownej przyjęła przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176), zwanej dalej u.d.i.p., w myśl którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Fundacja skorzystała z powyższego przepisu twierdząc, że prywatność D. K. i K. W. oraz tajemnica przedsiębiorcy w odniesieniu do Fundacji stanowią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia żądanych informacji. Według Fundacji, żadna ze wskazanych osób nie pełni funkcji publicznych ani też nie zrezygnowała z przysługującego jej prawa do prywatności.

Wobec tego w rozpatrywanej sprawie ocenić należało czy spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w stosunku do osób, których wniosek dotyczy, i czy ograniczenie dostępu do żądanej informacji, której charakter publiczny nie został zakwestionowany przez Fundację, było prawidłowe. W pierwszej kolejności należało zweryfikować, czy Fundacja prawidłowo uznała, że D. K. i K. W. nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne.

Przepis art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1444) zawiera katalog podmiotów zaliczonych do funkcjonariuszy publicznych. Katalog ten ma jednak charakter podstawowy i niewyczerpujący. Doktryna prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną", przez którą rozumie się każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). Co więcej, nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (wyroki NSA z dnia: 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14; 6 lutego 2015 r., I OSK 650/14; 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14; 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14; wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12; odmiennie jednostkowy wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., I OSK 2499/13) czy osób ubiegających się o miejsce w służbie publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2488/13, "Monitor Prawniczy" 2015, nr 5), gdyż pozostają one w związku materialnym, a nie formalnym z władzą publiczną i realizacją funkcji (zadań) publicznych. Orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się zatem za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1108/14, w którym potwierdzono, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest nauczyciel w szkole; por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11; postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r., V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną (tak wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., I OSK 1526/16, LEX nr 2485980).

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05 (LEX nr 182494) wyjaśnił, że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, Trybunał stwierdził, że bez większego ryzyka błędu można uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Analizując status D.K. w świetle wyżej poczynionych uwag, jak również wobec ustaleń faktycznych, których w toku postępowania nie podważyła Fundacja, Sąd doszedł do przekonania, że jest on osoba pełniącą funkcje publiczne, wobec której nie ma zastosowania ograniczenie dostępności do informacji publicznej ze względu na prywatność w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w odniesieniu do osób fizycznych niepełniących takich funkcji.

Z ujawnionych w toku postępowania dokumentów, w tym z wydruku informacji pobranej w trybie art. 4 ust. 4aa ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym, wynika, że D. K. jest Prezesem Fundacji uprawnionym do jednoosobowej jej reprezentacji. Oznacza to, że ma on bezpośredni wpływ na kształtowanie sposobu prowadzenia działalności przez Fundację, w tym zadań realizowanych w kooperacji z gminami bądź powierzonych przez gminy, finansowanych ze środków publicznych. Skoro w sposób wiążący ustalono, że Fundacja dysponuje środkami publicznymi przekazywanymi przez gminy w związku z wykonywaniem powierzonych jej zadań publicznych, w tym korzysta z majątku komunalnego czerpiąc z niego korzyści przeznaczone na realizację celów statutowych zbieżnych z zadaniami własnymi gminy, to osoba mająca zasadniczy wpływ na sposób wykonywania powierzonych zadań społecznie użytecznych, jaki i na gospodarowanie majątkiem i środkami publicznymi, pełni funkcje publiczne. W tych okolicznościach udostępnieniu jako informacje publiczne podlegają zarówno informacje o Fundacji jako o podmiocie, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., informacje dotyczące organów i osób sprawujących w niej funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.), a także o majątku, którym dysponuje (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.) oraz majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, które są finansowane ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę stanowią informację publiczną. Każde bowiem wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną i nie powinno podlegać wyłączeniu spod kontroli społecznej (zob. wyrok NSA z dnia 12 maja 2021 r., III OSK 930/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec tego, prywatność Prezesa Fundacji jako osoby pełniącej funkcje publiczne nie stanowi przesłanki wyłączającej bezwzględnie dostęp do umów łączących go z Fundacją oraz dokumentów księgowych potwierdzających obrót środkami pieniężnymi pomiędzy Prezesem Fundacji a Fundacją, który stanowi element gospodarowania środkami publicznymi. W zaskarżonej decyzji nie zaprzeczono istnieniu związku funkcjonalnego między rodzajem żądanych informacji dotyczących Prezesa skarżonej Fundacji i jego działaniem jako osoby pełniącej funkcje publiczne. Związek między sferą życia prywatnego a działalnością publiczną istnieje wówczas, gdy informacja wiąże się z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Związek ten jest koniecznym warunkiem zastosowania wyjątku od zasady ochrony prywatności, z zachowaniem odpowiedniej, proporcjonalnej równowagi między wchodzącymi w konflikt wartościami: jawnością informacji publicznej a prywatnością osoby pełniącej funkcję publiczną.

Ze względu na to, że w niniejszej sprawie Fundacja nie zaprzeczyła, aby działania Fundacji, którymi bezsprzecznie kieruje jej Prezes, nie oddziaływały na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu, usprawiedliwiona jest ingerencja w sferę jego życia prywatnego w zakresie oczekiwanym przez skarżącego. Osoba, która ze względu na charakter prowadzonej działalności oraz publiczny sposób jej finansowania, pełni funkcje publiczne, powinna godzić się z usprawiedliwionym zainteresowaniem opinii publicznej, wyrażającym się między innymi wolą uzyskania informacji związanej z realizacją tej funkcji, w tym informacji wkraczających w zakres życia prywatnego. Zwrócić należy uwagę na wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 2003 r., III RN 95/02 (LEX nr 82535) pogląd, zgodnie z którym ochrona prawa do prywatności nie obejmuje działalności publicznej osoby ani też sfery działań i zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że działalność Prezesa Fundacji wykonującej zadania zlecone przez podmioty publiczne we współdziałaniu z nimi oraz przy współudziale środków i majątku publicznego wiąże się z działalnością publiczną i wywiera wpływ na sposób realizowania funkcji publicznych w stosunku do obywateli.

Zakładany przez ustawodawcę szeroki dostęp do informacji publicznej wymaga umożliwienia obywatelom realnego udziału w życiu publicznym poprzez zapewnienie przejrzystości działań również podmiotów dysponujących funduszami publicznymi. Skoro podmiot niewchodzący w skład aparatu państwa funkcjonuje przy udziale środków publicznych oraz z zaangażowaniem majątku komunalnego, nawet wówczas gdy realizuje cele społecznie użyteczne, to naruszeniem konstytucyjnie gwarantowanego prawa obywateli do informacji o działalności takich podmiotów byłoby ograniczanie dostępu do danych związanych z wykorzystywaniem tego majątku i gospodarowaniem środkami publicznymi.

W świetle powyższego ze względu na funkcję Prezesa pełnioną przez D. K. w Fundacji, która jako podmiot prywatny realizuje część powierzonych jej przez gminy zadań własnych w oparciu o majątek i środki publiczne, informacje związane z zasadami jego szeroko pojętej współpracy z Fundacją winny podlegać udostępnieniu. W zaskarżonej decyzji Fundacja nie wykazała zasadności wyłączenia dostępność tych informacji ze względu na ochronę prywatności D. K. Żądane informacje bowiem wiążą się ściśle z realizowaną przez niego funkcją publiczną i nie wykraczają poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie.

W odniesieniu natomiast do rozstrzygnięcia odnoszącego się do K. W. Sąd uznał je za przedwczesne. O ile bowiem, z danych ujawnionych w sprawie wiadomo, że D. K. pełni w skarżonej Fundacji funkcję Prezesa i w jakich sferach życia działa Fundacja, o tyle nie poczyniono żadnych ustaleń, co do tego, na jakich zasadach współpracuje z Fundacją K. W., jaką pełni funkcję, o jakim charakterze i w jakim zakresie. Okoliczność, że K. W. jest Prezesem Fundacji B. nie uzasadnia jej związku ze skarżoną Fundacją. Tym samym nie można było jednoznacznie wykluczyć możliwości dostępu do żądanych informacji na jej temat ze względu na ochronę prawa do prywatności. Pomimo tego, że prywatność i autonomia informacyjna obejmują informacje o majątku i sferze ekonomicznej jednostki, to tak samo jak w przypadku innych konstytucyjnych praw i wolności, ochrona prywatności i autonomia informacyjna nie mają charakteru absolutnego, między innymi ze względu na potrzeby życia w zbiorowości. Ingerencja w prywatność bądź odstąpienie od niej winno opierać się na proporcjonalnym wyważeniu konkurencyjnych dóbr, szczegółowo uzasadnionym.

Przy tym nie wyjaśniono również czy istnieją relacje, a jeśli tak to jaki mają charakter, pomiędzy obiema Fundacjami. Brak zawarcia pomiędzy nimi umowy pisemnej, która mogłaby być przedmiotem udostępnienia na żądanie skarżącego zawarte w pkt 1 wniosku nie oznacza, że wskazane Fundacje nie współpracują i że nie dochodzi pomiędzy nimi do przepływu środków pieniężnych pochodzenia publicznego. Z podobną sytuacją mamy do czynienia w odniesieniu do zasad i podstaw współpracy pomiędzy dwoma pozostałymi podmiotami wskazanymi w pkt 1 wniosku a skarżoną Fundacja, tj. C. oraz "D.". O ile nie istnieją umowy stanowiące podstawę współpracy i ewentualny przedmiot udostępnienia, o tyle nie można wykluczyć, że istnieją dokumenty potwierdzające przepływ środków pieniężnych pomiędzy wskazanymi podmiotami a Fundacją, które powinny być jawne ze względu na korzystanie przez Fundację ze środków publicznych i majątku publicznego. W celu realizacji konstytucyjnej zasady transparentności działania podmiotów wykonujących funkcje publiczne i gospodarujących mieniem publicznym, oraz jawności wydatkowania funduszy publicznych, koniecznym jest zapewnienie obywatelom wiedzy na temat tego, kto zawierając umowy z takimi podmiotami, staje się beneficjentem funduszy publicznych. W orzecznictwie administracyjnym argumentując takie stanowisko, sądy wskazują, że jawność i związany z nią dostęp do informacji publicznej mają wymuszać transparentność, uczciwość oraz legalność działania władzy publicznej oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne i gospodarujących mieniem publicznym i zapewnić społeczną kontrolę nad działaniem organów administracji publicznej i podmiotami gospodarującymi mieniem publicznym (por. wyroki NSA z dnia 11 września 2012 r., OSK 916/12, LEX nr 1394107 oraz z dnia 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dostęp do informacji publicznej wspiera zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi. Co do zasady zatem treść umów, którymi wiążą się podmioty gospodarujące majątkiem publicznym z innymi podmiotami, powinny być jawne i transparentne, tym bardziej, gdy w grę wchodzą również pożytki uzyskiwane przez podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., pochodzące z zadysponowania majątkiem publicznym.

Odstępstwo od tej zasady wprawdzie uzasadnia tajemnica przedsiębiorcy, poparta jednak wykazaniem, że rzeczywiście mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorcy w sensie materialnym i przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu jej zachowania (w sensie formalnym). Powoływanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa powinno być poparte gruntowną i kompleksową analizą, czy znajduje ona zastosowanie do wszystkich elementów wniosku o udostępnienie informacji. Takich rozważań tymczasem brak w zaskarżonej decyzji.

Przepisy u.d.i.p. nie zawierają legalnej definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy", lecz zarówno orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i doktryna odwołują się w tym zakresie do definicji legalnej "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawartej w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1913), zwanej dalej u.z.n.k., który, w stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

W związku z tym przyjmuje się, że pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" i "tajemnica przedsiębiorstwa" w zasadzie pokrywają się zakresowo. Aby jednak dana informacja podlegała ochronie na podstawie przepisu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna (wola utajnienia danych informacji) jak i materialna. Przesłanka materialna jest spełniona wówczas, gdy informacja ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub jest inną informacją przedstawiającą wartość gospodarczą - co w tym zakresie odwołuje się do komercyjnego aspektu tajemnicy przedsiębiorstwa i oznacza, że chodzi o taką informację, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski.

Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorstwa byłoby wszystko, co arbitralnie przedsiębiorca za nią uzna, także w drodze czynności kwalifikowanych (np. poprzez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli w umowie, bądź poprzez wyrażenie zastrzeżenia w złożonym oświadczeniu). Jednakże nie wszystko stanowić będzie tajemnicę przedsiębiorcy. W motywach decyzji powinno być więc wyjaśnione, na czym w danym przypadku tajemnica przedsiębiorcy polega, a podmiot zobowiązany nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy co do istnienia tajemnicy przedsiębiorcy, lecz samodzielnie powinien dokonać weryfikacji wskazanych przez przedsiębiorcę okoliczności pod kątem istnienia tej tajemnicy.

Powyższe oznacza, że zadaniem Fundacji, do której skierowano wniosek o udostępnienie informacji, było dokonanie oceny, czy żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorcy i w jakim zakresie. Decyzja odmowna powinna być uargumentowana i nie może być ogólnikowa, a podmiot zobowiązany winien zbadać, czy ujawnienie określonych informacji utrudni funkcjonowanie przedsiębiorcy na rynku oraz czy miało miejsce zastrzeżenie o objęciu określonych danych tajemnicą przedsiębiorcy (zob. P. Szustakiewicz, Tajemnica przedsiębiorcy a tajemnica przedsiębiorstwa w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, "Ius Novum" nr 2/2021, s. 47 i 48, LEX). Z tego zadania Fundacja nie wywiązała się przyjmując, że sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej i bycia przedsiębiorcą aktualizuje możliwość powołania się na tajemnicę przedsiębiorcy jako przesłankę ograniczającą dostęp do informacji publicznej.

Z treści art. 11 ust. 2 u.z.n.k. wynika, że oprócz informacji technicznych i technologicznych, do których zaliczamy np. sposoby produkcji, plany techniczne, metody kontroli jakości, wzory użytkowe, wynalazki, wymienia się także informacje organizacyjne, które dotyczą struktury organizacyjnej przedsiębiorstwa czy organizacji pracy osób zatrudnionych oraz inne informacje posiadające wartość gospodarczą. Pojęcie "wartość gospodarcza" zastosowane w u.z.n.k. jest nieostre i niejednoznaczne. Ustawodawca nie wskazuje wprost co faktycznie należy rozumieć pod tym pojęciem, ani jak tą wartość należy ustalić. Przyjmuje się jednak, że wartość gospodarczą mogą mieć takie informacje jak dane kontrahentów, tzw. poufne know – how czy informacje związane z działalnością marketingową. Wobec tego ustalenie, czy w konkretnej sprawie mamy do czynienia z wartością gospodarczą określonych danych, wymaga szczegółowej weryfikacji żądanych informacji, aktualnej sytuacji przedsiębiorcy oraz uwarunkowań prawnych i faktycznych prowadzenia działalności na danym terenie. Takich ustaleń i weryfikacji w niniejszej sprawie zabrakło, co powoduje, że stanowisko Fundacji jako niepoparte jakąkolwiek argumentacją jest przedwczesne.

Odnosząc się twierdzeń Fundacji, że prawo do informacji publicznej nie oznacza prawa do otrzymania kopii lub skanu dokumentów wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych odróżnia się pojęcie samej informacji publicznej od nośnika, na którym została ona utrwalona. Informacja jest pewnym komunikatem, wiedzą o jakimś fakcie. Nośnikiem, na którym taka informacja jest utrwalona może być papier lub środki elektroniczne przechowujące dokonane na nich zapisy. Ustawodawca tylko w jednym przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 4 lit. a u.d.i.p., zobowiązał do udostępnienia informacji publicznej zarówno co do treści, jak i postaci, a więc również w zakresie udostępniania nośnika, który zawiera informację publiczną - chodzi o dokument urzędowy, którego ustawowa definicja sformułowana została w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., I OSK 1939/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast przepis art. 12 ust. 2 u.d.i.p., wprost nakłada na podmiot udostępniający informację publiczną obowiązek zapewnienia możliwości kopiowania informacji publicznej albo jej wydruku lub przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji. Tym samym oczekiwana przez skarżącego forma udostępnienia informacji była dopuszczalna prawem i nie mogła stanowić przesłanki uzasadniającej orzeczoną odmowę. Jeśli natomiast udostępnienie informacji w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem napotykałoby trudności podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji może skorzystać z dyspozycji art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. W konsekwencji Fundacja będzie zobowiązana do ponownego rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 25 maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej z uwzględnieniem wiążącej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych przez Sąd w uzasadnieniu niniejszej wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. wobec wniosku skarżącego z dnia 14 czerwca 2021 r., któremu nie sprzeciwiła się Fundacja.