Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 419/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 113 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 787/14 w sprawie ze skargi A.P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia treści orzeczenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 4 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 787/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A.P. na postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wyjaśnienia treści orzeczenia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] orzeczeniem z [...] lutego 1970 r. wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ujawnionej w księdze wieczystej Kw [...], oznaczonej na planie nr [...] z [...] grudnia 1967 r. jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 347 m2 oraz ustaliło odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia. W orzeczeniu tym ustanowiono również "na czas nieograniczony na rzecz każdoczesnego właściciela prawo rzeczowe, polegające na prawie dojścia i dojazdu do pozostałej reszty nieruchomości na części wywłaszczonej w miejscu przewidzianym na urządzenie prześwitu w mającym powstać nowym budynku."

A.P. pismem z [...] maja 2013 r. wniosła "o przeprowadzenie wykładni orzeczenia" przez wyjaśnienie:

1) czy ustanowione zostało ograniczone prawo rzeczowe polegające na prawie przechodu i przejazdu w rozumieniu art. 285 K.c.,

2) czy prawem tym obciążona została nieruchomość, dla której w Sądzie Rejonowym [...] w [...] prowadzona jest księga wieczysta Nr [...] na rzecz nieruchomości władnącej uregulowanej w Nr [...],

3) czy służebność ta ustanowiona została nieodpłatnie, wobec braku wymierzenia opłat w orzeczeniu i znikomość przyznanego odszkodowania za zabrane grunty,

4) jakie jest aktualne oznaczenie geodezyjne działki stanowiącej prześwit bramowy, służące do wykonywania służebności.

Prezydent Miasta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r., odmówił wyjaśnienia treści orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z [...] lutego 1970 r.

W zażaleniu na powyższe postanowienie A.P. zarzuciła obrazę art. 6, 7, 8, 9, 12 oraz art. 113 § 2 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz orzeczenie co do istoty sprawy w sposób zgodny z wnioskiem. Jej zdaniem organ I instancji uchylił się od wnikliwego rozpoznania wniosku i wyjaśnienia treści orzeczenia organu, a co za tym idzie od załatwienia sprawy. Orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] w zakresie ustanowienia "na czas nieograniczony na rzecz każdoczesnego właściciela prawa rzeczowego, polegającego na prawie dojścia i dojazdu do pozostałej reszty nieruchomości na części wywłaszczonej w miejscu przewidzianym na urządzenie prześwitu mającego powstać nowego budynku", jak się okazało wywołało wątpliwości co do swej treści. Współwłaściciele nieruchomości władnącej nie mogą bowiem uzyskać wpisu do prowadzonej dla tej nieruchomości księgi wieczystej.

Ze względu na wątpliwości, jakie pojawiły się w postępowaniach wieczysto-księgowych A.P. działając w imieniu własnym, ale również i na rzecz pozostałych współwłaścicieli wystąpiła do Sądu Rejonowego [...] w [...] z pozwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej, prowadzonej dla jej nieruchomości o numerze [...] z rzeczywistym stanem prawnym stworzonym decyzją wywłaszczeniową. Wyrokiem z [...] lipca 2012 r. sygn. akt [...], utrzymanym w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z [...] kwietnia 2013 r., [...], roszczenia jej zostały oddalone. Sądy obu instancji uznały, iż sformułowanie decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej ustanowienia służebności nie daje podstaw do dokonania w dziale II księgi wieczystej o numerze [...] takiego wpisu, jaki przytoczony został we wniosku o dokonanie wykładni.

Zdaniem strony orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w części dotyczącej ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego nakreślone zostało niedbale i niejednoznacznie. Dlatego też konieczne jest naprawienie tego niedbalstwa w drodze wykładni. Jednocześnie wskazała, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wnioskodawczyni nie chodzi o dokonywanie wykładni prawa materialnego, ani o wykonanie opracowania geodezyjnego. Zarzut uchylenia się od dokonania wykładni w szczególny sposób dotyczy odmowy potwierdzenia nieodpłatności służebności. Gdyby łączyło się z nią jakiekolwiek świadczenie pieniężne, znalazłoby to swoje odzwierciedlenie w treści decyzji.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta Miasta [...] i wyjaśnił, że organ wydając orzeczenie interpretacyjne na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. nie stosuje prawa materialnego i nie dokonuje jego wykładni, przywołany przepis nie stanowi również instrumentu, który mógłby prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego bądź powodować zmianę merytoryczną rozstrzygnięcia. Braku zaskarżenia decyzji nie może zastąpić działanie na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. Wyjaśnianie decyzji w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nieprzypadkowo zostało uregulowane razem ze sprostowaniem błędów pisarskich i rachunkowych na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. Wyjaśnienie jest więc zbliżone do sprostowania, a nie do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w toku instancji.

Odnosząc się do treści zażalenia Wojewoda [...] podkreślił, że Sąd Okręgowy w [...] w uzasadnieniu wyroku z [...] kwietnia 2013 r. wskazał, że powódka żądała wpisania w dziale III księgi wieczystej służebności gruntowej na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości uregulowanej w księdze [...] polegającej na nieodpłatnym i nieograniczonym w czasie prawie przejścia i przejazdu z ulicy [...] lutego w [...] do tej nieruchomości przez prześwit bramowy i pas gruntu bezpośrednio do nieruchomości. Sąd Okręgowy stwierdził, że z analizy materiału dowodowego wynika, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej będące podstawą faktyczną żądania przewiduje jedynie prawo rzeczowe polegające na prawie dojścia i dojazdu do pozostałej części nieruchomości na części wywłaszczonej w miejscu przewidzianym na urządzenie prześwitu w mającym powstać budynku. Decyzja ta nie przewiduje, jak chciałaby powódka, służebności polegającej na nieodpłatnym i nieograniczonym w czasie prawie przejścia i przejazdu z ulicy [...] lutego w [...] do nieruchomości przez prześwit bramowy i pas gruntu bezpośrednio do nieruchomości. Stąd też Sąd orzekający mógłby jedynie w oparciu o ustalony stan faktyczny uzgodnić treść księgi wieczystej zgodnie z orzeczeniem Prezydium, a więc wpisać prawo rzeczowe polegające na prawie dojścia i dojazdu do pozostałej części nieruchomości na części wywłaszczonej w miejscu przewidzianym na urządzenie prześwitu w mającym powstać budynku.

Według Wojewody ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wynika, że strona domaga się wyjaśnienia decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z [...] lutego 1970 r. w zakresie prawa odmiennego od tego, które w istocie zostało określone w rozstrzygnięciu Prezydium Rady Narodowej Miasta [...], na co zwrócił uwagę Sąd w uzasadnieniu cytowanego wyroku. Jak wynika z treści zażalenia intencją wnioskodawcy jest takie wyjaśnienie rozstrzygnięcia, które doprowadzi do wpisu w księdze wieczystej innego prawa niż to ustalone w decyzji. W związku z tym Wojewoda pokreślił, że organ wydając rozstrzygnięcie w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie może zmienić merytorycznie rozstrzygnięcia, a do takiej sytuacji doszłoby, gdyby organ "wyjaśnił" decyzję w sposób sformułowany we wniosku. Działanie takie wykraczałoby poza ramy wytyczone omawianym przepisem.

Poza tym organ I instancji słusznie wskazał, iż wykonywanie opracowań geodezyjnych mających na celu ustalenie aktualnych oznaczeń nieruchomości, położenia na nieruchomości obiektów budowlanych oraz wskazywanie aktualnej numeracji ksiąg wieczystych, w których te nieruchomości są uregulowane, leży poza zakresem czynności podejmowanych z wniosku o wyjaśnienie treści decyzji. Informacje w tym zakresie, dotyczące nieruchomości na terenie Miasta [...] posiadają odpowiednio: [...] Ośrodek Geodezji oraz XVI Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla [...] w [...].

Jednocześnie organ II instancji podzielił stanowisko Prezydenta w zakresie obowiązku opłat z tytułu ustanowionego prawa. Skoro zarówno w sentencji rozstrzygnięcia jak i jego uzasadnieniu brak jest informacji w przedmiotowym zakresie, to żądanie wyjaśnienia wspomnianego zagadnienia nie może przynieść oczekiwanego skutku.

W skardze na powyższe postanowienie złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.P. zarzuciła naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy i wniosła o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, wyjaśniając, że potrzeba wyjaśnienia treści orzeczenia w części objętej postępowaniem wyłoniła się dopiero w ostatnich latach. Poczynając od daty podziału nieruchomości i wywłaszczenia jej części, prawo przechodu i przejazdu było wykonywane bez żadnych przeszkód przez około 40 lat. Organ wywłaszczający nie zadbał o jego ujawnienie, a poprzednicy prawni obecnych współwłaścicieli, ani też oni sami nie widzieli takiej potrzeby. Skarb Państwa, ani też Gmina [...], nigdy nie kwestionowały tych uprawnień, nie domagały się wynagrodzenia za ich wykonywanie. Do istniejącego prześwitu bramowego dostosowana została cała struktura obydwu nieruchomości – zarówno obciążonej jak i władnącej – bramy wjazdowe, zagospodarowanie podwórka i ogrodu. Potrzeba ujawnienia przysługujących niewątpliwie uprawnień w księgach wieczystych i to w taki sposób, w jaki były wykonywane, powstała po uzyskaniu prawa własności nieruchomości, przez którą wnioskodawczyni miała dostęp do swojej nieruchomości, przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w [...]. Spółdzielnia zaczęła bowiem uprawnienia te negować. Oczywistym nieporozumieniem jest poddawanie w wątpliwość, również przez Wojewodę, przyznanych wywłaszczonym uprawnień. Przecież przyznano im "prawa rzeczowe", "dojścia i dojazdu do pozostałej reszty nieruchomości". Określone zostało również miejsce wykonywania tych praw "na części wywłaszczonej w miejscu przewidzianym na urządzenie prześwitu w mającym powstać nowym budynku". Wyznaczony też został czas trwania tych praw "nieograniczony". Fakt, iż nie ustalono wynagrodzenia przesądza o bezpłatności. Zważyć należy, iż w owych czasach odszkodowanie za wywłaszczone grunty miało charakter symboliczny, więc nie było możliwe pomniejszanie go o jakiekolwiek opłaty, wywołane nowostworzonym stanem faktycznym. Jak z powyższego wynika prawa przyznane wywłaszczonym, jako absolutnie im należne nie budziły wątpliwości między stronami postępowania wywłaszczeniowego. Obecne wyjaśnienie służyć ma jedynie postępowaniu wieczysto-księgowemu, z wyrazistym określeniem nieruchomości obciążonej i władnącej, sprecyzowaniem i takim wyjaśnieniem treści obciążenia, by mogło zostać ujawnione w księdze wieczystej. Wyjaśnienie takie będzie miało skutek ex tunc, a jego treść będzie mieć cechy trwale złączone z decyzją.

Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 4 listopada 2014 r., II SA/Łd 787/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz piśmiennictwie przedmiotu ugruntowało się stanowisko, iż w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie można zmieniać decyzji ani jej uzupełniać, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, czy też dostosowywać decyzji do wymogów ukształtowanych zmienionym już po jej wydaniu stanem prawnym. Wyjaśnienie decyzji nieprzypadkowo zostało uregulowane razem ze sprostowaniem błędów pisarskich i rachunkowych na podstawie tego przepisu. Jest więc ono zbliżone do sprostowania treści decyzji. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może stanowić konkurencji ani alternatywy dla określenia praw i obowiązków strony na podstawie prawa materialnego bądź też dokonywać ustaleń poza treścią decyzji. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie to nie może także pozostawać w sprzeczności z treścią samej decyzji. Nie może ono prowadzić również do zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też do jakiejkolwiek jego korekty. Przedmiotem postanowienia wydawanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest wyjaśnienie stronom tego, jak organ rozumiał własne rozstrzygnięcie. Każdy dowód, który miałby służyć ustaleniu rozumienia rozstrzygnięcia wyjaśnianej decyzji przez wydający ją organ, inny, niż sama treść rozstrzygnięcia tej decyzji widziana przez pryzmat jej uzasadnienia, nie może być uznany za miarodajny dla oceny tego, jak organ wydający wyjaśnianą decyzję rozumiał zawarte w niej rozstrzygnięcie, zwłaszcza gdy powstał już po wydaniu podlegającej wyjaśnieniu decyzji. Niedopuszczalne jest, by w trybie wyjaśnienia treści decyzji organ czynił przedmiotem rozważań interpretację przepisów prawa. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości, nie służy zaś wykładni decyzji według zasad wykładni prawa. Wyjaśnienie treści decyzji przez organ wywołuje ten skutek, że decyzja już od daty jej wydania posiada treść nadaną jej przez organ dokonujący wyjaśnienia. Jest to skutek ex tunc, a to powoduje, że w zakresie, w jakim chodzi o wykonanie decyzji i korzystanie z uprawnień z niej płynących, wyjaśnienie wątpliwości co do jej treści mieć będzie cechy elementu trwale złączonego z decyzją.

Oceniając wydane w tej sprawie postanowienia organów obydwu instancji w świetle art. 113 § 2 k.p.a. i poczynionych wyżej uwag natury ogólnej Sąd I instancji stwierdził, że odpowiadają one obowiązującym przepisom prawa i brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do usunięcia ich z obrotu prawnego. Sąd Wojewódzki zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, że brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącej o wyjaśnienie treści orzeczenia, ponieważ wyjaśnienie treści orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z [...] lutego 1970 r. w taki sposób i w takim zakresie jak domagała się tego skarżąca A.P. skutkowałoby w istocie merytoryczną zmianą ostatecznej decyzji administracyjnej, mocą której jak wywiódł w treści skargi pełnomocnik strony skarżącej przyznane wywłaszczonym uprawnienia, ich zakres, czas i nieodpłatność nie budzą wątpliwości. Wyjaśnienie treści orzeczenia Prezydium Rady Narodowej zgodnie z wnioskiem A.P. miałoby w istocie służyć ujawnieniu w księdze wieczystej prawa o takiej treści jak oczekiwałaby tego skarżąca, a nie treści prawa wynikającego z decyzji, co jest niewątpliwie niedopuszczalne w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Twierdzenie skarżącej jakoby wykładnia orzeczenia miała służyć postępowaniu wieczysto-księgowemu nie znajduje żadnego uzasadniania w zgromadzonym materiale dowodowym, ponieważ okolicznością niesporną jest, że A.P. dotychczas nie wnioskowała o ujawnienie w księgach wieczystych prawa wynikającego z ostatecznego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z [...] lutego 1970 r. Faktem jest również, że prawomocnym wyrokiem z [...] lipca 2012 r., [...], Sąd Rejonowy [...] w [...] oddalił jej powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, argumentując że "Decyzja ta nie przewiduje, jak chciałaby tego powódka, służebności polegającej na nieodpłatnym i nieograniczonym w czasie prawie przejścia i przejazdu z ulicy [...] lutego w [...] do nieruchomości przez prześwit bramowy i pas gruntu bezpośrednio do nieruchomości. Stąd też Sąd orzekający w tej sprawie mógłby jedynie w oparciu o ustalony stan faktyczny uzgodnić treść księgi wieczystej zgodnie z orzeczeniem Prezydium, a więc wpisać prawo rzeczowe polegające na prawie dojścia i dojazdu do pozostałej części nieruchomości na części wywłaszczonej w miejscu przewidzianym na urządzenie prześwitu w mającym powstać budynku. Byłoby to jednak niedopuszczalne z uwagi na charakter powództwa i związanie Sądu żądaniem pozwu. Takiego pozwu w kształcie określonym przez powódkę Sąd nie mógł uwzględnić, gdyż takie żądanie nie jest odzwierciedlone w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej."

W rozumieniu art. 365 § 1 k.p.c. prawomocne orzeczenie sądu cywilnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Innymi słowy, organy administracyjne obu instancji podobnie jak i tutejszy sąd związane są w tej sprawie prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego [...] w [...] z [...] lipca 2012 r., [...], który jednoznacznie stwierdził, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej nie przyznaje skarżącej służebności gruntowej w takim kształcie jaki został przez nią zasugerowany. Przede wszystkim więc z tego powodu brak było jakichkolwiek podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku o wyjaśnienie treści orzeczenia i stwierdzenie, w trybie postanowienia wydanego na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., że A.P. przysługuje ograniczone prawo rzeczowe polegające na prawie przechodu i przejazdu w rozumieniu art. 285 k.c.

Nieuzasadniona, bo niewątpliwie poza zakresem regulacji art. 113 § 2 k.p.a., byłaby też wykładnia orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w kontekście treści punktów 2 i 4 wniosku A.P., ponieważ oznaczenie aktualnego numeru geodezyjnego działki stanowiącej prześwit, czy numerów ksiąg wieczystych nieruchomości obciążonej i nieruchomości władnącej należy do właściwości odpowiednio ośrodka geodezyjnego bądź sądu wieczystoksięgowego.

Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że Wojewoda [...] podobnie jak i Prezydent Miasta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej prawidłowo odmówili wyjaśnienia treści orzeczenia, czemu zresztą dali wyraz z motywach podjętych postanowień. Wyjaśnienie treści orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z [...] lutego 1970 r. zgodnie z żądaniem skarżącej skutkowałoby w istocie merytoryczną zmianą ostatecznej decyzji administracyjnej, co jest niedopuszczalne w świetle art. 113 § 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 4 listopada 2014 r., II SA/Łd 787/14, wniosła A.P. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy administracji art. 113 § 2 k.p.a., a w związku z tym również art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art.. 9 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że odmowa wyjaśnienia przedmiotowego orzeczenia w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a. stanowi naruszenie tego przepisu jak i innych norm prawa administracyjnego, takich jak art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a., obligujących organy administracji do kierowania się prawem, przestrzegania praworządności, działania w interesie społecznym, dążenia do wyjaśnienia i załatwienia sprawa zgodnie ze słusznym interesem obywateli.

Organ wywłaszczeniowy Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] w sposób mało wyrazisty w swoim orzeczeniu sformułował uprawnienia wywłaszczonych. Wprawdzie w orzeczeniu tym zaznaczono, że prawo dojścia i dojazdu: 1) jest prawem rzeczowym; 2) ustanowione jest na czas nieograniczony; 3) dotyczy każdoczesnego właściciela nieruchomości; 4) obejmuje prześwit w mającym powstać nowym budynku – ale było to w pełni czytelne i akceptowane przez zobowiązanych w osobach Skarbu Państwa, a potem Gminy [...], przez blisko 40 lat.

Problemy zaczęły się po uzyskaniu prawa własności nieruchomości obciążonej przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]". Wtedy to powstał między innymi problem odpłatności. Spółdzielnia zaczęła żądać opłaty za korzystanie z przechodu i przejazdu. Organy administracji winny tę kwestię wyjaśnić w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a. Przecież fakt bezpłatności był oczywisty w chwili ustanowienia prawa rzeczowego. Gdyby miało być inaczej kwestia zapłaty i sposobu jej regulowania byłaby w orzeczeniu podana.

Również dla stabilności obrotu prawnego bliżej określone winno zostać miejsce wykonywania prawa przechodu i przejazdu. W chwili obecnej stanowi ono jedyny możliwy szlak drogowy, ale przyszłościowo mogą tu powstać wątpliwości.

Wyjaśnienie tych kwestii w drodze wykładni jest również obowiązkiem organów administracji, nałożonym na nie przez art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. (stanie na straży praworządności i podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, realizacja interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), art. 8 k.p.a. (pogłębianie zaufania obywateli do nich), art. 9 k.p.a. (czuwanie, aby strony nie poniosły szkody).

Uchylenie się od wyjaśnienia orzeczenia stanowi naruszenie zarówno art. 113 § 2 k.p.a. jak i wyżej powołanych zasad ogólnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), czyli naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 lit. c [powinno być art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)] p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 2 k.p.a. i art. 6, 7, 8, 9 k.p.a.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ma charakter wynikowy, a jego naruszenie lub nie zależało w istocie od tego, jak Sąd I instancji ocenił w okolicznościach tej sprawy zastosowanie przez organy art. 113 § 2 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tę ostatnią kwestię Sąd I instancji rozstrzygnął poprawnie.

Z art. 113 § 2 k.p.a. wynika, że "Organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji." W sprawie chodzi o tę część orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z [...] lutego 1970 r., w której ustanowiono "na czas nieograniczony na rzecz każdoczesnego właściciela prawo rzeczowe, polegające na prawie dojścia i dojazdu do pozostałej reszty nieruchomości na części wywłaszczonej w miejscu przewidzianym na urządzenie prześwitu w mającym powstać nowym budynku." Uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 113 § 2 k.p.a. wskazuje przede wszystkim na wątpliwości co do tego, czy owe "prawo rzeczowe, polegające na prawie dojścia i dojazdu do pozostałej reszty nieruchomości na części wywłaszczonej" ma być odpłatne, czy też nie. W istocie więc skarżąca kasacyjnie chciałaby uzupełnienia orzeczenia z [...] lutego 1970 r. o rozstrzygnięcie, które w tym orzeczeniu się nie znalazło, a mianowicie, czy przyznane w nim prawo rzeczowe dla każdoczesnego właściciela nieruchomości pozostałej po wywłaszczeniu miało być odpłatne, czy też nie.

Tymczasem, jak jednolicie podkreśla się w orzecznictwie, "W trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie można zmieniać decyzji ani jej uzupełniać o nowe elementy, co skutkowałoby koniecznością zmodyfikowania dotychczasowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Nie jest również dopuszczalne, aby w tym trybie dokonywać interpretacji przepisów prawa, [...] gdyż wówczas mielibyśmy do czynienia z wykładnią prawa, a nie z wyjaśnieniem treści decyzji. Określony art. 113 § 2 k.p.a. zakres działania organu jest ograniczony wyłącznie do wyjaśniania wątpliwości co do znaczenia zawiłych lub niejednoznacznych sformułowań zawartych w osnowie decyzji i po części w jej uzasadnieniu, ale tylko wówczas gdy jest to konieczne do odkodowania treści jej sentencji" (zob. wyrok NSA z 5 maja 2016 r., I OSK 1892/14, LEX nr 2082477). W niniejszej sprawie ani sentencja, ani uzasadnienie orzeczenia z 26 lutego 1970 r. nie zawierają żadnych odniesień, co do odpłatności bądź nie prawa, które wskazane orzeczenie przyznało właścicielowi pozostałej po wywłaszczeniu części nieruchomości.

Nie można też, i to po wtóre, w odniesieniu do drugiego aspektu tego zarzutu, w ramach wyjaśnienia treści orzeczenia określić aktualnych oznaczeń geodezyjnych nieruchomości "obciążonej", gdyż ewentualne wyjaśnienie treści decyzji ma oddawać wolę organu orzekającego z chwili rozstrzygania.

Ponadto, jak wynika z akt sprawy, skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie jest możliwe w oparciu o treść rozstrzygnięcia zawartego w orzeczeniu z [...] lutego 1970 r. Dotychczasowe żądanie uzgodnienia treści księgi wieczystej odbiegało bowiem od rzeczywistej treści orzeczenia z [...] lutego 1970 r., co w oczywisty sposób wynika z uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] kwietnia 2013 r., [...], cyt. "(...) nie jest możliwe uwzględnienie powództwa zgodnie z żądaniem pozwu z uwagi na jego rozbieżność z treścią orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z 1970 r."

Skarżąca kasacyjnie może więc podjąć próbę realizacji prawa przyznanego w orzeczeniu z [...] lutego 1970 r. – w tym także w aspekcie wpisu do księgi wieczystej – a w razie późniejszego sporu co do odpłatności lub ewentualnego zakresu przyznanego prawa rzeczowego, sprawę (z natury swej cywilną) będzie władny rozstrzygnąć sąd powszechny. Na gruncie art. 113 § 2 k.p.a., jak słusznie ocenił Sąd I instancji, nie było zaś możliwości "wyjaśnienia" charakteru przyznanego prawa (odpłatne, czy też nie), gdyż w istocie prowadziłoby to do uzupełnienia treści orzeczenia, a nie do jego wyjaśnienia.

Jeśli zaś chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia zasad ogólnych k.p.a., to stawiane one były wyłącznie w kontekście właściwego zastosowania art. 113 § 2 k.p.a., co zostało już ocenione. Pamiętać też należy, że zasady określone w art. 6, 7, 8, 9 k.p.a. wytyczają reguły postępowania organu przy rozstrzyganiu istoty sprawy, a wyjaśnienie treści decyzji nie prowadzi do ponownego rozstrzygania o istocie sprawy.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.