Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1079/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2015-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1, art. 27 ust. 1, art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 178 poz 1749
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity.
article: art. 108 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skarg H. C. i S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów oddala skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów obrębu ewidencyjnego [...], gmina [...], w granicach całego obrębu ewidencyjnego o obszarze 768,3076 ha, przedstawionego na pierworysie scaleniowym i w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym

i prawnym.

Postanowieniem z dnia [...], wydanym na wniosek większości właścicieli gruntów położonych w obrębie [...], Starosta na podstawie art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów wszczął postępowanie scaleniowe gruntów całego tego obrębu o obszarze 768,9522 ha. W toku scalenia obszar scalenia uległ zmniejszeniu do powierzchni 768,3076 ha, na skutek obliczenia powierzchni tego obrębu na podstawie bezpośredniego pomiaru jego zewnętrznych granic, ustalonych w terenie zgodnie z wymagającymi większej dokładności kryteriami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznychwykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263/11 poz. 1572). Na zebraniu zwołanym w dniu 24 października 2012 r. została wybrana Rada Uczestników Scalenia. Decyzją z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, Starosta nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanych w sprawie prac scaleniowych.

W dniu 21 stycznia 2013 r. uczestnicy scalenia podjęli uchwałę w sprawie określenia zasad szacunku porównawczego gruntów objętych scaleniem. Postanowieniem z dnia [...] została powołana Komisja pełniąca w procesie scalenia funkcję doradczą. Po ogłoszeniu wyników oszacowania gruntów, rozpatrzeniu zastrzeżeń zgłoszonych przez 18 uczestników scalenia oraz wprowadzeniu wynikłych z tych zastrzeżeń zmian, uczestnicy scalenia wyrazili zgodę na dokonany szacunek w formie uchwały podjętej na zebraniu w dniu 2 kwietnia 2013 r. Granice działek w obszarach zabudowanych przyjmowano przy tym po protokolarnym ustaleniu i bezpośrednim pomiarze.

Na zebraniach uczestników scalenia odbywanych 28 i 29 sierpnia 2013 r. omawiane były zastrzeżenia do wstępnego projektu scalenia. Projekt scalenia, w tym położenie działek i punktów granicznych na gruncie został okazany jego uczestnikom w dniach 15 – 27 stycznia 2014 r. Na okazany projekt wniesiono 42 pisemne zastrzeżenia. Zastrzeżenia te po ich zaopiniowaniu przez Komisję spowodowały wprowadzenie szeregu zmian do projektu scalenia, na które to zmiany zastrzeżenia zgłosiło 8 uczestników scalenia, które ponownie były opiniowane przez Komisję zgodnie z art. 10 ustawy o scaleniu. Rozpatrzenie złożonych zastrzeżeń przez organ I instancji poskutkowało szczegółowym ich omówieniem w uzasadnieniu decyzji tego organu. Stanowisko organu I instancji wyrażone w tym omówieniu zostało zaakceptowane również przez organ II instancji.

Decyzją z dnia [...] Starosta zatwierdził projekt scalenia gruntów obrębu [...], gmina [...], w granicach całego obrębu ewidencyjnego o obszarze 768,3076 ha, przedstawiony na pierworysie scaleniowym stanowiącym załącznik nr 1 do tej decyzji oraz w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu, stanowiącym załącznik nr 2.

W pkt II – VII ww. rozstrzygnięcia wskazano, że objęcie w posiadanie nowo wydzielonych gruntów nastąpi w terminie i na zasadach ustalonych w załączniku nr 3. Wymienieni w pkt III decyzji uczestnicy scalenia, w związku z wydzieleniem im gruntów o mniejszej wartości szacunkowej, niż posiadali przed scaleniem, otrzymają dopłaty z konta Powiatu, w terminie dwóch miesięcy po zakończeniu scalenia. W pkt IV z kolei stwierdzono, że uczestnicy scalenia z tytułu wydzielenia im gruntów o większej wartości szacunkowej, niż posiadali przed scaleniem, są zobowiązani do dokonania wpłat w terminie dwóch miesięcy po zakończeniu scalenia, na konto Powiatu Buskiego. W punkcie V decyzji organ zniósł bez odszkodowania służebności gruntowe przejścia, przejazdu i przegonu ciążące na gruntach poddanych scaleniu, które utraciły dla nieruchomości władnących wszelkie znaczenie. W punkcie VI wskazano, że decyzja stanowi podstawę do ujawnienia nowego stanu prawnego w ewidencji gruntów, w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów. Decyzja ta nie narusza przy tym praw osób trzecich do gruntów wydzielonych w zamian za grunty posiadane przed scaleniem. Obciążenia ujawnione w księgach wieczystych przenosi się z gruntów poddanych scaleniu na grunty wydzielone w wyniku scalenia. W VII punkcie swojej decyzji Starosta nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołania od wskazanej decyzji wnieśli [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję, podzieliło w całości ustalenia faktyczne i podstawę prawną powołane przez organ I instancji.

SKO zauważyło w szczególności, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o scalaniu projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Ponieważ z liczby uczestników scalenia z 322 jednostek rejestrowych zastrzeżenia na projekt scalenia złożyli uczestnicy z 51 jednostek rejestrowych, z czego zastrzeżenia uczestników 23 jednostek rejestrowych uwzględniono w całości lub w części, organ I instancji miał podstawy do zatwierdzenia projektu scalenia. SKO uznało również, że uczestnicy scalenia mieli zapewniony udział w każdym ze stadiów postępowania scaleniowego, przez co mieli wpływ na przyjęte rozwiązania projektowe. Wpływ ten przejawiał się w możliwości udziału w zebraniach, określania i zatwierdzenia zasad szacunku gruntów, składania zastrzeżeń do tego szacunku oraz do okazanego projektu scalenia. Dokumentacja techniczna powstała w wyniku scalenia został przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W konkluzji Kolegium uznało, że projekt scalenia został opracowany racjonalnie pod względem gospodarczym oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami.

Odnosząc się do zarzutów odwołujących się, których skargi są rozpatrywane przez Sąd, SKO wyjaśniło, że zaprojektowana granica pomiędzy działką drogową nr 199, a działką budowlaną H.C. oznaczoną numerem [...], która została zmniejszona na skutek zaprojektowanego przebiegu tej drogi, jest możliwie najracjonalniejszym rozwiązaniem. Zaprojektowana granica nieznacznie różni się od przedscaleniowej, gdyż przesunięcie wynosi tylko ok. 1,2 m na południowy-zachód. Ponadto zabudowania H.C. znajdują się po przeciwnej stronie działki nr [...] w odległości ok. 50 metrów od drogi, przez co przesunięcie projektowanej drogi nr 199 w żaden sposób nie utrudni korzystania z budynków skarżącej H. C. Natomiast przesunięcie tej drogi w żądanym przez H.C. kierunku, tj. w stronę działki nr [...] znajdującej się po przeciwnej stronie drogi względem działki skarżącej, utrudniłoby korzystanie z budynków znajdujących się na tej działce, gdyż znajdują się one w odległości zaledwie 7 metrów od drogi.

Odnosząc się do zarzutów S. S. organ II instancji wskazał, że decyzja scaleniowa obejmuje cały obszar scalenia gruntów regulując w drodze swoistego kompromisu sytuację wszystkich uczestników scalenia. W związku z tym na etapie opracowywania projektu, do momentu jego okazania wszelkie zastrzeżenia, uwagi i życzenia należało kierować do podmiotów odpowiedzialnych za wykonywanie prac scaleniowych i współpracować z nimi. Dlatego Starosta na tym etapie wszystkie pisma uczestników scalenia przekazywał Geodecie Projektantowi oraz

organom województwa odpowiedzialnym za przeprowadzenie prac scaleniowych. Ponadto Starosta zorganizował kilka spotkań z udziałem Rady Uczestników Scalenia, wykonawców prac scaleniowych oraz uczestników scalenia mających zastrzeżenia do rozwiązań projektowych, w tym S. S., którego zastrzeżenia były opiniowane przez Komisję pełniącą funkcje doradcze w procesie scalenia, w obecności przedstawicieli Starosty Buskiego, Geodety Projektanta oraz inspektorów .nadzoru nad przeprowadzanymi pracami scaleniowymi obrębu [...]. Ponadto w dniu 9 maja 2014 r. pracownicy starostwa, komisja pełniąca funkcje doradcze w procesie scalenia gruntów przy udziale Geodety Projektanta oraz inspektorów nadzoru, w obecności S. S. omawiała po raz kolejny zastrzeżenia wnoszone przez niego w pismach z dnia 4 i 10 marca 2014 r. oraz 15 kwietnia 2014r. Z wyjaśnień organu wynika iż zastrzeżenia S. S. były również wielokrotnie omawiane na licznych spotkaniach Rady Uczestników Scalenia jak również podczas spotkań u Starosty.

Odpowiadając na poszczególne zarzuty dotyczące rozwiązań projektowych Kolegium wyjaśniło, że działka nr 616 (droga) w żadnym stopniu nie narusza przedscaleniowych działek skarżącego. Zaprojektowana została w ten sposób, aby. przy zachowaniu odpowiedniej szerokości nie naruszać działek uczestników scalenia. Drogi tej nie można było zaprojektować w większym oddaleniu od działek przedscaleniowych skarżącego, bez uszczerbku dla działek po drugiej stronie drogi. Kolejny zarzut również dotyczy drogi. W tym przypadku również nie naruszono przedscaleniowych działek skarżącego. Fakt użytkowania części działki drogowej poprzez jej zaoranie nie uprawnia uczestnika do wydzielenia tej części gruntu w projekcie scalenia. Działka drogowa nr [...] przebiega po części działek przedscaleniowych [...] należących do skarżącego, jednak nie można było poprowadzić jej w inny sposób. Jest to teren zabudowany, a zaprojektowana droga odzwierciedla stan na gruncie. Dodać należy, że za grunt który został przeznaczony na drogę w tym miejscu, uczestnik otrzymał ekwiwalent w innych działkach. Ogrodzone działki leśne nie mogły być wydzielone w sposób akceptowany przez skarżącego. Ogrodzenie tych działek jest bowiem krzywoliniowe i wydzielając działki zgodnie z jego przebiegiem granice sąsiednich działek nie byłyby równoległe. Nieracjonalne i krzywdzące byłoby projektowanie takich działek innym uczestnikom scalenia. Projektując te działki skarżącego starano się wydzielić jego działki przedscaleniowe dokładając możliwie najmniej gruntów ornych, zachowując jednak równoległość granic. Reasumując organ II instancji uznał, że gospodarstwo S. S. zostało wydzielone prawidłowo. Przed scaleniem składało się ze 106 działek ewidencyjnych zgrupowanych w 24 obszarach, o łącznej powierzchni 17,29 ha i wartości 1019,62 pkt (po potrąceniu na cele użyteczności publicznej 1009,42 pkt.) Po scaleniu gospodarstwo wydzielono w 24 działkach ewidencyjnych w 16 obszarach o łącznej powierzchni 17,8386 ha i wartości 1059,02 pkt. Za nadwyżkę ekwiwalentu uczestnik scalenia zobowiązał się uiścić dopłatę pieniężną.

Odnośnie zarzutów dotyczących nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności Kolegium uznało, że były podstawy do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 108 k.p.a., zgodnie z którym decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie.

SKO podkreśliło, że urządzenie i budowa nowych dróg podobnie jak poszerzenie dróg istniejących oraz przeprowadzenie rekultywacji wielu gruntów, bez której nie będzie możliwe właściwe zagospodarowanie rolniczo gruntów, jest ważnym interesem społecznym.

Z wyjaśnień organu I instancji wynika, że od momentu odczytania decyzji na zebraniu w dniu 6 sierpnia 2014 r. bardzo wielu uczestników scalenia przychodzi do urzędu starostwa oraz Urzędu Gminy [...] pytając, kiedy mogą wchodzić w teren, gdyż jest dla nich ważne, żeby wejście w teren nastąpiło jak najszybciej. Tym samym za nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oprócz interesu społecznego przemawiał również ważny interes stron postępowania. Należy stwierdzić, że konieczność realizacji w/w inwestycji stanowi interes społeczny, a kluczowym

elementem umożliwiającym realizację etapu prac poscaleniowych jest nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zatem zwłoka może uniemożliwić poprzez utratę finansowania realizację interesu społecznego.

Ze względu na wyjątkowo ważny interes stron postępowania scaleniowego, a mianowicie konieczność objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia jednocześnie przez wszystkich jego uczestników, co jest gwarancją zachowania przez rolników cyklu produkcyjnego w rolnictwie i cyklu nawożenia pól, nadano niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Skargi na opisaną wyżej decyzję SKO w Kielcach złożyli [...]. Skargi [...] zostały prawomocnie odrzucone postanowieniami WSA w Kielcach z 26 stycznia 2015 r. z powodu nieuiszczeniu wpisu od skarg, a wypadku [...] z powodu uchybienia terminu do wniesienia skargi.

H.C.w swojej skardze wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym działki nr [...] (aktualnie nr [...]) stanowiącej teren jej posesji, poprzez pozostawienie granicy pomiędzy jej działką, a drogą oznaczoną numerem [...] przylegającą do jej działki zgodnie z dotychczasowym stanem prawnym.

Skarżąca uznała decyzją Starosty z dnia [...] za krzywdzącą i naruszającą art. 32 Konstytucji RP statuujący zasadę równości wobec prawa.

W uzasadnieniu skargi H.C. podniosła, że dla poszerzenia istniejącej drogi gminnej przylegającej od strony północnej do jej działki oznaczonej numerem [...] (po scaleniu nr [...]), została pozbawiona w wyniku zaskarżonego scalenia części jej zabudowanej działki o szerokości ok. 1,5 m oraz zmuszona do rozebrania zbudowanego legalnie ogrodzenia i postawienia go w nowym miejscu. Jednocześnie właściciel działki nr [...] usytuowanej po przeciwnej stronie tej samej drogi, mimo postawienia ogrodzenia swojej posesji w tej drodze gminnej, nie został zobowiązany do zwrotu zagarniętej części drogi gminnej i przesunięcia ogrodzenia zgodnie z przedscaleniowym stanem prawnym, lecz za złamanie przepisów został wręcz wynagrodzony, gdyż w wyniku scalenia utrzymano granicę drogi zgodnie z postawionym przez niego ogrodzeniem. W efekcie kosztem działki skarżącej, którą pozbawiono części jej własności, polepszono walory użytkowe i rynkową wartość działki sąsiada.

Skarżąca zarzuciła też, że właścicielom działki nr [...] wydano pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego tak blisko drogi w sytuacji, gdy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał już kilkadziesiąt lat temu w tym miejscu drogę o szerokości 16 metrów.

S. S. w skardze z dnia 13 listopada 2014 r. sprecyzowanej na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. wniósł o uchylenie w całości decyzji SKO w Kielcach z dnia [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty z dnia [...]

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów:

- art. 7, 8, 9, 10 § 1, art. 11, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa,

- art. 1 § 1, art. 20 i 26 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów,

- art. 2 i 7 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy nie zbadał sprawy, tylko powtórzył wyjaśnienia organu I instancji przesłane do SKO wraz z odwołaniem skarżącego, przez co został pozbawiony prawa merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Ponadto organ II instancji zaakceptował nadanie decyzji Starosty rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na interes społeczny, podczas gdy organ wydający decyzję scaleniową nie powoływał się na ten interes społeczny, a jedynie na wyjątkowo ważny interes strony. W efekcie SKO bez żadnej podstawy prawnej rozszerzyło argumentację organu I instancji, aby zakwestionować zasadność żądania uchylenia tego rygoru. Poza tym żaden z uczestników scalenie nie zwrócił się o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Ponieważ nadanie takiego rygoru powinno mieć charakter wyjątkowy, a przesłanek z art. 108 kpa nie można interpretować rozszerzająco, działania organów administracji stanowiły przekroczenie ich uprawnień. O braku podstaw do nadania tego rygoru świadczy również to, że prawie trzy miesiące po ogłoszeniu decyzji nie podjęto żadnych prac związanych z wykonaniem scalenia.

Kolejny zarzut skargi dotyczył nie odniesienia się przez organ II instancji do wszystkich zastrzeżeń przedstawionych w odwołaniu S. S. Chodzi w szczególności o:

- pierwsze zastrzeżenie dotyczące działki ewid. nr [...] (drogi) od północnej strony, sąsiadującej z działką nr [...],

- piąte zastrzeżenie dotyczące działki ewidencyjnej nr [...] (drogi), sąsiadującej z działką nr [...],

- ostatnie zastrzeżenie dot. działki ewidencyjnej nr [...] sąsiadującej z działką nr [...], gdzie geodeta twierdził, iż wyprostował granice, a okazało się, że ją zakrzywił robiąc węższe tzw. "gardło" w działce skarżącego,

- zastrzeżenie dotyczące dowolności przy prowadzeniu postępowania polegającej na braku jasnych kryteriów, którymi się kierował.

Skarżący zarzucił również złamanie przez organ I instancji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez zwołanie nieformalnego spotkania, na które zostali zaproszeni wszyscy członkowie komisji doradczej poza skarżącym, celem odwołania złożonych już podpisów pod petycją S. S. postulującą pozostawienie granic jego działek w stanie dotychczasowym.

Skarżący zarzucił również nie poinformowanie go o zgromadzeniu przez organ II instancji materiału dowodowego w celu wydania decyzji, co uniemożliwiło skarżącemu wniesienie nowych dowodów.

Powtarzając zaprezentowane w odwołaniu szczegółowe zastrzeżenia S. S. podniósł co następuje.

1. Projektując przebieg drogi – działki ewidencyjnej nr [...] wzdłuż działek nr [...] geodeta zaprojektował zakrzywienie tej drogi w stronę działki skarżącego w taki sposób, że projektowana droga będzie przebiegać w dużej mierze przez działki użytkowane przez skarżącego.

2. Projekt scalenia przewiduje pozbawienie skarżącego części działki nr [...] i utworzenie z nich drogi. Choć obecnie przez te działki przebiega droga, z której skarżący pozwala korzystać swoim sąsiadom, to jednak jest to droga wewnętrzna, którą naprawia i utrzymuje. Zgoda na udostępnianie tej drogi sąsiadom motywowana jest tym, że nie mają oni dojazdu do swoich działek, ponieważ droga składająca się z działki nr [...] (stary numer – [...]) została w całości zagrodzona przez właścicieli działek nr [...] (poprzednio nr [...]). Ponadto zdaniem skarżącego, przebieg przedmiotowej drogi został zaprojektowany niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym droga powinna przebiegać zgodnie z danymi ewidencyjnymi i zostać poszerzona równomiernie po obu stronach drogi.

3. Na działkach nr [...] (stare numery – [...]), na których skarżący posadził w 2012 r. las i wykonał ogrodzenie z siatki leśnej metalowej, które kosztowało 30.000 zł, geodeta zaprojektował wyprostowanie granic w taki sposób, że granice działek na całej ich długości zostaną poszerzone o 1-4 metrów po obu stronach. W efekcie z tego poszerzenia, którego powierzchnia wynosi 0,7445 ha, nie będzie można korzystać w sposób racjonalny.

4. S. S. zakwestionował również zabranie części działki nr [...] (stary numer – [...]), ponieważ przedmiotowa część działki nr [...] to wysoka skarpa, tworzy całość z działką nr [...] (stary numer – [...]), jest przez cały czas ogrodzona i porośnięta 60-80 letnimi akacjami, co oznacza, że teren ten nie był nigdy wykorzystywany jako droga, przez 60-90 lat nie uczyniono nic w kierunku przywrócenia tej drogi, co prowadzi do zasiedzenia tej działki. Geodeta projektant przewidział poszerzenie istniejącej drogi o kilka metrów kosztem tej zagrodzonej działki. Poszerzenie to przewiduje przy tym naruszenie granic prawnych, które zostały ustalone na wstępnym etapie scalenia, tj. w dniu 21 marca 2013 r., kiedy zostały dokonane pomiary granic i podpisano protokół graniczny. Skarżący powołał się tu na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006 r., IV SA/Wa 2096/06, zgodnie z którym dane zawarte w ewidencji, zwłaszcza dotyczące stanu prawnego, pomimo kategorycznej treści art. 20 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, nie są bezwzględnie wiążące w postępowaniu scaleniowym, jeżeli w toku postępowania okaże się, że dane te nie odzwierciedlają aktualnego stanu faktycznego na gruncie, albo pozostają w sprzeczności z dokumentami źródłowymi stanowiącymi podstawę wpisów w tej ewidencji, w tym z dokumentami określającymi stan prawny.

5. Zaprojektowane poszerzenie drogi – działki nr [...] (stary numer – ...) wyłącznie od strony działki skarżącego nr [...] – stary numer [...], jest sprzeczne z założeniami Rady Uczestników Scalenia oraz z zasadami racjonalnej gospodarki. Działka skarżącego, wyłącznie kosztem której ma nastąpić poszerzenie wspomnianej drogi, to ziemia II klasy bonitacyjnej. Tymczasem po przeciwnej stronie drogi są podmokłe i nieużytkowane działki IV klasy, co powinno przesądzić o przeznaczeniu na poszerzenie drogi właśnie ich. Ponadto geodeta – projektant zaplanował poszerzenie opisywanej drogi do szerokości 11 – 13 metrów tylko na wysokości działek skarżącego, a później następuje zwężenie tej drogi do 6 metrów. Zdaniem skarżącego cała ta droga powinna mieć szerokość 6 metrów.

6. S. S. nie zgodził się również z zaprojektowanym przebiegiem granicy działki nr [...] (stary numer ...) z działką nr [...] (poprzednio nr ...), ponieważ nie jest ona prosta, ale zakrzywiona w stronę i kosztem działki skarżącego tworząc w tym miejscu tzw. "wąskie gardło".

Skarżący zarzucił też brak jasnych kryteriów, którymi kierował się organ I instancji przy wydawaniu decyzji. Podniósł też fakt nierespektowania ustalenia uczestników scalenia podjętego na początku postępowania, z którego wynika, że potrzebne istniejące drogi mają zostać zachowane w dotychczasowym przebiegu, z ewentualnym poszerzeniem do odpowiednich parametrów technicznych na obie strony. Uznał też, że przed wykonaniem projektu scalenia powinna zostać dokonana aktualizacja ewidencji gruntów, a dokonana jakoby aktualizacja była niedokładna, ponieważ nie uwzględniała stanu rzeczywistego jaki występuje na gruncie odnośnie terenów zabudowanych, dróg i rzeźby terenu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Skargi H.C.i S. S.zostały postanowieniem z dnia 30 grudnia 2014 r. połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a.

W piśmie z dnia 1 września 2015 r. S. S. podniósł dodatkowe, że postanowienie Starosty Buskiego z dnia 20 czerwca 2012 r. o wszczęciu postępowania scaleniowego określało jego przedmiot jako cały obręb geodezyjny o powierzchni 768,9522 ha, podczas gdy decyzja tego samego organu zatwierdzająca projekt scalenia odnosi się do obszaru ewidencyjnego [...] o powierzchni 768,3076 ha. Jest to sprzeczne z prawem, ponieważ w trakcie postępowania scaleniowego zmieniono zakres sprawy scaleniowej. Powołując się na uzasadnienie wyroku NSA z 1 czerwca 2012 r. o sygn. II OSK 478/11, skarżący podniósł, że postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego określając obszar scalenia wyznacza procesowe granice sprawy scaleniowej. Obszar ten nie może być modyfikowany w toku tego postępowania ani przez organy, ani przez sąd. Tymczasem SKO w ogóle do tej kwestii się nie odniosło, podobnie jak do zarzutu nabycia przez skarżącego własności w drodze zasiedzenia części działki nr [...] (stary numer – ...) stanowiącej wysoką skarpę, która jest przez cały czas ogrodzona i porośnięta 60-80 letnimi akacjami. Skarżący powołał się również na argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 1 sierpnia 2014 r., II SA/Po 693/13 podzielając wyrażone przez sąd poglądy dotyczące konieczności uwzględniania przez sąd administracyjny rozpatrujący skargę na decyzję zatwierdzającą projekt scalenia interesu społecznego, uzasadnionych interesów poszczególnych osób, konieczność oceny czy osiągnięto cele scalenia oraz czy przyjęto rozwiązania optymalne w istniejących uwarunkowaniach. Skarżący zarzucił również, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby terminy rozpraw przeprowadzanych przez Kolegium zostały podane do publicznej wiadomości zgodnie z art. 49 kpa. Uznał też, że zaskarżona decyzja nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia faktycznego. Samo bowiem wskazanie, że przebieg danej nieruchomości nie może być inaczej zaprojektowany wskazuje na brak jakiejkolwiek analizy sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie, albowiem zakwestionowana decyzja odpowiada przepisom prawa.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy.

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia, bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów obrębu ewidencyjnego [...] na terenie gminy S.

W związku ze sformułowanym na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. przez pełnomocnika skarżącego S. S. żądaniem uchylenia w całości decyzji organów obu instancji, dotyczących zatwierdzenia projektu scalenia gruntów należących nie tylko do S. S. , ale również do wszystkich pozostałych uczestników scalenia z 322 jednostek rejestrowych, na wstępie należy wyjaśnić, jaki jest zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej skargą na decyzją zatwierdzającą projekt scalenia, złożoną tylko przez niektórych spośród uczestników scalenia.

Rozstrzygnięcie powyższej wątpliwości wymaga określenia rodzaju relacji pomiędzy współuczestnikami postępowania scaleniowego. W literaturze zaprezentowano pogląd, który podziela Sąd w niniejszym składzie, że w postępowaniu scaleniowym mamy do czynienia z odrębną formą współuczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, polegającą na tym, że między większą ilością podmiotów istnieją więzi wewnętrznej współzależności i materialnego związku. Przepisy prawa materialnego nadają niekiedy taki kształt sprawie administracyjnej, że w określonym stanie faktycznym decyzja "załatwiająca sprawę", np. scalenia gruntów, może być tylko jedna, orzekająca o wspólnych prawach i obowiązkach stron. Rozstrzygnięcie organu administracji kształtuje w takich przypadkach sytuację prawną dwóch lub więcej podmiotów, co powinno pociągnąć za sobą wydanie jednej decyzji, rozstrzygającej łącznie o sytuacji wszystkich stron postępowania. Jednocześnie - z punktu widzenia podmiotowego - decyzja taka zawiera tyle indywidualnych rozstrzygnięć (decyzji), ile podmiotów zaangażowanych jest w danej sprawie swoimi interesami prawnymi lub obowiązkami. Każdy ze współuczestników postępowania będzie adresatem decyzji w swojej sprawie i każdy z nich ma prawo do wniesienia skargi od rozstrzygnięcia o jego prawach i obowiązkach. Ten typ współuczestnictwa, na podobieństwo jednej z form współuczestnictwa przewidzianego w postępowaniu cywilnym (art. 72 § 1 pkt 1 kpc), można określić mianem współuczestnictwa materialnego. Z klasycznym przykładem tego typu współuczestnictwa mamy do czynienia w sprawach scalania i wymiany gruntów, wynikających z ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.), dalej ustawa lub ustawa o scalaniu i wymianie gruntów. Postępowanie dotyczące scalenia określonej powierzchni gruntów dotyczy jednej sprawy, w której stronami jest wielu właścicieli czy posiadaczy gospodarstw (uczestników wymiany lub scalenia) i która powinna zostać załatwiona wydaniem jednej decyzji rozstrzygającej i konkretyzującej prawa i obowiązki wszystkich uczestników scalenia (por. również Z. Mańk, Z problematyki współuczestnictwa..., s. 28-39 i T. Woś, Związki..., s. 135-136).

Współuczestnictwo materialne może przybierać różne formy. "Typowe" ("właściwe") współuczestnictwo materialne występuje w sprawach, w których więź między dwiema lub więcej stronami wyprowadzana jest z istnienia tej samej podstawy prawnej i tego samego stanu faktycznego. W takich przypadkach uprawnienia (obowiązki) współuczestników nie są wspólne, ale pomiędzy interesami prawnymi poszczególnych podmiotów istnieją więzy wewnętrznej zależności i materialnego związku. Taki charakter mają właśnie sprawy scalenia lub wymiany gruntów. Prowadzone są one w jednej sprawie i wymagają rozstrzygnięcia jedną decyzją administracyjną (por. A. Skóra, Współuczestnictwo..., s. 275-277).

Zaskarżenie decyzji przez jednego ze współuczestników materialnych ma charakter zaskarżenia częściowego zarówno w aspekcie przedmiotowym, dotyczy bowiem sprawy sensu largo, jak i w płaszczyźnie podmiotowej. W związku z przewidzianą jednak w art. 134 § 1 zasadą niezwiązania sądu granicami skargi, sąd jest uprawniony (i zobowiązany) objąć podmiotowym zakresem rozpoznania także niezaskarżone części decyzji sensu largo, a więc te podmioty (strony) postępowania administracyjnego, które decyzji (w dotyczącym ich zakresie) nie zaskarżyły w takim obszarze, w jakim jest to niezbędne do rozpatrzenia skargi przy uwzględnieniu również konsekwencji zasady niezwiązania granicami skargi w aspekcie przedmiotowym. W aspekcie podmiotowym wyjście poza granice zaskarżenia będzie na pewno konieczne w takim zakresie, w jakim ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia wymagać będzie rozpatrzenia i uwzględnienia rozstrzygnięć dotyczących pozostałych współuczestników materialnych, jak również w zakresie, w jakim interesy prawne poszczególnych współuczestników pozostają w nierozdzielnym związku [por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie (2010), s. 238 oraz T. Woś, Komentarz Lex do art. 51 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 10].

Z przytoczonych rozważań należy wyciągnąć wniosek, że gdy pomiędzy częściami decyzji scaleniowej dotyczącymi różnych stron, nie ma powiązania w zakresie niezbędnym do rozpatrzenia skargi, to granice sprawy administracyjnej wyznaczone złożoną skargą nie rozciągają się na niezaskarżone części decyzji. Nie jest w takiej sytuacji możliwe, ani dopuszczalne, rozstrzyganie przez Sąd rozpatrujący skargę jednego tylko z uczestników scalenia, o legalności całej decyzji scaleniowej, a więc również tej jej części, która nie ma związku z sytuacją prawną strony skarżącej.

Z taką sytuacją mamy, zdaniem Sądu, do czynienia w niniejszej sprawie. Zaskarżenie przez S. S., a także H.C. decyzji scaleniowej zapadłej w kontrolowanym postępowaniu dotyczy jedynie tej jej części, która odnosi się bezpośrednio do gruntów wydzielonych wymienionym skarżącym i związanych z nimi rozliczeń. Nie może natomiast dotyczyć gruntów i rozliczeń dotyczących innych uczestników tego scalenia. Dlatego bez względu na ocenę zarzutów skarżącego S. S. odnośnie dotyczących go rozstrzygnięć zaskarżonej decyzji, niemożliwe było uwzględnienie jego wniosku o uchylenie całej decyzji scaleniowej, a więc również tej jej części, która jego interesu nie dotyczyła. Należy również zauważyć, że składając taki wniosek pełnomocnik skarżącego nawet nie podjął próby wykazania, że zarzucane naruszenia prawa dotyczą również pozostałych uczestników scalenia (por. uzasadnienie wyroku NSA z 11 grudnia 2007 r., II OSK 1672/06, Lex nr 425323). Z podanych wyżej powodów również zarzuty zawarte w skargach uczestników scalenia, które zostały prawomocnie odrzucone, nie mogły być przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji zatwierdzającej projekt scalenia należy wyjaśnić, że tryb i zasady scalania gruntów zostały uregulowane w przepisach ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

W świetle art. 1 tej ustawy celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 1998r., sygn. akt II SA 941/98, LEX nr 41780, scalenie gruntów ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo-rolnego (gospodarczego). Cechują je rozwiązania mające charakter techniczny przy uwzględnieniu przepisów ustawy. Odnosząc się do zarzutów skarżących, kwestionujących przyjęte w postępowaniu scaleniowym rozwiązania należy wyjaśnić, że jego cechą charakterystyczną jest to, że organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego, ich zdaniem, rozwiązania w danych warunkach – tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Zwykle w toku postępowania scaleniowego rodzą się liczne konflikty pomiędzy uczestnikami oczekującymi wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. Kontrola sądu w takich sprawach polega więc wyłącznie na dokonaniu oceny, czy wydane rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa i czy zostało wydane w wyniku zebrania i oceny niezbędnego materiału dowodowego. Ponadto, jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2005r. sygn. II OSK 123/05, scalenie gruntów cechują rozwiązania mające charakter techniczny. Stanowi ono zbiorowy zabieg urządzeniowo – rolny przy opracowywaniu projektu, gdzie organy administracyjne korzystają z pewnej swobody. Swoboda ta jest niezbędna dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy jednoczesnym uwzględnieniu – w miarę możliwości – interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia. Rozstrzygnięcie organów w tym zakresie ma niewątpliwie charakter uznaniowy. Opracowując projekt scalenia organy korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego – ich zdanie – rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Rozbieżność interesów uczestników scalenia może powodować konflikty między nimi wynikające z dążenia do poprawy ich warunków gospodarowania. Z uwagi na przypisane organowi uznanie administracyjne w wyborze rozwiązania, kontrola sądu polega jedynie na tym, czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie posiadają cech dowolności, czy w sposób należyty wyważono interes społeczny i uzasadnione interesy poszczególnych osób (wyrok WSA w Rzeszowie z 28 sierpnia 2014 r., II SA/Rz 1329/13, Lex nr 1507925). Przy ocenie naruszenia interesu poszczególnych uczestników scalenia należy mieć też na uwadze treść art. 27 ust. 1 ustawy i wynikające z niego konsekwencje. Zgodnie z nim bowiem projekt scalenia może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Ten warunek - który niespornie został w sprawie spełniony – pokazuje, że zatwierdzenie projektu scalenia może nastąpić również wtedy, gdy niektórzy uczestnicy scalenia subiektywnie, czy nawet obiektywnie nie uzyskali w wyniku scalenia optymalnego zaspokojenia swych wniosków i zastrzeżeń. Realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 ustawy, nie może bowiem dotyczyć każdej pojedynczej działki i sytuacji, gdyż jest to niemożliwe. Niekiedy bowiem kosztem jednej działki, czy jednego uczestnika scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznych rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne i konieczne jest, aby cel scalenia, czyli stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstwa rolnego, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu dróg oraz rzeźby terenu, został zrealizowany odnośnie każdego z wydzielonych w wyniku scalenia gospodarstw rolnych. Istotne jest również, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym. Nawet rzeczywiście zaistniałe w jednostkowym przypadku naruszenie indywidualnego interesu uczestnika scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowano podstawową zasadę wydzielenia gruntów określoną w art. 8 ust. 1 ustawy (wyrok NSA z 18 stycznia 2006 r., OSK 908/04, Lex nr 208951). Przepis ten przewiduje, że uczestnik scalenia, z zastrzeżeniem ust. 2-3a oraz art. 17 ust. 2, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej, w zamian za grunty dotychczas posiadane. Należy przy tym podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z 11 grudnia 2007 r., II OSK 1672/06, że eliminacja z obrotu prawnego całej decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, nawet gdyby była uzasadniona fragmentaryczną trafnością poszczególnych zarzutów wniesionych przez pojedynczych uczestników scalenia, pozostawałaby w sprzeczności z celami scalenia i utrwalała stan niepewności prawnej dla bardzo wielu podmiotów.

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności sprawy należy stwierdzić, że indywidualny interes skarżących nie został pominięty, ani naruszony, a wydzielone im gospodarstwa nie mają niższej wartości szacunkowej, ani też gorszej struktury obszarowej, niż ich gospodarstwa przedscaleniowe. Nawet przy tym sami skarżący nie podnosili w tym zakresie zarzutów. Gospodarstwo S. S. składało się przed scaleniem aż ze 106 działek ewidencyjnych zgrupowanych w 24 obszarach, o łącznej powierzchni 17,29 ha i wartości 1019,62 pkt, a po potrąceniu na cele użyteczności publicznej, co przewiduje art. 17 ust. 2 ustawy, 1009,42 pkt. Tymczasem po scaleniu wydzielono skarżącemu gospodarstwo o łącznej powierzchni 17,8386 ha (a więc o ponad pół hektara większej, niż przed scaleniem) i wartości 1059,02 pkt, składające się z 24 działek ewidencyjnych położonych w 16 obszarach. Za przyznaną nadwyżkę S. S. zobowiązał się uiścić dopłatę pieniężną, co przewiduje art. 8 ust. 3 ustawy na zasadach określonych w art. 8 ust. 4-6 ustawy. Drastyczna poprawa struktury obszarowej gospodarstwa S. S. wydzielonego mu w wyniku kwestionowanego przez niego scalenia jest więc wyraźnie widoczna.

Gospodarstwo skarżącej H.C. składało się przed scaleniem z 21 działek ewidencyjnych zgrupowanych w 8 obszarach, o łącznej powierzchni 1,4400 ha i wartości punktowej 80,85 pkt. Natomiast po scaleniu wydzielono skarżącej gospodarstwo o łącznej powierzchni 2,4051 ha i wartości 85,21 pkt, składające się z 15 działek ewidencyjnych położonych w 5 obszarach (Rejestry szacunku porównawczego gruntów przed i po scaleniu zał. nr 2 do decyzji Starosty z [..]). Poprawa struktury obszarowej gospodarstwa rolnego skarżącej, która nastąpiła w wyniku kwestionowanego przez nią scalenia jest więc również niewątpliwa.

Uwzględniając powyższe rozważania oraz akceptując ustalenia organów potwierdzające zrealizowanie celów wywłaszczenia, a także zachowanie zasad scalania określonych w art. 8 ust. 1 i 27 ust. 1 ustawy, ubocznie tylko należy zauważyć, że również szczegółowe zarzuty skarżących dotyczące poszczególnych rozwiązań projektowych w przeważającej mierze nie były zasadne.

Za w pełni racjonalne należy ocenić zaprojektowanie drogi na działce nr 199 z jej poszerzeniem kosztem niewielkiego pasa z działki skarżącej H. C. oznaczonej numerem [...], zamiast kosztem działki położonej po przeciwnej stronie drogi. Skoro bowiem zabudowania skarżącej znajdujące się na działce nr [...]usytuowane są w odległości około 50 metrów od projektowanej oraz istniejącej w tym miejscu wcześniej drogi oznaczonej numerem [...], a zabudowania na działce numer 196 położone są w odległości tylko ok. 7 metrów od tej drogi, to oczywiste jest, że dolegliwość wynikła ze zmniejszenia powierzchni zabudowanej działki jest znacznie mniejsza dla skarżącej, niż jej sąsiadów z naprzeciwka. Podniesione przez H.C. zarzuty co do legalności usytuowania ogrodzenia działki nr [...] oraz budynku na tej działce nie mogły być rozstrzygnięte w niniejszym postępowaniu. Zagadnienia dotyczące usytuowania obiektów czy urządzeń budowlanych są bowiem przedmiotem oceny organów architektoniczno-budowlanych na etapie postępowania rozstrzygającego wniosek o pozwolenie na budowę bądź zgłoszenie zamiaru budowy, względnie organów nadzoru budowlanego w postępowaniu dotyczącym oceny legalności wzniesionych obiektów czy urządzeń. Odnośnie natomiast kosztów i strat mających dla skarżącej wyniknąć z kwestionowanego przesunięcia drogi należy zauważyć, że zaskarżona decyzja zawiera również rozliczenia finansowe wynikłe z różnej wartości gospodarstw wydzielonych w wyniku scalenia w porównaniu ze stanem sprzed scalenia. Rozliczenia te były konsekwencją uchwalonych przez uczestników scalenia zasad szacunku porównawczego gruntów objętych scaleniem, co nastąpiło w zgodzie z zasadami wynikającymi z art. 11 – 13 ustawy.

Odnośnie szczegółowych zarzutów S. S. należy zauważyć co następuje.

Niezasadny był zarzut naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania poprzez nie podanie terminów rozpraw przeprowadzanych przez Kolegium do publicznej wiadomości zgodnie z art. 49 kpa. Wskazany przepis stanowi, że strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. O rozprawach administracyjnych stanowią natomiast przepisy rozdziału 5 kpa określając między innymi szczegółowe zasad wzywania stron na takie rozprawy. Przepisy te nie miały jednak zastosowania do posiedzenia SKO z dnia [...], na którym zapadła zaskarżona decyzja. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dziennik Ustaw Nr 2015.1659 jedn. tekst), orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. W niniejszej sprawie Kolegium nie prowadziło rozprawy i wydało zaskarżoną decyzję na posiedzeniu niejawnym, w którym strony postępowania i ich pełnomocnicy nie uczestniczą. Nie było tym samym obowiązku informowania ich o terminie takiego posiedzenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2014 r., III SA/Gd 880/13, LEX nr 1471612).

Nie mógł zostać uwzględniony zarzut zmiany zakres sprawy scaleniowej, mającej wyniknąć z różnej powierzchni obrębu [...] będącego przedmiotem scalenia, określonej w postanowieniu o wszczęciu postępowania scaleniowego oraz w decyzji scaleniowej. Różnica ta wynikła bowiem z obliczenia powierzchni obrębu będącego przedmiotem scalenia na podstawie danych z dokładniejszego niż poprzedni, pomiaru bezpośredniego granic tego obrębu ustalonych w czasie czynności terenowych. Oznacza to, że przedmiot scalenia zarówno w chwili wszczęcia postępowania, jak i jego zakończenia był identyczny, a tylko powierzchnia obrębu [...] była niedokładnie ustalona. Ponadto należy zauważyć, że zarzucana zmiana powierzchni obrębu polegała na jej zmniejszeniu o ok. 65 arów. Nie można więc twierdzić, że w zaskarżonej decyzji doszło do wyjścia poza zakres sprawy scaleniowej określonej przy wszczęciu postępowania.

Nie mógł zostać uwzględniony zarzut złamania przez organ I instancji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez zwołanie nieformalnego spotkania na które zostali zaproszeni wszyscy członkowie komisji doradczej poza skarżącym.

Ustawa o scalaniu i wymianie gruntów określa szczegółowo kolejne czynności, jakie muszą być dokonywane przez organy administracji w toku postępowania scaleniowego. Czynności te mają w większości sformalizowany charakter i mogą być dokonywane w określony w ustawie sposób. Ustawa określa również, o jakich czynnościach i w jaki sposób muszą być zawiadomieni uczestnicy scalenia (por. przykładowo art. 7 ust. 3, art. 12 ust. 1, art. 25 ustawy). Ustawa o scalaniu i wymianie gruntów nie reguluje natomiast sposobu zawiadamiania członków komisji pełniącej funkcje doradcze, o jakiej mowa w art. 10 ustawy, o terminach jej posiedzeń, ani też nie przewiduje, aby o posiedzeniach tej komisji musieli być zawiadamiani uczestnicy scalenia. Ustawa nie zakazuje również prowadzenia nieformalnych spotkań poszczególnych, czy nawet wszystkich członków takiej komisji, o których uczestnicy scalenia nie są zawiadamiani. Zarzut zorganizowania tego typu spotkania bez powiadamiania o nim skarżącego, czy to jako uczestnika scalenia, czy też nawet jako członka takiej komisji, nie może w tej sytuacji świadczyć o naruszeniu przez organ wynikającej z art. 10 kpa zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania.

Rozpatrując zarzut nie poinformowania skarżącego o zgromadzeniu przez organ II instancji materiału dowodowego w celu wydania decyzji, co uniemożliwiło mu wniesienie nowych dowodów, należy przypomnieć, że naruszenie przepisów postępowania może spowodować uwzględnienie skargi wtedy, gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W celu uwzględnienia takiego zarzutu jest więc konieczne, aby strona go podnosząca wykazała na czym ten wpływ ma polegać. W okolicznościach niniejszej sprawy wywiązanie się z tego obowiązku powinno przykładowo polegać na wskazaniu konkretnych dowodów, które mogłyby zmienić rozstrzygnięcie w sprawie, a z których strona nie mogła skorzystać z powodu niezawiadomienia jej o możliwości wypowiedzenia się i zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji przez organ II instancji. Tymczasem skarżący żadnych takich dowodów nie przedstawił. Ponadto należy zauważyć, że organ II instancji rozpoznając odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] nie przeprowadził żadnych nowych dowodów, lecz rozstrzygnął sprawę na podstawie materiałów zgromadzonych przez organ I instancji.

Niezasadny był też zarzut pozbawienia strony prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji, który jej nie zbadał, tylko powtórzył wyjaśnienia organu I instancji przesłane do SKO wraz z odwołaniem skarżącego. Wykorzystanie przez organ odwoławczy argumentacji przedstawionej przez organ I instancji w piśmie przekazującym to odwołanie nie może być traktowane jako uchylenie się przez organ odwoławczy od samodzielnego zbadania sprawy. Ponieważ pismo, przy którym odwołanie jest przekazywane do organu II instancji jest sporządzane już po otrzymaniu przez organ I instancji odwołania, może się w praktyce zdarzyć i często zdarza, że w piśmie tym znajdą się rozważania na temat zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Zakaz wykorzystywania takiej argumentacji przez organ II instancji przy rozpatrywaniu sprawy po raz drugi, mógłby doprowadzić do paraliżu organu odwoławczego w sytuacji, gdyby organ I instancji przedstawił racjonalne i kompletne wywody dotyczące zgłoszonych zarzutów. Dlatego nie można podzielić poglądu zaprezentowanego w skardze co do powtórzenia przez SKO wyjaśnień organu I instancji, zamiast samodzielnego merytorycznego rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazły się bowiem wszystkie wymagane przez przepisy art. 106 § 3 kpa elementy uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji.

Odnosząc się do kwestionowanego przez S. S. przebiegu drogi numer [...] należy zauważyć, że organ wskazał na przyczyny, którymi kierował się przy projektowaniu tej drogi. Ponieważ rozstrzygnięcia w zakresie konkretnych rozwiązań projektowych są w postępowaniu scaleniowym dokonywane w ramach uznania administracyjnego, to nie jest możliwe skuteczne podważanie tych rozwiązań, nawet dokonanych na niekorzyść jednego z uczestników scalenia, jeśli organ wyjaśni, dlaczego takie rozwiązanie przyjął, a wyjaśnienie to nie przekracza granic swobodnego uznania administracyjnego. O takim przekroczeniu nie może być w omawianym przypadku mowy, ponieważ z mapy obszaru scalenia obejmującej działkę drogową numer [...] (poprzedni numer ...) wynika, że droga ta zgodnie z ewidencją gruntów według stanu przedscaleniowego (który z mocy art. 20 ustawy jest podstawą do określenia stanu własności, posiadania gruntów, powierzchni użytków i klasy gruntów) była jeszcze bardziej "wygięta" w północną stronę, tj. w stronę działek skarżącego oznaczonych przedscaleniowymi numerami [...]. Projekt scaleniowy doprowadził więc do częściowego "wyprostowania" przebiegu tej drogi.

Odnosząc się do zarzutu pozbawienie skarżącego części działki nr [...] i utworzenia z niej drogi, choć była to wewnętrzna droga S. S. , należy na wstępie powtórzyć powyższą argumentację dotyczącą prawa organu do projektowania szczegółowych rozwiązań dotyczących usytuowania dróg służących interesowi wszystkich uczestników scalenia - w ramach uznania administracyjnego. Nie można przy tym zgodzić się z zarzutem skarżącego, że projektując drogę z części obszaru działki nr [...], na którym istnieje wewnętrzna droga należąca wyłącznie do skarżącego, naruszono wynikającą z art. 20 ustawy zasadę prymatu stanu ewidencyjnego przy określaniu stanu własności i posiadania gruntów. Zasada ta spowodowała bowiem w omawianym przypadku, że S. S. otrzymał ekwiwalent za utraconą część jego działki w innych działkach, na co powołał się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Natomiast fakt wykorzystywania przez skarżącego oraz jego sąsiadów omawianej części działek o przedscaleniowych o numerach [...] jako drogi, wskazuje na racjonalność rozwiązania projektowego przyjętego przez organ. Należy też zauważyć, że zrealizowane w zatwierdzonym projekcie scalenia poszerzenie drogi nr 695, realizuje również zamierzenie przewidziane w powoływanym przez skarżącego miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Omawiając zarzut skarżącego dotyczący wyprostowania granic działek nr [...] (stare numery – ....), na których skarżący posadził w 2012 las, Sąd podziela pogląd organu, że priorytetowe znaczenie miało w tym wypadku zachowanie równoległości granic ze względu na interes sąsiadów skarżącego. Należy dodać, że istniejące ogrodzenia działek innych niż budowlane (a tak jest w omawianym przypadku), nie są co do zasady przeszkodą do objęcia takich działek scaleniem oraz zaprojektowania innego ich przebiegu, niż dotychczas. Zaprojektowane rozwiązanie nie narusza celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 ustawy.

Wbrew wywodom skarżącego, powoływane przez niego ustalenie i pomiar granic przeprowadzone 21 marca 2013 r., nie wykreowało nowych prawnych granic działek numer [...] (stary numer – ...) i [...] (stary numer – ...). Ustawa o scaleniu gruntów nie przewiduje bowiem ustalania prawnego przebiegu granic w drodze podpisania protokołu granicznego. Zgodnie z cytowanym już przepisem art. 20 ustawy, stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się według danych ewidencji gruntów. Aby więc jakiekolwiek zmiany przebiegu granic dokonane we właściwym trybie mogły zostać uwzględnione w postępowaniu scaleniowym, muszą wcześniej znaleźć odzwierciedlenie w zaktualizowanej ewidencji gruntów, co następuje w trybie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2010.193.1287 j.t. ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.2015.542 j.t. ze zm.). Wyrażając powyższy pogląd, Sąd nie podziela w okolicznościach niniejszej sprawy zapatrywania wyrażonego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006 r., IV SA/Wa 2096/06, na który powołał się skarżący.

Wspomniana wyżej zmiana przebiegu granic prawnych może w szczególności nastąpić w wyniku zasiedzenia, na które powołał się skarżący odnośnie części działki nr [...] stanowiącej wysoką skarpę, która jest ogrodzona i porośnięta 60-80 letnimi akacjami. Stwierdzenie zasiedzenia jednak, następuje w drodze postanowienia wydawanego przez właściwy sąd powszechny, w trybie postępowania nieprocesowego uregulowanego w art. 506-525 oraz 606-610 kpc. Nie może więc nastąpić w ramach postępowania scaleniowego.

W konsekwencji powyższych poglądów należało zaakceptować zaprojektowany przebieg drogi oznaczonej poscaleniowym numerem [...], który, zgodnie z ustaleniami organów, tylko nieznacznie różni się od granic działek przedscaleniowych.

Odnośnie kwestionowanego przez skarżącego poszerzenia drogi znajdującej się na działce nr [...] (stary numer – ...) wyłącznie od strony działki skarżącego nr [...] – stary numer [...], należy zauważyć, że twierdzenia skarżącego nie znajdują potwierdzenia w stanie ewidencyjnym tych działek. Jak wynika bowiem z mapy obszaru scalenia uwidaczniającej przebieg granic działek przedscaleniowych i utworzonych w wyniku scalenia, droga oznaczona nowym numerem [...] została na wysokości działki skarżącego numer poscaleniowy [...], poszerzona głównie "kosztem" działek nr poscaleniowy [...], a nie "kosztem" działki skarżącego. Fakt zróżnicowanej szerokości drogi oznaczonej numerem [...], tj. szerszej na wysokości działki skarżącego i zwężającej się do ok. 6 metrów na dalszym odcinku, znajduje swoje uzasadnienie w widocznej na wspomnianej mapie szerokości tej drogi według jej uwidocznionego w ewidencji gruntów stanu sprzed scalenia. Również wówczas bowiem droga ta była szersza na wysokości działek S.S., a węższa na dalszym odcinku. Propozycje skarżącego aby wyrównać szerokość tej drogi na całej jej długości do ok. 6 metrów oznaczała więc w istocie, że skarżący proponował poszerzenie własnej nowo zaprojektowanej działki numer [...] kosztem istniejącej w tym miejscu drogi. Brak akceptacji dla takiego wniosku ze strony organu miał więc racjonalne uzasadnienie.

| |

Nie można się również zgodzić z zarzutem skargi dotyczącym zaprojektowania granicy działki nr [..] (stary numer ...) z działką nr [...] (poprzednio nr ...), w sposób tworzący w tym miejscu tzw. "wąskie gardło", zamiast jako linii prostej. Należy bowiem uwzględnić, że działkę przypisaną skarżącemu oznaczoną po scaleniu numerem [...] zaprojektowano w miejscu, które skarżący określa jako "wąskie gardło", z pięciu znacznie węższych działek ewidencyjnych oznaczonych przedscaleniowymi numerami: [...]. Z uwidocznionego w ewidencji gruntów określenia rodzaju użytków rolnych tych działek wynika poza tym, że są to łąki IV klasy. Taki rodzaj użytków powoduje, że zwężenie jest mniej uciążliwe przy uprawie, niż w przypadku na przykład gruntów ornych. Poza tym należy zauważyć, że działka sąsiednia oznaczona numerem [...] jest znacznie węższa od działki skarżącego oznaczonej numer [...]. Wynika stąd, że organy administracji miały racjonalne powody, aby zaprojektować przebieg granicy pomiędzy tymi działkami w sposób kwestionowany przez S. S. Nie można więc twierdzić, aby doszło w tym przypadku do przekroczenia granic uznania administracyjnego przy projektowaniu granicy pomiędzy tym działkami.

Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut braku odniesienia się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu S.S. Zarzut ten dotyczył naruszenia przepisów postępowania, co może odnieść skutek w postaci uwzględnienia skargi tylko wtedy, gdy takie naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a.). Ponieważ z powyższych rozważań wynika, że zatwierdzone w zaskarżonej decyzji rozwiązania są zgodne z prawem, to brak odniesienia się przez SKO do niektórych z zarzutów odwołania nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Podkreślić również należy, że wbrew argumentacji S. S.organy obu instancji dały wyraz swojemu stanowisku w uzasadnieniach decyzji, spełniających wymogi z art. 107 § 1, 2 i 3 K.p.a.

Odnosząc się do rygoru natychmiastowej wykonalności, nadanego decyzji organu I instancji na podstawie art. 108 § 1 K.p.a., nie sposób podzielić formułowanych w tym zakresie przez S. S.zarzutów.

Nie jest prawdą, że powołując się na dodatkowe, odmienne od przyjętych przez organ I instancji przyczyny nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, organ odwoławczy narusza prawo. Z żadnego przepisu postępowania administracyjnego nie wynika zakaz uzupełniania, czy nawet całkowitego zmieniania motywacji przemawiającej za nadaniem decyzji takiego rygoru. Nie ma też oparcia w obowiązujących przepisach sugestia wynikająca z uzasadnienia omawianego zarzutu, że nadanie rygoru wymaga wniosku strony. Niekwestionowany w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji nieostatecznej z urzędu lub na wniosek strony. Należy przy tym przyjąć, że organ z urzędu nadaje decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli natychmiastowe wykonanie decyzji jest niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny (por. A. Wróbel, komentarz aktualizowany LEX do kodeksu postępowania administracyjnego, teza 3). Taki interes społeczny został wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w ocenie Sądu jest on na tyle ważny, że uzasadniał nadanie decyzji Starosty Buskiego rygoru natychmiastowej wykonalności. Urządzenie, budowa nowych dróg, a także poszerzenie dróg istniejących i przeprowadzenie rekultywacji wielu gruntów, jako warunek właściwego rolniczego zagospodarowania działek powstałych w wyniku scalenia, a także utrzymanie możliwości finansowania tych zadań z zagwarantowanych na ten cel środków w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez scalanie gruntów" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, co jest związane z koniecznością wykonania technicznych prac scaleniowych i następującego po nich zagospodarowania poscaleniowego w terminie do 30 czerwca 2015 r. pod rygorem nie przyznania pomocy finansowej - niewątpliwie stanowi interes społeczny, o jakim mowa w art. 108 § 1 kpa. Za interes społeczny, a nie tylko ważny interes stron postępowania scaleniowego, należy zdaniem Sądu uznać także potrzebę jak najszybszego umożliwienia uczestnikom scalenia objęcia w posiadanie wydzielonych im gruntów. Ponieważ określone w art. 1 ust. 1 ustawy cele scalenia zostały w niniejszej sprawie zrealizowane, to w interesie społecznym leży niezwłoczne rozpoczęcie wykorzystywania dobrodziejstw, jakie niesie za sobą stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania przez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych uczestników scalenia, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu.

Mając na względzie, że projekt scalenia został opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami, uczestnicy scalenia otrzymali za grunty posiadane przed scaleniem należne ekwiwalenty, zaś różnice w wartości gospodarstw przed i po scaleniu zostaną wyrównane dopłatami obliczonymi na podstawie wyceny gruntów ustalonej w drodze uchwały przez uczestników scalenia - nie budzi wątpliwości Sądu legalność wydanych w niniejszej sprawie decyzji.

Skoro zatem podniesione w obu skargach zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.

-----------------------

4