Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 961/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2007-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par.2 ust. 2 - 4, par. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 9, art. 10, art. 28, art. 61, art. 79, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 grudnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Marek Pilc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2007 roku sprawy ze skargi C. J., B. N., J. W., P. S. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz W. W. i J. W. solidarnie kwotę 799 (siedemset dziewięćdziesiąt dziewięć) złotych, na rzecz C. J. kwotę 767 (siedemset sześćdziesiąt siedem) złotych, na rzecz B. N. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych oraz na rzecz P. S. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1207/06 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 1201-1204/05 uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. w przedmiocie warunków zabudowy, i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi.

W sprawie ustalono, że :

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku R.Ś., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku warsztatowego - punkt wymiany i naprawy opon samochodowych, przewidzianej do realizacji na działce nr 325/1 położonej w Ł. przy ul. A 92.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż po przeprowadzeniu analizy planowanej inwestycji ustalił, iż spełniony został warunek dobrego sąsiedztwa określony w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej jako u.p.z.p, a przedmiotowa decyzja została uzgodniona z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli właściciele działek sąsiednich: C.J., B.N., J.W. i P.S., zarzucając rażące naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:

- art. 1 pkt 3 i 5 w/w ustawy poprzez stwarzanie dużego niebezpieczeństwa ciągłego naruszania przepisów o ochronie środowiska przez składowanie m.in. zużytych opon, olejów, smarów na terenach, które dotychczas były przeznaczone na cele wyłącznie rekreacyjno-mieszkaniowe;

- art. 1 pkt 7 w/w ustawy przez naruszenie prawa własności osób trzecich poprzez zaplanowanie ścian budynku warsztatowego na granicy z sąsiadującymi działkami oraz poprzez fakt, iż planowana wysokość budynku 5 m. powoduje, iż budynki mieszkalne na sąsiadujących działkach pozbawione są widoku;

- art. 2 pkt 4 w/w ustawy, ponieważ planowana budowa w sposób ewidentny narusza cel działań i dążeń lokalnej społeczności związanych z zagospodarowaniem przestrzennym terenu polegającym, do chwili wydania decyzji ustalającej warunki na rekreacyjnym, wypoczynkowym i mieszkaniowym charakterze działek;

- art. 2 pkt 18 w/w ustawy gdyż realizacja inwestycji utrudni utrzymanie dotychczasowego charakteru mieszkalno – wypoczynkowego sąsiadujących działek, przez co istotnie wpłynie na obniżenie wartości sąsiadujących z nią nieruchomości co naruszy także art. 6 pkt 1 w/w ustawy;

- art. 6 pkt 5 w/w ustawy przez naruszenie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ inwestycja spowoduje zagrożenie hałasem i wibracją towarzyszącą prowadzonej w budynku działalności, powstanie duży stopień prawdopodobieństwa, iż nastąpi zanieczyszczenie powietrza, gruntu i wód gruntowych.

Reasumując odwołujący podnieśli, iż decyzja o warunkach zabudowy nie powinna abstrahować od istniejącego ładu przestrzennego i uwarunkowań urbanistycznych, zatem budynek warsztatowy nie powinien zostać zlokalizowany wśród zabudowy jednorodzinnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji i podtrzymało argumenty w niej zawarte. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, iż analiza urbanistyczna potwierdza istnienie w obszarze analizowanym budynków o innej niż mieszkalna funkcji, m.in. na działkach 325/1, 324, 322, 335/2, 335/1, 321. Przy czym na działkach 322 i 323 prowadzone są warsztaty mechaniki pojazdowej, a na działce objętej wnioskiem prowadzona jest działalność w zakresie naprawy i wymiany opon – zlokalizowana obecnie w jednym z dwóch lokali usługowych, w przyziemiu budynku mieszkalnego znajdującego się na tej działce, a planowana do przeniesienia do nowoprojektowanego budynku. Nie znajduje zatem uzasadnienia zarzut, iż okoliczny teren ma wyłącznie charakter rekreacyjno-mieszkalny. W kwestii wpływu przedmiotowej budowy na środowisko organ wyjaśnił, iż dla inwestycji zostało wszczęte postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, umorzone następnie w związku ze zmianą przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Obecnie dla inwestycji wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Z przepisów przejściowych wynika, iż do postępowanie niezakończonego decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe na wniosek uprawnionego podmiotu. Wniosku takiego w niniejszej sprawie nie było, natomiast inwestor oświadczył, iż wymaganą ocenę oddziaływania na środowisko złoży wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Z kolei naruszenie praw osób trzecich i ewentualne zanieczyszczenie środowiska mogą być przedmiotem kolejnego etapu postępowania, ocena taka należy zgodnie z art. 5b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego do organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinien wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę – wyrok NSA z dnia 29.12.1998r. II SA/Gd 1330/97, LEX 44223. Przy czym zaskarżona decyzja w pkt 4 zawiera zapis odnośnie wymagań dotyczących ochrony osób trzecich, a w pkt 5 zapis, iż projekt budowlany powinien być zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określający m.in. odległość planowanych obiektów od innych budynków czy granic działek sąsiednich

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli: C.J., B.N., J. i W.W. oraz P.S. - właściciele sąsiednich nieruchomości - wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie o uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sąsiedzi nie zostali poinformowani o wszczęciu postępowania, nie został im umożliwiony czynny udział w czynnościach postępowania. W ocenie wnoszących skargę organy nie odniosły się do kwestii zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, złamały zasady usytuowania budynku określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określające m.in. odległość planowanych obiektów od innych budynków czy granic działek sąsiednich - poprzez dopuszczenie szerokości elewacji frontowej do 12 m, czyli na pełną szerokość działki, przy braku istniejących budynków bezpośrednio przy granicy działki inwestora. Ponadto granice obszaru analizowanego nie zostały wyznaczone w odległościach przewidzianych w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zaskarżona decyzja nie zawiera załączników graficznych, o których mowa w § 9 ust. 2-4 rozporządzenia. W skardze podniesiono również, że organ nie ustalił obowiązującej linii zabudowy i usytuowania budynku, szerokość zaś elewacji frontowej wyznaczył na podstawie wniosku inwestora, a nie na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi wniosło o jej oddalenie. Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wskazał, iż prawidłowo zastosowane zostały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., także w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego i przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. Planowana inwestycja spełnia również warunek dobrego sąsiedztwa, kontynuuje bowiem funkcję istniejącą w obszarze analizowanym, a parametry przyjęte dla nowej zabudowy nie odbiegają od cech istniejących w obszarze analizowanym budynków gospodarczych, czego dowodem jest tabela obrazująca cechy zabudowy w obszarze analizowanym. Taki stan zagospodarowania potwierdzają również skarżący, zarówno w uzasadnieniu skargi jak i w opisie załączonych fotografii. Organ podkreślił, iż decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją przesądzającą o możliwości lokalizacji inwestycji na konkretnym terenie, jednakże kwestia usytuowania projektowanych obiektów rozstrzygana jest w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. Natomiast treść decyzji o warunkach zabudowy determinują przepisy prawa, co oznacza, że o ile spełnione zostaną warunki wymagane ustawą, organ powinien wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Okoliczność, iż planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkuje ustaleniem dla tej inwestycji warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 marca 2006 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. oraz rozstrzygnął o zwrocie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd podał, że w toku postępowania wyjaśniającego zarówno organ I jak i II instancji naruszył podstawową zasadę procedury administracyjnej, a mianowicie zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.). Sąd podkreślił, że zachowanie wymagań określonych w powołanym przepisie nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek. Pozbawienie strony przez organ administracji możliwości realizacji zasady czynnego udziału w postępowaniu musi być zawsze traktowane jako działanie bezprawne, sprzeczne z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.). Sąd stwierdził, że organ I instancji uznał za strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy wnioskodawcę, a także E.Ś., A.J., C.J., J. i W.W., P.S. oraz B.N., o czym świadczy doręczenie im decyzji pierwszoinstancyjnej. Jednocześnie w aktach sprawy Sąd nie znalazł dowodu potwierdzającego doręczenie tym osobom powiadomienia o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), jak również dokumentów świadczących o pouczeniu którejkolwiek ze stron, w tym wnioskodawcy, o prawie zapoznania się z aktami postępowania jeszcze przed wydaniem decyzji i złożenia końcowego oświadczenia.

Sąd podniósł, że art. 106 k.p.a. reguluje zasady i tryb tzw. współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej. Uzgodnienia dokonuje się przed wydaniem aktu, w czasie procedury jego wydawania, pominięcie tego obowiązku poprzez wydanie decyzji bez uzgodnień byłoby podstawą do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.

Sąd I instancji zauważył, że Prezydent Miasta Ł. przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, zwrócił się do innych organów z żądaniem dokonania uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy, jednakże o czynnościach tych powiadomił wyłącznie wnioskodawcę, pominął natomiast pozostałe strony postępowania, pomimo iż zobligowany był do tego na podstawie art. 106 § 2 k.p.a., ponadto żadne z postanowień wydanych w ramach odpowiedzi na żądanie organu I instancji nie zostało doręczone tym podmiotom, jak również wydane w sprawie postanowienie umarzające postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji także zostało doręczone wyłącznie wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał zatem, że organy administracji publicznej w sposób istotny naruszyły szereg przepisów zakreślających ramy prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, art. 10 i art. 106 § 2 k.p.a. jak również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., dlatego też wyeliminował zaskarżone decyzje z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., w związku z art. 106 k.p.a., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i błędne przyjęcie, że wadliwość postępowania uzgodnieniowego skutkuje wadliwością postępowania głównego,

b/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ponieważ nie nastąpiło naruszenie prawa skutkujące wznowieniem postępowania, a jedynie postępowanie uzgodnieniowe obarczone jest wadą powodującą potencjalną możliwość wznowienia postępowania prowadzonego przez organ współdziałający,

c/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania,

d/ art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, przy założeniu, że możliwym jest w postępowaniu głównym rozstrzyganie o legalności postanowienia uzgodnieniowego,

e/ art. 200 w związku z art. 144 § 4 i art. 205 p.p.s.a. poprzez jego naruszenie, polegające na braku dokładnego określenia, jakie to kwoty składają się na zasądzone wyrokiem koszty, co uniemożliwia ustalenie, czy kwota ta została zasądzona prawidłowo.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono również, że w administracyjnym postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu odwoławczym, ostateczne postanowienie organu współdziałającego wydane w trybie art. 106 k.p.a. cieszy się powagą rzeczy osądzonej, co przesądza, iż organy I i II instancji nie mogą kwestionować tak ocenionego postanowienia. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji uchylił zatem zgodne z prawem decyzje organów obydwu instancji, przy czym w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia pominął wskazania, co do dalszego postępowania naruszając art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi.

W uzasadnieniu wskazał, że Sąd Wojewódzki, przyjmując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., wadliwie ocenił, że naruszenie przepisów procedury w zakresie udziału stron w postępowaniach wpadkowych, uzasadnia uchylenie decyzji kończącej postępowanie przez przyjęcie, że z tego powodu wystąpiła przesłanka stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie głównej.

Sąd drugiej instancji podzielił stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że stronom postępowania nie został umożliwiony czynny udział we wszystkich czynnościach postępowania, a szczególnie przez niedoręczenie im powiadomień o wszczęciu postępowania, co powodowało faktyczny brak udziału stron w postępowaniu przed organem I instancji i naruszało przepisy postępowania administracyjnego. Zgadzając się z ustaleniami Sądu Wojewódzkiego, że organ I instancji o toczących się postępowaniach wpadkowych dotyczących uzgodnienia treści wydawanej decyzji powiadomił jedynie wnioskodawcę, pominął zaś strony postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że Sąd Wojewódzki łącząc te ustalenia z ustaleniami dotyczącymi naruszenia zasady czynnego udziału stron, wyciągnął za daleko idący wniosek, iż postępowanie zakończone kontrolowaną przez Sąd decyzją dotknięte zostało przez to wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ubocznie wskazał jednak, że Sąd Wojewódzki zasadnie zauważył w tej kwestii, iż organ II Instancji nie powinien obojętnie przejść obok naruszeń prawa. Jeżeli bowiem dostrzegł (a dostrzec powinien) wady postanowień wydanych przez organy uzgadniające, szczególnie jeśli są to wady proceduralne, jak w niniejszej sprawie, nie był zwolniony z obowiązku reagowania na nie, skoro miał obowiązek przestrzegać zasady wyrażonej w art. 9 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zarówno zatem organ I instancji uzgadniający decyzję, jak i następnie Kolegium miały obowiązek poinformować strony o naruszeniu ich uprawnień oraz wskazać im drogę prowadzącą do usunięcia stanu niezgodnego z ich interesami. Sąd uznał za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 200 p.p.s.a., gdyż w ogóle nie został uzasadniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę ponownie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie tylko z przyczyn w niej wskazanych.

Jednakże w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla je w całości lub części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje na wady postępowania administracyjnego, które wziął pod uwagę z urzędu.

Okoliczność niewzięcia przez stronę bez własnej winy udziału w postępowaniu, ustawodawca przewidział jako podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Organy administracji prowadzące postępowanie w obu instancjach dopuściły się naruszenia przepisów postępowania – art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W postępowaniu tym pominięto współwłaścicieli nieruchomości, objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Współwłaściciel nieruchomości, której dotyczy postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy posiada wynikający z prawa własności interes prawny w takim postępowaniu. Z akt administracyjnych wynika, że współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr 325/1 przy ul. A 92 są małżonkowie: Ś.R. i Ś.E. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w dokumentacji załączonej do sprawy będącej przedmiotem rozpoznania przez tutejszy Sąd pod sygn. akt II SA/Łd 1110/06, gdzie znajduje się kserokopia umowy sprzedaży, na mocy której małżonkowie E.R.Ś. nabyli tę nieruchomość w 1997 r. do wspólności ustawowej. Zaś z oświadczenia złożonego na rozprawie (w sprawie II SA/Łd 1110/06) wynika, że E.Ś. zmarła w 1999 r., a jej spadkobiercami są: mąż i trójka wspólnych dzieci.

Przymiot strony postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie przysługiwał więc zarówno R.Ś. jak i pozostałym współwłaścicielom nieruchomości przy ul. A 92. Nie wszyscy jednak współwłaściciele brali udział w tym postępowaniu, gdyż organy administracji nie ustaliły właściwie kręgu podmiotów mających interes prawny w sprawie i co za tym idzie nie zapewniły wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a).

Prezydent Miasta Ł. działając jako organ I instancji wskazał jako stronę postępowania E.Ś. i nakazał doręczyć jej decyzję. Okoliczność ta nie sanuje jednak zaistniałego naruszenia prawa, gdyż w tym czasie strona już nie żyła.

Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że w sprawie występuje przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania uzasadnia, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, gdyż na podstawie art. 135 p.p.s.a., Sąd ma obowiązek objąć zakresem orzekania i pozbawić bytu prawnego wszystkie rozstrzygnięcia wydane w sprawie, a niezgodne z prawem.

Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy tez nie miało wpływu na wynik sprawy, a dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie ma znaczenia, iż zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje wyłącznie na żądanie strony (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 kwietnia 1997 r. sygn. akt III SA 1795/95, Lex nr 299916 oraz z dnia 26 stycznia 1999 r. sygn. akt III SA 979/98 Lex nr 39458).

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, wskazać należy na ich zasadność w zakresie trzech z podnoszonych kwestii, mianowicie:

- wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego - § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588),

- braku załączników graficznych do decyzji - § 2 ust. 2-4 w/w rozporządzenia, oraz

- braku zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania - art. 61 § 1 k.p.a.

Wyznaczenie obszaru analizowanego ma istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, bowiem na podstawie analizy wyznaczonego obszaru organ sprawdza czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego pozwala na wskazanie, które z sąsiadujących działek stanowią punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Obszar analizowany – to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcje i cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 cyt. rozporządzenia).

Zgodnie z § 3 rozporządzenia właściwy organ wyznacza obszar analizowany wokół działki, której dotyczy wniosek, a granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, jednak nie mniejszej niż 50 metrów.

Wyznaczenie obszaru analizowanego w rozpoznawanej sprawie i tym samym przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy przez organ pierwszej instancji nie odpowiada wymaganiom cytowanego rozporządzenia. Obszar analizowany wokół terenu objętego planowaną inwestycją z żadnej strony nie został wyznaczony w odległości minimum 50 metrów od jego granic. Podkreślić należy, iż wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, uzasadnienie takiego właśnie wyznaczenia, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wobec braku tych ustaleń uznać należy, iż takie działanie organów administracji, oprócz tego, iż narusza przepisy prawa materialnego w § 3 cyt. rozporządzenia to również art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymaganych tym przepisem jest wadliwa. A wadliwość ta spowodowała, że decyzje organów obu instancji, wobec nieusunięcia tej wady przez organ odwoławczy, naruszają art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Wyniki analizy, o której mowa w § 3 zawierające część tekstową i graficzną winny stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy zasadniczej lub katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000 (§ 9 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W kontrolowanej sprawie brak jest załącznika graficznego do analizy, a załącznik graficzny decyzji, który winien stanowić jej integralną część i odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja, nie został opatrzony podpisem osoby upoważnionej do wydania decyzji z podaniem jej imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego, co stanowi naruszenie przepisu art. 107 §1 kpa. Należy w tym miejscu wskazać, że zarzut skargi w tym zakresie był zasadny, jednakże samodzielnie nie stanowiłby podstawy do uchylenia decyzji.

Podnieść trzeba. iż konsekwencją wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego może być również wadliwe ustalenie kręgu osób, którym przysługiwał przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Ta wadliwość zaś może prowadzić do kolejnego uchybienia w postaci braku zachowania wymagań dotyczących ochrony osób trzecich, do czego zobowiązywał przepis art. 54 pkt 2 lit. d. u.p.z.p.

Istotne jest również oprócz prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, o czym Sąd czynił szerokie rozważania wyżej, prawidłowe zawiadomienie ich o wszczęciu postępowania oraz o toczącym się postępowaniu uzgodnieniowym (art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

Organy administracji publicznej mają obowiązek, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2007 r., przestrzegać zasady wyrażonej w art. 9 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ocenę tę oraz wskazania Naczelny Sąd Administracyjny odniósł do braku udziału stron w postępowaniu wpadkowym. Istotne więc jest aby zarówno organ I instancji uzgadniający decyzję, jak i następnie Kolegium miały obowiązek poinformować strony o naruszeniu ich uprawnień oraz wskazać im drogę prowadzącą do usunięcia stanu niezgodnego z ich interesami.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego usytuowania budynku w stosunku do granic działek sąsiednich wskazać należy, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy powinna wytyczać podstawowe kierunki ukształtowania, objętej wnioskiem, inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji unormowanym w przepisach prawa budowlanego oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych planowanych zamierzeń i ich usytuowania. Organ na tym etapie postępowania nie powinien rozstrzygać o usytuowaniu obiektu w stosunku do granic nieruchomości, czy istniejących obiektów, a więc o warunkach techniczno-budowlanych. A wobec tego, że nie powinien rozstrzygać to zbędne było dokonywanie takich ustaleń, na tym etapie postępowania. Przede wszystkim z uwagi na to, że zakres uprawnień organów właściwych do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie może kolidować z kompetencjami organu upoważnionego do wydania pozwolenia na budowę.

Żądanie skargi stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji wobec rażącego naruszenia prawa, w ocenie Sądu, jest bezzasadne i nie może być uwzględnione. Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy jego charakter powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako wydana przez organ praworządnego państwa. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem jest błędne, bowiem stwierdzone wady muszą być oczywiste i o szczególnym ciężarze gatunkowym. Oznacza to, że rażące naruszenie prawa ma miejsce w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu (wyrok NSA z dnia 30 listopada 1999 r. V SA 876/99 Lex nr 50137, wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r. IV S.A. 1705/97 LEX nr 47858, wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1999 r. V SA 870/98 Lex nr 50194). W świetle powyższych rozważań nie można uznać, że zaskarżona bądź poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazane wyżej, przez Sąd, naruszenia prawa nie stanowią bowiem ich kwalifikowanej postaci.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny dokonać analizy stanu terenu, po prawidłowym, zgodnym z § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, zakreśleniu granic obszaru analizowanego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. ustalić strony postępowania i zawiadomić o jego wszczęciu (art. 61 § 4 k.p.a.) Tym samym zapewnić im czynny udział w postępowaniu, jak wymaga tego art. 10 § 1, art. 79 i art. 81 k.p.a. Ponadto, zgodnie z art. 9 k.p.a. poinformować strony o naruszeniu ich uprawnień przez organy uzgadniające decyzję oraz wskazać im drogę prowadzącą do usunięcia stanu niezgodnego z ich interesami. Pamiętając przy tym, iż organ orzekający o warunkach zabudowy jest zawsze związany wnioskiem i nie może go ani modyfikować, ani rozstrzygać w sposób wykraczający poza jego granice (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2005 r. w spr. II SA/Bk 901/05 lex nr 173675 oraz wyrok NSA z dnia 5 marca 2001 r. w spr. IV SA24/99 lex nr 53359).

Z uwagi na wyżej wskazane naruszenia prawa Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Sąd orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego.

A.R.