Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 447/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 148 par. 2 w zw. z art. 49
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia WSA del. Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant: Starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 764/11 w sprawie ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

B. O. [...] maja 2010 r. wniosła o wznowienie postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego linii kablowych wyższych napięć wraz z budową trzech elektrowni wiatrowych [...] o mocy do 0,9 MW każda, które będą połączone za pośrednictwem tej linii do istniejących sieci energetycznych należących do E., wraz z drogą dojazdową, placami manewrowymi, stałymi i tymczasowymi, oraz obiektami tymczasowej infrastruktury technicznej w prognozowanym czasie inwestycji, w miejscowości Z. gmina [...], działka nr 38 [...] – zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2008 r., znak: [...] oraz o uchylenie tej decyzji i wstrzymanie jej wykonania. Jako podstawę wznowienia Wnioskodawczyni wskazała przepis art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, twierdząc, że będąc stroną nie brała udziału w przedmiotowym postępowaniu bez własnej winy. Na wezwanie organu I instancji podała, że o decyzji dowiedziała się dopiero w dniu 26 kwietnia 2010 r.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] – wydaną na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 148 k.p.a. – Wójt odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na uchybienie przez B. O. miesięcznemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że stroną postępowania był mąż B. O., a pomiędzy małżonkami istnieje majątkowa wspólność małżeńska. W ocenie Wójta fakt ten implikuje domniemanie, że B. O. dysponowała znaczną, jeśli nie pełną, wiedzą o przebiegu postępowań administracyjnych, których uczestnikiem był jej mąż, uznany za stronę postępowania na podstawie informacji uzyskanej z rejestru gruntów. Nadto sprawa wydania decyzji ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego była szeroko komentowana zarówno wśród mieszkańców, jak i w prasie lokalnej, dlatego mało prawdopodobnym jest, aby wnioskodawczyni nie widziała o przedmiotowym postępowaniu i decyzji choćby z tych źródeł. Dalej organ I instancji jako "nie bez znaczenia" określił fakt, że w trakcie postępowania, oprócz pisemnych zawiadomień o wszczęciu postępowania i o wydaniu decyzji ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, strony zostały zawiadomione o tych zdarzeniach poprzez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w [...] oraz w sołectwie Z., na terenie którego znajduje się działka nr [...] w Z., będąca, jak się później okazało, własnością B. O.. Z tych względów za nie mające znaczenia dla sprawy Wójt uznał powołane wnioski dowodowe, tj. dowód z przesłuchania świadków i stron, wskazując, że ich przeprowadzenie nie wniosłoby nic nowego do sprawy, gdyż na podstawie okoliczności znanych organowi z urzędu, o których mowa wyżej, w sposób dostateczny mógł on stwierdzić, że strona nie zachowała terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. W konsekwencji Wójt uznał, że B. O. nie udowodniła, że datą uzyskania przez nią wiedzy o decyzji ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego był dzień 26 kwietnia 2010 r., albowiem z przywołanych wyżej okoliczności wynika, że o przedmiotowej decyzji dowiedziała się wcześniej, co oznacza, że miesięczny termin na złożenie wniosku wznowieniowego nie został przez nią dochowany.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 148 § 3 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że wyrażone w odwołaniu stanowisko odnośnie obowiązku ustalenia przez organ I instancji, kiedy strona dowiedziała się o wydaniu decyzji, byłoby zasadny wtedy, gdyby w niniejszej sprawie organ ten miał obowiązek doręczyć decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wszystkim stronom postępowania, na piśmie. W świetle przepisów k.p.a. taki tryb doręczania jest zasadą, jednakże w art. 49 k.p.a. został przewidziany wyjątek od niej, umożliwiający zawiadamiane stron o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Takim przepisem jest art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle tego przepisu, ponieważ B. O. nie była ani właścicielką, ani użytkownikiem wieczystym terenu objętego wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, to organ I instancji nie miał wobec niej obowiązku doręczenia na piśmie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie lokalizacji tej inwestycji, ani o wydaniu decyzji kończącej to postępowanie. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skoro art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miał zastosowanie w sprawie, to należy przyjąć – zgodnie z art. 49 k.p.a. – że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została doręczona B. O. najpóźniej w dniu 3 listopada 2008 r. (obwieszczenie wywieszono na tablicy ogłoszeń w dniu [...] października 2008 r.), a dzień 4 listopada 2008 r. był nie tylko pierwszym dniem czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, ale także terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Złożenie tego wniosku przez B. O. w maju 2010 r. nastąpiło więc znacznie po upływie terminu ustawowego, stąd, mimo wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowienie postępowania nie było możliwe.

B. O. wniosła skargę do sądu administracyjnego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 148 § 2 k.p.a. i art. 49 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. – poprzez błędną wykładnię art. 148 § 2 k.p.a. i błędne przyjęcie, że czynność powzięcia wiadomości o decyzji przez stronę na potrzeby rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania może być zastąpiona przez konstrukcję fikcji doręczenia lub fikcji zawiadomienia, w sytuacji gdy językowo jasny przepis art. 148 § 2 k.p.a. wiąże początek biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie z faktycznym, rzeczywistym powzięciem wiadomości o decyzji (od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji) i jakiekolwiek fikcje prawne nie mogą na potrzeby liczenia tego terminu znaleźć zastosowania,

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 49 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. – poprzez przyjęcie, że dopuszczalność zastosowania fikcji doręczeń i zawiadomień w postępowaniu w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zwalnia organ od obowiązku pozytywnego, szczegółowego uprzedniego ustalenia stron postępowania, a w rezultacie przyjęcie nieakceptowalnego na gruncie art. 8 k.p.a. stanowiska, że dopuszczalność obwieszczeń uniemożliwia stronie w ujęciu materialnym skuteczne złożenie wniosku o wznowienie postępowania (art. 148 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), niezależnie od jej rzeczywistej wiedzy,

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. – poprzez niedoręczenie pełnomocnikowi skarżącej pisma informującego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co pozbawiło stronę reprezentowaną przez fachowego pełnomocnika prawa czynnego udziału w postępowaniu i zajęcia końcowego stanowiska w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 23 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 764/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżona do Sądu decyzja, dotyczyła tzw. etapu wstępnego postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Na tym etapie nie bada się jeszcze prawidłowości przebiegu postępowania, którego dotyczy wniosek wznowieniowy, a jedynie sprawdza, czy zaistniały ustawowe przesłanki do wznowienia tego postępowania. W konsekwencji poza zakresem kognicji Sądu pozostawała kwestia, czy prawidłowo dla lokalizacji przedmiotowej infrastruktury elektrowni wiatrowych zastosowany został tryb postępowania dotyczący lokalizacji inwestycji celu publicznego a nie postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

W sprawie organy odmowę wznowienia postępowania zakończonego decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oparły na stwierdzeniu, że B. O. nie dochowała ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, zakreślonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. W myśl tych przepisów podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1), z tym że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2).

Istota sporu w sprawie sprowadza się do właściwego określenia momentu, od którego należy liczyć bieg ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, w sytuacji, gdy o ostatecznej decyzji, której dotyczy wniosek, strony były zawiadamiane w trybie obwieszczeń, o których mowa w art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z przywołanym przepisem o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości; inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Regulację tę dopełnia przepis art. 49 k.p.a., w myśl którego strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Nie ulega wątpliwości, że jednym z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 49 k.p.a., jest właśnie art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W świetle przywołanych unormowań art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 49 k.p.a. bezspornym jest, że stronom postępowania lokalizacyjnego innym niż inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których mają być zlokalizowane inwestycje, nie doręcza się decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej (jak tego zasadniczo wymaga art. 109 § 1 k.p.a.), lecz komunikuje w drodze publicznego ogłoszenia (poprzez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty sposób). Jednocześnie art. 49 k.p.a. kreuje fikcję prawną, iż dopuszczone szczególnym przepisem publiczne ogłoszenie decyzji, z upływem czternastu dni od dnia jego dokonania wywiera skutki równoważne z doręczeniem decyzji lub powiadomieniem o niej. Innymi słowy, w przypadkach, gdy na mocy przepisów szczególnych znajduje zastosowanie przewidziany w art. 49 k.p.a. sposób komunikowania o wydaniu określonej decyzji, czyli publiczne ogłoszenie (poprzez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób), adresat takiego ogłoszenia nie może następnie podnosić zarzutu, że nie został powiadomiony (nie wiedział) o tej decyzji lub że decyzja ta nie została jemu doręczona.

Zdaniem Sądu, statuowana w art. 49 k.p.a. fikcja prawna doręczenia decyzji lub powiadomienia o niej – w braku wyraźnego, odmiennego zastrzeżenia – rozciąga się na wszystkie przepisy, które z faktem doręczenia decyzji lub powiadomienia (dowiedzenia się) o niej wiążą określone skutki prawne, a w szczególności na przepis art. 148 § 2 k.p.a. W konsekwencji należy uznać, że przewidziany w tym ostatnim przepisie miesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w odniesieniu do podmiotów, którym, na mocy przepisu szczególnego, decyzja kończąca dane postępowanie była komunikowana w drodze publicznego ogłoszenia, rozpoczyna swój bieg w piętnastym dniu po ogłoszeniu tej decyzji, i to bez względu na to, czy ów podmiot z takim ogłoszeniem rzeczywiście się zapoznał.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd zauważył, że adresatem dokonywanego na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym publicznego ogłoszenia (zawiadomienia w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości) o decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest każdy podmiot będący, w znaczeniu materialnoprawnym (tj. z uwagi na posiadany interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.), stroną postępowania lokalizacyjnego, za wyjątkiem inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczyści nieruchomości, na których przewidziano lokalizację tych inwestycji. Zdaniem Sądu nie ma przy tym znaczenia, czy ów podmiot został wcześniej formalnie uznany za stronę przez organ prowadzący postępowanie (np. poprzez umieszczenie w załączonym do decyzji wykazie stron), gdyż – inaczej niż to przyjmuje Skarżąca – w sytuacji objętej hipotezą art. 49 k.p.a. organ zasadniczo nie ma obowiązku precyzyjnego ustalania kręgu stron postępowania. W sytuacji bowiem, gdy ustawodawca zwolnił organy administracji od obowiązku doręczania orzeczenia, mając na względzie potrzebę uproszczenia procedury w określonego rodzaju sprawach, nieracjonalnym byłoby uznanie, że równocześnie konieczne jest ustalenie precyzyjnego kręgu stron postępowania, w szczególności w celu zamieszczenia wykazu stron w orzeczeniu.

Zasadniczo obowiązek wskazania ("oznaczenia") w decyzji strony lub stron wynika z treści art. 107 § 1 k.p.a. Wskazanie to może mieć znaczenie z perspektywy możliwości egzekwowania decyzji. Służy też generalnie określeniu, kogo organ traktował jako strony na etapie postępowania, co w większości przypadków ma istotne znaczenie z punktu widzenia ustalenia, czy orzeczenie ma charakter ostateczny (tzn. czy wyekspirował termin do wniesienia środków odwoławczych dla podmiotów traktowanych jako strony konkretnego postępowania). Jak to już jednak wyżej wskazano, omawiana reguła imiennego wymieniania w orzeczeniu stron postępowania, nie dotyczy sytuacji, gdy z uwagi na przepis szczególny (art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) znajduje zastosowanie art. 49 k.p.a. Wynika to już z celu ustanowienia tego uproszczonego sposobu "doręczania" (komunikowania) decyzji, który to sposób zasadniczo znajduje zastosowanie w razie znacznej liczby stron postępowania lub, co tu szczególnie istotne, w przypadku trudności w ustaleniu z góry ich kręgu. Wprawdzie nawet w takich sytuacjach oznaczenie imienne strony (stron) może być w ograniczonym zakresie nadal niezbędne – zwłaszcza gdy wynika to z przepisu nakładającego obowiązek indywidualnego doręczenia orzeczenia określonym kategoriom stron (w postępowaniu w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego obowiązek zindywidualizowanego oznaczenia dotyczy inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości przewidzianych pod lokalizację inwestycji) – jednak, co do zasady (w odniesieniu do pozostałych osób-stron), imienne ustalanie i wymienianie wszystkich stron postępowania byłoby zabiegiem zbędnym i niecelowym. Z punktu widzenia prawidłowości wydania takiego orzeczenia, które ma być "doręczane" w trybie art. 49 k.p.a., zasadniczo bez znaczenia pozostaje bowiem ustalenie, kto był faktycznie traktowany jako strona postępowania – a to już choćby z uwagi na ów szczególny sposób komunikowania rozstrzygnięcia oraz związany z tym sposób określania terminu do wnoszenia środków odwoławczych. Stanowisko o braku konieczności ustalania, w analizowanej sytuacji, wyczerpującego, imiennie określonego kręgu stron postępowania jest tym bardziej zasadne, jeśli się zważy, że uregulowana w art. 49 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym instytucja zawiadomienia w drodze ogłoszenia publicznego ma w swej istocie na celu umożliwienie każdemu potencjalnemu zainteresowanemu, który powołuje się (może powołać się) na posiadanie interesu prawnego w sprawie, możliwości wzięcia udziału w danym postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok NSA z 13 stycznia 2009 r., II OSK 1635/07, CBOSA). Nie bez znaczenia pozostaje również argument pragmatyczny, podnoszony na gruncie art. 49 k.p.a. zwłaszcza w przypadku tzw. inwestycji liniowych oraz innych, w których liczba potencjalnych uczestników postępowania jest znaczna. Mianowicie, trudno sobie wyobrazić sytuację, gdy przy tego rodzaju inwestycjach organ miałby ustalić i wymienić w decyzji wszystkie strony postępowania. Takie działanie byłoby niemożliwe już z racji tego, że w toku postępowania administracyjnego nieprzerwanie zmieniałby się krąg stron – choćby przez obrót nieruchomościami na rynku, czy w wyniku dziedziczenia. Wówczas, w przypadku stron idących niekiedy w tysiące, prowadzone z ich udziałem postępowania administracyjne praktycznie nigdy nie mogłoby zakończyć się w sposób prawidłowy.

Sąd podkreślił, że wbrew pozorom zaprezentowane wyżej stanowisko nie pozostaje w sprzeczności z przywołanym w skardze poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 28 maja 2009 r. (II SA/Po 938/08, CBOSA). Zgodnie z tym poglądem fakt, że część zawiadomień w toku postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter obwieszczeń nie zwalnia organów od poczynienia ustaleń co do stron, gdyż ustalenie ich rzeczywistego kręgu będzie miało niewątpliwy wpływ na wybór miejsca i sposobu obwieszczenia, które winno zapewnić realną możliwość zapoznania się z działaniami organów administracji. Należy jednak zauważyć, że dla tych potrzeb (właściwego określenia miejsca i sposobu obwieszczenia) niezbędne jest jedynie wyznaczenie obszaru objętego zakresem oddziaływania planowanej inwestycji, natomiast nie ma już potrzeby precyzyjnego, imiennego ustalania podmiotów dysponujących prawami do poszczególnych nieruchomości położonych na tym obszarze.

Mając na względzie powyższe oraz okoliczność, że w świetle niespornych i nie budzących wątpliwości ustaleń faktycznych Skarżąca nie była (współ)właścicielką ani (współ)użytkownikiem wieczystym terenu objętego wnioskiem o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego, to, jak trafnie skonstatowano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne nie miał wobec niej obowiązku powiadomienia o wszczęciu postępowania ani doręczenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na piśmie, a jedynie zawiadomienia o tych faktach w drodze publicznego ogłoszenia w trybie art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 49 k.p.a. Jest poza sporem, że wymaganych ogłoszeń dokonano na długo (znacznie ponad jeden miesiąc) przed złożeniem przez Skarżącą wniosku o wznowienie postępowania w sprawie. Sąd podzielił co do zasady stanowisko organu odwoławczego, iż dzień następujący po dniu upływu czternastodniowego terminu od ogłoszenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego był – także dla Skarżącej – pierwszym dniem miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Z upływem bowiem owego czternastodniowego terminu nastąpił, na mocy art. 49 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutek w postaci prawnie skutecznego powiadomienia adresatów ogłoszenia, w tym m.in. Skarżącej, o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a co za tym idzie – prawnie relewantnego (choć niekoniecznie rzeczywistego) "dowiedzenia się" przez te podmioty o decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a. Ani wykładnia językowa powołanego przepisu – w którym, co istotne, mowa jest jedynie o dniu, w którym strona "dowiedziała się" o decyzji, bez dalej idącego zastrzeżenia, iż chodzi tu wyłącznie o dowiedzenie się "rzeczywiste", "faktyczne" itp. – ani tym bardziej przywołane wyżej względy natury celowościowej, nie dają podstaw do wyłączania przepisu art. 148 § 2 k.p.a. z zakresu oddziaływania fikcji prawnej doręczenia (powiadomienia), ustanowionej w art. 49 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wykładnia przeciwna zaprezentowana w skardze nie może zostać zaakceptowana – jako w istocie sprzeciwiająca się idei stosowania art. 49 k.p.a. i unicestwiająca jego praktyczne skutki, bo otwierająca każdemu zainteresowanemu możliwość kwestionowania prawnej skuteczności, względem jego osoby, dokonanego publicznie ogłoszenia (por. wyrok NSA z 23 marca 2010 r., II OSK 45/10, CBOSA).

W świetle powyższych uwag nie mógł też odnieść skutku ostatni zarzut skargi – naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 2 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niepowiadomienie pełnomocnika skarżącej o możliwości zajęcia ostatecznego stanowiska w sprawie, w kontekście zwłaszcza uprzedniego zgłoszenia przez Skarżącą zarzutów odnośnie przebiegu postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji (pkt III zarzutów skargi). Wskazywane przez Skarżącą naruszenia prawa pozostawały bowiem bez wpływu na ocenę prawidłowości zapadłych w sprawie rozstrzygnięć organów administracji. Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2011 r. (II OSK 1098/10, CBOSA), iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony (jej pełnomocnika) o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tymczasem w sprawie strona skarżąca nie wykazała, iżby zarzucane przez nią uchybienia uniemożliwiły przedstawienie swego stanowiska w postępowaniu przed organem odwoławczym. Nie pozbawione zasadności i znaczenia są przy tym argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie prowadziło dodatkowego postępowania dowodowego, wobec czego zapoznanie się pełnomocnika Skarżącej z aktami sprawy nie miałoby żadnego znaczenia i nawet bez tego strona mogła się wypowiedzieć w sprawie. Ponadto Sąd wskazał, że argumentacja i zarzuty zawarte w skardze stanowią w istocie powtórzenie twierdzeń przytoczonych już wcześniej przez pełnomocnika Skarżącej w odwołaniu. Wszystko to uzasadnia wniosek, iż nawet jeśliby uznać, że organ odwoławczy rzeczywiście nie zapewnił Skarżącej w pełnym zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu, to i tak naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Na zakończenie Sąd zauważył, że począwszy od dnia 11 kwietnia 2011 r. właściwą formą procesową odmowy wznowienia postępowania jest postanowienie, a nie, jak wcześniej, decyzja – co wynika wprost z treści art. 149 § 3 k.p.a. w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 22 lit. a/ ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Zgodnie jednak z art. 3 ww. ustawy zmieniającej w sprawach, w których do dnia wejścia w życie tej ustawy została wydana decyzja, a zgodnie z przepisami k.p.a. w brzmieniu nadanym omawianą ustawą zmieniającą powinno być wydane postanowienie, właściwą formą załatwienia sprawy jest decyzja. W związku z powyższym zaskarżonemu aktowi, pomimo jego wydania już po dniu 11 kwietnia 2011 r., prawidłowo nadano jeszcze formę decyzji.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.

B. O. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach:

1) naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 1 §1 i art. 1 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w bezpośrednim powiązaniu z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 49 k.p.a., przez odmowę zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinny zostać zastosowane, a w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu naruszyło przepisy art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. i przyjęło, że:

– nawet przy zaniechaniu zawiadomienia stron postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie w sposób zwyczajowo w danej miejscowości przyjęty skutkuje przyjęciem fikcji zawiadomienia wywołującego skutki prawne,

– a 14-dniowy termin określony w art. 49 k.p.a. (tj. nawet dla toku doręczenia w trybie zwykłym postępowania administracyjnego) może być liczony w sprawie wydania decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego już od dnia wywieszenia obwieszczenia o wydaniu decyzji, nawet przy zaniechaniu rozpowszechnienia informacji o decyzji w sposób zwyczajowo przyjęty;

2) naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 1 §1 i art. 1 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w bezpośrednim związku z art. 148 § 2 i art. 149 k.p.a. i art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie, w jakim przepis ten ma charakter proceduralny, poprzez odmowę zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na tym, że przepis ten nie został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinien zostać zastosowany, a w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepis art. 148 § 2, art. 49 k.p.a., art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 136, art. 138 k.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 148 § 2 k.p.a. (zarówno na gruncie wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej) i przyjęło, że czynność intelektualna rzeczywistego powzięcia wiadomości o decyzji, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., może być zastąpiona przez konstrukcję fikcji doręczenia lub fikcji zawiadomienia, w sytuacji gdy przepis ten wymaga rzeczywistego powzięcia wiadomości o decyzji;

3) naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w bezpośrednim związku z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zarówno w zakresie, w jakim przepisy te mają charakter proceduralny, jak i ściśle materialnoprawny), poprzez odmowę zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i lit. a/, polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinny zostać zastosowane, a w konsekwencji oddalenie skargi z dnia 22 czerwca 2011 r., w sytuacji gdy organ administracji publicznej – Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepis art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich stosowanie w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy:

– inwestycja w postaci budowy farm wiatrowych nie jest inwestycją celu publicznego,

– inwestycje tego typu winny być lokowane w standardowym trybie decyzji o warunkach zabudowy,

– decyzja z dnia [...] października 2008 r. stanowi jedynie pozór decyzji lokalizacyjnej, a w ujęciu materialnym powinna stanowić decyzję o warunkach zabudowy,

– rygoryzmy postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nie mogą być stosowane, gdy nie mamy do czynienia z lokalizacją inwestycji celu publicznego,

– w rezultacie przepis art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie znajdował w ogóle w sprawie zastosowania i niedopuszczalne były funkcje doręczeń (zarówno w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego), a organy administracji publicznej oraz sądy administracyjne nie mogą legitymować bezprawnych działań organów samorządu terytorialnego, pozbawiających obywateli możności udziału w postępowaniu i możności wzruszenia decyzji (czy to w trybie zwykłym, czy nadzwyczajnym).

Na tych podstawach wnosiła:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie w całości.

W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Rozpoznanie zarzutów skargi kasacyjnej wymagało uwzględnienia charakteru prawnego instytucji procesowej wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją ostateczną, jeżeli została ona wydana w postępowaniu administracyjnym dotkniętym ciężką, kwalifikowaną wadliwością procesową, wyliczoną enumeratywnie w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Możliwość prawna, którą otwiera instytucja wznowienia postępowania, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją ostateczną, stanowi wyjątek od zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Tworząc wyłom w zasadzie trwałości decyzji ostatecznej, dopuszczalność wznowienia postępowania została ograniczona wymogami formalnymi, do których należy zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania.

Oświadczenie strony o terminie, w którym dowiedziała się o decyzji w sprawie, korzysta z domniemania prawdziwości. Granice tego domniemania wyznaczają jednak okoliczności stanu faktycznego sprawy, w tym fakty znane organowi z urzędu. Na takie okoliczności znane organowi z urzędu powołały się organy orzekające w sprawie, a mianowicie fakt doręczenia decyzji mężowi skarżącej oraz fakt szerokiego komentowania w środowisku wydanej decyzji. Dla obalenia prawdziwości oświadczenia strony istotnym faktem prawnym był zastosowany tryb doręczenia decyzji (art. 49 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 53 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. Obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Zastosowanie tego trybu doręczenia obala domniemanie prawdziwości daty, w której strona dowiedziała się o decyzji. Przyjęcie w przepisach prawa określonego trybu doręczenia decyzji ma skutek prawny uznania, że strona dowiedziała się o decyzji. To czy strona podjęła czynności poznania treści decyzji nie ma znaczenia prawnego dla faktu ustalenia, że strona dowiedziała się o decyzji. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 148 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej nie przytoczono faktów, które podważyłyby prawidłowość ustaleń i stosowania przepisów prawa procesowego przez organy administracji publicznej, a następnie kontroli sądu administracyjnego. Konsekwentnie czyni to zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi niezasadnym.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego. Zastosowanie obowiązujących przepisów prawa: art. 49 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla oceny prawidłowego ustalenia terminu, w którym strona dowiedziała się o decyzji nie narusza zasady praworządności, zasady kontroli i nadzoru przestrzegania prawa, zasady pogłębiania zaufania do organów państwa. Przy czym nie można terminu, w którym strona dowiedziała się o decyzji obalić przez zarzut materialnoprawny charakteru inwestycji. Na tym etapie, jak zasadnie wskazano w zaskarżonym wyroku nie jest dopuszczalne badanie prawidłowości decyzji administracyjnej. Zarzut zatem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest zasadny.

Nie jest zrozumiały zarzut naruszenia art. 136 i art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to regulacja granic dopuszczalności postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym (art. 136) i rodzaju rozstrzygnięć kończących postępowanie odwoławcze (art. 138). Nie ma zastosowania w stadium wstępnym wznowienie postępowania.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.