Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 933/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1  art. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Sędziowie WSA Jacek Fronczyk, Andrzej Góraj, Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2010 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Prokuratora Generalnego na rzecz skarżącego B. S. kwotę 200 zł (słownie dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2009 r. B. S. wystąpił do Prokuratury Apelacyjnej w B., o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii raportów z lat 2006 – 2009, przekazywanych kwartalnie do Biura Postępowania Przygotowawczego Prokuratury Krajowej, w ramach realizacji zadań związanych z monitorowaniem przez Biuro Postępowania Przygotowawczego Prokuratury Krajowej spraw dotyczących wyników postępowań i orzeczeń sądowych z zakresu dyskryminacji rasowej, ksenofobii i związanej z nimi nietolerancji.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Prokurator Apelacyjny w B. pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. poinformował, że żądane kserokopie nie mogą być przesłane, gdyż stanowią wewnętrzną korespondencję prokuratury i zawierają informacje stanowiące tajemnicę postępowania przygotowawczego chronioną przepisami Kodeksu postępowania karnego oraz dane osobowe chronione przez ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Dodatkowo w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwana dalej udip, gdyż sprawy opisywane w raportach nie dotyczyły władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne bądź osób pełniących funkcje publiczne w zakresie tych zadań lub funkcji.

W związku z powyższym B. S. pismem z dnia [...] marca 2010 r. zwrócił się o przesłanie zanonimizowanych kserokopii raportów wnioskowanych pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. Jednocześnie wniósł o wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Po rozpatrzeniu powyższych wniosków Prokurator Apelacyjny w B. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1-3, art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 § 1 i 2 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu organ wskazał, że uznaje za aktualne argumenty wyrażone w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r., w szczególności, iż wskazane raporty nie stanowią informacji publicznej, nie funkcjonują w obiegu publicznym i stanowią wewnętrzną korespondencję prokuratury. Nadto w decyzji podniesiono, że żądane dokumenty zawierają dane osobowe oraz dane z aktualnie prowadzonych śledztw, a więc objęte tajemnicą postępowania i nawet po usunięciu z nich danych osobowych aktualne pozostają zastrzeżenia dotyczące potrzeby ochrony prowadzonych postępowań karnych.

W odwołaniu od powyższej decyzji, skierowanym do Prokuratora Generalnego, B. S. wniósł o jej uchylenie i przekazanie jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej do ponownego rozpoznania. Skarżący podniósł, że nie zgadza się opinią organu I instancji, w myśl której żądane raporty nie dotyczą władz publicznych, są one bowiem przekazywane kwartalnie w ramach realizacji zadań związanych z monitorowaniem przez Biuro Postępowania Przygotowawczego Prokuratury Krajowej spraw dotyczących wyników postępowań i orzeczeń sądowych z zakresu dyskryminacji rasowej, ksenofobii i związanej z nimi nietolerancji. Wskazał również, że żądane informacje dotyczą postępowań już zakończonych, co oznacza, że nie istnieje już potrzeba ochrony tajemnicy postępowania przygotowawczego, zaś takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 2171/07.

Prokurator Generalny decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, po rozpoznaniu ww. odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu organ wskazał, że żądane raporty stanowią w istocie informację o stanie poszczególnych spraw związanych z przestępstwami na tle rasowym i etnicznym, zawierające szczegółowe ich opisy z podaniem danych osobowych sprawców i osób pokrzywdzonych. Informacje te są sporządzane przez poszczególne jednostki organizacyjne prokuratury, a następnie przekazywane do prokuratury apelacyjnej. Po zakończeniu każdego kwartału prokuratury apelacyjne przekazują do Biura Postępowania Przygotowawczego Prokuratury Krajowej szczegółowe informacje na temat tych spraw prowadzonych w podległych im jednostkach organizacyjnych. Korespondencja ta zawiera informacje stanowiące tajemnice postępowania przygotowawczego oraz dane osobowe. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem Prokuratora Apelacyjnego w B., że żądane raporty stanowią wewnętrzną korespondencję organów prokuratury, a więc nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z powyższego wynika jednak, zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem i poglądami doktryny, że organ zobowiązany do rozpoznania takiego wniosku winien udzielić wnioskodawcy pisemnej odpowiedzi, nie zaś wydawać w sprawie decyzję administracyjną. Stąd też zaskarżona decyzja obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa.

Na przedmiotową decyzję Prokuratora Generalnego B. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi wyraził opinię, iż raporty, wytwarzane przez prokuraturę jako jednostkę publiczną, stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu w trybie art. 63 Konstytucji. Są one agregowane na potrzeby Krajowej Rady Przeciwdziałania Dyskryminacji Rasowej, Ksenofobii i związanej z Nimi Nietolerancji, a więc mają duże znaczenie dla opinii publicznej. Ewentualna potrzeba zanonimizowania danych osobowych nie może stanowić przeszkody do ich udostępnienia.

W odpowiedzi na skargę Prokurator Generalny wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona.

Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Rozpoznawana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotem sporu są żądane przez skarżącego "kserokopie raportów przekazywanych z lat 2006 – 2009 przekazywanych kwartalnie do Biura Postępowania Przygotowawczego Prokuratury Krajowej w ramach realizacji zadań związanych z monitorowaniem przez Biuro Postępowania Przygotowawczego Prokuratury Krajowej spraw dotyczących wyników postępowań i orzeczeń sądowych z zakresu dyskryminacji rasowej, ksenofobii i związanej z nimi nietolerancji". Zdaniem Prokuratora Generalnego tego typu wiadomości nie są informacją publiczną, ponieważ dotyczą wewnętrznej korespondencji prokuratury.

W tym miejscu należy wskazać, że przepisy prawa polskiego dotyczące informacji publicznej są pochodną przepisów prawa międzynarodowego, w tym przede wszystkim Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka ONZ (tekst za Wybór dokumentów do nauki prawa międzynarodowego, opr. K. Kocot, K. Wolfie, Warszawa 1996 s. 100), która w art. 19 zawierała stwierdzenie, że "każdy człowiek ma prawo wolności opinii i wyrażania jej; prawo to obejmuje swobodę posiadania niezależnej opinii, poszukiwania jej, otrzymywania i rozpowszechniania informacji i poglądów wszelkimi środkami, bez względu na granice". Przepis ten został powtórzony w Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z roku 1993 Nr 61 poz. 284 ze zm.), uchwalonej przez Radę Europy w Rzymie w 1950 r. i Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z roku 1977 Nr 38 poz. 167). Treść tych przepisów oznacza, że prawo do informacji jest jednym z podstawowych uprawnień człowieka, który po to, aby świadomie funkcjonować we współczesnym świecie ma uprawnienie do zdobywania informacji o działaniu podmiotów publicznych organizujących przestrzeń społeczno – gospodarczą, w której funkcjonuje istota ludzka.

Przepis art. 61 Konstytucji oraz będące jego rozwinięciem zapisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej mają ten sam cel jak przepisy przyjęte w międzynarodowych aktach prawnych, a zatem danie osobom mieszkającym na terytorium Polski możliwości uzyskiwania informacji o funkcjonowaniu organów władzy publicznej odpowiedzialnych za organizację życia społeczno – gospodarczego. Definicję informacji publicznej zawiera przepis art. 6 udip.

Przepis ten zawiera 34 podpunkty, a posłużenie się przez ustawodawcę formułowaniem "w szczególności" świadczy o tym, że ten i tak obszerny katalog nie jest zamknięty. Rozwiązanie takie zostało przyjęte, bowiem w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji powinien być przedmiotem kontroli społecznej. Jak zauważyła Małgorzata Jaśkowska "wyliczenie informacji publicznych podlegających udostępnieniu ma jedynie charakter przykładowy, na co wskazuje zwrot "w szczególności" pozwala jedynie zorientować się, do jakiego typu stanów faktycznych odnosi się dane pojęcie" (M. Jaśkowska Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA Toruń 2002 s. 26). Tak więc, w przypadku otrzymania wniosku, co do którego osoba podejmująca decyzję o udostępnieniu informacji ma wątpliwości, nie można się kierować samą treścią art. 6 ustawy. Z treści art. 1 udip jak i art. 61 Konstytucji wynika bowiem, że ustawodawca chciał, aby dostęp do informacji był jak najszerszy, dlatego też uwzględniając konstrukcję art. 1 należy uznać, że zasadą powinno być udostępnianie informacji publicznej w trybie i na zasadach przewidzianych w omawianej ustawie" (M. Jaśkowska op. cit. s. 27), a więc podmiot do którego wpłynął wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien przede wszystkim dążyć do tego, aby udzielić informacji. Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny uznając, "czy żądana informacja mieści się w przedmiocie uregulowanym ustawą należy, respektując zasadę powszechnego dostępu, interpretować przepisy na korzyść wykonującego prawo do takiej informacji" (wyrok NSA sygn. akt II S.A. 837/03 Monitor Prawniczy Nr 17/2003 s.770). Tak więc, organ interpretując zapisy ustawowe powinien zawsze dążyć do tego, aby informacja została ujawniona. Granicę ujawnienia informacji zakreśla cytowany już art. 5 ustawy, który ogranicza możliwość udostępnienia informacji ze względu na przepisy ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie tajemnicy niejawnych (Dz. U. Nr 11 poz.95 ze zm.) i inne tajemnice ustawowo chronione. Dotyczy to także danych osobowych chronionych przez ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych

Przepis art. 6 udip posługuje się pojęciem informacji publicznej. Przez to pojęcie rozumie się "wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych" (wyrok WSA w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 627/07 opublikowany w LEX nr 460751). Tak więc każda wiadomość, a więc pewna jednostka zawierająca określone dane o istniejącym lub planowanym stanie rzeczy wytworzona lub mająca związek z organami władzy publicznej zawiera się w treści art. 6 udip. Dotyczy to także dokumentów wewnętrznych danego organu, jeśli dotyczą jego funkcjonowania w sferze publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r. sygn. akt II SAB/Wa 175/06 opublikowany w LEX nr 340013 i wyrok WSA w Opolu z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt II SAB/Op 20/07 opublikowany w LEX nr 505255).

W rozpatrywanej sprawie jak przyznał pełnomocnik Prokuratora Generalnego na rozprawie w dniu 12 października 2010r. żądane przez stronę dokumenty służyły do sporządzenia jawnej informacji zbiorczej opublikowanej w Biuletynie Informacji Publicznej. Żądane informacje dotyczyły działalności prokuratury w zakresie zwalczania określonej kategorii przestępstw, a więc, choć to są dokumenty wewnętrzne niewątpliwie mieszczą się w katalogu informacji publicznej określonej w art. 6 udip, a zatem bezpodstawne było umorzenie postępowania ze wskazaniem, iż jest ono bezprzedmiotowe, bowiem sprawa nie dotyczy danych, które są informacją publiczną.

Natomiast osobną kwestią, którą powinien zbadać organ drugiej instancji jest to, czy dane znajdujące się w żądanych dokumentach nie są objęte klauzulami tajemnic ustawowo chronionych, tak jak na to wskazywał organ pierwszej instancji.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł, jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji, Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.