Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 352/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 9 listopada 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Ewa Markiewicz, Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska, Asesor WSA: Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Referendarz sądowy: Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz B. Z. kwotę 119,00 (sto dziewiętnaście) złotych z tytułu zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Łd 352 705

UZASADNIENIE

Decyzją Nr K.O. [...], z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania B. Z., od decyzji Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] (znak [...]), z dnia [...] w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty adiacenckiej, na. podstawie przepisu art. 138 par. l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), przepisów art. 98 "a" i art. 147 ustawy z dnia 21. sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia [...], Nr [...] Prezydenta Miasta Ł., jako organ I instancji - po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu - ustalił jednorazową opłatę adiacencką w kwocie 2.960,00 złotych z tytułu wzrostu, w wyniku podziału, wartości nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności B.Z.. Jak wskazano w uzasadnieniu organu I instancji, w wyniku podziału nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A131, oznaczonej jako działka nr 14/12, zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...], wzrosła wartość nieruchomości. Okoliczność tą- w ocenie organu I instancji - potwierdziła wycena sporządzona przez biegłego rzeczoznawcę wskazująca, iż wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 55.060,00 złotych, zaś po podziale 66.900,00 złotych, co uzasadniało zasadność ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż po rozpatrzeniu odwołania B.Z. wniesionego na po wyższą decyzję, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż postępowanie w celu określenia wysokości opłaty adiacenckiej przeprowadzone zostało przez organ I instancji prawidłowo, w tym również w przedmiocie wyjaśnień składanych stronie w związku z jej zastrzeżeniami do operatu szacunkowego, a także w zakresie umożliwienie stronie wypowiedzenia się, przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów. W przedmiotowej sprawie podstawą uchylenia decyzji nie były więc, ani wady polegające na błędnym określeniu wysokości opłaty, ani też uchybienia proceduralne w przeprowadzonym postępowaniu zmierzającym do ustalenia tej opłaty. Kolegium wzięło natomiast pod uwagę przyjęty przez organ I instancji tryb postępowania w sprawie złożonego przez stronę wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty, wskazując na naruszenie przepisu art.147 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który mówi o zabezpieczeniu należności.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] roku ustalił jednorazową opłatę adiacencką, w kwocie 2.960,00 złotych z tytułu wzrostu, w wyniku podziału, wartości nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności B.Z. (udział w wysokości 1/2). Jak wskazano w uzasadnieniu, w wyniku podziału nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A131, oznaczonej jako działka nr 14/12, zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...], wzrosła wartość nieruchomości. Zdaniem organu I instancji potwierdziła to wycena sporządzona przez biegłego rzeczoznawcę wskazująca, iż wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 55.060,00 złotych, zaś po podziale 66.900,00 złotych.

W ocenie organu I instancji, konsekwencją powyższych okoliczności, jest konieczność ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu, stosownie do przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według stawki 50% różnicy, zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...], Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 53, poz. 508). Jednocześnie opłata ta została rozłożona na 10 rat rocznych ze wskazaniem ich wysokości, terminów płatności oraz wysokości oprocentowania. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji obszernie opisał działania podjęte w celu wyjaśnienia stronie okoliczności uzasadniających wydanie orzeczenia, a także wskazał, że zapewniono zainteresowanej czynny udział w postępowaniu zarówno przed wydaniem decyzji z dnia [...], jak również w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. Z. zarzucając naruszenie przepisu art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołująca się stwierdziła, że w trakcie postępowania utrudniano jej merytoryczną obronę poprzez utajnienie przez autorkę operatu szacunkowego danych dotyczących działek przyjętych do porównania. Odwołująca się wskazała, że odebrano jej prawo zażalenia odmowy wydania części odpisu z operatu szacunkowego. Zarzuciła wycenie, przyjętej, jako dowód w sprawie, brak wewnętrznej spójności, sprzeczność w swej treści, brak logiczności oraz brak uwzględnienia stanu faktycznego i prawnego oraz wszystkich cech rynkowych działek powstałych w wyniku podziału. Odwołująca się podkreśliła, że jej działki nie posiadają kanalizacji oraz instalacji gazowej, są obciążone służebnością i posiadają nieregularne kształty trójkątów. Natomiast operat sporządzony dla ustalenie wzrosty wartości nieruchomości, nie uwzględniał obciążeń nieruchomości w postaci prawa przejazdu i przechodu.

Odwołująca się domagała się odrzucenia operatu jako dowodu w sprawie. Wskazała także na naruszenie w toku postępowania przepisu art. 9 k.p.a. z uwagi na to, że nie została poinformowana, że przyjętą w sprawię wycenę może podważyć wyłącznie wyceną innego rzeczoznawcy. Ponadto podkreśliła, że nie uzyskała od rzeczoznawcy wyjaśnień na przedstawione w toku postępowania pytania dotyczące służebności, w szczególności nie wyjaśniono jej dlaczego po podziale "siła oddziaływania służebności" jest mniejsza niż przed podziałem. Odwołująca się podniosła, że organ przerzucił na nią ciężar przedstawienia dowodu w postaci innej wyceny. Nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i nie dopuścił dowodu z wyceny innego rzeczoznawcy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrując wniesione odwołanie wskazało, iż zgodnie z treścią przepisu art. 98 "a" ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 147 i art. 148 ust. l - 3 stosuje się odpowiednio.

Organ odwoławczy wskazał, iż jak wynika z ustaleń dokonanych w toku postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...], Nr [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie przepisu art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatwierdził podział nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A131 (działka nr 14/12), na dwie działki nr 14/15 i 14/16, przy czym działka nr 14/15 została przeznaczona na przyłączenie do działki nr 14/14 uregulowanej w księdze wieczystej Kw [...]. Decyzja powyższa stała się ostateczna i w ocenie organu odwoławczego w niniejszym postępowaniu nie ma możliwości oceny jej prawidłowości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podkreślił, że w swojej decyzji z dnia [...], odniosło się w sposób szczegółowy zarówno do operatu, stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, jak również do zakresu wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego, w przedmiocie uwag do wyceny składanych przez stronę w postępowaniu wyjaśniającym. W ocenie Kolegium, prawidłowość sporządzonej przez rzeczoznawcę wyceny wartości dzielonej nieruchomości nie budzi wątpliwości, bowiem wartość nieruchomości określono w sposób przewidziany obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa oraz zgodnie ze Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Przy sporządzaniu tej opinii, do porównania przyjęto transakcje zrealizowane na rynku lokalnym w okresie od stycznia do kwietnia 2002 roku. Przy wycenie wzięto pod uwagę istotne cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości w postaci: lokalizacji na terenie dzielnicy, otoczenia i sąsiedztwa, uzbrojenia terenu, wielkości i kształtu działki oraz ciężarów i ograniczeń. Wartość nieruchomości została ustalona na średnim poziomie przy uwzględnieniu współczynnika korygującego. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, brak jest powodów do kwestionowania prawidłowości przedstawionego szacunku, a tym samym wartości gruntu przed i po podziale.

Odnosząc się natomiast do podstawowego zarzutu dotyczącego sposobu wyceny gruntu obciążonego służebnością gruntową organ odwoławczy wskazał, iż kwestia ta została szczegółowo wyjaśniona przez autora wyceny, zarówno na spotkaniu w Urzędzie Miasta Ł. zorganizowanym w dniu 23 września 2003 roku, jak również w pismach z dnia 30. października 2003 roku i 3. lutego 2004 roku. Zdaniem organu, skoro rzeczoznawca, powołując się na obowiązujące przepisy prawa oraz wiedzę wynikającą z posiadanych uprawnień, przedstawia szczegółową drogę dochodzenia do wartości nieruchomości oraz

jednoznacznie stwierdza, że dokonał prawidłowego określenia wartości nieruchomości obciążonej służebnością, to brak jest podstaw do kwestionowania ustalonej wartości. Organ podkreślił, iż w wyniku dokonanego podziału służebność przejazdu i przechodu obciążająca dotychczasową działkę nr 14/12, obecnie obciąża wyłącznie działkę nr 14/16. Wynika to zarówno z treści księgi wieczystej Kw [...], jak również z operatu szacunkowego (tabele na str. 10 i 11, pkt 5 "Ciężary i ograniczenia"). Tym samym - w ocenie organu odwoławczego -przy wycenie działki nr 14/15, brak jest procentowego wpływu wartości wspomnianych ciężarów i ograniczeń. W kontekście informacji zawartych w pkt 3.2 dokonanej wyceny "Analiza rynku", działka ta, jako powstała w wyniku podziału, jest wolna od obciążeń (służebności przejazdu i przechodu).

W kwestii dotyczącej obciążenia służebnością działki nr 14/16, w stosunku do dotychczasowej działki nr 14/12 organ podkreślił, że z wyjaśnień rzeczoznawcy wynika, iż służebność przejazdu i przechodu dzieliła działkę nr 14/12 na dwie "nierównocenne" części, utrudniając w znacznym stopniu jej zagospodarowanie jako jednej całości. Aktualnie, służebność zlokalizowana jest na skraju działki nr 14/16 i jej wpływ na zagospodarowanie tego gruntu, który obecnie stanowi odrębną nieruchomość, jest znacznie mniejszy.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż dokonana wycena nie narusza

obowiązujących przepisów prawa, wobec powyższego jej zakwestionowanie nie jest możliwe wyłącznie w oparciu o wątpliwości strony. W celu udowodnienia twierdzeń, iż wartość nieruchomości przed, czy po podziale jest inna, odwołująca się strona może przedstawić własną wycenę, sporządzoną przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego na jej zlecenie. Taka wycena stanowiłaby podstawę porównania ustalonych wartości i mogłaby spowodować odmienne rozstrzygnięcie w sprawie. W razie bowiem istotnych rozbieżności w opiniach o wartości tej samej nieruchomości, sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych, oceny prawidłowości tych wycen dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wobec jednak innych dowodów w sprawie, organ odwoławczy wskazał, iż nie ma podstaw podważać prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego, ten bowiem stanowi konieczny i wystarczający dowód zasadności ustalonej wysokości opłaty adiacenckiej.

Konkludując organ odwoławczy wskazał, iż w przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło na podstawie prawidłowo sporządzonego opracowania - wyceny nieruchomości, a tym samym brak jest uzasadnienia dla działania organu administracji w kwestii zlecania kolejnej wyceny. Organ l instancji podjął w sprawie wszystkie niezbędne kroki w celu wyjaśnienia wątpliwości strony. Przeprowadzone zaś w sprawie postępowanie wskazuje, że złożone wyjaśnienia w przedmiocie wyceny są wyczerpujące i odnoszą się konkretnie do przedstawionych zarzutów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło także stanowiska strony w przedmiocie naruszenia przepisu art. 9 k.p.a. Nie znajduje bowiem uzasadnienia zarzut, że strona nie była informowana o możliwości złożenia wyceny wykonanej przez innego rzeczoznawcę. W tej kwestii wypowiadał się organ odwoławczy w swojej decyzji z dnia [...], Nr [...], wydanej po rozpatrzeniu wcześniejszego odwołania B.Z.. Organ podkreślił, że stronie umożliwiono przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów, a przed wydaniem decyzji umożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W aktach sprawy znajduje się operat szacunkowy, z którym strona miała możliwość zapoznania się, co też uczyniła. Świadczą o tym zarówno informacje pochodzące od organu I instancji, jak również szczegółowe uwagi do tego operatu zawarte w pismach kierowanych w toku postępowania do organu orzekającego w sprawie, jak również w odwołaniu.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie organu I instancji przeprowadzone w celu określenia wysokości opłaty adiacenckiej jest prawidłowe i nie może budzić zastrzeżeń.

W dniu 4. marca 2005 roku B.Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. na po wyższą decyzję wniosła, domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w dniu [...] Prezydent Miasta Ł. wydał decyzję, w której ustalił opłatę adiacencką z tytułu podziału nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A 131, oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr 14/12, której właścicielami były skarżąca oraz jej siostra A. N.. W wyniku podziału powstały dwie działki o numerach 14/15 i 14/16. W następstwie podziału nieruchomości przeprowadzono postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., która utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji skarżąca zarzuciła szereg naruszeń zarówno prawa materialnego, jak i procesowego.

Wskazała, iż odebrano jej prawo zażalenia odmowy wydania całości odpisu

operatu szacunkowego. Żądanie w tym zakresie złożyła w dniu 10 lipca 2003 roku, działając na podstawie przepisu art. 73 par. 2 k.p.a.. W piśmie z dnia [...], Nr [...] organ wskazał, iż to rzeczoznawca majątkowy odmówił wydania całości odpisu, ponieważ przekazanie kopii operatu szacunkowego niewiele zmieni w czytelności części tabelarycznej operatu. Skarżąca wskazała, iż nie wydano w tej kwestii postanowienia, a tym samym odmówiono jej prawa zażalenia odmowy. W ocenie skarżącej sprawa wydania z akt sprawy odpisu wyceny nieruchomości, mimo wydanej decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej, nie została zakończona zgodnie z prawem.

Dalej skarżąca wskazała, iż w toku postępowania, po odmowie wydania całości odpisu wyceny nieruchomości organ wyraził zgodę na wydanie kserokopii jedynie kilku stron wyceny. Skarżąca otrzymała strony 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, oraz 12 stronę operatu z utajnionymi (zamazanymi przez rzeczoznawcę) informacjami. W ocenie skarżącej, w ten sposób utrudniono jej merytoryczną obronę. Naruszono tym samym przepis art. 8 k.p.a., nie pogłębiono zaufania strony do organów Państwa, a wręcz przeciwnie wzbudzono przekonanie, iż organ ukrywa dane. Zdaniem skarżącej sugeruje to brak rzetelności i poprawności wykonania operatu szacunkowego.

Następnie skarżąca podniosła, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie wyjaśniono dokładnie stanu prawnego i faktycznego działek przez co organ nie zachował słusznego interesu strony naruszając przepis art. 7 k.p.a.. W ocenie skarżącej nieprawidłowo ustalono stan prawny działek, poprzez nie uznanie obciążenia służebnością gruntową w postaci przejazdu i przechodu działki nr 14/15 powstałej po podziale. Istniejąca przed podziałem działka nr 14/12 na drodze administracyjnej zastała obciążona służebnością gruntową w postaci przejazdu i przechodu do działki siedliskowej oraz służebnością w postaci przechodu na rzecz działki sąsiedniej należącej do O.. Decyzja wydana przez Prezydenta Miasta Ł. w dniu [...] w przedmiocie podziału nieruchomości nie zniosła nałożonych służebności. Zdaniem skarżącej przyjęta jako dowód w sprawie wycena wartości nieruchomości nie uwzględnia faktu obciążenia służebnością gruntową powstałej po podziale działki nr 14/15.

Zdaniem skarżącej bezpodstawny jest wniosek organów, iż służebności nałożone na działkę istniejącą przed podziałem, obciążaj ą wyłącznie jedną działkę z działek powstałych po podziale, to jest działkę nr 14/16. Uzasadnienie organów, iż powyższe ustalenie, wynika z zapisów w księgach wieczystych Kw [...] oraz Kw [...], jak również z operatu szacunkowego jest - zdaniem skarżącej - rażącym naruszeniem prawa, bowiem brak określonego wpisu ograniczonego prawa rzeczowego (służebności gruntowej) w księdze wieczystej Kw [...], nie jest dowodem, iż powstała po podziale działka nr 14/15 taką służebnością nie jest obciążona. A już na pewno nie jest dowodem na brak takiej służebności sporządzony operat szacunkowy.

W ocenie skarżącej brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego działek spowodował, iż organy zachowały jedynie swój interes pomijając słuszny interes strony, przez co naruszono przepis art. 7 k.p.a., oraz art. 155 ustawy z dnia 21. sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, iż przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach. Zdaniem skarżącej rozstrzygając sprawę służebności działek powstałych po podziale nie uwzględniono wszystkich dokumentów odnoszących się do nieruchomości, a w szczególności wydanych decyzji i aktu własności ziemi.

Dalej skarżąca wskazała, iż w trakcie postępowania wnosiła o rozszerzenie katalogu cech mających wpływ na cenę działek, między innymi poprzez uwzględnienie: dostępności do drogi publicznej, braku możliwości ogrodzenia działek w całości, z powodu istniejącej służebnej, braku kanalizacji i sieci gazowej. Organy, w ślad za wydanym operatem szacunkowym przyjęły, że na zmianę wartości l m2 spośród ustalonych pięciu cech rynkowych wpływ miały tylko dwie cechy w postaci wielkości i kształtu działki oraz ciężary i ograniczenia. Zdaniem skarżącej takie ograniczenie danych przyjętych do oszacowania nieruchomości również naruszyło przepis art. 155 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami.

Skarżąca wskazała również, iż sporządzony operat szacunkowy jest

wewnętrznie niespójny, sprzeczny w swojej treści i brak mu logiczności. Skarżąca wywiodła, iż działki przyjęte do porównania pomimo tego, iż posiadają media osiągnęły przy sprzedaży (w dwóch na trzy przypadki) cenę niższą niż ustalona w operacie wartość l m2 działki skarżącej. Zdaniem skarżącej jest to nielogiczne tym bardziej, iż jej działki nie posiadają kanalizacji, instalacji gazowej, a nadto obciążone są dokuczliwą służebnością, a ich wielkość i kształt nie pozwalają na optymalne ich zagospodarowanie.

Zdaniem skarżącej, organ w toku postępowania, naruszył przepis art. 157 pkt l i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z jego treścią oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. W ocenie skarżącej - wobec tak sformułowanego prawa - argument organu, iż tylko opinia innego biegłego może podważyć opinię już sporządzoną, jest chybiony. Dalej skarżąca wskazała, iż organy, pomimo zgłaszanych przez nią zastrzeżeń co do rzetelności i prawidłowości sporządzonego operatu, nie dopełniły obowiązku wynikającego z treści art. 157 pkt l ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie wystąpiły o ocenę prawidłowości operatu, a wręcz przeciwnie przerzuciły ciężar tego dowodu na stronę, twierdząc, iż, tylko opinia sporządzona na zlecenie strony przez innego uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego może podważyć sporządzoną już opinię. Natomiast w decyzji z dnia 16 listopada 2004 roku organ stwierdził, iż w toku postępowania sam dokonał oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego oraz, że wystąpił o dokonanie oceny wniosków skarżącej do rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat. W następstwie czego określono wniesione zarzuty, za pochodzące od strony nie posiadającej stosownych uprawnień i uznano je za subiektywną ocenę właściciela działek. Zdaniem skarżącej w tej sytuacji należy postawić organom zarzut rażącego naruszenia przepisu art. 157 pkt l i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, a nie organ orzekający o ustaleniu opłaty adiacenckiej oraz rzeczoznawca, który operat sporządził. Tym samym naruszono przepis art. 6 k.p.a. stanowiący, iż organy administracji publicznej działaj ą na podstawie przepisów prawa oraz przepisy art. 7 i art. 8 k.p.a.. Ponadto skarżąca zarzuciła wydanej decyzji naruszenie przepisu art. 107 par. l i 3 k.p.a. polegający na braku przytoczenia w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych sprawy, oraz nie wskazaniu przyczyn, z powodu których dowodom przedstawionym przez stronę skarżącą odmówiono mocy dowodowej, a wnioski tej strony nie zostały uwzględnione.

Ponadto skarżąca zarzuciła organom naruszenie przepisu art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wyłącza możliwość zastosowania opłaty adiacenckiej do nieruchomości przeznaczonych na cele rolne. Zdaniem skarżącej jej nieruchomości, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego położone są w obszarze planu przeznaczonym jako użytki rolne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło ojej oddalenie wywodząc, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. l par. l ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Zgodnie zaś z art. 145 par. l ust.l p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd administracyjny stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy;

Biorąc pod uwagę zakreśloną po wyżej kognicję sądu administracyjnego oraz przyczyny wzruszenia decyzji, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. l p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji uchybień, które uniemożliwiają pozostawienie w obrocie prawnym nie tylko zaskarżonej decyzji ale także decyzji organu I instancji..

Nie budzi wątpliwości, iż stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Skoro niniejsze postępowanie toczyło się w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, w związku z podziałem określonej nieruchomości, a więc na gruncie przepisu art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 ze zm.), to jest oczywiste, iż dotyczyło ono interesu wszystkich właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości. W niniejszej sprawie natomiast, pomimo tego, iż organy dokonały ustalenia kręgu podmiotowego współwłaścicieli nieruchomości podlegającej podziałowi, to prowadziły postępowanie wyłącznie z udziałem jednej ze współwłaścicielek, nie informując nawet drugiej współwłaścicielki o podjętych w sprawie działaniach i wydanych rozstrzygnięciach. Takie prowadzenie postępowania odbywa się z naruszeniem elementarnych przepisów o stronie w postępowaniu administracyjnym i stanowi podstawę do wznowienia postępowania, określoną w przepisie art. 145 par. l pkt 4 k.p.a., stanowiącym, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Powyższego zarzutu, wobec prowadzonego przez organy postępowania, nie umniejsza w żadnym zakresie okoliczność prowadzenia wobec drugiej ze współwłaścicielek odrębnego postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Dokonany przez organy zabieg podziału jednego postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej na dwa odrębne -jak się wydaje - podyktowany był ilością współwłaścicieli i zamiarem obciążenia ich taką wielkością ustalonej opłaty adiacenckiej, która zgodna byłaby z ich udziałem we własności nieruchomości. Taki podmiotowy podział postępowania administracyjnego wypada zaakceptować, o ile rzecz jasna nie prowadzi on do odmiennego ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w każdym z postępowań. Podmiotowy podział postępowania administracyjnego nie zwalniał jednak organów od obowiązku prowadzenia każdego z tych postępowań z udziałem wszystkich współwłaścicieli, nawet jeśli tylko jeden z nich, w ramach konkretnego postępowania, obarczony został obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej, stosownie do ustalonego wzrostu wartości nieruchomości i wielkości posiadanego weń udziału.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wypada podnieść, iż organ odwoławczy nie był w żaden sposób uprawniony do ferowania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w oparciu o operat szacunkowy pochodzący sprzed 20 miesięcy (operat został sporządzony w maju 2003 roku). Bez wątpienia - przy dynamicznej sytuacji na rynku nieruchomości - zasadne było, co najmniej, aktualizowanie operatu szacunkowego, w celu ustalenia okoliczności niezbędnych do określenia stanu i cen aktualnych na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 98 ust. 4, w związku z art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Już tylko z powyższego punktu widzenia sporządzony dotychczas operat szacunkowy nie powinien być podstawą do wydania decyzji w niniejszej sprawie. Tym samym zbędne wydaje się omawianie poszczególnych jego wniosków w zakresie ustalenia wartości nieruchomości.

Na uwagę zasługuje jedynie kwestia sposobu prowadzenie postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie, pomimo konsekwentnie podtrzymywanych zarzutów i uwag do sporządzonego operatu organy nie zdecydowały się na przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w trybie art. 89 k.p.a.. Zamiast tego przyzwalały na trwającą dziesięć miesięcy (do wydania pierwszej decyzji w sprawie) polemikę pomiędzy skarżącą, a rzeczoznawcą sporządzającą operat szacunkowy w niniejszej sprawie. Za kulminację nieformalnych i pozbawionych podstawy prawnej działań organów w niniejszej sprawie uznać wypada, nieznane procedurze administracyjnej, "spotkanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej", które odbyło się w dniu 23 września 2003 roku. Bez wątpienia taki sposób prowadzenia postępowania, stanowi naruszenie fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisie art. 6, 7, 8 k.p.a., bowiem bez wątpienia nie buduje zaufania obywateli do stojących na straży praworządności organów Państwa, które działać winny w oparciu o przepisy prawa

Podobnie krytycznie wypada ocenić zaniechanie wydania przez organy rozstrzygnięcia w trybie przepisu art. 73 par. 2 k.p.a. w sytuacji, gdy strona ubiegała się o wydanie z akt sprawy całości uwierzytelnionego odpisu operatu szacunkowego. Skoro ustawa obok możliwości przeglądania akt i sporządzania z nich notatek oraz odpisów przewiduje także możliwość wydawania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, to nie możne organ zasadnie twierdzić, iż skoro strona miała możliwość przeglądania akt i sporządzania notatek i odpisów, to tym samym miała możliwość zapoznania się z operatem szacunkowym i jej prawa w toku postępowania zostały zachowane. Nieformalna odmowa wydania z akt postępowania uwierzytelnionych odpisów stanowi naruszenie nie tylko przepisu art. 73 par. 2 k.p.a. ale także podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7, 8 i 10 k.p.a.

Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. l pkt l "b" i "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję j ą poprzedzającą.

O zasądzeniu na rzecz strony skarżącej kwoty z tytułu wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a..

Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji, należało stwierdzić, iż do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku decyzja te nie podlega wykonalności (art. 152 p.p.s.a.).