Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 422/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak Małgorzata Jaśkowska Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. i H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 649/04 w sprawie ze skargi M. M. i H. B. Spółka Cywilna B. S. w B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od M. M. i H. B. na rzecz Państwowego Inspektora Sanitarnego w B. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M. M. i H. B., wspólników spółki cywilnej - "B. S." w B., na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...].

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] wydaną, na podstawie art. 27 ust 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst. jedn.: Dz.U. z 1998 r., Nr 90, poz. 575 ze zm.) oraz art. 27 ust 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz. U. Nr 63, poz. 634 ze zm.) oraz § § 2, 4 pkt 3, 5 ust 2, 8, 9 ust 2, 21 pkt 1 i 2, § 27 ust 3,12,13 ust 4 i 32 ust 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wymagań higieniczno sanitarnych zakładów i wymagań dotyczących higieny w procesie produkcji i obrocie artykułami oraz materiałami i wyrobami przeznaczonymi do kontaktu z tymi artykułami (Dz.U. Nr 234, poz. 1979; dalej: rozporządzenie z 2002 r.), nałożył na prowadzące bar M. M. i H. B. obowiązek poprawy stanu sanitarnego baru do dnia 31 sierpnia 2004 r.

Od powyższej decyzji jej adresatki złożyły odwołanie, w którym zawnioskowały o przedłużenie terminu wykonania tej decyzji. Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. uwzględnił wniosek i na podstawie art. 132 kpa, ustalił nowy termin wykonania obowiązku dokonania poprawy stanu sanitarnego baru, konkretnie na dzień 31 grudnia 2004 r.

W dniu 23 czerwca 2004 r. H. B. i M. M. wystąpiły do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie wyżej opisanej decyzji Państwowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] kwietnia 2004 r. Podstawę prawną tego wniosku stanowił art. 162 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 1 pkt 27 i art. 11 ustawy z 30 października 2003 r. o zmianie ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 208, poz. 2020) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 kwietnia 2004 r. w sprawie wymagań higieniczno - sanitarnych w zakładach produkujących lub wprowadzających do obrotu środki spożywcze (Dz.U. Nr 104, poz. 1096; dalej: rozporządzenie z 2004 r.).

W uzasadnieniu wniosku podniosły, że z dniem 1 maja 2004 r. weszły w życie przepisy nowego rozporządzenia Ministra Zdrowia (z dnia 26 kwietnia 2004 r.) w sprawie wymagań higieniczno – sanitarnych w zakładach produkujących lub wprowadzających do obrotu środki spożywcze, a w konsekwencji utraciło moc wcześniej obowiązujące rozporządzenie Ministra Zdrowia z 19 grudnia 2002 r., stanowiące podstawę prawną decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. Tym samym decyzja nakładająca na stronę określone obowiązki została pozbawiona podstawy prawnej, co czyni ją bezprzedmiotową i uzasadnia żądanie stwierdzenia jej wygaśnięcia.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Sanitarnego w B. odmówił uwzględnienia wniosku o wygaszenie swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. Organ podniósł, że przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie przepisów rozporządzenia z 2002 r., a zatem obowiązującego w dacie wydania decyzji. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2004 r. jest decyzją ważną i wywołuje skutki prawne wobec stron postępowania. Nie zmienia tego fakt uchylenia przepisów tego rozporządzenia i zastąpienia go przepisami rozporządzenia z 2004 r., które zresztą zawiera identyczne rozwiązania prawne i mogło również być podstawa prawną do nałożenia spornych obowiązków. W sprawie nie zaistniały więc przesłanki do zastosowania przepisu art. 162 § 1 pkt 1 kpa, co uzasadniało odmowę uwzględnienia wniosku.

Od wskazanej decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. strony wniosły odwołanie do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B., który decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. utrzymał ją w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego w B. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nie stała się bezprzedmiotowa, ponieważ została wydana na podstawie obowiązujących wówczas przepisów, a późniejsze ich uchylenie i zastąpienie przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 kwietnia 2004 r., które nie zmieniło zresztą wymogów sanitarnych dla zakładów produkujących lub wprowadzających w do obrotu środki spożywcze, lecz tylko je uszczegółowiło, nie może być podstawą do stwierdzenia jej wygaśnięcia.

Decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] sierpnia 2004 r. M. M. i H. B. zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku – wyrokiem z dnia 21 grudnia 2004 r. uznał skargę za bezzasadną i w konsekwencji ją oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] kwietnia 2004 r. została wydana na podstawie obowiązujących wówczas przepisów. Decyzja ta stała się ostateczna i wywołała trwałe skutki prawne (art. 16 § 1 kpa). Uchylenie lub jej zmiana mogłyby nastąpić tylko w przypadkach wyraźnie wskazanych w kodeksie postępowania administracyjnego. Późniejsza zmiana części przepisów stanowiących prawną podstawę zaskarżonej decyzji i zastąpienie ich nowymi przepisami nie czyni tej decyzji bezprzedmiotową.

Zgodnie z art. 162 § 1 kpa, bezprzedmiotowość jest następstwem zmiany w stanie prawnym tylko wówczas, gdy zmiana ta przewiduje taki skutek. Żaden z przepisów wskazanych przez skarżące, wprowadzonych do systemu prawnego z dniem 1 maja 2004 r., nie przewidział bezprzedmiotowości wydanych przed tą datą decyzji organów inspekcji sanitarnej, nakładających obowiązki doprowadzenia lokalu gastronomicznego do stanu zgodnego z wymogami sanitarnymi. Skarżące nie wykazały jakiejkolwiek przesłanki uzasadniającej zaistnienie bezprzedmiotowości decyzji z [...] kwietnia 2004 r. Nie jest w szczególności podstawą do tego stwierdzenie zmiany przepisów stanowiących podstawę decyzji, gdyż sama zmiana takiej podstawy nie ma wpływu na ukształtowany przedmiotową decyzją stan prawny.

W skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, M. M. i H. B. - powołując się na podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; zwanej dalej - ppsa) - zarzuciły naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 162 § 1 pkt 1 kpa przez przyjęcie, że zmiana porządku prawnego nie może być uznana za przyczynę bezprzedmiotowości decyzji i to pomimo tego, że ustawodawca nawiązując wyraźnie do bezprzedmiotowości, daje jedynie alternatywne przesłanki, z jakich może ona wynikać, co oznacza, że zmiana porządku prawnego, bez wyraźnego nawet przepisu nakazującego wygaszenie decyzji, powoduje jej bezprzedmiotowość, jeżeli tylko organ stwierdzi istnienie uzasadnionego interesu strony lub interesu społecznego. W ramach wskazanej podstawy kasacyjnej zarzuciły także naruszenie art. 87 Konstytucji przez uznanie, że nieobowiązujący przepis rozporządzenia, będącego podstawą decyzji, jest źródłem prawa, co w konsekwencji spowodowało uznanie przez organ brak przesłanek do zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 kpa oraz błędną wykładnię tego artykułu przez przyjęcie, że nie może on stanowić samodzielnej podstawy prawnej wzruszenia decyzji.

W skardze kasacyjnej zarzucono poza tym naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 8 kpa przez pominięcie zasady ogólnej zobowiązującej organ do prowadzenia postępowania w sposób zapewniający pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa oraz oddziaływujący na świadomość i kulturę obywateli; art. 7 kpa i 7 Konstytucji przez przyjęcie, że uchylenie przez ustawodawcę podstawy prawnej decyzji nie ma wpływu na realizację obowiązków w niej zawartych, co skutkowało przyjęciem przez organy dopuszczalności analogii czy swoistego "następstwa prawnego" nowych przepisów odnoszących się do tej sfery praw i obowiązków, pomimo tego, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zapewniając obywatelom sferę praw i obowiązków, nie daje podstaw do zastosowania analogii w przypadku nałożenia obowiązku.

W konkluzji skargi kasacyjnej zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania bądź też uchylenie tego wyroku i orzeczenie o wygaśnięciu decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżących na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Pismem z dnia 18 stycznia 2006 r. skarżące cofnęły skargę kasacyjną, lecz pismo to dotarło do Naczelnego Sąd Administracyjnego dopiero w dniu 24 stycznia 2006 r., o godz. 1320, a zatem już po zakończeniu rozprawy w niniejszej sprawie i wydaniu wyroku. Tym samym nie mogło ono odnieść oczekiwanego przez skarżące skutku procesowego, a to wobec prawomocnego zakończenia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył natomiast, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy podkreślić, że stosownie do art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z uwzględnieniem przesłanek określonych w § 2 tego artykułu. Wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Sąd drugiej instancji ograniczył swoje rozważania do oceny prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego i procesowego, co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia.

Przepis art. 162 § 1 pkt 1 kpa stanowi, że "Organ administracji publicznej, który wydał decyzje w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony (...)". Ujęcie redakcyjne tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustanawia on dwie normy prawne, odnoszące się do dwóch różnych sytuacji. Norma pierwsza pozwala na stwierdzenie wygaśnięcia danej decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazuje przepis prawa. Norma druga wiąże się również z bezprzedmiotowością decyzji, ale organ właściwy stwierdza jej wygaśnięcie tylko wtedy, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Takie – w pełni prawidłowe odczytanie przytoczonego przepisu - jest istotne, bowiem w pierwszej sytuacji uregulowanie prawne ma charakter odsyłający, w drugiej zaś - powołany przepis stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji dokonanie błędnej wykładni art. 162 § 1 pkt 1 kpa w zakresie wiążącym się ze zmianą porządku prawnego. Zdaniem skarżących, zmiana ta sama przez się wywołała bezprzedmiotowość decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] kwietnia 2004 r., a więc mimo niewprowadzenia w znowelizowanych przepisach w sposób wyraźny takiego skutku. Zarzutu tego nie można podzielić z przyczyn wskazanych wcześniej. Podkreślić też należy, że bezprzedmiotowość powyższej decyzji, jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, nie wynika również z całokształtu nowego unormowania, bowiem przepisy rozporządzenia z 2004 r., które weszły w życie w miejsce przepisów rozporządzenia z 2002 r., stanowiącego podstawę prawną tej decyzji, zawierają identyczne rozwiązania prawne i mogłyby również stanowić podstawę prawną do nałożenia na strony przewidzianych w decyzji obowiązków. Zauważyć należy, że mimo zmiany stanu prawnego nie doszło również do zniesienia samej instytucji prawnej, której realizacji służyło wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r.

Nie można też podzielić zarzutu naruszenia art. 87 Konstytucji RP w zakresie zastosowania rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wymagań higieniczno sanitarnych zakładów i wymagań dotyczących higieny w procesie produkcji i obrocie artykułami oraz materiałami i wyrobami przeznaczonymi do kontaktu z tymi artykułami, albowiem przepisy tego rozporządzenia zostały prawidłowe wskazane jako podstawa prawna decyzji z dnia 27 kwietnia 2002 r., skoro w tym czasie obowiązywały i były źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Zaznaczyć tu trzeba, że zgodnie z art. 88 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie m.in. ustaw i rozporządzeń jest ich ogłoszenie. Omawiane rozporządzenie w życie zaś weszło, a świadczy o tym jego ogłoszenie w Dzienniku Ustaw z 2002 r. (Nr 234, poz. 1979).

Za chybiony uznać też należy zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji, bowiem działanie w sprawie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak i organów administracyjnych miało swoją podstawę prawną i mieściło się w granicach obowiązującego porządku prawnego.

Odnosząc się do naruszenia przez ten Sąd ogólnych zasad postępowania administracyjnego przewidzianych w art. 7 i 8 kpa, to wskazać należy, że zasady i tryb postępowania w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej przed sądami administracyjnymi normują przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem przepisy postępowania administracyjnego nie mają w ogóle w tym względzie zastosowania. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę, dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności i w tym mieści się ocena prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego w danej sprawie z punktu widzenia ewentualnego naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżące nie zgłosiły jednak zarzutu naruszenia przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dlatego też, wbrew ich oczekiwaniom, nie wchodzi w rachubę dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli powyższego aspektu sprawy.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł natomiast na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.