Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1486/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 183 § 1 i 2, art. 176 § 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 § 1, art. 24, art. 145 § 1 pkt 3 i 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 93 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Po 913/16 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 lutego 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Po 913/16 oddalił skargę W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2016 r., Nr [...] ([...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., powołując się na art. 10, art. 107 § 1 i 2, art. 155, art. 156 § 1 pkt 2 i 7, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. - określanej dalej jako u.g.n.), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...].

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w dniu [...] lipca 2013 r. wpłynął wniosek W. M. o stwierdzenie nieważności wymienionej powyżej decyzji z dnia [...] listopada 2007 r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, położonej w K., obręb K., arkusz [...], działka nr [...]. Wnioskodawca wskazał na przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Analizując powołany przepis Kolegium uznało, że żadna z wymienionych w nim okoliczności w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Zgodnie bowiem z art. 93 u.g.n., podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. W niniejszym stanie faktycznym i prawnym wydzielona działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej, co potwierdzają mapa na stronie internetowej www.geoportal.gop.pl oraz mapy stanowiące załącznik do decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. Ostatnia z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. ma natomiast charakter otwarty i odsyła do przypadków nieważności decyzji administracyjnej wynikających z przepisów szczególnych. Wyeliminowanie wadliwego rozstrzygnięcia jest bowiem możliwe tylko wtedy, gdy określony przepis przewiduje nieważność danego rozstrzygnięcia z mocy prawa. Takiego przepisu szczególnego brak jednak w rozpatrywanej sprawie. Poza tym organ administracji publicznej wskazał, że linia rozgraniczenia nowopowstałych działek nie przebiega przez zabudowania. Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. nie uzasadnia również sformułowanie, że działka nr [...] będzie stanowiła łączność gospodarczą z działką nr [...].

Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. W. M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając organowi pominięcie zagadnienia udziału w postępowaniu geodety, który podlegał wyłączeniu na mocy art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 k.p.a., bowiem działał w postępowaniu dotyczącym nieruchomości jego teściowej, a następnie także obdarowanej żony.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., powołując się na art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 155, art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 24 i art. 84 § 2 k.p.a. oraz art. 93 ust. 3 u.g.n., utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że w chwili wydawania decyzji podziałowej działka nr [...] w K. należała do U. M., co potwierdza skrócony odpis księgi wieczystej z dnia [...] lipca 1995 r. W dokumencie tym nie znajdują się żadne zapisy, które wskazywałyby na jakiekolwiek prawa skarżącego związane z nieruchomością. Treść wniosku o stwierdzenie nieważności pozwala jednocześnie przyjąć, że W. M. dysponował w kwestionowanym postępowaniu jedynie interesem faktycznym, a nie interesem prawnym. Krąg podmiotów posiadających przymiot strony tego postępowania został zatem wyznaczony poprawnie. Sam podział wymienionej działki nastąpił natomiast na wniosek jej właścicielki i dokonał się jeszcze przed jej śmiercią. W konsekwencji nie można więc przyjąć, że działka nr [...] została podzielona z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie nie mógł być uwzględniony argument, że geodeta pracujący przy wspomnianym podziale miał wpływ na wydanie decyzji w kształcie naruszającym interesy skarżącego, skoro w dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. W. M. nie dysponował żadnym prawem podmiotowym do tego gruntu. Właścicielka działki nr [...] zgodnie ze swoją wolą ją podzieliła i w drodze testamentu zapisała nieruchomości zarówno swojej córce, jak i swojemu synowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia [...] października 2015 r., sygn. akt [...], wydanym na skutek skargi W. M., uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2015 r., nr [...]. Sąd wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o istotne dla rozstrzygnięcia sprawy dokumenty, w tym wniosek o wszczęcie przedmiotowego postępowania oraz dokumenty, z których wynikać będzie, iż skarżący jest spadkobiercą U. M. Sąd ponadto wyjaśnił, iż normatywną podstawą wyznaczenia kręgu osób, które legitymują się przymiotem strony postępowania administracyjnego, jest art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny oznacza przy tym istnienie więzi o charakterze materialnoprawnym między określoną normą prawną a danym podmiotem. Powiązanie to powinno być przy tym osobiste i rzeczywiste, a nie tylko hipotetyczne lub potencjalne. W świetle art. 97 ust. 1 u.g.n. stroną postępowania w sprawie podziału nieruchomości jest jedynie właściciel gruntu, jednakże w wyniku dziedziczenia spadkobierca wstępuje w sytuację prawną spadkodawcy. Ten typ następstwa prawnego ma bowiem charakter ogólny (uniwersalny). Nie można wobec tego przyjąć, że skarżący – będąc spadkobiercą U. M. – nie posiada interesu prawnego w zainicjowaniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. W konsekwencji spadkobrania spadkobierca nabywa bowiem ogół praw i obowiązków po spadkodawcy. Tym samym stanowisko organów administracji, iż skarżący nie dysponuje interesem prawnym do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, jest co najmniej przedwczesne. Wyrok uprawomocnił się z dniem [...] grudnia 2015 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] września 2016 r., Nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...], położonej w K. przy ul. [...] nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż wnioskodawca W. M. podniósł, że decyzja podziałowa z dnia [...] listopada 2007 r. została wydana na podstawie projektu podziału nieruchomości sporządzonego przez geodetę M. M., małżonka zainteresowanej podziałem córki U. M. – D. M. oraz, że bez własnej winy nie brał udziału w toczącym się postępowaniu, gdy tymczasem dzielona nieruchomość dotyczyła jego praw w chwili dokonania podziału i na przyszłość oraz nie był zawiadomiony o toczącym się postępowaniu, co miało wpływ na wynik postępowania. Kolegium wyjaśniło, iż podstawą badania sprawy pod kątem ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji jest sprawdzenie, czy w danej sprawie nie występują przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, określone w art. 156 §1 kpa. W momencie wydawania decyzji podziałowej właścicielem działki nr [...] była U. M., co potwierdza skrócony odpis księgi wieczystej nr [...], z dnia [...] lipca 1995 r., znajdujący się w aktach sprawy. Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku WSA w P. z dnia [...] października 2015 r., uzupełniło materiał dowodowy. Do akt sprawy pozyskano postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] marca 2012 r., sygn. akt [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po U. M.; pisma z dnia [...] stycznia 2014 r. i z dnia [...] lutego 2014 r., stanowiące wnioski strony, odpis wniosku o stwierdzenie nieważności oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z dodatkowymi wyjaśnieniami pełnomocnika. Swoje wyjaśnienia złożył także pełnomocnik D. M., a w dniu [...] września 2016 r. akta sprawy zostały uzupełnione przez M. M., który przedłożył postanowienie o nabyciu spadku z [...] marca 2012 r. oraz odpis postanowienia Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] września 2012 r., sygn. akt [...], oddalające apelację od postanowienia z dnia [...] marca 2012 r. o nabyciu spadku po U. M..

Kolegium wskazało, iż w wyroku WSA w P. z dnia [...] października 2015 r. wskazano, że spadkobierca, który uczestniczy w dziale spadku, obejmującego również tereny podlegające podziałowi, może mieć interes prawny w zainicjowaniu postępowania o ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. W związku z tym Kolegium rozważyło, czy zaistniały przesłanki do orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], położonej w K. przy ul. [...]. Zdaniem Kolegium żaden z zarzutów wnioskodawcy nie mógł stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z dnia [...] listopada 2007 r. Kolegium wskazało, że W. M. podpisał "Protokół przyjęcia granic nieruchomości", zatem nie ma potwierdzenia zarzutu o braku jego wiedzy o toczącym się postępowaniu podziałowym. Drugi z zarzutów, dotyczący przygotowania projektu podziału nieruchomości przez geodetę M. M., także nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej.

Kolegium wskazało, iż z postanowienia Sądu Okręgowego w P., Wydziału [...] z dnia [...] września 2012 r. - sygn. akt [...], jasno wynika, że "Okoliczność, że załączony do decyzji projekt podziału został sporządzony przez M. M., męża wnioskodawczyni, który jest geodetą, pozostaje w tym zakresie bez znaczenia. Fakt sporządzenia przez męża wnioskodawczyni projektu podziału nie świadczy w żaden sposób o braku woli spadkodawczyni sporządzenia testamentu określonej treści. Zaznaczenia przy tym wymaga, że wniosek o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości został złożony przez U. M. w dniu [...] października 2007 r., natomiast testament został sporządzony w dniu [...] grudnia 2007 r. Spadkodawczyni miała więc możliwość przemyślenia swojej ostatniej woli. Nadto forma sporządzonego testamentu (testament alograficzny, a więc sporządzony w obecności osób postronnych - sekretarza gminy i dwóch świadków) wykluczał możliwość nieuprawnionego wpływu na wolę zmarłej". Zdaniem Kolegium w tej sytuacji brak jest możliwości innej oceny poprawności sporządzenia projektu podziału przez M. M. Podział działki nastąpił na wniosek właścicielki i postępowanie zakończyło się przed śmiercią wnioskodawczyni tego postępowania.

Kolegium wyjaśniło ponadto, iż jednym z niezbędnych elementów do stwierdzenia nieważności decyzji jest wykazanie, iż treść decyzji pozostawała w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania przez proste zestawienie ich ze sobą, a charakter naruszenia prawa winien powodować, że decyzja ta nie może być zaakceptowana, jako akt prawny wydany przez organ praworządnego państwa i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Sama oczywistość naruszenia prawa nie przesądza zatem jeszcze o rażącym charakterze takiego naruszenia. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie te przesłanki nie wystąpiły. Projekt podziału został zaakceptowany przez właściwe organy i nie znalazły one podstaw do zakwestionowania samego podziału. Sąd powszechny wypowiedział się także w sprawie zgłaszanej przesłanki do stwierdzenia nieważności wskazując, iż fakt sporządzenia projektu podziału przez M. M. nie ma znaczenia dla ważności sporządzonego i zatwierdzonego podziału. Działka nr [...] została podzielona zgodnie z wolą właścicielki i nie można zarzucić, że podział ten został wydany z rażącym naruszeniem prawa.

W. M. wniósł skargę na powyższą decyzję do WSA w P., zarzucając naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. przez brak działania organu z urzędu i niezbadania wszystkich przesłanek dotyczących nieważności decyzji, zwłaszcza przesłanki rażącego naruszenia prawa przez oparcie decyzji na opinii geodety podlegającego wyłączeniu przy przyjęciu przez organ, że skarżący ma interes faktyczny w sprawie; organ wskazując na interes faktyczny skarżącego winien zbadać w dalszym ciągu sprawę z urzędu, traktując W. M. jako osobę zainteresowaną w sprawie (art. 90 § 3 k.p.a.);

2. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 k.p.a. przez uznanie, że decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy decyzja ta oparta została o opinię geodety podlegającego wyłączeniu z mocy prawa;

3. art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 i 78 oraz 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wszystkich wnioskowanych przez skarżącego dowodów, w tym dowodu z przesłuchania W. M. oraz z opinii biegłego geodety na nieprawidłowości decyzji nieważnościowej; wnioskowane dowody zmierzały do wykazania nieważności decyzji, braku udziału skarżącego w postępowaniu objętym decyzją oraz konieczności wyłączenia tego konkretnego biegłego geodety od wydania decyzji;

4. rażące naruszenie przepisów postępowania (art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 k.p.a.), nierówne traktowanie stron postępowania poprzez umożliwienie osobie bezpośrednio zainteresowanej w sprawie M. M. wypowiedzenie się, a pominięcie przesłuchania skarżącego zgodnie z wnioskiem.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Burmistrza Gminy K. jako dokonanej z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania SKO w P. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.

Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. pełnomocnik uczestniczki postępowania D. M. wniosła o oddalenie skargi w całości jako niezasadnej.

Na rozprawie przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2017 r. pełnomocnicy skarżącego oraz uczestniczki postępowania podtrzymali dotychczasowe stanowiska stron. Pełnomocnik skarżącego podniosła, że organ nie odniósł się do pism składanych przez skarżącego w szczególności na okoliczność skorzystania z dowodu z opinii biegłego. Wyjaśniła, że obecnie prowadzone jest przed Sądem Rejonowym [...] postępowanie o dział spadku, które zostało zawieszone do czasu rozpatrzenia niniejszej sprawy, a decyzja podziałowa zawiera istotne wady z uwagi na to, że jest nie do wykonania z uwagi na brak dostępu działki nr [...] do drogi publicznej. Pełnomocnik uczestniczki postępowania podniósł, że sporządzając projekt podziału działki teściowej działał wyłącznie jako uprawniony geodeta, a nie biegły w sprawie. Przed Kolegium nie składał również zeznań, a tylko w imieniu uczestniczki postępowania złożył wymagane dokumenty. Wyjaśnił również, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...], a nowo wyznaczona granica tej działki nie przebiega przez budynki. Przez budynki natomiast przebiega granica pierwotna, która i teraz, i przed podziałem rozdziela działkę [...] od [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalając wyrokiem z dnia 15 lutego 2017 r. skargę W. M. na powyższą decyzję Kolegium wskazał, iż w niniejszej sprawie był związany wskazaniami i oceną prawną wyroku z dnia [...] października 2015 r., [...], w którym uznano, że SKO w P. powinno ustalić w oparciu o dokumenty źródłowe, czy skarżący nabył spadek po U. M., bowiem okoliczność ta uprawniałaby go do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, którą nabył w drodze spadkobrania. Jednocześnie Sąd nie wypowiedział się merytorycznie odnośnie wystąpienia podniesionych przez skarżącego przesłanek nieważności decyzji podziałowej wskazując na braki w materiale dowodowym, który nakazał uzupełnić.

Rozpoznając skargę w granicach tak zakreślonej kognicji Sąd I instancji nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa procesowego lub prawa materialnego. Uzasadniając powyższe stanowisko wskazał, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2014 r., podjęte zostały w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a stosujący go organ administracji publicznej posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia, w dacie wydania kontrolowanej decyzji, przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Organ nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie dochodzi zatem w postępowaniu zwykłym, ale w postępowaniu nadzwyczajnym, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew zasadzie trwałości decyzji ostatecznej, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, że zachodzi konieczność uznania jej za nieważną.

W poddanym obecnej kontroli postępowaniu nieważnościowym rzeczą Kolegium było ustalenie, czy stanowiąca przedmiot postępowania decyzja Burmistrza K. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], zatwierdzająca podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...], obarczona była którąś z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności może być również podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zwykłym a twierdzi, że wydana decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego lub którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Krąg stron w postępowaniu nadzwyczajnym musi być badany w oparciu o art. 28 k.p.a., na co wskazał Sąd w wyroku z dnia 23 października 2015 r. Zakres stron w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności winien zatem zostać ustalony niezależnie od ustaleń postępowania zwykłego. W realiach przedmiotowej sprawy SKO w P. rozpoznając ponownie sprawę uwzględniło interes prawny skarżącego, jako spadkobiercy po zmarłej U. M., która będąc wyłącznym właścicielem działki nr [...] dokonała jej podziału kwestionowaną obecnie decyzją Burmistrza K., co skutkowało merytorycznym rozpatrzeniem sprawy na skutek jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] grudnia 2014 r.

Zdaniem WSA argumentacja strony skarżącej prezentowana w toku postępowania nieważnościowego, jak też podniesiona w skardze, wskazuje, że istota sporu zawisłego w niniejszej sprawie sprowadza się zasadniczo do oceny, czy decyzja o podziale działki nr [...] dotknięta była wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 oraz pkt 7 k.p.a., tj. czy wydana została z rażącym naruszeniem prawa, czy była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały oraz czy zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Nie jest natomiast sporna ocena co do tego, że nie zachodzą pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, wymienione w art. 156 § 1 pkt 1, 3 i 4 oraz 6 k.p.a.

Strona skarżąca, wskazując na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wywodzi, że decyzja podziałowa w sposób rażący narusza prawo, gdyż na skutek podziału działka nr [...] nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, a nadto, że podział jest sprzeczny z przepisem art. 94 u.g.n., ustawy Prawo budowlane (art. 3 i nast.), art. 29 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i szeregu innych ustaw. W treści wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego skarżący podniósł, że działka nr [...] nie może stanowić odrębnej nieruchomości ze względu na swój kształt i brak dojazdu. Z tej przyczyny decyzja podziałowa była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Wywodzi również, że projekt podziału nieruchomości sporządziła osoba podlegająca wyłączeniu na mocy art. 24 k.p.a., a nadto, że w postępowaniu nie zapewniono skarżącemu udziału.

Sąd I instancji odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze podał, iż z treści kwestionowanej obecnie decyzji podziałowej oraz załączonej do niej mapy z projektem podziału wynika, że z działki nr [...] miała zostać wydzielona działka nr [...] oraz działka nr [...]. Zważywszy, że na wydzielonej działce nr [...] znajdują się zabudowania przynależne do budynku mieszkalnego, który zlokalizowany jest na działce sąsiedniej nr [...], wydzielona działka nr [...] stanowić będzie łączność gospodarczą z sąsiednią działką nr [...], co wyjaśniono w decyzji podziałowej. Wydzielana działka nie uniemożliwia zgodne z celem i przeznaczeniem korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Wyjaśniono również, że wydzielona działka jest zabudowana, ma dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej. Na projektowanej do wydzielenia działce nr [...] znajdują się zabudowania oznaczone jako wiata i budynki gospodarcze. Z analizy map wynika ponadto, że linia podziału nie przebiega przez te zabudowania. Działka ta jednocześnie może stanowić działkę budowlaną w rozumieniu art. 4 pkt 3a u.g.n. Jej wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Zważywszy na powyższe nie można – zdaniem Sądu I instancji - uznać, iż decyzja Burmistrza K. wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 4 pkt 3a u.g.n., art. 95 pkt 7 u.g.n. oraz art. 3 i nast. ustawy Prawo budowlane.

Przytoczone we wniosku o stwierdzenie nieważności argumenty, jak też zarzuty podniesione w odwołaniu i skardze - w ocenie Sądu I instancji - wskazują, że zdaniem strony decyzja zatwierdzająca sporny podział w sposób rażący naruszyła przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej stanowił, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej ustawodawca uważa również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Odnosząc się do tej kwestii Sąd uznał, iż Kolegium prawidłowo stwierdziło, na podstawie analizy map załączonych do akt sprawy, że wydzielona działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej – ul. [...].

Dalej Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 97 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny. Co do zasady stronami tego postępowania są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętej wnioskiem. Jednakże nie można wykluczyć sytuacji, w której interes prawny w takiej sprawie przysługiwał będzie innym podmiotom. W szczególności właścicielom działek sąsiednich przysługują prawa strony w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoim działaniem w wykonywane przez ich prawo własności.

Zdaniem WSA choć w wyniku wydzielenia działki nr [...] miało dojść do przysporzenia po stronie majątku skarżącego, to jednak mogło to stać się dopiero w drodze później podjętej czynności cywilnoprawnej, a w realiach przedmiotowej sprawy – spadkobrania. W konsekwencji nie można uznać, iż skarżący miał interes prawny w postępowaniu podziałowym. Zarazem podnoszona okoliczność nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz stanowi przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z kolei okoliczność, że skarżący uczestniczył w czynności przejęcia granic i na sporządzonym na tą okoliczność Protokole znajduje się jego podpis, nie ma dla sprawy znaczenia, bowiem czynności te dotyczą etapu wykonania decyzji podziałowej. Przepis § 6 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663) nakazuje, aby o czynnościach przyjęcia granic nieruchomości podlegającej podziałowi zawiadamiać właścicieli bądź użytkowników nieruchomości sąsiednich, zatem prawidłowo skarżący został powiadomiony o tych czynnościach.

Reasumując tą część rozważań WSA w P. stwierdziło, że choć Kolegium wadliwie uznało, że o toczącym się postępowaniu podziałowym skarżący miał wiedzę, to uchybienie to nie ma żadnego znaczenia dla oceny decyzji wydanej w trybie nieważnościowym. Kolegium prawidłowo uznało, iż wniosek o zatwierdzenie projektu podziału wraz z tym projektem został oceniony i zatwierdzony przez uprawniony do tego organ administracji oraz, że nie można uznać, iż w procesie wydania decyzji brała udział osoba, która podlega wyłączeniu zgodnie z art. 24 k.p.a. Podnosząc zarzut naruszenia tego przepisu skarżący wadliwie wywodzi, iż wobec sporządzenia projektu podziału działki nr [...] przez geodetę M. M., zatwierdzenie tegoż projektu decyzją Burmistrza K. z [...] listopada 2007 r. oznacza, że uczestniczył on w procesie decyzyjnym. Wskazać zatem należy, iż w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, iż jeżeli projektowany podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nikt poza właścicielem nieruchomości nie może decydować o sposobie przebiegu granic działek na jego nieruchomości. Wnioskodawca do wniosku o zatwierdzenie podziału zobowiązany jest załączyć wstępny projekt podziału nieruchomości (art. 97 ust. 1a pkt 4 u.g.n.), który sporządza uprawniony geodeta, zaś podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 u.g.n.). Rolą organu jest wyłącznie ocena, czy przedstawiony projekt podziału może zostać zatwierdzony jako zgodny z obowiązującymi przepisami. Z kolei kwestia poprawności sporządzenia mapy podziałowej wykracza poza ramy oceny legalności decyzji podziałowej, ponieważ w ramach tego postępowania organ korzysta z dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zatem organ zatwierdzający przedłożony przez wnioskodawcę projekt podziału nieruchomości, stanowiący załącznik do decyzji, nie dokonuje oceny poprawności sporządzenia mapy, gdyż nie ma takich kompetencji. W tych uwarunkowaniach Kolegium nie miało obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego poprzez powołanie biegłego geodety na okoliczność oceny poprawności projektu podziału nieruchomości sporządzonego przez geodetę M. M., a zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania - art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 i 78 oraz 80 k.p.a. okazały się nieuprawnione. Ponadto Sąd wskazał, iż procesowe skutki naruszenia przepisu art. 24 k.p.a. określa art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., przy czym przesłanką wznowienia postępowania jest "wydanie decyzji" przez pracownika podlegającego wyłączeniu, a nie "udział" takiego pracownika w postępowaniu, w którym wydano decyzję ostateczną. W realiach przedmiotowej sprawy geodeta uprawniony M. M. nie był pracownikiem organu wydającego decyzję o zatwierdzeniu projektu podziału, zatem podniesiony w tym zakresie zarzut Kolegium prawidłowo uznało za bezpodstawny.

Zdaniem Sądu I instancji przywołana przez stronę skarżącą kolejna przesłanka nieważnościowa również na gruncie rozpatrywanej sprawy nie wystąpiła. Przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Skutek wady decyzji, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., musi być ustanowiony wprost w przepisie odrębnym w postaci klauzuli nieważności. Zdaniem Sądu z przyczyn wyżej opisanych w realiach przedmiotowej sprawy taka wadliwość decyzji podziałowej nie wystąpiła.

Sąd, podobnie jak orzekający w sprawie organ, nie stwierdził również innych przesłanek unieważnienia decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym Kolegium zasadnie odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji o podziale. Skoro podjęte przez organ rozstrzygnięcie nie narusza prawa, to nie było też podstaw do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Oceny tej nie mogły zmienić podniesione w skardze zarzuty co do nieuprawnionego przyjęcia przez Kolegium stanowiska wyrażonego w wyroku sądu cywilnego, dotyczące znaczenia okoliczności sporządzenia projektu podziału działki przez geodetę M. M. W sytuacji, gdy w zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, iż żaden z zarzutów wnioskodawcy nie mógł stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z dnia [...] listopada 2007 r., nie można uznać, iż Kolegium uchyliło się od rozpatrzenia powyższego zarzutu.

Końcowo Sąd I instancji zauważył, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie w pełni odpowiada wymogom określonym art. 107 § 3 k.p.a. Ponieważ jednak w sposób wystarczający Kolegium odniosło się do wszystkich istotnych dla sprawy kwestii, nie można uznać, iż okoliczność ta, jako mająca istotne znaczenie dla rozpatrzenia sprawy, wymagałaby uchylenia tej decyzji. Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, wydana w oparciu o właściwie zastosowane przepisy prawa, nadto zawiera wszystkie niezbędne elementy pozwalające na prawidłową kontrolę toku rozumowania organu.

Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w P. wywiódł W. M., który zaskarżył go w całości zarzucając:

" I. Naruszenie prawa procesowego tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n., poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów tj. uznanie że działka miała właściwy dostęp do drogi publicznej tymczasem organ nie przeprowadził nawet w tym zakresie postępowania dowodowego zgłoszonego przez skarżącego, aby prawidłowo ustalić tą okoliczność tj. pominięto wnioski dowodowe strony skarżącej w postaci opinii biegłego geodety wraz z oględzinami oraz wysłuchania skarżącego;

2. naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie,

– art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 i 78 oraz 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wszystkich wnioskowanych przez skarżącego dowodów, w tym dowodu z przesłuchania W. M. oraz opinii biegłego geodety. Wnioskowane dowody zmierzały do wykazania nieważności decyzji, braku udziału skarżącego w postępowaniu objętym decyzją oraz konieczności wyłączenia tego konkretnego biegłego geodety od sporządzania operatu koniecznego do wydania decyzji.

– rażące naruszenie przepisów postępowania (art. 6,7,8,9,10,11,12), nierówne traktowanie stron postępowania poprzez umożliwienie osobie bezpośrednio zainteresowanej w sprawie M. M. wypowiedzenie się i pominięcie przesłuchania skarżącego zgodnie z wnioskiem. Strona skarżąca w ogóle nie została wysłuchana ani poinformowana o wysłuchaniu drugiej strony. Jest to sprzeczne z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego i godzi w interesy strony skarżącej. Poprzez przeprowadzenie wnioskowanych dowodów strona skarżąca miała na celu wykazanie, że dostęp do drogi publicznej nie jest odpowiedni i zgodny z przepisami obowiązującego prawa oraz, że cały podział został dokonany z naruszeniem ważnego interesu skarżącego i wbrew przepisom geodezyjnym".

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia i stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Burmistrza Gminy K. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w P., zasądzenie od zaskarżonego podmiotu na jego rzecz kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje, rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu strona skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się, ażeby fakt sporządzania projektu podziału przez osobę bezpośrednio zainteresowaną pokrzywdzeniem skarżącego, a następnie uczestniczenie tej osoby jako pełnomocnik strony - uczestniczki był zgodny z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, zwłaszcza zasadami przejrzystości tego postępowania zwłaszcza, gdy osoba skarżącego nie brała w tym postępowaniu udziału. W ocenie skarżącego nie można mieszać kwestii testamentu i postępowania spadkowego z decyzją administracyjną w kwestii podziału nieruchomości. Kwestie spadkowe mają wpływ na fakt zaistnienia po stronie skarżącego nie tylko interesu faktycznego, ale i prawnego dochodzenia stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skarżący podkreślił, że decyzja ta jest nieważna w oparciu o przepisy geodezyjne. Fakt, że projekt sporządzany był przez geodetę mającego interes w takim a nie innym rozstrzygnięciu sprawy (nie bez znaczenia pozostaje fakt, że geodeta ten jest pełnomocnikiem uczestniczki w tym postępowaniu) nie może pozostać zupełnie bez znaczenia na podstawie ogólnych przepisów administracyjnych (zaufanie obywateli do organów).

Jednocześnie skarżący kasacyjnie stwierdził, iż pozbawienie skarżącego możliwości wypowiedzenia się w sprawie było istotnym błędem, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Organ dowiedziałby się, że konieczne jest dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, niezależnego geodety by wykazać bezsprzecznie czy podzielona działka została wydzielona w sposób prawidłowy. Nie można tych dowodów zastąpić rzutem z Internetu. Rzut ten bowiem nie ukazuje faktycznego stanu istniejącego na nieruchomości. Sam M. M. wyjaśnił na rozprawie, że granica pierwotna przebiega przez budynki, a jak wiadomo działki te w skarżonej decyzji stawić mają łączność gospodarczą. Trudno jest bez rzetelnej opinii biegłego geodety połączonej z oględzinami nieruchomości i wysłuchaniem strony skarżącej stwierdzić, że sporna nieruchomość ma właściwy, zgodny z przepisami prawa dostęp do drogi publicznej. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej polega przede wszystkim na tym, że działka przylega do pasa drogowego drogi publicznej i istnieje możliwość urządzenia zjazdu z tej działki na tę drogę. Według skarżącego przypadająca mu na podstawie dziedziczenia działka powstała w wyniku spornego podziału nie ma tak rozumianego dostępu. Dopiero oględziny z udziałem biegłego geodety mogłyby naświetlić zaistniały problem, który jest istotnie problemem natury zarówno prawnej jak i faktycznej - nie pozwala na zagospodarowanie spornego terenu. Strona ponadto wskazała, że naruszenie szeregu przepisów może okazać się rażące, nawet jeśli każde pojedyncze naruszenie nie było rażące. Skarżący uważa, że taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną udzieliła również uczestniczka postępowania – D. M., która wniosła o jej oddalenie w całości i stwierdziła, iż wszelkie zarzuty podnoszone przez skarżącego jakoby geodeta – M. M. miał wpływ na wydanie decyzji w takim kształcie, który naruszałby interesy W. M. są całkowicie chybione, albowiem ówczesna właścicielka przedmiotowej nieruchomości zgodnie ze swoją wolą podzieliła i w drodze testamentu zapisała nieruchomość zarówno D. M., jak i W. M.. Odnośnie zarzutu braku posiadania przez działkę, przypadającą skarżącemu na podstawie dziedziczenia, właściwego dostępu do drogi publicznej, uczestniczka wskazała, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości wynika, iż wydzielona działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej - ulicy [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, który musi spełniać wymagania szczegółowo wskazane w p.p.s.a. Stosownie do art. 176 § 1 i 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany, a także czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W orzecznictwie podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, iż podstawy zaskarżenia zawarte w skardze kasacyjnej, sporządzonej przez pełnomocnika skarżącego, w dużej mierze zostały sformułowane w sposób, który uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne odniesienie się do nich.

Skarżący formułując bowiem zarzut naruszenia "art. 145 § 1 lit c" nie wskazuje jednak żadnego aktu prawnego z którego pochodzi powyższy przepis. Identycznie uczynił podnosząc zarzut "rażącego naruszenia przepisów postępowania (art. 6,7,8,9,10,12)". Jak skazano powyżej nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego rekonstruowanie intencji skarżącego i domyślenia się, o jaki akt prawny chodziło autorowi skargi.

Częściowo wadliwie został skonstruowany został zarzut naruszenia "art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 i 78 oraz 80 k.p.a.", a mianowicie w odniesieniu w odniesieniu do art. 77 i 78 k.p.a. skarżący nie dostrzegł, iż przepisy te podzielone są na paragrafy (art. 77 § 1-4, a art. 78 § 1-2). W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do rozpoznania tego zarzutu jedynie w zakresie naruszenia art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a.

W ocenie sądu odwoławczego zarzut ten jest całkowicie chybiony i wynika z niezrozumienia przez skarżącego istoty postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Poddana bowiem kontroli decyzja przez Sąd I instancji zapadła w trybie nadzwyczajnym, który jest dopuszczalnym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Cechą postępowania nieważnościowego jest to, że przedmiot tego postępowania ogranicza się wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej, a mianowicie do stwierdzenia czy ostateczna decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Konsekwencją powyższego jest to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z punktu widzenia wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 k.p.a., z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31 i nast.). Dlatego też celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy, tak jak w postępowaniu zwykłym, a zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważności, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2014 r., I OSK 11/13). W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. wyroki NSA: z 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12 oraz z 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11). A do tego w istocie zmierzały wnioski dowodowe skarżącego w postaci dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, które miały wykazać wadliwość projektu podziału, w szczególności, że nowo utworzona działka nie miała dostępu do drogi publicznej, mimo, iż co innego wynikało w sposób oczywisty z załączonej do decyzji mapy.

Również bez znaczenia dla rozstrzygnięcia była podnoszona okoliczność, iż skarżący nie brał udział w postępowaniu podziałowym zakończonym decyzją, której domaga się stwierdzenia nieważności. W konsekwencji bezprzedmiotowe było dopuszczanie jakichkolwiek wniosków dowodowych na powyższą okoliczność. Jest to bowiem ewentualna podstawa wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w przypadku, gdy skarżący wykaże, że miał przymiot strony w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie powszechnie przyjęty jest pogląd o niekonkurencyjności trybów stwierdzenia nieważności decyzji i wznowienia postępowania administracyjnego, to znaczy, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. B. Adamiak J. Borkowski, K.p.a., Komentarz, C.H. Beck 1996, s. 702, wyrok NSA z 9 sierpnia 1990 r., IV SA549/90, wyrok NSA z 29 marca 1988 r., I SA 636/87, wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., II OSK 1318/11). Uruchomienie trybu wznowieniowego i trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit. s. 699). Wobec tego, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. Z uwagi na to, że tryby wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji są trybami rozłącznymi to naruszenia przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania określone w art.145 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. To samo naruszenie prawa nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 28 marca 1988 r , I SA 636/87).

Podobnie rzecz się ma z wnioskami dowodowymi zmierzającymi do wykazania konieczność wyłączenie autora projektu podziału nieruchomości , który był podstawą decyzji podziałowej. Podkreślić należy, iż skarżący w żaden sposób nie łączy w skardze kasacyjnej konieczności tego wyłączenia z naruszeniem jakiegokolwiek przepisu, który uzasadniałby to wyłączenie, a tym sam brak celowości przeprowadzania postępowaniu dowodowego w tym kierunku nie może być skutecznie podważany. Zresztą – jak słusznie zauważył Sąd I instancji – naruszenie art. 24 k.p.a. może być podstawą wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., jednakże w sytuacji wydania decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu.

Nie został również prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia "art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n." Jak łatwo zauważyć skarżący powołując przepisy "art. 145 § 1 pkt 2" i "art. 156 § pkt 2" nie wskazał z jakiego aktu prawnego one pochodzą, stąd możliwe jest ich łączenie jedynie z ustawą wymienioną po "art. 93 ust. 3" tj. jest u.g.n., której poszczególne artykuły podzielone są na ustępy, a nie na paragrafy. Ponadto zarówno art. 145 u.g.n (odnoszący się do opłaty adiacenckiej), jak i art. 156 u.g.n. (odnoszący się do operatu szacunkowego) nie mają żadnego merytorycznego związku ze sprawą, nie były one zarówno przez Sąd I instancji , jak i organ administracji ani stosowane, ani wykładane. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 93 ust. 3 u.g.n., to należy podkreślić, iż jest to przepis prawa materialnego, określający ograniczenia podziału nieruchomości. Stanowi on mianowicie, iż podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Stąd też zupełnie niezrozumiałe jest kwalifikowanie go przez autora skargi kasacyjnej jako przepisu prawa procesowego. Ponadto został on tak sformułowany, iż przy jego pomocy skarżący w istocie kwestionuje ustalenia faktyczne. Podkreślić należy, iż zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12) Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyroki NSA z dnia: 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważy skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z dnia: 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12; 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09; 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11; 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09).

Jak już powyżej wskazano stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 §1 k.p.a. Natomiast w niniejszej sprawie skarżący przez zarzut naruszenia prawa materialnego art. 93 ust. 3 u.g.n. w sposób niedopuszczalny próbuje kwestionować ustalenia faktyczne, które ponadto nie stanowią przedmiotu ponownego badania w postępowaniu nieważnościowym. Skutecznie skarżący mógłby zarzucić rażące naruszenie art. 93 ust. 3 u.g.n. jeśli z dowodów zgromadzonych w kontrolowanej sprawie wynikałoby, iż którakolwiek z nowoutworzonych działek nie ma dostępu do drogi publicznej, a niewątpliwie z mapy znajdującej się w aktach jednoznacznie wynika, że obie działki powstałe w wyniku kwestionowanego podziału mają dostęp do drogi publicznej , tj. do ul. [...], gdyż do niej przylegają. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej przejawia się przede wszystkim w przyleganiu wydzielonej działki gruntu do działki drogowej drogi publicznej.

Mając na uwadze powyższe NSA uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.