Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 39/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala skargę


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm. ), art. 129 ust. 1 i 2, art.130 ust. 1 i 2, art. 132 ust. 1, 1a, 2 i 3, art. 134 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 poz. 1774, dalej: u.g.n.) ustalił odszkodowanie na rzecz L. K. za działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, położone w G., oznaczone w ewidencji gruntów: dz. nr: [...], [...] o łącznej pow. 0,24.26 ha, obręb G., ark. mapy [...], dla których prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w G. księga wieczysta [...], w wysokości [...] zł, dz. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej pow. [...] ha, obręb G., ark. mapy [...], dla których prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w G. księga wieczysta POI [...] w wysokości [...] zł oraz zobowiązał Prezydenta M. G. do wypłaty L. K. odszkodowania w terminie czternastu dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Jednocześnie stwierdzono, że wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Starosta [...] wskazał, że wnioskiem z dnia 22 czerwca 2015 r. L. K. wystąpił o ustalenie odszkodowania za przedmiotowe działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, położonych w G., ark. mapy [...], dz. nr: [...], [...] o łącznej pow. 0,24.26 ha i na ark. mapy [...], dz. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej pow. [...].22 ha. Po ustaleniu, że nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem gruntu a M. G. w drodze negocjacji, postanowieniami z dnia 8 października 2015r. Starosta zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatów szacunkowych ustalających wysokość odszkodowania za przedmiotowe działki. Następnie w dniu 26 listopada 2015 r. organ przeprowadził rozprawę administracyjną, na której strony miały możliwość zapoznania się z operatami szacunkowymi z dnia 28 października 2015 r. i uzyskiwania wyjaśnień od rzeczoznawcy. Starosta wyjaśnił, że przedstawiciel M. G. przyjął do wiadomości wysokości odszkodowań określonych w operacie wskazując, że odniesie się do nich po otrzymaniu decyzji, a pełnomocnik właściciela nie wniósł zastrzeżeń do wysokości ustalonych odszkodowań. Wskazał dalej, że przedmiotowe nieruchomości zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady M. G. z dnia 20 czerwca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów Osiedla K. w G. - Część A, z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] 1991 r. w sprawie miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego Osiedla P. i uchwałą Nr [...] Rady M. G. z dnia 24 października 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej na osiedlu [...] II w G. przeznaczone są pod drogi publiczne o symbolu KD-L, KD-D. Starosta wyjaśnił, że za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ustalenie prawa do odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. uwarunkowane jest zatem wydzieleniem działek gruntu pod drogi publiczne i ich przejściem z mocy prawa na własność podmiotu publicznego. Organ zważył, że zasadniczą kwestią było ustalenie, czy w wyniku zatwierdzenia podziałów nieruchomości dokonanych na wniosek właściciela, działki wydzielone zostały pod drogi publiczne. Starosta stwierdził, że miało to miejsce, gdyż przedmiotowej działki zostały wydzielone pod drogi publiczne kategorii dróg gminnych a zatem, nastąpił skutek przyjścia z mocy prawa rzeczonych działek na rzecz M. G.. Starosta powołał przepisy art. 98 ust. 3, art. 130 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz § 36 ust. 6 pkt 2 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 209, poz. 2109 ze zm.) i następnie stwierdził, że jego zdaniem operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego R. R. z dnia 28 października 2015 r. ustalające wysokość odszkodowania za dz. nr: [...], 1/ 9 na ark. mapy [...] w G. w wysokości [...] zł i za dz. nr : [...], [...], [...], [...], [...], [...] na ark. mapy [...] w G. w wysokości [...] zł są zgodne z powołanymi przepisami. Organ stwierdził, iż rzeczoznawca przyjął ceny transakcyjne 26 nieruchomości drogowych, które stały się podstawą wyceny. Do określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowych zastosował podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej. Cenę średnią, obliczoną na podstawie zbioru transakcji nieruchomości podobnych przyjętych do analizy, określił na poziomie 92,65 zł/m2. Jednostkową wartość rynkową wydzielonych działek gruntu określił jako korektę ceny średniej o sumę wartości współczynników dla wszystkich ich cech rynkowych według wyliczenia: 92,65 zł/m2 x 0,7470 = 69,21 zł/m2, a następnie określił wartość rynkową wydzielonych działek gruntu pod drogi w wysokości: [...] zł za dz. nr: [...], [...] według wyliczenia: 2.426 m2 x [...] zł/m2 = [...] zł. po zaokrągleniu [...] zł i [...] zł za dz. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] według wyliczenia: 1.322 m2 x [...] zł/m2 = [...] zł/m2 po zaokrągleniu [...] zł. Starosta uznał, że wartość gruntu dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania została właściwie i rzetelnie wyliczona.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło M. G. reprezentowane przez Prezydenta M. G.. Zarzucono organowi I instancji, iż rozstrzygnięcie oparł na operacie, który zawiera szereg nieścisłości, co sprawia, iż nie może stanowić on dowodu w sprawie. Wskazano, że przedmiotem wyceny jest część nieruchomości o określonej wielkości, natomiast rzeczoznawca wycenił kolejno działki występujące po podziale, zapominając, że wysokość odszkodowania powinna być słuszna, adekwatna i odzwierciedlać wartość rynkową nieruchomości, a nie wartość poszczególnych działek. Odwołujący podniósł, iż biegły pominął cechę każdego rodzaju dobra występującego w obrocie rynkowym jakim jest ilość. Wyjaśniono, że skoro określona w opinii wartość posiada cechy rynkowe to drogi również należą do kategorii dóbr podlegających prawom ekonomii. Zatem niezrozumiałe jest pominięcie wielkości gruntu, a w konsekwencji zawyżenie wartości, jako elementarnej właściwości nieruchomości gruntowej. Zdaniem Prezydenta M. G. biegły pominął całkowicie element, który ma zasadnicze znaczenie w sprawie, zestawiając w tabeli transakcji grunty o powierzchni 6 m2 i 1860 m2, bez jakiejkolwiek analizy w tym zakresie. Ponadto podniesiono, iż niezrozumiały jest fakt, że na podstawie tych samych danych biegli reprezentujący tego samego wykonawcę doszli do różnych wniosków w zakresie wag cech. W jednym operacie dla cech lokalizacja i otoczenia przypisano wagę łączną 75% a w drugim 55%, co zdaniem odwołującego jest manipulowanie wynikiem wyceny i nie pozwala na przyjęcie opracowania jako dowodu w sprawie. Miasto zakwestionowało też operaty z tego powodu, że do wyceny przyjęto transakcje z 4 lat wstecz od daty wyceny, gdy w okresie ostatnich 2 lat ujawniono wystarczającą do wyceny ilość danych (kilkanaście). Zdaniem odwołującego również dobór nieruchomości w zakresie lokalizacji był chybiony zważywszy, że ceny gruntów w lokalizacjach przyjętych do porównania (L., C., K., K.) są dużo wyższe niż w G.. Reasumując Miasto wskazało, że dane przyjęte do wyceny mają charakter dowolny, grunty rozrzucone są po całym województwie wielkopolskim, posiadają powierzchnie niepodobne do wycenianej i nie przystają nawet do cen terenów inwestycyjnych w tej lokalizacji. Dlatego odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Na wstępie organ odwoławczy wyjaśnił, że podział nieruchomości nr [...], ark. mapy [...], obręb G., na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z 7 kwietnia 1997 r. nr [...], w wyniku, którego wyodrębniono m.in. działki nr [...] i [...], nastąpił na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127, ze zm, dalej: u.g.g.w.n.). Zgodnie zaś z art. 10 ust. 5 tej ustawy grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne łub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących, przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z kolei podział zatwierdzony decyzją Prezydent M. G. z 8 sierpnia 2013 r., znak [...] dokonany został w trybie art. 98 u.g.n. Wojewoda powołał przepisy art. 98 ust. 1 i 2, art. 130 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 1 i 2, art. 175 ust. 1, art. 156 ust. 1 i 3 oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, by następnie stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, 8, 77, 88 K.p.a. poprzez brak należytej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i oparcie decyzji na błędnie sporządzonym operacie szacunkowym w zakresie przyjętych do porównania nieruchomości, które nie spełniają warunku podobieństwa do nieruchomości szacowanej, a nadto uchybienie obowiązkowi wyjaśnienia i rozważenia, czy materiał porównawczy zastosowany przez rzeczoznawcę majątkowego był odpowiedni i wystarczający do skorzystania z zastosowanej metody wyceny. Wojewoda wyjaśnił, że jego zdaniem przyjęte przez Starostę zawierają błędy, nieścisłości i niedokładności, które mogły mieć wpływ na ostateczny wynik wyceny nieruchomości, a nie zostały należycie wyjaśnione przez organ I instancji. W operatach tych biegły przyjął do porównania nieruchomości z obszaru Wojewoda bez wcześniejszego wyjaśnienia, czy na terenie G. oraz gmin sąsiadujących wchodzących w skład powiatu gnieźnieńskiego były zawierane transakcje podobne, w jakiej liczbie, czy spełniają cechy porównywalności z działkami wycenianymi przeznaczonymi pod drogę publiczną. Dopiero szczegółowa eliminacja takich działek z rynku lokalnego uprawniałaby biegłego do rozszerzenia rynku nieruchomości porównywalnych na obszar Wojewoda. Zdaniem organu odwoławczego biegły nie może poprzestać na stwierdzeniu, że jest niewystarczająca ilość transakcji dotyczących nieruchomości drogowych na rynku lokalnym, aby mógł bez należytego uzasadnienia rozszerzyć rynek nieruchomości podobnych do rynku regionalnego. Nadto Wojewoda wskazał, że w operatach z dnia 28 października 2015 r. znalazły się niejasności polegające na tym, że na str. 12 obu operatów wskazuje się, iż "ze względu na niedostateczną liczbę odnalezionych transakcji na terenie M. G., zwiększono okres badania o dwa kolejne lata oraz powiększono rynek z lokalnego do regionalnego rozumianego, jako obszar Województwa. Zdaniem Wojewody z wyjaśnienia tego wynika, że na terenie G. miały miejsce transakcje, jednak ich liczba uniemożliwiała dokonanie wyceny nieruchomości metodą korygowania ceny średniej, jednakże rzeczoznawca majątkowy ani nie wskazał ich ilości, ani nie wyjaśnił, dlaczego nie rozszerzył okresu analizy najpierw wyłącznie dla rynku lokalnego, a dopiero po stwierdzeniu braku dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi na rynku lokalnym do rynku regionalnego. Dalej na str. 12 i 1.3 operatu dotyczącego działek nr [...], [...]. [...], [...], [...].[...] oraz str. 13 drugiego operatu dotyczącego działek [...], [...] w tabeli "transakcje nieruchomości nabywanych pod drogi" rzeczoznawca zamieścił wyłącznie 3 nieruchomości z obszaru M. G., nie podając, czy są to jedyne transakcje nieruchomościami nabywanymi pod drogi w okresie od 2012 r. na tym terenie. Dlatego Wojewoda uznał, że zwiększenie "okresu" analizy transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi o kolejne 2 lata oraz brak jakiegokolwiek wniosku Starosty do biegłego o udzielenie wyjaśnień w powyższym zakresie, świadczą, iż organ I instancji nie dokonał szczegółowej analizy operatów szacunkowych i przyjął bezkrytycznie ich ustalenia, pomimo stwierdoznych nieścisłości.

Ponadto w ocenie organu II instancji rzeczoznawca nienależycie opisał stany cech rynkowych nieruchomości. Zastosował gradację cech rynkowych ."3, 2, 1", gdzie 3 to "maksimum", a 1 to "minimum". Zdaniem Wojewody enigmatyczny - minimalistyczny opis stanów cech nieruchomości był błędny, gdyż uniemożliwiał skuteczną weryfikację końcowych obliczeń rzeczoznawcy, nie wskazując wyraźnych granic pomiędzy poszczególnymi stanami cechy rynkowej "maksimum" a stanem pośrednim i ".minimum". Przykładowo dla cechy rynkowej "lokalizacja" biegły ustalił "gradacje ocen 3, 2, 1 (3 - maksimum. 1 - minimum), z czego nie wiadomo, czy danej nieruchomości należy przypisać maksymalną wartość współczynnika korygującego, pośrednią czy też minimalną. Brak należytego opisu stanów pośrednich cech rynkowych przez biegłego uniemożliwia organowi weryfikację końcowych obliczeń.

Dodatkowo Wojewoda wskazał, iż biegły w operacie dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] (dawniej działki nr [...] i [...]) wskazał w pkt. 5.3 "przeznaczenie w dokumentacji planistycznej'' (str. 9-10), że "zgodnie z decyzją podziałową i przytoczonymi w niej zapisami obowiązującego wówczas aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] II w G., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady M. G. z dnia [...] 1991 r. przedmiotowe działki przeznaczone są pod drogi", natomiast decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z 7 kwietnia 1997 r. nr [...], zatwierdzająca podział nieruchomości nr [...], ark. mapy [...], nie zawiera takiego sformułowania, gdzie zgodnie z treścią niniejszej decyzji "przedmiotowe działki przeznaczone są pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne". Dopiero analiza planu miejscowego Osiedla [...] II z dnia [...] 1991 r. umożliwia stwierdzenie, iż działka nr [...] przeznaczona została pod "ulicę dojazdową" - 05 DW, a działka nr [...] - pod "ulice lokalne'' - 05 LW. Wojewoda wskazał, że zarówno w operacie, jak i aktach organu l instancji brak jest wypisu i wyrysu z ww. planu miejscowego lub dokumentów świadczących, iż Starosta skonfrontował ustalenia rzeczoznawcy z ustaleniami przedmiotowego planu.

Wojewoda uznał, że zasadniczą kwestią w ocenianych operatach szacunkowych jest poszerzenie rynku nieruchomości o powiaty ościenne i Wojewoda oraz uwzględnienie wyłącznie 3 transakcji zawieranych na terenie M. G., przy zupełnym pominięciu transakcji nieruchomościami z gmin i powiatów ościennych bez rzetelnego uzasadnienia i wskazania liczby transakcji nieruchomościami podobnymi, które miały miejsce na lokalnym rynku nieruchomości tj. gminnym i powiatowym. Organ odwoławczy stwierdził, że rozszerzenie rynku w sytuacji, gdy nieruchomości podobne istnieją na terenie gminy oddala podobieństwo nieruchomości. Ów brak podobieństwa, zdaniem Wojewody zachodzi co do cechy lokalizacji. Rzeczoznawca przyjął do porównania (26 transakcji) zarówno nieruchomości położone w miejscowościach posiadających status miasta, jak i wsi, co zrodziło uzasadnione wątpliwości w zakresie adekwatności doboru materiału porównawczego. Nadto biegły nie wskazał, ile faktycznie transakcji zawarto na terenie M. G.. Nie uzasadnił też, dlaczego nie przyjął do porównania nieruchomości z gmin i powiatów ościennych, mimo iż wskazał, że "ze względu na niedostateczną liczbę danych powiększono rynek głównie o powiaty ościenne, analizowano również dostępne transakcje zawarte w województwie wielkopolskim". Wojewoda uznał, że biegły nie dokonał szczegółowej analizy tych transakcji, które ewentualnie dałyby podstawę do stwierdzenia, że jest to faktycznie niewystarczająca ilość do ustalenia na ich podstawie wartości przedmiotowej nieruchomości. W rezultacie stwierdzenie, że liczba transakcji z rynku lokalnego była niewystarczająca do dokonania wyceny przedmiotowej nieruchomości było przedwczesne. Dlatego organ odwoławczy stwierdził, że Starosta poprzez dowolną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego, a nawet jej brak, doprowadził do przyjęcia dowodów, które nie mogły stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. Tym samym naruszył art. 7. 8. 9, 77 § 1 i 80 K.p.a.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania w zakresie wadliwego przyjęcia przez biegłego do porównania transakcji nieruchomościami o bardzo zróżnicowanej wielkości Wojewoda powołując art. 4 pkt 16 u.g.n. stanął na stanowisku, że rozbieżność w wielkości nieruchomości o przeznaczeniu drogowym nie pozwala na aprioryczne przyjęcie, iż nie stanowią one nieruchomości podobnych,, o ile są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania. Wielkość nieruchomości nie jest bowiem wprost wskazana w tej definicji, jako parametr wpływający na podobieństwo. W przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym – zdaniem Wojewody - wielkość nie stanowi, co do zasady cechy wpływającej na jej wartość, a tylko inne cechy wpływające na wartość nieruchomości mieszczą się w zakresie pojęcia porównywalności, o jakim mowa w definicji nieruchomości podobnej.

Ustosunkowując się następnie do zarzutu naruszenie "przedmiotu wyceny" poprzez przyjęcie w operatach do wyceny "kolejno działek po podziale" a nie "części nieruchomości o określonej wielkości'" Wojewoda podał, że ustawodawca w art. 4 u.g.n opisał dwa pojęcia: "nieruchomości" oraz "działki gruntu", zaś w żadnym razie nie wskazał na sposób wyceny nieruchomości "wielodziałkowych". Wyjaśnił, że definicja "nieruchomości gruntowej" ujęta w art. 4 u.g.n. w żaden sposób nie wskazuje przy pomocy, jakich sposobów wyceny rzeczoznawca majątkowy powinien dojść do wartości rynkowej "nieruchomości gruntowej"., jako najbardziej prawdopodobnej ceny na rynku. Jego zdaniem decyzja o określeniu wartości nieruchomości jako całości, pojedynczych tworzących ją działek ewidencyjnych, czy działek połączonych w rozsądne całości w różnej konfiguracji, podejmowana jest przez rzeczoznawcę majątkowego po uwzględnieniu najbardziej prawdopodobnej opcji sprzedaży wycenianej nieruchomości na danym rynku. Niedopuszczalne, zatem jest przesądzanie w zakresie możliwych sposobów wyliczenia prowadzących do określenia wartości rynkowej nieruchomości. Metodyka wyceny winna być przez rzeczoznawcę dobrana tak. by najpełniej realizowała cel wyceny. Organ odwoławczy uznał przedstawiony przez rzeczoznawcę sposób wyliczenia wartości nieruchomości jako prawidłowy. Określenie wartości nieruchomości po jej podziale najpełniej odzwierciedla bowiem suma wartości poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości.

Kończąc Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konsekwencją nienależytej oceny operatów szacunkowych, a wręcz jej braku, było przyjęcie przez organ dowodów, które nie mogły stanowić podstawy ustalenia odszkodowania.

L. K. reprezentowany przez pełnomocnika adw. Z. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Wojewody. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie:

- przepisów prawa materialnego – art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. poprzez oparcie swego rozstrzygnięcia na nieaktualnych operatach szacunkowych, których aktualność nie została potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego; § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości (...) poprzez uznanie, iż sporządzone na użytek postępowania operaty szacunkowe nie spełniają wymogów tegoż rozporządzenia;

- art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez wadliwe przyjęcie definicji nieruchomości podobnej, a przez to wadliwe uznanie przyjętego operatu szacunkowego jako nieprzydatnego do rozstrzygnięcia sprawy; art. 134 ust. 1 u.g.n. poprzez zakwestionowanie właściwie ustalonej wartości rynkowej nieruchomości w wyniku przyjęcia, że złożone operaty szacunkowe są wadliwe; art.154 u.g.n. poprzez przyjęcie, że metodologia wyceny przez biegłego narusza zasady prawidłowej wyceny oraz przez błędne uznanie, że złożone operaty szacunkowe są wadliwe;

- przepisów postępowania: art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 78 w zw. z art. 80, art. 107 oraz art. 139 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji z uwagi na: niedostateczne ustalenie faktów oraz ich znaczenia według obowiązujących przepisów prawa; przez pominięcie okoliczności, że M. G. w toku postępowania nie kwestionowało wartości dowodowej operatu szacunkowego, a na nim spoczywał ciężar dowodu wykazania nieprawidłowość operatu szacunkowego co oznacza, że winno przedstawić dowód na swe twierdzenia, czego nie uczyniło; niedostateczne wyjaśnienie przepisów prawa stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia organu administracyjnego, a nadto poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą, w tym brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, oparcie swego rozstrzygnięcia na nieaktualnych już operatach szacunkowych.

Mając na względzie postawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W motywach skargi podniesiono, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania - art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. poprzez dokonanie przez Wojewodę oceny przyjętych przez organ I instancji jako dowodów w sprawie operatów szacunkowych, które utraciły swą aktualność. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy powinien był wystąpić do rzeczoznawcy o potwierdzenie aktualności operatu mając na uwadze brzmienie art. 156 ust. 4 u.g.n. Skarżący zaznaczył, że Wojewoda dwukrotnie zwracał się do rzeczoznawcy (pisma z 20.09.2016 r i 25.01.2016 r.) o wyjaśnienie opinii, ale nie zwrócił się o potwierdzenie aktualności operatu.

Skarżący stanął na stanowisku, że stosownie do art. 138 k.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a., zgromadzony materiał dowodowy, w oparciu o który organ II instancji rozstrzyga sprawę musi nadawać się do merytorycznej oceny, tj. musi być aktualny i nadawać się do wykorzystania również w postępowaniu odwoławczym. Zaniechanie przez organ II instancji potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę w efekcie jest istotnym uchybieniem formalnym, co czyni jego decyzję błędną.

Nadto skarżący na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzut podniósł, że M. G. nie miało zastrzeżeń co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, tym samym godząc się na ustalenia w nim przedstawione, a wynikające z posiadanych przez biegłego wiadomości specjalnych. Nie można zaś kwestionować ustaleń operatu na późniejszym etapie postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Ciężar dowodu spoczywa bowiem na twierdzącym, co w oczywisty sposób sprawia, iż to M. G. zarzucając nieprawidłowość operatu szacunkowego winno przedstawić dowód na swe twierdzenia, czego nie uczyniło. Skarżący wskazał, że na rozprawie administracyjnej uczestnik - M. G. w żaden sposób nie zakwestionował operatów szacunkowych, nie wnosząc tym samym uwag do przyjętej w nich wyceny.. Ponadto organ I instancji zlecając wykonanie operatu szacunkowego spełnił już swój ustawowy obowiązek, a dokonując analizy, nie stwierdził uchybień w jego sporządzeniu.

Reasumując skarżący stwierdził, że Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję w pierwszej kolejności posługiwał się nieaktualnymi już na dzień wydania rozstrzygnięcia operatami szacunkowymi, a po wtóre swoje stanowisko, co do wadliwości decyzji organu I instancji oparł na błędnym przekonaniu, że operaty szacunkowe naruszają przepisy postępowania i nie odzwierciedlają wartości rynkowej przejętej nieruchomości.

W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że sporządzone w sprawie operaty szacunkowe były aktualne na dzień wydania decyzji organu I instancji ustalającej odszkodowanie, a organ II instancji decyzją z dnia [...] 2016 r. nie ustalał odszkodowania, lecz uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, ze względu na uchybienia rzeczoznawcy i brak należytej kontroli przedmiotowych operatów przez Starostę. Organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z argumentacją skarżącego powinien był po analizie operatu szacunkowego, w sytuacji jego uchybień – nieprawidłowości powodujących konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego najpierw wystąpić o jego aktualizację, by następnie móc uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia ze względu na błędy opinii. Nadto wojewoda wskazał, że w postępowaniu administracyjnym nie znajduje zastosowania zasada, iż ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z określonego faktu wywodzi skutki prawne (art. 6 K.c.). to zaś na organie administracji publicznej – zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. – ciąży obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Organ odwoławczy powinien sprawę ponownie merytorycznie rozpatrzyć w jej całokształcie.

Występujący na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodził jak w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, dalej P.p.s.a.) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) tylko stwierdzenie, iż gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może to skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c powołanej ostatnio ustawy.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 156 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. z 2004 nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej u.g.n.) rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Ponadto w myśl art. 156 ust. 4 ustawy, operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził.

W rozpatrywanej sprawie nie jest sporna okoliczność, że operaty szacunkowe będące podstawą określenia w decyzji organu I instancji wysokości odszkodowania za wywłaszczone prawo własności do działek gruntu wydzielonych z nieruchomości skarżącego pod drogi publiczne zostały sporządzone w dniu 28 października 2015 r.

Zatem w dacie wydawania przez Wojewodę zaskarżonej decyzji z dnia [...] 2016 r. okres wskazany w art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami już upłynął.

Bezspornym jest nadto, że Wojewoda nie zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności operatów, albowiem ocenił, że nie są one przydatne dla potrzeb prowadzonego postępowania, ze względu na szereg obciążających je wad.

W powyższych okolicznościach sprawy za prawidłowe uznać należy orzeczenie przez organ odwoławczy o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Zauważyć bowiem należy, iż zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. zasadą jest, że operat szacunkowy może być wykorzystywany przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, a ust. 4 tegoż przepisu ustanawia od tej zasady wyjątek, zgodnie z którym operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego.

Sposób sformułowania art. 156 ust. 4 w powiązaniu z okolicznością, iż żaden przepis prawa nie nakłada na organy administracji zarówno pierwszej jak i drugiej instancji obowiązku zwracania się do rzeczoznawcy o potwierdzenie aktualności operatu po upływie ustawowego terminu jego "ważności" określonego w art. 156 ust. 3 u.g.n. pozwala zaś na stwierdzenie, że skorzystanie z możliwości przedłużenia ważności operatu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem orzekających w sprawie organów.

Inaczej rzecz ujmując sposób skonstruowania art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. pozwala na stwierdzenie w przypadku gdy okres o jakim mowa w art. 156 ust. 3 u.g.n. już upłynął, to organowi pozostawione jest dokonanie wyboru, czy zwróci się do rzeczoznawcy z wnioskiem o potwierdzenie aktualności posiadanego operatu, czy też uzyska nowy, aktualny operat.

Skoro zatem wybór pomiędzy wystąpieniem z wnioskiem o potwierdzenie aktualności operatu, a sporządzeniem nowego operatu pozostawiony został przez ustawodawcę uznaniu organu administracji, to nie może być on weryfikowany przez sąd.

Znamiennym w sprawie jest przy tym, iż także sam skarżący nie wskazał jakiegokolwiek konkretnego przepisu, który nakładałby na organ obowiązek zwrócenia się do rzeczoznawcy majątkowego z wnioskiem o potwierdzenie aktualności operatu.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że oparcie się przez organ na nieaktualnym operacie szacunkowym i ustalenie odszkodowania byłoby naruszeniem przepisów art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., lecz nie stanowi takowego naruszenia sytuacja procesowa zaistniała w niniejszej sprawie, gdzie organ II instancji nie orzekł merytorycznie w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania, lecz ograniczył się do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym.

Pamiętać bowiem należy o specyfice postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za odjętą własność nieruchomości, która wyrażą się w tym, że zasadniczym i głównym dowodem w tego rodzaju sprawie jest właśnie opinia rzeczoznawcy majątkowego, co oznacza, że dopuszczenie dowodu z nowej opinii w postępowaniu odwoławczym stanowiłoby w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i co do istoty sprawy, a więc naruszałoby zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Dowód w postaci operatu szacunkowego, od którego zależy wysokość odszkodowania za odjęcie prawa własności, dla stron postępowania ma znaczenie kluczowe. Strony muszą mieć zatem możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że operat oceniany będzie przez organy obu instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania sformułowana w art. 15 K.p.a. jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i organ administracji zawsze zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w taki sposób aby istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności budzące wątpliwości podlegały ocenie w obu instancjach.

Brak potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę, jako okoliczność powodująca konieczność sporządzenia operatu na nowo, uzasadniał zatem, z powyżej wskazanych przyczyn, zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a.

Bez zasadniczego znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność z jakich powodów nie doszło do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę, w tym w szczególności czy wnikało to z odmowy rzeczoznawcy, czy też jak w niniejszej sprawie z faktu, iż organ o takie potwierdzenie się do rzeczoznawcy nie zwrócił.

Podkreślić należy, iż oceny tej nie zmienia fakt, że przyczyną takiego stanu rzeczy była w części przewlekłość w działaniu Wojewody, który odwołanie rozpatrywał od 12 stycznia 2016 r. do 29 listopada 2016 r., a w części odstąpienie przez organ od zwrócenia się do rzeczoznawcy o potwierdzenie aktualności operatu. W takim bowiem przypadku techniczno - procesowa zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 K.p.a. musi ustąpić przed zasadą wrażającą ideę praworządnej decyzji stosowania prawa, jaką jest zasada dwuinstancyjności postępowania. Organ administracji kierujący postępowaniem powinien oceniać każdą sprawę pod kątem przyśpieszenia i uproszczenia czynności, ale bez szkody dla systemu gwarancji procesowych służących stronom ( B. Adamiak, J. Borkowski "Polskie postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne" Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Wydanie 8 str. 162 -166). Wysoką rangę zasady wyrażonej w art. 15 K.p.a. potwierdza art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Pogląd, że potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie odszkodowania za za odjęcie własności oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. jest przy tym powszechnie akceptowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz wyroki z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. II OSK 1756/06, z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. I OSK 175/09 i z dnia 11 lutego 201 r., sygn. I OSK 564/09 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych).

Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia przez Wojewodę przepisów prawa materialnego – art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. poprzez oparcie swego rozstrzygnięcia na nieaktualnych operatach szacunkowych, których aktualność nie została potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego zauważyć zatem należy, iż organ nie naruszył wskazywanych wyżej przepisów, albowiem istotą jego rozstrzygnięcia było właśnie uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia wraz z zaleceniem uzyskania nowej wyceny nieruchomości, ze względu na to, iż operaty te jako nieaktualne nie mogą stanowić podstawy merytorycznego orzekania w sprawie rozumianego jako ustalenie wysokości odszkodowania.

Zauważyć przy tym należy, iż wywody Wojewody, w których podjął on próbę wykazania, że sporządzone na użytek postępowania operaty szacunkowe nie spełniają wymogów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz opierają się na wadliwym przyjęciu do porównania nieruchomości, które nie spełniają warunku podobieństwa do nieruchomości szacowanej, nie stanowiły o oparciu orzeczenia na nieaktualnych operatach szacunkowych, lecz były tylko i wyłącznie wyrazem realizowania przez organ wymogów wynikających z określonych w art. 8 i 11 K.p.a. zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Organ II instancji w wywodach tych przedstawił stronom powody, dla których działając w granicach przyznanych mu kompetencji procesowych odstąpił od zwracania się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności znajdujących się w aktach sprawy operatów szacunkowych.

W ocenie Sądu nie zasługiwały także na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 78 w zw. z art. 80, art. 107 oraz art. 139 K.p.a., albowiem zaskarżona decyzja uzasadniona została wnikliwie i obszernie, a podnoszone w skardze okoliczności, w tym okoliczność, że M. G. w toku postępowania nie kwestionowało wartości dowodowej operatu szacunkowego nie miały jakiegokolwiek wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Podkreślić bowiem należy, iż w sytuacji, w której znajdujące się w aktach sprawy operaty szacunkowe były sporządzone ponad rok przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, a jednocześnie nie były opatrzone przez rzeczoznawcę, który je sporządził stosowną klauzulą potwierdzającą ich aktualność, to niezależnie od przyczyn tego stanu rzeczy organ II instancji nie mógł orzec inaczej niż wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., co oznacza, iż nawet ewentualne uchybienia proceduralne przy wydawaniu tejże decyzji nie mogły mieć nawet potencjalnego wpływu na jej treść.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przesłanką uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji może być tylko i wyłącznie takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Stąd też wobec ustalenia, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.