Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1235/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 2 pkt 2, par. 13 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 127 poz 886
law: Rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków  rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków
article: art. 37 par. 1, art. 46 par. 3, art. 49 par. 1, art. 141 par. 4, art. 147 par. 1, art. 183 par. 2 pkt 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Gródek nad Dunajcem od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1521/13 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Gródek nad Dunajcem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/ Kr 1521/13, po rozpoznaniu skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Gródek nad Dunajcem z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków stwierdził nieważność § 2 zaskarżonej uchwały.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Rada Gminy Gródek nad Dunajcem w dniu [...] czerwca 2013 roku podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków.

W dniu [...] października 2013 roku Wojewoda Małopolski wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżenie dotyczyło części ww. uchwały, tj. § 2 ust. 1 w zakresie słów: "dla gospodarstw domowych i osób prowadzących działalność gospodarczą" oraz § 2 ust. 2 w zakresie słów: "zatwierdza się taryfę opłaty abonamentowej w wysokości: 6,50 m3 + VAT za 1 przyłącze na miesiąc dla gospodarstwa domowych – letnicy".

W tym zakresie Wojewoda Małopolski zarzucił kwestionowanej uchwale, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa, a to art. 20, art. 23, art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 – dalej powoływana jako ustawa) w zw. z § 2 pkt 11, § 4 ust. 1, § 5, § 13 ust. 2-6 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 127 poz. 886 – dalej powoływane jako rozporządzenie), poprzez wprowadzenie w § 2 przedmiotowej uchwały zróżnicowanych taryf dla opłat abonamentowych dla gospodarstw domowych i osób prowadzących działalność gospodarczą w wysokości 3,50 zł + VAT za 1 przyłącze za 1 miesiąc oraz taryfy opłaty abonamentowej w wysokości 6,50 zł/m3 + VAT za 1 przyłącze na miesiąc dla gospodarstw domowych - letnicy.

Wojewoda Małopolski wskazał, iż zakwestionowana uchwała zatwierdza dwie grupy taryfowe, podzielone na gospodarstwa domowe i letniskowe (grupa I) oraz osoby prowadzące działalność gospodarczą (II grupa). Opłata abonamentowa określona w § 2 uchwały nie została zaszeregowana do żadnej z powyższych grup abonamentowych, została natomiast zróżnicowana wg osobnych kryteriów, tj. od gospodarstw domowych i osób prowadzących działalność gospodarczą oraz od letników, który to podział w ocenie skarżącego jest niezgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

Wojewoda Małopolski zaznaczył, że określenie stawki opłaty abonamentowej nie ma charakteru dowolnego. Stawka ta ujmować ma rozliczenie kosztów, o których mowa w rozporządzeniu. Nie może ona natomiast być uzależniona od innych kryteriów bądź parametrów. Tymczasem Rada Gminy Gródek nad Dunajcem zatwierdziła w kwestionowanej uchwale stawki opłaty abonamentowej (§ 2 uchwały), które zostały uzależnione od "kategorii mieszkańców", tj. mieszkających na stałe i prowadzących działalność gospodarczą oraz letników, co narusza § 5 pkt 2 w związku z § 13 ust. 3 rozporządzenia. Kryterium takie nie jest bowiem przewidziane w rozporządzeniu. W świetle § 5 pkt 2, § 2 pkt 11 oraz § 13 ust. 3-6 rozporządzenia, zróżnicowanie stawek lub opłat możliwe jest jedynie pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców. Niedopuszczalnym jest natomiast ustalenie różnych stawek opłaty abonamentowej dla odbiorców w ramach tej samej grupy.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda Małopolski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Gródek nad Dunajcem w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Gródek nad Dunajcem wniósł o jej oddalenie. Wójt wskazał, że choć nie zostało to wyraźnie wyartykułowane § 1 ust. 1 uchwały obejmuje swoim zakresem podmiotowym dwie grupy taryfowe, tj.: gospodarstwa domowe (grupa I) oraz gospodarstwa domowe - budynki letniskowe (grupa II). Ustalenie różnych stawek opłaty abonamentowej dla gospodarstw domowych w wysokości 3,50 zł i gospodarstw domowych - domki letniskowe 6,50 zł jest następstwem wyższych kosztów gotowości ponoszonych przez Spółkę dla przyłączy, z których pobór wody odbywa się sezonowo (gospodarstwa domowe – domki letniskowe).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/ Kr 1521/13, stwierdził nieważność § 2 zaskarżonej uchwały.

Na wstępie Sąd wskazał, że skarga Wojewody Małopolskiego została wniesiona w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), a więc jako rozstrzygnięcie nadzorcze. Zgodnie z tym przepisem po upływie 30-dniowego terminu od dnia doręczenia uchwały, określonego w art. 91 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Sąd podzielił stanowisko Wojewody Małopolskiego, że przepisy rozporządzenia uprawniają do różnicowania stawek abonamentowych jedynie pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców. Żaden przepis rozporządzenia nie pozwala na różnicowanie stawek wewnątrz poszczególnych grup taryfowych. W szczególności nie upoważnia do tego § 5 rozporządzenia, który uprawnia jedynie radę gminy do różnicowania stawek pomiędzy poszczególnymi taryfowymi grupami odbiorców. Co za tym idzie – różnicowanie takie jest niedopuszczalne. Tymczasem w § 2 kwestionowanej uchwały Rada Gminy dokonała takiego zróżnicowania z uwagi na kryterium zamieszkiwania na obszarze gminy na: osoby stale mieszkające w gminie oraz letników, mieszkających tam sezonowo.

Sąd zakwestionował twierdzenie Wójta Gminy Gródek nad Dunajcem, że w § 1 uchwały doszło do zróżnicowania gospodarstw domowych i budynków letniskowych na dwie odrębne grupy taryfowe. Sąd uznał, że lektura wskazanego fragmentu kwestionowanej uchwały prowadzi do wniosku całkowicie przeciwnego. Zarówno gospodarstwa domowe, jak i budynki letniskowe ujęte zostały w jednej, pierwszej grupie taryfowej. Odrębną, drugą grupę taryfową, stanowią osoby prowadzące działalność gospodarczą. Uchwała Rady Gminy wyróżnia jedynie te dwie grupy taryfowe. Skoro więc zarówno osoby mieszkające stale na obszarze gminy, jak i letnicy ujęci zostali w jednej grupie taryfowej, to wszystkie te podmioty obowiązywać winny jednolite stawki opłat abonamentowych. Jeżeli więc Rada Gminy dokonała zróżnicowania taryf abonamentowych wewnątrz jednej grupy abonamentowej, to naruszyła w ten sposób przepisy ustawy i rozporządzenia.

Sąd zwrócił uwagę, że Wojewoda Małopolski pominął w swojej skardze, iż dodatkowo w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rada Gminy w sposób nieuprawniony zatwierdziła opłatę abonamentową w przeliczeniu na m3. Tymczasem w myśl § 2 pkt 11 rozporządzenia przez stawkę opłaty abonamentowej należy rozumieć wielkość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, w zł na odbiorcę usług za okres rozliczeniowy, którą odbiorca usług jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za utrzymanie w gotowości do świadczenia usług urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz jednostkę odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego i rozliczenia należności za ilość dostarczonej wody lub ilość odprowadzonych ścieków. Z brzmienia tej definicji wynika wyraźnie, że opłata abonamentowa jest opłatą stałą, niezależną od ilości pobranej wody bądź odprowadzonych ścieków. Tymczasem zapis ujęty w § 2 ust. 2 przedmiotowej uchwały de facto uzależniał wielkość opłaty abonamentowej, jaką ponosić mieli letnicy, od rzeczywistego zużycia wody. W sposób oczywisty kłóci się to z charakterem opłaty abonamentowej i nie jest dopuszczalne.

Sąd uznał prawo Gminy do różnicowania stawek opłat abonamentowych dla stałych mieszkańców gminy i letników z uwagi na wyższe koszty dostarczania wody i obsługi urządzeń pomiarowych w domkach letniskowych jednak zaznaczył, że zróżnicowanie to jest dopuszczalne tylko wówczas, kiedy wyższe koszty związane z dostarczaniem usług do domków letniskowych nie będą pokrywane przez stałych mieszkańców gminy. Zróżnicowanie takie wynikać musi z zaszeregowania obu wskazanych kategorii odbiorców usług do odrębnych grup taryfowych, a takiego rozstrzygnięcia w kwestionowanej uchwale zabrakło. Z treści art. 20 ust. 3 ustawy wynika, że ceny i stawki opłat określone w taryfie są zróżnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. A tym samym różnicowanie stawek opłat dopuszczalne jest jedynie pomiędzy różnymi grupami taryfowymi, a nie w ramach jednej grupy. Tymczasem zarówno gospodarstwa domowe, jak i budynki letniskowe ujęte zostały w ramach jednej grupy taryfowej, co wynika wprost z brzmienia § 1 uchwały. A tym samym niedopuszczalne było zróżnicowanie stawek opłaty abonamentowej w ramach jednej grupy taryfowej.

Sąd na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm. – dalej jako P.p.s.a.) stwierdził nieważność całego § 2 uchwały, a nie jedynie jego części, jak chciał tego Wojewoda Małopolski, bowiem w jego ocenie, stwierdzenie nieważności § 2 uchwały tylko w części uczyniłoby ten przepis całkowicie nieczytelnym i pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z wymogiem jasności aktów prawnych. Jedynie stwierdzenie nieważności całego § 2 uchwały było w stanie zniwelować niekorzystne skutki przejętej przez Radę Gminy Gródek nad Dunajcem polegające na pobieraniu zróżnicowanych opłat abonamentowych w ramach jednej grupy taryfowej. Jednocześnie nie zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności całej zakwestionowanej uchwały, albowiem pozostałe regulacje w niej zawarte nie są obarczone wadami prawnymi.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Rada Gminy Gródek nad Dunajcem (dalej jako skarżąca) zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. postawiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

• art. 37 § 1 P.p.s.a, poprzez przyjęcie, że pracownik Wojewody Małopolskiego, nie będący radcą prawnym, wnoszący skargę oraz reprezentujący organ nadzoru w postępowaniu przez Sądem, może wykazać umocowanie do wniesienia skargi oraz reprezentowania w postępowaniu przed Sądem, odpisem pełnomocnictwa uwierzytelnionym przez radcę prawnego, który nie występuje w sprawie,

• art. 49 § 1 P.p.s.a poprzez zaniechanie wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez dołączenie do akt sprawy pełnomocnictwa dla osoby wnoszącej skargę, w oryginale lub uwierzytelnionym odpisie,

• art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a poprzez dopuszczenie do wniesienia skargi i udziału w sprawie przez nienależycie umocowanego pełnomocnika organu nadzoru - Wojewody Małopolskiego.

Skarżący kasacyjnie twierdzi, że naruszenie ww. przepisów postępowania spowodowało, że pełnomocnik organu-Wojewody Małopolskiego nie był należycie umocowany w toku całego postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, a brak ten nie został w toku postępowania usunięty, co skutkuje, zgodnie z art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a nieważnością postępowania. Uchybienie przepisom postępowania polegające na tym, że występujący w sprawie pełnomocnik strony nie był należycie umocowany jest niewątpliwie uchybieniem, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż to nienależycie umocowany pełnomocnik wniósł skargę a zatem jego działanie zainicjowało postępowanie przez Sądem.

Ponadto naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy strona skarżąca wiąże z art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez zaniechanie w uzasadnieniu wyroku odwołania się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania co do tej części wyroku, w którym Sąd orzeka w zakresie przekraczającym wnioski skargi organu nadzoru, to jest Wojewody Małopolskiego.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarga organu nadzoru, inicjująca postępowanie sądowe, została wniesiona przez pracownika Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego eksperta - G. K.. Do skargi, w celu wykazania umocowania pełnomocnika został załączony odpis pełnomocnictwa. Z odpisu pełnomocnictwa wynika, że Wojewoda Małopolski udzielił pełnomocnictwa pracownikom Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie, radcom prawnym oraz nie będącym radcami prawnymi inspektorom wojewódzkim i ekspertom, w tym ekspertowi G. K. Odpis pełnomocnictwa, który został załączony do skargi w celu wykazania umocowania do wniesienia skargi oraz reprezentowania w postępowaniu, został uwierzytelniony. Uwierzytelnienia pełnomocnictwa dokonała radca prawny J. Ż. Radca prawny J. Ż nie wniosła skargi i nie reprezentowała w postępowaniu organu nadzoru wnoszącego skargę. Skarga została wniesiona przez pracownika Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego eksperta G. K. Na wniesionej skardze widnieje tylko podpis eksperta G. K.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem skarżącej kasacyjnie, w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie przepisów art. 37 § 1 oraz art. 49 § 1 P.p.s.a skutkujących nieważnością postępowania zgodnie z przepisem art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a.

Dokonując wykładni art. 37 § 1 P.p.s.a. określającego wymogi formalne prawidłowo udzielonego pełnomocnictwa skarżąca wskazała, że pełnomocnictwo winno być złożone bądź to w oryginale (z podpisem mocodawcy) lub w uwierzytelnionym odpisie. Art. 37 § 1 P.p.s.a nie daje innej możliwości. Aby zatem stwierdzić należyte umocowanie pełnomocnika konieczny jest oryginał lub uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa. Z ogólnych przepisów wynika, że odpis wierzytelny pełnomocnictwa to odpis poświadczony przez notariusza gdyż tylko notariusz jest tym podmiotem, który ma uprawienie do poświadczania odpisów dokumentów, a poświadczony notarialnie odpis określonego dokumentu jest odpisem wierzytelnym. Przepisy prawa procesowego dopuszczają wyjątki od zasady, że uwierzytelnić pełnomocnictwo może jedynie notariusz, dopuszczając uwierzytelnienie pełnomocnictwa przez występującego w danej sprawie adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego czy rzecznika patentowego. Taki wyjątek dopuszcza również przepis art. 37 § 1 P.p.s.a stwierdzając, że: "Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie." Skarżąca uważa, iż wykładnia literalna tego przepisu wskazuje na to, że adwokat czy radca prawny mogą sami uwierzytelnić odpis pełnomocnictwa, przy czym to uwierzytelnienie może dotyczyć jedynie pełnomocnictwa udzielonego temu adwokatowi czy radcy prawnemu, który występuje w sprawie i wykazuje tym uwierzytelnionym "przez siebie" odpisem pełnomocnictwa swoje umocowanie do występowania w danej sprawie. Adwokat czy radca prawny, który nie występuje w sprawie w charakterze pełnomocnika nie może uwierzytelnić pełnomocnictwa dla innego adwokata, radcy prawnego czy też innej zupełnie osoby, a więc nie może działać tak jak notariusz uwierzytelniający dokumenty. Taki "inny" adwokat, radca prawny czy inna osoba, występująca w sprawie w charakterze pełnomocnika winna wykazać swoje umocowanie do reprezentowania strony poprzez złożenie oryginału pełnomocnictwa (z podpisem mocodawcy) lub uwierzytelnionego odpisu. Adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy, mogą sami uwierzytelnić odpis “swojego" pełnomocnictwa. Osoba, która nie jest ani adwokatem, ani radcą prawnym, ani doradcą podatkowym, ani rzecznikiem patentowym nie może uwierzytelnić “swojego" pełnomocnictwa. Jeżeli taka osoba składa odpis pełnomocnictwa to aby był on zgodny z wymogami przepisu art. 37 § 1 P.p.s.a musi zostać uwierzytelniony, zgodnie z ogólnymi przepisami, czyli przez notariusza. Nie wykazanie przez pełnomocnika umocowania do występowania w sprawie, w sposób i w formie nakazanej w art. 37 § 1 P.p.s.a oznacza brak należytego umocowania pełnomocnika. Brak ten może zostać usunięty stosownie do art. 49 § 1 P.p.s.a. jednak, gdy Sąd nie wezwie do uzupełnia braku poprzez dołączenie do akt sprawy pełnomocnictwa dla osoby wnoszącej skargę, w oryginale lub uwierzytelnionym odpisie, i w toku postępowania nie dojdzie do uzupełnienia tego braku w inny sposób, np. poprzez zatwierdzenie czynności pełnomocnika działającego bez należytego umocowania przez samą stronę, to postępowanie jest nieważne na mocy art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany.

Skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie odpis pełnomocnictwa dołączony do skargi został uwierzytelniony przez radcę prawnego, który nie występował w sprawie i nie podejmował w sprawie żadnych czynności. W związku z tym należy przyjąć, że pełnomocnik wnoszący skargę w imieniu Wojewody Małopolskiego nie wykazał swojego umocowania odpowiednim dokumentem pełnomocnictwa. Odpowiednim dokumentem pełnomocnictwa, w sytuacji gdy skargę wnosi pracownik urzędu byłby, w świetle postanowień przepisu art. 37 § 1 P.p.s.a, oryginał pełnomocnictwa lub uwierzytelniony zgodnie z obowiązującymi przepisami odpis pełnomocnictwa. Odpisu uwierzytelnionego przez radcę prawnego, który nie występuje w sprawie w charakterze pełnomocnika i nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, nie można uznać za odpowiedni dokument pełnomocnictwa. Radca prawny może bowiem, zgodnie z art. 37 § 1 P.p.s.a, uwierzytelnić odpis “dla siebie samego" gdy wykazuje swoje umocowanie do występowania w sprawie. Brak należytego umocowania nie został usunięty w toku postępowania. Sąd nie wezwał, w trybie art. 49 § 1 P.p.s.a, do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez dołączenie do akt sprawy pełnomocnictwa dla osoby wnoszącej skargę, w oryginale lub uwierzytelnionym odpisie. Pomimo nie usunięcia braków w umocowaniu Sąd rozpoznał sprawę merytorycznie. W związku z powyższym, w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie jest nieważne zgodnie z art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a.

W zakresie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. zaskarżonym wyrokiem skarżąca wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł ponad wniosek organu nadzoru, stwierdzając nieważność całego § 2 uchwały. Jej zdaniem, Sąd niezwykle lakonicznie uzasadnił wyrok w zakresie, w jakim wyszedł poza granice wniosku organu nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczył się w tym zakresie do dwóch zdań uzasadnienia stwierdzając, że pozostawienie § 2 uchwały w takiej części jak wnosi Wojewoda Małopolski uczyniłoby ten przepis całkowicie nieczytelnym a ponadto, że jedynie stwierdzenie nieważności § 2 w całości jest w stanie zniwelować niekorzystne skutki uchwały przyjętej przez Radę Gminy Gródek nad Dunajcem polegającej na pobieraniu zróżnicowanych opłat abonamentowych w ramach jednej grupy taryfowej. Lakoniczność uzasadnienia w tym zakresie sprawia, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie poddaje się w tym zakresie kontroli i jest niezrozumiały dla strony.

Zarzucono, że Sąd nie wyjaśnił dlaczego pozostawienie w mocy § 2 uchwały w treści w jakiej w istocie rzeczy proponował to organ nadzoru tj. o treści: “Zatwierdza się taryfę opłaty abonamentowej w wysokości: 3,50 zł + VAT za 1 przyłącze na 1 miesiąc" byłoby sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym i jaki konkretnie przepis takie brzmienie tego zapisu naruszałoby. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podał, z jakim konkretnie przepisem taki zapis byłby sprzeczny bo przecież ustanawiając jedną opłatę abonamentową dla wszystkich grup taryfowych taki zapis nie byłby sprzeczny z przepisami, które zakazują różnicowania stawek opłaty abonamentowej w ramach tej samej grupy taryfowej. Nie sposób zgodzić się z poglądem Sądu, że w takim brzmieniu zapis uchwały byłby całkowicie nieczytelny. Według strony jest przeciwnie, przepis byłby czytelny gdyż ustanawia tylko jedną stawkę opłaty abonamentowej dla wszystkich grup taryfowych. Ponadto skarżąca podniosła, że Sąd nie może stwierdzić nieważności przepisu na tej podstawie, że przepis jest niejasny czy poddaje się różnej interpretacji, czy wreszcie, że przepis jest w sprzeczności z wymogiem jasności aktów prawnych. Powodem stwierdzenia nieważności może być jedynie sprzeczność z prawem.

Nie sposób się zgodzić ze stwierdzeniem Sądu, że tylko stwierdzenie nieważności § 2 w całości jest w stanie zniwelować niekorzystne skutki przyjętego przez Radę Gminy zapisu polegającego na pobieraniu zróżnicowanych opłat abonamentowych w ramach jednej grupy taryfowej. Jeżeli bowiem pozostałby zapis o brzmieniu takim jak wynikał z wniosku organu nadzoru tj. zapis o brzmieniu : “Zatwierdza się taryfę opłaty abonamentowej w wysokości: 3,50 zł + VAT za 1 przyłącze na 1 miesiąc" to wobec faktu, że opłata abonamentowa byłaby taka sama dla wszystkich grup taryfowych, to nie wystąpiłyby żadne niekorzystne skutki. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, zauważyć należy, że Sąd orzekając ponad wniosek organu nadzoru wkroczył bez uzasadnionej potrzeby w sferę rozstrzygnięć merytorycznych zastrzeżonych dla organów samorządowych. To wkroczenie w sferę zastrzeżoną dla organów samorządowych może być uzasadnione jedynie potrzebą przywrócenia stanu zgodnego z prawem zaś w niniejszym przypadku Sąd wkroczył w tę sferę zastrzeżoną dla organów samorządowych z tej przyczyny, że uznał, iż przepis będzie pozostawał w sprzeczności z wymogiem jasności aktów prawnych. Stwierdzenie nieważności zapisu uchwały Rady Gminy jest możliwe jednak tylko wprzypadku stwierdzenia sprzeczności tego zapisu prawem.

Stwierdzając sprzeczność zapisu uchwały Rady Gminy z prawem Sąd, zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a, winien podać z jakim przepisem prawa jest sprzeczny zapis uchwały a ponadto wyjaśnić na czym ma polegać ta sprzeczność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wbrew obowiązkowi z art. 141 § 4 P.p.s.a, nie podał podstawy prawnej oraz wyjaśnienia tej podstawy prawnej w zakresie, w jakim orzekł ponad żądanie organu nadzoru.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W zakresie zarzutu naruszenia art. 37 § 1 P.p.s.a., które powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności postępowania zgodnie z art. 183 § pkt 2 P.p.s.a. stwierdzono, że wbrew twierdzeniom skarżącego w dyspozycji art. 37 § 1 P.p.s.a. ustawodawca nie zawarł wymogu, aby profesjonalni pełnomocnicy uwierzytelniający odpis pełnomocnictwa występowali w sprawie, w przeciwieństwie do dyspozycji art. 48 § 3 P.p.s.a "Zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym".

Pełnomocnictwo dołączone do skargi wniesionej przez G. K. zostało udzielone przez Wojewodę Małopolskiego, ze względu na specyfikę pracy i organizacji organu nadzoru również ponad dwudziestu pozostałym pracownikom Wydziału Prawnego i Nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego. Jest to pełnomocnictwo zbiorcze i konkurencyjne, każda z osób wyszczególnionych na przedmiotowym pełnomocnictwie ma jednakowe umocowanie do dokonywania wszelkich czynności w nim określonych. Radcy prawnemu, który poświadczył przedmiotowe pełnomocnictwo za zgodność z oryginałem, to jest J. Ż. również zostało przedmiotowe pełnomocnictwo udzielone przez Wojewodę Małopolskiego. Ponieważ kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie pełnomocnictwo zostało udzielone również radcy prawnemu, J. Ż., mogła ona uwierzytelnić odpis tego pełnomocnictwa.

Mając na uwadze zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazano, że Sąd w sposób wyczerpujący przytoczył podstawę rozstrzygnięcia, a mianowicie wskazał art. 147 § 1 P.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał również na dyspozycję art. 134 § 1 P.p.s.a. zgodnie z którym: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.) zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zatem Sąd uprawniony był do stwierdzenia nieważności całego zapisu § 2 kwestionowanej uchwały, zgodnie z wymogiem jasności aktów prawnych, a także umożliwił tym samym zakwestionowanie decyzji o naliczaniu opłat za wodę sporządzonych na podstawie kwestionowanej regulacji od momentu ich uchwalenia do dnia stwierdzenia nieważności (skutek ex tunc).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z uwagi na zgłoszony zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 37 § 1 P.p.s.a., art. 49 § 1 P.p.s.a. co w konsekwencji może skutkować stwierdzeniem nieważności postępowania sądowego na zasadzie art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., NSA uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., gdyż dołączone do skargi Wojewody Małopolskiego pełnomocnictwo jest prawidłowe. Do takiego wniosku doprowadziła NSA analiza uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej Rady Gminy Gródek nad Dunajcem oraz materiał zgromadzony w aktach sprawy.

Zgodnie z art. 57 § 1 P.p.s.a. skarga powinna odpowiadać określonym wymaganiom formalnym i materialnym. Do pierwszej grupy należy zaliczyć wymagania ogólne, przewidziane dla wszystkich pism w postępowaniu sądowym, wymienione w art. 46 oraz art. 47 P.p.s.a. Oznacza to, że w skardze należy: oznaczyć sąd, do którego jest skierowana; podać imię i nazwisko lub nazwę stron; ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników; oznaczyć rodzaj pisma; zamieścić osnowę skargi; zamieścić podpis autora skargi, wymienić załączniki; oznaczyć miejsce zamieszkania stron i ich pełnomocników lub adres do doręczeń; załączyć odpis lub odpisy skargi oraz odpisy załączników. Skarga powinna spełniać także wymagania szczególne, stanowiące o jej istocie wskazane w art. 57 § 1 pkt 1-4 P.p.s.a.

Stosownie do art. 46 § 3 P.p.s.a. do skargi należy dołączyć też pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem.

W piśmiennictwie i orzecznictwie podkreśla się, że pełnomocnictwo ma dwojakie znaczenie; z jednej strony oznacza ono pochodzące od mocodawcy umocowanie pełnomocnika do działania w imieniu mocodawcy, a z drugiej strony - dokument obejmujący (potwierdzający) to umocowanie. Od udzielenia pełnomocnictwa należy odróżnić jego wykazanie przed sądem, stanowiące jeden z warunków jego skuteczności, a tym samym podejmowania czynności procesowych przez pełnomocnika w imieniu mocodawcy.

W myśl art. 37 § 1 zd. 1 P.p.s.a., stanowiącym, że pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa, pełnomocnictwo rozumiane właśnie, jako dokument stwierdzający umocowanie, z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis tego pełnomocnictwa jest jedynym dowodem potwierdzającym przed sądem istnienie umocowania pełnomocnika do działania w imieniu strony.

Wynikający z art. 46 § 3 P.p.s.a. wymóg by do pisma procesowego dołączyć pełnomocnictwo, należy rozumieć, jako obowiązek dołączenia dokumentu pełnomocnictwa, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który wcześniej nie złożył pełnomocnictwa. Przepis ten służy realizacji obowiązku wykazania umocowanie przez pełnomocnika, zgodnie z treścią 37 § 1 zd. 1 P.p.s.a. Na tle art. 46 § 3 P.p.s.a. Nie budzi zatem wątpliwości, że załączenie dokumentu pełnomocnictwa do pisma procesowego, w sytuacji określonej w tym przepisie, stanowi warunek formalny tego pisma. Należy przy tym mieć na względzie, że warunek formalny w postaci załączenia do pisma (w tym wypadku do skargi) pełnomocnictwa może być spełniony tylko w razie załączenia takiego dokumentu, z którego wynika skuteczne umocowanie osoby podającej się za pełnomocnika, do występowania w imieniu mocodawcy w danej sprawie. Tylko złożenie takiego dokumentu pełnomocnictwa może być ocenione, jako dochowanie warunku formalnego (por. Uchwała SN z dnia 27 listopada 2003 r. sygn. akt III CZP 74/03, publ. OSNC 2005/1/6). Ponadto, jeżeli pełnomocnik dołącza odpis pełnomocnictwa to musi być on uwierzytelniony. W konsekwencji niedołączenie do skargi kasacyjnej pełnomocnictwa spełniającego ww. wymogi, stanowi brak formalny, którego nieuzupełnienie, w wyznaczonym terminie rodzi określone skutki prawne. Najdalej idącym skutkiem braku wykazania umocowania do wniesienia skargi jest bezwzględna przesłanka stwierdzenia nieważności postępowania wobec zaistnienia braku należytego umocowania pełnomocnika do działania w postępowaniu sądowoadministracyjnym w imieniu strony (art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a.).

W wywiedzionej skardze kasacyjnej Rada Gminy wywodzi, że złożone przy skardze pełnomocnictwo Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2013 r. (k. 7 akt) upoważniające wskazane tam osoby, zakwalifikowane jako pracownicy Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie, a wśród nich mgr G. K. - ekspert, która podpisała się pod skargą, jest wadliwe. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, przedłożone pismo, będące kserokopią oryginału pełnomocnictwa o wskazanej tam treści nie zostało prawidłowo uwierzytelnione.

Należy zauważyć, że na dokumencie tym widnieje pieczęć "Radca Prawny mgr J. Ż. [...]" wraz z odręcznym podpisem oraz pieczęć "Za zgodność z oryginałem Kraków, dnia z odręcznie wpisaną datą [...].10.2013 r. (data ta odpowiada dacie sporządzenia skargi).

Skarżąca kasacyjnie przywołując treść art. 37 § 1 zd. 2 P.p.s.a., który stanowi, że adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie, uważa, iż wada w uwierzytelnieniu tego pisma (pełnomocnictwa) polega na tym, że radca prawny podpisany na tym dokumencie nie był autorem skargi (nie podpisał skargi) ani nie wykazał odrębnego pełnomocnictwa, z którego wynikało by jego umocowanie do występowania w niniejszej sprawie. Tym samym dokonane uwierzytelnienie nie jest skuteczne bowiem nie dotyczy udzielonego mu pełnomocnictwa a pełnomocnictwa dla innej osoby. Strona stanęła na stanowisku, że radca prawny w oparciu o art. 37 § 1 zd. 2 P.p.s.a. może uwierzytelnić pełnomocnictwo ale tylko wówczas gdy on występuje w sprawie.

Mając powyższe na uwadze należy przypomnieć, że celem uwierzytelniania dokumentu pełnomocnictwa przez uprawniony do tego podmiot jest uzyskanie wystarczającego poziomu pewności, że dokument, będący przedmiotem uwierzytelnienia, jest zgodny z oryginałem. Poświadczenie za zgodność z oryginałem nie jest równoznaczne z poświadczeniem autentyczności podpisu mocodawcy, stąd Sąd - w wyznaczonym przez ustawodawcę zakresie - może żądać od pełnomocnika urzędowego poświadczenia podpisu strony na pełnomocnictwie.

Należy w tym miejscu zauważyć, że uprawnienie z art. 37 § 1 zd. 2 P.p.s.a. do uwierzytelniania przez adwokatów, radców prawnych udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisów innych dokumentów wykazujących ich umocowanie nie wyklucza możliwości poświadczania dokumentów za zgodność z oryginałem jaką dają im odpowiednie dla tych profesji przepisy korporacyjne (art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych Dz. U. z 2015 r. poz. 507 j.t., art. 4 ust. 1b ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze Dz. U. z 2015 r. poz. 615 j.t.). Art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych stanowi, że radca prawny ma prawo sporządzania poświadczeń odpisów dokumentów za zgodność z okazanym oryginałem w zakresie określonym odrębnymi przepisami. Poświadczenie powinno zawierać podpis radcy prawnego, datę i oznaczenie miejsca jego sporządzenia, na żądanie - również godzinę dokonania czynności. Jeżeli dokument zawiera cechy szczególne (dopiski, poprawki lub uszkodzenia) radca prawny stwierdza to w poświadczeniu. Spełnienie ww. wymogów formalnych poświadczenia powoduje, że zostały wypełnione wymogi prawa w zakresie poświadczania dokumentów przez radcę prawnego i taki dokument uzyskuje tzw. wierzytelność. Inaczej można go uznać za dokument odpowiadający jego oryginalnej postaci.

Warto wskazać co było celem ustawodawcy, który dał uprawnienia do poświadczania dokumentów grupom zawodowym wskazanym np. w art. 37 § 1 P.p.s.a. Z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustaw w zakresie uwierzytelniania dokumentów, Dz. U. Nr 216, poz. 1676 z późn. zm. Sejm RP VI kadencji, druk nr 2064) wynika, że jej celem jest m.in. "poszerzenie kręgu podmiotów mogących poświadczać dokumenty za zgodność z oryginałem dla celów postępowań prawnych, poprzez generalne włączenie w krąg podmiotów upoważnionych profesjonalnych pełnomocników, będących również osobami zaufania publicznego", a nadto skumulowanie wszelkich czynności związanych "z przygotowaniem i prowadzeniem sprawy w postępowaniach prawnych w gestii jednego podmiotu, bez konieczności uruchamiania działań organów administracji czy notariuszy" oraz uproszczenie "procedury korzystania z uwierzytelnionych odpisów dokumentów przez zapisanie wprost w ustawie reguły, iż poświadczenie za zgodność z oryginałem odpisu dokumentu ma charakter dokumentu urzędowego". W świetle powyższej regulacji poświadczenia odpisu dokumentu są dokumentami stwierdzającymi urzędowo istnienie dokumentu o określonej treści "na podobieństwo regulacji prawnej zawartej w art. 2 § 2 Prawa o notariacie, zgodnie z którym czynności notarialne, dokonane przez notariusza zgodnie z prawem, mają charakter dokumentu urzędowego" (Jaśkowska M., Wróbel.A. Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 00.98.1071) LEX/el.)

Skoro zatem w niniejszej sprawie radca prawna mgr J. Ż., pracownik Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie umocowana do reprezentowania Wojewody Małopolskiego (wynika z pełnomocnictwa) dokonała poświadczenia kopii pełnomocnictwa za zgodność z oryginałem, według zaleceń art. 6 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, to dokonała jego uwierzytelnienia. Zatem uzyskał on cechy, które powodują, że odpowiada treści i cechom oryginału.

Mając powyższe na uwadze NSA stwierdza, że przedłożony dokument wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie odpowiada wymogom pełnomocnictwa i został prawidłowo uwierzytelniony. Okoliczność, że uwierzytelnienia dokonał radca prawny wymieniony w treści tego pełnomocnictwa nie daje podstaw do twierdzeń, że wyłącznie on powinien być autorem skargi. Działanie tego radcy prawnego ograniczało się jedynie do uwierzytelnienia kopii pełnomocnictwa udzielonego wielu osobom tam wskazanym m.in. jej i G. K., która złożyła skargę. Wiązanie faktu uwierzytelnienia z reprezentacją w sprawie było niezasadne i doprowadziło skarżącą kasacyjnie do błędnych wniosków, co do prawidłowości przedłożonego przez autora skargi pełnomocnictwa. NSA przyjął, że tylko i wyłącznie celom dowodowym (nadania właściwej formy uwierzytelnianej kopii pełnomocnictwa) miało służyć działanie radcy prawnego. Był on osobą niezainteresowaną w prowadzeniu sprawy w imieniu Wojewody Małopolskiego a miał jedynie jako pracownik urzędu, uprawniony z racji posiadanych uprawnień radcy prawnego do poświadczania dokumentów, nadać kopii dokumentu cechy pozwalające uznać go za oryginał i w ten sposób doprowadzić do uznania przez Sąd, że złożona kopia pełnomocnictwa uprawnia G. K. do złożenia skargi w imieniu swego mocodawcy.

Zdaniem NSA, zaprezentowana argumentacja dowodzi, że zarzuty skargi kasacyjnej odnośnie do naruszenia art. 37 § 1 P.p.s.a. były pozbawione podstaw. Wobec tego za takie należało uznać zarzuty naruszenia art. 49 § 1 P.p.s.a i art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. bowiem uznając dołączone do skargi pełnomocnictwo za prawidłowe brak jest podstaw do wzywania przez Sąd do uzupełnienia braków formalnych skargi. Brak także przesłanek do uznania, że G. K. została nienależycie umocowana do występowania w postępowaniu w imieniu Wojewody Małopolskiego, co zgodnie z art. 183 § 2 pkt 2 byłoby podstawą do stwierdzenia nieważności postępowania.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie w uzasadnieniu wyroku odwołania się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania co do tej części wyroku, w którym Sąd orzeka w zakresie przekraczającym wnioski skargi organu nadzoru - Wojewody Małopolskiego, NSA stwierdza, że jest on bezzasadny.

Zgodnie z brzmieniem tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Z uzasadnienia powyższego zarzutu wynika, że skarżąca nie zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji tj. stwierdzeniem nieważności § 2 zaskarżonej uchwały, co doprowadziło do uchylenia całej jego treści, gdy w jej ocenie uchylenie zapisów tego paragrafu w określonej części jak domagał się tego Wojewoda Małopolski było wystarczające. Dowodzi, że uchylenie § 2 zaskarżonej uchwały w zakresie oznaczonym w skardze doprowadziłoby do uchylenia stanu niezgodnego z prawem a nadto umożliwiłoby realizację innych postanowień tej uchwały.

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 147 § 1 P.p.s.a. wyczerpująco uzasadnił dlaczego stwierdził nieważność całego § 2 zaskarżonej uchwały. Sąd ten w uzasadnieniu wykroku wskazał, że "stwierdzenie nieważności § 2 uchwały tylko w części uczyniłoby ten przepis całkowicie nieczytelnym i pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z wymogiem jasności aktów prawnych. Jedynie stwierdzenie nieważności całego § 2 uchwały było w stanie zniwelować niekorzystne skutki przejętej przez Radę Gminy Gródek nad Dunajcem polegające na pobieraniu zróżnicowanych opłat abonamentowych w ramach jednej grupy taryfowej. Jednocześnie nie zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności całej zakwestionowanej uchwały, albowiem pozostałe regulacje w niej zawarte nie są obarczone wadami prawnymi." Z tego wynika, że Sąd przedstawił motywy podjętego rozstrzygnięcia jak tego wymaga art. 141 § 4 P.p.s.a. Wskazał też podstawę prawną wydanego orzeczenia art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd wyjaśnił, że pozostawienie zapisu w postaci proponowanej przez Wojewodę Małopolskiego czyniło ten zapis niejasnym, co przeczyłoby zasadom poprawnej legislacji. Sąd podkreślił także, że tylko w ten sposób mógł usunąć niekorzystne skutki wadliwych uregulowań objętych uchylonym przepisem uchwały.

NSA podziela argumentację Sądu I instancji, że w istocie pozostawienie zapisu w formie “Zatwierdza się taryfę opłaty abonamentowej w wysokości: 3,50 zł + VAT za 1 przyłącze na 1 miesiąc", jak życzyłaby sobie tego skarżąca kasacyjnie, nie doprowadziłoby do zapewnienia zróżnicowania stawek taryfy opłaty abonamentowej stosownie do wyróżnionych grup taryfowych, których uchwała będzie dotyczyła (§ 1 uchwały). W tej postaci mimo istnienia dwóch grup taryfowych, generujących różne koszty zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków nie spełniono by wymogu z § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 127 poz. 886). Według tego przepisu taryfowe ceny i stawki opłat powinny być kalkulowane i różnicowane w taki sposób, żeby zapewnić m.in. eliminację subsydiowania skośnego. Zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia przez pojęcie to rozumie się pokrywanie kosztów dotyczących jednego rodzaju prowadzonej przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne działalności gospodarczej lub jednej z grup taryfowych odbiorców usług przychodami pochodzącymi z innego rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej lub od innej taryfowej grupy odbiorców. Zatem doprowadzenie do pozostawienia jednej stawki dla wszystkich wymienionych w uchwale grup taryfowych, jak widzi to skarżąca kasacyjnie, ponownie będzie niezgodne z prawem albowiem doprowadzi do subsydiowania wszystkich grup taryfowych na wzajem. Należało wobec tego usunąć całe zapisy § 2 uchwały w tym zakresie aby Rada Gminy mogła od nowa dokonać zróżnicowania opłaty abonamentowej we właściwych grupach.

Pozostawienie zapisu przewidującego jednolitą stawkę opłaty abonamentowej dla obu grup taryfowych przeczyłoby wymogowi zróżnicowania stawek tych opłat wedle generowanych przez te grupy kosztów. W istocie powstałoby rozwiązanie niesprawiedliwe i niezgodne z prawem, gdyż generujący wyższe koszty dostaw płacili by taką samą stawkę jak ci co tych kosztów nie generują.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że podjęte przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie nie naruszały wymogów z art. 141 § 4 P.p.s.a.

W konsekwencji stwierdzić należy, iż podstawy kasacyjne, na których oparta została skarga kasacyjna, nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.