Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 565/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 46
journal: Dz.U. 2017 poz 2062
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Specjalista Beata Basak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu [...] grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] Spółki [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty L. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]; II. zasądza na rzecz [...] Spółki [...] w W. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] lipca 2019 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: skarżąca lub Spółka) utrzymało w mocy decyzję Starosty L. z [...] maja 2019 r., znak: [...], w przedmiocie wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Wspomnianą wyżej decyzją z [...] maja 2019 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku Spółki, Starosta L. odmówił czasowego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu rolnego o pow. 0,0365 ha (błędnie wskazując powierzchnię), stanowiącego część działki nr [...] położonej w m. M. , gm. J., sklasyfikowanego w klasie bonitacyjnej Rllla i RIIIb, z przeznaczeniem pod część dojazdu do stacji bazowej telefonii komórkowej. Ponadto Starosta stwierdził, że objęty wnioskiem grunt sklasyfikowany w klasie bonitacyjnej RIVa pochodzenia mineralnego o pow. 0,0457 ha, stanowiący część działki nr [...], z przeznaczeniem pod budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] oraz część dojazdu do planowanej stacji, nie podlega działaniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie wyłączenia z produkcji rolniczej.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Starosta powołał się na treść postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (uchwała Rady Gminy J. z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...]), zgodnie z którymi działka nr [...] przeznaczona jest częściowo pod teren mieszkalnictwa rolniczego (MR), częściowo pod teren upraw polowych (RP) oraz częściowo pod teren łąk i pastwisk (RZ). Grunt przeznaczony pod planowaną inwestycję tj. budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z drogą dojazdową jest tylko częściowo objęty zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze (teren mieszkalnictwa rolniczego MR w pasie ok. 100 m od drogi publicznej), a pozostały grunt przeznaczony jest pod uprawy polowe RP i nie jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w obowiązującym planie miejscowym wyklucza możliwość wydania decyzji zezwalającej na wyłącznie z produkcji rolniczej gruntu przeznaczonego pod planowaną inwestycję.

W odwołaniu do decyzji Starosty Spółka zarzuciła naruszenie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161, ze zm.; dalej jako: u.o.g.r.l.) oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2410; dalej jako: u.w.r.u.t. lub ustawa szerokopasmowa), poprzez uznanie, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej i wymaga odrolnienia terenu.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] lipca 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium podkreśliło, że w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie jest dopuszczalne udzielenie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu rolnego, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje takiej możliwości. Powołując się na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla działki objętej wnioskiem Kolegium wskazało, że na terenie upraw polowych

i ogrodniczych dopuszczono lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej, jednakże pod warunkiem dostosowania ich do charakteru i wymagań przeznaczenia podstawowego (uprawy polowe i ogrodnicze) oraz z poszanowaniem ustaleń obowiązujących dla wiodącej funkcji terenu (funkcja rolnicza). Planowana inwestycja nie ma charakteru rolniczego, a wnioskowana do wyłączenia z produkcji rolniczej część działki położonej w obrębie terenu RP nie będzie służyć realizacji funkcji rolniczej. Stwierdzenie, że projektowana inwestycja (budowa stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z dojazdem) nie będzie zmierzała do realizacji przeznaczenia podstawowego gruntu nie pozwala na wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej.

Zdaniem Kolegium oceny tej nie zmieniają przepisy ustawy szerokopasmowej. Z treści art. 46 ustawy wynika, że zastosowanie jej przepisów ma miejsce wówczas, gdy lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym. Jeżeli lokalizacja takiej inwestycji została natomiast przewidziana w planie, przepisy tej ustawy nie mają zastosowania, bowiem możliwość realizacji celu przyświecającego ustawie - umożliwienie szerokiego dostępu do telefonii komórkowej i internetu na terenie gminy - została zapewniona. Powołując się na zapisy planu miejscowego Kolegium wywiodło, że na obszarze gminy J. przewidziano teren, na którym w ramach usług łączności UC można zlokalizować stację bazową telefonii komórkowej, bez konieczności anektowania na ten cel terenów o innym przeznaczeniu (nawet jeżeli dopuszczają lokalizację szeroko rozumianych urządzeń infrastruktury technicznej), w tym terenów rolnych o klasie bonitacyjnej podlegającej wzmożonej ochronie zapewnionej przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych

i leśnych. Powyższe oznacza, że nie ma podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącej o wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu położonego w obszarze przeznaczonym planem pod teren upraw polowych w celu budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, skoro na terenie gminy przewidziano już na ten cel stosowny obszar.

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium Spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 46 u.w.r.u.t., poprzez utrzymanie w mocy błędnej decyzji organu I instancji;

- art. 11 u.o.g.r.l. w zw. art. 46 u.w.r.u.t. i w zw. z art. 6-12 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie przez Kolegium za prawidłowe działanie pominięcie przez Starostę przepisu art. 46 u.w.r.u.t. i dokonanie takiej interpretacji przepisów prawa materialnego która uniemożliwia realizację przepisów tzw. ustawy szerokopasmowej;

- postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J. z dnia [...] grudnia 2000 r., a w szczególności treści § 3 w zw. z § 2 w zw. z art. 46 u.w.r.u.t. przez: a) błędną kwalifikację planowanej inwestycji i bezpodstawne uznanie, że nie może ona być uznana za inwestycję służącą między innymi obsłudze gospodarki rolnej, gdyż oczywistym jest, że w aktualnych warunkach powszechności usług telekomunikacyjnych takie inwestycje jak stacja bazowa telefonii komórkowej są niezbędne również do obsługi urządzeń wykorzystywanych rolniczo, które to urządzenia wymagają dostępu do sieci internet i przesyłania danych za pośrednictwem sieci telekomunikacyjnej; takiego dostępu wymagają między innymi ciągniki wykorzystujące systemy GPS do kontrolowania prawidłowości wykonywania prac, systemy nawadniania sterowane bezprzewodowa, systemy weryfikujące bezprzewodowo dobrostan zwierząt, systemy monitoringu upraw i hodowli; skoro więc przedmiotowa inwestycja jest nie tylko inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ale również inwestycją, która pełni funkcje służące obsłudze gospodarki rolnej, to plan wprost dopuszcza dla jej celów wyznaczenie i utwardzenie drogi wewnętrznej (wskazane jest to wprost w przeznaczeniu podstawowym tego terenu); b) błędną interpretację zapisów planu polegającą na uznaniu, że na przedmiotowym terenie nie jest możliwe wykonanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, pomimo, że ustawa szerokopasmowa stanowi wprost że przeznaczenie rolnicze nie jest sprzeczne z lokalizacją tego typu inwestycji; uznanie przez Kolegium, że tymczasowe wykorzystanie działki na dojazd do obiektu stanowi takie korzystanie z terenu które nie jest dopuszczalne z punktu widzenia ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tymczasem plan wprost dopuszcza wykonie utwardzenia dróg i to w sposób permanentny, a w przypadku przedmiotowego obiektu takie wykorzystanie byłoby tylko w czasie budowy, a po tym czasie teren po którym odbywać by się miał dostęp będzie wykorzystywany rolniczo.

- art. 107 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, prowadzące do dowolnego i nie popartego dowodami stanowiska oraz uzasadnienie decyzji w sposób nie odpowiadający ustawowemu wzorowi co skutkuje niemożnością dowiedzenia się przez stronę o motywach działania organu II instancji;

- art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez nienależytą interpretację materiału dowodowego, które miało wpływ na wynik niniejszej sprawy;

- art. 7 i 8 k.p.a., polegające na podejmowaniu rozstrzygnięć niezgodnych z prawem co w żadnym stopniu nie sprzyja pogłębieniu zaufania strony do organów Państwa;

- 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że analogicznymi uchybieniami dotknięta jest również decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

Dla uporządkowania dalszego wywodu należy na wstępie przypomnieć zasadnicze ramy prawne sporu.

Ustawodawca rozróżnia dwie instytucje, ścisłe ze sobą powiązane: zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych określonych klas.

Zasadniczo zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze

i nieleśne następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.), przy czym w niektórych przypadkach wymagana jest dodatkowo zgoda właściwego ministra (art. 7 ust. 2-5).

Z kolei pod pojęciem wyłączenia gruntów z produkcji ustawodawca rozumie rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów (z pewnymi wyjątkami, nie mającymi znaczenia w rozpoznawanej sprawie, art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l.). Wymaga to co do zasady uzyskania zgody w formie decyzji administracyjnej (o charakterze deklaratoryjnym), choć obowiązek uzyskania zgody jest uzależniony od klasy bonitacyjnej i pochodzenia gleb (użytki rolne wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczone do klas I, II, III, IIIa, IIIb; użytki rolne klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego; grunty, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10; grunty leśne; art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l.). Uzyskanie zgody na wyłączenie z produkcji rolniczej musi poprzedzać uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 11 ust. 4 ustawy).

Choć obydwie instytucje mają charakter odrębny, to istnieje pomiędzy nimi ścisły związek. Wydanie decyzji udzielającej zgody na wyłączenie gruntu rolnego lub leśnego z produkcji jest zasadniczo powiązane z przeznaczeniem w planie miejscowym. Jeżeli plan miejscowy przewiduje przeznaczenie danego obszaru na cele rolne lub leśne, zasadniczo konieczna będzie uprzednia zmiana przeznaczenia gruntów w planie miejscowym. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, regulacja, o której mowa w art. 11 ustawy dotyczy terenów budowlanych, tj. takich terenów, które w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego mają przeznaczenie budowlane oraz terenów dla których właściwe organy wydały decyzje o ustaleniu warunków zabudowy, ewentualnie dla których taka decyzja może być legalnie wydana tj. położonych w granicach administracyjnych miast lub poza tymi granicami w terenach nieobjętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego ale w obszarach dla których ustawodawca przewidział wyjątki od wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wyłącza konieczności uzyskania zgody na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej (dla określonych klas bonitacyjnych), która to zgoda jest jedną z przesłanek uzyskania pozwolenia na budowę. Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wprowadza jedynie możliwość nierolniczej inwestycji w dany teren. Natomiast zgoda na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej umożliwia faktyczne dokonanie takiej zmiany na danym obszarze (por. wyrok WSA w Lublinie z 28 maja 2019 r., II SA/Lu 115/19).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka wystąpiła o zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego część działki nr [...], położonej w miejscowości M., z przeznaczeniem pod budowę stacji bazowej telefonii komórkowej (wraz z dojazdem na czas budowy). Z niespornych ustaleń faktycznych wynika, że grunty rolne na wspomnianej działce są sklasyfikowane w różnych klasach bonitacyjnych. Grunt, na którym umiejscowiona miała być sama stacja bazowa oraz część drogi dojazdowej na czas budowy jest sklasyfikowany w klasie bonitacyjnej IVa pochodzenia mineralnego, co oznacza, że jego przeznaczenie na cele nierolnicze nie wymaga uzyskania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. W związku z tym Spółka we wniosku z [...] marca 2019 r. wystąpiła o wyłączenie jedynie tych gruntów, które zostały sklasyfikowane jako użytki rolne RIIIa i RIIIb, o łącznej powierzchni 0,0365 ha. Co istotne, wniosek obejmował czasowe wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, na okres 3 miesięcy, na potrzeby tymczasowego dojazdu do planowanej budowy stacji bazowej.

Treść postanowień planu miejscowego w zakresie dotyczącym działki nr [...] jest w rozpoznawanej sprawie niesporna. W tej części, która jest objęta wnioskiem, działka znajduje się na obszarze przeznaczonym pod uprawy polowe (symbol RP). Analizując treść § 3 pkt 4 ppkt 4.2 planu miejscowego Kolegium zauważyło, że prawodawca miejscowy dopuścił wprawdzie lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji, jednak warunkiem lokalizacji tego rodzaju obiektów

i urządzeń jest dostosowanie do charakteru i wymagań przeznaczenia podstawowego oraz nienaruszanie ustaleń obowiązujących dla wiodącej funkcji terenu. Zdaniem Kolegium projektowana inwestycja nie zmierza do realizacji celu podstawowego (uprawy rolne i ogrodnicze), co wyklucza dopuszczalność wydania zgody na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej. Spółka kwestionuje ten kierunek interpretacji postanowień planu, wywodząc, że dostęp do usług telekomunikacyjnych jest obecnie niezbędny również dla obsługi urządzeń wykorzystywanych rolniczo (dostęp do internetu, przesyłanie danych, GPS). Ponadto Spółka wskazuje, że wniosek obejmuje wykonanie tymczasowej drogi wewnętrznej, co mieści się w pojęciu infrastruktury technicznej.

Drugim, kluczowym elementem sporu, jest interpretacja i zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 46 u.w.r.u.t.

Dla porządku trzeba w tym miejscu przypomnieć, że w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w ustępie 1 tego przepisu wyrażono zasadę, zgodnie z którą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei zgodnie z ustępem 2, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

W ocenie Kolegium, przywołane regulacje nie dają możliwości wydania decyzji zgodnej z żądaniem skarżącej Spółki, z uwagi na fakt, że zgodnie z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego, na obszarze gminy J. przewidziano teren, na którym w ramach usług łączności UC można zlokalizować stację bazową telefonii komórkowej, bez konieczności anektowania na ten cel terenów o innym przeznaczeniu (nawet jeżeli dopuszczają lokalizację szeroko rozumianych urządzeń infrastruktury technicznej), w tym terenów rolnych o klasie bonitacyjnej podlagającej wzmożonej ochronie zapewnionej przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy argumentacja Kolegium jest błędna.

Na tle powołanego przepisu ustawy szerokopasmowej w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych wyrażano poglądy, że zawiera on reguły interpretacyjne, które należy uwzględnić podczas odkodowywania norm zawartych w miejscowym planie zagospodarowania. W orzecznictwie wskazywano w szczególności, że z art. 46 ust. 1 u.w.r.u.t. wynika zasada ogólna dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ten cel musi być uwzględniany przy wykładni przepisów powyższej ustawy, co oznacza, że ustalenia obowiązującego planu miejscowego muszą być wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, nie tylko wtedy, gdy mogą być one wyprowadzone z niejasnych i niekonsekwentnych ustaleń planu miejscowego, ale także wówczas, gdy stwierdzona zostanie oczywista niezgodność postanowień planu z warunkami wynikającymi z art. 46 ustawy sieciowej. W takiej sytuacji mechanizmem wymuszającym zachowanie zasad hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, w tym zasady nadrzędności ustawy, jeżeli organy gminy odstąpiły od obowiązku, który nakłada na nie art. 33 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, pozostaje pominięcie tych ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji telekomunikacyjnych (por. wyrok NSA

z 3 września 2015 r., II OSK 44/14; wyrok NSA z 29 grudnia 2015 r., II OSK 1020/14; wyrok NSA z 26 października 2017 r., II OSK 328/16; wyrok WSA w Poznaniu

z 9 września 2015 r., IV SA/Po 10/15).

Podkreśla się przy tym, że analizowany przepis stanowi nie tylko postulat kierowany do lokalnego prawodawcy w zakresie treści przepisów stanowionego prawa miejscowego ale równocześnie wyraża dyrektywę interpretacyjną dla uchwalonych już planów miejscowych. Normy zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego winny być bowiem interpretowane w sposób eliminujący zakazy (ograniczenia) w lokalizowaniu na danym terenie takich inwestycji celu publicznego, które dotyczą łączności publicznej. Nieprecyzyjne, a zatem niejasne ustalenia planu miejscowego, muszą być interpretowane zgodnie z celem (istotą) powołanego przepisu, którym jest znoszenie prawnych ograniczeń w rozwoju łączności publicznej (wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., II OSK 2876/16; podobnie wyrok WSA w Gdańsku z 26 lipca

2017 r., II SA/Gd 316/17). W ustawie sieciowej ustanowiono jako regułę dopuszczalność inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na obszarach dla których uchwalono plany miejscowe. Przepisy art. 46 ust. 1 i 2 ustawy należy wykładać łącznie, zaś ich odniesienie do starych planów miejscowych polega na stwierdzeniu najpierw, czy plan taki zawiera wyraźnie wyrażony zakaz realizacji tak opisanych inwestycji. Jeżeli takich wyraźnych ograniczeń nie ma, to wskazane inwestycje są dopuszczalne co do zasady. Ich niedopuszczalność musi wówczas wynikać z ograniczeń czy zakazów ustanowionych przepisami odrębnymi. Wykładnia planu miejscowego w świetle art. 46 ustawy powinna zmierzać do usuwania zakazów lub przeszkód w lokalizowaniu tych inwestycji bądź nawet pomijania ustaleń uniemożliwiających realizację takich inwestycji (por. wyrok WSA we Wrocławiu

z 20 września 2017 r., II SA/Wr 349/17).

Powyższa argumentacja nie oznacza dopuszczalności lokalizowania tego rodzaju obiektów jak sporna stacja bazowa w dowolnym miejscu. Z uwagi na konieczność zachowania ładu przestrzennego jako naczelnej dyrektywy planowania

i zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm.), czy też innych istotnych wartości, w które może godzić planowana lokalizacja inwestycji, ograniczenia mogą być zasadne. Konieczne jest zatem dążenie do zachowania równowagi pomiędzy różnymi celami, wyrażającymi interes publiczny – z jednej strony wspieraniem rozwoju łączności publicznej, dla którego przeszkodą mogą postanowienia planu, z drugiej – koniecznością ochrony ładu przestrzennego i innych cennych wartości, jak przykładowo życie i zdrowie ludzkie, dla których z kolei brak ograniczeń w lokowaniu urządzeń łączności publicznej może być zagrożeniem.

Innymi słowy, art. 46 u.w.r.u.t. nie daje gotowych rozwiązań, lecz stanowi wskazówkę interpretacyjną, której zastosowanie wymaga odniesienia do szczególnych uwarunkowań każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę przedmiot sprawy, charakter inwestycji oraz treść konkretnych postanowień planu miejscowego. W efekcie, w sprawach podobnych, ale różniących się kluczowymi elementami faktycznymi (np. umiejscowienie inwestycji) czy prawnymi (treść planu) stosowanie tej wskazówki interpretacyjnej może prowadzić do różnych wniosków.

Przenosząc powyższe argumenty na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że prawodawca miejscowy może określić miejsca lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ale art. 46 ust. 2 u.w.r.u.t. dotyczy tylko przypadku, kiedy prawodawca miejscowy z takiej możliwości jednoznacznie skorzystał. Uwzględniając treść art. 46 ust. 1 u.w.r.u.t., zawierającego dyrektywę interpretacyjną nakazującą otwieranie możliwości lokalizowania tego rodzaju inwestycji, zdaniem Sądu art. 46 ust. 2 u.w.r.u.t. należy interpretować w ten sposób, że w przypadku, gdy prawodawca miejscowy ustalając przeznaczenie danego terenu, dopuścił jako jeden z możliwych alternatywnie sposobów zagospodarowania usługi łączności, nie oznacza to, że mamy do czynienia z sytuacją, gdy "lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym". "Umieszczenie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności w planie miejscowym" w rozumieniu art. 46 ust. 2 u.w.r.u.t. należy rozumieć wyłącznie jako efekt zamierzonego, celowego działania prawodawcy miejscowego, który przeznacza dany obszar w pierwszej kolejności na taki cel, innymi słowy, przewiduje, że na tym właśnie obszarze gminy będą realizowane publiczne cele inwestycyjne w tym zakresie.

Przyjęcie przeciwnego rozumowania, na którym opiera się Kolegium, mogłoby prowadzić do wniosków sprzecznych z intencjami ustawodawcy, który wyraźnie wskazał na dążenie do ułatwienia rozwoju inwestycji w tym zakresie. W skrajnych przypadkach, przy przyjęciu tej argumentacji, mogłoby dochodzić do sytuacji, w których na obszarze całej gminy (miasta) tylko w jednym konkretnym miejscu przewidziano lokowanie usług komercyjnych, w tym usług łączności, a to wykluczałoby ulokowanie inwestycji celu publicznego w każdym innym obszarze danej gminy (miasta). Takie konkluzje byłyby ewidentnie sprzeczne z treścią art. 46 u.w.r.u.t.

W efekcie trzeba zakwestionować argumentację Kolegium jako niezgodną z prawidłową wykładnią art. 46 u.w.r.u.t. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że w rozpoznawanej sprawie lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej została umieszczona w planie miejscowym, w sytuacji, gdy prawodawca miejscowy wprowadził na terenie objętym postanowieniami planu obszar przeznaczony pod usługi komercyjne (UC), w ramach których dopuszcza się m.in. przeznaczenie terenu pod usługi łączności (obok innych dopuszczalnych możliwości wykorzystania, wymienionych w pierwszej kolejności).

Takie postanowienia zawarte w planie miejscowym nie mogą być żadną miarą potraktowane jako wyraz świadomej decyzji prawodawcy miejscowego, którego wolą było umiejscowienie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności tylko

i wyłącznie na tym obszarze, z wyłączeniem innych terenów. Taka interpretacja byłaby sprzeczna z dyrektywami interpretacyjnymi postanowień planu miejscowego, wyrażonymi jednoznacznie przez ustawodawcę w treści art. 46 u.w.r.u.t.

Należy również mieć na uwadze fakt, że w rozpoznawanej sprawie istotą sporu nie jest bezpośrednio lokalizacja inwestycji, ale powiązany z nią inny element procesu inwestycyjnego – wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę (art. 11 ust. 4 u.o.g.r.l.). Dodatkowo, bardzo istotnym elementem stanu faktycznego sprawy jest kwestia zakresu wniosku o wyłączenie z produkcji rolnej. Trzeba jeszcze raz podkreślić, że sama stacja bazowa miała się znaleźć na gruncie, który z uwagi na klasę bonitacyjną nie podlegał szczególnej ochronie przed tzw. odrolnieniem, zaś grunt objęty taką ochroną miał być "odrolniony" jedynie czasowo (na okres 3 miesięcy), na czas budowy stacji w związku z koniecznością wykonania tymczasowej drogi dojazdowej.

W tej sytuacji należy uznać, że dopuszczalność lokalizacji spornej inwestycji pod kątem wyrażenia zgody na wyłączenie z produkcji rolnej, zależała od spełnienia przesłanki niesprzeczności z określonym w planie przeznaczeniem terenu oraz nienaruszania ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. W tym kontekście trzeba po pierwsze zauważyć, że w ocenie ustawodawcy przeznaczenie terenu na cele rolnicze nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (art. 46 ust. 2 zd. 2 u.w.r.u.t.). Po drugie, nie można również mówić o sprzeczności z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Sprzeczne z założeniem racjonalnego ustawodawcy byłoby twierdzenie, że z jednej strony ustawodawca nie uznaje przeznaczenia rolnego za przeszkodę w lokalizacji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, z drugiej wyklucza taką możliwość, z uwagi na brak zmiany przeznaczenia rolnego danego terenu w planie miejscowym (art. 7 u.o.g.r.l.). W związku z tym udzielenie zgody na wyłączenie z produkcji rolnej musi bazować na takiej interpretacji postanowień planu, która będzie zgodna z ogólną dyrektywą ułatwiania realizacji tego rodzaju inwestycji, nawet za cenę pewnego ograniczenia władztwa planistycznego gminy. Po trzecie, postanowienia planu miejscowego nie zawierają wyraźnego zakazu realizacji tego rodzaju inwestycji na spornym terenie, skoro dopuszczają realizację urządzeń infrastruktury technicznej

i komunikacji. Przy zastosowaniu dyrektyw interpretacyjnych z art. 46 u.w.r.u.t. trzeba zinterpretować postanowienia planu jako niesprzeciwiające się innemu wykorzystaniu spornego gruntu, zwłaszcza jeśli ma ono charakter tymczasowy.

W tej sytuacji należy uznać, że organy obydwu instancji naruszyły art. 11 u.o.g.r.l. oraz art. 46 u.w.r.u.t., odmawiając zgody na czasowe wyłączenie z produkcji rolniczej spornych gruntów, błędnie interpretując postanowienia planu miejscowego, bez uwzględnienia dyrektyw interpretacyjnych wynikających z art. 46 ustawy szerokopasmowej. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. należało uchylić zarówno decyzję Kolegium z [...] lipca 2019 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty z [...] maja 2019 r.

Takie rozstrzygnięcie Sądu skutkuje "powrotem" sprawy do organu I instancji. Jego zadaniem będzie ponowne przeanalizowanie wniosku skarżącej o czasowe wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Organ musi przede wszystkim ponownie przeanalizować dopuszczalność wyrażenia zgody, uwzględniając charakter i zakres wyłączenia oraz interpretując postanowienia planu miejscowego z uwzględnieniem przedstawionych wyżej wskazówek, odnoszących się zwłaszcza do interpretacji

i zastosowania w sprawie art. 46 ustawy szerokopasmowej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zwrot kosztów postępowania objął uiszczony wpis sądowy (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie stawki minimalnej (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.