Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1528/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant st. asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A.K. i Związku Nauczycielstwa Polskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 507/13 w sprawie ze skargi A.K. na uchwałę Rady Gminy Hanna z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie przekazania prowadzenia Gimnazjum im. [...] w Hannie osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia od A.K. na rzecz Gminy Hanna zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 507/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. K. na chwałę Rady Gminy Hanna z dnia 3 sierpnia 2012 r., nr XX/122/12, w przedmiocie przekazania prowadzenia Gimnazjum im. Żołnierzy Korpusu Ochrony Pogranicza w Hannie osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wskazaną powyżej uchwałą Rada Gminy Hanna w § 1 przekazała z dniem 25 lutego 2013 r. prowadzenie Gimnazjum Fundacji Akademii Umiejętności w Lublinie, w § 2 zawarła upoważnienie dla Wójta Gminy Hanna do dokonania niezbędnych czynności zmierzających do przekazania szkoły, w tym: zawarcia umowy z Fundacją Akademia Umiejętności w Lublinie oraz przeprowadzenia wszelkich czynności wynikających z art. 5 ust. 5g–5r ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, a w § 3 określiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł A. K., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zarzucając naruszenie:

1) art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.) poprzez przyjęcie, że uchwała wchodzi w życie bez konieczności jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym;

2) art. 5 ust. 5g w związku z art. 5 ust. 5 u.s.o. poprzez przyjęcie, że gmina ma prawo przekazać wszystkie prowadzone przez siebie gimnazja do prowadzenia podmiotom zewnętrznym (osobom fizycznym lub prawnym), o ile uczęszcza do nich mniej niż 70 uczniów.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że interes prawny do wystąpienia ze skargą wynika z tego, że dokonanie przekazania szkół wpłynie ujemnie na zakres uprawnień przysługujących zarówno rodzicom – związanych z ograniczeniem wyboru szkoły publicznej oraz działaniem na terenie szkoły poprzez radę rodziców, jak i uczniom – działanie na terenie szkoły poprzez samorząd uczniowski. Tego rodzaju uprawnienia nie będą mogły być realizowane w placówce prowadzonej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego. Podniósł także, że dla rodziców gwarancja możliwości wyboru szkoły, do której będą uczęszczały dzieci (samorządowej lub stowarzyszeniowej), jest niezwykle istotna, a jej brak związany z rezygnacją gminy z wykonywania jej ustawowych zadań godzi bezpośrednio w interes prawny uczniów i ich rodziców.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminny Hanna wniosła o jej oddalenie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, iż skarżący nie wykazał istnienia interesu prawnego w zaskarżeniu powołanej wyżej uchwały. Sąd podkreślił, iż postanowienia zaskarżonej uchwały nie są adresowane ani też nie kształtują bezpośrednio sytuacji prawnej skarżącego. Skarżący nie przywołał również przepisów prawa materialnego, z których bezpośrednio wynikają jego prawa lub obowiązki, a które zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Interesu prawnego skarżącego nie można wywieść z ogólnego powołania się na potencjalne pogorszenie sytuacji rodziców i uczniów, w przypadku przekazania jej prowadzenia osobie prawnej wskazanej w skarżonej uchwale. W ocenie sądu, brak jest bezpośredniego wpływu skarżonej uchwały na prawa i obowiązki rodziców i uczniów, na które powołuje się skarżący, a które wynikałyby z konkretnej normy prawnej. Skarżący wykazał jedynie naruszenie interesu faktycznego w zaskarżeniu uchwały, który nie daje podstaw do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd podniósł też, że w myśl projektu umowy, której podstawą zawarcia jest zaskarżona uchwała, Fundacja Akademia Umiejętności w Lublinie zobowiązała się do zachowania stopnia organizacyjnego szkoły, zapewnienia działalności rady rodziców oraz zapewnienia działalności samorządu uczniowskiego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. K., prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zarzucając mu naruszenie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię przepisu polegająca na przyjęciu, że legitymację skargową w myśl powyższego przepisu posiada wyłącznie osoba, która jest bezpośrednim adresatem skarżonego aktu, której sytuację prawną bezpośrednio kształtują jego postanowienia oraz że przepis art. 54 ustawy o systemie oświaty regulujący uprawnienia rodziców jako członków rady rodziców, która nie jest obligatoryjnym organem szkoły prowadzonej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego, nie może być źródłem legitymacji skargowej w rozumieniu, art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku przekazania szkoły do prowadzenia w sytuacji, kiedy umowa zawarta z podmiotem przejmującym szkołę, gwarantuje funkcjonowanie w szkole rady rodziców.

Skargę kasacyjną wniósł również, reprezentowany przez adwokata, Związek Nauczycielstwa Polskiego, dopuszczony do udziału w postępowaniu postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 23 października 2013 r. III SA/Lu 507/13, zarzucając naruszenie prawa materialnego:

1) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 2990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię, skutkująca uznaniem, ze uchwała Rady Gminy Hanna z dnia 3 sierpnia 2012 r. Nr XX/122/12 w sprawie przekazania prowadzenia Gimnazjum im. Żołnierzy Korpusu Ochrony Pogranicza w Hannie osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego, nie narusza interesu prawnego A. K.,

2) art. 70 ust. 3 zd. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie skutkujące uznaniem, że uchwała Rady Gminy Hanna z dnia 3 sierpnia 2012 r. Nr XX/122/12 w sprawie przekazania prowadzenia Gimnazjum im. Żołnierzy Korpusu Ochrony Pogranicza w Hannie osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego, nie narusza interesu prawnego A. K..

Związek wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, zasądzenie na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę kasacyjną A. K., Rada Gminy Hanna wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę na uchwałę Rady Gminy Hanna A. K. wniósł w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), "ustawa o samorządzie". Stanowi on, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten zawiera parę przesłanek, od spełnienia których zależy to czy sąd administracyjny może dokonać oceny zaskarżonego aktu uchwały lub zarządzenia co do jego meritum. Przesłanki te można podzielić na dwie grupy – formalne i materialne. Formalne to zachowanie trybu – bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a także wymagane przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), "p.p.s.a.", termin i tryb zaś materialne to wykazanie się przez skrzącego interesem prawnym oraz naruszeniem tego interesu. Tylko spełnienie łączne tych przesłanek powoduje, że sąd administracyjny może dokonać oceny zaskarżonego aktu co do jego zgodności z prawem. Nie zaistnienie zatem którejkolwiek z przesłanek skutku takiego wywołać nie może. Niedopełnienie przesłanek formalnych prowadzi do odrzucenia skargi, zaś materialnych do jej oddalenia.

W niniejszej sprawie skarga A. K. została oddalona, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że nie legitymuje on się interesem prawnym, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie.

Skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie nie ma charakteru actio popularis, tj. skargi wnoszonej z uwagi na niezgodność z prawem aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, gdyż wymaga on aby wnoszący posiadał interes prawny w jej wniesieniu. Interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego, regulującego treść działania organów administracji, które na jego podstawie kształtują prawa i obowiązki jednostek. Posiadanie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały czy zarządzenia organu gminy to wykazanie przepisu prawa, którego naruszenie tym aktem godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu, wywołując negatywne skutki prawne przez zniesienie, ograniczenie czy uniemożliwienie realizacji prawa.

Uchwała Rady Gminy Hanna, którą zaskarżył A. K. została podjęta w przedmiocie przekazania prowadzenia gimnazjum osobie niebędącej jednostką samorządu terytorialnego. Podstawę prawną do takiego działania dawał Radzie art. 5 ust. 5g ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). A. K. uznał, że takie przekazanie ujemnie wpłynie na zakres uprawnień przysługujących rodzicom jak i uczniom szkoły. Jednak uchwała w sprawie przekazania prowadzenia szkoły podmiotowi niepublicznemu nie jest adresowana ani do rodziców, ani do uczniów, nie kształtuje też bezpośrednio – jak to podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w zaskarżonym wyroku – sytuacji prawnej samego skarżącego. Jej przedmiotem nie jest regulacja uprawnień lub obowiązków rodziców i uczniów, ale zmiana sposobu prowadzenia szkoły.

Zadaniem szkoły jest zapewnienie nauczania dzieciom podlegającym obowiązkowi szkolnemu, zaś sposób wykonywania tego zadania może się odbyć w formach przewidzianych art. 5 ustawy o systemie oświaty, w tym w jego ust. 5g. Ukształtowanie przez Radę Gminy Hanna wykonywania zadania w sposób przewidziany w art. 5 ust. 5g ustawy nie dotyczy interesu prawnego A. K., bowiem nie może on wskazać przepisu prawa materialnego, z którego interes ten być może wywiedziony. Przepisy ustawy o systemie oświaty nie nakazują bowiem, aby szkoła była prowadzona przez gminę.

W skardze kasacyjnej A. K. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie, jednak z przyczyn wyżej wskazanych nie można tego zarzutu uznać za słuszny.

Zarzuty skargi kasacyjnej Związku Nauczycielstwa Polskiego również dotyczą naruszenia tego przepisu, a także art. 70 ust. 3 Konstytucji RP, jednak w istocie błędnego uznania, iż A. K. nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Te zarzuty także należy uznać za niezasadne, z przyczyn wyżej wskazanych.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 i 207 § 2 p.p.s.a.