Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 332/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1-3
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1094/14 w sprawie ze skargi A, M, na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. M.na rzecz Ministra Infrastruktury i Budownictwa kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 1094/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. M., uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] oraz utrzymane przez nie w mocy postanowienie tego samego organu z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Nieruchomość "warszawska" położona przy ul. K., oznaczona nr hip. [...], o powierzchni [...] m2, stanowiąca dawniej własność S. C., została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W związku z powyższym, z dniem jego wejścia w życie grunt przedmiotowej opisanej wyżej nieruchomości przeszedł na własność Gminy [...] W., a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 1949 r., brat byłego właściciela w/w nieruchomości - S. C. wniósł o przyznanie prawa własności czasowej – w rozumieniu art. 7 w/w dekretu.

Następnie, decyzją z dnia 18 lipca 1995 r. nr 445/95, wydaną na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 3 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (j. t. Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), Wojewoda W. stwierdził nabycie - z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. - przez państwową jednostkę organizacyjną "P.", której następcą prawnym jest T. S.A. w W., prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w gminie W. przy ul. K. , oznaczonego na mapie sytuacyjnej dla celów prawnych Nr [...] jako działki nr [...] w obrębie [...], o powierzchni [...] m2, oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynku i urządzeń znajdujących się na tym gruncie.

Z kolei, rozpoznając tzw. wniosek "dekretowy" z 1949 r., Prezydent W., decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], odmówił K. G. i A. M.– jako następczyniom prawnym S. C. - przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości "warszawskiej" położonej przy ul. K., a wchodzącego obecnie w skład (należącej do Skarbu Państwa) działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], obejmującej dawne działki nr [...] i [...], z uwagi na fakt, że w/w grunt był objęty decyzją uwłaszczeniową z 1995 r. a potwierdzone tą decyzją prawo użytkowania wieczystego zostało przyznane do dnia [...] grudnia 2089 r. i zostało ujawnione w księdze wieczystej Nr [...].

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody M. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] a skarga, wniesiona na tę ostatnią decyzję przez A. M. i K. G., wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 408/11) została prawomocnie oddalona.

Dodać też trzeba, że prawomocnym postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił wszczęcia – na wniosek K. G. (pismo z dnia [...]grudnia 2010 r.) - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. z dnia [...] lipca 1995 r.

W tej sytuacji, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił także wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. z dnia [...] lipca 1995 r. na wniosek A. M. , zawarty w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r., a rozpoznając sprawę na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., ten sam organ utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie.

W motywach stanowiska Minister podniósł, że A. M., żądając wszczęcia w/w postępowania nadzorczego, nie posiadała żadnych praw rzeczowych do spornego gruntu, a skoro tak – to nie można było uznać jej za stronę objętego wnioskiem postępowania - w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Organ przytoczył w tym miejscu treść art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i wyjaśnił, że wprawdzie ze znajdującej się w aktach sprawy mapy sytuacyjnej dla celów prawnych terenu położonego w m. st. W. Dzielnicy [...]. przy ul. K., wykonanej w Warszawskim Przedsiębiorstwie Geodezyjnym w dniu [...] sierpnia 1992 r. i wpisanej do zasobu geodezyjnego w dniu [...] września 1992 r. pod nr [...] oraz z załączonego do niej wykazu powierzchni wynikało, iż dawna nieruchomość "warszawska", oznaczona nr hip. [...] odpowiadała działce nr [...], znajdującej się w obrębie [...]), a treść wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] września 2000 r. dowodziła, iż ww. grunt, którego między innymi dotyczyła decyzja Wojewody W. nr [...], wchodzi obecnie w skład działki nr [...] w obrębie [...], to jednak nie można było wszcząć w tym przypadku, na wniosek A. M. przedmiotowego postępowania nadzorczego. Zgodnie bowiem z regulacją, zawartą w art. 157 § 2 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może skutecznie domagać się tylko strona, a więc taki podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy kwestionowana decyzja (art. 28 k.p.a.).

Z kolei, jak wywodził Minister, przepis art. 61a § 1 k.p.a. przewiduje dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. W postępowaniu nieważnościowym stronami postępowania są zaś - co do zasady - podmioty biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni. Może też być stroną postępowania nieważnościowego inny podmiot, ale jeśli wykaże, iż ma - w rozumieniu art. 28 k.p.a – interes prawny w tym postępowaniu.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszego postępowania nadzorczego – zdaniem organu – stroną w tym postępowaniu mógłby być podmiot, o którym mowa w przepisie art. 2 ust. 1 -3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu a więc osoba trzecia, która wykazałaby, iż przysługują jej prawa rzeczowe lub inne prawa do spornego gruntu, oparte na przepisach powszechnie obowiązujących, które uwłaszczenie mogło naruszać. Tymczasem, w wyniku zakończenia, ostateczną decyzją Wojewody M. z dnia [...] stycznia 2011 r., postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu, którego dotyczył wniosek z dnia [...] stycznia 1949 r., następcy prawny byłego właściciela nieruchomości "warszawskiej" położonej przy ul K. ( nr hip. [...]), utracili, wynikające z art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, prawo do domagania się przyznania im prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. Tym samym, utracili też, wynikające z ww. przepisu, uprawnienia do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody W. nr [...]. Powyższe oznaczało zatem, iż w chwili obecnej A. M. nie posiadała żadnych praw rzeczowych do przedmiotowego gruntu, w tym uprawnień przysługujących jej uprzednio z tytułu roszczeń o przyznanie prawa własności czasowej do ww. nieruchomości.

Wobec powyższego Minister wskazał, że podnoszony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., a w konsekwencji również art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., był nieuzasadniony. Ponadto wyjaśnił, wniosek A. M. został złożony w dniu [...] listopada 2013 r., a więc już po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), na mocy której został wprowadzony do kodeksu postępowania administracyjnego art. 61a. Oznaczało to zaś, iż w warunkach rozpatrywanej sprawy nie było przeszkód, aby odmówić wszczęcia postępowania na podstawie ww. przepisu a więc w drodze postanowienia.

Na wyżej przedstawione postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [....] lutego 2014 r. A. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła organowi naruszenie: art. 28, art. 61a § 1 i 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a także art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a.

Odpowiadając na skargę, Minister Infrastruktury i Rozwoju wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uchylając – na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a." – zaskarżone postanowienie i utrzymane przez nie w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [....], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodu wszystkich zarzutów, które zostały w niej podniesione.

Sąd wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną postanowienia organu pierwszej instancji stanowił w tym przypadku przepis art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynikały więc dwie, samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich stanowiło wniesienie podania przez osobę, która nie była stroną, a drugą przesłanką było zaistnienie innych, uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane.

Sąd zauważył też, iż przepis ten został dodany do kodeksu postępowania administracyjnego, mocą art. 1 pkt 11) ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), przy czym w przepisach interporalnych nie zawarto jednak reguł, które nakazywałyby odrębnie traktować wnioski złożone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, od złożonych po tej dacie. Powyższe oznaczało, iż przepisy ustawy z dnia [...] grudnia 2010 r., należało stosować wprost, tj. w razie ziszczenia się przesłanek, zawartych w art. 61a § 1 k.p.a. (bez względu na datę złożenia wniosku), organ miał prawo do wydania postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie, kontrola zaskarżonego postanowienia doprowadziła jednak Sąd do przekonania, że organ nie miał podstaw do zastosowania tego przepisu, albowiem w sposób nieuprawniony uznał, iż A. M. nie była stroną - w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Sąd przytoczył treść w/w przepisu i odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, podkreślił, że wszczęcia postępowania nadzorczego może domagać się jedynie strona, która uczestniczyła w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją (tj. strona postępowania zwykłego) lub podmiot, który wykaże, że posiada interes prawny w domaganiu się weryfikacji tej decyzji.

W związku z powyższym Sąd zauważył, iż z przepisu art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), wynikało, że prawo użytkowania wieczystego, określone w tym przepisie, powstaje, jeśli nie narusza to praw osób trzecich. Osobą trzecią - w rozumieniu art. 2 ust. 1 zdanie drugie w/w ustawy - jest zaś podmiot, który dochodzi swoich praw do nieruchomości. Jest nią więc także osoba legitymująca się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Jest ona też stroną we wszystkich postępowaniach, mających na celu wzruszenie decyzji uwłaszczeniowych, w tym postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

W tych warunkach Sąd przyjął, że wprawdzie A. M. nie posiadała tytułu prawnorzeczowego do działki, objętej decyzją uwłaszczeniową z 1995 r., jednakże mimo to była "osobą trzecią" - w rozumieniu art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Była ona bowiem następczynią prawną właściciela dawnej nieruchomości warszawskiej (S. C.), objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r., przejętej na własność Gminy W., a następnie na rzecz Skarbu Państwa i w konsekwencji oddanej z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. w użytkowanie wieczyste państwowej jednostce organizacyjnej "P.". Przy czym, co było bezsporne, uwłaszczenie w 1995 r. nastąpiło w sytuacji, gdy nie został jeszcze rozpoznany wniosek dekretowy z dnia [....] stycznia 1949 r.

W rezultacie Sąd wyraził pogląd, że skoro było wszczęte postępowanie w sprawie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego z wniosku z 1949 r., a pomimo tego Wojewoda M. wydał decyzję uwłaszczeniową w 1995 r., a decyzja Prezydenta W. z 2010 r. odmawiała przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu z powodu uwłaszczenia, to niesłusznie odmówiono skarżącej legitymacji w rozpoznawanej sprawie, czym naruszono art. 28 k.p.a.

Z tych powodów Sąd polecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji uwzględnił podniesione wyżej okoliczności i - stosując się do warunkujących prawidłowość postępowania administracyjnego przepisów oraz zasad postępowania - wydał rozstrzygnięcie odpowiadające prawu.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Infrastruktury i Rozwoju zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego, to jest: art. 28 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79 poz. 464 ze zm.) i art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) - przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w sytuacji potwierdzenia uwłaszczenia przy nierozpatrzonym wniosku dekretowym, następca prawny byłego właściciela posiada interes prawny w postępowaniu nadzorczym, dotyczącym decyzji uwłaszczeniowej także w sytuacji ostatecznego negatywnego rozpatrzenia wniosku dekretowego.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji - w obu przypadkach wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, A. M. wnosiła o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie ograniczało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Podstawy te okazały się usprawiedliwione.

Kluczowe zagadnienie, które wystąpiło w niniejszej sprawie stanowiła kwestia materialnoprawna. W sprawie należało bowiem rozstrzygnąć, czy następca prawny byłego właściciela nieruchomości "warszawskiej", któremu organ, prawomocną i ostateczną decyzją, wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu w/w nieruchomości, ma interes prawny, aby (po wydaniu w/w odmownej decyzji "dekretowej") wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, opartej na art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79 poz. 464 ze zm.), w sytuacji, gdy przedmiotem obu decyzji jest ten sam grunt.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że – zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Po myśli natomiast art. 28 k.p.a., stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie przy tym interesu prawnego nie zostało zdefiniowane ustawowo, ale doczekało się bogatego orzecznictwa, które przyjmuje, iż jest to pojęcie o charakterze materialnoprawnym. Interes prawny zatem, warunkujący posiadanie przez dany podmiot przymiotu strony w określonym postępowaniu, musi wynikać z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawa, stanowiącej podstawę ustalenia praw lub obowiązków. Innymi słowy musi istnieć norma prawa, przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu, możliwość wydania decyzji. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że posiadanie interesu prawnego w danym postępowaniu administracyjnym wymaga, by ten interes był: osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić.

Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się natomiast interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem określonej sprawy administracyjnej, ale nie może jednak tego zainteresowania oprzeć na konkretnym przepisie prawa, mającym stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Odnosząc powyższe do rozpatrywanego stanu faktycznego, wskazać należy, iż zarzut kasacyjny, dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 28 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy - przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w sytuacji potwierdzenia uwłaszczenia przy nierozpatrzonym wniosku "dekretowym", następca prawny byłego właściciela posiada interes prawny w postępowaniu nadzorczym, dotyczącym decyzji uwłaszczeniowej także w sytuacji ostatecznego negatywnego rozpatrzenia wniosku dekretowego, był zasadny.

Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, uwłaszczenie następuje z mocy prawa, według stanu prawnego obowiązującego w dniu 5 grudnia 1990 r. i oznacza przekształcenie istniejącego prawa zarządu w prawo rzeczowe wymienione w powołanym przepisie, przy czym uwłaszczenie to nie może naruszać praw osób trzecich.

W związku z powyższym w sytuacji, w której została wydana decyzja o uwłaszczeniu państwowej osoby prawnej gruntem, obejmującym dawną nieruchomość "warszawską", to nie ulega żadnej wątpliwości, iż oczywiście były właściciel nieruchomości "warszawskiej" lub jego następca prawny ma interes w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, gdy została ona wydana przed rozpatrzeniem tzw. wniosku "dekretowego" Takie prawo daje mu fakt posiadania roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu dawnej nieruchomości, mającego swoje źródło we wspomnianym wyżej art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

W sytuacji jednak, gdy prawomocną i ostateczną decyzją, wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 cyt. dekretu, organ odmówi byłemu właścicielowi (jego następcy) prawa użytkowania wieczystego, to osoba taka nie może już wylegitymować się żadnym prawem rzeczowym (ekspektatywą takiego prawa) do omawianego gruntu. Z tego powodu osoba taka powinna jeszcze w trakcie trwania postępowania, wywołanego wnioskiem "dekretowym", wystąpić o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej i dopiero po pozytywnym dla niej zakończeniu tego postępowania nadzorczego, kontynuować postępowanie dotyczące ustanowienia użytkowania wieczystego (dawniej własności czasowej).

W rozpoznawanej sprawie sytuacja wyglądała jednak zgoła odmiennie. Dopiero bowiem po ostatecznym zakończeniu postępowania z wniosku "dekretowego" i prawomocnym oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na decyzję Wojewody M. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydent W. z dnia [...] listopada 2010 r., skarżąca próbowała zainicjować postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Taka kolejność działań musiała zaś w tym przypadku skutkować wydaniem przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia takiego postępowania ( art. 61 a § 1 k.p.a.). Z uwagi bowiem na fakt, że Prezydenta W. w decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. orzekł o odmowie przyznania A. M. i K. G. – jako następczyniom prawnym S.C. - prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości "warszawskiej" położonej przy ul. K., a która to decyzja została utrzymana w mocy, decyzją Wojewody M. z dnia [...] stycznia 2011 r. na którą skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 408/11), skarżąca utraciła ewentualny status strony w postępowaniu, które obecnie chciała zainicjować. W dacie wniesienia żądania A. M.nie mogła bowiem wskazać żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby jej interes prawny w w/w postępowaniu nadzorczym.

Zatem wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, nie można było w analizowanym przypadku twierdzić, że (cyt.): " wprawdzie A. M.nie posiadała tytułu prawnorzeczowego do działki objętej decyzją uwłaszczeniową z 1995 r., jednakże (...) jest osobą trzecią w rozumieniu art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r.". Skoro bowiem roszczenie, oparte na przepisie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., po stronie A. M. już nie istnieje, to nie jest zrozumiałe, jaki wpływ na sytuację uczestniczki postępowania może mieć fakt pozostawania w obrocie prawnym decyzji uwłaszczeniowej. Przypomnieć w tym miejscu zaś wypada, że interes prawny musi być aktualny i konkretny a nie tylko hipotetyczny.

Niezasadnym zatem był pogląd Sądu Wojewódzkiego, że Minister Infrastruktury i Rozwoju niesłusznie odmówił A. M. statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z 1995 r., czym naruszył art. 28 k.p.a.

Na stanowisko to pozostawała bez wpływu treść orzeczeń przywołanych w odpowiedzi na skargę kasacyjną ( m. in. wyroki NSA z dnia: 6 maja 1994 r. SA/Kr 1740/93, 13 października 2003 r. sygn. akt OSA 4/03, 20 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 2016/06 i uchwała NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 a także wyroki SN z dnia 6 kwietnia 1995 r. sygn. akt III ARN 8/95 i 12 sierpnia 2009 r. sygn. akt I CSK 187/09), gdyż orzeczenia te dotyczyły zupełnie innych stanów faktycznych niż ten, który był przedmiotem rozpoznania.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 203 pkt 2 p.p.s.a.