Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1683/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 40 § 2, art. 134 w zw. z art. 144
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2017r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. [...] Spółka Komandytowa z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. [...] Spółka Komandytowa z siedzibą w [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. (nr [...]), zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...] Sp. z o.o. [...] sp. k. z siedzibą w [...] na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) stwierdził uchybienie przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2015 r. (nr [...]) o nakazaniu Spółce wstrzymania wykonania wszelkich prac budowlanych i robót konserwatorskich prowadzonych w budynku wpisanym do rejestru zabytków, na nieruchomości nr ew. [...] z obr. [...], położonej przy ul. [...] w [...].

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że organ I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446), zezwolił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na wykonane prac na zewnątrz budynku, związanych z jego nadbudową i adaptacją strychów oraz na remont elewacji z zachowaniem istniejących tynków, zaś decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. (nr [...]) zezwolił na wykonanie prac remontowo - konserwatorskich we wnętrzu kamienicy.

W dniu 10 listopada 2015 r. [...] Konserwator Zabytków przeprowadził kontrolę zgodności wykonanych robót budowlanych i prac konserwatorskich z wydanymi pozwoleniami. W kontroli uczestniczył J. S., legitymujący się pełnomocnictwem [...] Sp. z o.o. – [...] Sp. K. do występowania "przed Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w [...] oraz Biurem [...] Konserwatora Zabytków" w sprawach dotyczących m. in. nieruchomości nr [...] z obr. [...].

[...] Konserwator Zabytków pismem z dnia 12 listopada 2015 r. zawiadomił skarżącą Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z prawem prowadzonych robot budowlanych i prac konserwatorskich i w tym samym dniu na podstawie art. 43 pkt 1 i pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakazał [...] Sp. z o.o. [...] Spółka komandytowa z siedzibą w [...] natychmiastowe wstrzymanie wszelkich prac konserwatorskich i robót budowlanych prowadzonych w budynku przy ul. [...] w [...]. Powyższa decyzja (nr [...]) została doręczona skarżącej Spółce 13 listopada 2016 r.

W piśmie z dnia 25 listopada 2015 r., nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 13 grudnia 2015 r. [...] Sp. z o.o. [...] Sp. K. z siedzibą w [...] działając przez pełnomocnika J. S., złożyła odwołanie od tej decyzji. W odwołaniu zarzuciła organowi I instancji m. in., że organ błędnie doręczył decyzję bezpośrednio skarżącej, a nie jej pełnomocnikowi, mimo że w aktach sprawy znajdowało się pełnomocnictwo udzielone J. S.. W ocenie Spółki wydanie J. S. w dniu 30 listopada 2015 r. jedynie kopii decyzji i jednocześnie odmówienie mu złożenia pokwitowania odbioru tej decyzji, powoduje, zgodnie z art. 110 k.p.a., że decyzja nie została prawidłowo doręczona, a więc ani organ ani strona nie są związani tą decyzją. Według odwołującej się sporna decyzja stanowi tzw. "nieakt", ponieważ brak w niej podpisu osoby działającej w imieniu organu (pełnomocnikowi doręczono jedynie kopie decyzji z podpisem nieczytelnym). Zdaniem Spółki organ I instancji nie ustalił dostatecznie okoliczności faktycznych sprawy i niezasadnie przyjął, że inwestor prowadził roboty budowlane i prace konserwatorskie z naruszeniem uzyskanych pozwoleń.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. stwierdził uchybienie przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2015 r.

Organ odwoławczy podał, że z niebudzących wątpliwości okoliczności faktycznych sprawy wynika, że decyzja organu I instancji została doręczona Spółce 13 listopada 2015 r. W związku z tym termin do złożenia odwołania od tej decyzji upłynął dla Spółki 27 listopada 2015 r.

Według Ministra nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że organ I instancji pominął pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym. Z akt sprawy nie wynika, aby J. S. złożył pełnomocnictwo do sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. J. S. dysponował pełnomocnictwem do reprezentowania skarżącej Spółki w czasie czynności kontrolnych, przeprowadzonych przez organ na podstawie art. 38 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Kontrola zgodności robót budowlanych i prac konserwatorskich wykonywanych w budynku objętym ochroną konserwatorską z przepisami prawa odbywa się natomiast poza postępowaniem administracyjnym. Decyzja o wszczęciu postępowania administracyjnego jest uzależniona od wyniku tej kontroli (art. 40 ust. 2 ustawy).

[...] Sp. z o.o. [...] Spółka komandytowa z siedzibą w [...] w skardze na tę decyzję zarzuciła organowi odwoławczemu niezasadne przyjęcie, że J. S. składając pełnomocnictwo w toku czynności kontrolnych, a więc przed wszczęciem postępowania, nie złożył pełnomocnictwa do akt sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., w związku z tym nie było podstaw do przyjęcia, że Spółka uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Skarżąca zrzuciła również naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 40 § 2 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. z 2016 poz. 718 ze zm.). Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi Spółka rozwinęła powyższe zarzuty. W szczególności podniosła, że nie uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Skarżąca podkreśliła, że w świetle wyroku NSA z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2336/13, o skuteczności ustanowienia pełnomocnika i o procesowych skutkach z tego wynikających nie decyduje data wszczęcia postępowania. Nie sposób bowiem przyjąć, że strona nie ma prawa ustanowić pełnomocnika do występowania w postępowaniu przed jego wszczęciem.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego narusza prawo, co oznacza, że skarga jest uzasadniona.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy przyjął, że skarżąca Spółka nie zachowała ustawowego (14 - dniowego) terminu do złożenia odwołania od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2015 r. Zdaniem organu pełnomocnictwo złożone w dniu 12 listopada 2015 r. przez J. S. w toku czynności kontrolnych prowadzonych przez [...] Konserwatora Zabytków, nie obejmowało umocowania do reprezentowania skarżącej Spółki w postępowaniu administracyjnym przed tym organem, wszczętym bezpośrednio po zakończeniu postępowania kontrolnego. W związku z tym termin zaskarżenia decyzji rozpoczął bieg od dnia następnego po dniu jej doręczenia bezpośrednio spółce.

Zdaniem Sądu, nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że pełnomocnictwo do reprezentowania strony w postępowaniu administracyjnym (w sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a.) może być złożone najwcześniej po wszczęciu tego postępowania. Dla oceny istnienia umocowania pełnomocnika w danej sprawie istotna jest bowiem treść pełnomocnictwa oraz to, kiedy (w jakiej dacie) organ powziął informacje o tym pełnomocnictwie.

W rozpoznawanej sprawie pełnomocnictwo udzielone J. S. w dniu 12 listopada 2015 r. i przedłożone w toku czynności kontrolnych, obejmowało umocowanie do występowania w imieniu skarżącej "przed Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w [...] oraz Biurem [...] Konserwatora Zabytków" w sprawach dotyczących m. in. nieruchomości nr [...] z obr. [...], a więc również w ewentualnych sprawach administracyjnych przed tymi organami.

Z powyższego wynika, że organ I instancji był zobowiązany doręczyć decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. pełnomocnikowi J. S.. W sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika doręczenie decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika jest prawnie bezskuteczne (nie ma waloru doręczenia) i stanowi naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 810/05; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi strony, która była jedyną stroną postępowania administracyjnego nakazuje przyjąć, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego (art. 110 k.p.a.).

Trzeba podkreślić, że czynność doręczenia pisma (w tym także decyzji administracyjnej) została uregulowana w k.p.a. w rozdziale 8 "Doręczenia" (art. 39-49 k.p.a.). Normy te z uwagi na ich ogólny cel, stanowią w istocie gwarancję przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego i mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Już tylko z tego powodu nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela. Określony w art. 40 § 2 obowiązek doręczenia decyzji pełnomocnikowi i liczenie terminu do wniesienia odwołania od daty doręczenia decyzji pełnomocnikowi został ustalony w interesie stron postępowania i nie może być "wykorzystywany" przez organ na niekorzyść stron postępowania.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy ponadto zauważyć, że pełnomocnik skarżącej Spółki (J. S.) został zapoznany z decyzją organu I instancji z dnia [...] listopada 2015 r. w dniu 30 listopada 2015 r., kiedy doręczono mu jej kserokopię, z nieczytelnym, według niego podpisem. W tej sytuacji kierując się ekonomiką postępowania, należy stwierdzić, że skutek doręczenia decyzji miało zapoznanie pełnomocnika z treścią tej decyzji. W związku z tym termin do wniesienia odwołania od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2015 r. rozpoczął bieg od dnia 1 grudnia 2015 r. Z powyższego wynika, że nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że odwołanie z dnia 25 listopada 2015 r., nadane w urzędzie pocztowym operatora publicznego w dniu 11 grudnia 2015 r. zostało złożone z uchybieniem 14 - dniowego terminu.

Na marginesie można zauważyć, że [...] Konserwator Zabytków wydał kserokopię decyzji, dysponując jedynie pełnomocnictwem złożonym w dniu 12 listopada 2015 r. przez J. S. w toku czynności kontrolnych prowadzonych przed tym organem.

Z przedstawionych powodów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie o stwierdzeniu uchybienia przez skarżącą Spółkę terminu do wniesienia odwołania. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy rozpozna odwołanie wniesione w terminie.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).