Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 514/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6124 Uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: ART. 46
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2012 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia kary upomnienia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz skarżącego J. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 514/12

U Z A S A D N I E N I E

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z [...] stycznia 2012 r. Nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Główny Geodeta Kraju (dalej "Geodeta"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek J. B. (dalej "skarżącego") sprawy zakończonej decyzją Geodety z dnia [...] listopada 2011 r. [...], udzielającą skarżącemu karę upomnienia, utrzymał własną decyzję w mocy.

II. Zaskarżona decyzja Geodety z dnia [...] stycznia 2012 r. zapadła w następującym stanie faktycznym:

1. Pismem nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w W. (dalej "Inspektor") wystąpił z wnioskiem o zastosowanie wobec skarżącego kary, o której mowa w art 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. nr 240, poz.2027), dalej "ustawy".

2. Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. znak: [...] Geodeta zawiesił skarżącemu wykonywanie uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy.

3. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. znak: [...] Geodeta uchylił swoją decyzję z dnia [...] maja 2004 r. i udzielił skarżącemu nagany z wpisaniem do Centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe.

4. Skarżący wniósł do Sądu skargę na decyzję Geodety z dnia [...] grudnia 2004 r.

5. Prawomocnym wyrokiem z dnia 13 lipca 2005 r., wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 316/05, Sąd decyzję Geodety z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz utrzymane nią w mocy rozstrzygnięcie z dnia [...] maja 2004 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, Sąd stwierdził że decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a. w szczególności poprzez brak uzasadnienia co do rodzaju winy i zastosowanego wymiaru kary. Zauważył również, iż w przypadku kwestionowania należytej staranności geodety organ powinien również wskazać, na czym owa staranność winna polegać i dlaczego nie została dochowana.

6. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Główny Geodeta Kraju poinformował geodetę o zamiarze kontynuowania postępowania z zakresu odpowiedzialności zawodowej przeciwko geodecie J. B.

7. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Geodeta udzielił skarżącemu upomnienia.

8. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. skarżący wniósł do Geodety o ponowne rozpatrzenie sprawy.

III. Rozpatrzywszy sprawę ponownie zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Geodeta utrzymał własne rozstrzygnięcie w mocy.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję, Geodeta wskazał w szczególności, co następuje:

Ze skargą na działalność zawodową skarżącego zwróciła się do Inspektora E. C. ("zleceniodawczyni").

Zleceniodawczyni wskazała na rozbieżności w przebiegu granicy działek oznaczonych numerami [...] i [...] położonych w obrębie W., gm. L., na wykonanych przez skarżącego mapach sytuacyjnych. Mapy te powstały w wyniku realizacji dwóch prac geodezyjnych: wykonanie mapy do celów projektowych działki oznaczonej nr 380 - operat techniczny zaewidencjonowany w dniu [...] czerwca 2003 r. pod nr [...] - na zlecenie zleceniodawczyni inwentaryzacja powykonawcza budynku na działce oznaczonej nr [...] — operat techniczny zaewidencjonowany w dniu [...] lipca 2003 r. pod nr [...] - na zlecenie Pana A. P.

W reakcji na skargę zleceniodawczyni Inspektor przeprowadził postępowanie wyjaśniająco- kontrolne dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej opracowanej przez skarżącego w związku z ww. pracami pod względem zgodności wykonania ww. prac z przepisami prawa.

W toku czynności stwierdzono, iż granica pomiędzy działkami [...] i [...] na mapie do celów projektowych ([...]) została przedstawiona przez skarżącego niezgodnie z danymi zawartymi w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Zgodnie z § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno- kartograficznych oraz czynności obowiązujących w budownictwie, mapa do celów projektowych powinna zawierać elementy stanowiące treść mapy zasadniczej oraz inne elementy wymienione w tym rozporządzeniu. Ponieważ treść mapy zasadniczej obejmuje informacje o elementach ewidencji gruntów i budynków, więc i mapa do celów projektowych obejmująca teren projektowanej inwestycji jak i obszar otaczający ten teren w pasie co najmniej 30 metrów, powinna zawierać aktualne informacje stanowiące treść mapy ewidencyjnej, będącej częścią operatu ewidencji gruntów i budynków. Rekapitulując, aktualizacja mapy zasadniczej powinna obejmować również elementy stanowiące treść mapy ewidencyjnej co do zgodności z operatem ewidencji gruntów i budynków.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż obliczone w ramach pracy geodezyjnej [...] punkty nr [...] i nr [...] określające kierunek linii granicznej pomiędzy działkami nr [...] i [...] są matematycznie usytuowane na tej linii. Zastrzeżenia co do poprawności obliczeń budzi fakt, iż przy obliczaniu współrzędnych punktu nr [...] wykonawca nie uwzględnił znaczącej różnicy pomiędzy długością pomierzoną linii pomiarowej (podaną na szkicu nr [...] z operatu [...]), wynoszącą 245,70 m, a długością tej linii obliczoną ze współrzędnych, wynoszącą 246,28 m obliczając współrzędne punktu nr [...] według miary bieżącej z pomiaru w terenie, w odniesieniu do długości linii pomiarowej obliczonej ze współrzędnych. Usterka ta dla rysunku mapy ze względu na jej skalę nie ma większego znaczenia, jednak miałaby ona znaczenie przy określaniu granicy na gruncie czy też przy obliczeniach powierzchni działki nr[...]inr[...].

W sytuacji stwierdzonej przez geodetę uprawnionego niedopuszczalnej rozbieżności w długości linii pomiarowej pomiędzy pomiarem a danymi analitycznymi, gdy ślad graniczny na gruncie pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] uległ zatarciu, korektę tej granicy na mapie powinno było poprzedzić wskazanie stronom jej przebiegu na gruncie wg art. 39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Opisane powyżej nieprawidłowości w pracy geodety uprawnionego świadczą również o braku należytej staranności w wykonaniu prac geodezyjnych.

Przeprowadzona przez organ analiza dokumentacji powstałej w wyniku wykonanych przez skarżącego prac geodezyjnych i kartograficznych, zaewidencjonowanych pod numerami [...] i [...] ujawniła następujące uchybienia natury formalnej, zarówno po stronie geodety, jak też niedopatrzenia po stronie pracowników Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznego w N. W zgłoszeniu pracy nr [...] w wierszu: rodzaj i cel pracy wpisano wyłącznie "aktualizacja", w sytuacji gdy przedmiotem pracy była mapa do celów projektowych. Z kolei w przypadku pracy [...] wykonawca określił w zgłoszeniu rodzaj i cel pracy jako inwentaryzacja budynku, podczas gdy faktycznie w ramach tego samego zgłoszenia wykonał również inwentaryzację sieci uzbrojenia terenu oraz dokonał obliczenia i korekty granic pomiędzy działką nr [...] i nr [...]. Geodeta przekazując dokumentację do państwowego zasobu, we wniosku o przyjęcie tej dokumentacji nie poinformował ośrodka o zmianie rodzaju i zakresu wykonanej pracy.

Postępowanie Pana J. B. świadczy o tym, iż przy wykonaniu prac geodezyjnych związanych z opracowaniem mapy do celów projektowych nie zastosował zasad określonych w obowiązujących przepisach prawnych i standardach technicznych.

Wina skarżącego nie budzi wątpliwości. Analizując jej stopień Geodeta doszedł do wniosku, iż jest to wina nieumyślna (tzw. niedbalstwo wykonawcy).

IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na decyzję Geodety, zarzucając organowi naruszenie:

- art 46 ust. 1 pkt 1) w związku z art. 42 ust 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawa geodezyjnego (...) w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.,

- § 5 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz.U nr 25, poz. 133) - przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy działania geodety pozostawały w zgodzie z treścią tego przepisu,

- art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. w związku z art. 170 i art. 286 § 2 ustawy P.p.s.a. poprzez niewykonanie wyroku Sądu z dnia 13 lipca 2005 r.,

- art. 6, art.J8 i art. 12 k.p.a. w związku z art. 32 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997r. nr 78 poz. 483 z późn. zm.) poprzez uchybienie zasadom praworządności i zaufania do organów administracji publicznej oraz konstytucyjnie zagwarantowanej równości wobec prawa wszystkich obywateli,

- art. 45 § 1 i 2 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2010r. nr 46, poz. 275 j.t.) w związku z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - poprzez ich niezastosowanie pomimo, iż od uchylenia prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie przez Sąd administracyjny upłynęło więcej niż 2 lata.

Uzasadniając skargę, skarżący wskazał w szczególności, co następuje:

Po korzystnym wyroku Sądu z 2005 r. skarżący wobec wieloletniego milczenia organów administracji doszedł do przekonania, iż jego sprawa została zakończona w sposób dla niego korzystny i nie będzie już obciążany karą w ramach odpowiedzialności dyscyplinarnej. Dlatego też ze zdziwieniem i niedowierzaniem przyjął pismo z [...] sierpnia 2011r. informujące o zamiarze kontynuowania sprawy. Przepisy k.p.a. wyraźnie nakładają na organ obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki oraz o powinności informowania strony o przedłużeniu terminów określonych w art. 35 k.p.a.

Jednocześnie doszło w sprawie do naruszenia art. 170 i art. 286 § 2 P.p.s.a., gdyż przez okres ponad 6 lat Geodeta nie wykonywał sądowego orzeczenia uchylającego decyzje tego organu. Na uwagę w sprawie zasługuje także fakt, że pomimo ponad 6 letniego zaniechania w rozpoznaniu sprawy organ dwukrotnie informował o przesunięciu terminu rozpoznania sprawy, przy czym drugi przełożony na [...] listopada 2011 r. termin i tak nie został dotrzymany, gdyż decyzję wydano dopiero w dniu [...] listopada 2011 r. Trudno w tej sytuacji mówić o zachowaniu zasad zaufania do organów administracji, praworządności czy szybkości postępowania biorąc pod uwagę fakt, że wieloletnia przerwa w postępowaniu nie miała żadnego uzasadnienia. Wobec powyższego mamy do czynienia z ewidentnym naruszeniem art. 35 § 1 i 3 i 36 § 1 k.p.a. Świadczy to również o niemożności zgromadzenia przez tak długi czas wystarczających dowodów potwierdzających fakt popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, co powinno w ocenie skarżącego skutkować umorzeniem postępowania.

Należy również podnieść iż w przypadku skarżącego mamy do czynienia z naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Zawód geodety należy do zawodów regulowanych. Osoby wykonujące zawody regulowane podlegają surowszym zasadom odpowiedzialności ze względu na wykonywane przez siebie funkcje. Ze względu na zróżnicowany status prawny pracowników odpowiednio zróżnicowane są podstawy i zakres odpowiedzialności dyscyplinarnej. Poszczególne ustawy przewidują tę zaostrzoną odpowiedzialność za niewykonanie lub nienależyte wykonanie obowiązków służbowych (zawodowych) albo popełnienie czynu sprzecznego z zasadami etyki zawodowej w stosunku do różnych grup zawodowych takich jak: lekarze, architekci, adwokaci, policjanci, służba celna, inżynierowie budownictwa itp. Standardem w przepisach dotyczących odpowiedzialności zawodowej (dyscyplinarnej) innych zawodów regulowanych jest istnienie przynajmniej dwóch terminów przedawnienia. Na gruncie innych ustaw można bowiem wyodrębnić zarówno tzw. przedawnienie możliwości wszczęcia postępowania w zakresie odpowiedzialności zawodowej (dyscyplinarnej) jaki i tzw. przedawnienie możliwości orzekania w zakresie tejże odpowiedzialności. Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zawiera przepisów dotyczących przedawnienia karalności przewinień dyscyplinarnych.

Na problem niepełnej regulacji prawnej kwestii przedawnienia zwracał ostatnio uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie do Ministra Infrastruktury z dnia 23 grudnia 2010r. (nr RPO-621132-IV/09/AG, publikacja: www, sprawy-generalne. brpo.gov. pl/pdf/2009/06/621132/1535914. pdf) w odniesieniu do odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami oraz zarządców nieruchomości, na gruncie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz w zakresie odpowiedzialności zawodowej architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów w świetle ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów. Brak tego typu regulacji został przez Rzecznika oceniony negatywnie, co powinno mieć też zastosowanie do przepisów dotyczących geodetów, choć ten zawód nie został wymieniony w wystąpieniu do Ministra Infrastruktury. Kontynuując ten tok myślenia należy zwrócić uwagę na niezgodność art. 46 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z Konstytucją RP w zakresie w jakim nie przewiduje żadnego terminu przedawnienia karalności przewinień dyscyplinarnych geodetów. Dodatkowo należy podnieść, że przepisy karne ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. art. 48 ust. 2) zawierają w tej materii wyraźne odesłanie do przepisów o postępowaniu w' sprawach o wykroczenia tj. do Kodeksu wykroczeń z dnia 20 maja 1971r. Kodeks ten w art. 45 § 1 stanowi, iż karalność wykroczenia ustaje, jeżeli od czasu jego popełnienia upłynął rok; jeżeli w tym okresie wszczęto postępowanie, karalność wykroczenia ustaje z upływem 2 lat od popełnienia czynu. Zgodnie z § 2 w razie uchylenia prawomocnego rozstrzygnięcia, przedawnienie biegnie od daty uchylenia rozstrzygnięcia. Zasada racjonalności ustawodawcy nasuwa tu wniosek, że skoro odpowiedzialność karna jest to odpowiedzialność bardziej surowa i za poważniejsze przewinienia, niż przewinienia dyscyplinarne, to i w kwestii możliwości ukarania powinna być zachowana pewna gradacja terminów przedawnienia, a przynajmniej w przypadku odpowiedzialności dyscyplinarnej nie powinny obowiązywać dłuższe terminy karalności niż przy popełnieniu wykroczenia.

Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżący podnosi, iż zgodnie z § 29 i § 30 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 lipca 2003 r. w sprawie uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii (Dz.U. z 2003 nr 143, poz. 1396) wydanego na podstawie art. 45 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne Główny Geodeta Kraju prowadzi rejestr w postaci informatycznej bazy danych, w którym zawarte są informacje o rodzajach orzeczonych kar dyscyplinarnych, w tym datę wydania i numer decyzji o ukaraniu oraz okres, na który kara została orzeczona. Rozporządzenie to w § 31 stanowi, iż dane o karach dyscyplinarnych są publikowane w sieci Internet. Z tego względu wykonanie decyzji może spowodować dla skarżącego trudne do odwrócenia skutki w postaci publicznego uwidocznienia kary upomnienia w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia zawodowe, a tym samym może usankcjonować ukaranie skarżącego przed weryfikacją legalności decyzji przez Sąd. Opublikowanie danych o ukaraniu skarżącego może spowodować niesłuszne narażenie go na utratę zaufania w środowisku zawodowym oraz wśród potencjalnych zleceniodawców.

Wobec powyższego wnoszę jak na wstępie.

V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Głównego Geodety Kraju z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Geodety z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz utrzymana nią mocy decyzja tego samego organu z dnia [...] listopada 2011 r. naruszają prawo.

Wadliwie uznał bowiem organ, że istnieje prawna możliwość wymierzenia osobie, o której mowa w art.42 Prawa geodezyjnego (...) kary dyscyplinarnej, o której mowa w art.46 ust.1 tej ustawy po upływie odpowiednio: 1) dziewięciu lat od naruszenia przez wskazaną wyżej osobę art.42 ust.3 ustawy, 2) ośmiu lat od daty wszczęcia w tym przedmiocie postępowania dyscyplinarnego.

Obie decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art.46 ust.1 Prawa geodezyjnego (...), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji obie decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VII. Kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do następujących wniosków:

1. Zgodnie z art.42 ust.3 Prawa geodezyjnego (...) osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii są obowiązane wykonywać swoje zadania z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa.

Zgodnie z art.46 ust.1 ustawy osobom, o których mowa w art. 42, które ze swojej winy naruszyły przepisy art. 42 ust. 3, można:

1) udzielić upomnienia;

2) udzielić nagany z wpisem do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe;

3) zawiesić wykonywanie uprawnień zawodowych na okres od 6 miesięcy do jednego roku;

4) zawiesić wykonywanie uprawnień zawodowych do czasu ponownego złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym;

5) odebrać uprawnienia zawodowe, z możliwością ubiegania się o ponowne ich uzyskanie po upływie 3 lat od dnia ich odebrania.

Organem uprawnionym do orzekania w formie decyzji administracyjnej o wymierzeniu kary dyscyplinarnej jest Geodeta, działający na wniosek właściwego wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego (art. 46 ust. 1 i 2 ustawy).

2. Nie ulega wątpliwości, że przepisy Prawa geodezyjnego (...) nie przewidują instytucji przedawnienia kary dyscyplinarnej.

Sytuację taką należy uznać za zdecydowanie niepożądaną. Sąd w pełni podziela wyczerpujące, wnikliwe i kompleksowe wywody dotyczące konstrukcji postępowania dyscyplinarnego, w tym w szczególności gwarancji, jakie winny przysługiwać stronie takiego postępowania w demokratycznym państwie prawnym (jedną z takich zasadniczych gwarancji jest instytucja przedawnienia kary) wyłożone w cytowanym w skardze wystąpieniu Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 9 maja 2011 r., skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych (nr RPO-621132-IV/09/AG, publikacja: www, sprawy-generalne. brpo.gov. pl/pdf/2009/06/621132/1535914. pdf).

Wprawdzie wystąpienie to dotyczy braku regulacji odnośnie przedawnialności kar dyscyplinarnych dotyczących rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, niemniej uwagi tam poczynione mają charakter uniwersalny.

Na uwagę zasługuje w szczególności następująca, podniesiona w przywołanym wystąpieniu argumentacja:

"Zgodnie z § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. z 2003 r., Nr 121, poz. 1137 z późn. zm.), w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie czynności wykonywanych przez rzeczoznawcę, o których mowa w § 13 ust. 2, 4 i 5 rozporządzenia Komendant Główny Straży Pożarnej może udzielić rzeczoznawcy upomnienia lub skierować go na powtórny egzamin.

Normodawca nie sprecyzował jednakże ani terminu dopuszczalności wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do rzeczoznawców za nieprawidłowości popełnione w ramach prowadzonej przez nich działalności w cytowanym powyżej zakresie, ani terminu, którego upływ skutkowałby niemożliwością wymierzenia danej osobie kary dyscyplinarnej.

Tymczasem należy wskazać, iż standardem na gruncie przepisów przewidujących odpowiedzialność zawodową (dyscyplinarną) w zakresie innych zawodów pozostaje istnienie terminów przedawnienia odpowiedzialności zawodowej. Z taką regulacją prawną mamy m.in. do czynienia na gruncie przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz.U. z 2 0 0 1 , Nr 5, poz. 42 z późn.zm.). Art. 52 ust. 1 tejże ustawy stanowi, iż nie można wszcząć postępowania dyscyplinarnego po upływie trzech miesięcy od dnia powzięcia przez okręgowego rzecznika odpowiedzialności zawodowej lub Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej wiadomości o popełnieniu przewinienia, jak również, gdy od chwili popełnienia przewinienia minęły trzy lata.

Podobna regulacja występuje odnośnie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami oraz zarządców nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 194 ust. l c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn.zm.) nie wszczyna się postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, jeżeli od dnia otrzymania przez ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej informacji o zaistnieniu okoliczności mogących stanowić podstawę odpowiedzialności zawodowej upłynęły trzy lata, licząc od dnia zaistnienia tych okoliczności. Analogiczne regulacje znajdują się w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2009, Nr 12, poz. 68 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art. 119 ustawy odpowiedzialność dyscyplinarna strażaka ustaje, jeżeli od czasu popełnienia przewinienia dyscyplinarnego upłynął rok; jeżeli w tym okresie wszczęto postępowanie dyscyplinarne, odpowiedzialność dyscyplinarna ustaje z upływem 2 lat od popełnienia czynu (przedawnienie odpowiedzialności dyscyplinarnej).

Również w odniesieniu do odpowiedzialności dysyplinarnej członków korpusu służby cywilnej postępowanie dyscyplinarne nie może być wszczęte po upływie trzech miesięcy od dnia powzięcia przez dyrektora generalnego urzędu wiadomości o naruszeniu obowiązków członka korpusu służby cywilnej, ani po upływie dwóch lat od popełnienia tego czynu (art. 113 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej, Dz.U. z 2008 r.,Nr 227, poz. 1505 z późn. zm.).

Innym przejawem czasowego ograniczenia możliwości pociągnięcia do odpowiedzialności dyscyplinarnej jest art. 48 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (DZ.U. z 1991 r., Nr 41, poz 178 z późn. zm.), który uniemożliwia wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, jeżeli od chwili popełnienia czynu upłynęły 3 lata.

Problematyka odpowiedzialności zawodowej unormowana jest podobnie wobec farmaceutów (art. 56 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich, Dz.U. z 2008 r., Nr 136, poz. 856 z późn. zm.), lekarzy (art. 64 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich, Dz.U. z 2009 r., Nr 219, poz. 1708), prokuratorów (art. 68 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze, Dz.U. z 2008 r., Nr 7, poz. 39 z późn. zm.), adwokatów (art. 88 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze, Dz.U. z 2009 r., Nr 146, poz. 1188 z późn. zm.), sędziów (art. 108 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych, Dz.U. z 2001r., Nr 98, poz. 1070 z późn. zm.).

W ocenie Rzecznika regulacje prawne z zakresu przedawnienia odpowiedzialności dyscyplinarnej rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych winny być analogiczne do istniejących wobec innych grup zawodowych. Zagwarantowanie, aby pociągnięcie do odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych było obwarowane określonymi terminami przedawnienia, jest szczególnie ważne z uwagi na konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, iż deontologia postępowania dyscyplinarnego łączy się przede wszystkim ze specyfiką wykonywania niektórych zawodów oraz zasadami funkcjonowania konkretnych korporacji zawodowych. Nawiązanie szczególnego stosunku pracy właściwego tylko dla niektórych grup zawodowych spełniających ważne z punktu widzenia interesu publicznego role w państwie, powoduje konieczność określenia szczególnego trybu dyscyplinowania członków korporacji w ramach której działają, gdy ich zachowanie uchybia obowiązkom lub godności wykonywanego zawodu.

Odpowiedzialność taka stanowi swoistą dolegliwość, gdyż jest zazwyczaj szersza niż przewidziana dla obywateli nie objętych postępowaniem dyscyplinarnym. Znajduje jednak uzasadnienie w społecznej roli takiej grupy zawodowej, charakterze zadań oraz związanych z jej działalnością oczekiwaniami i publicznym zaufaniem, jakim jest obdarzona. Służyć ma również przeciwdziałaniu takim zachowaniom, które mogłyby pozbawić ją wiarygodności w oczach opinii publicznej. Odpowiedzialność dyscyplinarna związana jest z postępowaniem sprzecznym z zasadami deontologii zawodowej, powagą i godnością wykonywanego zawodu, z czynami godzącymi w prestiż zawodu albo uchybiającymi obowiązkom zakreślonych dla danego zawodu.

Nałożenie kary dyscyplinarnej na rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych po kilkunastu czy kilkudziesięciu latach od popełnienia przewinienia dyscyplinarnego - z jakimi to przypadkami Rzecznik spotkał się już w swojej praktyce - z całą pewnością nie służy ogólnemu celowi, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa przeciwpożarowego ludziom i ich mieniu, nie ma też wpływu na poprawę "jakości" pracy obwinionego. Przewidziane bowiem w prawie dyscyplinarnym okresy przedawnienia orzekania w sprawach o przewinienia dyscyplinarne pełnią nie tylko funkcje procesowe, ale związane są immanentnie z funkcją, charakterem i celami środków orzekanych w postępowaniu dyscyplinarnym.

Ratio legis przedawnienia zostało już w judykaturze przedstawione w ten sposób, że "przepisy o przedawnieniu mają charakter stabilizujący stosunki prawne i gwarantują ich pewność, dopuszczenie bowiem możliwości realizowania roszczeń bez jakiegokolwiek ograniczenia w czasie prowadziłoby do sytuacji, w której strony pozostawałyby przez dziesiątki lat w niepewności co do swojej sytuacji prawnej" (wyrok SN z dnia 12 lutego 1991 r., sygn. akt III CRN 500/90). Przepisy te mają też charakter dyscyplinujący organ, potencjalne zagrożenie skutkami przedawnienia ma na celu mobilizację organu sprawującego nadzór dyscyplinarny, by podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy doszło do nieprawidłowości w zakresie czynności wykonywanych przez rzeczoznawcę, o których mowa w § 13 ust. 2, 4 i 5 rozporządzenia. Przedłużający się stan niepewności prawnej, trwający przez wiele lat, może prowadzić do wielu utrudnień dowodowych w razie ewentualnego postępowania dyscyplinarnego. W szczególności utrudnione byłoby prowadzenie dowodu z dokumentów, w tym m.in. dokonanych przez rzeczoznawcę uzgodnień projektów budowlanych obiektu określonych w §4 rozporządzenia. Zgodnie bowiem z treścią §13 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia rzeczoznawca jest obowiązany do posiadania przez okres 5 lat ewidencji projektów budowlanych oraz kopii zawiadomień, o których mowa w §75 ust. 1 tegoż rozporządzenia. Przedawnienie ma zapobiec również tego rodzaju komplikacjom.

(...) Należy podnieść, iż przywołane powyżej regulacje prawne przewidujące okresy przedawnienia odpowiedzialności zawodowej (dyscyplinarnej) oraz drogę odwoławczą od nałożonych kar sprzyjają ochronie słusznych praw osób podlegających odpowiedzialności zawodowej, jak i służą samym celom dyscyplinarnego karania.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich brak jakiegokolwiek czasowego ograniczenia możliwości pociągnięcia do odpowiedzialności dyscyplinarnej rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz zamknięcie obwinionym drogi odwoławczej w przypadku nałożenia kary upomnienia może niekorzystnie wpływać na ich sytuację prawną. Postępowanie w zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej stanowi bowiem przejaw szeroko rozumianego postępowania penalnego, w ramach którego dochodzi do znacznej ingerencji w sferę prawną podmiotu. Niezmiernie istotnym pozostaje zatem stworzenie ustawowych gwarancji poprzez zakreślenie przez ustawodawcę ściśle określonych terminów do rozstrzygania kwestii odpowiedzialności zawodowej (dyscyplinarnej) oraz poprzez stworzenie właściwego systemu odwoławczego.

Stosując prokonstytucyjną wykładnię analizowanych przepisów i nakierowaną na ochronę praw człowieka i obywatela, należy zatem przyjąć, iż ani specyfika stosunku służbowego rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, ani szczególny tryb postępowania, jakim jest postępowanie dyscyplinarne, nie mogą uzasadniać braku jakichkolwiek terminów przedawnienia odpowiedzialności dyscyplinarnej oraz wyłączenia drogi odwoławczej, i w konsekwencji prawa do sądu w przypadku wymierzenia rzeczoznawcy kary upomnienia w formie rzekomo niewładczego pisma, od którego nie przysługuje żaden środek odwoławczy.".

3. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy podkreślić, że zaskarżoną decyzją wymierza skarżącemu karę dyscyplinarną za naruszenie, do którego miało dojść w roku czerwcu – lipcu 2003 r., a zatem blisko 9 lat przed zapadnięciem zaskarżonej decyzji, blisko 8 lat od daty wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w tym zakresie i dodatkowo po upływie sześciu latach bezczynności organu po wyroku Sądu z 2005 r.

Pomimo zatem faktu, że ustawodawca nie określił: (-) terminu, w którym można wszcząć postępowanie dyscyplinarne, (-) terminu, w którym można taką karę wymierzyć, wymierzenie skarżącemu kary w opisanych wyżej warunkach, ignorujące gwarancję strony przeciwko której toczy się postępowanie dyscyplinarne, że poniesie ona odpowiedzialność za ewentualne uchybienia w swojej działalności w terminie oddalonym w rozsądnym zakresie od terminu wystąpienia uchybienia, jak i wszczęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary, stoi w jaskrawej sprzeczności ze standardami ponoszenia odpowiedzialności dyscyplinarnej w państwie prawa.

Ukaranie skarżącego w tych okolicznościach narusza postulat równego traktowania podmiotów prawa i proporcjonalności sankcji i obciążeń w sytuacji, w której przewidując w art.46 ust.1 pkt 5 ustawy najsurowszą z kar dyscyplinarnych, tj. odebranie uprawnień zawodowych (w niniejszej sprawie występuje natomiast kara upomnienia, a zatem kara najłagodniejsza) ustawodawca przewidział możliwość ubiegania się przez osobę ukaraną o ponowne uzyskanie tych uprawnień już po trzech latach (aczkolwiek nie oznacza to automatyzmu w odzyskaniu uprawnień). Ustawodawca uznał zatem, że nawet w przypadku najdalej idących przewinień spełnienie prewencyjnej funkcji kary może nastąpić już po upływie trzyletniego okresu karencji. Hipotetycznie zatem, nawet gdyby w wykonaniu wyroku Sądu z 2005 r. organ, działający z zachowaniem właściwych terminów załatwiania spraw administracyjnych orzekł w stosunku do skarżącego karę najsurowszą (w tym miejscu Sąd w najmniejszym stopniu nie przesądza, że kara taka byłaby zasadna) to okres tej kary dawno by już upłynął, a skarżący od kilku lat mógłby już ponownie wykonywać zawód.

W tej sytuacji uznać należy, że przy orzekaniu przez organ w sprawie doszło do naruszenia art.46 ust.1 Prawa geodezyjnego (...) poprzez jego bezpodstawne zastosowanie. Zaskarżoną decyzję oraz decyzję utrzymaną nią w mocy należało wyeliminować z obrotu prawnego.

W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Geodeta umorzy postępowanie w przedmiocie wymierzenia skarżącemu kary.

Z powyższych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a, art.152 i art.200 p.p.s.a.