Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2541/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7;  art. 11;  art. 77 par. 1;  art. 80;  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Kudiura, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Asesor WSA - Joanna Gierak (spr.), Protokolant - Rafał Dul, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2008 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... lipca 2007 r. Nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z ... maja 2007 r. o nr ....


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z ... sierpnia 2007 r. wniesionej przez S. G., uzupełnionej pismem z ... października 2007 r., jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ... lipca 2007 r. nr ..., utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ... maja 2007 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne, w następującym stanie faktycznym:

Pismem z ... kwietnia 2007 r. S. G. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie jej zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek wraz z odsetkami. Wskazała na swoje problemy ze zdrowiem oraz trudną sytuację finansową. Wyjaśniła, iż obecnie nie prowadzi już działalności gospodarczej, a z uwagi na zły stan zdrowia potwierdzony przez lekarza orzecznika ZUS w dniu ... grudnia 2005 r. i w dniu ... lutego 2007 r., nie może podjąć żadnej pracy. Podała, że leczy się kardiologicznie, czeka na zabieg oraz, że ponosi duże wydatki na leczenie. Podała też, że z konieczności zaciągnęła kredyt na zakup drogich leków. Razem z mężem utrzymuje się z jego emerytury wynoszącej ... zł. Kwota ta nie wystarcza -jak wskazała- na utrzymanie gospodarstwa domowego.

Decyzją z ... maja 2007 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, powołując się na przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 i art. 28 ust. 1, 2 i 3a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74), odmówił umorzenia należności z tytułu określonych składek wraz z odsetkami naliczonymi na dzień ... listopada 2005 r., w łącznej kwocie ... zł. W uzasadnieniu orzeczenia organ w pierwszej kolejności podał, że ocena sytuacji finansowej i osobistej strony nie daje podstaw do stwierdzenia zaistnienia przesłanki całkowitej nieściągalności (o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Wnioskodawczyni spłaca zadłużenie w ramach zawartego układu ratalnego. Ponadto odległy termin przedawnienia należności ZUS również stanowi negatywną przesłankę umorzenia należności składkowych. Następnie, po przytoczeniu art. 28 ust. 3a ww. ustawy oraz wskazaniu na rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), organ podał, iż poczynione w sprawie ustalenia nie pozwalają na stwierdzenie, iż spłata zadłużenia dokonywana w formie układu ratalnego pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej.

Pismem z ... czerwca 2007 r. S. G. wniosła o ponowne rozpatrzenie jej sprawy. Zainteresowana i tym razem wskazała na swoje problemy ze zdrowiem, na ponoszone wydatki na leczenie (leki i różnego rodzaju badania specjalistyczne), oraz na trudną sytuację finansową. Nadto wskazała, iż nie ujawniła wcześniej w prowadzonym postępowaniu swoich wydatków, które ponosiła na cele społeczne. Następnie ponowiła swoją prośbę o umorzenie zadłużenia, uzasadniając żądanie tak brakiem środków finansowych jak i przedawnieniem należności składkowych.

Decyzją z ... lipca 2007 r. Prezes Zakładu na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ... maja 2007 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ na wstępie krótko przedstawił przebieg sprawy. Wyjaśnił jednocześnie, iż ZUS odmawiając umorzenia należności składkowych decyzją z ... maja 2007 r. uznał, że istnieje jeszcze szansa na uzyskanie zaległych składek. Następnie organ odniósł się do kwestii pomocy, którą strona świadczyła na rzecz osób potrzebujących. Podał, iż powyższa działalność nie zwalniała zainteresowanej od obowiązku terminowego opłacania składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne. Odnosząc się do podniesionej przez wnioskodawczynię kwestii przedawnienia organ poinformował, że zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności składkowe przedawniają się po upływie 10 lat, z możliwością zawieszenia biegu terminu przedawnienia, co ma miejsce w przypadku wdrożenia postępowania egzekucyjnego, a więc obecnie. Dalej, ustosunkowując się do podniesionej przez zobowiązaną kwestii trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej wyjaśnił, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a, pozwalającego na umorzenie w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, również pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zauważył, iż przepis art. 28 ust. 2 jest czytelny i nie budzi na tle wykładni gramatycznej wątpliwości interpretacyjnych. Jest oparty na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, a to oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w sytuacjach wymienionych w ust. 3 ww. przepisu, może ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek. Dalej, organ raz jeszcze zaznaczył, iż norma zawarta w art. 28 ust. 2 ww. ustawy jednoznacznie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Umorzenie składek jest uprawnieniem Zakładu a nie jego obowiązkiem. Następnie organ wskazał, iż sytuacje, w których możliwe jest umarzanie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, określone zostały w wydanym na podstawie art. 28 ust. 3b ww. ustawy rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. Podał, że i w tym przypadku właściwy minister działając na mocy delegacji ustawowej daje Zakładowi możliwość umorzenia swoich należności, nawet w bardzo trudnej dla płatnika sytuacji ekonomicznej. Tym samym zajście określonych w powyższym rozporządzeniu sytuacji nie obliguje Zakładu do umarzania swoich należności, lecz stanowi jego uprawnienie. Po takich uwagach poczynionych w sprawie organ stwierdził, że dalsze dochodzenie w niniejszej sprawie całości należności z tytułu składek daje jeszcze możliwość ich uzyskania. Prowadzona aktualnie egzekucja administracyjna stanowi okoliczność wyłączającą przesłankę nieściągalności, przemawiając zarazem za dalszym dochodzeniem należności ZUS z tytułu składek, których umorzenie należy uznać w związku z powyższym za przedwczesne. ZUS przypomniał również, że umorzenie należności składkowych ma charakter ekstraordynaryjny, bowiem ich opłacenie stanowi obowiązek a nie uprawnienie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnionej w dniu ... października 2007 r., na decyzję Prezesa Zakładu z ... lipca 2007 r., S. G. wniosła o pozytywne jej załatwienie. W uzasadnieniu skargi powołała się na trudną sytuację finansową swojej rodziny oraz na problemy ze zdrowiem. Wskazała, że w chwili obecnej jest przygotowywana do operacji kardiologicznej w W. Podała też, że emerytura jej męża wynosi ... zł. Aby opłacić wszystkie świadczenia i zakupić leki, zmuszona była wraz z mężem zaciągać drobne kredyty w różnych bankach. Do skargi skarżąca załączyła kserokopie umów pożyczek gotówkowych zaciągniętych przez jej męża.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi.

Pismem procesowym z ... stycznia 2008 r. skarżąca uzupełniła argumentację podniesioną w skardze, wskazując m.in., iż w chwili obecnej jest zakwalifikowana do operacji, która ma się odbyć w G. lub w W. Do pisma załączyła m.in. kserokopię pisma z ... grudnia 2007 r. [...] Szpitala Akademii Medycznej Kliniki Kardiochirurgii w G. dotyczącego planowanego terminu przyjęcia do Klinki Kardiochirurgii w dniu ... lutego 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.

Wskazać też należy, iż zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd ma obowiązek zastosować wszelkie przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga.

Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję a także decyzję ją poprzedzającą w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. pod względem ich zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.), dalej: u.s.u.s., uznał, iż skarga jest zasadna. Zdaniem Sądu skarżona decyzja oraz decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społeczny z 29 maja 2007 r., wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji skutkowało ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a.

Z akt sprawy wynika, iż skarżąca pismem z ... kwietnia 2007 r. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie jej zobowiązań z tytułu nieopłaconych składek wraz z odsetkami. Wobec treści tego wniosku, wszczynającego kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne, zastosowanie w sprawie miał -w szczególności- przepis art. 28 u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umarzania należności z tytułu składek.

Zgodnie z ust. 1 wymienionego przepisu, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 art. 28 ww. ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast, w myśl ust. 3a art. 28 cyt. ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1), oraz w razie przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3).

Przywołane przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2.02.1996 r., sygn. akt II S.A. 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). W wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych".

Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli."

Dalej, podnieść trzeba, iż ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego -w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli- winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym -stosownie do treści art. 107 k.p.a.- jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego.

Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia -w przypadku jej zaskarżenia- ustalenie, "(...). czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Dlatego też uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.

Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV S. 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 kpa, skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 kpa." (v. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Na tym tle warto też przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94), w którym Sąd zważył, iż: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych".

Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję Prezesa ZUS oraz decyzję ją poprzedzającą Sąd uznał, iż oba te rozstrzygnięcia wydane w kontrolowanej sprawie są wadliwe w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przede wszystkim w ocenie Sądu orzeczenia te nie spełniają wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a.

W tym miejscu Sąd zauważa, iż ze względu na okoliczności podnoszone przez skarżącą i złożone na ich poparcie dowody, niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określał w znacznej mierze cyt. powyżej przepis § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ww. rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Zatem, kierując się treścią tej regulacji prawnej, organ orzekający w sprawie -w obu instancjach- miał obowiązek szczególnie wnikliwego wyjaśnienia sytuacji majątkowej i zdrowotnej skarżącej oraz ustalenia, czy zapłata składek rzeczywiście może zagrozić jej egzystencji, a także czy jej dolegliwości zdrowotne nie pozbawiają jej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego spłatę zadłużenia.

Z uzasadnień obu decyzji wydanych w sprawie wynika, iż organ obowiązku tego nie wykonał. Treść tych orzeczeń wyraźnie wskazuje, że organ postępowania dowodowego w przedstawionym powyżej zakresie w ogóle nie prowadził.

W decyzji Zakładu z ... maja 2007 r. zabrakło jakiejkolwiek analizy okoliczności podnoszonych przez skarżącą w kontekście przepisów prawa materialnego znajdujących tu zastosowanie, w tym art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W istocie decyzja ta została wydana bez wskazania jaki jest dokładny stan prawny oraz stan faktyczny sprawy, a także które okoliczności organ uznał za udowodnione, a którym nie dał wiary. Orzeczenie to nie zawiera żadnego uzasadnienia odnoszącego się do okoliczności rozpatrywanej sprawy. Organ wskazał jedynie, iż zadłużenie jest spłacane przez stronę w formie układu ratalnego. Pominął natomiast zupełnie, iż strona podnosiła w pierwotnym wniosku, że nie jest w stanie spłacać jakichkolwiek rat. Pominął również okoliczności podane przez skarżącą jako uzasadniające jej żądanie (problemy finansowe i zdrowotne). Powołał się na poczynione w sprawie ustalenia, których jednak nie przedstawił.

Z kolei, w uzasadnieniu decyzji z ... lipca 2007 r. organ ograniczył się do wskazania, iż decyzja ta ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że nawet w bardzo trudnej dla płatnika sytuacji ekonomicznej Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności, przy czym jest to jedynie jego uprawnienie, a nie obowiązek.

Przedstawiona dość szeroko interpretacja mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 i ust. 3a u.s.u.s., opartych na uznaniu administracyjnym, jest prawidłowa. Jednakże z całą stanowczością zaznaczyć należy, że uznaniowy charakter przepisu nie może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia dowolnego, tj. bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie i bez odniesienia się do wszystkich okoliczności w niej występujących a mogących mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie. Fakultatywny charakter art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie zwalnia bowiem organu z obowiązku wnikliwej oceny wystąpienia przesłanek umorzenia i jednoznacznego wskazania, czy i która przesłanka wystąpiła w konkretnej sprawie.

Natomiast Prezes ZUS w uzasadnieniu skarżonej decyzji -poza przywołaniem regulacji prawa materialnego- nie uznał za celowe odnieść warunków umorzenia określonych w wymienionych przepisach do stanu faktycznego niniejszej sprawy, tj. konkretnych warunków skarżącej, których to -co również istotne- w ogóle nie przedstawił. Tym samym nie ustalił faktycznej sytuacji finansowej skarżącej i jej rodziny, na którą oprócz wysokości osiąganych dochodów wpływ ma także wielkość stałych obciążeń (np. opłaty za energię elektryczną, telefon, gaz, mieszkanie, leczenie). Nie rozważył też jaką rzeczywiście kwotą skarżąca dysponuje (wysokość wpływów pomniejszona o niezbędne koszty utrzymania), oraz jaka kwota przypada miesięcznie na osobę w jej rodzinie, a także czy z kwoty tej jest ona w stanie zaspokajać potrzeby niezbędne do egzystencji swojej i swojego męża, a jednocześnie regulować zadłużenie wobec ZUS. Nie wziął również pod uwagę problemów zdrowotnych skarżącej powodujących jej niezdolność do pracy.

Reasumując, Sąd stwierdza, iż z uzasadnienia skarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie wynika, aby organ w sposób kompleksowy rozważył wszystkie okoliczności występujące w sprawie w świetle art. 28 ustawy systemowej, w tym w szczególności -z uwagi na treść pierwotnego wniosku skarżącej- ust. 3a wskazanego przepisu. Z wymienionych powodów Sąd uznał, iż orzeczenia te są dowolne i wykraczają poza przyznane uznanie administracyjne. Z tych wszystkich względów należało też stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz decyzja z 29 maja 2007 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Rozpatrując ponowienie wniosek skarżącej z ... kwietnia 2007 r., Zakład winien uwzględnić całość zgromadzonego w sprawie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić stan faktyczny sprawy. Winien przy tym wziąć pod uwagę okoliczności przedstawione przez skarżącą w kierowanej do organu korespondencji, a zatem zły stan jej zdrowia, brak pracy, wysokość dochodów jej męża będącego jedynym żywicielem rodziny, wysokość zobowiązań kredytowych a także wysokość ponoszonych przez rodzinę zainteresowanej koniecznych wydatków na utrzymanie gospodarstwa domowego, w tym na leczenie. Przy czym Sąd podkreśla, iż podejmując decyzję w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek organ powinien opierać się na aktualnej sytuacji finansowej i majątkowej oraz zdrowotnej strony. Powyższe musi zaś znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę.

Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego wynikających z art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, daje organowi administracyjnemu prawo wyboru rozstrzygnięcia, a więc także podjęcia decyzji odmownej (negatywnej) dla strony tego postępowania w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności. Brak takich przesłanek skutkować zawsze będzie odmową umorzenia zaległości.

Na koniec Sąd zaznacza, iż ustawodawca przewidział również częściowe umarzanie należności, zarówno co do poszczególnych składek, jak i samych odsetek. Zatem ponownie podejmując decyzję w sprawie organ winien i taką ewentualność rozważyć, szczegółowo ją uzasadniając.

Z wymienionych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.