Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2000/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Paweł Dańczak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej J. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej "Inspektor"), po rozpatrzeniu odwołania J. S. (dalej "Skarżącej") od decyzji Starosty W. (dalej "Starosty") z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. o zatwierdzeniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów między innymi na działkach nr [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym W. F. w jednostce ewidencyjnej R. (dalej "działki Skarżącej"), utrzymał decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2018 r. w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Inspektora zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się następująco:

1. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Starosta zatwierdził z urzędu projekt zmian gleboznawczej klasyfikacji gruntów, obejmujący m.in. działki Skarżącej.

Postępowanie związane z ustaleniem gleboznawczej klasyfikacji gruntów prowadzone było z związku z realizacją prac geodezyjnych dotyczących modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu W. F. wykonywanych na podstawie art. 24a ustawy z dnia 17 maja roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 poz. 2101), dalej "ustawy".

W/w modernizację wykonano w ramach projektu "Wsparcie prac związanym z przekształceniem ewidencji gruntów i budynków (EGiB) do postaci cyfrowej, uzupełnienie danych dotyczących budynków oraz modernizacja tego rejestru, przekształcenie mapy zasadniczej do postaci numerycznej, prace związane z przekształceniem do postaci cyfrowej innych danych przestrzennych gdyż w ww. obrębie stwierdzono liczne zmiany w sposobie użytkowania gruntów.

Zmienione użytki wymagały ponownego określenia klasy bonitacyjnej, co miało wpływ na przebieg konturów klasyfikacyjnych położonych w bezpośrednim sąsiedztwie.

W/w okoliczności wywołały potrzebę przeprowadzenia aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Przeprowadzenie aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działek o zmienionym sposobie użytkowania położonych w obrębie W. F. gm. R. spowodowane było również potrzebą dostosowania sposobu oznaczenia użytków do obowiązujących przepisów.

Aktualizację gleboznawczej klasyfikacji gruntów przeprowadzono zgodnie z przepisami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r., w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz.1246), dalej "rozporządzenie".

2. W dniu [...] października 2016 r. do Starosty wpłynął wniosek Skarżącej o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego prawomocną decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., powołujący przyczynę wznowienia postępowania wskazaną w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.

3. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 roku Starosta wznowił postępowanie zakończone decyzją klasyfikacyjną.

4. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., wydaną na podstawie art.146 § 2 k.p.a., Starosta odmówił uchylenia decyzji klasyfikacyjnej, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał w szczególności, co następuje:

W toku postępowania, w dniu [...] października 2017 roku dokonano w obecności Skarżącej oględzin gruntu, których przebieg i wnioski udokumentowano stosownym protokołem. Oględziny potwierdziły, że: (-) kontur lasu pokazany na mapie ustalenia klasyfikacji będącej załącznikiem do decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2014 r. jest prawidłowy, (-) grunt w granicach konturu wykazanego na ww. mapie pokryty jest roślinnością leśną, którą stanowią drzewa iglaste (sosny) oraz liściaste (brzozy).

W toku postępowania ustalono również, że: (-) Starosta prowadzi prace związane z opracowaniem uproszczonego planu urządzenia lasu dla obrębu W. F. w gminie R., (-) postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Starosta zawiesił - do czasu zakończenia niniejszego postępowania wznowieniowego - postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia zastrzeżeń do projektu planu urządzenia lasu, (-) w/w zawieszenie jest następstwem przesądzenia przez SKO, w decyzji uchylającej decyzję Starosty, wydanej w przedmiocie rozpatrzenia przedmiotowych zastrzeżeń, że rozstrzygnięcie postępowania wznowieniowego w sprawie klasyfikacji gruntów jest zagadnieniem wstępnym, gdyż o tym czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt. 1 ustawy 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r., poz. 788, z późn. zm.) co do zasady, decyduje w pierwszej kolejności zapis w ewidencji gruntów.

Podczas prowadzenia prac związanych opracowaniem uproszczonego planu urządzania lasu w dniu [...] sierpnia 2017 była również przeprowadzona wizja w terenie, w czasie której ustalono średni wiek drzewostanu na 17 lat. Ponadto zgromadzona dokumentacja w tym postępowaniu, tj. protokoły z wizji oraz projekt uproszczonego planu urządzania lasu, potwierdzają prawidłowość ustaleń dokonanych podczas klasyfikacji gruntów.

Art. 3 ust. 1 ustawy o lasach określa, że lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi), drzewami i krzewami oraz runem leśnym lub przejściowo jej pozbawiony. Klasyfikację gruntów starosta wykonuje zgodnie z przepisami ustawy, która nie narusza przepisów ustawy o lasach. Rozporządzenie wykonawcze do ustawy określa sposób przeprowadzenia klasyfikacji zmienionych użytków gruntowych.

Całość zgromadzonego materiału potwierdza, że klasyfikacja gruntów została przeprowadzona w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa.

Skarżąca aktywnie uczestniczyła w postępowaniu i wypowiadała się co do zebranych dowodów.

Postulowane przez Skarżącą wyznaczenie położenia punktów granicznych działki na gruncie nie ma znaczenia dla poprawności prowadzonego postępowania, gdyż współrzędne punktów granicznych znajdują się w bazie danych ewidencji gruntów i dane te oraz dane z pomiaru konturu użytku, pozwalają na obliczenie powierzchni użytków w danej działce. Natomiast wyznaczenie położenia tych punktów na gruncie dokonują jednostki wykonawstwa geodezyjnego na zlecenie właściciela działki.

4. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. Skarżąca wniosła do Inspektora odwołanie od decyzji Starosty.

III. Jak już wskazano, decyzją zaskarżoną obecnie Inspektor rozpoznał odwołanie Skarżącej od decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2018 r., utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając w/w rozstrzygnięcie odwoławcze, Inspektor wskazał, że zgromadzona dokumentacja potwierdza, iż w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej organu I instancji. Zarzuty odwołanie należy uznać za nieuzasadnione. Przepisy art. 20 ust. 3a Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz art. 20 ust. 2 ustawy o lasach nakładają obowiązek uwzględnienia w ewidencji gruntów i budynków ustaleń planów urządzenia i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 355/11 (LEX nr 1136693) dopóki dany teren ujęty jest w planie urządzenia lasu lub uproszszczonym planie urządzenia lasu jako las, nie jest dopuszczalna zmiana w innym postępowaniu ewidencyjnym określenia rodzaju użytku gruntowego na inny niż las.

IV. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. Skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję odwoławczą Inspektora, zarzucając temu aktowi naruszenie w szczególności szeregu przepisów k.p.a., przepisów rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, przepisów Konstytucji RP oraz podnosząc w szczególności, co następuje:

(i) Działka nr [...] znajduje się w posiadaniu Skarżącej od 1995 r., natomiast działka nr [...] od 1996 r. Na w/w działkach Skarżąca zasadziła drzewa (areał obsadzenia to [...] lub [...] m2). Reszta rosnących tam drzew to samosiejki. W kwestionowanym postępowaniu nie wzięto pod uwagę, iż od 2003 r. przedmiotowe działki posiadają, na mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie mieszkaniowe (symbol "M").

(ii) W protokole oględzin zamieszczono informację o istnieniu widocznego wyraźnego rozgraniczenia pomiędzy terenem rolnym i leśnym (drzewa iglaste i liściaste). Stwierdzenie to jest wadliwe, albowiem wspomniane rozgraniczenie to pas brzóz tworzący wewnętrzną aleję wjazdową, umiejscowiony na działce w części oznaczonej jako rolna, natomiast faktyczna granica "lasu" przebiega 10 m dalej.

(iii) Prawidłowe obliczenie powierzchni zadrzewień wymaga uprzedniego odnowienia punktów geodezyjnych, które organ może zlecić z urzędu na podstawie art. 38, 39 w związku z art. 11 i 32 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Wiąże się to z faktem, iż jeden z boków stron działki [...] nie został naniesiony przez geodetę na mapy i linia odgraniczająca działkę [...] od drogi urywa się w połowie jej szerokości.

(iv) Działki Skarżącej nie spełniają kryteriów lasu z art.3 ustawy o lasach, albowiem: (-) nie są przeznaczone do produkcji leśnej (w kontekście art.3 pkt 1 lit.a w/w ustawy), (-) nie posiadają cech, o których mowa w art.3 pkt 1 lit.b i c.

(v) Organy nie zbadały, czy działki Skarżącej spełniają kryteria użytku gruntowego w postaci zadrzewień i zakrzewień o symbolu Lz-R (śródpolne skupisko drzew i krzewów niezaliczonych do lasów) w sytuacji, w której przedmiotowe działki nie stykają się z lasem i są okolone użytkami rolnymi oraz drogą dojazdową.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] lipca 2018 r., Inspektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Inspektora z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty z dnia [...] lutego 2018 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji obie wskazane wyżej decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego o charakterze nadzwyczajnym, była – stosownie do art.149 § 2 k.p.a. - ocena przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcie istoty sprawy zakończonej ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] listopada 2014 r., zatwierdzającą z urzędu, w trybie uregulowanym w rozporządzeniu z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, projekt gleboznawczej klasyfikacji gruntów (decyzją tą objęto m.in. dwie działki Skarżącej).

Obowiązek dokonania w/w oceny przez organy był następstwem wznowienia na wniosek Skarżącej przez Starostę (postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., wydanym na podstawie art.149 § 1 k.p.a.), postępowania zakończonego w/w decyzją klasyfikacyjną w związku z wystąpieniem przyczyny wznowienia postępowania przewidzianej w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. (niebranie przez Skarżącą bez własnej winy udziału w postępowaniu klasyfikacyjnym).

Orzekające we wznowionym postępowaniu organy obu instancji przyjęły, że pomimo obciążenia postępowania klasyfikacyjnego naruszeniem, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., brak jest podstaw do uchylenia decyzji klasyfikacyjnej a to z tej przyczyny, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art.146 § 2 k.p.a.).

Zdaniem Sądu w/w konkluzja organów co do niewadliwości decyzji klasyfikacyjnej w wymiarze materialnoprawnym jest przedwczesna.

2. Uregulowania k.p.a. co do wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, przedstawiają się (w kontekście wyznaczonym przedmiotem niniejszej sprawy) w następujący sposób:

Zgodnie z art. 149 § 2 postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę przeprowadzenia postępowania przez właściwy organ co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przedmiotem tego postępowania jest:

1) ustalenie, czy postępowanie było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a bądź 145b;

2) przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną lub postanowieniem.

W postępowaniu wznowieniowym może dojść do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy (w przeciwieństwie do postępowania nieważnościowego), ale ma to miejsce jedynie w sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające doprowadzi do wniosków potwierdzających, że dana decyzja ostateczna dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, wskazaną w podaniu o wznowienie postępowania (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 maja 2013 r., II SA/Go 145/13, LEX nr 1334847).

Stosownie do art.151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Stosownie do art.151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W myśl art.146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Prowadząc postępowanie, organ działa według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących postępowania przed organem pierwszej instancji. Nie jest on związany ustaleniami stanu faktycznego ani prawnego dokonanymi w postępowaniu, w którym zapadła decyzja. Osoba, na której wniosek wznowiono postępowanie, jest przy tym stroną postępowania toczącego się po wznowieniu niezależnie od jego wyniku (wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2000 r., I SA 2080/98, LEX nr 77605).

W odniesieniu do przepisów prawa materialnego zasadą jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium postępowania zwykłego. Organ stosuje więc te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w chwili orzekania (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2007 r., I GSK 1614/06, LEX nr 351085, zgodnie z którym wszczęcie postępowania w trybie wznowienia postępowania rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania zwykłego. W konsekwencji organ, wydając nową decyzję - po wznowieniu postępowania - powinien uwzględnić zmiany dokonane w regulacji prawnej). Zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2010 r., VII SA/Wa 1649/10, LEX nr 760030, istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana.

W nowym postępowaniu organ dokonuje własnych ustaleń faktycznych i ocen (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 lipca 2011 r., II SA/Gl 235/11, LEX nr 852983, zgodnie z którym organ prowadzący postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi w postępowaniu, w którym zapadła decyzja ostateczna).

Obowiązkiem organu, po ustaleniu, że decyzja ostateczna była dotknięta jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. - jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Postępowanie wznowienie nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (art. 149 § 2 k.p.a.). Decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowionej rozstrzyga ją zarówno co do podstaw wznowienia, jak i co do istoty sprawy administracyjnej (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 583, 588). Dopiero przeprowadzenie postępowania co do istoty może doprowadzić do wyprowadzenia tezy, że co prawda doszło do naruszeń procesowych przy rozpoznawaniu sprawy, ale nie miały one żadnego znaczenia, gdyż i tak zapadłaby decyzja tej samej treści. Aby jednak było uprawnione takie twierdzenie konieczne jest przeprowadzenie ponownego postępowania w sprawie i wypowiedzenie się we wszystkich elementach decyzji, której dotyczy wznowienie.

Jak się wskazuje w doktrynie i orzecznictwie zastosowanie przesłanki określonej w art. 146 § 2 k.p.a. może nastąpić tylko w razie, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Treść rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej (tak B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 14. Warszawa 2016, str. 680).

3. Przedmiotem wznowionego na wniosek Skarżącej postępowania administracyjnego było zatwierdzenie projektu gleboznawczej klasyfikacji gruntów w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, wydanego na podstawie art.26 ust.1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Skarżąca zarzuca organowi klasyfikacyjnemu, iż bezpodstawnie zmienił kwalifikację części należących do niej gruntów, mających dotąd status użytków rolnych, na użytki leśne.

Analizując we w/w kontekście prawne umocowanie organu zatwierdzającego projekt gleboznawczej klasyfikacji gruntów, należy stwierdzić, co następuje:

(i) W odróżnieniu od stanu obowiązującego poprzednio rozporządzenie z dnia 12 września 2012 r. przewiduje - poza zaliczaniem gruntów do odpowiedniego typu, rodzaju i gatunku gleby, oraz klasy bonitacyjnej – także ustalanie rodzaju użytku gruntowego. Wynika to z brzmienia § 7 ust. 1 pkt 7 oraz § 8 ust. 2 pkt 1 lit. e rozporządzenia. Ustalanie rodzaju użytku gruntowego w ramach czynności klasyfikacyjnych dotyczy gruntów rolnych i leśnych, ponieważ tylko grunty rolne i leśne poddane są klasyfikacji gleboznawczej (art. 20 ust. 3 Prawa ...).

Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu rozporządzenia (legislacja.rd.gov.pl) zmiana ta miała na celu ujednolicenie postępowania administracyjnego, obejmującego zarówno niezbędne ustalenie rodzaju użytku gruntowego, jak i jego klasy gleboznawczej. Wprowadzenie przepisu § 7 ust. 1 pkt 7 powoduje wyeliminowanie konieczności uruchamiania dwóch odrębnych postępowań. Regulacja taka oznacza więc, że przeprowadzający czynności klasyfikacyjne gruntów klasyfikator dokonuje także ustaleń będących następnie podstawą do określenia rodzaju i zasięgu użytku gruntowego rolnego lub leśnego.

(ii) Szczegółowy katalog użytków gruntowych, stosowany przy prowadzeniu ewidencji gruntów i budynków, zawiera § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1990). Przepis § 68 ust.2 wskazuje, iż grupa użytków gruntowych "grunty leśne" dzieli się na:

1) lasy, oznaczone symbolem - Ls;

2) grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem - Lz.

Z powyższego rozróżnienia wynika, iż co do zasady nie każdy "grunt leśny" w rozumieniu przepisów o ewidencji gruntów i budynków, a zatem nie każdy grunt porośnięty drzewami lub krzewami, podlega ewidencjonowaniu jako las. Rozporządzenie wyodrębnia bowiem również kategorię gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, oznaczonych symbolem - Lz.

(iii) Z dalszych przepisów rozporządzenia ewidencyjnego jednoznacznie wynika, iż zakwalifikowanie danego gruntu jako użytku gruntowego "lasy" jest wprost powiązane ze spełnianiem przez ten grunt kryteriów z ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. W pkt 10 załącznika nr 6 do w/w rozporządzenia ("Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych") wskazano bowiem, iż do lasów zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (j.t. Dz. U. z 2005 r. Nr 45,poz. 435 ze zm.) lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) wpisany do rejestru zabytków.

Art. 3 pkt 2 ustawy o lasach do lasu zalicza także m.in. drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Lasem w rozumieniu ustawy o lasach jest zatem każdy grunt, który spełnia prawne przesłanki przewidziane w art. 3 pkt 1 lub pkt 2, bez względu na to czy na gruncie tym znajduje się roślinność leśna.

Tak długo, jak użytek gruntowy ma charakter lasu w rozumieniu ustawy o lasach, tak długo może podlegać klasyfikacji wyłącznie jako grunt pod lasami (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 651/08 (niepubl.).

(iv) Z pkt 11 załącznika do rozporządzenia wynika natomiast, iż gruntami zadrzewionymi i zakrzewionymi (Lz) są grunty porośnięte roślinnością leśną, których pole powierzchni jest mniejsze niż 0,1000 ha, a także:

1) tereny torfowisk, pokrytych częściowo kępami krzewów i drzew karłowatych;

2) grunty porośnięte wikliną w stanie naturalnym oraz krzewiastymi formami wierzb w dolinach rzek i obniżeniach terenu;

3) przylegające do wód powierzchniowych grunty porośnięte drzewami lub krzewami, stanowiące biologiczną strefę ochronną cieków i zbiorników wodnych;

4) jary i wąwozy pokryte drzewami i krzewami w sposób naturalny lub sztuczny w celu zabezpieczenia przed erozją, niezaliczone do lasów;

5) wysypiska kamieni i gruzowiska porośnięte drzewami i krzewami;

6) skupiska drzew i krzewów mające charakter parku, ale niewyposażone w urządzenia i budowle służące rekreacji i wypoczynkowi;

7) zadrzewione i zakrzewione tereny nieczynnych cmentarzy.

(v) Jednocześnie w § 68 ust.1 pkt h rozporządzenia wskazano, że do użytków rolnych zaliczają się grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, oznaczone symbolem – Lzr. Z pkt 6 załącznika nr 6 do rozporządzenia wynika z kolei, iż do gruntów zadrzewionych i zakrzewionych na użytkach rolnych zalicza się grunty, będące enklawami lub półenklawami użytków rolnych, na których znajdują się śródpolne skupiska drzew i krzewów lub tylko drzew, w wieku powyżej 10 lat, niezaliczone do lasów lub sadów.

4. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do następujących wniosków:

W wyniku czynności klasyfikacyjnych, przeprowadzonych w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia [...] listopada 2014 r. ustalono, że:

(-) należąca do Skarżącej działka o nr ewid. [...] o powierzchni 2951 m2, ujęta dotąd w ewidencji gruntów w całości jako użytki rolne (R, Br), stanowi w części obejmującej 1464 m2 las (Ls),

(-) należąca do Skarżącej działka o nr ewid. [...] o powierzchni 2949 m2, ujęta dotąd w ewidencji gruntów w całości jako użytki rolne (R), stanowi w części obejmującej 2388 m2 las (Ls).

Założywszy, iż w/w ustalenia te byłyby poprawne, nie ulegałoby wątpliwości, że zadrzewione części działek Skarżącej spełniają kryteria lasu, wynikające z art.3 pkt 1 lit.a ustawy o lasach. W myśl tego przepisu bowiem lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony przeznaczony do produkcji leśnej (przesłanka przeznaczenia w/w gruntu do produkcji ma przy tym wymiar obiektywny, potencjalny, niezależny od tego, czy właściciel ma istotnie zamiar prowadzić gospodarkę leśną).

Skarżąca podnosi jednakże konsekwentnie, że powierzchnia istniejących zadrzewień jest faktycznie mniejsza (Skarżąca wskazuje tu m.in. na wadliwe zlokalizowanie przez organ pasa brzóz tworzącego wewnętrzną aleję wjazdową) i że zadrzewienia te stanowią enklawę wśród okalających działki Skarżącej gruntów rolnych, co zdaniem Skarżącej przesądzało o konieczności sklasyfikowania przedmiotowego gruntu nie jako las a jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych (Lzr).

Odnotować należy, iż rozstrzygnięcie wątpliwości w tym zakresie ma z punktu widzenia Skarżącej zasadnicze znaczenie w kontekście dopuszczalności ewentualnego wykorzystania przedmiotowego gruntu na cele budowlane (a ściślej w kontekście uzależnienia w/w możliwości od uprzedniego przeprowadzenia procedury przewidzianej w art.7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Uznać należy, że podniesiony przez Skarżącą aspekt sprawy nie został w dostatecznie wyczerpujący sposób wyjaśniony przez organy. W szczególności nie zweryfikowano twierdzeń Skarżącej co do mniejszej niż stwierdzona w postępowaniu klasyfikacyjnym powierzchni zadrzewień (uznać należy, iż wątpliwości w tym zakresie nie rozstrzyga jednoznacznie protokół oględzin przeprowadzonych na gruncie po wznowieniu postępowania, w którym to protokole nie odniesiono się wprost do zastrzeżeń Skarżącej co do w/w powierzchni).

Odnotować należy w tym kontekście, że w ponowionym postępowaniu Skarżąca może przedstawiać na tę okoliczność stosowną inicjatywę dowodową, np. w postaci przedłożenia organom sporządzonej na jej zlecenie opinii specjalisty.

Jednocześnie stwierdzić należy, iż w sytuacji, w której procedura dotycząca zatwierdzenia uproszczonego projektu urządzenia lasu nie została w stosunku do działek Skarżącej zakończona (jak przyznały same organy postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów Skarżącej do projektu w/w planu zastało zawieszone do czasu zakończenia postępowania niniejszego), powołany przez Inspektora art.20 ust.3a Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie może stanowić przeszkody do procedowania w sprawie.

5. Nie zasługują natomiast na uwzględnienie zarzuty skargi co do:

(-) braku przesłanek upoważniających organ klasyfikacyjny do przeprowadzenia klasyfikacji (upoważnienie to wynikało bowiem z §4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji, tj. wynikało z przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków),

(-) niedopuszczalności zmiany w ramach klasyfikacji gleboznawczej gruntu kwalifikacji danego użytku rolnego, który w planie miejscowym został przeznaczony na cele mieszkaniowe, na użytek leśny (zakaz taki nie wynika bowiem ani z rozporządzenia w sprawie klasyfikacji ani z żadnych innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego),

(-) uzależnienia dopuszczalności przeprowadzenia klasyfikacji od uprzedniego wznowienia punktów geodezyjnych (brak podstaw prawnych do wywodzenia tego rodzaju zależności),

(-) konieczności uchylenia decyzji klasyfikacyjnej już z racji niezapewnienia Skarżącej udziału w postępowaniu klasyfikacyjnym poprzez niedoręczenie w/w decyzji (stosownie do uwag poczynionych w tym kontekście na wstępie stwierdzić należy, iż przesłankę do uchylenia w/w decyzji stanowiłoby wyłącznie bezsporne wykazanie, iż wspomniane uchybienie organu wpłynęło na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy).

6. Na marginesie Sąd dostrzega potrzebę pouczenia Skarżącej, iż w art.13 ust.2 ustawy o lasach przewidziano szczególny tryb, umożliwiający zmianę lasu na użytek rolny. W myśl w/w przepisu zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Decyzje w tych sprawach w stosunku do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa zgodnie z art. 13 ust. 3 pkt 2 wydaje starosta na wniosek właściciela lasu. Jak jednak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 19 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2633/16, publ. LEX "Decyzja o wyrażeniu zgody na zmianę lasu na użytek rolny wymaga szczegółowego i przekonującego uzasadnienia, z którego wynika, że wyjątkowe potrzeby właściciela lasu są na tyle prawnie istotne, że przeważają nad ustawowymi wartościami, zasadami i celami związanymi z ochroną trwałości i ciągłością utrzymania lasów oraz powiększaniem zasobów leśnych.".

7. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Starosta, orzekający w postępowaniu wznowieniowym w I instancji, ponownie rozpatrzy sprawę z uwzględnieniem ocen sformułowanych powyżej.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.