Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2715/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), , Protokolant specjalista Elwira Sipak, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego J. F. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] listopada 2017 r. J. F. (dalej: "skarżący") wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 723 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym").

W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że rozpoczął służbę [...] grudnia 1976 r. w tworzącym się Ośrodku [...] Wojewódzkiego Stanowiska Kierowania Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w W. (dalej: "Ośrodek [...]"). Zdecydował się na wstąpienie do służb mundurowych z uwagi na odbyte przeszkolenia w zakresie programowania i obsługi urządzeń elektronicznych (w tym przede wszystkim obsługi urządzeń zewnętrznych elektronicznych maszyn cyfrowych "ODRA"). Posiadając niezbędną wiedzę, skarżący miał pełnić obowiązki programisty systemu komputerowego "RIAD". Jednakże z powodu trwającego naboru i braku formalnych etatów w Ośrodku [...], przydzielono mu wolny etat w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w W. (dalej: "KWMO") z przeznaczeniem do pracy w Ośrodku [...]. Odbyło się to bez wiedzy skarżącego, który po pewnym czasie zorientował się, że na podobnych zasadach zatrudniano innych kandydatów do pracy w Ośrodku [...], przydzielając ich tymczasowo do różnych jednostek KWMO. Pomimo formalnego pozostawania w strukturach Wydziału [...] KWMO, skarżący podlegał służbowo pod Ośrodek [...], otrzymując w tej jednostce uposażenia, nagrody czy wyróżnienia. Ponadto z wszelkimi raportami w sprawach służbowych i osobistych zwracał się do kierownictwa Ośrodka [...], a nie do kierownictwa Wydziału [...] KWMO. Również przełożeni z Ośrodka [...] opiniowali skarżącego podczas trzyletniej służby przygotowawczej, co wprost wynika z jego dokumentacji. Nigdy nie był opiniowany, oceniany czy nagradzany przez kierownictwo Wydziału [...] Służby Bezpieczeństwa (dalej: "SB").

Do czasu pełnego skompletowania stanu osobowego Ośrodka [...] (tj. programistów i obsługi technicznej maszyny cyfrowej "RIAD") w początkowych tygodniach 1977 r., skarżący wykonywał pomocnicze czynności biurowe przy procedurze uzyskiwania pieczątek w dowodach osobistych uprawniających do przekraczania granicy kraju. Nie wykonywał żadnych prac o charakterze operacyjnym czy analitycznym, związanych z działalnością w strukturze SB. Taka doraźna pomoc trwała zaledwie kilka - kilkanaście tygodni. Następnie skarżący został skierowany do pełnienia obowiązków programisty, jeszcze przed formalnym utworzeniem Ośrodka [...]. [...] listopada 1978 r. skarżący uzyskał oficerski etat inspektora Ośrodka [...], a potem nadawano mu kolejne stopnie służbowe. W dniu [...] czerwca 1980 r. ukończył Studium Podyplomowe ASW w L., zaś [...] lipca 1981 r. złożył raport o przeniesienie do Wydziału [...] KWMO, gdzie uzyskał uprawnienia do samodzielnego badania oraz wydawania opinii i ekspertyz z zakresu badań: mechanoskopijnych, śladów obuwia, elektrotechnicznych i elektronicznych. Po zmianach ustrojowych, skarżący został pozytywnie zweryfikowany i przyjęty do Policji. W trakcie służby w tej formacji pełnił nieformalną funkcję kierownika Pracowni Badań Elektrotechnicznych i Pożarowych. W 1996 r. Centralne Laboratorium Kryminalistyczne Komendy Głównej Policji w W. powierzyło mu stanowisko Krajowego Koordynatora Ekspertów Badań Elektrotechnicznych i Pożarowych Laboratoriów Komend Wojewódzkich Policji. Skarżący zakończył służbę w Policji [...] lipca 1999 r., odchodząc na emeryturę ze stanowiska starszego specjalisty w stopniu podinspektora. Według skarżącego, przez cały okres służby - czy to w okresie PRL, czy też za czasów demokratycznej Polski - wywiązywał się z powierzonych mu obowiązków w sposób rzetelny, z najwyższym poszanowałem zasad etyki zawodowej. W 1992 r. skarżący został ustanowiony biegłym przy Sądzie Wojewódzkim (potem Okręgowym) w W., gdzie przez kolejne kadencje, pełniąc tę funkcję, brał udział w oględzinach miejsc zdarzeń oraz wydawał opinie dla jednostek Policji, Prokuratury oraz Sądów. Po przejściu na emeryturę i przeniesieniu się do K., został ustanowiony (w 2000 r.) biegłym sądowym przy Sądzie Okręgowym w K. i nadal pełni tę funkcję, uczestnicząc w oględzinach oraz wydając opinie z zakresu badań mechanoskopijnych, śladów obuwia oraz elektrotechnicznych i pożarowych.

Skarżący zaakcentował, że w protokole warunków służby z [...] czerwca 1999 r., sporządzonym przez Wydział Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji w W., stwierdzono, iż "pracował w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu", a także wskazano, że "praca wśród materiałów dowodowych w pracowniach laboratoryjnych jest żmudna i wyczerpująca, powoduje zmęczenie fizyczne i psychiczne. Niejednokrotnie odbywa się w oparach odczynników chemicznych, toksyn. Prowadzona jest pomieszczeniach źle wentylowanych". Z uwagi na pracę w szkodliwych warunkach, skarżący miał przyznany dodatkowy urlop. W orzeczeniu Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA z [...] maja 2000 r. rozpoznano u niego nadciśnienie tętnicze, przewlekły nieżyt gardła i krtani, zmiany zwyrodnieniowo-zniekształcające kręgosłupa i objawowy zespół bólowy, które to schorzenia uznano za pozostające w związku z pełnioną służbą, co skutkowało zaliczeniem go do trzeciej grupy inwalidzkiej.

W toku postępowania administracyjnego, wszczętego na ww. wniosek skarżącego, Minister ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji [...] lipca 1999 r. oraz posiada przyznane prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Według wydanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") informacji o przebiegu służby, skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od [...] grudnia 1976 r. do [...] października 1978 r., tj. przez rok, 10 miesięcy i 5 dni. Natomiast całkowity okres jego służby wynosi 22 lata, 7 miesięcy i 5 dni.

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez IPN, nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.

Minister pozyskał też pismo Komendanta Głównego Policji z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] wskazujące, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Potwierdzają to informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe; wielokrotnie przyznano mu dodatek służbowy do uposażenia. W dniu [...] września 1989 r. skarżącemu nadano Brązową Odznakę za Zasługi w Ochronie Porządku Publicznego. W materiałach Policji nie stwierdzono informacji o wymierzonych skarżącemu karach dyscyplinarnych czy prowadzonych wobec niego postępowaniach karnych lub karno-skarbowych. Brak jest też dokumentów wskazujących na udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Po otrzymaniu informacji o zgromadzeniu w sprawie materiału dowodowego, skarżący zapoznał się z aktami postępowania, a w piśmie z [...] kwietnia 2019 r. zajął stanowisko w sprawie, zwracając się do Ministra o wskazanie, czy okres tzw. zawieszenia go na etacie w Wydziale [...] KWMO do [...] października 1978 r. spełniał wymóg "krótkotrwałej służby". Ponadto skarżący stwierdził, iż całkowicie pominięto protokół warunków służby z [...] czerwca 1999 r., dlatego załączył kopię tego dokumentu do pisma z [...] kwietnia 2019 r.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] organ, działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu ww. decyzji Minister wskazał, że przesłanki przywołane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie. Przesłanki te są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo, organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wprawdzie krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno podać choćby przybliżoną definicję, to jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych, (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.) Minister przytoczył następujące synonimy omawianego pojęcia: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Organ podkreślił, iż pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14).

Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, Minister zaznaczył, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie jak w przypadku przesłanki krótkotrwałości, Minister dokonał interpretacji pojęcia "rzetelności" w oparciu o wykładnię językową, dochodząc do wniosku, iż w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy je definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Także tym przypadku organ odwołał się również do Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.), wymieniając synonimy pojęcia "rzetelności": "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały".

Organ uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych.

Według Ministra, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Dlatego, z perspektywy ustawowej regulacji, ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, organ uznał, iż jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

W kwestii przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" uzasadniającego wyłączenie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister wskazał, że spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, co oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne.

W ocenie organu, "szczególnie uzasadniony przypadek", zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, gdyż tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Przechodząc do realiów rozpatrywanej sprawy, Minister stwierdził, że służba skarżącego pełniona na rzecz totalitarnego państwa przez rok, 10 miesięcy i 5 dni nie może być uznana za krótkotrwałą tak w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym. Niemal 2-letni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego i z całą pewnością przez ten okres skarżący dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Minister nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia przez niego służby po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W tym zakresie organ powołał się na opinię Komendanta Głównego Policji. Jednocześnie organ podkreślił, iż służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub wykluczone. Gdyby zamiarem ustawodawcy było uznanie, iż potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, że służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby przesłanki drugiej przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez dodanie zwrotu "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ten wymóg. Dlatego argumenty skarżącego takie jak zaangażowanie w realizację zadań służbowych, pełna dyspozycyjność, a w rezultacie charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie mogą być oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Natomiast jeżeli skarżący nie zgadza się z informacją IPN o przebiegu służby, to powinien poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji (a nie podnosić tę kwestię w postępowaniu przed Ministrem).

Reasumując, Minister stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej opisaną wyżej decyzją, skarżący zarzucił organowi naruszenia proceduralne poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że przypisanie go do Wydziału [...] KWMO odbyło się bez jego wiedzy, a przy tym było związane wyłącznie z formalnym brakiem etatów. Ponadto Minister naruszył:

- art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez błędną wykładnię przesłanki "krótkotrwałości służby" i uznanie, że nie została ona spełniona w sytuacji, gdy służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa w stosunku do całej służby wynosi zaledwie 8,8%,

- art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez błędną wykładnię warunku "rzetelności służby" i przyjęcie, że nie została ona spełniona, podczas gdy organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych skarżącego w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r., a zgromadzone dokumenty nie zawierają treści, które mogłyby poddawać w wątpliwość rzetelność służby, jak również przyjęcie, iż służba skarżącego nie była pełniona z narażeniem życia i zdrowia, mimo że było to wpisane w charakter wykonywanych w toku służby czynności.

Skarżący zażądał uzupełnienia materiału dowodowego poprzez wystąpienie Ministra do IPN o dokonanie ponownej kwerendy jego akt, a także zwrócenie się do Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w W. celem uzyskania odpisu protokołu warunków służby z [...] czerwca 1999 r. Jednocześnie skarżący "z daleko idącej ostrożności" załączył do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kserokopie dokumentów, o które, jego zdaniem, powinien być poszerzony materiał dowodowy.

Decyzją nr [...], wydaną [...] maja 2021 r. na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Minister powtórzył także z poprzedniego swojego rozstrzygnięcia rozważania prawne odnośnie przesłanek krótkotrwałości i rzetelności, o których mowa w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przy czym za zasadne uznał odwołanie się również do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy. Wskazał też na trudności interpretacyjne przesłanki "krótkotrwałości", które pojawiły się już na etapie prac komisji sejmowych (posiedzenie Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr [...] w dniu [...] grudnia 2016 r.), kiedy to przedstawiono została propozycja wprowadzenia ww. przepisu. Ponadto organ recypował rozumienie zwrotu "narażenie życia i zdrowia".

W aspekcie "szczególnie uzasadnionego wypadku" Minister - obok wywodów zawartych w swojej wcześniejszej decyzji z [...] maja 2019 r. nr [...] - powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19, w którym stwierdzono, iż "użycie w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zwrotu niedookreślonego »w szczególnie uzasadnionych przypadkach« stanowi środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego, wynikającego z faktu, że wyłączenie, o którym mowa w tym przepisie, ze swej istoty ma charakter wyjątkowy. Chodzi bowiem o wyłączenie spod ogólnie przyjętej w art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej prawidłowości, osób, które poza tym, że ich służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, także w znaczeniu »niepowtarzalnymi«, zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po 12 września 1989 r. Ocena tego typu zasług ze względu na ich różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność, jak również krótkotrwałości służby została powierzona ocenie organu w ramach uznania administracyjnego" (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Po raz kolejny analizując akta sprawy, Minister stwierdził, że skoro skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez rok, 10 miesięcy i 5 dni, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić o "chwilowości", "przejściowości" czy "tymczasowości". Przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku jego długości do całego okresu służby (trwającego 22 lata, 7 miesięcy i 5 dni), nie może być oceniony jako krótkotrwały. Według wniosku personalnego z [...] listopada 1976 r. o przyjęcie do służby, "po zapoznaniu się z warunkami służby / pracy i płacy, skarżący wyraził chęć podjęcia pracy w SB". Zatem służba ta została podjęta nieprzypadkowo, lecz w pełni świadomie, a ze względu na prawie dwuletni okres jej pełnienia, należy uznać ją za trwałą. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością przez ten okres skarżący dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. W konsekwencji, w ocenie organu, w sprawie skarżącego nie została spełniona przesłanka "krótkotrwałości".

Odnosząc się natomiast do przesłanki "rzetelności", Minister wziął pod uwagę stanowiska: Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z [...] sierpnia 2018 r. oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. wyrażone w "Informacji dot. przebiegu służby (...)" z [...] kwietnia 2018 r. i "Ocenie rzetelnego wykonywania służby i obowiązków (...)" z [...] kwietnia 2018 r. Po analizie tych dokumentów, organ doszedł do przekonania, iż służba skarżącego była pełniona rzetelnie, co świadczy o spełnieniu przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Następnie Minister zaakcentował, że w rozpatrywanym stanie faktycznym przesłanki określone w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie zostały spełnione łącznie, a więc sprawa skarżącego nie może stanowić "szczególnie uzasadnionego przypadku" i organ nie może wobec skarżącego wyłączyć stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, organ podniósł, iż kluczowe znaczenie, w kontekście badania zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", ma ustalenie, czy były funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji. W tym aspekcie Minister, w oparciu o kopie akt osobowych przekazanych przez IPN przy pismach z [...] maja 2018 r. i z [...] lipca 2020 r., stwierdził, że skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, a wskazuje na to m.in. zapis w opinii służbowej z [...] maja 1978 r.: "Jest bezpartyjny, lecz popiera linię polityczną partii". Nadto skarżący od [...] grudnia 1976 r. do [...] października 1978 r. pełnił służbę na stanowisku referenta techniki operacyjnej Wydziału [...] KWMO, tj. w jednostce enumeratywnie wymienionej w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Poza tym w trakcie służby po [...] września 1989 r. skarżącemu nie zostały nadane żadne ordery i odznaczenia państwowe ani odznaki/medale resortowe bądź wyróżnienia, co oznacza, iż skarżący nie wykazał się szczególnymi zasługami w służbie Państwu i społeczeństwu czy też wybitnymi osiągnięciami w działalności publicznej podejmowanej z pożytkiem dla kraju.

Organ powielił także zaprezentowany w decyzji pierwszoinstancyjnej pogląd odnośnie związania go informacją o przebiegu służby, sporządzoną przez IPN.

Powyższą decyzję skarżący (reprezentowany przez adwokata J. W.) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a) pojęcie "krótkotrwałości służby" w przesłance określonej w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym należy interpretować przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, w oparciu o definicję słownikową tego zwrotu, podczas gdy pojęcie to powinno być interpretowane w ujęciu proporcjonalnym i oceniane indywidualnie, w kontekście każdej ze spraw rozpatrywanych przez organ, mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę różnych stanów faktycznych, a w szczególności przebieg i okres całej służby skarżącego,

b) pojęcie "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym odnosi się do zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służy i powinno być rzeczywiście dowiedzione i mieć charakter wyjątkowy, podczas gdy takie uwarunkowania przypisane są do pełnienia służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U z 2020 r., poz. 1611), których to wystąpienia nie wymaga ustawodawca w art. 8a ust. 1 pkt 2, odnosząc się do zagrożenia standardowo wpisanego w istotę służby w formacjach mundurowych,

c) krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nawet z narażeniem życia i zdrowia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne, ponieważ jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę do zastosowania przez organ art. 8a tej ustawy jest "szczególnie uzasadniony wypadek", podczas gdy kryteriami wystarczającymi i wymaganymi do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek, tj. krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia,

d) "szczególnie uzasadniony wypadek" zachodzi wyłącznie wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których krótkotrwałość służby jest niezaprzeczalna, a rzetelność służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, podczas gdy takie rozumienie tego pojęcia jest zbyt wąskie i stanowi nieuzasadnione uproszczenie, gdyż nie uwzględnia wielu czynników i okoliczności związanych z przebiegiem służby oraz odmienności różnych stanów faktycznych

- a w konsekwencji niezastosowanie przez organ art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, pomimo spełnienia łącznie wymaganych przesłanek;

2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez bezzasadne przyjęcie, że nie została spełniona przesłanka "krótkotrwałej służby", podczas gdy nawet w przypadku uznania przez organ, iż skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres roku, 10 miesięcy i 5 dni (czemu skarżący przeczy), to w dalszym ciągu przesłanka ta została spełniona, biorąc pod uwagę, iż w ujęciu proporcjonalnym (stosunek długości tego okresu do całego okresu służby, który wynosił aż 22 lata, 7 miesięcy i 5 dni) stanowi to zaledwie 8,8 % łącznego okresu pracy w służbach mundurowych;

3. naruszenie prawa materialnego, a to art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez bezzasadne przyjęcie, iż pełniona przez skarżącego służba nie odbywała się z narażeniem życia i zdrowia, o którym mowa w tym przepisie, mimo iż było to wpisane w charakter wykonywanych przez skarżącego czynności, a co więcej - z protokołu warunków służby z [...] czerwca 1999 r. wynika, że skarżący "pracował w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu", co

wprost potwierdza, iż skarżący spełnia ww. przesłankę;

4. naruszenie prawa procesowego, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 6 i art. 8 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, które to naruszenie polegało na:

a) braku wszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w konsekwencji przyjęciu, iż skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w okresie od [...] grudnia 1976 r. do [...] października 1978 r., mimo że z akt osobowych skarżącego oraz przedłożonych w sprawie dokumentów jednoznacznie wynika, iż faktyczne wykonywanie jakichkolwiek czynności w Wydziale [...] KWMO (w dodatku o charakterze pomocniczo-biurowym) mogło mieć miejsce co najwyżej przez okres nieco ponad miesiąca (od [...] grudnia 1976 r. do około [...] lutego 1977 r.), natomiast w dalszym okresie - mimo formalnego pozostawania na etacie w strukturach Wydziału [...] KWMO do [...] października 1978 r. - skarżący służbowo podlegał pod Ośrodek [...] i w tej jednostce wykonywał obowiązki programisty jeszcze przed formalnym otworzeniem Ośrodka [...] w dniu [...] listopada 1978 r.,

b) nieuwzględnieniu, że przypisanie skarżącego do Wydziału [...] KWMO odbyło się bez jego wiedzy i było związane wyłącznie z formalnym brakiem etatów w okresie od [...] grudnia 1976 r. do [...] października 1978 r. w Ośrodku [...], jednak przez cały ten okres skarżący widniał w aktach służbowych jako osoba z przeznaczeniem do pracy w tworzonym Ośrodku [...],

c) nieuwzględnieniu, iż mimo formalnego pozostawania w strukturach Wydziału [...] KWMO, przez cały okres skarżący służbowo podlegał pod Ośrodek [...], otrzymując w tej jednostce uposażenia, nagrody czy wyróżnienia, a z wszelkimi raportami w sprawach służbowych i osobistych zwracał się do kierownictwa Ośrodka [...], a nie do kierownictwa Wydziału [...] KWMO

- co miało istotne znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy i dokonania subsumpcji przepisów prawa materialnego;

5. naruszenie prawa procesowego, a to art. 78 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącego zgłoszonych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a w szczególności wniosku o zwrócenie się do Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w W. celem uzyskania odpisu protokołu warunków służby z [...] czerwca 1999 r., który potwierdza, iż skarżący pełnił służbę w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] maja 2021 r. nr [...] oraz zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Przepisy art. 8a ust. 1 i ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowią, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

W przedmiotowej sprawie Minister stwierdził, że służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego w wymiarze roku, 10 miesięcy i 5 dni nie może być uznana za krótkotrwałą. Sąd oceny tej nie podziela. Biorąc bowiem pod uwagę, że łączny okres służby skarżącego wynosi 22 lata, 7 miesięcy i 5 dni, należy przyjąć, iż służba przez okres roku, 10 miesięcy i 5 dni na rzecz państwa totalitarnego (stanowiąca ok. 8% jego ogólnego stażu) była krótkotrwała. Trafnie organ w zaskarżonej decyzji wskazał na problemy interpretacyjne tego kryterium. NSA, dokonując jego wykładni w wyroku z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2553/19, doszedł do przekonania, iż ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia, nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. NSA zauważył, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś", to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". W konsekwencji w określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały". Za wskazówkę interpretacyjną może posłużyć także zaprezentowane w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowisko, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby.

Właśnie taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Okres niespełna dwóch lat (a dokładnie roku, 10 miesięcy i 5 dni) służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa cechuje krótkotrwałość, zwłaszcza w kontekście całkowitego okresu jego służby liczącego 22 lata, 7 miesięcy i 5 dni. Nie sposób przy tym uznać, aby wolą prawodawcy było obniżenie świadczeń wypracowanych przez funkcjonariuszy, którzy jedynie krótki czas służyli państwu totalitarnemu, a gross ich aktywności zawodowej (z czym wiązało się nabycie obecnych przywilejów emerytalnych służb mundurowych) stanowiła oddana praca w instytucjach demokratycznego państwa. W konsekwencji zasadny jest zarzut skargi odnośnie naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Natomiast Sąd aprobuje ustalenie Ministra, iż w sprawie zostało spełnione kryterium rzetelności stypizowane w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Zaznaczyć przy tym wypada, iż narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności (poprzez użycie zwrotu "w szczególności"). Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (vide B. Dunaj [red.] Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Dla stwierdzenia rzetelności wykonywania obowiązków służbowych nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie takie nagrody i wyróżnienia mogą ugruntowywać przekonanie o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Analogicznie nie jest również konieczne wykazywanie działań z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Gdyby ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oznacza, iż jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja – może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Według NSA, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia (vide wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19).

Na tle dotychczasowego orzecznictwa NSA za kluczową przesłankę, przy ocenie możliwości zastosowania uprawnienia przewidzianego w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, uznawana jest przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku". W wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19, NSA zaakcentował, że brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych.

Sąd w składzie tu orzekającym nie akceptuje stanowiska Ministra, iż w sprawie skarżącego nie można mówić o zaistnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku". Negując spełnienie tej przesłanki, organ odwołał się do następujących dwóch okoliczności: zapisu w opinii służbowej z [...] maja 1978 r., iż skarżący "jest bezpartyjny, lecz popiera linię polityczną partii" oraz pełnienia (w okresie od [...] grudnia 1976 r. do [...] października 1978 r.) służby na stanowisku referenta techniki operacyjnej Wydziału [...] KWMO, tj. w jednostce enumeratywnie wymienionej w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Ponadto organ podkreślił, iż skarżący podjął służbę nieprzypadkowo, lecz w pełni świadomie.

Według Sądu, przywołane okoliczności nie mogą stanowić przesłanki negatywnej dla zastosowania wyjątku. Przedstawione przez Ministra rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym prowadzi wprost do wniosku, że z przewidzianego ww. przepisem przywileju mogłyby skorzystać wyłącznie osoby, które służyły państwu totalitarnemu nierzetelnie lub z przyczyn innych niż ideowe – kunktatorskich, materialistycznych, z wyrachowania itp. Intencji, aby tak zakreślić granicę wyjątku, nie sposób przypisać racjonalnemu prawodawcy, uwzględniając także cele regulacji, wprowadzone nowelą z 2016 r. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że gdy chodzi o osoby, które pełniąc służbę w formacjach określonych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, nie czyniły tego dobrowolnie bądź podjęły (bez zgody przełożonych) współpracę z demokratyczną opozycją, to wobec nich nie znajdują zastosowania reguły dotyczące obniżenia uposażenia (vide art. 13c pkt 2 i art. 15c ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym). Możliwość wyłączenia reguł ogólnych w drodze decyzji dotyczy więc wyłącznie pozostałych funkcjonariuszy.

Wprawdzie nie zasługuje na uznanie, a nawet aprobatę, zaangażowanie – choćby ideowe – w realizację zadań służb mundurowych na rzecz państwa totalitarnego, jednak analiza materiału dowodowego nie pozwala na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania skarżącego w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Z akt administracyjnych wynika, że działalność skarżącego w ramach państwa totalitarnego polegała na wykonywaniu zwykłych, standardowych czynności charakterystycznych dla każdej służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego. Skarżący do czasu uformowania Ośrodka [...] wykonywał czynności pomocniczo-biurowe w Wydziale [...] KWMO; był to początek jego służby, potem zaś pracował w Ośrodku [...] jako programista systemu komputerowego "RIAD", wykorzystując uprzednio zdobyte umiejętności w zakresie programowania i obsługi urządzeń elektronicznych takich jak cyfrowe maszyny "ODRA". Jednakże Minister nie rozważał charakteru pełnionych przez skarżącego zadań i obowiązków w okresie roku, 10 miesięcy i 5 dni służby na rzecz totalitarnego państwa. Uznał to za zbędne, podzielając w pełni następujący pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 748/19: "Godzi się (...) przyjąć, iż wystarczający jest sam fakt pełnienia służby w tych instytucjach i formacjach, natomiast rzeczywisty charakter zadań i obowiązków funkcjonariusza jest obojętny w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej." Takie zapatrywanie pozostaje w sprzeczności z ugruntowaną linią orzeczniczą NSA zapoczątkowaną m.in. wyrokiem z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2015/19, w którym stwierdzono: "W przypadku ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, tym samym występują >>szczególnie uzasadnione przypadki<< obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu". Na konieczność precyzyjnego i indywidualnego oceniania czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka w ramach kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa" zwracał uwagę nie tylko NSA w swoich kolejnych orzeczeniach (np. w wyrokach: z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1711/19; z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2476/19; z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2180/19; z 20 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1530/19; z 5 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 636/20 i I OSK 532/20), ale także Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20.

W kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" Minister zarzucił też skarżącemu brak legitymowania się orderami/odznaczeniami państwowymi/resortowymi po 12 września 1989 r., podczas gdy skarżący otrzymał [...] września 1989 r. Brązową Oznakę za Zasługi w Ochronie Porządku Publicznego. W ocenie Sądu, nie sposób uznać, aby wolą prawodawcy było wyjęcie z sytemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie w służbie (przy czym skarżący utracił zdrowie w związku ze służbą) lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe w przekonaniu, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury.

Rozpatrując po raz kolejny wniosek skarżącego, Minister uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu wyroku, zgodnie z którą skarżący spełnia oba kryteria określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, ponownie dokona wyczerpującej (z przywołaniem konkretnych okoliczności) oceny tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, a następnie wyda należycie i przekonująco umotywowaną decyzję administracyjną. Minister będzie miał na względzie, iż spełnienia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku nie może eliminować postawa ideologiczna, zdobywanie wykształcenia czy umiejętności bądź zaangażowana, sumienna służba skarżącego przed 31 lipca 1990 r. Dopiero wykazanie udziału skarżącego w konkretnych działaniach, które - z perspektywy powszechnie akceptowanego w państwie demokratycznym systemu norm etycznych - były rażąco naganne, a równocześnie wykraczały poza zwykłe, standardowe czynności wykonywane w ramach pełnienia służby publicznej, uniemożliwia uznanie tej przesłanki za spełnioną.

Ponadto, w aspekcie rozważań dotyczących szczególnie uzasadnionego przypadku, organ uwzględni, powołany przez skarżącego już na etapie wniosku z [...] listopada 2017 r., dokument w postaci protokołu warunków służby z [...] czerwca 1999 r., sporządzonego przez Wydział [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w W.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję, Minister dopuścił się błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak również mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe stanowisko Sądu odnosi się także do rozstrzygnięcia organu podjętego w ramach pierwszej instancji. Dlatego w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") wydany w niniejszej sprawie wyrok obejmuje też decyzję z [...] maja 2019 r. nr [...].

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania, na które składają się koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 w związku z art. 209 p.p.s.a.