Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 436/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II SA/GL 444/16 w sprawie ze skargi I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 444/16 oddalił skargę Ilony Główki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] odmawiająca ustalenia warunków zabudowy.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 28 października 2011 r. inwestor I. G. zwróciła się do Prezydenta Miasta B.-B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Inwestycja miała być realizowana w B.-B. na działce nr [...] obręb S.. W toku postępowania organ administracji wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, jednak w wyniku odwołania decyzja ta została decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. z [...] stycznia 2013 r. uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Kolejną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta B.-B. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Warunki te dotyczyły miedzy innymi wielkości powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej, geometrii dachu.

Na powyższą decyzję odwołanie wniósł T. Z.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. B. decyzją z [...] sierpnia 2013 r. znak [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę na tę decyzję złożył T. Z.. Wskazał, że nadmiernie został rozszerzony obszar analizowany. W jego cenie przyjęty dla ustalenia dobrego sąsiedztwa budynek oznaczony numerem [...] nie ma dostępu bezpośredniego do ul. [...], ponieważ ma on dostęp jedynie od strony ulicy [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r. sygn. II SA/Gl 1632/13 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B.-B.. Sąd ten wskazał, że w celu spełnienia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p." należało w sprawie wykazać, że przy ul. [...] znajduje się działka zabudowana w sposób umożliwiający określenie wymagań dla nowej zabudowy. Takiej działki brak, bowiem najbliższa zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana jest na działce nr [...] posiadającej dojazd od ul. [...] i znajduje się poza obszarem analizy w odległości 185 m, a więc znacznie przewyższającej promień analizy.

Sąd nie podzielił stanowiska organów administracji, że ul. [...],[...],[...] są tożsame z ul. [...], a w związku z tym zabudowa znajdująca się przy tych ulicach stanowi tzn. "dobre sąsiedztwo", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W najbliższym sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem znajdują się budynki wolnostojące, ale dostępne z ul. [...] i ul. [...], które są niezależne, niepołączone bezpośrednio i oddzielone od siebie skarpą i pasem terenów zielonych, a więc nie stanowią one dobrego sąsiedztwa dla wnioskowanej inwestycji, ponieważ nie tworzą całości urbanistycznej z zabudową przy ul. [...]. Sąd podzielił stanowisko, że o tożsamości drogi publicznej nie przesądza jedynie kwestia jej nazwy, ale z drugiej strony nie można uznać, że ciąg ulic stanowi jedną drogę publiczną, jeżeli wszystkie ulice zaliczone są do tej samej kategorii dróg publicznych.

Sąd zobowiązał organy administracji do wyjaśnienia i ustalenia, czy ul. [...] jest identyczna z ul. [...] i ul. [...] w związku z tym, że zabudowa istniejąca przy tych ulicach może stanowić "dobre sąsiedztwo" dla wnioskowanej inwestycji. Nakazał odniesienie się do zabudowy przy ul. [...], która została uwzględniona w analizie cech poszczególnych obiektów (pkt 3 wniosków analizy z 4 marca 2013 r.) przy całkowitym pominięciu tej ulicy i jej zabudowy w zaskarżonej decyzji, a także nakazał ustalenie, w jaki sposób określono przebieg linii zabudowy.

Po przeprowadzeniu ponownie postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta B.-B. odmówił wnioskodawczyni ustalenia warunków zabudowy zgodnie z jej wnioskiem. Przyjął, zgodnie z wytycznymi Sądu, że front działki stanowi południowa granica działki o długości 35 metrów. W oparciu o te wyliczenia ustalił obszar analizowany o promieniu 105 metrów. Przyjął, że do analizowanego obszaru należy zaliczyć jedynie zabudowania przy ul. [...] (drogi publicznej do której ma dostęp analizowana działka). Stwierdził, że w obszarze analizowanym brak jest obiektów pozwalających na ustalenie "dobrego sąsiedztwa". Najbliższe tego typu zabudowania znajdują się w odległości 185 m. W pozostałym zakresie stwierdził, że zostały spełnione warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

Odwołanie od tej decyzji złożyła I. G..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] 5 utrzymało skarżoną decyzję w mocy uznając, że zarówno sposób przeprowadzenia postępowania jak i wydana w sprawie decyzja odpowiadają prawu.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła I. G., domagając się uchylenia rozstrzygnięć obu instancji oraz zwrotu kosztów postępowania zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w B.-B. naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że warunek dostępu co najmniej jednej działki sąsiedniej z tej samej drogi publicznej nie jest spełniony w niniejszej sprawie;

2) art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmownej naruszającej prawo własności oraz zasadę wolności zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego w związku z czym należało wydać decyzję zgodną z wnioskiem skarżącej;

3) § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.) poprzez nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego nieuwzględniające okoliczności rozpatrywanej sprawy;

4) art. 7 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz niepodjęcie wszelkich możliwych czynności w celu wydania rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem skarżącej;

5) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie skarżonej decyzji w mocy;

6) art. 153 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe nadanie mocy wiążącej niektórym twierdzeniom zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym wyroku z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 444/16 uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozstrzyganej sprawie elementem spornym był sposób ustalenia tzw. "dobrego sąsiedztwa", które powinno pozwolić na określenie podstawowych parametrów zamierzenia. Działka skarżącej nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Dostęp ten jest zapewniony służebnością drogową, co umożliwia dojazd do działki z ul. [...]. W ocenie Sądu trafnie organy administracji uznały, że analiza powinna dotyczyć nieruchomości dostępnych z tej ulicy. Przyjęcie do analizy zabudowań mieszczących się przy ul. [...] i [...] byłoby możliwe, jak stwierdził tutejszy Sąd w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. sygn. II SA/Gl 1632/13, w sytuacji gdyby organy stwierdziły, że ul. [...] jest identyczna z ul. [...] i [...]. Jak wynika z akt administracyjnych są to drogi różnych kategorii. Do tego "łącznik" ul. [...] i [...] nie ma statusu drogi publicznej. Ustalenia organów administracji w tym zakresie należy uznać za trafne, a zarzuty skargi nieuzasadnione. Organy prawidłowo ustaliły, że brak jest zabudowanych nieruchomości dostępnych z ul. [...] (w obszarze analizowanym), które pozwoliłyby na wniosek I. G. ustalić podstawowe parametry wnioskowanej zabudowy.

Sąd pierwszej instancji uznał również, że sam obszar analizowany został w sprawie wyznaczony w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi przepisami. W ocenie Sądu nie jest zrozumiałym zarzut dotyczący "nadania mocy wiążącej niektórym twierdzeniom zawartym w wyroku WSA". Sąd pierwszej instancji w wyroku z 13 marca 2014 r. sygn. II SA/Gl 1632/13 wyraźnie stwierdził, że "w postępowaniu ponownym należy więc wyjaśnić i ustalić, czy ulica [...] jest identyczna z ulicą [...] i ulicą [...], a w związku z tym, że zabudowa istniejąca przy tych ulicach może stanowić dobre sąsiedztwo dla wnioskowanej inwestycji". Organy administracji zgodnie z art. 153 P.p.s.a. były zobowiązane wykonać te wytyczne i to zrobiły.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. G.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że:

- analiza nie powinna dotyczyć nieruchomości dostępnych z ul. [...] i ul. [...], gdyż nie są one identyczne z ul. [...], są to drogi różnych kategorii oraz "łącznik" ul. [...] i ul. [...] nie ma statusu drogi publicznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia określenia "dostępna z tej samej drogi publicznej" prowadziłaby do uznania, że ww. drogi identyczne, należą do tej samej kategorii, a ww. "łącznik" ma status drogi publicznej, a w konsekwencji - że działka nr [...] jest dostępna z tej samej drogi publicznej co działki sąsiednie dostępne od ul. [...] i ul. [...];

- wymóg dostępności obu działek (inwestora i sąsiedniej) z tej samej drogi publicznej ma charakter bezwzględnie wiążący, podczas gdy zgadnie z prawidłową (systemową, funkcjonalną, szeroką, proinwestycyjną, odformalizowaną) wykładnią ww. przepisu wymóg ten nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego i nie ma potrzeby restrykcyjnego badania spełnienia tej przesłanki bowiem wystarczy, że sąsiednie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są zabudowane w sposób pozwalający ustalić warunki nowej zabudowy oraz że zabudowie działki nr [...] nie sprzeciwia się interes publiczny ani słuszny interes osób trzecich;

b) art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440) zwanej dalej w skrócie "u.d.p." poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (ściślej niezastosowanie) i w konsekwencji uznanie, że "łącznik" ul. [...] i ul. [...] nie ma statusu drogi publicznej;

c) art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 u.p.z.p,, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (a ściślej niezastosowanie) prowadzące do naruszenia prawa własności i zasady wolności zagospodarowania terenu poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę skarżącej, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów winno skutkować ochroną prawa własności oraz prawa zagospodarowania terenu i uwzględnieniem tej skargi, bowiem zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz nie narusza chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposoby ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) zwanego dalej w skrócie jako "rozporządzenie", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że obszar analizowany został w niniejszej sprawie prawidłowo wyznaczony, podczas gdy uwzględnienie okoliczności sprawy winno skutkować wyznaczeniem obszaru analizowanego w inny sposób (tak, aby jego środek znajdował się w połowie odległości pomiędzy działką nr [...] a ul. [...]), umożliwiający uwzględnienie wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 133 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej i oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ drugiej instancji art. 7 K.p.a. polegającego na niepodjęciu wszelkich możliwych czynności w celu załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącej, tj. zaniechaniu wyznaczenia obszaru analizowanego w inny sposób (tak, aby jego środek znajdował się w połowie odległości pomiędzy działką nr [...] a ul. [...]), co uwzględniałoby okoliczności niniejszej sprawy oraz umożliwiałoby uwzględnienie wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy, a także polegającego na wyważeniu w sposób należyty interesu społecznego i interesu skarżącej;

b) art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej i wadliwe nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w którym nie wyjaśniono w sposób należyty podstawy prawnej wyroku.

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi zgodnie z wnioskami skargi, względnie - na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, przyznanie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. Z. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że w tej sprawie sąd administracyjny już orzekał. W prawomocnym wyroku z dnia 3 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1623/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił wcześniejsze decyzje ustalające warunki zabudowy wydane na podstawie tego samego wniosku złożonego przez skarżącą, który był podstawą do wydania decyzji administracyjnych objętych kontrolą Sądu także w tej sprawie. Uchylając decyzje obu organów Sąd stwierdził, że zabudowa ulic [...] i [...] nie stanowi zabudowy pozwalającej na spełnienie zasady "dobrego sąsiedztwa" w stosunku do ustalania warunków zabudowy na działce nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ww. wyroku wprost wskazał, że ustalenie warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji na działce nr [...] byłoby dopuszczalne wówczas, gdyby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i znajdowała się w obszarze analizy. Działka nr [...] jest dostępna z ul. [...], która nie jest tożsama z ul. [...] i ul. [...]. Wyrok ten jest prawomocny, a tym samym na podstawie art. 153 P.p.s.a. wyrok ten wiązał także Sąd pierwszej instancji przy rozpoznawaniu tej sprawy. Zgodnie zaś z art. 170 P.p.s.a. prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Ratio legis art. 170 P.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 6 września 2016 r. sygn. akt II FSK 1901/14). Analogiczne stanowisko konsekwentnie zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r. sygn. akt I FSK 1474/15; wyrok NSA z 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2295/14; wyrok NSA z 25 listopada 2015 r. sygn. akt II FSK 2785/15; wyrok NSA z 15 września 2015 r. sygn. akt I GSK 1707/13; wyrok NSA z 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2127/10; wyrok NSA z 17 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 3/11).

Oznacza to, że w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie miał podstaw do odstąpienia od zajętego wcześniej stanowiska w zakresie oceny zgodności z prawem wydanych decyzji w przedmiocie ustalania warunków zabudowy na wniosek skarżącej.

Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia ww. przepisu w tym, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił nieruchomości dostępnych z ul. [...] i ul. [...] dla ustalania warunków zabudowy i błędnie przyjął brak tożsamości pomiędzy ul. [...] i ul. [...] a ul. [...] jak również zbyt rygorystyczne potraktował warunek dostępności działki z tej samej drogi publicznej, przy której istnieje zabudowa pozwalającą na ustalenie warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 3 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1623/13 warunkiem ustalania parametrów zabudowy dla działki o numerze [...] była dostępność z tej samej drogi publicznej przynajmniej jednej działki, która objęta analizą urbanistyczno-archiektoniczną pozwoliłaby na ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Uznając, że ulice [...],[...] i [...] nie są tożsame, nie mógł Sąd pierwszej instancji odstąpić od wyrażonego w wyroku z dnia 3 marca 2014 r. stanowiska.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji, że ul. [...] nie jest tożsama z ul. [...] lub ul. [...]. Są to ulice oddalone od siebie, przebiegające w pewnej części jedynie równolegle względem sienie i zapewniające obsługę różnych terenów. Okoliczność, że istniejący fragment jezdni (stanowiący działkę nr [...]) pozwala na skomunikowanie się między ul. [...] a ul. [...] nie może przesądzać o ich tożsamości. Sam fakt, że drogi publiczne stanowią połączone ze sobą ciągi komunikacyjne nie może oznaczać ich tożsamości w procedurze ustalania warunków zabudowy. Także i ta okoliczność, podnoszona przez skarżącą kasacyjnie, jakoby o tożsamości ww. ulic decydowało i to, że są to drogi gminne, nie może oznaczać ich tożsamości w zakresie ustalania warunków zabudowy. W związku z tym zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że działka nr [...] nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej co działki sąsiednie dostępne od ul. [...] i ul. [...].

Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej, zgodnie z którym Sąd pierwszej instancji nie zastosował art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440) i błędnie uznał, że "łącznik" ul. [...] i ul. [...] (tj. działka nr [...]) nie ma statusu drogi publicznej. Jak wynika z akt sprawy rzeczywiście ww. "łącznik" nie został zaliczony do kategorii dróg publicznych. Kwestia ta jednak nie ma istotniejszego znaczenia w sprawie, ponieważ niezależnie od tego, jaki status miałby ten "łącznik", to i tak ul. [...] nie byłaby tożsamą z ul. [...] lub ul. [...].

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej, jako Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 u.p.z.p., art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prowadząc do naruszenia prawa własności i zasady wolności zagospodarowania terenu i zignorowania okoliczności, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz nie narusza chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Art. 64 ust. 1 u.p.z.p. jedynie odsyła do stosowania niektórych przepisów z procedury ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego do procedury ustalania warunków zabudowy. Art. 56 u.p.z.p. stanowi zaś, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, jeżeli jest ono zgodne z przepisami prawa. Dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie można było ustalić warunków zabudowy, ponieważ nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegająca na braku dostępu z tej samej drogi publicznej przynajmniej jednej działki, która objęta analizą urbanistyczno-architektoniczną pozwoliłaby na ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy na działce nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tych zarzutów skargi kasacyjnej, w której skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie w tej sprawie nie nastąpiło niedopuszczalne ograniczenie możliwości ustalania warunków zabudowy, ponieważ to ustawodawca w art. 61 u.p.z.p. przewidział kryteria niezbędne do ustalania tych warunków i w tej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że ustanowione w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy kryterium nie pozwalało na ustalenie warunków zabudowy.

Nie został również naruszony przez Sąd pierwszej instancji art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. ponieważ wbrew stanowisku skarżącej dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie można na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustalić warunków zabudowy.

Nie jest zasadny i ten zarzut skargi kasacyjnej, w którym skarżąca podnosi naruszenie przez Sąd pierwszej instancji § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na takim wyznaczeniu obszaru analizowanego, aby jego środek znajdował się w połowie odległości pomiędzy działką nr [...] a ul. [...], co umożliwiłoby uwzględnienie wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy.

Jak wynika z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia celem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę. Nie można dowolnie wyznaczać obszaru analizowanego. W orzecznictwie sądowym zajęto wyraźne stanowisko, zgodnie z którym skoro wyznaczenie obszaru analizy ma nastąpić wokół działki to oznacza, że obszar ten należy wyznaczyć dookoła działki, a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć co do zasady kształt figury geometrycznej o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 metrów, aczkolwiek nie zawsze taka figura będzie okręgiem (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 23 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 30/17; wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 781/16; wyrok NSA z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1934/13). Nie oznacza to jednak, że obowiązkiem organu jest nadmierne i nieograniczone rozszerzanie obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby jego żądanie zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy (tak NSA w wyroku z 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1299/14). Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie, a jak wynika z akt sprawy działka nr [...] nie tworzy ładu przestrzennego zabudowy z jakąkolwiek działką dostępną z ul. [...]. W tym zakresie niezasadne są i te zarzuty skargi kasacyjnej, w których skarżąca podnosi, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 133 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej i oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ drugiej instancji art. 7 K.p.a. polegającego na zaniechaniu wyznaczenia obszaru analizowanego w inny sposób (tak, aby jego środek znajdował się w połowie odległości pomiędzy działką nr [...] a ul. [...]), co uwzględniałoby okoliczności niniejszej sprawy oraz umożliwiałoby uwzględnienie wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy.

Powołane podstawy prawne ww. zarzutu naruszenia przepisów postępowania w okolicznościach tej sprawy są bezzasadne. Strona skarżąca kasacyjnie w ogóle nie wskazała, na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, skoro art. 1 § 1 ww. ustawy nakazuje sądom administracyjnym sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej a § 2 tego artykułu wskazuje zgodność z prawem jako kryterium kontroli. Także zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. jest niezasadny, ponieważ przepis ten zakreśla ogólnie zakres kognicji sądów administracyjnych wskazując, że kontrolują one działalność administracji publicznej i wymienia, jakie akty i jakie czynności są objęte kontrolą. Przepis te nie zostały w tej sprawie naruszone przez Sąd pierwszej instancji.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, ponieważ w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie nie znalazł podstaw do uchylenia wydanych decyzji.

Niezasadny jest także i ostatni zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, a dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej i nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie zaskarżonego wyroku niezawierającego należytej podstawy prawnej wyroku. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera uzasadnienie przepisów prawa, które stanowiły podstawę do oddalenie skargi. Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i wyjaśnił, dlaczego w oparciu o ten przepis nie można ustalić w tej sprawie warunków zabudowy. Kwestia zaś, że użyta przez Sąd argumentacja nie przekonała skarżącą kasacyjnie do stanowiska Sądu pierwszej instancji nie może stanowić podstawy do zakwestionowania zastosowania art. 141 4 P.p.s.a.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego okazały się nieuzasadnione, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.