Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 193/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 31zq ust. 7 w zw. z art. 31zy ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 266
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - t.j.
article: par. 10 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 152
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek  pandemii COVID-19.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędziowie Sędzia WSA Marta Wojciechowska (spr.) Asesor sądowy Anna Komorowska-Kaczkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z 22 marca 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu (dalej jako: organ) działając na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm., dalej jako: "ustawa o COVID-19") w związku z art. 31zy ustawy o COVID -19 oraz w związku z § 19 i 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych w skutek pandemii COVID 19 (Dz.U.371) oraz w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, z późn. zm.), odmówił A. D. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r.

Jak wynika z akt sprawy, A. D. ( dalej wskazywana również jako strona, skarżąca) złożyła w dniu 18 lutego 2020 r. wniosek o zwolnienie z opłacania składek za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2020 r. We wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek dla płatników w określonych branżach, strona oświadczyła, że na 30 listopada 2020 r. prowadzi przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 8559B, a przychód z działalności uzyskany w styczniu 2021 r. był niższy co najmniej o 40% w porównaniu do przychodu uzyskanego w styczniu 2020 r.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 22 marca 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Opolu odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji organ zacytował treść z § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych w skutek pandemii COVID 19 (Dz.U.371), zgodnie z którym do wniosków złożonych na podstawie § 1 ust. 1, § 4 ust. 1, § 7 ust. 1 oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 stycznia 2021 r. przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia i nierozpatrzonych stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyjątkiem terminu przesłania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych, do którego stosuje się przepisy niniejszego rozporządzenia.

Dalej organ przytoczył treść § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. poz. 152) oraz § 11 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r.

Końcowo wskazał, że wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż podany przez stronę we wniosku kod PKD nie został potwierdzony w otrzymanym z GUS wykazie na dzień 30 listopada 2020 r. i w związku z tym nie przysługuje jej prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należności; z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r.

Nie godząc się z tą decyzją strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której domaga się zmiany decyzji i przyznania jej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za okres od 1.12.2020 r. do 31.01.2021 r.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą od 17.11.2017 r., którą wznowiła po krótkiej przerwie (01.10.2019 r.). Od samego początku wykonuje usługi na podstawie trzech kodów Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) zawartych we wpisie do CEIDG - 85.52.Z (Pozaszkolne formy edukacji artystycznej), 85.59.B (Pozostałe pozaszkolne formy edukacji, gdzie indziej nieklasyfikowane) oraz 85.60.Z (Działalność wspomagająca edukację), przy czym ostatni kod do dnia 27.01.2021 r. był wskazany w systemie CEIDG jako działalność przeważająca. Tego dnia, ze względu na uporządkowanie danych w systemie CEIDG, nastąpiła zmiana przeważającego PKD na poczet kodu 85.59.B. Zmiana z dnia 27.01.2021 r. miała na celu jedynie ustalenie priorytetów na podstawie wykonywanych usług i nie wprowadzała żadnych nowych kodów.

Skarżąca podkreśliła przy tym, że powoływanie się na zapis przeważającego kodu PKD wskazanego w rejestrach CEIDG lub KRS jest krzywdzące dla przedsiębiorców i tak jak w moim przypadku, może być sprzeczne ze stanem faktycznym prowadzonej działalności. Obowiązująca obecnie Polska Klasyfikacja Działalności została wprowadzona w życie dn. 01.01.2008 r. na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29.06.1995 r. o statystyce publicznej i w opinii instytucji za nią odpowiedzialnej, czyli Głównego Urzędu Statystycznego, wskazany przez przedsiębiorcę przeważający kod PKD służy wyłącznie potrzebom badań statystycznych. Uzależnienie udzielenia pomocy od wskazanego przeważającego kodu PKD w bardzo trudnych dla przedsiębiorców czasach jest czynnością co najmniej wątpliwą. Brakuje w przepisach wzmianki co powinien zrobić przedsiębiorca w momencie kiedy wykonuje usługi lub prowadzi sprzedaż produktów na podstawie dwóch lub więcej kodów PKD i każdy z nich jest równoważny pod kątem uzyskanego przychodu i nakładu wykonanej pracy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zbadał wszystkie okoliczności mające wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy i zważył, iż całokształt zgromadzonego materiału dowodowego stanowi uzasadnienie dla odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za okres od dnia 1.12.2020 r. do dnia 31.01.2021 r., gdyż skarżąca nie spełnia przesłanek zwolnienia, o których mowa w art. 31zy ust. 1 ustawy z dnia 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. - Dz. U. z 2020 r. poz, 1842 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, ich zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Nadto, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu o odmowie zwolnienia skarżącej z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r.

W ocenie organu, w przypadku skarżącej kod PKD przeważającej działalności nie został potwierdzony w otrzymanym z GUS wykazie na dzień 30 listopada 2020 r. i w związku z tym nie przysługuje jej prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Skarżąca natomiast we wniosku wskazuje, że prowadzi na dzień 30 listopada 2020 r. przeważającą działalność wg PKD o kodzie 8559B. W skardze podkreśla, że od początku wykonuje usługi na podstawie trzech równoważnych kodów Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) zawartych we wpisie do CEIDG, w tym na podstawie - kodu 85.59.B (Pozostałe pozaszkolne formy edukacji, gdzie indziej nieklasyfikowane), który od 27.01.2021 r. został wskazany w systemie CEIDG jako działalność przeważająca i ma jedynie znaczenie statystyczne. Zaakcentowała przy tym, że powoływanie się na zapis przeważającego kodu PKD wskazanego w rejestrach CEIDG lub KRS jest krzywdzące dla przedsiębiorców i tak jak w jej przypadku, może być sprzeczne ze stanem faktycznym prowadzonej działalności.

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 31zq ust. 7 w związku z art. 31zy ust. 1 ustawy o COVID oraz w związku z § 19 i 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych w skutek pandemii COVID 19 (Dz.U.371) oraz w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, z późn. zm.).

Przy czym stosownie do § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r., do wniosków złożonych na podstawie § 1 ust. 1, § 4 ust. 1, § 7 ust. 1 oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 stycznia 2021 r. przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia i nierozpatrzonych stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyjątkiem terminu przesłania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych, do którego stosuje się przepisy niniejszego rozporządzenia.

Tak było w niniejszej sprawie, zatem zastosowanie znalazł § 10 Rozporządzenia z 19 stycznia 2021 r.(Dz.U.2021.152), w którym określono warunki zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. I tak stosownie do ust. 1 § 10 wskazanego rozporządzenia, zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. albo za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami:

1) 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z,

2) 49.32.Z, 49.39.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z

- którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r.

Natomiast stosownie do ust. 2. tego przepisu, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r.

Zatem istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy dla uznania, że płatnik objęty został zwolnieniem z obowiązku opłacenia nieopłaconych składek ubezpieczeniowych, o którym mowa w § 10 ust. 1 rozporządzenia o COVID-19, wydanego na podstawie art. 31zy ust. 1 ustawy o COVID-19, decydującym jest kod PKD przeważającej działalności prowadzonej przez płatnika, ujawniony w określonej dacie w rejestrze REGON, czy też nadrzędne znaczenie w tym zakresie ma kod PKD określający działalność, jaką w rzeczywistości wykonywał wówczas ten podmiot. Prawidłowe ustalenie tej kwestii determinuje niezbędny zakres i kierunki postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ.

W ocenie Sądu, zasadnicze znaczenie ma kwestia wyjaśnienia pojęcia "przeważającej działalności" na gruncie wskazanych przepisów ustawy COVID-19, a następnie dokonanie prawidłowej wykładni tej regulacji.

Zagadnienie to było przedmiotem rozważań sądów administracyjnych na gruncie zwolnień uregulowanych przepisami ustawy COVID-19, m.in. w wyrokach I SA/Op 96/21 i 97/21, I SA/Sz 955/20, I SA/Rz 255/21, I SA/Rz 214/21, I SA/Kr 530/21(wszystkie orzeczenia przywołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Podzielając przedstawioną w tych wyrokach argumentację prawną i przyjmując ją za własną, Sąd orzekający w tej sprawie posłuży się nią w dalszej części uzasadnienia.

Klasyfikacja PKD unormowana jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007 r., Nr 251 poz. 1885 ze zm., dalej: rozporządzenie PKD). Rozporządzenie wydane jest na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 443, ze zm., dalej: u.o.s.p.). W ww. akcie odnośnie przeważającej działalności, w załączniku Zasady PKD Zasady Budowy Klasyfikacji pkt 7, wyjaśniono jedynie, że przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana. Jednocześnie, wśród danych ewidencyjnych podlegających wpisowi jest również numer identyfikacyjny REGON przedsiębiorcy, o ile taki posiada (art. 5 ust. 1 pkt 3).

W ustawie o statystyce publicznej, ustawodawca, w przepisie art. 42 ust. 3 pkt 4, wskazał, że wpisowi do Krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON) podlegają informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności. Informacje te są wpisywane do rejestru na wniosek danego podmiotu. Do wniosku dołącza się dokumenty określone przepisami innych ustaw, potwierdzające powstanie podmiotu albo podjęcie działalności, zmianę cech objętych wpisem bądź skreślenie podmiotu.

W samej ustawie o statystyce nie ma definicji pojęcia "przeważającej działalności gospodarczej", ale w art. 46 u.o.s.p. zawarta jest delegacja ustawowa do określenia sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji rejestru podmiotów, wzory wniosków, ankiet i zaświadczeń, uwzględniając konieczność zapewnienia kompletności oraz aktualizacji danych gromadzonych w tym rejestrze.

Sposób kodowania wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności, określa § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń z dnia 30 listopada 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 2009 ze zm., dalej: rozporządzenie o metodologii).

Przepis § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że Wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Następnie, § 9 ust. 2 pkt 1 stanowi, że Rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, których celem jest osiągnięcie zysku, zakładów działalności gospodarczej, stowarzyszeń organizacji społecznych, fundacji, związków zawodowych, kościołów - na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.

W świetle przywołanych przepisów - jedynym możliwym sposobem odkodowania pojęcia "przeważającej działalności" jest przyjęcie go w znaczeniu wynikającym z ww. przepisów statystycznych. Statystyczny charakter ma też informacja o tzw. działalności przeważającej, którą dany podmiot musi obowiązkowo podać rejestrując firmę.

A zatem, należy stwierdzić, że podmiot uprawiony do otrzymania ulgi, to płatnik składek prowadzący na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek, przeważającą działalność według podanego w przepisie PKD, a dana przeważająca działalność jest ustalona na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.

Podkreślić należy, że przepisy ustawy o COVID-19, a tym samym przepisy rozporządzenia o COVID-19 wydanego na podstawie art. 31zy ust. 1 ww. ustawy, służyć miały m.in. złagodzeniu negatywnych skutków, jakie wywarł wybuch pandemii na polskich przedsiębiorców za sprawą wprowadzanych ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej, a to poprzez wprowadzenie zróżnicowanych środków pomocowych. Jednym z nich było właśnie ustanowienie możliwości okresowego zwolnienia przedsiębiorców działających w określonych branżach od obowiązku uiszczania należnych składek ubezpieczeniowych, o którym mowa w art. 31zo ustawy

o COVID-19, jak i w § 10 rozporządzenia o COVID-19.

Jak wskazuje się w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Białymstoku z 14 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 174/21) z uwagi na cel ustawy, organy administracji publicznej powinny dążyć do udzielania pomocy wszystkim przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Pozbawienie tego wsparcia jedynie z uwagi na fakt, że przedsiębiorca nie uaktualnił we wskazanej dacie w rejestrze REGON właściwego kodu PKD dla przeważającej działalności gospodarczej, którą faktycznie prowadzi stanowi nie tylko zaprzeczenie ratio legis analizowanych regulacji, ale poddaje w wątpliwość także i konstytucyjne wartości demokratycznego państwa prawnego, równości i niedyskryminacji.

Podzielając powyższy pogląd Sąd orzekający w tej sprawie podkreśla, że ograniczenie się w tym zakresie wyłącznie do językowej wykładni analizowanych przepisów, stanowiłoby wyraz akceptacji takiego stanu rzeczy, w którym przewidziane wsparcie trafiałoby do przedsiębiorców wskazujących w ewidencji jako kod PKD przeważającej działalności jeden z kodów określonych w § 10 ust. 1 rozporządzenia o COVID-19, podczas gdy w rzeczywistości nigdy takiej działalności nie prowadzili.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, właściwej wykładnia § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia o COVID-19, w sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w rejestrze REGON, a faktycznie wykonywaną przez stronę działalnością gospodarczą we wskazanej dacie, prowadzi do wniosku, że pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności. Wprawdzie nie ulega wątpliwości, iż co do zasady metodą interpretacji stosowaną w pierwszej kolejności jest wykładnia językowa, sprowadzająca się do prostego odczytania sensu regulacji w oparciu o ich literalne brzmienie, tak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, iż od powyższej zasady przewidziane są odstępstwa, w szczególności w sytuacji, gdy wykładnia językowa godziłaby w cel danej instytucji prawnej (zob. szerzej uchwała NSA z dnia 17 stycznia 2011 r., II FPS 2/10).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 14 marca 2011 r., II FPS 8/10, w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej. Mogłoby się bowiem okazać, że sens przepisu, który z językowego punktu widzenia wydaje się wprawdzie całkiem jasny, okaże się jednak wątpliwy, gdy skonfrontować go z innymi przepisami lub celem regulacji prawnej.

Zatem, co do zasady, punktem wyjścia dla interpretacji przepisów prawa jest wykładnia językowa, jednak nie ma ona charakteru absolutnego. Dlatego też, w przypadkach wątpliwych, zwłaszcza w sytuacji, gdy rezultaty powyższej wykładni podważają sens przepisów, zasadne jest skorzystanie z pozostałych metod wykładni, w tym w szczególności wykładni systemowej, odwołującej się do usytuowania przepisu w systemie prawa, oraz wykładni funkcjonalnej, która odwołuje się z kolei do funkcji, jaką ma pełnić dana regulacja.

Podkreślić wobec tego należy, że przyjęty przez ustawodawcę w § 10 ust. 2 rozporządzenia o COVID-19 sposób weryfikacji podmiotów uprawnionych stanowi niewątpliwie środek służący usprawnieniu postępowań w sprawach o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. Ma on charakter domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu, przy czym podkreślenia wymaga, że domniemanie to nie ma charakteru niewzruszalnego, w związku z czym nic nie stoi na przeszkodzie przeprowadzenia przeciwdowodu na przedmiotową okoliczność. Dane pozyskiwane przez ZUS w trybie określonym w § 10 ust. 2 rozporządzenia o COVID-19 stanowią bowiem dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., a zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. możliwe jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego. Na marginesie zaznaczyć należy wszakże, iż przepisy zarówno rozporządzenia o COVID-19, jak i art. 31zo-zx ustawy o COVID-19, do których rozporządzenie odsyła, w żaden sposób nie wyłączyły stosowania art. 76 k.p.a.

W realiach niniejszej sprawy, wobec wskazania przez skarżącą we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie, że na dzień 30 listopada 2020 r. prowadziła przeważającą działalność wg kodu PKD 8559B, co pozostawało w sprzeczności z kodem PKD przeważającej działalności skarżącej otrzymany z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej CEiDG), obligowało ZUS do przeprowadzenia postępowania dowodowego i wezwania skarżącej do wykazania wskazanej przez nią okoliczności. Jak już wskazano domniemanie prawne ustanowione przez ustawodawcę w § 10 ust. 2 rozporządzenia o COVID-19 nie ma bowiem charakteru niewzruszalnego.

Organ dokonując jednak błędnej wykładni § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia o COVID-19, nie zbadał i nie ustalił ww. okoliczności, poprzestając jedynie na ocenie danych uzyskanych z CEiDG.

W tym miejscu przypomnieć należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy k.p.a., a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada też na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero zatem podjęcie niezbędnych ustaleń pozwala organowi na zajęcie stanowiska w sprawie.

Reasumując, stosownie do wskazanych przepisów, w tym art. 77 § 1 k.p.a., obowiązkiem ZUS było wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie charakteru przeważającej działalności rzeczywiście prowadzonej przez stronę. Organ tego jednak nie uczynił i przy wydaniu decyzji oparł się wyłącznie na danych uzyskanych z CEiDG, tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić należy jako wadliwe, gdyż przedwcześnie przyjęto, że skarżąca podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o ulgę bez umożliwienia wykazania, że skarżąca spełnia kryterium prowadzenia na dzień złożenia wniosku przeważającej działalności według PKD. Konsekwencją powyższego było lakoniczne uzasadnienie decyzji, w którym zabrakło ustosunkowania się do kluczowej, z perspektywy rozstrzygnięcia, okoliczności wskazanej we wniosku przez stronę.

Wskazane wady stanowią istotne naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przedstawiono w sposób wyczerpujący i rzetelny toku rozumowania organu stojącego za wydaniem orzeczenia administracyjnego, co stanowi zarazem jawne zaprzeczenie zasady przekonywania wynikającej z art. 11 k.p.a.

Dodatkowo Sąd wskazuje, że przyjęty przez organ na podstawie ww. regulacji jedyny sposób weryfikacji warunku prowadzenia jako przeważającej działalności gospodarczej według podanego PKD – tj. w tej sprawie wpis do CEiDG, w rubryce przeważającej działalności, nie przyczynia się do realizacji celu ustawy COVID-19, nie dochowuje zasady proporcjonalności, jak również w efekcie prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa.

Wobec powyższego, Sąd uznał kontrolowaną decyzję za wadliwą, jako wydaną przedwcześnie i z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpatrując ponownie sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić wyrażone w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Sądu i przeprowadzić postępowanie dowodowe wzywając skarżącą do wykazania wskazanej przez nią okoliczności i wyjaśnienia rozbieżności między kodem PKD wskazanym we wniosku a kodem wynikającym z CEiDG oraz przedłożenia wszelkich dowodów, z których wynikałoby faktyczne prowadzenie działalności gospodarczej w przeważającym zakresie odpowiadającej kodowi PKD 8559B. Następnie organ winien dokonać oceny tak zgromadzonego materiału dowodowego, mając na uwadze prawidłową wykładnię przepisów rozporządzenia o COVID-19 oraz przepisów k.p.a., i wydać stosowne rozstrzygnięcie z uzasadnieniem odpowiadającym standardom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a.