Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1055/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 80, 107 par.3, 138 par. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 4, 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 145 p[ar. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. R. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] - po rozpatrzeniu odwołania M R od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietna 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Prezydent [...], w wyniku wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...], ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]" z wieżą antenową i urządzeniami sterującymi oraz zagospodarowaniem terenu wraz ze zjazdem z drogi publicznej, na działce nr [...], znajdującej się w obrębie [...] przy ul. [...] w [...].

Od powyższej decyzji wniósł odwołanie, z zachowaniem ustawowego terminu, M R.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] zlecił Prezydentowi [...] przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu:

1) przesłanie uwierzytelnionych odpisów: decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] wraz z załącznikami, o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji oraz decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi gminnej;

2) dostosowanie projektu budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę;

3) uzupełnienie projektu budowlanego o opis techniczny, o którym mowa w § 11 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462 z poźn. zm.);

4) wyjaśnienie przez organ I instancji sposobu spełnienia następującego warunku zagospodarowania terenu, określonego w ww. decyzji nr [...]: "Planowana inwestycja nie powinna ograniczać przyszłych możliwości inwestycyjnych na działkach sąsiednich oraz możliwości kształtowania nowej zabudowy mieszkalnej i usługowej zgodnie z polityką przestrzenną miasta";

5) wyjaśnienie w projekcie budowlanym oraz w ww. opisie technicznym kwestii maksymalnych tzw. tiltów anten oraz ustalenie oddziaływania anten od minimalnego do maksymalnego pochylenia aby jednoznacznie ustalić od jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest oddziaływanie promieniowania;

6) dostosowanie formy projektu do wymagań § 5 i 6 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r., poprzez sporządzenie numeracji stron;

7) w przypadku wprowadzenia zmian w projekcie budowlanym, aktualizacji powinny podlegać zaświadczenia projektanta i sprawdzającego, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.) oraz oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 tej ustawy;

Przy piśmie z dnia [...] listopada 2016 r., organ pierwszej instancji przekazał stosowne wyjaśnienia i uzupełnienia.

Wojewoda [...], pismem z dnia [...] grudnia 2016 r., działając na podstawie art. 10 k.p.a. zawiadomił strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem oraz składania uwag i wyjaśnień.

Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r., Wydział Infrastruktury [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] wystąpił do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] o przekazanie kompletnych akt organu I instancji dotyczących przedmiotowej inwestycji. Dokumentację przesłano organowi przy piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r.

Wojewoda [...]- pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. - na podstawie art. 10 k.p.a. zawiadomił strony postępowania o zakończeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem oraz składania uwag i wyjaśnień, a następnie ww. decyzją z dnia [...] marca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno- budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku miejscowego planu), a także wymogami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu przepisami techniczno-budowlanymi, jak również sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, opracowań, sprawdzeń, a także wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.

W razie spełnienia wskazanych wyżej wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz wymagań art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego - organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda stwierdził, że z posiadanej dokumentacji wynika, iż wszystkie ww. wymagania w powyższym przedsięwzięciu inwestycyjnym zostały spełnione - nie stwierdzono, aby zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ II instancji wskazał, że inwestor - [...] S.A. przedłożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pod rygorem odpowiedzialności karnej), obejmujące działkę inwestycyjną nr ewid. [...] z obrębu [...].

Dalej Wojewoda podniósł, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego. W myśl art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W omawianej sprawie, z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji inwestor uzyskał decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Inwestycja zatwierdzona skarżoną w postępowaniu odwoławczym decyzją - jest tożsama z inwestycją wskazaną w ww. decyzji Prezydenta [...] nr [...] i zachowuje jej wymagania. Wysokość wieży antenowej - 30,5 m – wraz z fundamentem, nie przekracza maksymalnej wartości. Inwestycja nie narusza prawnych interesów osób trzecich wynikających z przepisów Prawa budowlanego oraz prawa własności właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunków określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (j.t Dz. U. 2016 poz. 71) tzn., że nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze jak i potencjalnie oddziaływać na środowisko, oraz nie jest bezpośrednio związana z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony. Potwierdza to pismo Biura Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] oraz stanowiąca część projektu budowlanego "Kwalifikacja przedsięwzięcia". W związku z powyższym, w ocenie Wojewody, nie zachodziła potrzeba dokonywania kontroli inwestycji w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlane w zakresie zgodności z wymaganiami ochrony środowiska określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach".

Wojewoda wyjaśnił, że inwestor do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, dołączył wymagane prawem dokumenty spełniające wymogi art. 35 Prawa budowlanego, tj: projekt budowlany, sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, zawierający wymagane opinie i uzgodnienia. Projekt budowlany zarówno w części dotyczącej zagospodarowania terenu, jak i architektoniczno - budowlanej sporządzony został zgodnie z wymogami zawartymi w art. 34 Prawa, spełniając wymagania § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Projekt lokalizacji stacji bazowej został uzgodniony przez Służbę Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP - pismo z dnia [...] marca 2014 r. nr [...].

Ponadto do projektu dołączono oświadczenia projektantów, tj. M C, J S, J P o tym, że projekt sporządzony został zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz z zasadami wiedzy technicznej oraz zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualne na dzień sporządzenia projektu.

Organ II instancji wyjaśnił, że działka, na której planowana jest inwestycja posiada pośredni dostęp do drogi publicznej (dojazd przez działkę własną) – ul. [...]. Inwestor przedłożył opinię Prezydenta [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] dotyczącą geometrii ulicy [...], decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] zezwalającą na lokalizację zjazdu w pasie drogowym ulicy [...], zmienioną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]. oraz warunki z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] przyłączenia do sieci dystrybucyjnej [...] S.A. Do dokumentacji została również załączona opinia geotechniczna z listopada 2013 r., wykonana przez inż. S P.

Do projektu budowlanego inwestor dołączył wymaganą prawem informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawo budowlane).

Wojewoda podkreślił, że w przypadku przedmiotowej inwestycji nie nastąpiło także przekroczenie dopuszczalnych wartości pola elektromagnetycznego dla okolicznych nieruchomości, tj. 0.1 W/m2. Wartość ta wynika z tabeli 2 do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192. poz. 1883). Natomiast zgodnie z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie: "budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych". Wykonanie inwestycji powodującej przekroczenie tych wartości w istniejących budynkach mieszkalnych stanowiłoby więc naruszenie prawa. Zgodnie jednak z projektem budowlanym "Pole elektromagnetyczne o wartości 0,1 W/m2 będą występować w wolnej przestrzeni i w miejscach niedostępnych dla ludzi (...) inwestycja nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenia stanu środowiska i warunków zdrowotno-sanitarnych, nie wprowadzi, utrwali bądź zwiększy ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich" (s. 65 projektu budowlanego).

Odnosząc się do zaś do zarzutów zawartych w odwołaniu, Wojewoda [...] stwierdził, że z projektu budowlanego wynika, iż zaprojektowana inwestycja nie wpłynie na sposób korzystania z działek sąsiednich - nie wprowadzi żadnych ograniczeń wynikających z przepisów prawa w ich zagospodarowaniu. Brak jest przekroczenia dopuszczalnych wartości pola elektromagnetycznego dla okolicznych nieruchomości.

Organ odwoławczy uwzględnił natomiast zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. poprzez, pominięcie pełnomocnika skarżącego - Z G, sprowadzający się do kierowanie korespondencji w toku postępowania na adres strony. Jednakże, zdaniem Wojewody, samo naruszenie przepisu art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczenie korespondencji wychodzącej w sprawie stronie, a nie pełnomocnikowi, w sytuacji gdy reprezentant strony zna treść pism, zajmuje stanowisko co do działań podejmowanych przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie, nie można uznać za mające istotny wpływ na wynik sprawy i nie może spowodować wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1250/13).

M R, pismem z dnia [...] maja 2017 r., wniósł skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

1) art. 40 § 2 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. - poprzez uznanie, iż przepis ten może podlegać wyłączeniu w uzasadnionych przypadkach;

2) art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. - poprzez nie podanie konkretnej jednostki prawnej z Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wraz z jej uzasadnieniem, co stanowi rażące naruszenie prawa albowiem taka decyzja jest nie do odkodowania;

3) art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227) w związku z przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. ze zmianami w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - poprzez nie ustalenie przedmiotu sprawy z jednoczesnym uznaniem, iż bliżej nie sprecyzowana inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowanych;

4) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane - poprzez nie wskazanie czy ilość, moce anten objęte decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego były identyczne z tymi - objętymi wnioskiem o pozwolenie na budowę;

5) art. 7, 8, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a w związku z art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka - poprzez sporządzenie decyzji w sposób nie możliwy do odkodowania z uwagi na:

a) nie podanie mocy ilości anten objętych decyzją,

b) nie wskazanie jak organ rozumie pojęcie miejsc dostępnych dla ludności,

c) nie wskazanie, jaka na danym terenie może być dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy z jednoczesnym udowodnieniem, iż osie głównych wiązek promieniowania wystąpią na wysokościach nie możliwych do zabudowy,

d) wskazanie, iż inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu terenu bez dokonania w tym zakresie jakiejkolwiek analizy,

e) nie ustalenie maksymalnych tiltów anten,

f) nie zdefiniowanie całości techniczno-użytkowej, w myśl konkretnego przepisu prawa budowlanego z uwagi na brak pojęcia w ustawie zespołu urządzeń,

g) nie wskazanie jak można zainstalować całe stacje bazowe telefonii komórkowej, które zgodnie z jednolitym orzecznictwem oraz stanowiskiem projektantów są budowane.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca (na poparcie podniesionych zarzutów) przywołała liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych.

W konsekwencji, M R wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił – na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") - dopuścić do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania [...] z siedzibą w [...]. Domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji, Z G (Prezes zarządu Stowarzyszenia) przedstawił stanowisko w sprawie (z powołaniem się na ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych), które zaprezentowano obszernie w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2018 r.

Uczestniczka postępowania R R poparła skargę oraz oświadczyła, że inwestycja zlokalizowana jest na terenie zabudowy jednorodzinnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, w ocenie Sądu, skarga jest uzasadniona.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., który w wyniku wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcy pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]" z wieżą antenową i urządzeniami sterującymi oraz zagospodarowaniem terenu wraz ze zjazdem z drogi publicznej, na działce nr [...], znajdującej się w obrębie [...] przy ul. [...] w [...].

Wniosek [...] S.A. o wydanie pozwolenia na budowę ww. zamierzenia inwestycyjnego uruchomił postępowanie, w którym właściwy organ miał obowiązek zbadać, czy odpowiada on wymogom przewidzianym w art. 32, art. 33, art. 34 ust. 1 - 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania, a następnie dokonać jego sprawdzeń, stosownie do art. 35 ust. 1 tej ustawy. W razie stwierdzenia, że jest on kompletny i zgodny z prawem, organ obowiązany był zatwierdzić projekt budowlany i udzielić pozwolenia na budowę dla opisanej powyżej inwestycji (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego).

Zdaniem organów obu instancji przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami Prawa budowlanego.

Powyższego stanowiska skład orzekający nie podziela, zaś stanowisko organów administracji uważa za przedwczesne.

Zgodnie z opisem planowanej inwestycji wnioskodawca przewiduje budowę nowej stacji bazowej telefonii komórkowej, która docelowo będzie składała się z następujących elementów: 1) wieży antenowej o wysokości całkowitej wraz z instalacją odgromową ok. 30,5 m, posadowionej na betonowym fundamencie, 2) ramy z urządzeniami sterującymi, 3) zespołu anten sektorowych K 742264 (3 szt.) i K 80010510 (3 szt) oraz anteny radioliniowej (1 szt) i instalacji zasilającej, 3) ogrodzenia o wym. 9 m x 9 m z siatki. Anteny sektorowe mają umożliwiać emisję w trzech pasmach: 900 MHz, 1888 MHz i 2100 MHz.

Wobec powyższego, rolą Sądu była m.in. ocena czy organy obu instancji dokonały właściwej oceny wpływu ww. inwestycji na środowisko.

W prowadzonym postępowaniu odwoławczym Wojewoda założył sobie wyjaśnienie (uwzględniając projek budowlany oraz opis techniczny) kwestię "maksymalnych tzw. tiltów anten oraz ustalenie oddziaływania anten od minimalnego do maksymalnego pochylenia aby jednoznacznie ustalić od jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest oddziaływanie promieniowania".

W uzasadnieniu decyzji trudno jednak odnaleźć szczegółowego odniesienia się do założonego, tak istotnego problemu.

Wojewoda stwierdził jedynie, że powyższe zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunków określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko tzn., że nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze jak i potencjalnie oddziaływać na środowisko, oraz nie jest bezpośrednio związana z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony. Decydujące dla organu w tym zakresie stało się stanowisko Biura Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2014 r. oraz część projektu budowlanego – opracowanie: "Kwalifikacja przedsięwzięcia".

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, nie dokonano pełnej weryfikacji i jednoznacznej oceny czy projektowana inwestycja składająca się z wieży stalowej z sześcioma antenami sektorowymi i anteny radioliniowej oraz instalacji zasilającej, zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przedstawione stanowisko w sprawie, a oparte tylko na ww. piśmie z dnia [...] października 2014 r. i opracowaniu (bez jego oceny), jest niewystarczające.

Odwołując się do wskazanego wyżej rozporządzenia podkreślić należy, że nie nasuwa wątpliwości fakt, iż w przypadku zaistnienia mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny o mocy określonej w § 2 ust. 1 pkt 7 powołanego wyżej rozporządzenia, mamy do czynienia z przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Na stronie 3 zaskarżonej decyzji Wojewoda uznał, że inwestycja nie spełnia warunków z § 2 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia – nie wyjaśniając dlaczego. Przedsięwzięcie [...] S.A. obejmuje więcej niż jedną antenę, a w takiej sytuacji zachodzi konieczność zsumowania parametrów charakteryzujących dane przedsięwzięcie. Za takim stanowiskiem przemawia treść § 3 ust. 2 pkt 3 wskazywanego wyżej rozporządzenia. Przepis ten stanowi, iż do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należą również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w § 3 ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiąga progi określone w ust. 1 § 3 powyższego rozporządzenia. Tym samym, dla oceny, czy sporny obiekt zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko trzeba uwzględnić wartość parametrów łączną dla urządzeń tego samego rodzaju. Dopiero w oparciu o tak przeprowadzoną analizę można wskazać, czy zachodzą bądź nie przesłanki do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach konkretnego.

W tym miejscu na uwagę zasługuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 658/17 (którego pogląd skład orzekający podziela), gdzie wskazano: "(...) prawidłowa ocena tego zagadnienia winna uwzględniać to, że w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziaływuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2706/13, z dnia 29 września 2015 r., sygn. II OSK 139/14, z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1839/16 czy też z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 708/15 (wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl)."

Co istotne w sprawie, najnowsze orzecznicto Naczelnego Sądu Administracyjnego linię powyższą kontynuuje. I tak w wyroku z dnia 9 maja 2017 r. , sygn. akt II OSK 2245/15 stwierdzono, że: "(...) przy ocenie, czy sporny obiekt zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko trzeba uwzględnić wartość parametrów łączną dla urządzeń tego samego rodzaju. Dopiero w oparciu o tak przeprowadzoną analizę można wskazać, czy zachodzą bądź nie przesłanki do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach konkretnego przedsięwzięcia."

Powyżej wskazane zagadnienie, jak trafnie wskazał skarżący oraz dopuszczony do udziału w postępowaniu sądowym uczestnik, nie zostało przez organy w niniejszej sprawie zbadane.

Dalej zauważyć należy, iż kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tzw. tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. W konsekwencji, zauważyć należy, że w sprawie nie wyjaśniono (pomimo założeń czynionych przez organ odwoławczy) czy istnieje możliwość pochylenia poszczególnych anten i tym samym istnieje możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania.

Ponadto, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ww. wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r. organ ma obowiązek przeprowadzić wnikliwą analizę opracowania – pn. Kwalifikacja Przedsięwzięcia - "w kontekście przede wszystkim procesu dowodzenia, w efekcie którego autor opracowania ocenił, iż planowane przedsięwzięcie jest lub nie jest przedsięwzięciem, dla którego wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przychylenie się przez organ do kwalifikacji, dokonanej w ramach sporządzonego opracowania, jest dopuszczalne ale pod warunkiem, że organ dokona jej właściwej oceny i wypowie się, czy kwalifikacja ta jest nie tylko sporządzona przez właściwe osoby ale czy zawiera fachowe i przekonywujące uzasadnienie i czy są dostatecznie wyjaśnione kwestie istotne dla możliwości oceny inwestycji w świetle postanowień rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r."

W przedmiotowej sprawie, z uzasadnienia kontrolowanej przez Sąd decyzji, nie wynika aby tego typu dowód (opracowanie – Kwalifikacja przedsięwzięcia) podlegał jakiejkolwiek weryfikacji.

Natomiast, rzetelna analiza wskazanych wyżej okoliczności, miałaby znaczenie dla ewentualnej konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Ponadto, Sąd zauważa, że rolą organów administracji było też jednoznaczne wypowiedzenie się (biorąc pod uwagę ustalenia zawarte w decyzji Prezydenta [...] nr [...]), czy planowana inwestycja nie ogranicza przyszłych możliwości inwestycyjnych na działkach sąsiednich oraz możliwości kształtowania nowej zabudowy mieszkalnej i usługowej zgodnie z polityką przestrzenną miasta. Zdaniem składu orzekającego, tej oceny w uzasadnieniu decyzji również zabrakło. Wojewoda stwierdził bowiem jedynie, że zgodnie z projektem budowlanym "Pole elektromagnetyczne o wartości 0,1 W/m2 będzie występować w wolnej przestrzeni i w miejscach niedostępnych dla ludzi (...) inwestycja nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenia stanu środowiska i warunków zdrowotno-sanitarnych, nie wprowadzi, utrwali bądź zwiększy ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich".

Lakoniczność tego stwierdzenia Sąd zadziwia. Podkreślić bowiem należy, że niejednokrotnie już Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się, iż nieuprawniony jest pogląd, że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć jedynie miejsca dostępne dla ludzi przy stanie zagospodarowania terenu istniejącym w dniu kwalifikowania przedsięwzięcia emitującego promieniowanie elektromagnetyczne. Powszechnie przyjmuje, w orzecznictwie, a który to pogląd aprobuje również skład orzekający w niniejszej sprawie, że przez określenie miejsc dostępnych dla ludności o jakich stanowi norma art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w kontekście oddziaływania na nie pól elektromagnetycznych należy rozumieć oddziaływanie takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 104/13, z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2706/13, z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. 2883/15 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć miejsca, gdzie choćby potencjalnie może powstać zabudowa zgodnie z obowiązującymi przepisami. Takie stanowisko zaprezentował także Naczelny Sąd Administracyjny w jednym z ostatnich wyroków, tj. z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3083/15, na który to także zwrócił uwagę uczestnik postępowania. W wyroku tym wskazano, że "(...) O przestrzennych granicach konkretnego gruntu przesądzają uzasadnione potrzeby jej właściciela, zależne od rodzaju i przeznaczenia jego nieruchomości. Społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości nie wyznacza przy tym sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, lecz sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 2005 r., sygn. III CK 129/04, Prokuratura i Prawo 2005, nr 7-8, s. 52)." Z powyższego wynika, że kwestia istnienia miejsc dostępnych dla ludności jest nierozerwalnie związana z możliwością korzystania z prawa własności przez właścicieli nieruchomości będących w zakresie oddziaływania planowanej stacji bazowej.

W konsekwencji organy administracji miały obowiązek w przedmiotowej sprawie ocenić czy realizacja danego zamierzenia inwestycyjnego nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, a więc czy planowana inwestycja nie spowoduje nadmiernego ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości, bądź naruszenia istoty prawa własności, w tym wypadku przez możliwość promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi. W tym zaś celu niezbędne jest odniesienie się do możliwej zabudowy na terenach sąsiednich. Tylko wtedy bowiem można stwierdzić, czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W ocenie składu orzekającego, ustalenia stanu faktycznego sprawy na potrzeby przedmiotowego postępowania są niepełne. Rolą organu administracji jest zaś zebranie i dokonanie rzetelnej oceny materiału dowodowego.

Biorąc pod uwagę powyższe, organ administracji ponownie przeprowadzi postępowanie wyjaśniające a swoje stanowisko - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - przekonująco uzasadni w wydanym rozstrzygnięciu, w szczególności wskazując fakty, które organ uznał za udowodnione oraz dowody, na których się oparł. Rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych, m.in. w zakresie konieczności kwalifikacji przedsięwzięcia a nie jego pojedynczych elementów, uwzględniania maksymalnych tiltów (pochyleń elektrycznych oraz mechanicznych) oraz definicji miejsc dostępnych dla ludności. Jednocześnie organ orzekający prawidłowo wyjaśni podstawy prawne wydanego rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa, mając na uwadze prawidłowe kierowanie pism i rozstrzygnięć do stron postępowania (z uwzględnieniem ustanowionych pełnomocników).

Konstatując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Prezydent [...] naruszył art. 7, 8, 77 § 1, 40 § 2, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego w sposób mogący mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zaś nieprawidłowo skontrolował decyzję organu I instancji, czym naruszył nie tylko wskazane przepisy ale również stanowiący podstawę rozstrzygnięcia organu II instancji - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Rozpatrując ponownie sprawę, organ administracji weźmie pod uwagę powyższe wskazania oraz zawartą w niniejszym wyroku ocenę prawną.

Z przedstawionych powodów Sąd uznał skargę za uzasadnioną i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.