Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1281/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59, art. 60, art. 61
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 77, art. 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par 3- par 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2016 r. sprawy ze skargi J. G. i T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. G. i T. G. kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta decyzją z 6 maja 2014 r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku M. N. z dnia 11 stycznia 2013 r., uzupełnionego w dniach: 21 marca 2013 r., 27 marca 2013 r., 22 lipca 2013 r., zmodyfikowanego w dniach 10 kwietnia 2013 r. oraz 29 lipca 2013 r. i 17 września 2013 r., ustalił - dla zmiany zagospodarowania działek nr ewid.: [...], [...], [...], [...] oraz [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] położonych w Z., w rejonie ulic [...] i [...] - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego /biura, gastronomia oraz handel - o łącznej powierzchni nie przekraczającej 2 000 m2/ wraz z niezbędną infrastrukturą, zjazdem z drogi wewnętrznej - dz. nr ew. [...] obr. [...] oraz budowie trwałego zabezpieczenia skarpy potoku - "[...]" - dz. nr ew. [...],[...],[...],[...] obr. [...].

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 59, art. 60, art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2012 r., poz. 647 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), dalej "u.p.z.p." oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267; obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 23), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przyjmując określoną w wyniku analizy linię zabudowy budynków przylegających do tej samej drogi projektowany obiekt spełnia warunki określone w przepisach. Obszar analizy obejmuje teren charakteryzujący się zabudową rozproszoną, nie tworzącą geometrycznych układów np. "zabudowy ulicowej", toteż planowany budynek nawiązuje do obecnego zainwestowania.

Zdaniem organu z analizy funkcji wynika, że taka zabudowa nie będzie kolidować z funkcją obiektów. Działki sąsiednie zabudowane są budynkami usługowymi, a w całym obszarze analizowanym również budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, mieszkalnymi jednorodzinnymi z pokojami do wynajęcia, usługowymi oraz budynkami infrastruktury technicznej (oczyszczalnia miejska), w zabudowie wolnostojącej, rozproszonej, mieszkalnej. Budynki mieszkalne oraz z pokojami do wynajęcia są podpiwniczone, o wysokości do 2 kondygnacji nadziemnych oraz 2 do 3 kondygnacji w kubaturze dachu. Budynki usługowe to: stacja paliw wraz ze sklepem, myjnia samochodowa, restauracja. Funkcja projektowanych budynków będzie kontynuacją funkcji istniejących w sąsiedztwie budynków usługowych zlokalizowanych cyklicznie wzdłuż szosy zakopiańskiej. W obszarze analizy znajdują się liczne precedensy zabudowy parterowej z dachami o małych kątach nachylenia, z elewacjami frontowymi o dużych szerokościach oraz dużych powierzchniach zabudowy. Architektura budynków w obszarze analizy jest zróżnicowana.

Przeważają budynki przekryte dachami dwuspadowymi, kąt nachylenia połaci ok. 47 - 60°, planowana inwestycja o proponowanym rozwiązaniu współgra z analogicznymi budynkami parterowymi z obszaru analizy (dachy płaskie lub o niewielkich kątach nachylenia połaci dachowych). Powyższe budynki zazwyczaj orientowane są zgodnie z przebiegiem granic działek budowlanych, geometria kształtu obrysu często stanowi wypełnienie powyższego. Orientacja kierunku przebiegu kalenic w powyższym przypadku ma znaczenie drugorzędne, ze względu na jego nieczytelny charakter.

Organ wskazał również, że spełnione są wymogi zabudowy na sąsiedniej działce, dostępu do drogi publicznej oraz wystarczalności istniejącego uzbrojenia terenu. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia, w rejestrze ewidencji gruntów przedmiotowa działka w części, na której projektowana jest inwestycja, oznaczone są jako: Ba. Istnieje zgodność z przepisami odrębnymi.

Do decyzji załączono kopię mapy zasadniczej z liniami rozgraniczającymi oraz wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - część graficzną i tekstową analizy (z tabelą obejmującą 41 działek).

W części tekstowej analizy wskazano między innymi, że w pierzei szosy [...] zlokalizowane obecnie budynki położone są w odległości ok. 40 m – "druga linii zabudowy", np. na działkach [...], [...] obr. [...] oraz w odległości 25-26 m -tworzących "pierwszą linię zabudowy", np. na działkach [...], [...] obr. [...].

J. G. i T. G. wnieśli od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p.. Podnieśli, że nie było podstaw do wydania decyzji, ponieważ inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, a projektowany budynek będzie "znacznie większy" od zabudowy sąsiedniej. Wskazali, że przeprowadzenie inwestycji uniemożliwi zabudowę znajdujących się w pobliżu działek niezabudowanych.

Dnia 30 maja 2014 r. pełnomocnik inwestora w odpowiedzi na odwołanie złożył pismo podnosząc, że decyzja nie posiada wad. Inwestycja spełnia też warunek kontynuacji funkcji, posiada dostęp do drogi publicznej zgodnie z uzgodnieniem z zarządcą drogi. Zwrócił też uwagę na charakterystyczne cechy zabudowy sąsiedniej, odznaczającej się dużą rozpiętością parametrów i wskaźników. Nowa zabudowa - w ocenie pełnomocnika - nie zakłóci ładu przestrzennego w otoczeniu. Odnosząc się do treści odwołania pełnomocnik wywiódł, że skarżący nie wykazali żadnego swojego interesu i nie wskazali, w jaki sposób nowy obiekt miałby uniemożliwić zabudowę działek sąsiednich.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 20 czerwca 2014 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., w związku z § 3 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie", utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w ramach sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej przed organem I instancji wykonano:

a) Serwis fotograficzny zabudowy znajdującej się w obszarze analizy (k.[...]- [...]),

b) Mapę obszaru analizy (k. [...]) zakreślonego w promieniu min. 3-krotnej szerokości frontu terenu inwestycji, który wyznaczony został w rozmiarze ok. 36 m od strony wjazdu na działkę z drogi wewnętrznej do Stacji paliw [...]. W obszarze analizy wyodrębniono łącznie 41 zabudowanych działek poddanych analizie. W tabeli zbiorczej (k. [...]) wyliczono średnią szerokość elewacji frontowej (13,0 m), średnią wysokość tej elewacji (4,0 m), średnią wysokość kalenicy (10,0 m) i średni wskaźnik zabudowy (0,23). Jednocześnie podano, że szerokość elewacji obiektu usługowego na działce "nr [...]" (Stacja Paliw) wynosi 44,0 m; maksymalna wysokość kalenicy 14,3 m, a wskaźnik zabudowy kształtuje się w wielkości od 0,05 do 0,63.

c) Wyniki analizy funkcji oraz cech "zabudowy i zagospodarowania terenu" (jako zał. nr [...] do projektu decyzji WZ). W części opisowo-analitycznej scharakteryzowano obszar sąsiedni w granicach obszaru analizy, stwierdzając istnienie dostępu do terenu inwestycji, spełnienie warunku wystarczalności uzbrojenia oraz warunku kontynuacji funkcji usługowej.

d) W zakresie warunków związanych z zapewnieniem ładu przestrzennego, regulowanych przepisami rozporządzenia, w wynikach analizy przyjęto:

- linię zabudowy przyjętą według budynków na działce "nr [...]", w odległości 26,0 m od krawędzi jezdni drogi krajowej,

- wskaźnik zabudowy w wielkości do 0,28, który zbliżony jest do wielkości 0,30 dla najbliżej położonej działki sąsiedniej, przy rozpiętości wskaźnika w obszarze analizowanym od 0,05 do 0,63,

- szerokość elewacji frontowej 44,0 m w nawiązaniu do wielkości tego parametru na bezpośrednio sąsiadującej działce "nr [...]" (Stacja paliw [...] - z budynkiem usługowym) - na podstawie § 6.2 rozporządzenia; przy tym średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 13,0 m,

- wysokość elewacji frontowej (krawędzi górnej), jednocześnie stanowiącą wysokość kalenicy głównej - na wysokości 10,75 m (według przepisu § 7.4) przy średniej wysokości elewacji w obszarze analizowanym 4,0 m, kalenicy średnio 10,0 m i maksymalnej wysokości kalenicy 14,3 m,

- pozostałe elementy geometrii dachu odpowiednio do zabudowy sąsiedniej (dostępnej z tej samej drogi publicznej) posiadającej dachy płaskie i stropodachy.

Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji zawiera uzasadnienie przyjętych warunków, w szczególności w zakresie cech, parametrów i wskaźników nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zawiera też omówienie warunków wynikających z dokonanych uzgodnień oraz kwestii związanych z usunięciem kolizji nowej zabudowy z istniejącymi sieciami uzbrojenia terenu. W decyzji podano warunki wynikające z przepisów odrębnych oraz warunki związane z zabezpieczeniami interesu osób trzecich.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że teren inwestycji posiada właściwy dostęp do drogi publicznej, zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p.. Stan faktyczny, wynikający ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wskazuje, że inwestor posiada umowę z PKN [...] S.A z dnia 19 sierpnia 2013 r. (k. [...]) na wykorzystanie drogi wewnętrznej [...] dla dojazdu do projektowanego obiektu. W ten sposób spełniony jest warunek art. 2 pkt 14 u.p.z.p..

Zdaniem organu projektowany budynek nie będzie "znacznie większy" niż znajdująca się w sąsiedztwie zabudowa. Cechy i wskaźniki zagospodarowania terenu oraz parametry nowej zabudowy ustalone są na podstawie wyników analizy sporządzonej na zasadach regulowanych rozporządzeniem i w obszarze analizy wyznaczonym zgodnie z przepisem § 3 rozporządzenia. W niniejszej sprawie został zakreślony obszar analizy w promieniu min. trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji, tzn. od strony wjazdu na ten teren. W tak zakreślonym obszarze analizy w sposób wyraźny wyodrębniają się trzy zespoły zabudowy:

a) zespół "zachodni" (po zachodniej stronie doliny potoku [...]), obejmujący 19 działek z zabudową mieszkalno-gospodarczą, mieszkalną jednorodzinną oraz pensjonatową, co ilustruje dokumentacja fotograficzna. Ten zespół zabudowy jest dostępny z innej drogi publicznej (ul. [...]) i w istocie nie spełnia kryterium zawartego w przepisie art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.,

b) zespół "centralny", obejmujący zabudowę typowo usługową, w tym obiekty stacji paliw z usługami handlu i gastronomii towarzyszącej oraz obiekt myjni samochodowej (k. [...]). W tym zespole znajduje się 1 budynek mieszkalno-gospodarczy oraz 1 pensjonat. Zespół ten dostępny jest z drogi krajowej, a więc z tej samej drogi publicznej, z której dostępny jest teren planowanej inwestycji,

c) zespół "południowo-wschodni", oddzielony od zespołu "centralnego" drogą krajową i wysokim nasypem linii kolejowej. Wznosi się nadto średnio 20 - 30 m wyżej nad terenem inwestycji i dostępny jest też z innej drogi publicznej (Drogi na [...]).

Dalej organ wskazał, że trzy wyżej opisane zespoły zabudowy - mimo, że znajdują się w jednym obszarze analizowanym - stanowią zupełnie odrębne "jednostki urbanistyczne" i nie stanowią "całości urbanistycznej", która mogłaby być traktowana jako jednorodne źródło dla ustalenia cech i wskaźników zagospodarowania terenu oraz parametrów dla nowej zabudowy.

Organ stwierdził, że przepisy rozporządzenia stanowią, że wskaźniki i parametry, w szczególności w zakresie wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej, jej wysokości oraz wysokość kalenicy głównej ustala się jako wielkości "średnie" lub "odpowiednie" dla występujących w obszarze analizowanym. Jednocześnie przepisy § 5.2 (wskaźnik zabudowy), § 6.2 (szerokość elewacji frontowej) i § 7. 4 (wysokość elewacji frontowej) mogą być określone w sposób inny, jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Analiza zaś wykazała, że w jej obszarze znajdują się trzy odrębne "całości urbanistyczne", nieporównywalne ze sobą zarówno pod względem funkcji, jak i cech, parametrów (gabarytów) i wskaźników zabudowy.

Z powyższych względów za słuszną organ odwoławczy uznał przyjętą przez organ I instancji metodę wyznaczania cech, parametrów i wskaźników nowej zabudowy odniesieniu do zespołu "centralnego", który posiada funkcję usługową stanowiącą o spełnieniu warunku kontynuacji funkcji, posiada podobne z planowanym budynkiem cechy zabudowy (zabudowa parterowa z dachami płaskimi, podobne parametry wysokości zabudowy i elewacji frontowej itp.). Ustalone warunki dla nowej zabudowy, mając dodatkowo na uwadze "celowościową" wykładnię przepisów rozporządzenia (tzn. zachowanie ładu przestrzennego), należy uznać za prawidłowe, ponieważ nie naruszają wizualnie ładu przestrzennego w tej części miasta, harmonizując z już istniejącym zespołem stacji paliw i innych obiektów usługowych. Nowy budynek nie będzie więc większy od zabudowy sąsiedniej w zespole "centralnym".

Organ wskazał również, że nie ma żadnego znaczenia trafność stwierdzenia pełnomocnika inwestora, iż skarżący nie wykazali, jaki interes prawny mógłby być naruszony przez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

T. G. i J. G. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 oraz 11 K.p.a. poprzez nieodniesienie się w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji do pisemnych uwag i zastrzeżeń wniesionych przez uczestników postępowania. Zarzucili też naruszenie art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak ponowienia procedury uzgodnieniowej pomimo istotnych zmian wniosku oraz projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skargi podniesiono, że organy obu instancji nie odniosły się w uzasadnieniu decyzji do uwag i zastrzeżeń zgłoszonych przez strony w trakcie postępowania. W uzasadnieniu decyzji I instancji wskazano jedynie, że "Strony zostały zawiadomione pisemnie o toczącym się postępowaniu, wniosły uwagi i zastrzeżenia do planowej inwestycji". Brak jest przy tym we wskazanej decyzji, podobnie jak w decyzji organu II Instancji, szczegółowego powołania tych uwag i zastrzeżeń, a tym bardziej odniesienia się do nich.

W uzasadnieniu zarzutu dotyczącego uzgodnień wskazano, że organ I instancji w sierpniu 2013 r. wysłał przygotowany projekt decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnień. Projekt ten został uzgodniony z dniem 9 września 2013 r., poprzez upływ 2 tygodni od dnia wystąpienia o uzgodnienie, przez:

a) Geologa Powiatowego Starostwa [...],

b) UM Z. Wydział Drogownictwa i Transportu,

c) Starostę Powiatu [...],

d) Wojewodę,

e) [...] Zarząd Melioracji Wodnych w K.,

f) Marszałka Województwa - z dniem 28 sierpnia 2013 r. - postanowienie z dnia 28 sierpnia 2013 r. znak [...],

g) Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. - z dniem 2 września 2013 r. - postanowienie z dnia 2 września 2013 r. znak [...],

h) Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. - z dniem 4 listopada 2014 r. - (upływ 2 tygodni od dnia wystąpienia o uzgodnienie).

Zmieniony projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, uwzględniający warunki zawarte w piśmie GDDKiA z dnia 4 marca 2014 r., został ponownie wysłany do GDDKiA do uzgodnienia. W dniu 2 kwietnia 2014 r. GDDKiA pozytywnie uzgodnił projekt decyzji postanowieniem znak [...].

Przygotowany przez organ I Instancji projekt decyzji został dwukrotnie w toku postępowania zmieniony i to w sposób istotny. W takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie był zobowiązany ponowić procedurę uzgodnieniową, tj. przesłać do organów zmieniony projekt decyzji. Tymczasem zmieniony projekt decyzji wysłany został wyłącznie do GDDKiA oraz do UM Z. Wydział Drogownictwa i Transportu, z pominięciem pozostałych organów.

Skarżący na poparcie powyższej tezy przywołali wyroki sądów administracyjnych.

W piśmie procesowym stanowiącym uzupełnienie skargi skarżący podnieśli, że zaskarżone decyzje zostały wydane również z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r., nr 213, poz. 1397 ze zm). Skarżący wskazali, że powołane przez organ I instancji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2000 r., nr 179, poz. 1490) zostało uchylone z dniem 8 grudnia 2004 r.. Tym samym decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, polegającym na zastosowaniu przepisów uchylonego aktu prawnego (Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.09.2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko) oraz z pominięciem aktualnie obowiązujących przepisów (Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, że J. G. i T. G. wnosili trzykrotnie uwagi do prowadzonego postępowania: 9 kwietnia 2013 r. (k. [...]), 30 sierpnia 2013 r. (k. [...]), 2 września 2013 r. (k. [...]). Uwagi te dotyczyły wyłącznie zarzutu planowania lokalizacji na terenie rezerwowanym dla przebudowy drogi krajowej w rejonie skrzyżowani ulic: [...], [...] i [...]. Czwarte z kolei pismo skarżących z dnia 16 września 2013 r. (k.[...] było wnioskiem o zawieszenie postępowania "do czasu uchwalenia planu miejscowego", który został załatwiony postanowieniem Burmistrza Z. z dnia 15 października 2013 r. (k. [...]) odmawiającym zawieszenia i utrzymanym w mocy postanowieniem [...] z dnia 2 grudnia 2013 r..

W odniesieniu zaś do zarzutu planowania lokalizacji na terenie rezerwy komunikacyjnej Kolegium wyjaśniło, że zarzut ten był oparty na projekcie planu miejscowego (k. [...]) oraz ustaleniach planu zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 17 listopada 1994 r., który utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. O tym fakcie strony były informowane w projekcie decyzji udostępnionym do wglądu 21 sierpnia 2013 r. (reakcją na zawiadomienie było pismo T. G. i J. G. z 30 sierpnia 2013 r. - k. [...]).

Odnośnie zarzutów dotyczących uzgodnień Kolegium wskazało, że inwestor dokonał zmiany koncepcji zagospodarowania pismem 29 lipca 2013 r. (k. [...]), podczas gdy projekt decyzji skierowano do uzgodnień 21 sierpnia 2013 r. (k. [...]). Projekt ten różnił się nadto tylko warunkami w zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej (za pośrednictwem drogi wewnętrznej PKN "[...]"). W dniu 17 września 2013 r. inwestor dokonał wprawdzie kolejnej korekty terenu inwestycji (k. [...]-[...]), lecz również w zakresie niewielkiej zmiany wjazdu na działkę, uzyskując ostateczne uzgodnienie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowy Autostrad z dnia 2 kwietnia 2014 r..

W kwestii powołania w uzasadnieniu decyzji nieaktualnego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.09.2002r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (uchylonego na mocy rozporządzenia z dnia 09.11.2010r. (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) Kolegium wskazało, że istotnie uchybienie takie miało miejsce, jednak nie miało to żadnego wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ zarówno w rozporządzeniu z dnia 09.11.2010r., jak i poprzedzającym go rozporządzeniu z 24.09.2002r. tej wielkości "centra handlowe" nie były zaliczane do jakiejkolwiek kategorii przedsięwzięć mogących znacząco lub nawet tylko potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a..

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć podniesione w niej zarzuty nie są trafne.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wydana na podstawie przepisów "u.p.z.p.", a w szczególności art. 61 tej ustawy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy terenu następuje zasadniczo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie braku takiego aktu prawa miejscowego – w decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzenie to potwierdza brzmienie art. 59 ust. 1 u.p.z.p.. W niniejszej sprawie brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji, która to okoliczność nie jest kwestią sporną pomiędzy stronami.

Prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora.

W niniejszej sprawie kontroli sądu administracyjnego podlega decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (biura, gastronomia oraz handel) – o łącznej powierzchni nie przekraczającej 2 000 m2 wraz z niezbędną infrastrukturą, zjazdem z drogi wewnętrznej oraz budowie trwałego zabezpieczenia skarpy potoku "[...]".

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Jak wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzeniu poprzednio obowiązujących miejscowych planów (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Z kolei elementy, jakie powinna zawierać decyzja o warunkach zabudowy zostały wymienione przez ustawodawcę w art. 54 u.p.z.p. stosowanym, na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p., odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z nich pozostaje wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie w odpowiedniej skali. Z kolei szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie".

Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną.

Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 2 wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy.

Z kolei zgodnie z § 9 ust. 3 ww. rozporządzenia, część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

W myśl zaś § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p..

Zgodnie ze słownikiem języka polskiego przyimek "wokół" określa, że to, o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś znajdującego się w środku. Jest to również przyimek określający centralne miejsce, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Z kolei "odległość" to przestrzeń oddzielająca od siebie dwa miejsca lub punkty. Z powyższego wynika więc, że stosownie do treści § 3 ust.1 rozporządzenia, wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego (średnica) wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Warunkiem prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego jest zatem ustalenie, gdzie znajduje się front działki lub odpowiednio terenu inwestycji – przez który zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego – i jaka jest jego szerokość.

Mimo, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia ustawodawca ustalił wyłącznie minimalne wymogi odległości, to nie można przyjmować, że przy ich spełnieniu granica obszaru analizowanego może być wyznaczana dowolnie, tj. bez ograniczeń maksymalnych. Jak wskazuje orzecznictwo, obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1492/11, Lex Omega nr 1367298).

Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego, podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, względnie dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2011r., sygn. akt II SA/Kr 495/11, Lex Omega nr 993327; podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Gd 601/12, Lex Omega 1379567, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 15 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Bk 495/12, Lex Omega nr 1248692).

Wyznaczenie obszaru analizowanego ze względu na jego znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, powinno być zatem poparte rozważną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji, ponieważ jest to czynność w sposób oczywisty determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy. Pewien luz decyzyjny, z jakiego w tym zakresie korzysta organ, nie może być w żadnej mierze utożsamiany z dowolnością jego działania. Brak stosownej argumentacji uzasadniającej takie, a nie inne wyznaczenie granic obszaru analizowanego powoduje, że kwestia ta wymyka się spod administracyjnej kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowej. Aby prawidłowo określić granice obszaru analizowanego należy najpierw określić front działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Zgodnie z przepisem § 2 pkt 5 cytowanego rozporządzenia, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Określenie frontu działki nie stwarza w zasadzie problemu w sytuacji, gdy działka posiada wjazd lub wejście tylko z jednej drogi publicznej. Jednakże w sytuacji, gdy obsługa komunikacyjna działki może odbywać się z dwóch albo więcej dróg, aby ustalić front działki należy ustalić, z której drogi będzie odbywała się główny wjazd lub wejście na daną działkę.

Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, względnie w tej jej części, którą stanowi załącznik tekstowy będący wynikami analizy. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów oraz osób trzecich tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Analizą należy zaś objąć wszelkie elementy wymienione w art. art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust.1 rozporządzenia. O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, winien taki dokument ocenić, jaki każdy dowód, na zasadach wynikających z art. 80 K.p.a..

W każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa - wynikający z art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. - obowiązek dokonania oceny takowej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10, wszystkie orzeczenia dostępne na witrynie orzeczenia.nsa.gov.pl).

O ile w obszarze objętym analizą znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej, co zamierzona inwestycja, funkcji (w tym przypadku funkcji usługowej) oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p., rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie przy uwzględnieniu zamiaru inwestora, przepisów określonych w rozporządzeniu, względnie także regulacji odrębnych związanych np. z ochroną środowiska (w tym różnych form ochrony przyrody), czy korzystaniem z dróg publicznych.

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji należy stwierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy jest wadliwa, ponieważ analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona sprzecznie z powołanymi przepisami, a organy orzekające w przedmiotowej sprawie recypowały do swoich decyzji wady, jakimi była obciążona analiza.

Należy podkreślić, iż analiza urbanistyczno-architektoniczna, jako główny dowód w sprawie, ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy.

Analiza w sprawie została sporządzona z naruszeniem § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Problemem, któremu nie sprostały organy, jest bardzo nieregularny kształt działki, co nastręcza trudności w prawidłowym wyznaczeniu frontu działki, obszaru analizowanego, wskazaniu działek sąsiednich i prawidłowym określeniu linii zabudowy.

Odnosząc przywołane przepisy do kontrolowanego postępowania administracyjnego należy stwierdzić, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału i treści decyzji organu I instancji budzą uzasadnione wątpliwości co do prawidłowego uzasadnienia szerokości frontu działki, na której ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja.

Prawidłowe określenie frontu działki ma zasadnicze znaczenie dla określenia szerokości elewacji frontowej – pojęcia, o którym mowa w § 1 ust. 3 przywołanego rozporządzenia oraz określenia granic obszaru analizowanego zgodnie z § 3 ust. 2 tego rozporządzenia.

Przyjęcie w niniejszej sprawie, że front działki ma 36 m nie zawierało wyjaśnień i nastąpiło bez odpowiedniego uzasadnienia motywów takiego stwierdzenia.

Z akt sprawy wynika, że dla dojazdu do projektowanego obiektu inwestor posiada umowę z dnia 19 sierpnia 2013 r. (k. [...]) z PKN [...] S.A. w P. na wykorzystanie drogi wewnętrznej (ciągu komunikacyjnego) sąsiednio położonej stacji paliw [...].

Zatem granicą działki, przez którą zaplanowano wjazd na teren inwestycji nie jest granica z działką drogową – tzw. szosą [...] (droga krajowa relacji N. – Z.), ale granica terenu inwestycji z sąsiednią działką, na której położona jest stacja paliw oraz restauracja.

Urbanista w wynikach analizy załączonej do decyzji I instancji nie przyjął jako front działki całości granicy pomiędzy działkami [...] i [...] wskazywanymi przez inwestora jako miejsce inwestycji, a działkami [...] i [...], po których biegnie droga wewnętrzna – wyjazd z mieszczącej się po sąsiedzku restauracji i stacji paliw. Urbanista, a za nim organ, przyjął jako front działki jedynie część ww. granicy, a to granicę działek inwestora jedynie na szerokości od drogi krajowej do granicy (planowanego zgodnie z umową inwestora z PKN [...] S.A. oraz modyfikacją wniosku z 17 września 2013 r.) wjazdu, mieszczącego się na działce [...], należącej do PKN [...] S.A.. Z części tekstowej i graficznej analizy powinny jednoznacznie wynikać przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem określonej szerokości frontu działki.

Organ administracji publicznej w uzasadnieniu decyzji winien uzasadnić względy, jakimi kierował się ustalając szerokość przyjętego frontu działki, a co za tym idzie, obszar analizowany o określonej wielkości i określonym położeniu tak, aby sąd administracyjny, dokonując kontroli decyzji o ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy mógł ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09).

W uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie ma w ogóle mowy o sposobie wyznaczenia szerokości frontu działki. Lakoniczne i enigmatyczne uzasadnienie urbanisty zostało bezkrytycznie zaaprobowane przez organy obu instancji.

W konsekwencji należy stwierdzić, że błędnie wyznaczono obszar analizowany. Wielkość obszaru analizowanego nie spełnia wymogów rozporządzenia. Ewentualne rozszerzenie, czy zawężenie obszaru analizowanego mogłoby wpłynąć w istotny sposób na wyniki analizy.

Wobec powyższego Sąd uznał, że organ I instancji, a - w ślad za nim - organ odwoławczy rozstrzygnęły istotę sprawy na podstawie nieprawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej i oceny zgormadzonych dowodów. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że organy nie przedstawiły uzasadnienia dla zastosowanego sposobu wyznaczenia frontu działki i obszaru analizowanego, zaś w ocenie Sądu właśnie z tego powodu należy ustaleniom organów w tym zakresie postawić zarzut dowolności.

Wady dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego w zasadzie dyskwalifikują a limine całość merytorycznych ustaleń w zakresie analizy rodzaju funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, jaka występuje na takim obszarze. W ten sposób zakwestionowaniu musiało podlegać przyjęcie przez organy, że planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a przede wszystkim, że spełnia warunki tzw. dobrego sąsiedztwa. Ustalenia te pozostają zatem w sprzeczności z wymogami przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a..

Kończąc tę część rozważań należy stwierdzić, że nieprawidłowe – bowiem niepoprzedzone wnikliwym przeanalizowaniem stanu faktycznego sprawy pod kątem ustalenia, jaką szerokość ma front działki – wyznaczenie obszaru analizowanego, jest wystarczającą przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym zaszła podstawa do uchylenia decyzji celem ponownego przeprowadzenia analizy urbanistycznej na podstawie prawidłowo wyznaczonego (w sposób uzasadniony) frontu działki i obszaru analizowanego.

Należy zaznaczyć, że niezależnie od wskazanych powyżej kwestii związanych z wyznaczeniem obszaru analizowanego, w sprawie zaistniały inne jeszcze uchybienia organu. Przede wszystkim Sąd stwierdza, że jednym z warunków, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest, określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Przy tym pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie.

Organy nie dość precyzyjnie wykazały spełnienie przesłanki zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – zasady kontynuacji funkcji. Przez wskazanie stosownej działki należy rozumieć jednoznaczne opisanie działki, będącej podstawą stwierdzenia kontynuacji funkcji tak, by niewątpliwa była jej identyfikacja (np. podanie nr ewidencyjnego).

Organ I instancji ograniczył się w tym zakresie do wskazania, że istnieją w sąsiedztwie budynki usługowe (na bliżej nieokreślonych działkach), zlokalizowane cyklicznie wzdłuż szosy zakopiańskiej. Również organ odwoławczy nie doprecyzował, która konkretnie (co najmniej jedna) działka stanowi "działkę sąsiednią" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Nie jest wystarczające w tym zakresie odwołanie się przez organ do niewskazanej jednoznacznie i precyzyjnie działki występującej w sąsiedztwie terenu inwestycji. Co prawda w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano stację paliw Z. U. (k. [...]), jednakże stwierdzenia tego nie zawarto w załączonych do decyzji I instancji wynikach analizy, ani w uzasadnieniu decyzji. Zatem można się jedynie domyślać, że działka, na której znajduje się stacja paliw, stanowi "działkę sąsiednią" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Takie stwierdzenie nie wynika jednak z kontrolowanych decyzji.

Przechodząc dalej należy wskazać, że zgodnie z § 4 rozporządzenia:

1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.

3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Sąd podkreśla, że obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się od strony drogi publicznej. Pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 pkt 1 u.p.z.p., zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy", a to, czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, musi wynikać z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. II OSK 1218/11, dostępny jw.). Zwykle linia zabudowy stanowi linię nieprzekraczalną, ale jej charakter w pewnych sytuacjach ma charakter ściśle wiążący, np. w zwartej zabudowie miejskiej - zabudowie pierzejowej, a taki wniosek należy wywieść z treści przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 pkt 1 u.p.z.p., jak i z treści § 1 pkt 1 i 2 pkt 2, które posługują się pojęciem "linia zabudowy". W tym kontekście terminowi "obowiązująca linia zabudowy" użytemu w § 4 rozporządzenia wykonawczego nie można nadawać innego znaczenia, niż to, które wynika z analizy powołanych przepisów ustawy i samego rozporządzenia, które posługują się terminem "linia zabudowy" (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 lipca 2016 r., sygn. II SA/Po 329/16).

Idąc dalej należy wyjaśnić, że wykładnia zwrotu "przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich" jednoznacznie wskazuje przy tym, że prawodawca odwołuje się w analizowanym przepisie nie do ustaleń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach na obszarze analizowanym od frontów tych działek, lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących. Wykładnia użytego w § 4 ust. 1 rozporządzenia zwrotu "przedłużenie" prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Za działki sąsiednie należy zatem na płaszczyźnie omawianego przepisu uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy.

Przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, to jest analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.. Niewątpliwie jednak w pierwszej kolejności linia zabudowy powinna być wyznaczana według zasady ściśle określonej w § 4 ust. 1, 2 lub 3 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a może być on wyznaczony w inny sposób, jako wyjątek od tej zasady, jeżeli w danej sprawie wskazują na to wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 K.p.a., a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Dopuszczenie wyjątku od ustalonych w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia zasad ustalania obowiązującej linii zabudowy powinno mieć miejsce, jeżeli służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p..

W określonych warunkach może być zasadne wyznaczenie dwóch linii zabudowy, czy też "jednej linii łamanej". Będzie to miało zastosowanie w szczególności do działek narożnych, znajdujących się u zbiegu dwóch i więcej dróg – w szczególności w zabudowie miejskiej.

Dodać należy, że dopuszczalne jest wyznaczenie tego rodzaju "łamanej linii zabudowy" w różnej odległości od drogi publicznej w odniesieniu do poszczególnych boków działki przylegających do różnych dróg. W ten sposób można bowiem wychwycić prawidłowość lokalizacji zabudowy na danym terenie i zarazem zachować wymagane przepisami art. 41 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) odległości od drogi publicznej, której położenie w pewnych warunkach może determinująco wpływać na wyznaczenie nowej linii zabudowy (§ 4 ust. 3). Temu właśnie m.in. służy rozwiązanie wskazane w § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, pozwalające na dostosowanie linii zabudowy do uwarunkowań lokalizacyjnych konkretnej działki.

W niniejszej sprawie trafnie stwierdził organ I instancji, że obszar analizy obejmuje teren charakteryzujący się zabudową rozproszoną nie tworzącą geometrycznych układów np. "zabudowy ulicowej". Na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji I instancji naniesiono linię zabudowy od strony szosy [...] załamaną w dwóch punktach. W środkowej części oznaczono ją jako "obowiązującą linię zabudowy", w odcinkach zaś początkowym i końcowym, odchylonych w kierunku środka działki, oznaczono jako "nieprzekraczalna linia zabudowy". Co więcej, odcinek oznaczony jako "obowiązująca linia zabudowy" poprowadzony jest nierównolegle do szosy [...]– końce odcinka wyznaczone są w odległości odpowiednio 25 i 26 m od drogi. Taki specyficzny i nietypowy przebieg linii zabudowy nie został przez organy umotywowany. Jako odejście od zasady, zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, przyjęcie takiego rozwiązania winno być wyczerpująco uzasadnione.

Z przyczyn nieuwidocznionych w postępowaniu, ww. linia zabudowy jest poprowadzona równolegle do granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...], przy czym obie działki miały wejść w skład nieruchomości zabudowywanej przedmiotową inwestycją.

Także stwierdzenie organu odwoławczego, że linię zabudowy przyjęto według budynków na działce "nr [...]", w odległości 26,0 m od krawędzi jezdni drogi krajowej, jest sprzeczne z ustaleniami zawartymi w decyzji I instancji i załącznikach do niej.

Z kolei w kwestii określenia szerokości elewacji frontowej planowanego budynku, szerokość elewacji frontowej – tj. części (planowanego) obiektu znajdującej się od strony frontu działki – wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Ponadto dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (§ 6 ust. 2). Tymczasem ten parametr został przez organ określony w sposób niezgodny z brzmieniem przepisu § 6 ust. 2 powołanego rozporządzenia, skoro został opisany w postaci maksymalnej (do 44 m.) Dodać należy, że skoro parametr ten określony został z odstępstwem od średniej występującej na obszarze analizowanym - ok. 13 m, to tym bardziej powinien być odpowiednio uzasadniony. Zbyt skąpe jest uzasadnienie zawarte w analizie, że szerokość elewacji frontowej obiektu usługowego położonego w najbliższym sąsiedztwie wynosi 44 m, a planowany przez inwestora budynek nawiązuje do niego architekturą.

Stosowne jest odniesienie się w tym miejscu do ogólnej zasady dotyczącej sposobu określania wszystkich wskaźników, cech i parametrów nowej zabudowy. Otóż przepisy § 4-8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmienne rozumienie. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy w zasadzie nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. W szczególności niedopuszczalne jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby bowiem realizację obiektów, które w istocie nie byłyby charakterystyczne dla obiektów występujących na obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa" (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Go 57/15).

Odnośnie wszystkich wskaźników, cech i parametrów ustalanych przez organy należy wskazać, że organ odwoławczy opisał trzy występujące w obszarze analizy zespoły zabudowy, które mimo, że znajdują się w jednym obszarze analizowanym - stanowią zupełnie odrębne "jednostki urbanistyczne", i nie stanowią "całości urbanistycznej", która mogłaby być traktowana jako jednorodne źródło dla ustalenia cech i wskaźników zagospodarowania terenu oraz parametrów dla nowej zabudowy. Tezę powyższą organ odwoławczy przekonująco uzasadnił.

Nie bacząc na konsekwencje powyższej konkluzji, organ odwoławczy zaaprobował wielkości wskaźników, cech i parametrów ustalonych przez organ I instancji na podstawie analizy odnoszącej się do wszystkich 41 budynków występujących we wszystkich trzech "jednostkach urbanistycznych", bez względu na funkcję tych budynków.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że trafnie w odpowiedzi na skargę podniesiono, iż uwagi skarżących wnoszone w trakcie postępowania dotyczyły zarzutu planowania lokalizacji na terenie rezerwowanym dla przebudowy drogi krajowej w rejonie skrzyżowani ulic: [...], [...] i [...], a także zawieszenia postępowania.

Organ reagował na te pisma właściwie w trakcie postępowania, a ich treść nie miała wpływu na wydaną w sprawie decyzję.

Odnośnie zarzutów dotyczących uzgodnień organ odwoławczy zasadnie wskazał, że inwestor dokonał zmiany koncepcji zagospodarowania pismem 29 lipca 2013 r., podczas gdy projekt decyzji skierowano do uzgodnień 21 sierpnia 2013 r.. Projekt ten różnił się tylko warunkami w zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej (za pośrednictwem drogi wewnętrznej PKN [...]). W dniu 17 września 2013 r. inwestor dokonał wprawdzie kolejnej korekty terenu inwestycji, lecz również w zakresie niewielkiej zmiany wjazdu na działkę, uzyskując ostateczne uzgodnienie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowy Autostrad z dnia 2 kwietnia 2014 r..

Uchybienie zaś dotyczące rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko istotnie miało miejsce w decyzji I instancji, ale pozostało bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie, ponieważ zarówno w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r., jak i poprzedzającym go rozporządzeniu z 24 września 2002 r. tej wielkości budynki usługowe nie były zaliczane do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco lub nawet tylko potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Co do zarzutu skarżących, że projektowany budynek będzie "znacznie większy", niż znajdująca się w sąsiedztwie zabudowa, Sąd wskazuje, że ocena tego zarzutu byłaby przedwczesna. Kontrola wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jak i pozostałych cech i parametrów zabudowy, będzie możliwa dopiero na podstawie wyników prawidłowo sporządzonej analizy, na zasadach regulowanych rozporządzeniem i w obszarze analizy wyznaczonym zgodnie z przepisem § 3 rozporządzenia.

Na marginesie należy również stwierdzić, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., który jest zapewniony dla inwestora w oparciu o umowę z dnia 19 sierpnia 2013 r. z PKN [...] S.A na wykorzystanie drogi wewnętrznej dla dojazdu do projektowanego obiektu.

Podsumowując należy stwierdzić, że wytkniętych przez Sąd uchybień organu I instancji nie dostrzegło i nie wyeliminowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając w efekcie wadliwe rozstrzygnięcie na podstawie 138 § 1 pkt 1 K.p.a.. Wydając swoją decyzję organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a..

We wskazanym zakresie, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., organy ponownie rozpoznając sprawę zastosują się do wskazań opisanych powyżej. Przede wszystkim prawidłowo określą front działki, będącej terenem inwestycji, co rzetelnie i wyczerpująco uzasadnią. Następnie uzasadnią również przyjęty w konsekwencji obszar analizowany, mając na względzie jego wielkość i usytuowanie w odniesieniu do kształtu terenu inwestycji. W dalszej kolejności wskażą jednoznacznie działkę przesądzającą o spełnieniu przesłanki kontynuacji funkcji. Wskaźniki, cechy i parametry ustalane na potrzeby inwestycji organy odniosą do precyzyjnie i jednoznacznie wskazanych wszystkich działek z obszaru analizy o funkcji tożsamej lub zbliżonej do projektowanej inwestycji.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, zgodnie z regulacją z art. 135 P.p.s.a., iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, jej uchylenie stało się konieczne, o czym Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżących 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 500 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 240 zł (mając na względzie datę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.