Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 123/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 czerwca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 871/12 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] lutego 2012 r., nr [...], w przedmiocie wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Prezydent W. decyzją z [...] stycznia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), dalej jako Prawo budowlane, wniósł sprzeciw do zgłoszenia S. Sp. z o.o., dotyczącego instalacji tablicy reklamowej typu SO o powierzchni 12 x 3 m (36m2), na fundamencie prefabrykowanym o wymiarach 2,50 x 4,50 m, na działce nr ew. 12 przy ul. C. [...] w W..

Organ ustalił, że zgłoszenie obejmuje wykonanie konstrukcji nośnej wolnostojącej tablicy reklamowej typu billboard o wym. 3,4 x 12,4 m z profili zimnogiętkich, które ze sobą i słupem łączą śruby M12 klasy 4.8. Na konstrukcji tej mają być mocowane typowe panele z blachy stalowej ocynkowanej, wraz z obramowaniem, rusztem ozdobnym oraz oświetleniem. Słup z rury stalowej Ø 508x11 zaopatrzony w usztywnione żebrami kołnierze z blachy (10 mm). Podstawa słupa z blachy (25 mm) z żeberkami (10 mm). Słup zakotwiony jest w stopie fundamentowej 16 kotwami M30. Ruszt kotwiący składa się z kotew oraz dwóch pierścieni - oporowego (15 mm) i stabilizującego (8 mm). Stopa fundamentowa 2,5 x 4,5 m i wysokości 1,25 m z betonu b25 zbrojona prętami ze stali A-III na podkładzie z betonu B10 z izolacją poziomą z 2 warstw papy izolacyjnej. Stopa posiada cokół 1,5 x 1,5 m o wysokości 0,25 m pod słup. Spód tablicy na poziomie 6,5 m nad poziomem terenu.

Organ stwierdził, że zakres zgłoszonych robót wykracza poza art. 29 Prawo budowlane, nie mieści się w pojęciu "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych", a zatem wymaga pozwolenia na budowę. Instalowanie obejmuje bowiem drobne roboty o małym stopniu technicznego skomplikowania, dotyczące mocowania obiektów o niewielkich gabarytach.

W przekonaniu organu planowany obiekt jest budowlą określoną w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, stanowi bowiem wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe. Dodał, że w orzecznictwie dla określenia trwałego związania z gruntem "nie ma znaczenia okoliczność zagłębienia w gruncie czy też posadowienie na nim obiektu ani technika w jakiej tego dokonano". Istotny dla rozstrzygnięcia jest stopień trwałości połączenia oraz czy obiekt "opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję" (wyroki NSA z 12 maja 2009 r., II OSK 735/08 oraz z dnia 23 czerwca 2006 r., II OSK 923/05). Wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż wykonania tego typu urządzeń reklamowych nie można uznać za "instalowanie", roboty budowlane związane z wykonaniem tego typu urządzenia reklamowego to budowa, a więc wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu.

W świetle powyższego, zdaniem organu, na realizację przedmiotowego urządzenia reklamowego wymagane jest pozwolenie na budowę, nie można zatem skorzystać ze zwolnienia, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania S. Sp. z o.o., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2012 r..

Organ odwoławczy stwierdził, że projektowana inwestycja ze względu na wielkość urządzenia, jego konstrukcję i sposób związania z gruntem jest wolnostojącym, trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym, a więc budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Urządzenie to jest konstrukcją na tyle trwałą i związaną z gruntem, że uniemożliwia to jego przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przy działaniu sił przyrody. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że o tym, czy obiekt jest trwale związany z gruntem, nie świadczy sposób w jaki zagłębiono go w gruncie, czy też posadowiono na gruncie, ani technika w jakiej to wykonano, ale masa całkowita obiektu i jego rozmiary, które wymagają trwałego związania z gruntem ze względów bezpieczeństwa. Wskazał też, że rozmiar i charakter prac przewidzianych w projekcie technicznym dla ustawienia przedmiotowej konstrukcji oraz okoliczność, że na skutek tych prac powstaje nowy obiekt budowlany uzasadnia uznanie, iż jest to budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wymagająca pozwolenia na budowę. W konsekwencji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] lutego 2012 r. złożyła S. Sp. z o.o..

Uzasadniając skargę Spółka podniosła, że nieuprawnione jest stanowisko organów, iż w sprawie mamy do czynienia z urządzeniem reklamowym trwale związanym z gruntem. Wskazała też, że przedmiotem zgłoszenia była instalacja urządzenia reklamowego składającego się z trzech podstawowych elementów: prefabrykowanej przestawnej podstawy, słupa nośnego i tablicy ekspozycyjnej.

Następnie skarżąca podniosła, że istota problemu dotyczy ustalenia charakteru robót budowlanych koniecznych do wykonania. Stwierdziła, że masa podstawy spornego urządzenia jest duża, jednak w istocie obiekt nie jest skomplikowany technicznie. Ani jego wykonanie, ani montaż, jak i transport na miejsce nie stanowi skomplikowanego zadania budowlanego.

Podkreśliła też, że w jej ocenie o tym, czy dany obiekt jest związany trwale z gruntem nie decyduje jego masa czy rozmiary, lecz fakt istnienia materialnego związania (zespolenia) z gruntem powstałego w wyniku wykonania określonych robót budowlanych.

Oddalając skargę WSA w Warszawie odwołał się do ogólnej zasady Prawa budowlanego, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć po uprzednim uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasada ta podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 29 Prawa budowlanego. Jeden z takich wyjątków przewiduje art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym.

Zauważył Sąd I instancji, że przepisy Prawa budowlanego kwestię urządzeń reklamowych regulują również w art. 3 pkt 3, który stanowi, że ilekroć w ustawie mowa jest o budowli, należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe.

Z brzmienia przepisów art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 wynika, że odnoszą się one do różnych typów urządzeń reklamowych. W przypadku zgłoszenia przez inwestora zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych dotyczących urządzeń reklamowych konieczne jest zatem ustalenie przez organ architektoniczno-budowlany, czy zgłoszone roboty dotyczą "budowli", do których w myśl art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego zalicza się wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, czy też prace te polegać będą na "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 tego prawa. W zależności od tego ustalenia na realizację urządzenia reklamowego wymagane będzie odpowiednio uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, przewidujący wyjątek od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ma zastosowanie wyłącznie do urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami, zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji stanął na stanowisku, że realizacja inwestycji objętej zgłoszeniem wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

Z opisu konstrukcji przedmiotowego urządzenia reklamowego, zawartego w załączonym do zgłoszenia projekcie budowlanym wynika, że tablica reklamowa o wymiarach 3,4 × 12,4 m posadowiona zostanie na słupie stalowym mocowanym do fundamentu w postaci stopy prefabrykowanej o wymiarach 2,5 m x 4,5 m oraz wysokości 1,25 m. Z opisu tego wynika także, że słup zakotwiony będzie w stopie fundamentowej za pomocą 16 kotew, a spód tablicy zaprojektowano na poziomie 6,5 m nad poziomem terenu.

Mając na względzie parametry urządzenia, jego wielkość (w tym wysokość) i konstrukcję, a nadto sposób jego posadowienia na gruncie (podstawa fundamentowa posiada takie parametry, aby całe urządzenie reklamowe mogło oprzeć się czynnikom atmosferycznym), prawidłowo, zdaniem Sądu I instancji, przyjęto w sprawie, że jest to wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Takie ustalenie pociągało za sobą konieczność wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowiącego, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę

Kwestia "związania z gruntem" miała w tym przypadku decydujące znaczenie, przy czym kryteria, jakie należy brać pod uwagę dokonując analizy sprawy w tym zakresie, są jednolicie wskazywane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego obecnie zgodnie przyjmuje, że kwestii trwałego związania z gruntem nie można sprowadzać wyłącznie do związania w znaczeniu fizycznym. Wskazuje natomiast, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na gruncie na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2012 r., sygn. II OSK 2558/10, z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2117/10, z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1623/10 dostępne na stronach orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji za prawidłową uznał ocenę organów obu instancji, że urządzenie reklamowe objęte zgłoszeniem posiada trwałe związanie z gruntem, albowiem jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych. Organy prawidłowo przyjęły, że zgłoszenie dotyczy budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy, a mianowicie wolnostojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem i w konsekwencji zasadnie wniosły sprzeciw do zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła S. Sp. z o.o. w W. domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskazując, że w sprawie nie ma zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Wskazała także, że poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego w sprawie doszło do błędnego uznania, że przedmiotowy obiekt jest obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i w związku z powyższym dla jego realizacji konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zarzuciła także naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, wskazując art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji za prawidłowe ustalenia, że wielkość przedmiotowego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają trwałego związania z gruntem, co nie wynika z materiału dowodowego sprawy.

W skardze został zawarty także wniosek o zwrócenie się w trybie art. 187 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o rozstrzygnięcie budzącego poważne wątpliwości zagadnienia prawnego - czy wykonanie robót budowlanych polegających na ustawieniu urządzenia reklamowego, bez związania tego urządzenia reklamowego za pomocą środków technicznych z gruntem w sposób trwały wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i czy do przyjęcia trwałości związania z gruntem wystarczy jedynie waga i rozmiar urządzenia reklamowego zapewniająca mu stabilne i bezpieczne posadowienie na gruncie - przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła, że Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej oceny charakteru koniecznych do wykonania prac, aby ustalić, czy mamy do czynienia z instalacją czy też z budową. Sąd ten dokonał oceny urządzenia budowlanego, posługując się kryteriami nie używanymi w przepisach prawa budowlanego. Ustawodawca nie posługuje się bowiem pojęciem posadowienia obiektu budowlanego, a wręcz przeciwnie, stwierdza w art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego, że urządzenie reklamowe, aby być uznane za budowle musi być trwale związane z gruntem, a więc posiadać inną cechę niż ta, na którą wskazuje Sąd I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując wykładni pojęcia "trwałego związania z gruntem" powoływał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1623/10, w którym Sąd ten stwierdził: "że o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem." Aby stwierdzić, że urządzenie jest trwale związane z gruntem trzeba zatem wykazać, że wielkość, konstrukcja i przeznaczenie, a przede wszystkim względy bezpieczeństwa takiego związania wymagają. W przedmiotowej sprawie ani organy administracji, ani Sąd I instancji nie wykazały, aby trwałe związanie z gruntem było wymagane. Co więcej Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotowe urządzenie jest w stanie oprzeć się czynnikom atmosferycznym co oznacza, że jego konstrukcja pod względem warunków bezpieczeństwa jest na tyle bezpieczna, że nie musi posiadać trwałego związania z gruntem.

Za dowolną postrzega także skarżąca kasacyjnie dokonaną przez WSA interpretację terminu "trwałego związania z gruntem". W definicji budowli zawartej w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie zostało stwierdzone, że jeżeli urządzenie reklamowe jest wolnostojące, to musi być trwale związane z gruntem. Ustawodawca w definicji tej wskazał, że aby uznać wolnostojące urządzenie reklamowe za budowlę musi ono być trwale związane z gruntem, jeżeli zatem wolnostojące urządzenie reklamowe takiej cechy nie posiada, nie stanowi budowli.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego stanowi: "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym".

Podkreśliła skarżąca kasacyjnie, że w przepisie tym instalowanie tablic i urządzeń reklamowych stanowi wykonywanie robót budowlanych. Ustawodawca w art. 3 pkt 7 definiującym pojęcie robót budowlanych nie wymienia "instalowania", ale nie może budzić wątpliwości, że instalowanie, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, jest wykonywaniem robót budowlanych. Istotne jest, że wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu nie jest tożsame z wykonywaniem robót budowlanych polegających na budowie, o której mowa w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego.

Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z twierdzeniem organów, że o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale czy jego wielkość i konstrukcja jest na tyle trwała, aby uniemożliwić jej przesunięcie lub zniszczenie przez siły przyrody. Orzeczenia NSA spowodowały, że organy administracji przestały analizować i oceniać daną sprawę, zaczęły natomiast orzekać na podstawie stwierdzenia, że jeżeli waga urządzenia reklamowego jest na tyle duża, że opiera się czynnikom atmosferycznym to oznacza, że urządzenie to jest trwale związane z gruntem, a wiec wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji jedynym czynnikiem branym pod uwagę jest wielkość urządzenia reklamowego pomimo, że żaden przepis Prawa budowlanego się do tego nie odnosi. Powiązanie trwale z gruntem urządzenia reklamowego w sposób techniczny wymaga jednak wykonania określonych robót budowlanych, w wyniku których powstaje to techniczne powiązanie z gruntem.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, budowa jest procesem polegającym na prowadzeniu robót budowlanych mającym na celu realizację obiektu budowlanego - w omawianym zagadnieniu budowli - urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Natomiast instalacja jest procesem polegającym na prowadzeniu robót budowlanych mających na celu powstanie urządzenia reklamowego nie będącego budowlą, a więc urządzenia nie związanego w sposób trwały z gruntem. W odniesieniu do urządzeń reklamowych różnica polega na tym, że w procesie budowy muszą być wykonane roboty budowlane polegające na doprowadzeniu do trwałego związania urządzenia reklamowego z gruntem, gdyż to jest cechą budowli wskazaną przez ustawodawcę. Natomiast przy instalacji nie występuję wykonywanie robót budowlanych mających na celu trwałe związanie urządzenia reklamowego z gruntem. Powyższe oznacza, że budowa urządzenia reklamowego polega na wykonaniu robót budowlanych, których część ma na celu na doprowadzeniu do trwałego połączenia urządzenia reklamowego z gruntem, aby stanowiły jedną całość.

W przekonaniu autora skargi kasacyjnej nie jest zgodny z prawem pogląd, że o stałym związaniu z gruntem nie decyduje metoda oraz sposób związania z gruntem, ale obciążeniowe działanie stopy fundamentowej. Podkreśliła skarżąca kasacyjnie, że obciążeniowe działanie stopy fundamentowej wynika z działania na tą stopę siły grawitacji, a z analizy przepisów podanej powyżej wynika, że trwałe związanie z gruntem ma powstawać w wyniku wykonania robót budowlanych (gdyż ten element różni budowę od instalacji). Działanie siły grawitacji nie jest wykonaniem robót budowlanych.

Dodatkowo wskazała skarżąca kasacyjnie, że zgodnie z ustawą związanie z gruntem ma mieć charakter trwały, a siła grawitacji takiego charakteru nie ma, gdyż siła grawitacji maleje wraz ze wzrostem odległości od środka Ziemi (dążąc do zera) oraz z uwagi na fakt możliwości jej neutralizowania poprzez przystawienie do danego obiektu takiej samej siły o odwrotnym wektorze od siły grawitacji.

Skarżąca kasacyjnie wskazała także na przepis art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, który stanowi: "Ilekroć w ustawie jest mowa o tymczasowym obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe". Ustawodawca w tym przepisie stwierdza, że takie obiekty jak strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, mogą być niepołączone trwale z gruntem. O fakcie czy obiekty te są trwale czy też nietrwale połączone z gruntem nie decydują rozmiary czy waga obiektu, gdyż przepis ten nie precyzuje takich wymogów. Również te obiekty posiadają konstrukcję zapewniającą stabilność i trwałość posadowienia, aby zapewnić bezpieczeństwo takiej konstrukcji i przeciwstawić się czynnikom zewnętrznych mogącym go zniszczyć lub spowodować przesuniecie czy przemieszczenie w inne miejsce. Stabilność ta i trwałe posadowienie wynika z ich masy. Z powyższego wynika, że o tym czy dany obiekt jest trwale związany (zespolony) z gruntem, nie decyduje jego wielkość czy też gabaryty, stabilność i trwałość posadowienia, ale jedynie sposób związania (zespolenia) z gruntem. Ustawodawca dopuszcza możliwość nietrwałego związania z gruntem obiektów wymienionych w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, obiekty te są po prostu ustawione na gruncie, czy też innym obiekcie budowlanym (jak parking, chodnik, itp.) natomiast masa tych obiektów, z uwagi na istnienie siły grawitacji, pozwala na przeciwstawienie się czynnikom atmosferycznym, nie powodując jego przesunięcia czy przewrócenia tak, jak ma to miejsce w odniesieniu do urządzeń reklamowych ustawianych na przestawnej podstawie.

Zestawienie obu przepisów art. 3 pkt 3 i 5 Prawa budowlanego nakazują przyjęcie, że o tym czy dany obiekt jest związany trwale z gruntem decyduje nie stabilność i trwałość posadowienia, ale fakt istnienia materialnego związania z gruntem powstałego w wyniku wykonania robót budowlanych. I takim związaniem nie jest oddziaływanie siły grawitacji, gdyż ustawodawca nie rozróżniałby obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.

Ponadto ustawodawca do Prawa budowlanego systematycznie wprowadza zmiany polegające na rozszerzaniu katalogu obiektów zwalnianych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jak i obowiązku dokonania zgłoszenia. Wprowadzone zmiany sprowadzają się do tego, że obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę objęte są obiekty o wysokim stopniu skomplikowania technicznego, natomiast obiekty o prostych rozwiązaniach technicznych, takich jak przedmiotowe urządzenie reklamowe z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę są zwolnione. Taką zmianą była zmiana art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego z roku 1997. Z tego względu stosowanie wykładni rozszerzającej katalog obiektów budowlanych wymagających pozwolenia na budowę wbrew woli ustawodawcy, jest niedopuszczalne. Podkreślenia wymaga, że urządzenia reklamowe nie stanowią obiektów szczególnie skomplikowanych technicznie i nie jest zrozumiałe dlaczego organy, a za nimi Sąd I instancji uważa, że urządzenie reklamowe będące przedmiotem postępowania powinno być poddane reżimowi uzyskania pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 p.p.s.a., której w niniejszej sprawie nie stwierdzono.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 3 i art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Argumentacja skarżącej spółki sprowadza się do wykazania, że przedmiotowe urządzenie reklamowe nie jest trwale związane z gruntem, a w konsekwencji nie stanowi wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego zaliczanego do budowli, o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Na wstępie należy zauważyć, że żaden z tych przepisów nie miał bezpośredniego zastosowania w sprawie, bowiem decyzja Prezydenta W. wnosząca sprzeciw została wydana na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.

Wymienione w skardze kasacyjnej przepisy ustawy Prawo budowlane, których naruszenie zarzuca się organom wydającym decyzje i Sądowi I instancji, służyły jedynie jako uzasadnienie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i wykazanie, że urządzenie reklamowe, którego zgłoszenia dokonano, wymagało pozwolenia na budowę. Natomiast, jak można wnosić z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w przekonaniu pełnomocnika skarżącej Spółki, Sąd dokonał błędnej wykładni art. 3 pkt 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 gdyż w sprawie, jego zdaniem, powinien mieć zastosowanie przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Przepisy ustawy Prawo budowlane kwestie urządzeń reklamowych regulują w art. 3 pkt 3 i w art. 29 ust. 2 pkt 6. Na podstawie tych przepisów można wyróżnić dwie kategorie urządzeń reklamowych. Do pierwszej należy zaliczyć wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 Prawo budowlane "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę, bowiem ich budowa nie została wymieniona jako niewymagająca pozwolenia na budowę w art. 29 ust. 1 cytowanej ustawy. Do drugiej grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi.

Zgodnie z ustawą Prawo budowlane, "obiekt budowlany" jest to budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury (art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), "budowlą" jest natomiast każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe (art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), "budowa" (jako proces) polega natomiast na wykonywaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę oraz nadbudowę obiektu budowlanego. (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane), natomiast "roboty budowlane" oznaczają budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane). Powyższe definicje zawarte są w ustawie Prawo budowlane, nie ma w niej natomiast definicji "instalowania", wymienionego w art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy. Słownik języka polskiego PWN definiuje natomiast "instalowanie" jako: zakładanie, montowanie urządzenia technicznego.

Stosując powyższe definicje do analizy i prawnej kwalifikacji stanu faktycznego będącego przedmiotem zaskarżonych decyzji, trzeba przypomnieć zakres przewidzianych prac. Zamierzenie obejmuje: wolnostojącą tablicę reklamową o wymiarach 3,4 m x 12,4 m, zamontowaną na słupie o wysokości 6,5 m, ustawionym na żelbetowej podstawie o wymiarach 2,5 m x 4,5 m.. Niezasadne jest zatem twierdzenie, że przedmiotem zgłoszenia jest wyłącznie montaż nośnika reklamowego. Z punktu widzenia Prawa budowlanego zasadnicze znaczenie ma wykonanie żelbetowej stopy fundamentowej o wymiarach 2,5 m x 4,5 m i wysokości 1,25 m i osadzenie na niej słupa o wysokości 6,5 m. Dopiero po zakończeniu tych robót, na powstałej w ten sposób konstrukcji umieszczony zostanie nośnik reklamowy w postaci tablicy reklamowej typu billboard o wymiarach 3,4 m na 12,4 m. Jeżeli tak zostaną rozłożone akcenty w opisie planowanego przez inwestora przedsięwzięcia, to treść art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane nie pozostawia wątpliwości, że przedsięwzięcie zaplanowane przez skarżącą Spółkę nie polega wyłącznie na zainstalowaniu urządzenia reklamowego. Nie ma bowiem żadnego racjonalnego powodu, aby stawiać znak równości między instalowaniem tablic, a posadowieniem na gruncie żelbetowej podstawy o znacznych wymiarach z zakotwionym w nie słupem z rury stalowej, na którym z kolei zainstalowany zostanie nośnik reklamowy.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający sprawę w tym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08 (dostępne na stronach orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym użycie zwrotu "instalacja" w kontekście art. 29 ust. 2 pkt 6, 14 i 15 Prawa budowlanego wskazuje, że odnosi się on do robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych. Kwalifikacja prawna, z jakim rodzajem urządzeń reklamowych mamy do czynienia w danej sprawie, należy do organu architektoniczno-budowlanego, który jest właściwy do wydania pozwolenia na budowę, jak i do wniesienia sprzeciwu. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego ma bowiem wyłącznie zastosowanie do urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że ustawodawca wprost stanowi o nietrwałym związaniu z gruntem niektórych tymczasowych obiektów budowlanych wymienionych w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego (strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe), ponieważ ich masa z uwagi na działanie siły grawitacji pozwala na przeciwstawienie się czynnikom atmosferycznym, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do urządzeń reklamowych ustawianych na przestawnej podstawie.

Z treści przepisów art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, dotyczących tymczasowych obiektów budowlanych, jak i z treści art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że ustawodawca używa określenia "trwale związany z gruntem" lub "niepołączony trwale z gruntem" w tych przypadkach, gdy chce rozróżnić dwa obiekty budowlane – budynek i tymczasowy obiekt budowlany, które podlegają odmiennym rygorom prawnym. Jeżeli ustawodawca w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wśród budowli wymienia wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, a w art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy mówi o instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, to znaczy, że chodzi tu o dwa inne rodzaje urządzeń reklamowych.

Podkreślenia wymaga, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest bowiem, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, uniemożliwiające jej przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych wiatrach (wyrok NSA z 11 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA 1617/98, Lex nr 46756).

Z rozumieniem pojęcia trwałego związania z gruntem urządzenia reklamowego, jakie prezentuje pełnomocnik strony skarżącej w skardze kasacyjnej, nie można się zgodzić także z tego względu, że sprowadza się ono wyłącznie do związania z gruntem w znaczeniu fizycznym. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę, w pełni podziela pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku NSA a dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1788/10, dostępne na stronach orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku tym, analizując pojęcie trwałego związania z gruntem, użyte w przepisie art. 3 pkt 3, NSA stwierdził, że podobnie jak i w pkt 2 pojęcie to ma znaczenie szersze i bardziej złożone i nie można go rozumieć dosłownie, czyli tylko w znaczeniu technicznym. Proces stanowienia i stosowania prawa, nie może być bowiem rozumiany jako dyscyplina konkurująca z postępem technicznym i nowymi technologiami. Z faktu, że podstawa żelbetowa nośnika reklamowego nie jest zagłębiona w ziemi, nie wynika jeszcze, że brak tu trwałego związania z gruntem. Interpretowanie i rozumienie przepisów prawnych przy pomocy rozwiązań technicznych, nie zasługuje na aprobatę w orzecznictwie sądowym, gdyż język prawniczy wymaga myślenia abstrakcyjnego i nie znosi kazuistyki. Dla trwałego związania z gruntem urządzenia reklamowego nie jest konieczne, aby to związanie istniało w znaczeniu fizycznym za pośrednictwem np. fundamentu. Należy przyjąć, że język prawny i język prawniczy funkcjonują w innej płaszczyźnie, niż języki techniczne i fachowe z różnych innych dziedzin nauki i terminy w nich występujące nie zawsze się pokrywają w sensie znaczenia. Znaczenie terminów prawnych w akcie normatywnym nadane przez prawodawcę może być szersze, niż znaczenie tych terminów w języku potocznym lub fachowym, i tak jest też w przypadku pojęcia ustawowego: "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe". Pojęcia tego, jako terminu ustawowego nie można dowolnie przestawiać, zmieniać i dekompletować, dopóki tego nie uczyni sam ustawodawca, który postanowił, że urządzenie reklamowe wolnostojące musi być trwale związane z gruntem, niezależnie od rozwiązań technicznych i technologicznych tego związania. Należy zauważyć, że pojęcie trwałego związania z gruntem istnieje w języku prawnym od kilkudziesięciu lat, niezależnie od tego, jak w tym czasie zmieniały się rozwiązania techniczne i technologie wykonawstwa tego trwałego związania.

Reasumując, przedmiotowy obiekt jest konstrukcją przestrzenną, stanowiącą budowlaną i techniczno-użytkową całość i odpowiada cechom budowli, o których mowa w art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Zasadnie więc Sąd I instancji uznał, że tego typu urządzenie reklamowe stanowi wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie budowlane, do którego nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego.

Podkreślić trzeba, że sygnalizowane w skardze kasacyjnej rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczące urządzeń reklamowych mają już znaczenie historyczne, obecnie jednolicie prezentowany jest pogląd zbieżny z przyjętym w niniejszej sprawie. Nie można więc podzielić poglądu prezentowanego w skardze kasacyjnej, że występuje w sprawie budzące poważne wątpliwości zagadnienie prawne, które wymaga rozstrzygnięcia w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a.

W świetle aktualnego jednolitego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Ponadto o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem decyduje to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05; z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06; z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07; z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 680/07; z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 186/07; z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08; z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08; z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1686/09; z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10; z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 514/10; z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 770/10; z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 920/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.