Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 633/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 30 ust. 4 lit. b
law: Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt III SA/Po 307/17 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. K. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt III SA/Po 307/17, oddalił skargę J. K. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] czerwca 2015 r. J. K. złożył wniosek o przyznanie płatności związanej do zwierząt gatunku bydła domowe ([...]) na rok 2015, załączając oświadczenia o zwierzętach zadeklarowanych do płatności. Do bydła zadeklarowano 21 sztuk zwierząt, natomiast do krów zadeklarowano 4 sztuki.

Następnie, w gospodarstwie beneficjenta zostały przeprowadzone czynności kontrolne (od [...] lutego do [...] marca 2015 r.) w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt, przeprowadzone przez Powiatowy Inspektorat Weterynarii w R., w wyniku których stwierdzono następujące niezgodności:

1. BW 3.2 – zwierzę nie zostało oznakowane w terminie 7 dni od dnia urodzenia lub dnia kontroli granicznej – brak dwóch kolczyków i widoczne ślady na małżowinach usznych po kolczykach, a rolnik nie złożył wniosku o duplikaty kolczyków. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły zwierząt [...], [...] i [...]. Inspektorzy stwierdzili celową niezgodność.

2. BW 3.4 – zwierzę, u którego stwierdzono brak jednego kolczyka i jest ślad po kolczyku na małżowinie usznej, a rolnik do dnia kontroli nie złożył wniosku o duplikat kolczyka. Nieprawidłowość dotyczyła zwierzęcia [...].

3. BW 5.1 – w siedzibie stad nie wszystkie sztuki bydła posiadały paszporty zgodnie ze wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 czerwca 2007 r. w sprawie wzoru paszportu bydła lub paszport nie zawiera wymaganych danych, które powinny być zamieszczone natychmiast po przewiezieniu zwierzęcia do siedziby stada i bezpośrednio przed jego wywiezieniem

4. BW 6.1 – rolnik będący posiadaczem bydła nie przedstawił na żądanie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz organów Inspekcji Weterynaryjnej informacji dotyczących pochodzenia, identyfikacji lub przeznaczenia bydła. Inspektorzy stwierdzili celową niezgodność.

Ponadto, inspektorzy w uwagach wskazali, że podczas czynności kontrolnych uniemożliwiono wykonanie dokumentacji fotograficznej. W dniu [...] marca 2015r. producent w siedzibie BP ARiMR złożył oświadczenie o zrealizowaniu działań naprawczych (dotyczące sztuki [...], u której stwierdzono brak jednego kolczyka). Następnie w dniu [...] listopada 2015r. w siedzibie stada przeprowadzono czynności kontrolne w zakresie kwalifikowalności do płatności związanych do zwierząt. Sporządzono raport zgodnie z którym dla zwierzęcia oznaczonego identyfikatorem [...] stwierdzono naruszenie BK-2 zwierzę utraciło dwa kolczyki i nie jest identyfikowalne za pomocą księgi rejestracji bydła, paszportu bydła i bazy IRZ lub innych metod ustanowionych w rozporządzeniu 1760/2000 i posiadacz zwierzęcia nie może udowodnić, iż podjął działania w celu naprawy sytuacji przed powiadomieniem go o kontroli oraz BK- 3 zwierzę nie jest z zidentyfikowane za pomocą kolczyków lub innych środków identyfikacji: za pomocą paszportu, nie jest zarejestrowane w księdze rejestracji bydła i nie zostało należycie zgłoszone do bazy IZR.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. w dniu [...] czerwca 2016 r. wydał decyzję w sprawie przyznania J. K. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości z uwagi na stwierdzone nieprzestrzeganie norm i wymogów.

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. uchylił ww. rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wskazał, że w gospodarstwie beneficjenta przeprowadzono dwie kontrole, ale organ nie wyjaśnił, jakie to były kontrole, przez jaką jednostkę zostały przeprowadzone, w jakim czasie i jakie stwierdzono nieprawidłowości oraz jaki w efekcie to miało wpływ na rozstrzygnięcie. Organowi I instancji zarzucono również brak oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, wskazując również na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz ponownej weryfikacji wniosku.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., działając na podstawie art. 5, art. 6 i art. 24 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. poz. 1551 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r.. poz. 1257 ze zm.; dalej: kpa ), przyznał J. K. płatności za rok 2015: do bydła w wysokości 3 724,52 zł oraz płatności do krów w wysokości 924,84 zł – obie płatności w pomniejszonej wysokości ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia.

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu, decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Odnosząc się do przeprowadzonych w dniach od [...] lutego 2015 r. do [...] marca 2015 r. czynności kontrolnych w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt, przeprowadzonych przez Powiatowy Inspektorat Weterynarii w R., organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na stwierdzone uchybienia Powiatowy Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] marca 2015r. wprowadził ograniczenie przewozu wszystkich zwierząt z gatunku bydło domowe, obecnych w gospodarstwie należącym m.in. do J. K. ([...], [...], [...]). Postępowanie w tej sprawie zakończyło się wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 727/15, oddalającym skargi J. K., H. K. i D. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie wprowadzenia ograniczeń przewozu bydła.

Organ wskazał ponadto, że po przeprowadzonej kontroli Inspektorzy wskazali, jakie czynności należy wykonać w celu naprawienia uchybień. Następnie, [...] marca 2015 r. J. K. złożył w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR w R. oświadczenie o zrealizowaniu działań naprawczych (dot. sztuki [...], u której stwierdzono brak jednego kolczyka).

W dniu [...] listopada 2015 r. w siedzibie stada zostały przeprowadzone czynności kontrolne w zakresie kwalifikowalności do płatności związanych do zwierząt, w wyniku której stwierdzono następujące naruszenia dla zwierzęcia oznaczonego identyfikatorem [...]:

1) BK 2 – zwierzę utraciło dwa kolczyki i nie jest identyfikowalne za pomocą księgi rejestracji bydła, paszportu bydła i bazy IRZ lub innych metod ustanowionych w rozporządzeniu 1760/2000 i posiadacz zwierzęcia nie może udowodnić, że podjął działania w celu naprawy tej sytuacji przed powiadomieniem o tej kontroli (art. 30 ust 4 lit. b rozporządzenia 640/2014) oraz

2) BK 3 – zwierzę nie jest zidentyfikowane za pomocą kolczyków lub innych środków identyfikacji za pomocą paszportu, nie jest zarejestrowane w księdze rejestracji bydła i nie zostało należycie zgłoszone do bazy IRZ (art. 42 ust 2 pkt b rozporządzenia 809/2014).

Zdaniem organu odwoławczego, materiał dowodowy jednoznacznie wykazał fakt, że zwierzęta zostały zakolczykowane powtórnie użytymi kolczykami (kolczyk przecięty i założony bez oryginalnego umocowania). Ponadto, podczas czynności kontrolnych stwierdzono braki wpisów w paszportach, które zostały uzupełnione i dostarczone do Biura Powiatowego ARiMR w R. z siedzibą w M. w dniu [...] marca 2015 r., zgodnie z oświadczeniem o zrealizowaniu działań naprawczych, złożonym przez beneficjenta. Organ wskazał także na utrudnianie (uniemożliwianie) przez beneficjenta wykonywania czynności kontrolnych, co stwierdzono w raporcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. K. na powyższą decyzję.

Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest to, czy skarżący spełnił warunki przyznania mu za 2015 r. wnioskowanych płatności do bydła i krów w pełnej wysokości.

Jak ustaliły organy, we wniosku o przyznanie płatności do bydła skarżący zadeklarował 21 sztuk zwierząt z gatunku bydło domowe, natomiast o przyznanie płatności do krów – 4 sztuki. W wyniku kontroli ustalono, że do płatności kwalifikuje się 20 sztuk bydła. Zwierzę oznaczone identyfikatorem [...] zostało wykluczone z płatności.

Z uwagi na stwierdzoną różnicę pomiędzy zadeklarowaną kwalifikowaną liczbą zwierząt a liczbą zatwierdzoną, zgodnie z art. 31 ust 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 oraz z uwagi na stwierdzone nieprzestrzeganie przez rolnika norm i wymogów, zgodnie z art. 97 i art. 99 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, kwota płatności związanej do bydła, po uwzględnieniu pomniejszenia o kwotę 1 502,88 zł, wyniosła 3 724,52 zł.

Organy ustaliły również, że do płatności do krów kwalifikują się 4 sztuki bydła, przy czym, z uwagi na stwierdzone nieprzestrzeganie przez rolnika norm i wymogów, zgodnie z art. 97 i art. 99 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 płatność pomniejszono (o 314, 28 zł) do ostatecznie przyznanej z tego tytułu kwoty 942,84 zł.

Zdaniem Sądu I instancji skarżący nie kwestionuje stwierdzonego przez organy faktu braku kolczyków u jednej sztuki bydła, nie zgadza się natomiast z ustaleniami organów, że zwierzę to było nieidentyfikowalne za pomocą księgi rejestracji bydła oraz paszportu, jak również, że rolnik nie złożył zamówienia na duplikaty kolczyków w punkcie dystrybucyjnym – jeszcze przed powiadomieniem go o kontroli.

W ocenie Sądu I instancji, ustalony w sprawie stan faktyczny, wbrew zarzutom podnoszonym w skardze, nie budzi wątpliwości i był wystarczający do podjęcia decyzji w kontrolowanej sprawie.

WSA wskazał, że w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy w ramach systemów pomocy związanej z produkcją zwierzęcą lub wniosków o płatność w ramach środków wsparcia związanych z produkcją zwierzęcą, niezgodności powodują utratę kwalifikowalności przedmiotowego zwierzęcia. Zmniejszenia płatności przewiduje się od momentu stwierdzenia niezgodności w odniesieniu do jednego zwierzęcia, lecz bez względu na poziom zmniejszenia należy stosować łagodniejszą karę administracyjną w przypadku, gdy wykryte niezgodności dotyczą nie więcej niż trzech zwierząt. We wszystkich innych przypadkach surowość kary administracyjnej powinna zależeć od odsetka zwierząt, w odniesieniu do których wykryto niezgodności. Jednocześnie, zgodnie z art. 30 ust 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014, jeżeli liczba zwierząt zgłoszona we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność przewyższa liczbę zatwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnych lub kontroli na miejscu, pomoc lub wsparcie oblicza się na podstawie zwierząt zatwierdzonych. Z kolei, jak wynika z art. 30 ust 4 lit. b powyższego rozporządzenia, w przypadku stwierdzenia niezgodności odnośnie do systemu identyfikacji i rejestracji bydła, obecną w gospodarstwie sztukę bydła, która utraciła dwa kolczyki, uznaje się za zatwierdzoną, pod warunkiem że jest wciąż identyfikowalna za pomocą rejestru, paszportu zwierzęcia, bazy danych lub innych metod ustanowionych w rozporządzeniu (WE) nr 1760/2000 oraz pod warunkiem że posiadacz zwierząt może udowodnić, iż podjął działania w celu naprawy tej sytuacji przed otrzymaniem powiadomienia o kontroli na miejscu.

Zdaniem Sądu I instancji, ustalony w kontrolowanej sprawie stan faktyczny uzasadniał ocenę, że skarżący nie spełnił warunków przyznania mu za 2015 r. wnioskowanych płatności do bydła i krów w pełnej wysokości.

Stwierdzona w trakcie kontroli nieprawidłowość polegająca na tym, że zwierzę utraciło dwa kolczyki i nie jest identyfikowalne za pomocą księgi rejestracji bydła, paszportu bydła i bazy IRZ i posiadacz zwierzęcia nie może udowodnić, że podjął działania w celu naprawy tej sytuacji przed powiadomieniem o tej kontroli, uzasadniała zmniejszenie płatności do ilości zwierząt zatwierdzonych. Nieprawidłowość tę stwierdzono w trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych w siedzibie stada skarżącego. Skarżący zaś nie wskazał w toku postępowania administracyjnego żadnego dowodu podważającego treść raportów z przeprowadzonych czynności kontrolnych. Samo zaś podniesienie w skardze zarzutu w tym zakresie, bez wykazania okoliczności uznania sztuki bydła, która utraciła dwa kolczyki, za zatwierdzoną, pozostaje bez wpływu na ocenę kontrolowanej sprawy. Prawidłowo zatem organy przyjęły, że na dzień przeprowadzenia kontroli wskazane w raporcie nieprawidłowości zostały bezsprzecznie ustalone.

Zdaniem WSA, skoro zmniejszenia płatności, która ma być przyznawana w danym roku kalendarzowym dokonuje się w roku, w którym stwierdzono niezgodności, a czynności kontrolne pozwalają na ustalenie stanu faktycznego zastanego w siedzibie producenta na dzień kontroli, to bez wpływu na rozstrzygnięcie dotyczące płatności za 2015 r. pozostają raporty z czynności kontrolnych przeprowadzonych w 2016 r.

Sąd I instancji uznał ponadto, że skarżący nie udowodnił, iż w przypadku zwierzęcia, które utraciło kolczyki, podjął działania w celu naprawy tej sytuacji przed otrzymaniem powiadomienia o kontroli na miejscu. Jak wynika z akt sprawy, złożył on zamówienie na duplikaty kolczyków w punkcie dystrybucyjnym w tym samym dniu, w którym został powiadomiony o kontroli, a nie wcześniej. Nie ma przy tym znaczenia, w jakich godzinach wystąpiły te zdarzenia, zaś skarżący nie udowodnił, że ustalenia organów są w tym zakresie błędne.

W tak ustalonym stanie faktycznym organy, zdaniem WSA, prawidłowo stwierdziły różnicę pomiędzy zadeklarowaną kwalifikowaną liczbą zwierząt a liczbą zatwierdzoną, a także nieprzestrzeganie przez skarżącego norm i wymogów dotyczących zasady wzajemnej zgodności, co skutkowało zmniejszeniem przyznanych płatności.

Sąd I instancji uznał, że liczbę punktów przypisanych stwierdzonym niezgodnościom i w konsekwencji wysokość kary administracyjnej organ, prawidłowo ustalił na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości kary administracyjnej w zależności od liczby punktów przypisanych stwierdzonym niezgodnościom ( Dz. U. 2015. 743 ).

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 9, art. 10, art. 7 i art. 77 § 1 kpa, Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów bezpośredniego jednoznacznie stanowi, iż strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach uregulowanych tą ustawą, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nakłada zatem na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek przedstawiania dowodów oraz składania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. W postępowaniu o przyznanie płatności to nie organ, ale wnioskodawca powinien przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 4 lit. b rozporządzenia nr 640/2014 poprzez błędną wykładnię w ten sposób, że w ocenie Sądu pod pojęciem "przed powiadomieniem kontroli" należy rozumieć "co najmniej dzień wcześniej przed powiadomieniem kontroli";

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 w zw. art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji podstaw prawnych do jej uwzględnienia, tj. poprzez przyjęcie przez WSA w Poznaniu, iż skarżący nie wykazał, że złożył zamówienie na duplikaty kolczyków w punkcie dystrybucyjnym jeszcze przed powiadomieniem go o kontroli, gdy tymczasem w aktach sprawy znajduje się oświadczenie p. B. R. prowadzącej jednostkę przyjmującą wniosku o duplikat – "[...]", zgodnie z którym wniosek o duplikaty został złożony o godzinie 8:00 w dniu 23 listopada 2015 r., czyli przed powiadomieniem go o kontroli, co wypełnia przesłankę z art. 30 ust. 4 lit. b rozporządzenia nr 640/2014;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 kpa, poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji podstaw prawnych do jej uwzględnienia, tj. brak pełnego i wyczerpującego zbadania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. uznaniu, iż bez wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie mają raporty z czynności kontrolnych przeprowadzone w 2016r., podczas gdy w trakcie postępowania skarżący wykazał błąd w sporządzeniu raportu za 2015 r., na co z kolei wskazywało porównanie raportów z 2015 r. i 2016 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści określonej normy prawnej. Natomiast podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy.

W sprawie niniejszej skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej.

W sprawie niniejszej jednakże ze względu na charakter zarzutów w pierwszej kolejności należało się odnieść do postawionego w pkt 1 skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego tj. błędnej wykładni art. 30 ust. 4 lit. b rozporządzenia nr 640/2014.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji błędnie wyłożył treść powyższego przepisu, wskazując, iż pod pojęciem pod pojęciem "przed powiadomieniem kontroli" należy rozumieć "co najmniej dzień wcześniej przed powiadomieniem kontroli".

W ocenie NSA tak postawiony zarzut nie może skutecznie podważać prawidłowości zaskarżonego wyroku, bowiem ten – mimo częściowo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z zakwestionowanym przez skarżącego przepisem art. 30 ust 4 lit b rozporządzenia 640/2014, obecną w gospodarstwie sztukę bydła, która utraciła dwa kolczyki uznaje się za zatwierdzoną pod warunkiem, że jest ona wciąż identyfikowalna za pomocą rejestru, paszportu zwierzęcia, bazy danych lub innych metod ustanowionych w rozporządzeniu (WE ) nr 1760/200 oraz pod warunkiem, że posiadacz zwierzęcia może udowodnić, że podjął działania w celu naprawy tej sytuacji przed otrzymaniem powiadomienia o kontroli na miejscu.

Ze wskazanej wyżej normy prawnej wynika, że dla realizacji dyspozycji w niej przyjętej spełnione muszą być oba wskazane w tym przepisie warunki.

Treść powyższej normy prawnej jasna i nie może budzić wątpliwości, że w zakresie drugiego warunku chodzi o sytuacje, gdy producent nie zrealizował jeszcze działań naprawczych, lecz może wykazać, że podjęte z jego strony w tym kierunku czynności miały miejsce w czasie, gdy nie wiedział jeszcze, że przeprowadzona zostanie w jego gospodarstwie kontrola. Chodzi zatem o takie sytuacje, w świetle których, w momencie (czasie) podjęcia działań producent czynił to bez wiedzy o zamiarze przeprowadzenia przez organ kontroli na miejscu, z tego względu, że nie został jeszcze o niej zawiadomiony. Wykazanie natomiast okoliczności zwalniających beneficjenta od negatywnych skutków tego przepisu w każdym przypadku należeć będzie do strony. W tym znaczeniu prawidłowo przepis art. 30 ust. 4 lit. b rozporządzenia nr 640/2014 został wyłożony przez Sąd I instancji. Jednocześnie za nietrafne należy uznać stanowisko, że z normy tej wynika, iż dzień, w którym beneficjent został zawiadomiony o kontroli w każdym przypadku oznacza przyjęcie, że podjęte w tym dniu czynności naprawcze nie mogą zostać uznane jako czynności podjęte przed powiadomieniem o kontroli, skoro w danym stanie faktycznym sprawy, może (tak jak w sprawie niniejszej) być bezspornie przyjęty nie tylko dzień, ale też i czas, w którym tego dnia powiadomiono producenta o kontroli. Wskazać w tym miejscu bowiem należy, że wykazanie, iż czynności naprawcze dokonane w dniu otrzymania zawiadomienia o kontroli podjęte zostały przed uzyskaniem wiedzy o zamiarze jej przeprowadzenia należy do sfery faktów i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie przyjął, że przeprowadzone w sprawie postępowanie nie wykazało, by skarżący udowodnił, iż w przypadku zwierzęcia, które utraciło kolczyki, podjął działania w celu naprawy tej sytuacji przed otrzymaniem powiadomienia o kontroli na miejscu, tak jak wymaga tego wskazany wyżej art. 30 ust. 4 lit. b rozporządzenia nr 640/2014.

W ramach zarzutów procesowych, wnoszący skargę kasacyjną kwestionuje dokonaną przez Sąd I instancji ocenę ustaleń faktycznych organów, z których wynika że ubiegający się o płatność do zwierząt nie wykazał, że złożył zamówienie na duplikaty kolczyków w punkcie dystrybucyjnym jeszcze przed powiadomieniem go o kontroli, w sytuacji gdy – jak zarzuca – w aktach sprawy znajduje się oświadczenie osoby prowadzącej jednostkę przyjmującą wniosku o duplikat – zgodnie z którym wniosek o duplikaty został złożony o godzinie 8:00 w dniu 23 listopada 2015 r., czyli przed powiadomieniem go o kontroli. Ponadto kwestionuje (pkt 3 skargi kasacyjnej) brak pełnego i wyczerpującego zbadania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez uznanie, iż bez wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie mają raporty z czynności kontrolnych przeprowadzone w 2016 r. podczas gdy – jego zdaniem – w trakcie postępowania skarżący wykazał błąd w sporządzeniu raportu za 2015 r., na co z kolei wskazywało porównanie raportów z 2015 r. i 2016 r.

Podniesione uchybienia proceduralne w istocie sprowadzają się do nieprawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Powyższe, zdaniem skarżącego, uzasadnia stanowisko, że organy dokonując ustaleń naruszyły przepisy postępowania: art. 107 § 1 w zw. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, stąd zasadnym są – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zawarte w pkt 2 i 3 skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przez zaskarżony wyrok art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te są chybione.

Sąd I instancji zasadnie uznał przeprowadzone przed organami Agencji postępowanie jako zgodne z obowiązującymi regułami prawa. Organy ARiMR zebrały w sposób prawidłowy materiał dowodowy i na jego podstawie dokonały właściwej interpretacji przepisów mających w sprawie zastosowania. Zarzut skargi kasacyjnej, iż w celu ustalenia stanu faktycznego zebrane w sprawie dowody były niewystarczające, natomiast dokonana na ich podstawie ocena okazała się wybiórcza, nie jest trafny.

Dokonując oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, w pierwszej kolejności wskazać należy, że – jak słusznie zauważył WSA w Poznaniu – reguły postępowania w sprawie przyznania wnioskowanej jednolitej płatności obszarowej określone zostały w ustawie z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 278).

W ustawie tej (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) nałożono na organy administracyjne obowiązek stania na straży praworządności, co w istocie konsumuje reguły wynikające z art. 6 i art. 7 k.p.a. (art. 3 ust 1 ustawy o płatnościach). Jednakże postępowanie przed organami ARiMR w celu realizacji nałożonych na nią zadań zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w kodeksie postępowania administracyjnego. Zasadę prawdy materialnej wynikającą z art. 7 k.p.a. i rozwiniętą w art. 77 § 1 tego kodeksu zredukowano do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, pomijając ciążący na organie administracji publicznej obowiązek podjęcia z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także obowiązek zebrania materiału dowodowego. W konsekwencji wskazaną zasadę ograniczono jedynie do obowiązku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 3 ust 3 ustawy o płatnościach ), pomijając obowiązek zebrania tegoż materiału, który to obowiązek został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu. Powyższe prowadzi do odstąpienia od zasady prawdy materialnej. Organy w sprawach jak przedmiotowa nie mają obowiązku podejmowania wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ciężar wykazania określonej okoliczności spoczywa na stronie postępowania. Obowiązkiem organów jest zaś wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Podkreślić w tym miejscu należy, że pojęcia "dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy", o czym stanowi niemający w sprawie zastosowania art. 7 k.p.a., nie można utożsamiać z "wyczerpującym rozpatrzeniem całego materiału dowodowego". Tym samym zarzut naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. uznać należy za bezskuteczny, a skoro w złożonym środku prawnym jego autor nie postawił zarzutu naruszenia przepisów art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nie można skutecznie zarzucić organom wybiórczego sposobu gromadzenia poprzez brak pozyskania materiału uzupełniającego, dodatkowego jak zarzuca skarżący, w tym dodatkowego oświadczenia osoby prowadzącej punkt dystrybucyjny oraz braku bezstronnego zweryfikowania i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Ustalenia czynności zamówienia na duplikat kolczyka dla sztuki o nr [...] zrealizowane w dniu 23 listopada 2015 r. dokonane zostały w oparciu o przedłożone do akt dokumenty, w świetle których organ wyjaśnił powody dla których nie uznał twierdzeń skarżącego o zgłoszeniu dokonanym przez niego w dniu 23 listopada 2015 r. o godz. 8, skoro, jak ustalono w oparciu o wyjaśnienia osoby prowadzącej punkt dystrybucyjny tego dnia, był on czynny w godzinach od 9 do 17, a zgłoszenie na duplikaty kolczyków złożyła w tym dniu H. K. w godzinach popołudniowych, zatem bezsprzecznie po powiadomieniu producenta o kontroli. Usprawiedliwienia dla zarzutu zawartego w pkt 2 skargi kasacyjnej nie znajduje też oparcie tego środka prawnego na naruszeniu art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. w zakresie nieprawidłowych ustaleń, iż skarżący nie złożył zamówienia na duplikaty kolczyków jeszcze przed zawiadomieniem go o kontroli, został powiązany z pominięciem określonych okoliczności i nie wykazuje przekroczenia granic prawem przewidzianej swobody przy ocenie dowodów. Stanowisko strony sprowadza się w istocie do polemiki z poczynionymi ustaleniami. Tymczasem uzasadnienie kontrolowanej decyzji wskazuje, że organ poddał analizie całokształt materiału dowodowego. W konsekwencji Sąd I instancji nie miał podstaw, by organowi zarzucić uchybienie wymogom uzasadnienia, przyjmując, że nie zawiera ono elementów przewidzianych art. 107 § 3 k.p.a.

Za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał też zarzuty zawarte w pkt 3 skargi kasacyjnej. Wskazane w tym miejscu jako naruszone przez zaskarżony wyrok przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., dotyczą braku pełnego i wyczerpującego zbadania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w rezultacie błędnego, zdaniem skarżącego uznania, iż bez wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie mają raporty z czynności kontrolnych przeprowadzone w 2016 r. Skarżący zarzuca, iż w toku postępowania wielokrotnie podnosił niezgodności między wynikami kontroli przeprowadzonej w 2015 r. a wynikami kontroli z 2016 r. Jego zdaniem wyniki kontroli wzajemnie się wykluczają w kwestii wieku kilku sztuk bydła, których wiek jako niezgodny z paszportem zakwestionowano w 2015 r., a co do których nieprawidłowości tej w raporcie w 2016r. nie stwierdzono.

Z powyżej przedstawionym stanowiskiem skarżącego zgodzić się nie sposób. Po pierwsze, jak już wyjaśniono, wskazanie jako naruszonych w postępowaniu przed organem nie mających w sprawie zastosowania art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przepisów proceduralnych bez postawienia zarzutu naruszenia art. 3 ustawy o płatnościach nie może skutecznie podważać zasadności wydanego przez Sąd rozstrzygnięcia akceptującego ustalenia organów co do prawidłowości przeprowadzonej w 2015 r. kontroli. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, Sąd I instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organów, w świetle którego na ostateczne rozstrzygnięcie nie mogą wpływać wyniki kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie strony na jej żądanie w 2016 r. – w celu uzyskania zezwolenia przewóz. Poza sporem pozostaje, że kontrola w zakresie wzajemnej zgodności w obszarze rejestracji zwierząt przeprowadzona w roku 2016, podczas której sporządzono raport [...], została wykonana na prośbę właściciela, w związku z usunięciem naruszeń określonych w decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w R. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...]. Natomiast podczas kontroli przeprowadzonej w roku 2015 stwierdzono liczne naruszenia, w tym między innymi w stadzie należącym do skarżącego, polegające na szeregu niezgodności – w tym co do wieku – z danymi zawartymi w paszportach w przypadku 2 sztuk bydła oznaczonych uszkodzonymi kolczykami. Konsekwencją powyższego była decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], wprowadzająca ograniczenia przewozu wszystkich zwierząt znajdujących się w gospodarstwie strony – poddana na skutek skargi producenta kontroli legalności przez WSA w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 1 marca 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Po727/15 skargę oddalił, uznając za prawidłowe i znajdujące oparcie w przepisach prawa czynności kontrolne służb weterynaryjnych, w tym między innymi w zakresie stwierdzonej niezgodności co rzeczywistego wieku zwierzęcia z danymi zawartymi w paszportach, co mogło, jak Sąd ten wskazał, świadczyć o nieterminowym zgłaszaniu zdarzenia. Uzupełnienie wpisów w paszportach nie niweluje stwierdzonych nieprawidłowości w dniu kontroli. W decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w R., nr [...], jednoznacznie wskazano, iż wyjaśnienia odnośnie tego, że wszystkie wpisy w paszportach są dokonywane terminowo, mijają się z prawdą. Nie negując faktu, iż możliwym było w roku 2016 dokonanie wszystkich niezbędnych czynności mających na celu uporządkowanie sytuacji w siedzibie stada, skarżący uzyskał w tym roku zgodę na przewóz zwierząt znajdujących się w gospodarstwie. Natomiast rozpatrując sprawę płatności na rok 2015, organ zasadnie przyjął, że nie można pominąć stwierdzonych naruszeń mających wpływ na wysokość przyznanych płatności w roku 2015 r., bowiem w przypadku niezastosowania się do wymogów podstawowych w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego i gdy taka niezgodność jest wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać rolnikowi składającemu wniosek o pomoc w danym roku kalendarzowym, całkowitą kwotę płatności bezpośrednich, które zostały lub mają zostać przyznane temu rolnikowi zgodnie z art. 99 ust. 1 rozporządzenia 1306/2013 zmniejsza się lub wyklucza z płatności. Jeżeli natomiast stwierdzona niezgodność wynika z zaniedbania ze strony beneficjenta, stosuje się zmniejszenie. Zatem w przedmiotowej sprawie, mając na uwadze całokształt zebranego materiału dowodowego, stan faktyczny ustalony został prawidłowo. W świetle powyższego nie wszystkie wymogi zostały spełnione. Natomiast w przypadku stwierdzonych niezgodności płatność zostaje pomniejszona.

Sąd I instancji zasadnie uznał, że wyniki kontroli przeprowadzonej w 2016 r. nie mogą przesądzać o wadliwie – bo z naruszeniem prawa – przeprowadzonej kontroli w marcu 2015 r., której to ustalenia stanowiły podstawę dokonania stosownych zmniejszeń. Przewidziana art. 80 k.p.a. ocena dowodów nie wykazuje przekroczenia granic prawem przewidzianej swobody, a uzasadnienie kontrolowanej decyzji i w tym zakresie wskazuje, że organ poddał analizie całokształt materiału dowodowego i jego treść nie uchybia art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro skarżący w skardze kasacyjnej skutecznie nie podniósł zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tym samym stan faktyczny sprawy przyjęty do oceny zastosowanych przepisów prawa materialnego nie został zakwestionowany.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanych naruszeń prawa. Tym samym skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw, na zasadzie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. należało oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego w kwocie 360 zł, stanowiących wynagrodzenie pełnomocnika organu, niebiorącego udziału w postępowaniu przed I instancją, orzeczenie wydano na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust 1 pkt 2 lit b) w zw. z ust 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a., na jego wniosek, po złożeniu stosownego oświadczenia. Zatem o powyższym orzeknie WSA w Poznaniu (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ).