Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 489/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5, art. 62 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 141 par 4, art. 188, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 883/18 w sprawie ze skargi Z. [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Z. [...] w W. na rzecz W. K. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 883/18, po rozpoznaniu skargi Z. [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2018 r., znak: SKO.ZP/415/127/2018, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy: 1) uchylił zaskarżoną decyzję; 2) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 15 stycznia 2018 r., nr AU-2/6730.2/70/2018, ustalił, na wniosek W. K., warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu budynków wielorodzinnych (do 5 brył naziemnych) z garażami podziemnymi na dz. nr [...] oraz infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na dz. nr [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w K.".

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Z.

W dniu 22 marca 2018 r., w trakcie postępowania odwoławczego, inwestor złożył do Kolegium najnowsze oświadczenie z dnia 13 marca 2018 r. o możliwości przyłączenia inwestycji do sieci elektroenergetycznej oraz dostaw energii elektrycznej przez T.. W dniu 4 kwietnia 2018 r. inwestor przedłożył dodatkowo wyjaśnienie P. z dnia 20 marca 2018 r. potwierdzające ważność oświadczenia o warunkach przyłączenia do sieci gazowej z dnia 16 listopada 2017 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie powołaną na wstępie decyzją z dnia 16 kwietnia 2018 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie wobec nieobowiązywania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p."). Wskazał, że w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588, zwane dalej: "rozporządzeniem"). Analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego i granice terenu objętego wnioskiem, jak i część tekstową. Organ zweryfikował warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z przepisami rozporządzenia granice obszaru analizowanego mają być wyznaczone w odległości "nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki", przy czym "nie mniejszej jednak niż 50 metrów". Inwestor określił, że główna obsługa komunikacyjna odbywać się będzie od ulicy [...]. Szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi około 116 m, stąd też granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż 348 m wokół terenu objętego wnioskowaną inwestycją. Organ I instancji prawidłowo ustalił obszar analizowany.

Przechodząc do weryfikacji ustalonych zaskarżoną decyzją wskaźników planowanej zabudowy, organ I instancji wyznaczył linię zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia od strony ul. [...] w odległości ok. 10 m od granicy z działką drogową nr [...] jako nawiązanie i kontynuacja do linii zabudowy wyznaczonej przez budynek istniejący na działce nr [...]. Linia ta została wyznaczona jako linia obowiązująca i dotyczy ona każdego z planowanych budynków (w tym każdej z jego brył naziemnych). Ustalenie linii zabudowy dla przyszłej inwestycji w sposób wskazany powyżej Kolegium uznało za prawidłowe.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem (działka nr [...]) ustalono w przedziale od 11,5% do 15,5%. Zastrzeżono jednocześnie, że powierzchnia zabudowy każdego z pięciu planowanych budynków nie może przekroczyć 150 m2, a pomiędzy wnioskowanymi budynkami winna wynosić 10 m. Wyjaśniono, że wyznaczony parametr umożliwi powstanie zabudowy o powierzchni zabudowy zbliżonej do powierzchni zabudowy mieszkaniowej istniejącej w wyznaczonym obszarze analizowanym. Udział powierzchni biologicznej czynnej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki nr [...] ustalono w wysokości min. 70%.

Wskaźnik szerokości elewacji frontowej od strony ul. [...] wyznaczono, dla każdego z pięciu planowanych budynków, na poziomie 13 m z tolerancją 20%, czyli w przedziale od 10,4 m do 15,6 m. Wyjaśniono, że powyższe wskaźniki nawiązują do średnich szerokości elewacji frontowych wszystkich budynków istniejących w obszarze analizowanym, która wynosi 13 m.

Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono na poziomie około 10 m z tolerancją 1 m uzasadnioną względami technicznymi na etapie sporządzania projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji tj. w przedziale od 9 m do 10 m – co, jak podkreślono, stanowi całkowitą wysokość planowanego budynku. Wysokość do okapu ustalono na poziomie około 5,5 m z tolerancją ± 0,5 m uzasadnioną względami technicznymi na etapie sporządzania projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji tj. w przedziale od 5 m do 6 m, jako nawiązanie do budynku zlokalizowanego w sąsiedztwie planowanej inwestycji tj. budynku na działce nr [...]. W załączniku nr 3 wyjaśniono, że obszar analizowany charakteryzuje się zróżnicowaną zabudową, a wnioskowana zabudowa, która jest zdeterminowana funkcją i charakterem zabudowy nie przekracza parametrów występujących w zabudowie mieszkaniowej, a z uwagi na wysokości budynków zlokalizowanych na działkach sąsiednich dopuszczalne jest ustalenie jej w przedziale od 5 m do 6 m.

Natomiast w przedmiocie geometrii dachu ustalono, że w przyjętym obszarze analizowanym mamy do czynienia z pokryciem dachów w postaci dachów połaciowych dwuspadowych przeważnie o kącie nachylenia połaci dachowych od ok. 30° do ok. 45°, w postaci dachów wielospadowych o kącie nachylenia połaci dachowych od ok. 30° do ok. 45° oraz w postaci dachów płaskich. Dla planowanej inwestycji ustalono geometrię dachu na dach połaciowy wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od ok. 30° do ok. 45°. Powyższe ustalenie odpowiada treści § 8 rozporządzenia, zgodnie z którym geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Kolegium stwierdziło, iż przewidywana przez inwestora budowa ustalona w parametrach ww. pozostaje w zupełnej zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, realizując zasadę dobrego sąsiedztwa, a konkretne wartości parametrów urbanistycznych określono w sposób wyważony. W świetle wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej przyjęte wartości nie przekraczają wartości występujących w obszarze analizowanym. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich, tj.: m.in. nr [...].

Kolegium, odnosząc się do zarzutu odwołania w zakresie nieprecyzyjnego wyznaczenia parametrów planowanej inwestycji, poprzez stosowanie przedziałów poszczególnych wskaźników, wyjaśniło, że co do zasady przyjąć należy, że możliwe jest ustalenie parametrów nowej zabudowy w tzw. "widełkach" tj. w wielkościach mieszczących się w granicach parametrów ustalonych jako minimalne i maksymalne o ile nie są to rozbieżności bardzo istotne, tak jak to miało miejsce w niniejszym przypadku.

Z kolei w przedmiocie zarzutu co do warunków komunikacji planowanej inwestycji, Kolegium wyjaśniło, że z opinii ZIKiT z dnia 13 czerwca 2017 r., potwierdzonej w dniu 17 listopada 2017 r., wynika, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Zaznaczono, że inwestor zobowiązany jest we własnym zakresie i na własny koszt do budowy jednostronnego chodnika o szerokości min. 2,0 m po zachodniej stronie ul. [...] od skrzyżowania z ul. [...] do zjazdu na teren inwestycji, zgodnie z umową nr [...] z dnia 1 czerwca 2017 r. Ponadto wskazano, że inwestor we własnym zakresie winien zapewnić miejsca postojowe dla prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji. Na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 29 sierpnia 2012 r. "Program obsługi parkingowej dla Miasta [...]" ustalono wskaźniki liczby miejsc postojowych dla projektowanego zamierzenia, gdzie dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ustalono 1,2 miejsca postojowego dla 1 mieszkania - 30 miejsc postojowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej.

Odnośnie natomiast zarzutu odwołującego dotyczącego braku podpisu autora pod projektem decyzji z dnia 11 grudnia 2017 r. Kolegium wyjaśniło, iż nie jest to uchybienie mające wpływ na podjęte rozstrzygnięcie w sprawie. Wszystkie załączniki do projektu decyzji zostały podpisane przez mgr inż. architekt B. W., która jest również autorką analizy urbanistyczno-architektonicznej z dnia 30 października 2017 r. W ocenie Kolegium, nie ma żadnych wątpliwości, że obie te części (część tekstowa decyzji oraz załączniki) stanowią jedną całość i obie zostały przygotowane przez tę samą osobę, posiadającą ku temu stosowne kompetencje. W tych okolicznościach pozbawienie części tekstowej waloru dowodu byłoby zbyt daleko idące, tym bardziej, że treść projektu decyzji z dnia 11 grudnia 2017 r. jest tożsama z treścią zaskarżonej decyzji z dnia 15 stycznia 2017 r. Wszystkie cztery załączniki do decyzji organu I instancji zostały prawidłowo podpisane przez Inspektora Referatu w Wydziale Architektury i Urbanistyki.

Odnosząc się do zarzutu, iż brak jest w aktach sprawy dokumentów potwierdzających, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, Kolegium wskazało, iż zarzut ten również jest nieuzasadniony. W aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające: możliwość przyłączenia planowanej inwestycji do sieci elektroenergetycznej, możliwość doprowadzenia wody do przedmiotowej inwestycji na warunkach określonych przez dysponenta sieci, możliwość doprowadzenia gazu do wnioskowanej inwestycji w oparciu o istniejący gazociąg, możliwość odprowadzania ścieków w oparciu o sieć kanalizacji sanitarnej przebiegającej w ul. [...].

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego z dnia 16 kwietnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyło Z. w W., zarzucając naruszenie: 1) art. 62 ust. 1 i 2 u.p.z.p., poprzez nie zastosowanie instytucji zawieszenia postępowania, pomimo iż trwają zaawansowane prace nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru na którym ma być realizowana inwestycja, której założenia zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy pozostają w całkowitej sprzeczności z koncepcją przyjmowaną w projekcie planu miejscowego; 2) art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a to poprzez utrzymanie decyzji o warunkach zabudowy, mimo iż nie zostały spełnione wszystkie przesłanki przewidziane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dla wydania powyższej decyzji; 3) art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p., poprzez bezzasadne stwierdzenie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, w tym droga przy ul. [...] jest wystarczająca dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, podczas gdy warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej określone w zaskarżonej decyzji zostały odwzorowane z opinii ZIKiT z dnia 13 czerwca 2017 r. z pominięciem przeprowadzenia jakichkolwiek ocen i czynności mających na celu zweryfikowanie, czy warunki w ustalonym zakresie są wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego; 4) § 5 i § 7 rozporządzenia, poprzez wyznaczenie w sposób nieprecyzyjny lub przy stosowaniu przedziału poszczególnych wskaźników, w szczególności wskaźnika powierzchni zabudowy w przedziale "od 11,5 % do 15,5 %" w stosunku do powierzchni działki nr [...], z pominięciem zasad kształtowania ładu przestrzennego; 5) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez bezzasadne przyjęcie, że planowane zamierzenie inwestycyjne w ustalonych parametrach pozostaje w zgodności z zasadą podobieństwa lub kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy, podczas gdy planowana inwestycja ze względu na funkcje i parametry nie jest dostosowana do cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego; 6) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez pominięcie, że swoboda zagospodarowania terenu podlega ograniczeniu, w przypadku gdy narusza prawa osób trzecich, co niewątpliwie ma miejsce w niniejszym postępowaniu; 7) art. 127 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 13 i w zw. z art. 376 pkt 1, art. 101 i art. 127 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. nr 25, poz. 150, zwana dalej: "p.o.ś."), poprzez niedopełnienie nałożonego na Prezydenta i Kolegium obowiązku zaniechania działań uniemożliwiających zachowanie równowagi przyrodniczej, w wyniku ustalenia warunków zabudowy na obszarze terenu oznaczonego jako zieleń urządzona; 8) art. 28 k.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania tj. pominięcie w toku postępowania zarówno I instancyjnego jak i odwoławczego właścicieli nieruchomości sąsiednich i właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym dla inwestycji; 9) art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie wszystkim stronom postępowania czynnego udziału w sprawie, tj. uniemożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie, zgłaszania żądań i wniosków, a także niedoręczenia im zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta; 10) art. 40 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., polegające na nie uwzględnieniu i nie zapewnieniu czynnego udziału w postępowaniu wszystkim właścicielom nieruchomości sąsiednich jak również nieruchomości położonych w obszarze analizowanym dla inwestycji, jako stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.; 11) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nienależyte wykonanie wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, tj. w szczególności poprzez błędne pominięcie okoliczności, iż teren objęty planowaną inwestycją, tj. działka nr [...], obręb [...] stanowi enklawę zieleni urządzonej oraz teren chroniony ze względu na wartości przyrodnicze oraz walory krajobrazowe; 12) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a., poprzez brak odniesienia się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do poszczególnych zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu od przedmiotowej decyzji oraz precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się przy wydawaniu decyzji; 12) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., a także art. 10 § 1 k.p.a., poprzez: a) wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta mimo braku podstaw ku temu, podczas gdy SKO miało obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy i w razie potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, a następnie zakończenia go wydaniem decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; b) niedopełnienie obowiązku zapewnienia stronom możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie i wypowiedzenia co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w merytorycznym uzasadnieniu zajętego stanowiska wskazał na wstępie, że zasadnicza grupa zarzutów naruszenia prawa procesowego, sprowadza się do wskazania, że organy nieprawidłowo określiły krąg stron postępowania przez co pominięto właścicieli nieruchomości sąsiednich i właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym dla inwestycji. Odnosząc się do powyższego zauważył, że pomimo iż strona skarżąca upatruje w tych zarzutach rażącego naruszenia prawa (art. 28 k.p.a.), skutkującego jej zdaniem koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji, to w istocie są to zarzuty, które mogłyby zostać ewentualnie zakwalifikowane jako przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Rzecz jednak w tym, że zgodnie z utrwalonym poglądem sądów administracyjnych, "przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu Administracyjnego rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a." (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1837/17).

Sąd I instancji za uzasadnione uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., przy czym zauważył, że nie dotyczą one, jak chce tego skarżący, niewystarczającego uzbrojenia terenu w zakresie możliwości obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji przez ul. [...], jako ulicę o ograniczonej przepustowości, ale możliwości zaopatrzenia planowanej inwestycji w wodę oraz możliwości odprowadzania z niej ścieków. Sąd podał, że na karcie 208-210 akt administracyjnych znajduje się pismo Wodociągów [...] z dnia 8 listopada 2017 r. zatytułowane "informacja techniczna". Pomimo jego obszerności (ponad 4 strony) nie można się w nim doszukać wymaganej przepisem art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. gwarancji dostawcy mediów, że "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego". Jest to jedynie rozbudowana informacja o warunkach, na których inwestor może dokonać rozbudowy sieci wodnej i kanalizacyjnej w tym terenie. Art. 61 ust. 5 u.p.z.p. stanowi, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne interpretuje ten przepis liberalnie wskazując, że na etapie ustalania warunków zabudowy, ze względu na charakter prawny tej decyzji, wnioskodawca nie musi legitymować się zawartą umową z właściwą jednostka organizacyjną. Co do zasady honorowane są w postępowaniach administracyjnych zmierzających do ustalenia warunków zabudowy "promesy" dostawców mediów, którzy na piśmie oświadczają, że zaopatrzenie planowanej inwestycji w odpowiednie media będzie możliwe. Jednak w tym przypadku pismo "informacja techniczna" promesą taką nie jest, co więcej wynika z niej jasno, że nie ma ani "istniejącego" ani "projektowanego" uzbrojenia terenu gwarantującego dostawy wody i odprowadzanie ścieków z planowanej inwestycji. Planów takich nie mają Wodociągi [...], nie przedstawia ich także inwestor, wniosek nie obejmuje bowiem rozbudowy żadnej z tych sieci. Jest to zatem uchybienie przepisom prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Drugim powodem uchylenia zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu, jest okoliczność podnoszona w skardze, a dotycząca braku zawieszenia postępowania w sprawie, pomimo że teren inwestycji objęty był dalece zaawansowaną procedurą zmierzającą do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta [...]". Dodatkowo, jak podnosiła już w odwołaniu strona skarżąca, według uregulowań obowiązującego Studium, na terenie inwestycji przewidziano teren zieleni urządzonej o 100% powierzchni biologicznie czynnej. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzania tego planu w dniu 26 października 2016 r. W dniu 28 września 2017 r., a więc prawie rok później, wnioskodawca ostatecznie sprecyzował wniosek o wydanie decyzji dla budowy zespołu pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych. W dniu 12 września 2018 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta [...]" etap A. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] października 2018 r. poz. [...] - wejdzie w życie w dniu 18 października 2018 r. (po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia). Plan ten generalnie zaprojektowany został jako plan "ochronny", nie przewidujący nowej zabudowy kubaturowej na terenach nim objętych. Sąd Wojewódzki podkreślił, że przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje możliwość, a nie obowiązek zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, pozostawiając to rozstrzygnięcie uznaniu organu. Jednak gdy istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy zamierzonym zagospodarowaniem terenu, a koncepcją przyjmowaną w projekcie planu miejscowego, wskazane jest zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ustawy, a co najmniej wskazanie w uzasadnieniu decyzji, z jakich powodów organ takiej decyzji procesowej nie podjął. Uwaga ta odnosi się w szczególności do organu I instancji, który wszak jest organem właściwym zarówno do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak i do prowadzenia prac planistycznych, nie ma zatem żadnej możliwości, aby nie były mu znane własne zamierzenia planistyczne. Jednocześnie jednak organ II instancji również błędu organu I instancji nie naprawił i również nie zawiesił postępowania ani nawet okoliczności tej nie rozważył, a w każdym razie nie wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Skoro plan miejscowy jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia. Wstrzymanie się z wydawaniem decyzji, które zamiast planu kształtują ład przestrzenny, ma z założenia służyć ochronie interesu publicznego. Potrzeba tej ochrony jest szczególnie istotna wtedy, kiedy istnieje zagrożenie wyraźnej i istotnej sprzeczności zamierzonej inwestycji z przyszłymi zapisami planu, a prace planistyczne są dalece zaawansowane. Takie działanie, zdaniem Sądu I instancji, narusza przepisy postępowania tj. art. 7, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 1 u.p.z.p., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie Sąd Wojewódzki uznał, że nie znajdują uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące niewłaściwego określenia parametrów nowej zabudowy. Wszystkie parametry określone zostały na podstawie rzetelnie sporządzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej, wyjątki od reguł ustalonych rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zostały w analizie należycie uzasadnione. W tym zakresie, w ocenie Sądu, należało podzielić wszystkie wywody Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dla porządku Sąd wyjaśnił, że zamierzenie inwestycyjne kontynuuje funkcję mieszkaniową z obszaru analizowanego. Natomiast to, czy jest to zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna czy jednorodzinna ma znaczenie drugorzędne. W tej sytuacji bowiem istotne jest dopasowanie gabarytów budynków przeznaczonych do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej do gabarytów otaczających budynków mieszkaniowych jednorodzinnych, co z natury rzeczy musi prowadzić do ustalenia brył budynków stosunkowo niewielkich. Tak też ustalone zostało w zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie "art. 145 pkt 1 lit." a) i c) i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący kasacyjnie zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p., poprzez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co powinno w ocenie Sądu skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy, gdy tymczasem treść zakwestionowanego przez Sąd I instancji pisma dysponenta sieci wodociągowej i kanalizacyjnej z dnia 8 listopada 2017 r. wskazuje na możliwość doprowadzenia wody i odprowadzenia ścieków bytowych i przemysłowych dla projektowanej zabudowy;

b) art. 7, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że w niniejszej sprawie organ winien zawiesić postępowanie ze względu na prowadzoną procedurę uchwalenia planu miejscowego, a przynajmniej uzasadnić okoliczność odstąpienia od zastosowania przedmiotowego trybu;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 62 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu dotyczącego wykazania zaistnienia w sprawie podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzez brak wykazania przez Sąd I instancji, że uchybienia postępowania wskazane przez Sąd mogły w warunkach niniejszej sprawy mieć istotny wpływ na jej wynik;

b) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 1 i 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo braku naruszenia przez organ administracji publicznej wskazanych powyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. wskazał, że popiera przedmiotową skargę zawartą w piśmie z dnia "16.11b.r.".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z dnia 29 października 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na brak stanowiska stron w zakresie możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Ponieważ w niniejszej sprawie są one ściśle powiązane ze sobą będą rozpoznane łącznie.

Istota środka zaskarżenia dotyka dwóch zasadniczych kwestii, po pierwsze, zasadności zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, w sytuacji gdy, prowadzone są dalece zaawansowane prace zmierzające do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren inwestycji, ew. wskazania w uzasadnieniu decyzji, z jakich powodów organ takiego rozstrzygnięcia procesowego nie podjął, po drugie, czy słusznie Sąd I instancji zakwestionował spełnienie przez inwestora warunku w zakresie zaopatrzenia planowanej inwestycji w wodę oraz możliwości odprowadzania z niej ścieków.

W odniesieniu do pierwszego zagadnienia podnieść należy, że przedmiotem niniejszego postępowania nie było postanowienie zawieszające postępowanie administracyjne, lecz decyzja merytoryczna. Zgodnie z art. 62 ust. 1 u.p.z.p., postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo; 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania, zastosowana w analizowanym przepisie, daje organowi podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu. To do organu prowadzącego postępowanie, a nie do uczestników postępowania administracyjnego, należy ocena, czy zaistniały przesłanki uzasadniające wstrzymanie biegu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do czasu ewentualnego zakończenia prac planistycznych. Art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie nakłada na organ administracyjny obowiązku zawieszenia postępowania w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz daje organowi możliwość rozważenia zasadności zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro ww. przepis przewiduje jedynie możliwość zawieszenia postępowania, pozostawione to jest uznaniowości organu, nie wydaje się za zasadne przyjęcie, aby nieskorzystanie z tego przepisu mogło stanowić podstawę do wyeliminowania decyzji o warunkach zabudowy z obiegu prawnego, tym bardziej, gdy weźmie się pod uwagę dyspozycję przepisu art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji). Na marginesie, tutejszemu Sądowi jest wiadome z urzędu, że WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 673/19, oddalił skargę W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2019 r., znak: SKO.ZP/415/153/2019, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 lutego 2019 r., nr AU-2/6732/20/2019, stwierdzającą z urzędu wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 stycznia 2018 r., nr AU-2/6730.2/70.2018 (objętą niniejszym postępowaniem sądowoadministracyjnym). Całkowicie pozbawione racjonalności byłoby natomiast wyeliminowanie decyzji o warunkach zabudowy tylko z tego względu, iż organ administracji w uzasadnieniu swojej decyzji nie wyjaśnił powodu dlaczego nie zastosował tego procesowego rozstrzygnięcia.

W odniesieniu do drugiego zagadnienia wyjaśnić należy, że z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, istotny jest fakt istnienia lub zaprojektowania uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia inwestycyjnego. Celem ww. przepisu w zw. z ust. 5 art. 61 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Stanowisko to jest tożsame ze stanowiskiem prezentowanym przez Sąd I instancji. W ocenie Składu obecnie orzekającego, Sąd Wojewódzki jednakże wskazując na liberalną interpretację przepisu art. 61 ust. 5 u.p.z.p., w sposób zbyt rygorystyczny podszedł do kwestii spełnienia przez inwestora warunku w zakresie zaopatrzenia planowanej inwestycji w wodę oraz możliwości odprowadzania z niej ścieków. Jak wynika z informacji technicznej M. S.A. w [...] z dnia 8 listopada 2017 r., znak: L.dz.ITT/II-O/36336/2017, doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków dla projektowanej zabudowy wielorodzinnej rozwiązać należy poprzez realizację sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, wprowadzając je w teren przedmiotowej inwestycji, w zakresie umożliwiającym realizację przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych. Sieci te należy zaprojektować w oparciu o sieci wod.-kan. biegnące w ul. [...] (wodociąg DN150 mm, kanał sanitarny Ø250 mm). Po zrealizowaniu uzbrojenia terenu (wynikającego z treści niniejszej informacji technicznej, tj. sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych), w oparciu o warunki przyłączenia sieci i warunki przyłączenia nieruchomości oraz dokumentacje projektowe, M. S.A. gwarantuje, że umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków dla potrzeb przedmiotowych obiektów budowlanych zostanie zawarta, po złożeniu wniosku (ów) przez przyszłych odbiorców usług. Powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest wystarczającą podstawą do uznania, że spełnione zostały warunki obsługi inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej wod.-kan.

Usprawiedliwione są zatem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania i prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 1 i 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. Przy czym należy podkreślić w odniesieniu do redakcji zarzutu zawartego w punkcie 2b) opisanej wyżej skargi kasacyjnej, że jej autor w sposób nieuprawniony łączy naruszenie wskazanych przepisów procesowych i materialnych z naruszeniem art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Unormowania te (ostatnio przywołane) nie są przepisami procesowymi, lecz ustrojowymi. O ich naruszeniu można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Przez zarzut naruszenia tych przepisów nie można podważać prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji publicznej, tj. oceny zastosowania prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z wynikami przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji nie świadczy o naruszeniu tych przepisów (zob. wyroki NSA: z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 2324/21; z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2634/19).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie. Sąd Wojewódzki wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli instancyjnej. Wbrew zapatrywaniu skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji wyjaśnił w sposób dostateczny dlaczego, jego zdaniem, organ administracji publicznej w toczącym się postępowaniu powinien uwzględnić okoliczność toczących się prac związanych z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Czym innym jest natomiast to, czy stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku odnośnie zastosowania art. 62 ust. 1 u.p.z.p. zasługuje na akceptację. Strona nie może natomiast jego podważać w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, uznając zasadność skargi kasacyjnej oraz to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Słusznie bowiem przyjął Sąd Wojewódzki, że nie znajdują uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące niewłaściwego określenia parametrów nowej zabudowy. Wszystkie parametry określone zostały na podstawie rzetelnie sporządzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej, wyjątki od reguł ustalonych rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zostały w analizie należycie uzasadnione. Zamierzenie inwestycyjne kontynuuje funkcję mieszkaniową z obszaru analizowanego.

Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego ma swoje oparcie w art. 203 pkt 2 p.p.s.a.