Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 264/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art 23 ust 2-5
journal: Dz.U. 2007 nr 89 poz 589
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy
article: art 12
journal: Dz.U. 2007 nr 89 poz 589
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy
article: art 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 3 § 2, art 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 358/09 w sprawie ze skargi [...] SA w K. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/GL 358/09, po rozpatrzeniu skargi spółki [...] S.A. w K. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Katowicach z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Inspektor Pracy postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589), orzekł o zachowaniu w tajemnicy tożsamości osoby przesłuchiwanej, której zeznanie zostało udokumentowane w protokole przesłuchania świadka nr rej. [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że osoba przesłuchiwana wniosła o wydanie postanowienia o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie jej tożsamości, w tym danych osobowych. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem pracodawca - spółka [...] S.A. w K. Oddział w B. wniósł zażalenie. W jego uzasadnieniu strona skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez jego uchylenie i wydanie dyspozycji o zniszczeniu protokołu przesłuchania świadka. Zarzuciła naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż bliżej nieznane i niesprecyzowane okoliczności wskazują jakoby zachodziła uzasadniona obawa, iż treść zeznań świadka naraża go na uszczerbek lub zarzut z powodu treści tych zeznań, naruszenie art. 23 powołanej ustawy w związku z art. 124 § 2 kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jakichkolwiek okoliczności potwierdzających istnienie przesłanek do zachowania w tajemnicy tożsamości świadka, naruszenie art. 1, art. 6-8, oraz art. 10 i 11 kpa poprzez niezastosowanie tych przepisów przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia. W ocenie wnoszącego zażalenie do prowadzenia postępowania kontrolnego znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, czego konsekwencją jest obowiązek należytego uzasadnienia decyzji i postanowień wydanych w toku postępowania. Uzasadnienie musi zatem zawierać uzasadnienie faktyczne, gdyż tylko wówczas można ocenić, czy istnieje spójność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a ustalonymi faktami. Tymczasem postanowienie Inspektora Pracy z dnia [...] lutego 2009 r. wymogu tego nie spełnia. Nadto, w ocenie skarżącego organ nie podjął żadnej próby ustalenia, czy wniosek o utajnienie danych jest realnie uzasadniony. Postanowienie narusza również zasadę legalizmu, prawdy obiektywnej i słusznego interesu strony, bowiem stwarza możliwość arbitralnej oceny dokonywanej poza dyspozycją ustawową, czy dany przypadek uzasadnia utajnienie danych świadka. Brak uzasadnienia wpływa także negatywnie na zaufanie stron do organów państwa. Powołując się na literaturę przedmiotu składający zażalenie stwierdził, że dla zastosowania art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie wystarcza sama hipotetyczna możliwość wystąpienia negatywnych skutków dla świadka. Konieczne jest chociażby uprawdopodobnienie wystąpienia takich skutków. Powyższe świadczy o wadliwej wykładni art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez przyjęcie, że sam fakt złożenia wniosku o utajnienie danych powoduje konieczność wydania stosownego postanowienia. Po rozpatrzeniu złożonego zażalenia organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji za chybione uznał stanowisko, że sama hipotetyczna możliwość wystąpienia negatywnych skutków dla świadka nie jest wystarczająca dla zastosowania art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. W ocenie tego organu ustawodawca wymaga jedynie "uzasadnionej obawy" do tego, by inspektor pracy wydał postanowienie o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie tożsamości pracownika lub osoby, w tym danych osobowych. Jednocześnie wobec braku definicji legalnej tego zwrotu odwołał się do znaczenia językowego użytych w nim słów. W tym zakresie organ odwoławczy podał, że "uzasadniony" to oparty na obiektywnych racjach, podstawach, słuszny, usprawiedliwiony, natomiast "obawa" to stan, uczucie niepewności czy niepokoju co do skutku następstw czegoś, strachu, lęku. Na tej podstawie wywiódł, że w każdej sytuacji, w której inspektor pracy uzna, że zachodzi "uzasadniona obawa", może wydać postanowienie o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie tożsamości pracownika lub osoby, w tym danych osobowych, co nie wymaga uprawdopodobnienia wystąpienia skutków, o których mowa we wskazanym przepisie. W toku przesłuchania świadka inspektor pracy uzyskując informacje, że przesłuchanie mogłoby narazić świadka na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut, zamieszcza stosowną adnotację w protokole przesłuchania świadka, a potem stanowi ona podstawę do wydania przez inspektora pracy przedmiotowego postanowienia (A. Jasińska-Cichoń, Ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy. Komentarz, Oficyna 2008). Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpatrywanej sprawy organ stwierdził, że wydanie przez inspektora pracy postanowienia w przedmiocie zachowania w tajemnicy danych osobowych świadka zostało poprzedzone złożeniem wniosku przez osobę przesłuchiwaną, w którym to uzasadniona została prośba o zachowanie w tajemnicy tożsamości osoby przesłuchiwanej. Inspektor pracy nie mógł powołać tych faktów w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z uwagi na możliwość identyfikacji osoby składającej wniosek, gdyż w przedmiotowym przypadku chodzi nie tylko o zachowanie w tajemnicy danych personalnych, ale też innych danych i wszelkich okoliczności, które mogłyby pozwolić na ustalenie tożsamości osoby udzielającej informacji. Nadto w ocenie organu II instancji postanowienie inspektora pracy nie jest postanowieniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (choć bardzo go przypomina), lecz ma charakter swoisty i podlega odrębnej procedurze. Adresatem postanowienia jest pracodawca, któremu przysługuje zażalenie, jednakże postępowanie w sprawie zażalenia objęte jest tajemnicą służbową i toczy się bez udziału pracodawcy. Stąd organ uznał za nieuzasadnione powołane w zażaleniu zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem zachodzi uzasadniona obawa, że udzielenie organowi tej informacji przez pracownika lub osobę, o której mowa w ust. 1 pkt 3 art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, mogłoby narazić tego pracownika lub osobę na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu jej udzielenia. Następnie organ przedstawił procedurę dotyczącą zasad postępowania z protokołami przesłuchań i innymi dokumentami, na które rozciąga się obowiązek zachowania w tajemnicy służbowej, określoną w zarządzeniu nr [...] Głównego Inspektora Pracy z [...] listopada 2007 r., uznając, że inspektor pracy zasad tych nie naruszył.

Skargę na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła spółka [...] S.A. w K. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

- prawa procesowego, a to art. 1 ust. 1 pkt 1 kpa przez przyjęcie, że inspektor pracy wydając przedmiotowe postanowienie nie był uprawniony do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 i art. 11 kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu postanowienia jakiejkolwiek okoliczności potwierdzających istnienie przesłanek do zachowania w tajemnicy tożsamości świadka oraz przyjęcie, że zarządzenie nr [...], które nie jest źródłem prawa w rozumieniu Konstytucji RP, może w jakikolwiek sposób kształtować uprawnienia strony oraz że upoważnienie do jego wydania nie określa w sposób właściwy zakresu spraw regulowanych, co stanowi naruszenie art. 92 i 93 Konstytucji RP, jak też art. 124 kpa, poprzez brak uzasadnienia faktycznego;

- prawa materialnego, a to art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż bliżej nieznane i niesprecyzowane okoliczności wskazują jakoby zachodziła uzasadniona obawa, iż treść zeznań świadków naraża ich na uszczerbek lub zarzut z powodu ich złożenia.

W uzasadnieniu skargi przytoczono zawartą w zażaleniu argumentację i nie podzielono stanowiska, jakoby wydanie postanowienia o zachowaniu w tajemnicy tożsamości osób przesłuchiwanych nie wymaga od organu uprawdopodobnienia bądź udowodnienia, iż przesłanka "uzasadnionej obawy" występuje faktycznie oraz że w każdym przypadku złożenia takiego wniosku organ administracji musi wydać stosowne postanowienie. Taka wykładnia, zdaniem skarżącej spółki, sprzeczna jest z zasadą jawności postępowania, a regulacja zawarta w art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy ma charakter wyjątku od reguły, a tym samym nie może być interpretowana w sposób pozwalający na poszerzenie odstępstwa od zasady jawności. Ponadto wskazano, że Główny Inspektor Pracy nie jest podmiotem uprawnionym nawet do wydawania zarządzeń, gdyż nie mieści się w kręgu ministrów, o których mowa w art. 92 Konstytucji RP. W ocenie skarżącej spółki wątpliwości budzi to, czy dyspozycja zawarta w omawianym art. 23 ust. 6 zawierająca upoważnienie do wydania zarządzenia przez wskazany organ jest zgodna z Konstytucją RP, gdyż zarządzenia nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji zgodnie z art. 93 Konstytucji RP, co w pełni uzasadnia wniesienie skargi.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o oddalenie skargi powtarzając argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto za bezzasadny uznał zarzut, jakoby twierdził, że zarządzenie Głównego Inspektora Pracy stanowi źródło praw i obowiązków strony postępowania, wręcz przeciwnie wskazał, że zarządzenie stanowi prawo wewnętrznie obowiązujące, które obliguje inspektora pracy do określonych zachowań i nie stanowiło podstawy wydania przedmiotowego postanowienia przez inspektora pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/GL 358/09 wyjaśnił, że podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589). Stosownie do regulacji art. 23 ust. 3 i 4 tej ustawy w razie wydania postanowienia okoliczności takie pozostają wyłącznie do wiadomości inspektora pracy. Protokół przesłuchania pracownika lub osoby wolno udostępniać pracodawcy tylko w sposób uniemożliwiający ujawnienie danych osobowych. Dodatkowo na postanowienie w sprawie zachowania w tajemnicy danych osobowych pracodawcy przysługuje zażalenie do okręgowego inspektora pracy, a dalsze postępowanie toczy się bez udziału pracodawcy i objęte jest tajemnicą służbową. Celem powyższej regulacji było zwiększenie skuteczności działania inspekcji pracy i zagwarantowanie ochrony pracownikom oraz innym osobom świadczącym pracę w związku z ich obawami przed niekorzystnymi dla nich skutkami ze strony pracodawcy lub środowiska, jeżeli zgodzą się ujawnić w toku kontroli fakty naruszenia przepisów prawa pracy, a tym samym ułatwić inspektorom pracy wyeliminowanie uchybień występujących w sferze stosunków pracy. Zgodnie z art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem zaskarżone postanowienie wydane w oparciu o treść art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, bowiem stosuje się do niego art. 107 § 2-5 kpa, co wynika z art. 126 w związku z art. 124 § 2 kpa. Sąd przywołał treść art. 107 § 3 kpa oraz podkreślił, że postanowienie oparte o przepis art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy ma charakter uznaniowy. Uznanie to wynika z użytego w tym przepisie sformułowania, że inspektor pracy może wydać postanowienie. Z treści tego przepisu wynika, że takie postanowienie inspektor winien wydać, jeżeli zachodzi uzasadniona obawa, że osoba w nim wskazana może doznać uszczerbku lub zostanie jej postawiony zarzut w związku z udzieleniem informacji. Powyższe rodzi zatem konieczność zaprezentowania w uzasadnieniu postanowienia tych kwestii oraz argumentów, jakie legły u podstaw wydania przedmiotowego postanowienia. Uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności organu, ma natomiast uwzględniać pewne kryteria faktyczne i prawne o charakterze subiektywnym i obiektywnym, zwłaszcza pozwalającym na ocenę zasadności argumentów organu oraz zachowania granic uznania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie organy inspekcji pracy wydały postanowienia w oparciu o art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, dlatego były zobowiązane wskazać okoliczności, które uzasadniają istnienie obawy pracownika, że udzielenie informacji inspektorowi mogłoby narazić jego lub inną osobę na uszczerbek lub zarzut z tego powodu poprzez określenie z czyjej strony grozi mu niebezpieczeństwo oraz jakich dóbr może dotyczyć (postanowienie Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 17 listopada 1999 r. sygn. akt II AKz 320/99, OSA 2002/3/26 i OSAG 2000/2/8, Lex 51686). W ocenie Sądu zwrot, że obawa musi być uzasadniona, wskazuje, że musi ona wynikać z udowodnionych albo przynajmniej uprawdopodobnionych okoliczności faktycznych. Nie jest zatem wystarczające stwierdzenie potencjalnego świadka, że boi się on konsekwencji zeznawania. Istnienie zagrożenia, a także to, czy obawa jest uzasadniona, należy rozumieć jako zobiektywizowaną obawę niebezpieczeństwa. Oznacza to, że odczucia świadka nie są w tej mierze decydujące, choć nie można ich bagatelizować. Organ powinien zatem podać przynajmniej ogólną kategorię wartości, które w konkretnym przypadku mogłyby być naruszone poprzez ujawnienie tożsamości osoby przesłuchiwanej. Niezbędne było więc co najmniej ogólne przybliżenie okoliczności czyniących uzasadnioną obawę, że udzielenie informacji inspektorowi pracy może spowodować uszczerbek po stronie osoby udzielającej takiej informacji oraz wskazanie na czym miałby uszczerbek ten polegać. Przy czym stopień ogólności kwestii odnoszących się do przesłanek, których wystąpienie uzasadnia wydanie przedmiotowego postanowienia, powinien być dostosowany do okoliczności konkretnej sprawy, tak aby nie było możliwości bezpośredniego czy pośredniego zidentyfikowania przesłuchiwanej osoby. Nie czyni natomiast zadość wymogom art. 107 § 3 w związku z art. 126 kpa powołanie się przez organy inspekcji pracy tylko na złożenie przez pracownika wniosku o wydanie postanowienia o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie jego tożsamości, w tym danych osobowych. Gołosłowne, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jawi się również stwierdzenie organu odwoławczego, że inspektor pracy uznał, że zachodziła uzasadniona obawa, iż udzielenie mu informacji w sprawach objętych kontrolą przez pracownika lub osoby o których mowa w ust. 1 pkt 3 art. 23 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy mogłoby narazić tego pracownika lub osobę na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu udzielenia tej informacji, skoro w uzasadnieniu postanowienia inspektor pracy nie stwierdził, że istnieją takie okoliczności, które obawę tę uzasadniają. Organ ten stwierdził jedynie, że osoba przesłuchiwana wniosła o wydanie przedmiotowego postanowienia. Samo złożenie wniosku nie stanowi jednakże wystarczającej podstawy do wydania postanowienia, gdyby tak było to ustawodawca wprost przewidziałby taką sytuację. Wobec powyższego Sąd I instancji nie podzielił stanowiska, że postanowienie wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie jest postanowieniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd ten podkreślił, że z przytoczonych rozważań odnoszących się do wymogów formalnych uzasadnienia omawianego postanowienia nie należy traktować jako pozwalających na unicestwienie celu jego wydania opartego na przepisie art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, jakim jest zagwarantowanie szeroko rozumianego bezpieczeństwa osobom udzielającym informacji organom inspekcji pracy. Jak bowiem trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 11 grudnia 2008 r. o sygn. akt III SA/Gd 306 (publ. internetowa baza orzeczeń) rzeczą organów stosujących przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy jest takie uzasadnienie postanowień opartych na jej art. 23 ust. 2, by nie umożliwiały one identyfikacji osób, których dotyczą - a równocześnie, by odpowiadały wymogom wynikającym z przepisów art. 107 § 3 w związku z art. 126 kpa. Wymaga to, w ocenie Sądu, niewątpliwie wysokich umiejętności po stronie organów stosujących prawo, lecz równocześnie jest jedynym sposobem umożliwiającym rzeczywiste, a nie formalne tylko dokonanie kontroli zarówno instancyjnej, jak również kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Kontrola taka nie jest bowiem możliwa, jeśli uzasadnienie zaskarżonego postanowienia sprowadza się do przytoczenia treści stosowanego przepisu i stwierdzenia, że w sprawie zachodzą przesłanki do jego stosowania.

W ocenie Sądu zasadne jest twierdzenie, że przepis art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy stanowi istotny wyjątek od zasady określonej w art. 10 § 1 kpa, przewidującej zapewnienie wszystkim stronom postępowania czynnego udziału we wszystkich jego stadiach. Jednakże jako rozwiązanie prawne o charakterze wyjątkowym stosowane jest tylko wówczas, gdy jest to rzeczywiście konieczne. Tym bardziej niezbędna jest więc rzeczywista i faktyczna, a nie pozorna tylko kontrola stosowania tego instrumentu w toku postępowań prowadzonych przez organy inspekcji pracy. Słusznie również organ odwoławczy wskazał, że zarządzenie Głównego Inspektora Pracy wydane na podstawie art. 23 ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie stanowiło podstawy wydania zaskarżonego postanowienia.

Mając na względzie, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie czyni zadość wymogom zawartym w treści art. 107 § 3 w związku z art. 126 kpa, co uniemożliwia dokonanie kontroli prawidłowości zastosowania art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, Sąd I instancji uznał, że doszło do naruszenia wyżej wymienionych przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/GL 358/09 wniósł Okręgowy Inspektor Pracy w Katowicach. Zarzucił on kwestionowanemu rozstrzygnięciu:

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589, ze zm.) przez przyjęcie, że postanowienie wydane na podstawie tego przepisu wymaga uzasadnienia faktycznego i prawnego,

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez przyjęcie, że do postanowienia wydanego na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego,

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez przyjęcie, że postanowienie wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy jest postanowieniem w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, strona skarżąca wniosła o zmianę wyroku Sądu I instancji poprzez uchylenie powyższego wyroku i rozpoznanie skargi bądź uchylenie go i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że w rozpatrywanej sprawie nie sposób zgodzić się z twierdzeniami, dotyczącymi stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy jest regulacją szczególną wobec Kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym zostaje wyłączona możliwość stosowania przepisów tego Kodeksu w zakresie, w jakim ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy kwestie te reguluje odmiennie od aktu podstawowego. Wnoszący skargę podniósł, że na podstawie art. 123 kpa w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W niniejszej sprawie złożony został wniosek w sprawie wydania postanowienia o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie tożsamości pracownika lub osoby, w tym danych osobowych. W związku ze złożonym wnioskiem inspektor pracy przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które zakończyło się wydaniem postanowienia rozstrzygającego o istocie sprawy na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w przedmiocie zachowania w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie tożsamości pracownika lub osoby, w tym danych osobowych. Z powyższego wynika, że postanowienie inspektora pracy, wydawane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, nie jest postanowieniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (choć bardzo go przypomina), lecz ma charakter swoisty i podlega odrębnej procedurze. Adresatem postanowienia jest pracodawca, któremu przysługuje zażalenie na to postanowienie do okręgowego inspektora pracy. Postępowanie w sprawie zażalenia objęte jest tajemnicą służbową i toczy się bez udziału pracodawcy. Postanowienie inspektora pracy wydawane na podstawie art. 23 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie jest ani postanowieniem wydanym w toku postępowania, ani też postanowieniem rozstrzygającym o istocie sprawy, o którym stanowią przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej uznać należy, że ustawodawca świadomie nie określił wymogów formalnych postanowienia, wydawanego w oparciu o art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Zobowiązanie inspektora pracy do uzewnętrzniania w uzasadnieniu do tego postanowienia uzasadnionej obawy, że udzielenie inspektorowi pracy informacji w sprawach objętych kontrolą przez pracownika lub osobę, o których mowa w ust. 1 pkt 3, mogłoby narazić tego pracownika lub osobę na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu udzielenia tej informacji, byłoby sprzeczne z celem, jakiemu ma służyć to postanowienie, tj. zagwarantowanie ochrony pracownikom i innym osobom świadczącym pracę w związku z ich obawami przed niekorzystnymi dla nich skutkami ze strony pracodawcy lub środowiska, jeżeli zgodzą się ujawnić w toku kontroli fakty naruszenia przepisów prawa pracy, a tym samym ułatwić inspektorom pracy wyeliminowanie uchybień występujących w sferze stosunków pracy. Strona skarżąca podkreśliła, że w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy w zakresie wymogów formalnych postanowienia wydawanego na podstawie art. 23 ust. 2 mamy do czynienia z luką aksjologiczną często nazywaną pozorną, gdyż tak naprawdę ustawodawca świadomie nie uregulował omawianej materii. W jej ocenie przyjąć należy, że uzewnętrznienie w uzasadnieniu postanowienia faktu zajścia uzasadnionej obawy, że udzielenie inspektorowi pracy informacji w sprawach objętych kontrolą przez pracownika lub osobę, o których mowa w ust. 1 pkt 3, mogłoby narazić tego pracownika lub osobę na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu udzielenia tej informacji, byłoby niezbędne w sytuacji, kiedy inspektor pracy działał z urzędu, tj. bez wniosku pracownika/osoby. Zasadne wydaje się, że jedynie w takiej właśnie sytuacji konieczne byłoby wykazanie, że zachodzą przesłanki do wydania postanowienia w oparciu o art. 23 ust 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. W sytuacji bowiem, kiedy pracownik/osoba o której mowa w przepisie, znający najlepiej specyfikę danego zakładu pracy, a także najlepiej potrafiący przewidzieć działania pracodawcy, składa wniosek uzasadniając go, przyjąć należy, że już samo złożenie wniosku o wydanie postanowienia w trybie art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy powoduje, że zachodzą przesłanki, o których mowa we wskazanym przepisie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. W sytuacji złożenia stosownego wniosku niemożliwe jest nawet przybliżenie okoliczności czyniących uzasadnioną obawę, że udzielenie informacji inspektorowi pracy może spowodować uszczerbek po stronie osoby udzielającej takiej informacji oraz wskazanie na czym miałby ten uszczerbek polegać, jakich dóbr dotyczyć. Każde bowiem przybliżenie okoliczności wskazanych powyżej może powodować ujawnienie okoliczności umożliwiających rozpoznanie tożsamości tego pracownika lub osoby, co byłoby sprzeczne z celem, jakiemu ma służyć ta regulacja.

Reasumując autor skargi kasacyjnej stanął na stanowisku, że w świetle powołanych argumentów zaskarżony wyrok Sądu I instancji należy uznać za wadliwy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka [...] S.A. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, uznała zawarte w niej zarzuty za całkowicie bezzasadne i wniosła o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Tak wyznaczony zakres orzekania oznacza obowiązek badania przez Sąd drugiej instancji, czy nie zachodzi jedna z przesłanek nieważności postępowania sądowego wymienionych w art. 183 § 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Istnienie którejkolwiek z przyczyn nieważności określonych w tym przepisie powoduje, że postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym było nieważne, a orzeczenie z tego powodu podlega obligatoryjnemu uchyleniu.

W przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem nieważność postępowania zachodzi, jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. Dokonując zatem oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że złożona skarga kasacyjna z tego powodu podlega uwzględnieniu, bez względu na przywołane w skardze kasacyjnej podstawy.

Przede wszystkim przypomnieć należy, że zakres właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych wynika z art. 3 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl § 1 tego przepisu sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Paragraf 2 tego przepisu stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Zgodnie z art. 3 § 3 wskazanej wyżej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 23 ust. 2-5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589, ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami, jeżeli zachodzi uzasadniona obawa, że udzielenie inspektorowi pracy informacji w sprawach objętych kontrolą przez pracownika lub osobę, o których mowa w ust. 1 pkt 3 tej ustawy, mogłoby narazić tego pracownika lub osobę na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu udzielenia tej informacji, inspektor pracy może wydać postanowienie o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie tożsamości tego pracownika lub osoby, w tym danych osobowych. W razie wydania takiego postanowienia okoliczności, o których mowa w tym przepisie, pozostają wyłącznie do wiadomości inspektora pracy. Protokół przesłuchania pracownika lub osoby wolno udostępniać pracodawcy tylko w sposób uniemożliwiający ujawnienie danych osobowych, o których mowa w ust. 2 art. 23 powołanej ustawy. Na postanowienie w sprawie zachowania w tajemnicy danych osobowych pracodawcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Zażalenie na postanowienie inspektora pracy rozpoznaje właściwy okręgowy inspektor pracy. Postępowanie dotyczące zażalenia toczy się bez udziału pracodawcy i objęte jest tajemnicą służbową. W razie uwzględnienia zażalenia protokół przesłuchania pracownika lub osoby podlega zniszczeniu; o zniszczeniu protokołu należy uczynić wzmiankę w protokole pokontrolnym. Nadto zgodnie z treścią art. 12 tej ustawy w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Istotą sporu w rozstrzyganej sprawie jest ustalenie prawnego charakteru postanowienia wydanego w oparciu o powołaną regulację prawną. Dokonując tej oceny Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę, że regulacja zawarta w art. 23 ust. 2-5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy jest odrębną, samodzielną normą prawną. Z jej charakteru wynika, że jest instytucją mającą na celu stworzenie stronom postępowania możliwości bezpiecznego, zarówno z punktu widzenia obiektywnego, jak i subiektywnego, przekazania inspektorowi pracy wszelkich informacji o istniejących w kontrolowanej jednostce ewentualnych nieprawidłowościach bądź patologiach. Jej celem jest również niewątpliwie stworzenie dla inspektora pracy "narzędzia" (instrumentu), które umożliwi mu uzyskanie informacji w istotnych sprawach dotyczących dokonywanej kontroli, których w inny sposób być może nie byłby w stanie w ogóle uzyskać. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno ustęp 2, jak i ustępy 3, 4 i 5 artykułu 23 ustawy stanowią zatem gwarancję rzeczywistej możliwości realizacji przyznanego inspektorowi pracy w ust. 1 pkt 3 artykułu 23 prawa do żądania od konkretnych podmiotów informacji w sprawach objętych kontrolą. Stanowią zatem jeden z elementów przeprowadzenia kontroli przez inspektora pracy.

Zarówno zatem ustęp 2, jak i ustępy 3, 4 i 5 artykułu 23 ustawy stanowią gwarancję rzeczywistej możliwości realizacji przyznanego inspektorowi pracy w ust. 1 pkt 3 art. 23 prawa do żądania od konkretnych podmiotów informacji w sprawach objętych kontrolą. Konsekwencją zaś rozwiązania przyjętego we wskazanym wyżej przepisie jest szczególny tryb udostępniania pracodawcy protokołu zeznań świadka (art. 23 ust. 3).

W literaturze przedmiotu odróżnia się dwa etapy postępowania kontrolnego, określonego w rozdziale 4 powołanej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Etap pierwszy zwany postępowaniem kontrolnym sensu stricto ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudniania oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń. W tym etapie postępowania kontrolnego ma zastosowanie przepis art. 23 powołanej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Drugim etapem jest etap oddziaływania pokontrolnego, w ramach którego wydawane są wystąpienia pokontrolne, powództwa do sądu, a także stosowane - w miarę potrzeby - władcze środki w postaci decyzji administracyjnych. Do tej części postępowania mają zastosowanie - zgodnie z art. 12 powołanej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (vide: M. Gersdorf, J. Jagielski, K. Rączka. Komentarz do ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, Lexis Nexis Warszawa 2008 r., str. 82-103).

Postanowienie, o którym mowa w art. 23 ust. 2 powołanej wyżej ustawy, jest wydawane na zasadzie uznania administracyjnego w trakcie czynności wyjaśniających i nie dotyczy rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Uznanie administracyjne oznacza zaś przyznanie organowi, na podstawie przepisu ustawy, możliwości dokonania wyboru jednego z dopuszczonych prawem rozstrzygnięć w indywidualnej sprawie. Z treści omawianej regulacji prawnej wynika, że przed jego wydaniem badane jest jedynie wystąpienie bardzo ogólnie określonej i niezdefiniowanej ustawowo przesłanki "uzasadnionej obawy", czyli co do zasady już ze swej istoty pojęcia subiektywnego. Użycie przez ustawodawcę pojęcia "uzasadniona obawa" wskazuje, że chodzi tu nie o rzeczywisty, realnie istniejący stan zagrożenia, lecz o subiektywne przekonanie o istnieniu zagrożenia, które musi mieści się jednak w granicach logiki i doświadczenia życiowego. Postanowienie wydane w trybie art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie nakłada na pracodawcę jakichkolwiek obowiązków, ani też nie dotyczy bezpośrednio jego praw. Nadto uzyskane w trakcie podejmowania czynności wyjaśniających informacje i dane osobowe objęte są na mocy art. 23 ust. 4 w postępowaniu zażaleniowym tajemnicą służbową, czyli regulacją zawartą w ustawie z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (tekst jednolity z 2005 r. Dz. U. Nr 196, poz. 163, ze zm.). Zgodnie z treścią art. 2 pkt 2 tej ustawy tajemnicą służbową jest informacja niejawna niebędąca tajemnicą państwową, uzyskana w związku z czynnościami służbowymi albo wykonywaniem prac zleconych, której nieuprawnione ujawnienie mogłoby narazić na szkodę interes państwa, interes publiczny lub prawnie chroniony interes obywateli albo jednostki organizacyjnej.

Bezpośrednie zastosowanie do postanowienia wydanego w oparciu o art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i związanego z nim postępowania zażaleniowego art. 12 tej ustawy, a więc objęcie ich rygorami postępowania administracyjnego, prowadziłoby zatem nieuchronnie do sprzeczności, z którymi zetknął się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. Wydawać by się bowiem mogło, że ustawodawca - mając na uwadze ochronę i dobro pracownika - celowo nie określił wymogów postanowienia wydanego w oparciu o art. 23 ust. 2 ustawy. W ramach postępowania administracyjnego uregulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego strony postępowania mają zagwarantowane określone prawa, w tym prawo do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu na każdym jego etapie, zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dowodami oraz uzyskania orzeczenia organu administracji, które będzie zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa w sposób wyczerpujący uzasadnione zarówno od strony faktycznej, jak i prawnej. Natomiast szczególne regulacje zawarte w art. 23 powołanej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, z przyczyn uzasadnionych specyfiką tego postępowania, czyniłyby te ustawowe gwarancje w całości pozornymi. Zatem merytoryczna ocena spełnienia ustawowych przesłanek rozstrzygnięć inspektorów pracy obu instancji przez Sąd wiązałaby się z koniecznością ograniczenia praw pracodawcy jako strony postępowania sądowoadministracyjnego.

Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł argumentów za uznaniem postępowania określonego w art. 23 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy za postępowanie administracyjne, uznając je za postępowanie o charakterze szczególnym, stanowiące jeden ze wstępnych etapów postępowania kontrolnego i całościowo uregulowane w przepisach ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy stanowi, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy tylko w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym mogą być następujące rodzaje postanowień: postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, postanowienia kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Konsekwencją takiego uregulowania jest fakt, że postanowienie inspektora pracy wydane w przedmiocie zachowania w tajemnicy danych osobowych podmiotu udzielającego informacji i okoliczności umożliwiających jego ujawnienie, mając na względzie powyższą charakterystykę, nie należy do tej kategorii postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Skoro jak wywiedziono powyżej, przedmiotowe postanowienie wydane na mocy art. 23 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym, nie jest postanowieniem kończącym postępowanie, ani postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty oznacza to, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga na tego rodzaju rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie jest objęta kognicją sądów administracyjnych. Nie wydaje się również, aby dopuszczalne było zastosowanie w tym przypadku kontroli legalności omawianego postanowienia na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem sporne postanowienie nie kształtuje bezpośrednio praw ani obowiązków pracodawcy. Dlatego też złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2009 r. wydanego w związku z zażaleniem na postanowienie Inspektora Pracy z dnia [...] lutego 2009 r. dotyczącego zachowania w tajemnicy tożsamości osoby przesłuchiwanej, której zeznanie zostało udokumentowane w protokole przesłuchania świadka nr rej. [...], na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi winna być przez Sąd I instancji odrzucona jako niedopuszczalna.

Reasumując dotychczasowe rozważania, należy stwierdzić, że w świetle art. 3 § 2 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na postanowienie organu odwoławczego, wydane w przedmiocie zachowania w tajemnicy danych osobowych podmiotu udzielającego informacji i okoliczności umożliwiających jego ujawnienie, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznał skargę w sprawie, w której droga sądowa była niedopuszczalna, to powyższa wada powodująca nieważność postępowania sądowego obligowała Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz odrzucenia skargi, bez możliwości odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż ocena wydanego w nieważnym postępowaniu wyroku jest bezprzedmiotowa, jeżeli niezależnie od jej wyniku orzeczenie to podlega uchyleniu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 w związku z art. 189 i w związku z art. 193 oraz w związku z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.