Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 248/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie WSA Mirosław Bator Wojciech Jakimowicz / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. przy udziale Prokuratora Rejonowego Prokuratury Rejonowej Kraków - Śródmieście Zachód Z.K. sprawy ze skargi S.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

W dniu 12 września 2000 r. zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki postępowanie z urzędu w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego ściany zlokalizowanej w granicy nieruchomości przy ul. [...] i [...] w K.

Decyzją z dnia 9 października 2000 r. nr [...] , [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki nakazał I.M. i R.M. zamieszkałym przy ul. [...] w K. wykonanie określonych robót budowlanych w celu likwidacji przyczyny powstawania zawilgocenia ściany szczytowej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. na podstawie opinii techniczno-budowlanej wykonanej przez mgr inż. M.F. rzeczoznawcy budowlanego, tj. usunięcie na posesji przy ul. [...] warstwy gruntu przylegającego do murów ściany szczytowej budynku przy ul. [...] w K. , do rzędnej terenu według stanu pierwotnego, tj. 30 cm poniżej górnej płaszczyzny fundamentu kamiennego oraz odprowadzenie wód deszczowych z budynku nr [...] do osobnej kanalizacji na terenie własnej posesji - w terminie do 30 grudnia 2000 r.

Od tej decyzji S.S. i C.S. wnieśli odwołanie do organu II instancji.

Przed rozpatrzeniem powyższego odwołania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki decyzją nr [...] , znak: [...] z dnia 4 grudnia 2000 r. stwierdził wygaśnięcie wyżej wspomnianej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 października 2000 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił jednakże tę decyzję w dniu 6 maja 2002 r. decyzją nr [...] i umorzył postępowanie administracyjne l instancji w przedmiocie wygaśnięcia decyzji.

Decyzją z dnia 17 maja 2004 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił decyzję organu l instancji z dnia 9 października 2000 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zakwestionowano ekspertyzę wykonaną przez rzeczoznawcę budowlanego M.F. i wykazano rozbieżności pomiędzy tą ekspertyzą, a ekspertyzą J.K. działającego na podstawie zlecenia I.M. i R.M.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki decyzją nr [...] z dnia 24 stycznia 2005 r., znak: [...] nakazał S.S. właścicielce budynku przy ul. [...] w K. wykonanie następujących robót budowlanych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego - zawilgocenia ściany szczytowej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. poprzez:

- wykonanie obrzutki cementowej ściany szczytowej i fundamentu od strony posesji nr [...] wraz z ofasowaniem ściany szczytowej w górnym jej odcinku i ofasowaniem komina;

- wykonanie pionowej izolacji fundamentów ściany szczytowej stosując powłokę z masy izolacyjnej Superflex 10 Firmy Deitermann, do wysokości 0,30 metra ponad teren.

Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 lipca 2005 r., znak: [...] utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję w części wyrzeczenia określonego w pkt 2 i w to miejsce orzeczono, że należy wykonać pionową izolację fundamentów ściany szczytowej do wysokości 0,30 metra ponad teren, stosując powłokę z masy izolacyjnej Superflex 10 Firmy Deitermann bądź powłokę z masy izolacyjnej innego producenta o parametrach zbliżonych do w/w zapewniającej odpowiednią izolację fundamentów ściany szczytowej, a w pozostałym zakresie utrzymano zaskarżoną decyzję mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 września 2007 r., sygn. akt: II SA/Kr 1250/05 po rozpoznaniu skargi S.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 lipca 2005 r. znak: [...] , uchylił zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że sądowa kontrola wykazała naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesiono, że postępowanie prowadzone w sprawie wygaśnięcia decyzji z dnia 9 października 2000 r. nr [...] było postępowaniem wpadkowym i decyzja Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wygaśnięciu z 4 grudnia 2000 r. została uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6 maja 2002 r. i postępowanie organu l instancji w przedmiocie wygaśnięcia decyzji zostało umorzone, a skarga na tę decyzję została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona (sygn. akt: II SA/Kr 1523/02).

Zwrócono uwagę, że organ II instancji w zaskarżonej decyzji orzekł nieprawidłowo. Skoro bowiem jak wynika z uzasadnienia zreformował decyzję organu l instancji w pkt 2 to nie mógł jednocześnie utrzymać tego punktu w mocy, gdyż jest to sprzeczne z treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.

Sąd wskazał również na inne powody uchylenia tejże decyzji oraz decyzji organu l instancji. Podniesiono że art. 66 Prawa budowlanego ust. 1 w brzmieniu obowiązującym w momencie wydawania decyzji nakazuje wydanie decyzji zmierzających do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, jeżeli okaże się, że obiekt budowlany jest: w nieodpowiednim stanie technicznym albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia.

Aby zatem nałożyć taki obowiązek na stronę, jaki został nałożony w niniejszej sprawie należy wyraźnie stwierdzić, że cały budynek, a nie jego część (lokal mieszkalny) jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo spełnia pozostałe przesłanki określone w tym przepisie. Sąd orzekający poparł stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 1998 r. (IV SA 757/96), że przepisy art. 61 i 66 Prawa budowlanego nie dotyczą lokali mieszkalnych.

Wskazano, że organy w niniejszej sprawie prowadziły postępowanie dotyczące przyczyn zawilgocenia ściany szczytowej budynku przy ul. [...] w K. Brak jednakże w obydwu decyzjach stwierdzenia, że to zawilgocenie ma wpływ na stan techniczny całego budynku, lub też zagraża zdrowiu lub życiu mieszkańców całej nieruchomości, względnie powoduje oszpecenie otoczenia. Nie wiadomo zatem, czy w sprawie zachodzi przesłanka z art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ustalenia te nie pozwalają zdaniem Sądu, przed szczegółowym udowodnieniem wystąpienia którejś z przesłanek z art. 66 Prawa budowlanego, nakładać na właściciela tej posesji obowiązków, o których mowa w decyzji.

Następnie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki decyzją z dnia 7 listopada 2008 r. znak: [...] nakazał S.S. właścicielce budynku położonego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] wykonanie następujących robót budowlanych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku przy ul. [...] w K:

- wykonanie skutecznej izolacji przeciwwilgociowej poziomej w ścianie stojącej przy granicy z nieruchomością przy ul. [...] ,

- skucie zmurszałych, odparzonych i zagrzybionych tynków zewnętrznych na ścianie granicznej i wykonanie nowych tynków,

- wykonanie obróbek blacharskich ścian szczytowych i ofasowań komina,

- wykonanie prawidłowej opaski wokół budynku w tym od strony nieruchomości przy ul. [...] w terminie do 31 lipca 2009 r.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 29 kwietnia 2009 r., znak: [...] uchylił powyższą decyzję z dnia 7 listopada 2008 r. znak: [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest kompletny, gdyż organ nie uwzględnił wszystkich możliwych przyczyn powstania zawilgocenia przedmiotowego budynku.

W związku z powyższym, organ I instancji przeprowadził w dniu [...] czerwca 2010 oględziny stanu technicznego budynku przy ul. [...] w K.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki decyzją z dnia 14 stycznia 2011 r., nr [...] , znak: [...] , działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nakazał S.S. właścicielce budynku położonego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. wykonanie – do dnia 30 września 2011 r. - następujących robót budowlanych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku przy ul. [...] w K:

- skucie zmurszałych, odparzonych i zagrzybionych tynków zewnętrznych na ścianie granicznej i wykonanie nowych tynków,

- po zdemontowaniu dachówki przekrywającej ścianę szczytową podmurowanie ściany powyżej połaci dachowej na wysokość ok. 25 cm,

- naprawienie komina i wykonanie czapki kominowej na ścianie szczytowej,

- wykonanie obróbek blacharskich ściany szczytowej,

- wykonanie prawidłowej opaski wokół budynku, w tym od strony nieruchomości przy ul. [...] ,

- uszczelnienie przewodu dymowego komina usytuowanego w ścianie szczytowej.

Wskazano, że powyższe roboty budowlane należy prowadzić zgodnie z zaleceniami mgr inż. J.K. w wykonanej opinii technicznej, stanowiącej załącznik do decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła S.S. kwestionując zasadność ustaleń zawartych w decyzji i wnosząc "o jej ponowne rozpatrzenie".

Odwołująca się podniosła, że organ administracji powołał się na kontrolę przeprowadzona w dniu [...] 2008 r., w czasie której upoważnieni przedstawiciele organu stwierdzili m.in. że "ściana szczytowa przedmiotowego budynku, stojąca w granicy z sąsiadująca nieruchomością przy ul. [...] znajduje się w bardzo złym stanie technicznym. Tynk na całości ściany jest odparzony w części dolnej i wzdłuż trzonu kominowego nieistniejący, cegła widoczna i skorodowana, głównie w dolnych, zawilgoconych partiach." W dniu [...] czerwca 2010 r. uprawnieni inspektorzy przeprowadzili kolejne oględziny budynku należącego do odwołującej się, w wyniku których ustalono, że w pokojach od strony ul. [...] , przy podłodze na ścianie widoczne są wyschnięte zacieki, brak jest czynnych plam co ma związek z przyłączeniem się do kanalizacji przez właścicieli budynku przy ul. [...] (w 2004 r.)".

Skarżąca podała, że po wielu latach mogła dokonać zabezpieczenia ściany poprzez skucie tynku wewnętrznego i doprowadzenie jej do stanu zgodnego ze sztuka budowlaną. Inspektorzy orzekli, że budynek jest w dobrym stanie technicznym - zadbany. Stwierdzili również, że ze względu na wiek budynku nie mógł on posiadać izolacji a podniesienie terenu na posesji nr [...] w stosunku do posesji nr [...] spowodowało zawligocenia. W normalnych warunkach budynek nie uległby niszczącej sile, bo w K. istnieją setki znacznie starszych budynków które oparły się upływowi czasu. Najpierw prowizoryczne budynki gospodarcze przylegające do budynku, dół na odpady stałe i nieczystości płynne, potem podniesienie terenu dokonały dewastacji.

Powoływanie się przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na opinię J.K. jest w ocenie odwołującej się nieuzasadnione. Ekspertyza wykonana została na zlecenia P.M. i J.M. w 2002 r. i jest stronnicza. Wykonana została 17 lat po decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] nakazującej właścicielom nieruchomości przy ul. [...] uporządkowanie terenu, jego ukształtowanie i wyprofilowanie spadków. Pomimo upomnień i tytułu wykonawczego decyzja nie została wykonana.

Zarówno ustalenia pochodzące z lat osiemdziesiątych jak i te z 2010 r. potwierdzają przyczynę powstania zawilgocenia a tym samym jej sprawców - właścicieli posesji nr [...] - Państwa M.

Podniesiono, że zaskarżona decyzja opiera się na kwestionowanej przez odwołującą się opinii technicznej autorstwa J.K. oraz zarzuca jej zaniedbania w zakresie należytego stanu technicznego jej nieruchomości. Powiatowy Inspektor pominął po raz kolejny przyczyny złego stanu technicznego.

W ocenie odwołującej się, nakazując jej wykonanie robót budowlanych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przekroczył swe uprawnienia. Stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 13 lutego 1998 r. i poparte przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 23 października 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 1250/05 jednoznacznie stwierdza, że przepisy art. 61 i 66 prawa budowlanego nie dotyczą lokali mieszkalnych.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 9 grudnia 2011 r., znak: [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a. i art. 66 ust. 1 pkt 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r., Nr 243, póz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania S.S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki z dnia 14 stycznia 2011 r., znak: [...] , uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i w tym zakresie ustalił nowy termin usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego przedmiotowego budynku do dnia 7 maja 2012 r.

W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem postępowania jest stan techniczny budynku przy ul. [...] w K. W toku postępowania dowodowego organ I instancji stwierdził nieprawidłowości stanu technicznego tego budynku, co zostało potwierdzone w ekspertyzach (opiniach techniczno-budowlanych) stanu technicznego obiektu, sporządzonych przez M.F. (k-47 do k-53) i J.K. (k-49, załącznik). W związku z tym organ I instancji w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zaskarżoną decyzją zobowiązał właścicielkę budynku do wykonania określonych robót budowlanych. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Wskazując na treść art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego organ stwierdził, że ustalenie, że obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, wymaga, by organ nadzoru budowlanego określił niezbędny zakres robót budowlanych lub czynności, które należy wykonać w celu doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego.

W ocenie organu odwoławczego prawidłowo organ I instancji ustalił, iż sporządzone opinie techniczne przez M.F. i J.K. nie wykluczają się, lecz uzupełniają się, ponieważ dotyczą nieprawidłowości w zakresie, w którym każdy z opracowujących miał dostęp do obiektu budowlanego - budynku przy ul. [...] w K. Zasadnie uznano, że wobec złożonych przez ekspertów w dniu [...] grudnia 2004 r. wyjaśnień, obie opinie, wraz ze złożonymi wyjaśnieniami, winny stanowić podstawę dla określenia sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynku przy ul. [...] w K.

W oparciu o sporządzone opinie, wyjaśnienia ekspertów, a także w oparciu o ustalenia dokonane podczas oględzin budynku przy ul. [...] w K. , z których ostatnie zostały przeprowadzone w dniu [...] czerwca 2010 r., prawidłowo organ I instancji ustalił, że przedmiotowy budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Występujące nieprawidłowości w postaci zawilgocenia ściany szczytowej, brak tynku zewnętrznego, niska skuteczność izolacji poziomej, brak izolacji pionowej, nieprawidłowe wykonanie połączenia ściany szczytowej i połaci dachowej, brak zabezpieczenia opaski betonowej i inne powodują zagrożenie dla konstrukcji budynku, wymagające władczego działania organów nadzoru budowlanego w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego.

Ponadto podniesiono, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż w związku z podłączeniem sąsiedniego budynku do kanalizacji, stopień zawilgocenia budynku przy ul. [...] w K. uległ zmniejszeniu, na co wskazała sama właścicielka budynku przy ul. [...] w K.

Za prawidłowe uznano także ustalenia organu I instancji, który wskazał, że zalecenie zawarte w opinii J.K. , wskazujące na niedopuszczalność usunięcia gruntu o miąższości 30 cm z sąsiedniej działki, w świetle obowiązujących przepisów, w sytuacji, gdy fundament budynku przy ul. [...] w K. jest płytko posadowiony, jest zgodne z przepisami. W konsekwencji prawidłowo organ I instancji wskazał, iż skoro nastąpiło ustabilizowanie stosunków wodnych na działce nr [...] i [...] obr. [...] w K. , to dopiero w przypadku wystąpienia ponownego zawilgocenia kapilarnego wykonanie skutecznej izolacji w całym budynku na poziomie fundamentów po uzyskaniu stosownego pozwolenia z właściwego organu architektoniczno-budowlanego.

Dlatego skoro ustalono, że na dzień wydania rozstrzygnięcia nieodpowiedni stan techniczny obiektu jest związany z:

- zarysowaniami i odspojeniami tynku zewnętrznego na murze,

- aktywnej korozji i erozji tynku oraz muru....,

- nieszczelnością przewodu spalinowego (dymowego) komina usytuowanego w ścianie,

to należało nakazać wykonanie robót budowlanych określonych w wyrzeczeniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu wskazano, że organ nadzoru budowlanego nie bada, czyje działania doprowadziły obiekt budowlany do nieodpowiedniego stanu technicznego. W przypadku ustalenia nieprawidłowości stanu technicznego obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania takich zaleceń, których wykonanie doprowadzi obiekt do odpowiedniego stanu technicznego. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ustalił katalog robót budowlanych, których wykonanie spowoduje, że stan obiektu budowlanego będzie odpowiedni.

Natomiast dochodzenie odszkodowania z tytułu poniesionych szkód możliwe jest jedynie poprzez wytoczenie stosownego powództwa przed właściwym sądem powszechnym. Organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości ocenienia, kto jest odpowiedzialny za powstanie nieodpowiedniego stanu technicznego, bądź kto się do tego przyczynił. Rozstrzyganie sporów pomiędzy właścicielami sąsiednich nieruchomości w związku z powstaniem szkód następuje w oparciu o przepisy prawa cywilnego. Nadzór budowlany ma jedynie za zadanie zobligować właściciela bądź zarządcę obiektu budowlanego do wykonania robót budowlanych, które doprowadzą obiekt budowlany do odpowiedniego stanu technicznego, w przypadku stwierdzenia, iż stan techniczny obiektu nie spełnia wymogów wynikających z przepisów.

Dlatego w sprawie zakończonej niniejszą decyzją obowiązki orzeczone decyzją z dnia 14 stycznia 2011 r. zostały nałożone na właścicielkę obiektu, bo tak stanowi przepis art. 66 Prawa budowlanego, pomimo że niektóre materiały dowodowe zgromadzone w toku postępowania wskazują, że do nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego mogło przyczynić się działanie właścicieli sąsiedniej działki.

Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 grudnia 2011 r., znak: [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S.S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej.

Zakwestionowanej decyzji zarzuciła:

- naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez niedostateczne wyjaśnienie w postępowaniu w jaki sposób doszło do powstania nieodpowiedniego stanu technicznego budynku,

- naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niedostatecznym zebraniu materiału dowodowego i przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia w zasadzie tylko niepełnych oraz nierzetelnych opinii technicznych co w konsekwencji spowodowało wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w oderwaniu od istniejącej sytuacji,

- naruszenie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane polegające na wyznaczeniu zbyt krótkiego i nierealnego terminu do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości budynku przy ul. [...] w K. ,

- naruszenie art. 7 k.p.a. polegającego na nieuwzględnieniu przy wydaniu decyzji słusznego interesu skarżącej, a polegającego na narażeniu skarżącej na niebezpieczeństwo powtórnego wykonywania napraw i ponoszenia niepotrzebnych kosztów, albowiem przy obecnym niekorzystnym oddziaływaniu budynku sąsiedniego na budowlę skarżącej istnieje niebezpieczeństwo powstania w przyszłości takich samych naruszeń, a zatem podjęcie jakichkolwiek działań przez skarżącą w tym momencie jest bezcelowe.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła przebieg dotychczasowego postępowania oraz rozwinięcie podnoszonych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji, nie znajdując podstaw do jej zmiany pod wpływem argumentacji wyrażonej w skardze.

Uzupełniająco organ podniósł, że w myśl art. 61 Prawa budowlanego - właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt w należytym stanie technicznym i estetycznym. Przez "należyty stan techniczny" należy rozumieć stan sprawności obiektu budowlanego i jego elementów, w którym usunięte są wszelkie uszkodzenia, a obiekt budowlany nie wymaga napraw.

W postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym wydanie decyzji organu I instancji ustalono, że budynek przy ul. [...] w K. znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym (dowód: protokoły z oględzin z dnia ... czerwca 2010 r. oraz opinie techniczne sporządzone przez P. F. oraz P. K. ). Mając na uwadze także ewentualne koszty dalszych ekspertyz, organy uznały materiał dowodowy za wystarczający do określenia zakresu obowiązku.

Utrwalonym w orzecznictwie administracyjnym pozostaje bowiem pogląd, że konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 Prawa budowlanego, a w szczególności użyty w niej zwrot "...właściwy organ wydaje decyzje nakazującą...." wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany.

W odpowiedzi na zarzuty zawarte w skardze podniesiono, że nie ma również wpływu na wynik sprawy kwestia ustalenia winnego obecnego stanu budynku, bowiem w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego nie bada się przyczyn, które doprowadziły obiekt do takiego stanu.

Ujawniając nieodpowiedni stan techniczny budynku organ nadzoru budowlanego kieruje nakaz usunięcia nieprawidłowości do właściciela bądź zarządcy budynku. Uprawnienie organu administracji wynikające z wymienionych wcześniej przepisów Prawa budowlanego stanowi podstawę do ingerencji w działanie właściciela czy zarządcy budynku niezależnie od jego woli, czy też stosownych środków finansowych. Nie do organu nadzoru budowlanego należy też rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym sporów między właścicielami budynku a innymi podmiotami, co do tego, kto i w jakiej wysokości powinien ponosić związane z wykonaniem robót budowlanych koszty nakazanych decyzjami organów administracji publicznej. W tym zakresie strony winny wystąpić na drogę postępowania przed sądem powszechnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 grudnia 2011 r., znak: [.....] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości obiektu budowlanego wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461).

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 k.p.a.

Należy podkreślić, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Decyzja administracyjna pierwszej instancji nie obowiązuje ("upada") z chwilą kiedy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, które musi się zakończyć nową decyzją (J. Zimmermann: Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 186). W orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji, a zatem organ II instancji powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2010 r., I SA/Wa 1232/10, LEX nr 821181).

Organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i w tym zakresie orzekł o nowym terminie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku. Należy jednakże zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, przy czym jak wynika z treści odwołania S.S. zaskarżyła w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki z dnia 14 stycznia 2011 r., znak: [.....] . Oznacza to zatem, że na skutek złożenia tego odwołania sprawa, w której wydano decyzję organu pierwszej instancji podlegała ponownemu rozpatrzeniu w całości przez organ odwoławczy. W konsekwencji niedopuszczalne było wydanie przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej wyłącznie kwestię terminu wykonania obowiązku bez wyrzeczenia w kwestii samego obowiązku. Skutkiem zaskarżonej decyzji jest brak rozstrzygnięcia w całości sprawy administracyjnej, a zwłaszcza niedopuszczalne byłoby przyjęcie, że w pozostałej (zasadniczej) części nie objętej sentencją zaskarżonej decyzji pozostaje w obrocie prawnym decyzja organu pierwszej instancji, skoro złożone odwołanie dotyczyło całej decyzji organu pierwszej instancji, a zatem spowodowało konieczność zastąpienia całej tej decyzji decyzją organu drugiej instancji. Art. 138 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w kontekście zasady dwuinstancyjności również w zakresie procesowej formy rozstrzygnięcia odwoławczego. Art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi wprawdzie, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której "uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części", jednakże nie można go rozpatrywać w oderwaniu od przedmiotu postępowania administracyjnego, którym jest sprawa administracyjna. W sytuacji, gdy zaskarżona w drodze odwołania została część decyzji pierwszoinstancyjnej, a sytuacja taka w konkretnym przypadku jest dopuszczalna z materialnoprawnego punktu widzenia (może to mieć miejsce np. w sytuacji, gdy w jednym formalnie dokumencie oznaczonym jako decyzja administracyjna zawarto kilka rozstrzygnięć materialnych stanowiących odrębne akty administracyjne), to tak wyznaczony przedmiot zaskarżenia w postępowaniu odwoławczym uzasadnia – gdy są ku temu podstawy – uchylenie w części decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie w tym zakresie co do meritum bez podstawy do wyrzekania poza przedmiotem zaskarżenia, tj. co do pozostałej części objętej decyzją pierwszej instancji. W sytuacji jednak, gdy przedmiotem zaskarżenia jest całe rozstrzygnięcie pierwszej instancji, a w konsekwencji przedmiotem rozpoznania jest sprawa administracyjna, w której wydano decyzję pierwszej instancji, konieczne jest wyrzeczenie co do całego przedmiotu postępowania. Należy w związku z tym podzielić te poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którymi rozstrzygnięcie organu odwoławczego ograniczające się tylko do uchylenia części decyzji, bez rozstrzygnięcia o pozostałej części decyzji, od której odwołanie rozpoznawał - narusza przepis art. 138 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 września 2010 r., IV SA/Po 296/10, LEX nr 758476, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 września 2010 r., VII SA/Wa 1112/10, LEX nr 759847). Niewątpliwie jednym z najistotniejszych elementów decyzji jest jej osnowa, bowiem wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. W osnowie decyzji powinno być wprost wyrażone rozstrzygnięcie, a zwłaszcza nie można go ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Z uzasadnienia przedmiotowej decyzji wynika, że organ odwoławczy podzielił w pozostałym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji, co mogłoby wskazywać, że utrzymał w mocy pozostałą część zaskarżonej decyzji, jednak w świetle wyrażonego wcześniej stanowiska nie można tego stanowiska domniemywać. Musi być ono wyraźnie stwierdzone w osnowie decyzji. Dodatkowo należy zauważyć, że decyzja nakładająca obowiązek nie powinna budzić jakichkolwiek wątpliwości również z tego względu, że może stanowić podstawę do podjęcia w przyszłości działań w ramach postępowania egzekucyjnego.

Powyższe uchybienie procesowe polegające na niewłaściwym sformułowaniu sentencji decyzji organu drugiej instancji miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w sposób bezpośredni zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie zawarł rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazu, o jakim mowa w powołanym w decyzji art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. Stwierdzenie tego uchybienia uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzupełniająco należy stwierdzić, że zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji merytoryczne stanowisko w sprawie i odpowiedź na zarzuty skarżącej są zasadniczo prawidłowe. Zgodnie z treścią art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, "w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku". Norma ta w pierwszej kolejności nakłada na organ obowiązek stwierdzenia faktu, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy wykazuje, że prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że przedmiotowy obiekt budowlany przy ul. [.....] w K. , którego właścicielką jest skarżąca jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Ocena obydwu opinii biegłych w kontekście ustaleń dokonanych w trakcie oględzin poprzedzających wydanie decyzji przeprowadzonych w dniu [.....] czerwca 2010 r. - jest trafna. W istocie opinie techniczne sporządzone przez M.F. i J.K. uzupełniają się, gdyż dotyczą nieprawidłowości w zakresie, w którym każdy z opracowujących miał dostęp do obiektu budowlanego - budynku przy ul. [.....] w K. Organy miały podstawy w oparciu o wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego zaprezentować wyżej wskazane stanowisko co do zasadności zastosowania w sprawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i co do nałożenia na jego podstawie na skarżącą obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zasadne jest również stanowisko, że w sprawie administracyjnej, której podstawę materialną stanowi art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poza kompetencjami organu pozostają kwestie związane z ustaleniami, czyje działania doprowadziły obiekt budowlany do nieodpowiedniego stanu technicznego. Tego rodzaje kwestie mogą być przedmiotem odrębnych postępowań zwłaszcza przed sądem powszechnym. Rozstrzyganie sporów pomiędzy właścicielami sąsiednich nieruchomości w związku z powstaniem szkód nie stanowi przedmiotu postępowań administracyjnych.

Zasadny jest natomiast zarzut skarżącej w zakresie ustalenia terminu wykonania obowiązku opartego na art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Ocena zasadności ustalenia tego terminu do dnia 7 maja 2012 r. wymyka się spod kontroli Sądu, gdyż organ w żaden sposób nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Powyższe uchybienie procesowe polegające na arbitralnym określeniu terminu wykonania obowiązku bez wskazania motywów takiego rozstrzygnięcia jest wynikiem naruszenia art. 7 i 107 § 3 k.p.a. i miało wpływ na wynik sprawy, gdyż czyni rozstrzygnięcie dotyczące terminu dowolnym.

Wobec powyższego zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270). W ocenie Sądu – o ile istotne w sprawie okoliczności faktyczne i prawne nie ulegną zmianie – uchylenie wyłącznie zaskarżonej decyzji jest wystarczające do konwalidowania wskazanych wyżej uchybień z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania. W toku dalszego postępowania organ odwoławczy powinien zweryfikować aktualność ustaleń poczynionych w toku dotychczasowego postępowania, a w przypadku stwierdzenia tej aktualności wydać decyzję rozstrzygającą w całości niniejszą sprawę administracyjną oraz przedstawić motywy wszystkich elementów rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze charakter zaskarżonej decyzji nakładającej na jej adresatkę obowiązek, Sąd na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.