Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 536/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki jawnej z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 536/21

Uzasadnienie

A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Jawna z siedzibą w K. (dalej: Spółka lub skarżąca) zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym], decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] (znak: [...]) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z [...] (Nr [...]) o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] Prezydent Miasta Z., po rozpatrzeniu wniosku A Sp. z o.o. Spółki Jawnej, orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków handlowo - usługowych wraz z infrastrukturą techniczną oraz pylonem reklamowym zlokalizowanej w Z. przy ul. A (dz. nr ewid. 454/12, 454/15, 454/18, 454/22, 454/26, 455/7, 455/9, 455/11, 455/16, 455/13, 455/12, 455/10, 455/8, 455/6, 455/4, 456/1, 456/2, 456/18,456/25 obręb [...]).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż nie został spełniony warunek "dobrego sąsiedztwa" zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca Spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzuciła nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego i poprzez to naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję organu I instancji.

Kolegium podniosło, iż analiza akt, a w szczególności wniosku i załącznika w postaci mapy z projektowanym sposobem zagospodarowania terenu wskazuje, że przedmiotowa inwestycja ma polegać na budowie dwóch nieprzylegających do siebie obiektów handlowych, w których ma być prowadzona sprzedaż. Inwestor wskazał, że powierzchnia sprzedaży w każdym z budynków nie przekroczy 2.000 m², zatem planowane budynki nie będą stanowić całości techniczno-użytkowej. Zdaniem Kolegium w takiej sytuacji przepis art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do przyjęcia, że w przypadku spornej inwestycji powierzchnia sprzedaży wszystkich projektowanych budynków powinna być zsumowana. Z uwagi na wzajemne oddalenie budynków od siebie, a także z uwagi na powierzchnię terenu inwestycji (18.068 m²) można przyjąć, że pod względem funkcjonalnym i użytkowym planowane budynki stanowią odrębne obiekty handlowe. Wobec powyższego należy przyjąć, że w tej sprawie zasadnie organ I instancji rozpoznał tę sprawę merytorycznie.

Przechodząc natomiast do oceny zasadności zakwestionowanej decyzji Kolegium podniosło, że celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tym celu w przedmiotowej sprawie przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizy zostały wyznaczone na mapie w skali 1:1000, w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji od strony ul. A (3 x 25,0 m = 75,0 m). Odnosząc się do sposobu wyznaczenia w tej sprawie obszaru analizowanego Kolegium wskazało, że zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. za front działki gruntu, którego długość stanowi podstawę do ustalenia wielkości obszaru analizowanego, przyjmuje się część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W rozpatrywanej sprawie teren inwestycji przylega do drogi publicznej na odcinku 25,0 m i dopiero w głębi, w tzw. drugiej linii zabudowy, rozszerza się do ok. 150,0 m. Wprawdzie, co potwierdza przedstawiony przez inwestora szkic zagospodarowania terenu, budynki usługowo-handlowe przewidziane są do realizacji właśnie w głębi terenu inwestycji, jednakże nie można nie dostrzec, że część terenu przylegająca do drogi także przeznaczona jest do zagospodarowania w związku z planowaną inwestycją, tj. na jej obsługę komunikacyjną i realizację zieleni. Odcinek ten pozostaje zatem w związku z faktycznym obszarem inwestowania. W tym stanie rzeczy, w ocenie Kolegium, przyjęcie za postawę do wyznaczenia granic obszaru analizowanego szerokości terenu inwestycji przylegającej do drogi na odcinku 25,0 m, w realiach rozpatrywanej sprawy należy uznać za zasadne. Zdaniem organu dodatkowym argumentem przemawiającym za poprawnością takiego działania jest okoliczność, że wyznaczanie obszaru analizowanego odpowiadającego trzykrotnej szerokości działek na których mają powstać planowane budynki (tj. w odległości ok. 450,0 m od granic terenu inwestycji) będzie w istocie zmierzało do uporczywego poszukiwania obiektów budowlanych stwarzających podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego o parametrach określonych we wniosku. Przy czym to "poszukiwanie" obejmie obszar znacznie większy niż okolice inwestycji, a zatem także obszar, którego nie sposób traktować jako całość urbanistyczną. Będzie on wprawdzie wydzielony geometrycznie granicami, ale bez żadnego związku z funkcjami i cechami urbanistycznymi terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie. Rozszerzenie obszaru analizowanego do szerokości promienia - ok. 450,0 m, zdaniem Kolegium, nie mogło znaleźć uzasadnienia w realiach przedmiotowej sprawy.

Dalej Kolegium podniosło, że z treści tej analizy wynika, iż w otoczeniu terenu inwestycji dominującą zabudową jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącymi obiektami gospodarczymi. Przy ul. B i ul. A występuje także zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. W obszarze poddanym analizie zlokalizowany jest jeden obiekt usługowy - szkoła. Poza nim funkcja usługowa nie jest realizowana. Wobec tego, zdaniem organu I instancji, planowana zabudowa nie kontynuuje istniejącej zabudowy pod względem funkcji. Odnosząc się do tej kwestii Kolegium wskazało, że o kontynuacji funkcji nie można mówić z całkowitym pominięciem rodzaju usług istniejących w obszarze i planowanych na terenie inwestycji. Poszczególne rodzaje działalności usługowych znacznie różnią się między sobą, a zatem rozumienie kontynuacji funkcji musi być każdorazowo relatywizowane nie do ogólnie ujmowanej "funkcji usługowej", lecz do bardziej szczegółowo określonych rodzajów takiej działalności. Zatem Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, że planowane obiekty usługowo-handlowe nie kontynuują funkcji usługowej, reprezentowanej w obszarze analizowanym przez jedyny obiekt, tj. budynek szkoły. Nie jest bowiem uzasadnione stawianie znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że można te rodzaje działalności określić jako "usługi". W znacznym stopniu wypaczałoby to sens sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej, ponieważ dla działalności usługowej praktycznie zawsze nastąpiłaby kontynuacja funkcji w obszarze analizowanym.

Ponadto – zdaniem Kolegium - w tej sprawie brak jest uzasadnienia do przyjęcia, że planowane obiekty usługowo-handlowe o powierzchni zabudowy do 5.600 m² i powierzchni sprzedaży do 4.000 m² z całą infrastrukturą dróg wewnętrznych i miejsc parkingowych, miałby uzupełniać zabudowę mieszkaniową, w szczególności jednorodzinną.

Reasumując, Kolegium stwierdziło, że w tej sprawie organ I instancji prawidłowo ustalił, iż planowana budowa dwóch budynków handlowo-usługowych wraz z infrastrukturą techniczną oraz pylonem reklamowym nie kontynuuje i nie uzupełnia zabudowy istniejącej w sąsiedztwie pod względem cech, parametrów i sposobu zagospodarowania, co musiało skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy. Bezspornym jest bowiem, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków wymienionych przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niespełnienie choćby jednego z nich powoduje brak możliwości wydania rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem inwestora. Skoro zaś, jak już wyżej wskazano, nie można uznać za spełniony warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 powoływanej ustawy, który uzależnia możliwość ustalenia warunków zabudowy od spełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa", brak jest podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji opisanej we wniosku A Sp. z o.o. Spółki Jawnej.

W skardze do sądu A Sp. z o.o. Spółka Jawna wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) poprzez nieuprawnione przyjęcie, że wyznaczenie w postępowaniu pierwszej instancji frontu działki przesądzającej o promieniu obszaru analizowanego odbyło się prawidłowo, a ponadto - poprzez nie odniesienie się do wartości urbanistycznych przesądzających za wyznaczeniem promienia obszaru analizowanego powyżej wartości minimalnego dopuszczonej przez ww. przepis.

W przekonaniu Spółki, szerokość frontu (a co za tym idzie - i promień wyznaczający obszar analizowany, przesądzający o liczbie inwestycji kwalifikujących tę projektowaną jako odpowiadającą rygorom art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) wyznaczono błędnie. Urbanista w treści analizy, a następnie Prezydent Miasta Z. i końcowo Kolegium, przyjęli, że front działki obejmuje zaledwie 25 m, przyjmując za front działkę nr 454/26. Działka przyjęta za miarodajną dla ustalenia frontu jest wyłącznie działką dojazdową, służebną względem projektowanych budynków. Front inwestycji obejmuje przecież całą linię, wzdłuż której przebiega granica terenu inwestycji stykającą ją z ulicą A; w realiach badanej sprawy linia ta wynosi 90 m i odległość stanowiąca 3-krotność tej właśnie wartości winna stanowić promień obszaru analizowanego. Wbrew poglądowi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., cały ten odcinek należało uznać za przylegający do drogi, tzn. wykazujący z nią związek przestrzennej bliskości. Żaden przepis prawa nie uzależnia wartościowania organu od "rozszerzania się" pasa gruntu lub wyznaczonej na nim drugiej linii zabudowy - a Kolegium właśnie od tych wartości uzależniło swoja negatywną decyzję.

W ocenie skarżącej nie zasługuje też na akceptację przyjęta przez Kolegium metoda ochrony ładu przestrzennego, wskazująca, że decyzja odmowna jest odpowiedzią na "uporczywe poszukiwania obiektów", które w obszarze analizowanym będą zbliżone funkcją do projektowanej inwestycji. Takie działanie jawi się nie tylko jako ignorowanie interesu strony, ale też jako działanie naruszające art. 6 i art. 7 k.p.a. W układzie urbanistycznym badanej sprawy, projektowana inwestycja wpisuje się bez wątpienia w ład przestrzenny zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na mieszczące się w tych granicach zrealizowane już inwestycje spełniając wszelkie wymogi określone tym przepisem. Ponadto podkreślenia wymaga, że w decyzjach II i I instancji, jak i poprzedzającej je analizie w żadnej mierze nie poddano ocenie, jakie względy spowodowały, że urbanista zaprzestał analizy na minimalnym przyjętym przez siebie promieniu obszaru analizowanego, podczas gdy przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że promień obszaru analizowanego winien być nie mniejszy niż 3-krotność frontu, co oznacza, że w konkretnej sprawie należy oceniać granice powiększenia tego promienia (i obszaru analizowanego) kierując się wartościami natury planistycznej, tzn. współistnienia inwestycji projektowanej na tle już zrealizowanych w perspektywie ich widocznego dla obserwatora ładu przestrzennego. W ocenie skarżącej przyjęcie wyłącznie minimum promienia obszaru analizowanego stanowi wyraźne naruszenie nie tylko wspomnianego przepisu prawa materialnego, ale i art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium ani nie uzupełniło argumentacji decyzji w tym zakresie, ani też nie uchyliło decyzji I instancji w celu takiego uzupełnienia postępowania, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki sformułowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w piśmie z [...], wniosek ten poparła skarżąca Spółka, a uczestnicy postępowania w ustawowym terminie nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) (dalej: ustawa p.p.s.a.).

Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując - w zakreślonych wyżej granicach -kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja ta nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną podjętych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym].

Poczynając od najbardziej ogólnych rozważań wyjaśnić należy, że w myśl art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się odpowiednio.

Należy jednak mieć na uwadze, że o możliwości lokalizacji inwestycji pewnego rodzaju mogą określać wyłącznie przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do takich inwestycji zalicza się budowa obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2, co wynika wprost z art. 10 ust. 3b w zw. z ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak słusznie wskazało Kolegium, w przepisach art. 10 ust. 3a i 3b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mowa jest o "obiekcie handlowym" (jako całości), natomiast przepisy tej ustawy nie zawierają wprost definicji "obiektu handlowego". Jednakże ustawodawca w art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zdefiniował pojęcie "powierzchni sprzedaży", przez którą należy rozumieć tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). Pojęcie "obiektu handlowego" dla potrzeb ustalenia "powierzchni sprzedaży" wykracza zatem poza definicję budynku przyjętą na gruncie ustawy - Prawo budowlane i przepisów techniczno-budowlanych. Obiekt taki jest bowiem traktowany przez ustawodawcę jako całość techniczno-użytkowa z wydzieloną powierzchnią przeznaczoną do sprzedaży detalicznej.

Analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że sporna inwestycja ma polegać na budowie dwóch obiektów handlowych, które są przewidziane do realizacji w znacznym oddaleniu od siebie na stosunkowo dużej działce. Inwestor wskazał, że powierzchnia sprzedaży w każdym z budynków nie przekroczy 2.000 m2. Właśnie okoliczność znacznego oddalenia obu obiektów i możliwość ich odrębnego użytkowania skłoniła sąd orzekający w niniejszej sprawie do przychylenia się do poglądu Kolegium, iż nie zachodzi przeszkoda do merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, a ponadto

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uniemożliwia pozytywne rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, skutkując wydaniem decyzji odmownej.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną. W myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 powoływanej ustawy (§ 3 ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Pod pojęciem "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Z uwagi na treść przytoczonej definicji nie sposób nie zgodzić się wnioskami organów obu instancji, iż w niniejszej sprawie minimalny promień obszaru analizy powinien wynosić właśnie trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji od strony ul. A (3 x 25,0 m = 75,0 m). Warto w tym miejscu zauważyć, że argumentacja skargi, iż działka nr 454/26 nie może być przyjęta jako front działki, skoro ma funkcję wyłącznie dojazdową, przynosi wręcz rezultat przeciwny od oczekiwanego przez stronę. Jak bowiem wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2019 r., II OSK 2730/17, o zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne przyleganie działki do drogi publicznej, lecz wybór inwestora w zakresie szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej.

Wobec powyższego poglądu tym bardziej zgodzić więc należy się z organem odwoławczym, że obszar analizowany wyznaczony na kopii mapy zasadniczej spełnia wymagania stawiane przez § 3 rozporządzenia. Jak wynika z akt sprawy front działki (tj. ta część działki, która przylega do drogi powiatowej z której odbywa się zjazd na działkę) ma szerokość 25 m, a zatem trzykrotność tej szerokości wynosi 75 m. W tych okolicznościach zasadnie obszar analizy wyznaczono w promieniu 75 m jako niezbędne minimum. Co prawda obszar analizowany może być większy niż trzykrotna szerokość frontu działki jednakże dla takowego muszą zaistnieć szczególne okoliczności uzasadniające takie poszerzenie obszaru analizowanego. Organ administracji nie ma obowiązku powiększania obszaru analizowanego tylko dlatego, że analiza obszaru ustalonego w oparciu o wymogi wynikające z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. nie daje podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez inwestora inwestycji. Zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Jak to zostało wcześniej wskazane, może on być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów. W szczególności sytuacja taka może mieć miejsce, gdy w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa o mocno zróżnicowanych formach architektonicznych. Wówczas celowym jest rozszerzenie granic obszaru analizowanego dla jak najlepszego dopasowania planowanej zabudowy do zabudowy już na danym obszarze istniejącej. Brak jest natomiast podstaw do tego, aby rozszerzać obszar analizowany tylko w tym celu, aby w jego granicach znalazł się obiekt o parametrach podobnych do planowanego.

Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie. Podzielić przy tym należy argumentację organu odwoławczego wskazującą na brak podstaw do rozszerzenia tego obszaru. W takiej sytuacji powiększanie obszaru analizowanego stanowiłoby właśnie de facto "poszukiwanie" działki, która mogłaby stanowić wzorzec dla planowanej inwestycji i być uzasadnieniem dla uwzględnienia wniosku strony skarżącej, a z kolei takie działanie nie sposób uznać za uprawnione. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ nie ma obowiązku nieograniczonego rozszerzania obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2016 r., II OSK 1299/14, wyrok WSA w Białymstoku z 15 listopada 2012 r., II SA/Bk 495/12, wyrok WSA w Krakowie z 10 grudnia 2013 r., II SA/Kr 610/13). Działanie takie nie służyłoby bowiem ochronie ładu przestrzennego, lecz w istocie odpowiadałoby jedynie interesom wnioskodawcy, zainteresowanego uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy w kształcie przewidzianym we wniosku inicjującym postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 lipca 2013 r., II SA/Po 343/13).

Wbrew twierdzeniom skargi wyznaczony obszar analizowany jest reprezentatywny, tworzy urbanistyczną całość i pozwala ustalić sąsiedztwo urbanistyczne terenu planowanej inwestycji. Dostarcza on pełną wiedzę o zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Dominującą w pobliżu terenu inwestycji zabudową jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącymi obiektami gospodarczymi, występuje także zabudowa wielorodzinna, jednostkowo pojawia się funkcja usługowa – szkoła.

Sąd nie podzielił wobec tego argumentacji strony skarżącej zmierzającej do wykazania, że w badanej sprawie zachodziły przesłanki do rozszerzenia obszaru analizowanego. W szczególności nie znajduje uzasadnienia rozszerzenie obszaru analizowanego tylko z tego względu, że w znacznej odległości od jego granic znajduje się zabudowa o całkiem innej funkcji niż planowana.

Podkreślić dalej należy, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma co do zasady charakter związany. Oznacza to, że powinna zostać wydana decyzja pozytywna, jeśli spełnione zostaną łącznie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednym z tych warunków jest zasada dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), tzn. nowa zabudowa powinna wpisywać się w zastany ład przestrzenny. Odkodowaniu stanu zastanego służy prawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z analizy powinno wynikać jakie warunki urbanistyczno-architektoniczno-kompozycyjno-funkcjonalne i środowiskowe decydują o spełnieniu zasady dobrego sąsiedztwa. Innymi słowy, analiza pozwala na uzyskanie wiedzy o tym, w jaki sposób zasada dobrego sąsiedztwa na tym konkretnym terenie powinna zostać zrealizowana.

Pod pojęciem "kontynuacji funkcji" należy rozumieć zarówno sytuację, w której planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak również sytuację, gdy planowana zabudowa co prawda nie będzie powtórzeniem funkcji dotychczasowej, ale będzie stanowiła jej uzupełnienie i nie będzie z nią kolidowała. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 października 2016 r., II OSK 2491/16 stwierdzając, że w przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie należy się przychylić do poglądu Kolegium, iż planowana usługowo-handlowa funkcja kolidowałaby z istniejącym ładem przestrzennym (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna oraz szkoła). Przy badaniu bowiem czy planowane zamierzenie można uznać za mające funkcję uzupełniającą w stosunku do zabudowy mieszkaniowej, należy brać pod uwagę wszelkie cechy i parametry planowanego przedsięwzięcia, a nie tylko wskazywaną funkcję nowej zabudowy. Nie budzi bowiem wątpliwości, że działalność usługowa czy nawet usługowo-handlowa może harmonizować z zabudową mieszkaniową, o ile planowane zamierzenie swym rozmiarem nie będzie dominować nad istniejącą zabudowa mieszkaniową (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 28 września 2021 r., II SA/Bd 597/21). Nie wolno bowiem zapominać, iż nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej na wielu płaszczyznach jednocześnie i chodzi tu nie tylko o kontynuację funkcji, lecz również kontynuację parametrów (gabarytów), cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu.

Pamiętać bowiem należy, iż celem omawianych regulacji związanych z zasadami kształtowania przestrzeni jest kontynuacja charakterystycznych cech i funkcji, co oznacza, że powinny one być ustalane w odniesieniu do istniejących w najbliższym sąsiedztwie, o czym stanowią § 4 i § 7 rozporządzenia.

Zaakcentować zatem należy, że gabaryty planowanej inwestycji odbiegają znacząco od parametrów istniejącej zabudowy. Z treści analizy urbanistycznej wynika, że szerokość elewacji zabudowy w obszarze analizy wynosi od 2 m do 90 m (średnia 19,2 m). Natomiast projektowane obiekty miałyby elewacje o szerokości aż 95 m, czyli wybitnie odbiegające od średniej wartości w terenie, przekraczając nawet wartość maksymalną w obszarze analizowanym. Taki sam wniosek odnosi się do wysokości górnej krawędzi: zabudowa istniejąca w obszarze ma wysokość od 2,5 m do 18,5 m (średnia 6,3m), natomiast zaplanowana inwestycja miałaby 12 m. Zdecydowanie zatem sporna inwestycja odbiega swymi gabarytami (szerokością i wysokością) od zastanego porządku urbanistycznego.

Zdaniem Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły także reguł postępowania dowodowego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 80 kpa. W świetle tych zasad organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i został on prawidłowo przez organy obu instancji oceniony. Okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie zostały – w ocenie Sądu – ustalone prawidłowo, co też znalazło swój wyraz w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Uzasadnienie decyzji jest przekonywujące i odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a.

Reasumując, wskazane wcześniej przyczyny uzasadniają konkluzję organów, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji parametrów w obszarze analizowanym, a co za tym idzie uzasadnia odmowę ustalenia warunków w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa - art. 61 § 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając powyższe na uwadze należało w oparciu o art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalić skargę w całości.

/a.tp.