Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 722/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 2, art. 49, art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7, art. 103 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 37 ust. 1 i 2, art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 8 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant sekretarz Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2013 roku sprawy ze skargi B. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267, w skrócie K.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm., powoływana także jako ustawa), utrzymał w mocy w części merytorycznej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], nr [...], natomiast w części dotyczącej terminu wyznaczonego na wykonanie orzeczonego tą decyzją obowiązku uchylił ww. decyzję organu I instancji i określił nowy termin jego wykonania do dnia 11 października 2013r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w dniu 17 listopada 2010 roku wszczął postępowanie w sprawie legalności wykonania budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działkach o nr ewid. 286 i 287/3 w miejscowości B. Inicjatorką postępowania była Z. P., pełnomocnik B. P. W toku postępowania dwukrotnie przeprowadzono oględziny miejsca inwestycji (14.12.2010 i 25.06.2012) i ustalono, że na spornej nieruchomości zlokalizowany jest budynek gospodarczy, tj. obora ze stodołą, wykonany z białej cegły silikonowej, o dachu dwuspadowym, więźbie dachowej drewnianej, pokryty papą. Budynek ma wymiary: długość 24m i szerokość 10m. Ze szczytu budynku wykonana jest szopa drewniana o wymiarach 10 x 4.5m. Budynek usytuowany jest w odelgłosci 4 – 4,2 od granicy z działką B. P.. T. S. oświadczył, że budynek powstał w roku 1978r., a dokumentacja została opracowana przez projektanta M. B.. Jednocześnie zobowiązał się dostarczyć powyższą dokumentację do organu prowadzącego postępowanie. Z. P. oświadczyła, że sporny budynek został wykonany w granicy z działką sąsiednią, bądź z naruszeniem tej granicy. Jednocześnie Z. P. odmówiła podpisania protokołu.

Ustalono, że organ architektoniczno – budowlany nie dysponuje obecnie dokumentacją budowlaną dotyczącą decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...], nr [...].

Dwie decyzje PINB w P., którymi organ umorzył postępowanie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego w toku kontroli instancyjnej.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w dniu [...] wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nakazał S. S. przedłożyć do dnia 30 maja 2013r. projekt budowlany zamienny dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarsko-składowego na działce o nr ewid. 286 położonej w miejscowości B.

Od powyższej decyzji odwołał się S. S., który wskazał, że jego zdaniem sprawa ta powinna podlegać zawieszeniu do czasu wyjaśnienia przebiegu granicy pomiędzy działkami stanowiącymi jego własność oraz B. P.. Ponadto S. S. zarzucił organowi I instancji, że w sposób nieuprawniony uznał, że w tej sprawie znajdą zastosowanie przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. Prawo budowlane.

Decyzję organu I instancji zaskarżyła również B. P., podnosząc w swym odwołaniu, że jej zdaniem organ I instancji winien był - stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. - zastosować przepisy Prawa budowlane z 1974r. oraz akty wykonawcze do tej ustawy, tj. rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. W piśmie z dnia 25 maja 2013r. pełnomocnik B. P. podniosła nadto liczne zarzuty wobec organów zajmujących się sprawami związanymi z pracami geodezyjnymi w terenie, których działanie doprowadziło jej mocodawczynię do utraty części nieruchomości na rzecz S. S. (w drodze zasiedzenia). Z. P. zarzuciła uprawnionym geodetom (w tym biegłym sądowym), że w sposób celowy wadliwie ustalali przebieg granicy pomiędzy działką o nr ewid. 286, a działką o nr ewid. 287. Z tych względów wystąpiła również o wyciągnięcie konsekwencji służbowych i prawnych w odniesieniu do tych osób.

Po rozpoznaniu ww. odwołań [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał je za niezasadne i w związku z tym wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] orzekł o utrzymaniu w części merytorycznej zaskarżonej decyzji organu I instancji, uchylając jednocześnie tę decyzję w części dotyczącej terminu do wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczając w tym zakresie nowy termin.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż realizacja budynku stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania przebiegała na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Zastępcę Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...], nr [...] udzielającej T. S. pozwolenia na budowę obory i stodoły (jeden budynek składający się z dwóch części) o powierzchni zabudowy wynoszącej - dla części przeznaczonej pod oborę -109mkw - dla części przeznaczonej pod stodołę - 164mkw (łączna powierzchnia zabudowy miała wynieść 273,46mkw, co wynika również z części opisowej projektu budowlanego). Analizując dokumentację sporządzoną w odniesieniu do spornego budynku przez uprawnionego geodetę organ II instancji stwierdził, iż wymiary budynku inwentarsko-składowego zlokalizowanego na działce o nr ewid. 286 w miejscowości B. wynoszą 24,20m x 10,11m (szkic polowy z operatu nr [...], sporządzony w 2010r). Obiekt ten jest usytuowany w odległości 0,60m od granicy z nieruchomością stanowiącą własność B. P. (szkic polowy z operatu nr [...], sporządzony w dniu [...]). Zatem powierzchnia zabudowy budynku stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania wynosi 244,66mkw, w miejsce projektowanej powierzchni 273mkw, co wynikało z sentencji pozwolenia na budowę. Zmiana parametrów budynku i związana z tym zmiana zagospodarowania działki oznacza istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz warunków udzielonego pozwolenia na budowę.

Dalej organ II instancji podniósł, iż wbrew twierdzeniom B. P., nie znajdzie zastosowania art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, bowiem zastosowanie tej ustawy jest możliwe tylko i wyłącznie w sytuacji wykonania obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995r. Samowola budowlane dotyczy bowiem obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 bPB). W pozostałych przypadkach organy mają obowiązek prowadzić postępowanie na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. W ocenie organu II instancji, w omawianej sprawie nie ulega wątpliwości, że budynek inwentarsko-składowy został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w trybie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Inwestor na realizację spornego obiektu uzyskał decyzję z dnia [...], nr [...]. Natomiast wskazanie przez organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że sporna inwestycja została wykonana z zachowaniem wymogu określonego w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. Prawo budowlane, było omyłkowe, a uchybienie to pozostawało bez wpływu na zasadność obranego przez organ stopnia podstawowego trybu, w oparciu o który przeprowadzono niniejsze postępowanie, zwłaszcza, że zostało ono już konwalidowane.

Mając na uwadze powyższe ustalenia organ II instancji stwierdził, że postępowanie w tej sprawie zostało przeprowadzone przez organ l instancji na podstawie przepisów właściwej ustawy, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. W sytuacji, gdy inwestycja bezsprzecznie została zrealizowana z odstępstwami od pozwolenia na budowę, a więc w sposób, o jakim mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, to tym samym organ l instancji miał obowiązek wydać decyzję nakładającą na właściciela budynku obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Fakt zakończenia budowy budynku nie stał bowiem na przeszkodzie, by w sprawie zastosować sankcję określoną w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, na co wskazuje treść ust. 7 oraz ust. 4 powołanego artykułu.

Zdaniem [...]WINB nie mogły również znaleźć zastosowania w sprawie przepisy rozporządzenia Ministra Administracji. Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, ani przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Żaden ze wskazanych aktów prawnych nie obowiązywał w dacie wzniesienia spornego budynku gospodarczego.

Ocena w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, czy w odniesieniu do przedmiotowego budynku konieczne jest również wykonanie robót budowlanych doprowadzających już wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem zostanie przeprowadzona w oparciu o przepisy zarządzenia Nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Budynek ma ściany murowane, a nie drewniane. Zatem nie znajdzie do niego zastosowania § 20 ust. 1 ww. zarządzenia. Przepis § 20 ust. 2 zarządzenia Nr 130 przewiduje minimalne odległości pomiędzy budynkami zaliczonymi do III, IV i V kategorii niebezpieczeństwa pożarowego i o wysokości do 5 kondygnacji w budynkach mieszkalnych lub o wysokości do 15 m w innych budynkach a budynkami wolno stojącymi, nie osłoniętymi ścianą przeciwpożarową. Z kolei przepis § 20 ust. 8 tego zarządzenia dotyczy minimalnych dopuszczalnych odległości jakie muszą wystąpić pomiędzy budynkami sąsiednimi, gdy jeden z obiektów posiada w ścianie zwróconej do budynku sąsiedniego płaszczyzny z luksferów lub cegły szklanej, szklone szkłem zbrojonym lub szkłem zwykłym. Z zebranej dokumentacji wynika, że przedmiotowy budynek w ścianie zwróconej do granicy z działką stanowiącą własność B. P. (działka o nr ewid. 287/2) posiada otwór drzwiowy o wymiarach 1,20 x 1,70m, w którym osadzone są drzwi drewniane. Obiekt ten nie posiada w tej ścianie żadnej z powierzchni, o których mowa w § 20 ust. 8 ww. zarządzenia. Organ I ustalił, że obiekt znajduje się w odległości 1,00-1,20m do płotu betonowego odgradzającego działki o nr ewid. 286 oraz 287/2, a do granicy z działką o nr ewid. 287/2, której przebieg został wskazany przez T.S. w odległości 4,00-4,20m. Ze szkicu polowego z operatu nr [...] wykonanego przez biegłego sądowego B. Z. w dniu 9 lutego 2006r. na potrzeby sprawy sądowej dotyczącej zasiedzenia części nieruchomości wynika zaś, że sporny obiekt znajduje się w odległości 0,60m do granicy z działką o nr ewid. 287/2 (4,40m-3,80m - na szkicu punkty oznaczone nr 54 i 56 oraz 95). Z mapy wywiadu w terenie z operatu nr [...] wynika, że w 1974r. na działce stanowiącej aktualnie własność B. P. usytuowane były trzy obiekty budowlane. Żaden z tych obiektów nie stanowił budynku sąsiedniego w stosunku do budynku inwentarsko-składowego, wobec którego prowadzone jest niniejsze postępowanie.

Mając na uwadze powyższe ustalenia organ II instancji stwierdził, że w sprawie tej nie zaszły zatem podstawy do nakazania, obok obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, wykonania robót budowlanych doprowadzających już wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, ponieważ nie doszło do naruszenia przepisów omawianego zarządzenia Nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych. Organ odwoławczy podkreślił również, iż z dokumentacji budowlanej wynika, że w jednej ze ścian bocznych budynku przewidziane były do wykonania dwa otwory okienne oraz dwa otwory drzwiowe (w tym jeden na poziomie poddasza). Ponieważ tak jak wskazano powyżej dokumentacja jest szczątkowa i nie obejmuje planu zagospodarowania działki, tutejszy organ nie może w sposób jednoznaczny ustalić, czy ściana zwrócona w stronę działki o nr ewid. 287/2, w której znajduje się otwór drzwiowy, jest tą ścianą boczną, która miała być wyposażona w cztery otwory. Z tych względów organy nadzoru budowlanego musiały dokonać oceny zgodności posadowienia spornego budynku z przepisami wskazanego powyżej zarządzenia. Zdaniem organu odwoławczego usytuowanie budynku inwentarsko-składowego nie jest sprzeczne z tymi przepisami, wobec czego organ l instancji zasadnie poprzestał jedynie na orzeczeniu - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - obowiązku przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że projekt budowlany zamienny winien spełniać wymagania przewidziane dla projektów budowlanych określonych w rozporządzeniu z dnia 25 kwietnia 2012r. Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Projekt budowlany zamienny musi być zgodny z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego.

Dalej organ podkreślił, że przy ocenie prawidłowości usytuowania spornego budynku przez pryzmat przepisów technicznych obowiązujących w dacie wydania pozwolenia na budowę tego obiektu, organy nadzoru budowlanego brały pod uwagę zabudowania istniejące na działce o nr ewid. 287/2 w dacie budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ewid. 286. Nowe obiekty budowlane realizowane na działce o nr ewid. 287/2 powinny bowiem spełniać kryteria techniczne ustalone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a inwestor przy planowaniu zabudowy swej nieruchomości w projekcie zagospodarowania działki musi uwzględnić wszystkie obiekty, które istnieją na działkach sąsiednich.

[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił też, że nie jest organem, który nadzoruje prace geodetów czy też biegłych sądowych. Jeżeli strona uważa, że osoby te dopuściły się naruszenia prawa winna zgłosić to do właściwych organów ścigania.

Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła pełnomocnik B. P., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu obrazę prawa materialnego tj. a) art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię polegającą na sprzecznym z brzmieniem tego przepisu przyjęciu, że przepisy ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane nie znajdują zastosowanie w sytuacji wykonania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami prawa w warunkach samowoli budowlanej w 1977r., a także art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane poprzez niezastosowanie tego przepisu i zaniechanie nakazania S. S. rozebrania przedmiotowego budynku znajdującego się w granicy, jak również § 20 ust. 2, § 20 ust. 13 § 20 ust. 14 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego poprzez błędną ich wykładnię przyjmującą, że dopuszczalne jest wybudowanie budynku na granicy lub w odległości jednego metra od niej, a ponadto naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez naruszające zasadę pogłębiania zaufania do organów administracyjnych zaniechanie podjęcia z urzędu działań zmierzających do przeprowadzenia dowodu z dokumentów z pomiarów geodezyjnych z roku 1958 (operatu z rozgraniczenia i map z niego) na okoliczność dokładnego przebiegu granicy oraz art. 9 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez naruszające zasadę pogłębiania zaufania do organów administracyjnych zaniechanie udzielenia skarżącej przez organu administracyjne obu instancji informacji, w jakiej formie, w jaki sposób należy zgłaszać wnioski dowodowe, co doprowadziło do ich nie przedstawienia przez skarżącą.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej wskazał, iż przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane dotyczy wyłącznie tego, czy art. 48 ustawy z 1994r. Prawo budowlane znajduje zastosowanie do samowoli budowlanych dokonanych przed 1995r. Nie normuje tego, której ustawy przepisy należy zastosować do samowoli budowlanych dotyczącej budynków wzniesionych w 1977r. Zdaniem strony skarżącej oceny skutków prawnych bezprawnej budowy na działce skarżącej należy dokonywać na gruncie przepisów obowiązujących w dacie naruszenia przepisów prawa tj. w roku 1977. Skoro przepis stanowi, że nie stosuje się przepisu w brzmieniu określonym w tej ustawie, to należy zatem zastosować przepisy ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane. Konstrukcja przepisu art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. wskazuje na to, że decyzja organu administracyjnego ma charakter związany, co oznacza, że organ ma obowiązek wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych niezgodności. W przypadku niniejszej sprawy organ zaniechał tego.

W związku z tym skarżąca stoi na stanowisku, że rozstrzygając w przedmiocie tego, jakie działania powinien podjąć S. S., aby doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem organu administracyjne obu instancji dokonały błędnej wykładni przepisów aktu prawnego wykonawczego, który normuje warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane, jak również nie uwzględniły tego, iż budynek został wzniesiony na działce stanowiącej przedmiot własności innej osoby. Błędy wykładni dotyczyły możliwości posadowienia budynku w granicy lub w odległości jednego metra od granicy. Budynek wzniesiony przez poprzedników prawnych S. S. nie spełnia warunków technicznych obowiązujących w dacie wydawania pozwolenia na budowę tego obiektu tj. zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, które znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącej nie jest dopuszczalne posadowienie budynku w granicy lub, co według organu II instancji ma miejsce w niniejszej sprawie, w odległości mniej niż jeden metr od granicy. Wnioskując a contrario z § 20 ust. 14 zarządzenia nie jest dopuszczalne usytuowanie budynków na granicy nieruchomości albo w odległości co najmniej jednego metra. Powołany przepis wskazuje na wyjątkową sytuację, gdy organ administracyjny może zezwolić na takie usytuowanie budynku. Oznacza to, że w sytuacji, kiedy taka zgoda nie została wydana, to budynek nie może zostać posadowiony w takiej odległości od sąsiedniej działki gruntu, która stanowi przedmiot własności innej osoby.

W ocenie skarżącej, organ administracji powinien również podjąć działania zmierzające do usunięcia bezprawności polegającej na budowie budynku na cudzej działce. Tego rodzaju działanie stanowi bezprawną ingerencję w prawo własności i powinno spowodować wydanie decyzji o nakazaniu rozbiórki, tak posadowionego budynku. Czyniąc ustalenia dotyczącego tego, jak jest usytuowany przedmiotowy budynek w terenie organy administracyjne obu instancji zaniechały przeprowadzenia dowodów wskazanych przez skarżącą, która w pismach wskazywała na konieczność sięgnięcia i odwołania się do dokumentacji geodezyjnej, w tym map, które powstały w czasie, gdy wzniesiono przedmiotowy budynek, bowiem jedynie badając stan faktyczny na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i na dzień ukończenia budynku można we właściwy sposób ocenić to, czy mamy do czynienia z budową na cudzym gruncie. W istocie to poprzednik prawny S. S. dokonał budowy na terenie działki gruntu, która stanowi przedmiot własności innej osoby. Organy administracyjne naruszyły w związku z tym art. 7 K.p.a., gdyż działając z urzędu powinny podjąć działania celem uzyskania wnioskowanej przez skarżącą w pismach dokumentacji, a w szczególności dokumentów z pomiarów geodezyjnych z roku 1958 (operatu z ustalania granic na podstawie stanu własnościowego). Nie przeprowadzając dowodu z dokumentacji wskazanej przez skarżącą organy administracji naruszyły zasadę pogłębiania zaufania do organów administracyjnych. Ponadto organy administracyjne naruszyły zawarty w art. 9 K.p.a. obowiązek informowania stron postępowania i udzielania im stosownych informacji. Po otrzymaniu pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 25 maja 2013r., które wpłynęło do organu II instancji nie poinformowano Z. P. o tym, w jakiej formie i w jaki sposób należy złożyć wniosek dowodowy, co doprowadziło do niezłożenia wniosków dowodowych, a w dalszej konsekwencji naraziło wnioskodawczynię na pozbawienia możliwości obrony jej praw.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., w skrócie P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie kwestią sporną jest ustalenie, czy w stosunku do obiektu budowlanego wybudowanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę na podstawie ustawy Prawo budowlane z 1974r. można zastosować postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r.

Nie jest uprawnione , zwłaszcza na obecnym etapie postępowania, oczekiwanie przez skarżącą orzeczenia nakazu rozbiórki spornej inwestycji. Na wstępie należy wyjaśnić, że wbrew zarzutom skarżącej, sporny budynek gospodarczy na nieruchomości należącej obecnie do S. S. nie został wzniesiony w trybie samowoli budowlanej. Zarzut taki byłby skuteczny jedynie wówczas, gdyby inwestor nie dysponował decyzją o pozwoleniu na budowę. Tymczasem, jak ustaliły organy nadzoru budowlanego, a skarżąca tych ustaleń skutecznie nie obaliła, właściciel nieruchomości nr ewid. 287/2 wybudował budynek gospodarczy na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z [...]. Nie sprzeciwia się takiemu ustaleniu brak pełnej dokumentacji projektowej. Należy pamiętać, że w roku 1977 nie obowiązywały obecne rygory dotyczące obowiązku przechowywania dokumentacji związanej z realizacją inwestycji. Nie może zatem odnieść skutku zarzut popełnienia samowoli budowlanej przez poprzednika prawnego S. S.

Nawet zresztą samowola budowlana nie zawsze wiąże się z obowiązkiem rozbiórki.

Co do zasady, organ nadzoru budowlanego winien przede wszystkim podjąć próbę legalizacji takiego obiektu ( art. 48 ust.2, art. 49, 51 Prawa budowlanego z 1994 roku). Nadmienić wypada, że również ustawa Prawo budowlane z 1974 roku obligowała organ administracji do zbadania przesłanek, które rozbiórkę wykluczały, przewidując możliwość wdrożenia postępowania naprawczego (art. 37 ust.2 i art. 40 tej ustawy). Nawet zatem, gdyby organ procedował w trybie ustawy Prawo budowlane z 1974 roku, nie oznaczałoby to automatycznego nakazu rozbiórki spornego obiektu.

W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo wdrożył postępowanie w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku, poddając wykonanie spornej inwestycji weryfikacji z przepisami prawa materialnego, obowiązującego w dacie realizacji.

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. Do spraw wszczętych po tej dacie, jak również wszczętych wcześniej lecz niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się jej przepisy (art. 103 ust. 1). Wyjątek stanowi jedynie przepis art. 48 ustawy(nakazujący rozbiórkę budynku wzniesionego bez pozwolenia na budowę). Nie stosuje się go do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne (art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Skoro zatem przepis art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, będący przepisem intertemporalnym, odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, wypełniających hipotezę art. 48 tejże ustawy, to nie można stosować wykładni rozszerzającej i obejmować treścią tego przepisu innych sytuacji wskazanych w przepisach ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1098/05, ONSAiWSA 2007/4/95).

Przepisy dotychczasowe tj. ustawa Prawo budowlane z 1974r. będą miały zastosowanie tylko i wyłącznie w stosunku do obiektów budowlanych wybudowanych przed 1.01.1995r. bez wymaganego pozwolenia (art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r.). Tymczasem, jak wskazano wyżej, inwestor w dacie budowy legitymował się ostatecznym pozwoleniem na budowę z dnia [...]. Bezspornie natomiast wybudował budynek gospodarczy z odstępstwem istotnym od projektu, bowiem gabaryty postawionego budynku są mniejsze niż projektowanego. W takiej sytuacji jednak nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną (art. 48 PB). To z kolei prowadzi do wniosku, że nie może mieć zastosowania art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Nie ma zatem racji skarżąca, iż w inwestor winien zostać zobligowany do rozbiórki obiektu w trybie art. 37 ust.1 dawnego Prawa budowlanego.

W związku z tym organ winien zastosować obowiązującą obecnie procedurę usunięcia stanu niezgodności z prawem, ale badając legalność spornej inwestycji według przepisów prawa materialnego z 1974roku, w tym także zgodność z przepisami określającymi warunki techniczne. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust.7 ustawy Prawo budowlane z 1994r. przewiduje procedurę naprawczą i nałożenie na właściciela obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, gdyż tylko w ten sposób możliwe jest zalegalizowanie obiektu budowlanego zrealizowanego z istotnymi odstępstwami.

Natomiast w odniesieniu do zarzutów skarżącej w zakresie naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, iż nie ulega również wątpliwości, że w dacie budowy obowiązywało Prawo budowlane z 1974r., natomiast aktem wykonawczym do tej ustawy było zarządzenie nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Z akt sprawy wynika z kolei, że dokonane odstępstwa od projektu budowlanego polegały tak naprawdę na zmniejszeniu obiektu budowlanego, co spowodowało zmianę jego parametrów. Odstępstwa nie obejmowały jednak zmiany lokalizacji tego obiektu na nieruchomości. Skoro zatem to właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej zatwierdził projekt budowlany wraz z planem sytuacyjnym i udzielił w 1977r. pozwolenia na budowę, to oznacza, że badał zgodność budowy z przepisami ówcześnie obowiązującego Prawa budowlanego, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, a konsekwencji tego wyraził zgodę na istniejące posadowienie budynku. Zastosowanie Prawa budowlanego z 1974 roku konsekwentnie nakazywało organowi weryfikację inwestycji z uprzednio obowiązującymi przepisami wykonawczymi. Jak trafnie przy tym podnosi [...]WINB, nie mogły również znaleźć zastosowania w sprawie przepisy rozporządzenia Ministra Administracji. Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Weszło ono w życie w dniu 1 stycznia 1981r., a z unormowania jego § 1 do § 2 wynika, że przepisy te stosuje się do nowo wznoszonych obiektów budowlanych oraz w sytuacji odbudowy, rozbudowy, przebudowy i remontu istniejącego obiektu. Z kolei w § 3 wskazano w jakich sytuacjach przepisy tego rozporządzenia w ogóle nie znajdą zastosowania. Ponadto sprawdzenie spełnienia warunków technicznych nie mogło być przeprowadzone w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stosownie bowiem do § 330 pkt 1 tego aktu prawnego, przepisów rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub odrębna decyzja zatwierdzająca projekt budowlany.

Z uwagi na datę decyzji o pozwoleniu na budowę (1977r ocena zgodności budynku z przepisami technicznymi winna przebiegać w odniesieniu do przepisów zarządzenia Nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Jak trafnie wywiodły organy, przepisy te nie normowały kwestii odległości budynku od granicy, a jedynie odległości między budynkiem planowanym a budynkami istniejącymi na sąsiednich nieruchomościach w dacie realizacji inwestycji.

Dopóki zatem w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzji udzielająca pozwolenie na budowę spornego obiektu budowlanego, to nie jest możliwe kwestionowanie ustaleń wynikających z tej decyzji w postępowaniu naprawczym, w tym także ustaleń dotyczących posadowienia budynku..Organy nadzoru budowlanego mają za zadanie doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w zakresie stwierdzonych odstępstw. W tym celu stosują środki, jakie umożliwia im obowiązujące prawo, a do których należy zaliczyć nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych. Dlatego za niezasadne należy uznać zarzuty skarżącej kwestionujące ustalenia wynikające z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, o dotyczące lokalizacji obiektu budowlanego względem granicy z jej działką.

Nie można również podzielić zarzutów skarżącej odnośnie naruszenia przez organ przepisów postępowania, zwłaszcza w zakresie postępowania dowodowego. Jak wynika z materiału dowodowego postępowanie w sprawie toczy się od 2010r., a organy nadzoru budowlanego obu instancji kilkakrotnie uzupełniały postępowanie wyjaśniające, wydawały rozstrzygnięcia. Zebrane w sprawie dokumenty wielokrotnie były zatem przedmiotem analizy organów w toku prowadzonego postępowania, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach zapadłych rozstrzygnięć. Na aprobatę przy tym zasługuje stanowisko, iż organy nadzoru budowlanego nie mają uprawnień do kwestionowania ustaleń geodezyjnych dotyczących przebiegu granic między nieruchomościami. Wszelkie spory graniczne, jak również dotyczące naruszenia prawa własności winny być rozstrzygane w odrębnym postępowaniu. W niniejszym postępowaniu, skoro inwestor (jego następca prawny) legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, która nie została wycofana z obiegu prawnego, inwestycja została zrealizowana w tym samym miejscu nieruchomości, na które opiewa owa decyzja, brak podstaw do czynienia zarzutu posadowienia inwestycji niezgodnie z przepisami.

W niniejszej sprawie nie miało również miejsca naruszenie przepisów postępowania, polegające na naruszeniu podstawowych zasad wynikających z art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych organy nadzoru budowlanego podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organom nie można zarzucić prowadzenia postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak również nie można się dopatrzeć działania polegającego na celowym nieinformowaniu skarżącej o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych, w tym w zakresie składania wniosków dowodowych.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł,

jak w sentencji.

B.A.