Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 180/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2, art. 141, art. 174, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 68 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 4, art. 5, art. 18 ust. 5, art. 74, art. 89, art. 92, art. 92a ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant Ewa Babik po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. W., A. W. – W. [...]-S. s.c. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 655/08 w sprawie ze skargi A. W., A. W. – W.- [...] S. s.c. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od A. W. i A. W. solidarnie na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego;


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 31 października 2008 r. o sygn. akt VI SA/Wa 655/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. W. i A. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] nakładającą na A. W. i A. W. wspólników "W.-S." s.c. karę pieniężną za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania lamp lub innych urządzeń technicznych i oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy.

Sąd I instancji przedstawił w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu 30 sierpnia 2006 r. w Warszawie przy ul. Komisji Edukacji Narodowej zatrzymano do kontroli drogowej pojazd marki C. o numerze rejestracyjnym [...], kierowany przez S. G. W protokole kontroli nr [...] stwierdzono umieszczenie na dachu pojazdu urządzenia technicznego - lampy z napisem "W. TAXI" i numerem telefonu [...] oraz na pojeździe nazwy "W." i numer telefonu [...]. Stwierdzono również zamontowanie taksometru fiskalnego nr fabryczny [...] (E. TAXI). Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną pojazdu. Organ ustalił, że kierowca współpracuje ze skarżącymi, którzy prowadzą działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą "W.-S". Kierowca okazał wypis z licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego osób przez "W.-S." s.c. z 22 listopada 2005 r., świadectwo legalizacji taksometru oraz książkę kasy rejestrującej. Z wydruku raportu dobowego wynikało, że wykonywany był przewóz w dniu kontroli.

W następstwie wszczętego postępowania administracyjnego M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] grudnia 2006 r. na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej u.t.d.) i l.p. 2.9 ust. 1, 2 i 3 załącznika do tej ustawy nałożył na przedsiębiorców – wspólników spółki cywilnej, karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy oraz zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, to jest zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d.

Na skutek złożonego przez skarżących odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że kontrolowany pojazd nie był taksówką, był natomiast wyposażony w taksometr, oznaczenia z nazwą i telefonem przedsiębiorcy i podświetlany transparent z numerem telefonu i napisem "W. TAXI", o czym świadczy protokół z kontroli pojazdu i sporządzona dokumentacja fotograficzna. Organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji, co do wykonywania przez skarżących transportu drogowego z naruszeniem zakazów określonych przepisem art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d.

W skardze na powyższą decyzję A. W. i A. W. zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d. oraz przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej k.p.a.) poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.

W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego skarżący złożyli pismo z dnia 24 października 2008 r., w którym podniesiono, iż w dniu [...] grudnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało decyzję nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2004 r. przyznającej licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego spółce cywilnej "W. S." s.c. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podnieśli również, że w ich ocenie, adresatem decyzji nakładającej karę pieniężną winna być osoba kierująca pojazdem (kontrolowana). W konsekwencji, zaskarżona decyzja została skierowana do podmiotu niewłaściwego. W w/w piśmie skarżący zarzucili ponadto, iż organ administracji wydał decyzję bez podstawy prawnej, wskazując że ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje nałożenia kary w wysokości 15.000 zł, jako kary łącznej za kilka naruszeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie znajdując usprawiedliwionych podstaw oddalił skargę. Sąd I instancji przypomniał, że skarżący posiadali licencję nr [...] uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem. Licencja ta nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 u.t.d. dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała - zgodnie z tym przepisem - obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. Zatem licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 u.t.d. jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej".

Sąd I instancji zaznaczył, iż konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie zakazów w art. 18 ust. 5 u.t.d.

Ustosunkowując się do postawionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania WSA w W. ocenił, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stwierdzając, iż z akt sprawy wynika, że skarżący mieli możliwość zapoznania się z aktami, złożenia wyjaśnień i zajęcia stanowiska.

Odnosząc się do zarzutów z pisma skarżących z dnia 24 października 2008 r. Sąd I instancji podniósł, iż stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2004 r., przyznającej licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego spółce cywilnej "W.– S." s.c. nastąpiło na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r., wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., a więc po wydaniu ostatecznej decyzji przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w niniejszej sprawie. Zawiązana przez skarżących spółka była podmiotem licencji przewozowej, na tę spółkę opiewał wydruk z kasy fiskalnej. Osoba kontrolowana wykonywała jedynie pracę polegającą na kierowaniu pojazdem. Natomiast podanie sumy kar w osnowie decyzji - w ocenie Sądu - nie było uchybieniem, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podzielił również argumentów skarżących, iż nałożenie kar może nastąpić tylko w czasie przeprowadzanej kontroli drogowej.

A. W. i A. W. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 4 pkt 11 u.t.d. przez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką;

2) art. 18 ust. 5 u.t.d. przez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania tego przepisu;

3) art. 6 u.t.d. przez przyjęcie, że określa on, obok transportu drogowego taksówką, także rodzaj przewozu taksówkowego;

4) art. 92 u.t.d. przez przyjęcie kary łącznej za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna;

5) art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. przez zrównanie taksometru z drogomierzem - dalmierzem, a zatem urządzeniem, którego stosowanie nie narusza wymienionego przepisu ustawy;

6) art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. przez uznanie na podstawie zgromadzonego materiału w sprawie, iż w pojeździe był zamontowany taksometr podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby urządzenie zamontowane w pojeździe było taksometrem w rozumieniu definicji legalnej tego urządzenia;

7) art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. przez uznanie, że umieszczony na pojeździe napis "W. TAXI" jest nazwą przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. W. i A. W. W. S., podczas gdy z ujawnionej w rejestrze ewidencji działalności gospodarczej, który to rejestr jest jawny, jasno wynika, iż nazwą przedsiębiorcy są nazwiska przedsiębiorców A. W. i A. W. W. S. s.c. oraz uznanie, że ciąg cyfr [...] i [...] jest numerem telefonu przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A. W. A. W. W. S. s.c., podczas gdy ta okoliczność nie wynika w żaden sposób ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wobec braku dowodu organów administracji publicznej przeprowadzonego na tę okoliczność;

8) art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. przez uznanie, że na pojeździe było umieszczone urządzenie, które było lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego nie wynika powyższa okoliczność;

9) art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. przez uznanie, iż niepodłączony do instalacji elektrycznej banner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika powyższa okoliczność.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, dalej p.u.s.a) oraz art. 3 § 2 p.p.s.a i art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w samochodzie był zamontowany taksometr oraz że nie ma różnicy między taksometrem a drogomierzem - dalmierzem, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe ustalenie skutkuje wyczerpaniem hipotezy art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzje administracyjną;

2) art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a oraz art. 3 § 2 p.p.s.a i art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż umieszczony na pojeździe napis "W." jest nazwą przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. W. i A. W. W. S. s.c., podczas gdy z ujawnionej w rejestrze ewidencji działalności gospodarczej, który to rejestr jest jawny, jasno wynika, iż nazwą przedsiębiorcy są nazwiska przedsiębiorców A. W. i A. W. W. S. s.c. oraz uznanie, że ciąg cyfr [...] i [...] jest numerem telefonu przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A. W. i A. W. W. S. s.c., podczas gdy ta okoliczność nie wynika w żaden sposób ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wobec braku dowodu organów administracji publicznej przeprowadzonego na tę okoliczność co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe ustalenie skutkuje wyczerpaniem hipotezy art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną;

3) art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a oraz art. 3 § 2 p.p.s.a i art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny tj. okoliczność, że na pojeździe była umieszczona podświetlana lampa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe ustalenie skutkuje wyczerpaniem hipotezy art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., co mogło skutkować oddaleniem skargi na decyzję administracyjną;

4) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalanie skargi, w sytuacji gdy Sąd był zobowiązany stwierdzić nieważność obydwu decyzji wobec faktu, że decyzję skierowano do A. W. i A. W. zamiast do kierującego pojazdem - samodzielnego przedsiębiorcy, co mogło skutkować oddaleniem skargi na decyzję administracyjną;

5) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez oddalanie skargi, w sytuacji gdy Sąd był zobowiązany stwierdzić nieważność obydwu decyzji wobec faktu, iż na skarżących nałożono karę nieznaną ustawie; co mogło skutkować oddaleniem skargi na decyzję administracyjną;

6) art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a oraz art. 3 § 2 p.p.s.a i art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 68 § 1 k.p.a., art. 74 u.t.d. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji za udowodnione okoliczności umieszczenia i używania w pojeździe taksometru oraz zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy, a także umieszczenia na pojeździe nazwy przedsiębiorcy i jego telefonu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe ustalenie skutkuje wyczerpaniem hipotezy art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d., co mogło skutkować oddaleniem skargi na decyzję administracyjną;

7) art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a oraz art. 3 § 2 p.p.s.a i art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż materiał fotograficzny stanowi dowód na okoliczność, że zamontowanie w pojedzie taksometru, umieszczenie na pojeździe nazwy i telefonu przedsiębiorcy oraz zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy lub innego urządzenia technicznego, miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe ustalenie skutkuje wyczerpaniem hipotezy art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d., co mogło skutkować oddaleniem skargi na decyzję administracyjną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący odnieśli się szeroko do przedstawionych zarzutów. Wskazali w szczególności, iż przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. obejmuje swym zakresem podmiotowym tylko przedsiębiorców wykonujących transport drogowy, jako działalność pomocniczą w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej. W ocenie skarżących przepis ten nie ma zastosowania do przedsiębiorców wykonujących, tak jak skarżący, krajowy transport drogowy jako podstawową działalność gospodarczą. Za takim stanowiskiem, zdaniem skarżących, przemawiają względy wykładni systemowej i celowościowej, co wynika z analizy art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 11 u.t.d., a także przepisów ogólnych o zasadach podejmowania i wykonywania transportu drogowego. Przy innej interpretacji omawiane zakazy, z braku kryteriów różnicujących w treści art. 18 ust. 5 w/w ustawy, winny w istocie objąć wszystkich przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie przewozów okazjonalnych, nie wyłączając licencjonowanych taksówkarzy, co byłoby wnioskiem prowadzącym do rozwiązań sprzecznych z istotą wykonywania działalności, której dotyczą. Z definicji zawartych w ustawie wynika bowiem jednoznacznie, że przewóz okazjonalny obejmuje swym zakresem każdy przewóz osób, który nie jest przewozem regularnym, regularnym specjalnym ani przewozem wahadłowym. Według skarżących oznacza to, że przewóz taksówkowy jest przewozem okazjonalnym.

Nadto skarżący wskazali, iż zakazanie przedsiębiorcy, posiadającemu licencję na wykonywanie transportu drogowego, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności (swobody) jej prowadzenia oraz równości konkurencji. Zdaniem skarżących przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. jest niekonstytucyjny, gdyż ogranicza wynikającą z art. 22 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 roku - Konstytucja RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483) zasadę wolności gospodarczej.

Z ostrożności procesowej strona skarżąca wniosła o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności z Konstytucją RP art. 18 ust. 5 u.t.d.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę kasacyjną pismem z dnia 20 sierpnia 2009 r. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Przy ocenie zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. należy pamiętać, iż wskazane przepisy prawa są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie odnoszą się do żadnej z dwóch podstaw kasacyjnych opisanych w treści art. 174 p.p.s.a. W związku z tym jednak, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, dlatego uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być, jak uczynili to skarżący, powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany przez skarżących przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. Sąd I instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony.

Ponadto należy stwierdzić, że strona wnosząca skargę kasacyjną stawiając Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 141 p.p.s.a. nie wskazała jaka jednostka redakcyjna tej normy prawnej została naruszona przez ten sąd. Wymieniony wyżej przepis prawa składa się z czterech paragrafów, które odnoszą się do uzasadnienia wyroku. Z tym jednak, że art. 141 § 1, § 2, § 3 p.p.s.a. wskazuje kiedy uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony a kiedy z urzędu oraz jaki obowiązuje termin do sporządzenia uzasadnienia wyroku i od kiedy taki termin może być liczony, a także w jakiej formie rozstrzyga sąd administracyjny o odmowie sporządzenia uzasadnienia. Uwzględniając treść uzasadnienia skargi kasacyjnej uznać należy, że strona skarżąca nie formułuje opisanego wyżej zarzutu w oparciu o wymienione przepisy prawa, a odnosi go do wadliwości uzasadnienia wyroku - art.141 § 4 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy należy jedynie zauważyć, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie.

Powyższe uwagi odnoszą się w szczególności do prawidłowo przyjętych za podstawę wyroku ustaleń Sądu I instancji dotyczących umieszczenia w kontrolowanym pojeździe taksometru, na dachu pojazdu podświetlonego transparentu (lampy) z napisem "TAXI W." oraz na boku pojazdu nazwy i telefonu przedsiębiorcy. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu oraz w treści protokołu przesłuchania w charakterze świadka kierowcy pojazdu, a także zdjęć pojazdu sporządzonych przez przeprowadzającego kontrolę inspektora transportu drogowego. Z treści tych dowodów wynika, że w kontrolowanym pojeździe umieszczony był taksometr, a nie drogomierz - dalmierz, jak twierdzą skarżący. Okoliczność umieszczenia w pojeździe taksometru wynika z protokołu kontroli pojazdu, a także z protokołu przesłuchania kierowcy, zdjęć urządzeń umieszczonych w pojeździe, jak również kopii paragonów z taksometru fiskalnego zainstalowanego w pojeździe.

Zasadnie również Sąd I instancji uznał, że umieszczenie na dachu pojazdu transparentu, nazywanego przez skarżących bannerem, spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Zarzut skarżących, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że na dachu pojazdu umieszczona została podświetlona lampa nie jest trafny, ponieważ z treści protokołu z kontroli pojazdu wynika w sposób jednoznaczny, że pojazd był oznakowany podświetlonym transparentem, umieszczonym na dachu pojazdu. Należy zauważyć, że wprowadzenie powyższego zakazu było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu. Niewątpliwie celem zakazów wprowadzonych w art. 18 ust. 5 w/w ustawy jest uniemożliwienie przedsiębiorcom wykonującym przewozy okazjonalne osób, wykonywanie transportu drogowego taksówką.

W związku z powyższym Sąd I instancji miał podstawy do przyjęcia, że umieszczony na dachu pojazdu podświetlony transparent z napisem TAXI i numerem telefonu naruszał zakaz ustanowiony w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.

Trafnie także Sąd I instancji uznał, że umieszczenie przez skarżących na boku pojazdu napisu "W." stanowiło naruszenie zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń wymienionych w przepisie art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. Stosownie do treści w/w przepisu prawa przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy. W tym miejscu należy podkreślić, że przepis ten nie może być rozumiany w taki sposób, iż do naruszenia zawartego w nim zakazu dochodzi tylko wtedy, gdy nazwa przedsiębiorcy umieszczona na pojeździe jest tożsama z firmą pod jaką przedsiębiorca figuruje we właściwym rejestrze. W przepisie tym ustawodawca nie posłużył się bowiem pojęciem "firmy" lecz "nazwy", która może być nadana przez przedsiębiorcę wyodrębnionym składnikom majątkowym i różnić się od jego firmy. W związku z umieszczeniem przez skarżących na dachu i boku pojazdu nazwy "W.", stanowiącej część firmy skarżących - "W. S." s.c., Sąd I instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że stanowi to naruszenie zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d.

W świetle powyższych wywodów brak jest podstaw do przyjęcia, że stanowiące podstawę wyroku ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d. zostały poczynione przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a.

Brak jest również podstaw do uznania za zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut sporządzenia protokołu kontroli z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d., gdyż z treści tego protokołu wynika jakie czynności kontrolne przeprowadził inspektor oraz co w wyniku tych czynności ustalił w zakresie stanowiącym przedmiot regulacji zawartej w art. 18 ust. 5 u.t.d. Kontrolowany kierowca nie zgłosił uwag (zastrzeżeń) do treści protokołu, a skarżący nie wskazali na czym konkretnie polega naruszenie formy sporządzenia protokołu, zastrzeżonej dla tej czynności. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, że dowód ten nie stanowił wystarczającej podstawy dla ustalenia stanu faktycznego w zakresie hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d.

Za chybiony należy także uznać zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny stanowi dowód potwierdzający okoliczności objęte hipotezą art. 18 ust. 5 u.t.d., gdyż skarżący formułując zarzut tej treści nie wzięli pod uwagę, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zawarta w tym przepisie zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe niewymienione w art. 75 k.p.a., a więc także zdjęcia fotograficzne, jeżeli tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, mogły one przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej naruszenia przez skarżących zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 u.t.d.

Wreszcie należy stwierdzić, iż nie zasługuje na uwzględnienie także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący skierowania decyzji do A. W. i A. W. zamiast do kierującego pojazdem samodzielnego przedsiębiorcy, gdyż oznaczenie stron w decyzji dokonane zostało w sposób prawidłowy. Należy wskazać, że podmiotami uprawnionymi do podjęcia i wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym osób, na podstawie licencji nr [...] przyznanej "W. S." s.c. byli skarżący, jako wspólnicy tej spółki - przedsiębiorcy uprawnieni do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego (art. 4 pkt 15 u.t.d.). Skarżący jako wykonujący przewóz drogowy posiadali zatem status strony w postępowaniu administracyjnym, wszczętym przez organ inspekcji drogowej (art. 92a ust. 3 u.t.d.). Wydana w tym postępowaniu decyzja została więc prawidłowo skierowana do skarżących, a zatem Sąd I instancji nie mógł stwierdzić jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Za niezasadny należy również uznać zarzut, dotyczący nałożenia na skarżących kary łącznej, nieznanej ustawie, zamiast kar za każde naruszenie. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy stwierdzić, że nałożenie przez organ I instancji w osnowie decyzji jednej kary z wyszczególnieniem w uzasadnieniu decyzji liczby stwierdzonych naruszeń i odpowiadających im sankcji pieniężnych nie może być kwalifikowane jako naruszenie art. 92 u.t.d. Przepis ten stanowi podstawę do sumowania kar za poszczególne naruszenia. W przepisie tym mowa jest bowiem o sumie kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli, a nie o karach nałożonych za poszczególne naruszenia. Unormowanie to nie sprowadza kar za poszczególne naruszenia do kary łącznej. Nałożenie w osnowie decyzji jednej kary pieniężnej w kwocie 15.000 zł, stanowiącej sumę kar za naruszenia stwierdzone podczas kontroli nie może być w związku z tym traktowane, jako wymierzenie nieznanej ustawie kary łącznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd taki można uznać za utrwalony (vide wyrok NSA z 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1083/08 oraz wyrok NSA z 14 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1091/08 niepubl.).

Uwzględniając powyższe uwagi, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wykluczało uwzględnienie skargi i uchylenie tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł być w związku z tym uznany za usprawiedliwiony (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy na wstępie zauważyć, że zarzuty wymienione w tej części skargi kasacyjnej wiążą się ściśle z omówionymi wyżej zarzutami procesowymi, a to w konsekwencji powoduje, że dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy prawa materialnego.

Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że ustawa o transporcie drogowym odróżnia przewozy okazjonalne od przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Istotnie, jak wskazał autor skargi kasacyjnej, definicja "przewozu okazjonalnego" zawarta w art. 4 pkt 11 u.t.d. wskazuje jedynie, że przewozem tym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. W definicji tej nie ma zatem wprost wyłączenia z zakresu przewozów okazjonalnych przewozów dokonywanych taksówką. Nie znaczy to jednak - wbrew zarzutowi sformułowanemu w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej i wbrew wywodom zawartym w jej uzasadnieniu - że wykonywanie działalności gospodarczej taksówką polega na wykonywaniu przewozów okazjonalnych.

Zasadą wynikającą z art. 5 ust. 1 u.t.d. jest, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego (co zgodnie z art. 4 pkt 3 w zw. z pkt 1 i 2 ustawy oznacza podjęcie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy /.../) - wymaga odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, odrębnej od przewidzianej w art. 5 u.t.d., udzielenie której wymaga spełnienia dodatkowych wymogów, jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką, określona w art. 6 u.t.d. W świetle powyższego regulacja zawarta w art. 12 ust.1b u.t.d. - zgodnie z którą licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką - oznacza, że przewozem okazjonalnym jest przewóz wykonywany po uzyskaniu licencji w rozumieniu art. 5 u.t.d., zaś transport drogowy taksówką to transport wykonywany na podstawie licencji udzielonej zgodnie z art. 6 u.t.d. Oznacza to, że w ustawie o transporcie drogowym istnieje wyraźny podział na przewozy okazjonalne i wykonywane taksówką. Stanowiska takiego nie obala fakt, że transport drogowy taksówką nie został zdefiniowany w "słowniczku" ustawy (vide wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08).

W świetle powyższego zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. i art. 6 u.t.d., które w istocie sprowadzały się do kwestionowania wyłączenia z przewozów okazjonalnych przewozów dokonywanych taksówką, uznać należy za całkowicie chybione.

Nie jest również uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 u.t.d. Przepis ten odnosi się wyłącznie do przewozów okazjonalnych, stwarzając odpowiednie ograniczenia, do których nie zastosowali się skarżący, w zakresie zakazu instalowania odpowiednich urządzeń i sposobu oznakowania pojazdu, którym wykonywany był skontrolowany przewóz.

Należy także wskazać, że nie jest zasadne stanowisko skarżących, które sprowadza się do twierdzenia, iż przyjęcie innej niż wskazana w skardze kasacyjnej interpretacji przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d., a mianowicie uznanie, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie wykonuje działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób, gdyż prowadziłoby to do objęcia treścią tego przepisu wszystkich przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, nie wyłączając osób wykonujących transport drogowy taksówką, gdyż przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., jak to już wyżej wskazano, nie odnosi się do przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, lecz wyłącznie do osób wykonujących przewozy okazjonalne. Przepis art. 18 ust. 5 powołanej ustawy ma na celu ochronę przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, na podstawie licencji, przed nieuzasadnioną konkurencją ze strony przedsiębiorcy wykonującego przewozy okazjonalne. Oznacza to w konsekwencji, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., odnoszą się zarówno do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, jak i przedsiębiorcy, dla którego przewozy okazjonalne stanowią przedmiot działalności podstawowej.

Ograniczenia przewidziane w art. 18 ust. 5 u.t.d., wbrew stanowisku skarżących, nie naruszają zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej w świetle art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j. Dz. U. 2007 r., poz. 1095 ze zm.).

Wreszcie należy stwierdzić, że nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej także wywody skarżących wskazujące na niespójność art. 18 ust. 5 z art. 601 § 3 ustawy z dnia 20 maja 1971 roku - Kodeksu wykroczeń (t. j. Dz. U. 2007 r. Nr 109, poz. 756 ze zm.). W myśl tego przepisu, kto wykonując działalność gospodarczą nie oznacza siedziby i miejsca wykonywania tej działalności lub wykonując działalność wytwórczą wprowadza do obrotu towary bez wymaganych oznaczeń, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Stanowisko skarżących, iż przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., wkracza w materię, którą penalizuje art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń, nie wydaje się uprawnione, dlatego że po pierwsze, podmioty uprawnione do wszczynania postępowań z tytułu naruszenia u.t.d., wymienione w art. 89 tej ustawy, stosują przepisy ustawy o transporcie drogowym, nie zaś Kodeks wykroczeń i po drugie, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. jest przepisem szczególnym, który ma pierwszeństwo przed regulacją zawartą w art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń (vide wyrok NSA z 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08).

Jednocześnie należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia złożonego w skardze kasacyjnej – "z ostrożności procesowej" – wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.