Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2599/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3, 4 ust. 2, art. 9, 10, 11, 21, 28
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 90, 93, 94
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 7
journal: Dz.U. 1921 nr 44 poz 267
law: Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Referent stażysta Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały: 1. w części załącznika nr 1, stanowiącego część tekstową, w zakresie ustaleń zawartych w: a) Dziale 3 Rozdział 3.2.3 Obszary szczególnych polityk przestrzennych, w brzmieniu: "Na obszarach, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza się wprowadzania nowej zabudowy przed sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który szczegółowo określi funkcje terenu, formy i zasady zagospodarowania oraz zasady obsługi komunikacyjnej (w tym lokalizację dróg). Na terenach [...] dopuszcza się wprowadzenie zabudowy oraz obiekty sportu i rekreacji po opracowaniu całościowej koncepcji zagospodarowania terenów. W koncepcji tej konieczne jest zaprojektowanie przede wszystkim sieci dróg, wyznaczenie terenów mieszkaniowych, usługowych (w tym sportu i rekreacji) lub innych oraz określenie parametrów zabudowy i zagospodarowania. Koncepcja powinna mieć formę kompleksowego opracowania urbanistycznego uwzględniającego wymogi ochrony środowiska, atrakcyjne położenie obszaru w sąsiedztwie Zalewu [...], zapotrzebowanie na infrastrukturę społeczną, obsługę infrastrukturą techniczną oraz powinna wyznaczać główne przestrzenie publiczne. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dla terenów poszczególnych części [...] (lub jeden plan dla całego terenu) sporządzane będą w oparciu o powyższą koncepcję zagospodarowania terenów."; b) Dziale 3 Rozdział 3.4. Ochrona dziedzictwa kulturowego, akapit 4 zdanie 3 na str. 92, w zakresie sformułowania: "(...) i decyzjach o warunkach zabudowy (...)"; c) Dziale 3 Rozdział 3.4. Ochrona dziedzictwa kulturowego, akapit 5 zdanie 2 na str. 93, w zakresie sformułowania: "(...) lub przy ich braku, przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy (...)"; d) Dziale 4 Rozdział 4.2. Obszary dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, w brzmieniu: "Na rysunku Studium wyznaczono obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Na terenach tych nie dopuszcza się wprowadzania nowej zabudowy przed sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który szczegółowo określi podział funkcjonalny terenu, formy i zasady zagospodarowania oraz zasady obsługi komunikacyjnej (w tym lokalizacje dróg). Polityka przestrzenna gminy zakłada zmianą przeznaczenia znaczących obszarów rolniczych na cele nierolnicze. Obszary te będą wymagały sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (lub zmian obowiązujących planów). W tej chwili nie jest jednak możliwe dokładne określenie granic oraz kolejności sporządzania tych planów. Przystępowanie do ich sporządzania dyktowane będzie popytem na nowe tereny rozwoju zabudowy."; e) Dziale 4 Rozdział 4.4. zatytułowanym "Obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości" fragmentów o treści: - części zdania pierwszego w zakresie sformułowania: "[...] wyznaczone w Studium jako obszary,"; - zdania trzeciego: "Ewentualna konieczność scaleń i podziału nieruchomości wyniknie z założeń koncepcji rozwoju tych terenów i określona zostanie w sporządzanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego."; f) Dziale 4 Rozdział 4.6. Wnioski do strategii i planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...], w brzmieniu: "Wniosek Studium do strategii i planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] dotyczy przebiegu i budowy planowanej Trasy "[...]". Studium wnioskuje zmianę dotychczasowego przebiegu planowanej drogi głównej ruchu przyspieszonego Trasy "[...]" we wschodniej części gminy [...]. W przypadku realizacji dotychczasowego przebiegu planowanej Trasy "[...]" pojawi się szereg uciążliwości i zagrożeń dla ludzi i środowiska. Na terenach zabudowanych oraz przeznaczonych pod rozwój mieszkalnictwa planowana Trasa "[...]" i związany z nią ruch tranzytowy stanie się źródłem zanieczyszczeń atmosferycznych oraz hałasu."; 1. w części załącznika nr 2, stanowiącego rysunek studium, odnośnie do ustaleń dla obszaru pn. "[...] - realizacja po opracowaniu całościowej koncepcji zagospodarowania terenu"; 2. w części załącznika nr 2, stanowiącego rysunek studium, odnośnie do obszaru [...] w zakresie, w jakim obszar ten oznaczony jest jako obszar, dla którego należy sporządzić plany miejscowe; 3. w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakiej dotyczy terenów Górniczych [...] Obszar I (nr w rej. [...]) oraz [...] – Obszar II (nr w rej. [...]); II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej również: "Studium" lub "Uchwała"). Uchwała ta została zaskarżona przez Wojewodę [...] (dalej również: "Wojewoda" lub "skarżący") w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej: "u.s.g."). Studium zostało przekazane Wojewodzie w dniu 13 grudnia 2013 r. (k. 130).

II.1. Wojewoda [...] w skardze datowanej na dzień 30 stycznia 2014 r. zarzucił naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 9 ust. 4 i art. 10 ust. 2 pkt 1, 2, 5, 6, 8 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778; dalej: "u.p.z.p.") w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualny tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn, zm., dalej również: "u.g.n.") w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 6 i art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 6 pkt 1, 2 i 5 i § 7 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233; dalej również: "Rozporządzenie z 2004 r."). Podnosząc takie zarzuty Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w określonych częściach. W odniesieniu do części tekstowej studium, stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności następujących fragmentów studium:

- w części 3.2.1.2., zatytułowanej "Obszary niezurbanizowane z dopuszczeniem ekstensywnych form zagospodarowania", fragmentu stanowiącego wersy 15 - 16 na str. 67 o treści "Oznacza to, że gmina nie gwarantuje doprowadzenia dróg publicznych i niezbędnych mediów dla nowopowstałej zabudowy" (punkt I.1. petitum skargi) oraz fragmentu stanowiącego wersy 21 - 25 na str. 67 o treści "Przy wydawaniu zezwolenia na lokalizację zabudowy powinno wskazywać się na konieczność zapewnienia oczyszczania ścieków na własnym terenie lub budowy szczelnych osadników bezodpływowych i zapewnienie wywozu ścieków do najbliższej oczyszczalni lub punktu zlewnego na sieci kanalizacyjnej (w przypadku braku możliwości podłączenia do gminnego systemu oczyszczania ścieków)." (punkt I.2. petitum skargi),

- w części 3.2.2., zatytułowanej "Formy i zasady zagospodarowania", fragmentu na str. 74 o treści "Zaleca się wprowadzanie jednolitej koncepcji stylistycznej dla detali architektonicznych na poszczególnych terenach przestrzeni publicznych, tak aby tereny te odbierane były jako estetyczne wizytówki gminy. Postuluje się wprowadzenie stref ochronnych, całkowicie wolnych od reklam (z wyłączeniem plansz promujących gminę W. i jej atrakcje), wokół szczególnie istotnych miejsc na terenie gminy." (punkt I.3. petitum skargi),

- w części 3.2.3., zatytułowanej "Obszary szczególnych polityk przestrzennych, fragmentu o treści: "Na obszarach, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza się wprowadzania nowej zabudowy przed sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który szczegółowo określi funkcje terenu, formy i zasady zagospodarowania oraz zasady obsługi komunikacyjnej (w tym lokalizację dróg). Na terenach L. dopuszcza się wprowadzenie zabudowy oraz obiekty sportu i rekreacji po opracowaniu całościowej koncepcji zagospodarowania terenów. W koncepcji tej konieczne jest zaprojektowanie przede wszystkim sieci dróg, wyznaczenie terenów mieszkaniowych, usługowych (w tym sportu i rekreacji) lub innych oraz określenie parametrów zabudowy i zagospodarowania. Koncepcja powinna mieć formę kompleksowego opracowania urbanistycznego uwzględniającego wymogi ochrony środowiska, atrakcyjne położenie obszaru w sąsiedztwie [...], zapotrzebowanie na infrastrukturę społeczną, obsługę infrastrukturą techniczną oraz powinna wyznaczać główne przestrzenie publiczne. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dla terenów poszczególnych części L. (lub jeden plan dla całego terenu) sporządzane będą w oparciu o powyższą koncepcję zagospodarowania terenów." (punkt I.4. petitum skargi),

- w części 3.4., zatytułowanej "Ochrona dziedzictwa kulturowego", fragmentu stanowiącego część zdania trzeciego w akapicie czwartym na str. 92 o treści "(...) i decyzjach o warunkach zabudowy (...)" (punkt I.5. petitum skargi) oraz fragmentu stanowiącego część zdania drugiego w akapicie piątym na stronie 93 o treści "(...) lub przy ich braku, przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy (...)" (punkt I.6. petitum skargi),

- w części 3.7.1., zatytułowanej "Zaopatrzenie w wodę, fragmentu o treści" docelowo cały obszar gminy powinien być wyposażony w sieć wodociągową, zwłaszcza tereny zorganizowanych osiedli mieszkaniowych oraz obszary działalności gospodarczej." (punkt I.7. petitum skargi),

- w części 4.2., zatytułowanej "Obszary dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego", fragmentu o treści "Na rysunku Studium wyznaczono obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Na terenach tych nie dopuszcza się wprowadzania nowej zabudowy przed sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który szczegółowo określi podział funkcjonalny terenu, formy i zasady zagospodarowania oraz zasady obsługi komunikacyjnej (w tym lokalizacje dróg). Polityka przestrzenna gminy zakłada zmianę przeznaczenia znaczących obszarów rolniczych na cele nierolnicze. Obszary te będą wymagały sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (lub zmian obowiązujących planów). W tej chwili nie jest jednak możliwe dokładne określenie granic oraz kolejności sporządzania tych planów. Przystępowanie do ich sporządzania dyktowane będzie popytem na nowe tereny rozwoju zabudowy." (punkt I.8. petitum skargi),

- w części 4.4., zatytułowanej "Obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości", fragmentu o treści "Obszarami wymagającymi przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości są tereny L. wyznaczone w Studium jako obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo obszarem takim może okazać się drugi z obszarów, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego - obszar leżący w południowo-zachodniej części gminy przy granicy z N. Ewentualna konieczność scaleń i podziału nieruchomości wyniknie z założeń koncepcji rozwoju tych terenów i określona zostanie w sporządzanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Wytyczne do scaleń i podziału przedstawione zostaną w ramach prac nad planami i wynikały będą z zaprojektowanej struktury funkcjonalnej i rozmieszczenia sieci drogowej." (punkt I.9. petitum skargi),

- w części 4.6., zatytułowanej "Wnioski do strategii i planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...]", fragmentu o treści "Wniosek Studium do strategii i planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] dotyczy przebiegu i budowy planowanej [...] Studium wnioskuje zmianę dotychczasowego przebiegu planowanej drogi głównej ruchu przyspieszonego [...] we wschodniej części gminy W. W przypadku realizacji dotychczasowego przebiegu planowanej [...] pojawi się szereg uciążliwości i zagrożeń dla ludzi i środowiska. Na terenach zabudowanych oraz przeznaczonych pod rozwój mieszkalnictwa planowana [...] i związany z nią ruch tranzytowy stanie się źródłem zanieczyszczeń atmosferycznych oraz hałasu." (punkt I.10. petitum skargi).

W odniesieniu do części graficznej studium, stanowiącej załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały, Wojewoda wnosił o stwierdzenie nieważności w zakresie:

- znaku "*", zaliczającego tereny zieleni publicznej (ZP) do lokalnych inwestycji celu publicznego (punkt II.1. petitum skargi) oraz zaliczającego główne drogi rowerowe poza pasem dróg publicznych do lokalnych inwestycji celu publicznego (punkt II.2. petitum skargi),

- ustaleń określonych jako "obszary, dla których należy sporządzić plany miejscowe" (punkt II.3 petitum skargi),

- ustaleń dla obszaru pod nazwą "W. - realizacja po opracowaniu całościowej koncepcji zagospodarowania terenu." (punkt II.4. petitum skargi).

Uzasadniając zarzuty zawarte w punktach. I.4., I.8. i I.9 petitum skargi Wojewoda przede wszystkim zakwestionował ustalenia, z których wynika, że ma być opracowana "całościowa koncepcja zagospodarowania terenów" L., w której ma być zaprojektowana sieć dróg, mają być wyznaczone tereny mieszkaniowe i usługowe, w tym sportu i rekreacji oraz określone parametry zabudowy i w oparciu o którą mają być sporządzane plany miejscowe dla terenów L. W ocenie skarżącego, stanowi to sprzeczne z prawem delegowanie kompetencji organów uprawnionych do sporządzania studium oraz jest równoznaczne z tym, że zaskarżone studium nie zawiera wymaganych ustaleń w zakresie, który został przeniesiony do tej "całościowej koncepcji zagospodarowania". Ponadto Wojewoda kwestionował ustalenie, według którego do czasu sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie jest dopuszczalne "wprowadzenie" nowej zabudowy. W końcu zasadniczym motywem uzasadnienia wskazanych zarzutów było twierdzenie, że ustalenia, których one dotyczą, są sprzeczne z prawem, gdyż obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości zostały określone jako obszary, na których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, a nie obszary, dla których sporządzenie planów miejscowych jest obowiązkowe. Uzasadniając zarzut zawarty w punkcie I.3. petitum skargi Wojewoda stwierdził, że w zaskarżonym studium, wbrew wymogom prawa, nie wyznaczono obszarów przestrzeni publicznej w związku z czym ustalenia, których dotyczy ten zarzut, "pozostają bez jakiegokolwiek związku z pozostałymi ustaleniami studium, bowiem nie odnoszą się do przestrzeni publicznych, które winny zostać wyznaczone właśnie w studium". Skarżący twierdził też, że brak podstaw prawnych do wyznaczania stref ochronnych w odniesieniu do reklam. Uzasadniając zarzuty zawarte w punktach I.5. i I.6. petitum skargi Wojewoda przede wszystkim podniósł, że studium nie może być podstawą wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Uzasadniając zarzuty zawarte w punktach I.1., I.2. i I.7. petitum skargi Wojewoda twierdził, że ustalenia, których te zarzuty dotyczą, są sprzeczne, gdyż z jednej strony wynika z nich, że na określonych obszarach gminy nie będą realizowane urządzenia infrastruktury, a z drugiej strony, że urządzenia infrastruktury mają być zrealizowane na całym obszarze gminy. Ponadto, w ocenie skarżącego, ustalenia te są sprzeczne z obowiązkami gminy wynikającymi z ustaw. Wojewoda zakwestionował też ustalenie, z którego – jego zdaniem – wynika możliwość nakładania w decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązków nieprzewidzianych prawem. Uzasadniając zarzut zawarty w punkcie I.10. petitum skargi Wojewoda wywiódł, opierając swoje stanowisko na analizie przepisów regulujących sporządzanie i uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego województwa, że brak podstaw prawnych do tego, aby w studium zamieścić wniosek dotyczący takiego aktu. Uzasadniając zarzuty zawarte w punktach II.1. i II.2. petitum skargi Wojewoda twierdził, że tereny zieleni publicznej oraz główne drogi rowerowe poza pasem dróg publicznych nie są inwestycjami celu publicznego. Ponadto, Wojewoda uzasadniając zarzuty zawarte w punktach II.3. i II.4 petitum skargi, odwołał się do uzasadnienia zarzutów zawartych w punktach I.4., I.8. i I.9. petitum skargi.

II.2. Gmina W. (dalej również: "Gmina" lub "organ") w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

II.3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: "WSA" lub "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z dnia 9 maja 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 430/14) oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku WSA wskazał, że kwestionowane przez Wojewodę ustalenia nie naruszają prawa. Część kwestionowanych w skardze ustaleń określił jako niewłaściwy dobór słów i niedokładności znaczeniowe i z tego powodu uznał, że dotyczące ich zarzuty nie są zasadne. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że w ocenie Sądu pierwszej instancji ustalenie w zaskarżonym studium, iż teren L. jest obszarem wymagającym przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, oznacza, że jest to obszar, dla którego jest obowiązkowe sporządzenie planu miejscowego. Z tego względu WSA uznał, że sformułowanie, według którego gmina zamierza sporządzić plan miejscowy dla tego terenu, nie narusza prawa, gdyż jest to niedokładność językowa. Sąd pierwszej instancji uznał, że ustalenie w zaskarżonym studium, iż "na obszarach, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza się wprowadzenia nowej zabudowy przed sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" nie ma praktycznego znaczenia, gdyż nie może ono być podstawą decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, gdyż studium nie jest aktem prawa miejscowego. Uzależnienie możliwości zagospodarowania W. od opracowania "całościowej koncepcji zagospodarowania terenów" WSA uznał za zgodne z prawem, gdyż "okoliczność, że taka koncepcja zostanie opracowana w niczym nie będzie zmieniać faktu, że to ustalenia studium, nie zaś koncepcja, będą wiązać określone organy gminy przy sporządzaniu planu miejscowego". Sąd pierwszej instancji uznał również, iż w zaskarżonym studium wyznaczono obszary przestrzeni publicznej oraz że zaskarżone studium zawiera ustalenia, które według skarżącego mają się znaleźć w "całościowej koncepcji zagospodarowania terenów". Jednakże Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że z akt sprawy wynika, że w gminie W. zwarte obszary przestrzeni publicznej nie występują i dla tego w zaskarżonym studium ich nie wyznaczono. Odnosząc się do zarzutu skargi zawartego w punkcie I.3. jej petitum WSA uznał, że skoro według ustaleń zaskarżonego studium "zaleca się wprowadzenie jednolitej koncepcji stylistycznej (...)", to ustalenia te nie są sprzeczne z prawem, gdyż stanowią "wskazówkę dla postępowania planistycznego". Sąd pierwszej instancji nie uznał też, że narusza prawo fakt, iż w zaskarżonym studium nie wskazano lokalizacji "stref ochronnych, całkowicie wolnych od reklam", gdyż stanowi to "wskazania dla twórców planu" i jest to "ogólna koncepcja, która będzie rozważana w postępowaniu planistycznym". Odnosząc się do zarzutów związanych z uznaniem w zaskarżonym studium, że zieleń publiczna oraz główne drogi rowerowe poza pasem dróg publicznych są inwestycjami celu publicznego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że władztwo planistyczne gminy obejmuje nie tylko prawo przeznaczania terenów na realizację inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co następnie umożliwia wywłaszczenie, ale także przeznaczenie terenów na takie cele publiczne, co do których wywłaszczenie nie jest możliwe. W ocenie Sądu pierwszej instancji, ustalenie zaskarżonego studium, kwestionowane w zarzucie zawartym w punkcie I.1. petitum skargi, nie narusza prawa, gdyż przepisy prawa nie zabraniają obsługi komunikacyjnej zabudowań poprzez drogi wewnętrzne oraz obsługi w zakresie mediów poprzez rozwiązania indywidualne.

II.4. Wskazany wyżej wyrok WSA w Warszawie został w całości zaskarżony przez Wojewodę. W skardze kasacyjnej Wojewoda zarzucił, w ramach podstawy kasacyjnej odnoszącej się do przepisów prawa materialnego, naruszenie przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 Konstytucji RP, art. 10 ust. 2 pkt 1, 2, 5, 6, 8 i 9 u.p.z.p., § 6 pkt 1, 2 i 5 oraz § 7 pkt 3 Rozporządzenia z 2004 r., art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., § 6 pkt 3 i § 7 pkt 1 lit. c Rozporządzenia z 2004 r. oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (aktualny tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 672; dalej również: "Poś"), art. 95, art. 104 ust. 1 oraz art. 208 ust. 1 ustawy dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (aktualny tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1131, dalej również: "p.g.g."), art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto Wojewoda zarzucił, w ramach podstawy kasacyjnej odnoszącej się do przepisów postępowania, naruszenie art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwą kontrolę zaskarżonego aktu, polegającą na pominięciu zarzutu zawartego w punkcie I.10. petitum skargi oraz zarzutów zgłoszonych podczas rozprawy przed Sądem pierwszej instancji. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi albo uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazania temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania.

II.5. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2345/14 (dalej również: "Wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r.") uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił ustalenia zaskarżonego studium zawarte w części 3.2.3 o treści: "Na obszarach, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza się wprowadzania nowej zabudowy przed sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który szczegółowo określi funkcje terenu, formy i zasady zagospodarowania oraz zasady obsługi komunikacyjnej (w tym lokalizację dróg). Na terenach L. dopuszcza się wprowadzenie zabudowy oraz obiekty sportu i rekreacji po opracowaniu całościowej koncepcji zagospodarowania terenów. W koncepcji tej konieczne jest zaprojektowanie przede wszystkim sieci dróg, wyznaczenie terenów mieszkaniowych, usługowych (w tym sportu i rekreacji) lub innych oraz określenie parametrów zabudowy i zagospodarowania. Koncepcja powinna mieć formę kompleksowego opracowania urbanistycznego uwzględniającego wymogi ochrony środowiska, atrakcyjne położenie obszaru w sąsiedztwie [...], zapotrzebowanie na infrastrukturę społeczną, obsługę infrastrukturą techniczną oraz powinna wyznaczać główne przestrzenie publiczne. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dla terenów poszczególnych części L. (lub jeden plan dla całego terenu) sporządzane będą w oparciu o powyższą koncepcję zagospodarowania terenów." oraz zawarte w części 4.2. o treści: "Na rysunku Studium wyznaczono obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Na terenach tych nie dopuszcza się wprowadzania nowej zabudowy przed sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który szczegółowo określi podział funkcjonalny terenu, formy i zasady zagospodarowania oraz zasady obsługi komunikacyjnej (w tym lokalizacje dróg). Polityka przestrzenna gminy zakłada zmianę przeznaczenia znaczących obszarów rolniczych na cele nierolnicze. Obszary te będą wymagały sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (lub zmian obowiązujących planów). W tej chwili nie jest jednak możliwe dokładne określenie granic oraz kolejności sporządzania tych planów. Przystępowanie do ich sporządzania dyktowane będzie popytem na nowe tereny rozwoju zabudowy". W szczególności w przytoczonych częściach sprzeczne z prawem są te fragmenty zaskarżonego studium, w którym stwierdza się, że nie dopuszcza się wprowadzania nowej zabudowy przed sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W chwili uchwalania zaskarżonego studium, jak i obecnie, obowiązywała zasada, według której w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Oznacza to, że w razie braku planu miejscowego nowa zabudowa może być realizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Gmina, poprzez swoje organy, może "wstrzymać" proces inwestycyjny na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, jedynie w przypadkach i w trybie określonym w art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc poprzez zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na czas do 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku albo do czasu uchwalenia planu miejscowego, ale w tym ostatnim przypadku, tylko wtedy, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, co do którego istnieje obowiązek uchwalenia planu miejscowego. Rację ma wprawdzie Sąd pierwszej instancji, gdy stwierdza, że kwestionowane ustalenie nie będzie mogło być podstawą decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże nie można wykluczyć, że Wójt Gminy W., przy wydawaniu tego rodzaju decyzji, będzie się na nie powoływał. To, w ocenie NSA, przesądza o konieczności uznania tego ustalenia za sprzeczne z prawem, w szczególności z art. 4. ust. 2 u.p.z.p., ale także z powołanym w skardze kasacyjnej art. 9 ust. 4 tej ustawy, gdyż ustalenie to rozszerza – sprzecznie z tym przepisem – związanie organów gminy ustaleniami studium na sprawy, które nie dotyczą sporządzania planów miejscowych. Kwestionowane ustalenie może być bowiem odczytane przez Wójta Gminy W. jako podstawa do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bo tylko w ten sposób mógłby "nie dopuścić wprowadzenia nowej zabudowy przed sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że Wojewoda zasadnie zarzucił w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił ustalenia zaskarżonego studium zawarte w wyżej przytoczonym pierwszym fragmencie, a także w części graficznej zaskarżonego studium, dotyczące opracowania dla terenów określanych jako W. "całościowej koncepcji zagospodarowania terenów", obejmującej zaprojektowanie sieci dróg, wyznaczenie terenów mieszkaniowych, usługowych i innych oraz określenie parametrów zabudowy i zagospodarowania. Trafnie Wojewoda przede wszystkim zarzuca, że tym samym w zaskarżonym studium doszło do scedowania kompetencji rady gminy na inny, zresztą bliżej nieokreślony, organ. Jest to sprzeczne z prawem, gdyż brak do tego podstaw prawnych. Ponadto w ten sposób narusza się te przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które przewidują sformalizowaną procedurę uchwalenia studium, mającą na celu m.in. zapewnienie udziału w uchwalaniu studium szeregu podmiotów publicznoprawnych i innych osób zainteresowanych określonymi ustaleniami studium (art. 11 u.p.z.p.). Podkreślenia wymaga też, na co zwraca się uwagę w skardze kasacyjnej, że w tejże całościowej koncepcji zagospodarowania terenów miano by zaprojektować sieć dróg, wyznaczyć tereny mieszkaniowe, usługowe i inne oraz określić parametry zabudowy i zagospodarowania. Takie ustalenie może być odczytane jako scedowanie na inny organ kompetencji rady gminy wykonywanych poprzez uchwalenie studium, w którym zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p. m.in. określa się kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, a także kierunki rozwoju systemów komunikacji. W końcu ustalenia dotyczące konieczności opracowania "całościowej koncepcji zagospodarowania terenów" i sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w oparciu o ten dokument stanowią wykreowanie nieprzewidzianego przez prawo, dodatkowego dokumentu w procedurze uchwalenia planu miejscowego. Nie można przy tym podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, który bagatelizuje ustalenia dotyczące opracowania "całościowej koncepcji zagospodarowania terenów". Faktem jest, że studium będzie wiązało organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, ale nie ulega też wątpliwości, że z ustaleń zaskarżonego studium wynika, że oprócz tego ma wiązać także wskazana koncepcja, co jest sprzeczne z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również stanowisko skarżącego kasacyjne w zakresie, w jakim zarzucił Sądowi pierwszej instancji niewłaściwą ocenę ustaleń zaskarżonego studium w części 3.4., zatytułowanej "Ochrona dziedzictwa kulturowego", w szczególności ustaleń odnoszących się do decyzji o warunkach zabudowy. Skoro w myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w takim akcie nie można zamieszczać ustaleń, z których wynika, co należy uwzględniać przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Tego rodzaju ustalenia wprost naruszają powołany przepis. Nie ma przy tym znaczenia, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i ewentualne powołanie się na jego ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby podstawę do uznania, że taka decyzja narusza prawo. Chodzi o to, że nie jest dopuszczalne umieszczanie w studium ustaleń, które – jak wynika z ich treści – mają mieć charakter powszechnie wiążący, w tym mają stanowić podstawę decyzji administracyjnej. Niedopuszczalność takiego zabiegu uzasadniona jest właśnie tym, że zgodnie z prawem studium nie może być źródłem powszechnie obowiązujących przepisów, lecz wiąże organy gminy tylko w określonym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie można też odmówić racji skarżącemu kasacyjnie, kiedy zarzuca, że ustalenia zaskarżonego studium, zarówno w części tekstowej, jak i graficznej są nieprecyzyjne, a niekiedy sprzeczne. W ocenie NSA, nie zawsze jednak oznacza to konieczność stwierdzenia nieważności takich ustaleń. Po pierwsze, w sytuacjach nie tak oczywistych, jak już wskazane, wpierw należy poszukiwać w drodze wykładni takiego znaczenia zaskarżonego studium, które może być uznane za zgodne z prawem. Po drugie, należy mieć na uwadze, czy poprzez stwierdzenie nieważności niejasnych lub sprzecznych ze sobą ustaleń studium można doprowadzić do jego zgodności z prawem. Mając to na uwadze wskazać należy, że z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. wynika, że jeżeli w studium określi się obszary scaleń i podziałów nieruchomości, to dla tych obszarów należy obowiązkowo sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jest to uzasadnione tym, że zgodnie z art. 102 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 102 z 2010 r., poz. 651 ze zm.), gmina z własnej inicjatywy może przeprowadzić scalenie i podział nieruchomości tylko tych nieruchomości, które znajdują się na obszarach przewidzianych do scalania i podziału w planie miejscowym. W związku z tym w studium takie obszary, zarówno w części tekstowej, jak i graficznej, powinny być jednolicie opisywane jako obszary, dla których istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Zauważyć należy, że z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wyraźnie rozróżnienie na obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 10 ust. 2 pkt 8 i 9 powołanej ustawy). W zaskarżonym studium są ustalenia o obszarach wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości (część 4.4.). W szczególności z tej części wynika, że obszarami wymagającymi przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości są obszar W. i obszar leżący w południowo-zachodniej części gminy. W odniesieniu do tego drugiego obszaru mówi się o "ewentualnej konieczności scaleń i podziału", która ma "wyniknąć z założeń koncepcji rozwoju tych terenów", jednakże należy przyjąć, że chodzi o kategoryczne wskazanie tego obszaru jako wymagającego scaleń i podziału nieruchomości, gdyż z przyczyn już wskazanych za niedopuszczalne należy uznać odsyłanie w studium do innych przez prawo nieprzewidzianych dokumentów z zakresu planowania przestrzennego. W zaskarżonym studium znajdują się też ustalenia dotyczące obszarów, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (część 4.2.), w których stwierdza się, że na rysunku studium wyznaczono obszary, dla których gmina zamierza sporządzić plany miejscowe. Jednakże na rysunku studium takich obszarów nie wyznaczono. Wyznaczono jedynie "obszary, dla których należy sporządzić plany miejscowe", którymi są wspomniane obszary W. i teren leżący w południowo-zachodniej części gminy. Należy więc przyjąć, że w zaskarżonym Studium te właśnie obszary wyznaczono, jako obszary, dla których jest obowiązkowe sporządzenie planów miejscowych. Użyte w graficznej części zaskarżonego studium określenie "obszary, dla których należy sporządzić plany miejscowe" może być bowiem uznane za równoznaczne ze sformułowaniem "obszary, dla których jest obowiązkowe sporządzenie planów miejscowych". Jednocześnie należy przyjąć, że te obszary są jedynymi, dla których będą – według zamiaru gminy – sporządzane plany miejscowe. Inaczej mówiąc, nie ma w zaskarżonym studium ustaleń, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, co jednak nie stoi na przeszkodzie, aby zostały uchwalone także plany miejscowe dla innych obszarów. Z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika bowiem, aby można było uchwalać plany miejscowe jedynie dla tych obszarów, które w studium zostały wskazane jako obszary, dla których gmina zamierza sporządzić plany miejscowe. Za przyjęciem takiego znaczenia wskazanych ustaleń zaskarżonego studium przemawia też to, że stwierdzenie nieważności niejasnych i sprzecznych ze sobą ustaleń – czego domaga się Wojewoda – nie spowoduje, że zaskarżone studium będzie zawierało jednoznaczne ustalenia wymagane przez art. 10 ust. 2 pkt 8 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych względów, we wskazanym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił argumentacji skargi kasacyjnej. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie podziela też zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących pozostałych ustaleń zaskarżonego studium. Ustalenie o treści "Oznacza to, że gmina nie gwarantuje doprowadzenia dróg publicznych i niezbędnych mediów dla nowopowstałej zabudowy" nie jest sprzeczne z prawem, gdyż może być uznane jako wskazanie kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów lub kierunków zagospodarowania oraz użytkowania terenów, a więc zakresu studium wynikającego z art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Dosłownie należy to rozumieć, wraz z innymi ustaleniami, jako wskazanie, że na tych terenach gmina nie zamierza realizować dróg publicznych i mediów dla nowej zabudowy. W ocenie NSA, nie stanowi to naruszenia przepisów stanowiących o tym, że do zadań gminy należy budowa dróg publicznych i urządzeń infrastruktury, gdyż brak środków prawnych, aby wymusić na gminie wykonanie tych zadań. W każdym razie stwierdzenie nieważności zacytowanego ustalenia zaskarżonego studium nie spowoduje sytuacji odwrotnej, a więc zagwarantowania doprowadzenia dróg publicznych i mediów. Z tych samych powodów, w ocenie NSA, nie można zarzucić sprzeczności z prawem ustalenia zaskarżonego studium o treści "Przy wydawaniu zezwolenia na lokalizację zabudowy powinno wskazywać się na konieczność zapewnienia oczyszczania ścieków na własnym terenie lub budowy szczelnych osadników bezodpływowych i zapewnienie wywozu ścieków do najbliższej oczyszczalni lub punktu zlewnego na sieci kanalizacyjnej (w przypadku braku możliwości podłączenia do gminnego systemu oczyszczania ścieków).". Przy czym zapis ten należy interpretować jako wskazówkę dla władz gminy, aby informowały potencjalnych zainteresowanych o ograniczeniach w zagospodarowaniu terenów, których ustalenia te dotyczą. W odróżnieniu od innych ustaleń zaskarżonego studium nie mówi się w tym przypadku wyraźnie o decyzji o warunkach zabudowy. Brak też podstaw, aby uznać, że "zezwolenia na lokalizację zabudowy" to decyzje o pozwoleniu na budowę. Ponadto, w ocenie NSA, wskazane ustalenia, jakkolwiek są nieprecyzyjnie i mogą wywoływać wątpliwości co do zgodności z prawem, w szczególności co do tego, czy jest dopuszczalne przeznaczenie w studium terenu na budownictwo mieszkaniowe z jednoczesnym zastrzeżeniem, że gmina nie będzie tam budować dróg i urządzeń infrastruktury, spełniają pewną pożyteczną funkcję, mianowicie informują potencjalnych inwestorów, że nie mogą liczyć na gminę w zakresie zapewnienia budowy dróg i urządzeń infrastruktury. Wbrew temu, co zarzucono w skardze kasacyjnej, ustalenia te nie są sprzeczne z kolejnym kwestionowanym ustaleniem zaskarżonego studium, mianowicie o treści: "docelowo cały obszar gminy powinien być wyposażony w sieć wodociągową, zwłaszcza tereny zorganizowanych osiedli mieszkaniowych oraz obszary działalności gospodarczej". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie dostrzega sprzeczności w tym, że gmina w studium ustala taką politykę przestrzenną, że na pewnych obszarach nie będzie realizować urządzeń infrastruktury, jednakże planuje, aby "docelowo", czyli w bliżej nieokreślonej przyszłości, wszędzie była sieć wodociągowa. Jeżeli chodzi o ustalenie o treści: "Zaleca się wprowadzanie jednolitej koncepcji stylistycznej dla detali architektonicznych na poszczególnych terenach przestrzeni publicznych, tak aby tereny te odbierane były jako estetyczne wizytówki gminy. Postuluje się wprowadzenie stref ochronnych, całkowicie wolnych od reklam (z wyłączeniem plansz promujących gminę W. i jej atrakcje), wokół szczególnie istotnych miejsc na terenie gminy.", to w ocenie NSA, w skardze kasacyjnej nie przedstawiono przekonujących argumentów, aby uznać, że ocena w odniesieniu do tej części zaskarżonego studium, dokonana przez Sąd pierwszej instancji, jest wadliwa. W istocie w skardze kasacyjnej podnosi się jedynie, że kwestionowano to ustalenie w kontekście nieustalenia w zaskarżonym studium obszarów przestrzeni publicznej. Jest oczywiste, że na skutek stwierdzenia nieważności tego ustalenia zaskarżonego studium nie dojdzie do przywrócenia stanu zgodnego z prawem ponieważ nadal w zaskarżonym studium nie będą wyznaczone tego rodzaju obszary. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał następnie, że zarzuty skargi kasacyjnej, które odnoszą się do zarzutów skargi zawartych w punktach II.1. i II.2. jej petitum, nie są zasadne, gdyż jakkolwiek w chwili uchwalania zaskarżonego studium mogły istnieć wątpliwości, co do uznania urządzenia zieleni publicznej oraz dróg rowerowych za cele publiczne w rozumieniu wówczas obowiązującego art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to zgodnie z tym przepisem, według obecnie obowiązującego brzmienia, takich wątpliwości nie ma. Z punktu 1 powołanego artykułu ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że celem publicznym jest wydzielenie gruntu pod drogi rowerowe, zaś z jego punktu 9c wynika, że celem publicznym jest m.in. wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe parki. W tej sytuacji kwestionowanych ustaleń nie można uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania studium. W końcu, odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej o charakterze procesowym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim dotyczy tego, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu skargi zawartego w punkcie I.10. jej petitum. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji ten zarzut rozważał. Nie jest natomiast zasadna podstawa kasacyjna dotycząca zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim dotyczy tego, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów Wojewody podniesionych na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2014 r. Z protokołu rozprawy przeprowadzonej w tym dniu nie wynika bowiem, aby stający wówczas pełnomocnik skarżącego rozszerzył zarzuty skargi. Skarżący, który - jak wynika ze skargi kasacyjnej - obecnie twierdzi, że jednak na tej rozprawie podniósł nowe zarzuty, nie skorzystał z przewidzianej przez prawo możliwości sprostowania protokołu (art. 103 p.p.s.a.). W tej sytuacji należy przyjąć, że protokół oddaje rzeczywisty przebieg rozprawy, a tym samym zarzut pominięcia zgłoszonych jakoby na rozprawie zarzutów nie może być uwzględniony. Nie wyklucza to oczywiście tego, aby skarżący podczas ponownego rozpoznania sprawy, zarzuty, o których twierdzi, że zostały pominięte, zgłosił na piśmie lub do protokołu na rozprawie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sprawa wymaga ponownego rozpoznania, podczas którego Sąd pierwszej instancji powinien ponownie rozważyć, z uwzględnieniem stanowiska Sądu drugiej instancji, zarzuty Wojewody dotyczące ustaleń zaskarżonego studium.

III. Strony nie złożyły pism procesowych po otrzymaniu uzasadnienia Wyroku NSA z 1 czerwca 2016 r. Natomiast na rozprawie w dniu 2 grudnia 2016 r. obecny był włącznie R. M. (Zastępca Kierownika [...]) reprezentujący Wojewodę. Pełnomocnik skarżącego poparł skargę, z uwzględnieniem ocen zawartych w powołanym wyżej wyroku NSA. Pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności Studium, a nie orzeczenie jego niezgodności z prawem, albowiem Gmina nie zachowała 7 dniowego terminu na przekazanie uchwały wraz z dokumentacją prac planistycznych (pełnomocnik złożył co do tej kwestii załącznik do protokołu – k. 126 – 130). Pełnomocnik Wojewody wniósł również o stwierdzenie nieważności wskazanego w pkt I.9 petitum skargi fragmentu zdania "L. wyznaczone w studium jako obszary," oraz w części dotyczącej zdania "Ewentualna konieczność ... zagospodarowania przestrzennego" oraz Studium w części graficznej dotyczącej terenu L. jako obszaru dla którego należy sporządzić plan miejscowy. Ponadto, pełnomocnik Wojewody wniósł o stwierdzenie nieważności Studium w zakresie terenów górniczych W.– obszar I oraz W. - obszar II (zakresie tekstowym i graficznym). Przedstawiciel Wojewody oświadczył jednocześnie, że jeśli chodzi o kwestie złóż kopalin, to Wojewoda we własnym zakresie rozważy wydania zarządzenia zastępczego i co do tej kwestii nie wnosi o wydanie wyroku.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga w części zasługuje na uwzględnienie, tj. w zakresie wskazanym w punkcie "I" formuły sentencji wyroku (art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), pozostałej zaś części podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że pełnomocnik Wojewody trafnie wywiódł na rozprawie 2 grudnia 2016 r., iż z uwagi na uchybienie przez Gminę obowiązkowi przedłożenia organowi nadzoru Studium w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. (tj. 7 dni od dnia podjęcia Uchwały), możliwe jest w dalszym ciągu stwierdzenie nieważności Studium pomimo upływu jednego roku od chwili podjęcia Uchwały (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Otóż Studium uchwalono w dniu 5 grudnia 2013 r., zaś Wojewoda otrzymał ten dokument w dniu 13 grudnia 2013 r. (k. 130). W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że wskazany wyżej termin roczny odnosi się również do uchwały rady gminy w postaci studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2011 r., II OSK 1589/11, CBOSA; Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Legalis 2016, teza 7 do art. 28). W niniejszej sprawie zaistniał jednak wyjątek od wspomnianej zasady orzekania o niezgodności z prawem w razie upływu roku od przyjęcia uchwały, z uwagi na nieprzedłożenie Wojewodzie tej uchwały w terminie 7 dni od jej podjęcia.

IV.3.1. W następnej kolejności należy przypomnieć, że sprawa niniejsza jest rozpoznawana w wyniku uchylenia poprzedniego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, tak materialnego, jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. np. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., I GSK 1498/13, CBOSA). W orzecznictwie jest również utrwalony pogląd, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 20 listopada 2014 r., I OSK 2214/14 oraz cyt. tam wyrok NSA z 20 września 2006 r., sygn. II OSK 1117/05, CBOSA). Należy z całą mocą podkreślić, że wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając sprawę nie może pominąć wykładni prawa dokonanej w wyroku Sądu drugiej instancji, nie jest również uprawniony do podejmowania próby jej podważania i kontestowania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2016 r., II GSK 38/15, CBOSA). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, z art. 190 p.p.s.a. (interpretowanego z uwzględnieniem zasady zaufania oraz pewności prawa – art. 2 Konstytucji RP) wynika dla sądu I instancji w szczególności obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy w kwestiach, które nie zostały przesądzone wprost w wyroku NSA, w taki sposób, aby wyrok WSA nie godził również pośrednio w oceny prawne sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Reasumując, ratio legis art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2014 r., I FSK 1448/13, CBOSA).

IV.3.2. Mając na uwadze powyższe ustalenia należy zauważyć, że w Wyroku NSA z 1 czerwca 2016 r. sformułowano trzy kategorie ocen prawnych. Po pierwsze, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, w jakiej części zarzuty Wojewody dotyczące Studium Sąd zasadne (s. 9 - 12 uzasadnienia wyroku). Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, które zarzuty Wojewody wobec Studium nie są trafne (s. 12 – 16), przy czym NSA zawarł tu ogólną wskazówkę, że "nie podziela też zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących pozostałych ustaleń zaskarżonego studium" (s. 14). Po trzecie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zarzut skargi zawarty w punkcie I.10. jej petitum nie został w ogóle rozważony przez WSA. Ponadto NSA dopuścił możliwość zgłoszenia nowych zarzutów przez Wojewodę w trakcie rozprawy przed WSA (s. 16).

IV.4.1. Przechodząc do pierwszej grupy ocen prawnych sformułowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny należy wskazać, że dotyczą one dwóch zagadnień. Po pierwsze, niedopuszczalności wprowadzenia w Studium postanowień, które mogą być interpretowane jako zakazy wydawania decyzji o warunkach zabudowy (Studium posługuje się tu formułą "nie dopuszcza się wprowadzania nowej zabudowy przed sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" oraz odwołuje się do uwzględnienia określonych kwestii przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy). Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował możliwość odesłania w Studium do "całościowej koncepcji zagospodarowania terenów". Mając na uwadze te oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sad Administracyjny stwierdził nieważność postanowień Studium wskazanych w punkcie I formuły sentencji wyroku, tj. w odniesieniu do wskazanych tam fragmentów części tekstowej (punkt I.1 lit.a-d) i graficznej (punkt I.2) Studium. Wskazując za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy m. in. podnieść, że postanowienia te są sprzeczne m. in. z zasadą, że w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Oznacza to, że w razie braku planu miejscowego nowa zabudowa może być realizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Gmina, poprzez swoje organy, może "wstrzymać" proces inwestycyjny na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, jedynie w przypadkach i w trybie określonym w art. 62 u.p.z.p., a więc poprzez zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na czas do 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku albo do czasu uchwalenia planu miejscowego, ale w tym ostatnim przypadku, tylko wtedy, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, co do którego istnieje obowiązek uchwalenia planu miejscowego. Kwestionowane ustalenie nie będzie mogło być co prawda podstawą decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jednakże nie można wykluczyć, że Wójt Gminy W., przy wydawaniu tego rodzaju decyzji, będzie się na nie powoływał. Doszło tu również do naruszenia art. 9 ust. 4 tej ustawy, gdyż ustalenie to rozszerza – sprzecznie z tym przepisem – związanie organów gminy ustaleniami studium na sprawy, które nie dotyczą sporządzania planów miejscowych. Kwestionowane ustalenie może być bowiem odczytane przez Wójta Gminy W. jako podstawa do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bo tylko w ten sposób mógłby nie dopuścić wprowadzenia nowej zabudowy przed sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium nie może również określać warunków, na podstawie których może być wydana decyzja o warunkach zabudowy – postanowienia Studium wiążą bowiem gminę przy uchwalaniu planu miejscowego, a nie przy wydawaniu wspomnianych decyzji, a nadto nie mają waloru przepisów prawa miejscowego (art. 4 ust. 2 oraz art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p.). Niezgodne z prawem okazały się również te zaskarżone przez Wojewodę postanowienia Studium, które odwołują się do "całościowej koncepcji zagospodarowania terenów". Doszło tu bowiem do scedowania kompetencji rady gminy na inny, zresztą bliżej nieokreślony, organ. Jest to sprzeczne z prawem, gdyż brak do tego podstaw prawnych (art. 7 Konstytucji RP). Ponadto w ten sposób narusza się te przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które przewidują sformalizowaną procedurę uchwalenia studium, mającą na celu m.in. zapewnienie udziału w uchwalaniu studium szeregu podmiotów publicznoprawnych i innych osób zainteresowanych określonymi ustaleniami studium (art. 11 u.p.z.p.). Podkreślenia wymaga też, że w tejże całościowej koncepcji zagospodarowania terenów miano by zaprojektować sieć dróg, wyznaczyć tereny mieszkaniowe, usługowe i inne oraz określić parametry zabudowy i zagospodarowania. Takie ustalenie może być odczytane jako scedowanie na inny organ kompetencji rady gminy wykonywanych poprzez uchwalenie studium, w którym zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m.in. określa się kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, a także kierunki rozwoju systemów komunikacji. Ponadto, ustalenia dotyczące konieczności opracowania owej "całościowej koncepcji zagospodarowania terenów" i sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w oparciu o ten dokument stanowią wykreowanie nieprzewidzianego przez prawo, dodatkowego dokumentu w procedurze uchwalenia planu miejscowego (art. 9 ust. 4 oraz art. 21 ust. 1 u.p.z.p.).

IV.4.2. Sąd podzielił również stanowisko Wojewody wyrażone na rozprawie 2 grudnia 2016 r. w odniesieniu do konieczności stwierdzenia nieważności części graficznej Studium w części załącznika nr 2, stanowiącego rysunek Studium, odnośnie do obszaru W. w zakresie, w jakim obszar ten oznaczony jest jako obszar, dla którego należy sporządzić plany miejscowe. Otóż wyeliminowanie ze Studium dotyczących "całościowej koncepcji zagospodarowania terenów" sprawia, że na obszarze W. brak jest w ogóle postanowień Studium w postaci kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów oraz kierunków i wskaźników dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy, które mogłyby stanowić podstawę do oceny zgodności przyszłego planu miejscowego ze Studium. Sytuacja taka jest niezgodna m. in. z art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej wskazaną wyżej ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r.), a także art. 9 ust. 1 i 4 u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny wprost nie wypowiedział się co prawda w tej kwestii, ale postulowane przez Wojewodę rozstrzygniecie jest logiczną i konieczną konsekwencją poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego o niedopuszczalności wprowadzenia postanowień dotyczących wspomnianej "całościowej koncepcji". Z tych też powodów należało rozstrzygnąć jak w punkcie I.3 formuły sentencji wyroku.

IV.4.3. Konsekwentnie Sąd podzielił pogląd Wojewody zaprezentowany na rozprawie w dniu 2 grudnia 2016 r., że konieczne jest również wyeliminowanie z zaskarżonych postanowień Studium treści odnoszących się do W., tj. tych zawartych w Rozdziale 4.4. w postaci części zdania pierwszego w zakresie sformułowania: "L. wyznaczone w Studium jako obszary,", a także zdania trzeciego: "Ewentualna konieczność scaleń i podziału nieruchomości wyniknie z założeń koncepcji rozwoju tych terenów i określona zostanie w sporządzanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.". Rozstrzygnięcie takie doprowadzi do spójności Studium w części dotyczącej W. (który to teren nie będzie w wyniku wyroku w ogóle objęty postanowieniami Studium), a nadto wyeliminowane zostanie postanowienie dotyczące "koncepcji rozwoju". Odesłanie do tej koncepcji jest bowiem, jak to przesądził Naczelny Sąd Administracyjny, niezgodne z prawem (m. in. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2 oraz art. 11 u.p.z.p.). Rozstrzygnięcie to koresponduje również z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w Studium "obszary, dla których należy sporządzić plany miejscowe", to w istocie obszary, dla których jest obowiązkowe sporządzenie planów miejscowych. W związku z wyeliminowaniem postanowień Studium dotyczących W. jedynym obszarem, dla którego obowiązkowe jest sporządzenie planów miejscowych, pozostaje wyznaczony w części graficznej Studium obszar leżący w południowo-zachodniej części gminy oznaczony jako "obszary, dla których należy sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego". Z tych też powodów orzeczono jak w punkcie I.1 lit.e formuły sentencji wyroku.

IV.4.4. W ocenie Sądu Wojewoda wykazał w sposób przekonujący, że postanowienie Studium wskazane z punkcie I.10 petitum skargi naruszają przepisy prawa. Postanowienie to ma następujące brzmienie: "Wniosek Studium do strategii i planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] dotyczy przebiegu i budowy planowanej [...]. Studium wnioskuje zmianę dotychczasowego przebiegu planowanej drogi głównej ruchu przyspieszonego [...]. we wschodniej części gminy W. W przypadku realizacji dotychczasowego przebiegu planowanej [...] pojawi się szereg uciążliwości i zagrożeń dla ludzi i środowiska. Na terenach zabudowanych oraz przeznaczonych pod rozwój mieszkalnictwa planowana [...] i związany z nią ruch tranzytowy stanie się źródłem zanieczyszczeń atmosferycznych oraz hałasu.". W ocenie Sądu, wskazane wyżej postanowienie Studium narusza m. in. art. 3 1 i 3, art. 9 ust. 2 oraz art. 41 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Po pierwsze, to studium winno uwzględniać ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa, a nie wspomniany plan ustalenia Studium. Po drugie, to wójt (burmistrz, prezydent miasta) w imieniu gminy opiniuje projekt planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Z tych też powodów Sąd orzekł jak w punkcie I.1 lit.f formuły sentencji wyroku.

IV.4.5. Sąd podzielił również zarzuty Wojewody zgłoszone na rozprawie w dniu 2 grudnia 2016 r., a dotyczące stwierdzenie nieważności Studium w zakresie terenów górniczych W. Obszar I (nr w rej. [...]) oraz W.– Obszar II (nr w rej. [...]). Po pierwsze, Sąd był związany tu oceną prawną wyrażoną Wyroku NSA z 1 czerwca 2016 r. (s. 16) co do możliwości zgłoszenia tego rodzaju zarzutów na rozprawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Po drugie, Wojewoda w sposób przekonujący wykazał, że nadmienione wyżej tereny górnicze rzeczywiście istnieją na obszarze Gminy (zob. załączniki do skargi kasacyjnej). Należy nadmienić, że twierdzenia Wojewody w tej kwestii były znane Gminie, która im skutecznie nie zaprzeczyła, a tym bardziej nie przedłożyła dowodów mogących podważać te ustalenia poparte dokumentami, w tym dokumentami urzędowymi. Po trzecie, pominięcie przez w Studium wskazanych wyżej obszarów górniczych narusza m. in. art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze. Zgodnie z tym przepisem, obszary i tereny górnicze uwzględnia się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku konieczne jest stwierdzenie nieważności Studium w zakresie, w jakim dotyczy wskazanych wyżej terenów górniczych. Sąd nie ma kompetencji do "naniesienia" tych terenów na rysunek Studium. Rola sądu administracyjnego w procedurze kontroli legalności uchwał rady gminy ograniczona jest bowiem – stosując mutatis mutandis terminologię wypracowaną w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. punkt III.1.5 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 września 2002 r., K 41/01, OTK ZU nr 5A/2002, poz. 61) – do roli prawodawcy negatywnego. Warto dodać, że piśmiennictwie zgłoszono również propozycję, aby omówioną wyżej rolę sądu administracyjnego w sprawowaniu kontroli legalności aktów praw miejscowego określać mianem "negatywnego legislatora administracyjnego" (por. Z. Duniewska, Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka, Warszawa 2012, część IV.1). Ponadto, konieczność stwierdzenia nieważności Studium w przedmiotowej części wynika również z tego, że uwzględnienie terenów górniczych może determinować odmienne określenie zasad zagospodarowania przestrzennego w Studium w tej części. Reasumując, w wyniku rozstrzygnięcia zawartego w punkcie I.4 sentencji wyroku na terenach górniczych W. Obszar I (nr w rej. [...]) oraz W.– Obszar II (nr w rej. [...]) przestają obowiązywać postanowienia Studium.

IV.5. Sąd oddalił skargę w pozostałej części. Należy tu odwołać się do ocen prawnych sformułowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny na s. 12 - 16 uzasadnienia Wyroku NSA z 1 czerwca 2016 r., które zostały in extenso przytoczone w punkcie II.5 niniejszego uzasadnienia. Raz jeszcze wymaga podkreślenia, że Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, że "nie podziela też zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących pozostałych ustaleń zaskarżonego studium" (s. 14). W szczególności nie stanowią podstawy stwierdzenie nieważności Studium wątpliwości co tego, które obszary są obszarami, dla których obowiązkowe jest sporządzenie planów miejscowych. Są nimi, zgodnie z wyrokiem NSA, użyte w graficznej części zaskarżonego studium określenie "obszary, dla których należy sporządzić plany miejscowe" może być uznane za równoznaczne ze sformułowaniem "obszary, dla których jest obowiązkowe sporządzenie planów miejscowych". Tym samym nie było podstaw do zupełnego wyeliminowania z części graficznej "obszarów, dla których należy sporządzić plany miejscowe" (punkt II.3 petitum skargi). Nie naruszają również prawa ustalenie o treści "Oznacza to, że gmina nie gwarantuje doprowadzenia dróg publicznych i niezbędnych mediów dla nowopowstałej zabudowy" (punkt I.1 skargi), gdyż może być uznane jako wskazanie kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów lub kierunków zagospodarowania oraz użytkowania terenów, a więc zakresu studium wynikającego z art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Dosłownie należy to rozumieć, wraz z innymi ustaleniami, jako wskazanie, że na tych terenach gmina nie zamierza realizować dróg publicznych i mediów dla nowej zabudowy. Z tych samych powodów nie można zarzucić sprzeczności z prawem ustalenia wskazanego w punkcie I.2 skargi ustalenia Studium o treści "Przy wydawaniu zezwolenia na lokalizację zabudowy powinno wskazywać się na konieczność zapewnienia oczyszczania ścieków na własnym terenie lub budowy szczelnych osadników bezodpływowych i zapewnienie wywozu ścieków do najbliższej oczyszczalni lub punktu zlewnego na sieci kanalizacyjnej (w przypadku braku możliwości podłączenia do gminnego systemu oczyszczania ścieków).". Przy czym zapis ten należy interpretować jako wskazówkę dla władz gminy, aby informowały potencjalnych zainteresowanych o ograniczeniach w zagospodarowaniu terenów, których ustalenia te dotyczą. W odróżnieniu od innych ustaleń Studium nie mówi się w tym przypadku wyraźnie o decyzji o warunkach zabudowy. Brak też podstaw, aby uznać, że zezwolenia na lokalizację zabudowy" to decyzje o pozwoleniu na budowę. Wskazane ustalenia, jakkolwiek są nieprecyzyjnie i mogą wywoływać wątpliwości co do zgodności z prawem, w szczególności co do tego, czy jest dopuszczalne przeznaczenie w studium terenu na budownictwo mieszkaniowe z jednoczesnym zastrzeżeniem, że gmina nie będzie tam budować dróg i urządzeń infrastruktury, spełniają pewną pożyteczną funkcję, mianowicie informują potencjalnych inwestorów, że nie mogą liczyć na gminę w zakresie zapewnienia budowy dróg i urządzeń infrastruktury. Ustalenia te nie są sprzeczne z kolejnym kwestionowanym ustaleniem Studium, mianowicie o treści: "docelowo cały obszar gminy powinien być wyposażony w sieć wodociągową, zwłaszcza tereny zorganizowanych osiedli mieszkaniowych oraz obszary działalności gospodarczej." Sąd nie dostrzega sprzeczności w tym, że gmina w studium ustala taką politykę przestrzenną, że na pewnych obszarach nie będzie realizować urządzeń infrastruktury, jednakże planuje, aby "docelowo", czyli w bliżej nieokreślonej przyszłości, wszędzie była sieć wodociągowa (punkt I.7 petitum skargi). Nie narusza również prawa ustalenie Studium wskazane w punkcie I.3 petitum skargi o treści: "Zaleca się wprowadzanie jednolitej koncepcji stylistycznej dla detali architektonicznych na poszczególnych terenach przestrzeni publicznych, tak aby tereny te odbierane były jako estetyczne wizytówki gminy. Postuluje się wprowadzenie stref ochronnych, całkowicie wolnych od reklam (z wyłączeniem plansz promujących gminę W. i jej atrakcje), wokół szczególnie istotnych miejsc na terenie gminy.". W ocenie Sądu, zwrot "zaleca się" nie narusza prawa, jest to tylko wskazówką dla postępowania planistycznego, co nie jest sprzeczne z przepisami prawa. Skarżący zarzuciła także, że w studium nie wskazano obszarów całkowicie wolnych od reklam wskazując jedynie, iż mają one być "wokół szczególnie istotnych miejsc na terenie gminy" pozostawiając tym samą pełną dowolność co do wyznaczenia takich miejsc na terenie gminy, w przypadku uznania, dowolnego miejsca, jako miejsca o szczególnie istotnym znaczeniu. W ocenie Sądu, powyższego nie można uznać za naruszenie prawa, albowiem stanowi wskazania dla twórców planu. Jest to ogólna koncepcja, która będzie rozważana w postępowaniu planistycznym. W odniesieniu do treści Studium wskazanej w punkcie I.3 petitum NSA wskazał dodatkowo, że na skutek stwierdzenia nieważności tego ustalenia Studium nie dojdzie do przywrócenia stanu zgodnego z prawem ponieważ nadal w zaskarżonym studium nie będą wyznaczone obszary przestrzeni publicznej. Bezzasadne są również zarzuty skargi zawarte w punktach II.1. i II.2. jej petitum. Otóż jakkolwiek w chwili uchwalania Studium mogły istnieć wątpliwości, co do uznania urządzenia zieleni publicznej oraz dróg rowerowych za cele publiczne w rozumieniu wówczas obowiązującego art. 6 u.g.n., to według tego przepisu, według obecnie obowiązującego brzmienia, takich wątpliwości nie ma. Z punktu 1. powołanego artykułu ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że celem publicznym jest wydzielenie gruntu pod drogi rowerowe, zaś z jego punktu 9c. wynika, że celem publicznym jest m.in. wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe parki. W tej sytuacji kwestionowanych ustaleń nie można uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania studium.

IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.