Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1087/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Stefan Kłosowski Marek Stojanowski (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2215/05 w sprawie ze skargi A. M.i K. W. – wspólników spółki cywilnej "S" na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 marca 2006r., sygn. akt VI SA/WA 2215/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. M. i K. W. – wspólników spółki "S" S.C., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Drogowego w [...] z dnia [...] w części nakładającej karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji stwierdzając, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny:

Dnia 16 lutego 2005r. przeprowadzono kontrolę pojazdu marki Mercedes Benz o nr rej. [...], należącego do K. W. "S" i stwierdzono brak wpisu imienia i nazwiska kierowcy na wykresówce z dnia kontroli, co narusza przepis art. 15 ust. 5 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Z kontroli tej sporządzono protokół nr WITD.DI.P.065/63/05

Pismem z dnia 16 lutego 2005r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, zawiadomił K. W. o wszczęciu postępowania z urzędu oraz pouczył go o prawie złożenia wyjaśnień i zgłoszenia żądań. W nadesłanych organowi wyjaśnieniach, K. W. nie kwestionował dokonanych ustaleń.

Pismem z dnia 15 marca 2005r. organ ten zawiadomił wspólnika spółki cywilnej "S" A. M. o wszczęciu postępowania. W dniu 5 kwietnia 2005r., w wyniku przeprowadzonego postępowania wydana została decyzja o nałożeniu na K. W. i A. M. "S" S.C. kary pieniężnej w wysokości łącznej 8.250,00zł za brak licencji na wykonywanie transportu drogowego drugiego wspólnika spółki "S" A. M. oraz za brak wymaganych wpisów na wykresówce, podając w uzasadnieniu decyzji, że "wymaga się licencji udzielonej wspólnie wszystkim wspólnikom spółki cywilnej".

W złożonym odwołaniu K. W. i A. M. zarzucili, że przeprowadzone przez organ postępowanie łamie zasady obowiązującej w Polsce procedury administracyjnej. Skarżący podkreślili, że są w posiadaniu 11 protokołów z kontroli drogowych, stanowiących załączniki do odwołania, i w żadnym z nich nie stwierdza się naruszenia prawa poprzez wykonywanie transportu drogowego bez licencji. Poza tym K. W. wskazał, że to on jako posiadający licencję na wykonywanie transportu drogowego, zajmuje się taką działalnością w firmie, a próby wystąpienia przez drugiego wspólnika – K. M. o oddzielną dla niego licencję były kwitowane stwierdzeniem, że jest to zbyteczne.

Skarżący powołali się w tym względzie na pismo zastępcy dyrektora Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 26 kwietnia 2005r., stwierdzające, że nie jest możliwe wydanie licencji na samą spółkę cywilną, jednak w takim przypadku "wystarczy posiadanie certyfikatu kompetencji przez jednego ze wspólników".

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej adresata decyzji i orzekł, iż jest nim A. M. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "S", a w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy. Organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynikało, iż wspólnik firmy "S" K. W. posiada licencję. Decyzja w części oznaczenia adresata została uchylona, a kara za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji nałożona została na A. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "S".

Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że spółka cywilna nie posiada statusu przedsiębiorcy i nie posiada osobowości prawnej, a to oznacza, że sama nie może być podmiotem praw i obowiązków. Za przedsiębiorców uznaje się natomiast wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej, o czym stanowi art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.)

W ocenie organu, podmiotem kontrolowanym byli przedsiębiorcy K. W. i A. M., a nie spółka cywilna "S". Okazana w trakcie kontroli licencja wystawiona była dla K. W., która nie może stanowić dokumentu uprawniającego A. M. do wykonywania usług transportowych.

Na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, A. M. i K. W. – wspólnicy spółki "S" S.C., złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. Decyzji zarzucono, iż została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bowiem organ uznając, że adresat decyzji pierwszoinstancyjnej został wskazany niewłaściwie, powinien uchylić decyzję i przekazać ją do ponownego rozpoznania, a nie sam rozstrzygać w tej kwestii.

W skardze zarzucono organowi drugiej instancji, że nie wyjaśnił, dlaczego nałożono karę na obu wspólników, a pomimo tego uznając ich za podmiot praw i obowiązków odmówiono im prawa do wykonywania transportu drogowego na podstawie licencji posiadanej przez jednego ze wspólników. Skarżący podnieśli, że Główny Inspektor Transportu Drogowego pominął złożony przez nich dowód – stanowisko wyrażone przez zastępcę dyrektora Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w [...], który stwierdził, że gdy działalność prowadzona jest w formie spółki cywilnej wystarczy posiadanie certyfikatu kompetencji przez jednego ze wspólników, ponieważ zgodnie z art. 865 k.c. należy uznać, że każdy ze wspólników, będąc uprawniony i zobowiązany do prowadzenia spraw spółki, jest osobą zarządzającą przedsiębiorstwem. Nie zgodzili się też z twierdzeniem organu, co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, gdyż organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia, kto wykonywał transport drogowy - czy wykonała to spółka cywilna "S", czy któryś ze wspólników, czy może wspólnicy wykonujący działalność w ramach spółki cywilnej.

Wyrokiem z dnia 21 marca 2006r., sygn. akt VI SA/WA 2215/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Drogowego w [...] z dnia [...] w części nakładającej karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, stwierdzając, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.

Sąd wskazał, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowana jest zasada, że w przypadku, gdy organ ustali, iż decyzja organu pierwszej instancji została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, powinien taką decyzję uchylić i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Ponieważ decyzja organu pierwszej instancji nakładała karę na dwóch wspólników spółki cywilnej - K. W. i A. M. ze wskazaniem nazwy ich firmy, a organ odwoławczy uznał, iż decyzja nie powinna być adresowana do K. W., a jedynie A. M., powinien był uchylić decyzję w stosunku do K. W. i wobec niego umorzyć postępowanie pierwszej instancji, utrzymując zaskarżoną decyzję w stosunku do A. M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił poglądu Głównego Inspektora Transportu Drogowego, zgodnie z którym postępowanie administracyjne w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym może toczyć się tylko wobec jednego wspólnika dwuosobowej spółki cywilnej. Spółka cywilna stanowi bowiem formę organizacyjną prowadzenia przez wspólników działalności gospodarczej, w ramach której, na zasadach określonych umową spółki oraz obowiązującymi przepisami, dążą oni do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego, solidarnie odpowiadając za zobowiązania spółki przez nich założonej i prowadzonej, o czym stanowi art. 860 i art. 864 K.c.

Sąd uznał, iż należy zgodzić się z zarzutami skargi, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie nie było prowadzone prawidłowo. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych zgromadzonych w sprawie, organ nie zawiadomił żadnego ze wspólników o wszczęciu postępowania w przedmiocie nałożenia kary za wykonywanie przez A. M. transportu drogowego bez wymaganej licencji. Organ drugiej instancji, twierdząc, że w dacie kontroli przewóz wykonywał również A. M., oparł to twierdzenie na dowodzie, jakim była faktura VAT za wykonaną przez spółkę usługę oraz na treści wpisu do ewidencji działalności gospodarczej A. M. Tymczasem faktura VAT może być wyłącznie dowodem wykonania przez spółkę cywilną (a nie odrębnie przez wspólników tej spółki) konkretnej usługi, konkretnego dnia, na rzecz konkretnego podmiotu. Nie może być dowodem na to, który ze wspólników spółki cywilnej wykonującej zlecenie danego dnia wykonywał przewóz. Specyfika prowadzenia działalności gospodarczej w formie spółki cywilnej, wymaga wystawiania faktur przez nią jako jeden podmiot, posiadający przyznany mu numer identyfikacji podatkowej NIP. W związku z tym, fakt umieszczenia pełnych danych zleceniobiorcy transportu - spółki cywilnej, to jest nazwisk jej wspólników, nazwy firmy oraz adresu pod którą prowadzona jest działalność nie może być dowodem na to, który ze wspólników wykonywał przewóz.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał także, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego nie uwzględnił zgłoszonych w odwołaniu przez skarżących zarzutów dotyczących tych kwestii i nie wyjaśnił, na czym oparł swoje stanowisko, co stanowi naruszenie przepis art. 107 § 3 Kpa. Główny Inspektor Transportu Drogowego powinien był również odnieść się do przedstawionych przez skarżących dokumentów świadczących o prawidłowości wykonywania przez nich działalności transportowej, to jest do protokołów z kontroli, z których wynikało, że służby inspekcji drogowej nie zgłaszały zastrzeżeń do realizowanych w ramach spółki przewozów w sytuacji posiadania licencji przez jednego tylko wspólnika.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 4 ust. 1 w/w ustawy o swobodzie gospodarczej stanowi, że przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą, zaś w ust. 2 przyjęła, że za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Jak z powyższego wynika, w przypadku spółki cywilnej, przedsiębiorcą nie jest ta spółka, lecz poszczególni jej wspólnicy, z których każdy może rozpocząć działalność po uzyskaniu wpisu do Ewidencji Działalności Gospodarczej, o czym stanowi art. 14 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o swobodzie gospodarczej. Podkreślił, że status prawny wspólników spółek cywilnych, kształtowany przez przepisy różnych ustaw, nie jest jednolity. Z jednej strony, są oni uznani, w myśl art. 4 ust. 2 powołanej ustawy o swobodzie gospodarczej za odrębnych przedsiębiorców, z drugiej zaś strony wspólnicy spółek cywilnych występują jako jeden podmiot - spółka cywilna (np. przy potrzebach identyfikacyjnych – numer NIP, podatkowych – podatek VAT, podatek od nieruchomości czy środków transportowych, lub statystycznych – numer REGON).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że przedmiot działania spółki cywilnej powinien wynikać z umowy spółki, a jeśli nie jest on w umowie określony, decyduje faktycznie realizowania przez wspólników działalność w ramach spółki, która nie może wykroczyć ponad to, co zostało określone we wpisach do ewidencji. O tym, jakie konkretnie zadania realizuje w spółce cywilnej dany wspólnik i jaką działalnością się zajmuje, decydują sami wspólnicy jako osoby zarządzające prowadzonym przez siebie przedsięwzięciem. W związku z powyższym, wykonywana wyłącznie przez jednego wspólnika, w ramach spółki cywilnej, określona działalność gospodarcza jest nie tylko faktycznie możliwa, ale również z uwagi na fakt jego odrębności jako przedsiębiorcy, znajdująca oparcie w prawie publicznym. Okoliczność, iż efekty gospodarcze tej działalności przypisane są, z uwagi na zawartą umowę cywilnoprawną, dla wszystkich wspólników spółki cywilnej nie oznacza możliwości przyjęcia domniemania realizowania każdej prowadzonej w ramach spółki działalności przez każdego ze wspólników. W rozpatrywanej sprawie, jak twierdzą skarżący, działalnością transportową zajmował się tylko jeden wspólnik, posiadający certyfikat uprawnień zawodowych oraz licencję na wykonywanie tej działalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, w art. 75 ust. 3 pkt 1 stanowi, iż uzyskania licencji wymaga wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie określonym w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym. Obowiązek taki ustanawia art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zaś warunki udzielenia przedsiębiorcy licencji (a więc także wspólnikowi spółki cywilnej ) określa art. 5 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym w pkt od 1 do 5. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, licencji udziela się na wniosek przedsiębiorcy. Wydana licencja, w której organ określa m.in. przedsiębiorcę, jego siedzibę i adres, zakres oraz rodzaj przewozów uprawnia do wykonywania przewozów na obszarze, na który została udzielona. Wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym, a więc także z naruszeniem przepisu art. 5 ust. 1 wykonywanie transportu bez wymaganej licencji skutkuje nałożeniem kary pieniężnej, o czym stanowi art. 92 ust. 1 powołanej ustawy o transporcie drogowym. Z uwagi na odrębne traktowanie, przez powołane już przepisy prawa, wspólników spółki cywilnej jako przedsiębiorców, to konkretnemu wspólnikowi – przedsiębiorcy, nie zaś spółce cywilnej, która przedsiębiorcą nie jest, przypisane musi zostać wykazane naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z ustawy o transporcie drogowym, o którym mowa w art. 92 ust. 1 tej ustawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w świetle tego przepisu okoliczność ta musi zostać wykazana, bowiem w przeciwnym wypadku, brak jest podstaw do nałożenia kary pieniężnej. Stwierdzony przez organ fakt nieposiadania przez jednego ze wspólników licencji na wykonywanie transportu drogowego nie jest wystarczającą przesłanką do nałożenia kary. Z uwagi na to, że spółce cywilnej, która nie ma statusu przedsiębiorcy, nie można przypisać naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, to tym samym brak jest też podstaw do stawiania wszystkim wspólnikom obowiązku legitymowania się licencją na realizowanie transportu, jeśli zgodnie z umową spółki, taką działalnością zajmuje się tylko jeden z nich.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego, w wysokości 1200 zł. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie:

w związku z art. 28 k.p.a. w sytuacji gdy brak było podstaw do przypisania interesu prawnego K. W., który posiadał licencję na transport drogowy, a nawet w razie uznania tego wspólnika A. M. za stronę postępowania niewłaściwość zastosowania ww. przepisu w sprawie ze względu na treść art. 145 § 1 pkt 1 lit b) zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. i w konsekwencji naruszenie art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazania przyczyn zastosowania tego przepisu co wyłącza możliwość kontroli kasacyjnej orzeczenia tej treści;

w związku art. 7, 77 § 1, 80 i 81 oraz 16 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie w toku subsumpcji istotnej okoliczności, że w udzielonej licencji nie wskazano, iż działalność gospodarcza prowadzona jest przez K. W. w ramach spółki cywilnej wraz inną osobą, a także przeprowadzenie niezgodnie z ww. przepisami oceny faktury dokumentującej przewóz, umowy spółki cywilnej oraz treści wpisów w ewidencji działalności gospodarczej uznając, iż dokumenty te nie zawierają treści w nich wyraźnie wskazanych. W zakresie takiej oceny wpisu do ewidencji działalności gospodarczej podniesiono dodatkowo zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 76 § 1 k.p.a., poprzez odmowę przyznania mocy dowodowej treści dokumentu urzędowego - zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej A. M.;

w związku z art. 10 k.p.a. poprzez niesłuszne przyjęcie, iż wpływ tego naruszenia mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie art. 3 § 1 i 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, poprzez ocenę działań administracji przez prymat własnej odmiennej od przyjętej przez organ wykładni prawa materialnego oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ust.1 i 3, art. 8 ust.1 oraz art. 4 pkt 1 i 3 oraz art. 11 ust.1,12 ust. 1,13 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz nieuzasadnioną odmowę zastosowania wobec podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą bez wymaganej licencji art. 92 ust.1 ww. ustawy oraz Ip. 1.1.1. oraz błędną wykładnię art. 860 § 1 k.c.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie można przypisać wspólnikom posiadającym licencję, statusu strony w sprawie o wymierzenie kary pieniężnej w postępowaniu skierowanym przeciw innym wspólnikom, którzy tej licencji nie posiadali, gdyż podmiotem tych postępowań jest wyłącznie osoba, która nie dopełniła w ocenie właściwych organów obowiązku posiadania uprawnienia licencyjnego. Wskazano także, że wbrew wywodom Sądu I instancji, orzeczona kara wcale nie obciążała majątku wspólnego wspólników, bowiem jak wynika z decyzji organu odwoławczego nałożono ją na osobę fizyczną i to z jej majątku kara ta powinna być zapłacona. W razie skierowania egzekucji do majątku spółki, zaspokojeniu podlegałby majątek wspólny stosowny do udziału w nim strony , a nie jej wspólnika.

W ocenie strony skarżącej nieporozumieniem jest w szczególności deprecjonowanie przez Sąd I instancji dowodu z faktury wystawionej w imieniu, między innymi A. M. i uznanie, iż została ona wystawiona tylko dla celów podatkowych. Faktura dokumentowała istotne zdarzenie gospodarcze, a to właśnie zdarzenia gospodarcze objęte są prawem podatkowym, a nie na odwrót, jak zdaje się przyjmować Sąd w niniejszej sprawie.

Wnoszący skargę zaprzeczył, że organy nie powiadomiły strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Dowodzi tego organu pismo pierwszej instancji z dnia 15 marca 2005r., z treści którego wynika, że stosowane zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przesłano obu wspólnikom na adres siedziby ich przedsiębiorstwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że z przepisów powołanej ustawy o transporcie drogowym nie wynika obowiązek uzyskania licencji przez wszystkie osoby wykonujące transport drogowy w ramach spółki cywilnej, który to pogląd w ocenie skarżącego jest sprzeczny z istotą umowy spółki cywilnej. Jej bowiem celem jest dążenie do wspólnego celu gospodarczego, określonego przez wspólników, a zapatrywanie Sądu mylnie zakłada, że w ramach spółki cywilnej można prowadzić więcej rodzajów działalności gospodarczej niż cel gospodarczy wyznaczony przez zamiar stron w umowie, co więcej każda z tych działalności może być prowadzona w sposób niezależny przez każdego ze wspólników.

Wskazano, że pogląd prawny prezentowany przez Sąd pierwszej instancji stwarza możliwość obchodzenia przepisów powołanej ustawy o transporcie drogowym, w szczególności przez dopuszczenie wykonywania przewozów drogowych przez osoby, które nie spełniają podmiotowych warunków niezbędnych do uzyskania licencji, np. w zakresie wymogu niekaralności (art. 5 ust.3 pkt 1 i art. 6 ust.1 pkt 2 lit b) tej ustawy. W ocenie skarżącego, Sąd pierwszej instancji błędnie wykładając wskazane w petitum przepisy, uznał że organy inspekcyjne wymagają ażeby każdy ze wspólników spółki cywilnej posiadał oddzielną licencję na przewozy drogowe, jeżeli przedmiotem ich wspólnego przedsiębiorstwa jest transport drogowy.

Skarżący podkreślił, że ani na gruncie art. 5 ust. 3 in principio, ani w art. 8 ust. 1 powołanej ustawy o transporcie drogowym nie sposób dopatrzyć się istnienia zakazu udzielenia jednej licencji wielu przedsiębiorcom działającym wspólnie w formie spółki cywilnej, z procesowego punktu widzenia też nie ma przeszkód do prowadzenia jednego postępowania wobec wielu podmiotów prawa, o czym stanowi art. 62 k.p.a. Zaniechanie uzyskania licencji ww. treści nie czyni zadość wymogom art. 5 ust.1 ustawy i przez to musi być uznane za naruszenie ustawy, skutkujące wobec naruszającego odpowiedzialnością administracyjną. Przyjęcie natomiast, że przez uczestnictwo w spółce cywilnej można "rozciągnąć" uprawnienia wynikające z licencji, narusza w ocenie skarżącego, tak samą naturę decyzji administracyjnych, jak i art. 13 ust.1 powołanej ustawy o transporcie drogowym, w którym taki zakaz wprost ustanowiono.

Zdaniem strony skarżącej nie jest zgodne z prawem jednoczesne uchylenie decyzji z powodu błędnej wykładni prawa materialnego i dokonanie oceny postępowania dowodowego z perspektywy tej zmiany. To pierwsze wyklucza bowiem drugie, ze swej istoty. Istotność naruszenia przepisów postępowania uzasadniono tym, że gdyby tej oceny dokonywano w oparciu o prawidłową wykładnię, a odmienną od przyjętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, to wówczas ocena ta mogłaby być inna. Dlatego sprawa powinna być ponownie rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2006r., nie narusza prawa, a zatem skarga kasacyjna nie mając usprawiedliwionych podstaw nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Odnośnie oceny zasadności wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów przypomnieć należy, iż nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając taki zarzut, należy podkreślić, że gdyby nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie na wstępie zaznaczyć, że w Polsce obowiązujące przepisy prawa dopuszczają prowadzenie działalności gospodarczej w szeregu różnych formach, w tym m. in. i w formie spółki cywilnej. Przepisy dotyczące spółek cywilnych znajdują swoje unormowanie w Tytule XXXI Kodeksu cywilnego w art. od 860 do 875, które to przepisy dopuszczają prowadzenie działalności gospodarczej właśnie w tej formie. W związku z odmienną konstrukcją prawną spółki cywilnej w porównaniu z konstrukcją innych spółek funkcjonujących w obrocie gospodarczym, w doktrynie i orzecznictwie utrwalony został pogląd, że jest ona ułomnym podmiotem prawnym. Osoba fizyczna zatem, zgodnie ze swobodą prowadzenia działalności gospodarczej, może również wybrać formę spółki cywilnej do prowadzenia takiej działalności.

Pamiętać przy tym należy, że spółkę cywilną można prowadzić osobiście lub w wiele osób. Jeżeli wybiera się tę drugą formę organizacyjną, tj. działalność spółki cywilnej jako firmy – podmiotowość, nie będzie przysługiwała spółce a tylko jej poszczególnym wspólnikom. Podkreślenia jednakże wymaga to, iż spółka cywilna nie jest podmiotem prawnym odrębnym (oderwanym) od wspólników, lecz jest wielostronnym stosunkiem zobowiązaniowym łączącym wszystkich tych wspólników. Należy też przy tym pamiętać, że w prawie publicznym tj. ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz. U. z 2004 r. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) jako jednym z aktów prawnych regulujących podstawy prowadzenia działalności gospodarczej przesądzono w art. 4 ust. 2, że za przedsiębiorców uznaje się wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej, a nie zaś samą spółkę. Obowiązek działania przedsiębiorcy pod firmą w przypadku spółki cywilnej oznacza, że firma nie przysługuje spółce cywilnej, lecz ich wspólnikom, z których każdy ma odrębną firmę tj. imię i nazwisko. Posługiwanie się więc w obrocie nazwą przedsiębiorstwa prowadzonego przez wspólników nie oznacza powstania odrębnej od wspólników struktury działającej na zewnątrz. Z kolei myśl przepisu art. 866 k.c., każdy wspólnik spółki cywilnej jest umocowany do jej reprezentowania w takich granicach, w jakich jest uprawniony do prowadzenia jej spraw. Należy przy tym mieć na względzie fakt, iż umocowanie to opiera się na przepisie ustawy co oznacza, że mamy w tym zakresie do czynienia z przedstawicielstwem ustawowym, a nie pełnomocnictwem (art. 96 k.c.).

W związku z powyższym, pamiętać należy, że spółka cywilna, o której mowa w art. 860 k.c., a której ustawodawca nie przyznał osobowości prawnej, pozostaje według obowiązującego porządku prawnego spółką osobową, organizacją wspólników, związanych wspólnością w celu gospodarczym i współwłasnością łączną w odniesieniu do zgromadzonego majątku spółki. Podmiotowość prawna, o czym była już wyżej mowa, przysługuje w niej tylko wspólnikom.

Odnosząc się do kwestii odpowiedzialności wspólników spółki cywilnej, wskazać należy, że zgonie z art. 864 k.c., za zobowiązania spółki cywilnej, za długi spółki wynikające ze zobowiązań powstałych w czasie istnienia spółki, wspólnicy odpowiedzialni są solidarnie, której to odpowiedzialności wspólników, nie uchyla nawet fakt jej rozwiązania.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie też podkreślić, że przy okazji rozpoznawania niniejszej sprawy należy pamiętać o roli, jaką w spółce cywilnej pełni umowa spółki. W niej to wspólnicy zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego działając w sposób oznaczony, w szczególności poprzez wniesienie wkładów. Wkład wspólnika może polegać nie tylko na wniesieniu do spółki własności, lecz również na wniesieniu do niej innych praw albo na świadczeniu usług, o czym stanowią przepisy art. 860 i 861 k.c. O tym, jakie konkretnie zadania realizuje w spółce cywilnej dany wspólnik i jaką działalnością się zajmuje, decydują sami wspólnicy poprzez przydzielenie im zadań w ramach prowadzonej spółki cywilnej.

W przedmiotowej sprawie wspólnik K. W.i wniósł do spółki uprawnienie w postaci licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego, przy czym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontekście powyższych rozważań, w udzielonej licencji nie było potrzeby wskazania, że działalność gospodarcza prowadzona jest przez niego w ramach spółki cywilnej (co w skardze kasacyjnej podniósł skarżący), bowiem katalog informacji koniecznych do umieszczenia w udzielanej licencji zawiera się w przepisie art. 11 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) i brak w nim takiego wymagania. Z kolei obowiązująca w prawie polskim zasada swobody gospodarczej nie pozwala przyjąć, że osoba fizyczna, której udzielono licencji nie może prowadzić działalności nią objętej w ramach spółki cywilnej. Skoro posiadacz licencji wykonuje objętą nią działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej, to nie można drugiemu wspólnikowi czynić zarzutu braku licencji, bo działają pod wspólną firmą.

Teza ta podlega wzmocnieniu, jeśli zważyć, że spółka cywilna utworzona i działająca na podstawie przepisów art. 860-875 k.c., której celem jest prowadzenie działalności gospodarczej, w myśl art. 5 ust. 1 ustawy z 1993 r. o VAT jest podatnikiem podatku od towarów i usług (zatem podmiotem zobowiązanym do opłacenia podatku VAT jest sama spółka cywilna, a nie zaś poszczególni jej wspólnicy jako osoby fizyczne). Faktura VAT jest więc dowodem wykonania przez spółkę (a nie oddzielnie przez każdego ze wspólników tej spółki) konkretnej usługi, konkretnego dnia, na rzecz konkretnego podmiotu. Specyfika bowiem prowadzenia działalności gospodarczej wymaga wystawiania faktur przez nią jako jeden podmiot, posiadający przyznany mu numer NIP (identyfikacji podatkowej).

W tych okolicznościach pozostaje uznać za niezasadny zarzut strony skarżącej o niewłaściwie dokonanej w zaskarżonym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenie faktury dokumentującej przewóz. Faktura ta bowiem, nie może być dowodem na to, który ze wspólników spółki cywilnej wykonującej zlecenie danego dnia, wykonał taki przewóz. W związku z tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest możliwym do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80, 81, 16 § 1 k.p.a., co w skardze kasacyjnej podniosła strona skarżąca.

Mając na względzie dotychczasowe rozważania, zważyć przy okazji należy, że pozwanie spółki cywilnej wymaga wskazania w pozwie jej poszczególnych wspólników właśnie dlatego, że proces przeciwko takiej spółce jest w istocie procesem przeciwko jej wspólnikom, bo do nich to należy pełnia praw i obowiązków w spółce i im tylko przysługuje w świetle art. 64 § 1 k.p.c. zdolność sądowa, tj. zdolność występowania w procesie w charakterze strony. W związku z powyższym, nie ma także usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej stanowiący, że nie można przypisać wspólnikowi posiadającemu licencję, statusu strony w sprawie o wymierzenie kary pieniężnej w postępowaniu skierowanym przeciwko innemu wspólnikowi tej spółki cywilnej, który takiej licencji nie posiadał. Wbrew twierdzeniu skarżącego, postępowanie administracyjne powinno się toczyć z udziałem wszystkich wspólników spółki cywilnej prowadzącej określoną "Firmę". Zaskarżony akt administracyjny również powinien być adresowany do nich wszystkich i im wszystkim doręczony (z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona obydwu wspólnikom, zaś decyzję organu drugiej instancji doręczono tylko jednemu z nich – A. M.). Takie postępowanie organu administracji nie było prawidłowe. W postępowaniu administracyjnym bowiem zawsze musi uczestniczyć strona (strony), ponieważ zmierza ono do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której konieczne jest ustalenie podmiotu (podmiotów) mającego interes prawny jak też przedmiotu sprawy. Zatem, z uwagi na pominięcie w niniejszej sprawie drugiego ze wspólników spółki cywilnej, organ administracji drugiej instancji naruszył tym samym przepis art. 10 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, na co zresztą słusznie zwrócił uwagę w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Przedstawione wyżej uwagi powodują, że zarzut naruszenia Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 28 k.p.a. nie może zostać uznany za uzasadniony.

Odnośnie zaś zarzutu naruszenia przepisów wyżej powołanej ustawy o transporcie drogowym wskazać należy, że wśród podmiotów, które mogą ubiegać się o licencję na wykonywanie transportu drogowego nie ma wymienionych spółek cywilnych, zatem, aby spółka taka mogła prowadzić działalność objętą uzyskaniem licencji, to uprawnienie płynące z licencji musi mieć przynajmniej jeden ze wspólników, przy czym zaznaczyć należy, że nie występuje tu obrót prawny licencją, ponieważ do uprawnienia takiego nie możemy stosować przepisów prawa cywilnego (poza sytuacjami wyraźnie określonymi w przepisach). W rozpoznawanej sprawie przyjąć należy, że wspólnik posiadający licencję wykonuje działalność gospodarczą nią objętą, w ramach dopuszczonej przez prawo formy, tj. spółki cywilnej.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie przy tym zauważyć, że w myśl art. 8 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym licencji udziela się na wniosek przedsiębiorcy, którym jest każda osoba fizyczna prowadząca zgłoszoną do ewidencji działalności gospodarczej działalność, choćby wykonywała tę działalność w formie spółki cywilnej i nie ma przeszkód ku temu, aby określoną działalność w tej spółce wykonywał jeden wspólnik, działając na korzyść wszystkich wspólników. Z omawianym przypadkiem mamy właśnie do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

W związku z tym uznać należy, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 5 ust. 3 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o transporcie drogowym, gdyż jeden ze wspólników posiadał wymaganą licencję, a Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż nie można z normy prawnej domniemywać istnienia zakazu lub obowiązku, gdyż te muszą być wyraźnie określone i wymienione w obowiązujących przepisach prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzony przez organ administracji fakt nieposiadania przez jednego ze wspólników licencji na wykonywanie transportu drogowego nie jest wystarczającą przesłanką do nałożenia kary, w myśl przepisów ustawy o transporcie drogowym. Brak też jest w niniejszej sprawie podstaw do nakładania na wszystkich wspólników wymogu (obowiązku) legitymowania się licencją na wykonywanie transportu drogowego. W tym kontekście zważyć należy, że nawet organy administracji orzekające w niniejszej sprawie różnią się w interpretacji przepisów, co do konieczności posiadania licencji przez drugiego ze wspólników spółki cywilnej. Dowodem na to jest stanowisko wyrażone w trakcie postępowania przez zastępcę dyrektora Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w [...], który stwierdził, że gdy działalność prowadzona jest w formie spółki cywilnej wystarczy posiadanie certyfikatu kompetencji tylko przez jednego ze wspólników. Z kolei zgoła odmienne stanowisko prezentuje w tej materii skarżący - Główny Inspektor Transportu Drogowego, który nota bene nie ustosunkował się w toku postępowania administracyjnego do tego dowodu. Wyżej przedstawiona sytuacja oznacza, że omawiane przepisy nie są jasne i precyzyjne, a występująca różnica zdań pomiędzy organami administracji została spowodowana niedokładnością legislacyjną, co w żadnym razie nie powinno obciążać skarżących.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.