Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 497/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6018 Dopuszczenie organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu w sprawie o symbolu 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 października 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Małgorzata Miron /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 21 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w Legnicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 414/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia SW UDANIN z siedzibą w Różanej na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt II OSK 497/13

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r. w sprawie, II SA/Wr 414/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi Stowarzyszenia SW UDANIN uchylił postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] oraz zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Starosta Średzki postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], powołując w podstawie prawnej przepis art. 61 a §1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a. i art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), odmówił organizacji ekologicznej: Stowarzyszeniu SW Udanin dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym mającym na celu wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla elektrowni wiatrowych na terenie gminy Udanin.

W uzasadnieniu podjętego postanowienia organ administracji architektoniczno- budowlanej przywołał treść art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane określający krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ wskazał, że na mocy art. 28 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie wydawania pozwolenia na budowę. Powołując się na brzmienie przytoczonych przepisów, organ administracji architektoniczno - budowlanej przyjął, że regulacja ta ma charakter lex specialis w stosunku do przepisów ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego brak jest podstaw do przyznania Stowarzyszeniu SW Udanin statusu strony w niniejszym postępowaniu.

Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] - po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia SW Udanin, utrzymał w mocy postanowienie Starosty Średzkiego.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ drugiej instancji wskazał na treść art. 28 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane i art. 31 § 1 i 2 oraz art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, który wskazuje, że ust. 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – zwanej dalej jako ustawa środowiskowa). W tym przypadku stosuje się przepis art. 44 ustawy środowiskowej. Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że w takim przypadku przesłanką warunkującą dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest konieczność udziału w nim społeczeństwa, określona przepisami ustawy środowiskowej. Stosownie do art. 88 ust. 1 ustawy środowiskowej, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (decyzja o pozwoleniu na budowę, decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych oraz decyzja o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - wydawanych na podstawie ustawy Prawo budowlane), poza przypadkiem gdy taki obowiązek wynika z decyzji środowiskowej, przeprowadza się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji, a także jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy zaznaczył, że jak wynika z analizy akt rozpatrywanej sprawy, w tym postępowaniu nie stwierdzono potrzeby przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Dlatego też brak jest podstaw by wniosek Stowarzyszenia SW Udanin wywołał skutek prawny w postaci dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego wniosło Stowarzyszenie SW Udanin. Skarżący zarzucił kwestionowanemu postanowieniu naruszenie prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie art. 88 ust. 1 ustawy środowiskowej w zw. z art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji, w której prawidłową kwalifikacją prawną w sprawie powinien być art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej w zw. z art. 28 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, albowiem skarżące stowarzyszenie wniosło o udział w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, a nie jak wskazał organ odwoławczy, w postępowaniu dotyczącym ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto autor skargi podniósł zarzut wadliwości postępowania, w postaci naruszenia art. 7, art. 8 oraz art. 77 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz wniósł o oddalenie skargi.

Uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest zasadna,

aczkolwiek z innych powodów, aniżeli zostały w niej wskazane.

Skład orzekający nie podzielił argumentacji sformułowanej w uzasadnieniu skargi dotyczącej przesłanek dopuszczenia do udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę organizacji ekologicznej. W tym zakresie dokonana przez organ odwoławczy ocena prawna okazała się prawidłowa, wątpliwości budzi jednak prawidłowość nie tylko samego procesu subsumcji zastosowanych przepisów prawa materialnego do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, ale także rzetelność analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Jako trafne jest więc stanowisko organu odwoławczego, następnie gruntownie uzasadnione przez uczestnika postępowania, że postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Z art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej wynika, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych przypadkach. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przeprowadza się, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bądź na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji lub jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Organ drugiej instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie żadna z powyższych sytuacji nie miała miejsca. Stwierdzenie powyższe organ uzasadnił faktem, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji nie istniał wynikający z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co wyklucza możliwość wzięcia w nim udziału przez organizację ekologiczną.

Z takim stanowiskiem organu odwoławczego nie zgodził się Sąd wojewódzki. W rozpatrywanym przypadku warunkiem przesądzającym o prawie organizacji ekologicznych do uczestniczenia w rozpatrywanej sprawie na prawach strony jest ustalenie, czy jest to postępowanie wymagające udziału społeczeństwa. Starosta rozpoznając wniosek organizacji ekologicznej o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę, a następnie Wojewoda Dolnośląski rozpoznając zażalenie na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu, obowiązani byli ustalić, nie tylko czy w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nałożony został obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, ale także powinien skontrolować czy we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W rozpatrywanym przypadku takiej analizy zabrakło. Pomijając więc rozstrzygnięcie organu I instancji, który to organ całkowicie pominął art. 28 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane i konsekwencje płynące z tego przepisu, Sąd zauważył, że organ odwoławczy nie stwierdzając konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko nie wskazał z czego wynika takie przekonanie. Już bowiem pobieżna lektura wydanej w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz o wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę wskazuje na znaczące różnice w zakresie obszaru, na których planowana jest realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia. Kierując się zatem treścią art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej organ odwoławczy nie wyjaśnił niespójności między decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, a wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie miejsca realizacji przedsięwzięcia. Dla przykładu w obrębie Pichorowice warunki środowiskowe zostały wydane dla działek: 1,2,3,4,5, natomiast pozwoleniem na budowę objęte zostały położone w tym obrębie działki nr: 6, 7, 8, 9, 10, 1, 4, 11, 13, 5. Podobne wątpliwości pojawiają w przypadku pozostałych obrębów. Do czasu więc wyjaśnienia, czy różnice w zakresie lokalizacji elektrowni mają jakiś wpływ na ustalenia co do wymogów określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności pod kątem zgodności z zapewnieniem zabudowie sąsiedniej ochrony przed hałasem i wibracjami oraz dopuszczalnych pól elektromagnetycznych, nie można wykluczyć konieczności przeprowadzenia na etapie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę ponownej oceny oddziaływania na środowisko, co tym samym czyni odmowę dopuszczenia udziału organizacji ekologicznej w tym postępowaniu, co najmniej przedwczesną. Takich ustaleń i analiz w rozpoznawanej sprawie organy orzekające nie dokonały. Organ odwoławczy konwalidując brak w tym zakresie ustaleń organu pierwszej instancji naruszył art. 7, art. 77 i art. 15 k.p.a., uniemożliwiając tym samym dokonanie kontroli trafności podjętego w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia. Kompetencje organu odwoławczego, nie sprowadzają się do badania orzeczenia pierwszoinstancyjnego i poprzedzającego go postępowania z punktu widzenia zgodności z prawem. Taka ocena dokonywana jest przez sąd administracyjny. Natomiast zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać merytorycznie, a następnie rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą wcześniej decyzją organu pierwszej instancji, czego następstwem jest podjęcie jednego z rozstrzygnięć, których katalog został określony w art. 138 k.p.a. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu prowadzonym na skutek złożonego środka zaskarżenia od orzeczenia I instancji, w tym również w postępowaniu zażaleniowym (por. art. 144 k.p.a.). Zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest kontrola orzeczenia wydanego w I instancji, przez ponowne rozpatrzenie sprawy. Oznacza to, że w przypadku skutecznego wniesienia zażalenia, organ II instancji obowiązany jest do ponownego rozważenia materiału dowodowego i wydania orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do meritum. Wydając rozstrzygnięcie organ odwoławczy winien przy tym usunąć naruszenia prawa, tak procesowego jak i materialnego, których dopuścił się organ I instancji.

Przenosząc powyższe uwagi, na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu uznać należało, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem powołanych przepisów regulujących postępowanie administracyjne, przede wszystkim wyartykułowanej w art. 15 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

[...] Spółka z o.o. w Legnicy wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2012 roku, Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a to:

(i) naruszenie art. 59 ust. 1, art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej w związku z § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz.U. nr 213, poz. 1397; "Rozporządzenie") oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 Ustawy Środowiskowej poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że budowa podziemnych linii elektroenergetycznych średniego napięcia oraz światłowodowych wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co może prowadzić do konieczności ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 Ustawy Środowiskowej, choć budowa wyżej wymienionych elementów nie wymaga ani przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ani nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w konsekwencji niewłaściwe jest zastosowanie powyższych przepisów polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie może zachodzić konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

(ii) naruszenie art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 44 Ustawy Środowiskowej w zw. z art. 28 ust. 3 i ust. 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię (a w konsekwencji także poprzez niewłaściwe zastosowanie) polegającą na przyjęciu, że sama różnica w oznaczeniu terenu przedsięwzięcia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym we wniosku o pozwolenie na budowę stanowić może podstawę do przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, o której mowa w art. 88 ust. 1 Ustawy Środowiskowej, podczas gdy pojęcie terenu przedsięwzięcia na gruncie Ustawy Środowiskowej oraz terenu objętego inwestycją wymagającą pozwolenia na budowę w rozumieniu przepisów Prawa Budowlanego nie są tożsame, zaś na gruncie rozpoznawanej sprawy brak było obowiązku uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w odniesieniu do zamierzenia budowlanego objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę rozpoznawanym w niniejszej sprawie, co czyni bezprzedmiotowym zastosowanie przepisów dotyczących ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to:

(iii) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. - w zw. z art. 15 oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3 i 4 Prawa Budowlanego oraz art. 88 ust. 1 pkt 2) i art. 44 Ustawy Środowiskowej poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji - poprzez naruszenie ww. przepisów k.p.a. - bez dokonania należytego ustalenia i rozpoznania okoliczności istotnych dla sprawy stwierdził, że nie zachodzą przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej (ekologicznej) do udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, choć organ ten dokonał właściwych ustaleń i prawidłowo zakwestionował dopuszczalność udziału organizacji ekologicznej w tymże postępowaniu;

(iv) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji powinien przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonać zbadania w oparciu o wyżej wskazane przepisy procedury administracyjnej, czy różnice w zakresie lokalizacji elektrowni wiatrowych pomiędzy wnioskiem o pozwolenie na budowę, a decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach mają wpływ na ustalenia co do wymogów określonych w decyzji środowiskowej, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy nie doszło do zmiany lokalizacji elektrowni wiatrowych, lecz WSA we Wrocławiu błędnie przyjął jej dokonanie, zaś na inwestorze nie ciążył obowiązek przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na zakres wniosku o pozwolenie na budowę.

W konsekwencji, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, oraz o zasądzenie na rzecz Inwestora kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego zostały enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy.

W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka nieważności wymieniona w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., co obligowało Sąd, niezależnie od pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przed merytorycznym rozpoznaniem skargi Stowarzyszenia UW UDANIN nie zajął się kwestią, czy skarżący jest organizacją społeczną, która ma zdolność procesową w niniejszej sprawie.

Podmiot, który złożył skargę do Sądu pierwszej instancji jest stowarzyszeniem zwykłym. Jak wynika z treści art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia i nie posiada osobowości prawnej. Osoby w liczbie co najmniej trzech, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Oznacza to, że stowarzyszenie takie tworzą wszyscy członkowie, a sposób ich działania reguluje regulamin.

Analiza kolejnych przepisów Rozdziału 6 ww. ustawy, zwłaszcza art. 43 pkt 1 nie pozostawia wątpliwości, że skoro do stowarzyszenia zwykłego nie stosuje się art. 10 i 11 ustawy to oznacza, że Stowarzyszenie takie nie posiada organów. Regulamin stowarzyszenia wskazuje jedynie, że Stowarzyszenie posiada przedstawiciela, który go reprezentuje, ale przedstawiciel nie jest jego organem. W orzecznictwie sądów powszechnym prezentowany jest pogląd, że przez "reprezentowanie stowarzyszenia" nie można rozumieć zaciągania zobowiązań ze skutkiem dla stowarzyszenia Zobowiązania majątkowe mogą zaciągać członkowie osobiście lub działając przez pełnomocnika na zasadach i w sposób określony w przepisach Kodeksu cywilnego o pełnomocnictwie (tak postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2001 r., I ACa 214/01, OSA 2003, z. 1, poz. 1). Takie stanowisko prezentuje również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 grudnia 2012 r. (w sprawie I CSK 234/12, LEX 1307997), w którym stwierdził, że nie można wywieść przyznania zdolności prawnej stowarzyszeniom zwykłym z przewidzianego w art. 40 ust. 2 powołanej wyżej ustawy wymagania uchwalenia przez osoby zakładające stowarzyszenie zwykłe regulaminu, określającego w szczególności nazwę stowarzyszenia, jego cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Ze względu na nieprzysługiwanie stowarzyszeniom zwykłym osobowości prawnej i niestosowanie do nich przepisów o osobach prawnych na podstawie art. 331 k.c., podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych nie mogą być same te stowarzyszenia, lecz tylko ich członkowie.

Przenosząc powyższe na grunt postępowania sądowoadministracyjnego podkreślić należy, że osoba wskazana w Regulaminie jako przedstawiciel nie posiada uprawnień do reprezentowania Stowarzyszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Stanowiska takiego nie zmienia także treść art. 25 § 2 i 4 p.p.s.a. Od zdolności procesowej należy bowiem odróżnić zdolność sądową, to jest zdolność do występowania w postępowaniu jako strona. Z treści art. 25 § 2 p.p.s.a. wynika, że ta ostatnia przysługuje stowarzyszeniom zwykłym. Zdolność sądowa organizacji społecznych, zarówno posiadających osobowość prawną, jak i niemających takiej osobowości, w zakresie ich statutowej działalności jest także konsekwencją przyznania takim organizacjom w prawie publicznym prawa do udziału w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób (art. 31 k.p.a.). Do takich sytuacji odnosi się art. 25 § 4 p.p.s.a.

Konkludując pomimo tego, że stowarzyszeniu zwykłemu niewątpliwie przysługuje zdolność sądowa jako organizacji społecznej, to legitymację procesową, a zatem zdolność do czynności procesowych, w tym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego posiadają jedynie wszyscy członkowie tego stowarzyszenia. Przedstawiciel wskazany w regulaminie wprawdzie może reprezentować stowarzyszenie zwykłe ale jedynie wówczas, gdy pozostali członkowie stowarzyszenia upoważnią go do tego w należytej formie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że właściwym dokumentem, z którego wynikałoby upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia. Źródłem takiego upoważnienia nie można natomiast uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego (tak m.in. Wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., II OSK 2525/12, Lex 1488169, oraz z dnia 14 maja 2014 r., w sprawie II OSK 2966/12, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z akt sprawy wynika, że skarga w imieniu stowarzyszenia została podpisana przez K.O. jako "Pierwszego Przedstawiciela". Sąd pierwszej instancji wezwał Stowarzyszenie do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez złożenie dokumentu wykazującego umocowanie do wniesienia skargi i określającego sposób reprezentacji strony skarżącej (k. 15). W odpowiedzi na to wezwanie Stowarzyszenie złożyło Regulamin podpisany przez K.O. oraz decyzję Starosty Powiatu w Środzie Śląskiej stwierdzającą, że Regulamin stowarzyszenia jest zgodny z prawem oraz o wpisaniu SW UDANIN do rejestru stowarzyszeń prowadzonych przez Starostę jako stowarzyszenie zwykłe.

Na rozprawie dnia 11 grudnia 2012 r. skarżące Stowarzyszenie reprezentowane było przez adwokata D.Ś., który złożył dokument pełnomocnictwa udzielonego dnia 4 grudnia 2012 r. Dokument ten również podpisany jest jedynie przez K.O. (k. 63 akt sądowych).

W świetle powyższych rozważań w szczególności odnoszących się do kwestii legitymacji procesowej Stowarzyszenia zwykłego wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji nie zweryfikował, czy podmiot wnoszący skargę posiada taką legitymację, a zatem czy skarga taka była skutecznie wniesiona. Należy bowiem przypomnieć, że omawiana kwestia winna była być przedmiotem oceny Sądu przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy, a w przypadku negatywnej weryfikacji, zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., Sąd winien był skargę odrzucić. Przepis ten stanowi bowiem, że Sąd odrzuca skargę jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej i nie działa za niego przedstawiciel ustawowy, (...) przy czym odrzucenie to jest możliwe gdy brak ten nie zostanie uzupełniony (art. 58 § 2 p.p.s..a ).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie nie dokonał takiej oceny i mimo że wezwał skarżącego do wykazania umocowania K.O. do podpisania skargi to bezkrytycznie uznał, że złożony Regulamin Stowarzyszenia stanowi wystarczająca podstawę do uznania, że ww. została należycie umocowana przez skarżące Stowarzyszenie. Tymczasem dla skutecznego złożenia skargi przez Stowarzyszenie niezbędne było podpisanie jej przez wszystkie zrzeszone w nim osoby. K.O. jako Przedstawiciel Stowarzyszenia mogłaby skutecznie wnieść skargę w imieniu Stowarzyszenia jedynie wówczas, gdyby do dokonania tej czynności była umocowana przez wszystkich członków Stowarzyszenia w formie uchwały członków tego podmiotu. Brak takiego umocowania do podpisania skargi (i brak podpisów pozostałych członków Stowarzyszenia) skutkowało koniecznością uznania, że skarga została wniesiona przez podmiot, który nie posiada legitymacji procesowej. Rozpoznanie merytoryczne skargi dotkniętej takimi wadami stanowi przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienioną w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a to uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd wojewódzki zobligowany będzie do uwzględnienia powyższej oceny prawnej, co do legitymacji Stowarzyszenia do wniesienia skargi. Sąd wezwie zatem Stowarzyszenie do prawidłowego podpisania skargi lub prawidłowego umocowania osoby, która ją podpisała, a w razie nieuzupełnienia tych braków wyda rozstrzygnięcie w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.

Wobec stwierdzenia, że w sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Z tych względów – działając w oparciu o art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro uwzględnienie skargi związane było z wadliwym działaniem Sądu pierwszej instancji, to zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a. i w konsekwencji w oparciu o ten ostatni przepis odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od Stowarzyszenia na rzecz skarżącej kasacyjnie Spółki w całości.