Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1215/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 2, uat 7 i 8, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 106 § 5, art. 141 § 4, art. 148, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1700/16 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] w sprawie wyboru przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 lutego 2017r. sygn. akt III SA/Kr 1700/16, oddalił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] w sprawie wyboru przewodniczącego Rady Miejskiej w [...].

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 31 sierpnia 2016 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie odwołania przewodniczącego Rady Miejskiej w [...]. W tym samym dniu, na tej samej sesji Rada Miejska dokonała wyboru nowego przewodniczącego Rady Miejskiej. Nastąpiło to w formie uchwały Nr [...] w sprawie wyboru przewodniczącego Rady Miejskiej w [...].

W dniu 7 września 2016 r. ww. uchwały zostały przekazane do Wojewody Małopolskiego, który następnie wszczął postępowanie nadzorcze i wstrzymał wykonanie uchwały z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] Rady Miejskiej w [...].

Wojewoda Małopolski rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] września 2016 r. działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej jako "u.s.g."), stwierdził nieważność w całości uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie: wyboru przewodniczącego Rady Miejskiej w [...], ponieważ uchwała ta w istotny sposób narusza konstytucyjne zasady określone w art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisy dotyczące trybu podejmowana uchwał określonych w szczególności w art. 19 ust. 1 i 2 u.s.g.

Organ mając na uwadze przesłane dokumenty, w szczególności protokół Nr [...] z Sesji Rady Miejskiej w [...], która odbyła się w dniu [...] sierpnia 2016 r. uznał, że w zaistniałej sytuacji doszło do istotnego naruszenia prawa. Organ ustalił, że przed przystąpieniem do głosowania nad uchwałą w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...], Przewodniczący Rady Miejskiej ogłosił, że po przeprowadzeniu głosowania zarządza dziesięciominutową przerwę i wskazał, że jeżeli zostanie odwołany, dalszą część sesji poprowadzi Wiceprzewodniczący radny O.G. Podczas sesji, która odbyła się 31 sierpnia 2016 r. od początku nie była obecna Wiceprzewodnicząca Rady Miejskiej radna M.Z. Po przerwie Wiceprzewodniczący nie wrócił na salę obrad. Wobec powyższego obrady Rady Miejskiej poprowadził najstarszy wiekiem obecny na sali obrad radny, który zgodził się poprowadzić sesję. Ilość radnych umożliwiała prowadzenie sesji i głosowanie dalszych uchwał. W wyniku głosowania bezwzględną większością głosów w obecności wymaganego quorum na Przewodniczącego Rady Miejskiej wybrano R.M.

Mając na uwadze treść art. 20 ust. 1 zdanie 1 u.s.g. oraz art. 19 ust. 2 u.s.g. organ nadzoru zauważył, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie określają wprost sytuacji, kto ma prowadzić obrady rady gminy w sytuacji odwołania przewodniczącego i nieobecności nieodwołanych wiceprzewodniczących rady. Niemniej można przyjąć, że w sytuacji odwołania tylko przewodniczącego rady sesję może prowadzić bądź wcześniej wskazany wiceprzewodniczący bądź też wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem – jeżeli wskazania takiego nie było.

Wojewoda Małopolski zaznaczył, że ustawodawca nie przewidział takiej sytuacji, że możliwym jest zwoływanie lub prowadzenie sesji przez osobę inną niż przewodniczący rady lub wiceprzewodniczący rady, z wyjątkami szczegółowo opisanymi w ustawie o samorządzie gminnym, ale nieistotnymi dla niniejszej sprawy. Organ uznał, że nie jest uprawnionym przyznawanie niewynikających z żadnych przepisów prawnych kompetencji, w tym wypadku dla najstarszego obecnego na sali obrad radnego, który się na to zgodził, do prowadzenia sesji rady miejskiej. Takie nieuprawnione przyznawanie kompetencji pozostaje w sprzeczności z wyrażonymi w art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadami. Każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Artykuł 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej (orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2005 r. sygn. akt WK 22/04, opub. w OSNKW 2005/3/29). Nie jest możliwe przyznanie radnemu, który nie jest przewodniczącym rady gminy, wcześniej wskazanym wiceprzewodniczącym bądź też wiceprzewodniczącym najstarszym wiekiem (jeżeli wskazania takiego nie było), kompetencji do prowadzenia sesji Rady Miejskiej, jeżeli to wprost nie wynika z konkretnych przepisów prawnych.

Wojewoda Małopolski na potwierdzenie słuszności wydanego rozstrzygnięcia przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt II SA 2113/03, w którym stwierdzono, że prowadzenie obrad rady przez radnego niebędącego przewodniczącym lub wyznaczonym przez przewodniczącego wiceprzewodniczącym lub w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, najstarszym wiekiem wiceprzewodniczącym – narusza w sposób istotny przepisy prawa regulujące prowadzenie obrad rady gminy, a uchwały podjęte na sesji rady, której obrady prowadzone były przez radnego niebędącego przewodniczącym rady lub wiceprzewodniczącym naruszają w sposób istotny prawo.

Także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdza zdaniem organu nadzoru słuszność stanowiska Wojewody Małopolskiego – wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt II OSK 461/09 oraz wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1507/10. Organ nadzoru stwierdził, że z wyroków tych jednoznacznie wynika, iż sesja rady (w tym wypadku powiatu) nie może być zwołana przez inną osobę niż osoba wyraźnie określona w przepisach ustawy, jeśli nie zachodzą przesłanki określone jednoznacznie w przepisach ustawy i niepodlegające rozszerzającej wykładni. Uzasadnienia tych wyroków wskazują, że tylko osoby pełniące funkcje określone przez ustawę o samorządzie gminnym (odpowiednio samorządzie powiatowym) lub wyraźnie wskazane przez ww. ustawy mogą skutecznie podejmować działania oficjalnie związane ze zwoływaniem czy też prowadzeniem obrad rady gminy (rady powiatu) i tylko obrady z formalnym i ustawowo wskazanym udziałem tych osób mogą prowadzić do skutecznego podejmowania legalnych uchwał.

Powyższe rozstrzygnięcie Wojewody Małopolskiego zostało zaskarżone przez Gminę [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wskazano na bezpodstawne zastosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g. w wyniku błędnej wykładni art. 20 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., art. 19 ust. 2 u.s.g. oraz art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, naruszenie art. 2 i art. 10 ust. 1 w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, naruszenie art. 19 ust. 2 zdanie 3 u.s.g., naruszenie art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a także poprzez brak odniesienia się organu nadzoru do argumentacji Burmistrza [...] zawartej w pismach z dnia 23 oraz 29 września 2016 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 lutego 2017r. sygn. akt III SA/Kr 1700/16, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), oddalił powyższą skargę Gminy [...].

Sąd stwierdził, że w ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym i prawnym skargę należało uznać za niezasadną. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie naruszało przepisów prawa materialnego ani procesowego w zakresie określonym art. 145 p.p.s.a., stąd też brak było podstaw do eliminacji zaskarżonego rozstrzygnięcia w trybie art. 148 p.p.s.a.

Sąd przedstawił niekwestionowany przez żadną ze stron przebieg sesji Rady Miejskiej w [...] z dnia 31 sierpnia 2016 r. i zauważył, że istotą sporu jest rozstrzygnięcie, czy w przypadku prawidłowo zwołanej sesji rady gminy wraz z porządkiem obrad obejmującym podjęcie uchwały w przedmiocie odwołania przewodniczącego rady gminy i wyboru nowego przewodniczącego rady gminy, jakąkolwiek część obrad rady gminy może prowadzić radny niebędący formalnie ani przewodniczącym organu stanowiącego, ani też wiceprzewodniczącym, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Należało także rozsądzić czy prawnie dopuszczalne jest prowadzenie obrad przez najstarszego wiekiem radnego niebędącego przewodniczącym lub wiceprzewodniczącym organu stanowiącego w sytuacji, gdy sesja nie jest zwołana na wniosek komisarza wyborczego (dotyczy to pierwszej sesji nowo wybranej rady gminy) lub sesji nie zwołał wojewoda w przypadku określonym w art. 19 ust. 7 i 8 u.s.g. Zdaniem Sądu przypadki te nie zachodziły w tej sprawie.

Sąd w oparciu o art. 19 ust. 2, art. 20 ust. 1, art. 20 ust. 5, art. 24h ust. 3 pkt 1, ust. 5a, ust. 6, ust. 8 i 9, art. 28 ust. 5a, ust. 7 u.s.g. oraz art. 8 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 902) sprecyzował kompetencje przewodniczącego i wiceprzewodniczącego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Następnie Sąd stwierdził, że opisane w ww. przepisach uprawnienia przewodniczącego rady gminy mają charakter wyłączny, tzn. poza odrębnymi regulacjami rangi ustawowej, nikt inny jak przewodniczący nie może ich wykonywać. Zaznaczył, że taką odrębną regulację zawiera art. 19 ust. 2 zdanie 2 i 3 u.s.g., zgodnie z którym przewodniczący rady gminy może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego, a w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wice-przewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem.

Z przedstawionej regulacji, w ocenie Sądu, wynikają dwie podstawowe dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w tej sprawie zasady: po pierwsze, kompetencje przewodniczącego rady gminy maja charakter wyłączny, tzn. mogą być wykonywane tylko przez przewodniczącego i jakiekolwiek odstępstwo od tej zasady może wynikać tylko z odrębnego przepisu rangi ustawowej. Po drugie, wiceprzewodniczący rady gminy ma tylko takie kompetencje, jakie powierzył mu przewodniczący, a jedynie w razie nieobecności przewodniczącego (który nie został odwołany) i jednocześnie niewyznaczenia przez przewodniczącego wice-przewodniczącego do wykonywania kompetencji przewodniczącego, z mocy prawa zadania przewodniczącego wykonuje najstarszy wiekiem wiceprzewodniczący.

W związku z powyższym, Sąd stwierdził, że nie ma podstaw prawnych, aby po prawidłowym zwołaniu sesji przez przewodniczącego rady gminy i podjęciu przez radę skutecznej uchwały o odwołaniu przewodniczącego, dalsze prowadzenie obrad rady można było powierzyć innej osobie niż wiceprzewodniczący rady i to nawet, gdyby tą osobą był najstarszy wiekiem radny.

Sąd uznał, że rację ma Wojewoda Małopolski twierdząc, że zaskarżona uchwała została podjęta wbrew wyraźnym przepisom prawa i narusza jedną z podstawowych zasad funkcjonowania organów administracji publicznej, jaką jest zasada legalności (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zgodnie z tą zasadą każde działanie organu publicznego musi opierać się na właściwej podstawie prawnej. Nie jest dopuszczalnym legalne podjęcie uchwały przez radę gminy w sytuacji, gdy obrady takiej rady prowadzi najstarszy wiekiem radny niebędący jej przewodniczącym lub wiceprzewodniczącym i nie zachodzi żaden ustawowy wyjątek dopuszczający takie prowadzenie obrad. Podkreślił, iż wszystkie uchwały podejmowane przez radę gminy w przypadku, gdy obradami takiej rady kieruje osoba nieuprawniona, są obarczone istotnymi wadami uzasadniającymi ich unieważnienie.

Sąd nie podzielił argumentacji zawartej w skardze. Wbrew stanowisku Rady Miejskiej w [...] obowiązujące przepisy nie pozwalają na kontynuowanie dalszych obrad organu stanowiącego w przypadku odwołania przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] i wobec nieobecności wszystkich wiceprzewodniczących Rady i to niezależnie od tego czy nadal zachowane byłoby przez radę kworum do głosowania i czy został wyczerpany porządek obrad. Radni nie mogli kontynuować obrad, a w szczególności realizować porządku obrad i dokonać wyboru nowego przewodniczącego rady i żadna taka kompetencja nie przysługuje radnym ani z art. 20 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., ani też z art. 19 ust. 2 u.s.g., a tym bardziej z art. 2 lub 7 Konstytucji RP.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ nadzoru art. 2 i art. 10 ust. 1 w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez bezpodstawną ingerencję w samodzielność organu stanowiącego i ograniczenie jego uprawnień oraz suwerenności w zakresie obradowania i wyłaniania osoby przewodniczącego. Sąd mając na uwadze konstytucyjnie uregulowaną pozycję samorządu terytorialnego (art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 2 Konstytucji RP) oraz nadzór nad jego działalnością (art. 170 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), wskazał, że wojewoda jako organ nadzoru dokonuje oceny nadzorczej każdej skierowanej do niego uchwały organu stanowiącego pozostającej w jego kognicji i w razie stwierdzenia istotnego naruszenia prawa organ ten ma obowiązek stwierdzić nieważność danego aktu (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Wobec tego Sąd przyjął, że nie jest nieuzasadnioną ingerencją w samodzielność samorządu unieważnianie uchwały w istotny sposób naruszającej prawo. Istotne naruszenie prawa polega także i na tym, że nieuprawniona osoba prowadziła obrady organu stanowiącego i zarządziła przystąpienie do głosowania nad daną uchwałą.

W ocenie Sądu nie można także uznać by Wojewoda dokonał ograniczenia uprawnień Rady Miejskiej w [...] co do obradowania i wyłaniania osoby przewodniczącego. Nic takiego nie wynika ani z zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, ani z akt sprawy. Wojewoda Małopolski nie oceniał, czy osoba radnego R.M. mogła być wybrana na Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...]. Organ nadzoru ocenił jedynie, że po odwołaniu poprzedniego przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] J.C., nikt z uprawnionych radnych – a takimi mogli być jedynie wiceprzewodniczący Rady Miejskiej w [...] – nie miał prawa do prowadzenia obrad, a tym samym kolejna uchwała podjęta na skutek bezprawnie prowadzonej w dalszym ciągu sesji Rady Miejskiej obarczona była istotnymi wadami. Sąd podkreślił, że skoro przepisy nie tylko, że nie pozwalały na kierowanie pracą rady gminy przez radnego niebędącego ani jej przewodniczącym ani wiceprzewodniczącym, ale dodatkowo całościowo regulowały zasady organizowania pracy rady oraz prowadzenia obrad rady, to nie było podstaw do wykładni dorozumianej poprzez podobieństwo innych sytuacji. Zaznaczył, że sam ustawodawca dopuścił prowadzenie, ale pierwszej sesji nowo wybranej rady gminy przez najstarszego wiekiem radnego do chwili wyboru przewodniczącego takiej rady i analogicznie w przypadku zwołania sesji przez wojewodę lub osobę wyznaczoną przez Prezesa Rady Ministrów. Sąd przyjął, że wyjątki te nie podlegają żadnej wykładni rozszerzającej i muszą być ściśle interpretowane.

Mając na uwadze zarzut naruszenia art. 19 ust. 2 zdanie 3 u.s.g. Sąd podkreślił, iż ten przepis tylko wówczas miałby w sprawie zastosowanie, gdyby po odwołaniu Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...], dalsze obrady prowadził jeden z wiceprzewodniczących i powstałby spór co do tego, który z tych wiceprzewodniczących powinien te obrady prowadzić. Taka jednak sytuacja w tej sprawie w ogóle nie zaistniała, a tym samym bezpodstawnym było jej rozważanie.

Sąd stwierdził, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g., nie mogą doprowadzić do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie ma bowiem znaczenia, czy rzeczywiście obrady Rady Miejskiej w [...] po przerwie zarządzonej na obliczenie wyników głosowania wznowił Przewodniczący Rady Miejskiej w [...] J.C., którego funkcja została wygaszona dopiero z momentem ogłoszenia wyników głosowania w sprawie jego odwołania, skoro nie ulega wątpliwości, że z chwilą podjęcia uchwały o odwołaniu Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] J.C., dalszą część obrad poprowadził radny P.S. niebędący ani przewodniczącym ani wiceprzewodniczącym tej rady.

Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, Wojewoda nie pominął faktu, że Rada Miejska w [...] w trakcie obrad pozostała zarówno bez przewodniczącego, który został odwołany, jak i obu wiceprzewodniczących, którzy nie uczestniczyli w posiedzeniu, a przyjęty porządek obrad nie został wyczerpany i to pomimo tego, że Rada Miejska dysponowała kworum wymaganym do ważnego podejmowania uchwał. Sąd wskazał, iż radni zgromadzeni na sesji, na której nie było ani przewodniczącego ani wiceprzewodniczącego nie mogli podejmować żadnych uchwał i nie ma znaczenia, dlaczego wiceprzewodniczący, np. nie uczestniczyli w takiej sesji. Nastąpiło nieformalne zakończenie obrad takiej rady bez wyczerpania porządku obrad.

W ocenie Sądu, Wojewoda Małopolski zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego prawidłową argumentację i nie podzielił wykładni zawartej w argumentacji Burmistrza [...] zawartej w pismach z dnia 23 oraz 29 września 2016 r. Jednocześnie zarzut Burmistrza [...], co do braku rozpatrzenia w sposób całościowy i wyczerpujący zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznano za niezasadny.

Jedynie informacyjnie zauważono również, iż Sąd nie dokonuje oceny politycznej zaskarżanych rozstrzygnięć.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...], zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ wynik sprawy, tj.:

a. art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., tj. przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów poprzez użycie przez Sąd logicznie niepoprawnej argumentacji leżącej u podstaw rozstrzygnięcia, a dotyczącej wykładni kompetencji przysługujących przewodniczącemu rady gminy;

b. art. 141 § 4 p.p.s.a., a to poprzez sporządzenie uzasadnienia bez odniesienia się do wszystkich argumentów skarżącej, jak również bez podania poprawnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

c. art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 19 ust. 2 i ust. 7 u.s.g. poprzez bezzasadne oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji w wyniku błędnego uznania, że Rada Miejska w [...] nie mogła kontynuować obrad w dniu 31 sierpnia 2016 r. z uwagi na odwołanie przewodniczącego i nieobecność wiceprzewodniczących tego organu.

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. art. 19 ust. 2 i ust. 7 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię, a mianowicie przyjęcie, że w sytuacji odwołania przewodniczącego Rady Miejskiej w [...], wobec nieobecności na sali wiceprzewodniczących Rady, Rada nie może kontynuować obrad, choć z treści art. 19 ust. 7 u.s.g. w oczywisty sposób wynika taka możliwość;

b. art. 19 ust. 8 u.s.g. poprzez jego błędne niezastosowanie, podczas gdy zasady wykładni funkcjonalnej i systemowej wskazują, że luka prawna, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, może zostać usunięta za pomocą tego przepisu;

c. naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że wybór spośród radnych osoby prowadzącej obrady pod nieobecność przewodniczącego i wiceprzewodniczących, w sytuacji kiedy obrady te trwają i nie ma nawet kto ich zakończyć lub przerwać, stanowi przekroczenie posiadanych przez organ gminy kompetencji i przyznanie kompetencji nie ujętych żadną normą kompetencyjną wybranemu radnemu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi w całości. Względnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponadto skarżąca kasacyjnie zwróciła się o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację potwierdzającą słuszność postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie wniesionej skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Powodem wydania przez Wojewodę Małopolskiego w dniu [...] września 2016r. rozstrzygnięcia nadzorczego, którym stwierdzono nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] w sprawie wyboru przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] było ustalenie, że przy podejmowaniu tej uchwały dopuszczono się istotnego naruszenia prawa. Naruszenie prawa polegało na tym, że ww. uchwałę podjęto z naruszeniem przepisów określających kompetencje przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy. Rada Miejska w [...] uznała bowiem, że w przypadku odwołania dotychczasowego przewodniczącego, gdy ten uprzednio, na okoliczność ewentualnego jego odwołania, wyznaczył wiceprzewodniczącego, który prowadziłby dalej obrady rady zgodnie z przyjętym porządkiem, w sytuacji nieobecności na sali obrad wskazanego wiceprzewodniczącego (a także nieobecności drugiego wiceprzewodniczącego), funkcję przewodniczącego może sprawować najstarszy wiekiem obecny na sali radny, który wyraził na to zgodę stosownie do treści art. 19 ust. 8 u.s.g.

Zgodnie z treścią tego przepisu sesję rady gminy, o której mowa w ust. 7, do czasu wyboru przewodniczącego prowadzi najstarszy wiekiem radny obecny na sesji, który wyraził zgodę na prowadzenie sesji. W ust. 7 art. 19 u.s.g. mowa jest o sesji, którą zwołuje wojewoda w celu wyboru przewodniczącego w przypadku odwołania lub przyjęcia rezygnacji przewodniczącego i wiceprzewodniczących oraz niewybrania w ich miejsce osób do pełnienia tych funkcji. Czyni to w terminie 30 dni od dnia przyjęcia rezygnacji albo od dnia odwołania. Sesja zwoływana jest na dzień przypadający w ciągu 7 dni po upływie terminu 30 dni od dnia przyjęcia rezygnacji albo od dnia odwołania.

Analiza treści ust. 7 i 8 art. 19 u.s.g. dodanych na mocy art. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2009 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2010 r. Nr 28, poz. 142), która weszła w życie 12 marca 2010 r. wskazuje, że regulacje te odnoszą się do szczególnej sytuacji tam wskazanej tj. braku przewodniczącego rady, a także braku wiceprzewodniczących.

W uzasadnieniu do projektu ww. ustawy (druk sejmowy VI.1898) ustawodawca wskazał, że projekt ustawy wypełnia istniejącą lukę prawną w przepisach ustaw o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim polegającą na braku wskazania właściwego organu odpowiedzialnego za zwołanie posiedzenia rady gminy, powiatu lub sejmiku wojewódzkiego w przypadku jednoczesnego odwołania lub rezygnacji przewodniczącego i wiceprzewodniczących. Stwierdzono, że brak takiego organu w obecnym ustawodawstwie może rodzić bardzo niewłaściwe sytuacje, w których rada gminy, powiatu czy sejmik wojewódzki nie mogą funkcjonować.

Zatem najstarszy wiekiem radny gminy, jeśli wyraził na to zgodę, będzie prowadził sesję rady gminy, która ma podjąć uchwałę w sprawie wyboru przewodniczącego tylko wtedy gdy sesję w tym celu zwołał wojewoda, a powodem jej zwołania była szczególna okoliczność odwołania lub przyjęcia rezygnacji przewodniczącego i wiceprzewodniczących oraz niewybrania w ich miejsce osób do pełnienia tych funkcji.

W niniejszej sprawie taka szczególna sytuacja, co należy jednoznacznie podkreślić, nie miała miejsca bowiem po odwołaniu przewodniczącego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nie wystąpił jednoczesny brak wiceprzewodniczących. Nieobecność od początku sesji wiceprzewodniczącej Rady Miejskiej radnej M.Z. i opuszczenie sali obrad przez drugiego wiceprzewodniczącego O.G., wskazanego przez dotychczasowego przewodniczącego do prowadzenia dalszej części sesji, nie uzasadnia twierdzenia, że Rada Miejska w [...] nie posiadała wiceprzewodniczących.

O ile dążenie do dokończenia obrad Rady Miasta [...] w dniu [...] sierpnia 2016 r. należy ocenić pozytywnie to jednak prowadzenie tych obrad nie może odbywać się niezgodnie z przepisami prawa. Skoro najstarszy wiekiem radny mógł prowadzić obrady tylko w przypadku zwołania sesji przez wojewodę z uwagi na jednoczesny brak przewodniczącego i wiceprzewodniczących, to tej szczególnej kompetencji nie można domniemywać i stosować w okolicznościach nie wskazanych przez ustawodawcę. Takie działanie jest działaniem wbrew obowiązującym przepisom prawa i prowadzi do domniemywania kompetencji przez organy władzy publicznej. To z kolei godzi w wyrażoną w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę państwa prawa (art. 2) oraz zasadę praworządności (art. 7).

Przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej.

Uprawnienia do prowadzenia obrad przez najstarszego radnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie uzasadniał także art. 19 ust. 2 zdanie 3 u.s.g., bowiem przepis ten odnosi się do zgoła odmiennej niż w niniejszej sprawie sytuacji, a mianowicie do sytuacji kiedy brak jest przewodniczącego i nie został wyznaczony wiceprzewodniczący spośród kilku radnych pełniących funkcję wiceprzewodniczącego. Wówczas funkcję przewodniczącego pełni wiceprzewodniczący starszy wiekiem. Przepis ten rozstrzyga jedynie, który z wiceprzewodniczących w przypadku ich większej liczby, w razie niewskazania przez przewodniczącego będzie wykonywał zadania przewodniczącego.

Także art. 20 ust. 2c u.s.g. nie będzie miał zastosowania w sprawie, albowiem dotyczy on jedynie sesji nowo wybranej rady gminy zwołanej przez komisarza wyborczego, którą do czasu wyboru przewodniczącego rady, prowadzi najstarszy wiekiem radny obecny na sesji.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie istniała norma kompetencyjna wywiedziona z obowiązujących przepisów prawa, w szczególności ustawy o samorządzie gminnym, która umożliwiałaby przyznanie najstarszemu radnemu Rady Miejskiej w [...] kompetencji do prowadzenia obrad w sytuacji odwołania przewodniczącego i nieobecności na sesji w dniu 31 sierpnia 2016 r. dwóch wiceprzewodniczących, którzy nie utracili bądź nie zrezygnowali ze swoich funkcji.

Słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że okoliczność zachowania przez radę kworum do głosowania czy też niewyczerpanie porządku obrad nie ma znaczenia dla istnienia naruszenia przepisów prawa o charakterze kompetencyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela podgląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, iż radni nie mogli kontynuować obrad, a w szczególności realizować porządku obrad i dokonać wyboru nowego przewodniczącego rady i żadna taka kompetencja nie przysługuje radnym na podstawie art. 20 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., art. 19 ust. 2 u.s.g. a także art. 2 lub 7 Konstytucji RP.

Podjęcie zatem zaskarżonej uchwały o wyborze na przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] R.M. było niezgodne z prawem. Najstarszy radny obecny na sali obrad w dniu [...] sierpnia 2016 r., (który wyraził zgodę na prowadzenie obrad), jak wynika z przywołanych wcześniej przepisów, nie miał ustawowych kompetencji do prowadzenia obrad tej rady. Tym samym Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyboru przewodniczącego Rady Miejskiej w [...], gdy jej obradom przewodniczyła osoba nieuprawniona. W konsekwencji uznać należało, że uchwała ta jest z mocy prawa nieważna. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zasadne było wydanie przez Wojewodę Małopolskiego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] września 2016 r. stwierdzającego jej nieważność na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g.

Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które w sposób niewątpliwy trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały (zarządzenia) organu gminy. Do nich należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. (tak NSA wyroku z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79).

Istotne naruszenie prawa może obejmować także inne okoliczności przesądzające o nieważności decyzji administracyjnej (uchwały), w tym wydanie aktu bez podstawy prawnej przez niewłaściwy organ czy też wydanie aktu w sytuacji res iudicata.

Jak wynika z protokołu sesji Rady Miejskiej w [...] z dnia 31 sierpnia 2016 r. rada ta na zasadzie analogii zastosowała przepis art. 19 ust. 8 u.s.g. Z utrwalonych poglądów w orzecznictwie NSA wynika, że przepisy prawa administracyjnego mają charakter ius cogens, a organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Analogia jako metoda wykładni, mająca służyć konstruowaniu kompetencji do tworzenia nieprzewidzianych prawem regulacji, mających wpływ na prawa jednostki, w oparciu o odrębne regulacje prawne, jest niedopuszczalna. Oparte na analogii domniemania i subiektywna ocena luk w ustawie jako będących wyrazem nieracjonalności ustawodawcy, nie mogą stanowić podstawy do oceny naruszeń prawa (patrz wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2451/12)

Z powyższego wynika, że analogiczne zastosowanie przepisów nie stanowi podstawy do stwierdzenia, iż działania organu władzy publicznej mają podstawę prawną i są zgodne z obowiązującym prawem.

Jak wykazała dokonana wcześniej analiza przepisów ustawy o samorządzie gminnym analogiczne zastosowanie art. 19 ust. 8 u.s.g. było nieuprawnione, albowiem doprowadziło do przypisania najstarszemu radnemu Rady Miejskiej w [...] obecnemu w dniu 31 sierpnia 2016 r. na sesji rady (który wyraził zgodę na prowadzenie obrad) kompetencji, której ustawodawca dla niego nie przewidział. Zatem podjęta pod jego przewodnictwem uchwała zapadła z udziałem osoby nieuprawnionej do prowadzenia tych obrad. Ten stan rzeczy należało uznać za istotne naruszenie prawa i w konsekwencji stwierdzić w formie rozstrzygnięcia nadzorczego nieważność podjętej uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., co też Wojewoda Małopolski uczynił.

W ocenie NSA rozpoznającego wniesiony środek odwoławczy, w sytuacji nieobecności wiceprzewodniczących, którzy nie zostali odwołani ani nie złożyli rezygnacji oraz kiedy jeden z nich został wyznaczony do pełnienia funkcji przewodniczącego rady należało przerwać obrady bez rozpatrzenia porządku obrad i wezwać jednego z wiceprzewodniczących do stawienia się na sesję celem dokończenia jej obrad pod jego przewodnictwem. Tak się jednak nie stało.

Zatem w okolicznościach rozpatrywanej sprawy kiedy jeden wice-przewodniczący był nieobecny na sesji rady od początku jej obrad, a drugi opuścił sesję rady w przerwie obrad a był wyznaczony na przewodniczącego, poszukiwanie kompetencji najstarszego radnego dla przeprowadzenia obrad rady uznać należało za niezgodne z obowiązującym prawem. Zasadniczo tylko któryś z wiceprzewodniczących ze wskazaniem na tego wyznaczonego przez przewodniczącego mógł kontynuować obrady rady zgodnie z przyjętym porządkiem. Zasadniczy cel ustawodawcy, tj. zapewnienie funkcjonalności i właściwego trybu pracy rady gminy, wbrew temu co twierdzi skarżąca kasacyjnie, nie wymagał zastosowania analogii i przyznania kompetencji najstarszemu radnemu, ale doprowadzenia do przerwania obrad rady do czasu zapewnienia udziału w nich jednego z wiceprzewodniczących.

Dotychczasowe rozważania wskazują, iż zarzut błędnej wykładni art. 19 ust. 2 i 7 u.s.g. pozostaje w okolicznościach tej sprawy całkowicie chybiony, podobnie jak i zarzut błędnego niezastosowania art. 19 ust. 8 u.s.g.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. Sąd ten nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, o którym mowa w art. 106 § 5 p.p.s.a. Sąd oparł się na materiałach zgromadzonych w aktach sprawy, w tym na protokole z sesji z dnia 31 sierpnia 2016 r. Na jego podstawie ustalił stan faktyczny i dokonał wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w zakresie dotyczącym kompetencji przewodniczącego. Zdaniem NSA wykładnia przepisów zastosowana przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa i prowadzi do logicznych wniosków w postaci braku przekazania kompetencji przewodniczącego najstarszemu radnemu przy braku przewodniczącego i nieobecności wiceprzewodniczących.

Wbrew temu co podnosi skarżąca kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd zgodnie z tym przepisem w uzasadnieniu wyroku zawarł zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Poza tym przedmiotowy wyrok pozwala na poznanie argumentów jakie stanowiły podstawę do zastosowania konstrukcji prawnej z art. 151 p.p.s.a. i stanowisko to, jak już wyżej zaznaczono, jest w pełni podzielane przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W świetle przedstawionych wcześniej rozważań stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 19 ust. 2 i ust. 7 u.s.g. Sąd prawidłowo bowiem uznał, że skarga Gminy była niezasadna, zatem niemożliwe było uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru w trybie art. 148 p.p.s.a., gdyż przesłanki jego zastosowania nie występowały w tym postępowaniu. Oddalenie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego w oparciu o art. 151 p.p.s.a. było zatem prawidłowe, bowiem wobec stwierdzenia, że uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] została podjęta z naruszeniem prawa (obradom przewodniczyła osoba nieuprawniona), organ nadzoru zobligowany był do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w oparciu o art. 91 ust. 1 u.s.g.

Stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia zasady legalizmu z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, było w pełni uzasadnione. Skoro żaden z przepisów prawa, w tym w szczególności ustawy o samorządzie gminnym nie przewidywał przyznania najstarszemu radnemu kompetencji do prowadzenia obrad rady w sytuacji odwołania przewodniczącego oraz przy nieobecności wiceprzewodniczących, to wyprowadzenie takiej kompetencji w oparciu o art. 19 ust. 8 u.s.g. na zasadzie analogii, która co do zasady jest niedopuszczalna, stanowiło naruszenie zasady praworządności. Organ władzy publicznej dla uzasadnienia legalności podjętych działań, wbrew obowiązującym przepisom, wyprowadził poprzez analogię kompetencję najstarszego radnego do prowadzenia obrad rady. Wynika z tego, że organ władzy publicznej działał w sprzeczności z obowiązującym prawem, co wyżej wykazano, a zatem naruszył zasadę wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazywany zatem w skardze kasacyjne zarzut błędnej wykładni art. 7 ustawy zasadniczej, pozostaje w tych okolicznościach całkowicie nieusprawiedliwiony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1804), na co składały się koszty zastępstwa procesowego Wojewody Małopolskiego przez radcę prawnego, który stawił się na rozprawę przed NSA.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.