Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 399/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi W.K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą NZOZ [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania konkursowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego W.K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem Nr [...] z [...] kwietnia 2014r. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie w trybie uzupełniającego konkursu ofert na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w 2014 roku w rodzaju: opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień, w zakresie: leczenie uzależnień, na obszarze: powiatu [...]. Postępowanie to było prowadzone pod numerem: [...].

Szczegółowe warunki wymagane od oferentów oraz warunki udzielania świadczeń, objętych przedmiotem postępowania, ustalone zostały w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych rodzaju opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień (Dz. U. z 2013 r., poz. 1386 ze zm.) oraz w zarządzeniu nr 79/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 13 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień (ze zmianami). Natomiast kryteria oceny ofert określone zostały przez Prezesa NFZ w zarządzeniu nr 3/2014/DSOZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W ramach ogłoszonego postępowania oferty złożyli: J.S., A.H., M.A., prowadzący podmiot leczniczy pod firmą: Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "Ź" s.c. J.S., A.H., M.A. oraz W.K., prowadzący podmiot leczniczy pod firmą: NZOZ "S." Specjalistyczny Ośrodek [...]. Obie oferty zostały złożone w terminie. W trakcie prowadzonego postępowania Komisja konkursowa, powołana zarządzeniem nr [...] przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, nie odrzuciła żadnej ze złożonych ofert. Żaden z oferentów nie wniósł protestu na czynność Komisji konkursowej. W części niejawnej konkursu ofert Komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje z oboma oferentami.

Ponadto, w części niejawnej postępowania Komisja konkursowa dokonała ostatecznego porównania i oceny obu złożonych ofert. Na podstawie sporządzonego przez Komisję konkursową rankingu końcowego:

J.S., A.H. i M.A., prowadzący podmiot leczniczy pod firmą: NZOZ "Ź" s.c. J.S., A.H., M.A. – otrzymali 35,054 pkt,

W.K., prowadzący podmiot leczniczy pod firmą: NZOZ "S" – otrzymał 31,333 pkt.

W dniu [...] czerwca 2014 r. Komisja konkursowa dokonała rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie wskazanego wyżej konkursu ofert poprzez dokonanie wyboru J.S., A.H. i M.A., prowadzących podmiot leczniczy pod firmą: NZOZ "Ź" s.c. J.S., A.H., M.A.. Rozstrzygnięcie postępowania zostało prawidłowo ogłoszone.

Od powyższego rozstrzygnięcia konkursu ofert odwołanie w dniu 20 czerwca 2014 r., tj. w ustawowym terminie złożył W.K.. Zarzucił nie dokonanie przez Komisję konkursową oceny faktycznej efektywności terapeutycznej oferentów oraz nie zagwarantowanie ubezpieczonym z terenu Powiatu [...], swobodnego wyboru placówki leczniczej. Tymczasem ocena faktycznej efektywności terapeutycznej oferentów ma nadrzędne znaczenie w wyborze oferenta z punktu widzenia zarówno pacjenta, jak i ekonomiki leczenia. Ponadto Komisja nie zagwarantowała ubezpieczonym z terenu Powiatu [...] swobodnego wyboru placówki leczniczej. Swobodny dostęp nastąpiłby, gdyby Komisja wybrała obie oferty, w ramach środków finansowych zaplanowanych na ten cel.

Decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie oferenta.

W ocenie organu bezpodstawny okazał się zarzut naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a więc naruszenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jak również zarzut prowadzenia postępowania w sposób nie gwarantujący zachowania uczciwej konkurencji, co miało nastąpić w wyniku pominięcia oceny efektywności terapeutycznej oraz ograniczenia dostępności do świadczeń, w wyniku dokonania wyboru tylko jednego świadczeniodawcy.

Zgodnie z art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje m.in.: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją. Obowiązujące przepisy prawa nie nakładają na komisję konkursową obowiązku dokonywania oceny faktycznej efektywności terapeutycznej, w konsekwencji nie wskazują również narzędzi czy metody pozwalającej na ustalenie tej efektywności oraz kwalifikacji osób, które mogłyby jej dokonać. W konsekwencji Komisja nie miała podstaw do dokonania takiej oceny.

Przejawem zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców jest określona w art. 146 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych delegacja do wydania przez Prezesa Funduszu dokumentu określającego przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców. Ponadto zasada równego traktowania przejawia się w stosowaniu takich samych określonych kryteriów oceny ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu, jak i wymagań, jakie muszą być spełnione przez świadczeniodawców celem zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Naruszeniem tej zasady byłoby stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców.

Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. W ogłoszonym konkursie obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących w nim udział oferentów (zarządzenie nr 79/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 16 grudnia 2013 r., ze zmianami) i tożsame kryteria ocen, określone w zarządzeniu nr 3/2014/DSOZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Nie naruszono również zasady jawności warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz nie dokonano ich zmian w toku postępowania. Wszelkie dokumenty związane z postępowaniem udostępniane były oferentom na takich samych zasadach.

W ocenie organu nieuzasadniony był również zarzut ograniczenia dostępności do świadczeń poprzez nie dokonanie wyboru obu ofert. W zakończonym postępowaniu została wybrana oferta, która uzyskała większą liczbę punktów i została złożona na całą wartość zamówienia. Zamawiający zapewnił swoim świadczeniobiorcom dostępność i ciągłość świadczeń stanowiących przedmiot zamówienia, poprzez wykupienie świadczeń o wartości obejmującej całą kwotę zamówienia.

Od powyższej decyzji W.K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując zarzuty podniesione we wcześniejszym odwołaniu z [...] czerwca 2014 r. Poza tym świadczeniodawca zarzucił nieprawidłowości w pracy Komisji konkursowej polegające na tym, że nie został on uprzedzony o możliwości obniżenia ceny, obniżenia jej poniżej poziomu zaoferowanego przez drugiego uczestnika postępowania konkursowego. Spowodowało to nie uzyskanie dodatkowych punktów z tytułu obniżenia ceny

W dniu 17 lipca 2014 r. świadczeniodawca zgłosił dodatkowe wątpliwości:

- oferta drugiego występującego w postępowaniu konkursowym świadczeniodawcy powinna zostać odrzucona, ponieważ jeden ze zgłoszonych członków personelu był zatrudniony równocześnie u innego świadczeniodawcy, co rodziło konflikt harmonogramów

- specjalista terapii uzależnień winien spełniać kryterium doświadczenia zawodowego, a nie tylko posiadać taki tytuł zawodowy w wyniku uzyskania odpowiednich kwalifikacji

Decyzją z [...] lipca 2014r. nr [...] Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r.

Odnosząc się do zarzutu nie uprzedzenia świadczeniodawcy o możliwości dalszego obniżenia ceny organ stwierdził, iż zarządzenie Nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w Załączniku Nr 1 w tabeli Nr 9 dotyczącej opieki psychiatrycznej i leczenia uzależnień szczegółowo wymienia wartość punktową poszczególnych kryteriów oceny ofert. W rubryce; "cena" wskazano maksymalną liczbę punktów za obniżenie ceny w stosunku do ceny oczekiwanej przez NFZ (załącznik Nr 1). Liczba ta wynosi 20. Taką liczbę punktów otrzymały oba podmioty lecznicze biorące udział w konkursie. Tak więc dalsze obniżanie ceny nie miałoby żadnego wpływu na uzyskanie dodatkowych punktów.

W kwestii zarzutu nieuzyskania punktów z powodu braku ciągłości udzielania świadczeń z powodów nie dotyczących świadczeniodawcy organ podał, że kryterium ciągłości zdefiniowane jest w art. 5 pkt. 2a ustawy zdrowotnej: ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej oznacza organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającą kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, w szczególności ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w dniu złożenia oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umów.

Na podstawie art. 148 tej ustawy porównanie ofert obejmuje w szczególności kryterium ciągłości. Maksymalna liczba możliwych do uzyskania za to kryterium wynosiła 5 punktów. Żaden z uczestników postępowania nie otrzymał za to kryterium punktów; w ogłoszonym przez Oddział Wojewódzki NFZ dnia 14 marca 2013 r. postępowaniu konkursowym na obszar powiatu [...] (Nr postępowania [...]) w rodzaju opieka psychiatryczna i w zakresie leczenia uzależnień na okres od [...] lipca 2013 r. do [...] czerwca 2016 r. żaden z oferentów nie wziął udziału. Postępowanie to zostało unieważnione, ponieważ nie wpłynęła żadna oferta. W dniu [...] września 2013r. zostało ogłoszone postępowanie uzupełniające. Świadczeniodawca złożył ofertę, ale postępowanie to również zostało unieważnione na podstawie art. 150 ust. 1 pkt 2 ustawy zdrowotnej.

W związku z powyższym świadczeniodawca w obecnym postępowaniu niewątpliwie nie spełnił kryterium ciągłości. Przyczyny nie są istotne. Natomiast istotne jest, czy w stosunku do wszystkich uczestnicy postępowania stosowane są jednakowe kryteria. Organ rozważając kryterium ciągłości nie mógł przyznać świadczeniodawcy 5 punktów za ciągłość tylko dlatego, że w poprzednim postępowaniu wraził on gotowość uczestniczenia w konkursie i gotowość zawarcia umowy. Sama bowiem gotowość nie ma w ocenie spełnienia tego kryterium żadnego znaczenia.

Odnosząc się do zarzutu spełnienia kryterium dostępności dla osób niepełnosprawnych ruchowo organ zwrócił uwagę, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy świadczeniodawca zarzucił, że jest zakładem pracy chronionym i jako taki zakład spełnia kryterium dostępności. Tymczasem postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone na podstawie ustawy zdrowotnej, rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych rodzaju opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień (Dz. U. z 2013 r. poz. 1386), zarządzenia nr 79/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 13 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień (ze zm.).

Kryteria oceny ofert określone zostały przez Prezesa NFZ w zarządzeniu nr 3/2014/DSOZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm.), Kryterium dostępności określone zostało w Załączniku Nr 1 do Zarządzenia Nr 3/2014/D80Z Prezesa NFZ z 23 stycznia 2014 r., w trzech podlegających punktacji zakresach. Jednym z nich jest, aby co najmniej jedno pomieszczenie sanitarne przystosowane było dla osób niepełnosprawnych. Świadczeniodawca spełnił pozostałe dwa wymogi. Nie posiada natomiast pomieszczenia sanitarnego przystosowanego dla osób niepełnosprawnych, wobec czego nie mógł z tego tytułu uzyskać wymaganych punktów.

W zakresie dotyczącym zarzutu spełnienia kryterium "jakość – inny personel" organ zwrócił uwagę, że także to kryterium Świadczeniodawca definiuje niezgodnie z katalogiem zawartym w Załączniku Nr 1 , tabela 9 do Zarządzenia Nr 3/2014 roku Prezesa NFZ. Ocenie podlegało posiadanie specjalistów psychoterapeutów zatrudnionych w wymiarze co najmniej 0,5 wymiaru czasu pracy. Posiadanie specjalisty z zakresu terapii uzależnień (psychoterapeutów) jest jedynym kryterium podlegającym ocenie. Ocenie – zgodnie z zasadami konkursu – nie podlegało natomiast zdobyte przez tych specjalistów doświadczenie w wykonywaniu zawodu.

Odpowiadając na zarzut odrzucenia oferty konkurencyjnej z powodu równoczesnego zatrudnienia jednego z pracowników u oferenta i w innym podmiocie leczniczym organ stwierdził, że Komisja konkursowa zwróciła się do NZOZ "Ź" s.c. J.S., A.H., M.A. o wyjaśnienie kwestii zatrudnienia jednego z członków wykazanego personelu u innego świadczeniodawcy. W dniu 9 czerwca 2014 r. pracownik ten złożył oświadczenie o złożeniu wypowiedzenia, a z chwilą zawarcia umowy z oferentem będzie świadczył pracę wyłącznie na jego rzecz.

Żadna z zasad oceny oferty nie nakazuje jej odrzucenia, bądź niższej oceny oferty w zakresie spełnienia kryterium jakości personelu z powodów zatrudnienia u innego świadczeniodawcy. W zakresie oceny tego kryterium wchodzą bowiem inne okoliczności (np. wykształcenie, czas pracy). W niniejszym postępowaniu konkursowym drugi świadczeniodawca wykazał zatrudnienie konkretnych osób, a w trakcie postępowania konflikt zatrudnienia uniemożliwiający zawarcie umowy, został usunięty.

Jeśli chodzi o personel, to świadczeniodawca wykazał ilościowo większe spektrum pracowników, ale wskazanego wyżej kryterium zatrudnienia specjalistów w zakresie terapii uzależnień nie spełnił. W ocenianym kryterium nie ocenia się "innych aspektów i walorów różnorodności, dostępności i oferty wyboru dla pacjentów". Ocenie podlega dostępność (liczona według czasu pracy) osób posiadających w dniu składania oferty tytuł specjalisty psychoterapii uzależnień.

Zgodnie z art. 152 ustawy zdrowotnej świadczeniodawca winien wykazać naruszenie jego interesu prawnego poprzez naruszenia przez NFZ zasad przeprowadzenia postępowania. Jak wynika z wyżej przytoczonych okoliczności, Fundusz przeprowadzając postępowanie nie naruszył tych zasad. Przeciwnie, stosował jednolite kryteria wobec wszystkich uczestników postępowania.

Zgromadzone w postępowaniu dokumenty, a w szczególności protokoły Komisji konkursowej, wezwania do wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy złożoną ofertą a ankietą, złożone wyjaśnienia, protokoły kontroli uczestników postępowania konkursowego potwierdzają, że konkurs został przeprowadzony w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji oraz z zachowaniem zasady równego traktowania wszystkich oferentów.

Na powyższą decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ W.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego, w szczególności:

- art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez jego niezastosowanie polegające na nierównym traktowaniu wszystkich świadczeniobiorców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielnie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych

- art. 134 ust. 1 w zw. z art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nierównym traktowaniu wszystkich świadczeniobiorców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielnie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez nie uprzedzenie skarżącego o możliwości dalszego obniżania cen, jak również prowadzenie postępowania w sposób niegwarantujący zachowania uczciwej konkurencji w wyniku pominięcia oceny efektywności terapeutycznej oraz ograniczenia dostępności do świadczeń, w wyniku dokonania wyboru tylko jednego świadczeniodawcy.

Wyrokiem z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 691/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 27 czerwca 2014 r. nr 195/2014. U uzasadnieniu skargi Sąd wskazał, iż organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania, w tym art. 15 K.p.a (zawierający zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) albowiem dokonał oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej tylko w granicach zarzutów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Sąd zwrócił uwagę na brak w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, wyjaśnienia powodów zróżnicowania punktacji zamieszczonej w powyższej tabeli w odniesieniu do wszystkich oferentów oraz wszystkich poziomów skalujących. Brak jest kompleksowej zindywidualizowanej oceny i wyjaśnienia, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze Sąd uznał, że

zasługują one choćby na częściowe uwzględnienie. Pierwszy związany jest z kwestią "ciągłości". Stosownie do art. 148 u.ś.o.z porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Sąd zwrócił uwagę, iż kryterium ciągłości nie jest kryterium wyłącznym, lecz preferencją usprawiedliwioną dobrem pacjentów. Ilość punktów przewidziana w zarządzeniu Prezesa NFZ za zagwarantowanie "ciągłości" stanowi kilka procent łącznej możliwej do uzyskania w konkursie sumy punków. Dlatego nie narusza ona również zasady proporcjonalności. Z tych względów zarzut ten sąd uznał za niezasadny.

Zastrzeżenia kierowane przeciwko temu kryterium sprawiają jednak, że jego stosowanie ma mieć charakter proporcjonalny i nie może stanowić obejścia zasady równości uczestników postępowania konkursowego. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący nie jest podmiotem "nowym" i uprzednio świadczył już takie same usługi. Do przerwania ciągłości, rozumianej przez organ ściśle jako kontynuacja świadczenia w każdym kolejnym roku, doszło na skutek nierozstrzygnięcia konkursu na udzielanie świadczeń w roku 2013. W ten sposób, niewykazany przez organ jako zawiniony przez skarżącego doszło do utraty istotnej dla wyników konkursu utraty prawa do preferencji. Z tych też względów odmowa przyznania skarżącemu punktów w tym zakresie nie może być usprawiedliwiona wyłącznym odwołaniem się do "przerwy" w świadczeniu przedmiotowych usług.

Kolejnym zarzutem zasługującym na uwzględnienie jest – zdaniem Sądu - kwestia przyznania oferentom maksymalnej punktacji za obniżenie ceny. Argument organu, że obaj oferenci uzyskali tę samą – maksymalną punktację, sprzeciwia się celowi postępowania konkursowego. Jeśli bowiem w interesie świadczeniobiorców (Skarbu Państwa) jest doprowadzenie do obniżenia ceny za świadczenia to taki zabieg, jakiego dokonał organ prowadzący konkurs powoduje, że oferent, który proponuje jeszcze niższą, niż konkurent cenę, traci motywację do takiego działania. Nadto uniemożliwia mu to uzyskanie wyższej punktacji niż konkurent mimo niższej ceny.

Jeśli jednak istniały jakieś inne powody przemawiające za rozwiązaniem przyjętym przez organ należało je wyjaśnić i wytłumaczyć w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nieudokumentowanie lub niewyjaśnienie okoliczności decydujących o wyniku negocjacji rodzi władzę komisji konkursowej nad oferentami, gdyż w ten sposób komisja konkursowa uzyskuje potencjalną możliwość preferowania lub dyskryminowania danych oferentów (por. Z. Kubot, Wzory protokołów z negocjacji komisji konkursowej NFZ z oferentami, Praca i Zabezpieczenie Społeczne nr 5/2013, s. 22).

Podobnie za niedostatecznie wykazaną należy uznać ocenę kryterium dostępności i jakości. Zgodzić należy się ze skarżącym, że "efektywność", o której pisał w proteście i odwołaniu dotyczyła oceny jakości personelu w szczególności referencji zawodowych proponowanych pracowników. Organ nie dokonał w tym zakresie oceny w stopniu pozwalającym na usprawiedliwienie przyznanej oferentom punktacji. Podobne uwagi dotyczą różnic w dostępie do świadczeń medycznych również nierozważonych i niewyjaśnionych bliżej w uzasadnieniu decyzji.

W konsekwencji wszystkie podniesione wyżej uchybienia popełnione przez organ dotyczące braku szczegółowych ustaleń dotyczących przyznanych oferentom punktów za dane kryteria w zderzeniu z ofertami, wykazania zgodności przebiegu rokowań z zasadami równości i uczciwej konkurencji, wyrażonymi w art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. oraz braki uzasadnienia obu decyzji dają asumpt do stwierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenie zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia zasady równości w kontrolowanym postępowaniu.

Po przejęciu sprawy do ponownego rozpoznania Dyrektor Oddziału Regionalnego Narodowego Funduszu Zdrowia Oddział Wojewódzki - decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] – oddalił odwołanie oferenta.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem W.K. – prowadzący działalność gospodarczą pod firmą NZOZ S złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Narodowego Funduszu Zdrowia Oddział Wojewódzki utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] marca 2015 r.

Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że rozpoznając ponownie sprawę przeanalizował powtórnie akta postępowania konkursowego, ze szczególnym uwzględnieniem wytycznych udzielonych przez Sąd w wyroku z 10 grudnia 2014 r.

W zakresie kryterium jakość personelu, organ wskazał, że oferent miał możliwość uzyskania 25 punktów. W związku z tym do oferentów skierowane zostały pytania w formie ankiety. J.S., A.H., M.A., prowadzący podmiot leczniczy pod firmą: Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "Ź" s.c. J.S., A.H., M.A. otrzymał za to kryterium liczbę punktów 4,05 za pytania "Czy sesja psychoterapii indywidualnej realizowana jest przez specjalistę uzależnień zatrudnionego w równoważniku nie mniej niż 0,5 wymiaru czasu pracy?" – 2,0270 pkt, oraz "Czy sesja psychologii rodzinnej realizowana jest przez psychoterapeutę lub specjalistę psychoterapii uzależnień zatrudnionego w równoważniku nie mniej niż 0,5 wymiaru czasu pracy?" – 2,0270 pkt. Organ wskazał, że NZOZ "S" nie otrzymał punktów za to kryterium, ponieważ nie spełnił wymaganych przez NFZ i podlegających ocenie wymagań w zakresie przymiotów, a także czasu poświęconego na bezpośredni kontakt z pacjentem, które powinien spełniać zatrudniony przez oferenta personel.

W zakresie kryterium ciągłości organ wskazał, że fakt, iż oferent "S" nie jest podmiotem nowym i uprzednio już świadczył tego typu usługi nie ma - w zakresie omawianego kryterium – żadnego znaczenia, bowiem kryterium ciągłości odnosi się wprost do zachowania nabytych przez pacjentów danego świadczeniodawcy uprawnień do zachowania ciągłości leczenia przeprowadzonego w końcowym okresie obowiązywania umowy ze świadczeniodawcą i jednocześnie wykraczającego poza termin obowiązywania umowy.

W zakresie kryterium ceny organ wskazał, uzyskanie maksymalnie ustalonych 20 punktów za to kryterium następowało w sytuacji, gdy oferent ostatecznie zaproponował komisji konkursowej cenę za punkt rozliczeniowy o 10% niższą niż cena oczekiwana przez zamawiającego. Zaoferowanie natomiast ceny na poziomie ceny oczekiwanej przez NFZ pozwalało oferentowi uzyskać 10 punktów za spełnienie tego kryterium za oferowanie ceny oczekiwanej. Mając na uwadze fakt, iż cena oczekiwana przez NFZ wynosiła 9 zł za punkt rozliczeniowy, zaproponowanie przez oferenta - Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "Ź" ceny w wysokości 8,10 zł, a więc o 10% niższej niż cena oczekiwana, gwarantowało temu oferentowi uzyskanie 20 punktów za to kryterium.

W zakresie kryterium dostępności organ wskazał natomiast, że Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "Ź" otrzymał maksymalną liczbę punktów 5, z uwagi na dostęp dla osób niepełnosprawnych, natomiast "S" otrzymał za to kryterium 3,33 punkty, bowiem oferent nie zapewniał co najmniej jednego pomieszania sanitarnego przystosowanego do osób niepełnosprawnych (na podstawie protokołu kontroli z [...].05.2014r.).

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W.K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą NZOZ S, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a, polegające na nieuwzględnieniu przez organ oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 10 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Go 691/14, skarżący wniósł o jej uchylenie, oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji wydanej przez organ w pierwszej instancji. Skarżący wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że organ odnosząc się do pierwszego z uwzględnionych przez Sąd zarzutów dot. kryterium ciągłości stwierdził, że fakt skarżący nie jest podmiotem nowym i uprzednio już świadczył usługi, nie ma – w zakresie omawianego kryterium – żadnego znaczenia. Kryterium ciągłości odnosi się bowiem wprost do zachowania nabytych przez pacjentów danego świadczeniodawcy uprawnień do zachowania ciągłości leczenia przeprowadzonego w końcowym okresie obowiązywania umowy ze świadczeniodawcą i jednocześnie wykraczającego poza termin obowiązywania umowy. Zdaniem skarżacego powyższe stwierdzenie stoi w sprzeczności ze stanowiskiem i wykładnią Sądu, wyrażonym w uzasadnieniu wyroku, zgodnie z którym odmowa przyznania skarżącemu punktów w zakresie ciągłości nie może być usprawiedliwiona wyłącznym odwołaniem się do przerwy w świadczeniu usług.

Odnosząc się do drugiego z uwzględnionych przez Sąd zarzutów dotyczących kryterium obniżenia ceny, skarżący stwierdził, że organ wbrew wskazaniom Sądu zawartym w uzasadnieniu wyroku, nie wskazał istnienia innych powodów przemawiających za rozwiązaniem przyjętym przez organ, nie wyjaśnił ich i nie wytłumaczył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ ograniczył się do wskazania sposobu przyznawania punktacji w kryterium ceny, jednakże nie wskazał żadnych powodów, dla których właśnie taki sposób (system) został przyjęty w postępowaniu konkursowym. Nadto skarżący zauważył, że system opisany przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest tak skonstruowany, że doprowadza w zasadzie do wykluczenia kryterium ceny przy wyborze najlepszej oferty w postępowaniu konkursowym. System ten daje bowiem oferentowi możliwość uzyskania wyższej punktacji z uwagi na zaproponowaną cenę. Wystarczy bowiem obniżyć oferowaną cenę w stosunku do ceny oczekiwanej o 10% aby już uzyskać maksymalną liczbę punktów (20). Takie ukształtowanie systemu przyznawania punktacji w kryterium ceny w sposób oczywisty ogranicza oferenta w przedstawieniu jak najkorzystniejszej oferty, co stoi w sprzeczności z ideą i zasadami postepowania konkursowego i nie służy obniżaniu kosztów świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych z budżetu państwa.

Skarżący wskazał ponadto, że Sąd uznał również za niedostatecznie wykazaną ocenę kryterium dostępności i jakości, bowiem organ nie dokonał w tym zakresie oceny w stopniu pozwalającym na usprawiedliwienie przyznanej oferentom punktacji. Organ w uzasadnieniu decyzji nie wskazał, że o przyznaniu punktów kategorii jakość personelu decydowała ilość pozytywnych odpowiedzi na zadane w ankiecie jedenaście ściśle określonych pytań. Organ przyznał konkurentowi 4,05 punktów, jednak niedostatecznie uzasadnił przyznaną punktacje, bowiem w żaden sposób nie odniósł się do tego, czy ww. podmiot rzeczywiści spełnia kryteria, które podał w ankiecie. Organ w żaden sposób nie odniósł się do tego, czy odpowiedzi udzielone przez oferentów w ankiecie były w jakikolwiek sposób weryfikowane, a tym samym były one zgodne ze stanem rzeczywistym. Ponadto skarżący wskazał, że zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 a zarządzenia nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ, oceny ofert dokonuje się według kryterium jakości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej - ocenianej w szczególności poprzez: kwalifikacje personelu, jego umiejętności oraz doświadczenie. Tymczasem pytania zadawane w ankiecie dotyczące jakości personelu nie odnoszą się w żaden sposób do kwalifikacji, umiejętności oraz doświadczenia personelu. Zgodnie z ww. zarządzeniem oferty powinny być oceniane również pod względem wyposażenia w sprzęt i aparaturę medyczną (§ 1 ust. 1 pkt 1b). Natomiast jeżeli chodzi o kryterium dostępności do świadczeń opieki zdrowotnej, to zgodnie z ww. zarządzeniem oferty powinny być oceniane m.in. poprzez liczbę dni i godzin pracy w harmonogramie pracy. Tym samym sposób przeprowadzania konkursu jest niezgodny z zarządzeniem Prezesa NFZ. Powyższe kryteria nie zostały w postępowaniu konkursowym wzięte pod uwagę przez organ. Pytania zadane oferentom w ankiecie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie prowadziły do ustalenia ww. kwestii, które to kwestie zostały uznane przez prezesa NFZ za najistotniejsze przy wyborze najlepszej oferty i przez to wymienione wprost w zarządzeniu.

Jeżeli chodzi o kryterium dostępności to zdaniem skarżacego organ w zaskarżonej decyzji ograniczył się do oświadczenia, że podczas kontroli pomieszczeń skarżacego ustalił, że nie posiada on pomieszczenia sanitarnego przystosowanego dla osób niepełnosprawnych, w tym poruszających się na wózkach inwalidzkich. Nie wymienił natomiast kryteriów według których dokonał ww. ustalenia, a także nie wskazał, których konkretnie kryteriów skarżący nie spełnił. Co więcej w zakresie tego kryterium (dostępności) organ zajął się jedynie kwestią braku barier dla osób niepełnosprawnych (§ 1 ust. 1 pkt 3c), natomiast całkowicie pominął kwestie liczby dni i godzin pracy oraz organizacji przyjęć świadczeniobiorców.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo.

Orzekając w niniejszej sprawie Sąd był związany oceną prawną zawartą w wyroku Sądu z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 691/14. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą bowiem w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Zadaniem Sądu było zatem obecnie dokonanie oceny, czy organ ponownie rozpoznając sprawę wykonał wytyczne Sądu wskazane w wyroku z 10 grudnia 2014 r.

Poprzednio rozpoznając sprawę Sąd wskazał, iż organ rozstrzygając sprawę naruszył przepisy postępowania, albowiem rozpatrując wniosek strony skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, ograniczył się do rozpoznania zarzutów zawartych w tym wniosku, nie rozpoznał jednak sprawy w jej całokształcie. Obecnie organ nie popełnił już tego błędu, jednak - i w tym zakresie Sąd przyznaje rację skarżącemu - organ naruszył przepis art. 153 p.p.s.a.

Po pierwsze w zakresie kryterium ciągłości świadczeń, Sąd wskazał, że do przerwania ciągłości, rozumianej przez organ ściśle jako kontynuacja świadczenia w każdym kolejnym roku, doszło na skutek nierozstrzygnięcia konkursu na udzielanie świadczeń w roku 2013 r. W ten sposób, niewykazany przez organ jako zawiniony przez skarżącego, doszło do utraty istotnej dla wyników konkursu utraty prawa do preferencji. Z tych też względów odmowa przyznania skarżącemu punktów w tym zakresie nie może być usprawiedliwiona wyłącznym odwołaniem się do "przerwy" w świadczeniu usług. Ponownie rozpoznając sprawę organ odnosząc się do tego kryterium wskazał, że fakt, iż skarżący nie jest podmiotem "nowym" i uprzednio już świadczył tego typu usługi nie ma – w zakresie omawianego kryterium – żadnego znaczenia, bowiem kryterium ciągłości odnosi się wprost do zachowania nabytych przez pacjentów danego świadczeniodawcy uprawnień do zachowania ciągłości leczenia przeprowadzonego w końcowym okresie obowiązywania umowy ze świadczeniodawcą i jednocześnie wykraczającego poza termin obowiązywania umowy. Niewątpliwie - i w tym zakresie Sąd przyznaje rację skarżącemu - to stwierdzenie stoi w sprzeczności ze stanowiskiem Sądu wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z 10 grudnia 2014 r.

Jeżeli chodzi o kolejne kryterium, mianowicie kryterium ceny, Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że: "Argument organu, że obaj oferenci uzyskali tę samą – maksymalną punktację, sprzeciwia się celowi postępowania konkursowego. Jeśli bowiem w interesie świadczeniobiorców (Skarbu Państwa) jest doprowadzenie do obniżenia ceny za świadczenia, to taki zabieg, jakiego dokonał organ prowadzący konkurs powoduje, że oferent, który proponuje jeszcze niższą, niż konkurent cenę, traci motywację do takiego działania. Nadto uniemożliwia mu uzyskanie wyższej punktacji niż konkurent mimo niższej ceny". W tym zakresie Sąd wskazał, że jeżeli jednak istniały jakieś inne powody przemawiające za rozwiązaniem przyjętym przez organ, należało je "wyjaśnić i wytłumaczyć w uzasadnieniu decyzji". Tymczasem w uzasadnieniu decyzji organ odnosząc się do kryterium ceny wskazał, że uzyskanie maksymalnie ustalonych 20 punktów za kryterium "cena" następowało w sytuacji, gdy oferent ostatecznie zaproponował komisji konkursowej cenę za punkt rozliczeniowy o 10% niższą niż cena oczekiwana przez zamawiającego. Ponieważ cena oczekiwana wynosiła 9 zł za punkt rozliczeniowy, zaproponowanie przez oferenta ceny w wysokości 8,10 zł a więc o 10% niższej niż cena oczekiwana, gwarantowało temu oferentowi 20 punktów za to kryterium.

Z akt sprawy wynika, że skarżący zaproponował cenę 8 zł i otrzymał za to 20 punktów, tyle samo co jego konkurent. Zgodzić się należy ze skarżącym, że organ ograniczył się do wskazania sposobu przyznawania punktacji w zakresie kryterium ceny, jednakże organ nie wskazał – będąc w tym zakresie związany stanowiskiem Sądu - powodów dlaczego taki sposób został przyjęty w postępowaniu konkursowym. Bez wątpienia zatem skarżącemu, mimo zaproponowania niższej ceny, uniemożliwiono uzyskanie wyższej punktacji. System przyjęty w tym konkursie nie dawał zatem podmiotom startującym w konkursie możliwości uzyskania wyższej punktacji z uwagi na zaproponowaną cenę.

Sąd w wyroku z 10 grudnia 2014 r. za niedostatecznie wykazaną uznał ocenę kryterium dostępności i jakości. Zdaniem Sądu organ w tym zakresie nie dokonał oceny w stopniu pozwalającym na usprawiedliwienie przyznanej oferentom punktacji.

Odnosząc się do tego stanowiska i w konsekwencji do stanowiska jakie w sprawie zajął organ, wskazać należy, że zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1a zarządzenia Nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z 23.01.2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, oceny ofert dokonuje się według kryteriów jakości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej - ocenianej w szczególności poprzez kwalifikacje personelu, jego umiejętności oraz doświadczenie. To kryterium jest uszczegółowione w załączniku nr 1 do tego zarządzenia. Jest to tabela Nr 9 dotycząca opieki psychiatrycznej i leczenia uzależnień. W tej sprawie organ kierował się treścią tego załącznika i zadawał podmiotom startującym w konkursie pytania w ankiecie dotyczące jakości. Organ nie odniósł się jednak do takich kwestii jak kwalifikacje personelu, jego umiejętności oraz doświadczenie. Zgodzić się należy także ze skarżącym, iż nie dokonał oceny oferty pod względem wyposażenia w sprzęt i aparaturę medyczną.

Także w zakresie kryterium dostępności do świadczeń opieki zdrowotnej organ odniósł się tylko do braku barier dla osób niepełnosprawnych, natomiast nie wziął pod uwagę liczby dni i godzin w harmonogramie pracy oraz organizacji przyjęć świadczeniobiorcy.

Z tych względów Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Ponownie prowadząc postępowanie organ powinien wziąć pod uwagę ocenę wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu oraz uzasadnieniu wyroku Sądu z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 691/14.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania znajduje natomiast oparcie w art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.