Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2352/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 8 pkt 4,  art. 9
journal: Dz.U. 1998 nr 150 poz 983
law: Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000.
article: art. 129 ust. 2
journal: Dz.U. 1998 nr 155 poz 1014
law: Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych.
journal: Dz.U. 1991 nr 76 poz 333
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 sierpnia 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wykonywania budżetu państwa.
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
journal: Dz.U. 1999 nr 66 poz 752
law: Obwieszczenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej.
article: art. 189 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 16
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 2 par. 2;  art. 70
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 7,  art. 77, art.107  par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 27 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1  lit. c);  art. 152;  art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Protokolant - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi Powiatu M na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kwoty należnych dochodów budżetu państwa. 1. uchyla zaskarżona decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Powiatu M kwotę [...] zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W wyniku postępowania kontrolnego Urzędu Kontroli Skarbowej w O prowadzonego wobec Powiatu M w okresie od dnia [...] czerwca do [...] lipca 2001r., w zakresie prawidłowości przekazywania dochodów budżetowych za lata 1999 - 2000, pobieranych rzez Powiatowy Inspektorat Weterynarii w M, stwierdzono, że Powiat M nie przekazał na rachunek [...] Urzędu Wojewódzkiego w O kwot należnych Skarbowi Państwa, uzyskanych w wyniku realizacji zadań z zakresu administracji rządowej, wbrew art.129 ust. 2 wówczas obowiązującej Ustawy o finansach publicznych z dnia 5.11.1993 r. (Dz. U. Nr 155, poz 1014).

Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] Wojewoda [...]zobowiązał Powiat M do zwrotu kwoty [...] zł z tytułu należnych dochodów budżetu państwa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołując się na ww. wynik kontroli przeprowadzonej wobec Powiatu M o wskazał, iż Powiatowy Inspektorat Weterynarii w M zespolony na szczeblu powiatu z administracją rządową, był jednostką budżetową, przy pomocy której realizowano zadania administracji rządowej, przypisane do zakresu działania powiatu, zgodnie z art. 4 ust.2 ustawy z dnia 5.06.1998r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. Nr 91, poz. 578 z późn. zm.). Na realizację w/w zadań Powiat M otrzymywał z budżetu państwa dotacje celowe, o których mowa w art. 8 ust. 4 ustawa z dnia 26.11.1998r. dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2000 (Dz.U. Nr 150, poz. 983 z późn. zm.) Organ zaznaczył, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z 2.08.1991 r. o zasadach i trybie wykonania budżetu państwa (Dz. U. Nr 76 poz.333 z późn. zm.), obowiązującym do 31.12.2000r., jednostki realizujące zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, na które otrzymały dotacje celowe i pobierały dochody budżetowe, były zobowiązane do ujęcia tych dochodów w pełnej szczegółowości podziałek klasyfikacji budżetowej i przekazania w okresach miesięcznych na rachunek dochodów ministrów lub wojewodów, którzy zadania te zlecili. Wojewoda wskazał, iż w latach 1999-2000 Powiatowy Inspektorat Weterynarii w M przekazał dochody uzyskane za świadczenie usług weterynaryjnych wraz z odsetkami bankowymi na rachunek podstawowy dochodów Powiatu w M, w łącznej kwocie [...] zł. Podkreślił, iż Powiat M, w oparciu o obowiązujące w tym okresie przepisy prawa, był zobowiązany do przekazania otrzymanych kwot tytułem dochodów budżetu państwa, nie było zaś podstaw do zakwalifikowania ich jako dochodów własnych powiatu.

Pismem z dnia [...] października 2006 r. Powiat M złożył odwołanie od tej decyzji Wojewody [...] wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] września 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż powiatowe inspektoraty weterynarii realizujące zadania wynikające z ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 1999 r. Nr 66, poz. 752 z późn. zm.) jako zadania należące do kompetencji administracji rządowej (i wykonywane m.in. przez jednostki organizacyjne powiatu) zobowiązane były odprowadzać dochody związane z realizacją tych zadań do budżetu państwa. Organ podkreślił, iż na realizację w/w zadań powiaty otrzymywały z budżetu państwa dotacje celowe, o których mowa w art. 8 pkt 4 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 - 2003 (Dz. U. Nr 150, poz. 983, z późn. zm.). Zaznaczył, iż tryb i terminy, w jakich dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami są odprowadzane do budżetu państwa określało rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 10 listopada 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i terminów opracowywania planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami oraz przekazywania jednostkom samorządu terytorialnego dotacji celowych na realizację tych zadań (Dz. U. Nr 100, poz. 1077, z późn. zm.). Organ stanął na stanowisku, iż do czasu wydania w/w rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 10 listopada 2000 r. sposób przekazywania dochodów uzyskiwanych przez służby, inspekcje i straże powinien być analogiczny jak w przypadku zadań zleconych gminom. Podkreślił, iż zgodnie z § 42 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 sierpnia 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wykonywania budżetu państwa jednostki organizacyjne gmin, realizujące zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, jeżeli pobierały dochody, powinny ujmować je w pełnej szczegółowości podziałek klasyfikacji budżetowej i przekazywać w okresach miesięcznych na rachunki bieżące - subkonta dochodów ministrów lub wojewodów, którzy te zadania zlecili. W związku z powyższym Minister Finansów uznał, iż dochody zrealizowane przez Powiatowy Inspektorat Weterynarii w M podlegały przekazaniu do budżetu państwa.

Pismem z dnia [...] lipca 2008 r. Powiat M złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2008r., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie w całości decyzji [...] z dnia [...] września 2006 r., Nr[...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7.08.1991 r. o zasadach i trybie wykonywania budżetu (Dz. U. Nr 76, poz. 333 z późn. zm.),

W treści skargi skarżący podniósł, iż stosowanie jakichkolwiek analogii w przypadku przepisów z zakresu finansów publicznych jest niedopuszczalne, gdyż narusza to konstytucyjną zasadę wyrażoną w art. 216 Konstytucji RP. Zaznaczył, iż stosowanie w przedmiotowej sprawie analogii legis jest także niedopuszczalne ze względu na fakt, iż obowiązywały wówczas przepisy, które wyznaczały ogólne zasady postępowania. W art. 18 obowiązująca wówczas ustawa o finansach publicznych wskazywała, że jednostki budżetowe odprowadzają swoje dochody do właściwych budżetów. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst pierwotny Dz. U. Nr 91, poz. 578) oraz ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872, z późn. zm.) powiatowa inspekcja weterynaryjna była powiatową jednostką budżetową.

Skarżący podniósł, iż fakt wykonywania zadań rządowych przez służby weterynaryjne nie przesądzał o charakterze tych jednostek wskazując na potwierdzenie swego stanowiska pisma Ministra Finansów z dnia [....] lipca 2001 r. (znak[...] ) oraz z dnia [...] lipca 2001 r. (znak[...] ) w których stwierdzono, iż jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy powiatowych inspektorów sanitarnych są powiatowymi jednostkami budżetowymi w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych. Zdaniem skarżącego nie można w różnych sytuacjach tej samej jednostki traktować odmiennie. Brak statusu państwowej jednostki budżetowej ma trwały charakter. Zaznaczył, iż niespójność prawa w okresie wprowadzania reformy administracyjnej miała ten skutek, że zostało zmienione nazewnictwo jednostki wykonujących zadania rządowe poprzez dodanie wyrazu "Państwowe". Nastąpiło to jednak w późniejszym okresie.

Skarżący podkreślił, iż dochody uzyskiwane przez Inspekcję nie stanowiły w świetle art. 18 ustawy o finansach publicznych dochodów budżetu państwa. Zdaniem skarżącego przepis rozporządzenia, na które powoływały się organy obu instancji dotyczył jednostek organizacyjnych gmin i tylko do tych jednostek powinien być stosowany. Dopiero rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 10 listopada 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i terminów opracowywania planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami (Dz. U. Nr 100, poz. 1077) regulował zakres rozliczeń z budżetem państwa. Przepis ten obowiązywał od 1 stycznia 2001 r., nie miał zastosowania do rozliczeń za lata poprzednie.

Powiat zaznaczył, iż Urząd Kontroli Skarbowej w O w wyniku postępowania kontrolnego prowadzonego wobec Powiatu M w 2001 r., na które powołują się organy obydwu instancji, nie wydał wniosków ani wskazań dotyczących usunięcia nieprawidłowości. Kontrolujący będąc organem kontroli skarbowej nie wezwał do usunięcia ewentualnego naruszenia prawa.

Zdaniem zainteresowanego brak zdefiniowania w ustawie o finansach publicznych oraz w aktach wykonawczych do niej sposobu przekazywania dochodów uzyskiwanych przez (powiatowe) służby, inspekcje i straże, oznacza, iż środki te stanowiły dochód budżetu powiatu.

Podniósł, iż przepisy rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 1991 r. o zasadach i trybie wykonywania budżetu nie mogły mieć zastosowania w stosunku do należności objętych obowiązkiem uiszczenia na rachunek [...] Urzędu Wojewódzkiego, gdyż nie uwzględniały nowych jednostek samorządu terytorialnego, podobnie jak art. 202 obowiązującej wówczas ustawy o finansach publicznych, który nie objął nowych jednostek mocą obowiązującą rozporządzeń wydanych na podstawie Prawa budżetowego.

Powiat podkreślił, iż przepis § 42 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 sierpnia 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wykonywania budżetu powiatu w związku z art. 202 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nie stanowił podstawy do odpowiedniego stosowania przez powiat przepisów wykonawczych dotyczących gmin. Zaznaczył, iż do czasu wejścia w życie przepisów rozporządzenia z dnia 10 listopada 2000 r. brak było przepisów regulujących -w odniesieniu do powiatów - tryb i termin odprowadzania dochodów przez powiatowe inspektoraty weterynarii. Skarżący podkreślił, iż opierając się na obowiązującym wówczas stanie prawnym prawidłowo dokonał kwalifikacji środków. Podniósł, iż nie można obciążać skutkami "nieuwagi" czy opieszałości legislatora uczestników obrotu prawnego, zaś wezwanie do zapłaty środków stanowi naruszenie zasad samodzielności finansowej powiatu, która podlega ochronie sądowej.

Zdaniem skarżącego powoływany przez organy obu instancji art. 129 ustawy o finansach publicznych w związku z § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 sierpnia 1991 r. o zasadach i trybie wykonywania budżetu nie znajdował w przedmiotowej sprawie zastosowania, gdyż rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 10 listopada 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i terminów opracowywania planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami weszło w życie dopiero 1 stycznia 2001 r.

Powiat podkreślił, iż Wojewoda nie określił w 1999 r. ani w 2000 r. w oparciu o przepis § 42 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 sierpnia 1991 r. o zasadach i trybie wykonywania budżetu wysokości dochodów, które Powiat M, w tym Powiatowy Inspektorat Weterynarii w M, był zobowiązany zrealizować i przekazać do budżetu państwa.

Skarżący uznał, iż że skoro Wojewoda nie informował o wielkościach realizowanych w jego imieniu dochodów, to tym bardziej Powiat M (Powiatowy Inspektorat Weterynarii) nie był zobowiązany do przekazywania tych dochodów do budżetu państwa.

W ocenie skarżącego dochodzenie obecnie należności stanowi rażące pogwałcenie zasad jasności i spójności prawa. Zaznaczył, iż upłynęło już 7 i 6 lat od czasu powstania zobowiązania. Wskazał, iż biorąc więc pod uwagę zasadę równości wobec prawa należałoby zastosować 5 letni okres do dochodzenia należności jak przy dotacjach czy subwencjach zgodnie z art. 49 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2008r. Nr 88, poz. 539 t.j.)

Zdaniem Powiatu próba wyegzekwowania środków za lata 1999-2000 podejmowana po wielu latach stanowi przejaw niekonsekwencji i dyskryminacji.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto odniósł się do stanowiska skarżącego zawartego w skardze, iż dochody powiatowych służb inspekcji i straży stanowiły dochody budżetu powiatu wskazując, iż stanowisko to jest sprzeczne z treścią art. 129 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych. Organ podkreślił, iż katalog dochodów powiatu określonych przez art. 8 i 9 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003 ( Dz. U. z 1998 r., Nr 150, poz. 983 z późn. zm. ) nie obejmuje dochodów pobranych w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej. Minister Finansów zaznaczył, iż odrębne regulacje prawne również nie wskazują, iż dochody powiatowych służb inspekcji i straży mogą być dochodami powiatu.

Pismem procesowym z dnia 16 lutego 2009r. Minister Finansów poinformował, iż przerwanie biegu terminu do wydania decyzji przez Wojewodę [...] znak [...] z dnia [...].09.2006 r. nastąpiło poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego. Zaznaczył, iż na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] grudnia 2003 r. nastąpiło zajęcie prawa majątkowego o czym dłużnik został powiadomiony.

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2009 r. skarżący wskazał, iż postępowanie egzekucyjne wszczęto na podstawie wadliwego tytułu wykonawczego. Zajęcie rachunku bankowego było konsekwencją niezgodnego z prawem tytułu wykonawczego a tym samym również czynnością bezprawną. Zajęcie zostało wstrzymane na [...] dni a następnie uchylone. Zarzuty Powiatu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz następnie wniesione zażalenie do Ministra Finansów w konsekwencji spowodowały umorzenie postępowania egzekucyjnego. Zaznaczył, iż Minister Finansów w swoim postanowieniu z dnia [...] września 2004 r. uznał zarzuty Powiatu za zasadne, tym samym potwierdził niedopuszczalność egzekucji administracyjnej. Pełnomocnik skarżącej podkreślił, iż wadliwie prowadzone postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie nie może stanowić okoliczności przerywającej bieg przedawnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) . Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie.

Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Rozważając w tym kontekście argumenty przedstawione w skardze, stwierdzić należy, że skarga jest zasadna.

W tym zakresie należy wskazać, że stan prawny w sprawie przedstawia się następująco:

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) z dniem 1 stycznia 1999 r. rejonowe inspektoraty weterynarii stały się jednostkami organizacyjnymi stanowiącymi aparat pomocniczy powiatowych lekarzy weterynarii (powiatowymi inspektoratami weterynarii) realizującymi zadania wynikające z ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 1999 r. Nr 66, poz. 752 z późn. zm.). Stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) do zakresu działania powiatu należy m.in. wykonywanie zadań powiatowych służb, inspekcji i straży. Zadania te są zadaniami należącymi do kompetencji administracji rządowej i wykonywane są m.in. przez jednostki organizacyjne powiatu. Na realizację w/w zadań powiaty otrzymywały z budżetu państwa dotacje celowe, o których mowa w art. 8 pkt 4 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 - 2003 (Dz. U. Nr 150, poz. 983, z późn. zm.).

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, dochody uzyskiwane przez powiatowe inspektoraty weterynarii, a związane z wykonywaniem zadań wynikających z cyt. ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej nie stanowiły dochodu powiatu, lecz dochód budżetu państwa. Bowiem, ani art. 8 ani 9 ówcześnie obwiązującej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003 ( Dz. U. z 1998 r., Nr 150, poz. 983 z późn. zm. ), wskazujących co stanowi dochody powiatu, nie obejmuje dochodów pobranych w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej. Ponadto również odrębne regulacje prawne (ustawy, rozporządzenia) nie wskazywały, aby dochody powiatowych służb inspekcji i straży mogły być w tym zakresie dochodami powiatu. Z kolei art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. wówczas obowiązującej ustawy o finansach publicznych (Dz.U. nr 155, poz. 1014) jednoznacznie stanowił, iż pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody, związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, zarząd jednostki samorządu terytorialnego odprowadza na rachunek dochodów budżetu państwa w trybie i terminie określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów, o którym mowa w art. 126 ust. 5.

Niesporne jest, że takie rozporządzenie, zostało wydane dopiero 10 listopada 2000r., z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2001r. (Dz.U.00.100.1077), natomiast obowiązujące do tego czasu podstawie art. 202 ust. 2 ustawy o finansach publicznych rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 7 sierpnia 1991 r. o zasadach i trybie wykonywania budżetu( Dz.U.91.76.333), wydane jeszcze w oparciu o ustawę prawo budżetowe z 5 stycznia 1991r., nie odnosiło się do jednostek samorządu terytorialnego - powiatów, gdyż w chwili jego wydania taki szczebel samorządu terytorialnego nie występował.

Jednak fakt opóźnienia w wydaniu stosownego rozporządzenia wykonawczego nie może przesądzać o tym, iż dochody budżetu państwa pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego nie zostaną odprowadzone do tego budżetu lecz staną się dochodem powiatu, na co wskazuje w skardze Powiat [...]. Nie prowadzi też do naruszenia art. 216 Konstytucji zobowiązanie powiatu do zwrotu środków pobranych w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej, albowiem obowiązek tego zwrotu wynikał z ustawy - art. 129 ust.2 ustawy o finansach publicznych z 26 listopada 1998r.( obecnie ta kwestia jest uregulowana analogicznie w art. 189 ust.2 ustawy z 30.06.2005r. o finansach publicznych - Dz.U. nr 249 poz. 2104), a nie rozporządzenia Ministra Finansów.

Jednak konsekwencją przyjęcia stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji, iż wobec braku wydania przepisów wykonawczych na podstawie art. 126 ust. 5 ustawy z 1998r. o finansach publicznych obowiązujących w 1999 i 2000r., w tym czasie sposób przekazywania dochodów uzyskiwanych przez służby, inspekcje i straże powinien być analogiczny jak w przypadku zadań zleconych gminom- w oparciu o rozporządzenie Ministra Finansów z 2 sierpnia 1991r., którego obowiązywanie zostało przedłużone do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych na podstawie art. 202 ust.2 ustawy, jest przyjęcie terminów w jakich powinno odbywać się przekazywanie przez jednostki samorządu terytorialnego dochodów na rachunki - subkonta dochodów ministrów lub wojewodów. Zgodnie z cytowanym w zaskarżonej decyzji § 42 ust. 4 rozporządzenia dochody realizowane przez Powiatowy Inspektorat Weterynaryjny powinny być przekazywane w okresach miesięcznych na rachunki bieżące właściwych ministrów lub wojewodów. Z kolei rozliczenia w okresie przejściowym (po zakończeniu roku budżetowego) winny zostać dokonane do 8 stycznia roku następnego ( §43 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Zatem ostateczne przekazanie dochodów uzyskanych przez Powiatowy Inspektorat Weterynarii w M w 1999 i 2000r. na rachunek dysponenta środków budżetu państwa winno odbyć się odpowiednio 8 stycznia 2000r. i 8 stycznia 2001r.

W tym zakresie należało zatem rozważyć czy wydane w sprawie decyzje nie zapadły po upływie okresu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dochodów budżetu uzyskanych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Jak wskazano w podstawie prawnej decyzji Ministra Finansów, stosownie do treści art. 2 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.); dalej o.p., do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, stosuje się przepisy działu III Ordynacji. Z kolei art. 70 o.p. wskazuje, że zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Uwzględniając, iż najdalszy termin przekazania należności budżetu państwa przez Powiat M upłynął 8 stycznia 2001r., termin przedawnienia najpóźniej wymagalnych zobowiązań upłynął z końcem 2006r., natomiast termin przedawnienia wszystkich zobowiązań za 1999r. - z końcem 2005r. Należy więc wskazać, iż już decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...].09.2006r. orzekała o obowiązku zwrotu należności po upływie terminu przedawnienia z art. 70 § 1 o.p., w stosunku do części zobowiązań, natomiast decyzja organu drugiej instancji z [...] czerwca 2008r. wydana została po upływie terminu przedawnienia odnośnie wszystkich zobowiązań powiatu.

W tym miejscu trzeba przypomnieć, iż ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego zajmuje jednoznaczne stanowisko, że "zobowiązanie podatkowe przedawnia się jeśli termin przewidziany w art.70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r.- Ordynacja podatkowa (...) upłynął przed wydaniem decyzji organu odwoławczego" (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2003 r. FPS 8/03, opubl. ONSA 2004/1/7, wyr. SN z dnia 10.06.2003r.w sprawie sygn. akt IIIRN 116/02 niepubl.). W sytuacji wygaśnięcia zobowiązania (art. 70 § 1 o.p. w zw. z art. art. 59 § 1 pkt 9) niedopuszczalne jest wydanie przez organ drugiej instancji merytorycznej decyzji nieuwzględniającej upływu terminu przedawnienia, ponieważ organowi drugiej instancji nie wolno wypowiadać się na temat wysokości zobowiązania, które już wygasło.

Organ wydając decyzję po upływie terminu przedawnienia powinien z urzędu wskazać - jeśli jego zdaniem przedawnienie nie nastąpiło - czy nie zachodzą zdarzenia, o których mowa w art. 70 § 2-6 Ordynacji podatkowej. Zaniechanie ustalenia tej kwestii i dania temu wyrazu w uzasadnieniu stanowi naruszenie art. 7,77§ i 107 § 3 k.p.a. i są to uchybienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak ustalenia i omówienia przesłanek wskazujących na ewentualne przerwanie biegu przedawnienia przy jednoczesnym braku jakichkolwiek dowodów na tę okoliczność w aktach administracyjnych sprawy powoduje całkowitą niemożność dokonania w tym zakresie kontroli przez sąd administracyjny.

W tym miejscu należy odnieść się do podniesionej przez Ministra Finansów, już po zamknięciu w dniu 12 lutego 2009r. rozprawy, sprawy zastosowania w stosunku do Powiatu M środka egzekucyjnego w postaci zajęcia prawa majątkowego, o czym dłużnik został zawiadomiony i co spowodowało, zdaniem organu, przerwanie biegu przedawnienia. Istotnie, zgodnie z art. 70 § 4 o.p. bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Z dołączonych przez organ w toku postępowania sądowego dowodów ( k 77-81) wynika, iż w stosunku do Powiatu M została wszczęta egzekucja należności objętych niniejszym postępowaniem; na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z [...].12.2003r. zostało dokonane zajęcie prawa majątkowego - rachunku bankowego powiatu, o czym skarżący został zawiadomiony. Jednak organ nie ujawnił już ( powołał się na to dopiero skarżący składając stosowe dokumenty), iż egzekucja wszczęta o ww. tytuł wykonawczy została umorzona, wobec uznania przez Ministra Finansów za zasadne zarzutów skarżącego dotyczących niedopuszczalności egzekucji administracyjnej na podstawie tegoż tytułu. Z odpisu postanowienia Ministra Finansów z dnia [...].09.2004r.( złożone w kserokopii niepotwierdzonej za zgodność z oryginałem - k 115 ) wydanego na skutek zażalenia skarżącego na postanowienie Wojewody [...] w przedmiocie jego zarzutów wynika, iż prowadzenie egzekucji w oparciu o ww. tytuł wykonawczy [...] z [...].12.2003r. było niedopuszczalne. Tytuł nie spełniał warunków z art. 27§1 pkt 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. ( t.j. Dz. U. 229.1954) o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co więcej brak było w ogóle obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej, który stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy wynikałby z decyzji lub postanowienia właściwego organu lub - bezpośrednio z przepisu prawa. W tej sytuacji należy stwierdzić, iż zastosowanie środka egzekucyjnego i nawet zawiadomienie o nim strony nie przerwało biegu przedawnienia stosownie do treści art. 70 § 4 o.p. Na poparcie takiego stanowiska można przywołać wyrok NSA w Lublinie z 26.04.2002r.I SA/Lu 685/00 i argumentację zawartą w jego uzasadnieniu. NSA w cyt. wyroku wskazał, iż biegu przedawnienia określonego w art. 70§ 3 o.p. ( w ówczesnym brzmieniu przepis ten dotyczył przerwania biegu przedawnienia wskutek pierwszej czynności egzekucyjnej, o której podatnik został powiadomiony) nie będzie przerywać pierwsza czynność egzekucyjna dokonana na podstawie tytułu wykonawczego wydanego w oparciu o decyzję, której nieważność stwierdzono po dokonaniu tej czynności egzekucyjnej. Naczelny Sad Administracyjny stwierdził, że pierwszą czynnością egzekucyjną jest pierwsza czynność zmierzająca do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, obowiązek ten powinien zaś wynikać z tytułu wykonawczego. Z tego też względu dokonanie określonej czynności bez tytułu prawnego nie będzie czynnością egzekucyjną. Popierając w całości ten pogląd należy stwierdzić, iż tym bardziej zastosowanie środka egzekucyjnego w postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego który został wydany bezpodstawnie, brak było bowiem w ogóle stwierdzonego we właściwym trybie obowiązku podlegającego przymusowemu wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej, nie przerywa biegu przedawnienia na podstawie art. 70§ 3 o.p.

Rozpoznając sprawę ponownie organ rozważy, z uwzględnieniem zawartych wyżej uwag i po ewentualnym uzupełnieniu postępowania dowodowego o stosowne dokumenty bądź inne dowody spełniające wymogi przepisów postępowania administracyjnego, czy w sprawie nie nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia zgodnie z art. 70 § 2 - 6 o.p., a następnie da wyraz rezultatom swoich rozważań w w uzasadnieniu decyzji, stosownie do treści art. 107§3 k.p.a. 70§ 3 o.p.

Z tych wszystkich przyczyn uznając, że zaskarżona decyzja nie mogła się ostać, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sąd orzekł jak w sentencji.