Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 52/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. K. (zwanego dalej też wnioskodawcą lub skarżącym) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwanego dalej w skrócie: SKO lub Kolegium) z dnia 30 listopada 2020 r., nr [...], którym odmówiono - m.in. na wniosek skarżącego - wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 17 października 2019 r., nr [...], Wójt Gminy Turawa zatwierdził projekt podziału działki nr a z k.m. [...], obręb [...], o pow. 1,1401 ha, stanowiącej współwłasność I. i P. K., na działki nr b o pow. 0,1795 ha, nr c o pow. 0,1034 ha, nr d o pow. 0,1001 ha, nr e o pow. 0,0100 ha, nr f o pow. 0,0536 ha, nr g o pow. 0,1000 ha, nr h o pow. 0,1181 ha, nr i o pow. 0,1067 ha, nr j o pow. 0,0755 ha, nr k o pow. 0,1132 ha, nr l o pow. 0,1201 ha i nr m o pow. 0,0599 ha, zgodnie z załącznikiem graficznym w skali 1:500, będącym integralną częścią decyzji, a także orzekł, że podziału dokonuje się pod warunkiem, iż przy zbywaniu działek pozbawionych dostępu do drogi publicznej zostanie ustanowiona dla nich odpowiednia służebność drogowa. W uzasadnieniu organ wskazał, że planowany podział jest zgodny w planem miejscowym i został pozytywnie zaopiniowany postanowieniem z dnia 14 czerwca 2019 r., nr [...]. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 97 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 93 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 [na dzień orzekania przez Kolegium - Dz. U. z 2020 r. poz. 1990), zwanej dalej w skrócie u.g.n.

W dniu 15 lipca 2020 r. (data wpływu) M. G., M. K., A. S., K. R. i A. K. (dalej zwani również wnioskodawcami) złożyli do Kolegium wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, zarzucając jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskodawcy, po przytoczeniu treści art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, art. 28, 156 § 1 i 157 § 1 K.p.a., art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 35 i 36 ustawy o księgach wieczystych i hipotece podali, że w maju 2019 r. zwrócili się do Wójta Gminy Turawa o utwardzenie, będącej "w fatalnym stanie", nieprzejezdnej w czasie deszczu i zimowych roztopów drogi dojazdowej do ich nieruchomości położonych przy ul. [...] w [...]. W odpowiedzi (pismo z dnia 11 czerwca 2019 r.) organ poinformował, że procedura przejęcia drogi publicznej na własność gminy jest w toku. W kolejnych pismach (z lipca i grudnia 2019 r. oraz kwietnia 2020 r.) wnioskodawcy ponawiali żądanie w sprawie utwardzenia nawierzchni ul. [...], informując jednocześnie, iż jej część stanowi własność osoby fizycznej, w związku z czym istnieje realne zagrożenie zamknięcia dojazdu do ich domów. Zwrócili też uwagę na pominięcie przepisu art. 98 u.g.n. w kwestionowanej decyzji podziałowej z dnia 17 października 2019 r., mimo tego, że powstała w wyniku podziału działka nr m stanowi ulicę dojazdową gminną, czyli rodzaj drogi publicznej. Nie uznali za wiarygodne wyjaśnienia Wójta Gminy Turawa, że nie została jeszcze podjęta uchwała o zaliczeniu tej działki do kategorii dróg gminnych, w związku z czym nie ma podstaw do przystąpienia do prac remontowych ul. [...].

Pismem z dnia 28 września 2020 r. Kolegium zwróciło się do wnioskodawców o wykazanie interesu prawnego (prawa rzeczowego do nieruchomości gruntowej) do występowania w charakterze strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 17 października 2019 r.

W odpowiedzi na powyższe w piśmie z dnia 12 października 2020 r. wnioskodawcy wyjaśnili, że powstała w wyniku podziału działka nr m stanowi dojazd do nieruchomości będących ich własnością, dlatego przy wydaniu decyzji podziałowej zastosowanie winien mieć art. 98 u.g.n. Natomiast pominięcie tego przepisu spowodowało, że przedmiotowa działka wbrew zapisom planu pozostaje prywatną własnością, co w konsekwencji oznacza brak dojazdu do nieruchomości wnioskodawców. Stanowi to ograniczenie prawa własności nieruchomości, tj. prawa do swobodnego korzystania i rozporządzania mieniem zgodnie z jego przeznaczeniem. Wnioskodawcy podkreślili, że stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Pismem z dnia 19 października 2020 r. SKO ponownie wezwało wnioskodawców o wykazanie interesu prawnego poprzez przedłożenie dokumentu, z którego wynika prawo rzeczowe do nieruchomości gruntowej.

W piśmie z dnia 27 października 2020 r. wnioskodawcy podkreślili, że działka nr m stanowi jedyny dojazd do ich nieruchomości. Nie można więc wykluczyć, że prywatny właściciel tej działki zablokuje dojazd do ich posesji, a tym samym pozbawi ich dostępu do nieruchomości. Jednocześnie na załączonym wyrysie z systemu informacji przestrzennej gminy Turawa wnioskodawcy oznaczyli usytuowanie działek, na których mieszkają oraz przedłożyli aktualne wypisy z ksiąg wieczystych.

A. K. przedłożyła również dowód potwierdzający, że jest tą samą osobą co oznaczona w Kw nr [...] współwłaścicielka (wraz z P. K.) dz. nr n – A. K.

Następnie postanowieniem z dnia 30 listopada 2020 r. Kolegium, na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 poz. 256, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie K.p.a., po zapoznaniu się z wnioskiem z dnia 15 lipca 2020 r., odmówiło wnioskodawcom wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Turawa z dnia 17 października 2019 r. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium opisało przebieg postępowania oraz omówiło instytucję stwierdzenia nieważności, podkreślając, że w postępowaniu wstępnym, przed przejściem do meritum, należało zweryfikować, czy wnioskodawcy mają status strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a więc ocenić, czy są uprawnieni do domagania się wyeliminowania z obrotu prawnego ww. orzeczenia w trybie nadzwyczajnym, o którym mowa w art. 156 K.p.a. Organ podał, że legitymacja procesowa w postępowaniu o podział dz. nr a przysługiwała jej współwłaścicielom (małż.) I. i P. K. Natomiast w uzupełniającym postępowaniu dowodowym Kolegium ustaliło, że M. K. jest właścicielem dz. nr o i nr p (Kw nr [...]), K. R. jest właścicielką dz. nr r, nr s, nr t (Kw nr [...]), A. K. jest współwłaścicielką (z P. K.) dz. nr n (Kw nr [...]), a M. G. - właścicielem dz. nr u (Kw nr [...]). Działka nr u obciążona jest służebnością gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu wydzielonym pasem drogi przylegającym do dz. nr a, a stanowiącym drogę dojazdową dla dz. nr u do drogi publicznej - ul. [...] w [...], na rzecz każdoczesnego właściciela dz. nr u; służebność jest odpłatna za jednorazową zapłatą kwoty 500 zł i jest ograniczona w czasie do dnia przekazania wydzielonej części dz. nr w na rzecz gminy Turawa. Właścicielem dz. nr w jest T. K. Z kolei A. S. nie przedłożyła dowodu potwierdzającego, że jest właścicielką nieruchomości gruntowej położonej w obrębie [...]. Zgodnie z aktualnym zapisem w Kw nr [...] od dnia 14 listopada 2019 r. właścicielami działek powstałych w wyniku podziału dz. nr a są (małż.) K. i R. B. Dalej Kolegium argumentowało, że status strony w postępowaniu podziałowym toczącym się w oparciu o art. 96 u.g.n. posiada wyłącznie właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości (dotychczasowy i aktualny) i tylko on jest uprawniony do decydowania o sposobie jej podziału. Żaden inny podmiot nie ma zatem interesu prawnego do żądania podjęcia przez organ administracji publicznej czynności procesowych w stosunku do spornej nieruchomości, w tym do domagania się wzruszenia decyzji podziałowej w trybie stwierdzenia nieważności. Podział nie wpływa na sferę prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż nie wynikają z niego dla nich jakiekolwiek prawa lub obowiązki. Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie nie ma miejsca żaden z wyjątków, kiedy podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości (art. 95 i art. 97 ust. 3 u.g.n.). Osoba nieposiadająca żadnego tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału, nie ma interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony. W konsekwencji nie jest również legitymowana do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Kolegium stwierdziło, że z map włączonych do akt sprawy wynika nadto, że żadna z nieruchomości, których właścicielami są wnioskodawcy (z wyjątkiem A. S.) nie sąsiaduje bezpośrednio z dz. nr a (działkami powstałymi z jej podziału). Zdaniem Kolegium skoro za bezsporną uznać należy okoliczność, że żaden z wnioskodawców nie był stroną postępowania o podział dz. nr a, żadnemu z nich nie doręczono kwestionowanej decyzji Wójta Gminy Turawa z dnia 17 października 2019 r. i żaden nie dysponuje tytułem prawno-rzeczowym do powstałych na skutek podziału dz. nr a działek, to uznać należy, iż M. G., M. K., A. S., K. R. i A. K. nie są legitymowani do domagania się od Kolegium stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Kolegium wyjaśniło również, że z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynika, iż samo złożenie żądania załatwienia konkretnej sprawy nie skutkuje "automatycznym" wszczęciem postępowania. Brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obecnie ustawodawca zezwala organowi administracji publicznej na dokonanie oceny istnienia interesu prawnego do udziału w danym postępowaniu administracyjnym już na etapie poprzedzającym jego wszczęcie. Wolą zatem ustawodawcy jest to, by ocena na gruncie procedury administracyjnej istnienia interesu prawnego we wszczęciu postępowania została przesunięta na etap wcześniejszy, tj. etap poprzedzający rozpoznanie sprawy co do meritum. Wobec niewątpliwej okoliczności, że z przyczyn podmiotowych, tj. braku legitymacji procesowej wszystkich wnioskodawców, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta nie może się toczyć, Kolegium odmówiło jego wszczęcia. Oznacza to również, że Kolegium nie miało podstaw prawnych do merytorycznej weryfikacji kwestionowanego orzeczenia organu pierwszej instancji, bowiem podjęte rozstrzygnięcie odnosi się wyłącznie do kwestii procesowej.

Pismem z dnia 11 stycznia 2021 r. skargę na powyższe postanowienie Kolegium wnieśli M. G., M. K., K. R. oraz A. K., zarzucając organowi naruszenie przepisów K.p.a. poprzez nieuznanie skarżących za strony postępowania, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postępowania. Na tej podstawie wnieśli o uchylenie w całości kwestionowanego aktu i zasądzenie od organu kosztów postępowania, ewentualnie stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia.

W motywach skargi skarżący opisali przebieg postępowania i ponowili argumentację przedstawioną we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Dodatkowo wskazali, że zgodnie z poglądem orzecznictwa interesu prawnego nie należy szukać wyłącznie w uczestnikach postępowania prowadzonego w sprawie wydania przedmiotowej decyzji określającej podział nieruchomości ani w prawie rzeczowym do dzielonej nieruchomości, lecz również w uprawnieniach i obowiązkach stron, których interesu prawnego dotyczyć mogą skutki wydanej decyzji Skarżący podnieśli, że jako właściciele nieruchomości, dla których przedmiotowa działka stanowi drogę dojazdową do ich nieruchomości, upatrują w tym swój interes prawny do zgodnego z przepisami uregulowania stanu prawnego drogi dojazdowej. Wskutek wydanej decyzji w dalszym ciągu dojazd do nieruchomości skarżących pozostaje nieuregulowany i taki stan może trwać w nieskończoność. Jednocześnie brak dojazdu ogranicza skarżącym prawo własności nieruchomości, a w następstwie powoduje obniżenie ich wartości. W świetle tych okoliczności trudno odmówić skarżącym statusu strony, gdyż konsekwencje wydanej decyzji podziałowej jak najbardziej stanowią ich realny interes prawny. Ponadto zarzucili, że SKO w postanowieniu wskazało, iż nie ma podstaw prawnych do merytorycznej weryfikacji kwestionowanej decyzji podziałowej organu pierwszej instancji, jednak - w przekonaniu skarżących - zgodnie z art. 156 i 157 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może zostać wszczęte zarówno na żądanie strony jak i z urzędu. W związku z czym Kolegium miało podstawę prawną do wszczęcia przedmiotowego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Postanowieniem z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Op 52/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę M. G., K. R. i A. K. z powodu nieuzupełnienia przez ww. skarżących w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi oraz nieuiszczenia wpisu od skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dodać jeszcze trzeba, że w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie została rozpoznana w trybie uproszczonym skarga wniesiona w niniejszej sprawie.

W wyniku przeprowadzonej w powyższym zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia stwierdzić należało, że akt ten został wydany z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi postanowienie SKO z dnia 30 listopada 2020 r., którym odmówiono m.in. M. K. - wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Turawa z dnia 17 października 2019 r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr a z k.m. [...], obręb [...], o pow. 1,1401 ha, stanowiącej współwłasność I. i P. K. Podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania stanowił art. 61a § 1 K.p.a., zatem Sąd zobowiązany był do zbadania, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania tego przepisu.

Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Z treści zacytowanego przepisu wynika obowiązek organu do przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku (zgłoszonego żądania) pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie dopuszczalności zgłoszonego wniosku tylko pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, a przy dokonywaniu tej oceny nie może gromadzić dowodów ani czynić ustaleń co do stanu faktycznego. Wskazać również trzeba, że w przepisie art. 61a § 1 K.p.a. ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: podmiotowe oraz przedmiotowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w kontekście zastosowania pierwszej z przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a., dominujące jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Op 303/19 i powołane tam orzecznictwo, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwraca się też uwagę, że przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 1076/19). Również w piśmiennictwie przyjmuje się, że dokonując wykładni art. 61a § 1 K.p.a. w układzie podmiotowym, należy wyróżnić dwie sytuacje prawne. Pierwsza sytuacja prawna dotyczy przypadku, gdy w żądaniu jednostka powołuje się na interes (obowiązek) prawny w załatwieniu danego rodzaju sprawy. Ustalenie zasadności wyprowadzenia przez jednostkę interesu prawnego w sprawie jest jednym ze szczególnie złożonych działań prawnych organu administracji publicznej. Działań, które wymagają przeprowadzenia złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego oraz działań w zakresie ustaleń stanu faktycznego (np. w sprawach pozwolenia na budowę). Do tego rodzaju sytuacji prawnej pozostaje nadal prawidłowa, odpowiadająca standardom państwa prawnego wykładnia co do obowiązku wszczęcia postępowania i zakończenia tego postępowania decyzją o umorzeniu w razie braku podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu (obowiązku) prawnego jednostki składającej żądanie wszczęcia postępowania. Druga sytuacja prawna dotyczy przypadku, gdy w żądaniu jednostka nie powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny, ale żąda wszczęcia postępowania ze względu na poczucie sprawiedliwości społecznej, naruszenie szczególnych wartości z zakresu ładu przestrzennego, braku zasadności w działaniu organu administracji publicznej. Jeżeli opiera żądanie na ogólnych wartościach uzasadniających prawidłowe działanie w formie decyzji administracyjnej, nie uzasadnia to wszczęcia postępowania administracyjnego. Do takich przypadków należy stosować regulację art. 61a § 1 K.p.a., tj. odmowę wszczęcia postępowania z powodu wniesienia żądania przez osobę niebędącą stroną w sprawie (tak B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2019 r., 16. wydanie, s. 418).

Powyższe uwagi należy odnieść również do sytuacji, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - żądanie wszczęcia postępowania zostało złożone w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W utrwalonym orzecznictwie NSA wyrażany jest bowiem trafny pogląd, że odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie nieważnościowe na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania w pierwszym rzędzie interesu prawnego wnioskodawcy a następnie, w przypadku pozytywnego wyniku tego rodzaju badania czy zachodzą ustawowe podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2594/19).

Przechodząc już do okoliczności rozpoznawanej sprawy przypomnienia wymaga, że organ uznał, iż zaistniała przesłanka podmiotowa uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania na wniosek m.in. skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki. Zdaniem Sądu rację ma skarżący, gdy zarzuca, że powyższe stanowisko SKO jest nieprawidłowe i skutkowało w przedmiotowej sprawie błędnym zastosowaniem art. 61a § 1 K.p.a. Przede wszystkim dostrzec należy, że podjęcie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania nastąpiło po wezwaniu skarżącego do wykazania interesu prawnego (prawa rzeczowego do nieruchomości gruntowej) do występowania w charakterze strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Ponadto skarżący został wezwany do przedłożenia dokumentów, z których wynika prawo rzeczowe do nieruchomości gruntowej. Niewątpliwie więc podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. poprzedzone zostało przeprowadzeniem przez Kolegium postępowania wyjaśniającego. Takie działanie uznać natomiast należy za niedopuszczalne w świetle wskazanego przepisu. Przeprowadzanie czynności wyjaśniających i ustalanie stanu faktycznego sprawy może bowiem nastąpić wyłącznie po wszczęciu postępowania. Jeśli natomiast dla dokonania oceny zasadności wniosku konieczne było podjęcie takich działań, to nie można uznać, że powody do odmowy były oczywiste i stanowiły "na pierwszy rzut oka" dostrzegalne przyczyny uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. W przekonaniu Sądu w kontrolowanej sprawie nie można mówić o oczywistym braku legitymacji skarżącego, gdy dokonanie ustaleń w tym zakresie wymagało dokonania dodatkowych ustaleń faktycznych. Zauważyć również należy, że w sytuacji, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości lub wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny wnioskodawcy. Tylko w toku postępowania można bowiem dokonać niezbędnych ocen w zakresie norm prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie, a w konsekwencji ustalić, czy podmiot ten ma interes prawny w sprawie. Załatwienie takiego żądania powinno nastąpić w drodze wydania decyzji, przy czym dostrzeżenie po wszczęciu postępowania niedopuszczalności jego prowadzenia prowadzić może do umorzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 673/17).

Zdaniem Sądu w świetle ujawnionych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy nie było podstaw do stwierdzenia oczywistego braku legitymacji skarżącego. W przypadku wskazania przez skarżącego, że jego nieruchomość w wyniku przeprowadzonego postępowania podziałowego została pozbawiona dostępu do drogi publicznej, z której korzysta od kilkudziesięciu lat, nie można wykluczyć wystąpienia interesu prawnego po stronie skarżącego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Dla jego ustalenia konieczne jest jednak przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego, co jednak wymaga wszczęcia postępowania.

W ocenie Sądu wadliwe jest również stanowisko Kolegium, że w postępowaniu nieważnościowym stronami mogą być wyłącznie strony postępowania podziałowego, dysponujące tytułem prawnym do nieruchomości, będącej przedmiotem podziału. W tej kwestii skład orzekający w pełni podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, wedle którego kręgu podmiotów mogących być stronami postępowania podziałowego nie można utożsamiać wyłącznie z kręgiem podmiotów uprawnionych do wszczęcia takiego postępowania na podstawie art. 97 ust. 1 u.g.n. Właściciele (współwłaściciele) nieruchomości sąsiednich nie mają wynikającej z przepisów prawa materialnego podstawy do żądania wszczęcia takiego postępowania, ale w przypadku, gdy w wyniku podziału nieruchomości sąsiedniej i utworzenia nowych działek może dojść do pozbawienia ich dostępu do drogi publicznej lub gdy podział ten w jakikolwiek sposób oddziałuje na ich prawo własności, odmówienie im statusu strony prowadzić może do pozbawienia możliwości ochrony praw właścicielskich podlegających ochronie konstytucyjnej. Należy bowiem zauważyć, że przepisy art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. wprowadzają ograniczenia co do możliwości podziału nieruchomości z uwagi na konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Przepisów tych nie można przy tym odczytywać jako przepisów chroniących wyłącznie prawa właścicieli działek powstających w wyniku podziału nieruchomości pierwotnej. Wykładnia taka prowadziłaby bowiem do pominięcia interesów prawnych właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości sąsiadujących pozbawionych dostępu do drogi publicznej na skutek technicznej niedopuszczalności wykonania prawidłowych zjazdów na drogę publiczną i jako taka prowadziłaby do naruszenia zasady równości i ochrony własności wyrażonych odpowiednio w art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Skoro bowiem ustawodawca z uwagi na konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej ogranicza możliwość podziału nieruchomości, to z tych samych przyczyn za niedopuszczalne należy uznać takie dokonanie podziału nieruchomości, które prowadzi do wyeliminowania dostępu do drogi publicznej sąsiednich nieruchomości. W sytuacji zatem, gdy podział nieruchomości wiąże się z zapewnieniem bądź pozbawieniem właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości sąsiednich dostępu do drogi publicznej, należy ich uznać za strony postępowania podziałowego, chociażby nie przysługiwały im żadne prawa rzeczowe do nieruchomości podlegającej podziałowi (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2805/20). Stosownie do powyższego stwierdzić trzeba, że właściciele (współwłaściciele) takich nieruchomości mogą mieć interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej.

W rozpoznawanej sprawie skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej zarzucał, że w wyniku podziału został "pozbawiony" dostępu do nieruchomości stanowiącej jego własność. W tym kontekście SKO nie badało jednak statusu skarżącego. Przy czym, jak już powiedziano wcześniej, ocena interesu prawnego skarżącego w tym zakresie może być przeprowadzona dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego.

Reasumując, Sąd uznał, że Kolegium nie dokonało prawidłowej oceny wniosku skarżącego, co doprowadziło do nieuzasadnionej okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy odmowy wszczęcia postępowania, z powołaniem się na wadliwą argumentację mającą świadczyć o wystąpieniu przesłanki podmiotowej z art. 61a § 1 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - uchylił zaskarżone postanowienie. Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.