Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 514/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 i 7, art. 90 ust.2b, art. 90 ust. 3d, art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: art. 131, art. 124 ust.3, art. 236 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 10, art. 75 par.1, art. 104 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 3 pkt 2-6, art. 21, art. 22
journal: Dz.U. 2016 poz 1047
law: Ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski, Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca),, sędzia WSA Przemysław Krzykowski, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 22 listopada 2017r. sprawy ze skargi spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę


UZASADNIENIE

I SA/Ol 514/17

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., po rozpatrzeniu odwołania "A." Spółki z o.o. w Ł. (dalej jako: Spółka", "strona", "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta O. z dnia "[...]" w sprawie określenia do zwrotu wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dotyczącej wydatków na usługi księgowo-rachunkowe oraz wydatków za ogłoszenie w Monitorze Polskim "B" sprawozdań finansowych, pochodzących z dotacji z budżetu Miasta O. za rok 2012 w wysokości 1.513,16 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że podstawę jej wydania stanowiła kontrola skarbowa przeprowadzona przez Urząd Kontroli Skarbowej w O. w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi pochodzących z otrzymanej w 2012r. dotacji z budżetu Miasta O.. W 2012r. Spółka była organem prowadzącym na terenie O. następujących szkół: Zaocznego Liceum Ogólnokształcącego A., Zaocznego "[...]" Liceum Ogólnokształcącego B., Zaocznej Policealnej Szkoły C., Zaocznej Policealnej Szkoły D., Zaocznej Policealnej Szkoły E., Zaocznej Policealnej Szkoły F., Zaocznej Policealnej Szkoły G., Zaocznej Policealnej Szkoły H., Zaocznej Policealnej Szkoły I., Zaocznej Policealnej Szkoły J.

Ustalono, że w 2012r. Spółka otrzymała dotację z budżetu miasta na ww. szkoły w łącznej wysokości 2.281.981,66 zł. Na podstawie sporządzonego dla poszczególnych szkół rozliczenia przekazanej dotacji w 2012r. ustalono, że we wszystkich przypadkach dotacja ta została w całości wykorzystana. W trakcie kontroli ustalono, że wydatki zrealizowane z przedmiotowej dotacji zostały wykorzystane m.in. na obsługę księgową – w łącznej kwocie 608,40 zł oraz na ogłoszenie w Monitorze Polskim "B" sprawozdań finansowych Spółki – w kwocie 904,76 zł.

Organ I instancji, powołując treść art.90 ust.3d ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015r., poz.2156), w brzmieniu obowiązującym w 2012r. (dalej jako "u.s.o."), stwierdził, że wykorzystanie dotacji na cele nie zmierzające bezpośrednio do realizacji zadań szkół w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, a wynikające jedynie z samego faktu funkcjonowania szkół jest niedopuszczalne.

W odwołaniu od decyzji Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w związku z brakiem wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i oparcia się jedynie na protokole z czynności sprawdzających przeprowadzonych przez UKS, uniemożliwienie zapoznania się stronie ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w jego sprawie. Nadto zarzuciła naruszenie art.90 ust.3d i ust.4 u.s.o., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że dotacja wydatkowana w kwocie 1.513,16 zł został wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

W motywach zaskarżonej decyzji SKO powołało treść art.90 ust.2, ust.3, ust.3d i ust.4 u.s.o. oraz art.252 ust.1 i art.236 ust.2 w zw. z art.124 ust.3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013r., poz.885) i stwierdziło, że dotacja oświatowa ma charakter mieszany, tj. podmiotowo-celowy, gdyż udzielana jest jednostkom spoza sektora finansów publicznych na każdego ucznia, ale jednocześnie przeznaczona jest na ściśle określony cel polegający na realizacji konkretnych zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Rolą dotacji nie jest zatem subsydiowanie wszelkiej działalności szkoły lub placówki, czy też wsparcie podmiotu te placówki prowadzącego. Dotacja oświatowa może zostać wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące szkoły lub placówki, które związane są z zadaniami oświatowymi danej szkoły lub placówki. Odróżnić od nich należy wydatki związane z realizacją zadań organu prowadzącego tę szkołę lub placówkę.

W zakresie wydatków na usługi księgowe ustalono, że Biuro Rachunkowe E. P. wystawiła Spółce, w okresie od stycznia do września 2012r., faktury na łączną kwotę 18.000 zł. Z dotacji otrzymanej z budżetu Miasta O. sfinansowano ww. wydatki w kwocie 608,40 zł. Według wyjaśnień Spółki usługa dokumentowana wskazanymi fakturami miała związek z kontrolami rozliczeń dotacji prowadzonymi wobec Spółki. E.P. wyjaśniła, że w okresie od stycznia do września 2012r. wobec Spółki toczyło się postępowanie kontrolne prowadzone przez UKS w Ł.. Została upoważniona do reprezentowania Spółki w tym postępowaniu, na tę okoliczność zawarta została umowa ustna, zgodnie z którą miała otrzymywać wynagrodzenie ryczałtowe w wysokości 2.000 zł brutto miesięcznie. Organ ustalił natomiast, że kontrola prowadzona była w okresie od stycznia do września 2011r. i ww. pełnomocnictwo udzielone zostało 18 stycznia 2011r. Postępowanie to dotyczyło prawidłowości rozliczeń z tytułu podatku od towarów i usług oraz podatku dochodowego od osób prawnych.

Odnośnie wydatków związanych z publikacją w Monitorze Polskim "B" sprawozdań finansowych Spółki organ stwierdził, że są to koszty Spółki, a nie szkół prowadzonych przez Spółkę. Działalność oświatowa nie jest bowiem jedynym źródłem przychodów Spółki.

W konsekwencji powyższego, Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że sporne wydatki zrealizowane przez organ prowadzący szkoły z dotacji z budżetu Miasta otrzymanej w 2012r., nie były związane z funkcjonowaniem szkół i procesem kształcenia i w konsekwencji należało je uznać za niezwiązane z realizacją zadań poszczególnych szkół.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, Kolegium stwierdziło, że materiał dowodowy zebrany przez UKS w O. dotyczący wykorzystania dotacji mógł stanowić podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia "[...]" strona została poinformowana o włączeniu do postępowania materiału dowodowego w postaci wyniku kontroli oraz protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez UKS w O.. Strona zawiadomiona została o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie, w dniu 6 lutego 2017r.. Z prawa tego nie skorzystała.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie:

- art.7 w zw. z art.8 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a."), poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego oraz nieprowadzenie postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do obywateli oraz świadomość prawną, poprzez pominięcie faktu wydania przez Prezydenta O. decyzji nr "[...]" w dniu "[...]", w której nie zakwestionowano wydatków na usługi księgowo-rachunkowe i za ogłoszenie w Monitorze Polskim "B" sprawozdań finansowych oraz przyjęcie, że możliwe jest wydanie nowej decyzji w sprawie, pomimo istnienia powagi rzeczy osądzonej za okres przeprowadzonej kontroli za 2012r.,

- art.10 k.p.a., poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań, w kontekście nie przeprowadzenia kontroli zgodnie z uchwałą Rady Miasta O. wydaną na podstawie art.90 ust.4 u.s.o., a jedynie oparcie się przez organ na protokole z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez UKS w O.,

- art.11 k.p.a., poprzez lakoniczne wskazanie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy pomijające fakt istnienia prawomocnej decyzji nr "[...]",

- art. 16 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie niniejszego postępowania pomimo istnienia

ostatecznej decyzji Prezydenta O. z dnia "[...]", a tym samym istnienia powagi rzeczy osądzonej,

- art.77 § 1 w zw. z art.80 k.p.a., poprzez niezbadanie wszechstronnie sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w tym brak odniesienia się do ustaleń zawartych w prawomocnej decyzji nr "[...]",

- art.105 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji, podczas gdy stało się bezprzedmiotowe w całości z uwagi na istnienie prawomocnej decyzji tożsamej co do podmiotu i przedmiotu kontroli i winno zostać umorzone w całości,

- art.107 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie dokładnie jaka podstawa materialno-prawna legła u podstaw źródła wnioskowania, że zaistniały stan faktyczny, choć niekompletny, wyczerpuje daną normę prawną, co doprowadziło do przyjęcia, że dotacja w części została pobrana niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy w obrocie istnieje prawomocna decyzja, w której przedmiotowe wydatki nie były kwestionowane,

- art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w sprawie pomimo istnienia przesłanki powodującej nieważność postępowania, gdyż dotyczy sprawy poprzednio

rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

- naruszenie art.90 ust.3 i art.5 ust.7 u.s.o., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że dotacja była pobrana niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy przedmiotowe wydatki nie były kwestionowane przy wydawaniu decyzji nr "[...]" z dnia "[...]" oraz poprzez przyjęcie, że obowiązujący w dacie wydania decyzji stan prawny nie pozwala na przyjęcie szerszej wykładni pojęcia przeznaczenia dotacji na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie , zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest zasadność orzeczenia o obowiązku zwrotu wskazanej w decyzji kwoty dotacji oświatowej, otrzymanej z budżetu Miasta O. w 2012r., jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, a ponadto kwestia naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej, wobec wydania w dniu "[...]" przez Prezydenta O. decyzji nr "[...]" oraz oparcie się organu jedynie na protokole z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez UKS w O..

Zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o., w brzmieniu obowiązującym w 2012 r., dotacje dla placówek niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Stosownie do treści art. 90 ust. 2b u.s.o. - ostatecznym "beneficjentem" dotacji ma być uczeń, wobec którego szkoła realizuje funkcje kształcenia, wychowania i opieki.

Tym samym dotacja z budżetu jednostki samorządowej, zgodnie z przepisem prawa, mogła zostać wykorzystana wyłącznie na wydatki bieżące szkoły dla realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, przy czym do pojęcia wydatków bieżących, o jakich mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. włączono cechę koniecznego faktycznego związku z funkcjami kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, świadczonymi na rzecz uczniów, na jakich dotacja jest przyznawana (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2017r., sygn. akt II GSK 5232/16, CBOSA). Z uwagi na to, że ustawa o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w sprawie nie zawierała własnej definicji "wydatków bieżących" znaczenia i rozumienia tego pojęcia należało poszukiwać na gruncie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (dalej "u.f.p."), co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 marca 2008 r. (sygn. akt II GSK 284/08, CBOSA). Korzystając zatem z definicji wydatków bieżących zawartej w art. 124 ust. 3 w zw. z art. 236 ust. 2 u.f.p., należy uznać, że takimi wydatkami były koszty poniesione przez placówkę oświatową na wynagrodzenia i uposażenia osób w niej zatrudnionych oraz składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń, zakupy towarów i usług, koszty utrzymania oraz inne wydatki związane z funkcjonowaniem placówki i realizacją jej statutowych zadań, to jest: kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 90 ust. 3d) u.s.o., w stanie prawnym do dnia 31 grudnia 2013r., dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, wiązał w sposób bezpośredni z dofinansowaniem realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej oraz odnosił je do wykorzystania wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki, których rozumienie należało odnosić do u.f.p., gdyż u.s.o. takiej definicji nie zawierała. "Nieprzypadkowe wydaje się, iż ustawodawca wskazał, że dotacja przysługuje w zakresie "kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej" i tylko gdy chodzi o pokrycie "wydatków bieżących", bowiem u podstaw decyzji ustawodawcy legło – typowe dla dotacji podmiotowych – założenie, że działalność oświatowa jako mająca charakter niegospodarczy, jest z założenia deficytowa i aby była prowadzona, wymaga wsparcia ze środków publicznych. Przyznanie dotacji następuje zatem ze względu nie na doraźne zaspokojenie potrzeb finansowych podmiotu, ale aby systematycznie wyrównać bilans przychodów i kosztów działalności" (por. L. Lipiec-Warzecha, komentarz do art. 131 u.f.p., Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, LEX 2011).

W myśl art. 5 ust. 7 u.s.o organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

3) zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694, z późn. zm.), i organizacyjnej szkoły lub placówki;

4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.

Przepis ten zobowiązuje zatem organ prowadzący szkołę lub placówkę do zapewnienia warunków jego działalności, a na cele wymienione w tym przepisie jest zobowiązany zapewnić odpowiednie środki finansowe. Istotną okolicznością jest to, że wydatków związanych z realizacją ww. zadań nie można uznać, za wydatki poniesione w zakresie kształcenia, wychowania, opieki.

Tym samym, stwierdzić jednoznacznie należy, że od wydatków bieżących szkoły, finansowanych z dotacji, ustawodawca odróżnia wydatki ponoszone przez organ prowadzący szkołę, a wymienione w powołanym art.5 ust.7 u.s.o., które choć pośrednio służą realizacji zadań szkoły (są konieczne i uzasadnione dla funkcjonowania szkoły jako pewnej struktury organizacyjnej), nie mogą być finansowane z dotacji. Dotacja nie służy dotowaniu działalności organu prowadzącego szkołę. Podmiot prowadzący placówkę oświatową musi liczyć się z kosztami i ryzykiem prowadzenia działalności gospodarczej jak każdy inny podmiot prowadzący działalność gospodarczą (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2017r., sygn. akt II GSK 1782/15, CBOSA).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2017r., sygn. akt II GSK 5232/16: "Dotacja nie obejmuje więc wszystkich wydatków. Instytucja dotacji stanowi rodzaj wydatku budżetowego określany jednostronnie, przez podmiot dotujący w imieniu państwa, na rzecz podmiotu dotowanego, udzielanego w celu uzupełnienia brakujących środków na finansowanie działalności mającej znaczenie dla interesu ogólnego, uwarunkowanego, w ściśle określonej wysokości, nieodpłatnego i bezzwrotnego. Dotacje są podstawowym rodzajem wydatków redystrybucyjnych budżetu państwa. Skonstatować wobec powyższego należy, że podczas dokonywania wykładni przepisów normujących rozliczanie dotacji, nie można pominąć charakteru tej publicznoprawnej instytucji.".

Zatem wyżej wymienione przepisy wyznaczają granice wykorzystania środków z dotacji wskazując na celowość (przeznaczenie) tego wykorzystania, a także na samo ich wydatkowanie, w rozumieniu poniesienia wydatku, jako formy rozdysponowania dotacji. Innymi słowy, ponoszone przez placówkę oświatową wydatki muszą być ściśle oceniane jako kwalifikujące się do sfinansowania z dotacji.

W ocenie Sądu, znowelizowany przepis art.90 ust.3d u.s.o., w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2014r., nie ma zastosowania do oceny stanu faktycznego sprawy zaistniałego w poprzednim stanie prawnym. Treść tego przepisu przed wskazaną datą i po niej różni się w sposób zasadniczy (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017r., sygn. akt II GSK 2819/15, CBOSA).

W ramach dotacji dofinansowanie może zatem obejmować jedynie zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, realizowane wobec uczniów przez konkretną placówkę. Tym samym trafnie w sprawie przyjęto, że wydatki związane z obsługą księgową oraz poniesione na ogłoszenie w Monitorze Polskim "B" sprawozdań finansowych Spółki nie są związane z realizacją zadań szkoły w zakresie kształcenia (...).

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że Spółka nie prowadzi wyłącznie działalności oświatowej, a zatem koszty publikacji jej sprawozdań finansowych nie są kosztami szkół, które Spółka prowadzi. Z kolei opisane usługi księgowe dotyczyły reprezentowania Spółki w postępowaniu prowadzonym wobec niej przez UKS w Ł. w 2011r. w zakresie prawidłowości rozliczeń z tytułu podatku od towarów i usług oraz podatku od osób prawnych.

W konsekwencji powyższego, Sąd stwierdził, że organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, tj. art.90 ust.3 d oraz art.5 ust.7 u.s.o.

Odnosząc się do grupy zarzutów dotyczących naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej, wskazać należy, że nie są one zasadne.

Ostateczną decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Prezydent O. określił Spółce wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dotyczącej wydatków na materiały reklamowe, pochodzących z dotacji z budżetu Miasta O. za rok 2012 w wysokości 5.358,43 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Stwierdzenie, że powołana zasada został naruszona, a zatem, że decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, wymaga ustalenie tożsamości tych spraw pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa ma miejsce wówczas, gdy w sprawie występują te same strony, a tożsamość przedmiotowa – gdy tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązku stron, które z nich wynikają. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami.

W rozpoznanej sprawie zachodzi tożsamość podmiotowa, jednakże sprawa rozpoznana i zakończona wskazaną ostateczną decyzją z dnia "[...]" obejmuje inny przedmiot, tj. inną podstawę faktyczną, choć tę samą podstawę prawną. W decyzji tej organ odniósł się wyłącznie do wydatków poniesionych na rzecz Agencji A. z siedzibą w Ł. za materiały reklamowe i dowodów ich poniesienia. Tym samym, dopiero przedmiotem rozważań organu w zaskarżonej decyzji były sporne wydatki na obsługę księgową oraz ogłoszenie w Monitorze Polskim "B" sprawozdań finansowych Spółki.

Przyznać należy, że ze względu na to, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy, to decyzja administracyjna powinna, co do zasady, rozstrzygać w przedmiocie całej sprawy administracyjnej. Przepis art.104 § 2 k.p.a. przewiduje jednak możliwość wydania decyzji częściowej. Powyższe jest dopuszczalne, gdy przedmiot postępowania może być podzielony w takim znaczeniu, że możliwe jest rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek strony postępowania administracyjnego. Kryterium dopuszczalności wydania decyzji częściowej ma zatem charakter przedmiotowy (por. np. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2015r., sygn. akt I OSK 1976/13, CBOSA). Organ wydając decyzję częściową powinien to zaznaczyć w jej treści, ale brak powyższego nie ma, zdaniem Sądu, istotnego wpływu na wynik sprawy. Kluczowa jest bowiem kwestia możliwości określenia Spółce, w kolejnych decyzjach, wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w odniesieniu do poszczególnych rodzajów wydatków, pochodzących z dotacji z budżetu Miasta O. za dany rok.

Przechodząc do zarzutu oparcia rozstrzygnięcia jedynie na protokole z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez UKS w O., wskazać należy, że postanowieniem z dnia "[...]" organ I instancji włączył do akt sprawy następujący materiał dowodowy: wynik kontroli przeprowadzonej przez UKS w O. z dnia 21 marca 2016r. oraz protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez UKS w O. z dnia 25 listopada 2015r. wraz z załącznikami. Wskazał jednocześnie na treść art.75 § 1 k.p.a. Postanowienie to doręczono Spółce w dniu 6 lutego 2017r. W tym samym dniu organ zawiadomił Spółkę o przysługującym jej prawie do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Z tego prawa Spółka nie skorzystała. Tym samym zarzut naruszenia art.10 k.p.a. nie jest zasadny.

Ustawodawca do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego przekazał ustalenie: trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania a także terminu i sposobu rozliczenia dotacji. Uchwała Rady Gminy (Powiatu) podjęta na podstawie art. 90 ust.4 u.s.o. jest aktem normatywnym, obowiązującym na terenie działania danej j.s.t.

Powyższe nie oznacza jednakże, że organ nie może oprzeć się na materiałach zgromadzonych w trakcie kontroli, przeprowadzonej przez UKS, "w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi przelewanymi w formie dotacji przez Urząd Miasta w O. na prowadzenie Szkół", włączonych formalnie do materiału sprawy. Sprzeczne z zasadami ekonomiki procesowej, szybkości postępowania i ograniczonego formalizmu byłoby powtarzanie czynności kontrolnych przez organ I instancji, skoro w tym samym zakresie UKS czynności już przeprowadził i zgromadził obszerny materiał dowodowy. Dowody te, jak każdy inny dowód, zostały przez organy orzekające w niniejszej sprawie poddane ocenie, zgodnie z art.80 k.p.a.

Podkreślić należy, że ustawodawca, określając wysokość i zasady przekazywania dotacji oświatowych m.in. dla szkół niepublicznych jednocześnie zobowiązał podmioty je prowadzące do prowadzenia odpowiedniej dokumentacji. Zgodnie z art.5 ust.1 i ust.7 u.s.o. organ prowadzący szkołę jest zobowiązany zapewnić nie tylko właściwe warunki działania placówki w odniesieniu do kształcenia i wychowania, ale także zapewnić w ramach obsługi administracyjno-finansowej wykonywanie czynności o których mowa w art.4 ust.3 pkt 2-6 ustawy o rachunkowości. Przepis ten wymaga prowadzenia, na podstawie dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych ujmujących zapisy zdarzeń w porządku chronologicznym i systematycznym (pkt 20) oraz gromadzenia i przechowywania dowodów księgowych oraz pozostałej dokumentacji przewidzianej ustawą (pkt 6). Pojęcie dowodu księgowego określone jest w art. 21 i 22 ustawy o rachunkowości. Zatem w świetle przepisów ustawy wymagane jest nie tylko bieżące księgowanie zdarzeń powodujących koszty, ale także wskazywanie i przechowywanie dokumentacji potwierdzających te zdarzenia. Wymienione przepisy stanowią podstawę prawną nakładającą na stronę obowiązek posiadania dokumentów księgowych stanowiących dowód nie tylko poniesienia właściwych kosztów, ale również dowód ich sfinansowania ze środków udzielonej dotacji. Ta właśnie dokumentacja została szczegółowo zebrana przez UKS i przeanalizowana.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania w zakresie niezbadania wszechstronnego sprawy, niezebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego należy wskazać, że w przedłożonych sądowi aktach administracyjnych znajduje się opisany wcześniej protokół z kontroli z dnia 25 listopada 2015r. zawierający m. in. ustalenia dotyczące wydatków na usługi księgowo-rachunkowe oraz za ogłoszenie w Monitorze Polskim sprawozdań finansowych Spółki. W aktach znajdują się również zakwestionowane faktury oraz wyjaśnienia Spółki złożone w tym zakresie (jako załączniki do protokołu). Zauważyć przy tym należy, że w zaskarżonej decyzji wskazano zarówno szkoły, którym przypisano sporne wydatki, jak też ich wysokość. Nie budzi zastrzeżeń Sądu ocena organów obu instancji, że tego rodzaju wydatki, poniesione przez podmiot prowadzący szkoły, nie dotyczą realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki.

W związku z powyższym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., orzeczono jak w sentencji wyroku.