Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1938/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Anna Pałasz przy udziale T.W. Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. [...] po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 30 września 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 8 sierpnia 2011 r. znak: [....] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami na dz. nr nr [....] obr [....] przy ul. [....] w K. , wraz z budową odcinka drogi dojazdowej po dz. nr nr [....] obr. [....] i dz. nr [....] obr. [....] oraz z wjazdem z dz. dr [....] (ul. ...na dz. nr [....] obr. [....] ." Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 59 ust.1, art. 61 ust. l w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 Nr 164, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśniono w szczególności, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego prowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od tej decyzji złożyło Stowarzyszenie [....] w K. zarzucając naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym w szczególności art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy, art. 4 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 59. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania tj., art. 106 i 107 oraz art. 6, 7 i 10 k.p.a. Strona odwołująca podniosła, że działka nr [....] leży na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania terenu "[....] ", uchwalonym w dniu 4 listopada 2009 r. przez Radę Miasta K. (uchwała nr LXXXIV/1100/09), co wyklucza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki. Ponadto działka powyższa według Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. , przyjętego uchwałą nr XII/87/03 Rady Miasta K. z dnia 16 kwietnia 2003 r., jest objęta całkowitym zakazem budowy. W dalszej kolejności podniesiono, że ulica [....] nie jest drogą publiczną, co powoduje iż w obszarze analizowanym brak jest działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i parametrów. Ponadto wskazano, że działka drogowa nr [....] jest współwłasnością osób fizycznych oraz Gminy K. Zarzucono także, że nie uzyskano stanowiska Dyrektora [....] w K. pomimo, że działka leży na obszarze [....] . Mając na uwadze powyższe, strona odwołująca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji w całości i odmowę wydania warunków zabudowy, względnie uchylenie skarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z dnia 30 września 2011 r. znak: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołano na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 k. p. a. W uzasadnieniu organ wskazał, że w rozpatrywanym przypadku organ I instancji prawidłowo rozszerzył obszar analizowany, odstępując od minimalnych wartości, o których mowa w przepisie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku, w celu uwzględnienia ukształtowanej zabudowy przy ulicy [....]. W przypadku bowiem ustalenia przez organ I instancji obszaru analizowanego, w oparciu o minimum (nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie niniejszej jednak niż 50 metrów), w obszarze analizowanym znajdowały by się jedynie działki praktycznie bezpośrednio przylegające do terenu inwestycji, w większości nie zabudowane. W takim przypadku obszar analizowany nie odzwierciedlałby istniejącej zabudowy wzdłuż ulicy [....] tworzącą uporządkowaną i jednolitą całość urbanistyczno - architektoniczną. Sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia, zresztą obszar ten zawiera również załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotowa analiza opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry. W ocenie Kolegium planowane zamierzenie inwestycyjne (budowa zespołu trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych), nie będzie stanowić elementu obcego w istniejącej zabudowie kształtującej się wzdłuż ulicy [....] , co więcej planowana inwestycja stanowić będzie uzupełnienie w już ukształtowanym ładzie urbanistyczno-architektonicznym w ramach obszaru analizowanego. Ponadto podkreślenia wymaga, iż w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne, których parametry mogą stanowić kontynuację dla wnioskowanej inwestycji, co jednoznacznie wykazano w znajdującej się w aktach sprawy analizie urbanistyczno architektonicznej oraz sporządzonych na jej podstawie wynikach stanowiących załącznik decyzji organu I instancji. Teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ulica [....] (i ul.....), poprzez drogę wewnętrzną ul. [....] i projektowany zjazd na drogę dojazdową po terenie działek [....] oraz projektowany odcinek drogi. Kolegium wskazało ponadto, że kwestia własności działki nr [....] (ulica....) była przedmiotem rozpoznania w postępowaniu przed Kolegium w sprawie o sygn. [....] , gdzie w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w tej sprawie ustalono, iż właścicielem działki nr [....] jest Gmina K. , natomiast działka ta nie stanowi przedmiotu współwłasności osób fizycznych. Powyższe potwierdza także znajdujący się w aktach niniejszej sprawy raport z rejestru gruntów, z którego jednoznacznie wynika, iż jedynym właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] jest Gmina K. Strona Skarżąca nie przedstawiła natomiast dokumentów, z których wynikałoby, iż przedmiotowa działka stanowi współwłasność osób fizycznych. Mając powyższe na uwadze Kolegium nie znalazło podstaw faktycznych do zakwestionowania znajdujących się w aktach sprawy dokumentów w zakresie prawa własności w/w działki. Odnosząc się do pozostałych zarzutów strony skarżącej, Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 9 ust. 5 i ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium nie jest aktem prawa miejscowego, a więc nie ma charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego i nie może stanowić materialnoprawnej podstawy rozstrzygania przez organ administracji w indywidualnej sprawie administracyjnej dotyczącej warunków zabudowy. Kolegium wskazało ponadto, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że teren inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 maja 2010 r. sygn. akt. II SA/Kr 327/10 stwierdził nieważność Uchwały Rady Miasta K. z dnia 4 listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....] " oraz orzekł, że zaskarżona nie może być wykonywana. Powyższe rozstrzygnięcie Sądu jest prawomocne, a plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....] " nie obowiązuje od dnia 30 marca 2011 r. W rozpatrywanym przypadku, zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy są związane uzgodnieniami organów administracyjnych uzyskanymi w toku postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji. Zatem, brak jest w obecnym stanie faktycznym i prawnym możliwości kwestionowania ustaleń zawartych w powyższych uzgodnieniach, z uwagi na ich wiążący charakter w postępowaniu mającym na celu ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Kolegium nie zakwestionowało przyjętych przez organ I instancji, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu, ponieważ pozostają one w zgodności z aktami wykonawczymi znajdują uzasadnienie w wynikach analizy architektoniczno - urbanistycznej. Powyższe wskaźniki i parametry zostały ustalone na poziomie średnich wartości występujących na zabudowanych znajdujących się w obszarze analizowanym. Analiza całokształtu przeprowadzonego postępowania, a także ustalonych w decyzji parametrów prowadzi do wniosku, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny istniejącego w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania, uwzględniając przy tym zasady zachowania ładu przestrzennego oraz uwarunkowania prawne. Tym samym decyzja organu I instancji odpowiada prawu.

Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosło Stowarzyszenie [....] w K. zarzucając naruszenie art. 7, 77 k.p.a. oraz art. 59, 60 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Strona skarżąca podniosła, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, niemniej jednak wskazania studium powinny być uwzględnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako jeden z dowodów w sprawie. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. Ponadto błędne jest twierdzenie organu odwoławczego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest związane uzgodnieniami organów administracji uzyskanymi w toku postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji. Strona skarżąca podniosła, że inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej i organ odwoławczy powinien w tym zakresie dokonać weryfikacji stanowiska organu I instancji. Ulica [....] nie jest drogą wewnętrzną, lecz działką stanowiącą współwłasność osób fizycznych oraz Gminy K. , a zatem zgody na korzystanie z niej powinni udzielić wszyscy współwłaściciele. Strona skarżąca zarzuciła także, że wbrew twierdzeniu organu odwoławczego żadna z sąsiednich działek nie jest zbudowana w sposób analogiczny do planowanej zabudowy działki nr [....] .

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowa zespołu trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami na dz. nr nr [....] obr [....] przy ul. [....] w K. , wraz z budową odcinka drogi dojazdowej po dz. nr nr [....]obr. [....] i dz. nr [....] obr. [....] oraz z wjazdem z dz. nr [....] (ul....). Zdaniem sądu decyzja ta pomimo jej wadliwości co do niektórych jej obligatoryjnych elementów nie zasługuje na eliminację z obrotu prawnego gdyż wadliwości te nie są istotne a organy administracji przy jej wydawaniu dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, ale nie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 mówi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588) określone zostały parametry tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno architektoniczną. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust 2).

Zdaniem sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiada wymogom o których mowa w wyżej przytoczonych przepisach. Obszar którego dotyczy decyzja nie jest aktualnie objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 17 maja 2010 r. sygn. akt. II SA/Kr 327/10 stwierdził nieważność Uchwały Rady Miasta K. z dnia 4 listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....]"), organ wykazał, iż co najmniej jedna z działek sąsiednich (dostępna do tej samej drogi publicznej t. ul....) zapewnia kontynuacje funkcji i parametrów przyszłej inwestycji a wydanie decyzji poprzedziło postępowanie wyjaśniające w którym to postępowaniu uprawniony urbanista sporządził analizę urbanistyczno - architektoniczną w oparciu o którą ustalono parametry nowej zabudowy: linię zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu a także opisał sposób ustalenia tych parametrów – w zgodzie z wymogami rozporządzenia. Postępowanie przed organami administracji wykazało także, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla realizacji zamierzenia inwestycyjnego.

Odnośnie zasad zachowania tzw. zasad dobrego sąsiedztwa wskazać należy, iż analiza jako działkę sąsiednią dostępną do tej samej drogi publicznej wskazuje działkę [....] (przy ul.....) natomiast organ I instancji także działki nr nr [....] . Nie ma to jednak większego znaczenia. Ustawa wymaga bowiem aby tylko jedna działka w obszarze analizowanym (jest nią niewątpliwie działka....) dostępna tej samej drogi publicznej zapewniała kontynuację funkcji i parametrów nowej zabudowy. Jak zasadnie bowiem przyjmuje to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2009 r. II OSK 1153/08 norma zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przy spełnieniu pozostałych warunków wymienionych w art. 61 u.p.z.p., pozwala ustalić warunki zabudowy już wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W orzecznictwie reprezentowany jest także pogląd, iż dla zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, wystarczające jest aby w obszarze analizowany znajdowała się działka dla której wydano pozwolenie na budowę obiektu gwarantujące kontynuację funkcji nowej zabudowy dla zamierzenia będącego przedmiotem decyzji o ustalenie warunków zabudowy (vide: wyroku Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 26 stycznia 2007 r. II OSK 239/06 LEX nr 320109). Działką taką w niekwestionowanym stanie faktycznym jest działka nr [....].

Wskazać tu należy, iż dostępność do drogi publicznej działki na której ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne jak i działek sąsiednich (zapewniających kontynuację funkcji i parametrów nowej inwestycji) nie oznacza bezpośredniego dostępu do tej drogi. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowe. Dostępność tych działek do ul. ul. [....] I [....] poprzez wewnętrzna drogę ul. [....] stoi w pełnej zgodności przepisami ustawy. Także fakt, iż działki przewidziane pod zainwestowanie kubaturowe nr. [....] nie mają bezpośredniego dostępu do ul. [....] (konieczna jest budowa odcinka tej drogi biegnącej po działkach nie należących do inwestora lub gminy) jest bez znaczenia dla zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, gdyż sama decyzja ustala także warunki zabudowy dla budowy odcinka drogi (dojazdowej) po dz. nr [....] . Z kolei przepis art. 63 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesądza, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wnioskodawca nie musi być zatem właścicielem terenu dla którego ubiega się o wydanie decyzji – także odcinka drogi dojazdowej łączącej przyszłą inwestycję z droga publiczną bezpośrednio lub jak ma to miejsce w niniejszym postępowaniu - poprzez drogę wewnętrzną.

Nie do końca poprawnie określone zostały natomiast niektóre parametry nowej zabudowy, mianowicie linia zabudowy i szerokość elewacji frontowej. Wskazać przede wszystkim należy, iż w decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy decyzją organu odwoławczego ustalono trzy - określane jako nieprzekraczalne linie zabudowy (od strony ul. ....oraz ul..... oraz granicy z działką nr....). Praktyka taka nie ma umocowania w obowiązujących przepisach. Rozporządzenie w § 4 wyraźnie wskazuje, iż w decyzji o warunkach zabudowy wyznacza się linię obowiązującą (a nie nieprzekraczalną) nowej zabudowy. Wadliwość nie ma jednak większego znaczenia gdyż jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenie obowiązującej linii zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, a jedynie wytyczenie na nieruchomości inwestora obszaru znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, na którym może odbywać się zabudowa. Użycie zatem słowa nieprzekraczalna zamiast obowiązująca linia zabudowy nie zmienia charakteru tego parametru (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2011 II OSK 406/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2010 r. II OSK 1311/09 LEX nr 746463, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2008 r. II OSK 967/07 LEX nr 488289, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. II OSK 789/07 LEX nr 447867).

Także wyznaczenie przez organ nie jednej ale trzech linii zabudowy w tym jednej nie od strony drogi ale od działki sąsiedniej jest nieprawidłowe. W pozaprawny sposób ogranicza bowiem swobodę inwestora do zagospodarowaniu terenu przyszłą inwestycją. Jak mowa o tym wyżej, ustawa i rozporządzenie wskazują na konieczność wyznaczenia linii zabudowy tj. jednej linii a nie kilku linii w tym oddzielających przyszłe zainwestowanie od działek sąsiednich (niedrogowych). Zdaniem sądu organ powinien ustalić jedna tylko linię zabudowy od strony frontu działki, przy czym front działki, o którym mowa w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez określenie, z której drogi odbywać się ma główny wjazd lub wejście na działkę (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2009 II OSK 1336/080). Wadliwość ta nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie i nie może stanowić podstawy do eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Wskazać tu bowiem należy, iż samo wyznaczenie linii zabudowy (co do wskazanych odległości od granic działek sąsiednich w tym drogowych) nastąpiło zgodnie z wymogami rozporządzenia tj. przepisem § 4 pkt 4 - gdyż sposób ich usytuowanie wynika jasno z analizy, która w tym zakresie została logicznie uzasadniona. Decyzji w tym zakresie nie skarży zresztą inwestor, co wskazuje, iż ograniczenie go przez organ w możliwości swobodnego zainwestowania, nie jest nadmierne i nie koliduje z zamierzeniem inwestycyjnym.

Te same uwagi odnoszą się do szerokości elewacji frontowej. Oprócz określenia tego parametru od strony frontu działki, ustalono także szerokość elewacji wzdłuż osi północ – południe. Jak mowa o tym wyżej - przepisy rozporządzenia (§ 6 ust 1) wyraźnie wskazują, iż organ powinien ustalić jedynie szerokość elewacji frontowej, tj. elewacji znajdującej się od strony frontu działki a nie także szerokości elewacji budynku z innych niż frontowa stron. Praktyka taka wprowadza ograniczenia dla przyszłego inwestora, które nie mają umocowania w obowiązujących przepisach. Podobnie jak w przypadku linii zabudowy sąd nie dopatrzył się w tym uchybieniu podstawy do uchylenia decyzji, gdyż samo ustalenie tych parametrów (co do wskazanych w nich wielkości) nastąpiło zgodnie z wymogami rozporządzenia a fakt niezaskarżenia ich przez inwestora dobitnie wskazuje, iż wadliwość ta jest dala niego nieistotna.

Organ ustalił natomiast prawidłowo wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie wartości średnich z obszaru analizowanego.

Zdaniem sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wyznaczenie niektórych parametrów nowej zabudowy w wartościach maksymalnych jest prawidłowe, gdyż ze względów pragmatycznych nie jest pożądane ustalenie ich w sposób bezwzględny. Określenie tych parametrów w wartościach maksymalnych ogranicza bowiem przyszłą inwestycję w sposób dostateczny, umożliwiając jednocześnie inwestorowi dostosowania projektu budowlanego do własnych zamierzeń nie kolidujących z zastanym w danym obszarze ładem architektonicznym. Ustalając warunki zabudowy organ powinien zatem określać maksymalne, graniczne warunki zabudowy a nie nadmiernie ograniczać inwestora poprzez wskazywanie wartości sztywnych (podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie II SA/Kr1640/11). Jak zasadnie bowiem orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 9 września 2010 r. II OSK 1311/09 - tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako prawo miejscowe, a nie decyzja administracyjna, może narzucić określony sposób wykonywania prawa własności.

Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez organ odwoławczy, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie ma żadnego przełożenia na wydawane przez organ decyzję o warunkach zabudowy. Wniosku takiego nie da się wywieść z żadnego z obowiązujących przepisów. Studium jest dokumentem wiążącym dla gminy, ale wyłącznie przy sporządzaniu planów miejscowych. Nie stanowi ono aktu prawa miejscowego i nie może być podstawą prawną do wydania decyzji administracyjnej. W szczególności ustalenia studium nie mogą być podstawą rozstrzygnięcia w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (vide. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 listopada 2006 IV SA/Wa1707/06). Za Naczelnym Sądem Administracyjnym powtórzyć tu należy pogląd wyrażony w wyroku z 31 marca 2008 r. II OSK 317/07, iż podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia administracyjnego może stanowić jedynie akt prawa powszechnie obowiązującego i nie zmienia tego fakt związania gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do czasu kiedy ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wiążą powszechnie nie mogą tworzyć materialnoprawnej podstawy do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych.

Wbrew zarzutom skargi ZIKiT w K. nie wydał w niniejszej sprawie uzgodnienia ale opinię wykazując w niej, iż teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym może uzyskać dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dywagacje organu odwoławczego na temat związania go uzgodnieniem wydanym przez ZIKiT są wprawdzie wadliwe, ale bez jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Odnośnie dostępu do drogi publicznej, sąd uzasadnił już swoje stanowisko wyżej a dodać tu należy jedynie to, iż zgodnie z zalegającym w aktach sprawy raportem z rejestru gruntów, działka drogowa [....] (ul.....) jest własnością Gminy K. Żadne dowody na okoliczność przeciwną nie zostały przez stronę wskazane.

Z uwagi na powyższe okoliczności sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.