Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 821/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie : WSA Iwona Niżnik - Dobosz WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi A.L. i J.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 kwietnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta decyzją z 10.04.2014 r., na podstawie art. 61 ust 1 pkt 1 i 64 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późniejszymi zmianami), po rozpoznaniu wniosku A. L. i J. L. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla budowy zagrody siedliskowej składającej się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego do przechowywania płodów rolnych, zbiornika na nieczystości ciekłe oraz zjazdu indywidualnego z ul. K. działki nr [...], na działkach nr [...], [...] i części działki nr [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...]. Organ podał, że integralną część decyzji stanowią: załącznik nr 1 - kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000, na której przedstawiono granice terenu objętego wnioskiem oraz załącznik nr 2 - wyniki analizy zawierające część tekstową oraz graficzną.

W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji zostało zainicjowane wnioskiem z 13.03.2013 r. Na obszarze objętym wnioskiem (działki nr [...], [...] i część działki nr [...]) nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Teren objęty wnioskiem położony jest na obszarze chronionym, o których mowa w art. 6 pkt 1 ustawy z 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 627). - w Parku Krajobrazowym Dolinki Krakowskie. Dla terenu Parku obowiązuje Uchwała NR XV/247/11 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 28.11.2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego Dolinki Krakowskie, określająca m.in. cele ochrony oraz zakazy. Dla terenu Parku nie został dotychczas przyjęty plan ochrony.

Organ podał, że w przypadku braku planu zagospodarowania możliwa jest zabudowa działki na podstawie decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji pozwolenia na budowę. Teren objęty wnioskiem stanowią działki nr [...], [...] i część działki [...], które posiadają łączną powierzchnię wynoszącą około 0,2800 ha. W wyniku prowadzonego postępowania organ stwierdził, że nie są spełnione warunki, wynikające z art. 61 ust. 4 ustawy, jak również z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy.

Przedmiotowe zamierzenie obejmuje budowę zagrody siedliskowej, która zdaniem wnioskodawcy jest niezbędna dla dalszego prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego położonego w O. i będzie tworzyć z nim jedną całość. Obowiązujące przepisy prawa nie definiują pojęcia zagrody siedliskowej. Stosując definicję językową analizowane zamierzenie obejmuje budowę zespołu zabudowań na terenie wiejskim, składającego się z domu mieszkalnego i budynku gospodarczego, które stanowić będą miejsce zamieszkania wnioskodawcy.

Organ podał, że warunkiem zastosowania przepisu art.61 ust.4 ww. ustawy jest: związanie zabudowy zagrodowej z gospodarstwem rolnym oraz zachowanie warunku minimalnej wielkości powierzchni tego gospodarstwa, która powinna przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie - w gminie [...] wielkość ta wynosi 1,4 ha. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia zabudowy zagrodowej. Odwołując się do definicji wypracowanych w orzecznictwie organ uznał, że pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Biorąc pod uwagę powyższe organ doszedł do wniosku, że budowa wnioskowanej zagrody siedliskowej stanowić będzie zabudowę zagrodową, o której mowa w art.61 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołując się z kolei do definicji gospodarstwa rolnego zawartej w kodeksie cywilnym - art. 553 Kodeksu cywilnego oraz ustawie z 11.04.2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592) - art. 2 pkt 2 i orzecznictwa organ wskazał, że związanie gospodarstwa rolnego z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie. Oznacza to, że sama zabudowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie, co reszta gospodarstwa rolnego. W każdej sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny. Istotne znaczenie ma nie tylko rodzaj prowadzonej produkcji rolnej, ale także odległości między poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego. W orzecznictwie wskazuje się również na potrzebę oceny, czy w danych okolicznościach możliwa jest budowa drugiego siedliska oddalonego od dotychczasowego i wchodzącego w skład jednego gospodarstwa rolnego.

Wnioskodawca wskazał, że osobiście, od 1998 r. prowadzi własne gospodarstwo rolne położone na terenie gminy [...] w sołectwie O.. Gospodarstwo to tworzą grunty rolne o łącznej powierzchni 1,7000 ha. Gospodarstwo obejmuje działki nr [...], [...], [...] położone w O.. Na działce nr [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny wraz z budynkiem gospodarczym. Pozostałe działki wchodzące w skład gospodarstwa stanowią grunty orne, nie tworzą zwartego kompleksu i położone są w różnych częściach wsi oraz w różnych odległościach (od 150m do ok 800m) od zabudowanej działki nr [...]. Wnioskodawca prowadzi w gospodarstwie rolnym działalność polegającą na uprawie gruntów ornych ("prace polowe").

Obecnie, część składową gospodarstwa oprócz gruntów rolnych, stanowią budynki usytuowane na działce nr [...] w O.: budynek mieszkalny nr [...] oraz budynek gospodarczy. Działka posiada powierzchnię 0,11 ha, położona jest w północnej części wsi w sąsiedztwie zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej. Istniejące zabudowania w ramach działki nr [...] stanowią zagrodę i siedlisko rolnika (wg oświadczenia wnioskodawców obecnie użytkowane obiekty gospodarstwa są stare i ciasne i nie ma możliwości rozwoju ani bezpiecznego gospodarowania i nadzoru nad pracami polowymi).

Planowana nowa zabudowa obejmuje budowę zagrody siedliskowej składającej się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pow. zabudowy ok.160 m2, budynku gospodarczego o pow. zabudowy ok.40 m2 do przechowywania płodów rolnych, zbiornika na nieczystości ciekłe oraz zjazdu indywidualnego z ul. K.. Jej realizacja planowana jest na działkach nr [...], [...] położonych w L., o łącznej powierzchni 0,2462 ha. Na działkach planowana jest również uprawa aronii o pow. 4,5 a. Ze złożonego przez wnioskodawców oświadczenia wynika, że planowana zagroda siedliskowa ma być związana z prowadzonym na terenie [...] gospodarstwem rolnym i będzie tworzyć z nim całość jako gospodarstwo rodzinne. Jej związek z gospodarstwem według wnioskodawcy polegać ma na: powiększeniu powierzchni na przechowywanie plonów, rozdzielnym przetrzymywaniu środków ochrony roślin i płodów rolnych, uniknięciu zagrożenia pożarem, zmniejszeniu odległości z pola do magazynu (dojazd do gospodarstwa w L. to kilka minut z O.). Odległość pomiędzy istniejącymi i planowanym zabudowaniami gospodarstwa wynosi ok. od 1,3 km do 1,5 km.

Organ nie zgodził się z twierdzeniem, że usytuowanie budynku gospodarczego ma służyć zmniejszeniu odległości z pola do magazynu, wskazując, że budynek gospodarczy w [...] położony będzie w znacznie większej niż dotychczas odległości od uprawianych gruntów w O.. Również podnoszone przez wnioskodawcę uniknięcie zagrożenia pożarem, poprzez budowę nowego siedliska, nie wskazuje na istnienie związku funkcjonalnego istniejących i nowych składników gospodarstwa rolnego. Ochrona przeciwpożarowa w rolnictwie dotyczy przede wszystkim zbioru, transportu i składowania palnych płodów rolnych i związana jest z eksploatacją odpowiednich maszyn rolniczych i innych z napędem, silników elektrycznych, posiadających zabezpieczenia, sposobem przechowywania materiałów pędnych, wyposażeniem w sprzęt gaśniczy miejsc omłotów, stertowania i kombajnowania, odpowiedniego usytuowania stert, stogów lub brogów z palnymi produktami roślinnymi (z zachowaniem stref pożarowych oraz odległości od zabudowy) oraz składowania produktów roślinnych w sposób uniemożliwiający ich samozapalenie (kontrola temp.).

Biorąc pod uwagę powyższe organ stwierdził, iż wnioskodawca nie wykazał, że zagroda siedliskowa oraz planowana uprawa aronii na działkach nr [...] i [...] w [...] będą związane funkcjonalnie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego w O..

Wniosek dotyczący budowy siedliska został przeanalizowany następnie pod względem spełnienia wymagań wynikających z art. 61 ust.1 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako realizacja zabudowy zakwalifikowanej do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Obszar do analizy wyznaczony został w odległości ok. 96 m wokół terenu objętego wnioskiem. Zdaniem organu, wyznaczony obszar analizy oddaje w sposób wystarczający specyfikę okolicy. Zwarta zabudowa wsi L. rozlokowana jest wzdłuż ul. T. wraz z bocznymi, prostopadłymi sięgaczami oraz wzdłuż ul.P.. Teren planowanej inwestycji oddalony jest od zwartej zabudowy wsi o około 250 - 300m. W układzie urbanistycznym L. od wschodniej strony miejscowości czytelnie wyodrębnia się strefa zainwestowania sięgająca ok. 150 m - 170m od ul.T.. Na jej obrzeżu zlokalizowane są pojedyncze budynki mieszkalne przy drogach wewnętrznych (m. in. ul.D. ul.N., ul.O.) dostępnych z ul.T., wkraczające w tereny rolnicze wsi (co zobrazowano na mapie topograficznej w skali 1:10000 - zał. nr 4 do analizy). Poszerzenie granic obszaru do analizy nie będzie mieć wpływu na wynik oceny w zakresie rozlokowania istniejącej zabudowy i czytelności istniejącego układu urbanistycznego. Przyjęcie innego założenia mogłoby wręcz stanowić przyczynę niekontrolowanego "rozlewania się" zabudowy wsi w kierunku terenów typowo rolniczych, które w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowią strefę terenów rolnych i otwartych i nie zostały wskazane do przekształcenia. W takiej sytuacji sam fakt położenia w poszerzonym obszarze budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] i [...], po przeciwnej stronie drogi powiatowej w odległości ok. 190m od granic terenu objętego wnioskiem, nie może w świetle wymagań art.61 ust. 1 pkt.1 stanowić podstawy do wskazania istnienia tzw. "dobrego sąsiedztwa" dla planowanej zabudowy.

W tak wyznaczonym obszarze zlokalizowane są tereny o funkcji rolnej - położone po wschodniej i zachodniej stronie ul.K., obejmujące użytkowane rolniczo lub odłogowane grunty rolne oraz gospodarstwo rolne na działkach nr [...] i [...] związane z rolną funkcją terenu oraz tereny komunikacji -droga powiatowa [...]. Analiza funkcji w obszarze analizowanym wykazała więc, że w terenie sąsiadującym z objętym wnioskiem położonym w obszarze analizowanym nie występuje żadna zabudowa o funkcji mieszkaniowej zrealizowanej w zabudowie jednorodzinnej, brak zabudowy uniemożliwia pozytywną ocenę co do kontynuacji funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej w obszarze.

Organ konkludował, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, więc nie został spełniony warunek zachowania ciągłości funkcji zabudowy wyrażony w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Na obszarze planowanej inwestycji nie został spełniony również warunek dotyczący kontynuacji funkcji zabudowy.

W zakresie pozostałych wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 2 - 5 ustawy organ uznał, że zostały one spełnione.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A. L. i J. L., wskazując, że decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy jest dla nich krzywdząca. Odwołujący wskazali między innymi, iż organ I instancji nieprawidłowo przyjął, iż planują oni budowę drugiego siedliska, podczas gdy z uwagi na wiek aktualnie zamieszkiwanego przez nich budynku w istocie planują oni budowę nowego siedliska. Gdyby podzielić zaprezentowany przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji tok rozumowania to należałoby uznać, iż w ramach gospodarstwa rolnego może istnieć tylko jeden budynek mieszkalny. Tymczasem takie twierdzenia sprzeczne są z obowiązującą linią orzecznictwa. Odwołujący podnieśli również, iż organ nieprawidłowo przyjął, że planowany budynek gospodarczy na działkach w L. ma służyć wyłącznie do przechowywania zbiorów z planowanej uprawy aronii, podczas gdy ma on służyć również do przechowywania płodów rolnych z działek położonych w O.. W ocenie odwołujących w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 61 ust. 4 i warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji winny zostać ustalone.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 7.04.2015 r., znak: [...], na podstawie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez Inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy wyraża generalną zasadę, że na terenie, gdzie nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, zabudowa jest możliwa tylko w przypadku spełnienia wskazanych w tym przepisie warunków, tzn. gdy inwestycja spełnia wymogi tzw. "dobrego sąsiedztwa". Jednak od zasady dobrego sąsiedztwa ustawodawca przewidział wyjątek określony w art. 61 ust. 4 w/w ustawy, przy czym nie może on być interpretowane rozszerzająco.

Organ wyjaśnił, że z treści tego przepisu wynika, że warunkiem do jego zastosowania jest ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, że inwestor planuje zabudowę zagrodową, prowadzi gospodarstwo rolne oraz, że gospodarstwo to ma określoną powierzchnię.

Wyjaśniając pojęcia "zabudowy zagrodowej" Kolegium odwołało się do wykładni językowej i za orzecznictwem wskazało, że należy je zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Z kolei pojęcie gospodarstwa rolnego zostało zdefiniowane w art. 553 kodeksu cywilnego. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewną całość produkcyjną. Zatem na etapie ustalania warunków zabudowy organ powinien czuwać i badać, czy zamierzenie inwestora deklarowane jako część siedliska rolniczego związanego z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym, rzeczywiście służy funkcji deklarowanej -prowadzeniu gospodarstwa rolnego, a nie jest w istocie zabudową mieszkaniową.

Organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji. Podniósł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że można zastosować przepis art. 61 ust. 4 w sytuacji, w której poszczególne części gospodarstwa rolnego są rozproszone i znajdują się na terenie różnych gmin (jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie), niemniej jednak musi zostać wykazany związek pomiędzy nimi. Dla tej oceny istotne znaczenie ma nie tylko rodzaj prowadzonej produkcji rolnej, ale także odległości między poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego.

Mając na uwadze powyższe oraz materiał dowodowym zgromadzony w aktach sprawy organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie sposób mówić o funkcjonalnym związku pomiędzy gospodarstwem rolnym położonym w O., a planowaną w [...] zagrodą siedliskową wraz z uprawą aronii na działkach nr [...] i [...]. Podstawę prowadzonego gospodarstwa rolnego J. L. stanowią działki rolne położone w O. o nr: [...], [...], [...], które obejmują gruntu orne o łącznej powierzchni 1,59 ha. Działki te położone są co prawda w różnych częściach wsi, niemniej jednak odległości jakie dzielą je od zabudowań gospodarstwa to odpowiednio 300 m, 600 m i 800 m. Natomiast odległość między w/w centrum gospodarstwa rolnego w O., a mającą powstać nową zabudową w L. to ok. 1,3 do 1,5 km. Tym samym podnoszony argument jakoby nowo powstały budynek gospodarczy miał służyć powiększeniu powierzchni na przechowywanie płodów rolnych i zmniejszeniu odległości z pola do magazynu nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w istocie budynek gospodarczy w L. położony będzie w znacznie większej niż dotychczas odległości od uprawianych gruntów w O.. Nie sposób również stwierdzić, iż podnoszony przez odwołującego argument uniknięcia zagrożenia pożarem przemawia za istnieniem związku funkcjonalnego pomiędzy istniejącym w O. gospodarstwem rolnym, a mającą powstać nową zabudową w L..

Kolegium zwróciło uwagę na kwestię proporcji zachodzących pomiędzy częścią mieszkalną (160 m2) planowanej inwestycji, a jej częścią gospodarczą (budynek o pow. 40 m2). W ocenie organu odwoławczego, zabudowa zagrodowa to nie tylko miejsce zamieszkania, ale również miejsce pracy rolnika. W niniejszej sprawie natomiast powierzchnia przeznaczona pod uprawy tj. 0,05 ha do budynku mieszkalnego nie wystarcza do uznania zamierzonej inwestycji jako zabudowy zagrodowej. Powierzchnia przeznaczona pod uprawy w ramach mającej powstać nowej inwestycji w L. odpowiada swą wielkością raczej powierzchni ogródka przy domu jednorodzinnym.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Kolegium, zamierzenie inwestora deklarowane jako część siedliska rolniczego związanego z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym, w istocie ma stanowić zabudowę mieszkaniową, a nie służyć funkcji deklarowanej, czyli prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Tym samym wobec braku możliwości zastosowania w sprawie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem Kolegium, brak również podstaw do ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Na wyznaczonym obszarze analizy organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponieważ zgodnie z ustaleniami poczynionymi w toku badania sprawy stwierdzono brak występowania jakiejkolwiek zabudowy w analizowanym obszarze, organ I instancji nie miał możliwości określenia poszczególnych parametrów zabudowy charakteryzującej zakreślony w analizie obszar. Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania przeprowadzonej analizy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli A. i J. L.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie oraz błędne przyjęcie, iż nie zachodzi związek funkcjonalny pomiędzy gospodarstwem rolnym skarżących położonym w O. obejmującym działki rolne o nr: [...], [...], [...], a planowaną w L. zagrodą siedliskową wraz z uprawą aronii na działkach nr [...] i [...], jak również bezpodstawne przyjęcie przez organ II instancji, że planowana inwestycja w istocie ma stanowić zabudowę mieszkaniową, a nie służyć funkcji deklarowanej, czyli prowadzeniu gospodarstwa rolnego,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 z uwagi na to, iż w analizowanym obszarze nie występuje zabudowa, która pozwalałaby na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy oraz wyznaczone granice obszaru analizowanego w minimalnej odległości jest działaniem prawidłowym, podczas gdy na obszarze analizowanym występuje zabudowa rozproszona, co tym samym przemawiało za zwiększeniem obszaru analizowanego i w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, iż nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1ustawy;

- art. 7 w związku z art. 77 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji obarczonej wadami prawnymi powstałymi w wyniku braku wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz bez dokonania szczegółowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stosownie do wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1, jak równie poprzez ograniczenie się organu II instancji wyłącznie do powielenia argumentacji i wniosków organu l instancji, bez wnikliwego rozpatrzenia sprawy.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również decyzji Burmistrza Miasta oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu przedstawili rozwinięcie zgłoszonych zarzutów. W szczególności podnieśli, że pomiędzy planowaną w L. zabudową siedliskową na działkach [...], [...] i części działki [...], a istniejącym gospodarstwem rolnym położonym w O. zachodzi związek funkcjonalny, albowiem nowoutworzone gospodarstwo będzie stanowiło zorganizowaną całość produkcyjną. Na działkach rolnych w O. o nr: [...], [...], [...] oraz [...] skarżący prowadzi działalność w polegającą na uprawie gruntów ornych ("prace polowe"). Natomiast na działkach nr [...] i [...] położonych w L. skarżący planuje uprawę aronii. Zatem w ramach nowopowstałego gospodarstwa będzie prowadzona działalność rolna polegająca na uprawie roślin czyli powstanie zorganizowana całość produkcyjna, albowiem skarżący nie zmienią profilu prowadzonego gospodarstwa rolnego.

Projektowana zabudowa będzie pełnić funkcję zabudowy zagrodowej dla nowopowstałego gospodarstwa rolnego, przy czym skarżący planuje wykorzystywać w ramach swojej działalności rolniczej zarówno budynek gospodarczy zlokalizowany w L., jak i budynek gospodarczy znajdujący się w O., co tym samym pozwoli na zwiększenie powierzchni na przechowywanie plonów z posiadanego areału ziemi rolnej, jak również na bardziej dogodne rozlokowanie narzędzi i sprzętu do uprawy roślin oraz środków ochrony. Organ II instancji w sposób bezpodstawny nie uwzględnił w ramach planowanej inwestycji nieruchomości rolnych położonych w O.. Skarżący podkreślili, że nie może mieć decydującego znaczenia stosunkowo niewielka powierzchnia budynku gospodarczego, wynosząca według wniosku ok. 40m2, skoro skarżący planują

wykorzystywać w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego istniejące budynki

gospodarcze, jak i planowany budynek gospodarczy, a żaden przepis ustawy o

planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i powołanego rozporządzenia nie dają jakichkolwiek wytycznych co do określenia, jaka powierzchnia jest wystarczająca dla możliwości przechowywania maszyn, czy płodów rolnych. Nieprzekonujące są również argumenty w zakresie, iż odległość gruntów ornych w stosunku do planowanej zabudowy zagrodowej jest większa niż w stosunku do istniejącej zabudowy w O., tj. 300 m, 600 m i 800m jeżeli chodzi o odległość do zabudowy w O., a ok. 1,3 i 1,5 km w stosunku do mającej powstać zabudowy w L., w sytuacji gdy gospodarstwo jest zmotoryzowane, oraz gdy nowo powstałe gospodarstwo w L. będzie w znacznym stopniu lepiej skomunikowane z działkami rolnymi w O.. Poza tym jak wynika z orzecznictwa i stanowiska doktryny odległość gruntów rolnych w stosunku do planowanej zabudowy zagrodowej nie ma decydującego znaczenia w kontekście spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 4.

Skarżący podkreślili również, że obszar analizy powinien zostać rozszerzony o działkę nr [...] i [...], na której posadowiony jest budynek mieszkalny (zabudowa o funkcji mieszkaniowej), tym bardziej, że przedmiotowa zabudowa położona jest w nieznacznej odległości (ok.190 m) od granicy terenu objętego wnioskiem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do przepisu art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Podstawą materialno-prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji są przepisy ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p., w tym art. 6 ust. 1 i art. 61 ust 1. Stosownie do zasady wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt. 1 ww. ustawy każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zagospodarowania.

Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 cyt. u. p. z p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach od 1 do 5 ww. przepisu tj.:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. , jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania warunków wskazanych w art. 61 ust. pkt 1 ustawy został sprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanym dalej w skrócie rozporządzeniem. Oznacza to, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym aktem prawnym kształtującym zagospodarowanie przestrzenne, umożliwia się – na zasadzie wyjątku – realizację inwestycji, ale na warunkach określonych przez organy administracji publicznej, przy czym warunki te określa się w sposób wymagany przez prawo. Podkreślenia wymaga wskazanie, że ustawodawca nie ogranicza możliwości zagospodarowania i zabudowy nieruchomości w sytuacji braku planu miejscowego, jednakże w sytuacji jego braku wymaga – celem zachowania ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa – przestrzegania ww. przepisów. Ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami u.p.z.p. wymaga zawsze przeprowadzenia starannej i wnikliwej analizy funkcji i cech zabudowy w obszarze analizowanym - wyznaczonym wokół działki budowlanej - celem ustalenia warunków zabudowy w sposób określony w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uszczegółowiony w rozporządzeniu z 26. 08. 2003 r.

Nadto należy wskazać, że w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ustawodawca ograniczył możliwość stosowania zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 stanowiąc , że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że w ocenie Sądu organy obu instancji trafnie uznały, że w sprawie wszczętej na wniosek A. L. i J. L. o ustalenie warunków zabudowy zagrody siedliskowej składającej się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego do przechowywania płodów rolnych, zbiornika na nieczystości ciekłe oraz zjazdu indywidualnego z ul. K. działki nr [...], na działkach nr [...], [...] i części działki nr [...] położonych w obrębie ewid. L. należy odmówić ich ustalenia. Przede wszystkim należy w całości podzielić pogląd organów obu instancji, że w sprawie należało wyłączyć możliwość zastosowania do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy trybu z art. 61 ust. 4u.p.z.p. Powyższe wiązało się z prawidłową oceną, że wnioskowane do ustalenia warunków zabudowy przedsięwzięcie nie stanowi zabudowy zagrodowej ze względu na niespełnienie warunku związania planowanego zespołu zabudowań na terenie wiejskim, składającego się z domu mieszkalnego, który stanowić będzie miejsce ich zamieszkania wnioskodawców i budynku gospodarczego, z prowadzonym przez wnioskodawców gospodarstwem rolnym. W ocenie sądu skarżący nie wykazali, że wnioskowana zabudowa będzie służyć prowadzeniu gospodarstwa rolnego, położonego w sąsiedniej miejscowości O.. Co prawda w sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący posiadają gospodarstwo rolne o powierzchni przekraczającej średnią pow. gospodarstwa rolnego w gminie, wynoszącą 1,4 ha, podczas gdy skarżący prowadzą gospodarstwo rolne położone w sąsiedniej wsi O. (gmina [...]) o pow. 1,7 ha. Gospodarstwo w m. O. nie tworzy zwartego kompleksu lecz obejmuje 6 działek (nr ewid. [...], [...], [...]). Na działce nr ewid. [...] w znajduje się zabudowa siedliskowa, funkcjonalnie powiązana z ww. gospodarstwem. Organy ustaliły, że odległości pomiędzy gruntami, na których skarżący prowadzą "prace polowe" (dookreślone na rozprawie w dniu 16.09. 2015 r. jako: "uprawa dla własnych potrzeb ziemniaków, warzyw itp. produktów"), a zabudową siedliskową na działce nr [...] w O., gdzie również zamieszkują, są mniejsze niż odległości między tymi gruntami a przedsięwzięciem wnioskowanym do ustalenia warunków zabudowy w m. L. na działkach nr [...], [...] i części działki nr [...], określonym jako budowa zagrody siedliskowej. W oparciu o dane z analizy urbanistyczno-architektonicznej ustalono, że o ile odległość od ww. działek do działki, na której jest istniejąca zabudowa siedliskowa wynoszą odpowiednio ok. 300 m, 600, 800, 150m i 600 to odległość ta do planowanej zabudowy w miejscowości L. wynosi od 1,3 km do 1,5 km. W tych okolicznościach argument skarżących, ponowiony w zarzutach skargi, że mimo większej odległości jednym z powodów uzasadniających budowę zagrody siedliskowej na działkach nr [...], [...] w L. jest "znacznie lepsze skomunikowane" z gospodarstwem rolnym w O. nie znalazł potwierdzenia w szczegółowo przeprowadzonej analizie urbanistyczno- architektoniczne. Z przeprowadzonej analizy nie wynika bowiem, że dojazd z płodami rolnymi do dalej położonego budynku gospodarczego w ramach wnioskowanej zabudowy w miejscowości L. będzie dogodniejszy niż do zabudowy zagrodowej O.. Powyższe nie wynika bowiem z przedłożonej w aktach kopii map: zasadniczej i ewidencyjnej, nie zostało również w żaden sposób wykazane przez wnioskodawców.

Należy także zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, że planowana uprawa aronii na gruntach położonych w L. ze względu na b. małą powierzchnię planowanej uprawy (na pow. 4,5 ara) oraz niewielkie rozmiary planowanego budynku gospodarczego (40 m²) w porównaniu do planowanego znacznie większego jednorodzinnego budynku mieszkalnego (160 m² pow. zabudowy) nie pozwala przyjąć, iż wnioskowane do ustalenia warunków zabudowy przedsięwzięcie na działkach nr. [...] i [...] w m. L. o pow. 0,28 ha będzie stanowić zabudowę zagrodową powiązaną z gospodarstwem rolnym prowadzonego w m. O., a tylko w takim przypadku możliwe byłoby zastosowanie trybu z art. 61 ust. 4 cyt. ustawy, co oznacza odstąpienie od ustalania warunków zabudowy na zasadach określonych w art. 61 ust. 1 cyt. ustawy. W ocenie Sądu wielkość posiadanego gospodarstwa w m. O. (1,7 ha), rodzaj prowadzonej produkcji (ziemniaki i warzywa na własne potrzeby), funkcjonalne powiązanie tego gospodarstwa z zabudową siedliskową na działce nr [...] w O., a także wielkość planowanego budynku gospodarczego w m. L. w porównaniu do planowanego budynku mieszkalnego w m. L. nie pozwalają na przyjęcie, że wnioskowane przedsięwzięcie będzie stanowić budowę siedliskową funkcjonalnie powiązaną z gospodarstwem w O.. W tej sytuacji wskazanie, iż w L. skarżący planują uprawę aronii na pow. 4,5 ara nie ma wpływu na powyższa ocenę. Nie można również uznać - jak wskazują skarżący – że wnioskowana zabudowa na ww. działkach w L. będzie skutkować uniknięciem zagrożenia pożarem. A zatem w ocenie sądu organy prawidłowo uznały w oparciu o przeprowadzone postępowanie, że w przedmiotowej sprawie nie można zastosować trybu z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., który jako regulacja wyjątkowa od zasady określonej w art. 61 ust. 1 nie może być interpretowany w sposób rozszerzający.

Organy również trafnie przyjęły, iż sprawie nie zachodzą warunki do zastosowania trybu z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia prowadziłoby do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Powyższe ustalenia zostały poczynione przez organy w oparciu o prawidłowo przeprowadzona analizę urbanistyczno-architektoniczną wykonaną przez uprawnionego architekta A. S. - nr uprawnień [...]. Trzeba podkreślić, że stosowanie trybu z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzasadniają uprzednio poczynione ustalenia, że wnioskowane do realizacji przedsięwzięcie, ze względu na brak funkcjonalnego powiązania z prowadzonym przez skarżących gospodarstwem rolnym nie stanowi zabudowy zagrodowej, co oznacza brak możliwości zastosowania przepisu art. 61 ust. 4.

Prowadzenie postępowania w trybie art. 61 ust. 1 ustawy wymagało przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej celem ustalenia czy wnioskowana zmiana tj. budowa jednorodzinnego budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego do przechowywania płodów rolnych, zbiornika na nieczystości ciekłe na działkach nr [...] i [...] i części działki nr [...] w obr. L. ze zjazdem indywidualnym z ul. K. spełnia kryterium dobrego sąsiedztwa . W związku z powyższym należy wskazać, że właściwie wyznaczony został obszar analizowany, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś przeprowadzona analiza funkcji i cech zabudowy pozwoliła na przyjęcie stanowiska, że teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze rolniczym, a w obszarze analizowanym nie ma budynków mieszkalnych. Oznacza to, że realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia prowadziłoby do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., celem tego uregulowania jest bowiem zagwarantowanie ładu przestrzennego. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania wnioskowanej zabudowy do istniejącego stanu zagospodarowania obszaru, w szczególności do stanu dotychczasowej zabudowy, jej cech i parametrów o charakterze urbanistycznym. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Brak takiej zabudowy stanowi natomiast istotną przeszkodę w ustaleniu wnioskowanych warunków zabudowy. W związku z powyższym istotne jest prawidłowe wyznaczenie obszaru analizy. Stosownie do wymogów § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). W rozpoznawanej sprawie obszar analizy został wyznaczony w odległości wynoszącej ok. 96 m. wokół terenu objętego wnioskiem przy szerokości frontu działki wynoszącej ok. 32 m. W tym miejscu trzeba wskazać, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżących, iż obszar analizowany nie został prawidłowo wyznaczony, ponieważ gdyby obszar ten został poszerzony w taki sposób, aby znalazły się w nim także działki nr [...] i [...], na których posadowione są budynki mieszkalne to pozwoliłoby to na przyjęcie, że w analizowanym obszarze realizowana jest funkcja mieszkaniowa, co z kolei pozwoliłoby na ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy w trybie art. 61 ust. 1. W ocenie Sądu ustalenie obszaru analizy w sposób wskazywany przez skarżących nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Jak bowiem wynika z przedmiotowej analizy i z przedłożonych do akt administracyjnych kopii map zasadniczych działki nr ewid. [...], [...] zlokalizowane są w obszarze w rolniczych terenach wsi L., której zwarta zabudowa rozlokowana jest w odległości od ww. terenu o ok. 250 -300 m, co obrazuje także załącznik nr 4 decyzji I instancji, natomiast wskazywane przez skarżących działki nr [...] i [...] zlokalizowane są nie tylko w znaczącej odległości od terenu wnioskowanej inwestycji tj. ok. 190 m, ale są także oddzielone drogą powiatową od działek inwestora. Trzeba zauważyć, że w przedłożonym akt administracyjnych wyrysie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania obszar wnioskowany do ustalenia warunków zabudowy zlokalizowany jest na terenie strefy terenów rolnych i otwartych, które nie zostały przewidziane do przekształcenia. A zatem przyjmując, że pojęcie działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 10/11) oraz przyjmując, że obszar analizy może przekraczać minimalne wymiary wskazane w § 3 rozporządzenia trzeba mieć również na względzie, że nie jest uzasadnione dowolne poszerzanie obszaru analizy w poszukiwaniu dobrego sąsiedztwa dla wnioskowanego przedsięwzięcia. W ocenie sądu w przedmiotowej sprawie nie byłoby prawidłowe ustalenie takiego obszaru analizy, który wychodzi poza zwarty obszar terenów rolniczych, na których znajdują się sporadyczna zabudowa siedlisk rolniczych i poszukiwanie działek, na których realizowana jest funkcja mieszkaniowa. Mając powyższe na uwadze oraz stwierdzając, że w obszarze analizowanym – w ocenie Sądu prawidłowo wyznaczonym – nie ma zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej organy nie mogły ustalić wnioskowanych warunków zabudowy, gdyż zabudowa taka nie stanowiłaby kontynuacji funkcji istniejącej w obszarze analizowanym, a nadto realizacja tej inwestycji skutkowałaby - jak wskazał organ - do rozlewania się istniejącej zabudowy wsi i czytelności istniejącego układu urbanistycznego, godząc tym samym w stan zastany. Konkludując, w konsekwencji chybiony jest zarzut skargi wadliwego przyjęcia, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p.z.p. , a także zarzut braku wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.