Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 451/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2008-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 136, art. 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. S. i Z. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

S. i Z. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 14 maja 2008 r. Nr [...], uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z dnia 28 lutego 2008 r. Nr [...], nakazującej skarżącym zamurować w terminie do 30 maja 2008 r. okno w zachodniej ścianie części budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w S., dobudowanej od strony południowej tego budynku bez pozwolenia na budowę – oraz przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Skarżący domagają się umorzenia postępowania wskazując, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął nowe postępowanie, pomimo toczącego się już postępowania w tej samej sprawie. Podnoszą, że w tej samej sprawie toczyły się dwa równoległe postępowania administracyjne przed tym organem, o numerze [...] w sprawie "remontu wraz z dostawieniem pomieszczeń do budynku przy ul. [...]" wszczęte w dniu 18 kwietnia 2005 r. oraz o Nr [...] w sprawie rozbudowy budynku przy ul. [...]" wszczęte w dniu 30 stycznia 2007 r., w trakcie toczącego się już postępowania Nr [...]).

Zaskarżona decyzja została wydana po ustaleniu następującego stanu faktycznego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu decyzją z dnia 28 lutego 2008 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, nakazał S. i Z. S. zamurowanie, w oznaczonym terminie, otworu okiennego w usytuowanej w pobliżu granicy z sąsiednią działką ścianie rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...]/1 przy ul. [...] w S., wykonanej, jak ustalono, w 1985 r. bez pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że takie usytuowanie dobudowanej części budynku nie spełnia wymagań w zakresie odległości, określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, którego przepisy określają, że jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych i trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy. Powiatowy Inspektor przywołał treść wskazanego wyżej art. 40, stanowiącego, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, organ nadzoru budowlanego wyda właścicielowi decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie nakazuje się wykonanie zmian i przeróbek polegających na zamurowaniu okna w ścianie zachodniej dobudowanej po stronie południowej części budynku jednorodzinnego przy ul. [...] w S..

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyły zarówno strony zobowiązane, jak i właściciele nieruchomości sąsiedniej - M. W. i I. R..

Małżonkowie S. wystąpili o jej uchylenie, uważając, że nakaz jest bezpodstawny ze względu na błędnie ustalony stan faktyczny. Stwierdzili, że nie rozbudowali budynku mieszkalnego i nie wstawiali okien, gdyż nie było takiej potrzeby. Jedyne, co wykonali, to remonty wewnętrzne i zewnętrzne, czyli ocieplenie oraz wymiana okien ze starych drewnianych na nowe. Strony powołały się na dostarczone organowi nadzoru budowlanego oświadczenia świadków, dołączone w kopiach również do odwołania. Jednocześnie podali, że okno, które nakazano zamurować, znajduje się w rzucie prostopadłym do budynku przy al. [...] i jego właścicielce ten stan nie przeszkadza.

M. W. oraz I. R. podnieśli w odwołaniu m.in., że M. W., w 1999 r. nabył ½ domu mieszkalnego na działce nr [...] i jest bezpośrednim sąsiadem właścicieli działki nr [...]/1, a po wprowadzeniu się zrobił zdjęcia nabytej i sąsiednich posesji, z których dwa przekazał do akt sprawy. Według skarżącego, na fotografiach tych widać, że na działce nr [...]/1 stoi jeden budynek mieszkalny. W 2000 r. budynek był całkowicie rozebrany, od podstaw wymurowany; dobudowano pozostałe dwa. Skarżący zakwestionował wiarygodność świadków przedstawionych przez strony, zobowiązane, gdyż, jak twierdzi, są nimi osoby garażujące samochody w 2000 r. na nielegalnym parkingu prowadzonym przez małżonków S..

Rozpoznając sprawę na skutek wniesionych odwołań Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przytoczył treść art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zgodnie z którym do obiektów, których (samowolna) budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Tymi przepisami są uregulowania art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane oraz rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62). Zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, na podstawie którego została wydana zaskarżona decyzja, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ wyda decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. PWINB zwrócił uwagę, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał, iż w tej sprawie nie występują przesłanki przymusowej rozbiórki, o których mowa w art. 37 ustawy, a zatem nie dopełnił warunku zastosowania art. 40 tej ustawy. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, osnowa decyzji jest mało precyzyjna w określeniu przedmiotu orzekania; decyzja nie zawiera wyczerpującego, wyjaśniającego podstawę prawną uzasadnienia prawnego; w uzasadnieniu faktycznym wbrew wymogom art. 80 kpa został całkowicie pominięty aspekt dowodowy. W myśl przyjętej w orzecznictwie wykładni tego przepisu, organ administracyjny rozpatruje wszystkie dowody w ich wzajemnej łączności, a nie każdy z osobna. W wyniku takiej oceny może dać wiarę np. zeznaniu tylko jednego świadka, a odrzucić zeznania pozostałych, o ile odpowiednio to uzasadni. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodowym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W przedmiotowej sprawie sporną okolicznością jest sam fakt wykonania rozbudowy budynku mieszkalnego oraz termin jej zakończenia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji winien rozważyć celowość przeanalizowania następujących dowodów: porównanie wyrysu z dnia 31 sierpnia 1988 r. z mapy sytuacyjno-wyskościowej z 1962 r. i mapy do celów projektowych według stanu nieruchomości przy ul. [...]/8 w S. z dnia 20 lipca 1996 r. wskazuje na oczywistą różnicę w rzucie poziomym przedmiotowego budynku oraz jego wymiaru liniowego od strony granicy działek, odpowiednio: ca 11,5 m i ca 17 m; zatem rozbudowa miała miejsce i nastąpiła w okresie pomiędzy tymi datami; w aktach organu I instancji znajduje się kopia skierowanego do Prezydenta Miasta pisma z dnia 23 lipca 1991 r. Danuty i A. K., zamieszkujących (w tym czasie) przy ul. [...] 4, którego treść (dotycząca różnych negatywnych przejawów współżycia sąsiedzkiego) zawiera m.in. informację, że "S. Z. zamieszkujący przy ulicy [...], pomimo zakazu rozbudowy budynków bez zezwolenia, rozbudował budynek w części mieszkalnej (...)"; wobec faktu, że w 3-stronicowym piśmie tylko ten fragment dotyczy przedmiotowej rozbudowy, nie można zakładać, iż osoby występujące z prośbą o interwencję organu samorządowego w szerszym zakresie spraw poświadczyły łatwą do zweryfikowania nieprawdę; ponadto A. K. na przesłanym do PINB fragmencie mapy wskazał odnośnikiem i oświadczył (techniką ołówkową), że "ta część obiektu została rozbudowana przez p. S. w latach 82-85. Istniało w 82 r. tylko pomieszczenie gospodarcze"; z oświadczenia B. M., zamieszkałej przy ul. [...] 7, spisanego w dniu 20 kwietnia 2007 r.: "my sprowadziliśmy się w 1982 r. i wówczas budynek przy ul. [...] w S. był rozbudowywany. Od strony podwórza były budowane pomieszczenia łazienki oraz kuchni i kotłowni"; według organu osoba wprowadzająca się w nowe otoczenie silniej postrzega i zapamiętuje jego stan.

Organ drugiej instancji wyjaśnił, że z akt sprawy wynika brak obiektywnych przesłanek do uwzględnienia dowodów dotyczących przywołanej, spornej okoliczności, wskazywanych w obydwu odwołaniach. Organ wskazał, że usytuowanie okna w stosunku do budynku na sąsiedniej działce nie ma znaczenia, istotna jest wyłącznie odległość ściany z otworami okiennymi (i drzwiowymi) od granicy działek. Ponieważ rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi S. S. i Z. S. podnieśli, że dnia 18 kwietnia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na wniosek M. W. wszczął postępowanie administracyjne o Nr [...] w sprawie między innymi "remontu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w S. wraz z dostawieniem nielegalnych pomieszczeń". W trakcie trwającego postępowania M. W. ponownie złożył skargę w sprawie wybudowania pomieszczeń do budynku mieszkalnego przy ul. [...], na co Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zmieniając wyłącznie słowo "dostawienie" na "rozbudowę" wszczął w tej samej sprawie drugie postępowanie, o Nr [...], dnia 30 stycznia 2007 r., dotyczące "rozbudowy budynku przy ul. [...] w S.". Zdaniem skarżących powyższe świadczy o tym, że jednocześnie równolegle toczyły się dwa postępowania administracyjne w jednej sprawie. Postępowanie o Nr [...] zostało zakończone prawomocną decyzją z dnia 21 stycznia 2008r. [...], która została wydana zgodnie z wytycznymi zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 48/07 z dnia 9 sierpnia 2007 r. Wyrokiem tym została uchylona decyzja o Nr [...] z dnia 17 listopada 2006 r. oraz poprzedzająca ją decyzja o Nr [...] z dnia 11 sierpnia 2006 r. w sprawie rozbiórki płyt betonowych i innych. WSA uchylając powyższe decyzje wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy (o Nr [...]) organ I instancji będzie miał możliwość poczynienia ustaleń miedzy innymi w części, która dotyczy remontu i przebudowy budynku mieszkalnego, które wymienia się w piśmie wszczynającym postępowanie, określając te roboty budowlane jako wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Po uprawomocnieniu wyroku PINB w S. kontynuował postępowanie o Nr [...]. Odnosząc się do decyzji z dnia 14 maja 2008 r. Nr [...] wskazali, że nie jest dla nich czytelna kwestia zawartych w uzasadnieniu tej decyzji odległości przy porównaniu wypisu z map sytuacyjno-wysokościowych. Skarżący wskazali, że nie mają orientacji odnośnie podanego wymiaru "ca 11,5 m". Domyślają się, że wymiar "ca 17 m" jest odległością istniejącą od budynku mieszkalnego w kierunku południowym do granicy działki [...] leżącej przy al. [...] i ta odległość jak i inne od granic działek sąsiednich zachowana jest od czasu zakupienia nieruchomości przez ojca skarżących A. S., na co wskazują mapki z roku 1953, które skarżący mogą przedstawić w Sądzie.

W dalszej części uzasadnienia skarżący podnieśli szereg okoliczności, które w ich ocenie wymagają wyjaśnienia poprzez przeprowadzenie nowych dowodów (m.in. przesłuchanie świadków, przedłożenie nowych dokumentów – map). Nadto wskazali również na istniejące spory sąsiedzkie, który mogą mieć wpływ na toczące się postępowanie.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze wskazał, że strona wykorzystując okoliczność, iż dopuściła się kilku aktów samowoli budowlanej, objętych postępowaniem organów nadzoru budowlanego sugeruje wystąpienie przesłanki dwukrotnego orzekania w tej samej sprawie. Zarzut ten, w ocenie organu drugiej instancji jest nietrafny, o czym świadczy m.in. przywołany przez skarżących wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 48/07, w uzasadnieniu do którego Sąd zaznacza, "że nowe przedsięwzięcia skarżących w działalności budowlanej na należącym do nich gruncie podlegają oddzielnej ocenie w zakresie ich legalności". Wyrok ten uchylał, wydane w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, decyzje organów nadzoru budowlanego obydwu instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki płyt betonowych stanowiących pozostałość wielostanowiskowych garaży, natomiast zaskarżona decyzja uchyla decyzję organu pierwszej instancji, nakazującą, na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane zamurowanie okna w ścianie na granicy działek. Pomimo więc, że zawiadomienie stron z dnia 18 kwietnia 2005 r. o wszczęciu postępowania i wyznaczeniu daty wizji lokalnej z ich udziałem dotyczyło "wydzielonych miejsc postojowych, garaży oraz remontu i przebudowy budynku mieszkalnego", to poszczególne z wymienionych spraw były z oczywistych względów wyodrębnione, a zawiadomienie z dnia 30 stycznia 2007 r. dotyczyło wyłącznie "wszczęcia postępowania w sprawie rozbudowy budynku przy ul. [...] w S. bez pozwolenia na budowę - 3 pomieszczeń przylegających do budynku mieszkalnego".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jako niezasadna nie podlegała uwzględnieniu.

Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności, stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd uznał, że nie narusza ona prawa.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że kwestię wydawania przez organ administracji decyzji w postępowaniu odwoławczym reguluje przepis art. 138 § 1 kpa. Wskazany powyżej przepis określa sposoby zakończenia postępowania odwoławczego, po ustaleniu, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione przez stronę skarżącą w terminie. W takim przypadku organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych, tj. umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 kpa) lub przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 kpa).

Kontrolowana decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzory Budowlanego jest decyzją kasacyjną, wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa. Przepis ten upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji (kasacyjnej) tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dopuszczalność podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej związana jest postępowaniem wyjaśniającym (dowodowym), przeprowadzanym przez organ pierwszej instancji, co wymaga odniesienia się do wyznaczonego przepisami kodeksu zakresu postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym są określone przepisem art. 136 kpa. Braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu mogą być albo usunięte i uzupełnione przez organ drugiej instancji w granicach określonych w przepisie art. 136 kpa, albo przez organ pierwszej instancji po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy, mający wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające (art. 136 kpa) bądź też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 kpa) (por. wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r., I SA 95/82, ONSA 1982, nr 1, poz. 41).

Zważyć należy, że analiza art. 138 § 2 kpa, a zwłaszcza określone w tym przepisie przesłanki podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego, nie mogą być rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art. 136 kpa obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zdanie pierwsze tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez ten organ dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd wskazuje, że należy rozgraniczyć sytuacje, w których rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części od obowiązku przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego przez organ odwoławczy (art. 136 kpa). Różnica między przepisami art. 136 kpa i art. 138 § 2 kpa sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Użyte w przepisie art. 138 § 2 kpa sformułowanie "w znacznej części" oznacza, odwołując się do wykładni gramatycznej, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził przeważającej części postępowania wyjaśniającego lub taka część postępowania została przeprowadzona z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych.

Z kolei przepis art. 138 § 2 zdanie drugie kpa stanowi, że przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Analiza tego przepisu prowadzi do stwierdzenia, że organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego. W związku z tym, wskazania organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2 kpa, mają niewiążący prawnie charakter, natomiast wiążą one organ pierwszej instancji co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych. Sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 1990 r., IV SA 564/89, PiŻ 1991, nr 3, s. 15), lecz także nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji (por. Komentarz do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). W konsekwencji trzeba uznać, że zalecenia, o których mowa w art. 138 § 2 zdanie drugie kpa wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 502/06, Baza orzeczeń LEX nr 339485).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy przyjąć należy, że trafnie organ drugiej instancji zakwestionował prawidłowość przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego, wskazując na szereg nieprawidłowości w tym postępowaniu, których skutkiem mogło być wadliwe zastosowanie przepisu prawa materialnego – art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm). Tym samym prawidłowo zastosował organ odwoławczy przepis art. 138 § 2 kpa, ponieważ zakres postępowania wyjaśniającego, które miałoby być przeprowadzone, jest znaczny i przekracza granice wyznaczone przez art. 136 kpa.

Okoliczności niniejszej sprawy są sporne, co trafnie zauważa organ odwoławczy, a potwierdza treść skargi. Postępowanie przed organem pierwszej instancji nie wyjaśniło zasadniczych wątpliwości co do tego, czy i kiedy dokonana została samowolna rozbudowa (?) obiektu budowlanego na nieruchomości należącej do skarżących, położonej w S. przy ul. przy ul. [...] w S. (działka nr [...]/1). Oświadczenia rozmaitych osób, wskazywanych przez strony postępowania administracyjnego oraz zawarte w pismach znajdujących się w aktach, są ze sprzeczne i wymagają, w kontekście innych dowodów, wyczerpującej oceny dokonanej w sposób określony w art. 80 kpa.

Tym samym stanowcze stwierdzenia organu pierwszej instancji, zgodnie z którymi ustalono, że w roku 1985 dobudowano do istniejącego budynku mieszkalnego na przedmiotowej nieruchomości od strony wschodniej murowany ganek, przylegający do budynku mieszkalnego, z żelbetowymi schodami zewnętrznymi, a od strony południowej murowaną dobudowę z gankiem będącym trzecią dobudową (vide: k. 157 akt administracyjnych I instancji) są całkowicie nieuprawnione i bezpodstawne, bowiem jak trafnie zauważył organ odwoławczy, w uzasadnieniu decyzji PINB nie odniesiono się do zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie dokonano jego oceny w sposób określony w art. 80 kpa. Ponadto, jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, organ pierwszej instancji nie uzasadnił swej decyzji pod względem prawnym, zastosowanie przepisu art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. wymagało jednoznacznej oceny, że w sprawie nie zachodzą warunki dla zastosowania przepisu art. 37 tej ustawy, a tego w decyzji PINB z dnia 28 lutego 2008 r. Nr [...]również zabrakło.

Nietrafne są zarzuty skargi odnoszące się do równolegle toczących się postępowań administracyjnych, których skutkiem, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 48/07, powinno być, jak twierdzą skarżący, umorzenie niniejszego postępowania administracyjnego.

Jest w sprawie niesporne, że pismem z dnia 18 kwietnia 2005 r. Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w S. zawiadomił na podstawie art. 61 § 4 kpa, o wszczęciu postępowania w sprawie budowy przez małżonków S. "wydzielonych miejsc postojowych, budowie i montażu garaży przy ul. [...] w S. oraz remoncie i przebudowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w S. bez pozwolenia na budowę" (vide: fotokopia zawiadomienia k. 7). Jest również niesporne, że w sprawie prowadzenia robót budowlanych, polegających na budowie w 2000 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę garażu pięciostanowiskowego na działce nr [...]/1 oraz garażu czterostanowiskowego na działkach nr [...]/3 i [...]/1 przy ul. [...] nr [...] i nr [...] w S. wydane zostały decyzje o rozbiórce obiektów budowlanych, obejmującej pozostałość po obiektach garażowych (decyzja PINB z dnia 11 sierpnia 2006 r., Nr [...] i decyzja PWINB z dnia 17 listopada 2006 r., Nr [...]), uchylone następnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 48/07. Natomiast decyzja PINB z dnia 28 lutego 2008 r. Nr [...], uchylona zaskarżoną decyzją, rozstrzyga kwestię "dobudowy" do budynku mieszkalnego. Jest faktem, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji odwołał się do pisma M. W. z dnia 18 maja 2006 r. wskazującego na samowolne wybudowanie "trzech pomieszczeń przylegających do budynku mieszkalnego" (vide: fotokopia pisma k. 1 akt administracyjnych I instancji), ale przedmiotowe pismo nie zainicjowało kolejnego postępowania administracyjnego, mimo błędnego w istocie zawiadomienia z dnia 30 stycznia 2007 r. o wszczęciu postępowania w sprawie rozbudowy budynku i wyznaczeniu terminu przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości (vide: zawiadomienie k. 5 akt administracyjnych I instancji), bowiem jak wynika z okoliczności sprawy PINB podjął w ogóle jakiekolwiek czynności związane z wcześniej wszczętym postępowaniem w zakresie dotyczącym rozbudowy czy przebudowy budynku mieszkalnego należącego do skarżących. W ocenie Sądu nie ma zresztą żadnych przeszkód prawnych, by ustalenia obejmujące samowolnie wykonywane roboty budowlane dotyczące wydzielenia miejsc postojowych i budowę garaży na działkach nr [...]/1 i [...]/3 oraz rozbudowę (czy przebudowę) budynku mieszkalnego na działce nr [...]/1 prowadzone było w ramach jednego postępowania administracyjnego, przy czym jednakże kończyłoby się ono odrębnymi rozstrzygnięciami. W tym kontekście uchylenie przez WSA opisanym wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2007 r. decyzji PINB z dnia 11 sierpnia 2006 r., Nr [...] i decyzji PWINB z dnia 17 listopada 2006 r., Nr [...] o rozbiórce obiektów budowlanych, obejmującej pozostałość po obiektach garażowych na działkach nr [...]/1 i [...]/3, nie dotyczy zaskarżonego rozstrzygnięcia podjętego w sprawie nakazu wykonania robót budowlanych w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...]/1. Jednoznacznie wynika to z uzasadnienia wyroku WSA z dnia 9 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 48/07, w którym Sąd ten rozważał sprawę rozbiórki pozostałości (wylewki cementowej) po zdemontowanych garażach, zwracając uwagę na nowopowstały również w warunkach samowoli obiekt w postaci "zadaszenia o konstrukcji stalowej spawalnej", co do którego zaznaczył, że "nowe przedsięwzięcia skarżących (małżonków S.) w działalności budowlanej na należącym do nich gruncie podlegają oddzielnej ocenie w zakresie ich legalności". W żadnym razie WSA nie rozważał kwestii związanych z budynkiem mieszkalnym, nieobjętych decyzją zaskarżoną w sprawie sygn. akt II SA/Gd 48/07, toteż wytyczne WSA nie mają odniesienia do rozstrzygnięcia w sprawie samowolnego remontu i przebudowy budynku mieszkalnego.

Pozostałe zarzuty skargi stanowią w istocie polemikę z oceną części materiału dowodowego dokonaną przez organ odwoławczy. W szczególności skarżący kwestionują wnioski wyciągnięte przez ten organ z odczytania mapek sytuacyjno-wysokościowych, przedstawiają własną interpretację oświadczeń złożonych przez świadków, wreszcie powołują się na nowe dowody (archiwalną mapkę pochodzącą z 1953 r., kolejne oświadczenia świadków), mające wykazać, że żadna rozbudowa ani przebudowa spornego budynku mieszkalnego nie miała miejsca. Wszystko to, w ocenie Sądu, przemawia za słusznością decyzji kasacyjnej podjętej w niniejszej sprawie, bowiem dalece przedwczesne i podjęte bez należytej rozwagi było stanowisko organu pierwszej instancji, chociażby wobec licznych sprzecznych i niezanalizowanych dowodów znajdujących się w aktach sprawy.

Stąd prawidłowe i wiążące organ pierwszej instancji zalecenia zawarte w zaskarżonej decyzji co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych. Nie związał natomiast Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego organu pierwszej instancji, i tak należy odczytywać przedmiotową decyzję kasacyjną, oceną co do istnienia takich okoliczności oraz co do dowodów, które miałyby wskazywać na ich poparcie.

Z przedstawionych wyżej względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), gdyż zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, w tym przepisów postępowania, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.