Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1773/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 183,184,189
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7,43,58,77
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 15zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 948/18 w sprawie ze skargi Z.Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w[...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 19 grudnia 2018 r., IV SA/Po 948/18 oddalił skargę Z. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO) z [...] lipca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] w wyniku rozpatrzenia wniosku Y. Y. z [...] września 2015 r. złożonego w celu legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu na działkach nr ew. [...] i [...], obręb [...], położonych przy ul. [...][...] w [...].

Pismem z 8 lutego 2016 r. Z. Z. wniósł odwołanie od ww. decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia, wyjaśniając, że w związku z wyjazdem zagranicznym nie miał możliwości osobistego odbioru przesyłki. Przesyłka ta została odebrana przez ojca odwołującego.

Postanowieniem z [...] maja 2016 r. znak: [...], działając na podstawie art. 58 § 1 i 2 oraz art. 59 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej: k.p.a., odmówiło Z. Z. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2016 r.

W następstwie uchylenia powyższego postanowienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 12 stycznia 2017 r., IV SA/Po 668/16 z uwagi na przedwczesne rozstrzygnięcie wniosku skarżącego nie poprzedzone ustaleniem, czy odwołujący uchybił terminowi do wniesienia odwołania, co ma związek z przesądzeniem, że decyzja organu I instancji została mu doręczona zgodnie z wymogami k.p.a., po wyjaśnieniu sprawy SKO postanowieniem z [...] lipca 2018 r. na podstawie art. 58 § 1 i 2 oraz art. 59 § 1 k.p.a. ponownie odmówiło Z. Z. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Odrębnym postanowieniem z tego samego dnia znak: [...] SKO równocześnie stwierdziło na podstawie art. 134 k.p.a. uchybienie terminu do wniesienia przez odwołującego odwołania od decyzji z [...] stycznia 2016 r.

Uzasadniając odmowne rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu, SKO wskazało, że podniesiona we wniosku przez odwołującego okoliczność, jakoby przesyłkę doręczono X. Z. - ojcu odwołującego pod adresem jego zamieszkania (ul. [...][...], [...]) nie znajduje oparcia w materiale dowodowym, ponieważ na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji widnieje adres skarżącego (ul. [...][...], [...]), przy czym brak jest adnotacji, by doręczenie nastąpiło pod innym adresem niż wskazany na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, ojca skarżącego można uznać za dorosłego domownika w rozumieniu art. 43 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że wszystkie pisma wcześniej kierowane na wskazany przez Z. Z. adres zamieszkania były w rozpatrywanej sprawie zastępczo doręczane jego ojcu i odwołujący nigdy wcześniej nie kwestionował prawidłowości tych doręczeń. SKO zauważyło, że odwołujący nabył bilety na lot w terminie od [...] stycznia do [...] lutego2016 r., dokonując rezerwacji 20 listopada 2015 r., co oznacza, że przewidział swoją nieobecność pod adresem swojego zamieszkania. Odwołujący miał świadomość toczącego się postępowania przed organem I instancji, a mając wiedzę o swojej długiej nieobecności powinien zadbać o ustalenie sposobu odbioru korespondencji pod swoim adresem. Za brak winy i dołożenie należytej staranności nie można uznać argumentów sprowadzających się do informacji, że decyzję odebrał ojciec odwołującego i dopiero po powrocie uzyskał on wiedzę o decyzji i jej odebraniu przez ojca.

Z. Z. zaskarżył powyższe postanowienie SKO, wnosząc na nie skargę, w której zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie: 1) art. 43 k.p.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie i błędne przyjęcie, iż doręczenie przesyłki spełniało wymogi doręczenia zastępczego, podczas gdy X. Z. – ojciec, nie jest i nie był dorosłym domownikiem; 2) art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz niepodjęcie czynności niezbędnych do jego wyjaśnienia, mimo iż organ był do tego obowiązany; 3) art. 58 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że nie zostały spełnione (uprawdopodobnione) przesłanki przywrócenia terminu do złożenia odwołania; 4) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zgromadzenia i wszechstronnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w szczególności poprzez nieuwzględnienie okoliczności wynikających z oświadczenia X. Z. z 6 lipca 2016r. oraz nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadka (X. Z.), którego zeznania mogły mieć i mają kluczowe znaczenie dla oceny spełnienia przesłanek przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uzasadniając oddalenie skargi, wskazał, że nie stwierdził wad i uchybień przy rozpatrywaniu przez SKO wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, w szczególności nie stwierdził, by organ związany wytycznymi zawartymi w wyroku z 12 stycznia 2017 r. uchybił art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji, skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w niedochowaniu terminu do wniesienia odwołania. Sam fakt wyjazdu za granicę nie usprawiedliwia braku winy w uchybieniu terminu. Przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, jeśli strona dopuściła się jakiegokolwiek niedbalstwa i jeśli w istocie mogła albo sama, albo poprzez domowników dochować ustawowego terminu. Od strony postępowania można bowiem oczekiwać i wymagać szczególnej staranności w zakresie prowadzenia swych spraw i w tym też kontekście należy oceniać przesłankę braku winy w uchybieniu terminu. Brak winy w uchybieniu terminu można przyjąć więc tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Skarżący wyjeżdżając za granicę i wiedząc, że będzie przez dłuższy czas przebywać poza miejscem zamieszkania, jak podkreślił Sąd I instancji, powinien podjąć czynności gwarantujące właściwe prowadzenie spraw, zwłaszcza mając na uwadze prowadzone przed organem postępowanie administracyjne. Jeżeli strona nie podejmuje takich czynności, w konsekwencji czego uchybia terminowi wyznaczonemu do dokonania czynności, to nie można mówić o braku jej winy w powstaniu uchybienia. Zaplanowany wcześniej wyjazd nie stanowi nadzwyczajnej okoliczności, której skarżący nie był w stanie przezwyciężyć albo w sposób skuteczny zapobiec. Na skarżącym ciążył obowiązek podjęcia niezbędnych kroków celem należytego zabezpieczenia swoich interesów. Sąd I instancji stwierdził, że uwzględniając całokształt okoliczności faktycznych sprawy, nie sposób uznać wyjazdu skarżącego za granicę za okoliczność samą w sobie uzasadniającą brak winy w nieterminowym dokonaniu czynności. Sytuacja taka może co najwyżej świadczyć o wadliwym zabezpieczeniu własnych interesów w kraju, co ściśle wiąże się pojęciem winy, o jakiej mowa w art. 58 § 1 k.p.a. W tej sytuacji, skoro nie zostały spełnione warunki z art. 58 § 1 k.p.a., pozostałe zarzuty i wnioski skargi okazały się w ocenie Sądu nieuzasadnione, a zaskarżone postanowienie odmawiające przywrócenia terminu należało ocenić jako zasadne i zgodne z prawem.

Skargą kasacyjną Z. Z. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 58 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że nie zostały spełnione (uprawdopodobnione) przesłanki przywrócenia terminu do złożenia odwołania;

2) art. 43 k.p.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie w przedmiotowej sprawie i błędne przyjęcie, iż doręczenie przesyłki spełniało wymogi doręczenia zastępczego, podczas gdy osoba odbierająca pismo (ojciec skarżącego X. Z.) nie jest i nie był dorosłym domownikiem w rozumieniu ww. przepisu;

3) art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz niepodjęcie czynności niezbędnych do jego wyjaśnienia, mimo iż organ był do tego obowiązany;

4) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zgromadzenia i wszechstronnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadka (X. Z.), którego zeznania mogły mieć i mają kluczowe znaczenie dla oceny spełnienia przesłanek przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko o braku wykazania przez skarżącego braku winy w niedochowaniu terminu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W jej podstawach wskazano jako naruszone przez Sąd I instancji przepisy k.p.a., tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 43 i art. 58 k.p.a. Należy w związku z tym zauważyć, że powyższe przepisy normują postępowanie przed organem administracji publicznej, natomiast sąd administracyjny nie stosuje tych przepisów, a więc nie mógł, wbrew jednoznacznie wyrażonemu w skardze kasacyjnej odmiennemu poglądowi, dopuścić się ich naruszenia. Powyższym przepisom mógł Sąd I instancji uchybić jedynie pośrednio w związku z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który w razie dostrzeżenia przez sąd administracyjny innego naruszenia przez organ przepisów postępowania niż naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, nakazuje sądowi uwzględnić skargę.

Niezależnie od wskazanej wadliwości dotykającej sposobu skonstruowania podstaw rozpoznawanej skargi kasacyjnej, przyjęcie, że skarżącemu chodziło o wadliwe uznanie przez Sąd I instancji, że SKO nie naruszyło powołanych przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 43 i art. 58 k.p.a., nie czyni tak sformułowanego zarzutu trafnym, ponieważ w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok w przywołanym powyżej zakresie w pełni odpowiada prawu.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej przez jej autora zarzut niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia w sprawie art. 43 k.p.a. wynikającego z wadliwego uznania ojca skarżącego (X. Z.), który odebrał przesyłkę zawierającą decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2016 r., jako dorosłego domownika w rozumieniu ww. przepisu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zamieszczone zostały rozważania wskazujące na warunki, których spełnienie determinuje, zdaniem skarżącego, możliwość traktowania doręczenia opisanego w art. 43 k.p.a. jako skutecznego. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł jednakże, że działanie takie nie mogło doprowadzić do wykazania wadliwości wykładni prawa, na jakiej zdecydował się oprzeć Sąd I instancji, ponieważ sposób interpretowania zasad, według których doręczenie może nastąpić w przypadku nieobecności adresata, za pokwitowaniem, do rąk dorosłego domownika, wiążąco przesądził już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyroku z 12 stycznia 2017 r., IV SA/Po 668/16. W orzeczeniu tym Sąd m. in. stwierdził, że wystarczające dla uznania określonej osoby za domownika, o którym mowa w art. 43 k.p.a. jest, aby osoba odbierająca pismo zamieszkiwała z adresatem, prowadząc z nim wspólne gospodarstwo domowe lub też, aby będąc krewnym lub powinowatym, przebywała ona w mieszkaniu adresata za jego zgodą okresowo, przy czym bez znaczenia jest, jakiego okresu to dotyczy oraz czy osoba ta prowadzi z adresatem wspólne gospodarstwo domowe. Odmienna wykładnia nadana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 43 k.p.a. niezależnie, czy stanowi wynik posługiwania się przez skarżącego własnymi wnioskami interpretacyjnymi, czy nawiązuje do określonego stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, musi zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny odrzucona jako sprzeczna z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie tak organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, jak i sąd. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mógł pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniej wydanym prawomocnym orzeczeniu. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji potwierdził, że SKO ponownie rozpoznając wniosek skarżącego o przywrócenie terminu, nie uchybiło art. 153 p.p.s.a., co przy braku objęcia zarzutem skargi kasacyjnej powyższego przepisu nie pozwala kwestii zastosowania w sprawie art. 43 k.p.a., jako elementu przesądzającego o rozpoczęciu biegu terminu do wniesienia odwołania, objąć spornością.

Na marginesie powyższego wniosku Naczelny Sąd Administracyjny pragnie jedynie zauważyć, że wszystkie pisma kierowane na adres skarżącego w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, jak wynika z akt sprawy, były odbierane przez ojca skarżącego z zaznaczeniem na zwrotnych potwierdzeniach odbioru pozostawania domownikiem. W złożonej skardze kasacyjnej skarżący ujawnił, że taki względnie stały sposób odbioru korespondencji kierowanej do niego miał charakter intencjonalny. Wynikał on bowiem ze skierowania do ojca prośby o odbieranie korespondencji w razie nieobecności skarżącego w miejscu zamieszkania (s. 4 skargi kasacyjnej). Powyższe nie pozwala mówić w tym przypadku o naruszeniu art. 43 k.p.a. z punktu widzenia gwarancyjnego charakteru regulacji dotyczącej doręczania przesyłek w postępowaniu administracyjnym tylko dlatego, że skarżący następczo nie uznaje, że przebywanie ojca w okresach jego wyjazdów w mieszkaniu świadczyło o jego w nim zamieszkiwaniu. Przypomnienia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 12 stycznia 2017 r. za warunek zastosowania dyspozycji art. 43 k.p.a. nie uznał zamieszkiwania określonej osoby ze stroną, gdyż za domownika, zdaniem Sądu, powinien być uznawany każdy krewny lub powinowaty przebywający, nawet okresowo, w lokalu strony, za jej zgodą.

Odnosząc się do pozostałych przyczyn prowadzących do nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej, przypomnieć trzeba, że warunki przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zostały ustanowione w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Norma ta stanowi, że w razie uchybienia terminowi należy przywrócić termin na prośbę strony, jeżeli uprawdopodobni ona, że uchybienie nastąpiło bez jej winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Zgodzić się trzeba z poglądem skarżącego, że ocena przesłanek zastosowania przesłanek przywrócenia terminu musi odbywać się z odwołaniem do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności konkretnego przypadku. W rozpatrywanej sprawie zasada ta nie doznała uszczerbku, albowiem rozstrzygając o żądaniu skarżącego organ nie naruszył art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 58 k.p.a.

Z zamieszczonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśnienia wynika, że art. 58 k.p.a. wymieniony jako podstawa kasacyjna został objęty przez skarżącego zarzutem w zakresie, w jakim § 1 ww. przepisu kształtuje sposób oceny uprawdopodobnienia przez stronę, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy. Niewłaściwe zastosowanie powyższej normy skarżący wiąże w sprawie z wadliwym podzieleniem przez Sąd poglądu SKO, że w trakcie wyjazdu zagranicznego skarżący nie podjął niezbędnych kroków celem należytego zabezpieczenia swoich interesów mających związek z niemożnością odbioru kierowanej w tym czasie do strony korespondencji. Skarżący powyższego założenia, na którym trafnie oparł się w kontrolowanej sprawie Sąd I instancji, jednakże nie podważył, ponieważ akcentowanie, że niedochowanie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania było skutkiem niepoinformowania go przez faktycznego odbiorcę przesyłki o jej nadejściu nie znosi ze skarżącego zawinienia. Przyjąć trzeba, że wola posłużenia się inną osobą przy odbiorze korespondencji kierowanej do skarżącego była w sprawie świadomym wyborem strony wynikającym z zorganizowania długiego wyjazdu zagranicznego. Wiedząc, że korespondencja może nie trafić do rąk własnych skarżącego w tym okresie, jak zasadnie uznał Sąd I instancji, powinien był się on przed taką sytuacją zabezpieczyć, co obejmuje - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - również przypadki niepowiadomienia skarżącego o wpływie przesyłki niezwłocznie, gdy to nastąpi, na przykład wskutek jej przeoczenia. Brak kierowania się przez skarżącego wymaganą staranności w analizowanym zakresie potwierdza w sprawie to, że sporna przesyłka została odebrana przez ojca skarżącego 11 stycznia 2016 r., gdy tymczasem skarżący po wylocie do[...] [...] stycznia 2016 r., jak wskazał, dopiero po powrocie do kraju, tj. [...] lutego2016 r. podjął działania pozwalające mu dowiedzieć się o przesyłce i z nią zapoznać. Nie powinno budzić wątpliwości, że przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod uwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub niepodjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu. Odwołanie się w art. 58 § 1 k.p.a. do braku winy powoduje, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie obiektywne, występujące bez woli strony lub osób, którymi się ona posłużyła, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).