Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 447/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1, art. 124 ust. 3,
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2022 r. sprawy ze skargi H. T. i B. T. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] Starosta S. na podstawie 124 ust. 1 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o. o. Oddział [...] w K., orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie D., gmina P. powiat [...] o powierzchni w przypadku strefy kontrolowanej (tzw. pasa eksploatacyjnego) - obszar o szerokości 1 m (po 0,5 m od osi gazociągu), o powierzchni 54,30 m2 w działce nr [...] o pow. [...] ha, KW [...], stanowiącej obecnie współwłasność H. T. i B. T. poprzez zezwolenie P. Sp. z o. o. Oddział [...] w K. na realizację inwestycji pn. "Budowa odcinka gazociągu średniego ciśnienia - de 63PE100 w m. P. , gm. P. Przebieg linii oraz pasa ograniczenia na działce dla w/w przedsięwzięcia oznaczono na załączonej mapie, stanowiącej integralną część niniejszej decyzji administracyjnej (załącznik nr 1).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że Spółka wyjaśniła we wniosku, iż pozyskanie prawa do przedmiotowej działki jest niezbędne dla realizacji publicznego zadania inwestycyjnego, którego podstawowym celem jest przebudowa istniejącej sieci gazowej, która w chwili obecnej stwarza ryzyko rozszczelnienia i w konsekwencji powstania zagrożenia bezpieczeństwa. Planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zgodna jest z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego Burmistrza Miasta P. z dnia [...] listopada 2019 r. Do wniosku załączono dokumentację z przeprowadzonych rokowań, poświadczoną kopię decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, mapę z przebiegiem gazociągu.

Organ ustalił, że w dniu 18 grudnia 2019 r. P. zwróciła się do właścicieli nieruchomości z propozycją ustanowienia służebności przesyłu na przedmiotowej nieruchomości, za jednorazowym wynagrodzeniem w wysokości [...] zł. W odpowiedzi na powyższe pismo właściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na ustanowienie służebności na warunkach zaproponowanych przez wnioskodawcę. Właściciele nieruchomości zaproponowali ustanowienie służebności za wynagrodzeniem rocznym w kwocie [...]zł, co roku waloryzowanej o procent inflacji (pismo z dnia 3 stycznia 2020 r.). W odpowiedzi na to pismo P. Sp. z o. o. ponownie wystąpiła pismem z dnia 9 stycznia 2020 r. z propozycją jednorazowego wynagrodzenia w wysokości [...] zł. Właściciele nieruchomości pismem z dnia 27 stycznia 2020 r. nie wyrazili zgody na tak określoną kwotę i zaproponowali, aby kwota [...]zł była wynagrodzeniem miesięcznym za ustanowienie służebności, podlegającym corocznej waloryzacji. Spółka wystosowała w dniu [...] września 2020 r. pismo do stron, w którym podtrzymała swoje stanowisko oraz zaproponowała zwiększenie wynagrodzenia do kwoty [...]zł. Uczestnicy pismem z dnia 16 października 2020 r. podtrzymali swoje stanowisko odnośnie do wynagrodzenia płatnego miesięcznie. Kolejnym pismem z dnia 16 listopada 2020 r. Spółka zaproponowała ponownie wynagrodzenie w wysokości [...] zł. Uczestnicy w odpowiedzi na powyższe pismo zawnioskowali przedstawienie operatu (pismo z dnia 23 listopada 2020 r.). Następnie pismem z dnia 25 maja 2021 r. Spółka przesłała operat szacunkowy, a nadto pismem z dnia 11 sierpnia 2021 r. ponowiła swoją propozycję. Właściciele nieruchomości nie udzielili odpowiedzi na pisma.

Starosta ocenił, że w trakcie wzajemnych rokowań i negocjacji strony nie doszły do porozumienia. Właściciele nie wyrazili zgody na założenie, przeprowadzenie i eksploatację gazociągu. Rokowania w sprawie należało więc uznać za zakończone niepowodzeniem. Nie doszło do zawarcia umowy. Właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na realizację inwestycji. Przesłanka niemożności ograniczenia prawa w drodze cywilnoprawnej została zatem, zdaniem organu I instancji, spełniona i udowodniona.

Odnosząc się do drugiej z przesłanek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, organ I instancji wskazał, że inwestycja, w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, zgodna jest z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [...] Zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w aspekcie powierzchni ich zajęcia (pasa ograniczenia) oraz celu na jaki mają one zostać wykorzystane w związku z realizacją planowanej inwestycji mieści się w przywołanej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Nie jest natomiast rolą organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, weryfikowanie zasadności przyjętych przez inwestora rozwiązań w zakresie miejsca oraz sposobu realizacji inwestycji w tym również powierzchni zajęcia nieruchomości, poza oceną zgodności z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zdaniem organu I instancji uznać należy, że zostały spełnione przesłanki konstytucyjnej dopuszczalności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wynikające z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 21 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. i B. T.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zebrania materiału dowodowego na okoliczność istnienia negatywnych przesłanek do wydania przedmiotowej decyzji administracyjnej oraz błędnej oceny stanu faktycznego bez uwzględniania praw właścicielskich i niewygórowanych warunków, jakie postawili inwestorowi. Odwołujący się oświadczyli, że podtrzymują wszelkie swoje uwagi i zastrzeżenia zgłoszone pisemnie inwestorowi. Przedstawili także szkody związane z realizacją sieci gazowniczej i kwoty zadośćuczynienia. Ich zdaniem, inwestor nie podjął w tej sprawie rzeczowych i opartych na równości stron negocjacji. Ponadto niezrozumiałe jest, dlaczego inwestor nie dąży do ułożenia instalacji gazociągowej w pasie drogowym drogi gminnej.

Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej także "k.p.a." oraz art. 9a w związku z art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), dalej również "u.g.n.", po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji podkreślił, że w ramach wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości działki nr [...], Spółka [...] wyjaśniła, że w celu założenia i przeprowadzenia na przedmiotowej nieruchomości gazociągu niezbędne jest jej zajęcie w przypadku strefy kontrolowanej (tzw. pasa eksploatacyjnego) obszaru o szerokości 1m (po 0,5 m od osi gazociągu), o powierzchni 54,30 m2. Projektowana trasa sieci gazowej stanowi optymalne i najbardziej dogodne połączenie z pozostałą częścią sieci gazowej, a zakres ingerencji inwestora w prawo własności nieruchomości sprowadzono do niezbędnego minimum. Ewentualne wyznaczenie trasy alternatywnej omijającej przedmiotową nieruchomość wymagałoby ograniczenia prawa własności właścicieli innych nieruchomości. Inwestor podkreślił, że podjął starania o uzyskanie zgody właścicieli przedmiotowej nieruchomości na wykonanie prac związanych z budową gazociągu i ustanowieniem służebności przesyłu na przedmiotowej nieruchomości. Natomiast strony nie doszły do porozumienia w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu.

Wojewoda podkreślił, że wynikające z art. 124 u.g.n. uprawnienie organu do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy. Ingerencja w konstytucyjnie chronione prawo własności możliwa jest tylko w sytuacji, gdy plan miejscowy przewiduje dla danej nieruchomości realizację celu publicznego lub wydana została decyzja o lokalizacji celu publicznego. Drugim wymogiem jest aby wystąpienie z wnioskiem dany podmiot poprzedził przeprowadzeniem z właścicielami nieruchomości rokowań mających na celu udostępnienie przez nich nieruchomości w sposób dobrowolny.

W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie, zostały spełnione przesłanki zastosowania instytucji, o której mowa w art. 124 u.g.n. Niewątpliwie jest to budowa urządzenia służącego do przesyłania lub dystrybucji gazu (art. 6 pkt 2 u.g.n.) i jest to inwestycja celu publicznego. Omawiana inwestycja zgodna jest również z ustaleniami decyzji Burmistrza P. z [...] listopada 2019 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla terenu części działek m.in. nr [...] położonych w obrębie ewidencyjnym D. , gminie P. polegającej na budowie gazociągu średniego ciśnienia de 63PE100 o średnim cieśnieniu gazu do 0,5 Mpa. Spełniony został także wymóg związany z przeprowadzeniem rokowań z właścicielami nieruchomości, jednakże negocjacje pomiędzy inwestorem a H. i B. T. nie odniosły skutku.

Według organu II instancji, z okoliczności sprawy wynika, że wnioskodawca miał rzeczywistą wolę załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej. Rokowania miały charakter rzeczywisty (nie pozorny), o czym świadczy treść zgromadzonych w aktach sprawy materiałów. Z przedłożonych pism wynika, że inwestor wyjaśnił właścicielom, na czym będzie polegała inwestycja, okazał mapę dotyczącą przebiegu projektowanego gazociągu na terenie działki nr [...], przedstawił warunki finansowe ewentualnej zgody. W ramach negocjacji, w związku z wnioskiem B. T., P. zleciło rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego w celu ustalenia wysokości jednorazowego wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu. Podjęto próby przeprowadzenia rokowań w celu zawarcia stosownej ugody w tym zakresie, lecz zaproponowane przez inwestora warunki nie zostały zaakceptowane przez właścicieli.

Organ II instancji wyjaśnił, że jeżeli pomimo prowadzonych rokowań nie doszło do podpisania umowy, to tym samym uznać należy, że właściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na wykonanie prac, co wyczerpuje jedną z przesłanek koniecznych do wystąpienia przez inwestora do organu o wydanie zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Przy czym negatywne rokowania w przedmiocie uzyskania zgody na wykonanie prac nie mają związku z ustanowieniem służebności przesyłu czy ustaleniem konkretnej kwoty odszkodowania za szkody powstałe na skutek realizacji inwestycji. Zagadnienia te nie mieszczą się w granicach sprawy rozstrzyganej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. i nie podlegały ocenie w prowadzonym postępowaniu.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w sposób należyty przyjął, że wydanie spornej decyzji było działaniem niezbędnym z punktu widzenia ochrony interesu publicznego. Nie było innego sposobu pogodzenia wchodzących w grę wartości. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Uszczegółowieniem przyjętego założenia jest m. in. art. 124 u.g.n. Starosta uznał prymat interesu inwestora, co nie oznacza, że nie analizował sytuacji współwłaścicieli nieruchomości.

Organ II instancji zwrócił nadto uwagę, że kwestia ewentualnego wykupu działki nie mieści się w granicach przedmiotowego postępowania. Żądanie to można zgłosić w sytuacji określonej w art. 124 ust. 5 u.g.n. Ma ono jednak charakter cywilnoprawny i nie wszczyna postępowania administracyjnego.

Na powyższą decyzję H. T. i B. T., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, skargę, w której zarzucili, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem następujących przepisów:

- art. 124 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie do okoliczności niniejszej sprawy,

- art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zebrania materiału dowodowego na okoliczność istnienia negatywnych przesłanek do wydania przedmiotowej decyzji oraz błędnej oceny stanu faktycznego bez uwzględnienia praw właścicielskich i niewygórowanych warunków, jakie postawili inwestorowi.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organ II instancji słusznie wskazał na zasadę gwarancji prawa własności z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz, że ustawy mogą to prawo ograniczać, ale gdy jest to niezbędne, innym słowem konieczne. W przedmiotowej sprawie ograniczenie prawa własności nie jest niezbędne dla realizacji inwestycji celu publicznego, gdyż sporny gazociąg może zostać przeprowadzony w równolegle biegnącym pasie drogowym drogi publicznej (poboczu) - działki nr [...], gdzie posadowiona jest już sieć wodociągowa, sieć kanalizacyjna i sieć energetyczna. Zdaniem strony, skoro tak to brak jest przesłanki niezbędności w zakresie zastosowania art. 124 u.g.n. Natomiast okoliczność, iż ich działka została wymieniona w decyzji Burmistrza P. z dnia [...] listopada 2019 r. o lokalizacji gazociągu nie powinna mieć wpływu na zastosowanie w sprawie art. 124 u.g.n. Na etapie planowania inwestycji można było przewidzieć okoliczność umieszczenia gazociągu w pasie drogowym drogi publicznej, a nie angażować w proces inwestycji właścicieli nieruchomości prywatnych. Nadto w chwili obecnej jest jeszcze oczywista możliwość zaprojektowania gazociągu w pasie drogowym.

Następnie skarżący podkreślili, iż w wydanej decyzji stwierdzono, iż rokowania się odbyły, jednakże nie zwrócono uwagi na sposób ich przeprowadzenia przez inwestora mającego przewagę finansową i wyłączność na dystrybucję gazu w Polsce.

Skarżący oświadczyli również, że podtrzymują wszelkie swoje uwagi i zastrzeżenia, które zgłaszali P. Sp. z o.o. Oddział [...] w K. wyartykułowane w pismach z dnia 3.01.2020 r., 27.01.2020r., 16.10.2020 r., 23.11.2021 r. oraz 16.01.2021 r., których kopie są załączone do akt sprawy. W ocenie strony korespondencja PSG Sp. z o. o. kierowana do nich w pismach z dnia 18.12.2019 r., 29.09.2020 r., 16.11.2020 r., 2.12.2020 r., 29.12.2020 r., 25.01.2021 r., choć traktowana przez inwestora jako element negocjacji, nie miała takiego charakteru. Był to raczej sposób narzucania właścicielom przez inwestora swojej woli i rozwiązań techniczno-organizacyjno-finansowych, które były korzystne wyłącznie dla jednej strony. Zaproponowana na podstawie operatu szacunkowego kwota jednorazowego odszkodowania była rażąco niska. Ponadto, zdaniem skarżących, przywołany operat jako taki nie powinien być podstawą do prowadzenia negocjacji. Przede wszystkim dla oceny skutków posadowienia gazociągu wskazać trzeba, iż gazociąg będzie przebiegał przez teren przeznaczony pod budownictwo mieszkalne, co w operacie nie jest uwzględnione. Poza tym budowa i lokalizacja urządzeń infrastruktury technicznej z reguły skutkuje występowaniem różnego rodzaju szkód.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie z dnia 15 lipca 2022 r. uczestnik postępowania P. Spółka z o.o. w T. wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem tej strony, cel publiczny inwestycji został stwierdzony w treści prawomocnej i ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto, niespełnienie oczekiwań właścicieli nieruchomości w odniesieniu do wysokości kwoty proponowanego wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu, nie może prowadzić do uznania, że rokowania nie zostały przeprowadzone. Wynikające z korespondencji stron oraz z okoliczności związanych z prowadzonymi rokowaniami różnice między warunkami określonymi przez skarżących, a możliwymi do zaakceptowania przez inwestora jednoznacznie wskazywały na brak możliwości zawarcia przez strony porozumienia w tym zakresie. Natomiast brak tego porozumienia był wystarczający do stwierdzenia, iż złożenie przez inwestora wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości skarżących zostało poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa ze skargi H. T. i B. T. została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w związku z wystąpieniem przesłanek wymienionych w tym przepisie (strony nie wyraziły woli uczestnictwa w rozprawie przeprowadzanej w trybie zdalnym).

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. – zwanej dalej: "p.p.s.a.").

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga i przedstawione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Starosty S., wydaną na wniosek P. Spółki z o. o. w T. Oddział [...] w K. (w skrócie "P. "), o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowej należącej do skarżących w zakresie powierzchni pasa (tzw. pas eksploatacyjny) o szerokości 1 m (po 0,5 m od osi gazociągu), w związku z planowaną inwestycją budowy na nieruchomości odcinka gazociągu średniego ciśnienia o długości 54,3 m. Przebieg linii gazociągu oraz pasa technologicznego na nieruchomości skarżących oznaczono na mapie, stanowiącej integralną część decyzji administracyjnej.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.) - dalej jako "u.g.n.". Zgodnie z art. 124 ust. 1, Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Stosownie do treści art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dla przeprowadzenia inwestycji celu publicznego opisanej w ust. 1 powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, która zobowiązana jest dołączyć do wniosku dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w sposób określony w art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek:

- planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.,

- ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, zgodne z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;

- właściciel nieruchomości objętej wnioskiem nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają bezskuteczne rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem, przeprowadzone przed złożeniem wniosku przez inwestora inwestycji publicznej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Z powyższego wynika, że planowana budowa gazociągu średniego ciśnienia na terenie gminy P. stanowi inwestycję celu publicznego, co też nie było kwestionowane przez skarżących ani w toku postępowania administracyjnego, ani w postępowaniu sądowym.

Podkreślenia wymaga, że tego rodzaju przedsięwzięcie (nowy gazociąg) ze swej istoty służyć ma ogółowi społeczeństwa zwiększając dostępność jednostek indywidualnych, jak i odbiorców publicznych do tych mediów, niewątpliwie ma korzystny wpływ na poprawę warunków grzewczych i zarazem bytowych w regionie, wpierać może rozwój gospodarczy regionu oraz ma na celu zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw gazu, o czym pisał też we wniosku inwestor. Inwestycja tego rodzaju ma więc znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu planuje się ograniczyć sposób korzystania z niej (por. wyrok NSA z 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2418/16, dostępny w CBOSA). W celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji takich właśnie inwestycji o charakterze nadrzędnym ustawodawca przewidział w art. 124 ust. 1 u.g.n. instytucję ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, na której planowana jest inwestycja publiczna, dającą organom możliwość zgodnego z prawem ograniczenia władztwa właściciela nieruchomości. Przy czym, jak trafnie podkreślił Wojewoda, ustawodawca nie pozbawia właścicieli nieruchomości prawa do domagania się odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości, jednakże może to nastąpić w odrębnym postępowaniu, na zasadzie art. 124 ust. 4 w związku z art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. Zgodnie z tym ostatnim przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126.

Dlatego też dla oceny poprawności decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości skarżących nie miały znaczenia argumenty skargi dotyczące strat i szkód, które mogą ewentualnie wystąpić w związku z wykonaniem spornej decyzji.

Jak już wskazano powyżej, Sąd w tym postępowaniu ocenia zaistnienie przesłanek określonych w art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., które warunkują udzielenie inwestorowi zezwolenia na przeprowadzenie na nieruchomości prywatnej gazociągu. Jedną z nich jest zgodność inwestycji, w tym przypadku, z decyzją Burmistrza P. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego, której integralną częścią są wyniki analizy stanu faktycznego i prawnego oraz mapy przedstawiające linie rozgraniczające inwestycję.

W wyniku porównania linii zasięgu inwestycji ujętych w załączniku graficznym do decyzji lokalizacyjnej z przebiegiem gazociągu i zasięgiem strefy kontrolowanej na działce skarżących, przedstawionym na mapie dołączonej do wniosku inwestora z dnia 8 października 2021 r. oraz na mapie będącej załącznikiem do decyzji organu I instancji, stwierdzić należy, że planowane usytuowanie spornego elementu sieci gazowej na nieruchomości skarżących odpowiada postanowieniom decyzji o ustaleniu lokalizacji w zakresie jej przebiegu.

Podkreślenia tu wymaga, że decyzja o ustaleniu lokalizacji sieci gazowej jako ostateczna objęta jest domniemaniem trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.) i wiąże w sprawie organy oraz wszystkie strony. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w związku z realizacją inwestycji celu publicznego o ostatecznie ustalonej lokalizacji, tak jak w niniejszej sprawie, nie można modyfikować położenia i przebiegu inwestycji (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 21 stycznia 2020 r., II SA/Rz 1038/19, CBOSA). Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma na celu wyłącznie zastąpienie braku zgody właściciela nieruchomości na realizację zaplanowanej na niej inwestycji w drodze procesu budowlanego. W orzecznictwie podkreśla się, że ocena decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie może uwzględniać okoliczności dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji i ewentualnych nieprawidłowości, jakie zdaniem skarżących zaistniały przy ustalaniu tej lokalizacji, ponieważ lokalizacja ta jest przedmiotem odrębnego postępowania i odrębnej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2022 r. I OSK 84/19, Lex). Nie ma więc racji strona skarżąca, że na etapie tego postępowania nadal istnieje możliwość zmiany projektu spornego odcinka linii gazociągu i organy orzekające o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości powinny były taką możliwość rozważyć.

Odnosząc się do spełnienia trzeciej przesłanki, uznać należy, że wydanie decyzji organu I instancji zostało poprzedzone rokowaniami między inwestorem a właścicielami nieruchomości, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Rokowania te zakończyły się jednak wynikiem negatywnym, co w konsekwencji otworzyło drogę do działań władczych organu w tej kwestii.

Jak wynika z akt P. Oddział [...] w K. zapoczątkował rokowania pismem z dnia 18 grudnia 2019 r., w którym zwrócił się do skarżących o ustanowienie służebności przesyłu na ich nieruchomości w związku z planowaną lokalizacją sieci dystrybucyjnej gazu na ich działce nr [...] obr. D. , gmina P. wskazując długość sieci i powierzchnię pasa technologicznego (także na mapie) oraz wyjaśnił obowiązki i obostrzenia związane z lokalizacją takiego gazociągu. Spółka zaproponowała stronie jednorazowe wynagrodzenie w kwocie [...]zł w zamian za ustanowienie służebności przesyłu. W odpowiedzi na przedstawioną propozycję skarżący w piśmie z dnia 3 stycznia 2020 r. zanegowali ofertę inwestora, żądając rocznej opłaty w wysokości [...] zł. W kolejnych pismach znajdujących się w aktach sprawy, na które powołano się również w skardze, strony niezmiennie ponawiały swoje żądania z niewielką korektą pierwotnej ich wersji i na przestrzeni kolejnych dwóch lat nie doszło do porozumienia w zakresie kwoty wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności na działce nr [...]. Ostatecznie spółka zaproponowała kwotę [...]zł z tytułu jednorazowego wynagrodzenia, a skarżący w piśmie z dnia 15 grudnia 2021 r. definitywnie podtrzymali swoje zastrzeżenia co do inwestycji i zażądali kwoty [...]zł za szkody związane z wykonaniem prac budowlanych i [...] zł rocznej opłaty za umiejscowienie urządzeń technicznych na ich terenie.

W ocenie Sądu, na podstawie korespondencji pomiędzy stronami, należało przyjąć, że w tej sprawie negocjacje zostały przeprowadzone, jednakże strony nie osiągnęły konsensusu w zakresie zgody na przeprowadzenie w gruncie skarżących elementu sieci gazowej.

Podkreślenia tu wymaga, że celem rokowań jest uzyskanie przez inwestora trwałego tytułu prawnego do nieruchomości, a taki tytuł stanowi służebność przesyłu. Nie ma wątpliwości, że zezwolenie na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości i służebność przesyłu są instytucjami prawa różnymi pod wieloma względami. Istotne jest jednak to, że osiągnięcie celu rokowań w postaci ustanowienia służebności przesyłu sprawia, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. staje się zbyteczne (vide wyrok NSA z dnia w sprawie I OSK 1062/20). W sytuacji więc gdy właściciele odmówili ustanowienia służebności według propozycji Spółki inwestującej należy przyjąć, że rokowania o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie powiodły się i warunek konieczny bezskutecznych rokowań, potwierdzony dokumentami w postaci korespondencji stron, został spełniony w tej sprawie. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n., a druga strona ich nie zaakceptowała, lub też nie odpowiedziała na propozycję (por. wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 970/17 i z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1375/17, dostępne w CBOSA).

Trafnie więc wskazał organ II instancji, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji organów, a następnie sądu, okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia. Ocena czy zaproponowane przez inwestora warunki umowy były godziwe, jak również ocena przyczyn niewyrażenia zgody przez właścicieli nieruchomości na jej zawarcie, nie należy do istoty decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Rolą organów i sądu jest wyłącznie zbadanie faktu, czy rokowania w ogóle odbyły się oraz czy doszło do porozumienia pomiędzy stronami (por. wyrok WSA w Gdańsku z 31 stycznia 2018 r., II SA/Gd 743/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest bowiem tylko to, że rokowania rzeczywiście się odbyły, dotyczyły przedmiotowego wniosku i nie doszło do porozumienia.

W związku z powyższym argumenty skargi co do niekorzystnej i rażąco niesprawiedliwej oferty Spółki oraz dominującej pozycji inwestora pozostają bez wpływu na ocenę omawianej przesłanki z art. 124 ust. 3 u.g.n.

Wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w drodze rokowań nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia oprócz obowiązku zainicjowania rokowań poprzez przedstawienie propozycji rozstrzygnięcia. Ustawodawca nie określił bowiem procedury tych rokowań, jak również nie wskazał rodzaju dokumentów jakie należy zgromadzić na dowód ich przeprowadzenia. Oznacza to, że ich przebieg w zakresie składanych przez strony oświadczeń woli, nie należy do przesłanek art. 124 ust. 1 u.g.n., a w konsekwencji nie może być przedmiotem oceny organu w postępowaniu administracyjnym.

Dlatego też nie mógł także odnieść skutku zarzut skarżących, iż operat szacunkowy sporządzony na potrzeby przedmiotowego postępowania nie mógł być podstawą negocjacji. Organ I instancji, z racji opisanego powyżej charakteru rokowań i odformalizowanego sposobu ich prowadzenia, w celu ustalenia kwoty wyjściowej wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu miał prawo oprzeć swoją propozycję wynagrodzenia na wynikach operatu szacunkowego, niezależnie od tego czy skarżący zaakceptowali wyliczenia z tego dokumentu.

W przedstawionych okolicznościach, zdaniem Sądu, organy słusznie uznały, że spełniony został wymóg przeprowadzenia rokowań, określony w art. 124 ust. 3 u.g.n., a inwestor nie uzyskał zgody właściciela nieruchomości na realizację inwestycji, co uzasadniało wydanie zakwestionowanej decyzji.

Wobec powyższego, nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki do ograniczenia korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym, a zarzuty skarżących są pozbawione podstaw, co wynika z przedstawionych rozważań. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. W szczególności organy kompleksowo zgromadziły materiał dowodowy niezbędny do jej rozstrzygnięcia, co pozwoliło na ustalenie stanu faktycznego sprawy i istotnych okoliczności, a następnie dokonały jego oceny, która nie przekracza granic wyznaczonych w art. 80 k.p.a.

Nadto, wbrew twierdzeniom skargi, wydana decyzja nie zabezpiecza tylko interesów inwestora, a działanie organów, które doprowadziło do ograniczenia konstytucyjnych praw skarżącej zostało dokonane na podstawie i w granicach prawa, zaś samo ograniczenie wynika m.in. z konieczności zapewnienia bezpieczeństwa dostaw gazu na terenie określonej wspólnoty samorządowej.

W tym stanie rzeczy, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.