Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 611/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
Teza: Stopień zawinienia nie ma znaczenia dla oceny przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku o której mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.). Nawet zachowanie niezawinione, ale nagłe i powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora uzasadnia zastosowanie tego trybu.

TEZY

Stopień zawinienia nie ma znaczenia dla oceny przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku o której mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.). Nawet zachowanie niezawinione, ale nagłe i powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora uzasadnia zastosowanie tego trybu.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta A. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarga został wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Burmistrz Miasta A., działając na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), w dniu 11 maja 2017 r. wydał zarządzenie nr [...] w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych nr [...] w A. M. K.

Wojewoda P. w ramach sprawowanego nadzoru stwierdził, że zarządzenie wydane zostało z istotnym naruszeniem prawa, to jest art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. W związku z tym w dniu [...] czerwca 2017 r. wszczęte zostało postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia jego nieważności. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] stwierdzono nieważność zarządzenia.

W uzasadnieniu podano, że zdaniem Burmistrza, w sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, który wymagał zastosowania trybu odwołania dyrektora szkoły określonego w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Organ nadzoru wywiódł, że przepis ten, w przewidzianych w nim sytuacjach nie ustanawia obowiązku, lecz jedynie upoważnia właściwy organ do odwołania dyrektora z funkcji kierowniczej, nie podając przy tym wprost żadnych kryteriów oceny "szczególnie uzasadnionego przypadku". Skoro jednak ustawodawca do zwrotu "uzasadniony przypadek" – używanego w innych normach prawnych ustawy o systemie oświaty - dodał przysłówek "szczególnie", to zdaniem organu nadzoru, nie może ulegać wątpliwości, że w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy położył nacisk na to właśnie określenie, świadomie zawężając zastosowanie przedmiotowej regulacji do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ prowadzący ma prawo ocenić, czy dalsze kierowanie szkołą lub placówką oświatową stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia. Organ nadzoru powołując się na orzecznictwo stwierdził, że użyte w omawianym przepisie pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" musi być rozumiane wąsko.

Przenosząc te ogólne uwagi na grunt przedmiotowej sprawy organ nadzoru w pierwszej kolejności podał, że zarządzenie podjęte zostało pomimo negatywnej opinii P. Kuratora Oświaty. Mimo, że organ nie był związany treścią tej opinii, to zawarte w niej negatywne stanowisko powinno zobligować Burmistrza do wyczerpującego i przekonującego umotywowania przesłanek, które stanowiły podstawę uzasadnienia wydawanego aktu. Organ nadzoru stwierdził, że w przedmiotowym zarządzeniu Burmistrz obszernie uzasadnił swoją decyzję, podając kolejno argumenty, które w jego opinii przemawiają za uznaniem ich za szczególnie uzasadnione przypadki, pozwalające na odwołanie dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego, bez wypowiedzenia. Zdaniem organu nadzoru uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia jest wprawdzie rzetelne, jednak argumenty w nim przedstawione nie stanowią podstawy przyjęcia stanowiska, że w sprawie zaistniały "przypadki szczególnie uzasadnione".

Jako powód wydania zarządzenia podano otwarty konflikt dyrektora z pracownikami szkoły oraz nieutrzymywanie właściwych relacji z rodzicami. Przywołana okoliczność, zdaniem organu nadzoru, nie posiada charakteru nagłego lecz wskazuje na rozłożony w czasie proces, który nie stanowi przypadku szczególnie uzasadnionego. Organ nadzoru wywiódł, że przesłanki takiego typu jak negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły lub gospodarki finansowej szkoły, odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej lub konflikt z organem prowadzącym czy też gronem pedagogicznym i jego wotum nieufności, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Szczególnymi przypadkami nie są sytuacje, które uważane są za takie w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego. W przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy chodzi o zdarzenia, które obiektywnie powodują destabilizację jednostki oświatowej kierowanej przez nauczyciela pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego. Ponadto odwołanie ze stanowiska dyrektora przy zastosowaniu regulacji z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, wymaga niezwłocznego działania. Szczególnie uzasadniony przypadek może oznaczać albo na tyle istotne naruszenie prawa przez osobę sprawującą funkcję dyrektora, że dalsze piastowanie przez nią tej funkcji stanowi zagrożenie interesu publicznego lub prowadzi do destabilizacji działalności placówki albo nagłe zdarzenie, które wymaga natychmiastowego przerwania czynności dyrektora. Oznacza to, że w przypadku szczególnie uzasadnionym odwołanie powinno nastąpić niezwłocznie po wystąpieniu okoliczności motywujących skorzystanie z tego środka. Ramy czasowe odwołania ze stanowiska dyrektora przy zastosowaniu omawianej regulacji nie mogą być nieograniczone, gdyż stanowiłoby to podważenie celu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Zdaniem organu nadzoru negatywna ocena pracy dyrektora dokonana przez część nauczycieli szkoły oraz rodziców nie stanowi podstawy do zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Także kolejny argument przemawiający, w ocenie Burmistrza, za odwołaniem dyrektora w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia, dotyczący złożenia arkusza organizacyjnego szkoły obarczonego licznymi brakami, który negatywnie zaopiniowała rada pedagogiczna, zdaniem organu nadzoru, nie był wystarczającym powodem do odwołania dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Mimo przytoczonych 11 uchybień uniemożliwiających zatwierdzenie arkusza organizacyjnego, Burmistrz nie uzasadnił w jaki sposób braki i nieprawidłowości wynikające z przedłożonego arkusza organizacyjnego godzą w interes szkoły jako interes publiczny.

Reasumując organ nadzoru stwierdził, że mimo wskazanych w uzasadnieniu zarządzenia uchybień, nie można znaleźć takich które skutkowałyby natychmiastowym przerwaniem wykonywania czynności przez dyrektora oraz dawałyby podstawy do zastosowania trybu nadzwyczajnego odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego złożyła Gmina Miasta A. i zarzuciła naruszenie:

- art. 85 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędne zastosowanie;

- art. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez jego niezastosowanie;

- art. 38 ust 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez błędną jego wykładnię;

- art. 91 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego zastosowanie pomimo braku przesłanek uzasadniających wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego.

. Wskazując na powyższe naruszenia strona skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie od Wojewody kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze oparte jest wyłącznie na polemice ze stanowiskiem Burmistrza w zakresie oceny zaistniałych przesłanek odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły. Zdaniem strony skarżącej, organ nadzoru naruszył art. 85 u.s.g. poprzez dokonanie kontroli zarządzenia ponad kryterium zgodności z prawem. Podano, że Burmistrz przy wydaniu zarządzenia dokonał wszelkich wymaganych czynności formalnych – zebrał niezbędne informacje, zasięgnął opinii kuratora oświaty, wskazał właściwą podstawę prawną, a zarządzenie należycie uzasadnił. Zarzucono, że organ nadzoru sam dokonał oceny czy zostały spełnione przesłanki do odwołania dyrektora. Tymczasem organ nadzoru nie jest organem odwoławczym, który ma obowiązek rozpoznać sprawę w pełnym merytorycznym zakresie. Działanie Wojewody oprócz tego, że wykracza poza kryterium kontroli legalności wkracza także w wyłączne kompetencje Burmistrza. To Burmistrz jest bowiem organem prowadzącym i ponosi odpowiedzialność za realizację przez szkołę jej ustawowych zadań. W tym celu Burmistrz musi mieć możliwość oceny zaistniałych zdarzeń i podjęcia kroków, które te zdarzenia wyeliminują. Nadto to Burmistrz ma najlepszą wiedzę dotyczącą stanu sytuacji w szkole i jej konsekwencji w chwili wydania zarządzenia i ewentualnych skutków w przyszłości nie podjęcia takiego zarządzenia. W ocenie organu prowadzącego utrzymujący się konflikt dyrektora z większością członków rady pedagogicznej, brak współpracy z radą rodziców, liczne uchybienia w pracy organizacyjnej szkoły, nieprzestrzeganie ustawy o systemie oświaty (poprzez nie zwołanie rady pedagogicznej) jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym stanowiącym przesłankę do odwołania dyrektora. Organ prowadzący uznał, że szkoła w takich warunkach nie mogła poprawnie funkcjonować i wypełniać ustawowych funkcji, do realizacji których niezbędna jest współpraca dyrektora z radą pedagogiczną, radą rodziców oraz organem prowadzącym. Zaznaczono, że celem ustawy o systemie oświaty jest przede wszystkim ogólnie pojęte dobro uczniów, a nie ochrona dyrektora przed odwołaniem. Oczywiście stabilność zatrudnienia dyrektora jest ważną wartością, ale mającą znaczenie z punktu widzenia stabilizacji w zarządzaniu szkołą, a nie ochrony konkretnych osób. Natomiast w sytuacji gdy dobro uczniów i realizacja zadań szkoły są zagrożone to oczywiście należy dać pierwszeństwo tym właśnie wartościom, nawet kosztem stabilności zatrudnienia osób kierujących szkołą. Utrzymujący się konflikt i brak współpracy z nauczycielami i rodzicami uczniów jest z pewnością wyjątkowym i nadzwyczajnym zdarzeniem. W żadnej z prowadzonych jednostek takiej eskalacji konfliktu jeszcze nie było. Istniejące nieporozumienia w innych placówkach, typowe dla pracy w grupie były wyjaśniane a kłopoty rozwiązywane. W przypadku tej sprawy strony nie potrafiły ze sobą nawet rozmawiać, zarzuty wymieniały na łamach prasy lokalnej a także na sesjach rady. Podniesiono, że to prawda iż istniejący konflikt jest rozłożony w czasie, lecz trudno było podejmować decyzję o odwołaniu natychmiast po jego pojawieniu się, gdyż istniała nadzieja, że konflikt zostanie rozwiązany. Dopiero utrzymywanie się tego stanu i brak porozumienia mimo licznych próśb i inicjatyw organu prowadzącego uwidoczniło, że konfliktu nie da się zakończyć. W ocenie strony skarżącej w sprawie nastąpiła kumulacja wielu przyczyn. Każda z nich z osobna prawdopodobnie nie stanowiłaby wystarczającego powodu do odwołania. Jednakże wszystkie te przyczyny, które wystąpiły łącznie w stosunkowo krótkim czasie powodują, że podjęte zarządzenie było słuszne i znajdowało oparcie w prawie. Nadmieniono, że sam wniosek nauczycieli o odwołanie dyrektora i konflikt dyrektora z radą pedagogiczną może być wystarczającą podstawą do odwołania, co pośrednio wynika z treści art. 42 ust. 2 ustawy.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Uczestniczka postępowania – M. K. w pismach procesowych z dnia [...] września 2017 r. i [...] października 2017 r. podniosła, że skarga jest bezzasadna, albowiem nie zostały spełnione żadne przesłanki uzasadniające odwołanie jej z funkcji dyrektora bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego. Zdaniem uczestniczki postępowania, organ prowadzący bezpodstawnie powołał się na art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, odwołując ją z funkcji dyrektora szkoły, z uwagi na takie okoliczności, które co najwyżej mogłyby stanowić przesłankę negatywnej oceny pracy i ewentualnego dalszego odwołania w innym trybie. Uczestniczka w sposób szczegółowy ustosunkowała się do zarzucanych naruszeń i wykazywała, że były one przez nią niezawinione. W jej ocenie żadne z nich nie uzasadniało "zwolnienia dyscyplinarnego".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga podlega oddaleniu, albowiem zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Dla rozstrzygnięcia sporu pomiędzy organem samorządu terytorialnego a organem nadzoru, co do legalności odwołania dyrektora szkoły na podstawie przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, podstawowe znaczenie ma wykładnia, zawartej w tym przepisie, klauzuli "w przypadkach szczególnie uzasadnionych" jako podstawy odwołania dyrektora szkoły z zajmowanego stanowiska w ciągu roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Dokonując wykładni regulacji ustawowej stwierdzić należy przede wszystkim, że zgodnie z przepisem art. 38 ust. 1 pkt 1, organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole ma dwojaką możliwość odwołania bez wypowiedzenia nauczyciela ze stanowiska, a mianowicie:

1. odwołuje nauczyciela w razie ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli;

2. odwołuje nauczyciela w razie złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a.

Zadania wymienione w art. 34a ust. 2 ustawy, których wykonanie podlega ocenie organu prowadzącego szkołę obejmują w szczególności:

1. prawidłowość dysponowania przyznanymi przez szkołę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem;

2. przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów;

3. przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki.

Natomiast przepis art. 34 ust. 2a ustawy obliguje wręcz organ prowadzący szkołę do odwołania dyrektora szkoły, z końcem albo w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, gdy z wnioskiem o odwołanie wystąpi organ sprawujący nadzór pedagogiczny zarzucając dyrektorowi brak efektów kształcenia lub wychowania.

Z analizy przepisu art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika konstatacja, że przepisy te mogą stanowić podstawę prawną do odwołania dyrektora szkoły z zajmowanego stanowiska, w ciągu roku szkolnego bez wypowiedzenia, zarówno w razie negatywnej oceny jego pracy, jak i w przypadku naruszenia w działalności szkoły przepisów w zakresie spraw finansowych, administracyjnych i organizacyjnych, a także gdy w działalności szkoły brak dostatecznych efektów kształcenia lub wychowania (art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b i c w zw. z art. 34 ust. 2a oraz art. 34 a ust. 2 ustawy).

Podstawy do odwołania dyrektora szkoły określone dyspozycjami ww. przepisów ustawy obejmują praktycznie pełny zakres działania nauczyciela pełniącego funkcję dyrektora szkoły. Z powyższej konstatacji wynika również dyrektywa interpretacyjna, gdy chodzi o wykładnię przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Jeżeli bowiem w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy przewidziana jest możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierującego "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", to można użyć stwierdzenia, że podstawy odwołania dyrektora określone w pkt 1 ust. 1 art. 38 ustawodawca uznaje za przypadki zwyczajne, typowe – bazujące na negatywnej ocenie pracy czy wykonania bieżących zadań nauczyciela – dyrektora szkoły. Problemem jest określenie kryterium, czym wyróżniają się " przypadki szczególnie uzasadnione".

Pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, swoistą klauzulą generalną, które winno być interpretowane wąsko. W orzecznictwie od dawna przyjmuje się, że przepis ten stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 września 2010 r. I OSK 933/10, Lex nr 602589; podobnie wyrok NSA w Warszawie z 19 listopada 2010 r., I OSK 1530/10, Lex nr 745066).

Z bogatego orzecznictwa Sądów administracyjnych wskazać można na próby interpretacji klauzuli "przypadków szczególnie uzasadnionych" zarówno w ujęciu negatywnym, jak i próby pozytywnego zdefiniowania takich przypadków.

I tak jako przykłady pierwszego ujęcia wskazać można konstatację NSA, że zaniedbania w zakresie rachunkowości, nie mogą stanowić "przypadku szczególnie uzasadnionego" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Takiego przypadku nie mogą stanowić także uchybienia w zakresie organizacji pracy szkoły (wyrok z 23 września 2005 r., I OSK 91/05, Lex nr 192086). Podobnie wypowiedział się WSA w Bydgoszczy formułując tezę: "Negatywna ocena wykonywanych przez dyrektora szkoły zadań w zakresie działalności finansowej i administracyjnej, zarzut niewywiązania się przez dyrektora z wcześniejszych ustaleń organizacji pracy i porozumień z organem prowadzącym dotyczących ilości zatrudnionych nauczycieli i pracowników obsługi, podziału godzin lekcyjnych, ilości godzin nauczania indywidualnego itp. oraz konieczność ponoszenia w związku z tym dodatkowych nieprzewidzianych przez organ prowadzący wydatków, a także istniejący bezsprzecznie konflikt pomiędzy dyrektorem szkoły a organem prowadzącym, nie pozwalają na zakwalifikowanie tego typu działań do szczególnie uzasadnionych w przypadkach, które stanowią przesłankę warunkującą zastosowanie trybu natychmiastowego odwołania z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy" (wyrok z 17 sierpnia 2010 r., II SA/Bd 502/10, Lex nr 737735).

Wskazując na próby pozytywnego określenia "przypadków szczególnie uzasadnionych" powołać można następujące tezy orzeczeń. W wyroku NSA z 9 maja 2001 r. Sąd stwierdził, że pojęcie to obejmuje tylko takie sytuacje, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego (I SA 3293/00 – Prawo pracy 2001, nr 9, poz. 41). Podobne kryteria określił NSA w wyroku z 18 kwietnia 2008 r. przyjmując, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (I OSK 86/08, Lex nr 470925). W kolejnym orzeczeniu WSA w Warszawie zajął stanowisko, że odwołanie dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, może nastąpić w przypadku wystąpienia konkretnych poważnych przyczyn niezależnych od dyrektora szkoły albo z przyczyn przez niego zawinionych – gdy dyrektor w sposób istotny naruszył swe obowiązki pracownicze (art. 52 § 2 K.p.) i gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez niego funkcji, bowiem dalsze zajmowanie stanowiska godziłoby w interes szkoły, a stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w funkcjonowaniu szkoły w zakresie realizowanych przez placówkę funkcji: dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej (I SA/Wa 1854/09, Lex nr 619808). Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 29 lipca 2010 r. stwierdzając, że szczególnie uzasadnione przypadku muszą mieć taką postać, iż uniemożliwiają nauczycielowi dalsze sprawowanie funkcji (IOSK 525/10, LEX nr 595413).

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko WSA w Białymstoku, który w wyroku z dnia 13 października 2011 r. (II SA/Bk 386/11, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że z "przypadkiem szczególnie uzasadnionym" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy mamy do czynienia wówczas, gdy łącznie można wyodrębnić następujące elementy (cechy) konstrukcyjne tego pojęcia:

1. zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne);

2. mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez nauczyciela – dyrektora szkoły;

3. przy czym stwierdzone uchybienia nauczyciela są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny.

Zaistnienie tak rozumianego, szczególnie uzasadnionego przypadku, upoważnia organ prowadzący szkołę, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Odnosząc powyższe wywody na temat wykładni pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych" do realiów rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że dokonana przez Wojewodę P. ocena zarządzenia Burmistrza Miasta A. jest prawidłowa, a wydane rozstrzygnięcie nadzorcze – zgodne z prawem, albowiem kwestionowane zarządzenie w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły w istotny sposób narusza art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

W niniejszej sprawie jako okoliczności uzasadniające odwołanie dyrektora szkoły w trybie nadzwyczajnym wskazano:

- otwarty konflikt dyrektora z pracownikami szkoły oraz nieutrzymywanie właściwych relacji z rodzicami;

- złożenie arkusza organizacyjnego szkoły obarczonego licznymi brakami, który negatywnie zaopiniowała rada pedagogiczna.

W ocenie Sądu zarzut konfliktu z pracownikami szkoły i z rodzicami nie mieści się w pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że gdy brak jest okoliczności nadzwyczajnych, a dyrektor – w ocenie organu, który powierzył to stanowisko – nie sprawdził się na nim, czy nie potrafi ułożyć relacji m.in. z podwładnymi – istnieje tryb "zwykłego" odwołania (wyrok NSA z 22 listopada 2016 r. I OSK 1592/16, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Konflikty w pracy i skargi na pracodawcę nie są bowiem okolicznościami wyjątkowymi i jako takie mogą co najwyżej stanowić ewentualną podstawę do zastosowania trybu odwołania dyrektora określonego w art. 38 ust.1 pkt 1 lit. b ustawy.

Także kolejne uchybienie dotyczące złożenia arkusza organizacyjnego obarczonego licznymi wadami nie może być uznane za przypadek szczególnie uzasadniony. Nie można bowiem uznać go za przypadek wyjątkowy, mogący prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły. Może on co najwyżej stanowić jeden z argumentów za negatywną oceną pracy i wykonywania zadań przez dyrektora i w konsekwencji zwolnieniem go w trybie zwyczajnym.

Jak już wskazano powyżej w orzecznictwie podkreśla się wymóg natychmiastowości działania organu wskazując, że brak szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie jej dyrektora w naturalny sposób osłabia, a nawet - z upływem czasu - znosi możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego dla przypadków wymagających natychmiastowego przeciwdziałania. Takie jego rozumienie jest właściwe mimo braku określenia w nim wprost skutków upływu czasu, jak w art. 52 § 2 K.p. (wyrok NSA z 19 lutego 2002 r., II SA 3053/01; wyrok NSA z 27 września 2012 r., I OSK 1615/12; wyrok WSA w Poznaniu z 14 stycznia 2015 r., IV SA/Po 851/14; wyrok NSA z 1 lipca 2015 r., I OSK 978/15). Zastosowanie regulacji z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, przewidziane jest dla przypadków wymagających natychmiastowego działania (wyrok NSA z 19 marca 2013 r., I OSK 2448/12, wyrok NSA z 14 października 2014 r. I OSK 1584/14).

W sprawie niniejszej taka reakcja nie miała miejsca. Zarzucane nieprawidłowości, jak słusznie wywodzi organ nadzoru, były rozłożone w czasie a odwołanie dyrektora nie nastąpiło niezwłocznie po wystąpieniu naruszeń stwierdzonych przez organ prowadzący. Fakt rozłożenia nieprawidłowości w czasie przyznaje sam organ prowadzący, który tłumaczy brak natychmiastowej reakcji nadzieją na rozwiązanie konfliktu. Powyższe, w ocenie Sądu świadczy o tym, że stwierdzone uchybienia nie wymagały natychmiastowego działania i zastosowania trybu określonego w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Reasumując, zgodzić się należy z Wojewodą, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniał przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy do odwołania dyrektora z pełnionej funkcji. Tym samym Wojewoda prawidłowo stwierdził, że zarządzenie burmistrza jest sprzeczne z prawem i na mocy 91 ust. 1 u.s.g. jest nieważne.

Legalności tego rozstrzygnięcia nie narusza zarzut naruszenia art. 85 u.s.g. Przepis ten stanowi, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Ustawodawca w przepisie tym wprowadził jako jedyne kryterium nadzoru nad całą działalnością gminną kryterium legalności, tj. zgodności działań z prawem. W orzecznictwie wskazuje się, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego została nakazana wojewodzie wyłącznie z punktu widzenia kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia, tj. sprawności, celowości działania, gospodarności (vide: wyrok WSA w Łodzi z 21 czerwca 2017 r., III SA/Łd 436/17, Lex nr 2311976). W ocenie strony skarżącej Wojewoda naruszył tę regulację, albowiem dokonał kontroli zarządzenia ponad kryterium zgodności z prawem. Ocena z punktu widzenia zgodności z prawem, w sprawie niniejszej, powinna być ograniczona do oceny czy organ prowadzący przy wydaniu zarządzenia dokonał wszelkich wymaganych czynności formalnych. Tymczasem organ nadzoru sam dokonał oceny czy zostały spełnione przesłanki do odwołania dyrektora. Takim działaniem Wojewoda oprócz tego, że wykroczył poza kryterium kontroli legalności to wkroczył także w kompetencje Burmistrza. Stanowisko strony skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdził, że zarzucane naruszenia nie mogą być kwalifikowane jako przypadki szczególnie uzasadnione i stanowić podstawy odwołania z funkcji dyrektora na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Podstawową przesłanką zastosowania tej regulacji prawnej jest prawidłowe zakwalifikowanie stwierdzonych naruszeń jako przypadków szczególnie uzasadnionych. Stwierdzenie przez organ nadzoru, błędnej wykładni tej przesłanki a w konsekwencji błędnego zastosowanie przedmiotowej regulacji stanowi nadzór z punktu widzenia zgodności z prawem. Organ nadzoru nie wypowiadał się w kwestii celowości działania organu prowadzącego. Nie dokonywał oceny czy zostały spełnione przesłanki do odwołania dyrektora ocenił jedynie, że stwierdzone uchybienia przez organ prowadzący nie wypełniają dyspozycji art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Sprowadzanie przez stronę skarżącą kryterium zgodności z prawem do badania jedynie warunków formalnych niweczyłoby instytucję nadzoru, albowiem prowadziłoby do sytuacji funkcjonowania w obrocie prawnym aktów formalnie poprawnych a niezgodnych z prawem materialnym. Kryterium zgodności z prawem powinno być zatem rozumiane jako zgodność z prawem procesowym jak i materialnym.

Końcowo ustosunkowując się do stanowiska uczestniczki postępowania podać należy, że uzasadnianie braku winy nie miało znaczenia w sprawie niniejszej. Przedmiotem oceny Sądu był charakter stwierdzonych naruszeń. Stopień zawinienia nie ma znaczenia dla oceny przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. Nawet zachowanie niezawinione, ale nagłe i powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora uzasadnia zastosowanie trybu o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem i orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).