Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 184/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
Powołane przepisy: article: art. 193 ust. 1 pkt 1, pkt 2, ust. 2, ust. 3, ust. 6, art. 194
journal: Dz.U. 2011 nr 149 poz 887
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej1)
article: art. 6 pkt 4, art. 8
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 107 par. 1 i par. 2, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 2, art. 151, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 18 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2013 poz 461
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb  Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - tekst jednolity
article: art. 96 par. 1, art. 128
journal: Dz.U. 2012 poz 788
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt małoletniej w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części, w której utrzymuje w mocy pkt 2 decyzji Starosty L. z dnia 20 czerwca 2013 r. nr [...] oraz pkt 2 decyzji Starosty L. z dnia 20 czerwca 2013 r. nr [...]; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części, o której mowa w pkt 1 sentencji wyroku nie podlega wykonaniu; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 22 sierpnia 2013 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia 20 czerwca 2013 r. (nr [...]), którą organ ustalił odpłatność za pobyt małoletniej A. J. w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej w L. w wysokości 9.191,04 zł oraz zobowiązał matkę małoletniej – E. J. do wpłacenia ww. kwoty w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia decyzji.

Rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 18 sierpnia 2012 r. (nr [...]) Starosta ustalił odpłatności dla E. J. za pobyt małoletniej córki A. J. w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej w L. w okresie od 1 marca 2012 r. do 17 kwietnia 2012 r. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 października 2012 r. (nr [...]) a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Następnie decyzją z dnia 20 czerwca 2013 r. (nr [...]) Starosta – działając na podstawie art. 194 ust. 3 i art. 182 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 135 ze zm.) oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012, poz. 823) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej k.p.a., § 8 ust. 1 i ust. 2 uchwały Nr XV/118/2012 Rady Powiatu Lęborskiego z dnia 29 lutego 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oraz art. 6 i art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182) – orzekł o ustaleniu odpłatności za pobyt małoletniej A. J. w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej w L., za okres od dnia 1 marca 2012 r. do dnia 17 maja 2012 r., w wysokości 9.191,04 zł (pkt 1) oraz zobowiązał E. J. do wpłacenia ww. w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia decyzji (pkt 2).

W uzasadnieniu organ stwierdził, że postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia 16 stycznia 2012 r. (sygn. akt III Nsm 376/11) A. J. została umieszczona w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej w L. Koszt utrzymania dziecka w tej placówce wynosił wówczas 3.606,63 zł miesięcznie, a zatem łączny koszt jej pobytu w okresie od 1 marca 2012 r. do 17 kwietnia 2012 r. wynosił 9.191,04 zł. Za pobyt dziecka w pieczy zastępczej miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków ponoszą rodzice. Osobą zobowiązaną do ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka jest jej matka – E. J. Organ zaznaczył, że zobowiązana prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Z tytułu częściowej niezdolności do pracy pobierała rentę z ZUS w wysokości 542,18 zł miesięcznie oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie. Ponadto z tytułu pracy zarobkowej uzyskiwała 1.159,68 euro. Miesięczny dochód zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wynosił zatem 5.709,29 zł i przekraczał kryterium dochodowe na osobę samotnie gospodarującą.

Zgodnie z § 8 ust. 1 uchwały Nr XV/118/2012 Rady Powiatu Lęborskiego z dnia 29 lutego 2012 r. odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej następuje, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza 300 % kryterium dochodowego, o którym mowa w § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarujące wynosi 542 zł, czyli 300 % tego kryterium stanowi kwota 1.626,00 zł. E. J. osiągała dochód w wysokości przekraczającej granicę określoną w tej uchwale.

Organ stwierdził także, że E. J. posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a zgodnie z § 8 ust. 2 ww. uchwały Nr XV/118/2012 można odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ze względu orzeczoną niepełnosprawność osoby zobowiązanej. Organ uznał jednak, że zobowiązana nie przedstawiła żadnego dokumentu, który potwierdzałby ponoszenie wydatków na leczenie, które powodowałyby znaczny wzrost kosztów utrzymania. Poza tym oświadczyła, iż pracuje sezonowo, co wskazuje, że jej niepełnosprawność nie wpływa na podjęcie pracy. W tych okolicznościach organ nie znalazł podstaw do odstąpienia od ustalenia przedmiotowej płatności.

Strona złożyła odwołanie od tej decyzji wnosząc o jej uchylenie, względnie o umorzenie odpłatności. Zarzuciła decyzji naruszenie art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, art. 10 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. Podniosła, że orzeczono o odpłatności za pobyt córki w placówce za okres prawie trzech miesięcy, podczas gdy faktycznie przebywała w niej tylko dwie noce. Ponadto organ nieprawidłowo ustalił odpłatność za okres poprzedzający wydanie decyzji oraz nie uwzględnił przesłanek odstąpienia od ustalania tej odpłatności, w szczególności z uwagi na fakt, że strona aktualnie samodzielnie spłaca zadłużenie powstałe w trakcie małżeństwa i jest zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 sierpnia 2013 r. (nr [...]) – działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 193 i art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że kwestie ustalania miesięcznej opłaty za pobyt dzieci w pieczy zastępczej reguluje art. 193 i art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Stosownie do tych przepisów za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą opłatę miesięczną w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Za ponoszenie opłaty tej rodzice odpowiadają solidarnie. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji - decyzją z dnia 20 kwietnia 2012 r. - odstąpił wobec A. J. (ojca A. J.) od ustalania opłaty za pobyt córki w placówce.

W ocenie organu dla ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie ma znaczenia okoliczność faktycznego w niej przebywania wychowanka a konieczność ponoszenia wydatków na jego utrzymanie w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że samowolne opuszczanie przez dziecko placówki mogłoby skutkować nie ponoszeniem wydatków na jego utrzymanie. Osoby zobowiązane do płatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej ponoszą opłatę za podejmowanie przez tę placówkę w stosunku do korzystającego z jej usług działań zgodnych z celem i charakterem tego rodzaju placówki. W sprawie ustalono, że córka strony wielokrotnie samowolnie opuszczała placówkę, o czym informowano organy policji celem podjęcia czynności jej doprowadzenia. Mimo to przez cały czas była wychowankiem wskazanej placówki, uwzględnionym w wykazie i Powiat L. ponosił wydatki przeznaczone na jej utrzymanie.

Jako niezasadny organ odwoławczy uznał zarzut ustalenia opłaty za okres poprzedzający wydanie decyzji, gdyż żaden przepis ustawy nie określa terminu, w którym decyzja ustalająca odpłatność powinna zostać wydana.

Dalej wskazał, że w myśl art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej - rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 (art. 194 ust. 3 tej ustawy).

W sprawie zastosowanie miała uchwała Rady Powiatu Lęborskiego Nr XV/118/2012 z dnia 29 lutego 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. W tym kontekście organ zaznaczył, że dochód E. J. przekroczył 300% kryterium dochodowego, stąd też nie została spełniona przesłanka obligatoryjnego odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, określona w § 8 ust. 1 uchwały.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu niższej instancji, że nie wystąpiły również przesłanki fakultatywnego odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, zwłaszcza nie uzasadnia tego orzeczenie wobec strony umiarkowanego stopnia niepełnosprawności.

Na koniec organ wyjaśnił, że umorzenie przedmiotowej opłaty możliwe jest dopiero po jej ustaleniu. Postępowanie w tym przedmiocie jest niezależne od postępowania o ustalenie opłaty, a organ może, lecz nie musi - nawet przy spełnieniu warunków określonych w uchwale - umorzyć tę odpłatność, rozłożyć ją na raty, odroczyć termin płatności, tzn. działa w ramach uznania administracyjnego.

E. J. – działająca przez pełnomocnika - zaskarżyła opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez ustalenie opłaty za okres, w którym dziecko nie przebywało w pieczy zastępczej;

2) naruszenie art. 193 ust. 1 oraz art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez ustalenie opłaty za okres poprzedzający wydanie decyzji (wstecznie) bez wyraźnej podstawy prawnej;

3) naruszenie art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny systemie pieczy zastępczej w zw. z uchwałą Nr XV/118/2012 Rady Powiatu Lęborskiego z dnia 29 lutego 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej - poprzez ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej pomimo zajścia przesłanek do odstąpienia od jej ustalenia;

4) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także wydanie jej z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

5) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak działania organu w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej;

6) naruszenie art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez zawarcie w decyzji dodatkowego składnika decyzji - terminu dokonania płatności pomimo braku podstawy prawnej, a tym samym wydania rozstrzygnięcia bez wyraźnej podstawy prawnej z naruszeniem zasady praworządności;

7) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy przez odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, w sytuacji, gdy odwołanie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej obowiązek rodziców do ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej dotyczy okresu faktycznego przebywania w placówce, a nie okresu, na który dziecko jest w tej placówce umieszczone. Córka skarżącej w placówce opiekuńczo-wychowawczej faktycznie spędziła dwie noce, a zatem brak podstaw do określenia odpłatności za cały okres wskazany w decyzji.

Nadto, z treści art. 193 i art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej należy wywieść, że właściwy organ uprawniony jest do ustalenia na przyszłość opłaty związanej pobytem dziecka w pieczy zastępczej a nie za okres wsteczny.

Istotne jest również, że postanowienia uchwały Nr XV/118/2012 Rady Powiatu Lęborskiego z dnia 29 lutego 2012 r. przewidują możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ze względu na orzeczoną niepełnosprawność osoby zobowiązanej lub inne ważne przyczyny uzasadniające odstąpienie (§ 8 ust. 2 pkt 3 i pkt 12). Skarżąca samodzielnie spłaca zadłużenie powstałe w trakcie małżeństwa oraz jest zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Wprawdzie decyzja o odstąpieniu od ustalenia opłaty, podobnie jak decyzja o umorzeniu, w całości lub w części, opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, ma charakter uznaniowy, niemniej jednak taki sposób rozstrzygania nie oznacza dowolności ale wymaga dołożenia większej staranności w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia.

W przypadku zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, organy nie wzięły pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy i rezultacie wadliwe zinterpretowały treść § 8 powyższej uchwały; w szczególności nie wzięły pod uwagę tego, że podstawą odstąpienia od ustalenia przedmiotowej opłaty są również inne ważne przyczyny uzasadniające odstąpienie (§ 8 ust. 2 pkt 12 uchwały).

Skarżąca wskazywała na fakt spłaty przez nią zadłużenia powstałego w trakcie małżeństwa, co zostało przez organ odwoławczy zignorowane, tymczasem jest to istotna okoliczność wobec trudnej sytuacji finansowej drugiego rodzica – A. J., co do którego właściwy organ odstąpił od ustalania opłaty za pobyt w pieczy zastępczej. Ciężar ponoszenia tych wydatków spadł na skarżącą, zaś trud podejmowany dla sprostania temu obowiązkowi wydaje się być bezcelowy, skoro nie podejmowanie zatrudnienia oraz pozostawanie na utrzymaniu pomocy społecznej jest podstawą dla odstąpienia od ustalenia opłaty. Bierna postawa drugiego rodzica pokazuje, że aktywna postawa dla rozwiązania problemów finansowych jest błędem. Nakładanie na nią drastycznie wysokiego obowiązku finansowego pogorszy sytuację rodziny, a w konsekwencji zamiast jej wspierania, pogłębi istniejące problemy. W sprawie nie zostały w żaden sposób wzięte pod uwagę ponoszone przez stronę koszty utrzymania związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które na terenie zamieszkiwania skarżącej (Niemcy) są wysokie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie, względnie oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Jeżeli chodzi o odrzucenie skargi organ wskazał, że do skargi podpisanej przez adwokata nie załączono pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżącej.

Na wezwanie Sądu pełnomocnik skarżącej - w dniu 19 marca 2014 r. - przedłożył uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – dalej zwana: p.p.s.a.),Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b); inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); lub stwierdzi nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (pkt 2) albo stwierdzi wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", oraz uchwały Nr XV/118/2012 Rady Powiatu Lęborskiego z dnia 29 lutego 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2012 r., poz. 1101), zwanej dalej "uchwałą".

Zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. W myśl art. 196 ust. 3 ustawy średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej są ustalane przez starostę, a w przypadku regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych oraz interwencyjnych ośrodków preadopcyjnych przez marszałka województwa, i ogłaszane odpowiednio przez starostę lub marszałka województwa w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca danego roku.

Za ponoszenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice odpowiadają solidarnie (art. 193 ust. 2 ustawy). Opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ponoszą także rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona (art. 193 ust. 6 ustawy).

W myśl art. 194 ustawy opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej (ust. 1), przy czym rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (ust. 2). W takim wypadku – stosownie do art. 194 ust. 3 ustawy - starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.

Z brzmienia zacytowanych przepisów wynika, że starosta zobligowany jest do wydania decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Organ jednak może (lecz nie musi) - na wniosek lub z urzędu - stosownie do postanowień uchwały rady powiatu, o której mowa w art. 194 ust. 2 ustawy, odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynika, że postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia 18 stycznia 2012 r. (sygn. akt III Nsm 376/11) E. i A. J. zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej nad małoletnią – A. J., wobec której zostało zarządzone umieszczenie w instytucjonalnej pieczy zastępczej, tj. placówce opiekuńczo-wychowawczej do czasu wykonania orzeczonego wobec małoletniej środka wychowawczego, tj. umieszczenia w młodzieżowym ośrodku wychowawczym. Przedmiotowe postanowienie uprawomocniło się w dniu 9 lutego 2012 r. Małoletnia – A. J. została w dniu 1 marca 2012 r. skierowana przez Starostę do Placówki Wielofunkcyjnej Nr [...] w L. i w tym samym dniu została przyjęta do tej placówki, gdzie przebywała do dnia 17 maja 2012 r., tj. do dnia przeniesienia do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w J. W okresie umieszczenia małoletniej w ww. placówce opiekuńczo-wychowawczej wielokrotnie opuszczała tę placówkę bez zgody i wiedzy wychowawców (samowolnie). Decyzją z dnia 20 kwietnia 2012 r. (nr [...]) Starosta – z uwagi na nie przekroczenie 250% kryterium dochodowego (§ 8 pkt 1 uchwały) - odstąpił od ustalenia dla ojca – A. J. opłaty za pobyt małoletniej w pieczy zastępczej. W odniesieniu do matki (skarżącej) – E. J. organ orzekł o ustaleniu opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej. Organ w postępowaniu wyjaśniającym ustalił, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Z tytułu częściowej niezdolności do pracy pobierała rentę z ZUS w wysokości 542,18 zł miesięcznie oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie. Ponadto z tytułu pracy zarobkowej w Niemczech uzyskiwała 1.666,00 € brutto - 1.159,68 € netto (czyli 5.014,11 zł wg kursu NBP euro z dnia wydania pierwszoinstancyjnej decyzji). Z oświadczenia skarżącej wynikało, że opłaty związane z utrzymaniem mieszkania wynoszą 300 €, jedzenie – 250 €, leki – 50-60 €. Skarżąca także wyjaśniła, że spłata pożyczek i kredytów zaciągniętych w przeszłości na zakup sprzętów gospodarstwa domowego, a ponadto ubezpieczenie na życie, usługi telekomunikacyjne oraz Internet, to kwota 1.199,14 zł. Mając powyższe na uwadze - zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2013 r., poz. 182 ze zm. – zwanej dalej "u.p.s.") – organ przyjął, że miesięczny dochód skarżącej wynosił 5.709,29 zł. Miesięczny koszt utrzymania dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej w Powiecie L. w okresie jej umieszczenia wynosił 3.606,63 zł. Takie ustalenia faktyczne legły u podstaw kontrolowanego rozstrzygnięcia i nie były kwestionowane przez skarżącą w toku postępowania.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 sierpnia 2013 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 20 czerwca 2013 r. (nr [...]) orzekającą wobec skarżącej o: 1/ ustaleniu odpłatności za pobyt małoletniej A. J. w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej w L. w wysokości 9.191,04 zł; 2/ zobowiązaniu skarżącej do wpłacenia ww. kwoty w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia decyzji.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W katalogu kwalifikowanych wad decyzji uzasadniających stwierdzenie jej nieważności ustawodawca wskazał przypadek wydania decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W doktrynie przyjmuje się, że przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (rozstrzygnięcia). Brak ten musi mieć charakter obiektywny i może dotyczyć części decyzji. Przyjmuje się, że za spełnienie przesłanki "braku podstawy prawnej" należy uznać sytuację, gdy zostaje wydana decyzja (rozstrzygnięcie) w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikał wprost z ustawy (por. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 953-954).

W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja wraz z decyzją ją poprzedzającą naruszają prawo w zakresie, w jakim rozstrzygają o terminie zobowiązania skarżącej do wpłaty ustalonej opłaty za umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej. Żaden bowiem materialnoprawny przepis ustawy regulujący kwestię ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej nie daje podstawy do określenia terminu zapłaty ustalonej mocą decyzji opłaty. Jak słusznie zauważa skarżąca decyzja administracyjna co do zasady zawiera składniki określone w art. 107 § 1 k.p.a., natomiast inne składniki decyzji muszą wynikać z przepisów szczególnych (art. 107 § 2 k.p.a.). W doktrynie przyjmuje się, że takim (dodatkowym) składnikiem decyzji jest m.in. termin (zob. Cz. Marzysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer, Warszawa 2010, s. 81). Skoro żaden przepis ustawy nie przewiduje możliwości ustalania przez organ administracji, w drodze decyzji, terminu dokonania zapłaty przedmiotowej opłaty, to brak było w istocie podstawy prawnej do określenia w treści decyzji takiego terminu. Należy wyjasnić, że decyzja nie zawierająca w swej treści określenia terminu wykonania nałożonego w niej obowiązku staje się wykonalna natychmiast po uostatecznieniu się, i od tego momentu obowiązki w niej przewidziane podlegają egzekwowaniu na zasadach i w terminach wynikających z ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Skoro obowiązek zapłaty orzeczonej wobec skarżącej opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej wynikał wprost z ustawy, to konkretyzacja tegoż obowiązku w drodze decyzji nastąpiła bez podstawy prawnej, co obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części dotyczącej zobowiązania skarżącej do zapłaty ww. opłaty w terminie miesiąca od daty doręczenia decyzji.

W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę podzielając w tym samym stanowisko organów.

W ocenie Sądu miesięczna opłata za pobyt dziecka w pieczy zastępczej jest pobierana od rodziców w każdym przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej (art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że orzeczeniem Sądu Rejonowego w L. zostało zarządzone umieszczenie małoletniej – A. J. w placówce opiekuńczo-wychowawczej, które zostało zrealizowane poprzez jej skierowanie i umieszczenie w Placówce Wielofunkcyjnej Nr [...] w L. w okresie od dnia 1 marca 2012 r. do dnia 17 maja 2012 r. Fakt, że małoletnia samowolnie opuszczała placówkę i przez większość tego okresu nie przebywała w niej nie może mieć wpływu na obiektywny (wynikający z przepisów prawa) fakt istnienia obowiązku poniesienia przez zobowiązanych (rodziców) opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, a także nie może wpływać na wymiar tej opłaty. Małoletnia została umieszczona w instytucjonalnej pieczy zastępczej (została formalnie umieszczona w ewidencji Placówki Wielofunkcyjnej Nr [...] w L.) i w tej sytuacji powstał obowiązek poniesienia przez rodziców za cały okres jej umieszczenia w ww. placówce opłaty, w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w takiej placówce w Powiecie L.

Sąd nie podziela zarzutu, co do braku podstawy prawnej do ustalenia opłaty wstecznie - za okres poprzedzający wydanie decyzji, tj. za okres, w którym dziecko przebywało w pieczy zastępczej. Żaden przepis ustawy nie określa terminu, w którym decyzja ustalająca odpłatność dla rodziców za wydatkowane przez powiat świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w pieczy zastępczej, powinna zostać wydana. W szczególności podstawą założenia, że decyzja nakładająca opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej powinna być wydana przed jego umieszczeniem w tej pieczy nie może być art. 194 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Użyte w tym przepisie określenie "przed umieszczeniem" dotyczy właściwości organu uprawnionego do wydania opisanej decyzji, a nie terminu jej wydania. W ocenie Sądu przyjęcie, że decyzja nakładająca obowiązek opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ustalała by tę opłatę wyłącznie ex nunc (od teraz na przyszłość) a nie ex tunc (z mocą wsteczną) niweczyłoby w istocie możliwość nałożenia opłaty za okres, w którym dziecko zostało już umieszczone w pieczy zastępczej i za który zostały poniesione wydatki na jego utrzymanie. Zasadą jest, że obowiązek opieki, utrzymania i wychowania dziecka ciąży na rodzicach (zob. art. 96 § 1 oraz art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy; t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 788 ze zm.), zaś piecza zastępcza jest sprawowana w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców (art. 32 ust. 1 ustawy). Należy zatem uznać za racjonalne stanowisko, że w sytuacji, gdy Państwo z określonych powodów przejmuje na siebie w pełni obowiązek opieki i wychowania ciążący z natury rzeczy na rodzicach dziecka, to ma prawo do obciążenia rodziców pełnymi kosztami utrzymania dziecka w związku ze sprawowaną nad dzieckiem pieczą. Oczywiście może mieć to miejsce jedynie w przypadku, gdy sytuacja życiowa tych rodziców pozwala na poniesienie tych kosztów bez uszczerbku dla ich egzystencji, co zostało przez ustawodawcę zagwarantowane poprzez nałożenie na samorząd powiatowy obowiązku podjęcia uchwały określającej warunki odstępowania, umarzania, odraczania bądź rozkładania na raty opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (art. 194 ust. 2 i ust. 3 ustawy).

W tym kontekście należy podkreślić, że z treści obowiązującej w niniejszej sprawie uchwały Nr XV/118/2012 Rady Powiatu Lęborskiego z dnia 29 lutego 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, wynika, że prawodawca przewidział obligatoryjne (§ 8 ust. 1) oraz fakultatywne (§ 8 ust. 2) przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.

Mianowicie, w myśl § 8 uchwały:

ust. 1: Odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej następuje, jeżeli: a/ dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 250% kryterium dochodowego; b/ dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza 300% kryterium dochodowego; c/ nieznane jest miejsce pobytu osoby zobowiązanej do ponoszenia odpłatności; d/ osoba zobowiązana przebywa poza granicami kraju i jej adres pobytu nie jest znany; e/ rodzic dziecka jest nieletni - do czasu uzyskania przez niego pełnoletniości; f/ osoba zobowiązana jest ubezwłasnowolniona; g/ matka dziecka zrzekła się praw rodzicielskich do dziecka w celu oddania go do adopcji.

ust. 2: Poza okolicznościami, o której mowa w ust. 1 można odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ze względu na: 1/ długotrwałą chorobę osoby zobowiązanej udokumentowaną zaświadczeniem lekarskim; 2/ przebywanie w rodzinie osoby zobowiązanej, co najmniej jednej osoby przewlekle chorej, a wydatki ponoszone na leczenie, powodują znaczny wzrost kosztów utrzymania; 3/ orzeczoną niepełnosprawność osoby zobowiązanej; 4/ ponoszenie w rodzinie osoby zobowiązanej opłat za pobyt innych członków rodziny w pieczy zastępczej, domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia, placówce leczniczo-rehabilitacyjnej lub innej placówce; 5/ pobyt osoby zobowiązanej w jednostkach pomocy społecznej, areszcie śledczym lub zakładzie karnym; 6/ samotne wychowywanie innego dziecka przez osobę zobowiązaną; 7/ korzystanie przez osobę zobowiązaną ze świadczeń pieniężnych pomocy społecznej; 8/ osoba zobowiązana nie osiąga żadnego własnego dochodu i pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z osobą posiadającą własne źródło dochodu; 9/ bezdomność osoby zobowiązanej lub trudne warunki mieszkaniowe; 10/ straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub zdarzeń losowych osoby zobowiązanej; 11/ regulowanie przez osobę zobowiązaną, dobrowolne lub zasądzone orzeczeniem sądowym alimenty na rzecz dziecka lub osoby pełnoletniej, pod warunkiem potwierdzenia tego przez osoby uprawnione do świadczenia; 12/ inne ważne przyczyny uzasadniające odstąpienie.

W ocenie Sądu – wbrew treści skargi - organy w sposób pełny i wyczerpujący zgromadziły i rozpatrzyły materiał dowodowy. Mianowicie, należy wskazać, że w zakresie obligatoryjnego odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej organy w sposób prawidłowy poddały ocenie spełnienie przesłanki określonej w § 8 ust. 1 lit. b/ uchwały przyjmując, że odstąpienie takie jest możliwe, tylko wtedy, gdy dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza 1.626,00 zł (czyli 300% kryterium dochodowego określonego zgodnie z § 2 lit. e/ uchwały zgodnie z art. 8 u.p.s.). W tym zakresie – zgodnie z § 2 lit. f/ uchwały - organy przyjęły, że dochód osoby zobowiązanej, to dochód zgodny z art. 6 pkt 4 u.p.s. Należy zatem dojść do wniosku, że ww. uchwała Rady Powiatu L. w zakresie zasad ustalenia "sytuacji dochodowej" osoby zobowiązanej do poniesienia opłaty za umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej odesłała do uregulowań ustawy o pomocy społecznej. Ustawa ta w art. 8 wymieniła określone kategorie pomniejszeń i wyłączeń z dochodu, tym samym wszelkie inne wydatki i dochody, bez względu na tytuł i źródło ich otrzymania, nie mogą mieć wpływu na ustalenie wysokości dochodu określonej dla potrzeb – w tym wypadku – odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. W ten sposób organ przyjął, że miesięczny dochód skarżącej – osoby samotnie gospodarującej – wynosił 5.709,29 zł., a zatem przekraczał kryterium dochodowe zobowiązujące organ do obligatoryjnego odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (1.626,00 zł).

W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały także rozpoznania materiału dowodowego w zakresie możliwości fakultatywnego odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej na podstawie § 8 ust. 2 uchwały, a w szczególności rozpatrzyły materiał dowodowy w zakresie sygnalizowanych w skardze przesłanek, tj. na podstawie przesłanki określonej w § 8 ust. 2 pkt 3 uchwały (ze względu na niepełnosprawność osoby zobowiązanej) oraz § 8 ust. 2 pkt 12 uchwały (ze względu na inne przyczyny uzasadniające odstąpienie). Organy zwróciły uwagę, że skarżąca pomimo orzeczonego umiarkowanego stopnia niepełnosprawności jest w stanie podejmować i wykonywać pracę zarobkową i przejawia aktywność zawodową. Ponadto organy zwróciły uwagę, że skarżąca nie udokumentowała w żaden sposób kosztów ponoszonych z leczeniem. Organy zwróciły także uwagę na ponoszone przez skarżącą wydatki (w tym wydatki związane ze spłatą zaciągniętych kredytów) oceniając, że w okolicznościach faktycznych sprawy brak jest podstaw do odstąpienia do ustalenia przedmiotowej opłaty. Ponieważ odstąpienie od ustalenia opłaty za umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej dokonywane na podstawie § 8 ust. 2 uchwały ma charakter fakultatywny, przeto podjęte w tym zakresie rozstrzygnięcie i wydana decyzja mają charakter uznaniowy. Należy wyjaśnić, że z uznaniem administracyjnym mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ rozstrzygając daną sprawę może wybierać między różnymi rozwiązaniami (rozstrzygnięciami), gdyż norma prawna nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia w sposób wyraźny dokonanie takiego wyboru organowi administracyjnemu. W omawianym zakresie organy mogły zatem podjąć określone rozstrzygnięcie po obowiązkowym, należytym rozważeniu istniejących okoliczności faktycznych przez pryzmat przesłanek dających możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, co w ocenie Sądu uczyniły.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Sąd uwzględnił skargę na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji w części, w której utrzymuje w mocy pkt 2. rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnej decyzji. Jednocześnie na mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja w części, w której stwierdzono jej nieważność, nie może być wykonana. W pozostałym zakresie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 461).