Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 32/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2008-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 34, art. 35, art. 37
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
journal: Dz.U. 1997 nr 132 poz 877
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.
Teza: Kwestionowanie przebiegu granic w procesie budowlanym co do zasady nie ma wpływu na czynności wyjaśniające organu administracji architektoniczno - budowlanej, zwłaszcza gdy obiekt jest zaplanowany z takim marginesem bezpieczeństwa, że nawet przy "przesunięciu" granic zostaną zachowane wymagane prawem odległości.

Jeśli jednak organy budowlane powezmą wiadomość o sporze co do przebiegu granicy i o zainicjowaniu postępowania rozgraniczeniowego, którego wynik mógłby spowodować niezachowanie odległości wymaganych prawem (§ 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) - to wynik postępowania rozgraniczeniowego stanowić będzie jeden z elementów postępowania wyjaśniającego w sprawie administracyjnej (o pozwolenie na budowę). Zatem do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego nie można wydać pozwolenia na budowę, bowiem nie ma możliwości prawidłowego usytuowania planowanego obiektu budowlanego w stosunku do spornej granicy.

TEZY

Kwestionowanie przebiegu granic w procesie budowlanym co do zasady nie ma wpływu na czynności wyjaśniające organu administracji architektoniczno - budowlanej, zwłaszcza gdy obiekt jest zaplanowany z takim marginesem bezpieczeństwa, że nawet przy "przesunięciu" granic zostaną zachowane wymagane prawem odległości.

Jeśli jednak organy budowlane powezmą wiadomość o sporze co do przebiegu granicy i o zainicjowaniu postępowania rozgraniczeniowego, którego wynik mógłby spowodować niezachowanie odległości wymaganych prawem (§ 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) - to wynik postępowania rozgraniczeniowego stanowić będzie jeden z elementów postępowania wyjaśniającego w sprawie administracyjnej (o pozwolenie na budowę). Zatem do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego nie można wydać pozwolenia na budowę, bowiem nie ma możliwości prawidłowego usytuowania planowanego obiektu budowlanego w stosunku do spornej granicy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008 r. sprawy ze skarg: T. S. oraz A. D. i M. G. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego T. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 32/08

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. i M. D. pozwolenia na budowę obory wraz z przebudową części stodoły na oborę o projektowanej obsadzie 38 DJP, budowę zamkniętego zbiornika na gnojówkę o poj. 135 m3, bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe ze zlewni mleka o poj. 10m3 oraz płyty gnojowej o pow. 180 m2 na działce nr [...] położonej w miejscowości B. B. [...] gm. W. M.

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] utrzymał w/w pozwolenie budowlane w mocy.

W dniu 01 czerwca 2007 r. A. D. i K. G. – przedstawiciel ustawowy małoletniej M. G. złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2007 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa argumentując, że zostali w nim pominięci pomimo, iż A. D. i M. G. są współwłaścicielkami działki nr [...] sąsiadującej bezpośrednio z planowaną zabudową.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. Wojewoda P. wznowił postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę na działce nr [...] i następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] uchylił w całości własne rozstrzygnięcie z [...] maja 2007 r. i rozstrzygnięcie Starosty W. z [...] marca 2007 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wojewoda podzielił zarzuty podniesione we wniosku o wznowienie postępowania wskazując, że działka nr [...], której współwłaścicielkami są A. D. i M. G., znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego na działce nr [...] budynku obory wraz z urządzeniami towarzyszącymi, a zatem w/w powinny brać udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę przedmiotowych obiektów.

Po uchyleniu w postępowaniu wznowieniowym decyzji z [...] marca 2007 r. i [...] maja 2007 r. Starosta W. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wskazał, iż "w międzyczasie w okresie obowiązującej decyzji Wojewody P. nr [...] inwestor zarejestrował dziennik, zawiadomił o rozpoczęciu budowy Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w W. M. oraz wykonał fundamenty pod oborę". Organ wskazał, że inwestor przerwał prowadzone prace budowlane po wydaniu w postępowaniu wznowieniowym decyzji uchylającej pozwolenie na budowę.

W dniu 14 września 2007 r. K. i M. D. złożyli wniosek o pozwolenie na kontynuowanie prac budowlanych przy budowie obory wraz z przebudową części stodoły na oborę, budowie zbiornika na gnojówkę, zbiornika na nieczystości ciekłe i płyty gnojowej na działce nr [...] we wsi B. B.

W toku postępowania szereg zarzutów pod adresem budowy złożyli właściciele sąsiednich nieruchomości A. D., K. G. (w imieniu małoletniej córki M. G.) i T. S., nadto współwłaścicielki działki nr [...] złożyły w dniu 01 października 2007 r. wniosek o zawieszenie postępowania z uwagi na zainicjowanie postępowania rozgraniczeniowego.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] znak [...] Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na kontynuowanie prac budowlanych przy budowie budynku obory o projektowanej obsadzie 38 DJP wraz z przebudową części stodoły na oborę, budowie płyty gnojowej, zamkniętego zbiornika na gnojówkę i bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe ze zlewni mleka na działce nr [...] w B. B. – według przedłożonego projektu budowlanego. Wskazał, że "przed przystąpieniem do budowy nowego budynku" należy rozebrać stary budynek gospodarczy. Ustalił, iż obszar oddziaływania inwestycji obejmuje działki o nr [...] (inwestorów) i [...] (T. S.).

W uzasadnieniu podał, że inwestorzy złożyli wraz z projektem budowlanym inwentaryzację posadowionych w gruncie fundamentów wraz z opinią techniczną, z której wynika spełnienie przez tę część obiektu wymagań technicznych pozwalających na kontynuowanie robót budowlanych, w tym ich posadowienie zgodnie z projektem budowlanym.

Organ wskazał na wniesione w postępowaniu pisma, w których sąsiedzi inwestorów nie wyrażają zgody na zamierzoną budowę oraz wnoszą o "wstrzymanie wszczętego postępowania do czasu rozgraniczenia w/w nieruchomości i ustalenia przebiegu wspólnej granicy". Podał, iż udzielił odpowiedzi na powyższe wystąpienia pismem z 10 października 2007 r.

Od decyzji z dnia [...] października 2007 r. odwołania złożyli: T. S. oraz wspólnie K. G. (w imieniu małoletniej M. G.) i A. D. żądając jej uchylenia ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z tym że ostatnio wymienieni wnieśli również o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego ustalenia w postępowaniu rozgraniczeniowym przebiegu granicy między ich działką a działką inwestorów.

A. D. i K. G. zakwestionowali prawdziwość oświadczenia inwestorów o prawie dysponowania na cele budowlane tą częścią działki nr [...], na której ma być posadowiony obiekt. Wskazali na toczące się w Urzędzie Gminy w W. M. postępowanie rozgraniczeniowe z ich wniosku dotyczące działek nr [...], którego rozstrzygnięcie stanowi, zdaniem odwołujących się, zagadnienie wstępne w postępowaniu o pozwolenie na kontynuowanie prac przy budowie obory wraz z urządzeniami towarzyszącymi. Podnieśli również, że wzniesienie w/w obiektu nastąpi bez zachowania odległości wymaganych przepisami rozporządzenia o warunkach technicznych w budownictwie, albowiem szerokość zabudowy - 13 metrów od granicy działki inwestorów z działką T. S. – uniemożliwi utworzenie drogi dojazdowej czterometrowej szerokości na działce inwestora od strony granicy z ich działką. Zwrócili uwagę, iż zezwolono inwestorom na wybudowanie budynku wbrew obowiązującemu prawu, a tym samym stworzenie "faktów dokonanych", których nie będzie można cofnąć.

T. S. podniósł, że wymiary działki inwestorów uniemożliwiają wzniesienie budynku obory, usytuowanie płyty gnojowej i szamb w sposób przewidziany w projekcie. Jego zdaniem projekt przewiduje zbyt małe odległości od szamb do znajdujących się na należącej do niego działce magazynów pasz i zboża. W ocenie tego odwołującego się pominięto okoliczność, iż budowa ściany obory zgodnie z przebiegiem wylanych już fundamentów spowoduje powstanie trzydziestocentymetrowej szczeliny pomiędzy tą ścianą a ścianą stodoły znajdującej się na jego działce, co grozi zaleganiem śniegu i zagrzybieniem. Wniósł o uchylenie udzielonego pozwolenia na budowę i wydanie decyzji odmownej.

W uzasadnieniu podniósł również, że rozmiary działki inwestorów i projektowanego budynku uniemożliwiają zapewnienie drogi dojazdowej o szerokości 3 m do zbiornika na nieczystości i do płyty gnojowej, a więc niemożliwe jest spełnienie warunków rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 07 października 1997 r. w tym zakresie. Nadto jego zdaniem nie do zaakceptowania jest zaprojektowanie dojazdu o wymaganej szerokości 3 m przez budynek inwentarski, a tym bardziej wskazanie jako dojazdu drogi położonej od tyłu działki, albowiem ta ostatnia propozycja stanowić może jedynie postulat zmiany przedłożonego projektu budowlanego. Wskazał, iż grunt pod wyciąg obornika należy potraktować jako dalszą część płyty gnojowej, stąd nie jest możliwe zachowanie wymaganych prawem odległości od znajdujących się na jego działce miejsc przechowywania pasz i silosów na kiszonki. Nadto wyciąg ten biegnie przy samej granicy działek inwestora i jego działki. Zwrócił również uwagę na naruszenie § 11 rozporządzenia z dnia 07 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie poprzez zaprojektowanie budynku od strony nawietrznej południowo - zachodniej, podczas gdy obiekty uciążliwe dla otoczenia z uwagi na zapylenie, zapachy i wydzielanie substancji toksycznych powinny być sytuowane od strony zawietrznej w stosunku do obiektów przeznaczonych na pobyt ludzi, których zagęszczenie w sąsiedztwie projektowanej obory jest znaczne. Odwołujący się zarzucił organowi naruszenie art. 107 § 3 Kpa w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji.

Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy wywiódł, iż działka inwestorów jest położona na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 03 lipca 2006 r. przewidującym w tym miejscu zabudowę zagrodową z realizacją nowych obiektów oraz wymianą i modernizacją zabudowy związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, jak również lokalizację budynków gospodarczych i garaży jako wolnostojących lub zblokowanych z budynkami gospodarczymi na sąsiedniej działce przy wspólnej granicy, połączonych z budynkiem mieszkalnym lub wolnostojących, z zachowaniem przepisów odrębnych. Projektowany budynek obory ze względu na rozmiary działki zlokalizowano jedną ścianą oddzielenia przeciwpożarowego po granicy z działką nr [...] należącą do T. S., zaś w odległości 3 i 4m od strony działki A. D. i M. G. Przedstawiona lokalizacja jest zgodna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które dopuszcza sytuowanie ścian budynku bez otworów okiennych i drzwiowych nawet w odległości 1,5 m od granicy działki. Organ odwoławczy wskazał, że na wynik postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie ma wpływu wynik postępowania rozgraniczeniowego, albowiem w aktualnym na datę orzekania stanie faktycznym i prawnym brak jest podstaw, by podważać przedłożone w sprawie dokumenty, w tym treść map do celów projektowych z naniesionymi, czytelnymi granicami działek. Nadto, zdaniem Wojewody, bezpodstawne jest żądanie zachowania przejazdu obok zamierzonego obiektu z uwagi na zaprojektowanie przejazdu w jego wnętrzu. Również wynikające z projektu zlokalizowanie zbiornika na gnojowicę i płyty gnojowej w odległości 4 m od granicy z działką nr [...] i 10 m od znajdującego się na niej silosu jest zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 07 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.

Decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. zaskarżyli do sądu administracyjnego T. S. - skarga została zarejestrowana pod sygn. II SA/Bk 32/08 oraz A. D. i M. G. reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego K. G., których skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Bk 33/08.

T. S. wniósł o uchylenie decyzji drugoinstancyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak również rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wskazał tożsame argumenty, jak w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, w tym podniósł, iż wymiary działki inwestorów i projektowanego budynku uniemożliwiają zapewnienie drogi dojazdowej o szerokości 3 m do płyty gnojowej i zbiornika na nieczystości. Zakwestionował stanowisko organu o prawidłowości wykorzystywania dojazdu przez budynek obory, jak również drogą znajdującą się od tyłu działki, albowiem w szczególności to ostatnie rozwiązanie, jego zdaniem, jest jedynie propozycją zmian do złożonego projektu. Wskazał, że organ nie zbadał, czy w ogóle jest możliwy przejazd przez oborę zważywszy, iż bezpośrednio za nią znajdują się płyta gnojowa i zbiornik, a także nie ocenił, czy opisane rozwiązania nie naruszają interesu prawnego skarżącego i praw osób trzecich. Powtórzył zarzut podniesiony w odwołaniu o zbyt bliskim usytuowaniu płyty gnojowej i zbiornika na ścieki płynne w stosunku do znajdujących się na jego działce silosu na kiszonkę i magazynów paszowych. Zdaniem odwołującego się wyciąg obornika powinien być traktowany jako część płyty gnojowej, a zatem przewidziane prawem odległości należy mierzyć nie od płyty, a od wyciągu. Wskazał na nieprawidłowe usytuowanie w projekcie budynku obory, który powinien znajdować się od strony zawietrznej względem obiektów przeznaczonych na pobyt ludzi. W jego ocenie nie ma znaczenia dla powyższego twierdzenia fakt, iż budynek obory znajduje się na terenie wiejskim. Wskazał, że obora umożliwia prowadzenie hodowli o obsadzie większej niż wskazana przez inwestorów. Podniósł również, iż organ nie zajął stanowiska w kwestii szczeliny pomiędzy budynkiem obory a budynkiem na jego działce, która powstanie na skutek zrealizowania projektu.

Zarzucił organowi odwoławczemu uniemożliwienie zajęcia stanowiska w sprawie przez fakt wydania decyzji w dniu [...] listopada 2007 r., podczas gdy zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy otrzymał w dniu 03 grudnia 2007 r.

W odpowiedzi na tę skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 Kpa podniósł, iż z aktami sprawy zapoznały się inne strony, które nie stwierdziły, aby materiał sprawy zawierał nowe dokumenty, nadto decyzja została wydana dwa tygodnie po wysłaniu zawiadomienia, zaś w postępowaniu odwoławczym nie uzupełniano materiału dowodowego.

Skarżące A. D. i M. G. wniosły o uchylenie decyzji z [...] listopada 2007 r. z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu wskazały, że udzielając małżonkom D. zgody na kontynuację prac budowlanych organ zaakceptował wzniesienie obiektu poza ustalonymi prawnie granicami nieruchomości inwestora, naruszając przysługujące skarżącym prawo własności do ich działki nr [...]. Podobnie jak w odwołaniu wskazały na toczące się postępowanie rozgraniczeniowe działek nr [...] oraz dokonane w nim ustalenia, zgodnie z którymi granica w terenie została naruszona przez inwestora na ich niekorzyść na całej długości w pasie o szerokości od 2 do 3 m tak, że we władaniu inwestorów znalazło się około 6 arów gruntów należących do skarżących. Podały, iż organ nie rozpoznał wniosku o zawieszenie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego, pomimo że wynik tego ostatniego stanowi zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia o dopuszczalności zabudowy w przedmiotowej sprawie. Skarżące wskazały, iż organ był zobowiązany wydać postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa w sytuacji, gdy nie podzielał ich stanowiska. Organ nie dostrzegł, iż szerokość działki inwestorów wynosząca 14 m uniemożliwia zgodne z przepisami posadowienie na niej obiektu o szerokości 13 m. Wniosły o dopuszczenie dowodu z akt postępowania rozgraniczeniowego. Rażącego naruszenia prawa skarżące upatrują w odebraniu im prawa poddania rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania kontroli instancyjnej, jak i w przyjęciu przez organ za prawidłowe ustaleń projektu, pomimo iż został sporządzony bez wykonania pomiarów w terenie i bez odniesienia się do stanu na gruncie. W skardze zakwestionowano również tę ocenę organu, z której wynika prawidłowość zaprojektowania trzymetrowej drogi dojazdowej do płyty gnojowej i zbiornika na nieczystości przez budynek inwentarski, jak również zaakceptowanie ewentualnego rozwiązania co do wykorzystywania jako drogi dojazdowej - drogi położonej na tyłach działki. Skarżące wskazały również na niezachowanie wymogów przeciwpożarowych co do zapewnienia obok budynku drogi o szerokości 3 m oraz niezachowania odległości 4 m od najdalej wysuniętego punktu budynku (krawędzi dachu) do granicy z ich działką.

W odpowiedzi na tę skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Inwestorzy pismem z dnia 26 marca 2008 r. (k. 124) ustosunkowali się do skargi A. D. i M. G. wnosząc o jej oddalenie i podając, iż skarżące nie wykazały, aby decyzja z [...] listopada 2007 r. została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Nadto organy obydwu instancji w sposób wyczerpujący i rzeczowy ustaliły stan faktyczny i prawny, a wbrew twierdzeniom skarżących – decyzja nie narusza ich prawa własności, gdyż w całości jest realizowana na gruntach uczestników postępowania. Nadto postępowanie rozgraniczeniowe nie zakończyło się, zatem wskazana w mapie załączonej do projektu budowlanego granica nadal obowiązuje. Zdaniem inwestorów zachowano wszelkie wynikające z przepisów prawa odległości, jak również organy prawidłowo oceniły brak związku pomiędzy wynikiem postępowania rozgraniczeniowego, a przedmiotowym postępowaniem.

Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2008 r. wydanym na rozprawie sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 513, poz. 1270 ze zm.) połączył sprawy ze skargi T. S. (II SA/Bk 32/08) oraz ze skargi A. D. i M. G. (II SA/Bk 33/08) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia w ten sposób, że sprawę o sygn. akt II SA/Bk 33/08 dołączył do sprawy II SA/ Bk 32/08 i orzekł o ich dalszym wspólnym prowadzeniu pod jedną wspólną sygnaturą II SA/Bk 32/08.

Podczas rozprawy w dniu 11 grudnia 2008 r. K. G., występujący jako pełnomocnik pełnoletniej już na datę rozprawy M. G., podał, że postępowanie rozgraniczeniowe dotyczy tylko działek nr [...] (należącej do jego córek A. D. i M. G.) i [...] pozostającej własnością inwestorów, nie dotyczy zaś działki T. S. nr [...]. Sprawa jest na etapie rozpoznawania przez sąd. Nadto oświadczył, iż posadowienie w przeszłości przez skarżącego budynków w pewnej odległości od granicy z działką inwestorów było spowodowane brakiem zgody ojca inwestorów na lokalizację po granicy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesione w sprawie niniejszej skargi (T. S., A. D. i M. G.), połączone na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008 r. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, których przedmiotem była decyzja Wojewody P. z dnia [...] listopada 2007 r., zasługują na uwzględnienie, a nadto sąd z urzędu dopatrzył się naruszeń prawa w skargach nie podniesionych.

Sąd administracyjny kontroluje legalność, czyli zgodność z prawem działania administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta odbywa się w granicach danej sprawy, bez związania sądu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Przepisy p.p.s.a. zobowiązują również sąd do zastosowania przewidzianych ustawą środków w stosunku do aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeśli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia, a więc do uchylenia nie tylko decyzji zaskarżonej, ale również decyzji organu I instancji i ewentualnych innych rozstrzygnięć wydanych w granicach danej sprawy (art. 135 p.p.s.a.).

Przeprowadzając kontrolę sprawy niniejszej w tak zakreślonych granicach sąd ocenił, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja z [...] października 2007 r. zostały wydane zarówno z licznymi naruszeniami przepisów prawa procesowego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, jak i z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Dostrzeżone uchybienia, podniesione przez skarżących i stwierdzone przez sąd z urzędu, skutkują uchyleniem rozstrzygnięć obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Obowiązkiem organów jest prowadzenie postępowania w sposób zapewniający poszanowanie zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w tym podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, w którym zostanie zebrany cały materiał dowodowy (art. 7, 8, 77 § 1 Kpa), poddania go następnie ocenie z zachowaniem swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kpa). Z zasadą praworządności wiąże się konieczność zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, w tym umożliwienie końcowego zaznajomienia się z materiałami i dowodami zgromadzonymi w sprawie (art. 10 § 1 Kpa). Również wszelkie wnioski zgłaszane w toku postępowania powinny być załatwiane w sposób przewidziany prawem.

Realizację powyższych fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego i przepisów Kpa w sprawie niniejszej należy ocenić krytycznie.

Słuszny pozostaje zarzut skargi pozbawienia skarżącego T. S. prawa czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym przez uniemożliwienie zapoznania się z aktami i zgłoszenia wniosków przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Z akt II instancji wynika, że zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 Kpa, datowane na 15 listopada 2007 r., doręczono mu 03 grudnia 2007 r. (k. 63, 69 akt organu II inst.), podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana kilka dni wcześniej, bo [...] listopada 2007 r. W orzecznictwie wskazuje się, iż uchybienie zasadzie wynikającej z art. 10 § 1 Kpa należy badać w każdej sprawie indywidualnie i nie zawsze będzie ono miało wpływ na wynik sprawy, zaś wykazanie tego wpływu leży w interesie strony (vide uchwała 7 sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r. w sprawie sygn. akt FPS 6/04, ONSAiWSA 2005/4/66). W kontekście powyższego wskazać trzeba na aktywny udział T. S. w sprawie, w tym zgłaszanie w toku całego postępowania szeregu konkretnych zarzutów pod adresem spornego pozwolenia budowlanego. Identyczne zaangażowanie w sprawie cechowało również pozostałe strony. Nadto zwraca uwagę skomplikowany stan prawny i sporny stan faktyczny sprawy. W opisanych okolicznościach, przy tak aktywnym udziale zainteresowanych, realizacja zasady zawartej w art. 10 § 1 Kpa powinna być poddana szczególnej uwadze organów obydwu instancji, a od zagwarantowania stronom prawa do czynnego udziału nie zwalniało w przedstawionej sytuacji nieprzeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym uzupełniającego postępowania wyjaśniającego.

Organy obydwu instancji zignorowały również zgłoszone wnioski procesowe, których załatwienie zgodnie z przepisami Kpa było ich obowiązkiem. W szczególności z art. 123 §1 i 2 Kpa wynika, iż w toku postępowania organy wydają postanowienia rozstrzygające kwestie wpadkowe, do których należy np. postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania (Rozdział 6 Dział II Kpa). Postanowienia, od których służy zażalenie powinny zawierać uzasadnienie (art. 124 § 2 Kpa).

W niniejszej sprawie już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w dniu 01 października 2007 r. A. D. i K. G. (wówczas jeszcze jako przedstawiciel ustawowy małoletniej córki) złożyli wniosek o jego "wstrzymanie" do czasu zakończenia sprawy o rozgraniczenie. Przede wszystkim organ nie zakwalifikował tej prośby prawidłowo jako wniosku o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 §1 pkt 4 Kpa pomimo, że na taki charakter wskazywało jego uzasadnienie. Wniosek został załatwiony pismem procesowym z 10 października 2007 r., podczas gdy zgodnie z powołaną regulacją Kpa, w przedmiocie zawieszenia rozstrzyga się postanowieniem, które – jako zaskarżalne (art. 101 § 3 Kpa), podlega uzasadnieniu. Uchybienie to nie tylko że nie zostało dostrzeżone przez organ odwoławczy, który winien ocenić jego wpływ na wynik sprawy w kontekście całokształtu materiału dowodowego, ale zostało powtórzone, bowiem również Wojewoda nie rozpoznał w sposób prawem przewidziany kolejnego, identycznie umotywowanego wniosku tych samych stron zawartego w ich odwołaniu, dotyczącego zawieszenia postępowania przed organem odwoławczym (k. 81 akt adm. II inst.).

Brak rozstrzygnięć "wpadkowych" co do zawieszenia postępowania uniemożliwia sądową ocenę stanowiska organów w kwestii wpływu sprawy o rozgraniczenie na wynik postępowania o pozwolenie na kontynuowanie robót budowlanych. Biorąc nadto pod uwagę, że kwestia sporu o granicę jest w sprawie niniejszej w sposób istotny powiązana z oceną projektu budowlanego (co zostanie wykazane w dalszej części niniejszego uzasadnienia), należało uznać powyższe uchybienie za mające wpływ na wynik sprawy i uzasadniające, w powiązaniu z innymi nieprawidłowościami, uchylenie obydwu zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

W kwestii niezałatwienia innych wniosków procesowych wskazać trzeba, iż zgodnie z przepisem art. 78 § 1 Kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, chyba że dotyczy faktów już stwierdzonych innymi dowodami (art. 78 § 2 Kpa). W sprawie niniejszej w dniu 26 listopada 2007 r. do organu odwoławczego wpłynął wniosek współwłaścicieli działki nr [...] o dopuszczenie dowodu z oględzin terenu budowy z udziałem wszystkich uczestników postępowania, na okoliczność zgodności ustaleń faktycznych przyjętych jako podstawa rozstrzygnięcia w pierwszej instancji ze stanem na gruncie (k. 75 akt adm. II inst.). Do powyższego żądania organ odwoławczy się nie ustosunkował, mimo że ciąży na nim, jako na organie orzekającym merytorycznie, a nie tylko kasacyjnie, obowiązek ponownego rozpoznania sprawy, w tym ewentualnie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego lub uchylenia sprawy do ponownego rozpoznania z uwagi na istotne braki w materiale dowodowym sprawy (art. 136 w zw. z art. 138 § 2 Kpa). W sprawie niniejszej wniosek dowodowy dotyczył de facto prawidłowości i rzetelności projektu budowlanego, czyli okoliczności mających istotne znaczenie dla wyniku sprawy (art. 78 § 1 Kpa), dlatego jego zignorowanie stanowi naruszenie zasad procesowych wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa i mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazane niedokładności w prowadzeniu postępowania spowodowały, że nie podjęto działań zmierzających do wyjaśnienia relacji przebiegu granicy pomiędzy działkami inwestora nr [...] i działką należącą do T. S. o nr [...], a przewidzianym w projekcie budowlanym zamierzonym sposobem posadowienia wschodniej ściany nowej oboro – stodoły, jak również faktycznym sposobem realizacji tej części obiektu w terenie. Wskazać trzeba, że w opisie do projektu zagospodarowania działki nr [...] stanowiącym część projektu budowlanego do decyzji z [...] października 2007 r. oraz w samym projekcie przewidziano lokalizację przedmiotowego obiektu "bezpośrednio ścianą tylną przy granicy w połączeniu z budynkiem inwentarsko - gospodarczym i inwentarsko – składowym na działce sąsiedniej" tj. działce nr [...] (k. 14 i 16). Oznacza to lokalizację jednocześnie po granicy działek nr [...] i [...] oraz w zespoleniu z budynkiem na działce nr [...] należącej do skarżącego T. S. Tymczasem w/w kilkakrotnie podnosił, że znajdujący się na jego działce budynek obory jest odsunięty od granicy o kilkadziesiąt centymetrów, zatem lokalizacja nowego obiektu po granicy z jego działką spowoduje powstanie szczeliny, która będzie miejscem zalegania śniegu, a jego budynek zostanie narażony na zawilgocenie i zagrzybienie.

Przedmiotowe zarzuty, podważające zgodność projektu budowlanego z prawem, należało bezwzględnie sprawdzić w postępowaniu wyjaśniającym, bowiem wynikała z nich możliwość, że ewentualnie zamierzony budynek zaprojektowano w części na nieruchomości nie należącej do inwestora i z naruszeniem jego prawa własności, a nadto niemożliwe byłoby spełnienie wymogu usytuowania po granicy i jednocześnie po ścianie tylnej. Nadto wskazać trzeba, iż z protokołu kontroli Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. M. z dnia 29 czerwca 2007 r. (k. 10 akt PINB) wynika, że "budynek jest realizowany w połączeniu z budynkiem składowym zlokalizowanym bezpośrednio przy granicy" działki nr [...]. Natomiast zdjęcie załączone do protokołu kontroli przeprowadzonej przez ten sam organ w dniu 03 stycznia 2008 r. wskazuje, iż ściana nowego obiektu jest realizowana w pewnej odległości od ściany budynku znajdującego się na działce bezpośrednio sąsiadującej. Mając na uwadze, iż na działce T. S., jak wynika to z projektu zagospodarowania, od strony granicy z nieruchomością inwestora znajdują się dwa budynki (przy czym oznaczono tylko jeden z nich jako oborę - budynek nr 1), przed wydaniem pozwolenia na budowę należało precyzyjne ustalić, jaki jest przebieg tej granicy, w jakiej w stosunku do tej granicy relacji znajdują się obydwa w/w budynki na działce nr [...] (czy stoją po granicy, czy też w pewnej od niej odległości). Niezbędne było zatem wyjaśnienie czy przedstawione do zatwierdzenia rozwiązanie projektowe uwzględnia stan istniejący na gruncie, w szczególności usytuowanie zabudowy sąsiedniej w stosunku do granicy i czy jest zgodne z odpowiednimi przepisami budowlanymi, zwłaszcza w zakresie możliwości lokalizowania obiektów po granicy i w połączeniu z budynkami na gruntach bezpośrednio sąsiadujących.

Powyższe ustalenia ani w decyzji organu I instancji, ani organu odwoławczego, nie zostały poczynione, co należy ocenić krytycznie zwłaszcza, że zarzut w tym przedmiocie był jednym z głównych podnoszonych przez skarżącego T. S., a także kwestie sporów granicznych i naruszenia wymaganych prawem odległości podnoszone były wielokrotnie przez współwłaścicieli działki nr [...].

Zauważyć należy, iż w projekcie budowlanym zatwierdzonym zaskarżoną decyzją działka inwestora ma szerokość "około 16,00 m", a zaprojektowany budynek szerokość 13 m, zatem aby ocenić, czy zostaną zachowane prawnie wymagane odległości do granicy z działką nr [...] (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) organ winien dysponować niewątpliwą linią przebiegu granicy i podanymi precyzyjnie odległościami. Było to tym bardziej wymagane przy łamanych liniach granic działki nr [...] oraz przy konsekwentnym podnoszeniu przez A. D. i M. G. braku zachowania odległości do granicy z ich działką.

W tym miejscu zauważyć należy, iż jakkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych jest prezentowany pogląd, że jeśli inwestor powołuje się na przysługujący mu tytuł prawny do nieruchomości, ujawniony w księdze wieczystej, to dopóki nie zostanie wydane przez sąd powszechny postanowienie o zabezpieczeniu powództwa zawierające określone zakazy, dopóty organ administracyjny jest związany tytułem prawnym (np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 sierpnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 120/07, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 lipca 2001 r. w sprawie sygn. akt II SA/Rz 586/00, wyrok NSA oz. w Łodzi z dnia 07 listopada 2000 w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1749/98 - wszystkie wyroki dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), to prezentowana jest też linia orzecznictwa wskazująca na zależności czynności organów administracji architektoniczno - budowlanej od wyniku toczącego się postępowania rozgraniczeniowego (np. wyrok NSA oz. w Krakowie z dnia 31 stycznia 2001 r. w sprawie sygn. akt IISA/Kr 2377/99, wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 września 2001 r. w sprawie sygn. akt IV SA 420/99, wyrok NSA oz. w Łodzi z dnia 16 kwietnia 2003 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 361/00 –orzeczenia dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 października 2006 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1250/06, Lex nr 289263, wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1108/96, Lex nr 43286).

Skład orzekający w sprawie niniejszej prezentuje stanowisko, iż kwestionowanie przebiegu granic w procesie budowlanym nie ma wpływu na czynności wyjaśniające organu administracji architektoniczno - budowlanej, jeśli projektowany obiekt jest zaplanowany z takim marginesem bezpieczeństwa, że nawet przy "przesunięciu" granic zostaną zachowane wymagane prawem odległości. Wówczas kwestia dotycząca rozgraniczenia działek nie będzie miała wpływu na toczące się postępowanie o pozwolenie na budowę, jeśli inwestor wykazał się tytułem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej i nieobjętym zabezpieczeniem powództwa przed sądem powszechnym.

Natomiast, jakkolwiek samo rozgraniczenie znajduje się poza zakresem kompetencji organów budowlanych – to nie oznacza to, że fakt ten nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia o pozwoleniu na budowę, gdy prawo dysponowania nieruchomością może budzić wątpliwości i nie jest wykazane w sposób niewadliwy, a zmiana przebiegu linii granicy w postępowaniu rozgraniczeniowym spowodowałaby niezachowanie odległości, o których mowa w § 12 powoływanego już rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zwłaszcza budowa obiektów budowlanych po granicy wymaga pewności jej przebiegu. Zatem skoro organy budowlane powezmą wiadomość o spornym przebiegu granicy czy lokalizacji już istniejących obiektów w stosunku do jej linii i o zainicjowaniu postępowania rozgraniczeniowego – to powyższa okoliczność powinna zostać wyjaśniona, jako mogąca podważyć prawdziwość danych ewidencyjnych. W tym ostatnim przypadku nie mamy do czynienia, zdaniem sądu, wyłącznie z problemem rozgraniczenia gruntów, czy też z roszczeniem z zakresu ochrony własności, ale wynik postępowania rozgraniczeniowego stanowić będzie jeden z elementów postępowania wyjaśniającego w sprawie administracyjnej (o pozwolenie na budowę). Zatem do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego nie można wydać pozwolenia na budowę, bowiem nie ma możliwości prawidłowego usytuowania planowanego obiektu budowlanego w stosunku do spornej granicy.

W sprawie niniejszej, jak wyżej wskazano, kwestia sporu granicznego mogła mieć wpływ na wynik sprawy o pozwolenie na budowę, albowiem sytuowanie ściany projektowanego budynku w odległości "około" 3, 00 m i "około" 4, 00 m od spornej granicy w sytuacji ustalenia innego jej przebiegu w stosunku do linii z ewidencji gruntów mogło spowodować niezachowanie prawem wymaganych odległości. Według właścicieli działki nr [...] ściana budynku inwestorów jest usytuowana w odległości 1 m od granicy ich działki, a nie 3 m jak wynika z projektu. Zatem obowiązkiem organów nadzoru architektoniczno – budowlanego było wyjaśnienie powyższej kwestii, co wyraziłoby się w rozpoznaniu wniosków o zawieszenie postępowania. Tego nie uczyniono, nie rozpoznając tychże wniosków i odsyłając strony na drogę postępowania cywilnego.

Również nie wyjaśniono usytuowania budynków T. S. na jego działce, zwłaszcza tych, do których ma przylegać projektowany budynek. Według konsekwentnych twierdzeń skarżącego znajdująca się na jego działce stodoła jest oddalona od granicy o kilkadziesiąt centymetrów, co, jak się wydaje, potwierdza dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Tej istotnej kwestii organy obydwu instancji w ogóle nie poświęciły uwagi, podczas gdy pozostaje ona szczególnie istotna dla wykonalności decyzji (niemożliwym może być spełnienie warunku lokalizacji jednocześnie po granicy z działką nr 99 oraz z przyległością do ścian dwóch budynków na w/w działce).

Ocena niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy pozostaje zasadna również z powodu ewentualnego braku prawidłowego ustalenia wszystkich stron postępowania. Z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów z dnia 15 stycznia 2008 r. (k. 19 akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dołączonych przez sąd z urzędu) wynika, że działka nr [...] stanowi przedmiot współwłasności trzech osób: inwestorów tj. K. i M. D. w 50/56 częściach, M. D. w 3/56 częściach i M. D. w 3/56 częściach. Tymczasem oświadczenie inwestorów o prawie dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane wymienia jako współwłaścicieli wyłącznie inwestorów, pomijając M. D. Okoliczność ta wymaga wyjaśnienia, bowiem wiąże się z prawidłowym ustaleniem kręgu stron postępowania i zapewnieniem im czynnego w nim udziału. Wypisu z rejestru gruntów odnoszącego się do działki nr [...] nie dołączono zaś w postępowaniu o pozwolenie na kontynuowanie robót budowlanych.

Stosownie do treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) powoływanej dalej jako prawo budowlane, stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na wykonywanie robót budowlanych są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wszyscy oni mają z woli ustawodawcy interes prawny w uczestniczeniu w przedmiotowym postępowaniu. Zapewnienie tego udziału jest podstawowym obowiązkiem organu i sposobem na procesową realizację obrony interesów strony, zagwarantowaną sankcją wzruszenia ostatecznej decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa).

Po zamknięciu rozprawy pełnomocnik inwestorów dołączył do akt umowę darowizny sporządzoną w dniu 18 grudnia 2008 r. w formie aktu notarialnego, z której wynika, że M. P. (poprzednio D.), przeniosła nieodpłatnie na rzecz swojego brata M. D. udział w wysokości 3/56 części w nieruchomościach rolnych oznaczonych numerami: [...], a więc również w działce [...], na której planowana jest sporna inwestycja. Jak wskazano, dokument ten złożono po zamknięciu rozprawy i z tego powodu nie mógł stanowić środka dowodowego przed sądem. Wskazać jednak trzeba, że potwierdza on zarzut nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na datę orzekania - w zakresie ustalenia stron postępowania w tej dacie, bowiem kwestii własności działki nr [...] organy administracji architektoniczno-budowlanej w ogóle nie badały. Skoro nieruchomość stanowiła współwłasność kilku osób, to współwłaściciel nie będący inwestorem winien wyrazić zgodę na budowę, jako czynność przekraczającą zwykły zarząd. Takiej zgody M. P. nie uzyskano na etapie postępowania administracyjnego, dopiero w dniu 19 grudnia 2008 r. w/w złożyła stosowne oświadczenie. Nie była też stroną postępowania.

Nadto z urzędu, jak wyżej sygnalizowano, sąd dopatrzył się w obydwóch decyzjach innych nieścisłości, które wymagają równie krytycznej oceny jak nieprawidłowości już wskazane. Nieścisłości dotyczą także statusu jako strony A. D. i M. G. o czym w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Zgodnie z powoływanym już przepisem art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazać trzeba, iż uchylenie pierwotnie wydanego pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2007 r. w postępowaniu wznowieniowym spowodowane było niezapewnieniem udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom (pominięto współwłaścicieli działki nr [...] A. D. i M. G.). W postępowaniu w przedmiocie kontynuowania robót budowlanych, którego prawidłowość podlega obecnie ocenie sądu, w/w osoby były traktowane jak jego strony, jednakże z niezrozumiałych względów w decyzji z [...] października 2007 r. jako obszar oddziaływania inwestycji wskazano jedynie działki nr [...], pomijając po raz kolejny należącą do w/w działkę nr [...]. Sprzeczność ta wymaga wyjaśnienia i może wskazywać na faktyczne "przepisanie" w decyzji pierwszoinstancyjnej treści decyzji z dnia [...] marca 2007 r., a nie autonomiczne wydanie nowej decyzji na wniosek z dnia 12 września 2007 r. Wojewoda P. nie zauważył tych nieprawidłowości.

Krytycznie ocenić należy również uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji organów obydwu instancji w zakresie spełnienia podstawowych wymogów uzasadnienia rozstrzygnięcia wynikających z art. 107 § 3 Kpa, a więc co do analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wskazania faktów, które uznano za udowodnione i którym mocy dowodowej odmówiono. Brak w nich także wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Na krytyczną ocenę zasługuje zwłaszcza brak jakiegokolwiek wywodu w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Obszerniejsze orzeczenie odwoławcze również wskazuje jedynie lakonicznie, iż obiekt został zaprojektowany zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 07 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie oraz rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, natomiast nie zawiera merytorycznego stanowiska w kwestii zarzutów obydwu odwołań, jak też pełnej analizy wymogów § 12 ust. 1 – 7 ostatnio wymienionego rozporządzenia. Brak w nim ustaleń co do prawidłowości usytuowania projektowanego obiektu w relacji do granicy z działką nr [...] i znajdujących się na niej zabudowań, nie wskazano czy pozostaje ono w zgodzie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Nr 138/XXXII/06 Rady Gminy w Wysokiem Mazowieckiem z dnia 03 lipca 2006 r.). Nie zawarto również w tym uzasadnieniu prawnej oceny, czy z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego i przeciwpożarowych prawidłowe jest zaprojektowanie przejazdu wewnątrz budynku obory.

Przepis art. 107 § 1 Kpa jednoznacznie stanowi, że decyzja powinna zawierać między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Precyzyjnie, co powinno zawierać uzasadnienie decyzji, określa art. 107 § 3 Kpa. Z treści decyzji musi wynikać, dlaczego została wydana. Umożliwia to zarówno kontrolę jej legalności przez organ drugiej instancji, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak również, co nie mniej istotne, pozwala na ochronę interesu prawnego strony, poprzez stawianie zarzutów pod adresem decyzji i podjęcie próby wykazania jej nielegalności (tak WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 22 listopada 2007r. w sprawie sygn. akt III SA/Gd 408/07, Lex nr 322465)

Odnośnie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to niezależnie od tego, że nie została ona wyłożona w uzasadnieniu, trzeba podzielić wątpliwości co do jej prawidłowości w decyzji pierwszoinstancyjnej (utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją).

W sprawie niniejszej zaistniała sytuacja szczególna, bowiem inwestor pierwotnie dysponował pozwoleniem na budowę (decyzja z [...] marca 2007 r.), część robót wykonał do momentu jego uchylenia w postępowaniu w przedmiocie wznowienia i obecnie, we wniosku z dnia 12 września 2007 r., domaga się pozwolenia na kontynuowanie prac budowlanych. W zaistniałej sytuacji jako podstawa prawna rozstrzygnięcia (obok przepisów podanych w decyzjach) powinien być wskazany art. 37 ust. 2 prawa budowlanego wprowadzony do tej ustawy, w jego aktualnym brzmieniu, z dniem 26 września 2005 r. na podstawie art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364). Przepis ten stanowi, że rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. Zdaniem niektórych komentatorów treść zacytowanego przepisu uprawnia do wniosku, że we wszystkich przypadkach w nim wymienionych - za wyjątkiem określonego w art. 36 a ust. 2 (który wskazuje na art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego tj. decyzję uchylającą pozwolenie na budowę po wstrzymaniu prowadzonych robót i stwierdzeniu istotnego odstąpienia od projektu budowlanego oraz zobowiązującą do przedłożenia projektu zamiennego) i niezależnie od tego, czy dotyczy on już rozpoczętych i następnie wstrzymanych robót budowlanych, czy też robót, które nie zostały w ogóle zainicjowane, rozpoczęcie albo wznowienie robót budowlanych może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 prawa budowlanego. Wolą ustawodawcy jest zatem, aby mimo rozpoczęcia robót budowlanych istniała możliwość wydania nowego pozwolenia budowlanego w razie stwierdzenia nieważności lub uchylenia dotychczasowego. Dotyczyć to powinno wszystkich przypadków stwierdzenia nieważności lub uchylenia przedmiotowej decyzji, a więc zarówno w postępowaniu uregulowanym w Kpa, jak i przed sądem administracyjnym (vide Z. Kostka "Prawo budowlane. Komentarz", Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr Sp. z o.o., Gdańsk 2007, s.130-131). Również w orzecznictwie wskazuje się, że art. 37 ust. 2 prawa budowlanego dotyczy sytuacji rozpoczęcia nowej budowy po wyeliminowaniu dotychczasowego pozwolenia na budowę z obrotu prawnego (wyrok NSA z dnia 12 października 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 630/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji właściwym do orzeczenia na podstawie art. 37 ust. 2 prawa budowlanego będzie starosta jako organ administracji architektoniczno – budowlanej, a nie organy nadzoru budowlanego, bowiem prowadzenie robót budowlanych w czasie, gdy decyzja o pozwoleniu była ostateczna, a jej wykonanie nie było wstrzymane, a następnie ich przerwanie i niewykonywanie po uchyleniu tej decyzji – nie wypełnia znamion samowoli z art. 48 czy 51 prawa budowlanego (por. vide Z. Kostka "Prawo budowlane ...", s. 129).

Krytycznie należy również ocenić wskazanie w opisie do projektu zagospodarowania działki, iż jej szerokość wynosi "około 16 m". Używanie tego typu sformułowań w rozstrzygnięciach mających za przedmiot pozwolenie na budowę, a więc zawierających ocenę zgodności rozwiązań projektowych z przepisami prawa wyznaczającymi dopuszczalne odległości w sposób jednoznaczny, jest niedopuszczalne. Wskazuje ono, że organ nie ustalił w sposób należyty stanu faktycznego sprawy i bezkrytycznie zaaprobował przedłożony przez inwestora projekt budowlany.

Również projekt zagospodarowania działki zawiera inne nieprawidłowości np. nie wskazano położenia budynku gospodarczego oznaczonego nr 11 (przeznaczonego, jak wynika z opisu, do rozbiórki) oraz nie oznaczono - zgodnie z opisem obiektów budowlanych do przedmiotowego projektu – drugiego budynku położonego po granicy z działką inwestorów oraz budynku znajdującego się po przeciwległej stronie tej granicy.

Mając na uwadze przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 07 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877), w których wskazano obowiązujące odległości zbiorników na odchody zwierzęce i płyt gnojowych od silosów na kiszonkę i magazynów paszowych organ powinien zadbać o wyjaśnienie, ewentualnie wskazanie na mapie, lokalizacji tych obiektów na działce nr [...], tym bardziej, że zarzuty w tym przedmiocie konsekwentnie podnosił skarżący T. S. Co prawda organ odwoławczy uznał, że zachowano wymagany odstęp 10 m, jednak ustalenia tego nie można zweryfikować z uwagi na brak naniesienia tych obiektów na mapie.

Ostatnio zasygnalizowane nieprawidłowości wskazują na naruszenia zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzją Starosty W. przepisów prawa materialnego – art. 34 ust. 3, art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) i pkt 9 prawa budowlanego.

Projekt budowlany zgodnie z wymogami art. 34 ust. 3 oraz przepisów wykonawczych – rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 03 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133) - powinien spełniać określone wymagania. Jego kompletność oraz prawidłowość podlegają obowiązkowemu sprawdzeniu przez organ administracji architektoniczno – budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 1). Analiza akt sprawy niniejszej uwidacznia istotne braki projektu budowlanego, które zostały niezauważone przez organy obydwu instancji. Przykładowo (oprócz wyżej wskazanych) na projekcie zagospodarowania działki stanowiącym część projektu budowlanego w opisie obiektów wymieniono budynek gospodarczy nr 11 (do rozbiórki), a na rysunku taki obiekt nie został oznakowany.

Niezrozumiała jest zmiana numeracji obiektu, do którego ma przylegać sporny budynek, oznakowanego na projekcie zagospodarowania działki stanowiącym załącznik do decyzji z [...] października 2007 r. numerem 1 (opis wskazuje, że jest to obora), podczas gdy na projekcie zagospodarowania działki stanowiącym załącznik do decyzji z [...] marca 2007 r. opis obiektów budowlanych pozostał niezmieniony, zaś budynek oznakowany został nr 10, czemu odpowiada oboro-stodoła. Drugi budynek T. S., do którego przylegać ma sporny budynek małżonków D. na załączniku nr 1 do decyzji z [...] października 2007 r., jak i jeszcze jeden budynek na działce nr [...] – nie zostały w ogóle oznakowane numerem, zatem opis nie zgadza się z rysunkiem.

Skoro występują widoczne nawet bez dokładnej analizy projektu budowlanego niedokładności i braki – świadczy to o niewypełnieniu wymogu art. 35 ust. 1 prawa budowlanego z punktu widzenia jego prawidłowości. Do tego wniosku prowadzi także przyjęcie w części tekstowej projektu (pkt IV) szerokości działki inwestora na "około 16 m".

Również należy zauważyć, że z rysunku projektu zagospodarowania działki wynika odległość1, 50 m budynku nr 2 (w opisie zbiornik na gnojówkę poj. 135 m2) do działki nr [...], co naruszałoby wymogi rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 07 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.

Organ I instancji w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, zaś organ odwoławczy także wyłącznie ogólnie stwierdził nienaruszenie odległości wymaganych wskazanym rozporządzeniem, mimo konsekwentnego podnoszenia zarzutów w tym przedmiocie przez T. S.

Organy obydwu instancji naruszyły także wymóg ustaleń w zakresie oceny projektowanej inwestycji pod kątem bezpieczeństwa pożarowego (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) prawa budowlanego) – podnoszona przez skarżących "pełna zabudowa działki inwestora" i brak możliwości ewentualnych manewrów pojazdów Straży Pożarnej oraz wymóg poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9). Skoro ustalono jako obszar oddziaływania inwestycji nieruchomości po obydwu stronach działki inwestora, co uzewnętrzniło się w liście stron postępowania, to należało zawrzeć ocenę tego oddziaływania pod kątem wskazanego przepisu, a oceny takiej nie sposób się dopatrzeć.

W ponownie prowadzonym postępowaniu na skutek niniejszego wyroku należy przede wszystkim zapewnić czynny udział wszystkim stronom, a ich krąg prawidłowo ustalić w oparciu o aktualne dane z wypisu z rejestru gruntów. Prowadzący postępowanie organ rozpozna zgłoszone wnioski procesowe umożliwiając stronom realizację swoich praw, jak również wyczerpująco ustali stan faktyczny, w tym również celowość przeprowadzenia dowodu z oględzin spornych nieruchomości i zaprojektowanych oraz istniejących na gruncie obiektów. W toku postępowania wyjaśniającego poczyni również organ ustalenia co do przebiegu sądowego postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego działek nr [...] i dokonane ustalenia odniesie do stanu sprawy niniejszej uwzględniając stanowisko sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Rozważy również, w kontekście wyników postępowania wyjaśniającego, potrzebę usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym.

Reasumując – zaskarżona decyzja i poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego i materialnego, które to naruszenia skutkowały ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono w sentencji.

W pkt 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy.

O zwrocie skarżącemu T. S. poniesionych kosztów sądowych rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

Natomiast skarżące A. D. i M. G. korzystały z prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych, zatem sąd nie orzekał o zwrocie tych kosztów w stosunku do w/w stron.