Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1106/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 4160 (cztery tysiące sto sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] kwietnia 2018r. nr [...] o wymierzeniu K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwaną dalej "stroną", "skarżącą"), kary pieniężnej w wysokości 18 095,48 zł za zajęcie pasa drogowego ul. W. w rejonie nr [...] w dniach od 23 listopada do 15 grudnia 2017 r. poprzez umieszczenie w nim trzystronnej reklamy na przyczepie o nr rej. [...] o treści "[...]" o łącznej powierzchni 17,68 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną decyzję wydało na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 – dalej "k.p.a.").

Do wydania decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy.

Zawiadomieniem z [...] marca 2018r. Prezydent m. W. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. W. w rejonie nr [...] trzystronnej reklamy na przyczepie o nr rej. [...] o treści "[...]", bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

W dniu [...] kwietnia 2018 r. Prezydent m. W. decyzją nr [...] wymierzył skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul. W. w rejonie nr [...] w dniach od 23 listopada do 15 grudnia 2017r. poprzez umieszczenie w nim trzystronnej reklamy na przyczepie o nr rej. [...] o treści "[...]" o łącznej powierzchni 17,68 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi w wysokości 18 095,48 zł, obliczonej jako iloczyn zajętej powierzchni pasa drogowego, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia terenu.

W złożonym odwołaniu, strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania a w szczególności art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.), zwana dalej "ustawą o drogach publicznych", "udp" - poprzez błędne jego zastosowanie w okolicznościach braku podstaw do przyjęcia, kto był właścicielem reklamy, a tym samym, kto miałby być stroną postępowania. Zarzuciła, że organ popełnił błąd w ustaleniach faktycznych poprzez nieuzasadnione przyjęcie, by przyczepa wraz z reklamą zajmowała pas drogowy, gdy brak dowodów na okoliczność takiego ustalenia. Organ błędne ustalił, by przyczepa miałaby stać w opisanym miejscu nieprzerwanie w okresie od 23 listopada do 15 grudnia 2017r. Zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 12 udp poprzez przyjęcie, że zaparkowanie przyczepy w pasie drogowym drogi publicznej stanowi umieszczenie w tym pasie reklamy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Zarzuciła błędne uznanie, że przyczepa skarżącej służy celom reklamowym, podczas gdy jest ona przede wszystkim pojazdem służącym do przewozu rzeczy, zaś plandeka na niej umieszczona stanowi przede wszystkim element ochronny, a nie promocyjny, co oznacza, iż zaparkowanie przyczepy przez spółkę nie wymagało zezwolenia ze strony zarządcy drogi.

Strona zarzuciła także obrazę art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 81a § 1, art. 6, art. 7, art. 7a i art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli. Mimo braku udowodnienia, by strona w sposób ciągły pozostawiała na parkingu przyczepę w celach reklamowych, organ bezpodstawnie uznał, że w oparciu o trzy kontrole można stwierdzić, iż pojazd ten znajdował się w tym samym miejscu w okresie od 23 listopada do 15 grudnia 2017 r. oraz nie był związany z postojem, a służył celom promocyjnym. Strona zarzuciła ponadto brak odniesienia do wyjaśnień złożonych przez nią w piśmie z [...] kwietnia 2018 r., rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść strony i niesłuszne nałożenie na nią kary pieniężnej, gdy ustawowa definicja reklamy oraz przesłanki uzyskania przez nią zezwolenia nie pozwalają na uznanie, że dotyczą również zamieszczenia informacji na plandece przyczepy. Strona zarzuciła prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób przewlekły, a także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji tak pod kątem uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Ze względu na powyższe strona wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w całości oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów w postaci pisma z [...] kwietnia 2018 r. oraz faktury VAT — na okoliczność wysokości kosztów poniesionych przez stronę w związku z koniecznością uzyskania pomocy prawnej przy sporządzaniu odwołania, obciążenie organu kosztami postępowania.

Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podkreśliło, że w sprawie wykazano fakt i czas trwania zajęcia pasa drogowego, a to na podstawie protokołów kontroli pasa drogowego, wykonanych 23 listopada 2017r., 5 grudnia 2017r. oraz 15 grudnia 2017r. - w trakcie kolejnych oględzin, z czego sporządzono kartę kontroli. Wskazało na brzmienie art. 40 udp. Fakt zajęcia pasa drogowego został ustalony w oparciu o mapę geodezyjną sporządzoną przez Biuro Geodezji i Katastru m. W. wypisu z rejestru gruntów, dokumentacji fotograficznej oraz protokołu i notatek urzędowych oraz przeprowadzonej kontroli w terenie przez pracowników organu. Wymiary reklamy zostały ustalone w trakcie kontroli pasa drogowego i zostały zapisane w znajdujących się w aktach sprawy protokole oraz karcie kontroli pasa. Organ ustalił, że przyczepa samochodowa na wszystkich fotografiach jest identycznie ustawiona, co oznacza, że została ona pozostawiona w pasie drogowym nieprzerwanie od 23 listopada do 15 grudnia 2017 r.

Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych wskazujący na definicję reklamy, organ odwoławczy uznał, że pozostawiona sama przyczepa bez pojazdu w pasie drogowym nieprzerwanie od 23 listopada do 15 grudnia 2017r. z trzech stron opatrzona szyldem reklamowym - w polu widzenia przejeżdżających kierowców, czy też parkujących na parkingu, przesądza o jej reklamowym charakterze. Oznacza to, że w niniejszej sprawie doszło - we wskazanej lokalizacji i czasie - do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez usytuowanie mobilnej reklamy.

Wskazując na ustalony stan faktyczny oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy (protokół kontroli reklamy, karty kontroli oraz dokumentacja fotograficzna) SKO uznało, że organ I instancji w sposób prawidłowy i wyczerpujący zgromadził w sprawie materiał dowodowy, którego skarżąca skutecznie nie podważyła, że w okresie 23 listopada - 15 grudnia 2017 r. bez zezwolenia zarządcy drogi zajmowała pas drogowy drogi wojewódzkiej ul. W. w rej. nr [...] poprzez umieszczenie w nim trzystronnej reklamy na przyczepie o nr rej. [...] o treści "[...]" o łącznej powierzchni 17,68 m2

Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 8 § 2 k.p.a. - poprzez wydanie przez organ Il instancji, bez nieuzasadnionej przyczyny, rozstrzygnięcia odstępującego od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, tj.:

a) w sprawie nr [...], w toku której - choć dotyczy tej samej strony i tego samego przedmiotu, a swym zakresem obejmuje czas od 16 grudnia 2017 r. do 30 stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję z dnia [...] lipca 2018 r., [...] o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji,

b) w sprawie nr [...], w toku której — choć dotyczy tej samej strony i tego samego przedmiotu, a swym zakresem obejmuje czas od 31 stycznia 2018 r. do 22 lutego 2018r. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję z dnia [...] marca 2018 r., [...] o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji,

2. art. 10 k.p.a. — poprzez zaniechanie poinformowania strony, iż po zapoznaniu się przez nią z aktami sprawy, tj. 6 kwietnia 2018 r., do akt załączone zostały nowe dowody w postaci płyty CD zawierającej fotografie, co w konsekwencji pozbawiło stronę prawa do czynnego udziału w postępowaniu, gdyż zamieszczone na nośniku zdjęcia stanowiły podstawę do wydania decyzji przez organ Il instancji,

3. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. — poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób wadliwy, polegający na zaniechaniu odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów strony, dotyczących zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, w tym przede wszystkim prowadzenia postępowania przez organ I instancji w sposób przewlekły, zmierzający do niezasadnego zawyżania wysokości opłaty, rozbieżności pomiędzy przyczepą zakryta plandeką, służącą innym celom aniżeli wyłącznie reklamowe, a przyczepami banerowymi,

4. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art. 80, w zw. z art. 81a § 1, w zw. z art.107 § 3 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne, sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego oraz zasadami logiki rozpatrzenie całości materiału dowodowego, co doprowadziło do naruszenia słusznego interesu obywateli oraz niedopełnienia obowiązku zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy, ponieważ pomimo braku udowodnienia, iż strona w ogóle zajmowała pas drogi wojewódzkiej W. o numerze [...] w okresie od 23 listopada do 15 grudnia 2017 r. oraz, że czyniła to w sposób ciągły, a nadto, aby pozostawiała na parkingu przyczepę w celach reklamowych, organ Il instancji bezpodstawnie uznał, że w oparciu o trzy kontrole oraz dwa zdjęcia można stwierdzić, że pojazd ten znajdował się w tym samym miejscu w okresie od 23 listopada do 15 grudnia 2017 r., nie był związany z postojem, służył celom promocyjnym, choć pozostawało to w opozycji do wyjaśnień złożonych przez stronę w piśmie z [...] kwietnia 2018 r.;

5. art. 7a k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. - poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść strony i niesłuszne nałożenie na nią obowiązku poniesienia kary pieniężnej, podczas gdy ustawowa definicja reklamy oraz przesłanki uzyskania na nią zezwolenia nie pozwalają na uznanie, że dotyczą one również zamieszczenia informacji na plandece przyczepy, zaś sama ustawa nie pozwala na niebudzące wątpliwości stwierdzenie, kto jest adresatem norm prawnych w niej zawartych (tj. na kogo może zostać nałożony obowiązek uiszczenia kary pieniężnej),

6. art. 107 § 3 w zw. z art. 12, w zw. z art. 8 k.p.a. — polegające na zaniechaniu ustosunkowania się przez organ ll instancji w treści decyzji do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, w tym dotyczących prowadzenia postępowania przez organ I instancji w sposób przewlekły, zmierzający do wydłużenia okresu, za który ma zostać nałożona kara pieniężna, co w realiach niniejszej sprawy przełożyło się na jej wysokość,

7. art. 11 w zw. z art. 8 k.p.a. — poprzez nieprzyczynienie się przez organ II instancji do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, w tym poprzez niewyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ przy załatwieniu sprawy poprzez nałożenie kary pieniężnej, użycie sformułowań ogólnych, nieprecyzyjnych w odniesieniu do dowodów oraz czynionych na ich podstawie ustaleń faktycznych, pomimo zgłoszonych w treści odwołania zastrzeżeń, a także udzielonych przez stronę w toku postępowania wyjaśnień w piśmie z [...] kwietnia 2018 r., co mogło doprowadzić do wykonania przez stronę stosownych czynności bez potrzeby nakładania kary pieniężnej,

8. art. 262 § 1, w. związku z art. 263 § 2 w zw. z art. 264 k.p.a. - poprzez odmowę zwrotu skarżącej kwoty 615 zł tytułem kosztów postępowania, pomimo że strona, w związku z postępowaniem prowadzonym przez Organ I instancji, poniosła wydatek w tej wysokości, przedstawiła na tę okoliczność stosowne potwierdzenie, zaś wobec niezasadności wszczęcia i prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej, powinny one zostać przez nie pokryte;

naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 40 ust. 12 w zw. z art. 22 ust. 2, 2a, 2c udp, poprzez jego błędną interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że pozostawienie przyczepy na bezpłatnym parkingu, stanowiło reklamę wymagającą stosownego zezwolenia ze względu na zamieszczenie na przyczepie informacji o sprzedaży lub możliwości wynajęcia nieruchomości, podczas gdy zaparkowanie pojazdu (przyczepy) w pasie drogowym drogi publicznej nie stanowi umieszczenia w tym pasie reklamy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, gdyż pojazd ten ze względu na swoje cechy konstrukcyjne i przeznaczenie służy innym celom, niż tylko wyłącznie reklamowe,

2. art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 40 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 23 w zw. z art. 1 udp w zw. z art. 2 pkt 50 ustaw z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym poprzez jego niezastosowanie i w rezultacie błędne uznanie, że przyczepa skarżącej służy celom reklamowym, podczas gdy jest ona przede wszystkim pojazdem służącym do przewozu rzeczy, zaś plandeka na niej umieszczona stanowi przede wszystkim element ochronny, a nie promocyjny, co oznacza, iż zaparkowanie przyczepy przez spółkę nie wymagało zezwolenia ze strony zarządcy drogi.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności skarżącej z tytułu naruszenia prawa skutkującego nałożeniem kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. W. w rejonie nr [...] w dniach od 23 listopada do 15 grudnia 2017 r. poprzez umieszczenie w nim trzystronnej reklamy na przyczepie o nr rej. [...] o treści "[...]" o łącznej powierzchni 17,68 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

Poza sporem są ustalenia, że nośnik w dacie kontroli umieszczony był na przyczepie samochodowej, na której trzech stronach widniał napis "[...]". Organ nałożył na skarżącą za wskazany okres karę pieniężną za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia. Powyższe oznacza, że istotą problemu w sprawie niniejszej jest:

Po pierwsze, ocena prawidłowości zastosowanych przepisów prawa materialnego i błędnej kwalifikacji nośników jako reklamy - art. 40 ust. 12 i 13 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, czy powyższe nośnik informacji wizualnej, skierowany niewątpliwie do kierowców, zostały – jak twierdzi organ, umieszczone w celach reklamowych, czy jak twierdzi skarżąca – na krótko i służyło wyłącznie celom transportowym.

Po drugie, czy omawiane nośniki faktycznie zajmowały pas drogowy, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych;

Po trzecie, w przypadku uznania odpowiedzialności skarżącej: że nośniki stanowią reklamę i umieszczone zostały w pasie drogowym, należy podnieść całkowity brak rozważenia przez organ odwoławczy dyrektyw wymiaru kary, co najmniej pod kątem odstąpienia od jej wymierzenia, co może mieć wpływ na wynik sprawy i uzasadniałby uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji wobec naruszenia prawa materialnego art. art. 189f k.p.a. w zw. z 189d k.p.a.

Należy wskazać, że zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Z kolei, w myśl definicji reklamy zawartej w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, stanowi ją umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 i 1566 oraz z 2018 r. poz. 1496 i 1544), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260, z późn. zm.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614);

W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przepis ten, w ust. 1 pkt 1-11 zawiera listę wymienionych "w szczególności" zakazów dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zakazy, co do zasady mogące mieć znaczenie dla rozważań niniejszej sprawy, to objęte pkt 5 a i b oraz pkt 6, dotyczące

5) umieszczania reklam:

a) imitujących znaki i sygnały drogowe oraz urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego,

b) poza obszarem zabudowanym, z wyłączeniem parkingów i miejsc obsługi podróżnych;

6) umieszczania urządzeń zastępujących obowiązujące znaki drogowe.

Co istotne, wyłączenia od zakazów wymienionych w art. 39 ust. 1 pkt 1-11 u.d.p wymienione są w art. 39 ust. 1a u.d.p. Stanowi on, że przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1907, z późn. zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej, w tym punktów ładowania stanowiących część infrastruktury ładowania drogowego transportu publicznego, oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i tych urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają.

Tymczasem kwestia kluczowa, czyli zaliczenie do reklamy informacji umieszczonej na przyczepie samochodowej o treści: "[...]", jest prawidłowe, mieści się w definicji, o której mowa w art. 4 pkt 23 udp i nie budzi wątpliwości Sądu.. Sama skarżąca jednoznacznie w piśmie z [...] kwietnia 2018r., wskazała, że przyczepa służyła do "autoreklamy działalności własnej" (wynajem nieruchomości). Zarówno z akt sprawy niniejszej, jak i znanych przez Sąd z urzędu ustaleń poczynionych w innym, prawomocnym wyroku tut. Sądu o sygn. akt VI SA/WA 1718/18 (dotyczącej tej samej przyczepy i tego samego pasa drogowego) wskazano, a strona przyznała i nie kwestionowała, że przy ul. W. w rej. nr [...] ta sama przyczepa samochodowa była umieszczona w okresie od 16 grudnia 2017 r. do dnia 30 stycznia 2018 r. Skarżąca nie zaprzeczyła, że na przyczepie była reklama (wskazała, że umieściła ją celowo, ponieważ dużo jeździ po Polsce, służyła zatem tylko i wyłącznie autoreklamie nieruchomości własnej). Co prawda, skarżąca twierdziła, że przyczepa nie stała w czasie ciągłym, a była pozostawiana raz na jakiś czas (nigdy na dłużej niż dobę), z uwagi na zdarzający się brak miejsca na jej przetrzymanie. Jej pozostawienie w pasie drogowym parkingu przy W. strona uzasadniała tym, że parking ten nie był objęty strefą płatnego parkowania.

Zdaniem Sądu, już samo oświadczenie skarżącej wskazuje wprost, że nie neguje faktu zajmowania pasa drogowego - parkingu nie objętego strefą płatnego parkowania. Z fotografii wynika, że zajęcie wypełniało całkowicie miejsce postojowe, było doskonale widoczne dla podróżujących W.. Twierdzenie o zajmowaniu tego pasa tylko w pewnych odcinkach czasowych jest gołosłowne, skoro fotografie obrazujące dni zajęcia jednoznacznie stanowią o umieszczeniu tam przyczepy, oklejonej banerami reklamowymi na dłuższy czas. Nie ma żadnych wątpliwości, że skarżąca jest właścicielką przyczepy, kwestionowanie faktu, że nie jest to jej reklama, jest gołosłowne, skoro nie została przedstawiona umowa najmu przyczepy innemu podmiotowi.

Twierdzenia strony w niniejszej sprawie pozostają nadto w opozycji do prawomocnych ustaleń w tożsamej sprawie, dotyczącej kary pieniężnej za kolejny okres zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. Znamienne jest, że w żadnym stanowisku strona, zaprzeczając reklamowemu charakterowi posadowienia przyczepy reklamowej na parkingu, nie wyjaśniała, do jakich innych celów, związanych z jej działalnością gospodarczą używała przestrzeni przyczepy, jakie konkretnie rzeczy były przewożone. Wskazywała na towary nie wymieniając jakie to były towary. W żadnym razie, ani w zakończonej już sprawie, ani w obecnym postępowaniu nie ma dowodów, by przyczepa wykorzystywana była w innym celu niż w reklamowym. Okoliczność tę potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak i w dużej mierze skarżąca, która w piśmie z [...] kwietnia 2018r. wyjaśniła, że przyczepa służyła celom reklamowym i podkreśliła, że: "Nie zaprzeczamy, że na przyczepie była reklama (umieściliśmy ją celowo, ponieważ dużo jeździmy po Polsce, służyła zatem tylko i wyłącznie autoreklamie nieruchomości własnej). "

Należy zwrócić uwagę na identycznie ustawione jeden na drugim masywne bloki betonowe o nieregularnych kształtach - podłożone pod część łącznikową, pozwalającą na utrzymanie przyczepy w poziomie. Identyczność ich ułożenia każdego z trzech dni, kiedy robione były fotografie, co niewątpliwie pozwala na przyjęcie ciągłości tego postoju w okresie objętym zaskarżoną decyzją.

W ocenie Sądu, także z uwagi na niekwestionowane ustalenia w sprawie VI SA/Wa 1418/18 (wyrok prawomocny), należy uznać, że omawiany nośnik reklamowy zajmował pas drogowy, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Niecelowe jest – w niniejszym stanie faktycznym - wymaganie, by organ zlecał sporządzenie mapy prawnej przez geodetę uprawnionego dla parkingu umieszczonego tuż przy drodze wojewódzkiej W.. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ zgromadził wystarczające dowody zajęcia pasa drogowego w dniach od 23 listopada do 15 grudnia 2017 r. Zajęcie to wynika zarówno z protokołów załączonych do akt administracyjnych, jak i dokumentacji fotograficznej sporządzonej zawierającej 13 zdjęć (dysk CD załączony do akt administracyjnych). Ocena tych dowodów dokonana na mocy art. 80 k.p.a., czyli w całokształcie materiału dowodowego pozwoliła na nie budzące wątpliwości ustalenie, że nośnik reklamowy umieszczony na przyczepie samochodowej z reklamą znajdowała się w tym samym miejscu bez przemieszczania się.

Powyższa ocena nie oznacza jednak a priori zasadności nałożenia kary pieniężnej, bowiem ostatnią, trzecią kwestią w niniejszej sprawie, jest brak uwzględnienia w zaskarżonej decyzji dyrektyw dotyczących nakładania kar pieniężnych, co wskazuje na naruszenie prawa materialnego w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie.

W postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane były stosować przepisy działu IVa k.p.a. Skarżąca została poinformowana o wszczęciu postępowania w piśmie z [...] marca 2018 r. Oznacza to, ze zostało ono wszczęte po 1 czerwca 2017 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzającej tę regulację. W tej sprawie żaden z przepisów tej części kodeksu nie był stosowany, a więc nie rozważono unormowanych w art. 189f § 1 i 2 k.p.a. przesłanek odstąpienia od nałożenia kary.

W myśl art. 189a § 1 k.p.a. przepisy o karach należy stosować w tych przypadkach, gdy przepis szczególny nie stanowi inaczej. Unormowanie to, łącznie z dekodowaną z art. 1 k.p.a. "klauzulą inwazyjną" zakłada stosowanie przepisów kodeksu w każdym przypadku, jeżeli spełnione są przesłanki z art. 1 k.p.a., a przepisy odrębne nie stanowią inaczej (Z. Kmieciak [w:] Z. Kmieciak, W. Chróścielewski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 665). W przypadku kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego ustawodawca z możliwości odmiennego unormowania instytucji odstąpienia, bądź wyłączenia jej stosowania nie skorzystał. Nie ma zatem żadnych powodów do tego, by art. 189f § 1 i 2 k.p.a. a priori wykluczać z podstawy prawnej tego rodzaju rozstrzygnięć.

Sąd zwraca ponadto uwagę, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 (OTK-A 2014/7/68), za niedopuszczalne oceniono takie ustawowe konstruowanie takiej kary, której sztywny wymiar nie pozwala na różnicowanie przyczyn i okoliczności naruszenia, w tym "ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego czy sytuacji majątkowej sprawcy deliktu". Przesłanki nałożenia sankcji i jej surowość korespondować muszą z zasadą adekwatności ingerencji państwa w chronioną konstytucyjnie sferę jednostki oraz podmiotowymi i przedmiotowymi okolicznościami konkretnego przypadku. Do mechanizmów indywidualizujących odpowiedzialność z tytułu kary administracyjnej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zaliczono miarkowanie ustalonej wysokości kary, a także odstąpienie od jej nałożenia. Rozpoznając sprawę o sygn. akt SK 6/12 Trybunał poszukiwał źródeł przesłanek egzoneracyjnych wśród ogólnych zasad odpowiedzialności administracyjnej, jednak takich się w systemie nie dopatrzył, bowiem sprawa ta rozpoznawana była w stanie prawnym sprzed nowelizacji kodeksu z kwietnia 2017 r. W aktualnym stanie prawnym wśród przepisów o karach pieniężnych wciąż nie ma unormowań odnoszących się do miarkowania kary; wbrew stanowisku części doktryny za takie uznać nie można w szczególności tych, które zamieszczono w art. 189d § 1 k.p.a. (zob. np. A. Cebera, J. Firlus [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el, komentarz do art. 189d, teza 1). Miarkowanie z istoty rzeczy odnosić się ma do kary już wymierzonej i nie należy mylić go z przesłankami wymiaru kary. Funkcjonuje natomiast druga ze wspomnianych instytucji – odstąpienie od nałożenia kary. Służyć ona może zapobieganiu efektu mechanistycznego stosowania prawa, kreowaniu nieproporcjonalnych do uszczerbku wywołanego w obrocie obowiązków sankcyjnych. Nasuwa się konkluzja, że zapewnienie nakładanej w konkretnym przypadku określonej przez ustawodawcę "sztywno" sankcji, przymiotu kary proporcjonalnej należy do organu stosującego prawo, a następnie do sądu administracyjnego – kontrolującego poprawność uzyskanego w postępowaniu administracyjnym rezultatu.

Nawet zatem określenie w ustawie wysokości kary w sposób "sztywny" nie musi w aktualnym stanie prawnym oznaczać automatyzmu w nakładaniu kary pieniężnej. Unormowana w art. 189f § 1 i 2 k.p.a. konstrukcja prawna może wchodzić w grę obligatoryjnie albo fakultatywnie, w zależności od ustaleń stanu fakktycznego. W niniejszej sprawie skoncentrować się wypada na pierwszej z tych kategorii, zakładającej obowiązek organu odstąpienia od nałożenia kary w przypadku, gdyby się okazało, że naruszenie ma znikomy charakter, a strona zaprzestała naruszania prawa. Pozostaje poza sporem, że w niniejszej sprawie wszczęcie postepowania nastąpiło po usunięciu przedmiotowej reklamy.

Sąd odnosząc się do pozostałych zarzutów i argumentów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego uznał, że nie mają one istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W szczególności bezzasadny jest zarzut skarżącej dotyczący zastosowania innej praktyki przez organ w podobnych sprawach. Organ działając na podstawie prawa ma wręcz obowiązek identycznie rozstrzygać sprawy podobne, mając jednak na względzie zebrany w sprawie materiał dowodowy i obowiązujące w danym momencie przepisy. Samo jednak wskazywanie na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którymi uchylano decyzje podobne podjęte przez organy I instancji, nie stanowi argumentu wystarczającego do podważenia zaskarżonej decyzji w zakresie ustaleń co do zajęcia pasa drogowego przez reklamę bez zezwolenia i przyjęcia ciągłości zajęcia w okresie objętym zaskarżona decyzją. Argument skarżącej jest tym bardziej nietrafny, że wskazane decyzje organu II instancji były oparte na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i były przedmiotem sprzeciwu złożonego do Sądu, który oddalił sprzeciw prawomocnym wyrokiem podjętym w sprawie VI SA/Wa 1418/18.

Za całkowicie chybiony Sąd uznaje również wniosek i oczekiwanie przez skarżącą zwrotu kosztów poniesionych przez nią na poczet udzielonej pomocy prawnej. Przywołane w skardze przepisy art. 262 § 1, w. związku z art. 263 § 2 w zw. z art. 264 k.p.a. odnoszą się do opłat i kosztów postępowania administracyjnego poniesionych w związku z prowadzonymi w toku postępowania administracyjnego czynnościami wyjaśniającymi. Nie mieszczą się w tym katalogu koszty udzielonej pomocy prawnej, bo te ponosi strona postępowania administracyjnego samodzielnie.

Nie można też organom zarzucić nierespektowania wyrażonej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej. Sprawę w zakresie ustalenia, czy miało miejsce zajęcia pasa drogowego oraz czy czynność ta stanowiła reklamę rozstrzygnięto po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 kpa). Uzasadnienia decyzji organów obu instancji odpowiadają dyspozycji art. 107 § 3 kpa. Wyjaśnione zostały motywy podjętych rozstrzygnięć, a przytoczona przez organy argumentacja w tym zakresie jest wyczerpująca. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 kpa, w szczególności decyzja zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne skonstruowane zgodnie z przepisem art. 107 § 3 kpa. Stan faktyczny opisany w decyzji nie wymagał czynienia dodatkowych ustaleń. Natomiast w uzasadnieniu prawnym dotyczącym samej podstawy odpowiedzialności, przytoczono prawidłowe przepisy prawa i wyjaśniono podstawy prawne decyzji.

Podnoszone uchybienia procesowe nie mają istotnego wpływu na ocenę prawidłowości samego zajęcia pasa drogowego na cele reklamowe bez zezwolenia zarządcy drogi, zatem nie uzasadniają podważenia oceny materiału dowodowego. Z kolei sam fakt, że strona skarżąca nie zgadza się w tym zakresie ze stanowiskiem orzekających organów ma charakter polemiczny i nie podważa zasadności przyjęcia naruszenia prawa.

Istotą uchylenia zaskarżonej decyzji jest wyłącznie pominięcie zastosowania przepisów ustanawiających dyrektywy nałożenia kary pieniężnej, co stanowi zarówno naruszenie prawa materialnego, wobec ich niezastosowania, jak i procesowego, bowiem wymaga uzupełnienia oceny materiału dowodowego w tym pominiętym zakresie, czyli w okolicznościach zaakceptowanego stanu faktycznego tej sprawy w omówionym wyżej zakresie.

W rezultacie powyższego uchybienia materialnego i procesowego Sąd uchylił decyzję organu odwoławczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. celem ponownego rozpatrzenia, we wskazanym zakresie - uzupełnienia oceny materiału dowodowego w świetle zastosowania dyrektyw nałożenia kary przy uwzględnieniu wyrażonej oceny prawnej na mocy art. 153 p.p.s.a. W świetle oświadczenia skarżącej, przyczepa samochodowa o nr rej. [...] została usunięta przed datą wszczęcia postępowania (30 marca 2018 r.) i od dnia 28 lutego 2018 r. nie została ani razu umieszczona na przedmiotowym miejscu.

Sąd orzekł także o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej w kwocie 4160 złotych, na którą składają się: wpis od skargi - 543 złote, koszty zastępstwa adwokackiego - 3600 zł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 2) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015, poz.1800) oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa - 17 zł.