Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 536/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, § 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 1b, ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta C. z [...] marca 2021 r. nr [...]; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 11 lutego 2021 r. A. S. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w C. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką M. S.. Do wniosku dołączył orzeczenie wydane przez Powiatowy Zespól ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z [...] listopada 2010 r. w którym stwierdzono, że matka wnioskodawcy posiada znaczny stopień niepełnosprawności, przy czym nie da się ustalić od kiedy istnieje, a jej ustalony stopień datuje się od [...] października 2010 r. Orzeczenie wydano na stałe.

Wnioskodawca wskazał, że mieszka wraz z matką oraz, że się nią opiekuje z uwagi na jej wiek (87 lat) oraz liczne schorzenia jakie posiada takie jak: problemy z poruszaniem, problemy psychiczne, demencja starcza oraz nadciśnienie.

Następnie w dniu [...] lutego 2021 r. organ przeprowadził w formie telefonicznej wywiad środowiskowy, z którego wynika, że wnioskodawca pomaga w codziennym funkcjonowaniu matce, zabezpiecza wszystkie jej podstawowe potrzeby: pierze, sprząta, gotuje, robi zakupu, realizuje recepty, podaje leki, załatwia sprawy urzędowe. Codziennie rano budzi ją, ubiera i pomaga w porannej toalecie.

Decyzją z [...] marca 2021 r., Prezydent Miasta C. odmówił wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. W uzasadnieniu swej decyzji organ opisał stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że odmówił udzielenia świadczenia z uwagi na fakt, że nie można ustalić daty powstania niepełnosprawności matki wnioskodawcy, co zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., zwanej dalej "u.ś.r.") uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto jego zdaniem zakres prawowanej opieki nie jest tak czasochłonny jak deklaruje wnioskodawca i nie wymaga on rezygnacji z aktywności zawodowej. Wszystkie wykonywane czynności można pogodzić z praca zarobkową. Nadto dodał, że wnioskodawca posiada dwóch braci, którzy również powinni włączyć się w sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką.

W ustawowym terminie A. S. reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, złożył od powyższej decyzji odwołanie zaskarżając decyzję w całości, wnosząc o jej uchylenie i przyznanie wnioskowanego świadczenia.

W jego treści zarzucił organowi naruszenie m.in. art. 17 ust. 1b u.ś.r, przywołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, który orzeczeniem tym uznał ww. przepis za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędne uznanie, że zakres sprawowanej opieki nad matką umożliwia mu podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jego zdaniem organ nie wziął pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego, w trakcie którego pracownik socjalny w żaden sposób nie zakwestionował faktu sprawowania opieki jak i zakresu czynności opiekuńczych deklarowanych w oświadczeniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 4 maja 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy podzielił zarzut odwołania, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest wadliwe w zakresie, w jakim wskazuje na czas postania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Podniósł bowiem, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., w sprawie K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443) orzekł, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Kolegium przychyliło się natomiast do stanowiska organu pierwszej instancji, że opieka sprawowana przez skarżącego nad matką nie jest na tyle intensywna, że wyklucza aktywność zawodową skarżącego. Z oświadczenia wnioskodawcy wynika bowiem, że pomaga on matce w niektórych czynnościach życia codziennego. Pomoc ta dotyczy jedynie czynności takich jak sprzątanie, pranie, zakupy, wizyty u lekarza. Taki zakres pomocy nie uniemożliwia natomiast podjęcia aktywności zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad członkiem rodziny, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący, który w ustawowym terminie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji przez niego z zatrudnienia. W dalszym ciągu jego zdaniem organ nie wziął pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego, w trakcie którego pracownik socjalny w żaden sposób nie zakwestionował faktu sprawowania opieki jak i zakresu czynności opiekuńczych deklarowanych w oświadczeniu. Jego zdaniem zgromadzone w sprawie dowody w wystarczający sposób potwierdzają, że niepełnosprawna matka potrzebuje codziennej i stałej opieki, którą on sprawuje. Ponadto brak możliwości samodzielnej egzystencji wynika z orzeczenia o niepełnosprawności wydanego przez wyspecjalizowany organ.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ wskazał, że M. S. zmarła [...] kwietnia 2021 r., co oznacza, że dalsze prowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie zakresu sprawowanej opieki byłoby bezcelowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w związku z wnioskiem zarówno skarżącego jak i organu, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.". Poza brakiem udziału stron w tym trybie, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 p.p.s.a.).

W przypadku kontroli decyzji administracyjnych to sąd na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., zobligowany jest do uwzględnienia skargi w przypadku stwierdzenia: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wymagają wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Spór w sprawie niniejszej sprowadza się obecnie do odpowiedzi na pytania: czy niepodejmowanie przez skarżącego zatrudnienia pozostaje w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką oraz czy zakres sprawowanej opieki obiektywnie uniemożliwia skarżącemu podjęcie pracy choćby w ograniczonym zakresie.

Jak bowiem stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wymienionym w tym przepisie osobom, innym niż matka, ojciec, opiekun faktyczny bądź osoba będąca rodziną zastępczą, jeśli nie podejmują one lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Uwzględniając zarówno literalne brzmienie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jak i cel świadczenia pielęgnacyjnego należy stwierdzić, że z założenia miało ono stanowić pomoc "ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki" nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (vide uzasadnienie wyroku TK z 18 lipca 2008 r. w sprawie P 27/07). Ten główny cel świadczenia pielęgnacyjnego, czyli rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie stracił na aktualności. Nadal świadczenie pielęgnacyjne jest formą rekompensaty osobie zobowiązanej do alimentacji, sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - za rezygnację z zatrudnienia albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania tej opieki. Nadal też, dla uzyskania świadczenia, niezbędne jest niebudzące wątpliwości ustalenie zakresu sprawowanej opieki oraz związku rezygnacji z zatrudnienia z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Innymi słowy, nadal pozostaje aktualna konieczność wyjaśnienia, że zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia pracy zarobkowej, a więc że niepozostawanie w zatrudnieniu ma swoją przyczynę w sytuacji rodzinnej. Nadto, zakres tej opieki musi być tego rodzaju, iż obiektywnie wyklucza zarobkowanie, nawet w ograniczonym zakresie. Ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne nie może być bowiem okazją do zwiększenia (bądź uzyskania) dochodu w sytuacji, gdy rezygnacja z pracy nie jest ściśle powiązana z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (zakresem tej opieki faktycznie sprawowanej).

Nadto dodania wymaga, że choć warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest legitymowanie się przez członka rodziny orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to należy odróżnić tę okoliczność od zakresu sprawowanej opieki, gdyż sam fakt posiadania ww. orzeczenia nie gwarantuje automatycznie uzyskania przez opiekuna prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakres sprawowanej opieki musi być bowiem tego rodzaju, że obiektywnie wyklucza możliwość jakiegokolwiek zarobkowania (vide np. wyrok NSA w sprawie I OSK 1148/20). Opieka będąca przesłanką prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna mieć charakter szczególny, wymagający znacznego, stałego i niebudzącego wątpliwości zaangażowania, co powinno wynikać z okoliczności obiektywnych. Sąd przy tym ma w polu widzenia, iż organy orzekające w sprawach świadczeń pielęgnacyjnych nie posiadają medycznej wiedzy specjalistycznej uprawniającej do kwestionowania orzeczeń innych organów orzekających w przedmiocie stopnia niepełnosprawności, jednak mają obowiązek dokonać oceny określonej przesłanki przyznania świadczenia (obowiązek ustalenia tej okoliczności) w kontekście wszystkich okoliczności sprawy. Zgodnie bowiem z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Wskazać jednak należy, że w niniejszej sprawie uwagi te mogą jedynie mieć charakter ogólny, a nie konkretny skierowany do stron niniejszego postępowania. Przeszkodą ku temu jest przywołana przez organ odwoławczy okoliczności śmierci matki skarżącego. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że śmierć osoby niepełnosprawnej w związku z której opieką złożono wniosek o przyznanie świadczenie pielęgnacyjne uniemożliwia prowadzenie wszczętego postępowania i zakończenia go merytorycznym rozstrzygnięciem. Innymi słowy skarżący z chwilą śmierci matki utracił prawo do występowania z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia, a organ do rozstrzygnięcia tej kwestii. W niniejszych okolicznościach istotna jest również data śmierci matki skarżącego. Jak wynika z akt sprawy śmierć ta nastąpiła [...] kwietnia 2021 r., a zatem po wydaniu decyzji przed organ pierwszej instancji ([...] marca 2021 r.), lecz przed rozstrzygnięciem sprawy przez Kolegium ([...] maja 2021 r.). Oznacza to, że organ odwoławczy zobligowany był do wydania decyzji uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czego nie uczynił prawdopodobnie z powodu braku wiedzy na temat śmierci matki skarżącego. Z istoty opieki sprawowanej na rzecz osoby niepełnosprawnej wynika, że w każdym razie ustaje ona z chwilą śmierci podopiecznego. Świadczenie pielęgnacyjne jest bowiem świadczeniem przysługującym - przy spełnieniu pozostałych wymogów ustawowych - osobom sprawującym opiekę. Inaczej rzecz ujmując, jeżeli opieka ze względów obiektywnych (śmierć podopiecznego) nie może być sprawowana, świadczenie w sposób jednoznaczny powiązane z opieką, nie może zostać przyznane. W takiej sytuacji postępowanie staje się bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu.

Taki właśnie przypadek występuje w analizowanej sprawie. Z akt sprawy wynika, że matka skarżącego zamarła w dniu [...] kwietnia 2021 r., co nastąpiło przed wydaniem w sprawie decyzji ostatecznej. Po tej dacie opieka nad matką skarżącego nie była i nie mogła być sprawowana. W wyniku śmierci podopiecznej odpadła podstawa nie tylko do przyznania wnioskowanego świadczenia, ale do samego prowadzenia postępowania w tym przedmiocie.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji.

O umorzeniu postępowania administracyjnego (pkt II sentencji) sąd orzekł na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Brak było bowiem podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wystąpiła przesłanka uzasadniająca umorzenie postępowania administracyjnego. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Orzeczenie o kosztach postępowania (pkt III sentencji) sąd wydał w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Na zasądzoną od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w wysokości 480 zł.