Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1898/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 114 § 1 art 141 § 4 art 145 § 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 7, 10 § 1 art 76 § 77 § 1 art 78 § 1 i 2 art 79 § 2 art 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 15 ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art 5 ust 1
journal: Dz.U. 2006 nr 220 poz 1601
law: Ustawa z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych  oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
article: § 4 ust 4 § 5 ust 1 i 3 § 55 ust 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art 118
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1674/18 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 28 marca 2018 r. nr DLI.7.6615.457.2017.AM w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1674/18 oddalił skargę A. A. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 28 marca 2018 r. nr DLI.7.6615.457.2017.AM w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", przez jego niezastosowanie, pomimo naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a. przez błędną ocenę postępowania organów administracji, które nieprawidłowo uznały, że pisemna oferta nabycia działki nr [1] i nr [2] była kompletna i spełniała wymogi, o jakich mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm.), powoływanej dalej jako "specustawa", w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.), a to oznacza, że w toku postępowania administracyjnego naruszono art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.";

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez jego niezastosowanie, pomimo naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a. przez zaakceptowanie postępowania organów administracji, które w toku postępowania nie wyjaśniły i nie dokonały oceny faktów, że pasy drogowe na działkach nr [1] i nr [2] zostały wybudowane, a więc cel sformułowany w zaskarżonych decyzjach został zrealizowany w całości, przez co naruszyły art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. przez jego niezastosowanie, pomimo naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a., ponieważ Wojewoda Dolnośląski w toku postępowania administracyjnego naruszył art. 79 § 2 w związku z art. 10 § 1 K.p.a. i art. 118 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", gdyż bezzasadnie oddalił wniosek wnoszącego skargę kasacyjną o powtórzenie czynności dowodowych przeprowadzonych na wcześniejszej rozprawie administracyjnej, na której nie był obecny bez własnej winy;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez jego niezastosowanie, pomimo naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a. przez błędną ocenę postępowania organów administracji, które nie dostrzegły, że dowód w postaci operatu szacunkowego o wartości przedmiotowej nieruchomości jest niekompletny, a więc nie spełnia wymogów prawa; oznacza to, że w toku postępowania administracyjnego naruszono art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z § 55 ust. 2, § 4 ust. 4 i § 5 ust. 1 i 3 rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie";

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez jego niezastosowanie, pomimo naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a. przez zaakceptowanie postępowania organów administracji, które bezpodstawnie oddaliły trzy wnioski dowodowe, których celem było zbadanie operatu szacunkowego pod względem obowiązujących przepisów prawa, w tym zachowania należytej staranności i bezstronności przy sporządzaniu tego operatu, przez co naruszone zostały art. 10 w związku z art. 7, art. 78 § 1 i 2, art. 77 i art. 80 K.p.a.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie w całości decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z 28 marca 2018 r., uchylenie w całości decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 8 czerwca 2017 r. i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji błędnie ocenił postępowanie organów administracji, które nieprawidłowo uznały, że pisemna oferta nabycia działki nr [1] i nr [2] (pismo z 23 lutego 2015 r.) była kompletna i spełniała wymogi, o jakich mowa w art. 15 ust. 1 specustawy. Sprzeczność w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji dotyczy osoby, która złożyła ofertę nabycia przedmiotowej nieruchomości. Raz Sąd I instancji wskazuje na Dyrektora, a raz (nieprawidłowo) na Zastępcę Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.

Ponadto, pismo z 23 lutego 2015 r. nie mogło stanowić oferty w rozumieniu art. 15 ust. 1 specustawy, gdyż oferty nie złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, ani jego pełnomocnik. Z treści pisma nie wynika umocowanie do działania w imieniu Generalnego Dyrektora, nie dołączono też do niego pełnomocnictwa. Ewentualne pełnomocnictwo dla Zastępcy Dyrektora Oddziału L. M. nie ma znaczenia prawnego, gdyż to nie ona podpisała ofertę nabycia przedmiotowej nieruchomości, ale w aktach brak też pełnomocnictwa dla Dyrektora Oddziału, R. R.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że oferta doręczona właścicielowi nieruchomości powinna zawierać również pisemne pełnomocnictwo do działania w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, co jego zdaniem wynika z treści art. 15 ust. 1 specustawy, art. 99 § 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017, poz. 459 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.". Uchybienia pełnomocników Generalnego Dyrektora nie zostały nigdy konwalidowane, a w aktach brak dowodu, że wnoszący skargę kasacyjną zgodził się aby R. R. działał w imieniu Generalnego Dyrektora bez wykazania się pełnomocnictwem.

Powyższe oznacza, że oferta z 23 lutego 2015 r. była niekompletna i nie mogła wywrzeć skutków prawnych. Nie było podstaw formalnych do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Wnoszący skargę kasacyjną zakwestionował również skuteczność doręczenia oferty nabycia działki nr [1] i oferty nabycia działki [2] przy pismach z 26 sierpnia 2002 r., gdyż zostały przesłane na adres X., ul. [...], który nie był wówczas jego miejscem zamieszkania. B. B. nie był wówczas domownikiem wnoszącego skargę kasacyjną i nie był uprawniony do odbioru pism kierowanych do niego (art. 43 K.p.a.).

Odnosząc się do drugiego zarzutu, wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że w toku postępowania błędnie uznano, że celem decyzji wywłaszczeniowej nie była tylko budowa pasów drogowych, lecz również użytkowanie autostrady.

Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu skargi, że pasy drogowe na działkach zostały w całości wybudowane. Jak wynika z sentencji decyzji Wojewody Dolnośląskiego, istotą niniejszej sprawy nie jest użytkowanie autostrady, lecz wyłącznie budowa pasów drogowych autostrady płatnej [...]. Skoro pasy drogowe wybudowano, to brak jest podstaw formalnych do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na ten określony cel.

Sąd I instancji zaakceptował postępowanie organów administracji, które w toku obu postępowań administracyjnych nie ustaliły stanu zagospodarowania wywłaszczanej nieruchomości na dzień wydania zaskarżonych decyzji, przez co naruszyły art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Uzasadniając trzeci zarzut, wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że Wojewoda Dolnośląski bezpodstawnie oddalił wniosek z 28 maja 2017 r. o ponowne przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, która odbyła się 20 kwietnia 2017 r. Wnoszący skargę kasacyjną pismem z 18 kwietnia 2017 r. poinformował organ o niezdolności do pracy spowodowanej stanem chorobowym, dołączając zaświadczenie lekarskie i zwrócił się o odroczenie rozprawy. Ponieważ wniosek o odroczenie rozprawy wpłynął do organu 24 kwietnia 2017 r., 28 maja 2017 r. wnoszący skargę kasacyjną złożył wniosek o ponowne przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i powtórzenie wszystkich czynności. Nieuzasadnione oddalenie wniosku z 28 maja 2017 r. pozbawiło wnoszącego skargę kasacyjną udziału w bardzo ważnej części postępowania administracyjnego. Stan chorobowy uniemożliwiający uczestniczenie w rozprawach był przeszkodą obiektywną, całkowicie niezależną od wnoszącego skargę kasacyjną. W sprawie nie zaistniała więc żadna z opisanych w art. 10 § 2 K.p.a. przesłanek uzasadniających odstąpienie od zasady polegającej na zapewnieniu stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Wnoszący skargę kasacyjną chciał osobiście uczestniczyć w postępowaniu.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, naruszenia art. 79 § 1 K.p.a. nie konwaliduje ewentualne zapoznanie strony z treścią protokołu przesłuchania świadków bez zapewnienia stronie udziału w tej czynności procesowej. Dowód taki należy powtórzyć (tak NSA w wyroku z 24 stycznia 1997 r. sygn. akt I SA/Kr 3/96). Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 § 1 i art. 79 § 2 K.p.a. jest uznawane za kwalifikowaną wadę procesową, stanowiącą podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), niezależnie od tego, czy takie naruszenie miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu stwierdzić nie można.

Odnosząc się do zarzutu niekompletności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że organy administracji nie zauważyły, że we wskazanym operacie nie ma informacji o tym, jakie są oznaczenia geodezyjne 29 nieruchomości podobnych oraz w jakich księgach wieczystych zostały one opisane. Brak podania wskazanych informacji oznacza naruszenie § 55 ust. 2 w związku z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Dane identyfikacyjne 29 nieruchomości podobnych są niezbędne do ich wyceny (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Powyższe uniemożliwiło weryfikację sporządzonego operatu szacunkowego pod kątem jego dokładności (art. 175 ust. 1 u.g.n.) przez zestawienie i porównanie informacji podanych przez rzeczoznawcę majątkowego z rzeczywistymi informacjami zawartymi w zbiorach danych prowadzonych przez organy administracji sądowej, specjalnej i samorządowej (mapy zasadnicze, mapy ewidencji gruntów i budynków, plany zagospodarowania przestrzennego, księgi wieczyste). Z powodu sporządzenia niekompletnego operatu szacunkowego, wnoszący skargę kasacyjną oraz organy administracji zostali pozbawieni w toku postępowania możliwości sprawdzenia, czy wskazane przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości podobne rzeczywiście istniały w obrocie prawnym, jaką miały powierzchnię, lokalizację, jaki był dostęp do drogi publicznej tych nieruchomości oraz jakie było ich sąsiedztwo i otoczenie.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, kolejnym istotnym brakiem operatu szacunkowego jest brak informacji, jakie prawa do nieruchomości były przedmiotem sprzedaży 29 nieruchomości użytych do szacowania przedmiotowej nieruchomości, co skutkowało naruszeniem § 55 ust. 2 w związku z § 4 ust. 4 rozporządzenia w związku z art. 4 pkt 16 u.g.n. Ze wskazanego operatu nie wynika, że przedmiotem sprzedaży 29 nieruchomości użytych do szacowania były prawa własności, czy też prawa użytkowania wieczystego. Jeżeli przedmiotem było prawo użytkowania wieczystego, to należałoby uznać, że do szacowania użyto nieruchomości niepodobnej do nieruchomości szacowanej (z art. 4 pkt 16 u.g.n. wynika, że stan prawny nieruchomości determinuje jej podobieństwo).

Ponadto, w operacie szacunkowym brak jest informacji o warunkach zawarcia transakcji 29 nieruchomości podobnych, przy czym ten fakt mógł mieć wpływ na cenę transakcyjną (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Brak tej informacji uniemożliwia przyjęcie, że nieruchomości były do siebie podobne a w rezultacie oznacza, że brak było podstaw do użycia cen transakcyjnych 29 nieruchomości do szacowania wywłaszczonej nieruchomości.

W operacie szacunkowym nie zostało również wskazane, że źródłem informacji o cenach transakcyjnych 29 nieruchomości podobnych nie były transakcje, w których wystąpiły szczególne warunki ich zawarcia, powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. Brak takiej informacji oznacza, że operat szacunkowy jest niekompletny i naruszony został § 55 ust. 2 w związku z § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia.

Wreszcie, w operacie szacunkowym brak jest informacji, na jakiej podstawie rzeczoznawca majątkowy uznał, że stopień zużycia obiektów budowlanych posadowionych na szacowanej nieruchomości w dniu 23 marca 1998 r. (ogrodzenie z siatki, wiata blaszana, zbiornik i brama z rur stalowych) wyniósł 10-15%. Wskazane obiekty budowlane zostały rozebrane w 2009 r., a oględziny szacowanej nieruchomości miały miejsce 4 października 2016 r. (s. 6 operatu szacunkowego). Oznacza to, że stopień zużycia określono w sposób dowolny, naruszając § 55 ust. 2 rozporządzenia.

Podsumowując argumentację dotyczącą opisywanego zarzutu, wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż pozostawił bez oceny postępowanie organów administracji, które nie zauważyły, że operat szacunkowy, stanowiący istotny dowód w sprawie, jest niekompletny, a więc że nie spełnił wymagań określonych przepisami. Sąd I instancji nie zauważył, że w toku postępowania błędnie zebrano i oceniono materiał dowodowy, przez co organy administracji naruszyły przepisy postępowania.

W uzasadnieniu ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie odniósł się merytorycznie do zarzutów podniesionych w skardze dotyczących oddalenia trzech wniosków dowodowych (z 24, 25 i 26 maja 2017 r.), co oznacza, że w tym zakresie postępowanie przed organami administracji nie zostało poddane kontroli sądowej. Celem wniosków dowodowych była kontrola operatu szacunkowego przez uzyskanie informacji o 29 nieruchomościach podobnych, które nie zostały zawarte w tym operacie, wbrew nakazowi wynikającemu z § 55 ust. 2 w związku z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Wnoszący skargę kasacyjną dążył do uzyskania informacji obejmujących: oznaczenia geodezyjne (numery działek gruntowych), numery ksiąg wieczystych, rodzaj prawa do nieruchomości, roszczenia i ograniczenia, ceny transakcyjne, daty transakcji, powierzchnie. Z tego względu wnoszący skargę kasacyjną wnioskował o odpisy aktów notarialnych przeniesienia własności, wyrysy i wypisy z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i zaświadczenia z ewidencji gruntów i budynków o charakterze dostępu do drogi publicznej dla 29 nieruchomości podobnych. Organ administracji mógłby oddalić wnioski dowodowe, gdyby w inny sposób mógł zweryfikować informacje o nieruchomościach podobnych (art. 78 § 2 K.p.a.). Organy uznały jednak, że szczególna staranność, do której zobligowany jest rzeczoznawca majątkowy przy sporządzeniu operatu szacunkowego (art. 175 u.g.n.), nie ma znaczenia dla sprawy.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że niekompletność operatu szacunkowego spowodowała, że uzyskanie materiałów źródłowych było konieczne dla możliwości wykazania ewentualnych błędów operatu szacunkowego. Brak możliwości zidentyfikowania 29 nieruchomości podobnych uniemożliwia dokonanie kontroli operatu szacunkowego nie tylko przez wnoszącego skargę kasacyjną, ale również przez organy administracji oraz sąd.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 10 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1898/19 poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Nie wszystkie strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 31 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1898/19 skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie istniały podstawy do skierowania rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów. Taką możliwość wprowadził art. 15zzs4 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Przepisy te należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie zagrożenia epidemicznego, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1918/18, uchwała NSA z 30 listopada 2020 r. sygn. akt II OPS 6/19; jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ocenę naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem stanu sprawy. Otóż nieruchomość oznaczona jako działki nr [1] o pow. [3] ha i nr [2] o pow. [4] ha, położona w gm. [...], obręb [...], decyzją Wojewody [...] z 23 marca 1998 r. nr 2/98, zmienioną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 21 sierpnia 1998 r. nr [...], została przeznaczona pod budowę autostrady [...] na terenie województwa [...] dla odcinka: [...] km [...] - [...] km [...].

Wojewoda Dolnośląski decyzją z 26 lipca 2017 r. nr SP.2EM.RR.II.[...].7724/16/05, orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości oraz o ustaleniu odszkodowania za dokonane wywłaszczenie na rzecz A. A. w kwocie 501 140,00 zł.

W toku postępowania sprawa była dwukrotnie przedmiotem orzekania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 18 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 321/09, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej A. A., uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 764/08 i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a następnie NSA wyrokiem z 13 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1527/12 oddalił skargę kasacyjną A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z 14 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1129/11 uchylającego decyzje I i II instancji.

Wojewoda Dolnośląski orzekając ponownie w sprawie, decyzją z 8 czerwca 2017 r. nr IF.W0.7570.662.2015.MŻ rozstrzygnął o wywłaszczeniu nieruchomości, stanowiącej własność A. A., położonej w gm. [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [1], [...] o pow. [3] ha i nr [2], [...] o pow. [4] ha, przeznaczonej pod budowę autostrady [...] [...]–[...] oraz o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. A. w wysokości 1 474 755,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa wskazanej nieruchomości.

Po rozpatrzeniu odwołania A. A., Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z 28 marca 2018 r. nr DLI.7.6615.457.2017.AM, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 8 czerwca 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę A. A. uznał że jest ona niezasadna. Sąd I instancji mając na uwadze wyrok NSA z 13 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1527/12 podkreślił, że zgodnie z art. 190 P.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Działanie przepisu art. 190 P.p.s.a. wyraża się także w tym, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd I instancji "granice sprawy" ulegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji, jako związany wymienionym orzeczeniem badał, czy wyrażone w nim stanowisko zostało przez organy uwzględnione. Tym bardziej, że NSA w wyroku z 13 listopada 2013 r. przesądził, że z uwagi na umorzenie postępowania przez organ wojewódzki, wytyczne zawarte w wyroku WSA w Warszawie z 19 maja 2010 r. sygn. I SA/Wa 466/10 utraciły aktualność. W ocenie Sądu I instancji, pogląd ten zachował aktualność, ponieważ w niniejszej sprawie doszło do zmiany stanu faktycznego. W piśmie z 28 września 2015 r. Zastępca Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad ponownie zwrócił się do organu wojewódzkiego z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność A. A. Wniosek ten zainicjował więc sprawę administracyjną odrębną od rozstrzyganej uprzednio.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Każdy z pięciu punktów, w których ujęte są zarzuty kasacyjne, wskazuje na naruszenie przepisów art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w powiązaniu odpowiednio z przepisami specustawy, u.g.n., Kodeksu postępowania administracyjnego i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, które zbiorczo wymienione dotyczą naruszenia: art. 15 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 października 2006 r. zmieniającej specustawę, art. 118 u.g.n., art. 7 art. 10 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 79 § 2 i art. 80 K.p.a. oraz § 55 ust. 2 w związku z § 4 ust. 4 i w związku z § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Skarżący kasacyjnie zarzuca w ramach tych zarzutów, że Sąd I instancji błędnie zaaprobował ocenę poczynioną przez organy administracyjne co do prawidłowości postępowania w zakresie kompletności i zgodności z prawem pisemnej oferty nabycia działek, prawidłowości wywłaszczenia w sytuacji, gdy pasy drogowe zostały wybudowane oraz prawidłowości oddalenia wniosku skarżącego o powtórzenie czynności dowodowych przeprowadzonych na rozprawie, na której skarżący nie był obecny, a także że Sąd I instancji nie dostrzegł, że błędna jest ocena organów co do operatu szacunkowego jako kompletnego oraz nie dostrzegł, że określone ustalenia zostały poczynione przez organy administracyjne z naruszeniem prawa polegającym na niezapewnieniu skarżącemu udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego.

Wobec tak skonstruowanych zarzutów kasacyjnych naruszenia przepisów postępowania przypomnieć należy treść art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a. W myśl art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Wskazać jeszcze trzeba, że o skuteczności zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 568/08). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Sąd I instancji podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił. Sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne. Przede wszystkim Wojewoda Dolnośląski prawidłowo ustalił, że pisemna oferta GDDKiA z 23 lutego 2015 r. do zawarcia umowy przeniesienia przedmiotowej nieruchomości została doręczona A. A. 13 marca 2015 r. Sąd wskazał, że w aktach administracyjnych znajduje się też pismo Wojewody Dolnośląskiego z 7 stycznia 2015 r. wyznaczające do 15 kwietnia 2015 r. termin do zawarcia umowy z GDDKiA, dotyczącej nabycia własności nieruchomości. Wyznaczone terminy nie były krótsze niż 30 dni od dnia otrzymania przez A. A. oferty GDDKiA, zaś z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że złożona oferta kupna nieruchomości nie została przyjęta przez ich właściciela, jak również w terminach zakreślonych przez Wojewodę nie doszło do zawarcia umowy sprzedaży. A zatem, wobec braku zawarcia w zakreślonym terminie umowy pomiędzy A. A. a GDDKiA, w piśmie z 28 września 2015 r. Zastępca Dyrektora Oddziału GDDKiA zwrócił się do Wojewody Dolnośląskiego z wnioskiem o wszczęcie postępowania i ustalenie odszkodowania na rzecz A. A.

Jak zauważył Sąd I instancji, postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania toczy się od wielu lat. Zagadnienie oferty i wezwania do zawarcia umowy stanowiło materię wstępną, warunkującą co prawda wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stanie prawnym istotnym z punktu widzenia niniejszej sprawy, jednak analizując tę kwestię Sąd I instancji zwrócił uwagę na cel tego uregulowania, którym było zapewnienie polubownego załatwienia sprawy bez wszczynania postępowania administracyjnego. Ponadto, organy prawidłowo procedowały na podstawie regulacji prawnej obowiązującej w dniu wszczęcia postępowania. Nowelizacje stanowiącej podstawę zaskarżonych decyzji ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm.), nakazywały stosować do spraw wszczętych i niezakończonych przepisy dotychczasowe.

Sąd I instancji za nieuzasadniony uznał podniesiony w skardze zarzut niedoręczenia skarżącemu oferty nabycia nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej. Sąd wskazał, że oferta ta została podpisana przez L. M., która, jak wynika z pełnomocnictwa udzielonego przez Dyrektora GDDKiA Oddział we Wrocławiu, była uprawniona do działania w Skarbu Państwa – GDDKiA, w tym również do złożenia oferty nabycia nieruchomości. Przy czym, Sąd nie zgadzając się ze stanowiskiem skarżącego, wyjaśnił, że pełnomocnictwo jako dokument zawierający stosowne umocowanie do konkretnego działania, nie stanowi integralnej części złożonej oferty, którego przedstawienie skarżącemu stanowić ma o ważności podjętej na jego podstawie czynności prawnej. Pełnomocnictwo pozostaje bowiem w dokumentach sprawy celem wykazania zakresu umocowania działającego pełnomocnika. Ponadto, Sąd zwrócił uwagę, że organ wojewódzki ustalił również, że zostały skutecznie doręczone skarżącemu pozostałe pisma dotyczące daty zawarcia tej umowy. Dołączone do akt sprawy zwrotne poświadczenia ich doręczenia nie budzą wątpliwości co do ich prawdziwości, zaś skarżący nie wskazał dowodów podważających prawdziwość tych dokumentów. W ocenie Sądu I instancji, przyjąć zatem należało, że skarżący został prawidłowo powiadomiony o treści złożonej mu oferty nabycia nieruchomości oraz o terminie umowy cywilnoprawnej.

Sąd I instancji odniósł się także zarzutu naruszenia przez organy art. 10 K.p.a. i uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, że organ wojewódzki wielokrotnie bezskutecznie podejmował próby przeprowadzenia rozprawy z udziałem skarżącego, zwracał się również do niego o wskazanie dogodnego terminu rozprawy, celem jej przeprowadzenia przy jego udziale. Organ przychylał się również do wniosków skarżącego o odroczenie rozprawy, a w celu umożliwienia mu osobistego uczestniczenia w rozprawie, ponownie wyznaczył termin rozprawy i przeprowadził ją 20 kwietnia 2017 r. Pomimo prawidłowego zawiadomienia o terminie rozprawy, skarżący się nie stawił. W ocenie Sądu I instancji, organ wojewódzki dołożył wszelkiej staranności celem zapewnienia skarżącemu udziału w postępowaniu, a w szczególności udziału w obligatoryjnej rozprawie. Skarżący był prawidłowo powiadamiany o podejmowanych czynnościach, jak i o wyznaczonych terminach rozprawy. Powyższe przesądza, że zostało zapewnione mu prawo do czynnego udziału w postępowaniu, zaś on sam z własnej woli zaniechał udziału w rozprawie.

Sąd zajął stanowisko, że niestawienie się strony (prawidłowo powiadomionej) na rozprawę oznacza rezygnację przez nią z prawa uczestnictwa w takiej formie postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji pozbawia ją możliwości postawienia skutecznego zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Przepisy wprost przewidują, że niestawiennictwo na rozprawie nie tamuje możliwości jej przeprowadzenia, o ile strona była prawidłowo powiadomiona o jej terminie (por. art. 94 § 1 K.p.a.).

Sąd I instancji wskazał kolejno dlaczego na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut bezprzedmiotowości postępowania wywłaszczeniowego, w związku ze zrealizowaniem celu publicznego, jakim była budowa autostrady. Przedmiotowe postępowanie wywłaszczeniowe prowadzono na podstawie specustawy w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone w powyższym trybie ma doprowadzić do nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy. W ocenie Sądu, gdyby uznać, w zakresie konieczności umorzenia postępowania zasadność stanowiska skarżącego, przepisy specustawy, które przewidywały możliwość zajęcia nieruchomości (po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego – przesłanka obligatoryjna) i wydania pozwolenia na budowę jeszcze przed zakończeniem procesu wywłaszczeniowego, w celu przyspieszenia realizacji inwestycji okazałyby się przepisami "martwymi". Ustawodawca wskazał jednak na inny cel tej regulacji. W uzasadnieniu do projektu specustawy podano, że "ustawa jest regulacją służącą realizacji Strategii Gospodarczej Rządu pod nazwą Przedsiębiorczość – Rozwój – Praca, a w szczególności jej części zatytułowanej Infrastruktura – klucz do rozwoju. Ma ona charakter specjalny, a jej działanie jest ograniczone w czasie (...). Jej celem jest zdecydowanie uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Jest to warunek konieczny do wyraźnego przyśpieszenia procesu budowy tych dróg, a zwłaszcza autostrad (...)". W tym celu, specustawą nie tylko uproszczono procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, ale jednocześnie dokonano zmiany skali i modelu finansowania tych inwestycji. W konsekwencji zrealizowanie inwestycji drogowej, pod którą nieruchomość jest wywłaszczana, jest bez znaczenia dla sprawy i nie wpływa na rozstrzygnięcie. Istotna z punktu widzenia instytucji wywłaszczenia kwestia nie polega tylko na przejęciu nieruchomości przeznaczonej na cel publiczny, ale również na przejściu prawa własności i zapłacie odszkodowania. Zatem, umorzenie postępowania zamykałoby drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron.

Kolejno Sąd I instancji wyjaśnił dlaczego za niezasadne uznał zarzuty dotyczące wadliwości operatu szacunkowego z 20 lutego 2017 r., zaktualizowanego 1 marca 2018 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie Wojewody Dolnośląskiego. Sąd przyjął przy tym, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i, tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 K.p.a. Sąd wskazał, że w sprawie biegły badając przeznaczenie planistyczne ustalił, że na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej nieruchomość była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem "21 RP, RL", podstawowe przeznaczenie terenu - grunty orne i leśne z rezerwą stumetrowego pasa pod autostradę [...], w granicach której znajduje się wyceniana działka. Biegły poddał analizie rynek transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej, a w przypadku braku takich transakcji, przeznaczonymi pod budowę, przebudowę lub rozbudowę układów komunikacyjnych. W operacie wskazano również, że z uwagi na niewielką ilość transakcji nieruchomościami nabywanymi pod tereny dróg, w celu korzystniejszego zobrazowania rynku transakcji drogowych do porównań przyjęto obszar województwa dolnośląskiego w okresie od lutego 2014 r. do dnia wyceny.

W ocenie Sądu I instancji, opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu (§ 36 ust. 4) oraz jest zgodna z regulacjami wynikającymi z u.g.n. (art. 134). Analizując treść operatu, Sąd I instancji nie dopatrzył się braków formalnych, błędów obliczeniowych ani wewnętrznych niespójności wyceny, które pozwoliłyby na zakwestionowanie ustaleń operatu. Sąd uznał, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i standardami zawodowymi. Prawidłowo wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na badanym rynku. Ponadto, opinia biegłego jest spójna, logiczna i konsekwentna. W ocenie Sądu I instancji, zarzuty skargi nie znalazły oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, a skarżący nie przedstawił w toku całego postępowania żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłego. Nie przedstawił również alternatywnej opinii o wartości nieruchomości, ani nie skorzystał z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (por. art. 157 u.g.n.). Sąd wyjaśnił, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie do szacowania nieruchomości. Operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega również ocenie organu orzekającego. Ocena ta nie jest jednak możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również kontrola sądu administracyjnego nie obejmuje weryfikacji wiadomości rzeczoznawcy majątkowego, jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy. Zarówno organy, jak i sąd, mogą jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony zgodnie z zasadami określonymi w powołanych wyżej aktach prawnych, czy też treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Zarzuty skargi odnoszą się do tych elementów operatu, które wymagają wiadomości specjalnych w zakresie szacowania nieruchomości, a które nie podlegają ocenie organów w trybie art. 80 K.p.a., jak również ocenie sądu. Wbrew zatem twierdzeniom skargi, prawidłowo organy uznały, że biegły samodzielnie decyduje, w ramach obowiązujących i wiążących go przepisów, o sposobie dokonania wyceny i tym samym o doborze nieruchomości porównawczych. Co więcej, w tym zakresie ani organy, ani sąd nie mają legitymacji, aby wpłynąć na biegłego. W istocie pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do osoby zaufania publicznego. Rzeczoznawca majątkowy jest nie tylko osobą, która musi posiadać stosowne uprawnienia, ale też wiedzę i umiejętności, i która jest zobowiązana do działania zgodnie z prawem. Organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Dlatego też słusznie organy uznały za niezasadne żądanie skarżącego wyjaśnienia nieuwzględnienia przez biegłego innych transakcji przez niego wskazanych, jak i udostępnienia wnioskowanych dowodów, celem zweryfikowania prawdziwości i słuszności przedstawionych w nim wniosków.

Ponadto, Sąd I instancji wyjaśnił, że wobec specyficznej sytuacji prawnej, jaka ma miejsce w razie przeniesienia własności nieruchomości w drodze wywłaszczenia, nie można mówić o ustaleniu wartości wycenianej nieruchomości z naruszeniem art. 151 u.g.n., wobec niespełnienia dwóch wymienionych w tym przepisie założeń, to jest działania stron w sytuacji nieprzymusowej oraz braku wyeksponowania nieruchomości na rynku i wynegocjowania warunków umowy. Skoro bowiem wywłaszczenie stanowi odjęcie prawa własności, to jest rzeczą oczywistą, że podmiot któremu odejmuje się własność, nie działa dobrowolnie. Stąd zarzuty postawione w skardze w tym zakresie Sąd uznał za nieuzasadnione.

Przywołane fragmenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazują, że Sąd I instancji odniósł się do zarzucanych w skardze, a potem w skardze kasacyjnej, naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, a także naruszeń specustawy, u.g.n. i rozporządzenia.

Przy czym podkreślenia wymaga, że sposób sformułowania zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz argumentacja przedstawiona na poparcie tych zarzutów wskazuje, że skarżący kasacyjnie w istocie kwestionuje zaaprobowanie przez Sąd I instancji poczynionych przez organy administracyjne ustaleń stanu faktycznego dotyczących prawidłowości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego z uwagi na niekompletność oferty nabycia nieruchomości i zrealizowania celu wywłaszczenia, prawidłowości przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz dokonanej przez organy administracyjne oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie, który jest kompletny i został sporządzony z zachowaniem należytej staranności i bezstronności.

W odniesieniu do tak sformułowanych zarzutów wyjaśnienia wymaga, że strona skarżąca kasacyjnie w istocie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji, a konkretnie podważa przyjęty przez Sąd I instancji stan sprawy, w tym wartość dowodową operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia odszkodowania. Tymczasem czym innym jest trafność przyjętej podstawy orzeczenia, a czym innym prawidłowość sporządzenia uzasadnienia wyroku. Na gruncie podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 998/07; wyrok NSA z 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z 20 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2786/14). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może służyć polemice ani z ustaleniami stanu faktycznego, ani z oceną prawną wyrażoną w wyroku. W rezultacie nie oznacza to, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia tego przepisu.

Nieskuteczny okazał się także zarzut naruszenia przepisów postępowania w powiązaniu z art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06, wyrok NSA z 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 1353/12; wyrok NSA z 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1033/12).

Ten wymóg został dopełniony przez autora skargi kasacyjnej, tym niemniej zarzut ten nie jest zasadny. Wskazane przez skarżącego kasacyjnie okoliczności dotyczące prawidłowości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, zachowania zasad procedury administracyjnej w niniejszej sprawie (prawidłowości przeprowadzenia rozprawy administracyjnej), czy niespełniania przez 29 transakcji nieruchomościami podobnymi ustawowych wymogów dotyczących niedziałania przez strony transakcji w sytuacji przymusowej, wykazania stanowczego zamiaru zawarcia umowy oraz oddalenia przez Wojewodę Dolnośląskiego wniosków dowodowych z 24, 25 i 26 maja 2017 r., które miały na celu ustalenie czy rzeczoznawca majątkowy T. P. sporządził operat szacunkowy ze szczególną starannością, tj. zgodnie z art. 175 ust 1 u.g.n., zostały podniesione w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Nie są to zatem te naruszenia prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji obowiązany był uwzględnić z urzędu.

Dodatkowo należy zauważyć, że żądanie skarżącego kasacyjnie co do możliwości skontrolowania rzeczoznawcy majątkowego poprzez złożenie w toku postępowania administracyjnego w sprawie wniosków dowodowych, których przedmiot miał na celu sprawdzenie kompletności informacji zawartych w operacie szacunkowym i zachowania wymogu wyceny nieruchomości podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., nie znajduje oparcia w przepisach § 4 ust. 4, § 5 ust. 1 i 3 i § 55 ust. 2 rozporządzenia. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny, powinien być na tyle precyzyjny, aby umożliwiał zidentyfikowanie tych nieruchomości w terenie, w szczególności poprzez wskazanie numeru księgi wieczystej, numeru ewidencyjnego działki przyjętej do porównania przy wycenie czy wglądu do aktów notarialnych. Z żadnego z powołanych przepisów nie wynika obowiązek podania takich informacji przy wycenie, które umożliwiają identyfikację nieruchomości "transakcyjnych", przyjętych do porównania. Muszą być znane jedynie cechy podobieństwa nieruchomości wycenianej z nieruchomościami porównywanymi, ceny transakcyjne i warunki zawarcia transakcji. Natomiast nieruchomość podobna, to taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). O obowiązku wskazania w operacie szacunkowym numeru księgi wieczystej działki przyjętej do porównania nie stanowi także, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, § 55 ust. 2 rozporządzenia, gdyż przepis ten mówi wyłącznie o tym, co zawiera operat szacunkowy, tj. informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego.

Podzielić trzeba stanowisko zawarte w wyroku NSA z 11 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2471/14, wskazujące, że operat szacunkowy, również dla właściciela nieruchomości wycenianej, nie może być źródłem takiej wiedzy, która mogłaby prowadzić do ujawniania tajemnicy handlowej lub danych osobowych uczestników obrotu nieruchomościami. Taką wiedzą może dysponować jedynie rzeczoznawca majątkowy, którego pozycja w systemie prawa jest zbliżona do osoby zaufania publicznego i wobec którego istnieją instrumenty nadzoru nad właściwym wykonywaniem czynności zawodowych, w tym zachowania tajemnicy zawodowej (zob. art. 175 ust. 3 i art. 178 u.g.n.). Skoro identyfikacja nieruchomości przyjętej do porównania przy wycenie poprzez jej numer księgi wieczystej lub numer ewidencyjny nie jest konieczna dla weryfikacji cech podobieństwa z nieruchomością wycenianą, to kwestię tę należało uznać za wątek poboczny.

Podkreślenia jeszcze wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., podobnie jak w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r. sygn. akt I GSK 264/09).

Mając powyższe na uwadze, wobec przyjęcia takiej konstrukcji zarzutów procesowych, gdzie punktem wyjścia było naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego i prawa materialnego, należało uznać, że zarzuty te nie mogły odnieść spodziewanego skutku.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.