Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 599/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1,1a, art. 40 ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 138 par. 1 pkt 1, art. 6,7,8,77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 152,200,205,145 par. 1 pkt 1 lit. a,c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi D. S. i E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących D. S. i E. S. solidarnie kwotę [...] złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i ust. 1a, art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), § 5 ust. 1 pkt 2 Uchwały Nr XXVIII/567/04 Rady Miasta Szczecin z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, zgodnie z załącznikiem do Zarządzenia Nr 188/04 Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie opinii dotyczącej przebiegu przez Miasto Szczecin dróg wojewódzkich, wymierzył D.S. i E.S. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] dz. nr [...], pod element obiektu budowlanego wchodzący w ww. pas drogowy o powierzchni [...] m2, bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od [...] r. do dnia [...] r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że kontrola dokonana w dniu [...] r., wykazała zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi przez elementy obiektu budowlanego (wykusze), będącego własnością D. i E.S. Oględziny przeprowadzone w dniu [...] r. z udziałem E.S. potwierdziły funkcjonowanie wykuszy ww. budynku w granicach pasa drogowego, zaś pomiary geodezyjne wykonane w grudniu 2012 r. wykazały, że powierzchnia zajęcia wynosi [...] m2. Nadto, w toku postępowania wyjaśniającego organ uzyskał dokumenty w postaci: decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na budowę, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz planu sytuacyjno-wysokościowego z naniesionym rzutem obiektu budowlanego. Na podstawie tych dokumentów organ wywiódł, że projekt budynku uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę, którą przesłano również do Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego. Inwestycja została zrealizowana według projektu i został dokonany jej częściowy odbiór. Plan MPU z 29 lipca 2003 r. oraz decyzje o warunkach zabudowy dopuszczały wysunięcie poza obowiązującą linię zabudowy (wyłącznie powyżej 4,5 m nad poziomem chodnika) ryzalitów, wykuszy, gzymsu wieńczącego i studzienek przy oknach piwnicznych. Wyjaśnienia stron wskazywały, że budynek został odtworzony w harmonii z zabytkowym charakterem pierzei ulicy na podstawie archiwalnej dokumentacji i uzgodnień konserwatora miejskiego.

Mając na uwadze zebrany materiał dowodowy organ I instancji uznał, że udokumentowane zajęcie pasa drogowego obligowało do naliczenia kary pieniężnej nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. Przy czym ustosunkowując się do wyjaśnień strony organ podkreślił, że nie mógł badać ani przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, ani oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu, czy też miarkować wysokości wymierzanej kary.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli D.S. i E.S., wnosząc o jej uchylenie.

Argumentując swoje stanowisko w sprawie skarżący podnieśli, że obiekt wybudowali zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który dopuszczał wysunięcie poza obowiązującą linię zabudowy wykuszy oraz zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącą, że nowa zabudowa musi być dostosowana do istniejącej i odpowiadać typowi zabudowy XIX - wiecznej, zaś lico budynku musi stykać się z licem budynków istniejących obok. Niezrozumiałe jest w ocenie skarżących to, że posadowienie budynku zgodne z aktem prawa miejscowego może być jednocześnie traktowane jako naruszenie prawa, zwłaszcza w sytuacji, gdy Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego, wykonując w imieniu Prezydenta Miasta władztwo nad drogami, wiedział o budowie, skoro wydawał szereg zezwoleń, a pomimo tego nigdy nie wskazywał na fakt zajęcia pasa drogowego. Tak więc skoro Prezydent Miasta nie kwestionował ewentualnego zajęcia pasa drogowego, to inwestor nie miał żadnych podstaw do przyjęcia, że łamie prawo. Tymczasem nie można karać za nieświadome naruszenie przepisów prawa. Zdaniem skarżących, wbrew twierdzeniom organu, sporna część obiektu budowlanego nie znajduje się w granicach pasa drogowego, skoro skrajnia drogowa dla ul. [...] m, a taki parametr pojawia się w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w decyzji o warunkach zabudowy, zaś wykusze nie powodują zagrożenia i utrudnienia w ruchu drogowym oraz nie zakłócają wykonywania zadań zarządcy drogi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) oraz § 4 ust. 1 pkt 2 Uchwały Nr XXVIII/567/04 Rady Miasta Szczecin z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, w punkcie pierwszym: uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej rozstrzygnięcia w zakresie terminu zajęcia pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] oraz wysokości wymierzonej kary, ustalając termin zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r., tj. 160 dni i wymierzając z tego tytułu karę administracyjną w wysokości [...] zł, zaś w punkcie drugim: utrzymało w pozostałej części zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił pogląd organu

I instancji, że część budynku D.S. i E.S.

o powierzchni [...] m2, zajmuje pas drogowy drogi wojewódzkiej ul. [...] bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Z analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, tj. mapy sytuacyjno-wysokościowej, projektu budowlanego - plan zagospodarowania terenu, obejmującego określenie granic terenu, usytuowanie i obrys istniejących budynków i projektowanego budynku oraz dokumentacji zdjęciowej, jednoznacznie wynika, że dwa wykusze budynku przy ul. [...] naruszają przestrzeń pasa drogowego, zaś z operatu geodezyjnego wynika dokładna powierzchnia tego zajęcia (2 x 3,80 m2). Po raz pierwszy fakt zajęcia pasa drogowego został stwierdzony podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r., zaś ostatnią czynnością dowodową potwierdzającą zajęcie były oględziny dokonane z udziałem strony w dniu [...] r. Tak więc karę należało wymierzyć za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r., a nie jak przyjął organ I instancji do dnia [...] r.

Zdaniem Kolegium, podnoszona przez strony okoliczność, iż inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] uzyskała stosowne pozwolenie na budowę a następnie pozwolenie na użytkowanie

i jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie oznacza zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w przypadku, gdy część budynku narusza jego przestrzeń. Ustalenia planu miejscowego co do warunków zabudowy nie są równoznaczne z ustaleniem granic pasa drogowego, zaś w treści decyzji z dnia [...] r. zarządca drogi wyraził stronom zgodę jedynie na umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, przyłącza gazowego, wodociągowego w pasie drogowym ul. [...].

Dalej organ odnosząc się do legalnej definicji pasa drogowego (zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy) w nawiązaniu do społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu, o którym mowa w art. 143 Kodeksu cywilnego, wywiódł, że pas drogowy sięga w górę do wysokości mieszczących się w nim urządzeń jak i do głębokości umieszczonej w gruncie infrastruktury technicznej. W opinii Kolegium, skoro z dokumentacji fotograficznej obrazującej okolicę miejsca zajęcia wynika, że w pasie drogowym umieszczone są: trakcja tramwajowa, znaki drogowe, słupy oświetlenia ulicznego, zaś wykusze budynku przy ul. [...] znajdują się na wysokości tychże urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu drogowego, to ta część obiektu budowlanego znajdująca się nad płaszczyzną drogi wojewódzkiej daje zarządcy drogi prawo do wydania zezwolenia i pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego lub kar pieniężnych za jego zajęcie bez zezwolenia bądź z naruszeniem określonych w nim warunków. Zarówno z map sytuacyjno-wysokościowych jak i z dokumentacji geodezyjnej zgromadzonej w sprawie wynika, iż część budynku przy ul. [...] wchodzi w urządzony pas drogowy – co w sytuacji braku stosownego zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego - skutkowało wymierzeniem kary w wysokości [...] zł, jako dziesięciokrotności iloczynu powierzchni zajętego pasa drogowego, liczby dni oraz stawki opłaty, tj. [...]zł.

D.S. i E.S. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o jej uchylenie jak i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z uwagi na niedostateczne rozpatrzenie aspektów prawnych sprawy oraz błędy formalne.

W motywach skargi skarżący podtrzymali swoje stanowisko zawarte

w odwołaniu, dodatkowo podnosząc, że w decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta z dnia [...] r., ul. [...] określono jako drogę wojewódzką, a w tabeli naliczającej opłatę jako drogę powiatową, co powoduje wątpliwości co do prawidłowości przyjętej stawki naliczania kary. Poza tym w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przytoczono ustawę o drogach publicznych wskazując na jej tekst jednolity, tj. stanowiący załącznik do obwieszczenia Marszałka Sejmu RP z dnia 30 stycznia 2013 r., w sytuacji gdy sprawa naliczania kary dotyczyła okresu wcześniejszego, tj. od lipca 2012 r. do grudnia 2012 r.

Zdaniem skarżących, usytuowanie wykuszy na wysokości 4,59 cm nad chodnikiem i ich wysunięcie na odległość 1 m od lica ściany, nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, skoro przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przewidują, że skrajnia nad chodnikiem powinna być nie mniejsza niż 2,50 m, a skrajnia pozioma jezdni określana jest odległością 0,5 m od krawężnika. Przedmiotowy budynek został wybudowany zgodnie z prawem w nawiązaniu do charakteru istniejącej zabudowy sąsiedniej, jednocześnie stanowiąc uzupełnienie istniejącej pierzei ulicznej. Przy czym forma elewacji budynku przy ul. [...] nie mogła być inaczej rozwiązana. Tymczasem do takiej zabudowy jak sąsiednia, z uwagi na jej charakter architektoniczny, nie stosuje się przepisów ustawy w zakresie opłat za zajęcie pasa drogowego, co powinno być wzięte pod uwagę przez organy orzekające w niniejszej sprawie. Ponadto skarżący podkreślili, że o braku podstaw do naliczenia kary pieniężnej przesądza również to, że zarządca drogi brał udział na każdym etapie planowania budynku, zaś budowa posiadała wszystkie uzgodnienia i jest zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśniał, że wprawdzie w decyzji organu I instancji w tabeli wskazano, że ul. [...] jest drogą powiatową, to jednakże z uzasadnienia tej decyzji jak

i uzasadnienia decyzji organu II instancji jasno wynika, że ulica ta stanowi drogę wojewódzką. Ponadto organ podkreślił, że wydając rozstrzygnięcie obowiązany był do uwzględnienia stanu prawnego na dzień wydania decyzji, nie mniej wskazany

w podstawie prawnej przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych miał taką samą treść co w okresie zajęcia pasa drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji, pod kątem jej zgodności

z prawem, doprowadziła Sąd do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Przedmiotem oceny Sądu stała się decyzja dotycząca wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi przez elementy obiektu budowlanego w postaci dwóch wykuszy.

Wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia poprzedzone winno być postępowaniem wyjaśniającym polegającym na ustaleniu, czy w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego. To dopiero skutkować może zastosowaniem przepisów o naliczeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Skarżący w toku postępowania administracyjnego jak i w skardze podnosili, że do takiego zajęcia w ogóle nie doszło, gdyż wykusze nie znajdują się w granicach pasa drogowego. Tak więc najistotniejszą kwestią wymagającą przesądzenia w pierwszej kolejności stało się ustalenie granic pasa drogowego i czy w realiach niniejszej sprawy rzeczywiście doszło do zajęcia pasa drogowego. Ocena powyższej kwestii wymaga odwołania się do ustawowej definicji pasa drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z powołanym przepisem, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Niewątpliwie pasem drogowym, w rozumieniu wyżej cytowanego przepisu, jest bryła geometryczna, a więc przestrzeń trójwymiarowa. Przy czym podzielić należy pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do pasa drogowego nie można zaliczyć przestrzeni pod i nad powierzchnią tego pasa - bez jakichkolwiek ograniczeń. Przyjęcie przeciwnego poglądu, a więc takiego, który uznaje, że wszystko co przechodzi nad lub pod jakąkolwiek drogą powodowałoby zajęcie pasa drogowego i konieczność ponoszenia określonych z tytułu zajęcia opłat, a w przypadku braku stosownego zezwolenia kar pieniężnych, prowadziłoby do wniosku, który nie daje pogodzić się z założeniem o racjonalności ustawodawcy. Wprawdzie ustawodawca nie sprecyzował w jaki sposób należy ustalać górną i dolną granicę pasa drogowego, jednakże niewątpliwie powinny te granice być oceniane z uwzględnieniem roli, celu i funkcji jaką pełni pas drogowy, tj. zapewnienia prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego oraz zarządzania drogą, będącą jego częścią, co z kolei wiąże się z koniecznością dokonywania indywidualnej oceny tych granic, w odniesieniu do każdego przypadku z uwzględnieniem konkretnych okoliczności sprawy, tj. rodzaju drogi, znajdujących się w pasie drogowym urządzeń technicznych, czy obiektów inżynierii ruchu drogowego, itp. W wyrokach z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 135/08 oraz z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 614/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "pojęcie pasa drogowego, jako wydzielonego liniami bocznymi obszaru wraz z nieograniczonym "słupem" powietrza wznoszącym się nad tym obszarem oraz "słupem" ziemi znajdującym się pod nim, nie jest prawidłowe (...). Uwzględniając bowiem funkcjonalną rolę pasa drogowego, w kontekście jego zasięgu nad wydzielony obszar, jak i w jego głąb, należy stwierdzić, że granice te określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą (...). To, czy określone urządzenia infrastruktury technicznej, niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego np. wodociąg, kabel energetyczny, znajdują się w pasie drogowym, podlega każdorazowemu badaniu."

Lektura uzasadnień decyzji organów obu instancji oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy prowadzi do wniosku, że organy orzekające nie oceniły w sposób prawidłowy, czy elementy budynku zrealizowanego przez skarżących znajdują się w pasie drogowym oraz nie wykazały przy tym, aby wykusze nadwieszone nad chodnikiem na wysokości ponad 4,5 m, choćby potencjalnie kolidowały z jakimikolwiek urządzeniami drogowymi lub wpływały na bezpieczeństwo lub ruch drogowy.

Nie zasługuje na akceptację argumentacja organu odwoławczego, że skoro

z dokumentacji fotograficznej obrazującej okolice pasa drogowego w której znajdują się przedmiotowe wykusze, wynika że w tymże pasie drogowym znajdują się również urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu drogowego, tj. trakcja tramwajowa, znaki drogowe, czy słupy oświetlenia ulicznego,

to doszło do zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Wprawdzie słusznie organ wywodzi, że granicę przestrzeni nad działką gruntu wydzieloną jako pas drogowy określają obiekty i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu drogowego, jednakże nie sposób pominąć okoliczności, że wykusze znajdują się nad częścią pasa drogowego zwaną jego skrajnią - nad chodnikiem.

W ocenie Sądu, przy ustaleniu górnej granicy pasa drogowego pomocne może być sięgnięcie do regulacji określających wysokość niezbędnej, wolnej przestrzeni jaka powinna być zachowana nad drogami różnego typu i chodnikiem, zamieszczonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430). Najczęściej bowiem górną granicę pasa drogowego wyznacza ich skrajnia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2710/12, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze wskazać należy na § 54 ust. 4 powołanego rozporządzenia, z którego wynika, że wysokość skrajni nad chodnikiem lub ścieżką rowerową powinna być nie mniejsza niż 2,50 m.

Uwzględnienie podanej przez ustawodawcę minimalnej wysokości skrajni nad chodnikiem oraz okoliczności występujących w konkretnym stanie faktycznym, powinno pozwolić na ustalenie, czy w danym przypadku istnieje realna możliwość korzystania z danego obszaru pasa drogowego przez użytkowników ruchu drogowego oraz przez zarządcę drogi przy realizacji przezeń swych ustawowych obowiązków.

Z doświadczenia życiowego wynika, że takie elementy architektoniczne obiektu budowlanego jak gzymsy, wykusze, które są umieszczane na wysokości 4,5 m nad chodnikiem i wysunięte na odległość 1 m od lica ściany frontowej budynku, nie utrudniają korzystania przechodniom z tego chodnika, a także nie utrudniają poruszania się innym pojazdom po drodze. Zarządca drogi jak i organ odwoławczy nie wykazały przy tym aby sporne wykusze miały lub mogły mieć potencjalnie (w przyszłości) wpływ na zabezpieczenie lub obsługę ruchu drogowego, utrudniać utrzymanie pasa drogowego w odpowiednim stanie lub utrudniać remont drogi. W tym zakresie skład orzekający w pełni podtrzymuje prezentowane już w podobnych sprawach stanowisko odnoszące się do rozumienia obszaru pasa drogowego, wyrażone m.in. w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 279/13).

Nie bez znaczenia dla oceny prawidłowości działań organów administracji pozostają także wywody skargi wskazujące, że budynek w takim kształcie architektonicznym został wybudowany zgodnie z prawem, a zarządca drogi wiedział

o zamiarze posadowienia tego budynku, gdyż brał udział w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych), a więc w przypadku miasta [...] zarządcą drogi wojewódzkiej ul. [...] jest Prezydent Miasta. Jednocześnie Prezydent Miasta jest organem administracji architektoniczno-budowlanej, co znajduje potwierdzenie w wydanej skarżącym decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego jako jednostka wykonująca zadania zarządcy drogi, uzgadniał dokumentację projektową m.in. w zakresie przyłączy do budynku. Z akt nie wynika, aby Prezydent wnosił jakiekolwiek zastrzeżenia co do formy architektonicznej budynku lub wskazywał inwestorowi, że projektowany budynek ingeruje w pas drogowy i wymagane jest uzyskanie zgody właściciela terenu na umieszczenie w nim części obiektu budowlanego. Brak takiej reakcji organu na etapie pozwolenia na budowę mógł powodować u inwestorów przeświadczenie, że trwałe zajęcie jest zgodne z prawem i nie wymaga uzyskania dodatkowego zezwolenia.

Organy obu instancji nie kwestionują, że inwestorzy dla zrealizowanego w takim kształcie budynku uzyskali warunki zabudowy, pozwolenie na budowę i pozwolenie na użytkowanie. Wybudowany budynek wraz z wykuszami stanowi uzupełnienie istniejącej, historycznej zabudowy, zaś jego usytuowanie w granicy pasa drogowego jak i elewacja były uzależnione od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz od uzgodnień z konserwatorem zabytków. Rację można przyznać skarżącym, że gdyby budynek funkcjonował w pierwotnym kształcie, tak jak inne sąsiednie budynki, i nie został jako jedyny zniszczony przy tej ulicy w czasie II wojny światowej, to z uwagi na treść art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nie wymagałby uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nie byłoby wówczas podstaw nawet do prowadzenia teoretycznych rozważań co do konieczności posiadania zezwolenia na umieszczenie spornych wykuszy w pasie drogowym, tak jak nie wymaga się tego od wszystkich pozostałych właścicieli budynków znajdujących się przy ul. [...].

W kontekście poczynionych ustaleń przypomnieć należy, że działania organów nie powinny podważać zaufania stron do organów władzy publicznej. Wykonywanie przez zarządcę drogi uprawnień i realizacja obowiązków wynikających z przepisów prawa, skutkująca nałożeniem kary pieniężnej, winny następować tylko przy ziszczeniu się wszystkich przesłanek działania takie prawnie uzasadniającymi. Przy tym konsekwencje wobec podmiotów zajmujących bez zezwolenia pas drogowy powinny być wyciągane zawsze wtedy, gdy służą przywróceniu pasa drogowego do stanu pierwotnego dla zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom ruchu drogowego, stanowiąc przy tym realizację pozostałych zadań zarządcy drogi, którymi są przede wszystkim planowanie, budowa, przebudowa, remont oraz utrzymanie i ochrona dróg. Trudno takich przesłanek doszukać się w polityce zarządcy drogi, który przedmiotem swojego zainteresowania czyni prowadzenie postępowań nie służących zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego i poprawie stanu dróg, lecz pobieranie kar pieniężnych za elementy architektury budowlanej takie jak gzymsy, wykusze, mające przy tym charakter trwały i zrealizowane zgodnie z pozwoleniami na budowę.

Zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 K.p.a., organy I jak

i II instancji rozpoznając sprawę zobligowane są do orzekania na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydawania rozstrzygnięcia. Zasada ta znajduje zastosowanie także przy rozstrzyganiu sprawy w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, z tym zastrzeżeniem, że wysokość samej kary określana jest według stanu prawnego obowiązującego w okresie bezprawnego działania. Skoro zatem podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji powinny stanowić przepisy ustawy z dnia

21 marca 1985 r. o drogach publicznych obowiązujące na dzień wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, a pomiędzy wydaniem decyzji przez organ

I i II instancji pojawił się tekst jednolity tej ustawy opublikowany w Dzienniku Ustaw

w 2013 r. pod poz. 260, to nie jest trafna uwaga skarżących, że w podstawie prawnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego powinno być podane oznaczenie publikatora tekstu prawnego ustawy pochodzące z roku [...].

Podkreślić należy, że opublikowanie tekstu jednolitego ustawy nie jest stanowieniem nowego prawa. Przepis będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, tj. art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zarówno w dacie orzekania przez organy obu instancji jak i w okresie zajęcia pasa drogowego posiadał takie samo brzmienie.

Ustosunkowując się do zarzutu błędów i wątpliwości co do określenia kategorii zajętej drogi publicznej, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy korygując decyzję organu I instancji co do wysokości kary pieniężnej, podał właściwy przepis uzasadniający zastosowanie przyjętej stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, prawidłowo uznając ul. [...] za drogę wojewódzką. Oznacza to, że podana w tabeli decyzji organu I instancji kategoria drogi stanowiła oczywistą omyłkę.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organ I instancji wydając decyzję w dniu [...] r. naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, zaś organ II instancji utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji dodatkowo naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W tej sytuacji, nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy

w postępowaniu administracyjnym, za celowe Sąd uznał uchylenie zaskarżonej decyzję oraz poprzedzającej ją decyzję Prezydenta Miasta, celem dokonania ponownej oceny ziszczenia się przesłanek do wydania decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, w kontekście przedstawionych wyżej rozważań Sądu. Rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą do zbadania, czy w świetle okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy faktycznie doszło do zajęcia pasa drogowego, w szczególności poprzez wykazanie sposobu ustalenia jego górnej wysokości.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I wyroku. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku wydano na podstawie art. 152, zaś w pkt III na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 powołanej ustawy.