Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1992/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 706
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 31
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 5, art. 4 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 168
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - tekst jednolity.
Teza: 1.	Przepisy ustawy o referendum nie przewidują specjalnego przyjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum „w związku z wnioskiem mieszkańców”, który nie został złożony w ustawowym trybie.

2.	Ustawowe przypisanie jakiejś sprawy do wyłącznej właściwości określonego organu jednostki samorządu a priori nie wyklucza możliwości uczynienia jej przedmiotem referendum lokalnego.

3.	Nie każda sprawa należąca do wyłącznej właściwości organu  gminy może być przedmiotem referendum. Wyłączone będą m.in. kwestie zdeterminowane przez prawo procesowe, w których ustawodawca przewidział sformalizowany tryb postępowania i ewentualnie ustalił tryb kontroli i weryfikacji działania czy też, jak w rozpoznanej sprawie, kwestie zdeterminowane prawnie poprzez regulację statuującą odpowiedzialność prawną określonego organu z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

4.	Nie da się ustalić jednoznacznie kryteriów oceny czy dana sprawa może być przedmiotem referendum lokalnego. Wymaga to analizy na płaszczyźnie konkretnej sprawy.

5.	Mieszkańcy nie mogą domniemywać jakimi intencjami kierowała się Rada  postanawiając o przeprowadzeniu referendum i co w istocie jest jego przedmiotem.

TEZY

1.	Przepisy ustawy o referendum nie przewidują specjalnego przyjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum „w związku z wnioskiem mieszkańców”, który nie został złożony w ustawowym trybie.

2.	Ustawowe przypisanie jakiejś sprawy do wyłącznej właściwości określonego organu jednostki samorządu a priori nie wyklucza możliwości uczynienia jej przedmiotem referendum lokalnego.

3.	Nie każda sprawa należąca do wyłącznej właściwości organu  gminy może być przedmiotem referendum. Wyłączone będą m.in. kwestie zdeterminowane przez prawo procesowe, w których ustawodawca przewidział sformalizowany tryb postępowania i ewentualnie ustalił tryb kontroli i weryfikacji działania czy też, jak w rozpoznanej sprawie, kwestie zdeterminowane prawnie poprzez regulację statuującą odpowiedzialność prawną określonego organu z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

4.	Nie da się ustalić jednoznacznie kryteriów oceny czy dana sprawa może być przedmiotem referendum lokalnego. Wymaga to analizy na płaszczyźnie konkretnej sprawy.

5.	Mieszkańcy nie mogą domniemywać jakimi intencjami kierowała się Rada  postanawiając o przeprowadzeniu referendum i co w istocie jest jego przedmiotem.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie NSA Małgorzata Stahl (spr.) del NSA Janusz Furmanek Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 1 września 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 300/15 w sprawie ze skargi Miasta S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia 24 lutego 2015 r. nr NK-II.4131.11.2015.JŁ w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr IV/14/15 Rady Miasta S. z dnia 21 stycznia 2015r. w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego w istotnej sprawie dotyczącej mieszkańców S. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta S. na rzecz Wojewody P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 r. oddalił skargę Miasta S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 24 lutego 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr IV/14/15 Rady Miasta S. z dnia 21 stycznia 2015 r. w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego uchwała Rady Miasta S. podjęta została na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 4 i art. 9 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 706 ze zm.). W uchwale tej Rada postanowiła o przeprowadzeniu referendum lokalnego w istotnej sprawie dotyczącej mieszkańców, formułując w § 2 uchwały następującą treść pytania referendalnego: "Czy jesteś za dochodzeniem strat Miasta Sejny od Skarbu Państwa z tytułu niewłaściwego nadzoru prawnego i finansowego". Przyjęto, iż pod pytaniem będą umieszczone dwa warianty odpowiedzi: "TAK" , "NIE".

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Podlaski, na podstawie art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej: u.s.g.), stwierdził nieważność ww. uchwały. Uznając, że kontrolowana uchwała rażąco narusza prawo, stwierdził, iż uchwała poddaje pod rozstrzygnięcie w drodze referendum tę kategorię spraw, które należą do wyłącznej kompetencji Burmistrza Miasta Sejny. Zgodnie bowiem z art. 31 u.s.g. to on kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Zatem jeżeli Burmistrz Miasta Sejn uzna, iż wskutek konkretnego działania określonego organu powstała strata, to wyłącznie on jest władny w oparciu o art. 417 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.) wystąpić na drogę sądową i dochodzić od Skarbu Państwa odszkodowania. Wynik referendum w żaden sposób nie zwolni zaś Burmistrza z podjęcia powyższych działań, bowiem referendum nie może być podstawą wykonywania zadań i kompetencji o charakterze wykonawczym, zaś demokracja bezpośrednia we wspólnotach samorządowych nie może dotyczyć praktycznych względów sfery bieżącego zarządzania sprawami tej wspólnoty. Podkreślił jednocześnie, że ustalanie ewentualnych należności jednostki samorządu terytorialnego i decyzja o dochodzeniu ich na drodze sądowej, nie jest w rozumieniu ustawy o referendum lokalnym sprawą, dotyczącą wspólnoty, mieszczącą się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki, ani inną istotną sprawą gospodarczą dotyczącą więzi łączących tę wspólnotę. Oznacza to, że sprawa, która ma być przedmiotem referendum lokalnego w niniejszej sprawie, nie należy do kategorii spraw rozstrzyganych w drodze referendum lokalnego na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o referendum lokalnym, co stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały w całości. W ocenie organu nadzoru zainicjowane referendum prowadziłoby bowiem do rozstrzygnięcia, którego wynik byłby nie do pogodzenia z powszechnie obowiązującym prawem. Byłoby tak w przypadku udzielenia przez większość mieszkańców gminy odpowiedzi na pytanie referendalne "nie". W przypadku odpowiedzi "nie", przy założeniu, że wynik byłby wiążący dla organów gminy, jej władze zmuszone byłyby do zaniechania wszelkich działań w sferze dochodzenia odszkodowania i działania, wbrew postanowieniom art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.). Zatem, jeżeli Burmistrz Miasta Sejny uznaje, że istnieje strata, której należy dochodzić to nakaz zaniechania tych roszczeń byłby niezgodny z prawem.

Zaskarżając powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Burmistrz Miasta Sejny zarzucił mu naruszenie art. 170 Konstytucji RP poprzez odmowę członkom wspólnoty samorządowej prawa do decydowania w drodze referendum oraz naruszenie art. 2 ust.1 pkt 3 ustawy o referendum lokalnym poprzez uznanie, że sprawa mająca być przedmiotem referendum lokalnego nie należy do kategorii sprawa rozstrzyganych w drodze referendum lokalnego, co stanowi istotne naruszenie prawa. Nadto zarzucił naruszenie art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez sporządzenie uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób enigmatyczny, wewnętrznie sprzeczny z wadliwie ustalonym stanem faktycznym i bez wyjaśnienia na czym polega istotne naruszenie prawa, a tym samym wbrew ww. przepisowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę uznając podniesione w niej argumenty za niezasadne.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że jak wynika z podstawy prawnej zakwestionowanej uchwały, inicjatorem przeprowadzenia referendum była Rada Miasta Sejny. Powołany przepis w podstawie prawnej art. 9 ustawy o referendum lokalnym dotyczy bowiem jednoznacznie referendum przeprowadzanego z inicjatywy organu stanowiącego jednostki samorządowej, a nie mieszkańców gminy. W tych okolicznościach Sąd jako niezrozumiałe ocenił twierdzenie zawarte w skardze, jakoby sporna uchwała została podjęta w związku z wnioskiem mieszkańców. W tej sytuacji – jak zauważył Sąd - podstawę prawną do podjęcia uchwały musiałby stanowić art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, a wniosek o przeprowadzenie referendum musiałby być poparty podpisami 10% mieszkańców uprawnionych do głosowania.

Sąd nie podzielił również argumentacji skargi, jakoby referendum nie miało charakteru rozstrzygającego i mogło mieć charakter opiniodawczy. W ocenie Sądu, ustawa o referendum lokalnym nie dokonuje powyższego rozróżnienia, stąd też referendum lokalne należy traktować jako formę rozstrzygnięcia sprawy i nie ma ono na celu zasięgnięcia opinii. Przepis art. 65 ustawy o referendum lokalnym nakłada na właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego obowiązek niezwłocznego podjęcia czynności w celu realizacji rozstrzygającego wyniku referendum. Innymi słowy, organy jednostki samorządu terytorialnego są związane normą prawną nakazującą im wobec wypełnienia przez referendum określonych wymagań - przedsięwzięcie leżących w ich kompetencji działań, które urzeczywistnią wynik referendum. Innymi słowy, właściwy organ to ten, który ma kompetencję do podjęcia czynności niezbędnej do realizacji sprawy będącej przedmiotem referendum zakończonego wynikiem rozstrzygającym. Ważne referendum lokalne, w którym zapadł rozstrzygający wynik, kreuje po stronie kompetentnych organów jednostki samorządu terytorialnego prawny obowiązek podjęcia działań urzeczywistniających realizację wyniku referendum, niezależnie od tego, czy treść tego wyniku jest zgodna z prawem, czy nie jest. Pamiętając jednak, że przedsięwzięcie działań ukierunkowanych na wprowadzenie w życie takiego wyniku referendum będzie jednocześnie naruszało inny prawny obowiązek organu jednostki samorządu terytorialnego, naturalną formułą wykluczenia tego rodzaju dylematu wydaje się kontrola inicjatywy przeprowadzenia referendum. Zatem referendum nie może być zorganizowane, gdy rozstrzygający wynik byłby nie do pogodzenia z powszechnie obowiązującym prawem, jak i wtedy, gdy samo poddanie określonej sprawy trybowi referendum naruszyłoby prawo.

Jak zaznaczył Sąd, wprawdzie zasada z art. 170 Konstytucji RP zagwarantowała członkom wspólnot samorządowych prawo współdecydowania o istotnych dla nich sprawach w drodze referendum, mieszkańcy mają zatem prawo do wyrażania swej woli w drodze referendum we wszystkich zasadniczych dla tej wspólnoty sprawach, ale w sprawach zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji organów jednostki samorządu terytorialnego mieszkańcy ani z własnej inicjatywy ani z inicjatywy organów nie mogą ich zastępować. Powołując się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r. K 30/02 (OTK-A 2003/2/16), Sąd wskazał, że zasada bezpośredniego wyrażania woli przez mieszkańców nie może prowadzić do zniesienia instytucji przesądzających o funkcjonowaniu demokracji pośredniej na poziomie lokalnym, a tym samym nie może prowadzić do zniesienia zadań i obowiązków oraz kompetencji organów stanowiących i wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, zwłaszcza tam, gdzie w grę wchodzi ich wyłączność kompetencyjna. Referendum nie może zatem zastępować stałego i nieprzerwalnego funkcjonowania organów stanowiących i wykonawczych nawet wtedy, gdy członkowie tych organów pragną scedować ciążącą na nich odpowiedzialność polityczną na samych mieszkańców, lub, gdy mieszkańcy z własnej inicjatywy chcą ich pozbawić prawa i obowiązku decydowania o sposobie wykonywania zadań publicznych. W konsekwencji – jak podkreślił Sąd - uznać należy, że rozstrzygnięcie podjęte w drodze referendum musi pozostawać w zgodności z obowiązującym prawem.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcia w przedmiocie przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców Miasta Sejny, zawartego w zakwestionowanej uchwale Rady Miasta Sejny nie można uznać za zgodne z przepisami prawa. Z analizy §2 kwestionowanej uchwały w zakresie postawionego pytania referendalnego, tj. "Czy jesteś za dochodzeniem strat Miasta Sejny od Skarbu Państwa z tytułu niewłaściwego nadzoru prawnego i finansowego?" można wywnioskować, że przedmiotem referendum ma być rozstrzygnięcie przez społeczność gminy o wystąpieniu na drogę sądową z powództwem o zapłatę z tytułu "strat Miasta Sejny" spowodowanych niewłaściwym nadzorem prawnym i finansowym. W takiej sytuacji, jak słusznie zauważył organ nadzoru, chodzi o ewentualne roszczenie gminy wobec Skarbu Państwa, które (w przypadku jego rzeczywistego istnienia) jest na gruncie prawa cywilnego prawem podmiotowym. W ocenie Sądu, z punktu widzenia przepisów o referendum lokalnym wątpliwe jest natomiast, czy lokalna społeczność jest legitymowana do wyrażania swojej woli w kwestii tego uprawnienia w drodze referendum. Przyjmując jednak, że wskazane prawo podmiotowe istnieje, to przyjąć należy, że skorzystanie z tego uprawnienia przez organ wykonawczy gminy jest również jego obowiązkiem i ewentualność jego realizacji nie może być poddana ocenie w formie referendum lokalnego. Zgodnie bowiem z art. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 168). naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest między innymi niedochodzenie należności jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji, dochodzenie ewentualnych roszczeń jednostki sektora finansów publicznych jest z jednej strony uprawnieniem (na gruncie prawa cywilnego), a z drugiej obowiązkiem (na gruncie prawa administracyjnego) właściwego organu danej jednostki (burmistrza). W ocenie Sądu przedmiotowy obowiązek nie jest w rozumieniu ustawy o referendum lokalnym sprawą dotyczącą wspólnoty mieszczącą się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki, ani inną istotną sprawą gospodarczą dotyczącą więzi łączących tę wspólnotę. Zobowiązanie dochodzenia należności jednostki samorządu terytorialnego przez burmistrza, który wykonuje budżet oraz reprezentuje gminę na zewnątrz z jakiegokolwiek tytułu ma charakter bezwzględny.

W oparciu o powyższe rozważania Sąd uznał, że Rada Miasta nie jest uprawniona do wkraczania w sferę kompetencji organu wykonawczego gminy. Nie jest tym bardziej uprawniona do odwoływania się do społeczności lokalnej z pytaniem, od którego ma zależeć realizacja omawianego powyżej obowiązku. Rada Miasta ani społeczność lokalna nie mogą zastępować Burmistrza Miasta i podejmować się załatwienia sprawy, która z mocy ustawy została mu powierzona. Kompetencja do podejmowania wszelkiego rodzaju decyzji w zakresie gospodarowania mieniem gminnym należy, jak słusznie wywiódł organ nadzoru, wyłącznie do organu wykonawczego gminy. W konsekwencji Sąd przyjął, iż skoro kwestia stanowiąca przedmiot pytania referendalnego nie jest w rozumieniu ustawy o referendum lokalnym sprawą dotyczącą wspólnoty mieszczącą się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki, ani inną istotną sprawą gospodarczą dotyczącą więzi łączących tę wspólnotę, to stanowi to naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o referendum lokalnym. Dodatkowo Sąd zauważył, że pytanie postawione w kwestionowanej uchwale zostało sformułowane w sposób niezrozumiały i mogący wprowadzać w błąd, co stanowi naruszenie art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy o referendum lokalnym.

Uznając za nieuzasadnione pozostałe zarzuty skargi, tj. naruszenia art. 170 Konstytucji RP, art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o referendum lokalnym oraz art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd podkreślił, że instytucja referendum nie może służyć do zdejmowania ustawowej odpowiedzialności z władz lokalnych. Ponadto ewentualny negatywny wynik referendum prowadziłby do konieczności zaniechania przez organ dochodzenia roszczeń, co byłoby niezgodne z omówionymi wyżej przepisami prawa.

W tych okolicznościach, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd I instancji skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Miasto Sejny, reprezentowane przez Burmistrza zastąpionego przez radcę prawnego, podniosło zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni następujących przepisów:

1. art. 170 Konstytucji RP poprzez odmowę członkom wspólnoty samorządowej prawa do decydowania w drodze referendum,

2. art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o referendum lokalnym poprzez uznanie, iż sprawa mająca być przedmiotem referendum lokalnego nie należy do kategorii spraw rozstrzyganych w drodze referendum lokalnego, co stanowi istotne naruszenie prawa,

3. art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym poprzez przyjęcie, że przedmiotem referendum ma być rozstrzygnięcie przez społeczność o wystąpieniu na drogę sądową z powództwem o zapłatę z tytułu "strat Miasta Sejny" spowodowanych niewłaściwym nadzorem prawnym i finansowym, gdy w rzeczywistości inicjatywa zmierzała jedynie do przeprowadzenia referendum opiniodawczego,

4. art. 15 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym poprzez błędne przyjęcie, że wniosek zawierał nieprawidłowo sformułowane pytanie referendum.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Ponadto pełnomocnik skarżącego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, iż Sąd I instancji błędnie ustalił stan faktyczny sprawy bowiem nie uznał, że uchwała w sprawie przeprowadzenia referendum została uchwalona na podstawie wniosku mieszkańców.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podlaski, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi w całości i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw albowiem zaskarżony wyrok, pomimo w niewielkiej części wadliwego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 170 Konstytucji RP, art. 2 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 706 ze zm.).

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zarzucił także, iż Sąd I instancji błędnie ustalił stan faktyczny sprawy bowiem nie uznał, że uchwała w sprawie przeprowadzenia referendum została uchwalona na podstawie wniosku mieszkańców. Pełnomocnik podniósł, że w uchwale o przeprowadzenie referendum mylnie wskazano, że uchwała została podjęta na podstawie art. 9 ustawy o referendum. Podał, że ww. uchwała została podjęta na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o referendum bowiem z akt sprawy wynika, że została ona podjęta na wniosek mieszkańców.

Wyjaśnić należy, że pomimo, iż pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wadliwie zarzucił naruszenie przepisów postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, bowiem naruszenie to wynika jedynie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że z uwagi na przedmiot sprawy i potrzebę zachowania prawa do sądu, iż nawet takie wadliwe określenie podstaw kasacyjnych, pozwala na ich rozpoznanie.

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutu zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w zakresie błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wskazać należy, że nie można uznać by uchwała w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego została wydana na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o referendum, a nie jak uznał Sąd I instancji na podstawie art. 9 ustawy o referendum. Zwrócić należy uwagę, że przeprowadzenie referendum na wniosek mieszkańców wymaga podjęcia szeregu czynności określonych przepisami ustawy o referendum, poprzedzających podjęcie uchwały. Z akt sprawy nie wynika by w sprawie procedowano nad wnioskiem mieszkańców dotyczącym przeprowadzenia referendum tj. aby dokonywano czynności o których mowa w art. 11 – 16 ustawy o referendum. Przepisy ustawy o referendum nie przewidują specjalnego przyjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum "w związku z wnioskiem mieszkańców", który nie został złożony w ustawowym trybie. Dlatego też nie można przyjąć, iż w uchwale mylnie wskazano art. 9 zamiast art. 17 ust. 1 ustawy o referendum.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że w myśl art. 170 Konstytucji RP członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty. Zasady i tryb przeprowadzania referendum określa ustawa. Stwierdzić zatem należy, że o naruszeniu zasad i konstytucyjnego prawa do referendum można mówić wówczas, gdy zostaną naruszone przepisy ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 357/12). Jak wskazał już Sąd I instancji ustawa nie wyróżnia kategorii referendów rozstrzygających i opiniodawczych. Konstytucyjne i ustawowe wskazanie, że mieszkańcy mogą współdecydować (podejmować rozstrzygnięcia) określa istotę referendum. Ma ono – co do zasady – charakter rozstrzygający. W doktrynie i w orzecznictwie sądowym zdecydowanie przeważa stanowisko, że istotę referendum stanowi stanowcze rozstrzygnięcie w określonej sprawie, a opiniowanie spraw należących do właściwości określonych ustawowo organów administracji publicznej( samorządowej) takim stanowczym rozstrzygnięciem nie jest (szeroko omawia te poglądy i orzecznictwo E. Olejniczak-Szałowska, Referendum lokalne w świetle ustawodawstwa polskiego, Difin 2002, m.in. s.107-109 i wskazana tam literatura i orzeczenia). Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje natomiast możliwość (a w niektórych sytuacjach obowiązek) przeprowadzenia konsultacji – to konsultacje stanowią formę wyrażania opinii przez mieszkańców, znacznie tańszą i mniej sformalizowaną niż referendum lokalne.

Powołany w podstawach skargi kasacyjnej art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym zawiera definicję referendum lokalnego. Wyznaczając zakres przedmiotowy referendum lokalnego, w pkt 3 ust. 1 art. 2 przyjęto, że w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę, m.in. co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki oraz w innych istotnych sprawach dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę.

Dochodzenie strat miasta od Skarbu Państwa należy do kategorii spraw istotnych dla społeczności lokalnej tak w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o referendum gminnym, jak i art. 170 Konstytucji RP. Jest to sprawa istotna dla danej społeczności w znaczeniu gospodarczym bowiem, jak prawidłowo wskazał pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, ingeruje w byt ekonomiczny i gospodarczy wspólnoty. Pomimo jednak, iż sporne referendum dotyczy istotnych spraw dotyczących gospodarczych łączących mieszkańców nie można uznać, że jego przedmiot należy do kategorii spraw, które kwalifikują się do wyrażania woli członków wspólnoty samorządowej w drodze referendum.

Rolą referendów, tak w pełni wiążących i rozstrzygających sprawę ostatecznie, jak i referendów opiniodawczych lub konsultacyjnych, jest współkształtowanie procesów decyzyjnych, odnoszących się do danej wspólnoty. Mieszkańcy mają zatem prawo wypowiadania się w zakresie, w jakim postanowienia danej uchwały mogą stanowić materię referendum, zaś wynik tego referendum będzie mógł kształtująco oddziaływać na sposób rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej danej wspólnoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2988/13).

Problem zakresu przedmiotowego referendum lokalnego to fundamentalne zagadnienie ustrojowe, budzące niekiedy kontrowersje. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2003 r. sygn. akt K 30/02 wskazał, iż prawo mieszkańców do bezpośredniego wyrażania swej woli nie może być rozumiane jako wyłączające zasadę pośredniości wykonywania zadań. Pozbawiałoby to bowiem znaczenia politycznego wybory radnych oraz wójtów, burmistrzów i prezydentów. Nadto same funkcje radnych, członków zarządu, wójtów, burmistrzów i prezydentów stałyby się pozorne. Referendum nie może zastępować stałego i nieprzerwalnego funkcjonowania organów stanowiących i wykonawczych nawet wtedy, gdy członkowie tych organów pragną scedować ciążącą na nich odpowiedzialność polityczną na samych mieszkańców, lub, gdy mieszkańcy z własnej inicjatywy chcą ich pozbawić prawa i obowiązku decydowania o sposobie wykonywania zadań publicznych.

W drodze referendum lokalnego mogą być rozstrzygane sprawy z zakresu właściwości jednostki samorządu terytorialnego - w rozpoznawanej sprawie gminy - a więc z zakresu właściwości jej organów. Za błędną należy zatem uznać tezę, że zakwalifikowanie jakiejś sprawy do wyłącznej właściwości określonego organu a priori wyklucza możliwość uczynienia jej przedmiotem referendum lokalnego. Nie każda jednak sprawa należąca do wyłącznej właściwości organu gminy może być przedmiotem referendum, wyłączone będą m.in. kwestie zdeterminowane przez prawo procesowe czy też, jak w rozpoznawanej sprawie, kwestie zdeterminowane prawnie poprzez regulację statuującą odpowiedzialność prawną określonego organu z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie było zatem zasadne, choć oparte na wadliwym założeniu ogólnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sporne referendum prowadziłby do rozstrzygnięcia sprzecznego z prawem nie dlatego, że społeczność lokalna nie może zastępować właściwego organu danej jednostki (w niniejszej sprawie burmistrza) ale dlatego, że ustawowy obowiązek burmistrza dochodzenia roszczeń gminy od Skarbu Państwa i to w odpowiedniej wysokości, obciąża wyłącznie jego a wynik referendum nie mógłby go od tego obowiązku zwolnić bądź też dopiero obowiązek ten nałożyć.

Zgodnie z treścią art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta należy, w szczególności , gospodarowanie mieniem komunalnym. Zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym wójt (burmistrz, prezydent) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Jednocześnie w myśl art. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 168) naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niepobranie lub niedochodzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo pobranie lub dochodzenie tej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia. Odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlegają osoby wchodzące w skład organu wykonującego budżet lub plan finansowy jednostki sektora finansów publicznych albo organu zarządzającego podmiotu niezaliczanego do sektora finansów publicznych, któremu przekazano do wykorzystania lub dysponowania środki publiczne, lub zarządzającego mieniem tych jednostek lub podmiotów (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych).

Z powyższego wynika, że dochodzenie strat, w niniejszej sprawie, od Skarbu Państwa z tytułu niewłaściwego nadzoru prawnego i finansowego należy do wyłącznej kompetencji Burmistrza Miasta Sejny. Mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego nie mogą zatem w drodze referendum zwolnić burmistrza z podjęcia decyzji o dochodzeniu ww. należności czy też z zwolnić z odpowiedzialności za brak dochodzenia tychże należności. Bezpośrednie wyrażenie woli przez mieszkańców nie może prowadzić do zniesienia instytucji przesądzających o funkcjonowaniu demokracji pośredniej na poziomie lokalnym. Nie może prowadzić do scedowania odpowiedzialności za realizację zadań i kompetencji przyznanych burmistrzowi ustawowo na wspólnotę lokalną.

Zainicjowane w niniejszej sprawie referendum, jak prawidłowo wskazano w rozstrzygnięciu nadzorczym, mogłoby prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Byłoby tak w przypadku gdyby na pytanie referendalne większość mieszkańców odpowiedziałoby "nie". W przypadku bowiem, gdy Burmistrz Miasta Sejny uznałby, że Miasto poniosło stratę za którą odpowiada Skarb Państwa to zaniechanie dochodzenia tego roszczenia, z uwagi na negatywny wynik referendum, byłoby niezgodne z prawem.

Tak więc pomimo, iż Sąd I. instancji nieprawidłowo uznał, iż przedmiot referendum nie należy do spraw istotnych dla danej społeczności w znaczeniu gospodarczym i że referendum nie może dotyczyć spraw należących do właściwości organów gminy, to i tak rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku odpowiada prawu, bowiem sporne referendum nie należy do kategorii spraw, które kwalifikują się do wyrażania woli członków wspólnoty samorządowej w drodze referendum.

Zwrócić także należy uwagę, że pytanie będące przedmiotem referendum powinno być sformułowane w sposób zrozumiały, precyzyjny a jego treść nie może wprowadzać mieszkańców w błąd co do charakteru rozstrzygnięcia referendalnego. Uwzględniając powyższe, wobec treści przedstawionego pytania referendalnego, nie można uznać, iż zostało ono sformułowane w sposób prawidłowy.

Z treści przedmiotowego pytania tj. "Czy jesteś za dochodzeniem strat Miasta Sejny od Skarbu Państwa w tytułu niewłaściwego nadzoru prawnego i finansowego?" nie wynika bowiem, z jakiego tytułu powstały, w jakiej są wysokości jak również za jaki okres straty te mają być dochodzone. Należy podkreślić, że uchwała w tak istotnej ustrojowo sprawie jak przeprowadzenie referendum nie zawiera uzasadnienia. Uzasadnienie uchwały (a już zwłaszcza uchwały o przeprowadzeniu referendum), spełnia istotną funkcję w mechanizmach władzy demokratycznej, jest m.in. wyrazem jawności działania tej władzy i w tym kontekście prawa mieszkańców do informacji publicznej. Brak uzasadnienia uchwały o przeprowadzeniu referendum, mimo braku ustawowego wymogu, musi być uznany za jej istotną wadliwość, utrudniającą zarówno zainteresowanym mieszkańcom jak i organowi nadzoru oraz sądom, jej ocenę. Z samej uchwały nie wynika - w sposób jednoznaczny i precyzyjny - o dochodzeniu jakich strat mieliby decydować mieszkańcy. Nie wynika z niej jakie jest źródło tych strat, działanie jakich organów administracji państwowej do nich doprowadziło, kiedy powstały i jaki i jakich organów niewłaściwy nadzór prawny i finansowy do tych strat i w jakiej wysokości doprowadził. Pojęcie nadzoru prawnego i finansowego nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego jest określone prawnie i na płaszczyźnie doktrynalnej. Brak jednoznacznego i precyzyjnego wskazania w pytaniu o dochodzeniu jakich w istocie strat mieliby decydować mieszkańcy może wprowadzać i wprowadza w błąd, uniemożliwiając racjonalne wyrażenie woli. Mieszkańcy nie mogą domniemywać jakimi intencjami kierowała się Rada postanawiając o przeprowadzeniu referendum i co w istocie jest jego przedmiotem. Praktyka podejmowania decyzji w drodze referendum cechuje się wprawdzie ograniczoną racjonalnością ale nie może to prowadzić do akceptowania sytuacji w której z góry wiadomo byłoby że decyzja referendalna podjęta byłaby bez odpowiedniej wiedzy i świadomości czego w istocie dotyczy pytanie referendalne. Sformułowane w uchwale Rady pytanie referendalne było zatem zasadnie uznane przez Wojewodę a następnie Sąd za wadliwe, źle sformułowane, zawierające informacje niepełne a tym samym uniemożliwiające mieszkańcom podjęcie racjonalnego, zgodnego z prawem , rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, że także z protokołu z obrad IV sesji Rady Miasta Sejny odbytej w dniu 21 stycznia 2015 r. nie wynika, o dochodzeniu jakich należności i w jakiej wysokości mieliby decydować mieszkańcy w drodze referendum.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o referendum zauważyć należy, że Sąd I instancji nie odwoływał się do tej regulacji ani też nie dokonywał jej wykładni. Nie można zatem uznać aby Sąd I. instancji naruszył ww. przepis poprzez błędną wykładnię.

Mając zatem na uwadze, że Sąd I. instancji prawidłowo stwierdził, że rozstrzygnięcie referendum byłoby sprzeczne z prawem, za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 170 Konstytucji RP.

Z uwagi, iż podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie dały podstawy do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku, mimo pewnych wad uzasadnienia nie mających jednak wpływu na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.