Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 89/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 718
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 888
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane
article: art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 185 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. WSA Bogusław Cieśla ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 października 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 312/08 w sprawie ze skargi M. K.-W. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 89/09

U Z A S A D N I E N I E

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 2 października 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 312/08, po rozpoznaniu skargi Małgorzaty K. - W. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdyni z dnia [...] lipca 2007 r., a nadto uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdyni z dnia [...] listopada 2001 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia faktyczne z których wynikało, że będący przedmiotem postępowania budynek - segment skrajny w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w Gdyni zrealizowano z istotnymi odstępstwami od warunków i ustaleń określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 1986 r. wydanej dla Spółdzielni Mieszkaniowej Budowy Domów Jednorodzinnych "[...]". Wymieniona decyzja została przeniesiona na skarżącą Małgorzatę K. - W. decyzją Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] października 2000 r..

W dniu [...] czerwca 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdyni, działając na postawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przedmiotowego segmentu. Następnie w dniu [...] listopada 2001 r., w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane wydał decyzję nakładającą (w terminie do dnia 31 maja 2002 r.), obowiązek wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie w postaci: przedłożenia inwentaryzacji, orzeczenia technicznego oraz projektu dokończenia robót uzgodnionego z Wydziałem Dróg i Komunikacji Urzędu Miasta Gdyni.

Po dostarczeniu przez inwestora dokumentacji, organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2003 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Małgorzacie K.-W. pozwolenie na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku.

Powyższa decyzja została w trybie odwoławczym uchylona decyzją organu II instancji z dnia [...] stycznia 2004r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi m.in. na uchybienia stwierdzone w dokumentacji - brak uzgodnienia projektu z Wydziałem Dróg i Komunikacji Urzędu Miasta Gdyni w zakresie usytuowania budynku oraz brak dokumentacji geologiczno-inżynierskiej wymaganej z uwagi na przynależność obiektu do trzeciej kategorii geotechnicznej.

W dniu 4 lipca 2004 r. inwestor złożył poprawioną i uzupełnioną dokumentację, w tym projekt dokończenia robót opracowany przez dr inż. arch. M. P. i mgr inż. bud. S. K. z datą "maj 2004 r." wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na dokończenie budowy. Następnie, w dniu 30 lipca 2004 r. zostało dostarczone uzgodnienie Wydziału Inżynierii Ruchu Urzędu Miasta Gdyni w zakresie lokalizacji wjazdu na posesję inwestora.

W wyniku oceny przedłożonej dokumentacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że inwestor wykonał obowiązki nakazane decyzją z dnia [...] listopada 2001 r., co stało się podstawą wydania decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. zatwierdzającej projekt architektoniczno - budowlany dokończenia budowy z maja 2004 r. oraz udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku.

Rozpoznając ponownie sprawę w trybie odwoławczym, w szczególności pod kątem uchybień i braków wskazanych w decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. organ II instancji stwierdził, że braki te tylko częściowo zostały uzupełnione. Została opracowana dokumentacja geologiczno - inżynierska zawierająca opinię co do stateczności skarpy. Przedłożony został również nowy projekt dokończenia robót - z maja 2004r., w którym wyeliminowano wskazane niezgodności w zakresie warunków technicznych. Projekt ten w części budynku ul. [...], przylegającej do budynku ul. [...] przewidywał jednakże o jedną kondygnację więcej niż projekt z lipca 2001 r. Z orzeczenia technicznego wynikała konieczność wzmocnienia konstrukcji fundamentowania ściany "przy sąsiedzie".

Właściciele budynku przy ul. [...] w Gdyni zakwestionowali rozwiązanie przedstawione w projekcie dokończenia budowy z maja 2004 r. przedkładając jako dowód kontrekspertyzę opracowaną przez rzeczoznawcę budowlanego dr inż. F. G..

W powyższej sytuacji Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku zwrócił się do dr inż. L. N. o zajęcie stanowiska w wyżej opisanej sprawie w odniesieniu do nowo projektowanego w maju 2004 r. budynku przy ul. [...]. Autor "Orzeczenia technicznego (...)" z marca 2002 r. w piśmie z dnia 10 marca 2005 r. stwierdził, że opracowana dokumentacja na dokończenie budowy budynku nr 28, jest niezgodna z zaleceniami wynikającymi z orzeczenia technicznego, a także, że nadbudowa piętra nad tarasem przyległym do budynku nr [...] jest jego zdaniem niedopuszczalna.

Uwzględniając stanowisko rzeczoznawcy budowlanego dr inż. L. N., organ II instancji uznał, że "Orzeczenie techniczne(...)" z marca 2002 r. nie może być wykorzystane w odniesieniu do nowo opracowanego projektu dokończenia robót z maja 2004 r., dlatego decyzją z dnia [...] marca 2005 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. organ I instancji nakazał rozbiórkę znajdującego się w budowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Gdyni.

W kolejnym postępowaniu odwoławczym, decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. organ II instancji uchylił wskazaną powyżej decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. odmówił zatwierdzenia projektu architektoniczno - budowlanego z maja 2004 r. na dokończenie budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w Gdyni i wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie tego budynku.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118), utrzymując tę decyzję w mocy wskazał, iż z uwagi na różne stanowiska projektantów i rzeczoznawców w kwestii warunków technicznych, jakie spełniać ma nowoprojektowany budynek, aby jego budowa nie powodowała zagrożenia dla istniejącego budynku przy ul. [...] w Gdyni, organ I instancji przeprowadził w dniu 5 czerwca 2007 r. rozprawę administracyjną. Podczas tej rozprawy z udziałem stron postępowania oraz rzeczoznawców i projektantów stwierdzono, że zarówno projektanci jak i rzeczoznawcy podtrzymują wcześniej zajęte stanowiska. Nieobecny na rozprawie rzeczoznawca budowlany dr inż. L. N. przysłał pismo w którym podtrzymał wcześniejsze wnioski oraz wskazał, że wydanie pozwolenia na kontynuowanie budowy wymaga wzmocnienia fundamentów na granicy parceli, zabetonowanie kanału rewizyjnego w garażu i nienadbudowywanie pomieszczenia nad tarasem przyległym do granicy. Przedłożony przez skarżącą projekt dokończenia przedmiotowej budowy nie uwzględnia wymienionych powyżej wskazań.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że pomimo kilkuletniego postępowania, inwestor nadal nie wykonał obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] listopada 2001 r.

Przyjęte w przedłożonym projekcie rozwiązania projektowe, w przypadku kontynuacji budowy obiektu, spowodują zagrożenia dla sąsiedniego budynku przy ul. [...] w Gdyni. Przedłożony przez skarżącą projekt architektoniczno-budowlany z maja 2004 r. dokończenia budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w Gdyni nie może być zatwierdzony. Ponadto z pisma Urzędu Miasta Gdyni z dnia 19 sierpnia 2005 r., wynikało, że analizowany projekt dokończenia robót nie był uzgodniony z Wydziałem Inżynierii Ruchu Urzędu Miasta Gdyni, co między innymi było wymogiem decyzji z dnia [...] listopada 2001 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 10 k.p.a. organ uznał je za bezzasadne wskazując, że strona od siedmiu lat bierze czynny udział w postępowaniu.

Małgorzata K. - W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdyni z dnia [...] lipca 2007 r., którą odmówiono zatwierdzenia projektu architektoniczno - budowlanego z maja 2004 r. na dokończenie budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w Gdyni i wydania pozwolenia na wznowienie robót.

Skarżąca domaga się uchylenia decyzji zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na braku zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego w sprawie; art. 8 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. polegające na braku informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych; art. 10 § 1 k.p.a. polegające na uniemożliwieniu jej zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych w sprawie materiałów przed wydaniem decyzji.

Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że nie wykonała w całości obowiązku nałożonego na nią w drodze decyzji z dnia [...] listopada 2001 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo.

Sąd wskazał, że przedmiotowe postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonywanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, wszczęte zostało w roku 2001 według przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego w brzmieniu wynikającym z tekstu jednolitego ustawy Prawo budowlane, opublikowanego w Dzienniku Ustaw z 2000 r. Nr 106, poz. 1126. Organ I instancji ustalił wówczas, że istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego było poszerzenie budynku o 640 cm oraz przesunięcie go w stronę ulicy [...].

Sąd I instancji wskazał na zaistniałe w toku wieloletniego postępowania administracyjnego zmiany przepisów prawa.

W szczególności art. 51 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 2001 r., przewidywał, że przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję:

1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo

2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności.

1a. Po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.

2. W razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części.

3. W przypadku wykonywania robót budowlanych, polegających na rozbiórce obiektu lub jego części, właściwy organ w decyzji, o której mowa w ust. 2, może nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

4. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Przytoczone przepisy zostały zmienione ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2003 r. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., oraz ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U.2004 r. Nr 93, poz.888), obowiązującą od dnia 31 maja 2004 r. Przy czym ta ostatnia nowelizacja zdaniem Sądu I instancji pozostawała bez znaczenia prawnego w rozpoznawanej sprawie.

Analizując wskazane zmiany stanu prawnego Sąd Wojewódzki uznał, iż organy, za podstawę wydanych w sprawie decyzji wadliwie przyjęły treść art. 51 w brzemieniu ustalonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz.888).

Stosownie bowiem do intertemporalnego przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718), "do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2". Przy czym sytuacja wskazana w ust. 2 nie miała zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem dotyczy samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu I instancji, przepisem prawa materialnego mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, był art. 51 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r., to jest do daty wejścia w życie nowelizacji Prawa budowlanego wprowadzonego ustawą z dnia 27 marca 2003 r.

W stanie faktycznym sprawy brak było bowiem do dnia 11 lipca 2003 r. - wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ostatecznej decyzji kończącej niniejsze postępowanie prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym poprzednio.

W dacie wydania kontrolowanej przez Sąd decyzji, w obrocie prawnym pozostawała tylko decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego podjęta w dniu [...] listopada 2001 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126), nakładająca na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz uzyskania pozwolenia na ich wznowienie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, iż organy dokonały naruszenia przepisu przejściowego to jest, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., w konsekwencji prawa materialnego - przepisu art. 51 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r.

Niezależnie od opisanej wadliwości, Sąd uznał iż błędnie zastosowano wymieniony przepis i wydano decyzję o treści, która nie była w art. 51 przewidziana.

Zaskarżoną decyzją odmówiono inwestorowi zatwierdzenia projektu architektoniczno - budowlanego z maja 2004 r. w przedmiocie dokończenia budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w Gdyni i wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku.

Jednak zdaniem Sądu z treści art. 51 ustawy Prawo budowlane (będącego podstawą wydania zaskarżonych decyzji) w brzmieniu ustalonym nowelizacją z dnia 16 kwietnia 2004 r. wynikało, że w odniesieniu do niezakończonej budowy organ po upływie zakreślonego terminu dokonuje sprawdzenia wykonania obowiązku i w zależności od wyniku tego sprawdzenia może zatwierdzić projekt budowlany i udzielić pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo orzec w jeden ze sposobów wymienionych w ust. 5 (nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego).

W ocenie Sądu na podstawie tego przepisu możliwe było wydanie jedynie decyzji pozytywnej, a nie decyzji odmownej.

Dlatego Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem przepisu art. 51 ust. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118).

Ponadto Sąd, działając na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , objął kontrolą również decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdyni z dnia [...] listopada 2001 r.

W ocenie Sądu, także ta decyzja naruszała prawo, ponieważ będący jej podstawą art. 51 ust. 1 pkt 2, przewidywał możliwość nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych przez organ czynności, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a nie przedstawienia dokumentów - ocen, orzeczeń technicznych i projektów, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Poza tym Sąd wskazał na wielość opinii i ekspertyz, złożonych przez skarżącą i uczestniczkę postępowania, o treści sprzecznej bądź wzajemnie się wykluczającej. Dowody te zdaniem Sądu nie zostały dostatecznie ocenione przez organy pod kątem przydatności dla rozstrzygnięcia, na zasadach określonych w art. 80 k.p.a., nie było wystarczające stwierdzenie ich sprzeczności, tak jak to uczynił organ I instancji.

W ocenie Sądu, w takim stanie rzeczy należało rozważyć wniosek uczestniczki postępowania I. M. – H., o powołanie niezależnego biegłego, gdyż na organie spoczywał obowiązek dokładnego oznaczenia czynności, które należy wykonać w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2).

Wobec treści wyroku, przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki nakazał organowi I instancji, zastosowanie trybu postępowania określonego w przepisach art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu wynikającym z tekstu jednolitego ustawy - Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126. oraz wskazanie czynności, które powinien wykonać inwestor w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie (art. 51 ust. 1 pkt 2).

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, zarzucając wyrokowi Sądu I instancji obrazę przepisów prawa materialnego przez:

1. błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 roku (Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126,) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy w z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej - p.p.s.a.) poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego nie mogły nałożyć na podstawie tego przepisu obowiązku dostarczenia określonych dokumentów,

2. błędną wykładnię art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 z zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. poprzez uznanie, że nowelizacja ta pozostaje bez znaczenia prawnego w rozpoznawanej sprawie,

3. błędną wykładnię art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do stosowania przepisów ustawy prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej powołaną ustawą.

4. błędną wykładnię art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że przepis ten nie dopuszcza wydania przez organy nadzoru budowlanego decyzji odmawiającej zatwierdzenia zastępczego projektu budowlanego.

Skarżący organ domagał się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przy ocenie zaistniałych zmian stanu prawnego, Sąd Wojewódzki bezpodstawnie pominął nowelizację Prawa budowlanego, wprowadzoną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.), która weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r., zatem na długo przed wydaniem kontrolowanych decyzji. Wprawdzie Sąd I instancji w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdził, że w jego ocenie ta nowelizacja "pozostaje bez znaczenia prawnego w rozpoznawanej sprawie" lecz w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska.

Tymczasem przepis art. 2 ust. 1 wskazanej ustawy zmieniającej Prawo budowlane stanowił, że jej przepisy stosuje się do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia nowelizacji w życie. Omawiana nowelizacja wprowadzała (w art. 1 pkt 21) nowe - zastosowane przez organy brzmienie przepisu art. 51 Prawa budowlanego.

Skarżący podniósł, że nowelizacja przepisów Prawa budowlanego wprowadzona 11 lipca 2003r. nie miałaby w niniejszym postępowaniu zastosowania (tak jak przyjął Sąd), gdyby nie przepisy kolejnej nowelizacji wprowadzonej z dniem 31 maja 2004 roku. Zdaniem organu przepisy przejściowe obu wskazanych ustaw nowelizujących Prawo budowlane były sprzeczne ale stosując metodę wykładni przepisów prawa " lex posteriori derogat legi priori" należało uznać, iż zastosowanie miały przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 maja 2004 r.

Realizacja wskazań Sądu I instancji oznaczałoby konieczność zignorowania przez organy nadzoru budowlanego obowiązujących przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane.

Poza tym w ocenie skarżącego Sąd I instancji bezzasadnie uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdyni z dnia [...] listopada 2001 r., którą zobowiązano inwestora do wykonania szeregu czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie organu brak jest podstaw do przyjęcia, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie pozwala na nałożenie obowiązków przedstawienia ocen, ekspertyz i projektów. Czynności o których mowa w tym przepisie obejmują bowiem czynności faktyczne jak i prawne, w tym przedłożenie organowi określonej dokumentacji.

Nadto zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji błędnie uznał, iż abstrahując od tego, która wersja przepisów Prawa budowlanego powinna mieć zastosowanie w tej sprawie, to organy nadzoru budowlanego nie miały prawa wydać na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego decyzji negatywnej, tj. odmawiającej zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego.

W ocenie organu takie stanowisko jest nieprawidłowe, a dopuszczalność wydania decyzji odmownej w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2008 roku w sprawie II OSK 801/07.

W konsekwencji organ wskazał, że uchylone przez Sąd I instancji decyzje nie posiadały wad powodujących konieczność ich uchylenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej - p.p.s.a.) - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wylicza przepis § 2 art. 183 p.p.s.a. W sprawie niniejszej nie stwierdzono wystąpienia żadnej przesłanki skutkującej stwierdzeniem nieważności. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej oznacza, iż jej granice określa sama strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie jej podstaw.

Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie oparto na przesłankach określonych w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazując na błędną wykładnię art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie, że nowelizacja ta pozostaje bez znaczenia prawnego w rozpoznawanej sprawie oraz poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do stosowania w dalszym postępowaniu przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej powołaną ustawą, błędną wykładnię art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że przepis ten nie pozwala na wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia zastępczego projektu budowlanego, błędną wykładnię przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu do dnia 11 lipca 2003 r. poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego nie mogły nałożyć na podstawie tego przepisu obowiązku dostarczenia określonych dokumentów.

Skarga kasacyjna została prawidłowo sformułowana, podniesiona w niej argumentacja jest zasadna i daje podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdyni z dnia [...] lipca 2007 r. Dodatkowo na podstawie art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2001 r.

Sąd I instancji abstrahując od oceny merytorycznej wydanych decyzji (odmownych), wskazał na zmiany przepisów prawa zaistniałe w toku wieloletniego postępowania administracyjnego zmierzającego do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Podstawową przyczyną uchylenia kontrolowanych decyzji wydanych w roku 2007 i 2008 było uznanie, że orzekające organy nadzoru budowlanego powinny zastosować art. 51 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 27 marca 2003 r., która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r.

Wywodząc słuszność swojego stanowiska Sąd I instancji wskazał na art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), zgodnie z którym do spraw wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed wejściem w życie przedmiotowej nowelizacji należało stosować przepisy dotychczasowe.

Tymczasem decyzje wydane przez organy w tej sprawie oparte zostały na przepisach Prawa budowlanego w brzmieniu uwzględniającym kolejną nowelizację wprowadzoną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny stanu prawnego jaki powinien mieć w sprawie zastosowanie za słuszny uznał zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki bezpodstawnie pominął nowelizację Prawa budowlanego, wprowadzoną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.), która weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r. - na długo przed wydaniem kontrolowanych przez Sąd decyzji.

Z niezrozumiałych przyczyn Sąd I instancji w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdził, że w jego ocenie nowelizacja ta "pozostaje bez znaczenia prawnego w rozpoznawanej sprawie" przy czym w żaden sposób swojego stanowiska nie uzasadnił.

Podkreślić należy, że przepis art. 2 ust. 1 wskazanej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane stanowi, że "nowe" przepisy stosuje się do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia ustawy nowelizującej w życie. Poza tym omawiana ustawa wprowadzała (w art. 1 pkt 21) nowe - zastosowane przez organy brzmienie przepisu art. 51 Prawa budowlanego.

Słusznie również autor skargi kasacyjnej podniósł, iż nowelizacja przepisów Prawa budowlanego wprowadzona z dniem 11 lipca 2003 r. nie miałaby zastosowania (tak jak przyjął Sąd), gdyby nie przepisy nowelizacji wprowadzonej z dniem 31 maja 2004 roku. Zastosowanie podstawowej reguły wykładni przepisów prawa "lex posteriori derogat legi priori" wskazywało na przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na datę orzekania przez organ, a ustalanym przez ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, która weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r.

Dlatego wbrew wywodom zawartym w uzasadnieniu wyroku nie miał znaczenia prawnego fakt, że przedmiotowe postępowanie administracyjne w dacie 11 lipca 2003 r. nie było zakończone decyzją ostateczną, skoro kolejna nowelizacja przepisów Prawa budowlanego wprowadzona ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. określała zasadę stosowania nowych przepisów do (prawie wszystkich) postępowań wszczętych a niezakończonych przed dniem 31 maja 2004 r.

Przyjęte przez Sąd Wojewódzki rozumienie przepisów intertemporalnych zawartych we wskazanych ustawach nowelizujących Prawo budowlane, oznaczałoby iż przy wydawaniu decyzji merytorycznych organ nadzoru budowlanego musiałby pominąć obowiązujące obecnie przepisy ustawy Prawo budowlane.

Poddając analizie kolejny zarzut skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że bez dostatecznego uzasadnienia Sąd Wojewódzki zastosował przepis art. 135 p.p.s.a. i uchylił również decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2001 r.

Zdaniem Sądu I instancji wada tej ostatniej decyzji polegała na tym, iż stanowiący podstawę jej wydania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu do dnia 11 lipca 2003 r. nie dawał podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów.

Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W okolicznościach sprawy Sąd w żaden sposób nie wykazał, iż dla prawidłowego końcowego załatwienia sprawy konieczne i celowe jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. (wydanej wiele lat wcześniej) na podstawie której opracowana została dokumentacja techniczna w tym projekt budowlany będący aktualnie przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, iż przepis art. 51 ust. 4 Prawo budowlane nie może być tak rozumiany, jak przyjął to Sąd pierwszej instancji, a więc iż uprawnia on jedynie do wydania wyłącznie decyzji pozytywnej dla inwestora - zatwierdzającej złożony przez niego projekt budowlany. Rację ma wnoszący skargę kasacyjną organ, że już samo brzmienie przepisu, stanowiącego o tym, iż decyzję wydaje się "w sprawie" zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, jednoznacznie przesądza, że decyzja może być zarówno pozytywna, jak i negatywna, oczywiście w zależności od warunków danej sprawy. Inną rzeczą jest to czy przedstawiony przez inwestora projekt mógł być przez organ zaakceptowany, w tym jednak zakresie skarga kasacyjna nie zawierała zarzutów obligujących Naczelny Sąd Administracyjny do ich rozważenia.

Rozpatrując ponownie skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien uwzględnić przedstawioną wyżej wykładnię analizowanych przepisów i ocenić czy zasadna była odmowa zatwierdzenia projektu architektoniczno - budowlanego na dokończenie budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w Gdyni.

Przy czym podkreślenia wymaga, że sprawa jest rozpoznawana już od wielu lat, a mimo iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest obszerny, to pozostaje w części istotnej dla sprawy wzajemnie sprzeczny, tym bardziej jednak musi być poddany rzetelnej ocenie.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.