Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 926/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Iwona Niżnik- Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi A. P., E. G., M. G., E. B. i E. B. na uchwałę Nr LIX/813/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2012 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice Małe- Tetmajera" skargę oddala


UZASADNIENIE

W dniu 24 października 2012 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr LIX/813/12 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice Małe-Tetmajera".

Po uprzednim wezwaniu Rady Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia interesu prawnego A. P., E. G. i M. G. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Nr LIX/813/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice Małe – Tetmajera", wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zakwestionowanej uchwale skarżący zarzucili naruszenie przepisów, a to:

1) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem;

2) art. 17 pkt 5 w związku z art. 36 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie procedury sporządzania planu polegające na nieprawidłowym sporządzeniu prognozy finansowej;

3) art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości między innymi w zakresie obszarów oznaczonych symbolami MW;

4) art.15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 9 lit a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieokreślenie parametrów ulic i innych szlaków komunikacyjnych;

5) art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nie wyznaczenie dla wszystkich obszarów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nieprzekraczalnej linii zabudowy;

6) art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pomimo niezgodności jego zapisów z Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa;

7) art.140 Kodeksu cywilnego polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.

Skarżący podali, że są współwłaścicielami nieruchomości, która składa się z działek o nr [...], [...], [...], [...] [...] obr. [...] w Krakowie. Przedmiotowe nieruchomości znalazły się w planie na obszarach oznaczonym symbolem MN.2.12 oraz R.5.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 17 maja 2013 r., sygnatura akt II SA/Kr 261/13, rozpoznając ww. skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 24 października 2012 r. nr LIX/813/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice Małe – Tetmajera" stwierdził nieważność oznaczonych jednostek redakcyjnych tego planu w jego części tekstowej (punkt pierwszy wyroku), oznaczonych obszarów w części graficznej planu (punkt drugi wyroku).

Za zasadny i prowadzący do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w oznaczonym zakresie Sąd pierwszej instancji uznał zarzut A. P., E. G. i M. G. niezgodności ustaleń zaskarżonego planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Po pierwsze, niezgodność ta w ocenie Sądu pierwszej instancji polega na tym, że na obszarach oznaczonych w Studium symbolem ZO (tereny otwarte), na których wykluczono zabudowę, w zaskarżonym planie miejscowym umieszczono tereny zabudowy mieszkaniowej (MN, MW i MN/U). Przy czym Sąd ten wyjaśnił, że tylko w części tereny mieszkaniowe zostały umieszczone na terenie ZO, ale w jego ocenie i tak uzasadnia to podniesiony przez skarżących zarzut. Sąd pierwszej instancji wskazał przy tym, że sprzeczność pomiędzy Studium i zaskarżonym planem zachodzi nawet wówczas, gdy 10 lub 15% jednolitego obszaru w zaskarżonym planie przeznaczonego pod zabudowę znajduje się na obszarze, na którym według Studium istnieje zakaz zabudowy.

Po drugie, niezgodność ta polega zdaniem Sądu pierwszej instancji na tym, że niektóre wskaźniki zabudowy w zaskarżonym planie zostały określone w innej wysokości niż w Studium. W szczególności chodzi o maksymalną wysokość zabudowy oraz wskaźnik określający intensywność zabudowy. Maksymalna wysokość zabudowy ustalona w zaskarżonym planie dla niektórych terenów przeznaczonych pod zabudowę jest wyższa od jednego do czterech metrów w stosunku do takiego samego parametru ustalonego dla tych samych terenów w Studium. Natomiast maksymalny współczynnik zabudowy w kilku przypadkach w zaskarżonym planie został ustalony jako 50% i 45%, gdy dla tego samego terenu w Studium ustalono ten wskaźnik jako 40%.

Sąd pierwszej instancji uznał też za zasadny zarzut skarżących E. B. i E. B. dotyczący przekroczenia władztwa planistycznego i wytyczenia drogi KD/L.5 poprzez działki nr [...], [...], [...] i [...]. Argumenty Rady Miasta Krakowa, mające przemawiać za przyjętymi w tym zakresie ustaleniami zaskarżonego planu, nie uzyskały akceptacji Sądu pierwszej instancji. Z obszernej argumentacji tego Sądu wynika, że przede wszystkim zaważyło to, iż projektowana droga przebiega przez działki tych skarżących w taki sposób, że dzieli nieruchomości na dwie części, przy czym jedna z tych części, z uwagi na niewielką powierzchnię i układ linii zabudowy praktycznie została wyłączona z zabudowy.

Podsumowując Sąd pierwszej instancji wskazał, że stwierdził nieważność zaskarżonego planu w częściach, mianowicie w zakresie sprzecznym ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w zakresie, w jakim niezasadnie naruszono prawo własności E. B. i E. B..

Skargi kasacyjne od wyroku Sądu pierwszej instancji wnieśli Rada Miasta Krakowa oraz A. P., E. G. i M. G..

A. P., E. G. i M. G. w swojej skarze kasacyjnej przytoczyli następujące podstawy kasacyjne.

W ramach podstawy kasacyjnej polegającej na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie zarzucili naruszenie:

- art. 17 pkt 5 w zw. z art. 36 i w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że w toku sporządzania zaskarżonego planu miejscowego została zachowana procedura sporządzania planu miejscowego i w sposób prawidłowy sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, mimo że nie uwzględnia ona wszystkich elementów, jakie są wymagane przez przepisy prawa,

- art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że okoliczności faktyczne i prawne terenu objętego zaskarżonym planem miejscowym usprawiedliwiały brak ustalenia zasad podziału i scalania nieruchomości,

- art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie, że nieokreślenie parametrów ulic i innych szlaków komunikacyjnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie powoduje konieczności jego uchylenia w sytuacji, gdy z rysunku planu wprost nie wynika zakres zajętego terenu pod drogi,

- art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie, że niewyznaczenie w zaskarżonym planie dla wszystkich obszarów nim objętych nieprzekraczalnej linii zabudowy nie stanowi naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego planu miejscowego.

W ramach podstawy kasacyjnej polegającej na naruszeniu przepisów postępowania zarzucili naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w całości, gdyż pozostała jego część może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, mimo że na skutek rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji sposób zagospodarowania niektórych nieruchomości jest ustalony przepisami zaskarżonego planu miejscowego w części.

Rada Miasta Krakowa wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarżyła w całości.

Jako podstawy kasacyjne przytoczono – w ramach podstawy dotyczącej naruszenia przepisów postępowania – naruszenie:

- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez "nierozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, polegające na nieuwzględnieniu, przy badaniu legalności zaskarżonej uchwały, całości zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa i w efekcie uznanie, że w zakresie określonym w orzeczeniu ustalenia planu miejscowego zostały dokonane z naruszeniem obowiązku zachowania zgodności między ustaleniami planu miejscowego a zapisami Studium (...) podczas gdy ustalenia miejscowego planu w części, co do której Sąd dopatrzył się zaistnienia niezgodności między ustaleniami planu a Studium, były uwarunkowane treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa i w efekcie nie może być mowy o braku zgodności między ustaleniami planu miejscowego i Studium",

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez "błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na wadliwym przyjęciu, iż w zakresie określonym w orzeczeniu plan jest niezgodny ze Studium (...) podczas gdy wnikliwa analiza zapisów Studium i planu miejscowego prowadzi do konstatacji, iż ustalenia skarżonego planu miejscowego pozostają w zgodzie ze Studium również w zakresie w odniesieniu do którego Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność uchwały".

Natomiast w ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego przytoczono zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez "jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż stwierdzona przez Sąd pierwszej instancji niezgodność postanowień planu miejscowego z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrznnego gminy stanowi podstawę do orzeczenia o nieważności uchwały w całości, to jest również odnośnie tej części uchwały, która jest zgodna z ustaleniami Studium, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że naruszenie zasad sporządzania planu (w tym zasady zgodności postanowień planu z zapisami studium) skutkuje nieważnością jedynie takiej części uchwały, w jakiej jest ona obarczona wadami prawnymi".

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2015r., sygn. akt II OSK 2164/13, uchylił zaskarżony wyrok w części i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, w pozostałym zakresie skargi kasacyjne oddalił.

W uzasadnieniu powyższego orzeczenia, Sąd II instancji rozpoznając zawarty w skardze A. P. , E. G. i M. G. zarzut naruszenia art. 17 pkt 5 w zw. z art. 36 i w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199) stwierdził, że nie jest on zasadny, gdyż sprowadza się do kwestionowania trafności prognozy skutków finansowych uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego. Sąd administracyjny nie jest w tym postępowaniu uprawniony do kontroli trafności prognozy skutków finansowych uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu, dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to NSA stwierdził, że w § 14 zaskarżonego planu miejscowego określono szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Co do zasady spełnione zostały zatem wymogi określone w powołanym przepisie. Sąd odwoławczy podzielił w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji sprowadzające się do tezy, że zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości nie muszą być określane dla wszystkich nieruchomości objętych planem, gdy jest to uzasadnione okolicznościami faktycznymi i prawnymi.(...)

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587) sprowadzający się w istocie do tego, iż nie określono konkretnych parametrów technicznych dróg publicznych przewidzianych w zaskarżonym planie. W ocenie NSA, przepisu § 4 pkt 9 lit. a powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie można wykładać w ten sposób, że nałożono w nim na organy gminy obowiązek określenia w planie miejscowym konkretnych parametrów technicznych dróg publicznych. Konkretne parametry techniczne dróg publicznych, takie jak szerokości jezdni, szerokości pasa ruchu, odległości chodnika od krawędzi jezdni, szerokości ścieżki rowerowej itp., zostały określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430 ze zm.), czyli w akcie wykonawczym do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Nie można więc, jak chcą tego skarżący, domagać się od organów gminy uchwalających plan miejscowy, aby w tym planie określić konkretne parametry dróg publicznych, gdyż przepisy szczególne określają tylko ich minimalne parametry. W ten sposób plan miejscowy stałby się swoistym aktem wykonawczym do ustawy Prawo budowlane, gdyż jeszcze bardziej szczegółowo określałby parametry techniczne dróg publicznych. Tym samym, zdaniem Sądu II instancji , organy planistyczne wkraczałyby w kompetencje organów administracji wydających decyzje administracyjne o pozwoleniu na budowę, gdyż konkretyzowałyby przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane. Brak więc konkretnych parametrów technicznych dróg publicznych w zaskarżonym planie nie stanowi naruszenia prawa.

Następnie, NSA uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd odwoławczy podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji sprowadzające się do stwierdzenia, że jeżeli nawet w części graficznej zaskarżonego planu nie przy wszystkich drogach publicznych oznaczono linie zabudowy, to nie może to prowadzić do stwierdzenia nieważności tego planu, gdyż odległość zabudowy od drogi publicznej jest określona w innych szczególnych przepisach.

Z tych wszystkich względów NSA uznał, że skarga kasacyjna A. P., E. G. oraz M. G. jest pozbawiona zasadnych podstaw i z tego powodu na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił ją.

W dalszej części uzasadnienia, NSA uznało, że skarga kasacyjna Rady Miasta Krakowa zawiera co do zasady usprawiedliwione podstawy, mimo tego że nie zostały przytoczone precyzyjnie. Jednakże, mając na uwadze uzasadnienie uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1 z 2010 r., poz. 1, Sąd II instancji przyjął, że zasadniczy zarzut tej skargi kasacyjnej dotyczy tego, że Sąd pierwszej instancji pominął pewne ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, co doprowadziło do tego, że uznał, iż zaskarżony plan w określonej części narusza ustalenia tego Studium. Tak sformułowanego zarzutu nie sposób odeprzeć.

Za trafny oceniono zarzut stawiany Sądowi pierwszej instancji, że pominął on tę część Studium, w której stwierdza się, że granica pomiędzy terenami przeznaczonymi do zabudowy oraz terenami otwartymi ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planach miejscowych (strona 134 oraz 142 Studium znajdującego się w aktach sprawy). Zarzut ten jest tym bardziej trafny, że Sąd pierwszej instancji zdaje się dostrzegać, iż różnica pomiędzy ustaleniami Studium oraz zaskarżonego planu w zakresie przeznaczenia terenów nie jest znaczna, gdyż z uzasadnienia jego wyroku może wynikać, iż chodzi o 10 lub 15% powierzchni obszarów w zaskarżonym planie przeznaczonych pod zabudowę. Nie można też odmówić racji skarżącej Radzie Miasta, gdy powołuje się na charakter studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jako aktu zawierającego zasady zagospodarowania przestrzennego, a nie aktu normatywnego zawierającego przepisy prawa miejscowego. Z akt sprawy wynika, że Sąd pierwszej instancji porównał rysunek zaskarżonego planu z odpowiednim rysunkiem Studium w ten sposób, że nałożył na siebie oba rysunki. W ten sposób zrównał w zakresie normatywnym znaczenie studium i planu miejscowego. Takie postępowanie niweczy to, że rysunek planu, z tego względu, że ma znaczenie normatywne, jest sporządzany w odpowiedniej skali (art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), zapewniającej względną precyzję odkodowywanych z niego norm prawnych, czego nie można osiągnąć w przypadku studium, które jest sporządzane dla całego obszaru gminy (art. 9 ust. 3 powołanej ustawy).

Wg Sądu odwoławczego, zasadnie także w skardze kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji pominął pewne ustalenia Studium, gdy dochodził do wniosku, że zaskarżony plan miejscowy narusza ustalenia Studium w zakresie parametrów zabudowy w postaci maksymalnej jej wysokości oraz intensywności. Wskazano, że Sąd pierwszej instancji pominął takie ustalenia Studium, które mogą wskazywać na to, że od tych parametrów można odstąpić. Na przykład na stronach 143 i 144 Studium znajdują się ustalenia, z których wynika, że intensywność zabudowy może być określona poprzez użycie współczynnika (0,4 w strefie przedmieść lub 0,85 w strefie miejskiej i śródmiejskiej) lub "określona w planach miejscowych za pomocą innych parametrów odpowiadających specyfice terenu". Nie można też odmówić racji Radzie Miasta, gdy wskazuje na ustalenie Studium mówiące o tym, że zabudowa jednorodzinna powinna być realizowana w gabarycie i formie zgodnymi z warunkami i tradycją lokalną (strona 143 Studium). Wysokość zabudowy jest niewątpliwie jednym z "gabarytów". Wprawdzie na następnej stronie Studium określa się maksymalne wysokości zabudowy, jednakże Sąd pierwszej instancji nie rozważył tych mogących pozostawać w sprzeczności ustaleń.

Analizując zaś ustalenia Studium dotyczące intensywności i wysokości zabudowy Sąd ponownie rozpoznając sprawę powinien mieć przede wszystkim na uwadze, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to w planie miejscowym powinno się określać maksymalną i minimalną intensywność zabudowy oraz maksymalną wysokość zabudowy. To z kolei rodzi zasadnicze pytanie, czy w przypadku umieszczenia tego rodzaju ustaleń w Studium organy gminy są nimi związane przy sporządzaniu planu miejscowego. W końcu Sąd pierwszej instancji powinien też rozważyć, jakie znaczenie dla oceny czy zaskarżony plan narusza ustalenia Studium w zakresie związanym z określeniem w zaskarżonym planie wskaźnika powierzchni zabudowy ma to, że w tym planie określono właśnie wskaźnik powierzchni zabudowy, rozumiany w sposób określony w definicji ustalonej w § 4 ust. 1 pkt 7 zaskarżonego planu, a w Studium mowa jest o intensywności zabudowy. W związku z tym Sąd pierwszej instancji powinien przede wszystkim ustalić czy pojęcia te mają takie same znaczenie. Tylko bowiem w takim przypadku można by przypisane im wskaźniki porównywać.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że podstawy skargi kasacyjnej przytoczone jako naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odnoszące się w istocie do tego, że Sąd pierwszej instancji pominął pewne ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, co doprowadziło do uznania, iż zaskarżony plan w określonej części narusza ustalenia tego Studium, są zasadne.

Za nietrafną uznano natomiast podstawę kasacyjną sformułowaną jako naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ta podstawa, w ocenie NSA, dotyczy tego, że nie było zasadne stwierdzenie nieważności części zaskarżonego planu w zakresie całych obszarów planistycznych, skoro stwierdzono naruszenie ustaleń Studium w zakresie części powierzchni obszaru planistycznego. W tym zakresie należy się zgodzić z Sądem pierwszej instancji, że nie miał on uprawnień do tego, aby niejako skorygować obszar planistyczny i swym rozstrzygnięciem przesunąć linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, tak aby osiągną zgodność ze Studium. Kwestia ta jest jednakże bezprzedmiotowa wobec uwzględnienia pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa. Może ona powrócić, gdyby Sąd pierwszej instancji po ponownym rozpoznaniu ponownie stanął na stanowisku, że zaskarżony plan miejscowy narusza w pewnym zakresie ustalenia Studium.

W skardze kasacyjnej Rady Miasta Krakowa, w szczególności w jej uzasadnieniu, podniesiono ponadto kwestie dotyczące ustaleń związanych z oceną przez Sąd pierwszej instancji zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestie te nie mają jednakże żadnego odzwierciedlenia w podstawach kasacyjnych. Ponadto, jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, mimo że Sąd ten uznał za wadliwe w pewnym zakresie pominięcie w zaskarżonym planie określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości znajdujących się w obszarze oznaczonym na tym planie symbolem MW.8, to nie wyciągnął z tego konsekwencji mających znaczenie dla zakresu stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu. Jak wyraźnie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zakres stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu zależy od jego sprzeczności ze Studium oraz naruszenia prawa własności skarżących E. B. i E. B..

Z tych wszystkich względów NSA, na podstawie art. 184 i art. 185 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę kasacyjną Rady Miasta Krakowa uchylił punkty pierwszy i drugi zaskarżonego wyroku z wyjątkiem tych jego części, które dotyczą terenu o symbolu KD/L.5. Nadto uchylił punkt trzeci tego wyroku w całości, gdyż dotyczy on zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez skarżących A. P., E. G. i M. G.. W pozostałym zakresie, a więc w odniesieniu do terenu o symbolu KD/L.5 oraz zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżących E. B. i E. B. (punkt czwarty zaskarżonego wyroku) NSA skargę kasacyjną Rady Miasta Krakowa oddalił.

Przy ponownym rozpoznaniu ww. sprawy, zobowiązano Sąd pierwszej instancji do rozpoznania skargi A. P., E. G. i M. G. z uwzględnieniem wyżej sformułowanych uwag.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r. poz.1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.). Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199) dalej jako "u.p.z.p.".

Wobec skutecznego wniesienia skarg w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym w przedmiotowej sprawie wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Krakowa nr LIX/813/12 z dnia 24 października 2012r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Bronowice Małe – Tetmajera.

Ponownie rozpoznając tą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie związany jest poglądem prawnym wyrażonym w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 2015r., sygn. akt II OSK 216/13, na zasadzie art. 190 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zobowiązany jest rozpoznać sprawę zgodnie z wyraźnymi wytycznymi zawartymi w tym wyroku co do wykładni prawa.

Przedmiotem ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jest skarga A. P., E. G. i M. G., gdyż w zakresie orzeczenia w przedmiocie skargi E. B. i E. B. skarga kasacyjna Rady Miasta Krakowa na wyrok WSA w Krakowie z 17 maja 2013r. została oddalona.

Na wstępie należy wskazać, że przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 u.p.z.p. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego postępowania oraz właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tym zakresie sąd nie stwierdził naruszenia zasad lub trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice Małe - Tetmajera" oraz właściwości organów. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony oraz uchwalony na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015r., poz. 199). W szczególności dokonując dokładnej analizy przedstawionej sądowi dokumentacji planistycznej obrazującej proces planistyczny i uchwałodawczy kontrolowanego przez Sąd planu w najmniejszym zakresie nie sposób zarzucić naruszenia zasad i trybu określonych w powołanej wyżej ustawy a zwłaszcza jej art.1, 4, 6, 9, 15-19 oraz 20. Można wręcz powiedzieć, zastosowanie procedury, prowadzenie postępowania planistycznego, zasad planistycznych oraz wyważanie różnego rodzaju interesów, a więc tego wszystkiego co składa się na ocenę przestrzeganie prawa przez organy planistyczne, miało charakter prawidłowy, a więc tryb sporządzania ww. planu miejscowego nie został naruszony. W tym zakresie skład orzekający podziela ustalenia dokonane poprzednio przez WSA w Krakowie zawarte w uzasadnieniu wyroku z 17 maja 2013r., sygnatura akt II SA/Kr 261/13.

Ustosunkowując się do zawartego w skardze A. P., E. G. i M. G. zarzutu naruszenia art. 17 pkt 5 w zw. z art. 36 i w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199) Sąd uznał, że nie jest on zasadny. Kierując się oceną prawą wyrażoną w ww. wyroku NSA, Sąd uznał, że nie ma podstaw prawnych do kontrolowania trafności prognozy skutków finansowych uchwalenia ww. planu miejscowego.

Zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww. wyroku NSA z dnia 15 kwietnia 2015r, zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak w zaskarżonym planie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, między innymi w zakresie obszarów oznaczonych symbolami MW, uznać należało za nieuzasadniony. Zdaniem skarżących w zapisie § 14 zaskarżonego planu nie określono zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości dla wszystkich nieruchomości objętych zaskarżonym planem. Ustosunkowując się do ww. zarzutu należy, zgodnie z wytycznymi NSA, podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji sprowadzające się do tezy, że zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości nie muszą być określane dla wszystkich nieruchomości objętych planem, gdy jest to uzasadnione okolicznościami faktycznymi i prawnymi. W szczególności chodzi o takie okoliczności faktyczne i prawne, które powodują, że nieruchomości z powodów faktycznych lub prawnych nie zostaną objęte procedurą scalania i podziału.

Zdaniem Sądu, sposób zagospodarowania (intensywna zabudowa i zabudowa wielorodzinna) oraz konfiguracja nieruchomości w obszarach MW.1 – 8 uzasadniają stanowisko organu planistycznego odnośnie braku konieczności objęcia tych obszarów szczegółowymi zasadami scaleń i podziałów nieruchomości. Przy tym podkreślenia wymaga, że zabudowa wielorodzinna, charakteryzująca się posiadaniem odrębnych praw właścicielskich lub o charakterze właścicielskim do samych lokali mieszkalnych, również znacząco ogranicza możliwość scalania takich nieruchomości. Również dla obszaru MW.8, będącego teren zainwestowanym i zabudowanym (m.in. dz. nr [...] [...], [...], cz. dz. [...] – fragment fotoplanu z 2011 obejmującego teren MW.8 k.139 a.s.), w ocenie Sądu, Rada Miasta słusznie odstąpiła od ustalenia warunków scalania i podziału nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587) zauważyć należy, że jest on tożsamy z zarzutem zawartym w skardze kasacyjnej, w zakresie którego wypowiedział się NSA w ww. rozstrzygnięciu: "analizując dosłowną treść § 4 pkt 9 lit. a powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury można by dojść do wniosku, że jest on zasadny, gdyż w przepisie tym stanowi się, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny m.in. zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami. Jednakże przepisu tego nie można wykładać w ten sposób, że nałożono w nim na organy gminy obowiązek określenia w planie miejscowym konkretnych parametrów technicznych dróg publicznych. Konkretne parametry techniczne dróg publicznych, takie jak szerokości jezdni, szerokości pasa ruchu, odległości chodnika od krawędzi jezdni, szerokości ścieżki rowerowej itp., zostały określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430 ze zm.), czyli w akcie wykonawczym do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Nie można więc, jak chcą tego skarżący, domagać się od organów gminy uchwalających plan miejscowy, aby w tym planie określić konkretne parametry dróg publicznych, gdyż przepisy szczególne określają tylko ich minimalne parametry. W ten sposób plan miejscowy stałby się swoistym aktem wykonawczym do ustawy Prawo budowlane, gdyż jeszcze bardziej szczegółowo określałby parametry techniczne dróg publicznych. Tym samym też organy gminy uchwalające plan miejscowy wkraczałyby w kompetencje organów administracji wydających decyzje administracyjne o pozwoleniu na budowę, gdyż konkretyzowałyby przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane. Brak więc konkretnych parametrów technicznych dróg publicznych w zaskarżonym planie nie stanowi naruszenia prawa."

Podobnie został przez NSA rozstrzygnięty zarzut naruszenia art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest zasadny. W tym zakresie NSA podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji sprowadzające się do stwierdzenia, że jeżeli nawet w części graficznej zaskarżonego planu nie przy wszystkich drogach publicznych oznaczono linie zabudowy, to nie może to prowadzić do stwierdzenia nieważności tego planu, gdyż odległość zabudowy od drogi publicznej jest określona w innych szczególnych przepisach.

Przechodząc następnie do kwestii badania "zgodności" uchwalonego planu ze studium, Sąd doszedł do wniosku, że brak jest podstaw do jej zakwestionowania, w tym również w zakresie ustalonych w studium parametrów w postaci maksymalnej jej wysokości oraz intensywności.

Wskazać w tym miejscu należy, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi akt zawierający zasady zagospodarowania przestrzennego, nie może być uznawany za akt normatywny zawierający przepisy prawa miejscowego. Zawarte w studium zasady, w zależności od występujących uwarunkowań faktycznych mogą zostać realizowane w mniejszym lub większym stopniu.

Podkreślenia wymaga, ze w studium zawarto zapisy, wskazujące na to, że można od ww. parametrów odstąpić. Na stronach 143 i 144 Studium znajdują się ustalenia, z których wynika, że intensywność zabudowy może być określona poprzez użycie współczynnika (0,4 w strefie przedmieść lub 0,85 w strefie miejskiej i śródmiejskiej) lub "określona w planach miejscowych za pomocą innych parametrów odpowiadających specyfice terenu". Wskazać również należy na ustalenie Studium mówiące o tym, że zabudowa jednorodzinna powinna być realizowana w gabarycie i formie zgodnymi z warunkami i tradycją lokalną (strona 143 Studium). Wysokość zabudowy jest niewątpliwie jednym z "gabarytów". Organy planistyczne ustalając gabaryty zabudowy, kierowały się ich wielkością zgodną z warunkami i tradycją lokalną, oraz koniecznością ustalenia parametru odpowiadającego parametrowi intensywności zabudowy w sposób odpowiadający specyfice terenu. Na terenach, na których istniejące obiekty budowlane charakteryzowały się wysokością wyższą, niż wysokość zabudowy podana w Studium, zgodnie z ustaleniami ww. dokumentu dokonano jej zwiększenia dla niektórych terenów wyznaczonych w planie w zakresie, w jakim jest to zgodne z warunkami i tradycją lokalną. Równocześnie, zamiast wskaźnika intensywności zabudowy, wyznaczono w planie wskaźnik powierzchni zabudowy, który w połączeniu z innymi parametrami zabudowy (wskaźnikiem wysokości, wskaźnikiem biologicznie czynnego, wyznaczeniem linii zabudowy) określa charakter i intensywność możliwą do zrealizowania w oparciu o ustalenia planu zabudowy, co wskazuje na brak sprzeczności porównywanych zapisów.

Podnieść także należy, że zarówno Studium jak i zaskarżony plan posługują się różnymi pojęciami i dlatego też nie mogą wyrażone w nich współczynniki nie mogą być wprost porównywane. Studium posługuje się pojęciem Intensywności zabudowy, przez co należy rozumieć stosunek powierzchni całkowitej budynku (powierzchni wszystkich kondygnacji nadziemnych liczonej po zewnętrznym obrysie z uwzględnieniem tarasów) do powierzchni działki. Natomiast w zaskarżonym planie mowa jest o wskaźniku powierzchni zabudowy – przez co rozumie się procentowy udział powierzchni zabudowy w powierzchni terenu inwestycji.

Na koniec, odnosząc się do zarzutów naruszania prawa własności wskazać należy, że żaden z powołanych w skardze przepisów nie ustanawia prawa własności jako prawa bezwzględnego, nie poddającego się żadnym ograniczeniom. Co istotne pogląd ten od wielu lat jest jednolicie prezentowany jest w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w ślad za nim w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.

Należy wskazać, iż współkształtowanie przez m.p.z.p. wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 6 października 1999r., IV SA 1670/97, LEX nr 48740). Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w ustawie zasadniczej.

Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń odnoszących się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności wskazał, że "granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią niewątpliwie swoiste ograniczenie właściciela (...). Ich celem i sensem jest ustalanie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego Kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne.

Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego". ( wyrok TK z dnia 20.04.1993 r., OTK 1993, nr 1, poz. 8).

Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Bowiem wszystkie w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo.

W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

"NSA przypomina, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przekładając powyższe uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy, właśnie na mocy ustawy - przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rada gminy) została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m. in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń." – wyrok NSA z 17.11.2009r., sygn. akt II OSK 1275/09. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust.1 cyt. ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości." – wyrok NSA z 25.05.2009r., sygn. akt II OSK 1778/08

Jak wskazano wyżej art. 6 ustawy o planowaniu, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zatem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zharmonizowana z wszystkimi powołanymi wyżej przepisami w szczególności Konstytucji, a plany miejscowe uchwalone na jej podstawie w uprawniony i dozwolony kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Nie należy też tracić z pola widzenia i tej zasady, że ograniczenie prawa własności w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozostaje bez rekompensaty. Zgodnie z art. 36 ustawy o planowaniu jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

O przekroczeniu władztwa planistycznego można więc mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Organy planistyczne, a zwłaszcza rada gminy decydując ostatecznie o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu wniesionych w toku postępowania planistycznego uwagach oraz uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie mają obowiązku uwzględniania wniosków i uwag właścicieli nieruchomości. Jeżeli organy te działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag. W przeciwnym wypadku planowanie straciłoby jakikolwiek sens i ograniczyłoby się tylko do terenów będących własnością podmiotów publicznoprawnych albo uzależnione byłoby od zgody lub żądań właścicieli nieruchomości kierujących się interesem indywidualnym.

Jak wskazano w piśmiennictwie: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norma prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas mimo, że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie wezwania do usunięcia zarzuconego naruszenia nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy" (zob. Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 s. 808).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwrócono uwagę, że skarga złożona trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego (wyrok NSA z 1 marca 2005 roku OSK 1437/2004).

Przepis art. 101 ust. 1 usg nie daje również podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z 7 marca 2003, III RN 42/02 OSNP z 2004 r. nr 7, poz. 114). Z utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych wynika, że kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem.

W świetle powyższych uwag uprawnione jest wnioskowanie, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 usg, ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Zasadniczo rozstrzyganie przez sąd dotyczy tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości.

Przewidziany w art. 28 ust. 1 upzp obowiązek badania przez Sąd zasad sporządzenia planu miejscowego nie oznacza, że kontrola i rozstrzyganie dotyczy ustaleń planu w zakresie terenów nie obejmujących nieruchomości do której tytuł prawny ma podmiot wnoszący skargę. Wobec powyższego należy przyjąć, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 usg merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Zastrzec jednocześnie trzeba, że kontrola uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego.

Odnosząc się do innych zarzutów stwierdzić należy, że nie mogą one zostać uwzględnione. Działki skarżących objęte zostały obszarami zaskarżonego planu oznaczonego symbolami MN.2.12 (zabudowa jednorodzinna w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym) oraz R.5 (grunty orne, uprawy ogrodnicze, zadrzewienia śródpolne). Nie są więc one objęte w zaskarżonym planie przeznaczeniem pod drogi wewnętrzne, a taki zarzut wyznaczenia w zaskarżonym planie dróg wewnętrznych podniesiony został na rozprawie w dniu 24 września 2015r.

Co więcej tereny komunikacyjne, także w zakresie dróg wewnętrznych stanowią całość jednolitego systemu, zapewniającego komunikację mieszkańców tych terenów w związku ze zwiększeniem się potrzeb w zakresie budownictwa mieszkalnego i poszerzeniem z tego powodu obszarów przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową. Brzmienie ustaleń planu, odnoszące się do wyznaczenia drogi wewnętrznej, wprowadza jedynie ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości, pozostawiając pełne władztwo nad nieruchomością właścicielowi, czyli skarżącej. Okoliczność, że drogi wewnętrzne są wyznaczane na terenach prywatnych (niepublicznych) i tym samym ingeruje się we własność poszczególnych właścicieli, jest również konsekwencją ustawowego przyjęcia, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności, a celem wydzielenia drogi jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej terenów mieszkaniowych (zob. wyrok NSA z 4.12.2012 r., II OSK 2249/12, CBOSA). Przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania polegającego na przeznaczeniu określonego terenu pod drogę wewnętrzną oznacza, że teren ten nadal pozostaje własnością jego dotychczasowego właściciela.

Na marginesie wskazać należy, że przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną oznacza, że na terenie tym będzie mogła zostać zrealizowana wyłącznie droga wewnętrzna. Zatem wyznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalne i w żaden sposób nie wpływa na ocenę prawidłowości zaskarżonego planu (zob. wyrok NSA z 12.06.2015r., sygn. akt II OSK 2646/13).

Odnośnie drugiego z zarzutów podniesionych przez pełnomocnika skarżących na rozprawie w dniu 24 września 2015r. wskazać należy, że rozpoznanie uwag nie uwzględnionych przez organ wykonawczy gminy w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest jednolicie postrzegana przez sądy administracyjne. Wskazuje się, że rozpoznanie takich uwag przez organ stanowiący gminy powinno być dokonane w odrębnej uchwale (lub w odrębnych uchwałach) i brak takiego odrębnego rozpoznania nieuwzględnionych wcześniej uwag stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały zawierającej akt planistycznych gminy. Prezentowane jest także i inne stanowisko, zgodnie, z którym z treści art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że plan uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 18 tejże ustawy. Tekst planu stanowi treść uchwały, a rysunek plany oraz wymagane rozstrzygnięcia m.in. o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o przyjęciu planu. W związku z taką treścią powołanego przepisu ustawodawca nie narzucił organowi planistycznemu formy normatywnej, w jakiej następuje rozstrzygnięcie zgłoszonych uwag. Wobec powyższego należy przyjąć, że akt organu planistycznego rozstrzygający o uwagach złożonych do projektu studium może mieć formę zarówno jako odrębna uchwała, ale także jako załącznik do uchwały o przyjęciu planu (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1970/13, opub. w LEX nr 1375034; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 2017/13, opub. w LEX nr 1447259; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10). Sąd dokonując oceny przestrzegania w tej sprawie przez organy planistyczne Miasta Krakowa art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stoi na stanowisku, że podstawowe znaczenie ma wykładnia językowa tego przepisu, a jeżeli ta wykładnia nie pozwala na precyzyjne odkodowanie normy prawnej, to wówczas należy sięgać po inne rodzaje wykładni, w tym wykładnię funkcjonalną tego przepisu. Z powołanego art. 20 ust. 1 ww. ustawy wynika, że plan uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag, a rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi jeden z załączników do uchwały o uchwaleniu planu.

Niewątpliwym jest więc to, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi załącznik do uchwały w sprawie uchwalenia planu (odpowiednio zmiany planu). Taki warunek został w tej sprawie spełniony. Powołany przepis stanowi przy tym, że uchwalając plan rada gminy jednocześnie rozstrzyga o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag. Nie ma więc pełnej precyzji, czy owe "jednoczesne" z podejmowaniem uchwały o uchwalaniu planu rozpoznanie wcześniej nieuwzględnionych uwag ma nastąpić w odrębnej uchwale, która następnie będzie stanowiła część innej uchwały jako jej załącznik, czy też może być dokonane równocześnie – tzn. jedną uchwałą rada gminy uchwala plan wraz z załącznikami a więc i z załącznikiem zawierającym rozstrzygnięcie o wcześniej nieuwzględnionych uwagach. Wykładnia językowa nie daje pełnej jasności sposobu postępowania rady gminy.

W związku z tym należy sięgnąć do innych wykładni, w tym wykładni funkcjonalnej. Celem art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przede wszystkim umożliwienie radzie gminy zajęcia samodzielnego stanowiska w przedmiocie wcześniej zgłoszonych uwag po publicznym wyłożeniu do wglądu projektu planu, które to uwagi nie zostały zaaprobowane przez organ wykonawczy gminy. Tym samym istotą tej regulacji wino być to, aby raz wniesiona uwaga była przedmiotem oceny organu wykonawczego gminy, a gdyby organ ten uwagi nie zaaprobował, to następnie powinna być dokonana ocena takiej uwagi przez radę gminy. Ocena organu stanowiącego gminy może w pełni pokrywać się z oceną organu wykonawczego, może też być od niego różna. Istotnym jest więc to, aby umożliwić samym radnym dokonanie analizy zgłoszonych wcześniej i nieuwzględnionych uwag. Natomiast sposób wyrażenia tego stanowiska przez radę gminy, czy będzie się od odbywał w drodze odrębnej uchwały, odrębnej dyskusji czy też radni stwierdzą, że podzielają w pełni stanowisko organu wykonawczego i dobrowolnie rezygnują z odmiennych rozstrzygnięć co do takich uwag – winien być traktowany jako kwestia drugorzędna. Sąd oceniając postępowanie Rady Miasta Krakowa stwierdza, że radni mieli pełną możliwość zapoznania się z wcześniej zgłoszonymi i nieuwzględnionymi przez Prezydenta Miasta Krakowa uwagami, a sama forma ich rozpatrywania w całości lub pojedynczo nie ma istotnego wpływu na ważność planu, zwłaszcza, że skarżący nie kwestionowali dotychczas zastosowanej w tym zakresie procedury pomimo, że sprawa była już raz rozpatrywana na przez WSA w Krakowie i NSA w Warszawie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.