Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1695/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 81, art. 82
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 80 ust. 3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 5 ust. 3
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. NSA Anna Apollo po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Sp. z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 902/18 w sprawie ze skargi [A] Sp. z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A] Sp. z o.o. w R. na rzecz Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 902/18, oddalił skargę [A] Sp. z o.o. w R. decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z [...] maja 2018 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Grudziądzu ustalił skarżącej [A] Sp. z o.o. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 194 013,89 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku z przejęciem części gospodarstwa rolnego od poprzedniego posiadacza, tj. [B] Sp. z o.o. oraz G. S., decyzją z [...] lutego 2011 r. przyznano skarżącej płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 37.664,40 zł (do pakietów 1, 3 i 8). Decyzjami z 14 grudnia 2011 r., 3 grudnia 2012 r. i 21 marca 2014 r. przyznawano skarżącej płatności rolnośrodowiskowe na lata 2011-2013.

W dniach 4-8 maja 2015 r. w ARiMR miała miejsce kontrola w zakresie płatności dokonanych przez Komisję Europejską w ramach EFRROW tytułem wydatków deklarowanych za okres od 16 października do 31 grudnia 2014 r. w ramach działania 214 Program rolnośrodowiskowy PROW 2007-2014. Kontroli poddano 12 spółek, zarejestrowanych pod tym samym adresem, co skarżąca. Ustalono, że wszystkie wnioski o płatność zostały złożone przez T. K., za wyjątkiem [C] Sp. z o. o. (złożony przez M. H.). Przedmiotowe spółki deklarowały działki ewidencyjne położone w trzech województwach: kujawsko-pomorskim, pomorskim i warmińsko-mazurskim, niektóre z nich znajdowały się w tej samej gminie, w tym samym obrębie i zostały zadeklarowane przez kilka spółek. Wspólnikiem większościowym w spółkach jest T. K.

Następnie, kontrolę rozszerzona o dodatkową analizę 12 innych podmiotów, w których kontrolerzy również dopatrzyli się tworzenia spółek w celu obejścia zasad degresywności i łączenia pakietów.

W związku z powyższym organ pierwszej instancji przeprowadził analizę w zakresie przesłanek zaistnienia sztucznych warunków pozwalających na uzyskanie przez T.K. oraz związane z nim i M. H. spółki korzyści finansowych sprzecznych z celami funduszy unijnych, obejmujące programy, w których ww. podmioty występowały o płatności. W rezultacie ustalono, że doszło do stworzenia sztucznych warunków, polegających na utworzeniu przez T. K. oraz M. H. wielu spółek handlowych powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia przez obejście zasady degresywności oraz zakazu jednoczesnego realizowania programu rolnośrodowiskowego objętego PROW 2007-2013 oraz działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR po rozpatrzeniu odwołania spółki, decyzją z dnia [...] maja 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy stwierdził, że aby można było mówić o sztucznych warunkach w rozumieniu art. 60 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013 dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 2013.347.549) niezbędne jest istnienie dwóch przesłanek – obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś – że przez stworzenie takich sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z tym celem. W ocenie organów w sprawie doszło do spełnienia obydwu ww. przesłanek. Element obiektywny polegał na stworzeniu przez te same osoby (T. K. i M.H.) wielu spółek wnioskujących o płatności rolnośrodowiskowe do deklarowanych przez nich działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności, co umożliwiło obejście zasady degresywności, zakazu łączenia pakietu 1 z pakietem 2 oraz zakazu realizacji jednocześnie programu rolnośrodowiskowego z programem rolno-środowiskowo-klimatycznym. Natomiast analiza tworzenia spółek, analiza udziałowców, zarządów (reprezentantów), siedzib, deklarowanych wariantów oraz ich powierzchni, położenia użytkowanych nieruchomości rolnych, wymiany działek ewidencyjnych, struktury poszczególnych gospodarstw, zakupu usług rolniczych oraz zatrudniania pracowników wykazała istnienie przesłanki subiektywnej.

W ocenie organów, w świetle istniejących powiązań, utworzone w latach 2009-2011 spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, stanowią jeden organizm gospodarczy, zarządzany przez tę samą grupę osób, a odrębność utworzonych osób prawnych (spółek) ma jedynie charakter formalnoprawny (z punktu widzenia przepisów prawa handlowego, każda spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jest odrębnym podmiotem prawa, posiadając osobowość prawną). Ustalone wielorodzajowe powiązania dowodzą, że powoływano kolejne spółki w celu obejścia prawa polegającego na stworzeniu systemu optymalizującego wielkość i rodzaj płatności. To zaś wyklucza uznanie, że każda ze spółek prowadziła niezależną, autonomiczną działalność rolniczą. Utworzone przez te same podmioty kolejne spółki zmierzały w ocenie organów ARiMR wyłącznie do stworzenia sztucznych warunków do prowadzenia działalności nakierowanej na osiągnięcie korzyści. O tym, iż spółki tworzą de facto jedno gospodarstwo, decyduje fakt sprawowania zarządu bądź kontroli przez T. K. i M. H. (od 28 listopada 2015 r. małżonków), którzy występują w spółkach jako udziałowcy (bezpośrednio lub pośrednio) oraz występują/występowali jako członkowie zarządu poszczególnych spółek, co umożliwia decydowanie w sprawach działalności poszczególnych spółek. Poza sporem pozostaje również to, że spółki do listopada 2015 r. posiadały tę samą siedzibę.

Organ wskazał, że wsteczny charakter obowiązku zwrotu jest uzasadniony celem oraz kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wobec powyższego za prawidłowe organ odwoławczy uznał wyliczenia organu pierwszej instancji, z których wynika, że łączna kwota nienależnie pobranych przedmiotowych płatności, stanowiąca sumę kwot wyliczonych za poszczególne lata, wyniosła 194.013,89 zł. Na tę kwotę składają się następujące kwoty płatności: 52114,69 zł za rok 2009, 37396,80 zł za rok 2010, 34528,80 zł za rok 2011, 34528,80 zł za rok 2012 oraz 35444,80 za rok 2013. Każda z nich przekracza równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, zatem nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę spółki na powyższą decyzję.

Zdaniem WSA, analiza akt przedmiotowej sprawy potwierdza ustalenia organów, że w ramach realizowanego przez skarżącą w latach 2010-2014 programu rolnośrodowiskowego doszło do stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania płatności wypłaconych na mocy ww. decyzji.

Stworzenie sztucznych warunków polegało na utworzeniu przez T. K. oraz M. H. wielu spółek handlowych, powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie w celu zyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia przez obejście zasady degresywności oraz zakazu łączenia pakietów. Skarżąca nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie, osobowo i majątkowo powiązana z innymi podmiotami – spółkami założonymi i prowadzonymi przez T. K. i M. H., co stanowi zorganizowane, celowe działanie, zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności.

Sąd potwierdza, że w przedmiotowej sprawie doszło do wystąpienia przesłanki subiektywnej i wykreowania obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych, przewidzianych dla żądanych płatności (przesłanka obiektywna), tj. uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu gospodarstw o mniejszej powierzchni. Przez stworzenie zaś bezpośrednich więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności doszło do koordynacji działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów i ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści. Stworzenie wielu spółek przez te same osoby – T. K. i M. H., wnioskujących o płatności rolnośrodowiskowe oraz płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne do deklarowanych przez te osoby działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności (w roku 2015 wnioskowało 19 spółek), umożliwiało obejście zasady degresywności, zakazu łączenia pakietu 1 z pakietem 2, a także zakazu realizacji jednocześnie programu rolnośrodowiskowego z programem rolno-środowiskowo-klimatycznym. Tym samym została spełniona dyspozycja przesłanki obiektywnej, bowiem zasada degresywności i zakazu łączenia określonych płatności stanowiła cel obwiązującej regulacji.

Sąd stwierdził, że na gruncie zgromadzonego materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, iż pomiędzy powołanymi kilkudziesięcioma spółkami istnieją powiązania organizacyjne, osobowe, ekonomiczne i funkcjonalne, co pozwala wnioskować, że podmioty te zostały utworzone w celu pobierania pomocy finansowej wypłacanej przez ARiMR. W uzasadnieniu decyzji organy szczegółowo opisały i przeanalizowały sieć powiązań podmiotowych.

Ponadto Sąd stwierdził, że ustalenia organu znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie. Ocena tego materiału jest prawidłowa i logiczna oraz nie przekracza granic swobodnej oceny dowodów. Odmienne, subiektywne twierdzenia strony co do poszczególnych okoliczności faktycznych pozostają w oczywistej sprzeczności z ustaleniami i wnioskami, jakie nasuwa analiza obiektywnych i wiarygodnych dowodów.

Z uwagi na okoliczność, że mechanizmy działania utworzonych spółek i ich wzajemne powiązania mają wpływ na przyznane i wypłacone płatności za lata 2010- 2013, koniecznym było stwierdzenie, czy doszło w tych latach do stworzenia sztucznych warunków, a w związku z tym, czy zachodziła konieczność wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności oraz wyjaśnienia, czy nie zaistniały okoliczności wyłączające obowiązek zwrotu wypłaconych świadczeń za płatności wypłacone na podstawie wniosków za lata 2010-2013.

W ocenie Sądu pobieranie przedmiotowych płatności w ramach stworzonych sztucznych warunków, uzasadnia uznanie tych środków za nienależnie pobrane i ich zwrot. W sprawie zostało wykazane, że producent stworzył sztuczne warunki. Osiągnięty przez skarżącą cel skutkuje tym, że w dacie złożenia wniosków o pomoc, odpowiednio w latach 2010-2013, wsparcie nie powinno zostać przyznane. Powyższe oznacza, że dla ustalenia kwot świadczeń nienależnie pobranych przez skarżącą w latach 2010-2014 nie było konieczne wzruszenie decyzji przyznającej pomoc za te lata i dopuszczalne jest uznanie za nienależnie pobrane płatności za ten okres w sytuacji, gdy w porządku prawnym pozostają ostateczne decyzje o przyznaniu tych płatności. Stan faktyczny potwierdza, że doszło do stworzenia sztucznych warunków, przez co naruszone zostały przepisy prawa krajowego i wspólnotowego. Naruszenie to mieści się w pojęciu nieprawidłowości, które pociągają konieczność zwrotu przyznanych w sprawie płatności rolnośrodowiskowych jako nienależnie pobranych.

Zdaniem WSA, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że na skutek utworzenia przez T. K. oraz M. H. wielu spółek handlowych, powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie w celu zyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia przez obejście zasady degresywności oraz zakazu jednoczesnego realizowania programu rolnośrodowiskowego objętego PROW 2007-2013 oraz działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020, doszło do stworzenia sztucznych warunków. Dla oceny rozpoczęcia biegu terminu do przedawnienia znaczenie ma wynik kontroli przeprowadzonej w dniach 4-8 maja 2015 r. Ustalenia organu wykluczyły działanie skarżącej w dobrej wierze i nieświadomego działania. Nie można zgodzić się również ze stanowiskiem, że organ popełnił błąd.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonano oceny wpływu rozstrzygnięć wydanych po kontrolach i weryfikacji przyznanych płatności w trakcie trwania 5-letniego zobowiązania. Wypowiedziano się co do zakresu ustaleń kontrolnych, które dotyczyły weryfikacji przyznanych płatności w ramach realizowanego w stosunku do skarżącej programu rolnośrodowiskowego. Organy wykazały, że płatności były realizowane od 28 lutego 2011 r. do 17 kwietnia 2014 r., łączna kwota wypłaconych płatności rolnośrodowiskowych w tym okresie wyniosła 194.013,89 zł.

W ocenie Sądu stworzenie sztucznych warunków nie może być postrzegane w znaczeniu błędu rolnika, nieświadomego działania czy też winy organu. Dlatego w rozpoznawanej sprawie przepisy prawa wspólnotowego i krajowego dotyczące odstępstw od ustalenia świadczenia nienależnie pobranego w ogóle nie mają zastosowania. Rolnik ma obowiązek zwrócić nienależnie wypłaconą kwotę powiększoną o odsetki. Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów o braku podstaw do zastosowania w sprawia art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 i wyłączenia na ich podstawie obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. Wbrew stanowisku skarżącej, w sprawie nie miało również miejsce przedawnienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Ponadto, w sprawie nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności zgodnie z art. 28a ustawy o WROW, gdyż każda z kwot do zwrotu za dany rok, pobranych przez skarżącą z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Spółka zrzekła się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez WSA naruszenia przez organ wydający decyzję, przepisów norm prawa materialnego:

a) art. 2 Konstytucji RP i art. 7 k.p.a. jako naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa poprzez wydanie decyzji o zwrocie w kwocie 194 013,89 zł z tytułu nienależnie pobranych płatności przez rolnika z powodu ustalenia przez organ oraz poparcia tego ustalenia przez WSA, działania strony w złej wierze w okolicznościach faktycznych, w których działanie skarżącej oraz podmiotów powiązanych opierało się na decyzjach organu przyznającego płatności w poszczególnych latach. Zasada praworządności została naruszona przez organy stosujące prawo poprzez niestosowanie w poszczególnych latach sankcji, co zostało ocenione w powołanym w toku postępowania administracyjnego oraz sądowego dowodzie – protokole kontroli EFRROW, w którym organ kontrolny wskazał na podstawy nieprawidłowości, jakim były błąd rolnika oraz błąd organu określony "z przyczyny niedociągnięcia w funkcjonowaniu systemów nadzoru i kontroli";

b) art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez błędne niezastosowanie niniejszego przepisu wobec ziszczenia się przesłanek w nim zawartych, co doprowadziło do braku odstąpienia przez Agencję od żądania zwrotu płatności od skarżącej spółki za 2010 rok

c) art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011, poprzez błędne niezastosowanie tego przepisu wobec ziszczenia się przesłanek w nim zawartych, co doprowadziło do braku odstąpienia przez ARiMR od żądania zwrotu płatności od skarżącej za lata 2011-2013;

Zarzut niezastosowania art. 2 Konstytucji i art. 7 k.p.a. dotyczy przyjęcia przez WSA ustaleń organów, że podstawą odpowiedzialności do zwrotu nienależnie pobranych płatności jest niewłaściwe działanie wyłącznie strony (a także podmiotów powiązanych), a tym samym pominięcie przez sąd czynnego udziału organu, który stosował prawo przez wiele lat uznając działania strony za prawidłowe, mając wiedzę o stanie faktycznym, jakim były powiązania podmiotów, gdyż fakty o tej samej siedzibie, tożsamych reprezentantach wielu spółek rolnych i składu wspólników poszczególnych podmiotów były ujawnione od samego początku składania wniosków z systemów wsparcia. W ocenie skarżącej wyrok oraz decyzja zawierają niewłaściwe wskazanie podmiotu skarżącego oraz osób powiązanych jako podmioty działające w złej wierze oraz wyłącznie winne naruszeniu norm sankcjonujących działanie w tzw. sztucznych warunkach. W efekcie WSA poparł uznanie organu działania strony w złej wierze i stwierdził brak winy organu, co stanowi podstawę do podważenia spełnienia przez stronę przesłanek, które wynikają z przepisów wskazanych w punkcie b (punktu 1 skargi);

2. norm postępowania, tj. art. 77 i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez to, że organ nie rozpatrzył całości materiału dowodowego przyjętego przez ten organ oraz dokonał wybiórczej oceny dowodów, polegającej na tym, że ustalił działanie skarżącej w złej wierze, biorąc pod uwagę tylko wypłaty środków pieniężnych stronie, która według ustaleń z 2016 r. stworzyła "sztuczne warunki" do uzyskania pomocy, a przy tym pominął inne fakty poparte dowodami zgromadzonymi w sprawie w postaci decyzji pozytywnych dotyczących przedmiotu sprawy oraz innych decyzji o przyznawaniu stronie i podmiotom powiązanym środków wsparcia, które wprost w podstawowym dowodzie postępowania, jakim jest protokół kontroli stanowią o charakterze błędu rozumianego jako "rezultat niedociągnięć w funkcjonowaniu systemów nadzoru i kontroli". Wskazane fakty i okoliczności, których organy kontrolne nie przyjęły do rozpatrzenia ustalając działanie strony w złej wierze poparte pozytywną oceną WSA, stanowią naruszenie powołanych przepisów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka zarzuciła także naruszenia art. 82 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor ARiMR wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych i nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 powołanego przepisu. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły.

Wobec tego, że skarga została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. w pierwszej kolejności rozważyć należy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

W ramach naruszeń przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 77 i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a w motywach skargi kasacyjnej dodatkowo naruszenie art. 82 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a.

Są to zarzuty nieusprawiedliwione.

Przede wszystkim skarżąca, formułując ten zarzut, nie tyle kwestionuje stan faktyczny ustalony przez organy w sprawie i przyjęty przez WSA do jej rozstrzygnięcia, co dokonuje jego odmiennej oceny. Innymi słowy, skarżąca kasacyjnie nie wykazuje, że organ, a następnie WSA, pominęły istotne dowody i okoliczności w rozpoznawanej sprawie, co kładzie nacisk na ich nieprawidłową ocenę przez organy i WSA.

Skarżąca kasacyjnie w tym zakresie skupia się bowiem na tym, że naruszenie art. 77 i art. 81 k.p.a. ma polegać na niewzięciu pod uwagę pozytywnych decyzji z lat poprzednich dla skarżącej i powiązanych z nią spółek oraz negatywnego wieloletniego działania organu nadzoru i kontroli. Jest to zarzut bezpodstawny, ponieważ szeroki wywód WSA w znacznej mierze odnosi się właśnie do tych aspektów, gdzie wskazuje się, dlaczego materiał dowodowy został zebrany w całości, rzetelnie i wystarczająco, zaś jego rozpatrzenie nastąpiło zgodnie z zasadami wiedzy i logiki oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. WSA, wbrew twierdzeniu skarżącej, w sposób wnikliwy rozpatrzył materiał dowodowy i słusznie przyjął ustalenia organu za prawidłowe. Organ zgromadził wszelkie dostępne i przydatne dla sprawy dowody. WSA zaś to wszystko uwzględnił i prawidłowo ocenił, czemu dał wyraz w uzasadnieniu, wskazując precyzyjnie, jakie motywy kierowały takim właśnie rozstrzygnięciem. Poprzez wskazanie konkretnych działań skarżącej i powiązanych z nią podmiotów. Przy czym nie było potrzeby włączania do akt sprawy pozytywnych decyzji z lat poprzednich, gdyż nie miały one żadnego wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy, ponieważ organy i WSA rozstrzygały na podstawie szerzej zgromadzonego materiału dowodowego aniżeli przy wszystkich wcześniejszych postępowaniach dotyczących bezpośrednio przyznania płatności skarżącej za lata poprzednie. Zresztą obecnie skarżąca kasacyjnie sama przyznaje rację organu potwierdzając, że płatności jej nie przysługiwały, zaś swoje roszczenie wywodzi tylko w okoliczności błędu organu i niemożności jego wykrycia przez siebie.

W drugiej kolejności wskazać należy na błędy konstrukcyjne samych zarzutów, ponieważ skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 21 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, nie precyzując, w jaki sposób został on naruszony. Przypomnieć należy, że przepis ten wprowadza pewne ograniczenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie płatności. I tak, zgodnie z art. 21 ust. 1 ww. ustawy – z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

W myśl ust. 2 – w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Zgodnie z zaś z ust. 3 – strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z lektury tego przepisu wprost wynika, że w sprawie nie ma zastosowania zarzucany art. 81 k.p.a. Natomiast przepis art. 77 § 1 k.p.a. jest ograniczony, ponieważ w takich postępowaniach jak sprawa rozpoznawana organ nie ma obowiązku zbierania materiału dowodowego, a ma go tylko rozpatrzyć. Na marginesie dodać należy, że skarżąca kasacyjnie nie wskazała konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, który zawiera dalsze jednostki redakcyjne w postaci czterech paragrafów.

Skarżąca kasacyjnie nie uzasadnia także, na czym polega naruszenie art. 82 k.p.a., który wskazuje, kto nie może być świadkiem w postępowaniu administracyjnym. Brak uzasadnienia nie pozwala więc na dokonanie jego kontroli przez NSA.

Reasumując, należy wskazać, że skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie przyjętego do rozpoznania przez WSA stanu faktycznego sprawy, a zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się chybione.

W tej sytuacji należy przejść do oceny zarzutów materialnych.

W tym zakresie skarżąca kasacyjnie jako pierwsze zarzuca naruszenia art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a.

Są to zarzuty nieusprawiedliwione.

Przepis art. 2 Konstytucji RP ustala konstytucyjną zasadę państwa prawa, jako jedną z zasad ustroju państwa. W zasadzie tej została wyrażona wola, aby państwem zarządzano zgodnie z prawem, by prawo stało ponad państwem, było wytyczną działania dla niego i dla społeczeństwa. A zatem – jak trafnie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną – jako norma ogólna winna zostać przez skarżącą kasacyjnie powiązana ze skonkretyzowanym zarzutem naruszenia stosownego przepisu prawa, które to naruszenie z kolei powodowało właśnie naruszenie tej normy konstytucyjnej. Samo zaś wskazanie w uzasadnieniu zarzutu, że WSA przyjął ustalenia organu, że podstawą odpowiedzialności do zwrotu nienależnie pobranych płatności jest niewłaściwe działanie wyłącznie organu, oraz że zasada praworządności została naruszona przez organ poprzez niestosowanie sankcji w poszczególnych latach, to za mało by skutecznie twierdzić o zaistnieniu naruszenia wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa oraz dla pewności obrotu gospodarczego. Tak więc skarżąca kasacyjnie oprócz podniesienia tej kontrowersyjny tezy, nie wykazała, aby w jakikolwiek sposób zasada z art. 2 Konstytucji RP została zagrożona, a tym bardziej naruszona w prowadzonym przez WSA postępowaniu.

Należy podkreślić, co już zaznaczono wyżej, że skarżąca kasacyjnie na obecnym etapie już nie kwestionuje naruszenie przez siebie przepisów regulujących przedmiotową pomoc, jednakże dodatkowo argumentuje, że organ winien wcześniej wykryć ten fakt i wstrzymać pomoc. Jest to sprzeczne z dotychczasowym jej stanowiskiem, konsekwentnie wywodzącym, że wszelkie przesłanki do otrzymania pomocy zarówno ona, jak też powiązane z nim podmioty w całości spełniły – pomoc zatem bezwzględnie jej i tym podmiotom przysługiwała. Przedmiotowego argumentu skarżąca kasacyjnie nie podnosiła ani w odwołaniu od decyzji, ani w skardze do WSA.

Przyjąć zatem należy, że obecna argumentacja skarżącej kasacyjnie zmierza do próby wykazania, że to organ – nie tyle, co się przyczynił, ale wprost wprowadził w błąd skarżącą, przyznając jej pomoc finansową z powodu popełnionego przez siebie błędu i niedochodzenia zwrotu w następnych latach, a zatem winnym sytuacji otrzymania pomocy jest także organ, a WSA winien to wziąć pod uwagę, jak też okoliczność, że skarżąca działała w dobrej wierze.

Stanowiska tego nie można jednak zaakceptować. Jest ono zarówno wewnętrznie logicznie sprzeczne, jak też niezgodne z przywołanymi przez skarżącą kasacyjnie przepisami prawa. Z jednej bowiem strony skarżąca wywodzi, że środki pomocowe jej przysługiwały, a z drugiej strony zarzuca, że organ nie zastosował wobec niej odstąpienia od dochodzenia tych środków, mimo niewykazania przez skarżącą, aby były spełnione wymogi przywołanych przez nią przepisów warunkujących odstąpienie od dochodzenia zwrotu nienależnie wypłaconych środków.

Całkowicie bezzasadny jest zarzut naruszenia normy prawa materialnego w postaci przepisu art. 7 k.p.a., który określa jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Zasady ogólne są rozumiane jako reguły działania w postępowaniu administracyjnym, określają w sposób ogólny podstawowe cechy i założenia postępowania administracyjnego. Tak więc również odnoszą się one do przepisów proceduralnych, a nie materialnych.

Niezależnie od tego, skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby nastąpiło naruszenie tej zasady przez WSA. Skarżąca swój wywód opiera na tezie, że skoro w latach poprzednich przy tym samym stanie faktycznym ona i spółki powiązane otrzymywały płatności, to skarżąca była w dobrej wierze, uznając swoje działanie za prawidłowe, zaś to organ winien wykryć nieprawidłowość i zastosować sankcje w latach poprzednich, co spowodowałoby nie wnoszenie kolejnych wniosków pomocowych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w takiej sytuacji WSA naruszył art. 151 p.p.s.a., ponieważ nie uwzględnił naruszenia art. 7 k.p.a. przez organ.

Wskazania wymaga więc, że również i w zakresie tego zarzutu należało go nie tylko powiązać z konkretnym przepisem prawa materialnego, czego jednoznacznie skarżąca kasacyjnie nie wykonała, ponieważ odnosi się wyłącznie do odstąpienia od dochodzenia nienależnie pobranych płatności, ale przede wszystkim należało wykazać, że przywołane przez nią przepisy wyłączające jej odpowiedzialność winny mieć zastosowanie w sprawie. Tego jednak skarżąca kasacyjnie nie spełniła. Tymczasem organ weryfikował ewentualną możliwość wystąpienia przesłanki odstąpienia od dochodzenia zwrotu należności stosownie do wyliczonych przez skarżącego przepisów prawa unijnego, a następnie WSA dokonał analizy postępowania organu i nie znalazł uchybień proceduralnych oraz odnoszących się do ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Prawidłowo WSA stwierdził, że dopiero ponadstandardowa weryfikacja wszystkich podmiotów powiązanych ze skarżącą za poszczególne lata wstecz i zbadanie powiązań pomiędzy T. K. i M. H., a zawiązanymi przez nich spółkami odkryło kierownicze skoordynowanie wszystkich działań ukierunkowanych na uzyskanie płatności większych aniżeli tę, które przysługiwałyby jednemu dużemu gospodarstwu rolnemu na skutek obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń przyznawanych płatności. WSA zatem słusznie skonstatował, że utworzenie wielu pozornie odrębnych gospodarstw rolnych, przy formalnym spełnieniu wszelkich wymogów prawnych, umożliwiło skarżącej i powiązanych z nią podmiotom obejście zasady degresywności wyrażonej w przepisach unijnych oraz polskich. Przy czym podkreślić należy, że każda sprawa administracyjna stanowi odrębną i samodzielną całość rozpatrywaną w kontekście konkretnego wniosku w oparciu o przepisy regulujące tę daną sprawę.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. okazał się chybiony, a tym samym zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. także nie jest usprawiedliwiony.

W drugiej kolejności w ramach zarzutów materialnych skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 80 ust. 3 rozporządzenia 1122/2009 i art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011 w zależności od lat, z których pochodziły przyznane sporne płatności, przez ich niezastosowanie. Wskazać należy, że przepisy te zawierają identyczną treść. Zgodnie z ich treścią – obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.

Skarżąca kasacyjnie podnosi, że WSA wadliwie przyjął ustalenie organu co do jej działania w złej wierze oraz braku winy organu, w sytuacji gdy to wskutek błędnych postępowań administracyjnych i kontrolnych nastąpiła wypłata płatności rolnośrodowiskowych. Natomiast wobec zawiadomienia skarżącej o nieprawidłowości dopiero w 2016 r. nie miała świadomości prawidłowego postępowania w tym zakresie.

Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

Wskazać należy, że aby skarżąca jako beneficjent pomocy mogła skorzystać z dobrodziejstwa ww. przepisów, powinny być spełnione łącznie oba warunki zwolnienia ze zwrotu nienależnie pobranych płatności. A zatem gdy wypłata nienależnych płatności nastąpiła wyłącznie w wyniku pomyłki organu, a on tej pomyłki nie mógł wykryć. Przesłanki dokonania płatności na skutek pomyłki organu oraz niemożności wykrycia błędu przez rolnika, muszą być spełnione łącznie.

Skarżąca kasacyjnie oprócz tezy, że organ miał wiedzę co do stanu faktycznego wnioskowanej przez nią pomocy oraz powiązanych z nią spółek, nie wykazała, aby organ popełnił błąd. Samo sformułowanie w protokole kontroli EFRROW, że organ nie podjął we właściwym czasie odpowiednich działań kontrolnych nie jest tożsame z przypisaniem organowi błędu w rozumieniu wskazanych przepisów prawa. Co więcej, nawet przyjmując, że błąd został popełniony, to jednak druga podstawa zwalniająca, tj. niemożność jego wykrycia przez skarżącą kasacyjnie, nie została wyczerpana. To przecież skarżąca swoim działaniem kreowała konkretną sytuację faktyczną, korzystała z profesjonalnej obsługi prawnej, a nadto składała oświadczenia o znajomości zasad przyznawania pomocy. Okoliczności zaś tworzenia podmiotów powiązanych, a następnie ich funkcjonowania wyklucza możliwość przyjęcia niewiedzy skarżącej co do nienależnie przyznanych środków finansowych. Tak więc to, że w poszczególnych latach organ wydawał decyzje pozytywne, a o nieprawidłowościach zawiadomił skarżącą dopiero w 2016 r. nie powoduje możliwości uznania spełnienia przez skarżącą kryterium braku możliwości wykrycie błędu w zwykłych okolicznościach sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).