Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1036/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 39 poz 251
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Agata Krysztofiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o z siedzibą w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 1036/08

UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].03.2008 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy swe uprzednie rozstrzygnięcie -decyzję z dnia [...].01.2008 r. wyrażającą sprzeciw wobec planowanej wysyłki z Polski do Niemiec 2500 ton odpadów w postaci akumulatorów kwasowo-ołowiowych zakwalifikowanych zgodnie z załącznikiem nr IV Rozporządzenia Nr 1013/2006 pod kodem A 1160 oraz zgodnie z Europejskim Katalogiem Odpadów (OJ L. 203, 28.07.2001, p. 18) pod kodem 16 06 01, zgłoszonej pod nr [...] przez C. Sp. z o. o. z siedzibą w W., określanej dalej jako Spółka.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wydanej na skutek wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor stwierdził, iż sprzeciw został przez niego zasadnie wyrażony w oparciu o art. 12 ust. 1 lit. c oraz f Rozporządzenia Rady Nr 1013/2006 (określanego dalej jako Rozporządzenie 1013/2006). Podstawę stanowił art. 12 ust. 1 lit. c Rozporządzenia Rady Nr 1013/2006 (określanego dalej jako Rozporządzenie 1013/2006), pozwalający na wniesienie go w sytuacji, gdy planowane przemieszczenie lub odzysk odpadów nie jest zgodny z przepisami krajowymi obowiązującymi w państwie wysyłki. Przepisem takim w ocenie organu jest art. 9 ust. 2 ustawy o odpadach (Dz. U. z 2007 r., nr 39, poz. 251 ze zm.) stanowiący, iż odpady, które nie mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu ich powstawania, powinny być - przy uwzględnieniu najlepszej dostępnej techniki lub technologii w rozumieniu art. 143 ustawy Prawo ochrony środowiska -przekazane do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwione. Winny być zatem w pierwszej kolejności przemieszczane do instalacji odzysku położonych możliwie najbliżej miejsca ich wytworzenia. Drugą z podstaw wniesienia sprzeciwu był art. 12 ust. 1 lit. f Rozporządzenia Rady Nr 1013/2006. Art. 4 ust. 9 pkt a Konwencji Bazylejskiej o kontroli transgranicznego przemieszczania i usuwania odpadów niebezpiecznych (Dz. U. z 1995 r., nr 19, poz. 88, określanej dalej jako "Konwencja Bazylejska"), który przewiduje możliwość transgranicznego przemieszczania odpadów wówczas, gdy państwo eksportujące nie dysponuje możliwościami technicznymi oraz niezbędnymi urządzeniami do usuwania

odpadów w sposób wydajny i bezpieczny dla środowiska. Zaznaczył jednocześnie, iż w Konwencji tej przyjęto jako zasadę, że odpady niebezpieczne i inne, na ile jest to zgodne z ich zagospodarowaniem bezpiecznym dla środowiska i skutecznym, powinny być likwidowane w państwie, w którym zostały wytworzone. Wskazując na Krajowy Plan Gospodarki Odpadami stwierdzono, że na terenie Polski znajdują się przynajmniej dwie instalacje z podgrupy 16 06 - baterie i akumulatory zajmujące się recyklingiem akumulatorów kwasowo-ołowiowych.

W tym stanie rzeczy w ocenie organu nie została spełniona przesłanka określona w art. 12 ust. 1 lit. c Rozporządzenia 1013/2006, odnosząca się do zgodności wysyłki odpadów z krajowymi przepisami dotyczącymi ochrony środowiska oraz przesłanka z art. 12 ust. 1 lit. f Rozporządzenia 1013/2006, bowiem planowane przemieszczenie transgraniczne w celu odzysku stoi w sprzeczności z postanowieniami Konwencji bazylijskiej.

Skargę na to rozstrzygnięcie wniósł pełnomocnik C. Sp. z o. o., która złożyła zgłoszenie transgranicznego przemieszczania owych zużytych akumulatorów kwasowo-ołowiowych (odpadów). W skardze zarzucił:

(1) naruszenie mającego zastosowanie prawa materialnego, to jest art. 12

Rozporządzenia WE Nr 1013/2006 z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie

przemieszczania odpadów (Dz.U. UE L 190 z 12.7.2006) oraz art. 4 ust. 9

Konwencji Bazylejskiej o kontroli transgranicznego przemieszczania i usuwania

odpadów niebezpiecznych sporządzonej w Bazylei dnia 22 marca 1989 r. (Dz.U.

1995 r. Nr 19 poz. 88), poprzez wyrażenie sprzeciwu wobec planowanej wysyłki z

Polski odpadów w postaci akumulatorów kwasowo-ołowiowych w sytuacji, gdy nie

zachodziły przesłanki do zgłoszenia takiego sprzeciwu;

(2) naruszenie art. 107 w zw. z art. 11 Kodeksu postępowania

administracyjnego poprzez brak odniesienia się do argumentacji Spółki skarżącej

zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a tym samym brak

wyjaśnienia skarżącemu zasadności wydanej decyzji.

W uzasadnieniu postawionych zarzutów pełnomocnik Spółki wyjaśnił, iż dokonał zgłoszenia wysyłki odpadów niebezpiecznych w postaci 2.500.000 kg zużytych akumulatorów kwasowo-ołowiowych. Jako odbiorcę akumulatorów wskazano H. Odpady przeznaczone są do odzysku przez odbiorcę, posiadającego stosowne zezwolenie.

Rozwijając w uzasadnieniu skargi zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik Spółki podniósł:

- naruszenie art. 12 ust.1 lit c) Rozporządzenia 1013/2006, zaznaczając iż Rozporządzenie 1013/2006 jest aktem prawnym, który stosuje się bezpośrednio i który w sposób wyczerpujący reguluje kwestie związane z przemieszczaniem odpadów wewnątrz Unii Europejskiej. Jako akt prawa wspólnotowego, rozporządzenie 1013/2006 korzysta z pierwszeństwa przed stojącymi z nim w sprzeczności przepisami prawa polskiego. Celem przepisów dotyczących zgłaszania sprzeciwu wobec przemieszczania odpadów przeznaczonych od odzysku nie jest ochrona rynku krajowego czy też realizacja zasady bliskości skutkująca zamknięciem granic polskich w odniesieniu do przemieszczania odpadów, lecz zapobieganie takim operacjom przemieszczania odpadów, których celem jest przeprowadzenie odzysku w bardziej liberalnych lokalizacjach, aby uniknąć spełniania wymogów obowiązujących w państwie wysyłki.

Sprzeciw wobec planowanego przemieszczania odpadów wewnątrz Unii Europejskiej zgłoszony przez właściwy organ państwa wysyłki (w tym stanie faktycznym jest nim Generalny Inspektor Ochrony Środowiska) może być dokonany wyłącznie w oparciu o odpowiednie zapisy Rozporządzenia 1013/2006.

W ocenie skarżącego, w stanie faktycznym ustalonym w sprawie, Generalny Inspektor Ochrony Środowiska nie mógł zasadnie zgłosić sprzeciwu wobec planowanej wysyłki, albowiem:

*organ nie dokonał wymaganej analizy w zakresie poszanowania potrzeby funkcjonowania rynku wewnętrznego Unii Europejskiej w kontekście sprzeciwu opartego na art. 12 ust. I lit c) Rozporządzenia 1013/2006;

*organ nie przeprowadził postępowania i nie dokonał analizy w zakresie warunków wskazanych w art. 12 ust 1 lit. c) (i) oraz (ii) Rozporządzenia 1013/2006;

*organ nie dokonał uprzedniego zawiadomienia Komisji Europejskiej i innych Państw Członkowskich w trybie art. 12 ust. 6 Rozporządzenia 1013/2006;

*organ nie mógł oprzeć sprzeciwu na podstawie z art. 12 ust. 1 lit. f) Rozporządzenia 1013/2006, ponieważ Konwencja bazylejska dopuszcza transgraniczne przemieszczanie odpadów w stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie - zgodnie z treścią art. 4 ust. 9 lit (b) Konwencji bazylejskiej.

Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że zapewnienie identycznego standardu przetwarzania odpadów w państwie przeznaczenia chroni w należytym stopniu środowisko oraz nie powoduje negatywnych skutków dla państwa wysyłki, odpady są bowiem z tego kraju wywożone.

W ocenie skarżącego, powoływanie się przez Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska na zasadę bliskości wyrażoną w ustawie o odpadach jako podstawę do wniesienia sprzeciwu wobec wysyłki odpadów, nie jest zgodne z potrzebą zapewnienia poszanowania właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego. Efektem zastosowania tej zasady jest bowiem całkowite zamknięcie granic rynku polskiego w odniesieniu do przemieszczania odpadów przeznaczonych do odzysku dla których istnieją na terytorium kraju instalacje odzysku, tak jak w przypadku akumulatorów kwasowo-ołowiowych. Co za tym idzie, instalacje odzysku położone poza terytorium kraju, w innych Państwach Członkowskich UE, spełniające wszelkie normy technologiczne i stosujące najlepszą dostępną technikę w zakresie odzysku odpadów, są dyskryminowane w odniesieniu do instalacji położonych w Polsce.

Odstąpienie przez organ od przeprowadzenia analizy na ile przepis prawa krajowego statuujący ogólną zasadę bliskości w odniesieniu do procesów unieszkodliwiania i odzysku odpadów może stanowić podstawę do zgłoszenia sprzeciwu wobec przemieszczania odpadów w kontekście potrzeby zapewnienia prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego, stanowi naruszenie art. 12 ust. I lit c) Rozporządzenia 1013/2006 i przesądza w ocenie strony skarżącej o wadliwości decyzji Głównego Inspektora.

Uzasadniając bezzasadność sprzeciwu wobec braku postępowania dowodowego i analizy w zakresie warunków wskazanych w art. 12 ust. 1 lit. c) punkty (i) oraz (ii) Rozporządzenia 1013/2006 podkreślił, iż w razie spełnienia się tych warunków organ nie może stosować owej podstawy sprzeciwu.

Zgłaszając sprzeciw, organ nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczność tego, czy operacja odzysku w państwie przeznaczenia jest przeprowadzana z zachowaniem równoważnych wymogów do wymogów obowiązujących w Polsce. Nie stwierdził też, dlaczego uznaje, iż tego rodzaju analiza nie jest wymagana . Aspekt ten odnośnie art. 12 ust. 1 lit c) punkt ii) został również całkowicie przez Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska

pominięty. Rozważania w tym zakresie nie znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pełnomocnik zarzucił również naruszenie art. 12 ust. 1 lit. f) Rozporządzenia 1013/2006 i art. 4 ust. 9 pkt b) Konwencji bazylejskiej

Wskazał, iż drugą podstawą przyjętą przez Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska na uzasadnienie sprzeciwu jest art. 12 ust. 1 lit f) Rozporządzenia 1013/2006, stanowiący, iż organ państwa wysyłki może zgłosić uzasadniony sprzeciw wobec planowanej wysyłki odpadów, jeżeli stoi to w sprzeczności ze zobowiązaniami wynikającymi z umów międzynarodowych zawartych przez dane Państwo Członkowskie lub Państwa Członkowskie.

Organ powołał się na zapis art. 4 ust. 9 lit. (a) Konwencji bazylejskiej, wskazujący, iż transgraniczne przemieszczanie odpadów niebezpiecznych może być dozwolone tylko wtedy, gdy państwo eksportujące nie dysponuje możliwościami technicznymi, niezbędnymi urządzeniami lub odpowiednimi składowiskami do usuwania odpadów w sposób wydajny i bezpieczny dla środowiska.

Tymczasem, art. 4 ust. 9 Konwencji bazylejskiej wskazuje nie na jeden (zacytowany przez organ) lecz na trzy przypadki dopuszczalności transgranicznego przemieszczania odpadów. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 9 punkt (b) Konwencji Bazylejskiej, transgraniczne przemieszczania odpadów jest dozwolone także wtedy, gdy dane odpady są potrzebne jako surowiec do przemysłowego recyklingu lub odzysku w państwie importującym. Taka właśnie sytuacja, w ocenie strony skarżącej, zachodzi w niniejszej sprawie, co potwierdza pismo firmy H. - podmiotu zlecającego.

Nadto pełnomocnik Spółki skarżącej zarzucił naruszenie przepisów art. 107 w zw. z art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdzając, iż w decyzji wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor zawarł te same argumenty, które znalazły się w jego uprzednim rozstrzygnięciu, nie odnosząc się do argumentacji przedstawionej przez skarżącego w uzasadnieniu wniosku. Nie wykazał więc w żaden sposób bezzasadności argumentacji skarżącego i nie wyjaśnił przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 25.09.2008 r. stanowiącym uzupełnienie odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu podkreślił, że akumulatory kwasowo-ołowiowe są odpadami niebezpiecznymi o złożonym składzie co powoduje, że nie wszystkie materiały zawarte w tym odpadzie nadają się do odzysku lub też ich odzysk jest nieopłacalny ekonomicznie. Popyt jest jedynie na ołów metaliczny, a pozostałe zawarte w nich materiały, niechciane przez rynek, są porzucane w miejscach do tego nieprzeznaczonych. W ocenie pełnomocnika Rozporządzenie 1013/2006 określa jedynie ramy prawne dla nadzoru i kontroli przemieszczania odpadów wewnątrz Wspólnoty. W konsekwencji w systemach prawnych państw członkowskich mogą istnieć szczegółowe regulacje prawne dotyczące transgranicznego przemieszczania odpadów spójne z przepisami wspólnotowymi. W konsekwencji podstawą prawną do zgłoszenia sprzeciwu będzie Rozporządzenie 1013/2006, ale decyzja o jego zgłoszeniu może być dokonana na podstawie innych przesłanek, wynikających z uregulowań przyjętych w państwie członkowskim. Celem zasadniczym Rozporządzenia nie jest przy tym właściwe funkcjonowanie rynku wewnętrznego, o czym przesądza 1 motyw tego Rozporządzenia wskazujący, iż głównym i najważniejszym celem i przedmiotem tego rozporządzenia jest ochrona środowiska, a jego wpływ na handel międzynarodowy ma jedynie uboczny charakter. Jest to zatem główna wskazówka określająca sposób interpretacji i stosowania wszystkich przepisów Rozporządzenia 1013/2006, dla którego wydania za podstawę przyjęto tylko art. 175 ust. 1 Traktatu, a zniesiono w stosunku do poprzedzającego go Rozporządzenia art. 133 Traktatu. Stąd wspólna polityka handlowa Wspólnoty w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów jest kwestią wtórną w stosunku do ochrony środowiska naturalnego, jak zaznaczył pełnomocnik.

Do tej wskazówki zatem zastosował się Główny Inspektor mając do czynienia z odpadem niebezpiecznym, jaki stanowią zużyte akumulatory kwasowo-ołowiowe. Zgłaszając sprzeciw kierował się względami ochrony środowiska, w szczególności ochrony zdrowia ludzkiego, stawiając handel międzynarodowy na drugim planie. W efekcie bowiem uwzględnienie zasady funkcjonowania jednolitego rynku Unii Europejskiej należy uznać za drugoplanowe, gdy nie

zostały dotrzymane wymagania prawne dotyczące ochrony środowiska, a w szczególności ochrony życia i zdrowia ludzi, w tym ustanowione na poziomie państwa członkowskiego (por. art. 30 Traktatu).

Pełnomocnik podkreślił jednocześnie, iż przedmiotowy odpad składa się z wielu materiałów, a żaden przepis prawa wspólnotowego nie pozwala go uznać w całości za towar podlegający swobodnemu obrotowi we Wspólnocie. Stąd należy przyjąć, iż pozostawiono tę kwestię do indywidualnego rozstrzygnięcia na poziomie krajowym. Jej unormowanie nastąpi dopiero w nowej dyrektywie o odpadach rozgraniczającej towary podlegające zasadom wolnego rynku od odpadu podlegającego przepisom dotyczącym ochrony środowiska.

Z uwagi na powstałą lukę prawną należy zatem rozdzielić kwestie swobodnego przepływu towarów od zagadnienia gospodarowania odpadami, gdzie nadrzędnym celem jest ochrona ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami gospodarowania odpadami.

W piśmie uzupełniającym odpowiedź na skargę wskazano także na motyw 7 dyrektywy 2006/12/WE, pozwalający państwom członkowskim na przyjmowanie przepisów prawnych różniących się od regulacjii innych państw w zakresie unieszkodliwiania i odzysku odpadów, a więc bardziej restrykcyjnych. Podniesiono nadto, że dyrektywa 2006/12/WE zmierza do ograniczenia przemieszczania odpadów przez tworzenie odpowiedniej i zintegrowanej sieci urządzeń do unieszkodliwiania odpadów. W ocenie pełnomocnika organ rozważając kwestię zgodności planowanego przemieszczania odpadów z przepisami krajowymi uwzględnił warunki zawarte w art. 12 ust. 1 lit. c punkty (i), (ii), (iii) Rozporządzenia 1013/2006. Dyrektywa 2006/12 WE w art. 4 ust. 2 zobowiązuje państwa członkowskie do podejmowania niezbędnych środków zakazujących porzucania, wysypywania lub niekontrolowanego unieszkodliwiania odpadów. Mając to na względzie Polska wprowadziła do swego systemu prawnego zapisy bardziej rygorystyczne niż faktycznie tego wymaga dyrektywa 2006/12/WE, w najwyższym stopniu realizujące cele zawarte w tej dyrektywie. Stąd przesłanka zawarta w pkt (i) lit. c ust. 1 art. 12 Rozporządzenia 1013/2006 w niniejszej sprawie nie ma zastosowania.

W tym stanie rzeczy art. 9 ust. 2 ustawy o odpadach nakazujący uwzględnić najlepszą, dostępną technikę lub technologię, o której mowa w art. 143 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz wprowadzający zasadę bliskości mógł stanowić podstawę wniesienia sprzeciwu, bowiem w miejscu przeznaczenia - w firmie H. (dalej określanej H.) stosuje się technologię nastawioną wyłącznie na pozyskiwanie ołowiu, nieuwzględniającą odzyskiwania innych materiałów, w tym polipropylenu, kwasu siarkowego oraz ebonitu, w przeciwieństwie do wymagań odnośnie odzysku dokonanego na terenie Polski. Jest to technologia ewidentnie najgorsza z dopuszczalnych technologii w BAT (jedna z najstarszych). Zasadnie przyjęto zatem, iż odzysk w państwie przeznaczenia byłby prowadzony bez zachowania wymogów w znacznym stopniu równoważnych z tymi, jakie przyjęto w przepisach krajowych.

Odnośnie naruszenia art. 12 ust. 1 lit f Rozporządzenia 1013/2006 pełnomocnik organu stwierdził, iż jeszcze przed wstąpieniem do Unii Europejskiej Polska zobowiązała się przestrzegać wszystkie postanowienia Konwencji bazylejskiej, zatem w myśl art. 91 ust. 1 Konstytucji RP stała się częścią polskiego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana. Podstawą wniesienia sprzeciwu był art. 4 ust. 9 lit a tej Konwencji, przy czym niespełnienie chociażby jednego z warunków wymienionych pod lit. a, b, c art. 4 ust. 9 Konwencji bazylejskiej może skutkować tym, że transgraniczne przemieszczenie odpadów nie będzie dozwolone, nie są to bowiem alternatywne przypadki dopuszczalności dokonania przemieszczenia.

W piśmie procesowym zawierającym stanowisko wobec uzupełnienia odpowiedzi na skargę pełnomocnik strony skarżącej - odnosząc się do argumentacji pełnomocnika organu - przedstawił stanowisko zbieżne z zawartym w skardze. Zaznaczył, iż na tym etapie postępowania organ nie może w dowolny sposób zmieniać lub rozszerzać podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu. Podniósł, z zapewnienie identycznego standardu przetwarzania odpadów w państwie przeznaczenia chroni w należytym stopniu środowisko oraz nie powoduje negatywnych skutków dla państwa wysyłki, odpady są bowiem z tego kraju wywożone. Odzysk ich nastąpi w instalacji działającej zgodnie z prawem Unii Europejskiej, zgodnie ze standardami unijnymi. Odesłanie natomiast do prawa

krajowego z art. 12 ust. 1 lit c Rozporządzenia 1013/2006 obejmuje jedynie przepisy prawa krajowego dotyczące standardów przeprowadzenia odzysku w danym kraju, w której to kategorii nie mieści się art. 9 ust. 2 ustawy o odpadach. Jednakże gdyby nawet mieścił się w tej kategorii, to i tak zastosowanie sprzeciwu wyłączyłby pkt (i) oraz (ii) art. 12 ust. 1 lit c Rozporządzenia 1013/2006. pełnomocnik zaznaczył także, iż nawet gdyby przeprowadzenie odzysku w Polsce w drodze procesu R4 było zabronione, to zgłoszenie sprzeciwu byłoby uzasadnione tylko wówczas, gdy proces R4 nie byłby co najmniej w znacznym stopniu równoważny z procesami odzysku określonymi w polskich przepisach. Wyższość technologii nie oznacza równocześnie braku równoważności (pkt ii).

Odnosząc się do drugiej przesłanki złożenia sprzeciwu - art. 12 ust. 1 lit f Rozporządzenia 1013/2006 pełnomocnik stwierdził, iż Konwencja bazylejska zobowiązuje jej sygnatariuszy do podjęcia odpowiednich środków w celu zapewnienia, aby przemieszczanie odpadów było dozwolone tylko w przypadkach określonych pkt. a, b, oraz c art. 4 ust. 9. Użycie zaś w konwencji alternatywy rozłącznej skutkuje tym, iż spełnienie jednej z trzech przesłanek zawartych w tym przepisie czyni przemieszczenie dopuszczalnym.

Pełnomocnik organu na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym przedłożył pismo, odnoszące się do stanowiska pełnomocnika strony skarżącej komentującego uzupełnienie odpowiedzi na skargę, w którym zawarł argumentację tożsamą z zaprezentowaną w uzupełnieniu odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania

administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, oceniając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska naruszyła zarówno przepisy prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, jak i przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie podkreślenia wymaga, iż sprzeciw ów oparto na przesłankach wynikających z art. 12 ust. 1 lit. c oraz f Rozporządzenia Rady Nr 1013/2006. Bardzo lakoniczne jednakże uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala w pełni ocenić z jakich względów te właśnie przepisy wskazano jako podstawę zgłoszenia sprzeciwu. Rozwinięcie tej kwestii dopiero w uzasadnieniu uzupełnienia odpowiedzi na skargę nie może konwalidować tego uchybienia, zwłaszcza wobec faktu, iż wielu tez tam postawionych skład orzekający nie podziela. Nie odnoszą się one bowiem w znacznej części do interpretacji przepisów wskazanych jako podstawa zgłoszonego sprzeciwu.

Należy zauważyć, iż Rozporządzenie Rady Nr 1013/2006 odmiennie reguluje kwestię zgłoszenia sprzeciwu wobec przemieszczania odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia (art. 11) od zgłoszenia sprzeciwu wobec przemieszczania odpadów przeznaczonych do odzysku (art. 12). W rozpatrywanej sprawie planowane transgraniczne przemieszczenie miało prowadzić do odzysku odpadów niebezpiecznych, jakie stanowią zużyte akumulatory kwasowo-ołowiowe w ilości 2500 ton. C. Sp. z o. o. odpowiedzialna za dokonanie owego przemieszczenia złożyła stosowne zgłoszenie, zgodnie z ciążącym na niej obowiązkiem. Jako odbiorcę wskazano firmę H.. W zgłoszeniu zaznaczono, że odpady przeznaczone są do odzysku przez odbiorcę w Niemczech, posiadającego stosowne zezwolenie (kod R4).

Jako podstawę zgłoszenia sprzeciwu Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał art. 12 ust. 1 lit. c Rozporządzenia Rady Nr 1013/2006. Przepis ten może jednakże znaleźć zastosowanie jako podstawa sprzeciwu tylko wówczas, gdy

planowane przemieszczanie lub odzysk odpadów byłyby niezgodne z przepisami krajowymi, obowiązującymi w państwie wysyłki w zakresie odzysku odpadów, co obejmuje przypadki, gdy planowane przemieszczanie obejmowałoby odpady przeznaczone do odzysku w instalacji, stosującej mniej rygorystyczne normy przetwarzania takich odpadów niż instalacja położona w państwie wysyłki, przy poszanowaniu potrzeby zapewnienia właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego.

Jego zastosowanie jako podstawy wniesienia sprzeciwu, z uwagi na istnienie w tym zakresie przepisów prawa krajowego bardziej rygorystycznych niż regulacje wspólnotowe musi jednakże być poprzedzone notyfikacją z ust. 6 art. 12 Rozporządzenia Rady Nr 1013/2006. Warunek sine qua non zastosowania sprzeciwu z lit. c, a więc powołania się na bardziej rygorystyczne uregulowania prawa krajowego stanowi uprzednie, dokonane przed powołaniem się na te przepisy przy zgłaszaniu sprzeciwów zawiadomienie Komisji i pozostałych Państw Członkowskich o tych przepisach krajowych.

W niniejszym postępowaniu organ nie odniósł się do kwestii uprzedniej notyfikacji, choć jej brak podniosła strona skarżąca już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie może przy tym budzić wątpliwości, iż przyjęcie Krajowego Planu Gospodarki Odpadami 2010 nie stanowi wykonania obowiązku uprzedniej notyfikacji, wynikającego z ust. 6 art. 12 Rozporządzenia 1013/2006.

Jeśli zatem okazałoby się, iż obowiązek z art. 12 ust. 6 Rozporządzenia 1013/2006 nie został dopełniony, brak byłoby podstaw do podnoszenia przesłanek z tego przepisu jako podstaw do wniesienia sprzeciwu w niniejszej sprawie.

Okoliczność ta w pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia. Dopiero w razie spełnienia tej przesłanki sprzeciw w oparciu o art. 12 ust. 1 lit. c Rozporządzenia Rady Nr 1013/2006 mógłby zostać podniesiony wówczas, gdy zastosowanie przepisu krajowego państwa wysyłki odnośnie przemieszczenia odpadów lub ich odzysku sprzeciwiałoby się takiemu transgranicznemu przemieszczeniu. Z zastrzeżeniem, iż jeśli przemieszczenie dotyczy odpadów przeznaczonych do odzysku w instalacji o mniej rygorystycznych normach przetwarzania, wniesienie sprzeciwu jest możliwe przy zachowaniu zasady poszanowania potrzeby zapewnienia właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego. Przy zastosowaniu jako podstawy zgłoszonego sprzeciwu lit. c art. 12 ust. 1 Rozporządzenia Rady Nr 1013/2006 nie można podzielić stanowiska pełnomocnika organu, iż kwestią

pierwszoplanową odnośnie tego zgłoszenia jest zawarty w pierwszym motywie Rozporządzenia Rady Nr 1013/2006 zapis wskazujący, iż głównym i najważniejszym celem i przedmiotem tego rozporządzenia jest ochrona środowiska, a jego wpływ na handel międzynarodowy ma jedynie uboczny charakter.

To stanowisko Parlamentu Europejskiego i Rady znalazło bowiem wyraz jako podstawa do wniesienia sprzeciwu wobec przemieszczania odpadów przeznaczonych do odzysku w art. 12 ust. 1 lit. b Rozporządzenia Rady Nr 1013/2006. Pośrednio także mogłoby uzasadniać wniesienie sprzeciwu z art. 12 ust. 1 lit. a Rozporządzenia Rady Nr 1013/2006, gdy planowane przemieszczanie albo odzysk byłyby niezgodne z dyrektywą 2006/12/WE w sprawie odpadów, a więc mogłoby np. powodować, iż odzysk odpadów odbywałby się przy zastosowaniu procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku naturalnemu lub też np. prowadzić do porzucania, wysypywania lub niekontrolowanego unieszkodliwiania odpadów (art. 4 ust. 1 i 2 ). Podobnie skoro podstawy złożenia sprzeciwu nie stanowił art. 12 ust. 1 lit. k Rozporządzenia 1013/2006, to rozważania dotyczące zgodności zamierzonego transportu z planami gospodarowania odpadami, sporządzonymi na mocy dyrektywy 2006/12/WE również nie mogą być prowadzone.

Art. 12 ust. 1 lit. c Rozporządzenia Rady Nr 1013/2006 zawiera szczególną regulację. Nie wprowadza zasady bliskości odnośnie przemieszczania i odzysku odpadów, a przewidujący taką bliskość przepis prawa krajowego, tu - art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 27.04.2001 r. o odpadach stanowi regulację bardziej rygorystyczną niż przewidziała to w tym zakresie regulacja Wspólnotowa.

Przepis ten stanowi, iż odpady, które nie mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu ich powstawania, powinny być - przy uwzględnieniu najlepszej dostępnej techniki lub technologii w rozumieniu art. 143 ustawy Prawo ochrony środowiska - przekazane do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwione. Winny być zatem w pierwszej kolejności przemieszczane do instalacji odzysku położonych możliwie najbliżej miejsca ich wytworzenia

Rozwiązanie takie może jednakże zostać zastosowane w razie wykazania, iż nie narusza ono zasady poszanowania potrzeby zapewnienia właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego. Nie wystarczyłoby przy tym wykazanie, iż

instalacja państwa przeznaczenia stosuje mniej rygorystyczne normy przetwarzania takich odpadów niż instalacja położona w państwie wysyłki, a więc technologie nieco przestarzałe (proces R4). Zważywszy na zapisy pkt. (i) oraz (ii) z art. 12 ust. 1 lit. c Rozporządzenia Rady Nr 1013/2006 - by wskazać literę c jako podstawę wniesienia sprzeciwu - należałoby wykazać, iż w prawodawstwie niemieckim nie określono wymogów co najmniej równie rygorystycznych, jak wynikające z przepisów wspólnotowych (i) lub też, że operacja odzysku w państwie przeznaczenia (Niemcy) nie jest przeprowadzana z zachowaniem wymogów w znacznym stopniu równoważnych z określonymi w przepisach krajowych państwa wysyłki. Przeszkodę do wniesienia sprzeciwu z lit. c art. 12 ust. 1 Rozporządzenia Rady Nr 1013/2006 stanowiłoby nadto ziszczenie się warunku z pkt. (iii).

W tym stanie rzeczy dopiero dokonanie wskazanych ustaleń mogłyby przesądzić o możliwości zastosowania przepisu art. 12 ust. 1 lit. c Rozporządzenia Rady Nr 1013/2006 jako podstawy zgłoszenia sprzeciwu, o ile wcześniej nastąpiła wskazana notyfikacja.

Odnośnie art. art. 12 ust. 1 lit. f Rozporządzenia Rady Nr 1013/2006 jako podstawy sprzeciwu stwierdzić należy, iż wskazany art. 4 ust. 9 Konwencji bazylejskiej ratyfikowanej w 1995 r. przez Polskę umowy międzynarodowej przewiduje trzy sytuacje, w których dozwolone jest transgraniczne przemieszczanie odpadów niebezpiecznych pod literami a, b oraz c. Rozdzielenie ich spójnikami "lub" wskazuje na alternatywę rozłączną. Zastosowana technika legislacyjna przemawia za tym, iż wolą prawodawcy było dopuszczenie transgranicznego przemieszczania odpadów niebezpiecznych tylko w razie spełnienia jednego z wymienionych pod lit. a, b oraz c warunków. Stąd niespełnienie jednego z nich, a mianowicie zapisanego pod lit. a, nie wyłącza dopuszczenia transgranicznego przemieszczenia, o ile spełniony jest któryś z pozostałych warunków. Skoro więc strona skarżąca wskazała na fakt, iż dane odpady są potrzebne jako surowiec do przemysłowego odzysku w państwie importującym (lit. b), obowiązkiem organu było dokonanie oceny, czy tak jest w istocie. Mając na względzie obowiązek państwa wytwarzającego odpady niebezpieczne zagospodarowania odpadów w sposób bezpieczny dla środowiska, które to zobowiązanie pod żadnym warunkiem nie może być przenoszone na państwa importujące (art. 4 ust. 10) oraz fakt, iż konwencja nie broni stronie ustanawiania dodatkowych wymagań, zgodnych z jej postanowieniami oraz

przepisami prawa międzynarodowego, w celu lepszej ochrony zdrowia człowieka i środowiska należało rozważyć, czy warunek z art. 4 ust. 9 lit b został spełniony.

Wobec wskazanych uchybień stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów procesowych w postaci art. 7, 8, 10, 77 § 1 oraz 107 § 3 w zw. z art. 11 Kpa, doszło także do błędniej interpretacji przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 9 Konwencji bazylejskiej oraz art. 12 ust. 1 lit. c poprzez pominiecie zapisów pkt. (ii) wyłączającego jego zastosowanie.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c, a także art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku należy ponownie rozważyć, stosując się do oceny prawnej i wskazań zawartych w tym orzeczeniu, czy przepisy Rozporządzenia Rady Nr 1013/2006 przyjęte za podstawę zgłoszonego sprzeciwu mogły ją stanowić.