Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1040/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.), asesor WSA Joanna Kruszewska – Grońska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...], w części dotyczącej warunku dostosowania schodów skarpowych do przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. 2000 Nr 63, poz. 735), odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji we wskazanej wyżej części.

Decyzja zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na użytkowanie wiaduktu drogowego [...] nad drogą powiatową nr [...] [...], w ciągu drogi ekspresowej [...] w km 120+594,53 zrealizowanego w ramach budowy drogi ekspresowej [...] na odcinku: węzeł [...]– węzeł [...] ([...]) od km 99+937 do km 204+000, w zakresie odcinka [...] – od km 101+972,92 do km 120+961,30 wraz z infrastrukturą i uzależnił użytkowanie wiaduktu drogowego [...] od wykonania, w terminie od dnia [...] czerwca 2015r. robót budowlanych polegających na dostosowaniu istniejących schodów skarpowych zlokalizowanych na stożkach [...] oraz [...] na wiadukcie [...] nad drogą powiatową nr [...] [...], w ciągu drogi ekspresowej [...] w km 120+594,53 do wymogów określonych w §128 ust. 1, 2 i 3 oraz §129 ust. 1 pkt 1 i §135 ust. 1 Rozporządzenia, bądź likwidacji istniejących schodów skarpowych zlokalizowanych na stożkach [...] oraz [...] na wiadukcie [...] nad drogą powiatową nr [...][...], w ciągu drogi ekspresowej [...] w km 120+594,53 i wykonaniu schodów zgodnie z §306 ust. 2 ww. rozporządzenia. Organ I instancji po przeanalizowaniu sprawy stwierdził, iż inwestor w oparciu o zmianę wprowadzoną przez projektanta zrealizował schody w sposób niezgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami §128 ust. 1, 2 i 3, §129 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia. Niezgodność z warunkami Rozporządzenia stwierdził także Komendant Powiatowej Straży Pożarnej w [...], który wydał stanowisko w zakresie ochrony przeciwpożarowej w sprawie zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym z dnia [...] września 2014 r. znak [...]. W stanowisku wniósł uwagi w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie wiaduktu drogowego [...] i stwierdził niezgodność w zakresie wykonania wiaduktu [...] - wiadukt nad drogą powiatową nr [...][...]w ciągu drogi ekspresowej [...] w km 120+594,53, z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej polegające na tym, że na skarpach wiaduktu wykonano jednobiegowe prefabrykowane schody skarpowe o ok. 40 stopniach w biegu, które służą do obsługi ekip ratowniczych bez spoczników. W stanowisku Komendant Powiatowej Straży Pożarnej w [...] wskazał, że usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości jest niezbędne w celu zapewnienia wymaganego przepisami prawa poziomu bezpieczeństwa pożarowego. Ponadto, Komendant Powiatowej Straży Pożarnej w [...] poinformował organ o tym, że biorąc pod uwagę lokalizację obiektu objętego wnioskiem, sposób wybudowania schodów skarpowych bez spoczników ma znaczny wpływ na bezpieczeństwo podczas nagłego wystąpienia zdarzenia, prowadzenia ewakuacji oraz działań ratowniczych czy ratowniczo-gaśniczych. W ocenie Komendanta Powiatowej Straży Pożarnej w [...] charakter stwierdzonych nieprawidłowości pozwalał jednak na rozpoczęcie użytkowania obiektu, tym niemniej uznał, że ich usunięcie jest niezbędne w celu zapewnienia wymaganego przepisami prawa poziomu bezpieczeństwa pożarowego.

Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014r. została , na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad , zmieniona decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015r., w zakresie terminu wykonania obowiązku do dnia [...] grudnia 2016r., oraz decyzją z dnia [...] lutego 2017r. nr [...] do dnia [...] grudnia 2017r.

Następnie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. w części dotyczącej warunku dostosowania schodów skarpowych do przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2018r. odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji w części.

W uzasadnieniu wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2011 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku: węzeł [...]- węzeł [...] ([...]) od km 99+937 do km 204+000, w zakresie odcinka [...] - od km 101+972,92 do km 120+961,30 wraz z infrastrukturą.

[...]WINB, działając na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1406, tekst jednolity ze zm.), w związku z wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektów inżynierskich wykonanych w ramach tej inwestycji, przeprowadził w dniu [...] października 2014 r. obowiązkową kontrolę w celu sprawdzenia zgodności ich wykonania z ustaleniami i warunkami udzielonego pozwolenia na budowę. Po przeprowadzeniu kontroli organ wojewódzki stwierdził, że wszystkie roboty określone przez inwestora we wniosku zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami udzielonego pozwolenia na budowę za wyjątkiem zmian wymienionych w oświadczeniu kierownika budowy, polegających na korekcie ukształtowania stożków [...]oraz [...] wiaduktu [...], poprzez wykonanie jednopłaszczyznowej pobocznicy stożka, bez półek pośrednich.

GINB podkreślił, że zgodnie z art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego uzależnić je od wykonania, w oznaczonym terminie, robót budowlanych.

Decyzją z [...] października 2014r. [...]WINB udzielił skarżącemu pozwolenia na użytkowanie obiektów inżynierskich i w trybie przywołanego art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego uzależnił użytkowanie wiaduktu [...], od wykonania robót budowlanych, tj. dostosowania wykonanych schodów skarpowych do wymogów Rozporządzenia.

W ocenie organu , jednobiegowe schody (bez spoczników) na skarpach zostały wykonane niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym (zaopiniowanym przez służby przeciwpożarowe) oraz warunkami § 128 ust. 1, 2 i 3, § 129 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia. W związku z tym, GINB uznał, że [...]WINB miał podstawę prawną do uzależnienia wydania pozwolenia na użytkowanie od wykonania wskazanych robót budowlanych, w niniejszej sprawie – robót budowlanych polegających na doprowadzeniu schodów do zgodności z rozwiązaniem przyjętym w zatwierdzonym projekcie budowlanym oraz przepisie techniczno-budowlanym.

Zważywszy na powyższe organ ocenił, że decyzja z [...] października 2014r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., powodujących konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie to nie zostało bowiem wydane z naruszeniem przepisów o właściwości ani bez podstawy prawnej, nie jest obarczone rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, było wykonalne w dniu jego wydania, jego wykonanie nie wywołało czynu zagrożonego karą i nadto nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa.

W odniesieniu do wniosku o stwierdzenie nieważności organ wskazał, że rozwiązania projektowe wymagają m.in. uzgodnienia ze służbami przeciwpożarowymi i zajęcia stanowiska tych służb na etapie oddawania obiektu budowlanego do użytkowania. GINB przywołał treść stanowiska Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...], zgodnie z którym wykonane jednobiegowe (w projekcie schody skarpowe ze spocznikami) prefabrykowane schody skarpowe o więcej niż 17 stopniach w biegu, wyposażone w balustradę, stanowią naruszenie § 128 ust 1, 2, 3 oraz § 129 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia i mają negatywny wpływ na poziom bezpieczeństwa pożarowego obiektu.

Na skutek wystąpienia przez [...]WINB z [...] października 2014 r., w trakcie prowadzenia odrębnego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie dotyczącego wiaduktu drogowego [...], w którym zachodziła sytuacja analogiczna w zakresie wprowadzonych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, Komendant Państwowej Straży Pożarnej w [...] w piśmie z [...] października 2014 r. podtrzymał wcześniej zajęte stanowisko dotyczące wiaduktu [...] wskazując, że zmiany dokonane przez projektanta w sposób decydujący przyczyniły się do wniesienia uwag w zakresie ochrony przeciwpożarowej w sprawie zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym. Komendant Państwowy Straży Pożarnej w [...] podkreślił, że biorąc pod uwagę lokalizację obiektu objętego wnioskiem, sposób wybudowania schodów skarpowych bez spoczników ma znaczny wpływ na bezpieczeństwo podczas nagłego wystąpienia zdarzenia, prowadzenia ewakuacji oraz działań ratowniczych czy ratowniczo-gaśniczych. Zgodnie z obowiązującymi przepisami schody skarpowe przeznaczone zarówno dla ekip ratowniczych, jak i dla obsługi obiektu inżynieryjnego powinny być wykonane z pośrednimi spocznikami, co 13 stopni w biegu, o czym mowa w Rozporządzeniu oraz pierwotnym projekcie.

Mając na uwadze powyższe, w GINB stwierdził, że nałożenie obowiązku dostosowania schodów do funkcji drogi ewakuacyjnej, co uwzględniał zatwierdzony projekt budowlany, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa.

Organ podzielił także stanowisko [...]WINB, że § 135 Rozporządzenia dotyczy schodów dla obsługi przewidzianych na skarpach nasypu. Natomiast przedmiotowe schody są powiązane z obiektem inżynierskim – wiaduktem, zgodnie z § 82 ust. 3 Rozporządzenia, jeśli w ciągu drogi nie jest przewidywany ruch pieszych, a długość obiektu jest większa niż 10 m, to na skarpach nasypu o wysokości większej niż 2 m powinny być wykonane schody przeznaczone dla ekip ratowniczych i obsługi obiektu inżynierskiego.

Pismem z dnia [...] marca 2018 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. zarzucając jej naruszenie:

I) art. 6 kpa polegające na wybiórczym, zastosowaniu przepisów prawa materialnego przy wydaniu przez organy nadzoru budowlanego zaskarżonej decyzji;

II) art. 7 kpa, art. 77 kpa i art. 80 kpa poprzez niepodejmowanie czynności niezbędnych do załatwienia sprawy i wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie uznania z jaką kategorią schodów mamy do czynienia w sąsiedztwie wiaduktu [...] nad drogą powiatową nr [...] [...], w ciągu drogi ekspresowej [...] w km 120+594,53, co spowodowało niepełne ustalenie stanu faktycznego, pozwalającego na uznanie jakie wymogi wybudowane schody powinny spełniać oraz działanie wbrew słusznemu interesowi strony, która już wybudowała schody skarpowe zgodnie ze sztuką i projektem i poniosła wszelkie związane z tym koszty;

III) art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej i wydawanie odmiennych decyzji w takich samych stanach faktycznych, co przejawia się w nałożeniu warunku dostosowania lub likwidacji schodów w przypadku 6 obiektów, a przy wydawaniu pozwolenia na użytkowanie do pozostałych kilkudziesięciu obiektów pomimo takiej samej opinii Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej brak takiego warunku;

IV) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca1994r. Prawo budowlane poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014r. znak [...], która rażąco naruszającej prawo poprzez wprowadzenie do jej treści decyzji warunku, od którego spełnienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uzależnił użytkowanie wiaduktu [...] nad drogą powiatową nr [...][...], w ciągu drogi ekspresowej [...] w km 120+594,53, tj. dostosowanie schodów skarpowych do warunków, o których mowa w § 129 ust. 1 pkt. 1 w zw. z § 128 ust. 1, 2 i 3 w zw. z § 135 ust. 1 Rozporządzenia, lub likwidacji istniejących schodów i wykonaniu schodów zgodnie z § 306 ust. 1 Rozporządzenia, w sytuacji gdy żaden przepis prawa nie wprowadza wymogu konstrukcji schodów na obiektach inżynierskich określonych w § 128 ust. 1, 2 i 3 Rozporządzenia, a wykonane schody na skarpie są schodami, o których mowa w § 306 ust 1 pkt i rozporządzenia i nie muszą spełniać wymagań określonych w § 128 ust 1, 2 i 3 oraz § 135 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia, zatem wprowadzenie warunku niemającego podstawy prawnej;

V) art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z § 84 pkt 6 oraz § 306 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji w żądanym zakresie, w sytuacji gdy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w treści swojej decyzji rażąco naruszył prawo poprzez niezastosowanie § 306 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia i uznanie, że schody wybudowane przez inwestora na skarpach muszą spełniać warunki wynikające z § 306 ust. 2 Rozporządzenia i pomimo tego, że wykonane schody nie stanowią niezależnej konstrukcji, o której mowa w §306 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia;

VI) art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. § 306 ust 1 pkt 2 Rozporządzenia, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu rozporządzenia i uznanie, że schody dla obsługi zastosowane w obiekcie inżynierskim jako niezależna konstrukcja winny spełniać wymogi określone w tym przepisie, podczas gdy zastosowane przez inwestora schody są schodami umieszczonymi na skarpach.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że przedmiotem sporu jest określenie, czy wybudowane schody usytuowane na skarpach bez spoczników po przekroczeniu określonej liczby stopni spełniają warunki określone w Rozporządzeniu. Zdaniem skarżącego, schody te nie stanowią schodów przeznaczonych do ruchu pieszych, ale są schodami do obsługi obiektu. Organy błędnie zakwalifikowały wybudowane schody technologiczne jako schody przeznaczone do użytku publicznego (do ruchu pieszych). Powoduje to, że schody powinny spełniać inne warunki niż te, które wynikają z projektu.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2018r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł odpowiedź na skargę z wnioskiem o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja GINB z [...] lutego 2018r., wydana w trybie stwierdzenia nieważności. Postępowanie zakończone tą decyzją wszczęte zostało na wniosek skarżącego i dotyczyło decyzji [...]WINB z [...] października 2014 r. nr [...] w zakresie warunku w niej określonego. Tym samym zadaniem GINB było dokonanie oceny kwestionowanej w części decyzji, w kontekście przesłanek nieważności uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, organ przeprowadził prawidłowe postępowanie w sprawie, z uwzględnieniem trybu w jakim orzekał, a przy tym – kwestii podniesionych przez skarżącego mających świadczyć o wystąpieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa. Uwzględnił stan faktyczny i prawny z daty badanego w części aktu, i zasadnie przyjął, że nie jest on dotknięty żadną z wad kwalifikowanych, w tym uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Tym samym Sąd uznał, że zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe, nie znajdując jednocześnie podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że kwestionowana w części decyzja [...]WINB z [...] października 2014 r. nr [...] wydana została na wniosek skarżącego o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (inwestycji realizowanej legalnie), do którego załączono wymagane przepisami prawa budowlanego dokumenty, w tym: stanowisko Komendanta PPSP wnoszące uwagi do spornych obiektów , wobec wykonania schodów skarpowych – jednobiegowych, bez spocznika o liczbie stopni w biegu większej niż 17, z naruszeniem § 128 ust. 1, 2, 3 oraz § 129 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia, oraz oświadczenie kierownika budowy wskazujące na korektę ukształtowania stożków [...] oraz [...] wiaduktu [...] i wykonanie jednopłaszczyznowej pobocznicy stożka, bez półek pośrednich (co wpłynęło na kształt ww. schodów). Wydanie ww. decyzji z [...] października 2014 r. poprzedzone zostało obowiązkową kontrolą potwierdzającą zmianę ukształtowania stożków. W konsekwencji, [...]WINB kontrolowaną decyzją, na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, udzielił wnioskowanego pozwolenia na użytkowanie wiaduktu [...],uzależniając jego użytkowanie od wykonania -w zakreślonym terminie- robót budowlanych dostosowujących istniejące schody skarpowe do wymogów określonych w ww. przepisach Rozporządzenia bądź ich likwidacji i wykonania nowych zgodnie z § 306 ust. 2 Rozporządzenia. Organ przyjął tym samym, że przepisy rozdziału 5 działu III Rozporządzenia dotyczą wszystkich rodzajów schodów funkcjonalnie związanych z obiektem inżynierskim, a zatem nie wykluczają stosowania przepisów § 128 w stosunku do schodów dla obsługi, zaznaczając jednocześnie, że § 135 Rozporządzenia wprowadza jedynie dodatkowe wymagania dotyczące schodów dla obsługi usytuowanych na skarpach nasypu.

Analiza akt sprawy prowadzi, zdaniem Sądu, do wniosku , że GINB trafnie ocenił, iż kontrolowanej przez ten organ decyzji - w zakresie sformułowanego w niej warunku -nie można zarzucić oczywistej sprzeczności z przepisami prawa.

Podkreślenia wymaga, że [...]WINB ,jako organ właściwy w sprawach dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami, ( art.82 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego) mógł wydać tzw. decyzję warunkową. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu wówczas obowiązującym), właściwy organ mógł w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych. Nadto, organ ten orzekając w oparciu o art. 59 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, uczynił to po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a (stosując się do art. 59 ust. 1). Na skutek m.in. wyników tej kontroli mógł zaś uzależnić użytkowanie objętych postępowaniem obiektów, od wykonania wskazanych powyżej robót budowlanych. Poza sporem jest, że w trakcie realizacji inwestycji odstąpiono od projektu budowlanego; wprawdzie (jako oceniono) wprowadzona zmiana nie kwalifikowała się do zaliczenia jej do "istotnych odstępstw", niemniej spowodowała, że wykonane schody skarpowe przestały spełniać wymogi Rozporządzenia (na co w pierwszej kolejności wskazał Komendant PPSP). Zważyć przy tym trzeba, że sporne schody skarpowe są funkcjonalnie związane z obiektem inżynierskim – wiaduktem (v. § 1 ust. 2 pkt 1 i § 3 pkt 1 Rozporządzenia, definicja obiektu mostowego) i mają służyć do obsługi tego obiektu. Stąd też zostały ocenione z uwzględnieniem Rozporządzenia, określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie oraz ich usytuowanie. Stosownie zaś do § 128 ust. 1 Rozporządzenia (z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania badanej decyzji), schody i pochylnie związane funkcjonalnie z obiektem mostowym, w zależności od usytuowania obiektu mostowego nad terenem lub drogą i liczby stopni w jednym biegu, powinny być podzielone na biegi i pośrednie spoczniki. Przepisy ust. 2 i 3 § 128, jedynie uszczegóławiają ust. 1 i wymogi dla wskazanego rodzaju schodów (związanych funkcjonalnie z obiektem mostowym) stanowiąc, że liczba stopni w biegu powinna być nie większa niż 13 i nie mniejsza niż 3 oraz, że w schodach jednobiegowych dopuszcza się liczbę stopni nie większą niż 17. Dotyczy to także przywołanego w badanej decyzji § 129 ust. 1 pkt 1 odnoszącego się do spoczników. Podkreślenia wymaga ponadto, że sporne schody służyć mają także dla ekip ratowniczych, na co również wskazał [...]WINB orzekając o warunku, kierując się przy tym treścią § 82 ust. 3 Rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, jeśli w ciągu drogi nie jest przewidywany ruch pieszych, a długość obiektu jest większa niż 10 m, to na skarpach nasypu o wysokości większej niż 2 m powinny być wykonane schody przeznaczone dla ekip ratowniczych i obsługi obiektu inżynierskiego, zwanej dalej "obsługą". Zważyć również należy, że żaden przepis rozdziału 5 Rozporządzenia nie odnosi się wprost do tego rodzaju schodów (przeznaczonych dla ekip ratowniczych), ale na tej podstawie nie można przyjąć, że winny one spełniać tylko te wymogi, które dotyczą schodów dla obsługi przewidzianych na skarpach nasypu – stosownie do § 135 Rozporządzenia. W ocenie Sądu jako prawidłowe należy ocenić stanowisko [...]WINB, że przepisy rozdziału 5 działu III Rozporządzenia, zatytułowanego schody i pochylenie, dotyczą wszystkich rodzajów schodów funkcjonalnie związanych z obiektem inżynierskim , zatem nie można wykluczyć stosowania przepisów § 128 w stosunku do schodów dla obsługi (związanych z takim obiektem), a wymogi określone w § 135 Rozporządzenia należy traktować jedynie jako dodatkowe w stosunku do schodów dla obsługi usytuowanych na skarpach nasypu.

Sąd w pełni podziela ocenę GINB , iż brak jest podstaw do przyjęcia, aby nałożenie badaną decyzją obowiązku dostosowania wykonanych (niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym) schodów skarpowych do wymogów określonych w § 128 ust. 1, 2 i 3 oraz w art. 129 § ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia stanowiło o kwalifikowanej wadzie tej decyzji. Nie sposób przede wszystkim dopatrzyć się oczywistego naruszenia prawa poprzez sformułowanie w badanej decyzji ww. warunku w sytuacji, gdy przepis Prawa budowlanego to umożliwiał, a wyniki obowiązkowej kontroli (i pozostałe dokumenty załączone do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, v. stanowisko Komendanta PPSP) - uzasadniały wydanie omawianego rozstrzygnięcia. Podobnie brak jest podstaw do uznania, że nałożenie obowiązku poprzez wykonanie alternatywnie wskazanych prac, stanowiło o wydaniu tej decyzji z naruszeniem prawa. Z analizowanej decyzji wyraźnie wynika, że w ramach warunku w niej określonego należy albo wykonać roboty budowlane i dostosować wykonane już schody do odpowiednich parametrów, albo te schody zlikwidować a nowe wykonać jako niezależną konstrukcję, uwzględniając wówczas § 306 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia.

W odniesieniu do zarzutów skargi podkreślić należy, że brak jest podstaw do przyjęcia , iż w sprawie niniejszej organ nie dokonał koniecznej kwalifikacji spornych schodów . Z treści zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że są to schody funkcjonalnie powiązanie z obiektem , nadto – mające służyć dla obsługi (wobec treści § 84 pkt 6 Rozporządzenia), a także dla ekip ratowniczych (v. stanowisko Komendanta PPSP). Prawidłowo więc wskazano, że nie mogą one spełniać wyłącznie wymogów określonych w § 135 Rozporządzenia. Podobnie, nie ma racji skarżący twierdząc, że § 128 i nast. za wyjątkiem § 135 Rozporządzenia, dotyczą schodów dla użytku publicznego; z analizy tych przepisów wynika bowiem, że dotyczą różnego rodzaju schodów związanych z obiektami mostowymi, do których Rozporządzenie zalicza m.in. wiadukty. W końcu, myli się skarżący wskazując na to, że badana decyzja stosuje do schodów skarpowych już wykonanych, przepis dotyczący schodów o niezależnej konstrukcji; nie dostrzega bowiem, że przepis § 306 został przywołany tylko w przypadku zamiaru dostosowania przez inwestora wykonanych schodów (celem realizacji warunku), poprzez ich likwidację i wykonanie nowych – o niezależnej konstrukcji.

Zdaniem Sądu organ przedsięwziął wszystkie niezbędne czynności zmierzające do dokładnego załatwienia sprawy , w tym także wyjaśnienia jej stanu faktycznego i oceny zgromadzonego w aktach materiału dowodowego . Powyższe przeprowadził z poszanowaniem przepisów postępowania uwzględniając jednocześnie charakter postępowania nadzwyczajnego. Miał zatem na uwadze, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy co do jej istoty; jego celem jest jedynie poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.; organ nadzorczy nie prowadzi więc postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana, i nie przeprowadza jako takiego postępowania dowodowego.

Sąd nie stwierdził także, aby w sprawie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Wbrew stanowisku skarżącego w sprawie nie można stwierdzić oczywistego naruszenia prawa poprzez zastosowanie do schodów skarpowych wymogów przewidzianych dla schodów do użytku publicznego; tego rodzaju sytuacja nie miała miejsca. Schody sporne, do których odnosi się warunek kwestionowanej decyzji, to schody nie tylko skarpowe do obsługi, ale również dla ekip ratowniczych, nadto (i przede wszystkim) – funkcjonalnie związane z obiektem mostowych, a w takiej sytuacji nie występuje wskazywana przez skarżącego wada, dotycząca nieuprawnionego odwołania się do wymogów określonych w § 128 ust. 1, 2 i 3 oraz § 129 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia.

Sąd zauważa przy tym, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przy czym, spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, a więc, że decyzja została z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd zaznacza także, że nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana/kwestionowana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Tak też przyjął NSA w wyroku z 20 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2090/10, stwierdzając, że "Przy badaniu przesłanki nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w pierwszej kolejności ustaleniu podlega stan prawny obowiązujący w momencie wydania kwestionowanej decyzji i stan faktyczny wówczas istniejący. Natomiast w razie stwierdzenia naruszenia normatywnego wzorca działania należy oceniać charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy, w tym skutków, które decyzja wywołała. Konsekwencją takiego rozumienia rażącego naruszenia prawa jest więc konieczność uwzględnienia nie tylko stanu faktycznego z momentu wydania decyzji w trybie zwykłym, ale też aktualnego w czasie orzekania przez organ nadzorczy."

Zdaniem Sądu zauważyć należy także, że w sprawie niniejszej , co do zasady brak byłoby podstaw dla zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z tej przyczyny, że nałożony kwestionowaną decyzją obowiązek sformułowany został przez organ w konsekwencji stanowiska Komendanta PPSP argumentującego koniecznością zapewnienia lepszych/prawidłowych warunków dla drogi ewakuacyjnej/ekip ratowniczych. W związku z powyższym jego wykonanie nie może być oceniane w kategoriach skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Dlatego też nawet przyjęcie, że [...]WINB naruszył art. 8 k.p.a. wydając decyzję warunkową, inaczej niż w przypadku pozostałych kilkudziesięciu obiektów (na co wskazuje w skardze skarżący), nie mogłoby skutkować zastosowaniem ww. art. 156 § 1 wskazanej ustawy.

Mając te okoliczności na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.