Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 227/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3d,  art. 5 ust. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1457
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki (spr.), Sędziowie WSA Krzysztof Kandut, Bożena Suleja-Klimczyk, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi Fundacji A w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Fundacja A w D. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach w przedmiocie określenia należności z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

2. Stan sprawy przedstawia się następująco.

2.1. Prezydent Miasta D. decyzją z [...], nr [...], stwierdził wobec Fundacji, będącej organem prowadzącym Prywatnej Szkoły Podstawowej, Prywatnego Gimnazjum oraz Prywatnego Liceum Ogólnokształcącego - im. [...], wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem dotacji udzielonej z budżetu Gminy D.za 2017 r., w łącznej kwocie [...]zł oraz nakazał jej zwrot w powyższej kwocie, wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, od dnia przekazania z budżetu miasta do dnia zapłaty na rachunek budżetu Gminy.

W uzasadnieniu decyzji, w rozbiciu na poszczególne szkoły, organ I instancji wyliczył kolejne faktury opiewające na wydatki, które zostały zakwalifikowane jako wydatkowanie dotacji niezgodne z przeznaczeniem.

2.2. Decyzją z [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta oraz określiło wysokość dotacji wykorzystanej przez Fundację niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...]zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania ostatniej transzy dotacji, tj. 15 grudnia 2017 r. do dnia zapłaty.

W uzasadnieniu Kolegium najpierw powołało się na regulacje art. 252 i 60 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869, ze zm. – dalej: u.f.p.), a także na art. 90 ust. 3d i art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1457, ze zm. – dalej: u.s.o.) – w brzmieniu obowiązującym w 2017 r., a nadto, co do okresu od 1 września 2017 r., na art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 996, ze zm. – dalej: pr.oś.).

Na tym gruncie, organ odwoławczy nadmienił, że dotacja, o której mowa ma charakter mieszany (podmiotowo-celowy), gdyż udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również na konkretny cel - realizację dofinansowania konkretnych zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Dotację oświatową można wydatkować na cele ściśle związane z procesem kształcenia uczniów szkoły. Rola dotacji oświatowej nie polega bowiem na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę lub jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Nie sposób przyjąć - w świetle art. 90 ust. 3d u.s.o. - że dotacja może być wydatkowana na każdy cel. Dotacja przysługuje na każdego ucznia i w tym zakresie ma charakter podmiotowy, jednakże przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły (kształcenie, wychowanie i opieka, w tym profilaktyka społeczna) i w tym zakresie przyznawana dotacja ma charakter celowy.

Dalej Kolegium stwierdziło, że niezależnie od kwalifikacji dotacji oświatowej, podziela pogląd, zgodnie z którym, jej rola nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę lub jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków (wyrok NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 1858/12). Tym samym trafnie organ I instancji zakwestionował:

- wydatki na pokrycie opłaty sądowej i opłaty za ogłoszenie w Monitorze Sądowym i Gospodarczym ([...]zł i [...]zł),

- wydatki na konsultacje prawne organu prowadzącego ([...]zł i [...]zł) nie mogły zostać sfinansowane z przyznanej dotacji oświatowej,

- wydatek w kwocie [...]zł, opisany przez Fundację, jako "[...]".

Powyższe wydatki, zdaniem Kolegium, są niewątpliwie wydatkami organu prowadzącego, jednakowoż organ prowadzący nie uwiarygodnił, aby były one choćby pośrednio związane z kształceniem, wychowaniem i opieką. Zdaniem organu niewątpliwie dotyczą one obowiązków i interesów Fundacji prowadzącej szkoły, jednak nie sposób wskazać, na czym miałby polegać ich związek z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opieką. Kolegium podniosło, że beneficjent dotacji nie wykazał związku tych wydatków z realizacją zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Ogólne stwierdzenie, że Fundacja nie prowadzi działalności innej niż prowadzenie szkół, nie uzasadnia, w ocenie organu, jeszcze tezy o wydatkowaniu wszelkich środków z dotacji na cele w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Dane niezbędne do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji powinny wynikać z dokumentacji organizacyjnej, przebiegu nauczania i finansowej szkół lub placówek i nie mogą opierać się tylko na oświadczeniach beneficjenta dotacji, że dotacja została przeznaczona na realizację celów, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o.

Kolegium wskazało też, że organ I instancji zasadnie zakwestionował wydatki na zakup produktów spożywczych. Wobec zasady, iż korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne (art. 67a ust. 2 u.s.o.) organ stwierdził, że nie jest możliwe przeznaczenie dotacji na żywienie dzieci. Zgodnie z art. 84a u.s.o. do szkół niepublicznych przepis art. 67a stosuje się odpowiednio. Skoro zatem uczniowie szkół niepublicznych ponoszą odpłatność za szkolne posiłki, to nie sposób uznać za możliwie finansowanie żywienia dzieci ze środków pochodzących z dotacji. Powyższa uwaga dotyczy zakupu wszelkich produktów żywnościowych, wydawanych systematycznie, jak i okazjonalnie (w formie atrakcji, nagrody, itp.). Okoliczność niepobierania czesnego przez Fundację, czy też opłat za część wydawanych posiłków nie może prowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Ponadto Kolegium stwierdziło, że nie sposób zgodzić się z tezą Fundacji, iż produkty wydawane okazjonalnie dzieciom mieszczą się w działalności dydaktycznej czy wychowawczej. Ponownie podkreśliło, że dane niezbędne do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji powinny wynikać z dokumentacji organizacyjnej, przebiegu nauczania i finansowej szkół lub placówek i nie mogą opierać się tylko na oświadczeniach beneficjenta dotacji, że dotacja została przeznaczona na realizację celów, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. Zauważyło, że niektóre faktury dotyczą produktów takich jak mąka, kawa, śmietana, groch, cebula, drożdże - w odniesieniu do których, nie sposób uznać, że mogłyby być wydawane jako poczęstunek dla dzieci, a tym samym wpisywać się w działalność dydaktyczną, czy wychowawczą szkoły.

W odniesieniu do części wydatków zakwestionowanych przez organ I instancji, Kolegium uznało jednak stanowisko Fundacji za prawidłowe.

Dotyczy to, po pierwsze, wydatku w kwocie [...]zł tytułem usługi transportowej za wywóz ściętego drewna. Zdaniem Kolegium są wydatki organu prowadzącego związane z zapewnieniem warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Podobnie zakwalifikowało wydatek za zakup odmrażacza do szyb za kwotę [...]zł. Zdaniem Kolegium również jako wydatki związane z realizacją zadań organu prowadzącego należało zakwalifikować wydatki na polisę ubezpieczeniową budynku ([...]zł) - ubezpieczenie od ognia i innych żywiołów. Kolegium nie podzieliło również decyzji organu I instancji w zakresie w jakim zakwestionowano wydatkowanie [...] zł, na którą to kwotę opiewała faktura wystawiona przez B tytułem usługi szkoleniowej. W odniesieniu do tego wydatku Fundacja wyjaśniła, że była to nagroda dla uczniów Liceum w konkursie na najciekawszy strój karnawałowy, a wydatek opisano jako "[...]". W ocenie Kolegium organ nie podważył, że ten wydatek dotyczył działalności dydaktycznej, czy wychowawczej. Z tych samych względów także uwzględniło zakup książek jako wydatkowanie dotacji zgodne z przeznaczeniem w kwotach [...]zł oraz [...]zł.

Ostatecznie Kolegium wskazało, że kwota dotacji za 2017 r. wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem przez Fundację wynosi [...]zł, jako różnica pomiędzy kwotą ustaloną przez organ I instancji ([...]zł), a wydatkami, których prawidłowość została uwzględniona dopiero w postępowaniu odwoławczym ([...]zł, [...]zł, [...]zł, [...] zł, [...]zł, [...]zł).

3.1. W skardze Fundacja zarzuciła:

1) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez przyjęcie, że zakwestionowane przez organ grupy wydatków, nie mieszczą się w dyspozycji tego przepisu i tym samym nie mogły być sfinansowane ze środków udzielonej dotacji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm. – dalej: k.p.a.) w szczególności, poprzez nieuwzględnienie rzeczywistego celu, którego realizacja została pokryta z dotacji;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 84a w zw. z art. 67a ust. 2 u.s.o. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że:

- wykonywanie kanapek i napoi przez uczniów, zarówno podczas warsztatów żywieniowych, jak i przebywających po lekcjach w szkole w świetlicy jest równoznaczne z korzystaniem przez uczniów z posiłków w stołówce szkolnej, które są w szkole odpłatne,

- pozostałe wydatki na artykuły żywieniowe nie mieszczą się w działalności dydaktycznej, wychowawczej i profilaktycznej szkoły,

- wydatki na konsultacje prawne nie są związane z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą szkoły,

- wydatek na zakup szufli do odśnieżania terenu szkolnego o pow. około [...] ha, nie jest związany z zapewnieniem bezpiecznych warunków nauki i opieki nad uczniami.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie punktu 2 zaskarżonej decyzji oraz obciążenie Prezydenta Miasta kosztami postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu Fundacja podkreśliła, że powstała w 1991 r. i jej celem jest prowadzenie szkół każdego szczebla oraz uzyskiwanie statusu uprawnień publicznych poprzez realizację obowiązkowej podstawy programowej oraz programu wychowawczego i profilaktycznego. W ramach tych zadań realizowany jest szczegółowy, spójny, obywatelski projekt pod tytułem "[...]", którego symbolem jest [...], stąd nazwa Fundacji. Ten motyw towarzyszy wszystkim działaniom podejmowanym przez szkołę, i tak np. wręczany jest uczniom w postaci [...] z [...] podczas różnych imprez ogólnoszkolnych, co też miało miejsce w "Dniu Sportu", kiedy zakupiono 400 [...], dla każdego ucznia po jednym. W ten sposób wykorzystano zakwestionowane przez kontrolujące towary, które uznały je za produkty żywieniowe, a nie tak jak należało, produkty do realizacji programu wychowawczego: m.in. obowiązkowe wykonywanie kanapek, innych potraw na lekcji oraz konsumpcja przy stole według zasad z programu. Skarżąca wskazała, że tymi działaniami szkoła uczy uczniów wzajemnych relacji społecznych, wynikających z programu. Ponadto szkoła pełni rolę opiekuńczą w stosunku do uczniów, szczególnie, jeżeli znaczna część z nich pochodzi z terenów defaworyzowanych ekonomicznie oraz społecznie zaniedbanych o szczególnych potrzebach, jak dzieci z lokalnego domu dziecka, rodzin zastępczych czy matek samotnie wychowujących dzieci. Dla nich właśnie, w szczególnie uzasadnionych przypadkach (np. zauważony, długotrwały brak jedzenia z domu, upały, inne nadzwyczajne zdarzenia), te właśnie wydatki są przeznaczane na produkty żywieniowe. Szkoła nie pobiera czesnego, dlatego też każdy wydatek z dotacji jest szczegółowo analizowany pod kątem obowiązujących przepisów i misji szkoły.

W skardze podniesiono, że organy zakwestionowały ten wydatek, jako nie mający żadnego związku z art. 90 ust. 3d u.s.o. Organ odwoławczy w uzasadnieniu jednak podniósł, iż wydatki z art. 90 ust. 3d w zw. z art. 5 ust. 7 u.s.o. muszą choćby pośrednio wykazywać związek z działalnością dydaktyczną (kształcenie), wychowawczą i opiekuńczą. Z powyższego wynika zatem, że kształtowanie u ucznia odpowiednich postaw obywatelskich jest, jeśli nie działalnością dydaktyczną to z pewnością wychowawczą.

Następnie skarżąca podniosła, że ustalenia poczynione przez kontrolujących i organy w zakresie zasadności wydatkowania przez Fundację środków z dotacji nastąpiły w oderwaniu od obowiązujących powszechnie przepisów, regulujących zasady funkcjonowania szkół w państwie polskim. Szkoły Fundacji działają bowiem na podstawie ustawy o systemie oświaty, bieżących rozporządzeń MEN, statutu Fundacji, statutów Liceum i Szkoły Podstawowej. Te dokumenty zobowiązują szkołę do realizacji szczegółowych zadań sformułowanych w (1) ustawowej podstawie programowej oraz (2) w Programie Wychowawczym i Profilaktycznym, zawartym w Społecznym Systemie Wychowawczym, dokumentowanym w Projekcie "[...]".

W odniesieniu do stwierdzenia Kolegium, że dane do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji powinny wynikać z dokumentacji organizacyjnej, przebiegu nauczania i finansowej szkół oraz nie mogą opierać się tylko na oświadczeniach beneficjenta dotacji, skarżąca podniosła, że na wszystkie te elementy pracownik Fundacji zwracał uwagę kontrolującym. Wyjaśnienia te wskazywały jasno na specyfikę jaką jest szkoła i wydatki na obsługę ucznia. Wydatki te powiązane są niezaprzeczalnie z powyższymi przepisami. Powyższe przepisy nie zostały uwzględnione przez kontrolujących przy wydawaniu skarżonej decyzji.

Następnie skarżąca podniosła, że Kolegium przyjęło, iż koszt wydawania przez szkołę kanapek i napojów uczniom, przebywającym w świetlicy, po zakończeniu zajęć dydaktycznych, nie może być refundowane z dotacji. W uzasadnieniu swego stanowiska Kolegium zarzuciło Fundacji, że wobec faktu, iż uczniowie szkół niepublicznych ponoszą odpłatność za posiłki w szkole, to nie sposób uznać za możliwe finansowanie dzieci ze środków pochodzących z dotacji. Zdaniem skarżącej w sposób nieprawidłowy organ kontrolujący poczynił ustalenia w tej sprawie. W szkole podstawowej odpłatność rodziców dotyczy bowiem tylko obiadów. Pozostałe wydatki na artykuły spożywcze nigdy nie były żywieniem uczniów, lecz realizacją przyjętego statutowo programu wychowawczego i profilaktycznego.

Skarżąca podniosła też, że w przyjęciu koncepcji dla realizacji celów skarżącej jako szkoły, a nie jako organu prowadzącego, tj. Fundacji, niezbędne były konsultacje prawne. Poniesione przez Fundację koszty konsultacji prawnych dotyczyły mediacji przy rozwiązywaniu spornych kwestii rodzice - uczniowie - szkoła, jak również oceny pod względem formalno-prawnym funkcjonujących w szkołach dokumentów (np. statutów poszczególnych szkół, Programu Wychowawczego i Profilaktyki), wynikających z reformy oświaty i stale zmieniających się przepisów.

Fundacja odniosła się także do wydatku w postaci kosztu zakupu łopat do odśnieżania. Stwierdziła, że widzi niekonsekwencję w stanowisku Kolegium, które koszty zakupu odmrażaczy do szyb zakwalifikowało, jako wydatek związany z zapewnieniem bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, a odmówiło uznania za zasadne zakup szufli do odśnieżania terenu szkolnego o pow. około [...] ha, który to zakup niezaprzeczalnie służy zapewnieniu bezpiecznych warunków nauki. Tym bardziej, że kampus szkolny składa się z trzech wolnostojących budynków - sala gimnastyczna znajduje się poza budynkami, w których odbywają się pozostałe zajęcia dydaktyczne.

3.2. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

4. Skarga okazała się zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

5. Zaskarżona decyzja dotyczy dotacji udzielonej za rok 2017, a zatem materialnoprawną podstawę orzekania stanowi zasadniczo art. 90 ust. 3d u.s.o. (obowiązujący do dnia 31 grudnia 2017 r.; uchylony przez art. 80 pkt 16 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych – Dz.U. poz. 2203, ze zm.).

Zgodnie z tą regulacją (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 sierpnia 2017 r.):

"Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na:

a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego,

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 - z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;

2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących:

a) książki i inne zbiory biblioteczne,

b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach,

c) sprzęt sportowy i rekreacyjny,

d) meble,

e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania".

Należy też odnotować, że dniem 1 września 2017 r. odesłanie w art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. b) u.s.o. do art. 5 ust. 7 tej ustawy, zostało zastąpione odesłaniem do art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe (na mocy art. 15 pkt 123 lit. k ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe - Dz.U. poz. 60, ze zm.).

Z kolei art. 5 ust. 7 u.s.o. stanowił, że:

"Organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

1a) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym;

2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

3) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r. poz. 1047), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;

4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych;

5) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki".

Obowiązujący od dnia 1 września 2017 r. art. 10 ust. 1 pr.oś. ma treść zbieżną z zacytowanym art. 5 ust. 7 u.s.o. i stanowi, że:

"Organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym;

3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r. poz. 1047 i 2255), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;

5) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych;

6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki".

6. Przechodząc do realiów kontrolowanej sprawy można przypomnieć, że organy odmówiły możliwości pokrycia z dotacji wydatków poniesionych przez Fundację – jako organ prowadzący, na konsultacje prawne. Zdaniem Kolegium, są one niewątpliwie wydatkami organu prowadzącego, jednakowoż Fundacja nie uwiarygodniła, aby były one choćby pośrednio związane z kształceniem, wychowaniem i opieką. Zdaniem organu niewątpliwie dotyczą one obowiązków i interesów Fundacji prowadzącej szkoły, jednak nie sposób wskazać, na czym miałby polegać ich związek z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opieką. Ogólne stwierdzenie, że Fundacja nie prowadzi działalności innej niż prowadzenie szkół, nie uzasadnia, w ocenie organu, jeszcze tezy o wydatkowaniu wszelkich środków z dotacji na cele w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Dane niezbędne do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji powinny wynikać z dokumentacji organizacyjnej, przebiegu nauczania i finansowej szkół lub placówek i nie mogą opierać się tylko na oświadczeniach beneficjenta dotacji, że dotacja została przeznaczona na realizację celów, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o.

Z kolei Fundacja w toku postępowania prezentowała stanowisko, że wydatki na porady prawne zostały zrefundowane z datacji, ponieważ były one udzielane w związku z umowami zawartymi z rodzicami oraz wprowadzaniem reformy edukacji zmieniającej kompletnie model i strukturę dotychczas funkcjonujących szkół. Dodała, że Fundacja nie prowadzi innej działalności niż prowadzenie szkół i dlatego nie potrzebuje innych porad prawnych (pismo Fundacji z 25 czerwca 2018 r. stanowiące wyjaśnienia i zastrzeżenia do protokołu kontroli [...]). Przedłożyła faktury obrazujące te wydatki.

Sąd stwierdza, że w analizowanym obecnie zakresie Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. b) w zw. z art. 5 ust. 7 pkt 3 u.s.o., a co do stanu prawnego od dnia 1 września 2017 r. - art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. b) u.s.o. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 4 pr.oś.

W tych regulacjach jest mowa o tym, że dotacja może być przeznaczona na sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego w postaci zapewnienia szkole obsługi prawnej. Organ nie zakwestionował tego, że Fundacja poniosła przedmiotowe wydatki na "obsługę prawną", a nawet przyznał tę okoliczność. To ustalenie jest uzasadnione, ponieważ w aktach znajdują się faktury wystawione przez kancelarię prawniczą.

W obliczu treści powołanych ostatnio przepisów prawa oraz wskazanych wyjaśnień Fundacji, Sąd nie podziela jednak zapatrywania organu, że wydatki poniesione w celu uzyskania przez Fundację porad prawnych nie mieszczą się w kategorii refundowanych z dotacji oświatowej. Fundacja przedłożyła faktury na tę okoliczność i wyjaśniła, że porady dotyczyły umów zawieranych z rodzicami dzieci oraz wprowadzeniem reformy edukacji. Kolegium stwierdziło, że w tym zakresie chodzi o wydatki w kwotach [...]zł oraz [...]zł, a więc ich wysokość jest adekwatna do usługi.

Sąd stwierdza zatem, że Fundacja wbrew twierdzeniom organu w zaskarżonej decyzji, uwiarygodniła związek tych wydatków z kształceniem, wychowaniem lub opieką nad dziećmi w rozumieniu art. 90 ust. 3d u.s.o. (w związku z art. 5 ust. 7 pkt 3 u.s.o. albo art. 10 ust. 1 pkt 4 pr.oś.). Organ prowadzący może w tej mierze korzystać, w tym przypadku, z incydentalnych porad prawnych podmiotu zewnętrznego, których celem jest umożliwienie obsługi prawnej szkoły, a tym samym prawidłowej realizacji przez niego zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Organ prowadzący ma bowiem obowiązek zapewnienia obsługi administracyjnej, w tym prawnej oraz finansowej i organizacyjnej szkoły. Nie oznacza to, że organ prowadzący ma obowiązek sam przejąć tę obsługę. Ma tylko obowiązek zorganizować własny aparat pomocniczy w taki sposób, aby szkoła była w odpowiedni sposób obsługiwana, względnie może skorzystać w tym celu z usług podmiotu zewnętrznego. Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 357, ze zm.) rozciągnęła w sposób wyraźny pojęcie "obsługi administracyjnej" również na obsługę prawną. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu do projektu rządowego, systemowo w obsłudze administracyjnej, finansowej i organizacyjnej mieści się zapewnienie przez organ prowadzący również obsługi prawnej szkoły, zaś w praktyce szkoły często korzystały ze wsparcia obsługi prawnej zapewnianej przez organ prowadzący. Obsługa prawna oznacza udzielanie porad prawnych, sporządzanie opinii oraz reprezentowanie przed sądem (administracyjnym, pracy) szkoły oraz jej dyrektora. Obsługę prawną szkoły może zapewniać wyspecjalizowany pracownik organu prowadzącego lub prawnik obsługujący organ prowadzący w ramach zawartej umowy. Zdaniem Sądu, te warunki w analizowanym przypadku zostały przez Fundację spełnione.

Należy dodać, że Sąd orzekający podziela stanowisko Kolegium, iż dla udzielającego dotacji, jej wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem następuje wówczas kiedy może ten fakt stwierdzić na podstawie stosownych dokumentów. Sąd zgadza się również z tym, że organ kontrolując wykorzystanie dotacji na realizację zadań wskazanych w art. 90 ust. 3d u.s.o. nie ma obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczność prawidłowości działań podjętych przez podmiot prowadzący szkołę, a dane niezbędne do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji powinny wynikać z dokumentacji księgowej, finansowej, organizacyjnej i dotyczącej przebiegu nauczania przedstawionej na żądanie organu. Rzecz jednak w tym, że Kolegium nie wskazało, jakie jeszcze konkretnie dokumenty (poza opisanymi fakturami, uzupełnionymi wyjaśnieniami przedstawiciela Fundacji), czy innego rodzaju dowody, Fundacja miałaby przedstawić organowi, aby uznał wydatki na porady prawne w kwotach [...]zł oraz [...]zł, jako związane z realizacją zadań szkoły. Z akt sprawy nie wynika, żeby Fundacja była wzywana o ich przedłożenie. W tym stanie rzeczy, w obecnym stanie sprawy nie ma podstaw do zakwestionowania analizowanych w tym miejscu wydatków, jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

7. Odnośnie do wydatków na zakup artykułów spożywczych Kolegium stwierdziło, że art. 67a ust. 2 u.s.o. przewiduje zasadę, iż korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne. Z tego wynika, że nie jest możliwe przeznaczenie dotacji na żywienie dzieci. Zgodnie z art. 84a u.s.o. do szkół niepublicznych przepis art. 67a stosuje się odpowiednio. Skoro zatem uczniowie szkół niepublicznych ponoszą odpłatność za szkolne posiłki, to nie sposób uznać za możliwie finansowanie żywienia dzieci ze środków pochodzących z dotacji. To dotyczy zakupu wszelkich produktów żywnościowych, wydawanych systematycznie, jak i okazjonalnie (w formie atrakcji, nagrody, itp.). Okoliczność niepobierania czesnego przez Fundację, czy też opłat za część wydawanych posiłków nie może prowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Nietrafna jest teza Fundacji, że produkty wydawane okazjonalnie dzieciom mieszczą się w działalności dydaktycznej czy wychowawczej.

Sąd nie podziela powyższego zapatrywania organu odwoławczego, że sporne artykuły spożywcze w postaci lizaków, słodyczy, pączków oraz kanapek i soków, oferowane uczniom w realiach przedstawionych przez Fundację, podlegają reżimowi wynikającemu z art. 67a ust. 2 u.s.o. (w zw. z art. 84a u.s.o.).

Fundacja wyjaśniła bowiem, że słodycze były kupowane jednorazowo, jako nagrody motywujące uczniów, za aktywny udział w debacie, odbywanej regularnie w ramach programu wychowawczego z dyrektorem szkoły na auli, lub innego wspólnego spotkania dzieci z nauczania początkowego. Nagrodami motywującymi były wówczas czekoladowe pierniki, po jednym dla każdego ucznia lub lizaki, pączki. Były rozdawane tylko podczas wspólnych spotkań lub jako środek dydaktyczny w "Dzień Sportu", a nie jako środek żywieniowy. W tym samym świetle należy widzieć kanapki robione dla uczniów w świetlicy dla dzieci przebywających cały dzień w szkole. Dzieci dostawały kanapki z różnymi produktami, jako regenerację po całym dniu w szkole. Do picia dostawały wodę z sokiem. Nie są to posiłki obiadowe, za które rodzice płacą sami i dzieci jedzą je o godzinie 12.00. Kanapki regeneracyjne i napoje są serwowane dzieciom pochodzącym z wielu środowisk społecznych, w tym o szczególnych potrzebach, jak dzieci z lokalnego [...] i [...]. Są w grupie zagrożonej ryzykiem wykluczenia społecznego, o niskiej motywacji i małego poczucia własnej wartości. Kolejną grupę stanowią uczniowie mieszkający na [...] społecznie pokrzywdzonych. Dlatego Fundacja otacza ich szczególną opieką, aby uniknąć poczucia wykluczenia społecznego, poprzez spożycie jednego wspólnego posiłku mieszczącego się w ramach programu wychowawczego szkoły.

Należy w tym miejscu zaakcentować, że organy nie podważyły takich wyjaśnień Fundacji, to jest nie wykazały, że są one niewiarygodne.

Wobec powyższego, zakwestionowane wydatki poniesione na słodycze oraz kanapki i soki, w okolicznościach wskazanych przez Fundację, nie były serwowane jako posiłki w stołówce szkolnej – o czym stanowi art. 67a ust. 2 u.s.o. Nie ulega bowiem wątpliwości, że słodycze, kanapki i soki nie stanowiły części posiłków, z których uczniowie korzystali na stołówce (te zaś były opłacane przez rodziców). Tym samym zastosowanie tej regulacji w omawianym obecnie zakresie było niezasadne, co spowodowało naruszenie art. 67a ust. 2 w zw. z art. 84a u.s.o. To oznacza, że sporne artykuły spożywcze – co do zasady – mogły zostać objęte refundacją z dotacji, gdyż w świetle, niepodważonych przez organ, wyjaśnień Fundacji ewidentnie realizowały zadania szkoły w zakresie wychowania i opieki w rozumieniu art. 90 ust. 3d u.s.o.

Czym innym jest natomiast, podniesione przez Kolegium, zagadnienie zakupu produktów, co do których istnieją wątpliwości, że mogły być wydawane jako poczęstunek dla dzieci, np. kawa, mąka, drożdże. Należy jednak w tym miejscu zaznaczyć, że z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, iż to na organie ciąży obowiązek podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) i dopiero po spełnieniu tego standardu rozpatrzenie całego materiału dowodowego w kontekście wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Co prawda trudno nałożyć na organ obowiązek nieograniczonego poszukiwania dowodów, tym bardziej korzystnych dla strony, ale mając na uwadze powołane ostatnio regulacje, należy przyjąć, że na organie administracyjnym ciąży w takim przypadku obowiązek wezwania strony o przedstawienie wyjaśnień, czy dokumentacji. Brak wezwania strony w tym zakresie albo zbyt ogólne wezwanie, może uzasadniać konieczność uzupełnienia przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Na gruncie tej sprawy, obowiązkiem organu, skoro zakwestionował określone artykuły spożywcze jako możliwe do poczęstunku uczniów, było więc wezwanie Fundacji do przedstawienia co najmniej wyjaśnień w tym zakresie.

8. Sąd nie dostrzega natomiast zasadności skargi w części, w której dotyczy wydatków z tytułu opłaty sądowej, opłaty za ogłoszenie w Monitorze Sądowym i Gospodarczym oraz w poniesionych na "[...]". Organy zakwestionowały te wydatki, w łącznej kwocie [...]zł. Akta sprawy nie wskazują jednak, aby Fundacja choć zdawkowo powiązała te wydatki z realizacją zadań szkoły, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. Wobec tego, nie może dziwić stanowisko organów, że zakwestionowały pokrycie tychże wydatków z dotacji. Jeśli Fundacja chce skutecznie je podważyć musi przedstawić racjonalne i wiarygodne argumenty, wskazujące na poczynienie tych wydatków na cele, które mogą być refinansowane z dotacji oświatowej.

W odniesieniu zaś do wydatku poniesionego na zakup szufli do odśnieżania terenu szkolnego należy zauważyć, że z decyzji organu pierwszej instancji, a tym samym z decyzji Kolegium nie wynika, aby taki wydatek – w tej sprawie – został zakwestionowany.

9. W postępowaniu ponownym, w zakresie wydatków na konsultacje prawne, Kolegium będzie związane przeprowadzoną przez Sąd wykładnią art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. b) w zw. z art. 5 ust. 7 pkt 3 u.s.o., a co do stanu prawnego od dnia 1 września 2017 r. - art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. b) u.s.o. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 4 pr.oś. Jeśli organ dostrzega konieczność dodatkowego uzasadnienia tychże wydatków, to powinno wskazać jakich konkretnie dokumentów, uzupełniających wyjaśnień Fundacji, czy innych środków dowodowych wymaga, a następnie wezwać Fundację do ich złożenia.

W zakresie wydatków w postaci produktów spożywczych Kolegium z kolei będzie związane sądową wykładnią art. 67a ust. 2 w zw. z art. 84a u.s.o. Jednakże w odniesieniu do produktów, które zdaniem Kolegium nie służyły do poczęstunku uczniów, organ powinien umożliwić Fundacji zajęcie stanowiska w tej kwestii, to jest wezwać ją o uzasadnienie celu zakupu, a następnie poddać ocenie przedstawione argumenty.

10. Z tych wszystkich względów zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 tej ustawy. Zwrócono kwotę 400 zł, która stanowi tylko równowartość uiszczonego wpisu od skargi, ponieważ działająca bez pełnomocnika Fundacja nie wykazała, że poniosła inne wydatki niezbędne do celowego dochodzenia jej praw.