Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 723/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2010-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 80,  art. 84,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 1 pkt 2,  art. 51
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 134,  art. 135,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 200 i 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2010 r. sprawy ze skargi D. G.-K. i J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących D. G.-K. i J. K. kwotę 774 zł (siedemset siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Pismem z dnia "[...]" (data wpływu do organu) J. D. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta "[...]" o podjęcie działań związanych z bezpośrednim zagrożeniem życia lokatorów mieszkania nr "[...]" w budynku przy ul. "[...]" w "[...]", wynikającym z przenikania zapachów z lokalu nr "[...]" w tym budynku przez strop nad tym lokalem oraz z nieprawidłowego wykonania wentylacji mechanicznej w lokalu nr "[...]".

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta "[...]" nakazał D.G.K. i J. K. m.in. uszczelnienie przewodu kominowego wentylacji grawitacyjnej z pomieszczenia z kotłem gazowym dwufunkcyjnym c.o. i c.w.u. w lokalu nr "[...]" na parterze budynku oraz wykonanie paroizolacji z folii paroszczelnej sufitu podwieszonego pod stropem nad lokalem nr "[...]" na parterze budynku, z uszczelnieniem styku paraizolacji ze ścianami i przewodami wentylacji mechanicznej. Powyższa decyzja została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nakazującą organowi pierwszej instancji wyjaśnienie stanu technicznego budynku przy ul. "[...]" w "[...]".

Decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta "[...]" ponownie nakazał D.G.K. i J.K. m.in. wykonanie paroizolacji z folii paroszczelnej sufitu podwieszonego pod stropem nad lokalem nr "[...]" na parterze budynku, z uszczelnieniem styku paraizolacji ze ścianami i przewodami wentylacji mechanicznej oraz głośnikami zamontowanymi w suficie podwieszonym. Decyzja ta została uchylona przez WINB (decyzja z dnia "[...]") ze względu na brak wyjaśnienia wszystkich, istotnych dla sprawy okoliczności.

Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta "[...]" decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", podjętą na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), nakazał D.G.K. i J. K. wykonanie izolacji sufitu w zakresie określonym decyzją z dnia "[...]". Uzasadniając wskazał, że w lokalu nr "[...]" (parter) w budynku z lokalem mieszkalnym i salonem kosmetycznym w "[...]" przy ul. "[...]" wykonano roboty budowlane, o czym inwestor powiadomił PINB dla m. "[...]". Dowody uzyskane w prowadzonych kolejno dwóch postępowaniach potwierdzają, że roboty wykonane na parterze budynku (salon kosmetyczny) zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę i z projektem budowlanym, ale niezgodnie z zasadami aktualnej wiedzy i praktyki budowlanej. Potwierdza to protokół z przesłuchania projektanta w charakterze świadka, do którego projektant zeznał, iż: "wykonał projekt budowlany przebudowy i remontu lokalu mieszkalnego w budynku jednorodzinnym w "[...]" przy ul. "[...]" oraz projekt przebudowy lokalu mieszkalnego na salon kosmetyczny. Projekty nie zawierały izolacji paroszczelnej istniejącego stropu drewnianego i projektowanego sufitu podwieszonego. Jako ekwiwalent nakazano wykonanie wentylacji mechanicznej nawiewno-wywiewnej. Strop między gabinetem kosmetycznym, a lokalem mieszkalnym powinien zapewnić izolacyjność, w tym odporność na przenikanie zapachów". Organ podniósł, że w poradniku opracowanym przez Instytut Technologii - Państwowy Instytut Badawczy w Radomiu w 2005r. p.t. "Wykonywanie stropów" jako jedną z funkcji stropów wymieniono" stanowienie szczególnej przegrody przed wilgocią, gazami i zapachami, oparami produkcyjnymi" oraz wśród wymagań jakie powinny spełniać stropy wymieniono "izolacyjność". W poradniku tym, w przekroju poprzecznym stropu drewnianego ze ślepym pułapem (takiego, jak w przedmiotowym budynku) z podsufitką z płyt suchego tynku występuje warstwa papy lub folii. W tym opracowaniu wymóg izolacyjności stropu nie jest uzależniony od braku wentylacji mechanicznej. Dlatego też uznano, że zgodnie z zasadami aktualnej wiedzy technicznej, strop pomiędzy lokalami o różnych funkcjach t.j. pomiędzy gabinetem kosmetycznym i lokalem mieszkalnym powinien zawierać szczelną warstwę paroizolacji z folii paroszczelnej uniemożliwiającą ewentualne przedostawanie się zapachów z salonu kosmetycznego do lokalu mieszkalnego, które mogą być szkodliwe i uciążliwe dla mieszkańców lokalu nad gabinetem kosmetycznym. Ponadto PINB wskazał, iż w aktach postępowania znajdują się informacje o szkodliwości acetonu stosowanego do czyszczenia narzędzi używanych w gabinecie kosmetycznym. Z pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w "[...]" wynika, że preparaty do stylizacji paznokci zawierają akrylany o drażniącym działaniu. Również z oceny stanu technicznego części przedmiotowego budynku sporządzonej w styczniu "[...]" wynika, że: tradycyjne rozwiązanie konstrukcji stropu drewnianego nie stanowi przeszkody w przenikaniu powstających oparów chemicznych (aceton i pochodne, akryl) do pomieszczeń nad stropem; płyty G - K bez folii paroszczelnej nie stanowią przegrody dla przenikania powietrza, a szczególnie oparów chemicznych; zastosowanie wejściowej kurtyny powietrznej powoduje powstawanie w lokalu nadciśnienia, co wobec nieszczelności stropu i podwieszonego sufitu (przez np. punkty świetlne, nieszczelne połączenia kanałów wywiewnych) skutkuje przenikaniem zapachów do pomieszczeń mieszkalnych na piętrze. Ponadto dodał, iż nie dał wiary ocenie zawartej w ekspertyzie opracowanej przez rzeczoznawcę B. W. budowlanego stwierdzającej, że zastosowanie dodatkowego sufitu podwieszonego z płyt G - K, wentylacji mechanicznej salonu kosmetycznego oraz przestrzeni między sufitem podwieszonym i stropem właściwym zabezpiecza mieszkanie na piętrze przed przenikaniem zapachów z salonu, bowiem ocena taka jest niezgodna z zasadami aktualnej wiedzy technicznej. Z kolei kierownik remontu lokalu na parterze budynku zeznał, że w trakcie wykonywania remontu salonu kosmetycznego istniejący tynk sufitu pokryty został 2 warstwami folii w płynie TYTAN bez zastosowania taśm uszczelniających oraz, że celem powyższych prac było wzmocnienie warstwy tynku istniejącego sufitu i miało to zabezpieczyć między innymi montowane w podwieszonym poniżej suficie głośniki przed kawałkami odpadającego ewentualnie tynku. Do akt sprawy dołączono karty techniczne folii w płynie TYTAN i folii paroizolacyjnej TYTAN, a z powyższych dokumentów jednoznacznie wynika, że do wykonania izolacji paroszczelnej należy stosować folię paroszczelną TYTAN, a nie folię w płynie TYTAN. Powyższe karty techniczne materiałów izolacyjnych nie pozwalają zatem uznać oświadczenia wykonawcy remontu lokalu na parterze budynku o wykonaniu izolacji paroszczelnej, jako wiarygodnego dowodu w prowadzonym postępowaniu. Konkludując podniósł, iż nie jest w stanie udowodnić przenikania do lokalu mieszkalnego na piętrze budynku zapachów środków chemicznych używanych w gabinecie kosmetycznym na parterze budynku. Dowodu takiego nie udało się bowiem przeprowadzić z powodu braku możliwości wykonania badań przez WISE i PPlS w "[...]", odmowy wykonania badań przez Laboratorium Kryminalistyczne Komendy Wojewódzkiej Policji w "[...]" i PZH w "[...]". Jednak na podstawie wyżej wymienionych dowodów uzyskanych w postępowaniu administracyjnym stwierdzono, że zachodzi konieczność nałożenia na inwestora obowiązku wykonania paroizolacji stropu podwieszonego, ponieważ pomimo wykonania robót budowlanych zgodnie z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym może wystąpić zagrożenie bezpieczeństwa ludzi przebywających w lokalu mieszkalnym nad gabinetem kosmetycznym.

W odwołaniu od powyższej decyzji D.G.K. wniosła o jej umorzenie. Podniosła, że organ opiera się na błędnych przesłankach wskazując, że zapachy ze studia kosmetycznego przenikają do mieszkania na piętrze. Nadto, uprawnione służby nie stwierdziły przenikania zapachów. Dodała, że w studiu kosmetycznym nie używa się acetonu, zatem decyzja opiera się na nieprawdziwych danych.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na zasadzie art. 138 § 1 k.p.a., decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", utrzymał w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Argumentował, że właściciele lokalu znajdującego się nad gabinetem kosmetycznym konsekwentnie utrzymują, że opary związków chemicznych przedostają się z gabinetu do ich mieszkania. Istnienie chemicznego zapachu w mieszkaniu stwierdził również osobiście inspektor PINB dla m. "[...]", co zostało utrwalone chociażby w notatce służbowej z dnia "[...]", jak i w zaświadczeniu z dnia "[...]" Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej. Dodatkowo wyczuwalny zapach potwierdzono pismem z dnia "[...]" do właścicieli zakładu kosmetycznego, protokołem z dnia "[...]", oraz w piśmie Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia "[...]" stanowiącym załącznik do opinii technicznej. Powyższe jednoznacznie świadczy o tym, że istnieją nieprawidłowości, które wymagają usunięcia, a najbardziej prawdopodobną ich przyczyną może być właśnie praca zakładu kosmetycznego na parterze budynku. Poprzednio bowiem, kiedy w lokalu nr "[...]" znajdowała się szkoła językowa właściciele mieszkania nr "[...]" nie podnosili problemów z przenikaniem zapachów. Nie bez znaczenia dla takiego, a nie innego stanu jest też fakt, że w zakładzie rzadko jest używana wentylacja mechaniczna, co potwierdzają znajdujące się w aktach dokumenty, a przede wszystkim monity kierowane do skarżącej dotyczące włączania wentylacji. Kolejną kwestią jest ustalenie stanu faktycznego w zakresie używania w zakładzie acetonu, którego najprawdopodobniej zapach jest najczęściej wyczuwalny w mieszkaniu nad gabinetem. Notatka służbowa z dnia "[...]" jednoznacznie potwierdza fakt używania w zakładzie tego środka, sama zresztą skarżąca według powyższej notatki poinformowała pracownika organu, że zapach utrzymujący się gabinecie w dniu "[...]" rano mógł pochodzić od acetonu, którym dezynfekuje się narzędzia, gdyż przed zamknięciem zakładu pracownica zostawiła narzędzia w pojemniku z acetonem. Twierdzenie zatem w odwołaniu, że w studiu kosmetycznym nie używa się acetonu nie znalazło potwierdzenia. Abstrahując nawet od powyższego niewątpliwe jest, że zapach chemikaliów w mieszkaniu nr "[...]" jest wyczuwalny. Dodał, iż bezsporne jest, że roboty budowlane wykonane w lokalu nr "[...]" zostały zrealizowane zgodnie z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym. Fakt, że działanie studia kosmetycznego powoduje - może powodować przenikanie zapachów do mieszkania na "[...]" piętrze, może świadczyć, że na etapie ich realizacji został popełniony błąd bądź pewne kwestie nie zostały wzięte pod uwagę już na etapie projektowania. Ponadto, sam projektant zeznał, że projekty nie zawierały izolacji paroszczelnej istniejącego stropu drewnianego i projektowanego sufitu podwieszanego. Jedynie jako ekwiwalent nakazano wykonanie wentylacji mechanicznej, która jest rzadko używana. Podkreślenia wymaga fakt, że projektant zakładał, że strop pomiędzy lokalami "[...]" i "[...]" zapewni właściwą ochronę przed przedostawaniem się zapachów, jednak dopuszcza możliwość, że tak się nie dzieje sugerując dodatkową izolację. Dodatkowo wskazał, że właściwą podstawą prawną zaskarżonej decyzji winien być art. 51 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przedmiotem bowiem analizowanego postępowania winny być roboty mogące mieć negatywny wpływ na zdrowie i życie ludzi, a usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości jest możliwe przez wykonanie określonych robót bądź czynności.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, reprezentowani przez pełnomocnika, D.G.K. i J.K., żądając jej uchylenia, jak też uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili:

- naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy:

a) brak zbadania, jakie substancje chemiczne są używane w salonie kosmetycznym,

b) brak poczynienia ustaleń odnośnie właściwości substancji używanych w salonie kosmetycznym, w tym pod kątem ich wonności i lotności,

c) brak podjęcia czynności, które mogłyby doprowadzić do ustalenia, czy któreś z substancji używanych w salonie teoretycznie mogłyby doprowadzić do zagrożenia życia mieszkańców lokalu znajdującego się ponad salonem,

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie faktyczne wydanej decyzji oraz brak uzasadnienia prawnego, które to uchybienia uniemożliwiają dokonanie weryfikacji tego rozstrzygnięcia;

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w całości w mocy decyzji PINB pomimo ustalenia, że została ona oparta na niewłaściwej podstawie prawnej, której korektę WINB przeprowadził w uzasadnieniu decyzji WINB;

- naruszenie art. 51 ust 1 pkt 2 w z. z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane poprzez nałożenie obowiązku wykonania prac budowlanych, pomimo że nie zostało wykazane, że użytkowanie budynku może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzkiego zdrowia bądź życia;

- naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia wbrew istniejącym przepisom prawa.

Podnieśli m.in., iż organ nie zbadał, jakie konkretnie substancje są używane w zakładzie kosmetycznym oraz, jakie są właściwości tych substancji. Brak powyższych ustaleń wyłącza możliwość ustosunkowania się do twierdzeń organów administracji o ich szkodliwości dla ludzkiego zdrowia i neguje możliwość przeprowadzenia w tym zakresie jakiejkolwiek kontroli instancyjnej. Ponadto brak konkretyzacji, które z produktów WINB uważa za potencjalne źródło zagrożenia dla zdrowia ludzkiego uniemożliwia zweryfikowanie twierdzenia organu, czy "chemikalia" uznane za szkodliwe są substancjami lotnymi, tj. czy ich właściwości fizyczne uzasadniają przekonanie o ich unoszeniu się i przenikaniu przez strop na wyższe kondygnacje budynku. Wskazali, że substancje chemiczne używane w salonie – akrylany – to substancje cięższe od powietrza, nielotne, nie migrujące między piętrami i mogące wywierać wpływ na wyłącznie w bezpośrednim kontakcie. Dodali, że kontrole przeprowadzane przez inspektorów nadzoru budowlanego trudno uznać za obiektywny sposób poczynienia ustaleń w sprawie, bowiem zawsze były one przeprowadzane na wniosek lokatorów lokalu nr "[...]", gdy zaś sprawdzenia uciążliwości zapachowej próbował dokonać niezależny ekspert nie został on wpuszczony do mieszkania nr "[...]", tylko poinformowany, że zapachów nie ma. Faktem jest także to, że inspektorzy nie podjęli żadnych czynności, które zaprzeczyłyby tezie, że zapachy identyfikowane w czasie kontroli nie zostały wywołane przez samych lokatorów. Również stwierdzenie wpływu określonej substancji chemicznej na zaistnienie zagrożenia dla zdrowia ludzkiego wymaga posiadania wiadomości specjalnych, a organy dokonały kluczowych dla sprawy ustaleń we własnym zakresie, nie wskazując jakiego typu niebezpieczeństwo występuje w sprawie – naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. Nadto, skoro organ nadzoru budowlanego wiąże istnienie uciążliwości zapachowych z prawidłowym funkcjonowaniem wentylacji mechanicznej i wzywa jej właściciela do respektowania obowiązujących w tym zakresie norm prawnych, to winien dokonać ustaleń (czego w sprawie zaniechano), czy realizacja zaleceń eliminuje problem przenikalności zapachów. Wskazali również, iż bezspornym jest (organ powyższego nie kwestionuje), że roboty budowlane wykonane w lokalu nr "[...]" zostały zrealizowane zgodnie z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym, co czyni niezrozumiałym zastosowanie w stosunku do skarżących norm nakładających obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Konkludując podnieśli, że organy nadzoru budowlanego posługują się w sprawie niezweryfikowanymi ustaleniami i przypuszczeniami, a nie faktami, które uzasadniałyby nałożenie na stronę obowiązków o dość poważnych konsekwencjach finansowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Dodał, iż niezależnie od tego jakie dokładnie środki chemiczne używane są w zakładzie, to nie zmienia to faktu, że są to środki chemiczne. Każdy z nich może wywierać określone, mniej lub bardziej wyczuwalne, skutki na organizm. Ustalenie ich właściwości oraz szczegółowe wyliczanie jest zbędne, gdyż Prawo budowlane nie zobowiązuje organu do wykazania istnienia realnego i bezpośredniego niebezpieczeństwa dla ludzi, a wystarczy jedynie wykazać jego potencjalne istnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze z.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem.

Badając legalność zaskarżonej, jak też poprzedzającej ją decyzji, w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zostały one wydane z naruszeniem prawa, uzasadniającym konieczność ich uchylenia.

W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W świetle art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zebranie całego materiału dowodowego, to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Organ administracji publicznej jest więc na podstawie powyżej wskazanych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art.136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nałożenie bowiem przez organ nadzoru budowlanego na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem zawiera w sobie założenie, że stan poprzedni nie był zgodny z przepisami. Należy wyraźnie podkreślić, że nakładając powyższy obowiązek, organ musi z urzędu podjąć wszelkie działania, aby w sposób bezsporny ustalić, czy doszło do naruszenia prawa, w szczególności czy przenikające ewentualnie do lokalu nr "[...]" substancje stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi. Stwierdzenie wystąpienia tylko uciążliwych zapachów, nie stanowiących zagrożenia dla zdrowia ludzi, nie jest wystarczającym powodem zastosowania postępowania administracyjnego (w oparciu o art. 51 ust.1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane), a jedynie przepisów prawa cywilnego dotyczących immisji ale to przed sądem cywilnym. W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że organy administracji publicznej wyjaśniły wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, które mogły mieć znaczenie dla jej rozpatrzenia, co prowadzi do wniosku, że zakwestionowane decyzje nakładające na inwestorów określone obowiązki, są co najmniej przedwczesne.

Przechodząc do meritum wskazać należy, iż skarżący zasadnie podnieśli, że organy nie ustaliły jednoznacznie w trakcie prowadzonego postępowania, jakie substancje chemiczne, w jakich ilościach, jak często, używane są w salonie kosmetycznym. Słuszny jest zarzut skargi podnoszący, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest charakterystyk produktów (ich składu i właściwości, informacji na temat potencjalnego wpływu na zdrowie) dla poszczególnych kosmetyków. Samo twierdzenie organu odwoławczego, iż każdy ze środków chemicznych może wywierać określone, mniej lub bardziej wyczuwalne, skutki na organizm nie przesądza jeszcze, że kosmetyki stosowane w zakładzie stanowią realne zagrożenie dla zdrowia ludzkiego. Tym bardziej, uwzględniając okoliczność nie ustalenia przez organy, czy stosowane w zakładzie "chemikalia" są substancjami lotnymi i wydzielają określone, charakterystyczne zapachy, trudno jednoznacznie przyjąć, iż to właśnie używane w salonie kosmetyki "przenikają" do położonego piętro wyżej lokalu nr "[...]". Organy nie mogły również wykluczyć, skoro nie posiadają w tym względzie wiadomości specjalnych, że to znajdujące się w lokalu nr "[...]" kosmetyki są przyczyną powstawania uciążliwych zapachów.

Ponadto, trafna jest argumentacja wskazująca na prawidłowe ustalenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy działalnością zakładu kosmetycznego, a uciążliwościami zapachowymi występującymi w lokalu nr "[...]". Z akt sprawy nie wynika bowiem, żeby okoliczność jednoczesnego występowania zapachów w zakładzie kosmetycznym, jak i w znajdującym się powyżej lokalu mieszkalnym została przez organy bezspornie wyjaśniona. Zaprzeczeniem powyższej zależności może być wynik przeprowadzonego w dniu "[...]" przez zastęp ratowniczy PSP w "[...]" jednoczesnego badania stężeń w lokalu mieszkalnym i zakładzie kosmetycznym (k. 64 akt administracyjnych), gdzie tylko w lokalu mieszkalnym stwierdzono występowanie w znikomym stopniu zapachu przypominającego rozpuszczalnik. Jednakże brak rzetelnie, w tym samym czasie przeprowadzonych badań porównawczych w obydwu lokalach przez kompetentna osobę uniemożliwia stwierdzenie, że to wytwarzane w zakładzie kosmetycznym, a co najważniejsze – odczuwalne zapachy, przenikają do lokalu powyżej.

W omawianej sprawie wskazane wyżej kwestie nie zostały wyjaśnione przez organy nadzoru budowlanego. W związku z powyższym, w toku ponownego rozpoznania niniejszej sprawy, konieczne będzie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i dokonanie ustaleń we wskazanym powyżej zakresie.

Zgodzić się również należy z zarzutem skargi podnoszącym, że posługiwanie się przez organy sformułowaniami: "nie jest w stanie udowodnić przenikania do lokalu mieszkalnego na piętrze budynku zapachów środków chemicznych używanych w gabinecie kosmetycznym na parterze budynku" (tak w decyzji PINB), "najbardziej prawdopodobną ich przyczyną może być właśnie praca zakładu kosmetycznego na parterze budynku" oraz "działanie studia kosmetycznego powoduje - może powodować przenikanie zapachów do mieszkania na "[...]" piętrze", "acetonu, którego najprawdopodobniej zapach jest najczęściej wyczuwalny w mieszkaniu nad gabinetem" (decyzja WINB) oznacza, że organy nadzoru budowlanego dysponują niezweryfikowanymi przypuszczeniami, a nie udowodnionymi i wzbudzającymi zaufanie do organów faktami. Dywagacje organów, co do zaistniałych w sprawie okoliczności, których prawdziwości organ nie dowiódł, nie może stanowić wystarczającej podstawy ku temu, aby można było nałożyć na inwestora określony obowiązek. Niewątpliwie, opieranie przez organ w uzasadnieniu decyzji na okolicznościach, których nie udowodniono, bez wskazania przyczyny takiego postępowania nie odpowiada podstawowym zasadom prawa administracyjnego. Jak już to bowiem wyżej wskazano, fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.), co z kolei wymaga wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy uznać należy, iż decyzje zostały wydane również z uchybieniem art. 107 § 3 k.p.a., z którego jednoznacznie wynika, iż uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawnego w sprawie. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy wydaniu decyzji. Ustawodawca jako podstawowy element decyzji wskazuje bowiem na uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W konkretnym przypadku – jak to wykazano wyżej - tych elementów zabrakło.

Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przeprowadzonym z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego powinien dokonać dokładnych ustaleń, ocenić zaistniały w sprawie stan faktyczny, przeprowadzić postępowanie dowodowe m.in. pod kątem wyjaśnienia jakie ponad wszelką wątpliwość substancje chemiczne, w tym kosmetyki, używane są w zakładzie kosmetycznym, w jakich ilościach, jak często (ilu klientów zakład obsługuje, w jakich godzinach jest czynny), jakie jest zużycie środków chemicznych. Powyższe wiadomości organ może uzyskać przesłuchując szczegółowo właścicieli zakładu, ewentualnie ich pracowników. Należy też przesłuchać właścicieli lokalu mieszkalnego nr "[...]" i ich mieszkańców (w tym matkę uczestników), celem ustalenia kiedy występują najczęściej uciążliwe zapachy (w jakich okresach, z jakim natężeniem). Po przeprowadzeniu tych dowodów organ - stosownie do art. 84 k.p.a. – winien zwrócić się do biegłego ze stosownego zakresu, który po badaniach przeprowadzonych za pomocą właściwych urządzeń lub organoleptycznie bezspornie ustali, jaki jest skład środków chemicznych używanych w salonie, czy mogą przenikać do lokalu na wyższym piętrze i powodować uciążliwe zapachy, i co najważniejsze, czy może być to szkodliwe dla zdrowia. Wymaga to wiadomości specjalnych z zakresu chemii, a takimi wiadomościami nie dysponowały osoby wydające opinie i ekspertyzy dotychczas. Przesłanki podjętego rozstrzygnięcia winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Stwierdzone wyżej naruszenie przepisów prawa procesowego skutkowało bowiem koniecznością wyeliminowania wadliwych rozstrzygnięć organów administracji publicznej z obrotu prawnego.

O kosztach postępowania sądowego sprowadzających się do wpisu od skargi (500 zł), kosztów zastępstwa prawnego (240 zł) i opłaty skarbowej (34 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c", rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

O niewykonalności uchylonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono zgodnie z dyspozycją art. 152 p.p.s.a.