Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 147/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 204, art. 184, art. 183, art. 174, art. 141, art. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 35 ust. 1, art. 4 ust. 1 lit. a
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska - Sakrajda (spr.) Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółki z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1614/15 w sprawie ze skargi [A.] Spółki z o.o. w S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [A.] Spółki z o.o. S. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2015r., sygn. akt V SA/Wa 1614/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. w S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że w dniu 10 września 2012r. A. Sp. z o.o. złożyła wniosek o wypłatę środków z tytułu pomocy finansowej dla Grupy Producentów Rolnych za okres od dnia 11 sierpnia 2011r. do dnia 10 sierpnia 2012r., w dniu 17 października 2012r. zaś złożyła korektę wraz z załącznikami. Po rozpoznaniu tego wniosku Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] marca 2013r. odmówił przyznania płatności, zaś Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. utrzymał w mocy tę decyzję. Tę ostatnią decyzję uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lutego 2014r., sygn. akt V SA/Wa 2049/13. W wyroku tym Sąd - powołując przepisy rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), (Dz.Urz.L.277 z dnia 21 października 2005r., s. 1), zwanego rozporządzeniem nr 1698/2005, oraz rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, (Dz.U.L.25 z dnia 28 stycznia 2011, s. 8), zwanego rozporządzeniem nr 65/2011 – stwierdził, że obowiązku wykonywania corocznie określonej produkcji przez każdego z członków Grupy nie można domniemywać a Grupa może sprzedawać również produkty nabyte od osób trzecich, nie tylko od swoich członków, byleby przychody ze sprzedaży produktów wytworzone przez członków stanowiły przynajmniej połowę przychodów Grupy ze sprzedaży tych produktów. Obowiązek wykonywania corocznie określonej produkcji przez każdego z członków Grupy nie może być domniemany. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że organy nie przeprowadziły szczegółowego postępowania na okoliczność, czy rzeczywiście skarżąca spółka stworzyła sztuczne warunki do uzyskania płatności a organy pochopnie, opierając się na ogólnikowych stwierdzeniach, uznały, że w sprawie zaszły przesłanki stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności. Z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 kwietnia 2008r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz.U. nr 72, poz. 424 z póź. zm.), zwanego rozporządzeniem z 2008r., nie można wywnioskować, aby istniał zakaz tworzenia przez tych samych producentów rolnych kolejnych grup dla kolejnych pojedynczych produktów. Zdaniem Sądu I instancji, organ – sugerując, iż wyodrębnienie w tej sprawie dwóch grup producentów rolnych: nasion roślin oleistych i ziarna zbóż (a nie jednej: ziarna zbóż i nasiona roślin oleistych) miało na celu obejście przepisów prawa związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnej kwoty wsparcia w ramach działania GPR – nie wykazał, że takie działanie miało lub mogło mieć miejsce, ograniczając się jedynie do wskazania przepisów, które potwierdzają jego tezę.

Ponownie rozpoznając sprawę - Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] uchylił decyzję Dyrektora [...] OR ARiMR z dnia [...] marca 2013r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W efekcie przeprowadzonego ponownie postępowania Dyrektor [...] OR ARiMR decyzją z dnia [...] listopada 2014r. odmówił przyznania skarżącej środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie producentów rolnych za okres 11 sierpnia 2011r. do 10 sierpnia 2012r. z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" objętej PROW na lata 2007-2013. Utrzymując tę decyzję w mocy decyzją z dnia 10 lutego 2015r. Prezes ARiMR wskazał, że członkowie A. Sp. z o.o. są również członkami G. Sp. z o.o. Grunty deklarowane przez członków Grupy w ramach wniosków składanych w trybie ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez H.S. (znajdujące się na działce ewidencyjnej nr 9/5), oraz A. Sp. z o.o. (znajdujące się na działce ewidencyjnej nr 9/4) są własnością trzeciego członka B. Sp. z o.o. Członkowie Grupy, deklarujący produkcję rolniczą na gruntach nie będących ich własnością, produkcję rozpoczęli w 2008r., czyli w dacie, w jakiej Grupa się zawiązała. Organ odwoławczy stwierdził również, iż pomimo ciążącego na Grupie, zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. nr 64, poz. 427 ze zm.), zwanej PROW, obowiązku udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne, Grupa nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących konkretną datę rozpoczęcia przez tych członków Grupy produkcji rolniczej, ze względu na którą została utworzona Grupa. Wręcz przeciwnie, członkowie Grupy w oświadczeniach z dnia 11 oraz 12 sierpnia 2014r. odmówili przekazania dokumentacji za okres przed 11 sierpnia 2008r. Wobec tego organ uznał, że ci członkowie Grupy przed jej utworzeniem, nie prowadzili produkcji rolnej w zakresie grup produktów, dla których Grupa została utworzona a celem utworzenia Grupy była dekoncentracja produkcji, poprzez wydzielenie z gruntów jednego członka, tj. G. Sp. z o.o., gruntów dla innych członków Grupy, rozpoczynających działalność produkcyjną o charakterze rolniczym, tj. R. Sp. z o.o. i H.S. Ponadto, członkowie Grupy, w okresie 5 lat działalności Grupy, jako Grupa Producentów Rolnych, nie produkowali w sposób ciągły produktów, ze względu na które Grupa została utworzona. Znajduje to potwierdzenie w planach działania zarówno A. Sp. z o.o., jak i B. Sp. z o.o., które zostały złożone wraz z wnioskami tych Grup o wpis do rejestru grup producentów rolnych, prowadzonego przez Marszałka Województwa [...]. Wyodrębnienie dwóch grup producentów rolnych, w której członkami są podmioty powiązane podmiotowo miało na celu obejście przepisów prawa związanych z ograniczeniami dotyczącymi kwoty wsparcia w ramach działania "Grupy producentów rolnych". Prezes ARiMR stwierdził nadto, iż w sprawie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, tj. obiektywny warunek do uznania, że Grupa stworzyła sztuczne warunki poprzez utworzenie Grupy niezgodnie z celem wskazanym w art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1698/2005, oraz subiektywny warunek poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń, poprzedzających utworzenie Grupy był zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie warunku z art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005 oraz warunku dotyczącego limitu płatności, a w dalszej kolejności uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia.

Oddalając skargę Grupy Producenckiej na tę decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 listopada 2015r., sygn. akt V SA/Wa 1614/15, wskazał, iż stosownie do art. 153 p.p.s.a. jest związany wyrokiem z dnia 14 lutego 2014r. Następnie – odwołując się do przepisów ustawy z dnia 15 września 2000r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. nr 88, poz. 983 ze zm.), zwanej u.g.p.r. - stwierdził, że minimalna liczba członków grupy utworzonej ze względu na produkcję zbóż to 5 podmiotów a minimalna wielkość produkcji dla województwa [..] to 600 ton rocznie; spełnienie przez grupę warunków utworzenia Grupy Producenckiej stwierdza w drodze decyzji administracyjnej marszałek województwa właściwy ze względu na siedzibę grupy i dokonuje wpisu grupy do prowadzonego przez siebie rejestru grup, zaś nadzór nad działalnością Grupy sprawuje marszałek województwa. W ramach Programu wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, obejmującego między innymi działanie pod nazwą "Grupy Producentów Rolnych", grupom producentów rolnych przyznawana jest pomoc finansowa. Stosownie do art. 10 ust. 1 PROW pomoc jest przyznawana, jak wywodził Sąd I instancji, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 oraz rozporządzenia nr 65/2011, a także w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2007r. nr 81, poz. 550 ze zm.), zwanego rozporządzeniem z 2007r. Płatność ta jest udzielana grupie producentów, która prowadzi działalność na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest wpisana do rejestru grup producentów rolnych zgodnie z ustawą, czyli do rejestru prowadzonego przez właściwego marszałka województwa, została utworzona ze względu na produkty określone w załączniku do rozporządzenia i został jej nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów (§ 3 rozporządzenia). Pomoc jest wypłacana w formie rocznych płatności i obejmuje okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczone od dnia decyzji o wpisie grupy do rejestru (§ 6 ust. 1 tego rozporządzenia). W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że przepisy krajowe nie przewidują kontrolowania przez organy ARiMR założenia i funkcjonowania grupy producentów rolnych pod kątem spełnienia wymogów formalnych. W tym zakresie organy ARiMR są związane decyzją i wpisem do rejestru dokonanymi przez właściwego marszałka województwa. Prezes ARiMR zobowiązany był zatem uznać, że Grupa spełnia wymogi formalne bycia Grupą Producentów Rolnych.

Organy ARiMR, wydając decyzje o płatności, zobowiązane są natomiast sprawdzić – jak wywodził Sąd I instancji - czy wnioskodawca został wpisany do rejestru grup producentów rolnych, ale także czy spełnia kryteria przyznania pomocy określone w przepisach wspólnotowych oraz, czy nie zachodzą określone w przepisach wspólnotowych przesłanki do odmowy wypłaty. Tak więc przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania środków finansowych organy orzekające sprawdzają, czy przyznanie pomocy wnioskodawcy wpisanemu do rejestru będzie zgodne z przepisami rozporządzenia nr 1698/2005 i rozporządzenia nr 65/2011. Zgodnie z art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005 wsparcia ze środków dotyczących wspierania tworzenia grup producentów udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów: a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup; b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych; c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności. Zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1698/2005 celem pomocy finansowej przyznawanej w ramach działania "Grupy producentów rolnych", jest także ułatwianie tworzenia i działalności grup producentów w celu wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, co ma służyć jak wynika z systematyki rozporządzenia nr 1698/2005 poprawie konkurencyjności sektora rolnego.

Zdaniem Sądu I instancji, skoro istotą pomocy jest dostosowanie do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego, wsparcie wspólnego wprowadzania do obrotu danego produktu czy też ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, to należy przyjąć, że chodzi o działania wspólne, czyli dokonywane przez wszystkich członków grupy. Zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 nie dokonuje się bowiem żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

W tej sprawie za bezsporne Sąd I instancji uznał, że Grupa spełniła warunki formalne do otrzymania płatności. Okoliczności te nie stoją jednak na przeszkodzie badaniu przez ARiMR zasadności przyznania płatności każdorazowo przy złożeniu przez Grupę wniosku o płatność. Wpisanie Grupy do rejestru grup producentów zależy wszak od spełnienia przez nią wymogów formalnych określonych w treści art. 3 u.g.p.r., zaś wydanie decyzji przez ARiMR o przyznaniu pomocy finansowej, jest wynikiem spełnienia wymogów określonych treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2007r. Badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku, jak również, czy spełnione są cele działania Grupy określone przepisami nie tylko krajowymi, ale i unijnymi.

Zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia z 2007r. wypłata pomocy za dany okres jest dokonywana na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, która jest wydawana w oparciu o złożony wniosek o płatność, spełniający warunki określone w § 7 ust. 1, do którego dołączane są dokumenty wskazane w ust. 2 tego przepisu. Zgodnie z § 8 ust. 1 tego rozporządzenia wysokość udzielanej pomocy w danym roku prowadzenia działalności przez grupę ustala się na podstawie wartości udokumentowanych rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, i wytworzonych w gospodarstwach jej członków oraz sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy. Oceniając okoliczności faktyczne sprawy Sąd I instancji podkreślił, że rozpoczęcie działalności rolniczej w zakresie produkcji zbóż przez dwóch członków Grupy ([...] i R. Sp. z o.o.) nastąpiło dopiero po zawiązaniu Grupy i wyłącznie na gruntach wydzierżawionych od trzeciego członka G. Sp. z o.o. Wynika to wprost z planu działania Grupy, złożonego do Marszałka wraz z wnioskiem o rejestrację. Przepisy prawa nie wymagają wprost, aby działalność członkowie Grupy prowadzili przed założeniem Grupy. Jednak w sytuacji, w której rozpoczęcie działalności rolniczej w zakresie produktu, z uwagi na który Grupa zostaje utworzona, łączy się równocześnie z faktem rozpoczęcia tej działalności wyłącznie na gruntach innego członka Grupy, to prawidłowy jest wniosek, że cele powstania Grupy nie są zgodne z art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005, co trafnie organ wywiódł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Trafnie również, zdaniem Sądu I instancji, uznał organ odwoławczy, że utworzenie Grupy doprowadziło do sztucznego rozdrobnienia produkcji (3 podmioty prowadzą produkcję na obszarze uprawianym uprzednio przez jeden podmiot), mającego na celu umożliwienie dwóm podmiotom rozpoczynającym działalność w zakresie produktu, ze względu na który Grupa powstała, wykazanie się jakąkolwiek produkcją w celu umożliwienia stronie wypełnienia warunku minimalnej liczby członków Grupy Producentów Rolnych. Bez wydzielenia przez R. Sp. z o.o. własnych gruntów dwóm członkom Grupy, tj. H.S. oraz R. Sp. z o.o., Grupa nie wypełniłaby warunku minimalnej liczby członków Grupy. Wbrew zarzutom skargi, Prezes ARiMR zastosował wykładnię art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005 przedstawioną w wyroku NSA z dnia 4 grudnia 2012r., sygn. akt II GSK 1676/11. Z uzasadnienia decyzji nie wynika bowiem, aby przyczyną stwierdzenia stworzenia sztucznych warunków było ustalenie, że nie wszyscy członkowie Grupy produkowali w każdym roku produkt, dla którego Grupa została utworzona.

Sąd przypomniał, że Grupa składa się z minimalnej liczby 5 członków, z których 3 to osoby prawne (Spółki z o.o. [...]) oraz dwie osoby fizyczne – [...] jest prezesem Zarządu Grupy [...], a także prezesem zarządów spółek wchodzących w skład Grupy. Wspólnikami Spółki R. są [..]. Te same osoby są wspólnikami spółki R., zaś wspólnikami spółki R. jest [...]. Wszystkie spółki, zarówno skarżąca, jak i spółki będące członkami Grupy funkcjonują pod jednym adresem. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym sprawy (powiązania osobowe oraz prowadzenie produkcji przez dwóch członków Grupy, którzy wcześniej produkcji nie prowadzili, wyłącznie na działkach innego członka Grupy) w pełni uprawniony jest pogląd, że powstanie Grupy miało na celu wyłącznie uzyskanie pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych", objętej PROW na lata 2007-2013.

Sąd I instancji podzielił pogląd organu, że powstanie dwóch odrębnych Grup o tym samym składzie osobowym - Grupy Producentów [...] oraz Grupy Producentów [..], podczas gdy przepisy rozporządzenia pozwalają na powstanie jednej grupy producentów zbóż i nasion roślin oleistych, miało na celu obejście przepisów dotyczących limitów kwotowych pomocy, co zostało przekonująco wyliczone i przedstawione w zaskarżonej decyzji. Podział produkcji (w ramach obu Grup) jest sztuczny, bowiem w istocie mamy do czynienia z tożsamym cyklem produkcyjnym, gdzie produkcja zarówno zbóż, jak i rzepaku odbywa się na tych samych gruntach w systemie płodozmianu.

Wbrew zarzutowi skargi organy nie uznały, co podniósł Sąd I instancji, by istniał prawny zakaz udziału tych samych podmiotów w różnych grupach producentów rolnych. Argumenty co do rozdzielenia produkcji w celu łatwiejszego certyfikowania upraw rzepaku Sąd I instancji uznał za nieprzekonujące – z uwagi na to, że produkcja zbóż i rzepaku odbywa się w Grupach w ramach jednego procesu produkcji rolnej. Uznając za możliwe, aby te same osoby tworzyły więcej niż jedną grupę, Sąd podniósł, że może to mieć miejsce jedynie pod warunkiem, że produkcja tych Grup będzie się odbywała odrębnie, co w tej sprawie nie ma miejsca.

Sąd wskazał, że celem utworzenia Grupy Producentów jest wspomożenie działalności podmiotów produkujących wcześniej produkty, dla których grupę utworzono, że grupa jest kolejnym "etapem", czy "przedłużeniem" wcześniejszej działalności producenckiej. W realiach tej sprawy część członków Grupy, przed jej powołaniem, produkcji zbóż w ogóle nie prowadziło. Innych argumentów związanych z przyczynami rozdzielenia produkcji na dwie Grupy skarżącą nie wskazała. Prawo nie zabrania – jak wskazał Sąd I instancji - prowadzenia działalności gospodarczej w formie wielu spółek z tymi samymi udziałowcami. Jednak tam gdzie prawo ustala pewne ograniczenia (ilość członków grupy, limity pomocy) lub cele dla których ta pomoc jest przyznawana, organ ma prawo i obowiązek badać i oceniać zarówno przyczyny powstania Grupy, w skład której wchodzą podmioty ze sobą powiązane, jak i sposób prowadzenia przez te podmioty działalności produkcyjnej. Wbrew twierdzeniom skargi organ odmowy przyznania pomocy nie oparł na poglądzie, że w każdym roku działalności Grupy, każdy z jej członków ma obowiązek wytwarzać produkt, z uwagi na który Grupa powstała.

Następnie Sąd I instancji zauważył, że organ odmowę przyznania płatności oparł na art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, który ma takie same brzmienie jak obowiązujący w poprzednim stanie prawnym art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.U.E.L.2006.368.74). Sąd zwrócił uwagę na złożoną konstrukcję wewnętrzną art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006. Zgodnie bowiem z tym przepisem przesłanką odmowy płatności jest: 1) stwierdzenie sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności oraz 2) wykazanie celu, jakim jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Podniósł nadto, że na podstawie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy skonfrontować jego subsumcję z tymi elementami stanu faktycznego, które potwierdzają, że beneficjent, w tym wypadku, Grupa Producentów Rolnych, stworzył sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, oraz tymi ustaleniami, które wykazują cel, ich stworzenia. Interpretując art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 Trybunał Sprawiedliwość UE w wyroku z dnia 12 września 2013r. w sprawie C-434/12 wskazał, jak zauważył Sąd I instancji, że aby zbadać czy stworzono sztuczne warunki do uzyskania płatności należy ocenić elementy obiektywne i subiektywne. W ramach tych pierwszych należy ocenić warunki i cele wsparcia – czy są przez dany projekt realizowane (np. skierowanie pomocy do określonego kręgu podmiotów). Przy dokonywaniu oceny elementu subiektywnego można wziąć pod uwagę, okoliczności faktyczne takie jak więzi natury prawnej, ekonomicznej lub personalnej pomiędzy osobami zaangażowanymi w rozpatrywaną inwestycję. W ocenie Sądu, obie kwestie zostały przez organ wyjaśnione i uzasadnione w sposób zgodny z wyżej przytoczonymi orzeczeniami.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A., zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1698/2005 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opisany w tym przepisie cel nie jest realizowany mimo koncentracji sprzedaży za pośrednictwem Grupy, w przypadku zdekoncentrowanej produkcji przez członków Grupy;

b) art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez:

- błędną wykładnię rozszerzającą, a w konsekwencji błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki w celu otrzymania płatności, w tym poprzez niedostrzeżenie różnicy pomiędzy jakościowymi "warunkami wymaganymi do otrzymania płatności" a ilościowymi przesłankami uzyskania wsparcia w określonej wysokości;

- uzależnienie, pod pozorem stosowania tego przepisu, uzyskania wsparcia od spełnienia dodatkowych, niewynikających z przepisów prawa przesłanek;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez zaaprobowanie w całości ustaleń faktycznych organu drugiej instancji i niedostrzeżenie naruszenia przez organ drugiej instancji naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 21 ust. 2 pkt 2 PROW poprzez dokonanie błędnej subsumcji stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej zawartą w przepisie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 i art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1698/2005 oraz zaakceptowanie uchybienia organu polegającego na nie dostrzeżeniu, że skarżąca wykazała realizację celu wymienionego w przepisie art. 35 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1698/2005. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dostrzeżenie przez Sąd I instancji, że ocena stanu faktycznego dokonana przez organ drugiej instancji była jednostronna, wadliwa i niepełna, prowadziłoby do uchylenia zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, jakoby "punktem spornym sprawy była jedynie ocena zgromadzonego materiału dowodowego", nieustosunkowanie się do zarzutów skargi w zakresie naruszenia przez organ drugiej instancji prawa materialnego w zakresie odnoszącym się do art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1698/2005 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem uzyskania płatności jest kumulatywne spełnienie celów wskazanych w lit. a-c tego przepisu. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dostrzeżenie zarzutów skargi w zakresie zarzutów odnoszących się do przepisów prawa materialnego prowadziłoby Sąd do uznania, że organ nie odniósł się w ogóle do celów wymienionych w przepisie art. 35 ust. 1 lit. a i c) rozporządzenia 1698/2005. Prowadziłoby to Sąd do wniosku, że teza organu o obiektywnej sprzeczności wnioskowanego wsparcia z celami systemu wsparcia była przedwczesna i błędna, a w konsekwencji do uchylenia decyzji.

W oparciu o te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., ewentualnie, w razie podzielenia wyłącznie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia norm prawa materialnego, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 25 listopada 2014r. na podstawie art. 135 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną przez Prezesa ARiMR skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych, zarzuty kasacyjnie nie są bowiem zasadne.

Istota sporu w sprawie sprowadza się do tego, czy zasadnie organy, co zaakceptował Sąd I instancji, uznały, że skarżąca kasacyjnie Grupa Producentów Rolnych sztucznie stworzyła warunki do uzyskania płatności. Zarzuty kasacyjne przy tak zarysowanym sporze sprowadzają się – najogólniej to ujmując - do dwu zasadniczych kwestii. Po pierwsze, czy można przyjąć, że określony w prawie unijnym cel tworzenia Grupy Producentów Rolnych nie jest realizowany pomimo koncentracji sprzedaży w sytuacji, w której uprzednio doszło do dekoncentracji produkcji poprzez rozdrobnienie gospodarstwa jednego członka Grupy, tj. wydzielenie z tego gospodarstwa "odrębnych" gospodarstw i ich przekazanie do użytkowania dwu innym członkom tej Grupy. Po drugie, zaś czy można uznać za odpowiadające prawu – czemu sprzeciwia się skarżąca kasacyjnie - uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji, nie dostrzegając według niej dokonania przez organ jednostronnej i niepełnej oceny stanu faktycznego, w tym pomijając realizowane przez Grupę wszystkie cele wsparcia określone w prawie unijnym, jak i nie dostrzegając błędnej subsumpcji tego stanu pod hipotezę normy prawnej, zaaprobował kontrolowaną decyzję, co było zdaniem skarżącej kasacyjnie przedwczesne i błędne.

Najdalej idącym zarzutem kasacyjnym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zarzut pkt II lit. a-b) skargi kasacyjnej. Zarzut ten – jak dowodzi argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej, jak i powołanie w petitum skargi kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a. – zmierza w istocie do zarzucenia Sądowi I instancji dokonania wadliwej kontroli sądowodowoadministracyjnej decyzji odmawiającej przyznania pomocy finansowej A. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, było to wynikiem wadliwego przyjęcia, że w okolicznościach faktycznych sprawy cele powołania tej Grupy nie są zgodne z prawem unijnym, tj. z art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005, do czego doszło pomimo, że organ nie czynił ustaleń faktycznych w zakresie celów określonych w lit. a i c) tego przepisu i nie dostrzegł innych niż wynikające z systemu wsparcia celów utworzenia Grupy, ograniczając się wyłącznie do analizy celu określonego w lit. b) tego przepisu i błędnie przyjmując w sposób milczący, że wszystkie cele określone w tym przepisie muszą być spełnione kumulatywnie. Nadto skarga kasacyjnie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi wadliwe przedstawienie zarzutów skargi ewentualnie niewłaściwe przedstawienie stanu sprawy i wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku. Tak sformułowany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, tym bardziej, że skarga kasacyjna nie podnosi deficytu uzasadnienia w zakresie braku jakiegokolwiek jego elementu, a jedynie wskazuje na niedostateczne czy niewłaściwe przestawienie w uzasadnieniu poszczególnych podnoszonych w skardze aspektów sprawy. Poprzez zarzut naruszenia tego przepisu nie sposób jednakże kwestionować dokonaną przez Sąd I instancji ocenę poczynionych przez organy ustaleń faktycznych, a następnie ocenę zastosowania normy prawa materialnego w tych okolicznościach, a w konsekwencji prawidłowość przeprowadzonej kontroli zaskarżonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego decyzji. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa bowiem – co wynika wprost z jego treści - jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia, zaś merytoryczne wady argumentacji, mającej uzasadniać przyjęte stanowisko sądu, czy też wady wskazań co do dalszego postępowania nie są równoznaczne z ich brakiem, a tylko w ostatnim przypadku można mówić o naruszeniu tego przepisu (tak np. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013r., I GSK 1064/11, Lex nr 1331481). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem skutecznie zwalczać prawidłowości ani przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (tak np. wyrok NSA z dnia 12 marca 2015r., I OSK 2338/13, wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012r., II GSK 1061/11).

A zatem okoliczność, że zajęte przez Sąd I instancji stanowisko jest odmienne od prezentowanego przez skarżącą kasacyjnie nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz że nie poddaje się kontroli instancyjnej. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie określone art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogi, pozwalające na ocenę prawidłowości stanowiska Sądu I instancji. Zawiera ono obszerne rozważania co do wykładni prawa materialnego, którą to wykładnię skarżący kasacyjnie kwestionuje, jak i co do wszystkich relewantnych prawnie okoliczności i faktycznych okoliczności, pozwalających na ocenę spornej w sprawie okoliczności sztucznego stworzenia warunków przez Grupę Producentów do otrzymania wsparcia, a w konsekwencji i na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. W istocie zarzut stanowi polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, co potwierdza również treść zarzutu I petitum skargi kasacyjnej i uzasadnienia skargi kasacyjnej do tego zarzutu. Skarżąca kasacyjnie nie byłaby też w stanie sformułować w uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszernej polemicznej argumentacji ze stanowiskiem zaskarżonego wyroku we wszystkich kwestiach, objętych zarzutami kasacyjnymi, gdyby uzasadnienie wyroku zawierało zarzucaną skargą kasacyjną wadliwość. Wobec tego zarzuty kasacyjne naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie w jakim zmierzają do wykazania braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w związku z wadami tkwiącymi – zdaniem skarżącej kasacyjnie – w jego uzasadnieniu, uznać należało za niezasadne.

Zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1698/2005 i art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 (sformułowane w pkt I lit. a-b) petium skargi kasacyjnej), podlegają z uwagi na występujący między nimi związek funkcjonalny łącznemu rozpoznaniu. Związek ten wynika z tego, że ocena zasadności dokonania płatności stosownie do drugiego z tych przepisów wymaga stwierdzenia przesłanki sztucznego stworzenia przez Grupę Producentów Rolnych warunków oraz otrzymania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, a więc celami określonymi w tym drugim przepisie. Ze sposobu sformułowania tych zarzutów oraz ich uzasadnienia wynika, że skarżąca kasacyjnie naruszenia tych przepisów upatruje w błędnej ich wykładni, zaś tego drugiego również w błędnym jego zastosowaniu.

Wobec tego w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu błędnej wykładni tych przepisów. W tym zakresie wadliwość zaskarżonego wyroku skarżąca kasacyjnie upatruje w stanowisku Sądu I instancji, że cele art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 nie są realizowane pomimo koncentracji sprzedaży za pośrednictwem Grupy z tego względu, iż uprzednio doszło do dekoncentracji produkcji przez członków Grupy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie – jak wynika z argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej – przepis ten w ogólne nie odnosi się do kwestii produkcji i jej koncentracji czy dekoncentracji (rozdrobnienia) i należy odróżniać proces produkcji od procesu sprzedaży. W konsekwencji podnosi ona, iż rozdrobnienie produkcji jest indyferentne z punktu widzenia celów wsparcia określonych w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005. Z tymi okolicznościami wiąże ona wadliwą wykładnię tego przepisu przez Sąd I instancji, który stwierdził, że "sytuacja, w której rozpoczęcie działalności rolniczej w zakresie produktu, z uwagi na który Grupa zostaje utworzona, łączy się równocześnie z faktem rozpoczęcia tej działalności wyłącznie na gruntach innego członka Grupy, to oczywiście prawidłowy jest wniosek, że cele powstania Grupy nie są zgodne z art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005". Prezentowanego w tym zakresie przez skarżąca kasacyjnie stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela, gdyż nie uprawnia do tego całościowa analiza regulacji rozporządzenia nr 1698/2005, w tym również kompleksowe odczytanie art. 35 ust. 1 tego rozporządzenia, nie zaś jak proponuje skarżąca wyłącznie przez pryzmat wymienionych w lit. a-c celów systemu wsparcia. Nie sposób nie dostrzec tego, że art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 w swojej treści dwukrotnie używa pojęcia "cel", raz w kontekście celu tworzenia i działalności administracyjnej grupy, drugi raz w kontekście wspólnych działań grupy zmierzających do koncentracji dystrybucji produktów produkowanych przez poszczególnych członków grupy, co z kolei prawodawca unijny wiąże z realizacją celów systemu wsparcia określonych w lit. a-b) art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005. Przepis ten – na co wskazuje systematyka rozporządzenia nr 1698/2005, jak i zawarte w nim odesłanie do art. 20 lit. d) ppkt ii) tego rozporządzenia – wprowadza unijny środek przejściowy zapewnienia w nowych państwach członkowskich konkurencyjności tzw. "gospodarstwom rolnym niskotowarowym", tj. produkującym na własne potrzeby konsumpcyjne, jak i w celu odsprzedaży części swojej produkcji (zob. art. 34 ust.1 i art. 20 lit. d) ii) rozporządzenia nr 1698/2005). Należy zatem odróżnić sam cel tworzenia Grupy Producentów Rolnych jako pewnej formy "organizowania", określanej przez samego prawodawcę unijnego jako administracyjną, i cele szczegółowe działania Grupy. W motywie 11 do rozporządzenia nr 1698/2005 wskazano, że w celu zapewnienia równoważnego rozwoju obszarów wiejskich, niezbędne jest skupienie się na ograniczonej liczbie celów na poziomie wspólnotowym, dotyczących konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa, gospodarowania gruntami, środowiska naturalnego, jakości życia i zróżnicowania działalności na tych obszarach, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji, od wyludniających się i podupadających oddalonych obszarów wiejskich aż po podmiejskie obszary wiejskie znajdujące się pod rosnącą presją celów miejskich. W motywie 24 wskazano zaś, że w kontekście zwiększonej konkurencji istotne jest zapewnienie, aby sektory rolny i żywnościowy oraz sektor leśny mogły wykorzystywać możliwości rynkowe poprzez szerokie podejście innowacyjne w zakresie rozwoju nowych produktów, procesów i technologii. W tym celu powinno zachęcać się do współpracy pomiędzy rolnikami, przemysłem żywnościowym i przemysłem przetwórczym surowców oraz innymi stronami. W motywie 26 wskazano natomiast, że w zakresie jakości produkcji i produktów rolnych powinien zostać udostępniony szereg środków dotyczących spełnienia przez rolników norm opartych na prawodawstwie wspólnotowym, wspierających uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności oraz wspierających grupy producentów w działalności o charakterze informacyjnym i promocyjnym. Regulacja unijna zmierza do wspierania rozwoju obszarów wiejskich poprzez poprawę konkurencyjności rolnictwa i wyrównywanie różnic (zob. art. 4 ust. 1 lit. a) i ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005).

Zważywszy na powyższe rozważania przyznać należy rację skarżącej kasacyjnie, że wśród celów określonych w lit. a-c) art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 prawodawca unijny nie wymienia dekoncentracji produkcji. W istocie przepis ten zawiera zamknięty katalog zindywidualizowanych celów systemu wsparcia. Nie oznacza to jednakże, że dekoncentracja produkcji (dokonana przed założeniem grupy producenckiej) nie może być brana pod uwagę przy ocenie okoliczności zawiązywania Grupy Producentów Rolnych w kontekście tego, czy zawiązanie danej Grupy rzeczywiście zmierzało w celu zapewnienia konkurencyjności produkowanym przez poszczególnych członków Grupy produktów, co wypełnia przesłankę sztuczne warunki do uzyskania wsparcia wskazaną w wykonawczym przepisie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. To zaś bez wątpienia wymaga oceny, czy grupa producentów w istocie jest tworzona w celu wzmocnienia pozycji pojedynczych producentów rolnych na rynku. Wprowadzenie analizowanego przejściowego środka wsparcia sektora rolnego w intencji prawodawcy było uzasadnione charakterystyką gospodarstw rolnych, gdzie silny indywidualizm producentów, przy dużym rozdrobnieniu gospodarstw rolnych, tak charakterystycznym dla polskich realiów, ogranicza ich konkurencyjność poprzez wspólne ich działanie nakierowane na wskazane przez prawodawcę unijnego cele. Realizacja działania w ramach spornego systemu wsparcia uzasadniona jest więc ze względu na rozdrobnioną strukturę polskiego rolnictwa, utrudniającą dostęp do rynku indywidualnym rolnikom i obniżającą ich siłę przetargową w negocjacjach z klientami. Program Rozwoju Obszarów Wiejskich ma stanowić próbę przeciwdziałania niskiej rentowności sektora rolnego oraz niskiego poziomu dochodów producentów rolnych wynikających z obiektywnych przyczyn związanych z nierównym tempem procesów koncentracji sektora żywności. Środek ten, będący środkiem działania w ramach osi I PROW – Poprawa konkurencyjności sektora rolnego i leśnego (Tytuł IV Wsparcie Rozwoju Obszarów Wiejskich rozporządzenia nr 1698/2005), docelowo ma mieć wpływ na zmniejszenie różnic strukturalnych, a podstawowym kryterium działania jest wielkość sprzedaży lub obrotów grupy producenckiej oraz liczba członków. Skoro zatem organizacja producentów rolnych, jaką jest Grupa Producentów Rolnych, powinna być utworzona - jak wynika z analizowanej regulacji prawnej – w celu podjęcia wspólnych działań przez "rozdrobnionych" co do wielkości produkcji producentów rolnych i to w celu wspólnego organizowania i zarządzania dystrybucją produktów rolnych, w tym ich promocją i poprawą jakości, to wobec niespornych w sprawie okoliczności faktycznych towarzyszących zawiązaniu A. za w pełni zasadne należało przyjąć stanowisko Sądu I instancji, że z uwagi na te okoliczności cele zawiązania tej Grupy nie są zgodne z art. 35 ust. 1 rozporządzania nr 1968/2005. W realiach tej sprawy utworzenie tej Grupy doprowadziło do sztucznego rozdrobnienia produkcji jednego z członków Grupy po to by następnie ją "połączyć", jednakże realizowaną już przez trzech producentów nie zaś przez dotychczasowego jednego. W konsekwencji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, doszło do sztucznego stworzenia przez Grupę warunków do uzyskania płatności, co stanowi przesłankę odmowy przyznania płatności, określoną w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, a do czego doszło poprzez sztuczne rozdrobnienie produkcji celem późniejszego utworzenia Grupy Producentów Rolnych i wykazania celu wsparcia w postaci koncentracji sprzedaży produktów wytwarzanych w tych warunkach. Skarżąca kasacyjnie akcentowała co prawda osiągnięcie przez Grupę celu unijnego w postaci koncentracji sprzedaży pomimo dekoncentracji produkcji i z tego zasadniczego powodu ubiegała się o płatność. Niemniej jednak nie sposób zasadnie przyjąć, że aby dochodzenie do tego celu oraz jego realizacji, a tym samym spełnienia zasadniczego wymogu uzyskania płatności, mogło nastąpić poprzez dokonanie podziału pierwotnie istniejącego gospodarstwa jednego z członków Grupy oraz wydzierżawienie powstałych po tym "podziale" działek ewidencyjnych osobom, które następnie, po uzyskaniu wpisu do ewidencji producentów rolnych weszły w skład Grupy Producentów Rolnych. Tego rodzaju modus operandi wobec tego, że z oczywistych wręcz względów nie towarzyszy mu zwiększenie potencjału produkcyjnego grupy, co możliwe byłoby do zapewnienia w sytuacji doprowadzenia do koncentracji podaży poprzez koncentrację produkcji oraz areałów gruntów, na których jest ona prowadzona, nie ma nic wspólnego z koncentracją podaży i wprowadzaniem do obrotu produktów członków Grupy i pozostaje w oczywistej sprzeczności z celami działania, o których mowa w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005. Nie sposób bowiem za rzeczywistą, a tym samym i efektywną koncentrację podaży produkcji uznać sytuację, gdy wymieniony produkt pochodzi z tego samego areału gruntów rolnych, co przed powołaniem Grupy Producentów Rolnych, a mianowicie z gruntów które dla potrzeb utworzenia tej Grupy wydzielone zostały z gospodarstwa jednego członka zawiązanej Grupy. Skoro tak, to opisany sposób działania nie uzasadnia również, jako sprzeczny z wymienionymi celami – koncentracja podaży – przyznania pomocy, a to wobec faktu wykreowania sytuacji, która tylko i wyłącznie pozornie świadczyć ma o spełnieniu warunków do jej przyznania, co w rozpatrywanej sprawie odnosi się w szczególności do liczby podmiotów, które jako producenci rolni mogą zainicjować powołanie i utworzenie grupy producenckiej. Jasno i wyraźnie wynika to z przywołanych okoliczności faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016, II GSK 344/15). Z tych względów nie mogła również odnieść oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie skutku argumentacja skargi kasacyjnej odwołującą się do realizacji przez Grupę niekwestionowanych przez organ celów określonych w lit. a i c) art. 35 ust. 1 rozporządzania nr 1998/2005.

Nie jest również trafny zarzut kasacyjny dokonania przez Sąd I instancji wadliwej wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzania nr 65/2011 poprzez wprowadzenie dodatkowego nieznanego "ustawie" warunku wsparcia. W tym zakresie skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji – jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej – niedopuszczalne rozszerzenie pojęcia "sztuczne spełnienie warunku" poprzez przyjęcie przesłanki zakazu tworzenia dwu różnych Grup Producenckich przez tych samych członków, prowadzenia przez członków Grupy produkcji rolnej przed datą zawiązania Grupy Producenckiej oraz wielkości wsparcia. Ponadto skarżąca kasacyjnie podnosi, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że art. 4 ust. 8 rozporządzania nr 65/2011 sankcjonuje tylko i wyłącznie zachowania beneficjenta, tj. Grupy Producentów Rolnych, nie zaś poszczególnych producentów rolnych wchodzących w skład Grupy. Jednakże Sąd I instancji w zakresie tworzenia grup producenckich nie sformułował – co potwierdza analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku – stanowiska takiego jak mu zarzuca skarga kasacyjna. Wręcz przeciwnie Sąd ten wskazał, że "prawo nie zabrania prowadzenia działalności gospodarczej w formie wielu spółek z tymi samymi udziałowcami", po czy stwierdził jedynie, że organ ma prawo i obowiązek badania przyczyn powstania Grupy z uwagi na określone prawem ograniczenia co do liczby członków Grupy i wysokości pomocy. Zdaniem Sądu I instancji, "jest możliwe, aby te same osoby tworzyły więcej niż jedną grupę, ale jedynie pod warunkiem, że produkcja tych grup będzie się odbywała odrębnie, co w tej sprawie nie miało miejsca". Z tym wiążą się również rozważania uzasadnienia zaskarżonego wyroku co do ograniczeń wysokości płatności, analizowane przez Sąd I instancji nie w kontekście wykładni art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1689/2005, lecz oceny okoliczności faktycznych tej sprawy w kontekście celu utworzenia Grupy (elementu subiektywnego), nie zaś realizacji celów systemu wsparcia (elementu obiektywnego). Z kolei stanowisko w zakresie czasookresu prowadzenia działalności przez poszczególnych członków Grupy przed jej zawiązaniem Sąd wyraził – na co wskazuje kolejność rozważań uzasadnienia zaskarżonego wyroku - nie w ramach wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, lecz w ramach art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, tj. w kontekście celu tworzenia grupy producenckiej i oceny okoliczności faktycznych zawiązania skarżącej kasacyjnie Grupy Producenckiej, do których nawiązuje przesłanka z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 w postaci sztucznego stworzenia warunków do uzyskania wsparcia. Skoro bowiem przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 jest przepisem wykonawczym do art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, określającym przesłanki odmowy przyznania wsparcia, jeśli cele utworzenia Grupy Producenckiej nie są zgodne z założeniami prawodawcy unijnego, to konsekwencją tego jest to, iż przesłanki tej odmowy należy rozważać całościowo w kontekście tego ostatniego przepisu. W tym zakresie rozważania uzasadnienia zaskarżonego wyroku korespondują z zaprezentowanymi już przez Naczelny Sąd Administracyjny argumentami na gruncie wykładni art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005. Zasadnie więc Sąd I instancji podniósł, że "celem tworzenia grupy producenckiej jest wspomożenie działalności podmiotów produkujących wcześniej produkty, dla których grupę utworzono, że grupa jest kolejnym, czywcześniejszej działalności produkcyjnej", bowiem jak następnie stwierdził przywołana wcześniej regulacja prawna (tą zaś był art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005) nie budzi w tym zakresie wątpliwości. A skoro tworzenie Grupy Producenckiej ma służyć, co wynika z przywołanych już motywów do rozporządzenia nr 1698/2005, zagwarantowaniu konkurencyjności drobnym producentom rolnym, to oczywisty jest wniosek, iż są to producenci uprzednio już prowadzący działalność rolniczą (co w przypadku dwu członków Grupy Producenckiej nie miało miejsca), choć prawodawca nie wskazuje okresu prowadzenia tej działalności przed zawiązaniem Grupy. Dokonując natomiast wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 – Sąd I instancji odwołał się do wyroku TSUE z dnia 12 września 2013r. w sprawie C-434/12. W wyroku tym TSUE uznał, że 1) "(a)rtykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami"; oraz że 2) "(a)rtykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku".

Zważywszy na wykładnię powyższych przepisów, w tym wskazany wyrok TSUE, podnieść trzeba, że oceniając sztuczne stworzenie przez Grupę Producentów warunków do otrzymania płatności organ bada okoliczności związane z powstaniem grupy producentów, w tym wyrażające zamiar czynności członków Grupy, obejmujące m.in. rozdrobnienie gospodarstwa (dekoncentrację produkcji). Zamiar stanowi przecież element, który towarzyszy czynności na etapie zawiązywania Grupy. Wobec tego to na tę chwilę należy rozważać intencje poszczególnych członków przyszłej grupy producentów, jak i oceniać okoliczności towarzyszące powstaniu danej grupy, które to okoliczności mogą wskazywać na sztuczne stworzenie warunków dla uzyskania wsparcia niezgodnie z celami systemu wsparcia. Z kolei badanie w okolicznościach danej sprawy elementu obiektywnego zmierza do tego, czy na skutek sztucznego stworzenia warunków przyznania wsparcia nie będą mogły zostać osiągnięte cele systemu wsparcia związane z określoną działalnością produkcyjną Grupy. Wobec tego badanie to zmierza do ustalenia, w jakim zakresie działalność Grupy Producentów, choć formalnie poprawna, może świadczyć o sztucznym stworzeniu warunków uzyskania wsparcia. A skoro nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, co do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, to z punktu widzenia niepodważonych okoliczności stanu faktycznego tej sprawy, brak jest podstaw aby twierdzić, że Sąd I instancji naruszył przepisy art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 i art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2005 również poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W tym zakresie zgodzić się trzeba ze stanowiskiem uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że suma okoliczności faktycznych sprawy (dotyczących zarówno elementów obiektywnych, jak i subiektywnych) uzasadnia stanowisko organów o sztucznym stworzeniu przez A. warunków w celu uzyskania pomocy w sposób sprzeczny z tymi celami. W istocie bowiem utworzenie tej Grupy miało na celu obejście przepisów prawa poprzez ominięcie limitów co do liczby członków Grupy i stworzenie Grupy formalnie spełniającej wszystkie wymogi, jednakże w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia. Wskazuje na to sekwencja zamierzonych i przemyślanych działań członków Grupy, poprzedzających zawiązanie Grupy Producenckiej, a także powiązania kapitałowe i osobowe między członkami Grupy. Zawiązanie Grupy było poprzedzone "podziałem" gospodarstwa jednego z członków Grupy i wydzierżawieniem wydzielonych jego części dwu nowo tworzonym członkom Grupy, co dowodzi, iż w istocie nie zmierzało ono do realizacji celu, jakim jest ułatwienie prowadzenia działalności Grupie rozdrobnionych producentów poprzez stworzenie warunków konkurencyjności produktów produkowanych przez nich produktów rolnych. Do Grupy przystąpiło dwu członków, którzy wcześniej produkcji rolnej nie prowadzili, a nadto produkcję tę podjęli oni wyłącznie na działkach wydzielonych z gospodarstwa innego członka Grupy, co oznacza rozdrobnienie produkcji, podczas gdy celem systemu wsparcia było podejmowanie wspólnych działań przez producentów rolnych w celach określonych w prawie unijnym i zapewnienia konkurencyjności produktów członków Grupy Producenckiej. Powyższe wskazuje zatem na istniejącą w momencie zawiązywania Grupy niewątpliwą intencję jej członków, zmierzającą do utworzenia formalnej organizacji o określonych cechach i znamionach grupy producenckiej, jednakże w oderwaniu od celów wsparcia, co zasadnie ocenił Sąd I instancji. Wskazanemu przez G.nie towarzyszył zakładany przez prawodawcę unijnego a wynikający z powołanej regulacji prawnej rezultat w postaci zwiększenia potencjału produkcyjnego Grupy, skoro produkcja odbywała się na tym samym areale co pierwotnie, tyle tylko, że podzielonym pomiędzy kilku członków Grupy. W związku z utworzeniem Grupy li tylko pozornie doszło do "połączenia" gospodarstw poszczególnych członków Grupy, tj. ich areału i potencjału produkcyjnego tego areału. Co istotne na tych samych gruntach w tożsamym cyklu produkcyjnym w systemie płodozmianu była prowadzona produkcja zbóż i rzepaku. W tych okolicznościach nie sposób również uznać, że obiektywny element sprawy, jakim jest realizacja celów systemu wsparcia, może być uznany za spełniony. Ideą tego systemu było bowiem zapewnienie konkurencyjności produkcji gospodarstw niskotowarowych w wyniku konsolidacji "mocy" produkcyjnej poprzez osiągnięcie celów szczegółowych określonych w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjna, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.