Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 565/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2008-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 i art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 8 ust. 1, zał.  pkt 5
journal: Dz.U. 2002 nr 132 poz 1115
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Sanitarny pismem z dnia 19 kwietnia 2006r. wszczął postępowanie w sprawie choroby zawodowej u K.P. Podejrzenie choroby zawodowej dotyczyło przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli w związku z wieloletnią pracą w charakterze palacza centralnego ogrzewania. W toku postępowania K.P. złożył wyjaśnienia, przedłożył świadectwo pracy z Gospodarstwa Pomocniczego przy Starostwie Powiatowym wraz z umową o pracę oraz karty leczenia szpitalnego. Przedłożył także kopię wyroku Sądu Okręgowego Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 28 grudnia 2004r. sygn. akt "[...]" zasądzającego od Starostwa Powiatowego kwotę 45.133,15 zł wraz z odsetkami za zwłokę z tytułu wynagrodzenie za pracę w godzinach nadliczbowych w latach 2001-2003.

Orzeczeniem lekarskim z dnia 20 września 2006r. nr "[...]" Wojewódzki Zespół Medycyny Przemysłowej orzekł o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u K.P. Wobec zakwestionowania tego orzeczenia strona została skierowana na badanie w Instytucie Medycyny Pracy, Przychodni Chorób Zawodowych, gdzie orzeczeniem lekarskim z 13 listopada 2006r. nr "[...]" także stwierdzono brak podstaw do rozpoznania przewlekłej choroby w postaci obturacyjnego zapalenia oskrzeli. W uzasadnieniu podano, że strona pracując w latach 1973-2003 jako palacz centralnego ogrzewania był narażony na pyły i gazy drażniące drogi oddechowe, jednakże z uwagi na złą współpracę pacjenta w Instytucie badanie spirometryczne nie zostało wykonane, natomiast na podstawie wyniku badania spirometrycznego z 7 sierpnia 2006r. stwierdzono, że nie można uznać etiologii zawodowej przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli, gdyż u strony wartość FEV1 (trwałego upośledzenia sprawności wentylacyjnej płuc z obniżeniem natężonej objętości wydechowej pierwszosekundowej) wyniosła 53,4%, zaś warunkiem rozpoznania choroby i uznania jej za zawodową jest FEV1 poniżej 50% wartości należnej. Nadto stwierdzono, że w dochodzeniu epidemiologicznym nie odnotowano, aby na stanowiskach pracy strony zaistniały przypadki przekroczeń odpowiednich normatywów higienicznych dla pyłów w ciągu ostatnich 10 lat pracy zawodowej, a niewątpliwą przyczyną zaawansowania choroby był wieloletni nałóg palenia tytoniu.

Pismem z 4 stycznia 2007r. Instytut Medycyny Pracy ustosunkował się do wniosku Inspektora Sanitarnego o uzupełnienie wydanego orzeczenia o opinię odnośnie zarzutów podważających prawidłowość orzeczenia z 13 listopada 2006r. Jednostka orzecznicza II stopnia stwierdziła, że wyrażona przez pacjenta negatywna ocena przebiegu postępowania diagnostyczno-orzeczniczego nie wnosi żadnych merytorycznych podstaw do zmiany stanowiska i nie będzie komentowana. Podkreślono fakt, że pacjent nie był w stanie wykonać poprawnie badania spirometrycznego oraz, że nie spełniał on drugiego kryterium diagnostycznego - nie potwierdzono istnienia w ciągu ostatnich 10 lat pracy zawodowej przekroczeń odpowiednich normatywów higienicznych pyłów i gazów drażniących. Natomiast wyniki badań wentylacji płuc z 29 września 2006r. uznano za niemiarodajne.

Po przeprowadzeniu postępowania Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z "[...]" nr "[...]" orzekł o nie stwierdzeniu u K.P. choroby zawodowej przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli wymienionej pod poz. 5 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115, zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 30 lipca 2002r.). Jako podstawę prawną powołano art. 104 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

W uzasadnieniu stwierdzono, że charakter pracy na stanowisku palacza związany jest z ekspozycją na produkty gazowe spalania węgla, pył węglowy oraz odpady paleniskowe, co niewątpliwie stanowi o ryzyku powstania albo przebiegu chorób układu oddechowego, a w zależności od ich zawartości (stężenia) w środowisku pracy wynika realne prawdopodobieństwo powstania trwałych skutków zdrowotnych w postaci choroby. Uznano jednak, że rozpoznane schorzenie nie może mieć związku z wykonywaną pracą, co wynika z przeprowadzonego postępowania administracyjnego tj. poddania osoby badaniu przez dwie instancje orzecznicze na okoliczność stwierdzenia choroby zawodowej w związku z wykonywaniem pracy palacza centralnego ogrzewania. Podniesiono, że pracownik przez wieloletnie okresy zatrudnienia miał przeprowadzane badania profilaktyczne - w ostatnich badaniach z 10 października 2000r. stwierdzono brak przeciwwskazań i uznano go za zdolnego do pracy na stanowisku palacza na rok, oraz odbywał szkolenia stanowiskowe z zakresu bhp, nie był informowany o ryzyku zawodowym utraty zdrowia, w postaci tej choroby z przyczyn zawodowych.

Od decyzji tej K.P. wniósł odwołanie, w którym nie zgodził się z ustaleniami jednostek orzeczniczych. Podał, że do 2002r. nigdy nie miał dolegliwości związanych z drogami oddechowymi. Opisał wykonywaną przez siebie pracę palacza wyjaśniając, że od 2001r. pracował sam na stanowisku, na którym uprzednio były zatrudnione 3 lub 4 osoby, a czas jego pracy w sezonie grzewczym wynosił praktycznie 24 godziny na dobę. Podał, że piec znajdował się w bardzo złym stanie technicznym, dlatego też przy wykonywaniu pracy był bezpośrednio narażony na wdychanie gazów oraz pyłów, i to właśnie z tego powodu utracił zdrowie. Wskazał, że na stanowisku pracy nie było żadnych urządzeń wentylacyjnych, które chroniłyby przed szkodliwymi substancjami. Dopiero w 2002r. jego stan zdrowia zaczął się gwałtownie pogarszać, zaczęły występować objawy chorobowe układu oddechowego oraz nie bez znaczenia był wykonywany w latach 2001-2003 remont instalacji grzewczej, potęgujący emisję szkodliwych substancji. O tych faktach wielokrotnie informował zwierzchnika bezskutecznie prosząc o przyjęcie do pracy jeszcze choćby jedną osobę. To doprowadziło do zasłabnięcia w pracy, interwencji pogotowia ratunkowego w dniu 5 stycznia 2003r. Po tym zdarzeniu nie wrócił już do pracy i przeszedł na rentę z powodu całkowitej niezdolności do pracy. Obecnie często przebywa w szpitalu, jednak stan jego zdrowia nie ulega poprawie. W świetle tych okoliczności uznanie palenia papierosów za przyczynę jego stanu zdrowia traktuje jako daleko krzywdzące. Zarzucił, iż wykonane badania spirometrii, które były podstawą odmownej decyzji, są niewiarygodne, bowiem zostały wykonane po zażyciu leku rozkurczającego, co miało wpływ na wynik badania.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (zwany dalej: PWIS) po wniesieniu odwołania przesłał Instytutowi Medycyny Pracy po raz kolejny dokumentację strony celem ponownego przeprowadzenia badania, jednakże pismem z 9 sierpnia 2007r. został poinformowany przez tę jednostkę, że niemożliwe jest wydanie orzeczenia lekarskiego, gdyż pacjent nie zgłosił się na badanie nadsyłając zaświadczenie lekarskie o niezdolności do odbycia podróży do placówki. Następnie w odpowiedzi na dalsze prośby o wyjaśnienie Instytut pismem z dnia 11 września 2007r. poinformował, że wyznaczenie nowego terminu badania było bezzasadne, gdyż z zaświadczenia lekarskiego o niezdolności do odbycia podróży pacjenta wynika, że ma ona charakter trwały. Ponadto wyniki ponownego badania spirometrycznego nie zmienią treści orzeczenia lekarskiego, gdyż wynik badania z dnia 7 sierpnia 2006r. nie potwierdza trwałego obniżenia wskaźnika FEV1 poniżej 50% wartości należnej. Dodatkowo brak jest dowodów, że w trakcie 10 ostatnich lat pracy przekroczono odpowiednie normatywy higieniczne dla pyłów bądź gazów drażniących drogi oddechowe. Natomiast wykonywanie badań przez Instytut w miejscu zamieszkania pacjentów uznano za niemożliwe.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia "[...]" nr "[...]", powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 Kodeku postępowania administracyjnego, § 8 ust. 2 ust. 1, ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia podano, że w przypadku stanowisk pracy zajmowanych przez odwołującego się przekroczeń normatywów higienicznych nie stwierdzono. Przewlekłe obturacyjne zapalenie oskrzeli, na które strona cierpi nie ma charakteru trwałego, co potwierdzać mają wyniki badań z 12 lutego 2003r. (FEV1 poniżej 50%), z 26 kwietnia 2004r. (FEV1 powyżej 50%) i z 31 stycznia 2005r. (FEV1 powyżej 50%). PWIS podał, że były pracownik nie spełnia warunku określonego w poz. 5 wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r., iż przewlekłe obturacyjne zapalenie oskrzeli musi powodować trwałe upośledzenie sprawności wentylacyjnej płuc z obniżeniem natężonej objętości wydechowej pierwszosekundowej (FEV1) poniżej 50% wartości należnej. Na podstawie postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji ustalono, iż w ostatnich 10 latach pracy zawodowej nie było przypadków stwierdzenia na stanowisku pracy strony przekroczeń odpowiednich normatywów higienicznych. Wyjaśniono, że wyniki badań i pomiarów czynników szkodliwych wykonane na stanowisku pracy palacza w kotłowniach, w których pracował K.P. tj. w Kaszarni w S. i Kotłowni w Szkole Podstawowej nr 2 w S., wskazują na bardzo niskie poziomy wartości czynników szkodliwych - znacznie poniżej dopuszczalnych norm higienicznych lub poniżej oznaczalności tych czynników. Badania te zostały wykonane wprawdzie w innym okresie niż zatrudnienie strony, jednakże w kotłowni Kaszarni w S. zużycie węgla w czasie 1 zmiany roboczej wynosiło 1,5 tony, a w Kotłowni Szkoły Podstawowej - 1 tonę na zmianę. Dlatego też organ "z bardzo wysokim prawdopodobieństwem stwierdził, iż ustalone normy higieniczne nie były przekroczone również w kotłowni podlegającej Gospodarstwu Pomocniczemu przy Starostwie Powiatowym", która zdaniem strony przyczyniła się do powstania i rozwoju jego choroby. Uzasadniono, że zasyp węgla wynosił ok. 500 - 600kg na dobę, czyli ok. 200kg na zmianę roboczą. Wyjaśniono, iż nie przeprowadzono w miejscu pracy byłego pracownika badań środowiskowych, gdyż zgodnie z pismem Starostwa Powiatowego z 20 marca 2006r. Gospodarstwo Pomocnicze, któremu podlegała kotłownia lokalna zostało zlikwidowane w dniu 20 grudnia 2003r., a tym samym kotłownia została zlikwidowana. Przytoczono stwierdzenia zawarte w pismach Instytutu Medycyny Pracy z 9 sierpnia oraz 11 września 2007r., w których wskazano, iż niewątpliwą przyczyną zaawansowania choroby był fakt wieloletniego nałogu palenia papierosów.

Na tą decyzję K.P. wniósł skargę do Sądu. W jego ocenie nieprawdziwie jest stwierdzenie, iż kotłownia, w której pracował, została zlikwidowana 20 grudnia 2003r. wraz z likwidacją Gospodarstwa Pomocniczego, gdyż kotłownię tą wycofano z użytkowania dopiero 30 kwietnia 2005r. Wskazał na wyniki badania lekarskiego wykonanego przez dr L. w S. w dniu 29 września 2006r., zgodnie z którym wskaźnik FEV1 wyniósł poniżej 50% wartości należnej. Zarzucił, że nie wzięto wyników tego badania pod uwagę, podobnie jak wyników badań innych lekarzy. Powtórzył zarzut z odwołania, że wydając decyzję organ wziął pod uwagę jedynie badania spirometrii przeprowadzone przez dr A.C., które zostały wykonane bezpośrednio po zażyciu leku rozkurczającego, co miało wpływ na wynik badania. W zakresie złej współpracy z ośrodkiem skarżący stwierdził że nie rozumie, jakie są podstawy takiego zarzutu. Uznał, że skoro w ocenie lekarzy Instytutu wyniki ponownych badań nie zmieniłyby treści orzeczenia, to niepotrzebnie wzywano go na ponowne badania. Wniósł o przeprowadzenie badań w placówce medycznej najbliższej jego miejscu zamieszkania.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie przytaczając w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Organ podkreślił, że pomimo braku badań środowiskowych z ostatniego miejsca pracy można z bardzo wysokim prawdopodobieństwem stwierdzić, iż ustalone normy higieniczne nie były również przekroczone, biorąc pod uwagę to, że skarżący pracował więcej niż 8 godzin.

Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2008r. (sygn. akt II SA/Ol 1121/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zawiesił postępowanie w tej sprawie na podstawie art. 125 §1 pkt 1 ustawy ppsa, z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie w zakresie zgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002r. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 19 czerwca 2008r. sygn. akt P 23/07 orzekł, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z 26 czerwca 1974r. - Kodeks pracy w zakresie, w jakim nie określa wytycznych dotyczących treści rozporządzenia oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 30 lipca 2002r. są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Postanowieniem z 19 sierpnia 2008r. Sąd podjął zawieszone postępowanie w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej: ustawą ppsa.

Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję m.in. w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zakres kontroli sądowoadministracyjnej określa art. 134 § 1 ustawy ppsa, który stanowi, że Sąd nie jest związany granicami skargi, a zatem zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, a to oznacza, że z urzędu bierze pod rozwagę wszelkie naruszenia prawa o jakich nie wspomniano w skardze.

Z powołanych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a zatem jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przy czym bierze pod uwagę stan prawny istniejący w chwili orzekania przez organ administracji.

Pojęcie choroby zawodowej definiuje art. 4 ustawy z 30 października 2002r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz.U. Nr 199, poz. 1673 ze zm.), zgodnie z którym za chorobę zawodową uważa się chorobę określoną w wykazie chorób zawodowych, o którym mowa w art. 237 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy, jeżeli została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy lub sposobem wykonywania pracy. Wykaz chorób zawodowych zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszana podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115) zwanym dalej: rozporządzeniem z dnia 30 lipca 2002r.

W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok z 19 czerwca 2008r. sygn. akt P 23/07, w którym orzekł, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy w zakresie, w jakim nie określa wytycznych dotyczących treści rozporządzenia oraz wskazane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał orzekł, że powołane przepisy tracą moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. To stwierdzenie niezgodności z konstytucją nie uzasadnia jednakże uchylenia skarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy ppsa. w związku z art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w orzeczeniu tym określono równocześnie, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. tracą moc obowiązującą dopiero z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw.

W konsekwencji, skoro w dacie orzekania przez Sąd omawiane unormowania prawne pomimo utraty przymiotu konstytucyjności nadal obowiązują, z uwagi na odroczenie wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to ocenę legalności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia należało odnieść do wskazanych wyżej przepisów.

Dokonując takiej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy.

Podejrzenie choroby zawodowej u skarżącego dotyczy przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli w związku z wieloletnią pracą w charakterze palacza centralnego ogrzewania, a choroba ta została wymieniona w pkt 5 załącznika do rozporządzenia z 30 lipca 2002r.

Zgodnie z § 8 ust. 1 tego rozporządzenia właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim, o którym mowa w § 6 ust. 1, oraz oceny narażenia zawodowego pracownika. Zatem decyzję w przedmiocie choroby zawodowej wydaje się na podstawie pełnego materiału dowodowego, zgromadzonego w trybie określonym w rozdziale 4, dział II ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) zwanej dalej: kpa, a nie tylko w oparciu o orzeczenie lekarskie oraz ocenę narażenia zawodowego pracownika. Dowodem w sprawie może być każda informacja czy okoliczność, która ma wpływ na istnienie narażenia zawodowego pracownika w miejscu jego pracy.

Wskazać należy, iż stosownie do § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia lekarz wydaje orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej rozpoznania na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Przedstawione zasady postępowania mają na celu, co nie budzi wątpliwości Sądu, orzekanie przez lekarzy na podstawie posiadania pełnej wiedzy, tak odnośnie stanu zdrowia badanego pacjenta, jak i warunków oraz okoliczności świadczonej przez niego pracy wraz z przebiegiem zatrudnienia oraz narażeniem zawodowym.

Należy również podkreślić, że orzeczenia lekarskie placówek właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych mają charakter opinii biegłego, która powinna być wszechstronnie uzasadniona i wyjaśniać wszelkie wątpliwości w sposób przekonujący i dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie oraz sądu administracyjnego (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 1994r., sygn. akt SA/Wr 147/94, publ: Prokuratura i Prawo 1995/2/53, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 stycznia 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1221/04; niepubl.).

Z powołanego wyżej § 8 ust. 1 rozporządzenia z 30 lipca 2002r. wynika jednoznacznie, że właściwy organ sanitarny, jakkolwiek jest zobowiązany do uwzględnienia wniosków płynących z takich opinii, to jednak nie powinien ich przyjmować bezkrytycznie. Jest bowiem władny do oceny orzeczenia lekarskiego pod kątem wymogów, jakim powinno ono odpowiadać, a w razie wątpliwości do wezwania biegłych lekarzy o jego uzupełnienie.

Przedstawione stanowisko koresponduje z treścią § 8 ust. 2 tego rozporządzenia, zgodnie z którym, jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny uzna, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wystawił orzeczenie lekarskie, uzupełnienia tego orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego. Nie budzi bowiem wątpliwości, że uzasadnienie faktyczne decyzji o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej obejmować musi szczegółowy opis cech obrazu chorobowego, które wykluczają zawodową etiologię choroby i precyzyjne (w miarę możliwości z powołaniem się na materiały źródłowe) przedstawienie zasad diagnostyki różnicowej tego schorzenia.

Przenosząc te rozważania natury ogólnej na grunt rzeczonej sprawy wyjaśnić pozostaje, że organ odwoławczy był zobligowany do dokonania wnikliwej oceny kompletności sporządzonych w sprawie orzeczeń lekarskich w aspekcie rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego.

Jak wynika z przekazanych Sądowi akt sprawy administracyjnych tej sprawy obowiązek ten nie został zrealizowany w sposób nie budzący wątpliwości.

Przede wszystkim należy podnieść, iż w sposób niepełny Instytut Medycyny Pracy Klinika Chorób Zawodowych przeprowadził postępowanie w zakresie wydanego orzeczenia lekarskiego. W orzeczeniu z 13 listopada 2006r. podano, iż badanie nie zostało wykonane ze względu na złą współpracę pacjenta, przy czym na podstawie wyniku badania spirometrycznego z dnia 7 sierpnia 2006r. stwierdzono, że nie można uznać etiologii zawodowej przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli, gdyż u pacjenta wartość FEV1 (trwałego upośledzenia sprawności wentylacyjnej płuc z obniżeniem natężonej objętości wydechowej pierwszosekundowej) wyniosła 53,4%, natomiast warunkiem rozpoznania choroby i uznania jej za zawodową jest FEV1 poniżej 50% wartości należnej. Nadto stwierdzono, że w dochodzeniu epidemiologicznym nie odnotowano, aby na stanowiskach pracy strony zaistniały przypadki przekroczeń odpowiednich normatywów higienicznych dla pyłów w ciągu ostatnich 10 lat pracy zawodowej, a niewątpliwą przyczyną zaawansowania choroby odwołującego był jego wieloletni nałóg palenia tytoniu.

Ustalenia te dokonano zatem opierając się na wyniku badania spirometrycznego z dnia 7 sierpnia 2006r. podczas, gdy to właśnie badanie lekarskie wykonane zostało bezpośrednio po zażyciu leku rozkurczającego co w całym postępowaniu było przez skarżącego kwestionowane. Pomimo podnoszenia tego zarzutu, jednostka orzecznicza II stopnia nie odniosła się do niego mimo, iż kilkakrotnie była proszona o ustosunkowanie się do wniesionych zastrzeżeń. Bez wątpienia okoliczność ta mogła mieć wpływ na wynik badania, a dalej na rozstrzygnięcie co do stwierdzenia istnienia choroby zawodowej, jednak nie wzięto tej okoliczności pod rozwagę i nie wyjaśniono wątpliwości związanych z tak przeprowadzonym badaniem w toku postępowania. Okoliczność powyższa jest o tyle istotna, iż to właśnie w oparciu o to badanie lekarskie jednostka orzecznicza II stopnia stwierdziła brak podstaw do rozpoznania choroby o zawodowej etiologii. Nadto z akt sprawy wynika, że skarżący był wielokrotnie badany - badanie spirometryczne - i wyniki tych badań stwierdzały u zainteresowanego wartość FEV1 poniżej, jak i powyżej 50% wartości należnej, za każdym razem jednakże oscylując w granicach tychże 50%. Nieprzekonujące jest zatem kategoryczne stwierdzenie, bez wyczerpującego uzasadnienia dla takiego stanowiska, iż jedno badanie wykonane po zażyciu leku rozkurczowego było decydującym o stwierdzeniu choroby zawodowej, bądź też o braku jej rozpoznania. Niezrozumiała jest nadto argumentacja tejże jednostki orzeczniczej, iż wprawdzie u pacjenta nie można było wykonać badania - zła jego współpraca, zaś z wyjaśnień skarżącego wynika, iż z uwagi na bardzo zły stan zdrowia nie był w stanie wykonać tego właśnie badania, zaś obecnie nie jest możliwy nawet jego przyjazd, właśnie z uwagi na aktualny stan zdrowia - to jednakże stan zdrowia skarżącego jest na tyle dobry, że nie zostały spełnione wymogi co do rozpoznania u niego choroby zawodowej. Nie są także wskazane przyczyny braku uwzględnienia także innych wykonanych badań spirometrycznych.

Organ odwoławczy wprawdzie występował przed wydaniem decyzji o uzupełnienie orzeczenia lekarskiego w sprawie wykonania ponownego badania w Instytucie, jednak z odpowiedzi Instytutu Medycyny Pracy Kliniki Chorób Zawodowych udzielonych 9 sierpnia i 11 września 2007r. nie wynika, aby jednostka ta cokolwiek wyjaśniła, potwierdzała jedynie swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie. Twierdzenie zaś, iż wyniki ponownych badań nie zmieniłyby treści orzeczenia rzeczywiście, jak to podnosi skarżący, można odczytać jako niepotrzebnie wzywanie chorego na ponowne badania. Taka postawa narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, jak dążenie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wnikliwego działania organów orzekających (art. 7 i 12 kpa). Dodatkowo podnieść należy, iż skarżący nie zgłosił się w wyznaczonym terminie na kolejne badanie właśnie z powodu niezdolności do odbycia podróży, która to okoliczność została potwierdzona zaświadczeniem lekarskim z 30 lipca 2007r., w którym zapisano, iż pacjent nie jest w stanie odbyć podróży ze względu na stałą duszność znacznego stopnia. Skoro Instytut nie może wykonać badania w miejscu zamieszkania pacjenta, o czym poinformował w piśmie z dnia 11 września 2007r., to winien znaleźć inne wyjście z takiej patowej sytuacji umożliwiając skarżącemu rzetelne rozpoznanie jego stanu zdrowia w kontekście rozpoznania lub też nie choroby zawodowej. Do wszystkich jednakże zgłoszonych zastrzeżeń jednostka orzecznicza ma obowiązek się ustosunkować i to nie w taki sposób, jak to czyniła dotychczas nie udzielając w zasadzie żadnej konkretnej odpowiedzi na zgłaszane zarzuty.

Stosownie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz obowiązującej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 tej ustawy organ odwoławczy jest organem rozpoznawczym, obowiązanym do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją organu I instancji. Z tego powodu organ ten nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu I instancji lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996r. sygn. akt SA/Wr 1996/95, OSNA 1997r., Nr 1, poz. 35). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie ustosunkował się do podniesionych zarzutów i argumentów, natomiast zawarł kategoryczne stwierdzenia, które nie w pełni zostały poparte dowodami oraz okolicznościami ustalonymi w toku postępowania, zwłaszcza w kwestii pełnego narażenia zawodowego pracownika wynikającego z charakteru wykonywanej pracy, które nie zostały w sposób wyczerpujący przedstawione w karcie narażenia zawodowego. Znalazły się tam bowiem jedynie ogólnikowe stwierdzenia, co do charakteru wykonywanej pracy i narażenia pracownika na czynniki szkodliwe w środowisku pracy, przy czym określony wymiar czasu pracy jako "duży" bez wyszczególnienia, ile godzin na dobę rzeczywiście skarżący wykonywał pracę palacza w ostatnich latach swojego zatrudnienia u ostatniego pracodawcy nie pozwalał na przedstawienie pełnego obrazu narażenia zawodowego pracownika, które tam występowało zwłaszcza, że w tym konkretnym miejscu nigdy nie były przeprowadzane żadne pomiary istniejącego zagrożenia w środowisku pracy. Skarżący w toku postępowania przedstawił, że pracę palacza w Gospodarstwie Pomocniczym przy Starostwie Powiatowym wykonywał w latach 2002-2003 sam na stanowisku, na którym poprzednio były zatrudnione 3 lub 4 osoby, dobowy wymiar czasu pracy przekraczał nie 8, ale 16 godzin. Potwierdzenie tego faktu znajduje się również w wyroku z dnia 28 grudnia 2004r. sygn. akt "[...]" Sądu Okręgowego Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, w którym zasądzono od pozwanego Starostwa Powiatowego kwotę 45.133,15 zł oraz odsetki za zwłokę jako wynagrodzenie za pracę w godzinach nadliczbowych w latach 2001-2003.

W tych okolicznościach wyjaśnienia skarżącego, iż warunki wykonywanej przez niego pracy były bardzo ciężkie - piec kotłowni był w bardzo złym stanie technicznym, na stanowisku pracy nie było żadnych urządzeń wentylacyjnych, które chroniłyby przed tymi substancjami co znajduje potwierdzenie w piśmie Państwowej Inspekcji Pracy z dnia 16 kwietnia 2007r. Nr 10062/K011/4601-290/2007, zaś wykonywany w latach 2001-2003 remont instalacji grzewczej potęgował emisję szkodliwych substancji - mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. Długotrwałe narażenie na czynniki szkodliwe, które występowały w zwiększonej niż zwykle emisji na stanowisku pracy skarżącego to argumenty, do których organ odwoławczy nie ustosunkował się, powołując się jedynie na wyniki badań i pomiarów czynników szkodliwych wykonanych na stanowisku palacza we wcześniejszych miejscach pracy skarżącego (Kaszarni w S. i Kotłowni w Szkole Podstawowej nr 2 w S.) lecz nie w okresie jego tam zatrudnienia stwierdzając, że z bardzo wysokim prawdopodobieństwem ustalone normy higieniczne nie były przekroczone również w kotłowni podlegającej Gospodarstwu Pomocniczemu przy Starostwie Powiatowym. Taka praktyka nie może być w sprawie uznana za prawidłową, gdyż już z wyjaśnień skarżącego wynika, że warunki w ostatnim miejscu jego pracy znacznie różniły się od poprzednich, gdyż były znacznie gorsze, a nadto występował znacznie dłuższy czas narażenia na takie szkodliwe warunki.

Przyjęte przez organ założenie jest wadliwe z tego powodu, że nie jest miarodajne porównanie pracy palacza w różnych zakładach pracy, przy różnych warunkach indywidualnych tam występujących. Nadto obciążenie pracownika obowiązkami wykonywanymi w sezonie grzewczym przez ok. 16 godzin na dobę, a jak podaje skarżący także przekraczającymi ten wymiar powoduje, że zagrożenie dla zdrowia takiego pracownika ma charakter ciągły. Okoliczność zaś, że Gospodarstwo Pomocnicze wraz z podległą kotłownią zostało zlikwidowane nie powoduje, że postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie warunków pracy skarżącego należy prowadzić w inny sposób, niż zgodnie z art. 75 § 1 kpa. Na podstawie tego przepisu jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Wydając zaskarżoną decyzję z "[...]" Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w sposób naruszający zasady postępowania administracyjnego dokonał oceny materiału dowodowego w sprawie. Przede wszystkim nie wzięto pod uwagę okoliczności wskazywanych przez skarżącego, że badanie lekarskie będące podstawą orzeczeń wykonano bezpośrednio po zażyciu leku rozkurczającego, a w sprawie brak jest wyjaśnienia czy dokonane po takim zażyciu badanie odzwierciedla faktyczny obraz stanu zdrowia pacjenta. Okoliczność ta nie została wyjaśniona, a zatem nie można wykluczyć, iż mogła ona mieć wpływ na wynik badania lecz w tym kierunku nie dokonano jednoznacznego ustalenia. Nie wyjaśniono także dlaczego inne spośród przeprowadzonych badań nie zostały uznane za dowód w sprawie. Podobnie nie stosunkowano się do wpływu złych warunków pracy, jak: brak urządzeń wentylacyjnych, które chroniłyby przed pyłami i gazami, wpływ remontu instalacji grzewczej na zwiększoną emisję tych substancji na stanowisko pracy skarżącego, stan techniczny obsługiwanego przez palacza pieca i instalacji. Okoliczność, iż kotłownia w stanie w jakim funkcjonowała w latach 2001-2003 została zlikwidowana nie zwalnia organów od obowiązku dążenia do wyjaśnienia sprawy w sposób wyczerpujący i wszechstronny stosownie do art. 7 i art. 77 Kpa.

Wobec braku wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności tej sprawy Sąd orzekł także o uchyleniu decyzji organu I instancji, w której oparto się jedynie na orzeczeniu lekarskim nie spełniającym wymogów stawianych opinii biegłego i uchylono również decyzję tego organu. Organy winny uzupełnić postępowanie administracyjne w kierunkach wskazanych wyżej, ustosunkowując się zarówno do zarzutów zawartych w odwołaniu, jak też w skardze strony.

Wskazać pozostaje również na okoliczność, iż § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002r. przy zgłaszaniu podejrzenia, rozpoznawaniu i stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanymi "narażeniem zawodowym". Zgromadzony zaś materiał dowodowy w niniejszej sprawie oraz niepełna jego ocena nie pozwala przyjąć, iż stwierdzono bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, iż praca palacza w kotłowni podlegającej Gospodarstwu Pomocniczemu przy Starostwie Powiatowym w okolicznościach tej sprawy nie wiązała się z narażeniem zawodowym skarżącego. Tym samym przeprowadzone postępowanie administracyjne narusza zasady określone w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy ppsa, orzekł jak w sentencji. Na mocy art. 152 powołanej ustawy stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.