Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1356/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Sędziowie: WSA Mirosław Montowski (spr.) WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji 2. zasądza od Wojewody [...]na rzecz P. L. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania P. L. od decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2020r., nr [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę – utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Do wydania decyzji Wojewody [...] doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.

W dniu 18 lutego 2020 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] wpłynął wniosek P. L. (dalej "inwestor" bądź "skarżący") o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem w bryle budynku wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działek nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...].

Pismem z 2 marca 2020 r. Prezydent [...] wezwał inwestora do wykazania prawnego i faktycznego dostępu działki [...] z obrębu [...] do drogi publicznej. Tego samego dnia na inwestora został nałożony obowiązek uzupełnienia wniosku złożonego 18 lutego 2020 r.

W dniu 10 marca 2020 r. skarżący złożył stosowne wyjaśnienia w odpowiedzi na pisma z 2 marca 2020 r.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], Prezydent [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym.

W dniu 28 lipca 2020 r. inwestor przedłożył uzupełnione projekty wraz z wyjaśnieniami.

Organ I instancji pismem z 12 sierpnia 2020 r. poinformował skarżącego, że w projekcie budowlanym w dalszym ciągu nie usunięto wszystkich nieprawidłowości.

W dniu 12 października 2020 r. inwestor złożył zatem uzupełnione projekty budowlane, zwracając się jednocześnie o podjęcie zawieszonego uprzednio na jego wniosek postępowania administracyjnego.

Postanowieniem z [...] listopada 2020 r., nr [...], Prezydent [...] podjął zawieszone postępowanie, a następnie decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...] odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem w bryle budynku wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działek nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]

Odwołanie od powyższej decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu, złożył P. L.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda [...] przywołał treść art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, w którym określone zostały zagadnienia, jakie organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest sprawdzić przed wydaniem pozwolenia na budowę. Wojewoda podkreślił, że w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, właściwy organ powinien wydać postanowienie zobowiązujące inwestora do usunięcia wskazanych w tym postanowieniu nieprawidłowości w określonym terminie.

W przedmiotowej sprawie, tego rodzaju postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej. Natomiast z racji tego, że skarżący nie usunął wszystkich wskazanych wad projektu budowlanego, Prezydent [...] decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...], odmówił zatwierdzenia przedmiotowego projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

Wyjaśniając stwierdzone nieprawidłowości w dokumentacji projektowej złożonej przez skarżącego, organ II instancji przypomniał, że zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., dalej także "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków"), do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. W myśl ust. 2 § 14 ww. rozporządzenia, dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Stosownie do ust. 3 tego paragrafu, do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m.

Wojewoda [...] stwierdził, że inwestor nie wykazał dostępu działki nr ew. [...] z obrębu [...] do drogi publicznej, zgodnie z zapisami ww. § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. Z przedłożonego projektu zagospodarowania terenu wynika bowiem, że przewidziana szerokość dojazdu do przedmiotu inwestycji wynosi 3,5 m, co nie pozwala przyjąć, że wymóg zawarty w ww. § 14 rozporządzenia został spełniony.

W decyzji o warunkach zabudowy z [...] listopada 2019 r., nr [...], w warunkach obsługi w zakresie komunikacji znajduje się zapis, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...], z której będzie odbywała się obsługa komunikacyjna. Dojazd stanowi dz. nr ew. [...] o szerokości 4,0 m, jednakże dalej wskazano, że parametry techniczne dojazdu będą rozpatrywane na etapie pozwolenia na budowę - a zatem w przedmiotowym postępowaniu. Co prawda inwestor dołączył do akt sprawy decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2020 r., nr [...] zjazd, jednakże jej warunki również stanowią, że "zjazd należy wykonać jako zjazd indywidulany o następujących paramentach: 1) szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnię o szerokości nie niniejszej niż 3,0 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze".

Zdaniem organu odwoławczego, nie można zgodzić się z argumentem inwestora, że może on zastosować dojazd o szerokości 3 m i dojście o szerokości 1 m, bowiem wyraźnie § 14 ust. 3 ww. rozporządzenia stanowi, że do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. Zatem samo dojście musi mieć min. 4,5 m.

Wojewoda zauważył ponadto, że w projekcie budowlanym brak jest również zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, ważnego na dzień dokonania poprawek, czyli na dzień 7 października 2020 r. Projekt zawiera także liczne nieautoryzowane poprawki. Wprowadzone dopiski należy autoryzować poprzez podanie daty ich wprowadzenia, pieczęci oraz podpisu, w celu stwierdzenia kto i kiedy ich dokonał.

Organ II instancji wskazał przy tym, że zgodnie z zapisem 1.1.2 decyzji o warunkach zabudowy z [...] listopada 2019 r., nr [...], wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki [...] maksymalnie ma wynosić 0,26. Tymczasem z projektu budowlanego (str. 22) wynika, że przewidziana powierzchnia zabudowy wynosi 26,53%. Wojewoda [...] stwierdził zatem, że projekt budowlany nie jest zgodny z ww. decyzją.

Natomiast nałożony przez organ I instancji na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji urządzeń melioracji wodnych, spełniających warunek 1.2.1 ww. decyzji o warunkach zabudowy oraz obowiązek przedłożenia uzgodnienia w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, Wojewoda [...] uznał za bezpodstawny.

Skoro jednak inwestor nie spełnił zadość wcześniej wspomnianym obowiązkom nałożonym w postanowieniu Prezydenta [...], organ ten był obowiązany, z mocy prawa, do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Dlatego Wojewoda [...] uznał za zasadne utrzymanie w mocy ww. rozstrzygnięcia organu I instancji.

Z powyższą decyzją nie zgodził się P. L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy zgodnie z § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków w zw. z art. 29 ust. 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, nieruchomość objęta wnioskiem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Skarżący zarzuca także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.;

1. art. 106 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji przez organ I i II instancji ostatecznej decyzji wydanej przez Prezydenta [...] zezwalającej na lokalizację zjazdu na działkę ew. nr [...] z obrębu [...] z ulicy [...],

2. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i tym samym zakończenie postępowania bez zapewnienia na każdym jego etapie udziału skarżącemu, a w szczególności nie zapewnienie skarżącemu możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego w świetle zgłoszonych żądań.

Dodatkowo skarżący zarzuca naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające m.in. na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnosi o uchylenie decyzji organów obydwu instancji.

Uzasadniając skargę pełnomocnik P. L. wskazał, że wniosek skarżącego obejmował inwestycję na działce nr [...] z obrębu [...]. Dojazd do tej nieruchomości został zapewniony przez działkę [...] będąca własnością skarżącego i posiadającą bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...]. Działka ew. nr [...] spełnia wszelkie wymogi dla drogi wewnętrznej, gdyż zapewnia dojazd i dojście do działki [...]. Organy pominęły wiążącą decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2020 r. zezwalającą na wybudowanie zjazdu z ul. [...] na działkę ew. nr [...] o szerokości 4,5 m. Organy nie wykazały, że działka nr [...] jest mniejszej szerokości niż 4,5 m. Z zebranego materiału dowodowego wynika jedynie, że planowana droga dojazdowa do działki [...] ma mieć 3 m. Zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez skarżącego zjazd ma szerokość 5,90 m. Organy nie dokonały w tym zakresie żadnych własnych ustaleń co do szerokości działki ew. nr [...], kwestionując ww. ostateczną decyzję Prezydenta [...].

Skarżący podnosi również, że organ II instancji bezrefleksyjnie powtarzając za organem I instancji powołał się na zapis § 14 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, uznając tym samym, że działka nr [...] nie spełnia wymogów technicznych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Uwzględnienie skargi następuje zatem w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] maja 2021 r., nr [...], przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ww. decyzja Wojewody [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta [...] z [...] listopada 2020 r. naruszają prawo w stopniu nakazującym ich uchylenie, z przyczyn wskazanych poniżej.

Organ II instancji przyjął ostatecznie, że projekt budowlany skarżącego obarczony jest wadami, gdyż: po pierwsze inwestor nie wykazał dostępu działki nr ew. [...] z obrębu [...] do drogi publicznej, zgodnie z wymaganiami określonymi w § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków; po drugie projekt zawiera liczne nieautoryzowane poprawki i brak jest przy tym zaświadczania, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, ważnego na dzień dokonania poprawek, czyli na dzień 7 października 2020 r.; po trzecie projekt przewiduje powierzchnię zabudowy wynoszącą 26,53% niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z [...] listopada 2019 r., nr [...], wedle której wskaźnik ten powinien wynosić maksymalnie 0,26.

Przechodząc do oceny stanowiska Wojewody [...] wskazać trzeba, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu przed zmianą dokonaną ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., albowiem zgodnie z art. 25 ww. ustawy, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:

1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2214 oraz z 2019 r. poz. 125 i 730), jeżeli są one wymagane;

2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa wart. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt lb, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W myśl art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Podstawowym zadaniem organu architektoniczno-budowlanego udzielającego pozwolenia na budowę jest zatem zbadanie zamierzenia inwestycyjnego w zakresie jego zgodności z przepisami Prawa budowlanego (art. 32 i art. 35 ustawy) oraz przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Z przywołanego wyżej art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skarżący uzyskał tego rodzaju decyzję Zarządu [...] z [...] listopada 2019 r., nr [...] i jest to decyzja ostateczna, a zatem korzystająca z domniemania prawidłowości.

W tym miejscu zauważyć trzeba, że pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a pozwoleniem na budowę występuje daleko idąca korelacja. Materialnoprawną podstawą decyzji o warunkach zabudowy są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej także "u.p.z.p."). W myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 55 ustawy, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, przy czym zgodnie z art. 64 ust. 1, przepis art. 55 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy.

Oznacza to, że przepisy u.p.z.p. wprost przesądzają, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest wiążąca dla organu administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i ocenie projektu budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 czerwca 2017 r. (sygn. akt II OSK 2639/15, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA") wskazał, że związanie wynikające z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy), lecz oznacza przede wszystkim zakaz postępowania wbrew oznaczonym wymogom decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustalenie tych warunków w decyzji o warunkach zabudowy to nie tylko oznaczenie parametrów samego planowanego obiektu, ale także ustalenie innych warunków i zasad, które powinna spełniać planowana inwestycja. Wynika to z funkcji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która polega na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa, oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać.

Wprawdzie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma odmienny charakter od decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego - jest to decyzja, która określa urbanistyczno-architektoniczne ramy, w jakich dane przedsięwzięcie może być realizowane, to jednak jest jednym z etapów procesu inwestycyjnego. Na dalszym etapie tego procesu decyzja ta warunkować będzie konkretne rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym i przez pryzmat decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, oraz przepisów regulujących podstawy do jej wydania - także w aspekcie techniczno-budowlanym, właściwy organ oceniał będzie konkretne rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym w zakresie ich zgodności z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy.

W tym znaczeniu decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie może abstrahować od rozwiązań i regulacji zawartych w ustawie - Prawo budowlane.

Prawdą jest, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa jedynie urbanistyczne uwarunkowania dla planowanej inwestycji, konkretne zaś rozwiązania projektowe materializują się na etapie sporządzenia projektu budowlanego, zatwierdzenia tego projektu przez organ i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie zmienia to jednak faktu, że projekt budowalny musi być zgodny z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy.

W decyzji Zarządu [...] z [...] listopada 2019 r. przedłożonej przez skarżącego, warunek dostępu do drogi publicznej, wynikający art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p., sformułowany został następująco: "Teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...], z której będzie odbywała się obsługa komunikacyjna. Dojazd stanowi dz. nr ew. [...] o szerokości 4,0 m. Parametry techniczne dojazdu będą rozpatrywane na etapie pozwolenia na budowę". Zapis ten, z uwagi na treść ostatniego zdania, może budzić pewne wątpliwości. Jednakże należy podkreślić, że dotyczy on wyłącznie parametrów technicznych "dojazdu" a nie dojścia do działki objętej inwestycją, a skoro zawarty jest w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, to fakt zapewnienia przez skarżącego dostępu terenu nieruchomości do drogi publicznej nie może być kwestionowany przez organ wydający pozwolenie na budowę.

Po myśli bowiem art. 16 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Dopóki zatem w jednym z tych trybów decyzja administracyjna – decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana przez Zarząd [...] w dniu [...] listopada 2019 r. nie zostanie z obrotu prawnego wyeliminowana – dopóty wiąże organ administracji architektoniczno-budowlanej wydający pozwolenie na budowę.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie stwierdza się, że to, czy nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej ustalane jest na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy lub wynika wprost z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednym z wymogów wydania decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest bowiem wykazanie, że teren, którego dotyczyć ma decyzja, posiada dostęp do drogi publicznej. W przedmiotowej sprawie inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy. Oznacza to, że na etapie wydawania tej decyzji wykazał, że nieruchomość, na której zamierza realizować inwestycję posiada dostęp do drogi publicznej. Rolą organu administracji wydającego pozwolenie na budowę jest natomiast dokonanie oceny, czy planowana inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy. Ocena, czy nieruchomość ma zapewniony dostęp do drogi publicznej dokonywana jest więc przez pryzmat zgodności planowanego przedsięwzięcia z wymogami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2579/12, CBOSA).

Powyższe oznacza, że nie może być wątpliwości dotyczących spełnienia przez inwestycję warunku dostępu do drogi publicznej.

Rację ma Wojewoda wskazując, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany powinien ocenić planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. O konieczności zapewnienia dojazdu i dojścia do działek budowlanych, budynków i urządzeń z nimi związanych stanowi § 14 warunków technicznych. Skoro więc stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, to kwestia dojazdu do planowanej inwestycji musiała zostać bezwzględnie określona w projekcie zagospodarowania terenu tej inwestycji.

Wojewoda [...] za organem I instancji stwierdził, że warunki określone w § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków nie są spełnione, gdyż szerokość zaprojektowanej drogi wynosi jedynie 3 m. Tymczasem z dyspozycji ww. przepisu wynika, iż do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m (ust. 1). Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów (ust. 2). Tym samym, mając na uwadze treść ust. 1 § 14 powyższego rozporządzenia podnieść należy, iż przyjęte przez ustawodawcę w omawianym akcie podustawowym pojęcie "jezdni" odnosi się do każdego pasa, po którym ma odbywać się dojazd, a w konsekwencji, że minimalnym wymaganiem dla takiego pasa jest szerokość 3 m. Inna wykładnia wymienionego przepisu nie jest możliwa (tak też NSA w wyrokach: z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2492/14; z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1921/16; CBOSA, zob. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 646/08, LEX nr 487215).

Te wymagania spełnia zatem przedmiotowa droga wewnętrzna - działka nr [...] należąca do inwestora, która jak przyjęto w decyzji o warunkach zabudowy ma szerokość 4 m. Również Projekt Zagospodarowania Terenu (rys. 1 – załącznik do Projektu Budowlanego - s. 36) zdaje się potwierdzać, że szerokość działki nr ew. [...] wynosi co najmniej 4 m. W świetle zapisów ww. decyzji o warunkach zabudowy, organy administracji architektoniczno-budowlanej w niniejszym postępowaniu powinny były natomiast zweryfikować parametry techniczne owego "dojazdu" do nieruchomości objętej inwestycją (dz. nr ew. [...]). Projekt Zagospodarowania Terenu (rys. 2 – załącznik do Projektu Budowlanego - s. 169) przewiduje na działce nr ew. [...] budowę drogi dojazdowej o szerokości 3 m, a więc o parametrach odpowiadających wymaganiom wynikającym z cyt. § 14 ust. 1 rozporządzenia. Co więcej, jak wynika z warunków decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2020 r., nr [...] zjazd, zezwalającej na lokalizację zjazdu z działki nr ew. [...] na działkę nr ew. [...] stanowiącą część ul. [...], szerokość zjazdu ma być nie mniejsza niż 4,5 m, jednakże szerokość samej jezdni może wynosić nie mniej niż 3 m i nie więcej niż szerokość jezdni na drodze (pkt 1).

Tym samym, nie ulega wątpliwości, że określenie w Projekcie Budowlanym parametrów planowanej jezdni odpowiada warunkom stawianym zarówno w samym § 14 ww. rozporządzenia, jaki i w decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o lokalizacji zjazdu publicznego.

Odnośnie kwestii dotyczącej "dojazdu" do działki nr [...], którego weryfikację (parametrów technicznych) nakazano w decyzji o warunkach zabudowy, przywołać należy także ww. orzeczenie WSA w Krakowie z 29 października 2008 r., (sygn. akt II SA/Kr 646/08), w którym Sąd ten trafnie stwierdził, że nie do przyjęcia jest pogląd, według którego owo pojęcie "jezdni" (użyte w § 14 ust. 1 rozporządzenia) w każdym przypadku miałoby oznaczać część drogi, o jakiej mowa w przepisach o ruchu drogowym. Nic bowiem nie uprawnia do utożsamiania "dojścia i dojazdu" z drogą, której w dodatku tylko część miałaby stanowić jezdnia.

W analizowanym przypadku nie wydaje się zatem uzasadnione odwoływanie się do minimalnych parametrów szerokości chodnika, wynikających z przepisów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych, w sytuacji gdy planowane skomunikowanie terenu inwestycji ma nastąpić przez drogę wewnętrzną na działce należącej do inwestora, nie zaś poprzez drogę publiczną. Ma to o tyle istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, gdzie jak podnosił w toku postepowania administracyjnego skarżący (patrz m.in. odwołanie od decyzji organu I instancji), Projekt budowlany zakłada budowę jezdni o szerokości 3 m i osobnego chodnika. Skarżący twierdzi przy tym, że w miejscu lokalizacji samego zjazdu z drogi publicznej szerokość działki nr ew. [...] jest większa i ma wynosić ok 4,5 m. Inwestor wyjaśnił ponadto, że nie przewiduje realizacji ciągu pieszo-jezdnego, o którym mowa w § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia, wobec czego uregulowanie to nie ma zastosowania w tej sprawie, a powoływanie się przez organy administracji architektoniczno-budowlanej na brak spełnienia warunku wynikającego z tej normy prawnej uznać przyjdzie za nieuprawnione. Z tego samego powodu niewłaściwe jest powoływanie się przez organy na dyspozycję § 14 ust. 3 rozporządzenia, skoro inwestor nie planuje zapewnienia dojazdu do nieruchomości poprzez budowę dojścia.

Z uwagi na powyższe, Prezydent [...] działając na postawie ww. art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, jednakże zdaniem Sądu postąpił tak z przyczyn, które nie wydają się znajdować uzasadnienia w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy oraz oparcia w przepisie § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. Słuszność stanowiska organów budzi uzasadnione wątpliwości tym bardziej w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy uznająca działkę nr ew. [...] o szerokości 4 m za zapewniającą wystarczający dostęp do terenu inwestycji oraz decyzja o lokalizacji zjazdu publicznego mają charakter ostateczny i z akt sprawy nie wynika, ażeby zostały one podważone i wyeliminowane z obrotu prawnego.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie, organom umknęło natomiast, iż wyżej przywołany § 14 ust. 1 rozporządzenia odwołuje się również do przepisów odrębnych, dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, które powinny być uwzględniane przy projektowaniu i budowie dojazdów do działek budowlanych. Przepisy takie zawiera rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030 ze zm.). Zgodnie zaś z § 13 ust. 2 tego aktu, co do zasady drogi pożarowe w obrębie miasta winny mieć minimalną szerokość 3,5 m, a na terenach innych niż wymienione w ust. 2 nie mniej niż 3 m (ust. 3 § 13).

Organy nie przeanalizowały złożonego Projektu budowlanego pod względem przepisów wskazanego rozporządzenia i nie zweryfikowały, czy droga wewnętrzna zaprojektowana przez inwestora odpowiada wymaganiom dla dróg pożarowych, czy też projekt wymaga w tym zakresie dokonania poprawek, a jeśli tak, to jak należy ocenić możliwość spełnienia tego wymogu w kontekście wydanej decyzji o lokalizacji zjazdu publicznego, gdzie dopuszczono minimalną szerokość jezdni wynoszącą 3 m.

Zadaniem organów przy ponownym rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy będzie zatem dokonanie oceny, czy zapewnienie w taki sposób połączenia (dojazdu) z drogą publiczną jest wystarczające w relacji do przeznaczenia budowanego obiektu i wymagań przeciwpożarowych.

Ustosunkowując się natomiast do stwierdzonego przez organy braku w dokumentacji projektowej, polegającego na niedołączeniu zaświadczania, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, aktualnego na dzień naniesienia poprawek, tj. na dzień 7 października 2020 r., Sąd czuje się w obowiązku zauważyć, że wśród złożonych dokumentów znajdują się wszystkie wymagane przepisami ustawy zaświadczenia potwierdzające kwalifikacje i uprawnienia osób sporządzających przedmiotowy Projekt budowlany. Organy administracji architektoniczno-budowlanej mogą natomiast na każdym etapie postępowania dokonać samodzielnej weryfikacji każdej z osób podpisanych pod projektem, uwzględniając dane osobowe (imię i nazwisko) nr wpisu i datę ważności uprawnień. W Internecie udostępniane są bowiem przez samorząd architektów oraz Ministerstwo Klimatu i Środowiska oficjalne przeglądarki pozwalające odnaleźć konkretną osobę i zweryfikować jej uprawnienia (zob. https://extranet.iarp.pl/lista oraz https:// bip.mos.gov.pl/uprawnienia-geologiczne/wykaz-osob-posiadajacych-uprawnienia).

Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego podstawę do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie stanowi wpis, w drodze decyzji, do centralnego rejestru, o którym mowa w art. 88a ust. 1 pkt 3 lit. a, oraz - zgodnie z odrębnymi przepisami - wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności.

W ocenie Sądu, także występowanie w Projekcie budowlanym nieautoryzowanych własnoręcznym podpisem autora i datą naniesienia poprawek dotyczących w zasadzie wyłącznie rzędnych terenu, nie powinno stanowić samodzielnej i przekonującej przyczyny, dla której należało odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego. Niewątpliwie braki te mogły być bez przeszkód bezzwłocznie uzupełnione przez projektanta po wskazaniu na te wady przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Wojewoda [...] stwierdził ponadto, że wynikający z analizy Projektu budowlanego (str. 22) parametr dotyczący powierzchni zabudowy terenu - 26,53%, jest niezgodny z wartością maksymalną określoną w pkt 1.1.2 decyzji o warunkach zabudowy z [...] listopada 2019 r., która wynosi 0,26.

W tym zakresie należy odwołać się do § 12 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U z 2020 r., poz. 1609) oraz Załącznika nr 2 do tego rozporządzenia, które przewidują, że powierzchnie zabudowy powinno określać się według Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997, obecnie zastąpionej normą PN-ISO 9836:2015-12: "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych". Z normy tej wynika, że przy wyliczaniu powierzchni zabudowy trzeba wykorzystać wymiary liniowe odnoszące się do obrysu zewnętrznych przegród w stanie wykończonym. Otrzymany rezultat podaje się z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku. Zgodnie z powyższym, w Projekcie budowlanym wskazana została wartość powierzchni zabudowy dla terenu działki nr ew. [...] wynosząca dokładnie 240,95 m2. Niemniej jednak, organ II instancji zdaje się nie wziął pod uwagę, że na potrzeby decyzji o warunkach zabudowy uwzględniono w gruncie rzeczy tożsamy parametr zabudowy planowanej inwestycji, wskazując w uzasadnieniu tej decyzji (str. 6), że powierzchnia zabudowy wynosi około 240 m2 (o czym świadczy zapis: "ca 240 m2") i dla tak przyjętych zamierzeń budowlanych po przeprowadzonej analizie obszaru wyznaczonego, uznano za odpowiednie ustalenie wskaźnika zabudowy - 0,26 (przed ograniczeniem zapisu do dwóch miejsc po przecinku byłoby to 0,2643, zob. Załącznik 2 do ww. decyzji str. 3). Powierzchnia zabudowy podana w dokumentacji projektowej sporządzonej zgodnie z zasadami obowiązującymi w postępowaniu o pozwolenie na budowę, czyli z dokładnością do drugiego miejsca po przecinku (240,95 m2) w przeliczeniu daje natomiast wartość = 0,2653. Niezależnie więc od tego, czy liczby te zostaną wyrażone procentowo (odpowiednio 26,43% i 26,53%), czy jako zapis dziesiętny (odpowiednio 0,2643 i 0,2653) to zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku uzyskamy wynik wyższy od 0,26. Pomimo zatem, że przedmiotowy parametr określony został w decyzji o warunkach zabudowy jako wartość maksymalna, to nie sposób zaprzeczyć, że doszło do tego wskutek ograniczenia zapisu do dwóch miejsc po przecinku. Gdyby w obydwu przypadkach zastosować tę zasadę, to wynik powierzchni zabudowy będzie tożsamy - 0,26.

Jednocześnie warto zauważyć, że różnica pomiędzy wskazanymi wyżej parametrami wynosi zaledwie 0,0010 i tylko ewentualne zaokrąglenie ustalonych wartości (odpowiednio w górę lub w dół) przy zastosowaniu reguł matematycznych skutkuje przyjęciem wskaźnika wynoszącego odpowiednio 0,26 lub 0,27.

Jednakże w omówionych okolicznościach sprawy, Sąd uznał za uzasadnioną wątpliwość, czy tego rodzaju postępowanie może przesądzać o niedochowaniu przez inwestora warunków określonych w decyzji z [...] listopada 2019 r., nr [...]. Brak jest bowiem jakichkolwiek przesłanek uzasadniających zastosowanie w tym przypadku reguł matematycznego zaokrąglania wartości (które to reguły notabene też są wyrazem określonej konwencji). Takie reguły nie wynikają z żadnego z zapisów decyzji o warunkach zabudowy, a i trudno doszukiwać się w powszechnie obowiązujących przepisach prawa ogólnej reguły interpretacyjnej każącej w każdym przypadku matematycznej niewymierności ilorazu stosować jakiekolwiek przybliżenie. Podstaw ku temu nie można odnaleźć również w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm.).

Wobec powyższego, ponownie rozpoznając sprawę organy administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązane będą uwzględnić powyższą ocenę prawną i przeprowadzą postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi w szczególności z przepisów ustawy - Prawo budowlane oraz art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Realizacja tego zadania wymagać będzie przede wszystkim ponownego wezwania skarżącego, w oparciu o przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, do usunięcia nieprawidłowości i uzupełnienia braków dokumentacji projektowej, po ich precyzyjnym określeniu przez organy i przy uwzględnieniu prawidłowego rozumienia przywołanych w niniejszym uzasadnieniu przepisów techniczno-budowlanych.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasadzając od organu na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu sądowego (500 zł), kosztów zastępstwa procesowego (480 zł) i uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa (17 zł).