Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 777/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2008-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 81c
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi G. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 września 2007 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do złożenia orzeczenia technicznego uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 sierpnia 2007 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 19 września 2007r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 sierpnia 2007r. nr[...], nakładające na G.Z. obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 30.10.2007r., orzeczenia technicznego, sporządzonego przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach, dotyczącego rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr 165 przy ul. D. w S.G. i stwierdził brak podstaw do nałożenia, w trybie art.81c ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane, na G.Z. obowiązku dostarczenia oceny technicznej lub ekspertyzy, dotyczących rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr 165, położonej przy ul. D. w S.G.

W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 lutego 2006r. sygn. akt II SA/Gd 1506/03 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 01.10.2003r. nr [...] - utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11.07.2003r. nr [...] (wydaną na podstawie art.51 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od dnia 11.07.2003r.) w części nakładającej na Z.Z. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w wyznaczonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr 165 przy ul. D. 11 w S.G., w tym projektowane rozwiązanie klatki schodowej, umożliwiającej dostęp do ostatniej kondygnacji - oraz uchylającą zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczającą nowy termin.

W uzasadnieniu wyroku Sąd zwrócił uwagę na następujące kwestie dotyczące rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego:

- organy obydwu instancji trafnie uznały roboty budowlane wykonane przy rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr 165 przy ul. D. 11 w S.G. za prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę: "przez zmianę wykonania wejść do budynku na wyższe kondygnacje, co zmienia obrys budynku, jak i jego architekturę";

- organ pierwszej instancji nieprawidłowo zastosował art.51 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy-Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80 poz.718 z 2003r.), tj. od 11.07.2003r. - zamiast art.51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed tej zmiany, który nie przewidywał możliwości nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a obowiązek sporządzenia takiego projektu nie mieści się w pojęciu czynności zmierzających do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie;

- przepis art.51 ust.1 pkt 2 nie może stanowić podstawy do nakazania właścicielowi (inwestorowi, zarządcy) obiektu budowlanego przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać wyszczególnione czynności faktyczne, czyli roboty budowlane;

- nałożenie obowiązku wykonania robót budowlanych "powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania dowodowego, w którym należało zgromadzić materiał w postaci np. orzeczenia technicznego, z którego wynikałoby zalecenie dokonania konkretnych czynności";

- organ nadzoru budowlanego winien szczegółowo ustosunkować się do zarzutu o sprzeczności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i pouczyć uczestników podnoszących taki zarzut o uregulowaniach prawnych w tym zakresie; Sąd wskazał, że co do zasady zarzut ten "winien być podnoszony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzedzającym uzyskanie pozwolenia na budowę, a ewentualna sprzeczność decyzji (ustalającej te warunki) z postanowieniami planu uzasadniała wszczęcie postępowania o stwierdzenie jej nieważności (...); natomiast ewentualne naruszenie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego przez zaistniałe odstępstwa od projektu winno być ocenione w toku postępowania, gdyż wykluczałoby ono możliwość legalizacji dokonanych odstępstw i uzasadniało nakazanie rozbiórki robót w tym zakresie na podstawie art.51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego".

Zgodnie z art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153 poz.1270 z 2002r.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie było zaskarżone. Przywołany wyrok obligował organ drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia odwołania B. i S. B. z dnia 27.07.2003r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11.07.2003r. nr [...].

W ponownym rozpoznaniu tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 10.11.2006r., sprostowaną postanowieniem o tym samym numerze z dnia 21.12.2006r., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W decyzji kasacyjnej wskazano, że w ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor powinien oprzeć się na przepisach dotychczasowych, z uwzględnieniem oceny prawnej dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu do wyroku z dnia 8 lutego 2006r. oraz zaistniałego w toku postępowania następstwa prawnego (zbycia prawa przez inwestora na rzecz innej osoby) - przy zapewnieniu udziału w postępowaniu także innym stronom.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia 29.03.2007r., wydanym na podstawie art.81c ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. -Prawo budowlane, nałożył na G.Z. obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie oceny technicznej robót budowlanych, polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr 165 przy ul. D. w S.G., wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 10.05.1999r. nr [...], wydanej przez Prezydenta Miasta.

Wojewódzki organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia 18.05.2007r. nr [...] uchylił to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych było przedwczesne, bowiem organ nadzoru budowlanego nie dysponuje stanowiskiem organu architektoniczno-budowlanego co do zgodności tych robót z warunkami zabudowy na obszarze obejmującym działkę nr 165 i z przepisami o planowaniu przestrzennym.

W kolejnym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia 06.08.2007r., podjętym na podstawie art.81c ust.2 ww. ustawy, nałożył na G.Z. obowiązek dostarczenia, w terminie do dnia 30.10.2007r., orzeczenia technicznego dotyczącego rozbudowy budynku mieszkalnego na terenie działki nr 165 przy ul. D. w S.G., zawierającego inwentaryzację wykonanych robót budowlanych z ich oceną techniczną oraz określającego zakres czynności i robót, w formie rysunkowej i opisowej, niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia ww. rozbudowy do stanu zgodnego z prawem i jej zakończenia, w tym następujących, opracowanych przez osoby z uprawnieniami w odpowiednich specjalnościach, rozwiązań:

• architektoniczno-budowlanego i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy o planowaniu przestrzennym i techniczno-budowlane, uwzględniającego przywrócenie obiektowi charakteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego, harmonizację jego architektury z sąsiednią zabudową, aspekty wysokości obiektu, zacienienia i miejsc do parkowania;

• konstrukcyjnego, w oparciu o przepisy techniczno-budowlane i zasady wiedzy technicznej;

• przyłączy oraz instalacji wodociągowych, kanalizacyjnych i cieplnych z urządzeniami grzewczymi;

• przyłącza i instalacji elektrycznej.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że w dniu 02.07.2007r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo Prezydenta Miasta z dnia 25.06.2007r. nr[...], w świetle którego zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym - przedmiotowy budynek nie miał prawa przekroczyć charakteru budynku jednorodzinnego" oraz że w stanowisku organu architektoniczno-budowlanego zawarte jest wskazanie (wyprowadzone z ustaleń obowiązującego do dnia 31.12.2003r. miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta - uchwała nr VIII/51/94 z 01.12.1994r. RM), iż należy dążyć do zharmonizowania form architektonicznych budynków, nie dopuszczać do nieuzasadnionej dominacji i przerostu formy.

Powiatowy Inspektor uznał, że w omawianej sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych, a także stanu technicznego budynku, w związku z czym zasadne jest zastosowanie przepisów art.81c ust.2 Prawa budowlanego.

S. i B. B. w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji wnieśli o jego uchylenie i natychmiastowe wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę samowoli budowlanej, w tym przypadku domu wielorodzinnego zrealizowanego z rażącym naruszeniem ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego - art.51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skarżący przedstawili własny opis sprawy rozbudowy obiektu jednorodzinnego do parametrów, które już umożliwiły powstanie 6 lokali mieszkalnych, (a zdaniem stron) należy założyć, że na II piętrze budynku również powstaną 3 lokale mieszkalne.

Organ drugiej instancji po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdził, że w myśl art.81c ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego może nałożyć w drodze postanowienia na jego właściciela, zarządcę lub inwestora robót budowlanych obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powziął tego rodzaju wątpliwości w związku z robotami budowlanymi, polegającymi na rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr 165 przy ul. D. w S.G., wykonywanymi w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i wydał postanowienie o nałożeniu na G.Z. obowiązku dostarczenia orzeczenia technicznego dotyczącego tych robót, uwzględniającego sposób doprowadzenia rozbudowy budynku do stanu zgodnego z prawem.

Organ odwoławczy stwierdził, że w przywołanej decyzji kasacyjnej wskazał, że celowość wydania takiego postanowienia mogłaby wynikać wyłącznie ze stanowiska organu architektoniczno-budowlanego w kwestii oceny odstępstw realizowanej rozbudowy obiektu w odniesieniu do ustaleń obowiązującego w tym czasie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro organ ten w piśmie nr [...] z dnia 25.06.2007r. poinformował, że w myśl ustaleń planu "działka nr 165 obręb 2 znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem G3.M2, w strefie zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności, (przewidującej) zabudowę jednorodzinną (wówczas nie więcej niż 4 mieszkania) - w typach: wolno stojąca, bliźniacza, szeregowa (...)", to przedmiotowe odstępstwo, w wyniku którego w rozbudowywanym budynku powstało (dotychczas) 6 lokali mieszkalnych, naruszyło ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - co wyklucza jego legalizację, a tym samym nie daje podstaw do nałożenia, w oparciu o art. 81c ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane, obowiązku dostarczenia oceny technicznej lub ekspertyzy, uwzględniających roboty budowlane w zakresie aktualnego stanu faktycznego.

Nadto organ odwoławczy nadmienił, że nakazanemu dokumentowi, nazwanemu niezgodnie z ww. przepisem orzeczeniem technicznym, nadano niezasadnie charakter projektu przebudowy obiektu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku G.Z. wniosła o uchylenie powyższego postanowienia wskazując na brak uchybień w wydaniu przez organ I instancji postanowienia zobowiązującego skarżącą do przedłożenia ekspertyzy technicznej. Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy dokonał ustalenia dotyczącego niezgodności prowadzonej budowy z treścią poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na podstawie pisma Prezydenta Miasta, bez zapoznania się z zapisami tego planu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

W przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu mających wpływ na wynik sprawy Sąd uchyla zaskarżony akt(art. 145 § 1 pkt 1 ustawy).

Skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało uznać za zasadną, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), zgodnie z którym organy administracji architektoniczno- budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, których koszty ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że nałożenie obowiązku dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej na zasadzie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane znajduje uzasadnienie wyłącznie w przypadkach w nim wskazanych, tj. powzięcia przez organ administracji uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego.

Działania organów podejmowane w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane mają na celu tylko i wyłącznie ustalenie stanu faktycznego sprawy, a wydane postanowienie ma charakter dowodowy i podejmowane jest z reguły w ramach toczącego się już postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2006 roku o sygn. akt II OSK 1192/05).

W niniejszej sprawie organ I instancji na podstawie art.81c ust.2 prawa budowlanego nałożył na G.Z. obowiązek dostarczenia orzeczenia technicznego dotyczącego rozbudowy budynku mieszkalnego na terenie działki nr 165 przy ul. D. w S.G., zawierającego inwentaryzację wykonanych robót budowlanych z ich oceną techniczną oraz określającego zakres czynności i robót, w formie rysunkowej i opisowej, niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia ww. rozbudowy do stanu zgodnego z prawem i jej zakończenia, w tym następujących, opracowanych przez osoby z uprawnieniami w odpowiednich specjalnościach, rozwiązań:

• architektoniczno-budowlanego i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy o planowaniu przestrzennym i techniczno-budowlane, uwzględniającego przywrócenie obiektowi charakteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego, harmonizację jego architektury z sąsiednią zabudową, aspekty wysokości obiektu, zacienienia i miejsc do parkowania;

• konstrukcyjnego, w oparciu o przepisy techniczno-budowlane i zasady wiedzy technicznej;

• przyłączy oraz instalacji wodociągowych, kanalizacyjnych i cieplnych z urządzeniami grzewczymi;

• przyłącza i instalacji elektrycznej.

Powyższe obowiązki nie mieszczą się w zakresie oceny technicznej lub ekspertyzy w rozumieniu art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Postanowienie organu I instancji zapadło zatem z naruszeniem tego przepisu, co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy.

Wskazać przy tym należy, że z treści postanowienia organu I instancji nie wynika, jakie wątpliwości organ ten powziął co do aktualnego stanu technicznego obiektu budowlanego czy też jakości wyrobów budowlanych względnie robót budowlanych ani też czy były one uzasadnione.

Organ odwoławczy uchylił wprawdzie to postanowienie, jednakże orzekając o braku podstaw do nałożenia takiego obowiązku stwierdził, że niezgodność odstępstwa realizowanej rozbudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyklucza legalizację przedmiotowej rozbudowy. W efekcie zatem organ odwoławczy rozstrzygnął merytorycznie kwestię legalizacji dokonanych odstępstw w postanowieniu, które ma charakter dowodowy, co również narusza art. 81c ust. 2 prawa budowlanego.

Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ pierwszej instancji, który winien uwzględnić wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lutego 2006r. sygn. akt II SA/Gd 1506/03. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.