Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2135/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3,  art. 6 pkt 3 lit. d i e,  art. 16
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Danuta Kania (spr.), Protokolant specjalista Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi K. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej również jako: "Prezes UOKiK", "organ"), powołując w podstawie prawnej art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", odmówił udostępnienia K. (dalej również jako: "K", "wnioskodawca") informacji publicznej przetworzonej w zakresie objętym wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r., ze względu na brak wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2017 r. do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wpłynął wniosek K. z dnia [...] sierpnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie wskazania "liczby pism konsumentów skierowanych do Prezesa UOKiK lub pism kierowanych do innych organów, przekazanych następnie do Prezesa UOKiK, otrzymanych w okresie od [...] do [...] czerwca 2017 r., których przedmiotem były bezprawne, nieuczciwe lub w inny sposób naruszające zbiorowe interesy konsumentów działania przedsiębiorców ze wskazaniem przedsiębiorców, których dotyczyły ww. pisma, liczby pism dotyczących poszczególnych przedsiębiorców oraz branż, w których funkcjonowały podmioty, których dotyczyły pisma, o których mowa powyżej, tj. sekcji i działu zgodnie z klasyfikacją ustaloną w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. Nr 251, poz. 1885 ze zm.)".

Pismem z dnia [...] października 2017 r. organ poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną oraz wezwał do przedstawienia w terminie 10 dni uzasadnienia twierdzenia, że udostępnienie informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W odpowiedzi na ww. wezwanie K. stwierdziła, że informacja o liczbie pism konsumentów nie jest informacją przetworzoną, a tym samym nie jest wymagane wykazanie interesu publicznego.

Niezależnie od powyższego, K. wskazała, że interes publiczny w zakresie żądanej informacji publicznej przejawia się w prowadzonych analizach dotyczących przestrzegania przez przedsiębiorców, działających w różnych sektorach rynkowych, stosownych regulacji sektorowych oraz przepisów dotyczących praw konsumentów. Zdaniem wnioskodawcy, żądana informacja przyczyni się do powstania możliwości dokonania zmian w relacjach pomiędzy przedsiębiorcami a konsumentami. Ponadto, żądana informacja publiczna ma posłużyć możliwości oceny podejścia Prezesa UOKiK do coraz bardziej skomplikowanych regulacji sektorowych, a w konsekwencji do zapobiegania występowania działań mogących takie regulacje naruszać.

Uwzględniając powyższe Prezes UOKiK stwierdził, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., którą można uzyskać tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanych informacji publicznych prostych, dostępnych bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przestanki szczególnie istotonego interesu publicznego.

Odnosząc się do wniosku K. z dnia [...] sierpnia 2017 r. organ wskazał, że UOKiK nie posiada gotowych zestawień, które zawierałyby szczegółowe dane na temat pism konsumentów kierowanych bezpośrednio do Prezesa UOKiK lub przekazywanych mu za pośrednictwem innych organów. UOKiK nie dysponuje też bazą danych, która pozwoliłaby w szybki i prosty sposób opracować dane, o które wystąpił wnioskodawca.

Korespondencja wpływa bowiem do UOKiK różnymi drogami, w tym pocztą tradycyjną, bądź składana jest osobiście (oddzielnie do centrali UOKiK oraz do delegatur), a także za pośrednictwem poczty elektronicznej i platformy ePUAP. Część pism przekazywana jest przez system ewidencyjny kancelarii ogólnej, część, zwłaszcza w przypadku pism przychodzących drogą e-mailową, wpływa bezpośrednio do poszczególnych departamentów w centrali UOKiK lub do delegatur UOKiK, w tym na imienne skrzynki pracowników. Pisma te mają różny status prawny - są wśród nich zawiadomienia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2017 r., poz. 229 ze zm.), ale również inne pisma o zróżnicowanym charakterze. Powyższe okoliczności powodują, że pisma dotyczące naruszeń praw konsumentów są kwalifikowane i ewidencjonowane w różny sposób.

Możliwe jest także, że zarejestrowane pisma są w systemie opisywane i zamieszczane w niejednorodny sposób - czasami są przyporządkowane tematycznie, a czasami występują pod nazwą instytucji, która przekazała sprawę, lub bezpośrednio pod nazwiskiem osoby prywatnej, która złożyła skargę.

Dla udzielenia rzetelnej odpowiedzi na wniosek K. koniecznie byłoby przeszukanie dokumentacji papierowej i zasobów informatycznych, które są rozproszone pomiędzy centralą UOKiK a delegaturami UOKiK. Zatem przygotowanie żądanych informacji pociągałoby za sobą zatem konieczność dokonania czasochłonnych czynności we wszystkich jednostkach organizacyjnych UOKiK. Zebraną dokumentację należałoby następnie przeanalizować i wyselekcjonować konkretne pisma na podstawie kryteriów określonych przez wnioskodawcę. Wymagałoby to znacznej ilości czasu oraz nakładu pracy pracowników UOKiK. Tym samym zasadne jest uznanie, iż wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej.

Dalej organ zaznaczył, że prawo do uzyskania informacji przetworzonej ograniczone jest do przypadków, w których jest to istotne dla interesu publicznego. Pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, niemającym zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Wnioskodawca żądający udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.

Na gruncie przedmiotowej sprawy wnioskodawca nie wykazał w jaki sposób informacja o liczbie skarg przyczyni się do zmian w relacjach pomiędzy przedsiębiorcami a konsumentami i jakie miałoby to skutki w kontekście interesu publicznego. K. nie wykazał, iż w sposób realny i konkretny jest w stanie wykorzystać te informacje dla dobra społecznego. Ponadto z wyjaśnień przedstawionych przez K. nie wynika, w jaki sposób żądane informacje zostaną wykorzystane w celu dokonania oceny podejścia Prezesa UOKiK do coraz bardziej skomplikowanych regulacji sektorowych, a w konsekwencji do zapobiegania występowania działań mogących takie regulacje naruszać, ewentualnie usprawnienia postępowania organów państwa.

Organ zauważył również, że wnioskowane informacje ze swojej istoty nie mogą być przydatne dla osiągnięcia celów wskazanych przez K. Niewątpliwie sama znajomość statystyk dotyczących liczby wpływających do UOKiK we wskazanym okresie pism w sprawie naruszeń praw konsumentów - ogółem oraz w podziale na przedsiębiorców i branże, których dotyczyły te pisma - nie pozwoli na wyprowadzanie jakichkolwiek miarodajnych wniosków co do przestrzegania przez przedsiębiorców działających w różnych sektorach rynkowych regulacji sektorowych i przepisów dotyczących praw konsumentów, jak również co do podejścia Prezesa UOKiK w kwestii ewentualnych naruszeń.

Z powyższych przyczyn, zdaniem Prezesa UOKiK, wydanie decyzji odmownej było w pełni uzasadnione.

Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa UOKiK z dnia [...] listopada 2017 r. zarzucając naruszenie:

- art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) poprzez brak wszechstronnej oceny i analizy treści informacji publicznej żądanej przez K. we wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r., co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego wydania decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej, rzekomo stanowiącej informację publiczną przetworzoną,

- art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że żądana przez K. informacja publiczna jest informacją publiczną przetworzoną, podczas gdy żądane informacje mieszczą się w kategorii informacji publicznej prostej,

- ewentualnie, na wypadek uznania przez Sąd, że nieudostępnione przez Prezesa UOKiK informacje publiczne stanowią informację publiczną przetworzoną, naruszenie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że udostępnienie K. informacji żądanej we wniosku nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że brak jest przesłanek do stwierdzenia, że konieczność poszukiwań żądanej informacji publicznej w istniejących zasobach organu może być przesłanką do uznania informacji publicznej za informację przetworzoną. Ponadto, zgromadzenie informacji dotyczących skarg konsumentów z okresu jednego miesiąca nie jest zadaniem, które wymagałoby istotnego zaangażowania pracowników organu. Nie każde bowiem działanie organu związane ze zgromadzeniem czy wytworzeniem żądanej informacji czyni ją informacją przetworzoną w rozumieniu u.d.i.p.

Uznanie informacji publicznej za przetworzoną musi się przede wszystkim wiązać z formą tego przetworzenia - za informację publiczną przetworzoną należy bowiem uznać takie informacje proste, których przetworzenie wymaga dokonania stanowczych analiz, obliczeń, wyciągów, zestawień statystycznych, środków finansowych i osobowych. Ponadto, prace takie musiałyby w sposób istotny stanowić obciążenie dla danego organu. Nie można zatem uznać, że każdorazowa konieczność wykonania określonej pracy przesądza o przetworzonym charakterze informacji publicznej, gdyż godziłoby to w uprawnienie wynikające z Konstytucji.

Niezależnie od powyższego strona skarżąca wskazała, że interes publiczny w zakresie żądanej informacji publicznej przejawia się w prowadzonych analizach dotyczących przestrzegania przez przedsiębiorców działających w różnych sektorach rynkowych stosownych regulacji sektorowych oraz przepisów dotyczących praw konsumentów. Pozyskana w ten sposób wiedza przyczyni się do powstania możliwości dokonania zmian w relacjach pomiędzy przedsiębiorcami a konsumentami. Dla realizacji ww. zadań K. powinna być zapoznana z bieżącymi problemami występującymi na rynku.

W odpowiedzi na skargę Prezes UOKiK wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 23 ze zm.), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniem przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa (§ 3).

W niniejszej sprawie strona skarżąca skorzystała z uprawnienia określonego w art. 52 § 3 p.p.s.a. i wniosła do Sądu skargę na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] listopada 2017 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, ze względu na brak wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym do eliminacji z obrotu prawnego.

Analizując niniejszą sprawę zaznaczyć należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji.

Informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Ustawa nie definiuje pojęcia "sprawa publiczna", jednakże podczas prac legislacyjnych pojęcie to było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu" (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna", związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (v. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209).

W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie powołanych regulacji, przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ.: CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony.

Prezes UOKiK, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu, a wnioskowana informacja dotycząca "liczby pism konsumentów skierowanych do Prezesa UOKiK lub pism kierowanych do innych organów, przekazanych następnie do Prezesa UOKiK, otrzymanych w okresie od [...] do [...] czerwca 2017 r., których przedmiotem były bezprawne, nieuczciwe lub w inny sposób naruszające zbiorowe interesy konsumentów działania przedsiębiorców (...)" jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 6 pkt 3 lit. d i e u.d.i.p. Informacja o liczbie pism konsumentów we wskazanym zakresie mieści się w szeroko pojętej informacji o działalności UOKiK, w tym o przyjmowanych przez UOKiK sprawach oraz o sposobie ich załatwiania.

Organ, wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., uznał, że żądane przez K. informacje stanowią informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a w sprawie nie zaistniała przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego" warunkująca udostępnienie takiej informacji. Stanowisko to, w ocenie Sądu, jest prawidłowe.

Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, jednak analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych daje podstawę do odkodowania opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

I tak, za informację publiczną przetworzoną uznaje się taką informację, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14, publ.: CBOSA). Przyjmuje się jednak również, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną, rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te, które są wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, czy też liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11; publ. j.w.).

W judykaturze przyjmuje się również, że informacja publiczna przetworzona to taka, która stanowi wynik ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagająca użycia dodatkowych sił i środków, zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych oraz ich wyodrębnienia w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; publ. j.w.) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013r., sygn. akt I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014r., sygn. akt I OSK 747/14; publ. j.w.).

O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji wymagający zgromadzenia i przekształcenia przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza takiej sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tych, których oczekuje wnioskodawca (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, wyrok NSA z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, wyrok NSA z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt I OSK 140/14; publ. j.w.).

W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, że z informacją przetworzoną mamy do czynienia wówczas, gdy stanowi ona wynik działań wykraczających poza zakres zadań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu. I tak na przykład w wyroku z dnia 9 października 2010 r. (sygn. akt I OSK 1737/12, publ. j.w.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego". Analogiczny pogląd został zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 953/13 (publ. j.w.).

W świetle powyższych uwag uzasadnione jest stanowisko organu, że wniosek K. w zakresie objętym zaskarżoną decyzją dotyczył informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Przede wszystkim Prezes UOKiK - jak wskazał - nie posiada gotowej informacji na temat liczby pism konsumentów kierowanych bezpośrednio do Prezesa UOKiK lub przekazywanych mu za pośrednictwem innych organów, których przedmiotem były bezprawne, nieuczciwe lub w inny sposób naruszające zbiorowe interesy konsumentów działania przedsiębiorców, przy uwzględnieniu liczby poszczególnych przedsiębiorców oraz branż, w których funkcjonowały podmioty, których dotyczyły te pisma, tj. sekcji i działu zgodnie z klasyfikacją ustaloną w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności. Urząd nie dysponuje też bazą danych, która pozwoliłaby w szybki i prosty sposób opracować dane, o które wystąpił wnioskodawca. Jak wskazał na rozprawie w dniu 20 czerwca 2018 r. pełnomocnik organu, wyszukiwarka dostępna w Urzędzie pozwala wyszukać decyzje w oparciu o oznaczenie branży działalności danego podmiotu, jednakże przedmiot wniosku informacyjnego K. nie dotyczył decyzji, lecz wszelkich pism konsumentów dotyczących bezprawnych, nieuczciwych lub w inny sposób naruszających zbiorowe interesy konsumentów działań przedsiębiorców.

Jak wyjaśnił Prezes UOKiK, korespondencja wpływa do Urzędu (oddzielnie do centrali UOKiK oraz do dziewięciu delegatur) pocztą tradycyjną, jest również składana osobiście przez nadawców, a także za pośrednictwem poczty elektronicznej i platformy ePUAP. Część pism przekazywana jest przez system ewidencyjny kancelarii ogólnej, a część - co dotyczy zwłaszcza pism kierowanych drogą e-mailową - wpływa bezpośrednio do poszczególnych departamentów w centrali UOKiK lub do delegatur UOKiK. Pisma te są również kierowane na imienne skrzynki e-mailowe pracowników.

Zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika organu złożonym na rozprawie, do samej kancelarii Urzędu wpływa miesięcznie około 3500 pism. Pisma te mają też różny status prawny: są to zawiadomienia w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, a także pisma o innym charakterze. Pisma te są kwalifikowane i ewidencjonowane w różny sposób: tematycznie; według nazwy instytucji, która przekazała sprawę; według nazwiska osoby prywatnej, która złożyła skargę. W Urzędzie nie funkcjonuje jednolity sposób oznaczania pism, a tym samym nie jest możliwe proste ustalenie przedmiotu pism.

W ocenie Sądu, Prezes UOKiK przekonująco wyjaśnił, że dla udzielenia wyczerpującej i rzetelnej odpowiedzi na wniosek informacyjny K. niezbędne byłoby przeszukanie całości dokumentacji papierowej i zasobów informatycznych w centrali oraz w delegaturach Urzędu, która wpłynęła w okresie [...] - [...] czerwca 2017r., co zważywszy na ilość korespondencji wpływającej do samej tylko kancelarii Urzędu (w ciągu jednego miesiąca), wiązałoby się z koniecznością dokonania czasochłonnych czynności we wszystkich jednostkach organizacyjnych Urzędu. Następnie zebrana dokumentacja wymagałaby przeanalizowania i wyselekcjonowania konkretnych pism na podstawie kryteriów określonych przez wnioskodawcę, zliczenia tych pism oraz wyodrębnienia pism dotyczących poszczególnych przedsiębiorców oraz branż według sekcji i działu zgodnie z klasyfikacją ustaloną w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności. Wymagałoby to poczynienia znacznych nakładów pracy i zaangażowania pracowników, które wykracza poza bieżącą działalność organu i realizację jego ustawowych zadań.

Biorąc pod uwagę powyższe, uprawnione jest stanowisko organu, że w niniejszej sprawie wniosek z dnia [...] sierpnia 2017 r. dotyczył informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś przeciwne w tym względzie stanowisko strony skarżącej nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarówno bowiem konieczność przeszukania, analizy i selekcji bardzo dużej ilości dokumentów, które wpłynęły do Urzędu w formie papierowej, e-mailowej, jak i poprzez platformę e-PUAP, przesądza o tym, że żądana informacja nosi walor informacji publicznej przetworzonej, której udostępnienie jest możliwe w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. posługuje się szerokim i nieostrym pojęciem "interesu publicznego". Nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interes indywidualny. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych podmiotów publicznych jako pewnej całości, zwłaszcza jeśli jest związane z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, przy czym z brzmienia ww. przepisu wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być ono "szczególnie" istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie "indywidualnym", lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania.

Zasadniczo obowiązek realizowania interesu publicznego charakteryzuje kompetencje szeroko rozumianych organów państwa. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika jednak, że kategoria "szczególnej istotności" dla interesu publicznego kształtuje prawo indywidualnego podmiotu stojącego na zewnątrz wobec podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Należy w konsekwencji przyjąć, że kwalifikowana forma interesu publicznego ("szczególnie istotne") oznacza, że uzyskanie przez wnioskodawcę informacji przetworzonej przyczyni się do ważnych dla państwa, czy społeczeństwa działań i jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10; publ. CBOSA).

Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, której "znaczność" jest wyznaczona materią żądanej informacji - ale również, że jej otrzymanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów (J. Drachal, "Dostęp do informacji publicznej. Rozwój czy stagnacja", wystąpienie na konferencji zorganizowanej przez Polską Akademię Nauk w dniu 6 czerwca 2006 r.; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10; wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12; publ. j.w.).

Wskazane wyżej przykłady podmiotów spełniających przesłankę uzyskania dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie oznaczają oczywiście automatycznego wyeliminowania z tego katalogu innych podmiotów, które nie pełnią wymienionych wyżej funkcji. Podmioty niepełniące tego rodzaju funkcji również mogą być w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domagają, w sytuacji gdy np. występują w określonych procesowych rolach uczestników postępowań dotyczących tworzenia lub kontrolowania aktów normatywnych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej każdemu obywatelowi przyznaje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym przetworzonej, o ile wykaże kwalifikowaną postać swojego żądania.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że strona skarżąca nie wykazała, iż otrzymanie żądanych informacji przetworzonych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w przedstawionym wyżej rozumieniu tego pojęcia.

Nie można zgodzić się sią stanowiskiem strony skarżącej, że przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego" przejawia się w prowadzonych analizach dotyczących przestrzegania przez przedsiębiorców - działających w różnych sektorach rynkowych - stosownych regulacji sektorowych oraz przepisów dotyczących praw konsumentów. Nieprzekonujące jest również stanowisko, że żądana informacja przyczyni się do powstania możliwości dokonania zmian w relacjach pomiędzy przedsiębiorcami a konsumentami oraz posłuży możliwości oceny podejścia Prezesa UOKiK do coraz bardziej skomplikowanych regulacji sektorowych, a w konsekwencji do zapobiegania występowania działań mogących takie regulacje naruszać. Na poparcie tych twierdzeń strona skarżąca nie przedstawiła żadnych konkretnych i realnych rozwiązań. Formułując tak ogólne argumenty strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że jest w stanie - w następstwie uzyskania tej konkretnej informacji publicznej - realnie przyczynić się do poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej (Prezesa UOKiK) i doprowadzić do lepszej ochrony interesu publicznego.

W świetle powyższego uzasadnione jest stanowisko organu, że w przedmiotem wniosku informacyjnego z dnia [...] sierpnia 2017 r. była informacja publiczna przetworzona, a strona skarżąca nie wykazała przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" warunkującej jej udostępnienie. Wystąpiły zatem podstawy do odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Nie są tym samym trafne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.