Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1123/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2014-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 7 ust. 1, part. 8, part. 4,
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 part. 1 pkt 1 lit. a, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2014r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. P. kwotę 500 ( pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 24 października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 6 sierpnia 2013 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, dwóch bezodpływowych zbiorników na ścieki na działkach nr ewid. [...] w granicach terenu oznaczonego na załączniku graficznym literami [...] -A, w rejonie ulicy G. oraz budowie zjazdu z ulicy G., działka nr ewid. [...] w granicach terenu oznaczonego na załączniku graficznym literami [...], w części dotyczącej niepełnego brzmienia akapitu

drugiego punktu 4 - Ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu o

treści: "Przy projektowaniu inwestycji należy zapewnić ochronę zieleni drzew i

krzewów. Realizacja inwestycji nie może powodować ich uszkodzenia. Wykonywanie

prac ziemnych oraz innych prac związanych z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego

lub urządzeń technicznych w obrębie bryły korzeniowej drzew lub krzewów na terenach

zieleni lub zadrzewieniach w sposób znacząco szkodzący drzewom lub krzewom, a

także stosowanie środków chemicznych w sposób znacząco szkodzący terenom zieleni

lub zadrzewieniom, zagrożone jest karą aresztu albo grzywny. Ewentualne wycięcie lub

przesadzenie drzew bądź krzewów wymaga oddzielnego zezwolenia zgodnie z

wymogami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004roku o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz.U. z 2013r. ,poz. 627 z późń. zm.). W tym uchylonym zakresie SKO orzekło, że akapit drugi punktu 4 - Ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu w/w decyzji otrzymuje brzmienie:

"Przy projektowaniu inwestycji należy zapewnić ochronę zieleni drzew i krzewów.

Realizacja inwestycji nie może powodować ich uszkodzenia. Wykonywanie prac

ziemnych oraz innych prac związanych z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub

urządzeń technicznych w obrębie bryły korzeniowej drzew lub krzewów na terenach

zieleni lub zadrzewieniach w sposób znacząco szkodzący drzewom lub krzewom, a

także stosowanie środków chemicznych w sposób znacząco szkodzący terenom zieleni lub zadrzewieniom, zagrożone jest kara aresztu albo grzywny. Ewentualne wycięcie lub przesadzenie drzew bądź krzewów wymaga oddzielnego zezwolenia zgodnie z wymogami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 627 z późn. zm.)Przy projektowaniu inwestycji należy zapewnić ochronę roślin oraz zwierząt i grzybów chronionych. W sytuacji wystąpienia niebezpieczeństwa naruszenia zakazów wprowadzonych w stosunku do dziko występujących roślin oraz zwierząt i grzybów objętych ochroną gatunkową, należy uzyskać zezwolenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. lub Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zgodnie z wymogami art. 56 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody".

W pozostałej części organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji przytoczył treść mających w sprawie zastosowanie przepisów rozdziału 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012, poz. 647 ze zm.), dalej ustawa o planowaniu, a w szczególności art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 i art. 61 ust. 1-5 tej ustawy.

Organ zauważył, że do złożonego w sprawie wniosku załączono promesy dysponentów sieci elektroenergetycznej, wodociągowo-kanalizacyjnej i gazowej. Treść wniosku wskazuje, zdaniem organu, że planowana inwestycja nie znajduje się w wykazie przedsięwzięć zamieszczonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213/10 poz. 1397). W ocenie Kolegium, przed wydaniem decyzji organ I instancji ustalił i udokumentował aktami sprawy łączne wypełnienie warunków z art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu. Organ sporządził w sprawie analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej rozporządzenie ws. nowej zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

Na podstawie wyników tej analizy organ I instancji ustalił następujące parametry dla nowej zabudowy:

1) Nieprzekraczalna linia zabudowy – nie ustalono, gdyż jest wyznaczona istniejącą zabudową.

2) Wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji oznaczonych na zał. graf. literami [...] - do 0,23 i co najmniej 25% powierzchni tego terenu należy urządzić jako powierzchnie terenu biologicznie czynnego.

Szerokość elewacji frontowej każdego z budynków - do 13,90m.

Wysokość górnej krawędzi (okapu) elewacji frontowej każdego z budynków nie może

przekroczyć 7,5m mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do

budynku.

Geometria dachu każdego z budynków - dach dwuspadowy symetryczny lub

wielospadowy o kącie nachylenia nawiązującym do dachów na istniejących sąsiednich

obiektach od 15° do 45°. Położenie głównej kalenicy dachu w układzie kalenicowym lub

szczytowym w stosunku do frontu działki. Wysokość głównej kalenicy do 11,50m mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Długość lukarn nie

może przekroczyć 1/2 długości okapu.

W ocenie Kolegium, organ I instancji wyznaczając granice obszaru analizowanego nie naruszył treści w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku,

bowiem obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z w/w przepisem prawa w odległości nie mniejszej niż trzykrotność frontu działki terenu objętego wnioskiem i jednocześnie nie mniej niż 50 m, przy czym za front działki uznano część działki przylegającą do drogi, z której odbywa się główny wjazd i wejście na działkę, to jest z drogi gminnej.

W ocenie Kolegium, zasadna jest przedstawiona w uzasadnieniu decyzji argumentacja organu I instancji, dotycząca racjonalności urbanistycznej granic wyznaczonego obszaru analizowanego. W wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej zlokalizowane są głównie wzdłuż ul. O. i graniczą z terenem inwestycji od strony północnej. W granicach wyznaczonego obszaru analizowanego organ I instancji przeprowadził stosowną analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w aspekcie łącznego spełnienia warunków określonych art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Dostęp do drogi publicznej zapewniony jest zdaniem organu pasem gruntu, oznaczonym na załączniku graficznym literami ABCL-A.

Jak ustalił organ I instancji, w obszarze analizowanym występują wskaźniki

powierzchni zabudowy od 0,1 do 0,55. Średni wskaźnik z całego obszaru analizowanego

wynosi 0,23. Na podstawie § 5 ust.1 rozporządzenia, ustalono wskaźnik powierzchni

zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, liczony jako stosunek powierzchni zabudowy do

powierzchni terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji oznaczonych na zał. graf.

literami CDEFGHIJKL-C, do 0,23, na podstawie średniego parametru ustalonego w obszarze analizowanym. Mając na względzie ochronę roślinności trwałej lub sezonowej,

umożliwiającej naturalną wegetację roślin i życie zwierząt, ustalono wskaźnik powierzchni

biologicznie czynnej na co najmniej 25% powierzchni terenu oznaczonych na zał. graf.

literami CDEFGHIJKL-C.

W ocenie Kolegium ustalenie w/w wskaźnika nie spowodowało naruszenia

obowiązujących przepisów prawa. Wskaźnik ten jest ustalany przez urbanistę lub architekta na poziomie funkcjonalnie związanym z innymi parametrami zagospodarowania terenu, jak podkreślił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 2 kwietnia 2012r. sygn. akt II SAlKr 1157/11 (LEX nr 1138520). Zatem zarzuty odwołania są w tym zakresie niezasadne. Natomiast w sytuacji naruszenia stosunków wodnych organem właściwym do rozpoznania sprawy jest wójt, burmistrz, prezydent miasta.

W ocenie organu wnioskowany do zabudowy teren ma dostęp do drogi publicznej, a mianowicie we fragmencie przylega do pasa drogowego ulicy G.. Projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, zgodnie z zapewnieniami, o których mowa w punkcie 6 decyzji. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, co stwierdzono w pkt 4 decyzji organu I instancji. Dokonana analiza zgromadzonego materiału wykazała również, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie rodzi praw do terenu, nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych oraz nie narusza uprawnień osób trzecich. Jest natomiast aktem prawnym" wydanym w razie braku' miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie można odmówić jej wydania, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Sprawy ewentualnego naruszenia praw sąsiedzkich dochodzone mogą być jedynie na drodze sądowej, a nie administracyjnej.

Odnosząc się do kwestii braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, Kolegium wyjaśniło, iż w niniejszej sprawie teren inwestycji obejmuje działki nr ewid. [...] (uż. Bz.) oraz [...] (uż. dr.) w granicach ich własności, oznaczony jest literami ABCDEFGHIJKL-A i przylega fragmentem do pasa drogowego drogi publicznej ul. G.. Ponadto planowana inwestycja polegająca na budowie dwóch

budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i dwóch bezodpływowych zbiorników na ścieki, będzie realizowana na działce nr ewid. [...] w granicach terenu oznaczonego literami CDEFGHIJKL-C, natomiast teren w granicach oznaczonych literami ABCL-A - działka nr ewid. [...], stanowił będzie obsługę komunikacyjną z drogi publicznej tj. ul. G.. Odnośnie obsługi komunikacyjnej terenu odbywać się ona będzie projektowanym zjazdem z ul. G. w granicach terenu oznaczonego na zał. graf. literami AA'BiB-A, na lokalizację którego wnioskodawca jest zobowiązany uzyskać, przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na budowę, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na podstawie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 260). Planowane rozwiązania komunikacyjne uzyskały aprobatę zarządcy drogi - Miejskiego Zarządu Dróg w K., wyrażoną w piśmie z dnia 24.01.2013r.

Odnosząc się do zarzutu zbyt małej szerokości drogi dojazdowej do działki Kolegium \ wyjaśniło, że ustalając warunki zabudowy terenu organ nie jest upoważniony do badania czy droga wewnętrzna (pas gruntu mający służyć jako dojazd), spełnia wymagania określone w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), a także w przepisach wykonawczych do tej ustawy, w tym w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dalej rozporządzenie ws. warunków technicznych (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Organ powołał się w tym zakresie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 listopada 2012r. sygn. akt. II SA/S z 905112-LEX 1241513) .

. Przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym, to przepisy regulujące przesłanki szczególne, od spełnienia których uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Do przepisów tych nie należą przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. .

Odnosząc się do zarzutu kolizji projektowanej zabudowy z istniejącą zielenią, Kolegium wyjaśniło, iż organ I instancji dokonał wizji terenu inwestycji i stwierdził, że teren inwestycji należący do inwestora jest niezabudowany jak zadeklarowano w części tekstowej wniosku (pkt 6), zielony, częściowo zakrzewiony i zadrzewiony. Podczas wizji stwierdzono częściowe podkoszenia trawy od strony zachodniej terenu oznaczonego literami oraz element małej architektury w postaci jednej huśtawki. W ocenie Kolegium brak jest zatem dowodów na istnienie urządzonego placu zabaw na terenie inwestycji, co podnosi strona odwołująca się. Przedłożona przez wnioskodawcę mapa zasadnicza w swojej treści zawiera wszystkie, określone przepisami, szczegóły terenowe dla obszaru, który jest objęty wnioskiem inwestora.

Kolegium wyjaśniło dalej, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co potwierdzają załączone do akt sprawy stosowne pisma zarządców sieci. Brak jest wymogu uzyskania zgody na wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej (art. 61 ust.1 pkt.4 ). Inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust.1 pkt.5). Ponadto zgodnie z art. 60 ust. 4 projekt decyzji sporządziła osoba wpisana na listę samorządu zawodowego urbanistów i architektów.

Odnosząc się do dalszych zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia inwestycji, gdyż do tego konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Ujawniony w sprawie brak zgody właściciela działki sąsiedniej na planowaną inwestycję nie stanowi podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy, bowiem przyzwolenia do takiego orzekania nie daje treść ustawy o planowaniu.

Kolegium uznało również, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia, nie było konieczne uzyskanie zezwolenia, o jakim mowa w art. 56 ustawy o ochronie przyrody, ponieważ nie wynika to z żadnego przepisu prawa, a ponadto decyzję taką inwestor będzie musiał uzyskać przed pozwoleniem na budowę, o czym w sposób wiążący dla organu wydającego pozwolenie na budowę wspomniano w zaskarżonych warunkach zabudowy. Dopiero przy tym na etapie postępowania o pozwolenie na budowę, gdy przedłożone zostaną konkretne rozwiązania architektoniczne, możliwa będzie ocena, czy w ogóle konieczna będzie wycinka drzew lub też naruszenie zasad dotyczących ochrony gatunkowej roślin, zwierząt i grzybów. Różnica pomiędzy etapem realizacji inwestycji kończonym decyzją ustalającą warunki zabudowy, a etapem, na którym uzyskuje się pozwolenie na budowę powoduje, że różny jest też zakres ochrony interesów osób trzecich. Konkretyzacja tej ochrony następuje przy tym dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Skargę na wskazaną wyżej decyzję SKO w K. wnieśli: J. P., M. K., A. C., E. T., L. K., I. S., M. T., P. M., B. L., A. L., J. K., S. K., J. J., M. W., J. P. i B. M.. Skargi wszystkich wyżej wymienionych skarżących za wyjątkiem J. P. zostały prawomocnie odrzucone postanowieniem WSA w K. z dnia 11 lutego 2014 r. z uwagi na brak legitymacji skargowej uczestników J. P. i B. M. oraz nieuiszczenie wpisów od skargi.

Wnosząc o uchylenie decyzji SKO w K. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. J. P. zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego tj. przepisów:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu w związku z § 5 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu w związku z § 6, 7 i 8 rozporządzenia ws. nowej zabudowy, poprzez nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów i wyznaczenie parametrów nowej zabudowy w sposób niekonkretny, dający inwestorowi prawo dowolnego wyboru co do współczynników zabudowy;

- art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu w związku z § 8 rozporządzenia ws. nowej zabudowy poprzez nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów i uznanie dotychczasowego przejścia pieszego nie posiadającego odpowiednich parametrów szerokości, za dostęp do drogi publicznej, co rodzi roszczenia wobec właścicieli działek sąsiednich o powiększenie tych parametrów kosztem ich nieruchomości,

2. naruszenie prawa procesowego tj. przepisów:

- art. 7 kpa poprzez nieuwzględnienie stanowiska społecznego wyrażonego przez organizacje społeczne,

- art. 7, art. 8, art. 80 kpa i art. 77 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedopuszczalną, dowolną ocenę materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że powołane w zaskarżonej decyzji przepisy § 5 – 8 rozporządzenia ws. nowej zabudowy nie dają podstawy do określenia w pisemnej części analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Również decyzja o warunkach zabudowy nie może określać tych parametrów w sposób umożliwiający ich zmianę, co wynika z treści wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r., IV SA/Wa 1601/06, Lex nr 424613). Ponadto gramatyczna wykładnia przepisów § 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia ws. nowej zabudowy nakazuje przyjąć iż parametry nowej zabudowy powinny być ściśle określone w decyzji o warunkach zabudowy. Określenie ich w pewnych granicach lub przez sformułowanie w wielkości "do" należy uznać za niezgodne z w/w przepisami.

W przedmiotowej sprawie w żaden sposób nie ustalono średniej szerokości elewacji frontowej, przyjmując jedynie jako punkt odniesienia wielkości z bliżej nieokreślonych działek, wskazując na wahania od 0 do 13,90 m. Analiza ma wskazywać jednoznacznie określony średni wskaźnik, który następnie jest podstawą do wyznaczenia ścisłego wskaźnika w decyzji, który powinien wyrażać się jedną liczbą, a nie przedziałem liczb podanym w analizie (wyrok NSA z 1 czerwca 2009 r., II OSK 874/08). W kwestionowanej decyzji organu I instancji nie wskazano, jaką podstawę prawną zastosowano przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej oraz zaniechano dla pozostały parametrów wyjaśnienia zasad, jakimi kierował się organ przy ich ustalaniu.

Analogiczne zarzuty zostały sformułowane w uzasadnieniu skargi odnośnie wskaźnika górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, określonego w § 7 w/w rozporządzenia. Określenie tej wysokości w zaskarżonej decyzji w granicach "do 7,5 m", zamiast ściśle, jest niezgodne z przepisem § 7 rozporządzenia ws. nowej zabudowy. Określenie konkretnych wymagań ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementem są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniające harmonijny krajobraz. Ponadto w decyzji o warunkach zabudowy określono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzoną do okapu, podczas gdy w/w rozporządzenie nakazuje określić tę wysokość do gzymsu lub attyki, nie zaś do okapu.

Z naruszeniem § 8 rozporządzenia ws. nowej zabudowy, organy administracji w żaden sposób nie odniosły się do rodzajów występujących w obszarze analizowanym rodzajów dachów, pomijając ten aspekt w analizie i ograniczając się wyłącznie do arbitralnie i bez jakiegokolwiek uzasadnienia ustalonego kąta nachylenia połaci dachowych w przedziale od 15° do 45°.

Ponieważ działka nr [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, dotychczasowe porośnięte trawą przejście piesze, jakim jest działka nr [...] jest zbyt wąskie (ok. 3,5 m) aby zrealizować wymieniony dostęp czy to w formie ulicy, drogi, ciągu pieszo-jezdnego czy zjazdu, zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać drogi oraz zgodnie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W szczególności nie mogą być spełnione wymagania określone w § 14 pkt 1 i 2 i w § 79 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury ws. warunków technicznych.

Zmiana sposobu użytkowania działki oznaczonej jako zieleń rekreacyjna z dojściem pieszym, jaką nabył inwestor, na działkę budowlaną z dojazdem w przestrzeni, która fizycznie tego nie umożliwia powoduje przerzucenie konieczności zrealizowania takiego dojazdu na właścicieli działek sąsiednich, czym naruszony został ich interes prawny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w całości oraz podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W nawiązaniu do zarzutu zbyt małej szerokości drogi dojazdowej do działki [...] Kolegium wyjaśniło, że ustalając warunki zabudowy organ nie jest uprawniony do badania, czy droga wewnętrzna, tj. pas gruntu mający służyć jako dojazd, spełnia wymagania określone w przepisach Prawa budowlanego. Przepisy odrębne, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu, to przepisy regulujące przesłanki szczególne, od spełnienia których uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Do przepisów tych nie należą natomiast przepisy rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, częściowo z przyczyn w niej wskazanych.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu podlegały decyzje organów administracji ustalające warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, dwóch bezodpływowych zbiorników na ścieki na działkach nr ewid. [...], w rejonie ulicy G. w K. oraz budowie zjazdu z ulicy G. przez działkę nr ewid. [...] Decyzje te zdaniem sądu są wadliwe.

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 stanowi z kolei, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 -rozporządzeniem ws. nowej zabudowy określone zostały parametry tej zabudowy tj. linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometria dachu.

Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 oraz przy zachowaniu parametrów, o których mowa w rozporządzeniu ws. nowej zabudowy.

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta K. narusza w ocenie Sądu wymogi dotyczące sposobu ustalania parametrów nowej zabudowy określanych w decyzji ustalającej warunki zabudowy na podstawie przepisów rozporządzenia ws. nowej zabudowy.

orzecznictwie sądów administracyjnych zostały wyrażone liczne poglądy interpretujące określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w sposób ścisły, czyli niedopuszczający żadnych odstępstw. Za takimi poglądami powoływany jest argument, że przepisy § 4 do § 8 w/w rozporządzenia nie dają podstaw do określenia w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Również decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (wyroki o sygnaturach: II SA/Kr 1638/12, IV SA/Wa 2315/12, IV SA/Wa 1601/06, II SA/Kr 20/06, IV SA/Wa 1485/05, II OSK 874/08).

Odmienna linia orzecznicza przewiduje natomiast, że parametry te mogą być określone w ściśle określonych granicach (wyroki o sygnaturach II SA/Kr 1317/12, II SA/Bk 859/12, II OSK 813/12). Za takim poglądem z kolei przemawia to, że ograniczenia możliwości takiego "przedziałowego", tj. od...do... określenia parametrów nowej zabudowy, nie wynikają z żadnych przepisów prawa. Decyzja o warunkach zabudowy odpowiada jedynie na pytanie, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwie do realizacji na danym terenie, tj. czy spełnia wymogi wskazane w art. 61 ustawy o planowaniu, w tym zwłaszcza w ustępie 1 punkt 1 tego artykułu. Celowi temu służy określenie granicznych parametrów nowej zabudowy, zmieszczenie się w których zapewni realizację zasady "dobrego sąsiedztwa". Skonkretyzowanie tych warunków następuje w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a konkretnie w projekcie budowlanym. Wymaganie, aby już w decyzji o warunkach zabudowy zostały określone precyzyjnie, tj, co do centymetra takie parametry nowej zabudowy, jak szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, czy też wysokość głównej kalenicy powodowałoby, że przy projektowaniu nowej zabudowy inwestor nie miałby żadnej możliwości manewru, przez co określanie w/w parametrów w projekcie budowlanym stanowiłoby mechaniczne powtórzenie wielkości, już wcześniej przesądzonych. Decyzja o warunkach zabudowy rzeczywiście wiąże organ budowlany, ale w takim zakresie, w jakim "zezwala" na realizację inwestycji wskazując na przykład maksymalną i minimalną możliwą zabudowę na danej nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie wskazane w ostatnio prezentowanej linii orzeczniczej określenie parametrów nowej zabudowy, pozornie zostało dokonane. Użyte w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 sierpnia 2013 r. określenia: "do 0,23 i co najmniej 25%" odnośnie wielkości powierzchni zabudowy i powierzchni terenu biologicznie czynnego, "do 13,90 m" odnośnie szerokości elewacji frontowej, "nie może przekraczać 7,5 m" odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, czy też "do 11,50 m" odnośnie wysokości głównej kalenicy - określają bowiem precyzyjnie granice tych parametrów (odpowiednio od 0,00 do 0,23 i od 25% do 100%, od 0 metrów do 13,90 metra, od 0 metrów do 7,5 metra i od 0 metrów do 11,50 metra).

Takie określenie nie jest jednak, zdaniem Sądu właściwe, gdyż pozostawia inwestorowi zbyt duże pole manewru i nie zapewnia zachowania wymogów ładu przestrzennego, co jest głównym zadaniem planowania i zagospodarowania przestrzennego określonym w art. 1 ustawy o planowaniu. Realizację tych zasad zapewnia natomiast określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy wskazanych w § 4 – 8 rozporządzenia ws. nowej zabudowy w ściśle, ale rozsądnych i opartych na wynikach analizy urbanistycznej granicach. Do organu administracji należy określenie tych parametrów na takim poziomie, lub w takich granicach, aby z jednej strony zapewnić realizację wyżej wskazanych zasad kształtowania polityki przestrzennej, a z drugiej strony aby nie naruszyć w nadmiernym stopniu zasady wolności zabudowy wynikającej z Konstytucji RP i art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu. Przy określaniu tych parametrów organ administracji ma przy tym obowiązek skorzystania z pomocy uprawnionego architekta-urbanisty, a więc osoby posiadającej fachową wiedzę w zakresie urbanistyki i architektury. Zadaniem organu jest natomiast przeprowadzenie pełnej weryfikacji sporządzonej przez uprawnioną osobę analizy oraz jej wyniku nie tylko pod względem literalnej niesprzeczności z obowiązującymi przepisami, ale także jej poprawności przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni przepisów (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 marca 2012 r., II SA/Łd 149/12, LEX nr 1139071).

Nie można natomiast zgodzić się z zarzutem skargi dotyczącym wadliwego uznanie przejścia pieszego znajdującego się na działce nr [...], nie posiadającego odpowiednich parametrów szerokości, za dostęp do drogi publicznej. Taki zarzut wynikł z obaw skarżącego, że ustalenie wnioskowanego przez wnioskodawcę zjazdu zrodzi roszczenia wobec właścicieli działek sąsiednich o powiększenie tych parametrów kosztem ich nieruchomości.

Podstawą prawną takiego zarzutu jest przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla danego terenu jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia między innymi warunku dostępu terenu do drogi publicznej. Przepis ten nie może jednak być odczytywany bez uwzględnienia reguły wynikającej z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, o czym informację zamieszcza się w decyzji. Przepisy art. 63 ust. 1 i 2 były przedmiotem wielu rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego, w konsekwencji których wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że uzyskać warunki zabudowy można nie mając żadnego związku prawnego z nieruchomością, a uzyskanie tych warunków nie jest uzależnione od zgody właściciela nieruchomości; jest ono zatem dopuszczalne nawet pomimo wyraźnego sprzeciwu właściciela. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy pozostaje bez wpływu na stan prawny nieruchomości, a gwarancją dla właściciela, że bez jego zgody nie nastąpi zabudowa nieruchomości, jest wymóg legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę.

Taką samą regułę należy stosować do sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie. Skoro bowiem brak jakikolwiek praw do całego terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest przeszkodą do ich uzyskania, to tym bardziej brak prawa do gruntu, który być może będzie konieczny do poszerzenia istniejącego dostępu terenu objętego wnioskiem o warunki zabudowy do drogi publicznej, nie może być przeszkodą do uzyskania takich warunków zabudowy.

Należy dodać, że ewentualne uzyskanie wnioskowanych warunków zabudowy nie będzie mogło przesądzać kwestii uprawnienia inwestora do terenu przylegającego do działki nr [...] w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. To na inwestorze będzie wówczas ciążył obowiązek uzyskania prawa do dysponowania terenem niezbędnym do urządzenia odpowiedniego dojazdu z drogi publicznej do działki nr [...]. Brak zgody właścicieli terenów przyległych do działki nr [...] może wówczas doprowadzić do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę w takim kształcie, który będzie wymagał dojazdu szerszego, niż obecna szerokość działki nr [...] . Wydaje się też, że ewentualne uzyskanie przez inwestora warunków zabudowy dla przedsięwzięcia wymagającego szerszego dojazdu, niż obecny, nie będzie mogło być argumentem przemawiającym za uwzględnieniem ewentualnego wniosku inwestora o ustanowienie służebności drogowej na nieruchomościach sąsiadujących z działką nr [...] . W przeciwnym razie bowiem, ustanowiona w art. 63 ust. 2 zasada nienaruszalności prawa własności i uprawnień osób trzecich do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, byłaby iluzoryczna. Należy również zauważyć, że złożony w sprawie wniosek, w ogóle nie dotyczył terenu przylegającego do działki nr [...] , w związku z czym ewentualnie uzyskane warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczące objętych wnioskiem działek numer [...] i [...] położonych w K. przy ulicy G., nie będą uprawniały do budowy zjazdu z ulicy G. i urządzenia dojazdu do działki numer [...] na działkach sąsiadujących z działką numer [...] , tj. na działkach nr [...]. W związku z powyższym zarzuty i obawy skarżącego dotyczące omawianej kwestii są bezpodstawne.

Niezasadny okazał się również zarzut nie odniesienia się organu do rodzajów występujących w obszarze analizowanym rodzajów dachów i ograniczenia się wyłącznie do arbitralnego i pozbawionego uzasadnienia ustalenia kąta nachylenia połaci dachowych w przedziale od 15° do 45°. W tym zakresie należy zauważyć, że stosownie do treści § 8 rozporządzenia ws. nowej zabudowy, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 ww. rozporządzenia). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Wymogi formalne i materialne wynikające z przytoczonych przepisów zostały w sprawie spełnione. W toku sprawy została sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna, a jej wynik – część tekstowa i część graficzna – zostały załączone do decyzji organu I instancji. Organ ten odniósł się przy tym do tej dokumentacji w uzasadnieniu swojej decyzji akceptując wynikające z niej wymogi dotyczące planowanej zabudowy, również w zakresie dotyczącym wyznaczenia geometrii dachu. Ustalony przy tym kąt nachylenia dachów dwuspadowych symetrycznych lub wielospadowych na poziomie od 15° do 45°, nie był arbitralny, ani pozbawiony uzasadnienia, gdyż wynikał z analizy oraz z nawiązania do kątów nachylenia dachów na istniejących obiektach sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji. Organ odniósł się również w decyzji do występujących na obszarze analizowanym różnych rodzajów dachów oraz ich istotnych parametrów, tj. wysokości głównej kalenicy, układu połaci dachowych oraz kierunku głównej kalenicy dachu do frontu działki.

Nie mógł również zostać uwzględniony zarzut wadliwego określenia w decyzji organu I instancji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu, zamiast do gzymsu lub attyki, jak to w ocenie autora skargi ma wynikać z § 7 ust. 1 rozporządzenia ws. nowej zabudowy. Wspomniany przepis mówi o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Gramatyczna wykładnia tego przepisu wskazuje, że wyznaczanie tej wysokości do gzymsu lub attyki, ma charakter alternatywny względem jej wyznaczania do górnej krawędzi elewacji frontowej, którą może wyznaczać również okap. Dlatego zastosowane w zaskarżonej decyzji określenie, odpowiadające zarówno treści wniosku zmienionego w tym zakresie w piśmie z dnia 29 kwietnia 2013 r., jak i treści analizy urbanistyczno-architektonicznej – nie narusza przepisów rozporządzenia ws. nowej zabudowy.

Dokonując z urzędu kontroli zaskarżonej decyzji również poza granicami skargi (art. 134 § 2 p.p.s.a.), Sąd ocenił też brak ustalenia w zaskarżonej decyzji nieprzekraczalnej linii zabudowy. Wątpliwość w tym zakresie mogła wyniknąć z treści § 4 rozporządzenia ws. nowej zabudowy, który co do zasady wymaga wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy.

W tym zakresie Sąd podziela jednak pogląd wyrażony przez NSA w wyrokach z dnia: 4 marca 2011 r., II OSK 406/10, Lex nr 1080273, z dnia 28 września 2012 r., II OSK 1134/11, Lex nr 1251754 i z dnia 13 listopada 2012 r., II OSK 1218/11. Zgodnie z nim, brak jest podstaw prawnych do formułowania tezy, że organ administracji ma obowiązek wyznaczyć drugą, wewnętrzną linię zabudowy. Wprawdzie z § 4 rozporządzenia nie wynika wprost, że linia zabudowy to wyłącznie linia od frontu działki, jednak wykładni tego przepisu należy dokonywać w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, co pozwala wykazać, iż wolą ustawodawcy było, by linia zabudowy wyznaczana była wyłącznie od strony drogi publicznej, tj. od frontu działki. W ten sposób następuje bowiem określenie minimalnego obszaru niepodlegającego zabudowie z uwagi na jego przyleganie do drogi publicznej, z jednoczesnym zachowaniem ustawowego wymogu kontynuacji parametrów zagospodarowania terenu, wynikających z usytuowania zabudowy względem drogi publicznej na działkach sąsiednich. Nie ma podstaw prawnych do formułowania poglądu, iż organ administracji ma obowiązek wyznaczyć drugą, wewnętrzną linię zabudowy.

W specyficznych okolicznościach sprawy, gdzie teren, na którym planowana jest budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej nie przylega bezpośrednio do żadnej drogi publicznej, lecz jest od nich z wszystkich stron oddzielony istniejącą zabudową, która wyznaczyła pierwsze linie zabudowy względem trzech okalających ten teren ulic (G., M. i O.), potrzeba, jak również możliwość wyznaczenia linii zabudowy nie istnieje. Nie da się bowiem wyznaczyć dla działki nr [...] przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, jak tego wymaga przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia ws. nowej zabudowy, a nadto nie ma takiej potrzeby, skoro cel, jakiemu służy regulacja wymuszająca zachowywanie linii zabudowy względem drogi publicznej, którym jest zachowanie minimalnego obszaru niepodlegającego zabudowie z uwagi na jego przyleganie do drogi publiczne – został już zrealizowany poprzez zabudowę ulic G., M. i O. wyznaczającą pierwszą linię zabudowy. Zabezpieczenie interesów bezpośrednich sąsiadów działki nr [...] przed zbyt bliskim granicy z ich działkami usytuowaniem planowanej zabudowy, zapewnione jest natomiast przez przepisy prawa budowlanego, które w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz w § 12 rozporządzenia w/s warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określają między innymi odległości od granicy z działką sąsiednią, w jakich dopuszczalne jest sytuowanie budynków.

Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że przedstawione wyżej, zarzucone w skardze naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu w zw. z § 5, 6 i 7 rozporządzenia ws. nowej zabudowy mające wpływ na wynik sprawy, spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a). w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Organ uwzględni w szczególności przedstawioną wyżej przez Sąd wykładnię przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu w zw. z § 5, 6 i 7 rozporządzenia ws. nowej zabudowy i dostosuje do niej treść swojego rozstrzygnięcia w przedstawionym wyżej zakresie.

Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku wydane zostało na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 500 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które złożył się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi.