Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 171/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3 i 3a, art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: st. ref. Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi D.K. i S.K. na decyzję Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 listopada 2014 r., znak: [...] w przedmiocie nie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących D.K. i S.K. solidarnie kwotę 774 zł (siedemset siedemdziesiąt cztery złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. prowadził postępowanie w sprawie zgodności z prawem wykonania utwardzenia drogi dojazdowej, przechodzącej przez działki ewidencyjne numer [...], [...] położone w miejscowości M..

Organ administracyjny decyzją z dnia 6.02.2014r., nr [...] w oparciu o art. 51 ust.1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity, Dz.U. z 2013r., poz. 1409 z późn. zm.; dalej: Pr. bud.), orzekł o: "nie nakładaniu na Gminę Mszana Dolna obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych związanych z utwardzeniem części działki ewidencyjnej numer [...], [...], położonej w miejscowości Mszana Górna, gmina Mszana Dolna , na wysokości działek ewidencyjnych numer [...], [...], [...] działki ewidencyjnej numer [...], na długości ok. 710 m i szerokości ok. 3, 00 m - na odcinku według załącznika graficznego (...)"

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w wyniku przeprowadzonego postępowania, w tym kontroli przeprowadzonej w terenie w dniu 06.09.2013r. ustalono, iż roboty wykonane zostały przez Gminę Mszana Dolna w 2012r. i obejmowały wykonanie nawierzchni żwirowej na długości ok. 710 m i szer. ok. 3,00 m, utwardzonej mechanicznie walcem. PINB ustalił, że roboty wykonano na części działek nr ew. [...] i [...]. Działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, natomiast działka nr [...] stanowi własność osób fizycznych – J. D. i Z. D.. Do protokołu kontroli załączono dokumentację fotograficzną.

Organ I instancji ustalił, iż Gmina Mszana Dolna nie dokonała dla przedmiotowych robót, określonych w dokumentach kosztorysowych gminy jako "remont drogi" wymaganego zgłoszenia do właściwego organu, ani też nie uzyskała pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. K. działająca przez pełnomocnika T. N..

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 24 listopada 2014r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.) utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

W uzasadnieniu decyzji zaznaczono, że istotą postępowania naprawczego w trybie art. 51 Pr.bud jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych, w stosunku do których organ nadzoru stwierdził wystąpienie przesłanek, enumeratywnie wymienionych w art. 50 ust. 1 Pr.bud. Jedynie obiektywne stwierdzenie wystąpienia którejś z ww. przesłanek warunkuje prowadzenie postępowania i wydanie jednej z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 Pr. bud. Przedmiotem niniejszego postępowania organ I instancji uczynił roboty budowlane wykonane przez inwestora - Gminę Mszana Dolna, polegające na wykonaniu utwardzenia drogi gruntowej z kruszyw łamanych.

W ocenie organu odwoławczego, w pierwszej kolejności należało dokonać właściwej kwalifikacji wykonanych robót. Stwierdzono, że przed podjęciem uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych, działki, przez które droga gminna ma przebiegać, muszą stanowić własność gminy ( vide: wyrok WSA w Gliwicach 2009-05-14, sygn. II SA/G1 156/09, LEX nr 522501). Przedmiotowa droga nie stanowi własności gminy, nie jest wydzielona liniami granicznymi, przebiega jedynie po części działki będącej we władaniu RZGW oraz działki będącej własnością osób fizycznych. Brak jest również obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Zdaniem WINB, zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem organu I instancji, że przedmiotowy szlak drogowy pieszo-jezdny, określony w miejscowym planie zagospodarowania jako droga wewnętrzna, nie stanowi budowli w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Szlak ten nie będąc również drogą, w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych - nie musi spełniać warunków technicznych określonych przepisami Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 7 lipca 2010r., sygn. akt II SA/G1 76/10, stwierdzając, że "W przypadku drogi gruntowej trudno mówić o jej remoncie czy przebudowie. Dokonywanie remontu czy przebudowy dotyczyć może funkcjonującego obiektu, co nie ma miejsca w przypadku drogi gruntowej" (podobnie wyrok NSA z 2010.04.14, sygn. II FSK 1986/08). Skoro przedmiotowa droga gruntowa nie może być uznana za drogę publiczną żadnej i nie stanowi obiektu budowlanego, to trudno mówić o jej przebudowie lub remoncie w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów.

Wobec powyższego, organ II instancji uznał za prawidłowe zakwalifikowanie wykonywanych przez inwestora robót budowlanych jako utwardzenia terenu działki budowlanej. W takim przypadku zgodnie z art. 5 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane na wykonanie robót inwestor zobligowany był dokonać zgłoszenia do właściwego organu. W analizowanej sprawie niewątpliwie inwestor właściwego zgłoszenia nie dokonał. Zdaniem WINB, likwidację skutków prowadzonych robót bez zgłoszenia należało przeprowadzić w trybie przyjętym przez organ I instancji, czyli na podstawie art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Słusznie zatem organ wdrożył postępowanie w trybie art. 51 ww. ustawy. Po ustaleniu, iż wykonane roboty nie naruszają przepisów, w tym przepisów o zagospodarowaniu" przestrzennym, zasadne było wydanie decyzji o nie nałożeniu na inwestora obowiązku wykonania określonych robót lub czynności.

Odnosząc się w dalszej części uzasadnienia do sugerowanego w odwołaniu zajęcia terenu sąsiedniej działki, tj. działki nr [...], będącej własnością J. K., organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty w odwołaniu nie są poparte żadnymi dowodami ani konkretnymi argumentami merytorycznymi. Strona nie wskazała, w którym miejscu naruszono jej własność poprzez wysypanie kruszywa, nie wskazuje również na naruszenie żadnych konkretnych przepisów techniczno-budowlanych. W ocenie WINB, ani analiza zdjęć satelitarnych umieszczonych na stronie internetowej http:/mapy.geoportal.gov.pl., ukazujących poglądowo przebieg przedmiotowej drogi żwirowej z uwzględnieniem granic działek ewidencyjnych, ani kontrola w terenie nie wykazała, aby przedmiotowa droga naruszała w którymkolwiek miejscu granicę działki nr [...]. WINB podkreśla, że przebieg tzw. drogi wewnętrznej, ukazany na rysunku planu zagospodarowania przestrzennego częściowo zlokalizowany na działce nr [...], nie odzwierciedla stanu faktycznego przebiegu szlaku komunikacyjnego w terenie. Niezależnie jednak od powyższej spornej kwestii, WINB podkreśliło, że do zadań organów nadzoru budowlanego (art. 83 i 84 ustawy Prawo budowlane) należy przede wszystkim kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego i stosowania przepisów techniczno-budowlanych w budownictwie. Kwestia badania prawa własności, w tym prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przy legalizacji robót budowlanych w oparciu o art. 51 Pr. bud. bywa w orzecznictwie sądowo-administracyjnym interpretowana rozbieżnie, w niniejszej sprawie WINB przychylił się jednak do tez prezentowanych m.in. w wyroku WSA w Opolu z dnia 08.05.2014r., sygn. II SA/Op 181/14, LEX nr 1474147. Organ odwoławczy uznał, że kwestie naruszenia prawa własności przy wykonywaniu robót budowlanych związanych z utwardzeniem części działek ewidencyjnych numer [...], [...] leżą poza zakresem niniejszego postępowania administracyjnego i mogą być dochodzone w drodze postępowania przed sądami powszechnymi.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł D. K. i S. K., reprezentowani przez r. pr. A. K..

Organowi w związku z wydaniem przedmiotowego rozstrzygnięcia zarzucono naruszenie:

Przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] z dnia 6 lutego 2014r. mimo naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa procesowego mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy jak również przepisów prawa budowlanego;

- art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w tym nie wyjaśnienie kwestii spornej dotyczącej przebiegu inwestycji przez działkę nr ewid. [...] będącej własnością skarżących, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny z pominięciem istotnych jego fragmentów, w tym w postaci wyrysu mapy z planu zagospodarowania przestrzennego, z której wynika, iż inwestycja przeprowadzona przez Gminę znajduje się w znacznej części na działce skarżących;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej

decyzji tj. bez odniesienia się do zgromadzonego w sprawie materiału

dowodowego, w tym do wskazania na jakich dowodach oparł się organ

a jakim dowodom i dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

Prawa materialnego tj.:

- art. 51 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 30 ust 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegające na ich błędnym zastosowaniu polegającym na nie nałożeniu przez organ na Gminę Mszana Dolna w zakreślonym terminie obowiązku uzupełnienia dokumentacji wymaganej do zgłoszenia inwestycji w trybie art. 30 ustawy, w tym oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością oznaczoną jako działka ewid. nr [...] na cele budowlane, celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, mimo stwierdzenia, iż inwestor nie dokonał zgłoszenia jak również nie przedstawił wymaganej dokumentacji;

- art. 30 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt.2 ustawy poprzez przyjęcie, iż organ w postępowaniu legalizacyjnym nie ma obowiązku badania czy doszło do naruszenia prawa własności przy wykonywaniu robót budowlanych podczas, gdy z wskazanych przepisów wynika, iż inwestor zobowiązany jest w postępowaniu zgłoszeniowym, a co za tym idzie i w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w tym trybie, przedstawić oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zaskarżonej części.

Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, dalej zwana p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Przechodząc zatem do rozpoznania skargi przypomnieć należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności rozważyć należało kwalifikację robót budowlanych wykonanych przez inwestora – Gminę Mszana Dolna, pozwalającą na ustalenie czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budową drogi, czy tylko z utwardzeniem terenu działki budowlanej- jak twierdzi Gmina.

Zgodnie z legalnymi definicjami zawartymi w art. 3 ustawy Prawo budowlane budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego (pkt 6); roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (pkt 7); jako przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (pkt 7a).

Niewątpliwie drogi są obiektami budowlanymi, które należy zaliczyć do pojęcia budowli (art. 3 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane). W definicji zawartej w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia budowli, katalog ten jest otwarty, przy czym objąć może jedynie obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Jak przyjmuje się w judykaturze (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gdańsku z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 670/08; w Warszawie z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1444/13, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa,gov.pl), na gruncie ustawy Prawo budowlane drogą jest każdy rodzaj drogi, nie tylko droga publiczna w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260, ze zm.). W ustawie o drogach publicznych w art. 4 pkt 2 zawarta została definicja drogi jako budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym.

W niniejszej sprawie, według niespornych ustaleń organu administracyjnego, mamy do czynienia z utwardzeniem drogi dojazdowej przechodzącej przez działki ew. nr [...] i [...]. Działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, natomiast działka nr [...] stanowi własność osób fizycznych – J. D. i Z. D..

Przedmiotowa działka drogowa przed wykonanymi przez inwestora robotami budowlanymi stanowiła drogę gruntową. Zakres wykonanych robót budowlanych, polegający na utwardzeniu istniejącej drogi gruntowej na odcinku 710 m i szerokości 3,00 m doprowadził zatem do powstania obiektu budowlanego – czyli drogi jako budowli, w rozumieniu zarówno ustawy Prawo budowlane jak i ustawy o drogach publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że utwardzenie drogi gruntowej (np. płytami betonowymi, tłuczniem kamiennym) w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi (zob. wyroki przywołane j.w.). Utwardzenie drogi może bowiem spowodować większe zagrożenie dla środowiska, bezpieczeństwa użytkowników i ładu przestrzennego niż droga gruntowa, a są to między innymi wartości podlegające ochronie w ustawie Prawo budowlane (zob. art. 5).

Należy mieć na uwadze, że ustawodawca zaliczając do budowli takie obiekty budowlane jak drogi w żaden sposób nie sprecyzował ich charakteru, a już na pewno nie ograniczył tego pojęcia do drogi wyposażonej w urządzenia techniczne. Brak definicji legalnej drogi w ustawie pozwala na szeroką wykładnię tego pojęcia odnoszącą się i mająca związek z przepisami omawianej ustawy.

Na uwagę zasługuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 99/03. Teza wyroku sprowadza się do stwierdzenia, że decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 Prawa budowlanego, zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie drogi gruntowej tłuczniem kamiennym i utwardzenie tym tłuczniem wykorytowanych gruntów niebędących drogą gruntową, w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, niezależnie od tego, czy droga ta spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (Dz.U. nr 43 poz. 430).

Zatem obowiązek wyposażenia drogi w odpowiednie urządzenia techniczne odnosi się do dróg publicznych, które aby za takie zostały uznane musza spełniać określone przepisami prawa dodatkowe warunki techniczne.

Sąd w obecnym składzie przychyla się do poglądu zaprezentowanego wyroku NSA z dnia 28 listopada 2014r., sygn. akt II OSK 1147/13 zgodnie, z którym: "droga w myśl przepisów prawa budowlanego jest obiektem budowlanym – budowlą stanowiącą obiekt liniowy (art. 3 pkt 3 i 3a Prawa budowlanego). Wskazać też przyjdzie, że decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 Prawa budowlanego, zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie drogi gruntowej gruzem w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego".

Podsumowując, skoro wykonane prace doprowadziły do powstania obiektu umożliwiającego dojazd do położonych przy działce nieruchomości to prace te należało uznać za budowę drogi, a zatem budowli będącej obiektem budowlanym.

Taki obiekt budowlany nie był, w czasie jego wykonania, zwolniony od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 - 29 Prawa budowlanego).

Zatem wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, które jako budowa wymagały pozwolenia na budowę, którego bezspornie inwestor nie posiadał, powinny zostać ocenione przez organ administracyjny jako samowola budowlana w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane, co oznacza, że właściwym trybem postępowania jest jej legalizacja przewidziana w tym przepisie. Postępowanie wyjaśniające musi być zatem przeprowadzone w całości od nowa, w trybie określonym w art. 48 ust. 2 tej ustawy.

Podkreślić należy, że wykonanie przedmiotowych prac nie dałoby się również zakwalifikować jako utwardzenie działki w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten dotyczy bowiem robót wykonywanych na działkach budowlanych, a z zalegającego w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów (k.37) wynika, że działka nr [...] takiego statusu nie posiada. Nie można również robót tych zakwalifikować jako remontu istniejącego obiektu budowlanego lub przebudowę drogi. Nawet jeśli w tym miejscu istniała nieutwardzona droga polna czy leśna, to poprzez nawiezienie żwiru, a następni utwardzenie, czyli przystosowanie jej do przejeżdżania i przechodzenia inwestor wykonał obiekt budowlany w rozumieniu omawianych przepisów. Sama droga gruntowa niczym nie utwardzona nie jest obiektem budowlanym, który można by poddać remontowi.

Podsumowując, według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 3 i 3a Prawa budowlanego, droga jest budowlą. Wykonanie drogi jest zaś, w myśl art. 3 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 1b i pkt 3 Prawa budowlanego, budową obiektu budowlanego.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego.

Rozpoznając sprawę ponownie organy nadzoru budowlanego jeszcze raz ustalą charakter wykonanych przez inwestora robót budowlanych, mając na uwadze powyższe wskazania Sądu. W zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń przeprowadzą odpowiednie postępowanie legalizacyjne lub naprawcze.

Uzasadnione wątpliwości Sądu rodzi prawidłowość zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez WINB, w sytuacji, gdy występowały istotne rozbieżności w wydanych rozstrzygnięciach. Organ odwoławczy uznał, że wykonanie przedmiotowych robot poprzedzone powinno zostać zgłoszeniem. Utrzymując decyzję PINB w mocy w ogóle nie ustosunkował się do stwierdzenia organu I instancji, zawartego w uzasadnieniu decyzji z dnia 6 lutego 2014r., że "zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał, iż na inwestorze ciążył obowiązek zarówno zgłoszenia robót budowlanych jak i uzyskania pozwolenia na budowę". Kwestia ta została całkowicie pominięta przez organ odwoławczy, co stanowi naruszenie art. 7, 77, 80 oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Nadto Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że badanie w postępowaniu legalizacyjnym prawa własności inwestora do nieruchomości, na której usytuowana jest inwestycja, nie jest rolą organu administracyjnego. WSA w Krakowie, podzielając pogląd wyrażony przez tut. Sąd w wyroku z dnia 31 marca 2015r., sygn. akt. II SA/Kr 111/15, stoi na stanowisku, że nieprawidłowe było w niniejszej sprawie zupełne pominięcie kwestii dysponowania przez inwestora "prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane".

Tytuł prawny do nieruchomości w ustawie Prawo budowlane został określony w art. 3 pkt 11 w ramach definicji "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Zgodnie z ww. przepisem sformułowaniem tym objęto tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę lub przy zgłoszeniu budowy albo robót budowlanych ustawodawca nie wymaga udokumentowania posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora, lecz wprowadza obowiązek przedłożenia tzw. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4pkt2 Prawa budowlanego). Podobny obowiązek został wprowadzony w procedurze legalizacyjnej, określonej w art. 48 i art. 49 b Prawa budowlanego, natomiast uregulowania zobowiązującego inwestorów do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zawiera art. 51 Prawa budowlanego. W kwestii tej wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011/2/22), stwierdzając, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak słusznie podkreśla się w orzeczeniach wydawanych po podjęciu tej uchwały (m.in. wyrok NSA z 1 lutego 2013 r., II OSK 270/12, LEX Nr 1358518, wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1997/12, dostępny w bazie http//www.nsa.gov.pl//) Naczelny Sąd Administracyjny odróżnił "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" od dokumentu stanowiącego "oświadczenie" o posiadaniu tego prawa. W tezie wspomnianej uchwały II OPS 2/10 NSA wypowiedział się wyraźnie jedynie w zakresie czynności procesowej, jaką jest złożenie dokumentu w postaci oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie stwierdził natomiast, że w procesie legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia. Wręcz przeciwnie, z uzasadnienia uchwały wynika, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu w postępowaniu dowodowym, że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane w świetle art. 4 Prawa budowlanego, wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, która może także nakazywać rozbiórkę obiektu. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowić będzie jednak ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa.

Zatem organ prowadzący postępowanie w sprawie nie jest zwolniony z obowiązku ustalenia, czy podmiot, wobec którego prowadzone jest postepowanie legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 6.08.2014r., sygn. akt II SA/Gl 273/14).

Obowiązek nałożony na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ma za zadanie doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie "stanu zgodności z prawem", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oznacza, w ocenie Sądu, nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także zbadanie przez organy nadzoru budowlanego prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a kwestię dysponowania tym prawem przez inwestorów organy w niniejszej sprawie całkowicie pominęły.

Sąd podziela wyrażony w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1366/13 pogląd, że odmienna wykładnia przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego i przyjęcie, że nie obligują one do badania, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, prowadziłaby do akceptacji stanu, w którym inwestor, nie mogąc uzyskać pozwolenia na budowę z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wykonuje te roboty w warunkach samowoli budowlanej, a procedura legalizacyjna tych robót sprowadza się jedynie do wykazania ich prawidłowości w aspekcie techniczno - budowlanym. Taki inwestor znalazłby się w sytuacji zdecydowanie korzystniejszej, niż wykonujący te roboty budowlane w sposób w pełni legalny, na postawie decyzji o pozwoleniu na budowę, co jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności.

Rozpatrując ponownie sprawę organy będą obowiązane ustalić stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem okoliczności wskazywanych powyżej, w tym zbadaniem czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz rozpatrzeniem tych okoliczności w kontekście obowiązujących przepisów, rozumianych w sposób wskazany w niniejszym uzasadnieniu. Organy powinny zatem ustalić te elementy stanu faktycznego i dokonać ich oceny zgodnie z art. 80 K.p.a.

Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji, odstępując od badania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, dopuściły się naruszenia prawa materialnego, a to art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 Prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy. Powyższe stanowi także o istotnym naruszeniu przepisów prawa procesowego dotyczących wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 7 K.p.a.) oraz wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, zgodnie z regulacją z art. 135 P.p.s.a., iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i ta decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, jej uchylenie stało się konieczne.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej ustawy.