Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SAB/Kr 26/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania
Powołane przepisy: article: Art. 35 par. 1-5
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie : SWSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. O. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do wydania aktu albo dokonania czynności; II. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie oddala skargę; IV. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego T. O. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 22 lutego 2022 r. T. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy, ewentualnie przewlekłość postępowania, w sprawie [...]. Skarżący zarzucił organowi: 1) naruszenie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (względnie zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a.), a to z uwagi na to, że Wójt Gminy utracił kompetencję, o której mowa w art. art. 36 § 1 k.p.a. (względnie w art. 36 § 2 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a.), bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 37 § 6 pkt 2 lit. a k.p.a. zobowiązało Wójta Gminy do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, tym samym to jedynie Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest władne do zmiany swojego postanowienia rozpatrującego ponaglenie, a to na podstawie art. 37 § 7 k.p.a., który to przepis – jako przepis szczególny wobec art. 36 § 1 k.p.a. (względnie art. art. 36 § 2 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a.) wyłącza kompetencję Wójta Gminy, o której mowa w art. art. 36 § 1 k.p.a. (względnie w art. 36 § 2 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a.), a nadto Wójt Gminy jest związany postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 stycznia 2022 r. (znak: [...]); 2) ewentualnie wobec zarzutu wskazanego wyżej – z ostrożności procesowej – naruszenie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy; 3) naruszenie art. 36 § 1 i 2 k.p.a. (względnie art. 36 § 1 k.p.a.) poprzez błędne wskazanie ponaglającemu nowego terminu załatwienia sprawy, podczas gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 37 § 6 pkt 2 lit. a k.p.a. zobowiązało Wójta Gminy L do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, tym samym to jedynie Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest władne do zmiany swojego postanowienia rozpatrującego ponaglenie, a to na podstawie art. 37 § 7 k.p.a., który to przepis – jako przepis szczególny wobec art. 36 § 1 k.p.a. (względnie art. art. 36 § 2 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a.) wyłącza kompetencję Wójta Gminy L, o której mowa w art. 36 § 1 k.p.a. (względnie w art. 36 § 2 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a.), a nadto Wójt Gminy L jest związany postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 stycznia 2022 r. (znak: [...]). Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie skarżonego organu do wydania w najwcześniej obiektywnie możliwym terminie aktu administracyjnego kończącego postępowanie znak sprawy Wójta Gminy L [...]; 2) stwierdzenie, że skarżony organ dopuścił się bezczynności; 3) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznanie od skarżonego organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie o wymierzenie skarżonemu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) zasądzenie od skarżonego organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał w szczególności, że podziela zapatrywania wyrażone w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 stycznia 2022 r., znak: [...]. Pomimo bezwzględnego (za wyjątkiem możliwości przewidzianych w art. 37 § 7 k.p.a.) związania Wójta Gminy L ww. postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zawiadomieniem z dnia 2 lutego 2022 r. Wójt Gminy L zawiadomił, "iż nie jest możliwe załatwienie sprawy, w terminie wskazanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia 10.01.2022 (data wpływu 24.01.2022 r.) znak: [...] z uwagi na konieczność przyjęcia operatu dot. rozgraniczenia nieruchomości w Starostwie Powiatowym oraz przedłożenie kompletnej dokumentacji przez geodetę upoważnionego w tut. organie" oraz wskazał "nowy termin załatwienia sprawy – do dnia 02.04.2022 r.". Przyczyny, dla których Wójt Gminy L zdecydował się nie korzystać z trybu z art. 37 § 7 k.p.a., pozostają dla ponaglającego nieznane (kompetencja, o której mowa w art. 37 § 7 k.p.a., ma charakter kompetencji wykonywanej z urzędu, co jednakże nie blokuje możliwości kierowania wniosków o skorzystanie z tej kompetencji czy też sygnalizowania o konieczności skorzystania z tej kompetencji). W ocenie skarżącego, ostateczne i niezaskarżalne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 stycznia 2022 r., znak: [...], wiąże Wójta Gminy L, co – w połączeniu z konsekwencjami obowiązywania art. 37 § 7 k.p.a. jako przepisu szczególnego wobec art. 36 § 1 k.p.a. (względnie art. 36 § 2 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a.) – powoduje brak kompetencji po stronie Wójta Gminy L do skorzystania z dobrodziejstwa art. 36 § 1 k.p.a. (względnie art. 36 § 2 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a.), a w konsekwencji wkroczenie (oczywiście nieskuteczne) w kompetencje przysługujące z uwagi na brzmienie art. 37 § 7 k.p.a. wyłącznie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Z uwagi na związanie Wójta Gminy L postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 stycznia 2022 r., znak: [...], wskazanie przez Wójta Gminy L nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 02.04.2022 r. należy ocenić jako bezskuteczne, stąd Wójt Gminy L popadł w bezczynność, a nie przewlekłość.

Dalej skarżący wskazał, że w jego ocenie bezczynność organu należy ocenić jako bezczynność mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa; jedynie ewentualnie i z ostrożności procesowej zarzucono organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarżący zaznaczył, że nawet gdyby Wójt Gminy L zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o podjęcie działań w trybie art. 37 § 7 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ma podstaw do skorzystania z instrumentu przewidzianego tym przepisem.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy L wniósł o: 1) umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego kończącego postępowanie wobec faktu wydania przez organ decyzji administracyjnych w ww. zakresie; 2) oddalenie skargi w pozostałym zakresie jako całkowicie bezzasadnej. Przedstawiając stan faktyczny, organ wskazał, że pismem z dnia 15.12.2021 r. skarżący wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z ponagleniem na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy L postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...] z dz. ew. nr [...] i [...] położonymi w P oraz działkami ew. nr [...] i nr [...] położonymi w M (wszczętego postanowieniem z dn. 03.01.2019 r.). Organ pismem z dn. 22.12.2021 r. złożył odpowiedź na ww. ponaglenie, w którym wyjaśnił złożoność sprawy, a także przesłał, dokumentację prowadzoną w sprawie. W piśmie wskazane zostały czynności, jakie podejmował organ na przestrzeni prowadzonego postępowania, ze wskazaniem na daty powyższych czynność i ich zakres przedmiotowy. Postanowieniem z dn. 10.01.2022 r. (data wpływu do Organu: 24.01.2022 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ dopuścił się przewlekłości w sprawie objętej ponagleniem i zobowiązał organ do załatwienia sprawy w 14 dni od daty otrzymania postanowienia, a także zobowiązał do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych przewlekłości. W związku z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz zarządzeniem Wójta Gminy L (znak: [...]), organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w którym ustosunkował się do zarzutów, wyjaśnił przyczyny podejmowania poszczególnych czynności w odstępach czasowych, zwrócił uwagę na stopień skomplikowania sprawy i jego wielowątkowość, a także utrudniający jej rozstrzygnięcie konflikt sąsiedzki. W piśmie zostało wskazane, iż niemożliwym jest załatwienie sprawy w terminie wskazanym przez SKO w postanowieniu z dn. 10.01.2022 r., tj. 14 dni od dnia otrzymania postanowienia, z przyczyn całkowicie niezależnych od organu. W celu wydania decyzji o rozgraniczeniu ww. nieruchomości kończącej postępowanie administracyjne konieczne było w pierwszej kolejności przyjęcie operatu rozgraniczeniowego w Starostwie Powiatowym, a następnie przedłożenie kompletnej dokumentacji przez geodetę upoważnionego w organie. Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. organ w dniu 02.02.2022 r. wydał zawiadomienie znak [...] dotyczące niezałatwienia sprawy w wyznaczonym terminie ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy – do dnia 02.04.2022 r. Dodatkowo, w celu przyspieszenia rozpoznania sprawy, organ zwrócił się w dniu 31.01.2022 r. do Starostwa Powiatowego z prośbą o przyspieszenie rozpoznania sprawy dotyczącej przyjęcia operatu technicznego. Pismem z dnia 16.02.2022 r. skarżący wystąpił do SKO z kolejnym ponagleniem wnosząc o wskazanie przez SKO, że organ dopuścił się bezczynności, ewentualnie przewlekłego prowadzenia postępowania, ze stwierdzeniem, że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy tj. 7 dni od otrzymania ponaglenia przez organ, a także wniósł o zarządzenie ustalenia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności, ewentualnie przewlekłości postępowania. Organ, jeszcze przed skierowaniem odpowiedzi na ponaglenie, zakończył postępowanie, którego dotyczyły zarówno wnoszone ponaglenia, jak i skarga, wydając stosowne rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia 28.02.2022 r., znak: [...], organ orzekł o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w części dotyczącej ustalenia granic nieruchomości będącą własności A. J. stanowiącej dz. ew. nr [...] położoną w P z sąsiednimi działkami tj. z dz. ew. nr [...], położoną w P, będącą własnością M. O. i T. O. i dz. ew. nr [...], położoną w M, będącą własnością F. O., z uwagi na fakt, iż przebieg granicy pomiędzy wskazanymi działkami, pomimo nakłaniania stron do zawarcia ugody nie został ustalony. Drugą decyzją także z dnia 28.02.2022 r., znak: [...], organ orzekł o ustaleniu przebiegu granicy pomiędzy nieruchomością, stanowiącą dz. ew. nr [...], położoną w P z sąsiadującymi działkami tj. dz. ew. nr [...], położoną w P i dz. ew. nr [...] położoną w M, będącymi własnością A. J.

Odnosząc się do meritum sprawy, organ wskazał, że niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. nastąpiło z uwagi na szczególnie skomplikowany charakter sprawy, wymagający podjęcia szczegółowych czynności. Istotną przesłanką mającą wpływ na długość toczącego się postępowania jest poważny konflikt sąsiedzki dotyczący przebiegu granic na gruncie, na który organ nie miał wpływu. Ponadto liczne pisma generowane przez skarżących, na które organ każdorazowo zobowiązany jest reagować i podejmować niezbędne kroki, przedłużają postępowanie. Kolejnym problemem, który opóźniał zakończenie prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego były dynamiczne i ciągle zmiany stron postępowania spowodowane m.in. śmiercią osób, co wiązało się z koniecznością znalezienia ich następców prawnych, przenoszeniem praw własności lub ze względu na toczące się inne postępowania sądowe, tj. zasiedzenie nieruchomości, dlatego zgodnie z k.p.a. organ zmuszony był kilkakrotnie zawieszać postępowanie, czy zmieniać strony biorące w nim udział. W oparciu o uwzględnienie wniosku złożonego przez M. i T. O. wyłączono od udziału w sprawie geodetę P. L. Mając na uwadze powyższe, obligatoryjnym było wyznaczenie i upoważnienie nowego geodety J. C., który ponownie podejmował czynności na gruncie, umożliwiając dalsze prowadzenie przedmiotowego postępowania.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, tj. naruszenia art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1 k.p.a., organ wskazał, że nie można uznać, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zarzuconą przez skarżącego bezczynnością, względnie przewlekłością postępowania. Organ wielokrotnie już wskazywał, że wniosek dotyczący rozgraniczenia nieruchomości położonych w P oraz w M, złożony przez A. J., nie mógł być rozpatrzony w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. m.in. ze względu na duży spór występujący pomiędzy stronami postępowania, który przyczynił się do złożonego i skomplikowanego charakteru sprawy. Zostało to potwierdzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy rozpatrywaniu uprzedniego ponaglenia, materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie wskazuje, że z pewnością do wydłużenia postępowania przyczyniła się konieczność ustalania kilkakrotnie stron postępowania z uwagi na śmierć stron lub zmianę właściciela nieruchomości. Z uwagi na wysoki stopień konfliktu stron postępowania, w jego toku organ musiał być także zaangażowany w konieczność rozpatrywania skarg na działania geodety, która w efekcie doprowadziła do odwołania geodety upoważnionego do wykonania czynności na gruncie i ponownego przeprowadzenia procedury wyłonienia nowego geodety. Skarżący są w stopniu znacznie wyższym niż to zwykle bywa aktywni w sprawie i bardzo często korzystają z uprawnień procesowych im nadanych, co także wpływa znacząco na czas trwania postępowania. Każdorazowe udostępnienie wglądu w akta postępowania, celem wykonania kserokopii, odpisów potwierdzonych za zgodność z oryginałem, o jakie strony wnoszą, bieżącego wyjaśniania kwestii, które w ocenie stron budzą ich wątpliwości wymaga niewątpliwie znacznego zaangażowania pracowników, którzy w tym czasie nie są w stanie wykonywać innych czynności służbowych związanych z normalnym tokiem postępowania. Organ nigdy nie utrudniał korzystania przez strony z ich uprawnień procesowych, co jest także istotne w kontekście art. 7- 10 k.p.a., jednakże trudno pominąć tutaj okoliczność, iż pod względem organizacyjnym pracy urzędu, takie stale powtarzające się czynności z uwagi na ich natężenie oraz postawę prezentowaną przez skarżącego znacząco wpływały na czas trwania postępowania.

Organ wyjaśnił dalej, że poszczególne czynności w toku postępowania – jakie były konieczne do jego rozstrzygnięcia – były podejmowane przez organ, jednakże na czas czynności podejmowanych w danym postępowaniu, czyli od 2018 roku w zakresie geodezji, z każdym kolejnym rokiem organ obciążony był rosnącą ilością spraw dotyczących: rozgraniczeń nieruchomości, których w danym roku jest kilka i każde z nich jest czasochłonne, wymagające wnikliwej analizy oraz staranności, ale też postępowań w zakresie podziałów nieruchomości, czy kwestii dotyczących numeracji porządkowej budynków. Przedmiotowa sprawa ze względu na swój skomplikowany charakter, wymaga większego poświęcenia czasu i zaangażowania, a dopiero w lutym 2021 r. zapewniono zastępstwo na stanowisko geodety. Znaczna część postępowania prowadzona była w czasie licznych ograniczeń związanych z COVID-19, w wyniku czego dostęp do instytucji publicznych był ograniczony, a praca wykonywana była w trybie zdalnym. Nie można zatem stwierdzić, aby w przedmiotowej sprawie organ celowo, czy też z premedytacją nie dokończał postępowania rozgraniczeniowego, czy też aby w niniejszej sprawie wystąpiła zarzucana przez skarżących bezczynność lub przewlekłość postępowania. Mimo powyższego organ, uznając stanowisko SKO w doręczonym mu postanowieniu, pouczył pracowników Urzędu Gminy o konieczności niezwłocznego podejmowania czynności w postępowaniu administracyjnym, ale jednocześnie przedsięwziął środki organizacyjne poprzez wzmocnienie potencjału kadrowego wydziału tak, aby maksymalnie skracać czas pomiędzy kolejno podejmowanymi czynnościami. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono ponadto, iż nie ma faktycznej możliwości załatwić sprawy w terminie wskazanym przez SKO w postanowieniu z dnia 10.01.2022 r., tj. w ciągu 14 dni od dnia otrzymania postanowienia z przyczyn całkowicie niezależnych od organu, mimo podejmowanych w tym celu niezwłocznie wszelkich czynności koniecznych do zakończenia postępowania. W celu wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości kończącej postępowanie administracyjne konieczne było w pierwszej kolejności przyjęcie operatu rozgraniczeniowego w Starostwie Powiatowym, a następnie przedłożenie kompletnej dokumentacji przez geodetę upoważnionego w organie. Niezwłocznie po otrzymaniu postanowienia SKO nakazującego załatwienie sprawy w terminie 14 dni w celu przyspieszenia rozpoznania sprawy, organ zwrócił się w dniu 31.01.2022 r. do Starostwa Powiatowego z wnioskiem o przyśpieszenie tego rodzaju czynności, jednak w tym względzie całkowicie zdany był na działanie tego organu.

Wójt Gminy wyjaśnił, że nie miał żadnej faktycznej możliwości zakończenia postępowania w terminie wyznaczonym przez SKO. Wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niekompletny materiał dowodowy doprowadziło by do rażącego naruszenia nie tylko norm postępowania administracyjnego określonych w art 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., obok tych przyznających gwarancje procesowe jego stronom, ale także do rażącego naruszenia norm prawa materialnego, w oparciu o które zobowiązany jest działać organ zawartych w ustawie prawo geodezyjne i kartograficzne. Tego rodzaju postępowanie jest z punktu widzenia organu niedopuszczalne i stanowiłoby jawne działanie wbrew obowiązującym przepisom prawa, nie wspominając już o niemal pewnym w takim przypadku wszczęciu postępowania odwoławczego, w którym tak wydana decyzja za pewne zostałaby wzruszona i postępowanie nadal by trwało, co biorąc pod uwagę dotychczasową postawę wnoszących ponaglenia spotkałoby się ze zdecydowaną ich reakcją. Wydanie zatem rozstrzygnięcia mimo świadomości, iż kompletny materiał dowodowy nie został zgromadzony stanowiłoby nie tylko jawne naruszanie uprawnień stron, ale w istocie świadczyło by o naruszeniu jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego – a to zasady dwuinstancyjności. Z powyższych względów, organ w oparciu o art. 36 § 1 i 2 k.p.a., w dniu 02.02.2022 r. wydał zawiadomienie znak [...] dotyczące niezałatwienia sprawy w wyznaczonym terminie ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy – do dnia 02.04.2022 r. Za takim sposobem działania przemawiała właśnie ekonomika procesowa oraz już wielokrotnie prezentowana przez skarżącego postawa w toku prowadzonego postępowania – która sprowadzała się do kwestionowania wszelkich czynności i rozstrzygnięć organu, niezależnie od ich treści. Pismem z dnia 15 marca 2022 r. skarżący zakwestionował decyzję z dn. 28.02.2022 r. (znak: [...]) orzekającą o ustaleniu przebiegu granicy pomiędzy nieruchomością, stanowiącą dz. ew. nr [...], położoną w P z sąsiadującymi działkami tj. dz. ew. nr [...], położoną w P i dz. ew. nr [...] położoną w M, będącymi własnością A. J., mimo wcześniejszej akceptacji ustaleń na gruncie w obecności geodety jakie znalazły w niej kolejno odzwierciedlenie, wnosząc o przekazanie sprawy do sądu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 36 § 1 i 2 k.p.a., organ wskazał, że w oparciu o art. 36 § 1 i 2 k.p.a. w dniu 02.02.2022 r. wydał zawiadomienie (znak [...]) dotyczące niezałatwienia sprawy w wyznaczonym terminie ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy – do dnia 02.04.2022 r. Wyznaczenie wskazanego terminu załatwienia sprawy podyktowane było koniecznością przeprowadzenia czynności związanych ze sporządzeniem niezbędnych przez geodetę dokumentów, koniecznością zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ mając świadomość, iż sprawa zmierza do zakończenia, spodziewając się kolejnych zarzutów odnośnie procedowania, kierował się w tym względzie jedynie ekonomiką procesową oraz potrzebą doprowadzenia do jak najszybszego wydania decyzji. Niezwłocznie zatem po otrzymaniu rozstrzygnięcia wydanego przez SKO zobowiązującego do załatwienia sprawy organ w ramach posiadanych przez siebie możliwości wykonał wszystkie niezbędne czynności – tj. po przedłożeniu sporządzonych dokumentów przez geodetę upoważnionego w dniu 26.01.2022 r. niezwłocznie ocenił zgodność sporządzonych dokumentów z przepisami oraz prawidłowość wykonania czynności ustalenia przebiegu granic pomiędzy przedmiotowymi nieruchomościami w dniu 26.01.2022 r. Kolejno w dniu 31.01.2022 r. zwrócono się do Starostwa Powiatowego z wnioskiem o przyspieszenie rozpoznania sprawy dotyczącej przyjęcia operatu technicznego nr [...] do zasobu. Następnie w dniu 02.02.2022 r. organ wysłał do stron postępowania zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie wskazanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z uwagi na konieczność przyjęcia operatu dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości w Starostwie Powiatowym w L, wskazując nowy termin załatwienia sprawy do dnia 02.04.2022 r. Co więcej, w związku z zarządzeniem Wójta Gminy L znak [...] z dnia 26.01.2022 r. w sprawie wyjaśnienia przyczyn przewlekłości i niezałatwienia sprawy w terminie, prowadzonej przez wydział Geodezji, Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska pod znakiem [...], w przedmiotowej sprawie zostały złożone stosowne wyjaśnienia do Wójta Gminy L, znak: [...] z dnia 02.02.2022 r. Przeprowadzanie postępowania wyjaśniającego doprowadziło do podjęcia czynności w zakresie organizacji pracy urzędu, w tym głównie poprzez zapewnienie odpowiednich zasobów kadrowych tak aby w przyszłości usprawniać dodatkowo proces procedowania w merytorycznym wydziale i nie stwarzać sytuacji zagrażających powstaniem stanu przewlekłości postępowania. Po przedłożeniu w dniu 15.02.2022 r. klauzulowanych map przez geodetę J. C., organ w dniu 16.02.2022 r. zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości i wyznaczył 7 dniowy termin do możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów i materiałów. Decyzje znak: [...] oraz [...] kończące postępowanie zostały wydane w dniu 28.02.2022 r. oraz doręczone stronom postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie wnioski w niej sformułowane zasługiwały na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że w dniu 28 lutego 2022 r. – a zatem po wniesieniu skargi, lecz przed jej rozpoznaniem przez Sąd – organ załatwił przedmiotową sprawę (decyzje z dnia 28 lutego 2022 r., znak: [...] i znak: [...]). W świetle powołanych przepisów taki stan rzeczy spowodował, że wprawdzie nie było już podstaw do orzekania w przedmiocie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu (w związku z czym Sąd w tym zakresie postępowanie sądowe umorzył w pkt I sentencji wyroku), ale wciąż zachodziła konieczność rozstrzygnięcia co do tego, czy organ dopuścił się bezczynności tudzież przewlekłości postępowania i – jeżeli tak – czy miały one miejsce rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Z kolei art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

W świetle art. 37 § 1 k.p.a. bezczynność ma miejsce wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Z kolei przewlekłość ma miejsce wtedy, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Choć argumentacja skargi koncentruje się na ostatnim etapie odnośnego postępowania (po wydaniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 stycznia 2022 r., znak [...]), przedmiotem kontroli pod kątem bezczynności i przewlekłości musiało być całe postępowanie.

Analizując wynikającą z akt sekwencję czynności organu, trzeba stwierdzić, że postępowanie było prowadzone dłużej niż było to niezbędne dla załatwienia sprawy, a świadczą o tym relatywnie duże odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami. W tym kontekście przykładowo należy wskazać odstępy czasu: pomiędzy wnioskiem o wszczęcie postępowania a wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania; pomiędzy powzięciem informacji o śmierci J. O. a wystąpieniem do właściwego Sądu o informację w sprawie postępowania o stwierdzenie praw do spadku; pomiędzy powzięciem informacji o śmierci H. O. a czynnościami zmierzającymi do pozyskania informacji o jej spadkobiercach; pomiędzy wyłączeniem geodety P. L. a czynnościami zmierzającymi do wyłonienia nowego geodety.

Sekwencja czynności organu została szczegółowo opisana również we wspomnianym postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 stycznia 2022 r., znak [...]. Sąd podziela zaprezentowaną tam ocenę, że sekwencja ta uzasadnia konstatację o przewlekłości postępowania. Zdaniem Sądu, doszło również do bezczynności – charakteryzującej się dodatkowo przekroczeniem terminu załatwienia sprawy – bowiem sprawa nie została załatwiona w terminie ustawowym, a organ na bieżąco nie wyznaczał nowego terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 k.p.a. W tym kontekście warto na marginesie zauważyć, iż zawiadomienie z dnia 28 czerwca 2021 r. było – zdaniem Sądu – nieprawidłowe z tego względu, że określało nowy termin załatwienia sprawy w sposób niejako blankietowy (30 dni od dnia otrzymania określonego dokumentu); takie określenie terminu nie spełnia wymogu z art. 36 k.p.a. Zasadne było zatem stwierdzenie przewlekłego prowadzania postępowania oraz bezczynności – o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku.

Gdy idzie o ostatni etap postępowania administracyjnego (po wydaniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 stycznia 2022 r., znak [...]), to Sąd – wbrew zarzutom skargi – nie dopatrzył się na tym etapie istotnych nieprawidłowości w zakresie dynamiki podejmowanych przez organ czynności. Argumentacja organu wskazująca na obiektywny brak możliwości załatwienia sprawy w terminie określonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest przekonująca. Nawiązując z kolei do argumentacji skargi, należy zauważyć, że art. 37 § 7 k.p.a. rzeczywiście zdaje się wskazywać, iż kompetencję do zmiany terminu wyznaczonego na skutek ponaglenia ma organ, który to ponaglenie rozpatrywał, ale – z drugiej strony – nie ma też przepisu jednoznacznie wyłączającego dopuszczalność stosowania w takim przypadku art. 36 k.p.a. Jednak nawet w razie przyjęcia poglądu prezentowanego w skardze i uznania, że wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy było formalnie "nieskuteczne" – nie mogłoby to samo przez się implikować stwierdzenia bezczynności organu, skoro organ działał możliwie szybko i merytoryczne podstawy do przedłużenia terminu w sposób niewątpliwy zachodziły. Ocena omawianego teraz etapu postępowania nie eliminuje jednak w ogóle podstaw do stwierdzenia przewlekłości i bezczynności, jeżeli doszło do nich na etapach wcześniejszych.

Oceniając charakter stwierdzonej przewlekłości i bezczynności, Sąd miał na względzie, że: "Za rażące naruszenie prawa należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Za wyczerpujące powyższe pojęcie przyjdzie uznać stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób jednoznaczny. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. W judykaturze trafnie wskazuje się, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków strony skarżącej i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia" (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., II OSK 2557/21, CBOSA).

Biorąc pod uwagę ogół okoliczności wynikających z akt sprawy, w tym okoliczności wyeksponowane w odpowiedzi na skargę (zmiany podmiotowe postępowania, aktywność procesowa stron, wyłączenie geodety, stopień skomplikowania sprawy) tudzież wydanie rozstrzygnięcia przez organ przed rozpoznaniem skargi – Sąd uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone jedynie dla najbardziej jaskrawych i niczym nieusprawiedliwionych przypadków długotrwałej bierności organów, a w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się znamion takiego przypadku. Z podobnych przyczyn Sąd uznał, że nie ma podstaw do wymierzenia organowi grzywny ani do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu albo dokonania czynności (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). W pkt III sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł oddaleniu skargi w pozostałym zakresie. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.