Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 31/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1991 nr 55 poz 234
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji szkoły - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Rada Gminy Strzegowo w dniu 19 maja 2009 r. podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h i pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz.1591 ze zm.) i art. 59 ust. 1 i 3 z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), uchwałę, mocą której postanowiła:

§ 1 ust. 1 i 2 - z dniem 31 sierpnia 2009 r. zlikwidować Szkołę Podstawową w Unierzyżu i uczniom zlikwidowanej Szkoły Podstawowej wraz z obowiązkowym rocznym przygotowaniem przedszkolnym zapewnić kontynuowanie nauki w Szkole Podstawowej im. Św. Stanisława Kostki w Strzegowie.

§ 2 - obwód zlikwidowanej Szkoły Podstawowej w Unierzyżu włączyć do obwodu Szkoły Podstawowej im. Św. Stanisława Kostki w Strzegowie.

§ 3 - dokumentację zlikwidowanej Szkoły Podstawowej w Unierzyżu powierzyć Wójtowi Gminy Strzegowo w terminie jednego miesiąca od dnia zakończenia likwidacji z wyjątkiem dokumentacji przebiegu nauczania, którą postanowiła przekazać Mazowieckiemu Kuratorowi Oświaty w Warszawie w terminie jednego miesiąca od dnia zakończenia likwidacji.

§ 4 ust. 1 i 2 – przejąć należności, zobowiązania i mienie likwidowanej Szkoły, które pozostaje własnością Gminy Strzegowo.

§ 5 - wykonanie uchwały powierzyć Wójtowi Gminy.

§ 6 – iż, uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego.

W uzasadnieniu powyższej uchwały Rada Gminy Strzegowo podniosła, że ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w art. 59 ust. 1 zezwala organowi prowadzącemu na likwidację szkoły z końcem roku szkolnego, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Te wymogi zostały spełnione, bowiem Rada Gminy Strzegowo na sesji dnia 24 lutego 2009 r. podjęła uchwalę nr XXIII/175/2009 w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Unierzyżu. Przedmiotowa uchwała wraz z wymaganymi dokumentami została przesłana Mazowieckiemu Kuratorowi Oświaty w Warszawie. Mazowiecki Kurator Oświaty w Warszawie postanowieniem nr KO.DCI-NP-NBT.431-1/09 z dnia 27 marca 2009 r. pozytywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w Unierzyżu z dniem 31 sierpnia 2009 r. Rodzice uczniów zostali poinformowani o zamiarze likwidacji szkoły z zachowaniem sześciomiesięcznego terminu poprzedzającego likwidację wyżej wymienionej szkoły i możliwości kontynuowania przez dzieci nauki w Szkole Podstawowej im Św. Stanisława Kostki w Strzegowie.

Uchwała Rady Gminy Strzegowo z dnia 19 maja 2009 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Unierzyżu stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Wojewodę Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organ nadzorczy zarzucił wymienionej uchwale naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w związku z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, iż przepis art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty określa zasady i tryb postępowania zmierzające do likwidacji szkoły, wskazuje etapy tego postępowania, czynności, które należy wykonać oraz ramy czasowe działania. Natomiast przepis art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych przyznaje reprezentatywnej organizacji związkowej prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Prawu temu odpowiada obowiązek władzy publicznej kierowania założeń albo projektów aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku i określenia terminu przedstawienia opinii nie krótszego niż 30 dni. Niewątpliwie uchwała Rady Gminy Strzegowo w sprawie likwidacji szkoły mieści się w pojęciu aktu prawnego, o którym mowa w powołanym przepisie. Obowiązek organów samorządu terytorialnego zasięgnięcia opinii związków zawodowych o założeniach albo projektach aktów prawnych odnosi się tylko do tych spośród nich, które dotyczą określonego przedmiotu. Jest on wskazany w ustawie o związkach zawodowych przez generalne odesłanie, gdyż art. 19 ust. 1 tejże ustawy stanowi o prawie opiniowania w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Uchwała Rady Gminy Strzegowo w sprawie likwidacji szkoły podstawowej jest aktem prawnym objętym zakresem zadań związków zawodowych, gdyż odnosi się wprost do działalności związków zawodowych tj. reprezentowania i obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych pracowników jednostki objętej likwidacją. Z ustaleń Wojewody Mazowieckiego - jako organu nadzoru - wynika, iż projekt przedmiotowej uchwały nie został przedłożony związkom zawodowym do zaopiniowania w terminie określonym w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Przedłożenie to winno nastąpić do dnia 28 lutego 2009 r. Niedotrzymanie terminu, o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, przez organ samorządu terytorialnego do przedłożenia związkom zawodowym projektu aktu prawnego odnoszącego się do działalności związku zawodowego określonego w ustawie o związkach zawodowych i statucie związku stanowi naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Strzegowo wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu gminnego, uchwała o likwidacji szkoły nie wymaga konsultacji ze związkami zawodowymi, natomiast wszelkie wymogi związane z likwidacją szkoły, wynikające z przepisu art. 59 ustawy o systemie oświaty, zostały spełnione. Rada Gminy realizację powyższych wymogów zawarła w uzasadnieniu do uchwały, a nadto z dniem 31 sierpnia 2009 r., zgodnie z treścią zaskarżonej uchwały, Gmina wypełniła wszystkie zobowiązania zawarte w tej uchwale. Zdaniem zatem skarżonego organu, z dniem 31 sierpnia 2009 r. nastąpiły nieodwracalne skutki prawne - Szkoła Podstawowa w Unierzyżu po tym dniu prawnie i faktycznie przestała funkcjonować.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania.

W myśl przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 cytowanej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, rozumienie się takiego rodzaju naruszenie prawa, które prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w państwie prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała będąca aktem prawa miejscowego pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Ponadto zaakcentowania wymaga, iż nie jest konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzeniem nieważności aktu administracyjnego, w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.k. W piśmiennictwie wskazuje się, iż taki charakter mogą mieć naruszenia prawa ustrojowego, prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak w: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001 r., nr 1-2, str. 101-102).

W niniejszej sprawie takiego naruszenia prawa nie można się dopatrzyć, wobec tego skarga jest niezasadna.

Procedura związana z likwidacją szkoły jest specyficzna i wymaga jej zachowania przy podjęciu uchwały o likwidacji szkoły, ze względu zarówno na to, że dotyczy szkoły jako podmiotu, a skutki związane z likwidacją szkoły dotyczą lokalnej społeczności.

Podstawę prawną wymienionej wyżej uchwały Rady Gminy stanowił przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Jak wynika z treści art. 59 ust. 1 cytowanego powyżej przepisu, szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. W dalszej części przepisu zawarto zastrzeżenie, iż organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Procedura likwidacji szkoły składa się z dwóch równorzędnych etapów. W pierwszej kolejności podejmowana jest uchwała o zamiarze likwidacji placówki opiekuńczo-wychowawczej, która ma charakter intencyjny. Następnie organ prowadzący szkołę jest zobowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkoły danego typu. Następnie niezbędne jest uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty i dopiero po wypełnieniu tej procedury możliwe jest podjęcie kroków prowadzących do likwidacji szkoły. Należy zwrócić uwagę, iż opinia kuratora oświaty w przedmiocie likwidacji szkoły ma duże znaczenie dla prowadzonego postępowania. Przesądza ona o tym, że organ stanowiący samorządu terytorialnego nie ma pełnej dowolności w decydowaniu o zamiarze likwidacji placówki edukacyjnej.

W przedmiotowej sprawie dopełnienie powyższych warunków, co wynika z akt sprawy, zostało przez Radę Gminy Strzegowo dokonane. Ponadto z materiału aktowego wynika, iż Wójt Gminy Strzegowo, zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych, w załączeniu do pisma z dnia 21 kwietnia 2009 r. przedłożył Komisji Zakładowej Pracowników Oświaty i Wychowania w Strzegowie ZSZZ "Solidarność" Region Mazowsze projekt uchwały w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Unierzyżu celem zaopiniowania w terminie 30 dni od daty otrzymania pisma. Pismem z dnia 15 maja 2009 r. ww. Komisja Zakładowa wyraziła negatywną opinię o likwidacji Szkoły Podstawowej w Unierzyżu przez organ prowadzący.

Natomiast spór pomiędzy stronami dotyczy obowiązku opiniowania przez związki zawodowe projektu uchwały o likwidacji szkoły i trybu tego opiniowania. Organ nadzorczy zarzuca Radzie Gminy Strzegowo, iż organ samorządowy nie dopełnił obowiązku zaopiniowania przez właściwą statutowo organizację związkową projektu uchwały o likwidacji szkoły w terminie 6 miesięcy przed terminem likwidacji szkoły, co wynika z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

Charakter uchwał o zamiarze likwidacji i likwidacji szkoły, podjętych na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, budził wiele wątpliwości prowadzących do istotnych rozbieżności w orzecznictwie sądowym. W szczególności wątpliwości te dotyczyły opiniowania uchwał o zamiarze likwidacji szkoły i likwidacji szkoły. Kwestię tę jednoznacznie rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny podejmując w dniu 29 listopada 2010 r. w składzie 7 sędziów uchwałę o sygn. akt I OPS 2/10 (publik. LEX nr 621106), w której zawarł tezę, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego, stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, z tym że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.

W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwała o zamiarze likwidacji, jak też o likwidacji szkoły stanowią podstawę do podejmowania obowiązkowych czynności o charakterze zewnętrznym, skierowanych do nieoznaczonego kręgu podmiotów spoza szeroko rozumianej administracji samorządowej, przez to są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego. Jednakże Sąd Naczelny zastrzegł, iż "obie uchwały: o zamiarze likwidacji szkoły i o jej likwidacji mają jeden przedmiot i obie mają charakter aktów prawnych w szerokim, ale powszechnie przyjmowanym, znaczeniu tego pojęcia, a zważywszy także na cele, które legły u podstaw nowelizacji, brak uzasadnienia dla nadawania im - na gruncie obecnego brzmienia art. 19 ustawy o związkach zawodowych - innego, węższego znaczenia. W konsekwencji, skoro przedmiotem obu uchwał jest kwestia likwidacji konkretnej szkoły, to ta likwidacja musi być uznana za "sprawę" objętą wymogiem zasięgnięcia opinii związków zawodowych. Jeśli zatem zostanie przekazany do zaopiniowania właściwym statutowym władzom związków zawodowych projekt uchwały o zamiarze likwidacji szkoły, tym samym organ samorządu terytorialnego wywiązuje się z ustawowego obowiązku, o jakim mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych i nie ma obowiązku przedstawiania do zaopiniowania kolejnego projektu uchwały o likwidacji szkoły, dotyczącego tej samej "sprawy". Poddanie opiniowaniu projektu uchwały intencyjnej jest o tyle istotne, że na tym etapie postępowania negatywna opinia związków zawodowych może mieć zdecydowanie większe realne znaczenie, niż na etapie podejmowania uchwały o likwidacji szkoły, gdy jest już pozytywna opinia kuratora oświaty, o zamiarze likwidacji powiadomiono rodziców i określa się już szczegóły likwidacji. Jeśli natomiast nie dopełniono obowiązku przedstawienia do zaopiniowania projektu uchwały o zamiarze likwidacji, to konieczne jest przekazanie do zaopiniowania projektu uchwały o likwidacji szkoły". NSA podkreślił, iż: "jeśli przekazano do zaopiniowania właściwym statutowym władzom związków zawodowych uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły, co należałoby uznać za praktykę właściwą, to nie ma już prawnego obowiązku poddawania opiniowaniu projektu uchwały o likwidacji. Jeśli natomiast nie przekazano do zaopiniowania projektu uchwały o zamiarze likwidacji, to należy przekazać do zaopiniowania projekt uchwały o likwidacji szkoły".

Tryb opiniowania, o którym mowa powyżej, określa art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, który stanowi, iż organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia.

Odnosząc powyższą regulację prawną do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż tryb opiniowania projektu uchwały o likwidacji szkoły przez właściwą statutowo organizację związkową należy uznać za wyczerpany, jeżeli przed jej podjęciem organizacja związkowa przedstawi swoje stanowisko w sprawie w terminie określonym przepisem art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, bądź z przysługującego jej prawa nie skorzysta. Podkreślenia wymaga, iż w świetle ww. uchwały NSA przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z uchwał o zamiarze likwidacji szkoły lub likwidacji szkoły oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Nie należy, jak to przyjął Wojewoda Mazowiecki, odnosić terminu 6 miesięcznego z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty do opiniowania uchwały o likwidacji szkoły, albowiem przepis ten jednoznacznie określa podmioty, do których kierowane jest zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły, a do tych podmiotów nie należą związki zawodowe. Także przepis art. 19 ustawy o związkach zawodowych w zakresie opiniowania projektów aktów prawnych nie odsyła do stosowania innych przepisów prawnych. Ponadto w niniejszej sprawie opiniowaniu nie podlegała uchwała o zamiarze likwidacji szkoły, lecz o jej likwidacji, co jest prawnie dopuszczalne. Sama zaś negatywna opinia związków zawodowych, a taka została wydana w niniejszej sprawie, powinna być brana pod uwagę przy podejmowaniu opiniowanego aktu prawnego, ale nie jest dla organu uchwałodawczego wiążąca.

Skoro zatem Rada Gminy w Strzegowie przed wydaniem zaskarżonej uchwały w dniu 15 maja 2009 r. uzyskała opinię Komisji Zakładowej Pracowników Oświaty i Wychowania w Strzegowie NSZZ "Solidarność" Region Mazowsze, to nie można twierdzić, iż nie dokonała wymaganego art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych opiniowania projektu aktu prawnego.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.