Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1463/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: at. 5 ust. 3 i 4, art. 11 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 7, art. 77, art. 145, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 6 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej PKP S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1956/09 w sprawie ze skargi PKP S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia (...) września 2009 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1956/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia (...) września 2009 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia (...) września 2009 r. nr (...) po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych SA w Warszawie od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia (...) lipca 2009 r. nr (...) stwierdzającej nabycie z mocy prawa nieodpłatnie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę C. , prawa własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej C. Gmina, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie (...) , uregulowanej w księdze wieczystej nr (...) - utrzymała w mocy zaskarżona decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podała, że Wojewoda Małopolski decyzją z dnia (...) lipca 2009 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę C. , prawa własności nieruchomości opisanej w osnowie zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Wojewoda Małopolski podał, że w oparciu o zebrany przez niego materiał dowodowy w sprawie ustalił, iż sporne mienie stanowiące w dniu 27 maja 1990 r. własność państwową i w odniesieniu do którego odwołujący nie wykazał uzyskania przed tym dniem w obowiązującym wówczas trybie tytułu prawnego uniemożliwiającego jego komunalizację, to jako należące w związku z tym wtedy do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i położone na obszarze gminy C. , stało się z mocy prawa mieniem komunalnym tej Gminy na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach i ustawach o pracownikach samorządowych.

Od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia (...) lipca 2009 r. odwołanie wniosły Polskie Koleje Państwowe SA, zarzucając rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji:

- nie dokonanie żadnych ustaleń na okoliczność, do jakiego organu administracji

należała sporna nieruchomość,

-nie uwzględnienie przy wykładni art. 5 ust. 1 ustawy z, dnia 10 maja 1990 r., że ustawodawca ustalił zakres komunalizowania mienia państwowego wyłącznie do mienia wyraźnie dla gmin przeznaczonego a sporne mienie do takiego nie należy,

- naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. przez

nieuwzględnienie faktu iż sporne mienie należało do centralnego organu administracji

państwowej,

- niesłuszne odmówienie waloru dowodowego znajdującym się w aktach sprawy

decyzjom Naczelnika gminy C. z dnia z dnia 30 grudnia 1982 r. i z dnia 5

stycznia 1983 r. o wywłaszczeniu spornego mienia na rzecz Państwa lecz na wniosek

PKP, co również oznaczało automatyczne nadanie temu Przedsiębiorstwu zarządu tym

mieniem,

- pominięcie przy podejmowaniu kwestionowanej decyzji regulacji ujętych w § 4 ust.

1 i nast. obowiązującego obecnie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego

1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób

prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu -

(Dz, U. Nr 23, poz.120 zezm.),

- pominięcie bezwzględnie negatywnej dla komunalizacji przesłanki wynikającej z art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 84, poz. 948).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji Wojewody Małopolskiego stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Komunalizujący skutek tego przepisu zobowiązuje do potwierdzenia właściwej gminie nabycia prawa własności danego mienia jeśli zostały spełnione następujące warunki:

uwzględniono stan faktyczny i prawny mienia z dnia wejścia tego przepisu w życie,

mienie wnioskowane do skomunalizowania winno stanowić wówczas własność

Skarbu Państwa i należeć (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w tym

przepisie wymienionych, oraz

nie podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów ustawy z

dnia 10 maja 1990 r.

Natomiast odmowa stwierdzenia wymaga wykazania przesłanki lub przesłanek wyłączających dane mienie z komunalizacji.

Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym kopii decyzji Naczelnika Gminy C. z dnia (...) grudnia 1982 r. i z dnia (...) stycznia 1983 r. o wywłaszczeniu spornego mienia na rzecz Państwa, oraz wypisu z rejestru gruntów spornego mienia według jego stanu z dnia 27 maja 1990 r., wynika, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, i pozostawała w tamtym czasie we władaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP.

Jednocześnie w treści art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, ustawodawca ustalił że: "PKP gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę."

Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej zarówno wydzielanie jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe takie jak m.in. PKP), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed dniem 27 maja 1990 r. w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz.159), które przeszło potem w zarząd, bądź jeszcze wcześniej decyzjami władz państwowych wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354), oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. Nr 67, poz. 332 ze zm.).

W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wyraźnie wynika, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości, i wszystkie państwowe jednostki miały wynikający z powyższego art. 38 i nast., obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego kiedy i od kogo przejętych, a wbrew twierdzeniom odwołującego się, wywłaszczenie konkretnej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa dokonane na wniosek państwowych osób prawnych nie stanowiło automatycznego nabycia przez te osoby prawa zarządu wywłaszczonej nieruchomości.

Zdaniem organu, także decyzja o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, ponieważ opłaty związane z prawem korzystania z gruntu stanowiącego w dacie wymierzania opłaty własność Skarbu Państwa powinny być pochodną od ustalonego w sposób prawem przewidziany tytułu prawnego do gruntu.

Dlatego też, zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest utrwalona linia orzekania wskazująca, że decyzje ustalające opłaty z tytułu zarządu lub użytkowania nieruchomości nie stanowią podstawy uznania istnienia takiego zarządu (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 lutego 1992 r. I SA 1419/91, ONSA z 1992 r. nr 2 poz. 39, z dnia 18 lutego 1992 r. I SA 1420/91, z dnia 10 maja 2001 r. I SA 2595/99, oraz z dnia 5 listopada 1999 r. I SA 2240/98 lex nr 47368).

Organ podkreślił również, że od samego początku swojego istnienia PKP miało obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu Przedsiębiorstwu, ściśle oznaczonych nieruchomości, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP (Dz. U. Nr 81, poz. 714). Udokumentowanie dopełnienia tego obowiązku należało zatem do odwołującego. Mimo wezwań, odwołujący tej okoliczności nie udokumentował.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podała, że orzekając w podobnej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu nieopublikowanego wyroku z dnia 20 lutego 2008 r. I OSK 187/07 stwierdził iż " to Polskie Koleje Państwowe kwestionują możliwość komunalizacji przedmiotowej nieruchomości i to one winny wykazać że nieruchomość ta należała do PKP. W sytuacji gdy nie przedstawią stosownego dokumentu ani też w inny sposób nie wykazują tej okoliczności to trudno zarzucić organowi naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. ".

Wskazuje to wyraźnie, zdaniem organu, na brak podstaw do uznania, iż przedsiębiorstwo PKP uzyskało przed dniem 27 maja 1990 r. tytuł prawny do spornej nieruchomości. Nie wynika on w szczególności bezpośrednio z cyt. rozporządzenia z dnia 24 września 1926 r., jak również z przepisów regulujących status prawny tego Przedsiębiorstwa, w tym cyt. ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, bowiem przekazywanie przedsiębiorstwom prawnorzeczowego tytułu do składników mienia ogólnonarodowego (państwowego) stanowiących nieruchomości zawsze było sformalizowane z uwagi na charakter tego rodzaju mienią, niezależnie kiedy faktycznie przez przedsiębiorstwo PKP objętego.

Niezasadne w niniejszym sporze byłoby też, w ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyłączającego spod komunalizacji mienie służące organowi administracji rządowej do wykonywania jego zadań publicznych, w tym z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, przede wszystkim z tej przyczyny iż przedsiębiorstwo państwowe PKP nigdy takim organem nie było.

Podobnie brak byłoby podstaw do stosowania art. 11 ust 1 pkt 2 tej ustawy, wyłączającego z komunalizacji składniki należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, ponieważ określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia do tych podmiotów sensie prawnym a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, a ponadto, przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie ustalonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 cyt. Z dnia 10 maja 1990 r.

Takie stanowisko, w odniesieniu do mienia pozostającego jedynie w faktycznym władaniu PKP, prezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia (...) września 2006 r. I OSK 1259/05, z dnia 15 października 2007 r. I OSK 1457/06, oraz z dnia 16 stycznia 2008 r. I OSK 1947/06 stwierdzając, że dla PKP prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości będącej przed 27 maja 1990 r. tylko w faktycznym jego władaniu nie wynika ani z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego PKP ani z decyzji organów administracji ustalających opłaty z tytułu zarządu (użytkowania) takich nieruchomości.

Odnosząc się do przesłanki komunalizacji mienia w postaci "należenia" (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.), to zgodnie z art. 34 Kc w brzmieniu wówczas obowiązującym oraz ustaloną w orzecznictwie komunalizacyjnym zasadą, mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91, Dz. U. Nr 97, poz. 486 i z 1993 r. Nr 12, poz. 59). Do komunalizacji mienia z mocy prawa nie mogą mieć również zastosowania powołane w odwołaniu przepisy dotyczące uwłaszczania przedsiębiorstw państwowych mieniem, skutkujące na dzień 5 grudnia 1990 r, w tym ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP, oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r.

Organ wskazał ponadto, iż dla wielu nieruchomości będących przed dniem 27 maja 1990 r. we władaniu PKP Przedsiębiorstwo to wykazało uzyskanie tytułu prawnego w trybie wówczas obowiązującym i wojewodowie oraz organ drugiej instancji uwzględniają ten fakt w swoich rozstrzygnięciach odmawiających stwierdzenia nabycia ich z mocy prawa przez gminę, jednakże wskazane okoliczności wyłączające nie dotyczą spornej nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia (...) września 2009 r. wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie; zarzucając zaskarżonej decyzji:

naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. -

Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o

pracownikach samorządowych poprzez uznanie, że brak podstaw do uwłaszczenia

nieruchomości jest wystarczającą przesłanką do jej komunalizacji,

naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez

przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający słuszny interes

skarżącego, a ponadto dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału

dowodowego i uznanie, że spełnione zostały przesłanki komunalizacji wyrażone w

art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.,

naruszenie przepisów postępowania tj. art. 15 K.p.a. , poprzez zaniechanie przez

organ drugiej instancji ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i

ograniczenie się jedynie do rozpatrzenia zarzutów skarżącego do decyzji

Wojewody Małopolskiego - domagały się uchylenia zaskarżonej decyzji i

poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia (...) lipca 2009 r.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa oraz podzielił stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że na stronie skarżącej w niniejszej sprawie - PKP - spoczywa obowiązek wykazania posiadania tytułu prawnego do spornego mienia. Prawa takiego nie można domniemywać, powołując się tylko na dokumenty ustalające czy aktualizujące opłaty z tytułu użytkowania lub zarządu danego mienia. Prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości nie wynika również z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Z obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz.. 99 z późn. zm.) wynika, że państwowe jednostki organizacyjne, w tym przedsiębiorstwa państwowe, grunty państwowe uzyskiwały w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź na podstawie umowy o nabyciu nieruchomości, a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 z późn. zm.), które przeszło potem w zarząd. Oznacza to, że zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Skoro postępowanie w niniejszej sprawie toczy się w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), to przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, w tym między innymi jej art. 34a, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czyli decyzjami konstytutywnymi, a nie mogą odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (...), który brzmi: "Grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP.", wyraźnie wskazuje, że ustawodawca w ten sposób zarówno potwierdza, że PKP korzystały z nieruchomości bez tytułu prawnego jak również reguluje stan prawny na przyszłość, z dniem wejścia w życie ustawy, jednakże pod warunkiem, że nabycie praw własności budynku czy prawa użytkowania wieczystego gruntu - nie może naruszać praw osób trzecich. Mając na uwadze znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty dotyczące nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, brak tytułu prawnego dla Polskich Kolei Państwowych do władania tą nieruchomością w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), przy istnieniu dla PKP specjalnych możliwości ustanowionych aktami prawa powszechnie obowiązującego oraz przepisami szczególnymi, należy zdaniem Sądu pierwszej instancji uznać, że stronie skarżącej nie przysługiwał żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości objętej skargą i nie miał zastosowania art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), a zatem w opinii Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jest zgodna z prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (u.g.g.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że skomunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji;

2. błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie, terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego.

3. błędne zastosowanie przepisu art.. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o

pracownikach samorządowych polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej

ustawy nie "należała do" Polskich Kolei Państwowych przedsiębiorstwa państwowego,

4. błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu przepisu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować;

5. naruszenie przepisów prawa proceduralnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. polegające na zaaprobowaniu przez Sąd, iż prawidłowym jest niepoczynienie przez organy administracyjne jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, iż skomunalizowana nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

6. naruszenie przepisów prawa proceduralnego - art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit a lub c P.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie przedmiotowego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednakże pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Przesłanki nieważności w przedmiotowej sprawie nie zaistniały, zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach zarzutów przez stronę zakreślonych.

Rozpatrywana skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Żaden z podniesionych w niej zarzutów nie mógł odnieść oczekiwanego skutku, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Skarżąca spółka upatruje naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 151 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. przede wszystkim w oddaleniu przez ten Sąd skargi, mimo niewyjaśnienia i nierozpatrzenia przez organy administracji wszystkich okoliczności istotnych w sprawie. W związku z tym zauważyć należy, że zgodnie z art.145 § 1 pkt.1 lit. c P.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę i uchyla decyzję (postanowienie) w całości lub w części, gdy stwierdzi, że naruszenie przez organ przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i literaturze przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy rozumie się prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść zaskarżonego aktu. Potencjalny wpływ naruszeń procesowych jest niezbędnym warunkiem uwzględnienia skargi. Brzmienie art.145 § 1 pkt.1 lit.c P.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów procesowych, to wynik sprawy najprawdopodobniej byłby inny. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności zostały bowiem należycie wyjaśnione oraz rozważone przez Sąd pierwszej instancji oraz poprzednio orzekające organy w sprawie.

Istota sprawy sprowadzała się bowiem do oceny, czy w dniu 27 maja 1990 r. Polskie Koleje Państwowe legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Jedynie istniejący po stronie PKP tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa.

W pierwszej kolejności za nieusprawiedliwiony należy uznać postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem mienie ogólnonarodowe (państwowe), należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się z mocy prawa mieniem właściwych gmin z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. dnia 27 maja 1990 r., jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Zadaniem organu właściwego do wydania decyzji na tej podstawie było ustalenie, czy sporne mienie było w dniu 27 maja 1990 r. mieniem ogólnonarodowym (państwowym) i należało wówczas do rad narodowych lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a jeżeli tak, to czy nie zachodzą przeszkody wykluczające jego komunalizację. Zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że komunalizacja w tym trybie nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana przez Wojewodę decyzja ma charakter deklaratoryjny. W orzecznictwie sądów administracyjnych od wielu lat ugruntowany jest pogląd - i stanowisko to podziela także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejsza sprawę - że stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej są Skarb Państwa i właściwa gmina. Pozostałe podmioty, aby być stroną tego postępowania muszą wykazać się posiadaniem w dniu 27 maja 1990 r. tytułu prawnorzeczowego do komunalizowanego mienia. Oceniając materiał postępowania komunalizacyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, poddając ocenie obowiązujące ustawodawstwo w kwestii podstaw do regulowania stanu prawnego nieruchomości, że PKP na dzień 27 maja 1990 r. nie legitymowało się tytułem prawnym do spornego gruntu. Brak tytułu prawnego uzasadniał więc komunalizację ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Faktyczne władanie nieruchomością przez PKP nie wyłączało bowiem ustawowej przesłanki wymienionej w tymże przepisie, tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej. Rozwijając tę myśl wskazać należy, że użyte w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Faktyczne władanie mieniem przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu ustawy komunalizacyjnej następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej mierze jest już utrwalone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2000 r., I SA 1342/99; z 2 lutego 2006 r., I OSK 1295/05; z 16 marca 2006 r. I OSK 583/05).

Uwzględnić również trzeba, że na mocy powołanego w skardze kasacyjnej art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej. Spółka PKP nie wykazała zaś, aby dysponowała wskazaną decyzją czy umową. Nie powołała się nawet na fakt uzyskania kiedykolwiek takich indywidualnych aktów dotyczących omawianej nieruchomości. Słusznie również Sąd pierwszej instancji wskazał, iż prawa takiego nie można domniemywać, powołując się tylko na dokumenty ustalające czy aktualizujące opłaty z tytułu użytkowania lub zarządu danego mienia.

Podobnie brak jest w niniejszej sprawie podstaw do stosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, wyłączającego z komunalizacji składniki należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, ponieważ określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia do tych podmiotów sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, tj. posiadanie określonego tytułu prawnego. Skład orzekający w pełni podziela w tej mierze stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1003/10. W niniejszej sprawie nie zostało wykazane żadnym dokumentem, że przedsiębiorstwo państwowe PKP uzyskało tytuł prawny do władania sporną nieruchomością, poza tym, że pozostawała ona w ewidencji PKP. Podkreślić należy, iż ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w omawianym przepisie, zamieszczając w art. 11 ust. 1 pkt 3 delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W wydanym przez Radę Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe PKP nie zostało wymienione.

Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia przepisów art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" i naruszenia art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej stwierdzić należy, że nie są one trafne. Wskazane przepisy nie miały w tym przypadku zastosowania. Powołany przepis art. 34a dotyczy gruntów, o których jest mowa w art. 34 tej ustawy, tj. gruntów będących nadal własnością Skarbu Państwa (a więc tych, które na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej nie stały się mieniem właściwych gmin) znajdujących się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP (co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych). Grunty te stały się z dniem wejścia w życie ustawy z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Chodzi tu więc o grunty państwowe, co do których gminy nie uzyskały prawa własności, ani innych praw majątkowych na podstawie decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, która to sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.