Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3211/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 33 ust. 1 pkt 2, art. 8 ust. 1 i 2, art. 86 ust. 2 i 3, art. 91 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1843
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych t.j.
article: art. 133 § 1, art. 170
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 79/20 w sprawie ze skargi [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. na bezczynność PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SAB/Wa 79/20) po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w W. na bezczynność PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. w W. (zwanych dalej organem) w przedmiocie rozpoznania wniosku z 29 listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej:

1. zobowiązał PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. do rozpatrzenia wniosku skarżącej [...] sp. z o. o. z 29 listopada 2019 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3. zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z 29 listopada 2019 r. (data wpływu do organu – 2 grudnia 2019 r.) [...] sp. z o. o. zwróciła się do PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. o udostępnienie (wyodrębnienie i numeracja pochodzi od Sądu pierwszej instancji):

1. wszystkich dokumentów dotyczących szacowania wartości zamówienia dla inwestycji realizowanej na podstawie umowy Nr [...] zawartej w dniu [...] października 2017 r. na zaprojektowanie i wykonanie robót w ramach projektu [...] (stanowiącej rezultat postępowania o udzielenie zamówienia publicznego prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego na zaprojektowanie i wykonanie robót w ramach projektu [...]);

2. elementów składowych wartości szacunkowej zamówienia, która stanowiła podstawę kwoty, jaką zamawiający – organ podał bezpośrednio przed otwarciem ofert, wypełniając dyspozycję art. 86 ust. 3 ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1843);

3. podania źródeł wiedzy o cenach poszczególnych czynników i okoliczności wchodzących w skład przedmiotu zamówienia oraz mających wpływ na jego wykonanie;

4. jeżeli wartość zamówienia była szacowana na podstawie porównania z innymi inwestycjami, wniosła o wskazanie wykazu tych inwestycji wraz z ich zakresem;

5. jeśli organ ustalił szacunkową wartość zamówienia na podstawie informacji uzyskanych od wykonawców z rynku poprzez np. zapytanie rynkowe czy rozeznanie cenowe, wniosła się o udostępnienie nazw wykonawców, którzy zaangażowani byli w procedurę ustalania wartości szacunkowej zamówienia, treści skierowanych do nich zapytań, a także udzielonych przez nich odpowiedzi.

Jednocześnie Spółka podała, iż wnosi o udostępnienie wnioskowanych informacji w formie elektronicznej do dnia 6 grudnia 2019 r. na wskazany adres email lub poprzez możliwość wglądu do ww. dokumentów w siedzibie organu.

W odpowiedzi organ pismem z 16 grudnia 2019 r. poinformował skarżącą, że dokumenty i informacje dotyczące szacowania wartości zamówienia dla ww. przetargu, w tym elementów składowych wartości szacunkowej zamówienia, która stanowi podstawę kwoty, jaką organ podał bezpośrednio przed otwarciem ofert o źródłach wiedzy o cenach poszczególnych czynników i okoliczności wchodzących w skład przedmiotu zamówienia oraz mających wpływ na jego wykonanie oraz wykaz inwestycji, na podstawie których szacowana była przedmiotowa inwestycja wraz z ich zakresem, nie stanowią informacji publicznej w myśl ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429). Mają one charakter wewnętrzny oraz roboczy i nie stanowią części dokumentacji przetargowej. W odniesieniu do części wniosku dotyczącej dokumentów stanowiących zapytanie rynkowe, czy rozeznanie cenowe, poprzez udostępnienie nazw wykonawców, którzy zaangażowani byli w procedurę ustalania wartości szacunkowej zamówienia, treści skierowanych do nich zapytań, a także udzielonych przez nich odpowiedzi organ wskazał, że nie wysyłał zapytań ofertowych oraz żadni wykonawcy nie byli zaangażowani w procedurę ustalania wartości zamówienia dla projektu [...].

Pismem z 23 stycznia 2020 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jej wniosek z 29 listopada 2019 r. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę na bezczynność, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za zasadną.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w świetle art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej PKP jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu. Jest to bowiem podmiot utworzony przez PKP S.A. (jednoosobową spółkę Skarbu Państwa) do prowadzenia działalności w zakresie zarządzania liniami kolejowymi zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2018 r., poz. 1311 ze zm.), która wstąpiła w prawa i obowiązki PKP S.A. Jednym z jej zadań, jako zarządcy kolei, jest budowa, rozwój i modernizacja sieci kolejowej, o czym stanowi art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym przy wykorzystaniu środków publicznych w ramach zadań publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 710 ze zm.). W świetle z kolei art. 1, art. 2 ust. 1 i art. 6 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w orzecznictwie przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że charakter informacji publicznej ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile odnosi się do faktów i danych. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowią treści wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu wykonującego zadania publiczne, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną jest więc zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez ww. podmioty jak i tych, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich.

W świetle powyższego nie można zdaniem Sądu pierwszej instancji kwestionować, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, bowiem dotyczą realizacji zadania publicznego oraz dysponowania mieniem publicznym (art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f oraz pkt 5 lit. d ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej). Sąd zaznaczył również że skarżąca wnioskowała o udostępnienie dokumentów stanowiących zapytanie rynkowe, jednak – jak odpowiedział organ – nie wysyłał zapytań ofertowych oraz żadni wykonawcy nie byli zaangażowani w procedurę ustalania wartości zamówienia dla projektu, a więc nie posiada informacji określonych w pkt 5 wniosku. W dalszym postępowaniu po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ocenie organu podlegać będą informacje i dokumenty określone w pkt 1 – 4 wniosku.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) zobowiązał PKP do rozpatrzenia wniosku Spółki z 29 listopada 2019 r., jak w punkcie 1 wyroku. Ze względu na fakt, że zapytania wniosku zostały skonstruowane bez ich jasnego podziału, Sąd musiał w punkcie 1 wyroku zobowiązać do rozpoznania wniosku w całości, a tylko w uzasadnieniu doprecyzowano, że skoro na ostatnie pytanie organ odpowiedział, nie musi czynić tego ponownie. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 Sąd uznał, że ustalony stan faktyczny daje podstawę do przyjęcia, że organ w niniejszej sprawie dopuścił się bezczynności. Jednocześnie zdaniem Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że działanie organu było związane z jego złą wolą albo że wywołało dla strony wyjątkowo dotkliwe skutki. Organ "zareagował" na wniosek skarżącej, zaś zwłoka w udzieleniu informacji publicznej wynikła z nieprawidłowej oceny treści wniosku i błędnego zastosowania przepisów prawa. Z tych względów orzeczono jak w punkcie 2 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f oraz pkt 5 lit. a UDIP, polegające na błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że objęte wnioskiem [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. informacje stanowią informację publiczną, podczas gdy:

1. stanowią one dokumenty wewnętrzne opracowane na potrzeby dalszego procesu decyzyjnego i jako takie nie stanowią informacji publicznej;

2. dotyczą one interesów [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. i jako takie nie stanowią informacji publicznej, albowiem nie odnoszą się do "sprawy publicznej".

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji wezwania PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. do przedłożenia oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziło do uwzględnienia skargi pomimo, że sąd wojewódzki orzekając nie znał treści dokumentów, co do których orzekł;

2. art. 138 w zw. z art. 170 P.p.s.a. poprzez niezawarcie w sentencji wyroku rozstrzygnięcia Sądu co do całości skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem spowodowało powstanie stanu związania zaskarżonym rozstrzygnięciem w zakresie nieznajdującym odzwierciedlenia w rzeczywistości.

Wskazując na powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Nadto organ wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pisma PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z 5 lipca 2017r.; [...] - na okoliczność wskazaną w odpowiedniej części uzasadnienia; przy której zostało ono przywołane.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że objęte żądaniem informacje nie stanowią informacji publicznej, ale mają charakter dokumentów wewnętrznych, poprzedzających postępowanie przetargowe, w którym skarżąca złożyła ofertę uznaną za najkorzystniejszą, co potwierdza pismo skarżącej z 5 lipca 2017 r. W ocenie organu informacje odnoszące się do szacowania wartości mogą służyć próbom wykazania błędnego szacunku zawartego w ofercie wykonawcy bądź wykorzystania sposobu szacowania wartości zamówienia przy okazji wykonywania robót dodatkowych, zawierania aneksów.

W piśmie z 22 lipca 2021 r. skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

I tak, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy sąd oddali skargę (sprzeciw), mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w okolicznościach niniejszej sprawy. Podkreślić trzeba, że podstawowym zadaniem Sądu pierwszej instancji było ustalenie, czy strona skarżąca kasacyjnie była zobowiązana do rozpatrzenia wniosku skarżącej z 29 listopada 2019 r., który zasadniczo sprowadzał się do żądana udostępnienia dokumentów jako informacji publicznej dotyczących szacowania wartości zamówienia dla wskazanej w nim inwestycji. Nie miała natomiast żadnego znaczenia dla oceny wniosku informacja, w jaki sposób i czy w ogóle postępowanie przetargowe, na które wskazywano we wniosku zostało rozstrzygnięte. Żądanie udzielenia informacji publicznej w żaden sposób do niego nie nawiązywało, a więc nie podlegało ocenie Sądu pierwszej instancji. Podobnie dla oceny, czy organ pozostawał w bezczynności, nie były niezbędne dokumenty, których udostępnienia żądała skarżąca. Wniosek o udostępnienie informacji został sformułowany precyzyjnie, co pozwalało na ocenę, czy żądane dokumenty stanowiły informację publiczną. Z tych też przyczyn nie można było dopatrzeć się w działaniach Sądu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Również bez związku z niniejszą sprawą pozostawał zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pisma PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z 5 lipca 2017 r. [...].

Jako niezasadny należało ocenić także zarzut naruszenia art. 138 w związku z art. 170 P.p.s.a. Sentencja wyroku zawiera wszystkie wymagane przepisem art. 138 P.p.s.a. elementy, zaś powaga rzeczy osądzonej, o której mowa w art. 170 P.p.s.a., chociaż co do zasady obejmuje sentencję orzeczenia, to jednak istota sądowej kontroli rozciąga ją również na motywy wyroku w takich granicach, w jakich stanowią one konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do określenia jego zakresu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1939/12, 14 września 2016 r. sygn. akt I FSK 328/15 i 11 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 3450/19 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, po uprawomocnieniu się zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, wiążąca dla organu będzie ocena, że wniosek skarżącej z 29 listopada 2019 r. w zakresie "udostępnienia dokumentów stanowiących zapytanie rynkowe, czy rozeznanie cenowe, poprzez udostępnienie nazw wykonawców, którzy zaangażowani byli w procedurę ustalania wartości szacunkowej zamówienia, treści skierowanych do nich pytań, a także udzielonych przez nich odpowiedzi" został zrealizowany. W nawiązaniu natomiast do argumentacji skargi kasacyjnej podkreślić trzeba, że podział wniosku skarżącej o udzielenie informacji publicznej został wprowadzony przez Sąd pierwszej instancji na potrzeby prowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej. Miał on zatem jedynie charakter techniczny i w żaden sposób nie modyfikował wniosku skarżącej, do którego rozpoznania organ musiał zostać zobowiązany w całości. Wyodrębnienie w uzasadnieniu wyroku pewnego fragmentu wniosku i jego ocena jako zrealizowanego, jak powyżej wskazano, nie uchybia normie art. 170 P.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, podkreślić na wstępie należy, że nie była kwestionowana w skardze kasacyjnej ocena, że PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., jako podmiot utworzony do prowadzenia działalności w zakresie zarządzania liniami kolejowym, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu, wymienionym w art. 4 ust. 3 ustawy. Przedmiotem sporu pozostawała ocena charakteru objętych wnioskiem informacji. Wbrew jednak stronie skarżącej nie można ich kwalifikować jedynie jako "dokumentu wewnętrznego", który sam w sobie nie stanowi informacji publicznej. Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie pojęcie "dokumentu wewnętrznego" odnosi przede wszystkim do tych dokumentów, które nie są skierowane na zewnątrz. Służą one bowiem wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu podglądów i stanowisk oraz mogą określać zasady działania w danych sytuacjach, czy też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2337/15, z 17 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1281/15, z 3 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1163/15, 29 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1561/18 i 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 2374/21). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie sam fakt, że żądane do udostępnienia dokumenty są "opatrzone klauzulą 'do użytku wewnętrznego'", nie ma charakteru przesądzającego. Podobnie twierdzenie, że dokumenty te stanowią pewne "stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej", całkowicie pomija fakt, że było to postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego, które z założenia ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1843), ma charakter etapowy. Co jednak najistotniejsze, postępowanie o udzielenie zamówienia jest jawne, a zamawiający może ograniczyć dostęp do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia tylko w przypadkach określonych w ustawie (art. 8 ust. 1 i 2 ustawy). Zgodnie z art. 86 ust. 3 ww. ustawy, a który został również przywołany w treści wniosku z 29 listopada 2019 r., bezpośrednio przed otwarciem ofert zamawiający podaje kwotę, jaką zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia. Otwarcie ofert jest jawne i następuje bezpośrednio po upływie terminu do ich składania, z tym że dzień, w którym upływa termin składania ofert, jest dniem ich otwarcia (ust. 2). Zamawiający wybiera ofertę najkorzystniejszą na podstawie kryteriów oceny ofert określonych w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Kryteriami oceny ofert są cena lub koszt albo cena lub koszt i inne kryteria odnoszące się do przedmiotu zamówienia (art. 91 ust. 1 i 2 ww. ustawy).

Wskazując na powyższe, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że po upublicznieniu informacji, jaką kwotę zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia – bezpośrednio przed otwarciem złożonych ofert, a po ich otwarciu – do wiadomości publicznej w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej mogą być przekazane informacje wynikające z kosztorysu inwestorskiego, jak również udostępnieniu może podlegać jego treść (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2208/12 oraz z 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3168/15). Ponieważ kosztorys ten jest jednym z dwóch sposobów ustalenia wartość zamówienia na roboty budowlane (art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych), to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, nie ma przeszkód, aby tożsamą argumentację zastosować również do drugiego sposobu, tj. udostępnienia dokumentów na podstawie, których dokonano zaplanowania kosztów prac projektowych oraz planowania kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno – użytkowym, jeżeli przedmiotem zamówienia jest zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (art. 33 ust. 1 pkt 2). Również i w tym przypadku zakres przedmiotowy dokumentów, które podlegają udostępnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej został określony w ustawie bardzo szeroko. Obejmuje on treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, których używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Obowiązek udostępnienia dokumentów, na podstawie których dokonano planowania kosztów prac projektowych oraz robót budowlanych (szacowania wartości zamówienia – jak to określono we wniosku o udzielenie informacji publicznej) znajduje zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym, zaistniałym w niniejszej sprawie, w jakim dokumenty te służą wykonywaniu zadań publicznych, a więc obejmuje informację publiczną. Z tego też względu za prawidłową należało uznać konkluzję Sądu pierwszej instancji przedstawioną w skarżonym wyroku, że żądane przez stronę skarżącą dokumenty stanowią informację publiczną, albowiem dotyczą realizacji zadania publicznego, jaką jest prowadzenie działalności w zakresie zarządzania liniami kolejowymi oraz dysponowania mieniem publicznym. Tezę tę należało jednak uzupełnić powyższą argumentacją wynikającą z ustawy Prawo zamówień publicznych.

Z tych też przyczyn jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f oraz pkt 5 lit. a ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090).