Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1696/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 139 ust. 1 i 2, art. 134, art. 154.
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Waldemar Śledzik Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. z dnia [...] stycznia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] stycznia 2011 r. oddalającą odwołanie S. Sp. z o.o. z siedzibą w K., skarżącej w niniejszej sprawie, od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie gruźlicy i chorób płuc dla dzieci na okres od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2013 r.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] września 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił konkurs ofert NR [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie gruźlicy i chorób płuc dla dzieci na okres od dnia [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2013 r.

W postępowaniu wpłynęły 4 oferty. Skarżąca złożyła w terminie ofertę nr [...].

Oferta skarżącej spełniła wymogi formalnoprawne i została przekazana do oceny w części niejawnej postępowania konkursowego.

Z rankingu otwarcia postępowania wynika, iż oferta skarżącej zajęła drugą pozycję, z łączną liczbą 51,666 pkt w tym za ofertę cenową - 15 pkt; ciągłość - 10 pkt; jakość - 20 pkt; dostępność – 6,666 pkt.

Komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania. W wyniku negocjacji ustalono cenę jednostkową w wysokości 8,4 zł oraz liczbę planowanych świadczeń na 7101 punktów na łączną wartość 59 648,40 PLN. W rankingu końcowym po negocjacjach, oferta skarżącej została sklasyfikowana na pozycji 3 uzyskując łącznie 53,431 pkt, w tym: oferta cenowa -16,765 pkt, ciągłość -10 pkt, jakość - 20 pkt, dostępność - 6,666 pkt.

W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu wyników negocjacji komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, aż do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu.

W dniu [...] grudnia 2010 r. Komisja konkursowa zamieściła na stronie internetowej ogłoszenie o rozstrzygnięciu postępowania konkursu ofert nr [...]. Oferta skarżącej nie została wybrana.

Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. skarżąca złożyła odwołanie, w którym podniosła, że w sytuacji, gdy doszło do ustalenia zarówno cen za świadczenia, jak i ilości tych świadczeń, nie może dochodzić do sytuacji, w których oferta oferenta nie będzie wybrana. Ustalenie ceny i ilości nie służy tylko temu, aby dokonać "ustalenia" całkowicie bezwartościowego i bezprzedmiotowego. Zdaniem oferenta z oświadczenia Komisji wynikało jednoznacznie, że ustalenie ilości i cen, potwierdzone podpisaniem protokołu końcowego, oznacza ustalenie tych składników umowy i wybór oferty. Komisja Konkursowa nie musi prowadzić żadnych negocjacji co do cen i ilości świadczeń bowiem podstawą do oceny ofert powinny być oferty pisemne, a jedynie w sytuacjach wątpliwych, gdzie mogą istnieć przeszkody do zawarcia umowy powinny być prowadzone negocjacje. Zdaniem skarżącej negocjacje zostały wykorzystane do prowadzenia licytacji, a oferent nie był informowany o tym, że jego oferta znajduje się poniżej progu gwarantującego zawarcie umowy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ działając na podstawie art. 154 ust. 3 w zw. z art. 107 ust. 5 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm.), dalej ustawa o świadczeniach oddalił odwołanie S. Sp. z o.o.

W uzasadnieniu Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wskazał, że Komisja konkursowa na podstawie art. 142 ust. 5 ustawy o świadczeniach dokonała wyboru ofert celem zawarcia umowy w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym. Komisja w rozstrzygnięciu uwzględniła wybrane oferty, tj. ofertę która w rankingu końcowym zajęła pierwsze miejsce. Dokonanie wyboru powyższej oferty wyczerpało środki finansowe, które zamawiający przeznaczył na świadczenia będące przedmiotem postępowania, w sposób uniemożliwiający wybranie kolejnych oferentów w rankingu końcowym ofert. O miejscu w rankingu końcowym zadecydowała punktacja jaką skarżąca otrzymała za wszystkie kryteria oceny ofert, a także punktacja, jaką uzyskali pozostali oferenci biorący udział w postępowaniu. Oferent jest związany ofertą do czasu zakończenia postępowania konkursowego. Podpisany przez oferenta i komisję konkursową protokół z negocjacji przeprowadzonych w celu ustalenia liczby i ceny świadczeń nie stanowi gwarancji zawarcia między stronami umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Oferent był kilkakrotnie informowany, iż podpisanie przez strony protokołu negocjacji nie stanowi podstawy zawarcia umowy ani roszczenia o zawarcie takiej umowy. Ponadto w protokole zawarto zapis o takiej treści.

Organ wskazał także, że postępowanie konkursowe prowadzi się w celu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zatem na każdym jego etapie komisja konkursowa podejmuje działania zmierzające do wyboru ofert i zawarcia umów w takiej liczbie, która zapewni pacjentom dostęp do świadczeń zdrowotnych określonego rodzaju. Działania komisji nie mają jednak prowadzić do zawarcia umów ze wszystkimi oferentami, biorącymi udział w postępowaniu. Zgodnie z ideą konkursu, zadaniem komisji jest wybór najkorzystniejszych ofert, w ramach kwoty zamówienia. Oferta skarżącej nie została wybrana, pomimo że spełniała wszystkie wymagania formalno - prawne oraz wymogi merytoryczne, bowiem wybrano ofertę, która uzyskała wyższą ocenę punktową.

Zdaniem organu postępowanie komisji konkursowej było zgodne z Regulaminem Pracy Komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przyjętego uchwałą nr 36/2005/1 Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005 r. oraz wydanymi na podstawie 146 ust. 1 pkt 3 ustawy zarządzeniem Nr 62/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 listopada 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna i zarządzeniem Nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Skarżąca wniosła od powyższej decyzji odwołanie wskazując m. in. że zaskarżona decyzja nie zawiera w swej treści uzasadnienia faktycznego zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organ nie wskazał na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, w szczególności czy była to wyłącznie pisemna oferta oferenta, czy też były to pisemne oferty innych oferentów lub inne jeszcze dokumenty.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Prezes NFZ na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał ww. decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wskazał, że Komisja konkursowa może podjąć decyzję o zaproszeniu do negocjacji oferenta (lecz nie jest to obligatoryjne) w celu ustalenia z nim liczby planowanych do udzielenia świadczeń oraz ceny za te świadczenia, co nie jest przyrzeczeniem zawarcia z oferentem umowy. Dopiero po przeprowadzeniu negocjacji z wszystkimi zaproszonymi do niej oferentami, sporządzony zostaje ranking końcowy uwzględniający wyniki negocjacji. Oferty ułożone są w kolejności od tej, która uzyskała najwięcej punktów. Do podpisania umowy kwalifikują się oferty które zajmują miejsca powyżej tzw. linii odcięcia wyznaczającej wysokość środków finansowych przeznaczonych na dane postępowanie. Skarżąca podpisała protokół końcowy z negocjacji pod treścią, którego zawarta została klauzula w brzmieniu: "Protokół końcowy zawiera ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji co do ilości i ceny. Zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy. Rozbieżność stanowisk w protokole końcowym oznacza, że oferta nie zostanie wybrana. W przypadku wystąpienia rozbieżności i odmowy podpisania przez oferenta protokołu końcowego, komisja odnotowuje ten fakt w pozycji "Uwagi" i podpisuje protokół końcowy jednostronnie, informując jednocześnie oferenta o zakwalifikowaniu przez komisję konkursową oferty (lub jej odrębnie ocenianej części) do kategorii ofert, które nie zostaną wybrane w toku postępowania." Stanowi to dowód, iż została poinformowana przez komisję konkursową o zasadach oceny ofert i wpływie zaproponowanej przez oferenta ceny za świadczenia, na ogólną ocenę punktową oferty podczas tworzenia rankingu końcowego. Powyższa klauzula stanowi integralną część protokołu końcowego z negocjacji.

Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, zaś skarżąca w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczyła, iż zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz że przyjmuje je do wykonania.

Zarówno w przypadku oferty skarżącej, jak też każdego innego oferenta biorącego udział w postępowaniu numer [...] ocena poszczególnych kryteriów dokonana została przy wykorzystaniu systemu informatycznego Funduszu.

Organ, podkreślił, iż w trakcie postępowania prowadzonego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, oferentowi nie przysługuje prawo zapoznania się z ofertami innych uczestników postępowania. Tym samym odmowa udostępnienia oferty innemu uczestnikowi postępowania konkursowego nie narusza art. 7, 8, 10 i 77 KPA. Organ wskazał także, że Komisja konkursowa w ramach przedmiotowego postępowania stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu. Ponadto, kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku przedmiotowego postępowania. Ocena ofert, w tym oferta skarżącej, została dokonana na podstawie określone kryteria, które były jednakowe dla wszystkich oferentów. Zasadami przeprowadzania postępowania, które określa ustawa o świadczeniach są w szczególności: równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania oraz przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur. Zdaniem organu postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w całości, jako wydanych z naruszeniem następujących przepisów:

- prawa materialnego, tj. przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych o ocenie ofert (art. 148), o wyborze ofert (art. 142 ust. 5 pkt 1), o prowadzeniu negocjacji z oferentami (art. 142 ust. 6), jak również naruszenie określonej w art. 134 ust. 1 i 2 ustawy zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz zasady nakładającej na NFZ obowiązek prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a także równego udostępniania wszystkim świadczeniodawcom wszelkich wymagań, wyjaśnień i informacji, związanych z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, poprzez odmowę podania miejsca w rankingu oraz pozycji oferty skarżącej w stosunku do innych ofert oraz w stosunku do tzw. linii odcięcia po każdym kolejnym etapie negocjacji, a poprzez to umożliwienie zmodyfikowania swojej oferty cenowej do poziomu gwarantującego jej zawarcie umowy, a także naruszenie przepisów o wyborze ofert poprzez dopuszczenie możliwości oświadczeń o zmianach oferty cenowej, bez zagwarantowania skarżącej prawa do zmodyfikowania jej oferty cenowej;

- art. 154 ust. 1 ustawy, poprzez ograniczenie badania prawidłowości przeprowadzenia postępowania konkursowego wyłącznie do czynności podejmowanych w stosunku do jednego uczestnika tego konkursu i tylko jednej oferty, tj. oferty skarżącej, zamiast zbadania wszystkich czynności podjętych w toku ww. postępowania w stosunku do wszystkich uczestników tego konkursu.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 9 kpa, art. 10 § 1 kpa, art. 73 § 1 kpa, art. 74 § 1 oraz § 2 kpa, art. 75 § 1, art. 77 § 1 kpa, art. 78 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 107 § 1 i 3 kpa oraz art. 152 ust. 1 ustawy poprzez:

- naruszenie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udział w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się, co do wszystkich zebranych dowodów i materiałów, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji;

- nieudostępnienie wszystkich akt postępowania oraz niepoinformowanie o prawie do przejrzenia tych akt postępowania oraz do ustosunkowania się przez stronę do zawartych w nich informacji.

- bezpodstawne i nieuzasadnione objęcie akt sprawy klauzulą tajności "tajne" lub "ściśle tajne" albo wyłączenie wglądu do akt ze względu na nieistniejący i nieujawniony ważny interes państwowy, a co za tym idzie niewydanie postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 kpa oraz niedopuszczenie jako dowodu, wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy;

- niedokonanie oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a poprzez to wadliwość ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie,

- wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i nieuwzględnienie całości materiałów dowodowych i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, brak analizy i omówienia dowodów zgromadzonych w sprawie, a poprzez to brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w części obejmującej dowody i zarzuty wskazane przez skarżącą.

Skarżąca wniosła o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153 p. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r. naruszają bowiem prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń i jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Stosownie do art. 139 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert. Prezes Funduszu, na podstawie art. 146 ustawy oświadczeniach, określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców. Kryteria te są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ww. ustawy).

W art. 134 omawianej ustawy sformułowano zasadę, że Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 grudnia 2009 r. wydanym w sprawie II GSK 1012/09 (por. także postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 28 marca 2011 r. w sprawie III SA/Gd 57/11) podkreślił, że Prezes NFZ jest organem Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej). Z kolei, sam NFZ jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (stanowi o tym art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych dla tych organów. Dopiero na mocy konkretnych przepisów, jak np. art. 33 ust. 2, art. 154 ust. 6 powołanej ustawy, stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej. Stanowisko takie zostało wyrażone także w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07 oraz z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt II GSK 394/08 (oba publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem rozstrzygnięcia zapadłe w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia (przez dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ i następnie przez Prezesa NFZ) wówczas mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje (art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej). Przyjąć w związku z tym należy, że dopiero odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przez komisję, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy.

Zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym zadaniem organu jest dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2009 r. w sprawie VI SA/Wa 1827/09).

Skarżąca podnosiła fakt nieudostępnienia jej w trakcie postępowania administracyjnego materiału dowodowego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Prezes Funduszu natomiast, powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r. stwierdził, że nie miał obowiązku udostępnienia stronie postępowania administracyjnego tych dokumentów, w szczególności ofert innych uczestników postępowania.

Powołane przez organ administracji wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego nie były wydane przy jednomyślnym stanowisku składów orzekających, podobnie jak w sprawie II GSK 554/10 (wyrok z dnia 14 czerwca 2011 r.). Zachodzi zatem sytuacja, w której należy dostrzec rozbieżność co do kwestii wskazanej w art. 73 § 1 k.p.a.

Sąd w składzie orzekającym, zauważając owe rozbieżności poglądów oraz mając na względzie przytoczone wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych co do rozdziału i zakresu postępowań przed Komisją Konkursową i przed właściwymi dyrektorami NFZ oraz Prezesem Funduszu, stoi na stanowisku obowiązkowego stosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem w postępowaniu toczącym się przed właściwym dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i przed Prezesem Funduszu, jako już w postępowaniu administracyjnym, mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to materiał dowodowy podlegający udostępnieniu skarżącej stanowi również dokumentacja dotycząca innych oferentów. Ograniczenie materiału dowodowego podlegającego ocenie w ramach odwołań prowadzi do niepełnego wyjaśnienia stanu sprawy i skutkuje naruszeniem art. 77 § 1 kpa. Badanie wyłącznie jednej oferty i czynności podjętych w stosunku do skarżącej jest z punktu widzenia zasad, którymi organy są związane niedopuszczalne i skutkuje wadliwością decyzji podjętych po przeprowadzeniu tak ograniczonego badania.

Podkreślić przy tym należy, iż wprawdzie organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej lecz rozpoznając sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu obowiązane są czynić ustalenia czy nie zostały naruszone wymagania formalne ale także co do tego, czy nie doszło do naruszenia zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonywania kontroli ocen, jak również zbadanie stanu faktycznego w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika.

Uzasadnienie zaskarżonych decyzji wskazuje na to, że w takim zakresie organy ograniczając się w istocie do materiału dowodowego odnoszącego się do skarżącej, sprawy nie rozpoznały co skutkuje naruszeniem art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarówno Dyrektor [...] Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, jak i Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w swoich decyzjach nie przedstawili żadnej dokumentacji, ani ustaleń odnoszących się do innych oferentów, chociażby dokumentacji oferenta, który wygrał konkurs. Brak jest jakichkolwiek wskazań (poza ogólnikami) co do konkursu i przyczyn wyboru oferty, która wygrała a także według jakich kryteriów i w oparciu o jak przeprowadzoną analizę stanu faktycznego oba organy dokonały rozstrzygnięcia. W istocie zatem nie jest możliwa pełna kontrola przez Sąd legalności decyzji, a dokonywanie uzupełniających ustaleń przez Sąd jest poza uprawnieniami Sądu.

Chodzi zatem o to, by organy wydające decyzje w postępowaniu administracyjnym, uzasadniając rozstrzygnięcia, przedłożyły analizę ofert poszczególnych oferentów, ze szczególnym uwzględnieniem oferty wygrywającej, dokonując oceny prawidłowości stanowiska Komisji Konkursowej ze wskazaniem na odpowiednie przesłanki wynikające z przepisów mających zastosowanie w konkursie. Przedłożenie wyników rankingu początkowego, końcowego i wyniku negocjacji (a w istocie do tego ograniczają się organy) nie stanowi wystarczającej dokumentacji pozwalającej Sądowi na dokonanie oceny legalności rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w sprawie. Brak analizy pozostałych ofert, w szczególności oferty wygranej, w świetle wymagań określonych stosownymi przepisami ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, rozporządzeń i zarządzeń Prezesa Funduszu jest naruszeniem powołanych przepisów postępowania. Organy wydające decyzje w sprawie, co ponownie należy podkreślić, są obowiązane wykazać, na podstawie przeprowadzonej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w jaki sposób dokonały zbadania postępowania prowadzonego przez Komisję Konkursową i dlaczego wydały konkretne rozstrzygnięcia. Dla wywiązania się z tego obowiązku nie jest wystarczające odniesienie się wyłącznie do materiału dowodowego dotyczącego jedynie oferenta składającego odwołania, a do takiej oceny sprowadza się w istocie, uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Podnieść nadto należy, że odmowa udostępnienia stronie postępowania akt sprawy (z całym zgromadzonym materiałem dowodowym winna nastąpić jedynie w warunkach art. 74 § 2 kpa przy czym odmowa może mieć w odniesieniu do dokumentów, na które została nałożona klauzula niejawności lub ze względu na ważny interes państwa.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdzając naruszenie wskazanych przepisów prawa procesowego mogące mieć wpływ na wynik sprawy uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł, jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 po myśli art. 152 ppsa zaś o kosztach orzeczono mając na względzie art. 200 ppsa.