Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 427/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.  64 ust. 1 i 3, art. 39 ust. 2, art. 69 ust. 3, art. 73 ust. 1, art. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 189f, art. 156 par. 1 pkt 2 , art. 268a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9g pkt 1, art. 9zb ust. 1, art. 6q ust. 11, art. 6h
journal: Dz.U. 2021 poz 888
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2022 r. sprawy ze skargi P.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości kary pieniężnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Komunalnego Z. z dnia [...] kwietnia 2022r., znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P.W. kwotę 300 zł (słownie trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pierwotną decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. Zarząd Komunalnego Z. określił wobec P. W. prowadzącego działalność pn. Usługi T. karę pieniężną w kwocie [...]zł za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. W wyniku odwołania P. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 lutego 2022 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Zarząd Komunalnego Z. decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] ponownie wymierzył P. W. prowadzącemu działalność pn. Usługi T. karę pieniężną w kwocie [...]zł za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła.

Karę nałożono w oparciu o przepis art. 9x ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r., poz. 888, dalej "u.c.p.g.") stanowiący, iż jej wysokość oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219) i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Organ I instancji w uzasadnieniu wskazał, że P. W. uzyskał wpis do prowadzonego przez Zarząd Związku Komunalnego Z. rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu miasta L. pod nr [...]

Następnie przywołał przepisy art. 9n ust. 1 i 4, art. 9g pkt 1, art. 3aa pkt 1, art. 9x ust. 2 pkt i ust. 3 u.c.p.g. Organ ustalił, że w wyniku analizy sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. złożonego przez przedsiębiorcę za rok 2020, stwierdzono nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu recyklingu. W związku z powyższym Związek wszczął z urzędu wobec przedsiębiorcy postępowanie w sprawie określenia wysokości kary pieniężnej.

Dalej organ wskazał na treść wydanych w sprawie uprzednio decyzji. Wskazał także, że w toku dalszego postępowania, po uchyleniu jego pierwotnej decyzji, organ dopuścił dowód z dokumentu w postaci umowy o świadczenie usług odbioru odpadów zmieszanych/zbieranych selektywnie z dnia [...] stycznia 2020 r. dotyczącej cmentarza parafialnego parafii pw. Św. M. w L.. Ponadto organ wskazał, że w styczniu 2022 r. udostępniono użytkownikom sytemu BDO możliwość drukowania sprawozdań w wyniku czego wydruk sprawozdania stanowiącego podstawę do naliczenia kary pieniężnej został dołączony do akt sprawy.

Dalej organ wskazywał, że biorąc pod uwagę przesłanki nakładania administracyjnej kary pieniężnej wynikające z art. 189d k.p.a. zaznaczyć należy, że ustawowy obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym ustalonego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wybranych frakcji odpadów dotyczy każdego podmiotu odbierającego odpady komunalne (z których można wyodrębnić frakcje odpadów typu tworzywa sztuczne, papier, szkło) na podstawie umowy z właścicielami nieruchomości. Organ podtrzymał też swoje stanowisko, iż podejmujący działalność gospodarczą powinien mieć świadomość ciążących na nim obowiązków wynikających z ustawy i dążyć do ich wypełnienia.

Organ wskazał, że we wpisie przedsiębiorca zadeklarował odbiór odpadów wyłącznie o kodzie 20 02 03 - inne odpady nieulegające biodegradacji, tym samym decydując się na odbiór odpadów określonego rodzaju powinien samodzielnie przewidywać i kalkulować ewentualne konsekwencje niewywiązania się z ustawowych obowiązków.

W odniesieniu do odpadów odbieranych przez P. W. organ wskazał, że zgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów - odpady pochodzące z cmentarzy należą do grupy odpadów komunalnych. Organ I instancji podał, że wymogi w zakresie postępowania z odpadami komunalnymi zostały unormowane w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zatem gospodarowanie odpadami pochodzącymi z terenów cmentarzy przebiega w identyczny sposób w stosunku do odpadów pochodzących z innych nieruchomości niezamieszkałych i nie jest uzasadnione ich odmienne traktowanie.

Zdaniem organu brak osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu jest czynem zawinionym przez P. W., wynikającym z braku dbałości o spełnienie wymagań prawnych w bieżącej działalności podmiotu.

Dalej organ stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu nie zachodzą przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wynikające z art. 189f§ 1 pkt 1 k.p.a.

Dalej w oparciu o § 3 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 2167 z późn. zm.) organ I instancji dokonał obliczenia poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, przyjmując jako podstawę do obliczeń ilości odpadów komunalnych z tych frakcji, wskazanych przez P. W. w sprawozdaniu o odebranych odpadach komunalnych za rok 2020 r. W konsekwencji powyższego organ I instancji ustalił, że Skarżący P. W. prowadzący działalność gospodarczą uzyskał 0% (z wymaganej ilości 26,124 Mg) poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych z frakcji papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w stosunku do wymaganego poziomu 50% za 2020 r. - o czym stanowi art. 3aa pkt. 1 u.c.p.g. Do osiągnięcia poziomu 50% zabrakło zatem 26,124 Mg. Ilość tą organ, zgodnie z art. 9x ust. 3 u.c.p.g., pomnożył przez kwotę [...]zł, będącą jednostkową stawką opłaty zł/Mg wynikającą z załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 2490). Pozwoliło organowi I instancji wyliczyć wysokość kary i określić ją na kwotę [...]zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. W. wskazując przede wszystkim, że nie ma sensu segregacja przy zbiórce tylko z cmentarzy, bo zawsze będzie ona skazana na porażkę. Zdaniem Odwołującego się segregowanie odpadów na cmentarzu na szkło (ze zniczy) i plastyk (ze zniczy) jest pozbawione sensu z powodu zabrudzenia pozostałościami wosku ze świec. Odpady te nie nadają się do powtórnego przetworzenia i niestety nie podlegają zbiórce selektywnej o czym powszechnie wiadomo. Plastykowe kwiaty również nie należy traktować jako plastik, gdyż do ich stabilizacji używa się m.in. metalowych drutów oblanych plastikiem, doniczki dodatkowo, bardzo często zalane są betonem, gipsem itp. Tym samym zdaniem P. W. uzyskanie z odpadów cmentarnych selekcjonowanych frakcji jest niewykonalne.

Decyzją z dnia 26 maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W treści uzasadnienia organ odwoławczy opisał przebieg dotychczasowego postępowania, a następnie wskazał na przepisy mające zastosowanie w sprawie. Kolegium stwierdziło, że przedłożone przez organ I instancji akta zawierają "sprawozdanie" przewidziane w art. 9n ust. 1 i nast. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z tego sprawozdania wynika więc jednoznacznie, że odbierający odpady komunalne P. W., na podstawie umów z jednym właścicielem nieruchomości, stanowiącej cmentarz, nie osiągnął w roku 2020 w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych o kodzie "20 02 03 Inne odpady nieulegające biodegradacji" - 105,9800 Mg, poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości co najmniej 50% wagowo. Innymi słowy organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zostały wyczerpane przesłanki prawne statuowane w art. 9g pkt 1 w zw. z art. 3aa pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i tym samym P. W. nie dopełnił obowiązku statuowanego tymi przepisami.

Wobec takiego stanu rzeczy organ stwierdził, że aktualizuje się dyspozycja art. 9x ust.2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a mianowicie P. W. jako przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej. Organ I instancji obowiązany więc był myśl art. 9x ust.3 ustawy z dnia o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, obliczyć karę pieniężną, co zdaniem organu odwoławczego wykonał prawidłowo, z uwzględnieniem wszystkich wymaganych elementów.

Kolegium podzieliło przekonanie organu I instancji o braku podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary o jakim mowa w art. 189f §1 k.p.a. Przede wszystkim organ wskazał, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma, albowiem przy wymaganym "poziomie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości co najmniej 50%, przedsiębiorca nie uzyskał nic, 0%. Nie sposób tutaj mówić o jakimkolwiek dodatnim "poziomie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję złożył P. W.. Wskazywał w uzasadnieniu, że zarówno Komunalny Związek G. jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględnili w swoich decyzjach Komunikatu Ministerstwa Klimatu z dnia 30 grudnia 2020 r., że przepisy ustawy o odpadach oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zakazują przejmowania przez wyspecjalizowane podmioty wysegregowanych odpadów komunalnych bezpośrednio z miejsca ich wytworzenia, czyli terenu nieruchomości zamieszkałej lub niezamieszkałej (np. na której prowadzona jest działalność gospodarcza). Wskazał, że w takim przypadku mamy do czynienia z akcyjnym zbieraniem określonego rodzaju odpadów, którego nie należy traktować jako odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a więc de facto nie wymaga nawet uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej. Następnie podobnie, jak w odwołaniu wskazał m.in. na brak celowości segregowania odpadów pochodzących z cmentarzy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, lecz z powodów innych niż podniesione w skardze.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej – "P.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję I instancji wydaną na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9g pkt 1, art. 9zb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888, zwanej dalej: "u.c.p.g."), orzekającą o wymierzeniu Skarżącemu kary administracyjnej za nieosiągnięcie w 2020r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła.

Jak wskazuje analiza akt sprawy istota sporu zawisłego pomiędzy stronami sprowadza się do ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i zaistniała odpowiedzialność administracyjna po stronie przedsiębiorcy. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy należy jednak poprzedzić analizą prawidłowości wydania przez Zarząd Komunalnego Z. decyzji administracyjnej nakładającej administracyjną karę pieniężną za nieosiągnięcie w 2020r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu frakcji odpadów komunalnych. Jak wskazuje analiza akt administracyjnych sprawy decyzja Zarządu Komunalnego Z. z [...] kwietnia 2022r. została wydana przez działającego z upoważnienia Zarządu Przewodniczącego Zarządu Komunalnego Z. (k. 18 akt adm. I inst.).

W tym miejscu podkreślić należy, że zagadnienie upoważnienia osoby wydającej decyzję w imieniu zarządu związku międzygminnego było już przedmiotem rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w innych sprawach dotyczących skarg różnych podmiotów, na które nakładane były kary pieniężne na podstawie przepisów przywołanej ustawy o czystości i porządku w gminach, zatem Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stanowisko wyrażone w uzasadnieniach tych wyroków podziela i przyjmuje za własne (patrz np. wyroki z dnia 8 lutego 2022r., sygn. akt II SA/Po 838/21; z 02 marca 2022r., sygn. akt IV SA/Po 778/21; z 05 kwietnia 2022r., sygn. akt IV SA/Po 75/22 i IV SA/Po 74/22; z 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 73/22; z 24 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Po 122/22, z 23 czerwca 2022r, sygn. akt II SA/Po 10/22; dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Zacząć zatem należy od tego, że możliwość utworzenia związków międzygminnych wynika z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej "u.s.g."), która przewiduje w art. 64 ust. 1, że w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne, przy czym prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku (art. 64 ust. 3 u.s.g.). Na tle powyższej regulacji przyjąć należy, że związek staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu zadań, a równocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek, z zastrzeżeniem, że związek będzie je realizował w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Tworząc związek międzygminny zainteresowane gminy określają, jakie zadania należące do zakresu ich działania, będą wykonywane wspólnie i w tym celu tworzą samodzielny byt prawny w postaci związku, na który przenoszą wykonywanie tych zadań. Zadania przekazane przez gminy stają się zadaniami własnymi związku. Równocześnie, w przypadku powołania związku międzygminnego kompetencje przysługujące organowi wykonawczemu gminy – wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi, zostają scedowane na podmiot kolegialny - zarząd.

Sytuacja powyższa ma niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie, gdyż jak wskazano, w § 6 ust. 1 Statutu związku międzygminnego Komunalnego Związku G. (dalej "Statut"), tj. ogłoszonego w Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 30 września 2019 r., pod poz. 8105, zadaniem Związku jest gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenach gmin uczestników Związku i w tym celu organy Związku realizują obowiązki sprawozdawcze, analityczne, kontrolne, nadzorcze związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi (§ 6 ust. 1 pkt 9 Statutu), ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujących co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji (pkt 10), zapewniają osiągnięcie odpowiednich poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczania masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (pkt 12).

Sąd zauważa jednakże, że czym innym jest realizacja zadania publicznego, obejmująca również możliwość wydania decyzji administracyjnej, a czym innym umocowanie podmiotu wydającego decyzję. Co charakterystyczne, w przypadku organu stanowiącego związku międzygminnego prawodawca nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów o radzie gminy (art. 69 ust. 3 u.s.g.). Brak jest natomiast analogicznej regulacji, która umożliwiałaby odpowiednie stosowanie do działań podejmowanych przez organ wykonawczy związku międzygminnego (a więc przez zarząd) przepisów ustawy o samorządzie gminnym, odnoszących się do uprawnień wójta, w tym chociażby art. 39 ust. 2 u.s.g., który pozwala wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu.

Organem wykonawczym Komunalnego Związku G. jest Zarząd (§ 10 Statutu), który podejmuje uchwały zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jego składu (§ 12 ust. 1 Statutu). Regulacja powyższa odpowiada zasadom określonym w art. 73 ust. 1 u.s.g. Tym samym, w związku z powołaniem związku międzygminnego kompetencje przysługujące organowi wykonawczemu gminy – wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi, zostały scedowane na podmiot kolegialny, jakim jest zarząd.

Z kolei z postanowienia § 10 ust. 2 pkt 1 lit. g Statutu wynika, że to do kompetencji Zarządu należy w szczególności realizacja zadań Związku poprzez nakładanie kar pieniężnych przedsiębiorcom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości na podstawie obowiązujących przepisów prawa w zakresie zadań Statutowych Związku, czyli również sprawa będąca przedmiotem niniejszego postępowania. Wydawanie decyzji w przedmiocie kar pieniężnych należy, zatem do kompetencji Zarządu.

Istotną rolę w pracy każdego organu kolegialnego spełnia jego przewodniczący, chociaż w zakresie kierowania organem kolegialnym przewodniczący tego organu wypełnia przede wszystkim funkcje organizacyjne, chyba że przepisy szczególne (przepisy prawa powszechnie obowiązującego) przyznają mu określone uprawnienia (np. uprzywilejowane głosy czy też prawo do podpisywania decyzji wydawanych przez organ kolegialny; zob. R. Stankiewicz, Organ kolegialny a wydawanie decyzji administracyjnych, PPP 2014, nr 2, s. 18-29).

Jak już wspomniano, decyzja w niniejszej sprawie podpisana została właśnie przez Przewodniczącego Zarządu. Zgodnie natomiast z § 11 Statutu do jego kompetencji należy w szczególności kierowanie i organizacja pracy Zarządu, kierowanie bieżącymi sprawami Związku, wykonywanie czynności związanych z nawiązywaniem i rozwiązywaniem stosunku pracy z pracownikami Związku, za wyjątkiem członków Zarządu oraz pełnienie funkcji zwierzchnika służbowego pracowników Związku i kierowników jednostek organizacyjnych Związku. Świadczy to zatem przede wszystkim o organizacyjnej i reprezentacyjnej funkcji Przewodniczącego Zarządu.

Zasadą w prawie administracyjnym pozostaje, że organy kolegialne mogą powierzać wykonywanie określonych kompetencji w swoim imieniu, w tym również delegować swoje kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych na rzecz innych organów, w przypadkach określonych w przepisach szczególnych. Regulacje dotyczące postępowania w zakresie wydawania decyzji administracyjnych, w tym składu w trakcie orzekania, sposobu podejmowania uchwały w przedmiocie decyzji, podpisywania decyzji wydanej przez organ kolegialny, muszą jednak znaleźć swój bezpośredni wyraz w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i nie mogą być regulowane w odmienny (specyficzny) sposób w aktach prawa wewnętrznego (statucie czy regulaminie danego organu).

Przepisy ustrojowe, kreujące dany organ kolegialny, określają, czy organy te orzekają w pełnym składzie swoich członków (in gremio), czy też funkcje orzecznicze sprawują kilkuosobowe składy orzekające. Niezależnie od przyjętego przez przepisy składu organu kolegialnego, władnego do podejmowania rozstrzygnięć, wskazać należy, że jedynym możliwym sposobem wyrażania oświadczeń woli przez organy kolegialne jest podejmowanie uchwał. Tylko bowiem w tej formie może być wyrażone stanowisko wieloosobowego organu, stanowiące o załatwieniu sprawy. Uchwała taka podjęta w zakresie spraw, o których stanowi się w art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a., jest decyzją administracyjną i poddana jest temu samemu reżimowi proceduralnemu co decyzje organów jednoosobowych. Treść uchwały znajduje swoje odzwierciedlenie w protokole z posiedzenia danego organu kolegialnego. Uchwała kolegialnego organu administracji publicznej tylko wtedy może być uznana za decyzję administracyjną, gdy - przybierając jej formalną postać - rozstrzyga indywidualną sprawę zakwalifikowaną przez normy prawa materialnego jako sprawę z zakresu administracji publicznej (R. Stankiewicz, Organ kolegialny...).

Organem Związku G. jest obok Zgromadzenia Związku, Zarząd Związku (§ 7 Statutu). "Zarząd składa się z od trzech do siedmiu członków Zarządu, w tym Przewodniczącego i Zastępcy Przewodniczącego..." (§ 9 ust. 1 Statutu). Zarząd podejmuje uchwały zwykłą większością głosów w obecności, co najmniej połowy jego składu, pod warunkiem, że wszyscy członkowie Zarządu byli o posiedzeniu Zarządu prawidłowo powiadomieni" (§ 12 ust. 1 Statutu). W § 12 ust 3 Statutu wskazano, że oświadczenia woli w imieniu Związku składają dwaj członkowie Zarządu lub jeden członek Zarządu i osoba upoważniona przez Zarząd (pełnomocnik).

W ocenie Sądu, brak jest też podstawy prawnej do skutecznego powierzenia wykonywania kompetencji w powyższym zakresie w drodze upoważnienia, o jakim mowa w art. 268a K.p.a., a więc poprzez wskazanie w upoważnieniu imiennie osoby, która może dokonywać czynności w imieniu i na rzecz związku międzygminnego. A takie bowiem upoważnienie zostało udzielone Przewodniczącemu Zarządu Związku G. uchwałą Zarządu Związku nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. w § 1 ust. 3 (k. 18 akt adm.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie podkreśla się bowiem, że z regulacji przewidzianej w art. 268a K.p.a. nie mogą korzystać organy kolegialne. Jak bowiem zauważono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2017 r., IV SA/Po 942/16 (CBOSA), wprowadzenie w 1987 r. do K.p.a. przepisu art. 268a wiązało się ze stosowaniem w administracji terenowej zasady jednoosobowego kierownictwa. Realizacja tej zasady zmuszała do poszukiwania rozwiązań organizacyjnych i technicznych, zmierzających do usprawnienia procesów administrowania, poprzez powierzanie wykonywania niektórych kompetencji organów monokratycznych pracownikom podporządkowanych im urzędów. Odnosiło się to przede wszystkim do wydawania decyzji administracyjnych, których ze względów oczywistych nie mogły wydawać wyłącznie osoby piastujące funkcje organów. Sytuacja taka nie ma jednak miejsca w odniesieniu do funkcji orzeczniczych organów kolegialnych, zwłaszcza zarządów w jednostkach samorządu terytorialnego. Uprawnienie do prowadzenia postępowania administracyjnego zostało przyznane im bowiem jako wyjątek od zasady, według której organami sprawującymi takie funkcje są organy monokratyczne. Skoro więc celem ustawodawcy było ograniczenie w ściśle określonych sprawach uprawnień organów monokratycznych i przekazanie tych uprawnień zarządom, to trzeba przyjąć, że uprawnienia te zarząd winien wykonywać wyłącznie na zasadach określonych w ustawach samorządowych i K.p.a.

Z tego też względu np. zarząd powiatu nie może upoważnić do wykonywania jego kompetencji orzeczniczych ani pracowników starostwa, ani jakichkolwiek innych podmiotów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1993 r., II SA 869/92, ONSA 1993, Nr 4, poz. 110).

Jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny niedopuszczalne jest stosowanie art. 268a K.p.a. jako podstawy podpisywania decyzji organu kolegialnego przez jednego z jego członków (por. uzasadnienia uchwał NSA (5) z 25 października 1999 r., OPK 28/99 i OPK 29/99, ONSA 2000/1, poz. 13, s. 135, i poz. 14, s. 142).

Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku odnoszącym się do decyzji wydanej przez uczelnianą komisję rekrutacyjną, również będącą organem kolegialnym stwierdził, że organ kolegialny działa in corpore, dlatego podpis powinien być złożony przez wszystkich członków organu kolegialnego, jeżeli przepisy regulujące zasady i tryb przyjmowania kandydatów na studia nie przewidują w tej kwestii odmiennych rozwiązań. Wyjątek od tej zasady może być wprowadzony jedynie na mocy przepisu szczególnego, który np. zezwalałby na podpisywanie decyzji komisji rekrutacyjnej przez jej przewodniczącego. Taką możliwość mogą zatem stwarzać jedynie przepisy szczególne (powszechnie obowiązujące), np. art. 38 ust. 2a u.s.p. czy art. 46 ust. 2a u.s.w. (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2016 r., I OSK 2929/15, LEX nr 2064274, OSP 2017/6, poz. 55:, M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Warszawa 2020, art. 268a). Aktualnie przepis art. 72 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2018r. o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2022r., poz. 574) stanowi wprost, że "Odmowa przyjęcia na studia następuje w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, decyzję podpisuje przewodniczący komisji.", a także przepis art. 86 ust. 3 – "Na wniosek samorządu studenckiego świadczenia, o których mowa w ust. 1 pkt 1-4, są przyznawane przez komisję stypendialną i odwoławczą komisję stypendialną. Większość członków komisji stanowią studenci. Decyzję podpisuje przewodniczący komisji albo upoważniony przez niego wiceprzewodniczący komisji.".

Podobnie również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt I SA/Lu 261/20 (CBOSA) wskazano, że ustawa o samorządzie gminnym nie konkretyzuje kompetencji zarządu związku. Organ kolegialny działający in pleno podejmuje decyzje stanowiące wyraz woli przejawiany przez zespół osób fizycznych pełniących na podstawie określonych procedur prawnych funkcję posiadaczy tych kompetencji, które ustawa przypisuje organowi kolegialnemu. Decyzje wydawane przez organ kolegialny stanowią wyraz wspólnego rozstrzygnięcia jego członków, którzy tworzą całość. Organy kolegialne orzekające w składzie plenarnym nie mają możliwości przekazania innemu podmiotowi, pracownikowi swoich uprawnień, jeżeli nie wynika to wprost z ustawy. Organ kolegialny działa in corpore i jako tak działający nie może udzielić pełnomocnictwa, w tym skorzystać z regulacji określonej w art. 268a K.p.a.

Z kolei w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r. w sprawie o sygn. II SA/Wa 2054/16 (CBOSA), wskazano, że niedopuszczalne jest stosowanie rozwiązania przyjętego na zasadzie art. 268a K.p.a. jako podstawy do podpisywania decyzji organu kolegialnego przez jednego z jego członków, ponieważ stosowanie konstrukcji upoważnienia z art. 268a K.p.a. przez organy kolegialne należy uznać za niezgodne w szczególności z wynikami wykładni celowościowej, dlatego organy kolegialne mogą powierzać wykonywanie określonych kompetencji w swoim imieniu, w tym również delegować swoje kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych na rzecz innych organów jedynie w przypadkach określonych w przepisach szczególnych.

Ustawodawca przyznaje kompetencje do załatwiania spraw administracyjnych organom kolegialnym na zasadzie wyjątku (Łaszczyca, Martysz, Matan, KPA. Komentarz, t. 1, 2005, s. 512). Wola ustawodawcy może być uzasadniona szczególnymi cechami tych organów, do których zalicza się to, że skupiają w jednym osoby reprezentujące różne interesy i zasób wiedzy oraz zapewniają w powszechnym odczuciu obiektywność rozstrzygania (Wierzbowski, Prawo administracyjne, 2008, s. 106). Dlatego stosowanie konstrukcji upoważnienia z art. 268a KPA przez organy kolegialne należy uznać za niezgodne w szczególności z wynikami wykładni celowościowej. W uchwałach NSA(5) z 25.10.1999 r. (OPK 28/99, ONSA 2000, Nr 1, poz. 13 i OPK 29/99, ONSA 2000, Nr 1, poz. 14) wskazano, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisu art. 268a K.p.a. jako podstawy do podpisywania decyzji organu kolegialnego przez jednego z jego członków (podobnie w wyr. NSA z 26.3.1993 r., sygn. akt II SA 869/92, ONSA 1993, Nr 4, poz. 110), gdzie przyjęto, że: "stosowanie art. 268a K.p.a. przez zarząd powiatu lub województwa, jako wyjątek od zasady jego funkcjonowania przy wydawaniu decyzji administracyjnych, jest niedopuszczalne. Zarząd nie może także tych funkcji powierzyć poszczególnym swoim członkom ani swemu przewodniczącemu".

Podkreśla się przy tym, że organy kolegialne mogą powierzać wykonywanie określonych kompetencji w swoim imieniu, w tym również delegować swoje kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych na rzecz innych organów, jedynie w przypadkach określonych w przepisach szczególnych, np. art. 21 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2022r., poz. 1693), zgodnie z którym zarządca drogi (którym jest np. zarząd powiatu lub zarząd województwa) może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy, albo pracowników jednostki organizacyjnej, będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 268a, red. R. Hauser 2021, wyd. 7/Glibowski/Jaskułowska/Rypina/Wierzbowski).

Skoro nie istnieją prawne możliwości przekazania władczych kompetencji organu kolegialnego do wydawania decyzji administracyjnych pojedynczej osobie, to dopuszczenie takiego rozwiązania organizacyjnego prowadziłoby bowiem do obejścia przepisu ustanawiającego Zarząd Związku jako organu kolegialnego. Podmiot powyższy działałby w rzeczywistości jako organ monokratyczny, a decyzje administracyjne podejmowane byłyby jednoosobowo (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2016 r., II SA/Po 617/16, CBOSA).

W przedmiotowej sprawie art. 9zb ust. 1 u.c.p.g., który stanowił podstawę wydania decyzji organu I instancji wskazuje, że kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2 u.c.p.g., nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.c.p.g. Jak wyżej wskazano, w przypadku powołania związku międzygminnego kompetencja powyższa przechodzi na rzecz zarządu, jako jego organ wykonawczego. Przy czym z przepisów ustawy u.c.p.g. nie wynika, że zarząd może upoważnić indywidualnie wskazaną osobę do wydawania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w jego imieniu. Brak jest bowiem przepisu szczególnego, który umożliwiałaby mu powyższe działanie, w szczególności, że z woli ustawodawcy w przypadku związku międzygminnego nie stosuje się przepisu art. 39 ust. 2 u.s.g.

Za powyższym rozumieniem omawianych przepisów przemawiają również względy wykładni systemowej, gdyż w przypadku administracyjnych kar pieniężnych brak jest regulacji, o jakiej mowa w art. 6q ust. 11 u.c.p.g., który wskazuje, że zarząd związku międzygminnego, może upoważnić członków zarządu związku międzygminnego lub innych pracowników jednostki obsługującej zarząd związku międzygminnego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Przy czym, w ocenie Sądu sprawy z zakresu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi są innego rodzaju należnościami i nie można do nich zaliczyć spraw z zakresu nałożenia kar pieniężnych z tego chociażby powodu, że przedmiotowe kary pieniężne nakłada się na przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (art. 9x ust. 2 pkt 1 u.p.c.g.), a opłaty za gospodarowanie odpadami obciążają właścicieli nieruchomości (art. 6h u.c.p.g.).

Konsekwentnie, decyzje administracyjne, które zostały wydane w imieniu organu kolegialnego przez wadliwie upoważnionego pracownika są nieważne, gdyż zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Sąd zauważa, że pojęcie rażącego naruszenia prawa interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać, ani tolerować (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2011 r., sygn. akt GSK 1056/10, CBOSA). Termin rażące naruszenie prawa co do zasady odnosi się do przepisów prawa materialnego, jednak się do tego nie ogranicza. Stąd Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 35/18, CBOSA). Należy podkreślić, że obowiązek wydania decyzji przez osobę prawidłowo do tego umocowaną należy do niekwestionowanych i zarazem podstawowych powinności legalnie funkcjonującego organu administracji. Przekazanie – bez wyraźnej podstawy prawnej – upoważnienia do władczego działania w imieniu organu kolegialnego indywidualnej osoby stanowi w świetle powołanych przepisów kwalifikowane, rażące naruszenie prawa.

W takim stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

Skutki powyżej stwierdzonej istotnej wady prawnej tkwiącej w samej decyzji organu I instancji rozciągały się również na decyzję odwoławczą. Kolegium bowiem tego nie dostrzegło przy rozstrzyganiu sprawy w instancji odwoławczej i bezpodstawnie zastosowało art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Równocześnie Sąd wyjaśnia, że wobec charakteru stwierdzonej wady prawnej, tj. rażącej wadliwości decyzji organu I instancji polegającej na wydaniu decyzji przez nieprawidłowo umocowaną osobę, reprezentującą organ kolegialny (niemożność scedowania kompetencji), na tym etapie postępowania Sąd nie wypowiada się merytorycznie co do prawidłowości samego rozstrzygnięcia, co byłoby zdecydowanie przedwczesne z uwagi na konieczność ponownego rozstrzygnięcia przez właściwie umocowane osoby.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji publicznej powinny uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w tym zwłaszcza podjąć rozstrzygnięcie w składzie określonym przepisami prawa z jednoczesnym wykazaniem w aktach sprawy i motywach decyzji prawidłowość składu orzekającego. Także z uwzględnieniem koniecznego wymogu podjęcia decyzji przez organ kolegialny, co wyklucza przekazywanie kompetencji w tym zakresie upoważnionemu pracownikowi. Okoliczności rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ kolegialny (Zarząd Związku) powinny wynikać z protokołu działania organu w tym zakresie, podpisanego przez członków tego organu.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz Skarżącego od organu odwoławczego kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku).