Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt I SA/Go 85/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 21 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Niedzielski Sędziowie Sędzia WSA Anna Juszczyk – Wiśniewska Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Alicja Rakiej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi S Sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2014 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] grudnia 2017r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor OR ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] września 2017r. o odmowie przyznania S sp. z o.o. płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej: płatność ONW) na rok 2014.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Dyrektor OR ARiMR podał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. - dalej: k.p.a.), art. 10 ust. 2 ustawy z 9 maja 2008 o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 2137), art. 21 ust. 2 i 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173 - dalej: ustawa PROW), § 2 i § 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa u Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 -2013 (Dz. U. z 2009r. nr 40 poz. 329 ze zm. - dalej: rozporządzenie ONW), art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia obszarów wiejskich (Dz. Urz. WE L z 28 stycznia 2011 r. - dalej: rozporządzenie 65/2011).

Z uzasadnienia decyzji OR ARiMR wynikał następujący stan sprawy.

19 maja 2014 r. Skarżąca wniosła o przyznanie płatności ONW do działek rolnych o łącznej powierzchni 128,55 ha. Następnie spółka zmieniła żądanie domagając się przyznania wnioskowanych płatności do działek o łącznej powierzchni 137,19 ha.

Kierownik BP ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2015 r. na podstawie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 odmówił wnioskowanych płatności uznając, że gospodarstwo rolne powstało wskutek sztucznego podziału gospodarstwa P.M..

Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR.

Decyzja ta została zaskarżona przez spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (dalej: WSA w Gorzowie Wlkp.), który wyrokiem z 17 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Go 755/15 uchylił decyzję organu odwoławczego. Wyrok nie został zaskarżony przez żadną ze stron.

Następnie Dyrektor OR ARiMR decyzją z [...] czerwca 2016r. uchylił decyzję Kierownika ARiMR z [...] kwietnia 2015r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik BP ARiMR decyzją z [...] listopada 2016 r. ponownie odmówił wnioskowanej płatności, lecz ta decyzja została również uchylona przez Dyrektora OR ARiMR decyzją z [...] marca 2017 r.

Decyzją z [...] września 2017r. Kierownik BP ARiMR ponownie odmówił wnioskowanej płatności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, iż ze względu na fakt, iż P.M. sztucznie podzielił grunty rolne będące w jego posiadaniu, a część tychże gruntów zadeklarowana została do płatności ONW przez S sp. z o. o., co świadczy o stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, a co za tym idzie uzasadnia odmowę przyznania płatności ONW na rok 2014. Organ uznał, że przyznanie wnioskowanej pomocy finansowej byłoby sprzeczne z art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L z dnia 23 grudnia 1995 r. dalej: rozporządzenie nr 2988/95) - w myśl którego działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uznał, iż brak jest przesłanek by uznać, iż S sp. z o. o. jest jednostką samodzielnie prowadzącą działalność rolniczą, posiadającą autonomię w zakresie zarządzania. w związku z czym S sp. z o. o. nie jest spółką prowadzącą działalność samodzielnie, ale została utworzona wyłącznie w celu sztucznego podziału jednego gospodarstwa rolnego będącego w posiadaniu Pana P.M., który to w rzeczywistości decydował o pracach wykonywanych w spółce oraz ponosił koszty związane z funkcjonowaniem spółki. Grunty rolne zgłaszane przez S sp. z o. o. są zarządzane przez tą samą osobę – P.M., a grunty zgłaszane do płatności ONW przez spółki powiązanie personalnie i technicznie z osobą P.M. nie stanowią odrębnych gospodarstw, samodzielnych, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy też technologicznie. Dokonując analizy powiązań podmiotów powiązanych z P.M., zarejestrowanych odrębnie w ewidencji producentów, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uznał, iż to nie odrębna spółka S sp. z o. o., a P.M. prowadził działalność rolniczą. Działalność ta była działalnością zarobkową wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły, prowadzoną na własny rachunek. To P.M. uzyskiwał przychody oraz ponosił wydatki związane z działalnością rolną, a więc był w ocenie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR posiadaczem jednego spójnego gospodarstwa rolnego, sztucznie podzielonego i zgłaszanego oddzielnie przez podmioty zarejestrowane w ewidencji producentów jako odrębni producenci rolni. S sp. z o.o. nie jest odrębnym, samodzielnym i samorządnym producentem rolnym, nie posiada własnego sprzętu oraz nie ponosiła kosztów związanych z deklarowanymi działkami.

W odniesieniu do stwierdzonego w sprawie stanu faktycznego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyjął, iż S sp. z o. o. jest jednym z podmiotów zgłaszających do płatności działki rolne, będące częścią jednostek produkcyjnych zarządzanych przez P.M., a została zarejestrowana i wnioskuje o płatności z dwóch powodów tj. aby zmaksymalizować wysokość otrzymanych płatności oraz by uzyskać płatności do działek, do których (w odrębnych programach pomocowych) na mocy przepisów szczególnych płatność nie zostałaby przyznana z powodu przekroczenia powierzchni. W wyniku przytoczonych okoliczności Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził tym samym, iż S sp. z o. o. nie była posiadaczem - w rozumieniu § 2 pkt 3 rozporządzenia ONW - deklarowanych do płatności ONW na rok 2014 gruntów, jak również nie jest producentem rolnym, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2012 r. poz. 86), jak również W następstwie ustaleń poczynionych w trakcie kontroli administracyjnej, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dotyczącego działalności spółki w roku 2014, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uznał, iż w niniejszej sprawie zastosować należy art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Spółka wniosła odwołanie od decyzji Kierownika BP ARiMR, a Dyrektor OR ARiMR decyzją będącą przedmiotem skargi w niniejszej sprawie utrzymał w mocy zaskarżone doń rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, znacznie rozszerzając argumentację, podzielił stanowisko Kierownika BP ARiMR, iż Spółka nie prowadziła na zgłoszonych działkach działalności rolniczej, a tym samym nie była rolnikiem w rozumieniu § 2 ust. 2 rozporządzenia ONW, jak również nie była posiadaczem tych gruntów. Wchodziły one bowiem w skład gospodarstwa rolnego P.M.. Dalej organ przedstawił dane historyczne dotyczące podziału tego gospodarstwa. Wskazał, że w kolejnych latach funkcjonowania dopłat do gruntów rolnych wzrastał zarówno areał deklarowany do płatności, jak i ilość spółek powiązanych z osobą P.M.. I tak: w roku 2008 P.M. oraz 39 powiązanych z nim spółek zgłosili do płatności 2865,72 ha. W roku 2009 spółek zgłaszających grunty rolne do płatności powiązanych kapitałowo z osobą Pana P.M. było już 60 (łączny zgłaszany areał wynosi 3988,25 ha). Na przestrzeni kolejnych trzech lat liczba spółek systematycznie wzrasta by w roku 2012 osiągnąć ilość 90 podmiotów, a w roku 2013 ilość podmiotów, które osobowo oraz kapitałowo były powiązane z P.M. wynosiła aż 103. W roku 2014 tj. roku, którego dotyczy niniejsze postępowanie, według danych pozyskanych z Krajowego Rejestru Sądowego (zwanego dalej KRS) ustalono, iż funkcjonowało 27 spółek kapitałowych powiązanych bezpośrednio lub pośrednio (poprzez powiązania rodzinne bądź zawodowe) z Panem P.M.. 9 ze wskazywanych 27 spółek w roku 2014 złożyło w ARiMR wnioski o przyznanie płatności na rok 2014. Oprócz dzieięciu spółek wnioski o przyznanie płatności jako osoby fizyczne złożyli także: P.M., M.M., T.F., M.D. oraz M.P.. Zgłoszona do płatności w roku 2014 przez przedmiotowe podmioty oraz osoby fizyczne powierzchnia wyniosła łącznie 1.596,97 ha w tym do płatności ONW zostało zgłoszone 1.542,00 ha.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w wyniku analizy danych twierdza, iż osoby powiązane z P.M. tj. M.M., D.M., T.F., M.D. oraz M.P. - w roku 2014 (którego dotyczy postępowanie wszczęte na wniosek S sp. z o. o.) występują jako: wspólnik, udziałowiec, prezes zarządu, prokurent itp. w 27 spółkach kapitałowych, z których 9 wystąpiło o przyznanie płatności na rok 2014. Oprócz powyższego osoby te (poza D.M.) również wystąpiły o płatności na rok 2014 jako osoby fizyczne.

Organ podkreślił, iż istnieje zasadnicza różnica pomiędzy ilością spółek powiązanych z osobą Pana P.M. zgłaszających grunty do płatności w roku 2013 (103 spółki), a rokiem 2014 (27 spółek w tym 9 występujących o płatności) oraz zgłaszanym przez te spółki areałem. Wskazywana okoliczność tj. daleko idące ograniczenie w ilości wnioskujących o płatności na rok 2014 spółek oraz wielkości obszarów deklarowanych do płatności jest w ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR "zabiegiem" nieprzypadkowym. Kilka z wnioskujących w roku 2014 spółek m.in. S sp. z o. o., DI sp. z o. o. czy D sp. z o. o. oraz P sp. z o. o. już na początku 2014 r. zaczęły przejmować inne spółki powiązane z P.M..

Dyrektor OR ARiMR uznał, iż wskazywane wyżej przejęcia mają pozorny charakter i spowodowane są przede wszystkim faktem zintensyfikowanych działań organów ARiMR, które konsekwentnie odmawiały przyznania płatności za lata 2011, 2012 oraz 2013 zmultiplikowanym spółkom powiązanym z P.M..

Jak wskazuje suma zgłoszonych obszarów w roku 2014 9 spółek, w tym S sp. z o. o., jak również wymienione osoby fizyczne tj. M.M., T.F. oraz M.P. wystąpili o przyznanie płatności ONW do łącznej powierzchni 1 542,00 ha. Oceniając ten stan rzeczy organ wskazał, iż w przypadku płatności ONW na mocy § 3 ust. 3 pkt 1 i 2 Rozporządzenia ONW płatność ONW przysługuje maksymalnie do obszaru 300 ha (w tym 100% płatności za 50 ha, 50% wysokości stawki podstawowej za obszar od 50,01 ha do 100 ha oraz 25% za obszar od 100,01 ha do 300 ha). Mając na względzie wskazane wyżej regulacje prawne, przyjmując do wyliczeń ograniczenia powierzchniowe określone w § 3 ust. 3 pkt 1 i 2 Rozporządzenia ONW, w przypadku zgłoszenia przez jeden podmiot do płatności ONW powierzchni obejmującej całość gruntów zgłoszonych przez ww. spółki oraz osoby fizyczne wówczas tenże jeden podmiot nie otrzymałby płatności ONW do powierzchni 1.242,00 ha. Gdyby jeden podmiot złożył jeden wniosek o przyznanie płatności ONW do powierzchni 1 542,00 ha [całość gruntów deklarowanych przez 9 spółek, to otrzymałby płatność jedynie do 300 ha (zgodnie z obowiązującymi przepisami § 3 ust. 3 pkt 1 i 2 Rozporządzenia ONW), przy czym dla strefy I o najniższej stawce płatności wynoszącej 179 zł/ha płatność ONW wyniosłaby 22 375,00 zł. W przypadku zgłoszenia gruntów o obszarze 1542,00 ha przez 9 spółek oraz wskazywane w niniejszej decyzji osoby fizyczne powiązane z Panem P.M. - zgłoszenia mającego w ocenie organu odwoławczego celowy charakter, ukierunkowany wyłącznie na pozyskanie jak największej sumy m.in. płatności ONW - z uwzględnieniem modulacji dla płatności ONW i przy najniższej stawce obowiązującej dla strefy I (vide: § 3 ust. 3 pkt 1 i 2 Rozporządzenia ONW) płatność ONW wyniosłaby 140 091,64 zł.

Tym samym do grupa podmiotów powiązanych z P.M. mogłaby otrzymać płatności ONW za rok 2014 w kwocie większej (przy zastosowaniu regulacji § 3 ust. 3 pkt 1 i 2 Rozporządzenia ONW) aż o 117.716,64 zł (140.091,64 zł - 22.375,00 zł) od przysługujących.

Mając na względzie przedstawiony wyżej stan rzeczy organ odwoławczy stwierdził, iż tworzenie przez Pana P.M. i powiązane z nim osoby wielu spółek zgłaszających grunty jako odrębne podmioty było ukierunkowane na obejście przepisów § 3 ust. 3 pkt 1 i 2 Rozporządzenia ONW, a co za tym idzie zwielokrotnienie wysokości uzyskanych płatności ONW.

Dyrektor OR ARiMR nadmienił również, multiplikowanie przez M. spółek pozwoliłoby na uzyskanie płatności również w ramach innych działań wspierających rolników, a realizowanych przez ARiMR tj. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności rolno - środowiskowych.

Ostatecznie organ uznał, że S sp. z o. o. jest podmiotem zgłaszającym działki rolne będące częścią gospodarstwa zarządzanego przez P.M. i nie może zostać uznana za samodzielnego producenta rolnego. S sp. z o. o. jest spółką zawiązaną [...].05.2009 r. przez D. i P.M. których pierwszy został prezesem spółki. W dalszych latach istnienia spółki zmieniali się jej prezesi, a funkcję tę pełnili: P.M., K.R., M.P. (w roku 2014 tj. roku, którego dotyczy niniejsza sprawa) oraz T.F. (obecnie). Nadmienić należy, iż przedmiotem deklaracji spółki we wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2014 są działki o przyznanie płatności do których również w latach 2005 - 2013 występowały spółki oraz osoby fizyczne powiązane personalnie z osobą Pana P.M.. Działki te były przekazywane pomiędzy spółkami, w których - w różniej formie - rolę zarządczą pełni bądź pełnił P.M.. Nadmienić należy, iż wśród wspólników w spółkach zgłaszających działki do płatności były nie tylko osoby fizyczne powiązane rodzinnie i zawodowo z P.M., ale wspólnikami były też spółki, w których wspólnikiem był P.M..

Dalej Dyrektor OR ARiMR wskazał, że spółki rejestrowane na przestrzeni lat 2005 - 2014 podawały jako swe siedziby ten sam adres - z reguły: ul. [...] lub ul. [...] (adres zamieszkania P.M., M.M. i D.M.), względnie [...].

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR przeprowadził również analizę sprawozdawczości finansowej oraz księgowego - finansowego aspektu działania S sp. z o. o. w roku 2014. Z bilansu spółki wynika, iż S sp. z o. o. w roku 2014 nie poniosła jakichkolwiek kosztów związanych z zatrudnieniem pracowników, jak również nie poniosła żadnych kosztów z tytułu ubezpieczeń społecznych bądź innych świadczeń. W sprawozdaniu z działalności zarządu S sp. z o. o. za rok obrotowy 2014 wskazano, iż zatrudnienie etatowe wynosi 0 (zero). Brak ponoszenia kosztów wynagrodzeń wskazuje w ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR na fakt społecznego świadczenia pracy przez prezesa zarządu w spółce.

Organ stwierdził dalej, że S sp. z o. o. w latach 2011 - 2013 wykazywała stratę z prowadzonej działalności, w 2011 w wysokości -1 175,16 zł, w 2012 -130 470,93 zł, w 2013 r. -50 501,77. Z kolei w roku 2014 tj. w omawianym zakresie spółka wypracowała przychód na poziomie 10 140,00 zł, co w ocenie nie przystaje do deklarowanego potencjału spółki (137 ha gruntów). Oprócz powyższego analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym sprawozdań finansowych, pozwala stwierdzić, iż działalność S sp. z o. o. opiera się przede wszystkim na zlecaniu podmiotom zewnętrznym wykonywania usług. W świetle kosztów ponoszonych przez spółkę, wynikających ze zlecania usług podmiotom obcym, organ uznał, iż prace rolne wykonywane na zlecenie i na rzecz S sp. z o. o. realizowane były przez podmioty zewnętrzne.

W świetle powyższego stwierdzić należy, iż S sp. z o. o. utworzona została przez P.M. wyłącznie w celu otrzymania dopłat unijnych. Związek Pana P.M. i jego wpływ na działalność zależnych podmiotów, w tym skarżącą spółkę, zdaniem Dyrektora OR ARiMR uprawnia tezę, iż powstanie S sp. z o. o. (oraz pozostałych), wzajemne "wchłanianie się" spółek, przekazywanie rokrocznie gruntów rolnych i deklarowanie ich do płatności, to wynik celowego działania nastawionego wyłącznie na ominięcie konsekwencji wynikających z regulacji § 3 ust. 3 pkt 1 i 2 Rozporządzenia ONW, jak również rozporządzeń dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i płatności rolno - środowiskowych.

Dyrektor OR ARiMR podzielił w tej sytuacji stanowisko o konieczności zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, w myśl którego nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Organ podsumował, ze S sp. z o. o. została zawiązana wyłącznie w celu podzielenia łącznie posiadanego przez P.M. areału, a następnie rozdysponowanego na poszczególne osoby fizyczne i spółki kapitałowe celem obejścia przepisów ustanawiających limity pomocy finansowej świadczą nie tylko wykazane w niniejszej decyzji fakty takie jak: zbieżne ze sobą siedziby spółek powiązanych pośrednio z P.M. bądź jego najbliższą rodziną, ci sami wspólnicy bądź udziałowcy, te same osoby wskazywane jako kadra zarządzająca, wzajemne przekazywanie sobie posiadanych gruntów rolnych, na których prowadzona jest działalność rolnicza, realizowane wzajemnie transakcje. O fakcie zawiązania Spółki (jak również pozostałych) wyłącznie w celu podzielenia posiadanego przez P.M. i powiązane z nim osoby areału ziemi na mniejsze gospodarstwa utwierdza organ odwoławczy również materiał dowodowy zgromadzony na etapie postępowania prowadzonego przez organ I instancji, a przede wszystkim wykazane w niniejszej decyzji dowody wskazujące jednoznacznie stale istniejący silny związek pomiędzy osobą Pana P.M., a bytem spółki S sp. z o. o., szczególnie w finansowym aspekcie jej działalności.

Powyższe jest sprzeczne z celami prawa wspólnotowego i ma na celu ominięcie przepisów § 3 ust. 3 pkt 1 i 2 Rozporządzenia ONW, jak również § 13 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 marca 2014 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2014 r. poz. 302 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia PRŚ i narusza tym samym art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95.

Skarżąca spółka nie zgodziła się decyzją Dyrektora OR ARiMR i pismem z [...] grudnia 2017 r. wniosła od niej skargę do WSA w Gorzowie Wlkp. zarzucając organowi:

1) błędne zastosowanie art.60 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zwanego dalej rozporządzeniem 1306/2013.

2) naruszenie prawa materialnego:

- art. 2 Rozporządzenia nr 1166/2008 z 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badanie metod produkcji rolnej poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji gdy materia w/w rozporządzenia dotyczy sfery statystyki i nie może mieć zastosowania w sprawie powyższej, w szczególności poprzez stosowanie definicji gospodarstwa, dla którego ustawodawca ustanowił definicję legalną we właściwym akcie prawa obowiązującego.

- błędne zastosowanie art. 60 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 1306/2013 w związku z art. 88 tiret 3 rozporządzenie 1305/2013 stanowiącego, iż Rozporządzenie (WE) nr 1698/2005 stosuje się nadal do operacji realizowanych zgodnie z programami zatwierdzonymi przez Komisję na mocy tego rozporządzenia przed dniem 1 stycznia 2014 r. - tj. niemożność stosowania w sprawach ONW i PRŚ gdzie ewentualnie winny być stosowane przepisy rozporządzenia 65/2001 i 1698/2005

- art. 11 ust. 4 Rozporządzenie nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. poprzez jego niezastosowanie oraz pominięcie dyspozycji ustępu 5 tegoż przepisu, w przypadku zagregowania rolników w grupę osób fizycznych lub prawnych .

- naruszenie przepisu z art. 19 k.p.a. poprzez nieprzestrzeganie właściwości, poprzez ustalanie rozstrzygnięcia z BP oraz przekazanie informacji objętych bezwzględną tajemnicą skarbową (art. 270 ustawy ordynacja podatkowa)

3) Błędy w ustaleniach faktycznych, naruszenia wszelkich reguł przyzwoitego postępowania dowodowego. W szczególności supozycyjnych twierdzeniach nie wynikających w żaden sposób z materiału dowodowego, sprowadzenia zasady swobodnej oceny dowodów do instrumentalnego wykazywania jedynie zawczasu przyjętej przez organ tezy, w tym wskazywaniem w decyzji nieprawdy gdyż organ np. opiera swoje rozstrzygnięcie na podstawie niby wynikających z systemu informatycznego domniemanych informacji, jakoby osoby fizyczne wskazane na 12 stronie decyzji PRŚ ( i odpowiednio w pozostałych decyzjach), występowały o płatności podczas gdy żadna, poza M.D. - któremu pomoc przyznano, ze wskazanych osób nie złożyła wniosku w roku 2015 r, a fakt ten jest organowi znany z urzędu - co jest naruszeniem art 7 kpa (zasada prawdy obiektywnej).

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo strona wniosła pismo procesowe w którym potrzymała zarzuty skargi oraz wniosła o wystąpienie przez Sąd do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniami prejudycjalnymi dotyczącymi interpretacji art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 i art. 60 Rozporządzenia Komisji (UE) 1306/2013.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016, poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teks jedn. Dz. U 2018 r., poz. 1302 ze zm. – w skrócie: "p.p.s.a.") wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy administracyjnej, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie kontrola sądowa zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji musi uwzględniać, iż w sprawie niniejszej zapadł wcześniej prawomocny wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 17 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Go 755/15 uchylający pierwotną decyzję Dyrektora OR ARiMR.

Fakt, iż niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej, ma istotne znaczenie z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a., który wyznacza granice obecnego, ponownego rozpoznania tej sprawy. W myśl ww. przepisu (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przy tym przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno ocenę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie VII, Warszawa 2018 r. dostęp LEX, uw. 3 i 5 do art. 153).

Z uzasadnienia wyroku WSA z 17 marca 2016 r. wynikało, że u podstaw uchylenia pierwszej decyzji Dyrektora OR ARiMR legło stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania polegające na:

- nieprzeprowadzeniu wnikliwego postępowania dowodowego dla ustalenia istnienia wszystkich przesłanek zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania P.M.,

- nieodniesieniu ustaleń dotyczących posiadania przez Spółkę gospodarstwa rolnego do adekwatnego czasowo stanu faktycznego czyli do [...] maja 2014 r. a oparcie się wyłącznie do stanu istniejącego w latach wcześniejszych,

- nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez stronę w postępowaniu odwoławczym.

Sąd nie podważył jednocześnie wykładni przepisów prawa materialnego.

Formułując wskazania co do dalszego postępowania poruczył organowi usunięcie dostrzeżonych braków w postępowaniu dowodowym.

Zdaniem WSA w składzie rozpoznającym obecnie sprawę, organy ARiMR uwzględniły krytyczną ocenę wyrażoną w wyroku z 17 marca 2016 r. i przeprowadziły postępowanie dowodowe w pełnym zakresie, stosując się do obowiązków narzuconych przez WSA.

Oceniając ponownie sprawę w pełnym jej zakresie wynikającym z art. 134 § 1 p.p.s.a., jako że WSA w Gorzowie Wlkp. przy poprzednim rozpoznaniu sprawy nie sformułował oceny prawnej ani wskazań w jakikolwiek sposób zawężających kognicję Sądu przy ponownym jej rozpoznaniu, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu bowiem, organy obu instancji słusznie przyjęły, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające odmowę przyznania płatności na podstawie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Zgodnie z tym przepisem nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organów co do tego, iż skarżąca spółka nie była posiadaczem gruntów zgłoszonych do płatności oraz co do tego, że nie prowadziła działalności rolniczej.

W pierwszej kolejności wspomnieć należy, że pomiędzy dwoma okolicznościami ległymi u podstaw odmowy przyznania płatności zachodziła pewna sprzeczność. Ocena bowiem, czy zachodzi, przewidziana w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, przesłanka odmowy płatności w postaci sztucznego stworzenia warunków do przyznania płatności może odnosić się jedynie do działań "beneficjentów", a więc podmiotów, które spełniają ustawowe warunki do przyznania płatności. Tymi warunkami są posiadanie gruntów zgłoszonych do płatności oraz bycie "rolnikiem", co uzależnione jest m.in. od prowadzenia działalności rolniczej. Wynika to z § 2 rozporządzenia ONW, gdzie wskazano że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009 oraz spełnia szczegółowo wymienione w dalszych części przepisu warunki.

Z kolei rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009 określa się osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, oraz która prowadzi działalność rolniczą. "Działalność rolnicza" w myśl art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009 oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska.

Wobec powyższego, gdyby skarżąca spółka rzeczywiście nie była posiadaczem gruntów objętych wnioskiem i nie prowadziła działalności rolniczej, to nie przysługiwałyby jej płatności, gdyż nie spełniałaby warunków określonych w powołanym art. § 2 rozporządzenia ONW. Czyniłoby to bezprzedmiotowym badanie sztucznego stworzenia warunków w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 878/14).

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że aby skutecznie zakwestionować posiadanie przez skarżącą spółkę gruntów zgłoszonych do płatności w 2014 r. oraz prowadzenie przez nią działalności rolniczej, organy musiałyby wykazać, że skarżąca spółka nie wykonywała w 2014 r. żadnych czynności mogących być uznane za przejawy posiadania gruntów, w szczególności działań związanych z uprawą tych gruntów.

W związku z tym zauważyć należy, że w celu wykazania posiadania gruntów zgłoszonych do płatności, skarżąca spółka, co nie było kwestionowane przez organy ARiMR, wykazała posiadanie tytułów prawnych do deklarowanych do płatności działek, faktury na potwierdzenie wykonania czynności agrotechnicznych, protokół kontroli przeprowadzonej przez certyfikowaną jednostkę kontrolną.

Podnoszona natomiast przez organy okoliczność, że wykonywanie usług rolniczych spółka zleciła innym podmiotom nie była w ocenie Sądu wystarczająca do uznania, że skarżąca nie była posiadaczem gruntów. Takie stwierdzenie byłoby uprawnione tylko w wypadku wykazania przez organy pozorności zawieranych przez spółkę umów związanych z prowadzeniem działalności rolniczej, a także pozorność zawartej przez spółki umowy dzierżawy. Jednak takie wykazanie pozorności konkretnych umów, w rozumieniu art. 83 k.c., nie nastąpiło. Organ też w żaden inny sposób nie wykazał, że umowy dotyczące czynności związanych z prowadzeniem działalności rolniczej nie zostały wykonane, a w związku z tym dokumentujące je faktury nie odzwierciedlały rzeczywistych transakcji.

O braku posiadania gruntów oraz nieprowadzeniu przez Spółkę działalności rolniczej nie świadczy fakt, iż działaniami Skarżącej oraz innych zależnych od niego spółek de facto zawiadywał P.M., czyli osoba której organ - nota bene słusznie - przypisał centralną rolę w mechanizmie służącym do stworzenia sztucznych warunków w celu zwielokrotnienia wpływów z tytułu płatności do gruntów rolnych poprzez tworzenie zależnych od siebie spółek i przenoszenia na nie posiadania tych gruntów. Nie można również uznać, iż Spółkę jako rolnika i posiadacza gruntów rolnych dyskwalifikowały: niedochodowość prowadzonej działalności oraz fakt, iż członkowie władz spółki za świadczoną pracę nie pobierały wynagrodzenia. Okoliczności te nie uprawniają bowiem domniemania o nieprowadzeniu przez spółkę działalności.

Organy nie uzyskały równocześnie żadnego dowodu pozytywnego, z którego wynikałoby, że prace rolnicze na gruntach zgłoszonych do płatności przez Skarżącą, wykonywano na zlecenie i na rzecz innego podmiotu.

Ponieważ zatem przedstawione przez Skarżącą w toku postępowania dowody w postaci dokumentów, nie zostały skutecznie podważone przez organy, nieuprawnione było stwierdzenie organów, iż skarżąca spółka nie była posiadaczem gruntów zadeklarowanych we wniosku gruntów i nie prowadziła działalności rolniczej.

Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, iż w ocenie Sądu, organy nie podważyły skutecznie spełnienia przez skarżącą spółkę warunków określonych w § 2 rozporządzenia ONW.

W konsekwencji pozbawienie płatności mogło nastąpić jedynie w oparciu o powołany art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011.

Przepis ten stanowi, iż: "Nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia".

Trzeba podkreślić, że środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach WPR wypłacane są z budżetu Unii Europejskiej, a w związku z tym podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem nr 2988/95. Zgodnie z art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, przez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Należy dalej zauważyć, że przepisy rozporządzenia nr 65/2011 nie precyzują, na czym może polegać sztuczne stworzenie warunków wymaganych do uzyskania płatności, pozostawiając tym samym rozstrzygnięcie tej kwestii organom stosującym prawo.

Próba interpretacji przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 została podjęta przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja (www.eur-lex.europa.eu). Trybunał wskazał, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Trybunał stwierdził, że do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Jak wynika z zacytowanego wyżej przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 oraz wykładni dokonanej w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek: (1) stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, (2) wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści, (3) wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.

W ocenie Sądu prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione przez organy w niniejszej sprawie były wystarczające do przyjęcia, że wszystkie wskazane wyżej przesłanki zaistniały w odniesieniu do płatności ONW na 2014 rok, o którą wystąpiła skarżąca spółka.

Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (por. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE (cz. I), "Europejski Przegląd Sądowy" 2011, nr 6(69), s. 25-26).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy sztuczne stworzenie warunków polegało na utworzeniu licznych spółek powiązanych, na które przeniesiono posiadanie gruntów, w taki sposób, by uzyskać płatności większe, aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono, a gruntu do płatności zgłosił jeden podmiot. Nastąpiło w ten sposób wykreowanie stanu faktycznego pozwalającego na zawyżenie wysokości płatności.

W związku z tym przypomnieć należy, iż zgodnie z § 3 ust. 3 płatność ONW do powierzchni działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW przekraczającej 50 ha jest przyznawana w wysokości:

1) 50 % stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 50 ha do 100 ha;

2) 25 % stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 100 ha do 300 ha.

Z tych przepisu tego wynika, że płatności ONW są uzależnione od powierzchni zgłaszanych gruntów i maleją wraz ze wzrostem tej powierzchni.

Powyższe oznacza, że z uwagi na stosowanie przedstawionych wyżej zasad modulacji, w przypadku złożenia jednego wniosku o przyznanie płatności obejmującego wszystkie grunty podzielone między liczne podmioty powiązane z osobą P.M., otrzymane płatności zostałyby wypłacone w niższej wysokości, aniżeli w sytuacji gdy wnioski takie złożyły wszystkie podmioty (w tym skarżąca spółka), które podzieliły się gruntami posiadanymi wcześniej przez jedną spółkę.

Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, mechanizm modulacji występuje również w innych płatnościach: płatnościach bezpośrednich poprzez wprowadzenie współczynnika korygującego oraz w płatnościach rolno - środowiskowych również poprzez obowiązywanie mechanizmu szczeblowej (w zależności od powierzchni) degresywności.

W stosunku do tych rodzajów pomocy, z uwagi na stosowanie przedstawionych wyżej zasad modulacji i degresywności, w przypadku złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych i ONW, obejmującego wszystkie grunty podzielone między podmioty powiązane, otrzymane w ramach tych systemów wsparcia płatności, zostałyby wypłacone w niższej wysokości, aniżeli w sytuacji gdy wnioski takie złożyło kilka podmiotów powiązanych (w tym skarżąca spółka), które podzieliły się posiadanymi gruntami.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że utworzenie kilku podmiotów i podzielenie pomiędzy nie posiadanych gruntów miało na celu czerpanie korzyści finansowych wynikających z obejścia powołanych wyżej przepisów wprowadzających w systemach wsparcia mechanizmy modulacji i degresywności płatności.

Jak wskazano w przywołanym wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 do dokonania oceny, czy stworzenie sztucznych warunków nastąpiło w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia konieczne jest zbadanie m.in. takich elementów jak więź prawna, ekonomiczna czy personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne oraz ocena okoliczności świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Dokonując ustalenia "stworzenia sztucznych warunków" nie można zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta, lecz również do działań osób czy podmiotów zaangażowanych w podobne projekty inwestycyjne (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r. II GSK 2576/14; LEX nr 1561888). Konieczna jest przy tym ocena działań podejmowanych zarówno na etapie tworzenia podmiotów powiązanych jak i na etapie występowania przez nie z wnioskami o płatności. Podmioty można uznać za powiązane jeżeli te same osoby prawne lub fizyczne równocześnie bezpośrednio lub pośrednio biorą udział w zarządzaniu nimi albo posiadają udział w kapitale tych podmiotów, jak również osoby (zarówno fizyczne jak prawne), które łączą więzi o charakterze rodzinnym lub wynikające ze stosunku pracy, a także powiązania majątkowe pomiędzy tymi podmiotami lub osobami pełniącymi w tych podmiotach funkcje zarządzające, kontrolne albo nadzorcze (por. np. art. 25 i art. 25a ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych - Dz. U. z 2018 poz. 1509 oraz art. 9a i art. 11 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych - Dz. U. z 2018 r. poz. 1036).

Organ, badając - co należy zaakcentować czyniąc to wyjątkowo wnikliwie - kwestie związane z funkcjonowaniem spółek, ustalił, że Skarżąca została zawiązana [...] maja 2009 r. przez D. i P.M., z których pierwszy został prezesem w/w spółki. W dalszych latach istnienia spółki zmieniali się jej prezesi, a funkcję tą pełnili: P.M., K.R., M.P. (w roku 2014 tj. roku, którego dotyczy niniejsza sprawa) oraz T.F. (aktualnie).

Spółka we wniosku o przyznanie płatności ONW na 2014 r. zadeklarowała liczne działki położone na terenie kilku województw. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kolejno wykazał, że o przyznanie płatności do gruntów rolnych położonych na wskazanych działkach w latach 2005-2013 występowały spółki i osoby fizyczne powiązane personalnie z P.M.. Ustalenia te wskazują, że działki do których spółka wystąpiła o płatność ONW za 2014r. były swobodnie przekazywane pomiędzy spółkami, w których rolę zarządczą pełni bądź pełnił P.M.. Wśród wspólników w spółkach zgłaszających działki do płatności były nie tylko osoby fizyczne powiązane rodzinnie i zawodowo z P.M., ale wspólnikami były też spółki, w których wspólnikiem był P.M..

Zasadnie również organ zwrócił uwagę, że również osoby fizyczne pełniące różne funkcje w spółkach powiązanych z P.M., a które zgłosiły areał do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) - które zostały również wymienione deklarując grunty rolne na rok 2014 pozyskiwały działki od tychże spółek, które w różnym zakresie pośrednio bądź bezpośrednio powiązane były z P.M..

P.M. ze względu na regulacje § 3 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia ONW, jak również § 13 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 marca 2014 r. w prawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania orz wypłaty płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego oraz § 14 ust. 1 i 2 Rozporządzenia PRŚ – nie otrzymałby płatności do gruntów w rolnych na 2014 r. w takiej łącznej wysokości w jakiej mógłby otrzymać pomoc finansową spółki (oraz osoby fizyczne) gospodarujące na gruntach rolnych wydzielonych z jednego gospodarstwa będącego w posiadaniu P.M..

Dokonując oceny czy Skarżąca samodzielnie prowadzi działalność oraz posiada grunty, organ zwrócił uwagę na siedziby spółek powiązanych kapitałowo z P.M. oraz adresów do korespondencji, jakie osoby reprezentujące te spółki podały. Wskazywane adresy zarówno siedzib, jak i adresy do korespondencji przewijają się we wszystkich spółkach, które powiązane są z osobą P.M.. Spółki rejestrowane na przestrzeni lat 2005 - 2014 podawały jako swe siedziby ten sam adres. I choć nie można - tak jak uczynił to organ - uznać tego za okoliczność przeczącą faktowi posiadania działek przez spółkę, a tym samym fikcyjności podziału gospodarstwa de facto prowadzonego przez P.M., te jednak przekonują o sztuczności podziału gospodarstwa rolnego rozumianego jako podział uzasadniony wyłącznie względami finansowymi czyli korzyściami wynikającymi z uniknięcia zmniejszenia płatności wskutek zastosowania mechanizmów modulacji i szczeblowej degresywności.

Dokonana przez organy analiza powiązań pomiędzy podmiotami, wskazująca na sposób prowadzenia przez nie działalności, wspólne adresy oraz łączące je więzi personalne i kapitałowe, pozwalała na ustalenie zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem przez kilka podmiotów podzielonych pomiędzy nie gruntów, aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot. Organ przedstawił w zaskarżonej decyzji przytoczone we wstępnej części niniejszego uzasadnienia szczegółowe wyliczenia obrazujące skalę hipotetycznych korzyści z płatności wynikających z rozdrobnienia areału.

Nie było przy tym w rozpoznawanej sprawie żadnych okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie utworzenia spółek oraz zmianami posiadaczy gruntów. W szczególności nie wskazano na jakiekolwiek korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilku podmiotów, niemających żadnych środków produkcji i zlecających wykonywanie prac polowych spółce, od której dzierżawią grunty. Sens ekonomiczny utworzenia kilku powiązanych podmiotów i wykreowania posiadania przez te podmioty gruntów, zawierał się wyłącznie w tym, aby w taki sposób zwiększyć rozmiar płatności przez obejście przepisów wprowadzających modulacje i degresywność płatności.

Jak trafnie zauważył organ korzyści ekonomiczne spółki wykazującej stratę z działalności operacyjnej wynikały wyłącznie z uzyskiwanych płatności go gruntów rolnych.

W związku z powyższym stwierdzić należy, iż wyłącznym celem stworzenia sztucznych warunków przez utworzenie kilku podmiotów i dokonanie podziału między te podmioty gruntów zgłaszanych do płatności, było uzyskanie korzyści polegających na zawyżeniu płatności, a to pozwalało na stwierdzenie zaistnienia subiektywnego elementu w postaci woli tych podmiotów (w tym skarżącej spółki) uzyskania takich korzyści.

Ocenić wreszcie należało ustalenie w zakresie spełnienia trzeciej przesłanki zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, a mianowicie sprzeczności korzyści z celami systemu wsparcia.

Obok, trafnie zidentyfikowanych przez organ celów wynikających z art. 33 ust. 1 Traktatu Ustanawiającego Unię Europejską, należy zwrócić uwagę, iż cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich są wskazane w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. L 277, s.1). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej.

Cel jakim jest poprawa konkurencyjności należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy: konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku (tak NSA w wyr. z 15 lutego 2017 r. II GSK 1518/15 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie: "CBOSA").

W ocenie Sądu wypełnieniu celu wsparcia poprzez zapewnienie konkurencyjności w sensie indywidualnym służyło wprowadzenie dofinansowania dla rolników gospodarujących na terenach ONW. Konkurencyjność w sensie szerszym zapewnić miał natomiast mechanizm modulacji zmniejszający wsparcie dla producentów gospodarujących na większym areale poprzez prowadzenie degresji szczeblowej w konstrukcji stawek wsparcia. Jest w ocenie Sądu również oczywiste, iż wprowadzenie mechanizmów modulacji i degresywnych płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach.

Skarżąca spółka stworzona została w ocenie Sądu wyłącznie w celu uniknięcia skutków modulacji. Jak bowiem trafnie wskazały organy, w sytuacji gdyby płatności przyznawano do całości areału będącego pod bezpośrednią lub pośrednią kontrolą P.M., kwota wsparcia byłaby niższa od łącznej kwoty jaką otrzymałyby obie powiązano kapitałowo i menedżersko spółki gdyby ich wnioski zostały uwzględnione. Tym samym Sad uznał, że działanie spółki polegające na stworzeniu sztucznego mechanizmu służącego obejściu przepisów o modulacji, w sposób oczywisty było sprzeczne z celem wsparcia jakim było zapewnienie konkurencyjności w sensie ogólnym.

Sąd nie dopatrzył się jednak w tym mechanizmie naruszenia drugiego z celów wsparcia jakim było poprawa środowiska naturalnego.

W odniesieniu do trzeciego z celów - poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej należy zauważyć, iż skarżąca spółka nie zatrudniała pracowników przy produkcji rolnej związanej z gruntami objętymi dopłatami, ponieważ zlecała prace podmiotom zewnętrznym i w tej sytuacji nie może być mowy, że jej funkcjonowanie w jakikolwiek sposób przyczyniało się realizacji celu zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, w szczególności przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie. Tym samym uprawniony jest wniosek, iż osiągnięcie korzyści wynikających z obejścia przepisów wprowadzających do systemu wsparcia modulacje i stawki degresywne, pozostaje w sprzeczności z celami systemu wsparcia, do których należy zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej.

Suma powyższych okoliczności zaważyła na ostatecznym wniosku, iż w wyniku utworzenia kilku podmiotów powiązanych kapitałowo, osobowo i menedżersko (w tym skarżącej spółki) i dokonania podziału między te podmioty gruntów wykorzystywanych do produkcji przez jeden podmiot, a zgłaszanych do płatności (w tym gruntów zgłoszonych przez skarżącą Spółkę w 2014 r.) doszło do stworzenia w sposób sztuczny warunków do przyznania pomocy, a otrzymanie w takiej sytuacji przez skarżącą płatności oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. W tej sytuacji w ocenie Sądu do ustalonego stanu faktycznego znajdował zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011.

Z powyższych przyczyn, Sąd uznał iż ustalenia faktyczne i ich ocena poczyniona przez organy w zakresie powyżej wskazanym zostały dokonane w zgodzie z zasadami wynikającymi k.p.a. z modyfikacjami wynikającymi z ustawy PROW, a sporządzonemu uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie sposób skutecznie czynić zarzutów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 i 11 k.p.a.

Sąd nie znalazł jednocześnie podstaw do uwzględnienia któregokolwiek z zarzutów skargi:

1) w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 2 rozporządzenia nr 1166/2008, ponieważ organy nie stosowały tego przepisu,

2) w odniesieniu do zarzutu błędnego zastosowania art. 60 rozporządzenia 1306/2013, ponieważ przepis ten nie dotyczył płatności za rok 2014, zaś organ stosownie do sugestii wyrażonej w treści zarzutu zastosował rozporządzenie 65/2011,

3) w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 11 ust. 4 rozporządzenia 1307/2013, ponieważ przepis ten nie obejmował swym zakresem płatności ONW za 2014 rok

4) w odniesieniu do zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych, ponieważ zarzut ten jest - jak wynika z jego treści - skierowany jest przeciwko decyzji dotyczącej płatności PRŚ i to na rok 2015.

Sąd nie znalazł jednocześnie podstaw do występowania z pytaniem prejudycjalnym, ponieważ nie podziela wątpliwości dotyczących wykładni przepisów prawa wspólnotowego.

Z powyższych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, należało na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzec jak w sentencji wyroku.