Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 669/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5a ust. 2, art. 35ust. 1, art. 35 ust. 3, art. 36
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 24 czerwca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska–Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie Statutu Sołectwa [...] Stwierdza nieważność Uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie Statutu Sołectwa [...] w całości.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 669/20

UZASADNIENIE

Uchwałą z numer V/49/2011 z dnia 6 maja 2011 r. Rada Miejska Zagórowa na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. ) uchwaliła Statut Sołectwa Mariantów w brzmieniu załącznika do przedmiotowej uchwały.

W § 7 Statutu ustalono kompetencje zebrania wiejskiego, stwierdzając, że swoje zadania realizuje ono w szczególności poprzez :

1. podejmowanie uchwal w sprawach dotyczących sołectwa

2. opiniowanie spraw należących do zakresu działań sołectwa

3. współuczestniczenie w organizowaniu i przeprowadzaniu przez Radę Miejską konsultacji społecznych,

4. występowanie z wnioskami do Burmistrza Gminy o rozpatrzenie spraw, których załatwienie wykracza poza możliwości mieszkańców sołectwa,

6. organizowanie pomocy sąsiedzkiej,

7. organizowanie i mobilizowanie społeczności lokalnej w celu rozwiązywania spraw opieki zdrowotnej, pomocy społecznej, spraw kultury, sportu, wypoczynku i innych czynności związanych ze swoim terenem,

8. podejmowanie działań dotyczących rozwoju sołectwa oraz zachowania dziedzictwa kulturowego.

W § 10 pkt 2 pkt 1 uchwały postanowiono, że do wyłącznej właściwości zebrania wiejskiego należy m.in. wybór i odwołanie Sołtysa i Rady Sołeckiej.

W § 14 ust 2 stwierdzono, ze zebranie jest ważne, gdy mieszkańcy zostali o nim prawidłowo zawiadomieni i odbywa się w pierwszym terminie w obecności co najmniej 1/5 mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (pkt 1), a drugim terminie – o pół godziny później, bez względu na liczbę osób uczestniczących w zebraniu uprawnionych do głosowania (pkt 2).

W § 20 stwierdzono, że wybory Sołtysa i Rady Sołeckiej przeprowadzane SA na zebraniu wiejskim zgodnie z § 14 pkt 2.

W § 21 ust. 1 określono, ze liczbę stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania określa Burmistrz Gminy.

W § 31 stwierdzono, ze Sołtys i członkowie rady Sołeckiej są bezpośrednio odpowiedzialni przed zebraniem wiejskim i mogą być przez zebranie wiejskie odwołani przed upływem kadencji przy spełnieniu przesłanek określonych tym przepisem.

W § 39 określono, że do zadań Sołtysa należy w szczególności ;

1. zwoływanie zebrań wiejskich,

2. zwoływanie posiedzeń rady Sołeckiej

3. działanie stosowne do wskazań zebrania wiejskiego i organów Gminy,

4. reprezentowanie mieszkańców Sołectwa wobec organów Gminy

5. uczestniczenie w naradach Sołtysów zwoływanych przez burmistrza

6. uczestniczenie w sesjach rady Miejskiej,

7. sporządzanie i przedstawienie sprawozdania rocznego z wykonania zadań finansowo – rzeczowych na zebraniu wiejskim.

W § 46 stwierdzono, że nadzór nad działalnością sołectwa sprawowany jest na podstawie kryteriów zgodności z prawem, celowości, rzetelności i gospodarności (ust. 1), a organem nadzoru nad działalnością sołectwa jest Rada Miejska (ust.2).

W § 47 stwierdzono, że projekt Statutu został skonsultowany z mieszkańcami sołectwa.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skardze Prokurator Rejonowy w S. zarzucił opisanej wyżej uchwale istotne naruszenie prawa, tj.:

art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 36 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegające na przekroczeniu przez Radę Miejską Z. w przepisach §7 i § 39 w zakresie słów w "w szczególności", § 10 ust.2 pkt 1, §14 ust.2, § 20, § 21, § 31 w zakresie słów "przez zebranie wiejskie", § 46 przez umieszczenie przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe oraz niezrealizowanie w pełni treści upoważnienia ustawowego.

W uzasadnieniu skargi prokurator podniósł, że przedmiotowa uchwała w istotny sposób narusza regulacje rangi ustawowej zawarte w art. 35 ust. 3 w zw. z art. 36 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, bowiem zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego.

Ponadto Prokurator wskazał, że naruszony został przepis art. 35 ust 3 pkt 2 cytowanej ustawy przez nadanie w § 10 ust.2 pkt 1oraz § 31 zaskarżonej uchwały, organowi uchwałodawczemu, jakim jest Zebranie Wiejskie – kompetencji do wyboru i odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej, podczas gdy z treści art. 36 ust. 2 usg wynika, ze prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych.

Prokurator zarzucił naruszenie art. 35 ust.3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust.2 usg polegające na wprowadzeniu ograniczenia czynnego ;prawa wyborczego przez zastrzeżenie, że dla ważności zebrania - § 14 ust. 2 Statutu – oraz dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i rady Sołeckiej - §20 – wymagana jest obecność co najmniej 50 mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania oraz wprowadzenie konieczności przeprowadzenia zebrania bądź głosowania w drugim terminie oraz poprzez przyznanie Burmistrzowi Gminy w § 21 uprawnienia do określania liczby uprawnionych do głosowania. Skarżący wskazał, że ustawodawca nie przewidział kompetencji rady do wprowadzania zasad ważności zebrania wiejskiego, oraz nie zastrzegł żadnego kworum dla ważności wyborów sołtysa i rady sołeckiej. Ponadto skoro prawo do udziału w głosowaniu mają wszyscy stali mieszkańcy sołectwa, to burmistrz może jedynie sporządzić listę uprawnionych do głosowania, a nie ma prawa określania liczby osób uprawnionych.

Zarzucając naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 5 usg przez niezrealizowanie w pełni w rozdziale 7 uchwały treści upoważnienia ustawowego Prokurator wskazał, że Rada Miejska Z. w rozdziale tym, zatytułowanym "Nadzór nad działalnością sołectwa", ograniczyła się jedynie do ustawowego stwierdzenia, że nadzór nad działalnością sołectwa sprawowany jest na podstawie kryteriów zgodności z prawem, celowości, rzetelności i gospodarności, bez określenia szczegółów zakresu i formy tej kontroli oraz nadzoru. Nadto w § 46 uprawnienie do nadzoru nadano wyłącznie Radzie Miejskiej, podczas gdy uprawnienia te przysługują radzie i wójtowi (burmistrzowi).

Podnosząc tak sformułowane zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uwzględnienie skargi w części i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie :

a) wyrażenia "w szczególności" w § 7 oraz § 39 załącznika do zaskarżonej uchwały

b) wyrażenia "wiejskie" w § 10 ust. 2 pkt1 oraz § 31 załącznika do zaskarżonej uchwały

c) wyrażenia "wiejskim zgodnie z § 14 ust. 2" w § 20 załącznika do zaskarżonej uchwały

d) §21 załącznika do zaskarżonej uchwały

e) §46 ust.2 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Organ przychylił się w tym zakresie do argumentacji przytoczonej w skardze. Jednocześnie organ nie zgodził się z zarzutem nieważności § 46 załącznika zaskarżanej uchwały w części obejmującej ustawowe stwierdzenie, że nadzór nad działalnością sołectwa sprawowany jest na podstawie kryteriów zgodności z prawem, celowości, rzetelności i gospodarności, bez określenia szczegółów zakresu i formy tej kontroli oraz nadzoru, przyznając, że błędnie wskazano w ust. 2 organ nadzoru.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z [...] czerwca 2020 r., wykonanym w dniu [...] czerwca 2020 r. wezwano Radę Miejską Z. do podania, czy przed podjęciem zaskarżonej uchwały w przedmiocie statutu zostały przeprowadzone konsultacje społeczne oraz do nadesłania pełnej dokumentacji związanej z podejmowaniem uchwały, pod rygorem wydania orzeczenia na podstawie dokumentów załączonych do przekazanej Sądowi skargi.

W odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. Rada Miejska w Z. doręczyła wyciąg z protokołu nr [...] sesji rady Miejskiej Z. odbytej w dniu [...] maja 2011 r., odpis listy obecności Radnych na V sesji Rady Miejskiej Z. w dniu [...] maja 2011 r., oraz odpis protokołu z zebrania wyborczego Sołtysa i rady Sołeckiej w sołectwie M. odbytego w dniu [...] kwietnia 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga Prokuratora okazała się zasadna, nie tylko ze wskazanych w niej przyczyn.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie sołectwa M. ). Ponieważ zaskarżona uchwała – bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu jej nieważności w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo – niezależnie od czasu jaki upłynął od daty jej uchwalenia.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy

o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Powołana regulacja art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej.

W niniejszej sprawie Prokurator objął skargą uchwałę Rady M. Z. z dnia [...] maja 2011 r. r. w sprawie statutu sołectwa M. .

Prokurator nie podniósł zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z jego mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.

Artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji

z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.).

Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając te kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018).

Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, lex nr 2451150 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13, a także wyrok WSA w Kielcach z 26 września 2019 r., sygn. II SA/Ke 545/19).

Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji

z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g.

Jak stwierdził Trybunał w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r. (U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23), zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy". Instytucja konsultacji z mieszkańcami, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest jednym z przypadków konsultacji przewidzianych ustawą. Oznacza to, że przeprowadzenie takich konsultacji generalnie powinno zostać poprzedzone podjęciem przez radę gminy uchwały, określającej zasady i tryb prowadzenia konsultacji. Wyrok powyższy uwzględniał brzmienie art. 4 ust. 1 u.s.g. sprzed dnia 30 maja 2001 r., który stanowił, że tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin, ustalanie ich granic i nazw oraz siedzib władz następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

W niniejszej sprawie Rada Miejska Z. , podejmując zaskarżoną uchwałę, nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Tymczasem uchwałą nr XXI/132/2008 z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Z. uregulowane zostało, kto zarządza konsultacje - zgodnie z §4 jest to Burmistrz Gminy Z. i Rada Miejska Z. . W §6 ust. 1 określono, że ogłoszenie o zebraniu w celu przeprowadzenia konsultacji powinno być dokonane co najmniej na 7 dni przed wyznaczonym terminem poprzez:

a) umieszczenie obwieszczeń na tablicy ogłoszeń w Urzędzie

b)umieszczenie obwieszczeń na terenie jednostek pomocniczych objętych konsultacjami. W ust. 2 określono, że obwieszczenie o zebraniu powinno zawierać:

a) przedmiot konsultacji,

b) termin i miejsce przeprowadzenia konsultacji

Zgodnie z § 9 opinię w sprawie poddanej konsultacji mieszkańcy wyrażają w głosowaniu jawnym zwykłą większością głosów. Według § 10 pracownik Urzędu wskazany do obsługi zebrania powinien między innymi sporządzić listę obecności i protokół.

W aktach sprawy nie ma dowodu na to, że projekt nowego statutu został uprzednio podany publicznie do wiadomości mieszkańców. Brak jest dokumentów wskazujących na termin i miejsce udostępnienia projektu statutu sołectwa Mariantów, nie ma także dokumentów dowodzących zarządzenie konsultacji przez uprawniony organ, umieszczenie obwieszczeń, przeprowadzenie zebrania w sprawie konsultacji. Należy więc stwierdzić, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone obligatoryjnymi konsultacjami zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g.

W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., III SA/Gd 458/12 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) odczytuje się art. 35 ust. 1 u.s.g. w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Wobec stwierdzonych uchybień niemożliwym było pozostawienie w obrocie prawnym niekonsultowanych ustaleń dotyczących wyboru organów, czy sprawowanego nadzoru, przy jednoczesnym unieważnieniu tak samo niekonsultowanych postanowień określających organy sołectwa.

W powołanych niżej wyrokach sądy administracyjne nie wyróżniały na tle art. 35 u.s.g. konsultacji obligatoryjnych i konsultacji fakultatywnych oraz nie różnicowały, w kontekście tego obowiązku, procedury uchwalenia statutu jednostki pomocniczej od procedury dokonywania zmian w takim statucie. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami odnoszony jest w jednorodny sposób do całej treści statutu jednostki pomocniczej, nie wyróżniając elementów podlegających, jak

i niepodlegających obligatoryjnym konsultacjom (zob. wyroki: WSA w Gorzowie Wlk.

z 5 czerwca 2019 r., II SA/Go 220/19, WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1324/18, WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13, WSA w Krakowie z 11 października 2012 r., III SA/Kr 886/12, WSA w Krakowie z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14, WSA w Gliwicach z 14 grudnia 2015 r., IV SA/Gl 750/15, czy WSA w Warszawie z 16 grudnia 2015 r., II SA/Wa 673/15).

W przedstawionej sytuacji Sąd ustalił, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g., wobec czego stwierdził na tej podstawie nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Niezależnie od powyższych rozważań skutkujących uwzględnieniem skargi, Sąd stwierdza, że podniesione w skardze prokuratora zarzuty odnoszące się do poszczególnych uregulowań stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały statutu Sołectwa M. okazały się trafne.

Słusznie podnosi skarżący, że w sposób istotny naruszone zostały przepisy art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 36 usg polegające na przekroczeniu przez Radę Miejską Z. w przepisach §7 i § 39 w zakresie słów w "w szczególności". Wynika to wprost z przywołanego powyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa, jak i z art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g., w którym wskazał na konieczność uregulowania w statucie zakresu zadań przekazanych sołectwu przez gminę i sposobów ich realizacji. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie sołectwu, czy organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem zawartym w powyższych regulacjach (wyrok WSA we Wrocławiu z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 111/12, wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 695/15, wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1451/17, wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 27/19, CBOSA).

Przez użycie zwrotu "w szczególności" zadania sołectwa, czy jego organów, nie zostają określone w sposób wyczerpujący, przez co istnienie prawna możliwość powierzenia im zadań przekraczających statutowe i ustawowe kompetencje (m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 14 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 917/19, wyroki WSA w Kielcach z 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 617/19, z 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 825/19, II SA/Ke 837/19, II SA/Ke 831/19, II SA/Ke 851/19, z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1102/19, z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1102/19, z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1104/19).

Rację ma także Prokurator, że naruszony został przepis art. 35 ust 3 pkt 2 cytowanej ustawy przez nadanie w § 10 ust.2 pkt 1oraz § 31 zaskarżonej uchwały, organowi uchwałodawczemu, jakim jest Zebranie Wiejskie – kompetencji do wyboru i odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej, podczas gdy z treści art. 36 ust. 2 usg wynika, ze prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych.

Jak stanowi art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z ostatnio przytoczonego zdania wynika, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał mu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze.

Nie ma przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego – jako organu uchwałodawczego – do dokonania wyboru sołtysa, czy rady sołeckiej. Gdyby ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywał organ uchwałodawczy (zebranie wiejskie), to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia tego organu o kompetencje elekcyjne (zob. m.in. wyrok WSA w Opolu z 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06, z 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09, wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 października 2019 r., sygn. akt II SA/Go 466/19, z 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 33/20, wyrok WSA w Kielcach z 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 751/19, z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 652/19, z 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 122/20, z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1104/19).

W ocenie Sądu, kwestionowana Uchwała narusza prawo także w zakresie, w jakim przyznaje zebraniu kompetencje do odwoływania sołtysa i rady sołeckiej. Przede wszystkim, należy mieć bowiem na względzie, że ustawodawca, w przepisie art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., pozostawia w kompetencji uchwałodawczej radzie gminy możliwość uregulowania zasad i trybu wyborów. Przez wybory nie należy rozumieć procedury odwoławczej czy stwierdzania wygaśnięcia mandatu, stąd kwestionowana regulacja jest przekroczeniem delegacji ustawowej. "Zasady i tryb wyboru" oznaczają szczegółowe regulacje w zakresie m.in. zgłaszania kandydatów na sołtysa, terminu przeprowadzania wyborów, zasad głosowania etc. Zakres tego przedmiotu regulacji nie może obejmować przyznania kompetencji do odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej.

Prokurator trafnie również zarzucił naruszenie art. 35 ust.3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust.2 usg polegające na ograniczeniu czynnego ;prawa wyborczego przez zastrzeżenie, że dla ważności zebrania - § 14 ust. 2 Statutu – oraz dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i rady Sołeckiej - §20 – wymagana jest obecność co najmniej 50 mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania oraz wprowadzenie konieczności przeprowadzenia zebrania bądź głosowania w drugim terminie oraz poprzez przyznanie Burmistrzowi Gminy w § 21 uprawnienia do określania liczby uprawnionych do głosowania.

Z przytoczonego wyżej art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej, mające charakter ius cogens (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19).

Rację ma również skarżący twierdząc, że skoro prawo do udziału w głosowaniu mają wszyscy stali mieszkańcy sołectwa, to burmistrz może jedynie sporządzić listę uprawnionych do głosowania, a nie ma prawa określania liczby osób uprawnionych.

Słusznie zarzucił Prokurator naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 5 usg przez niezrealizowanie w pełni w rozdziale 7 uchwały treści upoważnienia ustawowego, w którym Rada Miejska Z. ograniczyła się jedynie do ustawowego stwierdzenia, że nadzór nad działalnością sołectwa sprawowany jest na podstawie kryteriów zgodności z prawem, celowości, rzetelności i gospodarności, bez określenia szczegółów zakresu i formy tej kontroli oraz nadzoru.

Jak trafnie zaakcentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w ww. wyroku z dnia 18 lipca 2019 r., przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W omawianej regulacji zatem statut powinien określać szczegóły zakresu i formę kontroli i nadzoru, a nie ograniczać się do powtórzenia treści przepisu ustawy.

Nadto nieprawidłowo w § 46 uprawnienie do nadzoru nadano wyłącznie Radzie Miejskiej, podczas gdy uprawnienia te przysługują radzie i wójtowi (burmistrzowi). Również więc w tym zakresie skarga okazała się zasadna.

W przedstawionym stanie rzeczy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.