Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 681/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. od decyzji Wojewody z dnia 27 września 2019 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewody z 27 września 2019 r., nr [..], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta z 22 maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia na rzecz S. G. ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wojewoda decyzją z 17 października 1974 r., nr [..] zatwierdził przebieg inwestycji liniowej: Linia Energetyczna [...].

Wiceprezydenta Miasta decyzją z 17 grudnia 1974 r., działając na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64 ze zm., dalej jako u.z.t.w.n.) zezwolił Zakładowi Energetycznemu na czasowe zajęcie nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych, w tym parceli nr [..], stanowiącej własność S. G., położonej w G. przy ul. J.

Działka nr [...], zgodnie z wyciągiem z wykazu zmian gruntowych z 1999 r., zmieniła nr na [...], aby następnie ulec podziałowi na działki nr [..]-[..].

Pismem z 5 kwietnia 2016 r. S. G. wystąpił do Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, o wypłatę odszkodowania tytułem wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] położoną w Miejscowości G., dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW [..], będącej jego własnością, a zabudowaną linią energetyczną 400 KV.

Prezydent Miasta, po przeprowadzeniu postępowania zainicjonowanego przedmiotowym wnioskiem, decyzją z 22 maja 2018 r. orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, stanowiącej działkę nr [..]-[..], obręb ewidencyjny [..], położonej w G., objętej księgą wieczystą [..], na podstawie decyzji Wiceprezydenta Miasta z 17 grudnia 1974 r.

Wskazał w uzasadnieniu, że wniosek S. G. nie zasługuje na uwzględnienie bowiem decyzja o czasowym zajęciu nieruchomości stanowiącej wówczas parcelę [..] obręb [..] (obecnie działki nr [..]-[..]), która została wydana na podstawie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości z 1958 r., nie stała się ostateczna, zatem nie można orzec o odszkodowaniu.

Organ stwierdził ponadto, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 233 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej jako u.g.n.). Argumentował, że art. 233 ww. ustawy jasno stanowi, że do spraw wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. W rozpatrywanej sprawie strona wnioskująca podczas przesłuchania 28 lipca 2017 r. przyznała, że nigdy nie składała żadnego wniosku o odszkodowanie w związku z decyzją z 17 grudnia 1974 r., jak również przyznała, że nigdy nie otrzymała przedmiotowej decyzji. Tym samym, nie wystąpiono z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie. Zatem, brak jest podstawy do stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak jest również przepisów przejściowych, które regulowałyby sposób załatwienia spraw dotyczących czasowych zajęć nieruchomości w oparciu o art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Organ ustalił także, rozważając zapisy art. 128 ust. 1 u.g.n., że nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości poprzez jej przejęcie przez Skarb Państwa, a jedynie do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Właścicielem ówczesnej parceli [..] (obecnie działki nr [..]-[..]) był i jest S. G. Nieruchomość objętą inwestycją w dniu jej rozpoczęcia była działką rolną i taką rolę sprawuje do dnia dzisiejszego.

Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania S. G., decyzją z 27 września 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako k.p.a.), uchylił w całości zaskarżona decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działki nr [..]-[..] nastąpiło przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem, aby orzec w sprawie koniecznym było zastosowanie normy wynikającej z art. 129 ust. 5 u.g.n. Przepis art. 129 ust. 5 u.g.n., odnoszący się zarówno do sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, znajduje zastosowanie także w odniesieniu do stanu faktycznego sprzed jej wejściem w życie - o ile uprawnienie to nie zostało wcześniej zrealizowane, w szczególności sprawa nie została załatwiona w taki sposób, który wykluczałby tą możliwość (ostateczna decyzja).

Organ odwoławczy zaznaczył, że bezspornym jest, że część należnego odszkodowania, tj. przysługująca za straty w plonach, uprawach i zasiewach przedawnia się z upływem 3 lat od dnia wystąpienia szkody (art. 36 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości), lecz w jego ocenie z tego faktu nie można wywodzić generalnej zasady przedawnienia roszczenia o odszkodowanie, przysługującego w związku z działaniami, o których mowa w art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Przeciwnie, powinno to prowadzić do konkluzji, że odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 powołanego przepisu przedawnieniu nie podlega, a jego dochodzenie nie było co do zasady ograniczone w czasie.

Tym samym, organ odwoławczy, mając na uwadze okoliczności faktyczne i prawne rozpatrywanej sprawy, uznał, że brak jest przeszkód do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za ograniczenie prawa własności nieruchomości w oparciu o przepisy obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Dodał, że w rozpatrywanej sprawie ograniczenie prawa własności nieruchomości związane z wydaniem decyzji z 17 grudnia 1974 r., stanowi zdarzenie prawne, którego skutki mają charakter ciągły i nie znalazło ono jeszcze swojego zakończenia, a stan prawny wywołany ograniczeniem prawa własności nieruchomości trwa nadal.

W zgromadzonym przez organ pierwszej instancji materiale dowodowym znajduje się poświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia decyzji Wojewody z 17 października 1974 r., a także poświadczona z oryginałem kserokopia protokołu z przekazania – przejęcia do eksploatacji inwestycji nr [..] "Budowa linii 400 kV [..]" z 30 czerwca 1977 r. Ta ostatnia wskazuje, że przekazujący i przyjmujący stwierdzili zrealizowanie inwestycji zgodnie z założeniami techniczno-ekonomicznymi (dokumentacja uproszczoną) i wykonanie zakresu rzeczowego zgodnie z projektem technicznym oraz przyjmujący stwierdził gotowość do podjęcia eksploatacji zrealizowanej inwestycji. Należy zatem przyjąć, że inwestycja będąca celem wywłaszczenia postała i że do ograniczenia doszło.

Organ wskazał ponadto, że postępowanie przed organem pierwszej instancji toczyło się ponad dwa lata. Przez ten czas organ zebrał wystarczający materiał dowodowy dla oceny, czy odszkodowanie zostało wypłacone. W materiale dowodowym znajduje się oświadczenie osoby wywłaszczeniowej, świadomej odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, że takiego odszkodowania nie otrzymała. Wśród niezbędnych dla oceny dowodów są również pisma A., organów administracji publicznej oraz sądu cywilnego. A. i organy administracji publicznej wskazały na brak w ich archiwach dokumentów mogących świadczyć o wypłacie odszkodowania. Natomiast sąd cywilny, zapytany o złożenie kwoty odszkodowania do depozytu, odpowiedział negatywnie. Prezydent przez cały tok postępowania bezskutecznie poszukiwał informacji o ewentualnej wypłacie odszkodowania. Dowodzi to, w ocenie organu odwoławczego, o braku jego wypłaty. Stąd też, organ ten uznał, że należy rozpoznać merytorycznie wniosek osoby wywłaszczeniowej. Odszkodowanie to powinno zostać przez Prezydenta ustalone i wypłacone.

Organ odwoławczy nie podzielił również stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie uznania, że decyzja o czasowym zajęciu nieruchomości z 1974 r. nie stała się ostateczna. Wskazał, że organ ustala odszkodowanie w osobnym postępowaniu, możliwym do zainicjowania po uostatecznieniu się decyzji wywłaszczeniowej. Decyzja zaś ostateczna jest wtedy, gdy nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja z 1974 r. przewidywała 14 dniowy termin na wniesienie odwołania, który niewątpliwie minął. Wojewoda poinformował organ pierwszej instancji w piśmie z 26 lipca 2016 r., że nie odnalazł decyzji Wiceprezydenta z 17 grudnia 1974 r., ani decyzji Wojewody z 17 października 1974 r. Również inne instytucje, jak Archiwum Państwowe, nie odnalazło w swych zbiorach przedmiotowych decyzji. Wyciągnięcie z tych faktów wniosku, że brak dokumentów potwierdzających złożenie odwołania oznacza brak ostateczności - jest błędnym założeniem. Brak dowodu na złożenie odwołania przez stronę, brak również ewentualnej decyzji drugiej instancji w tej sprawie każe przyjąć, że decyzja sprzed 40 lat jest ostateczna. Przyjęte przez organ I instancji założenie tym bardziej jest nielogiczne, że linia energetyczna powstała i przebiega przez nieruchomość wnioskodawcy.

Motywując zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że wobec braku operatu szacunkowego, który mógłby stanowić podstawę ustalenia odszkodowania za działki nr [..]-[..], zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia.

We wniesionym do sądu sprzeciwie A. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, a istotne okoliczności sprawy zostały wyjaśnione i nie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie.

Uzasadniając powyższy zarzut Spółka wskazała, że Prezydent Miasta prawidłowo uznał, że skoro właściciel nieruchomości nigdy nie złożył wniosku, o którym mowa w art. 36 u.z.t.w.n., to nie ma podstaw do zastosowania obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. W pierwotnym brzmieniu ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewidywała regulacji odpowiadającej obecnemu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Przepis w obecnym brzmieniu wprowadzony został ustawą o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw z dnia 18 października 2006 r. (Dz.U. Nr 220, poz. 1601, powoływana jako "ustawa nowelizująca"). Jak wynika z art. 5 ust. 1 ustawy nowelizującej do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Podobnie, obecnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 233 wskazuje, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Nie istnieje żaden przepis przejściowy, który by nakazywał, aby do spraw niewszczętych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami czy ustawy nowelizującej stosować jej przepisy, w szczególności art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Rozumując a contrario wobec ww. przepisu należy przyjąć, że do spraw niewszczętych, przepisów tych się nie stosuje.

Skarżąca wskazała ponadto, że Prezydent Miasta w sposób prawidłowy ustalił, że wobec wnioskodawcy nie doszło do wywłaszczenia, a jedynie do ograniczenia prawa własności nieruchomości. Z art. 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości odszkodowanie wprost wynika, że za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalane w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie, a samo roszczenie o przyznanie odszkodowania przedawniało się z upływem 3 lat. Wnioskodawca, jak sam zeznał, nie składał nigdy wniosku o wypłatę odszkodowania oraz nie została przeprowadzona dokumentacja powstałych strat na nieruchomości. Tym samym obecnie nie jest możliwym ustalenie rozmiaru szkód poniesionych przez Wnioskodawcę.

W piśmie z 31 października 2019 r. Wojewoda wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw podlegał oddaleniu.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody, wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Wyjaśnić wobec tego należy, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 9 pkt 7 ww. ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji".

W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej (druk sejmowy nr 1183, dostępny na stronie http://www.sejm.gov.pl), przedmiotem rozstrzygnięcia sądu w sprawie zainicjowanej sprzeciwem jest ocena, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem art. 136 k.p.a.

Z tego wynika, że sprzeciw służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Przechodząc do rozpoznania sprawy wskazać jeszcze trzeba, że niewątpliwie przepis art. 64e p.p.s.a. nie pozostawia zaś wątpliwości, że sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a nie także wytyczne w zakresie wykładni przepisów, które - po myśli art. 138 § 2a k.p.a. - mogą znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Jednak w ocenie sądu prawnie koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 138 § 2 k.pa., jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie nie obarczonej błędem jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką kasatoryjnego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a., zdanie drugie), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów mogących znaleźć zastosowanie w sprawie - art. 138 § 2a k.p.a. - gdyż to właśnie rzeczone normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego, a do skutku wiążąco kształtują sytuację prawną jego adresata. Zatem nie sposób zasadnie kasatoryjnie rozstrzygnąć z pominięciem adekwatnych dla danej sprawy norm prawa materialnego, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie jest konsekwencją braku dowodowego zadośćuczynienia prawotwórczym okolicznościom właściwym hipotezie (hipotezom) rzeczonej normy prawa materialnego (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 637/18, LEX nr 2580159).

W konsekwencji nie sposób dokonać kontroli sprzeciwu według kryteriów

z art. 64e p.p.s.a. nie oceniając wprzód kasatoryjnego rozstrzygnięcia także w świetle wywiązana się przez organ wyższej instancji z powinności z art. 138 § 2a k.p.a., gdyż poprawna interpretacja przepisów, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, jest koniecznym warunkiem bezbłędnego określenia prawotwórczych okoliczności właściwych dla sprawy, z kolei których wyjaśnienie według kryteriów z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. warunkuje zasadne rozstrzygniecie sprawy co do jej istoty, a zaniechania w tym zakresie (przynajmniej w znacznej części) uzasadniają rozstrzygnięcie po myśli art. 138 § 2 k.p.a. Takie jest też stanowisko NSA, który w swych wyrokach stwierdzał, że zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (zob. m.in. wyroki z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1299/17, dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z akt sprawy, przyczyną wydania orzeczenia kasacyjnego było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że Prezydent Miasta na skutek dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie błędnie określił prawotwórcze okoliczności właściwe w sprawie, a w konsekwencji nie przeprowadził postępowania dowodowego w znacznej części mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia zawisłej przez organem sprawy. Niewątpliwie więc w niniejszej sprawie przepisy materialne determinowały procesowe działania organu pierwszej instancji. Także zarzuty sprzeciwu odnoszą się do kwestii wykładni przepisów materialnych, a zatem rolą sądu w niniejszej sprawie winno być ustalenie, jaki zakres sprawy wymaga, w ocenie organu odwoławczego, wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, a następnie sprawdzenie, czy w świetle relewantnych dla sprawy przepisów materialnych istotnie ów zakres sprawy wymaga wyjaśnienia.

Przedmiotem postępowania był wniosek właściciela nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr [..]-[..], położonej w G., a stanowiącej uprzednio działkę nr [..], o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości tej nieruchomości na skutek udzielenia zezwolenia na czasowe jej zajęcie przez przedsiębiorstwo energetyczne w związku z budową i przeprowadzeniem linii elektroenergetycznej. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia, czy wybudowana linia energetyczna przebiega przez wszystkie wydzielone z wywłaszczonej nieruchomości działki, ani nie przeprowadził istotnego dla kwestii wysokości odszkodowania dowodu, jakim jest operat szacunkowy. Prezydent błędnie bowiem stwierdził, na podstawie dokonanej wykładni przepisów prawa, że nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania zgłoszonego wniosku.

Odnosząc się do powyższego wskazać trzeba, że podstawą prawną udzielonego w roku 1974 r. zezwolenia był art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64 ze zm., dalej jako u.z.t.w.n.), który w dacie wydania decyzji stanowił, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z kolei, zgłoszone roszczenie odszkodowawcze zostało oparte na obecnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej jako u.g.n., i przepisach regulujących kwestie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii ustalenia, czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dokonane w trybie art. 35 u.z.t.w.n. stanowi wywłaszczenie nieruchomości, gdyż okoliczność ta jest kwestionowana zarówno przez Prezydenta jak i Spółkę wnoszącą sprzeciw. W tym zakresie wskazać trzeba na dominujący w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia, gdyż wiąże się z trwałością stanu, jaki stwarza decyzja organu, obejmując sobą każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III CZP 116/09, OSP 2010/11/110; wyroki NSA m.in. z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt

I OSK 954/07, z 1 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2112/17, dostępne w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konsekwencją powyższego wniosku jest stwierdzenie, że do stosunków zaistniałych pod rządami u.z.t.w.n. należy stosować przepisy u.g.n., w szczególności zauważa się, że art. 35 u.z.t.w.n. odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n. Dlatego też nie budzi obecnie wątpliwości, że w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie u.z.t.w.n. zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która wprowadzała do ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez ustalenia odszkodowania wskazano bowiem, że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (zmiana 76 do art. 129) - Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421).

Odnosząc się zaś do kwestii stosowania przepisów u.g.n. do stanów zaistniałych przed wejściem w życie tego aktu, w tym rozważanej ustawy z.t.w.n., wskazać trzeba, że kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych nowej ustawy, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (zob. uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006/3/71).

Reasumując, ugruntowane już orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (zob. m.in. wyroki NSA z 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 23/16, LEX nr 2422990, 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 908/16, LEX nr 2469196). Jeżeli bowiem zarówno poprzednia ustawa, pod rządami której ograniczono prawo własności, jak i obecna ustawa, przewidują odszkodowanie z tego tytułu, nie sposób bronić poglądu o nieprzysługiwaniu tego odszkodowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/13, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż jak trafnie wskazał Wojewoda, doszło do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości i trwa ono nadal na skutek realizacji budowy linii elektroenergetycznej. Należało zatem przyjąć, że zgłoszone przez właściciela roszczenie winno zostać rozpatrzone na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących kwestie odjęcia i ograniczenia prawa własności na skutek decyzji administracyjnych organów państwa. Stanowisko odmienne, zaprezentowane przez organ pierwszej instancji, w świetle aktualnych poglądów doktryny i stanowiska judykatury, nie znajduje więc uzasadnienia.

Należy też zauważyć, że przepis u.z.t.w.n., który przewidywał odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 tej ustawy, przewidywał dwa rodzaje odszkodowania – za straty wynikłe z działań związanych z zakładaniem i przeprowadzeniem na nieruchomościach m.in. przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej (art. 36 ust. 1) oraz za straty w zasiewach, uprawach i plonach (art. 36 ust. 2). Przy czym ustawodawca wskazał wyraźnie, że jedynie dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 2 ograniczone jest w czasie do 3 lat od powstania szkody, z czego nie można jednak wywodzić generalnej zasady przedawnienia roszczenia odszkodowawczego przysługującego w związku z działaniami określonymi w art. 35 u.z.t.w.n. Wobec tego rozpatrując wniosek o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. organ winien rozpatrzyć, czy żądanie to zasadne jest zarówno w zakresie strat za działania, jak i start za zasiewy. Tymczasem w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji stwierdził jedynie, że uprawnienie do dochodzenia odszkodowania za zasiewy już się przedawniło, natomiast w zamkniętym katalogu roszczeń określonych w art. 36 ustawy nie mieści się roszczenie o odszkodowanie za obniżenie wartości nieruchomości. Stanowisko to jest jednak błędne i w konsekwencji doprowadziło do tego, że organ w ogóle nie przeprowadził postępowania w zakresie żądania odszkodowania za straty powstałe na skutek zakładania i przeprowadzania przewodów elektrycznych.

Jak trafnie wskazał Wojewoda, zawarte w art. 36 u.z.t.w.n. pojęcie "straty" powinno być interpretowane przez pryzmat art. 361 § 2 Kodeksu cywilnego. To zaś oznacza, że może ono obejmować także zmniejszenie aktywów, polegające w tym wypadku na zmniejszeniu wartości nieruchomości. Chodzi bowiem między innymi o zmniejszenie aktywów poszkodowanego właściciela, a zmniejszenie wartości nieruchomości jest właśnie zmniejszeniem jednego z aktywów, to jest tego, którym jest ta nieruchomość. (zob. m.in. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III CZP 116/09, LEX nr 537076).

Co więcej, prawidłowa jest ocena Wojewody, że zebrany dotychczas materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie, że w odniesieniu do przedmiotowej działki nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań złożył bowiem sam wnioskodawca, natomiast postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Prezydenta w tym zakresie wykazało, że brak jest dokumentów, które by wskazywały na złożenie i rozpoznanie wniosku o ustalenie odszkodowania, czy też złożenie sumy odszkodowania do depozytu sądowego. Sąd zaś stoi na stanowisku, że z braku stosownej dokumentacji potwierdzającej jednoznacznie przeprowadzenie procedury odszkodowawczej i jej zakończenie, nie może organ wywodzić wniosku, że odszkodowanie takie ustalono i wypłacono uprawnionej osobie (zob. m.in. wyroku tut. Sądu z 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 375/19 i sygn. akt II SA/Gd 405/19; z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 298/19, dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kompleksowa i wnikliwa ocena tak zebranego materiału dowodowego niewątpliwie pozwoliłaby organowi pierwszej instancji na ustalenie, że spełniona została przesłanka braku uprzedniego ustalenia i wypłacenia należnego odszkodowania za wywłaszczone prawo.

Dokonanie prawidłowej wykładani przepisów prawa materialnego i ustalenie, jakie przepisy mają w niniejszej sprawie zastosowanie pozwala natomiast stwierdzić, że brak było przeszkód prawnych do rozstrzygania przez organ pierwszej instancji w przedmiocie roszczenia zgłoszonego przez właściciela wywłaszczonej w trybie art. 35 u.z.t.w.n. nieruchomości, na podstawie przepisów obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy czym wobec niewątpliwego faktu przedawnienia uprawnienia do żądania odszkodowania za straty w zasiewach i plonach, organ winien przeprowadzić postępowanie w zakresie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości, której korzystanie zostało ograniczone na skutek budowy linii elektroenergetycznej.

W tym jednak celu konieczne stało się przede wszystkim ustalenie, czy linia 400 kV [..], przechodzi przez wszystkie trzy działki powstałe po podziale wywłaszczonej nieruchomości, czy też może przez niektóre z nich, czego zabrakło w postępowaniu prowadzonym przed organem pierwszej instancji. Okoliczność ta ma natomiast istotne znaczenie dla określenia wysokości odszkodowania, które jest ustalane przez organ w oparciu o prawidłowo sporządzony w toku postępowania operat szacunkowy. Z uwagi na stanowisko przyjęte przez organ pierwszej instancji dowód taki nie został jednak w sprawie sporządzony, natomiast jego sporządzenie wiąże się z przeprowadzeniem postępowania dowodowego w znacznej części, uniemożliwiając tym samym wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej. Dokument ten jest bowiem głównym dowodem, w oparciu o który następuje rozstrzygnięcie sprawy związanej z ustaleniem odszkodowania za wywłaszczony grunt. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 564/09, dostępny w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak prawidłowo wskazano w kontrolowanej decyzji, a potwierdza to analiza akt sprawy, powyższych ustaleń w sprawie niniejszej zabrakło, co wskazuje na to, że w świetle relewantnych dla sprawy przepisów materialnych braki w prowadzonym postępowaniu pierwszoinstancyjnym były na tyle daleko idące, że organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. uznając, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W tym stanie rzeczy sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, zaś oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty sprzeciwu. W tym stanie rzeczy sąd, w oparciu o art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw oddalił.