Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 595/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Skoro organ nie jest związany granicami żądania strony, wszczynającej postępowanie nieważnościowe (art. 157 par. 2 k.p.a.), to również nie jest związany zarzutami wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez uczestnika postępowania na prawach strony. Kontrola decyzji, w postepowaniu nieważnościowym, następuje w pełnym zakresie, w aspekcie występowania przesłanek określonych w art. 156 par. 1 k.p.a.

TEZY

Skoro organ nie jest związany granicami żądania strony, wszczynającej postępowanie nieważnościowe (art. 157 par. 2 k.p.a.), to również nie jest związany zarzutami wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez uczestnika postępowania na prawach strony. Kontrola decyzji, w postepowaniu nieważnościowym, następuje w pełnym zakresie, w aspekcie występowania przesłanek określonych w art. 156 par. 1 k.p.a.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 r. sprawy ze skargi W. M.N. P. przy ul. K. [...] w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2015r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz W. M. N. P. przy ul. K. [...] w B. kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...].03.2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (zwane dalej SKO), po rozpatrzeniu żądania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...], [...], [...], [...], [...] o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia [...].11.2008r. i z dnia [...].12.2008r. oraz decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].08.2008r. ustalającej warunki zabudowy, orzekło: 1) odmówić stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...].11.2008r., sprostowanej przez ten organ postanowieniem z dnia [...].12.2008r., 2) odmówić stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...].12.2008r. o uzupełnieniu decyzji SKO z dnia [...].11.2008r. 3) odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].08.2008r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...], [...], [...], [...], [...] w B., SKO decyzją z dnia [...].06.2015r., postanowiło:

1. uchylić zaskarżoną decyzję w całości (tj. decyzję SKO z dnia [...].03.2015r.)

2. stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].08.2008r. i utrzymującą ją w mocy decyzję SKO z dnia[...].11.2008r. w części zawartej w pkt 2 lit. a w brzemieniu: "szerokość elewacji frontowej – nie określa się z uwagi na charakter inwestycji (zespół budynków)" oraz "wysokość budynków – do 22,0 m", a także pkt 9 dotyczącego pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości do 30% tego wzrostu,

3. odmówić stwierdzenia nieważności wymienionych w pkt 2 decyzji w pozostałym zakresie,

4. odmówić stwierdzenia (nieważności) decyzji SKO z dnia [...].12.2008r. o uzupełnieniu w/w decyzji SKO z dnia [...].11.2008r.

Przebieg postępowania przedstawiał się następująco: Prezydent Miasta B., działając na wniosek Gminy B., decyzją z dnia [...].08.2008r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami w podpiwniczeniu, wraz z lokalami usługowymi, miejscami postojowymi oraz infrastrukturą techniczną i zjazdami, mających mieć usytuowanie przy ul. [...] w B. na działkach, oznaczonych numerami geodez.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] i [...] (pas drogowy).

Decyzja ta zawiera 9 punktów i szereg podpunktów, określających szczegółowo warunki zagospodarowania terenu i jego zabudowy, ustalenia dotyczące: ochrony środowiska, komunikacji, obsługi w urządzenia infrastruktury technicznej, ochrony interesów osób trzecich, linii rozgraniczających, wskaźnika wzrostu wartości nieruchomości.

Wskutek odwołań od w/w decyzji, decyzją z dnia [...].11.2008r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej: pkt 2 lit a) tiret 1, pkt 5 tiret 3, pkt 5 tiret 4, pkt 5 tiret 5 ppkt 1, 2, 3 i 4 pkt 5 tiret 6, pkt 5 tiret 4, pkt 6 tiret 2. W pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...].08.2008r.

Decyzją z dnia [...].12.2008r. SKO uzupełniło decyzję z dnia [...].11.2008r. w ten sposób, że w punkcie 1 sentencji dodało zwrot: "uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 5 tiret 2 zdanie 2 i 3 decyzji".

Postanowieniem z dnia [...].12.2008r. SKO sprostowało, z urzędu, oczywistą omyłkę w decyzji SKO z dnia [...].11.20108r. w ten sposób, że w pkt 1 sentencji zamiast zwrotu "uchylić zaskarżoną decyzję w części dot. pkt 2 lit a tiret1, pkt 5 tiret 3, pkt 5 tiret 4, pkt 5 tiret 5 ppkt 1, 2, 3 i 4, pkt 5 tiret 6, pkt 5 tiret 4, pkt 6 tiret 2 decyzji", nadać pkt 1 sentencji brzmienie: "uchylić zaskarżoną decyzję w części dot. pkt 2 lit. a tiret 1, pkt 5 tiret 3, pkt 5 tiret 4, pkt 5 tiret 5 ppkt 1, 2, 3 i 4, pkt 5 tiret 6, pkt 5 tiret 7, pkt 6 tiret 2 decyzji.

Postanowieniem z dnia [...].02.2009r. SKO odmówiło wyjaśnienia treści decyzji SKO z dnia [...].11.2008r (po rozpoznaniu wniosku Gminy B.).

Decyzją z dnia [...].07.2014r. nr [...] Prezydent Miasta B. przeniósł na rzecz Projekt N. Spółki z o.o. decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...].08.2008r.

Wnioskiem z dnia [...].08.2014r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Projekt N. Spółka z o.o. (dalej jako Spółka) zażądała stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].08.2008r. w części dotyczącej pkt 2 ppkt a, ustalającego gabaryty i wysokość projektowanej zabudowy w zakresie maksymalnej ilości kondygnacji do 6 nadziemnych i 1 podziemnej.

Pismem z dnia [...].10.2014r. (wpływ do SKO – [...].10.2014r.) Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...], [...], [...], [...], [...] wniosła o odmowę stwierdzenia nieważności, a pismem z dnia [...].10.2014r. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...], [...], [...] złożyła tożsamy wniosek.

Decyzją z dnia [...].10.2014r. SKO stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].08.2008r. w części dotyczącej pkt 2 ppkt a, ustalającego gabaryty i wysokość projektowanej inwestycji w zakresie maksymalnej ilości kondygnacji do 6 nadziemnych i 1 podziemnej.

Wnioskami z dnia [...].11.2014r. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...], Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...], [...], [...], [...], [...] oraz Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...], [...], [...] żądały ponownego rozpatrzenia sprawy przez SKO i orzeczenia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].08.2008r. w części dotyczącej pkt 2 ppkt a odnoszącej się do 6 kondygnacji nadziemnych i 1 podziemnej. Następnie, w uzupełnieniu swego wniosku pismem z dnia [...].11.2014r. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...], [...], [...], [...], [...] wniosła o stwierdzenie nieważności całości decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].08.2008r, natomiast Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...], [...], [...] złożyła taki wniosek w piśmie z dnia [...].02.2015r.

Wniosek z dnia [...].11.2014r. (uzupełnienie) SKO potraktowało jako nową sprawę o stwierdzenie nieważności, gdyż zakres żądania dotyczył stwierdzenia nieważności całej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].08.2008r., a nie jej części. Rozszerzonymi wnioskami z dnia [...] i [...].02.2015r. Wspólnoty przy ul. [...], [...], [...], [...], [...] i [...], [...], [...] wniosły o stwierdzenie nieważności również decyzji SKO z dnia [...].11.2008r. oraz z dnia [...].12.2008r.

Decyzją z dnia [...].03.2015r., po rozpoznaniu żądania Wspólnoty Mieszkaniowej w B. przy ul. [...], [...], [...], [...], [...], SKO postanowiło: odmówić stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...].11.2008r. i decyzji SKO z dnia [...].12.2008r. oraz odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].08.2008r.

Wspólnota Mieszkaniowa w B. przy ul. [...], [...], [...], [...], [...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskutek którego SKO, decyzją z dnia [...].06.2015r. : 1) uchyliło zaskarżoną decyzję (tj. z [...].03.2015r.) w całości, 2) stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].08.2008r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzję SKO z dnia[...].11.2008r. w części zawartej w pkt 2 lit. a w brzmieniu "szerokość elewacji frontowej – do 22.0m", a także pkt 9 dotyczący pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30% tego wzrostu, 3) odmówiło stwierdzenia nieważności wymienionych w pkt 2 decyzji w pozostałym zakresie, 4) odmówiło stwierdzenia (nieważności) decyzji SKO z dnia [...].12.2008r. o uzupełnieniu decyzji SKO z dnia [...].11.2008r.

Od decyzji SKO z dnia [...].06.2015r. została wywiedziona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...], [...], [...], [...], [...] w B., a sprawa została zarejestrowana i rozstrzygnięta pod sygn. akt II SA/Bk 595/15.

Z kolei decyzją z dnia [...].07.2015r., po rozpatrzeniu wniosków Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...], [...], [...], [...], [...]oraz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej decyzją SKO z dnia [...].10.2014r., SKO postanowiło: 1) uchylić zaskarżoną decyzję w całości, 2) odmówić stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...].11.2008r., a także decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].08.2008r. – w części dotyczącej pkt 2 ppkt a – tj. ustalającej gabaryty i wysokość projektowanej zabudowy w zakresie maksymalnej ilości kondygnacji do 6 nadziemnych i 1 kondygnacji podziemnej.

Od decyzji SKO z dnia [...].07.2014r. Projekt N. Spółka z o.o. w B. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarejestrowaną i rozstrzygniętą pod. sygn. akt II SA/Bk 596/15.

Należy, w tym miejscu, zaznaczyć, że Sąd nie mógł połączyć obydwu spraw do łącznego rozpoznania i wyrokowania (zgodnie z art. art. 111 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), ponieważ zostały zaskarżone dwie różne decyzje SKO (z różnych dat), o różnym zakresie rozstrzygnięcia, aczkolwiek dotyczyły docelowo stwierdzenia nieważności w całości tej samej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].08.2008r. Sąd dopuścił, wzajemnie, dowód z akt spraw o sygn. akt II SA/Bk 596/15 i II SA/Bk 595/15.

Sąd uznał za celowe zaprezentowanie pisemnych motywów orzeczeń, zapadłych w w/w obydwu sprawach uchylających zaskarżone decyzje, w jednym uzasadnieniu. Jest to podyktowane tożsamym stanem faktycznym spraw oraz przenikającą się problematyką prawną, której ocena nie jest możliwa do rozdzielenia.

Stan sprawy o sygn. akt II SA/Bk 596/15:

Występując z wnioskiem z dnia [...].08.2014r. o częściowe stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].08.2008r. dotyczącej warunków zabudowy, Projekt N. sp. z o.o. powołała się na podstawę prawną tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej: rozporządzeniem.

Spółka stwierdziła, że decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...].08.2008r. posługuje się w pkt 2a dwoma parametrami, co do wysokości przyszłej zabudowy: maksymalną ilością kondygnacji do 6 nadziemnych i 1 podziemnej oraz wysokością budynków do 22m. W tym zakresie decyzja pozostaje w sprzeczności z § 1 pkt 4 rozporządzenia, który nie posługuje się parametrem liczby kondygnacji, tylko wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej. W związku z tym Spółka optowała za stwierdzeniem nieważności pkt 2a jako zapisu dokonanego z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W ocenie Spółki powinien pozostać zapis mówiący o wysokości zabudowy "do 22m.".

Decyzją z dnia [...].10.2014r, SKO przychyliło się do stanowiska Spółki, stwierdzając nieważność kwestionowanego zapisu.

Wskutek wniosków dwóch Wspólnot przy ul. [...] oraz [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy (z dnia [...].11.2014r.). SKO decyzją z dnia [...].07.2015r. uchyliło decyzję SKO z dnia [...].10.2014r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...].11.2008r. oraz części decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].08.2008r. dotyczącej pkt 2 ppkt a.

Stanowisko SKO orzekającego w drugiej instancji było różne od stanowiska składu wydającego decyzję z dnia [...].10.2014r. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...].07.2015r. SKO posłużyło się następującą argumentacją:

W przypadku określenia wskaźników, gabarytów i formy architektonicznej nowej zabudowy, w celu określenia wysokości planowanych budynków w sposób zapewniający kontynuację ładu przestrzennego, właściwy organ może posłużyć się dodatkowymi parametrami, o ile z przeprowadzonej analizy terenu, o jakiej mowa w § 3 rozporządzenia wynika, że dzięki temu zachowana zostanie zasada dobrego sąsiedztwa, a jednocześnie powinien ustalić wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokość głównej kalenicy dachu przy zastosowaniu metrycznych jednostek miary.

Z wniosku inwestora wynika, że zwrócił się on o ustalenie warunków zabudowy dla obiektów mających mieć do 6 nadziemnych i 2 podziemnych kondygnacji. Organ I instancji ustalił, w oparciu o analizę terenu, że na działkach sąsiednich występuje zabudowa do 6 kondygnacji nadziemnych. Taki parametr organ I instancji prawidłowo wprowadził w pkt 2 ppkt a decyzji, jest on zgodny z art. 61 ust. 1 i 7 ustawy oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia. Powołując się na orzecznictwo sądowe, nie występuje wyrok, w którym orzeczono by o nieważności decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję organu gminy nakazującą inwestorowi ile kondygnacji ma projektować.

W tym uzasadnieniu SKO nie odniosło się do głównego zarzutu Wspólnot z ich wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...].11.2014r. (uzupełnionego pismem z dnia [...].11.2014r.) gdzie wskazano na sprzeczność dwóch zapisów jednego parametru – wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, który oznaczony został zarówno liczbą kondygnacji jak i wysokością w metrach. Zdaniem Wspólnot, organ powinien poddać te 2 składniki wspólnej ocenie, bowiem nie jest wiadomym czy wysokość zabudowy do 6 kondygnacji nadziemnych jest równoznaczne z wysokością do 22 metrów, a nie jest możliwe niezależne funkcjonowanie zapisanych w decyzji parametrów. Orzekając o nieważności organ powinien rozważyć w/w kwestie, jako całościową ocenę parametru wysokości zabudowy.

W piśmie z dnia [...].11.2014r. (będącego uzupełnieniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...].11.2014r.) Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] rozszerzyła swoje zarzuty o naruszenie w decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].08.2008r. § 1 pkt 4 rozporządzenia poprzez niezawarcie przewidzianego prawem parametru "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki", a operowanie "wysokością" budynku w dwóch wymiarach (ilości kondygnacji i metrów), które to pojęcie nie jest przewidziane przepisami. Wspólnota wniosła o stwierdzenie nieważności całej decyzji organu I instancji.

SKO wyłączyło powyższe żądanie do odrębnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności całości decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].08.2008r.

W skardze, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na decyzję SKO z dnia [...].07.2015r., Projekt N. Sp. z o.o. zarzuciło decyzji naruszenie przepisów:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 1 pkt 4 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej: rozporządzeniem, przez uznanie, że ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy, w części dotyczącej pkt 2 ppkt a tj. maksymalnej ilości kondygnacji stanowi inny sposób wyznaczania górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jeżeli wynika to z analizy przeprowadzonej na podstawie § 3 ust. 1. Stanowisko SKO stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż sposób wyznaczania wysokości zabudowy wynika z § 7 ust. 2 rozporządzenia i powinna być określona w metrach, a nie mierzona ilością kondygnacji,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015r. poz. 199) zwanej dalej: ustawą, oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i stwierdzenie, że wysokość zabudowy mierzona ilością kondygnacji może stanowić "pewne ograniczenie swobody zabudowy i zagospodarowania terenu, ale dokonywane jest z uwagi na potrzebę zachowania ładu przestrzennego". W ocenie Spółki, ilość kondygnacji nie może stanowić wyznacznika wysokości z uwagi na ich zmienne wielkości, co może doprowadzić do zakłócenia ładu przestrzennego,

- art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania pełnego materiału dowodowego i dokonania jego wszechstronnej oceny,

- art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a. poprzez radykalną i w żaden sposób nie wyjaśnioną zmianę stanowiska przez SKO, co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenia nieważności.

Spółka wniosła o uchylenie decyzji SKO z dnia [...].07.2015r. i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi Spółka nawiązała do decyzji SKO z dnia [...].06.2015r. (co do której toczyło się postępowanie nieważnościowe z wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...]), gdzie SKO stwierdziło m.in. nieważność zapisu "wysokość budynku do 22m.". Skarżąca wywiodła, że nieuznanie nieważności określenia wysokości zabudowy mierzonej kondygnacjami stanowi obrazę § 7 rozporządzenia, według którego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określa się jednostką miary – w metrach (przytoczono orzecznictwo sądowe). Organ dowolnie zastosował wyjątek od zasady określonej w § 7 ust. 1, 3 rozporządzenia (tj. § 4 ust. 4, § 5, ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4) w sytuacji gdy zastosowanie wyjątku nie odpowiada stanowi faktycznemu wynikającemu z analizy terenu. Określenie ilości kondygnacji nie może stanowić wyznacznika wysokości, o jakiej stanowi § 7 ust. 1 rozporządzenia z uwagi na ład przestrzenny i ograniczenie możliwości inwestycyjnych właściciela nieruchomości. Dalej naruszenie przepisów postępowania (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.) uzasadnia brakiem swobodnej oceny organu, dowolnością oceny i sprzecznością końcowych wniosków ze stanem faktycznym i prawnym. Naruszenie art. 84 k.p.a. polegało na tym, że SKO nie uzasadniło, ponownie rozpoznając sprawę, zmiany swego stanowiska w sytuacji, gdy w I instancji stwierdziło nieważność w części dotyczącej kondygnacji, a następnie odmówiło stwierdzenia nieważności.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasową argumentację, organ podkreślił, że skarżąca nie wykazała rażącego naruszenia prawa w sytuacji określenia wysokości zabudowy liczbą kondygnacji, bowiem nie stoi to w oczywistej sprzeczności ani z przepisami prawa, jak też z oceną stanu faktycznego, a także z wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy.

Stan prawny o sygn. akt II SA/Bk 695/15:

SKO wyłączyło do odrębnego postępowania pismo z dnia [...].11.2014r. Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] (zatytułowane jako uzupełnienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...].11.2014r.) i prowadziło je w przedmiocie stwierdzenia nieważności całości decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].08.2008r.

Decyzją z dnia [...].03.2015r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].08.2008r. oraz decyzji SKO z dnia [...].11.2008r. i z dnia [...].12.2008r. (wydawanych w trybie odwoławczym). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO decyzją z dnia [...].06.2015r. uchyliło decyzję własną z dnia [...].03.2015r., stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].08.2008r. oraz decyzji SKO z dnia [...].11.2008r. w części dot. pkt 2 lit. a w brzemieniu: "szerokości elewacji frontowej – nie określa się z uwagi na charakter inwestycji (zespół budynków) oraz "wysokość budynków do 22 m.", a także pkt 9 dotyczącego pobrania jednorazowej opłaty 30% z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w pozostałym zakresie odmówiło stwierdzenia nieważności pkt 2 decyzji oraz odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...].12.2008r. uzupełniającej decyzję SKO z dnia [...].11.2008r.

Decyzja SKO z dnia [...].06.2015r. została wydana wskutek wniosku z dnia [...].11.2014r. Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym Wspólnota twierdziła, że decyzja Prezydenta Miasta B. powinna ulec unieważnieniu w całości. W ocenie Wspólnoty, decyzja o warunkach zabudowy nie odpowiada prawu nie tylko dlatego, że parametr wysokości budynku został określony w dwojaki sposób tj. określeniem 6 kondygnacji nadziemnych i 1 podziemnej oraz do 22 m., ale dlatego też, że takich parametrów nie określa rozporządzenie stanowiąc w § 1 pkt 4 o "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki", przy czym inwestor określił we wniosku wysokość budynków do 18 m. Nadto decyzja nie zawiera parametru "szerokości elewacji frontowej" wbrew wymogom § 6 ust. 1 rozporządzenia, a geometria dachu jest określona niejednoznacznie.

SKO, uzasadniając decyzję z dnia [...].06.2015r. uznało część zarzutów Wspólnoty. SKO stwierdziło, że w decyzji o warunkach zabudowy nie ma podstaw do określenia wysokości budynków mierzonej w metrach, natomiast decyzja powinna określać wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokość głównej kalenicy (§ 4-8 rozporządzenia). Dlatego, bez podstawy prawnej, zamieszczono zapis, określający wysokość "do 22 m.", którego nieważność stwierdzono. SKO uznało, że przepis § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie daje podstawy organowi do odstąpienia od określenia szerokości elewacji frontowej budynków, co stanowi rażące naruszenie prawa. SKO dostrzegło, z urzędu, element powodujący nieważność decyzji w pkt 9, zawierający wyznaczenie jednorazowej opłaty 30% z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, co nie jest dopuszczalne w decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium nie przychyliło się do stanowiska Wspólnoty, że wskutek błędów jakie zawiera decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...].08.2008r. jest ona niewykonalna.

W skardze, wywiedzionej do WSA w Białymstoku na decyzję SKO z dnia [...].06.2015r., Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...], [...], [...], [...], [...] zarzuciła decyzji:

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego wadliwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności tylko części decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].08.2008r. podczas gdy stwierdzone wady decyzji uzasadniały unieważnienie jej w całości,

- naruszenie art. 54 w zw. z art. 67 w zw. z art. 61 ust. 1 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w zw. z § 1 pkt 4 i § 7 rozporządzenia, polegające na niedopuszczalności istnienia w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy, która określa tylko niektóre z wymaganych parametrów, nie określa parametrów wysokości i szerokości.

Wspólnota wniosła o:

- uchylenie decyzji SKO z dnia [...].06.2015r. i z dnia [...].03.2015r.

- stwierdzenie nieważności całości decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].08.2008r., decyzji SKO z dat: [...].11.2008r. i [...].12.2008r.; też o zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że SKO naruszyło przepis art. 156 k.p.a. stwierdzając nieważność decyzji w części, a nie w całości. Stwierdzenie częściowej nieważności decyzji jest dopuszczalne wtedy, gdy decyzja posiada tzw. podzielność przedmiotową. Sporna decyzja o warunkach zabudowy takiej podzielności nie posiada, ponieważ zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przyszła inwestycja, w celu zachowania ładu przestrzennego, musi mieć określone w tej decyzji wszystkie parametry jednocześnie. Kwestionowana decyzja posiadała jeden parametr wysokości określony w dwojaki sposób (ilość kondygnacji i wymiar w metrach) nie określała szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Nie spełniała wymogów rozporządzenia. Decyzja o warunkach zabudowy musi być kompletna i jednoznaczna w swej treści, gdyż jest wiążącą dla organu wydającego pozwolenie na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył, co następuje:

Należy przypomnieć, że kontroli sądowej zostały poddane dwa postępowania nieważnościowe ( w sprawie II SA/Bk 596/15 i II SA/Bk 595/15) dotyczące tej samej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].08.2008r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami, lokalami użytkowymi, infrastrukturą techniczną i zjazdami (na wymienionych działkach) przy ul. [...] w B., a także decyzje SKO zapadłe w zwykłych postępowaniach odwoławczych.

Po sześciu latach od upływu terminu ostateczności w/w decyzji, zainteresowane podmioty dopatrzyły się błędów skutkujących (ich zdaniem) przesłankami do stwierdzenia nieważności w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z tym, że Projekt N. Sp. z o.o. optowała za stwierdzeniem nieważności tylko jednego punktu decyzji, zaś Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] za stwierdzeniem nieważności decyzji w całości.

Skład orzekający, rozpoznający obie sprawy, nie może pozostawić bez negatywnej uwagi wielości i różnorodności decyzji, jakie zapadały przed SKO zarówno w postępowaniach odwoławczych jak i nieważnościowych, komplikując niebagatelnie zrozumienie ostatecznej treści decyzji z dnia [...].08.2008r., zwłaszcza dla zainteresowanych podmiotów.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.).

Kontrolując zaskarżone decyzje pod kątem powyższych kryteriów skargi zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżone decyzje naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, obydwa składy SKO wydające decyzję zarówno z dnia [...].06.2015r. jak i decyzję z dnia [...].07.2015r. naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, polegające na częściowym rozpatrzeniu przesłanek nieważności tej samej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].08.2008r. Zamiast dokonać tego kompleksowo w jednym postępowaniu nieważnościowym, uwzględniając specyficzny przedmiot postępowania – ustalenie warunków zabudowy, obwarowane w decyzji organu I instancji szeregiem wymogów i nakazów w myśl przepisu art. 61 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz.U. z 2015r., poz. 199) oraz przepisów rozporządzenia wykonawczego (rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu...Dz.U. z 2003r., nr 164, poz. 1588).

Co do zasady, w świetle art. 156 § 1 k.p.a. istnieje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością, ale pod warunkiem, że nie dojdzie do naruszenia i niespójności stanu wynikającego z części decyzji zgodnej z prawem.

W wyroku z dnia 23.01.2003r. Sąd Najwyższy zawarł stanowisko, zgodnie z którym możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w części zachodzi wówczas, gdy "pozostałe w mocy rozstrzygnięcia decyzji mogą mieć – w świetle norm materialnego prawa administracyjnego z jednej strony – samodzielny byt prawny, a z drugiej – ich treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym, pozbawionym mocy wiążącej. Unieważnienie części decyzji może więc nastąpić wtedy, gdy tylko część unieważniona zawiera wady z art. 156 § 1 k.p.a., a wadliwość rozstrzygnięcia nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji" (wyrok SN III RN 3/02, OSNP 2004/4/56).

Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 4.03.2015r. ( I OSK 206/14) zawarł tezę następującą: "stwierdzenie nieważności decyzji w części możliwe jest jedynie wówczas, gdy pozostała w obrocie prawnym część decyzji stanowić będzie pewną całość. Taka możliwość może mieć miejsce w sytuacji, gdy konkretna decyzja rozstrzyga o kilku zagadnieniach albo dotyczy kilku osób i zawarte w niej poszczególne rozstrzygnięcia mogłyby stanowić w rzeczywistości odrębne niejako decyzje".

Orzecznictwo sądowe jest zgodne co do tego, że stwierdzenie nieważności decyzji w całości albo w części pozostawia się do rozważenia organowi orzekającemu, który w konkretnej sprawie oceni jedną z tych możliwości mając na względzie tzw. podzielność przedmiotową decyzji.

Na gruncie rozpoznawanych spraw doszło do naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że poszczególne parametry zawarte w decyzji o warunkach zabudowy należy oceniać (w aspekcie ich kwalifikowanych wad prawnych) w oddzielnych decyzjach nieważnościowych. Sąd podziela, w tym względzie, zarzuty skargi w sprawie II SA/Bk 595/15. Już sam charakter decyzji, przedmiotem której są warunki zabudowy, gdzie określa się parametry przyszłej inwestycji, wzajemnie na siebie oddziaływujące, mógł prowadzić do wniosku o braku podzielności takiej decyzji (w takim duchu wypowiedział się m.in. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 11.10.2011r. – II SA/Kr 1023/11 – nieprawomocnym).

Warunek ten został spełniony tylko w pkt 2 decyzji SKO z dnia [...].06.2015r. unieważniającym pkt 9, co do pobrania jednorazowej opłaty 30% z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Pozostała treść decyzji z dnia [...].06.2015r. (II SA/Bk 596/15) nie mogły się ostać.

Zagadnienia przenikające się wzajemnie w w/w decyzjach dotyczyły oceny, w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodności z prawem zapisu, w decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].08.2008r., dotyczącego wysokości projektowanej zabudowy (pkt 2a). Parametr ten został określony w dwojaki sposób: ilością kondygnacji – 6 nadziemnych i 1 podziemnej oraz wysokością w metrach – do 22 m. Jak słusznie zauważa skarżącą w sprawie II SA/Bk 595/15, nie posłużono się w ogóle parametrem wymaganym § 7 rozporządzenia wykonawczego, tj. "wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki". Wprawdzie organ ustosunkował się do tego zarzutu w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].07.2015r., czyniąc to jednakże w ograniczeniu do aspektu pozostawienia zapisu o ilości kondygnacji, z czym z kolei nie zgadza się skarżąca w sprawie II SA/Bk 596/15. SKO w decyzji z dnia [...].06.2015r. podaje natomiast, że wysokość budynków określona w metrach została przyjęta bez podstawy prawnej, zaś brak przyjęcie szerokości elewacji frontowej stanowi rażące naruszenie prawa.

Sąd orzekający nie wnikał w merytoryczne kwestie obu zaskarżonych decyzji tj. nie oceniał czy kwalifikacje rażącego naruszenia prawa lub braku podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) została właściwie przyjęta przez SKO w obu decyzjach.

Ze względów proceduralnych, nie do przyjęcia pozostaje sytuacja, by w dwóch oddzielnych postępowaniach nieważnościowych dochodziło do analizy, pod kątem nieważności, tego samego parametru tej samej kwestionowanej decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Następną kwestią proceduralną, która stała się przyczyną "galimatiasu" decyzyjnego było, w ocenie Sądu, niewłaściwe zakwalifikowanie wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] z dnia [...].11.2014r. (o ponowne rozpatrzenie sprawy – uzupełnienie) jako wniosku w nowej sprawie o stwierdzenie nieważności, w całości, decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].08.2008r. (przy okazji nie widomo jak został potraktowany wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...], [...], [...] z dnia [...].02.2015r., czy jako nowa sprawa o stwierdzenie nieważności, czy jako uzupełnienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 4.11.2014r.?).

Należy zważyć, że do postępowania nieważnościowego mają zastosowanie, w zakresie nieuregulowanym art. 156-159 k.p.a., przepisy dotyczące postępowania zwykłego (por. wyrok NSA z dnia 16.12.2010r. I OSK 1132/10 LEX nr 744934): "sprawa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej rozpoznawana i rozstrzygana jest w trybie postępowania nadzwyczajnego, przy czym fragmentaryczna regulacja tego trybu postępowania powoduje, że w zakresie nieuregulowanym postanowieniami art. 156 k.p.a. mają do niego zastosowanie przepisy regulujące postępowanie zwykłe."

Z kolei art. 157 § 2 k.p.a. mówi o tym, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Utrwalone orzecznictwo sądowe stanowi, że organ nie jest w tym postępowaniu związany żądaniem strony.

W wyroku NSA w Warszawie z dnia 12.01.1994r. (II SA 2164/92, ONSA 1995r. nr 1, poz. 32) stwierdzono: "organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.) w takim zakresie, w jakim ustali występowanie wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji".

Także w wyroku NSA w Warszawie z dnia 11.04.2001r. (IV SA 645/99): "wszczęcie postępowania na żądanie strony, nie zwalnia organu od przeprowadzenia kontroli decyzji, w sprawie której wszczęto postępowanie, w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.:

W wyroku NSA z dnia 15.04.2008r. (II OSK 390/07) ustalono: "obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie, nie tylko czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 k.p.a."

W wyroku NSA z dnia 21.03.2010r. I OSK 1053/09: "w przypadku, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania nieważnościowego występuje strona, fakt ten nie zwalnia organu administracyjnego od przeprowadzenia kontroli kwestionowanej decyzji w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a."

W sprawie niniejszej, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złożyła Spółka Projekt N. z dniu [...].08.2014r., żądając stwierdzenia nieważności tylko jednego punktu, z bardzo obszernej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].08.2008r. o warunkach zabudowy. Uczestnikiem tego postępowania na prawach strony była m.in. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...], [...], [...], [...], [...] w B. Nie godząc się z decyzją nieważnościową SKO z dnia [...].10.2014r., Wspólnota złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy z daty: [...].11.2014r. uzupełniony pismem z dnia [...].11.2014r.

Bez względu na treść zarzutów odwołania, organ nie miał podstaw do kwalifikacji pisma Wspólnoty jako wniosku w nowej sprawie, wbrew woli Wspólnoty i wbrew treści art. 157 § 2 k.p.a. Organ powinien rozpatrzeć wniosek z dnia [...].11.2014r. uzupełniony pismem z dnia 5.11.2014r., jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].08.2008r. Jak wyżej wskazano, skoro organ nie jest związany żądaniem strony wszczynającej postępowanie nieważnościowe, to również nie jest związany zarzutami odwołania (czy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) uczestnika postępowania na prawach strony. Oznacza to, że SKO powinno skontrolować zaskarżoną decyzję, pod kątem występowania wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a nie tylko fragmentu wskazanego przez skarżącego. Nie można stwierdzić (jak uważało SKO), że byłoby to naruszeniem zasady dwuinstancyjności, skoro przedmiotowy zakres odwołania Wspólnoty był szerszy, niż treść wniosku Spółki Projekt N. z dnia [...].08.2014r. o stwierdzenie nieważności. Naruszenie zasady, wyrażonej w art. 15 k.p.a. (dwuinstancyjności) miałoby miejsce wówczas, gdyby organ odwoławczy rozpatrzył ponownie sprawę w węższym zakresie niż organ I instancji, a jednocześnie nie rozpatrzył wszystkich zarzutów odwołania.

Po wydaniu wyroków przez WSA w dniu 8.12.2015r. w sprawach II SA/Bk 595/15 i II SA/Bk 596/15, mocą których uchylono wszystkie cztery decyzje nieważnościowe (I i II instancji), a zatem straciło byt prawny całe postępowanie nieważnościowe (łącznie z treścią wniosku Wspólnoty o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia [...] i [...].11.2014r.), to SKO winno skontrolować ponownie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...].08.2008r. kompleksowo, w aspekcie występowania przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. (zwłaszcza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie ograniczając się jedynie do przesłanek wskazanych we wniosku z dnia [...].08.2014r. Projektu N. Sp. z o.o., jako że organ, w postępowaniu nieważnościowym, nie jest związany treścią wniosku strony.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a., art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 200 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.