Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA 1382/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz asesor WSA Anna Tarnowska-Mieliwodzka Protokolant Joanna Kaklin po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie o odszkodowanie z art. 160 kpa oddala skargę


UZASADNIENIE

I SA 1382/03

UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] maja 2003 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 1998 r., nr [...] odmawiającą A. G. przyznania odszkodowania w trybie art. 160 kpa.

W uzasadnieniu decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

J. T. brał udział jako strona w postępowaniu prowadzonym z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] czerwca 1969 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r. odmawiające przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], oznaczonej nr hip. [...].

Powyższe postępowanie zostało zakończone w dniu [...] grudnia 1997 r. wydaniem decyzji nr [...] Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdzającej, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] czerwca 1969 r. oraz decyzja Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r. w częściach określonych w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych lokali nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jej nieważność.

A. G., jeden z następców prawnych byłych właścicieli, wystąpił do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z wnioskiem o przyznanie w trybie art. 160 kpa odszkodowania w wysokości [...] PLN za poniesioną szkodę w związku z wydaniem przez Prezydium Rady Narodowej W. decyzji z dnia [...] kwietnia 1969 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...] i jednocześnie stwierdzającej, że wszystkie budynki znajdujące się na tym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa, oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1969 r., a także w związku z wydaną w dniu [...] grudnia 1997 r. decyzją nr [...] Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast.

W przedmiotowej sprawie, w dniu [...] marca 1998 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wydał decyzję nr [...], którą odmówił wnioskodawcy przyznania odszkodowania w trybie art. 160 kpa w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 1969 r. oraz z dnia [...] czerwca 1969 r.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2002 r. J. T. wystąpił o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] marca 1998 r., w którym podniósł, iż jest współwłaścicielem nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...] oraz, że nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 1998 r. wydanej po rozpoznaniu żądania jednej ze stron, w trybie art. 160 kpa.

W dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1997 r. J. T. był stroną zakończonego nią postępowania administracyjnego, jednakże decyzja ta dotyczy oceny legalności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1969 r. oraz decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1969 r.

Przepis art. 160 § 1 kpa stanowi zaś, iż stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 kpa, albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie odszkodowawcze za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie.

Oznacza to, że postępowanie w trybie art. 160 kpa wszczynane jest tylko na wniosek strony. J. T. nie złożył jednak wniosku w trybie art. 160 kpa o przyznanie odszkodowania za poniesioną szkodę.

Stosownie do art. 149 § 3 i art. 145 § 1 pkt 4 kpa Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. odmówił J. T. wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, albowiem postępowanie, którego wznowienia żądał wnioskodawca, dotyczyło interesu prawnego A. G., występującego z żądaniem przyznania odszkodowania, a nie J. T.

J. T. w dniu [...] marca 2003 r., złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, dołączając do wniosku kopię aktu notarialnego nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. sporządzonego przed notariuszem w W.

Na podstawie umowy objętej powyższym aktem notarialnym oraz ostatecznej decyzji nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 1998 r. w sprawie i decyzji nr [...] Burmistrza Gminy W. z dnia [...] października 2001 r. J. T. jako jeden ze współużytkowników wieczystych składa wniosek do Sądu Rejonowego dla W. o dokonanie w księdze wieczystej KW nr [...] wpisu prawa współużytkowana wieczystego gruntu udziału wynoszącego [...] części działki gruntu nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 położonego w W., Gminie W., dzielnicy [...] przy ulicy [...] oraz współwłasność budynku w [...] części.

Przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym, którego żąda wnioskodawca, nie wynika zarówno z decyzji z dnia [...] grudnia 1997 r., jak również nie wynika z przedłożonego aktu notarialnego.

Żądanie wznowienia postępowania nie jest dopuszczalne z wniosku osoby nie będącej stroną postępowania. Skoro zatem J. T. nie był stroną postępowania o ustalenie odszkodowania z art. 160 kpa w kwestii poniesionej szkody związanej z wydaniem decyzji, których nieważność stwierdzono, nie może żądać wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] marca 1998 r., bowiem decyzja ta wydana została tylko w granicach zgłoszonego żądania przez stronę postępowania, którą był zarówno w dacie składania wniosku jak też w dacie wydania decyzji A. G.

Złożenie zaś wniosku o odszkodowanie przez jedną ze stron, nie stoi na przeszkodzie złożeniu takiego wniosku przez inną stronę, skoro sprawa odszkodowania rozpatrywana jest w granicach interesu prawnego każdego z wnioskodawców.

Na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2003 r. złożył skargę J. T., wniósł o jej uchylenie w całości z uwagi na wydanie jej z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 kpa, art. 8 i 9 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu skargi J. T. podniósł, że w dniu [...] grudnia 1997 r. na podstawie art. 160 kpa A. G., jako jeden ze współspadkobierców złożył do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniosek o przyznanie na rzecz spadkobierców właścicieli nieruchomości [...] przy ul. [...] kwoty w wysokości - [...] zł. tytułem odszkodowania za szkodę poniesioną przez nich na skutek wydania przez Ministra Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1969 r. utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r. odmawiającej byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] i jednocześnie stwierdzające, że wszystkie budynki znajdujące się na przedmiotowym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa - co do której Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, mocą decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 1969 r.

a) w części dotyczącej lokali mieszkalnych sprzedanych o numerach [...],[...],[...],[...],[...] i [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach, które służą do użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, wydana została z naruszeniem prawa,

b) w części pozostałej -stwierdził jej nieważność.

Skarżący podniósł, że jest jedynym ze współspadkobierców nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., któremu Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmawia przymiotu strony postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] marca 1998 r. Zgodnie z art. 28 kpa jedynym elementem kwalifikującym, który ma znaczenie dla uznania danego podmiotu za stronę postępowania, jest występowanie po jego stronie interesu prawnego lub obowiązku. Z kolei o występowaniu tego elementu decydują przepisy prawa materialnego.

W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, podane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego pojęcie strony, wyprowadzane może być jedynie w oparciu o prawo materialne (tak m.in. wyrok NSA z dnia 10 maja 1989 r., sygn. akt IV SA 1254/88 i wyrok NSA z dnia 30 listopada 1993 r., sygn. akt II SA 1783/93). A zatem podstawą do przyznania określonemu podmiotowi przymiotu strony może być tylko norma prawna, z której wywiedziony być może interes prawny lub obowiązek tego podmiotu.

Mając na uwadze wyżej powołaną regulację prawną oraz orzecznictwo, uznać należy, iż w niniejszej sprawie skarżącemu przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Bez wątpienia bowiem sprawa przyznania odszkodowania A. G. – jako jednemu ze współspadkobierców właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w W., dotyczy także interesów prawnych skarżącego. Podkreślić należy, że wniosek A. G. z dnia [...] grudnia 1997r. o odszkodowanie w trybie art. 160 kpa dotyczy całej nieruchomości, a więc wszystkich współspadkobierców przedmiotowej nieruchomości. Skarżący brał udział jako strona w postępowaniu nadzorczym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1969 r., w związku z tym brak jest powodów nie przyznania mu praw strony w kwestionowanym postępowaniu.

Zatem skoro skarżący – jako strona bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1998 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast winien był wznowić postępowanie, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, gdyż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

w pierwszej kolejności podnieść należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Art. 160 kpa stanowi:

"§ 1. Stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie.

§ 2. Do odszkodowania stosuje się przepis Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem art. 418 tego kodeksu.

§ 3. Odszkodowanie przysługuje od organu, który wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 156 § 1, chyba że winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie ponosi inna strona postępowania dotyczącego tej decyzji; w tym ostatnim przypadku roszczenia o odszkodowanie służy w stosunku do strony winnej powstania tych okoliczności.

§ 4. O odszkodowaniu przysługującym od organu wymienionego w § 1 orzeka organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia przepisu art. 156 § 1 albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1. Dochodzenie odszkodowania od strony winnej powstania okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 następuje w postępowaniu przed sądem powszechnym.

§ 5. Strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania przez organ administracji publicznej wymieniony w § 4, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, może wnieść powództwo do sądu powszechne.

§ 6. Roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo decyzja, w której organ stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1."

Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1997 r. zostało stwierdzone, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1969 r. oraz decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1969 r. w części zapadły z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.

W postępowaniu tym brali udział następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości A. i M. G., w tym również A. G.

A. G. wystąpił z wnioskiem o przyznanie odszkodowania w trybie art. 160 kpa, a po rozpoznania tego wniosku Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] marca 1998 r. odmówił przyznania odszkodowania.

Na rozprawie przed sądem administracyjnym A. G. oświadczył, że nie składał powództwa do sądu powszechnego o przyznania odszkodowania, o czym był pouczony w decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania.

Skarżący J. T. wraz z innymi spadkobiercami byłych właścicieli nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] był uczestnikiem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej do tej nieruchomości, lecz nie był uczestnikiem postępowania o odszkodowanie z tytułu stwierdzenia w części wydania decyzji z naruszeniem prawa, a w części stwierdzenia jej nieważności.

Zgodnie z art. 160 § 1 kpa stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji, której następnie nieważność została stwierdzona (lub stwierdzono, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa) służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę.

Oznacza to, że również skarżący J.T. miał możliwość starania się o przyznania odszkodowania z art. 160 § 1kpa.

Na rozprawie przed sądem administracyjnym J. T. oświadczył, że nie wystąpił z takim roszczeniem, natomiast złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczna Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 1998 r., gdyż nie brał udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją.

Nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji ostatecznej, taki jak wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje wyłącznie na wniosek strony, o czym stanowi art. 147 kpa. Skoro zatem skarżący J. T. nie był stroną postępowania wszczętego na wniosek A. G., to nie może domagać się wznowienia tego postępowania. Nie wykazał też, że ma interes prawny w sprawie uzyskania odszkodowania przez A. G.

W sprawie dochodzenia roszczenia z art. 160 § 1 kpa każda ze stron winna wykazać jaką poniosła szkodę i żaden przepis prawa nie nakazuje, aby wszystkie strony złożyły wspólny wniosek w tej sprawie.

Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692). Z dniem 1 września 2004 r. przepis art. 160 został uchylony i obecnie nie można już tego roszczenia dochodzić przed organem administracji publicznej, lecz do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, to jest przed 1 września 2004 r. stosuje się przepisy art. 160 kpa.

W niniejszej sprawie stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej nastąpiło w 1997 r., a więc przed wejściem w życie wskazanej wyżej noweli ustawy, więc sąd uznał, iż władny jest rozpatrzyć sprawę.

Obecnie dochodzenie szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej, w tym również wtedy, gdy szkoda została wyrządzona przez wydanie ostatecznej decyzji, której niezgodność z prawem została stwierdzona odbywa się przed sądem powszechnym na podstawie przepisów art. 417 i 4171 kc.

W tym stanie sprawy sąd podzielił argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.