Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 841/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1, ust. 4,
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku J.M., nie zezwolił na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...].

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ wskazał, że J.M. wystąpił o zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...].

Organ stwierdził, że działka o nr [...], stanowiąca własność J.M., przylega bezpośrednio do drogi krajowej nr [...]. Obecnie działka jest niezabudowana, stanowi użytek rolny IV kategorii oraz nie posiada zjazdu z drogi krajowej [...]. Działki o nr [...] oraz [...] powstały na skutek podziału działki pierwotnej nr [...] (dokonanego poza rządami ustawy o gospodarce nieruchomościami), która przed podziałem stanowiła własność T. i H.M. we wspólności ustawowej oraz posiadała dostęp do drogi krajowej za pośrednictwem zjazdu o charakterze indywidualnym. Podziału nieruchomości pierwotnej dokonano bez uregulowania sposobu dostępu do drogi publicznej każdej z wydzielonych działek. H. i T.M. darowali J.M. działkę nr [...] pozostająca bez dostępu do drogi publicznej, na której planuje on budowę domu jednorodzinnego. Zjazd po podziale pozostał przy działce nr [...].

Organ wskazał, że zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (z późn. zm.), droga krajowa nr [...] na całej swej długości została zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Drogi tej klasy służą do prowadzenia ruchu tranzytowego oraz charakteryzują się występowaniem wysokich prędkości miarodajnych oraz dużym udziałem w strukturze rodzajowej ruchu pojazdów ciężkich (typu TIR). Natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku [...] - [...], zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu z roku 2005 wynosiło około 6000 pojazdów na dobę (w tym około 500 pojazdów na dobę stanowią pojazdy ciężkie). Z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu na takiej drodze należy ograniczyć ilość zjazdów do posesji przyległych do drogi. Zasadnym jest aby obsługę komunikacyjną takich działek realizować poprzez istniejący układ lokalny.

Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz.430) na drodze klasy GP, stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Organ stwierdził, że generalnie obowiązuje zakaz lokalizacji zjazdów z dróg tej klasy, chyba że stan faktyczny sprawy odpowiada stanowi opisanemu w hipotezie ww. normy prawnej. Z faktu graniczenia przedmiotowej działki z drogą krajową nie można wywodzić konieczności zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej poprzez odrębny, bezpośredni zjazd z drogi krajowej. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym aby lokalizowanie zjazdów miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. Obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi natomiast realizację naczelnej zasady działania zarządcy drogi. W tej mierze organ powołał się na wyrok NSA z dnia 15 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 705/98, wyrok NSA z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1173/98, LEX nr 41375. Podkreślił, że każdy nowy zjazd z drogi klasy GP z uwagi na wysoką prędkość miarodajną oraz wysokie natężenie ruchu pojazdów stanowi potencjalne źródło ciężkich w skutkach wypadków drogowych oraz zakłóceń płynności potoku ruchu.

Wskazał na wyrok z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1148/06 w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą miedzy innymi przepisy ustawy z dnia 21 marca o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz akty wykonawcze do tej ustawy".

Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz.430) art. 9 ust. 1 pkt 3 "stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości".

Tak więc w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP, przepisy szczególne stawiają nader surowe wymagania w zakresie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać tej klasy drogi, aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym aby lokalizowanie zjazdów miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu.

Organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie brak jest istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, szczególnie mając na uwadze fakt, że działka o nr [...] posiada możliwość obsługi komunikacyjnej za pośrednictwem zjazdu indywidualnego zlokalizowanego przy działce o nr [...] a obsługującego pierwotnie działkę o nr [...].

Obsługa komunikacyjna działki o nr [...] powinna odbywać się za pomocą istniejącego zjazdu z [...] -[...] za pośrednictwem służebności przejazdu lub ustanowionej drogi koniecznej na działce o nr [...].

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku J.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 o drogach publicznych i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że droga krajowa nr [...], z której J.M. planuje wykonanie zjazdu, zakwalifikowana została zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) ,,W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Powyższe nie oznacza, jakby się na pozór wydawało, że w razie wystąpienia sytuacji, o której mowa w cyt. przepisie po wyrazie ,,gdy", zarządca drogi ma zawsze obowiązek udzielenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi klasy GP, ponieważ - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2438/2000 (niepubl.) - przez zwrot "gdy brak innej możliwości dojazdu" należy rozumieć również taką sytuację, gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogowej na nieruchomościach sąsiednich.

Działki o nr [...] i o nr [...] powstały z podziału działki o nr [...], która miała zapewniony zjazd z drogi krajowej nr [...]. Na skutek podziału wydzielona działka o nr [...] została pozbawiona zjazdu z ww. drogi krajowej. Istniejący zjazd pozostał przy nowopowstałej działce o nr [...] stanowiącej własność T. i H.M. W ocenie organu, skoro działka o nr [...] powstała z podziału działki, która miała zapewnioną obsługę komunikacyjną z drogą krajową nr [...], warunki podziału działki powinny być tak ustalone, aby obie działki mogły korzystać z istniejącego zjazdu z drogi krajowej (w tej mierze powołał się na wyrok NSA z dnia 21 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3510/01).

Organ stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy trudno byłoby dopatrzyć się istnienia wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za ewentualnym uwzględnieniem żądania J.M., zwłaszcza, że działka o nr [...] może mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej, tj. drogi krajowej nr [...], za pośrednictwem istniejącego zjazdu w km 80+422 do działki sąsiedniej nr [...], i dalej poprzez jej fragment do działki o nr [...], w porozumieniu z jej właścicielami, a w przypadku ewentualnego braku takiego porozumienia, w wyniku ustanowienia (na wniosek strony postępowania) na działce o nr [...], na rzecz działki o nr [...] stosownej służebności gruntowej (drogi koniecznej) w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 k.c.).

Zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 102, poz. 651 ze m.) za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych. Podobną definicję dostępu do drogi publicznej zawiera art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Wskazane wyżej rozwiązanie zapewniłoby dostęp do drogi publicznej, bez konieczności wykonywania kolejnego zjazdu, a tym samym stwarzania dodatkowego punktu kolizji na drodze krajowej, zagrażającego bezpieczeństwu ruchu dla wszystkich jej użytkowników.

Ponadto organ stwierdził, że w przypadku udzielenia zezwolenia na lokalizację projektowanego zjazdu do działki o nr [...], znajdowałby się on w bliskiej odległości od istniejącego zjazdu indywidualnego do działki o nr [...] zlokalizowanego w km 80+422 drogi krajowej nr [...]. Powyższa lokalizacja przedmiotowego zjazdu stworzyłaby niewątpliwie na omawianym odcinku ww. drogi krajowej wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ograniczenie jego płynności.

Jednocześnie organ wskazał, że rozpatrując przedmiotową sprawę w jej całokształcie, uznał za dopuszczalną, możliwość wykonania wspólnego zjazdu usytuowanego na granicy działki J.M. tj. działki o nr [...], jak również działki sąsiedniej o nr [...] należącej do T. i H.M. Powyższe rozwiązanie umożliwiłoby dogodną wspólną obsługę komunikacyjną wymienionych działek nie zwiększając ilości zjazdów na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...], czyniąc w ten sposób zadość dyspozycji powołanego przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia. Realizacja takiego rozwiązania wymagałaby wydania stosownej decyzji administracyjnej po uprzednim wystąpieniu właścicieli działki o nr [...] i o nr [...] ze wspólnym wnioskiem w tej sprawie, skierowanym do zarządu ww. drogi krajowej (GDDKiA - Oddział w [...]).

Organ wskazał, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zawiera szczegółowe wskazania dotyczące kryteriów udzielania zgody na zjazd. Przytoczył wyrok NSA z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99, w którym Sąd wskazał, że "naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności".

Organ stwierdził, że w świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego, pozytywne rozpatrzenie wniosku J.M. oznaczałoby oczywiste naruszenie powołanego przepisu ww. rozporządzenia, powodujące zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego dla wszystkich użytkowników drogi krajowej nr [...], co uznał za niedopuszczalne. Organ wskazał, że przyznał prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym strony, mając na uwadze m. in.: że indywidualny interes strony może być zaspokojony w sposób opisany wyżej poprzez zawarcie porozumienia, a w przypadku jego braku poprzez ustanowienie służebności, lub przesunięcie istniejącego zjazdu na granice działek o nr [...] i o nr [...]; na drodze krajowej nr [...] występuje duże natężenie ruchu drogowego, które według nieoficjalnych jeszcze wyników "Generalnego pomiaru ruchu na drogach krajowych w 2010 r." wynosiło 7044 pojazdów na dobę i wzrosło aż o 22 5 w porównaniu z rokiem 2005, a każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność.

Odnosząc się do zarzutu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego organ stwierdził, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich przepisów należą przepisy ustawy o drogach publicznych i przepisy wykonawcze do tej ustawy (wyrok z dnia 14 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 3119/01,niepubl.).Odnośnie zarzutu strony dotyczącego istnienia w pobliżu działki o nr [...] bezpośrednich zjazdów z drogi krajowej nr [...] do sąsiednich nieruchomości, organ wskazał, że organ rozpatruje każdą sprawę indywidualnie w danych okolicznościach faktycznych i prawnych, biorąc pod uwagę aktualne warunki ruchowe, możliwość dojazdu oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego. Ponadto przypadki istniejących zjazdów bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi w otoczeniu wnioskującego są na bieżąco monitorowane przez służby liniowe (rejon w [...]). W razie stwierdzenia posiadania nielegalnych połączeń komunikacyjnych z drogą krajową nr [...], zarządca drogi, na podstawie art. 29 a ustawy o drogach publicznych, nakładę karę pieniężną na właściciela przyległej do zjazdu nieruchomości.

Również argumentacja strony, że organ orzekający w niniejszej sprawie naruszył przepisy "procedury administracyjnej, w tym zasad tego postępowania takich jak np. zasad praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa" jest bezpodstawna. Organ ustalił bowiem wszystkie fakty mające znaczenie prawne dla niniejszej sprawy, na podstawie zebranego materiału dowodowego (klasa i natężenie drogi krajowej nr [...], mapa sytuacyjna z zaznaczoną lokalizacją przedmiotowego zjazdu, dokumentacja fotograficzna, tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości (akt notarialny), wypis i wyrys z rejestru gruntów dla działek o nr [...] i o nr [...], zaświadczenie z Urzędu Gminy w [...] o braku aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki o nr [...]), których określenia dokonał na podstawie przepisów będących materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w tej sprawie, tj. przepisu art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych. Na żądanie strony została wykonana wizja w terenie przy udziale pracowników GDDKiA i J.M., podpisana przez uczestników w protokole z dnia [...] listopada 2010 r., co w pełni czyni zadość wymaganiom określonym przepisem art. 77 § 1 K.p.a.

Na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2011 r. J.M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 29 ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 7 i 107 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ przy rozpatrywaniu sprawy nie wziął pod uwagę, że w miejscowości [...] przy ul. [...] w jego najbliższym sąsiedztwie są działki, które mają legalne zjazdy np. działka o numerze [...]. Składając wniosek o dokonanie wizji lokalnej, chciał, by organ miał rozeznanie co do warunków w których zjazd z jego działki nie będzie stanowił żadnego zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu na drodze publicznej. Zdaniem skarżącego stanowisko w zaskarżonej decyzji nie odnosi się do okoliczności, wskazanych we wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki o nr [...] położonej w miejscowości [...]. Nieuwzględnienie zarzutu dotyczącego istnienia bezpośrednich zjazdów z drogi nr [...] do sąsiednich nieruchomości, oznacza że organ nie ocenił sprawy obiektywnie, co doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydając zezwolenia na zjazd właścicielom nieruchomości położonych przy ul. [...] w [...] i jednocześnie odmawiając wydania zezwolenia w rozpoznawanej sprawie, naruszył konstytucyjną zasadę równości obywateli RP wobec prawa.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i potrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wynika, że budowa zjazdu a zatem połączenia drogi publicznej z nieruchomością położoną bezpośrednio przy drodze, wymaga uzyskania przez właściciela lub użytkownika nieruchomości zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji, na lokalizację zjazdu. Przepisy powyższej ustawy nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu. Jednakże w art. 29 ust. 4 ustawodawca wskazał, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te określone zostały w powołanym przez organ rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jedną z podstawowych zasad - w odniesieniu do zjazdów z drogi - wymienia § 77 ww. rozporządzenia, w myśl, którego zjazd powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz wymagań ruchu pieszych. Zjazdy nie mogą być wykonane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, (§ 113 rozporządzenia).

Słusznie w zaskarżonej decyzji organ przyjął, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych. Może wprawdzie negatywnie wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności, jednak prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Konstytucja RP w art. 21 i art. 64 gwarantuje obywatelom prawo własności i jego ochronę. Jednak dopuszcza istnienie sytuacji, w których ta ochrona korzysta z ograniczeń w drodze ustawy, w jakich nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ograniczenie własności, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie uwzględnia wymagania przewidziane w powołanym wyżej art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jak i ogólny zasady wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę. Na drodze klasy GP zjazdy mogą być stosowane, w sytuacjach określonych w § 9 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Stanowi on, że "(...) przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości".

Wskazując na powyższe przepisy należy stwierdzić, że wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwy organ administracji publicznej następuje w ramach uznania administracyjnego i granice tego uznania wyznacza między innymi art. 7 K.p.a. wskazujący na interes społeczny i słuszny interes obywatela.

Przepisy prawa materialnego w szczególności art. 29 Prawa o ruchu drogowego, jak i powołane wyżej przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej wyznaczyły zakres postępowania dowodowego, które powinien był przeprowadzić Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, aby decyzja odpowiadała prawu.

Z faktu graniczenia przedmiotowej nieruchomości z drogą krajową nr [...] nie można wywodzić konieczności zapewnienia jej dostępu do tej drogi publicznej poprzez odrębny, bezpośredni zjazd z tej drogi krajowej. Pojęcie dostępu do drogi zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej ZagosPrzestrzU), w świetle, którego dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Analogicznie zdefiniowane jest pojęcie dostępu do drogi publicznej w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak słusznie przyjął organ, przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z dróg krajowych miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu do działki oraz niemożliwe jest ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2438/00).

W rozpatrywanej sprawie trudno byłoby dopatrzeć się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za ewentualnym uwzględnieniem żądania strony, ze względu na fakt, że przedmiotowa działka o nr [...] posiada możliwość dostępu do drogi publicznej. Jak trafnie stwierdził organ w zaskarżonej decyzji, działka o nr [...] może mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej, tj. drogi krajowej nr [...], za pośrednictwem istniejącego zjazdu w km 80+422 do działki sąsiedniej nr [...], i dalej poprzez jej fragment do działki o nr [...], w porozumieniu z jej właścicielami, a w przypadku ewentualnego braku takiego porozumienia, w wyniku ustanowienia (na wniosek strony postępowania) na działce o nr [...], na rzecz działki o nr [...] stosownej służebności gruntowej (drogi koniecznej) w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 k.c.). Organ wskazał także na możliwość wykonania wspólnego zjazdu usytuowanego na granicy działki J.M. tj. działki o nr [...], jak również działki sąsiedniej o nr [...] należącej do T. i H.M., wskazując, że realizacja takiego rozwiązania wymagałaby wydania stosownej decyzji administracyjnej po uprzednim wystąpieniu właścicieli działki o nr [...] i o nr [...] ze wspólnym wnioskiem w tej sprawie, skierowanym do zarządu drogi krajowej nr [...] (GDDKiA - Oddział w [...]).

Nadto względy bezpieczeństwa ruchu związane ze znaczną intensywnością ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...] zdecydowanie przeciwstawiają się tworzeniu dodatkowego zjazdu z tej drogi na indywidualną nieruchomość skarżącego.

Zaskarżona decyzja zapadła po rozważeniu całości materiału dowodowego sprawy z punktu widzenia dostępności przedmiotowej działki do drogi publicznej i bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Stanowisko organu administracyjnego, że udzielenie zgody na lokalizacje zjazdu zmniejszyłoby bezpieczeństwo w ruchu drogowym na drodze nr [...] nie jest dowolne i mieści się w granicach uznania administracyjnego, a co za tym idzie istnieją podstawy faktyczne i prawne do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Ponadto w niniejszej sprawie nie występują żadne nadzwyczajne okoliczności, które mogłyby przemawiać za uwzględnieniem wniosku skarżącego, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia. Do takich nie należą okoliczności, na które wskazuje skarżący, jak istnienie w pobliżu działki o nr [...] bezpośrednich zjazdów z drogi krajowej nr [...] do sąsiednich nieruchomości. Organ administracji publicznej rozpatruje bowiem każdą sprawę indywidualnie, z uwzględnieniem aktualnego natężenia ruchu, istniejących możliwość dostępu działki do drogi publicznej oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji, na wniosek skarżącego, przeprowadził oględziny w terenie, przy udziale pracowników organu i skarżącego, potwierdzone protokołem z dnia [...] listopada 2010 r.

Przyjąć, zatem należy, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowo podjął czynności proceduralne w celu zebrania pełnego materiału dowodowego i na ich podstawie poczynił właściwe ustalenia, wskazując, które z okoliczności zostały udowodnione. Tym samym doprowadził do poczynienia ustaleń, które wyjaśniły rzeczywisty stan sprawy i prawidłowo do nich zastosował przepisy prawa materialnego. Nie naruszył, więc przepisów prawa o postępowaniu, a w szczególności art. 7, 77 i 80 K.p.a.

Wobec powyższego zarzuty zgłoszone w skardze nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 53, poz. 433 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.