Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 745/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Dnia 29 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 16 października 2012 roku sprawy ze skargi M. S. M. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001 Nr 112, poz. 1198 ze zm., zwanej dalej u.d.i.p.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwana k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni [...] w [...], odmówił udostępnienia informacji zawartych w publicznie dostępnym wykazie dokumentów, dotyczących planowanych inwestycji przewidzianych do realizacji w promieniu 1 km od nieruchomości przy ul. [...], [...] - dz. [...] obr. [...], w szczególności: o budowie lub rozbudowie linii szynowych, przewidzianych korytarzach, a także znanych innych inwestycjach komunalnych, w szczególności oczyszczalniach ścieków, spalarniach śmieci, wysypiskach i cmentarzach.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] marca 2012 r., na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p., wnioskodawca złożył wniosek o udzielenie informacji zawartych w publicznie dostępnym wykazie dokumentów, dotyczących planowanych inwestycji przewidzianych do realizacji w promieniu 1 km od nieruchomości przy ul. [...], której jest właścicielem.

Organ wywodził, że przede wszystkim należało ocenić, czy żądanie wnioskodawcy dotyczy udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 cyt. ustawy obejmuje uprawnienia do:

uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego,

wglądu do dokumentów urzędowych,

dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

Stosownie do art. 7 ust. 1 cyt. ustawy udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze:

ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej,

udostępniania ustnie oraz na wniosek,

wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ww. ustawy informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Biuletyn Informacji Publicznej w wersji elektronicznej dostępny jest na stronie internetowej [...].

W ocenie organu udzielenie żądanej przez wnioskodawcę informacji przetworzonej nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym ustawowej definicji. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2005 r., sygn. II SA/Wa 481/05).

Z treści złożonego wniosku o udzielenie przedmiotowej informacji wynika, że związany jest on z przepisami ustawy z dnia 16 września 2011 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego (Dz. U. z 2011 r., Nr 232, poz. 1377). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy deweloper, który rozpoczyna sprzedaż, obowiązany jest sporządzić prospekt informacyjny dotyczący danego przedsięwzięcia deweloperskiego. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy deweloper jest obowiązany na żądanie osoby zainteresowanej zawarciem umowy deweloperskiej doręczyć jej prospekt informacyjny wraz z załącznikami. Wzór prospektu informacyjnego (określony w załączniku do ustawy) zawiera w punkcie III pt.: Informacje dotyczące nieruchomości i przedsięwzięcia deweloperskiego rubrykę pt.: Informacje zawarte w publicznie dostępnych dokumentach dotyczących przewidzianych inwestycji w promieniu 1 km od przedmiotowej nieruchomości, w szczególności o budowie lub rozbudowie dróg, budowie linii szynowych oraz przewidzianych korytarzach powietrznych, a także znanych innych inwestycjach komunalnych, w szczególności oczyszczalniach ścieków, spalarniach śmieci, wysypiskach, cmentarzach. Z powyższego wynika, iż obowiązek informacyjny dewelopera dotyczy zobowiązania pomiędzy potencjalnymi stronami umowy deweloperskiej i nie ma charakteru publicznego. Informacje zawarte w prospekcie informacyjnym mają służyć uwiarygodnieniu dewelopera, jak również zabezpieczeniu interesu potencjalnych nabywców, czyli dotyczą stron umowy cywilnoprawnej.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2006 r., sygn. I OSK 1347/05 wskazano, iż: "Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego".

Podzielić należy również stanowisko zaprezentowane w doktrynie, zgodnie z którym informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (P. Szustakiewicz, Jawność umów w zamówieniach publicznych, Zamówienia Publiczne. Doradca 2008, Nr 3, s. 4). Informacją przetworzoną jest również informacja publiczna, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych (zob. E. Jarzęcka-Siwik, Ograniczenie dostępu do informacji przetworzonej, PS 2004, Nr 7-8, s. 151, por. też: M. Chmaj, w: M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 41).

Podobnie, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano, że informacją publiczną przetworzoną jest informacja, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych (wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2005 r., sygn. II SA/Wa 481/05).

Ponadto, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Należy zwrócić uwagę, że przedmiotem wniosku o udzielenie informacji publicznej może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu (I. Kamińska, M. Rozłupka-Ostrowska, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej publikowany w LexPolonica). Nie można zatem za informację publiczną uznać wniosku, który obejmuje pytanie o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły. Informacja publiczna musi odnosić się do sfery faktów.

W uzupełnieniu powyższego organ wymienił obowiązujące na wnioskowanym terenie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Dalej organ wywodził, że kierunki rozwoju miasta [...] określone są w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...]. Uchwały Rady Miasta [...] dotyczące m.in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i studium publikowane są w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta [...]. Ponadto na stronach Biuletynu publikowane są także m.in.:

obwieszczenia o postępowaniach i decyzjach w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego,

obwieszczenia o postępowaniach i decyzjach w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej,

informacje o wydanych decyzjach oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w ramach ponownie przeprowadzanej oceny oddziaływania na środowisko - w odniesieniu do postępowań w sprawie o pozwolenie na budowę i zezwolenie na realizację inwestycji drogowej,

informacje o wydanych decyzjach ustalających warunki zabudowy, lokalizację inwestycji celu publicznego, decyzjach o pozwoleniu na budowę i decyzjach zezwalających na realizację inwestycji drogowej, w sytuacji, gdy do wniosku załączona jest decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych,

- informacje dot. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć, dla których przeprowadzona została ocena oddziaływania na środowisko.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółdzielnia [...] w [...] zarzuciła organowi przedwczesne zastosowanie przepisu art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz niewłaściwe zastosowanie - przez błędną jego wykładnię - treści art. 3 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swego stanowiska skarżąca wywodziła, że w jej ocenie żądanie objęte wnioskiem nie jest żądaniem dotyczącym udzielenia informacji przetworzonej, gdyż skonkretyzowała swoje żądanie w treści wniosku i jej zdaniem wymaga to jedynie dokonania analizy i selekcji dokumentów. Na poparcie swego stanowiska przywołała pogląd zaprezentowany przez D. Fleszer (artykuł ST 2011/1-2/90-102), iż "czynności organu, jak np. selekcja dokumentów, uchwał i ich analiza pod względem treści są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech przetwarzania informacji. W wyniku ich stosowania nie powstaje bowiem żadna nowa informacja. W przeciwnym razie nie istniałaby w ogóle informacja nieprzetworzona. Nie stanowi o przetwarzaniu sięganie do materiałów archiwalnych. Informacji przetworzonej nie należy mylić z informacją przekształconą. Przekształcenie informacji oznacza zmianę postaci materialnego substratu informacji bez jednoczesnego wpływu na treść pierwotnego komunikatu zawartego w samym przekazie."

Ponadto organ nie dokonał analizy podstawy prawnej, a mianowicie treści ustawy o ochronie praw nabywcy lokalu. Ustawa ta nakłada na dewelopera obowiązek sporządzenia prospektu informacyjnego i zawarcia w tym prospekcie ustawowo określonych informacji. Brak prospektu informacyjnego jest wykroczeniem i skutkuje, zgodnie z treścią art. 32 w/w ustawy odpowiedzialnością karną dewelopera.

Ponadto skarżąca wskazała, że funkcjonuje na terenie miasta [...] od 60-ciu lat jako inwestor budownictwa mieszkaniowego, jest przedsiębiorcą wpisanym do Krajowego Rejestru Sądowego, a fakt, iż jest podmiotem prywatnym w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, nie powinien stanowić przeszkody do uzyskania wnioskowanych informacji. Odmowna decyzja organu w tym zakresie skutkować może pozbawieniem możliwości wnioskodawczyni prowadzenia działalności będącej przedmiotem jej statutowego działania.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że informacje, o które wystąpiła skarżąca, stanowią informację publiczną przetworzoną. Zaprezentowana przez odwołującą doktrynalna wykładnia pojęcia "informacja publiczna przetworzona" stanowi pogląd odosobniony. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i teoretycznych rozważaniach poświęconych temu zagadnieniu przyjmuje się, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej (dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego). Ma to miejsce w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga dokonania stanowczych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskaniu określonych środków osobowych i finansowych. Jednocześnie przez pojęcie przetworzenia należy rozumieć wszystkie te działania podejmowane przez pracowników podmiotu zobowiązanego, które wymagają intelektualnego wkładu w celu stworzenia treści informacji. W tym ujęciu informacja przetworzona jest informacją nową, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są dokumenty (materiały) znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Przetworzenie przybiera więc postać czynności wymagających przeprowadzenia gruntownych analiz dokumentów znajdujących się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, jak również takich, które sprowadzają się do sporządzenia różnego rodzaju porównań, ostatecznych wyliczeń, odniesień do innych okresów, a także zestawień danych itp., które nie są wynikiem wynikających z przepisów prawa działań sprawozdawczych (por. np. wyrok NSA 2006.10.17, I OSK 1347/05, LEX nr 281369, wyrok WSA w Warszawie 2007.06.27, II SA/Wa 112/07, LEX nr 340009, wyrok WSA w Warszawie 2007.08.22, II SA/Wa 1048/07, LEX nr 368241, wyrok WSA w Warszawie 2010.07.22, II SA/Wa 438/10, LEX nr 694465, oraz Knysiak-Molczyk H., Prawo do informacji w postępowaniu administracyjnym, sądowo-administracyjnym oraz w ustawie o dostępie do informacji publicznej, [...], Jabłoński M., Konstrukcja prawna tzw. kosztów dodatkowych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (problem ustalania i pobierania kosztów dodatkowych przez organy gminy), [...]).

Bez wątpienia udzielenie żądanych przez spółdzielnię informacji wymaga od organu dokonania analiz, zestawień, opracowania wyciągów, zaangażowania środków osobowych i finansowych. Natomiast na intelektualny charakter działań koniecznych dla udostępnienia danych objętych wnioskiem spółdzielni wskazuje to, że po pierwsze podanie dotyczy informacji zawartych w wielu dokumentach, a po drugie w szczególności dotyczy danych o budowie lub rozbudowie dróg, budowie linii szynowych oraz przewidzianych korytarzach powietrznych, a także znanych innych inwestycjach komunalnych, w szczególności oczyszczalniach ścieków, spalarniach śmieci, wysypiskach, cmentarzach. Posłużenie się zwrotem "w szczególności" świadczy o tym, że katalog informacji uwzględniony w treści podania jest katalogiem otwartym, tzn. takim, który dotyczy wielu rozmaitych informacji i tylko zwraca się w nim uwagę organu administracji publicznej na te najistotniejsze. Oznacza to, że istnieje pewna bliżej nieokreślona pod względem liczby i rodzaju ilość danych, które są potrzebne skarżącej, jednak ich ustalenie, wybór, analiza etc. należeć musiałyby już do organu. Tym samym spółdzielnia zwróciła się o udostępnienie informacji publicznych, które wymagają przetworzenia.

Domaganie się dostępu do informacji publicznej mającej charakter przetworzony jest zasadne jedynie wówczas, gdy wnioskodawca wykaże, iż jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym, nie posiadającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Za sprawę szczególnie istotną dla interesu publicznego należy uznać taką, która - ze względu na rodzaj, czas, miejsce, sposób okoliczności rozstrzygania i późniejszej realizacji - w istotnym zakresie wpływa lub może wpływać na wykonywanie przez podmioty władzy publicznej ich uprawnień i obowiązków. Dla dokonania oceny, czy istnieje "szczególnie istotny interes społeczny", ma znaczenie nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, lecz także istota i charakter żądanej informacji. Innymi słowy wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona bardzo ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Jeśli zaś żądanie to związane jest z prywatnym interesem wnioskodawcy, zasadne jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W przedmiotowej sprawie obowiązek sporządzenia prospektu informacyjnego nałożony został na dewelopera. Zwrócenie się do Prezydenta Miasta [...] o przekazanie informacji stanowiących jeden z najistotniejszych i merytorycznych elementów prospektu informacyjnego byłoby więc nieuzasadnioną próbą przeniesienia odpowiedzialności za sporządzenie znacznej części prospektu informacyjnego na organy administracji publicznej. Jak słusznie zauważył organ pierwszej instancji, prospekty informacyjne służą uwiarygodnieniu deweloperów oraz zabezpieczeniu indywidualnych interesów nabywców lokali mieszkaniowych i domów jednorodzinnych. W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] także nie dostrzegło związku pomiędzy udzieleniem żądanych przez spółdzielnię informacji a realną możliwością wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i tym samym lepszej ochrony interesu publicznego.

Ważna wskazówką dla skarżącej są podnoszone przez Prezydenta Miasta [...] argumenty, że informacje, których dotyczy podanie, znajdują się w Biuletynie Informacji Publicznej, a w związku z tym udzielanie ich na wniosek staje się bezprzedmiotowe.

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy orzekł jak w sentencji decyzji.

W skardze od powyższej decyzji skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia [...] w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez przyjęcie, że informacja publiczna, o udostępnienie której zwróciła się skarżąca, stanowiła informacje przetworzoną w rozumieniu powołanego wyżej przepisu.

W uzasadnieniu swego stanowiska skarżąca wywodziła, że żądanie udzielenia informacji publicznej sformułowane w jej wniosku z dnia [...] marca 2012 r. nie powinno być oceniane jako żądanie udzielenia informacji przetworzonej z tego względu, że zostało skonkretyzowane w treści wniosku, podany był także cel, dla którego ta informacja jest niezbędna. Zdaniem skarżącej dla udzielenia informacji potrzebne jest jedynie dokonanie analizy i selekcji dokumentów. Takich czynności organu nie można oceniać jako przygotowania informacji przetworzonej w rozumieniu treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Czynności organu jak np. selekcja dokumentów, uchwał i ich analiza pod względem treści są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech przetwarzania informacji. W wyniku ich stosowania nie powstaje bowiem żadna nowa informacja. W przeciwnym razie nie istniałaby w ogóle informacja nieprzetworzona. Informacji przetworzonej nie należy mylić z informacją przekształconą. Przekształcenie informacji oznacza zmianę postaci materialnego substratu informacji bez jednoczesnego wpływu na treść pierwotnego komunikatu zawartego w samym przekazie.

Skarżąca wskazała ponadto, że składała wniosek o udzielenie informacji publicznej zobligowana przepisami powołanej wyżej ustawy o ochronie praw nabywcy, zatem żądanie to nie jest prywatnym interesem skarżącej. Ustawodawca mocą powołanych wyżej postanowień ustawy nałożył na podmioty w tej ustawie wskazane obowiązek sporządzania prospektu informacyjnego i ustalił obligatoryjną treść tego prospektu. Stanowisko SKO, że "prospekty służą uwiarygodnieniu deweloperów oraz zabezpieczaniu indywidualnych interesów nabywców" nie może stanowić podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego ani też przepisy postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, przy czym prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy). Nie ulega wątpliwości to, że informacje, o których udostępnienie wnosiła skarżąca, stanowią informację publiczną. Jednakże nie mogła ona być udostępniona z następujących powodów.

Biorąc pod uwagę zakres żądanych informacji nie może ulegać wątpliwości to, że miały one charakter informacji przetworzonych. W literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych dokonano podziału informacji publicznej na informację prostą i przetworzoną. Informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Może być ona pozbawiona danych wrażliwych, podlegających ochronie (np. danych osobowych), nie staje się jednak przez to informacją przetworzoną. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn informacji publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 87). Informacja przetworzona wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny.

Czasami rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie rzeczy mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej, co niewątpliwie miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Skarżąca chciała uzyskać wykaz dokumentów, dotyczących planowanych inwestycji przewidzianych do realizacji w promieniu 1 km od nieruchomości przy ul. [...], [...] - dz. [...] obr. [...], w szczególności informacji o: budowie lub rozbudowie linii szynowych, przewidzianych korytarzach, a także znanych innych inwestycjach komunalnych, w szczególności oczyszczalniach ścieków, spalarniach śmieci, wysypiskach i cmentarzach. Udostępnienie informacji w tym zakresie musiałoby być poprzedzone jej odpowiednim przygotowaniem, przy czym organ w pierwszej kolejności musiałby określić zakres żądanej informacji poprzez ustalenie nieruchomości w odległości 1 km od ww. nieruchomości, co już samo w sobie stanowiłoby konieczność znacznego obciążenia organu, który w istocie stałby się organem usługowym. Katalog żądanych przez skarżącą informacji był bardzo rozbudowany i wymagałby po stronie organu zaangażowania znacznych środków, w szczególności osobowych związanych z koniecznością odnalezienia żądanych informacji, co niewątpliwie byłoby niezwykle czasochłonne. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 9 sierpnia 2011 r. (I OSK 976/11), jeżeli utworzenie zbioru informacji prostych wymaga analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których żąda wnioskodawca i to kosztem takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, to jest to informacja przetworzona.

Należy mieć na uwadze, że już sama skarżąca jako jeden deweloper wygenerowała kilka podobnych wniosków, których ocena również zakończyła się w WSA. Zakładając, że każdy kolejny deweloper będzie zwracał się do organu z podobnymi wnioskami, spowodowałoby to paraliż pracy organów.

W związku z tym, że żądana informacja miała charakter informacji przetworzonej, skarżąca mogłaby uzyskać żądaną informację, gdyby wykazała, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W ocenie Sądu w sprawie nie wystąpiła taka okoliczność.

Brak jest ustawowej definicji pojęcia "szczególna istotność dla interesu publicznego", należy jednak zwrócić uwagę na to, że ustawodawca uznaje tu wyraźnie prymat interesu publicznego nad interesem prywatnym i ogranicza prawo do informacji publicznej. Przepis ten ma przeciwdziałać zalewowi wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych (co niewątpliwie ma miejsce w przedmiotowej sprawie). Wniosek skarżącej był ściśle związany z prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą, przy czym okoliczność, że został on nałożony w drodze ustawy, nie ma znaczenia dla sprawy, gdyż wiele obowiązków po stronie podmiotów gospodarczych (chociaż dotyczą one również często zwykłych obywateli) wynika wprost z treści ustawy, co nie uzasadnia poglądu, że to na państwo lub organy samorządu terytorialnego winny być te obowiązki przeniesione. Stanowią one immanentny element każdej działalności gospodarczej.

Intencją ustawodawcy w zakresie art. 3 ust. 1 pkt u.d.i.p. było podporządkowanie interesu prywatnego interesowi publicznemu. Ma to stanowić swego rodzaju ochronę podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej przed zalewem wniosków, które dotyczą udostępnienia informacji przetworzonej. Brak tego przepisu zmusiłby te podmioty do rozbudowy swoich komórek organizacyjnych zajmujących się bezpośrednio obsługą osób wnioskodawców, co groziłoby nawet paraliżem pracy administracji.

Nie wystarczy przy tym, że uzyskanie informacji przetworzonej jest istotne dla interesu publicznego. Ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji w szerokim tego słowa znaczeniu. W zakresie prawa dostępu do informacji interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów (wyrok WSA w Warszawie z 22 lutego 2006 r., II SA/Wa 1721/2005, Prok. i Pr. 2006, nr 5, poz. 53).

Analizując treść art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. warto przytoczyć tezę wyroku NSA z dnia 2 kwietnia 2003 r. (SA/SZ 2872/2002, LexPolonica nr 362939). Oddalając skargę, Sąd stwierdził, że pojęcie "szczególna istotność dla interesu publicznego" nie zostało zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Treść takiego pojęcia należy oceniać w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Interesu takiego nie będzie można wykazać, jeżeli wnioskodawca ma w uzyskaniu informacji wyłącznie własny interes. Musi on zatem wykazać, że działa w interesie publicznym, a informacje, o których chce się dowiedzieć, mają szczególne znaczenie.

Wszystkie powyższe rozważania powodują, że nie można podzielić poglądu, iż żądanie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej było w przedmiotowej sprawie szczególnie istotne dla interesu publicznego, ponieważ dotyczyło ono partykularnych interesów skarżącej i miało na celu jedynie ułatwienie jej uzyskania przedmiotowych informacji, które niewątpliwie mogłaby ona zebrać sama, gdyż, jak słusznie wskazuje organ, informacje, których udostępnienia żąda skarżąca, są w przeważającej mierze dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej, co zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. również uniemożliwia jej udostępnienie na wniosek.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić przyjdzie, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa i w związku z tym należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalić.