Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 244/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 64
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 28, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 79 par. 1, art. 80, art. 84 par. 1, art. 107 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 9 lipca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda –Lenczewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 roku sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...], znak: [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz J. W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071, ze zm., w skrócie K.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...], nr [...], odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...], nr [...], ustalającej z wniosku A.C., T. C. oraz D. C. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 18 budynków mieszkalnych oraz budynku usługowo-handlowo-gastronomicznego wraz z infrastrukturą techniczną, drogami wewnętrznymi i zjazdem z drogi publicznej, na terenie działek w T., oznaczonych nr ewid. 394 i 58/6 obręb [...], położonych przy ul. A oraz działki nr ewid. 760 obręb [...], dla realizacji zjazdu publicznego z ulicy L.

W toku postępowania ustalono, iż w dniu [...] J. W. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta T. z dnia [...], nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Swoje żądanie wnioskodawczyni wniosła w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz wskazała, iż planowane zamierzenie inwestycyjne może wpłynąć na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z jej nieruchomości. Zdaniem wnioskodawczyni projektowana inwestycja będzie zakłócała i utrudniała jej spokojne korzystanie ze swojej nieruchomości, gdyż pod pojęciem budynku usługowo-handlowo-gastronomicznego w rzeczywistości kryją się plany wybudowania obiektu do urządzania imprez typu wesela czy zabawy karnawałowe. J. W. nie zgłaszała natomiast uwag do części zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynków mieszkalnych.

Postępowanie zostało wznowione postanowieniem Prezydenta Miasta T. z dnia [...].

Organ w uzasadnieniu przypomniał, że wniosek J. W. był już przedmiotem czterokrotnych rozstrzygnięć, eliminowanych z obrotu przez organ odwoławczy.

Rozpatrując sprawę po raz piąty organ I instancji, uwzględniając uwagi wynikające z decyzji kasatoryjnych organu odwoławczego oraz przedłożoną przez inwestora ocenę oddziaływania akustycznego na środowisko, sporządzoną dla planowanego budynku przez biegłego z listy Wojewody [...] w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko, decyzją z dnia [...] odmówił na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...]

W uzasadnieniu organ stwierdził, iż zebrany materiał dowodowy nie wskazuje na to, że J. W. posiada interes prawny, który pozwoliłby uznać ją za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Otoczenie terenu lokalizacji przedsięwzięcia stanowią tereny łąk, pól i tereny leśne (od północy, wschodu i południa) oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (od zachodu i południowego zachodu). Dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów o określonym charakterze zagospodarowania są określone przez rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826). Terenem chronionym akustycznie jest teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bezpośrednio sąsiadujący z działką, na której planuje się budynek usługowy, od strony zachodniej oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zlokalizowane na południe od ul. A. Jak wynika z mapy akustycznej, będącej częścią przedłożonego przez inwestora opracowania, wykreślonej na podstawie wykonanych obliczeń rozkładu poziomu hałasu wokół rozważanego budynku, izofona 40 dB(A) będąca wartością dopuszczalnego poziomu hałasu dla pory nocy praktycznie całkowicie zawiera się w granicach działki inwestora. Jedynie na północ przekracza granicę tej działki na odległość ok. 3 m obejmując część drogi. Dodatkowe obliczenia wykonane w 6 punktach obserwacyjnych zlokalizowanych m.in. na terenie skarżącej wykazują, że poziom hałasu osiąga tutaj wartość od 26,4 dB)(A) do 34,1 dB(A) czyli znacznie poniżej wartości dopuszczalnej. Wynika z tego, że przedmiotowa inwestycja nie będzie powodować ponadnormatywnej emisji hałasu dla środowiska, w tym na działkę skarżącej. Tym samym spełniony jest art. 144 Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którym eksploatacja instalacji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny.

Od powyższej decyzji organu I instancji z dnia z dnia [...] odwołanie wniosła J. W., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów:

- art. 28 K.p.a. poprzez odmowę uznania za stronę postępowania osoby, która została przez ten sam organ, w tym samym postępowaniu wcześniej uznana za stronę

postępowania;

- art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez odmowę uchylenia ostatecznej decyzji, pomimo że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a więc pomimo spełnienia przesłanek do jej uchylenia;

- art. 84 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na powoływaniu się przez organ na opinię w zakresie wiadomości specjalnych wydaną przez biegłego działającego na zlecenie inwestora, podczas gdy zgodnie z naruszonym przepisem, to organ administracji zwraca się do biegłego o wydanie opinii;

- art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę uchylenia decyzji o warunkach zabudowy, pomimo, że ani jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

- art. 64 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę uchylenia decyzji o warunkach zabudowy, w której planowana jest budowa obiektu handlowego, bez określenia wszystkich wymaganych tym przepisem elementów.

Zdaniem skarżącej organ nie rozstrzygnął o dwóch bardzo istotnych elementach niniejszego postępowania, a mianowicie nie uwzględnił okoliczności, że postępowanie to toczy się na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w wyniku wniesionego środka odwoławczego oraz nie rozstrzygnął o okoliczności, do której został zobowiązany przez Kolegium Odwoławcze tj. o poziomie hałasu emitowanego przez zamierzenie inwestycyjne. W ocenie skarżącej planowana inwestycja naruszy ład przestrzenny w okolicy domków jednorodzinnych. Wybudowanie tego rodzaju obiektu w tej okolicy będzie permanentnie zakłócało spokój mieszkańców. Nadto decyzja rażąco narusza zasadę dobrego sąsiedztwa zawartą w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o warunkach zabudowy musi uwzględniać warunki, w jakich jest sytuowana inwestycja i nie może być wydawana w oderwaniu od rzeczywistości. Organ wydający pozwolenie na budowę nie może pominąć postanowień decyzji o warunkach zabudowy i dlatego już na tym etapie powinien być znany charakter inwestycji.

Skarżąca zakwestionowała również opinię biegłego, z którą nie została zapoznana przed wydaniem decyzji. Uważa, że pomiary przedstawione w tej opinii są niewiarygodne. Na jej nieruchomości nie robiono żadnych pomiarów. Istotnym jest fakt, że opinia ta była wydana na zlecenie inwestora, a zatem musiała uwzględniać przede wszystkim interes inwestora. Fakt ten nie pozwala uznać opinii za obiektywną. Ponadto zdaniem skarżącej w dalszym ciągu nie zostały prawidłowo przeprowadzone oględziny, o które wnosiła. Na skutek nieprawidłowych doręczeń oględziny zostały przeprowadzone tylko z udziałem inwestora. Wniosła zatem o ponowne przeprowadzenie oględzin oraz rzeczywiste umożliwienie jej uczestniczenia przy przeprowadzaniu tego dowodu.

W piśmie z dnia 13 grudnia 2012r., po zapoznaniu się z aktami sprawy, J. W. podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazując, że od początku postępowania wszczętego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji była uznana przez organ za stronę tego postępowania. Jej zdaniem kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje instytucji zaprzestania uznawania strony za stronę postępowania w pewnym jego momencie, a w razie wniesienia przez tę stronę środka zaskarżenia żądania udowodnienia przez nią interesu prawnego. Ponadto dowód z opinii biegłego został przeprowadzony z naruszeniem art. 84 K.p.a. Skarżąca nie była bowiem ani powiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia tego dowodu, ani nie została jej doręczona opinia rzekomego biegłego. Na tej podstawie skarżąca zażądała, aby wszelkie dowody przeprowadzane przez organ, na które się powołuje w postępowaniu, były przeprowadzane zgodnie z zasadami określonymi w K.p.a., w szczególności z art. 79. Skarżąca wskazała również, iż nie była powiadamiana o jakichkolwiek pomiarach oddziaływania akustycznego na teren jej nieruchomości. Pomimo, że na tej nieruchomości przebywa regularnie osobiście lub osoba z jej rodziny, nie zauważyła jakichkolwiek urządzeń rejestrujących takie oddziaływanie. Nadto skarżąca podniosła, że skoro nie została prawidłowo zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodów, o przeprowadzenie których wnioskowała, żąda ponownego przeprowadzenie wszystkich wnioskowanych dowodów z jej udziałem i po prawidłowym powiadomieniu.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało je za niezasadne i wskazaną na wstępie decyzja z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że okoliczność, iż skarżąca była uznana za stronę postępowania zakończonego decyzją z dnia [...], nr [...], uchyloną przez Kolegium na skutek odwołania wniesionego przez skarżącą, nie przesądza o uznaniu jej za stronę postępowania na dalszym etapie, bowiem po uchyleniu przez organ II instancji tej decyzji inwestor zmienił koncepcję zagospodarowania działek ozn. nr ewid. 394 i 58/6 przy ul. L. w T., w wyniku czego zmienił się krąg stron tego postępowania. Natomiast w razie wniesienia żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., kwestie dotyczące posiadania przymiotu strony przez jednostkę wnoszącą podanie o wznowienie postępowania w oparciu o ten przepis, organ ustala wyłącznie w toku wznowionego postępowania.

Następnie Kolegium, powołując się na treść art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. stwierdziło, iż istotne jest ustalenie, czy J. W. posiada przymiot strony w postępowaniu zakończonym ww. ostateczną decyzją z dnia [...] w przedmiocie warunków zabudowy. W związku z tym organ odwoławczy dokonał analizy treści art. art. 28 K.p.a. i wyjaśnił, iż interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi to być interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Interes prawny jako własny i konkretny należy odróżnić od interesu faktycznego, to jest sytuacji, w której określony podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak wykazać naruszenia prawa dotyczącego sfery jego praw czy obowiązków. W ocenie Kolegium tezy te należy odnieść do zasady wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którą każdy ma prawo ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich - art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie uprawnia też do prowadzenia robót budowlanych. Decyzja w tym względzie wskazuje jedynie, że inwestycja może być realizowana na terenie pozytywnie w niej wskazanym.

W związku z powyższym organ II instancji wskazał, iż co do zasady stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy są wnioskodawcy oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Stronami takiego postępowania mogą być także właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. W szczególności ma to miejsce w sytuacji, gdy chodzi o decyzję dopuszczającą inwestycję uciążliwą, która może oddziaływać na nieruchomości sąsiadujące. Decyzja taka niewątpliwie wkracza w sferę praw i obowiązków właścicieli nieruchomości sąsiednich, a w każdym razie może wkraczać w rozumieniu art. 28 K.p.a. Dla przypisania zatem konkretnemu podmiotowi interesu prawnego do wystąpienia w sprawie, koniecznym jest wskazanie, czy i jaki wpływ dla nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji ma ta inwestycja. Z samego sąsiedztwa nieruchomości nie można wywodzić interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości.

Dalej Kolegium stwierdziło, iż niniejsza sprawa dotyczy inwestycji polegającej na budowie 18 budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz budynku usługowo-handlowo-gastronomicznego wraz z infrastrukturą techniczną, drogami wewnętrznymi i zjazdem z drogi publicznej (ul. A). W budynku usługowym planowany jest pensjonat dla maksymalnie 30 osób z zapleczem gastronomicznym i odnowy biologicznej (SPA) dla potrzeb gości oraz ogólnodostępny lokal handlowy branży spożywczej o powierzchni sprzedaży do 100 m2. Biorąc pod uwagę zakres inwestycji należy wskazać, że projektowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określonych, w obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...], rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Jednakże z charakterystyki inwestycji przedstawionej przez inwestora wynika, że uciążliwość dla otoczenia może stanowić centrala wentylacyjno-klimatyzacyjna, która będzie generować hałas. Należało zatem ocenić, czy projektowana inwestycji zgodna jest z przepisami odrębnymi, do których należy rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826), a zatem czy będzie ujemnie oddziaływać na działkę skarżącej, co uzasadniałoby uznanie jej za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] Na tę okoliczność inwestor przedstawił opinię sporządzoną przez biegłego z listy Wojewody [...]. Dla wyniku sprawy nie może mieć istotnego znaczenia kwestia, że biegły sporządził opinię na zlecenie inwestora. Opinia ta stanowi dowód w sprawie (art. 75 § 1 K.p.a.), i podlega ocenie stosownie do art. 80 K.p.a. Do rozważań biegły przyjął założenia podane w projekcie technicznym instalacji wentylacji mechanicznej i klimatyzacji. Założył najbardziej niekorzystny wariant pracy urządzeń tzn. jednoczesną pracę wszystkich źródeł i odniósł do norm dopuszczalnych obowiązujących dla pory nocnej. Obliczenia wypadkowych równoważnych poziomów dźwięku dla pory nocnej wykonano przy pomocy programu komputerowego LEQ Professional 6 opartego o metodykę referencyjną zawartą w normie PN-ISO 9613-2, stąd też nieuzasadniony jest zarzut skarżącej. że nie była informowana o dokonywaniu obliczeń na jej nieruchomości. Obliczenia z uwagi na rozmiar działki inwestora i odległości najbliższych terenów chronionych, do których należą budynki zlokalizowane na zachód od rozważanego obiektu w odległości ok. 30 m oraz budynek zlokalizowany przy ul. A, należący do skarżącej, oddalony od rozważanego obiektu o ok. 40 m, wykonano w siatce punktów recepcyjnych o parametrach: [...]0 m<=X<-290 m, 70 m<=Y<=150 m z krokiem 2 m. Pozwoliło to na wykreślenie izofony dopuszczalnego poziomu hałasu z dostateczną dokładnością zwłaszcza, że źródła hałasu zlokalizowano w niewielkiej odległości od granicy terenu chronionego. Ponadto wykonano obliczenia w 6 punktach obserwacyjnych zlokalizowanych bądź na granicy terenów chronionych bądź przy elewacji budynków mieszkalnych. Jak wynika z mapy akustycznej wykreślonej na podstawie wykonanych obliczeń rozkładów poziomu hałasu wokół rozważanego budynku, izofona 40 dB(A) będąca wartością dopuszczalnego poziomu hałasu dla pory nocy praktycznie całkowicie zawiera się w granicach działki inwestora. Jedynie na północ przekracza granice tej działki na odległość ok. 3 m obejmując część drogi. W wyznaczonych punktach obserwacyjnych poziom hałasu osiąga wartość od 26,4 dB(A) do 34,1 dB(A). Dla punktu zlokalizowanego przy budynku skarżącej wartość ta wynosi 29,6 dB(A), zaś przy granicy działki od 26,4 dB(A) do 31.5 dB(A). W ocenie biegłego hałas generowany przez wentylację mechaniczną oraz klimatyzację projektowanego budynku usługowo-handlowo-gastronomicznego nie będzie powodować ponadnormatywnej emisji hałasu do środowiska, a obserwowane poziomy hałasu wokół obiektu będą znacznie niższe od wartości dopuszczalnych dla pory nocnej.

Następnie organ odwoławczy wskazał, iż z ustaleń analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika, że w sąsiedztwie terenu inwestycji przeważa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (wzdłuż ulicy A, C i B.), dodatkowo pojawia się zabudowa usługowo-produkcyjna (teren po północno-wschodniej stronie ulicy A), a także tereny użytkowane rolniczo. Od strony południowej teren inwestycji graniczy z lasem. Dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku w odniesieniu m.in. do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej określa powołane wyżej rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej poziom hałasu w porze dnia nie może przekraczać 50 dB, natomiast w porze nocnej 40 dB. Biorąc pod uwagę miejsce usytuowania projektowanego budynku usługowo-handlowo-gastronomicznego na działce inwestora, oraz okoliczność, że poziom hałasu na działce skarżącej nie przekroczy norm określonych w ww. rozporządzeniu, należy zdaniem Kolegium zgodzić się z twierdzeniem organu I instancji, że przedmiotowa inwestycja nie będzie powodować ponadnormatywnej emisji hałasu do środowiska, w tym na działkę skarżącej. W tej sytuacji bez znaczenia dla sprawy jest żądanie skarżącej o przeprowadzenie oględzin nieruchomości.

W związku z powyższym organ II instancji uznał, że skoro planowana inwestycja nie będzie ujemnie oddziaływać na teren skarżącej, może mieć ona w sprawie co najwyżej interes faktyczny. Powyższe okoliczności nie uprawniają jednak skarżącej do działań w rozpoznawanej sprawie w charakterze strony. Nie można zatem doszukać się związku pomiędzy jej sytuacją prawną, a sprawą rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...].

Kolegium zaznaczyło również, iż podnoszona przez skarżącą kwestia, że nie została zapoznana z materiałem dowodowym, jakkolwiek istotna z punktu widzenia strony, to jednak w przypadku skarżącej nie ma znaczenia, bo nie ma ona w sprawie interesu prawnego.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do sądu administracyjnego wniosła J. W. powołując się na zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w toku postępowania administracyjnego dodając, że w zaskarżonej organ II instancji odniósł się jedynie do części tych zarzutów. Na tej podstawie skarżąca zażądała zmiany zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. Nr 153, poz. 270), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.).

Sąd, uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione.

Przedwczesne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 61 i art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Te zarzuty można badać dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzona kwestia, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej m.in. na budowie budynku usługowo – handlowo – gastronomicznego. Na marginesie jedynie wskazać należy, że organy rozstrzygające o wniosku nie zwróciły uwagi na wysoką nieprecyzyjność tego sformułowania. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zawiera legalnej definicji żadnej w wymienionych działalności, zaś w potocznym znaczeniu i handel i działalność gastronomiczna stanowią rodzaj usług. Jeżeli zatem inwestor wymienia we wniosku dwa rodzaje działalności usługowej i wskazuje dodatkowo na usługi jako trzeci z planowanych rodzajów działań, rozważenia wymaga, czy nie powinien ich charakteru również sprecyzować. Organ bowiem w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy sprawdza, czy plany inwestora nie zakłócą zastanego ładu przestrzennego. Kwestionowane przez skarżącą zamierzenie miałoby zostać usytuowane w miejscu, gdzie przeważa zabudowa mieszkaniowa.

Jednakże zarówno prawidłowe określenie rodzaju inwestycji, jak i prawidłowe zastosowanie przez organ dyspozycji art. 61 ust.1 czy 64 u.p.z.p. są to kwestie wymagające postępowania wyjaśniającego jedynie w przypadku przesądzenia, że skarżącej służyło prawo udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Tylko bowiem w takim przypadku wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może odnieść skutek w tym znaczeniu, że po przesądzeniu, że wniosek we właściwym terminie złożyła uprawniona osoba (której przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o ustalenie zabudowy), organ przystępuje do merytorycznego badania sprawy.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje samodzielnie pojęcia strony. Należy zatem odwołać się do regulacji ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z regulacją art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się konsekwentnie, że pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego. Należy zgodzić się z przytoczonymi przez organ odwoławczy poglądami orzecznictwa w tek kwestii. Warto więc przypomnieć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamierzeniem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danej osoby. (wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83). W judykaturze interes prawny utożsamia się też z obiektywną, czyli rzeczywiście istniejącą, potrzebą ochrony prawnej. Interes prawny tak pojmowany cechuje się tym, że jest osobisty, własny, indywidualny i realny. Musi więc istnieć rzeczywiście w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego, a nie może być tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (por. np. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2000 r., I SA/Gd 992/99, Lex Nr 44317 oraz z dnia 19 marca 2003 r., IV SA 11320/00, Lex Nr 81670).

Przepis art. 28 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek ustalenia, czy danemu podmiotowi przysługuje interes prawny w danym postępowaniu administracyjnym. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie istnienie tego interesu, natomiast badanie, czy w danej sprawie interes prawny określonego podmiotu został naruszony następuje w fazie merytorycznego rozpatrzenia sprawy i orzekania co do jej istoty. Od istnienia interesu prawnego należy zatem odróżnić jego naruszenie. Jakkolwiek bowiem interes prawny musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego, tak jego naruszenie nie musi mieć miejsca. Z kolei o tym, czy do tego naruszenia doszło ocenia organ rozstrzygając sprawę co do istoty. Innymi słowy z jednej strony nie można naruszyć interesu prawnego, który w danej sprawie nie istnieje. Z drugiej natomiast samo istnienie interesu prawnego nie musi oznaczać jego naruszenia. Z powyższego wynika, że choć interes prawny musi być realny, to już jego naruszenie może mieć potencjalny charakter. Dla przyznania przymiotu strony istotne jest wykazanie interesu prawnego. Organ odwoławczy zdaje się tymczasem utożsamiać istnienie interesu prawnego z jego faktycznym naruszeniem.

W sprawach o ustalenie warunków zabudowy właściciele nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy zamierzenie inwestycyjne mogą posiadać przymiot strony, jeżeli ich nieruchomość znajduje się w obszarze potencjalnego oddziaływania inwestycji. I to właśnie zakres oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącej jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, a raczej sposób ustalenia tej okoliczności. Organ ustalił, że jedynym źródłem oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomość skarżącej jest hałas, wytwarzany przez urządzenia spornej inwestycji.

W ocenie sądu hałas związany z planowaną inwestycją mógłby być powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, o ile rodzaj inwestycji, źródła dźwięków uniemożliwiałyby zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego układu urbanistycznego.

Należało zatem określić jego źródła i natężenie oraz zakres emisji dźwięku. Niewątpliwie wyjaśnienie tych okoliczności wymaga wiadomości specjalnych. Organ winien dopuścić dowód z opinii biegłego, zgodnie z dyspozycją art. 84 § 1 k.p.a. Trafnie zatem zarzuca skarżąca organom naruszenie tego przepisu, zgodnie z którym gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. To organ winien zarówno wskazać wyczerpująco zakres opinii, jak i zdecydować o osobie biegłego. Jedynie dokument złożony przez eksperta w tym trybie stanowi dowód z opinii biegłego. Złożona do akt przez stronę opinia stanowi tzw. "prywatną ekspertyzę" wydaną na zlecenie strony, która nie może być uznana za dowód z art. 84 k.p.a. Organ powinien był uznać ją za uzupełnienie wyjaśnień strony poparte stanowiskiem uwzględniającym wiadomości specjalne. Oparcie ustaleń na takiej "opinii" stanowi uchybienie procesowe. Może ona natomiast uzasadniać dopuszczenie dowodu zgodnie z przepisami k.p.a., gdy wystarczająco uprawdopodobni zasadność stanowiska strony, która ją złożyła ( tak A.Wróbel w "komentarz aktualizowany do art. 84 k.p.a, LEX/el. 2013). Tak więc wbrew dyspozycji art. 84 § 1 k.p.a. organ nie ustalił spornych okoliczności na podstawie opinii biegłego. W tym sensie zarzut naruszenia normy art. 84 § 1 k.p.a. jest zasadny.

Organ potraktował opinię złożoną przez inwestora jako dowód w trybie art. 75 § 1 k.p.a. Jednakże lektura złożonego przez inwestora dokumentu nasuwa szereg wątpliwości, świadczących, iż nawet ten ułomnie dopuszczony dowód nie został wnikliwie przez organ zweryfikowany. Nie wyjaśnia on najistotniejszej kwestii – jaki jest możliwy zasięg oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącej. Organ ustala, że źródłem oddziaływania będą klimatyzatory i wentylatory, zamontowane na budynku usługowo- handlowo – gastronomicznym. Natężenie hałasu, emitowanego przez te urządzenia, to wedle opracowania przedstawionego przez inwestora odpowiednio 74 dB w przypadku wentylatora dachowego, 64 dB w przypadku dwóch wentylatorów wyciągowych kanałowych, 59 dB w przypadku czterech aparatów grzewczych, jedna czerpnia powietrza – 59 dB i jedna czerpnia o mocy 62 dB. .Ani w opracowaniu, ani tym bardziej w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji nie ustalono jednak, jak rozchodziłyby się izofony dźwięków o takiej skali oraz dźwięków skumulowanych. W opinii złożonej przez inwestora ustalono przebieg izofony dla dźwięków o dopuszczalnej normie 40 dB. Nie ma to jednak znaczenia w niniejszej sprawie. Opinia nie wyjaśnia, dlaczego na takich samych zasadach nie można prześledzić izofony dla poszczególnych i wszystkich jednocześnie potencjalnych źródeł hałasu, planowanych dla tej inwestycji.. Być może należałoby rozważyć ustalenie przebiegu izofon w kilku wariantach – wszak planowany obiekt ma określone wymiary. Jakkolwiek jego ulokowanie w konkretnym miejscu nieruchomości odbywa się na etapie postępowania o pozwolenie na budowę, niemniej organ mógł rozważyć wskazanie najbardziej przybliżonych miejsc lokalizacji źródeł hałasu – np. w wersji najkorzystniejszej i najmniej korzystnej z punktu widzenia wpływu izofon na nieruchomości sąsiednie, zwłaszcza nieruchomość skarżącej. Ponadto, skoro możliwe było prześledzenie przebiegu izofony o wartości 40 dB, to zapewne nie jest n niemożliwym wytyczenie izofony dla każdej innej wartości.

Złożone opracowanie nie wyjaśnia tych kwestii, zawiera za to szereg zestawień liczb, które jednak trudne są do zweryfikowania dla laika. Tymczasem opinia złożona przez eksperta w danej dziedzinie powinna zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Nie można opierać się jedynie na wnioskach opracowania.

Błędu w postępowaniu wyjaśniającym przed organem i instancji nie naprawiło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Tymczasem skarżąca w postępowaniu pierwszo instancyjnym nie została powiadomiona w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie, praktycznie uniemożliwiło jej to skuteczne zakwestionowanie dowodów złożonych przez stronę przeciwną.

W tym miejscu wskazać również należy treść art. 79 § 1 k.p.a., z którego wynika, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin. Jeżeli na zlecenie inwestora prowadzono jakiekolwiek badania hałasu w terenie - a w opracowaniu inwestora autor powołuje się na punkty pomiarowe i dokonane pomiary, co sugeruje dokonanie tych czynności w terenie, to jest to czynność w której miała prawo uczestniczyć skarżąca. Tak musiałoby się stać, gdyby organ działając zgodnie z dyspozycją art. 84 § 1 k.p.a. ustalał powyższe okoliczności na podstawi opinii biegłego.

Powyższe uwagi czynią zasadnym zarzut naruszenia zarówno art. 84 § 1 k.p.a., jak i art. 80 k.p.a., który obliguje organ do wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego. Organy ani materiału w sposób należyty nie zebrały, ani go tez nie oceniły w sposób wyczerpujący, pozwalający na bezsprzeczne ustalenie, czy rzeczywiście J. W. nie powinien służyć przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Podkreślenia wymaga, że skarżąca korzystała aktywnie z uprawnień strony w toku postępowania wszczętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy przez dwa lata jego prowadzenia, zaś organy akceptowały jej udział, rozpoznając odwołanie przez nią składane. W takim stanie faktycznym pozbawienie jej tego uprawnienia wymagało szczególnie wnikliwej analizy i argumentacji, zarówno na etapie postępowania w trybie zwykłym, jak i wtoku obecnego postępowania nadzwyczajnego. Zasadnie przy tym skarżąca kwestionuje argumentację organu I instancji, uzasadniającą pozbawienie jej statusu strony zmianą wniosku inwestora. Jak wynika z akt, zmiana dotyczyła bowiem i zmiany dojazdu do nieruchomości, na której miałby zostać ulokowany obiekt usługowy, nie zaś samej inwestycji. Skarżąca zdaje się trafnie zauważać, że taka zmiana nie ma wpływu na zakres oddziaływania inwestycji na jej nieruchomość, a więc na jej uprawnienia jako strony postępowania. Niemniej zarzut dotyczący przesłanek pozbawienia jej uprawnień uczestnika postępowania w postępowaniu zwykłym na etapie wniosku o wznowienie postępowania nie ma zasadniczego znaczenia. Tu organ samodzielnie winien zweryfikować jej uprawnienia.

Reasumując, trafny jest zarzut niewyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia wstępnej kwestii posiadania przez skarżącą tytułu do wystąpienia o wznowienie postępowania w sprawie. Doszło do naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 , 84 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Wskazówki dotyczące dalszego postępowania wynikają z wcześniejszych uwag. W szczególności organy winny rozważyć wyjaśnienie zakresu oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomość skarżącej przy pomocy dowodu z opinii biegłego, który określi, czy dźwięki emitowane przez urządzenia zamontowane na nieruchomości inwestora (wentylatory, klimatyzatory i inne) rozprzestrzeniają się i z jakim natężeniem na nieruchomość skarżącej, pamiętając przy tym o konieczności weryfikacji ustaleń i wniosków takiego dowodu.

Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu i instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Z mocy art. 200 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz skarżącej równowartość wpisu sądowego i kosztów zastępstwa procesowego.

ms