Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1932/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman sędzia WSA Aneta Dąbrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. H. [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak [...], dalej "decyzja organu II instancji", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej z siedzibą przy ulicy [...] w [...] od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, remoncie i przebudowie istniejącego budynku, zmianie przeznaczenia istniejącego budynku z funkcji mieszkalnej z usługami na funkcję usługową z biurami na I i II piętrze i usługami handlu w parterze i funkcję mieszkalną na III piętrze, na działce nr ew. [...] oraz budowy i obsługi komunikacyjnej na działce o nr ew. [...] i [...], obręb [...] przy ulicy [...] w [...], dalej "przedmiotowa inwestycja", utrzymało ją w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, remoncie i przebudowie istniejącego budynku, zmianie przeznaczenia istniejącego budynku z funkcji mieszkalnej z usługami na funkcję usługową z biurami na I i II piętrze i usługami handlu w parterze i funkcję mieszkalną na III piętrze, na działce nr ew. [...] oraz budowy i obsługi komunikacyjnej na działce o nr ew. [...] i [...], obręb [...] przy ulicy [...] w [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. Pismem z 1 lipca 2015 r. Wspólnota Mieszkaniowa z siedzibą przy ulicy [...] w [...], dalej "Wspólnota", na podstawie art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ww decyzją. Jako podstawę wznowieniową wskazano fakt, że Wspólnota nie brała bez swej winy udziału w sprawie zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej a planowana inwestycja będzie oddziaływać bezpośrednio na nieruchomość Wspólnoty poprzez ograniczenie dostępu do światła słonecznego oraz zwiększenie ruchu samochodowego powodującego nadmierny hałas.

Postanowieniem z [...] lipca 2015 r. Zarząd Dzielnicy [...] wznowił postępowanie w sprawie.

Decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej wskazując, że Wspólnota, mimo wezwania przez organ, nie wykazała konkretnego przepisu prawa materialnego z którego wynikałby interes prawny do występowania w postępowaniu. Poza tym potencjalne oddziaływanie inwestycji ogranicza się wyłącznie do terenu inwestycji.

Od decyzji tej odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa z siedzibą przy ul. [...] w [...] zarzucając niezbadanie przez organ w sposób prawidłowy interesu prawnego Wspólnoty i niedokonanie oceny wpływu realizacji inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej przy ulicy [...].

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji nie znalazł podstaw do odmiennej niż dokonana przez organ I instancji oceny okoliczności stanowiących podstawę żądania zmiany decyzji ostatecznej.

Organ II instancji stwierdził, że, w świetle art. 28 K.p.a. Wspólnota nie wykazała aby istniał przepis prawa materialnego uzasadniający uznanie, że posiadała ona interes prawny w byciu stroną w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Podstawy do udziału w sprawie skarżąca Wspólnota upatrywała nie w konkretnej normie prawa materialnego, z której wynikałby interes prawny skarżącej a jedynie w dość ogólnikowym odwołaniu się do norm prawa sąsiedzkiego. Podnoszone przez skarżącą ograniczenia w dostępie do światła słonecznego oraz zwiększenie poziomu hałasu, mają zdaniem organu, jedynie charakter potencjalny i dotyczą aspektów faktycznych związanych z późniejszym etapem realizacji inwestycji. Oparcie swego interesu na subiektywnym przekonaniu nie jest wystarczające do tego aby móc uznać skarżącą za stronę postępowania. Poza tym organ wydający decyzję ostateczną w sposób prawidłowy ocenił charakter i rozmiar planowanej inwestycji i sposób jej odziaływania na grunty sąsiednie ustalając, że oddziaływanie zamyka się w granicach działki inwestycyjnej, bądź działek bezpośrednio przyległych do terenu inwestycyjnego. Ustalenia te zostały poparte stosowną analizą urbanistyczną. Mając na względzie parametry inwestycji typowe dla zabudowy [...] organ podzieli ustalenia, że planowana inwestycja z tych względów jak i tego, że tereny Wspólnoty oddzielone są od terenu inwestycji barierą funkcjonalno-przestrzenną w postaci chodnika i jezdni ulicy [...], nie oddziałuje na nieruchomość Wspólnoty. Wskazane przez skarżącą czynniki mające stanowić negatywne oddziaływanie inwestycji na budynek przy ulicy [...] polegające na ograniczeniu dostępu światła słonecznego i zwiększenia stopnia hałasu zostały uwzględnione w treści decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] listopada 2015 r. poprzez zamieszczenie punktu o obowiązku ochrony interesów osób trzecich. W związku z tym opracowując projekt budowlany inwestor będzie związany treścią decyzji o warunkach zabudowy i będzie musiał uwzględnić te wymagania w projekcie. Na etapie postępowania o wydanie warunków zabudowy ochrona interesów trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Wskazywane przez skarżącą hipotetyczne oddziaływania będą badane w kolejnej fazie inwestycyjnej tj. na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła skarżąca Wspólnota zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28 i 29 K.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że brak jest podstaw do uznania skarżącej za stronę postępowania zakończonego decyzją ostateczną.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca, powołała uchwałę NSA z 4 grudnia 1995r., sygn. akt VI SA 20/95, (w ONSA 1996, nr 2, poz. 54), z której wynika, że stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele i użytkownicy wieczyście działek sąsiednich, w tym także działek które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycyjnym O interesie prawnym osób przesądza zasięg (wpływ) planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i stopień jej uciążliwości. Działki na których ma być realizowana inwestycja i działka Wspólnoty oddzielone są od siebie jedynie wąską, jednokierunkową drogą z chodnikiem a zatem znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie od siebie. Nawet gdyby przyjąć, że nie można tych działek zakwalifikować jako bezpośrednio przylegających do siebie nie pozbawia to ich do statusu działek sąsiednich. Wskazywane przez skarżącą oddziaływanie na nieruchomość przy ulicy [...] ma dwojaką postać. Po pierwsze realizacja planowanej inwestycji mogłaby skutkować ograniczeniem dostępu do światła słonecznego, co w konsekwencji powodowałoby konieczność korzystania ze światła sztucznego i wpływem na rozkład pokoi. Po drugie, może prowadzić do znacznego wzrostu hałasu.

Skarżąca nie podzieliła wywodów organu o wystarczającej ochronie interesów osób trzecich decyzją ostateczną wskazując, że ewentualny brak zagrożenia interesu prawnego skarżącej nie pozbawia jej statusu strony postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Udział w charakterze strony w tego rodzaju postępowaniu nie jest zawężony do kręgu podmiotów które wykażą naruszenie ich interesu prawnego. Wspólnota Mieszkaniowa nie jest osobą prawną ale nie wyklucza to jej udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (wyrok NSA z 17 marca 2010 r., sygn.. akt II OSK 539/09).

Dalej skarżąca wskazała, że źródłem interesu skarżącej jest cały szereg przepisów prawa materialnego w tym art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 144 kodeksu cywilnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

Status strony w postępowaniu administracyjnym określa art. 28 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania czy też ten kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest konkretnym interesem indywidualnym którego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych konkretnej sprawy i w określonych przepisach prawa materialnego. (por. II OSK 2035/11 wyrok NSA W-wa, 2012-01-12, LEX nr 1121192). Za stronę, najogólniej mówiąc, będzie uważana osoba fizyczna czy prawna która na podstawie obowiązującego prawa może uzyskać określone korzyści lub może być zobowiązana do określonego zachowania, a które wyznacza konkretna decyzja administracyjna wydana przez organ administracji publicznej.

Przeważający jest już w orzecznictwie sądowo administracyjnym pogląd, że stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy jest nie tylko właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy ale i właściciel innej działki w granicach obszaru analizowanego, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. 2012, Nr 647), o ile inwestycja oddziałuje lub może oddziaływać na jego prawa lub obowiązki – por. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r, II OSK 1732/09, wyrok WSA z 28 maja 2008 r., II SA/Bd 243/08 – publ. w internetowej bazie danych orzeczeń NSA.

W niniejszej sprawie niesporne jest, że działka na której planowana jest inwestycja oddzielona jest ulicą z chodnikiem od działki skarżącej, co oznacza, w ocenie Sądu, że nie jest to działka przyległa w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ale działka znajdująca się na terenie analizowanym. W związku z tym Sąd podziela generalnie wywody skargi co do tego iż możliwe jest uczestnictwo właścicieli działek sąsiednich w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże, o ile udział bezpośrednich właścicieli działek (przyległych) jest w tego rodzaju sprawie oczywisty, to udział właścicieli działek które bezpośrednio nie przylegają do terenu inwestycyjnego wymaga wykazania, że planowana inwestycja, choćby może oddziaływać na nieruchomość sąsiednią.

W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała w toku tego postępowania takiej okoliczności. Jak wynika z pisma skarżącej z 13 października 2015 r. stanowiącego odpowiedź na wezwanie do wykazania interesu prawnego i podstaw uzasadniających wznowienie postępowania, skarżąca poza ogólnym powołaniem się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazała na przypuszczalne oddziaływanie planowanej inwestycji na nieruchomość sąsiednią poprzez ograniczenie dostępu światła, nieuprawnione wprowadzenie funkcji usługowej i związany z tym zwiększony hałas powstały na skutek pojawienia się większej liczby samochodów. Z wniosku o wznowienie wynika natomiast, że planowana inwestycja położona jest w odległości 20 m od nieruchomości pozostającej w zarządzie Wspólnoty.

W ocenie Sądu, tak jak wskazuje organ, w decyzji o warunkach zabudowy zagwarantowano ochronę interesów osób trzecich (pkt 2 decyzji) poprzez nakazanie przyjęcia rozwiązań chroniących osoby trzecie przed pozbawieniem m. in. dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne. Poza tym z decyzji o warunkach zabudowy wynika, że prace będą polegały na nadbudowie 1 kondygnacji i przebudowie wewnątrz obiektu. Obecna wysokość budynku wynosi 17 m. n.p.t. a po nadbudowie będzie wynosić nie więcej niż 25 m. n.p.t. Jak wynika z analizy urbanistycznej zabudowa na ulicy [...], począwszy od ulicy [...] jest ciągła i po obu stronach tej ulicy. Działki inwestycyjna i Wspólnoty leżą naprzeciw siebie i dzieli je ulica. Na działce inwestycyjnej znajduje się obecnie budynek 17 m a naprzeciwko niego budynek Wspólnoty o wysokości 19 m, XI piętrowy. Obok tego budynku znajduje się budynek o wysokości 24 m, VII piętrowy a więc praktycznie o takiej samej wysokości jak proponowana decyzją wysokość budynku na działce inwestycyjnej. Na obszarze analizowanym występując budynki wyższe (np. na działce nr [...] - wysokość budynku 40 m, XI kondygnacji) lub takie same jak proponowany budynek (np. działka ew. [...] – wysokość budynku 25 m i V kondygnacji). W takich okolicznościach urbanistycznych nie sposób przyjąć, że planowany budynek nie będzie wkomponowany w istniejącą zabudowę pod względem architektonicznym. Biorąc pod uwagę takie ukształtowanie zabudowy ulicy uprawdopodobnione jest twierdzenie, że także inne budynki znajdujące się po drugiej stronie ulicy mają negatywny wpływ na korzystanie ze światła dziennego przez mieszkańców budynków zarządzanych przez skarżącą Wspólnotę i twierdzenie, że nowo powstający budynek będzie negatywnie wpływał na budynek pozostający w zarządzie Wspólnoty nie jest oczywiste i jednoznaczne.

Ma rację organ wywodząc, że skarżąca, mimo wezwania, nie wskazała przepisu prawa materialnego uzasadniającego jej interes prawny w żądaniu. Sam fakt położenia nieruchomości którą zarządza Wspólnota w niewielkiej odległości od planowanej inwestycji nie stanowi podstawy do uznania, że skarżąca posiada interes prawny w skutecznym żądaniu dotyczącym zmiany decyzji ostatecznej.

Wskazywany przez Skarżącą art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przepisem który kreuje interes prawny skarżącej. "Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu" (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002 r., IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002, nr 12, s. 532). Tym samym Sąd nie stwierdził, aby na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy istniała uzasadniona potrzeba ochrony interesu prawnego skarżącej (abstrahując od tego, że skarżąca nie wykazała tego interesu prawnego). Wskazywany przez Wspólnotę art. 6 ust 2 p.z.p. dotyczy zasad kształtowania ładu przestrzennego i zasad wykonywania prawa własności w sposób określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten jest przepisem ogólnym i w żadnym razie nie oznacza, że każdy komu przysługuje prawo własności do danej nieruchomości ma niczym nie ograniczone prawo jej zagospodarowania i że przepis ten daje gwarancję nienaruszenia tego prawa przez działania osób trzecich. Z przepisu wynika, ochrona prawa własności w granicach prawa, interesu publicznego i słusznego interesu osób trzecich. Ochrona ujęta w tym przepisie także odsyła do interesu prawnego poszczególnych podmiotów wynikającego z norm prawa materialnego.

Powołany przez skarżącą art. 144 kodeksu cywilnego, który stanowi, że "właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych" jest przepisem który określa zasady prawa sąsiedzkiego. Naruszenie tych zasad nie powinno mieć miejsca, co oznacza że skuteczność powoływania się na ten przepis zależy od tego czy rzeczywiście mamy do czynienia z naruszeniem prawa sąsiedzkiego czy prawdopodobieństwa tego naruszenia. W ocenie Sądu skarżąca Wspólnota nawet nie próbowała wykazać, żadnym wiarygodnym dowodem że do takiego naruszenia doszło lub dojść może. Jej zarzuty są czysto hipotetyczne. Jak trafnie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę przepis ten odsyła do działań ponad przeciętną miarę a więc tylko takiego rodzaju zdarzeń jako mogących kreować po stronie skarżącej interes prawny i to dopiero na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wtedy bowiem oceniany jest konkretny projekt budowalny i wtedy dopiero możliwe jest ustalenie czy planowany budynek nie ograniczy praw osób trzecich poprzez ograniczenie dostępu do światła czy nadmierny hałas.

Interes prawny odróżnić należy od interesu faktycznego. Występuje on w stanie, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem zagospodarowania terenu, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego" (wyrok NSA z dnia 24 listopada 1999 r., IV SA 1866/97, LEX nr 48704). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Kwestie związane z użytym w skardze słownictwem i stwierdzeniem, że "kuriozalne wydaje się wymaganie od skarżącej wskazania konkretnego przepisu z którego wywodziłby się jej interes prawny" Sąd pozostawia bez oceny gdyż byłaby to ocena etyczna a nie prawna.

Konsekwencją braku wykazania przez skarżącą interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowania jest uznanie braku podstaw do zaistnienia przesłanki z art., 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Z tych względów Sąd uznał, że organ nie dopuścił się naruszenia art. 28 w zw. z art. 29 K.p.a. i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.