Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 873/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 4 i art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Teza: Zgodnie z regulacją art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647) organy decyzyjne zwolnione są z obowiązku przeprowadzenia analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu (o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy) w przypadku, gdy chodzi o zabudowę zagrodową i gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Analiza funkcji oraz cech zabudowy jest konieczna tylko dla oceny „dobrego sąsiedztwa”, a nie w przypadku budowy zagrodowej.

TEZY

Zgodnie z regulacją art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647) organy decyzyjne zwolnione są z obowiązku przeprowadzenia analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu (o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy) w przypadku, gdy chodzi o zabudowę zagrodową i gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Analiza funkcji oraz cech zabudowy jest konieczna tylko dla oceny „dobrego sąsiedztwa”, a nie w przypadku budowy zagrodowej.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi E. P. i R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] odmawiającą skarżącym – E. i R. P. działającym poprzez pełnomocnika radcę prawnego W. M. ustalenia warunków zabudowy na inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego, piwnicy ziemnej do przechowywania płodów okopowych, szamba lub oczyszczalni o pojemności do 10 m3 w zabudowie zagrodowej na działce nr geod. [...], położonej w miejscowości Ł., gm. J. oraz skierowało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w wyniku ustalenia następujących okoliczności:

Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] odmówił skarżącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości położonej na działce nr geod. [...] , w miejscowości Ł., gm. J. w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie w ramach zabudowy zagrodowej: budynku mieszkalnego o wymiarach 10,00 m x 7,00 m, budynku gospodarczego o wymiarach 13,65 x 7,00 m, piwnicy ziemnej o wymiarach 2,3 mx 4,00 m (pod ziemią) oraz szamba lub oczyszczalni o pojemności do 10 m3. Organ I instancji przyjął za podstawę prawną swej decyzji art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi następująco: "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z odrębnymi." Zdaniem organu I instancji przedmiotowa nieruchomość nie spełnia warunku z pkt 1 wyżej cyt. przepisu z uwagi na to, że w sąsiedztwie działki przeznaczonej na lokalizację inwestycji nie znajdują się inne budynki. Wójt Gminy J. nie znalazł także podstaw do zastosowania odstępstwa z art. 61 ust. 4 ustawy, mającego zastosowanie wyłącznie dla zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Rozważając treść tego przepisu Wójt wskazał, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego dla gminy J. wynosi 12,15 ha. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne sformułował definicję zabudowy zagrodowej jako zespołu wiejskiego domu mieszkalnego i zabudowań gospodarskich pomieszczonych w obrębie jednego podwórza, będącego jednocześnie miejscem pracy i zamieszkania rolnika, przeznaczonym na prowadzenie działalności rolniczej. Przywołując treść art. 553 Kodeksu cywilnego wskazał z kolei, że za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowana całość gospodarczą. W świetle powyższych ustaleń organ I instancji uznał za nie wystarczający tytuł prawny przysługujący inwestorom do przedmiotowej nieruchomości w postaci umów dzierżawy zawartych na czas określony. Podkreślił też wyjątkowy charakter przepisu art. 61 ust. 4 uznając, że skorzystać z jego dobrodziejstwa mógłby rolnik prowadzący działalność rolniczą osobiście, przy czym działalność ta powinna stanowić jego podstawowe źródło utrzymania. Nie sposób zaś uznać za podstawę utrzymania skarżących działalności rolniczej, skoro ich stałym miejscem zamieszkania jest miasto S., a ponadto z wizji lokalnej na przedmiotowej nieruchomości wynika, że istniejące tam zabudowania przeznaczone są raczej na cele rekreacyjne niż produkcję rolną.

Skarżący odwołali się od powyższej decyzji organu I instancji zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów postępowania: art. 6, 7, 8, 75, 77, 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzji zarzucono bezpodstawne pominięcie dowodów:

- z zeznań świadków, o które wnioskowali skarżący - na okoliczność faktycznego używania działek przez skarżących oraz

- bezpodstawne nieuwzględnienie z urzędu i nie poinformowanie strony o istnieniu dowodu w postaci postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...].06.2010 r., znak [...] w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji znajdującej się na działce o nr geod. [...], położonej w miejscowości Ł., w gminie J. - na okoliczność potwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja nie stoi w sprzeczności z zakazami wynikającymi z Rozporządzenia 4/06 Wojewody Podlaskiego z dnia 31.08.2006 r. w sprawie Suwalskiego Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. Podlaskiego Nr 221, poz. 2157).

Ponadto skarżący podnieśli, że organ I instancji ocenił materiał dowodowy w sposób dowolny, a niekiedy sprzeczny z przedstawionym materiałem dowodowym, nie uwzględniając twierdzeń skarżących przy jednoczesnym nie przedstawieniu dowodów przeciwnych. Tym samym skarżący wnosili o uchylenie decyzji organu I instancji, skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, nakazania przez organ odwoławczy wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego co do zarzutów, a także o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków L. i H. S. oraz M. i H. J. oraz dowodu z w/w postanowienia RDOŚ, a także dowodu z załączonych do odwołania fotografii.

W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją skarżoną w niniejszym postępowaniu uchyliło decyzję organu I instancji i skierowało sprawę do ponownego rozpoznania, uwzględniając tym samym główny wniosek skarżących. Organ II instancji uwzględnił zarzut naruszenia podstawowych zasad postępowania wyrażonych w art. 6, 7, 8, 77 § 1 oraz 80 Kpa. W pierwszej kolejności SKO wskazało, że wniosek skarżących nie spełniał wszystkich wymogów formalnych przewidzianych w art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, gdyż załączona do wniosku kopia mapy nie uwzględniała obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, ograniczając się do obszaru objętego wnioskiem. Brak ten z procesowego punktu widzenia uniemożliwiał prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania. W związku z tym organ I instancji powinien wezwać inwestorów do uzupełnienia braków formalnych w tym zakresie, zaś wezwanie to powinno być stosownie do art. 64 § 2 objęte rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wątpliwości organu II instancji wzbudziła także treść wniosku, z którego nie wynika jednoznacznie, czy żądanie inwestorów dotyczyło wybudowania nowego budynku, czy też przebudowa lub rozbudowa budynku gospodarczego istniejącego na nieruchomości objętej wnioskiem. Organ II instancji stwierdził również uchybienia w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego, które było jego zdaniem niepełne i wymagało przeprowadzenia dodatkowych czynności. W tym kontekście wskazano, że wizja lokalna przeprowadzona na nieruchomości powinna być zakwalifikowana jako oględziny z wszelkimi konsekwencjami procesowymi tego środka dowodowego, tj. przeprowadzeniem go przez właściwy organ, zawiadomieniem stron o zamiarze dokonania tej czynności i zapewnieniem czynnego udziału stronom w jej przeprowadzeniu. Natomiast dowód pozyskany z uchybieniem powyższych zasad nie może przesądzać o okolicznościach będących podstawą rozstrzygnięcia. Organ I instancji nie podjął się również należytego wyjaśnienia okoliczności powoływanych przez skarżących, a mających istotne znaczenie dla sprawy, w postaci charakteru planowanej zabudowy i wielkości gospodarstwa rolnego. Nie ustalił zatem, czy posiadane przez skarżących nieruchomości stanowią całość gospodarczą w rozumieniu art. 553 Kodeksu cywilnego, jak też czy zgromadzone inwentarz i maszyny umożliwiają skarżącym prowadzenie gospodarstwa rolnego. Stwierdzone uchybienia stały się podstawą do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania.

SKO wskazało natomiast, że dołączone do akt sprawy zaświadczenie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. o nadaniu E. P. numeru w ewidencji producentów i o przyznaniu płatności bezpośrednich oraz zaświadczenie B. M. z dnia [...] marca 2013 r. o objęciu systemem kontroli i nadaniu numeru producenta nie potwierdzają rozmiaru i lokalizacji gospodarstwa rolnego prowadzonego przez Skarżących.

W skardze na decyzję SKO skarżący sformułowali zarzuty:

1) rażącego naruszenia prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 4 w zw. z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie,

2) rażącego naruszenia prawa procesowego mającego wpływ na wynik postępowania w postaci:

- art. 8 Kpa poprzez wybiórcze dokonanie oceny niektórych tylko zarzutów sformułowanych w odwołaniu od decyzji I instancji, nie dokonanie oceny pisemnych wyjaśnień skarżących z dnia 17.06.2013 r. na okoliczność sposobu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości, wielkości posiadanego przez skarżących gospodarstwa rolnego i istnienia funkcjonalnego związku między działkami znajdującymi się w ich posiadaniu,

- art. 76 § 1 Kpa poprzez zakwestionowanie znaczenia dla sprawy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...].06.2010r., znak [...],

- art. 80 w zw. z art. 15 Kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów przy ocenie zaświadczenia wystawionego przez Agencję Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...].05.2012r. i zakwestionowanie, że stwierdzone tym zaświadczeniem nadanie numeru w ewidencji producentów i przyznanie płatności bezpośrednich nie dotyczą gospodarstwa rolnego prowadzonego przez skarżących na działkach nr [...], [...], [...],

- art. 107 § 3 w zw. z art. 11 Kpa poprzez niedołożenie szczególnej staranności przy uzasadnieniu swojego stanowiska w przedmiocie zarzutów odwołania, brak wyczerpującej oceny materiału dowodowego, brak oceny zasadności wniosków o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków zgłoszonych w odwołaniu.

Odnosząc się do własnej sytuacji w ogólności skarżący podkreślili, że postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości trwają już wiele lat z powodu nie dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu sprawy przez organy administracji. Stanowi to w ich opinii naruszenie ich prawa własności i utrudnienie w prowadzeniu gospodarstwa.

W toku wywodu skargi wskazywali jednocześnie, że mimo iż rozstrzygnięcie SKO jest formalnie zgodne z ich wnioskiem, to z przyczyn powyższych powinno zostać usunięte z obrotu prawnego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli więc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Zarzut przewlekłości postępowania i naruszania prawa własności uznało za chybiony wskazując, że w sprawie niniejszej SKO wydało decyzję po raz pierwszy. Odnosząc się do zarzutów niepełnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wybiórczej oceny zebranego materiału dowodowego SKO zauważyło, że jego rozstrzygnięcie w stosunku do decyzji pierwszoinstancyjnej ma charakter kasacyjny. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności, to organ I instancji powinien wyczerpująco zgromadzić materiał dowodowy i poczynić ustalenia w zakresie stanu faktycznego w sposób wystarczający na wydanie decyzji. Kolegium ma prawo przeprowadzić postępowanie wyjaśniające jedynie w uzupełniającym zakresie. Jako, że w sprawie niniejszej SKO stwierdziło znaczną ilość uchybień o charakterze proceduralnym, jedynym możliwym rozstrzygnięciem w II instancji powinno być skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. W toku instancji sprawa powinna być bowiem dwukrotnie rozstrzygnięta merytorycznie, zaś nie sposób tego dokonać bez dogłębnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga, co do zasady, nie jest słuszna.

Stosownie do treści art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002r Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z przepisami prawa procesowego i materialnego, a oceny dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie.

Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami skargi, ani wskazaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, które mogłyby wpłynąć na wynik sprawy, aczkolwiek można mieć zastrzeżenia do uzasadnienia decyzji organu II instancji.

W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia fakt, że zaskarżona decyzja jest decyzja kasacyjną i o jej uzyskanie skarżący ubiegali się, składając odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (zwanym dalej SKO) od decyzji Wójta Gminy J. z dn. [...].07.2013r.

W zarzutach skargi, skierowanej do Sądu, pełnomocnik skarżących nie wskazywał na naruszenie, przez organ II Instancji, przepisu art. 138 § 2 k.p.a., ani art. 136 k.p.a.. Skoro przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji, to zadaniem Sądu, jest, przede wszystkim, ocena zasadności zastosowania tego przepisu w aspekcie stanu faktycznego sprawy. Wedle brzmienia art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję tylko wtedy, gdy "decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postepowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", a nadto wówczas, gdy w postępowaniu odwoławczym organ nie jest w stanie uzupełnić dowodu we własnym zakresie tak, by nie naruszyć zasady dwuinstancyjności (art. 136 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a.).

Oceniając zaskarżoną decyzję, Sąd nie dopatrzył się naruszenia w/w przepisów, uważając, że zakres niewyjaśnionych okoliczności wymagał ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji. Nie mniej jednak, należy zgodzić się z zarzutem skargi, co do naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. zdanie ostanie, które sanowi, że organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wiąże się to z oceną prawną stanu faktycznego poszczególnych elementów sprawy.

Analizując kolejno, dostrzeżone przez organ II instancji uchybienia organu pierwszoinstancyjnego, Sąd podziela argument dotyczący naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dn. 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647), zwanej dalej: ustawą. Przepis ten wskazuje, jakie formalne wymogi powinien spełniać wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z elementów jest konieczność zaznaczenia na kopii mapy zasadniczej obszaru, na który będzie oddziaływać przyszła inwestycja. Faktem jest, iż na mapie dołączonej do wniosku z dn. 22.04.2013r. Skarżący nie zaznaczyli terenu, na który będzie oddziaływać inwestycja zaś organ I instancji nie wezwał do uzupełnienie tego braku. Rację ma SKO twierdząc, iż od zaznaczonego obszaru oddziaływania inwestycji jest uzależniony krąg uczestników postępowania. Jeżeli obszar oddziaływania zamknie się w granicach działki inwestora, to uczestnikami postępowania winni być właściciele działek bezpośrednio graniczących z działką, w tym przypadku o nr [...] położonej we wsi Ł. Jeżeli obszar oddziaływania będzie szerszy, to wówczas uczestnikami postępowania mogą być też właściciele działek położonych w dalszej odległości od granic działki skarżących.

Jak słusznie twierdzi SKO, powyższe uchybienie proceduralne ma podstawowe znaczenie dla przeprowadzenia postępowania z udziałem prawidłowo określonych stron i nie mogło być zniwelowane na etapie postępowania odwoławczego.

Sąd zgadza się również z zarzutem niewyjaśnienia treści wniosku w części dotyczącej posadowienia nowego budynku w tym miejscu (co zaznaczono na mapie), w którym znajduje się obecnie budynek w stanie surowym, postawiony bez pozwolenia na budowę i co do którego trwa postępowanie legalizacyjne przed organami nadzoru budowlanego. Powstała uzasadniona wątpliwość, czy decyzja o warunkach zabudowy ma obejmować budowę nowego budynku w miejscu istniejącego (po jego rozbiórce) czy ma dotyczyć przebudowy bądź rozbudowy obiektu istniejącego. Tę wątpliwość miał obowiązek wyjaśnić organ I instancji poprzez wezwanie wnioskodawców do jednoznacznego określenia treści żądania bądź poprawienia wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że tej czynności nie mógł przeprowadzić organ odwoławczy w ramach przepisu art. 136 k.p.a., bowiem określenie przedmiotu postępowania należy do wnioskującego i ukierunkowuje tok postępowania administracyjnego.

W dalszej części uzasadnienia (str.8) SKO nawiązuje do oceny analizy urbanistycznej, nie zważając, że decyzja o warunkach zabudowy ma dotyczyć zabudowy tzw. zagrodowej. Należy przypomnieć treść przepisów ustawy.

Norma wynikająca z pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Ma ona na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego poprzez takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno- estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Innymi słowy, komentowana zasada nakazuje dostosowanie planowanej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu: stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym oraz architektonicznym. Istotną w rozpoznawanej sprawie jest regulacja ust. 4 art. 61 ustawy, mocą której organy decyzyjne zwolnione są z obowiązku przeprowadzenia opisywanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (warunek ujęty w pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy), w przypadku gdy chodzi o zabudowę zagrodową i gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

W ocenie Sądu pojęcie "zabudowy zagrodowej" na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno być odczytywane w kontekście pojęcia gospodarstwa rolnego. W art. 61 ust. 4 ustawy ustawodawca używa dwukrotnie tego pojęcia, raz - gdy wskazuje na związek gospodarstwa rolnego z planowaną zabudową zagrodową, bez dookreślenia że chodzi o te jego grunty, które są położone w konkretnej gminie; i po raz drugi - gdy odnosi się do średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają również własnej definicji gospodarstwa rolnego. Jednak w tym przypadku, w ocenie Sądu, należy uwzględnić treść art. 553 - Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Z powyższego wynika, że zabudowa zagrodowa jest zabudową związaną z gospodarstwem rolnym. Wbrew temu co wywodzi organ odwoławczy zasadniczym elementem tej zabudowy nie musi być budynek mieszkalny. Jednocześnie podnieść należy, że z gramatycznej wykładni przepisu art. 61 ust. 4 ustawy wynika, że sformułowanie: "w danej gminie" nie dotyczy pojęcia gospodarstwa rolnego inwestora. Gdyby intencją ustawodawcy było porównanie średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w konkretnej gminie z tą częścią gospodarstwa rolnego inwestora, która znajduje się na terenie tej gminy, z całą pewnością dałby temu wyraz w przedmiotowym przepisie. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, z literalnego brzmienia ust. 4 art. 61 ustawy nie można wyprowadzać wniosku, że ustawodawca dopuszcza rozproszoną zabudowę zagrodową, jednakże tylko dla gospodarstw w skali danej gminy, a więc porównanie powierzchni może odnosić się tylko do gruntów położonych na terenie gminy, w której ma być realizowana zabudowa zagrodowa. Inaczej mówiąc na gruncie tej regulacji nie można przyjąć, że powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową zagrodową, którą porównuje się ze średnią powierzchnią gospodarstwa rolnego w danej gminie, może obejmować tylko grunty inwestora położone w tej gminie, w której inwestor zamierza realizować zabudowę zagrodową (vide: wyrok NSA z 21 grudnia 2007 r., II OSK 1723/06, Lex nr 372227, wyrok WSA w Opolu z 8 lipca 2008 r., II SA/Op 100/08, Lex nr 519026).

W świetle art. 61 ust. 4 ustawy, przeprowadzanie analizy urbanistycznej było zbyteczne i organ odwoławczy winien zwrócić uwagę na tę okoliczność, pomijając ją jako dowód w sprawie. Analiza funkcji oraz cech zabudowy jest konieczna tylko dla oceny "dobrego sąsiedztwa" (art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy), a nie w przypadku budowy zagrodowej (art. 64 ust.4).

Na marginesie Sąd zauważa, że treść pisemna "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu", jako załącznik nr 1 do decyzji organu I instancji, zawiera sformułowania wykraczające poza kompetencje urbanisty, który je wydał. W ocenie Sądu, niedopuszczalnym jest dokonywanie własnych ocen przez urbanistę oraz wyprowadzania wniosków, zmierzających do ukształtowania treści przyszłej decyzji. Analiza winna zawierać opis faktów, a nie ich ocenę, która jest zastrzeżona dla organu wydającego decyzję.

Należy zgodzić się z zarzutem organu odwoławczego, że organ I instancji nie zajął się oceną, jaki charakter ma zbiornik wodny zlokalizowany na działce nr [...] i czy ma tu zastosowanie Rozporządzenie Wojewody Podlaskiego z dn. 31.08.2006r. zakazujące budowy w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej m.in. "innych zbiorników wodnych". Pomocnym w tym zakresie będzie dołączona do akt interpretacja pojęcia "inne zbiorniki wodne" wydana przez podsekretarza stanu w Ministrostwie Środowiska nr 23201 do ustawy o ochronie przyrody.

Organ odwoławczy również słusznie zauważył, że działka nr [...] znajduje się częściowo ma terenie leśnym i należy wyjaśnić, czy planowana inwestycja ma być posadowiona tylko na części gruntów rolnych, czy również na leśnych, bo w takim przypadku wymagana jest zgoda organów na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne (ustawa z dn. 3.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Najistotniejszy punkt sporny w sprawie niniejszej dotyczy charakteru planowanej inwestycji na działce o nr [...] tj. ocena, czy będzie to inwestycja związana z gospodarstwem rolnym. Należy zwrócić uwagę, wbrew twierdzeniom organu I instancji, że definicja gospodarstwa rolnego w art. 553 Kodeksu cywilnego (którą należy się posłużyć) nie wyklucza prowadzenia gospodarstwa przez nie rolnika i żaden przepis nie nakazuje, by przychody z gospodarstwa stanowiły główne źródła utrzymania inwestora.

Strona skarżąca przedstawiła szereg dowodów na to, że zamierza założyć siedlisko dla prowadzenia hodowli owiec, pszczół, że posiada maszyny rolnicze, grunty rolne o powierzchni przekraczającej średnią w gminie Jeleniewo. Nie ma przy tym znaczenia, jaką część areału stanowią grunty dzierżawione, a jakie są własnością Skarżących i nie może być to negatywna przesłanka do wydania decyzji ( która niesłusznie podniósł organ I instancji).

Obszar gruntów rolnych, będących w posiadaniu Skarżących, nie był kwestią sporną (jak twierdzi SKO), natomiast kontrowersyjna była ocena, czy grunty te mogą stanowić funkcjonalną całość dla prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Zarzut podniesiony w skardze, dotyczący braku ustosunkowania się SKO do wnioskowanego dowodu w postaci przesłuchania świadków, jest słuszny. Organ nie zajął stanowiska na ten temat w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, przesłuchanie w charakterze świadków osób wydzierżawiających grunty skarżącym może być pomocne w ustaleniu rzeczywistego wykorzystywania gruntów dla celów rolniczych, funkcjonowania hodowli, przechowywania maszyn i narzędzi rolniczych itp. Organy nie ustosunkowały się do wyjaśnień skarżących złożonych na piśmie z dn. 17.06.2013r. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. należy przestrzegać zasady, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Reasumując, uchylenie decyzji organu I instancji zaskarżoną decyzją SKO było uzasadnione, natomiast zakres zaleceń organu odwoławczego nie do końca precyzyjny (co słusznie podniesiono w zarzutach skargi). W ocenie Sądu, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy J. winien przeprowadzić postępowanie, zgodnie z wytycznymi zaskarżonej decyzji, mając na względzie uwagi Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Mianowicie, organ podejmie następujące czynności:

1) dokona analizy wniosku złożonego 22.04.2013r. pod kątem usytuowania planowanych budynków na działce nr [...] tj. stwierdzenia czy planowane obiekty mają być posadowione na użytkach leśnych. Jeżeli tak, to należy rozważyć wniosek w aspekcie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy.

2) wezwie wnioskodawców do uzupełnienia wniosku w zakresie zakreślenia na mapie obszaru, na który inwestycja ma oddziaływać oraz stwierdzenia, czy jeden z obiektów ma być: budową, przebudową, rozbudową w miejscu istniejącego budynku, nadto – poinformuje o możliwości zmiany lokalizacji zabudowy w nawiązaniu do w/w pkt 1

3) ustali krąg osób będących uczestnikami postępowania

4) dokona oględzin działki nr [...] z uwzględnieniem znajdującego się na niej zbiornika wodnego i dokona jego opisu

5) przesłucha wnioskodawców oraz wskazanych przez nich świadków na okoliczność prowadzenia gospodarstwa rolnego, rozumianego zgodnie z definicją art. 553 Kodeksu cywilnego.

Uzupełnienie materiału dowodowego (j/w) oraz dowody zgromadzone dotychczas w aktach sprawy winny stanowić dla organu podstawę do oceny, czy zostały spełnione łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 oraz ust. 4 ustawy.

Organ wydający decyzję w I instancji musi pamiętać o tym (o czym nie sygnalizowało SKO), że do decyzji o warunkach zabudowy ma zastosowanie odpowiednio przepis art. 53 ust. 3-5a ustawy (art. 64 w zw. z art. 53 ust. 3-5a ustawy). Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 i 8 organ powinien zażądać uzgodnień, przed wydaniem decyzji, od odpowiednich organów. W poprzednio prowadzonych postępowaniach o takie uzgodnienia organ I instancji występował. Jednakże po złożeniu wniosku z dn. 22.04.2013r. Sąd nie dopatrzył się w aktach sprawy administracyjnych, aby Wójt Gminy J. ponownie występował o uzgodnienia, co jest, zdaniem Sądu, niezbędne wobec złożenia nowego wniosku. Nadto nie jest zrozumiałym jaką rolę w niniejszym postepowaniu spełnia S. Park Krajobrazowy, czy jest stroną postępowania, czy też organem opiniującym i na jakiej podstawie prawnej. SKO uchylając decyzję, nie zalecił organowi I instancji wyjaśnienia tych kwestii, co, w ocenie Sądu, jest niezbędne do prawidłowego wydania decyzji.

Mając na względzie powyższe okoliczności i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.