Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 552/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 151, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 94 ust. 1, art. 101 ust. 1, art. 101 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 15 ust. 1, art. 35, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 5 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: par. 14 ust. 1, par. 14 ust. 3, par. 26 ust. 1, par. 26 ust. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Dnia 23 sierpnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 roku sprawy ze skargi R. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 30 października 2013 r. nr LXXIII/1531/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w dolinie rzeki Sokołówki, obejmującej północną część osiedla A 1. stwierdza nieważność §14 ust. 4 pkt 6 zaskarżonej uchwały w części obejmującej teren oznaczony na rysunku planu symbolem 82 MN, w zakresie działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...], położonej w Łodzi przy ulicy A bez numeru, 2. oddala skargę w pozostałej części, 3. zasądza od Rady Miejskiej w Łodzi na rzecz R. M. kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 30 maja 2018 r. R.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 30 października 2013 r. nr LXXIII/1531/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części obszaru miasta Łodzi położonej w dolinie rzeki Sokołówki, obejmującej północną część osiedla A w zakresie § 14 ust. 4 pkt. 6 w zw. z pkt. 5 oraz § 25 ust. 3. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów, które powodują, że zaskarżona uchwała jest dotknięta wadą nieważności w postaci naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez zobowiązaniu do przyłączenia się do projektowanych lub istniejących sieci kanalizacyjnych, nie dając alternatywnego rozwiązania w postaci utworzenia kanalizacji indywidualnej, mimo że aktualnie nie istnieje możliwość przyłączenia do kanalizacji i w najbliższej przyszłości takiej możliwości nie będzie. Zarzucił także naruszenie art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny poprzez ograniczenie właściciela nieruchomości w korzystaniu z rzeczy, władztwa nad gruntem poprzez ustalenie w planie zagospodarowania przestrzennego:

a) zasad dotyczących budowy infrastruktury technicznej, w tym budowy urządzeń przeznaczonych do odprowadzania ścieków, uniemożliwiających korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem budowlanym i nie uwzględniających ekonomicznych możliwości właściciela gruntu;

b) ustalenie zasad dotyczących korzystania z terenu oznaczonego w planie symbolem 80ZI poprzez dopuszczenie na wskazanym terenie wyłącznie lokalizacji ciągów pieszych i obiektów malej architektury podczas, gdy teren oznaczony symbolem 80ZI stanowi obecnie jedyną drogę dojazdową do działki oznaczonej symbolem 82MN i do momentu wybudowania drogi 9 KD - D 1/2 nie ma możliwości innego dojazdu do działki budowlanej oznaczonej symbolem 82MN;

Skarżący wskazał ponadto na naruszenie § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nieuwzględnienie w § 25 ust. 3 zaskarżonej uchwały, możliwości komunikacji pojazdowej do działki budowlanej oznaczonej symbolem 82MN przez przyległą działkę 80ZI , w sytuacji gdy stanowi ona obecnie jedyną drogę dojazdową do działki 82MN, przy czym § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury stanowi, że: do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m.

Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 14 ust. 4 pkt. 6 w zw. z pkt. 5 oraz § 25 ust. 3, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący wyjaśnił w uzasadnieniu swojej skargi, że w listopadzie 2017 roku wystąpił do Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Ł. oraz do [...] Spółki Infrastrukturalnej o warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działki, której jest współwłaścicielem, położonej w Ł. przy ul. A bez numeru, oznaczoną w ewidencji nr 26 obręb [...], stanowiącej działkę gruntu o powierzchni 1,0419 ha w związku z ubieganiem się o pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego. W odpowiedzi na powyższe poinformowano go, że obecnie nie ma możliwości podłączenia do sieci kanalizacyjnej na tym obszarze, ponieważ nie ma sieci kanalizacyjnej w tym rejonie i w najbliższym czasie nie jest planowana jej budowa, a jedyną możliwością jest wybudowanie sieci na własny koszt przez inwestora (ok. 600 m).

Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego część powyższej działki przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i oznaczona symbolem 82MN. Zgodnie z § 20 ust. 1 uchwały, dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 82MN, plan ustala przeznaczenie podstawowe pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej. Natomiast zgodnie z § 14 ust. 4 w zakresie odprowadzania ścieków plan ustala: w pkt 1 - odprowadzanie ścieków do głównej oczyszczalni ścieków poprzez ogólnodostępną sieć kanalizacji sanitarnej; w pkt 2 - odbiornikami ścieków będą główne kolektory miejskie doprowadzające ścieki do głównej oczyszczalni ścieków; w pkt 5 - do czasu objęcia obszaru pełną obsługą miejską sieci kanalizacji sanitarnej, dopuszcza się kanalizację indywidualną i gromadzenie ścieków w zbiornikach bezodpływowych na działkach pod warunkiem zapewnienia okresowego wywozu zgromadzonych nieczystości do stacji zlewni ścieków; każdorazowo po wybudowaniu na ulicy kanału sanitarnego obowiązuje podłączenie wszystkich działek zabudowanych do sieci i likwidacja zbiorników bezodpływowych nie później niż dwa lata od dnia przekazania nowo wybudowanej sieci kanalizacyjnej do eksploatacji; w pkt. 6 - ustalenia zawarte w pkt 5 nie dotyczą terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 70MN, 81MN, 82MN, 87MN, 89MN, 93MN, 96MN, 97MN, 100MN, 101MN i 54R, dla których obowiązuje odprowadzanie ścieków do projektowanych i istniejących sieci kanalizacji sanitarnej. Zdaniem skarżącego istnieje w tym przypadku pewna sprzeczność, bowiem miejscowy plan zakłada zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, Miejski Zakład Wodociągów i Kanalizacji w Ł. nie przewiduje obecnie, a nawet w bliżej określonej przyszłości możliwości podłączenia terenu do sieci kanalizacyjnej, natomiast na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem 82MN ustala obowiązek odprowadzania ścieków do projektowanych i istniejących sieci kanalizacji sanitarnej, nie przewidując żadnej alternatywy w postaci kanalizacji indywidualnej. Ustalenia dotyczące ww. działki zawarte w uchwale naruszają art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bowiem plany inwestycyjne miasta odnośnie wybudowania na danym terenie sieci kanalizacyjnej nie mogą wyłączyć uprawnienia właściciela nieruchomości do budowy kanalizacji indywidualnej. Zdaniem skarżącego jego sprawa odpowiada stanowi faktycznemu sprawy sygn. akt II SA/Łd 939/15, w której autorzy skargi domagali się usunięcia zapisu o zakazie wprowadzenia nieoczyszczonych i czyszczonych ścieków do gruntu oraz dopuszczenia możliwości lokalizacji biologicznych przydomowych oczyszczalni ścieków. Sąd uwzględnił stanowisko skarżących i stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części. Skarżący nadmienił, że miejscowy plan w § 14 ust. 4 pkt 5 nie przewiduje zakazu budowy kanalizacji indywidualnej w postaci bezodpływowego zbiornika nieczystości płynnych do czasu objęcia obszaru pełną obsługą miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej. Poszczególne tereny, dla których daje taką możliwość jak np. 83MN położone są w bezpośrednim sąsiedztwie obszarów np. 82MN, dla których taka możliwość została wykluczona w § 14 ust. 4 pkt 6, co stanowi swoistą dyskryminację, gdyż pomimo przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową, ze względu na obecny brak infrastruktury technicznej uniemożliwia wykorzystanie go zgodnie z przeznaczeniem. Zdaniem skarżącego zasady zawarte w miejscowym planie zagospodarowania naruszają również prawo własności właściciela nieruchomości. Odmowa założenia kanalizacji indywidualnej na działce o symbolu 82MN, którą przewiduje miejscowy plan dla terenów w § 14 ust. 4 pkt. 5, całkowicie niweczy plany skarżącego. Tym bardziej, że otrzymał promesę na przyłączenie do sieci energetycznej oraz wspólnie z architektem zaplanował własne ujęcie wodne na nieruchomości. W opinii skarżącego graniczeniem właściciela w możliwości korzystania z gruntu jest także § 25 ust.3 zaskarżonej uchwały. Dopuszcza on na terenie 80ZI lokalizację ciągów pieszych i obiektów małej architektury, ograniczając prawo właściciela w użytkowaniu działki 82MN przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową. Do momentu wybudowania drogi 9KD-D 1/2, nie istnieje bowiem inna możliwość dojazdu jak przez teren oznaczony symbolem 80ZI. Jego zdaniem niezbędnym dla prawidłowego korzystania z jego własności jest rozszerzenie zapisów § 25 ust. 3 uchwały o możliwość realizacji ciągów komunikacyjnych, w tym dojazdów do posesji usytuowanej na obszarze 82MN. Organ przewidując w § 25 ust. 3 zaskarżonej uchwały na terenie 80ZI lokalizację wyłącznie ciągów pieszych i obiektów małej architektury, narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, uniemożliwiając dojazd właścicielom do działki budowlanej oznaczonej symbolem 82MN, która do czasu wybudowania drogi 9KD - D 1/2, nie ma innego dostępu do drogi publicznej jak przez działkę oznaczoną symbolem 80ZI.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła o jej oddalenie, a nadto załączenie akt sprawy o sygn. II SA/Łd 324/14, wnosząc jednocześnie o ograniczenie badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały z uwagi na przeprowadzoną uprzednio kontrolę jej legalności i powagę rzeczy osądzonej w części dotyczącej trybu sporządzania zaskarżonego planu miejscowego. Organ podkreślił, że podjęcie kwestionowanej uchwały umocowane jest w przepisach obowiązującego prawa. Jej treść odpowiada wymogom stawianym przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zgodna jest z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi z 2010 r. obowiązującego w momencie jej uchwalenia. Stwierdził, że skarżący nie uczestniczył w procedurze sporządzania planu, w szczególności nie składał wniosków ani uwag, nie brał udziału w dyskusjach publicznych organizowanych w okresie żadnego z trzech wyłożeń projektu planu do publicznego wglądu. Organ podkreślił, że wejście w życie ustaleń planu nie zmienia automatycznie statusu nieruchomości i nie otwiera automatycznie możliwości jej zagospodarowania każdemu, zgodnie z przeznaczeniem, niezależnie od tego, czy istnieją stosowne uwarunkowania społeczne, ekonomiczne, przyrodnicze i infrastrukturalne. Dla możliwości zagospodarowania nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczeniem w planie miejscowym musi dojść do uprzedniego spełnienia innych przesłanek, w nim określonych. W przypadku skarżącego taką przesłankę stanowi w szczególności wybudowanie kanalizacji sanitarnej. Do czasu, w którym możliwe będzie zagospodarowanie nieruchomości w sposób określony w planie miejscowym, stosownie do art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nieruchomość może być wykorzystywana w sposób dotychczasowy, tj. jako gospodarstwo rolne. Ograniczenia, które skarżący kwestionuje, wynikające z planu miejscowego i uniemożliwiające mu obecnie budowę domu na jego nieruchomości w sposób określony w planie miejscowym, zostały wprowadzone w sposób przemyślany i celowy, a dotyczą właśnie wybranych jednostek planistycznych. Nieruchomość, o której mowa w skardze, będąca współwłasnością m.in. R. M., tj. działka gruntu położona w Ł. przy ul. A bez numeru, oznaczona w ewidencji gruntów nr 26 (obręb [...]) o pow. 1,0419 ha, jest nieruchomością rolną (stricte gospodarstwem rolnym) i jest zabudowana. W opinii organu nieruchomość skarżącego bez przeszkód może być nadal wykorzystywana w ten właśnie sposób. Działka objęta skargą położona jest w różnych swych fragmentach na terenach oznaczonych w planie miejscowym następującymi symbolami, powiązanymi z ich przeznaczeniem: 80ZI - zieleń nieurządzona, 9KD-D 1/2 - droga dojazdowa, 82MN zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, 12KD-D 1/2 droga dojazdowa, 79ZN - zieleń naturalna. Odnosząc się do zakwestionowanego przez skarżącego przepisu § 14 ust. 4 pkt 6 uchwały organ wyjaśnił, że przepis ten w pkt 6 został wprowadzony do projektu planu miejscowego po uchwaleniu w 2010 r. obowiązującego wtedy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi. Regulacja Studium (...), z którą plan miejscowy musiał być zgodny przewidywała m.in.: "Nie dopuszcza się nowego zagospodarowania terenu poza systemem kanalizacji miejskiej. Wyklucza się również uruchamianie nowych terenów budowlanych opartych na przydomowych szambach". Tereny wymienione w pkt 6, a w tym teren 82MN, na którym częściowo położona jest nieruchomość objęta skargą, są właśnie nowymi terenami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Przepis ten ma na celu wstrzymanie realizacji inwestycji kubaturowych na terenach przeznaczonych pod różne funkcje, w tym pod zabudowę mieszkaniową, do czasu wyposażenia tych terenów w infrastrukturę techniczną. Oczywistym uzasadnieniem dla tych rozwiązań jest, zdaniem organu, ochrona przyrody, ziemi i wód. Za niezasadny organ uznał zarzut naruszenia ustaleniami kwestionowanego planu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który nakłada na m.in. właścicieli nieruchomości określone obowiązki na etapie ich użytkowania w sposób zapewniający utrzymanie czystości. Zdaniem organu nie ma żadnych podstaw aby pozbawiać gminę, działającą na podstawie art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aspektu jej władztwa planistycznego jakim jest prawo do określenia zasad zagospodarowania określonego terenu oraz zasad budowy na nim systemu infrastruktury technicznej. W szczególności polityka gminna oraz jej władztwo mogą przewidywać, iż ze względów uzasadnionych np. wymogami ochrony środowiska wyklucza się lokalizowanie zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, a tym samym dopuszcza się jedynie takie inwestycje zgodne z przeznaczeniem terenu, które nie będą opierały się na tym rozwiązaniu ingerującym negatywnie w środowisko naturalne. Odnosząc się do zakwestionowanego przez skarżącego przepisu § 25 ust. 3 odwołującego się do terenów zieleni nieurządzonej oznaczonych symbolami 80ZI i 102ZI, organ podniósł, że w ustaleniach ogólnych planu - Rozdział 2 w § 14 ust. 9 dopuszczono wydzielenie dróg wewnętrznych w celu umożliwienia dostępu do dróg publicznych. Plan zapewnił docelowo poszczególnym nieruchomościom dostęp do dróg publicznych. Teren oznaczony symbolem 82MN będzie miał zapewniony wg planu dostęp do dróg publicznych oznaczonych symbolami: 5KD-D1/2, 9KD-D1/2, 10KD-D1/2 i 12KD-D1/2 (§ 20 ust. 6 pkt planu), a teren oznaczony 80ZI z drogi oznaczonej 9KD-D1/2. Do czasu wytyczenia i urządzenia dróg dojazdowych, wyznaczonych w planie miejscowym, dojazd do działki powinien odbywać się w sposób dotychczasowy tj. od strony ul. A. Nieruchomość skarżącego posiada bezpośredni dostęp do tej ulicy i dla możliwości zagospodarowania części oznaczonej symbolem 82MN nie ma znaczenia niewybudowanie dróg oznaczonych symbolami 9KD-D1/2 oraz 12KD-D1/2. Organ podkreślił, że na dzień dzisiejszy, a i docelowo, urządzenie na tej działce drogi wewnętrznej również jest możliwe. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez plan miejscowy przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Działka skarżącego ma dostęp do drogi publicznej, a urządzenie na niej dojścia i dojazdu do budynków jest możliwe. Podsumowując organ stwierdził, że kwestionowane przez skarżącego ustalenia zaskarżonego planu miejscowego są zgodne z prawem, ponieważ mieszczą się w granicach uprawnień Gminy Miasta Łódź do kształtowania i realizacji polityki przestrzennej z należytym uwzględnieniem obowiązku wyważenia interesu publicznego oraz interesów prywatnych. Poza tym, skarżący błędnie rozumie rolę aktów planowania przestrzennego w systemie źródeł prawa i ich wpływ na kształtowanie sposobu wykorzystywania nieruchomości, przy czym plan został sporządzony i uchwalony z zachowaniem trybu określonego przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Mając na uwadze zakreśloną przez ustawę kognicję sądów administracyjnych podnieść należy, iż procesową podstawę rozstrzygnięcia sądu w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przywołany powyżej przepis art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wskazuje natomiast na to, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skoro zatem przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc aktu prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), to ocena zasadności skargi winna odbyć się na gruncie przesłanek art. 147 § 1 p.p.s.a.

Wnioskiem płynącym z powyższego ustalenia jest także to, iż Sąd uwzględniając skargę może, stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przeciwnym razie skarga, zgodnie z przepisem art. 151 p.p.s.a., jako bezzasadna podlegać będzie oddaleniu w całości lub w części.

Stosownie do treści art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U.2018.994 ze zm., dalej jako: "u.s.g."), nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Mając na uwadze to, co zostało przedstawione powyżej na temat zarówno przedmiotu jak i charakteru zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż brak jest ustawowych ograniczeń w możliwości stwierdzenia nieważności tejże uchwały.

Jak wskazano uprzednio, przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 20 u.p.z.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g.

Przedmiotowa skarga wywiedziona została w oparciu o art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z powołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że na gruncie powyższej regulacji "legitymacja skargowa" została ukształtowana przez ustawodawcę w sposób szczególny. W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniach administracyjnych (uregulowanych np. w Kodeksie postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej) - w których stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie - uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie taki podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały zaskarżonym aktem naruszone. Strona skarżąca powinna wykazać, że zaskarżona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy narusza sferę gwarantowanych jej ustawami uprawnień, przy czym stan owego naruszenia powinien być aktualny i nie może odnosić się do przyszłych i ewentualnych sytuacji (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., o sygn. akt II FSK 817/14; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Granice zaskarżenia, wyznaczone w cytowanym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym naruszeniem interesu prawnego wskazują zaś, iż sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego stronie skarżącej interesu prawnego, chyba że została naruszona procedura planistyczna.

W przedmiotowej sprawie skarżący jest współwłaścicielem działki nr 26 (obręb [...]) w Ł. przy ul. A bez numeru, o pow. 1,0419 ha, która położona jest na terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolami: 80ZI - zieleń nieurządzona, 9KD-D 1/2 - droga dojazdowa, 82MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, 12KD-D 1/2 droga dojazdowa, 79ZN - zieleń naturalna. Ma zatem interes prawny do kwestionowania zaskarżonej uchwały.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, bowiem została złożona w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Zaskarżony plan był już przedmiotem oceny przez tutejszy Sąd w sprawie sygn. akt II SA/Łd 324/14, który prawomocnym wyrokiem z dnia 3 czerwca 2014 r. oddalił skargę R. M., zatem Sąd zobligowany był skontrolować ten akt jedynie w zakresie zarzutów skargi z uwagi na wyłączenie kognicji w części dotyczącej trybu sporządzenia zaskarżonego planu. ( art. 101 ust. 2 u.s.g.).

Merytoryczną analizę w sprawie należy rozpocząć od wskazania, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zacytowany przepis ustanawia dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną – uwzględnienie zasad sporządzania planu i formalnoprawną – zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie. Przesłanka materialnoprawna wywołuje dalej idące konsekwencje, gdyż podstawę dla unieważnienia uchwały daje w tym przypadku każde naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 roku, sygn. akt: II OSK 1670/11; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 sierpnia 2011 roku, sygn. akt: II SA/Wr 252/11; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Do zasad sporządzenia planu miejscowego należy zasada zgodności z przepisami odrębnymi. Zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, która wiąże organy władzy publicznej, a zatem również organy samorządu terytorialnego, organy władzy publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. To działanie na podstawie i w granicach prawa obowiązuje również w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. Tak stanowi expressis verbis art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów". Akt prawa miejscowego nie może być wydany z naruszeniem przepisów wyższego rzędu. Akty prawa miejscowego nie mogą wkraczać w materię ustawową, jak i być sprzeczne z regulacją ustawową. Konsekwentnie w art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustanowiono zasadę sporządzenia projektu planu miejscowego zgodnie z przepisami odrębnymi. Naruszenie tej zasady sporządzenia planu daje, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podstawę do stwierdzenia nieważności. Przyznanie samorządowi gminnemu władztwa planistycznego wyznaczone jest przepisami odrębnymi ( vide: wyrok NSA z dnia 21.02.2018 r. sygn. akt II OSK 1095/16 - orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały naruszone przez Radę Miejską w treści § 14 ust. 4 pkt 6 uchwały. Problematyka zawarta w tym przepisie uchwały została bowiem uregulowana w przepisach aktów wyższej rangi, to jest w: art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz.U.2017.1289) oraz w § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

W świetle natomiast § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. W razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka taka może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska.

Powołane przepisy wyraźnie regulują uprawnienia i obowiązki właścicieli w okresie istnienia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz w okresie przed ich powstaniem. W tych okolicznościach, wprowadzenie regulacji w tym przedmiocie w kontrolowanym planie, bez wyraźnej delegacji ustawowej, stanowi nieuprawnione przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 28 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 584/14 oraz wyrok NSA z 1 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 684/12, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z treści zacytowanego przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku wynika, iż w pierwszej kolejności przewiduje on obowiązek podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji, a po drugie – gdy tejże sieci nie ma lub jest ona ekonomicznie nieuzasadniona – dopuszcza wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy lub w przydomową oczyszczalnię ścieków. Tymczasem kwestionowany w skardze plan miejscowy przewiduje odprowadzenie ścieków do głównej oczyszczalni ścieków przez ogólnodostępną sieć kanalizacji sanitarnej ( § 14 ust. 4 pkt 1 ), a do czasu jej realizacji dopuszcza się kanalizację indywidualną i gromadzenie ścieków w zbiornikach bezodpływowych na działkach pod warunkiem zapewnienia okresowego wywozu zgromadzonych nieczystości do zlewni ścieków. Każdorazowo po wybudowaniu w ulicy kanału sanitarnego obowiązuje podłączenie wszystkich działek zabudowanych do sieci i likwidacja zbiorników bezodpływowych nie później niż w ciągu 2 lat od dnia przekazania nowo wybudowanej sieci kanalizacyjnej do eksploatacji. (§ 14 ust. 4 pkt 5). Ustalenia te nie dotyczą natomiast m.in. terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 82MN, a w konsekwencji plan uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę na tym terenie w sytuacji braku miejskiej kanalizacji ściekowej ( § 14 ust. 4 pkt 6 ).

Z powyższego wynika, że plan miejscowy jest bardziej rygorystyczny niż ustawa, czyli akt prawny wyższego rzędu. Za sprzeczne z przepisem prawa uznać zatem należy w przypadku terenu oznaczonego symbolem 82MN wyłączenie dopuszczenia w planie miejscowym kanalizacji indywidualnej i gromadzenia ścieków w zbiornikach bezodpływowych, podczas gdy przepis ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dopuszcza równorzędnie dwie formy – zbiornik bezodpływowy i przydomową oczyszczalnię ścieków. Wprowadzony przepisem § 14 ust. 4 pkt 6 zapis planu miejscowego jako sprzeczny z treścią powołanych powyżej przepisów prawa jest dotknięty wadą nieważności, o której mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Z kolei w odniesieniu do zarzutu dotyczącego § 25 ust. 3 uchwały, który zdaniem skarżącego nie uwzględnia możliwości komunikacji pojazdowej do działki oznaczonej symbolem 82MN przez przyległą działkę oznaczoną symbolem 80Zl wskazać należy, że jest on bezzasadny. Zapis § 25 ust. 3 uchwały nie narusza § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów (ust. 2).

Z kolei zaskarżona uchwała w § 25 ust. 3 wskazuje, że na terenach oznaczonych m.in. symbolem 80ZI dopuszcza się lokalizację ciągów pieszych i obiektów małej architektury. Wspomniany zapis uchwały nie zakazuje zatem lokalizacji na nieruchomości skarżącego drogi dojazdowej do działki skarżącego w terenie o symbolu 82MN.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że w ustaleniach ogólnych planu - Rozdział 2 w § 14 ust. 9 dopuszczono wydzielenie dróg wewnętrznych w celu umożliwienia dostępu do dróg publicznych. Plan zapewnił docelowo poszczególnym nieruchomościom dostęp do dróg publicznych. Teren oznaczony symbolem 82MN będzie miał zapewniony wg planu dostęp do dróg publicznych oznaczonych symbolami: 5KD-D1/2, 9KD-D1/2, 10KD-D1/2 i 12KD-D1/2 (§ 20 ust. 6 pkt planu), a teren oznaczony 80ZI z drogi oznaczonej 9KD-D1/2. Do czasu wytyczenia i urządzenia dróg dojazdowych, wyznaczonych w planie miejscowym, dojazd do działki powinien odbywać się w sposób dotychczasowy tj. od strony ul. A. Nieruchomość skarżącego posiada bezpośredni dostęp do tej ulicy i dla możliwości zagospodarowania części oznaczonej symbolem 82MN nie ma znaczenia niewybudowanie dróg oznaczonych symbolami 9KD-D1/2 oraz 12KD-D1/2. Działka skarżącego ma dostęp do drogi publicznej, a urządzenie na niej dojścia i dojazdu do budynków jest możliwe.

Ponadto, zgodnie z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

Powyższe zapisy miejscowego planu oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu nie wskazują tym samym na to, aby uchwalony plan uniemożliwiał komunikację pojazdową skarżącego do działki budowlanej o symbolu 82MN.

Z opisanych względów Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w określonej części w odniesieniu do działki stanowiącej współwłasność skarżącego. W pozostałej części skarga jako bezzasadna na podstawie art. 151 p.p.s.a podlegała oddaleniu.

Z uwagi na częściowe uwzględnienie skargi, Sąd w oparciu o art. 200 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącego połowę uiszczonego wpisu sądowego.

dc