Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3302/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 1,  pkt 9,  pkt 12,  pkt 13,  pkt 14,  art. 20  ust. 1,  art. 17  pkt 6  lit. b,  art. 9 ust. 4,  art. 15 ust. 1 i  art. 20  ust. 1 w zw. z  art. 31 ust. 2,  art. 36,  art. 37  ust. 11
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 140,  art. 144
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
article: art. 6 ust. 2 pkt 2,  art. 147
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.K., A.S. i R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 727/16 w sprawie ze skargi D.K., A.S. i R.S. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Gminy S. na rzecz A.S. i R.S. solidarnie kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Gminy S. na rzecz D.K. kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 727/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę D. K., A. S. i R. S. (skarżący) na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W skardze wywiedzionej przez skarżących na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] maja 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu [...] (działki nr [...], [...] i [...]) wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości zarzucili jej naruszenie art. 17 pkt 1 oraz art. 17 pkt 9 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", art. 17 pkt 12 u.p.z.p., art. 17 pkt 14 u.p.z.p. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., art. 17 pkt 5 u.p.z.p., art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie u.p.z.p., art. 17 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 55. ust. 1 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.), dalej "u.i.ś.o.", art. 17 pkt 4 w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., art. 17 pkt 4 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 1 ust. 2 pkt 1 i 3 u.p.z.p. oraz art. 140 i 144 k.c. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.

W uzasadnieniu wskazali, że są oni właścicielami działek bezpośrednio sąsiadujących terenem objętym planem, tj. działki nr [...] (A. S. oraz R. S.) oraz nr [...] i [...] (D. K.), zaś obszar objęty przedmiotowym planem zagospodarowania przestrzennego wprowadza w sąsiedztwie nieruchomości skarżących zmiany w zabudowie poprzez zmianę funkcji obszaru z usługowo-mieszkalnej na przemysłowo-magazynowo-usługową, co znacząco zmienia warunki zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Podnieśli, że zmiana ta spowodowała, że w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżących powstaje zakład przemysłowy, który w świetle poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego nie mógłby powstać.

Skarżący pismem z [...] września 2016 r. wezwali Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z [...] maja 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu [...], natomiast w odpowiedzi na to pismo Rada Gminy [...] wskazała na bezzasadność wezwania.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o odrzucenie skargi, gdyż w jej ocenie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących lub ewentualnie o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że zasadnicze i pierwszorzędne znaczenie ma weryfikacja interesu prawnego skarżących, którego naruszenie otwiera drogę do kontroli legalności kwestionowanej uchwały. Cytując art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), dalej "u.s.g.", że zaskarżenie uchwały poprzedzone być musi bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wyjaśnił, że skarga na uchwałę przysługuje w przypadku, gdy godzi ona w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych dla niego następstw prawnych, zaś zindywidualizowany interes skarżący musi być konkretny, realny i aktualny.

Sąd podniósł, że rację mają skarżący, iż z treści art. 17 u.p.z.p. wynika, że organ zobowiązany jest do publikacji w prasie miejscowej uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Następnie wyjaśnił, że przez rozumie się publikacje periodyczne, które nie tworzą zamkniętej, jednorodnej całości, ukazujące się nie rzadziej niż raz do roku, opatrzone stałym tytułem albo nazwą, numerem bieżącym i datą, a w szczególności: dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne, stałe przekazy teleksowe, biuletyny, programy radiowe i telewizyjne oraz kroniki filmowe; prasą są także wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania, w tym także rozgłośnie oraz tele- i radiowęzły zakładowe, upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania; prasa obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską. Ponadto wskazał, że kluczowe dla pojęcia "prasa miejscowa" jest lokalne znaczenie, czyli ograniczenie zasięgu przekazywania informacji za jej pomocą do terenu danej miejscowości czy też do niej i miejscowości sąsiednich, wskazując jednocześnie, że prasa ta musi być publicznie powszechnie dostępna, natomiast przepisy ustawy prawo o zagospodarowaniu przestrzennym nie precyzują wymaganego sposobu dystrybucji czy częstotliwości wydawania prasy miejscowej. Sąd wskazał również, że publikacja ogłoszenia na stronie internetowej www.monitorurzedowy.pl nie odpowiada regulacjom zawartym w art. 17 u.p.z.p., gdyż nie jest on ograniczony do obszaru określonego jako lokalny. Niemniej jednak wadliwość ta, w ocenie Sądu, nie może zostać uznana jako istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skoro mieszkańcy obszaru objętego planem oraz z nim sąsiadujący mieli dostęp do informacji ogłoszonych na stronie internetowej www.monitorurzedowy.pl.

Sąd I instancji wyjaśnił, że ustawa o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym nie określa precyzyjnie w jaki sposób ma nastąpić rozstrzygnięcia wójta a następnie rady w sprawie zgłoszonych uwag, w szczególności nie określa, czy rozstrzygnięcia te powinny dotyczyć każdej z uwag osobno, czy też możliwe jest łączne ich rozpoznanie. Wskazał, że załącznik nr 2 do uchwały zawiera w 3 pkt wykaz uwag złożonych po wyłożeniu planu do publicznego wglądu wraz ze sposobem ich rozpatrzenia, zaś sama okoliczność, że opisując uwagi poszczególnych podmiotów pominięto argumenty powtarzające się oraz tożsame ze stanowiskiem organów opiniujących (PPIS oraz RDOŚ) nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zauważył również, że w aktach sprawy znajduje się opracowanie Prognoza Skutków Finansowych Uchwalenia Zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Obrębu [...] z 2015 r. opracowany przez mgr inż. J. B.

Podniósł także, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 6 u.p.z.p., że nieracjonalne byłyby jakiekolwiek uzgodnienia dokonywane przez ten organ z samym sobą. Wyjaśniając przesłanki nieuwzględnienia zarzutu naruszenia art. 17 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 55. ust. 1 i 3 u.i.ś.o. Sąd wskazał, że z brzmienia przepisów wynika, że "pisemne podsumowanie" załącza się do przyjętego dokumentu, a zatem po podjęciu uchwały przez radę gminy. Sam zaś obowiązek przedstawienia właściwym organom pisemnego podsumowania, nie wynika z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż jest realizowany dopiero w następstwie podjęcia uchwały przez Radę Gminy. Zauważył, że procedura planistyczna kończy się przedstawieniem wojewodzie uchwały wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych i ogłoszeniem przez wojewodę uchwały rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego w dzienniku urzędowym województwa. Podkreślił też, że obowiązek wystąpienia o opinię do regionalnego dyrektora ochrony środowiska nie ma nic wspólnego z obowiązkiem przekazania temu organowi pisemnego podsumowania, a nadto wskazał, że są to dwie różne czynności mające miejsce na różnych etapach procedury planistycznej.

Sąd podzielił również, że stanowisko organu, iż opinie uzyskane w trybie art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. nie były wiążące w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się zaś do kwestii niezgodności planu ze Studium Sąd wyjaśnił, iż ustalenia studium mają moc prawną wiążącą w odniesieniu do działań organów gminy przygotowujących się do sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś fakt, że obszar objęty zaskarżoną uchwałą położony jest w strefach A i K, jak też i to, że przepisy Studium nie przewidują w takiej sytuacji uprzywilejowania dla kierunków zagospodarowania terenu poszczególnych stref świadczy o tym, iż w obszarze tym mogą być lokalizowane obiekty właściwe dla każdej z nich, a zatem także zakłady przemysłowe.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucili mu:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 17 pkt 1 oraz art. 17 pkt 9 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), dalej "u.p.z.p." poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, iż nieogłoszenie w prasie miejscowej informacji o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu oraz wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia nie jest istotnym naruszeniem trybu jego sporządzenia z uwagi na ogłoszenie wydane na stronie internetowej www.monitorurzedowy.pl,

b) art. 17 pkt 12 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, iż Wójt Gminy [...] rozpatrzył w sposób wystarczający wniesione przez zainteresowanych uwagi tj. wyłącznie w formie "wykazu uwag",

c) art. 17 pkt 13 u.p.z.p. poprzez pominięcie, że nie wprowadzono zmian do zaskarżonego aktu wynikających z uwzględnienia uwag przez Wójta Gminy [...], tj. nieuwzględnienie uwag, wniesionych przez skarżących oraz S. i S. K. w toku procedury planistycznej, które to zostały przez Wójta Gminy [...] uwzględnione dnia [...] kwietnia 2016 r.,

d) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, iż Rada Gminy [...] może nie rozpatrzyć wszystkich złożonych uwag, jeśli się one powtarzają oraz w przypadku gdy są one tożsame ze stanowiskiem innych organów opiniujących, a także poprzez uznanie, że Rada Gminy [...] nie musi w sposób indywidualny rozpatrzyć wszystkich uwag zgłoszonych, a także pominięcie podjęcia uchwały o nieuwzględnieniu "uwagi" D. K., pomimo faktycznego jej uwzględnienia oraz uznaniu, że prawidłowe jest rozstrzygnięcie uwag w dniu uchwalenia planu,

e) art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie u.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że w niniejszej sprawie nie było konieczne uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi, pomimo, iż zmiana zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego może mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę,

f) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 2 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że samo sporządzenie planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku stwierdzonej nieaktualności Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] dnia [...] czerwca 2004 r. nie jest istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego,

g) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez bezzasadne uznanie, że zaskarżona uchwała jest zgodna ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] uchwalonym Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] dnia [...] czerwca 2004 r.,

h) art. 1 ust. 2 pkt 1 i 3 u.p.z.p. oraz art. 140 i 144 k.c. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasad ładu przestrzennego, gdyż ład przestrzenny należy ocenić wyłącznie przez pryzmat nieruchomości objętej zaskarżonym aktem oraz pominięcie zarzutów dotyczących naruszenia prawa sąsiedzkiego, tj. art. 140 i 144 k.c.,

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niestwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] mimo istotnych naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotnych naruszeń trybu jej sporządzania wskazanych szczegółowo w skardze, w tym z uwagi na nieuwzględnienie w zaskarżonej uchwale pozytywnie rozpatrzonych uwag skarżących w trybie procedury planistycznej przez Wójta Gminy [...],

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia Sądu w sprawie wszystkich zarzutów skarżących w zakresie zgodności zaskarżonej uchwały ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] uchwalonym Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] dnia [...] czerwca 2004 r., a także brak rozstrzygnięcia w zakresie naruszenia prawa sąsiedzkiego, tj. art. 140 i 144 k.c. oraz poprzez pominięcie, że nie wprowadzono zmian do zaskarżonego aktu wynikających z uwzględnienia uwag przez Wójta Gminy [...],

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie została sporządzona prognoza skutków finansowych zaskarżonej uchwały z uwzględnieniem art. 36 u.p.z.p. i 37 ust. 11 u.p.z.p. mimo wskazywania przez skarżących na jej brak zarówno w momencie dyskusji publicznej nad zaskarżonym aktem jak i sesji z dnia [...] maja 2016 r.

W oparciu o przytoczone zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dołączonego nagrania z dyskusji publicznej nad zaskarżonym aktem na okoliczność braku prognozy skutków finansowych zaskarżonej uchwały w toku postępowania pianistycznego oraz na okoliczność działań pozornych Gminy [...], a także na okoliczność konieczności ogłoszenia w prasie miejscowej informacji o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu oraz wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szeroką argumentację podniesionych zarzutów podkreślając, że z konstrukcji art. 17 pkt 1 oraz. art. 17 pkt 9 u.p.z.p. wynika wymóg publikacji ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu w prasie miejscowej, czyli dzienniku lub periodyku ukazującym się na terenie danej miejscowości bądź danej miejscowości i miejscowości sąsiednich, a zatem prasie lokalnej, która musi być publicznie, powszechnie dostępna. Brak zaś zamieszczenia takiego ogłoszenia w prasie lokalnej skutkować powinien uznaniem, że okoliczni mieszkańcy nie zostali powiadomieni o planowanych zmianach. Skarżący wskazali również, iż nie sposób sobie wyobrazić, aby przeciętny mieszkaniec Gminy [...] przeglądał regularnie stronę internetową www.monitorurzedowy.pl zauważając, że z tego rodzaju strony korzystają niemal wyłącznie jednostki administracyjne oraz samorządowe.

Bez znaczenia, w opinii skarżących, jest fakt, iż brali oni udział w procedurze planistycznej, gdyż w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się nie tylko działki skarżących, ale i innych właścicieli. Ponadto istotne jest również to, że zakres zmian, tj. zmiany funkcji na przemysłowo magazynowo-mieszkalną immisje mogą dotyczyć działek, które nie sąsiadują bezpośrednio z działkami objętymi zaskarżoną uchwałą.

Zwrócili uwagę, iż Sąd I instancji nie wskazuje, w jaki sposób Wójt dokonał rozstrzygnięcia wniesionych uwag, natomiast według wiedzy skarżących nie zostały one merytorycznie rozpatrzone. Wskazali, że rozstrzygnięcia tego rodzaju uwag powinny mieć formę zawiadomienia, a więc czynność materialno-techniczna kończąca postępowanie w sprawie skarg i wniosków albo zarządzenie, a ich wynik powinien być upubliczniony na stronie internetowej Urzędu Gminy lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Skoro zaś Wójt nie rozpatrzył złożonych uwag to uznać należało, że stanowi to istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, skutkujące - w związku z regulacją art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyjęcia planu miejscowego.

Podnieśli, że z treści art. 17 pkt 13 u.p.z.p. wynika, iż uwagi uwzględnione przez organ sporządzający plan zagospodarowania przestrzennego należy bezwzględnie uwzględnić w projekcie planu, natomiast w przedmiotowej sprawie mimo uwzględnienia wszystkich złożonych uwag nie zostały one uwzględnione w projekcie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego (nie wliczając w to uwagi D. K. odnośnie dokonania aktualizacji obowiązującego Studium)

Podkreślili, że rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu. Zaznaczyli również, że uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które organ wykonawczy gminy powinien uwzględnić w planie, oraz uwag nieuwzględnionych. Wskazując na orzecznictwo zauważyli, że konieczne jest przed uchwaleniem planu podjęcie uchwały w sprawie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do planu, a samo przegłosowanie uwag do planu łącznie z planem, przedstawionych dopiero na sesji, na której głosowano nad uchwałą, stanowi istotne naruszenie trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie skarżących kasacyjnie niezrozumiałe jest wnioskowanie przez WSA w Gdańsku, iż Rada Gminy [...] mogła pominąć powtarzające się uwagi, jak też i te uwagi, które były tożsame ze stanowiskiem organów opiniujących. Zwrócili także uwagę, że prace planistyczne wykonywane pod rządami nieaktualnego studium, uwarunkowań i kierunków zagospodarowania winny zostać przerwane i rozpoczęte od nowa po uchwaleniu ostatecznej wersji tego studium. Natomiast na zasadzie analogii uchwalony uprzednio miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wobec braku aktualnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, również należy uznać za nieważny z mocą wsteczną. Nie bez znaczenia jest też fakt, że Radni Gminy [...] przed sesją z dnia [...] maja 2016 r. otrzymali projekt uchwały stwierdzającej nieaktualność studium.

Następnie skarżący wyjaśnili, że stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego", stąd też ład przestrzenny mimo swojej odrębności winien być również wzięty pod uwagę w kontekście naruszeń prawa sąsiedzkiego. Podkreślili, że w przypadku przeprowadzenia procedury planistycznej dla tak niewielkiego terenu, należącego do jednego właściciela, i w przypadku tak daleko idącej zmiany w planie sposobu jego wykorzystania i zagospodarowania w stosunku do dotychczas faktycznie na nim realizowanego wskazane jest dogłębne wyważenie sprzecznych interesów różnych podmiotów wspólnoty lokalnej i jednocześnie wytłumaczenie i uzasadnienie zainteresowanym wszelkich powodów przyjętych rozważań planistycznych, w tym tych wpływających na sposób wykonywania prawa własności, z zachowaniem gwarancji ochrony praw osób, których interesy pozostają w kolizji z interesem realizowanym przez organ planistyczny. Gwarancją taką zaś jest przede wszystkim rzeczywista, a nie pozorna możliwość wpływania na rozwiązania przyjęte w uchwalonym planie.

Wskazując na treść art. 37 ust. 11 u.p.z.p. skarżący wyjaśnili, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, iż prognoza winna być sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z art. 174 ust. 3a pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), zaś znajdująca się w aktach sprawy prognoza skutków finansowych nie została sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna choć nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zasługują na uwzględnienie.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 17 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 17 pkt 9 w zw. z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z powołanymi wyżej przepisami wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. W myśl zaś art. 17 pkt 9 u.p.z.p wójt, burmistrz albo prezydent miasta wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. W rozpoznawanej sprawie, na co wskazują sami skarżący kasacyjnie ogłoszenia takie zostały dokonane na stronie internetowej gminy - w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy, na stronie internetowej www.monitorurzedowy.pl oraz na tablicy ogłoszeń w urzędzie gminy. Celem powyższych przepisów jest zapewnienie czynnego udziału w procedurze planistycznej zainteresowanym podmiotom. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie wnieśli uwagi do projektu planu, a co za tym idzie mieli zapewnioną możliwość udziału w postępowaniu planistycznym. Art. 28 ust. 1 przewiduje możliwość stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, kiedy nastąpi istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie choć doszło do naruszenia art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p., to nie można go zakwalifikować jako istotnego, a tylko naruszenie o takim charakterze mogłoby skutkować oceną zasadności tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że zgłoszenie przez skarżący kasacyjne uwag do planu wskazuje, iż naruszenie to nie miało charakteru istotnego.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 17 pkt 12 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegająca na uznaniu, że Wójt Gminy [...] rozpatrzył w sposób wystarczający wniesione przez zainteresowanych uwagi to jest wyłącznie w formie wykazu uwag. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zobowiązują aby organ sporządzający projekt planu, w rozpoznawanej sprawie wójt, wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie zgłoszonych uwag sporządził uzasadnienie rozstrzygnięcia w tym zakresie. Przepis art. 17 pkt 14 u.p.z.p. zobowiązuje wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) do przedstawienia radzie gminy projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Wójt Gminy [...] taką listę uwag przedłożył radzie gminy, a co za tym idzie nie ulega wątpliwości, że uwagi zgłoszone do projekty planu nie zostały uwzględnione przez wójta, a zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 17 pkt 12 u.p.z.p. nie zasługuje na uwzględnienie.

Okoliczność, że zgłoszone do projektu planu uwagi nie zostały przez Wójta Gminy [...] uwzględnione czyni nieusprawiedliwionym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 17 pkt 13 u.p.z.p. Brak uwzględnienia uwag nie skutkował bowiem koniecznością wprowadzenia zmian w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek taki istniałby wówczas, gdyby uwagi takie zostały przez organ sporządzający projekt planu uwzględnione.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzić należy, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Zauważyć należy, że w toku procedury planistycznej zostały zgłoszone uwagi przez 3 podmioty. Uwagi te zostały rozpatrzone przez Radę Gminy [...], co wynika z załącznika nr 2 do Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. Przy czym podkreślić należy, że treści tych uwag została zawarta w formie skróconej w powyższym załączniku i rozpatrzona w całości, a także zostało sporządzone uzasadnienie do powyższego rozstrzygnięcia. Wszystkie opisane tam uwagi nie zostały uwzględnione. Bezpodstawnym jest zatem twierdzenie uwaga D. K. faktycznie została uwzględniona, gdyż z materiału dowodowego wynika, że okoliczność ta nie miała miejsca. Ponadto zauważyć należy, że nieuwzględnienie uwag nie świadczy o ich nierozpatrzeniu. Uwagi każdego podmiotu zostały opisane, a pod powyższym opisem zamieszczono informację o ich nieuwzględnieniu, a następnie podano uzasadnienie dla takiego rozstrzygnięcia. Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że taki syntetyczny opis uwag nie stanowi o istotnym naruszeniu trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej o istotnym naruszeniu trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przesądza brak indywidualnego rozpoznania zgłoszonych uwag przez Radę Gminy [...]. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęty został pogląd, zgodnie z którym nie negując celowości indywidualnego głosowania nad każdą nieuwzględnioną uwagą, mając na uwadze brak precyzji w formułowaniu przez ustawodawcę podejmowanych przez organ uchwałodawczy czynności, przyjąć należy, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu (por. wyroki NSA: z 17 czerwca 2016 r., II OSK 3099/14; z 6 listopada 2013 r., II OSK 437/13; z 31 maja 2012 r., II OSK 1405/12, z 22 września 2011 r., II OSK 1317/11 i inne). Taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały (zob. wyroki NSA: z 28 marca 2017 r., II OSK 1922/15; z 24 lutego 2017 r., II OSK 1556/15).

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzeci u.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że w sprawie nie było konieczne uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi, pomimo, że zmiana zagospodarowania terenów przyległych do pasa drogowego może mieć wpływ na ruch drogowy i samą drogę, stwierdzić należy, że zarzut ten nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach. Przedmiotowe uzgodnienie miałoby dotyczyć drogi gminnej. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) zarządcą drogi gminnej jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Skoro właściwym zarządcą drogi w rozumieniu art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzeci jest Wójt Gminy [...] to dokonywanie uzgodnienia w tym zakresie było bezprzedmiotowe.

Nie jest zasadny także zarzut dotyczący naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 2 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegająca na uznaniu, że samo sporządzenie planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku stwierdzonej nieaktualności Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. nie jest istotnym naruszeniem zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z art. 32 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art. 57 ust. 1-3 i art. 67, oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta przekazuje radzie gminy wyniki analiz, o których mowa w ust. 1, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej, co najmniej raz w czasie kadencji rady. Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27.

W rozpoznawanej sprawie nie został podjęta uchwała o nieaktualności Studium Uwarunkowań i Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...]. Zarzut ten mogłyby odnieść skutek tylko wówczas, gdyby pomimo podjęcia przez Radę Gminy [...] Uchwały o nieaktualności Studium procedowano w oparciu o tak zdezaktualizowany akt prawa wewnętrznego nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe przesądza o niezasadności tego zarzutu skargi kasacyjnej.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie została sporządzona prognoza skutków finansowanych zaskarżonej uchwały z uwzględnieniem art. 36 u.p.z.p i art. 37 ust. 11 u.p.z.p. mimo wskazywania przez skarżących na jej brak zarówno w momencie dyskusji publicznej nad zaskarżonym aktem jak i sesji z dnia [...] maja 2016 r. Mając na względzie konstrukcje powyższego zarzutu skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia: 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2243/11; 20 marca 2013 r. sygn. akt II FSK 2230/13; 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt I GSK 95/12; CBOSA). W rozpoznawnej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, że art. 17 pkt 5 u.p.z.p. nie został naruszony albowiem w aktach sprawy znajduje się opracowanie Prognozy Skutków Finansowych Uchwalenia Zmainy Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Obrębu [...]z 2015 r. opracowane przez mgr inż. J. B.. Podważenie tej oceny Sądu I instancji nie mogło więc nastąpić w drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Za uzasadniony należało uznać natomist zarzut skargi kasacynej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przynzać należy rację skarżącym kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Adminsitracyjny nie odniósł się do zarzutów skargi dotyczący zgodności miejscowsego planu zagospodrowania ze studum oraz do kwestii naruszenia art. 140 i 144 k.c. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik spraw, a w konsekwencji skutkowało uchyleniem zaskarzonego wyroku i przekazniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Sąd I instancji nie dokonał wnikliwej analizy postanowień Studium w odniesieniu do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślic należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy nieruchomości położonych zgodnie z postanowieniami studium w dwóch strefach, to jest strefie A i K. Nie można zgodzić się z ogólniowym stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przepisy Studium nie przewidują w takiej sytuacji uprzywilejowania dla którejkolwiek z tych stref. Ze Studium wynika, że strefa A to obszar wzmożonego rozowju gminy, w którym planuje się rozwój infrastruktury technicznej oraz wspieranie lokalizacji nowej zabudowy. Strefa K jest to korytarz rekreacyjny rzeki Wierzycy, w którym zlokalizowane są dwa najważniejsze liniowe obiekty turystyczne gminy: rzeka [...] oraz ścieżka rowerowa o znaczeniu ponadgminnym. Ze Studium wynika, że w obszarze strefy K bezwzględnym priorytetem jest zachowanie ciągłości struktur przyrodniczych i ich ochrona (k. 135 Studium). W odniesieniu do tej strefy na stronie 138 Studium wskazano jako politykę gminy - dbałość o ład przestrzenny, to jest potrzebę uzyskania opinii gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej dla obiektów kubaturowych wymagających pozwolenia na budowę w szczególności zlokalizowanych poza terenem wskzanym w części graficznej ośrodków usługowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozważył , czy w konteście przytoczonej treści Studium można uznać, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszają ustaleń Studium.

W uzasdnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się także do zgodności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z treścią Studium w kontekście kształtowania stref ekotonowych oraz zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o czym jest mowa na stronie 173 Studium. Sąd I instancji nie odnióśł się, pomimo zarzutów skargi, i nie ocenił czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodny jest z treścią Studium dotyczącą zakazu stosowania zabudowy o gabarytach dominujących w stosunku do zabudowy historycznej (str. 154 Studium).

Powyższe naruszenia czynią przedwczesnym ocenę zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ustt. 1 u.p.z.p., albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał pełnej oceny zgodności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z postanowieniami Studium oraz nie ocenił skargi pod kątem postawionych w niej zarzutów dotyczących naruszenia art. 140 k.c. i 144 k.c. w zw z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Powyższe czyni jednocześnie przedwczesnym możliowość oceny zarzutu naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Mając na względzie powyższe rozważnia na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok został uchylony, a sprawa przekazna do ponownego ropoznania Wojewódzkiemu Sądowi Adminstracyjnemu w Gdańsku

Przy ponownym rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny będąc związany przedstawionymi powyżej rozważaniami odniesie się sczegółowo do zarzutów skargi dotyczących zgodności postanowień miejscowego planu zagospodarowania ze Studium oraz oceni zasadność zarzutu dotyczącego naruszenia art. 140 k.c. i 144 k.c. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.