Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 295/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.28 ust.1 i 3e.
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Zalewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 3 października 2012 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego radcy prawnemu W. Ł. kwotę brutto 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej z urzędu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 9 listopada 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, powołując się na art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 w związku z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.) dalej jako "u.o.s.u.s.", odmówił B.G. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres 05/1999, 08/1999, od 10/1999 do 06/2003, 08/2003, od 02/2004 do 12/2004, od 02/2005 do 05/2009 w łącznej kwocie 93.258,00 zł (w tym z tytułu składek – 49.008,00 zł, a z tytułu odsetek liczonych na dzień 20.09.2011 r. – 44.250,00 zł); ubezpieczenie zdrowotne za okres od 10/1999 do 06/2003, od 09/2003 do 11/2003, od 01/2004 do 12/2004, od 03/2005 do 05/2009 w łącznej kwocie 27.618,24 zł (w tym z tytułu składek – 15.354,24 zł, a z tytułu odsetek liczonych na dzień 20.09.2011 r. – 12.264,00 zł); Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 10/1999 do 06/2003, od 02/2004 do 12/2004, od 03/2005 do 05/2009 w łącznej kwocie 6.909,03 zł (w tym z tytułu składek – 3.677,03 zł, a z tytułu odsetek liczonych na dzień 20.09.2011 r. – 3.232,00 zł).

Organ wskazał, że wnioskiem z dnia 20 września 2011 r. B.G. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie nieopłaconych należności składkowych ze względu na trudną sytuację zdrowotną i finansową.

Organ ustalił, że wnioskodawczyni zlikwidowała prowadzoną działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży detalicznej w maju 2009 r. Wnioskodawczyni była zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku od dnia 14 grudnia 2009 r. do dnia 12 maja 2011 r., jednakże z powodu niestawienia się w Powiatowym Urzędzie Pracy została wyrejestrowana z ewidencji. Z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym, oraz sytuacji materialnej wynika, że wnioskodawczyni nie posiada stałego dochodu, a jedynym świadczeniem, jakie otrzymuje, jest pomoc z opieki społecznej w formie zasiłków celowych. Natomiast z karty informacyjnej sporządzonej przez pracownika socjalnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. wynika, że wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką A.G. i synem B.G., a dochód rodziny stanowi renta rodzinna pobierana przez córkę.

Organ pierwszej instancji wziął pod uwagę stałe wydatki związane z utrzymaniem, których wysokość określiła wnioskodawczyni w granicach 186 zł miesięcznie, a wydatki związane z leczeniem około 50 zł miesięcznie. Organ nadmienił, że wydatki na leczenie nie zostały potwierdzone odpowiednią dokumentacją. Z przedstawionych faktur za media wynika, że wnioskodawczyni nie posiada zobowiązań z tytułu miesięcznych opłat. Zadłużenie z tytułu podatków wobec Urzędu Skarbowego w kwocie około 12.000 zł nie zostało potwierdzone właściwym dokumentem.

Organ wskazał, że jakkolwiek z przedłożonej przez wnioskodawczynię dokumentacji medycznej z lat 1985-2011 wynika, że leczy się ona z powodu zaburzeń osobowości, zaburzeń depresyjnych organicznych, anemii, niedowidzenia i niedosłuchu, to jednak żaden z przedstawionych dokumentów medycznych nie stwierdza, aby istniały przeciwwskazania zdrowotne do wykonywania pracy. Poza tym wnioskodawczyni nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, jak również orzeczeniem o niezdolności do pracy, tak więc nie utraciła ona całkowicie możliwości osiągania dochodów. Ponadto wnioskodawczyni posiada nieruchomość położoną w W., dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], na których zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek zostało zabezpieczone wpisami hipotecznymi.

Zdaniem organu, strona nie wykazała dostatecznie, że ze względu na stan majątkowy i sytuację zdrowotną nie jest w stanie opłacić należności z tytułu nieuregulowanych składek. Przedstawione fakty wprawdzie dowodzą, że wnioskodawczyni jest w trudnej sytuacji finansowej, jednakże brak jest dowodów, że sytuacja ta ma charakter trwały i nieodwracalny. Zwiększenie aktywności w kierunku podjęcia pracy wpłynęłoby na poprawę sytuacji finansowej strony.

Ponadto nie została stwierdzona całkowita nieściągalność zadłużenia przez organ egzekucyjny zgodnie z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.o.s.u.s., ani nie zachodzi przesłanka wynikająca z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.o.s.u.s., gdyż kwota zadłużenia znacznie przekracza kwotę kosztów upomnienia. Poza tym nie wykorzystano wszystkich środków egzekucyjnych i w związku z tym nie można stwierdzić, ze w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 pkt 6 u.o.s.u.s.).

Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku B.G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 23 stycznia 2012 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia 9 listopada 2011 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3a u.o.s.u.s., a także § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) - dalej jako "rozporządzenie wykonawcze", wskazując, że regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. Stwierdził, że podejmując decyzję uznaniową szczegółowo zbadano stan faktyczny, kierując się słusznym interesem obywatela oraz mając na uwadze, aby nie stał temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekraczało to możliwości Zakładu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych.

Biorąc pod uwagę przesłanki całkowitej nieściągalności ZUS doszedł do wniosku, że nie mają one zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ w chwili obecnej nie wykorzystano wszystkich środków egzekucyjnych. Istnieje majątek nieruchomy, tj. mieszkanie o powierzchni 68,7 m2 oraz działka zabudowana o powierzchni 0,2138 h, z którego zadłużenie może być zaspokojone. Zaległości składkowe zostały zabezpieczone poprzez wpis hipoteki przymusowej zwykłej w księdze wieczystej nr [...].

Rozpatrując sprawę po kątem spełnienia przesłanek z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego organ odwoławczy stwierdził, że zebrane dowody potwierdzają problemy finansowe i zdrowotne wnioskodawczyni. Decyzją z dnia 26 października 2011 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w G. przyznał wnioskodawczyni zasiłek okresowy z tytułu bezrobocia na okres od 1 października do 31 grudnia 2011 r. po 123,57 zł miesięcznie, z którego wynika, że wnioskodawczyni prowadzi trzyosobowe gospodarstwo domowe. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym wnioskodawczyni podała, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W przedstawionej dokumentacji brak jest dowodu potwierdzającego przeciwwskazania do podjęcia zatrudnienia. Nie przedłożono orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W związku z tym organ uznał, że złożona dokumentacja nie odzwierciedla w sposób całościowy i rzeczywisty sytuacji rodzinnej i finansowej. Obowiązek wykazania zasadności wniosku o umorzenie należności składkowych spoczywa na osobie zobowiązanej.

B.G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję, zarzucając Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych naruszenie przepisów o właściwości miejscowej oraz błędne przyjęcie, że stan finansowy i zdrowotny skarżącej nie uzasadnia umorzenia zaległości składkowych. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przekazanie sprawy według właściwości Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, dokonując oceny zaskarżonej decyzji stwierdził, że narusza ona przepisy postępowania, jak również przepisy prawa materialnego w sposób powodujący konieczność wyeliminowania jej z porządku prawnego.

Przedmiotem kontroli WSA jest decyzja odmawiająca umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Została ona wydana między innymi na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 u.o.s.u.s. pozwalającego na umorzenie odsetek od zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenia w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności tych należności, a także na podstawie art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s., przewidującego możliwość umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenia, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Stosownie do upoważnienia ustawowego zawartego w art. 28 ust. 3b u.o.s.u.s. minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego miał określić, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania należności, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, "...biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych." W § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego przewidziano możliwość umarzania składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności gdy zachodzą przypadki określone w pkt 1 - 3 tego przepisu, tj. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1); poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2); przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3).

Niewątpliwie decyzja w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ podatkowy może, ale nie musi wydać decyzji pozytywnej, czyli zastosowanie ustanowionej w nim ulgi podatkowej jest prawem, a nie obowiązkiem organów podatkowych. Nie oznacza to jednak, że organ ma zupełną dowolność w podejmowaniu rozstrzygnięcia. Przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym organ zobowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materię będącą podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Inaczej mówiąc, organ jest skrępowany w zakresie oceny przesłanek zastosowania ulgi, ale pozostaje nieskrępowany w zakresie tego, jak postąpić w przypadku ich stwierdzenia i dopiero wówczas można mówić o uznaniowym charakterze rozstrzygnięcia. Uznanie nie wyraża się zatem w swobodzie oceny w danym stanie faktycznym sprawy okoliczności odpowiadających dyspozycji art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia wykonawczego, ale w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia nawet przy ich ustaleniu.

Jednocześnie należy wyraźnie podkreślić, jako szczególnie istotne dla prawidłowego zastosowania przez organ instytucji umorzenia należności z tytułu składek wraz z odsetkami, że uznanie administracyjne w żadnym razie nie może stanowić swoistego rodzaju "aktu łaski" organu administracji publicznej wobec obywatela, bowiem podważałoby to standard demokratycznego państwa prawnego determinowanego między innymi zasadami godności i równości obywateli wobec państwa (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2011 r., II FSK 747/10). Oznacza to, że organ powinien uzasadnić, dlaczego pomimo stwierdzenia zaistnienia przesłanek z § 3 ust. 1-3 rozporządzenia wykonawczego dających możliwość umorzenia wspomnianych należności, pozytywne rozpatrzenie wniosku nie jest możliwe. Samo stwierdzenie, że organ może, lecz nigdy nie musi umorzyć należności z tytułu składek, jest niewystarczające nie tylko w świetle wspomnianych zasad demokratycznego państwa prawnego, ale też podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

W tym miejscu należy zauważyć, że art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., zawiera kilka fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego: zasadę praworządności, rozwiniętą szerzej w art. 6, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Stosowanie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli odnosi się nie tylko do prawa procesowego, gdyż wynikają z niej również zasady interpretacyjne dla prawa materialnego (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996 s. 56). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 czerwca 1981 r. sygn. akt SA 820/81 przyjął, że wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy (ONSA 1981, nr 1, poz. 57, s. 226). Podzielając w pełni przedstawiony pogląd wskazać należy, że art. 7 k.p.a. in fine ma zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 czerwca 1995 r. sygn. akt SA/Wr 2744/94 (niepubl.) wskazując, że reguła wyrażona w art. 7 k.p.a. ma zastosowanie we wszystkich tych wypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. W literaturze podkreśla się, że możliwość ta może i powinna zostać zdeterminowana wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Zakamycze 2000, s. 139).

W ocenie Sądu Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie sprostał wymaganiom wynikającym z powyższych przepisów. Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja ZUS z dnia 9 listopada 2011 r. zawierają istotne braki tak uzasadnienia prawnego jak i uzasadnienia faktycznego. Zgodnie z brzmieniem art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie (wyrok NSA z dnia 18 maja 2000 r., V SA 2762/99, niepubl.). Przytoczenie przepisów prawa to również wskazanie ich treści i relacji do stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2000 r., sygn. akt III SA 760/99, niepubl.). Sporządzenie prawidłowego uzasadnienia prawnego jest szczególnie istotne w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym, takich jak decyzja będąca przedmiotem niniejszego postępowania, gdyż z uzasadnienia tego powinno nadto wynikać, dlaczego organ podjął decyzję w danym kształcie i czy nie przekroczył granic uznania, nadając mu tym samym cechy dowolności. Prawidłowe uzasadnienie prawne umożliwia dokonanie kontroli prawidłowości decyzji i tłumaczy stronie jej przesłanki.

Tymczasem uzasadnienia obydwu decyzji ZUS nie wypełniają żadnego z wyżej wskazanych wymogów. Zwłaszcza decyzja organu odwoławczego nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Przypomnieć należy, że zasada dwuinstancyjności postępowania polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie. W konsekwencji organ odwoławczy nie może uchylić się od poczynienia własnych ustaleń faktycznych, które powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji obarczone jest wieloma brakami. Po pierwsze nie wskazano, jakich konkretnych należności dotyczy wniosek a w konsekwencji rozstrzygnięcie. Nie zawarto też żadnych ustaleń dotyczących przedawnienia należności (część zaległych należności dotyczy jeszcze 1999 r.), pomimo że jak wynika z akt administracyjnych, organ badał sprawę także i pod tym kątem. Lakoniczna wzmianka, że zaległości składkowe zostały zabezpieczone poprzez wpis hipoteki przymusowej zwykłej nie może zostać uznana za wystarczającą, nie wynika z niej bowiem ani to jakie należności zostały w ten sposób zabezpieczone ani jaki to miało wpływ na bieg terminu przedawnienia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że kwota zaległości z tytułu nieopłaconych składek wraz z odsetkami jest wysoka i obejmuje ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz FP i FGŚP. Wobec tego ustalenie, jakie składki i odsetki stanowią nieprzedawniony dług jest okolicznością niezwykle istotną dla dokonania prawidłowej oceny wniosku strony o jego umorzenie. Wniosek o umorzenie może bowiem dotyczyć tylko istniejących należności Zakładu. W związku z przedawnieniem części należności postępowanie w sprawie ich umorzenia winno być natomiast umorzone jako bezprzedmiotowe. Prowadzenie postępowania w sprawie umorzenia należności przedawnionych i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w części dotyczącej tych należności stanowi naruszenie art. 105 k.p.a. W niniejszej sprawie nie wyjaśniono podstawowej kwestii dotyczącej ewentualnego przedawnienia części spornych należności, a przynajmniej nie wynika to z uzasadnienia decyzji.

Wniosek strony o umorzenie należności z tytułu składek został rozpatrzony w pierwszej kolejności w świetle art. 28 ust. 2 u.o.s.u.s., przewidującego przesłanki umorzenia tego rodzaju należności w przypadku ich całkowitej nieściągalności, przy czym w decyzji wydanej w drugiej instancji kwestia ta została potraktowana bardzo pobieżnie. Organ w zasadzie ograniczył się do stwierdzenia, że przesłanki "całkowitej nieściągalności (...) nie mają (...) zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż do chwili obecnej nie wykorzystano wszystkich środków egzekucyjnych", nie przywołując nawet treści normy prawnej, na której się oparł. Z kolei w decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano, że nie została stwierdzona całkowita nieściągalność zadłużenia zgodnie z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.o.s.u.s., nie zachodzi przesłanka wynikająca z art. 28 ust. 3 pkt 4a ww. ustawy, tj. kwota zadłużenia z tytułu składek przekracza kwotę kosztów upomnienia, a poza tym nie wykorzystano wszystkich środków egzekucyjnych i w związku z tym nie można stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 pkt 6 ww. ustawy). Ustalenia te muszą zostać uznane za dowolne, nie znajdują bowiem oparcia w materiale dowodowym. W aktach sprawy nie znajduje się żaden dokument dotyczący postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżącej, nie wiadomo zatem, czy takie postępowanie w ogóle się toczyło, a jeśli tak, to jaki był jego przebieg i wynik. Twierdzenie zatem, że nie wykorzystano wszystkich środków egzekucyjnych, a także że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, jest przedwczesne. Nie jest bowiem znana ani wysokość tych wydatków, ani skuteczność ewentualnego postępowania egzekucyjnego.

Zaskarżona decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie zawiera też właściwie żadnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego w odniesieniu do przesłanek umorzenia należności z tytułu składek mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Analiza stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia wykonawczego prowadzi do wniosku, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony o umorzenie odsetek od należności z tytułu składek organ ma obowiązek badania czy za umorzeniem przemawia ważny interes strony oraz jakie są możliwości płatnicze wnioskodawczyni. Wobec powyższego obowiązkiem organu badającego stan faktyczny jest dokonanie analizy sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej wnioskodawczyni, a dokonane w tym zakresie ustalenia powinny zostać zawarte w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Kwestia umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie wraz z odsetkami nie może być zatem w żadnym przypadku rozpatrywana w oderwaniu od aktualnej sytuacji materialnej i życiowej wnioskodawczyni. Nie można jej rozpatrywać bez zgromadzenia możliwie pełnego materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Chodzi więc o wszelkie dane, które obrazują sytuację życiową osoby wnioskującej o umorzenie należności składkowych. Dane te obejmują przede wszystkim informacje dotyczące stanu majątkowego strony (w tym jej bieżących, a nie przyszłych, czy poprzednich możliwości płatniczych), jej sytuacji rodzinnej, stanu zdrowia, źródła i wysokości uzyskiwanych dochodów, realnych możliwości podjęcia lub zmiany zatrudnienia, czy uzyskiwania dochodów z dodatkowych źródeł, ponoszonych wydatków, w tym także związanych z utrzymaniem uczącej się córki (jeśli są ponoszone przez skarżącą), a także skutków, jakie dla jednostki może spowodować konieczność natychmiastowej zapłaty zaległości objętej wnioskiem o umorzenie. Ważny interes w umorzeniu składek ze względu na trudną sytuację materialną ubezpieczonego istnieje bowiem wtedy, gdy pomiędzy obowiązkiem zapłaty składek i możliwościami egzystencyjnymi zobowiązanego istnieje związek tego rodzaju, że wykonanie obowiązku zapłaty składek mogłoby spowodować niemożność zaspokojenia przez zobowiązanego i jego bliskich podstawnych potrzeb życiowych.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ zaniechał dokonania ustaleń faktycznych dotyczących sytuacji finansowej wnioskodawczyni. Organ wskazuje na sprzeczność pomiędzy decyzją o przyznaniu zasiłku celowego, z której wynika, że skarżąca prowadzi trzyosobowe gospodarstwo domowe, a treścią jej oświadczenia, że prowadzi ona jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie podejmując jednak samodzielnych ustaleń faktycznych, co jest przecież rolą organu prowadzącego postępowanie. W konsekwencji nie wiadomo, którą z wersji przyjął organ i na jakim dowodzie się oparł. Nie ustalono, jakie są źródła i wysokość dochodów skarżącej, pomimo że w aktach sprawy znajdują się przedstawione przez stronę dowody, takie jak decyzja ZUS o waloryzacji renty rodzinnej przysługującej córce skarżącej, karta informacyjna z Ośrodka Pomocy Społecznej w G. , z której wynika, że powyższa renta stanowi jedyne źródło dochodu trzyosobowej rodziny skarżącej, zaświadczenie z Urzędu Skarbowego z dnia 20.09.2011 r., z którego wynika, że skarżąca w 2010 r. nie osiągnęła żadnego przychodu, dwie decyzje Ośrodka Pomocy Społecznej w G. o przyznaniu zasiłku celowego na jeden posiłek dziennie dla skarżącej i jej dzieci, z których wynika, że dochód na osobę w rodzinie wynosi 350,38-367,04 zł, decyzja Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia 26 października 2011 r. o przyznaniu zasiłku okresowego z powodu bezrobocia, z której wynika, że dochód na osobę w rodzinie wynosi 268,62 zł. Do dowodów tych organ w żaden sposób się nie odnosi i nie czyni żadnych ustaleń dotyczących źródeł i wysokości dochodów skarżącej. Poza rozważaniami organu znalazły się wydatki skarżącej, jej warunki bytowe, stan zdrowia i jego wpływ na możliwości osiągania dochodów. Wprawdzie skarżąca nie przedłożyła orzeczenia o niepełnosprawności, jednakże ze znajdującej się w aktach dokumentacji medycznej wynika, że jest ona osobą schorowaną, cierpiącą m.in. na zaburzenia widzenia, niedosłuch i depresję. Organ nie analizuje, jaki wpływ na realną możliwość podjęcia zatrudnienia ma stan zdrowia skarżącej, ograniczając się do stwierdzenia, że w przedstawionej dokumentacji medycznej brak jest zaświadczenia o przeciwwskazaniach do podjęcia zatrudnienia. Tego rodzaju dokument nie jest jednak wyłącznym dowodem, na którym można oprzeć ustalenie co do braku lub ograniczeniu możliwości podjęcia zatrudnienia. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jak przy tym wynika z uzasadnienia decyzji, ZUS nie kwestionuje stanu zdrowia skarżącej, pozostaje zatem jedynie ocena tych okoliczności w zakresie możliwości zarobkowych w kontekście uwzględniającym przede wszystkim rodzaj schorzeń, na które cierpi skarżąca.

Z uzasadnienia obu wydanych w sprawie decyzji nie wynika, aby dokonano oceny, czy w wyniku egzekucji zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanej i jej rodziny, co jest przecież istotą sprawy mającej za przedmiot wniosek o umorzenie ww. należności. Organ ten powoływał się na brak dowodów umożliwiających ustalenie stanu majątkowego zobowiązanej. Należy jednak podkreślić, że wprawdzie to po stronie zobowiązanej, która ubiega się o przyznanie ulgi w postaci umorzenia należności składkowych, jako tej, która występuje o określone uprawnienie, leży obowiązek wykazania, że w dotyczącej ją sprawie spełnione są przesłanki, o których mowa we wskazanych przepisach art. 28 u.o.s.u.s. i rozporządzenia wykonawczego, to jednak nie zwalnia to organów podatkowych z obowiązków określonych w art. 7 i 77 k.p.a. W postępowaniu dotyczącym zastosowania omawianej instytucji organy administracji publicznej nie są zwolnione z obowiązku gromadzenia materiału dowodowego i ustalania z urzędu stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. W razie zatem uznania, że materiał dowodowy przedstawiony przez stronę w sposób niepełny obrazuje stan faktyczny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia (m.in. źródeł i wysokości przychodów rodziny, ponoszonych wydatków, czy wysokości zadłużenia wobec innych organów), organ zobowiązany jest do podjęcia stosownych czynności wyjaśniających. Nie jest wystarczające stwierdzenie, że "obowiązek uzasadniania zasadności umorzenia spoczywa na osobie zobowiązanej" oraz że "przedstawiona dokumentacja nie odzwierciedla w sposób całościowy i rzeczywisty sytuacji rodzinnej i finansowej", tym bardziej, że organ uchylił się od dokonania oceny przedstawionych przez stronę dowodów i wynikających z nich istotnych okoliczności faktycznych.

O możliwości uiszczenia zaległych składek przesądziło w zasadzie wyłącznie ustalenie, że skarżąca posiada nieruchomość, z której możliwa jest egzekucja zaległości. Tym sposobem organ nie zindywidualizował sytuacji skarżącej w aspekcie istnienia jej ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych, do czego zobowiązuje go art. 28 ust. 3b u.o.s.u.s.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy organy nie rozważyły w sposób wyczerpujący, czy w sprawie zaistniały przesłanki umorzenia zaległości. Przedwczesne zatem było rozstrzygnięcie co do umorzenia bądź odmowy umorzenia zaległych składek. Wyczerpująca analiza wskazanych w uzasadnieniu wyroku a pominiętych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, zwłaszcza gdy organ będzie kierował się treścią art. 7 k.p.a. a nie pozostawał w przekonaniu, że niezależnie od poczynionych ustaleń odmowa umorzenia zaległości pozostaje jego arbitralną, niczym nie skrępowaną decyzją oraz treści art. 107 § 3 tej ustawy i w sposób wyczerpujący, wszechstronny i obiektywny przedstawi i rozważy, kierując się oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku, wszystkie argumenty i dowody przedstawione przez stronę skarżącą, które w jej ocenie uzasadniają umorzenie zaległych składek na ubezpieczenia społeczne.

Przechodząc do analizy uzasadnienia decyzji w części prawnej należy zauważyć, że organ – analizując sprawę pod kątem spełnienia przesłanek umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku całkowitej nieściągalności - powołał art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia wykonawczego jako podstawę materialnoprawną wydanych rozstrzygnięć, przytaczając ich treść. W żadnej mierze nie można jednak uznać, że tym samym dokonał prawidłowego uzasadnienia prawnego. Prawodawca operuje zwrotami i pojęciami niedookreślonymi - "uzasadniony przypadek" (art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s.); "interes osoby zobowiązanej", "stan finansów ubezpieczeń społecznych" (art. 28 ust. 3b przywołanej ustawy); "ciężkie skutki" (§ 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego); "niezbędne potrzeby życiowe", "przewlekła choroba" (§ 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 przywołanego rozporządzenia). Organowi należy zarzucić, że nie dokonał analizy ani wyjaśnienia zawartych w tych przepisach przesłanek, ani też nie odniósł ich do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Nie wytłumaczył też, dlaczego jego zdaniem w niniejszej sprawie przesłanki umorzenia nie zostały spełnione. W konsekwencji, konstrukcja uzasadnień zapadłych w niniejszej sprawie decyzji sprowadza się do zamieszczenia szczątkowych i absolutnie niewystarczających ustaleń faktycznych, zacytowania treści przepisu i arbitralnego stwierdzenia, że zawarte w nim przesłanki nie zostały w sprawie zrealizowane. Na podstawie tak sformułowanych uzasadnień obu wydanych w sprawie decyzji Sąd nie był w stanie ocenić prawidłowości całościowego postępowania w sprawie, dokonanych na jego podstawie ustaleń i w konsekwencji końcowego rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone. Właściwa ocena występowania bądź braku rzeczowych przesłanek w konkretnej sprawie może być dokonana tylko po wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, wszechstronnym i wnikliwym jego rozważeniu, dokładnym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz należytemu wyważeniu słusznego interesu strony i interesu społecznego (publicznego).

W niniejszej sprawie organ nie wyjaśnił zatem w sposób wystarczający istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, czym naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Organ naruszył ponadto art. 107 k.p.a., sporządzając uzasadnienie, które nie zawiera właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Podsumowując, przy rozpoznawaniu wniosku o umorzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s. podstawową kwestią jest ocena, czy w wyniku egzekucji zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny. W zaskarżonej decyzji ocena taka nie została przeprowadzona. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawiając umorzenia należności uczynił to w sposób dowolny, w oderwaniu od instytucji uznania administracyjnego przyjętej w art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s. Działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ szczególny obowiązek stosowania norm prawa materialnego łącznie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie rozważono możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, dając z nieznanych powodów prymat interesowi społecznemu. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga, by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej zobowiązanej i jej rodziny, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanej i jej rodziny. W rozpoznawanej sprawie organ takiej analizy nie przeprowadził, całkowicie odrywając się od istoty ubezpieczenia społecznego. Jest to system ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspokajaniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego nie pozwala na egzekwowanie należności składkowych w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla osoby zobowiązanej i jej rodziny.

Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał na uwadze powyższe rozważania Sądu. Ponownego wyjaśnienia wymaga to, czy w sprawie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Ustalenia te muszą znaleźć oparcie w dowodach znajdujących się w aktach sprawy. Uzasadnienie decyzji musi też zawierać bardziej precyzyjne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia ze wskazaniem konkretnych jednostek redakcyjnych przepisu art. 28 u.o.s.u.s. z odniesieniem ich do konkretnych okoliczności stanu faktycznego.

W razie stwierdzenia braku całkowitej nieściągalności organ ponownie rozważy zasadność wniosku skarżącej w świetle przesłanek wynikających z art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia wykonawczego, z uwzględnieniem wykładni prawa dokonanej powyżej. Kwestia umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie nie może być w żadnym przypadku rozpatrywana w oderwaniu od aktualnej sytuacji materialnej i życiowej wnioskodawczyni. Nie można jej rozpatrywać bez zgromadzenia i wnikliwej analizy pełnego materiału dowodowego, a więc wszelkich danych, które obrazują sytuację życiową osoby wnioskującej o umorzenie należności składkowych. Dane te obejmują przede wszystkim informacje dotyczące stanu majątkowego strony (w tym jej bieżących, a nie przyszłych, czy poprzednich możliwości płatniczych), jej sytuacji rodzinnej, źródła i wysokości uzyskiwanych dochodów, a także skutków, jakie dla skarżącej może spowodować konieczność natychmiastowej zapłaty zadłużenia z tytułu składek. Organ nie jest przy tym zwolniony z obowiązku gromadzenia materiału dowodowego i ustalania z urzędu stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia. Rozważania i wnioski do jakich dojdzie organ po przeanalizowaniu należycie ustalonego stanu faktycznego, muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, tak aby poddawały się ocenie co do poprawności rozumowania, warunku uwzględnienia wszystkich ważnych elementów sytuacji strony oraz wszechstronności oceny co do zaistnienia przesłanek z art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia wykonawczego.

Nie jest natomiast zasadny zarzut dotyczący naruszenia przepisów o właściwości. Stosownie do art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, (...) stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organem wydającym decyzję w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes Zakładu. Zwrot "stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy" zawiera bowiem jedynie wskazanie podmiotu, do którego należy zaadresować wniosek, a nie organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku (teza wyroku NSA z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 340/06, Lex nr 351125, teza wyroku NSA z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 630/09, opubl. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organem właściwym jest zatem Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 18, poz. 93), powoływanego dalej jako statutu Zakładu, Prezes Zakładu może upoważnić pracowników Zakładu do wydawania decyzji w określonych przez niego sprawach. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 16/07, Lex nr 351057, powyższa regulacja dopuszcza możliwość ograniczenia kompetencji Prezesa Zakładu, jako piastuna organu, na rzecz innych pracowników tego organu. Prezes Zakładu, udzielając upoważnienia pracownikowi organu, nie upoważnia go do działania w swoim imieniu, lecz w imieniu Zakładu, jako organu. Zatem pracownik organu staje się, na podstawie upoważnienia udzielonego przez Prezesa, podmiotem personifikującym Zakład jako organ, a nie pełnomocnikiem Prezesa Zakładu. Z powyższych regulacji wynika zatem, że decyzje administracyjne mogą być wydawane w imieniu Zakładu przez Prezesa Zakładu lub przez działających z upoważnienia Prezesa pracowników Zakładu.

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja podpisana została przez Dyrektora Oddziału ZUS w S., działającego z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, do udzielenia którego uprawniał go wspomniany § 2 ust. 2 pkt 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 18, poz. 93). Zarzut naruszenia właściwości organu uznać należy zatem za bezzasadny.

Mając na uwadze stwierdzone uchybienia, należało w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) orzec jak w sentencji.

Zgodnie z dyspozycją art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

W trzecim punkcie wyroku Sąd, na podstawie art. 250 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), przyznał od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku radcy prawnemu kwotę 240 zł plus podatek VAT w kwocie 55,20 zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej z urzędu.