Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1119/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: § 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 60 poz 373
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły  lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Jeleśnia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 1332/13 w sprawie ze skargi Gminy Jeleśnia na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w [...] oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 stycznia 2014 r., IV SA/Gl 1332/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy Jeleśnia na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy Jeleśnia z [...] maja 2013 r. w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w [...].

W uzasadnieniu, Sąd I instancji wskazał, że wykluczenie ze składu komisji konkursowej przedstawicieli organizacji związkowej, w sposób istotny narusza art. 36a ust. 6 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: "uso").

Na wstępie Sąd stwierdził, że w myśl art. 36a uso stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę (ust. 1). Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu (ust. 2). Stosownie do art. 36a ust. 6 uso w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: 1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę; 2) dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny; 3) po jednym przedstawicielu: a) rady pedagogicznej, b) rady rodziców, c) zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy z zastrzeżeniem ust. 7.

Nadto w myśl art. 36a ust. 7 łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 6 pkt 1 i 2, nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 3. Natomiast jeżeli w składzie komisji konkursowej łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 6 pkt 1 i 2, byłaby mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 3, liczbę przedstawicieli tych organów zwiększa się proporcjonalnie, tak aby ich łączna liczba nie była mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 3 (art. 36a ust. 8).

Analiza treści cytowanych przepisów jednoznacznie wskazuje, że ustawodawca określił obligatoryjny skład komisji konkursowej dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora działającej już szkoły lub placówki, jak również w sposób wyraźny i wyczerpujący uregulował odstępstwa w tym zakresie. Oznacza to, że w składzie komisji konkursowej powinni znaleźć się przedstawiciele wymienionych w art. 36a ust. 6 podmiotów i to w ilości określonej w tym przepisie. Tylko w przypadkach wyraźnie uregulowanych w art. 36a organ zobowiązany jest zwiększyć skład komisji konkursowej o przedstawicieli reprezentujących organ prowadzący oraz organ sprawujący nadzór pedagogiczny, celem ochrony należytej reprezentacji tych organów (ust 7 i 8) bądź pominąć w jej składzie przedstawicieli rady rodziców, czy rady pedagogicznej (ust. 11). Powyższe prowadzi do wniosku, że jeżeli nie zachodzą przypadki stanowiące odstępstwo od regulacji określonej w ust. 6, w komisji konkursowej powinni znaleźć się przedstawiciele wszystkich podmiotów tam wskazanych.

Jednym z takich podmiotów jest zakładowa organizacja związkowa (ust. 6 pkt 3 lit. c). Ustawa o systemie oświaty nie podaje znaczenia "zakładowej organizacji związkowej", w tej kwestii należy sięgnąć do przepisów ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.), która stanowi, że zakładowa organizacja związkowa to taka, która zakresem swojego działania obejmuje cały zakład pracy. Zgodnie zaś z art. 34 ust. 1 tej ustawy uprawnienia zakładowej organizacji związkowej przysługują również międzyzakładowej organizacji związkowej, która swoim działaniem obejmuje danego pracodawcę. Taka regulacja uzasadnia udział w komisji konkursowej przedstawiciela międzyzakładowej organizacji związkowej, która zakresem swojego działania obejmuje szkołę lub placówkę, w której konkurs się odbywa, niezależnie od tego, czy pracownicy zatrudnieni w tej szkole (placówce) są członkami owego związku. Zgodnie z art. 36a ust. 6 pkt 3 lit. c uso istotne jest, aby w pracach komisji uczestniczył nie członek zakładowej organizacji związkowej zatrudniony w szkole (placówce), ale przedstawiciel organizacji związkowej obejmującej obszarem swego działania teren danej szkoły (placówki). Do składu komisji powinien być zatem powołany przedstawiciel organizacji związkowej obejmującej swym działaniem daną szkołę (placówkę), w której konkurs się odbywa (wyrok NSA z 9 grudnia 2008 r., I OSK 736/08, Lex nr 526549). Powołanie komisji konkursowej z pominięciem przedstawiciela związku zawodowego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, stanowi zatem istotne naruszenie art. 36a ust. 6 uso.

Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącego, że Prezes Zarządu Oddziału ZNP w Jeleśni nie delegował swojego przedstawiciela do składu komisji konkursowej, a późniejsza zmiana zaskarżonego zarządzenia spowodowałaby naruszenie warunków konkursu. Jak słusznie podniósł Wojewoda, przepisy ustawy, ani rozporządzenia nie przewidują terminu powiadamiania o zgłoszeniu reprezentantów do składu komisji konkursowej, a wyznaczony przez organ prowadzący termin nie ma charakteru terminu zawitego. Zatem, Wójt Gminy Jeleśnia powinien był dołożyć wszelkich starań, aby zapewnić udział przedstawiciela organizacji związkowej w komisji konkursowej, bowiem do niego należy powołanie komisji w składzie odpowiadającym wymaganiom ustawowym, gdzie nie przewidziano możliwości pominięcia któregokolwiek z przedstawicieli podmiotów wymienionych w art. 36a ust. 6 uso.

Jak wynika z akt oraz odpowiedzi na skargę, po upływie terminu wskazanego przez Wójta do delegowania przedstawiciela związku do udziału w pracach komisji konkursowych (tj. 13 maja 2013 r.), już następnego dnia tj. 14 maja, organ wydał zarządzenie, w którym powołał komisję bez udziału w niej przedstawiciela organizacji związkowej. Organ ten nie oczekiwał nawet na możliwość późniejszego wpływu zgłoszenia przedstawiciela związku, które mogło być wysłane przesyłką pocztową. Tymczasem staranność w działaniach zmierzających do przeprowadzenia konkursu, wymagana ze strony organu prowadzącego szkołę nakazuje takie okoliczności przewidywać. Natomiast w przypadku konieczności dochowania terminu posiedzenia komisji ze względu na wcześniejsze wyznaczenie daty zgłaszania ofert, Wójt dysponuje wystarczającymi środkami komunikacji, które pozwoliłyby na ukształtowanie składu komisji konkursowej w sposób odpowiadający wymogom prawa. Nie jest także uzasadniona argumentacja, że powołanie komisji 14 maja było niezbędne ze względu na "sztywne terminy" określone w § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 60, poz. 373 ze zm.). Konieczność dochowania terminu posiedzenia komisji oraz powiadomienia członków komisji i kandydatów stanowi obowiązek przewodniczącego komisji konkursowej, która musi jednak zostać wcześniej prawidłowo ukonstytuowana.

Natomiast argumentacja skarżącego zmierzająca do wykazania braku możliwości przeprowadzenia konkursu w przypadku złej woli podmiotów, które muszą zostać powołane do składu komisji konkursowej, nie znajduje odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy i jako taka nie stanowi przedmiotu analizy Sądu. Na marginesie można tylko zauważyć, że z pisma wyjaśniającego Prezesa Zarządu Oddziału ZNP w Jeleśni z 6 września 2013 r. nie wynika, aby związek ten uchylał się od desygnowania (bądź odmawiał desygnowania) swoich przedstawicieli do komisji konkursowych. Również pozostałe okoliczności podniesione w skardze nie miały wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP oraz z uwagi na treść art. 85 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) nadzór nad działalnością gminną jest sprawowany jedynie w oparciu o kryterium zgodności z prawem działań podejmowanych przez organy samorządu gminnego, co oznacza, iż nie można dokonywać tej oceny w oparciu o jakiekolwiek inne zasady i kryteria (słuszności, celowości itp.).

Trafne jest zatem stanowisko Wojewody, że powołanie komisji konkursowej w składzie, z którego wykluczono przedstawiciela organizacji związkowej stanowi istotne naruszenie art. 36a ust. 6 uso, co uzasadniało stwierdzenie nieważności przedmiotowego zarządzenia.

Skargą kasacyjną Wójt Gminy Jeleśnia zaskarżył opisany wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1. § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że terminy wskazane w cytowanym przepisie są terminami instrukcyjnymi,

2. art. 36a ust. 6 uso przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez nietrafne przyjęcie, że organ prowadzący miał obowiązek poznać motywy braku desygnowania przedstawiciela przez związki zawodowe lub przedsięwziąć inne środki umożliwiające jego udział w pracach komisji konkursowej, pomimo że do chwili obecnej żadne pismo związków zawodowych w tej sprawie nie wpłynęło do Urzędu Gminy w Jeleśni, stąd nie było możliwości imiennego wpisania przedstawiciela związków zawodowych do składu powołanej Komisji Konkursowej.

Z uwagi na podniesione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Wójt Gminy Jeleśnia podkreślił, że ze stanowiskiem wojewódzkiego sądu administracyjnego nie można się zgodzić. Zgodnie z § 1 ust. 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8.04.2010 r. w ogłoszeniu o konkursie ustalono termin składania ofert przez kandydatów na Dyrektora na dzień 15 maja 2013 r. Pismem z 22.04.2013 r. adresowanym do Prezesa Zarządu Oddziału Z.N.P. w Jeleśni, Wójt Gminy Jeleśnia prosił o wytypowanie do komisji konkursowej przedstawiciela związków zawodowych w terminie do 15 maja 2013 r. Do chwili obecnej tj. 17.03.2014 r. Prezes Zarządu Oddziału Z.N.P. Jeleśnia nie odpowiedział na to pismo, ani nie złożył swoich kandydatur. Przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8.04.2010 r. określają szczególny tryb postępowania administracyjnego, wyłączający możliwość zastąpienia go przepisami k.p.a. W żadnym przepisie cyt. rozporządzenia nie nakazano organowi prowadzącemu stosowanie środków przymusu do wpływu na konieczność wyboru przedstawiciela przez związki zawodowe, a do tego sprowadzałyby się zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odnośnie dołożenia wszelkich starań, aby doszło do wskazania przez związki zawodowe swojego przedstawiciela. Także w komentarzu Mateusza Pilcha do art. 36a uso znajduje się pogląd, zgodnie z którym "Związek może, lecz nie musi skorzystać z przysługującemu mu prawa. Wola zależy od inicjatywy samego związku, bowiem ani ustawa ani przepisy wykonawcze do niej nie przewidują żadnego szczególnego trybu powiadamiania o możliwości zgłoszenia reprezentantów związku do składu komisji konkursowej". W tym wypadku można zasadnie twierdzić, że związek zawodowy nie chciał desygnować swojego przedstawiciela. Odpowiedź z 6.09.2013 r. Prezesa Zarządu Oddziału ZNP Jeleśnia na pismo Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego nie ma w tym wypadku żadnego znaczenia. Po pierwsze dlatego, że uzyskano ją już po zakończeniu konkursu. Po drugie, w postępowaniu konkursowym nie stosuje się przepisów i zasad ogólnych przewidzianych w k.p.a. Świadczy o tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27.06.2012 r., I OSK 680/12, w którym NSA stwierdził, że przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8.04.2010 r. określają szczególny tryb postępowania administracyjnego, wyłączający możliwość zastąpienia go przepisami k.p.a. Tak więc nie ma przepisów zobowiązujących organ prowadzący do ustalenia przyczyn niezgłoszenia przedstawiciela zakładowej organizacji związkowej do składu komisji konkursowej.

W korelacji do tych "zapisów" także terminy podane w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z 8.04.2010 r. oznaczają, że konkurs powinien być rozstrzygnięty w ciągu 14 dni roboczych od upływu terminu składania ofert przez kandydatów wskazanego w ogłoszeniu konkursu. Stanowi o tym § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia. W tym wypadku termin ten upływał w dniu 29.05.2013 r. O charakterze materialnoprawnym terminów podanych w § 3 cyt. rozporządzenia przesądzają także niektóre wyroki sądów administracyjnych, np. w wyroku WSA w Gliwicach z 21.01.2010 r., IV SA/Gl 487/09 wprost stwierdzono: "Określony w § 3 ust. 1 rozporządzenia termin nie jest terminem instrukcyjnym, ani też procesowym, ale ma charakter materialnoprawny i nie może być przedłużony przez przyjęcie innego sposobu jego obliczania od ustalonego w przepisach prawa. Został on expressis verbis ustanowiony, jako termin 14 dni roboczych od upływu terminu składania ofert przez kandydatów, wskazany w ogłoszeniu o konkursie. Termin ten zaczyna biec od daty końcowej składania ofert przez kandydatów, wskazanej w ogłoszeniu o konkursie. (...) Przywrócenie terminu prawa materialnego jest dopuszczalne, ale tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin, co w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca". Wyrok ten dotyczył właśnie stosowania terminów podanych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z 8.04.2010 r., a w szczególności jego § 3. W dalszej części wyroku Sąd ten stwierdził: "Skoro zatem przepis wykonawczy do ustawy o systemie oświaty wyznacza wskazany termin 14-dniowy, to po upływie tego terminu jakiekolwiek działanie komisji konkursowej nie może rodzić skutków prawnych. (...) Ustanowiony w tym przepisie termin posiedzenia komisji konkursowej jest terminem zawitym, albowiem ani przepisy ustawy o systemie oświaty, ani przepisy wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej nie przewidują możliwości przedłużania procedury konkursowej." Sąd ten, co wynika z uzasadnienia wyroku dostosował się do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 14.10.1996 r. (OSP 19/96 - ONSA z. 2 z 1997 r. poz. 56), który taką wykładnię terminów prawa materialnego ustalił. Wyrok WSA z 21.01.2010 r. został utrzymany w mocy wyrokiem NSA w Warszawie z 9.07.2010 r., I OSK 682/10. Taką samą linię orzeczniczą zastosował WSA w Gliwicach w wyroku z 4.05.2009 r., IV SA/Gl 180/09.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Podkreślono, że wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym zakresie są słuszne i odzwierciedlające aktualne orzecznictwo w powyższej kwestii (por. wyrok WSA w Gliwicach z 20 lipca 2010 r., IV SA/Gl 293/10 i wyrok NSA z 25 stycznia 2011 r., I OSK 1919/10).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

Terminy wskazane w § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej są procesowymi terminami instrukcyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w tej kwestii stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 25 stycznia 2011 r., I OSK 1919/10.

Skarżący kasacyjnie, zaliczając omawiane terminy do prekluzyjnych terminów prawa materialnego, nie wziął pod uwagę, że w doktrynie i judykaturze powszechnie przyjmuje się, że termin materialny jest elementem jakiegoś prawa (uprawnienia), a terminy mające znaczenie dla toku postępowania są terminami procesowymi. Terminy prawa materialnego mają charakter zawity (prekluzyjny), gdyż ograniczają w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, a ich upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa lub obowiązku. Charakter zawity mogą mieć również terminy procesowe, w tym sensie, że ich upływ pozbawia stronę możliwości skutecznego dokonania określonej czynności procesowej. W polskim systemie prawa prekluzyjności nie domniemywa się. Musi ona wynikać z aktów rangi ustawowej. Wyznaczenie terminów zawitych w rozporządzeniach wykonawczych jest dopuszczalne wyłącznie na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i może odnosić się tylko do terminów procesowych, a nie materialnych. O charakterze terminu przesądzają skutki wynikające z jego niedochowania. W związku z powyższym nie może ulegać wątpliwości, że skutki związane z niezachowaniem określonych terminów muszą wynikać wprost z powołanych przepisów prawa. Oznacza to, że prekluzyjność musi zawsze wiązać się z wyznaczeniem stronie w określonych aktach prawnych nieprzekraczalnego terminu do wystąpienia na przykład z określonym żądaniem pod rygorem wygaśnięcia roszczenia. Nie dotyczy to natomiast terminu zakreślonego organowi do załatwienia określonych spraw. Zakreślenie przez prawodawcę terminu do załatwienia sprawy przez organ, bądź też do uregulowania stanu prawnego dotyczącego określonego przedmiotu stwarza tylko powinność organu, a nie bezwzględny nakaz dokonania tej czynności w wyznaczonym terminie pod rygorem ujemnych skutków dla stron. W nauce prawa taki termin nazywa się terminem instrukcyjnym. Sam upływ takiego terminu nie stanowi jeszcze żadnych przeszkód do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy lub uregulowania stanu prawnego.

Ustawa o systemie oświaty, wprowadzając obowiązek konkursowego wyznaczenia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki nie określiła żadnych terminów prac komisji konkursowej, ani nie przewidziała żadnych negatywnych skutków dla kandydata związanych z czasem trwania postępowania konkursowego. Przeciwnie, ustawa ta w art. 36a ust. 3 ustanowiła zasadę, że wyłonionemu w drodze konkursu kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska, chyba że organ sprawujący nadzór pedagogiczny zgłosił zastrzeżenie, o którym mowa w ust. 2. Oznacza to, że jeżeli postępowanie konkursowe nie zostanie unieważnione i organ nadzoru pedagogicznego nie zgłosił zastrzeżeń, to istnieje prawny obowiązek powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. Zasada ta ma także odwrotne znaczenie, tzn. nie można skutecznie kwestionować powierzenia takiego stanowiska, jeżeli w przewidzianym trybie nie unieważniono postępowania konkursowego lub organ nadzoru zgłosił zastrzeżenia po upływie ustawowego terminu.

Ustawa o systemie oświaty upoważniła właściwych ministrów do określenia w drodze rozporządzenia regulaminu konkursu, z uwzględnieniem sposobu ogłaszania konkursu, trybu pracy komisji oraz sposobu nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego. Ta delegacja ustawowa nie obejmuje zatem umocowania do określenia w drodze rozporządzenia żadnych terminów zawitych. Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w § 3 ust. 1 stwierdza, że przewodniczący komisji ustala termin i miejsce posiedzenia komisji, o czym powiadamia na piśmie członków komisji oraz kandydatów, nie później niż na 7 dni przed terminem posiedzenia. Zaś w § 3 ust. 2 stanowi, że posiedzenie komisji konkursowej odbywa się nie później niż w zakreślonym terminie. Przepisy te nie przyznają komisji, ani jej przewodniczącemu jakichkolwiek uprawnień możliwych do zrealizowania w podanym tam terminie, lecz wskazują jedynie obowiązek terminowego procedowania w sprawie będącej przedmiotem postępowania konkursowego. Przepisy te nie określają też żadnych skutków niedochowania określonych w nich terminów. Takich skutków, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, nie można wyinterpretować w drodze wykładni. Treść powołanych przepisów dowodzi, że celem tych unormowań było tylko zapewnienie sprawnego toku pracy komisji konkursowej. Nie da się z nich wyprowadzić wniosku, że przekroczenie omawianych terminów ma prowadzić do wygaśnięcia prawa do dalszego prowadzenia postępowania konkursowego oraz że przesłanką do skutecznego powierzenia obowiązków dyrektora szkoły jest zachowanie ich przez komisję konkursową. Skoro nie ustanowiono żadnych ani materialnych ani procesowych skutków omawianego terminu, to niedopuszczalne jest wyręczania prawodawcy przez organy stosujące prawo i przypisywanie mu zamiaru, którego ani wprost ani pośrednio nie przewidział.

Powyższe wnioski, odnoszą się w szczególności do terminu określonego w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. Użyte w tym przepisie sformułowanie "nie później niż w ciągu 14 dni" należy odczytywać jako werbalne wzmocnienie obowiązku niezwłocznego rozpoczęcia i zakończenia przez komisję postępowania konkursowego. Termin ten ma pełnić rolę środka dyscyplinującego i tym samym zapewnić sprawność działania prac komisji. Został on zastrzeżony dla komisji przeprowadzającej postępowanie konkursowe, a nie dla stron stosunku prawnego łączącego organ prowadzący szkołę z kandydatem na stanowisko dyrektora takiej placówki oświatowej. Samo naruszenie takiego terminu automatycznie nie stwarza zatem ani dla komisji, ani uczestników postępowania konkursowego żadnych konsekwencji.

Jednakże powyższe stwierdzenie nie oznacza, by przekroczenie omawianych terminów nigdy nie mogło wywołać jakichkolwiek skutków. Kwestie te mogą być badane w każdej sprawie indywidualnie, ale pod kątem ewentualnej możliwości zastosowania § 8 ust. 2 pkt 3 i 4 rozporządzenia (np. czy uchybienie siedmiodniowego terminu na zawiadomienie o miejscu i czasie posiedzenia komisji nie uniemożliwiło kandydatowi na dyrektora wzięcia udziału w postępowaniu konkursowym), a nie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora szkoły.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 36a ust. 6 uso przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że podmiotem odpowiedzialnym za prawidłowy skład komisji konkursowej jest organ prowadzący szkołę. Jego obowiązkiem zatem jest ustalenie (w przypadku braku odpowiedzi w wyznaczonym przez organ terminie), czy zakładowa organizacja związkowa nie zrezygnowała z przysługującemu jej prawa, aby jej przedstawiciel znalazł się w składzie komisji konkursowej. Niewyjaśnienie tej okoliczności jest istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ponieważ prowadzi do powołania komisji konkursowej w składzie sprzecznym z wymaganiami określonymi w art. 36a ust. 6 uso.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.