Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 925/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 3, art. 7 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1496
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących

SENTENCJA

Dnia 10 marca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk - Drozda Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] numer [...] w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 925/19

U Z A S A D N I E N I E

Uchwałą z [...] r., nr [...], Rada Miejska w Ł., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) oraz art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1496 ze zm.) - zwaną dalej: "specustawą mieszkaniową" – odmówiła A Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w Ł. (inwestorowi) ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem w parterze, na działce ewidencyjnej nr 553 w obrębie [...] przy ul. A 127 w Ł.

W uzasadnieniu ww. uchwały organ wskazał na obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., uchwalone przez Radę Miejską w Ł. uchwałą z [...] r., nr [...], zmienione uchwałą z [...] r., nr [...], w którym obszar inwestycji położony jest w strefie ogólnomiejskiej w jednostce funkcjonalno-przestrzennej M3 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dopuszczalne przeznaczenie terenu w jednostce M3 to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej, natomiast przeznaczenie dopuszczalne z ograniczeniami to: 1. zabudowa usług handlu - jedynie o powierzchni sprzedaży poniżej 1000 m; 2. tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - wyłącznie w zakresie obiektów istniejących i uzupełnienia ich układu.

Organ wyjaśnił, że kierunki zmian w jednostce M3 winny opierać się na kształtowaniu czytelnej, zwartej struktury przestrzennej oraz dopełnianiu układów urbanistycznych z dbałością o elementy kompozycji, takie jak: dominanty, osie widokowe, otwarcia, zamknięcia, narożniki. Parametry zabudowy w jednostce M3 to m.in.:

1) maksymalna wysokość nowej zabudowy - nie wyżej niż 10,5 m, z dopuszczeniem przewyższeń ze względów uzasadnionych kompozycyjnie - nie wyżej niż 20 m;

2) powierzchnia biologicznie czynna - minimum 25%;

3) intensywność zabudowy - maksimum dla zabudowy:

a) szeregowej - 0,9;

b) bliźniaczej – 0,7;

c) wolnostojącej - 0,5.

Następnie organ wyjaśnił, że obszar inwestycji według Studium znajduje się w strefie "B" ochrony konserwatorskiej - ochrona konserwatorska układów przestrzennych oraz zabytków i ich otoczenia: strefa obejmuje w szczególności układy urbanistyczne wpisane do rejestru zabytków jak również najlepiej zachowane enklawy śródmiejskiej, XIX-wiecznej zabudowy oraz części układu ruralistycznego (...). Strefa "B" obejmuje także obiekty wpisane do rejestru zabytków wraz z ich otoczeniem i ekspozycją, jak również zabytki wymienione w gminnej ewidencji zabytków, w tym w szczególności historyczne układy przestrzenne.

Dalej organ wskazał, że w kwestii zgodności ze Studium wnioskodawca podkreślił, że w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. działka nr 553 znajduje się na obszarze oznaczonym jako M3. Zgodnie z opisem przeznaczeniem dopuszczalnym (z ograniczeniami) terenów leżących w obszarze M3 jest m.in. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wyłącznie w zakresie obiektów istniejących i uzupełnienia ich układu. Projektowana inwestycja stanowi, zdaniem inwestora, uzupełnienie zabudowy strefy ogólnomiejskiej "M3".

Organ wyjaśnił następnie, że w wyniku powiadomienia organów opiniujących przedmiotowy wniosek wpłynęła m.in. uchwała Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w Ł. w sprawie opinii do przedmiotowego wniosku, w który zaopiniowano negatywnie z uwagi na:

a) sprzeczność przedmiotowego wniosku z ustaleniami Studium w zakresie

przeznaczenia terenu, gdyż: możliwe jest wyłącznie uzupełnienie istniejącego układu zabudowy wielorodzinnej o zabudowę tego samego typu; jednostka (M3) osiedla A stanowi układ zabudowy jednorodzinnej o niskich wskaźnikach: intensywności zabudowy, powierzchni zabudowy i wysokości; istniejące, pojedyncze budynki wielorodzinne nie tworzą w tym obszarze układu urbanistycznego, a zatem przedmiotowa inwestycja nie może być uznana za jakiekolwiek uzupełnienie; wskazane we wniosku budynki wielorodzinne na osiedlu A są rozproszone i w znacznej odległości od planowanej inwestycji; nie można także uznać projektowanej inwestycji za

uzupełnienie układu urbanistycznego budynków usytuowanych po drugiej

stronie ulicy A, ponieważ tworzą one odmienny morfologicznie

i przestrzennie układ urbanistyczny, co znalazło odzwierciedlenie w zapisach

Studium;

b) niezgodność wskaźników zawartych we wniosku o ustalenie lokalizacji

planowanej inwestycji ze wskaźnikami zawartymi w Studium dla jednostki

(M3), a dotyczących:

- intensywności zabudowy - planowana inwestycja przewiduje wskaźnik 2,0, zaś w Studium określono "dla zabudowy szeregowej - 0,9, bliźniaczej - 0,7, wolnostojącej 0,5";

- wysokości zabudowy i ochrony krajobrazu kulturowego - planowany budynek ma mieć wysokość 13,6 m, natomiast w Studium wskazano "maksymalna wysokość zabudowy - nie wyżej niż 10,5 m, z dopuszczeniem przewyższeń ze względów uzasadnionych kompozycyjnie nie wyżej niż 20 m" (co nie może mieć zastosowania w odniesieniu do opiniowanej inwestycji, ponieważ bryła o proponowanej wysokości będzie stanowić konkurencję przestrzenną, dla kościoła przy ulicy A 123, który jest lokalną dominantą, a od strony północnej przesłoni go).

Ponadto Miejska Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna w Ł. podkreśliła, że zgodnie ze Studium Osiedle A, w tym lokalizacja proponowanej inwestycji, objęte jest ustaloną "Strefą B - ochrony konserwatorskiej układów przestrzennych oraz zabytków i ich otoczenia". W strefie tej ochronie podlegają m.in. "historyczne układy przestrzenne". Zgodnie z tabelą nr 18 w Strefie "B" ochroną obligatoryjną objęto zasady lokalizowania zabudowy względem przestrzeni publicznej, w tym przypadku usytuowanie budynków względem ulicy A. Projektowana inwestycja nie spełnia tego wymogu, ponieważ jest usytuowana w innej linii niż sąsiednie budynki.

Dalej organ wskazał, że w wyniku wystąpienia do organów uzgadniających przedmiotowy wniosek wpłynęło m.in. postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o nieuzgodnieniu przedmiotowego wniosku. W powyższym postanowieniu odwołano się do treści art. 18 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 roku (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 z poźn. zm.) - zwanej: "u.o.z." - w dokumentach planistycznych ustala się rozwiązania niezbędne do zapobiegania zagrożeniom dla zabytków, zapewnia się im ochronę przy realizacji inwestycji. Inwestycja jest zlokalizowana pomiędzy Parkiem A. (tzw. Park [...]), wpisanym do rejestru zabytków a ujętymi w gminnej ewidencji zabytków: kościołem pw. A oraz Osiedlem A. Osiedle przy parku A powstało na początku XX wieku, na części folwarku rodziny A. Można przypuszczać, że miało być namiastką miasta - ogrodu, a powstałe domy jednorodzinne mają charakter dworkowy. W bliskim sąsiedztwie projektowanej inwestycji występuje jedynie zabudowa jednorodzinna, dlatego nie można stwierdzić, że planowane zamierzenie odnosi się do istniejącej zabudowy wielorodzinnej lub jest jej uzupełnieniem.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał ponadto, że istotnym aspektem określającym ochronę zabytku w dokumentach planistycznych jest kształtowanie nowej zabudowy w taki sposób, aby jednoznacznie zachować historyczny wgląd widokowy na zabytkowe obiekty (w tym przypadku park i kościół). Przekształcanie historycznej ekspozycji (w szczególności poprzez budowę nowych obiektów) powinno być dokonywane pod warunkiem dostosowania do istniejących walorów estetycznych. Dlatego w ocenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nowe zagospodarowanie terenu przewidziane w przedłożonym projekcie nie uwzględnia wartości kulturowych i krajobrazowych ww. terenu. Z punktu widzenia konserwatorskiego niedopuszczalne jest zlokalizowanie obiektu o takiej formie i skali w tak znaczącym miejscu oraz wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wizja w terenie, która odbyła się 6 września 2019 r., pozwoliła określić, że w sąsiedztwie inwestycji większość istniejących budynków ma 2 kondygnacje. Istnieją również obiekty wyższe, lecz mają maksymalnie 3 kondygnacje (co daje ok. 13 m wysokości). Dodatkowo zabytkowy kościół powinien nadal stanowić dominantę przestrzenną tego obszaru. Nową zabudowę należy harmonijnie wkomponować w otoczenie, szczególnie w zakresie skali, proporcji bryły i formy architektonicznej, tak aby nie dysharmonizowała z krajobrazem kulturowym tego obszaru.

Organ gminy wskazał, że inwestor po otrzymaniu wyżej wymienionych pism dotyczących opinii i uzgodnień nie dokonał modyfikacji złożonego wniosku. W trakcie trwania procedur nie wpłynęły żadne uwagi do wniosku. Natomiast do projektu uchwały dołączone zostały: opinie, uzgodnienia, opracowanie ekofizjograficzne oraz prognoza oddziaływania na środowisko sporządzone na potrzeby obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Analizując stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń Studium organ stwierdził zapotrzebowanie na nowe inwestycje mieszkaniowe w Ł. Na podstawie modelu rozwoju przestrzennego Miasta (uchwała Nr [...]Rady Miejskiej w Ł. z [...]r. w sprawie modelu rozwoju przestrzennego miasta Ł. określonego w ramach prac nad projektem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł.) Studium przeznacza konkretne tereny pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Na wnioskowanym terenie Studium przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową, natomiast pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną Studium przeznacza inne obszary. Kwestia sprzeczności z zapisami Studium została podniesiona również w postanowieniu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Biorąc pod uwagę postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczące odmowy uzgodnienia przedmiotowego wniosku, negatywną opinię Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w Ł., a także stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju wynikające z ustaleń Studium jak również niespełnienie warunku o niesprzeczności ze Studium, organ gminy podjął uchwałę o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Na opisaną wyżej uchwałę Rady Miejskiej w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła A Sp. z o.o. Sp. k. w Ł., zarzucając jej nieważność z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem obowiązującego prawa we szczególności art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżąca podniosła, że działka wnioskodawcy znajduje się w obszarze oznaczonym jako M3, zaś projektowana inwestycja stanowi uzupełnienie przestrzenne układu istniejącej zabudowy. Negatywna opinia Miejskiej Komisji Urbanistycznej nie zawiera uzasadnienia prawnego, jedynie formułuje odczucia członków komisji bazujące na opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wyrażonej w postanowieniu na które zgodnie z pouczeniem Spółka wniosła zażalenie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Radni nie zostali poinformowani o fakcie skierowania zażalenia do organu wyższej instancji. W związku z powyższym uchwala zapadła przedwcześnie. Natomiast, zdaniem skarżącej, stwierdzenie o sprzeczności przedmiotowej inwestycji rażąco narusza prawo. Studium precyzuje cel uzupełnienia zabudowy wielorodzinnej zgodny z celem ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Gabaryty zabudowy wskazane w Studium odpowiadają proponowanym przez wnioskodawcę inwestycji i zgodne są z zabudową istniejącą na tym obszarze, który mają uzupełniać. W aktach sprawy znajduje się załącznik graficzny, w którym wyszczególniono następujące budynki, znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie o zbliżonych gabarytach, dla wnioskowanej inwestycji:

- budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. B 12/16 - wysokość zabudowy 3 kondygnacje;

- budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. C nr 28 - wysokość zabudowy 3 kondygnacja + wysoki parter + poddasze nieużytkowe;

- budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. B 7 - wysokość zabudowy 3 kondygnacje + wysoki parter (około 13 m wysokości);

- budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. B 10-3 kondygnacje (wysokość około 13 m);

- budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. Biegańskiego 10-3 kondygnacje (wysokość około 15 m);

- budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. B. 13-3 kondygnacje (wysokość około 13 m);

- budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. B. 27-3 kondygnacje (wysokość około 13 m).

W ocenie skarżącej inwestycja objęta wnioskiem na pewno nie jest sprzeczna ze Studium, jest natomiast niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z tego powodu wnioskodawca poddał ją procedowaniu w trybie specustawy mieszkaniowej. Jednak rozstrzygnięcie zawarte w skarżonej uchwale rażąco narusza przywołane we wstępie skargi przepisy prawa.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a także o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ł. podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały i w związku z tym wniosła o oddalenie skargi.

Odpowiadając na podniesione w skardze zarzuty organ podkreślił, że zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest niezasadny ponieważ do inwestycji mieszkaniowych objętych wnioskiem składanym przez inwestora w trybie ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych i inwestycji towarzyszących, a tym samym do uchwał podejmowanych na podstawie jej przepisów, nie mają zastosowania przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do brzmienia art. 1 specustawy mieszkaniowej stanowi ona zespół swoistych przepisów prawnych, mających charakter norm szczególnych w stosunku do innych przepisów regulujących ogólne zasady dotyczące przygotowania, lokalizowania oraz realizacji inwestycji. Przytoczone przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczą wymogów jakie ustawodawca stawia miejscowym planom zagospodarowani przestrzennego, a więc zarzut naruszenia tych przepisów przez zaskarżoną uchwałę jest niezasadny.

Organ uznał za bezzasadny zarzut, że uchwała została podjęta przedwcześnie, ponieważ inwestor złożył zażalenie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. z [...] r., znak:[...], ponieważ uzgodnień w trybie specustawy mieszkaniowej, stosownie do jej art. 7 ust. 14-16 oraz art. 14 - nie dokonuje się w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc na uzgodnienie lub jego brak wnioskodawcy nie służy zażalenie. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zamieścił w swoim postanowieniu z [...] r. błędne pouczenie, a co za tym idzie uzyskany brak uzgodnienia mógł być podstawą modyfikacji wniosku inwestora lub musiał być podstawą odmowy lokalizacji inwestycji. Organ miał obowiązek przestrzegać przepisów specustawy mieszkaniowej niezależnie od błędnego pouczenia zawartego w stanowisku organu, do którego wystąpiono o uzgodnienie.

Odnośnie zarzutu, że opinia Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w Ł. nie zawiera uzasadnienia prawnego organ podniósł, że zarzut ten nie znajduje oparcia w żadnym przepisie prawa, gdyż opinie tego organu doradczego wydawane są jako stanowisko odformalizowane, do którego nie mają zastosowania żadne wymogi formalne, zwłaszcza wynikające z przepisów k.p.a.

Organ wskazał także, że z orzecznictwa dotyczącego stosowania przepisów specustawy mieszkaniowej wynika, że uchwała podejmowana w trybie art. 7 ust. 4 ma charakter uznaniowy. Zakres kognicji sądów administracyjnych w sprawach ze skarg dotyczących tych uchwał winien ograniczać się do kontroli legalności działania administracji publicznej, rozumianego jako poprawność przeprowadzenia procedury przewidzianej ustawą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do przepisu art. 16 w zw. z art. 15 specustawy mieszkaniowej do skarg na uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - w skrócie: "p.p.s.a.".

W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przeciwnym razie sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej, zgodnie z którym inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy organ gminy podejmując zaskarżoną uchwałę zasadnie uznał, że jest ona sprzeczna z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Aktualnie na terenie Miasta Ł. obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., uchwalone przez Radę Miejską w Ł. uchwałą z [...] r., nr [...], zmienione uchwałą z [...] r., nr[...]. Zgodnie z ustaleniami powyższej uchwały obszar inwestycji położony jest w strefie ogólnomiejskiej w jednostce funkcjonalno-przestrzennej M3. Podstawowe przeznaczenie terenu w tej jednostce to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, natomiast przeznaczenie dopuszczalne to m.in. tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jednak ten sposób zagospodarowania został ograniczony wyłącznie do obiektów już istniejących i uzupełnienia ich układu. Ponadto Studium, w omawianej jednostce, określa szczegółowe parametry nowej zabudowy, w tym w zakresie maksymalnej wysokość nowej zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej oraz intensywności zabudowy.

W ocenie sądu w przedmiotowej sprawie uzasadnione jest stanowisko organu, co do sprzeczności wniosku inwestora o umożliwienie realizacji spornej inwestycji z ustaleniami Studium w zakresie przeznaczenia terenu. Jak wynika z ustaleń organu, jak również z negatywnej opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, jednostka (M3) osiedla A stanowi układ zabudowy jednorodzinnej o niskich wskaźnikach intensywności zabudowy, powierzchni zabudowy i wysokości. Natomiast istniejące, pojedyncze budynki wielorodzinne (w tym wskazane w skardze) nie tworzą na tym obszarze żadnego układu urbanistycznego, który nadawałby się do uzupełnienia. Uzupełnienie układu urbanistycznego nie może bowiem prowadzić do zachwiania podstawowej funkcji zabudowy, jaką jest zabudowa jednorodzinna. Wszelka inna zabudowa, w tym zabudowa wielorodzinna może być realizowana wyłącznie w drodze wyjątku i to na terenach nieruchomości już zagospodarowanych w ten właśnie sposób. Tworzenie nowej zabudowy wielorodzinnej na innych nieruchomościach jest zatem niedopuszczalne.

Ponadto, jak ustalił organ, wskazane we wniosku budynki wielorodzinne na osiedlu A są rozproszone i w znacznej odległości od planowanej inwestycji. Nie sposób również uznać projektowanej inwestycji za uzupełnienie układu urbanistycznego budynków usytuowanych po drugiej stronie ulicy A, ponieważ zgodnie ze Studium tworzą one odmienny morfologicznie i przestrzennie układ urbanistyczny.

Zgodzić się również należy ze stwierdzeniem organu o niezgodność wskaźników zawartych we wniosku o ustalenie lokalizacji planowanej inwestycji ze wskaźnikami zawartymi w Studium dla jednostki (M3). Jak wynika z treści wniosku planowana inwestycja przewiduje wskaźnik intensywności zabudowy na poziomie 2,0, zaś w Studium określono wysokość tego wskaźnika: dla zabudowy szeregowej 0,9, dla zabudowy bliźniaczej 0,7, a dla zabudowy wolnostojącej 0,5. Z kolei w zakresie wysokości zabudowy i ochrony krajobrazu kulturowego planowany budynek, według wniosku, ma mieć wysokość 13,6 m, natomiast w Studium wskazano, że maksymalna wysokość zabudowy nie może przekroczyć 10,5 m. Co prawda Studium dopuszcza stosowanie przewyższeń ze względów uzasadnionych kompozycyjnie nie wyżej niż 20 m, ale ten warunek nie może mieć zastosowania w odniesieniu do spornej inwestycji, ponieważ bryła o proponowanej wysokości będzie stanowić konkurencję przestrzenną, dla kościoła przy ulicy A 123, który jest lokalną dominantą, a od strony północnej przesłoni go).

Wreszcie wskazać należy, że zgodnie z ustaleniami Studium obszar inwestycji znajduje się w strefie "B" ochrony konserwatorskiej - ochrona konserwatorska układów przestrzennych oraz zabytków i ich otoczenia: strefa obejmuje w szczególności układy urbanistyczne wpisane do rejestru zabytków jak również najlepiej zachowane enklawy śródmiejskiej, XIX-wiecznej zabudowy oraz części układu ruralistycznego. Strefa "B" obejmuje także obiekty wpisane do rejestru zabytków wraz z ich otoczeniem i ekspozycją, jak również zabytki wymienione w gminnej ewidencji zabytków, w tym w szczególności historyczne układy przestrzenne.

Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z [...] r., nr [...],[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia przedmiotowego wniosku. W powyższym postanowieniu odwołano się do treści art. 18 ust. 2 u.o.z., a następnie wskazano, że inwestycja jest zlokalizowana pomiędzy Parkiem im. A (tzw. Park[...]), wpisanym do rejestru zabytków a ujętymi w gminnej ewidencji zabytków: kościołem pw. A oraz Osiedlem Mieszkaniowym A. Osiedle przy parku [...] powstało na początku XX wieku, na części folwarku rodziny A. Powstałe domy jednorodzinne mają charakter dworkowy. W bliskim sąsiedztwie projektowanej inwestycji występuje jedynie zabudowa jednorodzinna, dlatego również w ocenie organu uzgadniającego, planowane zamierzenie nie odnosi się ani do istniejącej zabudowy wielorodzinnej ani nie jest jej uzupełnieniem.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał ponadto, że istotnym aspektem określającym ochronę zabytku w dokumentach planistycznych jest kształtowanie nowej zabudowy w taki sposób, aby jednoznacznie zachować historyczny wgląd widokowy na zabytkowe obiekty (w tym przypadku park i kościół). Przekształcanie historycznej ekspozycji (w szczególności poprzez budowę nowych obiektów) powinno być dokonywane pod warunkiem dostosowania do istniejących walorów estetycznych. Dlatego zdaniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, nowe zagospodarowanie terenu przewidziane w przedłożonym projekcie nie uwzględnia wartości kulturowych i krajobrazowych ww. terenu. Z punktu widzenia konserwatorskiego niedopuszczalne jest zlokalizowanie obiektu o takiej formie i skali w tak znaczącym miejscu oraz wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Organ uzgadniający odwołał się również do ustaleń z wizji w terenie, która odbyła się 6 września 2019 r., z której wynikało, że w sąsiedztwie inwestycji większość istniejących budynków ma 2 kondygnacje. Istnieją również obiekty wyższe, lecz mają maksymalnie 3 kondygnacje (co daje ok. 13 m wysokości). Dodatkowo zabytkowy kościół powinien nadal stanowić dominantę przestrzenną tego obszaru. Każdą nową zabudowę należy więc harmonijnie wkomponować w otoczenie, szczególnie w zakresie skali, proporcji bryły i formy architektonicznej, tak aby nie dysharmonizowała z krajobrazem kulturowym tego obszaru.

Z powyższego wynika organ swoje stanowisko oparł nie tylko na własnych ustaleniach, ale uwzględnił także uwagi i wnioski wynikające z opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej oraz organu uzgadniającego –[...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z art. 7 ust. 12 specustawy mieszkaniowej wójt (burmistrz, prezydent miasta) powiadamia odpowiednie organy o możliwości przedstawiania opinii dotyczącej złożonego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Organy, o których mowa, przekazują opinię w terminie 21 dni od dnia otrzymania powiadomienia. Nieprzekazanie opinii w tym terminie uznaje się za brak zastrzeżeń.

Z kolei art. 7 ust. 14 w zw. z ust. 15 ww. ustawy stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) występuje o uzgodnienie wniosku o ustalenie lokalizacji mieszkaniowej z właściwym organami, które dokonują uzgodnień w terminie 21 dni od dnia otrzymania wystąpienia. Nieprzedstawienie stanowiska w tym terminie uznaje się za uzgodnienie wniosku.

Należy zatem jednoznacznie stwierdzić, że opinie, o których mowa w art. 7 ust. 12 specustawy mieszkaniowej, są niewiążące dla organu przy rozpatrywaniu wniosku, bowiem ustawa nakłada na organ gminy wyłącznie obowiązek umożliwienia wypowiedzenia się odpowiednim podmiotom na temat planowanej inwestycji. Niewiążący charakter opinii nie oznacza jednak, że organ podejmujący uchwałę może je zlekceważyć. Organ powinien dokonać merytorycznej oceny treści takich opinii, a następnie ocenić ich znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (wyr. WSA w Szczecinie z dnia 5 września 2019 r., II SA/Sz 643/19, CBOSA).

Inaczej jest natomiast w przypadku uzgodnień, bowiem organy uzgadniające, w odróżnieniu od organów opiniujących, mają obowiązek zajęcia stanowiska w określonym terminie. Konstrukcja uzgodnienia przyjęta w ustawie jest typowa dla prawa administracyjnego. Uzgodnienie stanowi warunek wydania pozytywnego aktu, a jego brak przesądza o tym, że akt musi mieć charakter negatywny. Tym samym odmowa uzgodnienia wniosku determinuje możliwość jego pozytywnego załatwienia.

W związku z tym stwierdzić należy, że negatywne postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków stanowiło wystarczającą podstawę do odmowy uwzględnienia wniosku o ustalenie lokalizacji spornej inwestycji.

Niezależnie od powyższego, należy podzielić pogląd prezentowany w orzecznictwie, że nawet w przypadku spełnienia warunku zgodności planowanej inwestycji z zapisami obowiązującego Studium, jak również przy braku negatywnych opinii i uzgodnień, organ nie ma obowiązku uwzględnienia wniosku. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 4 zd. 2 specustawy mieszkaniowej rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (wyr. WSA w Lublinie z dnia 6 września 2019 r., II SA/Lu 403/19, CBOSA). Ustawodawca wyraźnie bowiem przyjmuje uznaniowy charakter tego aktu, o czym świadczy stwierdzenie, że rada gminy "bierze pod uwagę" wskazane w przepisie okoliczności wynikające ze studium, jednak uznaniowość uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej otwiera się dopiero po spełnieniu warunku wstępnego, jakim jest brak sprzeczności ze Studium (art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej) i uzyskanie pozytywnych uzgodnień od właściwych organów.

Stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium ocenia rada gminy, korzystając przy tym z pewnej swobody. Ocena jest dokonywana przez organy gminy w sposób samodzielny, jednakże rada gminy nie może działać w tym zakresie w sposób zupełnie dowolny. Organ gminy działając w granicach oraz na podstawie prawa, ma obowiązek przedstawienia motywów pozwalających uznać, że gmina dołożyła należytej staranności przy ocenie tej przesłanki, a jej działanie nie było arbitralne. Innymi słowy rada gminy jest zobowiązana wziąć pod uwagę wynik tej oceny przy podjęciu uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Przepis art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej należy zatem rozumieć w ten sposób, że mimo istnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w miejscu, w którym takiego ustalenia domaga się inwestor, jeżeli przemawiają za tym uzasadnione okoliczności. Innymi słowy odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji umotywowana może być kolizją wniosku inwestora z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy.

Analizując stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń Studium organ stwierdził zapotrzebowanie na nowe inwestycje mieszkaniowe na terenie Ł. Na podstawie modelu rozwoju przestrzennego Miasta (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z [...] r. w sprawie modelu rozwoju przestrzennego miasta Łodzi określonego w ramach prac nad projektem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł.) Studium przeznacza konkretne tereny pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Na wnioskowanym terenie Studium przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową, natomiast pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną Studium przeznacza inne obszary.

Ponadto w ocenie sądu powodem przemawiającym za odmową uwzględnienia wniosku inwestora mogą być wymagania dotyczące ładu przestrzennego, wynikające z obowiązującego planu miejscowego. Co prawda, w świetle w art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej, zezwolono na lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak nie można zapominać o tym, że rozwiązanie to ma charakter zupełnie wyjątkowy. Ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, która narusza obowiązujący porządek planistyczny na terenie gminy, winno być uzasadnione nadzwyczajnymi okolicznościami konkretnej sprawy. Odejście od reguł określonych w akcie prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest na terenie danej gminy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, może być zatem podyktowane tym, że realizacja inwestycji mieszkaniowej w normalnym trybie wymagałaby zmiany planu miejscowego, co z oczywistych względów jest procesem długotrwałym. Wymaga to jednak wykazania, że jest to absolutnie niezbędne w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, występujących na terenie gminy, w kontekście potrzeb i możliwości rozwoju gminy określonych w studium (art. 7 ust. 4 zd. 2 specustawy). Jeżeli jednak organ wykaże, że na terenie danej gminy istnieją inne tereny, które przeznaczone są pod lokalizację inwestycji mieszkaniowych określonego rodzaju, to podjęcie uchwały o odmowie uwzględnienia wniosku inwestora jest w pełni uzasadnione. Taką sytuację należy bowiem rozumieć jako sprzeczność zamiarów inwestora z potrzebami z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy wynikającymi ze Studium.

Tym samym zachowana zostaje autonomia gminy w zakresie władztwa planistycznego, gdyż to nadal rada gminy jest władna mocą swej uchwały odstąpić od zapisów planu albo zdecydować, że planowana inwestycja nie powstanie.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie organ miał wszelkie podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały. Przede wszystkim wpływ na to miała wykazana przez organ sprzeczność planowanej inwestycji z ustaleniami Studium, co potwierdziła negatywna opinia Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w Ł. oraz postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczące odmowy uzgodnienia przedmiotowego wniosku. Niezależnie od tego organ ocenił także stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju wynikające z ustaleń Studium, jak również miał na uwadze fakt sprzeczności spornej inwestycji mieszkaniowej z obowiązującym planem miejscowym.

Procedura poprzedzająca podjęcie uchwały została przeprowadzona w zgodzie z przepisami specustawy mieszkaniowej. W szczególności organ zapewnił możliwość zainteresowanym podmiotom składania uwag do wniosku, a także powiadomił właściwe organy o możliwości przedstawienia opinii. Wystąpił również o uzgodnienie wniosku z właściwymi organami. Ponadto do projektu uchwały dołączone zostały opracowanie ekofizjograficzne oraz prognoza oddziaływania na środowisko sporządzone na potrzeby obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z art. 7 ust. 16 specustawy mieszkaniowej, do czasu podjęcia uchwały, inwestor może modyfikować wniosek. Modyfikacja wniosku może wynikać w szczególności ze zgłoszonych uwag, uzyskanych opinii oraz dokonanych uzgodnień. W trakcie trwania procedur nie wpłynęły żadne uwagi do wniosku, natomiast wszystkie opinie i stanowiska organów uzgadniających zostały przedstawione inwestorowi. Jednak jak wynika z akt sprawy, inwestor po otrzymaniu wyżej wymienionych pism dotyczących opinii i uzgodnień nie dokonał modyfikacji złożonego wniosku.

Odnośnie podniesionego w skardze zarzutu, że uchwała zapadła wcześniej wobec zaskarżenia postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] r., nr [...], do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, podzielić należy pogląd organu gminy, że na powyższe postanowienie zażalenie nie przysługuje, z uwagi na wyraźne wyłącznie stosowania przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (art. 14 specustawy mieszkaniowej).

Ponieważ również ustawa o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących nie przewiduje ani formy zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający, ani możliwości jego zaskarżenia, należy stwierdzić, że zastrzeżenia względem tego stanowiska mogą być podnoszone wyłącznie w skardze do sądu na uchwałę w przedmiocie ustalenia (odmowy ustalenia) inwestycji mieszkaniowej.

Co prawda skarżąca nie podniosła w skardze żadnych zarzutów pod adresem stanowiska [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, sąd z urzędu dokonał jego oceny i uznał, że jest ono w pełni usprawiedliwione. Stanowisko organu uzgadniającego zostało należycie uzasadnione, a sprzeczności inwestycji z ustaleniami Studium została stwierdzona po konfrontacji wniosku z jego zapisami w kontekście ochrony konserwatorskiej, o czym była już wyżej mowa.

Z tych wszystkich przyczyn sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.

A.B.