Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1882/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich – dalej zwana "Komisją", po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, decyzją z 2 sierpnia 2018 r. nr KR VI R 21/18, działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą", w pkt 1 stwierdziła wydanie z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 2 stycznia 2007 r. nr 1/GK/DW/2007, w pkt 2 stwierdziła wydanie z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 19 marca 2008 r. nr 165/GK/DW/2008.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Komisja, działając na podstawie art. 15 ust. 2 i 3 w zw. z art. 16 ustawy, postanowieniem z 21 maja 2018 r. wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 2 stycznia 2007 r. nr 1/GK/DW/2007 oraz zmieniającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 19 marca 2008 r. nr 165/GK/DW/2008, dotyczących nieruchomości położonych w W. przy ul. [...], stanowiących działki nr [...], obręb [...], dla których Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie w IX Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzi księgi wieczyste KW nr [...] oraz KW nr [...]. Postanowienie Komisji zostało ogłoszone w BIP-ie 24 maja 2018 r.

Postanowieniem z 27 czerwca 2018 r. Komisja zwróciła się do Społecznej Rady przy Komisji o wydanie opinii w przedmiocie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 2 stycznia 2007 r. oraz decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 19 marca 2008 r.

Zawiadomieniem z 17 lipca 2018 r. Przewodniczący Komisji poinformował o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od dnia doręczenia tego zawiadomienia.

Komisja decyzją z 2 sierpnia 2018 r. w pkt 1 stwierdziła wydanie z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 2 stycznia 2007 r. nr 1/GK/DW/2007 oraz w pkt 2 stwierdziła wydanie z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 19 marca 2008 r. nr 165/GK/DW/2008. W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość warszawska przy ul. [...], objęta była dawną księgą hipoteczną nr [...] i miała pow. [...] sążni kw. W 1890 r. została zabudowana pięciokondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym o pow. użytkowej [...] m2 i kubaturze [...] m2. Podczas działań wojennych budynek, posadowiony na nieruchomości przy ul. [...], uległ uszkodzeniom.

Obecnie nieruchomość składa się z dwóch działek: niezabudowanej działki nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, ujętej w KW nr [...] oraz zabudowanej działki nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, ujętej w KW nr [...].

Przedwojennymi właścicielami nieruchomości nr hip. [...] byli w częściach równych niepodzielnie Z. i W. małżonkowie Z., którzy nabyli nieruchomość na mocy aktu notarialnego zawartego 6 maja 1921 r. w Warszawie.

Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy w Warszawie z 6 października 1993 r. sygn. akt IV Ns 763/93 spadek po Z. Z., zmarłym [...] marca 1958 r. w Warszawie, na podstawie ustawy nabyły córki W. P. z domu Z. i A. R. po 3/8 części spadku oraz żona W. K. Z. z domu K. w 1/4 części z wyłączeniem części podlegającej małżeńskiej wspólności majątkowej, którą to część odziedziczyły w częściach równych córki. Na mocy punktu II powyższego postanowienia spadek po W. K. Z. z domu K. zmarłej [...] maja 1979 r. w W. nabyły córki W. P. z domu Z. i A. R. z domu Z. po 1/2 części spadku każda z nich.

Na mocy postanowienia z 26 stycznia 2007 r. Sądu Rejonowego Gdańsk-Północ w Gdańsku sygn. akt I Ns 2302/06, spadek po W. P., zmarłej [...] lipca 2006 r. w G., na podstawie testamentu z 23 maja 2005 r. otwartego i ogłoszonego w Sądzie Rejonowym Gdańsk-Północ w Gdańsku 26 stycznia 2007 r., nabyli K. M. P. i A. P.

W akcie poświadczenia dziedziczenia Rep. A nr 996/2015, sporządzonym 20 lutego 2015 r. poświadczono, że spadek po K. M. P., zmarłej [...] sierpnia 2014 r. w G., na podstawie ustawy nabył syn P. S., w całości.

Postanowieniem z 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt VII Ns 1625/11 Sąd Rejonowy w Gdyni stwierdził, że spadek po A. P. zmarłym [...] czerwca 2011 r. w G., na mocy ustawy nabyli żona M. P. z domu G. oraz dzieci: W. P. i E. Z. z domu P. po 1/3 wszyscy wprost.

Komisja zwróciła uwagę, że objęcie gruntu położonego przy ul. [...] w posiadanie przez Gminę m. st. Warszawy nastąpiło 11 kwietnia 1949 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 5 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy.

Sześciomiesięczny termin na złożenie wniosku o przyznanie na gruncie prawa własności czasowej za czynsz symboliczny upływał 11 października 1949 r.

11 maja 1949 r. W. i Z. Z. złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Do wniosku zostało dołączone zaświadczenie Oddziału Ksiąg Wieczystych Sądu Grodzkiego w Warszawie, w którym zapisano, że zgodnie ze stanem działów I i II nieruchomości warszawskiej nr [...], Z. i W. z K. małż. Z. są w równych częściach niepodzielnie jawnymi z wykazu właścicielami nieruchomości przy ul. [...]. Umieszczona na wniosku prezentata potwierdza, że została pobrana opłata manipulacyjna od wniosku w wysokości 3000 zł, asygnata przychodowa 34007.

Orzeczeniem administracyjnym z 3 lutego 1967 r. nr GT.III.II-6/J/121/66 Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie, po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie prawda własności czasowej, odmówiło uprawnionym ustanowienia prawa wieczystego użytkowania do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], z jednoczesnym stwierdzeniem, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia wskazano, że odmowa nastąpiła na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) – dalej zwanego "dekretem".

Na mocy zawartych w latach 1990-1994 umów doszło do sprzedaży trzech lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...] w W. z jednoczesnym oddaniem części gruntu w użytkowanie wieczyste.

Decyzją z 29 maja 1991 r. nr 4355 Wojewoda Warszawski stwierdził, że Gmina Dzielnica Warszawa Praga Północ nabyła z mocy prawa 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własność nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], o pow. [...] m2. z zabudową budynkiem mieszkalnym, z wyłączeniem lokalu sprzedanego stanowiącego odrębną własność.

Decyzją z 29 maja 1991 r. nr 17145 Wojewoda Warszawski stwierdził, że Gmina Dzielnica Warszawa Praga Północ nabyła z mocy prawa 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własność nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], o pow. [...] m2.

Decyzją nr 580 z 9 września 2008 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego z 29 maja 1991 r., w zakresie dotyczącym udziału wynoszącego 0,8209 części budynku mieszkalnego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w W. Prezydent m. st. Warszawy decyzją z 2 stycznia 2007 r. nr 1/GK/DW/2007, po rozpoznaniu wniosku z 11 maja 1949 r., w pkt I ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,8209 ułamkowej części zabudowanego gruntu o pow. [...] m2, położonego przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...], w obrębie [...], uregulowanego w KW nr [...] na rzecz: - W. R. w udziale wynoszącym 0,2052 części gruntu, - J. R. w udziale wynoszącym 0,2052 części gruntu, - W. P. w udziale wynoszącym 0,4105 części gruntu; w pkt II ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m2 stanowiącego podwórko, uregulowanego w KW nr [...], oznaczonego jako działka nr [...] w obrębie [...] na rzecz: W. R. – w udziale wynoszącym 0,2500 części, J. R. – w udziale wynoszącym 0,2500 części, W. P. – w udziale wynoszącym 0,500 części; w pkt III ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego stanowiący 0,3% ceny przedmiotowego gruntu, tj. odnośnie pkt I w wysokości netto 739.80 zł proporcjonalnie do wysokości ustanowionych udziałów, odnośnie pkt II w wysokości netto 178.10 zł proporcjonalnie do wysokości ustanowionych udziałów; w pkt IV odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,1791 części gruntu opisanego w pkt I oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali mieszkalnych nr 7,9,13; w pkt V decyzji stwierdził, że na gruncie opisanym w pkt I decyzji, do którego ustanawia się prawo użytkowania wieczystego, znajduje się budynek mieszkalny, wybudowany przed 1945 r., stanowiący w części niesprzedanej, zgodnie z art. 5 dekretu, odrębną od gruntu nieruchomość pozostającą własnością dotychczasowych właścicieli.

W uzasadnieniu decyzji zaznaczono, że nieruchomość położona przy ul. [...] spełnia warunki określone w art. 7 ust. 2 dekretu. Decyzja została skierowana do W. P., W. R. i J. R.

Wnioskiem opatrzonym datą 22 stycznia 2008 r. K. D., działając jako pełnomocnik K. P. i A. P., wniósł o zmianę w trybie art. 155 kpa decyzji nr 1/GK/DW/2007 z 2 stycznia 2007 r. Podniósł, że decyzja została skierowana do W. P., która zmarła [...] lipca 2006 r. Podał, że spadek po niej nabyli K. P. oraz A. P. po 1/2 części. Z uwagi na powyższe domagał się, aby osoby te wstąpiły w prawa strony w zmienionej, w wyżej wskazanym trybie decyzji.

K. D. w datowanym na 19 lutego 2008 r. wniosku uzupełniającym oświadczył, że w imieniu swoich mocodawców wyraża zgodę, aby zmiana decyzji objęła również jej pkt III dotyczący wymiaru opłaty symbolicznej za użytkowanie wieczyste stosownie do postanowień uchwały nr XVIII/579/2007 Rady m. st. Warszawy z 8 listopada 2007 r. Do wniosku załączył udzielone mu przez J. R. oraz W. R. pełnomocnictwa.

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z 19 marca 2008 r. nr 165/GK/DW/2008, na podstawie art. 155 kpa orzekł: za zgodą stron zmienić pkt I decyzji nr 1/GK/DW/2007 Prezydenta m. st. Warszawy z 2 stycznia 2007 r. nadając mu następujące brzmienie: ustanowić na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,8209 części gruntu o pow. [...] m2 oznaczonego, jako działka nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w KW nr [...] na rzecz: W. R. - w udziale wynoszącym 0,205225, J. R. – w udziale wynoszącym 0,205225, - K. P. - w udziale wynoszącym 0,205225, A. P. - w udziale wynoszącym 0,205225; - za zgodą stron zmienić pkt II decyzji nr 1/GK/DW/2007 Prezydenta m. st. Warszawy z 2 stycznia 2007 r. nadając mu następujące brzmienie: ustanowić na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m2 oznaczonego jako działka nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w KW nr [...] na rzecz: W. R. – w udziale wynoszącym 0,25, - J. R. - w udziale wynoszącym 0.25, - K. P. – w udziale wynoszącym 0,25, A. P. – w udziale wynoszącym 0,25; - za zgodą stron zmienić pkt III decyzji nr 1/GK/DW/2007 Prezydenta m. st. Warszawy z 2 stycznia 2007 r. nadając mu następujące brzmienie: ustalić czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego: - w pkt I decyzji w wysokości netto 340.70 zł, - w pkt II decyzji w wysokości netto 82 zł. Decyzja została skierowana do K. D. jako pełnomocnika W. R., J. R., K. P., A. P.

30 stycznia 2009 r. sporządzono protokół zdawczo-odbiorczy pomiędzy Zakładem Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] oraz przejmującym K. D. - pełnomocnikiem W. R., J. R., Kr. P., A. P. z przekazania lokali wchodzących w skład zasobu lokalowego [...] w nieruchomości przy ul. [...], według stanu na 31 stycznia 2009 r. W protokole wskazano, że przedmiotem przekazania jest część nieruchomości wspólnej usytuowanej przy ul. [...] w W. składającej się z 20 lokali mieszkalnych o pow. [...] m2 i 5 lokali użytkowych o pow. [...] m2, stanowiących 0,8209 udziału w nieruchomości wspólnej.

Burmistrz Dzielnicy [...] w piśmie z 8 maja 2018 r. poinformował Komisję, że po protokolarnym przekazaniu budynku w 2009 r. skierowania do zawarcia umów najmu wydane zostały 23 osobom, z czego 17 osób otrzymało lokale socjalne.

Na podstawie umowy zawartej 19 maja 2009 r. Rep. A nr 5558/2009 K. P., A. P., W. R. i J. R. nabyli w użytkowanie wieczyste grunt przy ul. [...] oznaczony jako: - działka nr [...] z obrębu [...], o obszarze [...] m2, dla której prowadzona jest KW nr [...], w udziale 205225/1000000 części każdemu z nich; - działka nr [...] z obrębu [...], o obszarze [...] m2, dla której prowadzona jest KW nr [...], w udziale 0,25 części każdemu z nich.

Na mocy umowy sprzedaży zawartej 26 lutego 2010 r. Rep. A nr 538/2010, K. P. i A. P. sprzedali [...] Sp. z o. o. w [...] przysługujące im udziały w prawie współużytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr [...] wraz z udziałami w prawie współwłasności znajdującego się na tym gruncie budynku oraz przysługujące im udziały w prawie współużytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr [...].

W tym samym dniu doszło również do zawarcia umowy Rep. A nr 558/10 o sprzedaży udziałów J. R. i W. R. w prawie współużytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr [...] oraz udziałów w prawie współwłasności znajdującego się na tym gruncie budynku i przysługujących im udziałów w prawie współużytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr [...].

Obecnie w KW nr [...], w dziale II, obok podmiotów będących właścicielami wyodrębnionych lokali, jako współużytkownik wieczysty gruntu oraz współwłaściciel posadowionego na nim budynku wpisana jest [...] Sp. z o. o. w [...]. W KW nr [...], w dziale II, jako użytkownik wieczysty ujętego tam gruntu wpisana jest [...] Sp. z o. o. w [...].

W dziale III KW nr [...] wpisano roszczenia o zawarcie umowy przeniesienia własności lokalu mieszkalnego na rzecz osób będących stronami umów przedwstępnych wyodrębnienia i sprzedaży lokali nr: 3, 5, 11, 21, usytuowanych w budynku przy ul. [...]. Ponadto w dziale III widnieje sześć kolejnych wzmianek o wpis roszczenia o zawarcie umowy przeniesienia lokalu.

W dziale IV KW nr [...] wpisana jest na udziałach, numer udziału w prawie 9 i 10. należących do [...] Sp. z o. o. hipoteka umowna łączna na sumę 22.500.000.00 zł, na zabezpieczenie roszczeń obligatariuszy wynikających z 15.000 obligacji na okaziciela serii oznaczonej literą niemających postaci dokumentu, o wartości nominalnej 1.000.00 zł każda, oprocentowanych według stawki WIBOR 6m powiększonej o marżę w wysokości 7 punktów procentowych, wyemitowanych przez spółkę pod firmą [...] Sp. z o. o. w [...], na podstawie uchwały nr 1 Zarządu emitenta z 25 września 2017 r., z terminem wykupu 31 grudnia 2019 r. oraz możliwością wcześniejszego wykupu w trybie punktów 11-15 warunków emisji, przy czym wykup obligacji nastąpi poprzez zapłatę za każdą obligację jej wartości nominalnej powiększonej o odsetki wyliczone zgodnie z punktem 16 warunków emisji (zaś w przypadku wcześniejszego wykupu w trybie punktu 14 warunków emisji - kwot szczegółowo określonych zgodnie z punktem 14.1 warunków emisji), a także koszty postępowania sądowego i egzekucyjnego związane z dochodzeniem zaspokojenia wierzytelności z obligacji oraz odsetki ustawowe z tytułu opóźnienia w wykonaniu powyższych świadczeń. Wyżej wymienioną hipoteką współobciążone są również KW nr: [...],[...],[...],[...]. Administratorem hipoteki jest [...] Sp. z o.o.

Jeżeli chodzi o decyzję z 2 stycznia 2008 r. Komisja uznała, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez skierowanie decyzji do osoby zmarłej.

Komisja ustaliła, że decyzja reprywatyzacyjna z 2 stycznia 2007 r. została skierowana m. in. do W. P. Osoba ta zmarła [...] lipca 2006 r., w dacie, kiedy organ wydawał decyzję reprywatyzacyjną adresatka decyzji nie żyła już od niemal pół roku. Zdaniem Komisji organ wydając decyzję reprywatyzacyjną, w której jako stronę wskazano osobę nieżyjącą, uchybił elementarnym obowiązkom, polegającym na właściwym ustaleniu stanu faktycznego oraz kręgu stron postępowania. Winno to skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Komisja wskazała również, że organ naruszył zawartą w art. 10 § 1 kpa zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i jej prawa do końcowego zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. Według Komisji organ nie zrealizował zawartych w art. 6 i art. 7 w zw. z art. 28 kpa zasad praworządności i prawdy obiektywnej.

Komisja zauważyła, że w doktrynie i w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie, z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w stosunku do takiej osoby decyzji ocenione być musi jednoznacznie jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność prawną. W tym zakresie należy odwołać się do przepisów Kodeksu cywilnego, a w szczególności art. 8, który stanowi, że każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać orzeczenia. Taka decyzja jest obarczona wadą nieważności i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego tak, aby nie wywoływała skutków prawnych. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ art. 156 kpa w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością orzeczenia.

Poza tym Komisja wskazała, że decyzja reprywatyzacyjna z 2 stycznia 2007 r. została wydana pomimo nieustalenia przesłanki posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowych właścicieli. Jej zdaniem w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku dekretowego Prezydent m.st. Warszawy naruszył przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku dekretowego. W toku przedmiotowego postępowania nie została w ogóle zbadana wynikająca z art. 7 ust. 1 dekretu, przesłanka w postaci posiadania gruntu. Równocześnie pominięcie okoliczności posiadania gruntu przez byłych właścicieli w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 kpa.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Stosownie do ust. 2 wyżej przywołanego artykułu, gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej.

Powołując się na poglądy zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1482/00, w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1942/09 Komisja wskazała, że dotychczasowy właściciel gruntu i prawni następcy właściciela winni być w posiadaniu gruntu, aby ich wniosek był skuteczny. Ta przesłanka pozytywna rozpoznania wniosku winna być wykazana na moment złożenia wniosku.

Zdaniem Komisji samo posiadanie musi być rozumiane zgodnie z ówczesnymi przepisami prawa rzeczowego. Posiadaczem rzeczy - zgodnie z art. 296 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57 poz. 319) - dalej zwanego "dekret - Prawo rzeczowe" jest ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel. Treść posiadania oprócz elementu faktycznego władania rzeczą (corpus) określa również element woli - zamiar władania rzeczą dla siebie jak właściciel (animus rem sibihobendi cum animo domini). Obok posiadania wymieniony dekret przewidywał instytucję posiadania prawa. Według art. 296 § 2 dekretu - Prawo rzeczowe, kto rzeczą faktycznie włada w zakresie, odpowiadającym treści użytkowania, służebności, zastawu, prawa najmu lub dzierżawy albo innego prawa, z którym łączy się władza nad rzeczą, jest posiadaczem prawa, którego treści jego władza faktyczna odpowiada. Art. 298 dekretu - Prawo rzeczowe wprowadził domniemanie prawne, że osoba, która rzeczą faktycznie włada, jest posiadaczem. Corpus oznacza, że dany podmiot znajduje się w sytuacji, która daje mu możliwość władania rzeczą w taki sposób, jak mogą to czynić te podmioty, którym przysługuje do rzeczy określone prawo.

Konsekwencją braku posiadania było niewątpliwie to, że nawet gdyby wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu w trybie dekretowym został złożony podlegał odrzuceniu, jako pochodzący od osoby nieuprawnionej. Ustawodawca wykluczył z kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku osoby, które nie posiadały gruntu w dacie złożenia wniosku (konkluzja taka wynika również z tezy przywoływanego już powyżej wyroku NSA z 17 stycznia 2002 r.).

Poza tym Komisja uważa, że wymóg posiadania nieruchomości przez właściciela uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie mu prawa do gruntu jest następstwem wprowadzenia do systemu prawa zasady, iż majątkiem opuszczonym jest wszelki majątek (ruchomy i nieruchomy) osób, które w związku z wojną rozpoczętą 1 września 1939 r. utraciły jego posiadanie, a następnie go nie odzyskały (art. 1 ust 1 ustawy z dnia 6 maja 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych i art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich). Wolą prawodawcy było zatem przyznanie roszczenia restytucyjnego wnioskodawcom, którzy - mimo przejścia własności gruntu na podmiot publiczny i mimo formalnego objęcia przezeń gruntu w posiadanie - zachowali faktyczne władztwo nad gruntem. W założeniu prawodawcy roszczenie nie przysługiwało dotychczasowemu właścicielowi, jeśli nie władał gruntem. Faktyczne władztwo nad gruntem mogło przejawiać się w różny sposób, przykładowo poprzez (współ)decydowanie i (współ)finansowanie odbudowy, zachowanie lokalu i zamieszkiwanie w nim, płacenie danin publicznych. Dlatego o posiadaniu można mówić jedynie w przypadku tych dawnych właścicieli, którzy pomimo wydania dekretu i po formalnym objęciu w posiadanie gruntu przez Gminę m.st. Warszawę, władali na dzień złożenia wniosku dekretowego gruntem, jakby byli ich posiadaczami, płacąc podatki i spełniając inne świadczenia, pobierając pożytki z tego gruntu jak np. czynsze (SN w uchwale z 11 marca 1971 r. sygn. akt III CZP 99/70).

Jednocześnie osoba władająca gruntem za milczącą lub wyraźną zgodą państwa jako właściciela - ze względu na to, że pozwolono jej na posiadanie i korzystanie z gruntu, miała na dzień złożenia wniosku dekretowego pozycję posiadacza prawa w rozumieniu art. 296 § 2 dekretu - Prawo rzeczowe, obecnie posiadacza zależnego w rozumieniu art. 336 kc (SN w uchwale z 11 marca 1971 r. sygn. akt III CZP 99/70; wyrok TK z 19 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15).

Analizując treść art. 7 ust. 1 i 2 dekretu Komisja wskazała, że w dotychczasowej praktyce reprywatyzacyjnej ignorowano przesłankę posiadania, jako uprawniającą do występowania z wnioskiem o prawo do gruntu pod budynkiem uważając błędnie, że skoro własność prawnie to "więcej", to brak jest podstaw do badania sprawy posiadania, ponieważ właściciel "z automatu" jest posiadaczem. Używanie powyższej argumentacji przez urzędników (również w dyskursie publicznym) wskazuje na brak zrozumienia systemowego kontekstu sytuacji powojennej, gdy właściciele z reguły tracili posiadanie na skutek wojny. Lekceważenie przesłanki posiadania wynika również z niezrozumienia celów dekretu (stymulowanie odbudowy także przez skłanianie właściciela, aby zajął się odbudową) i korelacji tego aktu z innymi powojennymi aktami dotyczącymi nieruchomości (porzuconych, opuszczonych i poniemieckich). Po wojnie istniało mienie opuszczone (podlegające innemu reżimowi prawnemu), a celem dekretu było stymulowanie odbudowy, także przez właścicieli budynków, którzy tę odbudowę mogli zapewnić. Dlatego też wymaganie posiadania (jako stanu faktycznego) po stronie dotychczasowego właściciela było racjonalne, (prof. Ewa Łętowska "Mechanizm działania dekretu Bieruta. Dlaczego była potrzebna przesłanka posiadania?").

Odnosząc się natomiast do oceny legalności decyzji z 19 marca 2008 r. Komisja uznała, że i ta decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w trybie z art. 155 kpa w celu konwalidowania decyzji reprywatyzacyjnej z 2 stycznia 2007 r.

Komisja podała, że zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Tryb z art. 155 kpa umożliwiający uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji mógł nastąpić jedynie wówczas, gdy brak było podstaw prawnych do jej wzruszenia w innym trybie nadzwyczajnym. Wzruszenie ostatecznej decyzji w tym trybie dotyczyło wyłącznie takich decyzji, które nie są dotknięte kwalifikowanymi wadami, a zatem decyzji prawidłowych lub decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi.

Artykuł 155 kpa zawiera dwa rodzaje przesłanek - formalne i materialne. Formalne, to istnienie decyzji ostatecznej i zgoda stron postępowania, zaś materialne to brak sprzeciwu w przepisach szczególnych, wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Nie jest dopuszczalna weryfikacja decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa tylko w oparciu o jedną z przyjętych w tym przepisie przesłanek, tj. istnienie słusznego interesu strony w zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej. Słuszny interes strony nie może naruszać interesu innych obywateli, ale też nie może być sprzeczny z interesem społecznym.

Wyrażenie zgody przez strony jest bezwzględnym warunkiem możliwości zmiany bądź uchylenia decyzji w trybie art. 155 kpa. Zgoda taka musi zostać wyrażona w sposób wyraźny i jednoznaczny. Komisja stwierdziła, że Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję zmieniającą decyzję reprywatyzacyjną w trybie art. 155 kpa bez wymaganej zgody stron postępowania. Przede wszystkim organ nie mógł uzyskać takiej zgody od W. P., która w momencie wydawania decyzji nie żyła. Ponadto organ zgody takiej nie uzyskał od posiadających tytuł prawnorzeczowy do będącej przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomości, właścicieli lokali wyodrębnionych albowiem właścicielom przedmiotowych lokali organ w ogóle nie nadał przymiotu strony postępowania.

Komisja podniosła, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do wzruszenia decyzji w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, co już wykluczało możliwość stosowania, przewidzianego dla decyzji prawidłowych oraz decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, trybu z art. 155 kpa. Ponadto w uzasadnieniu decyzji z 19 marca 2008 r. brak jest jakichkolwiek rozważań odnośnie tak istotnej w aspekcie stosowania art. 155 kpa przesłanki materialnej w postaci przemawiającego za zmianą decyzji interesu społecznego, czy słusznego interesu stron.

Poza tym Komisja wskazała, że w toczących się przed Prezydentem m.st. Warszawy postępowaniach dotyczących nieruchomości położonej przy ul. [...] pominięto współużytkowników wieczystych nieruchomości, będących właścicielami wyodrębnionych lokali w budynku położonym przy ul. [...]. Właścicielom wyodrębnionych lokali, będącym zarazem współużytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości gruntowej, przysługiwało, zgodnie z art. 10 § 1 w zw. z art 28 kpa, prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym do brania udziału w przeprowadzaniu dowodów oraz do zaskarżania - w przypadkach określonych ustawą - wydawanych w ich toku decyzji. Interes prawny wspomnianych właścicieli lokali wynikał z przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.

Uniemożliwienie właścicielom wyodrębnionych lokali realizacji uprawnień procesowych wypływających ze statusu strony godziło w konstytucyjną zasadę równości, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a także w zasadę ochrony własności przewidzianą w art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. Powyższe było również sprzeczne z ugruntowaną linią orzeczniczą NSA.

Wobec tego Komisja wskazała, że za strony postępowania rozpoznawczego uznała, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, Miasto st. Warszawę oraz na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 28 kpa beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej bądź ich następców prawnych tj. W. R., J. R., P. S., M. P., W. P., E. Z. Stronami winni też być właściciele wyodrębnionych lokali, tj.: E. P., B. P., B. S., a także współwłaściciel budynku i związanego z tym udziałem prawa do współużytkowania wieczystego gruntu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] oraz użytkownik wieczysty działki nr [...] – [...] Sp. z o. o. w [...].

Od decyzji Komisji z 2 sierpnia 2018 r. Miasto st. Warszawa – dalej zwane "skarżącym" wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając tę decyzję w części dotyczącej wybranych fragmentów uzasadnienia. Skarżący zarzucił Komisji naruszenie:

1) art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 28 w zw. z art. 10 § 1, art. 14 § 1 oraz art. 39 kpa, § 24 ust. 2 Regulaminu świadczenia usług pocztowych w zw. z art. 49 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. - Prawo pocztowe (Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1159) w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w tytule pkt III.1 i 2 (str. 17): "w toku postępowania prowadzonego z wniosku dekretowego Prezydent m.st. Warszawy rażąco naruszył prawo poprzez skierowanie decyzji reprywatyzacyjnej do osoby nieżyjącej"; (str. 18): "Wydając decyzję reprywatyzacyjną, w której jako stronę wskazano osobę nieżyjącą, organ uchybił elementarnym obowiązkom, polegającym na właściwym ustaleniu stron postępowania. Jednocześnie naruszył zawartą w art. 10 § 1 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i jej prawa do końcowego zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. W tak prowadzonym postępowaniu organ nie zrealizował zawartych w art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. zasad praworządności i prawdy obiektywnej"; (str. 19): "Skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej nie było jedynym rażącym naruszeniem prawa, do jakiego doszło w toku toczącego się przed Prezydentem m.st. Warszawy postępowania o wydanie decyzji reprywatyzacyjnej".

Zdaniem skarżącego bezzasadne było uznanie przez Komisję, że do skierowania decyzji reprywatyzacyjnej do osoby zmarłej doszło w wyniku błędnego prowadzenia postępowania administracyjnego przez Prezydenta m.st. Warszawy, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej podczas, gdy prowadzący postępowanie organ administracji nie miał realnej możliwości ustalenia, czy strona postępowania żyje na dzień wydania decyzji w sytuacji, gdy nie otrzymał w tym zakresie odnośnej informacji od pozostałych stron postępowania oraz gdy nie doszło do zwrotu przesyłki pocztowej skierowanej do strony w trybie art. 10 § 1 kpa ze stosowną adnotacją operatora pocztowego: "zwrot z powodu śmierci adresata";

2) art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w tytule pkt III.2 (str. 19): "Komisja ustaliła, że w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku dekretowego Prezydent m.st. Warszawy rażąco naruszył prawo tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu (...) poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku dekretowego"; (str. 21): "W toku przedmiotowego postępowania nie została w ogóle zbadana wynikająca z art. 7 ust. 1 dekretu przesłanka w postaci posiadania gruntu. Jest to okoliczność, mająca kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku dekretowego. Pomimo, że zgromadzenie materiału dowodowego w sposób właściwy pozwoliłoby na przesądzenie tej kwestii (między innymi: w aktach księgi hipotecznej zalegają dokumenty wskazujące na to jakie działania względem nieruchomości położonej przy ul. [...], podejmowali w latach powojennych wnioskodawcy dekretowi) Prezydent m.st. Warszawy nie podjął żadnych czynności, zmierzających do wyjaśnienia tej okoliczności. Powyższe skutkowało zaniechaniem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy"; (str. 27): "wymaganie posiadania (jako stanu faktycznego) było jak najbardziej racjonalne (....) Także Komisja stwierdziła, że w postępowaniu reprywatyzacyjnym, dotyczącym nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], nie ustrzeżono się błędów, o których powyżej nadmieniono (str. 27): "Prezydent m.st. Warszawy, wydając zakwestionowaną decyzję, nie przeprowadził odpowiedniego postępowania dowodowego i nie zbadał istotnej dla sprawy okoliczności, czy dawni właściciele spełnili przesłankę posiadania gruntu (...). Prezydent m.st. Warszawy miał obiektywnie taką możliwość, nawet, nawet poprzez zwrócenie się do właściwych instytucji państwowych (np. Archiwum Państwowe w Warszawie) o dokumentację dotyczącą pobytu i działalności osób ubiegających się o prawo własności czasowej w chwili składania wniosków na terenie miasta Warszawy. Już w samych aktach księgi hipotecznej nieruchomości znajdują się dokumenty, z których wynika, ze pierwotni właściciele, właśnie tę nieruchomość obrali, jako miejsce zamieszkania, i zabiegali o pozyskanie środków na jej remont. Zaniechanie przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego w zakresie zbadania przesłanki posiadania gruntu, w ocenie Komisji, miało charakter oczywisty, stąd też zakwalifikować je można, jako rażące naruszenie przepisów prawa"; (str. 28): "Komisja stwierdziła rażące naruszenie prawa przez Prezydenta m.st. Warszawy poprzez wydanie w dniu 2 stycznia 2007 roku decyzji reprywatyzacyjnej nr l/GK/DW/2007, pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych.

Skarżący uważa za bezzasadne uznanie przez Komisję, że spełnienie przesłanki posiadania przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości warszawskiej stanowi warunek sine qua non przyznania prawa użytkowania wieczystego, a w konsekwencji bezzasadne zarzucenie Prezydentowi m.st. Warszawy, że nie zbadał okoliczności istotnej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy - spełnienia przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela nieruchomości na chwilę złożenia wniosku dekretowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 7 ust. 1 dekretu, zgodna z linią orzeczniczą prezentowaną od początku obowiązywania dekretu do dnia dzisiejszego przez organy dekretowe i sądy administracyjne, znajdująca także potwierdzenie w doktrynie prawa, wskazuje, że przesłanka posiadania nieruchomości nie dotyczyła dotychczasowych właścicieli gruntu (stąd nie była badana przy rozstrzyganiu wniosków dekretowych składanych przez dotychczasowych właścicieli), a jedynym kryterium oceny zasadności wniosków było spełnienie przesłanki zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), określonej w art. 7 ust. 2 dekretu, w konsekwencji czego Prezydent m.st. Warszawy nie oceniając tej kwestii i nie zamieszczając rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej nie dopuścił się nieprawidłowości, tym bardziej, że prawidłowość decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 2 stycznia 2007 r. powinna być oceniana z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, a nie na podstawie przepisów wprowadzonych po jej wydaniu, tj. na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy.

Stwierdzenie wadliwości decyzji reprywatyzacyjnej wobec nieustalenia przez Prezydenta m.st. Warszawy istnienia przesłanki posiadania nieruchomości jest niezrozumiałe w sytuacji, gdy Komisja jednoznacznie sama przyznaje w zaskarżonej decyzji, że odnośnie dawnej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] przesłanka ta została spełniona, bo dawni właściciele zamieszkiwali na nieruchomości;

3) art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art.77 § 1 w zw. z art. 155 w zw. z art. 107 § 4 kpa w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w tytule pkt III.3 (str. 30): "Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję zmieniającą decyzję reprywatyzacyjną w trybie art. 155 k.p.a. bez wymaganej zgody strony postępowania. Przede wszystkim organ nie mógł uzyskać takiej zgody od W. P., która w momencie wydawania decyzji nie żyła"; (str. 32): "w sprawie istniały podstawy do wzruszenia decyzji w innym trybie nadzwyczajnym to jest w trybie nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, co już wykluczało możliwość stosowania, przewidzianego dla decyzji prawidłowych oraz decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, trybu art. 155 k.p.a. Co więcej w sprawie nie doszło do aktualizacji, warunkującej prowadzenie w tym trybie postępowania, przesłanki formalnej w postaci zgody stron postępowania. W. P. jako osoba nieżyjąca, co oczywiste, zgody takiej wyrazić nie mogła. Zgody takiej nie wyrazili również właściciele wyodrębnionych w nieruchomości położonej przy ul. [...], nie nadał przymiotu strony na żadnym etapie prowadzonego przez siebie postępowania. Ponadto, w uzasadnieniu decyzji z 19 marca 2008 r. nr 165/GK/DW/2008 brak jest jakichkolwiek rozważań odnośnie tak istotnej w aspekcie stosowania art. 155 k.p.a. przesłanki materialnej w postaci przemawiającym za zmianą decyzji interesem społecznym czy słusznym interesem stron", podczas, gdy zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych decyzje dekretowe mogą być zmieniane w trybie art. 155 kpa, zgodę na zmianę decyzji wyrazili następcy prawni - spadkobiercy zmarłej strony postępowania, czyli strony postępowania na dzień wydawania decyzji zmieniającej, zaś zaniechanie uzasadnienia decyzji zmieniającej w zakresie oceny przesłanki istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony wynikało z art. 107 § 4 kpa;

4) art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 w zw. z art. 8 § 2 kpa w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy poprzez zawarcie stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w tytule pkt III.4 (str. 32): "W toczących się przed Prezydentem m.st. Warszawy postępowaniach dotyczących nieruchomości położonej przy ul. [...] pominięto współużytkowników wieczystych nieruchomości, będących właścicielami wyodrębnionych lokali w budynku (...)", co jak sama Komisja stwierdza "Jakkolwiek Komisji znane jest stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministacyjnym, iż naruszenie zasady czynnego udziału strony nie jest obwarowane sankcją nieważności (...)" pomimo, że Komisja we własnych decyzjach podobnie nie ustala i nie wskazuje właścicieli wyodrębnionych lokali w budynku jako stron postępowania - por. decyzje Komisji z 22 grudnia 2017 r. wydane w sprawie R 4/17 dotyczące nieruchomości położonej przy ul. [...] poprzez co Komisja dopuściła się naruszenia zasady pewności prawa oraz zasady przewidywalności organów administracji;

5) art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 w zw. z art. 8 § 2 kpa w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w tytule pkt III.5 (str. 34): "W ocenie Komisji decyzja reprywatyzacyjna z dnia 2 stycznia 2007 r. nr l/GK/'DW/2007 oraz zmieniająca ją decyzja z dnia 19 marca 2008 r. nr 165/GK/DW/2008 wywołały nieodwracalne skutki prawne"; (str. 37): "(...) bezpośrednim nabywcą przysługujących beneficjentom na mocy decyzji z dnia 19 marca 2008 r. nr 165/GK/D W/2008 praw do nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. była spółka [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (...) Spółkę przy wskazanych wyżej aktach notarialnych reprezentowali R. M. i K. K. Osoby te nie były w żaden sposób powiązane z beneficjantami dekretowymi. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że osoby te wiedziały o okolicznościach, o których mowa w art. 30 ust. 1 ustawy bądź też z łatwością mogły się o nich dowiedzieć’.

Skarżący zauważył, że Komisja w innych swoich decyzjach (m.in. decyzja z 22 listopada 2017 r. wydana w sprawie nr R 13/17, dotycząca nieruchomości przy ul. [...], czy decyzje z 18 września 2017 r. wydane w sprawie nr R 10/17, dotyczące nieruchomości przy ul. [...] nie uznała analogicznych okoliczności, tj. nabycia praw do nieruchomości przez spółki z grupy [...] reprezentowane przez R. M. i K. K., za nabycie, które wywołało nieodwracalne skutki prawne poprzez co Komisja dopuściła się naruszenia zasady pewności prawa oraz zasady przewidywalności organów administracji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o: 1) uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji z 2 sierpnia 2018 r., w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym powyżej; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 3) przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj. opinii dr hab. Konrada Zacharzewskiego, adw. Henryka Romańczuka oraz adw. Stanisława Żemojtela z 30 września 2017 r., pt. "Analiza art. 7 dekretu warszawskiego w zakresie przesłanki posiadania" na okoliczność, że przesłanka posiadania wymieniona w art. 7 ust. 1 dekretu odnosiła się wyłącznie do następców prawnych dotychczasowych właścicieli.

W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie oraz o oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. opinii z 30 września 2017 r., pt. "Analiza art. 7 dekretu warszawskiego w zakresie przesłanki posiadania". W uzasadnieniu Komisja - powołując się na poglądy judykatury - wskazała, że dopuszcza się możliwość wyeliminowania samego uzasadnienia z pozostawieniem w obrocie samej decyzji. Przeciwne stanowisko odwołuje się do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r. poz. 1302) – dalej zwanej "ppsa" i wskazuje, że możliwość uchylenia przez sąd administracyjny części decyzji nie dotyczy jedynie jej uzasadnienia, a rozstrzygnięcie i uzasadnienie, jako odrębne elementy decyzji mogą funkcjonować jedynie razem - nie oddzielnie. Według powyższego poglądu uwzględnienie skargi, której przedmiotem jest uzasadnienie powinno zawsze prowadzić do uchylenia całej decyzji.

Z art. 134 § 1 ppsa wynika, że sąd nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Niekiedy zaskarżenie może prima facie dotyczyć samego uzasadnienia decyzji, a w rzeczywistości zakresem zaskarżenia została objęta cała decyzja organu.

Zdaniem Komisji w rozpoznawanej sprawie wystąpiła taka sytuacja. Pod pozorem zaskarżenia uzasadnienia decyzji strona kwestionuje ustalenia poczynione przez Komisję w toku postępowania rozpoznawczego oraz dokonaną przez Komisję ocenę materiału dowodowego. Potwierdzają to wskazane przez stronę zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Rzeczywistym celem skargi nie jest zatem wyeliminowanie wadliwego uzasadnienia decyzji, ale podważenie ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę wydania przez Komisję decyzji z 2 sierpnia 2018 r.

W ocenie Komisji skargę Miasta st. Warszawy trzeba rozpatrywać jako skargę na całe rozstrzygnięcie Komisji. Komisja stwierdziła, że dostrzega, że żaden z zakwestionowanych fragmentów uzasadnienia nie stanowi samodzielnej całości i niemożliwe jest ich wyeliminowanie, z uwagi na funkcjonalne powiązanie z innymi ustaleniami Komisji. Komisja ustaliła całościowo stan faktyczny sprawy od momentu złożenia wniosku dekretowego do chwili orzekania przez Komisję. Do uwzględnienia skargi konieczne jest nie tylko stwierdzenie naruszenia prawa, ale i ustalenie jego wpływu na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie - w ocenie Komisji – nie zachodzi związek między zaskarżonymi fragmentami uzasadnienia, a wynikiem sprawy (wzruszeniem decyzji reprywatyzacyjnej i orzeczeniem co do istoty).

Poza tym komisja podniosła, że Miasto st. Warszawa nie ma własnego interesu prawnego we wniesieniu skargi, o którym mowa w art. 50 § 1 ppsa, tj. interesu osobistego, konkretnego i aktualnego oraz prawnie chronionego, który może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji władczej do orzekania w sprawie wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej samej sprawie interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. Stroną postępowania prowadzonego przez Komisję jest Miasto st. Warszawa działające w sferze dominium. W niniejszej sprawie Prezydent m. st. Warszawy, działając w sferze imperium wydał decyzje reprywatyzacyjne. Komisja, działając także w sferze imperium, dokonuje oceny zgodności z prawem tych decyzji w nadzwyczajnym trybie nadzorczym.

W ocenie Komisji w realiach przedmiotowej sprawy Miasto st. Warszawa nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi na uzasadnienie decyzji Komisji. W niniejszej sprawie zaskarżony akt nie wpływa w żaden negatywny sposób na sytuację prawną skarżącego. Miasto st. Warszawa, zaskarżając poszczególne fragmenty uzasadnienia decyzji, także nie wskazało na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie jego interesu prawnego i jakie negatywne następstwa prawne zaistniały na skutek wydanych decyzji (a właściwie ich uzasadnień).

Jeżeli skarżący wnosi skargę do sądu skierowaną jedynie przeciwko uzasadnieniu decyzji administracyjnej o rozstrzygnięciu dla niego korzystnym sąd powinien skargę oddalić w całości. Uwzględnienie skargi Miasta na fragmenty uzasadnienia decyzji byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby Miasto wykazało: po pierwsze — niezgodność z prawem zaskarżonych fragmentów, a po drugie - fakt, że gdyby ta niezgodność nie miała miejsca, w sprawie należałoby podjąć rozstrzygnięcie inne, niż określone w sentencji decyzji.

Wszystkie zarzuty skarżącego natomiast sprowadzają się do nieuzasadnionej polemiki z wybranymi twierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji z 2 sierpnia 2018 r. dlatego też skarga w całości nie zasługuje na uwzględnienie.

Komisja wskazała, że uzasadnienie wydanej przez nią decyzji administracyjnej spełnia, nie tylko funkcję wyznaczoną przez art. 11 kpa (zasada przekonywania), ale stanowi formalny wyraz zakończenia prac Komisji. Roli Komisji nie można bowiem ograniczyć jedynie do przeprowadzenia postępowania administracyjnego.

Komisja, prowadząc postępowanie rozpoznawcze, dąży nie tylko do ustalenia stanu faktycznego i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, lecz również - jako organ administracji publicznej - stoi na straży interesu publicznego i realizuje zadania w zakresie wskazanych wyżej kompetencji. Wyniki prac Komisji mają zatem nie tylko służyć wyeliminowaniu wadliwych decyzji reprywatyzacyjnych, lecz także zbadaniu nieprawidłowości, które wystąpiły podczas postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku dekretowego.

Z tego punktu widzenia kluczową rolę pełni uzasadnienie decyzji administracyjnej, w którym Komisja, oprócz oceny prawidłowości decyzji reprywatyzacyjnej, obowiązana jest zawrzeć wszelkie ustalenia co do samego procesu reprywatyzacji oraz wskazać na wszelkie dostrzeżone naruszenia prawa.

Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi Komisja podtrzymała argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji co do rażącego naruszenia prawa wynikłego ze skierowania decyzji reprywatyzacyjnej do osób zmarłych i że było to wynikiem błędnego prowadzenia postępowania administracyjnego przez Prezydenta m. st. Warszawy.

Jeżeli chodzi o brak ustalenia przesłanki posiadania, to i w tym zakresie Komisja podtrzymała stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Komisja wskazała, że stanowisko Komisji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zostało następczo potwierdzone wprost przez ustawodawcę, który we wprowadzonym nowelizacją ustawy art. 30 ust. 1 pkt 4b wskazał, że Komisja wydaje decyzję, o której mowa wart. 29 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Tym samym to ustawodawca poprzez przepisy ustawy doprecyzował, jak należy rozumieć przepis art. 7 ust. 1 dekretu, potwierdzając linię orzeczniczą wypracowaną dotychczas przez Komisję.

Zdaniem Komisji wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z prywatnego dokumentu jest bezzasadny. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu. Powyższe wyklucza, co do zasady, prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję.

Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 ppsa umożliwiający w ograniczonym zakresie przeprowadzenie postępowania dowodowego z dokumentu urzędowego oraz prywatnego.

Komisja zwróciła uwagę, że skarżący wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, który de facto został sporządzony na zlecenie strony Miasta st. Warszawy i należy go traktować wyłącznie w kategoriach prywatnej analizy. Wykluczyć jednak należy możliwość przeprowadzenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z opinii biegłego sporządzonej na prywatne zlecenie strony i przedłożonej w formie dokumentu prywatnego.

W piśmie z 25 października 2019 r. stowarzyszenie pn. [...] w [...] wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z 30 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1882/18 postanowił dopuścić stowarzyszenie pn. [...] w [...] do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego adwokat Z. G. oświadczyła, że modyfikuje wniosek dowodowy zawarty w skardze wnosząc o potraktowanie go jako stanowiska uzupełniającego skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie mogła być uwzględniona, choć w zdecydowanej większości zarzuty skargi były zasadne.

W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że Miasto st. Warszawa (wbrew stanowisku Komisji) miało we wniesieniu skargi interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 ppsa. Interes ten wynika wprost z art. 16 ust. 2 ustawy, który przyznaje Miastu st. Warszawie status strony w postępowaniu rozpoznawczym, a więc i sądowoadministracyjnym.

Jeżeli chodzi natomiast o meritum sprawy Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie istota sporu pomiędzy skarżącym, a Komisją dotyczyła tego, czy: 1) decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 2 stycznia 2007 r. (zmieniana) orzekająca o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowych nieruchomości (działki nr [...]) na rzecz W. R., J. R., W. P. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 6 i art. 7 w zw. z art. 28 kpa) poprzez to, że zapadła w postępowaniu prowadzonym w stosunku do osoby zmarłej (W. P.) i została skierowania do takiej osoby; 2) decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 2 stycznia 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu poprzez nieustalenie przez organ dekretowy w toku postępowania przesłanki "posiadania", w dacie złożenia wniosku dekretowego; 3) decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z 19 marca 2008 r. (zmieniająca) została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 kpa poprzez to, że: - zmienia decyzję dotkniętą wadą kwalifikowaną, - zapadła bez wymaganej zgody wszystkich stron postępowania (właścicieli lokali mieszkalnych posadowionych w budynku znajdującym się na gruncie przy ul. [...]), - nie zawiera jakichkolwiek rozważań odnośnie materialnych przesłanek zastosowania art. 155 kpa, tj. interesu społecznego i słusznego interesu strony; 4) uniemożliwiono właścicielom wykupionych lokali mieszkalnych i współużytkowników wieczystych działki nr [...] branie udziału w postępowaniach prowadzonych przez Prezydenta m. st. Warszawy, jak tego wymagał art. 10 § 1 w zw. z art. 28 kpa; 5) decyzja zmieniana i decyzja zmieniająca wywołały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 2 pkt 4 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez to, że nie można przypisać złej wiary osobom reprezentującym [...] Sp. z o. o. – osobie trzeciej, która nabyła w 2010 r. od beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnych z 2007 r. i 2008 r. prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. [...].

Jeżeli chodzi o pierwsze zagadnienie sporne Sąd podziela stanowisko Komisji, że – co do zasady – w orzecznictwie sądowym istnieje przeważające stanowisko, że prowadzenie postępowania i skierowanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej (osoby fizycznej pozbawionej zdolności prawnej) traktowane jest jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Jednakże – zdaniem Sądu – ocena, czy w tej konkretnej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy, wymaga rozważenia całej złożoności tej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi, stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem instytucja ta musi być interpretowana wąsko. Powyższe oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie, normy prawnej. Ponadto zwraca się uwagę, że o rażącym naruszeniu prawa decydują nie tylko oczywistość naruszenia prawa, ale i charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które kontrolowana decyzja wywołała. Przyjmuje się przy tym, że skutki wywołane przez decyzję obarczoną kwalifikowaną wadą, to skutki gospodarcze lub społeczne, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Jakkolwiek dopuszcza się, że rażące naruszenie prawa może dotyczyć także przepisów procesowych i ustrojowych, to jednak przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów mając rażący charakter pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

Mając te uwagi na względzie Sąd podziela stanowisko Komisji, że skoro na etapie postępowania dekretowego nie zostało wyjaśnione, że W. P. zmarła w 2006 r., to niewątpliwie prowadzenie postępowania dekretowego z udziałem tej osoby, a następnie przyznanie jej, za czynszem symbolicznym, prawa użytkowania wieczystego w stosownym udziale do przedmiotowej nieruchomości warszawskiej oznaczonej jako działki nr [...] przy ul. [...] (pkt I-III decyzji z 2 stycznia 2007 r.) i odmowa przyznania tego prawa do udziału wynoszącego 0,1791 części gruntu opisanego w pkt I, oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali mieszkalnych nr: 7,9,13 (pkt IV tej decyzji), świadczy o wydaniu decyzji zmienianej z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 w zw. z art. 29, art. 30 § 1 kpa w zw. z art. 8 § 1 Kodeksu cywilnego.

Faktu tego nie zmienia to, że Prezydent m. st. Warszawy wydając decyzję reprywatyzacyjną z 2007 r. nie miał wiedzy, że W. P. nie żyje, czy to pochodzącej od stron postępowania, czy pochodzącej od operatora pocztowego w postaci zwrotu przesyłki z adnotacją, że "adresat zmarł". Obowiązek zapewnienia stronie udziału w postępowaniu administracyjnym ciążył na organie i wynikał z przepisów ogólnej procedury administracyjnej - art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 81 kpa. Prezydent m. st. Warszawy nie stosował w tym zakresie przepisów pocztowych, w szczególności ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. – Prawo pocztowe.

Nie można się jednak zgodzić z Komisją, że w stanie faktycznym i prawnym tej konkretnej sprawy takie naruszenie prawa należało zakwalifikować jako "rażące" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Po pierwsze – przesłanka skierowania decyzji do osoby zmarłej nie jest w sposób wyraźny wymieniona jako jedna z podstaw nieważności z art. 156 § 1 kpa, czy art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy. Tę dodatkową przesłankę "nieważnościową" wypracowało orzecznictwo sądowe. W orzecznictwie sądowym nie ma przy tym jednolitych poglądów w kwestii traktowania wady polegającej na skierowaniu decyzji do osoby zmarłej. Naczelny Sąd Administracyjny w niektórych sprawach traktuje taką sytuację jako podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a nie podstawę do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyrok NSA z 10 listopada 1998 r. sygn. akt IV SA 912/97; wyrok NSA z 19 października 2001 r. sygn. akt I SA 2526/99; wyrok NSA z 3 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1383/10; wyrok NSA z 11 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 1519/13; wyrok NSA z 30 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2036/16).

Po drugie – w niniejszym postępowaniu dekretowym brały udział strony postępowania i decyzja reprywatyzacyjna rozstrzyga o prawach dwóch osób. Nie ma więc sytuacji prowadzenia postępowania bez stron postępowania, a także wydania w takich warunkach decyzji rozstrzygającej, co do istoty sprawy.

Po trzecie – w niniejszej sprawie wymienione wyżej skutki wadliwej decyzji z 2 stycznia 2007 r. zostały sanowane jeszcze przed wszczęciem postępowania rozpoznawczego. Decyzję tę w zakresie m.in. pkt I i II zmieniła decyzja ostateczna z 19 marca 2008 r., w trybie art. 155 kpa, poprzez wskazanie w jej osnowie jako osób uprawnionych K. P.i A. P. – spadkobierców W. P. Traktując te decyzje (zmienianą i zmieniającą), jako całość, trzeba wskazać, że Prezydentowi m. st. Warszawy nie można zarzucić, że skutki jakie wywołały te decyzje (doprowadzenie do wskazania w rozstrzygnięciu dekretowym właściwych i aktualnych stron postępowania) są nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Efektem zmiany decyzji z 2007 r. było przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu oznaczonego jako działki nr [...] (w stosownym udziale) wszystkim spadkobiercom przeddekretowych właścicieli dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...].

Zatem skutkiem opisanego wyżej naruszenia nie było powstanie - w następstwie wydania decyzji (zmienianej i zmieniającej) - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Brak jednego z koniecznych elementów składających się na pojęcie "rażącego naruszenia prawa" świadczył o tym, że decyzji reprywatyzacyjnej z 2 stycznia 2007 r. nie można postawić zarzutu wydania jej w warunkach nieważności z art. 40 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Za uznaniem decyzji zmienianej z 2007 r. jako nieobciążonej wadą rażącego naruszenia prawa przemawia także pojawiająca się w orzecznictwie sądowym tendencja do stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzją ostateczną i utrwalenia praw nabytych z decyzji ostatecznej, która leży w interesie porządku publicznego. Ta tendencja została uwidoczniona w poglądach Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowanych w uzasadnieniu wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ważenie zasad: praworządności (art. 7 Konstytucji RP), bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji RP) stanowi podstawę dokonania wykładni art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zgodzie z Konstytucją. Z kolei wynik tego ważenia ma wpływ na sposób rozumienia ustawowego wyrażenia "z rażącym naruszeniem prawa". Trybunał podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od reguły trwałości ostatecznych decyzji (art. 16 § 1 kpa). Trybunał przewidział możliwość następczej akceptacji niektórych skutków wadliwej decyzji.

Trybunał podkreślił, że z analizy praktyki orzeczniczej, jak i wypowiedzi doktrynalnych wynika, że celem nowelizacji kpa w 1980 r. w zakresie wprowadzenia przesłanki "rażącego naruszenia prawa" było zapewnienie decyzjom większej trwałości, co pogłębiać miało zaufanie obywateli do organów administracji. Tym samym zamierzano ograniczyć zasięg zastosowania bezwzględnie rozumianej zasady praworządności. W doktrynie zauważono, że wyjątki od reguły trwałości (stabilności) ostatecznych decyzji administracyjnych "muszą być wyraźnie określone w kodeksie", a ponadto wszystkie próby poszerzenia w tym zakresie uprawnień organów administracji państwowej w toku stosowania prawa muszą być sklasyfikowane jako rażące jego naruszenie.

Trybunał wskazał, że tylko w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego. Precyzując pojęcie "szczególnych okoliczności", Trybunał stwierdził, że obejmują one sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisach Konstytucji. Wyjątkowość sytuacji nakazuje dokonanie oceny pod tym względem w każdej z osobna sytuacji, jako że trudno jest tu o wypracowanie ogólniejszej, uniwersalnej reguły. Trybunał podkreślił też, że prawomocne rozstrzygnięcia organów mają za sobą konstytucyjne domniemanie wynikające z zasady praworządności. Podważenie prawomocności musi każdorazowo być przedmiotem skrupulatnego ważenia wartości.

Zdaniem Sądu okoliczności tej konkretnej sprawy świadczą o tym, że w wyniku ważenia zasad konstytucyjnych na gruncie niniejszej sprawy prymat należało przyznać konstytucyjnej zasadzie bezpieczeństwa obrotu prawnego i zasadzie zaufania obywateli do państwa.

W konsekwencji brak było wystarczających argumentów przemawiających za uznaniem decyzji z 2 stycznia 2007 r. za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Zbytni rygoryzm i automatyzm w pojmowaniu przez Komisję na tle tej konkretnej sprawy przesłanki rażącego naruszenia prawa doprowadził do tego, że zaskarżona decyzja, w zakresie rozstrzygnięcia z pkt 1, została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 4 i art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do drugiego zagadnienia spornego Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy w postępowaniu rozpoznawczym Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia przesłanki posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu.

Aby właściwie ocenić legalność zaskarżonej decyzji Komisji w tej kwestii należy najpierw wyjaśnić sens regulacji z art. 7 ust. 1 dekretu. Chodzi o wyjaśnienie treści tego przepisu na tle: 1) realiów historycznych i społecznych, jakie miały miejsce w dacie wprowadzenia dekretu do porządku prawnego, 2) stanu prawnego obowiązującego w chwili wejścia w życie dekretu, 3) późniejszego i obecnego stanu prawnego, który miał ścisły związek z dekretem.

Jeżeli chodzi o to pierwsze zagadnienie (ówczesne realia) trzeba wskazać, że dekret był odpowiedzią na to co działo się na terenie m. st. Warszawy, po zakończeniu wojny rozpoczętej 1 września 1939 r. i był jedną z wielu regulacji prawnych, jakie wprowadzono po wojnie, aby uporządkować sytuację w Polsce.

Powojenna Warszawa była zniszczona. Średni stopień zniszczeń dotyczył ponad 76 % wszystkich budynków, na lewym brzegu aż 84 %. Teren Warszawy był areną masowych przemieszczeń ludności. Ludność przymusowo wyprowadzona z Warszawy wracała do stolicy z obozów koncentracyjnych, obozów pracy, obozów dla uchodźców, tułaczki. Do Warszawy napływało też wiele osób z całej Polski, często bez dokumentów. Panował głód mieszkaniowy (Tomasz Markiewicz [w:] Aleksander Hetko "Dekret warszawski" – wybrane aspekty prawne czyli o uprawnieniach cywilnych dochodzonych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2006 r., str. 5 i 6). Przeddekretowi właściciele nie zawsze mogli mieszkać w swoich zrujnowanych lub uszkodzonych budynkach. Zamieszkiwali pod innymi adresami. Regułą było to, że władze miejskie komunikowały się z mieszkańcami za pomocą publicznych obwieszczeń, ponieważ wielu z nich było nieobecnych pod dotychczasowymi adresami. Zdarzało się, że osoby trzecie obejmowały w faktyczne władanie nieruchomości, korzystając z nieobecności osób uprawnionych, nie mając do tego żadnego tytułu prawnego. W Warszawie nie istniał system ewidencji ludności, w takim kształcie, jaki funkcjonuje obecnie. Zdarzały się problemy z ustaleniem tożsamości osób przebywających w Warszawie.

Odnosząc się do drugiego zagadnienia (ówczesny stan prawny) należy zauważyć, że dekret wprowadzono w celu przeprowadzenia odbudowy stolicy z udziałem jej mieszkańców, dalszej jej rozbudowy, do czego potrzebne było szybkie dysponowanie terenami i właściwe ich wykorzystanie. W tej sytuacji grunty na obszarze m. st. Warszawy stały się z mocy prawa (21 listopada 1945 r.) własnością gminy m. st. Warszawy (art. 1 dekretu). Jedynie budynki nadające się do naprawy pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli (art. 5 dekretu). Wedle dekretu budynki położone na gruncie przechodziły na własność gminy w przypadku niezłożenia wniosku o przyznanie prawa zabudowy lub prawa wieczystej dzierżawy, w terminie 6 miesięcy, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu albo w razie nieuwzględnienia tego wniosku (art. 8 dekretu).

Prawodawca wprowadzając regulację z art. 7 dekretu zdecydował się na mieszany administracyjno-cywilny tryb regulacji tych spraw. Miało to uzasadnienie, ponieważ razem z dekretem weszły w życie dwa inne dekrety. Dekret z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy (Dz. U. Nr 50, poz. 280) oraz dekret z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. Nr 50, poz. 281). Komunalizacja gruntów na obszarze m. st. Warszawy została skorelowana z obowiązkami administracyjnoprawnymi nakładanymi na osoby uprawnione, które były zobowiązane do rozbiórki budynków zniszczonych, czy też naprawy budynków uszkodzonych.

Aby efektywnie prowadzić postępowania administracyjne w sprawach dekretowych prawodawca musiał podejść praktycznie do kwestii ustalenia stron tego rodzaju postępowań. Ekstraordynaryjna powojenna sytuacja stolicy wymagała, aby postępowania dekretowe nie grzęzły na początkowym etapie, nie koncentrowały się na wyjaśnianiu sporów o to, czy wniosek dekretowy złożyła, aby na pewno osoba uprawniona.

W dacie wejścia w życie dekretu na terenie m. st. Warszawy obowiązywał Kodeks Napoleona – dalej zwany "kn" oraz prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r. (w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Komisarza Generalnego Ziem Wschodnich z dnia 3 sierpnia 1919 r. - Dz. U. RP z 1928 r. Nr 53, poz. 510) w zakresie regulacji stosunków prawnorzeczowych.

Jeżeli chodzi o przeddekretowego właściciela nieruchomości zapisanego w księdze hipotecznej sytuacja była prosta. Dotychczasowy właściciel mógł udowodnić swe prawa, jako strona, w postępowaniu dekretowym przez złożenie stosownego dokumentu z księgi hipotecznej (świadectwa wystawionego przez Wydział Hipoteczny Sądu Okręgowego w Warszawie). Dekret nie odbierał dotychczasowemu właścicielowi posiadania nieruchomości. Komunalizacja gruntów warszawskich na rzecz gminy m.st. Warszawy nie wiązała się z realizacją konkretnych celów użyteczności publicznej na nieruchomościach i koniecznością odjęcia posiadania dotychczasowemu właścicielowi gruntu, czy jego prawnym następcom (jak przy klasycznym wywłaszczeniu)). Objęcie gruntu warszawskiego w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy miało charakter formalny. Prawo przewidywało domniemanie prawne, że osoba posiada rzecz jako jej samoistny posiadacz (art. 2230 kn). Co istotne, gdy na nieruchomości znajdował się w dacie wejścia w życie dekretu budynek nadający się do naprawy dotychczasowy właściciel pozostawał nadal właścicielem budynku.

Podobna sytuacja dotyczyła osób reprezentujących prawa dotychczasowego właściciela np. pełnomocnika, zastępcy (np. kuratora dla osoby nieobecnej). Takie osoby mogły wykazać swe prawa w postępowaniu administracyjnym poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa lub orzeczenia sądowego (art. 11 i art. 13 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem – Dz. U. Nr 36, poz. 41 ze zm.) – dalej zwanego "rpa".

Sytuacja przedstawiała się zgoła inaczej, gdy wnioski dekretowe były składane przez prawnych następców właściciela, którzy nie mogli ujawnić swych praw własnościowych do nieruchomości zapisanej w księdze hipotecznej, po wejściu w życie dekretu.

W ówczesnych przepisach dotyczących spraw spadkowych istniała instytucja tzw. objęcia spadku [art. 724 kn, art. 29, art. 41 § 1, art. 557 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego z dnia 29 listopada 1930 r. (Dz.U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934 ze zm.)]. Z kolei porządek dziedziczenia był uzależniony od tego, do jakiej kategorii spadkobierców należał prawny następca. Pozycję uprzywilejowaną mieli tzw. dziedzice prawi, którzy obejmowali spadek z mocy samego prawa (art. 724 kn). To samo dotyczyło dziedziców uprawnionych do majątku na mocy zapisu testamentowego (art. 1004 kn). Inna była sytuacja np. małżonka, dzieci naturalnych i Państwa (spadkobierców nieporządkowych). Ta druga kategoria osób mogła objąć spadek pod warunkiem uzyskania orzeczenia sądu o wprowadzeniu w posiadanie (art. 724, art. 770, art. 773 kn). W przypadku osób zyskujących zapis ogólny, którzy nie byli prawnymi dziedzicami testatora, także należało uzyskać nakaz o wprowadzeniu w posiadanie, jeżeli testament był własnoręczny lub tajemny (art. 1006 w zw. z art. 1008 kn).

Trzeba też mieć na uwadze, że przepisy kn w zakresie dziedziczenia ustawowego małżonków zostały zmodyfikowane 1 stycznia 1826 r. przez Kodeks Cywilny Królestwa Polskiego z dnia 1 czerwca 1825 r. (Dz.P.K.P. 1825.10.41.3) – dalej zwanego "kckp". Od 1826 r. małżonek należał do kręgu spadkobierców ustawowych. Jeżeli małżonek dochodził do spadku ze zstępnymi spadkodawcy, wówczas otrzymywał udział spadkowy jedynie na dożywotnie użytkowanie (art. 232 kckp). Jeżeli zaś z małżeństwa nie było dzieci, a znajdowali się krewni zmarłego małżonka, aż do stopnia czwartego włącznie, pozostały współmałżonek mieć miał czwartą część spadku na własność. Gdyby zaś i do tego stopnia krewnych nie było, do pozostałego małżonka prawem własności miała należeć połowa spadku. W jakim przypadku cały majątek po zmarłym małżonku przechodzi na własność do pozostałego przy życiu współmałżonka, przepisanem było w tytule o spadkach (art. 233 kckp). W orzeczeniu z 16 lipca 1936 r. sygn. akt I C 3049/35 Sąd Najwyższy stwierdził, że małżonek, który dziedziczy z mocy art. 233 kckp jedną czwartą część lub połowę majątku po zmarłym współmałżonku, jest spadkobiercą porządkowym i dlatego jest zwolniony od zachowania formalności, wymaganych przez art. 769 i art. 770 kn od dziedziców nieporządkowych.

Przepisy ustawy hipotecznej z 1918 r. (art. 127 i art. 128) wymagały od sukcesora wylegitymowania się przed sądem prowadzącym księgi hipoteczne dokumentami okazującymi prawo do spadku. Jeżeli do spadku należała nieruchomość zapisana w księdze hipotecznej np. dziedzic porządkowy nadzwyczajny winien złożyć wyrok wprowadzający w posiadanie. Także sukcesor testamentowy ogólny winien złożyć wprowadzenie w posiadanie, jeżeli testament nie był urzędowy (W. Dutkiewicz. Prawo hipoteczne w Królestwie Polskim., Warszawa 1936 r., str. 293 - publikacja pochodząca ze zbiorów Podlaskiej Biblioteki Cyfrowej – pbc.biaman.pl/dlibra/docmetadata?id=32718).

Wobec takiego stanu prawnego w zakresie praw spadkowych prawodawca założył, że w sytuacji, gdy wnioski dekretowe złożą osoby, które będą podawały się za spadkobierców dotychczasowego właściciela nieruchomości, organ rozpatrujący te wnioski uczyni stroną postępowania osoby, które udowodnią swe prawa do spadku, np. poprzez przedłożenie orzeczenia sądu o wprowadzeniu w posiadanie gruntu. Miało to wówczas uzasadnienie bowiem brak wprowadzenia prawnego następcy w posiadanie spadku mógł świadczyć o tym, że spadek ma status tzw. spadku wakującego. Art. 811 kn wprowadzał domniemanie, że spadek opuszczony jest spadkiem wakującym. Taka sytuacja rodziła problem, czy kurator będący reprezentantem masy spadkowej (a nie spadkobiercy – art. 813 kn) może w ramach swych kompetencji inicjować postępowanie dekretowe, nie mając na to wyraźnej zgody spadkobiercy (rpa nie zawierał odpowiednika art. 30 § 5 kpa).

Wydaje się, że podobna sytuacja miała dotyczyć prawnych następców singularnych, którzy po wejściu w życie dekretu, a przed złożeniem wniosku dekretowego, nabyli roszczenia dekretowe do nieruchomości niezabudowanej albo roszczenia dekretowe do nieruchomości zabudowanej budynkiem nadającym się do naprawy wraz z prawem własności budynku przeddekretowego. Jeżeli chodzi o te osoby prawodawca założył, że organ administracji uczyni stroną postępowania te osoby, które wykażą, że nabyły te prawa od dotychczasowego właściciela i że przedmiot tychże praw został im wydany [art. 711 kn w zw. z art. 300 § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. - Kodeks zobowiązań (Dz. U. Nr 82, poz. 598 ze zm.)].

Zdaniem Sądu szczególna powojenna sytuacja Warszawy uzasadniała wprowadzenie dwustopniowego trybu ustanowienia prawa zabudowy lub wieczystej dzierżawy. Postępowanie administracyjne miało wyjaśnić, czy istnieje osoba legitymowana do nabycia tego prawa (strona postępowania), a jeżeli tak, to, czy planistyczne przeznaczenie gruntu pozwoli na ustanowienie tego prawa na rzecz tego podmiotu poprzez zawarcie w późniejszym czasie stosownej umowy.

Treść art. 7 dekretu świadczy o tym, że w pierwszym (administracyjnym) etapie postępowania o ustanowienie prawa zabudowy, czy wieczystej dzierżawy kluczowe znaczenie miało udokumentowanie przez prawnego następcę przesłanki "posiadania", a nie wykazanie faktycznego władania rzeczą.

W ocenie Sądu ówczesnemu prawodawcy zależało na efektywnej odbudowie stolicy. Do tego było niezbędne ustalenie, że prawny następca legitymuje się stosownymi dokumentami dającymi tytuł do posiadania gruntu, a zatem może być stroną różnego typu postępowań administracyjnych. Samo faktyczne władanie gruntem warszawskim nie dawało pewności, czy taki posiadacz wywodzi swe posiadanie z określonego tytułu prawnego. W ówczesnych realiach, jeżeli nie żył dotychczasowy właściciel gruntu, jego prawny następca był adresatem licznych wystąpień organu. Jeżeli na gruncie był budynek mieszkalny nadający się do zamieszkiwania, brał udział w procedurze przydziału mieszkań (dekret PKWN z dnia 7 września 1944 r. o komisjach mieszkaniowych – Dz. U. Nr 4, poz. 18). Brał udział w procedurze protokolarnego obejmowania gruntu przez gminę m. st. Warszawy (§ 5 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy – Dz.U. Nr 16, poz. 112), mógł być adresatem czynności i aktów władzy, jeżeli chodzi o zabranie przedmiotów znajdujących się na gruncie, usunięcie gruzu z gruntu, rozbiórkę budynku zniszczonego, naprawę budynku uszkodzonego [art. 2, art. 6 dekretu, art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. Nr 50, poz. 281)].

Wobec tego wnioskodawca - prawny następca dotychczasowego właściciela, już na etapie składania wniosku dekretowego, winien wykazać w oparciu o stosowne dokumenty swą czynną legitymację do bycia stroną tego postępowania (art. 9 ust. 2 rpa). Brak wykazania przez wnioskodawcę swego interesu prawnego powodował wydanie decyzji głównej kończącej sprawę w danej instancji, ale nierozstrzygającej o istocie sprawy (art. 72 ust. 2 rpa).

W ocenie Sądu na tym etapie sprawy (administracyjnym) nie mogła być rozpatrywana przesłanka posiadania rozumiana w sensie cywilistycznym. Uwzględnienie przez organ gminy w postępowaniu administracyjnym wniosku o przyznanie prawa zabudowy, czy wieczystej dzierżawy nie było determinowane wykazaniem faktycznego władania gruntem. Gdyby tak było przesłanka posiadania byłaby wymieniona w art. 7 ust. 2 dekretu, jako jedna z merytorycznych przesłanek rozstrzygnięcia.

Te uwagi są aktualne także na gruncie skorelowanych z dekretem spraw budowlanych z zakresu rozbiórki i naprawy budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny. Władza budowlana kierując do dysponenta budynku nakaz wykonania określonych czynności musiała ustalić na podstawie stosownych dokumentów, czy ma do czynienia z dotychczasowym właścicielem gruntu, czy z jego prawnymi następcami. W tym ostatnim przypadku organ władzy budowlanej (jeżeli kilka osób podawało się za prawnych następców dotychczasowego właściciela) kierował swe nakazy do tych z nich, którzy dysponowali dokumentami świadczącymi o posiadaniu budynku (art. 1 ust. 2 dekretu o rozbiórce i naprawie...). Brak wykonania nakazu rozbiórki lub odbudowy budynku powodował, że te działania mogła przeprowadzić gmina (art. 3, art. 7 tego dekretu). Wobec tego władza budowlana musiała w sposób pewny ustalić, który z następców prawnych ma być obciążony kosztami odbudowy (art. 7 tego dekretu). Brak faktycznego władania gruntem przez prawnego następcę nie stał na przeszkodzie w odbudowie budynku. Te działania wykonywała zastępczo gmina. Istotny był więc mieszkaniec stolicy jako strona postępowania, aby skutecznie przeprowadzić stosowne postępowanie administracyjne (patrz. np. obwieszczenie – Dz.Urz. R.N. i Z.M. Nr 14 z 1947 r.: publikacja pochodząca ze zbiorów Mazowieckiej Biblioteki Cyfrowej -mbc.cyfrowemazowsze.pl/dlibra/publication?id=36311&tab=3). Tego skutku nie gwarantowało samo faktyczne władanie gruntem.

Nie bez znaczenia jest to, że władza budowlana wydając pozwolenie na budowę, po uprzednim złożeniu przez budującego projektu (planu) do zatwierdzenia, wydając pozwolenia na użytkowanie budynku lub prowadząc nadzór nad wykonywaniem robót budowlanych, nie wymagała, aby budujący faktycznie władał gruntem w sensie cywilistycznym. Nie wynika to z przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.).

Przeprowadzenie administracyjnego postępowania dekretowego z następcami prawnymi, legitymującymi się dokumentami o wprowadzeniu w posiadanie gruntu (gdy wniosek dekretowy zostałby uwzględniony), umożliwiało następnie zawarcie umowy o ustanowieniu prawa zabudowy, czy wieczystej dzierżawy.

Treść prawa wieczystej dzierżawy wprowadzonej dekretem zależała od gminy m.st. Warszawy, która (po uwzględnieniu wniosku dekretowego) określała warunki zawarcia umowy (art. 7 ust. 3 dekretu).

Ówczesne prawo cywilne nie regulowało instytucji wieczystej dzierżawy (wspomina o tym prawie art. 43 ustawy hipotecznej z 1918 r.). Warunki ogólne do wieczystego wydzierżawienia dóbr rządowych sformułowano w XIX w. Zawarte były w Zbiorze Przepisów Administracyjnych Królestwa Polskiego, Wydział Skarbu, Tom XIX, Warszawa 1868 r., str. 465 i nast. – publikacja pochodząca ze zbiorów Podlaskiej Biblioteki Cyfrowej – pbc.biaman.pl/publication/5996).

W praktyce wpuszczenie nieruchomości w dzierżawę wieczystą, na długoterminowy okres za zapłatą czynszu na rzecz właściciela zwierzchniego, dotyczyło gruntów użytkowanych rolniczo, dających określone pożytki. Przy czym właściciel użytkowy uiszczał z uzyskanych dochodów wszelkie ciężary i płacił podatki (por. orzeczenia Sądu Najwyższego z: 4 listopada 1932 r. sygn. akt I C 1839/32; 15 września 1932 r. sygn. akt I C 2862/31; 10 października 1938 r. sygn. akt II C 593/38, 1 marca 1946 r. sygn. akt I C 167/45). Racjonalne założenie prowadzi do wniosku, że wieczysty dzierżawca musiał użytkować taki grunt, a po zakończeniu tego stosunku prawnego miał obowiązek zwrócić właścicielowi przedmiot umowy w stanie niepogorszonym. Zatem koniecznym elementem wykonywania tego prawa było posiadanie gruntu.

Związanie dzierżawy wieczystej z posiadaniem wynikało też z przepisów o charakterze administracyjnym, które umożliwiały wykup gruntu na własność przez dzierżawcę wieczystego, będącego w posiadaniu gruntu, bez zgody właściciela zwierzchniego (art. 1 ustawy z dnia 28 marca 1933 r. o wykupie przez dzierżawców gruntów, zajętych pod budynki, oraz gruntów czynszowych w miastach i miasteczkach na obszarze sądów apelacyjnych w Warszawie, Lublinie i Wilnie – Dz. U. Nr 29, poz. 250 ze zm.).

Z kolei ustanowienie prawa zabudowy wiązało się z nałożeniem na nabywcę zobowiązania do rozpoczęcia i zakończenia budowy budynku lub budynków w określonym terminie, pod rygorem rozwiązania umowy w przypadku niedotrzymania jej warunków (art. 2 dekretu o prawie zabudowy). Dekret o prawie zabudowy nie dawał możliwości ustanowienia tego prawa bez nałożenia obowiązku zabudowy. Zatem dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania dekretowego mogła wchodzić w grę przesłanka posiadania gruntu rozumiana w sensie cywilistycznym (jako jeden z warunków zawarcia umowy - art. 7 ust. 3 dekretu). Niewątpliwie dopiero zawarcie umowy o ustanowienie prawa zabudowy skutkowało prowadzeniem inwestycji budowlanej na gruncie, a to wiązało się z jego faktycznym władaniem.

Tak też traktowała uprawnionych instrukcja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 16 października 1946 r. o trybie postępowania przy obejmowaniu gruntów w posiadanie....(Dz. Urz. R.N. i Z.M. Nr 7 z 1946 r. - publikacja pochodząca ze zbiorów Mazowieckiej Biblioteki Cyfrowej - mbc.cyfrowemazowsze.pl/dlibra/publication?id=36301&tab=3). Z instrukcji tej wynika, że Zarząd Miejski m. st. Warszawy uważał za dotychczasowego właściciela osobę legitymującą się m.in. wyciągiem z wykazu hipotecznego, odpisem aktu notarialnego, orzeczeniem sądowym, zaświadczeniem władz administracyjnych. Z kolei za prawnego następcę właściciela organ ten uważał osobę legitymującą się pisemnymi dokumentami. We wniosku uprawnionego o objęcie gruntu w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy należało wymienić posiadane dokumenty stwierdzające dotychczasowy tytuł własności lub użytkowanie gruntu i adres. Stanowiące Załącznik Nr 1 do instrukcji ogłoszenie o przystąpieniu do obejmowania gruntów w posiadanie wskazuje, że dotychczasowych właścicieli należy określać według posiadanych dokumentów. W ogłoszeniu wzywało się dotychczasowych właścicieli lub ich prawnych następców do udziału w oględzinach (brak wymogu faktycznego władania gruntem). Stanowiący Załącznik Nr 2 do instrukcji wzór protokołu oględzin gruntu i znajdujących się na nim budynków, instalacji, urządzeń nie wymagał stwierdzenia przez członków komisji miejskiej, czy uprawniony faktycznie władał gruntem.

Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że w intencji twórcy dekretu posiadanie dekretowe, o którym mowa w art. 7 ust. 1 należało wiązać z prawnymi następcami dotychczasowego właściciela, którzy wykazali się w postępowaniu administracyjnym stosownymi dokumentami o wprowadzeniu ich w posiadanie gruntu. Nie było istotne fizyczne władanie gruntem. Tylko takie założenie pozwalało na sprawne i legalne przeprowadzenie skorelowanych z sobą postępowań administracyjnych wynikających ze wskazanych wyżej dwóch dekretów.

Odnosząc się do trzeciego zagadnienia (późniejszego i obecnego stanu prawnego wiążącego się z dekretem) Sąd zwraca uwagę, że po 1 stycznia 1947 r. przesłanka "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu została pominięta przez prawodawcę, nawet jako wymóg dopuszczalności wniosku dekretowego.

1 stycznia 1947 r. nastąpiła unifikacja prawa cywilnego. Radykalnej zmianie uległy przepisy z zakresu prawa spadkowego i prawa rzeczowego. Skutkiem tej zmiany była likwidacja ścisłej zależności między posiadaniem i nabyciem praw spadkowych oraz między posiadaniem i nabyciem oraz wykonywaniem prawa rzeczowego do gruntu.

Z art. IX i art. XXI dekretu z dnia 8 października 1946 r. – Przepisy wprowadzające prawo spadkowe (Dz. U. Nr 60, poz. 329) oraz art. 186 dekretu z dnia 8 listopada 1946 r. – o postępowaniu spadkowym (Dz. U. Nr 63, poz. 346) wynikało, że wprowadzenie spadkobiercy w posiadanie na podstawie kn zastąpione zostało stwierdzeniem przez sąd spadku praw do spadku w postępowaniu spadkowym.

Jeżeli chodzi o zmiany w prawie rzeczowym prawo zabudowy i prawo dzierżawy wieczystej zostały zastąpione prawem własności czasowej (art. XXXIX § 2 dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych – Dz. U. Nr 57, poz. 321).

Prawo własności czasowej miało bardziej elastyczny charakter, niż prawo wieczystej dzierżawy oraz prawo zabudowy. Umowa przeniesienia własności z prawem powrotu do zbywcy po upływie określonego czasu mogła (nie musiała) określać sposób korzystania z gruntu. Nie było przymusu określenia w umowie, że grunt ma być użytkowany w określony sposób (przeznaczony do produkcji rolniczej, przeznaczony pod zabudowę). Przy braku określenia w umowie sposobu korzystania z gruntu właściciel czasowy rozstrzygał sam o przeznaczeniu nieruchomości (art. 103, art. 105, art. 106 dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Prawo rzeczowe –Dz. U. Nr 57, poz. 319).

Wydaje się, że wprowadzenie prawa własności czasowej (z pominięciem obowiązku określenia sposobu korzystania z gruntu) było uzasadnione panującymi po wojnie realiami. Możliwości płatnicze powojennych mieszkańców Warszawy były ograniczone. Ówczesna władza zdawała sobie sprawę z tego, że w wielu wypadkach uwzględnienie wniosku dekretowego, poprzez przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, będzie miało pozory legalności. Zapewne wielu uprawnionych do złożenia wniosku dekretowego, po zawarciu umowy o ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, ze względów finansowych, nie byłoby w stanie jej wykonać.

Rezygnacja przez prawodawcę z instytucji wprowadzenia w posiadanie następcy prawnego dotychczasowego właściciela i likwidacja przymusu wykorzystania w określony sposób gruntu otrzymanego na własność czasową świadczą o tym, że przesłanka posiadania z art. 7 ust. 1 dekretu przestała być warunkiem niezbędnym do wykazania w postępowaniu dekretowym legitymacji do bycia stroną tego postępowania, jak też do zawarcia umowy o ustanowienie prawa własności czasowej. Wprowadzone później prawo użytkowania wieczystego również nie musiało zawsze wiązać się np. z obowiązkiem zabudowy gruntu. Sposób korzystania z gruntu był ustalany pomiędzy stronami w umowie [art. 17 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159) art. 233 w zw. z art. 239 Kodeksu cywilnego].

Sąd zwraca uwagę, że takie stanowisko Sądu potwierdza, przyjęte po 1 stycznia 1947 r., lokalne prawodawstwo i praktyka organów m.st. Warszawy, które dotyczyły gruntów warszawskich. Po 1 stycznia 1947 r. do udziału w oględzinach gruntów na potrzeby sporządzenia protokołów objęcia ich w posiadanie przez m. st. Warszawę wzywano dotychczasowych właścicieli (wg. posiadanych dokumentów) lub ich następców prawnych. Nie wymagano, aby byli oni w posiadaniu gruntów. Lokalna władza informowała, że co do terenów przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na potrzeby przedstawicielstw państw obcych (wymienionych w uchwale), wnioski dotychczasowych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej, jak również nabywców praw dotychczasowych właścicieli, nie będą mogły być uwzględnione. Osoby te mogły uzyskać prawo własności czasowej do innych gruntów w trybie art. 7 ust. 4 dekretu. Tu również brak wymogu, aby nabywcy praw byli w posiadaniu gruntów (ogłoszenie i obwieszczenie z Dz. Urz. R.N. i Z.M. Nr 11 z 1947 r. - publikacja pochodząca ze zbiorów Mazowieckiej Biblioteki Cyfrowej -mbc.cyfrowemazowsze.pl/dlibra/publication?id=36311&tab=3).W uchwale Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 18 listopada 1947 r. w przedmiocie wydawania promes na zawieranie umów o prawo własności czasowej...(Dz. Urz. R.N i Z.M. Nr 10 z 1948 r. – publikacja pochodząca ze zbiorów Mazowieckiej Biblioteki Cyfrowej -mbc.cyfrowemazowsze.pl/dlibra/publication?id=36339&tab=3) zwolniono dotychczasowych właścicieli i ich prawnych następców od opłat za promesę. W uchwale wskazano też, że od wniosku o przyznanie prawa własności czasowej złożonego przez dotychczasowego właściciela lub jego prawnego następcę pobierana będzie opłata – 3000 zł. W uchwale nie ma wymogu, aby prawny następca był w posiadaniu gruntu. Uchwała Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 12 maja 1948 r. w przedmiocie wzywania dotychczasowych właścicieli (...) do złożenia zobowiązań zagospodarowywania gruntów (Dz. Urz. R.N. i Z.M. Nr 25 z 1948 r. – publikacja pochodząca ze zbiorów Mazowieckiej Biblioteki Cyfrowej -mbc.cyfrowemazowsze.pl/dlibra/publication?id=36339&tab=3) nie wymagała, aby warunkiem zawarcia umowy o własność czasową było wykazanie przez dotychczasowego właściciela faktycznego władztwa nad gruntem.

W tym kierunku podążył ustawodawca wprowadzając kolejne przepisy z zakresu tzw. gruntów warszawskich. Z art. 51 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70) wynikało, że poprzedniemu właścicielowi gruntu (przepis nie wprowadza zwrotu: "będącemu w posiadaniu gruntu")...może być odmówione prawo własności czasowej tego gruntu, stosownie do przepisów tego dekretu, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na cele określone w art. 3 niniejszej ustawy.

W późniejszych regulacjach z zakresu gruntów warszawskich ustawodawca konsekwentnie pomijał przesłankę "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu. Z § 1 ust. 1 uchwały Nr 11 z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m. st. Warszawy w wieczyste użytkowanie (M.P. Nr 6, poz. 18) wynikało, że tereny zabudowane określonym w tym przepisie budynkami mogą być oddane w wieczyste użytkowanie dotychczasowym właścicielom lub ich następcom prawnym (brak dookreślenia: "będącym w posiadaniu gruntu"), którzy nie złożyli w terminie wniosków dekretowych.

Art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) przewidywał, że poprzedni właściciele działek (...) lub ich następcy prawni mogą zgłosić w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie wymienionych gruntów w użytkowanie wieczyste. Także art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) – dalej zwanej "ugn" przyznał prawo do zwrotu nieruchomości poprzednim właścicielom (...), jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni (...) wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste. W obu tych przypadkach brak dookreślenia: "będący w posiadaniu gruntu".

Sąd zwraca uwagę, że jeżeli chodzi o dekret prawodawca zaniechał jego nowelizacji, mimo istotnych zmian przepisów prawa, jakie były na przestrzeni lat wprowadzane do obowiązującego porządku prawnego. Dlatego też art. 7 ust. 1 dekretu nie można interpretować kierując się tylko literalnym brzmieniem tego przepisu. Wyjaśnienie jego treści musi mieć punkt odniesienia do przyczyn wydania dekretu, jego kontekstu społecznego oraz innych regulacji prawnych stanowiących jego ówczesne i obecne otoczenie prawne.

Brak równocześnie dostatecznych argumentów natury prawnej, aby krąg uprawnionych do przyznania prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu traktować bardziej rygorystycznie, niż krąg uprawnionych do zwrotu nieruchomości warszawskiej w trybie art. 214 ugn, skoro ci pierwsi złożyli wnioski dekretowe dużo wcześniej i w dużej mierze byli to wówczas przeddekretowi właściciele lub ich prawni następcy, których bezpośrednio dotknęły skutki dekretu.

Gdyby jednak nie uznać wskazanych wyżej argumentów za zasadne i przyjąć za Komisją, że przesłanka "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu: 1) winna dotyczyć dotychczasowego właściciela gruntu lub jego prawnych następców, już na etapie złożenia wniosku dekretowego i być przesłanką rozstrzygnięcia; 2) należało ją pojmować jako określony stan faktyczny na gruncie; 3) przesłanka ta wciąż ma istotne znaczenie dla spraw dekretowych, to – zdaniem Sądu - przesłankę tę należało traktować w sposób szczególny.

Przyjmując powyższe założenia, co do przesłanki "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu – zdaniem Sądu - nie można było jej rozpatrywać wyłącznie jako sprawowania faktycznego władztwa nad gruntem z zamiarem władania nim dla siebie. Jak wskazano wyżej w zniszczonej Warszawie trwały roboty budowlane mające na celu doprowadzenie budynków do stanu używalności i wobec tego uprawnieni przebywali pod innymi adresami. Panował głód mieszkaniowy. Komisja mieszkaniowa przydzielała mieszkania osobom trzecim, jeżeli chodzi o budynki prywatne, które nadawały się do zamieszkania, ale nie zostały gruntownie wyremontowane przez osoby uprawnione po 13 września 1944 r. (art. 2, art. 4 lit. a i c, art. 10 lit. b i c dekretu PKWN z dnia 7 września 1944 r. o komisjach mieszkaniowych). W późniejszym czasie przydziału lokalu dokonywała władza kwaterunkowa, jeżeli budynki i lokale nie zostały wyłączone spod publicznej gospodarki lokalami (art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 3 lit. c dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu – Dz. U. z 1946 r. Nr 4, poz. 27).

W takich warunkach, w wielu przypadkach, nie było możliwe faktyczne władanie gruntem przez wnioskodawcę dekretowego w sposób wyłączny, niezakłócony, nieprzerwany. Wydaje się, że na potrzeby dekretu przesłankę "posiadania" należało zdefiniować szerzej. O "dekretowym" posiadaniu gruntu można było mówić także wówczas, gdy posiadacz miał samą tylko możliwość władania nieruchomością.

Do wykazania przesłanki "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu – przy takich założeniach - wystarczające było, aby uprawniony, w momencie złożenia wniosku dekretowego, nie zrzekł się wykonywania władztwa nad nieruchomością, nie został wyzuty, wbrew swej woli, z posiadania przez osoby trzecie, czy pozbawiony możliwości władania nieruchomością poprzez jej zajęcie na cele publiczne, w trybie wywłaszczenia, czy też pozbawiony gruntu oddanego osobie prawa publicznego w zarząd i użytkowanie jako tzw. majątku opuszczonego lub porzuconego, którego posiadanie nie zostało mu przywrócone.

Na gruncie tak rozumianego art. 7 ust. 1 dekretu nie można było zatem przyjąć, że posiadacz gruntu musiał zawsze manifestować swe posiadanie poprzez aktywne, ciągłe sprawowanie fizycznego władania nieruchomością zabudowaną budynkiem mieszkalnym, o którym mowa w art. 5 dekretu. Wystarczyło, że taki posiadacz miał samą tylko możność władania gruntem.

Zdaniem Sądu Z. i W. małż. Z. (przeddekretowi właściciele spornej nieruchomości), w dacie złożenia wniosku dekretowego, byli jego posiadaczami w zaprezentowanym wyżej rozumieniu.

Sąd zgodził się ze skarżącym, że zawartość akt administracyjnych w sposób dostateczny dowodzi tego, że wskazane wyżej osoby spełniały tak rozumianą przesłankę z art. 7 ust. 1 dekretu.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że podaniem z 20 sierpnia 1945 r. Z. Z. wystąpił do Biura Odbudowy Stolicy o wydanie zaświadczenia o uszkodzeniu dachu domu przy ul. [...] i konieczności jego remontu. W podaniu podał, że takie zaświadczenie jest mu potrzebne do uzyskania pożyczki na remont dachu. Żądane zaświadczenie zostało wystawione 31 sierpnia 1945 r. Z. i W. małż. Z. zamieszkiwali 26 października 1945 r. w Warszawie przy ul. [...], co wynika z treści aktu notarialnego Rep. nr 1444. Z. i W. małż. Z. zamieszkiwali na spornej nieruchomości także 22 lutego 1947 r. Potwierdza to treść aktu notarialnego Rep. Nr 258. Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej Z. i W. małż. Z. złożyli 11 maja 1949 r. (we wniosku wskazali adres: [...]). Z. Z. był także adresatem zarządzenia z 30 sierpnia 1950 r. w przedmiocie remontu domu przy ul. [...] i od tego zarządzenia złożył odwołanie. Potwierdza to skierowane do niego pismo Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 11 października 1950 r. Przedmiotowa nieruchomość została przekazana Zarządowi Budynków Mieszkalnych Warszawa [...] 8 marca 1968 r. Jedną z osób przekazujących była W. Z. (jej podpis widnieje pod protokołem przekazania nieruchomości).

W tej sytuacji dotychczasowi właściciele spornego gruntu spełnili tak rozumianą przesłankę posiadania z art. 7 ust. 1 dekretu, w dacie złożenia wniosku dekretowego. Osoby te w sposób wystarczający manifestowały swe posiadanie względem ówczesnych władz administracyjnych. Z. Z. starał się o uzyskanie środków finansowych na remont dachu budynku przy ul. [...], korespondował z organem władzy budowlanej w kwestii tego remontu. Organ administracji budowlanej traktował Z. Z. jako stronę prowadzonych postępowań. Przeddekretowi właściciele złożyli wniosek dekretowy chcąc nabyć prawo rzeczowe do gruntu. Dopiero w 1968 r. Skarb Państwa wszedł w posiadanie spornej nieruchomości.

Jak Sąd wyjaśnił wyżej dla oceny legalności decyzji reprywatyzacyjnej z 2 stycznia 2007 r. przesłanka posiadania, choć nadal formalnie widnieje w art. 7 ust. 1 dekretu, to nie miała jakiegokolwiek znaczenia.

Sąd nie podziela stanowiska Komisji, że przesłankę posiadania z art. 7 ust. 1 dekretu należało rozpatrywać kierując się przepisami o majątkach opuszczonych i porzuconych. Ustawa z dnia 6 maja 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych (Dz. U. Nr 17, poz. 97 ze zm.) – dalej zwana "umop", obowiązująca w dacie wejścia w życie dekretu, dotyczyła obszaru całej Polski i jedynie mienia opuszczonego oraz porzuconego. Celem przywrócenia w tym trybie posiadania mienia nieruchomego właścicielowi bądź wskazanym w przepisach krewnym i małżonkowi było 1) uniknięcie przekazania tegoż mienia osobom prawa publicznego i instytucjom wymienionym w przepisach w zarząd i użytkowanie, a następnie nabycia na własność tego mienia z upływem 20 lat przez Skarb Państwa lub inne podmioty wymienione w przepisach w trybie tzw. przemilczenia; 2) nabycie prawa własności gruntu przez zasiedzenie 10-letnie przez osoby, którym przywrócono posiadanie majątku.

Tymczasem z mocy art. 1 dekretu gmina m. st. Warszawy nabyła wszelkie grunty w granicach przedwojennej Warszawy 21 listopada 1945 r. niezależnie od tego, czy właściciel nieruchomości warszawskiej żył i czy był obecny oraz bez względu na to, jaki status miała nieruchomość warszawska.

Faktem jest natomiast to, że np. krewny w linii prostej dotychczasowego właściciela legitymujący się jedynie postanowieniem sądu o przywróceniu posiadania mienia opuszczonego (jeżeli właściciel był nieobecny) także mógł złożyć wniosek dekretowy. Wówczas osoba taka nie miała statusu prawnego następcy, ale użytkownika gruntu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Zgodnie bowiem z art. 20 w zw. z art. 22 umop takiej osobie służył zarząd i użytkowanie gruntu.

Zdaniem Sądu przepisy umop są dodatkowym argumentem za tym, że przeddekretowy właściciel nieruchomości albo jego prawni następcy nie mieli obowiązku wykazywania faktycznego władania gruntem w sensie cywilistycznym na potrzeby sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu.

Dla użytkownika gruntu, o którym mowa w art. 22 umop, niebędącego jego przeddekretowym właścicielem, czy prawnym następcą tej osoby, ale jedynie krewnym nieobecnego właściciela lub jego prawnego następcy (art. 20 umop), niewystarczającym było wykazanie na datę złożenia wniosku dekretowego faktycznego władania gruntem. Aby wniosek dekretowy takiej osoby podlegał merytorycznemu rozpoznaniu osoba ta musiała legitymować się stosownym orzeczeniem sądowym o przywróceniu posiadania nieruchomości (podobnie jak niektóre kategorie spadkobierców dotychczasowego właściciela), a poza tym tytułem wykonawczym o wprowadzeniu w posiadanie majątku (art. 27 i art. 31 umop).

Co istotne użytkownik gruntu był legitymowany do złożenia wniosku dekretowego o przyznanie przez organ gminy prawa zabudowy lub prawa wieczystej dzierżawy dotychczasowemu właścicielowi gruntu, a gdy właściciel nie żył, jego prawnym następcom. Uprawnionym do otrzymania jednego z praw, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, nie mógł być użytkownik gruntu (wnioskodawca). Wobec tego wniosek dekretowy krewnego-użytkownika był dopuszczalny, jeżeli osoba ta legitymowała się stosownymi dokumentami potwierdzającymi jej posiadanie, nawet gdy przeddekretowy właściciel nieruchomości, albo jego prawni następcy byli nieobecni (a więc nie mogli mieć statusu osób będących w posiadaniu gruntu).

Stanowisko zaprezentowane przez Sąd w niniejszej sprawie nie oznacza, że art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy nie może być stosowany w sprawach z zakresu gruntów warszawskich. Przepis ten miałby zastosowanie wówczas, gdyby dana sprawa dotyczyła decyzji reprywatyzacyjnej wydanej przed 1 stycznia 1947 r., uwzględniającej wniosek dekretowy złożony przez prawnego następcę dotychczasowego właściciela, mimo, że nie wykazał on stosownym dokumentem swego następstwa prawnego (np. wprowadzenia w posiadanie spadku, wydania mu rzeczy, z którą związane byłyby nabyte prawa i roszczenia dekretowe) na datę złożenia wniosku dekretowego i okoliczność ta nie wynikałaby z akt sprawy dekretowej lub dowodów zebranych w postępowaniu rozpoznawczym.

Przepis ten mógłby mieć również zastosowanie, gdyby w danej sprawie organ dekretowy wydał po 1 stycznia 1947 r. decyzję reprywatyzacyjną, niekorzystną dla wnioskodawcy, przyjmując za podstawę odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego fakt nieustalenia posiadania gruntu przez wnioskodawcę.

Skoro art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy był podstawą do wydania decyzji nadzorczej, to zakres zastosowania tego przepisu zależał od uprzedniego wyjaśnienia treści art. 7 ust. 1 dekretu. Wykładni art. 7 ust. 1 dekretu nie można dokonywać z perspektywy art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy. Celem nadzoru jurysdykcyjnego w postępowaniu rozpoznawczym jest wyjaśnienie nieprawidłowości i uchybień jakie miały miejsce w postępowaniu przed organem wydającym decyzję reprywatyzacyjną. Weryfikacja decyzji reprywatyzacyjnej odbywa się albo z uwzględnieniem stanu z daty jej wydania albo z uwzględnieniem dowodów, okoliczności, skutków, które ujawniły się po jej wydaniu. W żadnym razie art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy, jako przepis stanowiący podstawę prawną decyzji nadzorczej, nie może być traktowany jako wprowadzający dodatkowe, inne przesłanki, od których spełnienia zależy rozpatrzenie sprawy z art. 7 ust. 2 dekretu.

Wobec tego brak było podstaw do zastosowania przez Komisję art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy, a w szczególności uznania, że decyzja reprywatyzacyjna z 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez nieustalenie przesłanki posiadania z art. 7 ust. 1 dekretu. Komisja, wydając zaskarżoną decyzję, w zakresie pkt 1 rozstrzygnięcia, naruszyła więc art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Sąd zwraca uwagę, że Komisja ma status tzw. organu nadzoru, który prowadzi postępowanie rozpoznawcze będące administracyjnym postępowaniem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 16 § 1 kpa. Wobec tego, że przedmiotem weryfikacji Komisji była w niniejszej sprawie decyzja ostateczna, której służy domniemanie zgodności z prawem (art. 16 § 1 kpa), samo stwierdzone w postępowaniu rozpoznawczym nieustalenie posiadania przez organ dekretowy nie mogło prowadzić do zakwestionowania legalności kontrolowanej decyzji, jeżeli to uchybienie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy.

Takie stanowisko Sądu realizuje konstytucyjną zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasadę bezpieczeństwa obrotu prawnego, które są wywodzone z ogólnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), która ma swe rozwinięcie w przepisach procedury administracyjnej (art. 8 § 1 kpa).

Zdaniem Sądu stwierdzenie przez Komisję, że kwestionowana decyzja z 2 stycznia 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, z tego powodu, że pewne okoliczności nie były ustalone w toku postępowania dekretowego było nadmiernym formalizmem. Takie działanie nie realizowało konstytucyjnej zasady praworządności, o której mowa w art. 7 Konstytucji RP, a która ma swe rozwinięcie w postępowaniu administracyjnym (art. 6 kpa).

Jeżeli chodzi o trzecie zagadnienie sporne Sąd zwraca uwagę, że podstawę prawną decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 19 marca 2008 r. stanowił art. 155 kpa. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Trzeba wskazać, że sposób rozumienia i stosowania w praktyce instytucji z art. 155 kpa kształtuje bogate orzecznictwo sądowe. Przepis ten w praktyce orzeczniczej budzi szereg wątpliwości interpretacyjnych.

Próbę usunięcia niektórych wątpliwości orzeczniczych, jakie zrodziły się na tle wykładni tego przepisu, podjęto w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 2/09.

Ze stanowiska zaprezentowanego w tej uchwale wynika, że: 1) przy stosowaniu art. 155 kpa istotne są przesłanki wynikające z tego przepisu; 2) postępowanie prowadzone w trybie art. 155 kpa jest nowym postępowaniem, odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna; 3) decyzja wydana na podstawie art. 155 kpa może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu (zmienianą), a nie kwestii nowych; 4) postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem; 5) postępowanie z art. 155 kpa toczy się w tej samej, z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne, tzn. pomiędzy obu sprawami musi występować tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, co do jej istotnych elementów podmiotowych i przedmiotowych. Tożsamość sprawy jest zachowana wówczas, gdy w obu sprawach występuje ta sama strona postępowania, zachowana jest identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej (brak przekształceń faktów prawnie istotnych), a także podstawy prawnej, w tym ciągłość regulacji prawnej. Z tym, że dopuszczalna jest zmiana okoliczności faktycznych, następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, jeżeli zmiana zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego; 6) złożenie przez stronę wniosku o zmianę decyzji jest równoznaczne z wyrażeniem przez nią zgody na zmianę decyzji; 7) użycie w art. 155 kpa spójnika "lub" wskazuje, że zmiana decyzji może uwzględnić tylko jeden z wymienionych interesów (interes społeczny lub słuszny interes strony), z tym że zbadanie przesłanki słusznego interesu strony będzie następowało z uwzględnieniem art. 7 kpa; 8) zmiana decyzji staje się niemożliwa, jeżeli sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Przepisy szczególne mogą ustanawiać wyraźny zakaz uchylania lub zmiany decyzji lub zakaz ten może wynikać z treści przepisów o charakterze restrykcyjnym. Przepisami szczególnymi zakazującymi zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych nie mogą być przepisy określające istotę regulowanego zjawiska, jeżeli brak wyraźnego wyłączenia stosowania art. 155 kpa.

Poza tym na tle samych spraw dekretowych nie ma jednolitego orzecznictwa w zakresie stosowania instytucji z art. 154 i art. 155 kpa. W orzecznictwie sądowym są rozbieżności, co do tego, czy decyzja wydana w trybie z art. 7 dekretu (jako decyzja tzw. związana) podlega trybowi weryfikacji z art. 154 i art. 155 kpa (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1215/10; wyrok NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1248/11 i wyrok NSA z 18 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 718/13 - opowiadające się za stosowaniem do decyzji dekretowych art. 154 i art. 155 kpa oraz wyrok NSA z 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1667/13 – stanowisko o niedopuszczalności stosowania trybu z art. 154 kpa).

Rację ma skarżący twierdząc, że przy wydaniu decyzji zmieniającej przesłanki wynikające z samej tylko treści art. 155 kpa zostały zachowane.

Po pierwsze – z akt sprawy wynika, że decyzja zmieniana stała się ostateczna (klauzula ostateczności widniejąca na egzemplarzu decyzji).

Po drugie – decyzja zmieniana w pkt I-III orzekała o ustanowieniu na 99 lat, za czynszem symbolicznym, prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowych nieruchomości – działek nr [...] na rzecz W. R. i J. R. (spadkobierców przeddekretowych właścicieli przedmiotowej nieruchomości). Na podstawie tej decyzji strony nabyły prawo.

Po trzecie – nie ma wątpliwości, że zmiana decyzji nastąpiła za zgodą stron. Z akt sprawy wynika, że wniosek z 22 stycznia 2008 r. o zmianę decyzji z 2 stycznia 2007 r. złożyli K. P.i A. P. – spadkobiercy W. P., a także strony postępowania dekretowego – J. R. i W. R. w piśmie z 19 lutego 2008 r. (wniosek uzupełniający). Złożenie wniosków o zmianę decyzji przez wszystkich spadkobierców przeddekretowych właścicieli jest równoznaczne z wyrażeniem przez autorów wniosków zgody na zmianę decyzji.

Jeżeli chodzi o to zagadnienie trzeba wskazać, że w niniejszej sprawie nie była wymagana zgoda Miasta st. Warszawy na zmianę decyzji, mimo, że przedmiotowe nieruchomości (działka nr [...]) stanowiły własność Miasta st. Warszawy. W sprawie o zmianę decyzji z 2 stycznia 2007 r., w trybie art. 155 kpa, Prezydent m. st. Warszawy działał jako organ administracji publicznej – organ gminy (w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 kpa). Zatem w niniejszej sprawie Prezydent m. st. Warszawy "bronił" interesu właściciela nieruchomości, jako organ administracji publicznej (działając w sferze imperium), a nie jako organ osoby prawnej jaką jest Miasto st. Warszawa (działając w sferze dominium). Wobec tego, że ustawodawca w sprawie dekretowej wyznaczył Prezydentowi m. st. Warszawy rolę organu administracji publicznej, który wydaje decyzję administracyjną, to Miasto st. Warszawa nie miało w tej sprawie statusu strony postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa, jako osoba prawna (właściciel nieruchomości).

Jeżeli chodzi o brak zgody na zmianę decyzji pochodzącej od właścicieli wykupionych lokali mieszkalnych, którym przypadają udziały w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości rację ma Komisja, że tego rodzaju osoby mają status stron postępowania dekretowego (por. wyrok NSA z 9 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1904/14)).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że także aktualny użytkownik wieczysty nieruchomości dekretowej, który nie był stroną postępowania zakończonego decyzją dekretową, gdy później nabywa prawa i obowiązki wynikające z tej decyzji (od uprawnionego z tej decyzji) ma interes prawny w sprawie o zmianę decyzji dekretowej w trybie art. 155 kpa (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1083/10).

Zdaniem Sądu wadliwe jest jednak twierdzenie Komisji, że osoby, które nie były uprawnionymi z decyzji dekretowej (właściciele wykupionych lokali) musiały wyrazić zgodę na zmianę decyzji z 2 stycznia 2007 r. Z art. 155 kpa wynika, że wymóg uzyskania zgody strony dotyczy tylko stron, które brały udział w postępowaniu administracyjnym i nabyły prawo z decyzji zmienianej. Wymóg ten należy też odnieść do ich następców prawnych. Decyzja z 2 stycznia 2007 r. w pkt I-III (tych punktów dotyczył wniosek o zmianę) nie przyznaje żadnego prawa właścicielom wykupionych lokali mieszkalnych. Poza tym nie brali oni udziału w postępowaniu dekretowym.

Po czwarte – brak przepisu szczególnego, który wyłączałby zastosowanie art. 155 kpa do spraw dekretowych.

Po piąte – za zmianą decyzji z 2 stycznia 2007 r. przemawiał słuszny interes strony. Niewątpliwie zmiana tej decyzji realizowała zgodny cel następców prawnych przeddekretowych właścicieli nieruchomości. Uzyskanie decyzji zmieniającej miało zaktualizować krąg uprawnionych i doprowadzić do zawarcia przez Miasto st. Warszawa z następcami prawnymi przeddekretowych właścicieli umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu, co też miało miejsce w 2009 r.

Po szóste – zmianie pkt I-III decyzji z 2 stycznia 2007 r., która wywoływała zmiany w sferze prawnej podmiotów prywatnych, nie stał na przeszkodzie interes społeczny, w szczególności interes finansowy jednostki samorządu terytorialnego, czy jakikolwiek interes ogółu członków wspólnoty samorządowej. Takiej przeszkody nie wskazało Miasto st. Warszawa, czy też Komisja.

Samego braku szczegółowej analizy przesłanek słusznego interesu strony i interesu społecznego w uzasadnieniu decyzji zmieniającej nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy. Tym bardziej, że - jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 2/09 - zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa może uwzględnić tylko jeden z wymienionych interesów (interes społeczny lub słuszny interes strony).

Rację ma zatem skarżący, że postępowanie rozpoznawcze nie wykazało, aby w niniejszej sprawie wystąpiły jasno uchwytne, a przez to "rażące", przeszkody do zastosowania instytucji zmiany decyzji z art. 155 kpa, w stosunku do decyzji z 2 stycznia 2007 r. Wydana w takich warunkach decyzja stanowi zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego (np. narusza nakaz lub zakaz ustanowiony w przepisie prawa albo zapada w zupełnym oderwaniu od podstawy prawnej rozstrzygnięcia i stanu faktycznego sprawy).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Z samej tylko treści art. 155 kpa nie wynika zakaz zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, poprzez wykorzystanie tego trybu do konwalidowania stwierdzonych wad decyzji zmienianej.

Jak wskazano wyżej takie, a nie inne rozumienie art. 155 kpa (różna wykładnia prawa) nie może być podstawą zarzutu wydania decyzji w warunkach nieważności z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy.

W tej sytuacji zaskarżona decyzja Komisji, w zakresie rozstrzygnięcia z pkt 2, została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 4 i art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do czwartego zagadnienia spornego Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie Komisja nie orzekała na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy. Zatem tego typu zarzut organu nadzoru wykraczał poza przedmiot niniejszej sprawy nieważnościowej.

Tym niemniej rację ma Komisja, że niezapewnienie przez Prezydenta m. st. Warszawy udziału w postępowaniu dekretowym i postępowaniu o zmianę decyzji dekretowej aktualnym właścicielom wykupionych lokali mieszkalnych naruszało art. 10 § 1, art. 61 § 4 i art. 81 kpa. Osoby te były w określonej części ułamkowej użytkownikami wieczystymi nieruchomości gruntowej (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 3a ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Ich interes prawny był konsekwencją współużytkowania wieczystego tej samej nieruchomości. W przypadku nieruchomości zabudowanych, osoby te są też właścicielami wyodrębnionych nieruchomości lokalowych i współwłaścicielami części wspólnych budynku (art. 3 ust. 2 uwl). Osoby te miały zatem interes w tym, by prawidłowo ustalony udział w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na rzecz następców prawnych dawnych jej właścicieli, nie naruszał udziałów tych osób w prawie użytkowania wieczystego owej nieruchomości.

Komisja pominęła jednak to, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd wedle którego przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Przepis ten powinien być oceniany łącznie z unormowaniem zawartym w art. 147 zd. drugie kpa stanowiącym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 następuje tylko na żądanie strony oraz uregulowaniem zawartym w art. 184 § 4 kpa, z którego wynika, że jeżeli podstawą sprzeciwu prokuratora jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to jego wniesienie wymaga zgody pominiętej strony. Takie rozwiązania ustawowe powodują, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie strony, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym trzeba uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 1127/17).

Wobec tego – zdaniem Sądu – w postępowaniu nadzwyczajnym weryfikującym ostateczne decyzje reprywatyzacyjne (takim jest niniejsze postępowanie rozpoznawcze) Komisja nie mogła "z urzędu" powoływać się na wadę postępowania polegającą na pozbawieniu stron (właścicieli wyodrębnionych lokali) udziału w postępowaniach zakończonych decyzjami z 2007 r. i 2008 r., jeżeli tego typu zarzutu nie podnoszą sami zainteresowani. Z tego faktu Komisja nie mogła wyciągać dla Prezydenta m. st. Warszawy negatywnych skutków prawnych, zwłaszcza, że art. 30 ust. 1 ustawy, odwołując się do podstaw wznowieniowych (pkt 1-3), nie wymienia pozbawienia strony bez własnej winy udziału w postępowaniu, jako podstawy do podważenia legalności decyzji reprywatyzacyjnych.

Odwoływanie się przez pełnomocnika organu na rozprawie do art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy (innego naruszenia przepisów postępowania) było nieadekwatne do okoliczności niniejszej sprawy, skoro Komisja nie wydała zaskarżonej decyzji na podstawie tego przepisu.

Odnosząc się do piątego zagadnienia spornego Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie Komisja zastosowała "nieważnościowy" tryb weryfikacji decyzji reprywatyzacyjnych z 2007 r. i 2008 r. Organ ten uznał bowiem, że decyzja z 2007 r. i 2008 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy. Zatem w takiej sytuacji winien – co do zasady - mieć zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy. Ustalenie przez Komisję, że przedmiotowe nieruchomości (działka nr [...]) były przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnych z 2007 i 2008 r., obligowało organ nadzoru do zastosowania art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 i art. 38 ust. 1 ustawy. Skoro Komisja uznała, że kontrolowane decyzje rażąco naruszają prawo (co było wadliwe), a następnie ustaliła, że wystąpiły okoliczności uniemożliwiające stwierdzenie nieważności tych decyzji, to należało orzec o stwierdzeniu wydania kontrolowanych decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdzono nieważności tych decyzji.

Komisji umknęło jednak to, że art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy ma zastosowanie do innych, niż nieważnościowy, trybów weryfikacji decyzji reprywatyzacyjnych. Takich, w których Komisja uchyla decyzje reprywatyzacyjne z innych przyczyn, niż te wskazane w art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy. W konsekwencji także definicja nieodwracalnych skutków prawnych sformułowana w art. 2 pkt 4 ustawy nie miała zastosowania w niniejszej sprawie.

Decyzja Komisji z 2 sierpnia 2018 r. odwołuje się do trybu nieważnościowego (art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy), w którym Komisja nie mogła uchylić decyzji reprywatyzacyjnych. W sytuacji, gdy Komisja uznała, że decyzje reprywatyzacyjne obciążone są wadami kwalifikowanymi w postaci rażącego naruszenia prawa (nieważnościowymi) wówczas winna zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych rozpatrywać na gruncie o art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa i art. 38 ust. 1 ustawy.

Już z tego powodu zastosowanie przez Komisję art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy było wadliwe, a wobec braku podstaw do przypisania kontrolowanym decyzjom reprywatyzacyjnym wad nieważnościowych, uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy.

Wobec tego argumenty skarżącego dotyczące oceny zagadnienia nieodwracalnych skutków prawnych w kontekście dobrej wiary reprezentantów [...] Sp. z o.o. przy nabyciu prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. [...] nie miały znaczenia dla sprawy, ponieważ art. 2 pkt 4 ustawy nie miał w sprawie zastosowania.

Jeżeli chodzi o podnoszone przez stowarzyszenie pn. [...] we wniosku z 25 października 2019 r. i przez pozostałe strony na rozprawie argumenty dotyczące naruszania interesów i praw najemców mieszkań w budynku przy ul. [...] przez działania przedstawicieli spółki należącej do [...] S.A., wywołania przez decyzje reprywatyzacyjne skutków w postaci rażącego naruszenia interesu społecznego poprzez: oddanie gruntu z kamienicą beneficjentom tych decyzji wraz z lokatorami, nieuzasadnione podwyżki czynszów regulowanych, działania budowlane niekorzystne dla zabytkowej kamienicy i lokatorów, naruszenie zasad prawidłowej gospodarki i właściwego gospodarowania zasobem nieruchomości, a także braku orzeczenia o zwrocie równowartości nienależnego świadczenia w trybie art. 31 ustawy, Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie nie ujawniły się na etapie postępowania rozpoznawczego naruszenia praw i interesów najemców mieszkań, czy rażące z punktu widzenia społecznego skutki decyzji reprywatyzacyjnych.

Tych zagadnień nie dotyczy kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja Komisji. Jak wskazał pełnomocnik organu na rozprawie Komisja badała sprawę w aspekcie art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy, jednakże nie uzyskała od lokatorów kamienicy informacji w zakresie naruszenia interesu społecznego.

Kwestia nałożenia przez Komisję obowiązku, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy nie była przedmiotem ustaleń i ocen w niniejszym postępowaniu rozpoznawczym.

Okoliczności te wykraczały poza przedmiot niniejszej sprawy.

Jeżeli chodzi o podnoszony na rozprawie przez przedstawiciela stowarzyszenia pn. [...] zarzut wydania decyzji dekretowej w warunkach rażącego naruszenia prawa, tj. w sytuacji nieobowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu przedmiotowych nieruchomości (działki nr [...]) Sąd zwraca uwagę, że ten zarzut jest chybiony. Brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w dacie wydania decyzji dekretowej nie stanowił przeszkody do wydania merytorycznej decyzji, o której mowa w art. 7 ust. 2 dekretu. W takiej sytuacji nie podlega ocenie Prezydenta m. st. Warszawy to, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela (jego następców prawnych) da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (planu zagospodarowania przestrzennego). Brak przeszkód natury "planistycznej" działa zatem na korzyść osób składających wnioski dekretowe.

Jakkolwiek zarzuty czynione przez Miasto st. Warszawę przeciwko zaskarżonej decyzji Komisji były w zdecydowanej większości zasadne, to jednak Sąd nie miał podstaw do uwzględnienia skargi.

Miasto st. Warszawa w skardze wyraźnie wskazało, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Komisji z 2 sierpnia 2018 r. jest dla skarżącego korzystne i nie jest przedmiotem zaskarżenia (str. 8 skargi). Pełnomocnik skarżącego na rozprawie podtrzymał zakres zaskarżenia zawarty w skardze.

Wobec tego Sąd – kierując się treścią art. 134 ppsa (zasadą orzekania w granicach zaskarżenia zakreślonych skargą i zakazem orzekania na niekorzyść skarżącego), nie stwierdzając wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności (art. 156 § 1 kpa) - oddalił skargę.

Sąd zwraca uwagę, że decyzja administracyjna, inaczej niż orzeczenie sądowe, tworzy pewną całość, jako wypowiedź procesowa organu administracji publicznej. Wynika to z art. 107 § 1 kpa. Zasadniczo decyzję wydaną w postępowaniu rozpoznawczym, zawsze jako całość, doręcza się stronom (art. 109 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy), także wówczas, gdy Komisja zastosuje tryb doręczenia decyzji poprzez jej ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 16 ust. 3 ustawy).

Zgodzić należało się z Miastem st. Warszawą, że – co do zasady - dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji do wojewódzkiego sądu administracyjnego, tylko w części dotyczącej wybranych fragmentów jej uzasadnienia.

Jeżeli jednak zarzuty skarżącego są zasadne, a nie zaskarżył on decyzji w zakresie jej rozstrzygnięcia, wówczas Sąd nie może uwzględnić tak sformułowanej skargi.

Gdyby Sąd uwzględnił taką skargę kierując się tylko jej treścią (wnioskami skargi) doprowadziłoby to do sytuacji, w której istniałaby decyzja o określonym rozstrzygnięciu, ale w jej uzasadnieniu brak byłoby stanowiska organu w najważniejszych kwestiach determinujących treść rozstrzygnięcia.

Należy mieć na względzie, że kontrola sądowoadministracyjna nie może prowadzić do pozostawienia w obrocie prawnym ułomnych decyzji, niespełniających wymogów z art. 107 § 1 i 3 kpa, w tym niezawierających uzasadnienia w zasadniczych dla sprawy kwestiach.

W takiej sytuacji Sąd zobowiązany był do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji Komisji z 2 sierpnia 2018 r., jako całości, mimo, że w skardze podniesione zostały w zdecydowanej większości skuteczne zarzuty przeciwko kwestionowanym fragmentom uzasadnienia tej decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ppsa orzekł, jak w sentencji.