Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1115/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 151, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35, art. 36 , art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 40, art. 41
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz 74
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Chobian, Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Miejskiej w Małogoszczu z dnia 15 kwietnia 1999 r. nr 7/61/99 w przedmiocie uchwalenia statutów jednostek pomocniczych gminy I. stwierdza nieważność § 8 ust. 1 pkt 3 i 4, § 19 ust. 1 i 2, § 27 ust. 2 w zakresie słów: "której może być przewodniczącym", § 32 ust. 2, § 34, § 35, § 36 ust. 3 załączników od 1 do 19 zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr 7/61/99 z dnia 15 kwietnia 1999 r. Rada Miejska w Małogoszczu, działając na podstawie art. 35, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 i 2 i art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. nr 13, poz.74 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., uchwaliła statuty następujących jednostek pomocniczych gminy Małogoszcz:

1. Bocheniec,

2. Henryków,

3. Karsznice,

4. Kozłów,

5. Lasochów,

6. Lipnica,

7. Leśnica,

8. Ludwinów,

9. Mieronice,

10. Mniszek,

11. Rembieszyce,

12. Wiśnicz,

13. Wola Tesserowa,

14. Wrzosówka,

15. Wygnanów,

16. Zakrucze,

17. Złotniki,

18. Zarczyce Duże,

19. Żarczyce Małe,

stanowiące załączniki od nr 1 do 19 do ww. aktu (§ 2).

W § 8 ust. 1 statutów określono, że organami sołectwa są: zebranie wiejskie (pkt 1), sołtys (pkt 2), rada sołecka (pkt 3), komisja rewizyjna (pkt 4).

W § 18 postanowiono, że pierwsze zebranie wiejskie po wyborach do Rady Miejskiej na którym ma być dokonany wybór sołtysa i rady sołeckiej zwołuje Zarząd Miasta i Gminy, określając miejsce, dzień i godzinę zabrania wiejskiego oraz wyznacza przewodniczącego obrad spośród mieszkańców sołectwa.

Zgodnie z § 19 ust. 1 i 2 załączników do uchwały dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej na zebraniu wiejskim wymagana jest osobista obecność co najmniej 1/10 uprawnionych mieszkańców sołectwa. O ile w wyznaczonym terminie wybory nie odbyły się z powodu niedopełnienia warunku określonego w ust. 1 wybory odbywają się w tym samym dniu za jedną godzinę w obecności takiej liczby wyborców, która umożliwi powołanie komisji skrutacyjnej, wybór sołtysa i rady sołeckiej.

W § 25 statutów przyjęto, że sołtys i członkowie rady sołeckiej są bezpośrednio odpowiedzialni przed zebraniem wiejskim. Mogą być odwołani przez zebranie wiejskie przed upływem kadencji, jeżeli nie wykonują swoich obowiązków, naruszają postanowienia statutu lub dopuszczają się czynu dyskwalifikującego ich w opinii środowiska. W § 26 określono, że odwołanie następuje w głosowaniu tajnym w obecności co najmniej 1/5 uprawnionych mieszkańców zwykłą większością głosów (ust. 1), odwołanie może nastąpić po wysłuchaniu zainteresowanego (ust. 2).

Zgodnie z § 27 ust. 2 statutów przy wykonywaniu swoich zadań sołtys współdziała z radą sołecką, której może być przewodniczącym, zaś stosownie do treści § 32 ust. 2 przewodniczącym rady sołeckiej może być sołtys.

W § 33 postanowiono, że do zadań rady sołeckiej należy w szczególności:

1) współdziałanie z sołtysem w prowadzeniu i załatwianiu spraw sołectwa.

2) inicjowanie działań społecznie użytecznych dla sołectwa i jego mieszkańców,

3) podejmowanie inicjatywy dotyczącej przeznaczenia środków finansowych na cele rozwoju gospodarczego sołectwa,

4) pełnienie roli stałego komitetu czynów społecznych w ramach udzielonych upoważnień przez zebranie wiejskie.

W § 34 ust. 1 statutów wskazano, że zebranie wiejskie wybiera komisję rewizyjną w składzie od 3 do 5 członków będącą organem kontroli wewnętrznej zebrania wiejskiego. W skład komisji rewizyjnej nie może wchodzić sołtys i członkowie rady sołeckiej (§ 34 ust. 2). Stosownie do treści § 35 ust. 1 komisja rewizyjna kontroluje sołtysa i radę sołecką, zaś zgodnie z § 35 ust. 2 statutów w szczególności do zadań komisji rewizyjnej należy kontrola:

1) realizacji uchwał podejmowanych przez zebranie wiejskie,

2) wykonania budżetu sołectwa przez sołtysa i radę sołecką,

3) rzetelności i gospodarności dochodów i wydatków sołectwa.

W § 36 ust. 3 wskazano, że wybory dla uzupełnienia składu rady sołeckiej lub wybrania całego składu rady soleckiej przeprowadza samodzielnie zebranie wiejskie zwołane przez sołtysa.

Zgodnie z § 39 statutów kontrolę nad działalnością finansową sołectwa sprawuje Skarbnik Gminy.

Skargę na ww. uchwałę, sprecyzowaną pismem z dnia 7 stycznia 2020 r., złożył Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie, podnosząc zarzuty istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektów statutu sołectw społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami;

- art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez umieszczenie w ww. załącznikach zapisów, które przekraczają zakres delegacji ustawowej w zakresie tego, co winien zawierać regulamin sołectwa, wynikającej z u.s.g. tj.: określenie w § 8 ust. 1 pkt 3, że organem sołectwa jest rada sołectwa, nadanie w § 18, § 19, § 25 zdanie drugie, § 26 uchwały organowi uchwałodawczemu – jakim jest zebranie wiejskie – kompetencji do powołania i odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej, przy określeniu warunków ważności dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej (§ 19 ust. 1) oraz dodatkowo określenie w § 36 ust. 3, że zebranie wiejskie przeprowadza wybory do rady sołeckiej, określenie w § 27 ust. 2 oraz w § 32 ust. 2, że sołtys może być przewodniczącym rady sołectwa, wprowadzenie w § 33 oraz w § 35 ust. 2 zwrotu "w szczególności" w przypadku wskazywania zadań rady sołeckiej oraz komisji rewizyjnej, określenie w § 39, że kontrolę nad działalnością finansową sołectwa sprawuje Skarbnik Gminy, określenie w § 25 zdanie pierwsze, że sołtys i członkowie rady sołeckiej są bezpośrednio odpowiedzialni przed zebraniem wiejskim.

W uzasadnieniu, w którym powołano się na przepisy art. 35, art. 5a i art. 36 ustawy o samorządzie gminnym, a także przywołano szereg orzeczeń sądów administracyjnych, skarżący wskazał, że z protokołu z sesji Rady Miejskiej w Małogoszczu nie wynika aby w niniejszym przypadku przed podjęciem uchwały dokonano faktycznie wymaganych prawem konsultacji z mieszkańcami. Podkreślono, że funkcje uchwałodawcze, jak i wykonawcze ustawodawca powierzył zebraniu wiejskiemu i sołtysowi, stwierdzając, że rada sołectwa jedynie "wspomaga" sołtysa. W związku z tym rada sołectwa nie ma samoistnych kompetencji i nie należy do kategorii organów sołectwa. Ustawa nie przewiduje tworzenia i funkcjonowania innych organów sołectwa poza organem uchwałodawczym (zebranie wiejskie) i wykonawczym (sołtys). Poza tym rada sołecka jedynie wspomaga i ma charakter opiniodawczo-doradczy wobec niego, a tym samym sołtys nie może wchodzić w skład rady sołeckiej i być przewodniczącym tej rady. Z kolei, gdyby ustawodawca chciał, aby odwołania oraz powołania sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 1 u.s.g. Ustawa ta nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą. Przyznanie zebraniu wiejskiemu – definiowanemu tak jak to uczyniono w zaskarżonych statutach – możliwości związanych z odwołaniem oraz powołaniem sołtysa lub członków rady sołeckiej pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Co do sprawowania kontroli i nadzoru nad działalnością organów sołectwa w sprawach finansowych przez skarbnika gminy, to zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. w statucie jednostki pomocniczej gminy (sołectwa) konieczne jest określenie zakresu i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. W świetle art. 11a ust. 1 u.s.g. organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Skarbnik gminy jest natomiast wyłącznie głównym księgowym budżetu, powoływanym i odwoływanym przez radę gminy na wniosek wójta (art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). W rezultacie powierzenie skarbnikowi uprawnień do kontrolowania i nadzorowania działalności organów sołectwa w sprawach finansowych, który bez wątpienia nie jest organem gminy, stoi w sprzeczności z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. Prokurator zauważył – w odniesieniu do zwrotu "w szczególności" zawartego w § 33 i § 35 ust. 2 statutów – że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego – co wynika wprost z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, sprzecznym z upoważnieniem ustawowym. Z kolei wprowadzenie warunków ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej – tak jak to uczyniono w § 19 ust. 1 statutów – jest prawnie niedopuszczalne, ponieważ modyfikuje mające charakter bezwzględnie obowiązujący ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Podobnie ograniczenie w § 25 statutów ponoszenia odpowiedzialności sołtysa i członków rady sołeckiej tylko przed zebraniem wiejskim – jako organem uchwałodawczym – jest nietrafne, gdyż zarówno sołtys jak i członkowie rady są wybierani przez ogół mieszkańców sołectwa i są przed mieszkańcami odpowiedzialni.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ podzielił stanowisko Prokuratora odnośnie regulacji § 8 ust. 1 pkt 3 i § 39 statutów, wnosząc o oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Ustosunkowując się do zarzutu braku konsultacji projektów statutów z mieszkańcami sołectw organ wskazał, że w dacie podjęcia uchwały u.s.g. nie przewidywała takiego wymogu. Rozwiązanie takie wprowadzono dopiero nowelizacją u.s.g. z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianach ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2001 r. nr 45 poz. 497), która weszła w życie z dniem 30 maja 2001 r. Ponadto organ, podejmując uchwałę, nie tworzył jednostek pomocniczych gminy – sołectw, lecz nadawał im wyłącznie statuty. Co się zaś tyczy zarzutów dotyczących regulacji § 18, § 19, § 25 zdanie drugie statutów to fakt, że u.s.g. nie reguluje spraw związanych z odwołaniem sołtysa i członków rady sołeckiej przed upływem kadencji nie może być okolicznością, którą statut powinien pominąć. Skoro ustalono, kto może powoływać dany organ, to zasadnym jest by ten organ miał prawne możliwości do odwoływania wcześniej wybranych organów w określonych sytuacjach. Dlatego też sprawę wcześniejszego odwołania sołtysa i rady sołeckiej określono w statutach sołectw. Zapis ten sprawdza się w praktyce i nie jest przez nikogo kwestionowany. Z kolei regulacja, zgodnie z którą wyborów sołtysa i członków rady sołeckiej dokonuje zebranie wiejskie, pozostaje – zdaniem skarżącego – w sprzeczności z zapisem art. 36 ust. 3 u.s.g., w którym zapisano, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej są wybierani przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Natomiast w ocenie organu art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. należy czytać łącznie. Ustawodawca stwierdził, że zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym (art. 36 ust. 1), a zatem może podejmować uchwały dotyczące także wyboru sołtysa, jednak sołtys może być wybierany nie przez wszystkich mieszkańców uczestniczących w zebraniu wiejskim, lecz tylko przez tych mieszkańców, którzy są stałymi mieszkańcami sołectwa uprawnionymi do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). W rezultacie zapisy statutów, które określają, że zebranie wiejskie dokonuje wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, są zgodne z u.s.g. Nietrafny jest także zarzut dotyczący § 25 statutów, zdaniem organu bowiem skoro sołtys i członkowie rady sołeckiej zostali wybrani podczas zebrania wiejskiego przez stałych mieszkańców sołectwa to odpowiadają oni także przed tym zebraniem. Ponadto zarzut Prokuratora odnośnie § 27 ust. 2 i § 32 ust. 2 statutu jest chybiony – gdyż nie ma żadnych przeszkód prawnych, aby sołtys wybrany do rady sołeckiej był jej przewodniczącym. Rada sołecka nie jest bowiem organem kontrolnym sołtysa – lecz jedynie wspomaga jego działalność i nie ma tu konfliktu interesów. Gdyby ustawodawca chciał by członkiem rady sołeckiej nie był sołtys, to określiłby to w ustawie. Co do otwartego katalogu zadań rady sołeckiej i komisji rewizyjnej (§ 33 i § 35 ust. 2) organ stwierdził, że w art. 35 ust 3 u.s.g. ustawodawca zaznaczył co statut jednostki pomocniczej określa "w szczególności", wymieniając zadania, jakie winny być zawarte w statucie. W rezultacie jednoznacznie wskazano (uczynił to sam ustawodawca), że zapisy statutu nie muszą mieć formy zamkniętego katalogu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Jednocześnie należy podnieść, że przedmiotem zaskarżenia przez prokuratora w niniejszej sprawie była uchwała (po sprecyzowaniu – k. 130 – wyłącznie uchwała z dnia 15 kwietnia 1999 r. nr 7/61/99), a skarżący wnosił o stwierdzenie jej nieważności w całości, wobec czego to ta uchwała stanowiła granicę sprawy. Na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami skargi, zaś stosowanie powyższego przepisu nie zostało wyłączone w przypadku rozpoznawania skarg na uchwały. Sąd pierwszej instancji bada zatem w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem. Skoro więc sąd nie jest związany granicami zaskarżenia, to żadna część zaskarżonej decyzji lub aktu nie korzysta z domniemania prawidłowości (por. wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 1807/11, z dnia 3 września 2013 r., sygn. II OSK 652/13, z dnia 15 marca 2017 r., sygn. II OSK 1806/15, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. III SA/Gd 1028/16, T. Woś [red.], "Prawo o postępowaniu administracyjnymi. Komentarz", wyd. VI, WK 2016, kom. do art. 134 p.p.s.a.).

Zarzuty skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie okazały się częściowo zasadne. Ponadto Sąd dostrzegł zapisy uchwały, które wymagały stwierdzenia nieważności niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.

Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 15 kwietnia 1999 roku. Sąd jest uprawniony do oceny legalności tego aktu według stanu prawnego obowiązującego w dacie jego podjęcia. W tej dacie zaś obowiązywały przepisy u.s.g. w innym brzmieniu niż ten, na który powołał się Prokurator w uzasadnieniu skargi. I tak, art. 35 i art. 36 ustawy nosiły następującą treść:

Art. 35.

1. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem.

2. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej.

Art. 36.

1. Organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka.

2. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Zasady i tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwołania określa statut sołectwa.

3. Sołtys korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym.

Przede wszystkim zatem, jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut braku konsultacji statutów z mieszkańcami sołectw. Odmiennie niż obecnie, w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. (jak i żaden inny) nie przewidywał bowiem obligatoryjnych konsultacji w przypadku podejmowania uchwał w przedmiocie – jak w niniejszym przypadku – nadania statutów jednostkom pomocniczym. Nie można tym samym zarzucić organowi istotnego naruszenia prawa w tym zakresie.

Zauważyć również należy, że w dacie uchwalania zaskarżonego aktu nie obowiązywała jeszcze ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (pierwotna wersja – Dz.U. z 2000 r. Nr 62 poz. 718), a zgodnie z art. 42 ust. 1 i 2 w ówczesnym brzmieniu przepisy gminne (do takich – stosownie do treści art. 40-41 u.s.g. – należała zaskarżona uchwała) ogłaszało się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej. Przepisy gminne wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile nie przewidują wyraźnie terminu późniejszego. Zastosowany w tym przypadku sposób publikacji (rozplakatowanie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta i Gminy oraz w danym sołectwie) spełniał zatem wymóg przewidziany w tych przepisach.

Trzeba też podnieść, że zaskarżona uchwała – bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny – zaliczona w dacie jej uchwalenia do przepisów gminnych, spełnia cechy aktu prawa miejscowego. Jak wspomniano, sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej do niego uchwały rady gminy ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Jednak w braku odmiennych uregulowań w przepisach przejściowych, konsekwencje ewentualnego naruszenia prawa rozpatruje w świetle przepisów obowiązujących w dacie orzekania, a więc z uwzględnieniem obowiązującego w tej dacie brzmienia art. 94 ust. 1 u.s.g. Jeżeli więc uchwała Rady Miejskiej była aktem prawa miejscowego (przepisem gminnym) to w każdym czasie dopuszczalne jest orzekanie o jej nieważności. Art. 94 ust. 1 u.s.g. w obecnym brzmieniu ma zastosowanie do wszelkich aktów prawa miejscowego, bez względu na datę ich uchwalenia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 16 maja 2001 r., III SA 2622/00, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2006 r., sygn. I OSK 1336/05).

Na uwzględnienie zasługiwał zarzut dotyczący § 8 ust. 1 pkt 3 statutów, w którym do organów sołectwa zaliczono radę sołecką. Z wyraźnego brzmienia przytoczonego wyżej art. 36 ust. 1 u.s.g. wynika, że ustawa (także w ówczesnym brzmieniu) przewidywała jedynie dwa organy sołectwa – zebranie wiejskie jako organ uchwałodawczy i sołtysa jako organ wykonawczy. Oznacza to, że struktura organów sołectwa została określona ustawowo i stanowi katalog zamknięty. Rada gminy nie może zatem w statucie sołectwa przewidzieć innych organów sołectwa niż ustawowo wskazane (por. m.in. P. Chmielnicki [red.], "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", LexisNexis 2013, kom. do art. 36 u.s.g.). Rację ma zatem prokurator, że regulacja statutów przewidująca, że rada sołecka jest organem sołectwa, pozostaje w sprzeczności z ww. przepisem u.s.g. Konsekwentnie, to samo dotyczy kolejnego podmiotu, który uznano w § 8 ust. 1 pkt 4 statutów za organ sołectwa, tj. komisji rewizyjnej. Takiego organu sołectwa także przepisy u.s.g. nie przewidziały, co powodowało konieczność stwierdzenia nieważności również tego przepisu.

W nawiązaniu do powyższych regulacji trzeba podnieść, że za istotnie naruszające prawo Sąd uznał także zapisy statutów dotyczące po pierwsze możliwości przewodniczenia radzie sołeckiej przez sołtysa. Skoro funkcja przewodniczącego rady sołeckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa, to lokalny prawodawca nie może takiej funkcji określić w akcie prawa miejscowego, jakim jest statut (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. II OSK 1017/17). W efekcie Sąd stwierdził nieważność § 27 ust. 2 w zakresie słów "której może być przewodniczącym" oraz § 32 ust. 2 statutów.

Jeśli zaś chodzi o komisję rewizyjną, Sąd stwierdził nieważność także regulacji jej dotyczących, zawartych w § 34 i § 35 statutów. O ile na gruncie u.s.g. nie można wykluczyć ustanowienia w ogóle komisji, jako mającej charakter wewnętrzny zebrania wiejskiego i sprawującej funkcję pomocniczą względem tego organu, o tyle w kontrolowanych statutach komisji rewizyjnej nie tylko (w sposób nieuprawniony) nadano charakter organu sołectwa, o czym była mowa, ale w § 35 przewidziano, że komisja rewizyjna kontroluje sołtysa i radę sołecką, a w szczególności kontroluje realizację uchwał podejmowanych przez zebranie wiejskie, wykonanie budżetu sołectwa przez sołtysa i radę sołecką, rzetelność i gospodarność dochodów i wydatków sołectwa. Tak przyznane kompetencje wyraźnie wykraczają poza wyłącznie wewnętrzną rolę tego rodzaju komisji, wyposażając ją w instrumenty kontrolne wobec organu wykonawczego sołectwa, tj. sołtysa, a także wspomagającej go rady sołeckiej. Stworzono zatem w istocie odrębny organ sołectwa o charakterze kontrolnym względem innych podmiotów, w tym przewidzianego w ustawie organu sołectwa jakim jest sołtys. Tego rodzaju regulacja pozostaje w sprzeczności z art. 36 ust. 1 u.s.g., gdzie przewidziano, że zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym. Taki sposób uregulowania charakteru i kompetencji komisji rewizyjnej powodował także konieczność wyeliminowania § 34 statutów, który w sposób sprzeczny z tym, co przewidziano w § 35, przewidywał, że komisja rewizyjna jest organem wyłącznie kontroli wewnętrznej zebrania wiejskiego. Stwierdzenie nieważności § 35 powodowało, że podmiot ten jako taki pozostawał w istocie bez wyraźnie przyznanych kompetencji.

Jak stanowił art. 36 ust. 1 u.s.g. w przywołanym wyżej brzmieniu, obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z ostatnio przytoczonego zdania wynika, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Także wówczas, podobnie jak obecnie, brak było przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Nie można zatem co do zasady skutecznie twierdzić, że zebranie wiejskie jako organ uchwałodawczy jest uprawnione do wyboru organów sołectwa, skoro prawo to przysługuje wyłącznie stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawierała jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą. Wobec niezmiennych uregulowań w tym zakresie zasadnym jest odwołanie się w tym zakresie do orzecznictwa sądów administracyjnych z późniejszego okresu (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09; wyrok WSA w Opolu z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r. sygn. II SA/Ol 1429/16, wyrok WSA Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Go 140/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 maja 2019 r., sygn. II SA/Go 163/19). Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Wywody te uzasadniają stwierdzenie nieważności § 36 ust. 3 statutów, zgodnie z którym wybory dla uzupełnienia składu rady sołeckiej lub wybrania całego składu rady soleckiej przeprowadza samodzielnie zebranie wiejskie zwołane przez sołtysa. Inaczej natomiast rzecz się przedstawia w przypadku kwestionowanego przez Prokuratora § 18 statutów, w którym przewidziano, że pierwsze zebranie wiejskie po wyborach do Rady Miejskiej na którym ma być dokonany wybór sołtysa i rady sołeckiej zwołuje Zarząd Miasta i Gminy, określając miejsce, dzień i godzinę zabrania wiejskiego oraz wyznacza przewodniczącego obrad spośród mieszkańców sołectwa. Trzeba zauważyć, że przepis ten został zamieszczony w rozdziale IV zatytułowanym "Tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej", a w samym przepisie jest mowa o tym, że do wyboru dochodzi "na zebraniu". Okoliczności te, jak i całość regulacji zawartej w rozdziale IV statutów, gdzie uregulowano tryb wyboru (m.in. wybór komisji skrutacyjnej, sposób głosowania), jak i przewidziano, że wyboru dokonują stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania (§ 21 zd. pierwsze), pozwalają dojść do wniosku, że to nie zebranie wiejskie w znaczeniu organu sołectwa dokonuje wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, ale obecni na takim zebraniu uprawnieni do głosowania mieszkańcy sołectwa, co jest zgodne z art. 36 ust. 2 u.s.g. Zebranie wiejskie w rozumieniu kwestionowanego skargą przepisu § 18 statutów jest więc jedynie okazją, miejscem i czasem pozwalającym przeprowadzić wybory, a nie organem, któremu nadano w statutach nie mającą oparcia w ustawie, ani nie objętą delegacją ustawową, kompetencję do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Z tych powodów skarga w zakresie § 18 statutów podlegała oddaleniu.

Podobnie nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące uregulowania w § 25 i § 26 statutów możliwości odwoływania przez zebranie wiejskie sołtysa i członków rady sołeckiej. Nie można przyjąć, że skoro dany przepis (art. 36 ust. 2 zd. 1 u.s.g.) reguluje tylko tryb wyboru sołtysa, to tak samo zostało ustawowo uregulowane jego odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1528/17). Art. 36 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały w zdaniu 2. wprost wręcz przewidywał, że statut ma regulować (obligatoryjnie) zasady i tryb odwołania sołtysa i rady sołeckiej.

Zasadny okazał się zarzut dotyczący § 19 ust. 1 i 2 statutów, gdzie wprowadzono kworum niezbędne dla ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej, a także przewidziano konsekwencje jego braku. Z przytaczanego już art. 36 ust. 2 u.s.g. w powoływanym brzmieniu wynikało – podobnie jak obecnie – że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten był regulacją kompletną i nie zastrzegał żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Jakkolwiek trudno dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. w tym zakresie aktualne orzecznictwo, m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SA/Ke 595/19 i powołane tam: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19).

Niezasadny był zarzut dotyczący użycia w § 33 statutów zwrotu "w szczególności". W czasie podejmowania zaskarżonej uchwały nie obowiązywał żaden przepis, z którego wynikałby wymóg wyczerpującego określenia w statucie zadań rady sołeckiej (brak było art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., obowiązującego obecnie), która dodatkowo – jak już wyżej podniesiono – nie jest organem sołectwa, ale podmiotem wspomagającym sołtysa. Nie sposób zatem w przypadku tej regulacji zarzucić organowi istotne naruszenie prawa.

Z podobnych powodów nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący przyznania w § 39 statutów Skarbnikowi Gminy kompetencji do kontroli nad działalnością finansową sołectwa. Obecnie tego rodzaju zapisy uznaje się za istotnie naruszające art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. (do czego nawiązywało uzasadnienie zarzutów skargi), zgodnie z którym statut określa zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Zasadnie uznaje się bowiem, że przepis ten stanowi delegację do określenia zakresu i formy kontroli dla organów sołectwa, którym nie jest skarbnik gminy. Jak już podniesiono, w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały przepis art. 35 ust. 3 pkt 5 nie obowiązywał, a z art. 35 ust. 1 wynikało jedynie, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem. Prokurator nie wskazał innego przepisu, który w sposób istotny zostałby naruszony przez ww. regulację.

Z podanych wyżej przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku uznając skargę za częściowo uzasadnioną – w zakresie, o jakim była mowa, zaś w pozostałej części oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt II).