Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 85/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - art. 149 §1a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 3 art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 par. 1 i  par. 3 art. 12 par. 1 i 2 art. 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lipca 2020 r. sprawy ze skarg M D i M M na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu; IV. w pozostałym zakresie oddala skargi; V. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz M D i M M kwotę po 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz solidarnie na rzecz wskazanych skarżących kwotę 514 (pięćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

1. Pismem opatrzonym datą 19 lutego 2017 r. (data prezentaty: 26 lutego 2018 r.) M D i M M (dalej: "skarżący"), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania oznaczonego numerem [...], zainicjowanego skargą złożoną do Urzędu Lotnictwa Cywilnego w dniu 19 października 2017 r.

Skarga została złożona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu 19 października 2017 r. do Urzędu Lotnictwa Cywilnego w [...] wpłynęły wnioski skarżących o stwierdzenie naruszenia przez [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "przewoźnik lotniczy") przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004, dotyczące lotu z [...] czerwca 2016 r. o oznaczeniu kodowym [...]na trasie [...] ([...]) – [...] ([...])[...]. Istotą żądań zawartych w przedmiotowych wnioskach było to, by Prezes ULC stwierdził decyzją administracyjną, że przewoźnik lotniczy naruszył przepisy ww. rozporządzenia nr 261/2004.

W dniu 26 października 2017 r. Komisja Praw Pasażerów Urzędu Lotnictwa Cywilnego zawiadomiła strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia praw pasażerów oraz o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 22 grudnia 2017 r. Jednocześnie organ podsumował główne fakty sprawy i zawiadomił też strony o zebraniu materiału dowodowego oraz o prawie stron do wypowiedzenia się w sprawie w terminie 7 dniu od doręczenia zawiadomienia.

Po zbadaniu akt sprawy Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "Prezes ULC") wydał w dniu [...]listopada 2017 r. decyzję administracyjną, znak: [...], w której stwierdził naruszenie prawa przez przewoźnika lotniczego oraz określił wysokość kary administracyjnej za stwierdzone naruszenia prawa w wysokości po 400 Euro.

W dniu 7 grudnia 2017 r. do organu wpłynął wniosek przewoźnika lotniczego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przewoźnik lotniczy wniósł o uchylenie decyzji z [...]listopada 2017 r. w całości i o umorzenie postępowania. Uczestnik postępowania wyjaśnił przy tym, że w jego systemie reklamacji nie została odnotowana skarga pasażerów w związku z czym nie mógł się odnieść do niej wcześniej. Wyraża jednak wolę dobrowolnej wypłaty odszkodowania i wnosi o wyznaczenie terminu takiej wypłaty, a także o nieobciążanie przewoźnika karami finansowymi.

Pismem z 15 grudnia 2017 r. Prezes ULC zawiadomił strony postępowania o wniesionym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie wyznaczono przewoźnikowi lotniczemu – zgodnie z jego prośbą – termin zapłaty odszkodowania określonego przepisami rozporządzenia nr 261/2004 do dnia 28 lutego 2018 r. Ponadto wyznaczono termin zakończenia sprawy do 30 marca 2018 r.

3. W dniu 3 stycznia 2018 r. skarżący wnieśli ponaglenie na nieterminowe załatwienie przedmiotowej sprawy bowiem zgodnie z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organ powinien rozpatrzyć sprawę bez zbędnej zwłoki, najpóźniej w terminie miesięcznym. W ocenie skarżących Prezes ULC dopuścił się nieuzasadnionej zwłoki w załatwieniu sprawy, bowiem przewoźnik lotniczy nie kwestionował prawa pasażerów do rekompensaty (odszkodowania). Tym samym wyznaczenie terminu załatwienia sprawy do 30 marca 2018 r. nie znajdowało uzasadnienia. Skarżący podkreślili, że decyzja organu stanowi tytuł wykonawczy, którego późniejsze wydanie zwiększa ryzyko windykacyjne spoczywające po stronie pasażerów.

Po rozpatrzeniu wniesionego ponaglenia Prezes ULC postanowieniem z [...] stycznia 2018 r., znak: [...] uznał ponaglenie za nieuzasadnione i jednocześnie z tego względu odstąpił od wyjaśniania przyczyn oraz ustalenia osób winnych przewlekłości postępowania.

4. Pismem z 19 lutego 2017 r. (data stempla potwierdzającego wpływ pisma do organu: 26 lutego 2018 r.; data rejestracji skargi przez Sąd: 12 kwietnia 2018 r.) skarżący pasażerowie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na działania podjęte przez Prezesa ULC. Skarżący zarzucili organowi przewlekłe prowadzenie postępowania, a w szczególności naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 35 § 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez nieuzasadnione odroczenie załatwienia sprawy na okres 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy;

2) art. 6 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuzasadnione odroczenie załatwienia sprawy, co naraża na szkodę oraz ryzyko windykacyjne zarówno Skarb Państwa, jak i skarżących.

Konsekwentnie skarżący wnieśli o uchylenie w całości postanowienia z 19 stycznia 2018 r. oraz stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa oraz wyznaczenie organowi 14-dniowego terminu na załatwienie sprawy. Dodatkowo, skarżący wnieśli o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

5. Już po wpłynięciu do Sądu ww. skargi na przewlekłość postępowania, Prezes ULC decyzją z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2017 r., [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]postanowień rozporządzenia, poprzez zaniedbanie:

– obowiązku wypłaty na rzecz M D zryczałtowanego odszkodowania w wysokości 400 Euro, tj. naruszenie art. 7 ust. 1 lit. b w zw. z art. 6 rozporządzenia,

– obowiązku wypłaty na rzecz M M zryczałtowanego odszkodowania w wysokości 400 Euro, tj. naruszenie art. 7 ust. 1 lit. b w zw. z art. 6 rozporządzenia,

– obowiązku poinformowania pasażerów o przysługujących im prawach, tj. naruszenie art. 14 ust. 2,

Jednocześnie organ ustalił obowiązek usunięcia nieprawidłowości w terminie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji i nałożył na przewoźnika lotniczego kary w wysokości po 1000 zł za naruszenie art. 7 i kary w wysokości po 200 zł za naruszenia art. 14, tj. w łącznej wysokości 2400 zł.

W uzasadnieniu ww. decyzji organu nie odniesiono się wprost do złożonej przez pasażerów skargi na przewlekłość postępowania w sprawie.

6. Odpowiadając w dniu 9 kwietnia 2018 r. na skargę Prezes ULC wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi z uwagi na jej niezasadność.

Zdaniem Prezesa ULC skargi pasażerów zawierają braki formalne, które uniemożliwiają nadanie im dalszego biegu. W przypadku braku uzupełnienia skarg w terminie wyznaczonym przez Sąd, organ wniósł o odrzucenie skargi.

Jednocześnie z ostrożności procesowej organ wniósł o oddalenie skargi w razie jej prawidłowego uzupełnienia, gdyż w sprawie brak jest przesłanek uzasadniających skargę pasażerów. Prezes ULC uznał, że wbrew twierdzeniom skarżących organ nie pozostawał w bezczynności i nie prowadził postępowania w sposób przewlekły, gdyż w dniu [...] marca 2018 r. przedmiotowe postępowanie zakończył decyzją, którą utrzymał w mocy decyzję z [...]listopada 2017 r. stwierdzającą naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia nr 261/2004/WE.

Wobec treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ULC wyjaśnił, że dążył do polubownego załatwienia sprawy poprzez wyznaczenie terminu, w którym przewoźnik miał dokonać wypłaty odszkodowania. Biorąc pod uwagę okoliczność, że w przypadku wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej naruszenie prawa, Prezes ULC byłby zobowiązany do nałożenia na przewoźnika kary administracyjnej. Z tego powodu organ nie zgodził się z oceną, że jego działania stały w sprzeczności z interesami pasażerów, gdyż przewoźnik lotniczy w pierwszej kolejności byłby zobowiązany do zapłaty określonych kar administracyjnych (procedura egzekucji w administracji publicznej), a dopiero w dalszej kolejności do zapłaty kwot odszkodowań określonych w wydanej decyzji administracyjnej.

Organ wyjaśnił również, że nie mógł pominąć stanowiska przewoźnika lotniczego o gotowości dobrowolnej wypłaty odszkodowań ze względu na art. 13 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej w sprawach, których charakter na to pozwala, dążą do polubownego rozstrzygania kwestii spornych oraz ustalania praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. W tym stanie rzeczy termin ok. 2 miesięcy na dokonanie płatności ww. kwot na konto pasażerów nie może być uznany za nieprawidłowy, gdyż faktem znanym z urzędu Prezesowi ULC jest to, że procedura wypłaty odszkodowania (w ramach której następuje zebranie danych bankowych, przeprowadzenie negocjacji mających na celu zawarcie ugody i jej podpisanie, a następnie zlecenie wypłaty odszkodowania i jej wpływ na konto pasażerów) oraz pisemne poinformowanie Prezesa ULC wraz z przedłożeniem dowodów na tę okoliczność, trwają średnio ok. 2 miesiące.

Co więcej, Prezes ULC był zobowiązany zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu oraz możliwość zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy. Z tego względu wyznaczenie ostatecznego terminu na załatwienie sprawy do dnia 30 marca 2018 r. było konieczne i uzasadnione. Tym samym, zdaniem organu podjął on wszelkie starania w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i właściwego rozpatrzenia sprawy. Organ nie pominął żadnych faktów mających istotne znaczenie dla sprawy i jej rozstrzygnięcia. Powyższe świadczy o tym, że Prezes ULC w sposób rzetelny i wszechstronny dokonał oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, a wyznaczone terminy załatwienia sprawy były racjonalne i uzasadnione.

7. W piśmie zawierającym replikę skarżących wobec odpowiedzi organu na skargę i zatytułowanym: "Pismo procesowe strony skarżącej" (pismo datowane: 5 maja 2018 r., data wpływu do Sądu: 29 maja 2018 r.) skarżący cofnęli skargę w zakresie wyznaczenia Prezesowi ULC 14-dniowego terminu na załatwienie sprawy oraz wnieśli o wydanie postanowienia w przedmiocie wyrażenia zgody na złożenie przedmiotowego pisma procesowego.

Skarżący wyjaśnili, że skarżone postępowanie prowadzone przez Prezesa ULC nie zostało zakończone faktycznie w dniu 30 marca 2018 r., gdyż decyzja opatrzona wskazaną datą została nadana do stron dopiero w dniu 9 kwietnia 2018 r. Wydanie wskazanej decyzji uzasadniało jednak cofnięcie skargi w zakresie wyznaczenia organowi 14-dniowego terminu na załatwienie sprawy.

Skarżący podkreślili, że podtrzymują stanowisko wyrażone w skardze, gdyż rozpatrywana spraw nie miała skomplikowanego charakteru, co nie wymagało przedłużenia postępowania aż do dnia 30 marca 2018 r., w sytuacji gdy organ miał obowiązek zakończenia postępowania w terminie miesięcznym od dnia wpłynięcia organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czyli do 7 stycznia 2018 r.

W piśmie procesowym skarżących wyjaśniono także przyczyny, dla których nie przyjęli oni propozycji ugodowych przewoźnika lotniczego.

8. Po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi skarżących na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem w sprawie pod sygnaturą akt VII SA/Wa 24/18 oddalił skargę.

Sąd administracyjny pierwszej instancji przyjął, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy można skutecznie przedstawić organowi administracji zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia, zwłaszcza czynności pozornych. Konsekwentnie, nie ma podstaw, aby zarzucić organowi przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe działania, konieczne dla zakończenia postępowania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do kontrolowanego postępowania Sąd orzekający w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 24/18 uznał, że wbrew twierdzeniom skarżących Prezes ULC nie dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu. Postępowanie prowadzone w pierwszej instancji zostało zakończone po upływie 29 dni. Dopiero po otrzymaniu wniosku przewoźnika lotniczego o ponowne rozpoznanie sprawy organ miał obowiązek zawiadomić strony o podjętych i przewidywanych czynnościach oraz wyznaczyć termin zakończenia postępowania, w tym przypadku - do 30 marca 2018 r. W ostatnim dniu terminu wydał też ostateczne rozstrzygnięcie, utrzymując własną wcześniejszą decyzję stwierdzającą naruszenie praw pasażera z wszystkimi tego konsekwencjami.

9. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2018 r. złożyli M D i M M, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1) art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 6 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia oczywistych podstaw do uznania, że działania i czynności podejmowane przez Prezesa ULC w toku postępowania drugoinstancyjnego miały charakter pozorny i mieściły się w definicji "przewlekłości postępowania", ponieważ brak było podstawy prawnej oraz funkcjonalnej dla odroczenia terminu realizacji zobowiązań przewoźnika wobec pasażerów na dalszy okres 2,5 miesięcy, a to pomimo bezspornego charakteru sprawy co do meritum, oraz

2) art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż Prezes ULC informował strony o terminach załatwienia sprawy w sytuacji, gdy postępowanie przed organem drugiej instancji winno być zakończone do 30 marca 2018 r., natomiast przesyłka polecona zawierająca decyzję organu orzekającego w drugiej instancji została przesłana do stron dopiero 9 kwietnia 2018 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że nie ma znaczenia sam czas trwania postępowania, czy też ilość prowadzonych przez organ spraw, ale obiektywna ocena, czy postępowanie to mogło zostać zakończone we wcześniejszym terminie. Na gruncie przedmiotowej sprawy organ był zaznajomiony ze stanem faktycznym postępowania, a długi termin odroczenia rozpoznania nieskomplikowanej sprawy, bez jakiejkolwiek konsultacji z pasażerami stanowi "nieuzasadnione przedłużenie terminu załatwienia sprawy".

10. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 marca 2020 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 79/19 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd drugiej instancji zasądził też od Prezesa ULC na rzecz skarżących kwoty z tytułu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę skutkującą uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Sąd drugiej instancji wyjaśnił, że pojęcie "przewlekłości postępowania" należy rozumieć szerzej niż przyjął to Sąd pierwszej instancji i takie znaczenie norm prawnych należy odnosić do konkretnych faktów sprawy, a nie od nich abstrahować.

W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, między innymi dlaczego uznał za zgodne z prawem działanie organu, który rozstrzygał sprawę w ciągu niespełna sześciu miesięcy, jednocześnie stwierdzając, że wydanie decyzji w pierwszej instancji nastąpiło po 29 dniach. Poza zakresem oceny pozostawało działanie organu na etapie postępowania odwoławczego polegające na przesunięciu miesięcznego, ustawowego terminu załatwienia sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.) w formie zawiadomienia stron, zwłaszcza że pomiędzy zawiadomieniem a wydaniem decyzji odwoławczej organ nie podejmował w sprawie żadnych czynności. Tym samym nie zostały wyjaśnione ani ocenione przyczyny przedłużenia terminu załatwienia sprawy jak również zabrakło rozważań, czy podejmowane przez Prezesa ULC czynności procesowe charakteryzowały się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., a więc realizowały zasadę szybkości postępowania. Ocena Sądu pierwszej instancji nie zawiera też wyjaśnienia, czy sposób zorganizowania postępowania administracyjnego pozwalał na wcześniejsze zakończenia postępowania, czy też podejmowane czynności, szczególnie zawiadomienie z 15 grudnia 2017 r. jak też wyznaczanie terminów do zapłaty oraz ugodowego załatwienia sprawy miały charakter pozorny. Wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, sam fakt, że organ dotrzymał terminu wyznaczonego w ww. zawiadomieniu, wydając decyzję, nie wyklucza oceny postępowania jako prowadzonego przewlekle, podobnie wzrost ilość spraw wnoszonych do organu.

Dlatego należało podzielić zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 6 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a. (zarzut 1). Bez znaczenia pozostawał natomiast zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 36 § 1 k.p.a. (zarzut 2).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

11. Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm. z 2020 r. poz. 190 i 568) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym terminie, wynikającym z przepisów prawa materialnego.

12. Przechodząc do rozważań, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w załatwieniu sprawy dotyczącej rozpatrzenia skargi pasażerów w związku z naruszeniem przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w odniesieniu do lotu z dnia [...] czerwca 2016 r. o oznaczeniu kodowym [...]na trasie [...][...]–[...] ([...])[...], nietrudno dostrzec rozbieżność interpretacji przepisów prawa oraz sposobów ich zastosowania.

Jak wskazano w części pierwszej uzasadnienia (pkt 10) Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 marca 2020 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 79/19 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę skutkującą uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Po ponownym zbadaniu wszystkich okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w obecnym składzie doszedł do następujących wniosków.

Przede wszystkim, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że pojęcie "przewlekłości postępowania" należy rozumieć szerzej niż przyjął to Sąd pierwszej instancji w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 24/18, nawet jeśli w zakresie przyjmowanych założeń procesowych występuje podstawowa analogiczność interpretacji art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Zdaniem NSA nie wystarczy jednak stwierdzenie faktu niedotrzymania terminu wyznaczonego przez art. 35 k.p.a. lub przepisy szczególne, albo podejmowanie przez organ czynności oczywiście pozornych i zbędnych. Organ prowadzi bowiem postępowanie w sposób przewlekły również wtedy, gdy czynności w jego toku są podejmowane w sposób nieporadny, bez jakiejkolwiek staranności, oczywiście błędnie lub w sposób nie prowadzący faktycznie do wyjaśnienia jakiejkolwiek istotnej okoliczności, ale także gdy czynności organu są nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy i nie prowadzą do ustalenia istotnej w sprawie okoliczności. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest więc stanem obiektywnym, czyli stanem istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy, choć możliwe jest pojawienie się różnych ocen rzeczywistych działań organu administracji w konkretnej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął zatem bardziej wymagający standard oceny sprawności lub przewlekłości postępowania i wskazał na takie okoliczności, które prowadziły do wniosków przeciwnych do sformułowanych przez sąd pierwszej instancji w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 24/18.

W rozpatrywanej sprawie należało przede wszystkim dostrzec, że Prezes ULC po wpłynięciu do niego w dniu 7 grudnia 2017 r. wniosku przewoźnika lotniczego o ponowne rozpatrzenie sprawy, zawiadomieniem z 15 grudnia 2017 r. wyznaczył termin załatwienia sprawy o ponad trzy miesiące późniejszy od wskazanego początkowo. Organ nie wyjaśnił też stronom, czym było uzasadnione takie opóźnienie. Fakty sprawy, czyli okoliczności naruszenia praw pasażerów były przecież bezsporne i niekwestionowane przez strony, a przepisy rozporządzenia (WE) nr 261/2004 jasne i nie budzące wątpliwości.

Prezes ULC w odpowiedzi na skargę starał się usprawiedliwić swoje niedziałanie zamiarem doprowadzenia do ugody lub innego dobrowolnego ustalenia zasad i wysokości odszkodowań należnych pasażerom. Organ nie wskazał wszak, dlaczego zmienił zdanie w rozpatrywanej sprawie, skoro w decyzji z [...] listopada 2017 r. stwierdził bez zastrzeżeń naruszenie przez przewoźnika praw pasażerów i określił wysokość odszkodowań na 400 Euro dla każdego ze skarżących.

Potrzeba dalszego badania okoliczności sprawy nie wynikała też z wniosku przewoźnika lotniczego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przewoźnik lotniczy zasłaniał się brakiem właściwego zarejestrowania skargi pasażerów na naruszenie ich praw w świetle przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Z przepisach wskazanego aktu, a także z przepisów ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze nie wynika, aby taka okoliczność faktyczna mogła stanowić przesłankę ograniczenia lub wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika lotniczego. Prezes ULC powinien skwitować usprawiedliwienie przewoźnika jako bezzasadne w najkrótszym możliwym czasie.

Nie jest zrozumiałe też, na jakiej podstawie organ przyjął, że przepisy rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w zakresie odszkodowań dla pasażerów mogą być przedmiotem ugody bądź postępowania mediacyjnego, czyli że mają – zdaniem organu – charakter dyspozytywny, a przez to można dążyć do ugody między pasażerami i przewoźnikiem. Wykładnia językowa, systemowa, ale i funkcjonalna wyraźnie sugerują przecież imperatywny charakter tych przepisów. Ustalenie stawek odszkodowań dla pasażerów ma stanowić środek dyscyplinujący przewoźników lotniczych, a nie zachętę do prowadzenia sporów sądowych lub administracyjnych w zakresie wysokości należności z tytułu naruszenia ich praw.

Na marginesie należy zauważyć, że organ administracji państwa członkowskiego nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania wykładni prawa aktu unijnego, a już z pewnością wykładni rozszerzającej lub zwężającej przepisów. Podmioty stosujące prawo wspólnotowe (unijne) są związane zasadą prymatu prawa wspólnotowego i będącymi jej konsekwencją instytucją pytań prejudycjalnych oraz ograniczeniem wykładni tego prawa przez jej adresatów na poziomie krajowym (patrz np. art. 292 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską; także W. Postulski, Sądy państw członkowskich jako sądy wspólnotowe, w: Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A. Wróbla, Kraków 2005, s. 432 i 443).

Jeśli więc stanowisko organu w zakresie konieczności prowadzenia postępowania aż do 30 marca 2018 r. nie jest uzasadnione, oznacza to że brak działania organu prowadził do bezpodstawnego opóźnienia rozstrzygnięcia sprawa, czyli przewlekłości postępowania. Zarzutu skargi były zatem uzasadnione. Przedstawionych okoliczności nie wziął jednak pod uwagę Sąd w sprawie VII SA/Wa 24/18, co uzasadnia zarzut nietrafnego (niepełnego) ustalenia okoliczności sprawy oraz zarzut błędnego zastosowania przepisów prawa unijnego i polskiego. W szczególności Sąd wydając wyrok z dnia 23 sierpnia 2018 r. nie uwzględnił braku symetrii między twierdzeniem organu, że rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji wymagało jedynie 29 dni postępowania, ale trzykrotnie dłuższy okres prowadzenia postępowania w związku z wnioskiem przewoźnika o ponowne rozpatrzenie sprawy nie spotkał się już z rzeczowym i starannym wyjaśnieniem (uzasadnieniem).

Sąd rozstrzygając sprawę o sygn. VII SA/Wa 24/18 nie wziął pod uwagę, że obowiązki organów administracji przewidziane w art. 35 § 3 k.p.a. nie stanowią podstawy dla swobodnego uznania organu w określaniu długotrwałości postępowania. Przeciwnie wskazany przepis został ustanowiony dla wykluczenia domniemania takiej uznaniowej (dyskrecjonalnej) władzy. W tym sensie działanie Prezesa ULC było niezgodne z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., czego skarżący w swojej skardze nie wskazali, ale Sąd powinien dostrzec.

W tym zakresie Sąd ponownie badając sprawę sposobu prowadzenia postępowania przez Prezesa ULC podzielił opinię wyrażoną w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 79/19, niezależnie od związania wykładnią prawa przyjętą przez Sąd drugiej instancji w myśl art. 190 p.p.s.a.

13. Mając na względzie powyższe okoliczności rozpatrywanej ponownie sprawy Sąd stwierdził, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt I sentencji wyroku). W sprawie nie można mówić o bezczynności, gdyż organ w dniu 30 marca 2018 r. wydał decyzję kończącą postępowanie, jednak prowadzenie tego postępowania nie było zgodne ani z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., ani z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., a także art. 8 k.p.a.

Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie przewlekłość nie nosiła cechy rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji wyroku). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. O rażącym naruszeniu prawa można więc mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 423/18, LEX nr 2584740). Takiego działania, cechującego się zarówno intencjonalnym lekceważeniem praw pasażerów i jednocześnie obowiązków organu Sąd rozpoznający niniejszą sprawę się nie dopatrzył (vide np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lutego 2017 r., sygn. akt VII SAB/Wa 21/16).

Z uwagi na wydanie przez Prezesa ULC decyzji z dnia [...]marca 2018 r. rozstrzygającej po ponownym rozpatrzeniu sprawy o prawach pasażerów lotu z [...] czerwca 2016 r. o oznaczeniu kodowym [...] na trasie [...] ([...]) – [...] ([...]) Sąd umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt III sentencji wyroku). W pozostałym zakresie, tj. w odniesieniu do wniosków dowodowych wskazanych w piśmie z dnia 5 maja 2018 r. Sąd oddalił skargę M D i M M.

O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł na rzecz każdego ze skarżących oraz kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego i koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).