Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2037/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia NSA Maciej Dybowski Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. A., P. A., A. A.-K., K. R., M. A., A. K., Sz. J., M. J., Z. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Po 832/10 w sprawie ze skargi Z. A., P. A., A. A.-K., K. R., M. A., A. K., S. J., Marcina J., Z. A. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Po 832/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi Z. A., P. A., A. A.-K., K. R., M. A., A. K., Sz. J., M. J., Z. A. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: aktem notarialnym z dnia 18 listopada 1980 r., nr Rep. A. I. Nr [...], Skarb Państwa – Zachodnia Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w P. nabyła od W. i Z. A. niezabudowane działki, stanowiące rolę, nr A i B, o pow. 1.83,88 ha, k. mapy nr 6, nr rejestru gruntów 483, KW nr [...]. Umowa sprzedaży została zawarta w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). W § 1 aktu m.in. wskazano: opis i mapę działek nr A i nr B, decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy odcinka sieciowego i podstacji trakcyjnej w N., decyzję z [...] października 1980 r. Nr [...] zezwalającą na budowę podstacji trakcyjnej, opinię biegłego ustalającą wartość działek na kwotę 37.314 zł.

Wnioskiem z 29 kwietnia 1999 r. W. i Z. A. wystąpili do Starosty Powiatowego w N. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr A i nr B o pow. 1064,67 ha, uzasadniając, iż Skarb Państwa – PKP Zachodnia Dyrekcja Kolei Państwowych nie użyła wywłaszczonej nieruchomości na cel podany w umowie.

Starosta N. decyzją z [...] grudnia 2001 r. orzekł na rzecz Z. A., K. A. oraz W. Z. o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nr [...] o pow. 0.6529 ha, położonej w N, działka nr [...] o powierzchni 1.19 ha, położonej w Paproci.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] lutego 2002 r. w wyniku odwołań uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Starosta N. decyzją z [...] lipca 2002 r. orzekł o odmowie zwrotu na rzecz Z. A., K. A. oraz W. Z. wywłaszczonej nieruchomości.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] listopada 2003 r. w wyniku odwołania wniesionego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 17 października 2006 r. sygn. akt III SA/Po 489/06 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego i decyzję Starosty N. z [...] lipca 2002 r. wskazując, iż organy obu instancji nie wyjaśniły kwestii rodzaju i położenia zabudowy zlokalizowanej na działkach nr [...] i nr [...]. Nie przeprowadzono też analizy funkcji tej infrastruktury dla pobudowanej na sąsiedniej działce podstacji trakcyjnej. Wskazano, że w uzasadnieniu decyzji nie ma wyjaśnienia, dlaczego owo funkcjonalne powiązanie czyni bezzasadnym żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w całości lub w części. Organ nie dokonał również analizy zebranych w sprawie dowodów z dokumentów. Nie wyjaśniono znaczenia tych dokumentów dla zasadności żądania zwrotu spornej nieruchomości.

Sąd uznał, że organy obu instancji nie wykazały, iż nieruchomość obejmująca działki nr [...] i nr [...] jest niezbędna dla realizacji celu wywłaszczenia. Nie wyjaśniono też, kiedy zakończono infrastrukturę na poszczególnych działkach i co zrealizowano w ramach modernizacji stacji w N..

Burmistrz N. decyzją z 5 kwietnia 2006 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie P., gm. N., nr [...] o pow. 1.1900 ha, na działki [...]/1 o pow. 1.1365 ha i [...]/2 o pow. 0.0466 ha (w wyniku podziału nastąpił ubytek powierzchni wykazany w dokumentacji podziałowej i wprowadzony do bazy ewidencji gruntów i budynków).

Starosta N. decyzją z dnia [...] maja 2010 r. orzekł: 1) o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w N., obręb 0001 N., arkusz mapy 10, dz. nr [...] o pow. 0.06529 ha oraz nieruchomości położonej we wsi P., obręb 0010 P., arkusz mapy 2, dz. nr [...]/1 o pow. 1.1365 ha, dz. nr [...]/2 o pow. 0.0466 ha, stanowiących własność Skarbu Państwa – Zachodniej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w P. na rzecz: Z. A., W. Z., G. A., P. A., D. A., A. K. i P. A. – spadkobierców po zmarłym K. A., K. R. i M. A. – spadkobierczyń po zmarłym Z. A., A. K., S. J., M. J., Z. A., 2) o zobowiązaniu osób wymienionych w pkt 1) decyzji do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa – Starosty N. odszkodowania w wysokości 388.524,34 zł.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 24 września 2010 r., po rozpoznaniu odwołania PKP S.A. w Warszawie Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Poznaniu, uchylił decyzję Starosty N. z dnia [...] maja 2010 r. uznając, że organ pierwszej instancji w trakcie ponownie prowadzonego postępowania nie zastosował się do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 17 października 2006 r. sygn. akt III SA/Po 489/06.

Wojewoda wskazał, że z dokumentacji sprawy wynika, iż celem nabycia działek nr [...]i nr [...] była realizacja zadania inwestycyjnego p.n. elektryfikacja linii kolejowej Poznań–Rzepin. Zatem Starosta, po ustaleniu terminu budowy poszczególnych urządzeń i daty ich zakończenia, powinien rozważyć, czy urządzenia znajdujące się na dawnych działkach nr A i nr B nie stanowiły obszaru kolejowego zrealizowanego w ramach zadania inwestycyjnego p.n. elektryfikacja linii kolejowej Poznań–Rzepin. Zdaniem Wojewody ustalenia te są niezbędne do stwierdzenia, czy cel ich nabycia został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bowiem z akt sprawy nie wynika, co w terminie 7 lub 10 lat od dnia nabycia działek nr A i nr B (tzn. od dnia 18 listopada 1980 r.) było na ich terenie realizowane.

Organ drugiej instancji uznał zatem, że po ustaleniu terminu budowy poszczególnych urządzeń i daty ich zakończenia, Starosta powinien zlecić przeprowadzenie opinii dotyczącej ustalenia funkcjonalnego powiązania działek nr [...] i działki nr [...] z działką nr [...], poprzez przyjęcie, iż celem nabycia działek nr A i nr B, była realizacja elektryfikacji linii kolejowej Poznań–Rzepin.

Wojewoda uznał, że brak odpowiedniej oceny zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, pod kątem znaczenia poszczególnych dokumentów dla rozstrzygnięcia sprawy, ma bezpośredni wpływ dla oceny okoliczności dotyczących realizacji celu wywłaszczenia.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli Z. A., P. A., A. A.-K., K. R., M. A., A. K., Sz. J., M. J. i Z. J., podnosząc, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni uzasadnienia wydanego w niniejszej sprawie wyroku WSA w Poznaniu z 17 października 2006 r. i błędnie przyjął, iż organ I instancji nie zastosował się do wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w tym wyroku.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargi zgodził się z organem odwoławczym, iż Starosta N. ponownie orzekając przedwcześnie stwierdził, że pomimo upływu terminów, określonych przepisem art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami na działkach nr [...]/1 i [...]/2 położonych w P. i nr [...] położonej w N. nie rozpoczęto i nie zrealizowano inwestycji odpowiadającej celowi wywłaszczenia. Sąd zgodził się z organem odwoławczym, iż cel wywłaszczenia nie wynikał wprost z umowy z dnia 18 lutego 1980 r.

Rację ma organ odwoławczy stwierdzając, iż Starosta określając cel wywłaszczenia (nabycia) przedmiotowych działek dokonał wybiórczej analizy dowodów zgromadzonych w sprawie. Nie rozważył wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, przyjmując, iż wywłaszczenia dokonano w związku z koniecznością budowy podstacji trakcyjnej wraz z odcinkiem sieciowym i torami. W decyzji I instancji nie odniesiono się chociażby do powołanej w akcie notarialnym z dnia 18 lutego 1980 r. decyzji Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych, wydanej 4 października 1980 r. Wprawdzie w sentencji powołanego orzeczenia stwierdzono, że zezwala się Zachodniej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Poznaniu na przeznaczenie przedmiotowych działek pod budowę podstacji trakcyjnej i odcinka sieciowego wraz z torami, z uzasadnienia decyzji wynika jednak, że budowa podstacji trakcyjnej i odcinka sieciowego z torami jest zadaniem inwestycyjnym w ramach przedsięwzięcia elektryfikacja linii kolejowej Poznań-Rzepin, które zostało wprowadzone do planu decyzją Prezesa Rady Ministrów nr 15/78. Analiza powyższego dowodu wskazuje, że budowy podstacji trakcyjnej i odcinka sieciowego wraz z torami nie można było uznać za całość inwestycji, która stała się powodem nabycia przedmiotowych działek, stanowiła rzeczywisty cel ich wywłaszczenia.

Także w oszacowaniu wartości tychże działek dokonanym 27 grudnia 1979 r. stwierdzono, że oszacowania tego dokonuje się w związku z nabyciem ich przez inwestora (Zachodnia Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w Poznaniu) dla potrzeb elektryfikacji linii kolejowej Poznań-Zbąszynek. Odcinek linii kolejowej Poznań-Zbąszynek jest zaś fragmentem linii Poznań-Rzepin. Pozostałe dokumenty wskazujące jednoznacznie na szeroko rozumiany cel wywłaszczenia zostały przez organ odwoławczy przywołane w kontrolowanym uzasadnieniu.

Sąd stwierdził, iż w tej sytuacji ograniczenie badania do funkcjonalnego związku pomiędzy wzniesioną na działce nr [...] podstacją trakcyjną, odcinkiem sieciowym wraz z torami, a urządzeniami zrealizowanymi na spornych działkach nie może być uznane za wyczerpujące wyjaśnienie istotnej dla sprawy okoliczności. Rozważania w zakresie realizacji celu wywłaszczenia należało poczynić jak słusznie podniósł organ II instancji przy przyjęciu, iż podstacja wraz z odcinkiem sieciowym, torami na działce [...] jest fragmentem większego przedsięwzięcia inwestycyjnego – elektryfikacji linii kolejowej Poznań-Rzepin. Z tych względów wzniesienie podstacji wraz z odcinkiem sieciowym i torami na działce nr [...] nie może przesądzać o braku realizacji celu wywłaszczenia na spornych działkach.

Ponadto organ I instancji wbrew wytycznym Sądu poprzednio rozpoznającego sprawę nie zbadał, kiedy na spornych działkach wybudowano znajdujące się tam obiekty i urządzenia m.in. tory kolejowe, bocznicę kolejową, budynek biurowy i zabudowę gospodarczą.

Niemożliwe jest w tej sytuacji ustalenie, czy realizując cel wywłaszczenia dochowano terminom zawartym w art. 137 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nieruchomość uznaje się bowiem za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany.

Zdaniem Sądu rację miał organ odwoławczy, że znajdująca się w aktach opinia inż. A. F. z [...] kwietnia 2008 r., zaktualizowana [...] grudnia 2008 r. została sporządzona w odniesieniu do celu wywłaszczenia określonego zbyt wąsko jako budowa podstacji trakcyjnej i odcinka sieciowego, nie zaś jako przedsięwzięcia, określonego jako elektryfikacja linii kolejowej Poznań-Rzepin, której część stanowiły urządzenia wzniesione na działce nr [...]. Wadliwie również sporządzając opinię badania i rozważania jej autor odniósł do aktualnego zagospodarowania działek.

Sąd wskazał także, iż wykładnia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że o ile cel wywłaszczenia został osiągnięty (w okresie wskazanym w art. 137 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.g.n.) to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia. Decydujące znaczenie w świetle wskazanych norm mają prace dokonane w terminach z art. 137 ust. 1 pkt 1 i2 ustawy.

Sąd zwrócił uwagę także na treść art. art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolei (Dz.U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76 ze zm.), obowiązującej w dacie wykupu przedmiotowych działek, w którym kolejami określano drogi szynowe wraz z przeznaczonymi do ich eksploatacji i utrzymania budowlami, urządzeniami oraz poruszającym się po tych drogach taborem, służące do przewozu osób, przesyłek oraz ładunków. Za obszary kolejowe uznawano zaś wydzielone powierzchnie gruntu, przeznaczone do utrzymania i eksploatacji kolei, wraz ze znajdującymi się na nim budowlami i urządzeniami służącymi temu celowi (art. 3 pkt 2 ustawy).

A zatem, rację miał Wojewoda nakazując organowi I instancji ponowne zbadanie, czy urządzenia znajdujące się na spornych nieruchomościach mieściły się w obszarze kolejowym zrealizowanego zadania inwestycyjnego p.n. elektryfikacja linii kolejowej Poznań-Rzepin, którego częścią było wzniesienie podstacji trakcyjnej, odcinka sieciowego wraz z torami na działce 1607, czy ich realizacja nastąpiła w terminach z art. 137 ust. 1pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 maja 2011 r. skargę kasacyjną złożyli: Z. A., P. A., A. A.-K., K. R., M. A., A. K., S. J., M. J. i Z. A., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z. art. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. – polegające na błędnym ustaleniu, iż organ II instancji prawidłowo ustalił, iż "Starosta określając cel wywłaszczenia (nabycia) przedmiotowych działek dokonał wybiorczej analizy dowodów zgromadzonych w sprawie; nie rozważył wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, przyjmując, iż wywłaszczenia dokonano w związku z koniecznością budowy podstacji trakcyjnej wraz z odcinkiem sieciowym i torami", podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż Starosta dokonał jej należytej oceny, prawidłowo określił cel wywłaszczenia (nabycia) działek nr [...], [...]/1 i [...]/1 oraz ustalił, że cel ten nie został zrealizowany na przedmiotowych działkach;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z. art. art. 7,77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. – polegające na błędnym przyjęciu, iż organ II instancji prawidłowo ustalił, że celem wywłaszczenia przedmiotowych działek była realizacja inwestycji p.n. elektryfikacja linii kolejowej Poznań–Rzepin, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego w sprawie prowadzi do wniosku, że organ I instancji określając cel wywłaszczenia (nabycia) przedmiotowych działek dokonał wybiorczej analizy dowodów zgromadzonych w sprawie; nie rozważył wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, przyjmując, iż wywłaszczenia dokonano w związku z koniecznością budowy podstacji trakcyjnej wraz z odcinkiem sieciowym i torami, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż Starosta dokonał jej należytej oceny, prawidłowo określił cel wywłaszczenia (nabycia) działek nr [...], [...]/1 i [...]/1 oraz ustalił, że cel ten nie został na przedmiotowych działkach rozpoczęty i zrealizowany;

3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż organ II instancji prawidłowo ustalił, że organ I instancji nie zastosował się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt III SA/Po 489/06, podczas, gdy w rzeczywistości organ I instancji zastosował się do nich, powołując m.in. dowód z opinii biegłego oraz dokonując prawidłowej wykładni dowodów zgromadzonych w sprawie;

4) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, 33 § 3, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art., 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż organ II instancji prawidłowo ustalił, że wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości nie został złożony przez wszystkich uprawnionych podczas, gdy prawidłowa analiza wszystkich zgromadzonych w sprawie dokumentów, w tym pełnomocnictwa udzielonego niżej podpisanemu pełnomocnikowi przez M. A. i K. R., prowadzi do wniosku, iż wniosek o zwrot wywłaszczonych działek został złożony przez wszystkich uprawnionych;

5) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. – polegające na błędnym przyjęciu, iż organ II instancji prawidłowo ustalił, że w niniejszej sprawie organ I instancji winien zbadać, czy urządzenia znajdujące się na spornych działkach mieściły się w obszarze kolejowym zrealizowanego zadania inwestycyjnego p.n. elektryfikacja linii kolejowej Poznań – Rzepin podczas, gdy jest to niezgodne z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt III SA/Po 489/06;

6) z ostrożności procesowej – naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ust. 1 p. 1 oraz art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolei w zw. z art. art. 136 ust. 1, 137 ust. 1 p. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, iż przepisy te (tj. art. 1 ust. 1 pkt 1 oraz art. 3 p. 2 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolei) znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie;

7) z ostrożności procesowej – naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. art. 136 ust. 1, 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), poprzez błędną wykładnię pojęcia "cel wywłaszczenia" umożliwiającą jak najszerszą wykładnię tego celu, zamiast prawidłowej ścisłej wykładni;

8) z ostrożności procesowej – naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. art. 136 ust. 1, 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), poprzez błędne zastosowanie pojęcia "celu wywłaszczenia" w niniejszej sprawie i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, iż celem wywłaszczenia działek nr [...], [...]/1 i [...]/2 była realizacja inwestycji p.n. elektryfikacja linii kolejowej Poznań – Rzepin, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. pojęcia prowadzi do wniosku, iż w nin. sprawie oznacza ono budowę podstacji trakcyjnej i odcinka sieciowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumenty przemawiające za zasadnością wskazanych wyżej zarzutów.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.

Stwierdzić należy, iż zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania sprowadzają się do kwestii nieprawidłowego, zdaniem skarżących kasacyjnie, uznania, że zasadnie organ odwoławczy przyjął, iż nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy, a dokonana analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie jest pełna. Przy czym zarzucono, że Sąd naruszył zasady wynikające z art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarówno poprzez uznanie, iż nie zostały zrealizowane wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 października 2006 r., jak i poprzez rozszerzenie tych wytycznych do czego nie był uprawniony.

Przede wszystkim wskazać należy, iż Sąd I instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania i zasadnie przyjął, iż Wojewoda Wielkopolski prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii naruszenia powołanego wyżej art. 153 p.p.s.a. to wyjaśnić trzeba, iż Sąd I instancji władny był rozszerzyć czy też uzupełnić dotychczasowe wskazania zawarte w powołanym wyroku z 2006 r. Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie odnosiły się bowiem do kwestii proceduralnych, konieczności zgromadzenia odpowiedniego materiału dowodowego i własnej jego oceny pod kątem istnienia bądź braku przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Oczywistym jest, że w wyniku zastosowania się do wytycznych sądu zgromadzony został stosowny materiał dowodowy, z którego mogą wynikać kolejne kwestie wymagające wyjaśnienia. Powyższa zasada nie oznacza, że nie można tych kwestii wyjaśniać i oceniać. Wręcz przeciwnie, nadrzędną kwestią jest doprowadzenie by organ zgodnie z prawem zgromadził i właściwie ocenił materiał dowodowy, co dopiero pozwala na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.

W niniejszej sprawie podstawowym zagadnieniem jest ustalenie jaki był cel wywłaszczenia, a właściwie ustalenie w jakim celu zawarto umowę kupna-sprzedaży przedmiotowych nieruchomości. Dopiero po przesądzeniu tej kwestii można badać czy cel ten zrealizowano i czy istnieją przesłanki zwrotu nieruchomości. Stwierdzić należy, iż Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ prawidłowo zakwestionował dokonane przez organ ustalenia tej kwestii.

Podkreślenia wymaga, że Wojewoda Wielkopolski dokonał szczegółowej oceny materiału dowodowego. Akta sprawy są bardzo obszerne, zawierają liczne dokumenty, a Wojewoda odniósł się do nich bardzo wnikliwie i wyciągnął prawidłowe wnioski co do celu jaki miał być zrealizowany na przedmiotowych działkach. Bezsporne jest, że w rzeczonym akcie notarialnym z dnia 18 listopada 1980 r. nie wskazano jednoznacznie na jaki cel zakupiono przedmiotowe nieruchomości. Odwołano się do decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy odcinka sieciowego i podstacji trakcyjnej w Nowym Tomyślu, a także na decyzję zezwalającą na budowę podstacji oraz na opinię biegłego ustalająca wysokość odszkodowania. W takiej sytuacji, jak słusznie podniósł Sąd konieczne było przeanalizowanie powyższych dokumentów w kontekście również innych, odnoszących się do realizowanej inwestycji. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przy braku jednoznacznego wskazania celu wywłaszczenia koniecznym jest przeanalizowanie całości dokumentacji. Ponadto ścisłe rozumienie celu wywłaszczenia nie oznacza, że wyłączona jest możliwość modyfikacji tego celu. Ugruntowany jest w doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia do jego modyfikacji. O zmianie celu można mówić w przypadku, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały, natomiast modyfikacja celu wywłaszczenia to modyfikacja inwestycji nie zmieniająca charakteru celu uzasadniającego wywłaszczenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 180/07). W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż realizowana była określona inwestycja kolejowa, w związku z tym niezbędne jest przeanalizowanie celu nabycia nieruchomości, co trafnie podniósł Sąd I instancji, również w kontekście tej inwestycji. Dopiero po dokonaniu przedmiotowych ustaleń i ich analizie, możliwe jest zbadanie czy przedmiotowe działki zostały wykorzystane na cel nabycia i czy ewentualnie istnieją podstawy do ich zwrotu w całości lub części. Przy czym stwierdzić należy, iż w przypadku realizacji celu wywłaszczenia (nabycia) nie ma podstaw do badania (stosownie do art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami) w jakim terminie to nastąpiło, bowiem realizacja celu wywłaszczenia oznacza, iż nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. O zbędności można mówić w sytuacji kiedy nie zrealizowano celu i wtedy konieczne jest zbadanie czy upłynęły terminy wskazane w powołanym art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2. Podkreślić należy, iż nabycie przedmiotowych działek miało miejsce kilkanaście lat przed wszczętym postępowaniem o ich zwrot, na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zarówno ta ustawa, jak i ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywały, że wywłaszczona nieruchomość lub jej część podlegała zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego, na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Jednakże ustawy te nie określały jakichkolwiek terminów na zrealizowanie celu wywłaszczenia. Przyjmuje się jednak, że zbędność należy pojmować tak w znaczeniu prawnym, jak i faktycznym. Jeżeli zrealizowano cel wywłaszczenia (nabycia) to nie można twierdzić, że po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i określeniu w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 szczegółowych przesłanek zbędności, nieruchomość, która nie była zbędna na cel wywłaszczenia bowiem została wykorzystana zgodnie z tym celem, automatycznie podlega rygorom zawartym w tym przepisie, a roszczenie byłego właściciela mogło stać się aktualne tylko z tego powodu.

Stwierdzić należy, że w sytuacji wykorzystania danej nieruchomości na cel wywłaszczenia wygasa prawo do jej zwrotu, a regulacja zawarta w powołanym przepisie, sytuacji tej nie zmienia. Stanowisko takie jest już ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 514/11; z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1558/10; z 30 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 2098/10; z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1879/12). Odmienna interpretacja tego przepisu prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnej zasady lex retro non agit, która jest jedną z podstawowych standardów państwa prawa. Wprawdzie ustawodawca w tym zakresie nie wprowadzając regulacji intertemporalnych przyjął zasadę bezpośredniego działania nowego prawa, co oznacza, że nowe przepisy od momentu wejścia w życie regulują wszystkie zdarzenia, zarówno przyszłe jak i przeszłe, w tym także takie, które w całości zakończone zostały przed wejściem ich w życie (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt 866/07) tym niemniej w takim przypadku zachowane muszą być podstawowe zasady wynikające z zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasada niedziałania prawa wstecz, jak to podkreślał wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny, sprowadza się do nakazu, aby stosowanie i stanowienie prawa odbywało się w taki sposób, by adresat danej normy prawnej mógł kształtować swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na negatywne skutki prawne, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania określonej decyzji. W sytuacji gdy wywłaszczenie, czy jak w niniejszej sprawie nabycie nastąpiło pod rządami powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i gdyby doszło do realizacji celu nabycia kiedy przepisy nie przewidywały stosownych terminów związanych z tą realizacją, to oczywistym jest, że przepis obowiązującego obecnie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może mieć zastosowania, nie może on bowiem mieć zastosowania do sytuacji prawnych ostatecznie już ukształtowanych. W tej sytuacji reprezentowany przez Sąd I instancji pogląd co do konieczności ustalenia nie tylko celu nabycia nieruchomości i dokonania ustalenia czy cel ten zrealizowano, ale także ewentualnych terminów w jakich to nastąpiło, nie jest prawidłowy.

Natomiast prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji co do konieczności złożenia wniosku o zwrot nieruchomości przez wszystkich następców prawnych byłych właścicieli. Sam fakt brania udziału w postępowaniu o zwrot nieruchomości nie oznacza, że wniosek taki został przez nich złożony. Nie można domniemywać żądania, a fakt bycia stroną postępowania nie jest równoznaczny z byciem wnioskodawcą.

Odnośnie zarzutów naruszenia prawa materialnego to opierają się one na zakwestionowaniu ustaleń poczynionych przez Sąd I instancji, do których odniesiono się przy rozpatrywaniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Natomiast w sytuacji gdy brak jest prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, Sąd I instancji nie stosował przepisów prawa materialnego. Natomiast błędna wykładnia powołanego art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami została podniesiona przez Naczelny Sąd Administracyjny w kontekście przyjętych przez Sąd I instancji dodatkowych ustaleń w tym zakresie.

Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 orzekł jak w sentencji wyroku.