Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1184/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 141 par. 4, art. 183, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 19 września 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. C. i J.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1143/10 w sprawie ze skargi K. C. i J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 1184/11

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. C. i J.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku przyjęto następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Wójt Gminy C. zatwierdził na wniosek J. C. i K. C. projekt podziału ich działki o nr ewid. [...], położonej w W. W wyniku zatwierdzonego podziału działka o nr ewid. [...] o pow. 0,01 ha, wydzielona w celu poszerzenia istniejącej drogi gminnej, przeszła z mocy prawa na własność gminy.

Pismem z dnia 5 listopada 2008 r. K. i J. C. poinformowali Wójta Gminy C., że wobec niemożności porozumienia się w kwestii odszkodowania za działkę nr [...] oczekują na przywrócenie własności w/w działki sprzed podziału.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy C., decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., orzekł o odmowie dokonania zwrotu ww. nieruchomości. Na skutek złożonego przez strony odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, decyzją z dnia [...] października 2009 r., uchyliło w/w decyzję i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium uznało, że organ l instancji nie wyjaśnił, jakie przepisy stanowiły podstawę prawną do załatwienia sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie organ l instancji wezwał strony do sprecyzowania żądania, a wnioskodawcy J. i K. C. stwierdzili, że ich żądanie jest oparte na przepisie art. 155 kpa.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wójt Gminy C. orzekł o odmowie uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2005 r. w sprawie zatwierdzenia podziału działki o nr [...]. W motywach decyzji organ wyjaśnił, że uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa jest możliwa wtedy, gdy ustawodawca w przepisie prawa materialnego przewidzi pewien "luz decyzyjny", gdyż tylko w jego obszarze wzgląd na interes społeczny lub słuszny strony może doprowadzić do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Ponadto, możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania z udziałem tych samych stron, a zmieniły się strony postępowania, gdyż są nimi dodatkowo M. i J. P. oraz Gmina C.. Organ uznał również, że przesłanką negatywną zastosowania art. 155 kpa jest zakaz wzruszania decyzji ostatecznych, zawarty w przepisach szczególnych. W art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca nie przewidział żadnego "decyzyjnego luzu" w zakresie decydowania o własności gruntów wydzielonych pod cele publiczne. W ocenie organu l instancji decyzja wydana w trybie cyt. przepisu jest decyzją związaną - organ ma obowiązek wydać taką decyzję w określonych okolicznościach i wola stron, czy też ich zgoda nie może skutkować możliwością zmiany takiej decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. i J. C. oraz M. i J. P. zarzucili naruszenie art. 98 i art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 2 oraz art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie niemożności stosowania art. 155 kpa, mimo niezrealizowania celu dla którego dokonano przejęcia nieruchomości i wobec braku zdatności gruntu pod jakiekolwiek poszerzenie drogi, co przyznał zarządca tej drogi.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wyjaśnił, że konstrukcja przepisu art. 155 kpa powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną niejako "w kolejnej instancji". Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Możliwość uwzględnienia wniosku o zmianę bądź uchylenie decyzji w trybie art. 155 kpa uzależniona jest od zgodności żądania strony z obowiązującymi przepisami oraz oceny wymagań interesu społecznego oraz słusznego, a więc zgodnego z prawem, interesu strony. Przepis ten pozostawia organowi swobodę w zakresie przyznania ochrony prawnej interesowi strony. Organ nie jest zobligowany a priori do uwzględnienia wniosku strony zgłoszonego w ramach tego przepisu, ale powinien dokonać oceny, czy za uchyleniem decyzji przemawia interes strony lub interes społeczny i czy szczególna norma prawna nie stoi na przeszkodzie zmianie albo uchyleniu decyzji. W ocenie Kolegium, organ l instancji słusznie zauważył, że wprawdzie nie uległ zmianie stan prawny, jednakże obecnie uległ zmianie krąg stron postępowania, co wyklucza możliwość zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 kpa. Z akt sprawy wynika bowiem, że w dniu wydawania decyzji o podziale właścicielami działki nr [...] byli państwo K. i J. C., a obecnie właścicielami wydzielonej działki nr [...] są M. i J. P., natomiast K. i J. C. są właścicielami działki nr [...]. Działka ew. nr [...] po zatwierdzeniu podziału, stała się z mocy prawa własnością Gminy C.. Kolegium wyjaśniło również, że przedmiotem postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia tj. czy za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Z tego też względu SKO uznało, że podnoszone przez stronę zarzuty natury merytorycznej pozostają dla rozstrzygnięcia ich wniosku bez znaczenia. Dlatego nie mógł zostać uwzględniony zarzut dotyczący niezrealizowania celów, dla których dokonano przejęcia nieruchomości i braku zdatności gruntu pod poszerzenie drogi. Organ podkreślił również, że przewłaszczenie nieruchomości zajętej pod drogę dokonane w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, następuje z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Nie jest zatem możliwa zmiana decyzji zgodnie z wnioskiem stron, gdyż działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. i J. C. podnieśli zarzuty przedstawione już uprzednio w odwołaniu do organu odwoławczego. Skarżący zarzucili również, że organy administracji nie ustosunkowały się do ich alternatywnego wniosku o wzruszenie decyzji w trybie art. 156 § 1 kpa, jak również nie rozważyły możliwości zwrotu byłym właścicielom wywłaszczonej działki wobec braku realizacji celów, dla których wywłaszczenie nastąpiło, tym bardziej, że działka [...] zagospodarowana jest przez nich w sposób trwały (istotne elementy infrastruktury jak szambo, utwardzone wjazdy, bramy, bramki, ogrodzenie i in.).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego i uznał, że skarga jest niezasadna.

Sąd I instancji wskazał w pierwszej kolejności, że prawna możliwość zastosowania art. 155 kpa uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. W rozpatrywanej sprawie organy słusznie zaważyły, że wprawdzie nie uległ zmianie stan prawny, jednakże obecnie uległ zmianie krąg stron postępowania, co wyklucza możliwość zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 kpa. Z akt sprawy wynika bowiem, że w dniu wydawania decyzji o podziale właścicielami działki nr [...] byli K. i J. C., zaś właścicielami działek powstałych po podziale działki są odpowiednio: M. i J. P. (działka nr [...]), K. i J. C. (działka nr [...]) i Gmina C. (działka nr [...]). Sąd podzielił też pogląd Kolegium, że ponieważ przedmiotem postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej, z punktu widzenia istnienia przesłanek z art.155 kpa, to podnoszone przez strony zarzuty natury merytorycznej (m.in. niewypłacenie odszkodowania, nieposzerzenie drogi) w tym postępowaniu nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia ich wniosku o uchylenie decyzji podziałowej. Prawidłowo również Kolegium uznało, że przesłanką negatywną zastosowania art. 155 kpa jest zakaz wzruszania decyzji ostatecznych zawarty w przepisach szczególnych, tj. art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że ustawodawca nie przewidział żadnej możliwości w zakresie decydowania o własności gruntów wydzielonych pod drogi publiczne. Przewłaszczenie nieruchomości zajętej pod drogę dokonane w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy odniósł się do kwestii braku tożsamości stron postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa i postępowania podziałowego, do alternatywnego wniosku o wzruszenie decyzji w trybie art. 156 § 1 kpa, jak również - powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśnił, że z powodu niewykonania decyzji i niemożności zrealizowania uprawnień w niej określonych nie jest dopuszczalne dokonywanie zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa. Sąd zwrócił ponadto uwagę, że działka nr [...] nie została wywłaszczona w trybie art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami, dlatego brak realizacji celów, dla których, zdaniem skarżących, "wywłaszczenie" nastąpiło nie ma żadnego znaczenia dla zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa. Działka nr [...] stała się własnością gminy z mocy samego prawa po podziale działki o nr ewid. [...], zainicjowanym wnioskiem skarżących, znających stan zagospodarowania części działki odpowiadającej po podziale działce nr [...]. Sąd stwierdził również, że przeniesienie własności działki nr [...] na własność córki i zięcia skarżących, ze względu na brak tożsamości podmiotowej sprawy administracyjnej, czyni dodatkowo niemożliwym uwzględnienie wniosku skarżących o uchylenie decyzji w całości, gdyż nie jest możliwe przywrócenie stanu poprzedniego działki nr ewid. [...] ani w części, gdyż podział w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma na celu wydzielenia działek w celach prywatnych, do czego zmierza wniosek skarżących (tj. chcieliby aby działka [...] została własnością M. i J. P., a pozostałe działki powstałe w wyniku podziału były ich własnością).

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. i J. C. podnieśli zarzut:

1) naruszenia art. 7, art. 8, art. 21, art. 32 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 10, art. 61 § 1 oraz art. 77 kpa "wobec przedstawienia w określonym stanie faktycznym przez stronę przepisu art. 155 lub art. 156 kpa jako podstawy wniosku w sytuacji przejścia działki [...] ex lege na własność Gminy C. w oparciu o art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także przez przyjęcie niemożności uwzględnienia wniosku strony o zmianę decyzji wobec przeniesienia własności działki [...] na własność córki i zięcia skarżących kasacją przy pominięciu, iż działka [...] pozostała własnością K. i J. C. – co z kolei wytykają zaskarżonemu orzeczeniu wskazane poniżej przepisy procedury skutkujące naruszeniem przepisów ustawy zasadniczej, odnoszące się do ochrony własności oraz zakresu związania organu rozpatrującego sprawę żądaniem strony co do przedmiotu postępowania, które dotyczy (...) określonej we wniosku podstawy prawnej, które uznano za wiążące w niniejszym postępowaniu, a to":

2) naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 145 § 1 p.p.s.a. przez błędne ustalenie zakresu przedmiotowego postępowania, który wyznaczony jest przez treść żądania strony wskazującej okoliczności faktyczne i środki dowodowe, o których mowa w przepisie, a stanowiące podstawę wniosku skarżących kasacją, zakończonych błędną decyzją SKO w Nowym Sączu, gdyż "doprowadziło do stwierdzenia niezasadności wniosku o zwrot, aczkolwiek strona może błądzić co do podstawy prawnej swego żądania, natomiast rzeczą organu rozpatrującego to żądanie jest właściwe jego zakwalifikowanie pod względem prawnym, zgodnie z jego faktyczną treścią", które to okoliczności powinny być wzięte pod uwagę w zaskarżonym wyroku, a także poprzez naruszenie:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak ujęcia w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę we wnioskach i w skardze oraz odniesienia się do nich w sposób szczegółowy;

b) art. 106 § 3 i § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 236 kpc przez "brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku i w toku rozpoznania sprawy w przedmiocie wskazanych przez stronę dowodów w postępowaniu wywołanym wnioskami skarżących, co powinno przybrać formę postanowienia zgodnie z przepisami kpc, co miało istotny wpływ na wynik sprawy przez brak pełnego i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego w zw. z art. 10, art. 61 § 1 oraz art. 77 kpa przez faktyczne uznanie za zbyteczne przeprowadzenie analizy tych dowodów, a to oświadczenia córki zięcia skarżących kasacją, dowodów własności, a także stanowiska Gminy C. w zakresie zbędności przejętej działki [...] stanowiące oświadczenie woli zgodnie z art. 60 kc oraz wykazującymi pozostawania we własności skarżących działki [...], a więc przyległej do siedliska skarżących objętej wnioskiem o zwrot".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesino, że Sąd I instancji powołując się na art. 145 § 1 p.p.s.a. uznał, że zaskarżona decyzja jest zasadna, a jej ocena opiera się na ustaleniu, że nie zaistniały w sprawie przesłanki do zwrotu nieruchomości w oparciu o art. 155 kpa pomimo wskazania przez skarżących alternatywnej podstawy prawnej, czyli art. 156 kpa.

Autor skargi kasacyjnej zwrócił także uwagę, że "skarżący w swych wnioskach i pismach wskazywali także na podobieństwo sytuacji prawnych na tle przedstawionego stanu faktycznego, które kształtują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami na tle przepisów art. 136, 137 i nast. tej ustawy, a wykluczenie możliwości stosowania przez Gminę, SKO i WSA zasady zwrotu do sytuacji, które ukształtowały się na tle art. 136 i nast. stanowiło odmienne potraktowanie sytuacji podobnych". Wskazuje to, zdaniem skarżącego kasacyjnie, na naruszenie przez Sąd I instancji zarówno ogólnej zasady równości (art. 32), jak i szczegółowego odniesienia tej zasady do ochrony własności (art. 64 ust. 2), bo w występującym stanie konsekwencje prawne obu tych przepisów konstytucyjnych pokrywają się.

O niekonsekwencji wyroku świadczy również, w opinii skarżących kasacyjnie, wyrok NSA, który wskazuje m.in., że "podziału nieruchomości bez wniosku jej właściciela można dokonać m.in. wówczas, gdy podział tej jest niezbędny do realizacji celów publicznych (art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), czyli także wtedy gdy konieczne jest wydzielenie działek pod budowę drogi publicznej. Podziału dokonuje się wówczas z urzędu i różni się on tym od podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości, że działki gruntu nie stają się z mocy prawa własnością jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Jeżeli właściciel nieruchomości nie zgodzi się jej wyzbyć w drodze czynności prawnej konieczne będzie wywłaszczenie części tej nieruchomości, co także oznacza naruszenie zasady równości z niniejszej sprawie".

Podobnie niezasadnie uznano jako przeszkodę zmianę właścicieli części dzielonej nieruchomości, przyjmując, iż skoro córka i zięć skarżących kasacją stali się właścicielami działki nr [...], to wykluczone jest stosowanie art. 155 kpa. Tymczasem zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 29 czerwca 2001 r., I SA 2422/99 zmiana podmiotu, na rzecz którego została wywłaszczona nieruchomość nie ma znaczenia w sprawie o zwrot nieruchomości.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej powyższe sprawia, że skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona, albowiem "skarżący kasacją wykazali, że naruszenie przepisów postępowania wymagane zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oraz następstwa stwierdzonych powyżej wadliwości postępowania były tego rodzaju, że współkształtowały one treść kwestionowanego orzeczenia, a naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, co potwierdza wyrok NSA z dnia 01.06.2004 r. w sprawie do sygn. FSK 73/04."

Powyższa podstawa skargi kasacyjnej wykazuje naruszenie art. 7, art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, skoro "powyższe uchybienia doprowadziły do zaniechania analizy całokształtu stanu faktycznego w zakresie błędnego uznania podstawy prawnej wniosku skarżących, aczkolwiek, co podał NSA w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 16.12.1987 r. sygn. IV SA 757/87 strona może błądzić co do podstawy prawnej swego żądania, natomiast rzeczą organu rozpatrującego to żądanie jest właściwe jego zakwalifikowanie pod względem prawnym, zgodnie z jego faktyczną treścią".

Powołując takie argumenty w ramach podstaw kasacyjnych autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warto przy tym podkreślić, że uzasadnienie zarzutu powinno odnosić się do okoliczności konkretnej sprawy, a więc wykazywać na czym, w określonych okolicznościach faktycznych, naruszenie danego przepisu polegało. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Przechodząc na grunt rozpoznawanej skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że skarga powyższych wymogów w znakomitej większości nie spełnia.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa, autor skargi kasacyjnej nie dokonał ich rozróżnienia na przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania, nie wskazał postaci, jaką naruszenie przybrało, tzn., czy powołane przepisy zostały naruszone przez błędną ich wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie, jak również nie uzasadnił zarzutów z użyciem merytorycznej i jasnej argumentacji. Ze sposobu formułowania zarzutów trudno wywieść, na czym konkretnie polega, w ocenie autora skargi kasacyjnej, zgłaszane naruszenie. Również uzasadnienie skargi kasacyjnej, która jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i z tej racji podlega rygorowi sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika jest niejasne. Autor przytacza tezy orzeczeń sądów administracyjnych (po części ze szczątkowym wskazaniem danych identyfikującym te orzeczenia), które odnoszą się nie do stosowania przepisów, które legły u podstaw wydania decyzji administracyjnych (art. 155 kpa), lecz do instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (uregulowanej w art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Powyższe okoliczności, wobec treści art. 183 § 1 p.p.s.a., nie mogą pozostać bez wpływu na ocenę skuteczności wniesionej skargi kasacyjnej, do której zarzutów, mimo powyższych wadliwości, należy się odnieść.

Autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 21, art. 32 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 10, art. 61 § 1 oraz art. 77 kpa "wobec przedstawienia w określonym stanie faktycznym przez stronę przepisu art. 155 lub art. 156 kpa jako podstawy wniosku w sytuacji przejścia działki 51/3 ex lege na własność Gminy C. w oparciu o art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także przez przyjęcie niemożności uwzględnienia wniosku strony o zmianę decyzji wobec przeniesienia własności działki [...] na własność córki i zięcia skarżących kasacją przy pominięciu, iż działka [...] pozostała własnością K. i J. C. (...)".

Ze sposobu sformułowania zarzutu wynika, że autor skargi kasacyjnej uznaje za błędne przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia przepisu art. 155 kpa, gdyż przepis ten nie mógł doprowadzić do przywrócenia stanu prawnego nieruchomości sprzed decyzji o zatwierdzeniu jej podziału. Z dalszych wywodów skargi kasacyjnej, przytoczonych w części faktycznej uzasadnienia niemal in extenso, wynika, że z uwagi na podobieństwo faktyczne, organ winien rozpatrywać wniosek skarżących w trybie zwrotu nieruchomości, o którym mowa w art. 136 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), gdyż brak możliwości wykorzystania nieruchomości, która przeszła na rzecz Gminy C. pod drogę publiczną.

Odnosząc się do tak sformułowanych argumentów należy zauważyć, że już tylko z prostego zestawienia treści art. 98 ust. 1 oraz art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie wynika, że sposób oraz przesłanki przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie tych przepisów jest odmienny. Z samego faktu przejścia własności nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego nie można bowiem wyprowadzać wniosku, że mamy do czynienia z wywłaszczeniem. Zatem nie każde odjęcie prawa własności należy rozumieć, jako wywłaszczenie, do którego mają zastosowanie przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zawarte w dziale III rozdziału 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pod pojęciem wywłaszczenia rozumie się przymusowe przejęcie własności na cele publiczne, umożliwiające władzy publicznej ingerencję w sferę cudzej własności przez jej ograniczenie bądź pozbawienie (odjęcie) prawa własności (por. E. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 446). Co prawda ustawodawca przewidział, że wywłaszczenia nieruchomości dokonuje się na cele publiczne, podobnie jak w przypadku podziału z urzędu, o którym mowa w art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednak z uwagi na odmienność instytucji brak jest podstaw o stosowania w drodze analogii przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości do nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa czy Gminy w drodze podziału.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy, poza sporem pozostaje fakt, iż przejście działki [...] na własność Gminy C. nie nastąpiło ani w trybie przepisów o wywłaszczeniu, ani o podziale z urzędu, lecz w wyniku podziału nieruchomości na wniosek skarżących kasacyjnie, decyzją Wójta Gminy C. z dnia [...] października 2005 r. Z treści decyzji zatwierdzającej podział wynika, że działka wydzielona nr [...] znajduje się w całości w pasie drogowym drogi gminnej dojazdowej oznaczonej na planie symbolem 6.2 KDD – linie rozgraniczające 10,0 m i że została wydzielona w celu poszerzenia drogi gminnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2011 r., I OSK 459/10, jeżeli z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem wydzielone zostały grunty pod drogi, to stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, drogi te przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Tym samym art. 98 ust. 1 wskazanej ustawy, jako jedyną przesłankę przejścia wydzielonej działki na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa wymienia przeznaczenie działki pod drogę publiczną. Fakt dotychczasowego niewykorzystania działki nie stanowi sam przez się okoliczności, która mogłaby uzasadniać zmianę decyzję o podziale nieruchomości. Podnoszona przez autora skargi kasacyjnej rzekoma niemożność faktycznego wykorzystania działki [...] pod drogę publiczną nie oznacza także jej zbędność w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy zauważyć w tym miejscu, że stan zagospodarowania działki wydzielonej na poszerzenie drogi publicznej w dacie podziału jak i w czasie rozpatrywania niniejszej sprawy, jak wynika z oświadczenia skrzących złożonego na rozprawie przed sądem I instancji, nie uległ zmianie.

Nie można również czynić zarzutu organom administracji, że wniosek skarżących z dnia [...] listopada 2008 r. został rozpatrzony w oparciu o przesłanki wynikające z art. 155 kpa. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że organ, do którego wpłynęło pismo kilkukrotnie wzywał wnioskodawców do sprecyzowania żądania, a wnioskodawcy powoływali się wprost na art. 155 kpa (alternatywnie na art. 156 kpa). Na uwagę zasługuje również fakt, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżący kasacyjnie nie kwestionowali zastosowania do zgłoszonego przez nich wniosku trybu, o którym mowa w art. 155 kpa

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że postępowanie administracyjne może toczyć się na zasadzie oficjalności lub na zasadzie dyspozycyjności. Wskazuje na to art. 61 § 1 kpa, zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zasada dyspozycyjności rządzi przede wszystkim postępowaniami administracyjnymi, które mogą zostać wszczęte wyłącznie na wniosek jednostki. Oznacza to, że podmiot podejmując decyzję o wszczęciu postępowania administracyjnego staje się tego postępowania gospodarzem i dysponentem. W przypadku wszczęcia postępowania z wniosku strony, wynikające z niego żądanie, wyznacza zakres sprawy podlegającej rozpoznaniu przez organ. Jeśli zatem organ administracji, do którego wpłynął wniosek ma wątpliwości co do żądania strony, to sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś organu administracji. Pozostawienie organowi wyboru trybu, w jakim zostaje rozpatrzone żądanie strony w postępowaniu administracyjnym wszczynanym na wniosek nie jest również możliwe z uwagi na fakt, że w przypadku załatwienia wniosku niezgodnie z oczekiwaniami strony, strona ta mogłaby zwalczać rozstrzygnięcie wyłącznie zarzutem błędnej podstawy prawnej. Natomiast związanie organu również alternatywnym żądaniem strony oznaczałoby, że organ musiałby prowadzić w ramach jednego postępowania dwa różne postępowania - w konkretnej sprawie akurat w dwóch różnych trybach nadzwyczajnych, co często nie byłoby możliwe z różnych względów, n.p. braku właściwości.

Odnosząc się do kwestii zmian podmiotowych w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 kpa, należy zauważyć, że istotą tego postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania art. 155 kpa uwarunkowana jest zatem co do zasady prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie to dotyczy bowiem praw lub obowiązków podmiotu będącego stroną ostatecznej decyzji, a postępowania zakończone pierwotną decyzją przyznającą uprawnienie oraz w przedmiocie zmiany tej decyzji w trybie art. 155 kpa prowadzone są w ramach tej samej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. W związku z tym dopuszczalność stosowania przepisu art. 155 kpa występuje tylko wtedy, gdy zachodzi tożsamość sprawy zarówno w aspekcie przedmiotowym, jak i podmiotowym. Stanowisko takie zostało wyrażone między innymi w wyrokach NSA z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II GSK 789/09 oraz z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 164/10 (opublikowane w Centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Rozstrzygnięcia te zapadły jednak w konkretnych stanach faktycznych, które nie są w pełni tożsame z ze stanem faktycznym występującym rozpatrywanej sprawie. Nie można generalnie przyjmować, że każda zmiana podmiotowa, po wydaniu decyzji, której zmiany w trybie art. 155 kpa żąda następca prawny strony, która była jej adresatem, uniemożliwia zastosowanie wymienionego przepisu. Różne zdarzenia prawne mogą prowadzić do zmian podmiotowych ( n.p. dziedziczenie, sprzedaż, darowizna). Słuszny interes prawny strony pierwotnego postępowania, który jest jedną z przesłanek zmiany decyzji, może być tożsamy z interesem prawnym następcy prawnego. Za każdym razem kwestię tę należy rozważyć w okolicznościach konkretnej sprawy. Dlatego też nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, iż przekazanie w drodze darowizny jednej działki córce i zięciowi, co spowodowało częściowo zmianę podmiotową w stosunku do postępowania o podział nieruchomości, stoi na przeszkodzie w zastosowaniu przepisu art. 155 kpa.

W rozpoznawanej sprawie w następstwie podziału nieruchomości skarżących na trzy działki i dalszych czynności prawnych ( darowizna jednej działki na rzecz córki i zięcia), doszło do sytuacji, w której trzy róże podmioty są właścicielami poszczególnych działek. Ewentualna zmiana byłaby dopuszczalna, gdyby miało to nastąpić we wspólnym interesie wszystkich następców prawnych adresatów pierwotnej decyzji o podziale. Sytuacja taka jednak w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Dlatego też nie ma znaczenia fakt, że córka i zięć skarżących wyrazili zgodę na uchylenie decyzji o podziale nieruchomości. Zgoda tych osób nie mogła stanowić wystarczającej przesłanki do zmiany decyzji.

Bezprzedmiotowe było odwołanie się przez skarżących do tezy wyroku NSA z dnia 29 czerwca 2001 r., I SA 2422/99, że zmiana podmiotu, na rzecz którego została wywłaszczona nieruchomość, nie ma znaczenia w sprawie o zwrot nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie nie mamy o czynienia z postępowaniem w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zatem powoływanie się na argumenty tej treści jest nieuprawnione.

Jeśli idzie o zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji w zakresie ochrony prawa własności, to zwrócić należy uwagę, iż decyzją z dnia [...] października 2005 r. nieruchomość wydzielona pod drogę przeszła na rzecz Gminy C. z zastosowaniem przewidzianego ustawą o gospodarce nieruchomościami trybu i na wniosek skarżących. Nie sposób zatem przyjąć, że poprzez odmowę odwrócenia skutków tej decyzji doszło do naruszenia konstytucyjnie chronionego prawa własności.

Odnośnie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zauważyć należy, że przepis ten obliguje Sąd do przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Uzasadnienie wyroku spełniające określone ustawą warunki stwarza bowiem podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wymagane elementy, a brak bezpośredniego odniesienia się do wszystkich zarzutów przedstawionych w skardze nie stanowi o wadliwości, która czyniłaby niemożliwym ocenę i tym samym instancyjną kontrolę jego zasadności.

.Jeśli idzie o zarzuty naruszenia art. 106 § 3 i § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 236 k.p.c., to są one nietrafne, a sposób ich uzasadnienia wskazuje na niezrozumienie przez autora skargi kasacyjnej istoty postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Przede wszystkim należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Już z samego brzmienia przepisu wynika, iż postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma charakter bardzo ograniczony i uzupełniający. Z istoty przeprowadzenia dowodu przez sąd administracyjny wynika z kolei, że przedmiotem postępowania dowodowego musi być dowód nowy, który nie stanowi elementu stanu faktycznego podlegającego już ocenie przez organy administracji. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że wskazywane przez skarżącego kasacyjnie dokumenty znajdują się w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy. Nie sposób zatem stwierdzić, aby zastosowanie w takiej sytuacji mógł znaleźć art. 106 § 3 p.p.s.a. Ponadto, skoro przedmiotowe dokumenty znajdują się w aktach administracyjnych należy stwierdzić, że składają się na materiał dowodowy, na podstawie którego wydane zostały skarżone rozstrzygnięcia. Odmienna ocena ich treści nie może zaś usprawiedliwiać twierdzenia o niedopuszczeniu, czy nieprzeprowadzeniu dowodów przez organ administracji publicznej. Wypada również przypomnieć że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązek uwzględnienia przez sąd całości zebranego przez organy administracji materiału wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Skoro sąd administracyjny, co do zasady, podejmuje rozstrzygnięcie mając na uwadze zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał aktowy, nie do zaakceptowania jest pogląd autora skargi kasacyjnej, aby każdy pozostający w aktach administracyjnych dokument niosący ze sobą informację o stanie faktycznym sprawy był przedmiotem "dopuszczenia" jako dowód w sprawie i wymagał wydania stosownego postanowienia. Zarzuty skarżących kasacyjnie dotyczące uchybień w zakresie postępowania dowodowego należy uznać za chybione również z tego względu, że ani w skardze skierowanej do Sądu I instancji, ani podczas rozprawy skarżący nie wystąpili z żadnym wnioskiem dowodowym, w stosunku do którego Sąd mógłby się wypowiedzieć.

Wobec powyższego, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.