Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2095/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1, art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Bk 81/13 w sprawie ze skargi J.R. na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. w przedmiocie obniżenia terenu działki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Bk 81/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.R. na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H.w przedmiocie obniżenia terenu działki – zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. do wydania w terminie miesiąca od daty zwrotu akt organowi decyzji kończącej postępowanie wszczęte w dniu 15 lutego 2011 r. z wniosku skarżącego J.R. w sprawie obniżenia poziomu działki (pkt 1), stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu w H. grzywnę w wysokości 3000 zł (pkt 3) oraz przyznał adwokatowi R.G. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego J.R. wykonane na zasadzie prawa pomocy (pkt 4).

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w skardze J.R. zarzucił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w H.– dalej jako: PINB w H., bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie obniżenia przez inwestorkę D.W. terenu działki nr [...] oraz terenu działki skarżącego nr [...], położonych w N. Skarżący podał, że D.W., realizując w 2008 r. na działce nr [...] inwestycję w postaci budowy pawilonu handlowo-usługowego, dokonała niezgodnego z prawem obniżenia terenu przy budynkach należących do skarżącego, zagrażającego bezpieczeństwu domu i stodoły skarżącego. Wnioskiem z dnia 2 lutego 2011 r. skarżący wystąpił do organu nadzoru budowlanego o wszczęcie postępowania w sprawie podkopania jego stodoły usytuowanej na jego działce nr [...]. Pismem z dnia 11 kwietnia 2011 r. organ przedłużył postępowanie informując, że zakończy je w ciągu 30 dni od zakończenia postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy [...] w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce skarżącego wskutek robót prowadzonych przez D.W. oraz postępowania prowadzonego w sprawie doprowadzenia działki nr [...] i nr [...] do stanu pierwotnego. Zdaniem strony pismo powyższe było bezzasadne, bowiem kwestia podkopania budynków leży w gestii organów nadzoru budowlanego. Dodał, że postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych i zmiany naturalnego ukształtowania terenu działek o nr [...] i [...] trwa już 4 lata a wszystkie 4 decyzje wójta zostały uchylone przez SKO w B. Skarżący podał, że wywiódł w dniu 6 marca 2013 r. zażalenie na niezałatwienie sprawy i przewlekle prowadzone postępowanie, które postanowieniem Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – dalej jako: Podlaski WINB, z dnia [...] kwietnia 2013 r. zostało uznane za niezasadne. Końcowo skarżący wskazał na treść art. 35 k.p.a. i podkreślając, że postępowanie w sprawie trwa już 2,5 roku, stwierdził, że doszło do naruszenia ustawowych terminów załatwienia sprawy, co jest sprzeczne z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz z art. 6 k.p.a. Nadmienił, że ignorowanie sygnału o podkopaniu stodoły skarżącego doprowadziło do wydania inwestorce niezgodnej z prawem dokumentacji oraz pobudowania i odbioru inwestycji.

Skarżący wniósł o: orzeczenie bezczynności i przewlekłości postępowania ze stwierdzeniem, że miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do niezwłocznego zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji administracyjnej, orzeczenie w stosunku do organu stosownej kary pieniężnej oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz łącznej kwoty 4000 zł w związku z zaistniałą bezczynnością i przewlekłością postępowania.

PINB w H. w odpowiedzi na skargę podał, że początkowo – uznając, iż kwestia obniżenia terenu działki skarżącego przy budynku stodoły została rozstrzygnięta poprzez zbadanie prawidłowości wykonania zabezpieczenia terenu działki i stodoły skarżącego w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 81c Prawa budowlanego – poinformował skarżącego pismem o powyższym stanowisku. Na skutek niezadowolenia skarżącego uznał jednak za celowe wszczęcie odrębnego postępowania z jego wniosku. W trakcie tego postępowania organ uzyskał wiedzę o prowadzonych przez Wójta Gminy [...] postępowaniach z wniosków skarżącego oraz E. i J.S. dotyczących przywrócenia poprzedniego stanu ukształtowania terenu działki nr [...] i przywrócenia stosunków wodnych na działce o nr [...]. Dla rozpoznania wniosku skarżącego w sprawie naruszenia stosunków wodnych został wyznaczony Wójt Gminy [...]. Z uwagi na powyższe, odrębne postępowania, organ uznał za zasadne wstrzymanie się z załatwieniem prowadzonej sprawy do czasu zakończenia postępowań prowadzonych przez Wójta Gminy [...] i Wójta Gminy [...] w sprawach naruszenia stosunków wodnych. Decyzje wydawane przez ww. wójtów były kilkakrotnie uchylane przez SKO w B., co miało bezpośredni wpływ na wydłużenie niniejszego postępowania, ale nie świadczy – zdaniem organu – o bezczynności i przewlekłości postępowania.

Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty i wnioski skargi, przy czym cofnął wniosek w zakresie żądania zasądzenia odszkodowania na rzecz skarżącego oraz sprecyzował wniosek o ukaranie organu grzywną w zakresie wysokości poprzez żądanie wymierzenia grzywny w kwocie 5000 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu, albowiem w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez PINB w H. niewątpliwie zaistniała bezczynność i wystąpiła przewlekłość.

W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił, w jakich sytuacjach ma miejsce bezczynność organu administracji publicznej, a kiedy występuje przewlekłość postępowania administracyjnego.

Następnie zaprezentował przebieg postępowania, ustalony na podstawie akt administracyjnych:

PINB w H. zawiadomieniem z dnia 15 lutego 2011 r. poinformował m.in. J.R., że na jego wniosek zostało wszczęte przez organ postępowanie w sprawie obniżenia terenu działki nr [...] przy stodole zlokalizowanej na działce nr [...] w [...]. Postępowaniu nadano numer [...]. Zawiadomieniem o wszczęciu postępowania organ jednocześnie poinformował strony (skarżącego, J. i E.S. oraz D.W.) o wyznaczeniu terminu oględzin na dzień 4 marca 2011 r. W dnia 4 marca 2011 r. odbyły się w sprawie oględziny. Następnie pismem z dnia 8 marca 2011 r. organ zwrócił się do Urzędu Gminy w [...] o udzielenie informacji, czy urząd prowadził bądź prowadzi postępowanie w sprawie zmiany zagospodarowania terenu polegającej na obniżeniu poziomu terenu i nawiezieniu ziemi, na działkach o nr [...], [...],[...] i [...] położonych w [...]. Pismem, które wpłynęło do organu w dniu 14 kwietnia 2011 r., Urząd Gminy [...] poinformował o wydaniu w dniu 17 grudnia 2010 r. decyzji w postępowaniu z wniosku J.R. o przywrócenie stanu poprzedniego na działce nr [...] w [...] w związku z obniżeniem gruntu, od której to decyzji J.R. wniósł odwołanie. Dnia 7 marca 2011 r. do organu wpłynął wniosek E. i J.S. o wszczęcie postępowania w sprawie obniżenia przez D. W. terenu działki nr [...], grożącego zawaleniem ogrodzenia osadzonego na działce nr [...]. Zawiadomieniem z dnia 30 marca 2011 r. organ poinformował strony, że wniosek Państwa S. będzie rozpoznany w postępowaniu wszczętym z wniosku skarżącego oraz poinformował o terminie oględzin wyznaczonym na dzień 30 marca 2011 r. W dniu 30 marca 2011 r. odbyły się oględziny, w których uczestniczył także skarżący. Pismem z dnia 11 kwietnia 2011 r. organ poinformował strony, że sprawy z obu wniosków będą rozpatrzone w terminie 30 dni od zakończenia postępowania prowadzonego przez Urząd Gminy w [...]. Pismem z dnia 8 marca 2013 r. organ zwrócił się do Urzędu Gminy w [...] o informację na jakim etapie jest postępowanie dotyczące kwestii obniżenia i podwyższenia terenu działek nr [...],[...],[...] i [...] prowadzone na wniosek E. i J.S. Pismem, które wpłynęło do organu dnia 16 kwietnia 2013 r., Urząd Gminy [...] poinformował, że oczekuje na wyjaśnienie kilku kwestii przed wydaniem w sprawie decyzji w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na działkach nr [...],[...], [...] i [...] położonych w [...].

Sąd zwrócił uwagę, że w aktach administracyjnych znajduje się siedem notatek pracownika organu z ustaleń dokonanych w Urzędzie Gminy w [...] i w Urzędzie Gminy w H. o stanie postępowań prowadzonych przez te organy w sprawach naruszenia stosunków wodnych z wniosków Państwa S. i z wniosku J.R., pochodzące z dat: 13 maja 2011 r., 27 października 2011 r., 27 stycznia 2012 r., 15 czerwca 2012 r., 30 sierpnia 2012 r., 25 czerwca 2013 r. i 4 września 2013 r.

Zażalenie skarżącego na niezałatwienie sprawy i przewlekle prowadzone postępowanie, złożone w dniu 6 marca 2013 r., zostało uznane za nieuzasadnione postanowieniem Podlaskiego WINB z dnia [...] kwietnia 2013 r.

W ocenie Sądu I instancji opisany wyżej ciąg czynności podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego ewidentnie wskazuje, że postępowanie administracyjne wszczęte dnia 15 lutego 2011 r. nie zostało zakończone do dnia wyrokowania przez Sąd, a zatem trwa już ponad 3 lata. Nie ma przy tym w aktach administracyjnych potwierdzenia, by od kwietnia 2011 r. organ informował strony postępowania o przyczynach przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Powody wstrzymywania się od kwietnia 2011 r. z wydaniem w sprawie decyzji można odczytać wyłącznie z treści notatek sporządzanych przez pracownika organu na okoliczność toku postępowań prowadzonych przez Wójta Gminy [...] i Wójta Gminy [...] w sprawach naruszenia stosunków wodnych przez inwestorkę D.W., do czasu zakończenia których organ nadzoru budowlanego wstrzymywał się z wydaniem decyzji w sprawie obniżenia terenu działki skarżącego robotami budowlanymi wykonywanymi przez inwestorkę. Sąd podniósł, iż umknęło uwadze organu nadzoru budowlanego, że proceduralnym wyrazem zależności prowadzonego postępowania administracyjnego od wyniku innego postępowania administracyjnego jest zawieszenie postępowania. Jedynie okres zawieszenia postępowania wstrzymałby – stosownie do treści art. 35 § 5 k.p.a. – bieg terminu załatwienia sprawy, a w konsekwencji nie pozwoliłby na przypisanie organowi bezczynności za okres zawieszenia. Opieszałości i bezczynności organu nadzoru budowlanego w kontrolowanej sprawie nie usprawiedliwia też złożony przedmiot postępowania, określony jako "obniżenie terenu nieruchomości skarżącego" robotami budowlanymi wykonanymi przez inwestorkę, nakładający się na przedmiot postępowań w sprawie naruszenia przez inwestorkę stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiedzkich – z jednej strony skarżącego, z drugiej strony Państwa S. Wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie ujętej jako "obniżenie terenu nieruchomości skarżącego" robotami budowlanymi związanymi z budową przez D.W. pawilonu handlowo-usługowego wskazywałoby na wyjście przez inwestorkę poza granice terenu inwestycji przy wykonywaniu rozpoczynających budowę tzw. prac przygotowawczych, opisanych art. 41 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Kontrola prawidłowości procesu budowlanego należy do organów nadzoru budowlanego. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest zatem wyjaśnienie okoliczności sprawy i właściwe zakwalifikowanie działań inwestora poprzez pryzmat przepisów Prawa budowlanego odnoszących się do ustalonego naruszenia. Nieodnalezienie w przepisach ustawy Prawo budowlane sankcji dla ustalonego naruszenia skutkować mogłoby umorzeniem postępowania administracyjnego, co także wymaga wydania decyzji administracyjnej.

Konsekwencją dostrzeżenia ewidentnej bezczynności organu i przewlekłości postępowania stało się uwzględnienie skargi. Sąd w pierwszej kolejności zobowiązał organ do wydania w terminie miesiąca od daty zwrotu akt organowi decyzji kończącej postępowanie wszczęte w dniu 15 lutego 2011 r., nie przesądzając, czy ma to być decyzja merytoryczna, czy formalnie kończąca postępowanie administracyjne. Wystarczającym dla uwzględnienia skargi w sprawie było to, że bezczynność organu zaistniała w formalnie wszczętym postępowaniu administracyjnym w indywidualnej sprawie, niezakończonym do daty wyrokowania, czyli pozostającym w toku. Nadto Sąd stwierdził, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W kontrolowanej sprawie Sąd nie odnalazł elementów usprawiedliwiających opieszałość organu, a ewidentne zlekceważenie formalnego obowiązku informowania stron postępowania o przyczynach zwłoki nie pozwalało Sądowi na łagodniejsze potraktowanie postawy organu. Konsekwencją stwierdzenia rażącej bezczynności i przewlekłości stało się także orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny. Uwzględniając wniosek strony o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł o wymierzeniu grzywny w kwocie 3000 zł.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł PINB w H. Organ zaskarżył wyrok w części – w zakresie orzeczenia zwartego w pkt 2 i 3 wyroku.

Organ zarzucił Sądowi I instancji:

– naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie wystąpił stan przewlekłego postępowania z rażącym naruszeniem prawa, występujący po stronie PINB w H.;

– naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art 149 § 2 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarżącego (kasacyjnie – przyp. NSA) można pociągnąć do odpowiedzialności administracyjnej polegającej na wymierzeniu organowi grzywny, w sytuacji, gdy nie wystąpiły przesłanki stanu przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazując na powyższe strona wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi (kasacyjnej – przyp. NSA) i uchylenie zaskarżonego wyroku, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przypomniał, iż J.R. złożył zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłość postępowania. Podlaski WINB, po rozpoznaniu zażalenia, uznał, że nie doszło w tym przypadku do bezczynności ani opieszałości PINB w H. Organ II instancji stwierdził, że brak rozstrzygnięcia nie nastąpił w winy organu, który kilkakrotnie dowiadywał się w obu gminach o stanie prowadzonych spraw. Organ odwoławczy nie uznał ponadto, że określenie terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 1 k.p.a. było błędne i należało zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, że w tej sytuacji PINB w H. był przekonany, że prowadzi postępowanie zgodnie z przepisami prawa procesowego. Zwrócił przy tym uwagę, że w uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż w aktach administracyjnych znajduje się siedem notatek pracownika organu dotyczących ustaleń w Urzędzie Gminy w [...] i Urzędzie Gminy w H. o stanie postępowań prowadzonych przez te organy. Oznacza to, że mimo niezastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawieszenia postępowania, a jedynie zastosowania art. 36 k.p.a., organ nie pozostawał bezczynny w sprawie, o czym świadczą przywołane wyżej notatki, potwierdzające, iż czuwano nad tym, by podjąć dalsze działania w tej sprawie.

W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, organ nie dopuścił do prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, ponieważ przez cały czas podejmował działania zmierzające do ustalenia, czy istnieją podstawy do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Ponadto wskazał, że postępowanie to nie ma cech rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy organ nie pozostaje bezczynny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zaskarżony wyrok rozstrzygał zarówno o żądaniu stwierdzenia bezczynności PINB w H., jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez ten organ. Złożona skarga kasacyjna nie objęła zarzutem rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 wyroku, w którym Sąd uwzględnił skargę i zobowiązał organ do wydania w określonym terminie decyzji kończącej postępowanie. Ponadto sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej wyraźnie wskazuje, że skargą kasacyjną objęto wyłącznie tę część orzeczenia zawartego w pkt 2 i 3 zaskarżonego wyroku, która dotyczy przewlekłości postępowania. Z tego powodu przyjąć należało, że poza sferą kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje stwierdzenie wystąpienia w sprawie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, jak też rozstrzygnięcie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i orzeczenie o wymierzeniu organowi z tego tytułu grzywny.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do twierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w H. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniałoby także niewymierzanie organowi grzywny. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji błędnie przyjął, iż w kontrolowanej sprawie przewlekłość postępowania była dotknięta rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji błędnie wymierzył organowi grzywnę.

Rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. W orzecznictwie słusznie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego naruszenia prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd I instancji ocena kontrolowanego postępowania PINB w H. jako prowadzonego w sposób przewlekły, mającego miejsce z rażącym naruszenia prawa, jest prawidłowa i w pełni uzasadniona. O uznaniu, czy przewlekłe prowadzenie postępowania ma charakter "zwykłego" naruszenia prawa, czy też rażącego, decydują w istocie te same okoliczności, które brane są pod uwagę przy stwierdzeniu wystąpienia stanu przewlekłości. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie stanu przewlekłości do naruszającego prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia. Okoliczności rozpatrywanej sprawy nie pozostawiają wątpliwości, iż stwierdzona w niniejszej sprawie przewlekłość postępowania nosi cechy rażącego naruszenia prawa.

Przypomnieć warto, iż o stwierdzeniu wystąpienia przewlekłości postępowania administracyjnego zadecydowało m.in. naruszenie przez PINB w H. ustawowych terminów załatwienia sprawy, określonych w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej jako: k.p.a.. Postępowanie administracyjne wszczęte zostało w dniu 15 lutego 2011 r. i nie zostało zakończone do dnia wydania wyroku przez Sąd I instancji, tj. do dnia 12 maja 2014 r. Oznacza to, że na dzień orzekania przez Sąd I instancji postępowanie trwało ponad 3 lata, co stanowi znaczne przekroczenie terminów załatwienia sprawy przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Znacząca różnica pomiędzy okresem prowadzenia (niezakończonego jeszcze) postępowania a terminami załatwienia sprawy przewidzianymi w art. 35 k.p.a. jednoznacznie wskazuje, że wszelkie określone przez ustawodawcę terminy zostały przekroczone. Przypomnieć wypada, że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a. ). Powyższe terminy załatwienia sprawy nie są terminami instrukcyjnymi i nie stanowią jedynie sugestii dla organu co do tego, w jakim terminie – w ocenie ustawodawcy – pożądane byłoby zakończenie postępowania administracyjnego. Treść powyższych przepisów jest dla organów administracji prowadzących postępowanie wiążąca, a ich przekroczenie stanowi naruszenie prawa, zatem również może być oceniane w kategorii rażącego naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie czas trwania postępowania stanowił zaś istotny, choć nie jedyny czynnik decydujący o stwierdzeniu rażącego naruszenia prawa w związku ze stwierdzoną bezczynnością i przewlekłością.

Sąd I instancji dokonał właściwej oceny stopnia naruszenia prawa w kontekście stwierdzonej przewlekłości postępowania administracyjnego. Sąd w sposób prawidłowy zbadał całokształt okoliczności sprawy, uwzględnił bowiem – oprócz przekroczenia terminu załatwienia sprawy – także powody wstrzymania się przez organ z zakończeniem postępowania oraz kwestię wypełnienia obowiązków wynikających z art. 36 k.p.a.

Organ w zawiadomieniu z dnia 11 kwietnia 2011 r., wydanym na podstawie art. 36 k.p.a., wskazał stronom, iż rozpatrzenie sprawy nastąpi w terminie 30 dni od dnia zakończenia postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy [...] w sprawie dotyczącej przywrócenia poprzedniego stanu uksztaltowania terenu na działce nr [...]. Treść znajdujących się aktach administracyjnych notatek służbowych sporządzonych przez pracownika PINB w H. potwierdza, że wyłącznym powodem wstrzymywania się z wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie obniżenia terenu działki skarżącego robotami budowlanymi wykonywanymi przez D.W. było oczekiwanie na zakończenie postępowań prowadzonych przez Wójta Gminy [...] i Wójta Gminy H. w sprawach naruszenia stosunków wodnych przez inwestorkę. Sąd I instancji trafnie wytknął organowi, że uznanie, iż wynik innego postępowania oddziałuje tak dalece na dane postępowanie, że bez jego rozstrzygnięcia nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy i zakończenie toczącego się postępowania, winno znaleźć odzwierciedlenie w formalnym uznaniu takiej zależności, czyli w zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z zupełnie niezrozumiałych powodów PINB w H. przyjął, iż działa prawidłowo wstrzymując bieg postępowania z powodu arbitralnego uznania, że nie może zakończyć prowadzonego postępowania i wydać decyzji bez uprzedniego zakończenia postępowań prowadzonych przez Wójta Gminy [...] i Wójta Gminy [...], w sytuacji, gdy jednocześnie nie zawiesił postępowania administracyjnego z tego powodu i nie zapewnił stronom wpływu na bieg postępowania. Zupełnie odmiennie sprawa przedstawiałaby się w sytuacji, gdyby organ zawiesił postępowanie. Po pierwsze, strona może wówczas skorzystać z prawa do kontroli takiego rozstrzygnięcia. Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania przysługuje zażalenie (art. 101 § 1 k.p.a.), a z kolei na rozstrzygnięcie organu II instancji służy skarga do sądu administracyjnego. Po wtóre, zgodnie z art. 103 k.p.a. tylko zawieszenie postępowania niesie za sobą wstrzymanie biegu terminów przewidzianych w kodeksie. Organ nie może oczekiwać, że skutek taki wystąpi, jeśli będzie oczekiwał na rozstrzygnięcie innego postępowania administracyjnego bez wydania postanowienia o zawieszeniu z tego powodu postępowania, czy też że ewentualne przekroczenie przez niego ustawowych terminów załatwienia sprawy będzie usprawiedliwione.

Negatywną ocenę postępowania organu dopełnia zlekceważenie przez niego obowiązku z art. 36 k.p.a., tj. poinformowania stron postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., przyczynie zwłoki i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Zauważyć należy, że organ w trakcie całego postępowania tylko jeden raz wystosował do stron zawiadomienie na podstawie art. 36 k.p.a. i nie ustrzegł się przy tym błędu. W piśmie z dnia 11 kwietnia 2011 r. organ wskazał wprawdzie, iż sprawa nie zostanie załatwiona w terminie i podał, że powodem zwłoki jest konieczność uwzględnienia ostatecznego rozstrzygnięcia Wójta Gminy [...] w sprawie dotyczącej przywrócenia poprzedniego stanu uksztaltowania terenu na działce nr [...]. Organ błędnie określił jednak nowy termin załatwienia sprawy. Nowy termin załatwienia sprawy może być uznany za skutecznie wyznaczony w trybie art. 36 § 1 k.p.a., jeżeli zostanie wskazany przez organ właściwy do załatwienia sprawy zgodnie z art. 57 k.p.a., tj. w dniach, tygodniach lub miesiącach i z zachowaniem ogólnej zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1996 r., sygn. akt I SAB 28/96, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko tak wskazany termin jest terminem znanym Kodeksowi postępowania administracyjnego i może być liczony zgodnie z zasadami przyjętymi w tym kodeksie. Organ tymczasem określił nowy termin zakończenia postępowania na "30 dni od zakończenia postępowania prowadzonego przez Urząd Gminy [...]". Termin ten nie jest terminem pewnym, ponieważ odwołuje się do zdarzenia przyszłego, które jeszcze nie nastąpiło nie jest możliwe ustalenie, kiedy nastąpi. Strony, otrzymując tak sformułowane zawiadomienie, pozostawione zostały przez organ w stanie niepewności, nie otrzymały bowiem precyzyjnej informacji, kiedy ich sprawa zostanie rozpoznana.

Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić argumentacji przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej, przemawiającej – w jego ocenie – przeciwko przyjęciu, iż przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ wyjaśnił, iż Podlaski WINB, po rozpoznaniu zażalenia J.R. na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłość postępowania, uznał zażalenie za niezasadne i odmówił PINB w H. wyznaczenia terminu na załatwienie sprawy. Organ wyższego stopnia nie uznał, że określenie terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 1 k.p.a. było błędne ani też że należało zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przeciwko stwierdzeniu rażącego naruszenia prawa przemawiało to – w ocenie Podlaskiego WINB – że organ I instancji działał w przekonaniu, iż Gmina sprawę rozpozna. Z tego względu organ był przekonany, że prowadzi postępowanie zgodnie z przepisami prawa procesowego.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w postanowieniu wydanym po rozpoznaniu zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. nie jest wiążące dla sądu administracyjnego. Zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania jest specyficznym środkiem ochrony praw strony w postępowaniu administracyjnym, bowiem służy kwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy lub sprawności prowadzonego postępowania (por. J.Borkowski [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006 r., s. 284-285; J.P.Tarno, bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013/3/10-18). Skorzystanie ze środka prawnego przewidzianego w art. 37 k.p.a. stanowi warunek dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Strona, której zażalenie nie zostało uznane za uzasadnione, może domagać się skontrolowania przez sąd administracyjny przebiegu postępowania administracyjnego. Sąd nie ocenia wówczas prawidłowości stanowiska organu odwoławczego wydanego po rozpoznaniu zażalenia – lub stanowiska właściwego organu w sytuacji wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, lecz bada samodzielnie przebieg postępowania administracyjnego pod kątem bezczynności lub przewlekłości. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji ocenił badane postępowanie administracyjne zupełnie odmiennie, niż uczynił to Podlaski WINB, do czego miał prawo i ocena ta, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest w pełni prawidłowa i uzasadniona.

Po wtóre, organ nie może usprawiedliwiać swojej bezspornej bezczynności i wyraźnego prowadzenia postępowania w sposób przewlekły jedynie stanowiskiem Podlaskiego WINB. PINB w H. dowiedział się o opinii organu wyższego stopnia dopiero w dniu 29 kwietnia 2013 r., czyli z chwilą doręczeniu mu postanowienia z dnia [...] kwietnia 2013 r. Do tego czasu organ I instancji nie mógł opierać swojego przekonania o prawidłowym prowadzeniu postępowania o stanowisko organu wyższego stopnia zawarte w rozstrzygnięciu, które nie zostało jeszcze wydane.

Organ, uznając, iż załatwienie sprawy uzależnione jest od wyniku innego postępowania administracyjnego, wstrzymał się z podejmowaniem czynności zmierzającym do rozstrzygnięcia sprawy i oczekiwał na to rozstrzygnięcie, jednakże nie zawiesił postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec braku zawieszenia postępowania strona miała prawo oczekiwać, iż jej sprawa zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nie wywiązał się też należycie z obowiązku nałożonego art. 36 k.p.a. Opisane działanie organu w sposób ewidentny narusza jedną z podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego – zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. Słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że opieszałości i bezczynności organu nie usprawiedliwia określenie przedmiotu postępowania jako obniżenie terenu nieruchomości skarżącego, ponieważ obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest wyjaśnienie okoliczności sprawy i właściwe zakwalifikowanie działań inwestora poprzez pryzmat przepisów Prawa budowlanego odnoszących się do ustalonego naruszenia.

Sąd I instancji wziął zatem pod uwagę całokształt okoliczności sprawy i dostrzegł nie tylko bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania – co zawsze stanowi naruszenie prawa, lecz zwrócił także uwagę, iż działania organu, bądź też ich brak, wskazują na lekceważenie podstawowych procedur postępowania administracyjnego, takich jak zawieszenie postępowania oraz obowiązek informowania stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, jego przyczynie i wyznaczeniu nowego terminu. Ponadto PINB w H. nie podjął próby wyjaśnienia okoliczności sprawy i właściwego zakwalifikowania działań inwestora pod kątem przepisów Prawa budowalnego, do czego jest powołany jako organ nadzoru budowlanego. Na tej podstawie Sąd zasadnie przyjął, że postawa organu uzasadnia uznanie, iż jego bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przyjęcie, iż bezczynność organu oraz przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniało także wymierzenie organowi grzywny.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.. Wymierzenie grzywny jest wprawdzie uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu, ale zawsze winno być ono związane z oceną sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego. Z tego względu uznać należy, iż wymierzenie grzywny jest wyłącznie wtedy możliwe i uzasadnione, gdy sąd stwierdzi wystąpienie najwyższego stopnia bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, tj. mającego cechy rażącego naruszenia prawa. Pamiętać należy, iż podstawowym zadaniem grzywny jest przymuszenie organu do wydania decyzji lub zakończenia w inny sposób postępowania w celu ustania stanu przewlekłości lub bezczynności w konkretnej sprawie, a w dalszej perspektywie także osiągnięcie celu prewencyjnego – "napiętnowanie" nieprawidłowego zachowania organu celem wystrzegania się niewłaściwego działania na przyszłość. Istotne znaczenie ma również fakt, że grzywna stanowi dodatkową, bo fiskalną dolegliwość uderzającą bezpośrednio w sytuację finansową organu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy, skoro uzasadnione było stwierdzenie przez Sąd I instancji, że bezczynność i przewlekłość postępowania PINB w H. miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to za prawidłowe należy uznać także wymierzenie organowi z tego tytułu grzywny. W rozpoznawanej sprawie zaistniała bowiem potrzeba ukarania organu grzywną, która stanowi dodatkowy środek dyscyplinujący organ i zmuszający do sprawnego i terminowego załatwienia sprawy – niezakończonej do dnia wydania wyroku przez Sąd I instancji. Zgodnie z art. 154 § 6 zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wysokość grzywny, wymierzonej przez Sąd I instancji w kwocie 3000 zł, nie przekracza ustawowej górnej granicy, a ponadto jest odpowiednia do stopnia stwierdzonego naruszenia prawa, zawiłości sprawy, postawy organu oraz okresu bezczynności i przewlekłości.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.