Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 506/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 1 protokołu nr. 1
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
article: art. 41, art. 91 ust. 1 i 2 w zw. z art. 241, art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch, Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Dopiewo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2007r. sygn. akt III SA/Po 637/07 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2007r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Dopiewo na rzecz A. B. kwotę 137 (sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Po 637/07, uwzględniając skargę A. B. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2007 r., uchylającą decyzję Starosty Poznańskiego z [...] września 2006 r. o ustaleniu na rzecz A. B. odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił w sposób obszerny przebieg dotychczasowego postępowania, treść wydanych decyzji i ich motywy, stanowiska stron oraz własną ocenę legalności postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] maja 2007 r. stwierdzając m.in. co następuje:

Wójt Gminy Dopiewo działając na wniosek A. B., decyzją z [...] kwietnia 1998 r. nr [...] zatwierdził projekt podziału działki nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. W wyniku tego podziału powstały m.in. działki nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha (z ewidencji gruntów wynika, iż działka ta ma obecnie powierzchnię [...] ha), nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu decyzji zatwierdzającej projekt podziału podano, że zgodnie z planem ogólnym Gminy Dopiewo, zatwierdzonym uchwałą XXXI/85/92 Rady Gminy Dopiewo z dnia 18 grudnia 1992 r., podlegająca podziałowi nieruchomość w zakresie działek: [...],[...],[...] przeznaczona jest pod nowoprojektowane drogi, a w zakresie działki [...] – pod poszerzenie drogi. Wskazano również, iż projekt podziału zgodny jest z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...], wydaną [...] stycznia 1998 r. przez Wójta Gminy Dopiewo. Stwierdzono, iż działki gruntu wydzielone pod drogę z nieruchomości objętej podziałem, na wniosek właściciela przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stanie się ostateczna. Na mocy porozumienia zawartego w dniu [...] stycznia 1998 r. działki nr [...], nr [...] i nr [...] przechodzą na rzecz Gminy nieodpłatnie.

W odniesieniu do powyższej decyzji toczyło się postępowanie nadzorcze, w toku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu najpierw stwierdziło nieważność tej decyzji (decyzja z [...] lutego 1999 r.), a następnie decyzją z [...] marca 1999 r. uchyliło swą poprzednią decyzję i stwierdziło, iż decyzja z [...] kwietnia 1998 r. została wydana z naruszeniem prawa w odniesieniu do działek sprzedanych (nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], zaś w pozostałej części stwierdzono jej nieważność. Wyrokiem dnia 17 listopada 2000 r. II SA/Po 620/99 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił obie decyzje z uwagi na brak uzasadnionych podstaw do stwierdzenia, iż decyzja Wójta jest niezgodna z ustaleniami ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego i zalecił uwzględnienie, iż skarżącemu wydano decyzję z [...] stycznia 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] oraz zaświadczenie Wójta Gminy Dopiewo z dnia [...] lipca 1997 r. stwierdzające, że działka nr [...] znajduje się na terenach oznaczonych symbolem UN/U, przeznaczonych pod tereny rozwojowe, mieszkaniowo-usługowe o przewadze funkcji mieszkaniowej. W obrocie prawnym znajduje się także postanowienie Wójta Gminy Dopiewo z dnia [...] marca 1998 r., wydane na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że projekt podziału działki nr [...] jest zgodny z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Dopiewo. Uwzględniając wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., uznając brak podstaw do stwierdzenia oczywistego naruszenia ustaleń planu miejscowego, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Dopiewo z dnia [...] kwietnia 1998 r. Wyjaśniono, że zapisy planu zagospodarowania przestrzennego nie określają w sposób wystarczający sposobu zagospodarowania działki nr [...]. Rysunek do planu nie posiada wystarczającej dokładności, aby rozstrzygnąć na jego podstawie o przeznaczeniu poszczególnych części podlegającej podziałowi nieruchomości. Nie można ocenić, czy prawidłowo określono przeznaczenie 4 działek na cele rzemiosła, 3 działek na nowe drogi i jednej pod poszerzenie istniejącej drogi, a pozostałych pod zabudowę mieszkaniową.

Mając powyższe na uwadze, decyzją z dnia [...] września 2006 r. na wniosek A. B., na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Starosta ustalił na rzecz wnioskodawcy odszkodowanie w kwocie [...] zł za grunty wydzielone pod drogi. Starosta uznał, iż w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości obejmującej działkę nr [...]. Wyjaśnił przy tym, że właściciel nieruchomości, który wystąpił z wnioskiem o podział nieruchomości nie może być obarczony skutkami prawnymi wynikającymi z zmiany stanowiska organu orzekającego o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości i dokonania innych ustaleń w kwestii zasadniczej dla tego postępowania o zgodności przedłożonego projektu podziału z planem miejscowym. Dlatego uznał, iż wytyczenie działek nr [...], nr [...], nr [...] pod drogi publiczne oraz działki nr [...] pod poszerzenie istniejącej drogi nastąpiło na podstawie miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dopiewo, obowiązującego w dacie orzekania o podziale. Jednocześnie podział działki nr [...] nie mógłby nastąpić bez wydzielenia działek pod drogi publiczne, gdyż pozostałe projektowane do wydzielenia działki nie miałyby dostępu do drogi publicznej, co jest wymagane zgodnie z art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Działki nr [...], nr [...], nr [...] zostały wydzielone pod drogi ogólnodostępne i mają charakter dróg publicznych, dróg gminnych. Mając ponadto na uwadze, że określenie "działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne" obejmuje również grunty wyodrębnione pod poszerzenie istniejących dróg, Starosta Poznański uznał, że wszystkie wymienione powyżej działki stały się z mocy prawa własnością Gminy Dopiewo. Powyższe działki aktualnie zapisane są w KW nr [...] nadal jako własność A. B., wobec niepodjęcia czynności przez Gminę w celu ujawnienia swego prawa. Organ przyjął, że porozumienie z dnia [...] stycznia 1998 r. pomiędzy A. B., a Gminą Dopiewo nie wywołało skutku w postaci nieodpłatnego przekazania działek pod drogi publiczne, bowiem obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje dopiero po uzyskaniu cech ostateczności przez decyzję o zatwierdzeniu projektu podziału. Dopiero z tą chwilą powstaje możliwość zrzeczenia się swoich uprawnień. Zawarte porozumienie nie może stanowić uzgodnienia odszkodowania w rozumieniu art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem zgodnie z powołanym przepisem rokowania mają być przeprowadzone dopiero po przejściu własności nieruchomości na rzecz gminy. Wobec nieuzgodnienia wysokości odszkodowania nie było przeszkód do ustalenia odszkodowania w trybie postępowania administracyjnego.

Wojewoda Wielkopolski, na skutek odwołania Gminy Dopiewo, decyzja wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił ustalenia odszkodowania.

Podzielając ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji Wojewoda wskazał, że "Koncepcja zagospodarowania terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej" stanowiąca załącznik do decyzji Wójta Gminy Dopiewo z dnia [...] stycznia 1998 r. nr [...] o zatwierdzeniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] wskazuje, iż dla celów wydzielenia działek budowlanych zaplanowano urządzenie na przedmiotowym terenie ulic dojazdowych oznaczonych symbolem KD. W ocenie Wojewody zestawienie projektu podziału przedmiotowej nieruchomości z graficznym przedstawieniem koncepcji jej zagospodarowania prowadzi do ustalenia, że działki nr [...], nr [...], nr [...] miały stanowić drogi oznaczone jako [...],[...],[...],[...], a działka nr [...] została przeznaczona pod poszerzenie drogi oznaczonej symbolem [...]. W nomenklaturze koncepcji zagospodarowania przedmiotowej działki symbol KD oznacza drogę dojazdową, a występujący w niej symbol KDG – drogę gminną. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...], utrzymaną w mocy w dniu [...] maja 1999 r. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy Dopiero z dnia [...] stycznia 1998 r. o zatwierdzeniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...], poza częścią dotycząca wydzielenia działek oznaczonych geodezyjnie numerami: [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. W tym zakresie stwierdzono wydanie decyzji z naruszeniem prawa, bowiem wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, wydzielone działki zostały sprzedane.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda Wielkopolski wskazał, iż dla zaistnienia skutku przejścia własności działek wydzielonych pod drogi w następstwie podziału nieruchomości, niezbędne jest także aby przebieg drogi publicznej był przewidziany w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie, w której decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Jednocześnie za dostęp do drogi publicznej uznaje się również ustanowienie dla wydzielonych działek odpowiednich służebności drogowych, jeżeli nie było możliwości wydzielenia drogi z nieruchomości poza podziałem. Decyzja Wójta Gminy Dopiewo w przedmiocie podziału działki nr [...] stała się ostateczna [...] kwietnia 1998 r. Dla przedmiotowej działki nie został uchwalony szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego na podstawie art. 98 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w której ustalono szczegółowe warunki podziału dla działki nr [...]. Jednakże decyzja ustalająca te warunki, w zakresie działek objętych żądaniem wypłaty odszkodowania, została wyeliminowana z obrotu prawnego. Aktualnie nie ma decyzji, która przewidywałaby przebieg dróg przez działki objęte niniejszym postępowaniem. Oznacza to brak możliwości ustalenia odszkodowania za działki nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż są one nadal własnością A. B. W ocenie Wojewody nie ma istotnego znaczenia, że Wójt Gminy Dopiewo w piśmie z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...] podał, że obszar obejmujący działki nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] został uchwałą Rady Gminy Dopiewo nr XL VI/416/01 z dnia 17 grudnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 11 stycznia 2002 r. Nr 5, poz. 211) zaliczony do kategorii dróg gminnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, A. B. zarzucił naruszenie art. 98 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 15 oraz art. 16 K.p.a. i wniósł o uchylenie decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazał, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest prawomocna i funkcjonuje w obrocie prawnym, więc bezpodstawne jest twierdzenie, iż własność spornych działek nie przeszła na Gminę Dopiewo. Wykazanie prawa własności w księdze wieczystej nie ma znaczenia dla przejścia własności nieruchomości. Kwestionowanie legalności decyzji podziałowej na etapie ustalenia odszkodowania za przejęte nieruchomości jest niezgodne z przepisami procedury administracyjnej, narusza przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące dwuinstancyjności, trwałości decyzji ostatecznych oraz właściwości organów orzekających w trybie odwoławczym. Wojewoda Wielkopolski nie miał kompetencji do orzekania, czy decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż przedmiotem merytorycznego rozpoznania postępowania odwoławczego była kwestii odszkodowania – przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja podziałowa jest ostateczna i nie może kwestionować jej legalności w innych postępowaniach administracyjnych, gdyż narusza to zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 ust. 1 K.p.a.). Ponadto niedopuszczalne jest obciążanie obywatela skutkami błędów w działaniu organów administracji publicznej, które mogły zaistnieć (lub zaistniały – choć nie zostały prawomocnie stwierdzone) w innych postępowaniach administracyjnych. Prowadzi to do naruszenia zasad wyrażonych w art. 6, art. 7 oraz art. 8 K.p.a. W sprawie bezsporne (niekwestionowane przez Wojewodę Wielkopolskiego oraz Starostę Poznańskiego) jest, że porozumienie zawarte pomiędzy skarżącym, a Gminą Dopiewo w dniu [...] stycznia 1998 r. jest nieważne. Jeżeli zatem doszło do przejścia własności spornych działek, a taki skutek wynika z ostatecznej decyzji Wójta Gminy Dopiewo z dnia [...] kwietnia 1998 r., to odmowa wypłaty odszkodowania prowadzi do stanu, w którym Gmina nabywa własność działek nieodpłatnie, co narusza art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie ochrony własności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wyjaśnił, że nie poddaje w wątpliwość kwestii pozostawania w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości należącej do skarżącego. Jednak w trybie prowadzonego postępowania odwoławczego był obowiązany zbadać, czy wskutek wydania powołanej decyzji nastąpiło przejście własności spornych działek na rzecz Gminy Dopiewo. Nie kwestionuje także zgodności decyzji podziałowej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże to, że podział jest zgodny z tym planem, nie oznacza jeszcze, że działki będące przedmiotem postępowania przeszły na własność Gminy Dopiewo. Nie przesądza także o tym, że plan przewiduje w tym miejscu drogi publiczne. Zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, linie rozgraniczające ulice mogły znaleźć się jedynie w planie szczególnym, a nie ogólnym, zagospodarowania przestrzennego. Dla przedmiotowych działek plan szczególny nie był uchwalony, a jego funkcje spełniała decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże w części dotyczącej przedmiotowych działek została ona wyeliminowana z obrotu prawnego od chwili jej wydania. Oznacza to, że przebieg ulic nie był przewidziany w planie obowiązującym w dacie, kiedy decyzja zatwierdzające podział stała się ostateczna. Dlatego nie mogła wywołać skutku w postaci przejścia własności przedmiotowych działek z mocy prawa na rzecz Gminy Dopiewo. Powyższe nie oznacza, iż kwestia własności przedmiotowych działek nie powinna zostać uregulowana, jednak nie jest to możliwe w trybie przewidzianym w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W piśmie z dnia 29 sierpnia 2007 r. Gmina Dopiewo, występująca w charakterze uczestnika postępowania, wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem uczestnika postępowania ocena wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Po 620/99 nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż nie mógł odnieść się do kwestii, czy w planie wydzielono działki pod drogi publiczne, gdyż w aktach sprawy brakowało wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Gminy z powagi rzeczy osądzonej korzysta jedynie część rozstrzygająca decyzji podziałowej z dnia [...] kwietnia 1998 r., a w tej części nie wymienia ona działek wydzielonych pod drogi publiczne. Działki wydzielone pod drogi zostały wskazane w uzasadnieniu decyzji lecz nie wynika z niego, iż chodzi o drogi publiczne. Jeśli pomimo powyższych zarzutów, przypisze się organowi zatwierdzającemu podział intencję wydzielenia działek pod drogi publiczne, to na uwadze należy mieć, że przejście własności nieruchomości na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie następuje na mocy wydanej decyzji zatwierdzającej projekt podziału, lecz z mocy prawa. Stąd o tym, czy rzeczywiście nastąpiło przejście części obszaru nieruchomości objętej projektem podziału decyduje treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a konkretnie, czy w planie przewidziano wydzielenie działek pod drogi publiczne. Przy braku w planie miejscowym szczegółowych zasad podziału nieruchomości zostały one ustalone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która jednak ze skutkiem ex tunc została usunięta z obrotu prawnego. W tych okolicznościach nie można uznać, ze wydzielono działki pod drogi publiczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględniając skargę uznał ją za zasadną. Sąd powołał się na przepisy art. 93 ust. 1 i 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którymi podziału nieruchomości można było dokonać, jeżeli był zgodny z obowiązującymi warunkami zagospodarowania terenu. Zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania był i jest normowany odrębną ustawą. Stosownie do art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), która utraciła moc z dniem 1 stycznia 2004 r., ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane było w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wzorzec dla sformułowania oceny o zgodności podziału z warunkami zagospodarowania terenu ustalony był w formie przepisów gminnych lub indywidualnego aktu administracyjnego. W konsekwencji ocena wpływu zmiany w tego wzorca, czy to na postępowanie w sprawie podziału nieruchomości, czy na decyzję zatwierdzającą podział i skutki prawne uzyskania przez nią ostateczności, powinna być dokonywana w zależności od sposobu ustalenia warunków zagospodarowania terenu, czyli przez pryzmat zasad postępowania wiążących organy administracji publicznej przy podejmowaniu działań w formie aktu generalnego – przepisów gminnych, lub aktu indywidualnego – decyzji administracyjnej. Jeżeli szczegółowe przeznaczenie przejmowanego gruntu, tak jak w kontrolowanej sprawie, zostało ustalone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to wskazać należy, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości oraz decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostały wydane w odrębnych sprawach administracyjnych. W ocenie Sądu treść art. 93 ust. 1 i 6 u.g.n. nakazuje przyjąć, że relacja pomiędzy zapadłymi rozstrzygnięciami układa się według reguł dla zagadnienia wstępnego (art. 94 ust. 4 K.p.a.), a nie zasad kształtujących procedurę współdecydowania (art. 106 K.p.a.). Do takiego wniosku prowadzi także treść ówcześnie obowiązującego art. 94 u.g.n. W konsekwencji decydujące znaczenie dla oceny, czy doszło do przejęcia własności nieruchomości ma decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości. W niej rozstrzyga się o wydzieleniu działek, stwierdza się zgodność podziału z warunkami zagospodarowania obowiązującymi dla obszaru objętego podziałem oraz określa się przeznaczenie wyodrębnionych działek z punktu widzenia skutku przejęcia ich własności. Tylko w decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości określa się kształt przejmowanego prawa. Zatem w chwili, gdy decyzja o treści wymaganej przez art. 98 ust. 1 u.g.n. uzyskiwała przymiot ostateczności, następowało zrealizowanie przesłanek koniecznych do nabycia przez gminę własności działek wydzielonych w tej decyzji pod drogi. W konsekwencji decyzja zatwierdzająca podział ma zdolność wywoływania skutków prawnych pomimo wadliwości decyzji rozstrzygającej zagadnienie wstępne.

Sąd powołał się na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 669/06, Lex nr 232905, który zapadł na gruncie art. 10 nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) Sąd ten wyraził pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji o podziale nieruchomości potwierdzającej przejście na gminę własności działek wydzielonych pod drogi powoduje, iż organ orzekający w sprawie odszkodowania jest zobowiązany wyjaśnić czy przy podziale nieruchomości rzeczywiście doszło do wydzielenia działek pod budowę ulic. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji (art. 158 § 1 K.p.a.) ma charakter kasacyjny; powoduje usunięcie z obrotu oprawnego decyzji dotkniętej nieważnością wskazując na ciężka jej wadliwość, która istniała od dnia jej wydania, czy ze skutkiem ex tunc. Jeżeli jednak w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie rozstrzyga się o przejęciu prawa własności, to również decyzja eliminująca decyzję podziałową z obrotu prawnego nie może usunąć skutków następujących z mocy prawa – skutków innego zdarzenia prawnego. W tej sytuacji w ramach postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania należy wyjaśnić, czy pomimo wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia o podziale nieruchomości, nie zachodzą okoliczności dla wypłaty odszkodowania za przejęte z mocy prawa grunty. Zdaniem Sądu, pogląd wyrażony w powołanym orzeczeniu potwierdza tezę, iż nawet usunięcie z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania.

Z powołanego przeczenia – zdaniem Sądu nie można jednak wyprowadzić wniosku, że zmiana lub uchylenie aktu określającego warunki zagospodarowania terenu automatycznie unicestwia ustalony innym aktem podział nieruchomości i stwierdzone w nim przeznaczenie wydzielonych działek. Powyższe odnosi się również do następującego z mocy prawa skutku przejęcia nieruchomości. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości zawiera w sobie elementy kształtujące nową sytuację prawną, dokonując prawnego wydzielenia działek gruntu, kreuje przedmiot np. obrotu cywilnoprawnego. Na gruncie kontrolowanej sprawy rozstrzygała o przesłance stanowiącej warunek konieczny do przejęcia własności nieruchomości; wydzielała działki i stwierdzała ich przeznaczenie pod drogi. Funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości przesądza o istnieniu przedmiotu przejęcia, tym samym, potwierdza prawne warunki dla przejścia własności nieruchomości z mocy prawa. Dla usunięcia skutków ewentualnej błędnej oceny o zgodności podziału z warunkami zagospodarowania, konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Zatem skarżący słusznie powołuje się na gwarancję ochrony swej sytuacji prawnej ukształtowanej w ostatecznej decyzji. Forma decyzji administracyjnej, także decyzji o charakterze deklaratoryjnym, chroni sytuację prawną jej adresata aktualizując, co najmniej rygory wynikające z domniemania legalności i trwałości rozstrzygnięć ostatecznych (art. 16 K.p.a. w związku z przepisami art. 145-163 K.p.a.).

Dalej Sąd stwierdza, iż stosownie do treści art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., za działki gruntu przejęte na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej pomiędzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Strony nie ustaliły wysokości odszkodowania (protokół negocjacji z dnia [...] czerwca 2005 r.). Porozumienie z dnia [...] stycznia 1998 r. zawarte pomiędzy skarżącym, a Gminą Dopiewo nie mogło wywołać skutku w postaci nieodpłatnego przejęcia nieruchomości. Powołany powyżej przepis kategorycznie wskazuje, że za przejęte pod drogi publiczne nieruchomości przysługuje odszkodowanie. Zgodnie z art. 58 ust. 1 Kodeksu cywilnego, czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna. Uznając prawo do zrzeczenia się odszkodowania za działki przejęcie pod drogi publiczne Sąd stwierdza, że takie zrzeczenie się jest prawnie dopuszczalne dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości staje się ostateczna przywołując wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 417/06 (Lex nr 281387). Tym samym nie można uznać, że zachodzą przesłanki wyłączające możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Sąd wskazał również, że kwestie ustalenia odszkodowania za odjęcie prawa do nieruchomości w postępowaniu administracyjnym należą do właściwości starostów (art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Odjęcie prawa własności do nieruchomości w ramach instytucji przejęcia gruntów wydzielonych pod drogi publiczne jest szczególnym rozwiązaniem prawnym w tym sensie, iż o losach prawa własności nie rozstrzyga organ w decyzji administracyjnej, lecz ustawodawca kształtując przesłanki nabycia prawa w ustawie. Obowiązek zapłaty odszkodowania przewidziany w art. 98 ust. 3 u.g.n. jest konkretyzacją obowiązku określonego w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zatem prawidłowe zastosowanie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy, uwzględniające treści płynące z Konstytucji, nakazuje przyjąć, że przesłanką konieczną i wystarczająca dla przyznania odszkodowania jest odjęcie prawa własności do nieruchomości. Istnienie w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości z wydzieleniem działek pod drogi, wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania w ten sposób, że nie może on formułować odmiennej oceny o zgodności podziału z warunkami zagospodarowania terenu. Także dlatego, iż formułowanie takiej oceny przekracza kompetencje organu ustalającego odszkodowani e, bowiem zostało ono powierzone organowi zatwierdzającemu podział nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga zagadnienie wstępne dla postępowania w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości, bez niej podział spornej nieruchomości byłby niemożliwy. Jednakże nie ma przepisu prawa, który taki charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przewidywałby dla postępowania obejmującego sprawę ustalenia odszkodowania za odjęcie prawa własności do nieruchomości. Sąd podkreślił, iż w dacie przejęcia spornych działek decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu funkcjonowała w obrocie prawnym korzystając z domniemania legalności. Nie może budzić wątpliwości, że decyzja dotknięta wadą kwalifikowaną wywołuje skutki prawne do chwili jej usunięcia z obrotu. Natomiast przejęcie spornych działek nastąpiło z dniem [...] kwietnia 1998 r. Mając na uwadze, iż kontrola legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...] wykracza poza zakres rozpoznania wyznaczony skargą A. B., Sąd wskazał na niekonsekwencję rozstrzygnięcia tego organu. Uznając wystąpienie nieodwracalnych skutków stwierdzono, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana z naruszeniem prawa w zakresie nieruchomości sprzedanych, ale już nie działek, których własność została przejęta przez Gminę Dopiewo. Niemniej powołane rozstrzygnięcie w zakresie obejmującym działki nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] nie godzi w ukształtowaną ostateczną decyzją sytuację prawną skarżącego, lecz podmiotu, który przejął działki wydzielone pod drogi.

W kontrolowanej sprawie bezsporne jest, że decyzja Wójta Gminy Dopiewo z [...] kwietnia 1998 r. zatwierdzająca podział działki nr [...] pozostaje w obrocie prawnym. Wynika z niej, że na skutek podziału nieruchomości wydzielone zostały między innymi działki o numerach [...],[...],[...] oraz [...]. Stwierdza się w niej, że wydzielenie wskazanych działek jest zgodne z postanowieniami ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Dopiewo nr XXXI/85/92 z dnia 18 grudnia 1992 r. oraz decyzją Wójta Gminy Dopiewo nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdza również, że na mocy postanowień powołanych aktów prawnych wydzielone działki są przeznaczone pod nowoprojektowane drogi oraz poszerzenie istniejącej drogi. Wskazując na powyższe w uzasadnieniu stwierdzono również, iż są one objęte zakresem zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n i z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczną przechodzą z mocy prawa na własność Gminy, z tym zastrzeżeniem, że w zakresie objętym zawartym porozumieniem przejęcie jest nieodpłatne.

Analiza treści decyzji zatwierdzającej podział nie pozostawia wątpliwości, że spełnia ona wszystkie elementy wymagane przez przepis art. 107 K.p.a. oraz zawiera treść istotną dla wywołania skutku z art. 98 ust. 1 u.g.n. Dlatego z chwilą uzyskania przez nią przymiotu ostateczności brak było przeszkód prawnoprocesowych lub materialnoprawnych do zaistnienia skutku w postaci przejścia własności oznaczonych w niej działek na Gminę Dopiewo. Z punktu widzenia skutku odjęcia prawa własności nieistotne jest, że redakcyjnie indywidualizacja przedmiotu przejęcia i potwierdzenie przeznaczenia spornych działek nastąpiło w uzasadnieniu decyzji. Przejęcie nieruchomości nie następowało na mocy rozstrzygnięcia organu, lecz z mocy prawa, aczkolwiek w kształcie określonym w decyzji zatwierdzającej podział i pod warunkiem uzyskania przez nią ostateczności. Zaznaczenie w uzasadnieniu decyzji, że przejęcie następuje na mocy art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyklucza wątpliwości co do treści decyzji, iż zakresem przejęcia były objęte działki przeznaczone pod inne ciągi komunikacyjne niż objęte zastosowaniem powołanego przepisu. Sąd zauważył, że zaistnienie skutku w postaci odjęcia własności nieruchomości należy oceniać na gruncie regulacji prawnych w chwili orzekania o podziale nieruchomości, a nie w oparciu o stan oprawny z chwili ustalania odszkodowania. Natomiast zgodnie z treścią art. 98 ust. 1 u.g.n. na dzień 27 kwietnia 1998 r. przejęciu na własność gminy podlegały działki wyodrębnione pod "drogi". Przepis nie wskazywał, że chodzi o ":drogi publiczne". Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda powinien także mieć na uwadze, że sformułowanie "działki wydzielone pod drogi publiczne" obejmują swoim zakresem nie tylko grunty przeznaczone pod budowę nowych dróg, lecz także te przeznaczone pod rozbudowę dróg. Takie rozumienie cytowanej przesłanki zostało ukształtowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (w szczególności wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 2131/04 oraz wyrok tego Sądu z dnia 18 stycznia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2128/04, Lex nr 208965 i 198961).

Uznając, iż zaskarżona decyzja w omówionym wyżej zakresie w sposób istotny dla załatwienia sprawy narusza zarówno normy prawa materialnego jak i przepisy postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniosła Gmina Dopiewo, prawidłowo reprezentowana i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i zastosowanie, tj. przepisów:

1) art. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że także w sytuacji gdy istniał plan miejscowy decyzja o warunkach zabudowy określała przeznaczenie nieruchomości,

2) art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez niezgodne z rzeczywistym stanem przyjęcie, że na podstawie tego przepisu w następstwie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału doszło do wydzielenia dróg publicznych, których własność przeszła na rzecz Gminy Dopiewo, choć w rzeczywistości nie mogło do tego dojść, gdyż obowiązujący wtedy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał linii rozgraniczających dróg, a decyzja o warunkach zabudowy w części dotyczącej dróg uznana została za nieważną oraz przyjęcie, że skutek w postaci przejścia własności na rzecz Gminy dotyczył też gruntów przeznaczonych na poszerzenie drogi, choć przepis takiej sytuacji wtedy nie przewidywał,

3) naruszenie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. oraz art. 56, 58 § 3 i art. 65 K.c. przez przyjęcie, że oświadczenie wnioskodawcy wyrażone w porozumieniu z dnia [...] stycznia 1998 r. równoważne zrzeczeniu się lub co najmniej zobowiązaniu do niedochodzenia odszkodowania jest pozbawione skutków prawnych, co było powodem uchylenia decyzji Wojewody, mimo iż organ ten nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy P.p.s.a.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd błędnie przyjął, iż w dacie wydania decyzji z [...] kwietnia 1998 r. można było dokonać podziału nieruchomości jeżeli był zgodny z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu. Zasadą była zgodność z planem miejscowym jeżeli obowiązywał na danym terenie. Dopiero kiedy plan nie zawierał szczegółowych ustaleń dotyczących podziału nieruchomości, ustawodawca dopuszczał uprzednie wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, określającej warunki podziału nieruchomości. Wynika to wprost z art. 93 ut. 6 u.g.n. Decyzja taka w żaden sposób nie mogła wskazywać przeznaczenia terenu pod drogi publiczne. Autor wywodzi, iż pod rządem ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o w.z. i z.t. wydana gdy obowiązywał plan miejscowy – inaczej niż przyjął to Sąd – nie określała przeznaczenia nieruchomości, a jedynie możliwy sposób jej zagospodarowania.

Zgodnie z art. 2 tej ustawy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane było w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w decyzji o warunkach zabudowy tylko wtedy, gdy brak było planu. Zatem przeznaczenie gruntów pod drogę publiczną mogło następować w tamtym czasie jedynie gdy plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego przewidywał jej przebieg. W orzecznictwie SN i NSA pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy wskazywano wielokrotnie, że przejście nieruchomości na własność gminy może nastąpić tylko wtedy, gdy przebieg drogi przewiduje plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego (wyroki NSA I SA 2110/97 Lex 44514, SN z 29 marca 1995 r. III ARN 7/96 – OSNAPiUS 1995 nr 17, poz,. 213).

Wojewoda w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalił, że przebieg dróg nie był przewidziany w planie obowiązującym w dacie gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.

Skarga kasacyjna kwestionuje nadto przyjęcie przez Sąd, że relacje pomiędzy decyzja o w.z.i z.t., a postępowaniem o podział składa się według reguły właściwej dla rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

W rzeczywistości przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nigdy nie mógł znaleźć zastosowania do podziału przedmiotowej nieruchomości ponieważ w postępowaniu o wydanie decyzji o w.z.i z.t. jak i postępowaniu o podział orzeka ten sam organ. Należy przyjąć, iż uzyskanie decyzji o w.z. i z.t. musiało być uprzednie pod rygorem zastosowania art. 64 § 2 K.p.a., co uzasadnia także § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 24, poz. 130). Zdaniem Gminy należy rozważać, czy wyeliminowanie z obrotu decyzji o w.z. i z.t. nie przemawia za koniecznością wznowienia postępowania o podział. Skarga podważa stanowisko Sądu, że wyeliminowanie z obrotu decyzji podziałowej nie unicestwia skutku przejścia z mocy prawa własności działek wydzielonych pod drogi publiczne. Nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, żeby skutki prawne decyzji obarczonej wadą nieważności miały nadal moc wiążącą. Skarżąca Gmina inaczej też interpretuje przywołany przez Sąd wyrok NSA w Białymstoku z dnia 13 lutego 2007 r.

Powołując się na okoliczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wójta z [...] stycznia 1998 r. o w.z. i z.t. skarga kasacyjna kwestionuje przyjęcie przez Sąd – przeciwnie do ustaleń Wojewody – że taka nieważna decyzja o warunkach zabudowy stanowi podstawę do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie na jej podstawie przeznaczono działki pod drogi publiczne, co wywołało skutek w sferze własności. To Wojewoda słusznie przyjął, iż nie nastąpił skutek w postaci odjęcia własności.

Ponadto autor skargi podnosi, iż w decyzji podziałowej z [...] kwietnia 1998 r. nie zostało określone przeznaczenie wydzielonych działek, a tylko w uzasadnieniu wskazano, że działki nr [...],[...] i [...] wydzielone są pod nowoprojektowane drogi, zaś działka nr [...] pod poszerzenie drogi.

W skardze kasacyjnej z ostrożności procesowej podniesiono, że art. 98 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu pierwotnym nie przewidywał przejścia z mocy prawa na własność gminy gruntów przeznaczonych pod poszerzenie dróg.

Przed nowelizacją ustawy dokonaną z dniem 222 września 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) nie można więc przyjmować, że w stosunku do takich działek następował skutek wywłaszczenia ze względu na wyłączenie wykładni rozszerzającej przepisów regulujących wywłaszczenie nieruchomości (wyrok IV SA 112/92 – ONSA 1993 nr 2, poz. 40). Przepis art. 98 u.g.n., stanowiący szczególną formę odjęcia prawa własności w drodze aktu władczego, będący wyjątkiem od ogólnych zasad przenoszenia własności nieruchomości, musi być stosowany literalnie, z wyłączeniem wykładni rozszerzającej.

Kasator zarzuca także, iż WSA nie uwzględnił faktu zawartego ze stroną porozumienia, a w szczególności, że gdyby takiego oświadczenia o nieodpłatnym przekazaniu nie złożył wnioskodawca – Gmina zmuszona byłaby przeprowadzić analizę budżetu, czy stać ją na ponoszenie skutków finansowych. Gmina zawierając takie porozumienie faktycznie nie stosowała maksymalnych stawek planistycznych i rezygnowała z opłat adiacenckich, które równoważyły jej uszczerbek spowodowany wypłatą odszkodowań. Zawarte porozumienie stanowi umowę cywilnoprawną, a ocena jej ważności i skuteczności stanowi sprawę cywilną, rozpatrywaną zgodnie z art. 2 K.p.c. przez sądy powszechne, a nie organy administracji publicznej.

Wbrew stanowisku Sądu z żadnego przepisu nie wynika, że porozumienie jest z mocy prawa nieważne. Sąd nie wskazał żadnego przepisu, że odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. nie można się zrzec na rzecz Gminy. Wobec obowiązywania zasady swobody umów musiałby istnieć przepis prawa (jak np. art. 84 K.p.) zakazujący takiego zrzeczenia. Ktoś kto zrzekł się prawa do odszkodowania (zobowiązał się do jego niedochodzenia) nie ma interesu prawnego w domaganiu się ustalenia jego wysokości. Ponadto z uwagi na charakter prawny roszczenia o odszkodowanie oraz złożone oświadczenia woli ocena ich ważności powinna być dokonywana w postępowania cywilnym. W wyroku I ACa 521/06 z dnia 31 października 2006 r. Sąd Apelacyjny w Poznaniu przyjął, iż skoro właściciel m.in. może zrzec się własności rzeczy (w tym nieruchomości), co następuje nieodpłatnie, to nie można przyjmować, że nie może skutecznie zrzec się odszkodowania, które jest świadczeniem będącym pochodną jego prawa własności.

Z powyższego autor wywodzi, że Sąd cywilny nie zakwestionował możliwości zrzeczenia się prawa do odszkodowania nawet przed wydaniem decyzji podziałowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Sąd odwoławczy stosownie do art. 183 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.—Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zw. dalej ustawą P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę nieważność postępowania która w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie oparto o podstawę z art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego wymienionych w jej petitum. Uzasadniając te zarzuty kasator – jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej – podważa przede wszystkim ustalenia Sadu pierwszej instancji przeciwstawiając im – prawidłowe w ocenie kasatora – ustalenia przyjęte w zaskarżonej decyzji Wojewody. Dotyczy to w szczególności relacji pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a postępowaniem podziałowym, jak również kwestii obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego. Tak skonstruowany zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł być skuteczny, gdyż zarzutu takiego nie można uzasadniać błędnym ustaleniem stanu faktycznego przez Sąd Wojewódzki. Ustalenia Sądu pierwszej instancji mogą być podważone jedynie w drodze zarzutu naruszenia przez ten Sąd przepisów postępowania z wykazaniem, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak takiego zarzutu uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej w aspekcie przestrzegania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu administracyjnym i jednocześnie wywołuje ten skutek, że ustalenia Sądu pierwszej instancji nie zostały podważone i są nadal obowiązujące.

W świetle dokonanych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjmując, iż ostateczna i prawomocna decyzja Gminy Dopiewo z dnia [...] kwietnia 1998 r. (podlegająca uprzednio kontroli sądowej i instancyjnej) wywoła skutek w postaci przejścia na rzecz Gminy Dopiewo własności działek gruntu o nr [...],[...],[...] i [...] przeznaczonych pod drogi.

Prawidłowo Sąd ocenił, iż przejście własności w tym trybie następowało z mocy prawa, a zatem nieistotnym było, iż wzmianka o przejściu własności została zamieszczona w uzasadnieniu decyzji, bowiem nie rozstrzygał o tym organ w osnowie decyzji. Trafnie natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z powyższej wzmianki wnioskuje, iż wyklucza ona wątpliwości co do treści decyzji w zakresie objęcia nią działek przeznaczonych pod drogi w rozumieniu przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n.

Skarga kasacyjna błędnie zarzuca naruszenie tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy uznał on, iż w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości przepis ten w pierwotnej redakcji przewidywał skutek prawny w postaci przejścia własności n a gminę działek wydzielonych pod drogi, nie wskazując, iż chodzi o drogi publiczne. Wprawdzie Sąd kwestii tej nie rozwijał, jednakże zarówno z treści decyzji podziałowej, jak i późniejszych zdarzeń (uchwały Gminy Dopiewo z 17 grudnia 2001 r.), zaliczających te drogi do kategorii dróg gminnych wynika, iż w wyniku podziału nieruchomości zostały wyodrębnione działki przeznaczone pod drogi publiczne.

Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny uznał go za niezasadny, bowiem przejście na rzecz Gminy własności działki nakłada na organy obowiązek orzeczenia odszkodowania.

Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż obowiązek zapłaty odszkodowania, przewidziany w tym przepisie, stanowi konkretyzację zasady konstytucyjnej, przewidzianej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a dopuszczającej wywłaszczenie jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Gdyby przyjąć rozumowanie przedstawione przez kasatora, przejście gruntu na urządzenie dróg gminnych nastąpiłoby kosztem właściciela gruntu, który w wyniku prezentowanego stanowiska gminy pozbawiony zostałby ekwiwalentu pieniężnego za utraconą własność.

Takie rozwiązanie sprzeczne byłoby nie tylko z normą prawa materialnego, zasadami stanowionymi przez Konstytucję, ale także z normami prawa międzynarodowego wyłożonymi przez Europejski Trybunał Praw Człowieka. W wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni p. Polsce (skarga nr 22531/05) wydanym w sprawie o podobnym stanie faktycznym i prawnym, w której odmówiono stronie odszkodowania za gruntu przejęte pod drogi, Trybunał uznał, iż doszło do naruszenia prawa do poszanowania własności skarżących oraz naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.) i na podstawie art. 41 Konwencji zasądził na rzecz skarżących stosowne odszkodowanie. Dodać należy, iż art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji stanowi, iż każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego (Protokół Nr 1 do Konwencji sporządzony w Paryżu 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175).

Konwencja, jako ratyfikowana umowa międzynarodowa, na podstawie art. 91 ust. 1 Konstytucji RP stanowi nie tylko część krajowego porządku prawnego, lecz podlega stosowaniu wprost (art. 91 ust. 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP).

Z powyższych względów wykładni dokonanej przez Sąd pierwszej instancji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, jak również wywodzić o błędnym zastosowaniu przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. jako podstawy materialnoprawnej do przyznania odszkodowania.

Jako błędny ocenił Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów wymienionych w pkt 3 skargi kasacyjnej, w którym powołano nieistniejące przepisy art. 98 § 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy art. 56, 58 § 3 i art. 65 K.c. w zakresie oceny skutków oświadczenia strony wyrażonych w porozumieniu.

Powołane przepisy Kodeksu cywilnego dotyczą czynności prawnych, skutków nieważności części czynności prawnej i oświadczeń woli.

Podkreślenia wymaga to, iż w zakresie odszkodowania podstawę materialnooprawną stanowi w tej sprawie przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. Przewiduje on odszkodowanie za działki gruntu, które przeszły na własność Gminy w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie odszkodowanie ustala się według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z przepisu tego wynika więc obowiązek gminy do uzgodnienia wysokości odszkodowania. Oznacza to, że strony mogą prowadzić rokowania i to zarówno w kwestii sumy odszkodowania jak również warunków związanych z jego wypłatą bądź zrzeczeniem się. Do czasu kiedy nie dojdzie do uzgodnienia stanowisk, strony porozumienia mogą zmieniać swe stanowisko. Nawet w przypadku wstępnego porozumienia właściciel gruntu może zmienić swe stanowisko, co powoduje ten skutek, iż nie dochodzi do zawarcia umowy cywilnoprawnej w kwestii odszkodowania, lecz otwiera się droga postępowania administracyjnego. Prawidłowo więc Sąd pierwszej instancji przyjął, iż porozumienie z [...] stycznia 1998 r., a więc zawarte jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 1998 r. nie mogło wywołać skutku w postaci zrzeczenia się odszkodowania, skoro następnie były prowadzone negocjacje w dniu [...] czerwca 2005 r. i stronty nie doszły do uzgodnienia stanowiska. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd nie oceniał porozumienia w aspekcie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu cywilnego, lecz odnosząc się do regulacji zawartej w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Na tle ustaleń poczynionych w tej sprawie budzi zastrzeżenie stanowisko organów Gminy Dopiewo, która najpierw wyjednała od strony zrzeczenie się odszkodowania za działki przekazane pod drogi jeszcze przed podziałem nieruchomości, a następnie w postępowaniu o ustalenie odszkodowania dowodziła, iż odszkodowanie za te działki w ogóle stronie nie przysługuje.

Prawidłowo w tej sytuacji Sąd przyjął, iż zrzeczenie się odszkodowania w porozumieniu z dnia [...] stycznia 1998 r. nie mogło wywołać skutku prawnego skoro strony w tym dniu nie zawarły umowy przenoszącej własność działek zgodnie obowiązującymi w prawie wymogami, a decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości została wydana i stała się ostateczna w późniejszym czasie i dopiero od tej daty powstał obowiązek wypłaty odszkodowania. Przepis art. 98 ust. 3 ustawy nakłada obowiązek dokonywania uzgodnień dopiero wówczas gdy decyzja o podziale stanie się ostateczna. Wcześniejsze uzgodnienia stron, nawet jeżeli takie były, podlegają ponownym negocjacjom, aż do uzgodnienia stanowisk. W przeciwnym razie ma miejsce wszczęcie postępowania odszkodowawczego.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy P.p.s.a. uznając zasądzoną kwotę za współmierną do udziału pełnomocnika skarżącego w postępowaniu kasacyjnym.