Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2326/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1 lit b
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 51 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lutego 2009 roku, sygn. akt II SA/Kr 522/06 w sprawie ze skargi I.K i innych na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2006 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 522/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.K., Z.K., L.I. i W.I. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...].01.2006r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a., art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 207 z 2003 r., poz. 2016 z późn. zm. ) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 93, poz. 888), po rozpatrzeniu odwołania L.I., W.I., I.K. i Z.K. utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki nr [...] z dnia [...].04.2005 r. znak [...], odmawiającą wyżej wymienionym wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, tj. budynku mieszkalnego przy ul. [...] 9 w K.

Orzekając w ten sposób podano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wszczął niniejsze postępowanie na wniosek L. i W.I. oraz I. i Z.K. Postępowanie było prowadzone przez PINB w Krakowie Powiat Grodzki w sprawie wniosku o rozbiórkę budynku mieszkalnego przy ul. [...] 9 w Krakowie bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestorzy rozpoczęli roboty budowlane związane z realizacją tego obiektu na podstawie ostatecznych decyzji organu pierwszej i drugiej instancji zezwalającej na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] 9. Decyzje te zostały uchylone wyrokiem NSA z dnia 26. 07.1995 r. sygn. SA/Kr 495/95. Następnie, wyrokiem NSA z dnia 12.11.1996 r., sygn. akt II SA/Kr 1124/96 stwierdzono nieważność wydanych później decyzji organów pierwszej i drugiej instancji o pozwoleniu na wznowienie robót.

Po wyroku NSA z 1996r. inwestor Z.M. wykonał 2 biegi klatki schodowej oraz zabezpieczenie budynku przed wpływem opadów atmosferycznych poprzez wykonanie więźby dachowej na istniejącym budynku w stanie surowym otwartym i przykrycie papą na deskowaniu. W dniu [...].11.1997 r. Wydział Nadzoru Budowlanego UMK wstrzymał prowadzenie robót budowlanych postanowieniem utrzymanym w mocy przez Wojewodę postanowieniem z dnia [...].02.1998 r.

W związku z wnioskiem stron - właścicieli sąsiednich nieruchomości, o rozbiórkę przedmiotowego obiektu Wydział Nadzoru Budowlanego UMK wydał w sprawie decyzję o rozbiórce schodów wewnętrznych, a po jej uchyleniu przez organ drugiej instancji, decyzję z dnia [...].12.1997 r. nakazującą inwestorom wykonanie przeróbki zabezpieczenia dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] 9. Wojewoda Krakowski decyzją z dnia [...].05.1998 r. uchylił powyższą decyzję Prezydenta Miasta Krakowa przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W wyniku ponownego wniosku L. i W.I. oraz I. i Z.K. o rozbiórkę przedmiotowego budynku została wydana decyzja o odmowie rozbiórki z dnia [...].04.1998 r. Co do tej samej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...].04.1998r. w postępowaniu odwoławczym zostały wydane dwie decyzje organu drugiej instancji - z dnia [...].11.1998r. znak [...] oraz decyzja z dnia [...].06.1998 r. znak [...]. Ze względu na uchybienia proceduralne w postępowaniu odwoławczym - istnienie dwóch sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć w tej samej sprawie, NSA wyrokiem z dnia 7.09.1999 r. sygn. akt IISA/Kr 2790/98 uchylił decyzję organu pierwszej i drugiej instancji, wskazując jednocześnie na brak w aktach zawiadomienia z art. 61 k.p.a.

Kontynuując postępowanie administracyjne organ pierwszej instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 wydał ostateczną decyzję z dnia [...].07.1998 r. o zaniechaniu robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] 9 w odniesieniu do stanu faktycznego zrealizowanej inwestycji na dzień orzekania.

W związku z ponownym wnioskiem skarżących o rozbiórkę budynku mieszkalnego przy ul. [...] 9, zawiadomieniem z dnia [...].12.1999 r., w Krakowie Powiat Grodzki poinformował o wszczęciu postępowania. W toku tego postępowania, w dniu [...].01.2001 r. PINB w Krakowie wydał decyzję znak [...] o umorzeniu postępowania w sprawie rozbiórki części budynku przy ul. [...] 9 z uwagi na funkcjonowanie w obiegu prawnym decyzji z dnia [...].07.1998 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu drugiej instancji z dnia [...].03.2001 r. Organ odwoławczy podkreślił , że zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych ustanowioną w art. 16 k.p.a. o stanie prawnym obiektu zrealizowanego do 1998r. przesądziła decyzja o zaniechaniu robót z dnia [...].07.1998 r.

Wyrokiem z dnia 7.05.2002 r o sygn. akt II.SA/Kr 1107/01 NSA uchylił powyższe decyzje organu pierwszej i drugiej instancji wskazując, że w niniejszej sprawie istnieją podstawy prawne i faktyczne do rozstrzygnięcia merytorycznego, a bezzasadność żądania stron należy wykazać w decyzji orzekającej o istocie sprawy. W następstwie tego wyroku oraz ponownego wniosku L. i W.I. oraz I. i Z.K. z dnia [...].09.2000 r. o rozbiórkę obiektu, PINB w Krakowie Powiat Grodzki prowadził dalej postępowanie w tej sprawie pod sygnaturą [...] (zawiadomienie z art. 61 k.p.a. z dnia 17.03.2003 r.), wydając decyzję z dnia [...].02.2003 r. w trybie art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, odmawiającą wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego przy ul. [...] 9 .

Jednocześnie PINB w Krakowie Powiat Grodzki prowadził postępowanie wszczęte na podstawie wniosku stron o wstrzymanie robót budowlanych wykonywanych w 2001 r. przy realizacji budynku mieszkalnego przy ul. [...] 9 bez wymaganego pozwolenia na budowę (zawiadomienie o wszczęciu z dnia 23.10.2001 r). W toku postępowania wnioskodawcy kilkakrotnie wnosili o rozbiórkę części obiektu wykonanych po wyroku NSA z dnia 12.11.1996 r. stwierdzającym nieważność decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. W trakcie postępowania administracyjnego organ PINB postanowieniem z dnia [...].10.2001 r. i z dnia [...].12.2001 r. oraz z dnia [...].03.2002 r. wstrzymał prowadzone roboty budowlane w trybie art. 50 ust. 1 pkt ustawy Prawo budowlane.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego ustalono, że roboty budowlane polegające na zamontowaniu stolarki okiennej i drzwiowej, wykonywaniu tynków wewnętrznych i wylewek na stropach oraz instalacji elektrycznych i wodno-kanalizacyjnych w realizowanym budynku mieszkalnym na terenie posesji ul. [...] 9 wykonywane były na podstawie przyjętego zgłoszenia przez Wydział Architektury Geodezji i Budownictwa UMK pismem z dnia [...].06.2001 r., organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia [...].03.2002 r. znak [...]. W decyzji tej nakazał rozbiórkę okien na I piętrze budynku, gdyż były zamontowane po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót postanowieniem z dnia [...].10.2001 r. Powyższa decyzja została uchylona w postępowaniu odwoławczym decyzją z dnia [...].09.2002 r. z uwagi na to, że nie można nakazać rozbiórki obiektu lub jego części powstałych w wyniku robót budowlanych, do realizacji których inwestor nabył prawo poprzez przyjęcie zgłoszenia o zamiarze ich wykonania przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. W następstwie ponownie wdrożonego postępowania, mając na uwadze przedłożoną do akt sprawy opinię kominiarską, stwierdzającą nieprawidłowości w funkcjonowaniu kominów sąsiednich budynków, organ pierwszej instancji wydał postanowienie z dnia [...].03.2003 r., którym na podstawie art. 81 c Prawa budowlanego zażądał od M. i Z.M.. przedłożenia ekspertyzy budowlanej dotyczącej przebudowy prowizorycznego dachu w taki sposób, by nie powodował zakłóceń ciągów w sąsiednich budynkach przy ul. Ładnej 7 i 11.

W postępowaniu odwoławczym dotyczącym decyzji PINB nr [...] z dnia [...].02.2003 r. decyzją z dnia [...].07.2003 r. WINB uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując, że PINB niewłaściwie zastosował tryb art. 51 odmawiając rozbiórki obiektu lub jego części w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie zbadania, czy nie występuje konieczność wykonania określonych robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. WINB zauważył, że ze względu na wspólny przedmiot postępowania, strony oraz przyjęty tryb PINB winien rozważyć prowadzenie jednego postępowania w sprawie robót zrealizowanych przy budowie przedmiotowego budynku.

Po ponownym zbadaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki ustalił, że L. i W.I. oraz I. i Z.K. "faktycznie żądają rozbiórki zrealizowanego obiektu, nie zaś podjęcia czynności, które miałyby na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu pierwszej instancji nie ma możliwości rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie dotyczącej wniosku o rozbiórkę oraz dotyczącej doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem jedną decyzją. Prezentując takie stanowisko, po zbadaniu przesłanek z art. 48 ustawy Prawo budowlane PINB w postępowaniu dotyczącym wniosku o rozbiórkę przedmiotowego obiektu, wydał decyzję nr [...] z dnia [...].04.2005 r., od której odwołali się w terminie L. i W. I. oraz I. i Z.K.

W uzasadnieniu decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...].01.2006 r. wskazano dalej, że przeprowadzając obecnie kontrolę prawidłowości postępowania administracyjnego organu pierwszej instancji i wydanej decyzji, a także dokonując powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne stwierdzono, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Jak wyjaśniono, z akt sprawy wynika, że przedmiotem niniejszego postępowania jest merytoryczne załatwienie wniosku skarżących o rozbiórkę budynku mieszkalnego przy ul. Ładnej 9 w Krakowie realizowanego przez inwestorów M. i Z.M. Organ pierwszej instancji ustalił w sposób jednoznaczny okoliczności stanu faktycznego, pozwalające na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Podkreślił, że NSA w wyrokach z dnia 7.09.1999 r. II SA/Kr 2790/98 oraz z dnia 7.05.2002 r. II SA/Kr 1107/01 nie ustosunkowywał się do rozstrzygnięć merytorycznych organów pierwszej i drugiej instancji, a jedynie uchylił zaskarżone decyzje ze względu na uchybienia proceduralne w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem (wyrok NSA z 18.06.1998 r., sygn. IV.SA 1399/96), w sytuacji gdy inwestor rozpoczął przedmiotową przebudowę w oparciu o prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę, uchylenie tej decyzji przez NSA nie powoduje, że wykonane roboty należy traktować jako samowolę budowlaną, gdyż były realizowane w zaufaniu do ostatecznej decyzji zezwalającej na ich wykonanie.

W ocenie organu odwoławczego, o stanie prawnym obiektu - budynku mieszkalnego przy ul. [...] 9, przesądziła decyzja z dnia [...].07.1998 r. wydana w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994r., która rozstrzygnęła kwestię zgodności z przepisami prawa obiektu wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz na podstawie pozwolenia na wznowienie robót. Zasada trwałości decyzji administracyjnej określona w art. 16 k.p.a stanowi, że decyzje ostateczne pozostają w obiegu prawnym, a ich wzruszenie może nastąpić tylko w sposób przewidziany w Kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Stan faktyczny zaawansowania przedmiotowej inwestycji na dzień wydania powyższej decyzji to stan surowy otwarty, z wykonanym zabezpieczeniem obiektu w postaci więźby dachowej przekrytej papą na deskowaniu, nie podlegający rozbiórce w myśl przepisu art. 48 Prawo budowlane. W kwestii robót budowlanych przy realizacji przedmiotowego budynku wykonanych w 2001-2002 r. - tj. zamontowanej stolarki okiennej i drzwiowej, wykonaniu tynków wewnętrznych i wylewek stropowych, wykonaniu wewnętrznych instalacji elektrycznych i wod.-kan. - przesądziło przyjęte zgłoszenie do WAGiB UMK z dnia [...].06.2001 r. Z ustaleń organu pierwszej instancji zapisanych w protokołach w czasie kilkakrotnych kontroli wynika, że roboty budowlane były wykonywane zgodnie z przyjętym zgłoszeniem. Zgodnie ze stanowiskiem GINB oraz kompetencjami wynikającymi z przepisów ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego nie mają możliwości weryfikacji przyjętego zgłoszenia, stąd należy uznać, że inwestor miał legitymację do wykonania powyższych robót budowlanych. W zakresie wykonywania przyłączy do przedmiotowego budynku w świetle aktualnie obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane remont przyłączy do budynku nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Organ stwierdził, że z akt sprawy i ustaleń organu pierwszej instancji wynika, iż uprzednio istniejący budynek posiadał przyłącza mediów. W odniesieniu do zarzutów stron dotyczących gabarytów obiektu organ odwoławczy wskazał, że kwestię tę rozstrzyga decyzja WZiZT z dnia [...].1999 r. utrzymana w mocy decyzją SKO z dnia [...].03.2000 r. Zgodnie z treścią powyższych decyzji zrealizowany obiekt nie jest sprzeczny z warunkami w niej określonymi.

W związku z powyższym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wyjaśnił ponadto, że jak wynika z uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji w sprawie przebudowy prowizorycznego dachu na budynku mieszkalnym przy ul. Ładnej 9 oraz doprowadzenia wykonanych robót do zgodności z prawem i przepisami prowadzone jest odrębne postępowanie.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...].01.2006 r. I. K. i Z.K. oraz L.I. i W.I. zarzucili, że jest ona czwartym już rozstrzygnięciem organu drugiej instancji dotyczącym zgłaszanego przez nich żądania wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, a tym samym doprowadzenie samowoli budowlanej przy ul. [...] 9 do stanu zgodnego z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w trzech przypadkach odmawiał wydania nakazu rozbiórki, natomiast raz umorzył postępowanie w sprawie. W dwóch z tych przypadków zapadły już wyroki NSA uchylające decyzje organów pierwszej i drugiej instancji - 7.09.1999 r. sygn. akt II SA/Kr 2790/98 i 7.05.2002 r. sygn. akt II SA/KR1 107/01, natomiast kolejna skarga w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 2020/03 i II SA/Kr 2021/03 - oczekuje na rozpoznanie.

Opierając się na zgromadzonej w latach 1994-2005r. obszernej dokumentacji i fotografiach skarżący stwierdzili, że budynek przy ul. [...] 9 w Krakowie powstał w warunkach samowoli budowlanej, po samowolnej rozbiórce 1/2 domu wybudowanego w 1938 r., którego druga połowa należąca do skarżących [...] pozostała przy ul. [...] 7 w Krakowie. Zdaniem skarżących, w sprawie niniejszej nie można mówić, że inwestor rozpoczął przedmiotową przebudowę w oparciu o prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę. W tym przedmiocie wypowiedział się dwukrotnie NSA - dnia 26.07.1995 r. sygn. akt II SA/Kr 495/95 i dnia 12.11.1996r. II SA/Kr 1124/96 . Zapadł również wyrok NSA z dnia 19.11.2003 r. sygn. akt: II SA/Kr 903/00 i wyrok sygn. akt: II SA/Kr 904/00 uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...].03.2000r. [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Z tym ostatnim wyrokiem nie zapoznał się organ wydając zaskarżoną decyzję, skoro powołując decyzję WZiZT z [...].1999 r. stwierdził, że "zrealizowany obiekt nie jest sprzeczny z warunkami w niej określonymi".

Skarżący wskazali, że zabudowa plombowa, którą stanowi przedmiotowa inwestycja byłaby dopuszczalna w miejsce wyburzonej 1/2 budynku przy ul. [...] 9 pod warunkiem, iż kształt, układ bądź parametry projektowanej inwestycji nie naruszają zasad kompozycji przestrzennej na danym obszarze i nie wywołują kolizji z obiektami lub urządzeniami otoczenia. Tak jednak nie jest w niniejszym przypadku.

Skarżący zarzucili, że roboty budowlane przy przedmiotowej inwestycji prowadzono samowolnie w trakcie, gdy w obrocie prawnym istniały postanowienia NSA o wstrzymaniu wykonania decyzji - II SA/Kr 495/95 z dnia [...].04.1995 r. i II SA/Kr 1124/96 z dnia [...].09.1996 r., zaś następnie dzięki wadliwie prowadzonym postępowaniom administracyjnym. I tak, po wyroku sygn. akt II SA/Kr 1124/96 z dnia 12.11.1996 r. stwierdzającym nieważność obu decyzji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa pozwolono inwestorowi budować dalej. Później podjęto szereg działań umożliwiających inwestorowi wykończenie, zamieszkanie i nielegalne użytkowanie, a także zarejestrowanie swojej firmy pod adresem ul. [...] 9.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności albo uchylenie zaskarżonej decyzji.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

W tych warunkach zapadł zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 522/06.

W jego uzasadnieniu Sąd wskazał, że mając na uwadze treść zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki nr [...] z dnia [...].04.2005 r., okoliczności wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego w nich materiału i przebiegu postępowania, jak również fakty zaistniałe po wniesieniu skargi, związane z treścią prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...].02.2007r. sygn. akt II SA/Kr 2021/03 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...].11 2008r. sygn. akt II OSK 1062/07 - skargę należy uznać za zasadną, aczkolwiek z przyczyn innych, niż będące przedmiotem zarzutów.

Sąd wojewódzki zauważył, że z akt administracyjnych, a także z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki nr [...] z dnia [...].04.2005 r. oraz zaskarżonej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...].01.2006 r. wynika, że obie te decyzje zapadły w wyniku ponownego rozpatrzeniu sprawy, w związku z wydaniem przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. To rozstrzygnięcie kasacyjne stanowi decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...].07.2003 r., którą na podstawie art. 138 § 2, po rozpatrzeniu odwołania skarżących uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki Nr [...] z dnia [...].02.2003 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchyloną w toku instancji decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki odmówiono wnioskodawcom I.K., Z.K., L.I. i W.I. wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części, tj. budynku mieszkalnego przy ul. [...] 9 w Krakowie.

Już po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie powyższa decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19.02.2007 r. sygn. akt II SA/Kr 2021/03.

Wyrokiem z dnia 21.11.2008 r. sygn. akt II OSK 1062/07 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Z.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19.02.2007 r. sygn. akt II SA/Kr 2021/03. Jednocześnie zarówno Sąd pierwszej instancji jak i NSA w uzasadnieniu ww. orzeczeń wskazały, że ewentualna legalizacja obiektu budowlanego wybudowanego przez M. i Z.M., powinna być poprzedzona nałożeniem na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem ( art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ), co w tym przypadku oznacza wzięcie pod uwagę wcześniej wydanych decyzji ostatecznych pozostających w obrocie prawnym oraz wyroków sądów administracyjnych i ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich...".

W świetle zaleceń zawartych w powyższym wyroku, sąd wojewódzki wskazał, że w prowadzonym dotąd odrębnie przez organ nadzoru budowlanego postępowaniu znak sprawy [...], o którym mowa w zaskarżonej decyzji, już po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie miała miejsce sądowoadministracyjna kontrola postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...].07.2003 r. w rezultacie której pozostało ono w obrocie prawnym. Uzasadnienie wydanego w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21.11.2008 r. sygn. akt II OSK 1055/07 zawiera ocenę zagadnień materialnoprawnych, która nawiązuje też wprost do sprawy sygn. akt II OSA 1062/07.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd wskazał na treść art. 145 §1 pkt 1 b p.p.s.a., podał, że w doktrynie wskazuje się, że powołana regulacja dotyczy sytuacji, w której mamy do czynienia z ciągiem działań prawnych, gdzie jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę do wydania drugiej (innej) decyzji, tak że wydanie tej drugiej decyzji nie jest możliwe bez uprzedniego wydania decyzji pierwszej. Przepisy nie określają, jakimi wadami musi być dotknięta decyzja wcześniejsza, by stanowiła podstawę do wznowienia postępowania. Przyjmuje się, że rozstrzygające znaczenie ma tutaj fakt uchylenia, zmiany, jak również unieważnienia decyzji. Jako przykład ciągu działań prawnych podaje się między innymi związek między decyzjami o pozwoleniu na budowę oraz ustalającymi warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd wojewódzki wskazał, że w sprawie zaistniały przesłanki do stosowania art. 145 §1 pkt 1 b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w sytuacji, gdy poddawane aktualnie kontroli na skutek wniesienia skargi decyzje administracyjne organu pierwszej i drugiej instancji wydano w związku z wcześniejszym uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji decyzją kasacyjną organu odwoławczego, która została następnie uchylona przez sąd już po ponownym rozpatrzeniu sprawy w toku instancji. Zauważył, iż przyczyną wydania w sprawie niniejszej zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki nr [...] z dnia [...].04.2005 r. była decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...].07.2003 r. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki Nr [...] z dnia [...].02.2003 r., którą to decyzję kasacyjną wyeliminowano z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19.02.2007 r. sygn. akt II SA/Kr 2021/03 już po zakończeniu postępowania administracyjnego. W świetle powołanych wyżej przepisów oraz poglądów dotyczących ich wykładni ta ostatnia okoliczność jest konieczną i wystarczającą przesłanką do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki nr [...] z dnia [...].04.2005 r..

Sąd dodał, że w sprawie niniejszej uwzględniono również fakt oddziaływania wad decyzji kasacyjnej - którą uznano za dowolną w wyroku z dnia 19.02.2007 r. sygn. akt II SA/Kr 2021/03, na późniejszy przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, od strony istotnych dla wydanego rozstrzygnięcia zagadnień materialnoprawnych, które determinują ustalenia tworzące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Sąd wojewódzki zważył, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki Nr [...] z dnia [...].02.2003 r. została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wskazuje w podstawie prawnej art. 48 tej ustawy, którego stosowanie następuje z uwzględnieniem zupełnie innych faktów. Ponadto nie obejmuje ono okoliczności będących przedmiotem odrębnego postępowania, w którym wydano postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...].07.2003 r. Z oceny prawnej i wskazań co do dalszego toku postępowania zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.11.2008 r. sygn. akt II OSK 1062/07 wynika, że w niniejszej sprawie należy stosować nadal przepisy art. 51 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10.07.2003 r., zaś wnioski skarżących rozstrzygać w ramach prowadzonego dotąd odrębnie postępowania, w którym wydano postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...].07.2003 r.

Zdaniem sądu wojewódzkiego, w opisanej sytuacji bezprzedmiotowym jest odnoszenie się do zarzutów skargi związanych z wykonaniem przez organ pierwszej i drugiej instancji obowiązku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, który badano wyrywkowo, a nie w całokształcie okoliczności oraz z uwzględnieniem niewłaściwej podstawy prawnej. Nie można jednak nie zwrócić uwagi na wady zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji dotyczące okoliczności uznanych za istotne zarówno przy orzekaniu z uwzględnieniem w nich podanych podstaw prawnych, jaki i uprzednio przez organ pierwszej instancji w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki Nr [...] z dnia [...].02.2003 r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W decyzji tej, jako jedną z istotnych dla wydanego rozstrzygnięcia okoliczności powołano fakt, że budynek mieszkalny przy ul [...] 9 w Krakowie z wbudowanym garażem spełnia wymogi określone w decyzji z dnia [...].09.1999 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, która została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].03.2000 r. Obie decyzje funkcjonowały wówczas w obrocie prawnym. Analogiczne ustalenia czyni się także w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki nr [...] z dnia [...].04.2005 r. jednakże bez wskazania na okoliczność oraz ewentualne skutki wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie prawomocnego wyroku z dnia 19.11.2003r. sygn. akt II SA/Kr 904/00, którym uchylono decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].03.2000 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, którą była decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...].09.1999 r. Podobne stanowisko zawarte jest w zaskarżonej decyzji, która dodatkowo niedokładnie i błędnie podaje oznaczenia powołanych uprzednio decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Budzi nadto zastrzeżenia w zaskarżonej decyzji nieprawidłowa pisownia nazwiska skarżących L.I. i W.I., którą można uznać jednakże za oczywistą omyłkę.

Uwzględniając, że w sprawie niniejszej zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki nr [...] z dnia [...].04.2005 r. z uwagi na wystąpienie podstaw wznowienia postępowania przewidzianych w art. 145 §1 pkt 8 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 §1 pkt 1 b p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z.M. reprezentowany przez adw. A.S., zwracając się o:

- jego zmianę poprzez utrzymanie w mocy decyzji I i II instancji, bądź o

- jego zmianę poprzez zmianę podstawy uchylenia decyzji Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie-Powiat Grodzki oraz decyzji Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie dnia [...] stycznia 2006 r. ([...]) na art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź o

- jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, organowi, który go wydał, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a.

- udzielenie prawa pomocy.

Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, w wyniku uchybienia, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności poprzez przyjęcie jako podstawy uchylenia decyzji art. 145 § 1 pkt 1b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 48 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż stanowi on podstawę do wydania decyzji w sprawie.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że istotnym dla sprawy jest fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie uczynił w pełni zadość przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo budowlane, w szczególności dokonał błędnej subsumcji materiału dowodowego. Podkreślił, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczy się od lat, a mnożenie wydawanych decyzji, wznawianie postępowań, nieustanne przesyłanie akt nie służy szybkiemu załatwieniu sprawy. Od 2000 r. w sprawie wydania decyzji o rozbiórce wydano kilka decyzji, wyroków. W ocenie skarżącego kasacyjnie, nie jest zasadne podnoszenie przez I. i Z.K. oraz L. i W.I., że decyzja WINB z dnia [...] stycznia 2006 r. jest już czwartym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji dotyczącym zgłaszanego przez nich żądania - wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, a tym samym doprowadzenia według nich istniejącej samowoli budowlanej przy ul. [...] 9 do stanu zgodnego z prawem. Skarżący kasacyjnie zarzucił, że wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę nie jest zasadne, co potwierdziły decyzje i wyroki w niniejszej sprawie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie można zgodzić się z argumentacją Sądu, że uchylenie decyzji MWINB wyrokiem WSA daje podstawy do wznowienia postępowania, lecz należałoby się zastanowić nad wystąpieniem nieważności w tym postępowaniu. Po uchyleniu decyzji WINB, która jest podstawą do wydania kolejnych decyzji w sprawie, zostaje w obrocie ostateczna decyzja PINB z dnia [...].04.2005 r. Art. 156 § 1 pkt 3 kpa stanowi, że stwierdzenie nieważności decyzji następuję, kiedy decyzja dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją. Skarżący kasacyjnie zarzucił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oparł wyrok na niewłaściwej podstawie prawnej.

Ponadto podniósł, że nieprawidłowa pisownia nazwiska L.I. i W.I. nie stanowi przyczyny do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Omyłka ta nie jest istotna dla prawidłowości wydania decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 dalej: p.p.s.a) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek skutkująca nieważnością postępowania. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi, wymienione w art. 176 P.p.s.a., podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 p.p.s.a. mogą stanowić: naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2 ).

Oceniając zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że nie posiadają one usprawiedliwionej podstawy.

Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, przy czym naruszenia tych pierwszych upatruje w wadliwie wskazanej podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Rację ma bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że w okolicznościach niniejszej sprawy – w dacie orzekania przez ten Sąd – zaistniała sytuacja, w której wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję, która stanowiła przyczynę wydania rozstrzygnięcia kontrolowanego przez ten Sąd, a to stanowiło przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Jak bowiem wynika z niewadliwych ustaleń Sądu wojewódzkiego zaskarżona do niego decyzja jest kolejną decyzją wydaną w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego położonego w Krakowie przy ul. [...] 9. Uprzednio – decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. PINB w Krakowie Powiat Grodzki odmówił nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. uchylił ww. decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie było przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Z uwagi na to, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego było ostateczne (wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu - art. 61 § 1 p.p.s.a.) organ powiatowy ponownie przeprowadził postępowanie, w wyniku którego wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r. odmawiającą I. i Z.K. i L. oraz W.I. wydania nakazu rozbiórki budynku przy ul. [...] 9 w Krakowie. Ta decyzja została utrzymana w mocy decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowaną przez Sąd pierwszej instancji. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 lutego 2007 r. uchylił decyzję organu nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2003 r. , a następnie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Tym samym od dnia 21 listopada 2011 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja stanowiąca formalną podstawę rozstrzygnięć kontrolowanych przez Sąd w niniejszej sprawie. Powyższe rodzi określone, dwojakie konsekwencje: po pierwsze do obrotu prawnego ponownie została "przywrócona" decyzja z dnia [...] lutego 2003 r. (wyeliminowana decyzją kasacyjną organu stopnia wojewódzkiego), po drugie zaś na organie spoczywa obowiązek ponownego rozpoznania odwołania od tej decyzji. Opisana sytuacja – jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji - jest typowym przykładem ciągu działań organów administracji, w którym każda z czynności (wydawanych aktów) jest uzależniona od prawidłowości wydanych rozstrzygnięć ją poprzedzających. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji stanowiącej podstawę (formalną) do wydania kolejnego rozstrzygnięcia skutkuje koniecznością uznania, że zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. który stanowi, że wznawia się postępowanie jeżeli decyzja została wydana w oparciu inną decyzję lub orzeczenie Sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Jednocześnie ustawodawca wskazał, że jeżeli przesłanka dająca podstawę do wznowienia postępowania ujawni się na etapie postępowania sądowoadministracyjnego obowiązkiem Sądu wynikającym z art. 145 § 1 pkt 1 lit b jest uchylenie takiej decyzji. Z taką sytuacją miał do czynienia Sąd pierwszej instancji. Prawidłowo zatem, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd ten uznał, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., co obligowało go do uchylenia kontrolowanej przez niego decyzji oraz – w oparciu o art. 135 p.p.s.a. decyzji ją poprzedzającej. Należy przy tym podkreślić, że zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że naruszenie przepisów prawa dające podstawę do wznowienia postępowania powoduje uwzględnienie skargi niezależnie od tego czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut skarżącego, iż wyrok Sądu pierwszej instancji skutkuje wystąpieniem nieważności w postępowaniu administracyjnym skoro "w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja PINB-u z dnia [...] kwietnia 2005 r". Zarzut ten jest zupełnie pozbawiony podstaw prawnych a autor skargi kasacyjnej zdaje się nie zauważać, że Sąd pierwszej instancji wyeliminował z obrotu prawnego zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję to jest decyzję Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietna 2005 r.

W niniejszej sprawie nie zaistniała również sytuacja, o której traktuje uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. I OPS 2/12, zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Decyzja z dnia 15 lipca 2003 r. została bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie a nie stwierdzenie nieważności a zatem ze skutkiem ex nunc.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 48 Prawa budowlanego, którego autor skargi kasacyjnej upatruje w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że stanowi on podstawę prawną rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że wbrew twierdzeniom Z.M. analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie należy stosować "przepisy art. 51 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. zaś wnioski skarżących (.....) rozstrzygać w ramach prowadzonego dotąd odrębnie postępowania, w którym wydano postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r." Sąd wskazał przy tym, iż taki obowiązek wynika z oceny prawnej i wskazań co do dalszego toku postępowania zawartych w wyroku NSA z dnia 21 listopada 2008 r. w sprawie II OSK 1062/07. Zgodnie z treścią art. 190 i 170 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji związany był wskazaną oceną prawną. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę również związany jest przedstawioną wyżej oceną prawną i wskazaniami co do dalszego toku postępowania.

Natomiast zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, iż wskazane przez Sąd pierwszej instancji zastrzeżenia co do pisowni nazwiska skarżących I. nie mogą stanowić przyczyny do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Uszło jednak uwadze autora skargi, że dostrzeżone omyłki nie stanowiły podstawy do uchylenia rozstrzygnięcia, na co Sąd pierwszej instancji wprost wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Podsumowując: Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione i – działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. - oddalił skargę kasacyjną.