Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2058/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 17 pkt 8, art. 20 ust. 1, art. 28
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 182 par. 2, art. 188, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 171/21 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla pkt III zaskarżonego wyroku, 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działek o nr ew. [...], [...], [...] oraz działki o nr ew. [...] z obrębu [...] z wyłączeniem tych przepisów uchwały, których nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punktach I i II zaskarżonego wyroku, 3. zasadza od Gminy P. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 171/21, po rozpoznaniu skargi Wojewody Mazowieckiego (dalej jako Skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P. dla obszaru ograniczonego ulicami: [...], [...], [...] oraz granicą administracyjną miasta P. (dalej: "MPZP"), na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), uwzględnił skargę i w pkt I. stwierdził nieważność § 22 ust. 2 pkt 1 części tekstowej zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek nr [...], [...] i [...] obręb [...]; w pkt II. stwierdził nieważność § 22 ust. 2 pkt 4 części tekstowej zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek nr [...], [...], [...] i [...] obręb [...]; w pkt III. oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie:

Rada Miejska w P., w dniu [...] r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P. dla obszaru ograniczonego ulicami: [...], [...], [...] oraz granicą administracyjną miasta P. (dalej: "MPZP" lub "miejscowy plan").

Wojewoda Mazowiecki zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie:

a) art. 17 pkt 8 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;

b) art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm. w brzmieniu na dzień podjęcia ww. uchwały; dalej: "ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych") poprzez brak uwzględnienia decyzji o zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w odniesieniu do określonego przeznaczenia terenu oraz szczegółowych warunków zawartych w ww. decyzji oraz na podstawie art. 93 u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 38MN, stanowiącego grunty leśne w zakresie działek położonych w P., gmina P., oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...] (działki nr [...], [...] i [...] powstały w wyniku podziału działki nr [...]) oraz [...] z obrębu geodezyjnego [...].

Rada Miejska w P. w odpowiedzi na skargę wskazała, że wnosi o oddalenie skargi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie określonym w pkt I. i pkt II. sentencji tego wyroku, zaś w pkt III. oddalił skargę.

Sąd za istotę sprawy uznał dokonanie oceny czy brak pełnego uwzględnienia w postanowieniach zaskarżonego MPZP decyzji Wojewody Mazowieckiego z 20 grudnia 2000 r., w której to wyrażono zgodę na przeznaczenie w MPZP gruntów leśnych na cele nieleśne pod zabudowę mieszkaniową między innymi dla działek objętych skargą – jest podstawą do stwierdzenia nieważności MPZP w zaskarżonej części.

Sąd przywołał podstawy prawne, z których wynika kompetencja rady gminy do stanowienia prawa miejscowego w postaci miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz, z których wynika umocowanie do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy jako zadania własnego gminy. Sąd wskazał, że jedną z podstawowych zasad sporządzania MPZP jest to, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem miejscowym (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.).

Sąd zauważył, że zaskarżona uchwała obejmowała grunty leśne, w szczególności, bez wątpienia występowały one na działkach wskazanych w skardze, co uprawniało do uznania, że zgodnie z art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 8 u.p.z.p. (w ówczesnym brzmieniu), zastosowanie w niniejszej sprawie miały również przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Sąd stwierdził, że w planowaniu przestrzennym zasadą jest przestrzeganie ochrony gruntów leśnych, która przyjmuje określone w art. 3 ust. 2 tej ustawy formy.

Sąd mając na uwadze art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stwierdził, że istnieje ogólna zasada, że jeśli przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne wymaga zgody właściwego organu administracji, to taka zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w MPZP sporządzonym w określonym trybie. Zatem przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne poza MPZP jest niemożliwe.

Decyzja organu wyrażająca zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne sama w sobie nie wywołuje skutków prawnych, a stanowi jedynie podstawę do przeprowadzenia przez gminę odpowiedniej procedury związanej z przygotowaniem i uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 17 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 478/10).

Zgoda właściwego organu na przeznaczenie gruntu leśnego (rolnego) na cele nieleśne (nierolnicze), zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest aktem stanowiącym konieczną podstawę do zamieszczenia odpowiednich ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Brak wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów leśnych (rolnych) na cele inne niż leśne (rolnicze) skutkuje naruszeniem procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie co stanowi przesłankę uznania go za nieważny (por. uchwała 7 sędziów NSA z 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10; podobnie wyrok NSA z 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK1900/08).

Skoro zatem zgoda właściwego organu administracji na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne jest decyzją administracyjną, to raz udzielona obowiązuje, chyba że została w prawem przewidzianym trybie uchylona, zmieniona lub stwierdzono jej nieważność. Tym samym wiąże wprost przy sporządzaniu, a następnie uchwalaniu MPZP.

Sąd mając na uwadze szczególny charakter decyzji o wyrażeniu zgody na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne wskazał, że z art. 7 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że zgoda taka określa kierunek projektowanego przestrzennego rozwoju zabudowy, co może być przedstawione w różnych wariantach. Przepis ten daje zatem podstawy właściwemu organowi do kreacji rozwiązań przestrzennych przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia. Powyższe oznacza, iż ustawodawca dopuścił prawną możliwość decydowania o tym, w jakim kierunku i na jakich zasadach zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne będzie wydawana, a zatem z analizowanych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz K.p.a., w sposób jednoznaczny wynika możliwość wprowadzenia warunków, pod którymi decyzja na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, została udzielona, a których spełnienie jest warunkiem koniecznym do możliwości skorzystania (skonsumowania) przedmiotowej decyzji (zgody) poprzez uchwalenie MPZP.

Sąd podkreślił, że z dyspozycji art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyraźnie wynika, że do zmiany przeznaczenia gruntów dochodzi nie tyle na skutek samej decyzji w sprawie udzielenia zgody, lecz wskutek wejścia w życie postanowień MPZP przewidującego przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Jednakże sama decyzja, w tym także władcze rozstrzygnięcia w niej zawarte, stanowi warunek konieczny do skorzystania przez gminę ze swoich uprawnień planistycznych, polegających na uchwaleniu planu miejscowego w określonym kształcie, tj. poprzez przyjęcie konkretnych rozwiązań przestrzennych uwzględniających także konkretne warunki pod którymi została wyrażona taka zgoda. Tym samym skuteczność, rozumiana jako konsumpcja, decyzji w sprawie udzielenia zgody realizuje się w płaszczyźnie wyłącznie normatywnej w wyniku uchwalenia aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 17 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 478/10).

W ocenie Sądu, zasadnie przyjął Wojewoda, że Rada Miejska w P., jako organ właściwy w sprawie uchwalenia MPZP, jest zatem wprost związana wyrażoną zgodą Wojewody i warunkami pod którymi taka zgoda została wyrażona. Odstąpienie od zasady związania ww. decyzji dotyczyć może jedynie dwóch szczególnych sytuacji. Pierwsza z nich dotyczy sytuacji, w której organ uchwałodawczy całkowicie odstępuje od dokonania zmiany przeznaczenia gruntów dla których właściwy organ udzielił takiej zgody, przy czym owo odstąpienie może być rozumiane dwojako - z jednej strony jako całkowite odstąpienie od sporządzania planu miejscowego, bądź jako uchwalenie planu miejscowego bez dokonywania zmiany przeznaczenia (w takiej sytuacji przeznaczenie takiego terenu winno zostać określone jako teren lasów i określone symbolem przeznaczenia -ZL zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), bądź też uprawniony jest do podjęcia uchwały np. częściowo wykorzystującej ww. zgodę, tj. odnoszącej się do części obszaru dla którego taką zgodę udzielono (por. wyrok WSA w Poznaniu z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 757/10). W żadnym jednak wypadku organ ten nie posiada uprawnień do samodzielnego zwolnienia się z warunków wykorzystania owej zgody, a więc warunków których spełnienie jest niezbędne dla skorzystania z takiej zgody. Co więcej, z prawnego charakteru decyzji z wiążącymi warunkami wynika, że w przypadku braku ich spełnienia, organ odmówiłby wyrażenia zgody na dokonanie w MPZP przeznaczenia wskazanych w decyzji gruntów leśnych na cele nieleśne.

Sąd wskazał, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z 20 grudnia 2000 r. zawierająca zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, w ramach której w sposób wiążący wyrażono również warunki, pod którymi takiej zgody udzielono miała kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie. Warunki wprowadzenia wszelkich takich zgód winny zostać wprost przeniesione, przez Radę Miejską w P., do poszczególnych postanowień MPZP.

Sąd zauważył, że w przedmiotowej sprawie, Wojewoda Mazowiecki, działając na wniosek Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie z 1 grudnia 2020 r., znak: ZW.224.1.391.2020.AP, przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, w wyniku, którego ustalono, że na działkach nr [...], [...], [...] oraz [...] z obrębu geodezyjnego [...], występują lasy i grunty leśne.

W odniesieniu do wskazanych wyżej gruntów leśnych uzyskano co prawda decyzję na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, jednakże nie wprowadzono do MPZP wszystkich szczegółowo określonych warunków wynikających z wydanej przez Wojewodę decyzji. Jak wynika bowiem z decyzji z 20 grudnia 2000 r. Wojewoda, w sposób jednoznaczny wyraził zgodę na przeznaczenie gruntów leśnych lasów ochronnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa na cele nieleśne pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o niskiej intensywności i usługi podstawowe, o łącznej powierzchni 38,6380 ha, w tym m.in. dla działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] (obecnie m.in. działki nr [...], [...] i [...]) oraz [...] z obrębu [...]. Zgodnie z powyższą decyzją, w brzmieniu: "Zgoda na zmianę przeznaczenia ww. gruntów leśnych udzielona zostaje pod następującymi warunkami:

1) zakaz dalszych podziałów działek na działki mniejsze niż 2000 m2 /przy zachowaniu dotychczasowego podziału/,

2) ograniczenie zabudowy do 1 budynku na działce,

3) ograniczenie powierzchni wyłączanej z produkcji do 20 % powierzchni działki ale nie więcej niż 400 m2.".

Wojewoda ustalił zatem konkretne warunki, które winny zostać spełnione przy dokonaniu zmiany przeznaczenia w MPZP.

Tymczasem, dla terenu oznaczonego symbolem 38MN, zgodnie z brzmieniem zaskarżonego MPZP przyjęto następujące warunki:

─ w § 22 ust. 2 pkt 1 MPZP: "Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: 1) minimalna powierzchnia działki budowlanej: a) 1000 m2 dla zabudowy usługowej i mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, z uwzględnieniem zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości zawartych w § 13, b) 600 m2 pod budynek (jeden segment) w zabudowie bliźniaczej, z uwzględnieniem zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości zawartych w § 13;";

─ w § 22 ust. 2 pkt 4 MPZP: "Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: (...) 4) maksymalna powierzchnia zabudowy: a) dla terenów w granicach WOChK: 30%, b) dla pozostałych terenów: 50%;".

W ocenie Sądu I instancji, już takie proste zestawienie i porównanie wskazanych postanowień MPZP i decyzji Wojewody Mazowieckiego z 20 grudnia 2000 r. wykazuje istotne rozbieżności. Skutkiem tego Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego MPZP w zaskarżonej części i zakresie.

Sąd zauważył, że nieważność MPZP we wskazanym zakresie należy rozpatrywać odrębnie dla działek nr [...], [...] i [...] i dla działki nr [...].

Sąd wyjaśnił, że stwierdził nieważność § 22 ust. 2 pkt 1 MPZP wyłącznie w odniesieniu do działek o nr ew. [...], [...] i [...] (ale już nie w odniesieniu do działki o nr ew. [...]), gdyż:

- działki o nr [...], [...] i [...] zostały wydzielone z działki o nr [...] w 2001 r. a więc już po wydaniu i obowiązywaniu decyzji Wojewody z 20 grudnia 2000 r.;

─ decyzja Wojewody z 20 grudnia 2000 r. wskazywała wyraźnie na: "(...) zakaz dalszych podziałów działek na działki mniejsze niż 2000 m2 (przy zachowaniu dotychczasowego podziału)"; tymczasem wszystkie wskazane działki posiadają powierzchnię mniejszą niż 2000 m2;

─ z kolei działka nr [...] została wydzielona w 1999 r. i na dzień wydania decyzji Wojewody z 20 grudnia 2000 r. miała powierzchnię 975 m2 i uzyskała zgodę na zmianę przeznaczenia; zatem w odniesieniu do działki nr [...] można przyjąć, że zastrzeżenie Wojewody zawarte w decyzji z 20 grudnia 2000 r. w brzmieniu "(...) przy zachowaniu dotychczasowego podziału" będzie miało zastosowanie; inaczej mówiąc, dz. o nr [...] na dzień wydania decyzji przez Wojewodę była mniejsza niż 2000 m2 a decyzja ta obowiązywała na przyszłość, gdyż nie dotyczyła dotychczasowych podziałów (a taki podział nastąpił w 1999 r.);

─ w MPZP nie zachowano zatem warunków uzyskanej zgody w zakresie powierzchni zabudowy, która na mocy art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi obligatoryjny element planu miejscowego;

─ w MPZP nie zachowano warunków dotyczących uzyskanej zgody w zakresie minimalnej powierzchni działki budowlanej, która zgodnie z decyzją Wojewody z 20 grudnia 2000 r. na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne winna wynosić nie mniej niż 2000 m2 (zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. wskaźnik dotyczący minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych ustala się w planie miejscowym w zależności od potrzeb).

Sąd wskazał, że stwierdził nieważność § 22 ust. 2 pkt 4 MPZP w odniesieniu do działek o nr [...], [...] i [...] oraz dz. o nr [...], gdyż:

─ zgoda na przeznaczenie gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa na cele nieleśne, wyrażona została przez Wojewodę w decyzji z 20 grudnia 2000 r. pod warunkami, wiążącymi organy Gminy P., w tym przede wszystkim pod warunkiem zachowania normatywu maksymalnej powierzchni zabudowy, określonej na poziomie 20%;

─ warunku tego w MPZP nie zawarto w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 38MN, gdyż przyjęto następujące założenie: "(...) 4) maksymalna powierzchnia zabudowy: a) dla terenów w granicach WOChK: 30%, b) dla pozostałych terenów: 50%";

─ w odniesieniu do wszystkich wskazanych w skardze działek, zaskarżony MPZP przewiduje zatem inne niż w decyzji Wojewody z 20 grudnia 2000 r. wskaźniki powierzchni zabudowy ("ograniczenie powierzchni wyłączanej z produkcji do 20 % powierzchni działki ale nie więcej niż 400 m2").

Sąd zauważył, że stwierdzenie nieważności przepisu planu określającego minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej powoduje, że w ten sposób obowiązujący plan miejscowy zostaje pozbawiony, wymaganego przez ustawę, parametru (por. wyrok NSA z 18 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 3745/18).

W ocenie Sądu, skoro zatem to decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, rozstrzyga kwestię dopuszczalności przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i stanowi podstawę do dokonania zmiany przeznaczenia w MPZP, o ile jest decyzją pozytywną, tj. akceptującą dokonanie zmiany przeznaczenia, to obowiązkiem Rady Miejskiej w P. było jej uwzględnienie w całości, tj. z uwzględnieniem wszystkich warunków i ograniczeń w niej zawartych, bądź też skorzystanie z trybu odwoławczego i tym samym kwestionowanie rozstrzygnięć w niej zawartych.

Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że jeżeli organ wykonawczy gminy, odpowiedzialny za proces sporządzania MPZP, w tym także kierowania wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia, jako strona w toczącym się postępowaniu administracyjnym, był niezadowolony z przedmiotowej decyzji to służyły mu środki odwoławcze. Stosowne pouczenie o możliwości wniesienia odwołania do Ministra Środowiska w terminie 14 dni od daty jej otrzymania, na tak wyrażoną decyzję znajduje się na s. 8. decyzji z 20 grudnia 2000 r., znak: WOŚ.VII-6112/105/2000. Brak złożenia odwołania, skutkował akceptacją decyzji, w tym także w zakresie warunków w nim określonych. Brak skorzystania z przedmiotowego środka odwoławczego w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, skutkował jej pełną akceptacją. Tym samym w obrocie prawnym znajduje się decyzja Wojewody z 20 grudnia 2000 r. na mocy której właściwy organ wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, pod konkretnymi warunkami, które winny zostać wprost przeniesione do ustaleń MPZP.

Sąd odwołał się do poglądów orzecznictwa w powyższym zakresie, które w całości podzielił i uznał za własne.

Podsumowując stwierdził, że wobec nieuwzględnienia przez Radę Gminy P. w całości szczegółowych warunków wynikających z decyzji Wojewody z 20 grudnia 2000 r. przy uchwalaniu MPZP – naruszone zostały wówczas obowiązujące: art. 17 pkt 8 u.p.z.p. (art. 17 pkt 8 u.p.z.p. uchylony został przez art. 1 pkt 5 lit. d) ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. (Dz.U.10.130.871) zmieniającej m.in. ustawę z dniem 21 października 2010 r.) i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tym samym naruszono tryb postępowania przy sporządzaniu MPZP, co skutkuje nieważnością § 22 ust. 2 pkt 1 i pkt 4 zaskarżonej uchwały, w części i zakresie dotyczącym wskazanych działek.

W odniesieniu do zarzutów Wojewody Mazowieckiego odnośnie do nieważności § 22 ust. 2 pkt 1 zaskarżonego MPZP w odniesieniu do dz. nr [...], Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

Wojewoda Mazowiecki wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając pkt III jego sentencji tj. w części dotyczącej oddalenia skargi w zakresie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do działek położonych w P., gmina P., oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...] (działki te powstały w wyniku podziału działki nr [...]) oraz [...] z obrębu geodezyjnego [...], z wyłączeniem:

• § 22 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do działek ewidencyjnych numer: [...], [...] i [...] z obrębu [...], tj. ustaleń, o których mowa w pkt I sentencji wyroku, dla którego Sąd I instancji stwierdził już nieważność,

• § 22 ust, 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do działek ewidencyjnych numer: [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], tj. ustaleń, o których mowa w pkt II sentencji wyroku, dla którego Sąd I instancji stwierdził już nieważność.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 28 ust. 1, w związku z art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r, poz. 741, w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871 ), zwanej dalej "ustawą o p.z.p.", w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 z późn. zm.), poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że brak uwzględnienia w całości decyzji na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, stanowi jedynie o istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu miejscowego, podczas gdy w związku z koniecznością uwzględniania konkretnych warunków wynikających z decyzji niezbędne było również wprowadzenie konkretnych norm prawnych w ramach ustaleń planistycznych, a czego w przedmiotowej sprawie nie uczyniono; prawidłowe zastosowanie ww. przepisów w warunkach braku wprowadzenia konkretnych ustaleń do planu miejscowego, bądź sformułowanie ich wbrew warunkom określonym w decyzji, winno zatem oznaczać, iż doszło także do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego;

b) art. 7 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 1 ust. 2 pkt 3, art. 15 ust. 1, art. 15 ust 2 pkt 6, art. 17 pkt 8, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że w wyniku orzeczenia Sądu, w odniesieniu do działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], uwzględniono wszystkie warunki określone w decyzji Wojewody Mazowieckiego z 20 grudnia 2000 r. znak: WOŚ.VII-6112/105/2000 w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne a odnoszących się do kwestii:

• normatywu powierzchniowego działek, wraz z zakazem ich dalszego podziału na działki mniejsze niż 2000 m2;

• ograniczenia zabudowy do 1 budynku na działce;

• ograniczenia powierzchni wyłączanej z produkcji do 20% powierzchni działki, lecz nie więcej niż 400 m2,

co skutkowało niewłaściwym stwierdzeniem nieważności uchwały w części, przy jednoczesnym bezpodstawnym oddaleniu części skargi pomimo braku wprowadzenia do ustaleń planu miejscowego ww. wiążących warunków wyrażonych w decyzji na zmianę przeznaczenia;

c) art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 1, 3 i 4, w związku z art. 7 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 8, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy wyraźnie w decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, w ramach jednego z warunków, pod którymi wyrażono zgodę na dokonanie zmiany przeznaczenia, był warunek odwołujący się do wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, o której mowa w tychże przepisach;

d) art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

e) art. 17 pkt 8 i art 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., w brzmieniu na dzień podjęcia ww. uchwały, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, z uwagi na fakt, iż pomimo orzeczenia Sądu, w dalszym ciągu warunki udzielenia zgody nie znajdują odzwierciedlenia w ustaleniach inkryminowanego planu miejscowego;

f) § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p,, a także art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania i uznanie, iż w obiegu prawnym może pozostawać plan miejscowy bez podstawowych ustaleń w zakresie powierzchni zabudowy, czy też z naruszającymi warunki udzielonej zgody na zmianę przeznaczenia ustaleniami w zakresie powierzchni biologicznie czynnej, podczas gdy braki w tym zakresie oznaczają, iż plan nie stanowi regulacji pełnej, a więc nie zawiera obligatoryjnych ustaleń, określonych mianem zasad sporządzania planu miejscowego.

Naruszenia przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy skarżący kasacyjnie upatruje w naruszeniu:

a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 151 P.p.s.a., a także 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały poprzez orzekanie, na podstawie bliżej nie określonych faktów i dowodów nie znajdujących się w aktach sprawy, co doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi w części;

b) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art, 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 P.p.s.a., a także 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały z uwagi na fakt nierozstrzygnięcia, w granicach danej sprawy, polegającego na nieuwzględnieniu, przy badaniu legalności zaskarżonej uchwały, całości zapisów warunków wynikających z decyzji Wojewody Mazowieckiego z 20 grudnia 2000 r., znak: WOŚ.VII-6112/105/2000 w kontekście wszystkich regulacji inkryminowanej uchwały, co doprowadziło do bezpodstawnego utrzymania w mocy wadliwych ustaleń planistycznych odnoszących się do działek ewidencyjnych: [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...];

c) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art 141 § 4 p.p.s.a, w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 P.p.s.a., a także 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 15 ust. 1, art. 15 ust, 2, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały poprzez sporządzenie sprzecznego i wzajemnie wykluczającego się uzasadnienia wyroku, co uniemożliwia faktyczne zapoznanie się z argumentacją i tokiem rozumowania Sądu I instancji przy orzekaniu w sprawie;

d) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art, 7 ust. 1, art, 7 ust. 2 pkt 5 oraz art. 7 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez wadliwe wykonywanie kontroli uchwały, polegające na niewłaściwym przeprowadzeniu przez Sąd I instancji, analizy znajdującej się w aktach sprawy decyzji na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, uzyskanej na potrzeby sporządzanego planu miejscowego, co doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi w odniesieniu do zarzutu braku wprowadzenia do ustaleń planu miejscowego warunków i obostrzeń wynikających z ww. decyzji;

e) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 138 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 P.p.s.a., a także 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały poprzez stwierdzenie nieważności ustaleń § 22 ust. 2 pkt 4 uchwały w odniesieniu do działek nr [...], [...], [...] i [...] obręb [...] podczas gdy w ramach tej jednostki redakcyjnej wyodrębniono jednostkę redakcyjną pn. lit. a i lit. b, przy czym w sprawie znajduje zastosowanie jedynie pierwsza z nich, w związku z położeniem ww. działek albowiem przedmiotowe działki położone są w granicach WOChK; tym samym w sprawie znajduje zastosowanie jedynie ustalenie zawarte w § 22 ust. 2 pkt 4 lit. a uchwały, nie zaś cały pkt 4, a to oznacza, błędne sporządzenie sentencji orzeczenia, co skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi, a tym samym miało istotny na wynik sprawy.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt III sentencji orzeczenia tj. w zakresie w jakim oddalono skargę w pozostałym zakresie, stwierdzenie nieważności uchwały w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do działek położonych w P., gmina P., oznaczonych numerami [...], [...] (działki nr [...], [...] i [...] powstały w wyniku podziału działki nr [...]) oraz [...] z obrębu geodezyjnego [...], z wyłączeniem:

─ § 22 ust. 2 pkt 1 w odniesieniu do działek ewidencyjnych numer: [...], [...] i [...] z obrębu [...], tj. ustaleń, o których mowa w pkt I sentencji wyroku, dla którego Sąd I instancji stwierdzi! już nieważność;

─ § 22 ust. 2 pkt 4 w odniesieniu do działek ewidencyjnych numer: [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], tj. ustaleń, o których mowa w pkt II sentencji wyroku, dla którego Sąd I instancji stwierdził już nieważność.

Ponadto Wojewoda wystąpiło o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda przedstawił argumenty przemawiające jego zdaniem za uwzględnieniem sformułowanych powyżej zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wobec faktu, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a., skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Wojewodę Mazowieckiego zawiera podstawy uzasadniające uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanym w skardze kasacyjnej zakresie.

W ocenie NSA, zakwalifikowanie wady postanowień zaskarżonego planu miejscowego zawartych w § 22 ust. 2 pkt 1 w odniesieniu do obszaru 38MN, gdzie znajdują się działki nr [...], [...], [...] i działka [...] z obrębu [...], stanowiące dotychczas grunty rolne i leśne, objęte zgodą na zmianę ich przeznaczenia na cele nieleśne - decyzja Wojewody Mazowieckiego z 20 grudnia 2020 r. - jako naruszenia trybu sporządzania planu zamiast naruszenia zasad sporządzania tego planu jest nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy albowiem w jednym i drugim przypadku dochodzi do ziszczenia się przesłanek nieważności postanowień planu, o jakich mowa w art. 28 u.p.z.p.

Skutkiem tego jest uchylenie tychże postanowień planu i ustalenie przez Radę Gminy P. nowych jego postanowień odnośnie do tego obszaru, które realizowałyby w pełni warunki przekształcenia gruntów leśnych, określone w ww. decyzji.

Istotne jest to, że postanowienia planu zostały uznane przez Sąd I instancji za nieważne. Fakt, że powodem tego było jak wskazał Sąd I instancji naruszenie trybu sporządzania planu czy też jak uważa skarżący kasacyjnie naruszenie zasad sporządzania planu jest w ocenie NSA drugorzędne. Wobec tego niewłaściwa kwalifikacja rodzaju podstawy stwierdzenia nieważności przez Sąd I instancji nie mogła stanowić o uznaniu zasadności skargi kasacyjnej. W ocenie NSA, ewidentna jest niezgodność postanowień planu z decyzją zezwalającą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

Brak uwzględnienia warunków zmiany przeznaczenia terenu leśnego może być, zdaniem NSA, kwalifikowany jako naruszenie zasad sporządzenia planu gdy większy akcent stawiany jest na niezgodność treści planu z taką decyzją. Nie można jednak odmawiać prawidłowości zakwalifikowania braku przeniesienia w pełni postanowień ww. decyzji jako naruszenia trybu sporządzania planu bowiem w istocie dochodzi w takiej sytuacji do uchwalenia planu, który ewidentnie nie uwzględnia treści wymaganej przy ustalaniu planu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne a takie uzyskanie zgody jest koniecznym elementem procedury uchwalania planu jak stanowi art. 17 pkt 8 u.p.z.p.

Zdaniem NSA, powołanie przez Sąd I instancji w podstawie stwierdzenia nieważności art. 17 pkt 8 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów leśnych można uznać za błędne ale skutki tego naruszenia nie są istotne dla sprawy bowiem powołanie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zamiast art. 17 pkt 8 u.p.z.p. tak czy inaczej skutkowało nieważnością postanowień części tekstowej planu.

Wadą orzeczenia Sądu I instancji jest jednak to, że Sąd ograniczył się jedynie do stwierdzenia nieważności części tekstowej planu tj. § 22 ust. 2 pkt 1 i pkt 4 planu. Skoro postanowienia planu wymagane zarówno przepisami u.p.z.p. (art. 20, art. 17 pkt 8, art. 15 ust. 2 pkt 6) i odrębnymi przepisami prawa tj. przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5) powinny w całości realizować warunki przewidziane w decyzji Wojewody Mazowieckiego z 20 grudnia 2020 r., to dokonując kontroli w granicach sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.) Sąd I instancji nie powinien był ograniczyć się wyłącznie do części tekstowej planu. Część graficzna nie powinna być

sprzeczna z częścią tekstową. Zatem odnośnie do terenu 38MN należało stwierdzić też nieważność części graficznej bowiem oznaczenie 38MN wskazuje na przeznaczenie na cele mieszkaniowe. W stanie sprawy taki rodzaj zabudowy jest niedopuszczalny na obszarze gruntów leśnych, albowiem z akt wynika, że grunty te nie zostały przekształcone zgodnie z warunkami określonymi w uzyskanej w tym zakresie decyzji o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne z 20 grudnia 2020 r. Wobec tego stwierdzenie nieważności tylko części tekstowej planu było niewystarczające do całościowego rozpatrzenia sprawy w zakresie postawionych w skardze zarzutów zgodnie z art. 135 P.p.s.a.

Zdaniem NSA, uzasadnionym było uchylenie pkt III. zaskarżonego wyroku (punkt pierwszy sentencji) i stwierdzenie nieważności planu (jak w punkcie drugim sentencji wyroku), na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 20 u.p.z.p. i art. 28 u.p.z.p. aby doprowadzić rozstrzygnięcie Sądu I instancji do zgodności z prawem. Poza stwierdzeniem nieważności postanowień planu wskazanych w punktach 1 i 2 zaskarżonego wyroku (część tekstowa) należało stwierdzić ogólnie nieważność wszystkich postanowień planu w części tekstowej i graficznej, które są niezgodne z wydaną decyzją z 20 grudnia 2020 r. Wówczas orzeczenie można było uznać za prawidłowe.

Zasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 1 ust. 2 pkt 3, art. 15 ust. 1, art. 15 ust 2 pkt 6, art. 17 pkt 8, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

Sąd I instancji zasadnie stwierdza, że warunki określone w decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne z 20 grudnia 2020 r. były dla organu uchwałodawczego wiążące i powinny zostać w pełni przeniesione do postanowień uchwalanego planu. NSA zauważa, że powinny zostać one przeniesione do planu w taki sposób aby wszystkie zapisane tam warunki zostały zrealizowane biorąc pod uwagę pozostałe postanowienia tegoż planu miejscowego.

Słusznie zauważa w skardze kasacyjnej Wojewoda, że nie można uznać by warunki decyzji o zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne zostały zrealizowana w całości postanowieniami planu.

Wyrażony w decyzji zakaz podziału działek na mniejsze niż 2000 m2 (przy zachowaniu dotychczasowego podziału) nie został w ogóle uwzględniony w planie bowiem plan dopuszcza wprost zabudowę usługową i mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą na działkach o minimalnej powierzchni do 1000 m2 oraz zabudowę mieszkaniową (jeden segment) w zabudowie bliźniaczej na działce o minimalnej powierzchni 600 m2 (§ 22 ust. 2 pkt 1). W obu przypadkach z uwzględnieniem zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości zawartych w § 13 planu. Jak się okazuje te ostatnie zasady wprowadzają dodatkowe możliwości wydzielenia mniejszych działek niż wynika to z postanowień szczegółowych planu zawartych w § 22 ust. 2 pkt 1. Przewiduje się bowiem dopuszczenie zmniejszenia wydzielonej powierzchni działki z większej działki niż 1000 m2 i 600 m2 o 10%. Mogą więc powstać działki o powierzchni 900 m2 i 540 m2, co ewidentnie przeczy warunkowi decyzji, który zakazywał podziału działek leśnych na mniejsze niż 2000 m2 (uwzględniając jednak dotychczasowy ich podział).

Zasadnie skarżący kasacyjnie podkreśla, że zakaz wydzielania działek mniejszych niż 2000 m2 dotyczy wszystkich działek objętych decyzją a nie jedynie tych działek, które miały powierzchnię większą niż 2000 m2. Stanowisko Sądu jest w tym zakresie nieuzasadnione. Skoro decyzja mając na celu ochronę dużych działek przed ich rozdrobnieniem i nadmierną zabudową przy zachowaniu dużej powierzchni biologicznie czynnej, gdyż wyznacza jedynie 20% powierzchni wyłączonej z produkcji nie więcej niż 400 m2, to nie jest dopuszczalne, aby decyzja ta umożliwiała jednocześnie dzielenie działek mniejszych niż 2000 m2. Zachowanie co najmniej 2000 m2 powierzchni działki miało być gwarantem, że w pozostałej części działki będzie realizowana gospodarka leśna. Wojewoda wyszedł zatem z założenia, że racjonalna gospodarka leśna nie jest możliwa na mniejszych działkach.

Słusznie wskazuje skarżący kasacyjnie organ, że warunek z decyzji o dopuszczalnej zabudowie jednego budynku na działce również nie został uwzględniony w zapisach planu. Słusznie zauważa też, że w § 22 ust. 2 pkt 6 planu jest zapis o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasadach ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, które przewidują możliwość realizacji na jednej działce budowlanej jednego budynku mieszkalnego lub jednego segmentu w zabudowie bliźniaczej oraz jednego budynku garażowego maksymalnie na dwa samochody lub jednego budynku gospodarczego. W ocenie NSA, taki sposób zapisu z użyciem spójnika "lub" wskazuje, że dopuszcza się jednocześnie na jednej działce zabudowę jednym budynkiem z każdego rodzaju wymienionej zabudowy np. budynkiem mieszkalnym, segmentem w zabudowie bliźniaczej, budynkiem garażowym, budynkiem gospodarczym. Z zapisu takiego nie wynika dopuszczenie zabudowy wyłącznie jednym budynkiem na co wprost wskazuje warunek drugi z decyzji o zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

Okoliczność, że Sąd I instancji dostrzegał konieczność uwzględnienia w planie wszystkich warunków z decyzji z 20 grudnia 2020 r. a jednocześnie nie odniósł się do ww. kwestii wskazuje, w ocenie NSA, że Sąd nie rozpoznał istoty sprawy i wszystkich postawionych w skardze zarzutów, czym naruszył art. 134 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. Z uzasadnienia wyroku nie wynika dlaczego analiza planu przez Sąd w kontekście decyzji nie wyjaśniała braku zachowania warunku budowy tylko jednego budynku. Jednoznacznie z zestawienia decyzji i planu wynika, że warunek decyzji nie został zachowany.

Ponadto Sąd I instancji przy ocenie legalności planu z decyzją z 20 grudnia 2020 r. bezpodstawnie utożsamił wskaźnik "wyłączenia z produkcji leśnej" z powierzchnią zabudowy. Oczywiście możliwe jest, że określenia te będą się pokrywać w określonych okolicznościach np. jeśli na działce leśnej powstanie wyłącznie jeden rodzaj zabudowy mieszczący się w przewidzianym limicie wyłączenia z produkcji leśnej. Zazwyczaj jednak wyłączenie z produkcji leśnej ma szersze znaczenie i pod nim kryje się wszelka forma zagospodarowania terenu nie tylko jego zabudowy, która wiąże się z innym jego przeznaczeniem niż leśne zagospodarowanie. Mogą to być nie uznawane co do zasady za zabudowę elementy infrastruktury technicznej (skrzynki licznikowe, przyłącza), ogrodzenia, altany śmietnikowe. W zaskarżonym planie do maksymalnej powierzchni zabudowy wlicza się jedynie budynek wraz z powierzchnią utwardzoną dojazdów i dojść pieszych do budynków (§ 5 pkt 12 planu). Nie można postawić znaku równości pomiędzy wskaźnikiem wyłączenia z produkcji leśnej a wskaźnikiem maksymalnej powierzchni zabudowy bo zazwyczaj są one co do istoty różne.

Plan w § 22 ust. 2 pkt 4 przewiduje maksymalną powierzchnię zabudowy 30% dla terenów w ramach Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (lit. a) oraz 50% dla pozostałych terenów (lit. b). Wykreślenie w całości tego zapisu planu mocą zaskarżonego wyroku spowodowało jednak, że przy zabudowie działki leśnej nie ma ww. limitów zabudowy. Odczytanie planu bez tego zapisu powoduje, że parametry zabudowy na ww. działkach leśnych ustala się na podstawie innych parametrów zabudowy. I tak w § 22 ust. 2 pkt 5 planu ustala się maksymalną intensywność zabudowy jako 0,6 zaś zgodnie z § 22 ust. 2 pkt 3 lit. a minimalna powierzchnia biologicznie czynna to 70%. W skardze kasacyjnej przedstawiono szczegółowe wyliczenia ww. parametrów dla działki [...] (pow. 979 m2), z których wynika, że na działce [...] mógłby powstać jedynie budynek 3 kondygnacyjny bez dojazdów dojść i innej infrastruktury, który skutkowałby wyłączeniem powierzchni z produkcji leśnej o wartości 195,8 m2, przy 2 kondygnacjach wskaźnik ten wynosiłby już 293,7 m2. Z tego wynika, że stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności tylko § 22 ust. 2 pkt 4 planu doprowadziło do tego, że potencjalny inwestor będzie mógł zabudować znacznie większy teren niż pozwalają na to warunki decyzji z 20 grudnia 2020 r. (20% z 979 m2 to 195,8 m2). Wobec tego stwierdzenie nieważności samego § 22 ust. 2 pkt 4 w odniesieniu do działek nr [...], [...], [...] i [...] obręb [...] nie doprowadzi do realizacji warunków decyzji w zakresie możliwej do wyłączenia powierzchni na poziomie do 20% powierzchni działki. Jak wynika z przedstawionych w skardze kasacyjnej obliczeń warunek ten nie jest możliwy do spełnienia przy stwierdzeniu nieważności przepisów planu wskazanych w pkt II. Wobec powyższego pomimo stwierdzenia nieważności planu w pkt 2 zaskarżonego wyroku nadal zachodzi niezgodność planu z warunkami zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne i nie jest możliwe przeznaczenie tych działek na zabudowę jak to czyni plan miejscowy. Tym samym stwierdzenie nieważności planu przez Sąd I instancji powinno odnosić się nie tylko do zakresu wskazanego w pkt I i II zaskarżonego wyroku ale także do wszelkich postanowień części tekstowej i graficznej planu dla obszaru 38 MN w zakresie działek ew. nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. W ocenie NSA, kontrolowany plan nie może przeznaczać tych działek na zabudowę bowiem nie ma wątpliwości, że nie zostały spełnione jakiekolwiek warunki zmiany ich leśnego przeznaczenia na cele nieleśne określone szczegółowo w decyzji Wojewody Mazowieckiego z 20 grudnia 2020 r.

Z tych względów należało stwierdzić naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt II pkt 1. lit b) skargi kasacyjnej i uchylić zaskarżony wyrok na podstawie art. 188 P.p.s.a. w części dotyczącej jego pkt III (pkt 1. sentencji wyroku) i orzec co do istoty poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działek o nr ewid. [...], [...], [...] i działki ewid. nr [...] z obrębu [...] jak stanowi pkt 2. sentencji wyroku.

Uwzględnienie skargi kasacyjnej na podstawie powyższego zarzutu czyni niecelowym odnoszenie się przez NSA do innych zarzutów skargi kasacyjnej. Istotą skargi kasacyjnej było żądanie uchylenia tych wszystkich postanowień miejscowego planu odnoszących się do ww. działek bowiem plan nie zrealizował warunków wynikających z decyzji o zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele (decyzja Wojewody Mazowieckiego z 20 grudnia 2020 r.) do czego organ uchwałodawczy był zobligowany na podstawie art. 20 ust. 1 i art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji nie skontrolował w pełnym zakresie legalności zaskarżonej uchwały czym naruszył art. 3 § 1 i 2 pkt 5, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. Oddalił skargę w części, w której powinna zostać uwzględniona tj. naruszył art. 151 P.p.s.a. i art. 147 § 1 P.p.s.a.

W ocenie NSA, zasadne było ogólne określenie zakresu nieważności zaskarżonej uchwały tak by odnosiła się ona do wszelkich postanowień tegoż planu dotyczących wskazanych w skardze działek tak w jego części tekstowej jak i graficznej.

Rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz z tą częścią rozstrzygnięcia Sądu I instancji, która nie została uchylona oznaczają, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został w całości wyeliminowany z obrotu prawnego w odniesieniu do działek o numerach ew. [...], [...], [...] i [...] położonych w P. w obrębie [...].

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na postawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.