Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 477/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2010-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32   ust. 1,  art. 37 a  pkt 1,  art. 45 ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 10, 77, 78, 86, 107 par. 3, 108 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1,  art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk - Meder, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. sprawy ze skargi R. O. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska oddala skargę.


UZASADNIENIE

Komendant Miejski Policji w [...], działając na podstawie art. 32, art. 37 a pkt 1, art. 121 ust.1 w związku z art. 45 ust. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.), rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] , z dniem [...] zwolnił nadkomisarza R. O., specjalistę Wydziału Techniki Kryminalistycznej Komendy Miejskiej Policji w [...] z zajmowanego stanowiska i na okres [...] przeniósł go do swojej dyspozycji, z zachowaniem prawa do uposażenia w wysokości przysługującej przed zwolnieniem ze stanowiska. Na podstawie art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej "Kpa", decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu powyższego rozkazu organ stwierdził, iż rozkazem organizacyjnym nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...], zajmowany przez nadkom. R. O. etat specjalisty, w korpusie oficerów w Wydziale Techniki Kryminalistycznej KMP w [...] został zlikwidowany, co było konsekwencją zarządzenia organizacyjnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...], zgodnie z którym w Komendzie Miejskiej Policji w [...] zmniejszono liczbę etatów o [...] , w tym o 3 w korpusie oficerów.

Nadkom. R. O. w [...] r. przez 298 dni, w [...] r. przez 300 dni oraz w [...] r. przez 302 dni nie realizował zadań przypisanych do zajmowanego przez siebie stanowiska służbowego z powodu długotrwałych, usprawiedliwionych nieobecności w służbie.

W związku z powyższym w dniu [...] wszczęto postępowanie administracyjne z urzędu w celu zbadania zasadności zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska nadkom. R. O. i przeniesienia do dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w [...], o czym zgodnie z art. 61 § 1 i 4 Kpa poinformowano ww. funkcjonariusza w dniu [...].

Jednocześnie nadkom. R. O. został pouczony o prawie do czynnego udziału w postępowaniu, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przeglądania akt sprawy, brania udziału w przeprowadzeniu dowodu, jak również ustanowienia pełnomocnika, w terminie do 5 dni od daty powiadomienia.

W dniu [...] nadkom. R. O., wnioskiem z dnia [...], wystąpił o wyłączenie Komendanta Miejskiego Policji w [...] od prowadzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] odmówił wyłączenia Komendanta Miejskiego Policji w [...] od udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Z wymienionym postanowieniem nadkom. R. O. zapoznał się w dniu [...].

W dniu [...] nadkom. R. O., wnioskiem z dnia [...], wystąpił także o włączenie do akt postępowania administracyjnego wykazu wolnych etatów w KMP w [...] na dzień [...]. Postanowieniem z dnia [...] Komendant Miejski Policji w [...] oddalił zgłoszony wniosek jako bezprzedmiotowy. Z wymienionym postanowieniem nadkom. R. O. zapoznał się w dniu [...].

W dniu [...] nadkom. R. O., wnioskiem z dnia [...] wystąpił o włączenie do akt postępowania administracyjnego kopii rozkazu organizacyjnego nr [...]Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] Zgodnie z wnioskiem przedmiotowy rozkaz organizacyjny został włączony do akt postępowania administracyjnego.

W dniu [...] nadkom. R. O. zapoznał się ze wszystkimi, dotychczas zgromadzonymi materiałami w postępowaniu, w tym z pismem z dnia [...] informującym o możliwości zapoznania się z aktami postępowania w terminie do 3 dni od daty otrzymania pisma. Jednocześnie został pouczony o przewidywanym terminie zamknięcia przedmiotowego postępowania po upływie wskazanego czasu.

W dniu [...] funkcjonariusz wystąpił z wnioskiem z dnia [...] o włączenie do postępowania Zarządzenia nr [...] KGP z dnia [...] Zgodnie z wnioskiem, wskazane zarządzenie wraz z późniejszymi zmianami włączono do akt postępowania.

W dniu [...] nadkom. R. O. wystąpił o prolongowanie ostatecznego terminu końcowego zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami w przedmiotowym postępowaniu. Pismem z dnia [...] udzielono odmownej odpowiedzi.

Przystępując do uzasadnienia rozstrzygnięcia, organ stwierdził, iż zgodnie z art. 32 ustawy o Policji do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych.

Zgodnie z art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy.

Na podstawie art. 32 ustawy o Policji możliwe jest zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego połączone z równoczesnym przeniesieniem policjanta na podstawie art. 37a pkt 1 ww. ustawy do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych na okres poprzedzający mianowanie na inne stanowisko służbowe, nie dłuższy niż 12 miesięcy.

Przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji przełożonego ma charakter tymczasowy, pozwalający w terminie 12 miesięcy, zdecydować organowi o zawodowej przyszłości funkcjonariusza z uwzględnieniem potrzeb etatowych Policji.

Art. 45 ust. 3 ustawy o Policji stanowi, że decyzje w sprawach, o których mowa w art. 37 - 41 tej ustawy podejmuje przełożony wymieniony w art. 32 ust. 1.

Zdaniem organu, stosownie do przepisu art. 28 ustawy o Policji stosunek służbowy funkcjonariusza Policji, powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Wynika z tego, że zgody stron wymaga jedynie zadecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków pełnienia tej służby. Istotą służby w Policji jest zaś dyspozycyjność funkcjonariuszy i zdyscyplinowanie, bez których służby te tracą nieodzowną w ich funkcjonowaniu operatywność. Dlatego temu stosunkowi nadano charakter stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Przejawem tej szczególnej podległości służbowej jest uprawnienie do zwolnienia policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesienia do swojej dyspozycji.

W ocenie organu, przeniesienie wymienionego policjanta do jego dyspozycji wynika również z chęci uniknięcia ewentualnych błędów, jakie mogłyby zrodzić się przy pochopnym wskazaniu nowego stanowiska dla policjanta bardzo często nie realizującego zadań służbowych z powodu długotrwałych, usprawiedliwionych nieobecności w służbie.

Art. 121 ustawy o Policji stanowi, że w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość.

Na podstawie art.108 § 1 Kpa, rozkazowi nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny tożsamy z interesem służby, polegający na konieczności uregulowania struktury etatowej w Komendzie Miejskiej Policji w [...], zgodnie z rozkazem organizacyjnym nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia v.

Funkcjonariusz R. O. odwołał się od powyższego rozkazu personalnego. W swoim odwołaniu funkcjonariusz zarzucił rozstrzygnięciu Komendanta Miejskiego Policji w [...] naruszenie:

- prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie dyspozycji przepisu art. 37a pkt 1 ustawy o Policji,

- prawa materialnego poprzez bezprawne wykorzystanie instytucji przeniesienia policjanta do pełnienia służby o czasowo nieuregulowanym statusie,

- przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 10, 77, 78, 86 i art. 107 § 3 Kpa,

- art. 108 § 1 i art. 109 § 1 Kpa poprzez bezprawne ich zastosowanie.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...], z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania R. O., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa,

1) uchylił zaskarżony rozkaz personalny nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] w części dotyczącej:

a) daty zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji, i daty te ustalił odpowiednio na dzień [...]

b) daty zakończenia okresu przeniesienia do dyspozycji tj. [...] i ustalił, że przeniesienie to następuje na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe, nie dłuższy niż 12 miesięcy,

2) w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Komendant Wojewódzki Policji w [...] stwierdził, iż uzasadnienie dla rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w [...] stanowiła likwidacja etatu specjalisty w Wydziale Techniki Kryminalistycznej KMP w [...] rozkazem organizacyjnym nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...], co z kolei było konsekwencją zarządzenia organizacyjnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...], zgodnie z którym w Komendzie Miejskiej Policji w [...] zmniejszono liczbę etatów o [...], w tym o 3 w korpusie oficerów. Decyzji tej nadano na podstawie art. 108 § 1 Kpa rygor natychmiastowej wykonalności. Rozkaz personalny doręczono policjantowi w dniu [...].

Uwzględniając przedstawiony powyżej stan faktyczny sprawy organ odwoławczy uznał, iż zaskarżona decyzja wymaga zmiany w części dotyczącej daty zwolnienia z zajmowanego stanowiska oraz okresu przeniesienia do dyspozycji przełożonego z uwagi na fakt, iż została doręczona zainteresowanemu dopiero w dniu [...]

Zgodnie z art. 28 ustawy o Policji stosunek służbowy funkcjonariusza Policji, powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Wynika z tego, że zgody stron wymaga jedynie kwestia nawiązaniu stosunku służbowego. Istotą służby w Policji jest dyspozycyjność funkcjonariuszy i dlatego nadano jej status stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Tak więc wynikające z ustawy prawo do podejmowania decyzji o przeniesieniu funkcjonariusza do dyspozycji co do zasady daje przełożonemu służbowemu władzę jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SAlWa 298/09).

Przeniesienie nadkom. R. O. do dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w [...] nastąpiło na podstawie art. 32 oraz art. 37a pkt 1 ustawy o Policji.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 ww. ustawy do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) policji oraz komendanci szkół policyjnych. Ponadto art. 45 ust. 3 ustawy o Policji stanowi, że decyzje w sprawach o których mowa wart. 37 - 41 podejmuje przełożony wymieniony wart. 32 ust. 1.

Stosownie do treści art. 37a ustawy o Policji, policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego, można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres:

1) poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy,

2) zwolnienia z obowiązku wykonywania zadań służbowych, udzielonego na zasadach określonych w przepisach o związkach zawodowych,

3) delegowania do pełnienia zadań służbowych poza Policją w kraju lub za granicą.

Na podstawie tego przepisu dopuszczalne jest zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska, połączone z równoczesnym przeniesieniem go do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Ustawodawca nie wskazał kryteriów, którymi powinien kierować się organ dokonujący takiego przeniesienia, zatem przepisy cytowanej ustawy pozostawiają właściwym przełożonym ocenę zasadności i celowości zastosowania wyżej wymienionej instytucji w konkretnym przypadku.

Decyzja o zwolnieniu policjanta i przeniesieniu go do dyspozycji ma charakter uznaniowy, co wynika z konstrukcji art. 37a, a zwłaszcza z użycia w nim słowa "można". Oznacza to, że właściwy przełożony może wydać niekorzystny z punktu widzenia skarżącego rozkaz personalny, jeśli w jego ocenie zostały spełnione zawarte w tym przepisie przesłanki. Uznanie administracyjne oznacza możliwość wyboru przez organ administracyjny przy podejmowaniu decyzji określonego w normie prawnej następstwa prawnego. Z uznaniem mamy do czynienia wówczas, gdy norma prawna zawiera dyspozycję w formie alternatywnej, najczęściej poprzez sformułowanie: "organ może" (por. T. Woś "Postępowanie administracyjne", Warszawa 1996, str. 50).

Zdaniem organu odwoławczego, z zaskarżonego rozkazu personalnego wynika, iż przeniesienie nadkom. R. O. do dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w [...] nastąpiło na okres poprzedzający jego mianowanie na inne stanowisko służbowe, w związku z likwidacją etatu specjalisty w Wydziale Techniki Kryminalistycznej KMP w [...], na mocy rozkazu organizacyjnego Komendanta Miejskiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...], co stanowiło konsekwencję zarządzenia organizacyjnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...], zgodnie z którym w Komendzie Miejskiej Policji w [...] zmniejszono liczbę etatów policyjnych o [...], w tym o [...] w korpusie oficerów.

Wydany w rozpoznawanej sprawie rozkaz personalny stanowi element realizacji prerogatyw przełożonego polegających na kształtowaniu struktur podległej jednostki oraz prowadzeniu polityki kadrowej w sposób najbardziej odpowiadający efektywnej realizacji ustawowych zadań i obowiązków Policji.

W ocenie organu, występującej w przedmiotowej sprawie uznaniowości nie należy jednak utożsamiać z zupełną dowolnością i swobodą decyzyjną przełożonego. Przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, nie zakreślają wprawdzie granic uznania administracyjnego, jednak nie zwalnia to organu z obowiązku przestrzegania procedury administracyjnej, a w szczególności zasad ogólnych wymienionych w rozdziale 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kpa.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy i przystępując do oceny legalności przedmiotowej decyzji pod względem formalnoprawnym organ odwoławczy stwierdził, iż Komendant Miejski Policji w [...] miał prawo do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia i prawidłowo poprzedził je przeprowadzeniem postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 37a ustawy o Policji przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji ma charakter tymczasowy, pozwalający na podjęcie decyzji o jego dalszych perspektywach zawodowych, z uwzględnieniem możliwości etatowych macierzystej komendy. Stąd też, w ocenie organu odwoławczego, zaskarżony rozkaz personalny nie tylko znajduje umocowanie w przepisach obowiązującego prawa, ale także spełnia wymóg celowośc,i łączący się z koniecznością określenia statusu służbowego nadkom. R. O. w zmienionej strukturze organizacyjnej Komendy Miejskiej Policji w [...].

Analiza uzasadnienia decyzji, w ocenie organu II instancji, wskazuje na to, że Komendant Miejski Policji w [...] zgromadził i wnikliwie rozpatrzył obszerny materiał dowodowy, szczegółowo uzasadniając słuszność przyjętego rozstrzygnięcia, co czyni zadość wymogom określonym w art. 107 Kpa.

Kolejny zarzut odwołania, dotyczący naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 10, 77, 78, 86 Kpa, organ odwoławczy uznał za bezpodstawny. Komendant Miejski Policji w [...] pismem z dnia [...] (doręczonym [...]) wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zbadania zasadności zwolnienia nadkom. R. O. z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego w sprawach osobowych na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy, powiadamiając funkcjonariusza o przysługujących mu uprawnieniach procesowych. Skarżącemu zapewniono możliwość czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, a także możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Z uprawnień tych zainteresowany częściowo skorzystał, m.in. wnosząc o wyłączenie z udziału w rozpatrywaniu sprawy Komendanta Miejskiego Policji w [...] (pismo z dnia [...]), a także składając kolejne wnioski dowodowe i zapoznając się ze zgromadzonym materiałem w dniu [...]. Tym samym argumentacja nadkom. R. O. dotycząca naruszeń art. 10 Kpa (udział strony w postępowaniu) oraz art. 77, 78, 86 Kpa (postępowanie dowodowe) nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, a także w treści uzasadnienia spornej decyzji.

Odnosząc się do sformułowanych przez skarżącego zastrzeżeń w kwestii nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ stwierdził, iż zgodnie z art. 108 § 1 Kpa decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego, albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, bądź też, ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W przedmiotowej sprawie rygor natychmiastowej został nadany ze względu na tożsamy z interesem służby ważny interes społeczny, związany z koniecznością niezwłocznego dostosowania stanu kadrowego do znowelizowanej struktury organizacyjnej Komendy Miejskiej Policji w [...].

Analizując zarzut dotyczący naruszenia art. 109 Kpa organ stwierdził, że ani art. 109 § 1 Kpa, ani inny przepis prawa nie uzależnia skuteczności doręczenia decyzji od przekazania stronie jej oryginału (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2003 r., sygn. akt II SA 13/03, Lex nr 149501). Wydanie uwierzytelnionej przez pracownika organu kopii decyzji spełnia ustawowe wymogi doręczenia i nie daje podstawy do jej uchylenia w trybie odwoławczym.

W ocenie organu II instancji, dokonana kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, w kontekście postanowień art. 7 Kpa wykazała, iż Komendant Miejski Policji w [...] odniósł się w uzasadnieniu decyzji do całokształtu okoliczności świadczących o słuszności i celowości przyjętego rozstrzygnięcia.

Analizując zarzut kontynuacji postępowania przed organem I instancji po wydaniu decyzji administracyjnej organ uznał, że istotnie w dniu [...] Komendant Miejski Policji w [...] wydał postanowienie dotyczące oddalenia złożonego przez skarżącego [...] wniosku w sprawie włączenia do akt postępowania administracyjnego Zarządzenia Organizacyjnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...]. Wydanie postanowienia już po wydaniu decyzji stanowi uchybienie ze strony organu I instancji, jednak naruszenie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Żądanie przeprowadzenia określonego dowodu w sprawie uzależnione jest od spełnienia przesłanki celowości, bowiem przedmiotem dowodu musi być okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, a więc dotycząca przedmiotu sprawy i mająca znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Analiza treści Zarządzenia Organizacyjnego KGP nr [...] prowadzi do wniosku, iż nie ma ono waloru dowodowego w przedmiotowym postępowaniu.

Organ podniósł, że rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ drugiej instancji posiada kompetencje merytoryczno-reformatoryjne oraz kompetencje kasacyjne. Zasada dwuinstancyjności postępowania odwoławczego polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wynika z tego obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórnego rozstrzygania tej samej sprawy. Zasadny jest zatem wniosek, iż przy ponownym badaniu jej istoty organ II instancji dokonuje nie tylko kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale również całego toku postępowania.

Powyższa decyzja, a także decyzja pierwszoinstancyjna, została zaskarżona przez R. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...].

Zaskarżonym rozstrzygnięciom skarżący zarzucił naruszenie przede wszystkim procedury administracyjnej wynikającej z art. 40 § 2 Kpa, a nadto:

1. prawa materialnego poprzez błędne "zbiorcze - jednoczesne" zastosowanie dyspozycji przepisu art. 37a pkt 1 ustawy o Policji,

2. prawa materialnego poprzez bezprawne wykorzystanie instytucji przeniesienia policjanta do pełnienia służby w szczególnej grupie kadrowej o czasowo nieuregulowanym statusie w celu innym, niż ten do jakich instytucja ta została ustanowiona,

3. przepisów postępowania przez nieuwzględnienie treści art. 10 Kpa, polegające na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu,

4. przepisów postępowania przez nieuwzględnienie treści art. 77 Kpa, polegające na zaniechaniu obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrywania całego materiału dowodowego,

5. przepisów postępowania przez nieuwzględnienie treści art. 78 Kpa, polegające na nieuwzględnieniu żądań strony dotyczących przeprowadzenia dowodów z dokumentów, które organ sam przywoływał,

6. przepisów postępowania przez nieuwzględnienie treści art. 86 Kpa, polegające na zaniechaniu przesłuchania strony,

7. przepisów postępowania przez nieuwzględnienie art. 107 § 3 Kpa w zakresie właściwej podstawy prawnej oraz uzasadnienia decyzji,

8. przepisów postępowania poprzez bezprawne zastosowanie art. 108 § 1 Kpa i nadanie rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności,

9. przepisów postępowania poprzez bezprawne niestosowanie się do dyspozycji art. 109 § 1 Kpa w przedmiocie doręczenia stronie oryginału decyzji.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji pierwszoinstancyjnej oraz o uchylenie, bądź stwierdzenie nieważności decyzji drugoinstancyjnej - rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] Nr [...].

W uzasadnieniu skargi R. O. w pierwszej kolejności zasygnalizował, iż ani organ pierwszej instancji, ani organ drugoinstancyjny nie respektowały ustanowionego przez niego pełnomocnictwa. Wyjaśnił, iż dnia [...] udzielił pełnomocnictwa we wszelkich sprawach administracyjnych między sobą, a organami Policji swojej małżonce W.O. Pełnomocnictwo to przekazał organowi - Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...] za pośrednictwem sekretariatu Sekcji Techniki Kryminalistycznej KMP w [...] (gdzie pełnił w tym czasie służbę w delegacji) - tego samego [...]. Dowodem powyższego jest ( na kopii dokumentu ) odcisk pieczęci tej komórki organizacyjnej oraz naniesione adnotacje w postaci daty przyjęcia dokumentu oraz nadanego mu numeru ([...]).

W ocenie skarżącego, umocowanie zatem skutecznie nastąpiło z dniem [...]. W tym czasie nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne z jego udziałem. Wskazane pełnomocnictwo powinno trafić do jego akt osobowych, po to by w przypadku wszczęcia jakiegoś postępowania administracyjnego nie pominięto pełnomocnika w prowadzonych czynnościach.

Prawidłowość takiego umocowania pełnomocnika skarżącego, cyt.: "we wszelkich sprawach administracyjnych" potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnymi wyrokami z dnia 8.01.2008 r., sygn. akt I OSK 990/07 oraz z dnia 1.07.2009 r., sygn. akt I OSK 1154/08.

Niestety w toku przedmiotowego postępowania pełnomocnik nie został powiadomiony o jego wszczęciu, nie został pouczony o przysługujących mu uprawnieniach, nie zapewniono mu możliwości czynnego udziału w imieniu skarżącego w prowadzonych czynnościach, nie zapoznano go ze zgromadzonymi w sprawie dowodami i oraz materiałami, nie umożliwiono mu zgłoszenia wniosków, żądań, czy dowodów w sprawie. Wreszcie nie doręczono mu decyzji pierwszo- oraz drugoinstancyjnej.

Powyższa okoliczność, zdaniem R. O., podważa legalność wszelkich czynności prowadzonych w przedmiotowej sprawie i prowadzi do uzasadnionego stwierdzenia, że organ naruszył jego uprawnienia wynikające z art. 10 § 1 Kpa, która to wadliwość powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych decyzji. Przy czym dyskusyjnym pozostaje, czy powinno to nastąpić w trybie uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, czy też raczej odrzucenia przedmiotowej skargi w związku z tym, iż jest ona przedwczesna, albowiem brak skutecznego doręczenia prawidłowo ustanowionemu pełnomocnikowi obu decyzji (uwzględniając dyspozycję art. 110 Kpa) oznacza, iż nie funkcjonują one w obrocie prawnym. Brak natomiast funkcjonowania ich w prawnym obrocie skutkuje brakiem funkcjonalnego związku przedmiotowej skargi ze skutkami wydania skarżonych decyzji.

Skarżący zwrócił uwagę, iż wnioskował o umożliwienie mu udziału w postępowaniu przed organem drugiej instancji, a w szczególności zapoznania się z aktami postępowania oraz stanowiskiem Komendanta Miejskiego Policji w [...], które miało zostać sporządzone po analizie jego odwołania przez ten organ. Organ odwoławczy, do którego kierowane było pełnomocnictwo nie umożliwił postulowanego uczestnictwa ani skarżącemu, ani ustanowionemu pełnomocnikowi.

Istotnym, w opinii R. O., obok powyższego naruszenia dyspozycji art. 40 § 2 w związku z art. 10 § 1 Kpa, jest korespondujące z nim naruszenie procedury administracyjnej, polegające na naruszeniu przez organ obowiązku doręczenia stronie decyzji. Zgodnie z komentarzem do przepisu art. 109 Kpa (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, 2009, C H. Beck, Wydanie: 10) w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada ogólna pisemności, ustanowiona w art. 14 § 1 (...). Przepis art. 109 § 1 stanowi o doręczeniu stronom "decyzji", a więc jej oryginału, a nie odpisu, wyciągu z protokołu posiedzenia organu, czy też kopii decyzji. Strona jest uprawniona do otrzymania w oryginale, z własnoręcznym podpisem osoby reprezentującej organ dokumentu, jakim jest decyzja sporządzona na piśmie.

Na potwierdzenie powyższego poglądu skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, tj.: wyrok WSA z 6.04.2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2382/04 oraz z 30.01.2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1729/06.

Zgodnie z pierwszym z wymienionych orzeczeń "treść (...) przepisu nakazuje organowi doręczyć stronom decyzję, przez co należy rozumieć, że doręcza się oryginał. Każda "kopia" decyzji, która zostaje doręczona stronom, musi być podpisana przez osobę upoważnioną do wydania decyzji, przez co każdy egzemplarz jest decyzją na prawach oryginału. W razie stwierdzenia, iż egzemplarz znajdujący się w aktach administracyjnych różni się od tego, którym dysponuje strona, wzorcowym egzemplarzem winien być ten, który został doręczony stronie, albowiem on wszedł do obrotu prawnego. Nie można traktować jako oryginału, a tym bardziej jako duplikatu, wydruku komputerowego decyzji."

Zgodnie zaś z drugim wyrokiem nie ulega wątpliwości, iż rozkaz personalny jest decyzją administracyjną. "Przepis (...) nakazuje zatem organowi doręczyć stronie decyzję administracyjną (rozkaz personalny) lub wyciąg z tej decyzji (w sytuacji, gdy sporządzona została w formie zbiorowej). Należy przez to rozumieć, że stronie, o ile decyzja nie została sporządzona w formie zbiorowej, doręcza się oryginał decyzji. Każda "kopia" decyzji, która zostaje doręczona stronie musi być podpisana przez osobę (...) upoważnioną do wydania decyzji. Każdy egzemplarz jest zatem decyzją na prawach oryginału "(por. postanowienie NSA z dnia 7 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA/Gd 1248/96).

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy skarżący stwierdził, że organ nie doręczając stronie (jej prawidłowo ustanowionemu pełnomocnikowi) oryginału decyzji oraz doręczając nieskutecznie tylko mandatowi kserokopię decyzji zawierającej kserokopię podpisu (lub facsimile ..., ponieważ na podstawie kserokopii trudno to stwierdzić) potwierdzoną za zgodność, pośrednio sam przyznaje się do działania niezgodnego z prawem, w tym do dyskryminacyjnego traktowania strony postępowania. Działanie jego bowiem powoduje, że oryginałem dysponuje organ, strona zaś tylko jego kopią. W ocenie R. O., powyższa okoliczność, osobno i pospołu z poprzednią wskazuje, że skarga jest prawdopodobnie przedwczesna, albowiem skarżona decyzja w trybie i formie przewidzianych prawem, jak dotąd nie weszła nawet do obrotu prawnego.

Skarżący podał dalej, że naruszeniem przepisów postępowania, które nastąpiło w fazie drugoinstancyjnej, jest nieuwzględnienie przez organ art.107 § 3 Kpa. Polegało ono na pominięciu wymaganych prawem elementów w treści uzasadnienia drugoinstancyjnego. Zgodnie z tym uregulowaniem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W doktrynie przyjmuje się, że konstrukcja prawidłowego uzasadnienia powinna spełniać szereg postulatów co do treści i formy. Zaliczyć do nich należy trzy zasadnicze elementy: wyjaśnienie zmierzające do ustalenia faktów, ustalenia ich znaczenia według normy prawnej oraz zastosowanie normy obowiązującej (por. B. Adamiak,J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 7, Warszawa 2005, C H., s. 516).

Zdaniem R. O. trudno elementów tych doszukać się w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, tak pierwszo-, jak i drugoinstancyjnej. Tym bardziej, że miały one charakter uznaniowy. Taka sytuacja czyni ich uzasadnienia pozornymi, ponieważ nie zawierają one wymaganych prawem elementów, nieadekwatnymi do sprawy przeniesienia policjanta do grupy kadrowej o czasowo nieuregulowanym statusie, a co za tym idzie dowodzi kwalifikowanej ułomności decyzji.

Organ drugiej instancji w zasadzie zbiorczo odniósł się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów, nie wdając się w polemikę z nimi. Powyższe dowodzi albo tego, że organ uznał je za zasadne, albo nie rozpatrywał ich, gdyż nie posiadał do tego stosownych umiejętności. Stąd konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, albowiem organ nie wyjaśnił np.: jak, kiedy, w jakich okolicznościach, w jakim zakresie i dlaczego organ pierwszoinstancyjny zastosował w tej sprawie podstawę prawną ust. 1 art. 45 ustawy o Policji, powołując się na ów przepis w decyzji pierwszoinstancyjnej. Okoliczność tego rodzaju czyni decyzję drugoinstancyjną wadliwą, bo dla strony niezrozumiałą. Jest to sprzeczne z zasadami i warunkami określonymi w art. 8, 11 i 107 Kpa.

R. O. podniósł także, że organ drugoinstancyjny nie odniósł się do przeprowadzonej przez skarżącego analizy uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej, która prowadzi do wniosku, że de facto zawiera ono wyłącznie informacje, iż wszczęcie postępowania było rzekomo skutkiem tego, że zajmowany przez skarżącego etat specjalisty został zlikwidowany, gdy tymczasem w rozkazie organizacyjnym organ mówi wyłącznie o jego wyłączeniu ze stanowiska, a nie o jego likwidacji. Organ ten nie wyjaśnił również zarzutów i wątpliwości w przedmiocie informacji, iż przyczyną wszczęcia postępowania był stan zdrowia skarżącego oraz wywołana nim usprawiedliwiona absencja w służbie.

W ocenie skarżącego, argument ten nijak nie przystawał do przedmiotu prowadzenia postępowania zwłaszcza, że jego stan zdrowia i wywoływana nim absencja jest bezpośrednim skutkiem mobbingu, jakiemu był poddawany w Komendzie Miejskiej Policji w [...].

Podniósł dalej, że uzasadnienie zawiera pobieżną i mało precyzyjną relację przebiegu postępowania.

R. O. wskazał, iż ujawniona intencja wprost przyznaje, że w KMP w [...] są wakujące stanowiska, które mógłby objąć, jednakże organ nie jest zainteresowany normalizacją sytuacji kadrowej, lecz dalszym pogłębianiem dolegliwości mobbingowych oraz wywoływaniem absencji, którą ma zamiar wykorzystać jako ewentualny argument i powód rozwiązania z nim stosunku służbowego. Brak odniesienia organu drugoinstancyjnego do inkryminowanego charakteru zwierzeń organu pierwszoinstancyjnego rodzi wątpliwości natury funkcjonalnej. Jeśli bowiem Policja, a więc formacja powołana do strzeżenia porządku prawnego, nie reaguje na zarzuty stosowania mobbingu, to wielce prawdopodobnym jest, że ów mobbing jest zjawiskiem naturalnym i stosowanym przez organ drugoinstancyjny jako środek do zarządzania podwładnymi oraz podległą mu częścią formacji. Ponadto uchylanie się przez organ drugoinstancyjny od wyjaśniania zarzutów krytycznych nie ma niczego wspólnego z wypełnianiem dyspozycji art. 107 § 3 Kpa i tym samym czyni zaskarżoną decyzję wadliwą w stopniu znacznym i generującym konieczność wycofania jej z obrotu prawnego.

Organ drugoinstancyjny zupełnie nie odniósł się również do zarzucanej przez skarżącego organowi pierwszoinstancyjnemu bezczynności w realizacji jego wniosku o włączenie do akt postępowania wykazu wakatów w Komendzie Miejskiej Policji w [...]. Realizacja tego wniosku, w opinii R. O., pozwoliłaby (także Sądowi) ustalić, czy rzeczywiście była potrzeba przenoszenia skarżącego w niebyt (do tzw. dyspozycji), z którego na mocy obowiązujących przepisów, po roku można go będzie zwolnić ze służby w Policji, czy też w jednostce Policji istniały nieobsadzone stanowiska o randze równorzędnej lub wyższej, na których mógłby on pełnić służbę, uwzględniając jego 24 - letni staż, doświadczenie prawne, administracyjnoprawne, kryminalistyczne, etc. Realizacja tego wniosku pozwoliłaby także Sądowi ustalić, czy organ mimo możliwości zatrudnienia, dąży do wydalenia go ze służby za wszelką cenę, bezprawnie wykorzystując instrument przeniesienia do tzw. dyspozycji.

Ponadto organ drugoinstancyjny zaniechaniem w przedmiocie wyjaśnienia faktycznych intencji organu pierwszoinstanycjnego (który działał prawdopodobnie zgodnie z jego wytycznymi) w zasadzie potwierdził istnienie w strukturach Policji z góry powziętego zamiaru pozbycia się skarżącego ze służby w odwecie za ujawnianie, wskazywanie oraz upublicznianie w ramach stowarzyszenia zwykłego Komitet Obrony Policjantów nieprawidłowości popełnianych przez kierownictwo Policji szczebla centralnego, wojewódzkiego oraz powiatowego (miejskiego), które skutkowało np.: w [...] okresowym (na ponad rok) zamknięciem Policyjnej Izby Zatrzymań przy ul. [...] przez Sanepid, bezterminowym Stacji Benzynowej przy ul. [...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Państwową Inspekcję Pracy, wydaniem 43 nakazów administracyjnych wobec Komendanta Miejskiego Policji w [...], wydaniem nakazu administracyjnego zorganizowania palarni w KWP w [...], etc.

Niezależnie od powyższej argumentacji stanowiącej w ocenie skarżącego istotną podstawę do odrzucenia przedmiotowej skargi z powodu jej przedwczesności, R. O. zwrócił uwagę, iż analiza uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej w przedmiotowej sprawie skłania do stwierdzenia, że uwzględniając obowiązujące przepisy administracyjnoprawne nie można się z nią zgodzić, albowiem narusza ona w sposób rażący zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego.

Po pierwsze zgodnie z art. 37a pkt 1 ustawy o Policji "Policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy". Treść przedmiotowego przepisu, zdaniem skarżącego, wyraźnie wskazuje, iż ma on charakter fakultatywny oraz warunkowy. Oznacza to, że na jego podstawie przeniesienie do tzw. "dyspozycji" jest możliwe, nie mniej jednak musi ono być poprzedzone zaistnieniem okoliczności faktycznej w postaci wcześniejszego zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska. Ponadto ustawodawca wskazany przepis w wyniku dokonywanej przez siebie w 2006 r. nowelizacji ustawy o Policji ulokował zaraz po przepisach regulujących instytucje tzw. ,,delegowania" oraz tzw. "powierzenia obowiązków". Takie jego umiejscowienie powoduje, że zaliczyć go trzeba do zbioru przepisów regulujących "nadzwyczajne" pełnienie służby przez funkcjonariuszy na innych stanowiskach, niźli przez nich stale i standardowo zajmowane. Nadzwyczajność stosowania tych rozwiązań legislacyjnych wynikać powinna z zaistnienia "nadzwyczajnych" okoliczności faktycznych, generujących potrzebę szybkiego przesuwania zasobów ludzkich na obszary i do zadań wymagających natychmiastowej reakcji na zagrożenia ze strony Suwerena.

Podobna, jak w wypadku "delegowania" i "powierzenia obowiązków" nadzwyczajność powinna towarzyszyć zatem również przyczynkom do zastosowania instytucji przeniesienia do tzw. "dyspozycji". W dłuższej perspektywie czasu organizacja każdego państwa, w tym jego organów nie jest zjawiskiem w pełni trwałym i stałym. Zmiany społeczne i ekonomiczne oraz wyzwania otaczającego nas świata, wywołują potrzebę zmian organizacyjnych, w tym tworzenia nowych struktur i likwidowania starych. Na taką właśnie okoliczność, tj. czas przeobrażeń ustawodawca ustanowił przepis art. 37a pkt 1 ustawy o Policji.

R. O. podniósł, że z literalnego brzmienia powyższego wywieść można, iż przeniesienie policjanta do tzw. "dyspozycji", czyli do (jak określił sam projektodawca) szczególnej grupy kadrowej o czasowo nieuregulowanym statusie może następować wedle uznania administracyjnego, jakim dysponuje organ, jednakże warunkiem podjęcia takowego działania jest uprzednie zwolnienie policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska.

Zasady logicznego myślenia podpowiadają, że w interesie indywidualnym policjanta oraz interesie społecznym leży by posiadał on zawsze (o ile to możliwe) w pełni dookreślone zasady i warunki pełnienia służby. W przypadku likwidacji na skutek np. reorganizacji określonego stanowiska służbowego zajmowanego przez policjanta na organie, który kierować się winien interesem społecznym oraz interesem indywidualnym strony spoczywa obowiązek przeniesienia policjanta na inne (w miarę możliwości równorzędne) stanowisko, na którym jego wiedza, umiejętności, doświadczenie i wykształcenie pożytkowane będą z korzyścią dla formacji oraz zadań, jakie stawia przed nią Suweren. Dopiero brak wakujących stanowisk upoważnia organ do podjęcia działania w przedmiocie przeniesienia do dyspozycji.

Skarżący stwierdził, że z punktu widzenia zasad logiki oraz obowiązującego prawa niedopuszczalnym jest wszczynanie i prowadzenie postępowania w "zbiorczym" przedmiocie jednoczesnego zwolnienia policjanta oraz przeniesienia do tzw. dyspozycji. Takie bowiem działanie wskazuje na z góry powzięty zamiar przesunięcia policjanta w "niebyt", jakim jest bez wątpienia nieuregulowany status kadrowy oraz potencjalne zagrożenie zwolnieniem ze służby, po upływie okresu 12 miesięcy. Tym samym organ zarazem zwalniając go oraz przenosząc do szczególnej grupy kadrowej o czasowo nieuregulowanym statusie, po uprzednim odrzuceniu wniosku o włączenie do akt sprawy wykazu wakujących stanowisk, tak naprawdę zdradził swoje zamiary. Nie jest on bowiem zainteresowany poszukiwaniem innego stanowiska, dąży jedynie do wytworzenia podstaw faktycznych do zwolnienia skarżącego w przyszłości (po upływie roku) ze służby w Policji.

R. O. podkreślił, że uprzednio organ bezskutecznie usiłował go zwolnić ze służby w Policji na podstawie dwóch sfabrykowanych opinii służbowych. Postępowanie w tym przedmiocie zablokował jednak, jako bezprawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], uchylając decyzje organu jako wadliwe. Działanie organu jest zatem niezgodne z obowiązującym prawem, przedwczesne, ponieważ następuje przed wystąpieniem przesłanki uprzedniego zwolnienia z zajmowanego stanowiska oraz usiłowaniem przeniesienia na inne o określonym statusie i stanowi przejaw zwykłego szykanowania. Przed skutkami takiego szykanowania ostrzegał skarżącego w swojej opinii, dotyczącej projektu ustawy o zmianie ustawy o Policji, w tym wprowadzenia art. 37a prof. nzw. dr hab. J.P., wskazując, iż ten i następujące po nim projektowane uregulowania posiadają znamiona dyskryminacji z art. 32 Konstytucji.

Po drugie, zdaniem skarżącego, zgodnie z uzasadnieniem projektodawcy przepis art. 37a ustawy o Policji miał sankcjonować możliwość utworzenia szczególnej grupy kadrowej ("Dyspozycji komendanta" lub "Grupy Stanowisk Tymczasowych", w której na pewien okres byliby umieszczani policjanci o czasowo nieuregulowanym statusie. Czasowo nieuregulowanym, a zatem nie wiążącym się z zajmowaniem określonego stanowiska, pozbawionym określonych zadań. Status taki musi być wynikiem zwolnienia ze stanowiska lub jego likwidacji. Grupa ta zgodnie z planem projektodawcy ma być przejściowym ujęciem ewidencyjnym do czasu mianowania na kolejne stanowisko służbowe lub zwolnienie ze służby. W grupie tej umieszczani mieli być policjanci w okresie korzystania z urlopów wychowawczych, czy bezpłatnych, przebywający na długotrwałych zwolnieniach lekarskich i oczekujący na komisyjne orzeczenia o stanie zdrowia, zwolnionych z dotychczasowych stanowisk, a przed mianowaniem na kolejne, powracających z dłuższego oddelegowania do pełnienia zadań służbowych poza Policją, a także w czasie wykonywania funkcji z wyboru w związkach zawodowych.

Naruszenie prawa materialnego przy przenoszeniu skarżącego do komórki o czasowo nieuregulowanym statusie nastąpiło, w jego opinii, poprzez bezprawne wykorzystanie instytucji tego przeniesienia do pozbycia się go z komórki organizacyjnej, w której identyfikował oraz ujawniał nieprawidłowości i zagrożenia. Wykorzystano ją zatem w celu innym, niż ten do jakiego instytucja ta została ustanowiona. Możliwość przenoszenia policjantów z jednej jednostki do innej jest bowiem środkiem do prawidłowej realizacji zadań postawionych przed formacją. Z jednej strony pozwala na kierowanie policjantów na takie odcinki walki z przestępczością, gdzie służba odnosić będzie największe korzyści wykorzystując ich predyspozycje, doświadczenia i umiejętności, z drugiej zaś umożliwia samym policjantom dalszy rozwój zawodowy w przypadku wyczerpania możliwości takowego w dotychczasowym ich miejscu pełnienia służby.

R. O. podkreślił, że do Komendy Miejskiej Policji w [...] przeniesiony został w [...]r., wbrew swojej woli, z powodów tożsamych z obecnymi. Pełniąc służbę w Laboratorium Kryminalistycznym KWP w [...] kładł nacisk na zwracanie przełożonym uwagi na nieprawidłowości w pracy laboratorium. Dotyczyły one popełniania przez policjantów przestępstw polegających na wykorzystywaniu nielegalnego oprogramowania do wykonywania ekspertyz, np. dotyczących przestępstw komputerowych, łamania przepisów dotyczących postępowania z powierzonymi materiałami dowodowymi, łamania przepisów ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu, łamania przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i zapobieganiu alkoholizmowi, łamania przepisów BHP podczas wykonywania badań kryminalistycznych, łamanie przepisów ustawy o Policji, rozporządzeń MSWiA i zarządzeń KGP, wystawiania wadliwych faktur i obliczeń kosztów za wykonywane ekspertyzy. Dotąd jednak nikt nie podjął się dzieła rzeczywistej naprawy sygnalizowanych przez skarżącego nieprawidłowości, względnie czynione jest to po ciuchu, bez rozgłosu. Pozwala to organom nie przyznawać się do popełnianych błędów.

Po trzecie naruszenie przepisów postępowania przez nieuwzględnienie treści art. 10 Kpa, polegające na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu wystąpiło w trakcie wszczętego pro forma postępowania administracyjnego w tej sprawie.

Skarżący podniósł, że w sprawie przeniesienia policjanta do innej jednostki, czy komórki organizacyjnej Policji nie można powoływać się skutecznie na dyspozycyjność funkcjonariusza; który podjął się pełnienia służby w Policji i tym samym zrezygnował z pewnych uprawnień osób zatrudnianych w aparacie państwowym w innym trybie. Wynika to, jego zdaniem z faktu, że każde przeniesienie policjanta jest istotną zmianą w treści stosunku służbowego. Tak więc decyzje o przeniesieniu są decyzjami administracyjnymi w ścisłym tego słowa znaczeniu, których wydawanie reguluje w pełni Kodeks postępowania administracyjnego. Dyspozycyjność funkcjonariusza zarezerwowana została dla innych władczych rozstrzygnięć o charakterze wewnętrznym. Są nimi instytucje delegowania oraz powierzania obowiązków na innym stanowisku służbowym. W związku z tym zarzut naruszenia art. 10 Kpa opiera się przede wszystkim na niezapewnieniu mu udziału w postępowaniu.

Zgodnie bowiem z art. 10 Kpa, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

R. O. podniósł, że tego prawa mu nie zapewniono, a postępowanie wszczęto pro forma. Polegało to na tym, że zaskarżoną decyzję wydano przed rozpoznaniem przez organ wszystkich złożonych przez niego wniosków dowodowych, wskutek wydania rozkazu organizacyjnego [...]. W uzasadnieniu wskazanego rozkazu organ powoływał się na treść zarządzenia organizacyjnego KWP w [...] nr [...], zarządzenia organizacyjnego nr [...] KGP, zarządzenia nr [...] KGP z dnia [...] i ustawy o zmianie ustawy budżetowej z dnia [...].

Skarżący podał dalej, że wskazane akty prawne (poza ustawą) nie są aktami prawa powszechnie obowiązującego, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Zarządzenia te są wyłącznie zbiorami poleceń służbowych adresowanych do wszystkich podwładnych Komendanta Głównego. W tym stanie rzeczy skarżący wnioskował o włączenie do akt prowadzonego postępowania treści wskazanych zarządzeń, ponieważ ich lektura pozwoliłaby mu na stwierdzenie, czy w działaniu organu nie ma niczego nieprawidłowego. Organ nie zrealizował jednak wszystkich wniosków skarżącego składanych w tym przedmiocie oraz uniemożliwił mu skuteczne zapoznanie się ze gromadzonymi materiałami, błędnie podnosząc w piśmie z dnia [...] (doręczonym w dniu [...]), iż zarządzenia KGP są aktami powszechnie dostępnymi za pośrednictwem internetu. Tymczasem samo zamieszczenie zbioru poleceń służbowych na tej, czy innej stronie internetowej" nie może stanowić dowodu na to, że wskazany policjant jako adresat wskazanych poleceń zawartych w tym zbiorze zapoznał się z nimi. To z kolei czyni również wadliwym wnioskowanie wywodzone z publikowania w takiej formie wskazanego zbioru poleceń. Polecenia zawarte bowiem w jakichkolwiek zbiorach skutecznymi stają się dopiero od chwili ich przekazania bezpośrednio adresatowi.

Skarżący zaznaczył, że nie jest odbiorcą usług internetowych, zatem nie posiada dostępu do sieci Internet, a tym samym organ ograniczył mu możliwość zapoznawania z materiałami zgromadzonymi w przedmiotowej sprawie.

R. O. zarzucił również, że zaskarżona decyzja wydana została przed rozpoznaniem przez organ wszystkich składanych przez niego wniosków formalnych. Mianowicie w dniu [...] złożył wniosek o przekazanie przedmiotowego postępowania do prowadzenia Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...]. Niezależnie od tego dnia [...] wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o przejęcie prowadzenia przedmiotowego postępowania. Mając na uwadze datę wydania decyzji - organ nie uwzględnił wskazanych wyżej wniosków.

Zaniechania organu I instancji polegają przede wszystkim na tym, że nie uwzględnione zostało jego żądanie włączenia do akt materiałów świadczących o możliwościach (lub ich braku) przeniesienia skarżącego na inne (równorzędne) stanowisko służbowe oraz, że nie zrealizowane zostały najważniejsze wnioski dowodowe i formalne.

Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym na treść wyroku NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt SA/Ka 963/91 (nie publ.) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Łd 694/04.

Takie postępowanie organu, w ocenie strony, kwalifikowane jest jako rażące naruszenie prawa procesowego i stanowi przesłankę do uchylenia decyzji bez względu na to, czy miało ono wpływ, czy też nie na wynik sprawy (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 979/98 nie publ.).

Po czwarte organ I instancji naruszył również obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrywania całego materiału dowodowego poprzez niezastosowanie się do dyspozycji art. 77 Kpa. Obowiązkiem Komendanta Miejskiego Policji w [...] było zebrać i rozpatrzyć w postępowaniu odwoławczym istniejące dowody, w tym dowody wnioskowane przez skarżącego, jako stronę postępowania. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Tymczasem Komendant Miejski nie odniósł się do złożonych wniosków. Taka postawa organu pozwala skarżącemu na sformułowanie zarzutu naruszenia art. 7 Kpa.

Po piąte nastąpiło również naruszenie przez organ I instancji obowiązku przeprowadzenia dowodów, w sytuacji, gdy przedmiotem tych dowodów była okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ i instancji nie uwzględnił zatem żądań strony dotyczących przeprowadzenia dowodów z dokumentów, zwłaszcza tych, które sam przywoływał w rozkazie organizacyjnym (wykaz wakatów w KMP w [...]).

Skarżący podkreślił, że fakt posiadania (lub też nie) przez organ wakujących stanowisk równorzędnych do stanowiska zlikwidowanego, a zajmowanego przeze niego w czasie, kiedy wszczynał przedmiotowe postępowanie ma kapitalne znaczenie dla bytu przedmiotowego postępowania. Ewentualne posiadanie wskazanego wakatu podważałoby bowiem sens przedmiotowej sprawy oraz inkryminowało działanie piastuna organu. Trudno bowiem byłoby pogodzić interes społeczny ze zjawiskiem przymusowego (bez potrzeby) utrzymywania policjanta w "niebycie", jakim jest usiłowanie lokowania go w grupie kadrowej o nieuregulowanym statusie, a zatem bliżej nieokreślonych zadaniach.

Po szóste organ I instancji naruszył obowiązek przesłuchania strony, tj. art. 86 Kpa. Jako strona na skutek "błyskawicznego" zakończenia postępowania skarżący nie zdążył zawnioskować o wysłuchanie jego wyjaśnień i stanowiska w toku przesłuchania.

Po siódme organ wskazał, że rygor natychmiastowej wykonalności nadano decyzji ze względu na ważny interes społeczny, tożsamy z interesem służby, polegający na konieczności uregulowania struktury etatowej w KMP w [...] zgodnie z rozkazem organizacyjnym nr [...] z dnia [...], wydanym przez Komendanta Miejskiego Policji w [...]. Stwierdzenie powyższe w zderzeniu z okolicznościami faktycznymi sprawy, zdaniem R. O., jawi się jako kpina z wszelkich zasad i obowiązującego porządku prawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że "wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddawane wykładni ścisłej Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Odwołując się do pojęcia "niezbędności" niezwłocznego działania, ustawodawca uznaje, że może to nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 Kpa. Zagrożenie to musi mieć realny charakter i nie może być tylko prawdopodobne, a okoliczność ta musi być uwidoczniona w uzasadnieniu (por. Wyrok NSA z dnia 19 lutego 1998 r., sygn. akt V SA 686/97, ON54 1998/4, poz. 147, OSP 1998/11 poz. 19).

W opinii skarżącego warunku tego nie spełnia rozkaz personalny w sprawie przeniesienia go do dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w [...], albowiem w jego uzasadnieniu organ nie wykazał w sposób dostateczny okoliczności wskazujących na niezbędność niezwłocznego działania i związaną z tym konieczność nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji zamykając swoją wypowiedź w jednym zdaniu wskazał tylko, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności wydano ze względu na tożsamy z interesem służby ważny interes społeczny, polegający na konieczności uregulowania struktury etatów KMP w [...], zgodnie z rozkazem organizacyjnym nr [...] z dnia [...], wydanym przez Komendanta Miejskiego Policji w [...]. Nie dopełnił tym samym wymagań określonych w art.108 § 1 Kpa, albowiem nie przytoczył okoliczności wskazujących, że przeniesienie skarżącego do "szczególnej grupy kadrowej o czasowo nieuregulowanym statusie" stanowi ochronę interesu społecznego, który winien być przedłożony nad indywidualny interes strony.

Z daty wydania decyzji, i daty przeniesienia ze stanowiska oraz daty doręczenia decyzji organu I instancji wynika, że nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności zmian, jakie wywołuje decyzja dopiero po trzech tygodniach nie miało najmniejszego sensu. W okresie [...], wbrew twierdzeniom organu, nie istniał jakikolwiek ważny interes społeczny tożsamy z interesem służby, polegający na konieczności uregulowania struktury etatowej w KMP w [...], zgodnie z rozkazem organizacyjnym nr [...] z dnia [...], wydanym przez Komendanta Miejskiego Policji w [...], zwłaszcza, że od dnia [...] upłynął już okres ponad trzech miesięcy w czasie którego, co wynika z twierdzeń organu, struktura etatowa w KMP w [...] nie została jeszcze uregulowana.

Podkreślił dalej, że zgodnie z art. 110 Kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany dopiero od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Do tego czasu wydana decyzja jest tylko projektem, który w każdym czasie można zmienić lub zastąpić innym (por. B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks Postępowania administracyjnego, Komentarz 7, Warszawa 2005, CH. Beck, s. 590). Zatem postępowanie przed organem I instancji trwa do czasu doręczenia stronie decyzji. Z kolei ustanowienie przez stronę pełnomocnika w toku postępowania obliguje organ do uwzględnienia tego faktu i zapewnienia pełnomocnikowi udziału w tym postępowaniu, a także doręczania mu pism (postanowień i decyzji). Wskazany rygor natychmiastowej wykonalności nie posiadał uzasadnienia faktycznego. Co innego, gdyby organ wydał i doręczył mu decyzję w tym samym dniu. Mógł uczynić to za pośrednictwem gońca lub firmy kurierskiej. Usiłowania takiego skarżący jednak nie odnotował.

Po ósme kolejną wadą proceduralną, zdaniem skarżącego, jest nie uwzględnienie przez Komendanta Wojewódzkiego faktu, iż Komendant Miejski Policji w [...] nie jest osobą bezstronną w sprawie. Wadliwość ta wynika z faktu, że w sprawie bezprawnych działań piastuna organu J.P. skarżący składał zawiadomienia do prokuratury oraz wnioski i skargi do Komendanta Wojewódzkiego i Głównego.

W świetle art. 24 § 3 Kpa takie okoliczności dają podstawę do oceny możliwości wyłączenia Komendanta Miejskiego Policji od postępowania w przedmiotowej sprawie. R. O. podkreślił, że wyłączenie pracownika, o którym mowa w art. 24 Kpa dotyczy także wyłączenia organu, o którym mowa w art. 25 Kpa. Odmowa podjęcia przez Komendanta Wojewódzkiego polemiki w tym zakresie, a także inicjatywy do przejęcia sprawy, dowodzi zarzucanego poczucia braku obiektywizmu.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).

Rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do merytorycznego badania zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd ocenił prawidłowość postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie w zakresie, w jakim naruszenie przepisów Kpa mogłoby stanowić podstawę wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności Sąd zbadał czy R. O. ustanowił pełnomocnika w sprawie. Zgodnie z art.33 § 1-3 Kpa pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych, pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu, a pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa.

Pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony lub do prowadzenia poszczególnych spraw albo też ich części bądź tylko niektórych czynności procesowych. Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony, niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa. Z momentem przedstawienia pełnomocnictwa podpisanego przez mocodawcę pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa. Należy odróżnić stosunek pełnomocnictwa istniejący pomiędzy mocodawcą a pełnomocnikiem ( trwa on od momentu udzielenia pełnomocnictwa aż do jego odwołania ) od ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu ( powstaje on z chwilą przedłożenia pełnomocnictwa organowi, przed którym toczy się postępowanie ).

Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu, musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu zgodnie z art. 33 § 2 Kpa. Informacja ta, w oparciu o obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę pisemności (art. 14 § 1 Kpa ), musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach konkretnej sprawy administracyjnej. O ile strona ustanowiła pełnomocnika do wszystkich spraw, w tym także spraw, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań (w ramach pełnomocnictwa ogólnego), to pełnomocnik jest zobligowany złożyć uwierzytelniony odpis tego pełnomocnictwa do akt każdej z prowadzonych spraw ( wyrok NSA z 06.01.2009 r. sygn.akt II GSK 599/08 LEX 516110 ).

W toku niniejszego postępowania administracyjnego ani skarżący, ani jego pełnomocnik, nie podnosili faktu udzielenia pełnomocnictwa. Dopiero w skardze R. O. podniósł zarzut, iż jego pełnomocnik, ustanowiony w oparciu o pełnomocnictwo z dnia 11.05.2006 r., złożone w tym samym dniu w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...], nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania, ani nie doręczono mu wydanych decyzji.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że niezłożenie odpisu pełnomocnictwa do akt niniejszej sprawy powoduje, iż brak jest podstaw do uznania, że w toku postępowania organy administracji publicznej pominęły pełnomocnika strony, a tym samym doszło do naruszenia art.40 § 2 Kpa. Podnoszone przez skarżącego wyroki zapadłe w sprawach o sygn.akt I OSK 990/07 z dnia 8.01.2008 r. i I OSK 1154/08 z dnia 1.07.2009 r. nie przesądziły kwestii obowiązku uznania złożonego przed organem pełnomocnictwa za wiążące w każdej sprawie administracyjnej skarżącego toczącej się przed tym organem, a jedynie wskazały na konieczność wyjaśnienia, w rozstrzyganych tymi wyrokami sprawach, kwestii związanych z udzielonym pełnomocnictwem.

Kolejnym zarzutem skargi jest podniesiony przez skarżącego fakt doręczenia mu zamiast oryginału decyzji, kopii decyzji organu I instancji poświadczonej za zgodność z oryginałem przez pracownika Komendy Miejskiej Policji.

Trzeba zauważyć, iż tylko prawidłowe doręczenie stronie decyzji otwiera jej drogę do korzystania z procesowych uprawnień do weryfikacji wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organ I instancji doręczył funkcjonariuszowi decyzję w formie odpisu, poświadczonego przez pracownika organu za zgodność z oryginałem. Zdaniem skarżącego, decyzja doręczona w ten sposób nie wywołała skutków prawnych, gdyż nie weszła do obrotu prawego, tj. pomimo, że została wydana, nie została stronie prawidłowo doręczona. Według skarżącego, w oparciu o art.109 § 1 Kpa, organ winien był doręczyć mu oryginał decyzji.

Zgodnie z powyższym przepisem decyzję doręcza się stronom na piśmie, a od dnia 17 czerwca 2010 r. ( zmiana Dz.U. Nr 40, poz. 230 art.2 ), także za pomocą środków komunikacji elektronicznej.

Sąd stwierdza, że orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie nie jest jednolite. Obok bowiem orzeczeń wskazujących na wynikający z art.109 § 1 Kpa obowiązek doręczenia oryginału decyzji, funkcjonują orzeczenia przeciwne. Skład Sądu, orzekający w niniejszej sprawie, w całości podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 10.10.2003 r. sygn.akt II SA 13/03 ( LEX 149501), iż "ani art.109 § 1 Kpa, ani inny przepis prawa nie warunkuje skuteczności doręczenia decyzji od doręczenia jej oryginału." Podobne stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12.12.2003 r. sygn. akt III RN 135/03 ( OSNP 2004 r. nr 16, poz.274 ).

Nie ulega wątpliwości, że strona winna otrzymać decyzję administracyjną zawierającą wszystkie jej elementy przewidziane w Kpa oraz w przepisach ustaw szczególnych (art. 107 § 2 Kpa ). Do istotnego elementu każdej decyzji trzeba zaliczyć także podpis osoby (lub osób w przypadku organów kolegialnych) uprawnionej do wydania decyzji. Zatem, że nie można uznać za całkowicie nieprawidłową praktykę doręczania stronom kserokopii decyzji, pod warunkiem że jest to dokument w pełni oddający obraz oryginalnej decyzji, zawierający także wizerunek podpisu lub podpisów, o ile kopia ta jest uwierzytelniona, a więc została sporządzona i podpisana przez uprawnionego do tego pracownika. Sąd ustalił, że poświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia decyzji, znajdująca się w przedłożonych sądowi aktach administracyjnych, jest zgodna z oryginałem. Skarżący na rozprawie nie był w stanie stwierdzić w sposób jednoznaczny czy otrzymany przez niego egzemplarz odpowiada oryginałowi, jednakże, w ocenie Sądu, potwierdza to zarówno treść jego odwołania, jak i skargi.

Przyznać należy, że w kontekście zasady przejrzystości działania administracji publicznej, doręczanie stronom decyzji zawierających oryginalne podpisy osób uprawnionych do ich wydawania, jest praktyką bardziej sprzyjającą realizacji tej zasady, w sytuacji jednak, gdy dopuszczalne stało się doręczanie decyzji także drogą elektroniczną ( za zgodą stron ) i wnoszenie podań przez strony pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej (art.63 § 1 ), nie można uznać, iż doręczenie skarżącemu jedynie kopii decyzji poświadczonej za zgodność z oryginałem nie wywołało skutków prawnych jakie przepisy postępowania administracyjnego wiążą z doręczeniem decyzji.

Podstawą materialnoprawną wydanego w niniejszej sprawie rozkazu personalnego jest art. 32 ust. 1 oraz art. 37a pkt 1 i art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.).

Pierwszy z wyżej wymienionych przepisów stanowi, iż do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych.

Zgodnie natomiast z treścią art. 37a pkt 1 ww. ustawy, policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na stanowisko służbowe, albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Nie ulega jednak wątpliwości, iż na podstawie tego przepisu jest możliwie zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego połączone z równoczesnym przeniesieniem policjanta na podstawie art. 37a pkt 1 ustawy o Policji do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy

Przepisy art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 3 ustawy o Policji mają charakter kompetencyjny, bowiem określają one organy uprawione do podejmowania decyzji w sprawach w nich wymienionych. Treść tych przepisów nie wskazuje kryteriów i merytorycznych przesłanek, uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach. Stąd też, w zakresie decydowania o zwolnieniu funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego i powierzenia pełnienia obowiązków służbowych, ustawodawca pozostawił właściwemu przełożonemu tzw. "luz decyzyjny" w formie uznania administracyjnego.

Zauważyć należy, że stosunek służbowy ma charakter administracyjnoprawny i w odróżnieniu od stosunku pracy brak w nim cechy równości stron. Zgodnie z ustawą o Policji, stosunek służbowy policjanta charakteryzuje się podległością i dyspozycyjnością funkcjonariusza wobec zwierzchnika. Jednak dla zastosowania trybu z art. 37a pkt 1 ustawy o Policji konieczne jest wskazanie istniejących, obiektywnych powodów decyzji personalnej przełożonego.

Stwierdzić należy, że rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...], wydany w rozpoznawanej sprawie, stanowi element realizacji zadań nałożonych na Policję przez ustawę, tj. zapewnienie ochrony, bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Realizacja bowiem tych celów następuje także poprzez kształtowanie struktur Policji oraz sytuacji kadrowej w sposób najbardziej, według założeń kierownictwa, odpowiadający potrzebom realizacji zadań i obowiązków ustawowych. Jak wynika z akt sprawy rozkazem organizacyjnym nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...], zajmowany przez nadkom. R. O. etat specjalisty, w korpusie oficerów w Wydziale Techniki Kryminalistycznej KMP w [...] został zlikwidowany, co było z kolei konsekwencją zarządzenia organizacyjnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...], zgodnie z którym w Komendzie Miejskiej Policji w [...] zmniejszono liczbę etatów o [...], w tym o [...] w korpusie oficerów.

W ocenie Sądu, przy decyzjach personalnych organów Policji, poza kontrolą sądu pozostaje towarzysząca takim decyzjom polityka kadrowa kierownictwa Policji i słuszność ich decyzji z punktu widzenia określonych założeń co do potrzeby obsady poszczególnych stanowisk i potrzeby ewentualnych przesunięć kadrowych (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1295/06 i wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 220/07 opublikowane w internecie CBOSA). Stąd Sąd nie zajął się kwestią podnoszoną przez stronę, a dotyczącą prawidłowości przekształceń organizacyjnych w Komisariacie Miejskim Policji w [...].

Należy podkreślić, że istotą rozpoznawanej sprawy było wyjaśnienie przyczyn zwolnienia skarżącego ze stanowiska i przeniesienia go do dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji, nie zaś badanie zasadności likwidacji stanowiska służbowego, które skarżący zajmował. Wskazywane zatem przez skarżącego zarzuty odnośnie zasadności likwidacji tego stanowiska służbowego wynikającej ze zmian organizacyjnych, nie mogły zostać uwzględnione.

Zgodzić się zatem należy z organem, że dla zapewnienia realizacji ustawowych zadań Policji ma on prawo, w ramach uznania administracyjnego przewidzianego w powołanej podstawie prawnej rozstrzygnięcia, zwolnić ze stanowiska funkcjonariusza, który w [...] r. przez 298 dni, w 2008 r. przez [...] dni oraz w [...] r. przez 302 dni nie realizował zadań przypisanych do zajmowanego przez siebie stanowiska służbowego z powodu długotrwałych, usprawiedliwionych nieobecności w służbie, w sytuacji likwidacji jego stanowiska i przenieść go do swej dyspozycji. Faktu długotrwałych, usprawiedliwionych nieobecności w służbie skarżący nie neguje, choć upatruje przyczynę tej absencji w działaniach organu.

Pamiętać przy tym należy, że zgodnie z art. 37a ustawy o Policji przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji przełożonego ma charakter tymczasowy, pozwalający w terminie 12 miesięcy, zdecydować organowi o zawodowej przyszłości funkcjonariusza z uwzględnieniem potrzeb etatowych Policji.

Powszechnie aprobowany jest pogląd, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakres badania decyzji uznaniowej z prawem ogranicza się do sprawdzenia, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla potrzeb rozstrzygnięcia (czy wyjaśniono wszelkie okoliczności sprawy, czy dowody oceniono zgodnie z art. 77 Kpa i art. 80 Kpa, czy wynik tej oceny znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, czy prawidłowo zinterpretowano przesłanki oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne). Stwierdzenie, że decyzja nie jest dowolna, bo ma oparcie w zebranym materiale dowodowym i jego ocenie, wyklucza ingerencję sądu w swobodny wybór dokonany przez organ administracji. W ocenie Sądu wydane decyzje w sposób wystarczający uzasadniły zwolnienie skarżącego z zajmowanego stanowiska i jego przeniesienie do dyspozycji Komendanta miejskiego Policji w [...].

Skarżący zarzuca, iż w toku postępowania administracyjnego naruszony został także art.10, 77, 78, 86, 107 § 3 i 108 § 1 Kpa.

Zgodnie z art.10 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący upatruje naruszenie tego przepisu poprzez brak udziału jego pełnomocnika w postępowaniu. Kwestia ta została wyjaśniona powyżej, natomiast osobiście skarżący był powiadamiany o możliwości udziału w postępowaniu i możliwości wypowiadania się co do zgromadzonych dowodów i materiałów, czego dowodem jest jego aktywny udział w postępowaniu.

W ocenie Sądu, dowody niezbędne do wydania zaskarżonej decyzji zostały zgromadzone w aktach sprawy, zaś sam fakt nieuwzględnienia wszystkich wniosków dowodowych skarżącego nie stanowi naruszenia art.77 i 78 Kpa. Oddalenie przez organ wniosku dowodowego strony żądającej włączenia do akt administracyjnych wykazu wolnych etatów w Komendzie Miejskiej Policji w [...] uzasadnione zostało przez organ brakiem związku z toczącym się postępowaniem. W ocenie Sądu stanowisko to jest prawidłowe, bowiem w niniejszej sprawie kwestią wymagającą wykazania była podstawa do zwolnienia R. O. z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w [...], nie zaś powierzenia mu innego stanowiska, na jednym z nieobsadzonych etatów.

Zgodnie z art.86 § 1 Kpa, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Jak z treści powyższego przepisu wynika, dowód z przesłuchania stron jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym), bowiem może być przeprowadzony wówczas, gdy po "wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku" pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Skoro organ uznał przeprowadzone postępowanie dowodowe za nie wymagające uzupełnienia mógł nie skorzystać z dowodu z przesłuchania strony.

Kolejnym zarzutem podniesionym przez skarżącego jest zarzut naruszenia art.107 § 3 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W ocenie Sądu zaskarżony rozkaz personalny , a także poprzedzający go rozkaz personalny organu I instancji, nie naruszają art.107 § 3 Kpa w sposób istotny. Choć uzasadnienia te nie są w swej treści idealne, zawierają wskazanie faktów i dowodów na jakich oparł się organ, przedstawiają cały tok postępowania przed organami oraz przytaczają i wyjaśniają podstawę prawną decyzji.

Na podstawie art.108 § 1 Kpa organ z urzędu nadaje decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli natychmiastowe wykonanie decyzji jest niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny. Organ I instancji stwierdził, iż ważny interes społeczny, tożsamy z interesem służby, polega na konieczności niezwłocznego uregulowania struktury etatowej w Komendzie Miejskiej Policji w [...], organ odwoławczy zaś podniósł, iż rozkaz personalny stanowi element realizacji prerogatyw przełożonego polegających na kształtowaniu struktur podległej jednostki oraz prowadzeniu polityki kadrowej w sposób najbardziej odpowiadający efektywnej realizacji ustawowych zadań i obowiązków Policji.

W ocenie Sądu należy stwierdzić, że przy tak dużej w ostatnich latach absencji skarżącego w służbie, choć przełożony skarżącego, w ramach ponoszonej odpowiedzialności za realizację zadań Policji, miał nie tylko prawo, ale i obowiązek, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, podjąć takie działania, które pozwoliłyby na bieżące, niezakłócone i nieprzerwane wykonywanie zadań przez podległych mu funkcjonariuszy, to jednak uzasadnienie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wymagało wykazania w rozkazie personalnym spełnienia przesłanek wynikających z art.108 § 1 Kpa. Brak właściwego uzasadnienia decyzji w tym zakresie stanowi naruszenie wymienionego przepisu, jednakże skarżący nie wykazał by to naruszenie przepisu proceduralnego miało wpływ na wynik sprawy, zaś Sąd, badając sprawę z urzędu, takiego wpływu się nie dopatrzył.

Reasumując zatem należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie nie można zarzucić organowi naruszenia przepisów prawa materialnego, czy też przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu, w jakim mogłoby ono mieć wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.