Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2491/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 105
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 222/17 w sprawie ze skargi A. Sz. i Z. Sz. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od P. J. na rzecz A. Sz. i Z. Sz. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 222/17, po rozpoznaniu skargi A. Sz. i Z. Sz.(dalej również "skarżący") na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie nadbudowy części budynku mieszkalnego P. J., usytuowanego na terenie działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w S., uchylił zaskarżoną decyzję.

W skardze kasacyjnej od ww. wyroku P. J. (dalej również "skarżąca kasacyjnie"), reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art 77 § 1 art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania;

2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

3. zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie poniosła, że postępowanie dowodowe, wbrew temu co twierdzi WSA w Kielcach, zostało przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego prawidłowo. Zdaniem skarżącej kasacyjnie zaskarżony wyrok jest błędny, albowiem sprowadza wadliwość postępowania do braku przesłuchania świadka - A. K. Sąd I instancji całkowicie pominął kwestię, iż A. K. (osoba w podeszłym wieku i często przebywająca poza S.) złożył oświadczenie w tej sprawie i odpowiedział na najbardziej istotne pytania zadane przez urzędników PINB w S. Rozmowa ta wprawdzie odbyła się telefonicznie (spisano z niej notatkę służbową), jednakże wiarygodności tych oświadczeń nikt nie zakwestionował, a jedynie forma złożenia oświadczenia została zakwestionowana przez skarżących A. Sz. i Z. Sz.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie dowód z oświadczenia A. K. był przeprowadzony na wyrost, niejako uzupełniająco do zebranego w sprawie materiału dowodowego i pozostawał de facto bez większego znaczenia dla sprawy. Pozostałe dowody bez jakichkolwiek wątpliwości pozwalają bowiem przyjąć, że kwestionowane pomieszczenie kuchenne zostało nadbudowane w latach 40-tych ubiegłego wieku,

a nie jak twierdzą skarżący po 2002 r. Sąd I instancji zobowiązując organ do przesłuchania świadka nie określił, jakie skutki dla sprawy może przynieść to ponowne przesłuchanie. Przyjmując czysto hipotetycznie, że A. K. zeznałby, iż faktów związanych z wykonywanym przez niego projektem nie pamięta z uwagi na upływ czasu (2002 r.) i jego wiek, czy też nawet zaprzeczyłby swoim wcześniejszym oświadczeniom, to i tak materiał dowodowy zebrany w sprawie pozwala z całą pewnością stwierdzić, iż nadbudowa pomieszczenia kuchni została wzniesiona w latach 40 - tych ubiegłego wieku.

Skarżąca kasacyjnie podniosła również, że organy w przedmiotowej sprawie działały zgodnie z art. 7 k.p.a. i 12 k.p.a., albowiem po uzyskaniu niezbędnych do wyjaśnienia i zakończenia sprawy dowodów, umorzyły postępowanie. Organy nie poddały się bezpodstawnym sugestiom i zarzutom przedstawianym przez skarżących, co do rzekomej samowoli budowlanej popełnionej w obiekcie, którego właścicielką jest P. J.

Dalej skarżąca kasacyjnie zauważyła, że forsowana przez skarżących teza,

o nielegalnej nadbudowie ganku/kuchni oparta jest na inwentaryzacji sporządzonej

w 2002 r. przez projektanta A. K., w której nie znajdują się wszystkie elementy budynku usytuowanego na terenie działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w S. Jednakże jak z powszechnie stosowanej praktyki oraz z oświadczenia samego projektanta A. K. wynika, że przy sporządzaniu projektu budowlanego dla robót budowlanych, które mają być wykonywane w obiekcie znacznej wielkości nie sporządza się szczegółowej inwentaryzacji całego obiektu. Szczegółowa inwentaryzacja dotyczy jedynie fragmentu, który ma być przedmiotem pozwolenia na budowę - tak jak było w niniejszej sprawie (co potwierdził A. K. w rozmowie telefonicznej z [...] października 2016 r.). Opracowany przez A. K. projekt budowlany stanowiący część pozwolenia na budowę z [...] lipca 2002 r. dotyczył jedynie przebudowy ganku z drewnianego na murowany, ze stropodachem przeznaczonym na taras, który nie został nigdy rozbudowany, czy też nadbudowany.

W ocenie skarżącej kasacyjnie dokumentami w pełni wyjaśniającymi sprawę były znajdujące się w aktach sprawy dowody, których wiarygodności żaden z organów, czy też uczestników nie kwestionował:

zdjęcia z prywatnego archiwum P. J., na których znajduje się nadbudowana kuchnia;

zdjęcia z C. O. D. G. z [...] r., na którym widać nadbudowane pomieszczenie kuchni kwestionowane przez skarżących;

pozwolenie na budowę z [...] lutego 1938 r.

Skarżąca kasacyjnie podniosła przy tym, że Sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego dowód w postaci zdjęcia z CODGiK jest niewystarczający i zobowiązał organy do przeprowadzenia kolejnych dowodów pomimo tego, że nikt nie kwestionował wiarygodności tego zdjęcia.

Ponadto skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że kwestionowane pomieszczenie kuchenne znajduje się na zdjęciu z CODGiK z [...] r. Natomiast, to że ze zdjęcia nie wynika jaką ilość okien posiada pomieszczenie kuchenne nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy.

W ocenie skarżącej kasacyjnie dodatkowym dowodem w sprawie jest opracowany w 2002 r. projekt budowlany autorstwa A. K. Został on opracowany do pozwolenia na budowę - decyzji Starosty S. z dnia [...] lipca 2002 r. i dotyczył przebudowy istniejącego drewnianego ganku na murowany, ze stropodachem nieocieplanym przeznaczonym na taras, zlokalizowany w znacznej odległości od granic działki, a w szczególności od granicy z działką skarżących Sz. Ganek znajduje się o 11 m od działki skarżących. Dlatego też inwentaryzacja pozostałej części budynku nie była szczegółowa. Na potwierdzenie tych twierdzeń skarżąca kasacyjna zwróciła uwagę, że w przedmiotowej inwentaryzacji całkowicie pominięto okno w ścianie szczytowej (znajdujące się od strony działki skarżących). Legalność wybicia tego okna została podważona przez skarżących z tą argumentacją, że powstało ono po 2002 r. Tymczasem jak się okazało w postępowaniu przed WSA w Kielcach (w sprawie sygn. akt: II SA/Ke 212/17) okno to mogło powstać najpóźniej w 1964 r.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że A. K. dokonał szczegółowej inwentaryzacji budynku. Nie uwzględnił on bowiem nie tylko nadbudowanego pomieszczenia kuchennego, czy też okna w ścianie szczytowej, ale również innych elementów takich jak okna dachowe doświetlające strych, czy też schody prowadzące do domu przy elewacji wschodniej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.

Ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu [...] sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że powodem uwzględnienia skargi przez WSA w Kielcach było uznanie, iż zgromadzone w sprawie dowody, tj. zdjęcia budynku przedstawione przez P. J. oraz wyjaśnienia projektanta opracowującego dokumentację z [...] r., są niewystarczające do ustalenia daty powstania przedmiotowej nadbudowy.

Data wykonania tej nadbudowy jest sporna między stronami postępowania. Wedle stanowiska skarżący A. Sz. i Z. Sz. nadbudowa ta powstała po 2002 r. Jako dowód wskazywali oni sporządzoną przez projektanta A. K. inwentaryzację budynku, w którym dokonano tej nadbudowy, sporządzoną w 2002 r. W inwentaryzacji tej przedmiotowa nadbudowa nie została ujęta, co ich zdaniem miało wskazywać na jej późniejsze wykonanie. Z kolei skarżąca kasacyjnie P. J. wskazywała, że nadbudowa ta istniała już od lat 40-tych XX w. Na potwierdzenie swoich twierdzeń skarżąca kasacyjnie przedstawiła zdjęcie lotnicze budynku z 1997 r. oraz fotografię, która zgodnie z jej wyjaśnieniami przedstawia przedmiotowy budynek oraz wykonana została w latach 40-tych XX w.

Zaznaczyć przy tym należy, że ustalenie daty wykonania tej nadbudowy jest konieczne do określenia, jakie przepisy miałyby w tym przypadku zastosowanie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że zgromadzone w sprawie dowody, są niewystarczające do ustalenia daty powstania spornej nadbudowy w pełni zasługuje na akceptację.

Słusznie Sąd I instancji podnosi, że w przypadku przedstawionych przez skarżącą kasacyjnie fotografii nie można z całą pewności stwierdzić, że znajduje się na nich przedmiotowy budynek oraz że wykonane one zostały w latach 40-tych

XX w. Fotografia ta przedstawia bowiem jedynie niewielki fragment budynku, a data jej wykonania jest nieznana.

Prawidłowo także WSA w Kielcach uznał, że ocena przez organ kwestii szczegółowości inwentaryzacji sporządzonej w 2002 r. przez A. K.

i jej zgodności ze stanem budynku istniejącym w dacie jej sporządzenia, nie mogła być dokonana w oparciu o rozmowę telefoniczną pracownika organu z projektantem, której treść jest opisana w adnotacji sporządzonej przez pracownika organu.

Zgodnie z art. 72 § 1 k.p.a. czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności.

Adnotacja o treści rozmowy telefonicznej z osobą, która może mieć informacje istotne do wyjaśnienia sprawy nie może zastąpić dowodu z przesłuchania takiej osoby jako świadka (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 21 listopada 2001 r., sygn.. akt I SA/Gd 306/99, LEX nr 76108).

Przeprowadzenie dowodu z przesłuchanie świadka odbywa się wedle rygorów określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy te określają kto nie może być świadkiem (art. 82 k.p.a.) oraz nakładają na organ administracji publicznej obowiązek uprzedzenia świadka o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania przed odebraniem od niego zeznania. Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, a nadto ma ona prawo udziału w tej czynności procesowej w tym również zadawania pytań świadkom (art. 79 k.p.a.). Ponadto z przesłuchania świadka powinien być sporządzony protokół (art. 67 § 2 pkt 2 k.p.a.).

Zasadnie zatem Sąd I instancji wywodzi, że niezbędne w niniejszej sprawie jest przeprowadzenie dowodu z przesłuchania A. K. w charakterze świadka w celu wyjaśnienia kwestii inwentaryzacji oraz podstaw do odstąpienia odzwierciedlenia w niej rzeczywistego stanu budynku.

Odnośnie dowodu z fotografii lotniczej z C. O. D. G. z [...] r. zauważyć należy, że nadbudowa części budynku wiąże się ze zmianą wysokości tej części budynku. Zdjęcie lotnicze ze swej istoty nie przedstawia natomiast wysokości budynku. Zdjęcie takie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może zatem w sposób jednoznaczny potwierdzić wysokości fotografowanego budynku w dacie wykonania tego zdjęcia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 oraz 205 § 2 p.p.s.a.