Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1493/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 22  ust. 1  art. 24 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 1995 nr 86 poz 433
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 11 ust. 2 pkt 3, par. 14 ust. 5, par. 17 ust. 1, par. 1 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 1996 nr 65 poz 320
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA OBRONY NARODOWEJ z dnia 27 maja 1996 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o  zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Sławomir Antoniuk, Protokolant Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przydzieleniu kwatery stałej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 14 lutego 1991 r., który został opatrzony numerem [...] K. C. wystąpił o przydział osobnej kwatery stałej w garnizonie L. Kolejnym wnioskiem z dnia 3 lipca 1997 r. K. C. wystąpił do Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w [...] o przydział kwatery stałej, zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 3, obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 maja 1996 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 65, poz. 320). We wniosku podał, że oczekuje od 7 lat na przydział kwatery w L. i tyleż samo lat zajmuje etatowe stanowisko w dowództwie składnicy. Wniosek ten został zaopiniowany pozytywnie przez Dowódcę Garnizonu L.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r., wydaną na podstawie art. 13 ust. 4, art. 26 ust. 1 – do 3, art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz. 433 ze zm.) oraz art. 104 kpa, Dyrektor Oddziału Terenowego WAM w [...] przydzielił K. C. osobną kwaterę stałą przy ul. [...] w L. Przydzielony lokal składał się z 3 pokoi, kuchni, przedpokoju, łazienki i w.c. i obejmował 40,06 m2 powierzchni mieszkalnej i 61,50 m2 użytkowej.

W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że jest ona realizacją wniosku K. C. nr [...]. Organ pouczył jednocześnie K. C., że od tej decyzji przysługuje mu odwołanie do Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...], w terminie 14 dni od jej doręczenia.

Pismem z dnia 10 grudnia 1997 r., skierowanym do Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...], K. C. wyrażając swoje niezadowolenie z przyznanej mu kwatery stałej odesłał decyzję [...] z dnia [...] listopada 1997 r. i wskazał, że nie występował o takie rozwiązanie zakwaterowania stałego.

Dyrektor Oddziału Rejonowego WAM w [...], uznając pismo K. C. za odwołanie od decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 1997 r. nr [...] w przedmiocie przydzielenia K. C. osobnej kwatery stałej przy ul. [...] w L. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że przydział lokalu był realizacją wniosku K. C. o przydział kwatery stałej, złożonego w 1991 r. Wskazał ponadto, że w okresie od 13 lutego 1996 r. do 26 kwietnia 1997 r. realizacja wniosku z 1991 r. była wstrzymana z uwagi na złożenie przez K. C. wniosku o przyznanie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Organ przywołał ponadto art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej i wskazał, że prawo do kwatery realizuje się na wniosek żołnierza zawodowego uprawnionego do kwatery przez przydział kwatery albo przez wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. W dalszej części uzasadnienia podał, że wobec rezygnacji z wypłacenia ekwiwalentu i stosownej deklaracji odwołującego aktualna stała się realizacja wniosku z 1991 r. o przydział kwatery. Organ podkreślił ponadto, że wniosek złożony w 1997 r. nie podważał skuteczności wniosku o przydział kwatery, w którym K. C. wnosił o wszczęcie procedury zawartej w § 11 ust. 1 pkt 2 i 3 powołanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 maja 1996 r. Organ poinformował również, że przepis powołanego § 11 ust. 1, w tym pkt 2 i 3, adresowany jest wyłącznie do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, określa bowiem w jaki sposób Agencja pozyskuje i zabezpiecza zasób mieszkaniowy w garnizonie przeznaczonych do przydziałów i zamian mieszkań. Organ podał również, że przepisy powołanego § 11 nie przewidują odrębnego od określonego w art. 24 ust. 1 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej, sposobu realizacji przez żołnierza prawa do kwatery, czy też uprawnień po jego stronie do żądania od Agencji realizacji wniosku o przydział kwatery w formie zakupu pojedynczej kwatery od innych podmiotów gospodarczych, bądź przydział kwatery uzyskanej z nowego budownictwa. Organ wskazał również, że w rozpoznawanej sprawie brak było również możliwości faktycznych umożliwiających realizację tak sformułowanego wniosku, o czym organy Agencji wyczerpująco informowały w trakcie postępowania w sprawie przydziału kwatery.

Dnia 8 grudnia 2006 r. K. C. wystąpił do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM w [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji nr [...] Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w [...], wskazując jako podstawę swojego wniosku art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Uzasadniając wniosek zarzucił decyzji, że nie podano w niej jako podstawy prawnej żadnego z trzech zawartych w rozporządzeniu z 27 maja 1996 r. sposobów przydziału kwatery stałej zdefiniowanych w § 11 ust. 3, § 16 ust. 2 oraz w § 17 ust. 1. Jeśli zaś chodzi o zarzut rażącego naruszenia prawa, to K. C. upatrywał go w fakcie przyznania mu kwatery stałej wbrew wymienionym wyżej przepisom wskazanego przez niego rozporządzenia.

Następnie pismami z dnia 15 i 17 stycznia i 14 i 16 marca 2007 r. K. C. wniosek swój uzupełnił o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Ponadto wystąpił o przesłuchanie T. S. jako świadka na okoliczność wydania powyższych decyzji. W pismach tych wskazał również, że decyzję wydano w oparciu o pisemne polecenia zawarte w pismach Wicedyrektora i Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM w [...], a także Prezesa WAM. W jego ocenie pisma te nie są aktami prawnymi, dlatego wydana na ich podstawie decyzja Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r. jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 7 kpa z powodu naruszenia przez nią innych przepisów prawa, poprzez próbę wymuszenia na nim zrzeczenia się prawa do ekwiwalentu pieniężnego, a także poprzez pozbawienie go prawa do osobnej kwatery stałej w G. przy ulicy [...], co było zaprzeczeniem art. 1 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 75 Konstytucji RP.

Rozpoznając wniosek skarżącego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r. w sprawie przydziału K. C. osobnej kwatery stałej przy ulicy [...] w L. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r., Prezes WAM decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 kpa, odmówił stwierdzenia ich nieważności.

Postanowieniem zaś nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. Prezes WAM, działając na podstawie art. 78 §1 kpa w związku z art. 75 § 1 kpa, odmówił dopuszczenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadka T. S. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że z akt sprawy wynika, że T. S. nie naruszył prawa przy wydawaniu decyzji nr [...] z [...] sierpnia 1998 r., a ponadto kwestia okoliczności wydania ww. decyzji była już przedmiotem rozważań organu przy okazji prowadzenia postępowania o wznowienie postępowania w sprawie przydziału K. C. osobnej kwatery stałej w L., przy ulicy [...], w której organ odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji. Stanowisko organu podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 28 czerwca 2006 r. oddalił skargę na decyzję Prezesa WAM z [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM w [...] nr [...] (utrzymującej w mocy decyzję nr [...]) w sprawie przydziału kwatery stałej.

K. C. odwołał się od decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. do Ministra Obrony Narodowej, który decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję Prezesa WAM i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Uchylonej decyzji organ II instancji zarzucił naruszenie przepisów art. 7, 77 i 80 kpa poprzez nieustalenie na podstawie jakich przepisów wydana została decyzja Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r.

Ponownie rozpoznając wniosek K. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezes WAM nr [...] z dnia [...] marca 2008 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał na przepisy regulujące jego właściwość do rozpoznania przedmiotowej sprawy, uznając, że Prezes WAM jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kpa w stosunku do decyzji wydanych przez dyrektorów oddziałów terenowych WAM. Odniósł się następnie do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa dotyczącej rażącego naruszenia prawa i wskazał, że przedmiotowa decyzja znajduje oparcie w obowiązujących w dacie ich wydania przepisach prawa. Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 1 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, prawo do zakwaterowania przysługiwało żołnierzowi zawodowemu od dnia powołania go do czynnej służby wojskowej pełnionej jako służba stała. Prawo to realizowało się zaś zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 1 i 2 , na wniosek żołnierza poprzez przydział kwatery albo przez wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za rezygnację z kwatery. Organ podał, że K. C. wystąpieniem z 23 kwietnia 1997 r. wycofał wniosek o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z osobnej kwatery stałej, co skutkowało tym, że przysługiwało mu ponownie prawo do kwatery stałej. Organ odniósł się do faktu, że w decyzji z [...] listopada 1997 r. nie powołane zostały wskazane wyżej przepisy, a jedynie przepisy kompetencyjne i przepisy dotyczące należnej powierzchni, jednakże powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, jak i doktrynę wskazał, że decyzja, która nie zawiera podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie jest wydana bez podstawy prawnej, dotknięta jest natomiast wadą formy z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 kpa.

Organ uznał również za chybiony kolejny zarzut dotyczący wydania decyzji wbrew przepisom powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 27 maja 1996 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem organu, z przepisów § 11 czy § 16 nie wynikał obowiązek organów Agencji przydziału na rzecz K. C. kwatery z nowego budownictwa lub zakupu na wolnym rynku. Określały one jedynie lokale stanowiące zasób mieszkaniowy Agencji, jakie są kryteria sporządzania list kolejności przydziałów i w jakich przypadkach przydziału kwatery można było dokonać w pierwszej kolejności, z pominięciem list. Ponadto przepisy te dawały uprawnienia dowódcom garnizonów, na warunkach określonych w § 11 rozporządzenia do skutecznego wnioskowania o przydział poza kolejnością wynikającą z listy, określonej liczby lokali uzyskanych w ramach budownictwa realizowanego przez Agencję lub zakupionych od innych podmiotów gospodarczych. Z uprawnienia tego dowódcy garnizonów mogli skorzystać jedynie wówczas, gdy Agencja pozyskiwała takie lokale. Natomiast, gdy Agencja nie dysponowała lokalami z nowego budownictwa lub zakupu, dowódcy garnizonów nie mogli skorzystać z takiego uprawnienia. W takich wypadkach uprawnienia dowódców garnizonu ograniczały się do wskazanych uprawnień z § 17 ust. 1, a także w § 14 ust. 5 rozporządzenia. Zdaniem organu, z przepisów tych nie wynikał obowiązek Agencji do pozyskiwania lokali określonych w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2.

Odnosząc się do zarzutu K. C., dotyczącego wydania decyzji przydzielającej mu kwaterę stałą na podstawie pism Dyrektora Oddziału regionalnego WAM w [...] z 18 czerwca 1997 r. i Prezesa WAM z 17 września 1997 r., stanowiącego, zdaniem strony, obrazę art. 156 § 1 pkt 7 kpa, to organ podał, że pisma te miały na celu poinformowanie strony o możliwościach realizacji jej wniosku o przydział kwatery stałej złożonego w 1991 r. i uzupełnionego wnioskiem z 3 marca 1997 r.

Organ ustosunkował się również do wniosku K. C. odnośnie powołania w charakterze świadka T. S. i uznał, że na podstawie akt sprawy ustalono stan faktyczny w sposób pozwalający na rozstrzygnięcie wniosków strony bez konieczności powołania ww. świadka.

K. C. wniósł od tej decyzji odwołanie zarzucając organowi, że decyzje nr [...] i [...] wydane zostały z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2, 6 i 7 kpa oraz, że wydane zostały w wyniku przestępstwa z art. 271 kk. Podtrzymał również wniosek o przesłuchanie w charakterze świadka T. S. Wnioskiem z dnia 9 kwietnia 2008 r. wystąpił K. C. o wyłączenie Prezesa WAM –K. D. oraz P. K. z toczącego się postępowania. Kolejnym zaś wnioskiem z 23 czerwca 2008 r. K. C. wystąpił o przeprowadzenie dowodu przeciwko treści postanowienia o umorzeniu dochodzenia Wojskowej Prokuratury Garnizonowej w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r., uznając, że ustalenia dokonane przez Prokuraturę są sprzeczne z listą kolejności przydziału kwater dla garnizonu L.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. Minister Obrony Narodowej odmówił wyłączenia K. D. – Prezesa WAM od udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wskazanych wyżej decyzji.

Postanowieniem zaś z [...] lipca 2008 r. Prezes WAM odmówił wyłączenia P. K. od udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wskazanych wyżej decyzji.

Decyzją z [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Minister Obrony Narodowej, rozpoznając odwołanie K. C. od decyzji Prezesa WAM z dnia [...] marca 2008 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji ponowił argumenty zawarte już w decyzji organu pierwszej instancji i dodał, że przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 maja 1996 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie przewidywały odrębnego od wskazanego w art. 24 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP sposobu realizacji przez żołnierza prawa do kwatery. Organ wskazał również, ze pogląd ten znalazł również odzwierciedlenie w postanowieniu Prokuratury Garnizonowej w [...] z dnia [..] lutego 2002 r. o umorzeniu dochodzenia, z którego wynikało, iż realizacja wniosku K. C. była działaniem w oparciu o listę kolejności przydziału kwater, a decyzja nr [...] stanowiła realizację wniosku z 1991 r. Tym samym nieuzasadniony jest zarzut, iż decyzje nr [...] i [...] zostały wydane w wyniku przestępstwa, o którym mowa w art. 271 kk. Ponadto organ wskazał, że K. C. mógł te ustalenia podważyć w oparciu o przepisy postępowania karnego, lecz tego nie uczynił.

Odnosząc się zaś do zarzutów art. 156 § 1 pkt 6 i 7 kpa, to organ wskazał, że wbrew twierdzeniom K. C. kwestionowane przez niego decyzje nie pozbawiły prawa do kwatery, lecz tę kwaterę mu przyznały.

Organ podał również, że uprawnienie do dodatkowej powierzchni ze względu na stan zdrowia jego żony przyznane zostało decyzją Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] nr [...] z dnia [...] maja 1998 r., a zatem już po wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r.

Decyzja ta stała się przedmiotem skargi, uzupełnionej pismami i zażaleniami z tej samej daty, co skarga oraz pisma z dnia 4 października 2008 r., 4 listopada 2008 r., 19 lutego 2009 r. i 25 lutego 2009 r. K. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w których wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w [...] nr [...] z [...] listopada 1997 r. oraz decyzji utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM w [...] z [...] kwietnia 1998 r. Skarżący wniósł również o wyłączenie postanowień Prezesa WAM z [...] lipca 2008 r. oraz postanowienia Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2008 r. w związku ze złożonym zażaleniem. W uzasadnieniu skargi, oprócz zarzutów podniesionych już we wniosku o stwierdzenie nieważności i odwołaniu od decyzji zarzucił, że skarżona decyzja Ministra Obrony Narodowej jest niezgodna z decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [...], stanowiąc jej zaprzeczenie. Prezes WAM nie przeprowadził bowiem ani postępowania wyjaśniającego, ani też postępowania dowodowego, w tym nie przeprowadził dowodu z zeznań świadka T. S., który jako jedyny mógłby potwierdzić wersję zdarzeń, a według wiedzy skarżącego w aktach sprawy [...], zakończonej umorzeniem dochodzenia, nie ma dowodu z przesłuchania tego świadka. Działaniem takim organ naruszył – zdaniem skarżącego - art. 139 kpa, a także art. 78 § 1, art. 75 § 1 , art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 kpa. Skarżący zarzucił ponadto Ministrowi Obrony Narodowej, że ten dokonał obrazy wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygnaturze akt TKUi 4/01 z 14 października 2002 r., nie uwzględniając go w swoich rozważaniach i uznając, że zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, przydział kwatery mógłby nastąpić tylko wg kolejności. Skarżący zarzucił ponadto organowi, że występował o przeprowadzenie dowodu przeciwko postanowieniu Prokuratury Wojskowej Garnizonowej w [...] z 2002 r., a organ tego nie uczynił wskazując, że nie jest uprawniony do kwestionowania ustaleń organów śledczych. Zarzucił też, że decyzja, o której stwierdzenie nieważności występował wydana została bez podstawy prawnej bowiem nie zawarto w niej żadnego z przepisów powołanego wyżej rozporządzenia.

Ponadto zarzucił, że organ nie wystąpił o pozyskanie dowodu, jakim była lista kolejności przydziałów lokali mieszkalnych.

Wskazał również, że rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 7 kpa polegało na pozbawieniu skarżącego prawa do zakwaterowania tymczasowego oraz eksmisję z kwatery stałej od dnia 23 października 1998 r., przez co stał się bezdomnym. Było to również niezgodne z art. 75 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i ponowił argumenty zawarte w swojej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Odpowiadając na zarzuty skargi organ podał, iż nie stwierdził, ażeby podstawą prawną przydziału kwatery przy ulicy [...] w L. była rezygnacja skarżącego z przyznanego mu ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, czy też § 11 ust. 3 rozporządzenia Ministra. Organ wskazał, że z uzasadnienia obu decyzji wynika, że podstawę prawną decyzji o przydziale osobnej kwatery stałej stanowiły przepisy ustawy o zakwaterowaniu, w tym art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 1 oraz art. 24. Jednocześnie w obu decyzjach wyjaśniono skarżącemu zasady stosowania przepisów powołanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej.

Ustosunkowując się zaś do załączników nr 1 i 2 skargi, dotyczących postanowień ministra Obrony Narodowej i Prezesa WAM odmawiających wyłączenia K. D. i P. K. od udziału w przedmiotowym postępowaniu, to organ podał, że przedmiotowe wnioski złożone zostały już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji – Prezesa WAM, z upoważnienia którego działał P. K. Ponadto, zdaniem organu, skarżący nie uprawdopodobnił wystąpienia jakiejkolwiek z okoliczności wskazanych w art. 24 kpa, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 156 § 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Pozytywna decyzja organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie mogłaby tylko zapaść w sytuacji, kiedy organ by stwierdził, że decyzja Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w [...] z dnia [...] listopada 1997 r. nr [...] przyznająca skarżącemu kwaterę stałą oraz decyzja Dyrektora Oddziału Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...], podjęta została w okolicznościach określonych przepisami art. 156 § 1 kpa.

O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość jego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisem prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński. Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, s. 237, por. także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - B. Adamiak, J. Borkowski. Wydawnictwo C.H. Beck - Warszawa 1996, s. 716-721). Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

Tak więc istotą postępowania prowadzonego przez organ nadzoru jest badanie decyzji administracyjnej i wywoływanych przez nią skutków prawnych, mające na celu ustalenie istnienia lub nieistnienia przesłanek określonych w powołanym art. 156 § 1 kpa lub w przepisach odrębnych. Ewentualne ustalenie, że decyzja obarczona jest jedną z wad, o których mowa, obliguje organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności, o ile nie zachodzą okoliczności określone w przepisie art. 156 § 2 kpa lub w odrębnych przepisach, które stanowią tak zwane negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. Nr 86, poz. 433 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w momencie wydawania przez Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w [...] decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r. i Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM w [...] decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r., prawo do zakwaterowania przysługiwało żołnierzowi zawodowemu od dnia powołania go do czynnej służby wojskowej pełnionej jako służba stała. Prawo to zaś realizowane było, zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 1 i 2, albo na wniosek żołnierza poprzez przydział kwatery, albo przez wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za rezygnację z kwatery.

Bezsporne jest w sprawie, że K. C. wystąpił dnia 14 lutego 1991 r. z wnioskiem, opatrzonym numerem [...], o przydział osobnej kwatery stałej w garnizonie L. Bezsporne jest również, że kolejnym wnioskiem z dnia 3 lipca 1997 r. wystąpił do Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w [...] o przydział kwatery stałej, zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 3, obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 maja 1996 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 65, poz. 320). We wniosku podał, że oczekuje od 7 lat na przydział kwatery w L. i tyle samo lat zajmuje etatowe stanowisko w dowództwie składnicy. Wniosek ten został zaopiniowany pozytywnie przez Dowódcę Garnizonu L. Efektem rozpoznania wniosku skarżącego z 1991 r. była decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r., wydana na podstawie art. 13 ust. 4, art. 26 ust. 1 – do 3, art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz. 433 ze zm.), którą Dyrektor Oddziału Terenowego WAM w [...] przydzielił K. C. osobną kwaterę stałą przy ul. [...] w L. Przydzielony lokal składał się z 3 pokoi, kuchni, przedpokoju, łazienki i w.c., spełniał przysługujące w momencie wydawania decyzji żołnierzowi normy i obejmował 40,06 m2 powierzchni mieszkalnej oraz 61,50 m2 powierzchni użytkowej. Przypomnieć należy, że skarżący kwestionując decyzję o przydziale mu kwatery stałej wskazał, że zainteresowany był lokalem mieszkalnym przydzielonym na podstawie § 11 ust. 2 pkt 3, obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 maja 1996 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że przepisy powołanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 maja 1996 r. nie przewidywały odrębnego od wskazanego w art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy sposobu realizacji przez żołnierza prawa do kwatery. Bez wątpienia z przepisów § 11 czy § 16 nie wynikał obowiązek organów Agencji przydziału na rzecz K. C. kwatery z nowego budownictwa lub zakupu lokalu mieszkalnego na wolnym rynku. Przepisy te określały jedynie, jakie lokale stanowią zasób mieszkaniowy Agencji, jakie są kryteria sporządzania list kolejności przydziałów i w jakich przypadkach przydziału kwatery można było dokonać w pierwszej kolejności, z pominięciem list oczekujących. Ponadto przepisy te dawały uprawnienia dowódcom garnizonów, na warunkach określonych w § 11 rozporządzenia, do skutecznego wnioskowania o przydział poza kolejnością wynikającą z listy, określonej liczby lokali uzyskanych w ramach budownictwa realizowanego przez Agencję lub zakupionych od innych podmiotów gospodarczych. Z uprawnienia tego dowódcy garnizonów mogli skorzystać jedynie wówczas, gdy Agencja pozyskiwała takie lokale. Natomiast, gdy Agencja nie dysponowała lokalami z nowego budownictwa lub zakupu, dowódcy garnizonów nie mogli skorzystać z takiego uprawnienia. W takich wypadkach uprawnienia dowódców garnizonu ograniczały się do wskazanych uprawnień z § 17 ust. 1, a także w § 14 ust. 5 rozporządzenia. Tak więc z przepisów tych nie wynikał obowiązek Agencji do pozyskiwania lokali określonych w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2. Ponadto stwierdzić należy, że decyzje, których stwierdzenia nieważności domagał się skarżący wydane zostały przez organ bez powoływania się w ich podstawie prawnej na przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia. A zatem, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, badając ich legalność, czynił to w oparciu o przepisy, które legły u podstaw ich wydania.

Nadmienić ponadto należy, że organ nie został zwolniony przez skarżącego z obowiązku wynikającego z art. 22 powołanej ustawy – tj. przyznania skarżącemu kwatery stałej, analiza bowiem akt administracyjnych sprawy nie wykazała, ażeby K. C. wycofał kiedykolwiek, złożony w 1991 r. wniosek o przydział osobnej kwatery stałej.

Tak więc badając legalność zaskarżonej decyzji nie można stwierdzić, ażeby decyzja Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w [...] z dnia [...] listopada 1997 r. nr [...] oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM w [...] z [...] kwietnia 1998 r. nr [...], wydane zostały z rażącym naruszeniem zastosowanych w sprawie przepisów prawa.

Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącego, że wskazane wyżej decyzje wydane zostały bez podstawy prawnej, to również tego zarzutu Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela. Wskazać należy, że istotnie w decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r. organ nie wskazał w jej podstawie prawnej art. 24 ust. 1 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Okoliczność ta nie wpływa jednak na to, że można uznać, że decyzja wydana została "bez podstawy prawnej". W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji nr [...], mając uprawnienia wynikające z art. 138 § 1 pkt 1 kpa do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, konwalidował niejako uchybienie organu pierwszej instancji i wskazał w uzasadnieniu decyzji na powołany wyżej art. 24 ust. 1 ustawy jako ten przepis, który stanowił podstawę prawną wydanej decyzji. Ponadto stwierdzić należy, że fakt powołania się przez organ administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania organu, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organ administracji mógł wydać zaskarżoną decyzję, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1983 r. sygn. akt I SA 1294/82, ONSA z 1983 r., z. 1, poz. 5). Oczywiście nie oznacza to, że taka decyzja nie jest wadliwa, jednakże jej wadliwość nie ma charakteru kwalifikowanego. Uchybienie to nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy w sytuacji, gdy podstawa taka istniała.

W kontekście powyższego, Sąd w pełni podziela wyrażone w decyzji i odpowiedzi na skargę stanowisko organu w kwestii zarzutu skarżącego, dotyczącego wydania przez organy WAM decyzji z dnia [...] listopada 1997 r. oraz decyzji z dnia [...] kwietnia 1998 r. bez podstawy prawnej. Należy jeszcze raz podkreślić, że brak podstawy prawnej występuje jedynie w sytuacji, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 741.).

Sąd nie podzielił również zarzutów skarżącego odnośnie wystąpienia w decyzjach, których stwierdzenia nieważności domagał się, przesłanek z art. 156 § 1 pkt 6 i 7 kpa. Faktem jest, na co zwrócił uwagę organ, że kwestionowane decyzje nie pozbawiły skarżącego prawa do kwatery, lecz mu tę kwaterę przyznały. Tak więc nie można przyjąć, że realizacja uprawnienia skarżącego do otrzymania kwatery stałej wywołałaby czyn zagrożony karą.

Decyzje te nie wydane zostały również z obrazą art. 156 § 1 pkt 7 kpa, bowiem przepis ten może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność.

Odpowiadając zaś na zarzuty skarżącego odnośnie nierespektowania przez organ wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2002 r. o sygnaturze akt U 4/01, to wskazać należy, że Sąd nie podziela również tego zarzutu. Wskazać bowiem należy, że wyrok ten dotyczył rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 28 kwietnia 2000 r. w sprawie administrowania kwaterami i lokalami mieszkalnymi przez Wojskową Agencję Mieszkaniową (Dz. U. Nr 40, poz. 471 ze zm.), które nie obowiązywało jeszcze w momencie orzekania przez organy o przydziale skarżącemu kwatery stałej.

Sąd podzielił również stanowisko organu dotyczące odmowy przeprowadzania wnioskowanego przez skarżącego postępowania dowodowego, w tym przesłuchania w charakterze świadka T. S., zwłaszcza w sytuacji, gdy w momencie wydawania przez organ zaskarżonej decyzji funkcjonowało w obrocie prawnym prawomocne postanowienie Prokuratora Wojskowej Prokuratury Garnizonowej w [...] z dnia [...] lutego 2002 r., sygnatura akt [...], o umorzeniu dochodzenia. Z postanowienia tego wynikało w sposób jednoznaczny, że decyzja nr [...] i [...] była realizacją wniosku skarżącego z 1991 r. Tym samym niezasadny był zarzut naruszenia art. 271 kk.

Sąd zbadał również zarzuty skarżącego odnośnie pozostałych postanowień wydawanych przez organ w trakcie całego postępowania administracyjnego, związanego z wnioskiem K. C. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] i utrzymującej ją w mocy decyzję nr [...], uznając argumentację organu za prawidłową.

Odnosząc się zaś do wniosku złożonego przez skarżącego na rozprawie, a dotyczącego jego wniosku z dnia 14 kwietnia 2009 r., skierowanego do Ministra Sprawiedliwości to wskazać należy, że pozostaje ono bez wpływu na rozpoznawaną sprawę. Skierowane ono było bowiem do organu nie zaś do Sądu, a ponadto z jego daty wynika, że nie było znane organowi przed datą wydania zaskarżonej do Sądu decyzji. Odnośnie zaś pisma skarżącego, również złożonego na rozprawie, będącego kserokopią pisma Prezesa WAM do skarżącego z dnia 1 kwietnia 2009 r. to również pozostaje ono bez wpływu na rozpoznawaną sprawę, dotyczy bowiem postępowania zażaleniowego na postanowienie z dnia [...] lutego 2009 r. o odmowie sprostowania omyłki w decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM w [...] nr [...] z [...] kwietnia 1998 r. Postanowienie to również nie było znane w momencie wydawania zaskarżonej decyzji.

Reasumując, stwierdzić należy, że badając legalność zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, ani też naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest wystarczające.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.