Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 149/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: 1. stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części 2. oddalono skargę w pozostałej części
Powołane przepisy: article: art. 6k, art. 6j ust. 1 pkt 1-3, art. 6j ust. 2, art. 6d ust. 2, art. 6j ust. 2a,   pkt 1-3,
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 40 ust. 1 , art. 94 , art. 91 ust. 1, ust. 4,  art. 101,
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. P. i B. G. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty I. stwierdza nieważność § 1 ust.1 pkt 2 lit. a uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Rady Miasta solidarnie na rzecz skarżących M. P. i B. G. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygn. akt I SA/Sz [...]

U Z A S A D N I E N I E

M. P. i B. G. (dalej: "Skarżące") zaskarżyły uchwałę Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. [...] z 12 listopada 2020 r. poz. 5004) - dalej: "uchwała".

Skarżące zarzuciły zaskarżonej uchwale naruszenie: art. 2, art. 32 i art. 84 Konstytucji RP oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439 ze zm.) – dalej: "u.u.c.p.g.". Wskazując na powyższe uchybienie wniosły o uchylenie ww. uchwały w całości.

W uzasadnieniu pisma Skarżące przedstawiły obszerną argumentację dotyczącą stanu faktycznego sprawy oraz zarzutów skargi.

Skarżące podniosły, że przyjęta przez organ metoda ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi istotnie narusza prawo. Wskazały w tym zakresie na § 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 uchwały. W ocenie Skarżących zastosowana metoda uzależnia wysokość miesięcznej opłaty od rodzaju zabudowy, co prowadzi do ustalenia różnych opłat dla mieszkańców w zabudowie jednorodzinnej i w zabudowie wielorodzinnej (nawet po sąsiedzku w tej samej miejscowości).

Skarżące podkreśliły, że w przypadku mieszkańców samotnie zamieszkujących w zabudowie wielorodzinnej wyliczenie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie odbywało się z wykorzystaniem aż trzech metod, a ponadto

co do tej grupy wprowadzono dodatkowe warunki. Tym samym samotnym mieszkańcom zabudowy wielorodzinnej opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalana będzie bądź od powierzchni zajmowanego lokalu, bądź od osoby, co z kolei będzie zależało od trzeciego sposobu wyliczania opłaty - ilości zużycia wody. Przy czym, przy naliczaniu opłaty "od osoby" przewiduje się w uchwale warunek zużycia do 4 m3 wody średnio w miesiącu. Natomiast osoba samotnie zamieszkująca w zabudowie jednorodzinnej nie została ograniczona żadnymi warunkami, bez względu na zajmowany metraż oraz ilość zużytej wody i zapłaci stawkę wyliczoną "od osoby". Wobec powyższego Skarżące uznały, że sytuacja samotnych mieszkańców zabudowy wielorodzinnej pogorszy się względem samotnych osób mieszkających w zabudowie jednorodzinnej.

Skarżące wyjaśniły, że by móc skorzystać z opłaty liczonej od osoby, nie mogą średnio w miesiącu zużyć więcej niż 4 m3 wody. W tym zakresie wskazały, że na ilość zużytej wody mogą wpływać wizyty gości, okoliczności takie mogą spowodować, iż średniomiesięczne zużycie wody przekroczy 4 m3, a w konsekwencji nastąpi wzrost opłaty. W takich okolicznościach samotne osoby zamieszkujące w zabudowie wielorodzinnej staną przed dylematem: przyjmować bliskich (licząc się z tym, że wówczas wzrost zużycia wody przełoży się na opłatę za śmieci liczoną od powierzchni mieszkania i będą obciążeni nadmiernymi kosztami odbioru odpadów), czy izolować się, odmówić rodzinie i znajomym wizyt (ale zużyć do 4 m3 wody średnio w miesiącu). Skarżące uznały, że w obu przypadkach pogorszy się ich sytuacja materialna i życiowa, co z kolei może doprowadzić do wykluczania i marginalizacji tej grupy mieszkańców gminy. Podobnych dylematów nie będą miały osoby samotnie mieszkające w domach jednorodzinnych.

Skarżące podniosły również, że ani w skarżonej uchwale, ani w jej uzasadnieniu organ nie podał na podstawie jakich danych przyjęto średniomiesięczne zużycie wody na poziomie 4 m3 dla osoby samotnie zamieszkującej w budynku wielorodzinnym. Skarżące odwołały się do informacji uzyskanych od administracji Spółdzielni Mieszkaniowej "T. P." w G., z której wynika, że zużycie wody przez jedną osobę w miesiącu jest różne w przypadku mieszkańców tej spółdzielni tj. od zużycia 1 m3/osobę/miesiąc do zużycia 6 m3/osobę/miesiąc. Zatem przyjęcie w uchwale średniomiesięcznego zużycia wody na poziomie nie więcej niż 4m3, jako prostego przełożenia potwierdzającego zamieszkiwanie lokalu przez jedną osobę jest niewłaściwe i może drastycznie pogorszyć sytuację analizowanej grupy mieszkańców.

W skarżonej uchwale brak jest również wskazówek za jaki okres ustala się ilość wykorzystanej wody do określenia średniomiesięcznego jej zużycia?; jak często będą odczytywane stany licznika?; czy do zużytej wody wskazanej wg licznika dla poszczególnego lokalu dodana zostanie ilość wody przypadająca proporcjonalnie na mieszkanie w wyniku rocznego rozliczenia niedoboru wody na węźle (wodomierzu głównym)?; w jaki sposób rozliczona zostanie ewentualna nadpłata lub niedopłata?; jakie kryterium zostanie zastosowane w stosunku do osób, które w danym lokalu mieszkają krótko (np. od kilku miesięcy) lub mieszkają w nieruchomości oddanej do użytku w danym roku?

Skarżące podkreśliły, że u.u.c.p.g., daje gminom ogólne wytyczne ustalania wyboru metody obliczania wysokości opłaty za śmieci, nie oznacza to jednak, że w tym zakresie gminy dysponują pełną dowolnością. Wybór obciążający w różny sposób mieszkańców tej samej gminy, bez wskazania podstaw takiego różnicowania

i bez uzasadnienia, nie jest zgodny z intencją ustawodawcy, a z całą pewnością narusza konstytucyjną zasadą równości daninowej. Ustawodawca w art. 6k ust. 1 pkt 1, nakładając na organy stanowiące gminy obowiązek wyboru metody obliczania opłaty spośród metod przewidzianych w przepisach u.u.c.p.g., przyznał możliwość ustalenia na obszarze gminy więcej niż jednej metody obliczenia opłaty, ale ma to związek z sytuacją, gdy przyjęcie jednej metody na obszarze całej gminy nie jest możliwe z uwagi np. na różne uwarunkowania panujące na terenie danej jednostki. Tymczasem w skarżonej uchwale w ogóle nie uzasadnia się, dlaczego opłata dla mieszkańców zabudowy jednorodzinnej liczona będzie "od osoby", a dla mieszkańców zabudowy wielorodzinnej "od powierzchni zajmowanego mieszkania".

Skarżące zwróciły uwagę, że skarżona uchwała była objęta przez Regionalną Izbę Obrachunkową postepowaniem nadzorczym, zakończonym podjęciem uchwały nr [...] umarzającym postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] listopada 2020 r.

Mając powyższe na uwadze Skarżące stwierdziły, że skarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa.

Do skargi załączono wydruki skarżonej uchwały z uzasadnieniem, petycję Spółdzielni Mieszkaniowej "D. O." w G. z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...]; pismo M. P. z dnia [...] listopada 2020 r. skierowane do Wojewody Z.; pismo B. G. z dnia [...] listopada 2020 r. skierowane do Burmistrza Miasta i Gminy G.; pismo Prezesa RIO w S. z dnia [...] grudnia 2020 r. wraz z załącznikiem skierowane do Przewodniczącego Rady Miasta; kserokopię artykułu prasowego.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że nie zgadza się z zarzutami przekroczenia delegacji ustawowej przy podejmowaniu skarżonej uchwały, co miało doprowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Tym samym powodem wniesienia skargi było nierówne traktowanie mieszkańców zabudowy jednorodzinnej i mieszkańców zabudowy wielorodzinnej, poprzez zróżnicowanie wysokości opłat za gospodarowanie odpadami w zależności od rodzaju zabudowy, przy jednoczesnym zastosowaniu dodatkowych warunków wobec mieszkańców zabudowy wielorodzinnej.

Organ powołał podstawę normatywną do podjęcia skarżonej uchwały i wskazał na ich literalne brzmienie. Stwierdził, że z przepisów wynika, że poszczególne metody ustalania opłaty za odbiór odpadów komunalnym z terenu nieruchomości zamieszkałych przez mieszkańców zostały - oddzielone od siebie spójnikiem "lub", będącym z punktu widzenia logiki przejawem alternatywy niemającej charakteru rozłącznego. Ustalenie wysokości należnej opłaty może nastąpić przy wykorzystywaniu równocześnie nawet dwóch lub trzech metod, co oczywiście nie wyklucza możliwości bazowania także na jednym z kryteriów. Organ stwierdził, że przy ustalaniu sposobu obliczania opłat można wykorzystać zarówno np. liczbę mieszkańców danej nieruchomości, jak i ilość zużywanej wody, czy powierzchnię lokalu mieszkalnego. Na dopuszczalność takich rozwiązań bezpośrednio wskazuje jego zdaniem,

także art. 6k ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. dopuszczający stosowanie więcej niż jednej metody na terenie jednej gminy. Model mieszany gwarantuje rzeczywiste ponoszenie opłat przez mieszkańców wytwarzających odpady.

Organ uznał, że ustawodawca pozostawił gminom swobodę wyboru metody lub metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach zamieszkałych oraz ich ilość. Gdyby było inaczej, zamiast spójnika "lub" zastosowałby spójnik "albo". Oba spójniki należą do spójników alternatywnych, przy czym spójnik "albo" określa alternatywę o charakterze rozłącznym i oznacza jedno wybrane znaczenie. Innymi słowy, alternatywa rozłączna to takie zdanie złożone i zbudowane z dwóch, lub więcej zdań składowych, które wyklucza jednoczesną prawdziwość i jednoczesną fałszywość zdań składowych.

Organ podkreślił, że dopuszczenie stosowania więcej niż 1 metody do ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami, ze swej istoty musi prowadzić do zróżnicowanego traktowania mieszkańców w zależności od przyjętych kryteriów. Organ może stosować, także łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty, co potwierdza, że sam ustawodawca zezwolił na różnicowanie sytuacji osób w zależności od rodzaju zabudowy. Na tej podstawie możliwe jest stosowanie innych opłat w stosunku do właścicieli domów jednorodzinnych oraz właścicieli lokali w zabudowie wielorodzinnej. Za możliwością zróżnicowania stawek opłat w zależności od rodzaju zabudowy przemawiają względy natury ekonomicznej i organizacyjnej. W tym zakresie organ odniósł się obszernie do cech i specyfiki zabudowy jednorodzinnej oraz wielorodzinnej, omawiając różnice pomiędzy analizowanymi rodzajami zabudowy.

Zdaniem organu zróżnicowanie opłat dokonane zostało w oparciu o jasne i logiczne kryteria, a opisane powyżej zróżnicowanie sytuacji właścicieli nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej i wielorodzinnej uzasadnia wprowadzanie różnych metod i stawek opłat w zależności od rodzaju zabudowy danej nieruchomości. Gdyby ustawodawca nie zezwolił na zróżnicowanie sytuacji właścicieli nieruchomości w zależności od rodzaju zabudowy, nie ustanawiałby choćby przepisu art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g.

Organ nie zgodził się z zarzutami skargi, iż sytuacja osób samotnych - mieszkańców zabudowy wielorodzinnej - pogorszy się względem podobnie samotnych osób mieszkających w zabudowie jednorodzinnej. Zwrócił uwagę, że wprowadzony mechanizm jest bardzo korzystny dla osób samotnie zamieszkujących w budynkach wielolokalowych, albowiem umożliwia im uiszczanie opłaty miesięcznej w wysokości [...] zł w przypadku obowiązkowego segregowania odpadów oraz opłaty miesięcznej w wysokości [...] zł w razie nie wywiązywania się z obowiązku prowadzenia zbiórki selektywnej odpadów komunalnych, o ile średniomiesięczne zużycie wody w tym lokalu nie przekroczy 4 m3. W sytuacji, gdyby nie wprowadzono tego warunku, osoby samotnie zamieszkujące w budynkach wielolokalowych musiałby uiszczać opłatę uzależnioną od powierzchni lokalu (przy uwzględnieniu zróżnicowania wysokości stawki w zależności od wielkości lokalu).

Organ wyjaśnił, że przyjmując w uchwale próg zużycia wody, który umożliwia zastosowanie korzystnej dla osób samotnych stawki opłaty, uwzględnił nie tylko informacje uzyskane z przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, ale normy zużycia wody - z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz. U. Nr 8 poz. 70 ze zm.). Tym samym ustalono, że norma miesięczna na osobę wynosi od 2,4 m3 do 3 m3 w zależności od tego, czy nieruchomość wyposażona jest w zbiornik bezodpływowy, czy ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej. Tymczasem zaskarżona uchwala przewiduje wyższy limit zużycia wody niż przewidziany w ww. rozporządzeniu. Ponadto limit 4 m3 odnosi się do średniomiesięcznego zużycia wody, a nie do zużycia wody w danym miesiącu. Dlatego też ewentualne zwiększenie ilości zużycia wody w okresie odwiedzin krewnych może być "kompensowane" niższym zużyciem wody w okresach gdy osoba samotna korzysta z lokalu mieszkalnego sama.

WSA w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 marca 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 79/21 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Organ złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego

Sądu Administracyjnego, po rozpoznaniu której sąd kasacyjny wyrokiem

z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt III FSK 4022/21 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

Sąd kasacyjny uznał, że skarga kasacyjna jest częściowo zasadna oraz że zasadny jest również zawarty w niej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zasadne zdaniem sądu kasacyjnego okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a przede wszystkim art. 147 § 1, art. 141 § 4 i art. 134 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie wyraził stanowisko, że sąd I instancji był związany "granicami sprawy", lecz nie był związany "granicami skargi". Podkreślił, że w przypadku skargi na akt prawa miejscowego, zakres sprawy przed sądem administracyjnym, określa wnoszący skargę. Wiąże się to z faktem, że możliwym jest zaskarżenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego jedynie w części. Decyzja wnoszącego skargę na część aktu prawa miejscowego, wyznacza podstawę zaskarżenia takiego aktu. Celem uruchomienia postępowania przed sądem administracyjnym, jest w takim przypadku wyeliminowanie z obrotu prawnego ściśle określonych rozwiązań przyjętych w zaskarżonym akcie, nie zaś całego aktu. Skarżący określa wówczas zakres kwestionowanego aktu, który jego zdaniem powinien zostać pozbawiony mocy prawnej. W ramach tak zakreślonych "granic sprawy" w przypadku skarg na akty prawa miejscowego, wojewódzki sąd administracyjny nie będzie w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. związany "granicami skargi". Nie będzie wobec powyższego związany zarzutami podniesionymi w skardze oraz jej wnioskami, jak również powołaną podstawą prawną. Granice zaskarżenia nie będą się wówczas pokrywały z granicami rozpoznania sądu, gdyż te ostatnie zawsze będą szersze od zakresu zaskarżenia. Sąd kasacyjny podkreślił, że jeżeli wnoszący skargę zaskarżył akt prawa miejscowego jedynie w części, to zakres możliwego braku związania treścią skargi dotyczy wyłącznie części zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt III FSK 3179/21).

Sąd kasacyjny wskazał, że niniejszej sprawie sytuacja jest nieco inna albowiem przedmiotowa uchwała zaskarżona została w całości, jakkolwiek Skarżące skierowały zarzuty wyłącznie do § 1 ust. pkt 1 i pkt 2 uchwały. Sąd kasacyjny dostrzegł, że rozstrzygnięcie sądu I instancji skoncentrowało się wyłącznie na zarzutach skargi. Analiza uzasadnienia wyroku sądu I instancji pozwoliła na konkluzję, że jedyną przyczyną zakwestionowania przez sąd zaskarżonej uchwały było zastosowanie przez organ nieznanej ustawie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w zabudowie wielorodzinnej uwzględniającej kryterium liczby mieszkańców i średniomiesięcznej ilości zużytej wody (§ 1 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały).

W ocenie sądu kasacyjnego opisane powyżej wady zaskarżonej uchwały, można było wyeliminować, modyfikując zakres zaskarżenia sformułowany we wniosku skargi, do tej części uchwały, która została przez sąd I instancji zakwestionowana, bez konieczności unieważniania całości uchwały. Skutkiem usunięcia tylko sprzecznych z prawem części kwestionowanej uchwały byłoby pozostawienie w mocy obowiązującej pozostałych jej części, które tych wad (niezgodności z prawem) nie mają. Tym samym doprowadziłoby to do zgodności zaskarżonej uchwały z prawem, bez potrzeby eliminowania z obrotu prawnego tego aktu w całości.

Sąd kasacyjny wyjaśnił również, że w uzasadnieniu wyroku zabrakło motywów, którymi kierował się sąd I instancji odstępując od możliwości częściowego wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej uchwały, co stanowiło naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. W związku z tym, nie można ustalić czy sąd I instancji w ogóle rozważał możliwość skorzystania z alternatywnej formy rozstrzygnięcia tj. stwierdzenia nieważności uchwały jedynie w części. Nie wiadomo też czy sąd I instancji dostrzegł skutki, jakie wiążą się z wyeliminowaniem z obrotu prawnego uchwały w całości, zarówno w sferze praw indywidualnych poszczególnych obywateli, jak i interesu publicznego. Zdaniem sądu kasacyjnego, ponieważ wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały wywiera skutki prawne ex tunc, tzn. z mocą wsteczną, to musi on być sformułowany w taki sposób, aby nie było wątpliwości,

co do zakresu obowiązywania danego aktu prawa miejscowego i jego treści.

Sąd kasacyjny uznał za zasadny również zarzut skargi kasacyjnej odnoszący

się do braku nienależytego uzasadnienia uchwały. W tym zakresie sąd kasacyjny wskazał, że uzasadnienie wyroku nie pozwala odtworzyć jakie konkretne braki

ma uzasadnienie do skarżonej uchwały oraz czy braki te mają charakter istotny

czy też nieistotny. Sąd kasacyjny stwierdził doniosłość tej kwestii, ponieważ tylko braki istotne uzasadniają stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego. Odwołał

się w tym zakresie do art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) – dalej "u.s.g." oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, w których przedstawiono podobną ocenę.

Sąd kasacyjny podkreślił, że w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, uzasadnienie uchwały nie jest formalnie ujęte jako conditio sine qua non ważności uchwały. Tu powołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Natomiast obowiązek motywowania uchwał rad gmin jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej.

Zdaniem sądu kasacyjnego, uwzględniając zasadniczy cel jaki spełniać ma uzasadnienie uchwały, wada w postaci braku pisemnego uzasadnienia uchwały nie może być uznana w każdym przypadku jako wada istotna. Istotne jest, aby motywy działania uchwałodawcy były w pełni możliwe do odkodowania z treści uchwalonego aktu, a także dokumentacji towarzyszącej procesowi jego uchwalania, wówczas zasadniczy cel, dla którego uchwała miałaby zostać zaopatrzona w pisemne uzasadnienie, zostanie spełniony. Dodatkowo sąd kasacyjny wskazał, że dopuszcza się, aby ten rodzaj dokumentu, który pozwala na odkodowanie motywów uchwałodawcy stanowiła odpowiedź na skargę.

Sąd kasacyjny stwierdził, że w przypadku zaskarżonej uchwały doszło do jej podjęcia po przeprowadzeniu szerokiej dyskusji radnych, co szczegółowo zostało udokumentowane w skardze kasacyjnej.

Sąd kasacyjny uznał natomiast, za niezasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenia art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 1 i ust. 2a u.u.c.p.g. Wyjaśnił w tym zakresie, że ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty, takich jak: ilość mieszkańców czy powierzchnia lokalu mieszkalnego. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Sąd kasacyjny podkreślił, że rada gminy nie może różnicować stawki opłaty zgodnie z kryteriami określonymi w art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 jak i art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g. Sąd kasacyjny powołał się na niebudzące wątpliwości stanowisko prezentowane już w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Zdaniem sądu kasacyjnego, organ miał do dyspozycji metodę wg. liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, wg. ilości zużytej wody z danej nieruchomości, wg. powierzchni lokalu mieszkalnego albo od gospodarstwa domowego. Spośród tych metod organ mógł dokonać wyboru. Dozwolone jest, również stosowanie na obszarze gminy więcej niż jednej metody ustalania opłat, to jednak jak słusznie zauważył sąd I instancji stosowanie "więcej niż jednej metody ustalania opłaty na obszarze gminy" oznacza możliwość przypisania różnych metod dla poszczególnych nieruchomości (np. ze względu na ich położenie czy rodzaj zabudowy), a nie możliwość równoległego stosowania kilku metod w stosunku do tej samej nieruchomości

(np. poprzez zsumowanie iloczynu liczby mieszkańców i stawki oraz iloczynu ilości wody zużytej z nieruchomości i stawki). Sąd kasacyjny stwierdził, że ustawodawca nie przewidział możliwości dowolnego łączenia kryteriów z kilku ustawowych metod. Za taką praktyką nie może przemawiać zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która wyraża się między innymi w powierzeniu samorządowi zadań publicznych, wykonywanych przez ten samorząd, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność i która pozostawia organom samorządu terytorialnego możliwie dużą samodzielność kształtowania prawa miejscowego.

W konsekwencji sąd kasacyjny stwierdził, że regulowanie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami, w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca, stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1

w zw. z art. 6j ust. 1 i ust. 2a u.u.c.p.g.

Końcowo sąd kasacyjny zamieścił skierowane do sądu I instancji zalecenia. Podniósł, że ponownie rozpoznając sprawę powinien on prawidłowo ustalić zakres zaskarżenia, zaś w przypadku stwierdzenia, że faktycznie zaskarżono całą uchwałę a sąd zamierzałby stwierdzić jej nieważność w całości, powinien swoje rozstrzygnięcie uzasadnić w odniesieniu do całej uchwały albo stwierdzi nieważność przedmiotowej uchwały w ściśle określonej części, która wynika z rzeczywistego zakresu zaskarżenia i uwzględnienia skargi w tym zakresie.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r. organ zamieścił wniosek o odrzucenie

skargi obu Skarżących z uwagi na brak interesu majątkowego do zaskarżenia

uchwały, ewentualnie o oddalenie skargi w całości, ewentualnie o stwierdzenie

nieważności zaskarżonej uchwały w części tj. w zakresie: § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały, § 1 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały odnośnie słów "w pozostałych przypadkach",

§ 1 ust. 2 uchwały odnośnie słów "i pkt 2 lit a", § 1 ust. 4 odnośnie słów "i pkt 2 lit a". W treści pisma organ zamieścił uzasadnienie i argumenty dla potwierdzenia słuszności przedstawionego stanowiska w sprawie. Do pisma załączone zostały uwierzytelnione kopie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r. Skarżące podtrzymały stanowisko zamieszczone w skardze, odpowiedzi na skargę kasacyjną i piśmie

z dnia [...] października 2021 r. Skarżące dodatkowo wniosły o przeprowadzenie dowodów z wymienionych w nim pism (załączniki). W uzasadnieniu pisma Skarżące przedstawiły rozwinięcie argumentacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r.,

poz. 1842, ze zm.) Zastępca Przewodniczącej Wydziału I zarządzeniem

z dnia [...] marca 2022 r. skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów – z uwagi na brak zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku .

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia

2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Powyższa zasada znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Stosownie natomiast do art. 101 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (ust. 1), przy czym w sprawach,

o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94 (ust. 4). Stosownie

do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1,

albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Sąd rozpoznający wskazuje na przepis art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał

(por. Z. Kmieciak, M. Stahl: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt

II SA/Wr 1459/97). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia oraz kontroli legalności jest uchwała Rady Miejskiej w G. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty. Upoważnienie ustawowe dla tego rodzaju uchwały przewiduje przepis art. 6k u.u.c.p.g. i na tej podstawie została ona podjęta. Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała posiada cechy aktu prawa miejscowego. W szczególności podkreślenia wymaga generalno-abstrakcyjny charakter tego uregulowania, którego treścią jest nałożenie obowiązków na właścicieli nieruchomości znajdujących

się na obszarze gminy G..

Przechodząc do oceny zasadności skargi, Sąd dokonał oceny czy spełnione zostały warunki formalne wniesienia skargi, a więc czy jest ona w sensie procesowym dopuszczalna. Skarżące złożyły skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. i w ocenie Sądu wykazały, że zaskarżona uchwała wpływa na ich sferę prawnomaterialną, dlatego należało przyjąć, że posiadają one legitymację procesową do zaskarżenia tej uchwały. Sąd stwierdził zatem, że skoro Skarżące miały prawo do wniesienia skargi na ww. uchwałę to wbrew wnioskowi organu nie zasługiwała ona na odrzucenie.

Sąd przy tym podkreśla, że skład orzekający działa w warunkach związania wyrokiem NSA z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt III FSK 4022/21, którym uchylono wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 79/21 i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

W zaleceniach zamieszczonych w końcowej części uzasadnienia wyroku,

sąd kasacyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy sąd I instancji powinien prawidłowo ustalić zakres zaskarżenia, zaś w przypadku stwierdzenia, że faktycznie zaskarżono całą uchwałę a sąd zamierzałby stwierdzić jej nieważność w całości, powinien swoje rozstrzygnięcie uzasadnić w odniesieniu do całej uchwały albo stwierdzi nieważność przedmiotowej uchwały w ściśle określonej części, która wynika z rzeczywistego zakresu zaskarżenia i uwzględnienia skargi w tym zakresie.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Na gruncie przepisów p.p.s.a. powyższe oznacza, że ramy kognicji Sądu rozpoznającego ponownie skargę są ograniczone. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego, procesowego, jak i kwestię zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania określonego aktu. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości

w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych

(por. NSA z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II FSK 601/17).

Związanie oceną prawną NSA nie występuje tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy

przez sąd I instancji "granice sprawy", o których mowa w art. 134 i art. 135 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznawał skargę kasacyjną NSA i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07). Z tego też względu należy również wskazać, że (swoją drogą ocenione jako niezasadne) zarzuty organu co do braku legitymacji procesowej Skarżących należało uznać również za spóźnione.

Dodać należy, że związanie dokonaną przez NSA wykładnią ma szeroki zasięg. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną

w tej sprawie przez NSA. (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2012 r.,

sygn. akt I OSK 670/11).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdza, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu postępowania objętego skargą. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, w granicach powyżej wskazanych potwierdziła, że skarga zasługiwała na uwzględnienie w zakresie stwierdzenia nieważności § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały, natomiast w pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu.

Spór w sprawie sprowadzał się do kwestii prawidłowości dokonanego przez organ wyboru metod ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości jednorodzinnych i wielorodzinnych.

Skarżące podnosiły, że przyjęta przez organ metoda ustalania opłaty miesięcznej w nieuzasadniony sposób różnicuje mieszkańców zabudowy jednorodzinnej

i zabudowy wielorodzinnej. Z uzasadnienia skargi wynika, że w szczególności zastrzeżenia Skarżących budził zapis § 1 ust. 1 pkt 2 lit a uchwały. Skarżące zwróciły uwagę, że organ w zakresie ciążącego na nim obowiązku wyboru metody obliczania opłaty posiada możliwość ustalenia na obszarze gminy więcej niż jednej metody, jednakże ich zdaniem ma to związek z sytuacją, gdy przyjęcie jednej metody na obszarze całej gminy nie jest możliwe np. z uwagi na różne uwarunkowania panujące na terenie tej gminy.

Organ natomiast wyraził stanowisko, zgodnie z którym ustawodawca dopuścił stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Zdaniem organu pozostawiono gminom swobodę wyboru metody lub metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach zamieszkałych oraz ich ilość. Z tych względów możliwe było ustanowienie w zaskarżonej uchwale różnych metod i stawek opłat w zależności od rodzaju zabudowy. Odnosząc

się do powodów, dla których organ zdecydował się wprowadzić powyższe zróżnicowanie, wyjaśnił on, że zróżnicowanie sposobu naliczenia opłat pobieranych od właścicieli nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej i w zabudowie wielorodzinnej wynika z praktycznie niemożliwej do wykonania rzetelnej weryfikacji liczby osób faktycznie zamieszkujących w lokalach mieszkalnych w zabudowie wielorodzinnej.

Sąd uwzględniając stanowisko sądu kasacyjnego dotyczące związania zakresem sprawy, wbrew zakresowi żądania skargi, czyli stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, rozstrzygnął sprawę ograniczając się do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w ściśle określonej części, która wynika z rzeczywistego zakresu zaskarżenia.

Przechodząc do zasadniczych kwestii rozstrzygnięcia, Sąd poddał ocenie zróżnicowanie zastosowanych w zaskarżonej uchwale metod, polegających na uzależnieniu wysokości miesięcznej opłaty od rodzaju zabudowy, tj. zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej (tak: § 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 uchwały). Następnie, analizy wymagała dopuszczalność przyjęcia za postawę ustalenia opłaty metody nieznanej ustawie, tj. stanowiącej wynik połączenia kilku metod wymienionych w art. 6j ust. 1

pkt 1-3 u.u.c.p.g. (tak: § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały). W dalszej natomiast kolejności, oceny wymagała zgodności z prawem zróżnicowania metod w ramach jednej grupy właścicieli nieruchomości, jak to miało miejsce w przypadku zabudowy wielorodzinnej (tak: § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. b uchwały).

Oceniając zatem zaskarżoną uchwałę pod względem merytorycznym, w ocenie Sądu, organ wadliwie uregulował kwestię wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w zakresie nieruchomości w zabudowie wielorodzinnej, która znalazła wyraz w § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały.

Sąd wskazuje, że zgodnie z brzmieniem § 1 ust. 1 uchwały – dokonuje się wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, zgodnie z którą opłata miesięczna za gospodarowanie odpadami komunalnymi: 1) w zabudowie jednorodzinnej stanowi iloczyn mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość i stawki opłaty określonej w ust. 2; 2) w zabudowie wielorodzinnej: a) w przypadku lokalu mieszkalnego zamieszkałego przez 1 osobę, zużywającą średniomiesięcznie nie więcej niż 4 m3 wody, ustalana jest zgodnie z pkt 1, b) w pozostałych przypadkach – stanowi iloczyn powierzchni lokalu mieszkalnego i stawki opłaty określonej w ust. 3.

Organ w uchwale dokonał wyboru metody, poprzez zastosowanie wobec właścicieli nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej metody, którego przesądzającym kryterium jest liczba mieszkańców zamieszkujących nieruchomość. Natomiast wobec właścicieli nieruchomości w zabudowie wielorodzinnej dokonano zróżnicowania poprzez przyjęcie dwóch metod uwzględniających jako kryterium: liczbę mieszkańców

i ilość zużytej wody z danej nieruchomości (tak: § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały)

oraz powierzchnię lokalu mieszkalnego (tak: § 1 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały). Tym samym w § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały organ zastosował model mieszany wyboru metody, tj. połączył kryteria właściwe dla kilku metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wymienionych w art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g.

Sąd wskazuje na ramy prawne działania organu, które wyznaczone zostały przepisami art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g.

W przepisie art. 6k ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. rada gminy w drodze uchwały dokonuje wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustala stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy.

Zgodnie z art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa

w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.

Przepis art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g. stanowi natomiast, że w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego.

Z przytoczonych przepisów wynika, że ustawodawca określił cztery metody ustalania opłat. Trzy metody zostały wskazane w art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g., a jedna metoda w art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g. Organ miał zatem do dyspozycji metodę wg. liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, wg. ilości zużytej wody z danej nieruchomości, wg. powierzchni lokalu mieszkalnego, albo od gospodarstwa domowego. Spośród tych metod organ mógł dokonać wyboru, przy czym nie jest wykluczone stosowanie na obszarze gminy więcej niż jednej metody ustalania opłat.

Sąd podkreśla, co już wyżej zostało stwierdzone, że dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Warto zwrócić uwagę, że taką możliwość ustawodawca dopuścił od 6 marca 2013 r. przyjmując projekt senackiej nowelizacji u.u.c.p.g. Dotychczas brak było możliwości zróżnicowania zastosowanych dla poszczególnych nieruchomości metod obliczania opłaty

(np. ze względu na charakter zabudowy czy jednostki osadniczej), istniało natomiast ograniczenie zakresu wyboru do czterech metod narzuconych przez ustawodawcę. Wskazaną zmianę uwzględniono w art. 6k ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. Jednakże pojawiła się wątpliwość interpretacyjna, czy stosowanie "więcej niż jednej metody ustalania opłaty na obszarze gminy" oznacza możliwość przypisania różnych metod dla poszczególnych nieruchomości (np. ze względu na ich położenie czy rodzaj zabudowy), czy także możliwość równoległego stosowania kilku metod w stosunku do tej samej nieruchomości (np. poprzez zsumowanie iloczynu liczby mieszkańców i stawki oraz iloczynu ilości wody zużytej z nieruchomości i stawki).

Powyższe zagadnienie zostało poruszone w piśmiennictwie, gdzie stwierdzono, że dopuszczalne jest jedynie przypisanie różnych metod do poszczególnych nieruchomości (np. postanowienie, że opłata w stosunku do nieruchomości, na której można dokonać odczytu z wodomierza i na której nie korzysta się wody z innego źródła, obliczana jest na podstawie ilości zużytej wody określonej na podstawie spisu stanu wodomierza, a opłata w stosunku do pozostałych nieruchomości obliczana

jest na podstawie liczby osób zamieszkujących nieruchomość) - por. A. Olejniczak, P. Jaśkiewicz, Wybór metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenie stawki tej opłaty oraz ustalenie stawki za pojemnik o określonej pojemności, rok 2013. Wskazywano również, że ten wariant ma sens w przypadku, gdy gmina podzielona jest na sektory (art. 6d ust. 2 u.u.c.p.g.), które się różnią, np. jedne sektory obejmują zabudowę wielkomiejską, gdzie dominuje funkcja mieszkaniowa z zabudową wielorodzinną, inne obejmują tereny wiejskie, gdzie dominuje funkcja rolnicza (por. A. Jezierska-Markocka, M. Markocki, Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wyd. 2, Warszawa 2019).

Sąd stwierdza, że dopuszczalność zastosowania więcej niż jednej metody ustalania opłat na obszarze gminy jest uzasadniona w zakresie różnicowania metod dla poszczególnych nieruchomości (np. ze względu na ich położenie czy rodzaj zabudowy).

Sąd zwraca również uwagę na brzmienie delegacji ujętej w przepisie

art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy może zróżnicować stawki

opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty.

Z regulacji tej wynika, że organ może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy; organ może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Są to więc kryteria dla różnicowania stawki, a nie metody. Niektóre z tych kryteriów różnicowania korelują wyłącznie z metodami określonymi w art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g. Tym samym różnicowanie: w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego może być przypisane wyłącznie do metody z art. 6j ust. 1 pkt 3 u.u.c.p.g., w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość może być przypisane wyłącznie do metody z art. 6j ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g., a w zależności od tego z jakich terenów odbierane są odpady albo od rodzaju zabudowy mogą być przypisane do metod

z art. 6j ust. 1, jak i ust. 2 u.u.c.p.g. Natomiast kryteria różnicowania nie mogą być stosowane do metody określonej w art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g., gdyż w przypadku metody od gospodarstwa domowego powinna być uchwalona jedna stawka opłaty za gospodarowanie odpadami.

Zdaniem Sądu, regulowanie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca stanowi naruszenie upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 1 i ust. 2a u.u.c.p.g.

Podsumowując ww. rozważania, Sąd zwraca uwagę na stanowisko wyrażone w wyroku sądu kasacyjnego. Sąd kasacyjny odmawiając uwzględnienia zarzutu kasacyjnego, tj. co do naruszenia art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 1 i ust. 2a u.u.c.p.g., wyjaśnił że możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty, takich jak: ilość mieszkańców czy powierzchnia lokalu mieszkalnego. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Skoro więc rada gminy skorzysta z opcji ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g.), to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. W art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g. ustawodawca posłużył się bowiem pojęciem opłaty jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g. pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Tak więc rada gminy nie może różnicować stawki opłaty zgodnie z kryteriami określonymi

w art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej

w art. 6j ust. 1 jak i art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g.

Sąd kasacyjny podkreślił, że organ miał zatem do dyspozycji metodę wg. liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, wg. ilości zużytej wody z danej nieruchomości, wg. powierzchni lokalu mieszkalnego albo od gospodarstwa domowego. Spośród tych metod organ mógł dokonać wyboru. Sąd kasacyjny stwierdził jednoznacznie, że dozwolone jest stosowanie na obszarze gminy więcej niż jednej metody ustalania opłat, jednak stosowanie "więcej niż jednej metody ustalania opłaty na obszarze gminy" oznacza możliwość przypisania różnych metod dla poszczególnych nieruchomości (np. ze względu na ich położenie czy rodzaj zabudowy), a nie możliwość równoległego stosowania kilku metod w stosunku do tej samej nieruchomości (np. poprzez zsumowanie iloczynu liczby mieszkańców i stawki oraz iloczynu ilości wody zużytej z nieruchomości i stawki).

Sąd zwraca również uwagę, za powoływanym wyżej sądem kasacyjnym,

że z art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g. wynikają wprost kryteria dla różnicowania stawki, a nie metody. Za oczywiste uznać, więc należy, iż ustawodawca nie przewidział możliwości dowolnego łączenia kryteriów z kilku ustawowych metod. Za taką praktyką nie może przemawiać zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która wyraża się między innymi w powierzeniu samorządowi zadań publicznych, wykonywanych przez ten samorząd, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność i która pozostawia organom samorządu terytorialnego możliwie dużą samodzielność kształtowania prawa miejscowego.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, uwzględniając stan prawny oraz stanowisko zamieszczone w wyroku sądu kasacyjnego, uznał zatem, że kryteria przyjęte przez organ dla zróżnicowania metod ustalania opłaty (tj. dla zamieszkałych nieruchomości wielorodzinnych w przypadku lokalu mieszkalnego zamieszkałego przez 1 osobę, zużywającą średniomiesięcznie nie więcej niż 4 m3 wody jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty,

a w pozostałych przypadkach jako iloczyn powierzchni lokalu mieszkalnego i stawki opłaty) naruszają prawo.

Organ zastosował nieznaną ustawie metodę ustalenia opłaty, uwzględniającą kryterium liczby mieszkańców i średniomiesięcznej ilości zużytej wody (tak: § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały). W tym przypadku bezpodstawnie organ przyjął metodę mieszaną niewymienioną w ustawie. Sąd wskazywał już powyżej, że ustawodawca przewidział cztery metody ustalania opłaty. Nie ma wśród nich metody opierającej się na łącznym zastosowaniu kryterium liczby mieszkańców i średniomiesięcznej ilości zużytej wody. Ponadto ustawodawca nie przewidział możliwości dowolnego łączenia kryteriów w celu stworzenia przez organ własnej metody, poprzez wybranie dowolnych kryteriów z kilku ustawowych metod.

W dalszej kolejności organ dopuścił się nieuprawnionego zastosowania dwóch metod ustalania opłaty wobec właścicieli jednego rodzaju nieruchomości,

tj. w zabudowie wielorodzinnej. Zastosował bowiem metodę mieszaną (nieznaną ustawie) dla pierwszej grupy właścicieli oraz metodę opartą na kryterium powierzchni lokalu mieszkalnego dla pozostałych właścicieli. Wyjaśnić należy, że pozostałą grupę stanowią właściciele nieruchomości w zabudowie wielorodzinnej w przypadku lokalu mieszkalnego zamieszkałego przez więcej niż jedną osobę lub zużywającego średniomiesięcznie więcej niż 4 m3 wody.

Na marginesie jedynie Sąd wskazuje, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje, że zakwestionowana uchwała nie została podważona przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. (tak: uchwała nr [...] z [...] grudnia 2020 r.).

W zakresie sformułowanych przez Skarżące w piśmie procesowym wniosków dowodowych, Sąd nie skorzystał z uprawnienia do ich przeprowadzenia zgodnie

z art. 106 § 3 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. W niniejszej sprawie taka potrzeba nie wystąpiła. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki. Czyli, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 1054/21).

Sąd w oparciu o zalecenia sądu kasacyjnego wskazuje, że na podstawie całokształtu sprawy, rzeczywisty zakres zaskarżenia dotyczył § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały, tak więc postanowiono o stwierdzeniu nieważności ściśle określonych rozwiązań, nie zaś całego aktu. Sąd ponadto stosując odpowiednio art. 91 ust. 4 u.s.g., stwierdził w przypadku skarżonej uchwały istotne naruszenie prawa, co pozwoliło na wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia. Końcowo jedynie wskazać należy, że znajdujące się w materiale dowodowym sprawy uzasadnienie motywów działania uchwałodawcy w zakresie wyboru metody ustalenia opłat w skarżonym zakresie, nie wpłynęło na ocenę prawidłowości ww. zapisu uchwały.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały (pkt I sentencji wyroku) oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt II sentencji wyroku).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Skarżących solidarnie kwotę [...]zł odpowiadającą kwocie uiszczonego wpisu od skargi (pkt III sentencji wyroku).

Powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.