Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 714/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 1, art. 28 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 22 czerwca 2022 r. nr SKO.4170.2.22 w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu niezgodnego z przepisami wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22 czerwca 2022r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, na postawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm.), zwanej k.p.a., oraz art. 28 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 i art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm.), zwanej u.o.g.r.l, utrzymało w mocy decyzję Starosty Wieruszowskiego z dnia 31 marca 2022r. w przedmiocie ustalenia S. Sp. z o.o. z siedzibą w M. opłaty w kwocie 329402, 60 zł z tytułu niezgodnego z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej na działkach nr [...] i [...] położonych w obrębie [...], gm. [...].

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, lIla, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie, przy czym, stosownie do art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l., przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych, zaś stosownie do art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l., przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat.

Nadto Kolegium dodało, że decyzje następcze, tj. wydawane po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, mogą być wydawane tylko w przypadkach określonych w art. 11 ust. 3 u.o.g.r.l., według którego decyzje, o których mowa w ust. 1-2, dotyczące gruntów wymienionych w art. 8 mogą być wydane po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji (chodzi tu o okresowe, na czas nie dłuższy niż 10 lat, wyłączenie gruntów z produkcji w zakresie niezbędnym do: 1) podjęcia natychmiastowych działań interwencyjnych niezbędnych do zwalczania klęsk żywiołowych i ich następstw, jak również usuwania następstw wypadków losowych; 2) poszukiwania lub rozpoznawania węglowodorów, węgla kamiennego, węgla brunatnego, rud metali, z wyjątkiem darniowych rud żelaza, metali w stanie rodzimym, rud pierwiastków promieniotwórczych, siarki rodzimej, soli kamiennej, soli potasowej, gipsu i anhydrytu, kamieni szlachetnych - przyp. Kolegium).

Zdaniem zatem organu odwoławczego, z przytoczonych przepisów wynika, że wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, czyli rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów określonej klasy, a w tym m.in. gruntów klasy Illb (których dotyczy niniejsze postępowanie), jest czynnością faktyczną i może nastąpić wyłącznie wobec gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne (co może nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bądź decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, o ile nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 8 u.o.g.r.l.

Mając na uwadze powyższe organ II instancji zauważył, że rozpoczęcie wcześniejszego (przed uzyskaniem decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej) użytkowania innego niż rolnicze lub leśne użytków rolnych klasy Illb stanowić będzie zatem niezgodne z przepisami ustawy wyłączenie tych gruntów z produkcji rolniczej, a takie działanie jest objęte dyspozycją art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., który to przepis stanowi, że w razie stwierdzenia, iż grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności.

W ocenie Kolegium, zostały spełnione przesłanki określone w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., a Spółce należało ustalić podwyższoną opłatę za niezgodne z przepisami ustawy wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych klasy Illb znajdujących się na działkach nr [...] i [...].

Następnie organ odwoławczy wskazał, że powyższe stanowisko wynika z następujących ustaleń faktycznych:

1. stosownie do zapisów ewidencji gruntów i budynków działki nr [...] i [...] położone w obrębie [...], gm. [...], składają się m.in. z gruntów ornych klasy Illb. W skład działki nr [...] o całkowitej powierzchni 2,3582 ha wchodzą grunty orne klasy Illb o pow. 0,3269 ha, natomiast w skład działki nr [...] o całkowitej powierzchni 2,2415 ha wchodzą grunty orne klasy Illb o powierzchni 0,3010 ha. Łącznie użytki rolne klasy Illb na przedmiotowych działkach obejmują powierzchnię 0,6279 ha. Działki nr [...] i [...] stanowią własność R.K.-G.;

2. postanowieniem z dnia 17 marca 2016r., znak: GN.672.15.2016, Starosta Wieruszowski uzgodnił pozytywnie przedstawiony przez Wójta Gminy Czastary projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przez Spółkę farmy fotowoltaicznej o konstrukcji szkieletowej wolnostojącej wraz z towarzyszącą infrastrukturą w zabudowie mieszkaniowej i gospodarczej na terenach rolnych na działkach nr [...] i [...] położonych w obrębie [...], gm. [...]. Teren inwestycji w jej linach rozgraniczających uwidocznionych na załączonej do projektu decyzji mapie nie obejmuje gruntów klasy Illb położonych na przedmiotowych działkach;

3. decyzją z dnia 29 marca 2016r., znak: PP.6730.1.16, Wójt Gminy Czastary ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przez Spółkę farmy fotowoltaicznej o konstrukcji szkieletowej wolnostojącej wraz z towarzyszącą infrastrukturą w zabudowie mieszkaniowej i gospodarczej na terenach rolnych na działkach nr [...] i [...] położonych w obrębie [...], gm. [...]. Załącznik graficzny nr 1 do decyzji jest tożsamy z załącznikiem przedstawionym wraz z projektem decyzji do uzgodnienia Staroście Wieruszowskiemu;

4. decyzją z dnia 26 lipca 2017r., znak: AS.6740.179.2017, Starosta Wieruszowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę opisanej powyżej farmy fotowoltaicznej. Według projektu zagospodarowania działki lub terenu sporządzonego na mapie do celów projektowych obiekty budowlane farmy fotowoltaicznej miały być usytuowane na całości użytków rolnych klasy Illb znajdujących się na działkach nr [...] i [...]. Decyzją z dnia 24 lipca 2020r., znak: AS.6740.206.2002, Starosta Wieruszowski zatwierdził projekt budowlany zamienny oraz zmienił ww. decyzję z dnia 26 lipca 2017r. wydaną na rzecz Spółki;

5. według inwentaryzacji powykonawczej obiektów budowlanych na działkach nr [...] i [...], sporządzonej w maju 2021r. przez geodetę T.P. i złożonej w Starostwie Powiatowym w Wieruszowie budowa farmy fotowoltaicznej została zrealizowana, a grunty klasy Illb wchodzące w skład przedmiotowych działek w całości zostały zajęte poprzez tworzące ją obiekty budowlane. Wykaz zmian gruntowych stanowiący część operatu technicznego, w którym pierwotnie nie zostały wykazane grunty klasy Illb po zmianach objętych inwentaryzacją (ich powierzchnia została przypisana do gruntów Ba), został skorygowany przez autora operatu po wskazaniu przez pracowników Starostwa, że dla tych gruntów nie była wydana decyzja o wyłączeniu z produkcji rolnej;

6. w wyniku oględzin działek nr [...] i [...] przeprowadzonych w dniu 22 lutego 2022r. stwierdzono stan zgodny z inwentaryzacją powykonawczą. Przedstawiciel Spółki biorący udział w oględzinach zgłosił zastrzeżenia do klasyfikacji gruntów w zakresie użytków klasy Illb na terenie objętym oględzinami, a ponadto w piśmie z dnia 24 lutego 2022r. zgłosił zastrzeżenia do zamieszczonego w protokole zapisu dotyczącego terenu dotyczącego przedmiotu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej ("teren zabudowy działek przekracza w znacznym stopniu obszar, który był przedmiotem wyłączenia z produkcji rolnej"), wskazując, że Spółka nie otrzymała żadnego dokumentu związanego z wyłączeniem działek z produkcji rolnej i nie zlecono Spółce jego wykonania. Ponadto według przedstawiciela Spółki zastrzeżenia dotyczące kwalifikacji gruntów zgłosili wszyscy uczestnicy oględzin.

Kolegium oceniło, że realizacja przez Spółkę przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej na gruntach klasy Illb znajdujących się na działkach nr [...] i [...] położonych w obrębie [...], gm. [...], oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania tych gruntów, czyli ich wyłączenie z produkcji rolniczej. Wyłączenie nastąpiło bez uprzedniego uzyskania decyzji właściwego organu zezwalającej na wyłączenie (co jest okolicznością bezsporną), a to z kolei oznacza, że nastąpiło z naruszeniem przepisów ustawy. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby wyłączenie przez Spółkę gruntów rolnych z produkcji rolniczej nastąpiło w okolicznościach opisanych w art. 8 u.o.g.r.l., a ponadto teren działek nr [...] i [...] nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (gmina Czastary nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). W tej sytuacji obowiązkiem Starosty Wie-ruszowskiego było wydanie decyzji na podstawie art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. o ustaleniu opłaty za niezgodne z przepisami ustawy wyłączenie gruntów z produkcji rolnej.

Zdaniem organu odwoławczego, opłata została ustalona we właściwej wysokości. Stosownie do powołanego wyżej art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. w przypadku wyłączenia gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Zgodnie z art. 12 ust. 7 u.o.g.r.l. należność za wyłączenie z produkcji gruntów ornych klasy Illb wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego oznaczonych w ewidencji gruntów jako użytki rolnej, wynosi 262.305,00 zł za 1 ha. Wobec tego Kolegium stwierdziło, że w przypadku niezgodnego z przepisami ustawy wyłączenia z produkcji gruntów ornych klasy Illb o pow. 0,6279 ha należy ustalić opłatę w wysokości 329.402,60 zł (0,6279 x 262.305,00 x 2).

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu nie podlegają badaniu i ocenie przyczyny, dla których Starosta Wieruszowski zatwierdził projekt budowlany zamienny w sprawie budowy farmy fotowoltaicznej nie wskazując przy tym, iż konieczne będzie przeprowadzenie rewizji dotychczasowego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej są bowiem odrębnymi postępowaniami, co oznacza, że w przypadku wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej z naruszeniem przepisów ustawy właściwy organ nie jest upoważniony do weryfikacji przyczyn wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bez uprzedniego uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej na podstawie art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. Stosownie do tego przepisu obowiązkiem podmiotu dokonującego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej jest uprzednie uzyskanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Obowiązek ten nie wynika z wezwania organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, lecz wprost z przepisu prawa. Jeżeli zatem organ administracji architektoniczno-budowlanej przed udzieleniem pozwolenia na budowę nie zażądał od inwestora przedłożenia decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, podczas gdy było to wymagane, to takie zaniechanie świadczyć może ewentualnie o wadliwości postępowania organu administracji architektoniczno-budowlanej (przy czym Kolegium podkreśliło, że ocena legalności działań tego organu należy do właściwości organu architektoniczno-budowlanego wyższego stopnia, a nie Kolegium), nie ma ono natomiast wpływu na istnienie prawnego obowiązku dysponowania decyzją zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej i ewentualnych skutków naruszenia tego obowiązku przez podmiot do tego zobowiązany. Podmiot ten nie może usprawiedliwiać zaniechania wystąpienia o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej brakiem wezwania do złożenia decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

W przekonaniu Kolegium, nie odpowiada prawdzie twierdzenie Spółki, że położenie farmy fotowoltaicznej nie zostało w żaden sposób zmienione w stosunku do uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie określa usytuowania obiektów budowlanych, w związku z których planowaną realizacją jest wydawana, lecz jedynie określa linie rozgraniczające teren inwestycji. Z porównania mapy stanowiącej załącznik graficzny nr 1 do projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przez Spółkę farmy fotowoltaicznej o konstrukcji szkieletowej wolnostojącej wraz z towarzyszącą infrastrukturą w zabudowie mieszkaniowej i gospodarczej na terenach rolnych na działkach nr [...] i [...] położonych w obrębie [...], gm. [...], z mapą, na której sporządzono projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz z mapą stanowiącą załącznik do inwentaryzacji powykonawczej obiektów budowlanych na działkach nr [...] i [...], sporządzonej w maju 2021r. przez geodetę T.P., wynika natomiast jednoznacznie, że zarówno powierzchnia gruntów projektowana przez Spółkę do zajęcia, jak i powierzchnia faktycznie zajęta przez obiekty budowlane farmy fotowoltaicznej po jej zrealizowaniu, były znacząco większe od powierzchni wyznaczonej przez linie rozgraniczające teren inwestycji na mapie stanowiącej załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy przedstawionego Staroście Wieruszowskiemu do uzgodnienia, jak również obejmowały użytki rolne klasy IIIb.

Ponadto odnosząc się do zastrzeżeń Spółki zgłoszonych po oględzinach działek nr [...] i [...], Kolegium wyjaśniło, iż kwestia ewentualnej zmiany klasyfikacji użytków gruntowych nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Klasyfikacja użytków rolnych znajdujących się na przedmiotowych działkach wynika z ewidencji gruntów i budynków, zaś ewentualna zmiana ich klas bonitacyjnych wymaga uprzedniego dokonania zmian w gleboznawczej klasyfikacji gruntów i odnosić będzie skutek na przyszłość.

Skargę na tę decyzję złożyła S. Sp. z o.o. z siedzibą w M., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 7 i 13, art. 22b ust. 1 pkt 4 i ust. 2, art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji o ustaleniu opłaty z tytułu niezgodnego z przepisami wyłączenia z produkcji rolniczej.

W oparciu o te zarzuty pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że w związku z wydaną decyzją z dnia 24 lipca 2020r. nr 261/2020, Starosta Wieruszowski zatwierdził projekt budowlany zamienny w sprawie budowy farmy fotowoltaicznej, nie wskazując przy tym, iż konieczne będzie przeprowadzenie rewizji dotychczasowego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Do tego samo położenie obiektu - farmy fotowoltaicznej - nie zostało w żaden sposób zmienione.

Pełnomocnik strony skarżącej dodał przy tym, że strona w usprawiedliwiony sposób przyjęła, iż w związku z wydaniem decyzji z dnia 24 lipca 2020r., brak jest konieczności aktualizowania uzgodnienia w zakresie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej.

Jednocześnie pełnomocnik strony skarżącej zwrócił uwagę, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1998r., sygn. akt IV SA 1627/96, jeżeli pozwolenie na budowę zostanie wydane przed wydaniem decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji, to należy stwierdzić nieważność wydanego pozwolenia na budowę, gdyż w sposób oczywisty narusza przepisy o ochronie gruntów rolnych lub leśnych. Skoro zatem organ wydał zamienne pozwolenie na budowę, słuszne było przekonanie strony, iż nie ma w niniejszej sprawy konieczności aktualizowania uzgodnienia w zakresie wyłączenia gruntu spod produkcji rolnej.

W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022r. poz. 329), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl powyżej regulacji sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm.). Stosownie do art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Zgodnie z art. 11 ust.1. ustawy wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że w sprawie o ustalenie podwyższonej opłaty konieczne jest ustalenie faktu polegającego na wprowadzeniu realnych zmian w sposobie użytkowania gruntów określonych w ustawie, tj. rozpoczęcia innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie tych gruntów (art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l.). Dopiero ustalenie tego faktu oraz brak uprzedniej decyzji zezwalającej na wyłączenie daje podstawę do wydania decyzji.

W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania nie jest sporne, że doszło do wyłączenia z produkcji gruntów rolnych a sprawcą wyłączenia jest skarżący. Organy prawidłowo, w oparciu o zebrany materiał dowodowy ustaliły, że inwestycja polegająca na budowie farmy fotowoltaicznej o konstrukcji szkieletowej wolnostojącej wraz z towarzyszącą infrastrukturą w zabudowie mieszkaniowej i gospodarczej została zrealizowana przez skarżącą spółkę na terenach rolnych klasy IIIb, przez co zostały one wyłączonej z produkcji rolniczej, bez uprzedniego uzyskania decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l.

Teren przedmiotowej inwestycji znacznie przekracza obszar, który był przedmiotem postanowienia Starosty Wieruszowskiego w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nr GN.672.7.15.2016 z dnia 17 marca 2016, a który obejmował grunty orne (RIVb, RV, RVI), użytki rolne zabudowane (B-RIVa) oraz pastwiska trwałe (PsIV). Z akt postępowania wynika, że decyzją z dnia 29 marca 2016 r, Wójt Gminy Czastary ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, przy czym teren inwestycji przedstawiony w załączniku graficznym nr 1 do decyzji był tożsamy z terenem, którego dotyczyło postanowienie Starosty Wieruszowskiego z dnia 17 marca 2016 r. i nie obejmował gruntów klasy IIIb położonych na działkach [...] i [...].

Ustalenia powyższe nie są kwestionowane przez skarżącego, podobnie jak ustalenia dotyczące decyzji Starosty Wieruszowskiego z dnia 26 lipca 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz z dnia 24 lipca 2020 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zmiany decyzji z dnia 26 lipca 2017 r. Skarżąca spółka nie kwestionuje, że według projektu zagospodarowania działki lub terenu sporządzonego na mapie do celów projektowych na potrzeby postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, obiekty budowlane farmy fotowoltaicznej zostały zaplanowane na całości użytków rolnych klasy IIIb na działkach nr [...] i [...], tj. na obszarze przekraczającym teren przedstawiony jako teren inwestycji w załączniku do powyższej decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Skarżąca nie kwestionowała również, że inwestycja, polegająca na budowie farmy fotowoltaicznej została przez nią zrealizowana na gruntach, które zostały sklasyfikowane jako użytki rolne klasy IIIb-(RIIIb) – pochodzenia mineralnego oraz, że nie dysponowała decyzją zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji. Fakt ten, wg ustaleń organu, potwierdza inwentaryzacja powykonawcza sporządzona w maju 2021 r. przez geodetę T.P. i złożona w Starostwie Powiatowym w Wieruszowie. Jak wynika z akt postępowania przed organem I instancji (protokół oględzin z dnia 22 lutego 2022 r. oraz oświadczenie skarżącej z dnia 24 lutego 2022 r.), skarżąca spółka reprezentowana przez prezesa zarządu oświadczyła, że nie otrzymała nigdy żadnego dokumentu związanego z wyłączeniem działek z produkcji rolnej i nie zlecono im jego wykonania. Ponadto skarżąca zgłosiła wątpliwości co do klasy gleby IIIb zapowiadając przygotowanie gleboznawczej klasyfikacji gruntu.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest zatem zagadnienie zawinienia po stronie skarżącego odnośnie wyłączenia z produkcji użytków rolnych bez uzyskania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Jak wywodzi pełnomocnik w skardze do Sądu, o braku winy po stronie skarżącego przesądza to, iż słuszne było jego przekonanie, że nie ma konieczności aktualizowania uzgodnienia w zakresie wyłączenia gruntu spod produkcji rolnej, bowiem decyzją z 24 lipca 2020 r. nr 261/202 Starosta Wieruszowski zatwierdził projekt budowlany zamienny nie wskazując na konieczność "przeprowadzenia rewizji" w zakresie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. nie przewiduje konieczności badania, czy wyłączenie gruntów z produkcji rolnej w sposób niezgodny z ustawą miało charakter zawiniony. Podstawą do jego zastosowania jest stwierdzenie przez organ, że doszło do niezgodnego z przepisami ustawy wyłączenia gruntów z produkcji. W ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 28 u.o.g.r.l. dotyczącego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej lub leśnej bez uprzedniej zgody, nie bada się stopnia zawinienia sprawcy faktycznego wyłączenia (por. wyroki NSA: z dnia 6 kwietnia 2022 r., I OSK 679/21. Lex nr 3396371, z dnia 16 kwietnia 2019 r., II OSK 1391/17, Lex nr 2705610, z dnia 9 października 2001 r., II SA 2169/00 LEX nr 53437;wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 grudnia 2021 r., III SA/Gd 893/21, Lex nr 3288600; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 września 2020 r., IV SA/Wa 1294/20, Lex nr 3117101; wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2019 r., IV SA/Wa 428/19, Lex nr 3019173; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2019 r., IV SA/Wa 1865/18, Lex nr 3060058; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 maja 2016 r., II SA/Sz 1492/15, Lex nr 2098432; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2013 r., II SA/Wr 462/13, Lex nr 1765271; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 października 2013 r., II SA/Wr 590/13, Lex nr 1764385).

Należy także zważyć, że stosownie do art. 28 ust. 2. u.o.g.r.l.

w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Możliwość zastosowania tej regulacji uwarunkowana jest zatem przeznaczeniem gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W związku z powyższym w kontrolowanej sprawie organy prawidłowo zastosowały art. 28 ust.1. u.o.g.r.l. Jeżeli bowiem spełnione zostaną warunki określone w tym przepisie organ nie ma żadnego luzu decyzyjnego i niezależnie od stopnia zawinienia strony zobowiązany jest ustalić podwójną opłatę (wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2011 r., II OSK 158/10, Lex nr 952963). Należy przy tym podkreślić, że wyłączenie gruntu z produkcji jest czynnością faktyczną, która może nastąpić po uzyskaniu decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej, zaś obowiązek uzyskania tej decyzji, wynikający z przepisów u.o.g.r.l., istnieje niezależnie od wymagań nałożonych na inwestora przez przepisy dotyczące zagospodarowania przestrzennego lub prawa budowlanego. Podnoszona przez skarżącą spółkę kwestia ewentualnej nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę pozostaje poza przedmiotem niniejszego postępowania. Sąd podziela także pogląd wyrażony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, zgodnie z którym kwestia ewentualnej przyszłej zmiany klasyfikacji użytków gruntowych nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

W świetle zebranego materiału dowodowego, na podstawie akt postępowania przed organami obu instancji brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów prawa, które winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Organ prawidłowo ustalił wypełnienie przesłanek z art. 28 ust.1. w zw. z art. 11 ust.1. oraz art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszeń prawa materialnego podnoszonych w skardze Sąd nie uznał ich za zasadne. Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 - zgodnie z którym właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, a gruntów leśnych - dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku - nie znajduje podstaw w niniejszej sprawie, gdzie decyzja organu I instancji została wydana przez Starostę Wieruszowskiego. Nie znajduje podstaw w aktach sprawy podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 22b ust. 1 ustawy, tj. przepisu odnoszącego się do dochodów budżetu województwa. Sąd uznał za niezasadny także zarzut naruszenia art. 12 ust. 7 i 13 u.o.g.r.l. Organ odwoławczy trafnie ustalił, że wysokość opłaty została przez organ I instancji obliczona prawidłowo, z uwzględnieniem odpowiedniej należności za wyłączenie z produkcji 1 ha ornego klasy IIIb b oraz powierzchni użytków wyłączonych z produkcji. Termin uiszczenia należności określony w decyzji organu I instancji odpowiada regulacji zawartej w art. 12 ust. 13 ustawy.

W związku z powyższym skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kierując się powyższym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

is