Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1267/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia [...].12.2008 r. przyznał J. N. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł miesięcznie od dnia [...].12.2008 r.

Następnie, postanowieniem z dnia [...].01.2010 r. nr [...] ten sam organ wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją z dnia [...].12.2008 r., wskazując jako podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W uzasadnieniu postanowienia Prezydent W. wskazał, że wyszły na jaw nowe, istotne dla sprawy okoliczności, a mianowicie fakt, że w dniu wydawania decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego J. N. była uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego.

Po wznowieniu postępowania, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych, decyzją nr [...] z dnia [...].02.2010 r. Prezydent W. uchylił z dniem [...].12.2008 r. decyzję nr [...] z dnia [...].12.2008 r. i od tego dnia odmówił J. N. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu podał, że J. N. w dniu składania wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego przebywała w domu pomocy społecznej i była uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, co wynika z pisma ZUS z dnia [...].01.2010 r. Z oświadczenia złożonego przez J. N. we wniosku o przyznanie świadczenia wynikało zaś, że nie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych "zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego", dlatego też należało orzec o utracie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od daty jego przyznania.

Odwołanie od tej decyzji wniosła J. N., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a., a także art. 16 ust. 5 i 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 75 ust. 1 i 4 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Te ostatnie przepisy naruszono, zdaniem odwołującej, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że każda osoba przebywająca w domu pomocy społecznej jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, a zatem pozbawiona prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Naruszenie przepisów K.p.a. polegało zaś na tym, że mimo wydania i doręczenia postanowienia o wznowieniu postępowania, nie umożliwiono jej wypowiedzenia się w sprawie (art. 10 § 1), co skutkowało nie wyjaśnieniem istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, choćby takiej, że jej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, co eliminuje negatywną przesłankę z art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...].04.2010 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO podzieliło argumenty organu I instancji, iż J. N. ma ustalone prawo do dodatku pielęgnacyjnego, co jednoznacznie wynika z pisma ZUS, a tym samym zasiłek pielęgnacyjny nie mógł jej być przyznany, wbrew wyraźnej treści art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Fakt, że wypłata dodatku pielęgnacyjnego została odwołującej się wstrzymana przez ZUS, nie ma dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenia, a zaprzeczenie istnienia uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego nie leży we właściwości organów rozstrzygających o zasiłku pielęgnacyjnym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję SKO z dnia [...].04.2010 r. wniosła J. N. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a także art. 16 ust. 5 i 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 75 ust. 1 i 4 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz art. 158 ustawy o pomocy społecznej, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi powtórzyła w większości argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, rozbudowując ją o treść art. 158 u.p.s. Ponadto przy piśmie procesowym z dnia 18.08.2010 r. skarżąca nadesłała kopię dwóch pism: pierwsze, to wyjaśnienia Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej odnośnie rozumienia art. 158 u.p.s. na tle art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a drugie to pismo skierowane do skarżącej przez ZUS z dnia [...].06.2010 r., z którego wynika, że nie jest ona uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, z uwagi na skierowanie do domu pomocy społecznej przed dniem 1.01.2004 r. Skarżąca wnosi, aby uwzględnić treści wynikające z tych pism przy rozstrzyganiu sprawy.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga ma uzasadnione podstawy. Chociaż przedmiotem rozstrzygnięcia jest prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, to na początku zauważyć należy, że jeśli chodzi o cel wypłaty tego świadczenia, jest on pokrewny z celem, jaki ma spełniać dodatek pielęgnacyjny. Dlatego też świadczenia te są alternatywne. "Dodatek pielęgnacyjny jest świadczeniem wypłacanym na podstawie ustawy dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, uznanej za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji, jak również osobie, która ukończyła 75 lat. O dodatek nie mogą się ubiegać osoby przebywając w zakładzie opiekuńczo-leczniczym lub w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym, chyba że przebywają poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Należy dodać, że do dnia wejścia w życie komentowanej ustawy [o pomocy społecznej], przedmiotowe świadczenie nie należało się również pensjonariuszom domów pomocy społecznej (zob. Komentarz do art. 158 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.09.175.1362), [w:] I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, ABC, 2009, wyd. II.). Wynikało to z art. 75 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (w pierwotnym brzmieniu). Od dnia 1.01.2004 r. omawiany dodatek przysługuje mieszkańcom domów pomocy społecznej, skierowanym do nich po dniu 1 stycznia 2004 r. oraz pensjonariuszom ponadgminnych domów skierowanych przed tą datą i przebywających poza placówką więcej niż 2 tygodnie w miesiącu (art. 158 ustawy o pomocy społecznej).

W niniejszej sprawie organy nie ustaliły, kiedy skarżąca została skierowana do domu pomocy społecznej i czy przebywa poza domem pomocy społecznej dłużej niż 2 tygodnie w miesiącu oraz kiedy i czy w ogóle zostały wydane przez ZUS decyzje o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego i o jego wstrzymaniu. Odmawiając skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego organy obydwu instancji oparły się na regule kolizyjnej z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych ("zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego") uznając, że uprawnienie skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego jest bezsporne, co wynika z pisma ZUS z dnia [...].01.2010 r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu [...].01.2010 r. Za nieistotne uznały przy tym wstrzymanie wypłaty tego dodatku, z powodu pobytu skarżącej w domu pomocy społecznej.

Do ustalenia prawa do dodatku pielęgnacyjnego, o czym wspomina SKO, organy orzekające w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego nie były uprawnione, co jest oczywiste. Były natomiast uprawnione do rozstrzygnięcia kolizji uprawnień do świadczeń, na gruncie art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednakże uczyniły to bez wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia i bez dostatecznej analizy stanu prawnego. Co do faktów, to wskazać należy, że w piśmie skierowanym do skarżącej z dnia [...].06.2010 r. (k. 17 akt sadowych) ZUS odmiennie niż w piśmie z dnia [...].01.2010 r. stwierdził, że skarżąca nie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, co wynika z art. 158 u.p.s. Również w piśmie z [...].01.2010 r. ZUS potwierdził, iż wstrzymał wypłatę dodatku pielęgnacyjnego z powodu przebywania skarżącej w domu pomocy społecznej.

Zauważyć należy więc, że zawieszenie prawa do świadczenia (art. 103 – 105 u.e.r.FUZ), będące podstawą wstrzymania jego wypłaty (art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.FUZ), nie ma zastosowania do dodatku pielęgnacyjnego. Wstrzymanie wypłaty dodatku mogło zatem nastąpić jedynie wówczas, gdyby prawo do dodatku ustało (art. 134 ust. 1 pkt 1) lub nie istniało (pkt 4), gdyż inne przyczyny z ust. 1 art. 134 nie wchodziły w tym przypadku w grę.

Na użytek ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, w wyżej opisanej sytuacji, stosując normę kolizyjną z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organy powinny ustalić, czy uprawnienie skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego istniało w dacie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, czyli [...].12.2008 r. W szczególności, jaki wpływ na uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego miał fakt umieszczenia skarżącej w domu pomocy społecznej i kiedy to nastąpiło (art. 158 u.p.s.) oraz kiedy została wydana przez ZUS decyzja o prawie do dodatku pielęgnacyjnego oraz decyzja o wstrzymaniu jego wypłaty. Zauważyć należy, że wstrzymanie wypłaty świadczenia następuje na podstawie decyzji (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.FUZ), a decyzja ta powinna wskazywać przyczynę wstrzymania (art. 134 ust. 1 u.e.r.FUZ). Jeśli okazałoby się, że przyczyną wstrzymania wypłaty dodatku było ustanie do niego prawa (art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.FUZ) lub fakt, że prawo do dodatku w ogóle nie istniało (pkt 4) - trudno byłoby uznać, że skarżąca jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, mimo wydania w tym przedmiocie decyzji przez ZUS. Organy nie ustaliły nawet faktu wydania takiej decyzji (ani jej daty), pominęły też ustalenie, czy uprawnienie to w dalszym ciągu istnieje, o czym nie może świadczyć wyłącznie fakt wydania decyzji o prawie do dodatku, jeśli w ogóle została ona wydana. Na brak uprawnienia skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego w chwili obecnej może wskazywać treść art. 158 ustawy o pomocy społecznej oraz fakt wstrzymania jego wypłaty. Potwierdzeniem tego może być decyzja będąca podstawą wstrzymania wypłaty dodatku pielęgnacyjnego, której treść organy powinny ustalić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Gdyby okazało się, że wstrzymanie wypłaty świadczenia (dodatku pielęgnacyjnego) przez ZUS miało jedynie faktyczny charakter i decyzja w tym zakresie nie została wydana lub mimo wydania nie wyjaśnia przyczyny wstrzymania wypłaty, organy orzekające o zasiłku pielęgnacyjnym zmuszone będą we własnym zakresie ustalić, co wynika z obecnego stanu prawnego i faktu wstrzymania wypłaty dodatku dla uprawnienia do niego skarżącej. Ustalenia te w żaden sposób nie wkraczają w kompetencje innych organów, a służą wyłącznie rozstrzygnięciu kolizji uprawnień, na gruncie art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Z faktu przebywania skarżącej w domu pomocy społecznej potencjalnie może wynikać jeszcze jedna negatywna przesłanka do uzyskania przez nią zasiłku pielęgnacyjnego, określona w art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z przepisu tego wynika, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Sąd w niniejszym składzie podziela jednak pogląd zamieszczony w wyroku NSA z dnia 25.06.2009 r. I OSK 1352/08 (baza orzeczeń), wedle którego "aby można było uznać, że skarżący przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, to dom pomocy społecznej, w którym przebywa, winien mu zapewnić nieodpłatne pełne utrzymanie. Decydujące znaczenie ma tutaj zwrot 'nieodpłatne pełne utrzymanie' ". Wynika to z definicji pojęcia "instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie", zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W niniejszej sprawie skarżąca ponosi częściowo koszty utrzymania w domu pomocy społecznej, a więc z tego powodu nie można jej odmówić prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.

Nową okolicznością, uzasadniającą wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., mogło być pismo ZUS z dnia [...].01.2010 r. informujące o uprawnieniu skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego, co mogło mieć wpływ na prawo do zasiłku. Jednakże decyzja wydana po wznowieniu postępowania, w trybie art. 151 § 1 K.p.a., powinna zweryfikować, czy rzeczywiście wnioskodawczyni nie przysługiwało prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w dniu [...].12.2008 r. "W razie braku podstaw z art. 145 § 1 k.p.a. odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, a gdy podstawy te są - uchyla się dotychczasową decyzję i wydaje nową, rozstrzygającą o istocie sprawy" (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 1987 r., II SA 1389/86, OSP 1989, z. 5, poz. 109 z glosą W. Chróścielewskiego). Organ nie wypowiada się tutaj tylko co do zarzutu, czy znajduje on oparcie w przyczynach wznowienia, lecz czy istnieją podstawy do uchylenia decyzji.

Sąd uznał więc, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez nie wyjaśnienie okoliczności związanych z możliwością ustania prawa skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego, a w tym kontekście także naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do tego, co wynika z art. 134 ust. 1 pkt 1 i 4 i ust. 2 pkt 2 u.e.r.FUZ oraz z art. 158 u.p.s., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji ustali: kiedy skarżąca została skierowana do domu pomocy społecznej i czy przebywa poza nim, czy wydana została przez ZUS decyzja o prawie do dodatku pielęgnacyjnego (z jakiej daty) oraz decyzja o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego dla skarżącej, a jeśli tak, to w jakiej dacie i z jakiej przyczyny wypłata dodatku została wstrzymana. Czy przyczyny te mogą świadczyć o ustaniu bądź nieistnieniu prawa skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego. Jeśli decyzja taka nie została wydana, a wstrzymanie wypłaty dodatku ma charakter jedynie faktyczny, to organ we własnym zakresie rozstrzygnie, na gruncie art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czy obecnie zachodzi negatywna przesłanka do ustalenia skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, mając na względzie treść art. 134 ust. 1 pkt 1 i 4 i ust. 2 pkt 2 u.e.r.FUZ oraz z art. 158 u.p.s.

W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.