Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 775/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 § 2 pkt. 5 i art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 16 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2299/07 w sprawie ze skargi E.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1/ uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2/ zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz E.S. kwotę 380 ( trzysta osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt. IV SA/Wa 2299/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2007 r. nr [...].

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd przywołał następujący stan faktyczny i prawny:

Zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2006 r., stwierdzającą, że grunty, oznaczone na planie parcelacyjnym majątku B. jako "park", nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz.13 ze zm.) oraz odmawiającą stwierdzenia, że nieruchomość zapisana w księdze gruntowej B. tom [...] w pozostałym zakresie nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e wskazanego dekretu, a następnie orzekł, iż nieruchomość zapisana w księdze gruntowej B. tom [...] o powierzchni 258,4509 ha podpadała pod działanie dekretu. W uzasadnieniu decyzji Ministra wskazano, że powierzchnia majątku B. przekraczała normatyw określony w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej tj. pow. 100 ha. Do stosownej księgi wieczystej wpisani byli jako właściciel (na zasadzie współwłasności) M.O., M.O., Z.O. i S.S.O. (błędnie w uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny określił nazwisko współwłaścicieli jako O.). Bez znaczenia, zdaniem organu, była w sprawie kwestia, iż majątek stanowił współwłasność w częściach ułamkowych a przed wybuchem wojny współwłaściciele dokonali faktycznego, nieformalnego podziału majątku, w wyniku którego każde z nich zarządzało areałem nie przekraczającym normatywu wskazanego w dekrecie.

Uzasadniając przyczynę uchylenia decyzji Wojewody w zakresie w jakim orzeczono, iż pod działanie dekretu nie podlegała część nieruchomości oznaczona na mapie jako park oraz orzeczenie, iż pod działanie dekretu podlegała cała nieruchomość Minister wskazał, że na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, po jego nowelizacji dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r., przejęciu na własność Skarbu Państwa podlegały szeroko pojęte nieruchomości ziemskie, a zatem i takie, które nie posiadały charakteru rolnego. Pojęcie nieruchomości ziemskiej "znacjonalizowanej" jest przy tym znacznie szersze od nieruchomości "parcelowanej" na rzecz rolników i może obejmować np. tereny przeznaczone dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego. Dla tworzenia takich ośrodków przejmowane były także zabudowania, w tym pałace i dwory, z reguły położone w parku, stanowiące przed przejęciem na własność Państwa tzw. ośrodek majątku, będący siedzibą jego właściciela, co potwierdza treść art. 6 dekretu. Także z § 44 pkt 2 – 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), wynika, że przejęciu na cele reformy rolnej podlegały parki, zabudowania dworskie lub przemysłowe oraz zabytki architektoniczne, choć nie mogły podlegać podziałowi między beneficjentów reformy rolnej. Z żadnego przepisu dekretu nie wynika, aby zespoły dworsko-parkowe podlegały wyłączeniu spod działania przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, skoro w § 11 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej szczegółowo wyliczono te składniki mienia, które nie podlegały przejęciu przez Skarb Państwa przy nacjonalizacji majątków ziemskich, wśród których nie wymienia się pałacu czy dworu.

W ocenie Ministra uznanie, że zespół dworsko – parkowy nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, skutkowałoby w konsekwencji dopuszczalnością zamieszkiwania przez jego właściciela z rodziną we dworze i korzystaniem z niego w nieskrępowany sposób oraz korzystaniem z innych zabudowań gospodarczych i parku, co pozostawałoby w sprzeczności z przepisami zarówno dekretu, jak i rozporządzenia wykonawczego, według których właścicielom nie wolno było nie tylko nadal zamieszkiwać, lecz wręcz nawet przebywać na terenie znacjonalizowanej nieruchomości, a ewentualne przydzielenie im gospodarstwa rolnego na ogólnych zasadach reformy rolnej, mogło nastąpić tylko w innym powiecie. Dekret w ogóle nie dopuszczał dalszego zamieszkiwania przez właściciela i jego rodzinę w siedzibie, znajdującej się w obrębie znacjonalizowanej nieruchomości ziemskiej, po jej przejęciu przez Skarb Państwa. Oznacza to, iż zespoły dworsko-parkowe, które wchodziły w skład majątku ziemskiego o charakterze rolnym o powierzchni powyżej 100 ha lub 50 ha użytków rolnych i stanowiły własność tego samego podmiotu, co przejmowany majątek ziemski, również podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Organ wskazał także, iż w rozpoznawanej sprawie istniał związek funkcjonalny pomiędzy zespołem dworsko – parkowym i resztą majątku. Ze znajdującej się w aktach sprawy karty ewidencyjnej zabytków architektury i budownictwa Zespołu dworczno – folwarcznego B. wynikało, iż do dworu przylegała rządcówka, tuż za nią znajdowała się chlewnia, na tyłach pałacu znajdował się natomiast spichlerz. Ze względu na swoje położenie oraz bliskość budynków gospodarczych, zespół dworsko – parkowy w B. spełniał rolę ośrodka gospodarczego majątku. O funkcjonalnym powiązaniu majątku ziemskiego w B. z zespołem dworsko – parkowym świadczył, zdaniem Ministra, również istniejący w tym majątku związek organizacyjny. Okoliczność, że w majątku zatrudniony był zarządca majątku, nie pozwalała na przyjęcie, iż w ten sposób właściciel trwale wyzbył się wszystkich władczych kompetencji w stosunku do swojego majątku ziemskiego. Majątek ziemski służył też utrzymaniu właścicieli mieszkających w części rezydencjalnej.

Ze skargą na decyzję Ministra wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E.S., będąca następcą prawnym byłego właściciela nieruchomości, zarzucając naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że zespół dworsko – parkowy jest nieruchomością ziemską podpadającą pod jego działanie. Skarżąca zarzuciła ponadto nieuwzględnienie przez organy okoliczności faktycznego podziału nieruchomości pomiędzy ówczesnych spadkobierców wcześniejszego właściciela F.O. Nie wyjaśniając właściwie tych okoliczności, jak i pomijając skutki prawne dokonanego podziału, organy naruszyły zarówno przepisy postępowania w zakresie obowiązku wyjaśnienia sprawy jak i przepisy prawa materialnego. Strona podkreśliła także, iż organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów dotyczących stanowiska powiatowego urzędu ziemskiego z W.. Zdaniem skarżącej z zawartych dokumentów wynika, iż rodzinie O. przyznano parcele (po 47,4 i 63,25 ha) obejmujące nieruchomość b.. Odnośne pisma mają charakter dokumentu nadania ziemi, wydanego w myśl przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zwrócono uwagę, iż w praktyce dokumenty tego rodzaju miały zróżnicowaną formę i treść.

Zdaniem strony istotne znaczenie dla sprawy mógł mieć nieformalny, lecz faktyczny podział nieruchomości dokonany przez spadkobierców F.O. Skarżąca podkreśliła, iż wykonano plan podziału, a współwłaściciele objęli w posiadanie wydzielone parcele. Właściwa wykładania przepisów art. 2 ust. 1 lit e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej musi, w ocenie strony, prowadzić do wniosku, iż w rozpatrywanym przypadku, oceniając czy nieruchomość przekracza normatywy powierzchni, należy uwzględnić dokonany podział faktyczny i normatywy te odnosić do użytków posiadanych przez każdego ze współwłaścicieli.

Odnosząc się do kwestii podlegania pod działanie dekretu zespołu dworsko – parkowego skarżąca wskazała, iż mylnie przyjęto, jakoby pozostawał on w związku funkcjonalnym z resztą majątku ziemskiego. Konserwator zabytków, dokonując inwentaryzacji, błędnie określił kuchnię mianem rządcówki, bowiem pomieszczenia biurowe majątku znajdowały się na terenie zabudowań gospodarczych. Nieprawdą jest aby do zabudowań mieszkalnych przylegała chlewnia i spichlerz. W budynku o pow. 250 m.2 do wybuchu wojny mieszkało na stałe 6 członków rodziny, a na dzień wywłaszczenia 10 osób. Budynek służył wyłącznie zaspokojeniu celów mieszkaniowych rodziny.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Sąd zauważył, iż niespornym w sprawie był fakt, iż przedmiotowa nieruchomość ziemska – majątek B. – stanowiąca współwłasność pięciu osób, objęta jedną księgą wieczystą, miała powierzchnię 258,4509 ha. Zdaniem Sądu nietrafnym był zarzut skargi, iż należało uwzględnić fakt nieformalnego podziału nieruchomości dokonanego przez spadkobierców przy dokonywaniu oceny, czy nastąpiło przekroczenie norm obszarowych wskazanych w art. 2 ust. 1 lit e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przeprowadzony podział wywoływał wyłącznie skutki o charakterze zobowiązaniowym pomiędzy spadkobiercami, natomiast z uwagi na nieformalny charakter nie pociągał skutków z punktu widzenia praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Z punktu widzenia praw rzeczowych nieruchomość pozostała własnością kilku osób i dokonany podział nie mógł mieć znaczenia przy nacjonalizacji majątków ziemskich na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wniosek taki wynikał z treści samego dekretu, gdzie przywołując pojęcie współwłasności nie przypisano expressis verbis szczególnego znaczenia czynnościom faktycznym związanym z takimi nieformalnymi podziałami. Chcąc uregulować tego rodzaju sytuacje szczególne, ówczesny prawodawca musiałby wyrazić to wprost, jako wyjątek od deklarowanej zasady uwzględniania całej powierzchni nieruchomości objętej współwłasnością. W ocenie Sądu I instancji proponowana przez skarżącą wykładnia nie znajduje również uzasadnienia z punktu widzenia zastosowania środków wykładni celowościowej. Mając na względzie system aksjologiczny ówczesnego prawodawcy, trudno byłoby doszukać się racjonalnego uzasadnienia do stworzenia rozwiązań prawnych opartych na zasadzie nacjonalizacji bez odszkodowania nieruchomości ziemskich stanowiących współwłasność z uwzględnieniem kryterium dokonania nieformalnych podziałów służących wyłącznie zapewnieniu określonego sposobu zarządu majątkiem wspólnym. Deklarowanym celem reformy było wszak przejęcie nieruchomości określanych mianem "obszarniczych", niezależnie od przyjętego przez współwłaścicieli sposobu nimi zarządzania. Proponowana wykładania byłaby także nie do pogodzenia ze względami wykładni systemowej, bowiem przyjęcie, iż wolą prawodawcy w przypadku współwłasności ułamkowej było analizowanie powierzchni areałów odpowiadających udziałom poszczególnych współwłaścicieli dla ustalenia przekroczenia normatywu, prowadziłoby w szeregu przypadków do sytuacji gdy przejęciu podlegałyby jedynie określone części nieruchomości objętych jedną księgą wieczystą (gdy jedynie cześć współwłaścicieli dysponowałoby większymi areałami). Miałoby to daleko idące skutki z punktu widzenia, wynikającego z przepisów odrębnych, systemu całkowitego wygaszania zobowiązań obciążających całą nieruchomość i świadczyłoby o braku racjonalności prawodawcy.

Zdaniem Sądu przytoczone przez skarżącą stanowisko nie znajduje także potwierdzenia w przywołanych w skardze orzeczeniach sądów oraz przepisach.

Sąd stwierdził jednocześnie, iż trafnie zarzucono naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w kontekście nieodniesienia się przez organ odwoławczy do podnoszonej w odwołaniu kwestii dokumentów z dnia 13 czerwca 1945 r., wydanych przez komisarza w powiatowym urzędzie ziemskim odnośnie "przydzielenia" spadkobiercom F. O. określonych areałów majątku B.. Jednocześnie jednak Sąd wskazał, iż kwestię tę wystarczająco wyjaśnił organ I instancji, co znalazło stosowne odzwierciedlenie w uzasadnieniu jego decyzji. Trafnie, zdaniem Sądu I instancji, wskazano w niej, iż przywoływane dokumenty nie mają charakteru dokumentu nadania ziemi w rozumieniu rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Dokumenty mające taki charakter były sporządzane, w myśl dekretu, z uwzględnieniem norm nadziału i musiały być łącznie podpisane przez uprawnione osoby – komisarza ziemskiego oraz pełnomocnika powiatowego ds. reformy rolnej po protokolarnym przejęciu majątku i opracowaniu projektu podziału ziemi, którego projekt podpisać i zatwierdzić powinny określone osoby. Zawarty w aktach sprawy dokument nie ma jednak żadnych cech tego rodzaju orzeczenia administracyjnego, bowiem nie został on wydany przez właściwy organ, a z jego treści nie wynika nawet aby organ orzekający wywodził swoje kompetencje ze stosownych przepisów dotyczących przeprowadzenia reformy rolnej. Sam związek faktyczny z nieruchomością, która w okresie późniejszym została objęta parcelacją na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie pozwala na uznanie, iż zawarte w aktach sprawy dokumenty z wcześniejszą datą zostały wydane w myśl stosownych regulacji wynikających z tego dekretu. W tej sytuacji uchybienie organu II instancji, polegające na nieustosunkowaniu do jednego z zarzutów odwołania, nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, a więc naruszenie przepisów postępowania nie może w tym przypadku prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, co wynika a contrario z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a.

Sąd podniósł także, że organ administracji trafnie odwołał się do treści dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, w wersji po jego nowelizacji dokonanej w 1945 r. Dekret, w tym brzmieniu, różni się w swej treści od jego pierwotnej wersji, w której art. 2 ust. 1 zdanie wstępne wskazywał, że przejęciu podlegają jedynie nieruchomości ziemskie o charakterze rolnym. Późniejsza zmiana dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 9), w ramach której m.in. usunięto wyrazy "o charakterze rolnym", wskazuje jednoznacznie, iż wolą ówczesnego prawodawcy było przejęcie, z powołaniem "na cele reformy rolnej" także nieruchomości, które nie mają ściśle charakteru "rolnego".

Zgodnie z art. 2 ust 1 lit. e dekretu, na cele reformy rolnej przeznaczone miały być nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione m.in. w literze e, przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa ze wskazaniem ich przeznaczenia na cele, wymienione w art. 1 dekretu, część druga. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż zespół dworsko – parkowy, leżący w obrębie gospodarstwa rolnego, nie był prawnie wyodrębniony od majątku ziemskiego, a więc stanowił jego część składową. Z brzmienia przepisu art. 2 ust 1 lit. e dekretu wynika wprost, iż zamiarem ustawodawcy było objęcie na obszarze niektórych województw przepisami dekretu nieruchomości mających ponad 100 ha, nawet gdy użytki rolne nie stanowiły ich 50% (tzn. 50 ha - jak w przypadku innych województw). "Urzeczywistniając" reformę rolną ówczesny prawodawca rozumiał pojęcie "nieruchomości ziemskiej" analogicznie do jej rozumienia we wcześniej regulującej tę problematykę ustawie o wykonaniu reformy rolnej. Z kolei z treści tej ustawy wynikało jednoznacznie, iż tereny z zabudowaniami traktowane są co do zasady jako "nieruchomości ziemskie". Sąd przeprowadził analizę ówcześnie obowiązujących aktów prawnych pod kątem poprawnego rozumienia pojęcia "nieruchomość ziemska" (w tym dekretu z dnia 12 czerwca 1945 r. o przeniesieniu własności resztówek majątków rozparcelowanych na spółdzielnie Samopomocy Chłopskiej - Dz. U. Nr 27, poz. 162, dekretu z dnia 8 października 1945 r. o przeznaczeniu nieruchomości ziemskiej Oblęgorek - Dz. U. Nr 44, poz. 251 ze zm., dekretu z dnia 24 sierpnia 1945 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej – Dz. U. Nr 34, poz. 204). W końcu względy wykładni celowościowej zdaniem Sądu przemawiają za trafnością konkluzji, że w myśl dekretu siedziba właściciela nieruchomości ziemskiej położona w obrębie tej samej nieruchomości podlega przejęciu, jako jej część składowa.

Sąd stwierdził, iż wykładnia dekretu prowadząca do uznania, jakoby w szeregu przypadków nastąpiła nacjonalizacja nieruchomości ziemskich z pominięciem ich części rezydencjalnych, wydaje się prowadzić do skutków prawnych trudnych do zaaprobowania w świetle systemu aksjologicznego zarówno ówczesnego jak i współczesnego. Wobec, wynikającej z dekretu o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, zasady wykreślenia obciążeń odnośnie całej nieruchomości nacjonalizowanej, uznanie jakoby przy właścicielu pozostała część majątku, który mógł być wcześniej obciążony hipoteką (nawet znaczną), oznaczałoby trudne do uzasadnienia (ani ówczesnymi, ani obecnymi względami aksjologicznymi czy pragmatycznymi) uprzywilejowanie właściciela nieruchomości obciążonych. W ocenie Sądu, jedynie o ile z treści dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wynikałaby zasada pozostawiania w każdym przypadku części rezydencjalnej majątku, można by dopuścić tezę, iż zniesienie istniejącej w szeregu przypadków hipoteki stanowi częściową kompensatę strat wynikających z nieodpłatnego przejęcia nieruchomości. Jednak i taka teza byłaby ryzykowana przy odwołaniu zarówno do ówczesnych jak i współczesnych względów aksjologicznych. Koncepcja taka oparta byłaby bowiem z założenia na faktycznym uprzywilejowaniu właścicieli majątków zadłużonych.

Sąd zaznaczył również, że odwołanie się do wykładni systemowej czy celowościowej potwierdza, wynikającą wprost z wykładni gramatycznej, tezę o podpadaniu, co do zasady, zespołów dworsko – parkowych, stanowiących część składową nieruchomości o charakterze rolnym, pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Pogląd odnośnie podpadania, co do zasady takich zespołów pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, jest także wyrażony w orzecznictwie sądów powszechnych jak i orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażony w uchwale NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06, według którego pojęcie nieruchomości ziemskiej nie jest tożsame z pojęciem użytków lub gruntów rolnych. W ocenie Sądu o ile określona część nieruchomości nie była prawnie wyodrębniona z nieruchomości służącej produkcji rolnej nie podlegała ona przejęciu tylko, gdy stanowiła ona osobne przedsiębiorstwo służące działalności produkcyjnej lub handlowej nie będącej działalnością rolniczą. W ocenie Sądu niewydzielona z nieruchomości o charakterze rolnym część rezydencjalna jej właściciela, co do zasady, pozostaje w związku funkcjonalnym i gospodarczym z resztą nieruchomości i stanowi nieruchomość ziemską w rozumieniu art. 2 ust. 1 zd. wstępne dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Tym samym uwzględniając właściwe rozumienie użytego w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej pojęcia nieruchomość ziemska, zespół dworsko – parkowy wchodzący w skład majątku ziemskiego B., stanowił integralną część majętności, określonej w dekrecie mianem nieruchomości ziemskiej. Ten zespół w ogóle nie był w przeszłości wyodrębniony prawnie, jak również nie były wyodrębnione jego granice katastralne, a położony był na obszarze obejmującym także folwarczną część tej majętności. Zabudowania mieszkalne właściciela majątku ziemskiego stanowiły część składową gruntu i w tym zakresie dzieliły status prawny tego gruntu, obejmującego w areale również grunty wykorzystywane do produkcji rolniczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził też, iż uchybieniem w zakresie obowiązku właściwego uzasadnienia decyzji, nie mającym jednak wpływu na wynik sprawy, jest częściowy brak konsekwencji w uzasadnieniu organu odwoławczego. W pierwszej jego części wskazuje się trafnie na wynikającą z przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej zasadę przejmowania części rezydencjalnej nieruchomości ziemskiej. Jednocześnie w części drugiej uzasadnienia, w nawiązaniu do określonej linii orzecznictwa sądowego, organ administracji wywodzi istnienie tzw. związku funkcjonalnego pomiędzy gospodarstwem rolnym, a częścią rezydencjalną majątku ziemskiego. Sąd podkreślił ponownie, że kwestie te nie mogły mieć znaczenia z punktu widzenia zagadnienia podpadania części nieruchomości ziemskiej pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Istotne w sprawie znaczenie może odgrywać wyłącznie okoliczność, czy siedziba właścicieli stanowiła w świetle ówcześnie stosowanej nomenklatury część nieruchomości ziemskiej.

Poza rozważaniami Sąd pozostawił kwestię oceny rozwiązań prawnych, na mocy których bez stosownego zadośćuczynienia dokonano wywłaszczenia tysięcy obywateli, gdyż jest on uprawniony jedynie do kontroli legalności zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem.

Z powyższych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego E.S., reprezentowana przez adwokata Z.S., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy wskazane w art. 174 P.p.s.a., a zaskarżonemu wyrokowi postawiono zarzut:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – art. 2 ust.1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, przez uznanie, iż na cele reformy rolnej przeznaczone były także nieruchomości spadkowe, które w drodze podziałów faktycznych (nieformalnego działu) zostały w całości rozdysponowane i objęte w posiadanie przez spadkobierców, a nadto przez przyjęcie, że określone w tym artykule pojęcie nieruchomości ziemskiej obejmuje również takie grunty, które nie miały żadnego charakteru rolnego (park z dworem) i że przedmiotowa część byłego majątku ziemskiego, przez swoje jakoby funkcjonalne powiązanie, miała charakter nieruchomości rolnej (ziemskiej),

2. naruszenie przepisów postępowania – art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 106 § 3 i art. 113 ustawy P.p.s.a., poprzez wydanie wyroku w oparciu o stan sprawy niewyjaśniony i sprzeczny z treścią akt sprawy, co między innymi dotyczy ustaleń dotyczących stanu prawnego nieruchomości i powierzchni nieruchomości oraz ustaleń dotyczących ewentualnego funkcjonalnego powiązania zabudowań mieszkalnych (park z dworem) z pozostałym majątkiem ziemskim.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził, iż Sąd dokonał błędnej wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, która wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu wyroku nie zawęża się jedynie do definicji "nieruchomości rolnej" i oceny, czy dany grunt spełniał normy obszarowe, czy też nie. Odwołując się do cywilnoprawnego pojęcia współwłasności nieruchomości, ze szczególnym wskazaniem na współwłasność powstałą wskutek spadkobrania, skarżąca wskazała, że art. 2 ust.1 lit. e dekretu nie dawał podstaw do uznania udziału w nieruchomości spadkowej za nieruchomość stanowiącą współwłasność łączną i dodawania całej jej powierzchni do innej nieruchomości stanowiącej własność tej samej osoby, co w konsekwencji winno prowadzić do uznania, iż każdy z udziałów spadkowych poszczególnych współwłaścicieli stanowił odrębny przedmiot obrotu. W ocenie kasatora w przedmiotowej sprawie wadliwie obliczono normy obszarowe, co doprowadziło do bezpodstawnego pozbawienia spadkobierców praw do rozporządzania gospodarstwem rolnym, które stanowiło samodzielną jednostkę gospodarczą, nie wchodzącą w skład struktur innego gospodarstwa. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie sposób podzielić stanowiska sądu, iż art. 2 ust.1 lit. e dekretu swoją hipotezą obejmował zarówno współwłasność ułamkową i współwłasność łączną. Twierdzenie takie jest całkowicie nieuprawnione, zaś Sąd dowolnie interpretuje wspomniany przepis uznając, iż skoro ustawodawca nie wypowiedział się co do formy instytucji współwłasności to należy przyjąć, że chodzi o zarówno współwłasność łączną jak i ułamkową. Jest to błędne rozumowanie bowiem nie uwzględnia ono istoty współwłasności ułamkowej.

Nie jest tak jak twierdzi sąd, że aby można mówić o samodzielności nieruchomości musi być ona fizycznie wyodrębniona. Współwłaściciele nie muszą znosić współwłasności i fizycznie dokonywać podziału, jeżeli nie mają takiej woli, a każdy z nich już dysponuje nieruchomością ziemską, która odpowiada udziałowi w całej nieruchomości objętej współwłasnością. Rozumowanie sądu nie daje odpowiedzi na pytanie, co wtedy gdy jeden ze współwłaścicieli zbędzie swój udział, a w jego miejsce zostanie wpisany do księgi wieczysty nowy nabywca, który obejmie w posiadanie część nieruchomości odpowiadającej nabytemu udziałowi i połączy ją z nieruchomością inną, które razem tworzą jedną funkcjonalną całość, a tym samym nie przekraczają norm obszarowych. Przyjmując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku należałoby w takim przypadku uznać, iż cała nieruchomość objęta współwłasnością podpada pod działanie dekretu nawet wtedy gdy faktycznie nieruchomość posiadana przez "nowego" współwłaściciela stanowi obszarowo nową nieruchomość. O tym, że dekret o reformie rolnej rozróżniał formy współwłasności świadczy zdaniem skarżącej między innymi późniejsze ustawodawstwo, które regulowało kwestie związane z nieruchomościami rolnymi.

Ponadto w ocenie skarżącej zarówno dekret o reformie rolnej, który wszedł w życie z dniem 13 września 1944 r. oraz wersja tekstu jednolitego dekretu z 1945 r. dopuszczały fizyczny dział nieruchomości jako jedną z form podziału nieruchomości. Art. 2 ust. 2 dekretu o reformie rolnej w wersji pierwotnej stanowił, iż rodzina podzielona, co do praw majątkowych prawnie i fizycznie przed dniem 1 września 1939 r. nie będzie uważana za jednostkę w rozumieniu punktu "e" niniejszego artykułu. Za podział prawny uznano podział dokonany na podstawie wyroku sądowego , ugody sądowej , aktu sporządzonego przed notariuszem zgodnie z zezwoleniem właściwej władzy ziemskiej , chociaż wpis o podziale w wykazie hipotecznym nieruchomości nie nastąpił z powodu wybuchu wojny. Treść art. 2 ust. 2 dekretu zgodnie z tekstem jednolitym przewidywał, iż nieważne są wszystkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich wymienionych w pkt. e dekretu, dokonane po dniu 1 września 1939 r. Wykładnia powyższych zapisów art. 2 ust. 2 dekretu powinna prowadzić do wniosku, iż zarówno działy prawne jaki i fizyczne dokonane w drodze nieformalnych działów były przez ówczesnego ustawodawcę dopuszczane jako prawnie wiążące.

Jako błędne i całkowicie niezrozumiałe uznała skarżąca wywody sądu na temat dokumentów jakie byli współwłaściciele otrzymali od komisarza ziemskiego i pełnomocnika. Zdaniem autora skargi kasacyjnej stanowisko w tej kwestii wyrażone przez organy oraz Sąd nie znajduje potwierdzenia w przedłożonych dokumentach, bowiem dokonany przez współwłaścicieli faktyczny dział spadku przedmiotowej nieruchomości był rzeczą niekwestionowaną i uznaną przez organy administracyjne Polski Ludowej. Sąd analizując wspomniane dokumenty uznał jedynie, iż nie mogą one być uznane za akty nadania ziemi, jak również stwierdził też, że nie można im przypisać formy decyzji administracyjnej. W żaden sposób jednak nie odniósł się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą, iż dokumenty podpisane przez komisarza ziemskiego stanowiły dowód potwierdzający faktyczny podział nieruchomości między spadkobierców majątku.

Skarżąca podnosi także, iż nie jest uzasadniony pogląd Sądu, że zespół dworsko – parkowy pozostawał w związku funkcjonalnym z gruntami oraz zabudowaniami gospodarczymi, przez co w całości podpadał majątek ziemski pod działanie dekretu. Zdaniem kasatora Sąd w zasadzie w żaden sposób nie odniósł się do tego, czy pomiędzy zabudowaniami dworsko-parkowymi, a budynkami związanymi z produkcją rolną istniał związek funkcjonalny i czy taka zależność pomiędzy budynkami miała miejsce. Sąd wyszedł z założenia, że skoro dekret w swojej treści po nowelizacji w 1945 r. rozszerzał zakres działania i obejmował nim nie tylko nieruchomości rolne, ale także nieruchomości ziemskie, to zbyteczne jest analizowanie, czy faktycznie dana nieruchomość ma charakter ściśle rolny, czy też nie. Takie stanowisko sądu jest nieuprawnione i błędne, a zarazem sprzeczne z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 11 października 2006 r. sygn. I OSK 28/06, wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 46/04) oraz orzecznictwem Trybunału konstytucyjnego (uchwała TK z dnia 19 września 1990 sygn. W 3/89 , OTK 1990 poz.26). Sąd w żaden sposób nie badał funkcjonalnego powiązania nieruchomości rolnej służącej produkcji z zabudowaniami mieszkalnymi (dwór wraz z parkiem), a materiał dowodowy zgromadzony przez organy obu instancji nie był przedmiotem analizy w toku postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie autora skargi kasacyjnej nie zostało wykazane przez organy, że między zespołem dworsko – parkowym, a pozostałymi gruntami o charakterze rolnym, zachodził związek funkcjonalny pozwalający przyjąć, że wspomniany zespół dworsko – parkowy podlegał dekretowi o reformie rolnej. Jak wielokrotnie zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny sam związek podmiotowy przez osobę właściciela jest niewystarczający. Również fakt zamieszkiwania właściciela w obiektach mieszkalnych jest niewystarczający do przyjęcia istnienia związku funkcjonalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Taki przypadek zachodzi w przedmiotowej sprawie, bowiem strona została pozbawiona możności obrony swych praw, co mieści się w przesłance określonej w art. 183 § 2 pkt 5 powołanej wyżej ustawy.

Zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie, jako uczestnicy postępowania administracyjnego, udział brali, poza skarżącą E. S., także pozostali następcy prawni byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, czyli M.H., M.D., H.O., K.O. i J.O. Osoby te udzieliły w toku postępowania przed organami administracji pełnomocnictwa E.S., nie udzielając jej jednak pozwolenia na ustanawianie dalszego pełnomocnictwa w ich imieniu. Tym samym uznać trzeba, iż udzielenie przez skarżącą pełnomocnictwa adwokatowi Z.S. do działania w jej imieniu w sprawie nie obejmowało umocowania tego adwokata do działania w imieniu pozostałych stron postępowania.

Z uwagi na fakt, iż wydane w toku sprawy decyzje bez wątpienia miały wpływ na interes prawny pozostałych następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości, stali się oni uczestnikami na prawach strony w postępowaniu wszczętym skargą E.S., która skargę wniosła jedynie we własnym imieniu. W myśl art. 33 § 1 ustawy P.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Zauważyć należy, że – zgodnie z art. 47 § 1 wskazanej ustawy - z tej pozycji procesowej wynikają dla uczestników uprawnienia do otrzymania odpisu skargi oraz zawiadomienia o terminie rozprawy, o czym stanowi art. 91 § 2 powołanej ustawy.

W niniejszej sprawie nie zostały uczestnikom postępowania doręczone odpisy skargi E.S.. Waga tego ostatniego uchybienia nie miałaby wpływu na przebieg postępowania, gdyby w jego dalszym toku prawa uczestników były przestrzegane. Tymczasem o terminie rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku, która odbyła się w dniu 5 lutego 2008 r. nie została powiadomiona E.S., będąca pełnomocnikiem M.H., M.D., H.O., K.O. i J.O., lecz tylko jej pełnomocnik adwokat Z.S., a także Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Poznaniu, Burmistrz Miasta i Gminy W., Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich i Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Poznaniu. Nie zostali więc powiadomieni i nie brali udziału w sprawie poza skarżącą, prawidłowo reprezentowaną, pozostali następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości, to jest M.H., M.D., H.O., K.O. i J.O. E.S., będąca ich pełnomocnikiem, nie będąc powiadomiona o terminie rozprawy również nie była na niej obecna.

W związku z tym uznać należy, że wydanie w tych warunkach wyroku sprawia, iż postępowanie przed Sądem pierwszej instancji dotknięte było nieważnością z powodu niezapewnienia uczestnikom postępowania możności obrony swych praw. Spełniona została zatem przesłanka nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 ustawy P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).