Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1076/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2014-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego
Powołane przepisy: article: art. 18,  art. 40, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1,  art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Iławie z dnia 25 czerwca 2014r., Nr L/513/2014 w przedmiocie nadania Statutu Oddziałom Żłobkowym w Przedszkolu Miejskim nr 2 Integracyjnym w Iławie 1. stwierdza nieważność uchwały Nr L/513/2014 Rady Miejskiej w Iławie z dnia 25 czerwca 2014r. w sprawie nadania Statutu Oddziałom Żłobkowym w Przedszkolu Miejskim nr 2 Integracyjnym w Iławie; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu 25 czerwca 2014r. Rada Miejska w Iławie działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2013r., poz. 594 j.t. ) oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 ( Dz. U. z 2013r., poz. 1457 j.t.) uchwałą Nr L/513/14 nadała Statut Oddziałom Żłobkowym w Przedszkolu Nr 2 Integracyjnym w Iławie w brzmieniu stanowiącym załącznik do tejże uchwały.

Skargę na powyższą uchwałę złożył Wojewoda Warmińsko-Mazurski wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Podał, iż stosownie do art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 1990r., Nr 34, poz. 198 ze zm. – dalej ustawa kompetencyjna ) oraz pośrednio z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011r. o opiece na dziećmi do lat trzech – dalej jako " ustawa żłobkowa " zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy. Z kolei art. 8 ust. 2 ustawy żłobkowej określa formę organizacyjno-prawną, w której gminy mogą tworzyć i prowadzić żłobki i kluby dziecięce, wskazując, że jest to gminna jednostka budżetowa. To zaś oznacza - w ocenie Wojewody – iż stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych ( Dz. U. z 2013r., poz. 885 z póżn. zm. – daje u.f.p. ) żłobki i kluby dziecięce prowadzone przez gminę są jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu gminy, a pobrane dochody odprowadzają na jego rachunek. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.f.p. gminne jednostki budżetowe są tworzone, łączone i likwidowane w drodze uchwały przez radę gminy, która jednocześnie nadaje im statut ( art. 12 ust. 2 tejże ustawy o finansach publicznych ) i przekazuje mienie w zarząd. W świetle powyższego, w ocenie Wojewody, Rada Miejska w Iławie nie utworzyła nowej jednostki budżetowej – żłobka miejskiego, a nadała statut oddziałom żłobkowym znajdującym się w ramach innej jednostki budżetowej – Przedszkola Nr 2 Integracyjnego w Iławie. Tym samych w ocenie Wojewody Rada Miejska w Iławie naruszyła art. 8 ust. 2 ustawy żłobkowej i art. 12 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Dalej Wojewoda wywodził, że byt prawny przedszkoli oraz dopuszczalne zmiany w ich organizacji określa ustawa z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004r., Nr 256, poz. 2527 z póżn. zm. – dalej u.s.o. ). Artykuł 62 ust. 1 tej ustawy stanowi, że organ prowadzący szkoły lub placówki różnych typów może je połączyć w zespół szkół i placówek i że owe połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad szkół i samorządów uczniowskich, chyba, że statut szkół stanowi inaczej. Dalej Wojewoda przywołał, że po myśli art. 3 ust. 1 u.s.o. ilekroć w jej przepisach jest mowa o szkole, to należy przez to rozumieć także przedszkole, zaś definicję placówki daje art. 2 pkt 3-5, 7 i 10 w/w ustawy. Z kolei z przywołanego już art. 62 ust. 1 u.s.o. wynika możliwość łączenia się przedszkoli między sobą lub z każdą placówką. Żłobek jednak nie mieści się w pojęciu szkoły ani placówki i z tej też przyczyny nie jest możliwe połączenie tej instytucji z przedszkolem. Powyższe uregulowania skarżonej uchwały powodują wadliwość niektórych konstrukcji przyjętych w kwestionowanej uchwale. Tytułem przykładu podał, iż w § 7 ust. 1 załącznika do uchwały Rada Miejska postanowiła, iż żłobkiem kiereje dyrektor Przedszkola Miejskiego Nr 2 Integracyjnego w Iławie. Uzasadniając podał, że zgodnie z art. 13 ustawy żłobkowej pracą żłobka kieruje dyrektor, dyrektorem zaś może być osoba, która posiada wykształcenie wyższe i co najmniej 3 lata doświadczenia w pracy z dziećmi albo co najmniej wykształcenie średnie oraz 5 lat doświadczenia w pracy z dziećmi. Żłobek zaś tworzony przez gminę ma status gminnej jednostki budżetowej, a zatem co do zasady wchodzi w zakres zastosowania ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych ( Dz. U. z 2008r., Nr 223, poz. 1458 z póżn. zm. – dalej u.p.s. ) - art. 2 pkt 3. Zgodnie zaś z li. H. częścią XXV " Żłobki i kluby dziecięce " załącznika nr 3 do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009r. w sprawie szczegółowego wynagradzania pracowników samorządowych ( Dz. U. z 2013r., poz. 1050 z póżn. zm. ) dyrektor żłobka jest stanowiskiem kierowniczym urzędniczym, a zatem jego obsadzenie następuje co do zasady w drodze otwartego konkursowego naboru, a podstawą nawiązania stosunku pracy będzie umowa o pracę, gdyż ustawa nie zastrzega na tym stanowisku innej podstawy nawiązania stosunku pracy. Osoba zatrudniona na stanowisku dyrektora żłobka winna powinna spełniać wymagania kwalifikacyjne określone w ustawie żłobkowej. Natomiast do dyrektora przedszkola nie mając zastosowania przepisy ustawy żłobkowej, lecz uregulowania ustawy o systemie oświaty. Wedle art. 36 ust. 1 tej ustawy szkoła lub placówką kieruje nauczyciel mianowany lub dyplomowany, któremu powierzono stanowisko dyrektora, z zastrzeżeniem art. 36 ust. 2a tej ustawy, który przewiduje możliwość powierzenie stanowiska dyrektora szkoły osobie niebędącej nauczycielem. Odmienna jest również – jak dodał Wojewoda – procedura wyłaniania osoby na stanowisko dyrektora szkoły. Konkludując Wojewoda uznał, iż istnieje możliwość przeprowadzenia jednego konkursu na obydwa stanowiska ( dyrektora żłobka i dyrektora przedszkola ), lecz powinny być ogłoszone dwa odrębne konkursy, na każde ze stanowisk osobno. Wprawdzie nie jest wykluczone przystąpienie i wyłonienie w drodze takich odrębnych konkursów tej samej osoby na obydwa stanowiska, jednakże musi ona spełniać wymagania kwalifikacyjne do zatrudnienia na obydwu wymienionych stanowiskach pracy. Zastrzeżenia Wojewody wzbudził również § 9 ust. 3 skarżonej uchwały ( Statutu ), w których Rada Miejska postanowiła, iż żłobek korzysta nieodpłatnie z pomieszczeń Przedszkola Miejskiego Nr 2 Integracyjnego w Iławie, bowiem nie można go uznać za określenie mienia przekazywanego jednostce budżetowej w zarząd. Ponadto – jak dostrzegł Wojewoda – pomieszczenia te znajdują się w zarządzie innej jednostki budżetowej – Przedszkola Miejskiego Nr 2 Integracyjnego w Iławie. Jednocześnie zauważył, iż prowadzenie żłobka zgodnie z art. 26 ustawy żłobkowej jest działalnością regulowaną i nie korzysta ze zwolnień określonych w art. 81 ustawy o systemie oświaty.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w Iławie wniósł o jej oddalenie. Podał, iż Rada Miejska skarżoną uchwałą nie naruszyła art. 8 ust. 2 ustawy żłobkowej, ani też art. 12 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Zwrócił uwagę, iż uzasadnienie projektu ustawy żłobkowej wręcz dopuszcza przekształcenie z mocy prawa żłobków funkcjonujących do dnia wejścia w życie tej ustawy łącznie z wpisem do rejestru. Gmina Miejska Iława wychodząc pośrednio z tego założenia dostosowała istniejący w dniu wejścia w życie ustawy żłobkowej żłobek do jej wymagań. W rezultacie art. 8 ust. 2 ustawy żłobkowej nie został w niczym naruszony, skoro w § 1 ust. 5 Statutu Oddziałów Żłobkowych w Przedszkolu Nr 2 Integracyjnym w Iławie ustalono, iż żłobek działa w formie jednostki budżetowej Gminy Iława. Tym bardziej – jak dodał Przewodniczący – tworzenie przez gminę żłobków i klubów dziecięcych nie oznacza tworzenia ich od podstaw, bez możliwości wykorzystania istniejącego stanu w dniu wejścia w życie ustawy żłobkowej. Potwierdzeniem powyższego ma być art. 75 ust. 1 ustawy żłobkowej,

stanowiący, że żłobki działające na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 66, stają się żłobkami w rozumieniu niniejszej ustawy z dniem jej wejścia w życie. Natomiast art. 63 ust. 2 ustawy żłobkowej nie obowiązywał w dniu złożenia skargi, gdyż został uchylony na podstawie art. 1 pkt 22b z dniem 13 lipca 2013r., czyli wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 10 maja 2013r. Nadmienił, iż Rada nadając Statut Oddziałom Żłobkowym w Przedszkolu w żaden sposób nie oddziaływała na funkcjonowanie innych oddziałów w tymże przedszkolu, ani też na ich formę prawną. Z tego, iż Oddział mieści się w jednym budynku z innymi Oddziałami Przedszkola nie należy wywodzić, iż tworzy z tymże Przedszkolem zespół w myśl ustawy o systemie oświaty, tym bardziej że ta ustawa nie została przywołana wśród aktów prawnych w Statucie.

Także zapis § 7 ust. 1 Statutu nie koliduje z art. 13 ustawy żłobkowej, gdyż gmina jako organ prowadzący zarówno dla żłobka, jak i przedszkola ma prawo dowolnie regulować status prawny kadry kierowniczej. W rezultacie okoliczność, iż stanowisko dyrektora żłobka jest wymienione w załączniku nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych i jego zatrudnienie stosownie do uregulowań ustawy z dnia 21 listopada 2008r. u.p.s. przybiera inną procedurę niż w przypadku stanowiska dyrektora przedszkola wyłanianego w ramach ustawy o systemie oświaty nie może być przeszkodą dla uregulowania przez Radą Miejską, aby ta sama osoba była dyrektorem obu gminnych jednostek budżetowych. Powyższe oczywiście nie oznacza – w ocenie Przewodniczącego – iż osoba taka ma nie spełniać określonych obu ustawami wymagań przewidzianych dla stanowiska dyrektora czy to żłobka, czy też przedszkola. Dodał, iż wymagania stawiane dla stanowiska dyrektora żłobka częściowo pokrywają się z wymogami dla stanowiska dyrektora przedszkola, nie przeczy to jednak tezie, iż dyrektor przedszkole może pełnić jednocześnie funkcje dyrektora żłobka, gdyż kwestia procedury wyłaniania na oba stanowiska jest zagadnieniem drugorzędnym w stosunku do regulacji określonych w uchwale.

Z kolei brak naruszenia § 9 ust. 3 Statutu przejawia się w wskazaniu sposobu użytkowania pomieszczeń przedszkola na potrzeby żłobka i jednocześnie zapis statutu o nieodpłatnym korzystaniu z Przedszkola Miejskiego Nr 2 Integracyjnego w Iławie jednoznacznie oznacza przekazanie mienia na potrzeby tej jednostki ( żłobka ). Funkcjonowanie żłobka i przedszkola w jednym budynku oznacza, iż obie wspomniane jednostki mają do użytku części wspólne, przykładowo kuchnię. Tym bardziej, iż właścicielem całej nieruchomości jest Gmina Miejska Iława, a obie jednostki są jednostkami gminnymi. Zaspakajanie potrzeb wspólnoty samorządowej, w tym przypadku zaspakajanie potrzeb dotyczących opieki nad dziećmi dla rodzin, które tego oczekują jest wyższym celem dla realizacji zadań własnych, niż ewentualność działu według niejasnych kryteriów mienia będącego w zarządzie przedszkola i przekazywania konkretnych składników mienia drugiej gminnej jednostce. Konkludując uznał, iż zapewne racjonalny ustawodawca nie oczekiwałby od gminy takich rozwiązań, które skutkowałyby w jakimś zakresie ograniczeniem w wypełnianiu zadań obu jednostek, a dodatkowo też zwiększeniem kosztów związanych z ich funkcjonowaniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Oceniając stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - dalej " u.s.p. " i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. u.s.p. sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących przepisy prawa miejscowego. Wobec uregulowania zawartego w art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego poddane są kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin ostatnio powołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2013r., poz. 594 j.t. ) – dalej jako " u.s.g. " , stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Według art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4)". Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin oznacza ich nieważność (por. Tadeusz Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Wobec braku ustawowej definicji pojęcia "istotnych naruszeń prawa", w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa, jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest uchwała Nr L/513/14 Rady Miejskiej w Iławie z dnia 25 czerwca 2014r. w sprawie nadania Statutu Oddziałom Żłobkowym w Przedszkolu Miejskim Nr 2 Integracyjnym w Iławie podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990r. u.s.g. oraz art. 8 ust. 1 i ust. 2 i art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 - dalej jako " ustawa żłobkowa ". Natomiast w samym Statucie dodano, iż Żłobek działa także na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2008r. u.f.p.

Przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. jest przepisem kompetencyjnym. Stanowi on, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach, niż wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 1 -14, zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy.

W pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć, czy statut jednostki budżetowej - żłobka jest aktem prawa miejscowego i czy podlega publikacji na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95 ze zm.), stanowiącego, że publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym podlegają akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

Rozważając powyższą kwestię należy wskazać, że w myśl art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego - na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie - ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Stanowienie aktów prawa miejscowego przez organy gminy zostało uregulowane przepisami ustawy o samorządzie gminnym i stosownie do art. 40 tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty wykonawcze na podstawie szczegółowego umocowania ustawowego (ust. 1), akty samoistne o charakterze strukturalno - organizacyjnym w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (ust. 2) oraz o charakterze porządkowym (ust. 3). Przepisy powołanej ustawy nie zawierają definicji legalnej aktów prawa miejscowego, a więc kwalifikacja danego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego powinna być poprzedzona badaniem cech danego aktu. Nie wszystkie bowiem akty podjęte przez radę gminy na podstawie prawa i w jego granicach są aktami prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego musi posiadać cechę powszechnego obowiązywania na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Również pojęcie powszechnego obowiązywania nie zostało zdefiniowane, ale jest to określenie posiadające ugruntowane znaczenie w doktrynie i w orzecznictwie (por. D. Dąbek "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", oficyna wydawnicza BRANTA, Kraków 2004). Należy zatem zwrócić uwagę na istotne cechy przepisów powszechnie obowiązujących, a szczególnie na to, że są one adresowane i obowiązują określone ogólnie kategorie podmiotów, określają zasady zachowania się określonych kategorii adresatów, a więc ich prawa i obowiązki, akty te nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (muszą być powtarzalne) i że działanie przepisów powszechnie obowiązujących zabezpieczone jest możliwością stosowania sankcji. W związku z powyższym podkreślenia wymaga, że powszechnie obowiązuje akt, z którego wynika norma mająca walor abstrakcyjny, czyli adresowana do podmiotów określonych rodzajowo (do obywateli, wszelkich podmiotów bądź grup podmiotów wyodrębnionych w oparciu o określone kryterium), kształtując ich sytuacją prawną. Ponadto, norma powszechnie obowiązująca musi mieć jednocześnie generalny charakter, tzn. musi określać adresatów przez wskazanie ich cech, a nie przez wymienienie z nazwy. W opozycji do aktów prawa miejscowego stawia się akty wewnętrzne, które - podobnie jak akty powszechnie obowiązujące - są wydawane na podstawie prawa i w jego granicach przez ustawowo upoważnione do tego organy, jednak nie mają charakteru aktów zewnętrznych. Tak więc akt wewnętrzny odróżnia od aktu prawa miejscowego przede wszystkim zakres podmiotowy jego obowiązywania, który jest ograniczony do osób i jednostki organizacyjnej podległej organowi wydającemu akt, czyli do podmiotów określonego pionu administracyjnego, cechującego się hierarchicznym i strukturalnym powiązaniem. Dlatego akty wewnętrzne nie mogą być kierowane do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną, w ramach której akt ten obowiązuje.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, przypomnieć trzeba, że zaskarżona uchwała w sprawie nadania Statutu Oddziałom Żłobkowym w Przedszkolu Miejskim Nr 2 Integracyjnym w Iławie statutu jednostce budżetowej żłobkowi została przez Radę Miasta uznana za akt prawa miejscowego. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, stanowisko to w ocenie Sądu zasługuje na aprobatę. Rzeczona uchwała Nr L/513/14 Rady Miejskiej w Iławie z dnia 25 czerwca 2014r. została podjęta na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy żłobkowej. Stosownie do przywołanych przepisów żłobki mogą tworzyć i prowadzić gminy i co istotniejsze gmina tworzy żłobki w formie gminnych jednostek budżetowych. Z kolei za art. 11 ust. 1 powyższej ustawy żłobek i klub dziecięcy działa na podstawie statutu. Podmiot, który utworzył żłobek lub klub dziecięcy, ustala statut żłobka lub klubu dziecięcego, określając w szczególności nazwę i miejsce jego prowadzenia; cele i zadania oraz sposób ich realizacji, z uwzględnieniem wspomagania indywidualnego rozwoju dziecka oraz wspomagania rodziny w wychowaniu dziecka, a w przypadku dzieci niepełnosprawnych ze szczególnym uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, warunki przyjmowania dzieci i zasady ustalania opłat za pobyt i wyżywienie w przypadku nieobecności dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym - ust. 2 w/w artykułu. Skarżona uchwała w sprawie nadania statutu Oddziałom Żłobkowym w Przedszkolu Miejskim Nr 2 Integracyjnym w Iławie została podjęta właśnie w wypełnieniu powyższego ustawowego upoważnienia. Jednocześnie zakres i przedmiot jej regulacji w pełni odpowiada ustawowej delegacji, gdyż Statut reguluje nazwę i miejsce jego prowadzenia ( rozdział 1 Statutu ), cele i zadania oraz sposób ich realizacji, z uwzględnieniem wspomagania indywidualnego rozwoju dziecka oraz wspomagania rodziny w wychowaniu dziecka, a w przypadku dzieci niepełnosprawnych ze szczególnym uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności ( rozdział 2 Statutu ), warunki przyjmowania dzieci ( rozdział 3 Statutu ) oraz zasady ustalania opłat za pobyt i wyżywienie ( rozdział 4 Statutu ). Ponadto reguluje on organizację żłobka, jego gospodarkę finansową, nadzór i kontrolę oraz postanowienia końcowe. Uregulowania Statutu skierowane są do podmiotu organizacyjnie nie podporządkowanemu organowi wydającemu ten akt, tj. do dzieci zamieszkałych na terenie miasta Iława ( § 5 ust. 4 pkt 1 Statutu ), a ich celem jest sprawowanie funkcji i opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej nad dziećmi do ukończenia 20 tygodnia życia do ukończenia roku szkolnego, w którym dziecko kończy 3 lata życia lub w przypadku gdy niemożliwe lub utrudnione jest objęcie dziecka wychowaniem przedszkolnym – 4 roku życia. Statut ma zatem walor abstrakcyjny, gdyż adresowane są do dzieci określonej kategorii wiekowej. Jednocześnie uregulowania Statutu mają generalny charakter, tzn. określają adresatów przez wskazanie ich cech, a nie przez wymienienie z nazwy, w przedmiotowym wypadku dzieci o odpowiedniej kategorii wiekowej. Spełniają zatem wszystkie konstytutywne przesłanki do uznania go za akt prawa miejscowego w rozumieniu powyżej zdefiniowanym, tj. przepisy są adresowane i obowiązują określone ogólnie kategorie podmiotów ( dzieci o odpowiedniej kategorii wiekowej, rozdział 1 Statutu postanowienia ogólne, w tym stwierdzenie, iż obszarem działania żłobka jest Gmina Miejska Iława, rozdział 2 Statutu – cele i zadania żłobka, rozdział 3 Statutu warunki - przyjmowania dzieci ) , określają zasady zachowania się określonych kategorii adresatów, a więc ich prawa ( Rozdział 2 Statutu – cele i zadania Żłobka ) i obowiązki ( rozdział 4 Statutu – zasady ustalania opłat za pobyt i wyżywienie w przypadku nieobecności dzieci w Żłobku ), postanowienia Statutu nie konsumują się przez jednorazowe zastosowanie, jako, że są powtarzalne w skali rocznej ( w ciągu roku w zależności od miejsc wolnych – rozdział 3 Statutu warunki przyjmowania dzieci, ust. 7 ). Powyższe regulacje prawne pozwalają zatem na przyjęcie, że zaskarżona uchwała uzyskuje status prawa miejscowego. W rezultacie kwestionowana uchwała stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. z 2011r., Nr 197, poz. 1172 j.t. ) winna być ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Rzeczona uchwala została przekazana Wojewodzie Warmińsko-Mazurskiemu przy piśmie z dnia 8 lipca 2014r. ( data wpływu w dniu 11 lipca 2014r. ), a opublikowana zaś została w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego w dniu 2 września 2014r. pod pozycją 2877.

Przechodząc do merytorycznej oceny kwestionowanej uchwały należy stwierdzić, iż stosownie do art. 8 ust. 2 ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 z późn. zm.), zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy. Artykuł 8 ust. 2 ustawy żłobkowej określa formę organizacyjno-prawną, w której gminy mogą tworzyć i prowadzić żłobki i kluby dziecięce, wskazując, że jest to gminna jednostka budżetowa. Oznacza to, że – stosownie do art. 11 ust. 1 u.f.p. – żłobki i kluby dziecięce prowadzone przez gminę są jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu gminy, a pobrane dochody odprowadzają na jego rachunek. Przyjęcie dla żłobków i klubów dziecięcych prowadzonych przez gminę formy jednostki budżetowej ma wiele istotnych konsekwencji, wynikających ze stosowania do nich przepisów ustawy o finansach publicznych. Najważniejsze z nich to:

a) gminne żłobki i kluby dziecięce są tworzone, łączone i likwidowane w drodze uchwały przez radę gminy (art. 12 ust. 2 u.f.p.), która jednocześnie nadaje im statut (art. 12 ust. 2 u.f.p.) i przekazuje mienie w zarząd;

b) gminne żłobki i kluby dziecięce prowadzą gospodarkę finansową w oparciu o plany finansowe, których projekty przygotowują ich dyrektorzy (osoby kierujące ich pracą) (art. 11 ust. 3 u.f.p.);

c) gminne żłobki i kluby dziecięce nie mają statusu przedsiębiorcy, ponieważ stosownie do art. 4 ust. 1 u.s.d.g. do uznania danego podmiotu za przedsiębiorcę niezbędne jest, by wykonywał działalność gospodarczą we własnym imieniu; gminne jednostki budżetowe zaś, nawet jeśli taką działalność podejmują, to korzystają w tym zakresie z osobowości prawnej gminy i wykonują ją w jej imieniu.

Wypada jeszcze podkreślić, że żłobki i kluby dziecięce prowadzone przez gminę nie mogą mieć statusu samorządowych zakładów budżetowych. Ich zakres działalności nie mieści się bowiem w katalogu wymienionym przez art. 14 u.f.p.

Odnosząc powyższe uregulowania do postanowień Statutu Oddziałów Żłobkowych w Przedszkolu Miejskim Nr 2 Integracyjnym w Iławie w ocenie Sądu nie sposób podzielić słuszności zarzutu Wojewody o naruszeniu przez uchwałę art. 8 ust. 2 ustawy żłobkowej, bowiem § 1 ust. 1 pkt 5 Statutu wyraźnie stanowi, że żłobek działa w formie jednostki budżetowej Gminy Miejskiej Iława. W tym też zakresie przywołany zapis odpowiada wymogowi art. 8 ust. 2 ustawy żłobkowej.

Skarżona uchwala nie narusza także art. 12 ust. 1 pkt 2 u.f.p., gdyż to właśnie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego – gmina utworzyła gminną jednostkę organizacyjną – żłobek, jak tego wymaga przywołany artykuł.

Natomiast w ocenie Sądu § 9 ust. 3 Statutu stanowiący, ze " Żłobek korzysta nieodpłatnie z pomieszczeń Przedszkola Miejskiego Nr 2 Integracyjnego w Iławie " pozostaje w sprzeczności z art. 12 ust. 2 s.f.p. stanowiącym, iż tworząc jednostkę budżetową, organ, o którym mowa w ust. 1 – organ stanowiący gminy - nadaje jej statut, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd. Jednostka budżetowa działa na podstawie statutu. Konieczność wyposażenia jednostki budżetowej przez jednostkę samorządu terytorialnego w środki trwałe i obrotowe, wynika zarówno z ustawy, jak również z celów, dla których tworzone są te jednostki. Mienie przekazywane jest jednostce budżetowej w zarząd, przez co należy rozumieć trwały zarząd w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,- dalej u.g.n., będący formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Instytucję trwałego zarządu normuje rozdział 5 oddawanie w trwały zarząd – art. 43 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2014r., poz. 518 j.t. ) – dalej jako " u.s.g. ". . Art. 43 ust. 1 stanowi, iż trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną i że nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania jednostki samorządu terytorialnego oddaje się w trwały zarząd odpowiedniej samorządowej jednostce organizacyjnej, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej ( ust. 6 w/w przepisu ). Z przywołanych przepisów w powiązaniu z art. 12 ust. 2 u.f.p. wynika, że po pierwsze władanie przez gminną jednostkę budżetową nieruchomościami gminnymi może przybrać tylko formę trwałego zarządu, a po wtóre jego ustanowienie jest obligatoryjne. Jednocześnie treść prawa trwałego zarządu definiuje art. 43 ust. 2 podając, iż jednostka organizacyjna ma prawo, z zastrzeżeniem ust. 6, korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do:

1) korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania;

2) zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego;

3) oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd ( pod pewnymi warunkami ) oraz do szczegółowych warunków korzystania z nieruchomości ustalonych przez radę w drodze uchwały ( ust. 6 w/w przepisu ). Z przywołanych unormowań wynika, że jednostce budżetowej przysługują szerokie uprawnienia wobec nieruchomości pozostającej w jej zarządzie, gdyż odnoszą się tak do sfery budowy i robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2013r., poz. 1409 j.t. ) – dalej jako " p.b. ", dysponowania nią w drodze czynności cywilnoprawnych oraz wykonywania ( odpowiednio ) innych uprawnień według przepisów Kodeksu cywilnego o użytkowaniu ( art. 50 u.d.n. ). Skarżoną uchwałą - § 9 ust. 3 jej Statutu – Gmina Miejska w Iławie nie ustanowiła na rzecz Oddziału Żłobkowego w Przedszkolu Miejskim Nr 2 Integracyjnym w Iławie trwałego zarządu w rozumieniu powyżej przywołanym, gdyż za takowy nie może być uznany przekazanie Oddziałowi prawa do korzystania nieodpłatnie z pomieszczeń Przedszkola Miejskiego Nr 2 Integracyjnego w Iławie, bez bliższego zdefiniowania treści owego prawa. Statut Oddziałów Żłobkowych stanowi, iż siedziba Żłobka mieści się w Iławie, przy ul. Kasprowicza 3, a zatem w budynku – nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów i budynków m. Iława w obrębie 9 jako działka nr 27/1 o pow. 0,3976 ha, zapisana w księdze wieczystej KW Nr 41833 zabudowanej budynkiem przedszkola - oddanym w trwały zarząd na rzecz Przedszkola Miejskiego Nr 2 Integracyjnego w Iławie przy ul. Kasprowicza 3 ( decyzja Nr 7244-4/4/2008 Burmistrza Miasta Iławy z dnia 16 grudnia 2008r. w sprawie ustalenia trwałego zarządu ). W rezultacie powyższego nieruchomość budynkowa, w której faktycznie funkcjonują Oddziały Żłobkowe z założenia nie może być oddana im w trwały zarząd, bez uprzedniego wygaszenia prawa trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Przedszkola Miejskiego Nr 2 Integracyjnego w Iławie – art. 46 i nast. u.g.n.

Natomiast w ocenie Sądu podana ocenie uchwała ( Statut ) nie narusza art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o.s.o. Przepis ten stanowi, iż organ prowadzący szkoły różnych typów ( szkoła to także przedszkole – art. 3 pkt 1 w/w ustawy ) lub placówki ( art. 2 pkt 3-5, 7 i 10 w/w ustawy ) może je połączyć w zespół. Wprawdzie należy zgodzić się z poglądem Wojewody, iż ów przepis pozwala łączyć przedszkola pomiędzy sobą lub z każdą placówką w rozumieniu powyżej podanym, a żłobek nie mieści się w pojęciu szkoły, ani placówki, a zatem nie jest możliwe połączenie żłobka z m. in. przedszkolem. Uwadze skarżącego uszło jednak, iż badana uchwała nie łączy organizacyjnie Przedszkola Miejskiego Nr 2 Integracyjnego w Iławie jako gminnej jednostki organizacyjnej z Oddziałami Żłobkowymi funkcjonującymi w owym Przedszkolu, wręcz przeciwnie nastąpiło organizacyjne wyodrębnienie owych Oddziałów właśnie z uwagi na nadanie im Statutu, czyli powołanie odrębnej gminnej jednostki budżetowej. Jedyne, co łączy obie jednostki, to prawo do korzystania z tej samej nieruchomości budynkowej, a o skutkach prawnych powyższego Sąd czynił rozważania powyżej. Nadto nie sposób naruszyć przepisów u.s.o., skoro ustawa żłobkowa całościowo funkcjonuje organizację żłobków i w swych uregulowaniach do tejże ustawy się nie odnosi.

Zapis § 7 ust. 1 badanej uchwały, iż żłobkiem kieruje dyrektor Przedszkola Miejskiego Nr 2 Integracyjnego w Iławie także nie narusza wskazanych w skardze przepisów. Wprawdzie dyrektor gminnego żłobka jest pracownikiem samorządowym, do którego stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o.p.s. w myśl jej art. 2 pkt 3. Tezę tę potwierdza załącznik nr 3, tabela IV, lit. H, nr XXV, pkt 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1050 z późn. zm.). Natomiast po myśli art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela ( Dz. U. z 2014r., poz. 191 j.t. ) ustawie podlegają nauczyciele, wychowawcy i inni pracownicy pedagogiczni zatrudnieni m. in. w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach oraz zakładach kształcenia i placówkach doskonalenia nauczycieli działających na podstawie ustawy z dnia 7 września 1991 r. systemie oświaty, z zastrzeżeniem ust. 2 pkt 1a oraz pkt 2 lit. a. Jednakże należy przyznać rację Przewodniczącemu Rady Miejskiej w Iławie, iż brak przeszkód, by funkcję dyrektora żłobka pełnił jednocześnie dyrektor przedszkola. Ustawa żłobkowa w tym zakres stanowi tylko, iż pracą żłobka kieruje dyrektor i stawia mu odpowiednie wymagania w zakresie przygotowania teoretycznego i doświadczenia zawodowego. Utrata owych kwalifikacji może co najwyżej stanowić podstaw do rozwiązania stosunku pracy z dyrektorem żłobka w trybie ustawy o .p.s. W każdym razie zapis, iż żłobkiem kieruje dyrektor stanowi tylko powtórzenie wymogu ustawy żłobkowej – jaj art. 13 – a zapisy w tej materii nie stanowią obligatoryjnego elementu statutu – art. 11 ust. 2 ustawy żłobkowej.

Uchwała nie narusza także art. 75 ustawy żłobkowej stanowiącego, iż żłobki działające na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 66, tj, ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. z 2007r., Nr 14, poz. 89 j.t. ) – dalej jako " z.o.z. ", stają się żłobkami w rozumieniu niniejszej ustawy z dniem jej wejścia w życie. W myśl tej ustawy żłobki były zakładami opieki zdrowotnej – art. 2 ust. 1 pkt 7. Ów przepis, tj. art. 2 ust. 1 pkt 7 został uchylony przez art. 66 pkt 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U.2011.45.235) z dniem 4 kwietnia 2011r. W uzasadnieniu projektu ustawy żłobkowej w części dotyczącej przepisów przejściowych podano tylko, iż z mocy prawa nastąpi przekształcenie obecnych żłobków w żłobki w rozumieniu projektowanej ustawy oraz wpis do rejestru z mocy prawa. ( (http://www.sejm.gov.pl) i Senatu (http://www.senat.gov.pl). Oddziały żłobkowe w Przedszkolu Miejskim Nr 2 Integracyjnym w Iławie nie funkcjonowały w formie zakładu opieki zdrowotnej, lecz stanowiły - jak wskazuje nazwa własna badanej uchwały – Oddziały Przedszkola Nr 2 Integracyjnego w Iławie - § 2 ust. 4 tiret 1 załącznika nr 2 do uchwały nr 28/2000 Zarządu Miasta Iławy z dnia 2 lutego 2000r. w sprawie nadania Statutów jednostkom budżetowym-przedszkolom miejskim. Zatem przed wejściem w życie ustawy żłobkowej oddziały żłobkowe w Przedszkolu Miejskim Nr 2 Integracyjnym w Iławie nie były odrębną jednostką organizacyjną, lecz funkcjonowały w strukturze Przedszkola. Kwestionowana uchwała – jak stanowi jej nazwa – dopiero je ukonstytuowała jako odrębne jednostki budżetowej, czyli o żadnym przekształceniu, czy też dostosowaniu formy organizacyjnej Oddziałów do wymogów ustawy żłobkowej nie może być mowy, oczywiście poza faktyczną ciągłością funkcjonowania owych Oddziałów Żłobkowych.

W ocenie Sądu – pomimo, iż tylko § 9 ust. 3 skarżonej uchwały, właściwie jej Statutu narusza przywołany powyżej art. 12 ust. 2 u.f.p. - celowym jest stwierdzenie nieważności całej uchwały, jako, że żadna jednostka organizacyjna nie może wypełniać swoich obowiązków statutowych ( także ustawowych ) bez substratu majątkowego, niezbędnego do realizacji owych zadań.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonych uchwał podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy