Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2252/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 3 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Banku [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 601/11 w sprawie ze skargi [...] Banku [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 601/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Bank [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji administracyjnej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydium Rady Narodowej [...], działając na wniosek M. D. z dnia 18 października 1948 r., orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1956 r. (nr [...] ) odmówiło J. N. i M. D. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] , oznaczonej nr hip. [...] .

Obecnie powyższa nieruchomość wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...] stanowiącej własność komunalną oraz działki ewidencyjnej nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa.

Wnioskiem z dnia 23 września 1996 r. J. D. i S. D., spadkobiercy byłych współwłaścicielek nieruchomości, wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przyznania własności czasowej. Po rozpatrzeniu tegoż wniosku Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 1999 r. (nr [...]) stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1956 r., nr [...] - w części dotyczącej gruntu wchodzącego w skład obecnej działki nr [...] .

Z kolei [...] Bank [...] S.A. w [...] wnioskiem z dnia 29 maja 2002 r., powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 1999 r.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. Minister Infrastruktury wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 1999 r. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. (nr [...] , wydaną na podstawie art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 K.p.a., stwierdził, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 1999 r. została wydana z naruszeniem prawa proceduralnego, jednak nie ma podstaw do jej uchylenia, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść tylko decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu swej decyzji Minister Infrastruktury wskazał, że działka nr [...], zarówno w dacie prowadzenia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 1999 r., jak i aktualnie, znajduje się w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. Spółka ta, chociaż posiadała przymiot strony w postępowaniu zakończonym w/w decyzją, w postępowaniu tym nie brała udziału, co wypełniło przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Brak udziału [...] S.A w poprzednim postępowaniu nie miał jednak wpływu na merytoryczną zasadność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 1999 r. Wydając tę decyzję, organ trafnie stwierdził, iż orzeczenie z dnia [...] grudnia 1956 r.- oparte na art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) - rażąco naruszało prawo. Prezydium Rady Narodowej [...] powołało się bowiem na opracowywany dopiero plan, nie ustaliło zaś przeznaczenia omawianej nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem art. 7 ust. 1 i 2 cytowanego dekretu określa sztywne reguły przyznawania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej i nakazuje ustalenie przeznaczenia nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Ponadto orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1956 r. zostało skierowane m.in. do J. N., która w dacie orzekania już nie żyła. Zatem także z tego powodu, orzeczenie to - jako skierowane do osoby nieżyjącej - rażąco naruszało prawo. Z powyższych względów w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca treści decyzji dotychczasowej.

Rozpatrując sprawę na skutek wniosku [...] S.A. o ponowne jej rozpatrzenie, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W motywach decyzji podkreślił, że odmawiając przyznania prawa własności czasowej, organ dekretowy był zobligowany do ustalenia, jakim planem objęta była dana nieruchomość oraz jakie było jej przeznaczenie. Następnie należało wszechstronnie rozważyć, czy dotychczasowy właściciel mógł w ten sposób korzystać z nieruchomości. Takie ustalenia powinny być przy tym dokonywane na podstawie prawomocnego planu, to znaczy uchwalonego i ogłoszonego w sposób prawidłowy. Tymczasem, Prezydium Rady Narodowej [...] w uzasadnieniu orzeczenia administracyjnego z dnia [...] grudnia 1956 r. powołało się wyłącznie na plan opracowywany.

Minister Infrastruktury wskazał również, że niezasadne są twierdzenia [...] Bank [...] S.A., iż przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej wykluczało dopuszczalność przyznania dotychczasowej właścicielce prawa własności czasowej. Zdaniem organu, uwzględniając nawet miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie można wykluczyć, że możliwe było pogodzenie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w planie z wykorzystaniem jej przez prywatnego właściciela.

Ponadto Minister Infrastruktury nie zgodził się ze stanowiskiem Banku, że skierowanie kwestionowanego orzeczenia administracyjnego do nieżyjącej od dwunastu lat J. N. świadczyło jedynie o pomyłce organu, zwłaszcza, że został on poinformowany, że osoba ta nie żyje. Do wniosku o przyznanie prawa własności czasowej M. D. załączyła bowiem protokół z dnia [...] stycznia 1947 r. o wprowadzeniu jej w posiadanie nieruchomości., a w dokumencie tym znajdowała się informacja o zgonie J. N.

Powyższa decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. została zaskarżona przez [...] S.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze Bank zarzucił organowi naruszenie art. 77, art. 80, art. 146 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Odpowiadając na skargę, Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwaną dalej: "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona uzasadniona.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Minister Infrastruktury prawidłowo zastosował przepisy art. 146 § 2 i art. 151 § 2 k.p.a. Materiał dowodowy, zgromadzony w sprawie świadczył bowiem o tym, iż mimo że postępowanie nieważnościowe było dotknięte wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to treść decyzji, wydanej w trybie wznowienia postępowania, odpowiadałaby w swej istocie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 1999 r. (nr [...]) stwierdzającej nieważność kontrolowanego orzeczenia dekretowego.

Z treści uzasadnienia orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1956 r. (nr [...]) wynikało – jak wywodził Sąd - że powodem wydania negatywnego rozstrzygnięcia był fakt, iż korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem terenu według opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego. Słusznie zatem Minister Infrastruktury uznał, że zestawienie motywów rozstrzygnięcia orzeczenia administracyjnego z treścią przepisu art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy świadczyło o rażącym naruszeniu tego przepisu - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis art. 7 ust. 2 dekretu wymagał bowiem, aby organ przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające celem ustalenia na dzień wydania orzeczenia: 1) w jaki sposób dotychczasowy właściciel korzysta z gruntu; 2) jaki plan zagospodarowania przestrzennego ma moc obowiązującą i jakie przeznaczenie w tym planie przewidziano dla terenu objętego wnioskiem. Dopiero wyjaśnienie powyższych okoliczności dawało organowi dekretowemu podstawę do oceny, czy konkretne zapisy części tekstowej i graficznej planu uniemożliwiają przeddekretowemu właścicielowi gruntu dalsze z niego korzystanie. Z treści orzeczenia dekretowego oraz z akt sprawy nie wynikało zaś, aby organ przeprowadził postępowanie wymagane przepisami ówcześnie obowiązującej procedury, mające na celu wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście wskazanych przesłanek materialnoprawnych (art. 47 ust. 1 rozporządzenia. Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym – Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), a następnie dokonał swobodnej oceny wyników postępowania dowodowego (art. 50 cytowanego rozporządzenia) i dał temu wyraz w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia (art. 75 ust. 2 rozp.).

Skoro zatem w orzeczeniu dekretowym organ rozstrzygnął o losach wniosku M. D. w sposób zupełnie dowolny, to w ramach wznowienia postępowania nadzorczego musiałaby zapaść decyzja o identycznym rozstrzygnięciu, jak decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 1999 r.

Ponadto Sąd zauważył, że było rzeczą bezsporną, iż zarówno w 1999 r. jak i obecnie, nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a. Uwłaszczenie [...], na podstawie decyzji administracyjnej (której ważność pozostaje nadal kwestią otwartą), takich skutków nie rodziło, ponieważ odwrócenie tych skutków leżało w zakresie kompetencji organu administracji.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę, że celem postępowania nadzorczego, które zakończyło się decyzją z 1999 r., jak i postępowania nadzorczego prowadzonego w trybie wznowienia postępowania, była ocena legalności decyzji – orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1956 r. (nr [...]), którym w indywidualnej sprawie odmówiono przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Celem zarówno Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jak i Ministra Infrastruktury nie było zatem dokonanie ponownej oceny merytorycznej wniosku dekretowego. Działania organów nadzoru nie mogły tym samym zmierzać do ustalenia, jakie byłoby rozstrzygnięcie, gdyby organ dekretowy prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i prawidłowo ocenił zgromadzony materiał dowodowy. W niniejszej sprawie zarówno PUMiRM jak i Minister Infrastruktury oceniali wynik działalności Prezydium Rady Narodowej [...] w konkretnej sprawie. Wobec tego bezzasadne są zarzuty skarżącego, że Minister powinien dokonać analizy sprawy z uwzględnieniem istniejącego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] uchwalonego przez Naczelną Radę Odbudowy Stolicy w dniu [...] maja 1949 r. Przeciwnie argumentacja skarżącego świadczyła o zasadności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz decyzji Ministra Infrastruktury. Przyjęcie bowiem, że ów plan (a nie bliżej nieokreślony opracowywany plan) winien stanowić podstawę rozstrzygnięcia orzeczenia dekretowego, prowadziło do wniosku, że organ wydał negatywne orzeczenie bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego.

Poza tym – w ocenie Sądu- błędne było twierdzenie skarżącego, że przeznaczenie w planie nr [...] gruntu pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej świadczyło niejako "automatycznie", iż wniosek dekretowy należało rozpoznać odmownie. Tak ogólnie określone przeznaczenie gruntu wymagało pogłębionej analizy tej kwestii celem wyjaśnienia, jaki konkretnie cel użyteczności publicznej miał być na tym terenie realizowany (por. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08, ONSAiWSA 2009/2/18).

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że -co do zasady podziela –- stanowisko Ministra Infrastruktury, że decyzję wydaną w stosunku do osoby zmarłej uznaje się za wydaną z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W analizowanej sprawie należy jednak mieć na uwadze, że M. D. była jedyną spadkobierczynią po zmarłej w 1944 r. J. N., zatem – w dacie składania wniosku dekretowego - tylko M. D. była osobą uprawnioną do jego złożenia. W tej sytuacji, wymienienie w treści orzeczenia dekretowego J. N., nie mogło świadczyć o wydaniu orzeczenia w warunkach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odmienna ocena tego zagadnienia przez organ, zdaniem Sądu I instancji, nie miała jednak wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, [...] Bank [...] S. A. z siedzibą w [...], zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. prawa materialnego - art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta st. Warszawy, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej dawało podstawę do przyznania prawa do gruntu dawnym właścicielom w sytuacji, gdy obowiązujący wówczas na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uszczegółowił pojęcie użyteczności publicznej, które nie obejmowało wykorzystywania nieruchomości na cele realizowane przez tych właścicieli przez co wyłączał dotychczasowe przeznaczenie gruntu,

2. przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. mające wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta st. Warszawy polegające na przyjęciu, że powołanie się przez organ w decyzji odmawiającej byłym właścicielom nieruchomości prawa własności czasowej na plan zabudowy opracowywany, nie zaś na obiektywnie istniejący, daje podstawę do jej unieważnienia, podczas gdy stwierdzenie nieważności byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby odmowa nastąpiła wbrew treści art. 7 ust. 2 tegoż dekretu, czyli wówczas jeżeli wykorzystywanie gruntu przez dotychczasowego właściciela dałoby się pogodzić z przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości w obowiązującym planie zabudowy a nie w sytuacji, gdy dotychczasowy właściciel celów tych spełnić nie mógł.

b) art. 3 §1 i 2 w związku z art. 151 P.p.s.a. mające wpływ na wynik sprawy poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, polegające na uznaniu, że organ dekretowy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy i dowolnie rozstrzygnął o wniosku podczas, gdy obowiązkiem Sądu było dokonanie w oparciu o akta sprawy kontroli działania Ministra Infrastruktury pod względem legalności zaskarżonej decyzji oraz zgodności decyzji dekretowej z obowiązującym wówczas prawem.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano trafność stanowiska Sądu, że brak ustalenia przez organ dekretowy, jaki plan zabudowy obowiązywał na danym terenie i wydanie decyzji w oparciu o plan opracowywany stanowi wystarczającą przesłankę do jej unieważnienia. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej byłoby bowiem możliwe tylko w wypadku, gdyby odmowa taka nastąpiła wbrew treści art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, czyli wówczas, gdyby korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dałoby się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Natomiast w tym przypadku, mimo niewątpliwie błędnego powołania się w decyzji na plan opracowywany, sposób korzystania przez właścicieli z przedmiotowej nieruchomości był sprzeczny z zapisami planu obowiązującego tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] z 1949 r. a więc istniała negatywna przesłanka planistyczna, która wykluczała możliwość przyznania im prawa własności czasowej. Tym samym oczywiście błędne sformułowania decyzji dekretowej w kwestii oznaczenia planu nie mogły skutkować uznaniem decyzji dekretowej za nieważną. Błędne oznaczenie planu nie zmieniało bowiem sytuacji faktycznej, która nie spełniała wymagań do przyznania prawa własności czasowej, zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 2 w/w dekretu.

Skarżący kasacyjnie zaakcentował ponadto, że w myśl obowiązującego ówcześnie planu miejscowego, sporna nieruchomość przeznaczona była na cele użyteczności publicznej. Cel taki - zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. nie wykluczał wprawdzie możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej, jednakże nie oznacza to, że każda odmowa przyznania takiego uprawnienia, z uwagi na przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej, była nieuzasadniona w świetle obowiązującego wówczas prawa. Plan miejscowy nr [...] z 1949 r. zawierał – jak wywodził skarżący - swoistą definicję użyteczności publicznej, wykluczającą wykorzystywanie nieruchomości na cele: mieszkaniowe, handlowe i biurowe. Wynika to z legendy tego planu, która w sposób odmienny oznaczała za pomocą barw tereny przeznaczone na cele użyteczności publicznej - kolor różowy i tereny przeznaczone pod budynki na cele biurowe, handlowe i mieszkaniowe - kolor jasny brąz. Przedmiotowa nieruchomość oznaczona była kolorem różowym. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego budynki znajdujące się na przedmiotowym terenie, w dacie wydania kwestionowanej decyzji, z uwagi na zniszczenia wojenne, przeznaczone były do częściowej rozbiórki i obiektywnie mogły spełniać funkcje głównie handlowe i mieszkaniowe, a więc nieprzystające do pojęcia użyteczności publicznej określonej przez postanowienia tego planu. Skarżący powoływał się w tym miejscu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2006 r. (sygn. akt I OSK 891/05), który dotyczył sąsiedniej nieruchomości i w którym to wyroku Sąd przyjął, że wykorzystywanie tego terenu na cele mieszkaniowe, handlowe i biurowe nie mieści się w przeznaczeniu terenu na cele użyteczności publicznej według w/w planu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. i J. D. wnosili o jej oddalenie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego, zwracając przede wszystkim uwagę na różnicę pomiędzy postępowaniem nadzorczym a postępowaniem zwykłym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę zgodnie z zarzutami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w tych granicach nie mogła być uwzględniona, gdyż podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały skonstruowane w sposób, który nie może być uznany w pełni za prawidłowy. Wnoszący skargę kasacyjną skoncentrował się bowiem na kwestionowaniu przede wszystkim wykładni przepisu stanowiącego podstawę materialną orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1956 r. nr [...] . Nie zwrócił natomiast uwagi, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym i nie zarzucił naruszenia żadnego z przepisów regulujących to postępowanie. Takie sformułowanie zarzutów kasacyjnych ogranicza w sposób istotny możliwość weryfikacji prawidłowości zaskarżonego wyroku w postępowaniu kasacyjnym.

Podkreślić ponadto trzeba, że sprawa rozpoznawana przez WSA w Warszawie prowadzona była w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 1999 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważność orzeczenia dekretowego w części dotyczącej gruntu wchodzącego w skład obecnej działki nr [...] . Postępowanie- czego również nie zauważył wnoszący skargę kasacyjną- zmierzało jedynie do zbadania czy po wznowieniu postępowania z przyczyn przewidzianych w art.145 § 1 pkt.4 K.p.a. mogłoby zapaść rozstrzygnięcie odpowiadające w swej istocie decyzji dotychczasowej oraz czy zachodziły przesłanki nieważności orzeczenia o odmowie przyznania J. N. i M. D. prawa własności czasowej. Istotą tego postępowania było zatem ustalenie czy dopuszczalne było zastosowanie instytucji przewidzianej w art.146 § 2 K.p.a. oraz czy orzeczenie dekretowe dotknięte było kwalifikowanymi wadami, o jakich mowa w art.156 § 1 K.p.a., a nie merytoryczna kontrola sposobu rozstrzygnięcia wniosku dekretowego. Tym samym Sąd I instancji nie mógł prowadzić postępowania zmierzającego do skontrolowania bezpośrednio legalności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1956 r., lecz musiał jedynie ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że kwestionowane orzeczenie narusza w sposób rażący przepisy prawa materialnego obowiązującego w dacie jego wydania oraz czy prowadzone w stosunku do tej decyzji postępowanie nadzwyczajne spełniało kryteria wskazane w powołanych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. W tym kontekście WSA w Warszawie nie sposób zarzucić naruszenia przepisów art. 7 ust 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta st. Warszawy.

Powyższy przepis stanowi, iż gmina, która objęła w posiadanie grunt na podstawie przepisów dekretu, uwzględni wniosek o ustanowienie własności tymczasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zinterpretował zawartą tam normę, przyjmując, że z jej treści w sposób niebudzący wątpliwości wynika, iż warunkiem niezbędnym do przyznania wnioskodawcy prawa do ustanowienia własności czasowej była zgodność sposobu użytkowania nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela z planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodność ta musiała przy tym dotyczyć planu obowiązującego w chwili rozpoznawania wniosku Takie stanowisko trafnie prezentowały też organy orzekające w sprawie. Jest ono zresztą utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego. (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r/, sygn. akt I OPS 5/08, ONSAiWSA z 2009 r., nr 2, poz. 18, post. SN z dnia 12 marca 2010 r., sygn. akt III CZP 129/09, LEX 583849).

W sprawie bezsporne jest, że Prezydium Rady Narodowej [...] w treści swojego rozstrzygnięcia powołało się wyłącznie na projektowany dopiero plan zagospodarowania spornego terenu. Nie poczyniło natomiast żadnych ustaleń w kwestii zgodności sposobu użytkowania nieruchomości z obowiązującym ówcześnie planem zagospodarowania Warszawy. Takie działania bezbłędnie zostały zakwalifikowane przez Sąd I instancji, a poprzednio organy nadzoru, jako rażąco naruszające art. 7 ust 2 dekretu, co z kolei uprawniało do oceny, że kwestionowane orzeczenie z dnia 7 grudnia 1956 r. dotknięte jest wadą nieważności, o jakiej mowa w art.156 § 1 pkt.2 K.p.a.

Uznanie w związku z powyższym, że postępowanie dekretowe - z uwagi na nieprzeprowadzenie go zgodnie z obowiązującą procedurą, w tym nieustalenie przeznaczenia tego gruntu na podstawie obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego - zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa (czego sam skarżący kasacyjnie nie kwestionuje) nie powodowało automatycznie, że organ prowadzący postępowanie nieważnościowe (w konsekwencji także Minister Infrastruktury we wznowionym postępowaniu), mógł automatyczne badać, jaki wpływ na sposób poprawnego rozstrzygnięcia wniosku dekretowego miałby obowiązujący wówczas dla spornej nieruchomości plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 1949 r., nr [...] . Ocena w tym zakresie pozostaje bowiem wyłącznie w sferze postępowania zwykłego o przyznanie własności czasowej i nie leżała w gestii żadnego z organów w ramach prowadzonych przez nie postępowań nadzwyczajnych.

Sąd I instancji zasadnie zatem przyjął, że Minister nie mógł przesądzać – chociażby argumentacja skarżącego kasacyjnie w tym zakresie była zasadna - czy znajdujące się na obowiązującym w dacie wydania orzeczenia dekretowego planie zagospodarowania przestrzennego oznaczenia oraz stan nieruchomości (w tym położonych na jej terenie budynków) i tak uniemożliwiał uwzględnienie wniosku M. D. o przyznanie jej własności czasowej.

Podkreślić również należy, że nie jest przy tym jednoznacznie przesądzone – w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 5/08) – czy przeznaczenie ww. gruntu w ówcześnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego na potrzeby mające służyć celom użyteczności publicznej nie dałoby się pogodzić ze sposobem korzystania z niego przez właścicieli. Zwłaszcza, że okoliczność ta wymaga w każdym indywidualnym przypadku dokonania prawidłowej (zgodnej z obowiązującymi przepisami postępowania administracyjnego) oceny, której w postępowaniu dekretowym nie dokonano.

Powyższego nie zmienia stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w powoływanym przez skarżącą kasacyjnie wyroku z dnia 19 maja 2006 r., który nie tylko został wydany przed podjęciem powołanej uchwały sygn.akt I OPS 5/08, lecz również kontrolowana w toku tego postępowania sądowoadministracyjnego decyzja dotyczyła kwestii nieważności orzeczenia, przy którego wydaniu uwzględniono plan zagospodarowania przestrzennego z daty jego wydania, a nie – jak miało to miejsce w niniejszym przypadku – plan nieobowiązujący (projektowany) – co w istocie stanowiło podstawę wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] grudnia 1956 r., którą skarżąca kasacyjnie spółka kwestionuje.

Przytoczone wyżej okoliczności powodują, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury, nie mógł wytknąć organowi, iż ten nie rozważył, czy w świetle art. 7 ust. 2 powoływanego wyżej dekretu - przy uwzględnieniu obowiązującego w dacie wydanie orzeczenia o odmowie przyznania M. D. prawa własności czasowej planu zagospodarowania przestrzennego - wniosek ten i tak nie kwalifikowałby się do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem wnioskodawczyni.

W konsekwencji Sąd I instancji, dokonując kontroli wydanych przez Ministra Infrastruktury orzeczeń, nie mógł oprzeć swojego rozstrzygnięcia na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. a lecz zobowiązany był rozpatrywaną skargę oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Usprawiedliwionych podstaw nie ma także zarzut dotyczący naruszenia art.3 § 1 i § 2 P.p.s.a. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Natomiast § 2 art.3 P.p.s.a określa zakres przedmiotowy działalności sądów administracyjnych. Do złamania powołanych norm mogłoby zatem dojść jedynie wówczas, gdyby sąd uchylił się od oceny zaskarżonej doń decyzji lub zastosował środki nieznane ustawie. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca. WSA w Warszawie dokonał bowiem kontroli działalności Ministra Infrastruktury, który jest organem administracji publicznej oraz oddalił skargę, a zatem nie wykroczył poza swą właściwość i nie zastosował żadnego ze środków pozaustawowych.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji wyroku.