Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 755/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu w dniu '22 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 2 kwietnia 2020 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. J. kwotę 396 zł (słownie: trzysta dziewięćdziesiąt sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 kwietnia 2020r., znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. znak [...] z 5 listopada 2019 r. orzekającej o ustaleniu dla Pana W. J. jednorazowej opłaty w wysokości [...] zł (słownie: [...] [...]) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,2300 ha, obj. księgą wieczystą nr [...], spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S..

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 8 lipca 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie pobrania jednorazowej opłaty (opłata planistyczna) w związku ze zbyciem działki nr [...] położonej w K. (akt notarialny r [...] z dnia 27.06.2019 r.). W dniu 12 września 2019 r. przeprowadzono oględziny działki

W toku postępowania D. B., rzeczoznawca majątkowy nr [...], sporządziła datowany na 9 października 2019 r. Operat Szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości K., gmina S., powiat [...], województwo [...], składającej się z działki ewid. nr [...] objętej KW nr [...] jako przedmiotu prawa własności w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzją z 5 listopada 2019 r., znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił jednorazową opłatę dla zbywcy nieruchomości położonej w K. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,2300 ha, objęta księgą wieczystą nr [...] Pana W. J. w wysokości [...] zł (słownie: [...] z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. – tzw. "opłata planistyczna".

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 15 maja 2006 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. w granicach administracyjnych z wyłączeniem terenu części sołectwa R. zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 22.02.2006 r. (Dz. Urz. Woj. Mał. [...] z dnia 11 lipca 2006 r.) wyceniana działka znajdowała się w terenie o przeznaczeniu: tereny rolnicze – R.

Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 23 marca 2016 r. (Dz. Urz. Woj.[...] 13 kwietnia 2016 r., poz. 2430) zatwierdzony został nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym wyceniana działka znajduje się na terenach o następującym przeznaczeniu:

- tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej: H8MN,

- tereny zieleni nieurządzonej: ZR.

Stosownie do § 56 uchwały wysokość stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego wynosi 30%.

Organ wskazał, że art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jednoznaczny nakaz pobrania takiej opłaty. Organ nie ma możliwości odstąpienia od wydania przedmiotowej decyzji i zaniechania poboru opłaty. Tak długo jak przepis prawa powszechnie obowiązującego pozostaje w obrocie prawnym, tak długo organ administracji publicznej ma obowiązek jego stosowania.

Organ stwierdził, że istotną przesłanką do pobrania opłaty planistycznej jest określenie i stwierdzenie, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości oraz, że ten wzrost jest związany z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Podstawą do pobrania opłaty jest określenie jej dokładnej wysokości. W tym celu należy sprawdzić, czy spełniony został w całości art. 36 ust. 4 przywołanej ustawy.

W związku z treścią art. 36 ust. 4 organ ustalił, że:

- został uchwalony nowy plan miejscowy,

- wartość nieruchomości wzrosła w związku z powyższym faktem,

- właściciel zbył nieruchomość,

- wielkość naliczonej opłaty została określona w planie stosunkiem procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.

Dalej Burmistrz wskazał, że zlecił opracowanie opinii w formie operatu szacunkowego osobie posiadającej odpowiednie przygotowanie, uprawnienia oraz doświadczone, tj. rzeczoznawcy majątkowemu, który to zawód jest zawodem zaufania publicznego. Przywołał przepisy określające działalność rzeczoznawcy majątkowego, tj. art. 174-178 oraz art. 150 i 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Organ wskazał, że dokonał oceny przedłożonego operatu szacunkowego w zakresie: uprawnień osoby sporządzającej operat, sporządzenia operatu zgodnie z celem wyceny, prawidłowości przedmiotu wyceny, określenia wartości rynkowej wyceny, ważności operatu na czas wykorzystania w celu nałożenia opłaty planistycznej. Na tej podstawie stwierdził, że opracowany dokument jest prawidłowy i może stanowić materiał dowodowy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Następnie organ stwierdził, że uchwalenie przez Radę Miejską w S. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości ww. nieruchomości, co potwierdziła opinia rzeczoznawcy majątkowego – Pani D. B.. Rzeczoznawca zastosował przy wycenie podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Przy stosowaniu tej metody porównuje się nieruchomość, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Przywołano cechy uwzględniane w procedurze szacowania metodą porównywania parami.

W wycenie nieruchomości przed uchwaleniem planu – mpzp z 2006 r. o symbolu R, stwierdzono, że wyceniana nieruchomość położona była na terenie, dla którego miejscowy plan przewidywał przeznaczenie pod uprawy rolne. Dla potrzeb wyceny określono: rodzaj rynku (rynek wtórny nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu rolnym), obszar badany (gmina S.), okres badany (od stycznia 2016 r. do lipca 2019 r.). W celu oszacowania wartości prawa własności nieruchomości gruntowej przeznaczonej pod tereny rolnicze rzeczoznawca przyjął dane z bazy 4 wybranych transakcji nieruchomościami podobnymi. Do porównań wybrano 3 nieruchomości najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej. W efekcie obliczeń ustalono wartość rynkową 1 m2 nieruchomości na kwotę 9,34 zł, zaś wartość nieruchomości – na kwotę [...]zł.

W wycenie nieruchomości po uchwaleniu nowego planu – mpzp z 2016 r. o symbolach MN i ZR przyjęto, że wyceniana nieruchomość położona jest na terenie o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową i zieleń nieurządzoną. Dla potrzeb wyceny określono: rodzaj rynku (rynek wtórny nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zieleń i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną), obszar badany (gmina S.), okres badany (od stycznia 2017 r. do lipca 2019 r.). W celu oszacowania wartości prawa własności nieruchomości gruntowej przeznaczonej pod tereny zabudowy jednorodzinnej i zieleń rzeczoznawca przyjął dane z bazy 5 wybranych transakcji nieruchomościami podobnymi. Do porównań wybrano 3 nieruchomości najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej. W efekcie obliczeń wartość rynkową 1 m2 nieruchomości położonej w K. ustalono na kwotę [...]zł, a wartość nieruchomości na kwotę [...]zł.

W ocenie Burmistrza powyższe wskazuje jednoznacznie na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S.. Różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu po uchwaleniu zmiany miejscowego planu na dzień 15.05.2016 r. a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia w miejscowym planie z 2006 r., przy uwzględnieniu ustalonej w planie stawki procentowej, stanowi kwotę [...]zł, będącą opłatą planistyczną.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wycena nieruchomości została dokonana rzetelnie, a operat może stanowić podstawę do ustalenia opłaty planistycznej. Wykazuje on związek przyczynowo-skutkowy między wejściem w życie nowego miejscowego planu a wzrostem wartości nieruchomości. Zaakcentowano przy tym, że Burmistrz Miasta i Gminy S. – jako organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zawartość i zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje specjalistyczną wiedzą, którą posiada biegły.

Wskazano również, że wzięto pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 58/08. W tym kontekście przywołano odnośne postanowienia obu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy S.. Wskazano, że dokonując porównania przeznaczenia terenów w poprzednio obowiązującym miejscowym planie oraz w aktualnie obowiązującym, stwierdzono, że nie są one w całości tożsame. Powyższe oznacza – w ocenie organu I instancji – że zacytowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. J.. Wskazał, że z § 43 ust. 3 pkt 2 miejscowego planu wynika, że na terenach oznaczonych ZR jest możliwość lokalizacji drogi z wyłączeniem gruntów kl I-III. Działka nr [...] w K. ma klasę bonitacyjną III b, w związku z czym nie ma możliwości wykonania połączenia komunikacyjnego dla tej działki. Działka nr [...] objęta została zmianą planu miejscowego, ale nie ma możliwości wykorzystania jej zgodnie z przeznaczeniem. Państwowe Gospodarstwo Wodne w K. nie wyraziło zgody na urządzenie drogi po ich terenach, również na ustanowienie służebności na rzecz działki nr [...]. Faktycznie działka ta może być wykorzystywana wyłącznie jako rolna, tak jak było dotychczas. Do odwołania dołączono pismo Burmistrza Miasta i Gminy S. z 18 września 2019 r., znak [...]

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 2 kwietnia 2020 r., znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono podstawę prawną decyzji, a to art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 3, 4 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ odwoławczy ustalił, że w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje fakt sprzedaży przez odwołującego nieruchomości przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała z dnia 23 marca 2016 r. Rady Miejskiej w S. Nr [...] (opub. Dz. Urz. Wojw. M. z dnia 13.04.2016 r. poz. 2430) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. w jej granicach administracyjnych – etap I, weszła w życie 14 maja 2016 r.

W. J. dokonał w dniu 27.06.2019 r. sprzedaży przedmiotowej nieruchomości aktem notarialnym Rep. A nr [...]. Według uchwalonego planu działka nr [...] znalazła się w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej Symbolu Planu: [...] oraz w terenach zieleni nieurządzonej o symbolu ZR. Przed wejściem w życie tego planu obowiązywał od dnia 11 sierpnia 2006 r. poprzedni plan, zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 15.05.2006 r. Przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w jednostce strukturalnej planu określonej jako tereny rolnicze o symbolu: R. Jak wynika z akt, nieruchomość była niezabudowana, porośnięta trawą, teren płaski, podmokły. Nie ulega wątpliwości, w ocenie Kolegium, że nie jest to przeznaczenie tożsame z przeznaczeniem wynikającym z ustaleń planu z 2016 r. Elementem spornym w sprawie jest natomiast przesłanka wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu.

Oceniając sporządzony w sprawie operat rzeczoznawcy majątkowego D. B. Kolegium stwierdziło, że dokonany wybór z poszczególnych segmentów rynku nieruchomości i ich cechy rynkowe zostały opisane na tyle szczegółowo, że pozwalają na ich kontrolę. Wybór nieruchomości porównywalnych, z terenu gminy S., przedstawiający lokalizację, dostępność komunikacyjną, możliwości inwestycyjne wycenianej nieruchomości są istotnymi przesłankami oceny podobieństwa nieruchomości zapisane w ustawowej definicji art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie bez znaczenia jest tez ustalenie braku zmian cen nieruchomości ze względu na upływ czasu.

Kolegium stwierdziło, że stosownie do art. 77 i art. 80 k.p.a., organ I instancji zebrał i rozpatrzył pełen materiał dowodowy, w szczególności dysponował operatem szacunkowym niezbędnym do stwierdzenia, że w związku z uchwaleniem planu miejscowego doszło do wzrostu wartości nieruchomości, która następnie została przez Odwołującego zbyta, co w świetle art. 36 ust. 4 u.p.z.p. uzasadniało nałożenie opłaty planistycznej. W ocenie Kolegium sporządzony w sprawie operat należało uznać za formalnie prawidłowy i spójny. Opracowanie to zawiera, zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku oblicze oraz wyniku końcowego. Treść omawianego opracowania realizuje zarazem wytyczne z § 56 ust. 1 rozporządzenia oraz zawiera istotne dokumenty, jako załącznik, spełniające tym samym wymóg z § 56 ust. 4. Operat został podpisany przez rzeczoznawcę majątkowego z zamieszczeniem daty i pieczęci, co odpowiada § 57 ust. 1 rozporządzenia.

Ponadto organ podkreślił, że biegła wskazała wyraźnie transakcje, które przyjęła jako podstawę swoich wyliczeń, oraz zastosowaną metodę szacowania wartości przedmiotowej nieruchomości. Dane wyjściowe zostały zaprezentowane w sposób jasny, pozwalający na ich weryfikację. Rozważania prowadzone w operacie są zrozumiałe, spójne i logiczne. Argumentacja biegłego ma charakter wiarygodny, przekonujący i wyczerpujący. Jednocześnie zauważono, że organ I instancji nie przyjął bezkrytycznie opracowania rzeczoznawcy, które zostało poddane weryfikacji. Nie stwierdzono jednak uchybień i wadliwości tej ekspertyzy. Podkreślono przy tym, że poza zakresem kontroli organów administracji publicznej jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości, o czym stanowi art. 154 u.g.n. Organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument miał wartość dowodową. Taką zaś ocenę zawiera decyzja organu I instancji, którą Kolegium w całości podzieliło.

Zdaniem Kolegium, przy wycenie wzięto pod uwagę, że działka nr [...] w nowo uchwalonym planie miała mieszane przeznaczenie. Dokonując wyceny biegła przyjęła do porównania 5 podobnych transakcji zawartych na przestrzeni 2017 – 2018 r. również o mieszanym sposobie przeznaczenia w planie i spośród nich przyjęła do porównań trzy transakcje najbardziej podobne do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny o przeznaczeniu w planie MN, ZR, czyli takim samym jak przedmiotowa działka. Natomiast zgodnie z poprzednio obowiązującym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy S. z 15 maja 2006 r. przedmiotowa działka znajdowała się w całości w terenach rolniczych o symbolu planu: R. Dokonując wyceny biegła przyjęła do porównania 4 transakcje nieruchomościami podobnymi na przestrzeni 2016 r. o tym samym sposobie przeznaczenia w m.p.z.p. jak przedmiotowa działka (tereny rolnicze). Rzeczoznawca majątkowy zgodnie z dyspozycją art. 87 ust. 3a u.p.z.p. prawidłowo oszacowała wartość nieruchomości.

Kolegium wskazało również, że wykazany w operacie wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości wynika bezpośrednio z zapisu uchwalonego planu. Poprzednio obowiązujące zapisy planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczały teren przedmiotowych działek pod uprawy polowe, ozn. symbolem R. Takie przeznaczenie powoduje, że krąg zainteresowanych nabyciem tego typu nieruchomości staje się bardzo wąski. Ogranicza się bowiem do osób zajmujących się produkcją rolną. Obecnie działki znajdują się w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (H8MN) oraz terenach zieleni nieurządzonej (ZR), czyli wykluczona jest produkcja rolna, co podnosi atrakcyjność terenów wśród potencjalnych nabywców, ze względu na zwiększenie potencjału inwestycyjnego przedmiotowej działki.

W odpowiedzi na zarzuty zgłoszone w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że nie mogą one zostać uwzględnione. Kwestia urządzenia drogi dojazdowej jest – w ocenie Kolegium – zagadnieniem wykraczającym poza zakres sprawy. Właściciel zaś był informowany o możliwości złożenia do 30 września 2019 r. wniosku o dokonanie zmiany przeznaczenia swoich działek.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. J. podniósł, że nie kwestionuje tego, że działka nr [...] w K. zmieniła swoje przeznaczenie uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia 23 marca 2016r. W chwili obecnej działka ta znajduje się na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczoną H 8 MN, tereny zieleni nie urządzonej RR, w miejsce terenów rolniczych. W sporządzonym w tej sprawie operat szacunkowy, prawidłowo przyjęto, iż działka nr [...] zmieniła przeznaczenie, a tym samym wzrosła jej wartość, co skutkuje obowiązkiem uiszczenia renty planistycznej. Zdaniem skarżącego jest nie do zaakceptowania wyliczenie aktualnej wartości nieruchomości na skutek zmian MPZP w S.. Przyjęte do porównania nieruchomości nie mogą być uznane za podobne, co jest warunkiem niezbędnym do obliczenia wzrostu wartości nieruchomości. Żadna z działek przyjętych do porównania nie jest działką, która pomimo zapisu planu, nie nadaje się do zabudowy. Przesłanką oceny podobieństwa nieruchomości są również możliwości inwestycyjne wycenianej nieruchomości - to wynika wprost z definicji zawartej w art. 4 ust. 16 u.g.n. Przyjęty w operacie współczynnik korygujący "0,95" - ze względu na sąsiedztwo kanału [...] nie uwzględnia wszystkich okoliczności które muszą mieć wpływ na wartość nieruchomości. Nieuzasadnionym jest przyjęcie takiej wartości działki w sytuacji braku możliwości jej zabudowy, w dacie sprzedaży. Potencjalnie być może kiedyś zostanie ustalony do niej dojazd z drogi publicznej, lecz w dacie sporządzenia operatu działka nr [...] nie ma dostępu do drogi jakiejkolwiek kategorii. Podjęte próby ustanowienia służebności na terenach Wód Polskich nie dały rezultatu. Wobec tego brak praktycznie możliwości zabudowy przedmiotowej działki musi znaleźć odzwierciedlenie w wysokości współczynnika korygującego. Ta okoliczność zupełnie została pominięta w sporządzonym operacie. Wobec tego dowód, który jest podstawą ustalenia wysokości renty planistycznej nie może być podstawą rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Nadto zgodnie z § 1 pkt 1 zarządzenia nr 61 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2020 r. (bip.krakow.wsa.gov.pl), z dniem 17 października, w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie odwołane zostały rozprawy przy jednoczesnym utrzymaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. W tej sytuacji, na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 16 października 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Skarga okazała się uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu była w niniejszej sprawie decyzja ustalająca opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, zwana opłatą (rentą) planistyczną, czy też opłatą z tytułu ulepszenia planistycznego. Podstawę prawną wydania tej decyzji określają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej: u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie do art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Stosownie do art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 u.p.z.p. roszczenia dotyczące opłaty planistycznej można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Organem właściwym do ustalenia opłaty w drodze decyzji jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, przekazanego przez notariusza, w terminie 7 dni od dnia sporządzenia umowy, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości, w formie aktu notarialnego (art. 37 ust. 5 i 6 u.p.z.p.). Stosownie natomiast do art. 37 ust. 12 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami.

Ustalenie opłaty planistycznej jest więc dopuszczalne przy spełnieniu następujących warunków:

1. uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub zmiana miejscowego planu;

2. w miejscowym planie ustalona została stawka opłaty planistycznej;

3. w związku z uchwaleniem miejscowego planu lub jego zmiany doszło do wzrostu wartości nieruchomości;

4. doszło do zbycia nieruchomości zlokalizowanej na obszarze objętym ustaleniami uchwalonego planu miejscowego lub zmiany planu miejscowego;

5. właściwy organ "zgłosił roszczenie" w okresie 5 lat od wejścia w życie miejscowego planu lub jego zmiany.

Poza sporem jest, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki materialnoprawne do wszczęcia postępowania zmierzającego do ustalenia opłaty planistycznej. Nie jest kwestionowana okoliczność podjęcia uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 23 marca 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. w jej granicach administracyjnych – etap I, który wszedł w życie 14 maja 2016 r. W § 56 tej uchwały określono wysokość stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem planu, na poziomie 30%. Ponadto skarżący zbył przedmiotową nieruchomość umową sprzedaży w formie aktu notarialnego z dnia 27 czerwca 2019 r. Dochowany został także 5-letni termin przewidziany na ustalenie opłaty rozpoczynający bieg od daty wejścia w życie planu miejscowego, przy uwzględnieniu okoliczności doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w dniu 16 lipca 2019 r. Nie została natomiast należycie wyjaśniona przesłanka wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu.

Ustalenie wartości nieruchomości następuje na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz. U. 2020 r., poz. 1990; dalej: u.g.n.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 Nr 207, poz. 2109 ze zmian.). Ustalona wartość nieruchomości staje się następnie podstawą do określenia opłaty planistycznej. Dowód z tego dokumentu ma zatem kluczowe znaczenie dla ustalenia przedmiotowej opłaty.

Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 19 marca 2020 r., sygn. II SA/Kr 1430/19 fakt, że rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji z obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej sporządzonego dokumentu. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), zatem podlega swobodnej ocenie (art. 80 k.p.a.) jako element materiału dowodowego zebranego w sprawie (tak wyrok NSA z 27 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 801/15, orzecznia.nsa.gov.pl). Orzekające organy administracji nie są zatem zwolnione z obowiązku skonfrontowania wartości przyjętych za podstawę wyliczeń rzeczoznawcy z twierdzeniami strony, zwłaszcza jeżeli są one rozbieżne (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2013 r.; sygn. l OSK 1342/12). Uzasadnienie decyzji powinno wskazywać, że organ administracji wyczerpująco przeanalizował przedłożony operat szacunkowy, co obejmuje zarówno wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jak i prawidłowość danych dotyczących szacowanej nieruchomości.

Zaznaczyć wypada przy tym, że w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, zgodnie z którym ocena operatu szacunkowego może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, a podważanie ustaleń wynikających z operatu nastąpić może jedynie kwestii oczywistej wadliwości operatu. W żadnym razie kontrola ta nie może dotyczyć zakresu wiedzy specjalnej, jaką dysponuje rzeczoznawca majątkowy i którą wyraża w operacie (por. wyrok NSA z 18 maja 2020 r., sygn. I OSK 384/19).

W kontrolowanej sprawie organy obydwu instancji bezkrytycznie przyjęły sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D. B. operat szacunkowy i oceniły go jako spójny, logiczny i prawidłowo sporządzony. Tymczasem analiza tego dokumentu naprowadza na poważne wątpliwości, których organy orzekające w sprawie nie próbowały wyjaśnić. Wskazać bowiem należy, że przy wycenie podejściem porównawczym, metodą porównywania parami, jaka została zastosowana przez rzeczoznawcę majątkowego w rozpoznawanej sprawie, nie wykazano w przekonujący sposób, że dobrane do porównania nieruchomości były najbardziej podobne lub odpowiadające wycenianej nieruchomości.

Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. pod pojęciem nieruchomości podobnej rozumie się taką nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością wycenianą ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Także art. 4 pkt 17 u.g.n. definiując stan nieruchomości wskazuje, że pod tym pojęciem należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan otoczenia nieruchomości. Tym samym przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 198/17, wyrok NSA z 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2016/06, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie w kwestii doboru nieruchomości podobnych przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2006 r. należało zwrócić uwagę, że wszystkie nieruchomości z bazy 4 wybranych transakcji nieruchomości (s. 16 operatu) zostały opisane jako nieruchomości przeznaczone w mpzp jako tereny rolne (R). Jedną z wybranych cech rynkowych nieruchomości uczyniono możliwości inwestycyjne nieruchomości związane z możliwością zlokalizowania zabudowy mieszkaniowej na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (tabela nr 6, s. 16 operatu). Charakterystyka nieruchomości podobnych (s. 17 operatu oraz tabela nr 7) nie wskazuje, jakiego rodzaju kryteria brała pod uwagę biegła, charakteryzując możliwość lub brak możliwości uzyskania warunków zabudowy w stosunku do nieruchomości o przeznaczeniu rolniczym, zwłaszcza, że brak analogicznej charakterystyki w odniesieniu do działki nr [...]. Dalej, pomimo uwzględnienia relewantnej cechy rynkowej w postaci użytku gruntowego, w operacie brak takiej analizy w stosunku do nieruchomości przyjętych do porównania. Również pozostałe przywołane cechy nieruchomości o przeznaczeniu rolniczym nie pozwalają na weryfikację, czy stanowią one nieruchomości podobne do przedmiotowej nieruchomości.

Nadto należy zwrócić uwagę na brak jednoznacznego odniesienia w operacie do kwestii położenia całości nieruchomości na terenie podmokłym, zalewowym. Autorka operatu uwzględniła "sąsiedztwo kanału [...] – S. i związane z tym ograniczenia" poprzez zastosowanie współczynnika korekcyjnego K=0,95. Nie wiadomo jednak, czy wskazana cecha nieruchomości (podmokłość, teren zalewowy) wynika z sąsiedztwa kanału, gdyż w operacie nie scharakteryzowano tych ograniczeń. Treść operatu nie wskazuje również jednoznacznie, by uwzględniono cechę nieruchomości, którą od początku postępowania akcentował skarżący, a mianowicie brak dostępu nieruchomości do drogi publicznej i brak możliwości zrealizowania drogi dojazdowej zgodnie z ustaleniami miejscowego planu.

Dalej należy stwierdzić, że z wyrysu z miejscowego planu z 2016 r. wynika, iż większość działki znajduje się na terenach mieszkaniowych (H8MN), w części zaś na terenie zieleni nieurządzonej (ZR). Jak wynika z treści operatu rzeczoznawca majątkowy dostrzegł mieszane przeznaczenie nieruchomości, wskazując, że tereny zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej (H3MN) stanowią 1940 m2 powierzchni działki, zaś tereny zieleni nieurządzonej (ZR) – 360 m2. Ustalona cena jednostkowa dotyczy całego gruntu.

Rzeczoznawca przyjął do porównania działki o "mieszanym" przeznaczeniu, jednak skąpa charakterystyka tych działek pod tym względem (s. 21 operatu) nie pozwala na stwierdzenie, czy nieruchomości przyjęte do porównania są podobne do działki nr [...], w szczególności czy te różne przeznaczenia planistyczne poszczególnych działek mają podobne proporcje, co działka nr [...]. Tylko w stosunku do nieruchomości oznaczonej numerem 1 (s. 21) wskazano, że zieleń stanowi ok. 30% nieruchomości. Nawet jednak w tym przypadku występuje niespójność: z tabeli nr [...] (s. 19) wynika, że działka ta ma przeznaczenie C26MN, ZR, KDD, tymczasem w charakterystyce nieruchomości (s. 21) wskazano, że stanowi ona teren niezabudowany przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zieleń. Z treści operatu nie wynika, jaki sposób wyliczeń przyjął rzeczoznawca w stosunku do wartości nieruchomości o zróżnicowanym przeznaczeniu.

Dostrzec należy również, że w miejscowym planie z 2006 r. podstawowym przeznaczeniem terenów rolniczych (R) były uprawy. W celu ochrony przed nadmiernym rozproszeniem zabudowy obowiązywał zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych w tym obszarze. Jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono możliwość: 1) realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym ujęć wody i rurociągów hydroodżużlania, 2) realizacji dojść pieszych, dojazdów nie wydzielonych w planie oraz ścieżek rowerowych. W miejscowym planie z 2016 r. podstawowym przeznaczeniem terenów zieleni nieurządzonej ZR i 1.ZR (§ 43 ust. 2) jest zieleń nieurządzona w formie: otwartych terenów trawiastych, zespołów zadrzewień i zakrzewień, łąk, pastwisk oraz zielenie stanowiącej obudowę biologiczną cieków wodnych, pełniącą funkcję lokalnych powiązań przyrodniczych. Jako przeznaczanie dopuszczalne (§ 43 ust. 3) ustalono możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń, w tym: 1) urządzeń turystycznych, np. szlaków turystycznych pieszych i rowerowych oraz małej architektury; 2) nie wyznaczonych na rysunku planu dróg (...), dojazdów, zatok postojowych, dojść pieszych oraz ciągów pieszych i ścieżek rowerowych; z wyłączeniem: gruntów klas I – III, terenów położonych w zasięgu obszaru Natura 2000 "[...] oraz udokumentowanych złóż surowców mineralnych o zasięgu określonym na rysunku planu; 3) lokalizacji obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, z wyłączeniem terenów położonych w zasięgu obszaru Natura 2000 [...] oraz udokumentowanych złóż surowców mineralnych o zasięgu określonym na rysunku planu. Z operatu nie wynika, czy rzeczoznawca uwzględnił, że część działki przeznaczona pod zieleń nieurządzoną nie została przeznaczona pod zabudowę, podobnie jak pod rządami miejscowego planu z 2006 r. W żaden sposób nie uwzględniono przeznaczenia dopuszczalnego miejscowym planie z 2006 r. i 2016 r. i oceny wpływu tego elementu na wartość nieruchomości.

Zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji nie dokonały wnikliwej oceny wskazanych powyżej kwestii. Wprawdzie w decyzji Kolegium znajduje się passus dotyczący wpływu zmiany przeznaczenia z rolnego na mieszkaniowy oraz zieleni nieurządzonej, co miałoby zwiększać atrakcyjność terenu i potencjał inwestycyjny działki w wyniku wykluczenia produkcji rolnej. Jednak dywagacje te, oderwane od ustaleń poczynionych w operacie, należy uznać za dowolne. Tymczasem to rzeczoznawca majątkowy powinien wyjaśnić i ustalić powyższe kwestie w sposób jednoznaczny. Podobieństwo przyjętych do porównań nieruchomości nie może budzić wątpliwości. Strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także to, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania.

W świetle powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1, a także art. 107 § 3 k.p.a. w związku z brakiem wnikliwej weryfikacji przez organy administracyjne sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Dokonanie wyceny na podstawie niewłaściwie dobranych nieruchomości podobnych mogło mieć istotny wpływ na końcowy wynik wyceny, a co za tym idzie, na treść decyzji. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak punkcie I sentencji wyroku. W ponownym postępowaniu organ winien uzupełnić postępowanie i wyjaśnić, czy powołane okoliczności miały wpływ na wysokość opłaty planistycznej. W tym celu pozyska nowy operat albo podejmie z udziałem rzeczoznawcy majątkowego czynności zmierzające do uzupełnienia i ewentualnej weryfikacji operatu dotychczas sporządzonego z uwzględnieniem oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku.

O kosztach orzeczono w punkcie II sentencji wyroku, na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi.