Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 781/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 298 ust 1 art. 275
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 3 października 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Małgorzata Miron /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 988/12 w sprawie ze skargi Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 988/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Zielonej Górze z dnia [...] października 2011 r. znak [...], w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzenie w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2007 r. ścieków z instalacji (oczyszczalni ścieków w T.) do rzeki I. z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty Sulęcińskiego z dnia [...] grudnia 2003 r.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T. administracyjną karę pieniężną w wysokości 82 263,00 zł za odprowadzanie w 2007 roku ścieków do środowiska z przekroczeniem wymaganych warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym.

Od decyzji odwołał się Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T. zaskarżając ją w całości, wskazując na naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 44 i art. 46 oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez błędne wskazanie strony zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazał na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.

Rozpatrując odwołanie organ II instancji podkreślił, że Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T. decyzją Starosty Sulęcińskiego z dnia [...] grudnia 2003 r. uzyskał pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie oczyszczonych ścieków z oczyszczalni ścieków "Blok Wielofunkcyjny" w T. do odbiornika do rzeki I. w km 58+500. W punkcie II.5 decyzji Starosta zobowiązał Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T. do wykonywania okresowych analiz ścieków przez upoważnione laboratorium, co najmniej 4 razy w roku, zgodnie z § 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2002 r., Nr 21, poz. 1779 ze zm.). Decyzja stała się ostateczna i obowiązuje do dnia 16 grudnia 2013 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska podkreślił, że nie jest organem, który ma kompetencje do badania prawidłowości postępowania prowadzonego przez inny organ, czy istniały podstawy formalnoprawne upoważniające Starostwo do wydania Zakładowi pozwolenia wodnoprawnego czy też badania legalności tego orzeczenia. Decyzja ostateczna, którą wydał Starosta Sulęciński - do czasu ewentualnego stwierdzenia jej nieważności przez właściwy w sprawie organ - jest obowiązująca zarówno dla strony, która na jej podstawie nabyła prawa i obowiązki, jak i dla organów administracji, w tym dla Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.

Organ odwoławczy podkreślił, że stosownie do art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2007 r., Nr 44, poz. 287, ze zm.) Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska jest organem powołanym do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, w tym do przeprowadzania kontroli podmiotów korzystających ze środowiska, o których mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150) w zakresie przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz przestrzegania zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji i jej wpływu na stan środowiska. Decyzja odkreślająca warunki korzystania ze środowiska ma charakter personalny co oznacza, że wiąże bezpośrednio podmiot, któremu została wydana.

Organ II instancji zacytował treść art. 299 ust. 1 pkt 2 oraz 305 ust. 2 i 3 pkt 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Jednocześnie wskazał, że zgodnie z art. 305a ust. 1 pkt 2a i ust. 2 powyższej ustawy jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia, przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym zostały przekroczone o 80% - w przypadku składu ścieków. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli nie są spełnione warunki prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że zgodnie z art. 275 powyższej ustawy do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych są obowiązane podmioty korzystające ze środowiska. Stosownie do treści art. 276 ust. 2 powyższej ustawy w razie korzystania ze środowiska z przekroczeniem lub naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu lub innej decyzji podmiot korzystający ze środowiska ponosi, oprócz opłaty, administracyjną karę pieniężną. Podmiot korzystający ze środowiska określony został w art. 3 pkt 20 powyższej ustawy. W świetle powyższych przepisów zdaniem organu odwoławczego, Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T., jako jednostka organizacyjna nie będąca przedsiębiorcą, od dnia wydania mu pozwolenia wodnoprawnego jest podmiotem korzystającym ze środowiska na warunkach w nim określonych. Zatem jeśli Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T. jako podmiot imiennie zobowiązany na mocy pozwolenia do wykonywania pomiarów odprowadzanych ścieków - nie pobierał próbek średniodobowo (zgodnie z § 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego), a jedynie w sposób uproszczony, to otrzymane wyniki nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji i na ich podstawie nie można jednoznacznie stwierdzić, że nie doszło do przekroczenia warunków pozwolenia. Dlatego też ustawodawca w art. 305 ust. 2 i 3 pkt 3 ustawy uprawnił Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do zakwestionowania próbek pobranych w sposób niezgodny z obowiązującymi zasadami. Organ nie zgodził się z twierdzeniami skarżącego Zakładu, że na podstawie badań udowodnione jest, że tylko raz lub kilka razy przekroczono dopuszczalne stężenia wskaźników względem określonych w pozwoleniu. Wadliwie pobrane próbki, pomiary próbek przeprowadzone przez laboratorium niespełniające wymagań z art. 147a powyższej ustawy uniemożliwiły dokonanie oceny jakości odprowadzanych ścieków, a tym samym oceny spełnienia warunków pozwolenia w analizowanych okresach. Takie uchybienia zostały potraktowane przez ustawodawcę jako przekroczenie warunków pozwolenia, które oblicza się w sposób wskazany w art. 305 a ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Zdaniem organu odwoławczego nie ma żadnego znaczenia kwestia podnoszona przez Skarżący Zakład, że oczyszczalnia ścieków w T. stanowi mienie gminy, które nie zostało przekazane Zakładowi. Stosownie do art. 123 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019) pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Stanowi ono jedynie uprawnienie do szczególnego korzystania z wód na warunkach w nim określonych i nie daje dalej idących uprawnień do nieruchomości i urządzeń, za pomocą których realizuje się uprawnienia wynikające z tego pozwolenia.

Odnosząc się do zarzutu strony, że wymierzona kara jest nieadekwatna do popełnionego czynu, organ wskazał, że decyzje dotyczące wymierzania administracyjnych kar pieniężnych nie są uznaniowe i ani Lubuski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, ani Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie mają podstawy prawnej do uwzględnienia żadnych okoliczności łagodzących, w tym również faktu, że wysokość kary destabilizuje finansowo działalność Zakładu. Obowiązujące przepisy są jednoznaczne i nie pozwalają organom Inspekcji na odstąpienie od wymierzenia kary czy też jej miarkowanie. Ponadto organ wskazał, że podejmowanie działań mających na celu usunięcie zagrożeń dla pracy oczyszczalni, a tym samym dla środowiska nie są żadną okoliczności łagodzącą. Zgodnie z art. 146 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani do zapewnienia ich prawidłowej eksploatacji polegającej w szczególności na podejmowaniu odpowiednich działań w przypadku powstania zakłóceń w procesach technologicznych i operacjach technicznych w celu ograniczenia ich skutków dla środowiska.

Organ podkreślił, że sposób ustalania wysokości kar wynika wprost z przepisów (powołanych w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji) i został w polskim prawie ustalony z uwzględnieniem przepisów wspólnotowych. Art. 23 Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.U.UE.L.00.327.1) zapisano, że państwa członkowskie określają kary, które stosuje się w przypadku naruszenia krajowych przepisów przyjętych zgodnie z niniejszą dyrektywą. Przewidziane kary powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T. zarzucając naruszenie prawa, mające wpływ na wynik sprawy:

- art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 44 i art. 46 oraz art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne wymienienie w decyzji podmiotu - ZGKiM w T. jako jedynego jej adresata zamiast Gminy T., a w konsekwencji ujawnienie się przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.);

- art. 15 i art. 138 § 1 k.p.a. poprzez rozpatrzenie odwołania ZGKiM w T. dopiero po pięciu miesiącach zamiast w terminie jednego miesiąca od daty wniesienia odwołania;

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie Gminie T. czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie Gminie T. wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów;

- art. 75 § 1 i art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie dowodu z dokumentacji dotyczącej mienia Gminy T.;

- art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niezałatwienie sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w konsekwencji niewspółmierność nałożonej kary w stosunku do winy podmiotu oraz destabilizację ekonomiczną ZGKiM w T..

Wskazując na tak sformułowane zarzuty skarżący ZGKiM w T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przyznanie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę, skarżący ZGKiM w T. szczegółowo rozwinął zarzuty podkreślając w szczególności, że nie był upoważniony do wystąpienia z wnioskiem do Starosty Sulęcińskiego o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, a zatem nie mógł naruszyć warunków wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym. Decyzja ta ukształtowała sytuację prawną podmiotu, którego w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć. Ponadto wskazano, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w sposób niedostatecznie wnikliwy odniósł się do okoliczności faktycznych dotyczących m.in. utworzenia Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T., zmiany nazwy gminnej jednostki - zakład budżetowy oraz zmiany statutu samorządowego zakładu budżetowego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd Wojewódzki wskazał, że sytuację prawną skarżącego należy rozważyć na tle dokonanych ustaleń faktycznych. W okresie od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2007 r., za który została wymierzona kara, Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T. obowiązywały warunki określone w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty Sulęcińskiego z dnia [...] grudnia 2003 r. W pozwoleniu tym nałożono na ZGKiM w T. obowiązek wykonywania okresowych analiz ścieków przez upoważnione laboratorium. Sąd pierwszej instancji przywołał treść § 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego i wskazał, że organy w przedmiotowej sprawie ustaliły, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach 17 i 20 maja 2011 r. ZGKiM w T. przedłożył wykonane w ramach automonitoringu od dnia 16 grudnia 2006 r. do dnia 15 grudnia 2008 r. badania ścieków oczyszczonych wprowadzonych do rzeki I. z oczyszczalni ścieków w T.. W czwartym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego zakład zlecił badanie czterech próbek ścieków, w okresie od 29 lipca 2007 r. do dnia 15 grudnia 2007 r. zakład zlecił badania dwóch próbek ścieków, przy czym badania ścieków wykonało laboratorium nie posiadające w tym okresie akredytacji tj. laboratorium Zakładu Wodociągów Kanalizacji i Usług Komunalnych Sp. z o.o. w S.. W piątym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego tj. w okresie od dnia 16 stycznia 2007 r. do dnia 15 grudnia 2008 r. zakład zlecił badanie czterech próbek, z których jedna próbka została pobrana jako średnia dobowa. Pozostałe próbki pobrano jednorazowo. Ponieważ w czwartym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego pobrano cztery próbki ścieków, z których dwie próbki pobrane zostały przez laboratorium nieakredytowane to zgodnie z dyspozycją § 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, w następnym czyli piątym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, powinno zostać pobranych 12 próbek średnich dobowych.

Według Sądu I instancji słusznie organ podkreślił, że w przypadku pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie ścieków w T. do rzeki I. rok obowiązywania pozwolenia nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym. W takim przypadku należy dokonać oceny spełnienia warunków pozwolenia w tych latach obowiązywania, których części wchodzą na rok kalendarzowy, za który wymierzana jest kara, w tym przypadku są to dwa okresy rozliczeniowe: pierwszy od 16 grudnia 2006 r. do dnia 15 grudnia 2007 r., a drugi od dnia 16 grudnia 2007 r. do dnia 15 grudnia 2008 r.

Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowej sprawie organ stwierdził naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego w zakresie niewykonywania okresowych analiz ścieków oczyszczonych odprowadzanych z oczyszczalni co stanowiło przesłankę do zastosowania art. 305 i 305 a ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Stosownie do treści art. 305 tej Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2 jeżeli (...) wyniki pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska nasuwają zastrzeżenia, jeżeli w szczególności (...) nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji.

Sąd Wojewódzki zacytował treść art. 305a powyższej ustawy i zaznaczył, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w oparciu o art. 298 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska uprawniony jest do wymierzenia w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu.

Sąd I instancji ustalił, że kara pieniężna została ustalona zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. Nr 260, poz. 2177). Wyliczenia wysokości kary pieniężnej organy dokonały według stawek kar określonych w obwieszczeniu Ministra Środowiska z dnia 13 października 2006 r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, na rok 2008 (M.P. Nr 65, poz. 732).

Według Sądu I instancji skarżący ZGKiM w T., jako podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany jest znać przepisy prawne obowiązujące w tym przedmiocie. Postępowanie w przedmiotowej sprawie wykazało, że skarżący uchybił obowiązkowi wynikającemu z decyzji Starosty Sulęcińskiego z dnia [...] grudnia 2003 r. i nie prowadził w sposób prawidłowy wymaganych pomiarów. Stąd zasadne było wymierzenie stosownej kary pieniężnej.

Sąd I Instancji wskazał, że w myśl art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, zasadą jest wymierzanie administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w trzech przypadkach - nie prowadzenia wymaganych pomiarów, nie prowadzenia pomiarów ciągłych przez cały rok oraz w sytuacji, gdy pomiary wprawdzie są prowadzone, lecz nasuwają zastrzeżenia, w myśl art. 305 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Z regulacji tej jednoznacznie wynika, iż z woli ustawodawcy obowiązek poniesienia określonej sankcji we wskazanych przypadkach powiązany jest bezpośrednio z faktem konkretnych zaniechań, co do obowiązku prowadzenia pomiarów, nie zaś z warunkiem, czy istotnie dochodzi do przekroczenia warunków korzystania ze środowiska. Użycie w części wstępnej pkt 2 sformułowania "przyjmuje się" przesądza, iż bezwzględną zasadą jest ustalanie wysokości kary według wskazanych zasad.

Sąd I instancji stwierdził, że reguły wymierzania kar, w przypadku wymogu prowadzenia pomiarów przy odprowadzaniu ścieków (przypadek art. 299 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska) są określone w sposób zupełny. Z jednej strony wyznacza je treść art. 305, (gdy pomiary spełniające wymagane warunki w koniecznym zakresie są prowadzone), z drugiej zaś art. 305a, który stanowi dopełnienie tych reguł. Określa on zasady wymierzania kar, gdy wymagane pomiary nie są prowadzone.

Sąd I instancji wskazał, że w przypadku przekroczenia warunków określonych w pozwoleniach wodnoprawnych na wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi ustawodawca przyjął teoretyczne założenie, że dozwolone poziomy emisji zanieczyszczeń zostały przekroczone o wielkości ustalone w art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a, b, c, d ustawy - Prawo ochrony środowiska. Domniemanie to nie podlega obaleniu, gdyż w pkt 2 ust. 1 art. 305a używa się sformułowania "przyjmuje się", że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi "zostały przekroczone" o wartości wyszczególnione pod lit. a, b, c, d. Skoro skarżący Zakład jako podmiot korzystający ze środowiska nie dochował warunków prawidłowego prowadzenia pomiarów, przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód zostały przekroczone w przypadku składu ścieków o 80%. Według Sądu I instancji nie ulega natomiast wątpliwości, że Skarżący zakład nie dołożył również należytych starań w celu zapewnienia wykonywania badań jakości ścieków przez laboratorium posiadające odpowiednie certyfikaty i akredytacje.

Sąd I instancji podkreślił, że nie dochowanie warunków prawidłowego prowadzenia pomiarów musi być traktowane na równi z przekroczeniem dopuszczalnych norm, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której podmioty korzystające ze środowiska podejmowałyby się kalkulacji, czy dotrzymywać wymaganych przepisami oraz treścią zezwolenia wodnoprawnego standardów w zakresie monitoringu składu ścieków, czy świadomie odstąpić od tych wymogów.

Przepisy, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie są zdaniem Sądu I instancji jednoznaczne nie dawały organom administracji możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, której wysokość ustalona została prawidłowo w oparciu o obowiązujące przepisy. Niedopełniając obowiązków publicznoprawnych nałożonych pozwoleniem wodnoprawnym podmiot korzystający ze środowiska winien był liczyć się z konsekwencjami takiego działania - w tym również z możliwością nałożenia na niego kary w wysokości określonej przepisami, która jest proporcjonalna do zagrożenia dla środowiska.

Sąd I instancji odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu dotyczącego braku weryfikacji przez organy ochrony środowiska prawidłowości wydania przez Starostę Sulęcińskiego dnia [...] grudnia 2003 r. pozwolenia wodnoprawnego wskazał, że wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji może nastąpić jedynie poprzez zastosowanie odpowiednich trybów nadzwyczajnych. Decyzja Starosty Sulęcińskiego z dnia [...] grudnia 2003 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i obowiązki nałożone w pkt 5 pozwolenia wodnoprawnego na Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T. jako podmiot korzystający ze środowiska są wiążące dla Zakładu. Pozwolenie wodnoprawne wydane zostało na wniosek Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T., dotyczy jej praw i obowiązków, a kwestionowanie zasadności wydania powyższego pozwolenia wodnoprawnego i wskazywanie Gminy T. jako właściwego adresata pozwolenia nie znajduje podstaw. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z orzecznictwem w sprawach normowanych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska dotyczących korzystania ze środowiska jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej może być podmiotem praw i obowiązków. Jednostka organizacyjna gminy, wydzielona z jej struktur, nie mająca osobowości prawnej, której przedmiotem działania jest między innymi odprowadzanie ścieków, jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości opłat z tytułu korzystania ze środowiska.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2012 r. wniósł Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T..

Powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) wyrokowi Sądu I instancji zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię, a w szczególności:

- art. 3 pkt. 20 lit. b ustawy - Prawo ochrony środowiska w związku z art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. nr 173, poz. 1807 ze zm.) i art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.) w związku z art. 30 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że ZGKiM w T. jako zakład budżetowy Gminy T. jest podmiotem korzystającym ze środowiska ;

2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. polegającego na nieuwzględnieniu skargi, mimo naruszenia przez Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Zielonej Górze i Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 44 i art. 46 oraz art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne wymienienie decyzji ZGKiM w T. zamiast Gminy T., a w konsekwencji ujawnienie się przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a.),

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. polegającego na nieuwzględnieniu skargi, mimo naruszenia przez Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Zielonej Górze i Głównego Inspektora Ochrony Środowiska art. 75 § 1 i art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie dowodu z dokumentacji dotyczącej składników mienia Gminy T. i składników mienia ZGKiM w T..

Wobec powyższego Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Sąd I instancji powinien uwzględnić skargę ponieważ zgodnie z art. 3 pkt. 20 Prawa ochrony środowiska przez podmiot korzystający ze środowiska rozumie się przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego oraz osoby wykonujące zawód medyczny w ramach indywidualnej praktyki lub indywidualnej specjalistycznej praktyki, lub jednostkę organizacyjną niebędącą przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W niniejszej sprawie Sąd I instancji ZGKiM w T. wadliwie zaliczył do podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt. 20 lit. b Prawa ochrony środowiska

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że organ administracyjny II instancji powinien w postępowaniu administracyjnym ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej.

Wskazał, iż w czasie wydania decyzji przez GIOS tj. w dniu [...] marca 2012 r. obowiązywała Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie zmiany statutu samorządowego zakładu budżetowego - Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T.. Organ podejmując uchwałę oparł się na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h i art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 8 i 9 ustawy o finansach publicznych i § 16 statutu Zakładu nadanego uchwałą Rady Miejskiej w Torzymiu Nr [...], z dnia [...] kwietnia 2000 r.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że uchwałodawca określił, że ZGKiM w T. działa na podstawie: ustawy o finansach publicznych, ustawy z 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1241), rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U., Nr 241, poz. 1616), uchwały Nr [...] Rady Gminy w T. z dnia [...] grudnia 1990 r. w sprawie utworzenia Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T., Uchwały Rady Miejskiej w T. z [...] stycznia 2011 r., Nr [...] w sprawie zmiany nazwy gminnej jednostki organizacyjnej Zakład budżetowy - Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T. na Samorządowy Zakład Budżetowy - Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T..

Skarżący kasacyjnie twierdzi, że ZGKiM w T. to jednostka organizacyjna Gminy będąca zakładem budżetowym Gminy i jak wynika z treści statutu oraz argumentacji prawnej i faktycznej podniesionej w skardze do WSA, a wcześniej w odwołaniu od decyzji LWIOS cyt.:"natomiast skoro co wskazano w odwołaniu od decyzji organu I instancji; zgodnie z art. 43 o samorządzie gminnym mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych w tym przedsiębiorstw, to z akt postępowania administracyjnego, nie wynika aby ZGKiM w T. nabył mienie komunalne w postaci komunalnej oczyszczalni ścieków w T. na podstawie czynności prawnej (np. decyzji). Zatem, według Skarżącego kasacyjnie, zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. W świetle przytoczonej wyżej argumentacji faktycznej zdaniem skarżącego kasacyjnie organ administracji publicznej I instancji nie udowodnił, iż adresatem decyzji Starostwa Sulęcińskiego z dnia [...] grudnia 2003 r., a w konsekwencji adresatem zaskarżonej decyzji LWIOS w Zielonej Górze z dnia [...] października 2011 r., powinien być Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T.. Przeciwnie, zgodnie z zapisami (znanych z urzędu organom administracyjnym wydającym decyzje w sprawie) statutów ZGKiM jednoznacznie wynika " iż mienie zakładu jest mieniem Miasta i Gminy T.. Do mienia tego stosuje się przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnymi i ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych".

Skarżący kasacyjnie twierdzi, iż ocena czy określona jednostka organizacyjna, nie będąca przedsiębiorcą może zostać uznana za podmiot korzystający ze środowiska zależy od stanu faktycznego ustalonego w konkretnej sytuacji. Jeżeli działalność określonej jednostki organizacyjnej nie będącej przedsiębiorcą polega na korzystaniu ze środowiska w rozumieniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, jednostka ta staje się przedmiotem praw i obowiązków o charakterze administracyjnym określonych w tej ustawie. Według Skarżącego kasacyjnie najistotniejszym w sprawie jest ustalenie czy ZGKiM jako jednostka organizacyjna Gminy nie będąca przedsiębiorcą działał w imieniu własnym i na swoją rzecz, czy też w imieniu i na rzecz Gminy T.. W świetle przepisów o finansach publicznych jednostki i zakłady budżetowe, w tym gospodarstwa pomocnicze, mimo wyodrębnienia organizacyjnego, majątkowego i finansowego, nie mają osobowości prawnej. Korzystają natomiast z osobowości prawnej Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

Skarżący podkreślił, że zasady, tryb udzielania pozwoleń wodnoprawnych na odprowadzanie oczyszczonych ścieków z oczyszczalni określają przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska .

Skarżący kasacyjnie wskazał, że ocena czy określona jednostka organizacyjna nie będąca przedsiębiorcą może zostać uznana za podmiot korzystający ze środowiska zależy od stanu faktycznego ustalonego w konkretnej sytuacji. Jak wynika z akt postępowania, ZGKiM ma tylko prawną zdolność cząstkową, reprezentując cząstkę macierzystej osoby prawnej, na bazie której został utworzony.

W niniejszej sprawie mienie Gminy nie zostało wyodrębnione i przekazane ZGKiM, zakład budżetowy (ZGKiM) nie posiadał i nie posiada osobowości prawnej, a zatem nie nastąpiło faktyczne i skuteczne wydzielenie go ze struktur Gminy. Według skarżącego kasacyjnie ZGKiM jest jedynie zakładem budżetowym prowadzącym działalność w oparciu o mienie Gminy, które nie zostało mu formalnie przekazane. Natomiast osobowości prawnej nie posiadał i nie posiada .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, a zatem Sąd rozpoznał sprawę w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Autor skargi kasacyjnej podniósł zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego jednakże ich analiza prowadzi do wniosku, że skarżący kwestionuje zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji wadliwego przyjęcia przez organy obu instancji, iż skarżący kasacyjnie Zakład mógł być adresatem decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną. A zatem problem w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T., jako zakład budżetowy gminy mógł być, w okolicznościach niniejszej sprawy, adresatem decyzji wymierzającej karę administracyjną.

Na tak postawione pytanie należało odpowiedzieć twierdząco.

Podstawą materialno - prawną nałożenia kary administracyjnej były m.in. przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska. Art. 298 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi, że administracyjne kary pieniężne wymierza się za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3 warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu. W art. 275 wskazano, że do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych są obowiązane (...) podmioty korzystające ze środowiska. Definicja legalna "podmiotu korzystającego ze środowiska" została zawarta w art. 3 pkt 20 tej ustawy, który wskazuje, że jest nim:

a. przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672, z późn. zm.), a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego oraz osoby wykonujące zawód medyczny w ramach indywidualnej praktyki lub indywidualnej specjalistycznej praktyki,

b. jednostka organizacyjna nie będąca przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej,

c. osoba fizyczna nie będąca podmiotem, o którym mowa w lit. a, korzystająca ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna nie będąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. A zatem krąg podmiotów korzystających ze środowiska został określony bardzo szeroko. Wymienia się w nim m.in. jednostki organizacyjne nie będące przedsiębiorcą, a więc praktycznie każdy twór organizacyjny bez względu na to, czy posiada on osobowość prawną.

Nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, że Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T. nie posiada osobowości prawnej, a jest jedynie jednostką organizacyjną gminy. Z tego faktu skarżący kasacyjnie wywodzi jednak zbyt daleko idące konsekwencje prawne w zakresie prawa administracyjnego. Należy bowiem wskazać, że art. 29 k.p.a., precyzuje podmioty, które mogą być stronami postępowania administracyjnego w tym również adresatami decyzji i stanowi, że mogą to być osoby fizyczne i prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Podkreślenia wymaga, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 5 sędziów z dnia 26 listopada 2001 r. (OPK 19/01, ONSA 2002/2/68), które to stanowisko w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że "utrwalone jest (...) stanowisko, że zdolność administracyjno - prawna jest pojmowana szeroko i nie pokrywa się z podmiotowością prawną w innych dziedzinach prawa. Wynika to z różnorodności prawnej spraw, które mogą być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym. W konkluzji należy stwierdzić, że jeżeli prawo materialne daje określonemu podmiotowi podstawę do wykazania w danym postępowaniu jego interesu prawnego lub obowiązku, to przesądza to o jego przymiocie jako strony tego postępowania".

Taka sytuacja zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska (przywołane wyżej) wskazują bowiem, że w przypadkach określonych w art. 298 ust. 1 tej ustawy na podmiot korzystający ze środowiska nakłada się administracyjne kary pieniężne, a zatem stanowią one materialno -prawną podstawę do nałożenia omawianych kar.

Nie można także skutecznie zakwestionować prawidłowości ustaleń zarówno Sądu pierwszej instancji jak i organów administracji co do tego, że skarżący Zakład jest podmiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 lit. b omawianej ustawy.

Analiza przepisów ustawy o finansach publicznych, ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o gospodarce komunalnej prowadzi do wniosku, że zakład taki nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Warunkiem bowiem koniecznym do uznania podmiotu za przedsiębiorcę jest – co zostało wyżej wskazane – prowadzenie przez taki podmiot działalności gospodarczej we własnym imieniu. W piśmiennictwie podkreśla się, że przedsiębiorcą może być wyłącznie podmiot, który działa samodzielnie, w ramach własnej podmiotowości prawnej, to jest podmiot, który ma możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w sposób niezależny. Prowadzenie działalności gospodarczej we własnym imieniu oznacza, że jest ona prowadzona na własne ryzyko i odpowiedzialność (takie stanowisko prezentuje m.in. Małgorzata Sieradzka w: Komentarz do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, Lex 2013).

Jak wynika z § 8 pkt 1 statutu Samorządowego zakładu budżetowego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T. mienie Zakładu jest mieniem Miasta i Gminy T. i do mienia tego stosuje się przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) i ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191). Powyższe wskazuje, co jest nie tylko nie kwestionowane, ale wręcz akcentowane przez skarżący kasacyjnie Zakład, że skarżący jako jednostka budżetowa gminy nie prowadzi działalności na własny rachunek lecz na rzecz gminy, która ją utworzyła (w niniejszej sprawie Gminy T.). Powyższe stanowisko znajduje uzasadnienie również w przepisach ustawy o finansach publicznych.

Niezależnie od powyższych argumentów wskazać należy, że pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] grudnia 2003 r., które określało obowiązki podmiotu, któremu udzielono tego pozwolenia skierowane było do Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T.. Jak wynika z tej decyzji wniosek o udzielenie pozwolenia został złożony przez ten właśnie podmiot. W pkt II.5 decyzji starosta nałożył na jej adresata obowiązki, których niewykonanie skutkowało nałożeniem administracyjnych kar pieniężnych. Z samego tego faktu wynika, iż to skarżący Zakład jest podmiotem korzystającym ze środowiska, a konsekwencji zobowiązanym – wobec nieprzestrzegania zasad jego ochrony do ponoszenia konsekwencji w postaci kar administracyjnych. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że nie jest on właścicielem powierzonego mu mienia.

Natomiast trafna jest ocena Sądu pierwszej instancji co do tego, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie były władne oceniać czy decyzja udzielająca pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] grudnia 2003 r. była dotknięta wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jako skierowana, w ocenie skarżącego kasacyjnie, do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Decyzja ta jest ostateczna, a zgodnie z wyrażoną w art. 16 k.p.a. zasadą trwałości decyzji ostatecznej organy są nią związane. Jedynie w odrębnych postępowaniach wymienionych w tym przepisie jest możliwość jej zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Niezależnie od powyższego organy ochrony środowiska nie są właściwe rzeczowo do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia wodnoprawnego. A zatem zarzuty skargi kasacyjnej skierowane wprawdzie do wyroku Sądu pierwszej instancji, który uznał zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w tej części uzasadnienia, która odnosi się do kwalifikowanej wadliwości rozstrzygnięcia z dnia [...] grudnia 2003 r. nie mogły być przedmiotem oceny ani Sądu wojewódzkiego, ani tym bardziej Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W tym stanie rzeczy jako nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego to jest art. 3 pkt 20 lit. b ustawy – Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, w zw. z art. 30 § 1 k.p.a. Prawidłowo bowiem Sąd pierwszej instancji uznał, że Samorządowy zakład budżetowy - Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T. jest podmiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, a w konsekwencji – biorąc pod uwagę treść art. 29 k.p.a. może być adresatem decyzji wymierzającej administracyjne kary pieniężne. Takie stanowisko prezentowane jest także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym m.in. w wyroku z dnia 22 marca 2007 r. w sprawie II OSK 463/06 (dostępne na Błąd! Nieprawidłowy odsyłacz typu hiperłącze.).

Uszło jedynie uwadze Sądu oraz organów administracji, iż uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. zmieniono nazwę zakładu budżetowego z: "Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T." na: "Samorządowy zakład budżetowy – Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T. ul. [...] [...]". W decyzji będącej przedmiotem kontroli wskazano podmiot o nazwie w dotychczasowym brzmieniu. Powyższe uchybienie Sądu pozostaje jednak bez wpływu na treść rozstrzygnięcia albowiem nie ulega wątpliwości, że zmiana dotyczyła tylko nazwy podmiotu zobowiązanego. Takie stanowisko jest tym bardziej uzasadnione, że skarżący kasacyjnie posługuje się dawną nazwą jednostki.

Konsekwencją powyższej oceny jest również uznanie za nieuzasadnione zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Nie został bowiem, wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie, naruszony przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. Niezależnie od tego, że – jak zostało wyżej wskazane Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił argumentów, iż decyzja została skierowana do niewłaściwego podmiotu wskazać należy na niekonsekwencję autora skargi kasacyjnej. Przyjęcie bowiem za słuszne jego stanowiska (to jest, że kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) skutkowałoby wydaniem rozstrzygnięcia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem stwierdzającego nieważność decyzji będącej przedmiotem kontroli. Nietrafne jest zatem twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., pomimo, iż decyzja dotknięta jest wadą nieważności. Ten przepis nie mógł stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia nawet przy przyjęciu trafności argumentów zawartych w skardze (co nie miało miejsca).

Również ostatni z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 75 § 1 i 77 k.p.a. poprzez pominięcie dowodu z dokumentacji dotyczącej składników mienia Gminy T. i Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T. nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, organy administracji odniosły się do kwestii wskazanych w tych dokumentach, to jest, że oczyszczalnia ścieków w T. nie została przekazana skarżącemu Zakładowi trafnie oceniając, że kwestia ta pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do tych kwestii jednakże wadliwość ta nie czyni zasadnym zarzutu naruszenia wskazanych przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi kasacyjnej, co oznacza, że nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem wyroku (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 22 lipca 2004 r. w sprawie GSK 356/04 ONSAiWSA 2004/3/142).

Mając powyższe na uwadze uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdują usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.