Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1545/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2004 nr 156 poz 1641
law: Ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 477/09 w sprawie ze skargi T. J. na orzeczenie dyscyplinarne Dyrektora Izby Celnej w Sz. z dnia [...]lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej upomnienia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. zasądza od T.J. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w Sz. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 477/09 w sprawie ze skargi T.J. na orzeczenie dyscyplinarne Dyrektora Izby Celnej w Sz. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], w przedmiocie kary dyscyplinarnej upomnienia uchylił zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne oraz poprzedzające je orzeczenie dyscyplinarne Naczelnika Urzędu Celnego w K. nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. oraz stwierdził, iż zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Naczelnik Urzędu Celnego w K. pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], został zawiadomiony o możliwości naruszeniu przez funkcjonariusza T.J. obowiązków służbowych, przez skierowanie do Dyrektora Izby Celnej w Sz. w dniu [...] czerwca 2005 r. wniosku o wypłatę świadczenia socjalnego w postaci zwrotu kosztów przejazdu koleją, w wysokości [...] zł za przejazd w dniu [...] kwietnia 2005 r. na trasie W. - Sz.

Rzecznik Dyscyplinarny postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] wszczął postępowanie wyjaśniające w tej sprawie, w trakcie którego ustalił, że starszy kontroler T.J. w dniu [...] kwietnia 2005 r., w godzinach od 730 do godziny 1530 pełnił służbę w Urzędzie Celnym w K., natomiast od dnia 21 kwietnia 2005 r. do dnia 25 kwietnia 2005 r. przebywał na urlopie wypoczynkowym. Powstała zatem wątpliwość, czy w sytuacji, gdy w dniu [...] kwietnia 2005 r. T.J. był w służbie zasadne było żądanie przez niego zwrotu kosztów przejazdu koleją odbytego tego dnia.

W toku postępowania wyjaśniającego T.J. wyjaśnił, że w dniu [...] kwietnia 2005 r. pełnił służbę w Urzędzie Celnym w K. od godz. 730 do godz. 1530, a po jej zakończeniu pojechał samochodem do W. Przy czym, jeszcze tego samego dnia korzystając z biletu zakupionego przez jego matkę wyruszył w drogę powrotną pociągiem z W. do Sz., do którego dotarł w dniu [...] kwietnia 2005 r. Fakt ten potwierdzili jego rodzice w złożonych oświadczeniach.

Rzecznik Dyscyplinarny pismem nr [...] z dnia 19 kwietnia 2007 r., zwrócił się do "K.M - KM" Sp. z o.o. w W. z prośbą o udzielenie następujących informacji:

1) czy w dniu [...] kwietnia 2005 r. w godzinach wieczornych kursował pociąg pospieszny na trasie W.- Sz., przez K., B. i P.,

2) czy na podstawie załączonej kserokopii biletu można wskazać o jakiej godzinie nastąpił przejazd pociągiem na trasie W.-Sz., przez K., B., P..

W odpowiedzi na powyższe pismo, Naczelnik "PKP P.R.Sp. z o.o. Ł. Z.P.R." w Ł., pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. poinformował, że na podstawie ww. biletu, podróż z W. do Sz. przebiegała w następujący sposób:

– wyjazd z W. o godzinie 10:12 pociągiem nr 28101,

– przyjazd pociągiem nr 28101 do stacji P. o godzinie 15:01

– przesiadka w P. na pociąg nr 38103, odjazd o godzinie 15:34

– przyjazd pociągiem nr 38103 do Sz. o godzinie 16:23

Po zapoznaniu się z ww. dowodem obwiniony stwierdził, że po dwóch latach od zdarzenia nie może wyjaśnić jaki bilet przedłożył do rozliczenia, gdyż w 2005 r. kilkakrotnie jeździł do W. i z powrotem, a przedmiotowy bilet wybrał spośród wielu biletów, jakie posiadał z tej trasy.

Naczelnik Urzędu Celnego w K. orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], uznał T.J. winnym naruszenia obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego, określonych w art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Celnej, tj. niedochowania obowiązku wynikającego ze złożonego ślubowania przez bezzasadne żądanie zwrotu za przejazd w kwocie [...] zł, w złożonym w dniu [...] czerwca 2005 r. wniosku o wypłatę świadczenia socjalnego i orzekł wobec niego karę dyscyplinarną nagany. Dyrektor Izby Celnej w Sz. orzeczeniem z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] zaskarżone orzeczenie utrzymał w mocy.

Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi T.J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 12 marca 2008 r., uchylił zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne oraz poprzedzające je orzeczenie dyscyplinarne Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że zarzut postawiony obwinionemu był nieprawidłowo sformułowany, nie uzasadniono wymierzonej obwinionemu kary oraz nieodniesiono się do złożonych przez niego wniosków dowodowych. W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższe naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym Naczelnik Urzędu Celnego w K., postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. [...] zmienił treść zarzutu w postanowieniu o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w sprawie naruszenia obowiązku służbowego w ten sposób, iż uznał, że T.J., starszy rewident celny zachował się niegodnie jako funkcjonariusz celny przedkładając dokumenty wskazujące na fakt odbycia podróży określonym środkiem transportu, kiedy faktycznie podróży tym środkiem transportu nie odbył, czym wyczerpał znamiona czynu określonego w art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 156 poz. 1641 r.).

Następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Naczelnik Urzędu Celnego w K. orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 69, art. 62 ust. 1, art. 63 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 4 pkt 1 i art. 79 w związku z treścią art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641) oraz § 11 i § 21 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie trybu przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, dyscyplinarnego i dyscyplinarnego przyspieszonego oraz sposobu wykonywania kar dyscyplinarnych w stosunku do funkcjonariuszy celnych (Dz. U. Nr 156, poz. 1520), uznał starszego kontrolera celnego, starszego rewidenta celnego T.J. za winnego naruszenia obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego określonych w art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej, to jest zachowanie się niegodne przez przedłożenie dokumentu wskazującego na fakt odbycia podróży określonym środkiem transportu kiedy faktycznie podróży tym środkiem transportu, nie odbył i orzekł karę dyscyplinarną określoną w art. 63 ust. 1 pkt 1 powołanej powyżej ustawy o Służbie Celnej, tj. karę upomnienia.

Od powyższego orzeczenia T.J. złożył odwołanie, a po jego rozpoznaniu Dyrektor Izby Celnej w Sz., orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] zaskarżone orzeczenie utrzymał w mocy.

Zdaniem organu odwoławczego, przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że T.J. mógł odbyć podróż wykazaną na przedłożonym wniosku, ale nie według dołączonego do wniosku biletu.

Wyjaśnił, że każde świadczenie pieniężne, udzielane osobom uprawnionym na podstawie § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 maja 2000 r. w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych, które mogą być przyznane funkcjonariuszom celnym i członkom ich rodzin (Dz. U. Nr 39, poz. 450), wymaga złożenia określonych wniosków. Zgodnie ze wzorem wniosku o wypłatę świadczenia socjalnego (zwrot przejazdu koleją), obowiązującym w Izbie Celnej w Sz., do przedmiotowego wniosku należy załączyć bilety na dokonane przejazdy dla potwierdzenia odbycia podróży koleją. Bilet stanowi więc potwierdzenie odbytej podróży, jak i poniesionych kosztów przejazdu.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że skoro z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że obwiniony przedłożył do refundacji poniesionych kosztów bilet na przejazd koleją w dniu [...] kwietnia 2005 r., a z obiektywnego dowodu jakim była odpowiedź udzielona przez Ł.Z.P.R. w Ł. wynika, że przebiega ona od godz. 1012 do godz. 1613 , a więc w czasie, gdy pełnił on służbę, to wyjaśnienie obwinionego uznać należy za niewiarygodne a podejmowane przez niego działania zmierzały do uniknięcia odpowiedzialności dyscyplinarnej.

Obwiniony przedkładając do refundacji kosztów ww. bilet, który nie stanowił dowodu jego przejazdu na trasie W.-Sz., pozwala na uznanie, iż otrzymał od pracodawcy nienależne mu świadczenie socjalne.

W ocenie Dyrektora Izby Celnej w Sz. takie zachowanie T.J., naruszało art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej, gdyż jako obowiązany do godnego zachowywania się w służbie, dopuścił się nadużycia w postaci pobrania nienależnego mu w danym momencie świadczenia socjalnego. Nadużycie popełnione przez funkcjonariusza celnego jest czynem niegodnym i sprzecznym z obowiązującymi go normami prawa ale i normami etycznymi.

Z tych względów organ odwoławczy uznał obwinionego winnym popełnienia zarzuconego mu czynu, a wymierzoną karę za współmierną do stopnia zawinienia i stanowiącą dla obwinionego wystarczającą dolegliwość, która odniesie skutek zapobiegawczy oraz wychowawczy. Przy czym wskazał, że rodzaj zastosowanej kary dyscyplinarnej uwzględnia dotychczasową niekaralność obwinionego, dobrą ocenę przebiegu dotychczasowej służby oraz zaprezentowaną w ostatnim okresie, godną uznania postawę w służbie, polegającą na dobrowolnym zgłoszeniu się do uczestnictwa w akcji wzmacniania Służby Celnej na polskiej granicy wschodniej.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi T.J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego i stwierdzenie, że nie podlega ono wykonaniu i umorzenie postępowania dyscyplinarnego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przeprowadzone przez Naczelnika Urzędu Celnego w K. postępowanie wyjaśniające i dyscyplinarne nie wykazało jego winy. Zarzut przedstawiony w postępowaniu dyscyplinarnym przez rzecznika dyscyplinarnego dotyczył tego, że pobrał on nienależne świadczenie socjalne w kwocie [...] zł, jednakże nikt nie żądał od niego zwrotu tej kwoty.

W ocenie skarżącego brzmienie § 2 powołanego w orzeczeniu dyscyplinarnym rozporządzenia wskazuje, że takie świadczenie przysługuje wszystkim funkcjonariuszom celnym. Natomiast wprowadzony decyzją nr [...] Dyrektora Izby Celnej w Sz. Regulamin Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych nie zawiera rubryki, w których wnioskodawca musi podawać godziny wyjazdu i przyjazdu oraz stwierdzać jakim pociągiem jechał, a tylko załączyć bilet na określoną trasę.

Skarżący przyznał, że rzeczywiście w dniu [...] kwietnia 2005 r. odbył podróż pociągiem na trasie z W. do Sz. i załączył bilet opiewający na kwotę przejazdu.

Wskazał, że we wniosku o zwrot kosztów przejazdu urlopowego nigdzie nie podpisał o której godzinie i jakim pociągiem jechał, a faktu odbycia przez niego podróży pociągiem na tej trasie nikt nie kwestionuje.

Podniósł także, że Naczelnik Urzędu Celnego w K. dwa razy zmieniał wobec niego sformułowanie zarzutu, przy czym w jego ocenie nadal zarzut ten brzmi niezrozumiale.

Skarżący zauważył, iż postępowanie dyscyplinarne jest prowadzone już od 2 lat. Wpływa to negatywnie na przebieg jego służby, gdyż został przeniesiony na niższe stanowisko służbowe. Jest to dla niego krzywdzące i stanowi naruszenie § 22 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie trybu przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, dyscyplinarnego i dyscyplinarnego przyspieszonego oraz sposobu wykonywania kar dyscyplinarnych w stosunku do funkcjonariuszy celnych, zgodnie z którym wymierzona kara dyscyplinarna powinna być współmierna do czynu popełnionego przez obwinionego.

Dyrektor Izby Celnej w Sz. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty podniesione w zaskarżonym orzeczeniu dyscyplinarnym.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego podał, że został on uznany winnym naruszenia obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego, określonych w art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej, tj. obowiązku godnego zachowania się, poprzez przedłożenie dokumentu wskazującego na fakt odbycia podróży określonym środkiem transportu, kiedy faktycznie podróży tym środkiem transportu nie odbył. W ocenie Dyrektora Izby Celnej w Sz. nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że wystarczy, aby odbył on podróż we wskazanym dniu, gdyż przedłożony bilet określał tylko koszty podróży.

Wskazał, że kwestia wprowadzenia pracodawcy w błąd, w celu uzyskania świadczenia, ma silny wydźwięk etyczny i istotne znaczenie z punktu widzenia odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariusza i oceny etycznej jego postawy. Normy prawne w powiązaniu z etycznymi tworzą samodzielny rodzaj wymagań. Obwiniony dopuszczając się nadużycia w postaci pobrania nienależnego mu w danym momencie świadczenia socjalnego naruszył art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej.

Dodatkowo wyjaśnił, że zarzut skarżącego dotyczący braku premii i nagród oraz przeniesienia na niższe stanowisko służbowe pozostaje bez związku z przedmiotem niniejszej sprawy.

Jednocześnie wskazał, że skarżący nie został przeniesiony na niższe stanowisko, albowiem od dnia 1 czerwca 2006 r. pozostaje na stanowisku służbowym starszego kontrolera celnego, a zastosowanie wobec niego art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej nie pozostaje w związku z postępowaniem dyscyplinarnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dopuścił do udziału w postępowaniu Związek Zawodowy Celnicy PL, który podnosząc niewspółmierność kary do popełnionego czynu, poparł skargę wniesioną przez T. J..

Z kolei, poza rozprawą Sąd pierwszej instancji przeprowadził dowód z wydanego przez Dyrektora Izby Celnej w Sz. obowiązującego w 2005 r. regulaminu zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, a także pisma z dnia 10 lipca 2002 r. wprowadzającego wzór wniosku o przyznanie zwrotu kosztów podróży, ustalony przez Dyrektora Izby Celnej na wzór wniosku, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 2002 r. w sprawie warunków korzystania przez policjantów oraz członków ich rodzin z prawa przejazdu raz w roku środkami publicznego transportu zbiorowego na koszt właściwego organu Policji oraz warunków przyznawania zryczałtowanego równoważnika pieniężnego w razie niewykorzystania przysługującego przejazdu (Dz. U. Nr 74, poz. 683).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) funkcjonariusze celni ponoszą odpowiedzialność dyscyplinarną za naruszenie obowiązków służbowych. A zatem warunkiem zastosowania ww. przepisu jest jednoznaczne ustalenie faktu naruszenia przez funkcjonariusza celnego ciążących na nim obowiązków. Ustalenie to musi być konkretne, tzn. wskazywać na czas, miejsce i sposób naruszenia obowiązków przez funkcjonariusza.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ażeby móc postawić skarżącemu zarzut niegodnego zachowania się, w pierwszej kolejności należało ocenić, czy miał on obowiązek przedłożenia dokumentu wskazującego na fakt odbycia w danym dniu podróży określonym środkiem transportu. Analizując przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 maja 2000 r. w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych, które mogą być przyznane funkcjonariuszom celnym i członkom ich rodzin (Dz. U. Nr 39, poz. 450), stwierdził, iż nie zawierają one żadnych wymogów zarówno co do czasu przysługiwania świadczenia (a więc nie określają, że należy je wykorzystać w czasie urlopu, czy w innych dniach wolnych od pracy, pozostawiając wybór osobie korzystającej ze świadczenia), jak i nie zawierają wzoru wniosku o przyznanie świadczenia i nie uzależniają przyznania świadczenia od udokumentowania odbycia podróży koleją przez przedstawienie biletów. Ponadto przepisy te nie upoważniają dyrektorów izb celnych do uszczegółowienia zasad przyznawania ww. świadczenia.

Z tych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że konieczność załączenia do wniosku biletów na przejazd może być brana pod uwagę jedynie jako czynność informacyjna wskazująca na wysokość świadczenia, które ma być przyznane – czyli kwoty, która podlega zwrotowi, nie zaś jako dowód potwierdzający przejazd koleją, odbyty w konkretnym dniu i konkretnym pociągiem, tym bardziej, że ani wzór wniosku, ani pismo Dyrektora Izby Celnej z dnia 10 lipca 2002 r. ustalające wzór wniosku o przyznanie zwrotu kosztów podróży, nie precyzuje w jakim celu należy dołączyć do wniosku bilety na przejazd.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że fakt odbycia podróży koleją przez skarżącego ze Sz. do W. oraz powrotu koleją z W. do Sz. jest niekwestionowany, a zastrzeżenia budzi jedynie fakt, że załączony do wniosku bilet powrotny z W. do Sz. został przez niego wykorzystany w sytuacji, gdy w tym czasie pełnił służbę w Urzędzie Celnym w K.

Wskazał, iż w niniejszej sprawie T.J. postawiono zarzut naruszenia obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego określonych w art. 32 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy, tj. zachowanie niegodne poprzez przedłożenie dokumentu wskazującego na fakt odbycia podróży określonym środkiem transportu, kiedy faktycznie podróży tym środkiem w tym czasie nie odbył, gdyż pełnił służbę.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro bilety nie stanowią dowodu na przejazd koleją odbyty w konkretnym dniu i konkretnym pociągiem, to fakt przedłożenia przez skarżącego biletu z W. do Sz., z którego on nie korzystał, nie może być zakwalifikowany jako zachowanie niegodne funkcjonariusza. Brak było zatem podstaw do uznania, że popełnił on czyn niegodny funkcjonariusza celnego. A zatem organy wydając orzeczenie dyscyplinarne dopuściły się naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej, które miało wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Natomiast w punkcie II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Izby Celnej w Sz., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez:

1) błędną wykładnię przepisu § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 maja 2000 r. w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych, które mogą być przyznane funkcjonariuszom celnym i członkom ich rodzin (Dz. U. z 2000 r. Nr 39, poz. 450), polegającą na przyjęciu, iż konieczność załączenia do wniosku biletów na przejazd może być brana pod uwagę jako czynność informacyjna wskazująca na wysokość świadczenia, które ma być przyznane, podczas, gdy § 2 cyt. rozporządzenia, powinien być wykładany z uwzględnieniem kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia w postaci przejazdu, a zatem "funkcjonariusza" oraz osób wskazanych w § 1 ust 1 wspomnianego rozporządzenia, który zawiera definicję "członków rodziny funkcjonariusza". Ta błędna wykładnia ma istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku bowiem definicja osób uprawnionych "funkcjonariusz celny i członków jego rodziny", przesądza o tym, że świadczenie w postaci przejazdu koleją na koszt urzędu, powstaje w związku z odbyciem przez wyżej wskazane osoby określonej podróży, określonym środkiem transportu,

2) błędną wykładnię art. 32 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (jedn. tekst Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), zgodnie z którym funkcjonariusz celny jest obowiązany w szczególności do godnego zachowania się w służbie przez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że czyn polegający na przedłożeniu w celu uzyskania świadczenia biletów wskazujących na fakt odbycia podróży określonym środkiem transportu, kiedy faktycznie podróży tym środkiem transportu nie odbył, nie jest czynem "niegodnym funkcjonariusza" , o którym mowa w powołanym przepisie, podczas gdy przepis ten winien być wykładany zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 października 2004 r., sygn. akt K 1/04, opubl. w Dz. U. Nr 236, poz. 2371, przy uwzględnieniu, że funkcjonariusze celni zaliczani są do tzw. służb mundurowych, a problem uczciwości i wiarygodności osób pełniących służbę publiczną jest w Polsce wyjątkowo istotny, stąd osoby pełniące taką służbę poddane są specyficznym rygorom,

3) naruszenie przepisów postępowania art. 141 § 4 P.p.s.a. przez to, że w wyniku dokonanej wykładni Sąd pierwszej instancji nie wykazał zależności pomiędzy stwierdzonym uchybieniem art. 32 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (jedn. tekst Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, a podstawą prawną uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit b w zw. z art. 135 P.p.s.a. Powyższe, miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd pierwszej instancji wskazując na art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a., tj. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, powiązał je z naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (jedn. tekst Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.),

4) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na dokonaniu wadliwej oceny prawnej w uzasadnieniu wyroku poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organy celne naruszyły przepis § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 maja 2000 r. w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych, które mogą być przyznane funkcjonariuszom celnym i członkom ich rodzin (Dz. U. z 2000 r. Nr 39, poz. 450) poprzez wymóg przedłożenia dokumentu wskazującego na fakt odbycia w danym dniu podróży określonym środkiem transportu, podczas gdy wspomniane rozporządzenie takiego wymogu nie zawiera, bowiem przepisy nie zawierają żadnych wymogów zarówno co do czasu przysługiwania świadczenia, jak i nie zawierają wzoru wniosku o przyznanie świadczenia i nie uzależniają przyznania świadczenia od udokumentowania odbycia podróży koleją przez przedstawienie biletów. Prawidłowa wykładnia § 2 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów powinna uwzględniać krąg osób uprawnionych do uzyskania świadczenia w postaci przejazdu, a zatem "funkcjonariusza" oraz przy uwzględnieniu § 1 ust 1 wspomnianego rozporządzenia, który zawiera definicję "członków rodziny funkcjonariusza". Naruszenie to miało istotny wpływ na treść wyroku, gdyż stanowiło podstawę do przyjęcia, że organ nie wykazał przesłanek naruszenia przez funkcjonariusza celnego art. 3 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (jedn. tekst Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.).

5) naruszenie z art. 141 § 4 oraz art. 153 P.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną w sposób, który pozbawia stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a organ wskazówek co do kierunku dalszego postępowania, co narusza prawo w sposób mający istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ponadto stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że dany dowód w postaci przedłożenia dokumentu wskazującego na fakt odbycia podróży w danym dniu, określonym środkiem transportu nie był wymagany przez § 2 wspomnianego rozporządzenia obligowało ten Sąd do wykazania, że żądanie przedłożenia takiego dokumentu, było sprzeczne z normą dającą podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, oczywiście przy uprzednim prawidłowym wyłożeniu § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 maja 2000 r. w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych, które mogą być przyznane funkcjonariuszom celnym i członkom ich rodzin (Dz. U. z 2000 r. Nr 39, poz. 450).

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przypisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, iż Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni § 2 rozporządzenia Rady Ministrów nie uwzględnił kręgu osób uprawnionych do skorzystania ze świadczenia w postaci przejazdu koleją, a zatem "funkcjonariusza" oraz członków jego rodziny, których definicja zawarta została w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia. Także z zawartej w art. 42 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (jedn. tekst Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) delegacji do wydania powołanego rozporządzenia wynika, że takie uprawnienie może zostać przyznane funkcjonariuszom celnym i członkom ich rodzin. A zatem świadczenie to przyznawane jest określonej kategorii osób. Stwierdzenie uprawnienia danej osoby musi być powiązane z zaistnieniem określonego zdarzenia z którym związane jest nabycie uprawnienia, w tym wypadku z odbyciem przejazdu koleją przez funkcjonariusza lub członka jego rodziny, a nie jakąkolwiek inną osobę. A zatem przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji wykładni, że załączenie do wniosku biletu za przejazd wskazujący na wysokość świadczenia ma charakter jedynie informacyjny, jest sprzeczne z wykładnią funkcjonalną powołanych przepisów oraz racjonalnością ustawodawcy. Gdyby bowiem ustawodawca przewidział obligatoryjne uprawnienie do otrzymania określonego świadczenia niepowiązane z określonym kręgiem osób, uprawnionych do jego uzyskania, to przyznałby takie świadczenie w formie ryczałtu w równej wysokości dla wszystkich funkcjonariuszy

Dyrektor Izby Celnej w Sz. przyznał, że wspomniane rozporządzenie nie zawierało wzoru wniosku o przyznanie zwrotu kosztów podróży i obowiązku przedłożenia biletów, to jednak przyjęcie, że załączenie biletów na przejazd ma jedynie charakter informacyjny, przeczy wykładnia powołanych przepisów..

W jego ocenie definicja osób uprawnionych, tj. "funkcjonariusz celny i członkowie jego rodziny", przesądza o tym, że świadczenie w postaci przejazdu koleją na koszt urzędu, powstaje w związku z odbyciem podróży przez ww. osoby, określonym środkiem transportu.

Z kolei uzasadniając zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej wskazał, że T.J. przedłożył dokument wskazujący na fakt odbycia podróży określonym środkiem transportu, kiedy faktycznie podróży tym środkiem transportu nie odbył.

Jeżeli Sąd pierwszej instancji przyjął, że nie miał on obowiązku przedłożenia dokumentu wskazującego na fakt odbycia podróży w danym dniu określonym środkiem transportu, to powinien ocenić dowód w postaci jego oświadczenia z dnia 28 czerwca 2005 r. Z materiału dowodowego sprawy wynika bowiem, że takiej podróży nie odbył.

W tym stanie rzeczy stwierdził, iż zasadnym jest przyjęcie, że zachowanie polegające na podejmowaniu czynności zmierzających i doprowadzających do uzyskania świadczenia socjalnego na podstawie nieprawdziwego oświadczenia i przedłożenia dokumentu na okoliczność faktycznego odbycia takiej podróży w sytuacji, gdy w tym czasie funkcjonariusz pełnił służbę jest zachowaniem niegodnym i nieuczciwym.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania art. 141 § 4 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przy wydaniu orzeczenia dyscyplinarnego organ naruszył art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej, a więc przepis prawa materialnego, który nie mógł stanowić podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa dającej podstawę do wznowienia postępowania.

Ponadto wskazał, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem mimo uchylenia wydanych w sprawie orzeczeń dyscyplinarnych nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania.

W ocenie autora skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. świadczy również omówiona wyżej dokonana przez Sąd pierwszej instancji błędna wykładnia § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 maja 2000 r. w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych, które mogą być przyznane funkcjonariuszom celnym i członkom ich rodzin. Ponadto Sąd pierwszej instancji kwestionując uprawnienie Dyrektora Izby Celnej do żądania od funkcjonariusza biletu oraz oceniając dowód w postaci załączonego do wniosku biletu za przejazd jako czynność informacyjną, zakwestionował moc dowodową tego dokumentu. Natomiast nie odniósł się do innych dowodów zgromadzonych w sprawie.

Nawet gdyby przyjąć, że przedłożony bilet nie mógł stanowić dowodu w sprawie, to należało ocenić inne przeprowadzone przez organ dowody w powiązaniu z zarzutem stawianym T.J.

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił należycie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania, w kontekście wskazań co do kierunku dalszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej w skrócie P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

W tej sytuacji kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W związku z oparciem skargi kasacyjnej na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a., w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku powołanego przepisu w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy jest trafny.

Przepis ten w zdaniu pierwszym stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wynika z niego, że z jednej strony Sąd powinien przedstawić przebieg postępowania w sprawie zakończonej zaskarżonym aktem, jak i zarzuty zawarte w skardze i stanowisko strony przeciwnej. Z drugiej zaś strony Sąd ma wskazać podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia oraz przemawiające za tą podstawą argumenty. Podstawa prawna rozstrzygnięcia nie może ograniczać się do wskazania odpowiednich przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 145-152), ale powinna także nawiązywać do tych przepisów prawa materialnego i procesowego, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia zawartego w orzeczeniu, które było przedmiotem sądowej kontroli. Ta druga część uzasadnienia powinna nawiązywać do pierwszej.

Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wymaga ustosunkowania się przez Sąd zarówno do ustaleń poczynionych w postępowaniu, które jest kontrolowane, jak i do dokonanej przez organ subsumcji stanu faktycznego do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, wymagających właściwej interpretacji.

W ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sąd powinien przedstawić swoje stanowisko, co do podniesionych w skardze zarzutów, jeżeli dotyczą one kwestii, które mogły mieć wpływ na to rozstrzygnięcie.

Natomiast przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. w zdaniu drugim stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jest to obligatoryjny dokument uzasadnienia w sytuacji uwzględnienia skargi.

Wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy umożliwić organowi administracji publicznej usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których Sąd uchylił wydane w sprawie orzeczenie.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę, powołał jako podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a., a w jego motywach wskazał jako naruszony przepis prawa materialnego art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej. Należy przy tym zauważyć, iż przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. uprawnia do uwzględnienia skargi w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a powołany przez Sąd jako naruszony przepis jest przepisem prawa materialnego i nie mógł stanowić podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania.

Ponadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku uchylające orzeczenia organów obu instancji nie zawiera jakichkolwiek wskazań co do dalszego postępowania organu.

Niewyjaśnienie przez Sąd pierwszej instancji rzeczywistej podstawy rozstrzygnięcia i niezawarcie wskazań dla organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, narusza art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na stwierdzenie oczywistej omyłki przy określeniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym, wątpliwość co do rzeczywistej podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie pozwala Sądowi drugiej instancji na dokonanie oceny zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Jedynie ubocznie zauważyć należy, iż w przypadku uznania przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie rzeczywiście doszło do naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej niezbędne będzie dokonanie ponownej wykładni tego przepisu, a także § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 maja 2000 r. w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych, które mogą być przyznane funkcjonariuszom celnym i członkom ich rodzin uwzględniającej m. in. argumenty podniesione przez organ w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto o art. 203 pkt 2 P.p.s.a., art. 205 § 2 i art. 209 cyt. ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. – w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).