Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1131/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Skierowano pytanie prawne do Składu Siedmiu Sędziów
Powołane przepisy: article: art. 187 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 357/14 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia należności podlegającej zwrotowi z tytułu poniesionych zastępczo wydatków za pobyt stały w domu pomocy społecznej oraz zobowiązanie do jej zwrotu postanowił: I. zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo, II. na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) przedstawić następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: 1. czy obowiązek ponoszenia przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930) opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby powstaje z mocy prawa, czy też na mocy decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 tej ustawy? 2. w przypadku udzielenia na pytanie postawione w pkt 1 odpowiedzi wskazującej na konieczność wydania decyzji, czy decyzja ta może obejmować okres sprzed daty jej wydania?


UZASADNIENIE

Przedstawione w sentencji postanowienia zagadnienie prawne powstało w toku rozpoznania skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. IV SA/Wr 357/14, wydanego w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia należności podlegającej zwrotowi z tytułu poniesionych zastępczo wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej oraz zobowiązania do jej zwrotu, którym Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu, działając z upoważnienia Prezydenta Wrocławia, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 16 oraz art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm., dalej u.p.s.) orzekł o wysokości należności w łącznej kwocie 426,63 zł, podlegającej zwrotowi z tytułu poniesionych zastępczo przez Gminę Wrocław wydatków za pobyt I. S. w Domu Pomocy Społecznej w B. w okresie od dnia 1 grudnia 2012 r. do dnia 28 lutego 2013 r. oraz o zobowiązaniu K. S. do zwrotu tej kwoty w terminie 30 dni od daty otrzymania decyzji. Jak wynika z akt sprawy, uprzednio decyzją z 1 października 2012 r. skierowano I. S. do domu opieki społecznej, a decyzją z 23 listopada 2012 r. ustalono od dnia przyjęcia, to jest od dnia 26 października 2012 r. opłatę za jej pobyt w domu opieki społecznej w wysokości 1009,02 zł. Adresatem tej decyzji była wyłącznie I. S., której doręczono tę decyzję.

Organ I instancji ustalił, że I. S., wstępna K. S. (babcia) przebywa w Domu Pomocy Społecznej w B. Miesięczny koszt utrzymania mieszkańca tego domu wynosił w 2012 r. 3.600 zł, przy czym I. S. ponosiła odpłatność w wysokości 70% swojego dochodu, tj. 1009,02 zł. W okresie od dnia 1 grudnia 2012 r. do dnia 28 lutego 2013 r. w pozostałym zakresie opłatę w kwocie 2050,98 zł miesięcznie wniosła Gmina Wrocław. Po przeprowadzeniu wywiadu w celu ustalenia wysokości opłaty, jaką powinna ponosić strona za pobyt I. S. w Domu Pomocy Społecznej ustalono, że K. S. mieszka i wspólnie gospodaruje wraz z matką oraz bratem, a miesięczny dochód na osobę w jej rodzinie wynosi 1682,41 zł, zatem przekracza 300% kryterium dochodowego, czyli kwotę 1368,00 zł. Wobec tego organ I instancji przyjął, że strona jest zobowiązana do ponoszenia odpłatności za pobyt babci w domu pomocy społecznej i skutecznie doręczył jej egzemplarze umowy dotyczącej ponoszenia opłaty za pobyt I. S. w domu pomocy społecznej. Ponieważ strona odmówiła podpisania umowy określającej wysokość ponoszonej przez nią opłaty za pobyt babci i oświadczyła, że nie zamierza partycypować w kosztach jej utrzymania, organ I instancji 15 lipca 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu przez skarżącą wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę Wrocław z tytułu pobytu jej babci w domu pomocy, a następnie wydał decyzję z 10 grudnia 2013 r.

W odwołaniu od decyzji strona zobowiązana powołała się na trudną sytuację materialną oraz podniosła, że skoro część opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej ponosi jej babcia, pozostałe osoby wskazane w ustawie (zstępni lub wstępni) powinny być zwolnione z tego obowiązku.

Po rozpatrzeniu odwołania K. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], uchyliło w całości decyzję organu I instancji i orzekając co do istoty sprawy, ustaliło należność podlegającą zwrotowi z tytułu poniesionych zastępczo przez Gminę Wrocław wydatków za pobyt I. S. w Domu Pomocy Społecznej w B. w okresie od dnia 1 grudnia 2012 r. do dnia 28 lutego 2013 r. na kwotę 426,63 zł oraz zobowiązało skarżącą do zwrotu tej kwoty w terminie 30 dni od daty otrzymania decyzji organu II instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił obowiązujący stan prawny, w tym brzmienie art. 60 ust. 1 pkt 1-3 i art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. i stwierdził, że ponieważ miesięczny dochód na osobę w rodzinie skarżącej przekracza 300% kryterium dochodowego, czyli kwotę 1368 zł, to należy ona do grona osób (zstępnych) zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt babci w domu pomocy społecznej. Podkreślił, że skarżąca została skutecznie wezwana do zawarcia umowy w celu ustalenia wysokości opłaty ponoszonej przez nią za pobyt babci w domu pomocy społecznej i w sposób jednoznaczny odmówiła zawarcia tej umowy. Następnie organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 62 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 w związku z art. 104 ust. 3 u.p.s. udokumentowana odmowa zawarcia umowy przez osobę zobowiązaną zgodnie z art. 62 ust. 2 pkt 2 u.p.s. otwiera drogę do zastosowania art. 104 ust. 3 u.p.s., czyli ustalenia oraz żądania w drodze decyzji administracyjnej zwrotu poniesionych zastępczo przez gminę wydatków na udzielone świadczenia z pomocy społecznej. Organ wskazał, że skoro I. S. nie ponosi pełnej odpłatności, aktualizuje się obowiązek jej zstępnych. Zaktualizowany bowiem na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. obowiązek ponoszenia przez skarżącą odpłatności za pobyt babci w domu pomocy społecznej wyprzedza obowiązek Gminy Wrocław. Organ II instancji przyjął zatem, że poniesiona przez Gminę Wrocław odpłatność za pobyt I. S. w domu pomocy społecznej w okresie od dnia 1 grudnia 2012 r. do dnia 28 lutego 2013 r. uzasadniała dochodzenie przez tę gminę jej zwrotu od skarżącej na podstawie przepisu art. 96 ust. 1 pkt 1-3 u.p.s. Zaznaczył także, że zwolnienie z opłaty może nastąpić dopiero po jej ostatecznym ustaleniu, na podstawie umowy albo decyzji. W końcowej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że nie mógł utrzymać w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji ze względu na błędne sformułowanie pkt 2 decyzji z dnia 10 grudnia 2013 r. Organ I instancji nie może w decyzji ustalać terminu zwrotu należności w sposób, który nie respektuje uwarunkowań determinujących wykonalność decyzji, które w momencie wydawania i doręczania nie są ostateczne. Organ II instancji podkreślił, że termin zwrotu przez skarżącą kwoty 426,63 zł zacznie biec od dnia doręczenia decyzji z dnia 27 stycznia 2014 r., a nie od dnia doręczenia decyzji organu I instancji.

W skardze do sądu administracyjnego K. S. wniosła o uchylenie decyzji i zarzuciła że nigdy nie otrzymała decyzji o umieszczeniu I. S. w Domu Pomocy Społecznej w B. Przyznała, że odmówiła podpisania umowy dotyczącej ponoszenia odpłatności za pobyt babci w domu pomocy społecznej, gdyż "była ona niezgodna ze stanem faktycznym". Zakwestionowała też zasadność umieszczenia babci w domu opieki i zasadność obciążania jej związanymi z tym kosztami.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że co do zasady zarzuty skargi nie są uzasadnione, jednak zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd I instancji stwierdził, że bezspornie skarżąca jako zstępna I. S. należy do kręgu osób wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Jednocześnie Sąd wskazał, że kwestią istotną dla sprawy i wymagającą rozstrzygnięcia jest ustalenie, co w odniesieniu do konkretnej osoby jest źródłem obowiązku ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej: sama ustawa, decyzja administracyjna, czy umowa cywilnoprawna, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Rozstrzygając tę kwestię Sąd zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych znalazły odbicie dwa stanowiska w sprawie powstania obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby wymienione art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.

Wedle pierwszego z nich, przewidziany w art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady, konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. Tym samym zastępcze ponoszenie opłat przez gminę, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.s. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której osoby, na które obowiązek wnoszenia opłat został nałożony w drodze decyzji lub które podjęły się wnoszenia takiej opłaty na podstawie umowy, nie wywiązują się z tego obowiązku. W konsekwencji nawet udokumentowana odmowa zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy zastępczo poniesionej opłaty. W tym zakresie Sąd I instancji powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 września 2013 r., sygn. I OSK 2726/12, z 30 października 2012 r., sygn. I OSK 653/12 i z 9 czerwca 2010 r., sygn. I OSK 204/10.

Zgodnie z drugim poglądem zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Skoro zatem obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.ps.), to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę jest wówczas wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 15 stycznia 2010 r., sygn. I OSK 1171/09 i z 14 września 2011 r., sygn. I OSK 666/11 (powołane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Zostało ono także przyjęte przez organy orzekające w sprawie, które uznały, że udokumentowana odmowa zawarcia umowy przez osobą zobowiązaną zgodnie z art. 62 ust. 2 pkt 2 u.p.s. otwiera drogę do zastosowania art. 104 ust. 3 tej ustawy, czyli ustalenia oraz żądania w drodze decyzji administracyjnej poniesionych zastępczo przez gminę wydatków na udzielone świadczenia z pomocy społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie podzielił stanowiska zajętego przez organy administracji i zadeklarował, że przychyla się do poglądów konkurencyjnych, obecnych w orzecznictwie sądowym. Uzasadniając swój wybór Sąd I instancji wskazał, że przewidziany w ustawie obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby w domu pomocy społecznej wymaga skonkretyzowania zarówno co do jej wysokości, jak i osoby nią obciążonej. Warunkiem zgodnego z prawem stosowania mechanizmu wnoszenia opłat zastępczych przez gminę jest uprzednie wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. w związku z art. 61 ust. 1 tej ustawy, ustalającej wysokość opłaty i osobę zobowiązaną do jej ponoszenia. Umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. nie jest źródłem obowiązku ponoszenia opłaty, ale służy określeniu jej wysokości. Obowiązek ten wynika z ustawy, a nie z umowy, albowiem ma charakter publicznoprawny. Nawet udokumentowana odmowa zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. nie stanowi dostatecznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty poniesionej zastępczo. Odmowa podpisania umowy dotyczącej obowiązku ponoszenia kosztów rodzi natomiast po stronie organu obowiązek wydania decyzji ustalającej tę odpłatność. Obowiązujący stan prawny uzasadnia pogląd, że obowiązek wnoszenia opłat przez konkretną osobę (osoby) spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. Nie można gminy obciążać obowiązkiem opłat zastępczych w sytuacji, gdy opłata osób zobowiązanych nie została ustalona decyzją. Niedopuszczalna jest również konstrukcja, wedle której gmina ponosi koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej, a dopiero następczo w decyzji nakazującej zwrot poniesionych zastępczo wydatków, ustalany jest obowiązek osoby, za którą uiszczono opłaty.

Wobec skarżącej nie prowadzono wcześniej postępowania zmierzającego do wskazania jej jako osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty z tytułu pobytu I. S. w Domu Pomocy Społecznej w B. W decyzji z 23 listopada 2012 r., działając na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. organ wskazał I. S. jako jedyną osobę zobowiązaną do przenoszenia opłaty i tylko w odniesieniu do niej ustalił jej wysokość. Adresatami decyzji ustalającej opłatę mogą być zarówno osoba skierowana do domu pomocy, jak i osoby z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s. (małżonek, wstępni przed zstępnymi oraz gmina). W decyzji wydawanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. dochodzi do konkretyzacji obowiązku poprzez określenie kwoty opłaty, wskazanie osób zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s., ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64 u.p.s. Strona powinna bowiem znać treść ciążącego na niej obowiązku, aby mogła się z niego wywiązać. Dopiero uchylenie się od skonkretyzowanego obowiązku będzie upoważniało organ do wydania decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że wydane w sprawie decyzje naruszają art. 59 ust. 1 oraz art. 104 ust. 3 u.p.s.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono błędną wykładnię przepisów prawa materialnego poprzez wadliwe przyjęcie, że:

1) w świetle art. 59 ust. 1 u.p.s. adresatem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może (mogą) być osoba (osoby) z kręgu podmiotów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.s., a tym samym twierdzenie, że obowiązek ponoszenia przez zstępnego opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej nie wynika z mocy ustawy i wymaga konkretyzacji w formie decyzji podejmowanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s.;

2) w świetle art. 104 ust. 3 w związku art. 61 ust. 3 u.p.s. wydanie decyzji ustalającej wysokość należności podlegającej zwrotowi (z tytułu opłat wniesionych zastępczo przez gminę) przez zstępnego oraz termin jej zwrotu wymaga uprzedniego podjęcia decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, którą powinien wnosić zstępny i że ww. regulacja jest podstawą do dochodzenia przez gminę zwrotu poniesionych wydatków jedynie w sytuacji, gdy zstępny, którego obowiązek wnoszenia opłaty został nałożony w drodze decyzji, wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s., lub zstępny, który podjął się wnoszenia opłaty na podstawie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 tej ustawy, nie wywiązuje się z obowiązku ponoszenia opłaty, a tym samym – o niemożności dochodzenia zwrotu wydatków poniesionych przez gminę w odniesieniu do osób, które odmówiły zawarcia ww. umowy;

3) w świetle art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję ustalającą kieruje się też do gminy;

4) w świetle art. 64 w związku z art. 59 ust. 1 u.p.s. w decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej rozstrzyga się ("ewentualnie") o zwolnieniu w całości (lub w części) z obowiązku wnoszenia tej opłaty.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ustawodawca odnosi decyzję o skierowaniu i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu opieki wyłącznie do osoby korzystającej z pobytu w domu pomocy społecznej. W stosunku do innych osób przewiduje natomiast stosowanie umownego trybu ustalania wysokości opłaty, a nie w drodze decyzji. Świadczą o tym przepisy art. 59 ust. 1 u.p.s. oraz art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., zgodnie z którym opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą małżonek, wstępni przed wstępnymi zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. Także przepisy art. 61 ust. 2c w związku z ust. 2a u.p.s. wskazują na odpowiednie stosowanie art. 103 ust. 2 u.p.s. Prawodawca zatem konsekwentnie i systemowo przewiduje stosowanie umowy dla określenia wysokości wnoszonej opłaty, w żadnym zakresie nie wskazując na dobrowolność wykorzystania trybu umownego w stosunku do osób fizycznych innych niż mieszkaniec domu pomocy społecznej.

Kolegium stwierdziło, że przepisy art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 2 w związku z art. 103 ust. 2 u.p.s. odnoszą się wyłącznie do wysokości opłaty wnoszonej za pobyt w domu pomocy społecznej. Natomiast mając na względzie art. 61 ust. 1 u.p.s. należy delimitować przepisy dotyczące obowiązku wnoszenia opłaty (w art. 61 ust. 3 u.p.s. nazywanego też "obowiązkiem opłaty") od regulacji dotyczących jej wysokości. W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, że obowiązek opłaty powstaje ex lege, a opłata konkretyzuje się w drodze aktu stosowania prawa, jest dookreślana umową (art. 103 ust. 2 u.p.s.) lub asekurowana decyzją (art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s.). Obowiązek opłaty małżonka, zstępnych i wstępnych wynika zatem wprost z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Stanowi on punkt wyjścia dla konkretyzacji przedmiotowej opłaty (art. 62 ust. 2 pkt 2 u.p.s.), przy czym nie odbywa się to w drodze decyzji administracyjnej podejmowanej na podstawie art. 59 ust. 1 tej ustawy, lecz poprzez zawarcie umowy, o której w art. 103 ust. 2 u.p.s., ewentualnie - poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 tej ustawy. Brak jest podstaw do poszerzania zakresu podmiotowego decyzji podejmowanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. o osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.p.s. Osoby te dowiadują się o ciążącym na nich obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej i mają możliwość zapoznania się z jej wysokością z kierowanego do nich projektu umowy. Jeżeli nie dojdzie do zawarcia takiej umowy, to podjęcie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s. nie jest warunkowane uprzednim wydaniem w stosunku do osoby zobowiązanej decyzji z powołaniem się na art. 59 ust. 1 tej ustawy. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium powołało się na tezy zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2010 r., sygn. I OSK 1171/09 oraz z 14 września 2011 r., sygn. I OSK 666/11.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zwróciło także uwagę, że zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.s., w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a u.p.s. z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Warunkiem zastępczego ponoszenia opłat jest uprzednie niewywiązanie się np. zstępnych mieszkańca domu pomocy społecznej z obowiązku opłaty. Nie jest wobec tego możliwe ustalenie tej opłaty w momencie, kiedy jeszcze nie doszło do "niewywiązywania się" (co ma miejsce w momencie podejmowania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s.). Przysługujące gminie prawo dochodzenia zwrotu wydatków dotyczy wydatków poniesionych, co oznacza, że należności podlegającej zwrotowi nie można ustalić w drodze decyzji na przyszłość, ponieważ charakter wskazanego przepisu ma charakter kompensacyjny oraz następczy i ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy osoby objęte z mocy prawa obowiązkiem opłaty, nie ponoszą jej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 187 § 1 p.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, którego rozstrzygnięcie ma istotne znaczenie w sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. O poważnych wątpliwościach prawnych można mówić wówczas, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych i zakresu ich stosowania. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w powołanym wyżej przepisie, będzie również pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 187 § 1 p.p.s.a. Kwestią prawną, wymagającą wyjaśnienia jest nie tylko rozstrzygnięcie, czy wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s. musi być poprzedzone wydaniem decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s., w sytuacji gdy osoba z kręgu wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. odmawia zawarcia umowy na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s. Zajęcie stanowiska w tym zakresie uwarunkowane jest ustaleniem przyjętego przez prawodawcę mechanizmu uzyskiwania przez gminy zwrotu opłat poniesionych zastępczo za osoby niewywiązujące się z obowiązku ich ponoszenia. Na mechanizm ten składają się dwa elementy: tryb wskazania osób zobowiązanych do ponoszenia opłat (źródło obowiązku) oraz określenie zakresu i wysokości ciążącego na nich obowiązku finansowego. Oba te elementy rzutują na przesłanki zastosowania przepisu art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s. w stosunku do osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., czyli wydania decyzji o wysokości opłaty podlegającej zwrotowi, co było przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Zagadnienia te wyznaczają treść postawionych pytań, odnoszących się do źródła obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej oraz charakteru i zakresu rozstrzygnięć określających wysokość należnej opłaty. W kwestiach tych utrzymuje się rozbieżność stanowisk i brak jasności co do normatywnego modelu ustalania i ponoszenia odpłatności przez osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.

Pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s. Wielkość ta jest ustalana zgodnie z zasadami określonymi w art. 60 ust. 2-6 u.p.s. i podlega ogłoszeniu w trybie przewidzianym ustawą. Górna granica odpłatności jest zatem wielkością znaną, podlegającą ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, ustawa reguluje też skutki zmian jej wysokości dla ustalania odpłatności (art. 60 ust. 4 u.p.s.).

Krąg podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt w DPS określa art. 61 ust. 1 pkt 1-3 u.p.s. Są nimi: mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do DPS. Obowiązek odpłatności obciąża wymienione podmioty w kolejności określonej ustawą, jeżeli zatem osoba umieszczona w DPS nie jest w stanie ponosić pełnych kosztów pobytu, obowiązek wnoszenia tych opłat spoczywa kolejno na małżonku, a w następnej kolejności na zstępnych oraz wstępnych, na końcu zaś na gminie. Określony w art. 60 ust. 1 pkt 3 u.p.s. obowiązek gminy w zakresie odpłatności ma charakter gwarancyjny, powstaje w zakresie, w jakim pozostałe podmioty obowiązane do wnoszenia opłat nie pokrywają kosztów pobytu (art. 61 ust. 2 pkt 3 u.p.s.). Należy podkreślić, że ze względu na zmiany w wysokości dochodu osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności oraz ze względu na zdarzenia losowe, związane ze śmiercią małżonka lub kolejnych zstępnych (wstępnych), krąg osób mających zgodnie z ustawą ponosić koszty pobytu w DPS jego mieszkańca może ulegać zmianie. Oznacza to, że nie jest wystarczające jednorazowe rozstrzygnięcie, kto i w jakiej wysokości jest obowiązany do ponoszenia przedmiotowych kosztów, w toku trwającego pobytu osoby skierowanej w domu pomocy może dochodzić do zmian w tym zakresie. Model trybu ustalania obowiązku ponoszenia opłat przez określone osoby oraz egzekwowania od nich tego obowiązku winien tę okoliczność uwzględniać, zapewniając sprawność realizacji zasady odpłatności za pobyt w DPS, zgodnie z zasadą pomocniczości.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 16 u.p.s. do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy ponoszenie odpłatności za pobyt mieszkańca gminy w domu pomocy społecznej. Obowiązek ten znajduje swoje potwierdzenie w regulacji art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.s., zgodnie z którym gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wskazana jest jako zobowiązana do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Gmina wskazana jest jako podmiot zobowiązany w ostatniej kolejności, a obowiązek ten ciąży na niej wówczas i w takim zakresie, w jakim opłaty te nie są ponoszone przez mieszkańca domu oraz osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. – małżonka, zstępnych przed wstępnymi. Ponieważ art. 61 ust. 1 u.p.s. reguluje kwestię obowiązku wnoszenia opłat i określa krąg podmiotów, na których ten obowiązek ciąży, należy uznać, że obowiązek gminy określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.s. powstaje nie w przypadku faktycznego zaniechania ponoszenia opłat przez inne osoby zobowiązane, ale wówczas, gdy obowiązek taki, rozumiany jako powinność, w stosunku do innych podmiotów, w określonym zakresie nie powstaje. Zakres finansowy tego obowiązku reguluje przepis art. 61 ust. 2 pkt 3 u.p.s., według którego gmina ponosi opłatę w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez inne osoby do tego zobowiązane. Istotne jest zatem odróżnienie opłat wnoszonych przez gminę z tytułu jej własnego obowiązku od opłat ponoszonych zastępczo, jedynie bowiem w stosunku do tych ostatnich gminie przysługuje możliwość dochodzenia zwrotu od osób niewywiązujących się z własnego obowiązku (art. 61 ust. 3 u.p.s.). Wszystkie obowiązki gminy w tym zakresie powstają przy tym z mocy prawa. W tym kontekście zasadne jest stanowisko, że dochodzenie zwrotu opłat poniesionych przez gminę zastępczo możliwe jest w sytuacji uprzedniego istnienia obowiązku po stronie innych zobowiązanych podmiotów. Kwestią budzącą wątpliwości i skutkującą rozbieżnościami jest jednak, w jakiej formie i kiedy powinno nastąpić ustalenie koniecznej do poniesienia opłaty i jaki charakter ma takie rozstrzygnięcie. W odniesieniu do mechanizmu wnoszenia opłat zastępczych przez gminę i dochodzenia ich zwrotu istnieje dualizm stanowisk, co znalazło odzwierciedlenie również w niniejszej sprawie w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji.

Wedle jednego z nich, prezentowanego przez organy administracji zarówno w uzasadnieniach wydanych decyzji, jak i przez organ odwoławczy w skardze kasacyjnej, obowiązek ponoszenia przez osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. opłat za pobyt mieszkańca w DPS ma swoje źródło w ustawie, w powołanym przepisie. Umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. służy określeniu wysokości wnoszonej opłaty, ale nie kreuje obowiązku jej ponoszenia. W konsekwencji nie ma podstaw do wydawania decyzji określającej osobę zobowiązaną do ponoszenia opłaty i wysokość tej opłaty. W razie odmowy zawarcia umowy i uchylania się od obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot w drodze administracyjnej, czemu służy wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s., określającej wysokość opłaty poniesionej zastępczo (czyli opłaty, do której adresat decyzji był zobowiązany) oraz osobę zobowiązaną. Stanowisko to stoi w opozycji do wyrażanego niekiedy w judykaturze poglądu, obecnie raczej zarzuconego, a poddanego krytyce w wyroku NSA z 15 stycznia 2010 r., sygn. I OSK 1171/09, wedle którego wyłącznym źródłem obowiązku osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. w zakresie ponoszenia odpłatności za pobyt mieszkańca w DPS jest umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Do czasu jej zawarcia nie istnieje skonkretyzowany i prawnie skuteczny obowiązek ponoszenia opłaty, co uniemożliwia dochodzenie jej zwrotu przez gminę (tak np. wyrok WSA we Wrocławiu z 21 maja 2009 r., sygn. IV SA/Wr 30/09, wyrok WSA w Łodzi z 9 grudnia 2014 r., sygn. II SA/Łd 907/14). Kwestionując takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 stycznia 2010 r., sygn. I OSK 1171/9 stwierdził, że "zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, nie umowy. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3, w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej". W cytowanym wyroku NSA zaakceptował, że sprawy ponoszenia opłat przez zobowiązanych i dochodzenia ich zwrotu przez gminę mają charakter administracyjnoprawny, przy czym uznał, że dla określenia wysokości zastępczo poniesionej opłaty i wskazania osoby zobowiązanej do zwrotu wystarczające jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 2 u.p.s. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 września 2011 r., sygn. I OSK 666/11. Podkreślono w nim, że "poniesienie przez gminę opłat w sytuacji uchylania się osób zobowiązanych do zawarcia lub wykonania umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., powoduje konieczność wydania decyzji indywidualizującej obowiązek ponoszenia opłat i stanowiącej podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej". Podstawę do takiej egzekucji stanowi niewątpliwie decyzja wydawana w oparciu o przepis art. 104 ust. 3 u.p.s. Przy takim stanowisku nie jest formułowany warunek, aby wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 i art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. wymagało uprzedniego wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. Wydawana decyzja, konkretyzując obowiązek, nie jest także oczywiście jego źródłem, powstaje on zatem z mocy prawa z dniem zaistnienia ustawowych przesłanek odpłatności, jakimi są: pobyt w DPS, zakres ponoszenia kosztów z tego tytułu przez kolejno zobowiązane podmioty i zaistnienie przesłanek dochodowych.

Drugie z obecnych w judykaturze stanowisk bazuje na odmiennych założeniach. Zgodnie z nim, aby można było mówić o opłacie poniesionej przez gminę zastępczo i obowiązku jej zwrotu, wcześniej musi być ustalona opłata pierwotna w stosunku do osób zobowiązanych. Obowiązek wnoszenia opłat musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany. Konkretyzacja ta następuje w drodze umowy z art. 103 ust. 2 u.p.s. lub w decyzji wydawanej na podstawie art. 59 ust. 1 tej ustawy. Jeśli zatem wysokość opłaty nie zostanie ustalona w drodze umowy, na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. powinna zostać wydana decyzja zawierająca rozstrzygnięcie co do wysokości opłaty obciążającej osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Strona winna bowiem znać treść ciążącego na niej obowiązku, aby mogła się z niego wywiązać. Dopiero uchylenie się od skonkretyzowanego obowiązku upoważnia organ do wydania na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s. decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę. Natomiast udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. przez osobę wskazaną w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłat przez nią poniesionych. Stanowisko takie zostało wyrażone w szeregu wyrokach sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. I OSK 204/10, z dnia 30 października 2012 r., sygn. I OSK 653/12, z 13 września 2013 r., sygn. I OSK 2726/12, z 19 czerwca 2015 r., sygn. I OSK 62/14, z 16 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 3187/14, z 24 sierpnia 2016 r., sygn. I OSK 20/15, z 16 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2304/14.

W wyrokach tych przedstawiana jest stosunkowo jednorodnie brzmiąca argumentacja. Wskazuje się, że decyzja, o której mowa w art. 104 ust. 3 u.p.s. jest wydawana w celu przeprowadzenia egzekucji obowiązku niezrealizowanego przez osobę zobowiązana i stanowi tytuł egzekucyjny, będący podstawą do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej. Rozważając, co jest natomiast w odniesieniu do konkretnej osoby źródłem jej obowiązku – ustawa, decyzja administracyjna czy umowa cywilnoprawna - podkreśla się publicznoprawny (administracyjny) charakter stosunku związanego z nabyciem świadczenia pod postacią pobytu w DPS. W formie decyzji następuje skierowanie do domu pomocy społecznej, decyzją też organ ustala opłatę z pobyt (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt indywidualizuje i konkretyzuje więc przewidziany w art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu przez wymienione w nim podmioty. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.s. doznają konkretyzacji przepisy ustawy poprzez określenie kwoty opłaty, wskazanie osób zobowiązanych z kręgu podmiotów wymienionych w przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty. O takim zakresie decyzji ustalającej opłatę świadczy § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837, aktualnie § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej – Dz. U. poz. 964), zgodnie z którym do wniosku o skierowanie należy dołączyć także oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o tę formę pomocy, ale także jej małżonka, zstępnych i wstępnych. Są to dane niezbędne do wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. Obowiązek wnoszenia opłat przez konkretne osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na podstawie art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS, przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. Umowa zawierana między kierownikiem ośrodka pomocy społecznej a małżonkiem, wstępnymi bądź wstępnymi mieszkańca domu pomocy społecznej nie jest wyłącznym źródłem obowiązku ponoszenia opłaty przez te osoby za pobyt w DPS. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 u.p.s. wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat, ale ustalenie wysokości wnoszonej przez zobowiązane osoby, a więc opłaty, której obowiązek został już ustalony. Obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do DPS osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. powinien zostać określony już w decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i o ustaleniu opłaty za ten pobyt. Obowiązek ponoszenia opłat kreuje nie umowa z art. 103 ust. 2 u.p.s., ale decyzja o ustaleniu opłaty, przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. Dla uzasadnienia takiego stanowiska podaje się w szczególności wzgląd natury celowościowej. Przyjęcie poglądu, że o obowiązku ponoszenia opłaty przez małżonka, zstępnych i wstępnych oraz o jej wysokości przesądza umowa przewidziana w art. 103 ust. 2 u.p.s. niweczyłoby skuteczność przepisów art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s., gdyż w przypadku uchylania się od zawarcia umowy, ciężar ponoszenia odpłatności przenosiłby się automatycznie na gminę, która dopiero na drodze egzekucji administracyjnej mogłaby dochodzić zwrotu poniesionych zastępczo opłat (tak wyrok NSA z 9 czerwca 2010 r., sygn. I OSK 204/10).

Jakkolwiek stanowisko to wydaje się obecnie rozpowszechnione, to budzi szereg zastrzeżeń i wątpliwości, zarówno ze względu na przyjmowaną argumentację jak i skutki, do których prowadzi.

Po pierwsze, daje się zauważyć brak symetrii między dwoma wyżej omawianymi stanowiskami w kwestii modelu dochodzenia zwrotu opłat poniesionych zastępczo przez gminę. W pierwszym ze stanowisk źródłem obowiązku osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. do ponoszenia opłat za pobyt osoby w domu pomocy społecznej jest przepis ustawy, a nie umowa zawierana w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. Na gruncie drugiego z poglądów spór o źródło obowiązku ponoszenia opłat przez osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. rozstrzygany jest poprzez zakwestionowanie umowy jako źródła obowiązku, ze wskazaniem na decyzję administracyjną, co kwestię przepisu ustawy jako źródła obowiązku pozostawia na uboczu. Jak się jednak wydaje, różnice między oboma stanowiskami nie są skutkiem kontrowersji co do roli umowy zawieranej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., w każdym z nich umowa jest traktowana jako metoda określenia wysokości opłat, a nie źródło obowiązku ich ponoszenia.

Zwraca też uwagę, że argumentacja przyjmowana w drugim z prezentowanych stanowisk nie zawiera wyraźnie jednoznacznego poglądu odnośnie do źródła obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w DPS przez małżonka, wstępnych i zstępnych osoby korzystającej z tej formy pomocy, zacierając różnicę między źródłem obowiązku (trybem jego powstania), a formą określenia wysokości należności. Należy się zgodzić, że decyzja ustalająca wysokość opłaty należnej od określonej indywidualnie osoby z kręgu wymienionego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. "indywidualizuje i konkretyzuje obowiązek przewidziany w przepisach art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s." Twierdzeniu takiemu towarzyszy jednak równolegle stawiana teza, że "obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę kreuje decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s." Twierdzenia te nie są koherentne w postrzeganiu źródła obowiązku ponoszenia opłat za pobyt osoby w domu pomocy społecznej. Nie jest też uprawnione stawianie tezy, powtarzanej w większości uzasadnień powołanych wyroków NSA, że w decyzji, o jakiej mowa w art. 59 ust. 1 u.p.s. doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osób zobowiązanych, ustalenie kwoty opłaty i ewentualne zwolnienie stosownie do art. 64 u.p.s. Decyzja nie może być formą konkretyzacji przepisów ustawy, natomiast jako akt stosowania prawa stanowi indywidualizację praw i obowiązków przewidzianych w ustawie, kreując normę indywidualną i konkretną. Nie rozstrzyga to jednak kwestii czy przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. w związku z art. 59 ust. 1 tej ustawy stanowi podstawę do wydania decyzji zobowiązującej do ponoszenia opłat, czy też decyzji określającej wysokość opłaty w zakresie obowiązku istniejącego z mocy prawa.

Po wtóre, przyjęta interpretacja prowadzi do skutków, które umożliwiają osobom wymienionym w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. przerzucanie na gminy, a przynajmniej odwlekanie w czasie, obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w DPS osób do tego uprawnionych. Skutek taki jest konsekwencją konstytutywnego charakteru nadawanego decyzji określającej wysokości opłat i osoby do nich zobowiązane, w zakresie momentu powstania tego obowiązku. Jak wskazano na wstępie, konieczność rozstrzygania o wysokości opłaty obciążającej konkretną osobę może w okresie pobytu osoby uprawnionej w DPS pojawiać się periodycznie. Warunkiem wydania ewentualnej decyzji administracyjnej w tym zakresie jest także uprzednia bezskuteczność określenia tej wysokości w drodze umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Stanowisko, że skutki orzeczenia kształtującego wysokość odpłatności nie mogą sięgać okresu sprzed wydania decyzji, orzeczenie takie ma charakter aktu działającego ex nunc, prowadzą do wniosku, że dopiero uchylanie się od skonkretyzowanego obowiązku stanowić będzie przesłankę do dochodzenia przez gminę regresu poprzez wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo. Zwraca się wobec tego uwagę w piśmiennictwie, że w konsekwencji takiego stanowiska nie ma możliwości odzyskania opłat poniesionych przez gminę w stosunku do wszystkich tych osób, które jakkolwiek opłaty takie powinny ponosić, to uniemożliwiając przeprowadzenie wywiadu rodzinnego i zachowując bierność lub podejmując czynności obstrukcyjne, doprowadzają skutecznie do przesunięcia w czasie wydania decyzji określającej wysokość odpłatności. Oznacza to, że w wielu przypadkach ciężar utrzymania osoby skierowanej do DPS spoczywa na całej wspólnocie samorządowej (por. T. Krajewski: Ustawa o pomocy społecznej. Interpretacja przepisów w oparciu o orzecznictwo, Warszawa 2016, s. 176).

Wskazane wątpliwości nabierają wagi i skłaniają do poddania rewizji zreferowanego powyżej stanowiska judykatury w kwestii trybu powstania obowiązku ponoszenia opłat przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. w świetle postawionej w orzecznictwie tezy, że jakkolwiek zobowiązanie osoby z kręgu wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. do zwrotu zastępczo poniesionych przez gminę wydatków, bez rozstrzygnięcia zasadności obciążania jej obowiązkiem zwrotu, stanowiłoby naruszenie art. 104 ust. 3 u.p.s., to nie jest wykluczone rozstrzygnięcie obu kwestii w jednej decyzji administracyjnej. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 3163/14. Wyrok ten zapadł w stosunku do wyroku Sądu I instancji, który uchylił decyzję organu administracji wydaną w przedmiocie zobowiązania do zapłaty tytułem zwrotu wydatków poniesionych zastępczo na poczet opłat za pobyt w DPS. Sąd I instancji przyjął, że aby mówić o opłacie zastępczej, uprzednio musi być skonkretyzowana opłata pierwotna i osoby zobowiązane, co powinno nastąpić w trybie art. 59 ust. 1 u.p.s., a decyzja taka winna poprzedzać decyzję wydaną na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził natomiast, że dopuszczalne jest wydanie jednej decyzji, która powinna ustalać wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, konkretyzować ją w odniesieniu do osoby, o której mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. oraz zobowiązywać do zwrotu te osobę w części zastępczo przez gminę poniesionej opłaty. Ocenił przy tym, że rozwiązanie takie spełnia podstawowe postulaty orzecznictwa: zobowiązanie osoby do zwrotu zastępczo poniesionej opłaty tylko w sytuacji jej zindywidualizowania i konkretyzacji, w braku umowy, w formie decyzji administracyjnej. Nie prowadzi natomiast do zagrożenia dla zasad finansowania pomocy ze środków publicznych i odpłatności za świadczenia.

Jakkolwiek w przedstawianym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do kwestii okresu, jakiego może dotyczyć decyzja w części odnoszącej się do sprecyzowania i zindywidualizowania opłaty za pobyt w DPS, to ze względu na dopuszczenie jednoczesnego orzekania zarówno w zakresie określenia treści obowiązku, jak i zobowiązania do zwrotu opłat poniesionych zastępczo, trzeba uznać, że decyzja taka musi obejmować okres sprzed jej wydania i orzekać o obowiązku dotyczącego przeszłości. O obowiązku zwrotu nie można bowiem orzekać w stosunku do opłat jeszcze przez gminę nie poniesionych. Z tego względu przedstawiany wyrok należy uznać za znaczący na gruncie dotychczasowej praktyki i istotnie zmieniający dotychczasowe stanowisko. Jakkolwiek konstytutywna, decyzja precyzująca obowiązek odpłatności ciążący na osobach wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., odnosi się przy takim podejściu do okresu sprzed jej wydania, wobec czego nie może być źródłem tego obowiązku.

Zbliżone stanowisko w kwestii okresu, jakiego może dotyczyć decyzja ustalająca opłatę za pobyt w DPS, zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 lutego 2016 r., sygn. I OSK 1449/14. Rozstrzygany problem NSA zdefiniował jako pytanie, jak należy rozumieć kształtujący charakter decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS, czy opłata ta może określać obowiązek ponoszenia opłat za okres poprzedzający wydanie decyzji ustalającej taką odpłatność. Udzielając odpowiedzi stwierdził, że decyzja o ustanowieniu odpłatności kształtuje sytuację prawną adresata, jednak kształtujący charakter tej decyzji polega jedynie na ustaleniu, że w konkretnej dacie powstał obowiązek odpłatności, nie można zatem podzielić stanowiska, że ustalenie odpłatności nie może nastąpić za okres poprzedzający wydanie decyzji w tym przedmiocie. Jakkolwiek przestawiony pogląd nie został przez Naczelny Sąd Administracyjny szerzej uzasadniony, a w okolicznościach sprawy znajdował zastosowanie § 9 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. poz. 964), umożliwiający skompletowanie dokumentów potrzebnych do wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej w terminie 3 miesięcy od dnia przyjęcia osoby do domu, to zaprezentowanej tezie został nadany generalny charakter.

Stanowiska zawarte w obu wyżej powołanych wyrokach prowadzą do zakwestionowania konieczności dublowania rozstrzygnięcia w stosunku do osób, które nie zawarły umowy na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s., ustalającej wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w DPS. Zakwestionowanie wyłącznie prospektywnego charakteru takiej kształtującej decyzji (to jest przyjęcie, że dotyczy okresu sprzed jej wydania, gdy na osobie ciążył obowiązek ponoszenia opłat) niweczy zarówno skutek gwarancyjny względem zobowiązanego (co jest jednym z argumentów podnoszonych dla uzasadnienia konieczności uprzedniego rozstrzygania w formie decyzji o wysokości należnej opłaty), jak i pozbawia zasadności wydawanie dwóch decyzji, których przedmiotem jest określenie wysokości należności z tytułu ciążącego na osobie obowiązku ponoszenia opłat.

W ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego zadającego pytanie prawne w niniejszej sprawie, wskazane zastrzeżenia względem dominującego aktualnie w orzecznictwie stanowiska oraz dostrzeżone względem niego rozbieżności, jakie pojawiły się w ostatnim czasie w orzecznictwie NSA, uzasadniają wystąpienie w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a do składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie zagadnienia o treści wskazanej w sentencji postanowienia. Przedstawiony problem ma nie tylko znaczenie dla rozstrzygnięcia zasadności złożonej skargi kasacyjnej, ale także dla jednolitości przyszłego orzecznictwa w podobnych sprawach.