Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1220/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 5, art. 113 par. 1, art. 141 par. 1 zd. 1, art. 147 par. 1, art. 151, art. 174 pkt 2, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia NSA Marek Gorski Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych W. i A. S., Spółki jawnej [...] oraz Gminy Włoszakowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 kwietnia 2008 r. sygn. akt III SA/Po 650/07 w sprawie ze skargi W. i A. S. na rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie ochrony przyrody 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz: W. S. i A. S. kwotę 610 (słownie: sześćset) złotych, [...] Spółka jawna 290 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt) złotych, Gminy Włoszakowice kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2008 r., III SA/Po 650/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę W. S. i A. S. na rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 lipca 2006, nr 168/06 w przedmiocie ochrony przyrody. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podał następujący przebieg postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego:

a) Rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2006r. nr 168/2006 w sprawie Przemęckiego Parku Krajobrazowego, Wojewoda Wielkopolski określił obszar tego parku, zaś w §§ 3 i 4 — szczególne cele ochrony na terenie Parku oraz zakazy obowiązujące na terenie objętym regulacją.

b) Pismem z dnia 10 maja 2007 r. W. S. i A. S. wezwali Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa, wskazując naruszenie swojego interesu prawnego na skutek wydania powyższego rozporządzenia (art.44 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie). Wojewoda Wielkopolski (w piśmie z dnia 15 czerwca 2007 r.) uznał ten wniosek za bezzasadny.

c) W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe rozporządzenie skarżący W. S. i A. S. zarzucili:

- naruszenie art.87 w związku z art.94 Konstytucji poprzez wydanie aktu prawa miejscowego sprzecznego z postanowieniami Konstytucji, gdyż ogranicza on wykonywanie prawa własności, a takie ograniczenia może wprowadzać jedynie ustawa;

- naruszenie art.64 ust.3 w związku z art.31 ust.3 Konstytucji poprzez pozbawienie skarżących możliwości wykonywania prawa własności nieruchomości i wprowadzenie zakazu prowadzenia na nich działalności gospodarczej na mocy aktu prawa miejscowego oraz złamanie zasady proporcjonalności poprzez uzasadnienie ograniczenia prawa własności wymogami ochrony środowiska w sposób nieadekwatny do rzeczywistych skutków wykonywania prawa;

- naruszenie art.18 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92 poz.880 ze zm. dalej "ustawa o ochronie przyrody") poprzez podejmowanie rozstrzygnięć dotyczących Przemęckiego Parku Krajobrazowego bez planu ochrony;

- naruszenie art.3 dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985, nr 85/337/EWG w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne zmienionej dyrektywą Rady z dnia 3 marca 1997, nr 97/11/WE poprzez uniemożliwienie oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko w sposób zindywidualizowany;

- niewłaściwe zastosowanie przepisu art.16 ust.3 i art.17 ust.1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez arbitralne wprowadzenie zakazów, o których mowa w tych przepisach;

- nieprawidłową wykładnię przepisu art.16 ust.3 i art.17 ust.1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, iż przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko są przedsięwzięciami mającymi na nie negatywny wpływ.

Skarżący wyrazili pogląd, iż jeśli przyjąć, iż rozporządzenie z dnia 25 listopada 1991 r. o utworzeniu Przemęckiego Parku Krajobrazowego było aktem wykonawczym, to na podstawie art.11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody utraciło ono moc z dniem 2 sierpnia 2001 r., albowiem przepisy wykonawcze wydane na podstawie tejże ustawy zachowywały moc obowiązującą do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie nowych upoważnień ustawowych w zakresie, w jakim nie są z nią sprzeczne, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie.

W piśmie z dnia 23 października 2007 r. pełnomocnik skarżących złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność zasadności utworzenia Przemęckiego Parku Krajobrazowego oraz wprowadzenia zakazów przewidzianych w zaskarżonym rozporządzeniu. W konsekwencji w skardze zawarto wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia.

Uczestnik postępowania spółka [...] zarzuciła rozporządzeniu naruszenie art.64 ust.1 Konstytucji, gdyż rozporządzenie wprowadziło zakazy uniemożliwiające wydobycie kruszywa na tym terenie. Złoża "Górsko" zostały rozpoznane w sposób umożliwiający ich eksploatację. W związku z tym mogą być eksploatowane pomimo istnienia na tym terenie określonych form ochrony przyrody, a więc zakaz ich dokonywania jest nieuzasadniony.

Gmina Włoszakowice zaskarżonemu rozporządzeniu zarzuciła naruszenie art.16 ust.4 ustawy o ochronie przyrody polegające na nieuzgodnieniu rozporządzenia z Radą Gminy Włoszakowice. Obszar parku został zmniejszony (pierwotnie 21.450 ha - teraz 18.067,4 ha). Zakazy wprowadzone zostały w sposób niedostosowany do potrzeb parku. Delegacja ustawowa dająca możliwość wprowadzenia zakazów przez wojewodę narusza Konstytucję RP, gdyż przewiduje pozaustawowe ograniczenia uprawnień obywateli.

K. i K. G. zarzucili zaskarżonemu rozporządzeniu

- naruszenie art.16 ust.4 ustawy o ochronie przyrody polegające na nieuzgodnieniu rozporządzenia z Radami Gmin, na terenie których park jest położony,

- naruszenie art.16 ust.3 i art.17 ust.1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody poprzez arbitralne wprowadzenie zakazu budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych zbiorników wodnych,

- nieuprawnione arbitralne wprowadzenie zakazów w dysponowaniu nieruchomością stanowiącą własność uczestników postępowania.

Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę podniósł, że zaskarżone rozporządzenie nie powołuje nowego parku, a jedynie dostosowuje wcześniejsze rozporządzenie powołujące park do nowej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Nie było potrzeby wcześniejszego ustanawiania planu ochrony parku, gdyż plan ma być opracowany w terminie 5 lat, tj. do dnia 1 maja 2009 r. (art.154 ust.2 ustawy).

Wprowadzając wskazane w rozporządzeniu zakazy organ działał zgodnie z delegacją ustawową (art.17 ust.1). Określając granice parku wojewoda orzekł jedynie w zakresie swej właściwości. Natomiast Wojewoda Lubuski utrzymał w mocy rozporządzenie dot. parku w granicach leżących na terenie woj. Lubuskiego, przy czym różnice w wielkości parku oraz opisu jego granic wynikają z innych - nowocześniejszych - metod ich wyznaczania i obliczania i związane są z większą dokładnością przy ich dokonywaniu.

Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi.

2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2008 r., III SA/Po 650/07 oddalił skargę A. S. i W. S. na rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 lipca 2006 r.

Rozporządzenie dostosowujące istniejący Przemęcki Park Krajobrazowy do nowej ustawy o ochronie przyrody nie wymagało przeprowadzenia przez Wojewodę postępowania dowodowego czy zasięgania opinii biegłych i ekspertyz.

Rozporządzenie nie narusza art.87 w związku z art.94 oraz art.64 ust.3 w zw. z art.31 ust.3 Konstytucji RP. Ustawa o ochronie przyrody z 2004 r. jest aktem prawnym, który zgodnie z art.31 Konstytucji RP ustanawia lub pozwala na ustanawianie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to konieczne dla ochrony środowiska. Wdrożenie w zaskarżonym rozporządzeniu ustawowych zakazów nie naruszać Konstytucji RP.

Przemęcki Park Krajobrazowy ustanowiony został pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, która utraciła moc na podstawie art.161 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Z przepisów przejściowych ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. (art.153) wynika, iż formy ochrony przyrody, o których mowa w art.6 ust.1 pkt 1-4 i 6-10, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy z 2004 r. stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu tej ustawy. Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy z 1991 r. zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy z 2004 r. (art.157 ustawy o ochronie przyrody). Nie wskazano jednocześnie terminu, w jakim konieczne jest wydanie nowych aktów wykonawczych.

Zaskarżone rozporządzenie nie powołuje nowego parku, a jedynie dostosowuje go do nowej ustawy. Obszar, którego dotyczy rozporządzenie pozostaje w tych samych granicach na terenie leżącym we właściwości Wojewody Wielkopolskiego. Wojewoda Wielkopolski orzekł w zakresie swojej właściwości terytorialnej, nie zmieniając w tym zakresie granic Parku, który pozostał niezależnie od zmian administracyjnych kraju.

Wykładnia przepisów ogólnych rozdziału 1 ustawy o ochronie przyrody, w szczególności art.2-4 prowadzi do stwierdzenia, że ochrona przyrody jest zadaniem ogólnonarodowym i nie zależy od zmian granic województw czy innych jednostek administracyjnych kraju. Sąd I. instancji uznał, że skoro nie nastąpiła zmiana granic parku to nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art.16 pkt.3 ustawy o ochronie przyrody, które nakładały obowiązek opiniowania rozporządzenia przez właściwe Rady Gmin.

Zasadnie Wojewoda pominął przepisy ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 nr 3 poz.21). Art.7 tej ustawy należy rozumieć jako przepis szczególny i w stosunku do form ochrony przyrody, o których mowa w tym przepisie (parków krajobrazowych, obszarów chronionego krajobrazu, pomników przyrody) nie ma zastosowania klauzula intertemporalna, zawarta w art.11 tej ustawy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2006 r. IV SA/Wa 667/2006). Ustawodawca dokonując ustawą z dnia 7 grudnia 2000 r. zmiany ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody w treści art.7 zawarł regulację prawną odnoszącą się m.in. do parków krajobrazowych utworzonych na podstawie dotychczasowych przepisów. Obszary te stały się takimi parkami w rozumieniu tej ustawy. Wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, iż art.11 tej ustawy dotyczy aktów wykonawczych z których z uwagi na jednoznaczne brzmienie art.7 wyłączone są akty ustanawiające wymienione w tym przepisie formy ochrony. Sąd I. instancji za nieuzasadniony uznał zarzut zarówno skarżących jak i wszystkich uczestników w zakresie nieprawidłowości w procedurze wydawania zaskarżonego rozporządzenia z dnia 31 lipca 2006 r.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art.18 ustawy o ochronie przyrody. Dla parków krajobrazowych utworzonych przed dniem wejścia w życie ustawy, plan ma być sporządzony w terminie 5 lat od dnia wejścia w życie ustawy czyli do dnia 1 maja 2009r. (art.154 ustawy). W dniu wydania zaskarżonego rozporządzenia nie istniała konieczność poprzedzenia go opacowaniem planu ochrony.

Za nietrafne Sąd I. instancji uznał również pozostałe zarzuty skargi: arbitralności przy wprowadzaniu wskazanych w rozporządzeniu zakazów, a także nieprawidłowej wykładni przepisów art.16 ust.3 i art.17 ust.1 pkt 1 ustawy poprzez przyjęcie, iż przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko są przedsięwzięciami mającymi nań negatywny wpływ. Zarzuty te nie wpływają na ocenę legalności wydanego aktu normatywnego, a są polemiką co do zasadności wprowadzonych zakazów. Ocena ta wykracza poza uprawnienia nadane sądom administracyjnym w zakresie oceny zaskarżonego aktu (pod kątem jego legalności). Wprowadzone zakazy zawarte są w katalogu zakazów opisanych w art.17 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody z 16 kwietnia 2004 r.

Z tych względów nietrafny jest także zarzut naruszenia art.3 dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985 nr 85/337/EWG. Dyrektywa dotyczy oceny skutków działalności przedsiębiorców dla środowiska naturalnego (preambuła). Znajduje ona zastosowanie w sytuacji ubiegania się o prawo do prowadzenia określonej działalności gospodarczej oddziałującej na środowisko i nie wyklucza indywidualnej oceny działalności skarżących w przypadku ubiegania się przez nich o prawo do wydobycia kruszywa.

3. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli A. i W. S., [...] S. Sp. j. oraz Gmina Włoszakowice.

a) A. i W. S. oraz [...] S. Sp. j. w skargach kasacyjnych wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpatrzenie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania (art.106 § 5, art.113 § 1, art.141 § 1 zd. 1, art.147 § 1, art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. nr.153 poz.1270 z późn. zm. dalej P.p.s.a.) oraz art.1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych — polegające na błędnym ustaleniu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do zmiany granic obszaru parku. Opis parku zawarty w rozporządzeniu Wojewody Leszczyńskiego ustanawiającym Przemęcki Park Krajobrazowy różni się od opisu zawartego w zaskarżonym rozporządzeniu Wojewody Wielkopolskiego.

W tych okolicznościach obowiązkiem Sądu było zlecenie biegłemu ustalenia czy doszło do zmiany granic obszaru Parku, a sporządzona opinia mogłaby stanowić dowód w sprawie. Brak w tym zakresie uzasadnia zarzut naruszenia art.106 § 3 P.p.s.a.

Sąd nie dokonał kontroli legalności działalności legislacyjnej Wojewody Wielkopolskiego wbrew dyspozycji art.1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Zamknięcie rozprawy nastąpiło przed wyjaśnieniem stanu faktycznego, co równoznaczne jest z naruszeniem art.113 § 1 P.p.s.a. Skutkiem niewystarczających ustaleń faktycznych Sąd I. instancji naruszył art.141 § 4 zd. 1 P.p.s.a.

Skargi zarzuciły naruszenie prawa materialnego, tj. art.7, art.11, art.13 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz art.16 ust.3 zd. 1, art.16 ust.4 ustawy o ochronie przyrody, art.2, art.7 i art.8 ust.2 Konstytucji przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, iż rozporządzenie Wojewody Leszczyńskiego z dnia 25 listopada 1991 r., nr 115a/91 w sprawie powołania Przemęckiego Parku Krajobrazowego zachowało moc po dniu 2 sierpnia 2001 r., a w konsekwencji dopuszczalne było wydanie rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 lipca 2006 r., nr 168/06 bez dokonania wymaganych uzgodnień z właściwymi radami gmin. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że art.7 ustawy Z 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody stanowi lex specialis wobec art.11 tejże ustawy, przedłużającego moc obowiązującą rozporządzeń o czas dłuższy niż 6 miesięcy. Jednocześnie na ten okres (tj. 6 miesięcy) postanowiono w art.7, że istniejące parki krajobrazowe stały się parkami krajobrazowymi w rozumieniu tej ustawy. Artykuł 7 stanowi tylko uzupełnienie treści art.11. Zamiarem ustawodawcy było tylko czasowe dostosowanie istniejących parków do zmienionych realiów prawnych i określenie wojewodom 6-miesięcznego terminu na wydanie nowych rozporządzeń. Po tym czasie zgodnie z art.11 rozporządzenie utraciło moc. W związku z powyższym rozporządzenie Wojewody Leszczyńskiego ustanawiające Przemęcki Park Narodowy utraciło moc jeszcze w 2001 r., a zaskarżone rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego utworzyło zupełnie nową formę ochrony przyrody i wymagało dokonania uzgodnień ze wszystkimi Gminami, których obszar wchodzi w skład Parku.

Alternatywnie skargi kasacyjne podniosły zarzut naruszenia art.16 ust.3 zd. 1, art.16 ust.4, art.153, art.157 ustawy o ochronie przyrody, art.7 i art.8 ust.2 Konstytucji przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, iż rozporządzenie Wojewody Leszczyńskiego z dnia 25 listopada 1991 r. utraciło moc z momentem wejścia w życie rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 lipca 2006 r. Wojewoda Wielkopolski wydając zaskarżone rozporządzenie obowiązany był odnieść się w jego treści do poprzedniego rozporządzenia poprzez np. wyraźne uchylenie lub zmianę rozporządzenia Wojewody Leszczyńskiego z dnia 25 lipca 1991 r. Taki obowiązek jednoznacznie wynika z treści art.2, art.7 i art.8 ust.2 Konstytucji oraz wynikających z tych przepisów m.in. zasady zaufania obywatela do stanowionego prawa. W kwestionowanym rozporządzeniu takiego zapisu dotyczącego uchylenia tudzież zmiany poprzedniego rozporządzenia nie umieszczono, wskutek czego w chwili obecnej obowiązują dwa rozporządzenia dotyczące Przemęckiego Parku Krajobrazowego. Oba rozporządzenia przewidują odmienne granice parku, jak i zakazy obowiązujące na jego terenie. Taki stan jest sprzeczny zarówno z art.16 ust.3 zd. 1, art.16 ust.4 ustawy o ochronie przyrody, jak i art.7 i art.8 ust.2 Konstytucji.

Skargi kasacyjne podnoszą naruszenie art.16 ust.3 zd. 2 oraz art.16 ust.4 ustawy o ochronie przyrody przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, iż zmiana granic związana z wyłączeniem z jego obszaru m.in. miejscowości Wschowa nie stanowi "zmniejszenia obszaru parku" w rozumieniu art.16 ust.3 zd. 2 ustawy o ochronie przyrody oraz "zmiany granic" w rozumieniu art.16 ust.4 ustawy. Rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 lipca 2006 r. zakreśla mniejszy obszar parku aniżeli rozporządzenie Wojewody Leszczyńskiego z dnia 25 lipca 1991 r. Poza obszarem parku uregulowanym w nowym rozporządzeniu znalazła się m.in. miejscowość Wschowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu błędnie uznał, że określenie obszaru parku z pominięciem m.in. miejscowości Wschowa nie stanowi zmniejszenia obszaru parku i zmiany granic.

Sąd naruszył art.16 ust 3 zd. 1. oraz art.16 ust 4 ustawy o ochronie przyrody uznając, iż wprowadzenie nowych zakazów w istniejącym parku nie stanowi "utworzenia parku" w rozumieniu przytoczonych przepisów. W porównaniu z poprzednio obowiązującym rozporządzeniem dodano szereg nowych zakazów co stanowi niezwykle szeroką i daleko idącą ingerencję w życie gminy. Z uwagi na interes zainteresowanych gmin, pod pojęciem "utworzenia parku" nie należy rozumieć wyłącznie utworzenia nowego parku, ale także wprowadzenie nowego zakazu w parku już istniejącym.

Naruszenia przez Sąd I. instancji art.16 ust.3 zd. 1 i 2 oraz art.16 ust 4 ustawy o ochronie przyrody oraz art.7 i art.8 ust.2 Konstytucji skarga kasacyjna upatruje w błędnej ich wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przejawiającym się w przyjęciu, iż Wojewoda Wielkopolski kompetentny był w oparciu o przywołane przepisy do dokonania "dostosowania" istniejącego parku do zakazów wynikających z nowej ustawy o ochronie przyrody. Przepisy ustawy o ochronie przyrody nie przewidują instytucji "dostosowania parku".

Ostatni zarzut skargi kasacyjnej koncentruje się na naruszeniu art.4 ust.6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. oraz art.7, art.8 ust 2 Konstytucji przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wydanie zaskarżonego rozporządzenia przez Wojewodę Wielkopolskiego nie wymagało dokonania uzgodnień i konsultacji z Gminami znajdującymi się w granicach parku.

b) Gmina Włoszakowice w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art.16 ust.3 i 4 ustawy o ochronie przyrody polegające na uznaniu za zbędne uzgodnienie projektu rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 lipca 2006 roku, nr 168/2006 w sprawie Przemęckiego Parku Krajobrazowego z właściwą miejscowo Radą Gminy. Sąd nieprawidłowo zinterpretował art.11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 roku o zmianie ustawy o ochronie przyrody - uznając, że art.11 nie ma zastosowania do form ochrony przyrody utworzonych na podstawie dotychczasowych przepisów gdy tymczasem analogiczny przepis ustawy o ochronie przyrody Sąd zinterpretował w sposób odmienny.

Nie można interpretować tego rozporządzenia inaczej jak utworzenie parku, zmiana jego granic lub likwidacja. Nie można uznać, że rozporządzenie, które statuuje i określa ramy prawne działania tych form ochrony przyrody obowiązuje wbrew brzmieniu art.11 ustawy o zmianie ustawy o ochronie przyrody. Przepis art.7 ustawy o zmianie ustawy o ochronie przyrody nie stanowi Iex specialis w stosunku do art.11, a odrębny równorzędny przepis intertemporalny. Zapewnia on tylko i wyłącznie ciągłość określonych form ochrony przyrody istniejących w określonym miejscu i w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. O ile więc można uznać, że tzw. Przemęcki Park Krajobrazowy jako forma ochrony przyrody zachował ciągłość prawną, to nie sposób uznać, że rozporządzenie określające szereg elementów Parku (m.in.: zakazy, granice) nadal obowiązywało. W dniu wydania rozporządzenia nie istniał w obrocie prawnym, żaden przepis wykonawczy dotyczący Przemęckiego Parku Krajobrazowego, który mógł zostać dostosowany, a rozporządzenie w swej podstawie prawnej nie zawiera przepisu art.157 który pozwala na wydanie aktu wykonawczego "dostosowującego" obowiązujące przepisy wykonawcze do nowej ustawy o ochronie przyrody. Przyjęta interpretacja przepisów zmierza de facto do obejścia przepisów poprzez uniknięcie przez Wojewodę uzgodnień rozporządzenia z właściwymi miejscowo radami gmin.

Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargi kasacyjne wniósł o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

A. Uwzględniony zostaje zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów proceduralnych, tj. art.106 § 5, art.113 § 1, art.141 § 1 zd. 1, art.147 § 1, art.151 P.p.s.a.

Skarga domagała się stwierdzenia, że zaskarżone rozporządzenie odmiennie ukształtowało granice Parku. Sąd I.instancji nie uznał tego zarzutu stwierdzając, że "obszar, którego dotyczy zaskarżone rozporządzenie pozostaje w tych samych granicach na terenie leżącym we właściwości Wojewody Wielkopolskiego" (s.6 uzasadnienia wyroku). Na takiej podstawie Sąd I.instancji ustalił, że wydanie zaskarżonego rozporządzenia nie wymagało uzgodnienia z właściwymi miejscowo radami gmin, czego wymaga art.16 ustawy o ochronie przyrody. Sąd nie powinien był jednak poprzestać na takim stwierdzeniu, bez adekwatnej oceny prawnej faktu odnotowanego na s.2 tego samego uzasadnienia wyroku, że obszar Parku został zmniejszony z 21.450 ha do 18.067,40 ha. Skoro w dalszym ciągu uzasadnienia to ustalenie faktyczne nie zostało zakwestionowane, to tym samym wymagało wyjaśnienia stanowisko Sądu uznającego, że wspomniane zmniejszenie powierzchni parku o 3.382,60 ha nie jest równoznaczne ze zmianą granic.

Pozostawienie tej sprawy bez jakiejkolwiek oceny Sądu I.instancji, a nawet więcej – uznanie, że wiarygodne jest twierdzenie organu administracyjnego o braku zmiany granic Parku stanowi uchybienie procedurze sądowoadministracyjnej, które mogło mieć bezpośredni wpływ na treść zaskarżonego wyroku (art.174 pkt 2 P.p.s.a.).

B. Uznanie powyższego zarzutu implikuje uznanie trafności kolejnego zarzutu, tj. orzekania z naruszeniem art.16 ust.3 zd. 1, art.16 ust.4 ustawy o ochronie przyrody.

Brak przekonującego i wiarygodnego wyjaśnienia czy nastąpiła zmiana granic Parku nie pozwalał orzekać o przestrzeganiu przez Wojewodę Wielkopolskiego powołanych tu przepisów.

C. Skarga kasacyjna W. S. i A. S. oraz skarga kasacyjna Gminy Włoszakowice zarzucają Sądowi orzekanie z naruszeniem art.16 ust.3 zd. 1, art.16 ust.4 ustawy o ochronie przyrody przez to, że Sąd podzielił stanowisko Wojewody Wielkopolskiego, że zakazy określone w § 4 rozporządzenia są zaledwie dostosowaniem do zmienionego stanu prawnego.

Trafnie pełnomocnik skarżących W. S. i A. S. wskazuje na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 18 stycznia 2007 r., II OSK 1589/06, że brak w art.23 ustawy o ochronie przyrody wzmianki o obowiązku uzgadniania z radami gmin nowelizacji rozporządzenia o utworzeniu obszaru chronionego krajobrazu nie uzasadnia interpretacji zwalniającej wojewodę z takich uzgodnień. Artykuł 23 ustawy o ochronie przyrody oparty jest na zasadach analogicznych co art.16 ustawy dotyczący parku krajobrazowego. Dlatego argumentacja powołana w tym wyroku uzasadnia przyjęcie obowiązku wojewody dokonywania uzgodnień w przypadku zmiany rozporządzenia mającego za przedmiot park krajobrazowy.

Nie może w tym zakresie być uwzględniony argument Wojewody Wielkopolskiego o dostosowaniu zaskarżonego rozporządzenia do ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Argument ten Sąd I instancji uznał za trafny, co jest kolejnym powodem uwzględnienia skargi kasacyjnej. Prawo nie zna instytucji "dostosowania" aktu normatywnego do zmian w porządku prawnym, jeżeli owo "dostosowanie" zwalniałoby z rygorów określonych dla nowelizacji takiego aktu; oznaczałoby to obejście owych rygorów. Taką interpretację potwierdza wprost art.157 ustawy o ochronie przyrody ["Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art.161, zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustawy."] i na s.6 uzasadnienia dostrzega Sąd I instancji ["Przemęcki Park Krajobrazowy ustanowiony został pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r. (...) art.157 ustawy stanowi, iż dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy (...) zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustawy. Znamienne jest to, iż w art.157 ustawy nie wskazano terminu w jakim konieczne jest wydanie nowych aktów wykonawczych."]. Zmiana regulacji ustawowej implikować ma stopniową zmianę przepisów wykonawczych w drodze standardowych procesów legislacyjnych czyli nowelizacji dotychczasowych aktów wykonawczych bądź ich zastąpieniu przez akt nowy. Nie ma tu miejsca na "dostosowanie" zwolnione z rygorów określonych w art.16 ustawy o ochronie przyrody.

D. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nietrafny zarzut braku kompetencji do nowego uregulowania Przemęckiego Parku Krajobrazowego, albowiem Park ten przestał istnieć z dniem 2 sierpnia 2001 r.

Skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji błąd w interpretacji relacji wzajemnej art.7, art.11, art.13 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody. Sąd stanął na stanowisku, że Przemęcki Park Krajobrazowy powołany do życia w 1991 r. istnieje nieprzerwanie do dnia dzisiejszego, o czym przesądza art.7 powołanej ustawy nowelizujące z 2000 r. Natomiast skarga kasacyjna kwestionuje tą wykładnię, uznając że skutek derogacyjny art.11 ustawy obejmuje również samo istnienie poszczególnych form ochrony przyrody.

Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do stanowiska wypracowanego przez wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powołane przez Wojewodę Wielkopolskiego w odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego:

"Trudno przyjąć, że z założenia racjonalny prawodawca w art.11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001, nr 3, poz.21) wyraża wolę utraty mocy obowiązującej wszystkich rozporządzeń Rady Ministrów powołujących do życia dotychczas funkcjonujące parki narodowe, skoro w art.3 potwierdził, że są one parkami narodowymi w brzmieniu wprowadzonym tą ustawą." (wyrok z dnia 8 września 2004 r., IV SA 1731/03,LEX nr 160633)

"Przepis art.7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001, nr 6, poz.21) należy rozumieć jako przepis szczególny i w stosunku do form ochrony przyrody, o których mowa w tym przepisie, tj. parków krajobrazowych, obszarów chronionego krajobrazu, pomników przyrody, nie ma zastosowania klauzula intertemporalna, zawarta w art.11 tej ustawy. (wyrok WSA z dnia 22 sierpnia 2006 r., IV SA/Wa 667/06, LEX nr 281923)

"Niespornym jest, że utworzone (...) na podstawie dotychczasowych przepisów parki krajobrazowe z mocy prawa stały się parkami krajobrazowymi w rozumieniu ustawy zmieniającej czyli pozostały w mocy utworzone w formie rozporządzeń wojewodów te formy ochrony przyrody. Tym samym utrata mocy przepisów wykonawczych, o której mowa w art.11 ustawy zmieniającej dla bytu (istnienia) parku krajobrazowego nie ma jakiegokolwiek znaczenia. Dlatego też przepis art.7 ustawy zmieniającej jest przepisem szczególnym i w stosunku do form ochrony przyrody, o których mowa w tej normie prawnej w tym zaś w odniesieniu to parku krajobrazowego, nie ma zastosowania klauzula intertemporalna zawarta w art.11 ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2000 r. (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 1885/07).

"Przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie stosownych upoważnień w zakresie, w jakim nie są z nią sprzeczne, jednak nie dłużej niż przez 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, to wykładnia tego przepisu intertemporalnego nie jest możliwa bez odniesienia się do pozostałych przepisów ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody w tym jej art.7. Stosownie do jego brzmienia parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, pomniki przyrody utworzone na podstawie dotychczasowych przepisów stają się parkami krajobrazowymi, obszarami chronionego krajobrazu, pomnikami przyrody w rozumieniu ustawy zmieniającej. Jeżeli tak to oczywistym jest, że ww. formy ochrony przyrody zachowały swój byt prawny. (wyrok NSA z dnia 1 października 2008 r., II OSK 371/08)

E. Nie można uznać zarzutu równoczesnego obowiązywania dwóch rozporządzeń dotyczących Przemęckiego Parku Krajobrazowego. Niebezpieczeństwu takiemu zapobiega jedna z najstarszych i najczęściej przywoływanych przez prawników reguł wykładni lex posterior derogat legi priori (przepis późniejszy uchyla przepis wcześniejszy).

Natomiast trafnie skarga kasacyjna wskazuje, że milczące akceptowane przez Sąd braku przepisów derogacyjnych w zaskarżonym rozporządzeniu Wojewody Wielkopolskiego jest sprzeczne z § 40 ust.1 w związku z § 132 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz.908).

F. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art.185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 P.p.s.a.