Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 657/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11f ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. W. i E. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]kwietnia 2014 r. nr 34/14 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga A. W. i E. W. na decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Prezydent Miasta R. (zwany dalej: "Prezydent", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., zwana dalej: "specustawą drogową") oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w R. z dnia [...] kwietnia 2012 r.:

1) zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla dróg gminnych – "Budowa dróg publicznych gminnych: przedłużenie ulicy O. (bulwar północno-zachodni) oraz połączenie ulicy P. z ulicą J. (bulwar południowo-wschodni)", wg kat. IV, XXV i XXVI; 2) zatwierdził projekt podziału nieruchomości na potrzeby powyższej inwestycji, wykonany przez geodetę uprawnionego J. M. wskazując, że mapa z projektem podziału w skali 1:1000 (3 sztuki) wraz z wykazem zmian danych gruntowych stanowią załącznik do niniejszej decyzji. W decyzji został zawarty wykaz działek ewidencyjnych powstałych w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości, z jednoczesnym wyjaśnieniem zastosowanych w wykazie oznaczeń, z których wynika, które działki uległy podziałowi, które z powstałych po podziale działek zostały w całości przeznaczone pod inwestycję. Wskazano jednocześnie, iż działki oznaczone tłustym drukiem stają się z mocy prawa własnością Gminy Miasta R., za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji; 3) zatwierdził projekt budowlany "Budowa dróg publicznych gminnych: przedłużenie ulicy O. (bulwar północno-zachodni) oraz połączenie ulicy P. z ulicą J. (bulwar południowo-wschodni)"; 4) nakazał i zezwolił na przebudowę istniejącej sieci uzbrojenia terenu oraz przebudowy innych dróg zgodnie z zatwierdzonym niniejszą decyzją projektem budowlanym na działkach, będących poza liniami rozgraniczenia drogi, o numerach ewidencyjnych wymienionych w punkcie 4 decyzji.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji podał, iż przedmiotem inwestycji jest przebudowa dróg gminnych - przedłużenie ulicy O. (bulwar północno-zachodni) oraz połączenie ulicy P. z ulicą J. (bulwar południowo-wschodni) w R. wraz z przebudową: kanalizacji deszczowej i sanitarnej oraz budową oświetlenia ulicznego. Klasa drogi L Ulica zlokalizowana jest w centralnej części R. Określono wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, wskazując, iż przedmiotem inwestycji jest przedłużenie ulicy O. (droga publiczna gminna), która łączy się od strony północnej z ulicą O. (droga publiczna powiatowa) oraz połączenie ulicy P. z ulicą J., które łączyć będzie dwie drogi publiczne gminne tj. od wschodu z ulicą P., zaś od zachodu z ulicą J. Wskazano, iż linie rozgraniczające teren inwestycji zostały przedstawione na rysunku zagospodarowania terenu w skali 1:500 projektu budowlanego. Jako warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa wskazano, iż inwestycja nie kwalifikuje się do kategorii przedsięwzięć, które wymagałoby uzyskania decyzji środowiskowej zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397). [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011r. oraz decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011r. pozwolił na przeprowadzenie ww. zamierzenia inwestycyjnego pod warunkiem, że inwestor zabezpieczy nadzór archeologiczny. Dodano, iż na terenie obejmującym przedmiotowe zadanie nie zachodzi konieczność realizacji warunków wynikających z potrzeb obronności państwa. Odnośnie wymagań dotyczących uzasadnionych interesów osób trzecich organ I instancji podniósł, iż planowana inwestycja winna zapewniać poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W odniesieniu do podziału nieruchomości wskazano, że stosownie do art. 12 ust. 4 specustawy drogowej z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stanie się ostateczna, nieruchomości wymienione w osnowie niniejszej decyzji w punkcie 2 i oznaczone tłustym drukiem stają się z mocy prawa własnością odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji. Termin wydania nieruchomości, zgodnie z art. 16 ust. 2 specustawy drogowej, określono na 130 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Wojewoda [...] (zwany dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 11d ust.1 specustawy drogowej, po rozpatrzeniu odwołań: A. i E. W. (zwani dalej: "skarżący"), M. i A. R. orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

Uzasadniając ww. rozstrzygniecie organ odwoławczy podał, iż o przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązania lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Z tych względów ocena organu odwoławczego, co do prawidłowości zamierzonej lokalizacji inwestycji ogranicza się wyłącznie do analizy pod względem zgodności z prawem przedstawionego przez wnioskodawcę wariantu. Wojewoda podniósł, iż analizując zastrzeżenia skarżących odnośnie braku realizacji zjazdów w związku z planowaną inwestycją, wystąpił do organu I instancji o przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie, czy przed podziałem działek istniały legalne zjazdy do nieruchomości należących do skarżących oraz czy bulwar południowo-wschodni zostanie zaliczony do którejś kategorii dróg publicznych. W odpowiedzi na powyższe Prezydent przekazał pisemne wyjaśnienia zarządcy drogi dotyczące dojazdów do nieruchomości skarżących. Z informacji tej wynika, iż: 1) do działki nr [...] położonej przy ulicy O./M. brak istniejącego zjazdu z ulicy O., brama wjazdowa do posesji zlokalizowana jest od strony ulicy M.; 2) do działki nr [...] położonej przy ul. O. brak istniejących urządzonych zjazdów z ulicy O., w ogrodzeniu od strony ww. ulicy zlokalizowane są dwie bramy wjazdowe, dojazd do działki odbywa się od strony ulicy R.; 3) do działek nr [...], [...], [...] położonych w rejonie bulwaru południowo-wschodniego tj. połączenia ulicy P. z ulicą J. nie istniały przed podziałem zjazdy, gdyż ww. bulwar wytyczony został po nowym śladzie w terenie, który uprzednio nie stanowił drogi; 4) do działki nr [...] położonej w rejonie bulwaru północno-zachodniego tj. przedłużenia ulicy O. nie istniał zjazd przed podziałem z uwagi, iż ww. bulwar na tym odcinku został wytyczony po nowym śladzie w terenie, który uprzednio nie stanowił drogi.

Odnosząc się do zastrzeżeń skarżących dotyczących działki nr [...] podzielonej na działki nr [...], [...] i [...] dotyczących braku dojazdu do ww. działek nie przejętych pod drogę po podziale, organ odwoławczy wskazał, że z pisma Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji wynika, iż do działki nr [...] przed podziałem nie istniały zjazdy z uwagi na fakt, iż powyższy teren nie stanowił uprzednio drogi. Wskazał, że za zjazd w rozumieniu art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz.115, zwana dalej: "u.d.p."), może być uznany nie każdy dojazd urządzony przez właścicieli czy użytkowników nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko ten, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą. Bezpośredni dostęp do drogi publicznej określa zarządca drogi w decyzji o lokalizacji zjazdu. O bezpośrednim dostępie do drogi publicznej nie przesądza bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji z drogą publiczną, ale zagwarantowana prawnie zgoda zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na teren inwestycji. Zarządca ma obowiązek odtworzenia zjazdów do spornych nieruchomości wyłącznie w przypadku, gdy przed podziałem istniały zjazdy wybudowane po uzyskaniu stosownej decyzji administracyjnej. Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Jedynie w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Wyjaśnił także, iż bulwar północno-wschodni po wybudowaniu zostanie zaliczony do kategorii dróg gminnych co uzasadnia zastosowanie trybu wynikającego ze specustawy drogowej.

Odnosząc się do zarzutu skarżących w zakresie naruszenia konstytucyjnego prawa własności Wojewoda wskazał, że stosownie do Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 333/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi skarżących orzekł w pkt 1 o uchyleniu zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymuje w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], znak [...] w punkcie IV w części dotyczącej ochrony uzasadnionych interesów właścicieli podlegającej podziałowi działki nr [...] w zakresie dostępu do drogi publicznej powstałych w wyniku podziału działek nr [...] i nr [...].

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez Sąd, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.). Sąd wskazał, że skoro przedmiotowe postępowanie toczy się w oparciu o przepisy specustawy drogowej, to regulacja ta ma charakter szczególny w stosunku do u.d.p. Skarżący w odwołaniu wyraźnie wskazali na kwestionowanie przez nich zapisów punktu IV decyzji organu I instancji i podstawę prawną zapisu tego punktu wynikającą z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zatem jak wskazał Sąd nie ulega wątpliwości, iż uzasadnione interesy osób trzecich obejmują zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zapis taki znalazł się także w punkcie IV decyzji organu I instancji. Tymczasem organ odwoławczy rozpoznając odwołanie ograniczył się do oceny prawidłowości nie zaprojektowania zjazdów do działek nr [...] i nr [...], powstałych w wyniku podziału działki [...], w kontekście zapewnienia tym działkom dostępu do drogi publicznej w myśl art. 11 f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. Wyjaśnienie tych kwestii jest niezbędne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Podał, iż z powoływanej przez organ odwoławczy informacji wynika, iż działka nr [...] nie posiadała zjazdu, gdyż projektowany bulwar na tym odcinku został wytyczony po nowym śladzie w terenie, który uprzednio nie stanowił drogi. W tej sytuacji zastosowanie wyłącznie art. 29 ust. 2 u.d.p., uzależniającego budowę zjazdu przez zarządcę drogi, o ile taki zjazd istniał, nie jest prawidłowe. Zgodnie bowiem z treścią art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej konieczne jest zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Tym samym niezbędne jest wyjaśnienie położenia działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...], pozostających we własności skarżących, względem drogi publicznej i dokonanie oceny prawidłowości decyzji organu I instancji z zapisem art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. Wskazał nadto na brak odniesienia się Wojewody do zawartych w odwołaniu zarzutów procesowej natury, z oceną co do tego, czy istotnie wystąpiły oraz ich ewentualnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd zalecił organowi odwoławczemu odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania, z uwzględnieniem wywodów zawartych w niniejszym uzasadnieniu i rozstrzygnięcie sprawy w zależności od dokonanych ustaleń, zgodnie z katalogiem rozstrzygnięć organu odwoławczego przewidzianych w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], znak: [...] w punkcie IV w części dotyczącej ochrony uzasadnionych interesów właścicieli podlegającej podziałowi działki nr [...] w zakresie dostępu do drogi publicznej powstałych w wyniku podziału działek nr [...] i [...].

Uzasadniając decyzję Wojewoda podał, iż zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Uzasadniony interes osób trzecich, o którym mowa w ww. przepisie to interes prawny, nie zaś interes faktyczny. Podstawę materialnoprawną ochrony praw osób trzecich w postępowaniu administracyjnym w zakresie dostępu do dróg stanowi art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013, poz. 1409), zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Orzekający w ww. zakresie organ zobowiązany jest do oceny, czy zidentyfikowany interes danej osoby jest na tyle uzasadniony, aby podlegał ochronie w sposób wymagający szczególnego określenia w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przy czym źródłem ochrony tego interesu musi być obowiązujące prawo, a jego ochrona nie może mieć charakteru subiektywnego.

Następnie Wojewoda ocenił, że tak określonego interesu prawnego skarżący nie posiadają. Powoływany przez skarżących brak dostępu do działki przez projektowaną ulicę Odrzańską nie może stanowić o naruszeniu ich interesu prawnego, bowiem z jakiejkolwiek normy obowiązującego prawa nie wynika, aby zapewnienie dostępu do drogi publicznej miało polegać na dostępie do drogi w konkretny sposób, czy też do określonej drogi publicznej.

Wskazał, iż w celu ustalenia dostępu do drogi publicznej działek [...] i [...] wystąpił do zarządcy drogi o wyjaśnienie ww. kwestii. Z odpowiedzi Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji z dnia [...] kwietnia 2014 r. wynika, że skarżący posiadają dostęp do działki nr [...] pozostającej w ich władaniu. Dostęp do tej działki może odbywać się poprzez działkę nr [...] zajętą pod chodnik oraz działkę nr [...] (stanowiącą własność skarżących) przylegającą do ulicy G. Z kolei działka nr [...] - zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie utworzenia Parku Kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy Stary R." - zlokalizowana jest w strefie A. Jak wynika z treści ww. uchwały, strefa A nie może być zagospodarowana zabudową kubaturową jak również nie może być tam prowadzona żadna działalność gospodarcza, w związku z tym zarządca drogi nie widzi zasadności wyznaczania dojazdu, ponieważ działka stanowi rezerwę terenu pod Park.

Podkreślił, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Zwrócił uwagę, że oceniając to czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycje drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

Jednocześnie Wojewoda uznał, że skoro roszczenia skarżących sprowadzają się do żądania zapewnienia innego dostępu do ich działki nr [...], niż ten istniejący (poprzez działkę nr [...], stanowiącą ich własność) to stanowią one próbę wykazania posiadania interesu faktycznego, który nie podlega ochronie prawnej na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. Stwierdził zatem, że w sprawie nie doszło do naruszenia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu przepisów administracyjnych, skoro poprzez wydanie zaskarżonej decyzji nieruchomość skarżących nr [...] nie została pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Ponadto skarżący mogą wystąpić o zgodę zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na teren działki [...].

Podkreślił nadto, iż art. 13 ust. 3 specustawy drogowej, w przypadku gdy przejęta pod budowę drogi część nieruchomości nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania - daje możliwość skarżącym, do wystąpienia na drogę postępowania cywilnego z roszczeniem o zobowiązanie zarządcy drogi do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości.

W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Uzasadniając złożony środek zaskarżenia skarżący podali, że orzekając w sprawie Wojewoda nie zastosował się do wiążącego go wyroku Sądu z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt SA/WA 333/13. Za chybioną uznali argumentację organu odwoławczego, iż zapewnienie dojazdu do działki [...] nie jest możliwe z uwagi na fakt, iż taki dojazd nie istniał przed podziałem działki. Wskazali w tym zakresie, że podobne podjazdy przewidziano w planie dla sąsiadujących działek [...] i [...]. Powyższe narusza konstytucyjną zasadą równości wobec prawa nakazującą, aby prawo w podobny sposób traktowało osoby znajdujące się w podobnej sytuacji.

Skarżący wskazali na naruszenie w prowadzonym przez organy postępowaniu art. 7 i art. 8 k.p.a., art. 9, w zakresie wyjaśniania stanu faktycznego i prawnego sprawy, stosowanych środków dowodowych oraz informowania stron.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację przedstawioną

w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 333/13 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w części, w której utrzymuje ona w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], znak [...] w punkcie IV w części dotyczącej ochrony uzasadnionych interesów właścicieli podlegającej podziałowi działki nr [...] w zakresie dostępu do drogi publicznej powstałych w wyniku podziału działek nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie (tu: decyzja) były przedmiotem zaskarżenia. W wyroku z dnia 10 grudnia 2013 r. Sąd za niezbędne uznał wyjaśnienie położenia działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...], pozostających we własności skarżących, względem drogi publicznej i dokonanie oceny prawidłowości decyzji organu I instancji z zapisem art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. Wskazał nadto na brak odniesienia się Wojewody do zawartych w odwołaniu zarzutów natury procesowej, z oceną co do tego, czy istotnie wystąpiły oraz ich ewentualnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd zalecił organowi odwoławczemu odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania, z uwzględnieniem wywodów zawartych w niniejszym uzasadnieniu i rozstrzygnięcie sprawy w zależności od dokonanych ustaleń, zgodnie z katalogiem rozstrzygnięć organu odwoławczego przewidzianych w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a.

Analizując zaskarżoną decyzję w kontekście przytoczonych wyżej wytycznych wyroku, Sąd stwierdza, że ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda uwzględnił ocenę prawną i wskazania sformułowane w wydanym w sprawie orzeczeniu z dnia 10 grudnia 2013 r.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy specustawy drogowej. W świetle tej regulacji decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej winna zawierać rozstrzygnięcia od ustalenia lokalizacji inwestycji drogowej do zatwierdzenia projektu budowlanego, pełniąc funkcję pozwolenia na budowę (art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958). Szczególność tej ustawy polega przede wszystkim na tym, iż ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej jako inwestycji liniowej, przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną procedurę, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącą podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej. Kumulacja kilku postępowań administracyjnych skutkuje wydaniem jednego rozstrzygnięcia administracyjnego, w którym następuje skonkretyzowanie lokalizacji inwestycji, wydzielenie geodezyjne i prawne obszaru, mającego być zajętym pod przyszłą drogę publiczną oraz ocena technicznego projektu budowy drogi, kończąca się zawartym w tym samym rozstrzygnięciu pozwoleniem na wykonywanie robót budowlanych. Specustawa drogowa stanowi zbiór norm proceduralnych służących zastosowaniu norm materialnoprawnych określonych w odrębnych aktach prawnych, mających znaczenie dla dopuszczalności zrealizowania inwestycji drogowej w określonym miejscu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2011 r., VIII SA/Wa 1006/10, publ. CBOSA).

Badając legalność zaskarżonej decyzji – w zakresie dotyczącym ochrony uzasadnionych interesów właścicieli podlegającej podziałowi działki nr [...] w zakresie dostępu do drogi publicznej powstałych w wyniku podziału działek nr [...] i nr [...] w kontekście specustawy drogowej, Sąd nie stwierdził aby zaskarżona decyzja naruszała interes prawny skarżących w sposób niezgodny z prawem. Żaden przepis prawa materialnego nie upoważnia ich bowiem do żądania od inwestora dokonującego przebudowy drogi publicznej (a co za tym idzie, również od organu zatwierdzającego projekt budowlany dotyczący takiej inwestycji) zlokalizowania zjazdów konkretnie przy ich działkach.

Zauważyć w tym miejscu należy, że zatwierdzony decyzją organu I instancji projekt budowlany przewiduje zjazdy, jednak nie w miejscach oczekiwanych przez skarżących. Roszczenia skarżących sprowadzające się do żądania zapewnienia zjazdów bezpośrednio z nowo wydzielonych działek [...] i [...] (powstałych z podziału działki [...]), stanowią zatem w istocie próbę wykazania posiadania interesu faktycznego, który nie podlega ochronie prawnej na podstawie przywoływanego przez nich art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. Tak sformułowany interes faktyczny skarżących jest analogiczny z interesem każdej innej osoby, na której funkcjonowanie w życiu codziennym będzie miała wpływ realizacja przedmiotowej inwestycji. Uznanie, jak chcieliby skarżący, że ochronie przewidzianej w powyżej powołanym przepisie podlegać winien interes faktyczny osób trzecich, mogłoby prowadzić do paraliżu inwestycji związanych z realizacją dróg publicznych, nie zaś do zapewnienia poszanowania praw, które są zagrożone w związku z planowaną inwestycją. Należy mieć przy tym na uwadze okoliczność, iż skarżący mają zapewniony dostęp do działki [...] przez działkę [...] (chodnik) oraz stanowiącą ich własność działkę [...] przylegającą do ulicy G. Natomiast wydzielenie zjazdu do działki [...] nie jest prawnie możliwe z uwagi na położenie tej nieruchomości na terenie, który zgodnie z uchwałą rady miejskiej nie podlega jakiejkolwiek zabudowie kubaturowej.

Reasumując stwierdzić należy, że skoro zgłaszane przez skarżących żądania dotyczące wybudowania zjazdów z działki [...] i [...] nie znajdują oparcia w przepisach prawa materialnego, to w sprawie nie doszło do naruszenia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu przepisów administracyjnych. Zgodnie bowiem z art. 11e specustawy drogowej, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Organ orzekający może więc korygować w prowadzonym postępowaniu oraz w wydanej decyzji projektowane zamierzenie inwestycyjne o kształcie określonym we wniosku jedynie wtedy, gdy będzie go uprawniał do tego przepis obowiązującego prawa i to w sposób nakazujący ustalenie takich okoliczności lub parametrów inwestycji drogowej, które są wiążące niezależnie od przyjętych we wniosku.

Jak prawidłowo wskazał Wojewoda, organy wydające decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są uprawnione i zarazem zobowiązane jedynie do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę. Nie mogą natomiast dokonywać oceny słuszności, racjonalności lub opłacalności zamierzenia inwestycyjnego wnioskowanego przez inwestora. W szczególności, organy orzekające nie mogą odmówić wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej, jeżeli wersja ta nie narusza obowiązującego prawa. Tylko bowiem stwierdzenie przez organy orzekające, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa (normę wynikającą z określonych przepisów prawa), zobowiązuje te organy do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. Taka odmowa dla przykładu następuje w przypadku, gdy z przeprowadzonej w trakcie postępowania o wydanie decyzji oceny oddziaływania na środowisko okaże się, że projektowana inwestycja może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie są spełnione przesłanki określone w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody – Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm. (tak Marian Wolanin w: "Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2009, str. 125). O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca), to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji. Stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Organy, a w konsekwencji i Sąd, rozpoznający skargę na decyzję lokalizacyjną, mogą jedynie zbadać zgodność z prawem rozwiązań decyzji i taka ocena przeprowadzona w sprawie niniejszej wypada pozytywnie. Ten kierunek orzecznictwa, w który wpisuje się również wyrok wydany w niniejszej sprawie, można uznać za dominujący (vide wyroki: WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2006 r., IV SA/Wa 638/06, WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 46/07, WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2008 r., I SA/Wa 323/08, WSA w Poznaniu z dnia 9 czerwca 2009 r., IV SA/Po 130/09, WSA w Szczecinie z dnia 16 września 2010 r., II SA/Sz 563/10, WSA w Białymstoku z dnia 16 grudnia 2010, II SA/Bk 309/10, wszystkie opublikowane w CBOSA).

Odnosząc się zaś do zarzutu skargi dotyczącego urządzenia zjazdu dla działek oznaczonych nr [...] i [...], stwierdzić należy, iż zarządca drogi ustala jej przebieg i zjazdy, organ orzekający Wojewoda, a także Sąd nie mają wpływu na ustalenie zjazdu przewidzianego w projekcie. Nie ulega wątpliwości, iż skarżący mogą wystąpić indywidualnie do zarządcy drogi o ustalenie zjazdu, wskazując stosowne argumenty i cel takiego zjazdu.

Sąd ocenił nadto, iż przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy dopełnił obowiązku informowania skarżących o podejmowanych w celu jej wyjaśnienia czynnościach – wystąpieniu do zarządcy drogi o udzielenie informacji co do możliwości zapewnienia zjazdu z projektowanej ulicy O. do działek [...] i [...], ewentualnie wskazania innego rozwiązania gwarantującego skarżącym dostęp do tych nieruchomości.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.