Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 594/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6, 75, 64, 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki ( spr.), Sędzia WSA Grzegorz Antas, asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 780 zł (słownie siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2021 r., znak [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w W. (dalej: "organ"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144, art. 261 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu zażalenia B. R. z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA") na postanowienie z [...] września 2020 r. Dyrektora Zarządu Zlewni w R. Państwowego Gospodarstwa W. (dalej: "organ I instancji"), znak: [...] - umorzył postępowanie odwoławcze.

Uzasadniając decyzje organ wyjaśnił, że pismem z 20 września 2019 r. GDDKiA wystąpił do organu I instancji o udzielenie pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne obejmujące odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z istniejącego systemu kanalizacji deszczowej stanowiącej odwodnienie terenu zlewni drogi krajowej nr 12 w miejscowości P. od km [...]+[...] do km [...]+[...] do urządzeń wodnych tj. rowu przydrożnego lewostronnego drogi krajowej nr [...] za pośrednictwem ośmiu wylotów W1-W8 oraz do rowu przydrożnego prawostronnego ww. drogi za pośrednictwem dwóch wylotów W9 i W10 zlokalizowanych na terenie P., pow. p., woj. M.

Pismem z 29 listopada 2019 r. organ I instancji wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia operatu wodnoprawnego w zakresie określenia łącznej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do odbiorników tj. rowu prawo i lewostronnego drogi krajowej nr [...]. Jednocześnie organ I instancji wezwał wnioskodawcę do przedłożenia potwierdzenia uiszczenia opłaty za wydanie pozwoleń wodnoprawnych.

W odpowiedzi, wnioskodawca przy piśmie z 12 grudnia 2019 r., uzupełnił operat wodnoprawny o brakujące ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do odbiorników i potwierdzenie wniesionej opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Jednocześnie poinformował organ I instancji, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 6 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/ Rz 10/19 stwierdził, że "udzielenie w jednej decyzji administracyjnej co najmniej dwóch jednorodzajowych pozwoleń wodnoprawnych, nie rodzi obowiązku poniesienia więcej niż jednej opłaty z tego tytułu (...)".

Organ I instancji, na podstawie art. 261 § 2 k.p.a., pismem z 4 lutego 2020 r., ponownie wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o brakującą opłatę za wydanie pozwoleń wodnoprawnych i poinformował, iż uzupełnienie wniosku o brakującą opłatę jest konieczne dla rozpoznania zawartego w nim żądania, a jeżeli w wyznaczonym terminie należności nie zostaną uiszczone, organ ma obowiązek zastosować art. 261 § 2 i 3 k.p.a., tzn. wydać podlegające zaskarżeniu postanowienie o zwrocie podania.

Wnioskodawca pismem z 28 lutego 2020 r. poinformował organ I instancji, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 995/19 stwierdził, że "wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne podlega jednej opłacie". Zdaniem GDDKiA, mnożenie opłat ze względu na fakt, że wody opadowe lub roztopowe odprowadzane są z drogi krajowej przy pomocy większej ilości wylotów do różnego rodzaju odbiorników oraz w różnej ilości jest bezzasadne i niezgodne z ustawą Prawo wodne.

Postanowieniem z [...] września 2020 r. organ I instancji zwrócił przedmiotowy wniosek i wyjaśnił, że opłata za wydanie wnioskowanych pozwoleń wodnoprawnych na usługę wodną powinna być dołączona do wniosku w wysokości 442,68 zł, gdyż wody opadowe i roztopowe odprowadzane będą w różnej ilości do dwóch odrębnych odbiorników. Ponadto wyjaśnił, iż podanie podlegało zwrotowi w związku z nieuiszczeniem przez wnioskodawcę należności.

Na to postanowienie zażalenie do organu wniósł GDDKiA podnosząc, że zostało wydane z naruszeniem art. 7a § 1 oraz art. 261§ 2 k.p.a., a także art. 35 ust. 3 pkt 7 w zw. z art. 398 pkt 1 oraz art. 398 ust. 4 i ust. 9 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2017r. Prawo wodne przez błędne ich zastosowanie oraz nie rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 398 ust. 4 ustawy Prawo wodne, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżący nie uiścił w wyznaczonym terminie wymaganej opłaty za wydanie dwóch pozwoleń wodnoprawnych.

Organ stwierdził, że zażalenie wniósł podmiot - pełnomocnik nieposiadający przymiotu strony, ponieważ nie udokumentował swojego umocowania do reprezentowania mocodawcy w przedmiotowej sprawie i w związku z powyższym umorzył postępowanie odwoławcze. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie do decyzji przysługuje stronie. Organ odwoławczy ma więc obowiązek zbadania, czy odwołanie pochodzi od podmiotu posiadającego status strony w danym postępowaniu. Z powyższego obowiązku nie zwalnia organu odwoławczego wymienienie w rozdzielniku decyzji osoby wnoszącej odwołanie i doręczenie jej tej decyzji. Bycie stroną postępowania administracyjnego jest bowiem cechą materialnoprawną i istnieje niezależnie od tego, czy organ orzekający w sprawie doręczył stronie decyzję, czy też nie.

W rozpatrywanym przypadku zażalenie na postanowienie z [...] października 2020 r. organu I instancji dotyczące zwrotu wniosku z 14 sierpnia 2019 r. GDDKiA złożył B.R. p. o. Zastępca Dyrektora Oddziału ds. Inwestycji Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie działalności Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Do zażalenia skarżący nie dołączył pełnomocnictwa do występowania w imieniu mocodawcy.

W związku z powyższym organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. pismem z 4 listopada 2020 r., wezwał stronę do uzupełnienia zażalenia o brakujący oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa udzielonego przez GDDKiA. B.R. przy piśmie z 8 grudnia 2020 r. przekazał kopie brakujących pełnomocnictw tj.:

1. Pełnomocnictwo udzielone B. R. p.o. Zastępca Dyrektora Oddziału ds. Inwestycji Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad przez J. W. p.o. Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad;

2. Pełnomocnictwo udzielone J. W. p.o. Dyrektorowi Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad przez T. Ż. p.o. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad,

- potwierdzone za zgodność z oryginałem przez A. B. p.o. Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.

Powyższe uzupełnienie w dalszym ciągu nie wypełniało zobowiązań nałożonych na skarżącego art. 33 § 3 k.p.a., w związku czym organ 22 grudnia 2020 r., ponownie wezwał stronę do uzupełnienia zażalenia, opisując stwierdzone nieprawidłowości w przekazanych dokumentach i poinformował, że kwestie poświadczeń dokumentów reguluje art. 96 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2017 r., poz. 2291), z którego wynika, że poświadczenia zgodności odpisu z okazanym dokumentem dokonuje notariusz, a zatem tylko notarialne poświadczenie zgodności może wypełnić ustawowy wymóg urzędowego poświadczenia. Ponadto pouczył B. R., że nieuzupełnienie wniosku w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, spowoduje umorzenie postępowania odwoławczego.

Organ przytoczył treść art. 44 § 1 i 42 i 43 § 1 k.p.a., stwierdzając, że listonosz próbował 30 grudnia 2020 r. dostarczyć B. R. przesyłkę, ale odbiorcy nie było pod wskazanym adresem. Dlatego też listonosz zostawił datowane na 30 grudnia 2020 r. awizo (mieszkanie zamknięte). Przesyłka nie została odebrana i awizowano ją powtórnie 7 stycznia 2021 r. Operator pocztowy przechowywał przedmiotowe pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej tj. do 14 stycznia 2021 r.

W myśl art. 44 § 3 k.p.a. jeśli strona nie odbierze przesyłki w ciągu 14 dni od dnia dostarczenia pierwszego awiza, uznać należy, że została ona doręczona prawidłowo. Zgodnie z dokumentacją pocztową B. R. odebrał wezwanie 14 stycznia 2021 r. Zatem miał 7 dni, licząc od dnia odebrania wezwania tj. od 15 stycznia 2021 r. na uzupełnienie przedmiotowego zażalenia tj. do 21 stycznia 2021 r. Jednak do dnia dzisiejszego nie wpłynęły brakujące dokumenty. W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji postanowienia.

Zdaniem organu decyzja jest zgodna z art. 144 k.p.a., a odpowiednie zastosowanie ma art. 138 k.p.a. regulujący rodzaje decyzji odwoławczych.

Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, który pismem swego pełnomocnika, datowanym na [...] marca 2021 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając ją w całości. Decyzji zarzucił: "naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

1. Art. 33 § 3 k.p.a. w zw. z art. 76a § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie braków formalnych zażalenia w związku z przedłożeniem urzędowo poświadczonego ciągu pełnomocnictw Pana B. R., podczas gdy przedłożony ciąg pełnomocnictw wypełniał dyspozycję naruszonych przepisów, co skutkowało bezpodstawnym i nieuzasadnionym umorzeniem postępowania,

2. Art. 44 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie fikcji doręczenia w przypadku, gdy wezwanie do usunięcia braków formalnych zażalenia zostało skierowane na niewłaściwy adres pełnomocnika Skarżącego, co skutkowało bezpodstawnym i nieuzasadnionym umorzeniem postępowania,

3. Art. 64 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wezwania Skarżącego, w sytuacji dostrzeżenia braków legitymacji pełnomocnika Skarżącego, co skutkowało bezpodstawnym i nieuzasadnionym umorzeniem postępowania,

4. Art. 138 § 1 pkt 3) k.p.a. poprzez umorzenie postępowania pomimo stwierdzenia, że braki formalne zażalenia nie zostały uzupełnione, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a. na skutek jego niezastosowania".

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i "przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania", zasądzenie kosztów postępowania i "rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym".

Uzasadniając skargę pełnomocnik wyjaśnił, że błędnym wymogiem organu umożliwiającym nadanie sprawie biegu było przedłożenie notarialnie poświadczonego odpisu ciągu pełnomocnictw. Do zażalenia z 8 października 2020 r. został załączony urzędowo poświadczony ciąg pełnomocnictw dla B. R. Zastępcy Dyrektora [...] Oddziału GDDKiA, do występowania w imieniu GDDKiA m.in. przed organami administracji publicznej.

Mimo to organ uznał, że pełnomocnictwo w tak przedstawionej formie nie wyczerpuje hipotezy art. 33 § 3 k.p.a. i kolejnymi pismami wzywał pełnomocnika do uzupełnienia braku formalnego poprzez przedłożenie oryginału albo notarialnie poświadczonego odpisu pełnomocnictwa. Organ pominął jednak, że stosownie do treści art. 33 § 3 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony.

Istoty urzędowego poświadczenia należy upatrywać w treści art. 76a § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, jeżeli dokument znajduje się w aktach organu lub podmiotu, o którym mowa w art. 76 § 1 lub 2 k.p.a., wystarczy przedstawić urzędowo poświadczony przez ten organ lub podmiot odpis lub wyciąg z dokumentu. Oznacza to, że urzędowe poświadczenie, to poświadczenie przez upoważnionego pracownika organu, że dany odpis dokumentu jest zgodny z dokumentem, który znajduje się w posiadaniu tego organu.

Ciąg pełnomocnictw B. R. do występowania w imieniu GDDKiA stanowią dokumenty urzędowe, o których mowa w art. 76 k.p.a. Zostały one bowiem sporządzane na potrzeby właściwego realizowania ustawowych obowiązków przez organ państwowy, a przy tym w granicach jego właściwości i w formie wyznaczonej przez prawo. Nie ulega przy tym wątpliwości, że znajdują się w posiadaniu organu bowiem umożliwiają mu prawidłowe funkcjonowanie.

Jeżeli zatem urzędowe poświadczenie obejmuje podpis pracownika, datę i oznaczenie miejsca sporządzenia poświadczenia (art. 76 § 2b k.p.a.), to niewątpliwie załączony do akt sprawy ciąg pełnomocnictw, poświadczony za zgodność z oryginałem przez umocowanego do tego pracownika [...] Oddziału GDDKiA, wyczerpuje formę pełnomocnictwa, o którym mowa w art. 33 § 3 k.p.a.

Oznacza to, że przedkładając tak poświadczony za zgodność z oryginałem ciąg pełnomocnictw skarżący zrealizował wymogi formalne określone w przepisach procedury administracyjnej, co w konsekwencji deprecjonowało wezwania organu w tym względzie. Organ w sposób bezpodstawny, powołując się na uchybienia formalne, odmówił sprawie nadania właściwego biegu, co skutkowało naruszeniem art. 33 § 3 k.p.a.

Organ w sposób błędny zastosował art. 44 § 1 k.p.a. i przyjął fikcję doręczenia w sytuacji, gdy korespondencja została skierowana na niekompletny adres pełnomocnika skarżącego. Organ zaadresował bowiem wezwanie do pełnomocnika na adres M. [...], [...] W., pomimo wskazania przez pełnomocnika adresu do korespondencji, tj. GDDKiA Oddział w W. ul. M. [...], [...] W. Pod adresem M. [...] w W. znajduje się kilka budynków, w tym jeden budynek biurowy, w którym znajduje się nie tylko siedziba [...] Oddziału GDDKiA, lecz również kilkanaście innych instytucji, w tym w szczególności kancelarii prawnych. Określenie zatem adresata imieniem i nazwiskiem pełnomocnika, a przy tym poprzedzenie tego wyłącznie adresem ul. M. [...] w W. nie mogło doprowadzić do skutecznego doręczenia wezwania pełnomocnikowi skarżącego.

Ma to szczególne znaczenie bowiem w przypadku błędnego zaadresowania pisma nie jest dopuszczalne zastosowanie fikcji doręczenia (postanowienie SN z 6 kwietnia 2000 r., III RN 141/99, OSNAPiUS 2001, nr 1, poz. 6; wyrok WSA w Warszawie z 29 marca 2007 r., VI SA/Wa 38/07, LEX nr 335153; wyrok NSA z 6 lutego 2008 r., II OSK 1983/06, LEX nr 467131).

Niezależnie od powyższych uchybień, art. 64 § 2 k.p.a. jasno stanowi, że w przypadku nieuzupełnienia braku formalnego w wyznaczonym terminie, tak wywiedzione podanie podlega zwrotowi. Natomiast w przypadku nieusunięcia przez nieprofesjonalnego pełnomocnika braku formalnego przez przedłożenie prawidłowego pełnomocnictwa do reprezentowania odwołującego się, konieczne jest wezwanie samego odwołującego się o podpisanie odwołania. Temu obowiązkowi jednak organ uchybił.

Gdyby organ prawidłowo zastosował art. 64 § 2 k.p.a., a brak formalny nie zostałby usunięty, to rolą organu było zwrócenie zażalenia, a nie umorzenie postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Umorzenie postępowania na tej podstawie jest możliwe tylko wówczas, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Przedmiot sprawy istnieje bowiem nawet w sytuacji, gdy organ dostrzeże braki formalne zażalenia, a szczególnie, gdy spostrzeżenia organu w zakresie tych braków są wadliwe, co obrazuje niniejsza skarga.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja naruszała prawo w sposób opisany poniżej, a skarga z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu wyroku była zasadna.

1. Jak słusznie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, organ odwoławczy wydaje decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. wówczas, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, jak i wtedy, gdy bezprzedmiotowość postępowania nastąpiła już po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji, np. w przypadku utraty mocy obowiązującej przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną jej wydania (w razie braku odmiennych przepisów przejściowych). Natomiast przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego. W zasadzie są to dwie sytuacje: skuteczne cofnięcie odwołania oraz stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nadto, organ odwoławczy umarza postępowanie odwoławcze, jeżeli w toku postępowania na skutek zmiany przepisów określających właściwość instancyjną organ ten przestał być właściwy do rozpoznania odwołania od zaskarżonej decyzji" (wyrok z 18 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2968/17, CBOSA).

Należy ponadto wyjaśnić, że stwierdzenie przez organ II instancji podmiotowej bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego może doprowadzić albo do orzeczenia o niedopuszczalności odwołania lub zażalenia, albo o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. To pierwsze rozstrzygnięcie może nastąpić jedynie wtedy, gdy ze złożonego odwołania (zażalenia) wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący nie jest stroną postępowania. Organ odwoławczy prowadzi jednak postępowanie administracyjne tak, jakby był organem I instancji (art. 15 k.p.a.), co oznacza, że ustalając interes prawny podmiotu wnoszącego środek zaskarżenia, powinien podjąć czynności dowodowe w postępowaniu wyjaśniającym, z zapewnieniem udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie drugoinstancyjne, a dopiero w razie, gdy ustali, że podmiot wnoszący odwołanie (zażalenie) nie ma interesu prawnego, może wydać decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego (tak też WSA w Warszawie w wyroku z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1264/19, CBOSA).

Zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a., polegające na umorzeniu postępowania może mieć więc miejsce wówczas, gdy organ odwoławczy ustali, że postępowanie takie jest podmiotowo bezprzedmiotowe, gdyż odwołanie (zażalenie) zostało wniesione przez podmiot, któremu nie można przypisać statusu strony postępowania, tj. niebędący stroną. Owym "podmiotem, który nie jest stroną" jest taka osoba, której nie przysługuje interes prawny w danym postępowaniu administracyjnym, ale nie podmiot interes taki posiadający, a jedynie wadliwie (potencjalnie) prawnie reprezentowany.

W sprawie niniejszej stroną postępowania zarówno przed organem I, jak i II instancji był bez wątpienia Skarb Państwa - GDDKiA, a nie M.B. lub B. R. To, że organ II instancji zakwestionował skuteczność umocowania B. R. do działania w imieniu i na rzecz GDDKiA nie mogło być podstawą do uznania podmiotowej bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego i umorzenia z tej przyczyny postępowania przed organem II instancji.

Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych, a pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 1 i § 2 k.p.a.). Zgodnie z § 3 art. 33 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa.

Organ, wezwał pismem z 4 listopada 2020 r. B. R. do "uzupełnienia zażalenia" na postanowienie organu I instancji "o brakujący oryginał lub poświadczony urzędowo odpis pełnomocnictwa" udzielonego przez GDDKiA, a ponadto "oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa udzielonego Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W." w trybie art. 64 § 2 k.p.a., jako rygor niedochowania tego wymogu wskazując na "umorzenie postępowania".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że organ w powyższym zakresie wykazał się nieznajomością prawa, a w szczególności art. 18 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 470), zgodnie z którym centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad i – jako organ – działa na mocy ustawy, a nie jakiegokolwiek pełnomocnictwa. Zgodnie z art. 18 ust. 3 cyt. ustawy, Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad powołuje Prezes Rady Ministrów. Zgodnie z art. 18a ust. 1 ustawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wykonuje również zadania zarządu dróg krajowych.

Zgodnie z art. 18a ust. 5 cyt. ustawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad może upoważnić pracowników Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do załatwiania określonych spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. [...] kwietnia 2019 r. GDDKiA udzielił więc pełnomocnictwa J. W. p. o. Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. do reprezentowania Skarbu Państwa w sprawach wynikających z zarządu drogami krajowymi w granicach właściwości tego Oddziału GDDKiA; m.in. do wszelkich czynności, jakie wiązały się z udzielanym pełnomocnictwem. Tak ustanowiony pełnomocnik udzielił dalszego pełnomocnictwa B. R., w granicach własnego pełnomocnictwa.

Oba ww. pełnomocnictwa (wraz z kopią powołania GDDKiA przez premiera) zostały – zgodnie z ww. wezwaniem - w kopii przedłożone organowi przy piśmie z 1 grudnia 2020 r. Zarówno kopie ww. pełnomocnictw, jak i aktu powołania, zostały poświadczone za zgodność z oryginałem przez A. B., p. o. Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.

Zgodnie ze statutem (§ 2 pkt. 1) Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, stanowiącym Załącznik do zarządzenia nr 5 Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 9 lutego 2017 r. (poz. 6), opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Ministra Infrastruktury i Budownictwa 14 lutego 2017 r., Generalny Dyrektor kieruje GDDKiA przy pomocy zastępców Generalnego Dyrektora, dyrektora generalnego urzędu, dyrektorów oddziałów oraz dyrektorów lub kierujących komórkami organizacyjnymi (naczelnikami). Generalny Dyrektor może udzielać pełnomocnictw osobom prawnym lub fizycznym do dokonywania określonych czynności cywilnoprawnych i faktycznych w zakresie jego właściwości (pkt. 3).

Zgodnie z § 3 pkt. 2 statutu, oddziałem wojewódzkim kieruje dyrektor oddziału przy pomocy zastępców dyrektora oddziału oraz kierujących komórkami organizacyjnymi oddziału. Zgodnie z § 2 pkt. 7 i 8 w zw. z § 4 pkt. 1 ppkt. 11 regulaminu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, publikowanym w BIP, komórką organizacyjną Generalnej Dyrekcji jest zespół do spraw Środowiska.

Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. GDDKiA jest organem państwowym, będącym statio fisci Skarbu Państwa w zakresie zarządzania drogami krajowymi. Wszelkie więc pełnomocnictwa udzielane przez GDDKiA w zakresie działania tego organu osobom trzecim (w tym przede wszystkim kreujących jednostkami organizacyjnymi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad) są dokumentami urzędowymi.

Jeżeli więc taki dokument urzędowy znajduje się w aktach Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, wystarczy przedstawić urzędowo poświadczony przez ten podmiot odpis lub wyciąg z dokumentu (art. 76a § 1 k.p.a., jako lex specialis).. Oznacza to – wbrew twierdzeniom organu – że kierownik jednostki organizacyjnej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad może poświadczyć kopię dokumentu urzędowego tego podmiotu za zgodność z oryginałem. Jeżeli natomiast organ prowadzący sprawę uzna – pomimo tego poświadczenia - za konieczne przejrzenie oryginału dokumentu, może wystąpić do podmiotu o jego dostarczenie.

Taka konstrukcja prawna jest konsekwencją zasady, wyrażonej w art. 7b k.p.a., Art. 7b, że w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy.

W takiej sytuacji art. 76a § 2 k.p.a. (jako lex generalis) nie ma już zastosowania.

Ponadto, co jest istotne w niniejszej sprawie, organ wbrew treści art. 6 w zw. z art. 9 k.p.a. i z naruszeniem powoływanego przez siebie art. 64 § 2 k.p.a. zakreślił GDDKiA rygor niewykonania zobowiązania dostarczenia oryginałów lub urzędowo poświadczonych odpisów pełnomocnictw (pismo z 22 grudnia 20120 r.), jako "umorzenie postępowania odwoławczego". Zgodnie z § 2 art. 64 k.p.a. sankcją uchybienia wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych pisma jest pozostawienie podania bez rozpoznania, a nie umorzenie postepowania odwoławczego. Pozostawienie jednak podania bez rozpoznania jest co do zasady dopuszczalne wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji; związane jest to z tym, że podaniu (a nie odwołaniu lub zażaleniu) nie można formalnie nadać dalszego biegu, polegającego na wszczęciu postępowania administracyjnego. Umorzenie zaś postępowania odwoławczego może mieć za podstawę wyłącznie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a., a nie art. 64 § 1 lub § 2 k.p.a., ale – o czym była już mowa powyżej – tylko w określonych wypadkach.

Dlatego też organ naruszył nie tylko art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a., ale również art. 6, 7b, 76 § 1, 76a § 1 k.p.a. W konsekwencji, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie mogło odpowiadać wymogom art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie prawidłowego wskazania przesłanek rozstrzygnięcia i uzasadnienia prawnego.

2. Istotą postępowania odwoławczego jest rozpoznanie przez organ II instancji sprawy ab initio, od początku, a nie tylko kontrola prawidłowości zaskarżonego zażaleniem orzeczenia organu niższej instancji (art. 15 k.p.a.). Dlatego też obowiązkiem organu będzie (art. 153 p.p.s.a.) należyte rozważenie, czy stan faktyczny sprawy upoważnia – jak uznał to organ I instancji - do subsumpcji prawnej, w wyniku której należało uznać, że wystąpiły przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 261 § 2 w zw. art.. 261 § 1 k.p.a. w postaci zwrócenia podania GDDKiA z 20 września 2019 r. o udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Przepisy ten przewidują bowiem, że jeżeli strona nie wpłaciła w wyznaczonym jej dodatkowym terminie należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący zwraca takie podanie lub czynność uzależniona od opłaty zostanie zaniechana.

Obowiązkiem organu będzie wyjaśnienie (i uzasadnienie, zgodne z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.), czy GDDKiA rzeczywiście miał obowiązek uiścić opłatę za wydanie pozwoleń wodnoprawnych w wysokości ustalonej przez organ I instancji, czy też w wysokości określanej i zapłaconej +przez skarżącego. W konsekwencji zaś, czy zaistniały podstawy do wezwania skarżącego do uzupełnienia dokonanej opłaty z konsekwencjami uchybienia tej czynności w postaci zwrotu podania.

W takim zakresie obowiązkiem organu odwoławczego będzie w szczególności odniesienie się do argumentacji prawnej, zawartej w piśmie pełnomocnika GDDKiA z 12 grudnia 2019 r. oraz zarzutów poczynionych w zażaleniu (skutecznie prawnie wniesionym przez GDDKiA, reprezentowanego przez skutecznie ustanowionego i działającego pełnomocnika) na postanowienie organu I instancji.

3. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 256) zasądzając na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu i kosztów zastępstwa procesowego. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a