Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 557/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 1333/12 w sprawie ze skargi K.M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 12 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 1333/12 Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K. M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 12 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 30 września 2010 r. nr [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 11a ust. 1, 11f ust. 1, art. 11i ust. 1, art. 12 ust. 1-4, art. 17 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku zarządcy dróg publicznych w Katowicach, działający jako organ pierwszej instancji Prezydent Miasta Katowice zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację inwestycji drogowej nazwanej "Układ komunikacyjny dla budowy [...]". Jednocześnie organ zatwierdził podział nieruchomości w obrębie inwestycji, oznaczył nieruchomości lub ich części, które staną się własnością jednostki samorządu terytorialnego oraz wskazał działki podlegające ograniczeniu w korzystaniu na czas trwania inwestycji. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż złożony przez inwestora wniosek spełniał ustawowe wymagania, a projekt budowlany spełniał wymogi określone w Prawie budowlanym i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. M., który nie wyraził zgody na naruszenie działki oznaczonej nr 8/21, stanowiącej jego własność, gdzie postawiony jest warsztat mechaniki samochodowej. Zarzucił brak wcześniejszego poinformowania go o zamierzeniach inwestycyjnych których konsekwencją jest likwidacją jego warsztatu. Także W. M. nie zgodziła na realizacją inwestycji drogowej przed wykupieniem działki i garażu po cenach rynkowych przez Prezydenta Miasta Katowice. Nadto powołała się na zapis w akcie notarialnym nr [...], gdzie Zarząd Gospodarki Terenami w Katowicach na piśmie postanowił nie skorzystać z prawa pierwokupu nieruchomości wpisanej w Księdze Wieczystej nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli również [...]-[...], którzy także nie zgodzili się na powstanie przedmiotowej inwestycji.

Zaskarżoną decyzją z dnia 12 stycznia 2011 r. Wojewoda Śląski utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazał, iż decyzja wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Poddał kontroli przeprowadzone przez Prezydenta Miasta Katowice postępowanie w sprawie wydania przedmiotowej decyzji i po analizie przedstawionego materiału dowodowego stwierdził, iż zostało ono przeprowadzone prawidłowo zgodnie z przepisami specustawy drogowej i Kodeksu postępowania administracyjnego.

Organ stwierdził, w przypadku odwołania K. M., iż w stosunku do działki nr 8/21 został zatwierdzony podział, w wyniku którego nowopowstała działka nr 8/34, na której znajduje się warsztat, została przeznaczona pod przedmiotową inwestycję. Za przejętą nieruchomość przysługuje odszkodowanie ustalane w odrębnym postępowaniu. W odniesieniu do warunku przeniesienia warsztatu w inne miejsce, wyjaśnił, że ustawodawca w tej ustawie nie uregulował kwestii dopuszczalności przyznania w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej.

Odnosząc się do odwołania W. M., podał, iż specustawa drogowa przewiduje inny, odrębny tryb nabywania nieruchomości pod realizację inwestycji. Za nieruchomość przejętą na podstawie ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi przysługuje odszkodowanie, a jego wysokość ustalona zostanie odrębną decyzją. Zapis ujawniony w Księdze wieczystej nr [...] nie jest wiążący dla przedmiotowego rozstrzygnięcia.

W stosunku do odwołania wniesionego przez współwłaścicieli działki nr 4, domagających się wykupu pozostałej po podziale części tej działki, organ wyjaśnił, że faktycznie został zatwierdzony podział tej działki, a działka oznaczona nr 4/2 przeznaczona została pod realizację przedmiotowej inwestycji. Postała cześć tej działki, tj. działka oznaczona nr 4/3 nadal jest współwłasnością dotychczasowych właścicieli. W stosunku do tej pozostałej działki ma zastosowanie art. 13 ust. 3 ustawy drogowej. Jednak jest to roszczenie cywilnoprawne, którego w razie sporu można dochodzić w sądzie powszechnym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł K. M., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 24 § 1 i § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na treść orzeczenia, polegające na rozpoznaniu sprawy przez Prezydenta Miasta Katowice pomimo tego, iż podlegał on wyłączeniu jako pracownik organu, na którego prawa i obowiązki ma wpływ rozstrzygniecie sprawy. Ponadto na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji pełnomocnik skarżącego podniósł, że ma wątpliwości co do możliwości zastosowania w sprawie specustawy drogowej, gdyż uważa, że droga będąca przedmiotem sprawy nie ma charakteru drogi publicznej, zatem powinny mieć zastosowanie przepisy ogólne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski stwierdził, iż przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowią przepis szczególny w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z brzmienia art. 11a tej ustawy wynika, ze w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na wniosek właściwego zarządcy drogi, wydaje starosta. Oznacza to, że w miastach na prawach powiatu w odniesieniu zarówno do dróg gminnych jak i powiatowych decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje prezydent miasta. Z kolei art. 19 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz, U z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.) stanowi, iż zarządcą dróg powiatowych jest starosta, a dróg gminnych wójt, burmistrz bądź prezydent. Z łącznego brzmienia powyższych przepisów wynika, że ustawodawca przewidział sytuację, iż ten sam organ będzie wnioskował o wydanie decyzji, a następnie prowadził postępowanie administracyjne zakończone wydaniem tej decyzji. Na okoliczność powyższą odwołał się do wyroku NSA z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 88/10. Wskazała też, że decyzja dotyczy rozbudowy drogi publicznej, stąd specustawa drogowa została zastosowana prawidłowo.

K. B. poparł skargę ponieważ w jego przekonaniu przedmiotowa decyzja jest wadliwa, gdyż oparta została na specustawie drogowej podczas gdy powinna opierać się na ustawie o gospodarce nieruchomościami. Pomimo, iż przebudowa dotyczy drogi publicznej winna mieć zastosowanie ustawa o gospodarce nieruchomościami, która jest bardziej korzystna dla właściciela nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wyjaśnił, że podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Ustawa ta w szczególny sposób reguluje zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w tym warunki lokalizacji, nabywania nieruchomości na ten cel oraz budowy tych dróg, a także organy właściwe w tych sprawach. Jak wskazuje się w literaturze ustawa ta kreuje decyzję administracyjną o niezwykle szerokim i zróżnicowanym przedmiocie i zakresie, a decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, kończąca postępowanie w sprawie zawiera takie elementy które zastępują szereg samodzielnych i odrębnych decyzji administracyjnych, podejmowanych poza obszarem obowiązywania tej ustawy. Specustawa drogowa ma szczególny charakter, a jej celem jest przyspieszenie i uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji drogowych. Ustawa ta zawiera też szczególne unormowanie odnoszące się do sposobu rozstrzygania skarg przez sąd, a mianowicie w art. 31 ust. 2 ustawy zawarta jest regulacja, iż w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd Wojewódzki uznał, że analiza złożonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż zaskarżone w sprawie decyzje wydane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i nie naruszają zarówno prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uwzględnieni skargi.

Sąd pierwszej instancji dalej wskazał, że na podstawie art. 92 ustawy o samorządzie powiatowym miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie, zaś funkcje organów sprawuje rada miasta i prezydent miasta. Z kolei organem wykonawczym gminy jest wójt, burmistrz czy prezydent miasta (art. 26 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Zatem w przypadku Katowic – miasta na prawach powiatu – prezydent występuje w podwójnej roli. Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich wydaje wojewoda, a w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych – starosta, na wniosek właściwego zarządcy drogi, (którym w przypadku dróg gminnych jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta – art. 19 ustawy o drogach publicznych).

Sąd nie podzielił poglądu, aby w takiej sytuacji prezydent miasta podlegał wyłączeniu, zaznaczając, że znane mu jest stanowisko odmienne. Wyłączenie takie nie wynika z postanowień przepisów omawianej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Prezydent miasta na prawach powiatu będzie właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie dróg powiatowych i gminnych (zob. Woś T. Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w tzw. specustawie drogowej- aspekty proceduralne, w: Przegląd Prawa Publicznego nr 11/2009, s. 6-29). Stanowisko takie prezentuje także Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 30 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 88/10 stwierdził brak podstaw do wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od rozpatrywania własnych wniosków o lokalizację dróg gminnych na terenie miasta na prawach powiatu. W ocenie Sądu wyprowadzanie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego, nie znajduje podstaw na gruncie tej ustawy. Wskazują na to zmiany w ustawach materialnoprawnych, w których ustawodawca dostrzegając kolizję interesów prawnych wspólnoty samorządowej z interesem prawnym jednostki wprowadził instytucję wyłączenia organu. Stało się tak m.in. w ustawie o gospodarce nieruchomościami (art. 142 ust. 2 czy art. 124 ust. 8). Ustawa będąca podstawą działania organów w niniejszej sprawie nie wprowadza wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej. Jeżeli przepis prawa przypisuje organowi administracji publicznej kompetencje do wydania decyzji i złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, postępowanie wszczynane jest z urzędu. Połączenie ról procesowych organu orzekającego z prawem złożenia wniosku o wszczęcie postępowania należy interpretować jako wszczęcie postępowania z urzędu, a podstawy tego wszczęcia muszą spełniać wszystkie wymagania przewidziane w przepisach prawa. Dlatego Sąd pierwszej instancji podzielił zaprezentowany powyżej pogląd i nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, jak również decyzji utrzymującej ją w mocy organu odwoławczego.

Odnosząc się do zarzutu, który został podniesiony w trakcie rozprawy, a mianowicie wątpliwości co do prawidłowości zastosowania w sprawie specustawy drogowej, wobec faktu, że droga o którą chodzi nie ma charakteru drogi publicznej, Sąd podkreślił, że zarzut ten wcześniej na żadnym etapie postępowania nie został przez stronę skarżącą podniesiony. Nie może on wpłynąć na zmianę oceny zaskarżonych w sprawie decyzji, zwłaszcza w kontekście informacji Wojewody Śląskiego oraz pełnomocników uczestników postępowania obecnych na rozprawie, potwierdzających publiczny charakter przedmiotowej drogi.

W skardze kasacyjnej K. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, a to art. 24 § 1 i 4 k.p.a., które mogło mieć wpływ na treść orzeczenia i uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że rozpoznanie sprawy przez Prezydenta Miasta Katowice pomimo tego, że podlegał on wyłączeniu jako pracownik organu, na którego prawa i obowiązki ma wpływ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z przepisami prawa. Zarzucił również naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie, że do celów inwestycji "Układ komunikacyjny dla budowy [...]", prawidłowo zastosowano ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, podczas gdy ustawa ta w tym wypadku nie powinna mieć zastosowania, albowiem planowana inwestycja nie ma charakteru drogowego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez: uchylenie decyzji organu I i II instancji w całości, zasądzenie kosztów postępowania, tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i pozostawienie rozstrzygnięcia o kosztach Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Prezydent Miasta Katowice wydał decyzję skutkująca przejęciem na rzecz miasta Katowice własności nieruchomości objętych decyzją, w sytuacji gdy wnioskodawcą wydania tej decyzji był ten sam organ jako zarządca drogi. Tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 i 4 k.p.a. Na poparcie tego stanowiska powołano wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2009 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1258/09. Ponadto podano, że układ drogowy jest realizowany w ramach powstających obiektów m.in. [...], zatem sztuczne wyłączenie z całej inwestycji fragmentu dotyczącego układu komunikacyjnego stanowi nadużycie i jest sprzeczne z celami dla których specustawa drogowa została uchwalona a jej zastosowanie jest próbą ominięcia właściwego postępowania wywłaszczeniowego. Ponadto inwestycja nie ma charakteru drogi publicznej a Sąd w tym zakresie nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia tej okoliczności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstaw kasacyjnych jest jednym z wymogów formalnych skargi kasacyjnej określonych w art. 176 p.p.s.a. Podstawy kasacyjne aby były skuteczne powinny być zgłoszone w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Po tym terminie strony mogą przytaczać jedynie nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych (183 § 1 w zw. z art. 177 § 1 p.p.s.a.). To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego określenia tych podstaw. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Skarga kasacyjna pozbawiona tych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ponadto wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone, oznacza konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada kilka jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w zastępstwie wnoszącego skargę kasacyjną dookreślać, który przepis prawa został naruszony. Sąd nie może też zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. Należy przy tym podkreślić, iż przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, (art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r., sygn. akt I FSK 2048/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny (wyrok NSA z dnia 18 września 2007 r., II FSK 1007/06 - LEX nr 377587). Pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić.

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej sprawy należy podkreślić, że skarga kasacyjna, wniesiona przez adwokata, a więc profesjonalnego pełnomocnika, częściowo nie spełnia wskazanych powyżej standardów. Spośród dwóch przedstawionych w skardze kasacyjnej podstaw, jedna dotyczy ogólnie rzecz ujmując niewłaściwego zastosowania specustawy drogowej. Stawiając ten zarzut, w skardze kasacyjnej w tym w jej uzasadnieniu, nie wskazano które przepisy tej ustawy niewłaściwie zastosowano i ewentualnie które powinno się zastosować. Zarzut niewłaściwego zastosowania całej ustawy, uniemożliwia zakwalifikowanie go jako prawidłowe zgodne z art. 176 p.p.s.a. przytoczenie podstawy kasacyjnej. Bowiem tak sformułowany zarzut, w świetle wyżej przedstawionych wywodów, uniemożliwia prawidłową ocenę jego zasadności.

Niezależnie od poczynionych powyżej uwag stwierdzić jedynie należy, iż nie można zgodzić się z poglądem wnoszącego skargę kasacyjną, że w sprawie niewłaściwie zastosowano specustawę drogową. Na poparcie swojego stanowiska autor skargi kasacyjnej nie przedstawił szerszej argumentacji prawnej. Stanowisko to opiera się w zasadzie na gołosłownym stwierdzeniu, że drogi będące przedmiotem niniejszej sprawy nie są drogami publicznymi a Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził w tym zakresie postępowania dowodowego. Z art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach wynika, że określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel oraz budowy tych dróg, a także organy właściwe w tych sprawach. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że ustawa o szczególnych zasadach jest ustawą szczególną (lex specialis) w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż reguluje ona kompleksowo zasady i warunki przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym nabywania nieruchomości na ten cel i organy właściwe w tych sprawach. Oznacza to, że nie ma tu zastosowania administracyjny tok postępowania, wynikający z przepisów o gospodarce nieruchomościami, w tym procedury zatwierdzenia podziału nieruchomości oraz wywłaszczania nieruchomości. Odnosząc się do stanowiska skarżącego kasacyjnie należy podkreślić, że nie może być skuteczne kwestionowanie ustalonego stanu faktycznego w zarzucie naruszenia prawa materialnego. Ponadto skoro w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutów naruszenia przepisów regulujących postępowanie dowodowe zarówno te prowadzone przez organy jak i przez Sąd, to za miarodajny należy przyjąć stan faktyczny przyjęty przez organy administracji zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji. Z tak ustalonego stanu faktycznego opartego na stanowisku inwestora wynika, że przebudowywany układ drogowy składa się z istniejących i projektowanych dróg publicznych. Ta okoliczność wskazywana była już we wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. W tych okolicznościach sprawy brak jest podstaw do podważenia zasadności zastosowania w sprawie specustawy drogowej.

Natomiast pogląd przedstawiony w drugim zarzucie skargi kasacyjnej, że Prezydent Miasta Katowic powinien być w niniejszej sprawie wyłączony jako pracownik organu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., nie znajduje żadnego uzasadnienia w brzmieniu powołanych przepisów, chociażby z tego względu, że odnoszą się one do pracownika organu administracji publicznej, a nie do organu administracji publicznej, którym jest bez wątpienia Prezydent Miasta Katowic. Natomiast przypadki, w których podlega wyłączeniu organ administracji publicznej zostały określone w art. 25 k.p.a. Jednak żaden z tam wymienionych przypadków nie ma miejsca w niniejszej sprawie, bowiem z brzmienia wszystkich tych przepisów wynika, że powinny one mieć zastosowanie kiedy chodzi o prywatne inwestycje majątkowe osób fizycznych, zajmujących określone stanowiska kierownicze w organach administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie, mając na uwadze przedmiot wydanej decyzji przez Prezydenta Miasta Katowic, brak jakichkolwiek podstaw, aby mogły mieć zastosowanie powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. bądź którekolwiek z przepisów art. 25 k.p.a. Żaden z obecnie obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie ma podobnego brzmienia do art. 27a k.p.a., który został skreślony przez art. 25 pkt 3 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593) z dniem 6 grudnia 1994 r. Tak więc brak podstaw prawnych do kwestionowania właściwości Prezydenta Miasta Katowic, pełniącego jednocześnie funkcję starosty, do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Przechodząc do oceny drugiego zarzutu kasacyjnego w nieco odmiennym rozumieniu niż wskazanym w samej podstawie kasacyjnej, przedstawionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej mianowicie dotyczącym właściwości organu rozstrzygającego w przypadku wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez prezydenta miasta na prawach powiatu wykonującego funkcję starosty należy stwierdzić, że zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach kompetencję do wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - drogi gminnej i powiatowej - ustawodawca przydzielił staroście. W miastach na prawach powiatu nie ma odrębnego organu starosty, a pełnienie jego funkcji i wykonywanie zadań starosty powierzono prezydentowi miasta (na mocy art. 92 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym) W następstwie wydanej decyzji właścicielem nieruchomości staje się gmina, a organem orzekającym w tej sprawie jej organ - prezydent. Prezydent miasta występuje więc w podwójnej roli - organu, a jednocześnie jest wnioskodawcą, a gmina beneficjentem. Decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje starosta na wniosek właściwego zarządcy drogi, którym w przypadku drogi gminnej jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a w granicach miast na prawach powiatu zarządcą takich dróg publicznych jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych). W tych okolicznościach powstaje uzasadniona wątpliwość, czy prezydent miasta na prawach powiatu jest właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie lokalizacji dróg powiatowych i gminnych, czy powinien podlegać wyłączeniu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do dominującego obecnie stanowiska prezentującego pogląd o braku konieczności wyłączenia (por. wyroki NSA z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 88/10, z 2 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1840/ 12, a 30 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2254/12, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 96/10, wyrok WSA w Olsztynie z 16 czerwca 2011r. sygn. akt II SA/Ol 299/11 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2014 r., wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 247/11 wszystkie pub. w http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wykonywaniu zadań i kompetencji przez organy administracji publicznej dochodzi do dołączalności ról procesowych, organu wyposażonego w kompetencje do orzekania i reprezentacji interesów państwa lub wspólnoty samorządowej. Wymaga to pogodzenia określonych wartości, pogodzenia takiego, które nie powoduje pozbawienia państwa działającego przez organy państwowe możliwości wykonywania zadań państwowych. Wykonywanie kompetencji w zakresie administracji publicznej nie stanowi wyłącznie przyznania korzyści wspólnotom samorządowym, ale też skarbowi państwa. Wprowadzenie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego nie znajduje podstaw. Argumentem przemawiającym za takim stanowiskiem jest to, że obowiązek wyłączenia nie wynika z przepisów ustawy o inwestycjach drogowych (por. T. Woś "Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w spec - ustawie drogowej - aspekty proceduralne" w: Przegląd Prawa Publicznego nr 11/2009, s. 6 - 25). Organ administracji rozstrzygający sprawę z zakresu administracji publicznej ma obowiązek działać w granicach prawa, a to wyłącza podstawę do kierowania się własnym interesem prawnym jednostki samorządu terytorialnego, którego jest reprezentantem. Przy tym działanie takie podlega kontroli. Przyjmując inny punkt widzenia należałoby wyłączać organy w przypadkach, gdy jednostki samorządu terytorialnego, które reprezentują, są beneficjentami jakiegokolwiek innego dobra np. świadczeń pieniężnych z tytułu opłat, czy kar administracyjnych, bowiem wówczas również można dopatrywać się takiego konfliktu. Gdyby wolą ustawodawcy było wykluczenie takiego organu od uczestniczenia w omawianej procedurze, znalazłoby to odzwierciedlenie w obowiązujących przepisach np. na wzór rozwiązania przyjętego w nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonanej w październiku 2007 r. do art. 142. Ponadto skoro specustawa obejmuje swą regulacją warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych i skutki wydanej decyzji, różnicując właściwość organów wyłącznie w zależności od rodzaju drogi, to należy uznać, że prezydent jest właściwy do wydania decyzji o realizacji inwestycji dla drogi gminnej, czy powiatowej na obszarze swojego działania. Pozostając na gruncie rozpatrywanego zagadnienia wskazać należy szczególnie na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010 r. o sygn. akt II OSK 88/10, (którym to uchylono odmienne stanowisko WSA w Białymstoku zawarte w wyroku z dnia 6 października 2009 r. o sygn. akt II SA/Bk 378/09, na który powołuje się skarżący), z którego wynika, że: "ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wprowadza wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej. Należy podkreślić, że wprowadzenie instytucji wyłączenia organu administracji publicznej w zakresie nieprzewidzianym w przepisach prawa powoduje w miejsce pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego przypisanie temu organowi roli strony. Wykonywanie zadań publicznych, do których należy budowa dróg gminnych (art. 7 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym) jest zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty i jako wykonanie zadań własnych gminy należy postrzegać rolę inwestora - zarządu drogi gminnej, a nie interesu prawnego inwestora". W uzasadnieniu powyższego wyroku NSA wskazał również, że "jeżeli przepis prawa przypisuje organowi administracji publicznej kompetencję do wydania decyzji i złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, postępowanie wszczynane jest z urzędu. Połączenie ról procesowych organu orzekającego z prawem do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania należy interpretować jako wszczęcie postępowania z urzędu, a podstawy tego wszczęcia muszą spełniać wszystkie wymagania przewidziane w przepisach prawa. Art. 5 ust. 1 powołanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych należy zastosować, przy tym nie jako wniosku o wszczęcie postępowania, a wniosku materialnoprawnego". Następnie Sąd ten wskazał, że "przyjęte stanowisko nie prowadzi także do ograniczenia kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Jeżeli Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję stwierdzi naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 w związku z art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego) przez niewyczerpujące lub tendencyjne prowadzenie postępowania, uchyla zaskarżony akt, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wykazując, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyprowadzając tę ocenę ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie (art. 133 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W sprawie ten materiał dowodowy został zgromadzony nie tylko przez organ pierwszej instancji ale też Wojewodę, na którego przy zastosowaniu instytucji wyłączenia, z mocy prawa następuje dewolucja kompetencji do orzekania w sprawie. Decyzja Wojewody podlegała ocenie z punktu zgodności z zasadą ogólną prawdy obiektywnej (przez Sądy Administracyjne - dopisek własny). Nie oznacza to pozbawienia jednostki prawa do bezstronnego załatwienia sprawy, skoro przysługuje jej prawo do sądu, którego standardy ustanawia art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

Skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni akceptuje powyżej wskazany pogląd prawny i przyjmuje go, jako własny. Odmiennych poglądów wyrażonych w przywołanych w skardze i w skardze kasacyjnej dwóch wyrokach sądów wojewódzkich i doktrynie, jako odosobnionych, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela.

Podsumowując powyższe, nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. wskazujący, że niedopuszczalne było wydanie przez Prezydenta decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, bowiem zbieg kompetencji decyzyjnych prezydenta miasta na prawach powiatu z kompetencjami wnioskodawcy, nie może prowadzić do wyłączenia organu.

Biorąc pod uwagę przedstawioną wyżej argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako niezawierającą usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił.