Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 2986/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2005-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Makosz - Frymus(spr.) As. sąd. Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant referent - stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2005r. sprawy ze skargi P. K.S. Sp. z o. o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/M. Dybowski /-/E. Makosz - Frymus AR


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa L, decyzją z dnia [...]r. nr [...] na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000r. Nr 50, poz. 601 ze zm.) i § 33 ust.l pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz. U. z 2000r. nr 82 poz. 933), po rozpatrzeniu wniosku P. K. S. Spółka z o. o. z dnia [...] czerwca 2002r. o uzgodnienie zmian w skoordynowanych rozkładach jazdy, orzekł o uzgodnieniu zmian w skoordynowanych jazdy na liniach: 146026 M. - K. D., 146035 M. - Ś., 146036 K.-M., 146041 M. - S., 146042 S. - M., 146051 S. - M., 146056 M. - T., 146062 L. - M., 146065 G. W.. - M., 146068 M. - T., 146155 G.. W.. - M., 146158 G.W.. - M., 146334 .. W.. -Z., 146362 G.W.. - B., 146368 S. K. -M., 146374 S. K. - P., 146417 S. - T., 146432 S. - S., 146436 S.- R., 146438 S., 146446 S. - S., 146465 S. - N.T., 146474 S. -K. P., 146507 G. W.. - P. - G. W.., 146529 G. W.. - L. M., 146513 G.W.. - P., 146537 G.W.. - D., 146557 G. W.. - K., 146579 G. W.. -Z, 146580 G. W.. - P., 146581 G. W.. - P., 146606 G. W.. - R. - G. W.. Organ wskazał, że integralną częścią decyzji są załączniki 1-32 stanowiące rozkład jazdy z uwzględnieniem wprowadzonych zmian, a ponadto wyjaśnił, że odstąpił od uzasadnienia decyzji gdyż uwzględniono żądanie strony w całości. W końcowej części decyzji poinformowano stronę, że zgodnie z uchwałą Zarządu Województwa L. nr [...] z dnia [...].naliczono opłatę za skoordynowanie rozkładu jazdy w wysokości [...]zł, którą należy uiścić w terminie 7 dni po uprawomocnieniu się decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik PKS. Sp. z o. o. zarzucił naruszenie §4 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 5 września 2000r. poprzez naliczenie opłaty na podstawie rocznego przebiegu wszystkich kursów wykonywanych przez autobusy odwołującego się na liniach wymienionych w decyzji, a nie według rocznego przebiegu jedynie kursów, w stosunku do których przeprowadzono uzgodnienie zmian. W związku z podniesionymi zarzutami odwołując się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej opląty za skoordynowanie rozkładu jazdy.

Postanowieniem z dnia [...]. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze , na podstawie art. 134 kpa i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000r. w sprawi treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz. U. nr 82, poz. 933), stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu decyzji podano, że organ odwoławczy każdorazowo obowiązany jest zbadać, czy odwołanie jest dopuszczalne, czy też zachodzą przesłanki o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym, które powodują, że odwołanie jest niedopuszczalne.

Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, ponieważ opłata koordynacyjna należna od przewoźnika nie jest częścią decyzji administracyjnej o koordynacji rozkładu jazdy.

Organ odwoławczy powołał się na brzmienie § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 5 września 2000r., w którym określono obowiązek ponoszenia kosztów postępowania koordynacyjnego w postaci opłat, w wysokości określonej w cennikach opłat i stwierdził, że uregulowanie to należy powiązać z przepisami działu IX kpa "Opłaty i koszty postępowania". Przepisy te rozróżniają dwa rodzaje należności z tytułu podejmowania i prowadzenia czynności postępowania administracyjnego, tj. opłaty administracyjne oraz koszty postępowania w rozumieniu art. 263 kpa.

Opłaty administracyjne są ustalane na podstawie odrębnych przepisów w stałej wysokości lub według stawek zmiennych i przypisane do określonych czynności. Organ administracji publicznej obowiązany jest do pobierania takich opłat. Nie są to opłaty lokalne, o których mowa w art. 18 pkt 11 ustawy o samorządzie wojewódzkim.

Organ odwoławczy wskazał także na treść art. 265 kpa, z którego wynika obowiązek ściągnięcia wszelkich nieuiszczonych w terminie opłat i kosztów postępowania w trybie przepisów o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych.

Opłata koordynacyjna jest opłatą o szczególnym charakterze, obowiązek jej uiszczenia istnieje z mocy prawa, a pobierana jest według ustalonego cennika. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zamieszczenie informacji o obowiązku ponoszenia stosownej opłaty, nie oznacza, że kwestia tej opłaty jest elementem rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, o którym mowa w art. 104 § 2 kpa. Ponadto organ wyjaśnił, że sprawa legalności cennika, w tym kalkulacji służącej za podstawę jego ustalenia, nie może być rozpatrywana w niniejszym postępowaniu z powodu całkowitego braku właściwości w tym zakresie Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego pełnomocnik P.K. S. . zarzucił naruszenie art. 127 kpa poprzez jego niezastosowanie i art. 134 kpa przez błędne jego zastosowanie, tj. uznanie braku dopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych i stwierdzenie, że wymiar opłaty przez organ I instancji za skoordynowany rozkład jazdy nie jest elementem decyzji administracyjnej podlegającym kontroli instancyjnej. W związku z podniesionymi zarzutami pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W obszernie uzasadnionej skardze skarżący podniósł, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia przewoźnicy, o których mowa w § 3 ust. 2, ponoszą opłaty związane z wykonywaniem koordynacji rozkładów jazdy w wysokości określonej w cennikach opłat ustalonych na podstawie dokonywanej raz w roku kalkulacji kosztów ponoszonych przez organy prowadzące koordynację za: 1. koordynację nowego rozkładu jazdy, 2. zmianę skoordynowanego rozkładu jazdy proporcjonalnie do planowanego przebiegu środków transportowych w koordynowanym lub zmienianym rozkładzie jazdy. Na podstawie tej regulacji Zarząd Województwa L. w pkt. 3 załącznika nr 1 do uchwały [...]ustalił, że opłata za zmianę w skoordynowanym rozkładzie jazdy wynosi 0,55 zł za 100 km rocznego przebiegu według skoordynowanego rozkładu jazdy. Zarząd ustalił wysokość opłaty na podstawie rocznego przebiegu wszystkich kursów wykonywanych przez autobusy PKS na liniach wymienionych w decyzji z dnia [...]., co nie znajduje oparcia w § 4 ust. 1 rozporządzenia i w samej uchwale Zarządu Województwa L., zwłaszcza, że uchwala nie może odbiegać swoją treścią od dyrektywy zawartej w rozporządzeniu.

Zdaniem skarżącego w tych uregulowaniach chodzi o naliczenie opłat proporcjonalnie do planowanego przebiegu środków transportowych na konkretnych kursach, wobec których przeprowadza się nowa koordynację lub zmianę. Interpretacja organu I instancji prowadzi do sytuacji, że przewoźnik, występujący o koordynację nowych kursów na istniejącej linii lub o zmianę godzin odjazdów istniejących kursów, będzie płacił ponownie za to, za co już zapłacił przy pierwszej koordynacji plus za nowe kursy albo zmianę istniejących. Wykładnia taka kłóci się z konstytucyjnymi zasadami praworządności i swobodą działalności gospodarczej rozumianej jako zakaz ustanawiania nadmiernych ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, jak i zasadą racjonalnego pracodawcy. Takim nadmiernym obciążeniem jest pobieranie opłat za zmianę w skoordynowanych rozkładach w oparciu o metodę i stawkę przyjętą przez organ I instancji zwłaszcza, że zmiany w rozkładzie jazdy dokonywane są stosunkowo często. W ocenie skarżącego poważne wątpliwości budzi wysokość kosztów ponoszonych przez organ I instancji w związku z prowadzeniem koordynacji rozkładów jazdy. W § 4 ust. 1 rozporządzenia uzależniono wysokość opłat również od kalkulacji kosztów ponoszonych przez organy prowadzące koordynację. Organ może ponieść jakieś wyższe koszty przy koordynacji nowego rozkładu jazdy, ale jest to praktycznie niemożliwe z oczywistych względów przy zmianie istniejącego rozkładu. W demokratycznym państwie prawa jest niedopuszczalne, aby organ administracji samodzielnie ustalał zasady naliczania opłat za dokonywanie czynności, następnie interpretował je w sposób ewidentnie sprzeczny z językowymi regułami wykładni i oczywistą szkodą dla strony postępowania, a następnie twierdził, że jest to czynność materialno- techniczna i jako taka nie może być skutecznie poddana kontroli organu II instancji. Skarżący uważa, że wymierzenie opłaty koordynacyjnej jest integralną częścią decyzji koordynacyjnej i podlega ogólnym zasadom weryfikacji w toku postępowania odwoławczego. Opłata koordynacyjna nosi wszelkie cechy opłaty administracyjnej ponoszonej za czynności urzędowe przewidziane przepisami prawa materialnego, nie objęte przepisami o opłacie skarbowej i dokonane w ramach zadań własnych samorządu wojewódzkiego z zakresu transportu zbiorowego. W związku z tym jest to należność publicznoprawna, która może być wymierzona wyłącznie decyzją właściwego organu. Potwierdza to użycie w § 4 ust. 1 rozporządzenia terminu "opłata" i nawet, jeśli przyjąć, że jest to opłata w rozumieniu art. 261 § 1 kpa, to trzeba pamiętać, że opłata w rozumieniu tego przepisu jest opłata skarbową, której stawki są określone w załączniku do ustawy i mają stałą wysokość niezależną od kosztów poniesionych przez organ administracji. Dlatego składający wniosek określonej treści do organu administracji publicznej wie z jakimi kosztami musi się liczyć i nie ma potrzeby poddawania kontroli instancyjnej wysokości kwoty opłaty uiszczonej przez takiego wnioskodawcę, albowiem jeśli zapłaci za dużo, to zawsze może wystąpić o zwrot nadpłaty. Opłata koordynacyjna nie spełnia tych warunków. Wymierzona jest indywidualnie, w oparciu o szereg przesłanek i dlatego nosi wszelkie cechy podatkowej decyzji wymiarowej, wydawanej w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej i jako taka może być przedmiotem odwołania do organu wyższej instancji, a następnie skarg do NSA. W § 4 ust. 1 rozporządzenia mowa jest o "kosztach postępowania w postaci opłat", a w dziale IX kpa o "opłatach" i "kosztach postępowania" mających odmienne zakresy pojęciowe. "Opłaty" to opłata skarbowa, natomiast "koszty postępowania" obciążają stronę, jeżeli wynikły z winy strony lub zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony. Koszty te wymierzane są postanowieniem i strona może wnieść do takiego postanowienia, zgodnie z art. 264 kpa, zażalenie do organu wyższej instancji. W związku z tym skarżący wskazał, że w decyzji organu I instancji brak jakiegokolwiek pouczenia o możliwości, sposobie i terminie do ewentualnego wniesienia środka zaskarżenia od rozstrzygnięcia o wymierzeniu opłaty koordynacyjnej, co jest zrozumiałe z uwagi na zapatrywanie organu co do charakteru tego rozstrzygnięcia, jednak ma istotne znaczenie w przypadku uznania, że strona jednak miała możliwość wniesienia zażalenia na podstawie art. 264 § 2 kpa, bowiem brak takiego pouczenia powoduje, że termin do wniesienia tego środka nie biegnie.

Zdaniem skarżącego istotne znaczenie dla sprawy mają wątpliwości związane z legalnością wydania uchwały nr [...]Zarządu Województwa L. z dnia [...]. Z § 4 ust. 1 rozporządzenia nie wynika jednoznacznie kompetencja dla organów dokonujących koordynacji do ustalenia stawek opłat, mowa jest w nim tylko o powiązaniu tych stawek z kosztami, jakie organy administracji ponoszą przy prowadzeniu tego typu spraw. Zarząd Województwa L. powołał jako normę kompetencyjną art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 200Ir. nr 142, poz. 1590 ze zm.), który stanowi, że zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Art. 18 ust. 11 tej ustawy jednoznacznie wskazuje, że kompetencje do ustalania opłat lokalnych, do których zalicza się także opłatę administracyjną, ma sejmik województwa. Konsekwencją tego jest wydanie decyzji z dnia [...]. nr [...], w części dotyczącej wymierzenia opłaty, bez podstawy prawnej w związku z czym jest ona dotknięta sankcją nieważności, czyli oplata nie powinna być w ogóle wymierzona.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000r. w sprawie treści, sposobu i terminu ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz. U. nr 82, poz. 933) przewoźnicy, o których mowa w § 3 ust. 2 ponoszą koszty (opłaty) związane z wykonywaniem koordynacji rozkładów jazdy w wysokości określonej w cennikach opłat, ustalonych na podstawie dokonywanej raz w roku kalkulacji kosztów ponoszonych przez organy prowadzące koordynację za: koordynację nowego rozkładu jazdy; zmianę skoordynowanego rozkładu jazdy, proporcjonalnie do planowanego przebiegu środków transportowych w koordynowanym lub zmienionym rozkładzie jazdy.

Skarżący błędnie twierdzi, że wymiar opłaty koordynacyjnej wymaga wydania decyzji podlegającej kontroli instancyjnej.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo wyjaśniło, że przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności, których celem jest ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu (art. 134 kpa).

Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych jak i podmiotowych.

Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych dotyczy przypadków braku przedmiotu zaskarżania oraz wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie jest niedopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi czynność materialno - techniczną. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 1992r. sygn. S.A./Gd 746/92 stwierdził, że jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania (glosa akceptująca B. Adamiak OSP z 1993r. nr 9 poz. 178). Podobną konstrukcję jak opłata koordynacyjna ma opłata za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych pobierana corocznie, na podstawie ary. 11l ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002r. nr 147 poz. 1231 ze zm.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że opłaty za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Ustalenie tej opłaty jest czynności materialno - techniczną, dotyczącą obowiązku wynikającego z przepisu prawa, dokonywaną w trybie pozaprocesowym przez właściwy organ lub w drodze samoobliczenia, a zatem decyzyjny tryb ustalania opłaty narusza prawo (uchwały 5 SNSA z 23 czerwca 1997r. - OPK 33/97 i OPK 3-31/97 - ONSA z 1997r. nr 4 poz. 150 i 151; uzasadnienie uchwały 5SNSA z 23 czerwca 1997r. OPK 1/97 - ONSA z 1997r. nr 4 poz. 149 akceptowane przez G. Zalas w "Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi -komentarz doktryna, orzecznictwa" Zakamycze 2002r. str. 196 - 197; wyrok z 12 czerwca 2003r. II SA/Po 1266/01).

Wbrew twierdzeniom skarżącego, ustalenie opłaty w drodze czynności materialno - technicznej nie pozbawia strony możliwości kontroli prawidłowości obliczenia tej opłaty. Strona mająca wątpliwości co do istnienia samego obowiązku uiszczenia opłaty bądź jej wysokości może żądać wyrażenia przez organ koordynujący rozkład jazdy swego stanowiska w tym zakresie. Art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 12701 ze zm.) przewiduje kontrolę prze sąd administracyjny działalności administracji publicznej w sprawach skarg na inne niż wymienione w punktach 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających w przepisów prawa. Pogląd taki wyraziła G. Zalas pod rządem art. 16 ust. 1 pkt 4 i art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm.) i zachował on aktualność pod rządem ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Zakamycze 2002r. str. 198).

Nie znajduje uzasadnienia stanowisko skarżącego, że opłatą w rozumieniu art. 261 § 1 kpa jest wyłącznie opłata skarbowa, przewidziana w ustawie z dnia 9 września 2000r. o opłacie skarbowej (Dz. U. nr 86 poz. 960 ze zm.). W art. 3 tej ustawy ustawodawca określił, że opłacie skarbowej nie podlegają podania, czynności urzędowe, zaświadczenia oraz zezwolenia, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają innym opłatom o charakterze publicznoprawnym. W doktrynie trafnie wskazuje się, że opłaty obowiązujące w sprawach rozpatrywanych w postępowaniu administracyjnym są ustanawiane i pobierane na podstawie odrębnych przepisów. Są to nie tylko opłaty skarbowe, lecz np. opłaty administracyjne, wprowadzone przez radę gminy na podstawie art. 18 ustawy z dnia 12 stycznia 199Ir. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002r. nr 9 poz. 84) jako opłaty paszportowe pobierane na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o paszportach (Dz. U. z 199Ir. nr 2 poz. 5 ze zm.), opłaty za czynności nadzoru technicznego na podstawie ustawy z dnia 21 grudnia 2000r. o dozorze technicznym(Dz. U. nr 122 poz. 1321 ze zm.), opłaty pobierane przez Urząd Patentowy na podstawie ustawy z dnia 30 czerwca 2000r. Prawo własności przemysłowej (Dz. U. z 2003r. nr 119 poz. 1117), opłaty probiercze pobierane za czynności urzędów probierczych - ustawa z dnia 3 kwietnia 1993r. Prawo probiercze (Dz. U. nr 55 poz. 249 ze zm.), opłaty konsularne pobierane na podstawie ustawy z dnia 13 lutego 1984r. o funkcjach konsulów RP (Dz. U. nr 9 poz. 34 ze zm.), opłaty za wydanie prawa jazdy, pobierane na podstawie ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 98 poz. 602 ze zm.). Do takich opłat, pobieranych na podstawie odrębnych przepisów, należy opłata koordynacyjna i opłata na podstawie art. 11 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, że kognicji jego nie podlega kontrola zgodności z prawem uchwały Zarządu Województwa L. z dnia [...]r. nr [...].

Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) orzekł jak w sentencji.

/-/ D. Rzyminiak- Owczarczak /-/M. Dybowski /-/E. Makosz -Frymus

AR/