Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1144/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2006-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Wymierzenie grzywny
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Powołane przepisy: article: art.145 par.1 pkt 1c w zw. z art.134, 135, art.152, art.200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.18, art.27, art.29 par.1, art.27 par.1 pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 110 poz 968
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art.83 pkt 3 w zw. z art.48
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi K. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. D.100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] Nr [...]wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] Nr [...] nakładające na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art.119, art. 121 § 2, § 4 i § 5, art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) na K.D. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 22.920,80 zł z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, polegającego na dokonaniu rozbiórki samowolnie dobudowanej części budynku piekarni wraz z piecem i garownią, zlokalizowanego na działce Nr 4438 w K. przy ul. K., w terminie do dnia 26.09.2005r., pod rygorem wykonania zastępczego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że decyzją z [...] znak: [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w K. nakazał K.D. rozbiórkę samowolnie dobudowanej części budynku piekarni wraz z piecem i garownią, zlokalizowanego na działce Nr 4438 w K. przy ul. K. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] znak: [...] powyższą decyzję utrzymał w mocy.

Skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] K.D. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie. Postanowieniem Sądu z dnia 17 grudnia 2002r. sygn.akt II SA/Kr 230/99 skarga została odrzucona.

Stan faktyczny sprawy wskazuje, że decyzja w przedmiocie rozbiórki stała się ostateczna a obowiązek z niej wynikający stał się wymagalny.

Upomnieniami z dnia 28 marca 2003r. i 19 sierpnia 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wezwał K. D. do niezwłocznego wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie dobudowanej części budynku piekarni wraz z piecem i garownią, zlokalizowanego na działce Nr 4438 w K. przy ul. K. , a po dokonaniu w dniu 21 kwietnia 2005r. kontroli wszczął postępowanie egzekucyjne wydając tytuł wykonawczy i nakładając postanowieniem z dnia [...] na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 23.301,50zł.

W wyniku złożenia przez K.D. zażalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki nie określała wymiarów samowolnie dobudowanej części budynku piekarni wraz z piecem i garownią, które były niezbędne dla prawidłowego naliczenia grzywny.

Po dokonaniu w dniu 3 sierpnia 2005r. oględzin i ustaleniu wymiarów dobudowanej części przedmiotowego obiektu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] Nr [...] nałożył na K. D. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 22.920,80zł.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest zasadne i zgodne z prawem. Stosownie do art. 121 § 4 i § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zwanej dalej jako u.p.e.a.), jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa a jej wysokość stanowi w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej i ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych, obowiązującej w kwartale, w którym grzywna jest nakładana.

Według ustaleń organu cena 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2005r. stanowiąca podstawę naliczenia wysokości grzywny wynosi 2.336zł (Komunikat Prezesa GUS z dnia 17 sierpnia 2005r. ogłoszony w Dz.Urz. GUS Nr 8, poz. 56). Wymiary samowolnie wykonanego obiektu objętego nakazem decyzji z dnia 6.09.1998r. wynoszą 3,20m x 7,50m + 9,55m x 4,30m, stąd powierzchnia zabudowy budynku wynosi 49,06m2.

Opłata za czynności egzekucyjne w wysokości 68zł została ustalona w oparciu o art. 64a § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W skardze na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K.D. wniósł o jego uchylenie. W ocenie skarżącego, w sytuacji, gdy istotą nałożonego obowiązku jest rozbiórka części piekarni w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, organ nie mógł zastosować przepisu art. 121 § 5 u.p.e.a., ponieważ zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego "jeżeli jako obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, nakazano rozbiórkę części obiektu budowlanego, to obowiązku tego nie można rozumieć jako przymusowej rozbiórki o jakiej mowa w art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji".

Ponadto organ błędnie określał w wydanych w niniejszej sprawie "decyzjach" i innych kierowanych do niego pismach terminy wykonania obowiązku tj. "30 dni" i "niezwłocznie", natomiast orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym względzie jednoznacznie wskazuje, że takiej podstawy prawnej brak.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona i podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa do jakich doszło przy rozpatrywaniu sprawy, bez względu na to czy skarżący powoływał się na te uchybienia w skardze. Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa będące podstawą uchylenia obu decyzji administracyjnych polega na tym, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. mając wątpliwości co do treści decyzji stanowiącej podstawę nałożonego na skarżącego obowiązku - wyjaśnił je poprzez dokonanie ustaleń w toku oględzin z pominięciem obowiązującej w tym zakresie procedury administracyjnej.

Art. 113 § 2 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a. stanowi, że organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. W myśl art. 126 kpa przepisy 109-113 kpa stosuje się odpowiednio do postanowień. Wyjaśnienie wątpliwości treści decyzji czy postanowienia konieczne jest wtedy, gdy decyzja czy postanowienie jest niejednoznaczne lub tak zawiłe, że utrudnia ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie wątpliwości nie może natomiast prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmianę merytoryczną rozstrzygnięcia, czy też pozostawać w sprzeczności z samym rozstrzygnięciem.

Przepisy art. 83 w zw. z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo Budowlane, określają właściwość powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w sprawach dotyczących rozbiórek obiektu budowlanego lub jego części. Jednocześnie ten sam organ stosownie do art. 20 § 1 pkt 3 u.p.e.a. jest organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. Na gruncie konkretnej sprawy oznacza to, że PINB w K. mając wątpliwości co do ustalenia wysokości grzywny w celu przymuszenia powinien z urzędu w trybie art. 113 § 2 kpa rozstrzygnąć je w drodze wydania postanowienia, na które zgodnie z § 3 art. 113 przysługuje zażalenie. Tylko w taki sposób mogą być chronione interesy stron, gdy ten sam organ sprawuje dwie funkcje, orzekając co do istoty sprawy, a następnie wdrażając postępowanie egzekucyjne, w którym strona zajmuje pozycję prawną zobowiązanego. Wydając postanowienie z dnia [...] PINB w K. naruszył przepis art. 113 § 2 i 3 kpa, zaś Inspektor Nadzoru Budowlanego błędu tego nie dostrzegł, czym również naruszył wymieniony wyżej przepis.

Kolejnym uchybieniem Inspektora Nadzoru Budowlanego było niedokonanie kontroli tytułu wykonawczego w kontekście wymogów zawartych w art. 27 u.p.e.a. określających jego niezbędne składniki.

Jednym z ustawowych warunków, jakie muszą zostać spełnione, aby nałożona grzywna w celu przymuszenia odpowiadała prawu, jest doręczenie zobowiązanemu tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 u.p.e.a. oraz art. 122 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Prawidłowy tytuł wykonawczy jest niezbędnym elementem wszczęcia egzekucji administracyjnej w ogóle; jeżeli bowiem nie spełnia on ustawowych wymogów, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji zwracając tytuł wierzycielowi ( art. 29 § 2 ustawy ).

Bezspornie, w niniejszej sprawie obowiązkiem podlegającym wykonaniu jest nałożony na skarżącego ostateczną decyzją nakaz rozbiórki samowolnie dobudowanej części budynku piekarni wraz z piecem i garownią, zlokalizowanego na działce Nr 4438 w K. przy ul. K. O ile w doręczonym wraz z zaskarżonym postanowieniem tytule wykonawczym treść obowiązku określona została prawidłowo (rubryka D.25), to błędnie jako podstawę prawną obowiązku wskazano postanowienie PINB z [...] Nr [...] dotyczące nałożenia grzywny w celu przymuszenia ( rubryka D.24). Wobec takiej rozbieżności otwartym pozostaje pytanie, który obowiązek organ egzekucyjny chciał wykonać i co jest przedmiotem postępowania egzekucyjnego: nakaz rozbiórki, czy nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Intencje organu stają się jeszcze bardziej niezrozumiałe, jeśli zwróci się uwagę na fakt, iż w rubryce "A.4.-Miejsce składania", jako organ egzekucyjny, do którego kierowany jest tytuł wykonawczy wskazany jest Urząd Skarbowy w K. Pomijając błędnie wskazaną nazwę organu egzekucyjnego ( którym może być wyłącznie naczelnik urzędu skarbowego) zauważyć należy, iż jest on organem egzekucyjnym właściwym jedynie w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych ( art. 19 § 1 ustawy ), tymczasem jak wynika z treści tytułu, został on wystawiony dla obowiązku o charakterze niepieniężnym ( rubryka D). Także zaskarżone postanowienie oraz organ, jaki je wydał stosownie do treści art. 20 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji świadczy o tym, że przedmiotem egzekucji jest nakaz rozbiórki.

Stosownie do treści art. 124 § 1 u.p.e.a. nieuiszczona grzywna w celu przymuszenia podlega ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych, a zatem do jej wykonania właściwym jest naczelnik urzędu skarbowego zgodnie z art. 19 § 1 u.p.e.a. Wówczas należy jednak wystawić nowy tytuł wykonawczy, gdzie obowiązkiem będzie treść postanowienia o nałożeniu grzywny.

Wad tytułu, o jakich mowa wyżej nie spostrzegł ani organ egzekucyjny, ani rozpatrujący zażalenie organ II instancji, naruszając tym samym przepisy art. 29 § 1 oraz 27 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wadliwie wystawiony tytuł nie stanowił bowiem podstawy do wszczęcia egzekucji, a tym samym - do nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Za bezzasadne natomiast Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał zarzuty podniesione w skardze. Art. 121 § 5 u.p.e.a. nie znajduje zastosowania, gdy obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem polegający na rozbiórce części obiektu budowlanego orzeczono na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane. Obowiązkiem przymusowej rozbiórki w rozumieniu art. 121 § 5 u.p.e.a. jest niewątpliwie obowiązek "przymusowej rozbiórki budynku lub jego części" orzeczony na podstawie art. 48 ustawy Prawo Budowlane. Jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...]została wydana w trybie art. 48 Prawa Budowlanego. Wobec braku w aktach sprawy tej decyzji za miarodajne w kwestii używanych przez organ terminów należy uznać wyjaśnienia organu, iż w decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki zgodnie z prawem budowlanym nie zakreślono terminu jej wykonania, albowiem jak słusznie podniesiono wykonanie obowiązku jest wymagalne od dnia doręczenia decyzji zobowiązanemu, oczywiście z uwzględnieniem waloru ostateczności takiej decyzji. Zarzuty dotyczące następstw wykonania obowiązku rozbiórki mogące doprowadzić do rezygnacji z prowadzenia piekarni i związanej z tym utraty wyłącznego źródła utrzymania dla rodziny skarżącego i zatrudnionych przez niego pracowników - są zarzutami pozaprawnymi i jako takie nie mają wpływu na zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wykazane wyżej naruszenia prawa powodują konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I-szej instancji o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 134, 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzekając ponownie, organ I-szej instancji mając na względzie poczynione wyżej uwagi wyda stosowne rozstrzygniecie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.

Orzeczenie o kosztach postępowania oparto o art. 200 powołanej ustawy.