Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 477/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Borońska, , Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca), , Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Paulina Białkowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Burmistrz K. odmówił S. K. (dalej: Strona, Skarżąca) wydania zezwolenia na zajęcie drogi powiatowej (ul. K. w K.) na prawach wyłączności w celu ustawienia półek z towarem o wymiarach 8m x 0,40m, o łącznej powierzchnio 3,20 m2 w okresie od [...] r. do [...] r. W wyniku wniesionego przez Stronę odwołania, decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. uchyliło powyższą decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Pismem z [...] r., Burmistrz poprosił Skarżącą o informację, czy jej wniosek z [...] r. jest nadal aktualny. Skarżąca potwierdziła aktualność wniosku, dodając, że wnosi o wydanie zezwolenia na okres 5 lat. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] r. Burmistrz K. odmówił Stronie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] r. do [...] r. Powyższa decyzja została ponownie zaskarżona przez Stronę, jednakże decyzją z dnia [...]r., nr [...] utrzymało tę decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 558/18 uchylił decyzję organu odwoławczego i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż organ administracji przed podjęciem rozstrzygnięcia winien wezwać wnioskodawcę do wykazania zaistnienia w jego sytuacji przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985, nr 14 poz. 60 ze zm., dalej jako: u.d.p.). Co więcej, Sąd wskazał na podnoszoną przez Skarżącą okoliczność, iż innym podmiotom udzielono zezwolenia na zajęcie tego samego pasa ruchu drogowego. W ocenie Sądu, nie jest zarówno w interesie społecznym jak i indywidualnym, aby w identycznej sytuacji faktycznej poszczególne podmioty były przez organ administracji traktowane odmiennie. Ponadto Sąd podkreślił, iż SKO nie uzasadniło w jaki sposób sporne półki będą stanowiły zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, skoro takiego nie stanowią półki z towarem innych stoisk handlowych, które są ustawione w linii do stoiska Skarżącej.

W związku z powyższym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, SKO zwróciło się pismem z dnia [...]r. do Strony z wezwaniem do wykazania zaistnienia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku dla lokalizacji w pasie drogowym półek do ekspozycji towarów handlowych określonej w art. 39 ust. 3 u.d.p. W odpowiedzi Strona wyjaśniła, iż zależy jej na poszerzeniu eksponowanego towaru, aby zachęcić pieszych i turystów do dokonywania zakupów w jej sklepie. Przełoży się to na większy utarg, a pośrednio na zwiększenie wpływów gminy w wyniku odprowadzania większego podatku. Dodatkowo umieszczenie przedmiotowych półek w pasie ruchu drogowego ma również znaczenie estetyczne i klimatyczne, albowiem zachęci turystów do spędzania czasu w K. i wydawania pieniędzy. W ocenie Strony ta drobna inwestycja nie wpłynie na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, ponieważ półki będą miesić się w linii wyznaczonej przez sąsiednie nieruchomości, a ponadto nie doprowadzi do zniszczenia nawierzchni drogi, albowiem półki nie są trwale związane z gruntem i w łatwy sposób można je będzie usunąć. Końcowo strona wskazała również, iż innym podmiotom takie zezwolenie zostało wydane.

Powyższe stanowisko zostało przekazane przez SKO Burmistrzowi K. pismem z dnia [...]r. w celu zajęcia przez ten organ swojego stanowiska. W odpowiedzi organ I instancji stwierdził, iż nie zgadza się z argumentacją strony i przedstawił w tym zakresie argumentację.

Decyzją z dnia [...]r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od [...]r. do [...]r.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył przepisy art. 4 pkt 1 i 21, art. 20 pkt 10 i 12 oraz art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. Wskazał, iż zgodnie z powyższymi przepisami, zasadą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanych, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątkiem od zasady określonej powyżej, jest przepis art. 39 ust. 3 u.d.p., wskazujący, że zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury może być wydane w szczególnie uzasadnionych przypadkach za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, przy czym może on odmówić wydania zezwolenia, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W ocenie organu odwoławczego, z przywołanych powyżej przepisów wynika, iż decyzja o wydaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest podejmowana przez organ w ramach tzw. uznania administracyjnego. Powyższe oznacza, że organ administracyjny może podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, ale nie ma nakazu ustalenia określonej jego treści, a zatem może przyznać wnioskowane świadczenie lub odmówić jego przyznania lub też przyznać je w innym rozmiarze, z wyłączeniem jednak dowolności działania organu, nierównego traktowania stron czy braku przejrzystych zasad.

W ocenie SKO, Strona w żaden sposób nie wykazała, aby umieszczenie półek z towarem było szczególnie uzasadnione oraz, że nie będzie miało wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Co więcej, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym sposób eksponowania sprzedawanych towarów jak i ich rodzaj nie wpisują się w estetykę i klimat [...] miejscowości, jaką jest miasto K. Jednocześnie wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w K. dopuszcza w obszarze ul. K. jako terenu usług turystycznych i komercyjnych lokowanie obiektów związanych z obsługą ruchu i małej architektury, w tym elementów zorganizowanych systemów informacji i reklamy oraz kiosków. Przedmiotowe półki z [...] nie kwalifikują się do którejkolwiek z form dopuszczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albowiem w żaden sposób nie będą one służyć obsłudze ruchu, jak też nie stanowią obiektu małej architektury w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Ponadto organ odwoławczy wskazał również, iż budynek, w którym mieści się sklep Strony zaliczony jest do budynków zabytkowych i podlega ochronie konserwatora zabytków. Jest on ujęty w Karcie Gminnej Ewidencji Zabytków pod numerem [...]. W dokumencie tym wskazano na zagrożenia inwestycyjne w otoczeniu obiektu, które mogą spowodować zaburzenia naturalnej architektury. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie organu odwoławczego nie powinno dziwić, iż organ I instancji na pierwszym miejscu postawił zachowanie krajobrazowej ekspozycji obiektów o wartościach architektonicznych, tym samym odmawiając stronie wydania zezwolenia. SKO podkreśliło również, iż w jego ocenie sposób lokowania półek w pasie drogowym przy ich niewielkiej wysokości nad ziemią powoduje zagrożenie w bezpieczeństwie ruchu pieszych i może doprowadzić do zaistnienia wypadku. Zdaniem organu odwoławczego występujące nawet potencjalnie niebezpieczeństwo, iż choć jeden pieszy nie zauważy półek z [...] i ulegnie kontuzji powoduje, że umiejscowienie ich w pasie ruchu drogowego sprowadza niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia, a tym samym dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ odwoławczy podkreślił również, iż w jego ocenie sytuacja Strony nie jest identyczna do sytuacji innych podmiotów, które otrzymały zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w pobliżu. W tym zakresie organ podzielił argumentację Burmistrza (który wskazał, iż w linii sąsiednich obiektów od obiektu strony zlokalizowany jest ogródek handlowy ogrodzony płotkami o wysokości 1m, a półki z towarami umieszczone są na chodniku na wysokości paru centymetrów, a podobny obiekt handlowy do eksponowania towarów znajduje się w odległości około 250 m od obiektu strony przy nieruchomości nr [...] i są to stoły i kosze zlokalizowane na wysokości około 1m, które w znaczący sposób różnią się od półek z [...] eksponowanymi przez stronę, a zatem o sytuacja tych podmiotów nie jest zatem identyczna i nie są one potraktowane przez organ skrajnie odmiennie). Odnosząc się natomiast do potencjalnych korzyści gminy płynących ze zwiększonej sprzedaży [...], organ odwoławczy podniósł, iż byłyby one niewielkie, a przede wszystkim w sytuacji, w której dochodzi do zagrożenia w bezpieczeństwie ruchu i zdrowia ludzkiego, okoliczność ta nie ma najmniejszego znaczenia. Końcowo wskazano, że produkty wystawiane przez Skarżącą nie należą do produktów lokalnych wymienionych na stronie internetowej Gminy.

W skardze na rozstrzygnięcie organu II instancji Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. W skardze Skarżąca zawarto rażącego naruszenia następujących przepisów prawa:

- art. 7 k.p.a. polegającego na braku należytego rozważenia przez organ II instancji istnienia słusznego interesu Strony i nieuzasadnionym przyjęciu prymatu interesu społecznego, w sytuacji, gdy Skarżąca w sposób nie budzący wątpliwości wykazała słuszność ochrony jej interesu prywatnego, który nie narusza przy tym obowiązującego prawa,

- art. 11 k.p.a. polegającego na braku należytego w uzasadnieniu skarżonej decyzji zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję o utrzymaniu zaskarżonej decyzji o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogi powiatowej w mocy w sytuacji, gdy przepis ten nakazuje organowi administracyjnemu sporządzenie uzasadnienia w sposób wyjątkowo staranny, tak aby Strona miała pełną wiedzę co do przesłanek zastosowania określonych w rozstrzygnięciu przepisów,

- art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przez członka organu kolegialnego, który podlegał wyłączeniu z mocy prawa, albowiem uprzednio brał udział w wydaniu decyzji z dnia [...]r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od decyzji Burmistrza K. z dnia [...]r. nr [...](postanowienie SKO w J., sygn. akt [...]).

W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, iż organ odwoławczy w sposób wadliwy wyjaśnił okoliczności faktyczne sprawy, nie uwzględniając w tym zakresie słusznego interesu obywatela. Skarżąca powołała się na treść art. 7 k.p.a. i wskazała, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, słuszny interes strony powinien być uwzględniony przez organ administracji aż do granic jej kolizji z interesem społecznym, oraz, że w przypadku kolizji interesu społecznego i interesu obywatela obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie jest wyważenie tych dwóch interesów, a nie automatyczne przyznanie pierwszeństwa interesowi społecznemu, zwłaszcza, że w postępowaniu administracyjnym istnieje domniemanie załatwienia sprawy w sposób pozytywny dla strony. W ocenie Skarżącej, zarówno w swoim wniosku, jak i w toku całego postępowania w sposób szczegółowy i precyzyjny uzasadniała ona nie tylko brak sprzeczności działania z obowiązującymi przepisami prawa, ale przede wszystkim istnienie po jej stronie interesu prywatnego, który w żaden sposób nie koliduje z interesem publicznym, a co więcej przyniesie on Gminie dodatkowy dochód z tytułu podatku. Co więcej, w ocenie Skarżącej usytuowanie półek z towarem w żaden sposób nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu pieszych, albowiem elementy te są ustawione praktycznie w pasie budynku, nieznacznie tylko zajmując pas drogi, a co więcej są eksponowane w taki sposób, że nie mogą doprowadzić do zaistnienia wypadku. Skarżąca wskazała również, iż w jej ocenie organ odwoławczy w żaden sposób nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia, posługując się w uzasadnieniu swojej decyzji zwrotami ogólnikowymi, nie wskazując precyzyjnie jakie okoliczności przemawiały za utrzymaniem zaskarżonej decyzji w mocy poza przyjęciem błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego za własną. Zdaniem Skarżącej, uzasadnienie organu II instancji nie zawiera precyzyjnych i szczegółowych stwierdzeń, które w sposób przekonywujący uzasadniałyby zasadność utrzymania w mocy wydanej przez Burmistrza decyzji, a co za tym idzie decyzja wydana przez organ odwoławczy nie spełnia przesłanki formalnej decyzji administracyjnej z art. 107 § 3 k.p.a.

Końcowo Skarżąca podniosła również, iż w jej ocenie decyzja organu odwoławczego została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego, a to art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. albowiem w wydaniu decyzji brał udział członek organu kolegialnego podlegający wyłączeniu z mocy prawa. Uzasadniając powyższy zarzut, skarżąca wskazała, iż postanowieniem z dnia [...]r., sygn. akt [...] SKO w składzie: przewodniczący A.B. oraz członkowie H.B. i M.K. stwierdzili niedopuszczalność odwołania od skarżonej decyzji Burmistrza K., natomiast przedmiotowa decyzja organu odwoławczego z dnia [...] r. została wydana w składzie: przewodnicząca A.B. oraz członkowie D.S. oraz E.S. Nie ulega zatem wątpliwości, iż w toku orzekania o niedopuszczalności odwołania, a następnie o utrzymaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy orzekał ten sam członek. W ocenie Skarżącej przewodniczący składu orzekającego podlegał wyłączeniu od podejmowania decyzji z mocy prawa, a więc decyzja zapadła z rażącym naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację, jednocześnie wskazując, iż w postanowieniu z dnia [...] r., stwierdzającym niedopuszczalność odwołania od zaskarżonej decyzji Burmistrza organ ten nie orzekał merytorycznie, a jedynie nakazał organowi I instancji doręczyć decyzję pełnomocnikowi, a co za tym idzie, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi omawiana przesłanka wyłączenia z mocy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności Sąd pragnie jednak wskazać, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez organ przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., sprowadzający się do tego, że w wydaniu decyzji brał udział członek organu kolegialnego podlegający wyłączeniu z mocy prawa. Naruszenia powyższego przepisu Skarżąca upatrywała w tym, że w orzekaniu o niedopuszczalności odwołania, a następnie o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy brał udział ten sam członek SKO. Sąd całkowicie podziela argumentację organu, zgodnie z którą skoro w postanowieniu z dnia [...] r., stwierdzającym niedopuszczalność odwołania od zaskarżonej decyzji Burmistrza organ ten nie orzekał merytorycznie, a jedynie nakazał organowi I instancji doręczyć decyzję pełnomocnikowi, to w przedmiotowej sprawie nie zachodzi omawiana przesłanka wyłączenia z mocy prawa. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu taka sytuacja niewątpliwie nie miała miejsca w niniejszej sprawie, ponieważ wskazywany przez Stronę członek Kolegium brak jedynie udział w wydaniu wcześniejszego postanowienia o niedopuszczalności odwołania, nie zaś – jak reguluje to przepis – w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka wyłączenia zawarta w omawianym przepisie dotyczy wprost sytuacji, w której ta sama osoba bierze udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, a następnie orzeka w zakresie tej właśnie decyzji, oceniając jej merytoryczną zawartość i prawidłowość przeprowadzonego w jej zakresie postępowania. Jak już wyżej wskazano, w sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca, stąd zarzut Strony w tym zakresie nie zasługiwał na uwzględnienie.

Inaczej rzecz się ma jednak z oceną prawidłowości samej decyzji, która została w sprawie wydana.

W tym miejscu należy przywołać przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Jak stanowi przepis art. 3 ust. 1 u.d.p., zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątkiem od zasady określonej powyżej jest przepis art. 39 ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, które jest wydawane w drodze decyzji administracyjnej, zgodnie z treścią art. 40 przedmiotowej ustawy. Co istotne, zarządca ten może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (t.j.: Dz. U z 2016 r., poz. 1264 - dalej: rozporządzenie), ustawodawca dookreślił warunki niezbędne do udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego na cele, o których mowa w u.d.p., mając na względzie bezpieczeństwo użytkowania i ochronę dróg. W myśl rozporządzenia, zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (§ 1 ust. 1). Wniosek ten, zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia, powinien zawierać: 1) imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego; 2) cel zajęcia pasa drogowego; 3) lokalizację i powierzchnię zajętego pasa drogowego, a w przypadku reklam powierzchnię reklamy; 4) planowany okres zajęcia pasa drogowego. Stosownie do § 1 ust. 3 rozporządzenia, do wniosku należy załączyć: 1) szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, a w przypadku umieszczenia reklamy - z podaniem jej wymiarów; 2) zatwierdzony projekt organizacji ruchu, jeżeli zajęcie pasa drogowego wpływa na ruch drogowy lub ogranicza widoczność na drodze albo powoduje wprowadzenie zmian w istniejącej organizacji ruchu pojazdów lub pieszych.

Trzeba następnie zaznaczyć, że decyzja o wydaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ma charakter uznaniowy. W konsekwencji, nawet jeżeli organ ustali, że w sprawie występuje sytuacja, o której mowa w treści powołanego wyżej przepisu, będzie to oznaczało powstanie koniecznej przesłanki do rozważenia możliwości wydania zezwolenia ale nie obowiązek organu do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia. Organ, dysponując możliwością wyboru takiego lub innego orzeczenia, ma jednak zawsze obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia w uzasadnieniu, dlaczego podjął właśnie takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Swoboda w rozstrzygnięciu przyznana organom nie oznacza dowolności, albowiem orzeczenia z zakresu uznania administracyjnego podlegają kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie z poglądem powszechnie przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych, kontrola ta jest jednak ograniczona, a sąd administracyjny nie jest organem trzeciej instancji w postępowaniu administracyjnym i nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ wybór jest trafny. Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności tego typu rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 21.02.2012 r. w sprawie o sygn. akt II FSK 1652/10, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). W granicach kognicji sądu mieści się natomiast kontrola legalności zaskarżonego aktu, a zatem jego zgodność zarówno z przepisami prawa materialnego, jak również z przepisami proceduralnymi poprzez ocenę, czy organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy oraz czy wyciągnięte przezeń merytoryczne wnioski są logiczne i poprawne i odnajdują uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Uznanie administracyjne obliguje organ do rzetelnego, pełnego i wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego i wyczerpującego uzasadnienia podstaw wydanego rozstrzygnięcia.

Kolejno należy wskazać, że kluczowe znaczenie w sprawie ma okoliczność, że na wcześniejszym etapie postępowania zapadł już w sprawie prawomocny wyrok tutejszego Sądu z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 558/18, uchylający poprzednią decyzję organu odwoławczego z dnia [...]r. To spowodowało, że - stosownie do art. 153 p.p.s.a. - ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponadto, w myśl art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W konsekwencji, na obecnym etapie postępowania organ administracji, ale również sąd administracyjny, związane są oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku. Poza sporem pozostaje przy tym, że nie zaistniała żadna z przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wymienionym wyroku. Nie doszło bowiem do zmiany stanu prawnego, jak również nie nastąpiła żadna zmiana okoliczności faktycznych, która miałaby istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Z tych względów w niniejszej sprawie kluczowa jest ocena czy organ, ponownie rozpoznając sprawę, uwzględnił ocenę prawną i zalecenia zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 558/18.

Przypomnieć zatem trzeba, że w powyższym wyroku Sąd wskazał, iż organ administracji przed podjęciem rozstrzygnięcia winien wezwać wnioskodawcę do wykazania zaistnienia w jego sytuacji przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o której mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Zwrócił także uwagę na podnoszoną przez Skarżącą okoliczność, iż innym podmiotom udzielono zezwolenia na zajęcie tego samego pasa ruchu drogowego, stwierdzając, że nie jest zarówno w interesie społecznym jak i indywidualnym, aby w identycznej sytuacji faktycznej poszczególne podmioty były przez organ administracji traktowane odmiennie. Ponadto w wyroku Sąd podkreślił, iż SKO nie uzasadniło w jaki sposób sporne półki będą stanowiły zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, skoro takiego nie stanowią półki z towarem innych stoisk handlowych, które są ustawione w linii do stoiska Skarżącej.

W ocenie Sądu organ II instancji zastosował się do otrzymanych wskazań jedynie w części, a ponadto dokonał nieprawidłowej oceny przesłanek zajęcia pasa drogowego.

Sąd dostrzega, że w ramach wypełnienia wskazówek zawartych w powyższym wyroku Sądu, pismem z dnia [...]r. organ zwrócił się do Strony z wezwaniem do wykazania zaistnienia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku dla lokalizacji w pasie drogowym półek do ekspozycji towarów handlowych, na co Strona odpowiedziała, że zależy jej na poszerzeniu eksponowanego towaru, aby zachęcić pieszych i turystów do dokonywania zakupów w jej sklepie, co przełoży się na jej większy utarg (podnosząc jeszcze inne okoliczności, dotyczące odprowadzania w związku z tym większego podatku do Gminy, zachęcania turystów do spędzania czasu w K. i wydawania pieniędzy oraz braku wpływu tej drobnej inwestycji na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a końcowo podniosła fakt udzielenia przez organ zezwolenia innym podmiotom).

W ocenie SKO, Strona w żaden sposób nie wykazała, aby umieszczenie półek z towarem było szczególnie uzasadnione. Wskazał, iż w jego ocenie sposób eksponowania sprzedawanych towarów, jak i ich rodzaj nie wpisuje się w estetykę i klimat [...] miejscowości. Jednocześnie stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w K. nie dopuszcza w obszarze ulicy tego typu form jak przedmiotowe półki z [...]. Zwrócił również uwagę na zabytkowy charakter budynku Skarżącej i na objęcie go ochroną konserwatora zabytków, co powoduje, że zachowanie jego krajobrazowej ekspozycji jako obiektu o wartościach architektonicznych (zwłaszcza w obliczu wskazanych w karcie ewidencji zabytku zagrożeń inwestycyjnych) de facto przeważa nad interesem Strony. Wskazano też, że produkty wystawiane przez Skarżącą nie należą do produktów lokalnych wymienionych na stronie internetowej Gminy.

Zdaniem Sądu tak wyrażona przez organ ocena przesłanki interesu jest nieprawidłowa.

Niewątpliwie interes opisany przez Stronę uwidacznia się w zwiększeniu powierzchni ekspozycji sprzedawanych towarów, tak aby osiągnąć większe zainteresowanie przechodzących, a w konsekwencji zwiększyć zysk ze sprzedaży towarów. Skarżąca, oprócz dokonywanej ekspozycji towarów na witrynie sklepowej czy ogólnie ścianie budynku, pragnie eksponować je dodatkowo na wąskich półkach ułożonych na chodniku i powierzchni zajmowanej przez te właśnie półki dotyczy jej wniosek złożony w niniejszej sprawie. Zatem organ, oceniając ów wniosek z punktu widzenia przesłanek wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, winien analizować je wyłącznie z punktu widzenia okoliczności podanych we wniosku i w granicach tego wniosku.

Organ w uzasadnieniu decyzji podał, jako argument przeciwko uznaniu szczególnie uzasadnionego przypadku z art. 39 ust. 3 u.d.p., że sposób eksponowania sprzedawanych towarów przez Skarżącą, jak i ich rodzaj nie wpisuje się w estetykę i klimat [...] miejscowości. Takie stwierdzenie ma niewątpliwie charakter ogólny i dotyczy całości ekspozycji towarów Skarżącej (a więc nie tylko planowanego ich wystawienia na półkach na chodniku), co samo w sobie należy uznać za nieprawidłowe z przyczyn wskazanych powyżej. Ponadto organ wyraża tu czytelnie swoją negatywną ocenę co sposobu ekspozycji towarów przez Skarżącą oraz rodzaju tych towarów, twierdząc, że nie wpisują się one w estetykę i klimat K. Stwierdzenie to ma więc charakter subiektywny (jest oparte na przekonaniach, czy wręcz upodobaniach organu) i w tym znaczeniu nosi znamiona dowolności. Nie sposób też nie zauważyć, że organ nie zgodził się ze Skarżącą w zakresie uznania sprzedawanych przez nią towarów za produkty lokalne, powołując się na treść artykułu napisanego przez przewodnika [...], znajdującego się na stronie internetowej K.. W tym zakresie organ odnosi się zatem do kryteriów pozaprawnych, które nie są jednoznaczne ani przejrzyste i jako takie nie powinny stanowić podstawy działania organu administracyjnego. Na marginesie warto mimo to zauważyć, że ze zdjęć znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, iż Skarżąca sprzedaje nie tylko wskazywane przez organ [...] ale również produkty takie jak np. [...] czy inne artykuły z napisem "K.", które mają charakter pamiątek. Nie sposób też w tej mierze pominąć szyldu sklepowego Skarżącej, który zawiera nazwę "[...]". Biorąc to pod uwagę, trzeba podnieść, że ocena wyrażona przez organ w zakresie dokonywania przez Skarżącą sprzedaży produktów nie wpisujących się w estetykę czy klimat [...] miejscowości – pomijając już ocenny i subiektywny charakter takiego stwierdzenia – i tak budzi uzasadnione wątpliwości.

Trudno również zaakceptować rozważania i wnioski organu odnośnie zabytkowego charakteru budynku Skarżącej jako argumentu przemawiającego przeciwko udzieleniu na jej rzecz przedmiotowego zezwolenia. Przywoływana w sposób bardzo ogólnikowy konieczność zachowania jego krajobrazowej ekspozycji jako obiektu o wartościach architektonicznych czy uchronienia go przed zagrożeniami inwestycyjnymi zdaniem Sądu sama z siebie nie wskazuje na to, żeby zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w tak ograniczonym zakresie (wąskie półki na chodniku) miało naruszać te wartości, a przynajmniej organ nie wyjaśnia, w jaki konkretnie sposób miałoby do tego ewentualnie dojść. Organ zdaje się tu odnosić do całości ekspozycji Skarżącej na budynku, która – co warto ponownie podkreślić – winna pozostawać poza jego oceną, jako nie stanowiąca (i wręcz nie mogąca stanowić) przedmiotu wniosku. Wniosek dotyczył bowiem wyłącznie zajęcia fragmentu chodnika w celu umieszczenia półek z towarami i do tej kwestii winien w swojej ocenie ograniczyć się organ.

Nie można również zgodzić się z organem, że przeciwko udzieleniu zezwolenia na rzecz Skarżącej miałyby przemawiać postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy teren jest w miejscowym planie określony jako teren usług turystycznych i komercyjnych i dopuszcza się w tym terenie lokowanie obiektów związanych z obsługą ruchu i małej architektury, w tym elementów zorganizowanych systemów informacji i reklamy oraz kiosków. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 Nr 80 poz. 717 ze zm.), ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć zatem trzeba, że miejscowy plan co do zasady nie reguluje kwestii możliwości posadowienia półek z towarami na chodniku – jest to tak naprawdę materia wyłącznie zajęcia pasa drogowego. Brak dopuszczenia w miejscowym planie tego typu form jak przedmiotowe półki z towarami w obszarze ulicy, przy której znajduje się budynek Skarżącej, nie może zatem stanowić argumentu przeciwko udzieleniu Skarżącej zezwolenia.

Wreszcie poważne wątpliwości Sądu budzi również wyrażona przez organ II instancji ocena dotycząca przesłanki braku zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W tym zakresie Kolegium w zaskarżonej obecnie decyzji wskazało, iż sposób lokowania półek w pasie drogowym przy ich niewielkiej wysokości nad ziemią powoduje zagrożenie w bezpieczeństwie ruchu pieszych i może doprowadzić do zaistnienia wypadku, podkreślając, że występujące nawet potencjalnie niebezpieczeństwo, iż choć jeden pieszy nie zauważy półek z [...] i ulegnie kontuzji powoduje, że umiejscowienie ich w pasie ruchu drogowego sprowadza niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia, a tym samym dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie Sądu taka ocena jest nie tylko niewyczerpująca, wręcz zdawkowa ale również nieprzekonująca. Z dokumentacji zdjęciowej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że przedmiotowe półki znajdują się w linii budynku (co zresztą kilkakrotnie akcentowała Skarżąca). Powierzchnia chodnika wydaje się również nie być zanadto zmniejszona (w przeciwieństwie do znajdującego się obok ogródka [...], zajmującego praktycznie cały chodnik), a przynajmniej nie sposób przyjąć, że miałoby dojść do takiego niebezpiecznego zmniejszenia bez dokonania w tej mierze odpowiednich pomiarów, czego nie uczyniono. Generalnie rzecz biorąc, trudno zatem przyjąć, że idący po chodniku pieszy miałby nie zauważyć przedmiotowych półek, czy na nie wpaść, jak to zdaje się sugerować organ. Sąd zauważa, że zwrócenie uwagi na potencjalne zagrożenie jest co do zasady słuszne, jednak stwierdzenie jego występowania w konkretnej sprawie musi się opierać na obiektywnych, logicznych podstawach, opartych o zasady doświadczenia życiowego. W przeciwnym razie organ naraża się na zarzut postawienia wniosków o charakterze dowolnym. W sprawie organ nie wskazał natomiast, z jakich przesłanek wywiódł istnienie możliwości, że choćby jeden pieszy miałby przedmiotowych półek nie zauważyć i ulec kontuzji. Mając na względzie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz brak wskazania w tym zakresie jakichkolwiek przesłanek, wyrażona w ten sposób możliwość wydaje się być na tyle teoretyczna, że trudno byłoby ją uznać za wypełniającą kryterium zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Ponadto trzeba stanowczo podkreślić, że w tym zakresie organ nie zrealizował w pełni zaleceń zawartych w powołanym wyżej wyroku tut. Sądu z dnia 30 stycznia 2019 r. W wyroku tym Sąd podkreślił, iż zadaniem SKO jest uzasadnienie, w jaki sposób sporne półki będą stanowiły zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, skoro takiego nie stanowią półki z towarem innych stoisk handlowych, które są ustawione w linii do stoiska Skarżącej. Powyższa, szczątkowa, a przy tym nieprzekonująca ocena w powyższym zakresie, zdaniem Sądu nie stanowi wypełnienia zaleceń zawartych w przywołanym wyroku Sądu.

Organ odwoławczy, na mocy powyższego wyroku Sądu, był również zobowiązany do uwzględnienia w swojej ocenie okoliczności, iż innym podmiotom udzielono zezwolenia na zajęcie tego samego pasa ruchu drogowego. Sąd stwierdził mianowicie, że nie jest zarówno w interesie społecznym jak i indywidualnym, aby w identycznej sytuacji faktycznej poszczególne podmioty były przez organ administracji traktowane odmiennie.

W tym zakresie organ podkreślił, iż w jego ocenie sytuacja Strony nie jest identyczna do sytuacji innych podmiotów, które otrzymały zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w pobliżu. Wskazano na lokalizację w linii sąsiednich obiektów od obiektu Strony ogródka handlowego ogrodzonego płotkami o wysokości 1 m, zwracając uwagę, że półki z towarami umieszczone są na chodniku na wysokości paru centymetrów. Podano również, że podobny obiekt handlowy do eksponowania towarów znajduje się w odległości około 250 m od obiektu Strony przy nieruchomości nr [...] i są to stoły i kosze zlokalizowane na wysokości około 1 m, które w znaczący sposób różnią się od półek z [...] eksponowanymi przez stronę. Zatem w ocenie organu podmioty te nie zostały potraktowane przez organ skrajnie odmiennie.

Zauważyć zatem trzeba, że organ upatruje odmienności sytuacji Skarżącej oraz podmiotów, którym udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (chodnika) w celu umieszczenia ogródka handlowego lub ekspozycji towarów w tym, że Skarżąca chciałaby umieścić półki tuż nad ziemią, zaś pozostałe podmioty zajmują chodnik poprzez ustawienie na nim przedmiotów wyższych. Biorąc jednak pod uwagę powyższe rozważania Sądu dotyczące niewykazania przez organ przesłanki zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, również i ta argumentacja nie może być uznana za przekonującą. Skoro bowiem na podstawie samych stwierdzeń organu nie sposób dojść do wniosku, że takie zagrożenie w przypadku półek umieszczonych na chodniku przez Skarżącą miałoby realnie istnieć, to z tego powodu nieuzasadnione wydają się być również wskazywane przez organ przyczyny, dla których Skarżąca została przez organ potraktowana odmiennie od wskazanych wyżej podmiotów, jeśli chodzi o treść wydanego rozstrzygnięcia.

W ponownie prowadzonym postepowaniu, organ winien uwzględnić ocenę prawną wyrażona w wyroku i z jej uwzględnieniem dokonać ponownie oceny, czy w sprawie znajdzie zastosowanie regulacja art. 39 § 3 u.d.p.

Z uwagi na stwierdzone naruszenia prawa materialnego i procesowego, Sąd

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.