Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1528/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 112, 216 ust. 2,, 136
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 10 ust. 5
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 184, 145, 174
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. i B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1110/15 w sprawie ze skargi Z. S. i B. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1110/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.S. i B.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, oddalił skargę.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 1996 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...]., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.) dalej jako "k.p.a." oraz art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), dalej jako "u.g.g.w.n.", po rozpatrzeniu wniosku B.S., zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...] gmina M., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiącej własność Z. i B.S.

W wyniku podziału powstała m.in. działka nr [...] przeznaczona pod drogę gminną, która z dniem uprawomocnienia się ww. decyzji przeszła na własność Gminy M. Za przejęcie działki nr [...] Gmina M. wypłaciła odszkodowanie na rzecz Z. i B.S.

Wnioskiem z dnia 28 lipca 2009 r. Z. i B.S. wystąpili do Starosty [...] o zwrot części nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gminie M., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], gdyż, zdaniem wnioskodawców, "przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Gminy M. decyzją o wywłaszczeniu nieruchomości nr [...] i do dnia dzisiejszego nie została zabudowana i zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, a zatem nie została wybudowana na części, której zwrotu domagają się wnioskodawcy, droga publiczna - zgodnie z celem wywłaszczenia".

Decyzją nr [...], z dnia [...] października 2009 r., Starosta [...], odmówił zwrotu przedmiotowej części nieruchomości wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wywłaszczenia działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa, a zwrot, stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwanej dalej "u.g.n.", może nastąpić wyłącznie nieruchomości lub jej części wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa. Od decyzji tej odwołali się B. i Z.S. Wojewoda [...] decyzją nr [...], z dnia [...] grudnia 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] i umorzył postępowanie organu I instancji, z uwagi na brak podstawy prawnej żądania zwrotu nieruchomości, w sprawie bowiem nie miały zastosowania art. 136 ust. 3 i art. 216 u.g.n., a zatem zasadnym było umorzenie wszczętego postępowania jako bezprzedmiotowego.

Na decyzję Wojewody Z. i B.S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Sąd oddalił skargę prawomocnym wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt SA/Sz 46/10. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przejęcie przedmiotowej nieruchomości przez Gminę M. było szczególną postacią wywłaszczenia nieruchomości, jednakże nastąpiło z mocy prawa i w tym przypadku nie mógł być zastosowany art. 136 u.g.n. Nie było także podstaw dla zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., bowiem przepis ten reguluje kwestię zwrotu nieruchomości nabytych wyłącznie na rzecz Skarbu Państwa.

W dniu 5 grudnia 2013 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek Z. i B.S. o zwrot działki nr [...] wyodrębnionej z działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina M.

Starosta [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., powołując się na art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położnej w jednostce ewidencyjnej M., obrębie [...]. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw dla wszczęcia postępowania na wniosek przedłożony dnia 5 grudnia 2013 r. o zwrot nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], gdyż sprawa rozpatrzona zostałaby w identycznym stanie prawnym, jak wniosek rozpatrywany w roku 2009, co prowadziłoby do takiego samego rozstrzygnięcia.

Postanowieniem nr [...], z dnia [...] lutego 2014 r. Wojewoda [...] utrzymał ww. postanowienie w mocy. Na postanowienie Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnieśli Z. i B.S. Wyrokiem z dnia 31 października 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 261/14 sąd uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] i poprzedzające je postanowienie Starosty [...]. W uzasadnieniu wskazał, że wiosek skarżących z dnia 4 grudnia 2013 r. winien zostać rozpatrzony po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, bowiem nie wystąpiła żadna uzasadniona i oczywista przyczyna niemożności prowadzenia postępowania.

Wskutek powyższego Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., działając na podstawie art. 104 i 107 k.p.a., oraz art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 142 i art. 216 u.g.n. w związku z art. 156 § pkt 3 k.p.a., odmówił uwzględnienia wniosku Z. i B.S. o zwrot nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], o pow. [...] ha, w obrębie [...] gmina M., będącej własnością Gminy M. Organ stwierdził, iż przejęcie przedmiotowej nieruchomości przez Gminę M. nie mieści się w dyspozycji art. 136 ust. 3 i 216 u.g.n., a żądanie zawarte we wniosku z dnia 4 grudnia 2013 r. dotyczy sprawy, która została już ostatecznie rozstrzygnięta decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., którą WSA w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r. uznał za zgodną z prawem. Tym samym ponowna decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę zwrotu dotknięta byłaby wadą powodującą stwierdzenie jej nieważności.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli Z. i B.S., wnosząc o jej zmianę i uwzględnienie wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 9a u.g.n., po rozpatrzeniu odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W ocenie organu rozstrzygnięcie organu I instancji nie zostało podjęte zgodnie z wskazaniami zawartymi w wyroku oraz regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym. Według organu w obecnie obowiązującym stanie prawnym brak jest podstawy materialnej do zwrotu nieruchomości przejętej na rzecz Gminy na podstawie prawomocnej decyzji podziałowej wydanej w oparciu o art. 10 u.g.g.w.n. Wszczęte postępowanie administracyjne należało umorzyć stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstawy prawnej do orzekania w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Z. i B.S. powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i rozpoznanie sprawy co do istoty lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

przepisów prawa materialnego, t.j.:

art. 136 ust. 3 i 4, art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez uznanie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym brak jest podstaw materialnoprawnych do zwrotu działki nr [...] położonej w miejscowości G., gmina M.

art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona"

przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji w postaci art. 7 i 77 k.p.a., poprzez pominięcie przy wydaniu decyzji wszystkich okoliczności faktycznych zaistniałych w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy przepisy u.g.n. przewidują możliwość zwrotu nieruchomości lub jej części przejętej przez gminę na podstawie prawomocnej decyzji podziałowej wydanej w oparciu o ww. art. 10 u.g.g.w.n., a tym samym, czy istnieją podstawy materialnoprawne do wydania merytorycznej decyzji w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżących z dnia 4 grudnia 2013 r.

Sąd I instancji zgodził się z poglądem organu, że pojęcie "nieruchomości wywłaszczonej", zawarte w art. 136 ust. 3 u.g.n., obejmuje nieruchomości w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia pojmowanej sensu stricte, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących ustaw (i dekretów z mocą ustaw), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności albo innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Co prawda, jak trafnie zauważyli skarżący, brak jest legalnej definicji "nieruchomości wywłaszczonej", niemniej na taki sposób rozumienia wskazuje art. 112 ust. 2 u.g.n., w którym akcentuje się, że wywłaszczenie polega na pozbawieniu albo ograniczeniu w drodze decyzji, prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego albo innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Również art. 47 ust. 1 u.g.g.n. za wywłaszczenie nieruchomości uznaje odjęcie lub ograniczenie w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego.

Z kolei pod pojęciem "nabycie" nieruchomości, użytym w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. należy rozumieć (zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 3b u.g.n.) dokonanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości. Przy czym uregulowanie omawianego przepisu ma charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu na inne przypadki utraty własności aniżeli nabycie własności na skutek czynności cywilnoprawnej.

Sąd I instancji podkreślił, że nie każde odjęcie prawa przewidziane w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości należy rozumieć jako wywłaszczenie do którego mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. Niewątpliwie dyspozycją art. 136 ust. 3 i art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. objęte są decyzje administracyjne wydane w przedmiocie wywłaszczenia, o których mowa w art. 53 u.g.n., jak i umowy zawierane po wyznaczeniu przez organ, na podstawie art. 53 ust. 2 u.g.n., terminu do zawarcia umowy, tj. umowy na warunkach wywłaszczenia. Natomiast w zakresie ww. przepisów u.g.n., jak trafnie wskazał organ odwoławczy, nie mieści się nabycie nieruchomości, która w trybie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. przeszła na rzecz gminy z mocy prawa z chwilą uprawomocnienia się decyzji o podziale nieruchomości.

Sąd wskazał, że stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 23 września 2014 r. sygn. SK 7/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 136 ust. 3 u.g.n. w zakresie, w jakim nie przewiduje roszczenia poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości nabytej w drodze podziału nieruchomości na jego wniosek przez jednostkę samorządu terytorialnego jeżeli nieruchomość ta stała się zbędna na cel publiczny, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Kwestia wywłaszczenia była także przedmiotem wyroku z dnia 21 czerwca 2005 r. sygn. P 25/02, w którym Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że nie w każdym przypadku pozbawienia własności mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu art. 21 ust. 1 Konstytucji.

W świetle przytoczonych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego Sąd I instancji podkreślił, że należy odróżnić instytucję wywłaszczenia unormowaną w u.g.n. od innych przypadków pozbawienia prawa własności. Przy czym nie stanowi naruszenia zasad Konstytucji brak możliwości dochodzenia w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. zwrotu nieruchomości nabytej przez gminę w drodze podziału. Tak więc, skoro w niniejszej sprawie doszło do przejęcia przez Gminę M. działki o nr [...] na podstawie prawomocnej decyzji podziałowej wydanej w oparciu art. 10 u.g.g.w.n., zatem słusznie organ uznał, że w obowiązującym stanie prawnym nie ma przepisu, który umocowuje organ do orzekania w przedmiocie zwrotu części tej nieruchomości. Przejście własności bowiem nastąpiło z mocy prawa, bez potrzeby wydania jakiekolwiek decyzji, czy też podjęcia czynności cywilnoprawnej, a w takim przypadku stosownie do art. 136 ust. 3 i art. 216 u.g.n. nie mamy do czynienia z przymusowym odebraniem własności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli Z. i B.S., zaskarżając go w całości i wnosząc o rozpoznanie niniej szej skargi na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.

Skarżacy w zakresie prawa materialnego zarzucili błędną wykładnię:

1. art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. w zw. z art. 136 ust. 3 i 4 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 216 ustawy w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż decyzja wydana na podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. o podziale nieruchomości skutkująca przejściem z mocy prawa własności wydzielonej działki nr [...], przeznaczonej pod budowę drogi gminnej, na rzecz gminy M. nie ma charakteru wywłaszczeniowego, a tym sam nie podlega zwrotowi w trybie art. 136 ust. 3 i 4 i art. 137 ust. 1 u.g.n;

2. art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 i 4 i art. 137 ust. 1 u.g.n w zw. z art. 4 pkt 3b u.g.n poprzez uznanie, iż przepis z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n nie ma zastosowania do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1996 r., wydanej na podstawie art. 10 ust. 1 i 5 u.g.g.w.n., a zatwierdzającej podział przedmiotowej nieruchomości i skutkującej przejściem na własność gminy M. działki nr [...] z przeznaczeniem na drogę gminną, podczas gdy przepis ten w swoim zakresie obejmuje całość aktu prawnego w postaci u.g.g.w.n., a więc wszelkie sposoby nabycia nieruchomości wskazane w tej ustawie, w tym określone w art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n., jak również poprzez brak uwzględnienia realizacji celu na jaki działka ta została przejęta oraz zmiany jej przeznaczenia na działkę budowlaną i sprzedaży nieruchomości,

W zakresie przepisów postępowania zarzucono naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit, c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi pomimo naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a w zw. z art. 77 § 1 k.p.a, polegającego na pominięciu przez organ, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jednoznacznie wskazuje, iż przedmiotowa nieruchomość do dnia dzisiejszego nie została zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem określonym na dzień przejęcia, a część wydzielonej i przejętej działki nr [...] — posiadająca aktualnie nr [...] - ma zmienione przeznaczenie zgodnie z uchwałą Rady Gminy w M. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. na działkę budowlaną oraz że została sprzedana przez gminę jako działka budowlana a tym samym zachodzą przesłanki do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumentację prawną na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skuteczne zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie zarzuca zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Wobec powyższego, przechodząc do zarzutów prawa procesowego stwierdzić należy, że nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.

Wskazać należy, że przepis art. 145 p.p.s.a. ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Przepis ten wskazuje, kiedy sąd administracyjny uwzględnia skargę z uwagi na wymienione tam naruszenia. Ponieważ jednak naruszenia te są zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, to wymieniony w analizowanym zarzucie przepis nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2387/12; z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2054/14 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym).

Przyjmując, że skarżący kasacyjnie mieli na celu zarzucenie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. to i tak zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. W ocenie NSA organy wydały kwestionowane w sprawie decyzje po należytym wyjaśnieniu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W postępowaniu dowodowym zachowane zostały reguły wynikające z norm zawartych w k.p.a. Nie można podzielić stanowiska, że w sprawie uchybiono art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. O zakresie niezbędnego w sprawie postępowania dowodowego organ administracji publicznej decyduje kierując się normą prawa materialnego, która stanowi podstawę rozstrzygnięcia. Skuteczną podstawą skargi kasacyjnej opartej na naruszeniu przepisów postępowania, jest wykazanie, że powstałe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie kwestią sporną nie jest kwestia czy przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem, jak również zmiana jej przeznaczenia, ale przede wszystkim, jak wskazał Sąd I instancji, czy przepisy u.g.n. przewidują możliwość zwrotu nieruchomości lub jej części przejętej przez gminę na podstawie prawomocnej decyzji podziałowej wydanej w oparciu o ww. art. 10 u.g.g.w.n.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. w zw. z art. 136 ust. 3 i 4 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 216 ustawy w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż decyzja wydana na podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. nie ma charakteru wywłaszczeniowego, a tym sam nie podlega zwrotowi w trybie art. 136 ust. 3 i 4 i art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 i 4 i art. 137 ust. 1 u.g.n w zw. z art. 4 pkt 3b u.g.n poprzez uznanie, iż przepis z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n nie ma zastosowania do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1996 r., wydanej na podstawie art. 10 ust. 1 i 5 u.g.g.w.n., stwierdzić należy, że również nie są one uzasadnione.

Jak już wspomniano istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela, które przeszły na własność gminy na podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. podlegają zwrotowi w trybie art. 136 i nast. u.g.n. Innymi słowy, czy art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. obejmuje grunty, które przeszły z mocy prawa na własność gminy w trybie wymienionego powyżej art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.

Wskazać należy, że nowelizacja art. 216 u.g.n. dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. 2004 r., Nr 141, poz. 1492) polegała na dodaniu ustępu 2 stanowiącego, że przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów społeczno – gospodarczych, 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy w przeciwieństwie do art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2 odnosi się nie do poszczególnych przepisów, lecz został sformułowany w sposób ogólny, jako odnoszący się do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Ponadto zgodnie z nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 9 listopada 2012 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2012 r., poz. 1429) zmianie uległ art. 216 ust. 1 i 2. W ramach niniejszego postepowania istotne jest, że wprowadzano zmianę, która umożliwia zwrot nieruchomości wywłaszczonych i nabytych na rzecz gmin, jeżeli stały się zbędne ze względu na cel wywłaszczenia, na podstawie wymienionych w tym przepisie ustaw. W dotychczasowym brzmieniu wskazany przepis stanowił podstawę zwrotu nieruchomości nabytych wyłącznie na rzecz Skarbu Państwa. Powyższa zmiana obowiązywała od 3 stycznia 2013 r.

Tak zredagowany przepis nie oznacza jednak, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. dotyczy wszelkich przewidzianych ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami form i sposobów nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę. Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że obejmuje on przypadki nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa albo gminy, przy czym pojęcie nabycia objaśnione zostało przez ustawodawcę w art. 4 pkt 3 b ustawy o gospodarce nieruchomościami ( dodanym przez ustawodawcę wspomnianą wyżej nowelizacją tej ustawy dokonaną ustawą z dnia 28 listopada 2003 r.). Przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych na podstawie, których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo jej oddanie w użytkowanie wieczyste.

W tak rozumianym pojęciu nabycia nie mieści się nabycie prawa własności w trybie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. z dwóch powodów, tj. z uwagi na sposób nabycia - w myśl art. 10 ust.5 u.g.g.w.n. z mocy samego prawa (ipso iure) a nie w konsekwencji czynności cywilnoprawnych, jak również z uwagi na podmiot, na którego rzecz nabycie następuje. Art. 216 ust. 2 stanowi o nabyciu na rzecz Skarbu Państwa albo gminy, podczas gdy art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dotyczy nabycia gruntów na własność gminy. Ponadto ustawodawca w art. 216 ust. 2 u.g.n. nakazuje stosować odpowiednio przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy, czyli przepisy stanowiące o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych.

W ocenie NSA, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni pojęcia nieruchomości wywłaszczonej, jako nieruchomości w stosunku do której Skarb Państwa lub gmina nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto, a wiec na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (znaczeniu przedmiotowym) decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie ustaw (dekretów) regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych za odszkodowaniem.

Wywłaszczenie – stosownie do art. 112 ust. 2 u.g.n. polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Przepis art. 216 ust. 2 nakazujący odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie nieruchomości do nieruchomości nabytych na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie precyzuje konkretnych przepisów tej ustawy.

Zachodzi zatem potrzeba odwołania się do pojęcia wywłaszczenia nieruchomości w rozumieniu ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Art. 47 ust. 1 tej ustawy precyzuje wywłaszczenie nieruchomości jako odjęcie lub ograniczenie w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego, przy czym ustawodawca uzależnił możliwość wywłaszczenia od niezbędności nieruchomości na cele publiczne. Przepisy u.g.g.w.n. przewidywały specjalny tryb postępowania wywłaszczeniowego, kończącego się decyzją administracyjną. A przejście własności nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa następowało, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (art.65 ust.1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości).

Natomiast w przypadku, gdy nieruchomość wydzielona została w wyniku podziału na wniosek właściciela pod budowę ulic nie wydawano orzeczenia o przejściu prawa własności na rzecz gminy, przy czym przejście własności z mocy prawa następowało w dacie, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. W sytuacji zatem wydzielenia gruntu pod budowę ulic na wniosek właściciela nie dochodziło do przymusowego odjęcia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa czy też gminy wprost z decyzji podziałowej. Odjęcie własności gruntu pod drogę efektem uprzedniego wydania aktów w sferze planowania przestrzennego. Można więc stwierdzić, że w pewnym sensie proces odjęcia gruntu pod drogę publiczną jest rozłożony w czasie i wymaga uprzedniego podjęcia stosownego aktu planowania przestrzennego, który to akt może być kontestowany przez podmioty zainteresowane.

Bezsprzeczne jest, że decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 1996 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...], na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 10 ust. 1, 3 i 5 u.g.g.w.n., po rozpatrzeniu wniosku B.S., zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...] gmina M., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiącej własność Z. i B.S. W wyniku podziału powstała m.in. działka nr [...] przeznaczona pod drogę gminną, która z dniem uprawomocnienia się ww. decyzji przeszła na własność Gminy M. Za przejęcie działki nr [...] Gmina M. wypłaciła odszkodowanie na rzecz Z. i B.S.

W wyroku SK 7/13 Trybunał stwierdził konstytucyjnie istotną różnicę między konstytucyjną instytucją wywłaszczenia a skutkami prawnymi podziału nieruchomości na wniosek. W tym ostatnim przypadku pozbawienie władztwa nad gruntem dotychczasowego właściciela odbywa się na jego wniosek i zawsze w jego własnym interesie gospodarczym (cz. cz. III pkt 6.2.2 uzasadnienia wyroku SK 7/13). Wykładnia językowa art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. (przy uznaniu, że art. 10 u.g.g.w.n. był poprzednikiem prawnym art. 98 u.g.n.) prowadzi do wniosku, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. obejmuje wyłącznie przypadki nabycia nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 3b u.g.n. dodanym przez ustawodawcę nowelizacją u.g.n. z 28 listopada 2003 r. Oznacza to, że przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonanie czynności prawnej przeniesienia własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo jej oddanie w użytkowanie wieczyste. W tak rozumianym pojęciu nabycia nie mieści się - nawet obecnie - nabycie prawa własności w trybie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. z uwagi na sposób nabycia własności (wyrok NSA z 27 kwietnia 2009 r., I OSK 667/08, aprobowany przez Trybunał Konstytucyjny w cz. III pkt 6.3.8, 6.3.15, 6.3.15.2, 7 uzasadnienia wyroku SK 7/13). Nabycie własności nieruchomości wydzielonej pod budowę drogi publicznej na podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. następowało z mocy samego prawa (ipso iure). W tym kontekście, należy podkreślić, że art. 98 ust. 1 u.g.n., podobnie jak art. 10 u.g.g.w.n. przewiduje, że nieruchomości nabyte przez podmiot publicznoprawny w wyniku podziału na wniosek, stają się własnością tego podmiotu z mocy prawa (wyrok NSA z dnia 7 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3393/15).

Wobec powyższego Sąd I instancji słusznie ocenił, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie dotyczy przejścia własności nieruchomości z mocy prawa na rzecz gminy w trybie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. Przejście własności w przedmiotowej sprawie nastąpiło z mocy prawa, wobec czego stosownie do art. 136 ust. 3 i art. 216 u.g.n. nie mamy do czynienia z wywłaszczeniem sensu stricto.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.