Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1318/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 12
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Dnia 19 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2014 roku sprawy ze skargi G. M. i B. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako ustawa), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.) odmówił G. i B. M. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z budynkiem gospodarczym oraz instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi wodno-kanalizacyjną, c.o., gazu, elektryczną oraz zjazdem na działce nr 82 przy ul. A 5 w S.

Organ I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu, iż w dniu 22 lipca 2013 r. wpłynął wniosek G. i B. M. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę opisanego budynku mieszkalnego. Wnioskodawcy załączyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego. W ramach czynności wyjaśniających organ ustalił, iż teren inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy I. – uchwała z dnia 13 marca 1997 r. Nr XXIV/161/97 – i wedle postanowień tegoż planu teren inwestycyjny oznaczony jest symbolem 55MN – teren przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne. Nadto stwierdził określone nieprawidłowości i braki w dokumentacji projektowej, co skutkowało wezwaniem wnioskodawców do ich usunięcia w terminie 14 dni. Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2013 r. organ I instancji wezwał inwestorów do:

- sprecyzowania zakresu inwestycji, gdyż z dokumentów projektowych wynika, że przedmiotem zamierzenia jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią garażową i gospodarczą, natomiast we wniosku o pozwolenie na budowę wskazano, że inwestycja obejmuje budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynek gospodarczy;

- złożenia uzgodnienia w Zespole Uzgodnienia Dokumentacji Projektowej w T. zewnętrznych instalacji wodociągowej, kanalizacyjnej, elektrycznej oraz gazowej;

- zweryfikowania usytuowania budynku (w odległości 2m od granicy z sąsiednią działką nr 81) z uwagi na niezgodność z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływanego jako: rozporządzenie);

- złożenia oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw wody oraz warunków przyłączenia obiektu do sieci wodociągowej;

- złożenia charakterystyki energetycznej budynku, o której mowa w § 11 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462);

- złożenia zwymiarowania miejsc postojowych zgodnie z § 21 ust. 1 rozporządzenia.

W dniu 22 sierpnia 2013 r. wpłynęła odpowiedź inwestorów wraz z trzema egzemplarzami projektu budowlanego. Strona sprecyzowała, iż zamierzenie obejmuje budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynek gospodarczy, a przedstawione w projekcie rozwiązania są właściwe. Zakwestionowano nadto zasadność zobowiązania do uzgodnienia projektowanych instalacji zewnętrznych w Zespole Uzgodnienia Dokumentacji Projektowej w T. oraz zarzut usytuowania budynku niezgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia.

Po ponownej analizie materiałów sprawy organ I instancji stwierdził, iż określone postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2013 r. nieprawidłowości i braki w projekcie nie zostały w pełni usunięte. Inwestorzy uzupełnili oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy czym projekt budowlany został uzupełniony jedynie o warunki przyłączenia do sieci wodociągowej z dnia 5 lipca 2012 r. oraz charakterystykę energetyczną. Organ stwierdził, że przedłożony projekt nadal obejmuje rozwiązania projektowe budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią garażową i gospodarczą. Samo oddylatowanie samodzielnej konstrukcji części gospodarczej od części garażowej i mieszkalnej nie stanowi w ocenie organu przesłanki do twierdzenia, że ma do czynienia z odrębnym budynkiem gospodarczym. Tym bardziej, że stosownie do § 210 rozporządzenia jako odrębne budynki mogą być traktowane tylko te części budynku, które są wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie, od fundamentu do przekrycia dachu. Z projektu nie wynika zaś, aby ściana pomiędzy częścią garażową i gospodarczą była ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, a skoro tak, to usytuowanie budynku mieszkalnego w dalszym ciągu jest niezgodne z § 12 ust. 1 rozporządzenia. Organ dodał, iż art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287) zobowiązuje inwestora do uzgadniania usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia z właściwymi starostami, inwestorzy takiego uzgodnienia nie przedłożyli. Organ stwierdził, iż wobec stwierdzonych nieprawidłowości brak jest podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestorów.

W terminie prawem przewidzianym G. M. i B. M. wnieśli odwołanie zarzucając naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego m.in. art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. Odwołujący podkreślili, iż opisane w postanowieniu z dnia 7 sierpnia 2013 r. nieprawidłowości i braki usunęli. Natomiast wątpliwości co do zakresu inwestycji, braku uzgodnienia ZUDP zewnętrznych instalacji, braku zwymiarowania miejsc postojowych zostały wyjaśnione w piśmie z dnia 22 sierpnia 2013 r. Inwestorzy zarzucili, iż wobec usunięcia opisanych nieprawidłowości i braków nie jest zrozumiałe stanowisko organu. Podkreślili, iż wobec sprecyzowania zakresu inwestycji nie znajduje potwierdzenia wywód organu, że inwestycja obejmuje jeden budynek i ma do niej zastosowanie § 210 rozporządzenia, w sytuacji gdy w sprawie nie znajduje on zastosowania, gdyż dotyczy jednego budynku, który ze względów bezpieczeństwa pożarowego może być podzielony ścianami oddzielenia pożarowego w pionie od fundamentu do przekrycia dachu, by części budynku traktować jako odrębne budynki co ułatwia kształtowanie sfer pożarowych, a co z tym idzie klasy odporności pożarowej budynku i jest to podział wyłącznie ze względów bezpieczeństwa pożarowego. Odwołujący wskazali, iż w sprawie w grę wchodzi § 213 rozporządzenia, który stanowi "wymagania dotyczące klasy odporności pożarowej budynków określone w § 212 nie dotyczą budynków:

1) do trzech kondygnacji nadziemnych włącznie:

a) mieszkalnych: jednorodzinnych, zagrodowych i rekreacji indywidualnej,

b) mieszkalnych i administracyjnych w gospodarstwach leśnych,

2) wolno stojących do dwóch kondygnacji nadziemnych włącznie:

a) o kubaturze brutto do 1.500 m3 przeznaczonych do celów turystyki i wypoczynku,

b) gospodarczych w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej oraz w gospodarstwach leśnych,

c) o kubaturze brutto do 1.000 m3 przeznaczonych do wykonywania zawodu lub działalności usługowej i handlowej, także z częścią mieszkalną,

3) wolno stojących garaży o liczbie stanowisk postojowych nie większej niż 2.".

Strona stwierdziła, iż z uwagi na przywołany przepis zarzuty organu są chybione, bowiem z projektu nie musi wynikać, że ściana pomiędzy budynkiem mieszkalnym a budynkiem gospodarczym ma stanowić ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, a tym samym usytuowanie budynków w terenie jest zgodne z rozporządzeniem. Nadto, zdaniem skarżących, organ nie wskazał przepisu z którego wynikałoby, że przedmiotem pozwolenia na budowę miałby być budynek jednorodzinny wolnostojący z częścią garażową i gospodarczą.

W piśmie z dnia 26 września 2013 r. pełnomocnik inwestorów podtrzymał stanowisko wywiedzione wcześniej przez swych mocodawców. Wyjaśnił, iż inwestycja dotyczy dwóch odrębnych budynków, które są od siebie oddylatowane o 2cm, co potwierdza opis architektoniczny, rysunek parteru jak i projekt konstrukcyjny, w którym odzwierciedlona został odrębna konstrukcja dachu budynku gospodarczego.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzające ją postanowienie organu I instancji z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy zarzucił Staroście [...], iż z dokumentów sprawy nie wynika, czy organ I instancji sprawdzał zgodność projektowanej inwestycji z ustaleniami szczegółowymi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego inwestycją. Nadto z materiałów sprawy nie wynika by organ I instancji wyznaczył obszar oddziaływania obiektu, o którym stanowi art. 3 pkt 20 ustawy a co za tym, na jakiej podstawie ustalił krąg stron postępowania, co jest naruszeniem art. 10 k.p.a.

Dalej organ II instancji zwrócił uwagę na konieczność jednoznacznego wyjaśnienia zakresu inwestycji, gdyż wprawdzie autor projektu wyjaśnia, iż budynek mieszkalny i gospodarczy posiadają samodzielną konstrukcję i są od siebie oddylatowane o 2cm, co znajduje potwierdzenie w opisie architektonicznym, w rysunku parteru jak i w projekcie konstrukcyjnym, jednak w opisie technicznym w części konstrukcyjnej stwierdzono, że budynek gospodarczy zlokalizowany jest pod ziemią w poziomie piwnic. Z rysunku w części architektonicznej "rzut kondygnacji przyziemnej budynku gospodarczego" oraz "rzut parteru budynku jednorodzinnego i gospodarczego" wynika, że klatka schodowa stanowi część budynku gospodarczego. Natomiast w części konstrukcyjnej z rysunku rzutu fundamentów wynika, że budynek gospodarczy stanowi jedną całość z budynkiem mieszkalnym, mają wspólny fundament. Nadto w opisie technicznym w części konstrukcyjnej stwierdzono, że budynek mieszkalny posiada dwie klatki schodowe. Organ odwoławczy wskazał, iż wobec tak istotnych rozbieżności organ I instancji winien podjąć kroki niezbędne do jednoznacznego ustalenia zakresu inwestycji, doprowadzając do zgodności wszystkie części projektu budowlanego, tak aby były spójne i dopiero wówczas analizować zamierzenie, także pod kątem § 12 rozporządzenia. Dodał, iż we wniosku inwestor wymienił do realizacji zjazd, zaś projekt budowlany nie zawiera projektu zjazdu, zatem i ta kwestia wymaga jednoznacznego wyjaśnienia. Niezbędne jest także jednoznaczne ustalenie numeru działki, gdyż na mapie do celów projektowych wskazano, iż działka posiada nr policyjny 12, natomiast zgodnie z wnioskiem inwestora działka ta nr ewid. 82 leży w S. przy ul. A 5. Nadto część rysunkowa projektu zagospodarowania działki została sporządzona na kserokopii mapy do celów projektowych, fakt załączenia oryginalnej mapy nie spełnia wymogu § 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r., gdyż na mapie tej nie został naniesiony projektowany obiekt.

Mając na uwadze zarzuty odwołania organ odwoławczy stwierdził, iż nie sposób podzielić stanowiska strony w kwestii uzgodnienia zewnętrznych instalacji z właściwym organem. W tym zakresie podzielił pogląd organu I instancji, iż zgodnie z art. 2 pkt 11 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, pod pojęciem sieci uzbrojenia terenu należy rozumieć wszelkiego rodzaju nadziemne, naziemne i podziemne przewody i urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne, telekomunikacyjne, elektroenergetyczne i inne z wyłączeniem melioracji szczegółowych, a także podziemne budowle jak tunele, przejścia, parkingi, zbiorniki. Wskazał, iż wprawdzie strona wskazuje na § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r. w sprawie geodezyjnej sieci uzbrojenia terenu oraz zespołu uzgadniania dokumentacji projektowej, który stanowi, że uzgadnianie sieci będących przyłączami do budynku lub budowli w części usytuowanej na nieruchomości, w stosunku do której prawo do dysponowania na cele budowlane przysługuje wnioskodawcy, nie wymaga przedłożenia wniosku na posiedzeniu zespołu i zasięganiu opinii jego członków, niemniej jednak, nie wynika z niego, iż uzgodnienie takie w ogóle nie jest wymagane. Uzgodnienia dokonuje się w trybie uproszczonym, tzn. dokonywane jest przez przewodniczącego zespołu bez zasięgania opinii jego członków.

Wyjaśniając zasadność uchylenia postanowienia organu I instancji z dnia 7 sierpnia 2013 r. organ odwoławczy stwierdził, iż niezbędne było wyeliminowanie tegoż aktu z obrotu prawnego, ponieważ nie wskazano w nim wszystkich braków wymagających uzupełnienia.

W dniu 6 listopada 2013 r. do organu II instancji wpłynęło żądanie uzupełnienia decyzji tego organu. Pełnomocnik inwestorów zarzucił decyzji organu II instancji naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a., gdyż nie podjęto niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywatela, nie informowano strony o okolicznościach prawnych a organ nie zadbał by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, organ nie zapewnił czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania, przede wszystkim przed wydaniem decyzji uniemożliwił wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, materiałów i żądań.

Postanowieniem z dnia 15 listopada 2013 r. Wojewoda [...] odmówił uzupełnienia decyzji własnej z dnia 17 października 2013 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi G. M. i B. M. podtrzymali zarzuty i argumentację odwołania oraz wniosku o uzupełnienie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wywiedzione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] uchylająca w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] oraz poprzedzające ją postanowienie tego organu z dnia [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 tejże ustawy.

Podstawą prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia jest art. 138 § 2 k.p.a., a ponieważ zastosowanie tegoż przepisu przez organ stanowi istotną kwestię procesową, dlatego też rozważania należy rozpocząć od wyjaśnień dotyczących istoty i wykładni wskazanego przepisu.

Przede wszystkim, zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Aktualne brzmienie przywołanej normy prawnej jest wyrazem dążenia do zwiększenia prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy, co wiąże się również ze zwiększeniem sprawności postępowania niemniej, ale co wydaje się być oczywistym, nie może naruszać zasady dwuinstancyjności.

Oceniając legalność kwestionowanej decyzji kasacyjnej sąd uznał, że organ drugiej instancji wydał decyzję prawidłową. Wojewoda [...] uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał przede wszystkim na szereg wątpliwości, dla wyjaśnienia których nie jest wystarczające przeprowadzenie dodatkowego postępowania stosownie do art. 136 k.p.a. Przywołany przepis przewiduje m.in. możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów sprawy. Niemniej jednak w niniejszej sprawie organ II instancji wykazał, iż przeprowadzenie dodatkowego postępowania w granicach wyznaczonych właśnie przepisem art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Czemu dał wyraz także poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia organu I instancji z dnia [...], ponieważ rozstrzygnięcie to nie wyczerpywało wszystkich niezbędnych do merytorycznego załatwienia sprawy kwestii, istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia istoty sprawy i prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku skarżących. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a. powodowałoby natomiast naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. (wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1004/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, iż stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza przede wszystkim zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ wydający pozwolenie na budowę jest związany treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza obowiązek szczegółowego przeanalizowania wszystkich postanowień planu odnoszących się do możliwości zabudowy terenu określonego danym symbolem. Nie ma bowiem wątpliwości, iż plan miejscowy, oprócz ogólnych zasad odnoszących się do całego terenu objętego planem, zawiera także uregulowania szczegółowe, dedykowane konkretnym rodzajom zabudowy, dookreślające chociażby sposób zagospodarowania terenu przeznaczonego do zabudowy, usytuowanie budynków na nieruchomości, dozwolony rodzaj przyjętych rozwiązań, akceptowany typ ogrodzenia, wysokość zabudowy czy dopuszczenie realizacji garażu jako obiekt wolnostojący, lub nie, itp. Nie jest tym samym wystarczające dla stwierdzenia zgodności pomiędzy projektem budowlanym a postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lakoniczne wskazanie, iż teren inwestycji jest oznaczony symbolem 55MN, co oznacza teren przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne. A właśnie do takiego lakonicznego stwierdzenia ograniczył się organ I instancji, przywołując jedynie ogólnie, iż teren inwestycji objęty jest postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy I., uchwalonego na mocy aktu prawa miejscowego z dnia 13 marca 1997 r. Nr XXIV/161/97. Takiego uzasadnienia organu I instancji nie sposób uznać za wskazanie przyczyn, dla których organ uznał, iż przedłożony projekt budowlany jest zgodny ze wszystkimi, ogólnymi i szczegółowymi postanowieniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Badanie zgodności projektowanego obiektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakłada na organ architektoniczno-budowlany obowiązek analizy treści poszczególnych postanowień planu zagospodarowania przestrzennego i aktualnej oceny złożonego projektu pod kątem jego zgodności z planem. Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co oznacza między innymi to, że do wykładni planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, co powoduje, że zapisy szczegółowe obowiązującego planu, mają znaczenie pierwszorzędne i to one winny decydować o wykładni i kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 262/10; wyrok NSA z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1916/08 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak słusznie wskazał organ odwoławczy w niniejszej sprawie organ I instancji nie przeprowadził czynności wyjaśniających nie czyniąc tym samym zadość omówionemu obowiązkowi i naruszając art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.

Dalej zgodzić trzeba się z organem II instancji, iż przystępując do analizy przedłożonego projektu budowlanego Starosta [...] nie określił i nie zbadał obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, którego projekt dotyczył. A w następstwie powyższego także nie określił stron postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek skarżących. Bezsprzecznie zaś obowiązek taki wypływa już chociażby z art. 28 ust. 2 ustawy, który przewiduje, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei jak określił ustawodawca w art. 3 pkt 20 ustawy, pod pojęciem obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Dodatkowo, z przedłożonego projektu wynika, iż planowany budynek mieszkalny usytuowany jest w granicy działki gminnej nr 83/1, budynek gospodarczy z kolei jest, według opisu części architektonicznej, zbliżony do granicy z działką nr 81 na odległość 2m. Taki sposób usytuowania opisanych obiektów wyczerpuje przesłanki opisane w § 12 ust. 4 rozporządzenia, a tym samym determinuje obowiązek wyznaczenia obszaru oddziaływania. Wskazany przepis przewiduje bowiem, iż usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy. Organ I instancji nie czyniąc zadość powyższemu naruszył przede wszystkim art. 10 k.p.a., art. 28 ust. 2 ustawy i § 12 ust. 4 rozporządzenia i tym samym w pełni zasadna była konkluzja uzasadniająca słuszność kwestionowanego rozstrzygnięcia organu odwoławczego.

W świetle powyższego, podkreślić trzeba, iż już opisane uchybienia organu I instancji stanowiły wystarczającą podstawę do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i wydania decyzji kasacyjnej. Jednocześnie wykazane braki stanowią na tyle istotne elementy postępowania wyjaśniającego, które organ I instancji winien był przeprowadzić stosownie do przywołanych wyżej przepisów, iż nie było możliwe jego uzupełnienie zgodnie z art. 136 k.p.a.

Wymienione mankamenty postępowania pierwszo instancyjnego nie są jedynymi dostrzeżonymi przez organ odwoławczy, a uzasadniającymi wydanie decyzji kasacyjnej.

Jak słusznie podniósł to Wojewoda, analiza zgromadzonego na potrzeby postępowania materiału dowodowego, przede wszystkim dokumentacji projektowej rodzi szereg dodatkowych wątpliwości, które organ I instancji obowiązany był wyjaśnić z urzędu. Nieuzasadnione odstąpienie od sprecyzowania pewnych elementów przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego prawidłowo skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji.

Zdaniem sądu zwrócić trzeba chociażby uwagę na wątpliwości dotyczące budynku gospodarczego. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy wprawdzie inwestor wyjaśnił, iż budynek mieszkalny i gospodarczy posiadają samodzielną konstrukcję i są od siebie oddylatowane o 2cm, co znajduje potwierdzenie w opisie architektonicznym, w rysunku parteru jak i projekcie konstrukcyjnym. Niemniej jednak w opisie technicznym części konstrukcyjnej na str. 5 czytamy, iż budynek gospodarczy zlokalizowany jest pod ziemią w poziomie piwnic. Przy czym widnieje tam również dopisek "w parterze" ale wobec braku dookreślenia, chociażby poprzez wykreślenie zbędnej części opisu, trudno ustalić, którego fragmentu opisu usytuowania obiektu gospodarczego dotyczy dopisek "w parterze". Taki zapis budzi tym bardziej uzasadnione wątpliwości, iż jak przewiduje § 3 pkt 17 rozporządzenia przez kondygnację podziemną należy rozumieć kondygnację zagłębioną ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację. Z kolei § 3 pkt 21 rozporządzenia stanowi, iż piwnica jest kondygnacją podziemną lub najniższą nadziemną bądź ich częścią, w których poziom podłogi co najmniej z jednej strony budynku znajduje się poniżej poziomu terenu. Dodatkowo zwrócić trzeba uwagę na różnice w przyjętych poziomach posadowienia fundamentów: -1,4 m p.p.p. dla budynku mieszkalnego i – 3,27 m p.p.p. dla budynku gospodarczego (opis konstrukcji fundamentów str. 6 opisu technicznego branży konstrukcyjnej), które budzą wątpliwości czy w istocie zamierzenie w tej części obejmuje budynek gospodarczy, czy piwnicę. Co ma o tyle istotne znaczenie, iż jak wskazał organ II instancji, z rysunku w części architektonicznej "rzut kondygnacji przyziemnej budynku gospodarczego" oraz "rzut parteru budynku jednorodzinnego i gospodarczego" wynika, że klatka schodowa stanowi część budynku gospodarczego. Natomiast w części konstrukcyjnej z rysunku rzutu fundamentów wynika, że budynek gospodarczy stanowi jedną całość z budynkiem mieszkalnym, mają wspólny fundament. W opisie technicznym w części konstrukcyjnej stwierdzono, że budynek mieszkalny posiada dwie klatki schodowe. Przywołane zapisy i rysunki budzą uzasadnione wątpliwości, których nie sposób domniemywać, a które winny być przez organ I instancji wyjaśnione. Zwrócić przy tym należy również uwagę na zapisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz.U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.) określającego, że w przypadku budynków połączonych miedzy sobą (np. domy bliźniacze lub szeregowe), budynek jest budynkiem samodzielnym, jeśli jest oddzielony od innych jednostek ścianą przeciwpożarową od fragmentu po dach. Budynki zaś to zadaszone obiekty budowlane wraz z wbudowanymi instalacjami i urządzeniami technicznymi, wykorzystywane dla potrzeb stałych, przystosowane do przebywania ludzi, zwierząt lub ochrony przedmiotów. Budynki obejmują również samodzielne podziemne obiekty budowlane przystosowane do ochrony ludzi, zwierząt lub przedmiotów. Jest to o tyle istotne, iż definiując budynki połączone ustawodawca nie doprecyzował rodzaju budynków ani sposobu ich połączenia. Niewątpliwie wymaga jednoznacznego wyjaśnienia i ustalenia czy przedmiotowa inwestycja dotyczy jednego budynku, czy też budynków połączonych, a jeżeli tak to w jaki sposób i jaki to ma znaczenie punktu widzenia prawnej oceny charakteru inwestycji, jakie znaczenie ma w okolicznościach sprawy oddylatowanie, jak wygląda kwestia fundamentów, oraz czy faktycznie mamy do czynienia z budynkiem gospodarczym, czy z piwnicą. I dalej, w zależności od pozyskanych wyników, czy zachowane są wymagania ochrony ppoż. Jednocześnie, niewątpliwie koniecznym dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku jest podjęcie działań zmierzających do ujednolicenia części opisowej projektu z częścią graficzną, jak i z samym wnioskiem inicjującym postępowanie. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że zgromadzona dla potrzeb kontrolowanego postępowania dokumentacja projektowa nie jest wewnętrznie spójna, co uniemożliwia ocenę jej poprawności w świetle obowiązujących przepisów prawa.

Kwestią budzącą uzasadnione wątpliwości jest także dostęp do drogi publicznej, a to z tego względu, iż na rysunkach widnieje wjazd/wejście od strony działki nr 83/1, działki gminnej, której charakter nie został wyjaśniony, w kontekście ustalenia, czy jest ona drogą wewnętrzną, poprzez którą inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Organ nie wyjaśnił, czy ta ewentualna droga jest ogólnodostępna, co za tym czy inwestor może z niej dowolnie korzystać, celem komunikacji z drogą publiczną. W kontekście powyższego organ winien mieć na uwadze, podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko, iż w gminach o statusie miasta, ulice, którym nadano nazwy, mają charakter ogólnodostępny, nawet jeżeli nie mają charakteru dróg publicznych. W takim przypadku, jeżeli planowana inwestycja posiada dostęp do ogólnodostępnej drogi wewnętrznej – ulicy o nadanej nazwie – to nie jest również konieczne ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (wyroki NSA: z dnia 20 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1806/04; z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn akt II OSK 1337/09; z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2121/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wątpliwości budzić również może zamieszczona na projekcie zagospodarowania terenu adnotacja o uzgodnieniu przez inspektora Urzędu Gminy I. dwóch wejść i zjazdu indywidualnego z działki nr 83/1.

Odnosząc się do zastrzeżeń organu, jakie wzbudziła w kontekście uregulowania § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012r., poz. 462 ze zm.) oraz art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy, złożona wraz z projektem mapa do celów projektowych, na której brak wrysowania usytuowania planowanych do realizacji obiektów budowlanych, stwierdzić należy, że przywołany przepis § 8 ust. 1 i 3 wskazuje na powinność sporządzenia części rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu na mapie do celów projektowych, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287). Niemniej jednak, nie jest to zdaniem sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, brak stanowiący samodzielną podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu I instancji. Tym bardziej, iż w dokumentacji projektowej znajdują się skany prawidłowej mapy do celów projektowych, bardziej uszczegółowione z uwagi na skalę, na której zobrazowane zostały wszystkie niezbędne elementy zarówno obejmujące zagospodarowanie terenu, jak i samą inwestycję budowlaną.

Na koniec powyższych rozważań, a mając na względzie również argumenty strony skarżącej, w ocenie sądu niezbędne jest odniesienie się do spornego w sprawie zagadnienia żądania przez organ uzyskania przez inwestora uzgodnienia zewnętrznych instalacji z właściwym organem. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podziela wywód organów administracji architektoniczno-budowlanej w powyższej kwestii. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, iż stosownie do art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) pod pojęciem sieci uzbrojenia terenu należy rozumieć wszelkiego rodzaju nadziemne, naziemne i podziemne przewody i urządzenia: wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne, telekomunikacyjne, elektroenergetyczne i inne, z wyłączeniem urządzeń melioracji szczegółowych, a także podziemne budowle, jak: tunele, przejścia, parkingi, zbiorniki itp. Uzgodnień usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu dokonuje się stosownie do § 8 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołu uzgadniania dokumentacji projektowej (Dz.U. Nr 38, poz. 455).I dalej, jak wynika to z § 10 ust. 2 tego rozporządzenia, uzgadnianie projektowanych sieci uzbrojenia terenu będących przyłączami do budynku lub budowli, w części usytuowanej na nieruchomości, w stosunku do której prawo do dysponowania na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 ustawy, przysługuje wnioskodawcy, nie wymaga przedłożenia wniosku na posiedzeniu zespołu i zasięgania opinii jego członków. Z przywołanego zapisu nie wynika, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, iż uzgodnienie w ogóle nie jest wymagane, przewiduje tylko, że nie jest wymagane przedłożenie wniosku posiedzeniu zespołu i zasięgania opinii jego członków. A jednocześnie, zgodnie z § 11 ust. 1 ww. rozporządzenia, treść uzgodnienia wyrażana jest w formie opinii, wydawanej z upoważnienia starosty przez przewodniczącego zespołu. W świetle przytoczonych norm prawnych, w ocenie sądu nie budzi wątpliwości, iż inwestor jest obowiązany do uzyskania uzgodnienia przewodniczącego zespołu uzgadniania dokumentacji projektowej. Jest to tryb uproszczony, gdyż przeprowadzany bez zasięgania opinii członków zespołu.

Reasumując powyższe, zdaniem sądu należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego, a przytoczona w niej argumentacja organu w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż w niniejszej sprawie z uwagi na braki postępowania wyjaśniającego oraz szereg nieścisłości rzutujących na istotę rozstrzygnięcia, spełnione zostały przesłanki art. 138 § 2 k.p.a. W świetle licznych braków wykazanych zasadnie przez organ odwoławczy, których uzupełnienie przekraczało ramy dodatkowego postępowania wyjaśniającego prowadzonego w oparciu o art. 136 k.p.a., wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w tak ustalonym stanie faktycznym byłoby przedwczesne i prowadziłoby w istocie do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Dopiero podjęcie czynności wyjaśniających zmierzających do ujednolicenia żądania inicjującego postępowanie z dokumentacją projektową, jak i doprowadzenie do zgodności z prawem poszczególnych elementów tej dokumentacji, umożliwi organowi wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia znajdującego oparcie w materiale faktycznym i zgodnego z prawem. Z uwagi na wykazane nieprawidłowości i istotne wątpliwości nie było to możliwe w wyniku dotychczasowego postępowania, a wręcz niedopuszczalne w świetle prawa.

Z tych wszystkich względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

d.r.