Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1103/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: § 12 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Artur Kuś asesor WSA Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. M. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. M. ("skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") znak: [...] z [...] marca 2021 r. wydana w trybie nadzwyczajnym, stwierdzenia nieważności decyzji, w następującym stanie sprawy:

Decyzją nr [...] z [...] lipca 2020 r. Wojewoda [...] ("Wojewoda"), po rozpatrzeniu wniosku J. i B. Ł., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] ("Starosta") nr [...] z [...] stycznia 2019 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącemu pozwolenia na rozbudowę budynku usługowego mechaniki pojazdowej oraz zmianę sposobu użytkowania poddasza tego budynku z nieużytkowego na funkcję usługową na działkach nr ew. [...] i [...], obręb [...] w [...] przy ul. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji z zachowaniem terminu złożyli wnioskodawcy postępowania, J. i B.Ł, wskazując na wadliwą ocenę organu I instancji wobec w istocie zaakceptowania projektu budowlanego przewidującego umieszczenie w części stopy fundamentowej i ławy projektowanej rozbudowy na działce nr ewid. [...] stanowiącej ich własność, choć kwestionowana decyzja działki tej nie wymienia a inwestor nie posiada prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, nadto – ww. działka nie została objęta decyzją o warunkach zabudowy wydaną dla ww. zamierzenia. Odwołujący się wskazali także na to, że od stycznia 2018 r. § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obowiązuje w znowelizowanym brzmieniu; dotyczy to § 12 ust. 2, z którego usunięto fragment umożliwiający zlokalizowanie budynku w granicy w oparciu o postanowienia decyzji o warunkach zabudowy. Poza tym odwołujący się wskazali na § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia i na konieczność uwzględnienia przesłanek z niego wynikających, co w sprawie nie wystąpiło, bo projektowana rozbudowa (ścianą w granicy) nie przylega do żadnego budynku znajdującego się na działce sąsiedniej.

Po rozpatrzeniu odwołania wydana została wskazana na wstępie decyzja GINB. Orzeczeniem tym organ II instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., "k.p.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] stycznia 2019 r.

W uzasadnieniu tej decyzji, po scharakteryzowaniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności stwierdził, że badana w tym postępowaniu decyzja Starosty wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Przy czym organ ten nie stwierdził, aby przy jej wydaniu doszło do uchybienia w stopniu rażącym przepisom art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., wg. stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji; "Prawo budowlane"). W kontekście ww. przepisów wskazał, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] grudnia 2017 r., ustalającą sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku usługowego oraz zmianie sposobu użytkowania poddasza tego budynku z nieużytkowanego na funkcję usługową, na działkach nr ewid. [...] i [...] obręb [...], w [...]. Dostrzegł jednocześnie, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ocena prawidłowości ww. decyzji o warunkach zabudowy.

GINB nie stwierdził również, aby badana decyzja naruszała rażąco ustalenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2017 r., nr [...], o warunkach zabudowy, a to analizując sprawę z uwzględnieniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy dostrzegł dalej, weryfikując zgodność ww. decyzji Starosty z dyspozycją art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, że projekt budowlany (Projekt budowlany - Rzut fundamentu - nr rys. K1; Przekrój A-A - nr rys. A7) zakłada usytuowanie część ławy fundamentowej Ł-1 oraz część stopy fundamentowej SF-3 projektowanej rozbudowy budynku usługowego mechaniki pojazdowej na działce nr ewid. [...] w [...]. M.M. wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które obejmuje działki nr ewid. [...] i [...], obręb [...], położone w [...]. Powyższe (jak wskazał GINB) oznacza, że decyzja Starosty w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę na działce nr ewid. [...] w [...] została wydana z naruszeniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego; część inwestycji zaprojektowana jest bowiem na działce nr ewid. [...], co do której inwestor nie złożył oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a z akt sprawy wynika, że takiego prawa nie posiadał. Kierując się treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i utrwalonym orzecznictwem dotyczącym jego interpretacji GINB uznał jednak, że wskazana przesłanka nieważności w kontekście ww. okoliczności nie występuje. Stwierdził, że ława fundamentowa wychodzi jedynie na ok. 10 cm poza granice działki inwestycyjnej, natomiast część stopy fundamentowej SF-3 znajdująca się na obszarze działki skarżących ma wymiary ok. 40 x 80 cm. Zatem fundamenty spornego budynku jedynie nieznacznie przekraczają granicę działki inwestycyjnej. Ponadto organ zaznaczył, że na działce nr ewid. [...] zaprojektowano wyłącznie podziemne części przedmiotowej rozbudowy. Z uwagi na powyższe GINB uznał, że ww. naruszenie w żaden sposób nie ogranicza możliwości zagospodarowania działki nr ewid. [...], a ponadto jest niewidoczne, zatem nie powoduje niemożliwych do zaakceptowania skutków społeczno-gospodarczych i nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Tym samym stwierdził, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego uchybienia przepisom art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Oceniając sprawę z uwzględnieniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi GINB wskazał, że decyzja Starosty narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, wg. stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji; "rozporządzenie", "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"), który określa usytuowanie budynków względem granic sąsiednich nieruchomości. GINB podał, że w wyniku nowelizacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., która weszła w życie 1 stycznia 2018 r., z treści § 12 ust. 2 tego rozporządzenia usunięto fragment umożliwiający usytuowanie budynku w odległości 1,5 od granicy lub bezpośrednio przy granicy, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r., poz. 2285), "w przypadku zamierzenia budowlanego, wobec którego przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dla którego przed dniem 1 stycznia 2020 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub odrębna decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego - na wniosek inwestora stosuje się § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w brzmieniu dotychczasowym". W aktach przedmiotowej sprawy brak było takiego wniosku. Z pisma Starosty z [...] lutego 2021 r., znak: [...], wynika, że przed wydaniem decyzji Starosty z [...] stycznia 2019 r. inwestor nie złożył wniosku o zastosowaniu przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2018 r, jednak organ powiatowy uznał, że zastosowanie przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2018 r. jest zgodne z wnioskiem i wolą inwestora. Należy jednak zauważyć (jak stwierdził GINB), że w § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia zmieniającego wyraźnie wskazano, że wniosek inwestora jest konieczny. Brak w aktach sprawy wniosku inwestora, o którym mowa w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r., uniemożliwia zastosowanie przepisów obowiązujących przed nowelizacją. GINB dodał, że wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę został złożony [...] grudnia 2018 r., a więc blisko rok od wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. Podał również, że zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (w brzmieniu, które weszło w życie 1 stycznia 2018 r.), dopuszcza się sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Działka, na której ma być realizowana przedmiotowa inwestycja nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a więc ww. przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie będzie miał zastosowania w niniejszej sprawie.

I dalej GINB wskazał, że stosownie do § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy (pkt 1) lub 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy (pkt 2). Ponadto zgodnie § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z projektu zagospodarowania działki (Projekt budowlany - Zagospodarowanie działki) wynika, że elewacja zachodnia projektowanej rozbudowy budynku usługowego mechaniki pojazdowej z otworami zlokalizowana została w odległości 2,94 m od granicy z działką drogową nr ewid. [...] (ul.[...]), zaś elewacja południowa projektowanej rozbudowy budynku usługowego mechaniki pojazdowej z otworami zlokalizowana została w odległości ok. 24,5 m od granicy z działką drogową nr ewid. [...] (ul. [...]). Natomiast elewacja wschodnia projektowanej rozbudowy budynku usługowego mechaniki pojazdowej bez otworów została zlokalizowana w granicy z działką nr ewid. [...]. Choć wysokość projektowanej rozbudowy budynku usługowego mechaniki pojazdowej jest zgodna z ustaleniami ww. decyzji o warunkach zabudowy, to jednak projektowana rozbudowa budynku usługowego mechaniki pojazdowej nie przylega ścianą do ściany budynku usytuowanego na działce nr ewid. [...]. Z powyższego wynika, że projektowana rozbudowa budynku usługowego mechaniki pojazdowej na działkach nr ewid. [...] i [...], obręb [...] położonych w [...] przy ul. [...], nie spełnia warunku określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Powyższe ustalenia obligują do stwierdzenia, że decyzja Starosty została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

GINB zaznaczył przy tym, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy jest ono oczywiste, zaś naruszony przepis jest jednoznaczny; nadto konieczne jest również, aby stwierdzone naruszenie wywoływało skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. GINB stwierdził, że powyższe przesłanki z całą pewnością zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. "Rażąco naruszony art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., są przepisami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne." Dodał, że skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne; naruszone przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. dotykają sfery szczególnie wrażliwej - usytuowania obiektów budowlanych w znacznej bliskości nieruchomości sąsiednich. Zauważył, że wszelkie unormowania regulujące kwestię odległości budynków od granic działki winny być przestrzegane restrykcyjnie. Warunki techniczne regulujące tą kwestię nie są bowiem szczególnie uciążliwe dla inwestorów, zaś ich naruszenie niesie ze sobą większe - wynikające z przepisów prawa - ograniczenie w zagospodarowaniu sąsiednich działek. Ponadto akceptowanie tego rodzaju naruszeń byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej tendencji inwestorów, by kierując się np. tylko względami ekonomicznymi lub własną wygodą, stwarzać okoliczności zmierzające do obejścia, lub wręcz ewidentnego naruszenia, przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...] stycznia 2019 r. stanowiłaby więc wyraz pobłażliwości i akceptacji dla nagannej, ze społecznego punktu widzenia, praktyki naruszania prawa wbrew konstytucyjnemu obowiązkowi jego przestrzegania przez każdego (art. 83 ustawy zasadniczej). GINB przyjął, że skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne z uwagi na konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron i ochrony własności (art. 32 i 64 Konstytucji RP), jak również art. 140 Kodeksu cywilnego. Naruszenie powyższych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może być zatem ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów.

Na koniec GINB zaznaczył, że nie dopatrzył się w sprawie innego rodzaju naruszeń dyskwalifikujących badaną decyzję.

W skardze do Sądu na ww. decyzję GINB z [...] marca 2021 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

-§ 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez dokonanie jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że wniosek inwestora powinien być złożony w formie pisemnej - w sytuacji, gdy przepis ten nie przewiduje dla wyrażenia woli przez inwestora szczególnej formy,

-art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz rozstrzygnięcie sprawy z całkowitym pominięciem słusznego interesu jednej ze stron, tj. skarżącego; w toku postępowania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustalił, w jakiej formie inwestor złożył wniosek o zastosowanie § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2018 r.; nie weryfikował, czy w toku rozpatrywania sprawy Starosta uznał stanowisko inwestora za niejasne lub nieprecyzyjne; ponadto skupił się wyłącznie na ochronie interesów jednej ze stron postępowania - w szczególności prawa własności B. i J. Ł. z pominięciem słusznego interesu skarżącego, którego inwestycja jest praktycznie zakończona i gotowa do odbioru, a ponadto związana z prowadzoną działalnością gospodarczą;

-art. 7a § 1 oraz art. 81a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy na niekorzyść skarżącego w sytuacji, gdy przepisy prawa administracyjnego nie przewidują określonej formy oraz sposobu złożenia wniosku z § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 14 listopada 2017 r., a nie ma podstaw do przyjęcia, że inwestor nie wyraził takiego wniosku w inny, choćby dorozumiany sposób; ponadto skorzystanie z instytucji zawartej w § 2 ust. 2 rozporządzenia zależy wyłącznie od woli inwestora, więc organ nie powinien kierować się w tym zakresie interesem innych stron postępowania;

-art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 1 oraz art. 64 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że inwestor występując do Starosty [...] z inicjatywą wszczęcia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku usługowego mechaniki pojazdowej oraz zmiany sposobu użytkowania poddasza tego budynku z nieużytkowego na funkcję usługową na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...], obręb 2 położonych w [...] przy ul. [...], obowiązany był do złożenia pisemnego wniosku zawierającego oparte na § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 14 listopada 2017 r. literalne żądanie zastosowania § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2018 r.;

-art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do wydania decyzji nr [...] Starosty z [...] stycznia 2019 r. z rażącym naruszeniem powyższych przepisów w sytuacji, gdy § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie miał zastosowania w niniejszej sprawie z powodu oparcia decyzji Starosty na § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2018 r.; ewentualne naruszenie przepisów w niniejszej sprawie powinno dotyczyć co najwyżej akceptacji wniosku inwestora bez zachowania stosownej formy i z pominięciem wezwania do usunięcia wad formalnych, którym z całą pewnością nie sposób przypisać kryterium rażącego naruszenia prawa w okolicznościach niniejszej sprawy.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna. Sąd nie podziela bowiem oceny organu odwoławczego dokonanej w sprawie, prowadzącej do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przed wskazaniem przyczyn takiej oceny Sąd zauważa, że kontrolował decyzję GINB o znaku [...] z [...] marca 2021 r. o charakterze reformatoryjnym. Mocą tego orzeczenia organ II instancji uchylił decyzję Wojewody, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...] stycznia 2019 r., i - orzekając co do istoty - stwierdził nieważność tego ostatniego aktu. Rozstrzygając w ten sposób, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazał na wydanie badanej w tym postępowaniu decyzji (o pozwoleniu na rozbudowę budynku usługowego mechaniki pojazdowej oraz zmianę sposobu użytkowania poddasza tego budynku z nieużytkowanego na funkcję usługową na działkach nr ewid. [...] i [...] obręb [...] położonych w [...] przy ul. [...]) z rażącym naruszeniem prawa. Opisując stwierdzone naruszenie o charakterze kwalifikowanym GINB wskazał w istocie na niezgodność badanej decyzji z § 12 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wobec zaprojektowania ściany wschodniej projektowanej rozbudowy w granicy z działką nr ewid. [...] bez jej przylegania do ściany budynku na wskazanej działce sąsiedniej, nadto - wprawdzie w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy ale (z uwagi na nowelizacje przepisów rozporządzenia o warunkach zabudowy) bez złożenia koniecznego wniosku o zastosowanie § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia w brzmieniu "w dotychczasowym".

Oceny tej Sąd nie podziela; nie zgadza się bowiem z kwalifikacją czy inaczej gradacją stwierdzonych przez GINB naruszeń, a to w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i jego wykładni.

I tak Sąd zauważa, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu powołanego przepisu art. 156 § 1 pkt 2, jak przyjmuje się w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja. Z oczywistością naruszenia prawa mamy do czynienia, gdy zachodzi rzucająca się w oczy sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przy czym chodzi o tu sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste (ich) zestawienie. Poza tym w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga dla ustalenia jego znaczenia stosowania złożonych dyrektyw interpretacyjnych. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z 22 września 2020 r., sygn. II OSK 2068/18; wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 3270/18; wyrok NSA z 25 października 2019 r., sygn. II OSK 3061/17; wyrok NSA z 5 lutego 2019 r., sygn. II OSK 598/17; wyrok NSA z 18 września 2018 r., sygn. II OSK 2392/16). W konsekwencji, stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że wprawdzie prawidłowo GINB orzekając w sprawie uwzględnił powyżej przedstawione rozumienie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a ponadto - stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a tym samym w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - obowiązujące wówczas brzmienie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., tj. w wersji zmienionej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. Prawidłowo również wywiódł (biorąc pod uwagę przepisy przejściowe zawarte w ww. rozporządzeniu zmieniającym – v. § 2 ust. 2), że w dacie wydania badanej decyzji tylko na wniosek inwestora o zastosowanie § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w brzmieniu dotychczasowym, mogło być wydane pozwolenie na budowę akceptujące usytuowanie rozbudowy w granicy działki sąsiedniej na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Nie budzi przy tym wątpliwości, że warunki zabudowy dla kwestionowanej inwestycji (wydane przed wejściem w życie ww. nowelizacji) przewidywały usytuowanie rozbudowy od strony wschodniej w granicy działki. Nie ma też w istocie sporu w sprawie, że inwestor (wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę) nie złożył "odrębnego" wniosku wprost wskazującego na stosowanie ww. § 12 ust. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Niemniej jednak nie sposób zgodzić się z GINB, aby brak takiego wniosku stanowił w okolicznościach niniejszej sprawy "przeszkodę" dla zastosowania ww. przepisu, skoro działanie inwestora w kierunku jego zastosowania było jednoznaczne, a przepisy przejściowe powołane przez GINB nie określają formy takiego żądania. Poza tym nawet w przypadku stwierdzenia, że omawiany wniosek winien przybrać formę pisemną/wyraźną, jego brak nie powinien prowadzić do stwierdzenia wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro zamiar inwestora co do zastosowania § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu dotychczasowym był w sprawie ewidentny, a nadto - skoro omawiane przepisy nadal choć pod pewnymi warunkami "w okresie przejściowym" umożliwiały usytuowanie budynku w granicy na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Wskazana okoliczność (brak odrębnego wniosku) nie powinna zatem - zdaniem Sądu - prowadzić do pominięcia przy ocenie prawidłowości decyzji Starosty ww. § 12 ust. 2 rozporządzenia w brzmieniu "dotychczasowym" i dalej – do eliminacji tego orzeczenia z tej przyczyny z obrotu prawnego.

Odnośnie wskazanej przez GINB sprzeczności badanej decyzji (i zatwierdzonego nią projektu budowlanego) z § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Sąd dostrzega natomiast, że w orzecznictwie istniał spór co do tego, czy w przypadku gdy w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy znalazły się zapisy pozwalające na realizację inwestycji bezpośrednio przy granicy lub 1,5 m od niej, określenia dopuszczalnego usytuowania budynku względem granic działki budowlanej dokonuje się wyłącznie w oparciu o regulację § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia, czy też w przypadku takiej lokalizacji niezbędne jest spełnienie przesłanek określonych w § 12 ust. 3 tego rozporządzenia. Odpowiedzią na ten spór jest uchwała 7 sędziów NSA z 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OPS 3/16. Oznacza to, że ww. zagadnienie prawne związane z "łącznym" stosowaniem § 12 ust. 2 i § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie było oczywiste, co więcej (jak wskazał NSA w ww. uchwale), budziło poważne wątpliwości, których źródłem był sposób sformułowania § 12 rozporządzenia, składającego się z wielu ustępów, i niejasna "wzajemna relacja między poszczególnymi ustępami tego paragrafu"; skoro tak, to - zdaniem Sądu - nie można było wywieść w niniejszej sprawie, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, o rażącym naruszeniu prawa wobec zaakceptowania przez Starostę lokalizacji przewidzianej rozbudowy wyłącznie w oparciu o § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia, a więc bez analizy zgodności takiego usytuowania z przesłankami uregulowanymi w § 12 ust. 3 wskazanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie budzi bowiem wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tak przyjął NSA w wyroku z 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1531/94. Podobnie NSA wypowiedział się też w wyroku z 18 czerwca 1997 r., sygn. akt III SA 422/96, a także w wyroku z 6 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 439/05; w tym ostatnim podkreślił, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie może być przyjęta w tej decyzji wykładnia przepisów prawa, co do której występuje wyraźny spór w judykaturze, i to nie tylko w odniesieniu do pojedynczej normy prawnej, ale co do podstaw normatywnych całej instytucji prawnej, gdzie różne sposoby interpretacji dają się uzasadnić z jednakową mocą.

Sąd orzekając w niniejszej sprawie, przyjmując, że odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie ma cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznał w efekcie, że GINB nie dokonał właściwej analizy okoliczności występujących w niniejszej sprawie i co najmniej przedwcześnie orzekł reformatoryjnie i w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podsumowując, GINB wadliwie wywiódł o rażącym naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wadliwie także uznał, że brak wyraźnego/pisemnego żądania inwestora o zastosowanie § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia w brzmieniu dotychczasowym uniemożliwiał (w okolicznościach tej sprawy) stosowanie tego przepisu, a lokalizacja rozbudowy mogła być oceniana wyłącznie z uwzględnieniem treści ww. § 12 ust. 3. Wprawdzie pozostałe rozważania GINB zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poczynione m.in. w kontekście art. 32 ust. 4 pkt 2 (i działki nr ewid. [...]), czy art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nie budzą zastrzeżeń/są prawidłowe, to jednak powyżej podniesione wymagają "powtórzenia" postępowania przed tym organem.

Orzekając ponownie GINB uwzględni przedstawioną powyżej ocenę występujących w sprawie zagadnień i jeszcze raz dokona weryfikacji decyzji Starosty w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ze wskazanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.