Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1005/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 27 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1050/11 w sprawie ze skargi B. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zasądzić od B. w Krakowie na rzecz A. z siedzibą w K. kwotę 450 (czterystu pięćdziesięciu) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] listopada 2010 r., znak: [...] Prezydent Miasta Krakowa, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1–9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589) na wniosek C. z siedzibą w K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Budynek biurowo-usługowo-wystawienniczo-mieszkalno-hotelowy polegający na "przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącej konstrukcji wieżowca [...] i budowie dodatkowego zespołu zabudowy o tej samej funkcji oraz instalacjami wewnętrznymi (wodno-kanalizacyjną, gazową, energetyczną i ciepłowniczą) oraz infrastrukturą techniczną na działkach [...] i [...] obr. [...] [...], jak również pracami zabezpieczającymi na działce nr [...] obr. [...], wjazdem od strony ul. [...] z działek [...] obr. [...] i [...] obr. [...], oraz wjazdem technicznym do celów ochrony przeciwpożarowej od strony ulicy [...] z działek [...], [...], [...] obr. [...], przyłączami i rozbudową sieci wodnokanalizacyjnej, gazowej, energetycznej, i ciepłowniczej oraz przebudową połączeń komunikacyjnych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], [...], [...], [...] obr. [...], [...], obr. [...] oraz dodatkowymi pracami związanymi z ewentualnym rozwojem sieci na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...], a także przebudową i rozbudową części podziemnej oraz remontem naziemnej powierzchni utwardzonej wraz z budową miejsc parkingowych w ilości do 290". Organ wskazał, że załączniki: Załącznik nr 1 – warunki zabudowy terenu, Załącznik nr 2 – część graficzna warunków zabudowy, Załącznik nr 3 – część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Załącznik nr 4 – część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, stanowią integralną część decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z [...] kwietnia 2011 r. znak: [...], po rozpoznaniu sprawy z inicjatywy B., które wniosło odwołanie, na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz na podstawie § 4 – 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia linii zabudowy w załączniku nr 1 do decyzji (pkt II lit. a) oraz w załączniku graficznym nr 2 i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy określając opisaną i wskazaną w tych załącznikach linię zabudowy jako obowiązującą, w pozostałej części utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1050/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz przepisy § 4 – 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Organ I instancji jako materialną podstawę decyzji powołał przepisy art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy § 1 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Sąd zacytował przepis art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, który określa wymogi wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

W przedłożonych aktach administracyjnych na k. [...] znajduje się wniosek inwestora z dnia 23 kwietnia 2007 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działkach [...] i [...] obr. [...] w K. , określonej jako: "wykończenie istniejącej konstrukcji wieżowca [...] jako budynku o funkcji biurowo-usługowo-wystawienniczo-mieszkalno-hotelowej wraz z powierzchnią handlową do 1.990 m2 oraz instalacjami wewnętrznymi, infrastrukturą techniczną, pracami zabezpieczającymi na działce [...], wjazdem od ul. [...] i od strony ul. [...], przyłączami, rozbudową sieci i przebudową połączeń komunikacyjnych". We wniosku określono podstawowe parametry obiektu: powierzchnia użytkowa – ok. 35.000 m2, powierzchnia handlowa – do 1.990 m2, ilość kondygnacji – 28 nadziemnych i 3 podziemne, wysokość – bez zmian – 102 m. Granice terenu objętego wnioskiem, nie zostały przedstawione na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Przy piśmie z 21 maja 2007 r. (k. 72) inwestor przedłożył żądane przez organ mapy z pieczęciami o przyjęciu do zasobu, ale w dalszym ciągu granice terenu objętego wnioskiem, nie zostały przedstawione na kopii takiej mapy. Nadto, z załącznika nr 3 do tego pisma wynika, że inwestor planuje nadbudowę do 12 kondygnacji podstawy wieżowca, co było sprzeczne z treścią złożonego w rozpatrywanej sprawie wniosku.

Następnie pismem z 30 listopada 2007 r. inwestor skorygował wysokość planowanej inwestycji, określając wysokość wieżowca na 94,34 m. Podał również (k. 325), że w budynku o funkcji biurowo-usługowo-wystawienniczo-mieszkalno-hotelowej wraz z powierzchnią handlową planuje 290 miejsc postojowych, z czego 270 w garażu podziemnym i 20 na powierzchni terenu.

Kolejnym pismem z 3 marca 2008 r. inwestor zmienił treść wniosku określając zamierzenie inwestycyjne jako: wykończenie istniejącej konstrukcji wraz z uzupełnieniem o zewnętrzną komunikację pionową wieżowca [...] oraz nadbudowę dwukondygnacyjnej istniejącej konstrukcji wieżowca do wysokości 12 kondygnacji jako budynku o funkcji biurowo-usługowo-wystawienniczo-mieszkalno-hotelowej wraz z powierzchnią handlową do 1.990 m2 oraz instalacjami wewnętrznymi, infrastrukturą techniczną, pracami zabezpieczającymi na działce [...], wjazdem od ul. [...] i od strony ul. [...], przyłączami, rozbudową sieci i przebudową połączeń komunikacyjnych. Nie określił jednakże (poza wysokością podaną w kondygnacjach) parametrów nadbudowy.

Jak wynika z zestawienia karty 571 i 42 akt administracyjnych w dniu 22 kwietnia 2009 r. inwestor dokonał korekty wniosku w ten sposób, że określił powierzchnię użytkową obiektu: ok. 48.000 m2, ilość kondygnacji nadziemnych: 24.

Kolejnej zmiany wniosku inwestor dokonał w dniu 4 grudnia 2009 r. (k. 701), określając inwestycje jako: "przebudowa, rozbudowa (z uwzględnieniem dobudowy zewnętrznej komunikacji pionowej), nadbudowa istniejącej konstrukcji znajdującej się na działkach nr [...] i [...] obr.[...] na budynek mieszkalno-usługowy (w tym biurowo-usługowo-wystawienniczo-hotelowy) z 290 miejscami parkingowymi oraz instalacjami wewnętrznymi, infrastrukturą techniczną, pracami zabezpieczającymi na działce [...], wjazdem od strony ul. [...] oraz wjazdem technicznym od ul. [...], przyłączami, rozbudową sieci i przebudową połączeń komunikacyjnych". W dalszej części wniosku, sprzecznie z podaną wyżej nazwą inwestycji, inwestor podał, że planuje zabudowę uzupełniającą (zespół nowych wolnostojących budynków) do wysokości 25 m od strony wschodniej i 35 m w pierwszej linii zabudowy, z miejscowym przewyższeniem tworzącym subdominantę o wysokości do 40 m w drugiej linii zabudowy. Podał również, że powierzchnia budynków wraz z przynależną im infrastrukturą techniczną nie przekroczy 1 ha.

Inwestor określił również parametry budynku powstałego w wyniku przebudowy, rozbudowy i nadbudowy samej konstrukcji wieżowca: powierzchnia użytkowa od 50.000 do 70 000 m2, do 27 kondygnacji nadziemnych i 3 podziemne, wysokość obiektu – do 102,5 m, max. długość budynku – ok. 70 m., max. szerokość budynku – ok. 45 m.

Z dołączonego do pisma załącznika graficznego (k. 698) wynika, że na terenie inwestycji, oprócz istniejącej konstrukcji wieżowca planuje się 6 wolnostojących nowych budynków.

Kolejnym pismem z 15 grudnia2009 r. (k. 705) inwestor określił prawidłową treść wniosku: budynek biurowo-usługowo-wystawienniczo-mieszkalno-hotelowy polegający na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącej konstrukcji wieżowca [...] i budowie dodatkowego zespołu zabudowy o tej samej funkcji oraz instalacjami wewnętrznymi, infrastrukturą techniczną, pracami zabezpieczającymi na działce [...], wjazdem od strony ul. [...] oraz wjazdem technicznym do celów ochronny przeciwpożarowej od strony ul. [...], przyłączami, rozbudową sieci i przebudową połączeń komunikacyjnych, przebudową i rozbudową części podziemnej oraz remontem powierzchni utwardzonej wraz z budową miejsc parkingowych w ilości do 290. Z dołączonego do pisma załącznika graficznego (k. 702) wynika, że na terenie inwestycji, oprócz istniejącej konstrukcji wieżowca planuje się 6 wolnostojących nowych budynków.

W piśmie z 5 lutego 2010 r. (k. 741) inwestor podał, że w projektowanym zamierzeniu inwestycyjnym nie będzie powierzchni o funkcji handlowej, że zamierzenie inwestycyjne po rozbudowie (wieża plus zabudowa otaczająca) posiadać będzie maksymalnie 70.000 m2, z czego powierzchnia usługowa stanowić może nawet 100% powierzchni, gdyż nie podjęto jeszcze decyzji co do powierzchni przypadającej na poszczególne funkcje.

W związku z tym Sąd stwierdził, że wniosek inwestora nie odpowiadał wymaganiom określonym w przepisie art. 52 ust. 2 ustawy. Inwestor nie określił bowiem odnośnie do budowy dodatkowego zespołu zabudowy planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych i nie przedstawił ich w formie opisowej i graficznej, nie określił też charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji.

Sąd wskazał, że informacje podane w piśmie z 4 grudnia 2009 r. (zabudowa uzupełniająca – zespół nowych wolnostojących budynków do wysokości 25 m od strony wschodniej i 35 m w pierwszej linii zabudowy, z miejscowym przewyższeniem tworzącym subdominantę o wysokości do 40 m w drugiej linii zabudowy. Powierzchnia budynków wraz z przynależną im infrastrukturą techniczną nie przekroczy 1 ha) dotyczą wniosku z 5 lutego 2010 r., są one niewystarczające. Nie wiadomo również, czy aktualne pozostają podane we wniosku z 4 grudnia 2009 r. parametry samego wieżowca: max. długość budynku – ok. 70 m., max. szerokość budynku – ok. 45 m. Brak również informacji o wszystkich wymiarach budynków wolnostojących, nie wiadomo gdzie inwestor planuje pierwszą i drugą linię zabudowy, o której mowa we wniosku z 4 grudnia 2009 r. (k. 701).

Wreszcie, w toku całego postępowania organ nie wyjaśnił, jakie prace zabezpieczające mają być prowadzone na działce nr [...].

Sąd podkreślił, że stosownie do treści § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Z przepisu tego wynika zatem konieczność dokonania ustaleń również co do pozostałych gabarytów projektowanej inwestycji, a nie tylko jej wysokości, jak również ustalenia tych parametrów co do wszystkich projektowanych budynków. Tak więc brak określenia we wniosku wszystkich niezbędnych gabarytów projektowanych obiektów budowlanych spowodował, że również w decyzji, sprzecznie z cytowanym wyżej przepisem, nie określono wszystkich gabarytów projektowanej zabudowy.

Sąd wskazał, że jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji organ nie zauważył, że pismem z 5 lutego 2010 r. (k. 741) inwestor zmienił stanowisko odnośnie planowanej funkcji obiektów, skoro odwołał się jedynie do ostatnich korekt wniosku z 7 i 15 grudnia 2009 r.

Dalej Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych przesłanek.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą a równocześnie nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności. Konstytucyjna ochrona prawa własności (art. 21, art. [...] ust. 3 Konstytucji) wymaga tego, że przy wykładni przepisów ograniczających prawa własności, należy uwzględnić powyższe normy konstytucje. Z tych względów nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności, spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 następuje gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym, jest zabudowana w taki sposób, że można ustalić wymagania dla nowej zabudowy.

O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej, co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach i nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2–5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – co do zasady, brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Nadto Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 56 ustawy, znajdującym zastosowanie do spraw o ustalenie warunków zabudowy na podstawie art. 64 ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Konsekwencją tej zasady jest konstatacja, że jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. Sąd w pełni podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 16 lutego 2010 r. (sygn. akt II OSK 1862/08, LEX nr 597414), że przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przyjęcie przeciwnego poglądu byłoby sprzeczne z charakterem decyzji, gdyż oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy akt o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Odmowa ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia.

Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia wykonawczego z 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia analizy powinien zachować powyższe wymogi, precyzyjnie wskazując sposób wyliczenia trzykrotnej szerokości frontu działki (pamiętając, że jest to minimalna odległość, gdyż ustawodawca nie określił maksymalnej wielkości obszaru analizowanego), podając numery działek, w jakich ten obszar się zamyka, informacje te zamieszczając w części tekstowej analizy.

Wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy muszą bezwzględnie znaleźć potwierdzenie w wynikach analizy, stanowiących załączniki (tekstowy i graficzny) do decyzji. Umotywowania wymaga również przyjęty przez organ sposób wyznaczenia tych parametrów.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 657/06).

Dokonując wykładni przepisu § 3 rozporządzenia Sąd wskazał, że zgodnie ze słownikiem języka polskiego przyimek "wokół" określa, że to, o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś znajdującego się w środku. Jest to również przyimek określający centralne miejsce, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Z kolei "odległość" to przestrzeń oddzielająca od siebie dwa miejsca lub punkty. Z powyższego wynika więc, że stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru. Wobec powyższego, organ powinien precyzyjnie uzasadnić sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż jest to czynność w sposób oczywisty determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy.

Sąd zwrócił uwagę, że w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy mowa jest o działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej.

Nadto, analiza przepisów rozporządzenia wskazuje, że dla wyznaczenia niektórych parametrów nowej zabudowy istotne jest obliczenie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego, czyli wszystkich działek znajdujących się w tym obszarze, a dla niektórych istotne są parametry charakteryzujące działki najbliższe.

I tak, stosownie do treści § 5 ust. 1 rozporządzenia, co do zasady, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (czyli wszystkich działek). Również szerokość elewacji frontowej, zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym (czyli wszystkich działek).

Z kolei, w myśl § 4 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie linii i krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (czyli najbliższych).

W ostatniej analizie urbanistyczno-architektonicznej z czerwca 2010 r. (k. 789), będącej podstawą faktyczną zaskarżonej decyzji, wyznaczono niezwykle rozległy obszar analizowany. Teren inwestycji nie znajduje się w centrum tego obszaru. Analiza urbanistyczno-architektoniczna, poza odwołaniem do treści § 3 cytowanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie zawiera uzasadnienia sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego w ten właśnie sposób.

W analizie wskazano, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej (nie wskazano jednakże z jakiej), które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zagospodarowania terenu, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Urbanista wymienił, że są to działki: [...], [...] obr. [...], [...] obr. [...], [...] obr. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], [...] obr. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], [...], [...] obr. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...] oraz działki stanowiące teren inwestycji nr [...] i [...] obr. [...].

Wobec powyższego, Sąd stwierdził, że analiza załącznika graficznego do decyzji nr 4A i 4B wskazuje, że sprzecznie z podanymi wyżej zasadami jako działki sąsiednie wymieniono jedynie część działek położonych wyznaczonym obszarze analizowanym. Nadto, wymienione w analizie działki nie są dostępne z tej samej drogi publicznej. Działki nr [...], [...]5/6, [...], [...], [...], [...], [...] i [...] dostępne są z drogi publicznej – ul. [...], działka nr [...] dostępna jest z drogi publicznej – ul. [...], działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] dostępne są z drogi publicznej – ul. [...], a działki nr [...] – z drogi publicznej – ul. [...].

Wśród wymienionych w analizie działek znajdujących się w obszarze analizowanym (k. 789) jedynie działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] dostępne są z tej samej drogi publicznej.

Nadto Sąd stwierdził, że konsekwencją wyznaczenia tak rozległego obszaru analizowanego jest konieczność wzięcia do porównań wszystkich działek w nim położonych (z wyjątkiem ustalenia obowiązującej linii zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki).

Zgodnie z § 4 ust. 1 omawianego rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W myśl ustępu 2 tego przepisu w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Z kolei według ustępu 3 i 4 omawianego przepisu, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z powyższego przepisu wynika zatem zasada, że linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, tj. leżących w najbliższym sąsiedztwie zamierzonej inwestycji. Wykładnia językowa sformułowania zwrotu "przedłużeniem" prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Jako działki sąsiednie w rozumieniu tego przepisu uznać zatem należy działki zabudowane, położone najbliżej nieruchomości, dla której mają być ustalone warunki zabudowy. Jeżeli istnieje możliwość ustalenia obowiązującej linii zabudowy na działce, której dotyczy zamierzenie inwestycyjne w ten właśnie sposób, to zbędne jest poszukiwanie innego sposobu wyznaczenia tej linii.

W sytuacji, gdy obszar analizowany obejmuje duży teren, znajduje się w nim kilka (kilkanaście, czy więcej) ulic przebiegających w różnych kierunkach, logicznym jest wyznaczenie linii zabudowy i wysokości projektowanych obiektów w nawiązaniu do istniejącej zabudowy na działkach najbliższych, dostępnych z tej samej drogi publicznej. Nie da się bowiem wyznaczyć linii nowej zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego obiektu jako przedłużenia linii zabudowy i krawędzi istniejącej zabudowy na działkach położonych w obszarze analizowanym dalej, w szczególności przy innych ulicach, z pominięciem zabudowy najbliższej.

Nadto Sąd zwrócił uwagę, że § 4 rozporządzenia dnia 26 sierpnia 2003 r. stanowi o obowiązującej linii nowej zabudowy a nie o nieprzekraczalnej linii zabudowy. Pojęcia te różnią się od siebie zasadniczo.

Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589) w części graficznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji. W myśl zaś ustępu 3 tego przepisu podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. Stosownie zaś do tej normy "obowiązująca linia zabudowy" oznacza konieczność usytuowania projektowanego obiektu dokładnie wzdłuż tej linii. W przypadku zaś "nieprzekraczalnej linii zabudowy" projektowane budynki muszą być sytuowane w ten sposób, by ich ściany zewnętrzne od strony drogi linii tej nie przekraczały, co oznacza, że planowany obiekt może być posadowiony w sposób odbiegający od jej przebiegu. Użycie zatem określenia "nieprzekraczalna linia zabudowy" jest niezgodne z treścią § 4 rozporządzenia. Linia nowej zabudowy, o której mowa w § 4 jest linią obowiązującą, bez możliwości dokonania odstępstwa.

Sąd wywodząc o pierwszeństwie regulacji ustawowej, podkreślił, że jeżeli spełnione są wszystkie przesłanki wyznaczone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy, a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczać. Nawet gdyby wyznaczenie linii zabudowy, na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia nie było możliwe, to nie może prowadzić to do wniosku, że brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy zatem przyjąć takie rozumienie § 4 ust. 4 rozporządzenia, że na jego podstawie należy ustalić linię zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1.

Sąd wskazał, że wyznaczenie przez organ tylnej linii zabudowy, którą w załączniku nr 2 do decyzji określono jako nieprzekraczalną linię było zbędne, a zatem nieprawidłowe.

W rozpoznawanej sprawie w załączniku nr 2 do decyzji organu I instancji wyznaczono dwie nieprzekraczalne linie zabudowy, oznaczone numerami 1 i 2. W załączniku nr 1 do decyzji wskazano, że dla nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 7 m od granicy z działką drogową (ul. [...]) jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy usługowej, zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...]. Podano również, że ze względów przestrzennych wyznaczono również drugą linię zabudowy (linię regulacyjną) dla części nowego zespołu zabudowy lokalizowanego w zachodniej części terenu, o wysokości przekraczającej 35 m. Tak więc w załączniku do decyzji nr 1 nadano inne rozumienie nieprzekraczalnej linii zabudowy nr 2, aniżeli w załączniku nr 2 do decyzji.

Treść decyzji jest nadto o tyle niezrozumiała, że na żadnym załączniku graficznym nie zostały określone kierunki świata.

Jeżeli "nieprzekraczalna linia zabudowy" oznaczona nr 2 w załączniku nr 2 do decyzji przebiega przez cały teren inwestycji prostopadle do ul. [...], a w punkcie II d. załącznika nr 1 do decyzji podano, że zabudowa przy ul. [...] znajduje się od strony wschodniej terenu inwestycji ("wysokość projektowanego nowego zespołu zabudowy: od strony wschodniej, tj. od istniejącej zabudowy wzdłuż al. [...]"), a w załączniku nr 1 do decyzji podano, że ustalono "drugą linię zabudowy (2 – linię regulacyjną) dla części nowego zespołu zabudowy zlokalizowanego w zachodniej części terenu inwestycji, to sformułowania te nie są precyzyjne i budzą wątpliwości".

Wreszcie, jeżeli decyzją organu odwoławczego uchylono decyzję organu I instancji w części dotyczącej określenia linii zabudowy w załączniku nr 1 do decyzji (pkt II lit. a) oraz w załączniku graficznym nr 2 i w tym zakresie orzeczono co do istoty sprawy określając opisaną i wskazaną w tych załącznikach linię zabudowy jako obowiązującą, to rozstrzygnięcie to jest o tyle nieprecyzyjne, że w punkcie II lit. a załącznika nr 1 i w załączniku nr 2 do decyzji mowa jest o dwóch nieprzekraczalnych liniach zabudowy, tak więc w istocie nie wiadomo, którą z tych linii organ II instancji ustalił jako obowiązującą linię zabudowy. Jeżeli rozstrzygnięcie organu odwoławczego dotyczy jedynie linii zabudowy usytuowanej w odległości 7 m od ul. [...], to i tak zachodzi wewnętrzna sprzeczność decyzji, gdyż decyzja organu odwoławczego pozostawiła w załączniku nr 2 do decyzji organu I instancji nieprzekraczalną linię zabudowy oznaczoną numerem 2.

Dla przedmiotowej inwestycji organ ustalił wymagane rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. parametry, korzystając z możliwości dopuszczenia odstępstw od zasad ich wyznaczania, określonych tym rozporządzeniem (§ 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4).

Jednakże, w nawiązaniu do wcześniej zamieszczonych uwag, Sąd wskazał, że możliwość taka ograniczona jest przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Wobec niejasnego stanowiska inwestora w zakresie funkcji projektowanych obiektów (pismo z 5 lutego 2010 r. – k. 741), stwierdzenie przez organy administracji zgodności zamierzenia inwestycyjnego z powyższym przepisem jest przedwczesne.

Z § 5 rozporządzenia wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W sporządzonej w czerwcu 2010 r. analizie dla obliczenia tego wskaźnika przyjęto do obliczeń tylko 7 działek ([...] i [...] położonych wzdłuż ul. [...]; [...] i [...] położonych między ul. [...], [...] i [...]; [...] i [...], położonych w zwartej zabudowie pierzejowej przy ul. [...] i [...]; [...] i [...], położonych wzdłuż ul. [...]). Zauważyć w związku z tym należy, że na załączniku graficznym nr 4 do decyzji brak jest przy ul. [...] działki nr [...]. Działka [...] nie znajduje się kwartale pomiędzy ul. [...], [...] i [...].

W analizie nie wyjaśniono dlaczego do porównań przyjęto te właśnie działki, stanowiące zresztą znikomą mniejszość działek znajdujących się w obszarze analizowanym.

Tak więc określona przez urbanistę średnia wskaźnika – 60%, nie znajduje oparcia w sporządzonej analizie. Wadliwości analizy w tym zakresie organy nie dostrzegły.

Nie wiadomo również na jakiej podstawie określono w ustalonych warunkach zabudowy udział powierzchni biologicznie czynnej na poziomie "min. 5%", co uznać należy za wadę decyzji.

Treść § 6 rozporządzenia wskazuje, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki (od strony, z której odbywa się główny wjazd na działkę), wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W analizie urbanista odstąpił od wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Podał jedynie przykładowe szerokości elewacji frontowych budynków znajdujących się na 16 działkach położonych w obszarze analizowanym.

Fragment analizy: "dopuszcza się możliwość wyznaczenia maksymalnej szerokości elewacji frontowej w nawiązaniu do maksymalnych szerokości elewacji dla budynków usługowych występujących w obszarze analizowanym, z uwzględnieniem parametrów (szerokości) działki oraz stanowiska MKUA" jest niezrozumiały, gdyż urbanista nie przytoczył stanowiska MKUA, ani też nie podał szerokości działki inwestora. Na karcie 780 przedłożonych akt administracyjnych znajduje się kserokopia opinii MKUA z 9 czerwca 2009 r. dotycząca innych spraw: [...] i [...]. W punkcie 2. tej opinii, dotyczącym wysokości obiektów, przekreślono liczbę "35 m" i nadpisano "40" bez żadnego omówienia. Nie wiadomo zatem, kto dokonał tej poprawki.

Autor analizy podał, co bezrefleksyjnie przyjęły organy orzekające w sprawie, że "ze względu na bardzo duże zróżnicowanie szerokości elewacji frontowych obiektów występujących w obszarze analizowanym (od 9 do 160 m) nie widzi się uzasadnienia dla wyznaczenia parametru szerokości elewacji, jako wartości średniej wyliczonej dla wszystkich obiektów znajdujących się na tym obszarze". Z takim uzasadnieniem zgodzić się nie można. Jeżeli bowiem z pewnych powodów (jak się wydaje dla określenia wysokości inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie wieżowca [...]) wyznacza się tak rozległy obszar analizowany, to nie można, przy konieczności wyliczenia parametru dotyczącego szerokości elewacji frontowej projektowanych obiektów, rezygnować z wyliczenia średniego wskaźnika właśnie z powodu takiego rozmiaru obszaru analizowanego.

W załączniku nr 1 decyzji organu I instancji w punkcie II c. określono całkowitą, maksymalną szerokość elewacji frontowej projektowanego zespołu wraz z budynkiem wysokościowym od strony ul. [...] – do 98 m. Sformułowanie to również jest niejasne. Jeżeli bowiem z części graficznej wniosku wynika, że inwestor projektuje 7 budynków (rozbudowa, przebudowa i nadbudowa wieżowca [...] oraz 6 budynków wolnostojących), to w decyzji określić należy ten wskaźnik dla każdego z projektowanych budynków. Omawiane rozporządzenie nie przewiduje określenia zbiorczej szerokości dla kilku budynków.

Nie wiadomo również dlaczego organy przyjęły szerokość elewacji frontowej jako 98 m.

Ubocznie Sąd wskazał, że na wstępnym etapie postępowania organ wymagał od inwestora przedstawienia koncepcji zagospodarowania terenu inwestycji i analiz widokowych. Analiza widokowa znajduje się na k. 273 i następnych akt administracyjnych. Dokument ten został złożony przy piśmie z 30 listopada 2007 r. Na niektórych kartach tej analizy widoczna jest nowa zabudowa otaczająca budynek wysokościowy, ale nie sposób stwierdzić czy odpowiada ona zamierzeniu określonemu w ostatecznie sprecyzowanym wniosku. Po istotnej zmianie wniosku (budowa zespołu budynków wolnostojących) czynności tych organ zaniechał. W dokumencie nazwanym "Prezentacja na rozprawę administracyjną w dniu 30 marca 2011 r." tylko jedna karta wizualizacji przedstawia niewielki zresztą fragment otaczającej wieżowiec zabudowy.

Sporządzona w sprawie analiza nie zawiera nawet dokumentacji fotograficznej, częstokroć wykonywanej przez urbanistów przy inwestycjach o nieporównywalnie mniejszym znaczeniu. Mając na uwadze charakter zabudowy najbliższego otoczenia terenu inwestycji opracowanie takich materiałów wydaje się niezbędne (nie tylko dla przebudowy wieżowca [...], ale również planowanego zespołu zabudowy).

Według § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

W analizie urbanista odniósł się do wysokości budynków znajdujących się na 12 działkach położonych w obszarze analizowanym. Wymienił 9 działek położonych przy ul. [...], 2 działki nr [...] i [...] zabudowane obiektami U., nie wymieniając żadnej z działek położonych w najbliższym sąsiedztwie inwestycji, zabudowanych pierzejowo od strony ul. [...]: nr [...], [...], [...], [...] (widocznych na mapie z k. 14 akt).

Ze względu na fakt, że na przedmiotowej działce znajduje się już konstrukcja wieżowca [...], oczywistym jest, że dla określenia wysokości projektowanego obiektu polegającego na jej przebudowie, rozbudowie i nadbudowie nie może znaleźć zastosowania w sprawie zasada określona w § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia.

Określenie przez organ nieprzekraczalnej wysokości wieżowca – 102,5 m, znajdujące oparcie w treści przeprowadzonej analizy i opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie nie może być uznane za naruszające § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Jednakże dla prawidłowego określenia tego parametru dla zespołu wolnostojących budynków koniecznym było szczegółowe odniesienie się w analizie architektoniczno-urbanistycznej do wysokości budynków znajdujących się na działkach najbliższych w stosunku do terenu inwestycji (z podaniem ich wysokości w metrach a nie jedynie liczby kondygnacji), w tym położonych na działkach: [...], [...], [...], [...] położonych przy ul. [...] – przedłużeniu ul. [...] oraz na działkach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych przy ul. [...].

Dla zastosowania w niniejszej sprawie § 7 ust. 4 rozporządzenia dla zespołu nowej zabudowy argumenty podane w analizie urbanistyczno-architektonicznej nie są wystarczające.

Urbanista stwierdził, że zasady wyznaczania parametrów nowej zabudowy w zakresie wysokości obiektu określone przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. rozumiane jako kontynuacja i nawiązanie do gabarytów istniejącej w sąsiedztwie zabudowy – nie mają w danym przypadku odniesienia. Z takim stwierdzeniem, w oparciu o wcześniej przedstawione uwagi, nie można się zgodzić.

Konsekwencją takiej treści analizy jest brak określenia w decyzji (zał. nr 1) podstawy prawnej określenia wskaźnika górnej krawędzi elewacji frontowej.

Organy I i II instancji nie dostrzegły błędów analizy. Sąd podkreślił, że analiza urbanistyczno-architektoniczna podlega ocenie organu. W razie dostrzeżenia jej wadliwości rzeczą organu jest żądanie jej uzupełnienia lub wykonania nowej. To organ bowiem musi wykazać w uzasadnieniu decyzji, że ustalone wielkości są kontynuacją parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę.

W zakresie spełnienia warunków określonych w cytowanym wcześniej przepisie art. 61 ust. 1 pkt 3) ustawy, czyli stwierdzenia, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (ten ostatni przepis stanowi, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem), organ I instancji ograniczył się do podania, że aktualność odpowiednich warunków technicznych stosownego uzbrojenia terenu została potwierdzona przez inwestora, który przedłożył aktualne dokumenty potwierdzające możliwość zaopatrywania inwestycji w wymagane media. Z kolei organ II instancji stwierdził, że "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego (karty 725–741)".

Sąd wskazał, że na karcie 727 akt administracyjnych znajduje się pismo dostawcy gazu z 9 grudnia 2009 r. adresowane do A. w sprawie warunków przyłączenia do sieci gazowej, ale z treści tego pisma nie wynika, jakiej inwestycji dotyczy.

Na karcie 732 akt administracyjnych znajduje się pismo M. w K. z 26 maja 2008 r., adresowane do T. w K. w sprawie wydania informacji technicznej o możliwości zasilania w wodę i odprowadzenia ścieków dla projektowanego budynku (a więc jednego) na działkach [...] i [...] w K. Zapewnienie to nie może zatem odnosić się do projektowanej inwestycji.

Na karcie 735 akt administracyjnych znajduje się pismo N. w K. z 13 lipca 2009 r., adresowane do C. w Krakowie w sprawie dostawy czynnika grzewczego dla projektowanej inwestycji przy ul. [...]. Mając na uwadze, że dopiero w dniu 7 grudnia 2009 r. inwestor rozszerzył zakres zamierzenia inwestycyjnego o zespół nowych wolnostojących budynków, zapewnienie to nie dotyczy przedmiotowej inwestycji.

To samo odnieść należy do zapewnienia dostawy energii elektrycznej dla inwestycji. Pismo w tej sprawie z 19 stycznia 2010 r. jest odpowiedzią na wniosek C. w Krakowie z 21 października 2009 r. (a więc przed zmianą wniosku) i dotyczy jednego budynku planowanego na działkach [...] i [...] przy ul. [...] w K.

Prowadzi to do wniosku, że ustalenie organów, iż spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy nie ma oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Sąd wskazał, że na załączniku graficznym nr 4 do decyzji oznaczono znakami "x" część budynku wieżowca [...] przeznaczonego do rozbiórki. Nie wiadomo na jakiej podstawie dokonano takiego oznaczenia, bowiem we wniosku inwestor nie wskazywał na zamiar rozbiórki części tego obiektu.

Omówione uchybienia przepisom prawa materialnego przełożyły się również bezpośrednio na błędy natury procesowej. Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej winny podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie organy obu instancji zaniechały wyjaśniania wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, czym naruszyły powyższe przepisy.

Z powyższych rozważań wynikają wskazania dla organów administracji publicznej, które będą obowiązane ponownie rozpatrzyć sprawę ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Winny one ustalić wszystkie okoliczności faktyczne, istotne dla sprawy, a także zebrać i wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy, następnie zaś sporządzić uzasadnienie decyzji, odpowiadające wszystkim wymogom prawa.

Sąd stwierdził, że ocenie należało też poddać zapewnienie udziału wszystkim stronom. Sąd wskazał, że zagadnienie dotyczące tego kto jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy wywoływało wątpliwości w orzecznictwie i w związku z tym doszło do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, w której wyjaśniono, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek (uchwała z 25 września 1995 r. w sprawie o sygn. akt VI SA 13/95).

Teza uchwały zachowała swą aktualność również pod rządami obowiązującej od lipca 2003 r. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Sąd wskazał na przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Stosownie zaś do treści art. 54 pkt 2 lit. d/ w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Analiza przedłożonych akt administracyjnych pozwala na dokonanie stwierdzenia, że ziściła się przesłanka wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, a to przesłanki wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Sąd stwierdził, że w rozdzielnikach sporządzanych do sprawy [...], stanowiących wykaz stron postępowania (np. k. 86 tomu akt administracyjnych, zatytułowanego "Dane osobowe"), jako strony ujmowane były osoby: A. F. i S. F., M. Z. i N. Z.. Z żadnego dokumentu znajdującego się w przedłożonych aktach administracyjnych nie wynika na jakiej podstawie organ uznawał te osoby za strony postępowania. Jedynie z notatki służbowej znajdującej się na k. 1 tego tomu wynika, że wypisy z rejestru gruntów włączone zostały do postępowania [...], gdzie krąg stron jest identyczny. W wypisach gruntów znajdujących się w aktach przedmiotowej sprawy administracyjnej (k. 172 i następne – "Podteczka II") osoby takie nie figurują. Z notatki służbowej z k.129 tomu zatytułowanego "Podteczka t. II" wynika, że państwo F. sprzedali swoją nieruchomość przy ul. [...] spółce K. przy ul. [...] w K. Na k. 178 tego tomu znajduje się pismo organu skierowane do tej Spółki informujące, że nie przysługuje jej przymiot strony, ponieważ nie jest ona właścicielem działki przylegającej bezpośrednio do terenu inwestycji. To samo odnieść należy do ostatecznego pominięcia w postępowaniu M. Z. i N. Z. (k. 175 i 176). Zauważyć jedynie należy, że z pisma znajdującego się na k. 84 akt administracyjnych wynika, że A. i S. F. zamieszkiwali przy ul. [...]. W tym miejscu zauważyć należy, że załącznik nr 2 do decyzji sporządzony został na kserokopii mapy i oznaczenia numerów działek i budynków położonych przy ul. [...] są nieczytelne. Załącznik nr 4 cześć A i B w tym właśnie fragmencie mapy również jest nieczytelny, co powoduje niemożność dokonania oceny, czy znajdujące się w aktach sprawy wypisy z rejestru gruntów obejmują wszystkie sąsiadujące z terenem inwestycji nieruchomości. Dopiero z mapy ewidencyjnej zamieszczonej na k. 534 akt wynika, że dom nr [...] przy ul. [...] położony jest na działce nr [...].

Jeżeli w decyzji wskazano, że ustala się warunki zabudowy m.in. dla przebudowy połączeń komunikacyjnych, w tym na działkach [...], [...], [...] (inwestor nie określił na czym ma polegać ta przebudowa), to właścicielom, względnie użytkownikom wieczystym działek nr [...], [...] i [...] przysługuje przymiot strony. Nadto, z mapy ewidencyjnej znajdującej się na k. 531 akt administracyjnych wynika, że do terenu inwestycji przylega działka nr [...] i [...]. Wypisy z rejestru gruntów (k. 172 i następne w podteczce II) działek tych nie obejmują. Tak więc również właściciele, względnie użytkownicy tych działek zostały przez organy pominięte. Stronami postępowania były bowiem jedynie osoby wymienione w tych wypisach, względnie ich następcy prawni.

Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie ziściła się przesłanka wznowieniowa wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Organ odwoławczy uchybień tych nie dostrzegł.

Wydanie decyzji w warunkach naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, powoduje konieczność uchylenia tej decyzji przez sąd niezależnie od tego, czy naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że na k. 39 tomu "Dane osobowe" znajduje się oświadczenie K. M., że jest następcą prawnym M. S.. Natomiast na k. 133 tomu "Podteczka II") znajduje się oświadczenie S. S. z 9 stycznia 2009 r., że spadkobiercą M. M. jest T. M.. Organ doręczał korespondencję wyłącznie T. M. – jako spadkobiercy M. M. i kuratorowi M. S. (postanowienie – k. 60 teczki "Dane osobowe"). Wobec treści oświadczenia K. M., okoliczności te wymagały wyjaśnienia.

Sąd stwierdził, że naruszenie przepisów prawa materialnego oraz stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania obligowało do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, b/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

A. w K. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego.

Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 58 § 3 i art. 50 § 1 art. 145 § 1 pkt 1 i art. 135 – ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

– poprzez zaniechanie odrzucenia skargi B. w K., na podstawie art. 58 § 1 pkt 6, mimo że zachodziła ku temu podstawa określona w tym przepisie w związku z art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie wnoszący skargę nie był uprawniony do jej wniesienia, ewentualnie

– naruszenie art. 151 w związku z art. 50 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak legitymacji skargowej skutkować winno oddaleniem a nie odrzuceniem skargi. Sąd naruszył powołane przepisy poprzez nieoddalenie skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6, mimo że zachodziła podstawa określona w tym przepisie w związku z art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie brak legitymacji do wniesienia skargi;

2) naruszenie art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rozpoznanie skargi wniesionej przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia,

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowaniu administracyjnego w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:

– poprzez uwzględnienie skargi B. i uchylenie decyzji SKO z [...] kwietnia 2011 i poprzedzającej ją decyzji WZ na tej podstawie, że WSA uznał, że organy administracyjne w sposób nieprawidłowy ustaliły krąg stron postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy, co w opinii WSA mogłoby stanowić przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,

– podczas gdy prawidłowo stosując wyżej wymienione przepisy należało dojść do wniosku, że krąg stron w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji WZ został określony w sposób prawidłowy i kompletny;

4) naruszenie art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

– poprzez uchybienie obowiązkowi oparcia wyroku WSA na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i oparciu rozstrzygnięcia na przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA bezpodstawnym wniosku, że w aktach sprawy brak jest dokumentów dla ustalenia, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanej inwestycji,

– w sytuacji gdy w aktach znajdują się uzgodnienia dokonane przez inwestora z dostarczycielami mediów niezbędnych do funkcjonowania planowanej inwestycji.

Druga grupa zarzutów, to naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a to:

1) art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:

– poprzez przyjęcie, że decyzja WZ została wydana mimo niemożliwości stwierdzenia na obecnym etapie, że istnieje lub projektowane jest uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

– podczas gdy istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest w sposób oczywisty wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego;

2) naruszenie art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy:

– poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wniosek inwestora zawiera braki, które uniemożliwiają wydanie decyzji WZ, a także niewłaściwe zastosowanie, m.in. przez to, że – w braku odwołania się do art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjąć należy, że – WSA przepis art. 52 ust. 2 ustawy zastosował wprost, nie zaś odpowiednio;

– podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów a także ich prawidłowe zastosowanie powinny doprowadzić do wniosku, że wniosek inwestora dotyczący wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wnioskiem kompletnym;

3) naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami § 3, § 4, § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to:

– naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że obszar analizowany został wyznaczony w sposób niewłaściwy, podczas gdy wyznaczenie obszaru analizowanego spełnia określone tymi przepisami wymagania;

– naruszenie § 4 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że określenie dwóch linii zabudowy jest niedopuszczalne, podczas gdy wyznaczenie dwóch linii zabudowy nie stoi w sprzeczności z tym przepisem, jak również poprzez przyjęcie, że na skutek zmiany przez SKO decyzji WZ wyznaczenie linii zabudowy stało się niejednoznaczne, podczas gdy wynika to wprost z części opisowej i graficznej decyzji WZ i jej załączników;

— naruszenie § 5 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że w sposób nieuprawniony nie uzasadniono średniego wskaźnika wielkości zabudowy i wskaźnik ten nie znajduje oparcia w analizie urbanistyczno-architektonicznej; podczas gdy analiza ta po pierwsze wskazuje taki średni wskaźnik, a po wtóre wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy został wyznaczony prawidłowo, w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia;

– naruszenie § 6 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że konieczne jest wyznaczenie szerokości elewacji frontowej w stosunku do każdego wolnostojącego budynku odrębnie oraz że konieczne jest ścisłe określenie parametru średniej szerokości elewacji w oparciu o każdy pojedynczy budynek w obszarze analizowanym, nawet gdy szerokość określana w decyzji WZ określana jest na zasadzie § 6 ust. 2 rozporządzenia; podczas gdy określenie szerokości elewacji frontowej nastąpiło zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia;

– naruszenie § 7 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że konieczne jest określenie górnej krawędzi elewacji frontowej w stosunku do każdego wolnostojącego budynku odrębnie, podczas gdy wymóg taki nie wynika z § 7 rozporządzenia;

– naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchylenie decyzji WZ podczas gdy spełnione zostały wszystkie warunki określone tym przepisem, i jak powszechnie się przyjmuje, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

4) naruszenie art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:

– poprzez wyznaczenie A. dodatkowych wymogów wniosku o wydanie decyzji WZ i uzależnienie od tych wymogów (przedstawienie analiz widokowych czy dokumentacji fotograficznej) możliwości wydania decyzji WZ, podczas gdy nałożenie takich wymogów nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Na tych podstawach wnosiła:

– o wydanie postanowienia w przedmiocie uchylenia wyroku w całości i odrzucenie skargi B. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych, zgłaszając w tym miejscu wniosek o ich zasądzenie od B. na rzecz skarżącej wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego;

ewentualnie:

– o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz pozostawienie temu Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego, zgłaszając w tym miejscu wniosek o ich zasądzenie od B. na rzecz skarżącej wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych;

ewentualnie gdy Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzi naruszeń przepisów postępowania

– o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych, zgłaszając w tym miejscu wniosek o ich zasądzenie od B. na rzecz skarżącej wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wylicza art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przesłanką nieważności postępowania sądowoadministracyjnego jest niedopuszczalność drogi sądowej (art. 183 § 1 pkt 1).

Niedopuszczalność drogi sądowej należy rozważać w układzie zewnętrznym, przez rozdzielenie dróg sądowych, przyjętych w systemie budowy wymiaru sprawiedliwości. Podstawą jest regulacja zawarta w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w której normując budowę systemu wymiaru sprawiedliwości rozgraniczono drogę postępowania przed sądami administracyjnymi od drogi postępowania przed sądami powszechnymi (art. 177 i 184 Konstytucji).

Nieważność postępowania sądowoadministracyjnego nie zamyka się wyłącznie w układzie zewnętrznym, przez naruszenie właściwości sądów powszechnych, ale też jest wyznaczona granicą układu wewnętrznego dopuszczalności drogi przed sądami administracyjnymi. Niedopuszczalność drogi przed sądami administracyjnymi wyznaczona jest zarówno podmiotowo, jak i przedmiotowo. Niedopuszczalność podmiotowa jest związana z przyjętą bezwzględnie zasadą skargowości. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie może zostać wszczęte tylko na podstawie skargi wniesionej przez podmiot, który na podstawie przepisu prawa ma legitymację do zaskarżenia działania (bezczynności, przewlekle prowadzonego postępowania) organu administracji publicznej.

Przyjmując bezwzględnie zasadę skargowości w art. 50 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uregulowano legitymację do złożenia skargi do sadu. Według art. 50 § 1 "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym". Wyliczona w art. 50 § 1 kolejność podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi nie jest przypadkowa, a wynika z wagi chronionych wartości w demokratycznym państwie prawnym. To właśnie ochrona praw podmiotowych jednostki jest podstawową wartością, która ma chronić postępowanie sądowoadministracyjne. Regulacja przyznająca legitymację innym podmiotom nie może być oparta na wykładni rozszerzającej, oznacza bowiem otwarcie ingerencji w ukształtowane prawa jednostki. Dając wagę konstytucyjnej zasadzie praworządności przyznano legitymację prokuratorowi, a dla ochrony praw człowieka legitymację przyznano Rzecznikowi Praw Obywatelskich i Rzecznikowi Praw Dziecka. Do konstrukcji prawnej legitymacji tych podmiotów nie wprowadzono przesłanek materialnoprawnych ograniczających tę legitymację.

Artykuł 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjął inną konstrukcję legitymacji organizacji społecznej, wprowadzając przesłankę materialnoprawną – organizacja społeczna ma legitymację do wniesienia skargi w zakresie jej statutowej działalności. Przesłanka materialnoprawna wymaga, dla stwierdzenia jej wystąpienia, ustalenia merytorycznego związku treści rozstrzygnięcia działania organu administracji publicznej z celami statutowymi organizacji społecznej. Nie do przyjęcia jest, że jednostka musi wykazać interes materialny wynikający z przepisu prawa materialnego, zaś organizacja społeczna może otrzymać legitymację na podstawie hasłowo, ogólnikowo określonych celów statutowych, bez wykazania związku z przedmiotem zaskarżonego działania. Ogólne cele: ochrona przyrody, ochrona krajobrazu, ochrona środowiska nie dają podstaw do wykazania celu statutowego będącego podstawą do wyprowadzenia legitymacji skargowej. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie postaje w bezpośrednim związku z tak określonymi celami, a związek ten nie może być pośredni.

Wprowadzenie przesłanki materialnoprawnej legitymacji organizacji społecznej ma tę konsekwencję prawną, że spełnienie przesłanki udziału w postępowaniu administracyjnym nie daje z mocy prawa legitymacji do wniesienia skargi. Przesądza o tym odrębność regulacji w art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i odrębność regulacji art. 50 § 1 in fine ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym daje prawa procesowe wyłączanie w postępowaniu administracyjnym. Nie daje tych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd administracyjny nie jest związany postanowieniem organu administracji publicznej o dopuszczeniu organizacji społecznej do postępowania administracyjnego a obowiązany jest wykazać związek materialny statutowego celu z przedmiotem sprawy.

Postępowanie sądowoadministracyjne oparte bezwzględnie na zasadzie skargowości wymaga od sądu zbadania legitymacji do wniesienia skargi. Podjęcie postępowania na podstawie skargi podmiotu, któremu nie przysługuje legitymacja wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Zasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie zbadał legitymacji B. w K., uruchamiając postępowanie na podstawie skargi podmiotu, któremu legitymacja nie przysługiwała. Nie pozostawały cele statutowe tej organizacji w związku z przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej.

W tym stanie sprawy, skoro z przyczyn podmiotowych droga sądowa była niedopuszczalna, na podstawie art. 189 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.