Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 782/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 pkt 12, art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2b, art. 26 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 276
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: § 3, § 4 pkt 4, § 5 ust. 1, § 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1246
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.
article: § 66, § 67, § 68
journal: Dz.U. 2019 poz 393
law: Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi A. w W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmian w klasyfikacji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty z dnia [...] września 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz strony skarżącej A. w W. kwotę 714 zł /słownie: siedemset czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. S.A. z siedzibą w [...] Oddział [....] w [...] (zwana dalej: "Strona skarżąca", "Spółka") jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (zwany dalej: "Organ II instancji", "WINGiK") z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [....] (zwany dalej: "Organ I instancji", "Starosta") z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia klasyfikacji gruntów wsi [...] gmina [...] na podstawie operatu technicznego przyjętego do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej i zaewidencjonowanego pod nr [...] w dniu [.] października 2015 r. oraz operatu uzupełniającego pod nr [...] w dniu [.] sierpnia 2020 r.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; zwana dalej w skrócie – "k.p.a."), art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. — Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2052; zwana dalej w skrócie – "P.g.ik.").

Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd ustalił, że w 2011 r. na terenie wsi [...], gmina [...] została przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów i budynków, w związku z czym wieś [...] została podzielona na dwie wsie, tj. wieś [...] i wieś [....]. Informacja Starosty [...] z dnia 21 marca 2011 r. o tym, że projekty operatów opisowo-kartograficznych modernizacji ewidencji gruntów i budynków stały się operatami ewidencji gruntów i budynków, została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia [...] kwietnia 2011 r. pod nr [...], poz. [....].A. S.A na podstawie art. 24a ust. 8 ustawy Pgik zgłosiła zarzuty do danych zawartych w operatach ewidencji gruntów i budynków, wnosząc o odrzucenie w całości danych z modernizacji.

W wyniku rozpatrzenia zarzutów wydano następujące rozstrzygnięcia:

­ decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr. [...] orzekająca o odrzuceniu zgłoszonych zarzutów do danych ujawnionych w zmodernizowanych operatach ewidencji gruntów i budynków, która została następnie uchylona decyzją WINGiK z dnia [...] września 2011 r. nr [...] i przekazana Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia;

- decyzja Starosty z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] odrzucająca zarzuty Spółki do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, dotyczącym aktualizacji [pic]powierzchni i użytków gruntowych działek nr 401, 402, 403, 549, 551 i 612, położonych w obrębie [...] i działek nr 1, 264, 265 i 267, położonych w obrębie [...], gmina [...], która została następnie uchylona decyzją WINGiK z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] i przekazana Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] Starosta orzekł o odrzuceniu zarzutów Spółki, na dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. WINGiK po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na powyższą decyzję Strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 29/14 tut. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w związku z wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U.2012.1246), postępowanie dotyczące klasyfikacji gruntów powinno toczyć się niezależnie od procesu modernizacji ewidencji i zakończyć się odpowiednią decyzją.

Z akt sprawy wynika, że Starosta [...] prowadził dwa odrębne postępowania administracyjne – jedno - dotyczące klasyfikacji gruntów w zakresie działek nr 401, 402, 403, 549 i 551, położonych w obrębie [...] oraz drugie - dotyczące działek nr 1, 264 i 267, położonych w obrębie [...]. W wyniku przeprowadzonych prac wykazano niezgodności treści mapy ewidencyjnej z obowiązującą mapą klasyfikacyjną. Klasyfikację gruntów przeprowadzono na obszarach położonych powyżej rzędnej 421,5 m n.p.m. tj. powyżej najwyższego dopuszczalnego poziomu awaryjnego piętrzenia wody rzeki [...] - Zbiornik Wodny [....]. W wyniku kontroli wprowadzono zmiany w klasyfikacji gruntów.

Operat techniczny zawierający wyniki prac klasyfikacyjnych został przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zaewidencjonowany pod numerem [...] w dniu [.] października 2015 r. Następnie pismem z dnia 7 grudnia 2015 r. nr [...] Spółka wniosła zastrzeżenia do projektu klasyfikacji, wskazując, że sklasyfikowanie użytku stanowiącego wodozbiór jest niezgodne z prawem. Ponadto szczegółowo przedstawione zostały zastrzeżenia do poszczególnych użytków gruntowych tj.: "LS", "PS", "L", Lzr" i "Bi". Dodatkowo Spółka zarzuciła, że projekt klasyfikacji sporządzono na podstawie niewiążących danych oraz że protokół z czynności klasyfikacyjnych nie zawiera wszystkich wymienionych danych, określonych w ust. 2 pkt. 2, ppkt. a Rozporządzenia w sprawie klasyfikacji. Spółka wskazała, że przy pracach klasyfikacji gruntów nieprawidłowo przyjęto rzędną 421.5 m n.p.m., jako granicę najwyższego dopuszczalnego poziomu awaryjnego piętrzenia wody rzeki [...].

Następnie decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, obrębu [...], gmina [...], dotyczącej zmiany klasyfikacji gruntów i użytków gruntowych w działkach nr 1, 264 oraz nr 267, na podstawie operatu technicznego, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] pod nr [...] w dniu [.] października 2015 r.

Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie.

WINGiK postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [....] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się Spółka reprezentowana przez pełnomocnika i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Po rozpoznaniu skargi tut. Sąd wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1200/16 uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując na uchybienia proceduralne, polegające na nieprawidłowym doręczeniu decyzji Organu I instancji.

Ponadto na podstawie akt administracyjnych ustalono, że w dniu 11 sierpnia 2016 r. do Organu II instancji wpłynęło zażalenie Strony skarżącej na niezałatwienie w terminie przez Starostę [...] sprawy dotyczącej dokonania aktualizacji klasyfikacji gruntów i użytków gruntowych wsi [...] w konturze nr 529 w działkach nr 1, 264 i 267. Organ II instancji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] stwierdził, że powyższe zażalenie jest nieuzasadne. Dodatkowo w dniu 16 września 2016 r. do Organu I instancji wpłynęła skarga Spółki, skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na bezczynność w zakresie załatwienia sprawy dotyczącej dokonania aktualizacji klasyfikacji gruntów i użytków gruntowych wsi. Wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt II SAB/Rz 112/16 tut. Sąd oddalił skargę Spółki. Na podstawie akt sprawy ustalono, że A. S.A. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną, która następnie wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1296/17 została oddalona.

Po wydaniu wyroku z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1200/16, w dniu 22 lipca 2019 r. doręczono pełnomocnikowi Strony skarżącej decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2016 r.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółka reprezentowana przez pełnomocnika.

Po rozpoznaniu odwołania, WINGiK decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.

W toku ponownego postępowania Starosta pismem z dnia 13 września 2019 r. wystąpił do wykonawcy gleboznawczej klasyfikacji gruntów dotyczącej działek nr 1, 264 i 267 wsi [...], gmina [...] o uzupełnienie operatu technicznego nr [...].

W dniu 24 czerwca 2020 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęła dokumentacja geodezyjna pod nazwą "Operat uzupełniający do operatu z ustalenia klasyfikacji nr [...]" przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 28 sierpnia 2020 r. pod nr [...].

Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o dokonaniu klasyfikacji gruntów wsi [...] na podstawie operatu technicznego nr [...] przyjętego i zewidencjonowanego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 12 października 2015 r. oraz operatu uzupełniającego zaewidencjonowanego pod identyfikatorem [...] w dniu 28 sierpnia 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji wskazał poczynione w sprawie ustalenia oraz motywy rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się Spółka reprezentowana przez pełnomocnika i wniosła odwołanie. W uzasadnieniu wskazała, że Organ I instancji naruszył przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia klasyfikacji gruntów wsi [...], gmina [...].

W wyniku ustalenia klasyfikacji gruntów wsi [...], gmina [...] postanowiono z urzędu :

1. W działce nr 1 o pow. 41,2982 ha:

­ "część konturu numer 529 o pow. 32,3516 ha oznaczonego jako Ws zmienić na Wp i oznaczyć jako kontur numer 529/1,

­ część konturu numer 529 o pow. 0,3296 ha oznaczonego jako Ws zmienić na Lzr-PsIV i oznaczyć jako kontur numer 558/2,

­ część konturu numer 529 o pow. 0,7339 ha oznaczonego jako Ws zmienić na Lzr-PsIV i oznaczyć jako kontur numer 560,

­ część konturu numer 529 o pow. 0,4289 ha oznaczonego jako WS zmienić na Lzr-PsIV i oznaczyć jako kontur numer 562/1;

­ część konturu numer 529 o pow. 0,2952 ha oznaczonego jako Ws zmienić na Lzr-PsIV i oznaczyć jako kontur numer 564;

­ część konturu numer 529 o pow. 0.0708 ha oznaczonego jako Ws zmienić na Lzr-PsIV i oznaczyć jako kontur numer 565/1;

­ część konturu numer 529 o pow. 0,0839 ha oznaczonego jako Ws zmienić na Lzr-PsIV i oznaczyć jako kontur numer 565/3,

­ część konturu numer 529 o pow. 0,6940 ha oznaczonego jako Ws zmienić na Lzr-PsIV i oznaczyć jako kontur numer 567/1;

­ część konturu numer 529 o pow. 0,7226 ha oznaczonego jako Ws zmienić na Lzr-PsV i oznaczyć jako kontur numer 559,

­ część konturu numer 529 o pow. 0,4411 ha oznaczonego jako Ws zmienić na Lzr-PsV i oznaczyć jako kontur numer 561;

­ część konturu numer 529 o pow. 0,1010 ha oznaczonego jako Ws zmienić na LzrPsV i oznaczyć jako kontur numer 566/1;

­ część konturu numer 529 o pow. 0,0829 ha oznaczonego jako Ws zmienić na Lzr-PsV i oznaczyć jako kontur numer 566/2;

­ część konturu numer 529 o pow. 0,3074 ha oznaczonego jako Ws zmienić na Lzr-PsV i oznaczyć jako kontur numer 568/1;

­ część konturu numer 529 o pow. 0,0462 ha oznaczonego jako Ws zmienić na LzrPsV i oznaczyć jako kontur numer 568/2;

­ część konturu numer 529 o pow. 0,0568 ha oznaczonego jako Ws zmienić na Lzr-PsV i oznaczyć jako kontur numer 567/2;

­ część konturu numer 529 o pow. 0,3007 ha oznaczonego jako Ws zmienić na PsV i oznaczyć jako kontur numer 562/2;

­ część konturu numer 529 o pow. 0,0941 ha oznaczonego jako Ws zmienić na PsIV i oznaczyć jako kontur numer 565/2;

­ część konturu numer 529 o pow. 0,2587 ha oznaczonego jako Ws zmienić na dr i oznaczyć jako kontur numer 563;

­ część konturu numer 529 o pow. 0,6348 ha oznaczonego jako Ws zmienić na Bi i oznaczyć jako kontur numer 569;

­ część konturu numer 529 o pow. 0,6450 ha oznaczonego jako Ws zmienić na LsIV i oznaczyć jako kontur numer 570;

­ część konturu numer 529 o pow. 0,9142 ha oznaczonego jako Ws zmienić na LsIV i oznaczyć jako kontur numer 571/1;

­ część konturu numer 529 o pow. 1,5945 ha oznaczonego jako Ws zmienić na LsIV i oznaczyć jako kontur numer 592;

­ część konturu numer 529 o pow. 0,1103 ha oznaczonego jako Ws zmienić na LsVI i oznaczyć jako kontur numer 164/1;

2. w działce nr 264 o pow. 30,9543 ha:

­ część konturu numer 529 o pow. 28,0703 ha oznaczonego jako Ws zmienić na Wp i oznaczyć jako kontur numer 529/1;

­ część konturu numer 529 o pow. 1,3645 ha oznaczonego jako Ws zmienić na Lzr-PsIV i oznaczyć jako kontur numer 550/1;

­ część konturu numer 529 o pow. 0,2893 ha oznaczonego jako Ws zmienić na Lzr-PsIV i oznaczyć jako kontur numer 557;

­ część konturu numer 529 o pow. 0,4704 ha oznaczonego jako Ws zmienić na Lzr-PsIV i oznaczyć jako kontur numer 558/2;

­ część konturu numer 529 o pow. 0,0358 ha oznaczonego jako Ws zmienić na Bi i oznaczyć jako kontur numer 550/2;

­ część konturu numer 529 o pow. 0,0964 ha oznaczonego jako Ws zmienić na PsIV i oznaczyć jako kontur numer 551;

­ część konturu numer 529 o pow. 0,0735 ha oznaczonego jako Ws zmienić na PsIV i oznaczyć jako kontur numer 553;

­ część konturu numer 529 o pow. 0,0946 ha oznaczonego jako Ws zmienić na PsIV i oznaczyć jako kontur numer 555;

­ część konturu numer 529 o pow. 0,0155 ha oznaczonego jako Ws zmienić na PsIV i oznaczyć jako kontur numer 556;

­ część konturu numer 529 o pow. 0,2192 ha oznaczonego jako Ws zmienić na Lzr-PsV i oznaczyć jako kontur numer 552;

­ część konturu numer 529 o pow. 0,0344 ha oznaczonego jako Ws zmienić na Lzr-PsV i oznaczyć jako kontur numer 554;

­ część konturu numer 529 o pow. 0,1904 ha oznaczonego jako Ws zmienić na Lzr-PsVI i oznaczyć jako kontur numer 558/1;

3. w działce nr 267 o pow. 84,4902 ha:

­ część konturu numer 529 o pow. 41,0896 ha oznaczonego jako Ws zmienić na Wp i oznaczyć jako kontur numer 529/1;

­ część konturu numer 529 o pow. 0,0294 ha oznaczonego jako Ws zmienić na Bi i oznaczyć jako kontur numer 550/3;

­ część konturu numer 529 o pow. 0,6016 ha oznaczonego jako Ws zmienić na Bi i oznaczyć jako kontur numer 550/4;

­ część konturu numer 529 o pow. 10,8590 ha oznaczonego jako Ws zmienić na Lzr-PsIV i oznaczyć jako kontur numer 550/1;

­ część konturu numer 529 o pow. 0,2443 ha oznaczonego jako Ws zmienić na Lzr-PsIV i oznaczyć jako kontur numer 550/5;

­ część konturu numer 529 o pow. 0,6903 ha oznaczonego jako Ws zmienić na Lzr-PsIV i oznaczyć jako kontur numer 550/6;

­ część konturu numer 529 o pow. 16,8729 ha oznaczonego jako Ws zmienić na Lzr-PsIV i oznaczyć jako kontur numer 550/7;

­ część konturu numer 529 o pow. 12,1439 ha oznaczonego jako Ws zmienić na Lzr-PsIV i oznaczyć jako kontur numer 550/13;

­ część konturu numer 529 o pow. 0,0436 oznaczonego jako WS zmienić na ŁV i oznaczyć jako kontur numer 550/8;

­ część konturu numer 529 o pow. 0,2538 ha oznaczonego jako Ws zmienić na ŁV i oznaczyć jako kontur numer 550/9;

­ część konturu numer 529 o pow. 0,1287 ha oznaczonego jako Ws zmienić na ŁV i oznaczyć jako kontur numer 550/11;

­ część konturu numer 529 o pow. 0,6700 ha oznaczonego jako Ws zmienić na dr i oznaczyć jako kontur numer 550/12;

­ część konturu numer 529 o pow. 0,3150 ha oznaczonego jako Ws zmienić na PsV i oznaczyć jako kontur numer 550/10;

­ część konturu numer 529 o pow. 0,2092 ha oznaczonego jako Ws zmienić na PsV i oznaczyć jako kontur numer 550/14;

­ część konturu numer 529 o pow. 0,3389 ha oznaczonego jako Ws zmienić na PsV i oznaczyć jako kontur numer 550/15.

Ponadto, w wyniku ustalenia klasyfikacji gruntów postanowiono:

­ w działce numer 1 o pow. 41,2982 ha w miejsce: Lzr-PsIV o pow. 3,1117 ha, Lzr-PsV o pow. 1,9919 ha, Bi o pow. 0,3680 ha i dr o pow. 0,2110 ha wpisać: PsIV o pow. 0,0941 ha, PsV o pow. 0,3007 ha, Lzr-PsIV o pow. 2,6363 ha, Lzr-PsV o pow. 1,7580 ha, Bi o pow. 0,6348 ha i dr o pow. 0,2587 ha,

­ w działce numer 264 o pow. 30,9543 ha w miejsce: PsIV o pow. 0,3371 ha, PsV o pow. 0,0546 ha, Lzr-PsIV o pow. 2,0125 ha wpisać: PsIV o pow. 0,2800 ha i Lzr-PsIV o pow. 2,1242 ha,

­ w działce numer 267 o pow. 84,4902 ha w miejsce: Lzr-PsIV o pow. 42,7696 ha wpisać: ŁV o pow. 0,4261 ha, PsV o pow. 0,8631 ha, Lzr-PsIV o pow. 40,8104 ha i dr o pow. 0,6700 ha.

Organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie upoważniony klasyfikator H. Ł. dokonała klasyfikacji gruntów uwzględniając aktualny sposób użytkowania, wartość produkcyjną i bonitacyjną gleb. Dokonał zmiany konturu "Ws" - grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi, odpowiednio na: "WP" - grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi, "Bi" - inne tereny zabudowane, "dr" - drogi, "PsIV", "PsV", "ŁV", "Lzr-PsIV", "Lzr-PsV", "Lzr-PsVI", "LsIV", "LsVI" i wykonał pomiar zasięgu dodatkowych, nowo ustalonych konturów. PWINGiK ustalił, że w treści protokołu klasyfikator wskazał, że klasyfikację gruntów przeprowadzono na obszarach położonych powyżej 421,5 m n.p.m., tj. powyżej najwyższego dopuszczalnego poziomu awaryjnego piętrzenia wody rzeki [...] - Zbiornik Wodny [...]. Z klasyfikacji zostały wyłączone obszary zajęte pod domki rekreacyjne oraz budynki usługowe wraz z infrastrukturą oraz zbiornik retencyjny usytuowany na wodach powierzchniowych płynących, położony niżej rzędnej 421,50 m n.p.m. W trakcie trwania kontroli terenowej klasyfikator wyjaśnił, że do terenów nieobjętych weryfikacją należą małe obiekty rekreacyjne (drewniane, metalowe, wiaty nad przyczepami kempingowymi, barakowozy), trwale i nietrwale związane z gruntem, ponieważ obszar zajęty pod ich zabudowę wraz z infrastrukturą nie przekraczał 100 m, który zgodnie z obowiązującymi przepisami nie stanowi konturu klasyfikacyjnego.

Organ II instancji stwierdził, na podstawie posiadanej dokumentacji, że zbiornik wodny powstał w wyniku zaporowego spiętrzenia wód płynących w naturalnie ukształtowanym terenie i niejednoznacznie określonej krawędzi zbiornika. Obszar objęty klasyfikacją znajduje się powyżej rzędnej największego dopuszczalnego poziomu awaryjnego piętrzenia wody rzeki [...], nie jest pokryty wodami płynącymi, a stanowi grunty rolne oraz leśne podlegające klasyfikacji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Starostę wykazało, że w wyniku budowli [...] w [...] oraz spiętrzenia wody rzeki [...], powstał zbiornik wodny. Gleboznawczą klasyfikacją nie objęto gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi.

Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji dotyczące zastrzeżeń Spółki, co do niezgodnego z prawem sklasyfikowania użytku stanowiącego wodozbiór, uznając go tym samym za bezzasadny. W odniesieniu do zarzutu braku zestawień opisów odkrywek glebowych w projekcie ustalenia klasyfikacji, Organ odwoławczy ustalił, na podstawie operatu klasyfikacyjnego nr [...], że klasyfikator sporządził 12 opisów odkrywek podstawowych, stanowiących integralną część operatu. WINGiK w pełni akceptuje twierdzenie Organu I instancji, że protokół został sporządzony zgodnie z wymogami określonymi w Rozporządzeniu g.k.g. i zawiera ogólną charakterystykę oraz wszystkie niezbędne elementy mające wpływ na ustalenie klasyfikacji gruntów.

Konkludując swoje rozważania, Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie najistotniejszym dowodem jest operat techniczny gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Operat klasyfikacyjny sporządzony przez uprawnionego klasyfikatora, stanowi opinię biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), w związku z powyższym dla podważenia wiarygodności takiego dowodu niezbędna jest specjalistyczna wiedza w tym zakresie.

Końcowo WINGiK nadmienił, że Spółka nie przedstawiła odrębnej opinii sporządzonej przez osobę posiadającą wymagane kwalifikacje, wobec powyższego zarzuty Strony skarżącej nie mogły zostać uwzględnione.

A. S.A. z siedzibą w [...] Oddział [....] w [...] reprezentowana przez pełnomocnika złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na opisaną powyżej decyzję, wnioskując o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [.] września 2020 r., o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj. Zarządzenia nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [.] września 1971 r., a także dowodu w postaci mapy geodezyjnej dla nieruchomości, względem części konturu 529 oznaczonego jako kontur 550/13 na potwierdzenie objęcia zmianą klasyfikacji obszarów poniżej rzędnej 421,50 m n.p.m. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie tj. § 5, § 7 i § 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. 2012.1246 z późń. zm.), naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. alternatywnie naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy Organ II instancji winien uchylić decyzję Organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji lub uchylić decyzję Organu I instancji i umorzyć ją jako decyzję wydaną w toku bezpodstawnie wszczętego postępowania administracyjnego. Ponadto Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organy administracji oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Strona skarżąca dołączyła do skargi Zarządzenie nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [.] września 1971 r., na podstawie którego ustalono i wyznaczono zewnętrzne krawędzie Zalewu [...] w procesie realizacji jego budowy. W uzasadnieniu skargi Spółka podnosi, że jedynie na etapie budowy sztucznych zbiorników wodnych możliwe jest ustalenie ich zewnętrznych krawędzi. Ponadto, Strona skarżąca wskazuje, że kwestionowanie granic wyznaczonych zewnętrznymi krawędziami, które stanowią linie wywłaszczenia Zalewu [...] przez organy obu instancji jest sprzeczne z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze Spółka wyjaśnia, że organy błędnie zinterpretowały przepisy prawa, ponieważ najwyższy dopuszczalny poziom piętrzenia, to najwyższe dopuszczalne, krótkotrwałe położenie zwierciadła spiętrzonej wody ponad maksymalnym poziomem piętrzenia, zdefiniowany w § 1 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 sierpnia 2006 r. w sprawie zakresu instrukcji gospodarowania wodą. Podnosi również, że Zalew [...] od lat 70. XX w. nie uległ zmianie i jego klasyfikacja dokonana w ówczesnym przedziale czasowym jest nadal aktualna. Spółka wskazała, że kolejnym naruszeniem, którego dopuściły się Organu I i II instancji jest naruszenie przepisów w zakresie przeprowadzonych czynności kwalifikacyjnych w oparciu o § 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2021 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Strona skarżąca kwestionuje wiarygodność postępowania w zakresie zasięgu gruntu, obejmującego swoim zakresem Zalew [...] od poziomu warstwicy 421,50 m n.p.m., ponieważ zdaniem Spółki w dokumentach nie została wskazana informacja o przebiegu w/w warstwicy.

W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga została przez Sąd uwzględniona z przyczyn w niej podniesionych, jak i dostrzeżonych z urzędu.

Sądowa kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.).

Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zaskarżone do WSA decyzje Organów wprowadzają z urzędu zmiany w zakresie klasyfikacji gleboznawczej gruntów oraz zmiany w zakresie oznaczeń użytków gruntowych nieruchomości stanowiących działki o nr 1, 264 i 267, należące do zasobu własności Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym A. S.A. Działki te są położone w obrębie [...], gmina [...]. Ustalenie klasyfikacji nastąpiło według treści rozstrzygnięcia decyzji Starosty na podstawie operatu technicznego przyjętego do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zaewidencjonowanego pod identyfikatorem nr [...] (z 12 października 2015 r.) oraz pod identyfikatorem nr [...] (z 28 sierpnia 2020 r.). Z zapisów protokołu sporządzonego przez klasyfikatora z czynności gleboznawczej klasyfikacji gruntów w/w działek wykonanych w okresie 15 - 17 września 2015 r. wynika, że w wyniku kontroli terenowej stwierdzono konieczność przeprowadzenia zmian uwzględniających aktualny sposób użytkowania, strukturę powierzchniową, wartość produkcyjną i bonitacyjną gleb.

W utrzymanej przez WINGiK decyzji Starosty [...] powołano art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 276 ze zm., zwana dalej: P.g.ik.), przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1246), a także § 66, § 67 i § 68 uchylonego już rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r. poz. 393 ze zm.; zwane dalej rozporządzeniem w sprawie ewidencji). Rozporządzenie to obowiązywało w czasie wydawania zaskarżonej do WSA decyzji administracyjnej WINGiK, a zostało zastąpione przez rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r. poz. 1390).

Motywując uwzględnienie skargi Spółki przypomnieć na wstępie wypada, iż w myśl art. 2 pkt 12 P.g.ik. przez gleboznawczą klasyfikację gruntów rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. W świetle zaś art. 20 ust. 3 P.g.ik. gleboznawcza klasyfikacja gruntów może obejmować grunty rolne i leśne. Ustalenie faktu czy dany teren stanowi użytek rolny lub leśny następuje na podstawie informacji ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków. Według art. 20 ust. 1 pkt 1 P.g.ik. informacje dotyczące gruntów - w tym rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych są objęte ewidencją gruntów i budynków, czyli systemem informacyjnym zapewniającym gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami (zob. art. 2 pkt 8 P.g.ik.).

Klasyfikacja gruntów rolnych i leśnych jest przeprowadzana w sposób jednolity dla całego kraju na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów, wedle sposobu i trybu określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1246; zwane dalej rozporządzeniem). Klasyfikację przeprowadza starosta z urzędu albo na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji albo innego władającego takimi gruntami wykazanego w ewidencji gruntów i budynków (zob. § 3 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji).

Z urzędu przeprowadza się klasyfikacje na gruntach, na których starosta zarządził przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków albo okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych - w przypadku zmiany użytków gruntowych na gruntach podlegających klasyfikacji (zob. § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji). W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji przeprowadzenie klasyfikacji obejmuje:

1) analizę niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny;

2) przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie;

3) sporządzenie projektu ustalenia klasyfikacji;

4) rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu klasyfikacji;

5) wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji.

Istotne znacznie w sprawie odgrywa też treść § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji. Otóż w myśl § 7 ust. 1 pkt 7 i 8 w/w aktu, przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie obejmuje m.in. zaliczenie gruntów do odpowiedniego typu, rodzaju i gatunku gleby, rodzaju użytku gruntowego oraz klasy bonitacyjnej (§ 7 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji), a także ustalenie zasięgu konturów typów gleb oraz klas bonitacyjnych (§ 7 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji). Projekt ustalenia klasyfikacji obejmuje m.in. mapę klasyfikacji sporządzaną na podstawie kopii mapy ewidencyjnej (§ 8 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji). Na podstawie mapy klasyfikacji przyjmuje się przebieg konturów klasyfikacji i zamyka się w granicach konturów gruntów rolnych i lub gruntów leśnych, co wynika z § 66 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ostateczna decyzja starosty o aktualizacji klasyfikacji gleboznawczej stanowi z kolei podstawę do zmiany informacji w ewidencji gruntów i budynków w zakresie dotyczącym klasy bonitacyjnej gruntu określonej działki lub działek na podstawie art. 24 ust. 2b P.g.ik.

Wszystkie z użytków gruntowych wykazywanych w ewidencji na podstawie § 67 rozporządzenia w sprawie ewidencji mogą być zaliczone do jednej sześciu grup użytków gruntowych. Należą do nich m.in.: grunty rolne, grunty leśne a także występujące w sprawie grunty pod wodami. Następnie w ramach każdej z grupy użytków gruntowych, prawodawca wyodrębnił w § 68 w/w rozporządzenia rodzaje gruntów oraz podał ich oznaczenie. Innymi słowy, grupa użytków gruntowych może zawierać w sobie rodzaj użytku gruntowego. W myśl § 68 ust. 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, grupa grunty pod wodami dzieli się na następujące rodzaje :

1) grunty pod morskimi wodami wewnętrznymi, oznaczone symbolem - Wm;

2) grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi, oznaczone symbolem - Wp;

3) grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi, oznaczone symbolem - Ws.

Nie można w tym miejscu również pominąć, iż według § 68 ust. 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji, zaliczanie gruntów do poszczególnych grup i rodzajów użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do rozporządzenia.

Podział na grupy oraz rodzaje użytków gruntowych został utrzymany także w przepisach § 8 i § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r. poz. 1390).

W świetle lp. 25 powyższego załącznika, do gruntów pod wodami powierzchniowymi stojącymi (tj. Ws) zalicza się grunty pokryte wodami powierzchniowymi stojącymi, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, oraz grunty trwale pokryte wodami znajdującymi się w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka, niebędące stawami oraz niezaliczone do nieużytków, o których mowa w lp. 9. Kontur gruntów pod wodami powierzchniowymi stojącymi wyznaczają linie brzegów naturalnych zbiorników wodnych, a w przypadku zagłębień terenu powstałych w wyniku działalności człowieka - zewnętrzne krawędzie tych zagłębień. Jeżeli naturalny zbiornik wodny lub zagłębienie terenu powstałe w wyniku działalności człowieka przecina granicę obrębu ewidencyjnego, to krawędź przecięcia ogranicza kontur gruntów pod wodami powierzchniowymi stojącymi.

Natomiast według lp. 24 załącznika, do gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi tj. Wp, zalicza się grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121). Kontur gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi wyznaczają linie brzegów cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych, a w przypadku kanałów lub sztucznych zbiorników wodnych usytuowanych na wodach płynących - zewnętrzne krawędzie tych kanałów lub zbiorników. Jeżeli ciek naturalny, jezioro, inny naturalny lub sztuczny zbiornik wodny lub kanał przecina granicę obrębu ewidencyjnego, to granica obrębu ogranicza kontur gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi. Zatem grunty pod wodami sztucznego zbiornika wodnego usytuowanego na wodach płynących wyznaczonego na podstawie zewnętrznych krawędzi tego zbiornika, powinny nosić oznaczenie w ewidencji Wp.

Sąd potwierdza ukształtowaną w orzecznictwie linie, iż postępowań w sprawie aktualizacji danych w zakresie zasięgu użytków gruntowych nie można utożsamiać z postępowaniem w zakresie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Rozróżnienie pomiędzy obydwoma postępowaniami wynika bowiem wyraźnie z treści przepisów zawartych w art. 22 ust. 1 P.g.ik. oraz § 66, 67, 68 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów oraz z przepisów rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów. Dane ewidencyjne dotyczące grup użytków gruntowych oraz dane ewidencyjne dotyczące klas gleboznawczych to dwie różne kategorie danych, których sposób pozyskania odbywa się na podstawie niejednakowych przepisów prawa, podczas odmiennych procedur, a przede wszystkim w oparciu o inne przesłanki. Określona grupa użytków gruntowych, oraz ich zasięg nie zależy bowiem od typu i klasy gleby, ale od istnienia elementów będących podstawą rozróżnienia tych użytków, sprecyzowanych w przepisach rozporządzenia sprawie ewidencji gruntów oraz załącznika nr 6 do tego rozporządzenia. (zob. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r. sygn. I OSK 1927/14, LEX, z dnia 30 września 2020 r., o sygn. I OSK 723/20, LEX, wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. III SA/Kr 712/09, LEX).

WSA podziela przekonujące stanowisko WSA w Poznaniu wyrażone w wyroku z dnia 17 kwietnia 2019 r., o sygn. IV SA/Po 760/18, LEX, podkreślające konieczność odróżniania postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie dotyczącym użytków gruntowych. W uzasadnieniu powyższego wyroku słusznie zauważa się bowiem, że zaznaczony już wyżej podział w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków na "grupy" oraz "rodzaje" użytków gruntowych zachowuje swą prawną relewantność także na tle ściśle powiązanego z tym aktem normatywnym rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, w tym jego § 7 ust. 1 pkt 7. W świetle tego przepisu w ramach czynności klasyfikacyjnych w terenie klasyfikator dokonuje m.in. zaliczenia gruntów do odpowiedniego rodzaju użytku gruntowego. Sąd dokonując zestawienia poprzednio obowiązujących przepisów z obowiązującymi obecnie zauważa, że w uchylonym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97, z późn. zm.), zaliczenie gruntów do odpowiedniego rodzaju użytku gruntowego, nie było kompetencją klasyfikatora, do którego obowiązków należało tylko określenie typów i klasy gleby oraz ustalenie na gruncie konturów poszczególnych typów gleby i konturów klas gleby wraz ze sporządzeniem potrzebnej dokumentacji (zob. § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia z 1956 r.). Jest to zrozumiałe, gdyż czynność zaliczenia gruntów do odpowiedniego rodzaju użytku gruntowego nie mieściła się wówczas w pojęciu gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Co więcej, jest tak również w obecnym stanie prawnym - skoro zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 12 P.g.ik. przez "gleboznawczą klasyfikację gruntów" rozumie się wyłącznie "podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb". W powołanym wyroku słusznie zwrócono też uwagę na treść upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Otóż zgodnie z art. 26 ust. 1 P.g.ik.: "Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia:

1) urzędową tabelę klas gruntów,

2) sposób i tryb przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów - mając na celu wykonanie prawidłowego podziału gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb, oraz zapewnienie prawidłowego poziomu merytorycznego wykonywania gleboznawczej klasyfikacji gruntów."

Z cytowanego przepisu nie wynika upoważnienie dla Rady Ministrów do poszerzania zakresu "gleboznawczej klasyfikacji gruntów" poza ramy definicji legalnej zawartej w art. 2 pkt 12 P.g.ik., i obejmowania nią także czynności zaliczania klasyfikowanych gruntów do odpowiedniego rodzaju użytku gruntowego - jak to zostało ujęte w § 7 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Podzielić też wypada zapatrywanie Sądu, że nawet gdy pominiemy zasygnalizowaną wyżej legislacyjną wadliwość § 7 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (polegającej na wykroczeniu poza granice upoważnienia ustawowego we wskazanej części), to skoro zaliczanie gruntów do odpowiedniego "rodzaju" użytku gruntowego nie mieści się w ściśle rozumianej gleboznawczej klasyfikacji gruntów, to ww. przepis w tej części nie może być interpretowany rozszerzająco - jako umożliwiający zaliczanie gruntów także do poszczególnych "grup" użytków gruntowych. W konsekwencji analizowany przepis umożliwia co najwyżej przyporządkowanie (zmianę przyporządkowania) danego gruntu do określonego rodzaju użytku gruntowego w obrębie danej grupy użytków, ale już nie pomiędzy różnymi grupami. Zatem, o ile można by ewentualnie dopuścić "przekwalifikowanie", w omawianym trybie, danego gruntu dotychczas wykazywanego jako np. grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych (Lzr) na np. grunty orne (R) - gdyż następowałoby to w obrębie tej samej grupy użytków gruntowych: gruntów rolnych - o tyle za niedopuszczalne należałoby już uznać "przekwalifikowanie" w tym trybie np. wspomnianego gruntu zadrzewionego i zakrzewionego na użytkach rolnych - Lzr (grupa: grunty rolne) na las - Ls (grupa: grunty leśne), albo np. gruntu zaliczanego do terenów różnych - Tr (grupa: tereny różne) na np. grunty orne - R (grupa: grunty rolne), gdyż w ostatnio wymienionych przypadkach dochodziłoby do zmiany przyporządkowania nie tylko do "rodzaju", ale i do "grupy" użytków gruntowych.

Za powołanym wyżej wyrokiem WSA w Poznaniu należy podkreślić różnicę przedmiotową i zakresową pomiędzy postępowaniem w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, a postępowaniem w sprawie aktualizacji wpisów w ewidencji gruntów i budynków. W ramach pierwszej z tych procedur klasyfikator sporządza opracowanie, które może stanowić podstawę do zmiany - oprócz typu, rodzaju i gatunku gleby oraz jej klasy bonitacyjnej - co najwyżej rodzaju użytku gruntowego (por. § 7 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów), ale już nie jego grupy w rozumieniu § 67 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Tym samym w ramach wspomnianego postępowania klasyfikacyjnego organy administracji publicznej weryfikują jedynie, czy w odniesieniu do gruntów oznaczonych już w ewidencji, jako grunty rolne lub leśne prawidłowo określono klasyfikację gleboznawczą oraz rodzaj użytków gruntowych.

Dlatego ma racje Sąd pisząc, iż w świetle przywołanych przepisów zaliczenie danego gruntu do innej grupy użytków gruntowych niż dotychczas - np. przekwalifikowanie użytku z "tereny różne" na "grunty rolne" - możliwe jest tylko w sposób i w trybie właściwym dla aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, nie zaś w ramach postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Z przepisów powołanych wyżej wynika również, iż postępowanie w sprawie klasyfikacji gruntów może dotyczyć wyodrębnionych już w ewidencji grup użytków gruntowych o charakterze rolnym lub leśnym – art. 20 ust. 3 P.g.ik. – i tylko w przypadku trwałej zmiany jakości produkcyjnej gleby, czyli zmiany w zakresie jej cech genetycznych. Zaliczenie danego gruntu nieruchomości do innej grupy użytków gruntowych niż dotychczas - np. przekwalifikowanie użytku z grunty pod wodami na grunty rolne, możliwe jest tylko w sposób i w trybie właściwym dla aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, nie zaś w ramach postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2020 r. o sygn. II SA/Po 403/19, LEX). Dopiero po zaewidencjonowaniu zmian w przebiegu granic grup użytków gruntowych zaliczonych w trybie opartym na cechach podanych w załączniku nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Przenosząc powyższe uwagi natury prawnej na stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi Spółki, zauważyć w tym miejscu przyjdzie, że Organy kontrolowanymi przez Sąd decyzjami po przeprowadzeniu postępowania na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, dokonały w odniesieniu do gruntów wszystkich trzech działek - nr 1, 264 i 267 - istotnej zmiany dotychczas ujawnionych użytków gruntowych pod wodami (Ws) na użytki gruntowe należące do innych grup użytków gruntowych jak : użytki rolne (Lzr, Ł, Ps), grunty zabudowane i zurbanizowane (Bi, dr), grunty leśne (Ls). Dokonano także zmiany w ramach użytku grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi Ws, na użytki

grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi, oznaczone symbolem - Wp.

Należy jeszcze raz podkreślić, że z uwagi na zaznaczone wyżej odrębności, nie jest prawnie dopuszczalne łączenie sprawy wprowadzenia do ewidencji zmiany w zakresie grupy użytków gruntowych danej nieruchomości ze zmianą w zakresie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Co więcej, klasyfikacją gleboznawczą objęto kontury gruntów, które w świetle dotychczasowej informacji w ewidencji nie stanowiły gruntów rolnych lub leśnych, lecz Ws, czyli grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi. Dokonanie klasyfikacji gleboznawczej może w świetle art. 20 ust. 3 P.g.ik. obejmować wyłącznie grunty rolne i leśne, a to oznacza że tylko na gruntach należących do obu tych grup, klasyfikator

może w oparciu o § 7 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji przeprowadzać czynności zaliczenia gruntów do odpowiedniego typu, rodzaju i gatunku gleby, rodzaju użytku gruntowego oraz klasy bonitacyjnej.

Dostrzeżona przez Sąd wada decyzji stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 20 ust. 3 P.g.ik., § 7 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów oraz § 67 i § 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez ich błędną wykładnię i błędne zastosowanie co miało wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia tych regulacji doprowadziła do naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 104 w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 136 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w ramach postępowania w sprawie klasyfikacji gleboznawczej gruntów organ nie jest uprawiony dokonywać zmian grup użytków, w tym użytków dotychczas niezaliczonych do gruntów rolnych lub leśnych.

Wyeksponowane uchybienia nie są jedynymi jakie należało zauważyć w niniejszej sprawie. Otóż niezależnie od faktu nieuprawnionego połączenia sprawy zmian istniejących grup użytków gruntowych zaliczonych do Ws na inne grupy użytków gruntowych, dostrzeżono za wniesioną skargą, iż klasyfikacją gleboznawczą objęto grunty działek Skarbu Państwa w obszarze pomiędzy linią wywłaszczenia, a linią najwyższego poziomu awaryjnego przeciążenia (najwyższy dopuszczalny poziom piętrzenia) wody rzeki [...], który dla [...] wynosi 421,50 m n.p.m. Stwierdza to wyraźnie decyzja Organu I instancji w uzasadnieniu na stronie nr 9.

Skarżąca Strona ma rację podnosząc konieczność kierowania się przez Organy jak również WSA oceną prawną dokonaną przez Sądy Administracyjne w zakresie obszaru sztucznego zbiornika wodnego na rzece [...] w [....]. Szczególnie znamienna jest wypowiedź NSA wyrażona w wyroku z dnia 10 października 2008 r., o sygn. I OSK 1658/07, w której Sąd ten przesądził o kwestii zasadniczej także dla niniejszej sprawy w postaci granic sztucznego zbiornika wodnego na rzece [...] w [....]. NSA odpowiadając na zarzut skargi kasacyjnej, iż zmiana klasyfikacji obejmowała tylko określone fragmenty powierzchni działek położonych powyżej linii najwyższego dopuszczalnego poziomu piętrzenia wody odwołał się treści załączonego do niniejszej skargi Zarządzenia nr [....] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 20 września 1971 r. w sprawie ustalenia strefy przybrzeżnej dla zbiornika wodnego na rzece [...] w [...].

Z powyższego zarządzenia wynika, że ustalono strefę przybrzeżną dla zbiornika wodnego na rzece [...] w [...], której granicę stanowi linia wywłaszczenia terenu wokół zbiornika na potrzeby Elektrowni (§ 1) oraz że w obszarze strefy przybrzeżnej nie wolno składać żadnych substancji, które mogą szkodliwie zanieczyścić wodę lub grunt, a wykonanie obiektów i urządzeń związanych z odprowadzaniem ścieków i innych nieczystości, jak również budowa plażowisk, kąpielisk, przystani, wszelkich obiektów nadbrzeżnych i urządzeń z nimi związanych wymaga pozwolenia wodnoprawnego (§3). Grunty te zatem zostały wyłączone z innej działalności niż eksploatacja zbiornika na potrzeby Elektrowni i stanowią strefę zabezpieczenia przed zagrożeniem ze strony aktywnego oddziaływania spiętrzonych wód zbiornika. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku, że określona w § 1 ust. 1 uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19, poz. 97 ze zm.), limitowana powierzchnia 10 ha gruntów wodozbioru odnosi się do gruntów całego sztucznego zbiornika wodnego na rzece [...] w [...], znajdujących się w strefie przybrzeżnej tego zbiornika. Skoro zatem na cele tego zbiornika wodnego zostały wywłaszczone grunty o łącznej powierzchni 138,05 ha i ta powierzchnia, po zrealizowaniu zbiornika, została włączona cytowanym zarządzeniem nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 20 września 1971 r. do strefy przybrzeżnej tego zbiornika, objęta jego eksploatacją i przekazana w użytkowanie wieczyste na potrzeby [...] w [...], eksploatujących ten zbiornik, oraz objęta obowiązkiem uzyskiwania pozwoleń wodnoprawnych na urządzenia i budowę wszelkich obiektów nadbrzeżnych, to wszystkie te grunty znajdujące się w linii wywłaszczenia wyznaczającej jednocześnie strefę przybrzeżną zbiornika, to jest także grunty leżące pomiędzy linią wywłaszczenia a linią najwyższego poziomu awaryjnego przeciążenia, są gruntami pod wodozbiorami, o których mowa w § 1 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. Sąd podkreślił też wyraźnie, że dopóki zatem w trybie przepisanym prawem nie zostanie zmieniona granica strefy przybrzeżnej zbiornika wodnego na rzece [...] w [...] lub określona aktualna linia brzegowa zbiornika, dopóty w świetle § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów nie ma podstaw prawnych do zmiany klasyfikacji gruntów znajdujących się w dotychczasowej strefie przybrzeżnej tego zbiornika. Również WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 5 marca 2008 r., o sygn. II SA/Rz 490/07, potwierdza stanowisko skarżącej Spółki o tym, że zasięg wód znajdujących w się w sztucznych zbiornikach wodnych określa się w procesie zmierzającym do ich budowy.

Sądy w przytoczonych wyżej wyrokach orzekały co prawda na podstawie przepisów uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19, poz. 97 ze zm.), które zostało zastąpione rozporządzeniem w sprawie klasyfikacji, jednocześnie sformułowano istotne stanowisko o granicach sztucznego zbiornika wodnego na rzece [...] w [...]. Stanowisko to nie może zostać pominięte przez Organy i Sąd z powodu art. 153 p.p.s.a. oraz treści normatywnej lp. 24 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów. Otóż w myśl tego przepisu kontur gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi sztucznych zbiorników wodnych usytuowanych na wodach płynących o oznaczeniu Wp wyznaczają zewnętrzne krawędzie tych zbiorników. Wobec faktu, iż NSA przyjął, że linia wywłaszczenia terenu stanowi strefę przybrzeżną dla zbiornika wodnego na rzece [...] w [...], to tym samym linia wywłaszczenia jest w myśl cytowanego wyżej lp. 24 załącznika 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów zewnętrzną krawędzią sztucznego zbiornika wodnego na rzece [...] w [...].

Dlatego należało zgodzić się z twierdzeniami skargi o tym, że najwyższy dopuszczalny poziom awaryjnego piętrzenia nie mógł stanowić wyznacznika granic sztucznego zbiornika wodnego. W zasadzie, zewnętrzne krawędzie sztucznych zbiorników wodnych nie powinny być wyznaczane w oparciu o najwyższy dopuszczalny poziom awaryjnego piętrzenia. Prawdą jest, iż obowiązujące unormowania nie posługują się wyrażeniem najwyższego dopuszczalnego poziomu awaryjnego piętrzenia. Kwestii spiętrzenia wody dotyczą zaś przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dna 21 sierpnia 2019 r. w sprawie zakresu instrukcji gospodarowania wodą (Dz.U. z 2019 r. poz. 1725). Otóż w myśl § 1 pkt 5 tego rozporządzenia, nadzwyczajny poziom piętrzenia to najwyższy dopuszczalny, krótkotrwały poziom zwierciadła spiętrzonej wody ponad maksymalnym poziomem piętrzenia. Zewnętrzna krawędź sztucznego zbiornika usytuowanego na wodach płynących nie została prawnie zrównana z pojęciem nadzwyczajnego poziomu piętrzenia, co tym samym prowadzi do wniosku o możliwości niepokrywania się granic znaczeniowych tych pojęć.

Wbrew przytoczonemu wyżej stanowisku Sądów, Starosta a także WINB, uznały w swych decyzjach że nie ma określonej jednoznacznie zewnętrznej krawędzi zbiornika wodnego z uwagi na fakt, że stan wody w zbiorniku jest zmienny. Otóż krawędzie zewnętrzne zbiornika solińskiego zostały określone i to w sposób jednoznaczny linią wywłaszczenia wyznaczoną mocą w/w Zarządzenia o nr [...]. W tych granicach grunty posiadają cechy przypisywane gruntom pod wodami powierzchniowymi płynącymi - Wp. Wobec tego czynności gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie mogą być prowadzone na gruntach pod wodami, bowiem gleboznawcza klasyfikacja jak już to wyżej wykazano, może być przeprowadzana wyłącznie na gruntach wcześniej zaliczonych w odrębnej procedurze do gruntów rolnych lub leśnych. W aktach sprawy Sąd nie doszukał się materiałów pozwalających na ustalenie położenia linii wywłaszczenia jako linii obrazującej granice sztucznego zbiornika wodnego na rzece [...] w [...]. Wobec tego wydane decyzje są obarczone wadliwościami wynikającymi z niedostatecznie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Przepisy art. 7, art. 77, art. 80, art. 136 § 1 K.p.a. w zw. z art. 20 ust. 3 u.P.g.ik. obligowały Organy, aby w ramach prowadzonego postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów czynności klasyfikacyjne prowadzić wyłącznie na użytkach rolnych lub leśnych co oznaczało, aby czynnościami tymi nie wkraczać w granice sztucznego zbiornika na rzece [...] w [...]. O tym, że działania klasyfikatora dotyczyły gruntów położonych pod tym zbiornikiem może świadczyć fakt dokonania mocą zaskarżonej decyzji zmiany użytków gruntowych Ws na Wp we wszystkich objętych postępowaniem działkach w użytkowaniu wieczystym Spółki. Wprowadzona w tym względzie zmiana podważa również twierdzenia Organów o tym, że klasyfikacją nie objęto gruntów faktycznie pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi. Kwestia ta wymaga wyraźnego wyjaśnienia skoro decyzja o dokonaniu ustalenia klasyfikacji gruntów wsi [...], gmina [...] wyraźnie zmieniała kontury o dotychczasowym oznaczeniu Ws na Wp, i to w znaczących obszarach powierzchni. W przypadku działki nr 1 część konturu 529 o pow. 32,3516 ha oznaczonego jako Ws zmieniono na Wp i oznaczono jako kontur 529/1, działki nr 264 cześć konturu 529 o pow. 28,0703 ha oznaczonego dotychczas jako Ws zmieniono na Wp i oznaczono jako kontur 529/1, zaś w działce 267, część konturu 529 o pow. 41,0896 ha oznaczonego jako Ws zmieniono na Wp i oznaczono jako kontur 529/1. Te zmiany mogą pośrednio świadczyć również o nieprawidłowym obecnie stanie ewidencyjnym w/w działek w zakresie oznaczenia użytków gruntowych znajdujących się pod wodami. Dlatego tym bardziej konieczne jest dookreślenie przebiegu zewnętrznych granic sztucznego zbiornika wodnego w celu zaktualizowania poza postępowaniem w sprawie gleboznawczej klasyfikacji informacji w ewidencji gruntów w zakresie konturów użytków gruntowych podanych wyżej działek Skarbu Państwa.

Przedstawione motywy skutkowały koniecznością uwzględnienia skargi Spółki na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. bowiem decyzje Organów wydane po przeprowadzeniu postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy.

Ponownie prowadząc postępowanie Organy winny uwzględnić wyrażoną w wyroku ocenę prawną dotyczącą : 1) nieprawidłowości łączenia zmian w ramach grup użytków gruntowych oraz klasy bonitacyjnej gruntów rolnych i leśnych, 2) kolejności wprowadzanych zmian – klasy bonitacyjne gruntu rolnego lub leśnego można ustalać po wcześniejszym dookreśleniu przebiegu konturów grup użytków rolnych lub leśnych, 3) zewnętrznych granic sztucznego zbiornika wodnego określonych mocą Zarządzenia nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [....] z dnia [.] września 1971 r. w sprawie ustalenia strefy przybrzeżnej dla zbiornika wodnego na rzece [...] w [....].

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania przed WSA ma natomiast swe oparcie w art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.