Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1534/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "A" S. A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 670/17 w sprawie ze skargi "A" S. A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za zmniejszenie się wartości nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "A" S. A. z siedzibą w [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 2.700 (dwa tysiące siedemset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 670/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę "A" na decyzję Wojewody [...] dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za zmniejszenie się wartości nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] orzeczeniem z [...] maja 1967 r. nr [...], sprostowanym postanowieniem Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2012 r. nr [...] (dalej orzeczenie z [...] maja 1967 r.), zezwoliło Zakładowi Energetycznemu [...] na przeprowadzenie linii napowietrznej wysokiego napięcia przez nieruchomości położone w [...] przy ul. [...]. Właścicielem nieruchomości by[li] W.M. i F.M.. Z aktu nadania ziemi wynika, że w skład nieruchomości wchodziły działki nr ewid. [...], a powierzchnia nieruchomości wynosiła 5 ha. Z ustaleń organu I instancji wynika, że spadek po W.M. nabyli: B.B., I.G., Z.L., G.M., J.M., J.S., M.S. i K.Z..

Wnioskiem z [...] stycznia 2012 r. J.M., w imieniu swoim i pozostałych współwłaścicieli, wystąpił o ustalenie odszkodowania za zmniejszenie się wartości nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [...]. Pismem z [...] grudnia 2015 r. [...] doprecyzował wniosek z [...] stycznia 2012 r. wskazując że żądanie odszkodowania obejmuje również działki nr [...].

Z dokumentów zgromadzonych przez Prezydenta wynika, że działkę nr [...] podzielono na działki nr [...], a następnie działkę nr [...] podzielono na działki nr [...], po czym działkę nr [...] podzielono na działki nr [...]. Działkę nr [...] podzielono na działki nr [...], a następnie działkę nr [...] podzielono na działki nr [...]. Prezydent ustalił, że wniosek o odszkodowanie dotyczy działek nr [...] i dawnych działek nr [...] (obecnie nr [...]) i nr [...] (obecnie nr [...]).

Prezydent Miasta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (dalej Prezydent) decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2016 r.):

1) ustalił odszkodowanie w wysokości 103.300 zł z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ewid. [...] w obrębie [...], na skutek wybudowania linii napowietrznej wysokiego napięcia 220 kV relacji [...];

2) przyznał ustalone kwoty odszkodowania na rzecz: B.B. w wysokości 20.660 zł; I.G. w wysokości 20.660 zł; Z.L. w wysokości 20.660 zł; J.M. w wysokości 20.660 zł; J.S. w wysokości 2.582,50 zł; M.S. w wysokości 9.038,75 zł; K.Z. w wysokości 9.038,75 zł;

3) zobowiązał "A" (dalej Spółka) do wypłaty uprawnionym powyższych kwot jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna;

4) odmówił ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako dawne działki nr [...] i [...] i obecna działka nr [...] w obrębie [...].

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z "2016 r. poz. 23" [winno być "2015 r. poz. 1774"] ze zm., dalej ugn).

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła Spółka wskazując na naruszenie:

- art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 130 i 153 ust. 1 ugn przez ustalenie odszkodowania w oparciu o błędnie sporządzony operat szacunkowy, w którym wartość 1 m2 nieruchomości została obliczona dla nieruchomości położonych na terenach rolnych z prawem zabudowy, podczas gdy nieruchomość w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej była położona na terenach rolnych wyłączonych z zabudowy;

- art. 7, 77, 80 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej kpa) przez brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i zebrania materiału dowodowego w sprawie, w szczególności przez odstąpienie od oceny operatu szacunkowego i w konsekwencji uznanie, że został on sporządzony w sposób prawidłowy;

- art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 128 ust. 4 ugn przez brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i zebrania materiału dowodowego w sprawie, tj. ustalenia czy decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z [...] maja 1967 r. jest decyzją ostateczną, mimo że tylko decyzja ostateczna wywołuje skutki prawne i może być podstawą do orzeczenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji wywłaszczeniowej;

- art. 7, 77 i art. 107 § 1 i 3 kpa przez brak wskazania w uzasadnieniu dowodów stwierdzających, że ww. decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] jest decyzją ostateczną, wywołującą skutki prawne.

Autor odwołania wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy przez wydanie przez organ odwoławczy decyzji odmawiającej ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2017 r.), po rozpoznaniu odwołania ,,B" (dalej Spółka bądź [...]), utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2016 r.

W uzasadnieniu Wojewoda opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Cytując art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 ugn wskazał, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Przez pozbawienie praw do nieruchomości rozumie się ograniczenie prawa własności, jako szeroko rozumianego pojęcia wywłaszczenia. Dlatego ustalenie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w sprawie, winno nastąpić na podstawie przepisów o wywłaszczeniu, a jeżeli do dnia wejścia w życie powyższej ustawy nie została wydana odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania, to na podstawie art. 129 ust. 5 ugn winna być ona aktualnie wydana.

Dla potrzeb postępowania rzeczoznawca majątkowy E.K. (dalej biegła bądź rzeczoznawca) dnia 21 czerwca 2016 r. sporządziła operat szacunkowy (dalej operat). Określiła w nim zmniejszenie wartości nieruchomości w wyniku wybudowania na części nieruchomości linii napowietrznej 220 kV, ustalając tę wartość na kwotę 103.300 zł. W procesie wyceny biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Do analizy wzięto pod uwagę wolnorynkowe transakcje nieruchomości gruntowych przeznaczonych lub położonych na terenach upraw rolnych z możliwością zabudowy.

W związku z zarzutem, że wbrew ustaleniom operatu nieruchomość jest nieruchomością rolną bez prawa do zabudowy biegła wyjaśniła, że Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzony przez Przewodniczącego Komitetu Budownictwa i Architektury w dniu 4 kwietnia 1961 r. pozwala na odczytanie położenia działki na "terenach rolnych wyłączonych z zabudowy". Jednocześnie ustawa [z dnia 31 stycznia] 1961 r. o planowaniu przestrzennym [Dz. U. nr 7 poz. 47] z nie uprawniała do określenia przeznaczenia i linii rozgraniczających terenów w planach ogólnych, wskazując na miejscowe plany szczegółowe jako akty właściwe dla takich ustaleń. Plany miejscowe uzyskują moc powszechnie obowiązującą z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej. Dzienniki Urzędowe Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z lat 1960-1967 nie zawierają aktu stanowiącego plan miejscowy dla tych terenów. W związku z tym w 1967 r. nie było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla spornego terenu, co potwierdza pismo Urzędu Miasta [...] z 27 września 2012 r. W tej sytuacji rzeczoznawca cytując art. 154 ugn wskazał, że obligowany był uwzględnić faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. W konkluzji wyjaśnień biegła podniosła, że działka nr [...] w dacie budowy linii energetycznej - w roku 1967 - wchodziła w skład dawnego gospodarstwa rolnego z siedliskiem (zgodnie z badaniem księgi wieczystej nieruchomość stanowiły działki rolne zabudowane). O tym, że istniała zabudowa świadczą naniesienia widoczne na fragmencie mapy stanowiącej załącznik do decyzji zezwalającej na budowę gazociągu i istniejący budynek mieszkalny w stanie nadającym się do rozbiórki. Z tego powodu dla potrzeb wyceny przyjęto jako przeznaczenie tereny rolne z możliwością zabudowy siedliskowej.

W wyniku przeprowadzonej wyceny ustalono, że wartość 1 m2 powierzchni działki gruntu nr [...] wynosi 45,70 zł/m2. Określając obniżenie wartości nieruchomości biegła ustaliła, że powierzchnia całej strefy ochronnej dla linii wraz ze słupem wynosi 11.307 m2. Biegła wyjaśniła, że powierzchnia całej strefy ochronnej dla linii podzielona jest na części o różnym współczynniku ograniczenia. Części działki pod słupem o powierzchni 11,88 m2 współczynnik ograniczenia wynosi 1. Część działki zajęta pod pas dodatkowy wokół słupa o szerokości 4 m, na której istnieją ograniczenia i utrudnienia w uprawie, ma powierzchnię 107,04 m2 i dla niej przyjęto współczynnik 0,5. Pozostała część strefy ochronnej, pomniejszona o powierzchnię zabudowy słupa i powierzchnię pasa dodatkowego może być nadal użytkowana rolniczo z utrudnieniami w użytkowaniu sprzętu rolniczego i ograniczeniami w dokonywaniu nasadzeń drzew i koniecznością udostępniania terenu w przypadku wystąpienia awarii urządzenia. Powierzchnia tej części wynosi 11.188,08 m2, dlatego dla tej powierzchni przyjęto współczynnik ograniczenia w wysokości 0,2. Średnioważony współczynnik dla całej strefy oddziaływania wyniósł 0,2. Zmniejszenie się wartości nieruchomości określono po zaokrągleniu na kwotę 103.300 zł (11.307 x 45,70 x 0,20 = 103.345,98).

Zdaniem Wojewody stanowisko rzeczoznawcy w tym zakresie jest wyczerpujące i nie ma powodów, by je kwestionować. W opiniowanym operacie rzetelnie i odpowiednio dla celu wyceny opisano stan i przeznaczenie nieruchomości. Należycie sprecyzowano i sformułowano cel wyceny i zakres. Przyjęto prawidłowe daty istotne dla procesu wyceny. Słusznie wskazano rodzaj i definicję określonej nieruchomości. Przedstawiono analizę rynku nieruchomości odpowiednio do celu i sposobu wyceny; wybór odpowiedniej metodyki i techniki wyceny. W operacie opisano przebieg istotnych obliczeń i uzasadnienie końcowego wyniku. Załączono i podano w treści operatu dane wykorzystane w procesie szacowania. Zamieszczono stosowne klauzule i oświadczenia potwierdzające dokonanie wyceny zgodnie z przepisami prawa. Z tych powodów - zdaniem organu - sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest kompletny i może być użyty do celu dla jakiego został przygotowany.

Ustalone odszkodowanie podzielono stosownie do udziałów przysługujących poszczególnym stronom postępowania; do wypłaty odszkodowania zobowiązano ,,B", jako sukcesora podmiotu, który uzyskał zezwolenie.

Organ wyjaśnił że orzeczenie z [...] maja 1967 r. jest ostateczne, co potwierdza stosowna klauzula umieszczona na ostatniej stronie rozstrzygnięcia. Klauzula ostateczności jest swego rodzaju zaświadczeniem i korzysta z mocy dowodowej domniemania prawdziwości tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Nie budzi wątpliwości organu, że ww. orzeczenie weszło do obiegu. Stroną postępowania zakończonego wydaniem ww. orzeczenia był ,,A" (dalej Zakład), na rzecz którego wydano pozwolenie ujęte w rozstrzygnięciu. Skoro w piśmie z 29 kwietnia 1968 r. Zakład powołuje się na pozwolenie ujęte w decyzji nr [...], to oznacza że orzeczenie otrzymał. Nawet jeśli przyjąć, że pozostałe strony zostały pozbawione udziału w postępowaniu, to termin do wniesienia odwołania stronie pozbawionej udziału kończy się w ostatnim dniu terminu najpóźniejszego doręczenia decyzji stronie tego postępowania. Przyjęcie, że orzeczenie otrzymał jedynie Zakład [...] najpóźniej w dniu [...] kwietnie 1968 r. powoduje, że po upływie 14 dni od tej daty decyzja stała się ostateczna, a strona pozbawiona udziału w postępowaniu może żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Żadna ze stron nie podważa doręczenia decyzji, nie wskazuje jakoby się od niej odwoływała, ani nie podnosi żadnej okoliczności, która podważałaby ostateczność decyzji.

Prezydent odmówił ustalenia odszkodowania za zmniejszenie się wartości nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dawna działka nr [...], ponieważ nie była ona objęta orzeczeniem z [...] maja 1967 r. Przez dawną działkę nr [...] przebiega linia energetyczna 220 kV [...], ale nie odnaleziono żadnej decyzji zezwalającej na jej przeprowadzenie. W odniesieniu do działki nr [...] i dawnej działki nr [...] odmówiono ustalenia odszkodowania z uwagi na to, że przez nieruchomości te nie przebiega linia energetyczna 220 kV.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję ,,B" wskazały naruszenie:

1. prawa materialnego:

a. art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 130 i art. 153 ust. 1 ugn przez ustalenie odszkodowania w oparciu o błędnie sporządzony operat szacunkowy, w którym wartość 1 m2 nieruchomości obliczono dla nieruchomości położonych na terenach rolnych z prawem zabudowy, podczas gdy nieruchomość w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej była działką rolną niezabudowaną;

b. art. 128 ust. 1 i 4 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3 ugn przez ustalenie odszkodowania na rzecz osoby, która nie jest adresatem decyzji wywłaszczeniowej, jak również przez nieprawidłowe zastosowanie ww. przepisów do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie ww. ustawy;

2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynika sprawy:

a. art. 105 § 1 w zw. z art. 6 kpa, przez brak umorzenia postępowania administracyjnego ze względu na brak podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia, w szczególności brak interesu prawnego, a zarazem brak statusu strony postępowania, wyrażający się w nieprzysługiwaniu im roszczeń, na jakie powołują się we wniosku o wszczęcie postępowania;

b. art. 138 "ust." [winno być "§"] 1 pkt 1 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji, w sytuacji gdy decyzja ta obarczona była wadą naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania;

c. art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, przez brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i zebrania materiału dowodowego w sprawie, w szczególności przez odstąpienie od oceny operatu szacunkowego i w konsekwencji uznanie, że został on sporządzony w sposób prawidłowy.

Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o: uchylenie w całości decyzji z [...] czerwca 2017 r. i rozważenie uchylenia także decyzji pierwszej instancji z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, ewentualnie konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego od początku; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (w tym wpisu, opłaty skarbowej za złożenie pełnomocnictwa, wynagrodzenia pełnomocnika) według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi autor podkreślił w szczególności, że w aktach sprawy znajduje się Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], zatwierdzony przez Przewodniczącego Komitetu Budownictwa i Architektury w dniu 4 kwietnia 1961 r., który posłużył biegłej do ustalenia przeznaczenia działki, jako tereny rolne wyłączone z zabudowy. Akt ten jako nieogłoszony w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], nie miał mocy obowiązującej. Biegła dokonując wyceny, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązana była ustalić faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Z treści operatu wynika, że biegła w opisie przedmiotu wyceny wskazała, że działka nr [...] na dzień wydania zezwolenia na budowę linii 220 kV była niezabudowana, nieogrodzona i nieuzbrojona (s. 7 i 12 operatu). Jednocześnie biegła stwierdziła, że działka nr [...] wchodząca na dzień budowy linii elektroenergetycznej 220 kV w skład dawnego gospodarstwa rolnego z siedliskiem, położona była na terenach rolnych z możliwością zabudowy siedliskowej (s. 12 operatu). Biegła w oparciu o tę tezę ustaliła wartość nieruchomości. Zdaniem skarżącego, cytowany pogląd autorki operatu budzi duże wątpliwości i nie został wyjaśniony ani oceniony przez organ drugiej instancji.

Tymczasem, skoro ww. działka na dzień wydania zezwolenia na budowę linii była niezabudowana, to ustalenie jej wartości winno zostać oparte wobec tej okoliczności, bowiem to stanowiło o jej faktycznym sposobie użytkowania. To że działka ta wchodziła w skład gospodarstwa rolnego z siedliskiem, nie przesądza o tym, że działka ta znajdowała się na terenie rolnym z możliwością zabudowy siedliskowej. Działka w okresie zezwolenia na budowę linii, nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda nie odniósł się do kwestii związanej z oceną opinii pod względem jej spójności, logiczności, zupełności, w szczególności nie odniósł się do sprzecznych w jej treści ustaleń. Organ odwoławczy błędnie przyjął, że ustalenia operatu w zakresie przeznaczenia nieruchomości są wyczerpujące i nie ma powodów, by kwestionować przyjęte w wycenie transakcje. Działka ta była niezabudowana, nieogrodzona i nieuzbrojona. Biegła w opinii przy określaniu wartości 1 m2 nieruchomości przyjęła nieruchomości położone na terenach rolnych z prawem zabudowy. Nie ulega wątpliwości, że przeznaczenie nieruchomości stanowi kluczową cechę przy wyborze nieruchomości podobnych, bowiem podstawę ustalenia wartości nieruchomości stanowi jej stan, przez który rozumieć należy stan jej zagospodarowania, stan prawny tej nieruchomości i stan techniczno-użytkowy. Te same aspekty winny być uwzględnione przy doborze nieruchomości porównywalnych.

Organy całkowicie pominęły fakt, że biegła wbrew art. 153 ust. 1 ugn przy ustalaniu wartości nieruchomości nie posłużyła się nieruchomościami podobnymi w świetle art. 4 pkt 16 ugn.

W wyniku wskazanych naruszeń przepisów, organy obu instancji przyznały wysokość odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości w oparciu o błędnie sporządzony operat szacunkowy, który dodatkowo jako kluczowy dowód w sprawie nie został w sposób kompleksowy oceniony. Okoliczność ta stanowi podstawę do uchylenia kontestowanej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, bowiem jeżeli uznano, że sporządzone operaty szacunkowe nie były zgodne z przepisami określającymi metodologię szacowania nieruchomości, to operaty te nie mogą być podstawą ustalenia.

Od początku postępowania strona wskazywała na brak możliwości zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w stosunku do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie ww. ustawy.

W ocenie strony wadą decyzji jest przyznanie odszkodowania na rzecz osób, które nie są adresatami decyzji wywłaszczeniowej. Roszczenie odszkodowawcze nie może być wywodzone ze spadkobrania. Skoro roszczenie to ma charakter publicznoprawny, to nie powinno zostać uznane za wchodzące w skład spadku, zatem strony postępowania nie są uprawnione do jego dochodzenia. Brak interesu prawnego, a zarazem brak statusu strony postępowania po stronie wnioskodawców uzasadnia umorzenie postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 105 § 1 kpa.

Skarżąca napisała, że sporządzony w sprawie operat nie może być uznany za miarodajny dowód dla ustalenia wysokości odszkodowania, z uwagi na wady tego operatu. Strona w całości podtrzymuje zarzuty wyrażone w toku postępowania. Analiza postępowania wskazała naruszenie przez organ odwoławczy innych przepisów postępowania: art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, przez niewątpliwy brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W świetle ww. okoliczności, podjęcie przez Wojewodę rozstrzygnięcia stanowiło naruszenie art. 138 "ust." [winno być "§"] 1 pkt 1 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji, w sytuacji gdy decyzja ta obarczona była wadą naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem II SA/Łd 670/17 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej ugn bądź ustawa z 1997 r.).

Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: ... 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn). Przez pozbawienie praw do nieruchomości na gruncie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn należy rozumieć również sytuację, gdy następuje ograniczenie prawa do nieruchomości przez zakładanie urządzeń infrastruktury technicznej, bowiem wywłaszczenie polegać może na odebraniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego, ale także na ograniczeniu tychże praw. Art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn ma zastosowanie do tych wszystkich stanów faktycznych, w których nastąpiło odjęcie lub ograniczenie prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania (wyrok WSA w Olsztynie z 24.11. 2015 r. II SA/Ol 1005/15, Lex 1946698; wyrok WSA w Gliwicach z 19.11.2011 r. II SA/Gl 582/12, Lex 1248878).

Powyższa wykładnia znajduje oparcie w stanowisku Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził, że "Wywłaszczenie w znaczeniu konstytucyjnym powinno być ujmowane szeroko (...) jako «wszelkie ograniczenie bądź pozbawienie przysługującego podmiotowi prawa przez władzę publiczną»" (wyrok w sprawie K 8/98, stwierdzenie powtórzone w wyroku z 21.6.2005 r. P 25/02, OTK-A ZU 2005/6/65), a także że "Wywłaszczenie w sensie konstytucyjnym może dotyczyć nie tylko własności sensu stricto, ale i odjęcia innych praw majątkowych" (wyrok K 2/02).

Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie winno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu (art. 128 ust. 4 ugn). M.in. wskutek ograniczenia w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości m.in przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Całkowicie bezpodstawny jest najdalej idący zarzut skargi, że powołana ustawa, w szczególności wskazany jako podstawa rozstrzygnięcia art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, skoro dotyczy stanu faktycznego sprzed jej wejścia w życie. Sąd w pełni podziela stanowisko organów, że unormowanie art. 129 ust. 5 ugn ma zastosowanie bez względu na to, czy okoliczności uzasadniające ustalenie odszkodowania zaistniały przed, czy po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a zatem trafnie organy orzekały na jego podstawie.

Zagadnienie stosowania przepisów ugn do stanów faktycznych powstałych przed jej wejściem w życie (1 stycznia 1998 r.) było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który niejednokrotnie wyrażał pogląd o dopuszczeniu możliwości stosowania nowych regulacji prawnych do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie nowej regulacji (np. powołany przez organ wyrok NSA z 6.3.2012 r. I OSK 397/11, cbosa). Także w uzasadnieniu wyroku z 6.4.2017 r. I OSK 1857/15 NSA orzekł, że nie można podzielić stanowiska, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn ma zastosowanie jedynie do stanów faktycznych powstałych od dnia 1 stycznia 1998 r. NSA zwrócił uwagę, że gdyby uznać, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn nie ma zastosowania do wywłaszczenia dokonanego w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 1998 r., to unormowanie to w zasadzie miałoby marginalne zastosowanie. NSA podkreślił, że żadne wywłaszczenie po wejściu w życie Konstytucji w zasadzie nie mogło pozostać bez odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji wyraża zasadę gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia). Zdaniem NSA norma ta (art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn) stworzona została przede wszystkim po to, by stworzyć możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone. Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił.

Sąd I instancji za zasadne uznał stanowisko organu co do przyznania odszkodowania spadkobiercom osób, które zostały wskazane jako właściciele nieruchomości w decyzji wywłaszczeniowej. Samo ustalenie kręgu spadkobierców nie budzi zastrzeżeń. Uzasadnienia kontrolowanych decyzji dowodzą bezspornie, że organy przywołały wszystkie postanowienia spadkowe po zmarłych stronach postępowania z przypadającymi udziałami. Nietrafny jest zarzut braku legitymacji po stronie skarżących do żądania odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 128 ugn osobą uprawnioną do odszkodowania jest były, tj. w dacie wywłaszczenia, właściciel nieruchomości oraz jego następcy prawni na mocy sukcesji uniwersalnej. W zakresie objętym regulacją art. 124 ugn istotne znaczenie ma konstytucyjna zasada, że za odjęcie własności należy się słuszne odszkodowanie. Wobec nieuregulowania sprawy odszkodowania w przeszłości, na dzień dzisiejszy nadal trwa stan, gdy ma miejsce ograniczenie prawa własności a kwestia zadośćuczynienia za to nie jest uregulowana, co z zasady dotyczy każdoczesnego właściciela nieruchomości (wyroki WSA w Poznaniu z: 14.5.2015 r. II SA/Po 180/15, Lex 1776696; 6.8.2014 r. IV SA/Po 551/14, Lex 1498466). Tak też Ewa Bończak-Kucharczyk w: Komentarz aktualizowany do art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX/el. 2017.

Nie mogą odnieść skutku zarzuty wadliwego określenia przeznaczenia nieruchomości w operacie szacunkowym. Skarżąca twierdząc, że biegła winna przyjąć, że nieruchomość była nieruchomością rolną bez prawa zabudowy nie zauważa, że działka była częścią gospodarstwa rolnego z prawem zabudowy siedliskowej. Nawet gdyby wchodząca w skład nieruchomości pojedyncza działka nie była faktycznie zabudowana, nie oznacza to "wyłączenia spod zabudowy", o jakim pisze skarżąca. Biegła ustaliła przeznaczenie gruntu w oparciu o zapis w księdze wieczystej i załącznik do decyzji zezwalającej na budowę sieci, przyjmując, stosownie do art. 154 ugn, że jeżeli nie ma miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania czy decyzji o warunkach zabudowy, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie faktycznego użytkowania. Stanowisko, że sporna nieruchomość była nieruchomością rolną z prawem zabudowy zostało przez biegłą udokumentowane zapisem w księdze wieczystej i wskazanymi dokumentami (fragmentem mapy - załącznika do decyzji zezwalającej na budowę). Z uzasadnienia skargi nie wynika, by jej autor kwestionował pogląd wyrażony przez organy, który Sąd w pełni podziela, że w dacie wywłaszczenia nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, a przeznaczenia gruntu nie można wywodzić z zapisów Ogólnego Planu Zagospodarowania Miasta [...].

Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania tezy biegłej, że sporna nieruchomość była nieruchomością rolną z prawem zabudowy. Wobec tego nie może odnieść skutku kolejny zarzut, że nieruchomoś[ci] badane przez rzeczoznawcę nie były nieruchomościami podobnymi (art. 4 pkt 16 ugn). Brak podobieństwa skarżąca wywodzi z odmiennej oceny przeznaczenia spornej nieruchomości.

W ocenie Sądu organ dokonał prawidłowej oceny sporządzonego w toku postępowania operatu, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji. Dokonana ocena zasadnie doprowadziła organ do konkluzji, że operat jest kompletny i może być użyty do celu, dla jakiego został sporządzony. Nie znajdują uzasadnienia zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa w kontekście braku oceny operatu szacunkowego. Organ nie sprecyzował innych zarzutów pod adresem operatu, niż omówione wyżej, związane z charakterem nieruchomości i w konsekwencji przyjętymi do porównań transakcjami. Te zarzuty zostały zweryfikowane w toku kontroli instancyjnej w sposób wyczerpujący.

Sąd, nie podzielając zarzutów skargi, uznał działanie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało oddaleniem skargi w całości.

Skargę kasacyjną wywiodły ,,B", zastępowane przez r. pr. R.Z., zaskarżając wyrok II SA/Łd 670/17 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 128 ust. 1 i 4 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie że:

a. możliwe jest ustalenie odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 ugn na rzecz spadkobierców po osobach uprawnionych do dochodzenia odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 ugn, podczas gdy sukcesja uniwersalna w prawie spadkowym nie obejmuje praw i obowiązków publicznoprawnych, a zatem uprawnienia wynikającego z art. 128 ust. 1 i 4 ugn bez wyraźnej podstawy prawnej, która nie została wskazana przez WSA w Łodzi i nie wynika z art. 128 ugn, zgodnie z którym odszkodowanie za wywłaszczenie oraz zajęcie nieruchomości pod urządzenia techniczne (infrastrukturę przesyłową) przysługuje wyłącznie osobie wywłaszczonej, czyli właścicielowi nieruchomości w dacie wydania decyzji administracyjnej;

b. przepisy te mają zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a zatem do stanu faktycznego niniejszej sprawy, podczas gdy przepisy tej ustawy nie mają zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia jej w życie;

2. art. 128 ust. 1 i 4 w zw. z art. 118 ustawy z dnia 23 kwietnia 964 r. Kodeks cywilny (dalej kc), przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku stwierdzenia, że roszczenie o ustalenie odszkodowania uległo przedawnieniu przy jednoczesnym uznaniu przez WSA w Łodzi, że odszkodowanie wynikające z art. 128 ust. 1 i 4 ma charakter cywilnoprawny;

II. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 ppsa, polegające na niedostrzeżeniu przez WSA w Łodzi, że organ II instancji naruszył normę art. 128 ust. 1 i 4 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3 ugn przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że jest możliwe ustalenie odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 ugn na rzecz spadkobierców po osobach uprawnionych do dochodzenia odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 ugn, jak również zastosował ww. przepisy do stanu faktycznego przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy przepisy te nie maja zastosowania do stanów sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 ppsa, polegające na niedostrzeżeniu przez WSA w Łodzi, że organ II instancji naruszył normę art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 6 kpa przez brak umorzenia postępowania administracyjnego ze względu na brak podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 ppsa, polegające na niedostrzeżeniu przez WSA w Łodzi, że organ II instancji naruszył normę art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i zebrania materiału dowodowego w sprawie - niewyjaśnienie wszystkich okoliczności podnoszonych przez stronę wobec operatu szacunkowego, w szczególności w zakresie faktycznego sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości w chwili wydania decyzji wywłaszczenia i w konsekwencji błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie przeznaczenia tej nieruchomości, co skutkowało nieuchyleniem zaskarżonej decyzji Wojewody.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, jeżeli Sąd uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona (art. 188 ppsa) albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi (art. 185 § 1 ppsa); zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych; rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej w całości; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych; zrzekł się rozprawy.

Pismem z 4 sierpnia 2020 r. (,,B", reprezentowane przez r. pr. R.Z.) i pismem z 5 sierpnia 2020 r. (Wojewoda [...], reprezentowany przez r. rp. B.L.) strony wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, wobec czego Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, zarządzeniem z 13 października 2020 r., skierował sprawę na posiedzenie niejawne (art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Najdalej idące są zarzuty w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa), zatem należało rozpoznać je w pierwszej kolejności.

Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 128 ust. 1 i 4 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10 poz. 64, dalej ustawa z 1958 r. bądź uztwn), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 uztwn.

W ustawie z 1958 r. osobą literalnie wskazaną, jako uprawniona do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, był właściciel nieruchomości, zarówno w przypadku całkowitego odjęcia prawa własności (art. 24 uztwn) jak i w przypadku polegającym na ograniczeniu prawa własności (art. 36 ust. 3 uztwn). W ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30 poz. 127 ze zm., dalej ustawa z 1985 r. bądź ugg) osobą tą był właściciel nieruchomości (art. 53 ust. 3, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 74 ust. 1 ugg), jak również użytkownik wieczysty (art. 75 ugg). W ustawie z 1997 r. ustalenie odszkodowania, zarówno w przypadku klasycznej instytucji wywłaszczenia jak i w przypadku ograniczenia prawa następuje na rzecz osoby wywłaszczonej, tj. właściciela nieruchomości i użytkownika wieczystego (art. 128 ust. 1 i 4 ugn).

Podobnie ustawodawca ukształtował katalog osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w ustawach szczególnych. Przykładowo - w ustawie z dnia 3 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, dalej ustawa z 2003 r. bądź uzrid), osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania to dotychczasowi właściciele nieruchomości, użytkownicy wieczyści i osoby którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f uzrid). Analogicznie określono krąg osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania w art. 22 ust. 6 ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (Dz. U. z 2009 r. poz. 340).

Przedstawione odwołanie do wskazanych wyżej ustaw w kwestii dotyczącej sposobu określania przez ustawodawcę osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia pozwala na sformułowanie ogólnego wniosku, że jest to osoba, której praw dotyczy skutek wywłaszczenia, tj. pozbawienie prawa lub ograniczenie jego wykonywania (przede wszystkim właściciel i użytkownik wieczysty). Taki sposób określania przez ustawodawcę osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia występował nie tylko w poprzednio obowiązujących ustawach. Występuje również w obecnie obowiązującym stanie prawnym. Problem z prawidłowym ustaleniem osoby uprawnionej do ubiegania się o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia pojawia się wówczas gdy odszkodowanie ma być ustalone w późniejszym terminie niż samo wywłaszczenie. W ustawach z: 1958 r. (art. 23 ust. 1), 1985 r. (art. 53 ust. 1) i 1997 r. (art. 129 ust. 1) przyjęto jednolitą zasadę, zgodnie z którą w przypadku wywłaszczenia polegającego na odjęciu prawa własności, w decyzji wywłaszczeniowej następowało ustalenie odszkodowania i wskazanie osób uprawnionych do jego otrzymania, którymi byli właściciele nieruchomości. Przyjęta przez ustawodawcę zasada obowiązku ustalenia odszkodowania i wskazania osób uprawnionych do jego otrzymania w decyzji wywłaszczeniowej sprawia, że wszelkie kwestie dotyczące ustalenia wywłaszczonej osoby , a równocześnie osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania dokonywane są w jednym postępowaniu, a więc w tym samym momencie czasowym. W tych przypadkach osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest właściciel nieruchomości lub jej użytkownik wieczysty, którzy utracili w wyniku wywłaszczenia odpowiednio prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego.

Problem dotyczący ustalenia osoby uprawnionej do ubiegania się o odszkodowanie - co do zasady - pojawia się w przypadku szczególnej postaci wywłaszczenia, polegającego na ograniczeniu prawa własności. W tym przypadku ustalenie odszkodowania następuje zawsze w odrębnej decyzji, a nie w decyzji ograniczającej wykonywanie prawa własności. Takie rozwiązanie zawierała ustawa z 1958 r. (w art. 36 ust. 1), ustawa z 1985 r. (w art. 74 ust. 2) i zawiera ustawa z 1997 r. (w art. 129 ust. 5 pkt 1). W aktualnie obowiązującym stanie prawnym to nie jedyny przypadek w którym ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia następuje w odrębnym postępowaniu dotyczącym tylko odszkodowania. W powołanej wyżej przykładowo ustawie z 2003 r. i ustawie z 2009 r. przyjęto zasadę zgodnie z którą ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia następuje w odrębnym postępowaniu. Zgodnie z art. 12 ustawy z 2003 r. nie ustala się odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone pod drogi publiczne. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a) w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b). W ustawie z 2009 r., w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego nie ustala się odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (art. 8). Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wydaje właściwy wojewoda (art. 22 ust. 1) w terminie 30 dni od dnia w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego stała się ostateczna (art. 22 ust. 2).

Wskazane rozwiązania ustawowe, jako zasadę przyjmują, że ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia następuje w odrębnym postępowaniu, które wszczynane jest dopiero wtedy, gdy skutek prawny wywłaszczenia, czy to w postaci ograniczenia prawa, czy też pozbawienia tego prawa już nastąpił. W takich właśnie przypadkach może pojawić się problem prawidłowego ustalenia osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania, jeżeli po wywłaszczeniu a przed ustaleniem odszkodowania wywłaszczony właściciel będący osobą fizyczną zmarł. Taki sam problem powstaje w przypadku, gdy wywłaszczenie polegało na ograniczeniu wykonywania prawa własności nieruchomości i następnie nieruchomość, przed wszczęciem postępowania o ustalenie odszkodowania została zbyta w drodze czynności cywilnoprawnej. Problem ustalenia osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia polegającego na odjęciu prawa własności może wystąpić również w tych przypadkach, w których zgodnie z ustawową zasadą w decyzji wywłaszczeniowej następuje (czy też następowało) ustalenie odszkodowania i wskazanie osób uprawnionych do jego otrzymania. Sytuacja taka może mieć miejsce wówczas gdy strony postępowania nie kwestionują samego wywłaszczenia, natomiast kwestionują wysokość ustalonego odszkodowania. Inicjatorem sporu w zakresie wysokości ustalonego odszkodowania może być zarówno podmiot uprawniony do jego otrzymania jak i podmiot obowiązany do jego uiszczenia. Wówczas przedmiotem zaskarżenia, do organu II instancji, bądź przedmiotem skargi do sądu administracyjnego będzie wyłącznie część decyzji dotycząca odszkodowania, natomiast decyzja w części dotyczącej wywłaszczenia stanie się ostateczna. W takim przypadku postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania będzie nadal prowadzone, a w trakcie tego postępowania może mieć miejsce takie zdarzenie jak śmierć byłego właściciela, wówczas pojawi się zagadnienie, czy i kto jest uprawniony do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.

Rozwiązania zawarte w przywołanych ustawach, dotyczące osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia prowadzą do kilku wniosków. Po pierwsze, ustawodawca jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania wskazuje: właściciela, użytkownika wieczystego i osobę wywłaszczoną, czyli osobę, której bezpośrednio dotyczyły skutki wywłaszczenia. Po drugie, ten sposób określenia osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania występuje zarówno w przypadku klasycznego wywłaszczenia jak i w przypadku, gdy wywłaszczenie polega na ograniczeniu prawa własności. Po trzecie, sposób określenia osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia jest tożsamy niezależnie, czy odszkodowanie ustalane jest w trakcie postępowania wywłaszczeniowego, czy też ustalane jest w późniejszym terminie w odrębnym postępowaniu. Po czwarte, ustawodawca, określając osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania, w żadnym przypadku nie wypowiada się co do następstwa osoby wywłaszczonej.

Okoliczności te powodują, że zagadnienie dotyczące ustalenia podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, zarówno w przypadku klasycznego wywłaszczenia jak i wywłaszczenia polegającego na ograniczeniu prawa własności nabiera szerszego, ogólnego znaczenia.

Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn). W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141 poz. 1492), która wprowadzała do ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez uprzedniego ustalenia odszkodowania wskazano, że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (s. 79 uzasadnienia projektu ustawy - Sejm RP IV kadencji, nr druku 1421).

Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie 124 ust. 1 ugn, tak samo jak zezwolenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r., stanowią jeden ze sposobów wywłaszczenia, szczególny tryb wywłaszczenia. Zatem art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. był przepisem szczególnym w stosunku do przepisów tej ustawy regulujących wywłaszczenie, jako odjęcie prawa własności (wyrok NSA z 6.4.2017 r. I OSK 1857/15 ). W orzecznictwie sądowym dotyczącym możliwości stosowania art. 129 ust. 5 ugn do stanów zaistniałych przed dniem 1 stycznia 1998 r. podkreśla się, że odmienna interpretacja wspomnianego przepisu stałaby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP), a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia (wyrok NSA z 21.12.2009 r. I OSK 1111/08). Odwołanie się do zasad konstytucyjnych należy uznać za w pełni zasadne.

Dla rozwiązania problemu istotnego dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy nie można poprzestać na wykładni językowej przepisów ustawy określających osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Niezbędne jest zweryfikowanie wyników tej wykładni z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym składzie, przyjęcie stanowiska, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. - Dz.U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946). W przypadkach, w których przepisy prawa przewidują, że ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia następuje w odrębnym postępowaniu, czy w przypadku gdy strony (osoba wywłaszczona lub podmiot obowiązany do uiszczenia odszkodowania) uczyniły przedmiotem zaskarżenia decyzję wywłaszczeniową, ale tylko w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, śmierć osoby wywłaszczonej spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania, skoro spadkobiercy osoby wywłaszczonej nie mogliby wstąpić w prawa i obowiązki swego spadkodawcy. W ten sposób doszłoby do wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania z jednoczesnym pozbawieniem ochrony prawa do dziedziczenia.

Konstytucja wymienia ochronę własności i prawo dziedziczenia, jako jedną z podstawowych zasad ustroju państwa. Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia (art. 21 ust. 1 Konstytucji). Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (art. 64 ust. 1 Konstytucji). Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Tak szeroka ochrona wynikająca z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji obejmuje nie tylko prawo własności, ale również inne prawa majątkowe i prawo dziedziczenia. Ochrona innych praw majątkowych może obejmować zarówno prawa o charakterze bezwzględnym jak i prawa o charakterze względnym. Gwarancją art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji należy objąć także rozmaite kategorie roszczeń odszkodowawczych, zapewniające ochronę kompensacyjną w sytuacji, gdy ze względów faktycznych lub prawnych nie jest możliwe przywrócenie (restytucja) stanu pierwotnego (pkt 4.2 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23.5.2006 r. SK 51/05). Również w wyroku z 21.7.2014 r. K 36/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: "Prawo do odszkodowania, jako prawo majątkowe, podlega ochronie konstytucyjnej. Jego ograniczenia nie mogą zamykać drogi sądowej ani nie mogą prowadzić do naruszenia zasady równej ochrony praw majątkowych". Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia ma charakter prawa majątkowego, a podstawową funkcją jaką realizuje jest funkcja kompensacyjna, ma bowiem zrekompensować podmiotowi wywłaszczanemu wartość odbieranego prawa jakim jest prawo własności lub zrekompensować szkody powstałe wskutek zdarzeń powodujących ograniczenie prawa własności. Dlatego wynikająca z art. 64 ust. 1 Konstytucji ochrona własności i innych praw majątkowych nabiera istotnego znaczenia w przypadku stosowania instytucji wywłaszczenia, wówczas bowiem zachodzi szczególny związek pomiędzy chronionymi prawami, tj. prawem własności i odszkodowaniem z tytułu wywłaszczenia stanowiącym prawo majątkowe o charakterze kompensacyjnym.

Konstytucyjną ochroną, poza prawem własności i innymi prawami majątkowymi, objęto również prawo dziedziczenia (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji). Z przepisów tych wynika równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia. Ochrona prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. Bez ochrony prawa dziedziczenia, ochrona własności i innych praw majątkowych byłaby niepełna. Szczególnie podkreśla się ścisły związek prawa dziedziczenia z własnością, ponieważ to ochrona dziedziczenia zapewnia między innymi, że prawo własności nie wygaśnie wraz ze śmiercią właściciela. Konstytucja chroni prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa. Z konstytucyjnej ochrony prawa dziedziczenia wynika dla ustawodawcy obowiązek kształtowania praw majątkowych jako dziedzicznych i wprowadzenia określonego modelu i zasad dziedziczenia. Jakkolwiek ustawodawca dysponuje pewną swobodą w tym względzie, to granicą tej swobody jest zakaz naruszania wartości konstytucyjnie chronionych. Ta konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia realizowana jest m.in. przez przepisy prawa spadkowego, a w szczególności w art. 922 § 1 i 2 kc, w którym postanowiono, że prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej; nie należą do spadku prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą, jak również prawa, które z chwilą jego śmierci przechodzą na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami. Na spadkobierców nie przechodzą zatem prawa o charakterze osobistym oraz te, co do których postanowiono w obowiązujących przepisach prawa, jako przechodzące na rzecz innych osób.

Obok konstytucyjnych zasad ochrony prawa własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia, fundamentalną zasadą ustrojową jest również konstytucyjna zasada zawarta w art. 21 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Powyższe zasady konstytucyjne adresowane są nie tylko do ustawodawcy, który stanowiąc prawo nie może ich naruszać, ale zasady te stanowią również podstawowe kryterium przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa przez podmioty stosujące prawo. Z tego właśnie względu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym składzie, konieczne jest uwzględnienie wyżej powołanych zasad konstytucyjnych.

Za przyjęciem stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego wywłaszczonego właściciela nieruchomości przemawia przede wszystkim konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia. Zasada ta stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, co ma szczególne znaczenie w przypadku wywłaszczenia, z uwagi na zachodzący związek pomiędzy chronionymi prawami, tj. prawem własności i prawem do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia stanowiącym prawo majątkowe o charakterze kompensacyjnym w związku z utratą prawa własności. Dlatego z konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia, realizowanej w przepisach prawa spadkowego wynika, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości w trakcie postępowania wywłaszczeniowego w jego miejsce wstępują spadkobiercy. Z zasady tej wynika, że w przypadku gdy śmierć dotychczasowego właściciela nastąpiła po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego, ale przed ustaleniem odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, w miejsce zmarłego wstępują jego spadkobiercy. Za stanowiskiem, zgodnie z którym spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego byłego właściciela przemawia przy tym nie tylko konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia, ale również konstytucyjna zasada, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z przyjętej konstytucyjnej i ustrojowej zasady wynika, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Tym samym przyjęcie stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej nie jest osobą uprawnioną do uzyskania odszkodowania w miejsce właściciela, którego roszczenie odszkodowawcze nie zostało zaspokojone, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z konstytucyjną zasadą, zgodnie z którą wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Zachowanie tej konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem, w przypadku gdy osoba wywłaszczona zmarła przed zaspokojeniem roszczenia odszkodowawczego, możliwe jest tylko wówczas gdy w miejsce zmarłego, podmiotami uprawnionymi do uzyskania odszkodowania będą jego spadkobiercy. To z konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie wówczas gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem oraz konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia wynika, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, które jest prawem majątkowym o charakterze kompensacyjnym, mogą nabyć spadkobiercy osoby wywłaszczonej, która zmarła przed nabyciem odszkodowania. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że spadkobiercy osoby wywłaszczonej, którzy jako sukcesorzy pod tytułem ogólnym (uniwersalnym) wstępują w ogół praw i obowiązków zmarłego właściciela, w tym również praw i obowiązków związanych z wywłaszczoną już nieruchomością, pozbawieni zostaliby udziału w niezaspokojonych prawach majątkowych swojego spadkodawcy przysługujących mu z tytułu wywłaszczenia własności nieruchomości, a konsekwencją tego stanu rzeczy byłoby wywłaszczenie bez odszkodowania.

Podstawę prawną ustalenia kręgu spadkobierców w wyniku realizacji konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia będą stanowić przepisy prawa spadkowego zawarte w kodeksie cywilnym, bowiem tylko na podstawie tych przepisów możliwe jest ustalenie statusu spadkobiercy, jako osoby ustawowo uznanej za podmiot konstytucyjnego prawa dziedziczenia.

Zarzut naruszenia art. 128 ust. 1 i 4 ugn w zw. z art. 118 kc nie zasługiwał na uwzględnienie.

Charakter odszkodowania za wywłaszczenie ma charakter cywilny (tak uznaje Trybunał Konstytucyjny, ale dochodzony w trybie administracyjnym; tak orzecznictwo Sądu Najwyższego, w części orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryna, gdzie utrwalony jest pogląd, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość (lub inne prawo rzeczowe), jak również roszczenia z tym związane są - co do zasady - roszczeniami z zakresu prawa cywilnego (E. Mzyk w: red. S. Kalus; G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 784-785, uw. 1, s. 786-787, uw. 1, s. 795, uw. 9).

Zarzut przedawnienia, podnoszony przez stronę, jest bezskuteczny, bowiem prawo administracyjne nie wprowadza żadnym przepisem, mogącym mieć zastosowanie w sprawie, przedawnienia roszczenia o odszkodowanie za szkody powstałe wskutek ograniczenia, w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości, w tym na podstawie art. 35 ust. 1 i art. 36 ust. 1 uztwn. Poza przypadkami roszczeń odszkodowawczych będących skutkiem niezgodnego z prawem działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej, które dziś są regulowane przez kodeks cywilny, kwestia przedawnienia roszczeń na gruncie prawa administracyjnego nie jest jasna. Ogólne pojęcie przedawnienia w prawie administracyjnym, jak się wydaje, nie występuje (M. Pyziak-Szafnicka, Kodeks cywilny. Komentarz, Wolters Kluwer 2014, uw. 7 do art. 117). Nawet wobec roszczeń pieniężnych o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, stanowiących roszczenie cywilnoprawne, uznaje się, że z woli ustawodawcy, zarówno pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30 poz. 127 ze zm.), jak i obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami - o tym roszczeniu orzeka się w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym, oceny należy dokonywać na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia, ustalonego decyzją administracyjną, można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. (...) wszelkie obowiązki, nałożone decyzją administracyjną, podlegają wykonaniu niezależnie od upływu czasu, chyba że konkretny przepis stanowi inaczej (wyrok NSA z: 25.6.1999 r. IV SA 1118/97, Lex 473502; 8.7.2011 r. I OSK 1339/10, Lex 1082633, aprobowany przez M. Pyziak-Szafnicką - op. cit., uw. 7 do art. 117; wyrok NSA z I OSK 3206/15).

Do przepisów szczególnych, wyraźnie stanowiących o przedawnieniu roszczenia, ustalonego decyzją administracyjną, należał art. 30 ust. 2 ustawy z 1958 r. - wyłączenie co do odszkodowania za straty w zasiewach, uprawach i plonach - ustanawiając trzyletni okres przedawniania od powstania szkody. Także w dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. nr 4 poz. 31) ustawodawca wyraźnie stanowił: "Roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji." (art. 39 ust. 1). "W przypadkach istnienia sporu, przewidzianego w art. 26 ust. 3, przedawnienie nie biegnie w czasie od wniesienia pozwu do prawomocnego zakończenia sporu, jeżeli pozew wniesiony został w terminie jednego roku od dnia, o którym mowa w ust. 1. Przedawnienie następuje w każdym razie po upływie sześciu lat od dnia, o którym mowa w ust. 1." (art. 39 ust. 2). Regulacje te przemawiają za przyjęciem, że ustawodawca przedawnienie roszczeń, ustalonych decyzją administracyjną, każdocześnie regulował wyraźnie w przepisach materialnoprawnych prawa administracyjnego, nie odwołując się do przepisów prawa cywilnego o przedawnieniu roszczeń.

Z tych względów zaskarżony wyrok nie narusza art. 128 ust. 1 i 4 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3 ugn, bowiem spadkobiercy osób będących właścicielami wywłaszczonej nieruchomości w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego są uprawnieni do dochodzenia niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego w związku z zakładaniem i przeprowadzaniem na nieruchomości przewodów służących do przesyłania elektryczności a także innych podziemnych lub nadziemnych urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych urządzeń (art. 35 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 uzrid w zw. z art. 128 ust. 1 i 4, i art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3 ugn).

Wyżej przedstawione argumenty przemawiają za stosowaniem art. 128 ust. 1 i 4, i art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3 ugn do stanów faktycznych powstałych przed dniem 1 stycznia 1998 r. Art. 118 kc nie znajdował zastosowania w kontrolowanej sprawie, a roszczenie o odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości nie uległo przedawnieniu.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a bądź c w zw. z art. 151 ppsa zawiera przeciwstawne normy wynikowe, regulujące sposób rozstrzygnięcia i które nie mogą być ze sobą w związku. Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151 ppsa w związku z czym w sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ani lit. c ppsa.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 ppsa.

Zarzut ten w istocie odwołuje się do argumentów podniesionych w zarzucie I.1, wskazując te same wzorce kontroli (art. 128 ust. 1 i 4 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3 ugn). Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy w tej części odwołać się do argumentów podniesionych przez Naczelny Sąd Administracyjny przy analizie zarzutu I.1 petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji w żaden sposób nie naruszył art. 134 § 1 ppsa. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, wnioskodawcy będący spadkobiercami dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, mieli przymiot stron w kontrolowanym postępowaniu (art. 28 kpa).

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ppsa, polegający na niedostrzeżeniu przez WSA w Łodzi, że organ II instancji naruszył normę art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 6 kpa. Brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 kpa, bowiem Sąd I instancji trafnie uznał, że w kontrolowanej sprawie istniała podstawa prawna do merytoryczne rozstrzygnięcia o żądaniu wnioskodawców. Organ odwoławczy nie miał podstaw, by uchylić zaskarżoną decyzję w całości bądź w części i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości bądź w części (art. 138 § 1 pkt 2 kpa). Organy administracji publicznej w kontrolowanej sprawie działały na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa).

Brak było podstaw do uznania, że zaskarżony wyrok narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje żadnego dowodu, pominiętego przez organy obu instancji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) bądź z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa). Wojewoda prawidłowo wystąpił do biegłej o odniesienie się do zarzutów skarżącej do operatu. Biegła należycie wyjaśniła, że nieopublikowany Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] nie mógł stanowić o ograniczeniu prawa zabudowy przedmiotowej nieruchomości. Biegła w sposób przekonujący wskazała, że przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład dawnego gospodarstwa rolnego z siedliskiem, co czyniło usprawiedliwionym przyjęcie przeznaczenie nieruchomości jako tereny rolne z możliwością zabudowy siedliskowej. Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że Wojewoda trafnie ocenił ów operat jako spełniający wymogi ustawowe, nie naruszając art. 80 kpa.

Wobec powyższego skargę kasacyjną należało oddalić (art. 184 ppsa). O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa, mając na uwadze, że jako pełnomocnik organu prowadził w drugiej instancji ten sam radca prawny (§ 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – Dz. U. z 2018 r. poz. 265).