Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 621/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61a, art. 7 i 77, 138 par. 1 pkt 1, art. 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 października 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 573/19 w sprawie ze skargi E. N. na postanowienie Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2019 r. ([...]) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz E. N. kwotę 1137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 października 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 573/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E.N. (skarżąca) na postanowienie Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] na podstawie art.12 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2019 r. poz. 59) oraz art. 61a § 1 k.p.a., art. 10 ust. 1 art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2017 r., poz. 912) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącej o wydania zezwolenia na ekshumację szczątków L.C. zmarłego [...] czerwca 1976 r., pochowanego w grobie murowanym na Cmentarzu [...] w [...], celem uporządkowania grobowca. Uzasadniając tą decyzję organ wskazał, że ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych prezentuje zamknięty katalog osób uprawnionych do ekshumacji zwłok, zaś w rozumieniu przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych skarżąca nie jest osobą uprawnioną do ekshumacji szczątków zmarłego L.C.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca i w zażaleniu wyjaśniła, że L.C. (mąż cioci ze strony ojca), zmarł bezdzietnie oraz że po jego śmierci nikt z jego rodziny nie kontaktował się z jego żoną – I.C. (siostrą cioteczną ojca). Podniosła także, że od 2002 roku jest jedynym dysponentem grobu.

Rozpoznając zażalenie Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] kwietna 2019 r. ([...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz w związku z art. 61 a §1 k.p.a. i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazując na treść art. 61 k.p.a. wyjaśnił, że organ I instancji trafnie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego.

Następnie wyjaśnił, iż osobami uprawnionymi do pochowania zwłok w świetle art. 10 ust. ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych są członkowie najbliższej pozostałej rodziny osoby zmarłej, a mianowicie: małżonek, krewni zstępni, krewni wstępni, krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa, powinowaci w linii prostej do 1 stopnia. Zauważył, że skarżąca nie jest osobą spokrewnioną ani spowinowaconą ze zmarłym w stopniu określonym art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, gdyż z przedstawionych przez nią informacji wynika, że zmarły był mężem zmarłej I. C., będącej w piątym stopniu pokrewieństwa w stosunku do wnioskodawczyni. Tym samym w ocenie organu nie jest ona uprawniona do ekshumacji szczątków tych zmarłych, a w konsekwencji nie jest stroną postępowania w sprawie o wydanie decyzji we wnioskowanym zakresie.

Organ podniósł także, iż z orzecznictwa sądów powszechnych i administracyjnych wynika, że prawo do zmiany miejsca pochówku zwłok, a także ich ekshumacji, jest prawem wszystkich żyjących uprawnionych, zatem dla dokonania jakiejkolwiek zmiany w tym prawie potrzebna jest zgoda wszystkich uprawnionych (Wyrok SN z [...] kwietnia 1966 r. [...]). Wyjaśnił, że prawo pochowania zwłok osoby zmarłej, wraz z prawem do ekshumacji oraz pamięć o niej stanowi dobro osobiste, chronione przepisami prawa cywilnego (art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego), a do ochrony dóbr osobistych powołany jest Sąd Powszechny Cywilny.

Jak zauważył organ II instancji we wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. o wydanie decyzji zezwalającej na ekshumację skarżąca wskazała, że I. C. to jej siostra cioteczna/kuzynka, natomiast w zażaleniu na postanowienie wskazała, że jest to cioteczna siostra ojca. Ponadto zwrócił uwagę, iż skarżąca we wniosku nie wymieniła osób najbliższej rodziny osoby zmarłej uprawnionych do pochowania zwłok, przy jednoczesnym wskazaniu w zażaleniu, iż takie osoby istnieją.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciła mu naruszenie art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z 144 k.p.a. i art. 61a §1 k.p.a.; art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 zdanie ostatnie ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zw. z art. 15 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że osobom wymienionym w art. 10 przysługuje swoiste "pierwszeństwo" do pochówku zwłok w określonym grobie, czy też z natury prawa do grobu, w którym przeważają aspekty dobra osobistego, należy wywodzić brak takiego "pierwszeństwa". Zdaniem Sądu w przypadku braku pierwszeństwa przyjąć można, że pochówek wymaga albo zgodnego współdziałania wszystkich osób bliskich temu zmarłemu, albo też każda z tych osób może samodzielnie podjąć działania, a pozostałe mogą się temu sprzeciwić, gdy działanie to nosi cechy bezprawności. Następnie Sąd Wojewódzki omówił orzecznictwo Sądu Najwyższego w tym zakresie, zaś odnosząc się do orzecznictwa sądów administracyjnych wyjaśnił, że przepis art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zw. z art. 10 ust. 1 tej ustawy, nie zastrzega na rzecz pewnych osób prawa ekshumacji z pierwszeństwem przed prawem innych osób. Zauważył, że w wypadku sporu między osobami, którym przysługuje prawo ekshumacji, osoba uprawniona do niej, może skutecznie domagać się zobowiązania innej uprawnionej osoby do złożenia stosownego oświadczenia woli dopiero wtedy, gdy dobro osobiste osoby domagającej się ekshumacji (sfera kultu dla zmarłego) zostaje zagrożone cudzym działaniem bezprawnym w takim stopniu, że samo zaniechanie tego działania, przedstawia się jako niewystarczające (art. 15 ust. 1 u.c.c.z. w zw. z art. 24 k.c.). Jednocześnie podkreślił, że orzecznictwo w tym zakresie dotyczy głównie osób wymienionych w art. 10 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji podkreślił, że prawo osobiste do zmiany miejsca spoczywania zwłok jest prawem wspólnym wszystkich żyjących członków najbliższej rodziny zmarłego, zatem do zmiany powyższej wymagana jest zgoda wszystkich uprawnionych. Wyjaśnił, także, że literalnie interpretując przepis art. 10 ust. 1 zd. ostatnie ustawy o cmentarzach, prawo pochowania zwłok przysługuje również osobom, które do tego dobrowolnie się zobowiążą.

Konkludując Sąd wskazał, że pierwszeństwo w pochowaniu zmarłego powinna mieć jego najbliższa rodzina, zaś w niniejszej sprawie, jak podała skarżąca żyją członkowie rodziny zmarłego, zatem skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a., polegające na uznaniu zaskarżonego postanowienia Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jako prawidłowego, mimo że przedmiotowe postanowienie naruszało następujące przepisy: art 6, art. 7 i art. 77 § 1, art 138 § 1 pkt 1 w zw. z 144 k.p.a. i 61a § 1, 28 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1. ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych;

naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi mimo, iż zaskarżone postanowienie Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego naruszało następujące przepisy art. 6, art. 7 i art. 77 § 1, art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i 61a § 1 k.p.a., 28 k.p.a.;

naruszenie art.134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi mimo, iż zaskarżone postanowienie Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego naruszało następujące przepisy art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zw. z art. 15 ust 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych;

naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie w uzasadnieniu, że organ dopełnił obowiązkowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie oddalenia skargi.

II. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię, a to jest:

art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez błędne przyjęcie, że pierwszeństwo w pochowaniu zmarłego przysługuje najbliższej rodzinie;

art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie należy do kręgu osób, które mogą ubiegać się o wydanie zezwolenia na ekshumacje zwłok L. C., bowiem zdaniem Sądu nie należy do kręgu osób uprawnionych do pochówku.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia pominął, że organ zaniechał podjęcia czynności mających za zadanie ustalenie kręgu żyjących krewnych L.C. Jednocześnie podniosła, że na podstawie przyjętej przez organ nie niezweryfikowanej tezy w przedmiocie pozostawania żyjących członków rodziny L.C. przyjęto, iż skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem skarżącej art. 10 ust 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie zastrzega pierwszeństwa na rzecz jakichkolwiek osób uprawnienia do pochowania zwłok osób najbliższych przed prawem innych osób, bowiem stanowi on wyłącznie wskazówkę, komu przysługuje prawo pochowania zwłok (por. Wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2013 r. [...]). Podniosła, że taki wniosek należy też wywieść z samego brzmienia przepisu, który nie zawiera w sobie żadnego wskazania, że prawo kolejnej z wymienionych grup powstaje jedynie przy braku realizacji uprawnienia przez wcześniej wymienionych. Tym samym, w jej ocenie, katalog osób, którym przysługuje takie uprawnienie nigdy nie będzie katalogiem zamkniętym, a jego wykładnia ma charakter rozszerzający. Zwróciła również uwagę, że nie jest to regulacja mająca na celu wskazanie kolejności w jakiej uprawnienie to przysługuje poszczególnym osobom.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Istota skargi kasacyjne sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w ocenie którego zasadnie organy zastosowały w sprawie art. 61a k.p.a. i odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na ekshumację. Zdaniem Sądu I instancji pierwszeństwo w pochowaniu zmarłego powinna mieć jego najbliższa rodzina, a skoro członkowie rodziny zmarłego L.C. żyją, to skarżącej E.N. nie przysługuje status strony.

Z powyższym stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie sposób się zgodzić. Po pierwsze zasadnie skarga kasacyjna zarzuca, że w sprawie doszło do naruszenia przez organy administracji art. 7, 77 § 1 k.p.a., a Sąd I instancji nie wziął pod uwagę powyższych naruszeń. Zauważyć bowiem należy, że nawet w przypadku uznania za zasadną koncepcji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczącej istnienia kolejności uprawnionych osób do pochowania osoby zmarłej i przyznania pierwszeństwa w tym zakresie rodzinie zmarłego w sprawie doszło do naruszenia powyższych przepisów postępowania administracyjnego. Z akt sprawy nie wynika bowiem, czy żyją osoby spokrewnione lub spowinowacone z L. C., o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach. W zażaleniu skarżąca stwierdziła, że "Od śmierci L.C. (pisownia oryginalna) nikt z jego rodziny nie kontaktowała się z I.C.". Stwierdzenie to nie przesądza jednak o tym, że przy życiu pozostają osoby spowinowacone lub spokrewnione ze zmarłym w stopniu o jakim mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach. Okoliczność ta nie została przez organ ustalona, a brak takich ustaleń został zaakceptowany przez Sąd I instancji.

Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie do zaakceptowania jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczące kolejności osób uprawnionych do pochówku. Stosownie bowiem do treści art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego. Natomiast art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach stanowi, że prawo pochowania zwłok ludzkich ma najbliższa pozostała rodzina osoby zmarłej, a mianowicie: 1) pozostały małżonek (ka); 2) krewni zstępni; 3) krewni wstępni; 4) krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa; 5) powinowaci w linii prostej do 1 stopnia. Ponadto przepis ten stanowi, że prawo pochowania zwłok przysługuje również osobą, które do tego się dobrowolnie zobowiążą. Pamiętać przy tym należy, że prawo do pochowania nie wygasa z momentem pochowania zwłok, a zakres tego prawa obejmuje również domaganie się ekshumacji w celu pochowania zwłok w innym stosownym miejscu (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 1965 r., I CR 464/64, LEX nr 259). W związku z tym jako osób uprawnionych do pochówku, a w konsekwencji uprawnionych do złożenia wniosku w przedmiocie ekshumacji nie można a priori wykluczyć osób, o których mowa w ostatnim zdaniu art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach, to jest osób, które się do tego dobrowolnie zobowiążą (por. wyrok NSA z 22 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1620/08).

Zauważyć przy tym należy, że prawo do ekshumacji zwłok (szczątków) jest prawem wspólnym wszystkich osób bliskich zmarłego, bowiem stanowi dobro osobiste każdej z tych osób, a art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach ma charakter jedynie administracyjno-porządkowy i nie kreuje "pierwszeństwa" określonych osób bliskich zmarłemu przed innymi do decydowania o przeniesieniu zwłok/szczątków (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 lutego 2020, sygn. akt II SA/Po 619/19, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1089/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2019, sygn. akt II OSK 2621/18, wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1213/17, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 1150/17, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 723/17, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 578/17, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1646/10). Pierwszeństwa takiego nie można się dopatrzeć w konstrukcji prawnej powołanego wyżej artykułu ustawy o cmentarzach. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie przeważa pogląd o braku istnienia takiego pierwszeństwa.

Reasumując stwierdzić należy, że przepis art. 10 ust. 1 zdanie ostatnie ustawy o cmentarzach stanowi, że prawo pochowania zwłok przysługuje również osobom, które do tego dobrowolnie się zobowiążą. Zatem w kontekście tego uregulowania nie można wykluczyć, także inne osoby mogą być uprawnione do pochowania zwłok, a co zatem idzie legitymowane również do wystąpienia z wnioskiem o ich ekshumację, na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Okoliczność ta musi każdorazowo podlegać wnikliwej ocenie organu administracji.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji w sposób nieuprawniony przyjęły, że w sprawie ma zastosowanie art. 61a k.p.a. i przedwcześnie odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego, a Sąd I instancji niezasadnie przyznał zaskarżonemu postanowieniu walor legalności.

Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. jedną z przesłanek odmowy wszczęcia postępowania jest ustalenie, że żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną. Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a. "Stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Podzielić należy pogląd B. Adamiak wyrażony w "KPA. Komentarz", (B. Adamiak, J. Borkowski, wyd.16, Warszawa 2019, s. 419), że interes prawny to wartość ochrony praw jednostki określona przepisami prawa materialnego, jak i w ograniczonym zakresie przepisami prawa procesowego. Jeżeli więc wnoszący podanie, tak jak w rozpoznawanej sprawie powołuje się na swój interes prawny to ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu podmiotowi wnoszącemu podanie prawa do czynnego udziału w postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie ustalenie czy skarżącej przysługiwał przymiot strony czy też nie, nie należało do kwestii oczywistych, wymagało podjęcia ustaleń, a co za tym idzie rozstrzygnięcie nie mogło zostać oparte o treść art. 61a § 1 k.p.a.

Powyższe rozważania przesądzają o zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 7, 77 § 1, 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144, art. 61a § 1 i 28 k.p.a., a także art. 10 ust. 1 i 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach.

Nie jest natomiast usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga, aby uzasadnienie wyroku zawierało zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Stanowiąc integralną część rozstrzygnięcia sądowego, uzasadnienie realizuje istotne, przypisane mu funkcje, zwłaszcza funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli poprzez wniesienie skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 13 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 30/13; 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10; 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11).

Tymczasem zarzut dotyczący naruszenia powyższego przepisu nie odnosi się do kwestionowania kompletności uzasadnienia zaskarżonego wyroku, ale kwestionuje jego prawidłowość merytoryczną. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. (wyroki NSA: z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2243/11, z dnia 20 marca 2013 r., II FSK 2230/13, z dnia 17 kwietnia 2013 r., I GSK 95/12).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji ustali osoby uprawnione do udziału w sprawie, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o cmentarzach, a oceniając interes prawny skarżącej kasacyjnie do wszczęcia postępowania będzie miał na względzie okoliczności sprawy, w tym kwestie związaną z przysługującym skarżącej prawem do dysponowania czasowego grobem.

Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz postanowienie Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2019 r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] marca 2019 r.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.