Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3117/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 174, art. 184, art. 207 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 1997 nr 106 poz 679
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.
article: art. 164 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
Teza: Wskazanie na podstawie uchwały rady gminy jako reprezentanta interesów gminy burmistrza (wójta, prezydenta) na członka zarządu spółki wodnej nie stanowi naruszenia zakazu o jakim mowa w art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.

TEZY

Wskazanie na podstawie uchwały rady gminy jako reprezentanta interesów gminy burmistrza (wójta, prezydenta) na członka zarządu spółki wodnej nie stanowi naruszenia zakazu o jakim mowa w art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 393/14 w sprawie ze skargi A.S. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta Ł. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 393/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi A.S. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta Ł. w punkcie 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, w punkcie 2. stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawy sprawy.

Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Rada Miejska w Ł. działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej jako "u.s.g.") przyjęła przystąpienie do procedury stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta Ł. A.S. W uchwale wskazano, że Burmistrz Miasta Ł. A.S. wbrew zapisom zawartym w art. 2 i art. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 1997 r., Nr 106, poz. 679 ze zm.) zajmuje stanowisko członka zarządu Spółki Wodnej "[...]".

W piśmie z dnia 24 kwietnia 2014 r. skierowanym do Rady Miejskiej w Ł. A.S. wskazał, że brak jest podstaw formalno – prawnych do stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu. W załączeniu Burmistrz Miasta Ł. przedstawił statut Spółki Wodnej "[...]" oraz dwie uchwały: uchwałę Rady Miejskiej w Ł. nr . z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie wskazania przedstawiciela Gminy Miejskiej Ł. na członków organów Spółki Wodnej "[...]" oraz uchwałę nr 3 XLIII Walnego Zgromadzenia Członków Spółki Wodnej "[...]" z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie ustalenia liczby członków zarządu oraz wyboru zarządu na kadencję 2013 – 2017. Z treści uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. wynikało, że A.S. został wskazany jako przedstawiciel Gminy Miejskiej Ł. na członka zarządu Spółki Wodnej "[...]". Z kolei K.S. został wskazany na członka Komisji Rewizyjnej ww. spółki.

Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Rada Miejska w Ł. działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. z 2002 r., Nr 113, poz. 984 ze zm.) w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 1997 r., Nr 106, poz. 679 ze zm.) stwierdziła wygaśniecie mandatu Burmistrza Miasta Ł. A.S. z uwagi na naruszenie nakazu określonego w art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. W uzasadnieniu podjętej uchwały wskazano, że w świetle ww. regulacji normatywnej burmistrz nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. A.S. jest zaś członkiem zarządu Spółki Wodnej "[...]", która zajmuje się utylizacją ścieków. Spółka ta nie jest spółką prawa handlowego, a uczestnictwo w jej zarządzie jest prowadzeniem działalności gospodarczej wspólnie z innymi osobami. Co istotne, Miasto Ł. jest udziałowcem ww. spółki, korzysta ona z terenów miejskich na zasadzie umowy użyczenia. Nadto Miasto Ł. dofinansowało ww. spółkę jak i udzieliło jej stosownej dotacji. Z kolei organ wykonawczy gminy (a więc w realiach sprawy Burmistrz A.S.) w świetle postanowień ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków jest organem wydającym zezwolenie na zbiorowe odprowadzanie ścieków w drodze decyzji. Przed wydaniem stosownej decyzji organ ten ma prawo weryfikacji wniosku przedsiębiorstwa wodno – kanalizacyjnego. Po wydaniu decyzji organ może też kontrolować przedmiotowe przedsiębiorstwo jak i cofnąć wydane zezwolenie. Ww. zapatrywania nie zmienia fakt podjęcia w dniu [...] grudnia 2010 r. uchwały nr [...] w sprawie wskazania przedstawicieli Gminy Miejskiej Ł. na członków organów Spółki Wodnej "[...]". Uchwała ta powstała bowiem z inicjatywy samego burmistrza i podpisana została przez jego radcę prawnego. Powyższe okoliczności stanowiące naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej określonego w postanowieniach ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne przemawiały zatem za koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A.S. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Przedmiotowej uchwale skarżący zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 pkt 6 w zw. z art. 5 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne poprzez błędne uznanie, że Burmistrz Miasta Ł. powołany na członka zarządu Spółki Wodnej "[...]" uchwałą Rady Miejskiej w Łebie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] prowadzi działalność gospodarczą, czym naruszył zakaz określony w ww. przepisie i w konsekwencji błędne uznanie, że doszło do wygaśnięcia mandatu burmistrza;

- naruszenie § 8 Załącznika nr 1 do Statutu Miasta Ł. – Regulaminu Rady Miejskiej w Ł. poprzez niepodanie do wiadomości mieszkańców zawiadomienia o miejscu i terminie sesji zwołanej na dzień [...] kwietnia 2014 r. w sposób określony w przedmiotowej regulacji prawnej;

- naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta poprzez podjęcie uchwały po upływie jednego miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek;

- naruszenie przepisu art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta poprzez podjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu burmistrza bez umożliwienia mu złożenia wyjaśnień.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że ograniczenia w zarządzaniu spółkami określone przepisami ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne dotyczą wyłącznie spółek prawa handlowego, do których spółka wodna (spółka prawa administracyjnego) nie należy. Z przepisów dotyczących funkcjonowania spółek wodnych wynika z kolei, że spółki te nie prowadzą działalności zarobkowej. Spółki te mają co prawda możliwość prowadzenia działalności umożliwiającej osiągnięcie zysku netto, jednakże zysk ten musi być przeznaczony na cele statutowe tych spółek. W tym świetle nie można uznać, że Burmistrz Miasta Ł. pełniąc funkcję członka zarządu ww. spółki wodnej naruszył ww. zakaz określony w art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Uzasadniając z kolei zarzuty natury formalnej skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta na sesji zwołanej niezgodnie ze Statutem Miasta Ł. Informacja o terminie, miejscu i przedmiocie sesji nie została bowiem podana do wiadomości mieszkańców miasta w sposób zwyczajowo przyjęty. Nie umieszczono również stosownej informacji na stornie głównej Urzędu Miejskiego w Ł. Co równie ważne, skarżący nie miał możliwości złożenia wyjaśnień przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Ł. za takowe przyjęła bowiem błędnie wyjaśnienia zawarte w piśmie skarżącego z dnia 24 kwietnia 2014 r. Pismo to dotyczyło jednakże zakazu określonego w art. 4 pkt 1 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.

W piśmie z dnia 27 maja 2014 r. podpisanym przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Ł. K.S. wniesiono o oddalenie skargi uznając zarzuty w niej podniesione za w pełni niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 czerwca 2014 r. uwzględnił skargę. Sąd I instancji wskazał, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Ł. wydana na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 1997 r., Nr 106, poz. 679 ze zm.). W myśl pierwszego ze wskazanych wyżej przepisów wygaśnięcie mandatu, w tym przypadku burmistrza, następuje wskutek naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji burmistrza z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej, określonych w odrębnych przepisach. Stosownie do art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. osoby wymienione w art. 1 i 2, w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, o których mowa w tych przepisach, nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności; [...] Z kolei art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku (Dz.U z 2013r. poz. 672) o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. W przedmiotowej sprawie konieczne jest ustalenie czy prowadzona przez Spółkę Wodną "[...]" działalność, jest działalnością gospodarczą, która pozwala na uznanie, że skarżący naruszył ustawowy zakaz łączenia funkcji burmistrza z prowadzeniem działalności gospodarczej, określonej w odrębnych przepisach. Sąd I instancji wskazał na przepis art. 164 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U z 2012r. poz.145) zgodnie z którym spółki wodne, z zastrzeżeniem ust. 2, oraz związki wałowe są formami organizacyjnymi, które nie działają w celu osiągnięcia zysku, zrzeszają osoby fizyczne lub prawne i mają na celu zaspokajanie wskazanych ustawą potrzeb w dziedzinie gospodarowania wodami. 2. Spółki wodne, zapewniając zaspokojenie potrzeb zrzeszonych w nich osób w dziedzinie gospodarowania wodami, mogą podejmować prowadzenie działalności umożliwiającej osiągnięcie zysku netto. Osiągnięty zysk netto przeznacza się wyłącznie na cele statutowe spółki wodnej. 3. Spółki wodne mogą być tworzone w szczególności do wykonywania, utrzymywania oraz eksploatacji urządzeń służących do:

1) zapewnienia wody dla ludności, w tym uzdatniania i dostarczania wody;

2) ochrony wód przed zanieczyszczeniem, w tym odprowadzania i oczyszczania ścieków;

3) ochrony przed powodzią;

4) melioracji wodnych oraz prowadzenia racjonalnej gospodarki na terenach zmeliorowanych;

5) wykorzystywania wody do celów przeciwpożarowych;

6) utrzymywania wód.

4. Do prowadzenia działalności, o której mowa w ust. 3 pkt 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 8-10 i 12 oraz przepisy wydane na podstawie art. 11 i 13 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

5. Spółki wodne mogą korzystać z pomocy finansowej państwa udzielanej w formie dotacji podmiotowej z budżetu państwa przeznaczonej na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie realizacji zadań związanych z utrzymaniem wód i urządzeń wodnych, z wyłączeniem zadań, na realizację których została udzielona inna dotacja.

5a. Spółki wodne mogą korzystać z pomocy finansowej z budżetów jednostek samorządu terytorialnego na bieżące utrzymanie wód i urządzeń wodnych oraz na finansowanie lub dofinansowanie inwestycji.

W świetle powyższego w ocenie Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że spółki wodne są jednostkami organizacyjnymi o szczególnym charakterze. Nie można traktować ich analogicznie jak spółek prawa handlowego. To sprawia, że wbrew stanowisku organu, nie można uznać prowadzonej przez nie działalności gospodarczej, jak w przypadku Spółki Wodnej "[...]" jako przeszkody prawnej do łączenia pracy w jej organach z wykonywaniem funkcji burmistrza. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę na cel wprowadzenia zakazów. Sąd I instancji podkreślił, że celem tym jest przeciwdziałanie zjawiskom korupcyjnym oraz wykorzystywaniu funkcji we własnym interesie. Zarzut naruszenia zakazu oceniany być winien z uwzględnieniem tego, czy w okolicznościach konkretnej sprawy mogło dojść do zagrożenia celu, któremu zakaz ten służy. Równie istotnym jest, co z kolei wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, czy naruszenie zakazu ze skutkiem w postaci wygaśnięcia mandatu jest zgodne z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07 (OTK-A 2007/3/26) stwierdził, że wygaśnięcie mandatu dotyka zarówno czynnego, jak i biernego prawa wyborczego. Ulega w ten sposób przekreśleniu zasada trwałości mandatu pochodzącego z wyborów bezpośrednich. Bierne prawo wyborcze obejmuje uprawnienie do bycia wybranym, a także sprawowania mandatu uzyskanego w wyniku niewadliwie przeprowadzonych wyborów. Istnieje możliwość pozbawienia mandatu na zasadach przewidzianych w ustawie i z przyczyn koniecznych w demokratycznym państwie prawa, jednakże przyczyny te podlegają kontroli konstytucyjności z punktu widzenia proporcjonalności przyczyn decydujących o przekreśleniu wyniku wyborów. Nakaz zachowania proporcjonalności normowania powoduje, że przyczyna decydująca o wygaśnięciu mandatu musi być na tyle poważna, aby zniweczenie wyników wyborów było usprawiedliwione w świetle tego właśnie standardu konstytucyjnego. Sąd wskazał także na myśl Trybunału, że automatyzm i rygoryzm w zakresie stosowania przepisów dotyczących wygaśnięcia mandatu pochodzącego z wyborów prowadzi do podważenia równowagi między prawami wybieranych oraz wyborców a koniecznością osiągnięcia celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na osoby, które uzyskały mandat w wyniku wyborów, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Uwzględniając powyższe postulaty Sąd I instancji stwierdził, że w okolicznościach omawianej sprawy nie można mówić o naruszeniu przez skarżącego ww. ustawowego zakazu. Podkreślany przez organ fakt prowadzenia przez Spółkę Wodną "[...]" działalności gospodarczej, właśnie z uwagi na specyfikę takiej spółki prowadzi organ do nieuprawnionej nadinterpretacji prawa poprzez uznanie, iż w takim wypadku zakaz o którym mowa w art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne obowiązuje skarżącego. Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że skarżący na podstawie uchwały tego samego organu, który wydał zaskarżoną uchwałę tj. Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] został wskazany jako przedstawiciel Gminy Miejskiej Ł. na członka Zarządu Spółki Wodnej "[...]". Zatem nie była to jego indywidualna inicjatywa. Zważywszy, że jako przedstawiciel Gminy Miejskiej Ł. na członka organu Spółki Wodnej został w uchwale tej wskazany również Przewodniczący Rady Miejskiej w Ł. K.S., sądzić należy, iż chodziło o reprezentowanie interesów Gminy, która posiada większość udziałów w Spółce a nie o wykorzystanie funkcji burmistrza we własnym interesie. Nie może bowiem ujść niczyjej uwagi, że ze względu na szczególny charakter spółki wodnej prowadzona przez nią działalność gospodarcza służy realizacji zadań o charakterze publicznoprawnym związanym z gospodarką wodną a nie interesom osób fizycznych wchodzącym w skład jej organów, w sytuacji gdy te osoby fizyczne niewątpliwie, tak jak w niniejszej sprawie, członkami Spółki nie są. Wynika to z samej definicji spółki wodnej i z ograniczeń ustawowych dotyczących możliwości przeznaczenia osiągniętego zysku netto (art. 164 ust. 2 prawa wodnego). W ocenie Sądu I instancji z zaprezentowanych rozważań wynika, że samo prowadzenie działalności gospodarczej przez Spółkę Wodną "[...]" nie determinuje naruszenia przez skarżącego zakazu łączenia funkcji burmistrza z prowadzeniem takiej działalności. Co istotne, bezsporne w sprawie jest, że skarżący nie osiąga żadnych dochodów z tytułu pełnienia funkcji członka Zarządu Spółki Wodnej "[...]". Sąd uznał trafność zarzutu prawa materialnego opisanego w pkt 1 skargi, co czyni zbędnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów formalnych podniesionych w skardze. W tym stanie sprawy, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Jednocześnie na mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Miejska w Ł. reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie:

- art. 4 pkt 6 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o ograniczeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne w powiązaniu z art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 4a w związku z art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż Burmistrz Miasta Ł. powołany uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] grudnia 2010 r. na członka zarządu Spółki Wodnej [...] nie prowadzi działalności gospodarczej i tym samym nie naruszył zakazu określonego w ww. przepisie;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji w treści uzasadnienia wyroku odniesienia się do argumentacji prawnej przedstawionej przez Radę Miejską w Ł.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez uznanie, że stanowisko Rady Miejskiej w Ł. jest prawidłowe, a uchwała Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...] kwietna 2014 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta Ł. zgodna z prawem; względnie przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Rady Miejskiej w Ł. obowiązku zwrotu poniesionych przez nią kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy także pod nieobecność Rady Miejskiej w Ł.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.S. Burmistrz Miasta Ł. reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako bezzasadnej oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie zostały oparte na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. jednakże podstawowy zarzut mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy to błędna wykładnia art. 4 pkt 6 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o ograniczeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.

Należy przede wszystkim zauważyć, iż Sąd I instancji słusznie wskazał na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przedstawione w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07 (OTK-A 2007/3/26) odnośnie wpływu wygaśnięcia mandatu na czynne i bierne prawo wyborcze. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela przedstawiony pogląd. Słusznie w powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że automatyzm i rygoryzm w zakresie stanowienia i stosowania przepisów dotyczących wygaśnięcia mandatu pochodzącego z wyborów prowadzi do podważenia równowagi między prawami wybieranych oraz wyborców, a koniecznością osiągnięcia celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na osoby które uzyskały mandat w wyniku wyborów, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta, wygaśnięcie mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) następuje wskutek naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzeniem działalności gospodarczej, określonych w odrębnych przepisach. Jeżeli wójt przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność gospodarczą, o których mowa w ust. 1 pkt 4, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (art. 26 ust. 4 cytowanej ustawy). W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przez wójta w terminie, o którym mowa w ust. 4, rada gminy stwierdza wygaśnięcie mandatu wójta, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu (art. 26 ust. 5 ustawy).

W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż A.S. pełniący obowiązki Burmistrza Miasta Ł. na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] został wskazany jako przedstawiciel Gminy Miejskiej Ł. na członka Zarządu Spółki Wodnej "[...]".

W myśl art. 164 ust. 1 ustawy - Prawo wodne spółki wodne, z zastrzeżeniem ust. 2 oraz związki wałowe są formami organizacyjnymi, które nie działają w celu osiągnięcia zysku, zrzeszają osoby fizyczne lub prawne i mają na celu zaspokajanie wskazanych ustawą potrzeb w dziedzinie gospodarowania wodami. Spółki wodne, zapewniając zaspokojenie potrzeb zrzeszonych w nich osób w dziedzinie gospodarowania wodami, mogą podejmować prowadzenie działalności umożliwiającej osiągnięcie zysku netto. Osiągnięty zysk netto przeznacza się wyłącznie na cele statutowe spółki wodnej, zgodnie z art. 164 ust. 2 ustawy - Prawo wodne. Analiza powyższej regulacji wskazuje na to, że ustawodawca dał spółkom wodnym prawo podejmowania prowadzenia działalności umożliwiającej osiągnięcie zysku netto, który przeznaczony mógł być wyłącznie na cele statutowe tych spółek.

Należy tu przypomnieć, że Spółki wodne są instytucjami prawnymi, nad działalnością których nadzór i kontrolę sprawują organy administracji publicznej w zakresie określonym przez przepisy prawa wodnego. Spółki wodne nie są spółkami w rozumieniu kodeksu cywilnego czy kodeksu spółek handlowych, nie są też stowarzyszeniami. Posiadają osobowość prawną i statut zatwierdzony przez organ administracji publicznej.

Mając powyższe na uwadze należy zaakceptować stanowisko Sądu I instancji, iż wskazanie na podstawie uchwały rady gminy jako reprezentanta interesów gminy burmistrza (wójta, prezydenta) na członka zarządu spółki wodnej nie stanowi naruszenia zakazu o jakim mowa w art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Jest to uzasadnione przede wszystkim prokonstytucyjną wykładnią ww. przepisu będącą w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Należy powtórzyć za Trybunałem Konstytucyjnym (wyrok z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07), że nakaz zachowania proporcjonalności normowania powoduje, że przyczyna decydująca o wygaśnięciu mandatu musi być na tyle poważna, aby zniweczenie wyników wyborów było usprawiedliwione w świetle tego właśnie standardu konstytucyjnego. W niniejszej sprawie taka przyczyna nie zaistniała.

Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne w swoim założeniu ma przeciwdziałać korupcji na najwyższych szczeblach władzy, zapobiegając wzajemnemu "przenikaniu się" sfery władztwa publicznego i gospodarki. Dlatego określa się ją powszechnie potocznym mianem "ustawy antykorupcyjnej". W konsekwencji intencją jej stworzenia było ograniczenie wykorzystywania pełnionej funkcji publicznej do osiągania prywatnych korzyści. Cel ustawy antykorupcyjnej ujmowany jest również jako zapobieżenie angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko podawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 kwietnia 1994 r., W 2/94, OTK 1994, nr 1, poz. 21). Wprowadzając zakaz łączenia określonych funkcji publicznych z działalnością gospodarczą, ustawodawca zmierza do usunięcia jednego ze źródeł korupcji i nadużyć, a ściślej, do zapobieżenia powstaniu układów, w których bezinteresowność osób pełniących funkcje publiczne mogłaby zostać narażona przez zaangażowanie się w działalność gospodarczą własną lub innych podmiotów, zwłaszcza spółek prawa handlowego, i przez uwikłanie się w niepożądane zależności. Temu celowi służą ustawowe zakazy prowadzenia równolegle, pod różnymi postaciami, działalności gospodarczej, adresowane do określonych kategorii osób uczestniczących w sprawowaniu władztwa publicznego, ale również w zarządzaniu podmiotami gospodarującymi mieniem państwowym (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 października 2001 r., I KZP 9/2001, Biuletyn Sądu Najwyższego 2001, nr 10, s. 17, Jurysta 2001, nr 11, s. 27). Tak należy rozumieć stosowanie zakazów o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 2007 r.

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, orzekając o kosztach postępowania na podstawie art. 207 pkt 2 p.p.s.a. Uzasadnione jest to przede wszystkim faktem, iż zwrot kosztów wystąpiłby pomiędzy ustawowymi organami gminy, a więc w ramach jednego budżetu gminy.