Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 203/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę 1 skarżącego
odrzucono skargę 1 skarżącego
Powołane przepisy: article: art 147 , art 58 par 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 101 ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art 9 ust 5 , art 9 ust 4 oraz art 20 ust 1 , art 9 ust 3a , art 10
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par 8
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi P. M. i L. S. na uchwałę Nr XL/291/2017 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 19 lipca 2017 r., w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wadowice I. oddala skargę P. M.; II. odrzuca skargę L. S.; III. zwraca skarżącemu L. S. kwotę 300,00 zł (trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

P. M. i Ł. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XL/291/2017 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 19 lipca 2017 r., w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wadowice. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie następujących przepisów;

1. art. 10 ust. 1 pkt 7 a) i c) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017.1073 z późn. zm.), (zwanej dalej u.p.z.p.), poprzez brak uwzględnienia przy sporządzeniu zmienionego studium wymagań dotyczących potrzeb i możliwości rozwoju gminy, analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, z uwzględnieniem możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także wymagań dotyczących infrastruktury społecznej, służącej realizacji zadań własnych gminy;

2. art. 1 ust. 1 pkt 17) u.p.z.p. przez brak uwzględnienia przy sporządzaniu studium rozwiązań i analiz dotyczących uwarunkowań wynikających ze stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, oraz wymogów dotyczących uporządkowania gospodarki wodno- ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami;

3. art. 11 pkt 1) i pkt 10) u.p.z.p. poprzez zaniechanie publikacji ogłoszeń w sprawie przystąpienia do zmiany studium oraz wyłożenia projektu, w sposób zwyczajowo przyjęty;

4. art. 11 pkt 10) u.p.z.p. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie studium;

5. art. 11 pkt 12) u.p.z.p. poprzez zaniechanie przez Burmistrza rozpatrzenia uwagi złożonej przez E. W. oraz zaniechanie przedłożenia jej do rozpatrzenia Radzie Miejskiej;

6. art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zmianę sposobu rozstrzygnięcia uwagi uprzednio uwzględnionej przez Burmistrza.

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 a) i c) u.p.z.p. przy przygotowaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy uwzględnić wymagania dotyczące potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniając w szczególności analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne oraz możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także wymagania dotyczące infrastruktury społecznej, służącej realizacji zadań własnych gminy.

Sformułowany w taki sposób wymóg, nakłada na gminę obowiązek ustalenia, w jaki sposób zmiana studium wpłynie na rozwój lub degradację gminy w zakresie środowiskowym, ekonomicznym i społecznym. Zgłaszane obawy kupców oraz mieszkańców sąsiadujących z terenem objętym planem, nie zostały wzięte pod uwagę, a brak przedmiotowych analiz może wskazywać na obawę władz gminy przed ustaleniami, które mogą wskazać na katastrofalne skutki przyjmowanych zmian dla społeczności lokalnej oraz gmin sąsiednich. Ustawa wprowadza ponadto obowiązek ustalenia oraz rozważenia, czy planowane zmiany spowodują powstanie określonych następstw ekonomicznych. Na skutek naruszenia przedmiotowego przepisu, okoliczności te nie zostały w żaden sposób wyjaśnione i rozważone, prowadząc do naruszenia wskazanego przepisu.

Art. 10 ust. 1 pkt 17) u.p.z.p. stanowi, że przy przygotowaniu studium należy wziąć pod uwagę uwarunkowania dotyczące stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopień uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami.

Przygotowana zmiana studium tego rodzaju uwarunkowań nie bierze pod uwagę. Mimo tego, że w różnych stanowiskach przekazywanych przez zainteresowanych wskazywano na fakt, że wdrożenie planowanej inwestycji spowoduje, że DK 52 w czasie wzmożonego ruchu zakupowego stanie się niedrożna. Ruch o takim natężeniu będzie prowadził ponadto do powstania zanieczyszczenia oraz zagrożenia bezpieczeństwa jego uczestników, w szczególności pieszych. Ten sam zarzut dotyczy również ruchu drogowego odbywającego się za pośrednictwem drogi powiatowej nr [...]). Będą powstawały korki, zanieczyszczenia spalinami, a wobec braku chodników zostanie zwiększone zagrożenie dla ruchu pieszych. Ponadto istniejąca infrastruktura elektroenergetyczna nie pozwala na zasilanie tak ogromnego obiektu. Mimo istniejących wątpliwości w tym zakresie, władze Gminy w żaden sposób nie rozpoznały tej kwestii.

Art. 11. u.p.z.p. stanowi, że Wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, kolejno: ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, określając formę, miejsce i termin składania wniosków dotyczących studium, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia (pkt 1). Pkt 10) tego art. stanowi, że burmistrz ogłasza w sposób określony w pkt 1 o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu na okres co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt do publicznego wglądu oraz publikuje na stronach internetowych urzędu gminy na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w tym projekcie studium rozwiązaniami.

Ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania studium, jak i o wyłożeniu projektu do publicznego wglądu w celu organizacji dyskusji, zostały zamieszczone na stronie internetowej Urzędu oraz przez ogłoszenie w Urzędzie Miejskim, a ponadto na łamach Gazety [...]. Nie doszło więc do publikacji ogłoszeń w sposób zwyczajowo przyjęty.

Art. 1 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. stanowi, że zapewnia się udział społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz planem zagospodarowania przestrzennego województwa, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej. Z kolei art. 11 pkt 10 u.p.z.p. nakazuje przeprowadzenie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie studium rozwiązaniami.

W przedmiotowej sprawie została co prawda przeprowadzona dyskusja, jednak w jej trakcie nie zostały wyjaśnione wątpliwości i zastrzeżenie zgłaszane przez zainteresowanych, także trudno oprzeć się wrażeniu, że bardziej chodziło o wypełnienie formalnego obowiązku, aniżeli uzgodnienie i wyjaśnienia zgłaszanych stanowisk w formie publicznej debaty.

Działając w oparciu o ogłoszenie burmistrza Wadowic z dnia 20.06.2017 r. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wadowice dla obszaru położonego w Choczni przy ul. Tadeusza Kościuszki swoje uwagi złożył E. W.. Uwagi zostały złożone w otwartym terminie do ich zgłaszania, a w treści wystąpienia znalazło się wyraźne stwierdzenie, że uwagi zostały zgłoszone w oparciu o przepis art. 11 pkt 11) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W treści wystąpienia zostało wskazane szereg zarzutów dotyczących projektu studium, jak i innych nieprawidłowych działań władz gminy, podjętych w czasie tej procedury.

Pomimo ustawowego obowiązku rozpatrzenia uwag Pana W., ani Burmistrz [...] ani też Rada Miejska, nie rozstrzygnęły w prawem przewidzianej formie tych uwag, uznając bezpodstawnie, że przedmiotowe wystąpienie jest skargą na Burmistrza [...] która podlega rozpatrzeniu na zasadach określonych przepisami k.p.a. Tego rodzaju rozstrzygniecie jest błędne, bowiem uwagi zgłoszone podczas procedury planistycznej, powinny być rozpatrywane w jej trakcie i na zasadach w niej określonych z uwagi na fakt, że przepisy tej ustawy są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów ogólnego postępowania administracyjnego. Inny jest również przedmiot rozstrzygania uwag do projektu studium, a inny w postępowaniu skargowym. Przyjęty sposób procedowania uwag Pana W. wskazuje na rażące naruszenie prawa, co skutkuje wadliwością całego studium (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., II OSK 337/10, LEX nr 599397).

Dnia 20.06.2017 r. na ręce Burmistrza Wadowic zostało złożone przez A. Z. pismo zawierające uwagi do projektu zmiany studium. Uwaga zawarta w tym piśmie, ponieważ okazała się w całości zasadna, została uwzględniona przez Burmistrza, który o swoim rozstrzygnięciu poinformował Radę Miejską, przedkładając jej dokument pn. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag, który to dokument miał stanowić załącznik nr 9 do uchwały w sprawie zmiany studium. Dokument ten miał być podstawą dalszego procedowania nieodrzuconych uwag. Przekazanie informacji w tym zakresie miało walor wyłącznie informacyjny, bowiem Rada nie jest uprawniona do rozpatrywania uwag, uprzednio uwzględnionych przez Burmistrza. Tymczasem wbrew zasadom dotyczącym procedowania przedmiotowych uwag, uwaga uwzględniona uprzednio przez Burmistrza, została odrzucona przez Radę. Takie zachowanie radnych ma wpływ na wadliwość całej uchwały, bowiem organ ten wkracza w kompetencje organu wykonawczego, bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Takie zachowanie Rady powoduje, że cała uchwała w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wadowice dla obszaru położonego w Choczni przy ul. Tadeusza Kościuszki, dotknięta jest wadą nieważności.

Na zakończenie skarżący wskazali, że posiadają interes prawny w złożeniu niniejszej skargi, albowiem są właścicielami nieruchomości leżących w bezpośrednim sąsiedztwie terenów objętych zmianą studium. Dalsze prowadzenie prac planistycznych, na podstawie wadliwego, zdaniem skarżących, studium, będzie ingerować w prawo przysługującej im własności do terenów leżących w sąsiedztwie nieruchomości objętych zmianą studium. Tego rodzaju ingerencja wynika z przewidzianego przez studium układu komunikacyjnego, który będzie czynił uciążliwym dojazd skarżących do ich posesji. Określona uciążliwość będzie ponadto skutkiem funkcjonowania centrum handlowego

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym obecny jest ponadto pogląd, iż rażące naruszenie procedury przy sporządzaniu studium powoduje, że osoba, która tego rodzaju działania, bądź zaniechania kwestionuje, posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały studium do Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1027/11).

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Wadowic wniósł:

1) o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a. z uwagi na brak posiadania przez skarżących legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, ewentualnie

2) o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności podkreślono, że skarżący opierają skargę na interesie faktycznym, a nie interesie prawnym.

Skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób. W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny.

Ani w petitum skargi ani w jej uzasadnieniu nie wskazano żadnej okoliczności, która przemawiałaby za uwzględnieniem stanowiska Skarżących. W skardze nie podano żadnych argumentów przemawiających za istnieniem naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący upatrują naruszenia interesu prawnego w rozwiązaniach komunikacyjnych zaproponowanych w zmianie studium, który ma czynić dojazd do nieruchomości Skarżących (położonych poza obszarem zmiany) uciążliwym. Wskazać należy, że na etapie studium nie wprowadzono zmian w zakresie układu komunikacyjnego na tym obszarze, który nadal opiera się na istniejącym układzie dróg publicznych, w tym drogi krajowej nr [...]. Szczegółowe rozwiązania komunikacyjne następują na etapie planu miejscowego i dopiero wtedy można mówić, że dane rozwiązanie może wywołać uciążliwość w dojeździe do nieruchomości i ograniczenie prawa własności.

W dalszej części odpowiedzi na skargę odniesiono się do kolejnych zarzutów skargi uzasadniając pogląd, że wszystkie są bezzasadne.

Z brzmienia art. 10 ust. 5-7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę ma dotyczyć całego obszaru gminy. Przy sporządzaniu przedmiotowej zmiany studium uwzględniono "Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę", wykonany dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wadowice - dla całej gminy Wadowice, z którego wynika potrzeba wyznaczenia nowych terenów usługowych. Burmistrz Wadowic, na podstawie uchwały Nr VI/30/2015 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 24 marca 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wadowice, opracowuje studium dla całej gminy, w jej granicach administracyjnych. W procedurze sporządzenia studium dla całej Gminy Wadowice, został opracowany na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 7 oraz ust.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, "Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę" - dla całej gminy Wadowice, datowany na 28 listopada 2016 r.

Wyniki "Bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę" zostały uwzględnione w zmianie studium a mianowicie w Załączniku nr 2 do Uchwały Nr XL/291/2017 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 19 lipca 2017 r., w § 12a Tomu I -Uwarunkowania Zagospodarowania Przestrzennego.

Kluczowym z punktu widzenia oceny poprawności przeprowadzonej procedury jest zapis zawarty w Załączniku nr 2 do Uchwały Nr XL/291/2017 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 19 lipca 2017 r., w § 12a Tomu I:

"W przypadku niniejszej zmiany studium bilanse terenów poszczególnych przeznaczeń, w tym istniejących terenów usługowych i produkcyjnych wynikające ze szczegółowych analiz wykazują zapotrzebowanie na nowe tereny rozwoju aktywności gospodarczej, nie przekładają się jednak w sposób bezpośredni na zapotrzebowanie dotyczące lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 z wykazanych powyżej względów formalnych".

Zgodnie z tym co wskazano w ramach rozdziału 12a przedmiotowemu obszarowi wyznaczono kierunek rozwoju jako tereny o charakterze inwestycji komercyjnej o znaczeniu ponadlokalnym, a ich lokalizacja jest ściśle związana z położeniem w sąsiedztwie drogi krajowej DK52, przy granicy Gminy. Tym samym odniesiono się w sposób bezpośredni do faktu, iż takie położenie przedmiotowego obszaru i wyznaczony dla niego kierunek rozwoju wynika z zapotrzebowania, którego nie można ograniczyć wyłącznie do analiz i bilansów sporządzanych w granicach gminy Wadowice, pomimo, iż opracowanie "Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę" takie zapotrzebowanie wykazuje.

W zaskarżonej zmianie studium uwzględniono uwarunkowania wynikające z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności analizy ekonomiczne, demograficzne i społeczne oraz możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy. W procedurze planistycznej uwzględniono również prognozy demograficzne i bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.

Zarzut braku uwzględnienia przy sporządzaniu studium rozwiązań i analiz dotyczących uwarunkowań wynikających ze stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej również uznano za nieuzasadniony.

W studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające m.in. z stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami. Zmiana studium nie ingeruje w ustalone kierunki budowy systemów infrastruktury technicznej, czy komunikacji. Nie wprowadza żadnych zmian w tym zakresie, przyjmując ustalenia dotychczasowego studium za aktualne. Studium nie rozstrzyga szczegółowo o rozwiązaniach komunikacyjnych, a tym bardziej o organizacji ruchu z dróg publicznych. Teren wyznaczony w studium posiada bezpośredni dostęp do drogi krajowej nr [...], co zapewnia jego właściwe skomunikowanie i zrealizowanie założonego kierunku przeznaczenia. Szczegółowe natomiast rozwiązania dotyczące sposobu skomunikowania terenu będą przedmiotem ustaleń planu miejscowego, który będzie podlegał m.in. uzgodnieniom z właściwym zarządcą drogi, który w ramach tego postępowania oceni prawidłowość i możliwość skomunikowania wyznaczonego terenu z drogą krajową czy powiatową.

Sporządzając zmianę studium, nie zachodziła konieczność sporządzenia szczególnych analiz co do stanu komunikacji, oraz możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej.

Podobnie należy wskazać, że studium nie jest dokumentem, w którym analizuje się możliwości zaopatrzenia poszczególnych terenów w energię elektryczną. Obszary objęte zmianą studium znajdują się w zasięgu funkcjonującej infrastruktury energetycznej, która jest wystarczająca do wyznaczenia kierunku zagospodarowania. Natomiast szczegółowe ustalenia w tym zakresie zostaną umieszczone w planie miejscowym, a przede wszystkim będą przedmiotem weryfikacji na etapie sporządzania projektu budowlanego, gdzie inwestor będzie musiał posiadać zapewnienie dostarczenia energii do planowanej inwestycji od właściwego zarządcy. Wskazać należy, że skarżący nie podają z czego wywodzą i jak ustalili, że istniejąca infrastruktura elektroenergetyczna nie pozwala na zasilanie obiektu, który może powstać na obszarze zmiany studium. W dokumentacji prac planistycznych (Dokumentacja formalno-prawna) znajduje się dokumentacja uzyskania stosownych wniosków oraz opinii od instytucji właściwych w kwestii systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 11 pkt 1 i pkt 10 u.p.z.p. poprzez zaniechanie publikacji ogłoszeń w sprawie przystąpienia do zmiany studium oraz wyłożenia projektu w sposób zwyczajowo przyjęty.

Zarzut jest niezasadny. Zgodnie ze stanowiskiem Z. Niewiadomskiego obowiązkową formą ogłoszenia jest obwieszczenie oraz ogłoszenie w prasie miejscowej. Prasa miejscowa to prasa o zasięgu lokalnym, dostępna na terenie całej gminy. Ustawodawca zobowiązuje także do ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. W praktyce może to być komunikat na stronie internetowej urzędu gminy oraz rozplakatowanie. Podobne stanowisko wyraził T. Bakowski, który uznał że "(...) Ustawodawca przewiduje alternatywne sposoby informowania o podjęciu prac planistycznych, przy czym ogłoszenie w prasie miejscowej oraz ogłoszenie przez obwieszenie należy traktować jako obligatoryjne środki przekazu. Jeśli w danej miejscowości jest powszechnie uznany (i znany) inny od wymienionych wprost sposób ogłaszania aktów prawnych wydawanych przez organy gminy, to w takiej sytuacji powstaje, oprócz obowiązku ogłoszenia w lokalnej prasie i przez obwieszczenie, konieczność wywiązania się organu gminy z podania do publicznej wiadomości faktu przystąpienia do sporządzania studium dodatkowo w sposób powszechnie uznany przez daną społeczność lokalną." (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, el. LEX).

Obwieszczenia o rozpoczęciu procedury zmiany studium, jak również o wyłożeniu projektu zmiany studium do publicznego wglądu zostały zamieszczone w prasie lokalnej oraz na tablicach ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Wadowicach, a także w Biuletynie Informacji Publicznej. Zastosowany sposób ogłaszania wypełnia zatem dyspozycje ustawy, tym bardziej że nie ma innego sposobu zwyczajowo przyjętego, charakterystycznego dla miejscowości Chocznia.

Zaskarżona zmiana studium dotyczyła niewielkiego fragmentu gminy, jej zasięg był ograniczony lokalnie. Informacja o przystąpieniu procedury planistycznej, jak i informacja o wyłożeniu projektu zmiany studium do publicznego wglądu była szeroko komentowana i rozpropagowana w różnych mediach. Przede wszystkim jednak obwieszczenie o wyłożeniu projektu zmiany studium do publicznego wglądu zostało opublikowane na stronie internetowej gminy i w BIP. Podano przykładowo wybrane linki do stron internetowych publikujących informacje o procedowanej zmianie studium dla terenu w Choczni.

W kwestii zarzutu zaniechania przeprowadzenia dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie studium wyjaśniono, że dyskusja nad rozwiązaniami zmiany studium odbyła się w dniu 22 maja 2017r., co potwierdza protokół z dyskusji publicznej, umieszczony w dokumentacji prac planistycznych. Wskazać należy, że forma przeprowadzenia dyskusji publicznej nad rozwiązaniami projektu studium lub jego zmiany nie została określona przez ustawodawcę. Dyskusja miała charakter debaty, gdzie nieograniczony krąg podmiotów, mógł wyrazić stanowisko wobec zaprezentowanego projektu i podzielić się swoimi wątpliwościami. Zarzut ten jest zatem całkowicie chybiony i nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały. Zresztą skarżący nie precyzują dokładnie, na czym miało polegać niezachowanie wymogów ustawy i na czym mają polegać nieprawidłowości w procedurze jej przeprowadzenia. Również skarżący byli obecni na dyskusji publicznej, zadając pytania. Posiedzenie dyskusji było nagrywane (nagrywanie dźwięku) przez pracowników Urzędu Miejskiego w Wadowicach.

Dalej wyjaśniono, że pismo z dnia 20 czerwca 2017 r. złożone przez E. W. składało się z czterech punktów. Stanowiło jedno zbiorcze pismo zawierające w poszczególnych punktach odrębne zagadnienia. Jedynie punkt l dotyczył uwag do projektu zmiany studium. W treści tego pisma w poz. l oraz a), a także ad.l., składający uwagę wyraźnie zapisał: "Uwagi do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wadowice dla obszaru położonego w Choczni przy ul. Tadeusza Kościuszki". Ta część pisma została Rozstrzygnięta przez Burmistrza Wadowic oraz przez Radę Miejską jako uwaga do projektu zmiany studium (uwaga nr [...]).

Uwaga nr [...] została nieuwzględniona przez Burmistrza Wadowic i w takim też zakresie była głosowana, a w wyniku głosowania nieuwzględniona przez Radę Miejską - co jest uwidocznione w poz. 26, w kolumnie 7 "Rozstrzygnięcie Rady Miejskiej w W. w sprawie rozpatrzenia uwag" Zał. nr [...].

Ze względu na złożoność wniosku z 20 czerwca 2017 r., początkową treść pisma oraz treść uwagi (Ad.l.) zacytowano w poz. 26 w załączniku nr [...].

Należy zwrócić uwagę, iż w treści pisma z dnia 20 czerwca 2017 r. w pkt 3 oraz c) i Ad.3, piszący wyraźnie określa: Skarga na pozaprawne działania Burmistrza Wadowic, kierując ją (jak i całe pismo) do Rady Miejskiej.

Dalej stwierdzono, że bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zmianę sposobu rozstrzygnięcia uwagi uprzednio uwzględnionej przez Burmistrza. W ramach załącznika nr 9 poz. 28 przedstawiono treść całej uwagi złożonej przez A. Z., przy czym Rada Miejska w Wadowicach rozstrzygała jedynie fragment uwagi, który został nieuwzględniony przez organ wykonawczy gminy. Taka forma prezentacji uwagi miała na celu ukazanie całego podglądu składającego uwagę, celem pełniejszego oglądu sprawy i rozpoznania uwagi przez Radę Miejską. W wyroku z dnia 5 grudnia 2005 r., (sygn. akt II SA/Lu 887/05, CBOSA) Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie podniósł, że "art. 11 pkt 12 u.p.z.p. wskazuje, iż po -wniesieniu uwag, wójt przedstawia radzie gminy projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Ustawa nie precyzuje formy tej prezentacji. W ocenie sądu forma załącznika, kwestionowana w skardze nie przeczy wymogowi ustawowemu. W ocenie sądu także zawarcie w takiej prezentacji wszystkich uwag, zarówno tych podlegających rozstrzygnięciu jak i nie podlegających rozstrzygnięciu przez Radę, będąc prezentacją pełniejszą (i w kontekście merytorycznego ustosunkowania się do nich dającą bardziej wszechstronną podstawę oglądu całości przedmiotu studium) nie może być traktowane jako naruszenie wskazanego przepisu". W wyroku z dnia 24 lutego 2016 r. (sygn. II OSK 1553/14, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "ustawa nie określa formy, w jakiej wójt przedstawia radzie listę nieuwzględnionych uwag do studium. Może zatem uczynić to przez przedstawienie listy uwag nieuwzględnionych w całości lub w części w formie załącznika, w którym przedstawi poszczególne uwagi - podając przez kogo zostały wniesione i czego dotyczą -wraz ze sposobem rozpatrzenia tych uwag - który dla Rady jest tylko propozycją. Przepisy nie zawierają zakazu takiej formy przedstawienia uwag, przy czym proponowany sposób rozpatrzenia nie jest dla Rady wiążący. Rada po zapoznaniu się ze stanowiskiem wójta może się do niego przychylić lub nie. Istotne jest, aby uwagi nieuwzględnione poddane zostały pod głosowanie rady."

Burmistrz Wadowic uwzględnił uwagę nr [...] w części dotyczącej pkt 2) - co jest uwidocznione w poz. 28, w kolumnie 7 "Rozstrzygnięcie Burmistrza w sprawie rozpatrzenia uwag" przedmiotowego Zał. nr [...]. W pozostałej części uwaga nr [...] (czyli bez pkt 2), została nieuwzględniona przez Burmistrza Wadowic i w takim też zakresie była głosowana, a w wyniku głosowania nieuwzględniona przez Radę Miejską - co jest uwidocznione w poz. 28, w kolumnie 7 "Rozstrzygnięcie Rady Miejskiej w Wadowicach w sprawie rozpatrzenia uwag" przedmiotowego Zał. nr [...].

Rada Miejska w Wadowicach nie zajmowała się częścią uwagi, która została uwzględniona w ramach procedury przez Burmistrza Wadowic, a jedynie tym fragmentem, który został przez organ wykonawczy nieuwzględniony. Nie doszło zatem do wkroczenia Rady Miejskiej w kompetencje organu wykonawczego gminy. Jednoznacznie potwierdza to treść protokołu z sesji Rady Miejskiej, gdzie Przewodniczący Rady poddaje pod głosowanie projekt zmiany studium wraz z listą uwag nieuwzględnionych przez Burmistrza Wadowic. Co więcej w podsumowaniu głosowania znajduje się jednoznaczna informacja, że Rada Miejska w Wadowicach odrzuciła wszystkie uwagi nieuwzględnione przez Burmistrza.

Na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. skarżący złożyli załącznik do protokołu, rozwijając zarzuty skargi. W piśmie tym podkreślili, że upatrują swojego interesu w skarżeniu uchwały w rażących błędach przy sporządzaniu studium.

Z kolei przy piśmie z dnia 20 kwietnia 2018 r. pełnomocnik skarżących przedłożył dokumenty obrazujące położenie nieruchomości skarżącego P. M. oraz wydruk z elektronicznej księgi wieczystej poświadczający tytuł własności do nieruchomości.

Burmistrz Wadowic w piśmie z dnia 23 kwietnia 2018 r. poszerzył argumentację swojego stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.–określanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt. 5a p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten reguluje kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwalę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.

W pierwszej kolejności należy zbadać zatem dopuszczalność wniesienia skargi na uchwałę Nr XL/291/2017 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 19 lipca 2017 r., w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wadowice, zwaną dalej w skrócie uchwałą o zmianie Studium.

Należy przede wszystkim podkreślić, że uchwała zmieniająca Studium jak i samo Studium to akty kierownictwa wewnętrznego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073).

NSA w wyroku z 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 706/13, przyjął, że studium, mimo tego, że nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, może naruszyć interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy nim objętej. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.).

Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Przy modelu zależności pomiędzy studium i planem miejscowym, przyjętym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie sposób w związku z tym uciec od stwierdzenia, że studium może bezpośrednio i konkretnie naruszać interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy (tak NSA w postanowieniu z dnia 13 marca 2018 r. sygn. II OSK 420/18 ).

Uchwałę w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zważywszy, że w orzecznictwie i doktrynie przeważa szerokie pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W. 10/93, OTK 1994, cz. II, poz. 46; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2003 r., w sprawie sygn. akt II SA 659/02, Wokanda 2003/6/35, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym K. Bandarzewski i inni, Wyd. Lexis Nexis W-wa 2004, teza 5 do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym). Tym samym uchwała w sprawie Studium, jako akt z zakresu administracji publicznej może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem w pierwszej kolejności do oceny, czy skarżący mają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a jeśli tak, to czy interes prawny skarżących został w sposób niedopuszczalny naruszony.

Skarga Ł. S. została odrzucona na zasadzie art. 58 § 1 pkt. 5a p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

W niniejszej sprawie oboje skarżący uzasadniali posiadanie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały tym, że są właścicielami nieruchomości leżących w bezpośrednim sąsiedztwie terenów objętych zmianą Studium. Wskazali, że dalsze prowadzenie prac planistycznych w oparciu o wadliwe Studium będzie ingerować w przysługujące im prawo własności do terenów leżących w sąsiedztwie nieruchomości objętych zmianą studium. Tego rodzaju ingerencja wynika zdaniem skarżących z przewidzianego w studium układu komunikacyjnego, który będzie czynił uciążliwym dojazd skarżących do ich posesji. Uciążliwość ta spowodowana będzie także funkcjonowaniem centrum handlowego. Skarżący wskazywali także, że naruszenia interesu prawnego upatrują w rażących błędach proceduralnych, które miały miejsce przy sporządzaniu zmiany Studium.

Do skargi (wbrew jej treści) nie zostały dołączone dokumenty, za pomocą których można byłoby zweryfikować twierdzenia skarżących, co do miejsca położenia ich nieruchomości. Pełnomocnik skarżących stosownie do zobowiązania złożonego na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r., przedłożył w dniu 20 kwietnia 2018 r. (k. 74 akt sądowych) pismo wraz z załącznikami, z których wynika, że P. M. rzeczywiście jest właścicielem działki [...] na której posadowiony jest dom jednorodzinny, a nieruchomość ta znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego zmianą Studium. Natomiast nie zostały przedłożone do akt sprawy żadne dokumenty wskazujące na to, że Ł. S. jest właścicielem (lub użytkownikiem wieczystym) jakiejkolwiek nieruchomości, a w szczególności takiej, która położona jest w sąsiedztwie terenów objętych zmianą Studium.

Niesporne jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

Skoro Ł. S. nie wskazał żadnej nieruchomości do której ma tytuł prawny, na którą mogą mieć wpływ ustalenia zaskarżonej zmiany Studium, to tym samym uznać należało, że interes prawny skarżącego nie mógł zostać naruszony, a sam skarżący nie ma legitymacji do złożenia skargi w niniejszej sprawie. Z tego względu skarga Ł. S. w punkcie II wyroku została odrzucona. W myśl art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na podstawie tego przepisu w pkt III wyroku zwrócono skarżącemu Ł. S. wniesiony wpis od skargi.

Natomiast skarga P. M. została oddalona, albowiem zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę interes prawny skarżącego został naruszony, jednak nie w sposób sprzeczny z prawem czyli niedopuszczalny. Niewątpliwie bowiem zmiana Studium, dopuszczając na działkach bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością skarżącego kierunkowe zagospodarowanie całkowicie inne niż dotychczas, będzie oddziaływała na sposób wykonywania prawa własności przez skarżącego oraz związana będzie ze zwiększeniem immisji z nieruchomości objętych zmianą studium.

Jak wynika z uchwały Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 20 grudnia 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany studium (...) wraz z załącznikiem graficznym i uzasadnieniem, dotychczasowe przeznaczenie gruntów przyległych do nieruchomości skarżącego to tereny mieszkaniowe jednorodzinne, w dalszej odległości zaś grunty orne, uprawy polowe, lasy, tereny usług i obsługi komunikacji oraz transportu drogowego. Natomiast przeznaczenie przyjęte zaskarżoną uchwałą to tereny usług w tym tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 z funkcją produkcyjną (UC.p). Nowe przeznaczenie jest niewątpliwie mniej korzystne z punktu widzenia sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącego (domem jednorodzinnym), ze względu na wskazywane immisje hałasu i zanieczyszczeń generowanych przez planowaną zabudowę usługową i produkcyjną.

Nie każda jednak ingerencja w prawo własności jest niedopuszczalna. Niedopuszczalna ingerencja w prawa skarżących musiałaby wynikać z naruszenia norm prawa materialnego. Skarżący wywodzi naruszenie interesu prawnego w rażących błędach które miały miejsce przy sporządzaniu studium (naruszenia procedury sporządzania studium) oraz - jak pośrednio wynika to z uzasadnienia skargi - w uciążliwościach, które na skutek zmiany studium nastąpią w korzystaniu z przysługującego skarżącemu prawa własności do ich nieruchomości.

Jak wynika z akt sprawy, co jest również kwestią bezsporną i nie budzi wątpliwości Sądu, działka, której właścicielem jest skarżący, znajduje się na obszarze nieobjętym zmianą Studium. W tym miejscu wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, iż nie można wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym zmianą, ale w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela (użytkownika wieczystego) takiej nieruchomości. Wiele zależy od tego, w jakim stopniu ustalenia planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości." (wyrok NSA z 1 września 2009 r., II OSK 900/09; por. też wyrok NSA z 2 lipca 2009 r., II OSK 591/09; wyrok NSA z 13 marca 2009 r., II OSK 1360/08 wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r. II OSK 1206/13). Orzeczenia te odnoszą się co prawda do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, niemniej zawarte w nich rozważania można częściowo odnieść również do uchwały w sprawie Studium, ze względu na wskazywaną już wyżej ustawową determinację rozwiązań planistycznych względem rozwiązań studialnych na terenie gminy.

Zgodnie z art. 144 Kodeksu Cywilnego, właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Według przeważającego w piśmiennictwie poglądu przepis ten dotyczy immisji pośrednich, tzn. takiego działania na nieruchomości wyjściowej, którego skutki przenikają w sposób naturalny na nieruchomość sąsiednią, np. przez wytwarzanie zapachów, wywoływanie hałasów, wibracji, przenikania pyłów itp.

Zgodnie natomiast z art. 140 K.c. właściciel może korzystać ze swojego prawa własności w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego jak i zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa jest wprawdzie kształtowane przez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, które są uchwalane przez radę gminy w ramach władztwa planistycznego przysługującego gminie w formie aktu prawa miejscowego, jednak ustalenia Studium treść tych planów w daleko idący sposób determinują.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.z.p. ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 tejże ustawy wprost wskazuje, że zdaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określania kierunków zagospodarowania przestrzennego. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności.

Jednak jak słusznie stwierdził NSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 743/16, "nie ma żadnego przepisu prawa, który chroniłby właściciela nieruchomości przed określeniem sposobu kierunkowego zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. To właśnie ustawodawca wyposażając organ gminny w konglomerat uprawnień wchodzących w skład władztwa planistycznego, pozwolił na kształtowanie ładu przestrzennego według koncepcji przestrzennych organów danej gminy. Gdyby dopuścić możliwość wskazywania (wiążącego oddziaływania) właścicieli nieruchomości na treść studium dla nieruchomości sąsiednich, to wówczas władztwo planistyczne stałoby się bardzo ograniczonym uprawnieniem, w ramach którego kształtowanie ładu przestrzennego przez gminę byłoby wręcz iluzoryczne. Skoro właściciel mógłby decydować o sposobie zagospodarowania w studium działek sąsiednich, to tym bardziej uzyskiwałby prawo do decydowania o sposobie zagospodarowania swoich działek i to zarówno w studium, jak i w planie miejscowym. Naczelny Sąd Administracyjny takiej koncepcji nie akceptuje już z tego powodu, że pozostaje ona w sprzeczności z obowiązującym w tej sprawie prawem, w tym z art. 4 ust. 1 u.z.p. zgodnie z którym zdaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu."

Sama zatem kierunkowa zmiana przeznaczenia nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżącego nie narusza art. 140 Kodeksu Cywilnego, jako ze prawo własności nie jest prawem bezwzględnym, co wynika wprost z tego przepisu: właściciel może korzystać ze swojego prawa własności w granicach określonych przez ustawy. Ustawą tą w niniejszej sprawie jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeśli zaś chodzi o immisje, to ich stopień i zakres zdeterminują dopiero szczegółowe ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W obszarze zmiany przewidziano co najmniej 15 % powierzchni biologicznie czynnej, nie jest zatem wykluczone że kompleks objęty zmianą studium odizolowany zostanie od obszarów budownictwa jednorodzinnego, w tym od nieruchomości skarżącego np. pasem zieleni.

Interes prawny skarżącego nie został również naruszony poprzez "rażące błędy" których jakoby miał się dopuścić organ w procedurze uchwalania zmiany studium. Takich rażących błędów w Sąd w sprawie niniejszej nie dostrzega.

W szczególności nie są uzasadnione zarzuty braku przeprowadzenia dyskusji publicznej na rozwiązaniami przyjętymi w studium oraz dotyczące nieprawidłowości w dokonanych ogłoszeniach o przystąpieniu do zmiany studium oraz o wyłożeniu projektu do publicznego wglądu – czyli te zarzuty natury proceduralnej, które mogłyby mieć wpływ na naruszenie indywidulanych uprawnień skarżącego, jakie ustawa przyznaje mu w toku procedury uchwalania studium.

Jak wynika z akt planistycznych, dyskusja nad rozwiązaniami zmiany studium odbyła się w dniu 22 maja 2017r., co potwierdza protokół z dyskusji publicznej, umieszczony w dokumentacji prac planistycznych (Dokumentacja formalno-prawna, Tom II, k. 550 – 561). W dyskusji tej brak udział skarżący P. M., co wynika zarówno z protokołu, jak i podpisanej listy obecności.

W dokumentacji planistycznej znajdują się również dowody na dokonanie prawidłowych ogłoszeń. W tomie I karta 11- 14 znajdują się dowody na ogłoszenie w prasie lokalnej ("Gazeta [...]") oraz na tablicach ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Wadowicach, a także w Biuletynie Informacji Publicznej o podjęciu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany studium. Natomiast w tomie I akt planistycznych (karta 279 – 283) znajduje się analogiczna dokumentacja dotycząca ogłoszenia w prasie lokalnej oraz na tablicach ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Wadowicach, a także w Biuletynie Informacji Publicznej o wyłożeniu projektu zmiany studium do publicznego wglądu. Wiarygodne jest równocześnie oświadczenie organu, że nie ma szczególnych lokalnych zwyczajów związanych z ogłoszeniami dlatego nie wykorzystano tej formy. Niezależnie wskazać należy, że skarżący z zastosowanych przez organ form ogłoszeń bez trudu dowiedział się o toczących się pracach studialnych, albowiem brał czynny udział w całej procedurze – oprócz uczestnictwa w dyskusji publicznej złożył także wniosek do studium (k. 68 tom I ) oraz uwagę (k. 680 tom II).

Dalej wskazać należy, że zarzut dotyczący sposobu rozpatrzenia uwag innych podmiotów niż skarżący nie może odnieść skutku. Sposób ich rozpatrzenia nie ma żadnego wpływu na interes prawny skarżącego, a sposobu rozpatrzenia własnej uwagi skarżący nie kwestionuje. Niezależnie jednak od powyższego, szczegółowe wyjaśnienia w tym zakresie zawarte w odpowiedzi na skargę znajdują potwierdzenie do dokumentacji planistycznej.

Dalej wskazać należy, że zgodnie z § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), przepisy tego rozporządzenia stosuje się również do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie objętym zmianą. Projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p., wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Ujednolicona forma projektu studium, stanowi załącznik do uchwały, o której mowa w art. 12 ust. 1 u.p.z.p. Wymagania te zostały przez organ zachowane.

W Uchwale Nr XL/291/2017 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 19 lipca 2017 r., w Tomie I - Uwarunkowania Zagospodarowania Przestrzennego w Rozdziale II, po §12 Stan, potrzeby i możliwości rozwoju gminy, dodano §12a Zapotrzebowanie na nowe tereny inwestycyjne (str. 21-22). Również na str. 31 Tomu I wprowadzono symbol przeznaczenia przedmiotowej zmiany studium. W Uchwale Nr XL/291/2017 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 19 lipca 2017 r., w Tomie II - Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego zaktualizowano do potrzeb zmiany studium odpowiednio Rozdział V, §27 (str. 133) oraz §32 (str. 140) oraz Tabelę symboli przeznaczenia terenów (str. 176).

Zgodnie z art. 9 ust. 3a u.p.z.p. zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1.

Powyższy przepis jednoznacznie rozstrzyga, że zmiana studium wymaga uaktualnienia danych jedynie w zakresie, który wynika ze zmian wprowadzonych prowadzoną procedurą. Nie ma zatem potrzeby generalnej aktualizacji treści tekstowej i graficznej studium, jeśli zmiana studium nie wywołuje zmian, które są następczo źródłem nieaktualności danych w studium. Zmiana studium dla części gminy wymaga analizy w takim zakresie, jaki zmiana ta ma wpływ na pozostałe treści studium, a w tym na ile nadal pozostają one aktualne, czy też wymagają także wprowadzenia zmian będących konsekwencją pierwotnie proponowanej zmiany. Analizie musi być poddana przedmiotowa kwestia pod względem aktualności, zarówno w odniesieniu do części tekstowej jak i graficznej studium, tak aby w wyniku wprowadzonej zmiany (zmian) nie wystąpiły takie rozbieżności, które doprowadzą do braku możliwości stosowania studium lub ograniczeń w tym zakresie (tak Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, Lex 2018).

Przypomnienia wymaga, że zaskarżona zmiana Studium dotyczyła zmiany przeznaczenia jednego obszaru o zwartej powierzchni ok 22 ha, położonego w pobliżu drogi krajowej, powiatowej oraz torów kolejowych, a jej głównym celem jest wyznaczenie terenu, na którym mogą być zlokalizowane obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m 2 .

Uwagi powyższe związane są z tymi zarzutami skargi, które dotyczą naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 17 u.p.z.p. przez brak uwzględnienia przy sporządzaniu studium rozwiązań i analiz dotyczących uwarunkowań wynikających ze stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, oraz wymogów dotyczących uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami oraz z zarzutami związanymi z "nieuwzględnieniem całej problematyki określonej szczegółowo w art. 10 ustawy o planowaniu".

Wbrew zarzutom skargi, w studium znajdują się uwarunkowania wynikające m.in. ze stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami. Zawarte są w Załączniku nr [...] do zaskarżonej uchwały w § 18, str. 25-26 Tomu l - Uwarunkowania Zagospodarowania Przestrzennego. Studium nie może rozstrzygać szczegółowo o rozwiązaniach komunikacyjnych, a tym bardziej o organizacji ruchu z dróg publicznych. Teren objęty zmianą posiada bezpośredni dostęp do drogi krajowej nr [...], co zapewnia jego właściwe skomunikowanie i zrealizowanie założonego kierunku przeznaczenia. Rację ma organ, że szczegółowe rozwiązania dotyczące sposobu skomunikowania terenu będą przedmiotem ustaleń planu miejscowego, który będzie podlegał m.in. uzgodnieniom z właściwym zarządcą drogi, który w ramach tego postępowania oceni prawidłowość i możliwość skomunikowania wyznaczonego terenu z drogą krajową czy powiatową.

Innymi słowy, odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 10 u.p.z.p. należy wskazać, że konieczność zawarcia ustaleń przewidzianych w art. 10 ust. 2 u.p.z.p. w uchwale dokonującej tylko częściowej zmiany studium, wyznaczona jest zakresem tej zmiany.

Nie są również uzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 7 a i c u.p.z.p., poprzez brak uwzględnienia przy sporządzeniu zmiany studium wymagań dotyczących potrzeb i możliwości rozwoju gminy, analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, z uwzględnieniem możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także wymagań dotyczących infrastruktury społecznej, służącej realizacji zadań własnych gminy.

Jak wynika z odpowiedzi na skargę, Gmina Wadowice równolegle prowadzi prace nad uchwaleniem nowego Studium obejmującego obszar całej Gminy Wadowice. W tej równoległej procedurze został opracowany na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 7 oraz ust. 5 u.p.z.p. "Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę", datowany na 28 listopada 2016 r. Wyniki "Bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę" zostały uwzględnione w zmianie studium tj. w Załączniku nr [...] do zaskarżonej uchwały, w § 12a, str. 21-22 Tomu I - Uwarunkowania Zagospodarowania Przestrzennego. Przywołane opracowanie stanowi część składową dokumentacji formalno-prawnej opracowania zmiany studium przyjętej zaskarżoną uchwałą (Dodatek do dokumentacji formalno-prawnej - teczka, pkt. l ). Opracowanie to zawiera:

1. analizy ekonomiczne, środowiskowe, społeczne, prognozy demograficzne oraz możliwości finansowe gminy;

2. maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

3. szacowana chłonność obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej;

4. chłonność obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę;

5. porównanie maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na zabudowę z chłonnością obszarów o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz terenów przeznaczonych pod zabudowę w planach miejscowych;

6. możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy;

7. potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy.

Zdaniem Sądu nie ma przeszkód, aby opracowanie przygotowywane generalnie dla obszaru całej gminy wykorzystać również dla tzw. "punktowej" zmiany Studium. Opracowanie takie daje najwłaściwszy i najszerszy obraz uwarunkowań i potrzeb występujących w gminie. Jak wskazano w § 12a Załączniku nr [...] do zaskarżonej uchwały, Tomu I - Uwarunkowania Zagospodarowania Przestrzennego, na terenie Gminy Wadowice nie przewidziano dotychczas obszarów umożliwiających rozmieszczenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 . Wobec powyższego możliwość wyznaczenia tego rodzaju obszarów po raz pierwszy na terenie gminy nie może wynikać bezpośrednio z zapotrzebowania będącego wynikiem analiz ekonomicznych, środowiskowych i gospodarczych wykonywanych taką metodologią na jaką wskazuje w szczególności art.10 ust. 5 pkt. 4 u.p.z.p., albowiem nie ma "materiału wyjściowego" do przewidzianych w tym przepisie porównań. Niezależnie od powyższego, z dokumentów tego wynika potrzeba wyznaczenia nowych terenów usługowych.

Odnosząc się natomiast do podnoszonego zarzutu sprzeczności Studium z dokumentem "Strategia Rozwoju Gminy Wadowice na lata 2014-2020", który zdaniem skarżącego polega na tym, że w dokumencie tym nie ma mowy o wyznaczeniu terenów pod wielkopowierzchniowe handlowe, wskazać należy, że zgodnie z art. 9 ust. 2 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego oraz, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem.

Brak jednoznacznego wskazania w strategii rozwoju gminy potrzeby utworzenia nowych miejsc pod wielkopowierzchniowe obiekty handlowe nie wyłącza możliwości ustalenia takich miejsc w studium, a sam fakt wprowadzenia takich obszarów nie narusza art. 9 ust. 2 u.p.z.p., gdyż przepis ten nie wymaga zgodności studium z tym dokumentem, a jedynie "uwzględnienia zasad" w nim opisanych. W dokumencie "Strategia Rozwoju Gminy Wadowice na lata 2014 - 2020" (https://wadowice.pl/__data/assets/pdf_file/0017/11717/Strategia-rozwoju-2014-2020.pdf str.122- 125) wskazano "Cel strategiczny 3.1 Rozwój przedsiębiorczości - zmiana jakościowa" Z lektury 22 punktów "możliwości i kierunków działania" tam wskazanych nie wynika, aby przyjęta zmiana studium była sprzeczna ze Strategię Rozwoju Gminy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt. 4a u.p.z.p., albowiem dla Województwa Małopolskiego nie opracowano jeszcze audytu krajobrazowego, zatem brak było możliwości uwzględnienia tego dokumentu i jego ustaleń w zmianie studium.

Wbrew twierdzeniom skargi projekt zmiany studium nie podlegał uzgodnieniom z RDOŚ w K. Zgodnie z art. 11 pkt 5 lit. i) u.p.z.p. Projekt studium podlegał natomiast zaopiniowaniu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Opinia jest wyrażeniem stanowiska innego organu, które nie ma charakteru wiążącego dla organu prowadzącego procedurę planistyczną. Niezależnie od tego wskazać należy, że z pisma RDOŚ jednoznacznie wynika, że projekt zmiany studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko uzyskał opinię pozytywną. Organ planistyczny nie miał zatem obowiązku zwiększać powierzchni biologicznie czynnej ponad wartość określoną w projekcie studium przedłożonym RDOŚ do zaopiniowanie. Tym niemniej

zapewniono w studium konieczność ochrony cieku wodnego poprzez ustalenia gwarantujące zachowanie otuliny biologicznej na etapie sporządzenia planu miejscowego, wypełniając tym samym sugestie zawarte w opinii RDOŚ.

Wobec wszystkich powyższych argumentów skarga P. M. jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.