Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 564/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie : WSA Wojciech Jakimowicz WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" skargę oddala


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 15 maja 2008r. M. B. (zwany dalej skarżącym), działający przez pełnomocnika adwokata J. D., złożył skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", wnosząc o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości.

Skarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. [...] ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta;

- art. [...] ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędną interpretacje przywołanych przepisów pozwalającą na przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawki procentowej, ustalanej na podstawie art. 36 ust 4 u.p.z.p., w wysokości 0 %, pomimo, iż tak ustanowiona stawka procentowa uniemożliwia pobranie opłaty planistycznej w przypadkach określonych w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.;

- art. [...] ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie zaskarżoną uchwałą m.p.z.p. w brzmieniu uniemożliwiającym wywiązanie się przez Prezydenta Miasta z obowiązku pobrania opłaty na podstawie powołanego przepisu, a to ze względu na ustalenie stawki procentowej na poziomie 0 %.

Skarżący podał, że jest właścicielem działek nr [...], [...] i [...], obr. [...], położonych w K. przy ul. [...], objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (w skrócie m.p.z.p.), przyjętym zaskarżaną uchwałą.

Zdaniem skarżącego powyższa okoliczność uzasadnia jego interes prawny do wniesienia przedmiotowej skargi, zgodnie bowiem z poglądem wyrażonym m.in. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 6 czerwca 2007r., II SA/Wr 66/2007: "każda regulacja zawarta w planie miejscowym, prowadząca w jakiś sposób do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości (nawet w przyszłości), której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich, co wskazuje na naruszenie interesu prawnego."

W uzasadnieniu skargi wskazano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", obejmujący m.in. działki nr [...], [...] i [...], obr. [...], położone w K. przy ul. [...], sporządzono na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta, stwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2003r. Przywołane studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do terenu obejmującego w/w działki przewiduje na tym obszarze jedynie tereny o funkcji mieszkaniowej o niskiej intensywności.

Wskazano, że zaskarżoną uchwałą Rada Miasta przyjęła na terenie obejmującym w/w działki - plan zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej o niskiej intensywności oraz ulicę zbiorczą, a także, w przeważającej większości terenu - plan zabudowy przedmiotowych działek urządzeniami sportu i rekreacji (§16 przedmiotowej uchwały).

W ocenie skarżącego przeznaczenie części działek pod zabudowę usługową, sportowo -rekreacyjną, która to zabudowa nie była objęta studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru, zostało dokonane z naruszeniem przepisów art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z powołanymi przepisami Rada Miasta, uchwalając m.p.z.p., była związana treścią swojej wcześniejszej uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a więc nie mogła przyjąć uchwały w przedmiocie m.p.z.p., pozostającej w sprzeczności ze studium.

W skardze zaprezentowano wyrażony w orzecznictwie sądowo-administracyjnym pogląd o niedopuszczalności odstępstwa od zasady zgodności m.p.z.p. ze studium.

Skarżący nie zgodził się również z tezą prezentowaną w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, że symbolowi [...], określającemu przeznaczenie terenów w studium, w m.p.z.p. mogło odpowiadać nie tylko oznaczenie [...], ale także [...]. Zdaniem skarżącego, brak jest uzasadnienia dla przyjęcia, że działka oznaczona w studium jako teren o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności, w m.p.z.p. zostaje cała przeznaczona na publiczne urządzenia sportu i rekreacji. Powyższe świadczy o sprzeczności studium z m.p.z.p.

Wskazano także, iż zapis zaskarżonej uchwały, w którym przyjęto stawkę procentową w wysokości "0" narusza art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego oraz art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z powołanym w skardze orzecznictwem, obowiązek ustalania stawki procentowej musi być tak wykonany, aby możliwe było pobranie opłaty na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska wniosła o oddalenie skargi na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2008r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]."

Odnosząc się do zarzutu skargi w przedmiocie zgodności planu ze studium, strona przeciwna do skarżącej wskazała, że taka sprzeczność nie zachodzi. Swoje stanowisko uzasadniono tym, że studium jest dokumentem wyznaczającym kierunki polityki przestrzennej miasta, natomiast plan powstaje w wyniku analizy m.in. opinii stosownych podmiotów, wniosków i opinii, jakie wniesiono do projektu planu i z tego powodu musi być bardziej szczegółowy.

Powołano w tym przedmiocie wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r., Sygn. akt. II SA/Kr 207/07 ([...]): "Zgodność planu ze Studium nie może polegać na prostym powtórzeniu Studium w planie. Warunek zgodności planu ze Studium oznacza tylko to, że rozwiązania planu nie stoją w sprzeczności z polityką przestrzenną i z ustaleniami Studium(...)."

W dalszej części odpowiedzi na skargę wskazano, iż przeznaczenie nieruchomości prywatnych na cele publiczne jest możliwe. Skutkuje to oczywiście ograniczeniem praw właścicielskich, jednakże do takiego ograniczenia upoważniają zapisy ustaw, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podano, że ograniczenia wykonywania prawa własności nie ograniczają prawa do roszczeń związanych z tymi ograniczeniami, w szczególności określonych w art. 36 w/w ustawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. [...] ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 13 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, strona przeciwna do skarżącej wskazała, iż powołane przepisy nakładają obowiązek określenia stawki procentowej, w oparciu, o którą ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Uczynienie zadość temu wymaganiu polega na określeniu w miejscowym planie stawki procentowej.

Organ wskazał, iż zarzut naruszenia powołanych przez skarżącego przepisów byłby uzasadniony jedynie wówczas, gdyby stawka procentowa nie została w planie miejscowym ustalona. Wobec tego jednak, że w miejscowym planie przewidziano taką stawkę, powyższy zarzut należało uznać za bezzasadny.

Strona przeciwna do skarżącej, polemizując z zarzutem skarżącego wskazała, że ustawodawca odniósł się do wysokości stawki procentowej przede wszystkim dwóch miejscach. W art. 36 ust. 4 ustawy podano, że wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Regulacja ta jedynie pośrednio odnosi wysokości stawki procentowej, bowiem przepis ten ma na uwadze stan powstały już po dokonaniu skonkretyzowania wysokości opłaty planistycznej i dotyczy raczej pewnych, fragmentarycznie ujętych reguł ustalania wysokości tej opłaty, która ma charakter "wykonawczy". Ściśle samej stawki procentowej dotyczy § 4 pkt 13 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym wyraźnie określono przedział stawek procentowych będących podstawą do obliczania opłaty, wskazując, iż stawki procentowe powinny zawierać się w granicach od O % do 30 %.

Zdaniem organu oznacza to, że ustalenie tej stawki na poziomie O % pozostaje w zgodzie nie tylko regulacją zarówno ustawową, która wskazuje wyłącznie na maksymalną wysokość stawki procentowej (art. 36 ust. 4), ale i również z postanowieniami zawartymi w rozporządzeniu, którym wyraźnie wskazano na granice, w których ta stawka musi się mieścić.

Reasumując organ stwierdził, iż jednoznaczne stanowisko ustawodawcy oraz wskazane powyżej argumenty przesądzają kwestię, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego może być ustalona stawka procentowa będąca podstawą do określenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, na poziomie 0 %.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powołanej dalej jako p.p.s.a.( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. ( art. 3 § 2 pkt 5, 6, 7 p.p.s.a.) orzekanie w sprawach skarg na:

1) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

2) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wymienione w pkt. 1), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

3) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie Sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że określony w skardze przedmiot zaskarżenia obejmuje całą uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2008r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]"

W tym miejscu należy wskazać, iż z uwagi na złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). W orzecznictwie zasadnie podkreślono, że w przypadku zaskarżenia tylko części uchwały, sąd nie jest zobowiązany obejmować kontrolą i stanowiącym jej następstwo orzeczeniem pozostałych postanowień uchwały (wyrok NSA z dnia 11 maja 1993r., SA/Wr 258/93, publ.: OSP z 1995 r., nr 3, poz. 52).

Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminny (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.) "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Zatem przed ewentualnym rozpoznaniem takiej skargi sąd administracyjny jest zobowiązany do zweryfikowania przesłanek jej dopuszczalności, polegających na zbadaniu, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Ze względu na przedmiot uchwały ustawa wprowadza ograniczenie dopuszczalności skarg, postanawiając, że mogą nimi być objęte uchwały podjęte "w sprawie z zakresu administracji publicznej". Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Należy stwierdzić, że skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Miasta pismem z dnia [...] marca 2008r., które wpłynęło do Urzędu Miasta w dniu [...] marca 2008r. Organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na w/w wezwanie pismem z dnia [...] kwietnia 2008r., które zostało doręczone skarżącemu w dniu 29 kwietnia 2008r. Składając skargę w dniu 19 maja 2008r. skarżący zachował termin przewidziany do złożenia skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z treścią art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)

W przedmiotowej sprawie skarżący swój interes prawny do wniesienia skargi wywodzi z tytułu własności wskazanych działek, objętych m.p.z.p. Skarżący koncentrując się na zarzutach dotyczących ewentualnych naruszeń prawa materialnego w zaskarżonej uchwale, nie wykazał jednakże, iż ustalenia planu miejscowego naruszają jego interes prawny lub uprawnienia.

Przechodząc do badania legitymacji procesowej skarżącego należy wyjaśnić, że wyżej powołany przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym daje prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Z w/w przepisu wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Uprawnienia przysługujące w tym zakresie obywatelowi nie sięgają tak daleko, jak uprawnienia organu nadzoru nad działalnością gminną (art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), czy prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich. Skarżący, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną.

Zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie sądowym do wniesienia skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie miejscowego planu. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna, albo ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny), albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). Interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy w przepisach materialnych prawa administracyjnego. Uchwały organów samorządowych, mieszcząc się w zakresie "administracji publicznej", mogą przecież ograniczać uprawnienia ze sfery prawa cywilnego (na przykład prawo własności). Nie można wyłączyć, iż prawne umocowanie owych interesów lub uprawnień tkwić będzie bezpośrednio w przepisach ustawy samorządowej, a nawet Konstytucji. W rozumieniu bowiem art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy samorządowej interes prawny skarżącego może być naruszony także uchwałą, która negatywnie wpływa na jego status prawny jako mieszkańca gminy. Należy zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu albo uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA).

Zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Należy zatem stwierdzić, że regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości. Regulacje te jednak nie muszą jednocześnie naruszać interesów prawnych lub uprawnień wynikających z prawa własności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia chronionego prawem, podjęciem przez Radę Miasta zaskarżonej uchwały.

Skarżący jest wprawdzie właścicielem wymienionych w skardze trzech działek położonych w K., objętych ustaleniami m.p.z.p., a zatem zaskarżona uchwała może potencjalnie wkraczać w sferę uprawnień rzeczowych skarżącego, jednakże sama ta okoliczność nie legitymuje jeszcze skarżącego do złożenia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie konieczne było jeszcze wykazanie, iż zaskarżona uchwała narusza interesy prawne i uprawnienia oparte na prawie własności nieruchomości. Skarżący nie wykazał takiego naruszenia. W treści skargi - sporządzonej przez fachowego pełnomocnika - poza stwierdzeniem, iż "interes prawny uzasadniający wniesienie niniejszej skargi motywowany jest faktem znajdowania się w/w działek objętych m.p.z.p., przyjętych zaskarżoną uchwałą, we własności skarżącego", nie podniesiono żadnych okoliczności wykazujących, iż doszło i w jaki konkretnie sposób do naruszenia interesów prawnych lub uprawnień właścicielskich skarżącego. Podnoszone w skardze zarzuty dotyczące kwestii przekroczenia granic władztwa planistycznego, sąd administracyjny może zbadać dopiero po stwierdzeniu, iż skarżący jest legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Należy również wskazać, iż skarżący zaskarżając w całości przedmiotową uchwałę kwestionuje tym samym ustalenia przyjęte w stosunku do wszystkich nieruchomości objętych zakresem planu, tj. również tych nieruchomości, których nie jest właścicielem.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest trafny pogląd, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza interesu prawnego skarżącego w sytuacji, gdy kwestionuje on zmianę przeznaczenia działki, której nie jest właścicielem ani też nie ma do niej innych praw (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2).

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, iż skarżący nie wykazał w jaki sposób cała zaskarżona uchwała miałaby naruszać jego interesy prawne lub uprawnienia jako właściciela działek o nr ewid. [...], [...] i [...] położonych w obr. [...] w K., w sytuacji, gdy należące do niego działki położone są tylko w niektórych obszarach objętych m.p.z.p., tj. tylko w obszarze o symbolu [...] i [...] (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o obniżonej intensywności), [...] i [...] (tereny zielni nieurządzonej), [...] ( publiczne urządzenia sportu i rekreacji), [...], [...] i [...], [...] (drogi publiczne).

Zgodnie z najnowszym orzecznictwem NSA podkreślenia wymaga, iż warunkiem skuteczności skargi opartej o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest wykazanie przez stronę naruszenia jej indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia mającego umocowanie w określonej normie prawnej (wyrok NSA z dnia 4 września 2008r., sygn. akt: II OSK 133/08). W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się na obowiązek wykazania przez skarżącego, w jaki sposób doszło do naruszenia jego interesu prawnego (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 89, P. Chmielnicki (red.): Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 581).

Warunkiem uznania legitymacji skarżącego nie może być sam fakt posiadania przez niego interesu prawnego czy bezpośrednie zaangażowanie w sprawie tego interesu, ale niebudzące wątpliwości naruszenie jego interesu prawnego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 grudnia 2007r., III SA/Łd 535/07, Lex nr 365371). W przeciwieństwie do strony postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowane w trybie k.p.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym opartym na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. To zaś oznacza, że w postępowaniu z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym podmiotowość uczestnika postępowania jest kształtowana inaczej niż w postępowaniu administracyjnym toczonym w trybie przepisów k.p.a., obejmując nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, ale także jego naruszenie. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 30 maja 2008r., II OSK 1762/07)

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że skarżący nie wykazał zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu takiego związku między tą uchwałą a jego własną, indywidualną, aktualnie istniejącą sytuacją prawną, który uzasadniałby twierdzenie, iż doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W świetle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym z samego tylko faktu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można wyprowadzać wniosku o legitymacji do jego zaskarżenia przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym ustaleniami planu. Fakt, iż został przyjęty i wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego regulujący sposoby zagospodarowania poszczególnych obszarów nie oznacza sam z siebie, że zostały naruszone interesy prawne lub uprawnienia osób będących właścicielami nieruchomości położonych w granicach opracowania tego planu. W konsekwencji fakt, iż skarżący jest właścicielem działek objętych regulacją zaskarżonego planu nie oznacza w sposób niejako automatyczny, że na pewno naruszony został jego interes prawny lub uprawnienie. Gdyby przyjąć odmienne rozumowanie oznaczałoby to, że każdy właściciel nieruchomości objętej regulacją planu może skutecznie złożyć skargę na taki plan, gdyż jakiekolwiek jego regulacje na pewno naruszają interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Tymczasem większość właścicieli nieruchomości nie widzi naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia, mimo że uchwalony plan reguluje sposób zagospodarowania ich działek i tym samym wpływa na zakres korzystania z prawa własności nieruchomości. Zatem zastawienie regulacji normatywnej zawartej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z prawem własności nie skutkuje w sposób automatyczny stwierdzeniem, że następuje naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia. Owo naruszenie interesu prawnego przez akt prawa administracyjnego musi być więc każdorazowo wykazane (uprawdopodobnione) przez skarżącego. Jak to wskazano wyżej w przedmiotowej sprawie pełnomocnik skarżącego nie wykazał na czym polega naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia M. B. przez zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lecz powołuje się tylko na to, iż ma on interes prawny, który "motywowany jest faktem znajdowania się w/w działek objętych m.p.z.p. przyjętym zaskarżoną uchwałą, we własności mojego mocodawcy." W uzasadnieniu skargi przytoczono szereg zarzutów mających świadczyć o naruszeniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez zaskarżony plan, lecz nie wskazano, które postanowienia tego planu zagospodarowania przestrzennego, w jakim zakresie i dlaczego naruszają interes prawny lub uprawnienie skarżącego.

Skoro skarżący nie wykazał, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie w chwili jej zaskarżenia jego interesu prawnego - nie mógł skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest oddalenie skargi. Jak ponosi się w orzecznictwie NSA brak legitymacji procesowej stanowi podstawę do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., GSK 1342/04, publ.: LEX nr 169312, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, publ.: ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, publ.: Lex nr 192482).

Skoro skarżący nie ma legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi. Na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzeczono jak na wstępie.