Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 450/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.31zo ust.1
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia WSA Marek Kraus, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska, , po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 lipca 2022 r. sprawy ze skargi C. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 lutego 2022 r. nr 100000/71/461288/2020/2 w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 11 lutego 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia 8 września 2020 r. znak 100000/71/376791/2020/ZPWWO odmawiającą C. K. (dalej: "skarżący") prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za miesiąc maj 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano następujący stan faktyczny:

W dniu 28 maja 2020 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "organ", "Zakład") wpłynął wniosek skarżącego o zwolnienie z opłacania składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r.

Decyzją z dnia 8 września 2020 r. organ odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. Zakład stwierdził, że strona nie złożyła wymaganej dokumentacji rozliczeniowej do dnia 30 czerwca 2020 r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wskazała, że nie złożyła deklaracji za miesiące marzec, kwiecień, maj 2020 r., gdyż z informacji telefonicznej jaką uzyskała w lutym 2020 r. zrozumiała, że jeśli złożyła deklarację DRA i DRA II za miesiąc styczeń 2020 r. w terminie, to nie musi składać żadnych deklaracji do końca roku. Dalej strona podała, że w dniu 25 sierpnia 2020 r. złożyła deklaracje za wskazane miesiące.

Po ponownej analizie sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 9 grudnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 8 września 2020 r. podtrzymując stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Po rozpatrzeniu skargi skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Gd 356/21 uchylił decyzję organu z dnia 9 grudnia 2020 r.

Uzasadniając wyrok Sąd dostrzegł w postępowaniu ZUS istotne naruszenie art. 9 w zw. z art. 12 § 1 oraz art. 79a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a."). Uznał bowiem, że organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu organ powinien w rozsądnym terminie udzielić skarżącemu należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m. in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Skoro wniosek wpłynął do Zakładu w dniu 28 maja 2020 r. było wystarczająco dużo czasu, aby organ zweryfikował, czy jest kompletny i czy stały spełnione wszystkie wymogi formalne. Ponadto przed wydaniem decyzji odmownej organ nie umożliwił skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, ani tym bardziej nie wyjaśnił przesłanek (takich jak wymóg złożenia deklaracji rozliczeniowych), które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować- i w tym wypadku skutkowało- wydaniem decyzji odmownej.

WSA w Gdańsku zważył też, że przed wydaniem decyzji organ ani nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.), ani tym bardziej nie wyjaśnił jej przesłanek (takich jak wymóg złożenia deklaracji rozliczeniowych), które nie zostały spełnione lub wykazane i prowadziło do wydania decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącego.

W dniu 10 listopada 2021 r. zostało skierowane do strony zawiadomienie o zakończeniu postępowania w sprawie wniosku o zwolnienie z opłacania składek za maj 2020 r. Wypełniając zapisy art. 10 k.p.a. w zawiadomieniu o zakończeniu postępowania zawarta została informacja o możliwości wypowiedzenia się do zebranych dowodów i materiałów, stanowiących podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Zawiadomienie zostało odebrane przez dorosłego domownika przebywającego pod adresem, na który skierowana została korespondencja.

Oceniając zebrany materiał dowodowy Zakład, decyzją z dnia 11 lutego 2022 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia 8 września 2020 r. odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za miesiąc maj 2020 r. Organ podniósł, że dzień 30 czerwca 2020 r. był ostatnim dniem, w którym skarżący mógł złożyć brakującą dokumentacje i uzyskać zwolnienie z opłacania składek. Ustawodawca nie przewidział w przepisach prawa wydłużenia tego terminu. Zdaniem organu termin ten jest terminem zawitym, charakteryzuje się dużym rygorem prawnym, przejawiającym się w tym, że niepodjęcie określonej czynności przez uprawniony podmiot w zakreślonym terminie, powoduje definitywne wygaśnięcie przysługującego podmiotowi prawa do tej czynności. W przedmiotowej sprawie czynność ta polegała na konieczności złożenia deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r.

Strona zaskarżyła powyższą decyzję w całości, wskazując, że zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 400 ze zm., dalej: "u.s.u.s."), zwalnia się osoby prowadzące działalność gospodarczą opłacające składki wyłącznie za siebie, od obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych. W konsekwencji Zakład powinien wziąć pod uwagę tę regulacją prawną, która w kontekście wyjątków z art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm., dalej: "ustawa o COVID-19") oznacza, że w przypadku przedsiębiorcy opłacającym składki tylko za siebie, złożenie deklaracji rozliczeniowej nie powinno stanowić warunku przyznania zwolnienia z opłacania składek za miesiące marzec, kwiecień, maj 2020 r. W art. 31zo ust. 2, ust. 2a i ust. 4 ustawy o COVID, które regulują zwolnienie z obowiązku opłacania składek osób prowadzących pozarolniczą działalność opłacających składki wyłącznie na własne ubezpieczenie społeczne lub ubezpieczenia zdrowotne, nie mam mowy, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jest złożenie deklaracji rozliczeniowych. Jest tylko mowa o limitach przychodu i dochodu.

Skarżący podkreślił, że pierwszy wniosek o zwolnienie z opłacania składek za wskazane miesiące został złożony w dniu 3 kwietnia 2020 r. W dniu 28 maja 2020 r. strona ponownie złożyła wniosek, gdyż pracownik ZUS poinformował ją telefonicznie, że nie zaznaczył "x" w jednym z wymaganym pół we wniosku. Nie wspomniał jednak, że należy złożyć deklaracje rozliczeniowe za wskazane miesiące.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa i dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy, iż niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Wobec powyższego, w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przepis ten w sposób wyczerpujący wyznacza zakres związania oceną i wskazaniami sformułowanymi w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania", o których mowa w tym przepisie sformułowane zostają w uzasadnieniu orzeczenia, tak więc w tym zakresie uzasadnienie orzeczenia wykazuje moc wiążącą. Obowiązek zaś, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a. może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, jak również po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. W doktrynie (v. Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, publ: LEX/el. 2021) podkreśla się, że ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2562/10 (ONSAiWSA 2013/1, poz. 8) stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. W powołanym wyroku podkreślono, że z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań.

Z powyższych względów wskazać należy, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 356/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny, przede wszystkim wskazał, iż rolą organu, było udzielenie skarżącemu należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m. in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretne wskazanie, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Skoro wniosek wpłynął do Zakładu w dniu 28 maja 2020 r. było wystarczająco dużo czasu, aby organ zweryfikował, czy jest kompletny i czy stały spełnione wszystkie wymogi formalne. To organ powinien był czuwać, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. Organ był także zobowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które na dzień wysłania dokumentacji nie zostały spełnione lub wykazane. W przedmiotowej sprawie organ kolejny raz nie przestrzegał wymienionych zasad.

Wspomnieć należy, że spór w sprawie dotyczy zasadności odmowy przez organ zwolnienia strony z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r.

Według organu strona nie spełniła przesłanek do ubiegania się o zwolnienie z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, ponieważ nie dopełniła warunku w postaci złożenia wymaganych dokumentów rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r.

Zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek:

1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r.,

2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r.,

3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020

r.

- zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych.

W myśl zaś art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID-19:

- za marzec, kwiecień i maj 2020 r. (...) płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 1);

- Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2);

- warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. (...) chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3).

Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19).

Wyjaśnienia wymaga, iż przepis art. 47 u.s.u.s. uregulował kwestię terminów i sposobu realizacji obowiązków przez płatnika składek. Stosownie do treści art. 47 ust. 1 u.s.u.s. płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc, z zastrzeżeniem ust. 1a, 2a i 2b, nie później niż:

1) do 10 dnia następnego miesiąca - dla osób fizycznych opłacających składkę wyłącznie za siebie;

2)do 5 dnia następnego miesiąca - dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych;

3)do 15 dnia następnego miesiąca - dla pozostałych płatników.

W myśl art. 47 ust. 2 płatnik składek, który opłaca składki wyłącznie za siebie, przysyła jedynie deklarację rozliczeniową.

Zgodnie z art. 47 ust. 2a osoby prowadzące pozarolniczą działalność, opłacające składki wyłącznie za siebie lub osoby z nimi współpracujące, są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej lub imiennym raporcie miesięcznym zadeklarowały do podstawy wymiaru składek:

1) na ubezpieczenia społeczne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru składek dla osób prowadzących pozarolniczą działalność, obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, zaś w przypadku osób, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców - obowiązującej osoby z nimi współpracujące, z zastrzeżeniem ust. 2g;

2) na ubezpieczenie zdrowotne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru określonej w art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1373, z późn. zm.), obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, i nie nastąpiła żadna zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego, z zastrzeżeniem ust. 2c.

W sprawie nie jest sporne, że po myśli art. 47 ust. 2 i 2a u.s.u.s. skarżący nie jest zwolniony z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych lub innych raportów miesięcznych.

Z powołanych przepisów ustawy COVID - 19 wynika, że ustawa ta wprowadziła nowy termin złożenia dokumentów, o których mowa w przytoczonych przepisach u.s.u.s. Zgodnie z ustawą COVID - 19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacenia składki za miesiące marzec - maj 2020 r. było złożenie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych do 30 czerwca 2020 r.

Badając prawidłowość zaskarżonej decyzji należy mieć na uwadze, że do kontrolowanego postępowania, z mocy art. 180 k.p.a oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). W myśl zasady informowania wyrażonej w art. 9 k.p.a. obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Powinny czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jednocześnie zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.).

Postępowanie objęte kontrolą Sądu prowadzone było w szczególnych okolicznościach i na podstawie szczególnych przepisów związanych z epidemią COVID-19. W reakcji na epidemię COVID-19 wprowadzonych zostało szereg szczególnych rozwiązań służących przeciwdziałaniom skutkom COVID-19. Trwający stan epidemii powoduje również, że przepisy, w tym wdrażające pomoc dla przedsiębiorców dotkniętych skutkami epidemii, są stale zmieniane i dostosowywane do aktualnych potrzeb. Celem ustawodawcy wprowadzającego przepisy mającej zastosowanie w sprawie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej. W tym czasie wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej zadbania o zaspokojenie środków podstawowej egzystencji, ale również dopełnienia formalności dotychczas im nieznanych, wprowadzonych nowymi regulacjami prawnymi, z których uprzednio nie korzystali.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podkreśla, że wynikający z przepisów k.p.a. obowiązek informacyjny oznacza, że w wypadku ustalenia, że skarżący nie jest zwolniony z obowiązku składania powyższych dokumentów, organ powinien był niezwłocznie po wpłynięciu wniosku (wpłynął on do organu 28 maja 2020 r.) poinformować skarżącego w trybie art. 9 k.p.a., że ma ona obowiązek ich złożenia do 30 czerwca 2020 r. W następstwie złożenia przez skarżącego wniosku doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym - kierując się wyrażoną w art. 9 k.p.a. - organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić skarżącemu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a konkretnie wskazać, jakich dokumentów - zdaniem organu - brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Z akt sprawy nie wynika, aby przed 30 czerwca 2020 r. organ wyjaśnił stronie, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych, ograniczając się do wydania decyzji odmownej.

Po myśli art. 79a § 1 i § 2 k.p.a. organ jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, zaś strona może w odpowiednim terminie przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia powyższych przesłanek.

Ponadto art. 77 § 4 k.p.a. zobowiązuje organ do zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu, a które nie wymagają dowodu. Jeżeli więc organ - na podstawie posiadanych dokumentów ubezpieczeniowych - posiadał wiedzę, że skarżący nie złożył wymaganych deklaracji rozliczeniowych, a nie jest zwolniony z obowiązku ich składania, powinien był zakomunikować to stronie niezwłocznie po wpłynięciu do organu wniosku, a najpóźniej przed upływem terminu z art. 31zq ust. 3 ustawy.

Jak już wyżej wspomniano w aktach administracyjnych nie ma dowodu, aby organ zakomunikował stronie powyższą okoliczność. Zaś stwierdzone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji myślą przewodnią jest pogląd, że zobowiązany z tytułu składek w ustawowym terminie, tj. do dnia 30 czerwca 2020 r. nie złożył dokumentów rozliczeniowych i w związku z tym nie nabył prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. Wskazany termin jest zaś terminem zawitym.

Wobec twierdzeń Zakładu, wskazać należy na treść art. 15zzr. ust. 1 ustawy COVID-19, z którego to przepisu wynika, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem (pkt 1), do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki (pkt 2), przedawnienia (pkt 3), których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie (pkt 4), zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony (pkt 5), do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju (pkt 6) - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Natomiast z art. 15 zrr ust. 5 ustawy o COVID-19 czynności dokonane w celu wykonania uprawnienia lub obowiązku w okresie wstrzymania rozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

Analiza treści art. 15 zzr ust. 1 ustawy COVID, a w szczególności wszystkich przypadków zawieszenia biegu terminów, wskazanych w pkt 1-2 i pkt 4-6, prowadzi do wniosku, że zawieszenia te zostały wprowadzone z myślą o zabezpieczeniu interesów stron, a więc na ich korzyść. Zatem celem tych regulacji jest ochrona podmiotów wchodzących w relacje z organami, w relacje o charakterze publicznoprawnym, w tym relacje materialnoprawne w zakresie terminów z tych stosunków wynikających. Skoro zatem ze względu na epidemię ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzane są różnego rodzaju ograniczenia i obostrzenia, a celem prawodawcy było ustanowienie regulacji zapewniających skuteczną ochronę, to nie można tych przepisów interpretować w sposób zawężający. Winny one zatem znaleźć zastosowanie w zakresie terminów prawa materialnego, w tym terminów do składania deklaracji rozliczających należności z tytułu składek.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2021 r. (sygn. akt I GSK 432/21; wszystkie powołane orzeczenia dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym jeżeli okaże się, że na stronie spoczywał obowiązek przesyłania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, organ administracyjny powinien pominąć fakt opóźnienia strony w złożeniu dokumentów, co powinno nastąpić nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. Podstawę prawną takiego ukształtowania przez sąd zasad procedowania przez organy administracyjne po uchyleniu zaskarżonych decyzji stanowi art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej w powiązaniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego. Otóż zasada sprawiedliwości społecznej w zestawieniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego prowadzą do wniosku, że strona postępowania administracyjnego nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z wadliwym działaniem (zaniechaniem) organu administracyjnego, zwłaszcza w toku postępowania administracyjnego. W tej sprawie taką negatywną konsekwencją wadliwego działania organu administracyjnego, jakim było niezastosowanie w sprawie art. 79a k.p.a., okazał się upływ materialnoprawnego terminu 30 czerwca 2020 r., w którym powinno nastąpić przesłanie deklaracji rozliczeniowych. W konsekwencji należy dojść do wniosku, że w oparciu o przedstawione wyżej zasady przyjąć należy upadek skutków materialnoprawnych spowodowanych zaniechaniem organu administracyjnego w tej sprawie. Innymi słowy oznacza to, że niezastosowanie przez organ administracyjny art. 79a k.p.a. musi prowadzić do upadku powstałych w związku z powyższym zaniechaniem negatywnych konsekwencji o charakterze materialnoprawnym w postaci upływu terminu do przesłania deklaracji rozliczeniowych. W przeciwnym razie doszłoby bowiem do naruszenia zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasady zaufania do organów administracyjnych.

Dodatkowo wskazać należy, że wojewódzkie sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się co do pominięcia faktu opóźnienia w złożeniu przez skarżącego dokumentów wymaganych przepisem art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, jako okoliczność wpływającą na rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Organ nie może odmówić zwolnienia wyłącznie z powodu tego opóźnienia, albowiem w prowadzonym postępowaniu sam dopuścił się uchybień, których skutki nie powinny obciążać skarżącego. Strona nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu, który prowadził postępowanie z obrazą wymienionych przepisów postępowania (por. wyrok WSA Białystok z dnia 15 kwietnia 2022 r., I SA/Bk 48/22, WSA Wrocław z dnia 28 kwietnia 2022 r., III SA/Wr 12/22).

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej całościowo sprawie ponownie doszło do istotnego naruszenia art. 9 k.p.a., którym to przepisem prawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Zakres przedmiotowy udzielania informacji stronie obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego jak i przepisach prawa procesowego (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1686/20). W toku postępowania organ administracji publicznej z urzędu udziela stronom i innym uczestnikom postępowania informacji, niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Natomiast oczekiwanie organu na odnośne wnioski stron i nieudzielenie takich informacji, wyjaśnień i wskazówek z powodu braku wniosku, narusza przepis art. 9 k.p.a., co należy traktować jako wystarczającą (samodzielną) przesłankę do uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 790/18). Przepis art. 9 k.p.a., statuujący zasadę udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej, nakłada na organ administracji państwowej obowiązek informowania strony, i to niezależnie od tego czy jest ona osobą fizyczną czy prawną, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Obowiązek ten obciąża organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Gdyby niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zwłaszcza stron działających bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 6/06).

W tym stanie rzeczy, w sprawie organ prowadząc postępowanie naruszył wskazane powyżej przepisy k.p.a. i przedwcześnie uznał, że warunek zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za wnioskowany okres nie został przez skarżącego spełniony. Zakład nie uwzględnił oceny prawnej wyrażonej w wyroku Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2021 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ ograniczył się jedynie do zawiadomienia strony o zakończenia postępowania w sprawie.

W tym kontekście podnieść należy, że stan epidemii i uchwalane w tym czasie przepisy wdrażające programy pomocowe, ulegały częstym zmianom, stąd też ustawodawca mając również na uwadze stopień ich skomplikowania, wprowadził również przepisy, które mają ułatwić/zapewnić stronom możliwość realnego skorzystania z pomocy. Do takich przepisów należy zaliczyć obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy, dodany ustawą z 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 2255 ze zm.). Wskazane przepisy nakazują, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Powołane przepisy weszły w życie 16 grudnia 2020 r., lecz odnoszą się do zdarzeń, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Podobny charakter (doprecyzowujący zwolnienie i sposób procedowania) ma zmiana wprowadzona w art. 10 ustawy z 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1423, ogłoszonej 20 sierpnia 2020 r.). Z ust. 1 wynika, że w przypadku złożenia do dnia 30 czerwca 2020 r. wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy zmienianej w art. 4, w brzmieniu dotychczasowym, zwalnia się z obowiązku opłacenia należnych składek wykazanych w deklaracji rozliczeniowej za marzec, kwiecień i maj 2020 r., w wysokości określonej w art. 31zo, także wówczas, gdy składki te zostały opłacone lub na poczet tych składek Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaliczył z urzędu nienależnie opłacone składki. Opłacone składki lub zaliczone z urzędu nienależnie opłacone składki podlegają zwrotowi na zasadach określonych w art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, 321, 568, 695, 875 i 1291). Natomiast zgodnie z ust. 2 tego przepisu zwolnieniu z obowiązku opłacenia, o którym mowa w ust. 1, podlegają należne składki wykazane w deklaracji rozliczeniowej za marzec, kwiecień i maj 2020r. znane na dzień ponownego rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacenia składek. Regulacja ta wprowadza odmienny zapis co do momentu oceny składek ("znane na dzień ponownego rozpatrzenia wniosku"), które mają podlegać zwolnieniu, aniżeli przewidziany w art. 31q ust. 4 ustawy COVID-19. Art. 31zq wskazuje, że zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Przepis ten wszedł w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia (tj. 30 września 2020 r.).

Mając na uwadze przytoczoną zmianę przepisów, jak również kierując się celem przepisów, przede wszystkim ich pomocowym charakterem i faktem, że sytuacja strony (epidemia) w żaden sposób nie była od niej zależna, organ winien ponownie rozpoznać wniosek strony uwzględniając złożone dokumenty, a jeżeli wystąpi taka potrzeba zapewnić stronie możliwość złożenia kompletnego wniosku.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wyrażone w niniejszym uzasadnieniu wyroku stanowisko Sądu.

Z uwagi na powyższe, stwierdziwszy, że naruszenie wskazanych powyżej przepisów k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) uchylił zaskarżoną decyzję.

[pic]