Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1266/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 25 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1192/04 w sprawie ze skargi J. K. i M. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2004r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od J. K. i M. K. na rzecz S. K. kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1192/04 po rozpoznaniu skargi J. K. i M. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając jednocześnie , że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego orzeczenia .

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2004 nr [...] Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią biurową i garażem podziemnym wraz z elementami zagospodarowania terenu na działkach nr ewid. 60/1, 60/2, 62 z obrębu 1-09-52 przy ul. P. w W. Organ uznał rozpatrując wniosek z dnia 2 lipca 2002 r. o udzielenie pozwolenia na budowę , że przedłożony projekt budowlany jest kompletny , posiada wymagane opinie , uzgodnienia , pozwolenia oraz sprawdzenia a tym samym nie ma podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w tej sprawie .

W odwołaniu od tej decyzji J. i M. K. podnieśli, że narusza ona art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez wydanie jej po okresie ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez brak uzyskania przez inwestora opinii komunikacyjnej Zarządu Dróg Miejskich. Skarżący zarzucili także przekroczenie wysokości projektowanego budynku o około 1 m w stosunku do wysokości ustalonej w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zmniejszenie powierzchni terenu przeznaczonego na zieleń i plac zabaw.

Po rozpoznaniu tego odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor złożył w dniu 2 lipca 2002 r. i uzupełnił go w dniu 3 marca 2004 r. Wniosek został zatem złożony w okresie ważności decyzji z dnia 16 października 2001 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, zgodnie z którą na terenie działek nr 60/1, 60/2, 62 może być zrealizowany budynek mieszkalny wielorodzinny 4 kondygnacyjny z biurami w części parterowej i garażem podziemnym na 20 m. p. z przyłączami i elementami zagospodarowania terenu oraz tymczasowym wjazdem od ul. P.

Odnosząc się do zarzutu przekroczenia wysokości budynku organ odwoławczy stwierdził, że rzędna mierzona od poziomu posadzki pomieszczeń parteru oraz poziomu komunikacji pieszej nawiązująca do istniejącego obok budynku mieszkalnego na działce nr 62 jest zgodna z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewoda uznał także za bezzasadny zarzut niezachowania 25% terenu z przeznaczeniem pod zieleń, gdyż powierzchnia zabudowy w stosunku do ogólnej powierzchni działek objętych planowaną inwestycją wskazuje na spełnienie tego wymogu, bowiem powierzchnia biologicznie czynna wynosić będzie ok. 37,7%. Organ podkreślił także, iż inwestor uzyskał opinię komunikacyjną z dnia 29 listopada 2001 r., która przewiduje tymczasową obsługę komunikacyjną projektowanego budynku od ul. P. do czasu kompleksowego rozwiązania komunikacyjnego obejmującego teren wzdłuż tej ulicy. Do projektu załączono także opinię zawierającą tzw. "linijkę słońca", z której wynika, iż zachowano wymogi dotyczące nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. K. i M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący podnieśli, że zaprojektowany budynek będzie miał wysokość do poziomu okapu poddasza, na którym zaprojektowano ogród zimowy 15,6 m + 1 m, co daje łącznie 16,6 m, gdy w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczono wysokość 14,5 m, a dla klatki schodowej 16 m. Podniesienie wysokości budynku jest skutkiem podniesienia wg projektu o około 1 m terenu działki w stosunku do terenu istniejącego. Zdaniem skarżących nie zachowano także wymaganej powierzchni terenów zielonych, gdyż działki objęte inwestycją nie zostały połączone geodezyjnie. W ocenie skarżących, projektowana inwestycja nie posiada również uzgodnienia komunikacyjnego bowiem przedłożona opinia komunikacyjna zawiera jedynie rozwiązania tymczasowe. Ponadto, projektowana inwestycja wykracza poza tzw. nieprzekraczalną linię zabudowy wskazaną na mapie będącej załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że organ odwoławczy przeprowadził postępowanie administracyjne z naruszeniem zasad określonych w art. 7 i 77 kpa, które to zasady nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy, czemu służyć ma wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę jedynie lakonicznie stwierdził, iż przyjęta rzędna - od poziomu posadzki pomieszczeń parteru oraz poziomu komunikacji pieszej nawiązująca do istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr 62 jest zgodna z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem analiza projektu architektoniczno-budowlanego nie pozwala na podzielenie tego stanowiska. Rysunek nr 9 projektu budowlanego zawierający przekrój A-A budynku nie pozwala na jednoznaczne ustalenie czy wysokość projektowanego budynku mierzona jest od poziomu istniejącego terenu, zgodnie z wymogiem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy, jak to wskazał organ odwoławczy od poziomu posadzki pomieszczeń parteru oraz poziomu komunikacji pieszej istniejącego obok budynku mieszkalnego.

Ustalenie powyższego w ocenie Sądu I instancji jest tym bardziej istotne, gdyż jak wynika ze sporządzonej analizy nasłonecznienia i zacienienia tzw. linijka słońca przedstawiona została wg wyliczeń od istniejącego poziomu terenu. W przypadku podniesienia jego poziomu przez inwestora o 1 m, jak to twierdzą skarżący, analiza nie byłaby adekwatna do istniejącego stanu.

W konsekwencji, Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w/w okoliczności w stopniu pozwalającym na odparcie zarzutów skarżących, co stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.

S. K. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe naruszenie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W motywach skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż analiza projektu budowlanego nie dawała podstaw do przyjęcia istnienia wątpliwości co do wysokości budynku liczonej od poziomu terenu. Projekt ten przedstawiał bowiem rzędne wysokościowe budynku na rys. 9 i 10 oraz na rys. 1A (przekroje terenowe do projektu zagospodarowania). Rzędne tam podane wynoszą: 28.92 m. npw - przed wejściem do budynku i 29.25 m. npw - na chodniku ul. P. Ukształtowanie terenu przed wejściem w projekcie budowlanym dostosowano do rzędnych chodnika oraz istniejącego ukształtowania terenu na działce nr 62 przy ul. P., z którą zagospodarowanie działki przy ul. P. m.in. ze względu na wspólny dojazd będzie tworzyć funkcjonalną całość.

Dodatkowo, skarżący powołując się na dołączone do skargi kasacyjnej "Wyjaśnienia Projektanta" oraz wykonaną przez niego analizę nasłonecznienia i zacienienia, wskazał, że wysokość projektowanego budynku przesłaniającego nie ma znaczenia dla zapewnienia wymaganych warunków nasłonecznienia i dopływu światła dziennego w odniesieniu do budynków przy ul. P. i G. Analiza ta wykazuje bowiem, że budynek przy ul. P. otrzymuje na uprzywilejowanej elewacji południowej 6,5 godzin nasłonecznienia w godzinach 7-10 oraz 13-17. Projektowany budynek wprawdzie przesłania część elewacji wschodniej budynku przy ul. G. w godz. 7-9 (część B) oraz w godz. 7-8 (część A), jednak późniejsze zacienianie budynek ten powoduje sam sobie poprzez "schodkowe" ukształtowanie własnej elewacji. Skarżący dodał również, że elewacja wschodnia nie jest elewacją uprzywilejowaną ani jedyną dla mieszkania wielopokojowego w przesłanianym budynku, posiada on bowiem elewacje południową i zachodnią nie podlegające zacienianiu).

W ocenie skarżącego brak jest podstaw do stwierdzenia, że Wojewoda Mazowiecki naruszył przepisy art. 7 i 77 kpa, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustosunkował się do zarzutów skarżących. Natomiast wątpliwości Sądu co do trafności tej argumentacji powinny zostać usunięte w drodze jej konfrontacji z treścią projektu budowlanego i dołączonej analizy nasłonecznienia i zacienienia.

Autor skargi kasacyjnej zaznaczył także, że wobec wyjaśnień Projektanta dołączonych do tej skargi, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy administracyjnej ewentualne uchybienie przepisowi art. 107 § 3 kpa w decyzji Wojewody Mazowieckiego polegające na przedstawieniu niewystarczającej analizy materiału dowodowego w aspekcie ustosunkowania się do zarzutów odwołania, skoro decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę była zgodna z prawem materialnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny .

Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymaganiom a podniesione w niej zarzuty są trafne .

W petitum skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi natomiast w motywach tejże skargi powiązał je ze wskazanymi tam przepisami art. 7 i 77 kpa . Natomiast jak wynika z utrwalonych poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest oparcie podstawy kasacyjnej na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , jeżeli zarzut naruszenia tego przepisu jest powiązany ze wskazanymi enumeratywnie w podstawie prawnej przepisami procesowymi , przy czym powiązanie to wynika zarówno z treści podstawy jak i z treści uzasadnienia ( porównaj wyrok NSA z dnia 26 lipca 2005 r. sygn. akt FSK 2007/04 publikowany w zbiorze Lex Nr 175911) .

Według przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , Sąd uwzględniając skargę na decyzję , uchyla decyzję w całości lub części , jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania , jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Tylko więc naruszenie przepisów postępowania administracyjnego jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji . Zatem warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu przez Sąd I instancji jest ustalenie , że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania , to rozstrzygniecie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne .

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję nie podzielił stanowiska zawartego w tym rozstrzygnięciu , iż przyjęta rzędna od poziomu posadzki pomieszczeń parteru oraz poziomu komunikacji pieszej nawiązuje do istniejącego budynku mieszkalnego na działce 62 będąc zgodną z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu , przyjmując , że analiza projektu architektoniczno - budowlanego a to rysunku Nr 9 nie pozwala na jednoznaczne ustalenie czy wysokość projektowanego budynku jest mierzona od poziomu istniejącego terenu zgodnie z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz poziomu komunikacji.

Zatem nie spornym pozostaje w niniejszej sprawie , iż to zgłoszenie wątpliwości związanych z odczytaniem dokumentacji projektowej spowodowały przyjęcie przez Sąd I instancji naruszenie przez organ administracji art. 7 i 77 § 1 kpa . Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy procesowej stawiany zaskarżonej decyzji nie może polegać na zgłoszeniu wątpliwości co do jej legalności .

Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję przy uwzględnieniu tej podstawy prawnej zobowiązany był stosownie do treści art. 141 § 4 omawianej ustawy procesowej wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia wykazać prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji odnosząc to w szczególności do braku staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy a wyrażającej się w jej rozstrzyganiu bez uwzględnienia zebranego w postępowaniu materiału dowodowego . Tym samym skoro Sąd I instancji powołał się tylko na niemożność jednoznacznego ustalenia w oparciu o projekt architektoniczno- budowlany w jaki sposób liczona jest wysokość projektowanego budynku to przesłanka ta nie stanowi podstawy do przyjęcia odmiennego poglądu od tego zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji , iż wysokość spornego budynku zgodna jest z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego .

Nie wykazano więc w okolicznościach tej sprawy , prawdopodobieństwa iż przyjmowane naruszenia procedury administracyjnej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Niezależnie od powyższego zauważyć należy ,iż wątpliwości Sądu I instancji z odczytaniem projektu architektoniczno-budowlanego odniesiono wyłącznie do rysunku nr 9 projektu budowlanego zawierającego przekrój A-A budynku , pomijając pozostałe w tym rysunek nr 10 projektu budowlanego , który przedstawia rzędne wysokościowe budynku oraz rysunek 1A tegoż projektu zawierający przekroje terenowe do projektu zagospodarowania na co słusznie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej . Powyższe wskazuje również na to , iż Sąd I instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu architektoniczno – budowlanego o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie oceniając kompleksowo projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji w kontekście wykazywanego naruszenia prawa dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w związku z art. 7 , 77 kpa uchylając w tych okolicznościach zaskarżoną decyzję .

Powyższe rozważania pozwalają na przyjęcie w rozpoznawanej sprawie , iż skarga i jej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie pozwalając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie . Zauważyć należy , iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Sąd I instancji winien ocenić przedstawione rozwiązania architektoniczno-budowlane konfrontując je z uregulowaniami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75 , poz. 690 ze zm. ) w szczególności z § 3 pkt 15 –18 tego aktu .

Z tych względów w oparciu o przepis art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U . Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) należało orzec jak w sentencji wyroku .