Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 79/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2016-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi L. P. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2015 r. Rada Miejska w R. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta R., obejmującego obszar o powierzchni około 134,52 ha, w tym m.in. działki oznaczone geodezyjnymi numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...], [...], [...] i [...] . Działki powyższe stanowią własność L. P. i zostały w planie oznaczone symbolem ZL.

Pismem z dnia [...] października 2015 r. L. P., powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594), wezwała Radę Miejską w R., do usunięcia naruszeń prawa w odniesieniu do ww. działek, jednakże jej wezwanie pozostawiono bez odpowiedzi.

Wobec powyższego L. P. wniosła, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w R., zarzucając jej naruszenie:

1) zasad sporządzania planu określonych w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p. ) w związku z naruszeniem § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej rozporządzenie), tj. na skutek braku określenia minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości;

2) trybu sporządzania miejscowego planu poprzez niewłaściwe wykonanie czynności z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegające na braku uprzedniej uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do planu;

3) nadużycia władztwa planistycznego poprzez pozbawienie nieruchomości stanowiącej własność L. P. oznaczonych jako teren ZL możliwości zabudowy i pozbawiając je dostępu do drogi publicznej;

4) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 ww. rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez określenie sposobu pomiaru wysokości budynku;

5) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez nieokreślenie miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową;

6) naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezgodność planu z ustaleniami studium w zakresie zmiany przeznaczenia gruntu;

7) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez nieokreślenie terenów zagrożonych powodzią.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub ewentualne oddalenie i odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze.

W piśmie procesowym z dnia 8 kwietnia 2016 r. Województwo P. złożyło wniosek o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika – wniosek został uwzględniony postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2016 r. Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania aktu. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem oceny zgodności z prawem w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w R. z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta R., obejmującego obszar o powierzchni około 134,52 ha, w tym m.in. działki oznaczone geodezyjnymi numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Działki powyższe stanowią własność L. P. i zostały w planie oznaczone symbolem ZL. Uchwała ta została zaskarżona przez L. P. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm., dalej "u.s.g." – stan prawny na datę wniesienia skargi).

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2 p.p.s.a., termin do wniesienia skargi wynosi 30 dni od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W okolicznościach niniejszej sprawy wymogi formalne skargi zostały spełnione. Uchwała Rady Miejskiej w R. jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu cyt. art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżąca dopełniła też wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które zostało złożone w siedzibie organu w dniu 4 listopada 2015 r. i organ się do niego nie ustosunkował. Skargę do Sądu na przedmiotową uchwałę wniesiono w dniu [...] grudnia 2015 r., a zatem zachowany został 60 dniowy termin na wniesienie skargi wynikający z powołanego art. 53 § 2 p.p.s.a.

Rozpatrując skargę na uchwałę wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. należy zbadać, czy interes prawny skarżącego został naruszony, albowiem dopiero ustalenie, że doszło do naruszenia interesu prawego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Skarżąca jest właścicielem działek oznaczonych geodezyjnymi numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych na obszarze objętym postanowieniami planu. Posiada więc ona interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynikający z przepisów prawa materialnego dotyczących wykonywania i ochrony prawa własności, albowiem zapisy planu dotyczą nieruchomości położonej na obszarze nim objętym i wpływają na sposób wykonywania prawa własności tej nieruchomości. Zgodnie z postanowieniami przedmiotowego planu miejscowego działki te znajdują się na terenie oznaczonym symbolami ZL (tereny leśne). Mając więc na uwadze powyższe zapisy planu Sąd uznał, że uchwalony przez Radę Miejską w R. przedmiotowy plan narusza bezpośrednio interes prawny skarżącej, gdyż przeznaczenie danego terenu w planie pozostaje w sprzeczności z zamierzeniem inwestycyjnym strony skarżącej, która chce, aby jej działki miały możliwość zabudowy.

Na samym początku podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Przepis art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujący w dacie uchwalania planu (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199; dalej: u.p.z.p.) stanowi zaś, że plan miejscowy jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego.

Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Z regulacji tej wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i każde naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Naruszenie natomiast trybu sporządzania planu będzie przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały tylko w takim przypadku, gdy naruszenie to ma charakter istotny.

W doktrynie przyjmuje się, że tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. W pierwszej kolejności będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.), następnie czynności określone w art. 17 u.p.z.p., a na koniec podjęcie uchwały o uchwaleniu planu wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Zauważenia jednak wymaga, że w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. mowa jest o istotnym naruszeniu trybu postępowania, przez które należy rozumieć takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów, nawet jeśli merytoryczna treść ustaleń planu jest zdeterminowana innymi okolicznościami, np. uregulowaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Jeśli zaś chodzi o zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to są to wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, a więc dotyczą one problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzeniem planu. Zaliczyć do nich należy zawartość aktu planistycznego (część tekstową i graficzną, prognozę oddziaływania na środowisko – art. 15 ust. 1 u.p.z.p., art. 17 pkt 4 u.p.z.p., art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), przedmiot (art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.) i standardy dokumentacji planistycznej w postaci materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosownych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587).

Naruszenie natomiast właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., polega na wkroczeniu organu sporządzającego projekt planu w kompetencje organu stanowiącego. W sprawie niniejszej, co wymaga podkreślenia, działanie takie nie miało miejsca.

Przechodząc do oceny prawidłowości trybu sporządzania kwestionowanego planu, w ocenie Sądu stwierdzić trzeba, że organ nie naruszył w sposób istotny trybu sporządzenia przedmiotowego planu miejscowego.

Niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegający na braku uprzedniej uchwały Rady Miejskiej w R. o sposobie rozpatrzenia uwag do planu. Ma rację strona skarżąca, że wykładnia funkcjonalna i systemowa normy z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. pozwala uznać, że rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualne uwzględnienie uwagi zawrzeć w projekcie planu. W takiej sytuacji akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, a uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1989/11).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy była jedna uwaga zgłoszona przez A. L. i D. L. odnośnie przeznaczenia ich działki o nr [...]. W dniu [...] marca 2015 r. odbyło się posiedzenie wspólnych komisji Rady Miejskiej w R., z którego został sporządzony protokół nr [...]. W pkt 4a protokołu jest mowa o przedmiotowej uwadze i sposobie jej rozpatrzenia. W tym celu najpierw uwagę zreferowano i odpowiedzi na nią udzieliła osoba reprezentująca Biuro Planowania Przestrzennego w Ł., a następnie odbyło się głosowanie nad zasadnością uwagi, gdzie 12 radnych głosowało za niezasadnością uwagi, zaś 2 radnych wstrzymało się od głosu. Następnie przedstawiono projekt uchwały dotyczący przedmiotowego planu i po wysłuchaniu wyjaśnień i krótkiej dyskusji, radni zaopiniowali pozytywnie projekt uchwały dotyczący planu 12 głosami przy 2 głosach wstrzymujących się. Powyższe, w ocenie Sądu, wyczerpuje wymóg przewidziany w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie rozstrzygnięcia o uwagach do projektu planu.

Pozostałe zarzuty skargi odnoszą się do zasad sporządzenia planu i są, w ocenie Sądu, także niezasadne.

Na wstępie zauważenia wymaga, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego. A zatem wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w tym trybie, ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1129/15). Strona skarżąca ma zatem uprawnienie do zaskarżenia uchwały jedynie w części dotyczącej działki będącej jej własnością (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1156/07), a to z kolei oznacza, że niezwiązanie sądu granicami skargi, o którym mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., nie powoduje, iż powinien on zbadać legalność uchwały również w części, która nie narusza interesu prawnego strony skarżącej (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08). Ewentualne więc naruszenie interesu prawnego właścicieli innych nieruchomości nie może być przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu, o ile nie wpływa ono na naruszenie interesu prawnego strony skarżącej (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 719/15) .

W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że działki stanowiące własność skarżącej miały przeznaczenie "LS – lasy" na etapie przed uchwaleniem przedmiotowego planu (patrz treść księgi wieczystej obejmującej te działki z k. 65 akt sądowych, w której zapisy poczyniono na podstawie wypisów z rejestru gruntów z 2013 r.) i w przedmiotowym planie mają także przeznaczenie "ZL – tereny leśne". A zatem, działki te nie mogły być zabudowane zarówno przed uchwaleniem planu, jak i po jego uchwaleniu, zaś plan nie dokonał żadnej zmiany w ich przeznaczeniu. Powyższe oznacza, że zarzuty z punktów 4, 5 i 6 skargi nie mogą być przez skarżącą skutecznie podniesione w niniejszym postępowaniu, gdyż uregulowania planu w zakresie określenia sposobu pomiaru wysokości budynków, określenia miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i zgodności planu z ustaleniami studium w zakresie zmiany przeznaczenia gruntu, w żadnej mierze nie dotyczą nieruchomości skarżącej i nie naruszają jej interesu prawnego. W szczególności jednoznacznego podkreślenia wymaga, że działki skarżącej miały przeznaczenie leśne przed uchwaleniem planu, mają przeznaczenie leśne po jego uchwaleniu, nie posiadały i nie posiadają zabudowy zagrodowej i zabudowy innej, a przez to nie może być mowy o jakiejkolwiek modernizacji tej zabudowy. Jak trafnie wskazał organ, ustalenia planu dotyczące zakazu zabudowy obejmują wyłącznie istniejące tereny leśne, zieleni naturalnej i enklawy rolnej, która docelowo zostaje przeznaczona również do zalesienia. Tereny te pozostają w dotychczasowym, zgodnym z ewidencji gruntów, przeznaczeniu i użytkowaniu, czyli są niezabudowane. Jakiekolwiek zaś inne ich zagospodarowanie lub zabudowa są wynikiem samowoli budowlanej, która nie może być uwzględniona na etapie uchwalania planu.

A zatem, zdaniem Sądu, jak już wskazano wyżej, ewentualne naruszenie interesu prawnego właścicieli innych nieruchomości nie może być przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu, o ile nie wpływa ono na naruszenie interesu prawnego strony skarżącej. Skarżąca zaś, co jednoznacznie wynika ze skargi, nie wykazuje, w jaki sposób te ewentualne naruszenia dotyczące innych nieruchomości, mogłyby wpłynąć na naruszenie jej interesu prawnego.

Niezasadny jest także zarzut z pkt 3 skargi sformułowany w ten sposób, że organ dokonał nadużycia władztwa planistycznego poprzez pozbawienie nieruchomości stanowiącej własność L. P. oznaczonych jako teren ZL możliwości zabudowy i pozbawiając je dostępu do drogi publicznej. Jak już bowiem wyżej wskazano, działki skarżącej miały przeznaczenie leśne już na etapie przed uchwaleniem przedmiotowego planu i plan niczego w tej kwestii nie zmienił. Nie można zatem twierdzić, że organ nadużył władztwa planistycznego. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości (art. 6 ust. 1). Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy przy tym do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1) i określane jest jako władztwo planistyczne gminy. Gmina dysponuje władztwem planistycznym i może stanowić o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 773/12). W ramach tego władztwa, poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, gmina może kształtować i ograniczać własność w granicach prawa w związku z koniecznością realizacji celów publicznych. Prawo własności nie może być bowiem rozumiane jako prawo absolutne, uzasadniające nieograniczoną możliwość wykorzystywania własnego gruntu. Należy mieć jednak na uwadze, że w procedurze kształtowania polityki przestrzennej ochronie podlega również interes indywidualny. Nie może budzić wątpliwości, że przekroczenie granic władztwa planistycznego występuje w sytuacji, gdy wobec nieruchomości przyjęto rozwiązania planistyczne ingerujące w prywatną własność i jest to uzasadnione okolicznościami, które pozostają w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi wobec innych terenów, bez jednoczesnego wykazania istotnych odmienności tych terenów (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1070/10). Zasadniczą granicą wyznaczającą zakres władztwa planistycznego gminy jest istota prawa własności, wyrażająca się w tym, że w ramach każdego prawa można wyodrębnić pewne elementy podstawowe, bez których takie prawo w ogóle nie będzie mogło istnieć (zob.: Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2008, s. 59). Do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r, nr 4, póz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części, nawet znacznej, atrybutów korzystania oraz rozporządzania rzeczą, nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności o ile będzie się mieściło w ramach władztwa planistycznego gminy. Władztwo to nie jest bowiem niczym nie ograniczone i powinno uwzględniać konstytucyjną zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP) w traktowaniu uczestników procesu planistycznego (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1070/10) oraz zasadę proporcjonalności w ważeniu interesu publicznego i interesów indywidualnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 183/09) .

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a także art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i art. 1 Protokołu nr 1, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Ograniczenia te wynikają z przepisów szeregu ustaw, w tym z powołanych już wyżej przepisów u.p.z.p. Co do zasady zatem przyjąć należy, że nawet wprowadzenie w zaskarżonej uchwale ograniczeń związanych z wykonywaniem przez skarżącą prawa własności byłoby prawnie dopuszczalne i nie stanowiłoby naruszenia prawa przez organ planistyczny. Podkreślenia jednak wymaga, że plan nie wprowadził żadnych nowych ograniczeń względem nieruchomości stanowiącej własność skarżącej.

Rozpoznając zatem niniejszą sprawę należy, zdaniem Sądu, jednoznacznie stwierdzić, że ingerencja gminy w prawo własności strony skarżącej została dokonana z zachowaniem konstytucyjnej zasady równości i proporcjonalności, a tym samym nie doszło do nieuprawnionego nadania prymatu interesowi publicznemu ponad interes jednostki. Działki skarżącej położone są na terenie "ZL – tereny leśne", pośród innych działek o tym samym przeznaczeniu (działki te uwidocznione są na kopii mapy ewidencyjnej z k. 3 akt adm.). Prawie cały obszar objęty planem, poza jego małą częścią po stronie południowo – wschodniej, ma przeznaczenie ZL – tereny leśne albo Zn – tereny zieleni naturalnej. Sytuacja prawna skarżącej, jako właścicielki tych działek, jest wręcz identyczna, jak sytuacja pozostałych właścicieli znajdujących się tam działek.

Jeśli zaś chodzi o zarzut dotyczący pozbawienia tych działek dostępu do drogi publicznej, to jest on także niezasadny. Nieprawdą jest, że przed uchwaleniem planu każda z nieruchomości, objętych następnie planem, posiadała bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Powyższe wynika wprost z analizy kopii mapy ewidencyjnej z k. 2 akt adm. Przedmiotowy plan niczego w tej kwestii nie zmienił – por. rysunek planu z k. 198 akt adm. Na obszarze objętym planem, za wyjątkiem ul. Leśnej oznaczonej na rysunku planu symbolem KD-D, nie występowały i nie występują drogi publiczne. Niektóre z dróg tam występujących są własnością gminy, ale nie są to drogi publiczne. Występują tam również drogi i wydzielone działki, które stanowią dojazdy do działek leśnych, jednakże stanowią one grunty leśne, które nie są drogami publicznymi. Przedmiotowy plan nie likwiduje więc dróg, ale zgodnie z jego § 18 ust. 1 pkt 1, na terenach leśnych oznaczonych w planie ZL i rolnych przeznaczonych do zalesienia oznaczonych symbolem R-ZLz, dopuszcza się realizację dróg dojazdowych wewnętrznych.

Niezasadny jest także zarzut skarżącej z pkt 7 skargi odnośnie nieokreślenia w planie terenów zagrożonych powodzią. Obowiązek taki by istniał, gdyby na obszarze objętym planem takie tereny występowały. Jednakże, co wynika z materiału dowodowego, na obszarze tym nie występują tereny zagrożone powodzią – patrz postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] – k. 125 akt adm.

Niezasadny jest również zarzut skarżącej z pkt 1 skargi odnośnie braku określenia w planie minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości. Jak trafnie wskazano w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 45/13, art. 15 ust. 2 u.p.z.p. stanowi normę o charakterze ius cogens, dlatego też organ gminy podejmujący uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może pominąć żadnego z elementów określonych tym przepisem, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Z kolei w wyroku NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 814/12, jednoznacznie wskazano, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. należy rozumieć w ten sposób, iż określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność.

W stanie faktycznym sprawy, w § 7 ust. 1 pkt 6 planu uregulowano, że plan określa szczegółowe zasady i warunki podziału nieruchomości objętych planem. Z kolei zasady i warunki podziału nieruchomości objętych planem ustalono szczegółowo w § 14 uchwały. Powyższe oznacza, że plan dopuścił podziały nieruchomości, ale nie dopuścił ich scalania. Podkreślenia dodatkowo wymaga, że podziały dopuszczono jedynie dla terenów oznaczonych na rysunku planu nr 2 symbolami 1 UT–ZP, 2 U-ZP i 3 ZR, co oznacza, że nie dopuszczono możliwości podziału nieruchomości znajdujących się na obszarze ZL. A zatem, kwestia określenia w planie minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości, nie dotyczy nieruchomości skarżącej, gdyż znajdują się one na terenie ZL, na którym plan nie dopuszcza ani ich scalania ani podziału. Z racji więc na powyższe, zarzut z punktu 1 skargi nie może być przez skarżącą skutecznie podniesiony w niniejszym postępowaniu, gdyż uregulowania planu w omawianym zakresie w żadnej mierze nie naruszają interesu prawnego skarżącej. Jak już bowiem wskazano wyżej, ewentualne naruszenie interesu prawnego właścicieli innych nieruchomości nie może być przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu, o ile nie wpływa ono na naruszenie interesu prawnego strony skarżącej. Skarżąca zaś, co jednoznacznie wynika ze skargi, nie wykazuje, w jaki sposób te ewentualne naruszenie mogłoby wpłynąć na naruszenie jej interesu prawnego.

W tym miejscu należy tylko uzupełniająco dodać, że wprawdzie skarżąca formułując zarzut z pkt 1 skargi nie wskazuje, że pozbawienie przez uregulowania planu możliwości scalania i podziału jej działek, narusza jej interes prawny, ale zdaniem Sądu, takie naruszenie nie występuje. Jak już bowiem wyżej wskazywano, tereny ZL i Zn obejmują prawie cały obszar objęty planem i wyłączona jest na nich możliwość jakiejkolwiek zabudowy. Stąd organ uchwalający plan był uprawniony do wprowadzenia zakazu scalania i podziału tych nieruchomości, a działanie takie nie może być uznane za nadużycie władztwa planistycznego. Nie można także w tym przypadku mówić o naruszeniu przez organ zasady równości i proporcjonalności, gdyż uregulowania powyższe dotyczą jednolicie właścicieli wszystkich nieruchomości znajdujących się na terenach ZL i Zn.

Reasumując, w ocenie Sądu, przy argumentacji jak wyżej, zarzuty skarżącej są niezasadne i wobec tego skarga podlegała oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.