Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 560/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzającą je decyzję organu I instancji
Powołane przepisy: article: art 53 ust 4 pkt 8 art 60 ust 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art 45
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Paweł Groński ( spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2069/13 w sprawie ze skargi G. L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia [...] kwietnia 2015 r. , 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz G. L. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2069/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr [...] w obrębie [...] położonej w Ł., oznaczonej w ewidencji gruntów jako R - VI (gleby orne), w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]".

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł., po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta Ł. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej inwestycji, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji.

Organ stwierdził bowiem, że zabudowa nieruchomości skarżącego, w sposób określony w projekcie decyzji o warunkach zabudowy (jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym) nie jest dopuszczalna z uwagi na zakazy obowiązujące na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego określone w § 3 ust. 1 pkt 3 i pkt 7 uchwały Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 193, poz. 1764) tj.: uszkadzania lub zanieczyszczania gleby (pkt 3) oraz zmiany sposobu użytkowania ziemi (pkt 7).

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2013 r poz. 267 ze zm., dalej jako k.p.a.) w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Według organu dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej na terenie obecnie niezabudowanym o charakterze rolnym (polanie znajdującej się wśród zadrzewień) spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi (z gruntu o charakterze rolnym na grunt pod zabudowę mieszkaniową). Inwestycja spowoduje również uszkodzenie i zanieczyszczenie gleby. Jednocześnie zdaniem organu uzgadniającego nie jest możliwe zastosowanie wyłączeń od zakazów, określonych w § 3 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Ł. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]".

G. L. zaskarżył ostateczne postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący nie zgodził się z wykładnią przepisów § 3 ust. 1 pkt 3 i pkt 7 uchwały Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", dokonaną przez organ administracji i zarzucił organowi niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że planowana inwestycja (budowa domu jednorodzinnego) naruszy zakazy wymienione w tych przepisach. Zdaniem skarżącego organ administracji naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne zebranie materiału dowodowego w sprawie oraz brak jego wszechstronnej i wyczerpującej oceny i wyjaśnienia z jakich przyczyn w sprawie mają zastosowanie sporne zakazy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów administracji, że zabudowa nieruchomości skarżącego w sposób określony w projekcie decyzji o warunkach zabudowy naruszy sporne zakazy. Według Sądu, zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi odnosi się do funkcji i celu, dla którego dany obszar jest używany, a przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zajmuje nowy, dokonany poprzez wprowadzenie zmian. W związku z tym organy uzgodnieniowe prawidłowo przyjęły, że dopuszczenie do zabudowy mieszkaniowej na spornym terenie (użytek rolny R-VI) spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi, z gruntu o charakterze rolnym na grunt pod zabudowę mieszkaniową. Inwestycja ta będzie się wiązała z ingerencją w wierzchnią warstwę gleby, ponieważ wykopanie fundamentów doprowadzi do uszkodzenia gleby, czy wręcz jej zniszczenia.

W ocenie Sądu I instancji organy administracji prawidłowo ustaliły okoliczności faktyczne sprawy, w związku z tym nie naruszyły powołanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.).

G. L. zaskarżył wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2069/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. p.p.s.a. w zw. z § 3 ust 1 pkt 3 i 7 uchwały Rady Miejskiej w Ł. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 7 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z przepisami ustawy o ochronie przyrody, dotyczącymi zespołu krajobrazowego w szczególności w kontekście obowiązującego na tym obszarze zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi oraz zakazu uszkadzania i zanieczyszczania ziemi.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z 124 § 2 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ zebrana i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowień, w których organ I i II instancji w sposób ogólnikowy uzasadnił przyjęte stanowisko i nie wykazał, że w rozpoznawanej sprawie występuje stan faktyczny, który prowadzi do ich naruszenia;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieuwzględnienie skargi na postanowienie organu, które jest nieprawidłowe zarówno pod względem merytorycznym jak i proceduralnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, powołując wyroki: WSA w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2011 r. II SA/Łd 612/10 i NSA z dnia 29 stycznia 2013 r. II OSK1785/11 (które zapadły w sprawie z jego skargi na decyzję SKO w Łodzi z dnia 1 kwietnia 2010 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji), że sposób rozumienia przez organy administracji zakazu uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby oraz zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi prowadzi praktycznie do zrównania tych zakazów z zakazem zabudowy. Nie ma natomiast wątpliwości co do tego, że zakazy ustanowione w § 3 ust. 1 pkt 3 i pkt 7 uchwały tak daleko sięgać nie mogą.

Zdaniem skarżącego nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że sam fakt utworzenia zespołu przyrodniczo- krajobrazowego "[...]" powoduje, że teren ten traci bezwzględnie charakter terenu budowlanego. Organy administracyjne nie wykazały konkretnych okoliczności uzasadniających twierdzenie, że nie można na fragmencie jego działki zrealizować planowanej inwestycji. W ocenie skarżącego błędne jest kwalifikowanie prac służących realizacji obiektu budowlanego, z zasady jako uszkodzenia lub przekształcenia terenu oraz niszczenia gleby. Organ w żaden sposób nie sprecyzował, dlaczego uważa, że planowana zabudowa (jej gabaryty, miejsce położenia) naruszy te zakazy; nie wyjaśnił również jakie prace związane z budową przez skarżącego planowanego budynku, doprowadziłyby do uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby, a w konsekwencji negatywnie wpłynęłyby na walory przyrodnicze i krajobrazowe zespołu objętego ochroną. Ogólnikowe stwierdzenie, że będzie uszkodzona warstwa gleby, bez wskazania jakie szczególnie chronione i cenne walory krajobrazowe mogą zostać uszkodzone nie jest wystarczające do stwierdzenia, że planowana inwestycja mogłaby trwale zniszczyć glebę i zmienić sposób użytkowania ziemi. Posługiwanie się przez organy I i II instancji wyłącznie określeniami "uszkadzania i zanieczyszczania gleby" bez odniesienia się do występującego w sprawie stanu faktycznego powoduje, że odgórnie, bez wykazania konkretnych okoliczności, tworzy się na obszarze zespołu przyrodniczo krajobrazowego generalny zakaz realizowania jakiejkolwiek inwestycji.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi nieprawidłowe zaakceptowanie stanowiska organów, że dla wykonania planowanej inwestycji niezbędne jest przekształcenie gruntu rolnego na cele nierolnicze (budowlane), i że w związku z tym nastąpi zmiana sposobu użytkowania ziemi. To stanowisko nie znajduje potwierdzenia w ustawie z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych, przewidującej odrolnienie od dnia 1 stycznia 2009 r. wszystkich gruntów rolnych leżących w granicach administracyjnych miast oraz odrolnienie gruntów niższych klas (IV-VI) położonych na obszarach wiejskich. Zdaniem skarżącego projektowana inwestycja nie spowoduje zmiany sposobu użytkowania ziemi. Grunt przeznaczony pod zabudowę nie jest zagospodarowany rolniczo, lecz jest nieużytkiem. Na terenie zespołu przyrodniczo- krajobrazowego istnieją już budynki, które są częścią zespołu krajobrazu. Również na działce skarżącego znajdował się budynek mieszkalny oraz budynki gospodarcze, które w wyniku pożaru zostały zniszczone. Wybudowanie budynku jednorodzinnego pozwoli na przywrócenie wcześniejszego sposobu użytkowania nieruchomości. Nie jest więc prawidłowe stanowisko Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnego w Warszawie, że realizacja budynku na terenie, który był wcześniej zabudowany spowoduje zmianę użytkowania ziemi (§ 3 ust. 1 pkt 7 uchwały).

Według wnoszącego skargę kasacyjną nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest również wielkość działki, na której jest planowana inwestycja. Łączna powierzchnia nieruchomości skarżącego to obszar 21.336 m2, zaś planowana inwestycja zajęła by wyłącznie obszar ok. 200 m2 co dodatkowo potwierdza, że zarzut zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania ziemi jest nietrafny.

W konkluzji wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że Sąd I instancji bezpodstawnie zaakceptował rozstrzygnięcia organów administracji, przyjmując, że okoliczności faktyczne sprawy zostały wyjaśnione dostatecznie, gdyż w aktach sprawy nie znajduje się żaden dowód wskazujący na to, że organy przeprowadziły szczegółową ocenę stanu nieruchomości, a w uzasadnieniu postanowień nie wskazały przyczyn podjętego rozstrzygnięcia.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ uzasadnione są zarzuty naruszenia prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji podzielił stanowisko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2013 r. co do tego, że zabudowa nieruchomości skarżącego w sposób określony w projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie jest dopuszczalna z uwagi na zakazy uszkadzania i zanieczyszczania gleby oraz zmiany sposobu użytkowania gleby, określone w § 3 ust. 1 pkt 3 i pkt 7 uchwały w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo – krajobrazowego.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że sposób rozumienia przez organy administracji i Sąd I instancji zakazu uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby oraz zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi poprowadzi praktycznie do zrównania tych zakazów z zakazem zabudowy. Zauważył, że działalność budowlana praktycznie zawsze wiąże się z faktyczną zmianą sposobu użytkowania ziemi, jak również prowadzi do trwałego uszkodzenia gleby. Odmowa uzgodnienia warunków zabudowy wymaga wykazania, że budowa konkretnego obiektu narusza te zakazy w kontekście wartości chronionych na danym obszarze.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko skarżącego i stwierdza, że przepisy ustawy o ochronie przyrody nie przewidują na terenie takiego zespołu istnienia bezwzględnego zakazu zabudowy, więc nie można doprowadzić do wprowadzenia takiego zakazu drogą wykładni użytych w przepisie pojęć (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2012 r. II OSK 815/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że przepisów art. 45 ustawy o ochronie przyrody nie można stosować w oderwaniu od innych przepisów tej ustawy, zaś ochrona zespołu przyrodniczo-krajobrazowego polega na ochronie charakterystycznych cech określonego fragmentu krajobrazu ze względu na jego walory widokowe lub estetyczne. W konsekwencji szczegółowe zakazy wprowadzone dla ustanowionego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mają służyć zachowaniu cech charakterystycznych krajobrazu, a więc osiągnięciu celu, który został określony w uchwale o ustanowieniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2015 r., sygn.. akt II OSK 671/14). Również w literaturze prawniczej prezentowane jest stanowisko, że stosowanie wprowadzonych zakazów powinno być oceniane ze względu na cel utworzenia i ochrony utworzonego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego (W. Radecki, Ustaw o ochronie przyrody, Difin 2012, str. 253-254; A. Habuda, glosa do wyroku NSA z dnia 30 lipca 2010 r., II OSK 1053/10, Ochrona Środowiska – Prawo i Polityka z 2011 r., nr 1, str. 39-46).

Podkreślenia wymaga, że nie każda inwestycja doprowadzi do uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby. Aby uznać, że zakaz ten został naruszony, należy odnieść się do konkretnej inwestycji i jej parametrów oraz ograniczeń wynikających z projektu decyzji o warunkach zabudowy w kontekście celów utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Według § 2 ust. 1 uchwały w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]" celem ustanowienia tej formy ochrony przyrody jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego fragmentu doliny górnego odcinka N. oraz przylegającego do niego kompleksu leśnego, ze względu na ich wartości estetyczne i widokowe. Wynika z tego, że nie chodzi tu o każdą ingerencję w glebę, ale o takie jej uszkodzenie i zanieczyszczenie, które niszczy wartości podlegające ochronie. Organ administracji musi wykazać, że budowa tego konkretnego obiektu budowlanego, którego uzgodnienie dotyczy, powoduje uszkodzenie i zanieczyszczenie gleby. Nie jest dopuszczalne powołanie się na zakaz, wynikający wyłącznie z wykładni użytych w przepisach słów, bez wykazania, że w rozpoznawanej sprawie występuje stan faktyczny, który prowadzi do naruszenia zakazu. Wprowadzone zakazy powinny zostać rozpatrzone w kontekście celu, dla którego zespół przyrodniczo-krajobrazowy został ustanowiony.

Odnośnie zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, NSA zauważa, że pojęcie "zmiana sposobu użytkowania ziemi" nie zostało zdefiniowane w ustawie o ochronie przyrody ani w uchwale w sprawie utworzenia zespołu przyrodniczo – krajobrazowego. NSA w wyrokach z dnia 13 kwietnia 2010 r. II OSK 169/09, z dnia 12 maja 2011 r. II OSK 815/00 i z dnia 9 stycznia 2015 r. II OSK 1408/13 przyjął, że nie ma przeszkód, aby wyjaśniając zakres treściowy tego pojęcia posługiwać się przepisami ustawy z dnia 13 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.). W art. 4 pkt 6 tej ustawy zdefiniowano "przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" jako ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Wyjaśniając zakres treściowy tego pojęcia należy zatem uwzględnić treść przepisów ustawy o ochronie przyrody, mając na uwadze to, że zakazów przewidzianych dla zespołów przyrodniczo-krajobrazowych, które ograniczają prawo własności, nie można interpretować rozszerzająco, gdyż w konsekwencji prowadziłoby to do zrównania tej formy ochrony przyrody z takimi formami jak parki narodowe czy rezerwaty (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r. II OSK 1087/13).

Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego w składzie orzekającym w tej sprawie, fakt, że działka skarżącego jest użytkiem rolnym, nie oznacza automatycznie, że nie jest na niej dopuszczalna zabudowa mieszkaniowa. Ocena dopuszczalności inwestycji musi być dokonana w kontekście celów ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Ważny jest więc dotychczasowy sposób wykorzystywania nieruchomości, zwłaszcza w kontekście stwierdzeń zawartych w skardze do Sądu I instancji i w skardze kasacyjnej, że na spornym terenie istniał budynek mieszkalny, który uległ spaleniu. Jak już Sąd wskazał wyżej, zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, podobnie jak z zakazu uszkadzania i zanieczyszczania gleby nie można zrównywać z zakazem zabudowy. Organ uzgadniający ma zatem obowiązek dokonania oceny, czy planowana inwestycja jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego został utworzony zespół przyrodniczo-krajobrazowy, a jeśli nie, to jest obowiązany wykazać, że ta inwestycja naruszy walory krajobrazowe i kulturowe terenu.

Wnoszący skargę kasacyjną ma zatem rację że Sąd I instancji nie miał podstaw prawnych do przyjęcia, że postanowienia organów o odmowie uzgodnienia nie naruszają przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Należy bowiem zauważyć, że zarówno Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł., jak i Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie przeprowadziły właściwego i rzetelnego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy realizacja zabudowy mieszkaniowej na części działki o nr. ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. P. [...] w Ł. spowoduje naruszenie celów, dla których ustanowiono zespół przyrodniczo-krajobrazowy "[...]". Nie dokonały zatem odpowiedniej konkretyzacji stanu faktycznego w celu ustalenia istnienia ewentualnych przesłanek do odmowy uzgodnienia warunków zabudowy. Odmowa ta została oparta o aprioryczne założenie, że budowa domu mieszkalnego jednorodzinnego praktycznie zawsze narusza zakazy przewidziane dla zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Tymczasem założenie to jest błędne, a organy ochrony środowiska zobowiązane były do wnikliwego rozpatrzenia sprawy możliwości ustalenia warunków zabudowy dla działki o nr ewid. [...] przy ul. P. [...] w Ł. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przy uwzględnieniu zindywidualizowanego stanu faktycznego sprawy było tym bardziej uzasadnione, że skarżący prezentował argumenty (z kopiami archiwalnych dokumentów i dokumentacją fotograficzną) wskazujące na długotrwały mieszkaniowy charakter działki oraz istniejące już częściowe zanieczyszczenie gleby pozostałościami spalonych zabudowań mieszkaniowych. Zgodzić się zatem należy ze skarżącym, że organy orzekające w niniejszej sprawie uchybiły regułom dowodowym określonym w art. 7 i 77 § k.p.a. a Sąd I instancji wadliwie zaakceptował ten stan rzeczy.

W ocenie NSA uzasadniony był także zarzut naruszenia przez organy administracji publicznej art. 107 § 3 k.p.a. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ograniczył się w zasadzie do powtórzenia za organem I instancji, że planowany budynek mieszkalny narusza sporne zakazy. Zgodnie z treścią art. 124 § 2 k.p.a. postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne; powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z kolei w myśl art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym uzasadnienie aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) ma objaśnić stronie tok rozumowania organu, prowadzący do zastosowania przepisu w sprawie w określonym stanie faktycznym. Konsekwencją tego rozumowania jest bowiem wydanie przez organ rozstrzygnięcia odpowiadającego normie prawnej zawartej w danym przepisie ustawy. Konkretyzacja prawa dokonuje się w decyzji administracyjnej (postanowieniu), a jego uzasadnienie służy wyjaśnieniu stronie motywów, jakimi kierował się organ przy załatwieniu jej sprawy administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie organy tego wymogu nie zrealizowały w sposób należyty. Nie dokonano bowiem oceny, w jakim zakresie planowana inwestycja naruszy krajobraz naturalny i kulturowy, dla których ochrony wprowadzono zespół przyrodniczo-krajobrazowy. W zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym je postanowieniu organu I instancji brak jakiegokolwiek odniesienia się do konkretnej lokalizacji inwestycji w kontekście ochrony cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny źródłowego odcinka N.

Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo zatem ocenił, że organy miały podstawy prawne do przyjęcia, że planowana inwestycja narusza zakazy o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", stanowiącym powtórzenie art. 45 ust. 1 pkt 3 i pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, w sytuacji gdy nie przeprowadziły w tym zakresie odpowiedniego postępowania wyjaśniającego.

Mając to wszystko na uwadze, należy stwierdzić, że sformułowane w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego zasługują na uwzględnienie.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a