Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 84/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Umorzono postępowanie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi D. R. działającego pod Spółką A na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie rozpoznania zażalenia 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w części dotyczącej zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do załatwienia zażalenia skarżącego D. R. z [...] lutego 2019 r. na postanowienie Starosty Ś. z [...] stycznia 2019 r. ([...]); 2. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności i przewlekłości w załatwieniu zażalenia, o którym mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywnę w wysokości [...] zł ([...]t złotych); 5. w pozostałej części skargę oddala; 6. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego D. R. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] czerwca 2020 r. (data wpływu do organu: [...] czerwca 2020 r.) D. R., działający pod Spółka A wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę "na bezczynność lub przewlekłość" Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie "SKO lub "Organ") w przedmiocie rozpoznania zażalenia.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy.

Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. (nr [...]) Starosta Ś. (dalej też jako "Starosta") uzgodnił bez uwag projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

D. R. wniósł na to postanowienia zażalenie, które wraz z aktami sprawy zostało przekazane przez Starostę do SKO przy piśmie z [...] lutego 2019 r. (wpływ do Organu: [...] lutego 2019 r.).

Według twierdzeń skargi postanowieniem z [...] marca 2019 r. SKO – powołując się na nadmierną ilość spraw złożonych do rozpoznania w stosunku do możliwości orzeczniczych – wskazało nowy termin załatwienia sprawy: do [...] czerwca 2019 r. (brak tego postanowienia w aktach sprawy).

Pismem z [...] grudnia 2019 r. Skarżący skierował do Organu ponaglenie (kopia załączona do skargi).

Przywołanym na wstępie pismem z [...] czerwca 2020 r. D. R. (dalej też jako "Skarżący") wniósł skargę "na bezczynność lub przewlekłość" SKO, w której zarzucił Organowi naruszenie:

1) art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. przez ich niezastosowanie i niezałatwienie sprawy, powodujące stan zbędnej zwłoki,

2) art. 37 § 5 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nie rozpoznanie wniesionego ponaglenia w ustawowym terminie.

Wskazując na powyższe, Skarżący wniósł o:

i) zobowiązanie SKO do wydania w terminie 7 dni postanowienia w przedmiotowej sprawie,

ii) stwierdzenie, iż SKO dopuściło się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie,

iii) stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez SKO miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

iv) przyznanie od Organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł (słownie złotych: [...] [...]), a to na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.,

v) przyznanie Skarżącemu od Organu zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. (nr [...]) SKO utrzymało w mocy ww. postanowienie Starosty z [...] stycznia 2019 r.

W odpowiedzi na skargę, datowanej na [...] lipca 2020 r., Organ wniósł o umorzenie postępowania zainicjowanego skargą. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zwłoka w załatwieniu sprawy częściowo spowodowana została wprowadzonym na terenie całego kraju stanem epidemicznym. W związku z pandemią, SKO pracuje bowiem w trybie zdalnym, co niesie za sobą określone utrudnienia organizacyjne. Organ podkreślił, że sprawa zażalenia Skarżącego na postanowienie Starosty została już załatwiona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Zarazem z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. warunkiem skutecznego wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu.

Z akt sprawy wynika, że Skarżący wypełnił powyższy wymóg, składając wymagane ponaglenie (k. 13-15 akt sądowych).

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy zauważyć, że zarzuca ona, w formie alternatywy nierozłącznej (bo z użyciem spójnika "lub"), obie postaci opieszałości wymienione w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., tj. zarówno bezczynność organu, jak i przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania. W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanych: "bezczynności" oraz "przewlekłości", należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu skarg, przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 p.p.s.a., tj. skarg na: (i) bezczynność organu oraz (ii) przewlekłe prowadzenie postępowania.

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] lipca 2012 r. sygn. akt II OSK [...] (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA"), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od [...] kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.; w skrócie "k.p.a.") lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a od [...] sierpnia 2015 r. – także pkt 9) oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem [...] czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 3 Nb 78), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z [...].07.2012 r., II OSK [...], CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem [...] czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2).

Mając na względzie powyższe rozróżnienie, Sąd uznał, że SKO dopuściło się zarzucanych: bezczynności oraz przewlekłości w prowadzeniu postępowania, i to z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.

Oto bowiem zgodnie z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, art. 12 Nb 1, i tam przywołana literatura). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej.

W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Na tym tle normatywnym w pierwszej kolejności należało ocenić kwestię zarzucanej Organowi bezczynności, tj. kwestię dochowania przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie terminu przedłużonego z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, zażalenie Skarżącego na postanowienie Starosty wpłynęło do SKO [...] lutego 2019 r. (k. 11 akt adm. II inst.). Oznacza to, że w tym dniu rozpoczął bieg ustawowy termin do załatwienia sprawy, bowiem zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Przepisy nie określają wyraźnie terminu na załatwienie kwestii wpadkowej, jaką w tym przypadku było uzgodnienie bez uwag projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Skoro jednak cała sprawa, w której ta kwestia wynikła, tj. sprawa ustalenia warunków zabudowy, powinna być załatwiona w ciągu miesiąca, a najpóźniej dwóch (art. 35 § 3 k.p.a.), to jest jasne, że również ww. kwestia wpadkowa zasadniczo nie powinna być rozpatrywana dłużej. Oznacza to, że w świetle przywołanego art. 35 § 3 k.p.a. zażalenie Skarżącego powinno zostać rozpoznane i rozstrzygnięte do [...] marca 2019 r. Z uzasadnienia skargi wynika, że termin ten został przez Organ jeden raz skutecznie przedłużony w trybie art. 36 k.p.a. – do [...] czerwca 2019 r. (brak ww. postanowienia w aktach sprawy). Zatem najpóźniej z upływem tego terminu, SKO popadło w bezczynność, która istniała jeszcze w dniu wniesienia skargi z [...] czerwca 2020 r. (które wpłynęła do Organu [...] czerwca 2020 r.) i trwała aż do [...] czerwca 2020 r., kiedy to Organ wydał postanowienie rozstrzygające zażalenie Skarżącego.

W ocenie Sądu bez znaczenia dla stwierdzenia faktu, że Organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu zażalenia Skarżącego, pozostaje podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność "wprowadzenia na terenie całego kraju stanu epidemicznego".

W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, z późn. zm.; w skocie "u.COVID") – dodanym z dniem 31 marca 2020 r. – w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego, wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433), obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od 14 marca 2020 r. do 20 marca 2020 r., natomiast stan epidemii – wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 490) – trwa od 20 marca 2020 r. Zwrócić należy jeszcze uwagę na przepis art. 15zzs ust. 10 u.COVID, w którym wyraźnie przesądzono, że w okresie zawieszenia m.in. terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy (pkt 1) oraz że organom prowadzącym postępowanie nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2).

Przywołany wyżej art. 15zzs u.COVID został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875; w skrócie "zm.u.COVID"), z dniem 16 maja 2020 r. (art. 76 zm.u.COVID), z tym że na mocy regulacji przejściowej art. 68 ust. 7 zm.u.COVID terminy w postępowaniach w art. 15zzs u.COVID wymienionych, które uległy zawieszeniu, zaczęły biec dalej po upływie 7 dni od wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej (które nastąpiło 16 maja 2020 r.), czyli od 24 maja 2020 r.

W ocenie Sądu w świetle cytowanych regulacji u.COVID i zm.u.COVID nie można SKO skutecznie zarzucić pozostawania w bezczynności w załatwieniu zażalenia Skarżącego w okresie od [...] marca do [...] maja 2020 r. ([...] dni). Nawet jednak po odliczeniu tego okresu pozostaje niesporne, że SKO załatwiało kwestię ww. zażalenia przez ponad 13 miesięcy, przy czym w stanie bezczynności (liczonym od upływu terminu wskazanego przez SKO we wzmiankowanym w skardze postanowieniu z [...] marca 2019 r., tj. od [...] lipca 2019 r.) pozostawało przynajmniej przez ponad 9 miesięcy. W ocenie Sądu tak znaczny okres bezczynności Organu oznacza, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceny tej nie zmienia fakt, że przed wydaniem wyroku (ale już po wniesieniu skargi) stan bezczynności ustał.

Przechodząc do oceny, czy w kontrolowanym postępowaniu doszło także do zarzucanej przewlekłości, Sąd uznał, że w skardze zasadnie wywiedziono, iż SKO prowadziło postępowanie zażaleniowe przewlekle. Postępowania tego nie cechowała bowiem wymagana dynamika, a czynności Organu w jego ramach nie były należycie skoncentrowane. Jedyną czynnością, jaka prawdopodobnie podjął organ po wpływie zażalenia – w dodatku nieudokumentowaną w aktach sprawy (tylko przyznaną w skardze) – było wydanie w trybie art. 36 k.p.a. postanowienia z [...] marca 2019 r. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Do dnia wniesienia skargi Organ nie rozpoznał nawet ponaglenia, które Skarżący wniósł w grudniu 2019 r. I dopiero w dniu [...] czerwca 2020 r. SKO rozpoznało i rozstrzygnęło kwestię zażalenia, wniesionego ponad 15 miesięcy wcześniej.

Jak z powyższego wynika, Organ podjął pierwszą (i jedyną) merytoryczną czynność w sprawie dopiero po działaniach Skarżącego mających na celu wyegzekwowanie szybkości postępowania – i to nawet nie po wniesieniu przezeń ponaglenia, a dopiero po złożeniu skargi – co w świetle orzecznictwa już pozwala uznać, że kontrolowane postępowania było prowadzone z naruszeniem przepisów prawa (por. wyrok NSA z [...].09.2018 r., II OSK [...], CBOSA).

W tym stanie rzeczy można zasadnie zarzucić Organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko i skutecznie, uwzględniając ekonomikę podejmowanych działań. Innymi słowy, działania administracji winny się charakteryzować aktywnością nakierowaną na sprawne i prawidłowe załatwienie konkretnej sprawy. Tym wymogom SKO w skarżonym postępowaniu nie uczyniło zadość. W ocenie Sądu rozpoznawana sprawa mogła być załatwiona w terminie znacznie krótszym (i to nawet wyjąwszy wyżej opisany okres od 31 marca do 23 maja 2020 r., za który, zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 i ust. 10 u.COVID, nie można skutecznie zarzucać SKO przewlekłości).

Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego sprawy można więc bez żadnych wątpliwości stwierdzić, że skarżone postępowanie zażaleniowe Organ prowadził dłużej, niż było to obiektywnie niezbędne – a więc prowadził je przewlekle.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Jednakże w sytuacji, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – zarzucany stan bezczynności i przewlekłości ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do wydania aktu lub dokonania czynności (tu: rozpoznania i rozstrzygnięcia zażalenia), o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z [...].11.2008 r., I OPS [...], ONSAiWSA 2009, nr [...], poz. 63). Nie zwalnia to jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych obecnie w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. – tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności lub przewlekłości oraz oceny ich charakteru (rażącego / nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny lub przyznania odeń sumy pieniężnej (por. wydane jeszcze na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed 15 sierpnia 2015 r.: postanowienie NSA z [...].07.2012 r., II OSK [...]; wyrok NSA z [...].01.2013 r., II OSK [...] – CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w części dotyczącej zobowiązania organu do załatwienia (tj. rozpoznania i rozstrzygnięcia) zażalenia Skarżącego (pkt 1 sentencji wyroku).

Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że Organ dopuścił się zarzucanych: bezczynności oraz przewlekłości w załatwieniu ww. zażalenia (pkt 2 sentencji wyroku).

Z kolei oceniając charakter zaistniałych: bezczynności oraz przewlekłości – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).

Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu przywołanego art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z [...].06.2012 r., I OSK [...], CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z [...].03.2013 r., II OSK [...]; a także wyroki WSA: z [...].04.2014 r., II SAB/Wr [...]; z [...].10.2013 r., II SAB/Po [...]; z [...].03.2015 r., IV SAB/Po [...] – CBOSA).

Zdaniem Sądu taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Formułując tę ocenę, Sąd miał przede wszystkim na względzie fakt, że przez okres ponad 12 miesięcy, do dnia wprowadzenia w naszym kraju stanu zagrożenia epidemicznego (z dniem 14 marca 2020 r.), Organ nie podjął żadnej czynności, która miałaby prowadzić do rozpoznania zażalenia. Również po dniu 24 maja 2020 r. – kiedy to wznowiły (ewentualnie rozpoczęły) swój bieg zawieszone (wstrzymane) terminy – Organ aż do dnia złożenia skargi przez D. R. nie poczynił żadnych starań, aby wniesione zażalenie rozpoznać. To dopiero owa skarga dała impuls Organowi do załatwienia sprawy.

Mając na uwadze przytoczone okoliczności, Sąd uznał również za zasadne wymierzenie SKO, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., grzywny w wysokości [...] zł (pkt 4 sentencji wyroku). Orzekając w tym przedmiocie Sąd miał na względzie, że wymierzenie grzywny organowi ma na celu oddziaływać na organ mobilizująco i wzmocnić gwarancje terminowego załatwiania spraw (por. wyrok NSA z [...].07.2020 r., II GSK [...], CBOSA). W niniejszej sprawie tak długie rozpoznawanie zażalenia na postanowienie uzgadniające projekt odmownej decyzji o warunkach zabudowy – czyli rozpoznawanie kwestii raczej nieskomplikowanej i nie wymagającej przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego – uzasadniało wymierzenie organowi grzywny we wskazanej kwocie.

Natomiast za nieuzasadnione Sąd uznał żądanie Skarżącego przyznania od SKO sumy pieniężnej w wysokości równowartości przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w 2019 r., tj. [...] zł.

Z przywołanego wyżej art. 149 § 2 p.p.s.a. jasno wynika, iż "suma pieniężna", której przyznania domaga się Skarżący, jest jednym z dwóch (obok grzywny) środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy tym decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z [...].02.2017 r., I OSK [...]; z [...].04.2017 r., I OSK [...]; z [...].07.2017 r., II OSK [...] – CBOSA). Zatem zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z [...].02.2017 r., II GSK [...]; z [...].12.2017 r., I OSK [...] – CBOSA). O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej, choć wskazane funkcje też zachowują znaczenie, to na plan pierwszy wysuwa się jednak funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (straty, krzywdy, itp.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W postanowieniu z [...] lipca 2016 r., sygn. akt I OZ [...] (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, należy stwierdzić, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki NSA: z [...].02.2017 r., I OSK [...]; z [...].05.2017 r., I OSK [...]; z [...].09.2017 r., I OSK [...]; z [...].12.2017 r., I OSK [...] – CBOSA).

W kontrolowanej sprawie autor skargi, uzasadniając swe żądanie zasądzenia od Organu ww. sumy pieniężnej, ograniczył się do stwierdzenia, że żądanie to "stanowi wystarczający środek represyjno-prewencyjny, mobilizujący organ do podejmowania działań w ustawowym terminie."

W ocenie Sądu argumentacja podniesiona w skardze nie uzasadnia przyznania żądanej sumy pieniężnej, już z tego względu, że – jak to wyżej wyjaśniono – podstawową funkcją przyznania sumy pieniężnej nie jest funkcja represyjno-prewencyjna, lecz kompensacyjna. Tymczasem w niniejszej sprawie Skarżący w żaden sposób nie wykazał, nie uprawdopodobnił, ani nawet nie stwierdził faktu poniesienia szkody (i jej wysokości) w związku zaistniałą opieszałością Organu, która wymagałyby kompensacji. Natomiast wskazaną w skardze rolę "środka represyjno-prewencyjnego" w dostatecznym stopniu wypełni, zdaniem Sądu, wymierzona Organowi grzywna.

Z tych względów Sąd oddalił skargę w części obejmującej żądanie przyznania Skarżącemu od Organu podanej sumy pieniężnej (pkt 5 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 6 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt uiszczonego wpisu od skargi, w wysokości [...] zł.