Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2465/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 169 ust. 1 i ust. 4 pkt. 1, art. 187
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.
article: art. 438, art. 433 § 1, art. 439 § 1 pkt. 1, art. 40 § 1 pkt. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 89 poz 555
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 942/11 w sprawie ze skargi J.Sz. na orzeczenie dyscyplinarne Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w Warszawie na rzecz J.Sz. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 942/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.Sz. na orzeczenie Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...]

w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej oddalił skargę.

Wyrok powyższy wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Dyrektor Izby Celnej w Warszawie orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia 8 lutego 2011 r., wydanym na podstawie art. 437 § 1 kpk w zw. z art. 187 ustawy o Służbie Cywilnej, po rozpatrzeniu odwołania J.Sz., utrzymał w mocy orzeczenie dyscyplinarne Naczelnika Urzędu Celnego I w Warszawie z dnia 21 czerwca 2010 r., nr Rz.D.16/2009/I.

Organ I instancji wymienionym orzeczeniem dyscyplinarnym, wydanym na podstawie art. 166 pkt 1,3 i 4, art. 167 ust. 1 pkt 1, art. 178 ust. 1 i 3, art. 227, art. 242 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz.1323 ze zm.), art. 414 § 1 k.p.k. w zw. z art. 17 § 1 pkt 1 k.p.k. w zw. z art. 187 ww. ustawy o Służbie Celnej oraz § 11 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie trybu przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, dyscyplinarnego i dyscyplinarnego przyspieszonego oraz sposobu wykonywania kar dyscyplinarnych w stosunku do funkcjonariuszy celnych (Dz. U. Nr 156, poz. 1520 ze zm.), uznał starszego kontrolera celnego J.Sz. za winną naruszenia obowiązków służbowych wynikających z art. 122 pkt 1 i 2, art. 127 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej w ten sposób, że w okresie od 1 stycznia 2008 r. do 31 sierpnia 2008 r., pełniąc obowiązki Kierownika Oddziału Celnego III w Warszawie nierzetelnie wykonywała powierzone zadania oraz niewłaściwie sprawowała nadzór służbowy nad działalnością podległej jednostki organizacyjnej i wymierzył jej karę dyscyplinarną upomnienia.

W uzasadnieniu powyższego orzeczenia organ dyscyplinarny podniósł, iż postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2009 r. zostało wobec J.Sz. wszczęte postępowanie dyscyplinarne.

W dniu 11 grudnia 2009 r. Naczelnik Urzędu Celnego I w Warszawie A.N. wyznaczyła zastępcę Naczelnika Urzędu Celnego I w Warszawie, komisarza celnego S. S. jako osobę uprawnioną do orzekania kary dyscyplinarnej w postępowaniu dyscyplinarnym.

W uzasadnieniu orzeczenia omówiono okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia zarzucanych J.Sz. zaniedbań i wskazano, że podstawę orzeczenia dyscyplinarnego stanowił całokształt ujawnionych okoliczności i dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, mających znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia. Prowadzone postępowanie dyscyplinarne, w ocenie orzekającego zastępcy Naczelnika Urzędu Celnego I w Warszawie potwierdziło naruszenie obowiązków służbowych określonych w art. 122 pkt 1 i 2, art. 127 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej przez starszego kontrolera celnego, aspiranta celnego J.Sz., co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia dyscyplinarnego.

Pełnomocnik J.Sz. wniósł od powyższego orzeczenia dyscyplinarnego odwołanie domagając się jego uchylenia w całości i umorzenia postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu strona zarzuciła obrazę prawa procesowego:

1) art. 439 § 1 pkt 1 k.p.k. w związku z art. 187 ustawy o Służbie Celnej, poprzez wydanie orzeczenia dyscyplinarnego przez organ dyscyplinarny, który z mocy art. 40 § 1 pkt 4 k.p.k. podlegał wyłączeniu od orzekania w sprawie, co stanowi bezwzględną przyczynę odwoławczą powodującą nieważność postępowania,

2) art. 42 § 4 k.p.k w związku z art. 187 ustawy o Służbie Celnej, poprzez zaniechanie, pomimo zaistnienia przesłanki z art. 40 § 1 pkt 4 k.p.k. zwrócenia się do Dyrektora Izby Celnej w Warszawie jako organu wyższego rzędu o wydanie postanowienia w sprawie wyłączenia od orzekania Naczelnika Urzędu Celnego I w Warszawie,

3) art. 43 k.p.k. w związku z art. 187 ustawy o Służbie Celnej, poprzez zaniechanie zwrócenia się do Dyrektora Izby Celnej w Warszawie o wydanie postanowienia w sprawie wyznaczeniu do orzekania innego równorzędnego organu dyscyplinarnego, co w konsekwencji spowodowało, że organ dyscyplinarny I instancji orzekł pomimo zaistnienia przesłanki z art. 40 § 1 pkt 4 k.p.k.

Dyrektor Izby Celnej w Warszawie orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia 8 lutego 2011 r., wydanym na podstawie art. 437 § 1 k.p.k. w zw. z art. 187 ustawy o Służbie Cywilnej, utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż obrońca i obwiniona nie skorzystała z prawa wysłuchania na rozprawie przed Dyrektorem Izby Celnej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 433 § 1 k.p.k., sąd odwoławczy rozpatruje sprawę w granicach środka odwoławczego, a w zakresie szerszym o tyle, o ile ustawa przewiduje. W tej sprawie sytuacja taka, w ocenie organu II instancji nie zachodziła.

Dyrektor Izby Celnej w Warszawie podniósł, iż odwołanie adwokata obwinionej od orzeczenia dyscyplinarnego z dnia 21 czerwca 2010 r. dotyczyło wyłącznie uchybień formalnych, polegających przede wszystkim na niewyłączeniu od orzekania w niniejszej sprawie Zastępcy Naczelnika Urzędu Celnego I Warszawie S.S., orzekającego z upoważnienia Naczelnika Urzędu, A.N.

Organ odwoławczy wskazał, iż uprawnionym do orzekania w sprawach dyscyplinarnych w urzędzie celnym jest naczelnik urzędu celnego bądź jego zastępca, upoważniony przez naczelnika, co wynika z art. 169 ust. 1 i 4 ustawy o Służbie Celnej. Z mocy prawa zostały wyłączone z orzekania w sprawie: A.N.(Naczelnik UC I w Warszawie) i D.K. (Z-ca Naczelnika UC I w Warszawie), ponieważ były przesłuchiwane w niniejszej sprawie w charakterze świadka oraz M. C., rzecznik dyscyplinarny w Urzędzie Celnym I w Warszawie. W stosunku do S.S. nie zgłoszono zastrzeżeń co do jego bezstronności, nie był również przesłuchiwany w charakterze świadka, dlatego też nie podlegał wyłączeniu z mocy prawa. Upoważnienie przez naczelnika urzędu celnego do orzekania w sprawie dyscyplinarnej swojego zastępcy, który nie był przesłuchiwany w charakterze świadka i wobec którego nie wnoszono żadnych zastrzeżeń, jest dopuszczalne na mocy obowiązujących przepisów. W niniejszej sprawie nie miało bowiem miejsca wyłączenie organu dyscyplinarnego (tj. Naczelnika Urzędu Celnego I w Warszawie i jego wszystkich zastępców). W związku z powyższym Dyrektor Izby nie miał uprawnień do skorzystania z instytucji określonej w art. 43 k.p.k., tj. do wyznaczenia naczelnika innego urzędu celnego do orzekania w sprawie.

Organ II instancji stwierdził, iż skoro nie nastąpiło wyłączenie S.S. jako osoby, mógł on jako jedyny zastępca Naczelnika Urzędu Celnego I w Warszawie reprezentować organ dyscyplinarny i orzekać w niniejszej sprawie. W związku z powyższym pozostałe zarzuty obrońcy obwinionej J.Sz. podnoszone w odwołaniu od orzeczenia dyscyplinarnego należało uznać za chybione.

Orzeczenie dyscyplinarne Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia 8 lutego 2011 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez pełnomocnika J.Sz. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona skarżąca zarzuciła temu orzeczeniu:

1. naruszenie art. 433 § 1 i 2 k.p.k. poprzez nieskontrolowanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia organu I instancji w granicach zaskarżenia przy uwzględnieniu wszystkich przyczyn odwoławczych wskazanych w art. 438 k.p.k.;

2. naruszenie art. 452 § 1 k.p.k. poprzez przeprowadzenie czynności dowodowych w postępowaniu międzyinstancyjnym, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

3. naruszenie art.17 § 1 pkt 9 k.p.k. poprzez poszerzenie zakresu odpowiedzialności obwinionej w orzeczeniu organu I instancji, przy jednoczesnym braku skargi uprawnionego oskarżyciela w tym przedmiocie;

4. naruszenie art. 4 k.p.k. w zw. z art. 7 k.p.k. w zw. z art. 92 k.p.k. i w zw. z art. 410 k.p.k. poprzez nieuwzględnienie okoliczności przemawiających na korzyść obwinionej;

5. naruszenie art. 439 § 1 pkt 1 k.p.k. w związku z art. 187 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez wydanie orzeczenia dyscyplinarnego przez organ dyscyplinarny, który z mocy art. 40 § 1 pkt 4 k.p.k. podlegał wyłączeniu od orzekania w sprawie, co stanowi bezwzględną przyczynę odwoławczą powodującą nieważność postępowania;

5. naruszenie art. 42 § 4 k.p.k. w związku z art. 187 ustawy o Służbie Celnej, poprzez zaniechanie, pomimo zaistnienia przesłanki z art. 40 § 1 pkt 4 k.p.k. zwrócenia się do Dyrektora Izby Celnej w Warszawie jako organu wyższego rzędu o wydanie postanowienia w sprawie wyłączenia od orzekania Naczelnika Urzędu Celnego I w Warszawie.

6. naruszenie art. 43 k.p.k. w związku z art. 187 ustawy o Służbie Celnej, poprzez zaniechanie zwrócenia się do Dyrektora Izby Celnej w Warszawie o wydanie postanowienia w sprawie wyznaczenia do orzekania innego równorzędnego organu dyscyplinarnego, co w konsekwencji spowodowało, że organ dyscyplinarny I instancji orzekł pomimo zaistnienia przesłanki z art. 40 § 1 pkt 4 k.p.k.

Z powyższych względów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że organ orzekający nie rozpoznał sprawy w granicach środka odwoławczego, ograniczając się jedynie do ustosunkowania się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Odwołująca się kwestionowała bowiem całość orzeczenia Naczelnika Urzędu Celnego I w Warszawie, a nie ograniczyła środka odwoławczego co do winy, kary lub samego uzasadnienia. Ilość zarzucanych obwinionej uchybień jakich miała ona dopuścić się przy wykonywaniu obowiązków służbowych przedstawiona w postanowieniu o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego nie znajduje pełnego odzwierciedlenia w orzeczeniu organu dyscyplinarnego I instancji. Orzeczenie to znacznie rozszerza katalog uchybień jakich dopuściła się obwiniona. Ponadto orzekając karę dyscyplinarną nie uwzględniono okoliczności podnoszonych przez obwinioną, a przemawiających na jej korzyść. Prowadzone postępowanie dyscyplinarne wykazało, iż obwiniona wielokrotnie zgłaszała problemy kadrowe i niewłaściwą obsadę w podległej jej jednostce - wnosząc o jej zwiększenie. W zakresie zarzutu nieważności postępowania z powodu wyłączenia Naczelnika Urzędu Celnego I w Warszawie pełnomocnik strony podtrzymał argumentację już podniesioną w odwołaniu. Także sposób procedowania wzbudził wątpliwości strony, albowiem już po wydaniu orzeczenia dyscyplinarnego, a przed wniesieniem odwołania, organ dyscyplinarny I instancji dopuścił dowód z opinii odnoszącej się do możliwości orzekania w tej sprawie zastępcy Naczelnika Urzędu Celnego I w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że w sprawach związanych z postępowaniem dyscyplinarnym koniecznym jest sprawdzenie zgodności tegoż postępowania z obowiązującymi przepisami prawa, tj. czy postępowanie zostało wszczęte i toczyło się zgodnie z przepisami rozdziału 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a także, czy zastosowana wobec funkcjonariusza kara mieści się w katalogu kar dyscyplinarnych określonych w art. 167 ust. 1 ustawy i jest adekwatna do stopnia zawinienia.

Funkcjonariusze celni zobowiązani są z mocy prawa do fachowego, rzetelnego, zgodnego z prawem i bezstronnego, prawidłowego, sprawnego i terminowego wykonywania powierzonych im obowiązków i zadań oraz przestrzegania regulaminu służby (pracy) w sposób zapewniający ochronę interesów Państwa i Obywateli.

Zdaniem Sądu sama ocena wagi naruszenia obowiązków służbowych i dobór adekwatnej do nich kary należy do organów dyscyplinarnych, bowiem sądowa kontrola decyzji uznaniowych sprowadza się w istocie do oceny, czy organ rozstrzygający badał sprawę w zakresie dyrektyw ustawowych, jak również czy zebrał i rozważył cały materiał dowodowy.

Stan faktyczny rozpatrywanej sprawy został uznany przez sąd I instancji za nie budzący wątpliwości. Powierzone skarżącej obowiązki nie zostały przez skarżącą należycie wykonane, czego dowodem są ustalenia kontroli wewnętrznej, a zakres tych uchybień został uwidoczniony w protokole pokontrolnym i wnioskach pokontrolnych. Przedmiotowa kontrola uwidoczniła nierzetelne wykonywanie zadań przez skarżącą, także w zakresie sprawowania nadzoru służbowego nad działalnością podległej jednostki organizacyjnej

W ocenie Sądu, postępowanie dyscyplinarne zostało wszczęte i prowadzone prawidłowo, zaś materiał zgromadzony w postępowaniu dyscyplinarnym pozwala na uznanie skarżącej winną zarzucanych jej przewinień dyscyplinarnych, określonych w art. 166 powołanej ustawy, tj. niedopełnienia obowiązków służbowych (pkt 1), niewykonania pisemnych poleceń (pkt 2) i wykonywania czynności służbowych w sposób nieprawidłowy (pkt 3). Opis naruszeń zamieszczony w orzeczeniu dyscyplinarnym organu pierwszej instancji czyni zadość obowiązkowi precyzyjnego ustalenia naruszenia obowiązków oraz ich przyczyn, co wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który zawiera numery spraw i opis zaniedbań w nich stwierdzonych. Orzeczenie dyscyplinarne zostało wydane po wysłuchaniu rzecznika dyscyplinarnego, obwinionej i jej obrońcy, jest kompletne i spełnia wymogi określone w art. 178 ust. 3 powołanej ustawy pragmatycznej.

Odnosząc się do wymiaru orzeczonej wobec skarżącej kary dyscyplinarnej, Sąd nie dostrzegł dowolności organów przy jej wymierzaniu, zważywszy na obszerne rozważania poczynione w uzasadnieniach orzeczenia organu I instancji. Analiza akt postępowania dyscyplinarnego w niniejszej sprawie nie wykazuje dowolności w zastosowaniu kary dyscyplinarnej. Zarzuty skargi, dotyczące poszerzenia zakresu odpowiedzialności skarżącej w orzeczeniu organu I instancji oraz nieuwzględnienia okoliczności przemawiających na korzyść strony należy uznać za chybione.

Dyrektor Izby Celnej w Warszawie rozpoznał sprawy w granicach środka odwoławczego (art. 433 § 1 k.p.k.) i odniósł się do zarzutów odwołania, wskazując na ich bezzasadność. Orzekając o utrzymaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia w mocy w całości Dyrektor Izy Celnej w istocie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu orzeczenia organu I instancji. Nie jest zatem trafny zarzut skargi, dotyczący nieskontrolowania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia organu I instancji przy uwzględnieniu wszystkich przyczyn odwoławczych.

Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 452 § 2 k.p.k. poprzez przeprowadzenie czynności dowodowych w postępowaniu międzyinstancyjnych, w ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestionowana przez stronę opinia prawna sporządzona na potrzeby postępowania, odnosząca się do możliwości orzekania w sprawie dyscyplinarnej przez zastępcę Naczelnika Urzędu Celnego I w Warszawie, nie ma waloru dowodu w sprawie dyscyplinarnej. Opinia prawna wyjaśnia jedynie wątpliwości prawne, przedstawia interpretacje prawa w konkretnym stanie faktycznym i służy organowi pomocniczo w podjęciu decyzji. W tym stanie rzeczy twierdzenie strony skarżącej, że organ odwoławczy dopuścił nowy dowód w sprawie w postępowaniu międzyinstancyjnym nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Sąd wskazał, iż z treści art. 187 ustawy wynika, że w postępowaniu dyscyplinarnym w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 ustawy – "Odpowiedzialność dyscyplinarna funkcjonariuszy" - stosuje się odpowiednio przepisy k.p.k. Nie oznacza to jednak, iż te ostatnie przepisy stosuje się wprost do przebiegu postępowania dyscyplinarnego. Przepis art. 40 § 1 pkt 4 k.p.a. wyłącza sędziego z mocy prawa od udziału w postępowaniu, jeżeli był świadkiem czynu, o który sprawa się toczy, albo w tej sprawie był przesłuchiwany w charakterze świadka lub występował jako biegły. Zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu określa art. 42 k.p.a. Zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a. wyłączenie następuje na żądanie sędziego, z urzędu albo na wniosek strony. Jeżeli sędzia uznaje, że zachodzi przyczyna wyłączająca go z mocy art. 40, wyłącza się, składając oświadczenie na piśmie do akt, a na jego miejsce wstępuje inny sędzia (§ 2). Sędzia, co do którego zgłoszono wniosek o wyłączenie na podstawie art. 41, może złożyć do akt stosowne oświadczenie na piśmie i powstrzymuje się od udziału w sprawie; jest jednak obowiązany przedsięwziąć czynności nie cierpiące zwłoki (§ 3). Poza wypadkiem określonym w § 2 o wyłączeniu orzeka sąd, przed którym toczy się postępowanie; w składzie orzekającym w kwestii wyłączenia nie może brać udziału sędzia, którego dotyczy wyłączenie. W razie niemożności utworzenia takiego składu sądu, w kwestii wyłączenia orzeka sąd wyższego rzędu (§ 4). W świetle postanowień art. 169 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, orzekanie kar dyscyplinarnych należy do naczelnika urzędu celnego, dyrektora izby celnej lub Szefa Służby Celnej, zwanych dalej "organami dyscyplinarnymi", w odniesieniu do podległych im funkcjonariuszy. W niniejszej sprawie organem właściwym do orzekania w sprawie dyscyplinarnej skarżącej jest Naczelnik Urzędu Celnego I w Warszawie. Wobec powyższego wszczęcie i prowadzenie postępowania przez piastuna tego organu - młodszego inspektora celnego A.N. - do czasu złożenia przez pełnomocnika skarżącej wniosku o przesłuchanie wymienionej w charakterze, było zgodne z procedurą orzekania w sprawach dyscyplinarnych. Mając jednak na względzie, iż nie można łączyć ról procesowych w postępowaniu dyscyplinarnym i aby uczynić zadość zasadnemu wnioskowi strony, Naczelnik Urzędu Celnego I w Warszawie (A.N.) w dniu 11 grudnia 2009r. wydał postanowienie, na podstawie art. 93 § 3 k.p.k. w zw. z art. 187 i 227 ustawy o Służbie Celnej, mocą którego wyznaczono zastępcę Naczelnika Urzędu Celnego I w Warszawie, komisarza celnego S.S., jako osobę uprawnioną do orzekania kary dyscyplinarnej.

W ocenie Sądu w postępowaniu dyscyplinarnym nie doszło do naruszenia praw procesowych strony, które wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej, skutkowałoby nieważnością postępowania. Bezspornie młodszy inspektor celny A.N. wydając postanowienie z dnia 12 grudnia 2009 r. wyłączyła się od udziału w postępowaniu. Wydania takiego rozstrzygnięcia nie wyklucza przepis art. 42 § 2 k.p.k. Organem dyscyplinarnym jest organ Służby Celnej, nie zaś jej funkcjonariusz piastujący funkcję naczelnika. Skoro zatem wyłączeniu od udziału w postępowaniu podlegał funkcjonariusz (w k.p.k. odpowiednio sędzia), w stosunku do którego zgłoszono wniosek o przesłuchanie w charakterze świadka, a nie sam organ (odpowiednio sąd, a precyzyjniej wszyscy sędziowie sądu), to nie ma przeszkód, aby w sprawie orzekał z-ca naczelnika (odpowiednio inny sędzia), do którego zakresu kompetencji należy zastępowanie personalnie naczelnika. W tym wypadku nie dochodzi bowiem do wyłączenia i konieczności zmiany organu dyscyplinarnego (składu orzekającego całego sądu – art. 42 § 4 k.p.k.), a co za tym idzie, nie ma podstaw do zwracania się do Dyrektora Izby Celnej o wyznaczenie innego organu do orzekania w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J.Sz. zaskarżając wyrok w całości.

Wyrokowi sądu I instancji zarzucono naruszenie:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przez organem dyscyplinarnym I i II instancji przepisów:

- art. 433 § 1 i 2 k.p.k. poprzez nieskontrolowanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia organu I instancji w granicach zaskarżenia przy uwzględnieniu wszystkich przyczyn odwoławczych wskazanych w art. 438 k.p.k.

- art. 452 § 1 k.p.k. poprzez przeprowadzenie czynności dowodowych w postępowaniu międzyinstancyjnym, a które to czynności miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

- art. 4 k.p.k. w zw. z 7 k.p.k. w zw. z art. 92 k.p.k. i w zw. z art. 410 k.p.k. poprzez nieuwzględnienie okoliczności przemawiających na korzyść obwinionej.

b) art. 1 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z art. art. 439 § 1 pkt 1 k.p.k. w związku z art. 187 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez wydanie orzeczenia dyscyplinarnego przez organ dyscyplinarny, który z mocy art. 40 § 1 pkt 4 k.p.k. podlegał wyłączeniu od orzekania w sprawie, co stanowiło bezwzględną przyczynę odwoławczą powodującą nieważność postępowania.

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze do WSA w Warszawie, a w szczególności do naruszenia art. 17 § 1 pkt 9 k.p.k. polegającego na poszerzeniu zakresu odpowiedzialności obwinionej w orzeczeniu organu I instancji, przy jednoczesnym braku skargi uprawnionego oskarżyciela w tym przedmiocie, oraz uchylenie się Sądu od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia orzeczeń dyscyplinarnych wydanych zarówno w I jak i II instancję orzekającej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż uszło uwadze WSA w Warszawie, że organ dyscyplinarny II instancji orzekający nie rozpoznał sprawy w granicach środka odwoławczego, ograniczając się jedynie do ustosunkowania się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Sąd nie odniósł się również do zarzutu art. 17 § 1 pkt 9 k.p.k. poprzez poszerzenie zakresu odpowiedzialności obwinionej w orzeczeniu organu I instancji, przy jednoczesnym braku skargi uprawnionego oskarżyciela w tym przedmiocie. Skarżąca podniosła, że ilość zarzucanych obwinionej uchybień, jakich miała ona dopuścić się przy wykonywania obowiązków służbowych przedstawionych w postanowieniu o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego nie znajdowała swego pełnego odzwierciedlenia w orzeczeniu organu dyscyplinarnego I instancji. Orzeczenie to znacznie rozszerza katalog uchybień, jakich dopuściła się obwiniona.

Zgodnie zaś z art. 174 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej postępowanie dyscyplinarne wszczyna właściwy organ dyscyplinarny. Zgodnie zaś z art. 169 ust 1 ustawy, orzekanie kary dyscyplinarnej należy do naczelnika urzędu celnego, dyrektora izby celnej lub Szefa Służby Celnej, zwanych dalej "organami dyscyplinarnymi", w odniesieniu do podległych im funkcjonariuszy. Biorąc pod uwagę zaistniały stan faktyczny wskazać należy, że gdyby nie doszło do wyłączenia organu dyscyplinarnego, to właściwym do orzekania w niniejszej sprawie co do zasady byłby Naczelnik Urzędu Celnego I w Warszawie, albowiem obwiniona była funkcjonariuszem podległym temu organowi. Naczelnik Urzędu Celnego I w Warszawie wydając postanowienie nr: Rz. D. 16/2009/1 z dnia 11 grudnia 2009 r. wyłączył się od orzekania w niniejszej sprawie z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 40 § 1 pkt 4 k.p.k. Ponadto tym samym postanowieniem wyznaczył do orzekania w przedmiotowej sprawie swojego zastępcę, (osobę mu podległą), który działając z upoważnienia Naczelnika Urzędu Celnego I w Warszawie wydał werdykt w toczącym się postępowaniu dyscyplinarnym. Tak przyjęty sposób procedowania stoi w sprzeczności z przepisami prawa. Przywołać w tym miejscu należy art. 42 § 2 k.p.k. który stanowi, że jeżeli sędzia (w tym wypadku organ dyscyplinarny) uznaje, że zachodzi przyczyna wyłączająca go z mocy art. 40, wyłącza się, składając oświadczenie na piśmie do akt, a na jego miejsce wstępuje inny sędzia. Zgodnie natomiast z § 4 ww. artykułu - poza wypadkiem określonym w § 2, o wyłączeniu orzeka sąd, przed którym toczy się postępowanie. W składzie orzekającym w kwestii wyłączenia nie może brać udziału sędzia, którego dotyczy wyłączenie. W razie niemożności utworzenia takiego składu sądu, w kwestii wyłączenia orzeka sąd wyższego rzędu. Skoro w sprawach nie uregulowanych zastosowanie znajdują przepisy procedury karnej, to treść tego zapisu należy odnieść do przepisów regulujących postępowanie dyscyplinarne, w których za odpowiednik "sędziego" uznać należy organ dyscyplinarny, którym w niniejszej sprawie jest Naczelnik Urzędu Celnego l w Warszawie. W takim więc wypadku organ dyscyplinarny winien był złożyć stosowne oświadczenie do akt niniejszej sprawy, a nie wydawać w tym zakresie postanowienia. O jego wyłączeniu winien orzec organ wyższego rzędu, którym jest Dyrektor Izby Celnej w Warszawie. Organ ten winien również wskazać inny równorzędny organ dyscyplinarny władny do procedowania w niniejszej sprawie. Naczelnik Urzędu Celnego I w Warszawie nie złożył jednak stosownego oświadczenia do akt sprawy, a wydał w tym zakresie postanowienie - czego uczynić nie mógł. Tego typu działanie traktowane jest zarówno przez judykaturę jak i orzecznictwo; (pogląd utrwalony) jako branie udziału w sprawie. Albowiem przez udział w sprawie należy rozumieć nie tylko orzekanie w sprawie czy prowadzenie rozprawy, ale także wydanie wszelkich postanowień i zarządzeń w jej toku w danej instancji. Za całkowicie błędne należy uznać w tej sytuacji wyznaczenie przez Naczelnika Urzędu Celnego I w Warszawie do orzekania w niniejszej sprawie swojego zastępcy. Z jednej strony organ orzekający wyłączył się od orzekania w sprawie, a z drugiej dał swoje upoważnienie temu samemu organowi do podjęcia decyzji odnośnie wyrokowania w postępowaniu dyscyplinarnym. Ta pozorna zmiana personalna w żadnej mierze nie spowodowała zmiany organu orzekającego którym pozostał nadal Naczelnik Urzędu Celnego I w Warszawie. Dodatkowo upoważnienie to zostało udzielone zastępcy Naczelnika Urzędu Celnego I w Warszawie, który jest bezpośrednim podwładnym Naczelnika Urzędu Celnego I w Warszawie i orzeka w jego imieniu, a więc tak jakby orzekał sam Naczelnik Urzędu Celnego. Przytoczyć w tym miejscu należy art. 43 k.p.k. który stanowi, że jeżeli z powodu wyłączenia sędziów rozpoznanie sprawy w danym sądzie jest niemożliwe, sąd wyższego rzędu przekazuje sprawę innemu sądowi równorzędnemu. Odnosząc powyższy zapis do realiów postępowania dyscyplinarnego, wskazać należy, że nie było dopuszczalne wydanie orzeczenia przez Naczelnika Urzędu Celnego I w Warszawie, wobec zaistnienia przesłanki jego wyłączenia od orzekania w sprawie. Jedynym organem władnym do podjęcia rozstrzygnięcia byłby inny równorzędny organ dyscyplinarny wskazany przez Dyrektora Izby Celnej w Warszawie. Przez pojęcie "równorzędny" należy rozumieć inny organ dyscyplinarny (np. Naczelnik Urzędu Celnego II w Warszawie), a nie zastępcę naczelnika, który de facto nie jest samodzielnym i równorzędnym organem.

W ocenie skarżącej równie kontrowersyjne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że opinia sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania jest dokumentem nie mającym waloru dowodu. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż opinia ta została wydana przez komórkę podległą bezpośrednio Dyrektorowi Izby Celnej w Warszawie, który następnie opierając się na jej treści wydał zaskarżone orzeczenie. Doszło więc do sytuacji w której organ odwoławczy w sprawie w której miał podjąć rozstrzygnięcie, sam uprzednio wydał opinię, która przesądziła o ostatecznym werdykcie.

Skarżąca wskazała nadto, że zarówno organ orzekający karę dyscyplinarną jak i WSA w Warszawie nie uwzględniły okoliczności podnoszonych przez obwinioną a przemawiających na jej korzyść. Obwiniona wielokrotnie zgłaszała problemy kadrowe i niewłaściwą obsadę w podległej jej jednostce - wnosząc o jej zwiększenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Dlatego też przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna opierała się na usprawiedliwionych podstawach.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszym rzędzie przywołać treść art. 187 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 ustawy dotyczącym odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego.

Przepisy rozdziału 11 ustawy nie zawierają regulacji dotyczącej wyłączenia organu dyscyplinarnego, a zatem zarówno do przesłanek wyłączenia organu dyscyplinarnego jak i do trybu postępowania w tego rodzaju sprawie stosować należy odpowiednio przepisy art. 40-43 k.p.k.

Art. 169 ust. 1 ustawy stanowi, że orzekanie kar dyscyplinarnych należy do naczelnika urzędu celnego, dyrektora izby celnej lub Szefa Służby Celnej, zwanych dalej "organami dyscyplinarnymi", w odniesieniu do podległych im funkcjonariuszy. Zgodnie z art. 169 ust. 4 pkt 1 ustawy, jeżeli postępowanie dyscyplinarne dotyczy funkcjonariusza pełniącego służbę w urzędzie celnym - naczelnik urzędu celnego może upoważnić do orzekania kary dyscyplinarnej zastępcę naczelnika urzędu.

Zgodnie z art. 40§1 pkt 4 k.p.k. w związku z art. 187 ustawy A.N.- Naczelnik Urzędu Celnego I w Warszawie podlegała wyłączeniu z mocy prawa od udziału w sprawie, z uwagi na to, że została przesłuchana w charakterze świadka. Zarzut strony skarżącej co do braku podstaw do wydania przez osobę piastującą funkcję organu postanowienia w przedmiocie wyłączenia się od udziału w sprawie uznać należy za słuszny, lecz nie mający istotnego znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Dla dokonania wyłączenia się organu od orzekania w sprawie wystarczające byłoby bowiem złożenie pisemnego oświadczenia po myśli stosowanego odpowiednio przepisu art. 42§2 k.p.k. Zasadnicze znaczenie ma natomiast rzeczywiste powstrzymanie się od udziału w sprawie przez osobę podlegającą wyłączeniu z mocy prawa.

W niniejszej sprawie, podlegająca wyłączeniu jako organ dyscyplinarny A.N. upoważniła do orzekania kary dyscyplinarnej Zastępcę Naczelnika Urzędu Celnego I w Warszawie S.S. Podkreślić należy, że z art.169 ust. 4 pkt 1 ustawy wynika jednoznacznie, że zastępca naczelnika urzędu celnego czerpać może swe kompetencje do orzekania w sprawie dyscyplinarnej wyłącznie z upoważnienia udzielonego mu przez naczelnika urzędu celnego. Nie posiada on samoistnego uprawnienia do orzekania w sprawach dyscyplinarnych w przypadkach nieobecności naczelnika lub niemożności orzekania przez niego jako organ dyscyplinarny.

Zatem skuteczność uzyskania przez zastępcę naczelnika urzędu celnego uprawnienia do orzekania w sprawie dyscyplinarnej zależna jest od skuteczności udzielonego mu na podstawie art.169 ust. 4 pkt 1 ustawy upoważnienia. Orzekający w stosunku do skarżącej karę dyscyplinarną S.S. – zastępca Naczelnika Urzędu Celnego I w Warszawie wywodzić mógł swe uprawnienie do orzekania w sprawie jedynie z upoważnienia udzielonego mu przez osobę podlegającą wyłączeniu – Naczelnika Urzędu A.N.. Skoro zaś nie mogła ona podejmować w sprawie żadnych czynności, gdyż zachodziły przesłanki wyłączenia jej od udziału w sprawie z urzędu, to tym samym udzielenie przez nią kompetencji do orzekania w sprawie dyscyplinarnej swemu zastępcy musiało być uznane za bezskuteczne. W tej sytuacji rzeczą organu II instancji, rozpatrującego odwołanie było uchylenie orzeczenia dyscyplinarnego na podstawie art. art. 439 § 1 pkt 1 k.p.k. w związku z art. 187 ustawy o Służbie Celnej.

Wadliwe jest stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że z samego uprawnienia zastępcy naczelnika urzędu celnego do zastępowania personalnie naczelnika wynika jego upoważnienie do orzekania w sprawie dyscyplinarnej.

Właściwy tryb postępowania w tego rodzaju sprawie powinien opierać się na odpowiednio stosowanym art. 43 k.p.k. i polegać powinien na wskazaniu przez Dyrektora Izby Celnej w Warszawie naczelnika innego urzędu celnego, jako właściwego do rozpatrzenia sprawy i wydania orzeczenia w sprawie dyscyplinarnej.

Tym samym za zasadny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 439 § 1 pkt 1 k.p.k. w związku z art. 187 ustawy z o Służbie Celnej.

Podzielić należy powołany w skardze kasacyjnej, wyrażony w orzecznictwie Sądu Najwyższego pogląd, zgodnie z którym w wypadku wniesienia apelacji na korzyść oskarżonego sąd odwoławczy nie jest związany granicami podniesionych w niej zarzutów, co oznacza, że w granicach zaskarżenia powinien skontrolować wyrok pod kątem wszystkich przyczyn odwoławczych określonych w art. 438 k.p.k. (wyrok z dnia 16 listopada 2009r. sygn. akt IV K 101/09 publ. OSNKW 2010/1/8). Odnosząc tę zasadę do postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariusza Służby Celnej należy uznać, z braku odmiennej regulacji w ustawie o Służbie Celnej, że rzeczą odwoławczego organu dyscyplinarnego jest co do zasady, bez względu na podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące postępowania przed organem I instancji, zbadanie prawidłowości wydanego orzeczenia pod kątem przesłanek wymienionych w art. 438 k.p.k. w związku z art. 187 ustawy.

Skoro sąd I instancji uznał, że orzeczenie organu odwoławczego odnoszące się jedynie do podniesionych w odwołaniu zarzutów odpowiada prawu, to tym samym doszło więc do naruszenia art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 187 ustawy o Służbie Celnej i art. 433§1 k.p.k. Zasadny był zatem oparty na wymienionych przepisach zarzut skargi kasacyjnej.

Nie opierają się natomiast na uzasadnionych podstawach kolejne zarzuty skargi kasacyjnej. Słuszna była bowiem ocena sądu I instancji, co do charakteru opinii prawnej sporządzonej dla potrzeb postępowania dyscyplinarnego, odnoszącej się do kwestii wyłączenia organu dyscyplinarnego. Opinia ta istotnie nie ma waloru dowodowego w sprawie dyscyplinarnej. Nie dotyczy bowiem żadnych okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia takiej sprawy. Zawiera jedynie pogląd prawny, mający być pomocnym organom rozpatrującym sprawę, co do ich kompetencji do orzekania. Nie sposób zatem twierdzić, że organy administracji przeprowadziły w postępowaniu międzyinstancyjnym jakikolwiek dowód. Zatem zarzut naruszenia art. 452§1 k.p.k. należy uznać za całkowicie bezzasadny.

Nie można podzielić także zarzutu naruszenia art. 141§4 p.p.s.a. w związku z art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez zaniechanie odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze do sądu I instancji, a w szczególności do zarzutu poszerzenia zakresu odpowiedzialności skarżącej w stosunku do wniosków oskarżyciela w postępowaniu dyscyplinarnym. Wbrew temu zarzutowi WSA w Warszawie wskazał, ze orzeczenie dyscyplinarne jest kompletne i spełnia wymogi art. 178 ust. 3 ustawy. Wskazano także, że opis naruszeń zamieszczony w orzeczeniu organu I instancji czyni zadość obowiązkowi precyzyjnego ustalenia naruszenia obowiązków oraz ich przyczyn.

Przedwczesny jest natomiast w kontekście uwzględnionych zarzutów skargi kasacyjnych dotyczących kompetencji do orzekania osoby, która wydała orzeczenie organu i instancji, zarzut nieuwzględnienia okoliczności przemawiających na korzyść obwinionej (art. 4 k.p.k. w zw. z 7 k.p.k. w zw. z art. 92 k.p.k. i w zw. z art. 410 k.p.k.). Zarzut ten dotyka bowiem merytorycznej treści orzeczenia, która nie może być oceniana z uwagi na stwierdzone powyżej kwalifikowane wady przeprowadzonego postępowania dyscyplinarnego.

Mając na względzie powyższe okoliczności, uznając skargę kasacyjną za uzasadnioną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej rozstrzygnięcie o kosztach oparto na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.