Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 314/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 93
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 31 grudnia 2018 r. Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów:

- art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 5 w związku z art. 1 ust. 3 oraz art. 1 ust. 4 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), zwanej dalej "u.p.z.p.";

- art. 11 pkt 10, pkt 11 i pkt 12 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy u.p.z.p.

Na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że na sesji w dniu [...] marca 2018 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz na podstawie art. 12 ust. 1 i art. 28 ust. 2 ustawy u.p.z.p.

Wojewoda zauważył, iż organ nadzoru wydał rozstrzygniecie nadzorcze z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...], stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], wskazując na możliwość kontynuowania przez organ wykonawczy gminy, w trybie art. 28 ust. 2 ustawy u.p.z.p., procedury planistycznej na podstawie uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2016 r. Wskazany w podstawie prawnej uchwały przepis art. 28 ust. 2 ustawy u.p.z.p. umożliwił organowi wykonawczemu Gminy [...] dostosowanie zapisów studium do obowiązujących przepisów prawa i kontynuowanie procedury planistycznej rozpoczętej ww. uchwałą intencyjną oraz podjęcie nowej uchwały w sprawie uchwalenia studium.

W wyniku dokonanej analizy ponownie podjętej uchwały, organ nadzoru stwierdził, że przy jej podejmowaniu zostały naruszone w istotny sposób zasady i tryb sporządzania studium, co skutkuje na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy u.p.z.p., koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały.

Wojewoda podał, że ustawa u.p.z.p., zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1, określa m.in. zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Mając na uwadze dyspozycję art. 12 ust. 2 ustawy u.p.z.p., kontrola organu nadzoru w tym przedmiocie nie dotyczy celowości, czy słuszności dokonywanych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania przestrzennego oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, która związana jest z jego sporządzeniem, a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna). Ustalenia studium powinny dotyczyć problematyki określonej szczegółowo w art. 10 ustawy u.p.z.p., przy uwzględnieniu wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2, 3 i 4 ww. ustawy.

Skarżący podkreślił, że zakres kontroli pod względem zgodności z przepisami prawnymi, dokonywany przez organ nadzoru co do zasad sporządzania studium odnosi się do weryfikacji zamieszczenia wszystkich obligatoryjnych treści określonych w uwarunkowaniach, a następnie w kierunkach rozwoju przestrzennego. Organ nadzoru zobligowany jest przy tym do dokonania oceny, czy w studium uwzględniono wartości planowania przestrzennego określone w art. 1 ustawy u.p.z.p., a także do dokonania weryfikacji, czy ustalenia studium nie naruszają innych przepisów odrębnych oraz nie wykraczają poza zakres regulacji określony przez ustawodawcę. Powyższe znajduje swoje uzasadnienie w doktrynie. Organ nadzoru analizuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy pod kątem tego, czy jego ustalenia nie łamią obowiązujących przepisów. W zakresie kontroli prawnej powinno się jednak znaleźć zbadanie studium pod kątem zgodności z art. 10, czyli czy studium nie wykracza poza granice określone w art. 10 i nie zawiera np. ustaleń zastrzeżonych dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tak: Zygmunt Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz, Warszawa 2015, Wydawnictwo C.H. Beck, wyd. 8, teza 12 do art. 12).

W ocenie skarżącego, istotny wydaje się fakt, iż w studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Chociaż nie ma ono mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę lub funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką zabudowę lub taką funkcję. Podobnie należy traktować ustalone w studium minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ustalone w studium minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, również wiążą organy gminy przy sporządzaniu planu miejscowego, zaś zmiana tych parametrów może zostać dokonana jedynie poprzez zmianę ustaleń studium.

Dokonana przez organ nadzoru analiza podjętej uchwały, w tym w szczególności jej załącznika nr 1, stanowiącego tekst studium wykazała, że określone chłonności w ramach poszczególnych kategorii terenów wykonano w sposób naruszający przepisy art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 2 pkt 1 i art. 10 ust. 5 ustawy u.p.z.p. Z danych zawartych w tabeli 18 pn. "Chłonność terenów w podziale na funkcje zabudowy" wynika, że powierzchnia terenów niezabudowanych w planach miejscowych została określona jako 221,36 ha (zgodnie z danymi zamieszczonymi na str. 87 tekstu studium), przy czym po zmniejszeniu o 20 % kształtuje się ona na poziomie 177,10 ha, lecz łączne wartości tych powierzchni nie zostały przedstawione w tej tabeli. Jednocześnie z danych zawartych w tej tabeli wynika, że suma chłonności terenów - powierzchni użytkowej zabudowy w podziale na funkcje zabudowy, jest rozbieżna z powyższymi wyliczeniami i kształtuje się na poziomie 14,2651 ha przed zmniejszeniem o 20 %, zaś po zmniejszeniu o 20 % - na poziomie 11,412 ha.

Skarżący zarzucił brak podstaw do zmniejszania faktycznie wyliczonej chłonności terenów przeznaczonych pod zabudowę. Przy sporządzaniu bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, ustawa u.p.z.p. w art. 10 ust. 7 pkt 2 dopuszcza zwiększenie o nie więcej niż 30 % zapotrzebowania na nową zabudowę w związku z niepewnością procesów rozwojowych gminy. Gmina skorzystała z ww. przepisu ustawy przy określaniu zapotrzebowania na nową zabudowę, zwiększając zapotrzebowanie powierzchni użytkowej na nową zabudowę o 30 %, jak wynika z ustaleń zawartych na str. 90 tekstu studium, w związku z niepewnością procesów rozwojowych zapotrzebowanie na nową zabudowę, w podziale na funkcje, zwiększono o 30% i w ten sposób oszacowano maksymalne zapotrzebowanie, które przedstawiono w tabeli 20 pn. "Szacowanie zapotrzebowania na nową zabudowę".

Zdaniem skarżącego, przyjęte ustalenia na podstawie art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a ustawy u.p.z.p. oznaczają brak jakiejkolwiek możliwości wyznaczania nowych terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz pod zabudowę usługową poza obszarami o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz poza obszarami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę. Wojewoda wskazał, iż w przypadku, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, a także na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, poza taką strukturą. Jedynie w przypadku, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza ww. obszarami, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu. Brak prawidłowo określonej chłonności uniemożliwia określenie kierunków rozwoju przestrzennego w odniesieniu do kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, przeznaczonych pod zabudowę, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy u.p.z.p. Powyższe stanowi o naruszeniu art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 5 w związku z art. 1 ust. 3 i art. 1 ust. 4 pkt 4 ustawy u.p.z.p. Sporządzenie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w wadliwy sposób stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania studium.

Organ nadzoru wskazał ponadto, że z podanego w podstawie prawnej uchwały art. 28 ust. 2 ustawy u.p.z.p. wynika, że Rada Gminy [...] kontynuuje procedurę sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w związku z prawomocnym rozstrzygnięciem nadzorczym. W wyniku przeprowadzonej analizy tekstu ponownie uchwalonego studium organ nadzoru stwierdził, że wprowadzono w nim zmiany w części dotyczącej uwarunkowań, w zakresie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, jak też w części dotyczącej kierunków i polityki przestrzennej, polegające na:

- zmianie parametru wysokości nowej zabudowy (zwiększenie z 12 m na 15 m) na terenach oznaczonych symbolami: MU, M-1, M-2;

- wprowadzeniu parametru maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy na terenach rekreacji indywidualnej oznaczonych symbolami: ML i M-1;

- wprowadzeniu parametrów i wskaźników dotyczących: wysokości zabudowy, maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy, minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w zakresie zabudowy na terenach funkcjonalnych: eksploatacji surowców, cmentarzy, zieleni urządzonej.

Natomiast na załączniku graficznym nr 3 do uchwały pn. "Kierunki i polityka przestrzenna", w odniesieniu do obowiązującego studium uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] marca 2015 r. dokonano zmian polegających na wprowadzeniu nowych terenów pod zabudowę, oznaczonych symbolem M-1, położonych m.in. w miejscowościach: A. i R., przeznaczonych pod tereny wielofunkcyjne o dominującym udziale zabudowy zagrodowej, na których możliwe jest lokalizowanie zabudowy zagrodowej oraz obiektów budowlanych wykorzystywanych do produkcji rolniczej, zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, rekreacji indywidualnej i drobnego rzemiosła, które uprzednio stanowiły tereny rolne o glebach wysokich klas bonitacyjnych (II - IV klasa).

Pomimo wprowadzenia powyższych ustaleń, organ wykonawczy gminy nie ponowił żadnych czynności proceduralnych, mających na celu doprowadzenie do zgodności projektu planu z przepisami prawnymi, co w sposób istotny narusza procedurę sporządzania studium. Skarżący wskazał, że wprowadzenie zmian w tekście studium i na rysunku kierunków i polityki przestrzennej, w związku z wydanym rozstrzygnięciem nadzorczym, zobowiązywało organ wykonawczy gminy do ponowienia czynności, o których mowa w art. 11 ustawy u.p.z.p., w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności jego ustaleń z przepisami prawa, stosownie do wymogu art. 28 ust. 2 ustawy u.p.z.p., umożliwiając kontynuowanie procedury planistycznej na podstawie uchwały intencyjnej Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] października 2016 r. Zaskarżona uchwała została podjęta bez przeprowadzenia jakiejkolwiek procedury. Wraz z uchwałą nie przekazano dokumentów potwierdzających wykonanie czynności proceduralnych. Z powyższego wynika, że projekt uchwały nie został ponownie wyłożony do publicznego wglądu, co uniemożliwiło składanie uwag oraz nie zapewniło partycypacji społecznej, ochrony interesu publicznego i interesów podmiotów prywatnych. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę bez ponowienia, w określonym zakresie, czynności niezbędnych do doprowadzenia do zgodności studium z przepisami prawa, co narusza w istotny sposób dyspozycję art. 28 ust. 2 w związku z art. 11 pkt 10, pkt 11 i pkt 12 ustawy u.p.z.p.

Skarżący stwierdził, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia w sposób istotny zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z uwagi na naruszenie: art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 5, w związku z art. 1 ust. 3 i art. 1 ust. 4 pkt 4 ustawy u.p.z.p., a także do naruszenia w istotny sposób trybu sporządzania studium, z uwagi na naruszenie art. 28 ust. 2, w związku z art. 11 pkt 10, pkt 11 i pkt 12 ustawy u.p.z.p., co na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy u.p.z.p. uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, organ stwierdził, że Wojewoda zakwestionował jedynie metodykę bilansowania terenów gminy. W ocenie Rady Gminy [...], organ nadzoru nie ma podstaw, aby ingerować w przyjętą metodykę bilansowania terenu, o ile zostały w niej zawarte wszystkie określone przepisami prawa elementy, o których mowa w art. 10 ust. 5 ustawy u.p.z.p.

Organ wyjaśnił, że w przypadku studium gminy [...] zastosowano obniżenie chłonności terenów wskazanych w planach miejscowych o 20%. Wojewoda zarzucił, że jest to działanie niedopuszczalne, sztucznie zaniżające ilość terenów budowlanych w gminie. Tymczasem przepis prawa dotyczący bilansowania terenu powstał w 2015 r., a znaczna część planów miejscowych obowiązujących na terenie gminy datowana jest na lata 2005 i 2006, ponadto są takie, które obowiązują od 1998 r. (ryc. 5 studium). Planami tymi objęto głównie tereny zabudowane, natomiast rezerwa terenów do zabudowy znajdowała się za istniejącą zabudową i w praktyce była nie do wykorzystania. Z uwagi na powyższe, obniżenie ilości terenów wskazanych do zabudowy o przyjęte 20% ma uzasadnienie merytoryczne.

Organ zauważył, że ustawodawca wprowadził wymóg sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych w gminie pod zabudowę. Sporządzenie bilansu ma na celu racjonalne gospodarowanie terenami, dostosowane przede wszystkim do potrzeb występujących w gminie oraz możliwości rozwoju gminy. W ramach ww. bilansu wskazuje się maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę w okresie najbliższych 30 lat. Podstawą określenia zapotrzebowania są analizy: ekonomiczne, środowiskowe, społeczne, prognozy demograficzne, a także możliwości finansowe gminy. Wskazane analizy mogą nie uwzględniać w wystarczający sposób procesów rozwojowych ze względu na ich zmienność (nieprzewidywalność), dlatego też ustawodawca zezwala na zwiększenie zapotrzebowania na nową zabudowę maksymalnie o 30% w stosunku do wyników tych analiz (art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy u.p.z.p.).

Wykonując bilans terenów, szacuje się chłonność obszarów o w pełni wykształconej, zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, porównuje się maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę z chłonnością ww. terenów. Powyższe czynności mają prowadzić do ustalenia, czy konieczne jest wyznaczenie nowych (dodatkowych) terenów pod zabudowę, czy też potrzeba taka nie zachodzi. Przeznaczenie terenów pod nową zabudowę uzależnione jest także od możliwości finansowych gminy w zakresie wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej. Ustawodawca wymaga, aby wraz z realizacją nowej zabudowy następowała równocześnie albo w dającej się przewidzieć przyszłości realizacja ww. infrastruktury.

Organ podał, że z przytoczonych przepisów prawa, w tym art. 10 ustawy u.p.z.p., wynika obowiązek bilansowania terenów wskazanych do zabudowy, który polega na szacowaniu. Jednocześnie ustawodawca nie ogranicza wyboru metodyki szacowania, uwzględniającej specyfikę gminy. Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego zwrot "szacować" oznacza "określać w przybliżeniu wartość, wielkość lub ilość czegoś". Zatem szacowanie polega na przybliżonym określaniu wartości jakiejś wielkości przy posiadaniu niepełnych danych, występowaniu zakłóceń lub stosowaniu uproszczonego modelu opisującego parametry, cechy lub charakter tej wielkości. Stąd też element niepewności upoważnia Gminę [...] do doboru takich metod szacowania bilansu terenu, który będzie uwzględniał jej specyfikę.

Zdaniem organu, sporządzony bilans nie narusza przepisów prawa. Warunki wynikające z art. 10 ust. 5 ustawy u.p.z.p. zostały spełnione w załączniku do uchwały "suplement do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy [...]" (bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę). Wojewoda analizując treść uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. i negatywnie oceniając działania gminy związane z rozpraszaniem zabudowy, nie dostrzegł faktu, że w procesie tym zmniejszono ilość terenów wskazanych do zabudowy np. w miejscowości [...]. Organ wskazał ponadto, że studium z woli ustawodawcy nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy u.p.z.p.). Należy jednak zaliczyć je do aktów prawa wewnętrznego (aktów kierownictwa wewnętrznego), gdyż zawarte w nim ustalenia wiążą organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy u.p.z.p.). Podzielił pogląd ukształtowany w orzecznictwie, że zawarte w studium ustalenia dotyczące kierunków, w jakich ma zmierzać przyszłe zagospodarowanie poszczególnych terenów gminy, mogą co do zasady ingerować w prawa i obowiązki obywatelskie, w tym uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, z którym łączy się możliwość nieskrępowanego z niej korzystania oraz prawo żądania ochrony przed takim wykorzystaniem nieruchomości sąsiednich, które narusza możliwość korzystania z własnej nieruchomości (por. m.in. wyroki WSA w Warszawie z dnia 2 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1322/06, WSA w Opolu z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Op 66/09, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1629/09).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego potrzeby ponowienia procedury opiniowania i uzgadniania projektu studium, a także ponownego wyłożenia go do publicznego wglądu, organ wskazał, że stosownie do art. 9 ust. 3 ustawy u.p.z.p. studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych całej gminy. Z uwagi na rozległość terenów gminy, projekt studium stanowi bardzo obszerny dokument. W wyniku ponawianych wyłożeń projektu studium do publicznego wglądu, liczba wniosków dotyczących zmiany zawartych w nim ustaleń może uniemożliwić uchwalenie tego aktu w rozsądnym terminie. Organ podkreślił, że ustawodawca nie wypowiedział się w przedmiocie konieczności powtórzenia czynności związanych z przygotowaniem projektu studium w przypadku wprowadzenia do niego zmian, a zatem zajął odmienne stanowisko, niż ma to miejsce w odniesieniu do prac poprzedzających uchwalenie planu miejscowego.

Organ zauważył, że w przypadku prac nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kwestie związane z koniecznością ponowienia czynności planistycznych ustawodawca uregulował wprost w dwóch przepisach, tj. art. 17 pkt 13 oraz art. 19 ust. 1 ustawy u.p.z.p. W obu tych przepisach nie ma mowy o konieczności automatycznego powtarzania czynności planistycznych w przypadku wprowadzenia zmian do projektu planu miejscowego. W pierwszym z nich jest mowa o ponowieniu tylko w niezbędnym zakresie uzgodnień projektu planu po wprowadzeniu do niego zmian w wyniku uwzględnienia uwag zgłoszonych po jego wyłożeniu do publicznego wglądu. Natomiast przepis art. 19 ust. 1 ustawy u.p.z.p. nakazuje ponowienie w niezbędnym zakresie czynności wskazanych w art. 17 (a zatem nie tylko powtórzenie uzgodnień, ale także ponowne zebranie opinii oraz wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu). Przesłanką zastosowania tego przepisu jest stwierdzenie przez radę gminy konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu. Regulacji takiej nie przewidziano w stosunku do procedury planistycznej poprzedzającej uchwalenie studium. Ze względu na wewnętrzny charakter studium, wystarczającą gwarancją zapewnienia w procedurze planistycznej czynnika społecznego jest umożliwienie składania wniosków i uwag do projektu studium oraz udział w dyskusji publicznej bez konieczności ponawiania czynności planistycznych.

Zdaniem organu, w świetle przedstawionej argumentacji, jako zasadę traktować trzeba brak potrzeby powtórzenia procedury zmierzającej do uchwalenia studium. Nie można jednak wykluczyć potrzeby ponowienia czynności planistycznych w niektórych sytuacjach. Z uwagi na treść ww. przepisów ustawy u.p.z.p., zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania studium, postawiony w związku z zaniechaniem ponowienia czynności planistycznych, wymaga wykazania, że zmiany wprowadzone do studium w sposób oczywisty zmieniły treść projektu uzgodnionego i zaopiniowanego, a następnie wyłożonego do publicznego wglądu. Konieczność powtórzenia czynności opiniowania i uzgadniania projektu studium oraz ponowienia jego wyłożenia do publicznego wglądu winna być uzależniona przede wszystkim od ustalenia, czy zmiany wprowadzone do projektu studium – na skutek uwzględnienia zarzutów wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym – doprowadziły do bezpośredniej ingerencji w sferę interesów prawnych obywateli. Na żadne tego rodzaju naruszenia interesów prawnych skarżący nie wskazał oraz nie przeanalizował, jaki wpływ na sferę interesów prawnych obywateli wywarły przykłady zmian wprowadzonych przez organ do wyłożonego projektu studium. Organ dodał, że Wojewoda nie odniósł się do uzasadnienia wprowadzonych zmian zamieszczonego w dokumentacji planistycznej oraz treści samego studium i przez to uniemożliwił organom gminy ustosunkowanie się do tej kwestii. Zauważył, że NSA wypowiadając się w wyroku z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1629/09 na temat zmian wprowadzanych do projektu studium po jego wyłożeniu do publicznego wglądu podkreślił, że ponowienia procedury wymagają takie zmiany ogólne, które powodują konflikt interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami.

W ocenie organu, zmiany wprowadzone w części uwarunkowań w związku z bilansowaniem oraz niewyłożenie dokumentu do publicznego wglądu nie stanowią istotnego naruszenia przepisów. Podobnie odnieść się należy do innych wskaźników uzupełnionych w toku prac nad studium. Wskaźnik maksymalnej wysokości zabudowy został zmieniony w następstwie rozpatrzenia przez Radę Gminy uwagi mieszkańca, a zmiana ta nie wprowadziła ograniczeń w zagospodarowaniu, stąd też trudno uznać ją za istotną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zakres przedmiotowy sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zaskarżona uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego została podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Charakter zaskarżonej uchwały determinuje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego, które wobec stwierdzenia zawartego w art. 9 ust. 5 u.p.z.p., że studium nie jest przepisem gminnym - nie ma charakteru aktu prawa miejscowego (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004; P. Kwaśniak, Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2011; Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006; Ł. Pośpiech, Poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego i doktryny w kwestii studium gminnego i jego charakteru prawnego, w: Przestrzeń i nieruchomości jako przedmiot prawa administracyjnego, pod red. I. Niżnik-Dobosz, Warszawa 2012, K. Małysa-Sulińska, Charakter normatywny aktów kształtujących ład przestrzenny, w: Przegląd Prawa Publicznego 2015, nr 9).

Już na tle poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. w doktrynie podnoszono, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawnym, nawet w szerokim rozumieniu, lecz jest aktem polityki (por. Z. Niewiadomski: Samorząd terytorialny a planowanie przestrzenne. Nowe instytucje prawne, Samorząd Terytorialny z 1995 r., nr 6, s. 48). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również jednolicie przyjmuje się, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne. Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Nienormatywność studium powoduje, iż jego postanowienia nie mogą co do zasady wpływać bezpośrednio na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Adresatami norm zawartych w studium są bowiem organy planistyczne. W wyroku z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1967/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, wskazać należy, że skarga została wniesiona na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 994), zwanej dalej u.s.g., który stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zauważyć również trzeba, że w myśl art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru wydał rozstrzygniecie nadzorcze z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...], stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, że przy podejmowaniu kolejnej uchwały w przedmiocie studium, będącej przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, naruszone zostały w istotny sposób zasady i tryb sporządzania studium, co wypełnia przesłankę określoną w art. 28 ust. 1 ustawy u.p.z.p.

Przepisy ustawy u.p.z.p. regulują w sposób szczegółowy kwestie dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy, w tym postępowanie zmierzające do określenia przez właściwą radę gminy polityki przestrzennej na jej terenie, co następuje w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ma specyficzny charakter wśród ogółu uchwał rady gminy podlegających nadzorowi pod względem zgodności z prawem, gdyż jest aktem polityki przestrzennej, w dużym stopniu opisowym. Akt ten składa się z dwóch zasadniczych części: informacyjnej, zwanej uwarunkowaniami, która stanowi opis, tj. inwentaryzację dotychczasowego stanu faktycznego i prawnego obszaru gminy będącą punktem wyjścia do części regulacyjnej zwanej kierunkami, konstytuującymi dyspozycje realizacji polityki przestrzennej gminy, a w efekcie stanowiącymi ustalenia wiążące organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W judykaturze wskazuje się, iż aktualne brzmienie przepisów art. 10 ust. 2, 2a, 3a należy interpretować celowościowo, tj. biorąc pod uwagę cel, któremu ma służyć studium. Postanowienia studium są sprzeczne z ustawą wówczas, gdy nie realizują dyspozycji konkretnej normy ustawy, a także wtedy, gdy ich ogólnikowość i hasłowość nie pozwalają na realizację celów, które ma do spełnienia studium (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 608/02, OSS 2002, nr 4, poz. 103).

Z dyspozycji art. 1 ust. 2 ustawy u.p.z.p. wynika, iż w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; walory ekonomiczne przestrzeni; prawo własności, a także potrzeby interesu publicznego. W art. 1 ust. 3 ustawy u.p.z.p. ustawodawca wskazuje na możliwość dokonywania zmian w zagospodarowaniu terenów z uwzględnieniem analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, przy czym w ust. 4 art. 1 wskazuje katalog przesłanek, którymi mają się kierować organy administracji publicznej przy określaniu przeznaczenia terenu, sposobów zagospodarowania i korzystania z terenu, w tym sytuowania nowej zabudowy przy jednoczesnym zrealizowaniu wymagań wynikających z zasad ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią i walorów ekonomicznych przestrzeni.

Powyższe oznacza, iż nowe ustalenia planistyczne mogą nastąpić wyłącznie w drodze wyjątku w odniesieniu do innych obszarów, co wynika wprost z dyspozycji art. 1 ust. 4 pkt 4 ustawy u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez dążenie do planowania i lokalizowania nowej zabudowy: a) na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. Nr 166, poz. 1612 oraz z 2005 r. poz. 141), w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy, b) na terenach położonych na obszarach innych niż wymienione w lit. a, wyłącznie w sytuacji braku dostatecznej ilości terenów przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy położonych na obszarach, o których mowa w lit. a; przy czym w pierwszej kolejności na obszarach w najwyższym stopniu przygotowanych do zabudowy, przez co rozumie się obszary charakteryzujące się najlepszym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz najlepszym stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze oraz sieci i urządzenia telekomunikacyjne, adekwatnych dla nowej, planowanej zabudowy.

Konkretyzację ww. wartości planowania przestrzennego odnaleźć można w art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 2 pkt 1 i art. 10 ust. 5 ustawy u.p.z.p., zmienionych przez art. 41 pkt 3 lit. a, lit. b tiret pierwsze i lit. c ustawy z 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1398) z dniem 18 listopada 2015 r. Oznacza to, iż uchwalając nowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, należy mieć na uwadze uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy u.p.z.p., dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, kolejno:

1) formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

4) porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1:

a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy – nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3,

b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy – bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu;

5) określa się: a) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy; b) potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy na obszarach, o których mowa w pkt 2 i 3, oraz w przypadku, o którym mowa w pkt 4 lit. a, poza tymi obszarami;

6) w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne, o których mowa w pkt 5 lit. b, przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt 5 lit. a, dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej.

Z cytowanych przepisów art. 10 ust. 5 ustawy u.p.z.p. jednoznacznie wynika, iż w celu wyznaczenia bądź zmiany obszarów przeznaczonych pod zabudowę, należy w skali gminy: określić maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę; dokonać oceny chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, na której może być realizowana nowa zabudowa; dokonać oceny chłonności obszarów przeznaczonych w planach miejscowych, poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej.

Dopiero zestawienie otrzymanych wartości chłonności i zapotrzebowania, pozwala na wyznaczenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę, w podziale na funkcje zabudowy, poza obszarami zagospodarowanymi i wcześniej przeznaczonymi pod zabudowę w planach miejscowych i to tylko w takim zakresie, w jakim zapotrzebowanie przekracza tak określoną chłonność. W przypadku, gdy chłonność terenów zagospodarowanych i przeznaczonych do zagospodarowania w planach miejscowych przekracza zapotrzebowanie na nową zabudowę, w studium nie można zmienić funkcji kolejnych obszarów.

Analiza podjętej uchwały, w tym w szczególności jej załącznika nr 1 stanowiącego tekst studium wskazuje, że określone chłonności w ramach poszczególnych kategorii terenów oszacowano w sposób naruszający wskazane powyżej przepisy art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 2 pkt 1 i art. 10 ust. 5 ustawy u.p.z.p.

Zapotrzebowanie oraz chłonność, o której mowa powyżej, winna zostać ustalona w odniesieniu do całej gminy i powinna stanowić integralną część uwarunkowań (art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy u.p.z.p.). Co więcej, chłonność winna zostać obliczona w odniesieniu do obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. Nr 166, poz. 1612 ze zm.), a więc w odniesieniu do wyodrębnionego przestrzennie obszaru zabudowy mieszkaniowej wraz z obiektami infrastruktury technicznej zamieszkanego przez ludzi.

W załączniku nr 1 do uchwały, części tekstowej studium pn. "Uwarunkowania", rozdział 9 pn. "Potrzeby i możliwości rozwoju gminy", pkt 9.3 pn. "Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę" stwierdzono, że przestrzenna analiza miejscowości w gminie wykazała, że osadnictwo posiadające cechy obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej zlokalizowane jest w następujących wsiach: [...], [...], [...], [...], [...] (Ryc. 49; str. 86 tekstu studium). W ramach ustaleń dotyczących określenia chłonności obszarów o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej wskazano: "Wyznaczone na terenie gminy [...] obszary o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w całości pokryte są miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu ich chłonność zawiera się w szacunkach dotyczących obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę. (...) Podczas modelowania potencjalnej chłonności obszaru gminy przyjęto, że lokalizacja nowej zabudowy odbywać się będzie na niezagospodarowanych działkach ewidencyjnych oraz terenach niezabudowanych o powierzchni powyżej 600 m2 w obrębie nieruchomości. Wyłączono z analizy obszary leśne i zadrzewione, tereny rolnicze, tereny zieleni, tereny infrastruktury technicznej, tereny komunikacyjne oraz tereny infrastruktury technicznej. Łączna powierzchnia potencjalnych terenów inwestycyjnych (terenów niezabudowanych, spełniających wyżej wymienione warunki) wskazanych w planach miejscowych wynosi 221.36 ha." (str. 86 i 87 tekstu studium). Jednocześnie ustalono: "Chłonność terenów zmniejszono o 20 % w związku z faktem, że część powierzchni niezabudowanej wchodzącej w skład obszaru o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej nie zostanie zagospodarowana, ze względu na obowiązek zachowania na odpowiednim poziomie powierzchni biologicznie czynnej." (str. 88 tekstu studium).

Trafnie podniósł skarżący, że z danych zawartych w tabeli 18 pn. "Chłonność terenów w podziale na funkcje zabudowy" wynika, że powierzchnia terenów niezabudowanych w planach miejscowych została określona jako 221,36 ha (zgodnie z danymi zamieszczonymi na str. 87 tekstu studium), przy czym po zmniejszeniu o 20 % kształtuje się ona na poziomie 177,10 ha, jednak łączne wartości tych powierzchni nie zostały przedstawione w tej tabeli. Jednocześnie z danych zawartych w tabeli wynika, że suma chłonności terenów - powierzchni użytkowej zabudowy w podziale na funkcje zabudowy, jest rozbieżna z powyższymi wyliczeniami i kształtuje się na poziomie 14,2651 ha przed zmniejszeniem o 20 %, zaś po zmniejszeniu o 20 % - na poziomie 11,412 ha.

W tym miejscu zgodzić się należy z zarzutami skargi, iż brak jest podstaw do zmniejszania faktycznie wyliczonej chłonności terenów przeznaczonych pod zabudowę. Przy sporządzaniu bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę ustawa u.p.z.p. w art. 10 ust. 7 pkt 2 dopuszcza zwiększenie o nie więcej niż 30 % zapotrzebowania na nową zabudowę w związku z niepewnością procesów rozwojowych gminy. Gmina skorzystała z ww. przepisu ustawy przy określaniu zapotrzebowania na nową zabudowę, zwiększając zapotrzebowanie powierzchni użytkowej na nową zabudowę o 30 %, jak wynika z ustaleń zawartych na str. 90 tekstu studium. W związku z niepewnością procesów rozwojowych zapotrzebowanie na nową zabudowę, w podziale na funkcje, zwiększono o 30%, w ten sposób oszacowano maksymalne zapotrzebowanie, które przedstawiono w tabeli 20 pn. "Szacowanie zapotrzebowania na nową zabudowę".

Z porównania maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę oraz sumy powierzchni użytkowej zabudowy w podziale na funkcje zabudowy, którego wynik zawarto w tabeli 21 pn. "Wynik bilansowania terenów przeznaczonych pod zabudowę" (str. 91) wynika, że przy bilansowaniu przyjęto chłonność terenów zmniejszoną o 20 %, przedstawioną w tabeli 18 (str. 89). W wyniku tak przyjętej, zmniejszonej chłonności, gmina stwierdziła niedobór terenów dla wszystkich funkcji zabudowy wskazanych w tabeli 21, w tym m.in. niedobór o 3685 m2 dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz niedobór o 7150 m2 dla zabudowy usługowej. Tymczasem z bilansu terenów (tabela 21), który winien zostać dokonany w oparciu o faktycznie wyliczoną chłonność (bez pomniejszenia o 20%) wynikałoby, że faktyczna chłonność terenów dla funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (83144 m2) przekracza maksymalne zapotrzebowanie na tę funkcję zabudowy (70200 m2) o 12944 m2, natomiast dla funkcji zabudowy usługowej (39813 m2) przekracza maksymalne zapotrzebowanie na tę funkcję zabudowy (39000 m2) o 813 m2.

Powyższe, w związku z treścią art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a ustawy u.p.z.p., oznacza brak możliwości wyznaczania nowych terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz pod zabudowę usługową poza obszarami o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz poza obszarami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę. Niezgodnie z faktycznymi szacunkami terenów przeznaczonych pod te funkcje zabudowy oraz wymogami ww. przepisu ustawy, na rysunku studium pn. "Kierunki i polityka przestrzenna", stanowiącym załącznik nr 3 do uchwały, poza obszarami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę, wyznaczono nowe tereny, na których zabudowa ta może być lokalizowana, tj. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna m.in. na terenach oznaczonych symbolem M-1, położonych w miejscowościach: [...] i [...].

Brak prawidłowo określonej chłonności oraz sporządzenie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w wadliwy sposób stanowi o naruszeniu art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 5 w związku z art. 1 ust. 3 i art. 1 ust. 4 pkt 4 ustawy u.p.z.p., co z kolei oznacza istotne naruszenie zasad sporządzania studium, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy u.p.z.p

Ponadto, podkreślić trzeba, że Rada Gminy [...] kontynuowała procedurę sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w trybie art. 28 ust. 2 ustawy u.p.z.p. w związku z prawomocnym rozstrzygnięciem nadzorczym.

Prawidłowo zauważył skarżący, że w ponownie uchwalonym tekście studium wprowadzono zmiany w części dotyczącej uwarunkowań w zakresie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, jak też w części dotyczącej kierunków i polityki przestrzennej polegające na: zmianie parametru wysokości nowej zabudowy (zwiększenie z 12 m na 15 m) na terenach oznaczonych symbolami: MU, M-1, M-2; wprowadzeniu parametru maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy na terenach rekreacji indywidualnej oznaczonych symbolami: ML i M-1; wprowadzeniu parametrów i wskaźników dotyczących: wysokości zabudowy, maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy, minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, w zakresie zabudowy na terenach funkcjonalnych: eksploatacji surowców, cmentarzy, zieleni urządzonej. Natomiast na załączniku graficznym nr 3 do uchwały pn. "Kierunki i polityka przestrzenna", w odniesieniu do obowiązującego studium przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] marca 2015 r., dokonano zmian polegających na wprowadzeniu, poza obszarami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę, nowych terenów pod zabudowę oznaczonych symbolem M-1, położonych m.in. w miejscowościach: [...] i [...], przeznaczonych pod tereny wielofunkcyjne o dominującym udziale zabudowy zagrodowej, na których możliwe jest lokalizowanie zabudowy zagrodowej oraz obiektów budowlanych wykorzystywanych do produkcji rolniczej, zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, rekreacji indywidualnej i drobnego rzemiosła, które uprzednio stanowiły tereny rolne o glebach wysokich klas bonitacyjnych (II - IV klasa).

Pomimo wprowadzenia tych zmian, organ wykonawczy gminy nie ponowił czynności proceduralnych, co w sposób istotny narusza procedurę sporządzania studium. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 ustawy u.p.z.p., jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności o których mowa w art. 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi. Wprowadzenie ww. zmian w tekście studium oraz na rysunku kierunków i polityki przestrzennej, w związku z wydanym rozstrzygnięciem nadzorczym, zobowiązywało organ wykonawczy gminy do ponowienia czynności, o których mowa w art. 11 ustawy u.p.z.p., w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności jego ustaleń z przepisami prawa. Projekt uchwały nie został ponownie wyłożony do publicznego wglądu, co uniemożliwiło składanie uwag oraz nie zapewniło partycypacji społecznej, ochrony interesu publicznego i interesów podmiotów prywatnych.

Studium zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, a od podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął rok, to zgodnie z brzmieniem art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie można stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały, zatem Sąd - na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. w zw. z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o jej niezgodności z prawem.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust.1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.