Postanowienie WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 24/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 1, § 3, art. 232 § 1 pkt 1, § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Dnia 18 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A z siedzibą w W. na bezczynność B Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. w sprawie udostępnienia informacji publicznej p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz strony skarżącej A z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi, zaksięgowaną w dniu 31 sierpnia 2021 r., pod poz. [...]. dc


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 23 sierpnia 2021 r. A z siedzibą w W., powoływane dalej jako: "Stowarzyszenie" złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność B Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., powoływanej dalej jako: "Spółka", w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie B Sp. z o.o. do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 6 lipca 2021 r., w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto o zasądzenie od B Sp. z o.o. na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, że 6 lipca 2021 r. złożyło, poprzez przesłanie wiadomości email, wniosek o udzielenie szeregu informacji publicznych przez B Sp. z o.o., w związku z prowadzonymi tam badaniami klinicznymi nowej, eksperymentalnej, szczepionki typu m-rna przeciwko chorobie covid-19 na małoletnich dzieciach.

Następnie Stowarzyszenie stwierdziło, że we wniosku wyraźnie wskazano, że podstawą żądania są przepisy ustawy z 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.d.i.p.", mimo tego do dnia wniesienia skargi Stowarzyszenie nie otrzymało jakiejkolwiek odpowiedzi na złożony wniosek. W tym stanie rzeczy, w związku z upływem terminu 14 dni na załatwienie takiego wniosku, określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po stronie adresata wniosku zachodzi stan bezczynności.

W ocenie skarżącego B Sp. z o.o., choć jest spółką prawa handlowego, pozostaje podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych, albowiem jest, w zakresie realizowanych badań klinicznych na dzieciach, "innym podmiotem wykonującym zadania publiczne", o jakim mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Po pierwsze bowiem, zadaniem publicznym władz jest: "zapewnienie szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom" (art. 68 ust. 3 Konstytucji RP), co w dziedzinie badań klinicznych na dzieciach, realizowanych co do zasady komercyjnie, przejawia się w specjalnym, zaostrzonym nadzorze i regulacjach ich dotyczących (art. 37h ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne, tekst jedn. Dz. U. 2021 r., poz. 974). Po drugie, wynika to także z okoliczności, że prowadzenie badań klinicznych, w szczególności na dzieciach, celem przetestowania szczepionki, mogącej zapobiegać chorobie covid-19, uznanej przez władze za epidemiczną, stanowi przejaw realizacji ich zadania polegającego na: "zwalczaniu chorób epidemicznych" (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP).

W ocenie strony skarżącej, żądane informacje mają jednocześnie walor "informacji publicznych" również z racji powszechnie artykułowanej przez przedstawicieli władz publicznych chęci objęcia profilaktyką przeciwko covid-19 także małoletnich dzieci, co jest przez nich postrzegane jako element zwalczania, ogłoszonej przez Radę Ministrów, epidemii na terenie Polski. Bez wątpienia zatem, informacje wnioskowane przez Stowarzyszenie dotyczą "spraw publicznych" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Zdaniem Stowarzyszenia, z uwagi na jednoznaczność naruszenia prawa i brak jakiejkolwiek, choćby i nietrafnej, reakcji na wniosek, w jakim wyraźnie wskazano podstawy prawne żądania, należy założyć, że bezczynność miała tutaj charakter umyślny lub co najmniej nastąpiła z powodu rażącego niedbalstwa, a zatem doszło do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę z dnia 4 lutego 2022 r. B Sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od strony skarżącej na rzecz B Sp. z o.o. kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu pełnomocnik Spółki wskazał, że Spółka nie była zobowiązana do udzielania odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, gdyż wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie jest podmiotem określonym w przepisie art. 4 u.d.i.p. B Sp. z o.o. jest spółką prawa handlowego ze 100% prywatnym kapitałem. Nie jest też finansowana przez Narodowy Fundusz Zdrowia ani z innych źródeł publicznych. Spółka nie dysponuje także w żadnej formie majątkiem publicznym.

Pełnomocnik Spółki stwierdził przy tym, że wnioskowane przez stronę skarżącą informacje (w tej części, w jakiej dotyczą Spółki) nie stanowią informacji publicznej, gdyż wykonywane przez spółkę w połowie 2021 r. badania kliniczne zostały zlecone przez zagraniczną prywatną spółkę medyczną w ramach swobody umów, zaś same badanie wykonywane były na grupie ochotników. Z faktu, że wykonywanie badań klinicznych wymaga uzyskania wcześniejszego zezwolenia (jak wiele innych działalności w Polsce) nie wynika, że działanie prywatnego podmiotu, który je prowadzi, nabierają charakteru publicznego. Kierunek, w jakim te badania były wykonywane, to też jedynie domysły skarżącego niepoparte w żaden sposób dowodami. Przy tak szerokim rozumieniu informacji publicznej, jaką zdaje się przedstawiać skarżący, każda informacja dotycząca podmiotów prywatnych miałaby walor informacji publicznej. Każdy bowiem przedsiębiorca w mniejszy lub większy sposób podlega ewentualnej kontroli lub nadzorowi organów administracji publicznej.

Ponadto pełnomocnik Spółki wskazał, że kontrakt na wykonanie badań klinicznych objęty jest tajemnicą przedsiębiorstwa. Ujawnienie części wnioskowanych przez stronę skarżącą informacji zawartych w umowie ujawniłoby zindywidualizowane warunki, zasady i sposób prowadzenia działalności gospodarczej przez Spółkę oraz jej kontrahenta zagranicznego. Ujawnienie żądanych informacji wskazanych we wniosku strony skarżącej umożliwiłoby konkurentom zapoznanie się z rozwiązaniami stanowiącymi wynik wieloletnich doświadczeń, indywidualnych rozwiązań, a przede wszystkim badań klinicznych realizowanych przez spółkę w okresie jej działalności, będących odzwierciedleniem autorskiej wiedzy Spółki (know-how). Takie działanie mogłoby spowodować szkodę po stronie Spółki (kary umowne za ujawnienie informacji objętych umową stron), a także po stronie jej kontrahenta zagranicznego i doprowadzić do uzyskania przez konkurencję przewagi na rynku. Zdaniem Spółki, nie bez znaczenia jest także fakt, że strona skarżąca to przedstawiciel środowiska przeciwnego szczepieniom na covid-19, a działania zmierzające do uzyskania rzekomych "informacji publicznych" mają na celu pozyskanie informacji, które mogą służyć podważaniu celowości profilaktyki przeciwko covid-19 poprzez powszechne szczepienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W niniejszej sprawie z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.d.i.p.", która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8). Natomiast w myśl art. 21 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a., z tym że: przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi (pkt 1), a skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę (pkt 2).

Z kolei stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 p.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie A z siedzibą w W. przedmiotem skargi uczyniło bezczynność B Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. w sprawie dotyczącej dostępu do informacji publicznej.

W związku z powyższym, w pierwszej kolejności należało zbadać, czy skarga Stowarzyszenia z dnia 23 sierpnia 2021 r. była dopuszczalna i czy B Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. jest organem administracji w sensie funkcjonalnym – czy na podstawie przepisów ustawy wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym bądź, czy Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają w tak określonym podmiocie pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (por. postanowienie NSA z dnia 16 października 2012 r., I OZ 309/12).

W tym miejscu należy wskazać, że art. 1 § 1 oraz art. 4 u.d.i.p. konstytuują dwa warunki udostępnienia informacji: żądana informacja musi mieć charakter publiczny oraz pozostawać w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia na podstawie przepisów ustawy. Ponieważ informacja publiczna może faktycznie pozostawać w posiadaniu różnych podmiotów, również takich, na które ustawa nie nakłada obowiązku jej udostępnienia, pierwszą kwestią podlegającą ocenie sądu administracyjnego powinno być rozpatrzenie, czy podmiot, któremu strona postawiła zarzut bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, jest podmiotem podlegającym przepisom u.d.i.p. Negatywna odpowiedź na tak postawione pytanie skutkować będzie odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej. Nie podlega bowiem kontroli sądów administracyjnych udostępnianie informacji przez podmioty, na które ustawa nie nałożyła w tym względzie żadnych obowiązków.

Oczywiste jest więc zbadanie w pierwszej kolejności, czy B Sp. z o.o. podlega przepisom u.d.i.p. Innymi słowy, czy Spółka może być uznana za organ administracji w znaczeniu funkcjonalnym.

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego, albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są także organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, ze zm.) oraz partie polityczne (ust. 2), a także podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (ust. 3).

W przypadku osób prawnych niereprezentujących Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych lub innych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne, ustawa ograniczyła obowiązek udostępnienia informacji do tych, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą.

Z reguły w sprawach o dostęp do informacji publicznej kwestia statusu podmiotu zobowiązanego nie jest kontrowersyjna. W praktyce bowiem wnioski o udostępnienie tego rodzaju informacji kierowane są najczęściej do "klasycznych" organów administracji, czy innych instytucji o jednoznacznie publicznym charakterze.

Wskazane wyżej doświadczenia z praktyki nie mogą jednak przysłonić tego, że status podmiotu, do którego kierowane jest żądanie, ma fundamentalne znaczenie dla oceny jego obowiązków. Poza organami władzy i organami samorządów zawodowych gospodarczych oraz zawodowych, podmiotów reprezentujących Skarb Państwa oraz podmiotów o ściśle państwowym lub samorządowym charakterze (art. 4 ust. 1 pkt 1-4 u.d.i.p.), zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są – zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. – jak wskazano już wyżej "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów". Występują zatem dwa zasadnicze warunki, od spełnienia których uzależnione jest uznanie zasadności domagania się od konkretnego podmiotu udostępnienia informacji publicznej, w konsekwencji zarzucenie mu bezczynności w przypadku niepodejmowania działań: wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym.

Stosowanie przepisów u.d.i.p. w badanym aspekcie może stać się problematyczne, gdy jako podmiot zobowiązany (czyli podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej) wskazano taką osobę, która co prawda może realizować pewne cele społeczne, gospodarcze, społeczno-gospodarcze, ale nie podpada ściśle pod przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Zagadnienie to znalazło już wyraz z orzecznictwie sądów, a w szczególności stało się przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2005 r., I OPS 1/05, która dotyczyła spółdzielni mieszkaniowych. W uchwale tej wprost stwierdzono, że art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych. Naczelny Sąd Administracyjny badał na potrzeby uchwały status specyficznego podmiotu, jakim jest spółdzielnia mieszkaniowa, niemniej jednak zarazem przedstawił pewne uniwersalne tezy, które można odnieść także do innych podmiotów. Wskazał między innymi, że wykonywanie zadań publicznych przez konkretny podmiot powinno wynikać z wyraźnych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych na unormowaniach ustawowych, które powierzają (zlecają) określone zadania publiczne sprecyzowanym podmiotom. Oznacza to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest w każdym wypadku ustalenie, czy podmiot ten mieści się w tym ogólnym pojęciu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Należy przy tym zauważyć, że przepis ten nie podlega wykładni rozszerzającej. Konieczne jest także zwrócenie uwagi, że u.d.i.p. reguluje zakres podmiotowy obowiązku udostępniania informacji publicznej szerzej niż art. 61 Konstytucji RP (por. uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., I OPS 1/05).

Jednocześnie należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko przyjmujące, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych oraz wytworzona i odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja tego rodzaju obejmuje więc wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych zarówno jako działalność organów władzy publicznej, samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., II SAB/Gd 13/16).

Przy próbie zdefiniowania pojęcia "sprawy publicznej" nie można pominąć wskazywanego art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który prawo do informacji wiąże z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Działalność organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych może być bowiem przedmiotem informacji publicznej w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 23).

Rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP prowadzą do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie interesów oraz celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem ich aktywności. Stosowanie u.d.i.p. musi zatem uwzględniać konstytucyjnie zdeterminowany charakter i zakres prawa do informacji publicznej. Choć więc w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", to niewątpliwie sprawy publiczne to zagadnienia związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, informacją tego rodzaju będzie zatem informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04 oraz wyroki WSA w W. z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09).

Ustawowa definicja pojęcia informacji publicznej określona została w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Definicja informacji publicznej zawarta w ww. przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak we wskazanej ustawie. Zaznaczyć w tym miejscu jednak należy, że podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym". Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (zob. uzasadnienie do projektu ustawy (w:) K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138).

W potocznym rozumieniu słowo "publiczny" oznacza "dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, dostępny dla wszystkich, ogólny, społeczny, nieprywatny" (Uniwersalny słownik języka polskiego, D-Ś, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 843). Mariusz Jabłoński trafnie uznał zatem, że z informacją publiczną nie mamy do czynienia wtedy, gdy dana informacja nie dotyczy sprawy publicznej, ale co do zasady obejmuje sprawy prywatne, niepubliczne, osobiste, intymne (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), a także informacje, które naruszałyby godność, cześć (dobre imię), a więc dobra osobiste (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151). Orzecznictwo sądów administracyjnych wielokrotnie definiowało pojęcie informacji publicznej, korzystając z kryterium przedmiotowego i rozróżniając działania organów władzy, które mają charakter sprawy publicznej, oraz te, które takiego charakteru nie posiadają. Tak więc nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne) (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 19 i 23).

W konsekwencji, w odniesieniu do podmiotów niepublicznych, wskazanych ogólnie w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., postanowienia tej ustawy znajdują zastosowanie tylko wówczas, gdy wnioskowane informacje dotyczą działań podejmowanych w ramach wykonywania zadań publicznych, a więc dotyczących spraw publicznych (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013 r., I OSK 1455/13).

W przypadku podmiotów niepublicznych, w szczególności tych o charakterze prywatnym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla uznania informacji za publiczną w rozumieniu u.d.i.p. konieczne jest wykazanie, że informacja ta dotyczy bezpośrednio działalności publicznej takiego podmiotu.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy nie sposób natomiast dostrzec takiej bezpośredniości pomiędzy działalnością B Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. w związku z uczestniczeniem w badaniach nad szczepionką na koronawirusa. Żądane informacje dotyczą bowiem dokumentów, które mają ściśle charakter umów cywilnoprawnych, które niewątpliwie należy traktować w kategoriach dokumentów prywatnych z zakresu działalności Spółki. Jednocześnie zakres żądanej przez Stowarzyszenie informacji dotyczy informacji o szczegółach tych umów i kwestii związanych z ich wykonywaniem – zaangażowanych podmiotów, osób biorących udział w badaniach, zasadach doboru tych osób itp.

Dlatego wyraźnie należy podkreślić, mając na uwadze dokonane powyżej rozważania dotyczące pojęcia informacji publicznej, zadań publicznych i ich charakteru na gruncie u.d.i.p., że w tym konkretnym przypadku w związku z zawarciem tych umów nie dochodziło do wydatkowania środków publicznych i nie odbywa się to przy udziale, wsparciu czy też zaangażowaniu innych podmiotów publicznych. B Sp. z o.o. jednoznacznie w odpowiedzi na skargę stwierdziła, że jest spółką prawa handlowego ze 100% prywatnym kapitałem, nie jest finansowana przez Narodowy Fundusz Zdrowia ani z innych źródeł publicznych, nie dysponuje również w żadnej formie majątkiem publicznym. W związku z powyższym nie podlega ona kontroli społecznej.

Analogiczne stanowisko w tej kwestii wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w postanowieniu z dnia 16 grudnia 2021 r., II SAB/Łd 209/21 i Sąd w sprawie je w pełni podziela.

Podkreślić w tym miejscu należy, że wskazana okoliczność dotycząca niewydatkowania środków publicznych ma szczególnie istotne znaczenie, bowiem aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmujące obowiązek udostępnienia dokumentów prywatnych w postaci umów cywilnoprawnych obejmuje te stany faktyczne, w których wykonanie przedmiotowych umów wiązało się z wydatkowaniem środków publicznych. Jednocześnie wydatkowanie środków publicznych jest wskazywane jako podstawowy argument przemawiający za nadaniem umowie cywilnoprawnej charakteru informacji publicznej. Zatem brak wydatkowania tych środków także wyklucza tego rodzaju kwalifikację. Takie umowy uznać zatem należy za dane handlowe dotyczące prywatnych podmiotów trzecich, co do których nie znajduje zastosowania u.d.i.p. Tak należy też zakwalifikować żądanie informacji będące przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji w rozpoznawanej sprawie. Żądane dokumenty i informacje w przypadku B Sp. z o.o., jako podmiotu wykonującego pewne zadania na rzecz innego podmiotu prywatnego (zlecone badania), nie zawierają danych publicznych, a wyłącznie dane prywatne. Nie zmienia tego fakt, że ewentualnie (czego tutejszy Sąd nie przesądza, albowiem nie jest to przedmiotem rozstrzygania) Stowarzyszenie mogłoby domagać się takowych danych i informacji od podmiotu zlecającego badania, pod warunkiem udowodnienia – wykazania, że podmiot zlecający badania jest podmiotem publicznym, bądź korzysta z środków publicznych, czy też ma inne zobowiązania lub powiązania z pomiotami publicznymi bądź też jest przez nie finansowany w zakresie tych konkretnych badań (por. powołane wyżej postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 grudnia 2021 r., II SAB/Łd 209/21).

Jednocześnie odnosząc się do zarzutu bezczynności B Sp. z o.o. w udostępnieniu informacji publicznej wskazać należy, że bezczynność występuje wówczas, gdy podmiot będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany w u.d.i.p., wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Przy czym nie jest możliwe skuteczne postawienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przepisów u.d.i.p. jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie przepisów powoływanej ustawy podlega tylko informacja publiczna (art. 6 u.d.i.p.). Wobec tego tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną oraz tego, że wniosek o jej udostępnienie skierowany został do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Dokonana w tym kontekście analiza akt wskazuje, że w dacie złożenia przez Stowarzyszenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej B Sp. z o.o. nie była i nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, gdyż nie wykonuje zadań publicznych ani nie dysponuje majątkiem publicznym. Również Skarb Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, ani jednostki samorządu gospodarczego i zawodowego nie posiadają w tym podmiocie pozycji dominującej w rozumieniu przepisów ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). Tym samym brak dysponowania majątkiem publicznym przez B Sp. z o.o. w dacie orzekania przez Sąd, wyłącza przypisanie mu statusu podmiotu administracji w znaczeniu funkcjonalnym. Nie można jednocześnie, jak próbuje to wskazać skarżące Stowarzyszenie, wywodzić z samego faktu pozostawania podmiotem leczniczym (B Sp. z o.o. wykonuje w ramach swojej działalności działania związane z szeroko pojętym procesem leczenia, świadczenia usług zdrowotnych oraz badaniami naukowymi) faktu, że podmiot, który taką działalność świadczy, realizuje równocześnie zadania publiczne. Nie zmienia tego również fakt, że w tym konkretnym aspekcie działania te dotyczą badań nad szczepionką na koronawirusa (Covid-19).

Zauważyć przy tym należy, że B Spółka z o.o. jest podmiotem prywatnym, kapitałową spółką handlową prowadzącą działalność gospodarczą. Podmiotowi temu nie powierzono realizacji zadań publicznych w jednej z form określonych w art. 3 p.p.s.a., dlatego też nie stał się on organem administracji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Spółka nie mieści się jednocześnie w katalogu podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., co oznacza, że nie jest zobowiązana do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej. W konsekwencji powyższego sąd administracyjny nie może stosować przepisów zawartych w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wobec jednostki niepodlegającej przepisom u.d.i.p.

Skoro zatem wniosek o udostępnienie informacji publicznej przez B Sp. z o.o. powinien być związany bezpośrednio z jej działalnością publiczną, a dane zawarte w żądanych dokumentach, czy żądane informacje o charakterze ogólnym pozostają poza sferą publiczną, to należy uznać, że wniosek Stowarzyszenia wykroczył poza te granice. Żądane informacje od B Sp. z o.o. nie są bowiem związane bezpośrednio z zaspakajaniem zbiorowych potrzeb ludności. Także wydatki poniesione przez podmiot ze względu na wykonanie tych umów nie stanowią informacji publicznej, lecz należą do danych o sprawach majątkowych B Sp. z o.o. niezwiązanych ze sferą publicznej działalności. W związku w powyższym, ponieważ B Sp. z o.o. nie dysponuje majątkiem publicznym i nie dominują w nim jako przedsiębiorcy udziałowcy, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a-c u.d.i.p., dane te nie są informacją o majątku publicznym, a w konsekwencji i w tym zakresie nie stanowią informacji publicznej.

Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że żądane we wniosku informacje nie dotyczą sprawy publicznej, lecz gospodarczych interesów i działalności B Sp. z o.o. Nie stanowią zatem informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W konsekwencji, nie budzi wątpliwości, że B Sp. z o.o. nie pozostawała w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia z uwagi na to, że nie była zobowiązana do zastosowania przepisów u.d.i.p.

Podkreślić przy tym należy, że powoływana ustawa przewiduje sądowoadministracyjną kontrolę udostępniania informacji publicznej jedynie przez podmioty w niej wymienione i na zasadach w niej określonych. Oznacza to, że w przypadku gdy zastosowanie ustawy jest wobec jakiegoś podmiotu wyłączone, wyłączona jest także właściwość sądu administracyjnego w zakresie kontroli bezczynności takiego podmiotu.

Reasumując, nie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej podmiot prywatny, prowadzący działalność leczniczą, ale niekorzystający z środków budżetu państwa, a – jak w tym przypadku – będący jedynie jednym z wykonawców badań nad dopuszczalnością wprowadzenia do obrotu szczepionki. B Sp. z o.o. prowadzi szeroko pojętą działalność leczniczą, jako podmiot leczniczy, ale nie realizuje zadań publicznych, tj. nie udziela świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zatem nie należy do kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. To bowiem charakter udzielanych świadczeń i źródło ich finansowania decydują o tym, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z wykonywaniem zadań publicznych. Fakt, że dany podmiot należy do kręgu podmiotów prywatnych ma zatem znaczenie, jeżeli realizuje on swoje zadania bez udziału środków publicznych.

Z wyżej wymienionych względów Sąd uznał, że B Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, zatem skarga na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w sprawie nienależącej do właściwości sądu administracyjnego podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Wobec tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym postanowienia.

O zwrocie wpisu od skargi Sąd postanowił jak w punkcie drugim postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.

dc