Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 237/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
article: art. 10 par. 1, art. 73 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędziowie NSA Zofia Borowicz del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 2 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Bk 444/10 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B.; 2) zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz Z. S. kwotę 2905 (dwa tysiące dziewięćset pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z 2 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 444/10, oddalił skargę Z. S. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych na rok 2007.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd przyjął następujące ustalenia.

Z. S. w dniu [...] maja 2007 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007. We wniosku ubiegał się o przyznanie: 1/ jednolitej płatności obszarowej (JPO) do wszystkich zadeklarowanych działek rolnych o powierzchni [...] ha, 2/ uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) do działek rolnych o symbolach [...] o łącznej powierzchni [...] ha, oraz 3/ uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni przeznaczonej na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ) do działek rolnych o symbolach [...] o łącznej powierzchni [...] ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. stwierdzając, w wyniku przeprowadzonej w dniach [...] grudnia 2007 r. – [...] stycznia 2008 r. kontroli, zawyżenie powierzchni na działkach rolnych [...], decyzją z [...] kwietnia 2008 r. przyznał Z. S. płatności JPO, UPO i PZ w pomniejszonej wysokości, tj.: jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości [...] zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni przeznaczonej na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości [...] zł.

Dyrektor P. Oddziału ARiMR w Ł., orzekając na skutek odwołania strony, decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego stwierdzono zawyżenie powierzchni deklarowanej na działkach rolnych [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący zawyżył powierzchnię dla płatności JPO o [...] ha, UPO o [...] ha oraz PZ o [...] ha.

Z. S. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z 19 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Bk 398/08 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S.

Zdaniem Sądu, organy administracji obu instancji naruszyły art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm., dalej: ustawa) oraz art. 10 § 1, art. 73 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. WSA stwierdził konieczność wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności ustosunkowania się do zarzutów skarżącego kwestionujących prawidłowość pomiarów działek rolnych dokonanych przy użyciu GPS z uwagi na to, że w urządzeniu tym są wprowadzone jedynie geodezyjne oznaczenia działek a nie ich granice. Zdaniem Sądu, naruszono też zasady rządzące procedurą administracyjną, poprzez uniemożliwienie skarżącemu, przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, wglądu do zdjęć działek wykonanych w trakcie kontroli.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S., orzekając ponownie, decyzją z [...] lutego 2010 r. Nr [...] przyznał skarżącemu płatności JPO, UPO i PZ w wysokości identycznej jak w pierwotnie wydanej decyzji z [...] kwietnia 2008 r.

Dyrektor P. Oddziału ARiMR w Ł., na skutek odwołania skarżącego, decyzją z [...] czerwca 2010 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy stwierdził zawyżenie powierzchni deklarowanej na części działek rolnych. Z wyliczeń organu drugiej instancji wynikało, że skarżący zawyżył powierzchnię dla płatności JPO o [...] ha, UPO o [...] ha oraz PZ o [...] ha.

Organ podkreślił, że przeprowadzona w okresie [...] grudnia 2007 r. – [...] stycznia 2008 r. kontrola oraz protokół z czynności kontrolnych został sporządzony zgodnie ze stosowaną w całym kraju metodologią, w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Wskazano, że działki są lokalizowane przez inspektorów w terenie za pomocą map i GPS-u, a pomiary dokonywane za pomocą GPS-u. Zdaniem organu, raport z kontroli ma wartość dowodową, bowiem stanowi obiektywne odzwierciedlenie sytuacji istniejącej na kontrolowanych działkach rolnych, poprzez zatwierdzony system kontroli, a zdjęcia w sposób obiektywny obrazują sytuację w terenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalając skargę Z. S. na powyższą decyzję zaznaczył, że sprawa dotycząca przyznania skarżącemu płatności do gruntów rolnych za 2007 r. była już przedmiotem rozpoznania tego Sądu, który wyrokiem z 19 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Bk 398/08, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S., wskazując, że w sprawie zostały naruszone przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W ocenie WSA, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy obu instancji wypełniły w sposób prawidłowy zalecenia Sądu, albowiem obok wskazania podstaw merytorycznych wydanych decyzji, w sposób szczegółowy odniosły się do zasad przeprowadzania kontroli na miejscu, sposobów dokonywania pomiarów przy pomocy urządzeń GPS oraz kwalifikacji osób przeprowadzających kontrolę. Tym samym wypełniły zalecenia zawarte w wyroku z 19 listopada 2008 r.

WSA podkreślił, że zastosowany sposób pomiarów działek jest jednolity na terenie całego kraju i dokonują go jedynie wyspecjalizowani inspektorzy terenowi. Dlatego też zasadnym jest przyjęcie, że protokół z kontroli, sporządzony przez uprawnione osoby i w przypisanej formie, stanowi wiarygodny dowód w sprawie. Jego zdaniem, przeprowadzona przez wyspecjalizowanych inspektorów terenowych kontrola w gospodarstwie skarżącego była kontrolą rzetelną i obiektywną. Wbrew twierdzeniu skarżącego, kontrolerzy dokonując pomiarów poszczególnych działek nie działali jedynie na niekorzyść skarżącego, albowiem dokonywali rzeczywistych pomiarów poszczególnych działek. W niektórych przypadkach uznali, że zadeklarowana przez skarżącego powierzchnia działek jest zawyżona, w innych przypadkach, że zaniżona. Powyższe spowodowało, że sankcje jakie zostały nałożone na skarżącego z tytułu zawyżenia we wniosku powierzchni zadeklarowanych działek były znacznie niższe. WSA przyjął, że organy ARiMR przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wykazały, iż przeprowadzona w grudniu 2007 r. i styczniu 2008 r. kontrola na miejscu była kontrolą rzetelną i odpowiadającą przepisom prawa. Tym samym, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie było potrzeby przeprowadzania w sprawie ponownej kontroli, albowiem wyniki pierwotnie przeprowadzonej należy uznać za miarodajne.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy administracji prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Odnośnie jednolitej płatności obszarowej (JPO), w sytuacji stwierdzenia różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku na 2007 r. w stosunku do powierzchni stwierdzonej w wyniku kontroli na miejscu, zgodnie z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz.U.UE.L.04.345.1 ze zm., dalej: rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1973/2004 ) kwotę płatności prawidłowo pomniejszono o dwukrotną wykrytą różnicę. Także w zakresie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) oraz płatności do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawnionych na trwałych użytkach zielonych (PZ), zostały one prawidłowo pomniejszone z uwagi na zawyżenie obszaru wskazanego we wniosku, stosownie do art. 51 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 3-5 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.04.141.18 ze zm., dalej: rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004).

Z. S. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawach określonych wart. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 134 i 135 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.; dalej:p.u.s.a) w związku z art. 184 Konstytucji RP poprzez niedostatecznie wnikliwe, sprzeczne z celami i zasadami kontroli przez sądy administracyjne działalności administracji publicznej zbadanie przez sąd pierwszej instancji postępowania organów administracji, a także poprzez niewłaściwą, sprzeczne z celami i zasadami kontroli przez sądy administracyjne działalności administracji publicznej ocenę tego postępowania i w związku z tym niezasadne oddalenie skargi,

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. art. 153 p.p.s.a poprzez przyjęcie, że organy administracji zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2008 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Bk 398/08 i w związku z tym niezasadne oddalenie skargi,

c. art. 141 § 4 p.p.s.a w szczególności w związku z art. 153 p.p.s.a poprzez niepełne, niejasne i nie dość precyzyjne uzasadnienie wyroku, w szczególności co do uzasadnienia wypełnienia przez organy administracji wskazań sądu co do dalszego postępowania i jego oceny prawnej,

d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w skardze,

e. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że organy administracji nie naruszyły tych przepisów i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem organy administracji:

i. błędnie, niedokładnie, w sposób powodujący wiele niejasności przeprowadziły kontrolę na miejscu, wyciągnęły z niej nieprawidłowe, zbyt daleko idące wnioski na niekorzyść skarżącego i nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny,

ii. zaniechały przesłuchania jako świadków inspektorów kontroli na okoliczność sposobu przeprowadzenia kontroli co organy administracji powinny były zrobić wobec zgłoszenia zastrzeżeń do protokołu przez skarżącego,

iii. uznały jako wiarygodny dowód na okoliczność prawidłowości sposobu przeprowadzenia kontroli przez inspektorów notatki urzędowej sporządzonej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S., zamiast przeprowadzenia dowodu z przesłuchania inspektorów terenowych w tym zakresie,

f. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy poprzez przyjęcie, że organy administracji nie naruszyły tego przepisu i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem organy administracji:

i. nie wyjaśniały skarżącemu, mimo zawartych w jego pismach pytań (ewentualnej) niezasadności zgłoszonych przez niego zarzutów,

ii. nie poinformowały skarżącego, mimo zgłaszania okoliczności wyrządzenia szkód przez skarżącego o konieczności przedstawienia protokołu z szacowania szkód wyrządzonych przez bobry, w celu uzyskania uznania wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności,

iii. podawały niesprawdzone okoliczności na uzasadnienie odmowy przyznania płatności w pełnej wysokości,

g. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 8 kpa w związku z art. 3 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że organy administracji nie naruszyły tych przepisów i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem organy administracji:

i. zupełnie ignorowały zgłaszane przez skarżącego zarzuty i nie odnosiły się do nich,

ii. zgłaszały nowe argumenty dla odmowy przyznania płatności w decyzji wydanej w drugiej instancji, w szczególności, gdy skarżący kwestionował przyczyny dla których odmówiono mu płatności zawarte w decyzji wydanej w pierwszej instancji,

iii. wykorzystały fakt, że szacowanie szkód wyrządzonych na działkach skarżącego przez bobry jeszcze się nie zakończyło i interpretowały tę okoliczność na niekorzyść skarżącego odmawiając przyznania płatności w pełnej wysokości,

iv. nie poinformowały skarżącego, mimo zgłaszania okoliczności wyrządzenia szkód przez skarżącego o konieczności przedstawienia protokołu z szacowania szkód wyrządzonych przez bobry, w celu uzyskania uznania wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności,

v. podawały nieprawdziwe okoliczności na uzasadnienie odmowy przyznania płatności w pełnej wysokości,

h. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 80 kpa w związku z art. 3 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że organy administracji nie naruszyły tych przepisów i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem organy administracji:

i. błędnie, w sposób sprzeczny z zasadami logiki, doświadczenia życiowego i wiedzy ogólnej oceniły zebrany materiał dowodowy,

ii. jednostronnie, bez uwzględnienia uwag skarżącego oceniły ustalenia raportu z kontroli i nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny,

iii. wybiórczo, na podstawie tylko niektórych dowodów z pominięciem innych dokonały ustalenia stanu faktycznego w sprawie,

iv. oceniły przeprowadzenie kontroli jako rzetelne i prawidłowe, mimo konkretnych zarzutów skarżącego co do tej kontroli, które - zgodnie z zasadami logiki, doświadczenia życiowego i wiedzy ogólnej - należało uznać za zasadne,

i. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 127 § 1 kpa w związku z art. 3 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że organ administracji drugiej instancji nie naruszył tych przepisów i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem organ administracji drugiej instancji zgłaszając nowe uzasadnienie dla odmownej decyzji pozbawił skarżącego kontroli odwoławczej tego nowego uzasadnienia,

j. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 107 § 3 kpa w związku z art. 3 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że organy administracji nie naruszyły tych przepisów i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem organy administracji w uzasadnieniach swoich decyzji:

i. nie wskazywały w należyty i przekonujący sposób dlaczego, mimo przeciwnych twierdzeń skarżącego uznały raport z kontroli za wiarygodny dowód,

ii. nie wyjaśniały skarżącemu, mimo zawartych w jego pismach pytań (ewentualnej) niezasadności zgłoszonych przez niego zarzutów,

iii. podawały niesprawdzone okoliczności na uzasadnienie odmowy przyznania płatności w pełnej wysokości,

iv. nie wyjaśniły skarżącemu, w sposób właściwy, poprzez odniesienie się do konkretnych zarzutów zasadności wydanych decyzji i uznania raportu z kontroli wraz z załącznikami za wiarygodny dowód,

v. sporządziły uzasadnienia decyzji bez dołożenia należytej staranności, w sposób niedbały i chaotyczny, nie spełniający wymogów określonych w ww. przepisach postępowania,

k. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 11 kpa w związku z art. 3 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że organy administracji nie naruszyły tych przepisów i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem organy administracji:

i. nie wyjaśniły skarżącemu, w sposób właściwy, poprzez odniesienie się do konkretnych zarzutów zasadności wydanych decyzji i uznania raportu z kontroli wraz z załącznikami za wiarygodny dowód,

ii. podawały niesprawdzone okoliczności na uzasadnienie odmowy przyznania płatności w pełnej wysokości,

l. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 20 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że organy administracji nie naruszyły tego przepisu i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem organy administracji odmówiły przyznania płatności w pełnej wysokości, mimo wystąpienia siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności,

m. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 2 kpa w związku z art. 20 ust. 2 ustawy w związku z art. 3 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że organy administracji nie naruszyły tych przepisów i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem organy administracji wydawały decyzje nie zawierające rozstrzygnięcia co do uznania lub odmowy uznania wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, na które wskazywał skarżący w swoich pismach,

n. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 18 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że organy administracji nie naruszyły tych przepisów i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem organy administracji, bez wyraźnego wniosku lub zgody skarżącego zaliczały stwierdzoną w przypadku niektórych działek nadwyżkę powierzchni na stwierdzoną w przypadku innych działek mniejszą powierzchnię,

o. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy poprzez przyjęcie, że organy administracji nie naruszyły tych przepisów i słusznie nie zawiesiły postępowania i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem zachodziły ku temu przesłanki, gdyż szacowanie szkód było w toku a od uzyskania przez skarżącego oszacowania szkód zależało uznanie działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności,

p. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 19 ust. 7 ustawy w związku z art. 35 § 1 i 3 kpa w związku z art. 3 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że organy administracji nie naruszyły tych przepisów i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem po przekazaniu akt sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny po uprawomocnieniu wyroku kasatoryjnego organy administracji doprowadziły do przewlekłości postępowania i wydały decyzję w pierwszej instancji po ponad 13 miesiącach od daty otrzymania akt z sądu a decyzję drugiej instancji po ponad 17 miesiącach,

q. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 19 ust. 7 ustawy w związku z art. 36 § 1 i 2 kpa w związku z art. 3 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że organy administracji nie naruszyły tych przepisów i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem po przekazaniu akt sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny po uprawomocnieniu wyroku kasatoryjnego mimo nie wydania decyzji w ustawowym terminie nie zawiadomiły skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazały nowego terminu załatwienia sprawy,

r. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w związku z art. 40 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 poprzez przyjęcie, że organy administracji nie naruszyły tych przepisów i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem organy administracji nie zastosowały tych przepisów i nie uwzględniły konieczności zgłoszenia przez skarżącego szkód do właściwego organu i stwierdzenia tych szkód odpowiednim dokumentem i w konsekwencji stwierdziły, że do terenów zalanych nie należy się płatność,

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

a. art. 51 ust. 2a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez jego

niezastosowanie i przyjęcie, że wobec wniosku skarżącego należy zastosować obniżki i wyłączenia mimo, iż zachodzą przesłania do niestosowania obniżek i wykluczeń,

b. art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez jego

niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wniosek skarżącego nie jest poprawny pod względem faktycznym,

c. art. 68 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że okresowe zalewanie pól przez wodę po okresie wegetacyjnym nie mające wpływu na użytkowanie rolnicze zalewanej działki, stanowi zmianę powierzchni działki lub jej użytkowania podlegająca obowiązkowemu zgłoszeniu przez rolnika (tzn. wniosek zdezaktualizował się),

d. § 1 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46, poz. 306 ze zm., dalej: rozporządzenie) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wypasanie części działki rolnej w okresie wegetacyjnym traw na której z powodu zawilgocenia i ukształtowania terenu nie można nie można skosić uprawy sprzętem rolniczym nie spełnia wymaganych minimalnych norm,

e. § 4 pkt 1 lit. c) oraz pkt 3 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że występowanie drzew na gruncie ornym lub pastwisku, bez badania liczby tych drzew na 1 hektar oraz wpływu tych drzew na produkcję roślinną oznacza brak spełniania minimalnych norm,

f. art. 7 ust. 1 ustawy w związku z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie spełnia wymogów koniecznych do uzyskania wnioskowanych płatności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor P. Oddziału ARiMR w Ł. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest więc weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238–240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06).

Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc przeprowadzona w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. W związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wyjaśnić należy na wstępie, że z treści tego przepisu wynika, iż o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania może być więc dokonywana przez pryzmat tych spośród przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które w kontekście istoty sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, określonej w art. 1 p.u.s.a. w związku z art. 3 p.p.s.a., uzasadniałyby twierdzenie, że charakter i stopień ich naruszenia wyrażałby się w istnieniu potencjalnego istotnego wpływu tego naruszenia na treść zaskarżonego orzeczenia. Skuteczne wniesienie takich zarzutów wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między podnoszonym w skardze kasacyjnej naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., strona skarżąca sformułowała wobec zaskarżonego wyroku szereg zarzutów naruszenia przepisów postępowania, spośród których nie wszystkie należało uznać za usprawiedliwione. Ich analiza, w ramach wskazanego wyżej, normatywnego kryterium "wpływu naruszenia na wynik sprawy sądowoadministracyjnej", musi ponadto uwzględniać to istotne kryterium oceny ich zasadności, które wynika z art. 153 p.p.s.a., a to z tego powodu, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na 2007 rok, stanowiła konsekwencję uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., wyrokiem z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Bk 398/08, pierwotnie wydanych w sprawie decyzji Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Z uzasadnienia powołanego wyżej wyroku WSA w B. wynika, że podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a to wobec stwierdzenia naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., art. 73 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Formułując wskazania co do dalszego postępowania, sąd administracyjny zobowiązał organ administracji do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W szczególności organ powinien rozpatrzeć i ustosunkować się do zarzutu kwestionującego prawidłowość pomiaru działek rolnych dokonanego metodą przy użyciu GPS z uwagi na to, że w urządzeniu tym są wprowadzone jedynie geodezyjne oznaczenia działek, a nie granice działek rolnych. Sąd podkreślił również, że w uzasadnieniu wydanej decyzji organ powinien, oceniając znaczenie i wartość dowodów mających znaczenie dla sprawy, wskazać przekonujące podstawy dokonanej oceny materiału dowodowego i dać temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Z powyższego wynika, że zakres wytycznych Sądu był stosunkowo szeroki.

Z punktu widzenia wskazanych kryteriów oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, za usprawiedliwione uznać więc należy te spośród nich, w których w pełni zasadnie, w kontekście treści oraz zakresu wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w B. z dnia 19 listopada 2008 r., autor skargi kasacyjnej podważał prawidłowość zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie zrealizowania przez organy administracji publicznej wskazań co do dalszego postępowania, a w konsekwencji, również zarzutów adresowanych wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za uzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji publicznej zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Bk 398/08. Uzasadniony jest też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez niepełne, niejasne i nie dość precyzyjne uzasadnienie wyroku, zwłaszcza odnoszące się do wypełnienia przez organy administracji wskazań sądu co do dalszego postępowania i jego oceny prawnej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że wskazania co do dalszego postępowania zawarte w motywach wyroku WSA z dnia 19 listopada 2008 r. zostały zrealizowane w ponownie prowadzonym postępowaniu w sprawie o przyznanie płatności. Stanowisko to stanowiło dla Sądu pierwszej instancji podstawowy argument formułowania oceny o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Tymczasem analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w szczególności odnoszącego się do stanu faktycznego przyjętego przez sąd administracyjny za podstawę wyrokowania wskazuje, że nie spełnia ono wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno m.in. zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jak podkreślono w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. (sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39 wraz z powołanym tam orzecznictwem i literaturą), obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest zbadanie, czy organ administracji publicznej dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcia stanowiska jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty. Na sądzie administracyjnym ciąży zatem obowiązek wyeksponowania przyjętego stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny ani tym bardziej strony postępowania nie mogą się domyślać jakie ustalenia faktyczne zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia. Rodzi to nie tylko trudności w prawidłowym formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej przez strony postępowania, ale także sprzecznie z intencją ustawodawcy ogranicza możliwość orzekania na podstawie art. 188 p.p.s.a. W uzasadnieniu powyższej uchwały przyjęto, że przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. należy rozumieć nie tylko zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest już w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Podstawa ta, o której mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., obejmuje nie tylko przepisy postępowania, które regulują postępowanie sądowoadministracyjne, ale także wszystkie te przepisy postępowania administracyjnego, które winny być zastosowane do wydania zgodnej z prawem decyzji administracyjnej, w tym również przepisy postępowania, które służyły do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Ich ocena w związku z tym przesądzi o przyjęciu (bądź zakwestionowaniu) przez sąd administracyjny ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego sprawy. Innymi słowy, prawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie jest możliwe bez prawidłowej oceny podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. W omawianej uchwale podkreślono, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie w stanie sprawy przyjętego stanu faktycznego i jego rozpatrzenie w kontekście całego materiału dowodowego sprawy. Brak któregokolwiek z tych elementów skutkuje naruszeniem przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nieprzyjęcie stanu faktycznego pozbawia sąd administracyjny możliwości jego subsumcji z wzorcem ustawowym. Podobnie uzasadnienie wyroku zawierające jedynie opis poszczególnych elementów stanu faktycznego, bez wskazania w jakim zakresie zostały one przyjęte przez sąd i dlaczego, nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. W powołanym przepisie nie chodzi o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., mającym wpływ na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, będzie takie uzasadnienie, w którym ocena o zgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez (gruntownego) odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli w uzasadnieniu wyroku sąd administracyjny ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organ administracji lub jego prostej akceptacji, to nie służy to realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej. Jeżeli bowiem skarżący dowodząc swoich racji wspiera je określonym rodzajem argumentacji, to sąd powinien uczynić ją przedmiotem weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy stanu faktycznego i prawnego. Zaniechanie jej przeprowadzenia stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracji pierwszej instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1832/09; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09 –CBOSA www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe rozważania do stanu rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że metoda sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w szczególności w zakresie odnoszącym się do "prezentacji" stanu faktycznego sprawy, uzasadnia twierdzenie o występowaniu w nim powyżej przedstawionych wadliwości. Wyrażają się one, najogólniej rzecz ujmując, w deficycie relacji odnośnie faktów przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie oraz w powieleniu, wręcz akceptacji zarówno w części sprawozdawczej jak i w analitycznej – stanowiska organów sprowadzającego się do konkluzji, nie zaś do przedstawienia faktów, w oparciu o które płatności do gruntów rolnych (JPO, UPO, PZ) na rok 2007 zostały przyznane w pomniejszonej wysokości.

W zakresie odnoszącym się do podstaw faktycznych wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, WSA przyjął bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczególnego rodzaju metodę relacjonowania i prezentowania faktycznych podstaw wyrokowania w sprawie. Sąd zamiast, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 141 § 4 p.p.s.a., zwięźle przedstawić dotychczasowy przebieg postępowania, szczegółowo zrelacjonował pierwotnie prowadzone postępowanie przed organami administracji. Natomiast relacja z przebiegu postępowania ponownie prowadzonego przed organami obu instancji wskutek wydanego w tej sprawie wyroku z dnia 19 listopada 2008 r. jest bardzo ogólna, a w zakresie odnoszącym się do sfery faktów wręcz lakoniczna. W tej kwestii bowiem Sąd pierwszej instancji podaje jedynie, że wysokość przyznanych płatności była identyczna jak w pierwszej decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Ponadto stwierdził, że organ odwoławczy wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu w dniach [...] grudnia 2007 r. – [...] stycznia 2008 r. stwierdzono zawyżenie powierzchni deklarowanej na części działek rolnych, w tym do płatności JPO o [...] ha. Do UPO o [...] ha oraz PZ o [...] ha. Sąd pierwszej instancji nie podał żadnych innych elementów stanu faktycznego dotyczącego poszczególnych działek rolnych, w szczególności Sąd pominął ustalenia odnoszące się do konkretnych działek rolnych w kontekście rodzaju i rozmiaru stwierdzonych nieprawidłowości. Relacja Sądu w tzw. części sprawozdawczej uzasadnienia, dotyczącej przebiegu ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, ogranicza się tylko do bardzo lakonicznej prezentacji konkluzji stanowiących konsekwencję ocen formułowanych przez organy administracji. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia brak w istocie stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd w rozumieniu art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. Brak jest bowiem w tym uzasadnieniu zarówno rozważań faktycznych, jak i prawnych. W konsekwencji opisana powyżej metoda "przedstawienie stanu sprawy" doprowadziła do tego rodzaju sytuacji, w której kontrola legalności zaskarżonej decyzji została przeprowadzona w oderwaniu od okoliczności faktycznych sprawy. Wadliwości te potęguje to, że w kontekście pierwotnie stwierdzonych w sprawie naruszeń prawa oraz w kontekście treści i zakresu zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w B. z dnia 19 listopada 2008 r., Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się również do stanowiska strony podważającej zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. I to w sytuacji, gdy strona skarżąca podnosiła zasadniczo te same, co pierwotnie, argumenty odnoszące się do sfery ustaleń faktycznych, a zakres pierwotnie sformułowanych ocen i wskazań co do dalszego postępowania był szeroki i odnosił się przede wszystkim do "wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności". Wskazując przy tym na pewne okoliczności wymagające wyjaśnienia, co jednakże – jak wynika z kontekstu tak określonych zaleceń – w żadnym razie nie oznaczało zawężenia zakresu rozpoznania sprawy. Przeciwnie, skoro Sąd podkreślił, że "w uzasadnieniu decyzji organ powinien, oceniając znaczenie i wartość dowodów dla sprawy, wskazać przekonywujące podstawy dokonanej oceny materiału dowodowego i dać temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia", to oznacza, że w szczególności zwrócił uwagę na prawidłowość zastosowania przez orzekające organy wskazań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prowadzi to w konsekwencji do podważenia celów sądowej kontroli administracji publicznej. Rolą sądu administracyjnego, orzekającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy, jest bowiem przeprowadzenie złożonego procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje swoim zakresem: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 k.p.a.), kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5–6, s. 267 i n.).

Ze wskazanego punktu widzenia krytycznie ocenić należy więc tego rodzaju argumentację Sądu pierwszej instancji, która w kontekście treści i zakresu zaleceń zawartych w uzasadnieniu poprzednio wydanego w tej sprawie wyroku przez WSA w B., w odniesieniu do istotnych w sprawie okoliczności faktycznych i bez równoczesnego odwołania się do konkretnych faktów przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie, ograniczała się do lakonicznych stwierdzeń o prawidłowości działania organów administracji w zakresie odnoszącym się do: realizacji wytycznych i wskazań, co do dalszego postępowania; wskazania podstaw merytorycznych wydanych decyzji; przeprowadzenia kontroli na miejscu; sposobów dokonywania pomiarów przy pomocy urządzeń GPS; kwalifikacji osób przeprowadzających kontrolę.

Odnosząc się do kwestii szczegółowych, stwierdzić należy, że nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż o rzetelności i obiektywizmie przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, w zakresie dotyczącym tak istotnej kwestii, jak powierzchnia deklarowanych do płatności działek rolnych, świadczyć ma to, że wynik ich pomiaru, w sytuacji gdy powierzchnia deklarowana była mniejsza niż powierzchnia rzeczywista, uwzględniany był na korzyść skarżącego poprzez przyjmowanie powierzchni rzeczywistej, co w konsekwencji nie pozostawało bez wpływu na wysokość nakładanych sankcji. W ocenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosowanie wskazanej metody "kompensowania" wyników pomiaru, w żadnym razie nie może być miernikiem, ani też kryterium oceny prawidłowości przeprowadzenia ustaleń faktycznych w sprawie, zwłaszcza że nie wiadomo, czy wyniki pomiarów stwierdzające zawyżenie przez skarżącego powierzchni działek, w stosunku do powierzchni deklarowanych są rzeczywiście prawidłowe. Sąd pierwszej instancji nie przedstawił bowiem żadnego argumentu, w świetle którego można i należałoby przyjąć, że przeprowadzony przez inspektorów terenowych pomiar działek rolnych jest prawidłowy, a jego wynik odzwierciedla rzeczywisty stan rzeczy. Za argument mający uzasadniać obiektywizm i rzetelność pomiaru działek rolnych nie sposób bowiem uznać to, że pomiar dokonywany był przez wyspecjalizowanych w jego dokonywaniu inspektorów terenowych. Żadne spośród wskazanych i stosowanych przez Sąd pierwszej instancji kryteriów oceny prawidłowości przeprowadzenia ustaleń faktycznych w sprawie nie jest więc miarodajne, zwłaszcza że nie posiada ono również waloru kryterium prawnego, w oparciu o które przeprowadzana jest kontrola legalności działań administracji publicznej. Podkreślić należy, że WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnosząc się do tych kwestii (dotyczących prawidłowości przeprowadzenia kontroli w związku z dokonanymi pomiarami metodą GPS) podkreślił, iż organy obu instancji szczegółowo odniosły się do każdego z podnoszonych przez skarżącego zarzutów, wskazując dlaczego uznają je za niezasadne bądź zasadne, ale niemające wpływu na wynik sprawy. Sąd jednocześnie wywiódł, że przedstawiona w uzasadnieniu decyzji ocena podnoszonych zarzutów jest prawidłowa, logiczna i zgodna z zasadami doświadczenia życiowego. Rzecz jednak w tym, na co już wyżej zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, iż w żadnym elemencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie przedstawił powyższych okoliczności, które w sposób oczywisty odnoszą się do stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Nie można przyjąć, że wymogi wynikające z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. zostały spełnione tylko z tej przyczyny, że Sąd pierwszej instancji stwierdził jedynie w uzasadnieniu, iż "Jak wynika z tabeli, stanowiącej część uzasadnienia zaskarżonej decyzji (k. 288–287 akt), w dziewięciu przypadkach inspektorzy stwierdzili, iż rzeczywista powierzchnia działek jest wyższa niż wskazana we wniosku (...)". Nieprawidłowości Sądu w tej kwestii są o tyle istotne, że jak wynika z akt administracyjnych skarżący zarówno w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, jak i w piśmie z dnia 20 października 2009 r. zawarł szereg szczególnych uwag do sporządzonego raportu i materiału zdjęciowego. Sąd pierwszej instancji w żadnym fragmencie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie przedstawił jakie w związku z tym organy poczyniły konkretne ustalenia odnośnie poszczególnych działek rolnych i jaki Sąd przyjął w tym zakresie stan faktyczny sprawy. Istotne jest bowiem to, że stosowne przedstawienie przyjętego w sprawie stanu faktycznego musi się odnieść do stanu ustalonego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez orzekające organy. Na te okoliczności zwrócił uwagę WSA w B. w motywach wyroku z dnia 19 listopada 2008 r. W tej kwestii dodać jedynie należy, że ocena merytoryczna (tj. zasadność ustaleń kontrolnych) dokonywana jest przez organ wydający decyzję. Dowód z protokołu z czynności kontrolnych (tzw. raport z kontroli) jest wyłącznie jednym z dowodów, które podlegają ocenie przez organ administracji, na którym ciąży obowiązek wszechstronnego rozpoznania wszystkich zebranych w sprawie dowodów (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Po 919/09; wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 390/10 – CBOSA www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższych za zasadne należy uznać również zarzuty adresowane wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, a dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 80 k.p.a., a przede wszystkim art. 107 § 3 k.p.a.

Powołane przepisy zobowiązują organ administracji do rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym z uwzględnieniem stanowiska i zarzutów strony postępowania oraz ich przedstawienia w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. Jak już wspomniano, skarżący w toku postępowania administracyjnego formułował bardzo konkretne zastrzeżenia i zarzuty wobec ustaleń przyjętych przez organy administracji za podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Odnosiły się one do konkretnych działek, ich powierzchni, przebiegu ich granic oraz sposobu ich rolniczego użytkowania. W związku z powyższym, stawiając zarzuty naruszenia wskazywanych przepisów k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., strona skarżąca formułując je, zasadnie upatrywała naruszenia powoływanych przepisów w tym, że Sąd przyjął instancji przyjął, iż organ administracji przepisów tych nie naruszył.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. jest nietrafny. Zgodnie z art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Powołany przepis nie może zatem stanowić podstawy do formułowania zarzutu o nieodniesieniu się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w skardze.

Bezzasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1, art. 134 i art. 135 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 184 Konstytucji RP. Przepis art. 1 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i reguluje zakres kontroli działalności administracji publicznej oraz kryteria sprawowanej kontroli, a zarzut jego naruszenia może odpowiadać zarzutowi naruszenia przepisów postępowania, o ile nastąpi to w powiązaniu z konkretnie oznaczoną normą procesową (por. wyrok NSA z 23 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 445/10; wyrok NSA z 7 października 2010 r., sygn. akt II GSK 780/10 - CBOSA www.orzeczenia.nsa.gov.pl) – w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca wskazała na przepisy art. 3 § 1, art. 134 oraz art. 135 p.p.s.a.

Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 p.u.s.a., realizowana jest w wymiarze odnoszącym się do: oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej procedury oraz respektowania reguł kompetencji. Następuje więc przy uwzględnieniu kryterium zgodności z prawem (por. np. wyrok NSA z dnia z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II GSK 812/09; wyrok NSA z 25 stycznia 2010 r., sygn. akt I FSK 200/10; wyrok NSA z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1980/10 - CBOSA www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest ocena zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Posługując się metodyką kontroli wykładni prawa w odniesieniu do stanowiącego przedmiot kontroli zaskarżonego aktu, sąd administracyjny bada (ocenia) jego legalność w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno–proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania. Wyrażając z kolei w art. 3 § 1 p.p.s.a. zasadę sądowej kontroli administracji publicznej oraz określając w § 2 i § 3 art. 3 p.p.s.a. przedmiotowy zakres tej kontroli, ustawodawca wskazał, że kontrola ta przeprowadzana jest przy zastosowaniu środków przewidzianych w ustawie, których istota sprowadza się zasadniczo do zniesienia działania lub bezczynności niezgodnej z prawem, a nie do merytorycznego rozstrzygania w tym zakresie. Stosowanie środków przewidzianych ustawą następuje więc w sytuacji uwzględnienia skargi i jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy (por. art. 135 p.p.s.a.). Postępowanie przed sądem administracyjnym inicjowane jest w trybie skargi. Rozpatrując ją i orzekając w granicach sprawy oraz na podstawie akt sprawy (art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a.), sąd administracyjny w zależności od rezultatu przeprowadzonej kontroli oraz jej przedmiotu wydaje orzeczenie, w którym skargę uwzględnia (art. 145 – art. 150 p.p.s.a.) albo skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W związku z powyższym, skoro oczywiste jest, że przedmiotem orzekania Sądu pierwszej instancji była kontrola zgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), to jakkolwiek skarga została oddalona, brak jest podstaw, aby zarzucać, że wbrew art. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. WSA uchylił się w jakikolwiek sposób od realizacji obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, czy też, że w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał ją z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodności z prawem, czy też, że zastosował środek pozaustawowy, a więc pozaprawny. W konsekwencji stwierdzić należy, że o naruszeniu przywołanych przepisów nie może przesądzać to, czy kontrola legalności zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu przeprowadzona została w sposób prawidłowy, czy też nie (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt I FSK 103/08; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1047/06; wyrok NSA z 9 marca 2009 r., sygn. I OSK 1025/06 - CBOSA www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia przy tym wymaga, że wadliwej wykładni, czy też wadliwego zastosowania przez sąd przepisów prawa materialnego lub procesowego nie można traktować jako zastosowania w toku kontroli sądowoadministracyjnej innego kryterium tejże kontroli niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt I GSK 1070/08 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za nieusprawiedliwiony uznać należy również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 127 § 1 k.p.a. Z akt sprawy administracyjnej wynika bowiem, że strona skarżąca skorzystała z przysługującego jej prawa do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. O naruszenia tego prawa nie może w żadnym razie świadczyć fakt, że rezultatem postępowania odwoławczego była decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ani też fakt, że w uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podniósł nowe argumenty, w stosunku do tych, którymi operował organ pierwszej instancji. Rolą organu odwoławczego jest bowiem nie kontrola rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, lecz ponowne rozpatrzenie sprawy.

Jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art., 19 ust. 7 ustawy, art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art., 19 ust. 7 ustawy, art. 36 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy, należy zauważyć, że ich istota sprowadza się do kwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który oddalił skargę mimo, że organy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie wydały w terminie stosownej decyzji i nie zawiadomiły skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie, a także nie wskazały nowego terminu jej załatwienia. Jak już wspomniano o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Skuteczne wniesienie takich zarzutów wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między podnoszonym w skardze kasacyjnej naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia. Tymczasem strona skarżąca nie wykazała i nie wyjaśniła w uzasadnieniu tychże zarzutów, jaki wpływ miało czy też mogło mieć naruszenie wskazanych przepisów na wynik sprawy administracyjnej. Zauważyć jedynie należy, że w przypadku bezczynności organu stronie przysługują określone środki prawne, w tym przewidziane w art. 37 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za nieusprawiedliwione uznać należy zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w związku z art. 40 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, które postawione i sformułowane zostały w kontekście zaistnienia, spowodowanych działaniem siły wyższej (zalaniem), szkód na gruntach rolnych skarżącego, ich szacowania oraz trybu ich zgłaszania.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza w zakresie zaniechania zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, jaki wpływ miało, czy też mogło mieć, naruszenie tego przepisu na wynik sprawy. Skuteczne postawienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania zdeterminowane jest wymogiem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między podnoszonym w skardze kasacyjnej naruszeniem a treścią wydanego rozstrzygnięcia. W kontekście sposobu sformułowania i uzasadnienia wskazanego zarzutu skargi kasacyjnej podnieść należy również, że zgodnie z art. 68 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 – bez związku z sytuacją opisaną w jego ust. 1 – obniżki i wyłączenia przewidziane w rozdziale 1 nie mają zastosowania do rolnika, który poinformował właściwy organ na piśmie o dezaktualizacji pierwotnej treści wniosku o przyznanie pomocy. Z przywołanej regulacji wynika, że adresatem pochodzącego od beneficjenta pomocy pisemnego oświadczenia o dezaktualizacji wniosku, w tym z powodu skutków działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, złożonego w odpowiednim terminie, powinien być organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o przyznanie płatności. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy tym organem był właściwy Kierownik Biura Powiatowego Agencji, nie zaś wojewoda, czy też działająca przy nim komisja szacowania szkód.

Zaniechanie powiadomienia właściwego organu - Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. - o wystąpieniu siły wyższej i nadzwyczajnych okolicznościach, zgodnie z art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, czynią bezzasadnymi także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 20 ust. 1 ustawy oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 2 k.p.a. i art. 20 ust. 2, art. 3 ust. 1 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego dotyczących niewłaściwego zastosowania art. 51 ust. 2a, art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 stwierdza, że ocena ich zasadności w związku z uznaniem za usprawiedliwione zarzutów naruszenia przepisów postępowania byłaby przedwczesna.

Jeżeli natomiast chodzi o naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię: art. 68 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, § 1 ust. 1 pkt 2, 3, 4 w związku z § 3 ust. 2 oraz z § 4 pkt 1 lit. c) oraz pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46, poz. 306 ze zm.), a także art. 7 ust. 1 ustawy w związku z art. 143 b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 stwierdzić należy, że przepisy te nie stanowiły przedmiotu wykładni dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji, w związku z czym nie mogło dojść do ich naruszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę ponownie, powinien ocenić legalność zaskarżonej decyzji w płaszczyźnie dochowania wymaganej prawem procedury oraz poszanowania przepisów prawa materialnego mających zastosowanie przy jej podejmowaniu.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).