Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 771/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 sierpnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant asystent Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 763/11 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od I. K. na rzecz H. S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 763/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uwzględniając skargę H. S., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

I. K. - inwestor złożyła do Prezydenta Miasta Gdańska wniosek o udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Gdańsku (zlokalizowanego na działce nr [...] obr. 6 w Gdańsku) o część mieszkalną z garażem, przynależną do mieszkania nr 1. Do złożonego wniosku załączono projekt budowlany oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (tj. pismo z dnia 31 sierpnia 2010 r., z którego wynika, że H. S. wyraża zgodę na "wykorzystanie nieruchomości na cele budowlane związane z budową przez Państwa I. i M. K. obiektu budowlanego, garażowo-mieszkalnego, na warunkach jakie zostaną określone pozwoleniem na jego realizację").

W piśmie z dnia 8 marca 2011 r. organ I instancji wezwał I. K. m.in. do przedłożenia prawidłowo sformułowanego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W piśmie z dnia 6 kwietnia 2011 r. pełnomocnik procesowy H. S. poinformował organ, że jej mandantka nie wyraża zgody na rozbudowę budynku w wersji przedstawionej w projekcie budowlanym. Zgoda dotyczyła budowy budynku gospodarczego z częścią mieszkalną, ale wyłącznie jako samodzielnego obiektu budowlanego.

Organ I instancji pismem z dnia 12 kwietnia 2011 r. skierowanym do inwestora, poinformował o treści ww. pisma z dnia 6 kwietnia 2011 r., w którym zakwestionowano prawo inwestora do dysponowania nieruchomością. Jednocześnie w piśmie tym organ zobowiązał inwestora do sprawdzenia aktualnych danych i pisemnego potwierdzenia złożenia prawidłowego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W piśmie z dnia 20 kwietnia 2011 r. pełnomocnik procesowy inwestora podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wskazał, że posiada on prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta Gdańska zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. K. pozwolenia na rozbudowę domu mieszkalnego w Gdańsku przy ul. [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła H. S., podnosząc w szczególności, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością w zakresie objętym wydanym pozwoleniem na budowę oraz błędnie przyjęto, że planowana przez inwestora inwestycja stanowi rozbudowę budynku.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji, powołując się na treść art. 35 ust. 1, art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, wskazał, że w przypadku stwierdzenia między innymi kompletności dokumentacji właściwy organ nie może odmówić udzielenia pozwolenia na budowę.

Następnie organ II instancji opisał dotychczasowy sposób zagospodarowania działki nr [...] oraz wskazał, że projektowana rozbudowa pozostawia bez zmian istniejącą zabudowę, natomiast polega na rozbudowie budynku mieszkalnego o część stanowiącą powiększenie mieszkania nr 1, znajdującego się na parterze tego budynku. Ponadto organ II instancji wskazał, że przedmiotowa inwestycja posiada potrzebne opinie, uzgodnienia i decyzje, w tym pozwolenie konserwatorskie Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku.

Organ odwoławczy ocenił, na podstawie załączonego do ww. wniosku projektu budowlanego, że planowana rozbudowa zostanie usytuowana poza zasięgiem koron drzew i nie będzie z nimi kolidowała. W tej sytuacji, zamierzona inwestycja posiada wymagane uzgodnienia i nie pozostaje w sprzeczności z prawem miejscowym i przepisami szczególnymi. Planowane przedsięwzięcie nie narusza również interesów osób trzecich. Skoro zatem inwestor spełnił wymogi określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, to w ocenie organu odwoławczego, nie można było - zgodnie z postanowieniami art. 35 ust. 4 - odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a odmawiając jej wydania organy naruszyłyby przepisy art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do kwestii oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ odwoławczy przytoczył treść art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i stwierdził, że osoba składająca takie oświadczenie bierze odpowiedzialność za jego prawdziwość. Organ wskazał przy tym, że znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało wypełnione poprawnie, tj. inwestor m.in. podał na jakiej podstawie twierdzi, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do badania prawdziwości podanych w takim oświadczeniu danych, a jedynie do sprawdzenia prawidłowości wypełnienia druku o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomości na cele budowlane. W sytuacji zaistnienia przesłanek mogących świadczyć o złożeniu fałszywego oświadczenia, organem, do którego należy kierować sprawę ewentualnego popełnienia przestępstwa pozostaje prokurator, zaś sprawę rozstrzyga Sąd. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie dopatrzył się przesłanek, na podstawie których zasadnym byłoby skierowanie sprawy do prokuratury w celu zbadania poprawności złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W konkluzji decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że niniejsze postępowanie sprowadza się do kontroli zaskarżonej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej I. K. pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego domu mieszkalnego, w aspekcie przepisów zawartych w K.p.a. i Prawie budowlanych.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Helena Szymańska, wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności:

- art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę przez dowolne przyjęcie przez organ wydający zaskarżoną decyzję, iż złożone przez pełnomocnika inwestora oświadczenie o potwierdzeniu aktualności oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością zastępuje oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

- art. 32 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody poprzez wydanie przedmiotowej decyzji w sytuacji braku zezwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na usunięcie drzew z terenu nieruchomości w miejscu, gdzie ma zostać wybudowany łącznik,

- art. 33 ust. 1 i 2 oraz art. 34 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja stanowi rozbudowę budynku.

Ponadto, w skardze sformułowano zarzuty naruszenia prawa procesowego, które miało wpływ na wynika postępowania, a w szczególności:

- art. 7 i 8 K.p.a. przez nieuwzględnienie interesu wszystkich stron postępowania, zwłaszcza zastrzeżeń skarżącej, co do zakresu planowanej inwestycji oraz pobieżne i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i ustosunkowanie się do zarzutów odwołania,

- art. 77 § 1 K.p.a. i 80 K.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i nie wyjaśnienie wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącą oraz nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza kolizji lokalizacji łącznika pomiędzy istniejącym a planowanym budynkiem ze znajdującym się na działce drzewostanem,

- art. 32 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że poświadczenie oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, złożone przez pełnomocnika strony postępowania, jest równoznaczne z oświadczeniem inwestora.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym w całości argumentację z uzasadnienia skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 763/11, uwzględniając skargę wskazał, że sporna jest między stronami - inwestorem oraz skarżącą - kwestia wyrażenia zgody przez tą ostatnią na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane związane z zamierzeniami inwestycyjnymi inwestora w kształcie wynikającym z projektu budowlanego. Spór ten zaistniał w toku postępowania przed organem I instancji oraz w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca zarzucała, że nie wyraziła zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w postaci realizacji projektu budowlanego załączonego do decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Sądu, co do zasady zakwestionowanie przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji pozwalającej na budowę (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 179/05, niepubl.). Brak zgody jednego ze współwłaścicieli nieruchomości na prowadzenie przez inwestora prac budowlanych uznać należy za niespełnienie wymogu art. 32 Prawa budowlanego z 1994 roku, w postaci konieczności wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2004 r., sygn. akt IV SA 589/03, LEX nr 160739).

Sąd powołując się na aktualne brzmienie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego stwierdził, że choć przepis ten złagodził wymogi związane z uzyskaniem pozwolenia na budowę ponieważ odstąpiono od wymogu wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to nie jest uprawniony wniosek, że składane wraz z wnioskiem oświadczenie nie podlega weryfikacji przez właściwy organ. Organ, do którego wpływa wniosek o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę wraz z załączonym oświadczeniem nie jest bowiem związany jego treścią, jako że oświadczenie to nosi cechy środka dowodowego przewidzianego w art. 75 § 2 K.p.a. Jednak z uwagi na fakt, że oświadczenie to korzysta z domniemania prawdziwości organ co do zasady zwolniony jest z obowiązku badania jego prawdziwości. Wymaga jednak zwrócenia szczególnej uwagi, że organ może przyjąć informacje zawarte w oświadczeniu za zgodne ze stanem faktycznym lub prawnym tylko wówczas, gdy nie są one sprzeczne z innymi dowodami pozostającymi w dyspozycji organu lub faktami znanymi organowi z urzędu. Domniemanie może być bowiem w każdym czasie obalone dowodami, z których wynika wniosek przeciwny i to nie tylko przez organ administracji, ale również na etapie postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1618/07, niepubl., czy z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 775/06, LEX 336711). Oceny, że przy rozstrzyganiu o legalności wydania pozwolenia na budowę organy administracji władne są do ustalenia, czy inwestor posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zmienia to, że prawdziwość takiego oświadczenia może być ustalana przez sąd karny pod rygorem odpowiedzialności karnej z przestępstwo określone w art. 233 § 6 Kodeksu karnego.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w analizowanym stanie faktycznym, zostało zakwestionowane przez skarżącą, będącą współwłaścicielką nieruchomości, a więc rolą organu było wyjaśnienie spornej między stronami okoliczności dotyczącej udzielenia zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Sądu zgoda współwłaściciela winna być jednoznaczna, natomiast nie może być dorozumiana (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt

II OSK 1395/09, www.nsa.gov.pl). Nadto, prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być wykazane w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Utrwalone w tej kwestii orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje, że brak wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi rażące naruszenie przepisów ustawy, które wymagają od inwestora spełnienia tego kryterium (wyroki NSA: IV SA 1092/00 z dnia 27 lutego 2002 r.; IV SA 2045/01 z dnia 18 marca 2003 r.; IV SA 779/97 z dnia 23 lutego 1998 r., IV SA 700/01 z dnia 4 grudnia 2002 r.).

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że rozpoznając sprawę organ II instancji naruszył w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy zasady postępowania wyrażone w art. 7 i art. 77§ 1 K.p.a., nakładające na organ obowiązek podjęcia wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek wyczerpującego zebrania dowodów i ich rozpatrzenia. Organ II instancji nie rozpatrzył też zarzutów wniesionego odwołania i nie wyjaśnił kwestii spornej między stronami postępowania, a mianowicie zakresu udzielonej zgody ma dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Inwestor wywodził, że była ona w zasadzie bezwarunkowa, przy czym zakres robót do wykonania był znany skarżącej, skarżąca tej okoliczności zaprzeczyła wywodząc, że takiej zgody nie wyraziła. Organ II instancji winien zatem ustalić stan faktyczny w powyższym zakresie i podniesiony zarzut rozpoznać. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie został prawidłowo ustalony a kwestia sporna między stronami nie została rozpoznana. Tym samym nie jest możliwym prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, poprzez wydanie pozwolenia na budowę lub poprzez odmowę jego wydania wobec braku ustaleń w powyższym zakresie. W ocenie Sądu, organ winien zatem tę kwestię wyjaśnić mając na uwadze, jak to wyżej wskazano, tę okoliczność, że zgoda winna dotyczyć określonego obiektu budowlanego. Organ II instancji winien więc przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy skarżąca była informowana o planach inwestora, o zakresie robót, które mają być zrealizowane (budowie łącznika), czy wiedziała jakie roboty będą wykonywane i jaki obiekt będzie usytuowany na wspólnej nieruchomości, czy też jej zgoda mogła dotyczyć tylko budowy wolnostojącej (bez łącznika).

W wytycznych dla organu Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy uwzględni powyższe ustalenia dotyczące konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie posiadania przez inwestora zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, a następnie oceni ten materiał dowodowy na tle regulacji art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, rozważając, czy inwestor spełnił wszystkie wymagania, warunkujące uzyskanie przez niego pozwolenia na budowę zgodnego z wnioskiem i projektem budowlanym.

Ponadto Sąd wyjaśnił, że wbrew zarzutom skargi, kwestia ewentualnej wycinki drzew, znajdujących się na terenie nieruchomości, nie jest zagadnieniem, które podlega ocenie w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła I. K., wnosząc o zmianę, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że przedstawienie przez inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, w tym zgody współwłaścicieli, jest niewystarczające do uzyskania przez niego pozwolenia na budowę, przy spełnieniu pozostałych przesłanek, z uwagi na późniejsze inne oświadczenia współwłaściciela nieruchomości, w tym zakresie, podczas gdy zgoda współwłaściciela ma charakter oświadczenia woli, które co do zasady jest nieodwołalne i nie może być cofane, czy też modyfikowane, w toku postępowania, jako że jest ono oświadczeniem o charakterze materialnoprawnym.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, że organ nie dopełnił obowiązku podjęcia wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązku wyczerpującego zebrania dowodów i ich rozpatrzenia, podczas gdy organ w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, zgromadził i ocenił materiał dowodowy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. S. wniosła o jej oddalenie oraz rozstrzygnięcie o kosztach wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jej zarzuty dotyczące naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej, który wymaga w pierwszej kolejności rozpoznania jest zarzut dotyczący naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Od oceny tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny zależy bowiem w zasadzie ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej a dotyczących naruszenia norm prawa procesowego. W tym miejscu należy mieć na uwadze, że w postępowaniu administracyjnym kształt postępowania wyjaśniającego wynika bezpośrednio z treści norm prawa materialnego, które determinują to, jaki konkretnie materiał dowodowy winien zebrać i rozpatrzyć organ administracyjny. Co do zasady zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego jednym z wymogów udzielenia pozwolenia na budowę jest wymóg złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stosownie do treści art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Ustawodawca odstąpił przy tym od wymogu wykazania istnienia tego prawa, ograniczając obowiązek strony do złożenia odpowiedniego oświadczenia. Treść tego oświadczenia powinna nawiązywać do przepisu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, definiującego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Organ rozstrzygający sprawę o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie bada natomiast, czy rzeczywiście wnioskodawca posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jeżeli dysponuje tylko oświadczeniem strony odpowiadającym wymogom art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Natomiast w przypadku wątpliwości, co do posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jego zakwestionowania, nie wystarczy już samo dostarczenie oświadczenia o posiadanym prawie, lecz konieczne jest wyjaśnienie tych wątpliwości przez organ administracyjny. Wynika to z tego, że takie oświadczenie zastępuje dowody istnienia tego prawa, gdyż stwarza domniemanie, że rzeczywiście przysługuje ono osobie składającej takie oświadczenie. Jest ono skuteczne do tego czasu, gdy inna osoba zakwestionuje jego zgodność z rzeczywistością i przedstawi dowody podważające jego treść (por. wyroki NSA: z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 775/06, LEX nr 336711; z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1288/10, LEX nr 966245). Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo zatem uznał, że złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinno podlegać ocenie przez pryzmat ustaleń w zakresie treści rzeczywistego oświadczenia jakie złożyła współwłaścicielka nieruchomości w zakresie wyrażenia zgody na budowę określonej inwestycji. Strona skarżąca kasacyjnie ma co prawda rację, że zgoda współwłaściciela na budowę ma charakter oświadczenia woli, które co do zasady jest nieodwołalne i nie może być cofane, czy też modyfikowane, w toku postępowania, jako że jest ono oświadczeniem o charakterze materialnoprawnym. W uzupełnieniu tego stanowiska wskazania wymaga, że oświadczenie takie może podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego, jeżeli obarczone jest nieważnością, o jakiej mowa w przepisach Kodeksu cywilnego. W niniejszej sprawie nie chodzi jednak o to czy współwłaściciela cofnęła, czy też zmodyfikowała pierwotne oświadczenie w trakcie trwającego postępowania, ale o ustalenie właśnie rzeczywistej treści tego pierwotnego oświadczenia. Tym bardziej jest to uzasadnione tym, że z treści tego pierwotnego oświadczenia wynika, że dotyczy ono budowy obiektu budowlanego, garażowo-mieszkalnego, a nie rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Gdańsku (zlokalizowanego na działce nr [...] obr. 6 w Gdańsku) o część mieszkalną z garażem, przynależną do mieszkania nr 1, która została wskazana przez inwestora we wniosku o pozwolenie na budowę, zgodnie z którego zakresem Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę domu mieszkalnego w Gdańsku przy ul. [...], a więc nie tożsamego obiektu o jakim mowa w tym pierwotnym oświadczeniu współwłaścicielki. Nie ulega więc żadnych wątpliwości, że Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w tym zakresie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, tym bardziej, że współwłaścicielka nieruchomości w trakcie postępowania przed organami architektoniczno-budowlanymi obu instancji podnosiła, że jej zgoda dotyczy innej inwestycji niż ta wynikająca z decyzji o pozwoleniu na budowę. Sformułowany zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw, ponieważ w niniejszej sprawie przedmiotem wywodu Sądu I instancji nie było to czy możliwe jest cofnięcie lub modyfikacja oświadczenia woli, lecz to, jaka jest rzeczywiście treść tego oświadczenia. Sąd I instancji prawidłowo w tym zakresie wskazał, że organy administracyjne winny ustalić, czy rzeczywiście współwłaścicielka została poinformowana o zakresie robót budowlanych, ponieważ kwestia ta nie została w ogóle wyjaśniona przez organy administracyjne. Z tych względów Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a skutkiem tych uchybień było nie rozstrzygniecie kwestii spornej między stronami postępowania, tj. na co konkretnie H. S. udzieliła zgody.

Jak wynika z powyższego wywodu to, że inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę wszystkie wymagane dokumenty, w tym oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, na obecnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. W tej konkretnej sprawie wymaga bowiem wyjaśnienie rzeczywista treść udzielonej przez współwłaścicielkę zgody. Jest to o tyle istotna kwestia, że zgodnie z art. 199 K.c. w przypadku współwłasności nieruchomości, na inwestycje przekraczające zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną wymagana jest zgoda jej współwłaścicieli. Skoro przedmiotowa inwestycja planowana jest na wspólnym gruncie, to niewątpliwie mamy do czynienia właśnie z inwestycją przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Dlatego takiej ocenie winno podlegać oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane ale wraz ze stosowną zgodą współwłaściciela. W ramach posiadanych kompetencji organy administracyjne w zasadzie mają obowiązek oceny każdego dowodu, który może przysłużyć się do wyjaśnienia sprawy. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organy związane są treścią wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę i nie mogą z urzędu wyjść poza jego treść. Analizując w niniejszej sprawie pod tym kątem materiał dowodowy organy administracyjne winny sprawdzić między innymi, czy treść wniosku o pozwolenie na budowę odpowiada treści udzielonej przez właścicielkę zgody, tym bardziej, że ta współwłaścicielka podnosiła co do tego konkretne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione przez organy administracyjne. Trudno więc oczekiwać, że organy administracyjne prowadząc postępowanie pozbawione byłyby takiej kompetencji, która umożliwiałaby im ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Jest to więc element swobodnej oceny dowodów, który prowadzi wyłącznie do wyjaśnienia treści udzielonej zgody, a nie stanowi, jak to wskazano w skardze kasacyjnej, element ingerencji w stosunki cywilnoprawne. Oczywistym jest, że w każdym przypadku ustalenia wymaga treść zakwestionowanego dowodu w sprawie, co winno się odbyć zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, która wynika z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. W tym miejscu należy wskazać, że strona skarżąca kasacyjnie winna z dużą ostrożnością przytaczać orzecznictwo sądów administracyjnym, ponieważ z przywołanego w skardze kasacyjnej wyroku o sygn. akt II SA/Po 566/07 wynika, że zapadł on w zupełnie innym stanie faktycznym. W przywołanym wyroku współlokatorzy najpierw wyrazili zgodę na przeprowadzenie konkretnej inwestycji, a następnie próbowali się uchylić od skutków tej zgody. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z zupełnie innym problemem prawnym, który wynika z tego, że nie jest kwestionowana zgoda H. S., lecz to, że organy nie wyjaśniły rzeczywistej treści tej zgody.

W konsekwencji powyższego wywodu należy stwierdzić, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ w niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organy administracyjne nie dopełniły obowiązku podjęcia wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązku wyczerpującego zebrania dowodów i ich rozpatrzenia, w związku z brakiem wyjaśnienia kwestii związanej z ustaleniem zakresu złożonego w dniu 31 sierpnia 2010 r. przez H. S. oświadczenia woli. Na uwagę zasługuje, że z treści pisma pełnomocnika H. S. z dnia 28 grudnia 2010 r. skierowanego do pełnomocnika inwestorki wynika, że jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego H. S. wiedziała, że realizacja przedmiotowej inwestycji polega nie na budowie obiektu wolnostojącego lecz polega na dobudowaniu obiektu do istniejacego budynku mieszkalnego. Z tego względu istotne jest ustalenie, czy o rzeczywistych zamiarach inwestora wiedziała przed udzieloną w dniu 31 sierpnia 2010 r. zgodą, co nie zmienia faktu, że swoją zgodę mogła sformułować w sposób dowolny. Sąd I instancji prawidłowo zatem wskazał, że w zaskarżonej decyzji Wojewoda Pomorski uchylił się od przeprowadzenia takiej oceny. Choć organ II instancji przywołał rozbieżne stanowiska inwestorki i współwłaścicielki w tym zakresie, to nie dokonał ich oceny, wskazując, że nie jest władny do badania prawdziwości złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, do czego uprawniony jest prokurator. W niniejszej sprawie problemem prawnym nie stanowi to czy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało sfałszowane, ale czy jego zakres jest zgodny z udzieloną w dniu 31 sierpnia 2010 r. zgodą współwłaścicielki. Dlatego Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organ administracyjny wninien tą kwestię przesądzić.

Z tych wzgledów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.