Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 590/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49b ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 48 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, art. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2013 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 lutego 2013 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 25 kwietnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał decyzję nr [...], którą nakazał P. M. rozbiórkę obiektu budowlanego - budynku gospodarczego o konstrukcji tradycyjnej murowanej, o wymiarach 5,34 m x 3,10 m w granicy z działką drogową nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] oraz w granicy z działką nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], zlokalizowanego przy ul. K. w K., na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], zrealizowanego bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia podano na podstawie art. 49b ust. 1, art. 80, ust. 2 pkt 1 art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 7623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na skutek pisma J. P., inspektorzy nadzoru budowlanego dokonali czynności kontrolnych na działce nr [...], w wyniku których ustalili, iż dokonano rozbudowy istniejącego na ww. działce budynku gospodarczego o następujące pomieszczenia: warsztat na południowej stronie przedmiotowego budynku, paszownik o wymiarach około 3,00 m x 5,00 m i wysokości około 3,00 m, wyposażony w instalację elektryczną, przykryty dachem płaskim oraz pomieszczenie do przygotowania pasz i przechowywania narzędzi o wymiarach 4,00 m x 5,00 m o wysokości 3,00 m i 2,5 m x 2,5 m i wysokości około 2,00 m pokryty dachem płaskim z płyty żelbetowej. Obecny przy czynnościach właściciel oświadczył, iż nie posiada stosownych zezwoleń na powyższą rozbudowę.

W dniu 4 marca 2011 r. dokonano oględzin w toku których ustalono, iż rozbudowany budynek gospodarczy wykonany jest w technologii tradycyjnej z pustaków żużlowych, przykryty dachem jednospadowym o konstrukcji żelbetowej grubości około 10 cm i składa się z 3 obiektów. Pierwszy z obiektów - obiekt "A" zlokalizowany jest w granicy z działką drogową od południowej strony budynku o konstrukcji murowanej z pustaka żużlowego, pokryty płytą żelbetową, jednospadową, jego wymiary to 5,34 x 3,10 m i wysokość 3,08 m, budynek wyposażony jest w instalację elektryczną. Kolejny obiekt - obiekt "B" zlokalizowany jest w północnej części rozbudowanego budynku gospodarczego, konstrukcja budynku tradycyjna murowana z pustaka żużlowego, przykryta płytą żelbetową. Rozbudowa o wymiarach 3,79 m x 5,34 m i wysokości 3,08 m, wyposażona jest w instalację elektryczną wewnętrzną. Trzeci obiekt - obiekt "C" zlokalizowany jest od północnej strony przedmiotowego budynku gospodarczego, konstrukcji murowanej z pustaka żelbetowego, o wymiarach 1,90 m x 2,40 m i wysokości 2,20 m przykryty płytą żelbetową, wyposażony jest w oświetlenie.

Inwestor J. M. oświadczył, że obiekt pierwszy - "A" powstał w lipcu 2009 r., obiekt drugi - "B" został wyremontowany i powstał na bazie starego obiektu wybudowanego w latach 70-tych ubiegłego stulecia, natomiast trzeci obiekt - "C" wybudowano w lipcu 2009 r. J. P. twierdził natomiast, iż obiekt "B" został wybudowany poza granicą inwestora.

W dalszej części uzasadnienia omawianej decyzji organ I instancji wskazał, iż w dniu 6 kwietnia 2011 r. wydał, zgodnie z dyspozycją art. 49 b ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzję nr [...] znak: [...] nakazującą rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego. Decyzja ta została następnie uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 lipca 20011 r. znak. [...]. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie ustalił w sposób jednoznaczny, że samowolnie zrealizowany obiekt, oznaczony w protokole oględzin z dnia 4 marca 2011 r. jako obiekt "A" stanowi samodzielny obiekt budowlany.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ przeprowadził w dniu 16 marca 2012 r. oględziny przedmiotowego budynku gospodarczego i ustalił, że obiekt ten jest budynkiem gospodarczym o konstrukcji tradycyjnej murowanej z pustaków żużlowych, posadowiony na fundamentach betonowych, przekryty płytą żelbetową ze spadkiem w kierunku zachodnim na granicę sąsiedniej działki. Budynek wzniesiony jest na planie prostokąta o wymiarach 5,34 m x 3,10 m. Jest otynkowany, wyposażony w wewnętrzną instalację elektryczną. Od strony południowej w ścianie graniczącej z działką [...] obr. [...] (działka drogową) usytuowano dwa okna o wymiarach 1,49 m x 0,76 m. do budynku prowadzi wejście poprzez drzwi o wymiarach 1,07 m x 2,10 m w ścianie frontowej (strona wschodnia). Jednocześnie stwierdzono i zapisano w protokole, że przedmiotowych budynek przylega do istniejącego budynku gospodarczo-garażowego. Przedmiotowe roboty budowlane wykonano na przełomie lata-jesień 2009 r. Powyższe oględziny przeprowadzono przy udziale właściciela działki nr [...] P. M., który odmówił podpisania protokołu.

Dalej organ wskazał, że działka nr [...], na której zlokalizowany jest budynek gospodarczy, znajduje się na obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" uchwalonego przez Radę Miasta nr [...] z dnia 9 września 2009 r. Zgodnie z ww. uchwalą przedmiotowy obiekt usytuowany jest na terenie oznaczonym symbolem 5 MN określonym jako teren zabudowy jednorodzinnej. W myśl § 13 ust. 7 ww. uchwały dla terenu oznaczonego symbolem 5 MN "utrzymuje się istniejącą na działkach zagrodowych zabudowę gospodarczą z możliwością remontów i modernizacji w rozumieniu przepisów, prawa budowlanego pod warunkiem zachowania gabarytów istniejących budynków".

W związku z powyższym organ stwierdził, że inwestor dokonując wzniesienia budynku gospodarczego, naruszył postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uchwale dopuszczono możliwość dokonywania remontów i modernizacji z zachowaniem gabarytów istniejących budynków. Jednak roboty dokonane w przedmiotowym budynku nie mogły być - w ocenie organu - uznane za remont w rozumieniu ustawy Prawo Budowlane, a za budowę (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo Budowlane). Tego typu roboty budowlane wymagają natomiast pozwolenia.

Jednocześnie organ ustalił, iż w powyższej sprawie nie może zostać zastosowana procedura legalizacyjna, a to z uwagi na niespełnienie ustawowej przesłanki jej zastosowania. Z art. 49b ust. 2 ustawy Prawo Budowlane wynika bowiem, iż budowa - aby mogła zostać w tym trybie zalegalizowana - musi być zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem w sprawie ustalono, iż budowa rzeczonego budynku gospodarczego narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec braku możliwości doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem organ, zgodnie z nakazami ustawy Prawo Budowlane wydał decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego budynku.

W dniu 15 maja 2012 r. odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. M., zarzucając naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w związku z art 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także naruszenie prawa materialnego tj. art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i bezpodstawne niezastosowanie postępowania legalizacyjnego. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Odwołujący podniósł, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, z którego postanowieniami - zdaniem organu I instancji - niezgodna jest przedmiotowa budowa, obowiązuje od dnia 24 października 2009 roku. Wykładnia przepisu § 13 ust. 7 tego planu brzmiącego: "Utrzymuje się istniejącą na działkach zagrodowych zabudowę gospodarczą z możliwością remontów i modernizacji w rozumieniu przepisów prawa budowlanego pod warunkiem zachowania gabarytów istniejących budynków", dokonana przez organ pomija jego początkową treść. W ocenie odwołującego nie zachodzi sprzeczność zrealizowanego obiektu z istniejącym planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ powyższy przepis sankcjonuje istnienie dotychczasowej zabudowy, a dodatkowo zezwala na jej modernizację i wykonanie remontów. Obiekt "A" powstał bowiem w lipcu 2009 r., a plan zagospodarowania przestrzennego obowiązuje od 24 października 2009 r. Tak więc cytowany powyżej przepis należy potraktować jako korzystne dla odwołującego rozwiązanie, skoro stanowi, iż "utrzymuje się istniejącą na działkach zagrodowych zabudowę gospodarczą (...)". Wobec powyższego odwołujący stwierdził, iż zastosowanie w jego sprawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane w oparciu o przesłankę niezgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest błędne. Tym samym więc możliwym jest zastosowanie procedury legalizacyjnej.

Rozpoznając powyższe odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 26 lutego 2013 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 49 b ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane.

W uzasadnieniu omawianej decyzji organ odwoławczy stwierdził m.in., iż postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego przeprowadzono z naruszeniem naczelnych zasad postępowania administracyjnego tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nakładających na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. Tym samym wydanie decyzji przez organ I instancji było przedwczesne, gdyż w trakcie prowadzonego przed nim postępowania nie wyjaśniono wszelkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy podniósł, iż zastosowanie przez organ I instancji art. 49 b ust. 1 ustawy Prawo budowlane świadczy o tym, że organ uznał realizację budynku gospodarczego będącego przedmiotem postępowania za wymagającą zgłoszenia. Dokonał on tego w świetle brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w który mowa o wolno stojących parterowych budynkach gospodarczych. Taka kwalifikacja w ocenie organu odwoławczego budzi wątpliwości. Materiał dowodowy zebrany w sprawie zdaje się bowiem wskazywać, iż budynek będący przedmiotem postępowania powstał w "dobudowie" do ściany południowej istniejącego już budynku. Z treści protokołu czynności kontrolnych z dnia 2 grudnia 2012 r. oraz protokołu z oględzin z dnia [...] marca 2012 r., wynika że budynek gospodarczy połączono z budynkiem już istniejącym w związku z czym nie jest on "wolnostojącym budynkiem". Tym samym dla jego realizacji konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Powyższe, zdaniem organu odwoławczego, daje asumpt do przyjęcia, że odpowiednim do zastosowania w tej sytuacji był art. 48 ustawy Prawo budowlane. Nakaz rozbiórki w badanym przypadku można orzec, gdy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganej prawem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz w sytuacji gdy nie ma możliwości legalizacji obiektu. Organ I instancji w pierwszej kolejności zobowiązany jest doprowadzić wykonaną samowolnie budowę do stanu zgodnego z prawem poprzez nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej, a dopiero gdy to okaże się niemożliwe, nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podniósł, iż dokonana przez organ I instancji analiza treści miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego także nasuwa wątpliwości. Nie jest bowiem, pewne czy rzeczony budynek rzeczywiście narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Co więcej, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie 29 października 2009 r., podczas, gdy budynek gospodarczy powstał wcześniej. W świetle powyższego nie można więc pozbawić właściciela prawa do legalizacji przedsięwzięcia. Wątpliwości organu budzi także określenie przez organ I instancji kręgu stron postępowania m.in. z uwagi na przyznanie statusu strony J. P.. Organ odwoławczy podniósł, iż nastąpiło to bez powołania okoliczności faktycznych oraz wskazania dowodów wskazujących na przysługiwanie powyższego uprawnienia ww. osobie.

W związku z powyższym organ I instancji przy ponownym przeprowadzaniu postępowania powinien podjąć czynności w celu uzyskania stosownego zaświadczenia przesądzającego o możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Powinien także ustalić zgodność realizacji budynku gospodarczego z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi (w szczególności z regulacją zawartą w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. P..

Zdaniem skarżącego powyższa decyzja narusza przepisy prawa materialnego jak i procesowego. Skarżący podniósł, że w sprawie należy ponownie zbadać, czy rozbudowa jest odrębnym budynkiem gospodarczym, czy też samowolną rozbudową istniejącego obiektu. W takim bowiem wypadku należałoby zastosować art. 48 ustawy Prawo budowlane.

W dalszej części skarżący podniósł, iż przedmiotowe przedsięwzięcie jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (jego § 13), jak i z regulacjami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. Narusza ono bowiem przepisy § 12 pkt 1 ust. 3, pkt 3 ust. 4, pkt 5 ust. 1 ww. rozporządzenia. Skarżący zaznaczył, iż przedmiotowa inwestycja graniczy z jego działką nr [...]. Rzeczony budynek pokryty jest stropodachem z okapami wystającymi na jego działkę, ze spadkiem połaci na jego stronę, co powoduje spływanie wody na jego działkę.

Skarżący podważył twierdzenie, że realizacja inwestycji wypełnia zapis § 13 pkt 7 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Realizacja inwestycji nastąpiła bowiem we wrześniu 2009 r., a więc przed wejściem w życie zapisów ww. uchwały, obiekt ten powstał jednak nielegalnie. Dla jego legalizacji konieczne jest więc wykazanie zgodności z zapisami miejscowego planu obowiązującym w chwili realizacji obiektu. Skarżący zaznaczył przy tym, że w chwili realizacji budynku plan nie obowiązywał. Inwestor nie posiadał również decyzji ustalającej warunki zabudowy. Mając na uwadze powyższe, wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał w całości swe dotychczasowe stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji. Zaznaczył, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji służy wyjaśnieniu i rozważeniu całokształtu okoliczności przedmiotowej sprawy. Podstawy do takiego rozstrzygnięcia organ upatruje w licznych wątpliwościach powstałych w trakcie jej rozpatrywania, a dotyczących w szczególności prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania oraz ewentualnego zastosowania trybu legalizacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a.- tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonanych czynności przepisu art.134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lutego 2013 r. znak: [...] uchylająca w całości decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją organu I instancji z dnia 25 kwietnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał rozbiórkę budynku gospodarczego, jako wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Organ I instancji jako podstawę materialnoprawną wydanej decyzji wskazał art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Organ I instancji przyjął, że przedmiotowy budynek gospodarczy jest budynkiem wolnostojącym, a zatem, iż właściwym w rozpoznawanej sprawie trybem jest tryb zgłoszenia, o którym mowa art. 30 ust. 1 pkt 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.

Zdaniem Sądu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by w wyniku samowolnego zrealizowania przedmiotowej inwestycji powstał budynek gospodarczy wolnostojący. Analiza protokołów z oględzin przeprowadzonych na przedmiotowej nieruchomości z dnia 2 grudnia 2010 r., z dnia 4 marca 2012 r. oraz z dnia 16 marca 2012 r. nasuwa wręcz przeciwny wniosek. W szczególności z odręcznych rynków znajdujących się w ww. protokołach wynika jasno, iż przedmiotowy budynek został dobudowany do większego istniejącego już wcześniej budynku. W protokole z dnia 16 marca 2012 r. stwierdzono wprost, iż budynek przylega do istniejącego budynku gospodarczo-garażowego. Także z załączonego do akt niniejszej sprawy materiału fotograficznego wynika jednoznacznie, że przedmiotowy budynek przylega do ściany istniejącego budynku. Jak wynika z materiałów sprawy rozbudowa istniejącego budynku gospodarczego doprowadziła do sytuacji, iż jego całkowita powierzchnia aktualnie znacząco przekracza 25 m2..

Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie stanowiskiem budynek "wolnostojący" to budynek, którego żadna ze ścian nie stanowi jednocześnie ściany innego budynku i który nie przylega do innego obiektu budowlanego. Budynek wolnostojący jest określony także jako budynek, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2012r., sygn. akt II OSK 728/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 277/12,).

Zakwalifikowanie przez organ I instancji zakwestionowanej inwestycji jako budynku wolnostojącego świadczy o tym, że organ ten nie poddał w ogóle analizie treści własnych protokołów kontrolnych ani rysunków znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy.

W sprawie bezspornym jest, iż zakwestionowana samowola budowlana doprowadziła do zwiększenia kubatury istniejącego budynku co tym samym pozwala zakwalifikować ją jako rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego, o której mowa w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Ustawodawca we wspomnianym artykule przewidział między innymi, iż przez budowę należy rozumieć rozbudowę. Przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (wniosek a contrario z definicji legalnej "przebudowy" - art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane). Ten sam artykuł tyle, że w jego pkt.7 przewiduje, iż przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Równocześnie art.3 pkt 12 ustawy Prawo budowlane stanowi , iż przez użyte w ustawie pojęcie pozwolenia na budowę należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Z treścią definicji legalnej pozwolenia na budowę koresponduje art.28 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotowe zastrzeżenie stanowi katalog wyłączeń z obowiązku uzyskania takiej decyzji w odniesieniu do budowy, a także, zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, odbudowy, rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego zawiera art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zaś w odniesieniu do innych niż budowa robót budowlanych, zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane przebudowy, montażu, remontu, rozbiórki obiektu budowlanego odnosi się art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo ustawodawca w art. 30 ustawy Prawo budowlane wskazał rodzaje budowy i innych robót budowlanych nie wymagających pozwolenia, dla których konieczne jest dokonanie jedynie zgłoszenia. W art.31 ustawy Prawo budowlane został uregulowany szczególny rodzaj robót budowlanych - rozbiórka obiektu budowlanego co do których ustawodawca przewidział wyłączenie od zasady uzyskania pozwolenia na budowę na przeprowadzenie rozbiórki. W ramach przedstawionych powyżej wyłączeń nie mieści się jednak rozpoznawany przypadek. Tak więc inwestor w momencie w jakim zdecydował się na wykonanie przedmiotowej rozbudowy winien wystąpić do właściwego organu architektury o uzyskanie stosownego pozwolenia na budowę czego jednak zaniechał.

Powyższe oznacza więc, że właściwym do zastosowania w rozpoznawanej sprawie trybem był tryb z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Na marginesie zaznaczyć jedynie należy, że niezależnie od zastosowanego trybu, czy to z art. 49 b z art. 48, tak budowa bez wymaganego zgłoszenia, tak jak i budowa obiektu bez pozwolenia na budowę, powinna być w pierwszej kolejności oceniana pod kątem możliwości jej legalizacji.

Przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przesądza, iż właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Od zasady, że obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlega rozbiórce ustawodawca przewidział wyjątek, wskazany w ust. 2 art. 48, dopuszczając możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Przepis ten stanowi, iż jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 pkt 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2). Zgodnie z ust. 3 w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1), dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (pkt 2). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4).

Z powyższej regulacji wynika, że obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki w stosunku do obiektów wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę nie ma charakteru bezwzględnego, bowiem, w pierwszej kolejności, organ powinien wszcząć procedurę legalizacyjną. Organ powinien zatem postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia, zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wobec obowiązywania na terenie na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) a także dokumentów pozwalających ocenić zgodność obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi.

Jak wynika z akt sprawy dla terenu na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą z dnia 9 września 2009 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w K.. W § 13 pkt 7 planu stwierdzono, że "utrzymuje się istniejącą na działkach zagrodowych zabudowę gospodarczą z możliwością remontów i modernizacji w rozumieniu przepisów prawa budowlanego pod warunkiem zachowania gabarytów istniejących budynków."

W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, iż przesłanka zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została sformułowana w czasie teraźniejszym, co oznacza, że skutki realizacji danej inwestycji należy oceniać w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji (a nie realizacji inwestycji). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1703/10 zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oznacza zgodność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie planem, który już nie obowiązuje albo w przypadku braku planu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

Podniesiona przez organ odwoławczy okoliczność, iż plan miejscowy wszedł w życie już po wybudowaniu przedmiotowego budynku jest więc w realiach rozpoznawanej sprawy irrelewantna. Z tych samych względów niezasadny jest także zarzut skarżącego, że skoro budynek powstał przed wejściem w życie miejscowego planu, nie jest możliwe wykazanie jego zgodności z zapisami planu.

Zdaniem Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę, orzeczony przez organ I instancji nakaz rozbiórki został wydany przedwcześnie. Okoliczność, czy sporny budynek narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie została bowiem wyjaśniona w stopniu umożliwiającym wydanie takiej decyzji. Nie budzi wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia sprzeczności budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – możliwość jego zalegalizowania jest wyłączona (art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Niemniej jednak stwierdzenie, że sprzeczność taka zachodzi nie jest możliwe bez uprzedniego nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia zaświadczenia, co do jego zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu (art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane).

Przypomnieć należy, że jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 80 k.p.a. udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Podkreślić także należy, że wobec faktu, iż nakaz rozbiórki jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów ustawy Prawo budowlane, powodującą zazwyczaj nieodwracalne skutki, nie można stosować tej sankcji w sytuacjach, kiedy stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób jednoznaczny. Z tego też względu uchylenie decyzji organu I instancji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. uznać należy za prawidłowe.

Rozpoznając sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien więc w ramach wdrożonej procedury legalizacyjnej ustalić przede wszystkim, czy przedmiotowy obiekt jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku stwierdzenia, że ustaleń tych nie narusza, organ powinien ocenić jego zgodność z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi, w szczególności Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego powinien odnieść się także do podniesionego przez skarżącego na rozprawie zarzutu, że część budynków gospodarczych została zlokalizowana nie tylko w granicy, ale wręcz na jego działce. Należy przypomnieć, że w myśl art. 4 ustawy Prawo budowlane, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowanego z przepisami. Organy administracji są uprawnione i zobowiązane do zbadania, czy inwestor realizuje prawo zabudowy, o którym mowa w ww. art. 4, na nieruchomości do której ma tytuł prawny upoważniający do wykonywania robót budowlanych.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł o oddaleniu skargi za podstawę biorąc art. 151 p.p.a.a.