Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 163/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 54 par. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Wujek Protokolant Katarzyna Czabaj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2021 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2012 r. i orzeczenia o jej zwrocie 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: SKO, organ) , na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 poz. 570) zaskarżoną decyzją, nr [...], z [...] r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...], nr [...]; [...], którą określono T. K. (dalej: strona, skarżący) wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2012 r. i orzekł o jej zwrocie.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Prezydent Miasta K. w dniu [...] r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji określającej kwotę dotacji oświatowej podlegającej zwrotowi z okres od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r,, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez trzy niepubliczne szkoły prowadzone przez skarżącego. Wszczęcie postępowania miało związek z informacją otrzymaną z Prokuratury Okręgowej w T. o prawomocnym umorzeniu śledztwa o sygn. [...] w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe prowadzonej w wyniku kontroli przeprowadzonej przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w B. w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi otrzymanymi przez stronę jako podmiot dotowany od Prezydenta Miasta K. na rok 2012.

W wyniku przeprowadzonego postępowania, decyzją z [...] r., nr [...], Prezydent Miasta K., określił:

- wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez skarżącego, będącego organem prowadzącym A w K. za 2012 rok w kwocie [...] zł wraz z odsetkami naliczanymi od dnia przekazania dotacji z budżetu miasta K., tj. od dnia 10 grudnia 2012 r. do dnia zapłaty;

- wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez skarżącego, będącego organem prowadzącym B w K. za 2012 rok w kwocie [...] zł wraz z odsetkami naliczanymi od dnia przekazania dotacji z budżetu miasta K., tj. od dnia 10 grudnia 2012 r. do dnia zapłaty;

- wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez skarżącego, będącego organem prowadzącym C w K. za 2012 rok w wysokości [...] zł wraz z odsetkami naliczanymi od dnia przekazania dotacji z budżetu miasta K., tj. od dnia 10 grudnia 2012 r. do dnia zapłaty;

- nakazał skarżącemu dokonanie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił:

1. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. wyrażające się zwłaszcza w nieprzeprowadzeniu w ramach własnej kontroli wszystkich możliwych dowodów w sprawie, wskutek czego organ nie ustalił całokształtu okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla sprawy, a co za tym idzie błędnie przyjął stan faktyczny w przedmiotowej sprawie (poprzez arbitralne uznanie, iż wydatek na wynagrodzenie dyrektora generalnego nie był wydatkiem bieżącym szkół) - podczas gdy w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada kontradyktoryjności mająca zastosowanie w sprawach cywilnych - organ administracji publicznej ma obowiązek z urzędu przeprowadzać i gromadzić zupełny materiał dowodowy;

- wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, 7a, 8, 10 i 11 k.p.a. poprzez brak zasady przyjaznej wykładni prawa, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego, oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych polegającym na niepodjęciu wszelkich czynności wymaganych od organu, a niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (m.in. wyjaśnienie okoliczności faktycznych dotyczących wydatku na wynagrodzenie dyrektora generalnego) - organ przesądził to arbitralnie bez poczynienia niezbędnych ustaleń faktycznych;

- naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa i zasady legalności wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz naruszenie art 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji od strony faktycznej i prawnej co łącznie uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji i zrozumienie tych motywów, uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji oraz prowadzi do naruszenia interesu strony;

- naruszenie art. 123 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na niewydaniu w trakcie postępowania administracyjnego postanowienia o włączeniu w materiał dowodowy wyników z kontroli skarbowej, pomimo iż ustalenia z protokołu pokontrolnego były decydującą podstawą wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie;

- naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, pomimo iż możliwość dochodzenia przez organ dotujący Miasta K. zwrotu dotacji za okres 2012 przedawniła się, co czyni prowadzone postępowanie w dalszej części bezprzedmiotowym, a przesłanka ta winna była zostać uwzględniona przez organ I instancji z urzędu.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art 21 § 1 pkt 1 w zw. z art. 70 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w związku z art. 67 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, poprzez ich błędną wykładnię, a konsekwencji błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu w sposób niezrozumiały i niepoparty żadną argumentacją prawną, iż zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym ostatecznie rozliczono dotację, w wyniku czego organ uznał, że dotacja za rok 2012 w przedmiotowej sprawie przedawniłaby się dopiero z końcem 2018 r. (abstrahując od okresu zawieszenia biegu terminu przedawnienia) - podczas gdy takie stanowisko sprzeczne jest z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych;

- art. 90 ust. 3e ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez brak przeprowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej za rok 2012 oddzielnie dla każdej z trzech prowadzonych w 2012 roku szkół, tj. A w K., B w K. oraz C w K.;

- błędne zastosowanie art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, poprzez żądanie w decyzji zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji, podczas gdy stwierdzenie okoliczności, o których mowa w art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych następuje dopiero w decyzji ostatecznej;

- naruszenie art. 251 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy spełnione mogły zostać przesłanki do jego zastosowania w braku przesłanek do stosowania art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych (w odniesieniu do wydatku na wynagrodzenie dyrektora generalnego);

- naruszenie art. 251 ust, 4 ustawy o finansach publicznych, poprzez niezastosowanie tego przepisu do poniesionych przez stronę wydatków rozliczonych z dotacji oświatowej w 2012 roku, podczas gdy dotacja oświatowa wykorzystana może być oprócz zapłaty również przez realizację celów - wskazanych w każdorazowym akcie prawa miejscowego wydanym na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty

- naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa i zasady legalności wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz naruszenie art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji od strony faktycznej i prawnej - co łącznie uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji i zrozumienie tych motywów, uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji oraz prowadzi do naruszenia interesu skarżącego.

Decyzją z [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania strony, uchyliło wyżej wskazaną decyzję Prezydenta Miasta i umorzyło postępowanie administracyjne w sprawie, stwierdzając, że zobowiązanie do zwrotu przedmiotowej dotacji uległo przedawnieniu.

Z tym rozstrzygnięciem nie zgodził się Prokurator Prokuratury Okręgowej w K., czemu dał wyraz w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w dniu 9 kwietnia 2020 r., w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wskazując, że przedawnienie to jeszcze nie nastąpiło.

SKO, w dniu [...] r., w trybie autokontroli, powołując w podstawie prawnej art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) wydało decyzję, nr [...], w której orzekło o uwzględnieniu skargi Prokuratora w całości, uchyliło zaskarżoną decyzję z [...] r., orzekając zarazem, że w sprawie dotacji za rok 2012 r. wykorzystanej przez stronę niezgodnie z przeznaczeniem nie nastąpiło przedawnienie do jej zwrotu.

Postanowieniem z 25 sierpnia 2020 r., sygn. I SA/Gl 550/20 tut. Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne.

Następnie, SKO orzekło postanowieniem z [...] r., nr [...], na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z [...], nr [...]; [...], którą określono stronie wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2012 r. i orzekł o jej zwrocie.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ stwierdził, że decyzja organu I instancji w przedmiocie określenia stronie łącznej wysokości dotacji do zwrotu w kwocie [...] zł za rok 2012, z uwagi na jej wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem w odniesieniu do A w K., B w K. oraz C w K., jest prawidłowa.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 251 i art. 252 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm., dalej: u.f.p.) zwrotowi podlegają dotacje otrzymane we właściwej wysokości, ale niewykorzystane w określonym terminie, bądź dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz dotacje pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości. W wyniku przeprowadzenia własnych ustaleń w ramach postępowania odwoławczego Kolegium stwierdziło, że wszystkie wnioski i dowody na które powołał się organ I instancji w swojej decyzji, a odnoszące się do dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, przede wszystkim zaś uzasadnienie dotyczące sposobu wykorzystania dotacji, w tym wydatków poczynionych przez dotowaną jednostkę na wynagrodzenia i pochodne pracowników, wynagrodzenia organu prowadzącego, jak również pozostałych wydatków rzeczowych są zasadne i prawidłowe.

Następnie organ wyjaśnił, że zasady postępowania w przypadku nieprawidłowego wykorzystania dotacji otrzymanych od jednostki samorządu terytorialnego określa ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, ale tym razem wskazał na późniejszy stan prawny (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2077; zwanej dalej u.fp.).

Organ w dalszej części swoich motywów przywołał regulacje zawarte w art. 252 ust. 1, art. 251, art. 252 ust. 6 oraz przytoczył art. 90 ust. 3 d w brzmieniu obowiązującym w 2012 r. i w 2015 r.

Podkreślił, że w sprawie nie jest sporne, że dotacja oświatowa, o której mowa w art. 90 ust. 3d ustawy może być przeznaczona na wynagrodzenie organu prowadzącego, pełniącego równocześnie funkcję dyrektora szkoły, sporny natomiast jest brak dowodów źródłowych potwierdzających wypłatę wynagrodzenia dyrektora generalnego szkół w roku 2012 w postaci potwierdzenia przelewu wynagrodzenia z rachunku bankowego szkoły na prywatny rachunek osoby prowadzącej szkoły łub potwierdzenie odbioru wypłaty gotówkowej. Dokumentowanie takich wydatków wewnętrznymi notami księgowymi nie stanowi dowodu na poniesienie takiego wydatku.

Za niezasadne uznał zarzut naruszenia zasad postępowania określonych w art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., i art. 123 § 1 k.p.a.

Powyższe rozstrzygnięcie, organ sprostował postanowieniem z [...] r. przez zastąpienie w nagłówku wyrazu postanowienie wyrazem decyzja, a następnie kolejnym postanowieniem z [...]r. na wniosek Prokuratora sprostował dalsze błędy, w tym wskazaną podstawę prawną decyzji, które uznał za oczywiste omyłki i kosmetyczne korekty.

W skardze do WSA w Gliwicach na decyzję SKO z [...] r. , skarżący zarzucił organowi naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a/ naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. wyrażające się zwłaszcza w nieprzeprowadzeniu w ramach własnej kontroli wszystkich możliwych dowodów w sprawie, wskutek czego organ nie ustalił całokształtu okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla sprawy, a co za tym idzie błędnie przyjął stan faktyczny w przedmiotowej sprawie (poprzez arbitralne uznanie, iż wydatek na wynagrodzenie dyrektora generalnego nie był wydatkiem bieżącym szkół) - podczas gdy w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada kontradyktoryjności mająca zastosowanie w sprawach cywilnych - organ administracji publicznej ma obowiązek z urzędu przeprowadzać i gromadzić zupełny materiał dowodowy;

b/ wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, 7a, 8, 10 i 11 k.p.a. poprzez brak zasady przyjaznej wykładni prawa, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego, oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych polegającym na niepodjęciu wszelkich czynności wymaganych od organu, a niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (m.in. wyjaśnienie okoliczności faktycznych dotyczących wydatku na wynagrodzenie dyrektora generalnego) - organ przesądził to arbitralnie bez poczynienia niezbędnych ustaleń faktycznych);

c/ naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa i zasady legalności wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz naruszenie art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji od strony faktycznej i prawnej - co łącznie uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji i zrozumienie tych motywów, uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji oraz prowadzi do naruszenia interesu skarżącego,

d/ naruszenie art. 123 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na niewydaniu w trakcie postępowania administracyjnego postanowienia o włączeniu w materiał dowodowy wyników z kontroli skarbowej, pomimo iż ustalenia z ww. protokołu pokontrolnego były decydującą podstawą wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie;

2/ naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a/ art. 90 ust. 3e ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 z późn. zm.) poprzez brak przeprowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej za rok 2012 - oddzielnie dla każdej z trzech prowadzonych w 2012 roku szkół, tj. A w K., B w K. oraz C w K.;

b/ naruszenie art. 251 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 869 z późn. zm.) poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy spełnione mogły zostać przesłanki do jego zastosowania w braku przesłanek do stosowania art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. (w odniesieniu do wydatku na wynagrodzenie dyrektora generalnego);

c/ naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa i zasady legalności wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz naruszenie art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji od strony faktycznej i prawnej - co łącznie uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji i zrozumienie tych motywów, uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji oraz prowadzi do naruszenia interesu skarżącego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd przy tej ocenie kieruje się jedynie normami prawnymi, a nie zasadami celowości, czy słuszności albo sprawiedliwości społecznej. Nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, orzeka na podstawie akt sprawy po przeprowadzeniu rozprawy (art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a).

Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach wyżej wskazanych kryteriów, należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim należy wskazać, że w niniejszym postępowaniu, organ skorzystał z uprawnień autokontrolnych określonych w art. 54 § 3 p.p.s.a.

Stosownie do art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio. Powołany art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi samoistną podstawę prawną do dokonania autokontroli przez organ administracji. Przyjmuje się, że celem autokontroli jest umożliwienie organowi administracji ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Autokontrola prowadzi w związku z tym do szybszego załatwienia sprawy, i to zgodnie z żądaniem skarżącego, a zatem służy realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 p.p.s.a.

W literaturze przyjmuje się, że uwzględnienie w ramach autokontroli skargi na decyzję nie może się ograniczyć do uchylenia tego aktu. Organ ma bowiem obowiązek orzec w sposób ostateczny w sprawie administracyjnej bądź przez jej rozstrzygnięcie co do istoty, bądź przez umorzenie postępowania. Artykuł 54 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uwzględnienia skargi w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Treść komentowanego przepisu wskazuje, że tylko w powyższym terminie organ administracji publicznej jest uprawniony do podjęcia czynności w ramach autokontroli. Jest to więc termin o charakterze materialnym. Po upływie tego terminu kompetencja do rozstrzygnięcia sprawy przysługuje sądowi administracyjnemu. Ponadto, ustawą z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. poz. 173 ze zm.) dodano zdanie drugie do art. 54 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu: "Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa".

Warunkiem skorzystania przez organ z uprawnienia z art. 54 § 3 p.p.s.a. i dokonania autokontroli własnej decyzji jest uwzględnienie skargi w całości.

W przedmiotowej sprawie, organ w ramach autokontroli uwzględnił skargę na decyzję z [...] r., wniesioną przez Prokuratora, która zarzucała błędne ustalenia organu co do przedawnienia roszczenia dotyczącego zwrotu dotacji, natomiast całkowicie pominął odwołanie strony na decyzję pierwszoinstancyjną z [...] r., która tym samym pozostała w obrocie. Doszło zatem do wydania nowego rozstrzygnięcia z istotnym naruszeniem zasad i warunków autokontroli określonych w art. 54 § 3 p.p.s.a.

Organ przystąpił do rozpoznania odwołania skarżącego w dalszej kolejności, czemu dał wyraz w zaskarżonym rozstrzygnięciu z [...]r. W tym rozstrzygnięciu organ powołał w podstawie pranej nieistniejący w k.p.a. przepis, co tłumaczył, że był to przepis Ordynacji podatkowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia również powielił ten błąd myląc przepisy Ordynacji z przepisami k.p.a. Takie działanie wywołuje uzasadnione wątpliwości co do zastosowanych zasad postępowania.

Trafny jest zarzut skarżącego co do naruszenia przez organ przepisu art. 107 § k.p.a. który wyraźnie określa elementy decyzji. Jak już wskazano decyzja powinna zawierać powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. W przedmiotowej sprawie organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie sprostał tym wymogom. Poza błędnym wskazaniem podstawy prawnej i wadliwym określeniem rozstrzygnięcia, organ całkowicie pominął uzasadnienie faktyczne decyzji. Ponadto wskazując na zmianę przepisów ustawy o finansach publicznych, nie wyjaśnił, które w sprawie zastosował. Należy przy tym zauważyć, że organ pierwszej instancji w podstawie prawnej powołał przepisy ustawy o systemie oświaty w brzmieniu ustalonym w okresie objętym kontrolą.

Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a., a ponadto odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

Należy przy tym wskazać, że SKO jako organ ponownie rozpoznający sprawę nie może ograniczyć się do ogólnikowego stwierdzenia, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Zadaniem organu rozpoznającego sprawę na skutek złożenia środka odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem wszystkich zarzutów, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (por. wyrok NSA z 16 marca 2021r., sygn. I OSK 291/21, LEX nr 3150368).

Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy także nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być oceniane jako rażące naruszenie prawa.

Zawarta w uzasadnieniu decyzji odwoławczej argumentacja wskazuje, SKO jako organ odwoławczy wbrew obowiązkowi wynikającemu z zasady dwuinstancyjności postępowania nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie i dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 15 k.p.a. Z powyższych względów zaskarżona decyzja całkowicie wymyka się spod kontroli Sądu. Ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie miał na uwadze przedstawioną ocenę prawną i wskazania Sądu. Organ ponownie rozpozna sprawę i w wydanym rozstrzygnięciu wskaże podstawę prawną oraz przedstawi uzasadnienie faktyczne i prawne.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.