Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2702/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 183 par. 1 i 2 art. 174 pkt 1 art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

II OSK 2702/17 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 kwietnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.T.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2017 roku sygn. akt II SA/Kr 75/17 w sprawie ze skargi T.N.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [..] nr [..] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 2702/17

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi T.N.H. z siedzibą w Krakowie, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia T[..] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [..] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 8 sierpnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 59 ust.1 , art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm. dalej jako "u.p.z.p."), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa dwóch budynków handlowo - magazynowo - biurowych z infrastrukturą techniczną na dz. Nr T.N.H. oraz części działki nr T.N.H. [..]". Decyzja została wydana na wniosek M.T.D> (dalej jako "inwestor").

Po rozpatrzeniu odwołania T.N.H. z siedzibą w Krakowie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [..], utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił obszar analizowany, przyjmując za front działki część od strony pasa drogowego ul Łowińskiego w Krakowie (o szerokości ok. 75 m - łączna szerokość części działek nr [..]), skąd będzie odbywał się wjazd i wyjazd z działki na drogę publiczną. Jednocześnie wyjaśniono, że obszar analizowany wyznaczono tak, żeby w żadnym miejscu odległość od granic działek inwestycji do granic obszaru analizowanego nie była mniejsza niż trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji tj. ok. 225 m.

Przechodząc do weryfikacji ustalonych zaskarżoną decyzją wskaźników planowanej zabudowy organ odwoławczy wyjaśnił, że linię nowej zabudowy ustalono w odległości 7 m od granicy z działkami drogowymi nr [..] przy ul Ł. i ul. U., zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie"). W ocenie Kolegium, stanowisko organu I instancji znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym, mając na uwadze stan zagospodarowania terenu. Wskaźnik wielkości powierzchni projektowanej zabudowy w stosunku do łącznej powierzchni działek nr [..] ustalono na poziomie od 37% do 40%, przy czy wskaźnik każdego z budynków powinien zawierać się w przedziale od 18,5% do 20%. Jednocześnie w załączniku nr 3 do decyzji wyjaśniono, że średni wskaźnik zabudowy z całego obszaru analizowanego wynosi 29%, a wnioskowany wskaźnik powierzchni nowej zabudowy dla planowanej inwestycji mieści się w parametrach zainwestowania działek w obszarze analizowanym. Analiza akt sprawy pozwala na przyjęcie wskaźnika nowej zabudowy na poziomie wskazanym w treści zaskarżonej decyzji, bowiem wskaźnik ten nie zaburzy istniejącego parametru intensywności zabudowy, jaki występuje w obszarze analizowanym. Wskaźnik ten komponuje się w zastany ład urbanistyczny, co znajduje uzasadnienie w sporządzonej w sprawie analizie urbanistyczno-architektonicznej. Wskaźnik szerokości elewacji frontowej od ul Łowińskiego wyznaczono - przyjmując za podstawę § 6 ust. 2 rozporządzenia na poziomie 105 m dla każdego z budynków, jednocześnie wskazując, że średnia szerokość w obszarze analizowanym wynosi 65 m. W załączniku nr 3 do decyzji wyjaśniono, że szerokość elewacji frontowej ustalono w nawiązaniu do szerokości elewacji frontowych budynków usługowych i produkcyjnych - obiektów handlowych, zlokalizowanych wzdłuż ul Łowińskiego w obszarze analizowanym na działkach nr [..] tj. 105 m z tolerancją do 5%. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Kolegium nie znalazło podstaw do kwestionowania tak ustalonego parametru. W rozpoznawanej sprawie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, każdego z budynków wyznaczono na poziomie 12 m z tolerancją do 1 m, przy jednoczesnym ustaleniu dachu płaskiego. W załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że średnia wysokość budynków wynosi ok. 10 m, przy czym w obszarze nie został wykształcony jednorodny charakter wysokości obiektów. W przedmiotowej sprawie przeprowadzona analiza wykazała, że wysokość budynków górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy należy wyznaczyć w nawiązaniu do wysokości budynków usługowych i produkcyjnych - obiektów handlowych zlokalizowanych wzdłuż ul Ł. na działkach nr [..]. Mając na uwadze sporządzoną w sprawie analizę urbanistyczną oraz stan zagospodarowania terenu organ odwoławczy stwierdził, że nie znajduje podstaw do kwestionowania tak ustalonego parametru, bowiem nie doszło do naruszenia zasad kształtowania ładu przestrzennego, zrealizowana została zasada dobrego sąsiedztwa, a konkretne wartości parametrów urbanistycznych określono w sposób prawidłowy. W świetle wyników analizy architektoniczne - urbanistycznej przyjęte wartości nie przekraczają wartości występujących w obszarze analizowanym.

Skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła T.N.H. z siedzibą w Krakowie, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy przez jego wadliwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji kiedy decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem:

1. § 4 ust. 1 w zw. z ust. 3 rozporządzenia z uwagi na "widełkowe" ujęcie parametrów zabudowy analizowanej przy ustalaniu linii zabudowy,

2. art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2013, poz. 21) poprzez odwołanie się do instytucji "usuwania odpadów", która to dotyczy konsekwencji składowania lub magazynowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, zamiast do instytucji "gospodarki odpadami" przez którą rozumie się wytwarzanie i gospodarowanie odpadami,

3. art. 64 w zw. z 54 u.p.z.p. z uwagi na zastosowanie i wprowadzenie w zakresie gospodarki wodnej nie mającego umocowania w ustawie odwołania się do bliżej niedookreślonego aktu tj. Ramowej Dyrektywy Wodnej bez podania nazwy, organu uchwalającego, numeru aktu, daty, organu publikacyjnego, przy jednoczesnym braku wskazania powiązania powyższego aktu z rozpatrywaną sprawą, co w konsekwencji powinno było skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., a czego organ II instancji wadliwie nie uczynił.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Uchylając zaskarżoną decyzję jak i decyzję organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że zaskarżona decyzja jest przede wszystkim wadliwa z uwagi na jej wydanie w oparciu o nienależycie sporządzoną analizę urbanistyczno-architektoniczną, której istotnych braków organy nie dostrzegły.

Sąd I instancji podkreślił, że wszystkie parametry dla planowanego przedsięwzięcia określone zostały na zasadzie wyjątków od reguł wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Sąd I instancji wskazał, że odchylenia te są znaczne. Dopuszczony wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy przekracza średni z obszaru analizowanego o prawie 38%, dopuszczona szerokość elewacji frontowej przekracza średnią o prawie 70%, a dopuszczona wysokość przekracza średnią (i to wyliczoną tylko odnośnie zabudowań od strony ul. Łowińskiego, bo średnia z całego obszaru analizowanego nie została w analizie wskazana) o 30%.

W ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, że możliwe jest w konkretnym wypadku w zakresie każdego wskaźnika lub parametru, rozstrzygnięcie uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku. Wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę, a podstawy do takiego rozstrzygnięcia muszą przy tym wynikać z analizy urbanistycznej.

Zdaniem Sądu I instancji, uzasadnienie analizy jest ogólnikowe i lakoniczne, uwzględniając zakres odstępstw od zasad wyznaczania cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem analizy jest określenie parametrów planowanego obiektu z punktu ładu przestrzennego. W sytuacji, kiedy oba budynki mają mieć elewacje z wejściami głównymi także od strony publicznej drogi powiatowej jaką jest ul. U., w analizie powinno być więc wyczerpująco wskazane, dlaczego budynki o wysokości o 30% wyższej od podanej średniej oraz usytuowane 7 metrów od granicy działki drogowej ul. U., (tj. bliżej niż jakikolwiek inny budynek przy tej ulicy), nie będą naruszały ładu przestrzennego.

Odnośnie linii zabudowy Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia, w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli natomiast linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się, jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

Zdaniem Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie obie drogi, do których przylega teren inwestycji mają status publicznych dróg powiatowych. Zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zasadą jest, że w terenie zabudowy obiekty budowlane przy drogach powiatowych mogą być usytuowane w odległości co najmniej 8 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni. Z powyższego wynika, że część działek na które powołał się urbanista, może być zabudowana niezgodnie z przepisami odrębnymi, co w ogóle nie zostało uwzględnione w analizie. Natomiast wyznaczając linię zabudowy od strony ul. U., urbanista w ogóle nie podał dlaczego linii zabudowy nie wyznaczył, jako kontynuacji budynku na działce nr [..] (w tej części analizy o nim nawet nie wspomniano), tylko za właściwe uznał odniesienie tej linii do zabudowy na działce [..]. Pomimo, że w analizie wskazano, że linia zabudowy dla planowanej inwestycji ma nawiązywać do zabudowy na działce [..], z pomiaru na mapie będącej załącznikiem do analizy wynika, że linia zabudowy została wyznaczona o ok. 2 metry bliżej w stosunku do działki drogowej ul. Ujastek, niż linia zabudowy na działce [..].

Sąd I instancji odwołał się do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p.z. i wskazał, że kontynuacja funkcji nie wynika z analizy urbanistycznej. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że przedmiotowe budynki mają być budynkami handlowymi. Choć we wniosku i decyzji wskazano, że mają to być budynki handlowo – magazynowo - biurowe, to jednak w późniejszym oświadczeniu inwestor wyjaśnił (k. 90 akt administracyjnych), że planowane budynki to budynki handlowe, samoobsługowe sklepy, a część magazynowa (na towar będący przedmiotem handlu) i biurowa (zaplecze dla pracowników) mają jedynie pełnić funkcję uzupełniającą dla funkcji handlowej. Tymczasem z analizy nie wynika, żeby w obszarze analizowanym funkcja handlowa w ogóle występowała. Sąd I instancji wskazał, że z całości analizy urbanistycznej można jedynie wywnioskować, że dla urbanisty handel i usługi to funkcje tożsame, z czym jednak nie można się zgodzić, choćby z uwagi na treść art. 64 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt. 19 u.p.z.p.

W ocenie Sądu I instancji kolejną wadą zaskarżonej decyzji jest niespójność w zakresie numeru działki drogowej ul. Ł., z której ma się odbywać główny wjazd na teren inwestycji i w stosunku do której określono linię zabudowy. Z części tekstowej wynika, że w tym miejscu działka drogowa ul. Ł. posiada nr [..]. Z załącznika graficznego do decyzji wynika natomiast, że w miejscu połączenia się terenu inwestycji z ul. Łowińskiego, działka ta ma nr [..], a z załącznika graficznego do analizy urbanistycznej wynika, że działka o nr [..] znajduje się dalej. Sąd I instancji wskazał, że mapy lub wydruki z ich wersji elektronicznej znajdujące się w aktach (np. k. 113 akt administracyjnych), posiadają różną numerację tej działki drogowej. Dlatego prawidłowa jej numeracja powinna być ustalona przez organ w oparciu o aktualne materiały geodezyjne, a załącznik graficzny do ponownie wydanej decyzji powinien być sporządzony na mapie zawierającej aktualną numerację działek ewidencyjnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.T.D. zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. niewłaściwe zastosowanie § 5 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia polegające na niesłusznym zakwestionowaniu sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej w zakresie określenia wskaźnika powierzchni zabudowy w sytuacji, gdy organ mógł skorzystać z możliwości wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, co znajduje uzasadnienie w specyfice obszaru analizowanego wynikającej z treści analizy urbanistyczno-architektonicznej,

2. niewłaściwe zastosowanie § 4 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia polegające na niesłusznym zakwestionowaniu sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej w zakresie określenia linii zabudowy, w sytuacji gdy organ mógł skorzystać z możliwości innego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy, co znajduje uzasadnienie w specyfice obszaru analizowanego wynikającej z treści analizy urbanistyczno-architektonicznej,

3. niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na przyjęciu, że kontynuacja funkcji nie wynika z sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, gdy tymczasem wymaganie to powinno być oceniane z punktu widzenia całokształtu treści analizy urbanistyczno-architektonicznej, która w niniejszej sprawie zawiera istotne dane związane z wskazaniami odnoście kontynuacji funkcji zabudowy.

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 780 ze zm., obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez uwzględnienie skargi także z uwagi na niespójność w decyzji odnoszącej się do określenia nr działki drogowej przylegającej do nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy w sytuacji gdy ewentualna omyłka w tym przedmiocie nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Inwestor wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie na rzecz uczestnika obowiązku zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego i postępowania, z których żaden nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Sąd I instancji zasadnie uznał, że przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna jest niepełna i nie uzasadnia przyjętych odstępstw dla parametrów planowanego przedsięwzięcia określonych w rozporządzeniu, oraz że organy nie wykazały kontynuacji funkcji handlowej dla przedmiotowej inwestycji.

Punkt wyjścia do rozważań w przedmiotowej sprawie stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., z którego wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z kolei z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust.2).

Prawidłowo Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że wykazanie przez organy administracji spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa wymaga nie tylko wskazanie, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty o analogicznej funkcji, jak obiekt którego realizacja jest planowana. Należy również wykazać, że są to obiekty o porównywalnych gabarytach i formie architektonicznej. Jeśli planowany do zrealizowania obiekt ma w przeważającej części pełnić funkcję handlową (k. 90 akt admin.– pismo inwestora), to należy wykazać, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty nie tylko usługowo-magazynowe, lecz również spełniające funkcję handlową o porównywalnych gabarytach i formie architektonicznej do projektowanego obiektu. Należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w analizie urbanistycznej brakuje rozważań co do handlowego charakteru obiektów znajdujących się na obszarze poddanym ocenie.

Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06).

Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania terenu określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kontynuacja funkcji zabudowy sąsiedniej nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Nie oznacza to jednak, że nowa zabudowa może w taki sposób odbiegać od zastanej na danym obszarze, że prowadziłoby to do zakłócenia istniejącego ładu przestrzennego. W wyroku z dnia 26 grudnia 2012 r., II OSK 586/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro analiza urbanistyczno-architektoniczna nie odnosi się do kontynuacji funkcji handlowej, to w tym zakresie organy muszą przeprowadzić ponowne postępowanie i ustalić, czy obiekty o podobnych gabarytach w analizowanym obszarze się znajdują, a jeśli nie, to czy planowane przedsięwzięcie będzie mogło zostać zrealizowane i nie będzie kolidowało z przyjętym sposobem zagospodarowania analizowanego obszaru. Wobec powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że kontynuacja funkcji nie wynika z sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Jeśli chodzi o kolejne dwa zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów § 5 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 4 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia to zmierzają one do podważenia oceny dokonanej przez Sąd I instancji, że organy nie uzasadniły przyjętych odstępstw w zakresie wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jak również do wyznaczenia innej obowiązującej linii zabudowy. W tym zakresie podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że parametry inwestycji w sporządzonej analizie skonstruowane zostały w oparciu o wyjątki od ogólnych reguł przyjętych w rozporządzeniu, zatem wymagają szczegółowego uzasadnienia. Powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów i wskaźników określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. muszą być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., II OSK 72/13).

Nie można uznać, że ustalony w decyzji odmienny niż średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, o którym mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, znajduje uzasadnienie w treści sporządzonej analizy, jeżeli w analizie zostały jedynie wskazane liczbowe wartości wyższego albo niższego od wartości średniej wskaźnika wielkości istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest merytoryczne powiązanie ustalonej wartości wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością wskaźnika powierzchni zabudowy. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe było skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. Podobnie uznać należy, że wyznaczenie linii zabudowy w sposób odmienny niż to wynika z przepisów rozporządzenia wymaga pogłębionego uzasadnienia. Rację ma Sąd I instancji, że w analizie architektoniczno-urbanistycznej organy nie uzasadniły, dlaczego przyjęły linię zabudowy jako kontynuację działki [..], nie odnosząc się do nieruchomości położonych na działce [..]. Pamiętać jednak należy, że zachowanie ładu przestrzennego nie gwarantuje odniesienia się do cech i funkcji najbliżej położnej działki. Ład ten nie ogranicza się bowiem do cech zagospodarowania działki graniczącej, a wynikać może z cech zagospodarowania działki położonej np. kilkadziesiąt metrów dalej. Ważne jest, żeby planowana inwestycja wpisywała się w istniejącą na obszarze analizowanym zabudowę, w jej funkcje i parametry techniczne. Przepisy rozporządzenia dają organom kompetencje do tego, aby parametry dotyczące nowej zabudowy ukształtować w sposób różny od wartości średniej na obszarze analizowanym, przy czym na organach spoczywa obowiązek nie tylko wskazania średniego wskaźnika dla poszczególnych parametrów, ale także, w przypadku rekomendowania dla planowanej inwestycji wskaźnika odbiegającego od wspomnianych wartości średnich, precyzyjnego wskazania, czym takie odstępstwo jest podyktowane. Okoliczność, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają by wynikało to z analizy, nie może oznaczać dowolności (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1265/17).

Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie ma znaczenia podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut uwzględnienia skargi z uwagi na rozbieżności w określaniu numeru działki drogowej przylegającej do nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy. Ewentualna omyłki w oznaczaniu numeru działki na różnych mapach, nie mogły mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Stąd też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. , choć trafny, nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Z przytoczonych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.