Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1179/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2018 r., znak: [...] po rozpatrzeniu sprawy z wniosku M. W. i M. W. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "rewitalizacja Parku Miejskiego i przebudowa [...] wraz z ulicą [...] w [...] na działkach nr [...], [...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...]obręb [...] w [...]; Etap I – budowa budynku zaplecza sanitarnego i technicznego wraz z instalacjami, remont budynku [...]"[...]", budowa muszli koncertowej wraz z instalacjami, budowa budynku zaplecza sanitarnego i technicznego kortów tenisowych, przebudowa i rozbudowa budynku sanitariatów publicznych, przebudowa, budowa i remont jezdni, chodników, schodów terenowych, miejsc postojowych, zjazdów, ciągów pieszych, pieszo-jezdnych i pieszo-rowerowych, schodów terenowych, pochylni, murów oporowych i małej architektury, budowa kortów tenisowych i boiska wielofunkcyjnego wraz z oświetleniem i ogrodzeniem, budowa-zmiana lokalizacji istniejącego Pomnika [...], budowa stacji transformatorowej oraz linii kablowych średniego i niskiego napięcia, przebudowa linii kablowych średniego i niskiego napięcia , przebudowa i budowa oświetlenia [...] ul. [...], ul. [...], Parku Miejskiego, kortów tenisowych i boiska wielofunkcyjnego oraz instalacji monitoringu terenu, przebudowa sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej oraz budowa i przebudowa sieci kanalizacji deszczowej oraz drenażu. Rozbiórka kładki istniejącej oraz budowa nowej kładki pieszej na potoku [...] na działkach nr ewid.: [...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...] obręb [...] w [...]".

Decyzja została wydana na podstawie art. 104 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej: "p.b.").

Organ pierwszej instancji przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że postanowieniem z [...] lipca 2012 r., znak: [...] odmówił – na wniosek M.M.-K., M. K., P. W., M. W., M. W., B. J., A. F. (syna A.) i A. F. (syna E.) – wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2011 r., które zostało utrzymane w mocy przez GINB postanowieniem z [...] listopada 2012 r. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone, w wyniku czego WSA w Warszawie wyrokiem z 20 lutego 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1031/13) oddalił skargę. Jednakże NSA wyrokiem z 24 marca 2016 r. (sygn. akt II OSK 1835/14) uchylił wyrok WSA w Warszawie z 20 lutego 2014 r. oraz zaskarżone postanowienie GINB z 5 listopada 2012 r. i poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2012 r.

Następnie organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2011 r. W dniu [...] października 2016 r. wydał decyzję umarzającą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2011 r., wszczęte na wniosek M. M.-K., M. K., P.W., M. W., M. W., B. J., A. F. (syna A.) i A. F. (syna E.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, brak legitymacji procesowej po stronie wnioskujących o stwierdzenie nieważności inkryminowanej decyzji co skutkowało umorzeniem postępowania wszczętego z ich wniosku. Jednakże w wyniku rozpatrzenia odwołania od tej decyzji, GINB decyzją z [...] maja 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że brak interesu prawnego i przymiotu strony występuje tylko w stosunku do M. M.-K., M. K., P. W., B. J., A. F. (syna A.) i A. F. (syna E.). Wnioskujący M. W. i M.W. posiadają interes prawny w kwestionowaniu ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2011 r.

Organ pierwszej wskazał, że ponownie zbadał sprawę i decyzją z [...] lipca 2017 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2011 r., uzasadniając to brakiem legitymacji po stronie wnioskujących, do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w charakterze strony. Decyzja ta została uchylona przez GINB decyzją z [...]stycznia 2018 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda [...] ponownie rozpoznając sprawę podniósł, że M.W. i M.W. (właściciele działki nr [...] w [...] – sąsiadującej z terenem inwestycji) swój interes prawny w występowaniu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uzasadnili przekroczeniem dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego z Parku Miejskiego (objętego inwestycją) na teren ich działki. Jak zdaniem organu wynika z ustalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieście Zachód" (uchwała Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r.), dopuszczalne wartości hałasu w środowisku dla terenów oznaczonych symbolem UH tj. m.in. terenu, w którym znajduje się działka nr [...] wynoszą jak dla terenów zabudowy wielorodzinnej do 55 dB. Natomiast zgodnie z protokołem pomiarów akustycznych hałasu emitowanego z ww. Parku Miejskiego na działkę skarżących, wykonanych w marcu 2014 r., emisja hałasu była na poziomie 57,4 dB, zatem przekraczała dopuszczalną wartość wg. wymagań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym organ wskazał, że uciążliwości związane z immisją hałasu wskazują, że wnioskujący mają interes prawny do kwestionowania decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] lutego 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Miasto [...] pozwolenia na budowę ww. zamierzenia budowlanego.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że podniesiona przez wnioskujących okoliczność "nieprawidłowego ustalenia obszaru oddziaływania" i w związku z tym brak uczestniczenia wnioskujących jako strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2011 r., a także dowody świadczące o "przekroczeniu norm hałasu" emitowanego z Parku Miejskiego na działkę skarżących – stanowi okoliczność do wznowienia postępowania. Jednakże zdaniem organu decyzja została wydana w oparciu o właściwe podstawy prawne. Inwestor wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę dołączył dokumenty wskazane w art. 33 ust. 2 p.b. oraz oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zdaniem organu brak jest przepisu prawa, który by został naruszony przez decyzję. Standard wykonania inwestycji (jakość zastosowanych materiałów budowlanych), czy też sposób funkcjonalnego wykorzystywania zrealizowanej inwestycji nie daje podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2011 r. Tym samym organ nie stwierdził rażącego naruszenia prawa przy wydaniu kwestionowanej decyzji Starosty [...].

Od decyzji Wojewody [...] odwołanie złożyli M.W., M. W., P.W., A. F. (syn A.), A. F. (syn E.) oraz B.J. twierdząc, że decyzja powyższa została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 28, art. 61a, art. 75, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 k.p.a. oraz rażącym naruszeniem przepisów prawa budowlanego i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Po rozpatrzeniu odwołania M. W. i M. W. od decyzji Wojewody [...] GINB decyzją z [...] marca 2019 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta była przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego o sygn. akt VII SA/Wa 1178/19. Zaś decyzją z [...] marca 2019 r., znak: [...] B po rozpoznaniu odwołania P. W., A. F. (syna A.), A. F.(syna E.) i B. J. umorzył postępowanie odwoławcze. Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Organ drugiej instancji stwierdził, że skarżący A. F.(syn E.) i B. J. swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2012 r., wywodzą z przysługującego im tytułu prawa własności do działki nr ewid. [...] położonej w [...], ponadto wskazali, że są właścicielami działki nr ewid. [...]. Organ zaś wskazał, że z jego ustaleń wynika, że działka nr ewid. [...] (będąca działką drogową) stanowi własność Gminy Miasto [...].

W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że M. K. i M. M.-K. swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2011 r. wywodzą z przysługującego im prawa własności do działki nr ewid. [...] i [...] położonych w [...]. P. W. swój interes prawny wywodzi z przysługującego mu tytułu prawa współwłasności do działki nr ewid. [...], zaś A. F. (syn A.) z przysługującego mu prawa własności działki nr ewid. [...].

W ocenie GINB, działki nr ewid. [...] (stanowiąca własność A. F. [syna E.] i B. J.), [...] i [...] (stanowiące własność M. K.i M. M.-K.), [...](stanowiąca własność A.F. [syna A.]), [...](stanowiąca współwłasność P.W.) nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Projektowana inwestycja nie powoduje, aby właściciele ww. nieruchomości byli ograniczeni w zagospodarowaniu tj. zarówno w zabudowie ww. nieruchomości jak również w sposobie korzystania z nich, zgodnie z ich przeznaczeniem. W szczególności organ nie dopatrzył się, aby decyzja Starosty [...] z [...]lutego 2011 r. wprowadzała ograniczenia w zagospodarowaniu ww. nieruchomości nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] w związku z § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (przesłanianie obiektów), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych – w godzinach 700 – 1700), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015, poz. 1422).

Zdaniem organu II instancji z dokumentacji projektowej inwestycji nie wynika, aby realizacja przedsięwzięcia pozbawiała nieruchomości wnioskodawców dostępu do drogi publicznej, oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), powodowała uciążliwości związane z obsługą komunikacyjną działek wnioskodawców wpływającą na sposób korzystania z nieruchomości. Sporna inwestycja nie wpływa także na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) usytuowanych na nich obiektów (istniejących, jak i potencjalnych). Ponadto przedsięwzięcie inwestycyjne nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji zanieczyszczeń, czy też pól elekromagnetycznych.

Uzasadniając decyzję organ wskazał, że sam fakt graniczenia nieruchomości z działką inwestycyjną, nie oznacza, że znajduje się ona w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym jej właściciel posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jak również w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Tylko ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa daje podstawę do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym.

GINB uznał także, że ograniczeń wymaganych dla uzyskania przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie można wiązać z zarzutami naruszenia zasad współżycia społecznego, sprzeczności zamierzonej inwestycji z dotychczasowym zagospodarowaniem obszaru, czy też zdegradowania jego rekreacyjno-mieszkaniowej funkcji.

Organ wyjaśnił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej mogą działać tylko w zakresie posiadanych kompetencji i w żaden sposób nie są uprawnione do weryfikowania prawidłowości sporządzenia projektu budowlanego. Dodatkowo zaznaczył, że ocenie w przedmiotowym postępowaniu podlega wyłącznie, to czy inwestycja w jej zaprojektowanym kształcie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości stanowiących własność wnioskodawców. Tym samym kwestie dotyczące wykonania inwestycji w tym także użytych przy jej realizacji materiałów oraz sposobu jej użytkowania pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia.

Na podstawie powyższego stanu faktycznego i prawnego organ stwierdził, że P. W., A. F. (syn A[...]), A. F. (syna E.), B.J. mogą bez przeszkód zagospodarować należące do nich nieruchomości, zaś kwestionowana przez nich inwestycja nie ogranicza ich w tym w najmniejszym stopniu.

2. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skargę do WSA w Warszawie złożyli M. W., M. W. i P. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...].

Skarżący zarzucił decyzji organu drugiej instancji naruszenie szeregu szczegółowo wskazanych przepisów k.p.a., ustawy p.b., ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. W obszernej skardze odniesiono się do stanu faktycznego i prawnego związanego ze sporną inwestycją.

3. Odpowiadając w dniu [...] czerwca 2019 r. na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżących pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji.

4. Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. WSA w Warszawie odrzucił skargę M. W. i M. W., gdyż nie byli oni stroną postępowania zakończonego decyzją z [...] marca 2019 r., znak: [...]. Z uwagi, że orzeczenie to jest prawomocne od dnia [...] listopada 2019 r. merytorycznemu rozpoznaniu podlegała skarga wyłącznie P.W..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy zasadnie organy umorzyły postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] wydanej [...] lutego 2011 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Miasto [...] pozwolenia na budowę dla inwestycji, polegającej na rewitalizacji Parku Miejskiego i przebudowie [...] wraz z ulicą [...] na działkach o nr ewid.: [...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...] z obrębu: [...] w [...] - Etap I.

Podstawą umorzenia niniejszego postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.) było to, że Skarżący – P. W.nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia, gdy określona osoba nie może być lub przestała spełniać warunki uznania jej za stronę postępowania, albo też gdy przedmiot postępowania, tzn. określona rzecz lub określone zachowania ludzi nie posiadają cech objętych normą prawną i wiążących się z konkretnymi konsekwencjami prawnymi, bądź gdy na skutek zmiany stanu faktycznego albo stanu prawnego niemożliwe staje się wykonanie decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2396/19). W przedmiotowej sprawie organy uznały, że Skarżący nie posiada przymiotu strony w postepowaniu administracyjnym. Sąd podziela te spostrzeżenia. Zatem skarga nie była zasadna i podlegała oddaleniu.

2. W pierwszej kolejności należy wskazać, że rozstrzygniecie organu II instancji dotyczyło kilku osób, które złożyły odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – tj. P. W., A. F., A. F. (syna E.), B.J..

Z kolei skargę do WSA w Warszawie wnieśli P.W., M. W. i M.W.. Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. WSA w Warszawie odrzucił skargę M. W. i M. W. (nie byli adresatami zaskarżonej decyzji i jej nie otrzymali). W stosunku do nich wydano odrębną decyzję, która również została zaskarżona i zarejestrowana pod sygn. VII SA/Wa 1178/19 (skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 2 grudnia 2020 r.). W związku z tym, Skarżącym w niniejszym postepowaniu był wyłącznie P. W.i tylko w odniesieniu do niego należało zbadać, czy organ zasadnie odmówił skarżącemu statusu "strony" w postępowaniu nadzwyczajnym (w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji).

3. Zdaniem Sądu, zasadnie organ, przed merytorycznym odniesieniem się do zarzutów, był zobowiązany zbadać, czy przedmiotowy wniosek pochodzi od podmiotu uprawnionego, będącego "stroną" w postępowaniu. Powyższe stanowi podmiotową przesłankę dopuszczalności odwołania. Zatem ustalenie tej kwestii warunkuje zgodne z prawem prowadzenie postępowania odwoławczego i rozpoznanie merytoryczne sprawy. Stwierdzenie braku legitymacji do złożenia odwołania obliguje organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, o czym stanowi art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1142/12). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Wobec powyższego w pierwszej kolejności organy dokonały oceny, czy P. W., A. F., A. F.(syn E.), B. J. posiadają przymiot strony uprawniający ich do skutecznego wniesienia odwołania od ww. decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r. Sąd ograniczy się w tym przypadku jedynie do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia wyłącznie do Skarżącego P. W..

4. Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego. Natomiast posiadać "interes prawny" oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06).

Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98; wyrok NSA z 15 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1355/98). Ocena interesu prawnego nie może być dokonana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1496/07).

Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes "faktyczny", czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/07). Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały jednak wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego w takim, a nie innym rozstrzygnięciu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1356/17).

W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 p.b., który, jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć (zgodnie z art. 3 pkt 20 p.b.) teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 p.b., a więc powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu otoczenia wynikające z odrębnych przepisów. Z art. 144 k.c. tego rodzaju ograniczenie w kontekście p.b. nie wynika (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1126/19). Istotą obszaru oddziaływania nie jest wyłącznie jakaś faktyczna immisja, np. zacienianie, zadymianie, wytwarzanie hałasu o ponadnormatywnej wielkości, ale wprowadzenie przeszkód dla korzystania przez właścicieli nieruchomości pobliskich z należących do nich nieruchomości. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa, przy czym podstawowe, choć niewyłączne znaczenie mają przepisy prawa materialnego określające treść obowiązków i uprawnień (praw podmiotowych) bezpośrednich lub pośrednich sąsiadów (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2651/19).

Nie budzi żadnych wątpliwości, że art. 28 ust. 2 p.b. ma na celu ograniczenie katalogu stron - ustalanego dotąd wyłącznie w oparciu o unormowanie art. 28 k.p.a. w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Celem takiej regulacji było przesądzenie w ustawie, iż osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować dane zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem.

Jednocześnie, sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06; wyrok WSA w Warszawie z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 470/08; wyrok WSA w Warszawie z 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08; wyrok NSA z 17 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1387/07; wyrok NSA z 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1540/08; wyrok WSA w Poznaniu z 22 października 2009 r" sygn. akt VII SA/Po 305/09).

5. Skarżący P.W. interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z [...]lutego 2011 r., Nr [...] wywodzi z przysługującego mu tytułu prawa współwłasności do działki nr ewid. [...] (zob. KW Nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...] [...]Wydział Ksiąg Wieczystych).

Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności, mające istotne znaczenie dla niniejszej sprawy:

- z dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Starosty [...] z [...]lutego 2011 r. Nr [...] wynika, że przedmiotowa inwestycja polega na: a) budowie budynku zaplecza sanitarnego i technicznego wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., elektryczną, wentylacji mechanicznej, c.o. na działce nr ewid. [...] wraz z przyłączami wody, kanalizacji sanitarnej, elektrycznym i ciepłowniczym; b) remoncie budynku [...] "[...]" na działce nr ewid, [...]; c) budowie muszli koncertowej z widownią na działce nr ewid. [...] z instalacjami wewnętrznymi elektryczną, wod.-kan., c.o., wentylacji mechanicznej oraz przyłączami wody, kanalizacji sanitarnej, elektrycznej; d) budowie budynku zaplecza sanitarnego i technicznego kortów tenisowych z instalacjami wewnętrznymi elektryczną, wod.-kan., c.o., wentylacji mechanicznej na działce nr ewid. [...]; e) przebudowie i rozbudowie budynków sanitariatów publicznych wraz z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wentylacji mechanicznej, wod.-kan., c.o., na działce nr ewid. [...] wraz z budową i przebudową przyłączy wody, kanalizacji sanitarnej, elektrycznym; f) przebudowie, budowie, i remoncie jezdni chodników, włączeń, zjazdów, miejsc postojowych, ciągów pieszych, pieszo jezdnych i pieszo-rowerowych, schodów terenowych, pochylni, murów, oporowych i elementów małej architektury - w ciągach ulic [...], [...], [...], i [...] oraz na terenie Parku Miejskiego wraz z rekompozycją układu zieleni; g) budowie kortów tenisowych i boiska wielofunkcyjnego wraz z oświetleniem i ogrodzeniami oraz trybunami na terenie Parku Miejskiego; h) budowie - zmianie lokalizacji istniejącego Pomnika [...]- przeniesienie z działki nr ewid. [...]obr. [...], na działki nr ewid. [...], [...] obr. [...]; i) budowie stacji transformatorowej na działce nr ewid. [...] obr. [...] oraz linii kablowych średniego i niskiego napięcia; j) przebudowie linii kablowych średniego i niskiego napięcia; k) przebudowie i budowie oświetlenia [...], ulic [...] i [...] Parku Miejskiego, kortów tenisowych boisk wielofunkcyjnego oraz instalacji monitoringu terenu; l) przebudowie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej oraz budowie i przebudowie sieci kanalizacji deszczowej - w tym drenaży; ł) rozbiórce kładki istniejącej w km 0+149,6 oraz budowa kładki pieszej w km 0+150 na [...] w [...] na działkach n ewid. [...], [...], [...] obręb [...] (proj. bud, cześć opisowa s. 205);

- na działce nr ewid. [...] wzdłuż ulicy gen. [...], przy której znajduje się działka nr ewid. [...] przewidziano roboty budowlane polegające na zmianie nawierzchni istniejącej jezdni oraz na wykonaniu chodników, przy istniejącej jezdni;

- projektowane roboty polegające na wykonaniu jezdni asfaltowej oraz ciągu pieszo-rowerowego zaprojektowano w bezpośrednim sąsiedztwie z działką nr ewid. [...];

- projektowana galeria (oznaczenie "F") - budynek dawnej szkoły muzycznej, jest oddalona od granicy z działką nr ewid. [...] o ok. 25 m, od granicy z działką nr ewid. [...] o ok. 30 m, zaś od działek nr ewid., [...], [...], [...] o ponad 100 m;

- budynek [...] "[...] (oznaczenie "B") w którym przewidziano roboty remontowe zlokalizowany jest w odległości ok. 70 m od granicy z działką nr ewid. [...] w odległości ponad 65 m od granicy z działką nr ewid. [...], w odległości ponad 90 m od granicy z działkami nr ewid. [...] i [...], oraz w odległości ponad 200 m od granicy z działką nr ewid. [...];

- projektowane budynki zaplecza sanitarno-szatniowego i technicznego kortów tenisowych (oznaczenie "D") zaprojektowano w odległości 10,55 m od granicy z działkami nr ewid. [...] i [...], w odległości ok. 75 m od granicy z działką nr ewid. [...], w odległości ok. 150 m od granicy z działką nr ewid. [...] oraz w odległości ponad 240 m od granicy z działką nr ewid. [...];

- przewidziany w ramach spornej inwestycji skate park został zaprojektowany w odległości w odległości ponad 65 m od granicy z działką nr ewid. [...], oraz w odległości ponad 80 m od granicy z działką nr ewid. [...];

- przewidziana w projekcie muszla koncertowa została zaprojektowana w odległości w odległości ponad 85 m od granicy z działką nr ewid. [...] oraz w odległości ponad 100 m od działki nr ewid. [...];

- odległość ww. elementów od pozostałych nieruchomości należących do wnioskodawców wynosi ponad 155 m;

- projektowana stacja transformatorowa o wysokości 4,5 m. na działce nr ewid. [...] (rys. elewacja stacji transformatorowej, rys. E1-05 projekt budowlany k. 284), znajduje się w odległości ok. 3 m. od granicy z działką [...] i ok. 8 m. od budynku zlokalizowanego na tej działce oraz ponad 25 m od działki nr ewid. [...].

6. W ocenie Sądu, zasadnie wskazał GINB, że działka nr ewid. [...](stanowiąca współwłasność P. W.) nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Należy bowiem zauważyć, że projektowana inwestycja nie powoduje, aby właściciel wskazanej nieruchomości był w jakikolwiek sposób ograniczony w jej zagospodarowaniu tj. zarówno w zabudowie tejże nieruchomości jak również w sposobie korzystania zgodnie z jej przeznaczeniem.

Zdaniem Sądu, prawidłowo organ II instancji wskazał, że decyzja Starosty [...] z [...] lutego 2011 r. nr [...]:

- nie wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości nr ewid. [...] w związku z § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (przesłanianie obiektów), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7.00 – 17.00), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015, poz. 1422);

- realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia nie pozbawia nieruchomości Skarżącego dostępu do drogi publicznej, oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie powoduje uciążliwości związanych z obsługą komunikacyjną działki Skarżącego wpływającą na sposób korzystania z nieruchomości;

- sporna inwestycja nie wpływa także na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i nast. ww. rozporządzenia) usytuowanych na nich obiektów (istniejących, jak i potencjalnych);

- sporne przedsięwzięcie inwestycyjne nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji zanieczyszczeń, czy też pól elekromagnetycznych.

Podkreślić trzeba, że sam fakt graniczenia nieruchomości z działką inwestycyjną, nie oznacza, że znajduje się ona w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym jej właściciel posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jak również w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Tylko ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa daje podstawę do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym. Właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy) innych, nawet położonych w sąsiedztwie nieruchomości nie posiadają statusu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Ewentualne skutki funkcjonowania inwestycji na działce, jak hałas, czy emisja spalin spowodowana wzmożonym ruchem samochodowym, nie decydują o statusie strony postępowania właścicieli działek na nie narażonych (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2568/15). Prawo do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę, dają właścicielowi nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu działki, które wynikają z konkretnych przepisów prawa. Dopóki zatem nie zostanie wykazane, że inwestycja ze względu na swój przedmiot, czy też parametry, wiąże się wystąpieniem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej - tak długo właściciel takiej działki nie nabędzie statusu strony postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2003/19). Mając powyższe na względzie należy uznać, że ograniczeń wymaganych dla uzyskania przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie można także wiązać z zarzutami naruszenia zasad współżycia społecznego, sprzeczności zamierzonej inwestycji z dotychczasowym zagospodarowaniem obszaru, czy też zdegradowania jego rekreacyjno-mieszkaniowej funkcji.

Odnosząc się do kwestii podnoszonej przez Skarżących w zakresie błędnej realizacji kanalizacji deszczowej i sanitarnej, co skutkuje (zdaniem Skarżących) zalewaniem ich nieruchomości wskazać należy, że projekt budowlany przewiduje budowę sieci kanalizacji deszczowej dla obsługi przedmiotowej inwestycji, jak również kanalizacji sanitarnej. Podkreślić należy, że organy administracji architektoniczno- budowlanej mogą działać tylko w zakresie posiadanych kompetencji i w żaden sposób nie są uprawnione do weryfikowania prawidłowości sporządzenia projektu budowlanego. Dodatkowo należy zaznaczyć, że ocenie w przedmiotowym postępowaniu podlega wyłącznie, to czy inwestycja w jej zaprojektowanym kształcie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości stanowiących własność skarżącego P.W. Tym samym kwestie dotyczące wykonania inwestycji w tym także użytych przy jej realizacji materiałów oraz sposobu jej użytkowania pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia podjętego przez organy.

Trzeba również wskazać, że z przywołanej przez Skarżących ekspertyzy akustycznej z czerwca 2016 r, nie wynika, aby na konkretnych działkach stanowiących własność Skarżących dochodziło do przekroczenia norm hałasu o określone wartości. Wyjaśnić również należy, te ewentualne skutki funkcjonowania inwestycji na działce, takie jak między innymi hałas nie decydują o statusie strony postępowania właścicieli działek na nie narażonych (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2016 r, sygn. akt VII SA/Wa 2568/15).

7. Zasadnie również GINB w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że w wyroku z 16 listopada 2017 r. (sygn. akt VII SAB/Wa 28/17) WSA w Warszawie nie przesądził o przymiocie strony P. W. lecz jedynie stwierdził, że GINB pozostawał w bezczynności co do załatwienia jego odwołania. Natomiast w wyroku NSA z 24 marca 2016 r. (sygn. akt II OSK 1835/14) Sąd wskazał jedynie, że brak przymiotu strony Skarżących nie jest oczywisty i wymaga poczynienia przez organy ustaleń we wszczętym postępowaniu. Doręczanie pism wskazanym osobom przez organ wojewódzki jako "zainteresowanym stronom" także nie świadczy o przymiocie strony tych osób, bowiem przymiot strony postępowania wiąże się z prawami i obowiązkami wynikającymi z przepisów prawa a nie z faktem doręczania pism.

Odnosząc się do zarzutu wskazanego w skardze a dotyczącego nie wykonania wyroku NSA z 24 marca 2016 r. (sygn. akt II OSK 1835/14) wskazać należy, że zarzut ten jest bezzasadny. Z wyjaśnień organu i akt sprawy wynikają bowiem następujące okoliczności, które mają zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy:

- postanowieniem z [...] listopada 2012 r. GINB utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2012 r. odmawiające wszczęcia, na wniosek P. W., M.W., M. W., M. M.- K. i M. Kr., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2011 r., Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę;

- postanowienie zostało zaskarżone do WSA w Warszawie, który wyrokiem z 20 lutego 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1031/13) oddalił skargę;

- NSA wyrokiem z 24 marca 2016 r. (sygn. akt II OSK 1835/14) uchylił wyrok WSA w Warszawie z 20 lutego 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1031/13) oraz ww. postanowienie GINB z [...] listopada 2012 r. i poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2012 r.; w wyroku NSA wskazał, że organy naruszyły art. 61 a § 1 k.p.a., albowiem w analizowanej sprawie nie wystąpiła sytuacja, w której uprawnione byłoby stwierdzenie oczywistego braku legitymacji skarżącego i odmowa wszczęcia na podstawie art. 61 k.p.a.; NSA nie przesądził, że wnioskodawcy posiadają przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2011 r. Nr [...] a jedynie, że ocena ich interesu prawnego do udziału w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym powinna być dokonana po wszczęciu postępowania administracyjnego;

- po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] października 2016 r., Wojewoda [...] umorzył, wszczęte na wniosek Skarżących postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2011r., Nr [...];

- decyzją z [...] maja 2017 r., GINB uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] października 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji;

- decyzją z [...] stycznia 2018 r. GINB uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r. (umarzającą, wszczęte na wniosek M.M.-K., M. K., P. W., M. W. i M. W., A. F. - syna E., B. J. i A. F. - syna A., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2011 r., Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji;

- decyzja GINB z [...] maja 2017 r. jak i decyzja z [...] stycznia 2018 r. stały się przedmiotem zaskarżenia do WSA w Warszawie;

- prawomocnym postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1583/17) WSA w Warszawie odrzucił skargę A. F. na decyzję GINB z [...] maja 2017 r.;

- prawomocnym wyrokiem z 24 kwietnia 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 534/18) WSA w Warszawie oddalił sprzeciwy B. J.i A. F. od decyzji GINB z [...]stycznia 2018 r.

- Wojewoda [...] decyzjami: a) z [...] lipca 2018 r. umorzył, po rozpatrzeniu wniosku M. M.K., M. K.P. W., B. J., A. F. i A.F. (syna E.) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2011 r., Nr [...], b) z [...] lipca 2018 r. odmówił, po rozpatrzeniu wniosku M. W. i M. W. stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2011r., Nr [...];

- GINB decyzjami z: a) [...] marca 2019 r. w związku z odwołaniem M.W. i M. W. od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - umorzył postępowanie odwoławcze; b) [...] marca 2019 r. po rozpatrzeniu odwołania A., P. W. i B. J., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, c) [...] marca 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania M.W. i M. W. od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał decyzję Wojewody [...] w mocy; d) [...] marca 2019 r. w związku z odwołaniem P. W. A. F., A. F. (syna E..), B.J. od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - umorzył postępowanie odwoławcze.

W ocenie Sądu, w związku z powyższym trybem postępowania w sprawie, można przyjąć, że wyrok NSA z 24 marca 2016 r. (sygn. akt II OSK 1835/14) został wykonany i zarzuty zawarte w skardze są bezzasadne.

8. W ocenie Sądu, zasadnie organ przyjął, że Skarżący może bez przeszkód zagospodarować należącą do niego nieruchomość. Kwestionowana przez Skarżącego inwestycja nie ogranicza tego prawa w żadnym stopniu. Zatem zasadnie organy uznały, że Skarżący nie może być stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2011 r. nr [...]. Z uwagi na formalny charakter takiego rozstrzygnięcia, merytoryczne zarzuty Skarżącego nie mają żadnego wpływu na zgodną z prawem treść zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, wszelkie wskazane w skardze zarzuty związane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego należy uznać za bezzasadne.

Kwestie związane z potencjalnymi uciążliwościami wynikającymi z użytkowania inwestycji mogą wpływać na sferę praw i obowiązków Skarżącego, ale tylko wtedy, gdy uciążliwości te wynikają z rozwiązań przyjętych w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Natomiast jeśli wspomniane uciążliwości wynikają z normalnego korzystania z danej budowli, to nie można mówić o istnieniu interesu prawnego skarżącego w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Mogą one natomiast stać się przyczyną odpowiednich roszczeń o charakterze cywilnoprawnym przed sądem powszechnym. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby konieczność uznania za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę każdego odpowiednio legitymowanego podmiotu, którego nieruchomość znajdowałaby się w obszarze wszelkiego rodzaju immisji związanych z użytkowaniem danej inwestycji. Taka interpretacja stałaby jednak w oczywistej sprzeczności z art. 28 ust. 2 p.b. oraz art. 28 k.p.a., które zawężają pojęcie interesu do występowania wyłącznie interesu prawnego, całkowicie wyłączając interes faktyczny (por. wyrok NSA z 21 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3061/19).

9. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.