Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3078/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.194 ust 1, art.194 ust.1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 135
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art.135, art.141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 687/14 w sprawie ze skargi S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt osoby pełnoletniej w rodzinie zastępczej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt: II SA/Łd 687/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt osoby pełnoletniej w rodzinie zastępczej, w punkcie 1 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], w punkcie 2 stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania S. T., utrzymało w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], na mocy której organ:

1) ustalił S. T. opłatę za pobyt osoby pełnoletniej - D. T. urodzonego dnia [...] marca 1996 r., w rodzinnej pieczy zastępczej za okres od dnia 3 marca 2014 r. do dnia 31 marca 2014 r. w wysokości 93,55 zł,

2) odstąpił na wniosek strony od ustalenia opłaty za powyższy okres w wysokości 766,14 zł,

3) ustalił opłatę za okres od dnia 1 kwietnia 2014 r. do dnia 28 lutego 2015 r. w wysokości 100 zł miesięcznie,

4) odstąpił na wniosek strony od ustalenia opłaty za wskazany powyżej okres w wysokości 900 zł oraz w punktach od piątego do siedemnastego określił termin płatności opłaty do ostatniego dnia każdego miesiąca na wskazane konto bankowe.

W odwołaniu od tej decyzji S. T. podniósł, że od miesiąca kwietnia 2014 r. uległa zmianie wysokość regulowanej przez niego opłaty za lokal mieszkalny z kwoty 372 zł do kwoty 412 zł. Ponadto w miesiącu kwietniu musi dokonać dopłaty w wysokości 256 zł i po uregulowaniu stałych należności na życie pozostanie mu niewielka kwota. Sytuacja finansowa odwołującego się jest więc krytyczna. Nadto posiada on zadłużenie u rodziny i znajomych. W związku z powyższym odwołujący się wniósł o odstąpienie od ustalenia opłaty w całości. Dodał, iż był przeciwny pełnieniu funkcji rodziny zastępczej dla D. T. przez siostrę jego zmarłej matki. D. T. po zmarłej matce otrzymuje rentę w wysokości 800 zł i alimenty od skarżącego w kwocie po 200 zł miesięcznie i jest to – w przekonaniu odwołującego się - wystarczająca kwota.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 193 i art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2013 r., poz. 135 ze zm.) oraz uchwały Rady Powiatu S. Nr [...] z dnia 29 lutego 2012 r. (Dz.Urz. Województwa Łódzkiego z dnia 9 maja 2012 r., poz. 1421) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Według organu drugiej instancji ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu zupełnego aktu urodzenia D. S. Ł. wynika, że w dniu [...] grudnia 1999 r. przed Kierownikiem Urzędu Stanu Cywilnego w S. S. A. T. złożył oświadczenie o uznaniu ojcostwa D. Ł. i od tej daty dziecko nosi nazwisko "T.". W dniu [...] lipca 2010 r. zmarła matka D. T. - J. Ł. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w S. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] grudnia 2010 r., sygn. akt: [...], ograniczono władzę rodzicielską S. T. nad małoletnim synem D. S. T. urodzonym dnia [...] marca 1996 r. poprzez umieszczenie małoletniego w rodzinie zastępczej u Z. B..

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Starosta S. przyznał Z. B. pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego w rodzinie zastępczej D. T., począwszy od dnia 1 maja 2011 r. w wysokości 164,70 zł miesięcznie.

Następnie organ zauważył, że z dniem 1 stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2013 r., poz. 135 ze zm.), która tworzy nowy system wspierania rodziny i opieki nad dzieckiem i rodziną. Reguluje problematykę wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej: określa działania profilaktyczne skierowane do rodzin zagrożonych dysfunkcją lub przeżywających trudności, mechanizmy pracy z rodziną dziecka, organizację systemu pieczy zastępczej oraz problematykę usamodzielnień pełnoletnich wychowanków pieczy zastępczej. Dotychczas tematyka ta była częściowo uregulowana w ustawie o pomocy społecznej, która jednak nie tworzyła mechanizmów wsparcia rodziny i opieki nad dzieckiem i rodziną. Przywołując następnie brzmienie art. 226 powołanej wyżej ustawy, Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji pismem z dnia 9 stycznia 2012 r., poinformował Z. B., iż z dniem 1 stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i pouczył ją o możliwości złożenia wniosku o przyznanie świadczenia na utrzymanie dziecka na dotychczasowych zasadach, w przypadku natomiast niezłożenia wniosku w wyznaczonym terminie przyznanie świadczenia nastąpi na nowych zasadach - art. 226 ust. 8 ustawy o wpieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W wyznaczonym terminie Z. B. takiego wniosku nie złożyła.

Wobec powyższego organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] marca 2012 r. w punkcie pierwszym wygasił z dniem 31 grudnia 2011 r. własną decyzję z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie przyznania pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania D. T. w rodzinie zastępczej. W punkcie drugim decyzji organ przyznał Z. B., od dnia 1 stycznia 2012 r. świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania D. T. w wysokości 497,66 zł miesięcznie, na podstawie przepisów obowiązującej od dnia 1 stycznia 2012 r. ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

W dniu [...] marca 2014 r. D. T. osiągnął pełnoletność i nadal za zgodą Z. B. pozostał w rodzinie zastępczej, obecnie jest uczniem II klasy Technikum [...] w S. Wobec powyższego Starosta S. decyzją z dnia [...] marca 2014 r. zmienił własną decyzję z dnia [...] marca 2012 r. i przyznał Z. B. świadczenie na częściowe pokrycie kosztów utrzymania D. T. w rodzinie zastępczej za okres od dnia 1 marca 2014 r. do dnia 5 marca 2014 r. w wysokości 80,27 zł, za okres od dnia [...] marca 2014 r. do dnia 31 marca 2014 r. w wysokości 838,71 zł i od dnia 1 kwietnia 2014 r. do ukończenia przez wychowanka nauki, nie dłużej niż do ukończenia przez niego 25 roku życia w wysokości 1000 zł miesięcznie. Powyższe świadczenie przyznano zgodnie z dyspozycją art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

Kolegium podniosło również, że przepis art. 193 ust 1 powyższej ustawy wprowadza zasadę ponoszenia opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej przez jego rodziców. W przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka wysokość tych opłat jest równa wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 ustawy. Za ponoszenie opłaty rodzice odpowiadają solidarnie (art. 193 ust. 2 ustawy). Natomiast, zgodnie z art. 193 ust 6 ustawy opłatę ponoszą także rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Wobec tego, że decyzją z dnia [...] marca 2014 r. organ pierwszej instancji przyznał świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego w rodzinie zastępczej D. T. począwszy od dnia 1 marca 2014 r., zaktualizował się obowiązek nałożenia na S. T., biologicznego ojca D. T., opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.

Wskazano, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że S. T. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Wydatki ponoszone przez odwołującego się na utrzymanie mieszkania wynoszą miesięcznie 452 zł i składają się na nie następujące opłaty: czynsz 372 zł, energia elektryczna 51 zł, gaz 29 zł. Strona ponosi również co miesiąc opłatę za telefon w wysokości 50 zł, PZU 33 zł oraz uiszcza alimenty na rzecz syna D. T. w wysokości 200 zł i na byłą żonę B. T. w wysokości 65 zł. Odwołujący się choruje na dyskopatię i nadciśnienie, na leki według złożonego oświadczenia wydatkuje kwotę 105 zł miesięcznie. Na ponoszenie wskazanych powyżej należności wydatkuje kwotę 905 zł. Źródłem utrzymania S. T. jest emerytura w wysokości 1665,08 zł.

Przywołując w dalszej części uzasadnienia art. 194 ust. 1 i 2 ustawy, Kolegium stwierdziło, że podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia, odroczenia, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia w/w opłaty, organ administracji związany jest postanowieniami aktu prawa miejscowego, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 194 ust. 2 cyt. ustawy. Rada Powiatu S. uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. (opubl. w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] maja 2012 r., poz. [...]), określiła szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka i osoby pełnoletniej w pieczy zastępczej. Decyzja o umorzeniu w całości lub w części opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej ma charakter uznaniowy. Wobec powyższego rozstrzygnięcie sprawy musi zostać poprzedzone wnikliwą analizą i rzetelną oceną sytuacji dochodowej, majątkowej i rodzinnej wnioskodawcy, wyjaśnieniem i rozważeniem wszystkich okoliczności sprawy, zaś w uzasadnieniu decyzji organ administracji obowiązany jest wskazać motywy podjętego rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie sprawy w ramach uznania administracyjnego wymaga nie tylko uwzględnienia wszystkich istotnych z punktu widzenia przepisu prawa materialnego okoliczności faktycznych sprawy, ale także nieprzekroczenia granic swobody oceny czy uznania.

W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji w trybie art. 194 ust. 1 ustawy oraz uwzględniając wytyczne zawarte we wspomnianej uchwale Rady Powiatu S. z dnia [...] lutego 2012 r. uwzględnił wniosek S. T. i zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2014 r. w znacznej części zwolnił wnioskodawcę z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt jego syna w pieczy zastępczej. Analiza akt sprawy, a w szczególności materiału dowodowego obrazującego sytuację zdrowotną i finansową wnioskodawcy, doprowadziła Kolegium do wniosku, że organ pierwszej instancji dokonał wszechstronnych i wyczerpujących ustaleń w tym zakresie, wyjaśniając wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne. Nie budzi również zastrzeżeń organu odwoławczego wyrażona przez organ ocena sytuacji życiowej skarżącego w kontekście realnej możliwości wnoszenia przez niego przedmiotowej opłaty. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyczerpująco odniósł się do przedstawionych przez stronę w toku postępowania okoliczności przemawiających za zwolnieniem wnioskodawcy z opłaty. Przeanalizował sytuację wnioskodawcy mającą wpływ na jego warunki finansowe. Nie pominięto również stanu zdrowia skarżącego i wydatków ponoszonych na leki i leczenie. Wskazano, że mając na uwadze niełatwą sytuację życiową skarżącego organ pierwszej instancji słusznie postanowił zwolnić wnioskodawcę z opłaty w znacznej części. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż ustalenie miesięcznej opłaty w wysokości przyznanych świadczeń zgodnie z art. 193 ust. 1 i pkt 1 ustawy stanowiłoby nadmierne obciążenie i mogłoby doprowadzić do zagrożenia egzystencji skarżącego. W ocenie organu odwoławczego, granice uznania administracyjnego nie zostały w przedmiotowej sprawie przekroczone, a rozstrzygnięcie organu zawiera należyte uzasadnienie prawne i faktyczne. Kolegium podkreśliło, że zasadą jest ponoszenie odpłatności za pobyt osoby pełnoletniej w rodzinie zastępczej, a omawiana ulga w spłacie zobowiązań ma charakter wyjątkowy, uzasadniony szczególnymi okolicznościami życiowymi. Nie negując zatem licznych zobowiązań skarżącego, Kolegium podniosło, że wnioskodawca uzyskuje dochód miesięczny w wysokości znacznie przekraczającej kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej (obecnie 542 zł dla osoby samotnie gospodarującej), nie może zatem liczyć na to, że Starosta w całości uwzględni jego żądanie co do zwolnienia z odpłatności za pobyt syna D. T. w rodzinie zastępczej. W tej sytuacji ustalenie opłaty wobec S. T. za pobyt syna D. T. w pieczy zastępczej jest uzasadnione. Organ pierwszej instancji prawidłowo również w sentencji zaskarżonej decyzji określił, w jakiej części opłaty dotyczy zwolnienie oraz jaka kwota pozostaje do wpłaty po zastosowaniu zwolnienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. T. powtórzył zarzuty z odwołania od decyzji i wniósł o odstąpienie od ustalonej opłaty ze względu na trudną sytuację finansową. Do skargi załączył postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt: [...] o umorzeniu postępowania wykonawczego w sprawie związanej z wykonywaniem postanowienia tego Sądu z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie ograniczenia władzy rodzicielskiej S. T. nad małoletnim D. T., z powodu uzyskania pełnoletności, przez co ustała nad nim władza rodzicielska.

Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga podlega uwzględnieniu.

Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że dziecko skarżącego zostało umieszczone w rodzinie zastępczej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w S. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] grudnia 2010 r., sygn. akt: [...]. Zgodnie z art. 193 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2013 r., poz. 135), za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w określonej wysokości. Redakcja wskazanego przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości, że opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ponoszą jego rodzice. Przepis art. 193 ust. 2 ww. ustawy stanowi, że za ponoszenie tej opłaty, rodzice odpowiadają solidarnie.

Obowiązek ponoszenia opłaty, o której wyżej mowa, spoczywa również na rodzicach, którzy zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona lub ograniczona (art. 193 ust. 6 ustawy).

Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że stroną postępowania dotyczącego ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej są rodzice dziecka, a decyzja administracyjna winna regulować prawa i obowiązki obojga rodziców dziecka. Współudział rodziców w takim postępowaniu jest oparty na tzw. współuczestnictwie materialnym. Wszczęcie postępowania i jego prowadzenie winno nastąpić w odniesieniu do obojga rodziców, a rozstrzygnięcie także winno być skierowane do obojga rodziców. Konstrukcja solidarnej odpowiedzialności obojga rodziców za opłatę, o której mowa w art. 192 ww. ustawy wymaga, aby postępowanie dotyczące ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, było przeprowadzone z udziałem wszystkich osób, których ono dotyczy, a zatem obojga rodziców.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że matka D. T. nie żyje, a zatem tylko jego ojciec zobowiązany jest do ponoszenia opłaty za pobyt syna w rodzinie zastępczej. Przepis art. 193 ust. 1 ww. ustawy stanowi materialnoprawną podstawę wydania decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, natomiast art. 194 ust. 3 tej ustawy dopuszcza możliwość umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy - na podstawie decyzji starosty działającego na wniosek lub z urzędu. Szczegółowe warunki stosowania powyższych ulg określa rada powiatu w drodze uchwały (art. 194 ust. 2 ustawy).

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 193 i art. 194 ustawy. Ponoszenie przez rodziców opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy, zapada w postaci decyzji ustalającej - art. 194 ust. 1 tej ustawy, natomiast decyzja odstępującą od ustalenia opłaty jest decyzją uznaniową - art. 194 ust. 3 ustawy. Obie materie ustawodawca jednoznacznie rozgraniczył.

Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie wydał w obu kwestiach w jednej decyzji administracyjnej w odniesieniu do syna skarżącego. Orzekając w jednej decyzji o obu kwestiach organy obydwu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia konieczne było uprzednie ostateczne zakończenie postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dzieci w pieczy zastępczej, a dopiero następnie wydanie rozstrzygnięcia w kwestii ustalenia wysokości opłaty, o ile wydanie takiej decyzji w ogóle byłoby konieczne.

Za wadliwe uznano również rozstrzygnięcia organów w zakresie dotyczącym okresu, za jaki opłata za pobyt syna skarżącego w pieczy zastępczej została ustalona. Decyzja została wydana w dniu [...] marca 2014 r., skarżącemu została natomiast doręczona w dniu 3 kwietnia 2014 r., a opłatę w niej ustalono od dnia 3 marca 2014 r.

W związku z powyższym Sąd zauważył, że obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej powstaje z mocy decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 194 ust. 1, opłatę ustala się w drodze decyzji przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej. Konkretyzacja wysokości tej opłaty i określenie osób zobowiązanych do jej ponoszenia następuje w decyzji jako akcie kształtującym stan prawny od chwili jej wydania i doręczenia, tj. ex nunc. Na skarżącego nałożono obowiązek ponoszenia opłaty w określonej wysokości z mocą wsteczną. Z analizy przepisów dotyczących ustalania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie wynika również, by ustawodawca upoważnił organy do określenia daty wcześniejszej jej ponoszenia przez zobowiązanego, niż data doręczenia decyzji o jej ustaleniu.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja deklaratoryjna nie tworzy prawa, ale potwierdza istniejący stan prawny. Decyzja konstytutywna tworzy prawo lub nakłada na stronę obowiązek, a jej "skutek prawny powstaje zatem z chwilą doręczenia lub ogłoszenia tego aktu, a więc ex nunc" (G. Łaszczyca, C. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010). Skutek prawny decyzji konstytutywnej następuje zatem z chwilą jej wejścia do obrotu prawnego. W doktrynie i judykaturze dominuje pogląd, że kwestia, jaki skutek ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str.47 i nast. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, iż akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyroki NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. II GSK 153/09 i A. Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s.151). Nie można jednak wykluczyć, że decyzje konstytutywne mogą mieć skutek wsteczny. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (wyrok NSA I OSK 168/08, I OSK 655/11). Sytuacja taka jednak nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, w której na skarżącego nałożono obowiązek ponoszenia opłaty w określonej wysokości z mocą wsteczną. Z analizy przepisów dotyczących ustalania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie wynika również, by ustawodawca upoważnił organy do określenia daty wcześniejszej jej ponoszenia przez zobowiązanego, niż data doręczenia decyzji o jej ustaleniu.

W rozpatrywanej sprawie organy ustaliły obowiązek ponoszenia opłaty przez skarżącego z datą wsteczną, co narusza zasady wynikające z charakteru tych decyzji. Konstytutywny charakter decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej wyklucza możliwość nakładania obowiązku ponoszenia opłaty z datą wsteczną; tego rodzaju decyzje wywołują skutki prawne tylko na przyszłość.

Podsumowując stwierdzono, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie były uprawnione do nałożenia na skarżącego obowiązku ponoszenia opłaty sprzed daty wydania i doręczenia decyzji ustalającej jej wysokość, co powinno być uwzględnione przez organy w toku ponownie prowadzonego postępowania w związku z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w zakresie wyżej opisanym, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 193 ust. 1 w związku z art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że na gruncie powołanych przepisów konkretyzacja wysokości opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej i określenie osób zobowiązanych do jej ponoszenia następuje w decyzji jako akcie kształtującym stan prawny od chwili jej wydania i doręczenia, tj. ex nunc,

- art. 193 ust. 1 i art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że na gruncie powołanych przepisów ustalenie wysokości opłaty obciążającej rodziców za pobyt ich dzieci w pieczy zastępczej oraz odstąpienie od przedmiotowej opłaty musi nastąpić w odrębnych decyzjach administracyjnych;

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 193 ust. 1 i art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty S. z dnia [...] marca 2014 r. wskutek błędnego przyjęcia, iż ww. decyzje naruszały powołane przepisy prawa materialnego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2014 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty S. z dnia [...] marca 2014 r. w oparciu o stwierdzone naruszenie bliżej niesprecyzowanych przepisów postępowania,

- art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niepełne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe, skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, najprawdopodobniej sugerując się użyciem przez ustawodawcę w art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej zwrotu "ustala", że decyzja w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej może wywoływać wyłącznie skutki ex nunc. Z literalnego odczytania postanowień art. 194 ust. 1 ustawy, tj. bez uwzględnienia przy tym szerszego kontekstu systemowego, nie sposób jednak wywodzić charakteru decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oraz jej skutków temporalnych. W zaskarżonym wyroku Sąd odwołał się poglądów judykatury i doktryny dotyczących problematyki skutków orzeczeń ex tunc i ex nunc wskazując, że skutków tych nie należy wiązać z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, lecz że zależą one od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Wydaje się jednak, że Sąd, formułując wyrażone w wyroku stanowisko dotyczące skutków decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, wbrew przytoczonym poglądom, skoncentrował się wyłącznie na gramatycznym brzmieniu art. 194 ust. 1 ustawy i nie ocenił właściwości stosunku materialnoprawnego związanego z ustaleniem opłaty oraz nie dokonał całościowej analizy przepisów dotyczących finansowania pobytu dzieci w pieczy zastępczej.

Sąd pominął zatem w swych rozważaniach, że umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej wywołuje szereg doniosłych prawnie konsekwencji, zarówno w sferze praw, jak i obowiązków podmiotów wykonujących pieczę zastępczą oraz rodziców dziecka. Rodzina zastępcza oraz prowadzący rodzinny dom dziecka otrzymuje na każde umieszczone w pieczy dziecko świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania oraz dodatki (art. 80 ust. 1 i art. 81 ust. 1 ustawy), a placówka opiekuńczo-wychowawcza typu rodzinnego otrzymuje środki finansowe na utrzymanie dziecka oraz środki finansowe na bieżące funkcjonowanie placówki opiekuńczo-wychowawczej typu rodzinnego (art. 114 ust. 1 ustawy). Z kolei, jak wynika z art. 193 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę, której wysokość jest wprost powiązana z wysokością przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 ustawy, bądź średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka m.in. w placówce opiekuńczo-wychowawczej.

Piecza zastępcza korzysta zatem ze wsparcia finansowego ze środków publicznych, które ma na celu prawidłowe realizowanie podstawowego celu pieczy, którym, zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy jest zapewnienie dziecku opieki i wychowania w przypadku niemożności zapewnienia ich przez rodziców, zaś rodzice dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej partycypują w kosztach finansowania systemu pieczy zastępczej. Nie sposób wobec tego przyjmować, że obowiązek tej partycypacji - wynikający przecież wprost z przepisu prawa - uzależniony jest od tego kiedy zostanie wydana i doręczona decyzja w sprawie opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Obowiązek ten powstaje bowiem już z chwilą umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej i przyznania należnych świadczeń i dodatków, które, zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy, w przypadku świadczeń przewidzianych w art. 80 ust. 1 i 81 ust. 1 ustawy, przysługują od dnia faktycznego umieszczenia dziecka odpowiednio w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka. W przypadku placówek opiekuńczo-wychowawczych typu rodzinnego, zgodnie z art. 115 ust. 1 ustawy, środki finansowe na utrzymanie dziecka przysługują w zryczałtowanej miesięcznej kwocie (należy zatem przyjmować, że są przekazywane od chwili umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, czyli od chwili kiedy powstają wydatki związane z utrzymaniem dziecka). O tym, że rodzice dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej mają obwiązek partycypować w koszach jego utrzymania w pieczy nie decyduje organ administracji publicznej, lecz postanowił o tym ustawodawca. Opłata jaką muszą w związku z tym ponosić jest należna "za pobyt" dziecka w pieczy zastępczej, zatem nie jest to obowiązek, który powstaje dopiero wówczas, gdy rodzicom doręczy się decyzję ustalającą opłatę (ex nunc). Ma to szczególne znaczenie w związku z tym, że ustalenie opłaty może nastąpić w każdym czasie po umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej (i jest to podyktowane względami praktycznymi, bo w pierwszej kolejności następuje ustalenie w decyzji należnych rodzinie zastępczej świadczeń), a nie, jak twierdzi Sąd, przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej. Z art. 194 ust. 1 ustawy wynika jednie, że decyzję w przedmiocie opłaty wydaje "(...) starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej (...), a nie że decyzja ustalająca opłatę ma zostać wydana przed umieszczeniem dziecka w rodzinie zastępczej. Chodzi tutaj zatem tylko o określenie właściwości miejscowej starosty.

Kolegium wskazało, że nie można także zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że decyzja o ustaleniu opłaty konkretyzuje jej wysokość i określa osoby zobowiązane do jej ponoszenia w taki sposób, że celowe jest uznawanie jej za konstytutywną ze skutkami ex nunc. Wysokość opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej jest uzależniona wyłącznie od wysokości świadczeń i dodatków przyznanych rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka (wynikających zatem z wydanej wcześniej decyzji), względnie od wysokości wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej (które są wypłacane ryczałtowo). Nie zachodzi zatem potrzeba dokonywania jakichkolwiek obliczeń dla ustalenia tej opłaty (konkretyzacji), gdyż jej wysokość determinuje rozstrzygnięcie innej decyzji administracyjnej, bądź też przepis prawa (art. 114 ust. 1 ustawy). Także przepis prawa określa osoby zobowiązane do ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Brzmienie art. 193 ust. 1 ustawy nie pozostawia wątpliwości, że osobami tymi są wyłącznie rodzice dziecka. Jeżeliby tego rodzaju "konkretyzacja" i "określenie osób zobowiązanych" miały decydować o uznaniu decyzji za konstytutywną ze skutecznością temporalną ex nunc, to należałoby przyjąć, że każda bez wyjątku decyzja administracyjna, z której dla strony postępowania wynika określony obowiązek, będzie miała taki charakter, bo za "konkretyzację" przyjdzie uznać określenie w sentencji decyzji zakresu obowiązku (np. wysokości opłaty), a wskazanie adresata decyzji przyjdzie uznać za "określenie osoby zobowiązanej". Takie podejście jest całkowicie nieracjonalne i pomija zupełnie treść przepisów prawa materialnego, z których wynika zakres obowiązku obciążającego jego adresata. Sąd nie wyjaśnił również, z jakiego powodu powstanie obowiązku ponoszenia opłat wiąże z chwilą wydania i doręczenia decyzji ustalającej opłatę (pomijając fakt, że w praktyce będą to przeważnie różne daty), a nie np. z chwilą uzyskania przez decyzję waloru ostateczności.

Mimo że opłata za pobyt dziecka w pieczy zastępczej jest "ustalana" może dotyczyć także okresu sprzed wydania decyzji ustalającej, bo obowiązek ponoszenia opłat wiąże się z samym faktem umieszczenia dziecka w pieczy i jest skorelowany z uprawnieniem podmiotów stanowiących pieczę zastępczą do uzyskania pomocy publicznej, które powstaje od chwili umieszczenia dziecka w pieczy.

W przekonaniu autora skargi kasacyjnej niezwykle istotnym argumentem za wykładnią art. 193 ust. 1 i art. 194 ust. 1 ustawy przedstawioną w niniejszej skardze jest aktualne brzmienie przepisów dotyczących opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Z dniem 19 września 2014 r. w art. 193 ustawy, na mocy ustawy z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r., poz. 1188), dodany został ust. 1a, który stanowi wprost, iż opłatę, o której mowa w ust. 1, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Przepis ten został dodany bez zmiany art. 194 ust. 1 ustawy (pozostawiono zwrot "ustala"), co oznacza, że także po nowelizacji ustawy z przepisów art. 193 ust. 1 i art. 194 ust. 1 ustawy należy wyprowadzić normę o następującej treści "opłata za pobyt dziecka w pieczy zastępczej jest ustalana w drodze decyzji przez właściwego starostę". Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy zamieszczonym w druku sejmowym nr 2532, zmiany dokonane w art. 193 ustawy poprzez dodanie ust. 1a mają jedynie charakter doprecyzowujący, co oznacza, że ustawodawca nie dokonał tą zmianą przełamania jakiejś wcześniej obowiązującej zasady, np. zmiany skutków decyzji w przedmiocie opłaty z ex nunc na ex tunc, lecz jedynie uszczegółowił to, co już wcześniej wynikało z prawidłowej wykładni art. 193 i art. 194 ustawy na tle całości regulacji dotyczącej finansowania pieczy zastępczej.

Kolegium wskazało także, że art. 194 ust. 3 ustawy przewiduje możliwość zastosowania ulg w opłatach za pobyt dziecka w pieczy zastępczej - starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2 (rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty), może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1.

Podstawy ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej i zastosowania ulg zamieszczone są w innych przepisach (odpowiednio art. 194 ust. 1 i art. 194 ust. 3 ustawy), jednakże tylko z tego powodu nie można wyprowadzać wniosku, że ustalenie opłaty i zastosowanie ulgi musi następować w odrębnych decyzjach, a w szczególności, że zastosowanie ulg (w rozpatrywanej sprawie częściowego odstąpienia od ustalenia opłaty) musi poprzedzać ustalenie opłaty. Stwierdzając wadliwość orzeczenia w jednej decyzji w obu tych kwestiach Sąd w istocie nie wskazał żadnego ważnego powodu, dla którego takie rozstrzygnięcie jest wadliwe, ograniczając się wyłącznie do konstatacji, że organy dopuściły się "(...) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik spawy, bowiem dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia konieczne było uprzednie ostateczne zakończenie postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dzieci w pieczy zastępczej (...)". Nie wyjaśniono jednak dlaczego było to konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Mimo odrębnych podstaw prawnych ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej i zastosowania ulg żaden interes osób zobowiązanych do ponoszenia opłat nie cierpi na tym, że obie te kwestie zostaną rozstrzygnięte w jednej decyzji. Nie sposób wręcz dociec, jaki wpływ na wynik sprawy może mieć rozważenie przez organ administracji zasadności częściowego odstąpienia od ustalenia opłaty przy okazji jej ustalania. Wszak zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku rzecz dotyczy problemu "ustalenia", co właśnie przemawia za koniecznością ich jednoczesnego, a nie odrębnego, rozstrzygnięcia.

Organ skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że gdyby przyjąć, jak chce tego Sąd, iż kwestia odstąpienia od ustalenia opłaty winna zostać zakończona w sposób ostateczny przed ustaleniem opłaty, a jednocześnie przyjąć, że obowiązek uiszczania opłaty następuje dopiero na przyszłość - od daty wydania i doręczenia i decyzji ustalającej, to oznaczałoby, że osoby zobowiązane do uiszczania opłaty w prosty sposób mogą wpływać - bez jakiegokolwiek ku temu uzasadnienia na gruncie art. 193 ustawy - na chwilę powstania obowiązku uiszczania opłaty, np. składając wniosek o odstąpienie od ustalenia opłaty, co wiąże się przecież z koniecznością przeprowadzenia szczegółowego i często długotrwałego postępowania wyjaśniającego.

Wskazano, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylając decyzję Kolegium oraz decyzję ją poprzedzającą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził m.in. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie wskazał jednak, które konkretnie przepisy postępowania zostały naruszone przez organy administracji. Zarzut ten został sformułowany w kontekście art. 193 i art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, jednakże są to przepisy prawa materialnego a nie przepisy postępowania. Oczywiście jest możliwe występowanie w ustawach materialnych przepisów normujących procedurę, lecz przytoczone przepisy cyt. ustawy nie regulują kwestii procesowych, lecz wyłącznie materialne, przez co nie mogą być powołane w ramach podstawy uchylenia decyzji określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazując w podstawie prawnej wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bez należytego wyjaśnienia powodu zastosowania tego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi naruszył także wymagania art. 141 § 4 tej ustawy, zgodnie z którymi uzasadnienie wyroku winno zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W podsumowaniu organ skarżący kasacyjnie stwierdził, że ustalenie dla skarżącego opłaty za pobyt D. T. w rodzinnej pieczy zastępczej z datą poprzedzającą wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej było prawidłowe na gruncie przepisów o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Prawidłowe było także rozważenie zasadności częściowego odstąpienia od ustalenia opłaty w ramach decyzji ustalającej. Zaskarżona decyzja jest zatem zgodna z prawem, a więc skarga S. T. winna zostać oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 193 ust. 1 w związku z art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 135 ze zm.) i opartego na jej podstawie wniosku, że decyzja ustalająca wysokość opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej i określająca osoby zobowiązane do jej ponoszenia ma charakter kształtujący stan prawny w ten sposób, że kreuje obowiązek ponoszenia opłaty dopiero od chwili wydania takiej decyzji, o ile została doręczona osobom zobowiązanym. Rozważając powyższe zagadnienie należy mieć na uwadze stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji oraz przyjęty przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny, w tym zwłaszcza okoliczność umieszczenia D. T. - na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w S. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] grudnia 2010 r., sygn. akt: [...] w rodzinie zastępczej u siostry jego matki, tj. u Z. B.

Analiza przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 135 ze zm.) w jej brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zaskarżonej do sądu pierwszej instancji wykazuje, że obowiązek organizowania pieczy zastępczej spoczywa na powiecie (art. 32 ust. 2), przy czym wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej ponosi powiat (art. 191 ust. 1 pkt 1) i gmina (art. 191 ust. 9). Do wydatków tych zalicza się m.in. świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej oraz dodatki do świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka (art. 192 pkt 1 i 2), tj. te świadczenia i dodatki do nich, które wyznaczają wysokość miesięcznej opłaty ponoszonej przez rodziców dziecka, o jakiej stanowi art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Uiszczenie takiej opłaty stanowi zatem zwrot przez rodziców dziecka części wydatków ponoszonych przez powiat i gminę. W kompetencję do ustalania w drodze decyzji opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy został wyposażony starosta będący organem jednostki samorządu terytorialnego (powiatu) w rozumieniu art. 5 § 2 k.p.a. Kompetencja ta została określona w art. 194 ust. 1 cyt. ustawy. W treści art. 194 ust. 1 o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej została zakodowana norma kompetencyjna stanowiąca źródło kompetencji administracyjnej oraz norma określająca formę działania organu. Z istoty kompetencji administracyjnej wynika, że podlega ona ścisłej wykładni językowej i nie ma podstaw, aby jej zakres odczytywać posługując się metodą wykładni celowościowej (funkcjonalnej) albo systemowej. Z kolei podstawę materialnoprawną sprawy administracyjnej, która podlega rozpatrzeniu w ramach przyznanej organowi i wskazanej wyżej kompetencji zawiera przepis art. 193 ustawy. Z przepisu tego wynika wysokość miesięcznej opłaty, jaką ponoszą rodzice za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (art. 193 ust. 1), katalog podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oraz charakter ich odpowiedzialności z tego tytułu (art. 193 ust. 2-7), a także obowiązki informacyjne wójta albo starosty w przypadku powstania zaległości z tytułu nieponoszenia opłaty (art. 193 ust. 8).

Przyjmując, że obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej jest obowiązkiem jego rodziców mającym umocowanie ustawowe, należy mieć na uwadze, że ustawa - w dacie podejmowania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji – nie wskazywała, od jakiej daty rodzice ponoszą opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, a zwłaszcza data taka nie wynikała z art. 193 ust. 1 ustawy, który – jak wyżej wskazano – w sposób jednoznaczny określa jedynie wysokość miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Samo ustawowe określenie wysokości miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że wynikający z art. 193 ust. 1 ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej powstaje z chwilą umieszczenia dziecka w placówce, nie zaś z momentem wydania decyzji ustalającej jej wysokość. Należy mieć na uwadze, że opłata ta nie zwalnia powiatu z obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, stanowi natomiast ustawowy obowiązek rodziców partycypowania w tych wydatkach do określonej wysokości, o ile w sprawie opłaty zostanie wydana decyzja ustalająca w oparciu o art. 194 ust. 1 w związku z art. 193 ust. 1 ustawy, co może w ogóle nie nastąpić np. w sytuacji, gdy organ korzystając z unormowania art. 194 ust. 3 ustawy odstąpi od ustalenia takiej opłaty. Decyzja ustalająca opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie potwierdza jedynie ustawowego obowiązku rodziców, który w pełni wynikałby z mocy samego prawa, lecz zawiera istotny element konstytutywny – określa bowiem wysokość tej opłaty w konkretnym przypadku za konkretnie wskazane miesiące, przy czym wydanie tej decyzji, jak i jej treść nie muszą być zdeterminowane wyłącznie treścią art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy, lecz mogą być również zdeterminowane odstąpieniem – w drodze decyzji – od ustalenia tej opłaty na zasadach wynikających z uchwały rady powiatu podjętej na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy. Na konstytutywny charakter decyzji ustalającej wskazaną opłatę wskazuje się również w piśmiennictwie (zob. S. Nitecki: Komentarz do art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, teza 4, Lex 2016). W konsekwencji dopiero z treści decyzji wydanej na podstawie art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy - a nie z samej ustawy – wynika, za które miesiące pobytu dziecka w pieczy zastępczej rodzice są zobowiązani do poniesienia opłaty. Skoro przy tym w stanie prawnym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie ustawodawca nie wskazał daty, od jakiej rodzice ponoszą opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, tj. nie ustanowił podstawy materialnej określającej początek powstania obowiązku ponoszenia miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej pozostawiając kwestię ustalenia tej opłaty w kompetencji organu powiatu, tj. jednostki samorządu terytorialnego zobowiązanej do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, to nie ma podstaw do przyjęcia, aby organ administracji mógł bez wyraźnej podstawy materialnoprawnej zmniejszać z mocą wsteczną zakres swoich obciążeń finansowych w zakresie wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej poprzez ustalanie w drodze decyzji administracyjnej opłaty obciążającej rodziców z mocą wsteczną. Działanie takie byłoby równoznaczne z niekorzystnym dla adresatów działań organu administracji domniemaniem zakresu czasowego obowiązku spoczywającego na tych adresatach, co jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawa. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zasadnie podkreślano, że nie można wykluczyć wywierania przez decyzje konstytutywne skutku wstecznego, jednakże dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2013 r., I OSK 1129/12; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r., I OSK 980/13; wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2013 r., I OSK 1129/12; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2012 r., I OSK 1100/12; wyrok NSA z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 993/12; wyrok NSA z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 982/12). Należy również podzielić stanowisko judykatury, zgodnie z którym nie do przyjęcia jest akceptowanie opieszałości organów prowadzącej do narażenia rodzica na konieczność regulowania zaległości, a obciążanie kogokolwiek poniesieniem kosztów i opłat powinno odbywać się z poszanowaniem zasad obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), tymczasem żaden z przepisów ustawy o wspieraniu rodziny nie wskazuje, że organ może wydać decyzję o ustaleniu wysokości opłaty z mocą wsteczną (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 października 2013 r., II SA/Sz 470/13; wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 marca 2014 r., III SA/Kr 1464/13). W konsekwencji obowiązek uiszczania skonkretyzowanej i zindywidualizowanej w drodze decyzji administracyjnej opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej nie mógł spoczywać na rodzicach dziecka wcześniej niż od daty wydania decyzji w przedmiocie tej decyzji. Umożliwienie organom administracji nałożenia obowiązku uiszczania opłaty z datą wsteczną w stosunku do daty wydania decyzji wymagało interwencji ustawodawcy w zakresie wykreowania stosownej podstawy materialnoprawnej takiego działania, co nastąpiło dopiero w związku z uchwaleniem ustawy z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r., poz. 1188), na mocy której z dniem 19 września 2014 r. dodany został do ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej przepis art. 193 ust. 1a, zgodnie z którym "Opłatę, o której mowa w ust. 1, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej". Zmiana ta zmodyfikowała granice sprawy administracyjnej opłat obciążających rodziców za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, a zwłaszcza – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – nie miała jedynie charakteru doprecyzowującego, nawet jeżeli na charakter taki art. 193 ust. 1a ustawy zmieniającej powołano się w uzasadnieniu do projektu ustawy zamieszczonym w druku sejmowym nr 2532. Wcześniejsze braki w zakresie podstawy materialnoprawnej stanowiącej źródło skonkretyzowania i zindywidualizowania obowiązku w drodze decyzji administracyjnej nie mogą być konwalidowane z mocą wsteczną w drodze jednozdaniowej deklaracji projektodawcy zawartej w uzasadnieniu projektu ustawy.

W konsekwencji powyższych uwag należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji przyjmując, że decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej wydana na podstawie art. 193 ust. 1 w związku z art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 135 ze zm.) w jej brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw, jako decyzja konstytutywna nie mogła mieć skutku wstecznego ze względu na brak stosownej podstawy materialnoprawnej oraz w związku z tym, że skutek ten byłby niekorzystny dla adresata decyzji, dokonał prawidłowej wykładni powyższych przepisów w tym zakresie. Wprawdzie nie jest trafne stanowisko Sądu, że zgodnie z art. 194 ust. 1 opłatę ustala się w drodze decyzji przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej, gdyż – jak trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie – ze sformułowania tego przepisu wynika, że zamieszkanie dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej determinuje właściwość starosty w sprawie ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy, a nie czas wydania decyzji, to jednak to uchybienie Sądu pozostawało bez wpływu na wynik sprawy w świetle pozostałej argumentacji uzasadniającej dokonaną przez Sąd wykładnię art. 193 ust. 1 w związku z art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Również łączenie przez Sąd pierwszej instancji skutków powyższej decyzji z jej wydaniem i doręczeniem nie może przemawiać za wadliwą wykładnią art. 193 ust. 1 w związku z art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Jest rzeczą oczywistą, że doręczenie decyzji powoduje jej wejście do obrotu prawnego w zakresie rozstrzygnięcia ukształtowanego co do zasady według stanu prawnego i faktycznego z chwili orzekania przez organ. Zasadą jest również to, że od chwili skutecznego doręczenia decyzja wiąże organ, który ją wydał i strony postępowania w zakresie treści rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut błędnej wykładni art. 193 ust. 1 i art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej polegającej na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że na gruncie powołanych przepisów ustalenie wysokości opłaty obciążającej rodziców za pobyt ich dzieci w pieczy zastępczej oraz odstąpienie od przedmiotowej opłaty musi nastąpić w odrębnych decyzjach administracyjnych.

Zarzut ten został wadliwie skonstruowany. Podniesione w nim przepisy dotyczą wyłącznie podstaw prawnych decyzji ustalającej wysokość miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, a nie decyzji wydawanej na podstawie art. 194 ust. 3 ustawy, tj. m.in. decyzji w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy. Pogląd Sądu o tym, że "konieczne było uprzednie ostateczne zakończenie postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dzieci w pieczy zastępczej, a dopiero następnie wydanie rozstrzygnięcia w kwestii ustalenia wysokości opłaty, o ile wydanie takiej decyzji w ogóle byłoby konieczne" był wynikiem wykładni przepisu art. 193 ust. 1 w związku z art. 194 ust. 3 ustawy – co wyraźnie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - a nie wykładni art. 193 ust. 1 i art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

Przyjmując jednak – w wyniku analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej – że w istocie strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut błędnej wykładni art. 193 ust. 1 w związku z powołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisem art. 194 ust. 3 ustawy, należy stwierdzić, że zarzut ten nie jest uzasadniony. Należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Strona skarżąca kasacyjnie nie zarzuca niewłaściwego zastosowania wskazanych wyżej przepisów w realiach niniejszej sprawy, lecz jedynie ich błędną wykładnię czyli błędne rozumienie tych przepisów przyjęte przez Sąd. Tymczasem stanowisko Sądu w kwestii wykładni tych przepisów, zgodnie z którym "ponoszenie przez rodziców opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy, zapada w postaci decyzji ustalającej - art. 194 ust. 1 tej ustawy, natomiast decyzja odstępująca od ustalenia opłaty jest decyzją uznaniową - art. 194 ust. 3 ustawy. Obie materie ustawodawca jednoznacznie rozgraniczył" jest stanowiskiem prawidłowym. Decyzja ustalająca wysokość opłaty za pobyt w rodzinie zastępczej stanowi rozstrzygnięcie odrębnej sprawy administracyjnej w stosunku do sprawy dotyczącej odstąpienia od ustalenia tej opłaty i w której to sprawie organ jest zobowiązany wydać odrębną decyzję. W postępowaniach zmierzających do rozstrzygnięcia każdej z tych spraw badane są inne przesłanki materialnoprawne wynikające z odrębnych podstaw (w tym szczegółowe warunki odstąpienia od ustalenia opłaty określają rady powiatów w drodze uchwał podejmowanych na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy). Inny jest też cel obydwu rodzajów decyzji i każda z nich podlega odrębnemu zaskarżeniu. Odstąpienie od ustalenia opłaty z istoty rzeczy musi poprzedzać jej ustalenie. Ustawodawca stanowi bowiem nie o odstąpieniu od pobrania opłaty, lecz od jej ustalania. Odstępowanie od ustalania opłaty po jej ustaleniu lub jednocześnie z jej ustaleniem nie znajduje racjonalnego i logicznego uzasadnienia. W konsekwencji należy przyjąć, że w sytuacji, gdy prawodawca wskazuje na przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty, zbadanie tych przesłanek w określonym stanie faktycznym musi nastąpić przed ustalaniem opłaty, zwłaszcza że z treści art. 194 ust. 3 ustawy wynika, że odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić również z urzędu. Ponadto z unormowań procedury administracyjnej jednoznacznie wynika, że jedną indywidualną sprawę administracyjną załatwia się jedną decyzją (art. 1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1, art. 104 k.p.a.). Zatem zasadne jest stwierdzenie, że obie wskazane wyżej sprawy powinny być przedmiotem odrębnych postępowań i decyzji, albowiem przepisy procesowe nie pozwalają na ich łączne rozpatrzenie w jednym akcie. Wydanie decyzji w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty powoduje, że do czasu uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności nie może być rozstrzygana sprawa ustalenia tej opłaty (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 września 2014 r., III SA/Kr 410/14; wyrok WSA w Opolu z dnia 31 sierpnia 2013 r., II SA/Op 277/13). Ustalanie opłaty w sytuacji odstąpienia od jej ustalania jest bezprzedmiotowe, a bezprzedmiotowość tę powoduje jedynie ostateczne zakończenie sprawy odstąpienia od ustalenia opłaty decyzją o odstąpieniu od ustalenia opłaty.

Kwestionowane w skardze stanowisko Sądu pierwszej instancji wiąże się z zastosowaniem tak wyłożonych przepisów w stanie faktycznym sprawy, z czym ewidentnie łączy się wypowiedź Sądu o tym, że "Organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie wydał w obu kwestiach w jednej decyzji administracyjnej w odniesieniu do syna skarżącego. Orzekając w jednej decyzji o obu kwestiach, zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia konieczne było uprzednie ostateczne zakończenie postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dzieci w pieczy zastępczej, a dopiero następnie wydanie rozstrzygnięcia w kwestii ustalenia wysokości opłaty, o ile wydanie takiej decyzji w ogóle byłoby konieczne". W skardze kasacyjnej nie podniesiono jednak zarzutu niewłaściwego zastosowania przytoczonych wyżej przepisów, stąd w sytuacji, gdy ich wykładnia jest prawidłowa, zarzut ten nie mógł osiągnąć skutku zamierzonego przez stronę skarżącą.

Skoro niezasadne okazały się zarzuty błędnej wykładni art. 193 ust. 1 w związku z art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, a Sąd pierwszej instancji trafnie zakwestionował stanowisko organu w tym zakresie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to uzasadnione było uchylenie decyzji organów obydwu instancji, których treść była zdeterminowana błędną wykładnią powyższych przepisów. Tym samym nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 193 ust. 1 i art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty S. z dnia [...] marca 2014 r.

Wskazane wyżej okoliczności przesądzają o tym, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, mimo że w istocie Sąd pierwszej instancji uchylając decyzje obydwu instancji również na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wskazał – jak trafnie podnosi organ skarżący kasacyjnie - jakie przepisy postępowania administracyjnego zostały przez organy naruszone i jak naruszenie to wpłynęło na wynik sprawy. O skuteczności zarzutu podniesionego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej nie przesądza jednak samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, lecz konieczne jest także wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W realiach niniejszej sprawy uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy skoro wyrok uchylający decyzje obydwu instancji ze względu na naruszenie prawa materialnego odpowiadał prawu.

W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym, którego to naruszenia strona skarżąca kasacyjnie upatruje w niepełnym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Zarzut ten nie jest uzasadniony. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być bowiem skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a właśnie w błędnej wykładni art. 193 ust. 1 i art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej strona skarżąca kasacyjnie upatruje niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego organy wadliwie wyłożyły art. 193 ust. 1 i art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wykładni dokonanej przez Sąd pierwszej instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Również zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej okazał się zarzutem niezasadnym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.