Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 237/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 2 pkt 10, art. 2 pkt 10c, art. 12b ust. 3, art. 12b ust. 6, art. 24 ust. 4, art. 40 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 2052
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2021 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, II. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, III. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2021 r. J. K. wystąpił do Starosty o udostępnienie informacji publicznej – przekazanie w formie papierowej postanowienia Starosty z dnia [...] marca 2018r. znak [...] oraz postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2018r., znak [...]

W odpowiedzi, Starosta pismem z dnia [...] listopada 2021 r. (znak: [...]), poinformował wnioskodawcę, iż w zakresie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak [...], to nie do Starosty należy prawny obowiązek jego ewentualnego udostępnienia, jak też związana z tym ocena, czy przedmiotowe postanowienie może zostać udostępnione w trybie przepisów ustawy o dostępie informacji publicznej.

Z kolei w zakresie żądania udostępnienia postanowienia Starosty z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...], organ wyjaśnił, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, gdyż dotyczy prywatnej działalności osoby posiadającej stosowne uprawnienia zawodowe i wykonującej usługę w zakresie geodezji i kartografii, na rzecz osoby fizycznej - właściciela prywatnej nieruchomości. Prace te regulowane są przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a udostępnienie ich wyników odbywa się w trybie odrębnych przepisów. Wnioskodawca nie posiada uprawnień zawodowych w tej dziedzinie oraz nie był stroną postępowania objętego zgłoszeniem pracy geodezyjnej, w ramach którego Starosta wydał postanowienie z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] Zdaniem Starosty jakiekolwiek dokumenty z przedmiotowej pracy nie mają waloru dokumentów publicznych, które byłyby objęte trybem działania przepisów u.d.i.p. Również w świetle celu, jakiemu udostępnienie informacji publicznej powinno służyć, żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, a wniosek z dnia [...] listopada 2021 r. jest nadużyciem przedmiotowych przepisów.

J. K., działający w jego imieniu profesjonalny pełnomocnik, pismem z dnia [...] listopada 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Starosty w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2021 r. W skardze wniesiono o:

- przesłanie żądanej informacji przez Starostę zgodnie z wnioskiem, tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli;

- uwzględnienie skargi na bezczynność Starosty przez Sąd i zobowiązanie Starosty do załatwienia przedmiotowej sprawy w określonym przez Sąd terminie - w przypadku niezałatwienia sprawy przez organ w trybie autokontroli;

- zasądzenie od Starosty na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę wskazano na naruszenie przepisu art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: “u.d.i.p.") polegające na jego niezastosowaniu.

Co do stanowiska Starosty dotyczącego braku możliwości udostępnienia aktu, który został wydany przez inny organ, w skardze podniesiono, że organ nie stwierdził, iż nie jest w posiadania żądanego orzeczenia, a ponadto, że orzeczenie to nie stanowi informacji publicznej. A zatem powinien je udostępnić lub odmówić jego udostępnienia. Starosta mógł też w tym zakresie ewentualnie wniosek skarżącego przekazać do organu właściwego w trybie art. 65 k.p.a. Żadne z wymienionych rozstrzygnięć nie zapadło, zatem organ w tym zakresie pozostaje w bezczynności.

Skarżący podniósł, że nieprawidłowe jest również stanowisko Starosty, iż jego postanowienie z dnia [...] marca 2018r. nie stanowi informacji publicznej. W tym zakresie w skardze wskazano, że akta sprawy administracyjnej, w szczególności zaś treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p.), jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych, a mianowicie organów administracji publicznej, stanowią informacje publiczną, co potwierdza orzecznictwo.

Odwołując się do wyrokow sądów administarcyjnych dalej podniesiono, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Podniesiono, że żądane przez skarzącego kopie orzeczeń są informacją publiczną, co wynika wprost z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy.

Zdaniem skarżącego nieprawidłowe jest stwierdzenie Starosty, że wniosek z dnia [...] listopada 2021 r. jest nadużyciem przedmiotowych przepisów. Akty administracyjne w zdecydowanej większości wydawane są z podania osób prywatnych i dotyczą ich indywidualnej sprawy, a mimo tego ustawodawca uznał, że treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4a), jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych (organów administracji publicznej), stanowią informację publiczną.

Odpowiadając na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie - na wypadek, gdyby to odrzucenie nie miało miejsca - o jej oddalenie.

Uzasadniając stanowisko Starosta stwierdził, że w zakresie postanowienia z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...], nie jest organem, który wydał to postanowienie i nie jest ono efektem działalności Starosty. Zatem do Starosty nie należy prawny obowiązek jego ewentualnego udostępnienia, jak też związana z tym ocena, czy przedmiotowe postanowienie może zostać udostępnione w trybie przepisów u.d.i.p. Starosta uznał, że nie jest zobowiązany do udostępnienia wymienionego postanowienia, a wnioskodawca powinien bezpośrednio wystąpić do organu wojewódzkiego. Według wiedzy Starosty wnioskodawca tak uczynił bowiem pismem z dnia [...] listopada 2021 r. organ wojewódzki udostępnił skarżącemu przedmiotowe postanowienie.

Natomiast w zakresie przesłania postanowienia z dnia [...] marca 2018r., znak: [...], Starosta podniósł, że w piśmie z [...] listopada 2021 r. wyjaśnił wnioskodawcy, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną, gdyż dotyczy prywatnej działalności osoby posiadającej stosowne uprawnienia zawodowe i wykonującej usługę w zakresie geodezji i kartografii, na rzecz osoby fizycznej - właściciela prywatnej nieruchomości. Prace te regulowane są przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Udostępnianie ich wyników odbywa się w trybie odrębnych przepisów i nie podlega ustawie o odstępie do informacji publicznej. Wnioskodawca nie posiada też uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii oraz nie był stroną postępowania objętego zgłoszeniem pracy geodezyjnej, w ramach którego Starosta wydał postanowienie z dnia [...] marca 2018r.

Starosta podniósł, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. W art. 61 ust. 1 Konstytucji RP zagwarantowano, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zdaniem Starosty w tym kontekście wniosek z dnia [...] listopada 2021 r. jest nadużyciem przedmiotowych przepisów, bowiem dotyczy prywatnej działalności geodety wykonywanej na zlecenie prywatnego, a nie publicznego właściciela nieruchomości. Jakiekolwiek więc dokumenty z przedmiotowej pracy nie mają waloru dokumentów publicznych, które byłyby objęte trybem działania przepisów u.d.i.p.

Starosta odwołał się do stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia [...] grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK [...], zgodnie z którym wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów one dotyczą, w istocie nie są wnioskami z zakresu dostępu do informacji publicznej. Tytułem przykładu wskazano na stanowisko, w świetle którego nadużycie prawa do informacji publicznej jest szczególnie widoczne, gdy żądane dane, dokumenty i informacje dotyczą kwestii spornych powstałych na tle wykonywania umowy cywilnoprawnej. Ujawnienie takiej okoliczności wyklucza przyjęcie, że przedmiotem sprawy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej. I wprawdzie u.d.i.p. nie uprawnia do badania intencji wnioskodawcy, to jednak nie może być wykorzystywana do pozyskiwania wszelkich informacji w sposób sprzeczny z jej założeniami.

Starosta wyjaśnił, że wnioskodawca (skarżący J. K.) był pełnomocnikiem właściciela nieruchomości objętej pracą geodezyjną, w stosunku do której zostało wydane postanowienie z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyjęcia do zasobu wyników pracy geodezyjnej wykonywanej pod nr [...], na skutek uchybienia terminu na ustosunkowanie się pisemne do wyników weryfikacji pracy geodezyjnej przez jej wykonawcę - uprawnionego geodetę.

Organ podkreślił, że u.d.i.p. ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, tak by obywatele mieli wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Dlatego żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej, musi dotyczyć sprawy publicznej. Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa.

Celem ustawy nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Ustawa ma służyć dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Nadużycie prawa do informacji publicznej jest szczególnie widoczne, gdy żądane dane, dokumenty i informacje dotyczą kwestii spornych powstałych na tle wykonywania umowy cywilnoprawnej, w tym wypadku o wykonanie pracy geodezyjnej. Stwierdzenie takiej okoliczności wyklucza przyjęcie, że przedmiotem sprawy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wprawdzie u.d.i.p. nie uprawnia do badania intencji wnioskodawcy, to jednak nie może być wykorzystywana do pozyskiwania wszelkich informacji w celach stanowiących zaprzeczenie jej idei. Nie są więc trafne zarzuty skarżącego zawarte w skardze.

Jednocześnie Starosta wyjaśnił, że sprawa jest już bezprzedmiotowa, bowiem wnioskodawca zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. i uzyskał przedmiotowe postanowienia. Z uwagi na takie działanie organu wyższego stopnia, który jest dla Starosty organem nadzoru i kontroli, Starosta pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. przekazał wnioskodawcy uwierzytelnioną kserokopię postanowienia z dnia [...] marca 2018r. znak [...] Kończąc Starosta podniósł, że nie był w bezczynności, ponieważ udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na pismo z dnia [...] listopada 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 127), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. W myśl przepisów art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej: "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia.

Bezczynność na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176), zwanej dalej "u.d.i.p.", polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej i podjęcia czynności materialno-technicznej polegającej na jej udostępnieniu, nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Rozpatrując sprawę ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w pierwszej kolejności należało zatem ustalić, czy z punktu widzenia podmiotowego skarżony organ jest zobowiązany w świetle u.d.i.p. do udostępniania żądanych informacji oraz, czy z punktu widzenia przedmiotowego żądane przez skarżącego informacje mają walor informacji publicznej w rozumieniu tejże ustawy.

Rozważając powyższe Sąd miał na uwadze, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje m.in. dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może natomiast nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji).

Podstawowym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1, należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29).

Zaznaczyć także należy, że charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane w treści wniosku podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, którymi organ dysponuje, a nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez niego. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których organ administracji publicznej używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne jest jedynie to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio. Jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie można odmówić im przymiotu zadań publicznych. (tak: wyrok NSA z dnia 18 listopada 2013 r. o sygn. I OSK 1558/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia. nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (lit. c). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 1990, dalej: "Pr.geod.") starosta jest organem prowadzącym państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny w zakresie powiatowych zasobów geodezyjnych i kartograficznych oraz organem weryfikującym opracowania przyjmowane do prowadzonego zasobu (art. 12b Pr.geod.). Treść wniosku skarżącego J. K. z dnia [...] listopada 2021 r. dotyczy udostępnienia informacji w postaci dokumentów wytworzonych przez podmiot wykonujący wymienione powyżej zadania publiczne. Skarżący zażądał bowiem postanowień wydanych na skutek wniosku geodety, którego opracowanie geodezyjne zostało negatywnie zweryfikowane i przez to nie zostało przyjęte do zasobu. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że postanowienia, o których mowa we wniosku skarżącego, mieszczą się w zakresie przedmiotowym przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., co oznacza, że stanowią informację publiczną. Z kolei Starosta, jako organ władzy publicznej wykonującym powierzone ustawą zadania publiczne, również podlega przepisom tej ustawy (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Starosta jest zatem organem, do którego przedmiotowy wniosek mógł być złożony i był on zobowiązany do jego merytorycznego rozpatrzenia w zakresie obu postanowień, a więc i postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2018 r. Postanowienie to zapadło bowiem w wyniku rozpatrzenia odwołania od postanowienia Starosty z dnia [...] marca 2018 r., a jego odpis został przesłany do Starosty i jest złączony do akt administracyjnych prowadzonych przez ten organ. Nie budzi wątpliwości Sądu, że postanowienie organu wojewódzkiego odnosi się bezpośrednio do zadań realizowanych przez Starostę i odnosi się do niego bezpośrednio.

W realiach niniejszej sprawy rozważenia natomiast wymaga, czy udostępnienie żądanych postanowień mogło nastąpić w trybie u.d.i.p.

Z uzasadnienia stanowiska zawartego w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. oraz zawartego w odpowiedzi na skargę wynika, że zdaniem Starosty żądana przez wnioskodawcę informacja nie ma statusu informacji publicznej. W tym zakresie Starosta wskazuje na specyficzny charakter postanowienia z dnia [...] marca 2018 r. które, co organ zaznacza, dotyczy prywatnej działalności osoby posiadającej stosowne uprawnienia zawodowe i wykonującej usługę w zakresie geodezji i kartografii, na rzecz osoby fizycznej - właściciela prywatnej nieruchomości. Organ wskazuje również, że prace te regulowane są przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i udostępnienie ich wyników odbywa się w trybie odrębnych przepisów.

Stanowiska tego na gruncie rozpatrywanej sprawy Sąd nie podziela.

Z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że przepisy tej ustawy nie naruszają innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W razie istnienia odrębnej regulacji prawnej dotyczącej udostępniania określonego rodzaju informacji publicznej, ma ona pierwszeństwo przed u.d.i.p., która nie może naruszać szczególnych zasad dostępu do tego rodzaju informacji (wyrok NSA z 20 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2451/11, dostępny w: CBOSA). W takim przypadku dopuszczalną formą rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej byłoby pisemne poinformowanie wnioskodawcy, że u.d.i.p. nie ma zastosowania (co Starosta uczynił kierując do skarżącego pismo z dnia [...] listopada 2021 r.).

Uzyskanie dostępu do informacji publicznej w szczególnym trybie związane jest ze specyfiką regulacji ustaw szczególnych względem u.d.i.p. oraz odrębnymi wymogami uzyskania tego typu informacji w sposób fachowy i rzetelny. Jeżeli ustawodawca określił szczególne sposoby uzyskiwania określonego rodzaju informacji, zastosowanie ogólnej regulacji u.d.i.p. prowadziłoby do obejścia tych zasad, co mogłoby przełożyć się również na jakość i rzetelność udzielanej informacji publicznej. Takim "przepisem szczególnym" w rozumieniu powołanego wyżej art. 1 ust. 2 u.d.i.p., są regulacje kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące dostępu stron postępowania do akt sprawy (art. 73-74a k.p.a.). Gdyby skarżący był stroną postępowania administracyjnego, to miałby dostęp do akt sprawy w trybie wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, co wyłączałoby możliwość zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony (tak jak skarżący), ma prawo domagać się udostępnienia informacji publicznej w postaci wydanych w tym postępowaniu rozstrzygnięć właśnie na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takim jednak przypadku udostępnienie informacji publicznej, o ile nie stoją temu na przeszkodzie inne regulacje szczególne, następuje po przeprowadzeniu tzw. anonimizacji, czyli po usunięciu z treści dokumentu danych chronionych (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., I OSK 2267/12 (CBOSA).

Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć na uwadze, że szczególny tryb udostępniania danych i informacji zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym określony jest również w przepisach Pr.geod. W opinii Sądu tryb ten nie znajdował jednak zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem przepisy wymienionej ustawy regulują wyłącznie zasady dostępu do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Postanowienie Starosty z dnia [...] marca 2018 r. wydane zostało na podstawie art. 61a §1 k.p.a. w zw. z art. 12b ust.7 Pr.geod., który określa procedurę przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów (zwanych także "opracowaniami" lub "dokumentacją") przygotowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych lub kartograficznych. Przyjęcie do zasobu geodezyjnego następuje w sytuacji, gdy opracowanie te zostaną pozytywnie zweryfikowane. Wyniki weryfikacji organ utrwala w protokole (art. 12b ust. 3). Zgodnie z art. 12b ust. 6 negatywnie zweryfikowane materiały organ zwraca wykonawcy prac wraz z protokołem. Po zwróceniu negatywnie zweryfikowanych prac wykonawca może zgodzić się ze stanowiskiem organu albo je zakwestionować, w określonym w przepisach terminie.

Z akt sprawy wynika, że żądane przez skarżącego postanowienie Starosty z dnia [...] marca 2018 r. stanowi o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie przyjęcia wyników pracy geodezyjnej o numerze ewidencyjnym [...] z uwagi na uchybienie przez wykonawcę tego opracowania terminu do ustosunkowania się pisemnie do stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości wskazanych w protokole weryfikacji w dniu [...] lutego 2018r.

Należy w tym miejscu wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o dopuszczalności wniesienia skargi na czynność starosty polegającą na odmowie przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 49/07, wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 521/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1001/11). A contrario, zaskarżeniu podlega również postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie przyjęcia wyników pracy geodezyjnej do zasobu geodezyjnego. Na gruncie niniejszej sprawy z takiej możliwości autor opracowania geodezyjnego jednakże nie skorzystał. Natomiast właściciel nieruchomości, której opracowanie to dotyczyło, wystąpił do Starosty z wnioskiem o wydanie uwierzytelnionych odpisów tych samych postanowień, które są przedmiotem niniejszej skargi na bezczynność. Wniosek ten został rozpatrzony odmownie, a tut. Sąd nieprawomocnym wyrokiem z dnia [...] września 2021 r., sygn. akt III SA/Po [...], oddalił skargę właściciela uznając, że uprawnionym do wniesienia takiego wniosku był wyłącznie autor opracowania geodezyjnego, a wszelkie inne osoby niebędące uczestnikami postępowania w indywidualnej sprawie mogą mieć dostęp do akt na podstawie odrębnych przepisów i z zachowaniem wymagań w nich przewidzianych (wyrok dostępny w CBOSA). Z takiej możliwości skorzystał skarżący J. K., działający w imieniu własnym (a nie w imieniu właściciela nieruchomości, którego reprezentował w postępowaniu zakończonym postanowieniem zaskarżonym w sprawie sygn. akt III SA/Po [...]), składając wniosek o udostępnienie tych samych postanowień w trybie u.d.i.p.

Stosownie do art. 2 pkt 10 Pr.geod., państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny został zdefiniowany jako zbiory danych prowadzone na podstawie ustawy przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzone na podstawie tych zbiorów danych opracowania kartograficzne, rejestry, wykazy i zestawienia, dokumentację zawierającą wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumenty utworzone w wyniku tych prac, a także zobrazowania lotnicze i satelitarne. Częścią tak rozumianego państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest powiatowy zasób geodezyjny i kartograficzny, prowadzony przez starostów i prezydentów miast na prawach powiatu przy pomocy geodetów powiatowych (zob. art. 2 pkt 10c Pr.g.). W opinii Sądu tak zdefiniowany zasób geodezyjny i kartograficzny nie obejmuje akt administracyjnych wytworzonych w związku z weryfikacją opracowań geodezyjnych, które końcowo nie zostały przyjęte do zasobu. Za takim stanowiskiem przemawia również treść art. 24 ust. 4 Pr. geod., zgodnie z którym każdy, z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, co oznacza, że ograniczenie to nie obejmuje dokumentacji nie włączonej do operatu.

Tym samym, skoro skarżący nie może w trybie przepisów k.p.a. uzyskać dostępu do informacji publicznej, o który wnioskował pismem z dnia [...] listopada 2021 r., a przepisy Pr. geod. nie określają w stosunku do tych informacji odrębnego trybu ich udostępnienia, to znajdują zastosowanie przepisy u.d.i.p. i wniosek skarżącego powinien zostać rozpatrzony zgodnie z jej przepisami.

Jak wynika z akt sprawy skarżący jest już w posiadaniu żądanej informacji (obu postanowień), które zostały mu przesłane przez W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przy piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. Również Starosta po otrzymaniu informacji o przekazaniu żądanych dokumentów przez organ wojewódzki, doręczył skarżącemu odpis własnego postanowienia z dnia [...] marca 2018 r. znak [...], co uczynił pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. W odpowiedzi na skargę Starosta wyjaśnił, że uczynił to mając na uwadze stanowisko organu nadzoru. Co przy tym istotne, skarżącemu doręczono żądane postanowienia już po wniesieniu skargi na bezczynność (przedmiotowa skarga wpłynęła do Starostwa w dniu [...] listopada 2021 r.), przy czym organ nie przedłożył Sądowi dowodu doręczenia korespondencji z [...] grudnia 221 r., a pełnomocnik skarżącego tego nie potwierdził.

Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że w dacie wniesienia skargi (22 listopada 2021 r.) organ pozostawał w bezczynności. W opinii Sądu uprawnionym jest również stwierdzenie, że bezczynność ta trwa nadal. Wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2021 r. nie został bowiem w sposób prawidłowo rozpatrzony w trybie u.d.i.p., w tym Starosta nadal nie udostępnił skarżącemu postanowienia organu wojewódzkiego do czego, jak wyżej podniesiono, był również zobowiązany.

W sprawie o bezczynność Sąd stwierdza jedynie, czy doszło do bezczynności oraz czy miała ona charakter rażącego naruszenia prawa. Jeżeli Sąd stwierdzi bezczynność - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd działając na podstawie art. 149 §1 p.p.s.a. w pkt I wyroku zobowiązał Starostę do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2021 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi.

Rozpoznając ponownie sprawę organ w pierwszej kolejności zwróci się do skarżącego z zapytaniem, czy podtrzymuje swój wniosek z dnia [...] listopada 2021 r. oraz w jakim zakresie. W przypadku uzyskania pozytywnej odpowiedzi Starosta rozważy, w jakiej postaci postanowienia obu instancji mogą zostać skarżącemu wydane.

W pkt II wyroku Sąd w oparciu o art. 149 §1 p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd kierował się w tym względzie znacznym stopniem skomplikowania materii prawnej, która miała zastosowanie w niniejszej sprawie, oraz działaniem Starosty, które nie wiązało się z odmową udzielenia informacji publicznej z powodu opieszałości, czy też zlekceważenia osoby wnioskodawcy.

W pkt III wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 i 205 §2 p.p.s.a zasądził od Starosty na rzecz skarżącego kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, obejmujących kwotę uiszczonego wpisu od skargi ([...] zł), koszty zastępstwa procesowego ([...] zł) oraz opłaconego pełnomocnictwa ([...] zł).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.