Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 751/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2010-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37.
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Magdalena Markowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy nr XXXVII/152/09 z dnia 26 sierpnia 2009 r. w sprawie wyrażenia zgody na wynajem nieruchomości w trybie bezprzetargowym oddala skargę


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy F. z dnia [...] udzielającej zgodę Wójtowi Gminy F. na wynajęcie Ośrodkowi Medycznemu D. spółka z o. o. w L. w drodze bezprzetargowej, na okres 10 lat, lokali położonych w budynku Ośrodka Zdrowia w F. oraz w Ośrodku Zdrowia w S. P. W uchwale zaznaczono, że lokale są położone w budynkach użyteczności publicznej i są wykorzystywane przez spółkę na działalność leczniczą w postaci niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej. Podkreślono także, że spółka świadczy usługi lecznicze w tych lokalach już od czerwca 2008 r. w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej, a po przeprowadzeniu prac dostosowawczych usługi te mają być rozszerzone o poradnie specjalistyczne w zakresie neurologii, laryngologii lub endokrynologii oraz okulistyki.

Zdaniem Wojewody powyższa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zmianami). Organ przypomniał, że zasadą wynikająca z powołanego przepisu jest przetargowe zawieranie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. Wprawdzie z przepisu tego wynika, że Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego zawierania tych umów, ale może to nastąpić tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 ustawy, na poparcie czego Wojewoda powołał się na uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 r. (sygn. akt OPS 1/09). Zgodnie z tym przepisem Wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się, w przypadku, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki. W ocenie organu nadzorczego choć powyższy przepis dopuszcza zawieranie umów najmu albo dzierżawy nieruchomości na cele publiczne, to celem takim nie jest udzielanie świadczeń zdrowotnych i promocja zdrowia. Z art. 6 ust.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawierającego katalog celów publicznych wynika, że celem publicznym w rozumieniu tej ustawy jest budowa i utrzymywanie publicznych obiektów ochrony zdrowia, a więc nie może mieć on zastosowania do niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej jakim jest Ośrodek Medyczny D. spółka z o.o. Wojewoda podkreślił, że ustawa o zakładach opieki zdrowotnej rozróżnia publiczne i niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej i wskazuje, że tylko publiczne zakłady opieki zdrowotnej realizują cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Poza tym spółka nie spełnia także przesłanki przeznaczenia w całości dochodów na cele statutowe, które ma wynikać z ustawy. Tymczasem o przeznaczeniu dochodów w spółce decydują jej wspólnicy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina F. domagała się uchylenia w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. Gmina także podkreśliła, że odesłanie o jakim stanowi art. 37 ust. 4 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazuje konieczność zachowania trybu przetargowego do zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy nieruchomości na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Odstąpienie od przetargu zostało przewidziane, jeśli chodzi o zbycie nieruchomości w art. 37 ust. 3 i uzależnione od zgody odpowiedniego organu, w szczególności rady lub sejmiku, a ponadto obwarowane przesłankami warunkującymi udzielenie zgody. Jeśli jednak chodzi o umowy najmu, to zdaniem skarżącej art. 37 ust. 4 ustawy stanowi samodzielną regulację, w myśl której rada lub sejmik mogą zgodzić się na odstąpienie od trybu przetargowego. Przepis ten nie wprowadza także żadnych wymogów, od których zależy wyrażenie zgody na przyjęcie trybu bezprzetargowego. Samodzielna regulacja art. 37 ust. 4 wyklucza zatem zastosowanie art. 37 ust. 3. Gdyby intencją ustawodawcy było uzależnienie zgody rady gminy na odstąpienie od przetargu przy wynajmie nieruchomości od przesłanek analogicznych do tych z art. 37 ust. 3 ustawy, wówczas obok odesłania do art. 37 ust. 1 znalazłoby się odwołanie także do art. 37 ust. 3 czego jednak nie zapisano. W tym stanie rzeczy w przekonaniu skarżącej nie było przeszkód do wyrażenia zgody na wynajem nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Skarżąca wspomniała, że przygotowywana nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami traktuje przepis art. 37 ust. 4 zd. 2 jako samodzielną regulację, poprzez rezygnację z odesłania do art. 37 ust. 1. W ocenie skarżącej rozstrzygnięcie Wojewody stanowi nie tylko odejście od zakładanego przez ustawodawcę celu tej regulacji, ale także godzi w samodzielność gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego z domniemaniem jej kompetencji o charakterze lokalnym. Skarżąca zwróciła także uwagę, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze skutkujące koniecznością przeprowadzenia długotrwałego postępowania przetargowego, w sytuacji, gdy chodzi o przedłużenie już wcześniej zawartej umowy, godzi w obowiązki gminy do zapewnienia ciągłej i dostępnej dla jej mieszkańców opieki zdrowotnej. W ocenie skarżącej nie sposób przyjmować, że zamierzeniem ustawodawcy było uzależnienie możliwości bezprzetargowego wynajęcia przez gminę lokali na tak newralgiczne cele, od spełnienia przesłanek z art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które w przypadku małych gmin są wręcz nie do spełnienia przez podmioty, jakim gmina powierza realizacje swoich zadań.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie o jej oddalenie. Podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko organ nadzoru wskazał dodatkowo, że stosownie do art. 98 ust.3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym podstawą do wniesienia skargi przez gminę jest uchwała lub zarządzenie organu gminy, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Zdaniem Wojewody Gmina F. nie podjęła uchwały o zaskarżeniu do sądu rozstrzygnięcia nadzorczego, co skutkuje odrzuceniem skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Rację ma Wojewoda podnosząc, że stosownie do art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst Dz. U z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami) rozstrzygnięcia nadzorcze podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego w terminie 30 dni, zaś podstawą zaskarżenia jest uchwała lub zarządzenie organu, który wydał akt objęty rozstrzygnięciem nadzorczym. Brak stosownej uchwały skutkuje stwierdzeniem, że skarga nie została skutecznie wniesiona, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. W orzecznictwie prezentowany jest jednak pogląd, że powyższy przepis winien być interpretowany w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. Należy zatem uznać, że skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosowanego zarządzenia, nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2007 r. I OSK 787/07 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, postanowienie NSA z dnia 6 marca 2008 r. II GSK 410/07 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W niniejszej sprawie stosowna uchwała Rady Gminy F. w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] podjęta została w dniu [...]. Nie ma zatem powodów do odrzucenia skargi.

Podzielić natomiast należy stanowisko Wojewody upatrującego wadliwości przedmiotowej uchwały w niezachowaniu przetargowego trybu wynajmu nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 27 lipca 2009 r. (I OPS 1/09 ONSA i WSA 2009/5/85) uznał, że rada gminy, na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy. Wbrew zapatrywaniu skarżącej Sąd słusznie wywiódł, że skoro zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie obowiązku zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy w drodze przetargu, to przyjęcie wykładni, iż rada gminy w każdym przypadku może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargu prowadziłoby w istocie rzeczy do pozbawienia tego obowiązku realnego znaczenia. Byłaby to bowiem regulacja, która z jednej strony wprowadzałaby określony nakaz, ale z drugiej strony pozwalała nakazu tego nie stosować. Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić obowiązek zawierania umów, o których mowa w ust. 4 art. 37 ustawy w drodze przetargu i jednocześnie dać radzie gminy prawo wyrażania zgody na odstąpienie od tego obowiązku w każdym przypadku (bez jakichkolwiek ograniczeń), to całkowicie zbędne byłoby odsyłanie do ust. 1 art. 37, który stosuje się z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tego artykułu, gdyż wystarczyło w zdaniu pierwszym ust. 4 art. 37 określić, że przy zawieraniu tych umów stosuje się przetarg. Przepis ust. 3 art. 37 ustawy szeroko określa cele, których realizacja z wykorzystaniem mienia komunalnego może uzasadniać odstąpienie od przetargu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4 art. 37. Brak jest, zdaniem Sądu, argumentów, które przemawiałyby za tym, aby także inne cele, o charakterze czysto komercyjnym mogły przemawiać za odstąpieniem od obowiązku przeprowadzenia przetargu. Ponadto w ust. 3 art. 37 w zdaniu trzecim została przyjęta ważna zasada, że możliwości odstąpienia od przetargu nie stosuje się, w przypadku gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot. Wyłączenie stosowania tego przepisu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4 art. 37 ustawy prowadziłoby do rezultatu, iż w przypadku ubiegania się o zawarcie umowy przez kilka podmiotów, wyboru podmiotu, z którym zostanie zawarta umowa dokonywałby organ gminy bez stosowania jakichkolwiek kryteriów ustawowych. Umowa mogłaby być zawarta nie z tym podmiotem, który proponuje najkorzystniejsze dla gminy warunki, ale z podmiotem, który zostanie wyłoniony w sposób arbitralny. Nie ma więc wystarczających racji, aby przyjąć, iż przepis art. 37 ust. 3 ustawy nie stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów, o których mowa w art. 37 ust. 4 tej ustawy. O trafności stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego przemawia, powołana także przez skarżącą, obowiązująca od dnia 7 stycznia 2010 r., zmiana art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wprowadzona ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U Nr 206, poz. 1590) na mocy której zniesiono zamieszczone w tym przepisie odwołanie do art.37 ust.1. Tym samym w obecnym stanie prawnym wojewoda lub odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zwierania wspomnianych umów także w innych przypadkach, niż wskazane w art. 37 ust. 3 ustawy. Podkreślić natomiast należy, że dla rozstrzygnięcia sprawy zmiana stanu prawnego nie ma znaczenia, skoro legalność poddanego kontroli sądu administracyjnego aktu ocenia się według prawa obowiązującego w chwili jego podjęcia

Słusznie wywiódł organ nadzoru, że wynajem lokali niepublicznemu zakładowi opieki zdrowotnej nie jest realizacją celu publicznego o którym stanowi art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy przede wszystkim podkreślić, że katalog celów publicznych zawiera art. 6 wspomnianej ustawy, przy czym zgodnie przyjmuje się, że jest to katalog zamknięty. Ust. 6 tego przepisu za cel publiczny uznaje budowę i utrzymanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych. W wyroku z dnia 21 grudnia 2007r. (I OSK 1759/06 Legalis) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dla uznania realizacji celu publicznego o jakim stanowi art. 6 ust.2, 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wobec użycie przez ustawodawcę w tym przepisie spójnika "i" (koniunkcja) konieczne jest wykazanie, że cel ten polegać ma na budowie i utrzymywaniu publicznych urządzeń, nie jest zaś wystarczające jedynie ich utrzymywanie. Wprawdzie wniosek ten Sąd wywiódł na tle art. 112 i 113 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie ma jednak żadnych powodów, aby pojęcie celu publicznego rozumieć inaczej w kontekście art. 37 ust. 3 tej samej ustawy. To zaś oznacza, że za cel publiczny nie może być uznane wynajęcie Ośrodkowi Medycznemu P. spółka z o.o. lokali w istniejącym budynku ośrodka zdrowia.

W wyroku z dnia z dnia 17 października 2008 r. (I OSK 503/08 LEX nr 511511) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył ponadto, że w świetle przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.), tj. art. 1 ust. 1 i art. 8, niepubliczny zakład opieki zdrowotnej nie mieści się w pojęciu wskazanym w art. 6 pkt 6 ustawy, jako nieutworzony przez jednostkę wskazaną w art. 8 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Sąd stwierdził, że nie bez przyczyny ustawa o zakładach opieki zdrowotnej rozróżnia publiczne i niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej, przy czym te pierwsze realizują cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 6 ustawy. Na konieczność rozróżnienia publicznego i niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej zwrócił uwagę także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2000 r. (K 20/99 OTK 2000/5/140) podkreślając, że poprzez określenie zakładów opieki zdrowotnej mianem "publiczny" ustawodawca uznał, że ich znaczenie jest doniosłe z punktu widzenia interesu publicznego. Na tyle ważne, aby uznać konieczność ich podporządkowania rządowym lub samorządowym organom państwa, chociaż przez nadanie im osobowości prawnej, uzyskały one duży stopień samodzielności oraz niezależną od Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego podmiotowość prawną (w sferze stosunków majątkowych). Okoliczność, iż w odniesieniu do publicznych, samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej organami tworzącymi są organy administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, stwarza gwarancję i zabezpieczenie, że zakłady te będą mogły realizować cele, dla których je utworzono. Wiąże się z tym - w określonych ustawowo sytuacjach - zobowiązanie do ponoszenia konsekwencji majątkowych związanych z ich działalnością. Ani organ administracji rządowej, ani jednostka samorządu terytorialnego nie może uwolnić się od tego rodzaju obowiązków bez stosownego ustawowego przyzwolenia. W ten sposób zabezpiecza się możliwość realizowania celów publicznych związanych z ochroną zdrowa, o których mowa w art. 68 konstytucji. W przeciwieństwie do publicznych zakładów opieki zdrowotnej świadczenie usług zdrowotnych przez niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej nie jest ograniczone żadnymi przesłankami i wymogami, mogą one w każdej chwili zaprzestać udzielania świadczeń lub znacząco ograniczyć ich zakres.

Słusznie zauważył również organ nadzoru, że dla zastosowania art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest wystarczająca realizacja celu publicznego, ale przepis ten formułuje warunek, aby realizowały go podmioty dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wyroku z dnia 17 października 2008 r. podmiot ubiegający się o bezprzetargową sprzedaż nieruchomości musi realizować wyłącznie cel publiczny, a nie także ten cel. Niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, jakkolwiek oferujący usługi medyczne, tak jak zakład opieki zdrowotnej publiczny, czyni to jednak nie tylko nieodpłatnie, na podstawie umów z NFZ, ale również odpłatnie, zatem realizuje nie tylko cel publiczny, ale również prywatny. Natomiast art. 37 ust. 3 ustawy wymaga realizacji wyłącznie celu publicznego i tylko ten cel ma być celem statutowym podmiotu. Z kolei jeśli idzie o przeznaczenie dochodów w całości na działalność statutową, to zdaniem sądu takie przeznaczenie ma wynikać z nakazu przepisów, a nie woli podmiotu. Natomiast w przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, będącą spółką prawa handlowego o przeznaczeniu jej dochodów decydują wspólnicy. Uwagi powyższe odnoszą się, co oczywiste, także do zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony w trybie bezprzetargowym.

Stąd też uzasadnione jest stanowisko Wojewody, że Ośrodek Medyczny D. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością nie spełnia warunku określonego w art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) skargę należało oddalić.