Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 847/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 130 ust. 4
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1950/12 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1950/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. P. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej, z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], Wojewoda [...] wymierzył E. P. karę pieniężną w wysokości 40.000 (czterdzieści tysięcy) złotych za prowadzenie bez zezwolenia Wojewody [...] w ramach działalności gospodarczej, placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, pod nazwą [...], przy ul. w Ł.. Powołał się na przepis art. 130 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Ustalił, że w dniu 19 marca 2009 r. złożony został przez E. P. do Wojewody [...] wniosek o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, przy ul. [...] i [...] w Ł.. Skarżącą wezwano do uzupełnienia dokumentów, ale w zakreślonym terminie żądane dokumenty nie zostały złożone, w związku z czym wniosek został pozostawiony bez rozpatrzenia. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Wojewoda [...] nałożył na E.P. karę finansową w wysokości 10.000 złotych za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, pod nazwą [...], przy ul. [...] w Ł.. W dniu 16 lutego 2012 r. przeprowadzono w placówce kontrolę, której przedmiotem był standard usług socjalno-bytowych świadczonych przez placówkę oraz przestrzeganie praw mieszkańców. W jego trakcie stwierdzono szereg uchybień. Z kontroli został sporządzony protokół, podpisany przez inspektorów Wydziału oraz przez M. P. - kierownika placówki. Następnie, pismem z dnia 23 marca 2012 r., przekazano M. P. zalecenia pokontrolne. W odpowiedzi na zalecenia, pismem z dnia 15 kwietnia 2012 r., E. P. oświadczyła, że w związku z brakiem możliwości dostosowania obecnego budynku do wymogów standardu, rozwiązała umowę najmu z właścicielem i obecnie jest w trakcie poszukiwania nowego lokalu. Zdaniem organu, jak z powyższego wynika, pomimo uprawomocnienia się decyzji o wymierzeniu grzywny, strona nie zaprzestała prowadzenia przedmiotowej placówki.

W dniu 23 kwietnia 2012 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w związku z prowadzeniem bez zezwolenia Wojewody [...][...] w Ł., przy ul. [...]. W ramach tego postępowania wezwano stronę do złożenia wyjaśnień w sprawie prowadzenia tej działalności bez zezwolenia wojewody. W odpowiedzi E. P. poinformowała, że z dniem 1 maja 2012 r. rozwiązała umowę najmu z właścicielem budynku i obecnie jest w trakcie zakupu budynku, który będzie spełniał wymagania.

Zdaniem organu, oświadczenie strony o planowanym przeniesieniu placówki do innego budynku nie oznacza legalności obecnie prowadzonej działalności, a tym bardziej nie legitymizuje strony do dalszego nielegalnego prowadzenia działalności w tym zakresie. Wskazał, że w myśl art. 130 ust. 4 ustawy, podmiot, który po uprawomocnieniu się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku nie zaprzestał jej prowadzenia, podlega karze pieniężnej w wysokości 40000 zł.

W odwołaniu E. P. podniosła, że kara, którą jej wymierzono jest niezgodna z nowelizacją ustawy z dnia 31 marca 2010 r. Kara za prowadzenie placówki po uprzednim wymierzeniu kary powinna wynosić 40000 zł, a w jej przypadku wynosi 80000 zł. Wskazała ponadto, że budynek nie posiada windy i w związku z tym rozwiązała umowę najmu z jego właścicielem. Stwierdziła, że nie jest w stanie zrealizować decyzji, gdyż kara przewyższa dwukrotnie przychód z domu opieki.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], Minister Pracy i Polityki Socjalnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362, ze zm.), działalność w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody. Według Ministra, ograniczenie to jest zgodne z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ustalił, ze skarżąca złożyła wniosek w dniu 19 marca 2009 r., ale pomimo wezwania nie uzupełniła wniosku o brakujące dokumenty, wobec czego wniosek ten został pozostawiony bez rozpatrzenia. Na podstawie informacji z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Minister ustalił, że od dnia 1 kwietnia 2008 r. skarżąca prowadzi działalność gospodarczą oznaczoną jako 87.10.Z Pomoc społeczna z zakwaterowaniem zapewniająca opiekę pielęgniarską 87.30.Z Pomoc społeczna z zakwaterowaniem dla osób w podeszłym wieku i osób niepełnosprawnych, 87.90.Z Pozostała pomoc społeczna z zakwaterowaniem; miejsce wykonywania działalności: ul. [...] (siedziba i adres zakładu głównego) i ul. [...], kod [...].

W dniu 16 lutego 2012 r. zespół inspektorów Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego, w ramach wykonywania czynności nadzorczo-kontrolnych przeprowadził w placówce o nazwie [...], przy ul. [...]w Ł. kontrolę doraźną, której przedmiotem było zbadanie standardu obowiązujących podstawowych usług świadczonych przez placówkę. Zgodnie z protokołem kontroli, w placówce w dniu 16. lutego 2012 r. przebywało 19 osób w wieku od 58 do 96 lat. W placówce zatrudnione były 2 opiekunki, 1 osoba sprzątająca i 1 kucharka. W ciągu dnia dyżur pełni 1 opiekunka, w nocy opiekę także 1 opiekunka. Właścicielka placówki jest pielęgniarką. W trakcie kontroli stwierdzono również, że placówka nie spełnia niektórych standardów określonych w art. 68 i art. 68a ustawy o pomocy społecznej (między innymi przez istnienie barier architektonicznych w postaci: braku windy, niedostosowania liczby łazienek i toalet w stosunku do liczby mieszkańców, brak wewnętrznej tablicy informacyjnej, brak pokoju dziennego pobytu służącego jako jadalnia, niewłaściwa godzina wydawania ostatniego posiłku). Pismem z dnia 23 marca 2012 r. przekazano stronie zalecenia pokontrolne, na które odpowiedziała pismem z dnia 15 kwietnia 2012 r. twierdząc, że nie jest w stanie doprowadzić aktualnej siedziby placówki do stanu spełniającego standardy przewidziane w ustawie o pomocy społecznej oraz że wystąpi z wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej działalności, jak już przeniesie placówkę do nowego lokalu. W dniu 23 kwietnia 2012 r. stronę poinformowano o wszczęciu postępowania w sprawie prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku bez zezwolenia wojewody. W ocenie organu, przedmiot prowadzonej działalności prowadzonej przez E. P. przy ul. [...] nie pozostawia wątpliwości. Sama strona również nie kwestionuje rodzaju prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Podjęcie tego typu działalności bez wymaganego zezwolenia, zgodnie z treścią art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, skutkuje sankcją w postaci kary administracyjnej. Strona prowadzi od dnia 1 kwietnia 2008 r. placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnych, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku i na dzień orzekania organu II instancji nie posiadała przedmiotowego zezwolenia. Za prowadzenie przedmiotowej placówki bez zezwolenia, została już nałożona na stronę kara administracyjna decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...]. Pomimo uprawomocnienia się tej decyzji, E. P. prowadzonej działalności nie zaprzestała. Dlatego też na stronę została nałożona kara, o której mowa w art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zarzuciła:

1. naruszenie art. 130 ust. 4 w związku z art. 130 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175 poz. 1362 ze zm.), poprzez nieuprawnione przyjęcie przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej, że, zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu art. 130 ust. 4 Ustawy o pomocy społecznej, dopuszczalne jest wymierzenie kar pieniężnych w wysokości 40.000 zł każda, osobno dla każdej placówki prowadzonej przez podmiot, który pomimo uprawomocnienia się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku - dalej: placówka, nie zaprzestał jej prowadzenia;

2. naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a., poprzez niewskazanie podstawy prawnej skarżonej decyzji, a ograniczenie się jedynie do wskazania, że decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. w związku z art. 130 ust. 4 ustawy, bez podania o jaką ustawę chodzi;

3. naruszenie art. 20 i art. 22 Konstytucji RP w związku z art. 6 i art. 75 Ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220 poz. 1447 ze zm.), poprzez ograniczenie swobody działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą zezwoleniem wydawanym na podstawie ustawy o pomocy społecznej, która to ustawa nie została wymieniona w art. 75 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zawierającym wyczerpujący katalog ustaw, które ograniczają swobodę działalności gospodarczej potrzebą uzyskania zezwolenia;

4. naruszenie art. 6, 7, 8, 11 oraz art. 77 § 1 K.p.a., poprzez nieuprawnione i krzywdzące dla Skarżącej przyjęcie, że prowadzi ona nielegalnie działalność polegającą na prowadzeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku od dnia 1 kwietnia 2008 r., z pominięciem znanych organowi okoliczności, co do konieczności pilnego przejęcia pieczy nad placówką de facto porzuconą przez poprzedniego właściciela;

5. naruszenie art. 22 ust. 10 w związku z art. 130 ustawy pomocy społecznej, poprzez nieprawidłową wykładnię celowościową tych przepisów poprzez pominięcie faktu, że ich zadaniem jest kontrola placówek zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w zakresie standardów usług socjalno-bytowych i przestrzegania praw tych osób oraz doprowadzenie placówek do stanu zgodnego z aktualnym prawem i poprzez to zapewnienie pensjonariuszom właściwych warunków pobytu w placówce, a nie doprowadzenie, za pomocą dotkliwych kar pieniężnych, podmiot prowadzący placówkę do konieczności likwidacji działalności.

W odpowiedzi na skargę, Minister Pracy i Polityki Socjalnej podtrzymał swoją argumentację i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Wskazał, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło wymierzenia grzywny przewidzianej w art. 130 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Powołany przepis stanowi, że kto po uprawomocnieniu się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku nie zaprzestał jej prowadzenia, podlega karze pieniężnej w wysokości 40000 zł. Zgodnie zaś z art. 131 ust. 1 tej ustawy, karę pieniężną wymierza wojewoda w drodze decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Zdaniem Sądu, z treści cytowanych norm wynika, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej toczy się na zasadach i w trybie określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i kończy się wydaniem decyzji administracyjnej o wymierzeniu kary. Kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 4 cyt. ustawy wskazuje równocześnie, że przy rozstrzyganiu kwestii nałożenia kary, a także jej wysokości, wojewoda nie ma żadnego luzu decyzyjnego ("podlega karze"). Obowiązek uzyskania zezwolenia wojewody na prowadzenie takiej placówki wynika z art. 67 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W sytuacji więc prowadzenia takiej placówki bez zezwolenia, po wcześniejszym już uprawomocnieniu się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za taką działalność, powołana ustawa przewiduje w art. 130 ust. 4 obligatoryjną karę pieniężną, której wysokość wynosi 40000 zł.

Według Sądu, stan faktyczny jest bezsporny, co potwierdza również sama skarżąca. Wynika z niego, że decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Wojewoda [...] nałożył na E. P. karę finansową w wysokości 10000 złotych za prowadzenie przedmiotowej działalności i kara ta została przez nią uiszczona. W dacie zaś wydawania zaskarżonej decyzji E. P. prowadziła nadal (rozpoczęła od dnia 1 kwietnia 2008 r.) bez zezwolenia działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku działającej pod nazwą: [...] w Ł., przy ul. [...].

Sąd uznał, że przepis art. 67 ustawy o pomocy społecznej nie budzi wątpliwości co do jego zgodności z powołanymi przepisami Konstytucji. Art. 20 Ustawy Zasadniczej stanowi, że społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych, stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej, jednakże jej art. 22 dopuszcza ograniczenie wolności działalności gospodarczej w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny. Ograniczenie takie musi mieć wyłącznie charakter ustawowy i na dodatek być podyktowane ważnym interesem publicznym. Spełnienie pierwszego warunku jest oczywiste. Trudno też nie dostrzegać interesu publicznego, który podyktował kwestionowane przez wnioskodawcę rozwiązanie prawne. Dążenie ustawodawcy do tego, by działalność domów opieki społecznej podlegała swoistej reglamentacji prawnej, jest jak najbardziej zrozumiałe i uzasadnione. Jeśli to twierdzenie uzupełnić spostrzeżeniem, że celem tym w konkretnym przypadku jest ochrona osób będących w specyficznej sytuacji życiowej i nieraz pozbawionych jakiejkolwiek możliwości działania, to działanie ustawodawcy okazuje się w pełni usprawiedliwione w świetle art. 22 Konstytucji, gdyż zostało podyktowane ważnym interesem publicznym jakim w tym przypadku jest możliwość zapewnienia godnej opieki dla tych osób.

Zdaniem Sądu, niezasadny jest zarzut z punktu 1 skargi. Zgodnie z art. 130 ust.3 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku prowadzenia bez zezwolenia przez jeden podmiot więcej niż jednej placówki, o której mowa w ust. 2, karę wymierza się osobno za każdą z placówek. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżąca nie zaprzecza, że prowadzi bez zezwolenia dwie placówki: przy ulicy [...]w Ł. i przy ulicy [...] w Ł., oraz, że na mocy odrębnych decyzji administracyjnych wymierzono jej kary w kwotach po 10000 złotych i że obie decyzję się uprawomocniły i ona je uiściła.

W ocenie Sądu, z literalnego brzmienia ust. 3 art. 130 cyt. ustawy wynika wprost, że odwołuje się on do ust. 2 tej ustawy. Art. 130 ust. 2 i 3 należy interpretować w ten sposób, że w przypadku prowadzenia bez zezwolenia przez jeden podmiot więcej niż jednej placówki, o której mowa w ust. 2, karę wymierza się osobno za każdą z placówek. Osobno, zdaniem Sądu, oznacza na podstawie odrębnych decyzji administracyjnych. Tak stało się w tym przypadku.

Sąd dodał, że nie jest zasadny zarzut skarżącej z punktu 2 skargi. Niewątpliwie bowiem, zarówno decyzja organu I instancji zawiera wskazanie podstawy prawnej w postaci art. 130 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Również decyzja organu II instancji wskazuje na ten przepis. Nie można także, zdaniem Sądu, uznać za trafny zarzutu 4 skargi. Organy bowiem wyjaśniły, że konstrukcja art. 130 cyt. ustawy nie daje możliwości, przy wystąpieniu przesłanek tam opisanych, odstąpić od wymierzenia kary pieniężnej, zmniejszyć jej lub rozłożyć na raty. Nie mają więc na to wpływu okoliczności, w jakich skarżąca rozpoczęła i prowadziła przedmiotową działalność bez zezwolenia.

Za całkowicie bezzasadny Sąd uznał zarzut 5 skargi. Do zadań wojewody, zgodnie z art. 22 ust. 10 cyt. ustawy, należy kontrola placówek zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w tym prowadzonych na podstawie przepisów o działalności gospodarczej, w zakresie standardów usług socjalno-bytowych i przestrzegania praw tych osób, ale należą także inne zadania, chociażby określone w ust. 3 tego przepisu zadanie w postaci wydawania i cofania zezwoleń lub zezwoleń warunkowych na prowadzenie domów pomocy społecznej oraz wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie placówek zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w tym prowadzonych na podstawie przepisów o działalności gospodarczej. Nie można więc z art. 22 ust. 10 cyt. ustawy wywieść wniosku, że rzeczą wojewody jest skupić się tylko na kontroli wskazanych tam placówek i przez to zaniechać stosowania wymogów przewidzianych w pozostałych ustępach art. 22 ustawy oraz sankcji z art. 130 ustawy.

Skargę kasacyjną złożyła E. P., reprezentowana przez adwokata. Zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2013 r., wydany w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1950/12.

Zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) naruszenie art. 130 ust. 4 w związku z art. 130 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 tj. z późn. zm.), poprzez nieuprawnione przyjęcie przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej, a następnie także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, dopuszczalne jest wymierzenie kar pieniężnych w wysokości 40000 zł każda, osobno dla każdej placówki prowadzonej przez podmiot, który pomimo uprawomocnienia się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku – dalej: placówka, nie zaprzestał jej prowadzenia;

2) naruszenie art. 20 i art. 22 Konstytucji RP w związku z art. 6 i art. 75 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 tj. ze zm.), poprzez ograniczenie swobody działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą zezwoleniem wydanym na podstawie Ustawy pomocy społecznej, która to ustawa nie została wymieniona w art. 75 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zawierającym wyczerpujący katalog ustaw, które ograniczają swobodę działalności gospodarczej potrzebą uzyskania zezwolenia;

3) naruszenie art. 2, art. 30 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.1997.78.483 ze zm.), w związku z art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez określenie kar pieniężnych, które są sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami państwa prawa, równości, poszanowania wolności i praw człowieka oraz zasady proporcjonalności;

4) naruszenie art. 43 i art. 49 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dziennik Urzędowy UE C 321E/37) w związku z art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez nałożenia kar pieniężnych naruszających wynikające z przepisów traktatowych obowiązki równego traktowania, przejrzystości, niedyskryminacji, pewności prawa, spójności i systematyczności prawa oraz niezgodnych z dozwolonymi ograniczeniami przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług.

Wskazując na powyższe uchybienia wniosła o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1950/12 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

- zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Dodatkowo, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., wniosła o:

- wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2012 r. [...].

Ponadto, na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.1997.78.483 ze zm.) i art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.1997.102.483 ze zm.) wniosła o:

- przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu następującego pytania prawnego: "Czy przepisy art. 130 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U.2009.175.1362 ze zm.) w zakresie, w jakim dopuszcza stosowanie wobec podmiotu, który prowadzi bez zezwolenia placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, po uprawomocnieniu się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie takiej placówki są zgodne z art. 2, art. 30 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?"

- przedstawienie Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej następującego pytania prawnego: "Czy przepisy art. 43 i art. 49 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dziennik Urzędowy UE C 321E/37) i związane z nimi obowiązki równego traktowania, przejrzystości, niedyskryminacji, pewności prawa, spójności i systematyczności prawa, powinny być interpretowane w ten sposób, że wywiedziony przez organ państwowy z treści przepisów art. 130 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Uz.U.2009.175.1362 ze zm.) w zakresie, w jakim dopuszcza stosowanie wobec podmiotu, który prowadzi bez zezwolenia placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, po uprawomocnieniu się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie takiej placówki są zgodne z dozwolonymi ograniczeniami przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług?"

W związku z tym, na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U.2012.270 ze zm.) wniosła o zawieszenie postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., a zatem należy ograniczyć się do problematyki podniesionej w podstawach kasacji.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędna wykładnię art. 130 ust. 4 w związku z art. 130 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z art. 130 ust. 4, kto po uprawomocnieniu się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku nie zaprzestał jej prowadzenia, podlega karze pieniężnej w wysokości 40.000 zł. Indywidualizacja jest zatem wskazana poprzez dwukrotne użycie liczby pojedynczej: w odniesieniu do decyzji oraz w odniesieniu do placówki. Odwołanie do art. 130 ust. 2 i 3 ustawy wzmacnia gramatyczną wykładnię art. 130 ust. 4. Jak bowiem wynika z art. 130 ust. 3, pierwsza kara wymierzana jest osobno za każdą z placówek. Zastosowanie się przez przedsiębiorcę do każdej z decyzji o wymierzeniu kary za prowadzenie bez pozwolenia poszczególnych placówek jest więc oceniane w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 130 ust. 4 indywidualnie w nawiązaniu do poszczególnych decyzji o wymierzeniu pierwotnej kary. Nadto, jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, wykładnię językową potwierdzają rezultaty wykładni celowościowej. Celem przepisu art. 130 ust. 4 jest osiągnięcie stanu, w którym podmiot już raz ukarany, który nie zastosował się do sankcji administracyjnej, poprzez zwiększony wymiar kary, zaprzestanie nielegalnego prowadzenia konkretnej placówki. Odmienna wykładnia, przedstawiona przez skarżącą skutkowałaby dalszą możliwością nielegalnego prowadzenia jednej lub kilku placówek bez możliwości ukarania przedsiębiorcy, a więc funkcjonowania placówki co do której nie uzyskano pozwolenia wojewody. Pamiętać zaś trzeba, że uzyskanie pozwolenia jest uwarunkowane spełnianiem przez placówkę standardów zapewniających osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku godne warunki życia. W konsekwencji także zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej jest nieuzasadniony.

Wbrew zarzutom kasacji, zaskarżony wyrok nie narusza unormowań konstytucyjnych i wspólnotowych. Podstawa wymierzenia kary nie została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny, który jest uprawniony do kontroli konstytucyjności prawa. Także w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw do podważania zgodności art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej z Konstytucją RP. Przepis ten nie narusza art. 20 i art. 22 Konstytucji RP w związku z art. 6 i art. 75 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) poprzez niedopuszczalne ograniczenie swobody działalności gospodarczej. Przepis art. 22 Konstytucji RP stanowi, że jest możliwe ograniczenie wolności gospodarczej, zastrzegając, że ograniczenie to jest dopuszczalne w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Wymóg uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, ustanowiony został w art. 67 ust. 1 tej ustawy. Spełniona jest więc pierwsza przesłanka ograniczenia, o którym mowa w art. 22 Konstytucji RP – ograniczenie wolności gospodarczej ustanowiono w drodze ustawy. Wbrew zarzutowi kasacji, oceny tej nie wyklucza niewymienienie ustawy o pomocy społecznej w art. 75 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Katalog zamieszczony w art. 75 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie ma charakteru katalogu bezwzględnie zamkniętego (por. Małgorzata Sieradzka [w:] M. Sieradzka, M. Zdyb "Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz", LEX 2013, teza 3 do art. 75a). Nadto, przepisy art. 188 Konstytucji RP nie dają podstaw do badania zgodności między normami prawnymi tej samej rangi (patrz: wyrok TK z dnia 8 października 2002 r., sygn. akt K 36/00, OTK-A 2002/5/63; pkt 4 uzasadnienia prawnego). Wreszcie skonstatować trzeba, że prowadzenie placówek zapewniających całodobowa opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku jest formą prywatyzacji zadań publicznych stojących przed administracją (patrz: Stanisław Nitecki "Komentarz do ustawy o pomocy społecznej", Wrocław 2013, s. 574-575). Reglamentacja działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia takich placówek oraz kompetencje kontrolne organów administracyjnych są konieczne dla oceny, czy omawiane zadanie publiczne jest prawidłowo realizowane przez podmioty niepubliczne. Skonstatować również należy, że ochrona zdrowia oraz praw i wolności osób niepełnosprawnych, przewlekle chorych lub w podeszłym wieku należy do dóbr, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 2, art. 30 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez określenie kar pieniężnych, które są sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami państwa prawa, równości, poszanowania wolności i praw człowieka oraz zasady proporcjonalności. Zasada demokratycznego państwa prawnego ustanowiona została w art. 2 Konstytucji RP. Jest to zasada ogólna, na którą składają się reguły bardziej szczegółowe. Do tych zasad szczegółowych należy zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, a w jej ramach zasada przyzwoitej legislacji (patrz: m.in. pkt 17 uzasadnienia prawnego wyroku TK z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt K 24/00, OTK 2001/3/51). W tym kontekście rozważać można podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w odniesieniu do omawianej podstawy kasacji, zarzut pełnienia przez art. 130 ust. 2 i 4 ustawy o pomocy społecznej funkcji wyłącznie represyjnej, w oderwaniu od sytuacji ekonomicznej sprawcy deliktu administracyjnego, z pominięciem okoliczności podmiotowych i przedmiotowych deliktu.

Tymczasem, wbrew zarzutowi kasacji, kara ta ma charakter prewencyjno-represyjny. Sankcja administracyjna jest wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z dyrektyw administracyjnych (por. Iwona Sierpowska "Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz", ABC 2009, komentarz do art. 130; S. Nitecki, op. cit. s. 921). Jest środkiem mającym na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa. Ma zniechęcać do naruszania obowiązków i skłaniać do zapobieżenia powtórnemu naruszaniu określonych obowiązków w przyszłości. Administracyjnej kary pieniężnej o charakterze prewencyjno-represyjnym nie można utożsamiać z sankcją o charakterze karnym, a więc wyłącznie represyjną (por. wyrok TK z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 52/04; wyrok TK z dnia 4 lipca 2002 r., sygn. akt P 12/01, OTK-A 2002/4/50; wyrok TK z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06, OTK-A 2007/1/2; wyrok TK z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08, OTK-A 2009/7/105). Charakter prewencyjny kary pieniężnej przewidzianej w art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika z celu przepisu, którym jest realizacja przez podmiot prowadzący placówkę standardów określonych w przepisach art. 68 ust. 1-6 ustawy o pomocy społecznej. Bez spełnienia tych standardów, jak stanowi art. 67 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, nie jest możliwe uzyskanie pozwolenia na działalność gospodarczą w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Zagrożenie administracyjną karą pieniężną ma za zadanie uzyskanie stanu, w którym placówki są prowadzone przez podmioty, które uzyskały pozwolenie, a więc które spełniają standardy określone w art. 68 ustawy.

Taki cel karania za delikt administracyjny polegający na prowadzeniu placówki bez pozwolenia wskazuje na brak podstaw do stosowania w procedurze karania reguł stopniowania winy i kary według reguł prawa karnego. Niezależnie od tego zauważyć trzeba, że wysokość kar przewidzianych w art. 130 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej pozostaje w proporcji do wagi poszczególnych deliktów i dochodów uzyskiwanych z prowadzenia placówki (10000 zł za prowadzenie placówki, w której przebywa nie więcej, niż 10 osób, 20000 zł za prowadzenie placówki, w której przebywa więcej, niż 10 osób oraz 40000 zł za dalsze prowadzenie placówki bez zezwolenia, mimo uprawomocnienia się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej).

Bezprzedmiotowe jest rozważanie stopnia winy sprawcy deliktu w niniejszej sprawie, skoro skarżąca świadomie prowadziła placówkę. Trudno sobie zresztą wyobrazić ewentualną nieumyślność sprawcy deliktu polegającego na podejmowaniu szeregu działań faktycznych składających się na proces prowadzenia placówki. Abstrahując zaś od tego, że świadomość bezprawności nie należy do przesłanek deliktu z art. 130 ust. 4, odnotować można, że skarżąca prowadziła placówkę z pełną świadomością, iż działa bez wymaganego pozwolenia.

Nie ma mowy o naruszaniu przez art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej zasady równości ustanowionej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wszystkie podmioty charakteryzujące się relewentną cechą wspólną, a więc te, które nie zaprzestały prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, po uprawomocnieniu się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie placówki bez zezwolenia, podlegają jednakowej karze pieniężnej.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 43 i art. 49 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. UE.C.2006.321E.37) w związku z art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Najpierw zauważyć trzeba, że powołana w skardze kasacyjnej wersja Traktatu, zgodnie z zastrzeżeniem zamieszczonym w Dzienniku Urzędowym nr 321E z 2006 r., została opublikowana wyłącznie dla celów informacyjnych. W Rzeczypospolitej Polskiej tekst obowiązujący przepisów art. 43 i art. 49 znajduje się w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 25 marca 1957 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.). Oba przepisy Traktatu, najogólniej mówiąc, ustanawiają zakazy ograniczania swobody przedsiębiorczości i świadczenia usług dla obywateli jednego Państwa Członkowskiego, który prowadzi działalność na terenie innego Państwa Członkowskiego. Hipotezy tych norm nie dotyczą zatem sytuacji faktycznej i prawnej w niniejszej sprawie.

Z powyższych uwag wynika, że rozpoznający sprawę skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie miał wątpliwości co do zgodności art. 130 ust. 4 z Konstytucja RP, a więc nie było podstaw do wystąpienia do Trybunału z proponowanym przez skarżącą pytaniem prawnym. Z pytaniem takim sąd może wystąpić, gdy ma wątpliwości co do zgodności przepisu z Konstytucją. O obowiązku takim nie ma mowy, gdy sąd orzekający takiej wątpliwości nie ma (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 533/04, ONSA i wsa 2005/1/11). Nie wyklucza to możliwości skorzystania przez stronę, przekonaną o niezgodności art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej z normami konstytucyjnymi, ze skargi konstytucyjnej, o której mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji RP.

W świetle rzeczywistej treści art. 43 i art. 49 TFUE, nie było także podstaw do przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.