Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1021/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 7
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 3a
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... lutego 2008 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy; oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu ... października 2007r. wpłynął do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w W. wniosek J. P. o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz należnych od tych kwoet odsetek. Łączną kwotę zaległości J. P. określiła na ... zł. Jako uzasadnienie wniosku wskazała, że zaległości te pochodzą z 1999r. , do września 2007r. nie była informowana o tych zaległościach. Ponadto jest przekonana, że składki zostały opłacone w terminie, chociaż po tylu latach nie posiada dowodów wpłaty. Obecnie nie jest w stanie spłacić zaległości, gdyż jest osobą bezrobotną, ma na utrzymaniu nieletnią córkę.

Decyzją z dnia ... grudnia 2007r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na:

ubezpieczenia społeczne za okres .../1999-.../1999 w łącznej kwocie ... zł, w tym z tytułu: składek- ... zł, odsetek liczonych na dzień złożenia wniosku, tj. na ...10.2007r. - ... zł

ubezpieczenie zdrowotne za okres .../1999 w łącznej kwocie ... zł, w tym z tytułu składek- ... zł, odsetek liczonych na dzień złożenia wniosku, tj. na ...10.2007r. - ... zł

Fundusz Pracy za okres .../1999-.../1999 w łącznej kwocie ... zł, w tym z tytułu: składek- ... zł, odsetek liczonych na dzień złożenia wniosku, tj. na ....10.2007r. - ... zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że prowadząc działalność gospodarczą od dnia ....03.1999r. - z przerwami - do dnia ....12.2002r. w oparciu o wpis do ewidencji nr ... z dnia ....02.1999r. wydany przez Burmistrza Miasta Z. zgodnie z art. 16 ust. 4 pkt. 1 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeni społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007r. Nr 11 poz.74) Wnioskodawczyni zobowiązana była do opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Zdaniem ZUS wskazana we wniosku niekorzystna sytuacja materialna i rodzinna spowodowana faktem, że Wnioskodawczyni jest osobą bezrobotną nie uzasadnia umorzenia figurujących na koncie zaległości. Odnosząc się do materiału dowodowego zebranego w sprawie ZUS podkreślił, że Wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających obecną sytuację materialną, co pozwala domniemywać, że fakt iż zarówno Wnioskodawczyni jak i jej mąż są osobami bezrobotnymi, może mieć charakter przejściowy. Ustalono również, iż od 2004r. trzyosobowa rodzina Wnioskodawczyni utrzymuje się z wynajmu lokalu usługowego, a zatem - zdaniem organu - należy uznać, że Strona posiada środki finansowe umożliwiające spłatę zadłużenia chociażby w formie ratalnej. Ponadto organ wskazał, że J.P. jest właścicielką dwóch nieruchomości, które mogą stanowić przedmiot zabezpieczenia hipotecznego.

Od powyższej decyzji Wnioskodawczyni złożyła środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Podniosła w nim podobne okoliczności jak we wniosku o umorzenie zadłużenia.

Decyzją z ... lutego 2008 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja w przedmiocie umorzenia ma zawsze charakter uznaniowy, co oznacza że wystąpienie przesłanek do umorzenia określonych w ustawie nie skutkuje automatycznym umorzeniem zadłużenia, a nadto że Zakład Ubezpieczeń Społecznych obowiązany jest dbać o odzyskiwanie należności. Prezes przy tym podkreślił, że umorzenie zadłużenia z tytułu składek ma charakter instytucji nadzwyczajnej natomiast zasadą jest opłacanie składek przez płatników, zaś ryzyko związane z prowadzoną na własny rachunek działalnością ponosi zawsze prowadzący, który winien poszukiwać możliwości rozwiązania swojej sytuacji bez angażowania środków publicznoprawnych.

W ocenie Prezesa ZUS analiza zebranego materiału dowodowego nie wykazała, iż opłacenie należności z tytułu składek pozbawi Wnioskodawczynię i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zdaniem organu odwoławczego z dokumentów zgromadzonych w sprawie w żaden sposób nie wynika, że Strona nie jest w stanie spłacić zadłużenia, a wręcz przeciwnie jest właścicielką i współwłaścicielką nieruchomości, które mogą stanowić przedmiot zabezpieczenia hipotecznego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. P. wniosła o uchylenie decyzji z ... lutego 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z ... grudnia 2007 r. zarzucając im naruszenie art. 2, 7 i 32 Konstytucji RP, a także art. 7,77 i 107 k.p.a. oraz art. 16 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 Nr 241, poz. 2074 z późniejszymi zmianami) . W uzasadnieniu skargi J.P. wskazała m.in. że jej zdaniem z w/w art. 16 ustawy z 18.12.2002r. wynika a contrario , że skoro ustawodawca przewidział możliwość dochodzenia zwrotu składek za 1999 r. nienależnie opłaconych w 1999 r. jedynie do dnia 31 grudnia 2004 roku to również ta sama zasada powinna obowiązywać wobec ewentualnych dłużników. Jej zdaniem do zadłużenia z tytułu składek należnych za 1999r. powinien mieć zastosowanie obowiązujący wtedy 5-letni okres przedawnienia. Nadto Skarżąca ponownie wskazała, że o zadłużeniu dowiedziała się dopiero w 2007r.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) powołanej wyżej ustawy), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 w/w ustawy).

Mając na względzie powyższe, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez Prezesa ZUS w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 1998 r., 137, poz. 887 ze zm.), dalej u.s.u.s., oraz w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu, przy czym do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek art. 28 nie stosuje się (art. 30 u.s.u.s.).

Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia,

W art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wystarczy spełnienie jednej tylko z tych przesłanek, aby zaistniała sytuacja całkowitej nieściągalności składek w rozumieniu przepisów u.s.u.s., umożliwiająca podjęcie pozytywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Podkreślić przy tym należy, że zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., stwarza jednak jedynie potencjalną możliwość umorzenia przedmiotowych należności. Nawet wówczas oznacza to dla organu podejmującego rozstrzygnięcie jedynie możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone."

Tego rodzaju argument przytoczył również Prezes ZUS stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż rozstrzygnięcie podjęte przez organ jest oparta na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności należy każdorazowo do organu rentowego, który w przypadkach określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. może, ale nie musi umorzyć należności. Zakład ma jedynie możliwość, a nie obowiązek umarzania należności z tytułu składek, nawet w przypadkach spełnienia ustawowych przesłanek do umorzenia.

Z kolei, w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z powołanym powyżej § 3, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 wymienionego rozporządzenia, ma również zastosowanie instytucja tzw. uznania administracyjnego. Także i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Może on - ale nie musi - umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście, gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu.

Jak już zaznaczono, powyżej, iż sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to, bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Innymi słowy, o tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który, jak zaznaczono powyżej, może je umorzyć. Kontrola ta obejmuje, zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności.

Mając na względzie powyższe, zdaniem Sądu, Prezes ZUS prawidłowo uznał, iż Skarżąca nie wykazała, ażeby w stosunku do niej miały zastosowanie przepisy omawianego rozporządzenia. Dokonując takiej oceny wziął pod uwagę, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. wszelkie dokumenty złożone przez Stronę oraz wszelkie podniesione przez nią okoliczności. Do wszystkich tych okoliczności i dowodów organ odniósł się w zaskarżonej decyzji, uzasadniając przy tym swoje stanowisko w sprawie w świetle przesłanek mających tu zastosowanie, a uregulowanych w § 3 cyt. powyżej rozporządzenia. Tym samym nie jest dowolnym wniosek organu, iż w przypadku Skarżącej nie można stwierdzić, że zachodzą szczególne okoliczności związane z sytuacją rodzinną i stanem majątkowym, uzasadniające umorzenie zadłużenia pomimo braku całkowitej nieściągalności, lub z koniecznością sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającą zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego spłatę należności (§ 3 ust. 1 pkt 1 i 3 ww. rozporządzenia). Należy w szczególności zwrócić uwagę, że w toku całego postępowania Skarżąca nigdy nie wyjaśniła dlaczego ona i jej mąż nie podejmują pracy. Z wymienionych powodów Sąd nie podziela zarzutów skargi dotyczących w istocie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3a-3b u.s.u.s. poprzez błędne przyjęcie, że sytuacja majątkowa i rodzinna nie uzasadnia uwzględnienia wniosku o umorzenie należności wobec ZUS.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Są ponadto objęte dziesięcioletnim terminem przedawnienia i w tym okresie mogą być dochodzone. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, właściwy organ - wskazując na przedwczesny charakter ewentualnej decyzji pozytywnej - dostrzega jeszcze jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawczyni rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne.

Mając na względzie treść skargi Sąd dodatkowo wyjaśnia, iż jako sąd administracyjny kompetentny był jedynie do oceny pod względem legalności zaskarżonej decyzji, tj. decyzji wydanej w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Nie miał natomiast podstaw prawnych do oceny, czy wysokość zadłużenia wobec ZUS została przez ten organ prawidłowo ustalona lub czy w ogóle istnieje. Mając wątpliwości, co do określonej przez organ kwoty należności z tytułu nieopłaconych składek wraz z odsetkami Strona winna ze stosownym wnioskiem w tym zakresie wystąpić do organu w celu otrzymania decyzji wymiarowej w trybie określonym w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. Sąd zauważa również, iż złożenie przez Zainteresowaną wniosku o umorzenie należności z tytułu składek winno nastąpić dopiero wówczas, gdy zgadza się on z kwotą zadłużenia, a jedynie z różnych względów nie jest w stanie jej pokryć. Konkludując, w toku kontrolowanego postępowania nie doszło do naruszenia przepisów i zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tych zasad, które nakazują organom administracji publicznej uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykraczało poza ramy uznania administracyjnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.