Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1749/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 151 § 1 pkt 2, art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2016 r. sprawy ze skargi M. B. i D. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. B. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zarządza zwrot nadpłaconego wpisu na rzecz skarżącego M. B. w kwocie 300 zł /słownie: trzysta złotych/.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg DB i MB jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia we wznowionym postępowaniu własnej decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] i nakazania MB jako inwestorowi rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 3,73 m x 10,20 m, zlokalizowanego na działce nr 297/5 położonej w miejscowości [...] w gm. [...], oraz stwierdzająca wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. z naruszeniem prawa.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 48 ust. 1, art. 52 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (p.b.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał MB - jako inwestorowi - dokonać rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 3,73 m x 10,20 m, zlokalizowanego na działce nr 297/5 położonej w miejscowości [...], gmina [...].

Organ podał, że w trakcie przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że na działce nr 297/5 w [...] istnieje m.in. budynek gospodarczy o wymiarach zewnętrznych 3,73 m x 10,20 m i powierzchni zabudowy 38,04 m2. Powyższy budynek to obiekt parterowy konstrukcji murowanej z dachem jednospadowym, ze spadkiem połaci w kierunku północnym, konstrukcji drewnianej, krytym blachą trapezową. Wewnątrz obiektu wykonano posadzkę z płytek ceramicznych oraz instalację elektryczną. Budynek posiada bramę wjazdową zlokalizowaną w zachodniej ścianie budynku oraz drzwi wejściowe od południa. Ponadto od strony południowej przedmiotowy budynek połączony jest z pozostałą zabudową zlokalizowaną na przedmiotowej działce. Obecny na kontroli MB - współwłaściciel w/w działki oraz inwestor - oświadczył, że działkę nr 297/5 w [...] nabył w 2011 r. W chwili zakupu działka zabudowana była budynkiem mieszkalnym. Dodatkowo MB oświadczył, że przedmiotowy budynek gospodarczy wykonał na podstawie zgłoszenia, którego dokonał w Starostwie Powiatowym w [...].

Organ wskazał, że z dokumentów będących w posiadaniu organu wynika, że MB w dniu 7 listopada 2013 r. dokonał w Starostwie Powiatowym w [...] zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych związanych m.in. z budową budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 35 m2. Przedmiotowe zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu w dniu 25 listopada 2014 r. Analiza w/w zgłoszenia ze stanem faktycznym stwierdzonym w terenie w ocenie organu wykazała, że inwestor w trakcie realizacji przedmiotowego budynku dokonał odstępstwa polegającego na zmianie wymiarów zewnętrznych obiektu. Zgłoszenie przewidywało wykonanie budynku o wymiarach 3,50 m x 10,00 m, natomiast inwestor zrealizował budynek o wymiarach 3,73 m x 10,20 m i powierzchni zabudowy 38,04 m2.

Organ podał, że zgodnie art. 28 p.b., wykonywanie robót budowlanych można rozpocząć wyłącznie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 w/w ustawy (tj. z wyjątkiem robót wyszczególnionych w treści w/w przepisów art. 29-31 p.b., wśród których nie wymieniono robót budowlanych związanych z budową budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2). W ocenie organu inwestor na realizację spornego budynku winien posiadać pozwolenie na budowę, czego w opisywanej sprawie nie dopełnił. W związku z powyższym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy organ nadzoru budowlanego przyjął przepisy art. 48 p.b., które dopuszczają możliwość legalizacji obiektów budowlanych będących w budowie, albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W celu umożliwienia legalizacji przedmiotowego obiektu, organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., zobowiązał inwestora do przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów umożliwiających przeprowadzenie procedury legalizacyjnej. W w/w postanowieniu pouczono zobowiązanego, że w przypadku nie przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wymienionych w sentencji postanowienia organ nadzoru budowlanego podejmie decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Pomimo wyznaczonego terminu MB nie przedłożył wymaganych dokumentów. Tym samym w ocenie organu nie było możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej, co z kolei obligowało do wydania nakazu rozbiórki obiektu.

Przesyłka pocztowa zawierająca opisaną wyżej decyzję została wysłana DB MB na adres: "[...]". Zgodnie z adnotacją operatora pocztowego dokonaną na kopercie, z uwagi na nieobecność adresatów przesyłka ta została awizowana w dniu 26 lutego 2015 r., zaś powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki z placówki operatora pocztowego dokonano w dniu 5 marca 2015 r. W dniu 12 marca 2015 r. przesyłka została zwrócona organowi nadzoru budowlanego jako nie podjęta w terminie.

Wnioskiem z dnia 31 maja 2015 r. DB zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. Jako przesłankę do wznowienia postępowania DB wskazała art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W uzasadnieniu swojego wniosku DB wyjaśniła, że nigdy nie zamieszkiwała pod adresem, na który kierowana była do niej korespondencja, w związku z czym doręczanie korespondencji przez organ nadzoru budowlanego było nieprawidłowe. Ponadto wyjaśniła, że jej mąż - MB - nie informował jej o dokonywanych przez organ doręczeniach, w tym o wydanej w sprawie decyzji, co uniemożliwiło jej wniesienie odwołania w terminie pozwalającym na jego rozpatrzenie przed uzyskaniem kwalifikacji ostateczności decyzji. Dodatkowo wyjaśniła, że informacje o wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji uzyskała od pełnomocnika, który w dniu 27 maja 2015 r. zapoznał się z aktami przedmiotowej sprawy.

W dniu 1 czerwca 2015 r. MB wniósł odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] wraz z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 § 1 K.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił MB przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Prawomocnym postanowieniem z dnia 17 września 2015 r. II SA/Rz 1208/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę MB na ww. postanowienie organu wydane w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 104, art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 K.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wznowił na żądanie DB postępowanie w sprawie budynku gospodarczego o wymiarach 3,73 m x 10,20 m, zlokalizowanego na działce nr 297/5 w miejscowości [...] zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]

Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104, art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1, art. 52 i art. 81 ust. 1 pkt 2 P.b., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił swoją decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. i jednocześnie po ponownym rozpatrzeniu sprawy nakazał skarżącemu MB jako inwestorowi dokonać rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 3,73 m x 10,20 m, zlokalizowanego na działce nr 297/5 położonej w miejscowości [...].

W uzasadnieniu organ nadzoru podał, że zgodnie z art. 148 K.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia, w omawianym przypadku od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji. W związku z zachowaniem terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] organ wznowił na żądanie DB postępowanie administracyjne w sprawie ww. budynku gospodarczego, zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2015 r. [...].

Organ wskazał, że przeprowadził postępowanie co do przyczyn wznowienia postępowania, w omawianym przypadku art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Analiza akt wznowionego postępowania administracyjnego zdaniem organu wykazała, że argumenty zawarte we wniosku DB dotyczące kierowania korespondencji na niewłaściwy adres, co uniemożliwiło jej jako stronie uczestniczenie w postępowaniu administracyjnym, są zasadne. Mając powyższe na uwadze Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził istnienie podstaw do uchylenia swojej wcześniejszej decyzji. Organ stwierdził również, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy przedmiotowego budynku gospodarczego, pomimo wznowienia postępowania, nie zaszły żadne nowe okoliczności mogące mieć wpływ na rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy.

Od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] odwołanie złożył MB, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że z zaskarżoną decyzją nie można się zgodzić. Po pierwsze - ze względu na niewłaściwe zdaniem odwołującego się ustalenia dotyczące powierzchni zabudowy, tj. zaliczenie do powierzchni zabudowy elewacji zewnętrznej docieplonej styropianem, co stanowi według niego tzw. okładzinę zewnętrzną ściany, która nie powinna być brana pod uwagę przy obliczaniu powierzchni zabudowy. Po drugie - ze względu na zaistniałą w ostatnim czasie zmianę w stanie faktycznym, tj. zmianę wymiarów budynku związaną z usunięciem ze ścian okładziny zewnętrznej w postaci styropianu, co spowodowało powrót do właściwych wymiarów wynoszących 3,5 m x 10 m. Zatem wobec zasady, że organ odwoławczy orzeka biorąc pod okoliczności faktyczne i prawne jakie istnieją w chwili orzekania złożone odwołanie, MB podniósł, że jego odwołanie zasługuje na uwzględnienie. W chwili obecnej nie ma bowiem żadnych nieprawidłowości i odstępstw od dokonanego przez niego zgłoszenia.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, lecz nie podlega uchyleniu gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona odwołaniem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. została wydana w wyniku postępowania nadzwyczajnego, przeprowadzonego w trybie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie rozbiórki. Organ odwoławczy podał, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ta decyzja została wydana, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową. Przesłanki wznowienia postępowania zostały wyczerpująco wyliczone w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b K.p.a. i nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Powinny być interpretowane dosłownie z uwagi na to, iż stanowią wyjątek od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 w/w ustawy.

Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r., z powołaniem na ustawową podstawę wznowienia wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wystąpiła DB- będąca stroną postępowania. Wniosek jak wskazują akta został złożony z zachowaniem terminu do złożenia takiego wniosku, gdyż wnioskodawczyni o decyzji dowiedziała się w dniu 27 maja 2015 r., zaś wniosek złożyła w dniu 1 czerwca 2015 r. Wymieniona wyżej decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] ma walor decyzji ostatecznej.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 151 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2. uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Zgodnie zaś z art. 151 § 2 K.p.a. - w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W ocenie organu odwoławczego analiza materiału dowodowego zebranego w aktach dowodzi, że postępowanie zakończone decyzją z dnia 23 lutego 2015 r. było dotknięte wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. DB, bez własnej winy pobawiona została - wskutek nieprawidłowego doręczania pism przez organ prowadzący postępowanie - prawa do udziału w postępowaniu, zarówno w fazie wszczęcia postępowania, w jego toku, jak i na etapie rozstrzygania - co w postępowaniu wznowieniowym organ I instancji zasadnie zauważył. Organ podał, że w przypadku ustalenia, że zachodzi ww. przesłanka, organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Stwierdzenie, że przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła obliguje organ do wyjaśnienia, jakie z tego wynikają konsekwencje dla rozstrzygnięcia sprawy, i do wydania rozstrzygnięcia wyłącznie w tym zakresie. Organ powinien więc przeanalizować skutki naruszenia prawa (polegającego na pozbawieniu strony udziału w postępowaniu), rozważyć zawnioskowane przez stronę dowody i na tej podstawie wydać rozstrzygniecie odpowiadające prawu. Istnienie okoliczności leżącej u podstaw wznowienia - co do zasady powinno skutkować podjęciem decyzji z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. decyzji uchylającej dotychczasową decyzję i na nowo rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że organ stwierdza, iż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 K.p.a.), wówczas właściwym rozstrzygnięciem jest decyzja przewidziana w art. 151 § 2 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, taka sytuacja zachodzi w opisywanej sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 9 czerwca 2014 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budynku gospodarczego na działce nr 297/5 w [...] (zawiadomienie odebrał MB). Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. wstrzymał roboty budowlane przy w/w budynku i jednocześnie zobowiązał MB zam. [...] - jako inwestora do przedstawienia wyznaczonym terminie określonych dokumentów wymaganych tymi przepisami. Jak zostało wskazane w postanowieniu, podstawą faktyczną wydania postanowienia w trybie powołanych przepisów art. 48 ustawy było ustalenie, że inwestor zgłosił zamiar budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2, a na działce nr 297/5 w [...] wybudowany został budynek gospodarczy o wymiarach zewnętrznych 3,73 m x 10,20 m, tj. powierzchni zabudowy 38,04 m2, na realizację którego wymagane jest pozwolenie na budowę.

Organ wskazał, że we wznowionym postępowaniu wnosząca nie podniosła zarzutów innych niż zarzut jej prawa udziału w postępowaniu, ani nie przedstawiła innych dowodów mogących mieć wpływ na zmianę decyzji i podjęcie innego niż dotychczas rozstrzygnięcia. Podał, że weryfikując przeprowadzone postępowanie i decyzję ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] po ponownej analizie materiału dowodowego zawartego w aktach oraz po rozważeniu zarzutów podnoszonych we wniosku o wznowienie postępowania — stwierdził, że dokonana w postępowaniu wznowieniowym ponowna ocena prowadzi do wniosku, iż postępowanie, pomimo zaistnienia formalnych przesłanek do jego wznowienia, nie skutkuje żadną wadą materialną obligującą organ do wydania nowego innego rozstrzygnięcia niż to jakie już zapadło. W związku z tym w rozpatrywanej sprawie może zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, a zatem w sprawie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 151 § 2 K.p.a.

Organ wskazał, że w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 K.p.a., ponieważ w wyniku wznowienia postępowania może zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej tj. nakazująca podmiotowi zobowiązanemu - MB jako inwestorowi dokonać rozbiórki budynku gospodarczego. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji uchylił swoją decyzję i wydał w zasadzie rozstrzygnięcie o treści odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej, dokonując w sposób nieuprawniony korekty miejsca zamieszkania zobowiązanego. Tryb wznowieniowy nie uprawnia zaś do uznaniowej dowolnej weryfikacji i reformacji decyzji ostatecznej, ani też usuwania nieścisłości lub omyłek bądź dokonywania kosmetycznych zmian w treści rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że decyzja PINB w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. została wydana z naruszeniem prawa, ale ze względu na to, że obecnie po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego zapadłaby taka sama decyzja należało wydać rozstrzygnięcie, jak w sentencji.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie DB MB wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Skarżący wskazali, że w treści złożonego odwołania od decyzji PINB w [...] podniesiono ważkie w niniejszej sprawie okoliczności faktyczne, których organ odwoławczy nie wziął w żaden sposób pod uwagę, naruszając tym zasadę wyrażoną w treści art. 7 i 77 K.p.a.

Skarżący podnieśli, że z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę wyłączona została m.in. budowa budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, jednakże w ustawie Prawo budowlane brak jest definicji określającej powierzchnię zabudowy lub wskazującej według jakich zasad należy obliczać powierzchnię zabudowy obiektów budowlanych (w tym budynków gospodarczych), co w realiach opisywanej sprawy powoduje niemożność i utrudnia jej rozstrzygnięcie. Według art. 30 ust. 2 P.b. do zgłoszenia należy dołączyć odpowiednie szkice lub rysunki, które może sporządzić "każdy" (uprawnienia projektowe nie są wymagane). Z tej przyczyny zdaniem skarżących trudno uznać, że szkice te i rysunki winny być sporządzane zgodnie z zasadami ustalonymi dla projektów budowlanych i wskazanymi w § 8 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Skarżący podali, że kwestię tę wyjaśniano przedkładając do akt sprawy pismo datowane na dzień 22 listopada 2013 r., zawierające oświadczenie inwestora o zamiarze "docieplenia" ścian styropianem o grubości 10 cm, co po doliczeniu tynku daje rozbieżność w pomiarze o około 20 cm z obu stron. W ocenie skarżących różnica jaka powstała przy dokonywaniu pomiarów wynika z zaliczenia do powierzchni zabudowy elewacji zewnętrznej docieplonej styropianem, co stanowi tzw. okładzinę zewnętrzną ściany, która nie powinna być brana pod uwagę przy obliczaniu powierzchni zabudowy. Ponadto licząc od powierzchni gruntu na wysokości 0,5 m istnieje cokół o prawidłowej wartości powierzchni zabudowy wynoszącej 35 m2 (3,50 m x 10,00 m), a styropian znajduje się dopiero powyżej niego.

Strony skarżące podniosły, że już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy przez organ odwoławczy, zaistniała zmiana w stanie faktycznym sprawy, która w ocenie skarżącego uzasadniała podjęcie przez organ odwoławczy działania w celu zweryfikowania zasadności decyzji I instancji, ocenianej na datę rozpatrywania złożonego w sprawie odwołania. Na chwilę złożenia odwołania wymiary budynku wynosiły już 3,50 m x 10,00 m i pozostawały zgodne z dokonanym w Starostwie Powiatowym w [...] zgłoszeniem z dnia 7 listopada 2013 r. Ze ścian usunięta została okładzina zewnętrzna w postaci warstwy styropianu. Powyższe spowodowało powrót do właściwych wymiarów budynku wynoszących 3,5 m x 10 m. W świetle powyższego, zdaniem stron skarżących, organ odwoławczy powinien był orzekać biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne i prawne jakie istnieją w chwili orzekania. W ocenie skarżących nie sposób bowiem zgodzić się z twierdzeniem, że po ponownym przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego zapadłaby taka sama decyzja, albowiem wskutek doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem (poprzez usunięcie styropianu) na chwile złożenia odwołania nie istnieją żadne odstępstwa i nieprawidłowości od dokonanego przez inwestora zgłoszenia. Zatem po właściwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego okazałoby się, że nie zostaną stwierdzone żadne odstępstwa skutkujące nakazaniem rozbiórki budynku.

Skarżący podali, że w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu okoliczności, w tym do tej dotyczącej zaistnienia zmian w stanie faktycznym sprawy. W ocenie skarżących okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tym celu zdaniem strony skarżącej zasadnym było ponowne przeprowadzenie czynności kontrolnych w terenie. Organ odwoławczy podał jedynie, że rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym na tle dokumentacji zgromadzonej w aktach przedmiotowej sprawy prowadzonej w trybie wznowienia postępowania stwierdził, że w tym postępowaniu argumentacja podniesiona w złożonym odwołaniu nie mogła zostać uwzględniona. W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono jednak, jakie względy za takim stwierdzeniem przemawiają.

W ocenie skarżących przedstawiona argumentacja uzasadnia przekonanie, iż wydana w sprawie decyzja jest wadliwa, gdyż opisane uchybienia stanowią obrazę art. 7 oraz art. 77 K.p.a., które nakładają na organy prowadzące postępowanie obowiązek odjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Z kolei braki w zakresie sporządzenia uzasadnienia decyzji zgodnego z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. niewątpliwie naruszają zasadę przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a. Uzasadnienie decyzji jest bowiem elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia, stanowiącym integralną część prawidłowej decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja organu odwoławczego – orzekającego w sprawie weryfikacji obowiązywania ostatecznej decyzji w trybie wznowienia postępowania oraz w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją ostateczną – została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który co najmniej mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc na treść rozstrzygnięcia sprawy wznowieniowej. Pozbawienie mocy obowiązującej decyzji odwoławczej jest konsekwencją jej wadliwości procesowej, natomiast podniesione w skargach zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się bezzasadne.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że sprawa wznowienia postępowania administracyjnego (tzw. sprawa weryfikacyjna) obejmuje w istocie dwie integralnie połączone grupy zagadnień: sprawę samej weryfikacji obowiązywania decyzji w świetle ustawowych wad wznowienia oraz – w razie stwierdzenia, że zachodzi co najmniej jedna z podstaw wznowienia – sprawę administracyjną zakończoną ostateczną decyzją weryfikowaną w trybie wznowienia. Właściwy organ w razie ustalenia istnienia co najmniej jednej wady wznowienia i stwierdzenia braku negatywnej przesłanki uchylenia orzeczenia administracyjnego w trybie wznowienia (art. 146 k.p.a. lub przepisy szczególne) ma obowiązek uchylenia wadliwej decyzji oraz ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy załatwionej weryfikowaną decyzją (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z uwagi na brak w postępowaniu administracyjnym zasady orzekania organu jedynie w granicach podstawy wznowienia (por. np. art. 282 § 1 p.p.s.a.), właściwy organ jest zobowiązany załatwić ponownie sprawę, w której wydano weryfikowaną decyzję, w pełnym zakresie. Zaistnienie podstawy wznowienia aktualizuje bowiem zasadniczo obowiązek uchylenia weryfikowanej decyzji w całości oraz ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Rodzaj podstawy lub jej cechy (np. podstawa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) mogą oczywiście mieć wpływ na zakres czynności procesowych, które należy powtórzyć, uzupełnić lub podjąć, jednak nie uchyla to zasady, że organ rozstrzyga na nowo i w pełnym zakresie sprawę, w której wydano weryfikowaną decyzję. Jeśli zaś organ ma obowiązek w takim wypadku zasadniczo obowiązek ponownego orzekania co do istoty sprawy, to oznacza to, że jest również zobowiązany – zgodnie z zasadą aktualności orzekania – do uwzględniania stanu prawnego i faktycznego obowiązującego oraz istniejącego w dniu ponownego rozstrzygania sprawy (w której wydano weryfikowaną decyzję ostateczną) co do istoty.

Odnosząc powyższe uwagi do realiów sprawy, której dotyczy skarga, należy stwierdzić, że organ drugiej instancji nie powinien był ograniczać postępowania odwoławczego jedynie do kontroli legalności rozstrzygnięcia sprawy wznowienia przez organ pierwszej instancji, lecz powinien był – zgodnie z merytorycznym modelem administracyjnego toku instancji – rozpoznać i rozstrzygnąć merytorycznie sprawę wznowienia w jej całokształcie, to znaczy w świetle aktualnego stanu faktycznego sprawy rozbiórki obiektu budowlanego uznanego za samowolę budowlaną. Oznacza to, że organ odwoławczy miał obowiązek oparcia rozstrzygnięcia sprawy wznowienia (art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 k.p.a.) na stanie faktycznym sprawy istniejącym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W tym wypadku chodzi o aktualny stan sprawy rozbiórki (lub legalizacji) spornego obiektu budowlanego, a więc sprawy rozstrzygniętej weryfikowaną decyzją ostateczną. Uznanie, że stan faktyczny sprawy jest zamknięty i nie ma konieczności badania istnienia i zakresu jego ewentualnej zmiany w toku postępowania odwoławczego, jest oczywiście nieprawidłowe. Skarżony organ nie mógł bowiem apriorycznie przyjąć, że decyzja rozstrzygająca na nowo sprawę co do istoty jaka powinna zapaść w postępowaniu odwoławczym odpowiadałaby w swej istocie weryfikowanej decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2015 r., bez uprzedniego zweryfikowania twierdzeń i wniosków strony odwołującej się, która wyraźnie w odwołaniu wskazała, że aktualny stan wymiarów zewnętrznych spornego budynku gospodarczego wynosi 3,50 m i 10 m, co oznacza, że ustawowy warunek zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę został spełniony, a zatem dokonane pierwotnie zgłoszenie odpowiada prawu. Odrębną kwestią jest natomiast ocena przez organ możliwości i skutków prawnych tego rodzaju modyfikacji stanu faktycznego w zakresie istniejących parametrów wymiarowych budynku. W tym zakresie – w zależności od ustaleń organu – można przyjąć, że usunięcie stanu naruszającego wymogi w zakresie maksymalnej powierzchni zabudowy budynku gospodarczego (art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.b.) zwalniającej z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zgodność wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz brak stwierdzenia naruszenia innych przepisów (w tym techniczno-budowlanych) uzasadnia uznanie, że postępowanie rozbiórkowo-legalizacyjne stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu.

Jest natomiast rzeczą niewątpliwą, że skarżony organ miał obowiązek podjąć odpowiednie czynności wyjaśniające i dowodowe (np. poprzez dokonanie oględzin, pomiarów, sporządzenie odpowiedniej dokumentacji) w celu weryfikacji twierdzeń strony odwołującej się i aktualizacji stanu faktycznego sprawy. Brak podjęcia tego rodzaju czynności oraz zupełne pominięcie ustaleń i rozważań w zakresie powyższych okoliczności (związanych ze zmianą wymiarów budynku oraz powierzchni zabudowy), podnoszonych przez inwestora w odwołaniu stanowiło naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2. Brak pełnych i wyczerpujących ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy skutkował z kolei powstaniem sytuacji, w której zastosowanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy wznowienia (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 ) było przedwczesne. Nie można bowiem przyjąć, że ponowne rozstrzygnięcie sprawy zakończonej weryfikowaną decyzją odpowiadałoby w swej istocie tej decyzji bez ustalenia aktualnego na dzień ponownego orzekania stanu faktycznego tej sprawy.

Niezależnie od powyższych uwag należy podnieść, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest kompletne, co przesądza o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Po pierwsze, organ – co wskazano wyżej – nie poczynił wyczerpujących ustaleń w zakresie aktualnego na dzień orzekania stanu faktycznego związanego z wymiarami budynku oraz jego powierzchnią zabudowy. Po drugie, organ w związku z brakami w ustaleniach faktycznych nie przedstawił wyczerpującej kwalifikacji prawnej okoliczności podnoszonych przez skarżącego. Po trzecie, organ odwoławczy – akceptując co do zasady rozstrzygnięcie o rozbiórce organu pierwszej instancji – nie zauważył, że uzasadnienie prawne tego organu nie jest pełne, a zatem wymaga uzupełnienia. Przede wszystkim w uzasadnieniu decyzji odwoławczej zabrakło szerszych rozważań na temat samej podstawy prawnej przyjęcia istnienia samowoli budowlanej. W szczególności organ nie powołał i nie przytoczył przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.b. oraz nie odniósł się do zarzutu odwołania co do prawidłowości obliczania powierzchni zabudowy spornego budynku gospodarczego, która wobec ustawowego limitu ma istotne znaczenie.

Odnosząc się do zarzutu skargi w zakresie wadliwego sposobu obliczenia przez organy powierzchni zabudowy spornego parterowego budynku gospodarczego, należy stwierdzić, że jest on pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., II OSK 675/13; wyrok NSA z 27 listopada 2015 r., II OSK 793/14) dominuje pogląd, że jakkolwiek prawodawca nie zdefiniował bezpośrednio w przepisach prawa budowlanego pojęcia powierzchni zabudowy, to jednak istnieje możliwość rekonstrukcji treści tego pojęcia na podstawie definicji zawartej w Polskiej Normie PN-ISO 9836:1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych". Tak zwane polskie normy techniczne nie są przepisami powszechnie obowiązującymi, co wynika wprost z przepisów art. 5 ust 1, 3 i 4 ustawy z dnia 3 kwietnia 2002 r. o normalizacji, to jednak normy te do 31 grudnia 1993 r. stanowiły obowiązujące przepisy prawa i kształtowały przez wiele lat świadomość prawną, zaś aktualnie nadal używane są na zasadzie powszechnego konsensusu. W tych okolicznościach, z uwagi na brak definicji ustawowej, posiłkowanie się definicją powierzchni zabudowy zawartą w polskiej normie, jest praktyką pożądaną w tego typu sytuacjach i powszechnie akceptowaną. Zgodnie z tą definicją powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się natomiast: a) powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu; b) powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego; c) powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze, np. szklarnie, altany, szopy. Ponadto trzeba zwrócić uwagę, że definicję terminu "powierzchni zabudowy" zawiera rozporządzenie Ministra Rozwoju Budowanego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2015 r. poz. 542), który w § 63 ust. 2 stanowi, że przez powierzchnię zabudowy rozumie się pole powierzchni figury geometrycznej określonej przez kontur budynku, o którym mowa w ust. 1a-1c (ust. 1a -przez kontur budynku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, rozumie się linię zamkniętą wyznaczoną przez prostokątny rzut na płaszczyznę poziomą linii przecięcia się zewnętrznych ścian budynku z powierzchnią terenu). Definicja nie odbiega od wprowadzonej przez Polską Normę.

Ponieważ organy orzekające w sprawie zastosowały wyżej określony sposób rozumienia pojęcie powierzchni zabudowy, dlatego twierdzenie o nieprawidłowej wykładni tego pojęcia jest bezzasadne. Nie znajduje tym samym uzasadnienia pogląd skarżącego, że do powierzchni zabudowy nie należy zaliczać elewacji zewnętrznej "docieplonej styropianem", stanowiącej tzw. okładzinę zewnętrzną ściany.

Mając na względzie przytoczoną wyżej argumentację, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji odwoławczej wydanej w trybie wznowienia postępowania.

Orzekając ponownie organ odwoławczy uwzględni sformułowaną wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do konieczności uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w sprawie rozbiórkowo-legalizacyjnej (art. 153 p.p.s.a.).

O zasądzeniu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej, która je poniosła, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., natomiast o zwrocie nadpłaconego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 2 p.p.s.a.