Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 503/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 4, art. 90 ust. 4, art. 90 ust. 3d, art. 90 ust. 3f
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 1, art. 79a
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 913/12 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] solidarnie na rzecz [...] kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 913/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 lutego 2012 r. nr XIX/253/12 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta [...] dla niepublicznych szkół i placówek oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 29 lutego 2012 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę Nr XIX/253/12 (dalej w skrócie zwana Uchwałą) w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta [...] dla niepublicznych szkół i placówek oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

W piśmie z dnia 22 maja 2012 r. [...] oraz [...] (zwane w dalszej części skarżącymi) wezwały Radę Miejską w [...] do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem Uchwały. Skarżące uznały, że Uchwała narusza art. 90 ust. 3f i ust. 4 oraz art. 80 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 256) – dalej w skrócie zwana u.s.o., art. 94 Konstytucji a ponadto art. 79a ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447) – dalej w skrócie zwana u.s.d.g.

Rada Miejska w [...] nie podjęła uchwały w sprawie rozpatrzenia wezwania skarżących do usunięcia naruszeń prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżące wniosły o stwierdzenie niezgodności Uchwały z prawem zarzucając jej naruszenie art. 90 ust. 3f i ust. 4 oraz art. 80 ust. 3d u.s.o., art. 94 Konstytucji, art. 79a ust. 6 u.s.d.g. a ponadto wskazały na błąd redakcyjny zawarty w treści aktu prawa miejscowego.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżące podniosły, że w Uchwale w sposób niedopuszczalny uregulowano kwestię zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji. Organ stanowiący w tym zakresie odwołał się bowiem do zapisów ustawy o systemie oświaty, podczas gdy szczegółowe zasady dotyczące kontroli powinny zostać uregulowane w treści samej Uchwały. Dodatkowo, zdaniem stron, brak wyczerpującej regulacji zawartej w Uchwale skutkuje tym, że faktyczna kompetencja do określenia zakresu kontroli została powierzona organowi wykonawczemu, co jest niezgodne z art. 90 ust. 4 u.s.o.

O niezgodności Uchwały z prawem świadczy zdaniem skarżących także to, że w sposób nieuprawniony, w § 6 ust. 2 rozszerzono zakres jej stosowania na placówki publiczne, których ten akt prawa miejscowego nie dotyczy. Z tytułu Uchwały wynika bowiem, że odnosi się ona wyłącznie do ustalania zasad udzielania i rozliczenia dotacji niepublicznym szkołom i placówkom oświatowym.

Skarżące wskazały dalej, że treść § 7 ust. 2 Uchwały, który określa elementy upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, nie zawiera obowiązku zamieszczenia w takim dokumencie podstawy prawnej, pouczenia o prawach i obowiązkach kontrolowanego oraz numeru legitymacji służbowej kontrolującego. Taki zapis Uchwały pozostaje zatem w sprzeczności z art. 79a ust. 6 u.s.d.g.

Organ stanowiący Uchwałę rozszerzył również zakres uprawnień kontrolnych poza te, które przewidziane zostały w art. art. 90 ust. 3f u.s.o. wprowadzając możliwość sporządzania przez kontrolujących kopii, odpisów i wyciągów z dokumentów. Tymczasem uprawnienie kontrolujących może ograniczać się wyłącznie do wglądu w prowadzoną dokumentację organizacyjną i finansową. Podobnie nieuprawnione było zapisanie w Uchwale obowiązku udzielania ustnych i pisemnych wyjaśnień, którego nie przewiduje ustawa o systemie oświaty.

Za błędny strony uznały także zapis zawarty w treści § 11 Uchwały poprzez odwołania się do "osoby prowadzącej łę", a zatem do podmiotu nieistniejącego.

Wyrokiem z dnia z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 913/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na ww. Uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 lutego 2012 r.

Sąd I instancji na wstępie podkreślił, że zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.o. niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. Zgodnie natomiast z zapisem zawartym w jej art. 90 ust. 3 dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Ustęp czwarty przywoływanego przepisu daje natomiast upoważnienie organowi samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. W związku z tym WSA zgodził się z twierdzeniem zawartym w skardze, że jako podmioty prowadzące szkoły niepubliczne na terenie miasta [...], skarżące mają ukształtowane przepisem prawa materialnego uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowych, zatem posiadają interes prawny w tym, by określona zaskarżoną Uchwałą sfera praw i obowiązków pozostawała w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym.

Analizując treść art. 90 u.s.o. Sąd I instancji zauważył, że ustawodawca wprowadził zróżnicowanie w zakresie elementów przesądzających o przyznaniu dotacji oraz o jej późniejszym wykorzystaniu. Przyznanie dotacji dla szkół niepublicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki ma charakter podmiotowy, albowiem pozostaje w ścisłym związku z liczbą uczniów, którzy mają uczęszczać do szkoły. Z kolei wydatkowanie już udzielonej dotacji jest ograniczone poprzez wskazanie celów, którym ma ona służyć. Wskazuje na to explicite treść art. 90 ust. 3d u.s.o., zgodnie z którym dotacje mają być przeznaczane na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a przy tym mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.

Jednocześnie jak zaznaczył Sąd I instancji, w art. 90 ust. 3e u.s.o. zagwarantowano organom jednostek samorządu terytorialnego możliwość kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji. Należy przez to rozumieć, że organy są uprawnione do badania tego, czy beneficjenci dotacji wykorzystują otrzymane środki w sposób prawidłowy, tj. zgodnie z celami określonymi w art. 90 ust. 3d u.s.o. Rozwinięciem tej regulacji jest zawarcie ustawowej delegacji (art. 90 ust. 4 u.s.o.) dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia procedury kontroli oraz zakresu, elementów poddanych kontroli, przy zastosowaniu kryterium prawidłowości wykorzystania środków, a więc zgodności z celami, którymi udzielone dotacje mają służyć. Przy określaniu zasad udzielania i rozliczania dotacji oraz kontroli prawidłowości ich wykorzystania organ może uwzględniać w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia.

Według Sądu I instancji nie może budzić wątpliwości, że ustawodawca upoważnił organy stanowiące samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia trybu i zakresu kontroli jaka może zostać przeprowadzona z punktu wiedzenia prawidłowości wykorzystania środków uzyskanych z udzielonej dotacji. Wynika to wprost z treści art. 90 ust. 4 u.s.o. Pojęcie kontroli winno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, wskazanie elementów poddanych kontroli.

Wobec powyższych rozważań WSA uznał, że zakwestionowane przez skarżące zapisy Uchwały nie pozostają w sprzeczności z zakresem ustawowej delegacji. W szczególności Sąd nie podzielił stanowiska jakoby odwołanie się w treści § 6 ust. 2 Uchwały do przepisów ustawy o systemie oświaty stanowiło działanie nieuprawnione i prowadziło do faktycznego braku regulacji zakresu kontroli. Zakres ten został wyznaczony w treści Uchwały, jest czytelny i precyzyjny. Po pierwsze granice kontroli zostały dookreślone poprzez wyznaczone kryterium kontroli, jakim jest zgodność wykorzystania dotacji z realizacją celów, dla których została przyznana. Oznaczone zostały również zadania, które mogą być realizowane przy wykorzystaniu środków pozyskanych z dofinansowania. W tym zakresie wskazano, że sprawdzeniu podlegać ma to, czy środki przeznaczone zostały na kształcenie, wychowanie i opiekę, w tym profilaktykę społeczną oraz czy dotacja służy pokryciu wydatków bieżących szkoły lub placówki. Dalej granice kontroli zostały zaznaczone poprzez wskazanie, że kontroli podlegają również dane (czyli konkretne informacje) zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w miesięcznych rozliczeniach. Jako kryterium wskazano w tym miejscu zgodność tych danych ze stanem faktycznym, a zatem czy pokrywają się one z rzeczywistym stanem rzeczy. Takie określenie zakresu kontroli jest zdaniem Sądu wystarczająco jasne i nie prowadzi do przeniesienia kompetencji do określenia jej granic na organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Nie prowadzi również do sytuacji, w której podmiot dotowany może pozostawać w niepewności co do tego, w jakich granicach podmiot kontrolujący jest uprawniony do prowadzenia czynności sprawdzających. W oparciu o treść Uchwały podmiot kontrolowany jest władny określić jakie elementy prowadzonej przez niego działalności edukacyjnej mogą podlegać kontroli i jakie jest dopuszczalne kryterium przeprowadzanej weryfikacji.

W ocenie WSA zaskarżona Uchwała nie narusza prawa również z tej przyczyny, że w § 6 ust. 2 odwołano się do art. 80 ust. 3d u.s.o. Takie odwołanie zawarte w przepisie Uchwały nie prowadzi również do rozszerzenia zakresu jej stosowania na szkoły i placówki publiczne. Podmiotowy zakres obowiązywania Uchwały został szczegółowo określony w § 1 tego aktu prawa miejscowego. Do tego przepisu odwołano się z kolei w § 6 ust. 1 Uchwały wskazując, które podmioty podlegają kontroli wykonywanej przez Prezydenta Miasta. Zatem zakres podmiotowy kontroli został określony precyzyjnie. Co jednak istotniejsze, wniosku o rozszerzeniu zakresu stosowania Uchwały nie sposób wywieść już z treści § 6 ust. 2, o ile dokona się prawidłowej wykładni tego przepisu. W ocenie Sądu, skarżące przeprowadziły interpretację jedynie wycinka przepisu, bez uwzględnienia celu, któremu takie odwołania miało służyć.

Sąd I instancji podkreślił, że przywołanie przepisu art. 80 ust. 3d u.s.o., nastąpiło w związku z odwołaniem się do przeznaczenia dotacji, czyli do celu, któremu dotacja ma służyć, a które to cele zostały opisane w tej normie. Wynika to wprost z redakcji § 6 ust. 2 Uchwały, w którym przywołanie powyższego przepisu poprzedzone jest słowami "z przeznaczeniem określonym w". Przepisu Uchwały nie można natomiast interpretować w ten sposób, że odwołuje się on do prowadzenia kontroli także w szkołach, przedszkolach i placówkach publicznych. Gdyby bowiem intencją podmiotu stanowiącego prawo miało być wskazanie, że kontrolą opisaną w Uchwale objęte są również placówki publiczne, uczyniono by to wprost w treści § 1 bądź też, odwołano by się do art. 80 ust. 3d u.s.o. w kontekście podmiotów, do których ten przepis znajduje zastosowanie, a nie celów o jakich mowa w tym przepisie.

Za nietrafny WSA uznał pogląd skarżących, że z uwagi na zapis zawarty w art. 90 ust. 3f u.s.o., podmiot dotowany nie jest zobowiązany do umożliwienia kontrolującym sporządzani kopii, odpisów i wyciągów z dokumentacji oraz do udzielania pisemnych lub ustnych wyjaśnień dotyczących przedmiotu kontroli. Przepisu tego nie można bowiem rozpatrywać w oderwaniu od art. 90 ust. 4 u.s.o. Z mocy delegacji zawartej w tym przepisie organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały umocowane do określania szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli. To z tego przepisu należy zatem wywodzić umocowanie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do nałożenia powyższych obowiązków. Umożliwienie sporządzani kopii dokumentacji czy też obowiązek udzielenia wyjaśnień stanowią element określenia sposobu postępowania podmiotu dotowanego, w ramach kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Dla oceny legalności powyższych zapisów zaskarżonej Uchwały nie bez znaczenia jest również to, że to z woli ustawodawcy organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały wyposażone w prerogatywę do stanowienia przepisów określających zasady kontroli. Gdyby bowiem prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół, ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji. Prawo kontroli wykorzystania udzielonej dotacji pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w ustawie o finansach publicznych zasadą jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty nie wchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane właśnie poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą w 90 ust. 4 u.s.o. Zdaniem Sądu o wadliwości Uchwały nie świadczy również fakt, że w treści § 7 ust. 2, wśród elementów, które powinno zawierać upoważnienie do przeprowadzenia kontroli, brak jest obowiązku wskazania podstawy prawnej, pouczenia kontrolowanego o prawach i obowiązkach oraz podania numeru legitymacji służbowej kontrolującego. Przepis ten nie musi być bowiem zbieżny z wymaganiami jakie stawiane są upoważnieniom do przeprowadzenia kontroli zawartym w art. 79a u.s.d.g.

Według Sądu I instancji o wadliwości zaskarżonej Uchwały nie może w końcu świadczyć drobny błąd redakcyjny w treści § 11 polegający na pominięciu części liter w wyrazie "szkołę". Jak na to słusznie zwrócił uwagę organ, błąd ten pojawił się w tekście prawnym ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego i podlega sprostowaniu na podstawie art. 13 pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172). Błąd ten jest przy tym tego rodzaju, że nawet pominięcie kilku liter w wyrazie nie czyni przepisu niejasnym, a w szczególności nie prowadzi do powstania wątpliwości co do tego, o jakim podmiocie jest mowa w tej normie. Nie mógł on zatem wpłynąć na wadliwość samej Uchwały.

[...] zaskarżyły powyższy wyrok wnosząc o jego zmianę poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i określenie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię

i niewłaściwe zastosowanie, tj.

a) art. 90 ust. 4 w z w. z art. 90 ust. 3d u.s.o., poprzez uznanie, iż określenie przez uchwałodawcę w zaskarżonej uchwale zakresu kontroli jedynie poprzez wskazanie w § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały art. 90 ust. 3d u.s.o. nie prowadzi do faktycznego braku regulacji zakresu kontroli a zakres ten został wyznaczony w treści przedmiotowej uchwały, jest czytelny i precyzyjny, podczas gdy faktycznie ograniczenie się przez uchwałodawcę jedynie do wskazania w zaskarżonej uchwale art. 90 ust. 3d ww. ustawy skutkuje brakiem regulacji zakresu kontroli przez zaskarżoną uchwałę;

b) art. 80 ust. 3d u.s.o., poprzez uznanie, iż wskazanie przez uchwałodawcę w § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały art. 80 ust. 3d u.s.o. nie prowadzi do rozszerzenia zakresu stosowania zaskarżonej uchwały na szkoły i placówki publiczne, a powołanie tej regulacji miało na celu jedynie odwołanie się przez uchwałodawcę do przeznaczenia dotacji, podczas gdy faktycznie ustawodawca celowo w ustawie o systemie oświaty wprowadził odrębne przepisy dotyczące szkół i placówek publicznych oraz odrębne przepisy dla szkół i placówek niepublicznych, logicznym jest zatem, że nie można odnośnie szkół i placówek niepublicznych stosować przepisów dotyczących szkół i placówek publicznych, jeśli brak jest w samej ustawie odwołania do takiego zastosowania. Ponadto wskazanie w zapisie § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały art. 80 ust. 3d u.s.o. rozszerza samowolnie prawo do kontroli wynikające z ww. uchwały również na szkoły i placówki publiczne prowadzone przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne na terenie Miasta [...], których powyższa uchwała nie dotyczy;

c) art. 79a ust. 6 u.s.d.g., poprzez uznanie, iż brak w § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały obowiązku wskazania podstawy prawnej kontroli oraz pouczenia kontrolowanego o prawach i obowiązkach nie przesądza automatycznie o jej nieważności czy niezgodności z prawem, które uzasadniałoby wyeliminowanie takiego aktu prawa miejscowego z porządku prawnego, podczas gdy faktycznie regulacja § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie zawiera w ogóle jako elementu składowego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli: wskazania podstawy prawnej i pouczenia o prawach i obowiązkach kontrolowanego - co narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego takie jak: zasada praworządności (legalności) - art. 6 k.p.a., zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i zasada pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli - art. 8 k.p.a., zasada informowania stron i pozostałych uczestników postępowania - art. 9 k.p.a. i skutkuje tym, iż kontrolujący mogą de facto dowolnie w każdym momencie kontrolować co tylko im się spodoba, według własnego uznania, a to stoi w sprzeczności z ideą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto uregulowaniem zawartym w § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały uchwałodawca wykroczył poza zakres upoważnienia do stanowienia norm prawa miejscowego wynikających z dyspozycji art. 90 ust. 4 u.s.o., bowiem ramy oraz zakres kompetencji prawotwórczej rady gminy do określenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania nie obejmuje możliwości i regulowania szczegółowych zasad dotyczących przeprowadzania kontroli;

d) art. 90 ust. 3f u.s.o., poprzez uznanie, iż uchwałodawca w § 8 pkt 2 i 3 zaskarżonej uchwały poprzez nałożenie obowiązku umożliwienia kontrolującym sporządzenia kopii, odpisów i wyciągów z dokumentów oraz w § 9 ust. 2 pkt 8 zaskarżonej uchwały poprzez nałożenie obowiązku udzielenia ustnych lub pisemnych wyjaśnień dotyczących przedmiotu kontroli nie przekroczył granic dyspozycji art. 90 ust. 3f u.s.o., gdyż zapisy te mają umocowanie w delegacji art. 90 ust. 4 u.s.o., podczas gdy faktycznie poprzez wprowadzenie powyższych zapisów doszło do rozszerzenia uprawnień ustawowych przewidzianych w § 90 ust. 3f u.s.o., gdyż żądanie sporządzenia odpisów lub wyciągów z dokumentów, zestawień i obliczeń wykracza poza regulację ustawową dającą kontrolującym jedynie uprawnienie wglądu do prowadzonej przez szkołę czy placówkę dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, wskazany wyżej przepis art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty nie przewiduje również w związku z kontrolą żadnych adnotacji i składania oświadczeń przez dyrektora i osobę prowadzącą. Poprzez wprowadzenie powyższych regulacji w zaskarżonej uchwale organ przekroczył uprawnienie wynikające z ustawy, czym naruszono również art. 94 Konstytucji RP poprzez wyjście poza zakres delegacji ustawowej przy uchwalaniu aktu prawa miejscowego. Przy tym zważyć należy, że gdyby faktycznie art. 90 ust. 4 u.s.o., stanowił delegacje dla organu gminy do wprowadzenia obowiązku umożliwienia kontrolującym sporządzenia kopii, odpisów i wyciągów z dokumentów, zbędna byłaby w ogóle regulacja art. 90 ust. 3f ww. ustawy, bo jeśli organ ma uprawnienie do sporządzania kopii, odpisów i wyciągów z dokumentów to tym bardziej ma prawo do wglądu - poza tym świadczyłoby to o nieracjonalności prawodawcy;

e) art. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że błąd redakcyjny w treści § 11 przedmiotowej uchwały w postaci zapisu "osoby prowadzącej tę", podlega sprostowaniu na podstawie art. 13 pkt 2 w zw. z 17 ust. 4 cyt. ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, podczas gdy faktycznie błędem, o którym mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy jest taki błąd, który wystąpił w ogłoszonym tekście aktu prawnego i polega na rozbieżności pomiędzy tekstem opublikowanym a tekstem oryginału, co w przypadku zaskarżonej uchwały nie miało miejsca, gdyż ww. błąd redakcyjny w § 11 zaskarżonej uchwały wystąpił zarówno w treści uchwalonej przez Radę Miejską w [...] zaskarżonej uchwały jak i w treści tej uchwały ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, co umożliwia jej sprzeczną z prawem interpretację;

oraz

2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż błąd w treści § 11 przedmiotowej uchwały w postaci zapisu "osoby prowadzącej tę" wystąpił jedynie w tekście zaskarżonej uchwały ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego podczas gdy faktycznie ww. błędny zapis § 11 uchwały znalazł się również w treści uchwalonej przez Radę Miejską w [...] w dniu 29 lutego 2012 roku uchwały nr XIX/253/12 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta [...] dla niepublicznych szkół i placówek oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli nieprawidłowości ich wykorzystania.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżące kasacyjnie przedstawiły w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów na wstępie rozważań należy przypomnieć, że w sprawie stanowiącej przedmiot orzekania Sądu kompetencje prawodawcze Rady Miejskiej w [...] do stanowienia, w formie uchwały, aktu prawa miejscowego oraz zakres i przedmiotowe granice tychże kompetencji określała ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, tj. obwiązujący na jej gruncie upoważniający przepis art. 90 ust. 4. Stanowi on, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a – 3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielnie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Ponadto należy wziąć pod uwagę względy racjonalności ustawodawcy, określającego zakres upoważnienia dla prawodawcy podustawowego, jakim w niniejszej sprawie jest Rada Miejska w [...], podejmująca sporną uchwałę. Jeżeli ustawodawca upoważnia prawodawcę podustawowego do uregulowania określonej materii, tym samym pozostawia mu pewien niezbędny margines luzu, aby konstruując przepisy podustawowe, w ramach delegacji ustawowej, prawodawca osiągnął zamierzony cel ustawowej delegacji i to jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Kwestia ta ma istotne znaczenie w realiach niniejszej sprawy. Zakres ustawowej delegacji dla podjęcia spornej uchwały, mając na uwadze jej przedmiot, z natury rzeczy nie może być jednoznacznie, precyzyjnie sformułowany, o czym zresztą świadczy brzmienie przepisu art. 80 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, w którym upoważnia się organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia "trybu udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2-3b, oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania", jak i treść przepisu art. 90 ust. 4 powołanej ustawy (ustalenie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania).

Za chybione Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia art. 90 ust. 4 w z w. z art. 90 ust. 3d u.s.o. oraz art. 80 ust. 3d u.s.o. sformułowane w pkt 1 a i b petitum skargi kasacyjnej. Należy podkreślić, że § 6 zaskarżonej uchwały składa się z dwóch ustępów. W ustępie pierwszym określającym krąg podmiotów podlegających kontroli zawarte zostało odesłanie do § 1 uchwały, który to przepis określa w sposób nie budzący wątpliwości, że ustalony w uchwale tryb udzielania i rozliczania dotacji przyznawanych z budżetu Miasta [...] oraz zakres i tryb kontroli prawidłowości ich wykorzystywania dotyczy wyłącznie niepublicznych:

1) przedszkoli, w tym specjalnych,

2) innych form wychowania przedszkolnego (punktów przedszkolnych i zespołów wychowania przedszkolnego),

3) szkół, w tym specjalnych i z oddziałami integracyjnymi,

4) placówek oświatowych, o których mowa w art. 2 pkt 5 i 7 ustawy o systemie oświaty.

Treść ustępu drugiego § 6 w żaden sposób nie rozszerza zakresu stosowania uchwały, w tym również jej przepisów dotyczących zakresu i trybu kontroli, również na szkoły i placówki publiczne. Zarówno w placówkach publicznych jak i niepublicznych przeznaczenie dotacji jest identyczne i obejmuje dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.

Kontrola obejmuje sprawdzenie zgodności wykorzystania udzielonej dotacji z przeznaczeniem określonym w ustawie o systemie oświaty i tak określony jej zakres nie narusza prawa. Organ stanowiący gminy nie posiada kompetencji do określenia sposobu wykorzystania dotacji i jej przeznaczenia, jest to bowiem materia ustawowa. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem skarżących, że podjęta uchwała w ogóle nie określa zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oświatowej.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że takie określenie zakresu kontroli jest wystarczająco jasne i nie prowadzi do przeniesienia kompetencji do określenia jej granic na organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Nie prowadzi również do sytuacji, w której podmiot dotowany może pozostawać w niepewności co do tego, w jakich granicach podmiot kontrolujący jest uprawniony do prowadzenia czynności sprawdzających. W oparciu o treść uchwały podmiot kontrolowany jest władny określić jakie elementy prowadzonej przez niego działalności edukacyjnej mogą podlegać kontroli i jakie jest dopuszczalne kryterium przeprowadzanej weryfikacji.

Ponadto jak słusznie wywiódł Sąd I instancji podmiotowy zakres obowiązywania uchwały został szczegółowo określony w § 1 tego aktu prawa miejscowego. Do tego przepisu odwołano się z kolei w § 6 ust. 1 Uchwały wskazując, które podmioty podlegają kontroli wykonywanej przez Prezydenta Miasta. Wypływa stąd nie mogący budzić wątpliwości wniosek, że zakres podmiotowy kontroli został określony precyzyjnie. Co jednak istotniejsze, wniosku o rozszerzeniu zakresu stosowania Uchwały nie sposób wywieść już z treści § 6 ust. 2, o ile dokona się prawidłowej wykładni tego przepisu. Podkreślenia również wymaga, że przywołanie przepisu art. 80 ust. 3d u.s.o., nastąpiło w związku z odwołaniem się do przeznaczenia dotacji, czyli do celu, któremu dotacja ma służyć, a które to cele zostały opisane w tej normie. Wynika to wprost z redakcji § 6 ust. 2 uchwały, w którym przywołanie powyższego przepisu poprzedzone jest słowami "z przeznaczeniem określonym w". Przepisu uchwały nie można natomiast interpretować w ten sposób, że odwołuje się on do prowadzenia kontroli także w szkołach, przedszkolach i placówkach publicznych

Nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut sformułowane w pkt 1 c petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 1 u.s.d.g., ustawa ta reguluje podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz zadania organów w tym zakresie. W myśl art. 82 ust. 1 u.s.o., osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu szkół i placówek. Prowadzenie szkoły lub placówki oraz zespołu, o którym mowa w art. 90a ust. 1 nie jest działalnością gospodarczą (art. 83a ust. 1). Oznacza to, że działalność prowadzona formie szkoły, placówki lub zespołu szkół niepublicznych nie jest działalnością gospodarczą nawet wtedy, gdy spełnia przesłanki uznania jej za taką działalność w świetle art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. u.s.d.g. (por. Wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., II FSK 1811/10). Tymczasem przepisy tej ustawy, także w zakresie zobowiązującym organy do przestrzegania jej postanowień, znajdują zastosowanie o ile mamy do czynienia z działalnością gospodarczą, co wynika z powoływanego art. 1 u.s.d.g.

Niezależnie od powyższego, nawet gdyby uznać, że upoważnienie do przeprowadzenia kontroli powinno spełniać wszystkie wymagania o jakich mowa w art. 79a u.s.d.g., brak takiej regulacji w zaskarżonej uchwale nie przesądza automatycznie o jej nieważności czy niezgodności z prawem, które uzasadniałyby wyeliminowanie takiego aktu prawa miejscowego z porządku prawnego. Przepisy zawarte w u.s.d.g. dotyczące przeprowadzania czynności kontrolnych nie mają charakteru bezwzględnego w tym sensie, że ich naruszenie pociąga za sobą nieważność czynności kontrolnych.

Za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 90 ust. 3f u.s.o. (pkt 1 d petitum skargi kasacyjnej). Wymaga podkreślenia, że ustalenie trybu kontroli należy do sfery upoważnienia zawartego w art. 90 ust. 4 u.s.o. Dla oceny legalności zapisów uchwały kwestionowanych przez autora skargi kasacyjnej w ramach rozpatrywanego zarzutu, nie bez znaczenia jest, że to z woli ustawodawcy organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały wyposażone w upoważnienie do stanowienia przepisów określających zasady kontroli. Gdyby prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół, ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że przepis art. 90 ust. 3f u.s.o. należy interpretować w ten sposób, że mocą przepisów ustawy, w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do przeglądania dokumentacji szkolnej. Jest to zatem zespół zagwarantowanych ustawowo uprawnień podmiotów kontrolujących, którym musi towarzyszyć obowiązek znoszenia, akceptowania takich działań przez podmioty podlegające kontroli. Niemniej jednak w ramach przyznanego prawa, zgodnie z ustawową delegacją, dopuszczalne jest określanie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Cel ten może być osiągnięty poprzez ustanowienie obowiązku umożliwienia podmiotom kontrolującym sporządzania kopii i odpisów, czy też polegać na obowiązku złożenia wyjaśnień, a takie zapisy zawarte w uchwale nie wykraczają poza delegację z art. 90 ust. 4 u.s.o. Tym samym określenie powyższych obowiązków w uchwale nie naruszało delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że błąd redakcyjny w treści § 11 przedmiotowej uchwały w postaci zapisu "osoby prowadzącej tę", podlega sprostowaniu na podstawie art. 13 pkt 2 w zw. z 17 ust. 4 cyt. ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że błąd ten jest tego rodzaju, że nawet pominięcie kilku liter w wyrazie nie czyni przepisu niejasnym, a w szczególności nie prowadzi do powstania wątpliwości co do tego, o jakim podmiocie jest mowa w tej normie. Już sama treść skargi do WSA jak również skargi kasacyjnej świadczy o tym, że sama skarżąca nie ma wątpliwości co do tego, o jakim podmiocie jest mowa w tej normie. Nie mógł on zatem wpłynąć na wadliwość samej uchwały. W konsekwencji nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Ewentualne błędy w ustaleniach faktycznych na które powołuje się autor skargi kasacyjnej nie mają istotnego wpływy na wynik sprawy.

Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.