Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2546/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2,  art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skarg J. S, B. S. i M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji w postępowaniu nieważnościowym I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych), na rzecz skarżących B. S. i M.S. solidarnie kwotę 1240,27zł (jeden tysiąc dwieście czterdzieści złotych, dwadzieścia siedem groszy ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga J. S. oraz B. S. i M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] z [...] września 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji w postępowaniu nieważnościowym.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją Nr [...] z [...] marca 2015 r. (zwana także: decyzją ostateczną, decyzją z [...] marca 2015 r.), Prezydent Miasta [...] (zwany dalej: Prezydent) zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. G. (zwany dalej: inwestor) pozwolenia na budowę inwestycji – instalacji technologicznej w budynku wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek produkcyjno-usługowy na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...].

W świetle ustaleń tej decyzji obszar oddziaływania obiektu obejmuje teren działki [...].

Pismem z [...] czerwca 2015 r. K. S., B. S. i M. S. (zwani dalej także: wnioskodawcy) wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Jako podstawę wniosku wskazali art.156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), stwierdzając, że przedmiotowa decyzja została wydana

z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskodawcy podali, że: 1) dla spornej inwestycji brak jest decyzji o warunkach zabudowy; 2) decyzja ostateczna jest niezgodna z decyzją

o warunkach zabudowy, którą przedłożył inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę; 3) inwestycja jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie rodzaju przedsięwzięcia; 4) brak jest uzgodnień wymaganych decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 5) naruszenie przepisów rozporządzenia ws. usytuowania budynków w zakresie ochrony przeciwpożarowej; 6) inwestycja oddziaływuje na teren poza granicami inwestycji; 7) nieuwzględniono wnioskodawców jako stron w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną.

Decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2015 r., Wojewoda [...] (zwany dalej: Wojewoda, organ I instancji), działając na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1

w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., zwana dalej: p.b.) orzekł

o stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] marca 2015 r.

Organ I instancji wskazał, iż wniosek o wydanie pozwolenia na budowę inwestor złożył [...] marca 2015 r., do wniosku dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, opracowanie p.n. Projekt budowlany. Tytuł opracowania: instalacja technologiczna w budynku usługowym oraz decyzję Prezydenta znak: [...] z [...] września 2014 r. o warunkach zabudowy. Podał, iż w aktach sprawy oraz decyzji ostatecznej brak ustalenia, czy ww. decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją ostateczną. Według wnioskodawców w tej sprawie toczy się postępowanie sądowe, wyrokiem z 8 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 278/15, Wojewódzki Sad Administracyjny we Wrocławiu orzekł o uchyleniu wydanych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] Nr [...] z [...] lutego 2015 r. oraz decyzji Prezydenta znak: [...] z [...] września 2014 r. Zatem w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzja o warunkach zabudowy była ostateczna. Ustalił, iż decyzja o warunkach zabudowy wydana była dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku usługowego z przeznaczeniem na usługowo-produkcyjny. W zakresie ustaleń warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego w przedmiotowej decyzji wskazano, że zamiar inwestora obejmuje, między innymi, zmianę sposobu użytkowania obiektu "na produkcję drobno wymiarowych elementów plastikowych oraz na usługi (...)". Natomiast wniosek

o pozwolenie na budowę, jako przedmiot inwestycji wymienia: instalację technologiczną w budynku usługowo-produkcyjnym wraz ze zmianą sposobu użytkowania.

Wojewoda wskazał, iż z treści projektu budowlanego wynika, że zakres planowanej inwestycji określono jako: budowa instalacji technologicznej, zmiana sposobu użytkowania budynku z usługowego na produkcyjno-usługowy. Wobec braku obowiązującego planu miejscowego przedmiotowa inwestycja wymagała uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, a co za tym idzie, wymagany był także projekt budowlany, zawierający projekt zagospodarowania terenu (lub działki) oraz projekt architektoniczno-budowlany. Projekt budowlany winien spełniać wymagania, określone w art. 34 ust. 3 p.b., a także w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462, zwane dalej: rozporządzeniem). Złożony przez inwestora projekt budowlany, nie spełnia wymagań określonych w art. 34 ust. 3 p.b. Brak w nim: •projektu zagospodarowania terenu (działki), na który składać się winna część opisowa

i rysunkowa, •części architektonicznej i konstrukcyjnej, •ukazania formy i konstrukcji obiektu; •dokładnego i kompletnego opisu montowanej linii technologicznej, •analizy powodowanych przez nią oddziaływań i uciążliwości •niekompletna jest także część architektoniczno-budowlana.

Ponadto przedłożony plan sytuacyjny został podpisany jedynie przez L. J., nieposiadającego uprawnień do wykonywania projektu zagospodarowania terenu, również nie może być on uznany za projekt zagospodarowania terenu. Projekt ten – wbrew regulacji art. 20 ust. 2 p.b. nie został sprawdzony, nie spełnia więc ww. niezbędnych wymagań w części architektoniczno-budowlanej.

Odnosząc się do kwestii ustalenia stron postępowania Wojewoda podał, iż jak wynika z treści decyzji ostatecznej, obszar oddziaływania obiektu budowlanego, objętego tą decyzją ogranicza się do działki inwestora, stąd tylko on został uznany za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednak obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji (i tym samym strony postępowania) nie został wyznaczony prawidłowo. W projekcie budowlanym wskazano, że oddziaływanie montowanej linii technologicznej zamykają się w granicach działki. Ustalenie to nastąpiło jednak na podstawie projektu budowlanego, który nie spełniał podstawowych wymagań. Nadto w projekcie brak danych, dotyczących oddziaływań montowanej linii technologicznej, brak także analizy zasięgu ich oddziaływania.

W konsekwencji Wojewoda stwierdził, iż decyzja ostateczna narusza w sposób rażący obowiązujące w dacie jej wydania przepisy art. 34 ust. 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Obarczona jest zatem wadą wymienioną wart. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkującą stwierdzeniem jej nieważności.

W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję inwestor podniósł zarzut naruszenia:

1. art. 34 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 p.b. w związku z rozporządzeniem Ministra Transportu, przez błędne uznanie, że inwestor przedłożył projekt budowalny, który nie spełniał wymagań ustawowo określonych;

2. art. 34 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 p.b. w związku z § 8 ust. 1 oraz § 11 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia przez bezzasadne uznanie, że inwestor zobowiązany był do sporządzenia i przedłożenia projektu zagospodarowania terenu oraz, że niekompletna była część architektoniczno-budowlana przedłożonego projektu;

3. art. 20 ust. 2 p.b. przez bezzasadne uznanie, że projekt budowlany przedłożony przez inwestora nie został sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego;

4. art. 34 ust. 2 p.b. przez pominięcie, iż zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfikacji i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych;

5. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b. oraz art. 28 k.p.a. przez bezzasadne uznanie, że B. i M. S. są stronami w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę.

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie decyzją znak [...] z [...] września 2016 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: GINB, organ centralny), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i umorzeniu postępowania organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie oraz treści art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 p.b. GINB wskazał, że warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału w postępowaniu jest wykazanie w dacie wystąpienia z wnioskiem, że planowania inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienie do zagospodarowania nieruchomości. Tylko wskazanie konkretnego przepisu prawa w powiązaniu ze wskazaniem konkretnego naruszonego uprawnienia, które powoduje ograniczenie w zagospodarowaniu działki osoby skarżącej może być podstawą do rozważenia wad projektu i pozwolenia na budowę. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu.

Wywiódł, iż przedmiotem inwestycji jest zmiana sposobu użytkowania budynku położonego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] z usługowego na produkcyjno-usługowy, poprzez montaż wewnątrz budynku instalacji: ciepła technologicznego, chłodu technologicznego, wspomagającej chłodzenie form oraz instalacji wody technologicznej (część opisowa projektu budowlanego, "Opis techniczny" - pkt 4, str. 4). Jednocześnie zgodnie z projektem budowlanym zmiana sposobu użytkowania wiąże się jedynie z budową instalacji technologicznych (część opisowa projektu budowlanego - Opis techniczny - pkt 2, str. 4). Zatem sporna inwestycja polega wyłącznie na powstaniu nowych instalacji wewnątrz budynku bez zmiany jego parametrów i kubatury (tj., wysokość, szerokość i powierzchnia zabudowy), czy też elementów znajdujących się na zewnątrz.

GINB podniósł, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta złożyli B. i M. S., którzy są współwłaścicielami działek nr ewid. [...], [...], [...] i [...], oraz K. S., który jest użytkownikiem wieczystym działki nr ewid. [...]. Z planu sytuacyjnego (karta nr 12) wynika, że działki nr [...] i [...] graniczą bezpośrednio od strony północno-zachodniej z działką inwestycyjną [...], a istniejący budynek na działce [...] usytuowany jest ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości ok. 3 m od granicy z ww. nieruchomościami. Natomiast działki [...], [...] i [...] są oddzielone od działki inwestycyjnej działką [...]. Działka [...] oddalona jest od działki [...] o ok. 7,5 m,

a działki [...] i [...] oddalone są o ok. 12 m.

Oceniając usytuowanie budynku objętego inwestycją, jak również zakres planowanych robót stwierdził, że planowane przedsięwzięcie nie ogranicza nieruchomości wnioskodawców w możliwości ich zagospodarowania. W szczególności ograniczenie takie nie wynika z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem MI), regulującego kwestię odległości budynków od granicy działek, § 13 rozporządzenia MI dotyczącego zapewnienia naturalnego oświetlenia, czy § 271 rozporządzenia MI określającego kwestię usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Ponadto planowane przedsięwzięcie nie powoduje rozprzestrzeniania zanieczyszczeń gazowych, w tym zapachów pyłowych i płynnych, wytwarzania odpadów, hałasu, wibracji oraz promieniowania, nie wpływa też na wody powierzchniowe i podziemne.

Wyjaśnił dalej, iż pewnych ustaleń dotyczących uciążliwości związanych

z działalnością powstających obiektów np. w postaci zwiększonego hałasu nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące. Praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony. Interes faktyczny pomimo, iż istotny dla zainteresowanych nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 k.p.a. jak i art. 28 ust. 2 p.b. Podkreślił, że źródłem interesu prawnego nie mogą być immisje pośrednie (takie jak hałas, drgania, nieprzyjemne zapachy). Fakt "immisji pośrednich"

z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b.

Ewentualne przekroczenie poziomu immisji pośrednich rodzi natomiast wyłącznie określone roszczenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony w rozumieniu unormowań p.b. Z brzmienia art. 28 ust. 2 p.b. wynika zaś, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę pojęcie interesu prawnego opiera się na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego, dotyczących ochrony własności. Tym samym wskazane przez wnioskodawców oddziaływanie pozostaje bez znaczenia na gruncie postępowania administracyjnego, gdyż kwestia immisji nie ma charakteru sprawy administracyjnej. W konsekwencji uznał, że działki [...], [...], [...], [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Zatem wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym udzielania pozwolenia na budowę instalacji technologicznej wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek produkcyjno-usługowy na działce [...].

Skoro zatem wnioskodawcy nie są stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, to należy uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie organu I instancji.

Skargi na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego złożyli J. S. oraz B. S. i M. S. (zwani także: skarżący).

J. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, tj.:

1. art. 105 § 1 w związku z art. 28 k.p.a. oraz w związku z art. 28 ust. 2 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie służy mu przymiot strony;

2. art. 28 ust. 2 p.b. z związku z art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., zwana dalej: u.p.z.p.) w związku z art. 323 i art. 325 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672) w związku z art. 222 § 2

i art. 347 ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380 ze zm., zwana dalej: k.c.), poprzez ich niewłaściwą interpretację, nieuwzględnienie i pominięcie: •prawa do występowania w charakterze strony

w postępowaniu o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę jako właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu; •prawa skarżącego do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych; •prawa każdego, komu przez bezprawne oddziaływanie na środowisko bezpośrednio zagraża szkoda lub została mu wyrządzona szkoda, do żądania od podmiotu odpowiedzialnego za to zagrożenie lub naruszenie przywrócenia stanu zgodnego z prawem i podjęcia środków zapobiegawczych oraz •prawa do ochrony prawa własności;

3. art. 28 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania, gdyż ma interes faktyczny, który nie jest interesem prawnym, w sytuacji, gdy faktycznie skarżący ma interes prawny;

4. art. 35 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 p.b., poprzez nieuwzględnienie, że nieruchomość, tj. działka nr [...], będąca w bezpośrednim sąsiedztwie oraz granicząca ścianą

z nieruchomością inwestora, nie jest w obszarze oddziaływania jego inwestycji;

5. art. 28 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 20 oraz art. 28 ust. 2 p.b. oraz w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.

w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213 poz. 1397, zwane dalej: rozporządzeniem środowiskowym), polegające na błędnej wykładni interesu prawnego i uznaniu, że interes prawny skarżącego jest jedynie subiektywnym przekonaniem o tym, że nieruchomość inwestora, a w szczególności działająca linia technologiczna, nie oddziałuje

w żaden istotny sposób na nieruchomość skarżącego, znajdującą się

w bezpośrednim sąsiedztwie i graniczącą ścianą, na której zamontowane są urządzenia linii technologicznej, podczas, gdy faktycznie w nieruchomości skarżącego występuje hałas, spadek napięcia podczas pracy urządzeń, występują wibracje i negatywne oddziaływanie środowiska, polegające na wydostawaniu się substancji chemicznych jako produktów ubocznych produkcji plastiku, co wypełnia definicję zawartą w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia środowiskowego;

6. niedostatecznie i nierzetelne rozpoznanie sprawy polegające na: •pominięciu wniosku dowodowego złożonego przez skarżącego, a dotyczącego przeprowadzenie dowodu z dokumentu - pisma Urzędu Regulacji Energetyki z [...] lipca 2016 r. oraz dowodu z przesłuchania skarżącego w charakterze strony

i przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, •uznaniu, że instalacja technologiczna nie oddziałuje na środowisko i nie wykracza poza obiekt inwestycji, w sytuacji, gdy linia technologiczna spełnia przesłanki, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia środowiskowego;

7. umożliwienie funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji ostatecznej

o pozwoleniu na budowę wydanej z rażącym naruszeniem prawa – art. 34 ust. 3 pkt 1 i 2 p.b., art. 3 pkt 20 p.b. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia środowiskowego;

8. błąd w ustaleniach faktycznych, będących podstawą rozstrzygnięcia poprzez przyjęcie, że: •wykonana przez inwestora instalacja w żaden sposób nie wpływa negatywnie na działki, nieruchomości sąsiednie, np. w zakresie zagospodarowania tychże działek, w sytuacji, gdy realizacja inwestycji inwestora znacząco oddziałuje negatywnie na środowisko i położone w sąsiedztwie nieruchomości, •zmiana dotychczasowego przeznaczenia budynku usługowego na nowe przeznaczenie produkcyjne związane z emisją gazów, spalin

i zanieczyszczeń produkcyjnych oraz związane z emisją hałasu, wibracji

i znaczącym spadkiem napięcia energii elektrycznej nie uprawnia skarżącego (który jest właścicielem sąsiadującej nieruchomości w sposób bezpośredni — wspólna ściana nośna) do uzyskania statusu strony postępowania i nie uprawnia go do zajęcia stanowiska sprzeciwiającego się zmianie przeznaczenia budynku

z usługowego na produkcyjne.

B. S. i M. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji

w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, tj.:

1. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 20 w związku z art. 34 ust. 3 i 35 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez ich błędną wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, iż braki formalne projektu budowlanego, takie jak brak projektu zagospodarowania terenu, brak dokładnego i kompletnego opisu montowanej linii technologicznej jak również brak analizy powodowanych przez nią oddziaływań i uciążliwości oraz ich zasięgu, jak również brak wskazań charakterystyki przeciwpożarowej wszystkich ścian budynku pozostaje bez wpływu dla oceny posiadania interesu prawnego skarżących, w sytuacji, kiedy powyższe braki uniemożliwiają prawidłowe określenie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, a co za tym idzie prawidłowo przeprowadzona wykładnia wyżej wskazanych przepisów powinna

w razie powstania nierozwiązywalnych wątpliwości, takich jak wskazane

w uzasadnieniu skargi, uznanie skarżących za stronę postępowania, zakończonego skarżoną decyzją;

2. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 20 p.b., wyrażającą się w przyjęciu, iż uciążliwości takie jak hałas, drgania, nieprzyjemne zapachy, związane

z planowanym przez inwestora przedsięwzięciem nie mogą stanowić

o ograniczeniu właścicieli w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich

w rozumieniu odrębnych przepisów prawa budowlanego i prawa cywilnego oraz posiadaniu przez skarżących interesu prawnego, a co za tym idzie nie mają znaczenia dla ustalenia kręgu stron w postępowaniu;

3. art. 28 ust. w związku z art. 3 ust. 20 p.b. w związku z § 271-273 rozporządzenia MI poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji, kiedy planowana inwestycja ogranicza skarżących w zagospodarowaniu nieruchomości, będącej ich własnością, w taki sposób, że w przypadku planowanego zabudowania części południowo-zachodniej tej nieruchomości, skarżący zmuszeni będą zachować warunki techniczne, związane z ochroną przeciwpożarową, wyrażone w wyżej wskazanym przepisie i umiejscowić, planowany budynek w odległości 8 do 18 m od ściany budynku inwestora (przy założeniu, iż maksymalna gęstość obciążenia ogniowego strefy pożarowej PM Q w MJ/m2 dla budynku inwestora to Q<500 MJ2), w zależności, od tego, jakiego rodzaju budynek (w rozumieniu § 271 rozporządzenia MI) miałby zostać postawiony na nieruchomości;

4. art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 § 1 k.p.a. poprzez nieustalenie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, związanych z położeniem nieruchomości, jak również niezabudowanego terenu tej nieruchomości;

5. art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 § 1 k.p.a. poprzez błąd

w ustaleniach faktycznych, dokonanych przez GINB, polegający na przyjęciu, iż planowane przedsięwzięcie nie powodowało rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń gazowych, w tym zapachów pyłowych i płynnych, wytwarzanie odpadów, hałasu, wibracji oraz promieniowanie, w tym też aby wpływało na wody powierzchniowe i podziemne, w sytuacji gdy zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na poczynienie takich ustaleń.

W uzasadnieniu wniesionych skarg skarżący szczegółowo omówili ww. zarzuty.

W odpowiedzi na skargi GINB podtrzymał argumentację przedstawioną

w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skarg.

Sąd postanowił o połączeniu spraw zainicjowanych ww. skargami do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, pod sygnaturą VII SA/Wa 2546/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej

i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Skarga okazała się zasadna.

W niniejszej sprawie Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. znak: [...], uchylającą

w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. G. pozwolenia na budowę instalacji technologicznej wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek produkcyjno-usługowy na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. O ile organ I instancji uwzględnił wniosek zainteresowanych i stwierdził nieważność wnioskowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r, to GINB uchylając w całości decyzję organu I instancji, uchylając decyzję Wojewody i umarzając postępowanie

w sprawie stwierdzenia nieważności, przyjął, iż wnioskodawcy postępowania, w tym skarżący nie mają przymiotu strony w tym postępowaniu, albowiem nieruchomość, do której posiadają tytuł prawny nie znajduje się w obszarze oddziaływania kwestionowanej inwestycji.

W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd nie podziela stanowiska GINB.

Niewątpliwie, należy zgodzić się z organami orzekającymi, że wobec wniosku wnioskodawców (również skarżących), należało po wszczęciu postępowania, dokonać ustaleń co do przymiotu strony wnioskodawców. Organ I instancji stwierdził, że obszar oddziaływania, a co za tym idzie strony postępowania w kwestionowanej decyzji nie zostały wyznaczone prawidłowo, bowiem ustalenie to nastąpiło na podstawie projektu budowlanego, który nie spełniał podstawowych wymagań. W projekcie stwierdzono brak danych dotyczących oddziaływania montowanej linii technologicznej i brak było analizy zasięgu tych oddziaływań.

GINB natomiast, uznając, iż sporna inwestycja polega wyłącznie na powstaniu nowych instalacji wewnątrz budynku bez zmiany jego parametrów i kubatury (tj. wysokość, szerokość i powierzchnia zabudowy) oraz brak elementów znajdujących się na zewnątrz stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, by planowane przedsięwzięcie powodowało rozprzestrzenianie się zanieczyszczeń gazowych, w tym zapachów pyłowych i płynnych, wytwarzanie odpadów, hałasu, wibracji oraz promieniowanie,

w tym też aby wpływało na wody powierzchniowe i podziemne (Projekt budowlany część opisowa – str. 7). W rezultacie w ocenie GINB wskazane przez wnioskodawców oddziaływanie pozostaje bez znaczenia na gruncie postępowania administracyjnego, gdyż kwestia immisji nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Organ ten nie uznał zatem wnioskodawców za strony postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2015 r. Nr [...] i wobec tego uchylając decyzję organu I instancji, umorzył postępowanie przed tym organem.

Skarżący nie brali bowiem udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] marca 2015 r. Nr [...], wydaną przez Prezydenta Miasta [...].

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wniosek skarżących mógł więc skutecznie uruchomić postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (poprzez doprowadzenie do oceny ważności kwestionowanego aktu), tylko wówczas gdy pochodził od stron postępowania. Jednocześnie stwierdzić trzeba, iż to, że strona nie brała udziału

w postępowaniu zwykłym nie pozbawia jej prawa do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Niemniej złożenie wniosku o wszczęcie postepowania nadzwyczajnego przez podmiot czy podmioty nie biorące udziału w postępowaniu zwykłym wymaga od organu, wobec ww. przepisu, oceny interesu prawnego wnioskodawcy czy wnioskodawców. Powyższa ocena w ww. zakresie nie mogła mieć miejsca poza postępowaniem, albowiem nie była oczywista i czyniła koniecznym przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, uwzględniającego zatwierdzony projekt budowlany, obok art. 28 Kodeksu - przepisy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a także – przepisy odrębne, o których mowa w tym ostatnim.

Zatem, po wszczęciu postępowania w sprawie, należało poddać ocenie to, czy wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W sprawach o wydanie pozwolenia na budowę, jak i w trybach nadzwyczajnych dotyczących tych decyzji, krąg stron należy bowiem ustalać w oparciu o tę samą podstawę prawną, a więc – w oparciu również

o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Jest to pogląd dominujący także w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (znajdujący zastosowanie w sprawach pozwoleń na budowę, w tym – prowadzonych w trybach nadzwyczajnych) stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., wprowadzając ograniczenia podmiotowe przez wskazanie podmiotów uprawnionych do bycia stroną postępowania i uzależniając dodatkowo ich status od tego czy ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 ww. ustawy budowlanej (co oczywiście nie wyklucza zastosowania art. 28 k.p.a., por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06).

W niniejszym stanie sprawy, Sąd nie podziela stanowiska GINB, wskazującego na zasadność zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia na jego podstawie postępowania przed organem I instancji, po uchyleniu decyzji. Wprawdzie wskazany przepis winien znaleźć zastosowanie w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek podmiotu niemającego przymiotu strony w postępowaniu, ale ocenie Sądu w składzie orzekającym - okoliczności faktyczne i prawne sprawy nie wskazują na to, aby taka sytuacja w tym przypadku miała miejsce. Zastosowanie ww. art. 105 k.p.a. jest, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie wynikiem rygorystycznej wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przyjętej przez organ centralny, a także – konsekwencją nieuwzględnienia wszystkich aspektów podnoszonych w toku postępowania przez wnioskodawców.

Przede wszystkim analiza zaskarżonej decyzji GINB, prowadzi do wniosku, że organ ten skupił się na ustaleniu stron postępowania w kontekście spornej inwestycji, mając na uwadze, że sporna inwestycja polega wyłącznie na powstaniu nowych instalacji wewnątrz budynku bez zmiany jego parametrów.

Rozważając powyższe trzeba zwrócić uwagę, iż w myśl ww. przepisów, postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany, przy czym niewątpliwie w tym przypadku pozwolenie dotyczyło instalacji technologicznej w budynku. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia

w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy odrębne, które należy uwzględnić przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji to nie tylko przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na których to skoncentrował się organ centralny, ale również przepisy dotyczące na przykład ochrony środowiska (m. in. dotyczące ochrony przed hałasem),

a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego – w tym prawa miejscowego, a więc też ustalenia obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W przedmiotowej sprawie co zaznaczono powyżej GINB skupił się głównie na tym, inwestycja polega wyłącznie na powstaniu nowych instalacji wewnątrz budynku bez zmiany jego parametrów. Organ ten wprawdzie przyznał, że przedmiotem inwestycji jest zmiana sposobu użytkowania budynku z usługowego na produkcyjno-usługowy, ale nie przeprowadził w tym kierunku żadnych ustaleń.

Sąd nie ma wątpliwości (także w orzecznictwie sądowo-administracyjnym), że przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji nie jest wystarczające wykazanie, że zostały zachowane odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich, o których mowa w ww. rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, czy też inne wymogi przewidziane we wskazanym rozporządzeniu. Tym bardziej w sytuacji, gdy kwestie te nie są sporne, a interes prawny wnoszący o wszczęcie postępowania nadzorczego wywodzą z przepisów z zakresu prawa cywilnego o ochronie prawa własności oraz

z charakteru inwestycji, wskazując na uciążliwości z tym związane. Dlatego też stosując art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozważyć, czy projektowana inwestycja

instalacji technologicznej w budynku wraz ze zmianą sposobu użytkowania będzie

w sposób negatywny oddziaływać na nieruchomość sąsiednią np. stanowiąc źródło nadmiernej emisji hałasu, w tym wpływać na sposób jej zagospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2171/11). W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę także funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 332/12).

NSA w wyroku z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2759/16, wskazał "Obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę nie do przebycia dla większości podmiotów posiadających nieruchomości

w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, a którym odmawia się przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że zgodnie z założeniami projektowymi nie będzie potrzeby w przyszłości wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych. To czy tak będzie w rzeczywistości, jak twierdzi inwestor i organy właściwe do wydania pozwolenia na budowę, podmioty, których poszanowanie interesów nakazuje art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud., powinny mieć możliwość sprawdzenia tego poprzez udział w postępowaniu w charakterze strony. (...) Postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę, powinno dać możliwość szerszemu kręgowi podmiotów uczestniczyć jako strony w tym postępowaniu, nie ograniczając tak hermetycznie rozumienia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Pr. bud.). Wydaje się, że ustalenie jako granicy, który z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Pr. bud. może być stroną postępowania, stanu faktycznego wymagającego wprowadzenia ograniczeń

w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych, jest zbyt restrykcyjne, w praktyce ograniczające prawa wynikające z Konstytucji RP (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1).

Stroną postępowania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Pr. bud., podobnie postępowań nadzwyczajnych w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien być każdy podmiot, który ma w tym interes prawny, a nie dopiero wtedy, kiedy ten interes prawny zostanie naruszony, tak jakby mogła na to wskazywać wykładnia zawężająca art. 3 pkt 20 Pr. bud. Wyznacznikiem jedynym i ostatecznym obszaru oddziaływania obiektu, nie może być wyłącznie dokumentacja projektowa i założenia przyjęte w niej przez inwestora i projektanta. Materiały te powinny podlegać szczegółowej analizie

i krytycznej weryfikacji organu administracji architektoniczno - budowlanej, do którego należy wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji tego ustalenie kręgu stron postępowania."

W stanie faktycznym sprawy GINB wyraźnie stwierdził, że sporna inwestycja polega wyłącznie na powstaniu nowych instalacji wewnątrz budynku, potwierdza to jak się wydaje decyzja Prezydenta Miasta [...] Nr [...]. Nie zwrócono przy tym uwagi czy instalacja technologiczna w budynku wiąże się z zamontowaniem wentylatorów na zewnątrz budynku i czy powyższe może mieć wpływ na sposób oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, czy linia technologiczna generuje hałas, zapachy, pyły w stopniu nadmiernym. Na marginesie zauważyć należy, że

w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...], stwierdził on, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Co ważne, w decyzji Nr [...], brak ustaleń wydającego odnośnie zmiany sposobu użytkowania.

Zdaniem Sądu stosując art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy rozważyć czy zmiana sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek usługowo-produkcyjny nie będzie negatywnie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Tu pokreślić szczególnie uwagę należy, że wydając zaskarżoną decyzję GINB nie wziął pod uwagę jakiego rodzaju produkcja będzie prowadzona w budynku inwestora, który przecież nie uległ rozbudowie. Organ centralny nie ustalił z czym związana jest produkcja (z jaką dziedziną gospodarki), w jakich rozmiarach jest prowadzona produkcja, czy jest to produkcja prowadzona w systemie dziennym czy całodobowym, ile osób będzie zatrudnionych przy produkcji. Również należało ustalić na czym będą polegały usługi w sytuacji gdy zmianie ulega sposób użytkowania z budynku usługowego na budynek produkcyjno-usługowy. Zasadnicze znaczenie ma funkcja budynku przy ocenie zmiany sposobu użytkowania budynku rozmiar produkcji i jej charakter. Nie poddano ocenie czy budynek stanowiący uprzednio budynek usługowy (brak ustaleń jakie były prowadzone usługi) spełnia warunki do prowadzenia produkcji zgodnie z przepisami odrębnymi (w tym ochrony środowiska). Również brak jest ustaleń co do rodzaju usług, które zamierzał wprowadzić inwestor. Ma to istotne znaczenie dla sprawy w kontekście poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich.

Na to pośrednio wskazywali skarżący wywodząc w sprawie swój interes prawny, a mianowicie – konsekwentnie podnosząc, że projektowana inwestycja z uwagi na swój charakter, tj. sposób jej użytkowania, oddziałuje na ich nieruchomość.

Dodatkowo zauważyć należy, iż zgodnie z § 323 ust. 1 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen

w zadowalających warunkach. Nie można podzielić stanowiska organu, iż samo zachowanie odległości przewidzianych w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przesądza o tym, że oddziaływanie spornego obiektu (w tym przypadku budynku po zmianie sposobu użytkowania) nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze jego oddziaływania.

Zatem nie przesądzając, że skarżącym przysługuje status strony, Sąd w składzie orzekającym stanął na stanowisku, że organ winien odnieść się do oddziaływania budynku z instalacją technologiczną, mając na uwadze zmianę sposobu użytkowania budynku uprzednio usługowego na budynek produkcyjno-usługowy.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za tym jest również to, że podstawowym i głównym celem działania organów administracyjnych jest merytoryczne załatwianie spraw obywateli. Umorzenie postępowania z przyczyn formalnych takim załatwieniem nie jest, bowiem w mniejszej sprawie rozstrzygnięcie GINB pozbawiło skarżących możliwości skontrolowania decyzji wpływającej na ich plany życiowe.

Reasumując stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie, mających bezpośredni wpływ na ocenę, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu. Interes prawny skarżący wywodzą z przepisów prawa cywilnego regulujących prawo własności, art. 140, 144 k.c., które stanowią jedne z wielu ustawowych gwarancji poszanowania uprawnień wynikających z tego prawa. Nie ulega wątpliwości, że wymaga sprawdzenia czy oddziaływanie budynku produkcyjnego (aktualnie według oświadczenia inwestora złożonego na rozprawie) po sprawdzeniu rozmiaru, dziedziny, charakteru produkcji może skutkować ustaleniem interesu prawnego skarżących.

Stroną postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest bowiem podmiot, który wykaże istnienie interesu prawnego, a nie dopiero ten - który wykaże jego naruszenie. Ponownie rozpoznając sprawę organ GINB zobowiązany będzie do uwzględnienia oceny prawnej zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana w sprawie nie może się ostać, gdyż narusza art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 § 1 i 209 p.p.s.a., uwzględniając wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego.