Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1124/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i  lit. c,  art. 153 w zw. z  art. 188,  art. 193
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 142 ust. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Referent-stażysta Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi "A" w K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...]Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. na rzecz strony skarżącej 697 zł (słownie sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 6 marca 2014 r. Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ (dalej organ) na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej ustawa) ogłosił prowadzone w trybie konkursu ofert postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne dla gminy K., kod postępowania: [...] W ogłoszeniu wartość zamówienia określono na nie więcej niż 723.052,50 PLN na okres rozliczeniowy od 1 lipca 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. Wskazano również okres obowiązywania umowy od 1 lipca 2014 r. do 30 czerwca 2017 r.

Oferty należało złożyć do 24 marca 2014 r. Ogłoszenie o konkursie ofert zawierało wszystkie wymagane prawem elementy, w tym wskazanie aktów prawnych obowiązujących w postępowaniu, a także zarządzeń Prezesa NFZ. Ich treść była dostępna dla świadczeniodawców na stronach internetowych zarówno Centrali NFZ, jak i Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ.

Oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego winni byli spełniać w szczególności wymagania określone przez Prezesa NFZ, wskazane w:

- zarządzeniu nr 57/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;

- zarządzeniu Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne.

W postępowaniu złożono 9 ofert na 10 miejsc wykonywania świadczeń. W części jawnej Komisja Konkursowa dokonała oceny formalno-prawnej złożonych ofert, jak również zgodnie z "Procedurą konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nr 2014/001/BO/KONTR/5.10" (wprowadzoną do stosowania pismem NFZ/CF/DSOZ/2014/075/0068/W/01935/KI) przeprowadziła kontrole u 3 oferentów, którzy wcześniej nie realizowali świadczeń w ramach umowy z NFZ w tym samym zakresie świadczeń.

Po przeprowadzeniu części jawnej postępowania 9 ofert, jako spełniających wymagane warunki niezbędne dla realizacji wyżej wymienionego świadczenia zostało zakwalifikowanych do części niejawnej postępowania. W części niejawnej postępowania po przeprowadzonych negocjacjach, działając na podstawie art. 148 ustawy oraz zarządzenia nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, Komisja Konkursowa dokonała ostatecznej oceny ofert, w wyniku której oferta B.K. prowadzącego A w K. (dalej wnioskodawca, strona, odwołujący się lub skarżący) nie została wybrana. O wyborze decydowała łączna liczba uzyskanych punktów. Oferta wnioskodawcy uzyskała ocenę 36,071 pkt, w tym 26,071 pkt za kryteria niecenowe, zajmując 9 pozycję w rankingu końcowym. Określona w ogłoszeniu wartość zamówienia pozwoliła na wybór ofert od pozycji 1 do 8. Ostatnia wybrana oferta uzyskała łącznie 44,482 punktów rankingowych.

Dyrektor Śląskiego OW NFZ w Katowicach, decyzją z dnia [...] r. oddalił odwołanie strony od rozstrzygnięcia Komisji Konkursowej uznając, że Komisja Konkursowa nie naruszyła zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogłoby spowodować uszczerbek w interesie prawnym wnioskodawcy.

Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Gl 1406/14 oddalił skargę na decyzję ostateczną organu.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2328/15 uchylił ten wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu z dnia [...] r.

W uzasadnieniu wskazał, że ponieważ skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, to podstawą jej rozpoznania jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji. Przypomniał, że w postępowaniu, którego dotyczy decyzja poddana kontroli sądowowadministracyjnej, do prowadzenia negocjacji z oferentami celem ustalenia liczby planowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia został powołany dwuosobowy zespół. Jako podstawę prawną powołania tego zespołu wskazano § 8 Regulaminu pracy komisji (k. 48 akt adm. – powołanie przez Przewodniczącego Komisji Konkursowej, w celu przeprowadzenia negocjacji, Zespołu nr STM_2014_3/N w osobach: O.S. (kierownik zespołu) oraz E.K.(członek). W Protokole końcowym z negocjacji opatrzonym datą 7 maja 2014 r. po stronie oznaczonej, jako "Podpisy członków Komisji" widnieją dwa podpisy (nieczytelne) – v. k. 133 akt adm.).

Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał za usprawiedliwione zamieszczone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 139 ust. 4 i 5 ustawy polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że jest podstawa do powoływania z grona członków komisji, dwuosobowych zespołów do prowadzenia negocjacji w części niejawnej postępowania konkursowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 142 ust. 6 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji, że negocjacje prowadzone przez dwuosobowe zespoły zostały przeprowadzone przez organ wyłącznie do tego uprawniony, tj. przez komisję konkursową. Stwierdził, że ani w powołanych przepisach ustawy, ani w przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. z 2004 r. Nr 273, poz. 2719, dalej rozporządzenie z 2004 r.) ustawodawca nie dał upoważnienia organom NFZ do modyfikacji składu i zasad działania komisji. A zatem takich modyfikacji nie może również wprowadzać Regulamin pracy komisji z powołaniem się na § 8, w którym postanowiono, że przewodniczący komisji może powoływać spośród jej członków zespoły do realizacji określonych zadań.

Z tego też powodu Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej zgodnie, z którym działanie na podstawie § 8 Regulaminu pracy komisji stanowi naruszenie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, tj. art. 142 ust. 6 ustawy, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

NSA uznał, że naruszenie przez organ art. 139 ust. 4 i 5 ustawy, co w efekcie doprowadziło do naruszenia art. 142 ust. 6 ustawy oraz wyprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji wadliwych wniosków dotyczących tego uchybienia, skutkuje stwierdzeniem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy p.p.s.a. Ocenił, że z uwagi na uznanie powyższych zarzutów naruszenia prawa materialnego za zasadne, nie zachodzi potrzeba odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, skoro organ rozpoznający sprawę powinien był uwzględnić przedstawioną wyżej wykładnię powyższych przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Mając powyższe na względzie NSA na podstawie art. 188 ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy p.p.s.a. w związku z art. 193 ustawy p.p.s.a.; orzekając jednocześnie o kosztach postępowania.

Orzekając po raz kolejny w tej sprawie organ - decyzją z dnia [...] r. nr [...] - oddalił odwołanie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania i przybliżył stan prawny sprawy podkreślając, że postępowanie mające na celu wyłonienie świadczeniodawców do realizacji świadczeń opieki zdrowotnej ma charakter cywilnoprawny; jednakże sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy. W takim przypadku obowiązkiem organu jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zadaniem dyrektora oddziału nie jest ponowne prowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej lecz zbadanie, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez Komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do uszczerbku w interesie prawnym odwołującego się; uszczerbku w możliwości zawarcia umowy.

Odnosząc się do treści odwołania oraz – jak to określono - wskazanego przez NSA naruszenia zasad postępowania organ stwierdził, że nie miało ono wpływu na ocenę oferty, a tym samym na możliwość zawarcia umowy. Liczba członków Komisji uczestniczących w negocjacjach nie miała żadnego wpływu na ich wynik. Członkowie Komisji, którzy uczestniczyli w negocjacjach reprezentowali całą Komisje i jej stanowisko w negocjacjach. Większa liczba osób uczestnicząca w negocjacjach nie spowodowałaby odmiennej oceny oferty i nie miałaby wpływu na pozycję odwołującego się w rankingu końcowym. Nadto wybór strategii negocjacyjnej należał do strony i liczba członków Komisji obecnych przy negocjacjach nie miała żadnego wpływu na działania odwołującego się w tym zakresie. Konkludując organ stwierdził, że pomimo faktu, iż wskazane przez NSA działania Komisji naruszyły zasady postępowania konkursowego, nie spowodowały jednak przez to uszczerbku interesu prawnego strony.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to art. 190 w zw. z art. 153 ustawy p.p.s.a., poprzez wydanie orzeczenia sprzecznego z wiążącą oceną prawną NSA oraz przepisów prawa materialnego, a to art. 142 ust. 6 w zw. z art. 139 ust. 5 ustawy w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez uznanie, że zarzucone naruszenie nie miało żadnego wpływu na wynik negocjacji – pomimo prowadzenia negocjacji przez nieuprawniony podmiot.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]r. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania i zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolejno przybliżył treść regulacji prawnej znajdującej w sprawie zastosowanie, dokonując jej interpretacji w sposób co do istoty zbieżny ze stanowiskiem prezentowanym w decyzji z dnia [...] r. Szczególną uwagę skupił na wyjaśnieniu na czym polega uszczerbek w interesie prawnym w przedmiotowych postępowaniach, podkreślając – z powołaniem się na judykaturę – że uszczerbek występuje wtedy, gdy podmiot prowadzący postępowanie dopuścił się naruszenia określonych zasad postępowania, przez co spowodował, że świadczeniodawca został pozbawiony możliwości zawarcia umowy; tak wyznaczany interes prawny musi być przy tym rozpatrywany w kontekście zasady równości. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy podał, że w pełnym zakresie podtrzymuje stanowisko i argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] r., uzasadniającą brak uszczerbku w interesie prawnym skarżącego pomimo naruszenia zasad prowadzenia postępowania. Nie sposób bowiem przyjąć, że gdyby negocjacje były prowadzone przez całą Komisję stanowisko negocjacyjne wnioskodawcy uległoby zmianie. Organ podkreślił przy tym, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy zostały w tym postępowaniu konkursowym wybrane najkorzystniejsze oferty i nie naruszono zasady równości, uczciwej konkurencji, jawności, niezmienności kryteriów oceny ofert i wymagań w toku postępowania. Akcentowano, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie nie wykazano, aby w postępowaniu konkursowym zostały naruszone zasady postępowania skutkujące naruszeniem interesu prawnego wnioskodawcy. Stanowczo zaprzeczono też naruszeniu art. 190 w zw. z art. 153 ustawy p.p.s.a. oraz art. 142 ust. 6 w zw. z art. 139 ust. 5 ustawy w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Podsumowując organ stwierdził, że Komisja Konkursowa nie naruszyła zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogłoby spowodować uszczerbek w interesie prawnym skarżącego.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) rażące naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 190 w zw. z art. 153 ustawy p.p.s.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z wiążącą wykładnią wynikającą z wyroku NSA z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2328/15,

b) art. 139 ust. 5 ustawy w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez uznanie, że zarzucone naruszenie nie miało żadnego wpływu na wynik negocjacji – pomimo prowadzenia negocjacji przez nieuprawniony podmiot,

2) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 134 ust. 1 i 2 ustawy poprzez przeprowadzenie postępowania z pominięciem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz pominięciem zasad uczciwej konkurencji, co doprowadziło do:

A) wprowadzenia skarżącego w błąd w toku negocjacji poprzez wskazanie, że jego oferta jest korzystna i spełnia wszystkie warunki, jakie są potrzebne do zawarcia umowy w ramach konkretnego postępowania, co skutkowało brakiem podania przez skarżącego niższej oferowanej ceny świadczenia usług,

B) wyboru ofert podmiotów, których przeprowadzona ocena ofert była niepełna, nierzetelna i nieprawidłowa – w kontekście Zarządzenia 3/2014/DSOZ, co skutkowało przyznaniem zwiększonej ilości punktów za spełnienie kryteriów, których oceniane oferty nie przedstawiały oraz wyborem 2 razy tego samego oferenta,

b) art. 142 ust. 6 ustawy poprzez zdecydowanie się przez Komisję na przeprowadzenie negocjacji i ich faktyczne nieprzeprowadzenie, o czym świadczy jednostronny charakter spotkania – wpierw poinformowanie oferenta, iż jego oferta jest korzystna i spełnia wszystkie warunki NFZ, po czym zapytania, czy w związku z powyższym zmienia on ofertę.

W odpowiedzi na skargę organ w pełnym zakresie podtrzymał stanowisko i argumentację prezentowane w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił zasady prowadzenia negocjacji, stanowczo tym zarzutom zaprzeczając.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2017, poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; jak już wcześniej: ustawa p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 ustawy p.p.s.a.)

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji – w granicach i według kryteriów określonych cytowanymi wyżej przepisami - Sąd stwierdził, iż decyzja ta narusza prawo w sposób stanowiący podstawę do jej usunięcia z obrotu prawnego. Nadto w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 135 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Powyższe skutkowało usunięciem z obrotu prawnego również decyzji ją poprzedzającej.

Stan faktyczny sprawy został wyżej przedstawiony i będzie przywoływany w zakresie niezbędnym dla oceny legalności decyzji. W zakresie stanu prawnego wskazać przyjdzie w pierwszej kolejności na art. 152 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Art. 153 reguluje zasady wnoszenia protestu na tym etapie postępowania, który ma charakter cywilnoprawny. Natomiast art. 154 otwiera możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego, a decyzja ostateczna wydana w tym postępowaniu może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego. Przepis ten stanowi bowiem, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpatrzeniu (ust. 1). Odwołanie rozpatrywane jest w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia (ust. 2). Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Decyzja jest zamieszczana w terminie 2 dni od dnia jej wydania, na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu (ust. 3). Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (ust. 4). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, składa się do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 3 (ust. 5). Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Decyzja dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu wydana na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy podlega natychmiastowemu wykonaniu (ust. 6). Stronami postępowania, o którym mowa w ust. 1-6, są świadczeniodawca, który złożył odwołanie, o którym mowa w ust. 1, lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, oraz świadczeniodawcy, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ust. 6a). W przypadku uwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył wskazane odwołanie, chyba że z opisu przedmiotu zamówienia wynika, że umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze. W takim przypadku dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu ponownie przeprowadza postępowanie w sprawie zawarcia umowy (ust. 7). Od decyzji, o której mowa w ust. 6, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (ust. 8).

Sprawa toczyła się już przed tutejszym Sądem, który oddalił skargę. Następnie orzekał w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, który uchylił zarówno wyrok tutejszego Sądu, jak i obydwie decyzje wydane przez organ. Sprawa wróciła na etap odwoławczy. W stosunku do wydanej na tym etapie kolejnej decyzji, a to decyzji z dnia [...] r. oddalającej odwołanie, został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] r. organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. W obydwu tych decyzjach organ eksponował pogląd, że pomimo naruszenia zasad postępowania konkursowego - polegającego na prowadzeniu negocjacji przez dwuosobowy zespół, a nie całą Komisję Konkursową - nie doszło do uszczerbku w interesie prawnym skarżącego (uszczerbku w możliwości zawarcia umowy), gdyż większa liczba osób uczestnicząca w negocjacjach nie spowodowałaby odmiennej oceny oferty i nie miałaby wpływu na pozycję odwołującego się w rankingu końcowym. Nadto wybór strategii negocjacyjnej należał do strony i liczba członków Komisji obecnych przy negocjacjach nie miała żadnego wpływu na działania odwołującego się w tym zakresie. W postępowaniu konkursowym zostały wybrane najkorzystniejsze oferty i nie naruszono zasady równości, uczciwej konkurencji, jawności, niezmienności kryteriów oceny ofert i wymagań w toku postępowania. Skarżący kwestionując stanowisko organu akcentował przede wszystkim istotne naruszenie wiążącej wykładni wynikającej z wyroku NSA.

Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, iż w sprawie doszło do naruszenia wiążącej oceny prawnej wynikającej z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2328/15, a prezentowane w uzasadnieniach obydwu decyzji poglądy organu stanowią niedopuszczalną polemikę z tą wiążącą oceną prawną. Tym samym doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, uznał za usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 139 ust. 4 i 5 ustawy polegającą na przyjęciu, że jest podstawa do powoływania z grona członków komisji, dwuosobowych zespołów do prowadzenia negocjacji w części niejawnej postępowania konkursowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 142 ust. 6 ustawy.

Podkreślił, że ustawodawca w art. 142 ust. 6 ustawy wyraźnie stanowi, że komisja konkursowa w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia: liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Wskazał, że z tego przepisu jasno wynika, że negocjacje powinna prowadzić komisja konkursowa, a zatem te czynności postępowania konkursowego są przypisane do kompetencji komisji. Natomiast brak w ustawie przepisu określającego możliwość prowadzenia negocjacji z oferentami przez zespół powołany przez Przewodniczącego oznacza, że wyłącznie komisja konkursowa jest ustawowo umocowana do reprezentowania NFZ w negocjacjach z oferentami. W myśl przepisu art. 139 ust. 4 ustawy w celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu powołuje komisję. Z kolei, stosownie do art. 139 ust. 5 ustawy, tryb powołania, odwołania oraz zadania takiej komisji określi minister właściwy do spraw zdrowia w drodze rozporządzenia; w przepisach rozporządzenia z 2004 r. nie udzielono organom NFZ upoważnienia do modyfikacji składu i zasad działania komisji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowa wykładnia przepisów art. 139 ust. 4 i ust. 5 ustawy prowadzi do wniosku, że nie stanowią one podstawy do przeprowadzania negocjacji przez dwuosobowe zespoły, które realizują zadania komisji konkursowej, bowiem art. 139 ust. 5 omawianej ustawy zawiera delegację do wydania rozporządzenia z 2004 r. Natomiast art. 139 ust. 4 tejże ustawy, określa sposób powoływania komisji konkursowej, jak również stanowi, że tryb pracy komisji określa regulamin uchwalony przez Radę Funduszu. Tryb pracy komisji konkursowej to określone postępowanie tej komisji, jako organu o określonym składzie. Tryb ten został określony w Regulaminie pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej (Załącznik do uchwały nr 36/2005/I Rady NFZ z dnia 4 października 2005 r.; dalej Regulamin pracy komisji).

NSA stwierdził, że ani w powołanych przepisach ustawy, ani w przepisach rozporządzenia z 2004 r. ustawodawca nie dał upoważnienia organom NFZ do modyfikacji składu i zasad działania komisji. A zatem takich modyfikacji nie może również wprowadzać Regulamin pracy komisji z powołaniem się na § 8, w którym postanowiono, że przewodniczący komisji może powoływać spośród jej członków zespoły do realizacji określonych zadań.

NSA akcentował, że powyższe oznacza, że w zakresie czynności przypisanych komisji konkursowej nie mogą działać inne podmioty, a w konsekwencji nie można akceptować sytuacji, gdzie niektóre etapy postępowania prowadzą dwuosobowe zespoły wyodrębnione z komisji na podstawie przepisów wewnętrznych tworzonych przez organy NFZ. Bowiem ani ustawa, ani rozporządzenie z 2004 r. nie zawiera przepisów przewidujących upoważnienie dla organów NFZ do powierzenia niektórych czynności zespołom negocjacyjnym (dwuosobowym). Zatem brak w tym zakresie upoważnienia w akcie prawa powszechnie obowiązującego powoduje, że w regulaminie wewnętrznym nie można modyfikować obowiązujących unormowań zawartych w ustawie i wydanym na jej podstawie rozporządzeniu.

Z tego też powodu Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej zgodnie, z którym działanie na podstawie § 8 Regulaminu pracy komisji stanowi naruszenie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, tj. art. 142 ust. 6 ustawy, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie podlegało przy tym dyskusji, że przeprowadzanie w części niejawnej negocjacji przez komisję konkursową, nie zaś dwuosobowe zespoły negocjacyjne ma również znaczenie dla oferentów, gdyż negocjacje stanowią ważny etap postępowania konkursowego, ponieważ prowadzą do uzgodnienia istotnych postanowień przyszłej umowy o świadczenie usług zdrowotnych, dotyczą bowiem liczby planowanych świadczeń oraz ceny za udzielane świadczenia. Nie ulegało wątpliwości, że na gruncie tej sprawy organ nie zaprzeczył, iż sporne negocjacje były przeprowadzane przez dwuosobowy zespół. Przeciwnie, z decyzji wynika, że organ uznał za prawidłowe prowadzenie negocjacji przez powołany w tym celu dwuosobowy zespół. NSA stwierdził, że w tym stanie rzeczy, nie ma znaczenia okoliczność podkreślana w decyzjach obu instancji, że w pomieszczeniu, w którym przeprowadzone zostały spotkania negocjacyjne byli obecni wszyscy członkowie danej Komisji Konkursowej, pracujący w poszczególnych zespołach.

Naczelny Sąd Administracyjny dodał, że pogląd zaprezentowany w tym wyroku jest kontynuacją stanowiska zajętego odnośnie do omawianej kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 21 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 396/12, oraz z 27 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 914/14 oraz II GSK 1166/14.

NSA uznał, że naruszenie przez organ art. 139 ust. 4 i 5 ustawy, co w efekcie doprowadziło do naruszenia art. 142 ust. 6 ustawy oraz wyprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji wadliwych wniosków dotyczących tego uchybienia, skutkuje stwierdzeniem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy p.p.s.a.

Ocenił, że z uwagi na uznanie powyższych zarzutów naruszenia prawa materialnego za zasadne, nie zachodzi potrzeba odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, skoro organ rozpoznający sprawę powinien był uwzględnić przedstawioną wyżej wykładnię powyższych przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Mając powyższe na względzie NSA na podstawie art. 188 ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy p.p.s.a. w związku z art. 193 ustawy p.p.s.a.; orzekając jednocześnie o kosztach postępowania.

Zakres związania oceną prawną prezentowaną w wyroku NSA jest jednoznaczny. NSA stwierdził, że naruszenie przepisu prawa materialnego nastąpiło w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to polegało na przeprowadzeniu negocjacji przez podmiot nieuprawniony tj. dwuosobowy zespół zamiast podmiotu uprawnionego tj. Komisji Konkursowej. NSA sformułował wyłącznie wiążącą ocenę, nie formułował żadnych zaleceń. Ocenił bowiem, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co pozwoliło na rozpoznanie skargi.

Obowiązkiem organu było zastosowanie się do wiążącej oceny prawnej; czego nie uczynił. Organ bowiem uznał się za uprawniony do polemizowania z oceną NSA poprzez wywodzenie, że co prawda doszło do naruszenia zasad postępowania konkursowego zarzuconego przez NSA, ale nie doszło do uszczerbku w interesie prawnym skarżącego (uszczerbku w możliwości zawarcia umowy). W związku z powyższym ocenił, że odwołanie nie może zostać uwzględnione ponieważ uwzględnienie odwołania byłoby możliwe jedynie wtedy, gdy interes prawny skarżącego doznałby uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

W postępowaniu sądowym w sprawie, w której została sformułowana wiążąca ocena prawna rolą Sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy organ zastosował się do tej oceny.

Zgodnie z art. 170 ustawy p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Kwestię związania oceną prawną NSA zasadniczo reguluje art. 190 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjęty model postępowania w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że przepis art. 190 ustawy p.p.s.a. nie jest jedynym uregulowaniem, które wyraża kwestię związania przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną prawną. W związku z odesłaniem zawartym w art. 193 ustawy p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, odpowiednie zastosowanie znajdzie art. 153 ustawy p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem rozstrzygnięcia. Co do zasady przepis ten będzie miał zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w razie orzekania reformatoryjnego na podstawie art. 188 p.p.s.a. (por. B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. VII, teza 5, LEX).

Mając na uwadze obowiązek uwzględnienia w analizowanej sprawie normy wynikającej z art. 153 ustawy p.p.s.a. Sąd wskazuje, że przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy.

Z treści powyższego przepisu wynika, że zarówno organy administracyjne, których działanie lub bezczynność było przedmiotem skargi, jak i sąd orzekający w sprawie, ilekroć dana sprawa będzie ponownie przez nie rozpoznawana będą związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa, na podstawie których sąd orzekał. Związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. W razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen.

Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji (bądź innego aktu czy czynności) do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe. Stanowisko takie konsekwentnie reprezentuje NSA i wojewódzkie sądy administracyjne w swoim orzecznictwie (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 975/97, LEX nr 43847; wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., sygn.. akt V SA 527/97, LEX nr 47275; postanowienie NSA z dnia 25 maja 2001 r., sygn. akt V SA 355/01, LEX nr 57181; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2320/05, LEX nr 197247, i wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 278/14, LEX nr 1534079). Naruszenie zasady związania sąd administracyjny bierze pod uwagę z urzędu, niezależnie od tego, czy została w skardze podniesiona (niezależnie od granic skargi); por. postanowienie NSA z dnia 25 maja 2001 r., sygn. akt V SA 355/01, LEX nr 57181. W orzecznictwie NSA zgodnie przyjmuje się, że naruszenie przez organy administracyjne zasady związania oceną prawną i zaleceniami wynikającymi z wyroku sądu powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji (bądź innego aktu czy czynności) (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97, LEX nr 47848, i wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 506/05, LEX nr 187499).

Z powodów wyżej przedstawionych na analogicznych zasadach należy oceniać naruszenie wiążącej oceny prawnej sformułowanej w prawomocnym wyroku NSA wydanym w warunkach określonych w art. 188 ustawy p.p.s.a.

W sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że prowadzenie negocjacji w przedmiotowym postępowaniu konkursowym przez dwuosobowy zespół kwalifikować trzeba jako działanie podmiotu nieuprawnionego, gdyż podmiotem uprawnionym jest Komisja Konkursowa oraz że przyjęcie wykładni przepisów dozwalającej na działanie podmiotu nieuprawnionego stanowi naruszenie przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to obowiązkiem organu było zastosowanie się do tej wiążącej oceny i jej zastosowanie w ponownie prowadzonym postępowaniu. Nie jest bowiem możliwe jej obalenie i wywodzenie, że w rzeczywistości jednak to naruszenie nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania. Prawodawca takich praktyk stanowczo zakazuje; muszą być one ocenione jako niezgodne z prawem. Polemika z wiążącą w tym postępowaniu oceną prawną jest niedopuszczalna.

Jednocześnie trzeba organowi wskazać, że NSA orzeka reformatoryjnie jedynie wtedy, gdy uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – co jednoznacznie wynika z treści art. 188 ustawy p.p.s.a. Jeżeli NSA uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a naruszenie przepisu prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, to ocenił, że to naruszenie spowodowało wydanie decyzji wadliwej w takim stopniu, że zbędne jest badanie innych okoliczności sprawy. Dlatego nie formułował wiążących zaleceń prawnych i nie odnosił się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Wszelkie działania organu zmierzające do badania aspektów sprawy związanych z naruszeniem interesu prawnego skarżącego były bezcelowe, a wręcz bezprawne. Obowiązkiem organu było zastosowanie się do wiążącej oceny NSA i wydanie rozstrzygnięcia uwzględniającego tę ocenę.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że organ naruszył art. 153 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 188 ustawy p.p.s.a. i art. 193 ustawy p.p.s.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a.).

Uznanie przez NSA, że naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik oznacza, że decyzja o tej samej treści – wydana w warunkach tego samego naruszenia materialnoprawnego, a to naruszenia art. 139 ust. 4 i 5 ustawy, co w efekcie doprowadziło do naruszenia art. 142 ust. 6 ustawy (organ w dalszym ciągu opierał się na ustaleniach postępowania konkursowego prowadzonego w części negocjacyjnej przez podmiot nieuprawniony) - musi być kwalifikowana jako decyzja niezgodna z prawem w stopniu wymagającym jej usunięcia z obrotu prawnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a.).

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ orzeknie uwzględniając w pełnym zakresie wiążącą ocenę prawną wynikającą z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2328/15.

W okolicznościach badanej sprawy i z powodów wyżej opisanych Sąd ocenił jako zbędne odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 135 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a., orzekł o kosztach postępowania.