Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 630/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, ar. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu [...] listopada 2021 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2021 r., Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

We wniosku z dnia [...] maja 2009r. E. N. domagała się od Prezydenta Miasta Zamość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej byłym numerem [...] i [...] położonych przy ulicy [...] w Z.. Podała, ze działki te stanowiły własność jej rodziców M. i T. M. , których jest jedyną spadkobierczynią. Decyzją z dnia 27 listopada 2019r. Starosta Z., po wyznaczeniu go do rozpoznania sprawy przez Wojewodę Lubelskiego postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2009 r, odmówił zwrotu wspomnianych działek. W uzasadnieniu decyzji podano, że aktem notarialnym z dnia 5lipca 1977 r. zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Kierownik Wydziału Gospodarki Terenowej Urzędu Miejskiego w Z., nabył w imieniu Państwa na podstawie upoważnienia Prezydenta Miasta Zamość nieruchomość w skład której wchodziły m.in. działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położone w Z. przy ul. [...] stanowiące własność T. i M. małż. M. . Według aktu w którym powołano decyzję Naczelnika Miasta Zamościa z dnia 23 czerwca 1975 r., działki były przeznaczone pod budowę Szpitala Wojewódzkiego. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Zamościu z dnia 4 marca 2009 r. spadek po T. M. nabyły żona M. M. c. F. oraz córka E. N., spadek po M. M. nabyła natomiast w całości E. M. N. i to ona wystąpiła z wnioskiem o zwrot nieruchomości. Na podstawie wykazu zmian gruntowych z 1983 r. oraz z 1993 r. organ I instancji ustalił, że działki oznaczone dawnymi numerami [...] i [...] weszły w skład działki nr [...] o pow. 0,8822 ha. Decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia 10 października 1983 r. nieruchomość Skarbu Państwa, w skład której wchodziła m.in. działka nr [...], przekazano w użytkowanie na rzecz Zakładu Remontowo-Budowlanego przy Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w Z. z przeznaczeniem na budowę bazy tej jednostki. Następnie działka nr [...] weszła w skład działki nr [...] o pow. [...] ha, która uległa podziałowi na działki o numerach: [...], [...], [...] i [...]. Działki [...], [...] i [...] na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 1992 r. zostały nabyte na rzecz Zakładu Remontowo-Budowlanego przy Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w Z.. Działka nr [...] została przekazana w zarząd Urzędu Ochrony Państwa Delegatury w Lublinie, a następnie decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 grudnia 2006 r. - w trwały zarząd Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a po jego wygaśnięciu - przeszła w trwały zarząd Izby Celnej w Białej Podlaskiej, zarząd ten wygasł. Na podstawie wykazu zmian gruntowych z dnia 22 sierpnia 2011 r. organ I instancji ustalił, że działka oznaczona dawnym numerem [...] weszła w skład działek: nr [...] o pow. 0,5566 ha i nr [...] o pow. 0,1285 ha, w ark. mapy ew. nr [...] - stanowiących własność Miasta Z. , a prawo to ujawniono w księdze wieczystej nr ZA [...] Działka nr [...] weszła w skład ww. działki nr [...] o pow. 0,5566 ha. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] została oddana w dzierżawę [...] Stowarzyszeniu [...] w Z. (umowa dzierżawy nr [...] z dnia [...] listopada 2013) na okres 15 lat, od 29.11.2013 r. do 28.11.2028 r. oraz Stowarzyszeniu [...] "[...]" w Z. (umowa nr [...] z dnia 29.11.2013.), również na okres 15 lat, od 29.11.2013 r. do 28.11.2028 r. W dniu 30 stycznia 2015 roku przeprowadzono oględziny wywłaszczonej nieruchomości. Stwierdzono, że część nieruchomości wchodząca w skład dz. nr [...] zabudowana jest murowanym budynkiem, pełniącym funkcje administracyjne. Budynek składa się z parteru i dwóch kondygnacji i jest w całości podpiwniczony. Teren wokół budynku jest utwardzony (parking i drogi wewnętrzne z kostki brukowej). Pozostała część porośnięta jest trawą, krzakami oraz drzewami sosny. Działka jest ogrodzona od strony północnej, południowej i zachodniej. Ogrodzenie wykonane jest w części z przęseł z blachy, a w części z przęseł stalowych na słupkach stalowych i podmurówce z cegły czerwonej. Działka nr [...] położona jest bezpośrednio przy ul. [...] i wraz z dz. nr [...] stanowi integralną całość. Teren działki nr [...] porośnięty jest trawą i drzewami sosny. Na działce znajduje się ogrodzenie z przęseł stalowych na podmurówce z cegły czerwonej. Działki nr [...] i nr [...] wraz z usytuowanymi na nich obiektami stanowią integralną całość. Po analizie planu ogólnego zagospodarowania terenu Szpitala Okręgowego w Z. z 1975 r. organ stwierdził, że działki nr [...] i nr [...] znalazły się w jego granicach, a więc cel wywłaszczenia został zrealizowany. Organ zaznaczył, że wspomnianego celu nie niweczy wykorzystywanie nieruchomości przez Zakład Remontowo – Budowlany przy Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w Z..

Po rozpoznaniu odwołania strony Wojewoda Lubelski decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Organ wskazał, że podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Tym samym, jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło aktem notarialnym z dnia 05.07.1977 r. w związku z lokalizacją budowy Szpitala Wojewódzkiego. Z treści tego aktu wynika, że przedmiotowe działki leżały na terenie lokalizacji budowy. Wywłaszczony teren został przekazany pod dalszą rozbudowę pawilonów administracyjnych dla Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego. Decyzją z dnia 22 kwietnia 1977 r. teren ten został przekazany Wojewódzkiemu Szpitalowi Zespolonemu w Z.. Powstała tam baza Zakładu Remontowo - Budowlanego Służby Zdrowia będąca jednostką pomocniczą szpitala. Według pisma Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 listopada 1978 r. i Decyzji Nr [...] Wojewody Zamojskiego z dnia 25 listopada 1978 r. w miejsce między innymi istniejącego Zakładu Remontowo - Budowlanego przy Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w Z. został z dniem 1 stycznia 1979 roku utworzony Zakład Remontowo - Budowlany Służby Zdrowia przy Wydziale Zdrowia i Opieki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego w Z.. Zakład ten został powołany na podstawie Zarządzenia Ministra Finansów z dnia 18 lutego 1978 r. w sprawie gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych w związku z instrukcją Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 25 października 1974 r. w sprawie organizacji i zasad działania zakładów remontowo-budowlanych działających w formie gospodarstw pomocniczych przy jednostkach budżetowych resortu zdrowia i opieki społecznej. Zakład ten działał jako gospodarstwo pomocnicze typu 04 i prowadził działalność remontowo - budowlaną dla potrzeb służby zdrowia województwa zamojskiego. Zgodnie z Decyzją Nr 64 Wojewody Zamojskiego z dnia 23 grudnia 1980 r. w sprawie powołania zakładów remontowo - budowlanych służby zdrowia z dniem 1 stycznia 1981 r. utworzone zostały zakłady remontowo - budowlane między innymi przy Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w Z.. Zakłady te dalej działały jako gospodarstwa pomocnicze typu 04 i prowadziły działalność remontowo - budowlaną dla jednostek macierzystych i innych jednostek służby zdrowia województwa zamojskiego. Zgodnie z tą decyzją straciła moc Decyzja Nr [...] Wojewody [...] z dnia 21 listopada 1978 r. w sprawie powołania Zakładu Remontowo - Budowlanego Służby Zdrowia przy Wydziale Zdrowia i Opieki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego w Z.. Organ zaznaczył, że Zakład Remontowo - Budowlany wchodził w zakres inwestycji pod nazwą Wojewódzki Szpital Zespolony. W 1977 r. całe wywłaszczone mienie stanowiło własność Skarbu Państwa, a zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.) tereny państwowe mogły być przekazywane jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie, innym zaś osobom prawnym i osobom fizycznym oddawane w użytkowanie wieczyste. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że Zakład Remontowo-Budowlany przy Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w Z. był gospodarstwem pomocniczym tego Szpitala. Potwierdzeniem tego jest między innymi fakt, iż jego likwidacji dokonywali dyrektor Szpitala i jego zastępca, przekazywali oni też mienie Zakładu Remontowo - Budowlanego innej jednostce organizacyjnej, a ostatecznie Wojewódzki Szpital Zespolony w Z. z dniem [...].12.1992 r. przejął majątek zlikwidowanego Zakładu i jego zobowiązania. Taki wniosek można wywieść także z protokołu przesłuchania świadków z dnia [...] września 2018 r. w którym J. H., pełniący w latach 1980 - 1990 funkcję dyrektora Zakładu Remontowo - Budowlanego, zeznał że na rzecz Szpitala Wojewódzkiego wykonywane były drobne prace stolarskie, lastrykarskie itp. Wojewoda wyjaśnił, że według materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w tym m.in.: wykazu powierzchni nieruchomości zawnioskowanych do wywłaszczenia na rzecz Państwa, sporządzonego w 1976 r, w części obejmującej działki T. M., planu ogólnego zagospodarowania terenu Szpitala Okręgowego w Z. z 1975 r. opracowanego przez Biuro Projektowo - Badawcze Budownictwa Ogólnego "[...] - L.", dokumentacji dotyczącej byłego Zakładu Remontowo - Budowlanego przy Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w Z., nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot wchodzi obecnie w skład działek nr [...] i nr [...] stanowiących własność Miasta Z.. Jak wynika z materiału dowodowego w tym z protokołu oględzin nieruchomości z dnia 30 stycznia 2015 roku działki nr [...] i nr [...] wraz z usytuowanymi na nich obiektami stanowią integralną całość. Działka nr [...] w części zabudowana jest murowanym budynkiem pełniącym funkcje administracyjne, składającym się z parteru i dwóch kondygnacji i jest w całości podpiwniczony, teren wokół budynku jest utwardzony (parking i drogi wewnętrzne z kostki brukowej). Pozostała część porośnięta jest trawą, krzakami oraz drzewami sosny. Działka jest ogrodzona od strony północnej, południowej i zachodniej. Ogrodzenie wykonane jest w części z przęseł z blachy, a w części z przęseł stalowych na słupkach stalowych i podmurówce z cegły czerwonej. Działka nr [...] położona jest bezpośrednio przy ul. [...] i wraz z dz. nr [...] stanowi integralną całość, teren działki porośnięty jest trawą i drzewami sosny. Na działce znajduje się ogrodzenie z przęseł stalowych na podmurówce z cegły czerwonej. Zdaniem organu fakt, iż nieruchomość w 2015 r. stanowiła teren porośnięty trawą oraz drzewami nie wyklucza iż został zrealizowany cel wywłaszczenia. W orzecznictwie sądowym podkreśla się jednocześnie, że ocenę dotychczasowego wykorzystania nieruchomości i zrealizowania celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot, a nie tylko w chwili orzekania o zwrocie przez organ administracji. Na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości cel wywłaszczenia w postaci budowy szpitala wojewódzkiego niewątpliwie został zrealizowany. Skoro nieruchomość wywłaszczona przed 27 maja 1990 r. została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zanim to się stało byli właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości, to prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji (wyroki: NSA z: 6 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK/193/06: 7 lipca 2011 r" sygn. akt I OSK 514/11: 3 listopada 2011 r. sygn.. akt I OSK 1924/10: 30 listopada 2011 r., sygn.. akt I OSK 2098/10). Ponadto w chwili orzekania przez organ I instancji o odmowie zwrotu nieruchomości część działki nr [...] przeznaczona jest pod tereny dróg publicznych - drogi dojazdowe (1.KDD) - zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Zamość (uchwała nr XXXIX/390/10 Rady Miejskiej w Zamościu z dnia 25.01.2010 r. Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 45 poz. 966 z dnia 23.04.2010 r.). W orzecznictwie dominuje zaś stanowisko, że nie podlega zwrotowi nieruchomość zajęta pod drogę publiczną, niezależnie od sposobu jej zagospodarowania. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, nie mogą naruszać przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Nieruchomości będące częścią dróg publicznych nie mogą podlegać zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela, gdyż w myśl art. 2a ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.), drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Droga publiczna nie może więc stanowić własności innych podmiotów poza wymienionymi, a tym bardziej osób fizycznych, na przykład spadkobierców poprzedniego właściciela. Takie nieruchomości nie mogą być zatem przedmiotem obrotu, w tym zwrotu na rzecz byłego właściciela. Powyższy przepis określa strukturę własnościową nieruchomości zajętych pod pas drogowy drogi publicznej, wyłączając własność innych podmiotów poza wskazanymi, co stanowi negatywną przesłankę zwrotu przedmiotowego terenu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. N. za sprzeczne z treścią materiału dowodowego uznała konstatację organów, według których nieruchomość objęta wnioskiem wchodząca obecnie w skład działek [...] i [...], znalazła się w granicach terenu Szpitala Okręgowego, została przeznaczona pod bazę Zakładu Remontowo - Budowlanego przy Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w Z., stanowi integralną całość z nieruchomościami przeznaczonymi pod budowę szpitala, z aktu notarialnego z dnia [...].07.1977 Rep A nr [...] wynika, że przedmiotowe działki leżały na terenie lokalizacji budowy szpitala Zakład Remontowo - Budowlany wchodził w zakres inwestycji pod nazwą Wojewódzki Szpital Zespolony i nieruchomość stanowi fragment dróg publicznych. Według skarżącej nie wiadomo jakie są pierwotne granice działek będących przedmiotem wywłaszczenia. Organ nie przeprowadził opinii geodezyjnej, z której wynikałoby umiejscowienie wywłaszczonych działek względem granic terenu zawartych w dokumencie "mapa terenu projektowanego do wywłaszczenia", co pozwoliłoby na jednoznaczne ustalenia czy i w jakim zakresie nieruchomość wywłaszczona mieściła się w projektowanym obszarze inwestycji nazwanej budowa Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego. Z dokumentu "mapa terenu projektowanego do wywłaszczenia" wynika planowany zakres terytorialny inwestycji pod nazwą Budowa Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego. Zestawienie tego obszaru i oznaczenia działek ewidencyjnych w nim ujawnionych z zapisami umowy wywłaszczeniowej prowadzi do wniosku, że granice obszaru do wywłaszczenia określone w "mapie terenu projektowanego do wywłaszczenia" nie obejmują całości działek będących przedmiotem wywłaszczenia. Mimo małej czytelności tej mapy można jednak dostrzec, że na pewno działka nr [...] nie jest objęta tym obszarem. Zweryfikowanie tego czy działka nr [...] znajduje się w tym obszarze wymaga specjalistycznej opinii geodezyjnej uwzględniającej punkty graniczne działek wywłaszczonych nr 38, [...] i [...], działek będących przedmiotem "mapy terenu projektowanego do wywłaszczenia" oraz punktów granicznych aktualnych działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. Wydaje się, że o ile działka nr [...] wchodzi zakres obszaru projektowanego do wywłaszczenia, co jeszcze nie przesądza, że zrealizowano na niej cel wywłaszczenia, o tyle jednak działki nr [...] i [...] wydaje się, że znajdują się poza tym obszarem. To oznaczałoby, że te działki nie były objęte projektem inwestycyjnym i nie mogłyby być objęte wnioskiem o wywłaszczenie na cel "budowy Szpitala Wojewódzkiego w Z.". Tym samym nie możliwe jest formułowanie wniosku, że cel wywłaszczenia jakim jest budowa tego szpitala został zrealizowany. Skarżąca podkreśliła, że powyższe zagadnienie było zauważane we własnej decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 6 lipca 2017r. uchylającej decyzję Starosty gdzie stwierdził, że część działek objętych wywłaszczeniem nie znajduje się w obszarze projektowanej inwestycji. Teraz, we własnej decyzji, problem ten jest pominięty. Skarżąca wskazała, że powyższy plan, w części graficznej, przewiduje tzw. "granice lokalizacji i bilansowania", określające usytuowanie poszczególnych obiektów budowlanych oraz cały układ komunikacyjny inwestycji budowy szpitala. Wynika z niego, że na tym etapie (a był to etap tożsamy z okresem wywłaszczenia) na spornych działkach nie przewidywano żadnej realnej inwestycji budowlanej, której treścią byłoby budowa obiektów szpitala. Nie było też żadnych planów dalszej rozbudowy szpitala na tych terenach. Z planu ogólnego zagospodarowania terenu Szpitala Okręgowego w Z. wynika, iż na datę wywłaszczenia nie było żadnej koncepcji realizacji jakiejkolwiek inwestycji budowlanej na terenie działek, o których zwrot wystąpiła wnioskodawczyni. O ile bowiem na innych nieruchomościach (w szczególności położonych w bezpośredniej bliskości ul. [...]) nakreślono na plan szczegółowy układ komunikacyjny wraz z naniesieniem poszczególnych obiektów budowlanych, o tyle w odniesieniu do nieruchomości położonych na południe od ul. [...] nie było żadnych precyzyjnych planów inwestycyjnych. W ocenie skarżącej organy nie zwróciły uwagi na konsekwencje wynikające z decyzji Urzędu Miejskiego z dnia 22.04.1977 r. zmienionej postanowieniem z dnia 20.06.1997 r. Wynika z niej, że Wojewódzkiemu Szpitalowi Zespolonemu przekazano nieruchomość o łącznej pow. 6935 m2 co koresponduje z powierzchnią widniejącą na mapie sytuacyjnej z 6.05.1977 r. zatytułowanej "teren projektowany do przekazania z gruntów Skarbu Państwa dla Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w Z. pod budowę bazy". Biorąc pod uwagę, że decyzja ta jest wydana 3 miesiące przed datą wywłaszczenia, oczywistym jest wniosek, że w roku 1977 przedmiotem przeznaczenia dla ZRB nie były działki objęte wywłaszczeniem, tj. dz. Nr [...] [...] i [...] lecz inne działki. Potwierdza ten wniosek również fakt, że w pierwszych pismach z roku 1977 mówi się o nieruchomości położnej przy ul. [...], a nie ul. [...]. Przedmiotowe działki zostały włączone do zamierzeń inwestycyjnych ZRB dopiero w roku 1983, które to zamierzenia inwestycyjne nie istniały w dacie wywłaszczenia i nie mieściły się w inwestycji, którą można nazwać "budową szpitala". Z pisma Zakładu Remontowo Budowlanego z 1983 wynika bowiem, że dopiero wówczas ZRM zgłosił zamiar przejęcia tych działek do użytkowania. Decyzją z [...] października 1983 r. organ uchylił poprzednią decyzję i orzekł o przekazaniu terenu, oznaczonego działkami o nr [...],[...] i [...]. We wniosku do tej decyzji i uzasadnieniu mówi się o "rozbudowie bazy", co potwierdza, że pierwotne te działki nie wchodziły ani w skład zasobu ZRB ani Szpitala, i że pierwotne pozwolenie na budowę Szpitala nie obejmowało swoich zasięgiem przedmiotowych działek i nie przewidywało realizacji na tych działkach jakichkolwiek zamierzeń inwestycyjnych, które można nazwać budową szpitala. Z pisma ZRB z dnia [...] lipca 1983 r. wynika, że zakład ten uzyskał odrębne pozwolenie na budowę na rozbudowę swojej bazy. A zatem teza, że od początku były one przeznaczone pod budowę ZRB nie wytrzymuje konfrontacji z tymi dowodami. Skarżąca zauważyła, że przekazanie działek w roku 1983 nastąpiło w stanie niezabudowanym. Jak wynika z ustaleń przeprowadzonych w wyniku uzupełnienia materiału dowodowego przed organem II instancji przekazanie nastąpiło nie na rzecz ZRB przy Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym, jako gospodarstwie pomocniczym szpitala lecz na rzecz utworzonego w dniu 18 lutego stycznia 1978 roku Zakładu Remontowo Budowlanego Służby Zdrowia przy Wydziale Zdrowia i Opieki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego w Z., czyli podmiotu niezwiązanego wyłącznie z Wojewódzkim Szpitalem Zespolonym. Bezsprzecznie ZRB był jednostką powołaną dla wszystkich jednostek służby zdrowia w całym województwie. Za nietrafny uznano argument o integralności terenu. Niewątpliwie sam obiekt ZRB nie był i nie jest integralnie połączony z kompleksem szpitalnym. Przedmiotowe działki nadal pozostają niezabudowane i nie ma faktyczny przeszkód, aby zostały oderwane od pozostałej części posesji. Objęcie jest wspólnym, ażurowym ogrodzeniem nie świadczy o integralności uniemożliwiającej zwrot nieruchomości zbędnej dla realizacji celu wywłaszczenia. Podobnie nietrafny zdaniem skarżącej jest również argument o niemożliwości zwrotu nieruchomości z uwagi na przeznaczenie jej w planie przestrzennego zagospodarowania pod drogi. Z map zawartych w aktach sprawy wynika, że tylko niewielki skrawek nieruchomości jest zajęty pod drogę. Fakt zaś, że jakaś część nieruchomości może być przeznaczona w planie przestrzennego zagospodarowania na infrastrukturę drogową nie stanowi przeszkody co do możliwości wprowadzania jej do obrotu i tym samym możliwości zwrotu. Oznacza jedynie ograniczenie możliwości przeznaczenia terenu. Ostatecznie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Lubelski podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Słusznie oczywiście uważa skarżąca, która dopatrując się wadliwości zaskarżonej decyzji, zarzuty skargi koncentruje na błędnej jej zdaniem ocenie organów dotyczącej realizacji celu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości. Przyjęta w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U z 2020r. poz. 1990 ) konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest właśnie okoliczność faktyczna zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Co jasne przy tym każda sprawa ma charakter indywidualny i wszelkie ustalenia powinny kończyć się konkluzją odnoszącą się do spornej nieruchomości. W orzecznictwie wielokrotnie już podkreślano, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (aktu notarialnego), ale również z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r. I OSK 1044/14 i powołane tam orzeczenia, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Nie można także wykluczyć sytuacji, w której cel wywłaszczenia będzie ustalany na podstawie dokumentów późniejszych, które odzwierciedlają ten cel (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2562/19 , 19 maja 2021 r. I OSK 489/20, z 26 kwietnia 2021 r. I OSK 3507/18 opubl. w CBOSA). Dokumenty te pozwalają na ustalenie, jaki konkretnie obszar z zaznaczonymi granicami objęto wywłaszczeniem, a w ramach tego obszaru funkcje, jakie dla poszczególnych wywłaszczonych nieruchomości przewiduje plan ich zagospodarowania ( tak NSA w wyroku z dnia 6 kwietnia 2017 r. I OSK 1842/15 opubl. w CBOSA). Ma to znaczenie zwłaszcza w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia nie był precyzyjnie określony w samym akcie decydującym o wywłaszczeniu. Z pewnością było tak również w przypadku aktu notarialnego z dnia 5 lipca 1977r. którym T. i M. M. sprzedali Skarbowi Państwa nieruchomości oznaczone nr [...], [...] i [...] położone przy ulicy [...] w Z.. W samym akcie nie precyzuje się na jaki cel konkretnie nieruchomości mają zostać przeznaczona, zadawalając się stwierdzeniem, że "wspomniane działki leżą na terenie lokalizacji budowy Szpitala Wojewódzkiego". Również dla organów rozpatrujących wniosek skarżącej było w tej sytuacji oczywistym poszukiwanie dodatkowych dokumentów pozwalających na ustalenie jaki był cel wywłaszczenia i czy został zrealizowany, a zatem nieruchomość nie stała się zbędna.

Także w orzecznictwie wielokrotnie wyrażano pogląd, że w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia był określony ogólnie, badane są szczegółowe uregulowania dotyczące tego celu, to jest plany szczegółowe i decyzje projektowe dotyczące przedsięwzięcia realizowanego na wywłaszczonym gruncie. Zwracano przy tym uwagę, że w przypadku inwestycji złożonych cel wywłaszczenia może obejmować nie tylko realizację inwestycji głównej, ale także wykonanie inwestycji towarzyszących, których istnienie umożliwia prawidłowe funkcjonowanie i korzystanie z inwestycji głównej zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 384/21, z 27 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 1268/19, czy z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 991/18 opubl. w CBOSA). Co więcej podkreśla się również, że w przypadku inwestycji o złożonym kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe jest dokonywanie zmian w koncepcjach zagospodarowania. Jeżeli zatem wywłaszczenie następuje na jakiś określony, złożony cel, to mające miejsce na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania i nadane funkcje nie świadczą o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2016 r. I OSK 272/15 CBOSA ). Nie ulega wątpliwości, że taki charakter miała równie planowana inwestycja określana jako Szpital Wojewódzki. Według planu ogólnego zagospodarowania terenu dla inwestycji opisanej jako "Szpital Okręgowy Z." z 1975r. obejmowała ona nie tylko budynek główny i inne budynki ściśle z nim związane ale również inne inwestycje towarzyszące m.in. magazyny, zbiorniki , stację paliw, garaże, myjnie, skład złomu, oczyszczalnię ścieków, internat, hotel pielęgniarek, szkołę medyczną, ale także stację obsługi i warsztat. Wbrew przekonaniu skarżącej organ nie był zobowiązany do szczegółowego ustalania, co miało być zrealizowane na nieruchomości objętej postępowaniem zwrotowym. Precyzyjne wskazywanie, jakie elementy przyszłego szpitala miały być wykonane na poszczególnych nieruchomościach nie jest niezbędne do końcowego załatwienia sprawy zwrotu, skoro odbieganie lokalizacji celu wywłaszczenia od zaplanowanego w planie realizacyjnym, nie ma wpływu na ocenę zrealizowania celu wywłaszczenia, jeżeli, jak wskazano, cel ten został zrealizowany w granicach planu. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane zrealizowanie celu wywłaszczenia określanego jako budowa Szpitala, skarżący zaś za zbędne dla celu wywłaszczenia uważają przeznaczenie działek pod rozbudowę Zakładu Remontowo – Budowlanego przy Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym. Fakt ten nie budzi zresztą wątpliwości. Z wykazów zmian gruntowych wynika bowiem, że działki [...] i [...] weszły w skład działki [...] przy ulicy [...], którą decyzją Prezydenta Miasta Zamościa z dnia [...] października 1983 r. przekazano w użytkowanie na rzecz Zakładu Remontowo-Budowlanego przy Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w Z. z przeznaczeniem na budowę bazy tej jednostki. Działka ta weszła następnie w skład działki nr [...], również położonej przy ulicy [...]. Jako właściciela wpisano Skarb Państwa we władaniu Zakładu Remontowo – Budowlanego przy Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w Z.. Z kolei decyzją z dnia z dnia [...] grudnia 1992r. na wniosek Zakładu Remontowo – Budowlanego Kierownik Urzędu Rejonowego w Z. zatwierdził jej podział na działki [...], [...], których zwrotu domaga się skarżąca oraz [...] i [...]. Z kolei według wykazu zmian z [...] sierpnia 2011r. działka nr [...] weszła w skład działek [...] i [...] , natomiast działka [...] jest częścią działki [...]. Fakt jednak, że przedmiotowe nieruchomości pozostawały w władaniu Zakładu dla oceny zbędności dla celu wywłaszczenia nie ma znaczenia. Z decyzji Wojewody Zamojskiego z dnia [...] grudnia 1980r. w sprawie powołania zakładów remontowo – budowlanych służby zdrowia w tym o utworzeniu Zakładu Remontowo – Budowlanego przy Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w Z. wynikało, że zakłady działają jako gospodarstwo pomocnicze i prowadzą działalność remontowo- budowlaną dla jednostek macierzystych i innych jednostek służby zdrowia województwa zamojskiego. Z § 6 ust. 1 wynikało , że dyrektora i kierowników powołuje i odwołuje dyrektor jednostki macierzystej. Ponadto według statutu Szpitala Zakład wchodził w skład jego Działu Technicznego. Związek Zakładu ze Szpitalem potwierdza również, na co powoływał się również Wojewoda, że jego likwidacji dokonywali dyrektor Szpitala i jego zastępca, przekazywali oni też mienie Zakładu Remontowo - Budowlanego innej jednostce organizacyjnej, a ostatecznie Wojewódzki Szpital Zespolony w Z. z dniem 31 grudnia 1992 r. przejął majątek zlikwidowanego Zakładu i jego zobowiązania. Z akt wynika, że taki zakład funkcjonował już przed 1979r. o czym świadczy uchylona wspomnianą decyzją decyzja Wojewody z 25 listopada 1979r. o utworzeniu Zakładu Remontowo – Budowlanego Służby Zdrowia przy Wydziale Zdrowia Opieki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego w Z. z siedzibą w T. L. , który przejął m.in. składniki majątkowe Zakładu Remontowo - Budowlanego przy Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w Z.. Warto zauważyć, że już w piśmie z dnia 28 stycznia 1977r. Prezydent Miasta Zamość adresowanym do Dyrekcji Rozbudowy Miasta Z. wskazywał na konieczność budowy Zakładu Remontowo - Budowlanego Służby Zdrowia w Z. przy ulicy [...] w ramach zespołu realizowanych pawilonów administracyjnych i polecił przekazać teren wywłaszczony pod dalszą rozbudowę zespołu pawilonów administracyjnych dla Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego z przeznaczeniem pod Zakład Remontowy. Wspomnianą decyzją z [...] października 1983r. jedynie powiększono powierzchnię samej bazy również o tereny przy ulicy [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 1983r. Kierownik Zakładu zwrócił się do Prezydenta Miasta Zamość o zgodę na rozbudowę swojej bazy właśnie przy ulicy [...]. Z kolei w piśmie z dnia [...] lipca 1983r, informował o uzyskaniu [...] czerwca 1983r. pozwolenia na rozbudowę. Z akt wynika, że kolejną decyzją z [...] września 1983r. Zakład uzyskał kolejną decyzję o rozbudowie bazy przy ulicy [...]. Dla tej inwestycji wspomnianą decyzją z 10 października 1983r. przekazano także działkę [...]. Nie ulega natomiast wątpliwości, co potwierdza mapa sytuacyjno – uzupełniająca terenu projektowanego do wywłaszczenia pod budowę Szpitala Okręgowego w Z. z 1976r., że obejmował on obszar od ulicy [...] po ulicę Kresową, również teren poza tą ulicą, czyli w miejscu, gdzie znajdowały się wywłaszczone działki [...] i [...] ( k.181 ), które weszły następnie w jedną działkę [...], położone bezpośrednio przy tej ulicy. Od uznania inwestora zależało natomiast w którym miejscu mają być realizowane poszczególne obiekty przewidziane w projekcie ogólnym. Według pisma z [...] grudnia 1992r Zastępcy Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego działającego jako likwidator Zakłady przy ulicy [...] którego likwidację postanowił Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 23 lipca 1992r. teren ten był zabudowany m.in. budynkiem warsztatowym środków transportowych, budynkiem warsztatowym stolarni i ślusarni oraz budynkiem magazynowym. Nie może zatem budzić wątpliwości, że skoro zadania Zakładu były związane z działalnością samego Szpitala jako jednostki macierzystej oraz innych jednostek służby zdrowia również jego działalność była realizacją celu wywłaszczenia, tym bardziej, że przecież w samym planie ogólnego zagospodarowania terenu dla inwestycji opisanej jako "Szpital Okręgowy Z." przewidziano również stację obsługi oraz warsztat. Utworzenie podmiotu, który miałby czynności te wykonywać jest bez znaczenia. Zwrócić przy tym należy uwagę, ze w uchwale 7 Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r. (sygn. III AZP 11/87, OSNC 11/88/149), wskazano na konieczność odróżnienia zmiany celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu; zmianą celu jest jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości; modyfikacja celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikację inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Zbędność należy więc ocenić poprzez zestawienie charakteru inwestycji, z powodu której doszło do wywłaszczenia z istotą inwestycji, która została zrealizowania. Zmiana, która się mieści w celu bardzo zbliżonym do zawartego w decyzji o lokalizacji inwestycji, stanowiącej podstawę wywłaszczenia, nie uzasadnia zatem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie już podkreślano, że modyfikacja oznacza zmianę wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości w zakresie obejmującym cel wywłaszczenia, a nie zmianę samego celu wywłaszczenia (por. np. wyrok NSA dnia 19 lipca 2016 r., I OSK 2600/14 CBOSA). W rezultacie więc organ odwoławczy słusznie stwierdził, że w przypadku tak złożonej inwestycji, jaką była budowa szpitala, zachodziła realizacja celu wywłaszczenia przy każdoczesnym przeznaczeniu wywłaszczonej nieruchomości pod jej zagospodarowanie, jeżeli było to funkcjonalnie związane z tą inwestycją. W przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Skoro nieruchomość wywłaszczona została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zanim to się stało byli właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości, to prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji. Fakt likwidacji Zakładu i dysponowanie nieruchomościami na rzecz kolejnych podmiotów pozostaje tu bez znaczenia. Rację ma również organ wskazując, że zwrotowi nie mogą podlegać nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne. W orzecznictwie już wielokrotnie już podkreślano, że drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu, choć przeznaczonymi do powszechnego użytku. Wyłączenie takich nieruchomości z obrotu ma charakter bezwzględny; jest dokonywane tylko ustawą i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania, nikt więc poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Skutkiem wyłączenia z obrotu nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne jest zatem, że wprawdzie są one przedmiotem prawa własności Państwa lub gminy, lecz może dojść do zmiany właściciela tylko pomiędzy tymi podmiotami i niedopuszczalne jest nabycie tego prawa przez inny podmiot ( postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2010 r. IV CSK 40/10 pub. OSNC 2011/2/17, uchwała SN z 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, pub. OSNC 2007/6/85). Ta sama zasada wyłączenia z obrotu dotyczy pozostałej części pasów drogowych, przy czym dotyczy to tej części, która stanowi funkcjonalną, techniczną i przestrzenną całość z drogą publiczną. O takiej możliwości wyłączenia, przy uwzględnieniu realnego aspektu infrastruktury wypowiedział się Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r , IV CSK 556/13 (LEX nr 1475237 ) aprobując co do zasady pogląd że droga publiczna z pasem drogowym , na którym jest zlokalizowana powinna być traktowana w tej kwestii jako całość. Uzasadnienia swojego stanowiska organ upatruje w zaświadczeniu Prezydenta Miasta Zamość z 14 czerwca 2021r. według którego część działki nr [...] przeznaczona jest pod tereny dróg publicznych - drogi dojazdowe (1.KDD) ( 2%) oraz zabudowę usługowa – administrację ( 39% ) - zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Zamość (uchwała nr XXXIX/390/10 Rady Miejskiej w Zamościu z dnia 25.01.2010 r. Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 45 poz. 966 z dnia 23.04.2010 r.). Jednak w tym samym zaświadczeniu tym razem powołując Uchwałę Rady miejskiej w Zamościu nr XXXVI/462/2017 z 28 grudnia 2017r. Prezydent podał, że działka 18/2 przeznaczona jest pod zabudowę usługową o symbolu U ( 83% ). Zamieszczony natomiast w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów z dnia 11 marca 2014r. opisuje działkę [...] jako inne tereny zabudowane Bi. Z mapy wynika jednak, że działka ta bezpośrednio przylega do drogi publicznej KD/D ul [...] znajduje się zatem w jej pasie drogowym w rozumieniu art. 4 pkt. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych rozumianym jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z powodów wyżej podanych także ta okoliczność wyklucza jej zwrot.

Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) skargę należało oddalić.