Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 111/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1 i 23, art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, atrt. 45, art. 67 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis,, Sędzia WSA Ewa Kowalczyk, Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów z dnia [...]r. Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością kwotę 100 zł z tytułu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania spółki P. F. "[...] " sp. z o.o. z siedzibą w [...], utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przez Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów ds. Zarządzania i Utrzymania w [...], nakładającą na Spółkę karę pieniężną w wysokości 663,60 zł za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg

i Mostów ds. Zarządzania i Utrzymania w [...] nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 663,60 zł za zajęcie pasa drogowego ulicy - al. [...] (droga krajowa) w związku z ekspozycją reklamy wolnostojącej, dwustronnej o łącznej powierzchni reklamowej 2,88 m2 (1,2 m x l,2m x 2 strony) bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi - w okresie od dnia 2 czerwca 2014 r. do dnia 12 czerwca 2014 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie szeregu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013, poz. 260 ze zm.; dalej jako: u.d.p.) poprzez przyjęcie, iż reklama znajdowała się w obrębie pasa drogowego, błędne wyliczenie wysokości kary pieniężnej za rzekome zajęcie pasa drogowego, błędne ustalenie okresu zajmowania pasa drogowego. Spółka zarzuciła także naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak dokładnego zebrania i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak rzetelnego umotywowania decyzji, błędne doręczenie pism w toku postępowania oraz decyzji na adres miejsca prowadzenia działalności gospodarczej w [...]; wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (brak w aktach upoważnienia do wydawania decyzji w imieniu Prezydenta Miasta).

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w świetle ustawy o drogach publicznych umieszczanie w pasie drogowym reklam wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Każde zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi musi być ocenione jako sprzeczne z ustawą, za co zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m pasa drogowego.

W ocenie organu odwoławczego poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt, iż chodzi o reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p., jako nośnikiem informacji wizualnej dotyczącym lokalizacji siedziby strony.

Zdaniem Kolegium nie podlega również dyskusji umieszczeniem reklamy w pasie drogowym drogi publicznej, bez wymaganego zezwolenia wydanego przez zarządcę drogi w formie decyzji administracyjnej, co dokumentuje mapa zamieszczona w aktach sprawy.

Jak wynika z materiału dowodowego sprawy zarządca drogi w dniu 2 czerwca 2014 r. stwierdził umieszczenie reklamy dwustronnej Spółki (wskazującej dane placówki w [...]) o łącznej powierzchni 2,88 m, bez zezwolenia, w pasie drogowym drogi publicznej, sporządzając na tę okoliczność notatkę służbową. Okoliczność ta została potwierdzona fotografiami. Wbrew twierdzeniu strony, zarządca drogi w dniu 12 czerwca 2014 r. zdjęciem fotograficznym udokumentował ostatni dzień obecności reklamy w pasie drogowym.

W świetle dowodów zgromadzonych w aktach sprawy bezsporne jest umieszczenie reklamy dwustronnej Spółki w pasie drogowym drogi publicznej, od dnia 2 czerwca 2014 r., tj. daty ich ujawnienia do dnia 12 czerwca 2014 r., co potwierdziła ponowna kontrola miejsca jej usytuowania. Ustalenie miejsca reklamy w pasie drogowym dokonane zostało w oparciu o mapy elektroniczne znajdujące się w zasobach zarządcy drogi, a następnie potwierdzone na mapach wysokościowo-sytuacyjnej i ewidencyjnej. Pomiaru powierzchni reklamy zarządca drogi dokonał przy użyciu standardowej taśmy mierniczej o długości 5,0 metrów bieżących. Powyższe okoliczności wskazują na całkowicie chybione zarzuty braku właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W przedstawionej sytuacji, Kolegium podzieliło stanowisko zarządcy drogi, iż w wymienionym okresie strona zajmowała pas drogowy bez stosownego zezwolenia na jego zajęcie, poprzez umieszczenie w nim reklamy, co uprawniało organ do wymierzenia kary pieniężnej.

W ocenie Kolegium decyzja wydana została przez właściwy organ i na podstawie konkretnych przepisów prawa. Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg

i Mostów w [...], który popisał przedmiotową decyzję z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] nie był zobowiązany do zamieszczenia w materiale dowodowym sprawy tegoż upoważnienia, zwłaszcza, iż w podstawie prawnej decyzji zamieścił prawne źródło tego upoważnienia.

Kolegium nie podzieliło też zarzutu braku powiadomienia strony o wszczęciu postępowania w sprawie. Po stwierdzeniu przez zarządcę drogi zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, na adres firmy umieszczony na reklamie, tzn. placówki w [...], skierowane zostało wezwanie do wyjaśnienia okoliczności z tym związanych. Treść reklamy nie wskazywała na jakikolwiek inny adres, na który powinna być kierowana korespondencja. Pracownik firmy, który stawił się siedzibie zarządcy drogi również nie kwestionował poprawności doręczenia wezwania, nie poinformował także, iż jej siedziba mieści się w [...]. Z tych powodów również

i drugie wezwanie skierowane zostało na adres widniejący na reklamie. W toku prowadzonego postępowania (temu m.in. ono służy) organ I instancji ustalił natomiast adres Spółki i decyzja została skierowana na adres jej siedziby w [...]. Zachowany został zatem wymóg doręczania pism w sposób określony w Kodeksie postępowania administracyjnego a podjęcie korespondencji w placówce [...] firmy należy traktować jako zobowiązanie się do przekazania pisma właściwej osobie do obioru korespondencji.

W skardze do sądu administracyjnego Spółka zarzuciła naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych poprzez: błędne zastosowanie i przyjęcie, że reklama strony znajdowała się w obrębie pasa drogowego, pomimo że w aktach sprawy brak jest urzędowego dokumentu, określającego granice pasa drogowego; błędne przyjęcie że sporna reklama nielegalnie zajmowała pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi przez okres 11 dni, od 2 do 12 czerwca 2014 r.

Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez niedostrzeżenie przez organ odwoławczy, iż adresatem zarówno zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego jak i decyzji z dnia [...] września 2014 roku jest placówka Spółki w [...], podczas gdy miejscem doręczenia pism osobom prawnym jest wyłącznie lokal siedziby Skarżącej w [...]. Ponadto Spółka podniosła, że w aktach sprawy brak jest protokołu dokumentującego czynność organu I instancji w sformalizowany sposób, a jedynie fotografia, która zdaniem organu potwierdza rzekome zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego w dniu 12.06.2014 r.

Uzasadniając podniesione zarzuty Spółka stwierdziła, że dowodem pozwalającym na poczynienie ustaleń w zakresie nielegalnego umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi jest urzędowy dokument geodezyjny, określający zarówno linie graniczne pasa drogowego oraz miejsce usytuowania reklamy. W ocenie skarżącej w aktach sprawy brak takiego dokumentu. Załączony do akt administracyjnych fragment mapy z odręcznym zaznaczeniem rzekomej lokalizacji reklamy budzi wątpliwości ze względu na to, że pas drogowy nie został prawidłowo wyznaczony. Zdaniem Skarżącej w celu wykazania granic pasa drogowego konieczne jest przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu. Konieczny w tym zakresie będzie udział biegłego geodety. Złożona do akt sprawy kserokopia mapy nie wskazuje w ogóle usytuowania reklamy, jak również brak jest jakiejkolwiek legendy, która wskazywałaby przebieg linii granicy pasa drogowego.

Obowiązkiem organu w przypadku nałożenia kary za nielegalne zajęcia pasa drogowego jest przedstawienie wyczerpujących dowodów potwierdzających zajęcie pasa drogowego w okresie za który wymierzana jest kara. Niezbędną przesłanką wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego jest posiadanie rzetelnej dokumentacji, pozwalającej ustalić czasokres rzekomego zajęcia pasa drogowego. Załączonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej nie można przyjąć za dowód, przez co wymierzenie kary pieniężnej za wskazany w decyzji organu I instancji okres jest niedopuszczalne. Ponadto rzekome zdjęcie z dnia 12.06.2014 r. zostało podpisane ręcznie.

Skarżąca zakwestionowała także twierdzenia Kolegium, jakoby decyzja organu I instancji z dnia [...] września 2014 roku została skierowana na adres siedziby Skarżącej w [...], na dowód czego przedłożyła wydruk z systemu śledzenia przesyłek, wskazujący, że decyzja została doręczona na adres placówki w [...]. Wszelka korespondencja kierowana do Skarżącej, a tym bardziej korespondencja w postaci decyzji administracyjnej, winna być doręczona w lokalu jego siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. W związku z powyższym wszelkie pisma doręczane przez organ I instancji na jakikolwiek inny adres niż siedziba skarżącej nie mogą być uznane za skutecznie doręczone.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest dotknięta wadami prawnymi skutkującymi koniecznością jej uchylenia. Ponieważ wadliwa jest również decyzja organu I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na wstępie należy przytoczyć podstawowe ramy prawne sprawy.

W myśl art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.d.p., zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym, 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam oraz 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1- 3. W myśl art. 4 pkt 23 u.d.p. reklamą jest zaś nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi

i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (ust. 3).

Stosownie natomiast do art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, przewidzianej za zajęcie pasa drogowego za zezwoleniem.

W tego rodzaju sprawach, jak badana przez sąd, kwestia kluczowa jest prawidłowe ustalenie, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Wymaga to wskazania dokładnego przebiegu pasa drogowego oraz precyzyjnego wskazania umiejscowienia obiektu stanowiącego nośnik reklamowy. Kwestia charakteru obiektu w badanej sprawie jest niesporna – spór dotyczy tablicy reklamowej, której kwalifikacja prawna jako reklamy w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. jest oczywista.

Ustawa o drogach publicznych definiuje pas drogowy jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.).

Ustalenie przebiegu pasa drogowego wymaga potwierdzenia w odpowiedniej dokumentacji, która musi się znaleźć w aktach sprawy. Podstawowymi dokumentami w tym zakresie są z pewnością wypis i wyrys z ewidencji gruntów, które będą określać linie rozgraniczające poszczególne działki. Wyrys z mapy geodezyjnej musi jednak precyzyjnie określać granice działek stanowiących grunt, w którym są zlokalizowane droga oraz inne obiekty i urządzenia wchodzące w skład pasa drogowego w rozumieniu ustawy. Dla precyzyjnego określenia przebiegu pasa celowe jest także uzyskanie wyciągu z książki drogi oraz ewentualnych innych dokumentów ewidencji drogi, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582). Ważnym elementem dokumentowania ustaleń w zakresie pasa drogi są również zdjęcia satelitarne, pozwalające lepiej zwizualizować przebieg drogi. Generalną zasadą jest zgromadzenie takiej dokumentacji, która nie pozostawi żadnych wątpliwości co do przebiegu pasa drogowego (podobnie WSA w Gliwicach w wyroku z 20 lutego 2015 r., II SA/Gl 1191/14, LEX nr 1652768; WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 24 lipca 2014 r., II SA/Go 401/14, LEX nr 1519882; WSA w Warszawie w wyroku z 29 lipca 2014 r., VI SA/Wa 3543/13, LEX nr 1553909).

Jak wskazano, kluczowe jest również precyzyjne ustalenie umiejscowienia obiektu (reklamy), tak aby nie było żadnych wątpliwości, że jest umiejscowiony w pasie drogowym. Ustalenia te muszą znaleźć odbicie w znajdującym się w aktach sprawy materialne dowodowym. Najbardziej precyzyjne wyniki ustaleń dają oczywiście wyniki pomiarów dokonanych przez uprawnionego geodetę. Ze względu na specyfikę postępowania i zasadę otwartego katalogu środków dowodowych dopuszczalne jest dokonywanie ustaleń w tym zakresie na podstawie własnych pomiarów dokonanych przez pracowników organu. Z uwagi na możliwe zastrzeżenia co do staranności takich pomiarów, konieczne jest dołożenie maksymalnej staranności przy ich wykonywaniu, podanie takich informacji, które pozwolą na obiektywna weryfikację ustaleń, jak również odpowiednia forma udokumentowania tych czynności. Należy zwrócić uwagę, że ustalenie miejsca położenia reklamy stanowi jedna z kluczowych okoliczności w sprawie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego. Należy zwrócić uwagę, że z każdej czynności mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy należy sporządzić zwięzły protokół, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie (art. 67 § 1 k.p.a.). Zwykła notatka urzędowa nie może stanowić właściwej formy udokumentowania tak istotnych dla sprawy ustaleń. Należy przy tym zauważyć, że Kodeks postępowania administracyjnego nakazuje zawiadomienie strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (art. 79 § 1 k.p.a.). Z uwagi na specyfikę tego rodzaju spraw wspomniane czynności dotyczące ustalenia umiejscowienia reklamy nie mogą być traktowane jako oględziny, o których musi być zawiadomiona strona (podobnie WSA w Gliwicach w wyroku z 14 maja 2015 r., II SA/Gl 117/15). Jest to raczej forma dowodu nienazwanego, a prawa strony realizowane będą poprzez możliwość zapoznania się z protokołem z dokonanej czynności, wraz z odpowiednimi wyrysami, mapami i szkicami. Zapewnienie udziału strony w takich czynnościach zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. byłoby niemożliwe, istnieje bowiem realna groźba, że strona zawiadomiona z takich wyprzedzeniem usunie nośnik reklamowy, co uniemożliwi dokonanie precyzyjnych ustaleń stanowiących podstawowy materiał dla oceny zasadności nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego. Należy przy tym mieć na uwadze fakt, że zasada czynnego udziału stron w postępowaniu nie ma charakteru bezwzględnego i Kodeks przewiduje możliwość odstąpienia od niej (art. 10 § 2).

Nie ulega wątpliwości, że dowodem w tego rodzaju sprawach może być również dokumentacja fotograficzna. Należy jednak traktować ją jako uzupełniające źródło ustaleń. Ponadto fotografie mogą być wykorzystane tylko wówczas, gdy wspólnie z wcześniej wspomnianymi materiałami będą tworzyć zorganizowana całość pozwalającą na precyzyjne ustalenie wszystkich istotnych dla sprawy faktów. Innymi słowy: sposób wykonania fotografii powinien umożliwiać ogólną ocenę sposobu umiejscowienia obiektu w terenie w odniesieniu do przebiegu pasa drogowego.

Odnosząc powyższe uwagi do kontrolowanych przez sąd decyzji należy stwierdzić, że działania organów podjęte w sprawie nie spełniają wskazanych wyżej wymogów w zakresie wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Dla udokumentowania przebiegu pasa drogowego organ zamieścił w aktach sprawy wypis z ewidencji gruntów wraz z mapami. Mapy te zawierają bardzo dużo szczegółów, które utrudniają precyzyjne odczytanie granic działek stanowiących drogę publiczną, a tym samym ustalenie przebiegu pasa drogowego. Pomimo tego zastrzeżenia stanowią kluczowy dowód w kwestii przebiegu pasa drogowego.

Zasadniczym problemem jest natomiast sposób udokumentowania na nich umiejscowienia reklamy. Na mapach tych dokonano odręcznego zaznaczenia punktów, w których miała być umiejscowiona reklama. W jaki sposób umiejscowiono te punkty bez dokonania jakichkolwiek pomiarów, pozostaje pytaniem bez odpowiedzi. Wątpliwości tych nie rozwiewa lektura pozostałych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Notatka służbowa z 2 czerwca 2014 r. zawiera ogólną informację o stwierdzeniu w pasie drogowym ulicy al. [...] reklamy dwustronnej skarżącej Spółki. Nie wyjaśniono w żadne sposób, na czym to stwierdzenie się opiera. Do notatki nie dołączono żadnych szkiców, wyników pomiarów czy podobnych dokumentów, które pozwalałyby na obiektywną weryfikację tych twierdzeń. Ponadto, jak wskazano wyżej, dokonanie tak istotnych ustaleń powinno opierać się nie na notatce służbowej, lecz na protokole. Zdjęcia umieszczone na k. 2 akt administracyjnych obrazują tablicę reklamową położoną na bliżej nieokreślonej działce częściowo porośniętej drzewami i krzakami. Ta wykonana fotografia w żaden sposób nie obrazuje umiejscowienia reklamy w odniesieniu do przebiegu pasa drogowego. Zdjęcie na k. 3 obrazuje sam nośnik, ale dla prowadzonych w tym miejscu rozważań jest nieprzydatne. Jak wskazano wyżej, sam charakter obiektu jako reklamy jest bezsporny. Cennym elementem materiału dowodowego mogłoby być zdjęcie satalitarne na k. 4. Jednakże również w tym przypadku, podobnie jak w przypadku map z ewidencji, ręcznie naniesiono informacje o umieszczeniu reklamy. Bez dodatkowej dokumentacji w postaci pomiarów umiejscowienia obiektu od krawędzi jedni czy innych obiektów "stwierdzalnych" na zdjęciu satelitarnym, taka odręczna adnotacja jest bezwartościowa, bo nie da się jej obiektywnie zweryfikować. Tak samo należy ocenić wartość dowodową zdjęcia na k. 13 akt administracyjnych – samo w sobie zdjęcie to nie pozwala na ustalenie miejsca w jakim zostało wykonane, czynność jego wykonania nie jest w żaden sposób udokumentowana, jeśli nie w formie protokołu, to przynajmniej notatki służbowej, ale wskazującej miejsce, czas oraz osobę, która je wykonała.

Całokształt powyższych rozważań prowadzi do konkluzji, że o ile przebieg pasa drogowego da się, choć nie bez trudu, odtworzyć z dokumentów zgromadzonych w sprawie, to już żadną miarą nie da się obiektywnie zweryfikować ustaleń organu co do umiejscowienia reklamy. Ustalenia organu w tym zakresie muszą być ocenione jako gołosłowne, bowiem materiały znajdujące się w aktach sprawy nie pozwalają na ich obiektywną weryfikację.

Jak wskazano wyżej, ustalenie usytuowania reklamy w relacji do przebiegu pasa drogowego jest jedną z kluczowych okoliczności w sprawie nałożenia pasa drogowego. Stwierdzone przez sąd braki w tym zakresie prowadzą do konkluzji, że organy obydwu instancji naruszyły kluczowa zasadę postepowania dowodowego – zasadę prawdy materialnej (obiektywnej, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) poprzez brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia kluczowej dla sprawy okoliczności faktycznej. Wada ta musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej przez Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów ds. Zarządzania i Utrzymania z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a.

Należy w tym miejscu dodać, że sprawa dotyczy zastosowania sankcji administracyjnej. W tego rodzaju sprawach niebudzące wątpliwości wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy ma pierwszorzędne znaczenie. W przeciwnym razie działania organu tracą swoje uzasadnienia, stają się aktami arbitralnymi, naruszającymi zasadę ochrony zaufania jednostki do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

W ocenie sądu zasadny jest także podniesiony w skardze zarzut wadliwego doręczenia decyzji organu I instancji (jak zresztą całej korespondencji kierowanej przez ten organ do strony).

Strona postępowania w badanej sprawie jest spółka P. F. "[...] " sp. z o.o. z siedzibą [...]. Jak wynika z art. 45 k.p.a. jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Przepis art. 44 stosuje się odpowiednio. Przepis ten jest jasny i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych: w ogólnym postępowaniu administracyjnym nie ma możliwości doręczenia pisma jednostce organizacyjnej poza siedzibą. Nie ma żadnych wątpliwości, że spółka prawa handlowego, mająca osobowość prawną, mieści się w pojęciu jednostki w rozumieniu tego przepisu (tak też NSA w postanowieniu z 8 stycznia 2015 r., II GSK 2769/14; LEX nr 1634787). Przeciwne stanowisko Kolegium zawarte w odpowiedzi na skargę jest całkowicie chybione.

W przypadku spółek, miarodajnym źródłem ustalenia siedziby jest Krajowy Rejestr Sądowy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 września 2007 r.; II SA/Gd 158/07; LEX nr 372419). Oczywiście, jak zauważa się w orzecznictwie, jednostka organizacyjna nie jest pozbawiona możliwości korzystania z doręczenia jej pism urzędowych także pod innym, wskazanym przez nią adresem (por. wyrok NSA z 20 października 2010 r., I OSK 1650/09; LEX nr 746709). W badanej sprawie Spółka nigdy nie wskazała innego adresu do doręczeń. Nie można tez uznać, aby uczyniła to w sposób dorozumiany, gdyż odbierała korespondencje kierowaną do placówki, mieszczącej się w [...]. Wskazanie adresu do doręczeń innego niż adres siedziby musi wynikać z wyraźnego oświadczenia strony. W świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego faktyczne miejsce prowadzenia działalności nie jest dopuszczalnym miejscem dokonywania doręczeń, z uwagi na jednoznaczna treść art. 45 k.p.a. Taka możliwość istnieje w postepowaniu podatkowym, z uwagi na treść art. 151 Ordynacji podatkowej, ale z oczywistych względów przepis ten nie ma zastosowania w badanej sprawie.

Przepisy o doręczeniach mają ewidentnie charakter gwarancyjny, ich podstawowym celem jest zapewnienie stronie możliwości zapoznania się z treścią pism organu kierowanych do niej. Zgodnie z klasycznym poglądem prawidłowe doręczenie warunkuje byt prawny decyzji. Trudno w tej sytuacji przejść do porządku dziennego nad niezachowaniem podstawowych wymogów dotyczących doręczenia pism. Nie da się żadną miarą zaakceptować stwierdzeń Kolegium, które nie uwzględniło zarzutów skarżącej w tym względzie. Nie ma żadnego znaczenia w sprawie fakt, że treść reklamy nie wskazywała na jakikolwiek inny adres niż placówka w [...]. Obowiązkiem organu jest ustalenie właściwego adresu strony, tym bardziej, że nie wymaga to żadnego poważniejszego wysiłku, skoro dostęp do danych z KRS jest możliwy przez internet. Co więcej, organ I instancji znalazł w internecie adres samej spółki (k. 10), a z niezrozumiałych przyczyn dalej kierował korespondencję na adres placówki w [...]. Ponadto kompletnie niezrozumiałe jest twierdzenie Kolegium, że decyzja została skierowana na adres siedziby Spółki w [...], skoro przeczy temu znajdujące się w aktach sprawy potwierdzenie odbioru (k. 18), jednoznacznie wskazujące, że decyzję wysłano na adres placówki w [...].

Niedopuszczalne jest tolerowanie przez organ odwoławczy tak poważnych błędów w zakresie doręczenia decyzji. Błąd ten należało usunąć, przy czym gdyby kierować się tradycyjnym poglądem, trzeba byłoby uznać, że decyzja organu

I instancji w ogóle nie weszła do obrotu, co byłoby w pewnej mierze niekorzystne dla strony, uniemożliwiałoby bowiem rozpoznanie odwołania. Lepszym rozwiązaniem w tej sytuacji byłoby uchylenie decyzji jako naruszającej przepisy procesowe

i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (art. 138 § 2 k.p.a.).

W obecnej sytuacji problem ten został usunięty z uwagi na uchylenie przez sąd również decyzji organu I instancji. Jednakże ponownie rozpatrując sprawę, na skutek uchylenia wcześniejszego rozstrzygnięcia organ I instancji musi zadbać o prawidłowe doręczanie korespondencji stronie postępowania.

Uchylenie przez sąd rozstrzygnięć wydanych w obydwu instancjach powoduje powrót sprawy do etapu postępowania przed organem I instancji. Podstawowym obowiązkiem organu będzie dokonanie ponownej oceny zebranego w sprawie materiału pod kątem tego, czy jest on wystarczający do nałożenia na Spółkę kary za zajęcie pasa drogowego. Z oczywistych względów uzupełnienie tego materiału będzie już niemożliwe. Organ musi przy tym uwzględnić wiążącą dla niego ocenę prawną i wskazania sądu (art. 153 p.p.s.a.).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2014 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...].

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął wpis sądowy w kwocie 100 zł, ponieważ skarżąca Spółka nie wykazała, aby poza wpisem poniosła inne koszty podlegające zwrotowi w myśl wskazanych przepisów.