Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 25/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia WSA Alicja Palus, Protokolant: asystent sędziego Bartłomiej Hamadyk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [..] Starosta L., działając na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 i art. 132 ust. 1a w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustalił na rzecz P. K. odszkodowanie w wysokości 271 200 zł. z tytułu przejęcia przez Gminę W. własności nieruchomości położonej we W., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb [...], o pow. 0,2393 ha w związku z wydzieleniem jej pod drogę publiczną. Wobec nie wniesienia odwołania, decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...].

Wnioskiem złożonym w dniu [...] (datowanym na dzień [...]) P. K. wystąpił o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego opisaną wyżej decyzją, wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wnioskodawca wyjaśnił, że w dniu [...] otrzymał opinię nr [...] sporządzoną przez Komisję Arbitrażową i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we W. w sprawie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego części nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...], który to operat stanowił podstawę dla ustalenia odszkodowania w opisanej na wstępie decyzji Starosty L. W wyniku przeprowadzonej oceny Komisja Arbitrażowa uznała, że operat szacunkowy sporządzony przez E. S. jest nieprawidłowy i niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa z powodu: 1/ niewłaściwie przyjętej procedury wyceny (dla aktualnego sposobu użytkowania) bez uwzględnienia zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ograniczonej analizy rynku i niewłaściwego doboru nieruchomości porównawczych (podobnych) - tym samym nie dopełniono wymagań art. 134 ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami i naruszono § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.); 2/ niewłaściwie określonej wartości rynkowej nieruchomości gruntowej (działki gruntu) z powodu popełnionych błędów w procedurze obliczeniowej, przez co naruszono zasady wyceny wynikające z § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 9 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Jednocześnie Komisja Arbitrażowała poinformowała, że operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości. Organizacja zawodowa została przy tym zobowiązana do publikowania z dniem wydania oceny negatywnej przez okres 12 miesięcy na swojej stronie internetowej informacji o tej ocenie.

Wskazując na powyższe wnioskodawca stwierdził, że zaistniała przesłanka wznowienia postępowania opisana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. tj. wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który decyzję wydał. W niniejszej sprawie zaistniały nowe okoliczności faktyczne tj. fakty wynikające z opinii Komisji Arbitrażowej o niezgodności z obowiązującym prawem operatu szacunkowego stanowiącego dla organu administracji podstawę dla ustalenia odszkodowania. Niniejsze okoliczności dotyczą przedmiotu sprawy w której orzekał Starosta L., mają znaczenie prawne, istniały w dacie wydania decyzji ostatecznej i nie były znane organowi w dniu jej wydania gdyż ujawnione zostały dopiero po wydaniu decyzji. Strona wyjaśniła także, że zachowany został termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. gdyż o wyjściu na jaw nowych okoliczności faktycznych dowiedziała się w dniu [...], tj. w dacie odebrania opinii nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] Starosta L., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 w związku z art. 147 i 149 § 1 i § 2 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej opisaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia [...]. Następnie decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 2, art. 150 § 1 k.p.a., nie znajdując podstaw do uwzględnienia żądania strony, odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz P. K. Na uzasadnienie przyjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że dostarczona przez stronę opinia Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we W. dotycząca przyjętego w postępowaniu zwykłym operatu szacunkowego nieruchomości, nie może być potraktowana jako nowy dowód istniejący w dniu wydania decyzji ostatecznej albowiem została ona sporządzona ponad rok od wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania.

Od decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania odwołanie złożył P. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ww. decyzję w całości, zarzucił jej naruszenie: 1) art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez odmowę uchylenia ostatecznej decyzji Starosty L. dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną pod drogę nieruchomość - w sytuacji zaistnienia w niniejszej sprawie podstawy do jej uchylenia z uwagi na wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych wynikających z opinii nr [...] zawierającej ocenę prawidłowości operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości - i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.; 2) art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niezastosowanie przepisu art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji wystąpienia wady stanowiącej przesłankę wznowieniową oraz dysponowania przez organ operatem szacunkowym sporządzonym w ramach postępowania wznowieniowego określającym wartość wywłaszczonej nieruchomości na kwotę 455 129 zł (prawie o 184 000,00 zł wyższą od operatu, którego prawidłowość podważona została przez Komisję Arbitrażową i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we W.), a więc z naruszeniem reguły konstytucyjnej dopuszczalności wywłaszczenia tylko za słusznym odszkodowaniem; 3) art. 6, art. 7 i art. 12 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania i wydanie zaskarżonej decyzji w sposób naruszający zasadę praworządności oraz nie pogłębiający lecz podważający zaufanie do organów państwa oraz uchybienie obowiązkowi wnikliwego działania w sprawie. Wskazując na powyższe odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda D., dostrzegając niekompletność zgromadzonego przez Starostę L. materiału dowodowego, uzupełnił go m. in. o:

1. odpis pełnomocnictwa z dnia [...] udzielonego J. K. przez Prezydenta W. upoważniającego do występowania w imieniu Gminy W. przed organami administracji publicznej w postępowaniach administracyjnych o ustalenie i wypłatę odszkodowań oraz w postępowaniach wywłaszczeniowych, wynikających z: 1) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ; 2) ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych; 3) ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowywaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012;

2. oświadczenie Wiceprezydenta W. – A. G., potwierdzające skuteczność umocowania J. K. w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty L. z dnia [...] i ważność dokonanych przez nią czynności;

3. uwierzytelnione odpisy:

• zarządzenia Prezydenta W. nr [...] z dnia [...], upoważniającego A. G. - Wiceprezydenta W. do prowadzenia w imieniu Prezydenta W. spraw Miasta realizowanych m. in. przez: Wydział Nabywania i Sprzedaży Nieruchomości Urzędu Miejskiego W. dotyczących gospodarowania nieruchomościami komunalnymi wraz z wydrukiem z Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego W. stanowiącego załącznik do zarządzenia Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] (w brzemieniu uwzględniającym zmiany wprowadzone zarządzeniem nr [...] z dnia [...]), z którego wynika, że Wydział Nabywania i Sprzedaży Nieruchomości realizuje zadania m.in. w zakresie: udziału w postępowaniach dotyczących ustalenia wysokości odszkodowań za nieruchomości przeznaczone na cele publiczne, w tym: za nieruchomości, które z mocy prawa przeszły na własność Gminy W.;

• pełnomocnictwa z dnia [...] udzielonego przez Prezydenta W., upoważniającego A. G. - Wiceprezydenta W. do jednoosobowego składania oświadczeń woli w imieniu Miasta w zakresie zarządu mieniem;

4. wyjaśnienia Przewodniczącego Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we W. z dnia [...] wraz z załącznikami, potwierdzające, że opinia nr [...] dotycząca poprawności sporządzenia operatu szacunkowego została odebrana przez pracownika Kancelarii [...] w dniu [...].

W oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy, decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję Starosty L. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...].

Odnosząc się do wskazanej przez stronę okoliczności mającej stanowić podstawę wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że opinia nr [...] Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych we W. na którą powołano się we wniosku o wznowienie postępowania, została sporządzona dnia [...], czyli po wydaniu ostatecznej decyzji Starosty L. z dnia [...]. Ustalenia Komisji Arbitrażowej nie mogły być zatem znane organowi orzekającemu o ustaleniu odszkodowania, skoro w tym czasie jeszcze nie istniały. W ślad za wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2011 r., II SA/Kr 677/11 (dostępnym na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), organ podkreślił, że wnioski wynikające z opinii Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen w istocie nie są nowymi okolicznościami istniejącymi w dacie orzekania przez organ, lecz są wynikiem nowej oceny dowodu przeprowadzonego w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją ustalającą odszkodowanie. Skoro w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. mowa jest o nowych dowodach lub nowych okolicznościach istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi który wydał decyzję, to utożsamianie odmiennej oceny dowodu z nową okolicznością faktyczną nie znajduje uzasadnienia w powołanym przepisie. W doktrynie i orzecznictwie przyjęte zostało, że odmienna ocena dowodu - a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie - który istniał w dniu wydania decyzji i był znany organowi wydającemu decyzję, nie uzasadnia żądania wznowienia postępowania (wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2004 r., III SA 134/03, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 555). Zdaniem organu gdyby uznać, że dokonana już po zakończeniu postępowania administracyjnego odmienna ocena materiału dowodowego, prowadząca do uzyskania nowych wyników tej oceny powoduje powstanie nowych okoliczności i może stanowić podstawę do wznowienia postępowania, to oznaczałoby to w praktyce przyznanie stronom dodatkowego środka odwoławczego.

Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowym, również nowa wycena wartości nieruchomości zawarta w operacie szacunkowym przedłożonym dopiero na etapie postępowania wznowieniowego nie mogła mieć w świetle powyższych rozważań decydującego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Co więcej, nawet gdyby do wydania operatu szacunkowego doszło wcześniej i byłby on znany organowi w dniu wydania decyzji, to i tak organ oceniałby jego wartość dowodową na tle innych dowodów, a nie z ich pominięciem (wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. II FSK 1765/13). Na marginesie organ zauważył, że pozyskany w postępowaniu wznowieniowym operat szacunkowy autorstwa Z. W. nie zawiera własnoręcznego podpisu rzeczoznawcy majątkowego.

Organ odwoławczy nie znalazł także podstaw do zakwestionowania ustaleń Starosty L. odnośnie zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania (zob. postanowienie z dnia [...]). Zgodnie bowiem z art. 148 § 1 k.p.a. strona ze skutkiem prawnym może wnieść o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do jego wznowienia. Z dołączonej do wniosku o wznowienie postępowania dokumentacji wynika, że o wydaniu negatywnej opinii nr [...] Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen dotyczącej operatu szacunkowego z dnia [...] strona dowiedziała się z chwilą jej otrzymania, to jest w dniu [...] Potwierdzają to także pozyskane przez Wojewodę wyjaśnienia Przewodniczącego Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we W. z dnia [...] oraz dołączone do nich załączniki. Wniosek o wznowienie postępowania zawarty w piśmie z dnia [...] złożony został w dniu [...] co potwierdza data stempla pocztowego na kopercie, w której nadesłano wniosek.

W konsekwencji – zdaniem Wojewody – zaskarżona decyzja Starosty Lubińskiego odpowiada prawu. Jeżeli bowiem stwierdzone zostało, że nie zachodzą przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. to prawidłowo organ I instancji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji wznowieniowej. Zgodnie z przywołanym przepisem organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł P. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając decyzję Wojewody D. w całości zarzucił jej naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Lubińskiego dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną pod drogę nieruchomość, w sytuacji zaistnienia w niniejszej sprawie podstawy do jej uchylenia z uwagi na wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych wynikających z opinii nr [...] w sprawie oceny prawidłowości sporządzenia opracowania pod nazwą "Operat szacunkowy części nieruchomości gruntowej (działka nr [...]) stanowiącej przedmiot prawa własności, położonej we W., obręb [...] o łącznej powierzchni 0,2393 ha", sporządzonej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a więc w sytuacji zmaterializowania się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. obligującej do uchylenia wcześniejszej decyzji i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 130, art. 134 i art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że nie zaszła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., podczas gdy nowe fakty wynikające z opinii Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we W. są istotne dla sprawy, istniały w dniu wydania decyzji oraz nie były znane organowi wydającemu decyzje, stanowią więc przesłankę wznowieniową; jednocześnie naruszono konstytucyjną regułę dopuszczalności wywłaszczenia tylko za słusznym odszkodowaniem;

3) art. 6, art. 7 i art. 12 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania i wydanie zaskarżonej decyzji w sposób naruszający zasadę praworządności oraz nie pogłębiający lecz podważający zaufanie do organów państwa, uchybienie obowiązkowi wnikliwego działania w sprawie przejawiające się w zbagatelizowaniu operatu szacunkowego sporządzonego w ramach postępowania wznowieniowego przez rzeczoznawcę majątkowego Z. W. określającego wartość wywłaszczonej nieruchomości na kwotę 455 129 zł.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Autor skargi uzasadniając postawione w jej petitum zarzuty, w pierwszym rzędzie zauważył, że w ramach określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podstawy wznowieniowej, niezależnymi od siebie i samoistnymi przesłankami wznowienia są "nowe okoliczności" i "nowe dowody" istniejące w dacie wydania decyzji, nie znane organowi wydającemu decyzję i ujawnione po dacie jej wydania. W odniesieniu do przesłanki wznowienia, którą stanowi "nowy dowód", skarżący wyjaśnił, że jeżeli nawet dany dowód nie istniał w dniu wydania decyzji lecz został wygenerowany w terminie późniejszym, to jednak wynikająca z tego dowodu okoliczność faktyczna jako mogąca istnieć w dniu wydania "inkryminowanej" decyzji może uzasadniać wznowienie postępowania (tak: NSA w wyroku z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1358/10).

W ocenie autora skargi z opinii Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen, która uznała że operat szacunkowy sporządzony na dzień 13 czerwca 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E. S. jest nieprawidłowy, wynikają nowe okoliczności faktyczne tj. błędność wcześniejszej wyceny wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej o wielkości odszkodowania przyznanego skarżącemu decyzją z dnia [...]. Przez "nową okoliczność istotną" dla sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - należy rozumieć taką okoliczność, która ma wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Chodzi zatem o okoliczności istotne w takim znaczeniu, że ich istnienie lub brak bezpośrednio wpływają na treść rozstrzygnięcia. Okoliczności te muszą być więc prawotwórcze z punktu widzenia znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego (tak: NSA w wyroku z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 2009/13).

Zdaniem strony z taką istotną okolicznością (wynikającą z ww. opinii) mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Okoliczność ta również istniała w dacie wydania decyzji ostatecznej ale była nieznana organowi albowiem dokonywanie oceny prawidłowości operatu szacunkowego pod kątem merytorycznym, wymaga wiadomości specjalistycznych i dokonywana jest przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Dopiero opracowana opinia nr [...] w zakresie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego ujawniła nowe okoliczności mające zasadnicze znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia. Okoliczności te dotyczą przedmiotu sprawy w której orzekał Starosta L., mają znaczenie prawne, jako, że operat miał bezpośrednie przełożenie na przyznaną wysokość odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...]. Okoliczności ujawnione w opinii istniały w dacie wydania decyzji ostatecznej, nie były znane organowi w dniu jej wydania, natomiast ujawnione zostały dopiero po wydaniu decyzji. Wskazana wada stanowi przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., czego organ odwoławczy nie dostrzegł.

Ponadto, wbrew temu co stwierdza Wojewoda ("nawet gdyby do wydania operatu szacunkowego doszło wcześniej i byłby on znany organowi w dniu wydania decyzji, to i tak organ oceniałby jego wartość dowodową na tle innych dowodów (...)"), negatywna ocena organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych nie podlega kontroli i ocenie organu administracji jako dowód a to z uwagi na bezpośredni skutek jaki ta ocena wywołuje (tak np. WSA w wyroku z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1384/13).

Skarżący nie zgodził się także z twierdzeniem Wojewody D. wyrażonym w skarżonej decyzji, że: "ustalenia Komisji Arbitrażowej nie mogły być zatem znane organowi orzekającemu o ustaleniu odszkodowania, skoro w tym czasie jeszcze nie istniały". Skarżący kolejny raz wskazał na to, że nie wnosi do sprawy nowego dowodu w postaci opinii i to nie opinia ma stanowić nową okoliczność w sprawie, a jedynie twierdzenia w niej zawarte, które przesądzają o wystąpieniu nowych istotnych okoliczności o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W dniu wydawania decyzji przez organ I instancji nie były temu organowi znane fakty wynikające z opinii Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we W. (a więc są one nowe), natomiast istniały one w dniu wydawania ostatecznej decyzji, bowiem operat szacunkowy na którym oparł się organ wydając decyzję, od początku zawierał nieprawidłowości implikujące wadliwą wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości.

Zdaniem skarżącego nie zasługuje na aprobatę twierdzenie organu wskazujące, że wnioski wynikające z opinii Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen w istocie nie są nowymi okolicznościami istniejącymi w dacie orzekania przez organ, lecz są wynikiem nowej oceny dowodu przeprowadzonego w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją ustalającą odszkodowanie. Wskazywana w opinii nieprawidłowość wcześniejszej wyceny wywłaszczonej nieruchomości nie stanowi nowej oceny dowodu przeprowadzonego w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją; wnioski z niej wynikające stanowią nową okolicznością faktyczną w przedmiotowej sprawie. Nowa okoliczność o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przedstawia określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn mający wpływ na status prawny strony, tj. zakres jego praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia (tak: NSA, Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, w wyroku z dnia 14 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Lu 248/99). Skarżący podkreślił, że "nową okolicznością istotną dla sprawy" jest nowo odkryta okoliczność w sprawie, jak również okoliczność zgłoszona pierwszy raz przez stronę (tak: NSA w wyroku z 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1831/00). Nie bez znaczenia jest również nowa wycena sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego Z. W., określająca inną, wyższą wartość wywłaszczonej nieruchomości (prawie o 184 000, 00 zł). Stąd też, zdaniem skarżącego, organ niewłaściwe zinterpretował a następnie zastosował przepisy k.p.a.

Konkludując skarżący stwierdził, że nie otrzymał słusznego odszkodowania za wywłaszczoną pod drogę publiczną należącą do niego nieruchomość, czego dowodzą nowe fakty wynikające z opinii nr [...]. Z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika zaś prawo do słusznej rekompensaty w razie ograniczenia lub odjęcia własności wskutek wywłaszczenia. W konsekwencji prawo do odszkodowania można uznać za swoisty substytut własności (tak: Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt: SK 41/09). W ocenie skarżącego organ dopuścił się zatem naruszenia art. 134 oraz art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez naruszenie podstawy ustalenia poprawnej wartości odszkodowania stanowiącej cenę rynkową nieruchomości. Rynkową wartością nieruchomości jest najbardziej prawdopodobna cena możliwa do uzyskania na rynku przy uwzględnieniu cen transakcyjnych. Przy wnoszonej skardze nie może także przejść bez uwagi stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 455/11 - "(...) jeżeli uznano, że sporządzone operaty szacunkowe nie były zgodne z przepisami określającymi metodologię szacowania nieruchomości, to operaty te nie mogą być podstawą ustalenia należnego odszkodowania.".

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczasową argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016, poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). W konsekwencji, decyzja administracji publicznej podlega weryfikacji w postępowaniu sądowym z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W świetle wynikającego z przywołanego przepisu kryterium kontroli, sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej, umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych (postanowień) uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2016, poz. 718 ze zm. zwanej dalej "u.p.p.s.a.".) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Jak wskazano w literaturze przedmiotu przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego" (por. [red] T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 458).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy obu instancji orzekające w sprawie nie naruszyły bowiem prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na poprawność rozstrzygnięcia, a wyłącznie tego rodzaju niezgodność z prawem skarżonej decyzji - prowadząca w istocie do pojęcia innego rozstrzygnięcia - uzasadniałaby jej eliminację z obrotu prawnego przez sąd administracyjny.

Rozważając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należało mieć przede wszystkim na uwadze to, że została ona wydana w trybie nadzwyczajnym, to jest po wznowieniu postępowania administracyjnego.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania sprawy i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją administracyjną ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła, było dotknięte wadliwością. Ponieważ instytucja ta stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, owa wadliwość musi mieć charakter kwalifikowany, a jej rodzaje zostały wyczerpująco wyliczone w przepisach prawa procesowego. O ile w postępowaniu zwykłym, głównym przedmiotem rozpoznania jest rozstrzygnięcie w trybie przewidzianym w prawie procesowym i zgodnie z przepisami prawa materialnego sprawy administracyjnej, to przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Postępowanie to ma własną odrębną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją w celu sprawdzenia, czy któraś z wad wymienionych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a k.p.a. i art. 145b k.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym.

Powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Na tej podstawie wznawia się zatem postępowanie, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe, przy czym mogą stanowić podstawę wznowienia, o ile są dla sprawy istotne - muszą zatem dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć wpływ na zmianę decyzji w kwestiach zasadniczych; po drugie, nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody muszą istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej; po trzecie, okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję.

Należy podkreślić, że użyty w dyspozycji art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. łącznik "lub" ("nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody") wskazuje jednoznacznie na to, że wystąpienie co najmniej jednego z członów tej alternatywy ("nowych okoliczności faktycznych" bądź "nowych dowodów" - tzw. alternatywa zwykła) stanowi samoistną i wystarczającą podstawę wznowienia postępowania, o ile równocześnie są spełnione pozostałe przesłanki prawne wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a mianowicie: po pierwsze - są one "istotne dla sprawy", po drugie - istniały w dniu wydania decyzji (nie ma przy tym znaczenia czy wcześniejsze nieujawnienie tych okoliczności lub dowodów wynikało z niewłaściwie prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego, czy też z zamierzonego nieujawnienia ich przez stronę); oraz po trzecie - nie były znane organowi, który wydał decyzję.

W niniejszej sprawie już po zakończeniu postępowania decyzją ostateczną Starosty L. o ustaleniu odszkodowania skarżący przedstawił nowy dowód w postaci opinii sporządzonej przez Komisję Arbitrażową i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we W. z dnia [...]. W opinii tej Komisja uznała, że operat szacunkowy określający wartość części nieruchomości gruntowej (działka nr [...]), sporządzony na dzień [...] i będący podstawą ustalenia odszkodowania za odjęcie prawa własności tej nieruchomości skarżącemu, jest nieprawidłowy sporządzony bowiem został niezgodnie z obowiązującymi przepisami z powodu: 1/ niewłaściwie przyjętej procedury wyceny (dla aktualnego sposobu użytkowania) bez uwzględnienia zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ograniczonej analizy rynku i niewłaściwym doborze nieruchomości porównawczych (naruszono zatem art. 134 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego); 2/ niewłaściwie określonej wartości rynkowej nieruchomości gruntowej z powodu błędów w procedurze obliczeniowej, przez co naruszono § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 9 ww. rozporządzenia.

Przedkładając powyższą opinię skarżący wskazuje, że podstawą wznowienia nie jest opinia Komisji Arbitrażowej jako nowy dowód w sprawie, ale wynikające z tej opinii nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji a nieznane organowi który ją wydał. Zdaniem strony, nowe okoliczności faktyczne które wynikają z powyższej opinii to przede wszystkim zawarte w niej ustalania ocenne wskazujące na błędność wcześniejszej wyceny wywłaszczonej nieruchomości na podstawie której ustalono wysokość odszkodowania przyznanego skarżącemu decyzją z dnia [...] Jest to okoliczność istotna i praworwórcza, gdyż może mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie w sprawie. Okoliczność ta istniała też w dacie wydania decyzji, gdyż operat szacunkowy na którym oparł się organ od początku zawierał nieprawidłowości implikujące wadliwą wartość rynkową nieruchomości.

Z kolei organ odwoławczy nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem uważa, że skoro opinia sporządzona została po wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie, to zawarte w niej ustalenia nie istniały jeszcze w dacie wydania decyzji - z tego też względu nie były znane organowi. Zdaniem organu, wnioski wynikające z przedmiotowej opinii nie są nowymi okolicznościami istniejącymi w dacie wydania decyzji lecz są wynikiem nowej oceny dowodu przeprowadzonego w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Utożsamienie odmiennej oceny dowodu z nową okolicznością faktyczną nie znajduje zaś uzasadnienie w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nowa ocena dowodu który istniał w dacie wydania decyzji i był znany organowi nie uzasadnia wznowienia postępowania.

Istota sporu jaki powstał w niniejszej sprawie, sprowadza się zatem do konieczności rozstrzygnięcia, czy opisana wyżej opinia Komisji Arbitrażowej z dnia [...] - a raczej zawarte w niej ustalenia co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę określenia wartości nieruchomości dla ustalenia za nią odszkodowania - stanowią nowe okoliczności faktyczne dotyczące operatu czy też, jak wskazuje organ, jest to nowa ocena dowodu stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania.

Odnosząc się do powyższej kwestii sporej, Sąd podzielił stanowisko organów co do tego, że wnioski dotyczące prawidłowości sporządzenia operatu wynikające z przedłożonej opinii nie są nowymi okolicznościami faktycznymi o których stanowi art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem Sądu, za owe okoliczności faktyczne w rozumieniu tego przepisu należy uznać zdarzenia, fakty lub wydarzenia zaistniałe w sensie fizycznym, istniejące w dacie wydania rozstrzygnięcia i nieznane organowi który wydał decyzję. Chodzi tu zarówno o fakty nowo odkryte i nieznane organowi, jak też po raz pierwszy zgłoszone przez stronę okoliczności jej znane ale nie przedstawione wcześniej organowi. Okolicznością faktyczną nie może być sam proces myślowy, wnioskowanie, związek między różnymi okolicznościami faktycznymi, czy też związek z przepisami prawa lub jego wykładnią (v. m.in. wyrok NSA z 18 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 398/10 dostępny CBOSA orzeczenia nsa.gov.pl). Przez pojęcie okoliczności faktycznych nieznanych organowi który wydał decyzję, należy rozumieć tylko takie okoliczności, które z badanego materiału nie wynikały (v. wyrok NSA z 13 stycznia 2012r., sygn. akt II FSK 1337/10.).

W oparciu o powyższą argumentację uznać należy, że wnioski wypływające z przedłożonej przez skarżącego opinii Komisji Arbitrażowej nie są okolicznościami faktycznymi (zdarzeniami zaistniałymi w sensie fizycznym) lecz są wynikiem dokonanej oceny operatu szacunkowego z obowiązującymi przepisami, będącej efektem przeprowadzonego procesu myślowego. Są więc wynikiem oceny dowodu stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania. Już sama treść przedłożonej opinii z dnia [...] jednoznacznie wskazuje, że jest to "ocena prawidłowości sporządzenia operatu" określającego wartość rynkową nieruchomości. Autorzy opinii wskazują, że jej przedmiotem jest poprawność sporządzenia operatu szacunkowego pod kątem jego zgodności z wymogami przepisów prawa, standardami zawodowymi oraz poprawności merytorycznej. Również z art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej "u.g.n".) wynika, że organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych dokonuje "oceny prawidłowości sporządzania operatu szacunkowego". Przepis art. 157 u.g.n (stanowiący podstawę sporządzania przedłożonej w niniejszej sprawie opinii) przewiduje bowiem szczególny tryb kwestionowania prawidłowości sporządzania operatu szacunkowego przez poddanie go ocenie podmiotu wyspecjalizowanego jakim jest organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Organizacja dokonuje zaś "oceny" operatu - przeprowadza jego weryfikację. Skutkiem negatywnej oceny jest utarta przez operat charakteru opinii o wartości nieruchomości o której mowa w art. 156 ust. 1 u.g.n. ale dopiero od dnia wydania opinii. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że ocena operatu została sporządzona już po zakończeniu postępowania administracyjnego i po wydaniu decyzji ostatecznej. Dopiero zatem po tym dniu można ewentualnie mówić o skutkach ww. przepisu. Gdyby opinia zawierająca powyższą ocenę wydana została na etapie toczącego się postępowania, bezsprzecznie wywołałaby w tym postępowaniu skutek w postaci utraty przez operat waloru opinii o nieruchomości co prowadziłaby do konieczności sporządzania nowego operatu. Ustawodawca nie przewidział jednak aby negatywna ocena organizacji zawodowej rzeczoznawców wywoływała skutki wstecz - nie powoduje ona zatem utraty przez operat waloru opinii od dnia jego sporządzania.

Mając powyższe na uwadze należy zgodzić się z organami, że wnioski na które powołuje się strona skarżąca nie są nowymi okolicznościami faktycznymi lecz są wynikiem nowej oceny dowodu w oparciu o który organ ustalił w decyzji ostatecznej odszkodowanie. Zdaniem Sądu, okoliczności faktyczne wyprowadzane z dokonanej przez stronę czy też organ oceny dowodów znanych organowi, nie są nowymi okolicznościami o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W uzupełnieniu powyższej argumentacji dostrzec można, że według wniosków końcowych Komisji Arbitrażowej zawartych w opinii z dnia [...], poddany ocenie Komisji operat szacunkowy z [...] sporządzony został niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa zasadniczo z tej przyczyny, że nie uwzględniał przeznaczenia uzupełniającego szacowanej nieruchomości wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjmując tylko przewidzianą w tym planie funkcję drogową nieruchomości (konsekwencją tego były błędy dotyczące analizy rynku i doboru nieruchomości porównawczych). Jak jednak wynika z akt sprawy powyższa okoliczność nie jest okolicznością nową. Świadczą o tym następujące fakty: okoliczność powyższa była podnoszona w toku postępowania przez skarżącego jako uchybienie rzeczoznawcy majątkowego i stanowiła element sporu; odnosił się do niej także autor wyceny; a wreszcie operat szacunkowy określający wartość nieruchomości (stanowiąc podstawowy dowód w postępowaniu o ustalenie odszkodowania) poddany był również ocenie organu pierwszej instancji pod względem zgodności z przepisami prawa, w tym także w zakresie powyższego zarzutu - co jasno wynika z uzasadnienia decyzji.

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy Sąd podzielił zatem przywołane przez organ, stanowisko prezentowane w wyroku z dnia 30 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 677/11 (dostępny CBOSA, orzeczenia,nsa.gov.pl). Wskazano w nim, że przesłanki wznowienia postępowania jako regulacje szczególne umożliwiające doprowadzenie do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, nie mogą być poddane interpretacji rozszerzającej. Przyjęcie zaś stanowiska zaprezentowanego w skardze dawałoby bardzo szeroką możliwość ponownej weryfikacji dowodów przeprowadzonych w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Takie działanie nie jest do pogodzenia z zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Przyjęcie, jak chce tego strona skarżąca, że odmienna ocena materiału dowodowego przeprowadzona po zakończeniu postępowania jest nową okolicznością faktyczną i w praktyce otwiera drogę do wznowienia postępowania oznaczałoby w praktyce, przyznanie stronie dodatkowego środka odwoławczego.

Dodać należy, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Ten nadzwyczajny tryb weryfikacji ostatecznego aktu administracyjnego korzystającego z przymiotu trwałości, nie może być zaś wykorzystywany do ponownej pełnej merytorycznej kontroli decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, ani też nie może zastępować postępowania odwoławczego. Zarzuty skarżącego ukierunkowane są na ponowną merytoryczną ocenę sprawy i kwestionują prawidłowość zebranego materiału dowodowego, co jest niedopuszczalne w postępowaniu wznowieniowym. Nie można w postępowaniu wznowieniowym powoływać się na braki/niedostatki postępowania dowodowego w postępowaniu zwykłym, a w istocie tego domaga się skarżący (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r. I GSK 1356/16)

W świetle powyższego, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić o nowych nieznanych organowi okolicznościach faktycznych. Okoliczności wskazane przez stronę wynikające z opinii Komisja Arbitrażowej stanowią w istocie nową ocenę dowodu. Dodatkowo zasadnicze przyczyny nieprawidłowości operatu mające wpływ na wartość nieruchomości wskazywane przez Komisję, były podnoszone w postępowaniu i poddane ocenie organu - były więc organowi znane i wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd nie uznał zasadności zarzutów skargi wskazujących na naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W konsekwencji niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Skoro bowiem nie zaistniały wskazane we wniosku o wznowienie postępowania przesłanki, to prawidłowo organ pierwszej instancji orzekł o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. a Wojewoda rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy. Stwierdzenie braku podstaw wznowienia postępowania zamykało też drogę do weryfikacji decyzji ostatecznej kończącej postępowanie odszkodowawcze. W postępowaniu nadzwyczajnym organy nie mogły więc orzekać co do wysokości odszkodowania a tym samym nie naruszyły przywołanych w skardze przepisów konstytucyjnych (art. 21 ust.2) oraz przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 130, art. 134).

Z przyczyn wyżej podniesionych Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a orzekł jak w sentencji.