Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 412/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: 138 par. 2, art. 64a
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2018 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu W. B. i G. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z 17 kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza Miasta z 23 listopada 2017 r. ustalającą warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych na działce nr [..] położonej przy ul. G. w R. (obr. [..]) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzja została wydana na podstawie art.138 § 2 w związku z art.145 § 1 pkt 4, art.7, art.77 § 1, art. 15 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52, art. 53 ust.3 i ust.4, art. 56, art. 54, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 1, art. 2 pkt 14, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r., poz.1257 – dalej u.p.z.p.), a także w zw. z § 3, § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588).

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w wyniku rozpatrzenia wniosku J. O. i L. S. o wznowienie postępowania administracyjnego Burmistrz Miasta uchylił ostateczną decyzję o warunkach zabudowy nr [..] z 21 lipca 2017r. i ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych na działce nr [..] położonej przy ul. G. w R. (obr. [..]).

W rozpatrywanej sprawie wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nastąpiło wobec ustalenia, że strony owego postępowania – J. O. i L. S. bez własnej winy nie brały udziału w tym postępowaniu. Organ I instancji uznał za zasadne zakwalifikowanie owych osób jako stron przedmiotowego postępowania, albowiem każda z nich jest właścicielem lub współwłaścicielem działki graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji (działki nr [..]).

Wątpliwości autorów wniosku o wznowienie budziły kwestie wysokości planowanej inwestycji, szerokości elewacji frontowej oraz przesłaniania i nasłonecznienia zabudowy na działkach sąsiednich. Odnosząc się do tych uwag organ I instancji w nowowydanej decyzji uszczegółowił zapis dotyczący określenia wysokości budynku. Utrzymał natomiast zapisy co do szerokości elewacji frontowej wyznaczoną zgodnie z przepisami rozporządzenia oraz zapis dotyczący obowiązku przeprowadzenia analiz zacieniania i przesłaniania na etapie postępowania o pozwolenie na budowę.

Rozpoznając wniesione odwołanie Kolegium nie podzieliło obaw odwołujących co do braku zabezpieczenia ich interesów przed ewentualnym spływem wód opadowych z terenu inwestycji na sąsiednie działki wskazując na regulacje ustawy Prawo wodne z 2001 r. i uznając, że zapis "Wody opadowe należy zagospodarować na warunkach i w uzgodnieniu Wydziałem Inżynierii Miejskiej U. M. Niedopuszczalne jest powierzchniowe odprowadzanie wód opadowych na działki sąsiednie lub na pas drogowy ulicy" zabezpiecza interesy stron.

Odnosząc się do zastrzeżeń, że wzniesienie budynku zgodnie z warunkami określonymi w zaskarżonej decyzji w sposób zasadniczy będzie wpływało na ograniczenie dostępu światła do nieruchomości sąsiednich położonych przy ul. P ... Jeżeli bowiem bryła planowanego budynku u jego szczytu będzie zlokalizowana na wysokości 44,7 metra, to będzie występowało permanentne zacienienie budynków oraz roślinności po północno wschodniej, znajdującej się ponad 12 metrów niżej Kolegium zauważyło, że w swojej decyzji organ I instancji ustalił następujący warunek: "nie należy pozbawiać osób trzecich: ... dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi ... Do pozwolenia na budowę przeprowadzić analizę drogi cienia oraz przesłaniania budynku na nieruchomości sąsiednie". W ocenie organu odwoławczego tak sformułowane warunki treściowo odpowiadają charakterowi i granicom ochrony w zakresie "interesu osób trzecich".

Dokonując oceny ustalonych parametrów planowanej zabudowy to w pierwszym rzędzie odniósł się organ odwoławczy do kontynuacji funkcji przez planowane przedsięwzięcie (czego wymaga art.61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Mianowicie w "Analizie ..." stwierdzono w tym zakresie: "Funkcja: mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i w zabudowie bliźniaczej wraz z zabudową towarzyszącą - bud. gospodarcze i garażowe oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.". Za słusznie uznało Kolegium przyjęcie kontynuacji funkcji skoro planowane przedsięwzięcie polega na "budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych", a w obszarze analizowanym rzeczywiście znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Zakwestionował organ odwoławczy poprawność analizy wskazując, że w przedłożonych przez organ I instancji aktach znajduje się - sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania - "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu", jednakowoż załącznikiem do swojej decyzji organ I instancji uczynił dokument zatytułowany wynik analizy zawierający tylko część treści zawartej w analizie. Podkreśliło Kolegium, że analiza nie zawiera części graficznej (mapy). Wymaganą część graficzną (mapę w skali 1:1000) zawiera natomiast drugi dokument, czyli wynik analizy. Z treści § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy wynika, iż wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium podkreśliło, że pod pojęciem "wyniki analizy" rozumieć należy dokument zawierający cały proces myślowy (odwzorowanie stanu faktycznego i jego ocenę), a nie tylko fragmenty tego procesu, i taki też zupełny dokument ("Analiza ...") winien jako załącznik do decyzji być doręczony stronom, które powinny mieć możliwość prześledzenia całego tego procesu. Bowiem "Analiza ..." stanowi podstawowy materiał, zawierający wyczerpujące (z założenia) informacje o sposobie zagospodarowania terenu, na którym znajduje się działka planowanego przedsięwzięcia, co z kolei stanowi punkt odniesienia do ustalania warunków zabudowy.

Z mapy załączonej do "Wyniku analizy ..." wynika, iż szerokość frontu działki nr [..] wynosi 19m, w związku z czym trzykrotna szerokość wynosi 57m, a więc przekracza odległość minimalną 50m, w związku z czym należało ustalić odległość granic obszaru analizowanego od granic działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jako tą trzykrotność. Motywy rozszerzenia obszaru analizowanego - co uczyniono w rozpatrywanym przypadku - należałoby wyjaśnić w Analizie, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zauważyło przy tym Kolegium, że na mapie nie został zaznaczony "front działki", jak wymaga cyt. wyżej § 2 pkt 5 rozporządzenia oraz brak jest legendy, pozwalającej odkodować zastosowane oznaczenia.

Dokonując oceny ustaleń w zakresie poszczególnych parametrów nowej zabudowy wskazał organ odwoławczy:

1. wyznaczenie parametru obowiązująca linia nowej zabudowy uznało Kolegium za prawidłowe wskazując, że w decyzji organu I instancji zamieszczono zapis: linia zabudowy nieprzekraczalna - wyznaczona przez zabudowę na działkach nr [..] i [..] u zbiegu ulic P. i G.". W analizie w zakresie tego parametru znalazło się następujące ustalenie: "Linia zabudowy, wyznaczona przez zabudowę na działce nr [..] u zbiegu ulic P. i G..", czyli obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznaczono jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr [..] (jedynie linia zabudowy na tej działce stanowi punkt odniesienia, albowiem "obowiązująca linia nowej zabudowy" to jedna linia). Nie budzi wątpliwości organu odwoławczego ustalenie tego parametru.

2. wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy – organ I instancji ustalił na maks. 28%. W analizie w zakresie tego parametru znalazły się następujące ustalenia: "Intensywność wykorzystania terenu kształtuje się na terenie przyjętym do analizy w przedziale od ok. 8 do ok. 41% - średnio około 21%. Nieruchomość sąsiednia - dz. nr [..] i [..] u zbiegu ulic P. i G. - ok. 28%. Powierzchnie działek oraz powierzchnie rzutu budynków przyjęto z programu geodezyjnego GeoMap, którego dane pochodzą z ewidencji gruntów w Starostwie Powiatowym. Powierzchni te zostały wpisane na mapie stanowiącej załącznik graficzny do wyniku analizy.". W ocenie Kolegium przyjęte w decyzji organu I instancji ustalenie jest wadliwe bowiem po pierwsze parametr ten musi zostać ustalony jednoznacznie jedną liczbą, a nie określeniem maksymalnie czy minimalnie, a po drugie z analizy nie wynika możliwość ustalenia tego parametru na poziomie 28% skoro średnia wielkość z obszaru analizowanego wynosi 21%, a organ I instancji nie uzasadnił powodu odstąpienia od wielkości średniej.

3. wyznaczenie szerokości elewacji frontowej – ustalono na poziomie 11m z tolerancją do 20%". W analizie w zakresie tego parametru znalazło się następujące ustalenie: "Szerokość elewacji frontowych zabudowy w obszarze analizowanym kształtuje się w przedziale od ok. 8 do ok. 35m - średnio około 14,5m; w zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej kształtuje się w przedziale od ok. 8 do ok. 20m -średnio ok. 11m". Kolegium podzieliło przyjęcie jako punktu odniesienia dla planowanego przedsięwzięcia jedynie zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, taki bowiem charakter ma także planowane przedsięwzięcie, w związku z czym postąpienie w ten sposób realizuje wymagania ładu przestrzennego. Uznał organ odwoławczy przyjętą wielkość za prawidłową jednak zaznaczył, że w sporządzonej na potrzeby postępowania analizie powinno znaleźć się odniesienie do konkretnych budynków, których parametry zostały wzięte pod uwagę przy wyznaczaniu szerokości elewacji frontowej.

4. wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określono zapisem wysokość zabudowy - do 2 kondygnacji nadziemnych mieszkalnych z możliwością podpiwniczenia; maks. wysokość - 8,0 m do górnej krawędzi elewacji frontowej licząc od poziomu drogi - ul. G., w osi zjazdu na teren działki". W analizie w zakresie tego parametru znalazły się następujące ustalenia: "Ilość kondygnacji - w zabudowie reprezentatywnej to jest mieszkaniowej jednorodzinnej od 2 do 3 kondygnacji nadziemnych, przy dachach spadzistych ostatnia kondygnacja w poddaszu. Analizując wyznaczenie tego wskaźnika wskazało Kolegium, że zgodnie z warunkami zabudowy określonymi w zaskarżonej decyzji, punktem odniesienia w zakresie wyznaczenia wysokości zabudowy jest tylko i wyłącznie ulica G. Pomiędzy ulicą G. a ulicą P. w miejscu posadowienia nieruchomości sąsiedniej występuje różnica wzniesień 2,3 metra (36,7 wobec 34,4). Przyjęcie przez organ takiego punktu odniesienia oznacza, że planowana zabudowa będzie w praktyce wyższa o 2,3 metra od zabudowy sąsiedniej, tworząc dominantę której istnienie wprowadzi nieład i chaos przestrzenny. Strona odwołująca podnosiła, że różnica wysokości gruntu na sąsiadujących działkach spowoduje znaczące wypiętrzenie projektowanego budynku wobec budynku przy ul. P., w efekcie uniemożliwiając pełne korzystanie z działek znajdujących się z tyłu elewacji frontowej. Kolegium uznało, że brak jest uzasadnienia dla tak wyznaczonego parametru, gdyż nie wynika on ze sporządzonej analizy, jawi się wiec jako dowolny.

5. wyznaczenie parametru geometrii dachu – dla planowanej zabudowy wyznaczono dach płaski, co organ I instancji uzasadnił tym, że w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne z dachami płaskimi oraz spadzistymi o różnych kątach nachylenia. Budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej zlokalizowany na nieruchomości sąsiedniej posiada dach płaski. Kolegium przyjęło tak wyznaczony parametr jako prawidłowy.

Kolegium wskazało w swoim rozstrzygnięciu kasacyjnym, że w sentencji zaskarżonego rozstrzygnięcia jest mowa o uchyleniu "ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nr [..] z dnia 21 lipca 2017r.", a więc błędnie określona została data pierwotnej decyzji - powinno być "z dnia 31 stycznia 2017r.".

Podsumowując swoje rozważania Kolegium podkreśliło, że wobec konieczności uzupełnienia analizy i konieczności usunięcia pozostałych uchybień, dostosowania do tego rozstrzygnięcia w sprawie, przez wzgląd na zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 i art. 77 §1 k.p.a., jak również wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego decyzja Burmistrza podlegała uchyleniu celem ponownego przeprowadzenia postępowania.

Sprzeciw od powyższej decyzji złożyli W. B. i G. B. (dalej skarżący) zarzucając naruszenie przepisów postępowania - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie wynikające z przyjęcia, że decyzja Burmistrza Miasta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazali skarżący, że w uzasadnieniu decyzji nie ma szczegółowego wskazania jakie przepisy postępowania zostały naruszone, a nade wszystko - na czym polegało to naruszenie. Wskazanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i lakoniczne stwierdzenie o obowiązkach organu prowadzącego postępowanie w zakresie postępowania dowodowego, jest daleko niewystarczające.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie można dopatrzeć się odpowiedniego uzasadnienia dla stanowiska (które w świetle art. 138 § 2 k.p.a. musiało być przesłanką uchylenia decyzji), że nie został wyjaśniony niezbędny zakres sprawy, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W istocie - rzekome uchybienia, w toku prowadzonych ustaleń przez organ I instancji - jeżeli nawet występują, to są znikome i nie mieszczą się w tej kategorii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Wniesiony sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: p.p.s.a. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1).

Ustawą nowelizującą wprowadzono również do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 151a o brzmieniu:

"§ 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

§ 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

§ 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie."

Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. W uzasadnieniu projektu ustawy silnie zaakcentowano potrzebę rozpoznawania przez organ odwoławczy sprawy merytorycznie, wskazując że "wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., powinno bowiem stanowić absolutny wyjątek – następować jedynie w sytuacji, gdy wydanie decyzji in meriti godziłoby w zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.)."

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.05.2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15).

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wytknęło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szereg uchybień organu I instancji, które w jego ocenie, uzasadniały zastosowanie rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Główne zastrzeżenia organu dotyczyły sporządzonej na potrzeby przedmiotowej sprawy analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Analiza architektoniczno – urbanistyczna ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Określenie w decyzji wskaźników zabudowy, takich jak linie zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) musi znaleźć oparcie w przeprowadzonej analizie. Jeśli tak nie jest, to decyzja obarczona jest wadą skutkującą jej uchyleniem. Skoro prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej.

Sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza jest niezwykle lakoniczna. Autor analizy bardzo ogólnikowo odnosi się do istniejącego stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym pod względem parametrów planowanej inwestycji. W postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy ciężar dowodowy położony jest na treść i wnioski analizy urbanistycznej i jako główny dowód analiza musi być szczegółowa, dokładna, nie budząca wątpliwości co do zakresu i ustaleń. Zawarta w aktach organu I instancji analiza tych wymogów nie spełnia, nie sposób zatem zweryfikować poprawności ustaleń zawartych w decyzji Burmistrza i ta okoliczność powoduje zasadność wydanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego.

Na marginesie Sąd wskazuje, że treść uzasadnienia decyzji Kolegium z racji obszerności, braku logiki wywodu, wielu powtórzeń, odwoływania się do orzecznictwa nie mającego znaczenia dla rozstrzygnięcia jawi się jako wysoce niezrozumiałe. I to jest prawdopodobnie przyczyną wątpliwości strony wnoszącej sprzeciw co do przyczyn, dla których Kolegium wydało rozstrzygnięcie kasacyjne. Uzasadnienie winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Norma ta jest uzupełnieniem postanowień zawartych w art. 11 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. Z uzasadnienia decyzji strony, do których jest ona adresowana, powinny móc poznać motywy, jakie doprowadziły organ do zawartego w decyzji rozstrzygnięcia. W rozpoznawanym przypadku niemal nie sposób "wyłuskać" powodów, dla których Kolegium uznało za konieczne wydanie decyzji kasacyjnej. Rację mają skarżący podkreślając swoje wątpliwości co do występowania tego rodzaju uchybień w decyzji organu I instancji, że koniecznym stało się w ocenie organu odwoławczego uchylenie decyzji. Treść decyzji Kolegium z uwagi na chaotyczność sporządzenia nie wskazuje w sposób prosty i przystępny przesłanek jej wydania.

Jednak mimo wadliwości uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji uznał Sąd zaskarżone rozstrzygnięcie za prawidłowe, mimo wadliwości uzasadnienia, gdyż treść tego uzasadnienia nie miała wpływu na legalność rozstrzygnięcia. Jednocześnie Sąd starał się tak sporządzić niniejsze uzasadnienie, żeby strony wnoszące sprzeciw poznały powody, dla których decyzja organu I instancji musiała zostać uznana za wadliwą.

Reasumując podkreślić należy, że podstawą decyzji kasacyjnej była uzasadniona wadliwość analizy, która nie mogła być podstawą dla ustalonych przez organ I instancji parametrów nowej zabudowy. Po pierwsze analiza nie była sporządzona zgodnie z przepisami, które zostały wielokrotnie przytoczone w decyzji organu odwoławczego, zatem Sąd nie będzie ponownie ich powoływał. Brak było w analizie konkretnych ustaleń, co jest istotne przy istnieniu spornych kwestii pomiędzy stronami postępowania, które pozwalałby na uznanie za rzetelne i prawidłowe dokonanych w decyzji organu I instancji ustaleń. Z racji tego, że analiza musi zostać sporządzona na nowo, winna być szczegółowa, zawierać dokładne opisy nieruchomości objętych obszarem analizowanym, zestawienie parametrów zabudowy występującej na nieruchomościach to zasadne jest przyjęcie, że w sumie całe postępowanie wyjaśniające musi zostać przeprowadzone na nowo, od początku. To powoduje, że z racji zasady dwuinstancyjności niemożliwe jest dokonanie tego przez organ odwoławczy, gdyż wówczas w drugiej instancji zapadłaby decyzja co do istoty sprawy i strony postępowania zostałyby pozbawione możliwości weryfikacji rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy.

Wobec właściwej oceny analizy i wskazania zaistniałych nieprawidłowości, organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., gdyż stwierdzenie wyżej wskazanych uchybień wymaga powtórnego procedowania przed organem I instancji. Podkreślić przy tym wypada, że podstawą uwzględnienia sprzeciwu mogłoby być tylko naruszenie art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., gdyż tylko w tym zdaniu sformułowane są przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, do których nawiązuje art. 64e p.p.s.a. (por. T. Woś, J. G. Firlus, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6, s. 90-91). Zgodnie z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi.

Należy również podkreślić, że dotychczasowe postępowanie w sprawie wskazuje, że nie ma przeciwskazań do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [..], jednakże rolą organów administracji publicznej, jak również sądu w sytuacji, gdy decyzje zostaną poddane kontroli sądowej jest dbanie o to, żeby decyzja taka została wydana w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.

Konkludując, sąd stwierdza, że nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. przez co sprzeciw podlegał oddaleniu w trybie art. 151a §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.