Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 390/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71, art. 71a
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia legalności sposobu użytkowania lokalu usługowego [...] w wielorodzinnym budynku mieszkalnym przy ul. K. w B.

Decyzją z [...] listopada 2021 r., nr [...], organ nakazał A. S. (dalej jako: "skarżąca") - właścicielce lokalu nr [...], usytuowanego na parterze wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. K. w B., użytkowanego jako studio elektrostymulacji mięśni i krioterapii, przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, tj. funkcji sklepu artykułów tekstylnych.

Decyzja organu pierwszej instancji zapadła w oparciu o poniższe ustalenia:

Na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i zebranego materiału dowodowego ustalono, że właścicielką lokalu [...] jest skarżąca. Lokal ten wybudowany został w 2019 r. w ramach budowy wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. K. w B. Inwestorem budowy był P. Sp. z o.o. z siedzibą w B., który na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 2017 r., nr [...], znak: [...], o pozwoleniu na budowę, zrealizował przedmiotowy obiekt. Zgodnie z projektem przewidziane zostały lokale usługowe w części parterowej budynku, w tym lokal [...] jako sklep artykułów tekstylnych.

Z dokumentów złożonych przez inwestora przy ubieganiu się o pozwolenie na użytkowanie wynika, że lokal [...] zrealizowany został z nieistotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającymi na częściowej zmianie usytuowania niektórych ścianek działowych. Zmiany te jako nieistotne przyjęte zostały przez organ nadzoru budowlanego na podstawie decyzji PINB PG w B. z [...] września 2019 r., nr [...], o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem wielostanowiskowym w podziemiu, i instalacjami: gazową, kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjnym, oświetleniem terenu wraz z zagospodarowaniem terenu na działce o nr geod. [...], obr. [...] w B. przy ul. K., zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z [...] grudnia 2017 r., nr [...], znak [...], wydanego przez Prezydenta Miasta B., pod warunkiem dostosowania sanitariatów dla potrzeb osób niepełnosprawnych w lokalach usługowych (w jednym wydzielenie samodzielnego WC i montaż pochwytów, a w drugim lokalu brak ścianki wydzielającej to pomieszczenie) w terminie do 15 grudnia 2019 r.

Z protokołu kontroli dokonanej przez przedstawicieli PINB PG w B. z 20 września 2019 r. wynika, iż warunki polegające na dostosowaniu sanitariatów dla potrzeb osób niepełnosprawnych zostały wykonane w całości.

Zgodnie z załączonym projektem w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...], w którym mieści się przedmiotowy lokal [...], powstać miało pomieszczenie usługowe nr 1 - sklep z artykułami tekstylnymi o pow. użytkowej 159,84 m2 z salą sprzedaży o pow. 125,35 m2 wraz z pomieszczeniami pomocniczymi: magazyn, pomieszczenie socjalne z aneksem kuchennym i dwudzielnymi szafkami ubraniowymi, WC dla personelu z dostosowaniem dla osób niepełnosprawnych oraz pomieszczeniem gospodarczym. W pomieszczeniu zaprojektowano mechaniczną wentylację wywiewną z nawiewem za pomocą nawietrzaków montowanych w oknach.

Natomiast po formalnym zakończeniu inwestycji (tj. wydaniu pozwolenia na użytkowanie) w lokalu [...] urządzono studio, świadczące usługi dla ludności, polegające na krioterapii i elektrostymulacji mięśni z towarzyszącym podkładem muzycznym. Lokal wyposażony został w urządzenia: kabinę do kriosauny, komputer do elektrostymulacji, zainstalowane zostały głośniki muzyczne, urządzono szatnię męską i damską z kabinami prysznicowymi.

PINB PG wskazał, że powyższe zmiany stanowią przesłanki do stwierdzenia o zmianie sposobu użytkowania lokalu, z uwagi na zmianę warunków higieniczno-sanitarnych, bezpieczeństwa pożarowego, warunków pracy. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga uprzedniego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, której to powinności nie dopełniła właścicielka lokalu przed przystąpieniem do użytkowania lokalu w obecnej funkcji. Wprawdzie skarżąca przedłożyła potwierdzenie Departamentu Architektury Urzędu Miejskiego w B. z [...] września 2021 r., nr [...], iż z dniem 2 września 2021 r. zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania lokalu [...] na cele studia elektrostymulacji mięśni i krioterapii zostało skutecznie przyjęte, lecz w sytuacji, kiedy przedmiotowa zmiana sposobu została już wykonana, a lokal był użytkowany przed dokonaniem zgłoszenia, nie można mówić o jego skuteczności.

PINB PG w B., początkowo prowadzący postępowanie pod kątem akustyki stropu pomiędzy mieszkaniem nr [...] a lokalem usługowym [...], po dokonaniu 13 sierpnia 2021 r. kontroli w obiekcie, wdrożył procedurę wynikającą z art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej jako: "p.b."), przewidzianą dla przypadków zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia.

Postanowieniem PINB PG z [...] września 2021 r., nr [...], wstrzymano inwestorowi użytkowanie lokalu [...], nakładając jednocześnie na skarżącą obowiązek przedłożenia dokumentów, na podstawie których możliwe byłoby rozpatrzenie legalności dokonanej zmiany sposobu użytkowania lokalu. Jednocześnie skarżąca poinformowana została, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ww. postanowieniu albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

W dniu 21 października 2021 r. przeprowadzona została kontrola przez pracowników organu nadzoru budowlanego, w wyniku której stwierdzono, że lokal pomimo wstrzymania użytkowania funkcjonuje w dotychczasowej funkcji. W związku z tym, w oparciu o art. 71a ust. 2 i 4 p.b., organ wydał powołaną na wstępie decyzję z [...] listopada 2021 r.

Skarżąca nie zgodziła się z wydanym rozstrzygnięciem i złożyła odwołanie.

Decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ ten wskazał, że w trakcie trwania postępowania odwoławczego przeanalizowano całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, także chronologię wpisów pojawiających się na stronie internetowej studia (na platformie społecznościowej Facebook), które potwierdzają działanie studia EMS w lokalizacji przy ul. K. na przestrzeni wielu miesięcy przed dokonaniem zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania do Urzędu Miejskiego w B., co nastąpiło 2 sierpnia 2021 r. Wskazywana przez najemców lokalu data rozpoczęcia działalności studia elektrostymulacji mięśni i krioterapii to sierpień 2019 r., co wynika z protokołu kontroli z 5 listopada 2020 r., jak również z oświadczenia świadka J. S., złożonego podczas rozprawy administracyjnej 9 marca 2022 r. W tych okolicznościach zgłoszenia tej zmiany nie można uznać za skuteczne.

Organ zauważył, że pismem z 17 stycznia 2022 r. PWINB wystąpił do Urzędu Miejskiego w B. o podjęcie kroków celem wyeliminowania milczącej zgody organu na dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania lokalu [...]. W dniu 27 stycznia 2022 r. do kancelarii PWINB wpłynęło także pismo podpisane przez wszystkich członków Zarządu Wspólnoty przy ul. K., z którego wynika, iż podniesione w odwołaniu zarzuty i twierdzenia nie mają pokrycia w rzeczywistej sytuacji dotyczącej wpływu działalności lokalu usługowego na nieruchomość wspólną i wyodrębnione lokale budynku. W piśmie tym wskazano, iż lokal [...] funkcjonuje do dnia dzisiejszego w sposób ciągły od września 2020 r., kiedy to mieszkańcy lokalu [...] wysłali zawiadomienie do PINB PG, dotyczące ponadnormatywnych hałasów, które zakłócają użytkowanie lokalu mieszkalnego.

PWINB wskazał, że z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż E. (dalej jako: "Studio") w lokalizacji przy ul. K. lok. [...] funkcjonuje od 26 sierpnia 2019 r. Najprawdopodobniej z uwagi na profil prowadzonej skarżącą działalności pod nazwą S. - branża odzieżowa - lokal [...] miał pierwotnie funkcjonować jako sklep tekstylny i tak został zaprojektowany oraz przyjęty do użytkowania. Jako bezsporny fakt, okoliczność funkcjonowania Studia od sierpnia 2019 r. w lokalizacji przy ul. K. potwierdził też organ powiatowy podczas kontroli 5 listopada 2020 r., w obecności J. S. (użytkownika lokalu), A. W. (użytkownika lokalu) i A. P. (pełnomocnika Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. K. w B.).

Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko pierwszoinstancyjne, że w spornym lokalu nastąpiła niezgodna z prawem zmiana sposobu użytkowania, ze sklepu z artykułami tekstylnymi na studio do stymulacji mięśni i krioterapii, w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Jak już wyżej wskazano, działalność Studia rozpoczęto w 2019 r., zatem zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania lokalu dokonane przez skarżącą 2 sierpnia 2021 r. było bezskuteczne, wobec brzmienia art. 71 ust. 7 p.b. PWINB podkreślił, że w tym okresie toczyło się już postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, a więc podjęta przez skarżącą czynność stanowiła obejście prawa i jako taka nie mogła zostać uznana za skuteczną. Organ zaakcentował, że próba następczego zalegalizowania dokonanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania, pomimo świadomości, że wszczęte jest i trwa postępowania przed organami nadzoru budowlanego, przy jednoczesnym niezaprzestaniu prowadzonej działalności, nie mogła odnieść oczekiwanych skutków prawnych.

W decyzji wyjaśniono także, że to skarżąca jest adresatem przedmiotowego rozstrzygnięcia, nie zaś użytkownik spornego lokalu użytkowego. Adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 p.b. może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 p.b., czyli właściciel lub zarządca budynku, albowiem te podmioty są obowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 5 ust. 2 p.b.), do nich można wobec tego kierować nakazy dotyczące przywrócenia legalnego sposobu użytkowania, natomiast nie przyznaje się statusu strony najemcy obiektu, będącego przedmiotem takich spraw.

Końcowo organ odwoławczy zauważył, że prowadząc postępowanie, organ pierwszej instancji nie ustrzegł się błędów i niekonsekwencji, jak choćby pisemne zawiadomienie stron z 4 sierpnia 2021 r., iż z dniem 5 listopada 2020 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego [...] przy ul. K. w B., czy też brak przekazania do wiadomości Departamentu Architektury Urzędu Miejskiego w B. ww. informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania. Powyższych uchybień PWINB nie jest w stanie ich sanować, jednakże uchybienia te nie mają wpływu na wynik postępowania. PWINB zwrócił także uwagę, że nałożony przez PINB postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., nr [...], na Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. K. w B. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej w zakresie poziomu hałasu przenikającego do lokalu mieszkalnego nr [...] usytuowanego nad lokalem usługowym [...], a także ustalenia czy przegrody wewnętrzne ww. lokalu- zwłaszcza stropu, mają odpowiednią izolacyjność akustyczną, nie mniejszą od podanej w Polskiej Normie (w terminie do 30 kwietnia 2021 r.), nie został wykonany ani wyegzekwowany przez organ powiatowy. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, iż wydane rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania jest prawidłowe i zgodne z prawem.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając decyzję, zarzuciła:

I. naruszenie art, 6, 7, 8, 11, 77, 80, 84, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), przez wydanie decyzji niezawierającej szczegółowego uzasadnienia, nieodniesienie się do postawianych w odwołaniu od decyzji PINB zarzutów, niewyjaśnienie podstaw przyjęcia, iż doszło do zasadniczej zmiany warunków użytkowania lokalu, a w szczególności:

1. wydanie decyzji niezawierającej szczegółowego uzasadnienia i wyjaśnienia:

a) uznania, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu z uwagi na zmianę warunków higieniczno- sanitarnych, bezpieczeństwa pożarowego, warunków pracy (str. 2), zaś w innym miejscu decyzji (str. 7) z uwagi na zmianę warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych, co świadczy o niekonsekwencji organu i braku rozważenia materiału dowodowego bowiem z uzasadnienia decyzji nie wynika na jakiej podstawie organ uznał zmiany właśnie w ww. zakresie;

b) uznania, iż zmiany, o których mowa wyżej, mają charakter zasadniczy, co stanowiło obowiązek organu, tym bardziej, że jak wynika z projektu budowlanego zmiany sposobu użytkowania lokalu z 20 lipca 2021 r. inż. M. Z., inż. E. B. oraz inż. E. C. (który złożony został przez skarżącą organom administracji), zmiana nie wymaga żadnych prac, nie powoduje żadnych zmian w istniejącym już lokalu, nie zwiększa zagrożenia pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska lub wielkości i układu obciążeń, działalność polegająca na prowadzeniu studia elektrostymulacji i krioterapii nie wymaga uzyskania żadnych uzgodnień, pozwoleń, nie podlega żadnej kontroli z zakresu p. poż. czy choćby ochrony środowiska, higieniczno-sanitarnego oraz nie zmienia się układ i ciężar obciążeń;

2. nieodniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji PWINB oraz wniosków dowodowych zawartych w odwołaniu, odmowa dopuszczenia dowodu z zeznań świadka, a w szczególności:

a) odmowa uwzględnienia wniosku dowodowego o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka A. W., który jest jednym z dwóch najemców lokalu na okoliczność, czy w ww. lokalu prowadzona w okresie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania lokalu była przez spółkę cywilną działalność gospodarcza, miejsca prowadzenia działalności przez spółkę w ww. okresie, wyglądu lokalu od chwili wydania pozwolenia na użytkowanie lokalu do dnia dzisiejszego, niewykonania żadnych zmian w lokalu od dnia wydania pozwolenia na użytkowania do dnia dzisiejszego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i wnioski końcowe decyzji;

b) zaniechanie ustosunkowania się do zarzutu, iż nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania lokalu, bowiem w trakcie kontroli 5 listopada 2020 r. oraz 13 sierpnia 2021 r. inspektorzy nadzoru budowlanego nie zgłaszali w stosunku do najemców czy właścicielki zastrzeżeń co do sposobu użytkowania lokalu, akceptując prowadzoną formę działalności jako prawidłową;

c) zaniechanie ustosunkowania się do zarzutu, iż organ przyjął, że doszło do zmiany sposobu użytkowania, wpływającej na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkość lub układu obciążeń, bez poprzedzenia ww. wniosku rzetelnymi ustaleniami stanu faktycznego oraz bez wskazania sposobu dojścia do ww. wniosku w uzasadnieniu decyzji;

d) zaniechanie ustosunkowania się do zarzutu odstąpienia od dopuszczenia dowodu z opinii specjalisty celem uzyskania wiedzy specjalnej w zakresie:

- czy doszło do zmiany zasadniczej ww. warunków, bowiem twierdzenie o zajściu zmiany pozostaje w sprzeczności z uzyskaną przez skarżącą decyzją o warunkach zabudowy, projektem budowlanym oraz pismem Powiatowego Inspektora Sanitarnego, z których wynika, że zmiana nie wymaga żadnych prac ani uzgodnień;

- celem ustalenia czy użytkowanie lokalu na cele elektrostymulacji oraz krioterapii oddziałuje na nieruchomość wspólną lub lokale stanowiące odrębną własność;

e) zaniechanie ustosunkowania się do zarzutu, iż nie istniały podstawy do wstrzymania użytkowania lokalu (na podstawie kontroli z 13 sierpnia 2021 r.), a co za tym idzie przyjęcie, iż ww. obowiązek został naruszony, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności protokół kontroli z 13 sierpnia 2021 r. nie udowadnia, iż ww. lokal był użytkowany, a więc że wykonywana była w nim działalność gospodarcza;

f) zaniechanie ustosunkowania się do zarzutu, iż ustalenia zawarte w protokole kontroli z 21 października 2021 r. nie mają znaczenia dla sprawy, bowiem ww. kontrola była przeprowadzona po skutecznym zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania lokalu;

g) zaniechanie wyjaśnienia jakie kroki winna podjąć skarżąca w ocenie organu mające na celu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu usługowego do funkcji sklepu artykułów tekstylnych, podczas gdy stan lokalu w dniu dzisiejszym odpowiada stanowi lokalu z dnia oddania budynku do użytkowania, zatwierdzonego przez organy nadzoru budowlanego, zaś celem oczekiwanego przez organ "przywrócenia funkcji" nie są wymagane żadne czynności czy roboty budowlane, żadne uzgodnienia czy pozwolenia, zaś lokal może pozostać w takim stanie w jakim jest w dniu dzisiejszym dla uznania, że spełnia on funkcję sklepu artykułów tekstylnych;

h) zaniechanie ustosunkowania się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., przez pominięcie w uzasadnieniu decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, wraz z dowodami na których się oparł oraz przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej przepisów;

i) zaniechanie ustosunkowania się do zarzutu naruszenia art. 71 ust. 2 i 2 p.b.;

j) zaniechanie ustosunkowania się do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a.;

3. naruszenie art. 80, 81a k.p.a., skutkujące sprzecznością ustaleń organu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, polegające na przyjęciu, z pominięciem obowiązku oceny całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona, oraz z pominięciem obowiązku rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, skutkujące przyjęciem, że:

a) doszło do zasadniczej zmiany sposobu użytkowania lokalu co pozostaje w sprzeczności z projektem budowlanym zmiany sposobu użytkowania lokalu z 20 lipca 2021 r. inż. M. Z., inż. E. B. oraz inż. E. C. z którego wynika, iż zmiana nie wymaga żadnych prac, nie powoduje żadnych zmian w istniejącym już lokalu, nie zwiększa zagrożenia pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska lub wielkości i układu obciążeń, nie wymaga uzyskania żadnych uzgodnień, pozwoleń, nie podlega żadnej kontroli z zakresu p. poż. czy choćby ochrony środowiska, higieniczno-sanitarnego, nie zmienia się układu i ciężaru obciążeń;

b) lokal [...] "najprawdopodobniej" z uwagi na profil działalności skarżącej miał pierwotnie funkcjonować jako sklep tekstylny, podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia ww. twierdzeń na podstawie rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej przez skarżącą, która jest producentem odzieży, a jej sprzedaż prowadzi za pośrednictwem sklepu on-line;

c) w niniejszej sprawie doszło do "przeoczenia" dopełnienia formalności celem usankcjonowania zmiany sposobu użytkowania, a następnie próby świadomego obejścia prawa, podczas gdy, jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, skarżąca nie została poinformowana o zawężeniu sposobu użytkowania lokalu jedynie do sklepu tekstylnego, zgodnie z treścią aktu notarialnego zakupiła lokal na cele usługowe (bez ograniczenia sposobu użytkowania), wobec zgłaszanych pretensji właścicieli lokalu [...] skierowała się do architekta celem uzyskania porady, zaś procedurę zmiany sposobu użytkowania wszczęła znacznie wcześniej niż organ wszczął postępowanie w ww. sprawie i zakończyła ją jeszcze przed wydaniem postanowienia nakazującego wstrzymanie użytkowania lokalu - co wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym aktu notarialnego, zeznań świadka J. S., dokumentacji wniosku o wydanie warunków zabudowy zakończonego decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...], oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania lokalu;

d) skarżąca podjęła próbę następczego zalegalizowania dokonanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania, pomimo świadomości, iż toczy się postępowanie przed organem nadzoru budowlanego, podczas gdy aby dokonać samowolnie zmiany sposobu użytkowania należy mieć świadomość takiego działania, a ponadto nie jest prawdą, iż skarżąca próbowała legalizować samowolną zmianę sposobu użytkowania, posiadając wiedzę o toczącym się postępowaniu, bowiem postępowanie wszczęte w 2020 r. nie dotyczyło sposobu użytkowania lokalu lecz przenoszenia hałasu przez strop (co wynikało z opinii wykonanej na zlecenie właścicieli lokalu nr [...]). W ww. postępowaniu PINB nie zgłaszał do skarżącej żadnych roszczeń, nie podnosił nieprawidłowości prowadzonej w lokalu działalności czy sprzeczności co do sposobu użytkowania lokalu, zaś dopiero we wrześniu 2021 r. po zakończeniu przez skarżącą procedury zmiany sposobu użytkowania lokalu PWINB wydał postanowienie nakazujące wstrzymanie użytkowania lokalu;

e) w okresie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania lokalu prowadzona w nim była działalność gospodarcza chociażby na podstawie wpisów na profilu Facebook najemcy, podczas gdy:

- świadek J. S., zeznając w trakcie rozprawy administracyjnej, wskazał, iż wpisy pojawiające się na platformie Facebook prowadzonej przez niego działalności były wpisami z różnych dat i miejsc i często dokumentowały okoliczności, które miały miejsce w innym czasie i miejscu (a więc wykazywały stany faktyczne z innej daty, tym samym nie odzwierciedlały stanu aktualnego);

- najemcy nie prowadzili działalności od marca 2020 r. w trakcie zakazu prowadzenia działalności w okresie stanu epidemii COVID-19, mimo to wpisy na Facebooku w ww. okresie również się pojawiały - twierdzenie więc o ciągłym prowadzeniu działalności przez najemców lokalu na podstawie wpisów na profilu Facebook jest chybione;

- właściciele lokalu nr [...] – twierdzący, iż najemcy prowadzili działalność w okresie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania w okresie co najmniej 13 dni w sierpniu 2021 r. pozostawali na urlopie poza miejscem zamieszkania, co ujawniono (przypadkiem) dopiero w trakcie ich przesłuchania na rozprawie przez organem administracji drugiej instancji;

- właściciele lokalu nr [...] pozostają w otwartym i ciągłym konflikcie z najemcami lokalu (plują na nich z balkonu znajdującego się nad wejściem do lokalu, zgłaszają źle zaparkowane samochody do straży miejskiej (przy czym nie chodzi tu o wszystkie zaparkowane nieprawidłowo auta, lecz jedynie auta związane z najemcami), zaś świadek C. dopuścił się naruszenia dóbr osobistych najemców i mimo wezwania do likwidacji skutków naruszenia dóbr osobistych nie dokonał tego) - co winno mieć wpływ na ocenę wiarygodności ww. świadków przy ocenie sprawy;

4. wewnętrzną sprzeczność decyzji wynikającą z uznania na str. 2 uzasadnienia, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania, z uwagi na zmianę warunków higieniczno-sanitarnych, bezpieczeństwa pożarowego oraz warunków pracy, następnie zaś na str. 7 uzasadnienia decyzji, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania w wyniku czego zmianie uległy jedynie warunki zdrowotne i higieniczno-sanitarne, co stanowi wewnętrzną - niewyjaśnioną przez organ sprzeczność, której organ w żaden sposób nie uzasadnił;

5. milczące uznanie (bez odniesienia się do zarzutów odwołania), iż postanowienie nakazujące wstrzymanie użytkowania lokalu od którego nie przysługiwał środek zaskarżenia, zostało wydane zgodnie z prawem, mimo podniesienia zarzutu nieprawidłowości ww. rozstrzygnięcia i obowiązku organu odniesienia się do całości sprawy, podczas gdy:

- postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania zostało wszczęte dopiero po skutecznym zgłoszeniu zmiany przez skarżącą, zaś postanowienie zostało wydane po skutecznym przyjęciu zgłoszenia (wieńczącego całą procedurę zmiany sposobu użytkowania lokalu);

- w okresie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania najemcy nie prowadzili działalności, tym samym zmiany dokonane przez skarżącą zostały dokonane jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu i nie stanowiły obejścia prawa;

II. naruszenie art. 61 § 1 k.p.a., skutkujące wydaniem przez PWINB decyzji utrzymującej w mocy decyzję PINB, która to decyzja dotyczyła oceny legalności sposobu użytkowania lokalu usługowego nr [...] w wielorodzinnym budynku mieszkalnym przy ul. K. w B., podczas gdy sprawa tocząca się pod sygn. [...], wszczęta w 2020 r. dotyczyła jedynie poziomu hałasu w przedmiotowym budynku, a więc skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji odnoszącej się do innego przedmiotu postępowania niż zostało to określone w postanowieniu o jego wszczęciu w 2020 r.

W oparciu o powyższe zarzuty autor skargi wniósł o: uchylenie w całości decyzji PWINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB oraz uchylenie postanowienia PINB nakazującego wstrzymanie użytkowania lokalu, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Pismem z 8 listopada 2022 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. K. w B. wniósł o oddalenie skargi, podzielając argumentację zaprezentowaną przez organy nadzoru budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Sąd oddalił skargę, bowiem wbrew zarzutom i argumentom skarżącej zaskarżone decyzje nie naruszają prawa.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja PWINB z [...] kwietnia 2022 r. utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie PINB z [...] listopada 2021 r., w drodze której nakazano skarżącej - właścicielce spornego lokalu nr [...], użytkowanego jako studio elektrostymulacji mięśni i krioterapii, przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, czyli funkcji sklepu artykułów tekstylnych. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzało postanowienie PINB z [...] września 2021 r., na mocy którego wstrzymano użytkowanie przedmiotowego lokalu.

W sprawie główne osi sporu koncentrują się zasadniczo wokół dwóch kwestii: po pierwsze, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania spornego lokalu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., a po drugie, czy skarżąca skutecznie dokonała zmiany sposobu użytkowania ww. lokalu, składając 2 sierpnia 2021 r. stosowny wniosek do Prezydenta Miasta B.

Materialnoprawną podstawę rozważań w niniejszej sprawie stanowią przepisy p.b. Zgodnie z art. 71a ust. 1 tej ustawy, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części (pkt 1), nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 p.b. (pkt 2). Na postanowienie to nie przysługuje zażalenie, co oznacza, że podlega ono kontroli instancyjnej dopiero na etapie odwołania od decyzji kończącej postępowanie w sprawie, tj. decyzji, o której mowa w art. 71a ust. 4 p.b. (zob.: art. 142 k.p.a.). W drodze ww. decyzji organ nadzoru budowlanego nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 71a ust. 1 p.b., albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5 p.b., – o czym stanowi wspomniany wyżej art. 71a ust. 4 p.b., będący podstawą prawną zaskarżonej decyzji. U jej podłoża legło zaś prawidłowe ustalenie przez organy nadzoru budowlanego obu instancji, że mimo wstrzymania użytkowania przedmiotowego lokalu, jest on nadal użytkowany w celach usługowych. Ww. decyzja ma charakter związany, bowiem organ stwierdzający zaistnienie którejkolwiek z przesłanek opisanych w art. 71a ust. 4 p.b., nie dysponuje luzem decyzyjnym, lecz jest obowiązany do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa2163/19; powoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W myśl art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążenia. Nadto zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonego w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanego w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go 1100/21).

Podkreślić przy tym należy, że zakres postępowania wyjaśniającego wyznaczany jest przez przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Wskazać trzeba na ukształtowany w orzecznictwie pogląd, że zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają zastosowanie inne normy z zakresu m.in. bezpieczeństwa pożarowego, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska - aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Uwarunkowania prawne przemawiające za objęciem oceną wszelkich zmian w zakresie działalności w obiektach budowlanych odnoszących się do zmiany funkcji tych obiektów, powodujących stosowanie względem nich odmiennych przepisów prawa w zakresie warunków ich użytkowania.

Ponadto zmiana sposobu użytkowania nie musi w każdym przypadku wiązać się z robotami budowlanymi, może ona polegać jedynie na zintensyfikowaniu dotychczasowej działalności (por. wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., II SA/Kr 1972/99, wyrok WSA w Białymstoku z 28 września 2021 r., II SA/Bk 537/21). Tak więc nie tylko zmiana rodzaju użytkowania obiektu budowlanego, lecz także znaczące zwiększenie zakresu realizowanej już działalności w tym obiekcie może powodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, a także może kolidować z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem ocena zmiany sposobu użytkowania obiektu sprowadzać się powinna do ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie w obiekcie budowlanym działalności powoduje zmianę stawianych obiektowi wymagań odnoszących się do jego uciążliwości i bezpieczeństwa użytkowania. Zachowanie zatem nawet tej samej funkcji budynku nie przesądza o tożsamości prowadzonych w nim działalności (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2016 r. II OSK 3014/14).

Z decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 2017 r., nr [...], znak [...], oraz z projektu budowlanego (zob. str. 4.1.1.) wynika, że w parterze budynku nr 2 zaprojektowano pomieszczenia handlowo-usługowe. Pomieszczenie nr [...] (tak pierwotnie oznaczono lokal [...]) określono jako sklep artykułów tekstylnych o powierzchni użytkowej 159,84 m2. Powierzchnię użytkową podstawową stanowi sala sprzedaży o powierzchni 125,35 m2. Wysokość pomieszczeń wynosi 3,08 m. Do pomieszczeń pomocniczych należą: magazyn, pomieszczenie socjalne z aneksem kuchennym i dwudzielnymi szafkami ubraniowymi, WC dla personelu z dostosowaniem dla osób niepełnosprawnych oraz pomieszczenie gospodarcze. Wszystkie pomieszczenia są ze sobą powiązane komunikacyjnie. Oświetlenie sali sprzedaży światłem dziennym i sztucznym. Oświetlenie pomieszczeń pozostałych światłem sztucznym: sala sprzedaży i pomieszczenie socjalne 300Lx, magazyn i sanitariat 200Lx, pom. gosp. 100Lx. Temperatury pomieszczeń: magazyn i pom. gosp. +16 stopni C, pomieszczenie główne, socjalne i sanitariat +20 stopni C. W pomieszczeniu nr 1 zaprojektowano mechaniczną wentylację wywiewną z nawiewem za pomocą nawietrzaków montowanych w oknach. Przewiduje się zatrudnienie 3 osób w trybie dwuzmianowym . W pomieszczeniu gospodarczym należy ustawić szafy na sprzęt porządkowy i środki sanitarno-higieniczne. Projektowana usługa nie wymaga projektu technologicznego.

W opinii sądu nie budzi wątpliwości, że sporny lokal był przewidziany jako sklep artykułów tekstylnych.

Tymczasem, po wydaniu pozwolenia na użytkowanie, w lokalu [...] urządzono studio, świadczące usługi dla ludności polegające na krioterapii i elektrostymulacji mięśni z towarzyszącym podkładem muzycznym, o czym świadczą zgromadzone w sprawie dokumenty. Przykładowo, z protokołu kontroli z 5 listopada 2020 r. (k. 33 akt administracyjnych), sporządzonym w obecności A. W. i J. S. – użytkowników lokalu oraz A. P. – pełnomocnika zarządu wspólnoty, wynika, m.in., że w lokalu prowadzona jest działalność usługowa, polegająca na elektrostymulacji i krioterapii. Wykonywanym usługom towarzyszy podkład muzyczny. W lokalu mieszczą się dwie duże sale, na których odbywają się zajęcia oraz recepcja, łazienki, część biurowa. Usługi wykonywane są od sierpnia 2019 r. Zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz zatwierdzonym projektem architektoniczno-budowlanym, lokal przewidziany został jako sklep z artykułami tekstylnymi. Użytkownicy lokalu poinformowali kontrolujących, że lokal wyposażony jest w wentylację mechaniczną, klimatyzację (5 agregatów), zainstalowane głośniki muzyczne, instalacje elektryczne i wodno-kanalizacyjne; zainstalowane urządzenia: kriosauna, komputer do elektrostymulacji. Użytkownicy ponadto poinformowali, że przed uruchomieniem działalności wykonana została dodatkowa izolacja wygłuszająca, poprzez obłożenie stropu nad całym lokalem z wełny mineralnej o grubości 8 cm, siatki i warstwy tynku. Zakład funkcjonuje w godz. od 6.30 do 21.00. Co istotne, z protokołu kontroli z 21 października 2021 r. (k. 137), przeprowadzonej w obecności J. S., wynika, że mimo wstrzymania użytkowania lokalu z uwagi na zmianę sposobu użytkowania, lokal nadal jest użytkowany w dotychczasowej funkcji.

W aktach sprawy znajdują się także m.in. wiadomość mailowa mieszkańców mieszkania nr [...] położonego nad spornym lokalem z 22 września 2020 r. skierowana do WINB w B. (przekazana według właściwości do PINB) z prośbą o interwencję i załącznikiem w postaci wyników badania izolacyjności stropu; e-mail od tych samych nadawców, skierowany do PINB, z 5 sierpnia 2021 r. z załączonym pomiarem hałasu w mieszkaniu nr [...]. Z k. 38-47 akt administracyjnych stanowią wydruki wpisów z Facebooka Studia z okresu od 16 stycznia 2019 r. do 7 września 2021 r. Z treści opublikowanych postów oraz zdjęć, materiałów wideo oraz tzw. hasztagów w jednoznaczny sposób wynika, że w lokalu [...] prowadzona była działalność z zakresu fitness, związana z krioterapią i EMS.

Zaakcentować wypada, że oceniając, czy nastąpiła zmiana przeznaczenia lokalu, należy odnieść się do ww. dokumentów uprawnionych organów (decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę i projektu budowlanego). To z nich wynika bowiem, skuteczne w sferze prawa, pierwotne przeznaczenie lokalu. W niniejszej sprawie co do zasady nie jest sporne to, że w lokalu [...] faktycznie prowadzona była działalność Studia (co potwierdzają też ww. dowody). Bez znaczenia pozostaje zatem nawet to, że zasadniczo od początku działania Studia skarżąca prowadziła w ww. lokalu działalność związaną z krioterapią i elektrostymulacją w porozumieniu z deweloperem (jak wskazywał użytkownik lokalu, J. S.). W tym miejscu sąd zwraca uwagę na twierdzenia skarżącej, że nabywając lokal, nie została poinformowana o jego przeznaczeniu i zawężeniu sposobu użytkowania lokalu jedynie do sklepu tekstylnego; strona była przekonana, że kupuje lokal o przeznaczeniu usługowym. Istotnie, skład orzekający zauważa, że z przedłożonego przez skarżącą aktu notarialnego nie wynika uszczegółowione do sklepu z tekstyliami przeznaczenie lokalu usługowego. Okoliczność nieprecyzyjnego sformułowania zapisów aktu notarialnego czy też niepełnego poinformowania skarżącej o przeznaczeniu lokalu przez dewelopera nie mają jednak w sprawie znaczenia. Jak już wskazano, moc wiążącą w tym zakresie mają ww. dokumenty budowlane. Jeśli natomiast skarżąca poczuła się wprowadzona w błąd przez dewelopera, to ewentualne zarzuty powinna skierować w jego stronę.

Na marginesie, wobec stanowiska autora skargi, sąd zauważa, że organy faktycznie powiązały zakup lokalu [...] z profilem działalności (branża odzieżowa) skarżącej w ramach firmy S. Choćby z aktu notarialnego wynika, że skarżąca sporny lokal nabyła właśnie w związku z prowadzoną przez siebie działalnością. Oczywiście, faktyczny zakres prowadzonej przez stronę działalności i w związku z tym ewentualna opłacalność zakupu lokalu przy ul. K. nie mają znaczenia dla sprawy, a hipotetyczna intencjonalność samego zakupu pozostaje w sferze domysłów, jednak nie można zakwestionować słuszności przypuszczeniom organu, że te konkretne nabycie nie było przypadkowe. Tym bardziej, że związek funkcji sklepu tekstylnego z działalnością skarżącej zasugerował podczas rozprawy administracyjnej 9 marca 2022 r. także J. S., brat skarżącej (k. 107 akt administracyjnych).

Podsumowując powyższe, sąd wskazuje, że przedmiotowy lokal nigdy nie był wykorzystywany jako sklep tekstylny i został przebudowany na studio świadczące usługi dla ludności, polegające na krioterapii i elektrostymulacji mięśni, z towarzyszącym podkładem muzycznym. W lokalu obecnie znajduje się kabina do kriosauny, komputer do elektrostymulacji, głośniki muzyczne, sale do ćwiczeń fitness, są urządzone szatnie wraz z prysznicami. Nie budzi wątpliwości składu orzekającego, że powyższa zmiana sposobu użytkowania lokalu ze sklepu na ww. lokal usługowy mieści się w pojęciu zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b.

Należało się zgodzić z organami, że dokonana zmiana sposobu użytkowania lokalu zmieniła jednocześnie warunki bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne oraz warunki pracy. Uległa też zmianie liczba osób przebywających w lokalu, zatrudnionych w lokalu (planowano zatrudnienie 3 osób), wybudowano dodatkowe prysznice i szatnie, zamontowano nagłośnienie i klimatyzatory. Nie bez znaczenia jest także kwestia hałasu emitowanego przez tego typu działalność, na co zwracali uwagę właściciele sąsiednich mieszkań, przedkładając na potwierdzenie dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Za wewnętrznie sprzeczne należy uznać stanowisko skarżącej, jakoby nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania spornego lokalu, skoro na etapie jego urządzenia, jego użytkownicy z własnej inicjatywy, dobrowolnie wygłuszyli sporny lokal wełną mineralną mając świadomość, że zakres prowadzonej w nim działalności zasadniczo może mieć negatywny wpływ na sąsiednie lokale, w tym mieszkalne. Pamiętać bowiem należy, że także zmiana wielkości obciążeń mieści się w pojęciu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

W realiach niniejszej sprawy nie ma zatem wątpliwości co do tego, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Aby zmiana była jednak legalna, konieczne jest wcześniejsze, jeszcze przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania, zgłoszenie właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. W przeciwnym razie zgłoszenie nie wywołuje skutków prawnych i będzie traktowane jako samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego (por. D. Sypniewski, art. 71 [w:] R. Godlewski, M. Goss, J. Góralski, W. Ł. Gunia, D. Sypniewski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2022).

Biorąc pod uwagę powyższe, należy przyjąć, że zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania spornego lokalu dokonane przez skarżącą 2 sierpnia 2021 r. było bezskuteczne, a zatem nie mogło wywrzeć oczekiwanego przez stronę skutku.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że działalność w lokalu rozpoczęto w sierpniu 2019 r. (por. m.in. protokół kontroli z 5 listopada 2020 r., materiały z Internetu). Także z zeznań J. S. wynika, że działalność była prowadzona z przerwami w 2020 r. Należy zatem przyjąć, że nawet jeśli sporna działalność była zawieszona w sierpniu 2021 r., czyli bezpośrednio po złożeniu stosownego zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania lokalu, nie miało to istotnego znaczenia dla sprawy. Działalność usługowa w tymże lokalu była bowiem prowadzona już wcześniej, tj. od sierpnia 2019 r. i z przerwami w 2020 r. Zmiana sposobu użytkowania lokalu nastąpiła więc na wiele miesięcy przed dokonaniem zgłoszenia; de facto od samego początku lokal był użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem. Przystąpienie do użytkowania obiektu należy rozumieć jako rozpoczęcie korzystania, używania przynajmniej części budynku, przy czym przystąpić do użytkowania można jednokrotnie, a późniejszy stan faktyczny należy oceniać jako kontynuowanie samowolnego użytkowania danego obiektu (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2019 r., II OSK 2393/17). Skoro zatem przystąpiono do użytkowania spornego lokalu jeszcze przed zgłoszeniem zmiany, a więc bez zachowania chronologii koniecznej dla skuteczności takiej zmiany, to zgłoszenie takie nie wywołuje skutków prawnych.

Skład orzekający zauważa, że w aktach administracyjnych (k. 60) znajduje się pismo Urzędu Miejskiego w B. z 3 września 2021 r., w którym poinformowano skarżącą, że jej wniosek z 2 sierpnia 2021 r. dotyczący zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania lokalu [...] z dotychczasowej funkcji sklepu z artykułami tekstylnymi na cele studia elektrostymulacji mięśni i krioterapii, został przyjęty jako skuteczne zgłoszenie. Pismem z 17 stycznia 2022 r. (k. 61), skierowanym do UM w B., PWINB zwrócił się o podjęcie działań celem wyeliminowania milczącej zgody organu na dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania ww. lokalu przez skarżącą. W odpowiedzi, pismem z 9 lutego 2022 r. (k. 86) Prezydent Miasta B. wskazał, że milczące przyjęcie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania lokalu, o którym mowa w art. 71 ust. 4 p.b., nie jest milczącym załatwieniem sprawy w rozumieniu art. 122a k.p.a., toteż nie stosuje się do niego instytucji wznowienia postępowania czy też stwierdzenia nieważności. Jak zauważył Prezydent, w niniejszej sprawie nie zachodzi konieczność wyeliminowania milczącej zgody przez organ, gdyż w sytuacji przyjęcia zgłoszenia przez organ, gdy zmiana sposobu użytkowania była już faktycznie dokonana, zgłoszenie takie jest bezskuteczne i to z mocy prawa; milczące przyjęcie zgłoszenia w przedmiotowej sprawie nie stoi na przeszkodzie w podejmowaniu działań przez organ nadzoru budowlanego zgodnie z jego kompetencjami. Sąd wskazuje zatem, że nawet jeśli Prezydent w sposób milczący przyjął zgłoszenie (jak twierdzi skarżąca), to samo złożenie zgłoszenia nie odniosło skutków prawnych. Oznacza, to, że kwestia braku sprzeciwu nie miała w tej sprawie znaczenia. Na etapie składania zgłoszenia Prezydent mógł nawet nie mieć podstaw do stwierdzenia, że sprzeciw powinien zostać wniesiony, kwestię użytkowania spornego lokalu niezgodnie z jego funkcją jeszcze przed zgłoszeniem zmiany badały bowiem organy nadzoru budowlanego a nie organ architektoniczno-budowlany.

W związku z powyższym, sąd za niezasadne uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest uporządkowany i kompletny, pozwalający na stwierdzenie, że nastąpiła samowolna, bez wymaganego zgłoszenia, zmiana sposobu użytkowania lokalu usługowego z funkcji sklepu z tekstyliami na funkcję studia świadczącego usługi polegające na krioterapii i elektrostymulacji mięśni poprzez intensywne ćwiczenia fizyczne.

Odnosząc się w sposób bardziej szczegółowy do poszczególnych zarzutów, mając na uwadze ich szeroki zakres i obszerne uzasadnienie, sąd wyodrębnia zarzuty dotyczące: niepełnego uzasadnienia decyzji, nieodniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, sprzeczności ustaleń organów ze zgromadzonym materiałem dowodowym, utrzymaniem w mocy decyzji odnoszącej się do innego przedmiotu postępowania niż zostało to określone w postanowieniu o jego wszczęciu w 2020 r. Skład orzekający zwraca przy tym uwagę, że do części spornych kwestii odniósł się już w poprzednich fragmentach uzasadnienia (co nie wymaga już powtórzenia), zaś niektóre z podniesionych zarzutów mogą się w istocie pokrywać. Niemniej jednak, w celu jak najbardziej rzetelnego uzasadnia stanowiska sądu w tym zakresie, konieczne było przyjęcie pewnego rodzaju systematyki.

Zdaniem sądu uzasadnienia rozstrzygnięć obu organów spełniają wymogi, jakie nakłada art. 107 k.p.a. Sporządzone są w sposób logiczny, czytelny, znajduje się w nich wyczerpujący opis stanu faktycznego, jak też i motywów samego rozstrzygnięcia. Organy dokonały skrupulatnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, zasadniczo odniosły się także do twierdzeń strony. Zaznaczyć przy tym należy, że nie stanowi naruszenia prawa kwalifikującego decyzję do uchylenia to, że organ w uzasadnieniu nie odniósł się do wszystkich zarzutów strony albo zrobił to w sposób ogólnikowy. Choć można uznać to za pewną niedoskonałość, szczególnie dostrzegalną z perspektywy strony skarżącej, to ostatecznie nie ma ona wpływu na wydane rozstrzygnięcie i nie uniemożliwia kontroli samej decyzji.

Rzekoma sprzeczność, na jaką wskazuje skarżąca (uznanie, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu z uwagi na zmianę warunków higieniczno-sanitarnych, bezpieczeństwa pożarowego, warunków pracy (str. 2 decyzji), zaś w innym miejscu decyzji (str. 7) wskazanie, że doszło do zmiany z uwagi na zmianę warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych), w istocie nie stanowi sprzeczności. Może być w tym wypadku mowa o pewnego rodzaju braku precyzji w uzasadnieniu decyzji. Kontekst całej treści decyzji, jak też korelującej z nią decyzji organu pierwszej instancji, pozwala na jednoznacznie stwierdzenie jaki był zakres zmiany.

Odnosząc się natomiast do twierdzeń autora skargi i powołanego projektu budowlanego zmiany sposobu użytkowania lokalu z 20 lipca 2021 r. inż. M. Z., inż. E. B. oraz inż. E. C., że organ niesłusznie określił zmiany w lokalu jako zasadnicze, czemu przeczy opinia przedłożona przez stronę, sąd podkreśla, że aby mówić o zmianie sposobu użytkowania lokalu, nie muszą być prowadzone jakiekolwiek prace budowlane, istotne jest tylko, czy sposób wykorzystywania lokalu w porównaniu ze sposobem wynikającym z dokumentacji budowlanej jest inny i ma wpływ na zmianę warunków opisanych w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Bez wątpienia taka okoliczność miała miejsce w niniejszej sprawie, o czym była mowa powyżej. Już sam fakt kompletnej zmiany segmentu działalności prowadzonej w lokalu (z handlu tekstyliami na prowadzenie zaawansowanego technologicznie salonu fitness) świadczy o znacznej zmianie sposobu jego użytkowania, a przez to także związanymi z tymi zmianami w wyposażeniu lokalu, doprowadzeniu mediów, zapewnieniu – innego niż przewidywana – układu przestrzeni, systemu klimatyzacji etc. W uzasadnieniach decyzji obu instancji znalazły się wystarczające wzmianki na ten temat. W aktach znajdują się także dokumenty potwierdzające oddziaływanie hałasu generowanego w Salonie na sąsiednie lokale, co bezsprzecznie wskazuje na zmianę obciążeń czy uciążliwości prowadzonej w lokalu działalności gospodarczej.

Skład orzekający nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu nieprzeprowadzenia przesłuchania w charakterze świadka A. W. Okoliczności, na jakie miał zostać przesłuchany świadek (czy w lokalu prowadzona w okresie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania lokalu była przez spółkę cywilną działalność gospodarcza, miejsca prowadzenia działalności przez spółkę w ww. okresie, wyglądu lokalu od chwili wydania pozwolenia a użytkowanie lokalu do dnia dzisiejszego, niewykonania żadnych zmian w lokalu od dnia wydania pozwolenia na użytkowania do dnia dzisiejszego) zostały ustalone już innymi dowodami albo nie miały wpływu na wynik sprawy, jak np. kwestia prowadzenia działalności gospodarczej w sierpniu 2021 r. Motywy odmowy uwzględnienia ww. wniosku zostały z resztą wyjaśnione w postanowieniu PWINB z [...] kwietnia 2022 r., nr [...], toteż organ nie był obowiązany powielać ich w zaskarżonej decyzji.

Bez znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia pozostaje także to, że w trakcie kontroli z 5 listopada 2020 r. i 13 sierpnia 2021 r. inspektorzy nadzoru budowlanego nie zgłaszali zastrzeżeń co sposobu użytkowania lokalu. Rolą kontrolujących było jedynie zbadanie okoliczności stanu faktycznego – przeprowadzenie postępowania dowodowego. Wyrazem merytorycznego ustosunkowania się organu do zastanego stanu faktycznego były zaś wydane rozstrzygnięcia a nie treść protokołu z przeprowadzonych czynności.

Za całkowicie bezzasadne należało uznać stanowisko skarżącej, jakoby ustalenia zawarte w protokole kontroli z 21 października 2021 r. nie miały znaczenia dla sprawy, gdyż kontrola została przeprowadzona po zgłoszeniu zmiany. Owszem, zmiana została zgłoszona, jednak w sposób bezskuteczny, o czym była mowa wyżej, zaś w lokalu nadal, mimo wstrzymania jego użytkowania, prowadzony był Salon. Argumentacja ta znajduje swoje uzasadnienie także wobec zarzutów skarżącej, jakoby postanowienie nakazujące wstrzymanie użytkowania lokalu zostało wydane niezgodnie z prawem. Organ miał do tego podstawę, co w sposób jasny zostało przedstawione w uzasadnieniu postanowienia z 13 września 2021 r. (bezprzedmiotowość zgłoszenia).

Odnosząc się do stanowiska pełnomocnika skarżącej, jakoby organ niesłusznie stwierdził, że w okresie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania lokalu prowadzona w nim była działalność gospodarcza, sąd uznaje je za niepoparte materiałem dowodowym. Wbrew opinii strony, pojawiające się w social mediach w tym okresie wpisy Studia stanowią jeden z dowodów na to, że działalność była cały czas prowadzona. Informacje na Facebooku wprost wskazywały lokalizację Studia i dane kontaktowe i stanowiły zachętę do skorzystania z oferty treningowej. Nie ma przy tym znaczenia, że były publikowane w różnych datach i z różnych miejsc. Celem prowadzenia przez przedsiębiorstwa profili w mediach społecznościowych jest m.in. podtrzymywanie kontaktu z klientami, informowanie o aktualnościach, a w sposób pośredni także reklamowanie świadczonych usług. Niezależnie od tego jednak, sąd raz jeszcze podkreśla, że Studio działało od 2019 r., tym samym lokal [...] był już od tej daty użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem. Dywagacje dotyczące przejściowych przerw w jego działaniu, także ze względu na epidemię COVID-10, czy stosunków z sąsiadami, nie mają więc w gruncie rzeczy wpływu na rozstrzygnięcie i zyskują doniosłość jedynie na poziomie polemiki z materiałem dowodowym.

Z uwagi na powyższe, a także argumentację podniesioną we wcześniejszych częściach uzasadnienia, sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 6, 7, 8, 11, 77, 80, 84, 107 § 3 k.p.a., także w powiązaniu z art. 80, 81a k.p.a., w sposób, jaki skarżąca sformułowała je w pkt I i niższych jednostkach redakcyjnych skargi.

Zdaniem sądu w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. (pkt II skargi), w zakresie wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie innym, niż dotyczący postępowania. Zarówno z zawiadomienia o kontroli z 28 października 2020 r. (k. 19), jak też protokołu kontroli z 5 listopada 2020 r. (k. 33), jasno wynika, że kontrola ta dotyczyła sposobu użytkowania lokalu usługowego, a zatem nie tylko ograniczała się do hałasu emitowanego przez ww. lokal. W trakcie kontroli zostało wskazane, że z dokumentacji budowlanej wynika, że lokal powinien pełnić funkcję sklepu artykułów tekstylnych, nie zaś lokalu usługowego. Fakt, że pierwsze czynności organ podejmował w związku z przekroczeniem poziomu hałasu przenikającego do lokalu mieszkalnego [...] (postanowienie z [...] stycznia 2021 r.), nie oznacza, że w terminie późniejszym nie mógł podejmować działań zmierzających do ustalenia, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Kwestia nadmiernego hałasu była jedną z kilku składowych, które miały pośredni wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie. Nie można więc w tym zakresie przyjąć, że zaskarżona decyzja została wydana w sposób naruszający prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu.

Sąd nie znalazł zatem podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji z obrotu prawnego. Oba rozstrzygnięcia odpowiadają prawu, są prawidłowe pod względem merytorycznym, jak i formalnym. W sprawie próżno też poszukiwać uzasadnienia dla zastosowania zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a k.p.a.); po pierwsze, wątpliwości musiałyby dotyczyć kwestii prawnych, natomiast w niniejszym postępowaniu treść przepisów czy ich interpretacja i zastosowanie nie budzą jakichkolwiek wątpliwości; po drugie, nie ma wątpliwości, że w okolicznościach sprawy wydanie orzeczenia korzystnego dla skarżącej stałoby w sprzeczności z interesami mieszkańców lokalów sąsiednich, na których wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Mając na uwadze powyższe, sąd oddalił skargę w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).