Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 1054/01
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2003-01-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 39
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz. 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 42 ust. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: ze zm.
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Teza: Możliwe jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego /części obiektu/, który został wybudowany przed dniem 1.01.1994 r., przy uwzględnieniu przepisów obowiązujących w dacie budowy /Prawo budowlane, przepisy o planowaniu przestrzennym/. Niedopuszczalne jest orzekanie o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, który został wybudowany i oddany do użytkowania zgodnie z przepisami /istnieje legalnie/. Orzekanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu istniejącego legalnie jest dotknięta wadą skutkującą stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w tym postępowaniu, niezależnie od tego, czy jest to decyzja pozwalająca na użytkowanie, czy też odmawiająca pozwolenia na użytkowanie. Istotą udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest to, że obiekt /część obiektu/ został wybudowany bez wymaganego udziału właściwego organu administracji publicznej.

TEZY

Możliwe jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego /części obiektu/, który został wybudowany przed dniem 1.01.1994 r., przy uwzględnieniu przepisów obowiązujących w dacie budowy /Prawo budowlane, przepisy o planowaniu przestrzennym/. Niedopuszczalne jest orzekanie o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, który został wybudowany i oddany do użytkowania zgodnie z przepisami /istnieje legalnie/. Orzekanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu istniejącego legalnie jest dotknięta wadą skutkującą stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w tym postępowaniu, niezależnie od tego, czy jest to decyzja pozwalająca na użytkowanie, czy też odmawiająca pozwolenia na użytkowanie. Istotą udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest to, że obiekt /część obiektu/ został wybudowany bez wymaganego udziału właściwego organu administracji publicznej.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w tej sprawie decyzją orzeczono o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji organu administracji publicznej odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku stanowiącego warsztat rzemieślniczy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzorczy podkreślił, iż przedmiotem badania w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności jest decyzja ostateczna, której dotyczy wniosek strony, to jest odmawiająca pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Nie jest natomiast kontrolowana decyzja zatwierdzająca pod względem urbanistycznym plan zagospodarowania spornej rozbudowy z 1988 r. Nie podlega ocenie w tym postępowaniu zgodność z prawem decyzji lokalizacyjnej. Do zrealizowania rozbudowy należało jednak uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, zaś takiej decyzji inwestorzy nie uzyskali. W ocenie organu orzekającego, "jak wynika z akt sprawy", zrealizowana rozbudowa jest sprzeczna z "zapisem prawa miejscowego", co uniemożliwia pozytywne załatwienie sprawy "o wydanie decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu". Bez znaczenia, według organu wydającego zaskarżoną decyzję, pozostaje okoliczność podnoszona przez stronę, iż było możliwe "orzeczenie samowoli budowlanej" w dacie zawiadomienia o oddaniu do użytkowania, to jest w 1989 r. Zawiadomienie to jest, bowiem odmienną instytucją od wydania pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa we wniosku z 1999 r.

Mając na uwadze, iż stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji /art. 16 Kpa/ i powinno być stosowane jedynie w przypadku, gdy decyzja jest dotknięta w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa, w których to granicach organ nadzorczy powinien rozpatrzyć sprawę, orzeczono jak w sentencji zaskarżonej decyzji. Podkreśla się równocześnie, że organ rozpatrujący sprawę w postępowaniu nieważnościowym nie może rozpoznać jej, co do istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym.

W obszernej skardze na tę decyzję do NSA podnosi się, iż została ona wydana z naruszeniem szeregu przepisów prawa procesowego i materialnego. Podkreślono w szczególności, iż kwestionowana decyzja odnosi się do całego obiektu budowlanego /budynku warsztatu/, podczas gdy budynek ten został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z 1982 r. i zgłoszony do użytkowania pismem z 1983 r., a następnie rozbudowany na wydzielonej działce. Podstawę rozbudowy, według strony skarżącej, stanowiła decyzja z 1988 r. w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania i rozbudowy istniejącego warsztatu. Zrealizowana rozbudowa została zgłoszona do użytkowania pismem z 1989 r., co zakończyło proces rozbudowy, zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./.

Nie wzięcie pod uwagę decyzji o pozwoleniu na budowę budynku warsztatowego oraz decyzji zatwierdzającej plan zagospodarowania i rozbudowy tego budynku i orzeczenie odnośnie do całego budynku, stanowi rażące naruszenie art. 16 Kpa.

Wobec zgłoszenia zakończenia budowy, w ocenie strony, ma w sprawie zastosowanie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, który stanowi odpowiednik art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym zawiadomienie o zgłoszeniu do użytkowania kończy proces budowlany. Orzeczenie o odmowie pozwolenia na użytkowanie podlega stwierdzeniu nieważności, zaś organ powinien umorzyć postępowanie z wniosku z 1999 r. na zasadzie art. 105 Kpa, jako bezprzedmiotowe.

Nie ma zastosowania w sprawie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z tego względu, iż brak w niniejszej sprawie decyzji o rozbiórce zakończonej w 1983 r. budowy i w 1989 r, rozbudowy warsztatu, wydanej na podstawie "art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 39" Prawa budowlanego.

Skarga zawiera zarzut wyłączenia z postępowania dowodowego:

1. prawomocnej i ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę,

2. prawomocnej i ostatecznej decyzji zatwierdzającej plan zagospodarowania i rozbudowy,

3. oceny instytucji zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania, "jako alternatywy decyzji o pozwoleniu na użytkowanie". W skardze powołano się także na orzecznictwo NSA uznające, że wykonanie obiektu budowlanego jest "czynnością fizyczną o skutkach materialnych" /wyrok z dnia 16 lipca 1998 r., IV SA 1577/96/. Jeden z tych skutków przewiduje art. 193 Kc, przy czym całość stanowi przedsiębiorstwo skarżących w rozumieniu art. 55 Kc.

Skarżący zarzucili ponadto, że zaskarżona decyzja, tak jak decyzja kwestionowana, odnosi się do planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego już po dacie zakończenia przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ, który wydał zaskarżoną decyzję, wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie uzupełniającym do skargi dodatkowo strona skarżąca podniosła, iż kwestionowana decyzja została wydana z powołaniem się na wniosek z 1999 r. pochodzący tylko od jednej ze stron, bez wiedzy i zgody drugiej strony. Tym samym, postępowanie "toczyło się z urzędu", a nie na wniosek stron.

NSA uznał, iż skarga jest zasadna. Jak to wynika z treści decyzji organu administracji publicznej kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym, a odmawiającej udzielenia skarżącym pozwolenia na użytkowanie "budynku stanowiącego warsztat rzemieślniczy", rozstrzygnięto w istocie, tak jak to zasadnie podnosi się w skardze, odnośnie do całego obiektu budowlanego wykorzystywanego jako warsztat. Wprawdzie w uzasadnieniu tej decyzji mowa jest o tym, że wniosek wszczynający postępowanie w sprawie, z 1999 r., dotyczył legalizacji części obiektu stanowiącej rozbudowę warsztatu, to jednak utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą pozwolenia na użytkowanie "budynku stanowiącego warsztat" jako całości, a nie tylko tej części, która stanowiła rozbudowę. W uzasadnieniu podano też, że obiekt /cały/ znajduje się w obrębie pasa drogowego ulicy, co powoduje, że budowa jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą z 1994 r.

Jak to niespomie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, skarżący zasadnie podnoszą, że budynek warsztatowy został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę oraz zgłoszony do użytkowania po jego wybudowaniu. Następnie skarżący uzyskali decyzję zatwierdzającą plan zagospodarowania i rozbudowy zakładu rzemieślniczego /decyzja z 1998 r./ i zrealizowali tę rozbudowę bez odrębnej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Zakończenie rozbudowy zgłoszono w 1989 r.

Skoro więc budynek warsztatowy wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę i został on zgłoszony do użytkowania, to orzekanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie tego budynku stanowi wadę skutkującą stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa. Prawne istnienie tego budynku zostało już ostatecznie przesądzone. Dopuszczalne było jedynie rozpatrywanie sprawy legalności tej części budynku warsztatowego, która została wybudowana bez pozwolenia na budowę.

Należy podkreślić, iż bez znaczenia jest, jak został sformułowany wniosek strony o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, a więc czy mowa jest w nim o warsztacie jako całości, czy też tylko o tej części, która została bez pozwolenia na budowę rozbudowana. Stosownie bowiem do przepisów Kpa, organ administracji publicznej rozpatrujący sprawę ma obowiązek dokładnie wyjaśnić sprawę, a w szczególności zbadać, czy biorą w postępowaniu udział te osoby, które mają w sprawie interes prawny, jak też precyzyjnie określić przedmiot sprawy, która wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej /art. 1 pkt 1, art. 7 Kpa/. Stosownie do art. 9 Kpa, organ załatwiający sprawę administracyjną jest obowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak też czuwać nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu powinien udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Kierując się powyższymi zasadami organ administracji publicznej, do którego wpłynął wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, miał obowiązek dokładnie zbadać, w jakim zakresie może być on rozpatrzony i w tej kwestii porozumieć się z wnioskodawcą m.in. w celu ustalenia rzeczywistej treści wniosku. W tej fazie postępowania organ administracji powinien dostrzec, że wniosek pochodzący od dwóch osób fizycznych, został podpisany tylko przez jedną z tych osób. Usuwaniu tego rodzaju braków procesowych służy instytucja wezwania do usunięcia braków określona w art. 64 par. 2 Kpa, który stosuje się w razie gdy nie ma odmiennego uregulowania w przepisach szczególnych.

W niniejszej sprawie wydanie kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji przy błędnym określeniu przedmiotu sprawy prowadzonej z wniosku o pozwolenie na użytkowanie polegającym na tym, iż orzekano w odniesieniu do całego budynku warsztatowego, a nie tylko do części stanowiącej rozbudowę, należało potraktować jako wydanie tej decyzji w warunkach określonych w art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa w tym zakresie, który dotyczy budowy zakończonej na podstawie pozwolenia na budowę. Już tylko to powoduje, że zaskarżoną decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji należało uchylić jako wydaną bez wyjaśnienia powyższej okoliczności.

Sąd zauważył ponadto, że w kwestionowanej decyzji błędnie zastosowano miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1994 r., skoro niesporne jest, że budowa części rozbudowanej warsztatu została zakończona w 1989 r., a więc przed uchwaleniem powołanego planu. W orzecznictwie NSA jednoznacznie przyjmuje się, iż zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym według Prawa budowlanego ocenia się na podstawie tych przepisów z daty budowy, a więc w niniejszej sprawie - z 1989 r. Z tego więc względu wadliwa jest zaskarżona decyzja wydana bez dostrzeżenia, że kwestionowana decyzja odnosi się do niewłaściwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ orzekający w postępowaniu nieważnościowym miał obowiązek wyjaśnić, jaką regulację prawną dla danego terenu przewidywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie budowy /1989 r./. Jeżeli z tym planem budowa była zgodna, nie byłoby możliwe dokonanie ustalenia takiego, jakie zawiera kwestionowana decyzja. Stwierdzenie niezgodności z planem przedmiotowej inwestycji stanowiłoby wówczas rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, to jest przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze powyższe NSA orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

Sąd zauważył jednocześnie, że pozostałe zarzuty podniesione w skardze, m.in. takie, jak ocena skutków prawnych wydania decyzji o zatwierdzeniu planu zagospodarowania, rozpoznania wniosku podpisanego tylko przez jedną ze stron postępowania czy zgłoszenia do użytkowania rozbudowanej części obiektu bez pozwolenia na budowę, nie zostały przez Sąd wzięte pod uwagę wobec tego, że wskazane wyżej względy zadecydowały o uznaniu skargi za zasadną. Z tych też przyczyn Sąd uznał za zbędne ustosunkowanie się do tych zarzutów.