Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 71/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Dnia [...] grudnia 2012 r. do Urzędu Gminy w [...] wpłynął wniosek S. W. (dalej: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") o ustalenie warunków zabudowy działek nr [...] i [...] w miejscowości [...], dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo-usługowej z biurem.

Decyzją z [...] maja 2013 r., nr [...], Wójt [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") – wskazując jako podstawę art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p.") – odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków magazynowo-usługowo-biurowych na terenie działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że teren, którego dotyczy wniosek, znajduje się na obszarze nieobjętym ważnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "m.p.z.p."), wobec czego zmianę sposobu jego zagospodarowania należy ustalić decyzją o warunkach zabudowy. Przywoławszy treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ podkreślił, że wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie muszą zostać spełnione łącznie; brak spełnienia którejkolwiek z nich skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem Wójta w sprawie nie zostały spełnione warunki z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. Teren inwestycji obejmuje łącznie 0,8[...] ha gruntów klasy III. Organem właściwym do uzgadniania projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p, a także art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 1205, dalej "u.o.g.r.l.") jest starosta. Wójt przytoczył stanowisko wyrażone w tej sprawie przez Starostę [...] (dalej: "Starosta") w piśmie z 12 marca 2013 r., zgodnie z którym, gdy na wnioskowanej nieruchomości występują użytki rolne klas I-III, położone w zwartym kompleksie użytków rolnych klas I-III, a ten zwarty obszar przekracza powierzchnię 0,5 ha, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić wyłącznie w m.p.z.p. Wydzielone liniami granicznymi działki nie uwzględniają bowiem linii klas bonitacyjnych gleb. Zwarty obszar gruntów klas I-III o powierzchni większej niż 0,5 ha może znajdować się zatem nawet na terenie kilku graniczących ze sobą działek. Art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. naprowadza zatem na rozumienie pojęcia obszaru gruntów rolnych jako miejsca występowania zasięgu użytków rolnych określonej klasy w postaci zwartych ich kompleksów, niezróżnicowanych cechami charakteryzującymi działki geodezyjne lub nieruchomości jako odrębne przedmioty własności bądź ich części. Wspomniane kryterium obszarowe dotyczy nie tylko powierzchni działki lub działek (lub ich części), na których planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego one wchodzą. Inne rozumienie "zwartego obszaru" niweczyłoby skutki mechanizmów ochronnych gruntów rolnych i umożliwiałoby dokonywanie w sposób nieograniczony zmian przeznaczenia użytków rolnych klas I-III poprzez wydawanie szeregu indywidualnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Dalej Wójt wskazał, że w niniejszej sprawie powierzchnia matematyczna zwartego konturu użytków rolnych RIII wynosi 28, [...] ha i obejmuje swoim zasięgiem m.in. wymienione w decyzji działki. Dla działek wchodzących w skład ww. zwartego konturu RIII nie zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy, a w [...] obszar tych działek był ujęty jako tereny rolne, w wyniku czego nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Niezbędna jest zatem zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a zmiany takiej należy dokonać w m.p.z.p.

W odwołaniu od opisanej decyzji Wójta, Wnioskodawca wystąpił o jej uchylenie w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: (a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej jako "Rozporządzenie"), poprzez błędną wykładnię tych przepisów, pominięcie zasady dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że w obszarze analizowanym brak jest nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający na określenie parametrów dla planowanej zabudowy; (b) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kryterium obszarowe, o którym mowa w tym ostatnim przepisie, dotyczy nie tylko powierzchni działki (działek), na których planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego one wchodzą, a tym samym przyjęcie przez organ, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest pojęciem tożsamym z ustawowym pojęciem "zwartego obszaru projektowanego". Nadto Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.") polegające na tym, że Wójt przedwcześnie założył, iż nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 u.p.z.p. Zarzucił również naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń.

Decyzją z [...] listopada 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ II Instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta.

W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że rację ma Skarżący, iż w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego zgodnie z § 3 Rozporządzenia. W niniejszej sprawie obszar taki został wyznaczony, na mapie we właściwej skali. Podnoszony zaś w odwołaniu brak dokładnego określenia sposobu ustalenia granic tego obszaru nie stanowi, w ocenie SKO, uchybienia, które w okolicznościach tej sprawy mogłyby mieć jakikolwiek wpływ na jej wynik. Dalej organ II instancji stwierdził, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Natomiast oświadczenie właściwej jednostki organizacyjnej o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej dla planowanej inwestycji utraciło ważność w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji. We wniosku określono także zapotrzebowanie na gaz, a w aktach sprawy brak dowodu potwierdzającego zapewnie uzbrojenia terenu w sieć gazową. W ocenie SKO powyżej opisane uchybienia nie mają jednak istotnego wpływu na dokonane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie, a to w oparciu o przyjęte przez ten organ stanowisko co do możliwości zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Analizując przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., organ II instancji wskazał na zmianę art. 7 u.o.g.r.l. dokonaną ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. Nr 503; dalej jako: "ustawa zmieniająca"), która weszła w życie z dniem 26 maja 2013 r. Zmiana ta, zdaniem organu, potwierdziła, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., dokonuje się wyłącznie w m.p.z.p., sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa zmieniająca zmodyfikowała brzmienie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. Obecnie przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, bez względu na wielkość obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia, wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

SKO zaznaczyło, że jest zobowiązane do uwzględnienia zmiany stanu prawnego, która miała miejsce już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, i podkreśliło, że ustawa zmieniająca nie zawiera przepisów przejściowych, w których wskazano by, iż do spraw, które – tak jak niniejsza – były w toku w dniu wejścia w życie tej ustawy, należałoby stosować art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 26 maja 2013 r. W konsekwencji bez znaczenia dla sprawy pozostaje kwestia oceny i wykładni dotychczas użytego w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. pojęcia "zwartego obszaru" projektowanego do zmiany przeznaczenia. SKO zaznaczyło przy tym, że zna ocenę prawną zawartą w orzeczeniach wskazanych w odwołaniu co do pojmowania zwrotu "zwartego obszaru", to jednak orzecznictwo nie było jednolite w tej kwestii.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, S. W. – powołując się na zarzuty naruszenia: (1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. poprzez jego błędną wykładnię; (2) przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na tym, iż organ II instancji błędnie przyjął, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. – wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji [błędnie nazwanych w skardze "postanowieniami" – uw. Sądu] w całości, oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podkreślił, że wniosek został złożony przed datą wejścia w życie ustawy zmieniającej. Zatem kierując się zasadą, że prawo nie działa wstecz, wniosek powinien zostać rozpatrzony na podstawie wykładni prawa obowiązującego przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Ponadto Skarżący wskazał na orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące rozumienia pojęcia "zwartego obszaru" z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. jako jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele, a nie jako całego kompleksu rolnego, na obszarze którego leży teren planowanej inwestycji.

Do skargi dołączono kserokopię, wydanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister") decyzji z [...] września 2013 r., nr [...]., w której Minister, na wniosek Wójta, wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze obszaru [...] ha gruntów rolnych klasy IIIb, położonych na terenie gminy [...], obręb [...], zgodnie z projektem m.p.z.p., oznaczonego na załączniku graficznym stanowiącym integralną część wniosku. Nadto Skarżący dołączył kserokopię załącznika graficznego, ze słabo czytelnymi numerami działek.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, w tym co do zasadności stosowania nowej regulacji także do spraw, które nie zostały zakończone ostateczną decyzją administracyjną w dniu wejścia w życie przepisów w nowym brzmieniu. Ustosunkowując się zaś do załączonej do skargi decyzji Ministra, SKO podkreśliło, że decyzja ta została wydana w związku z nowo opracowywanym m.p.z.p, a nie do planu miejscowego poprzednio obowiązującego, w związku z czym nie ma ona znaczenia dla oceny spełnienia przesłanki z art. 61 § 1 pkt 4 u.p.z.p. w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja SKO odpowiada prawu.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych (w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego), ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Badając zaskarżoną decyzję SKO w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd nie stwierdził, aby w związku z jej wydaniem doszło do naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.

Niewątpliwie podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia, czy organ wyższego stopnia zasadnie uwzględnił istotną zmianę stanu prawnego, jaka nastąpiła pomiędzy wydaniem decyzji przez Wójta, a rozpoznaniem i rozstrzygnięciem sprawy przez SKO – w związku z wejściem w życie z dniem 26 maja 2013 r. opisanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która m.in. nadała nowe brzmienie art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Znaczenie ma również ocena skutków decyzji Ministra, obejmującej zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze – przy założeniu, że decyzja dołączona do skargi rzeczywiście dotyczy działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (czego nie sposób kategorycznie przesądzić wobec niedostatecznej czytelności załącznika graficznego).

Przywołany przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w stanie prawnym obowiązującym do dnia wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej stanowił, że: "Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha – wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej" [ministra właściwego ds. rozwoju wsi, stosownie do art. 4 ust. 1, art. 5 pkt 18 i art. 23 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548) – uw. Sądu].

Pod rządem tak brzmiącego art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. przyjmowano powszechnie, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, których zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia nie przekraczał 0,5 ha, nie wymagało uzyskania zgody właściwego ministra. Istotne wątpliwości interpretacyjne – a co za tym idzie: także rozbieżności w orzecznictwie – budził natomiast sposób rozumienia pojęcia "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne". Z biegiem czasu w orzecznictwie wykrystalizowało się stanowisko, w myśl którego pojęcie "zwartego obszaru projektowanego" należy odnosić do obszaru dokonywanej zmiany przeznaczenia (zob. np. wyroki NSA: z 27.06.2008 r., II OSK 738/07; z 10.02.2010 r., II OSK 299/09; z 25.02.2010 r., II OSK 429/09; z 06.05.2010 r., II OSK 670/09; z 10.02.2011 r., II OSK 303/10 – CBOSA). W konsekwencji zaczął przeważać pogląd, że przez "zwarty obszar analizowany" nie należy rozumieć obszaru, z którego teren jest wyłączany w celu jego przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, ale obszar, który podlega nowemu przeznaczeniu (zob. np. wyroki NSA: z 27.06.2008 r., II OSK 738/07; z 10.02.2010 r., II OSK 299/09; z 25.02.2010 r., II OSK 429/09, z 06.06.2010 r., II OSK 670/09 oraz z 10.02.2011 r., II OSK 303/10 – CBOSA). Analizowane pojęcie odnoszono więc, co do zasady, do działki (działek) inwestora, na których planowana inwestycja miała być realizowana, bez wliczania w to obszaru, z którego owa działka (działki) została uprzednio wydzielona [z tym wszakże zastrzeżeniem, że jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne wykraczałoby poza granice wnioskowanej działki – bo np. któryś z elementów tego zamierzenia miałby zostać zlokalizowany na innej działce, albo inwestycja oddziaływałaby na tę działkę w taki sposób, że w praktyce uniemożliwiałaby jej rolnicze (leśne) użytkowanie (w całości lub w części), a więc de facto prowadziłaby do zmiany przeznaczenia okolicznych gruntów na cele nierolnicze (nieleśne) – należało również uwzględniać powierzchnię owych okolicznych działek; por. wyrok WSA z 23 maja 2012 r., IV SA/Po 219/12, CBOSA]. Zarazem jednak dostrzeżono w orzecznictwie istotny problem związany z ujawniającym się w praktyce niebezpieczeństwem fragmentarycznego przeznaczania zwartych obszarów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, dokonywanego w celu obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. wyrok NSA z 06.02.2009 r., II OSK 113/08; wyrok NSA z 16.11.2010 r., II OSK 1092/09; wyrok WSA z 11.08.2009 r., IV SA/Wa 697/09 – CBOSA). W związku z tym wskazywano, że w toku wykładni i stosowania przepisów tej ustawy z pola widzenia interpretatora nie może uchodzić fakt, iż przyjęcie prostej reguły, że kryterium obszarowe określone w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. odnosi się do działki ewidencyjnej, dla której ustalane są warunki zabudowy, daje inwestorom potencjalną możliwość uniknięcia wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze (nieleśne). Wystarczy bowiem, że dokonają oni podziału większej nieruchomości w sposób prowadzący do wydzielenia działek o powierzchni mniejszej niż 0,5 ha każda. Ubieganie się o warunki zabudowy dla każdej z tych działek osobno nie byłoby wówczas – w myśl powołanej wyżej reguły – objęte wymogiem uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Nie ulega zaś wątpliwości, że dopuszczenie możliwości "szatkowania" i w rezultacie przeznaczania na cele nierolnicze (nieleśne) kompleksów użytków rolnych wysokich klas, pierwotnie obszarowo większych niż 0,5 ha, czyniłoby ochronę gruntów rolnych przewidzianą w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. czysto iluzoryczną. To z kolei rodziłoby poważne niebezpieczeństwo niekontrolowanego uszczuplania zasobu cennej powierzchni rolnej, i to zwykle w sposób bezpowrotny (por. wyrok WSA z 23 maja 2012 r., IV SA/Po 219/12, CBOSA).

Właśnie przeciwdziałanie "nagminnemu", jak oceniono, zjawisku omijania stosowania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – polegającemu na dzieleniu zwartych gruntów rolnych na mniejsze obszary wyłącznie w celu przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśnie z pominięciem rygorów ww. ustawy – stanowiło jeden z podstawowych motywów uchwalenia ustawy zmieniającej, co jasno wynika już z dokumentacji prac legislacyjnych nad tą ustawą (zob. uzasadnienie autopoprawki do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – druk nr 688 Sejmu RP VII kadencji). Ostatecznie ów zamysł legislacyjny zmaterializował się w postaci zmiany tekstu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., który to przepis od dnia 26 maja 2013 r. otrzymał brzmienie: "Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III – wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi". W świetle nowego brzmienia cytowanego przepisu nie ulega wątpliwości, że obecnie każda zmiana przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze i nieleśne, bez względu na wielkość obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wymaga uzyskania (wcześniejszej) zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko SKO wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do konieczności uwzględnienia w tej sprawie opisanej wyżej zmiany normatywnej art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.

W tym miejscu należy podkreślić, że ustawa zmieniająca nie zawierała przepisów przejściowych, które rozstrzygałyby, jakie prawo (tu: jaką "wersję" art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.) – sprzed czy po nowelizacji – należy stosować do spraw będących w toku w dniu wejścia w życie tej ustawy. W ocenie Sądu, w braku wyraźnej regulacji intertemporalnej w omawianym zakresie, należało przyjąć – tak, jak to właśnie uczyniło SKO – że również do takich spraw (w toku) znajduje zastosowanie art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w nowym, nadanym ustawą zmieniającą, brzmieniu (podobnie np. wyrok WSA z 02.12.2013 r., II SA/Bd 1001/13, CBOSA). Jest to zgodne z podstawową zasadą "bezpośredniego działania prawa nowego", która najpełniej urzeczywistnia racjonalny postulat, aby nowe, a więc z założenia "lepsze" prawo, zaczęło być stosowane jak najszybciej. Z tego względu zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie szeroko przyjmowany jest pogląd o istnieniu wręcz domniemania bezpośredniego działania prawa nowego (por. T. Pietrzykowski, Podstawy prawa intertemporalnego. Zmiany przepisów a problemy stosowania prawa, Warszawa 2011, s. 98–110).

Zasadność zastosowania ww. reguły w odniesieniu do ustawy zmieniającej dodatkowo potwierdza analiza uzasadnienia projektu tej ustawy, z której wynika, że celem ustawodawcy było m.in. usunięcie istotnych wątpliwości interpretacyjnych, występujących także w orzecznictwie sądów administracyjnych, w kwestiach regulowanych przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie procedury związanej z ubieganiem się przez właścicieli (inwestorów) o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, podlegających szczególnej ochronie, na inne cele. Nie można wreszcie tracić z pola widzenia głównego celu, jakiemu służy ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, i jaki wynika już wprost z jej tytułu – a mianowicie ochrona tej szczególnej kategorii gruntów, jaką stanowią grunty rolne i leśne – oraz tego, że ustawa zmieniająca miała niewątpliwie za zadanie przyczynić się do jeszcze pełniejszego urzeczywistnienia tego celu.

Wszystko to prowadzi do wniosku o konieczności stosowania nowej dyspozycji art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. także do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej.

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony m.in. w uzasadnieniach wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1141/13, oraz z 19 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1138/13 (CBOSA) – które to wyroki zapadły w analogicznym stanie faktycznym i prawnym – że nieuwzględnienie wskazanej wyżej zmiany normatywnej w toku instancji uchybiałoby zasadzie ogólnej praworządności (art. 6 k.p.a.), mającej również walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), która nakłada na organy administracji (a szerzej: organy władzy publicznej) obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to w szczególności obowiązek rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie aktualnie obowiązującego stanu prawnego (por. wyrok NSA z 08.07.2011 r., I OSK 389/11, CBOSA). Powinność ta dotyczy także organów odwoławczych, dla których zasadniczo nie jest wiążący stan prawny z dnia wszczęcia postępowania w sprawie (daty złożenia wniosku), ani nawet z dnia wydania decyzji przez organ I instancji, lecz z daty, w której zapada rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Taki wniosek należy wywieść z zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), mającej również walor zasady konstytucyjnej (zob. art. 78 Konstytucji RP, statuujący prawo każdej strony do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji). Zasada ta nakłada na organ wyższego stopnia obowiązek powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie – a nie tylko ograniczenia się do kontroli prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji – co w szczególności implikuje konieczność uwzględniania przez organ drugiej instancji wszelkich zmian w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jakie zaszły po wydaniu decyzji w pierwszej instancji (por. m.in. wyroki NSA: z 21.06.2012 r., I OSK 767/11, CBOSA; z 01.02.2012 r., II OSK 2176/10, CBOSA; z 07.07.1998 r., IV SA 451/88, CBOSA; z 21.12.1997 r., IV SA 2079/97, LEX nr 48737; a także wyrok SN z 07.05.2002 r., III RN 59/01, OSNAPiUS 2003, nr 3, poz. 56; por też: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 138, Nb 1; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2013, uw. 7 do art. 138).

Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie żadnych szczególnych okoliczności, które przemawiałyby za odstąpieniem od wskazanych wyżej zasad: bezpośredniego działania prawa nowego oraz aktualności orzekania w administracyjnym toku instancji, a w konsekwencji – za zaakceptowaniem stanowiska Skarżącego, że podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie powinien stanowić stan prawny obowiązujący w dniu złożenia przezeń wniosku o wydanie warunków zabudowy.

W wyroku z 30 października 2007 r. (P 28/06; OTK-A 2007, nr 9, poz. 109) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: "Ogólna zasada nakazująca organom administracji publicznej stosowanie przepisów obowiązujących w chwili wydawania decyzji administracyjnej musi być wykładana w świetle standardów państwa prawnego wynikających z art. 2 Konstytucji. (...) Ustalając podstawę rozstrzygnięcia, organy administracji publicznej muszą mieć na uwadze treść zasady ochrony praw nabytych. Ogólna zasada nakazująca organom administracji publicznej stosowanie przepisów obowiązujących w chwili wydawania decyzji administracyjnej powinna ustąpić przed konstytucyjnym nakazem ochrony praw nabytych."

W ocenie Sądu, taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Sam fakt złożenia przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie kreuje bowiem na jego rzecz jeszcze żadnych "praw nabytych" w powyższym rozumieniu, w szczególności nie petryfikuje stanu prawnego mającego stanowić normatywną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Fakt ten nie jest nawet źródłem jakiejkolwiek ekspektatywy (prawnie chronionego oczekiwania), której przedmiotem byłoby uzyskanie rozstrzygnięcia (decyzji) określonej treści. Zwłaszcza w sprawach takich, jak niniejsza, w których ani praktyka administracyjna, ani orzecznictwo sądowe nie są jednolite, co oznacza, że w chwili składania wniosku nie sposób przewidzieć, jakie rozstrzygnięcie (pozytywne czy negatywne) w konkretnym przypadku zapadnie. Co więcej, w niniejszej sprawie nawet decyzja organu I instancji – jako nieostateczna i odmowna – nie mogła stanowić źródła jakichkolwiek praw nabytych lub choćby prawnie chronionych ekspektatyw dla jej adresata. Odmowny, a więc w najwyższym stopniu niekorzystny dla Wnioskodawcy, charakter tej decyzji przesądza również o tym, że w niniejszej sprawie nie ma miejsca na rozważanie, czy za wyłączeniem stosowania nowego prawa przez organ II instancji mógłby ewentualnie przemawiać wzgląd na ustawowy zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej (tzw. zakaz reformationis in peius – art. 139 k.p.a.) – który to zakaz może niekiedy, przynajmniej w teorii, uzasadniać odmowę zastosowania nowego, niekorzystnego dla strony odwołującej się, reżimu prawnego (por. w tej kwestii M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011, s. 414–416).

Mając wszystko to na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że organ II instancji prawidłowo zastosował przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w nowym, obowiązującym od 26 maja 2013 r. brzmieniu, i zasadnie przyjął, że wobec tego w niniejszej sprawie nie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W rezultacie SKO trafnie utrzymało w mocy odmowną decyzję Wójta.

Pozytywnej oceny zaskarżonej decyzji SKO nie może zmienić okoliczność wydania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z [...] września 2013 r., mocą której Minister, na wniosek Wójta, wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze obszaru [...] ha gruntów rolnych klasy IIIb, położonych na terenie gminy [...], zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oznaczonego na załączniku graficznym stanowiącym integralną część wniosku. Zakładając nawet, że zgoda ta obejmuje działki, których dotyczył wniosek wszczynający przedmiotowe postępowanie (czego, jak to już wyżej wskazano, nie sposób kategorycznie stwierdzić), to trzeba mieć na względzie istniejące ścisłe powiązanie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, na które wymagana jest zgoda, z procedurą planistyczną. Decyzja udzielająca zgody rozstrzyga o uprawnieniach gminy mieszczących się w sferze stanowienia prawa. Zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych wykazuje cechy jednostronnej, władczej czynności organu administracyjnego skierowanej na prawne określenie sytuacji konkretnie wskazanego adresata, w indywidualnie oznaczonej sprawie. Podwójna konkretność tego aktu przejawia się w tym, że jest on skierowany do organu gminy prowadzącej procedurę planistyczną i odnosi się do konkretnej sytuacji związanej z dopuszczalnością określonego projektu przeznaczenia gruntów rolnych objętych planem miejscowym. Por. w tym względzie uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13, (ONSAiWSA 2014, nr 2 poz. 17), w której wyrażony został również pogląd, iż właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.o.g.r.l. nie jest stroną tego postępowania, także gdy postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej.

Ścisły związek postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych z procedurą planistyczną oznacza, że w wydaniu przez Ministra decyzji należy upatrywać jedynie koniecznego warunku do skorzystania przez gminę ze swoich uprawnień planistycznych. Nie sposób przewidzieć, czy m.p.z.p. dla danych działek kiedykolwiek zostanie ustanowiony. A nawet jeżeli zostanie uchwalony, to gmina, na gruncie przepisów materialnego prawa administracyjnego, może nie skorzystać z przyznanego jej uprawnienia, odstępując od przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i z akt organu II instancji nie wynika, aby SKO, rozstrzygając sprawę, posiadało wiedzę o ww. decyzji Ministra. Jednak nawet w razie odpowiedzi twierdzącej i tak nie mogłoby wziąć tej decyzji pod uwagę przy rozpoznawaniu odwołania, gdyż – jak trafnie organ wskazał w odpowiedzi na skargę, decyzja ta pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. W szczególności brak było podstawy prawnej do zawieszenia postępowania w tej sprawie. SKO prawidłowo rozstrzygnęło odwołanie w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Skuteczność decyzji w sprawie udzielenia zgody, jak to zostało podkreślone w przywołanej uchwale NSA o sygn. II OPS 1/10, realizuje się w płaszczyźnie wyłącznie normatywnej (uchwalenia aktu prawa miejscowego). Adresatem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze jest wyłącznie gmina.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.