Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 307/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
article: art. 18 ust. 2, art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon (spr.), Sędzia WSA (del.) Marcin Kamiński, Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1524/17 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. nr LXXXII/2736/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 480 (czterysta osiemdzisiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1524/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) po rozpoznaniu skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. nr LXXXII/2736/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] (powstałych w wyniku podziału pierwotnej działki numer [...]),[...] (powstałych w wyniku podziału pierwotnej działki numer [...]) oraz [...] (powstałych w wyniku podziału pierwotnej działki numer [...]) z obrębu [...], położonych w Dzielnicy Wesoła m.st. Warszawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Rada Miasta Stołecznego Warszawy zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 147 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady m.st. Warszawy w części tekstowej i graficznej w zakresie działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] (powstałych w wyniku podziału pierwotnej działki numer [...]),[...] (powstałych w wyniku podziału pierwotnej działki numer [...]) oraz [...] (powstałych w wyniku podziału pierwotnej działki numer [...]) z obrębu [...], podczas gdy skarga zasługiwała na oddalenie;

2. art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. – przez brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego;

3. art. 147 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 151 p.p.s.a. przez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:

– pominięcie w uzasadnieniu wyroku okoliczności, że brak wystąpienia o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne działek już zabudowanych wynikał ze stanowiska Wojewody,

– pominięcie w uzasadnieniu wyroku okoliczności, iż zapisy decyzji wyrażających zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne stanowią niewiążące zalecenia, jakie organ ochrony gruntów rolnych i leśnych skierował do organu planistycznego,

– pominięcie w uzasadnieniu wyroku okoliczności, iż podział działek o numerach ewidencyjnych: [...] (powstałych w wyniku podziału pierwotnej działki numer [...]),[...] (powstałych w wyniku podziału pierwotnej działki numer [...]) oraz [...] (powstałych w wyniku podziału pierwotnej działki numer [...]) z obrębu [...] nie stanowi przedmiotu zaskarżonej uchwały,

– pominięcie w uzasadnieniu wyroku okoliczności, iż działki o numerach ewidencyjnych: [...] z obrębu [...] były działkami częściowo zabudowanymi;

– niewyjaśnienie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku dlaczego w jego ocenie w odniesieniu do wszystkich działek objętych zaskarżonym wyrokiem zachodziła konieczność uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w całości, w sytuacji kiedy nie wszystkie i nie całe były oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako grunty leśne;

5. art. 147 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a. przez dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego w sprawie polegających na uznaniu, że ograniczenia, wynikające z ówczesnych form prowadzenia ewidencji gruntów oraz trudności w naniesieniu w części graficznej Planu granic zabudowy były możliwe do przezwyciężenia, podczas gdy ograniczenia te wynikały z obowiązującego wówczas prawa;

II. na podstawie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej: u.o.g.r.l.) w zw. z art. 18 ust. 2 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.; dalej: u.z.p.), przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji uznanie, iż w odniesieniu do wszystkich działek objętych zaskarżonym wyrokiem zachodziła konieczność uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne;

2. art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej: u.o.g.r.l.) w zw. z art. 18 ust. 2 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), dalej: u.z.p., przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji uznanie, iż zachodziła konieczność uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne również części działek stanowiących tereny mieszkaniowe;

3. art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt. 4 lit. a), art. 27 ust. 1 u.z.p. i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że ówczesna praktyka i stanowisko Wojewody w okresie procedowania zaskarżonej uchwały nie miało znaczenia dla istotności zakresu naruszenia obowiązującego wówczas prawa;

4. art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. oraz art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 27 ust. 1 u.z.p. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że jeśli w decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne zawarto warunki to prawidłowe zastosowanie przepisów art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p. będzie wymagało implementacji tych warunków do treści planu;

5. art. 7 ust. 1, 2 i 5 u.o.g.r.l. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że decyzja wyrażająca zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne określa warunki, które miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi uwzględniać;

6. art. 7 ust. 5 u.o.g.r.l. przez jego niezastosowanie;

7. art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.z.p. przez ich niezastosowanie.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej odrzucenie jako nie spełniającej wymogów art. 176 § 2 w zw. z art. 46 § 1 pkt 1 p.p.s.a.; ewentualnie o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz Wojewody Mazowieckiego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Niezasadne okazały się wszystkie zarzuty sformułowane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., dotyczącej przepisów postępowania (pkt I 1, 2, 3, 4 petitum skargi kasacyjnej). Sąd Wojewódzki podjął bowiem rozstrzygnięcie po dokonaniu ustaleń faktycznych opartych na wszechstronnie rozważonym materiale dowodowym. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności zawiera analizę kwestii spornych wymienionych w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej.

Mianowicie Sąd Wojewódzki nie pominął, jak podano w skardze kasacyjnej, okoliczności warunkujących – według Rady Miasta – brak wystąpienia o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w zakresie działek objętych przedmiotowym planem miejscowym. Na stronie 12 uzasadnienia przytoczono wyjaśnienia Rady Miasta wskazujące, że przy uchwalaniu niniejszego planu kierowano się stanowiskiem Wojewody wyrażonym w decyzjach uzyskiwanych do innych planów miejscowych, zgodnie z którymi odmówił zgód na zmianę przeznaczenia dla działek częściowo leśnych, bądź wnioski w sprawach takich działek pozostawił bez rozpatrzenia przyjmując, że w razie zabudowania takich działek zmiana ich przeznaczenia została już dokonana, a zatem w planie działki takie powinny być przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową zgodnie z istniejącym zainwestowaniem.

Dalej w ramach rozważań prawnych Sąd Wojewódzki odniósł się do powyższego zagadnienia na stronie 17 uzasadnienia wyroku.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że zasadnie Sąd Wojewódzki zaakceptował wyrażony w tym zakresie pogląd Wojewody, który w skardze zarzucił naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz właściwość organów, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.z.p.). Konkretnie wskazano na naruszenie art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 1995 r. Nr 16, poz. 78 ze zm.- dalej u.o.g.r.l.) w zw. z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p. przez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne co do wymienionych w skardze działek.

W świetle podanych wyżej przepisów trafne jest stanowisko, zgodnie z którym wymóg uzyskania zgody na przeznaczenie w planie gruntów leśnych na cele nieleśne należy odnosić do działek, które obejmują grunty leśne, nawet wówczas gdy w części są już zagospodarowane.

Stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przy czym z ust. 2 art. 7 wynika, że każdy grunt ewidencyjnie leśny, niezależnie od wielkości jego powierzchni wymaga uzyskania zgody właściwych organów, jeżeli ma być przeznaczony na cele nieleśne.

Okoliczność częściowej zabudowy działek obejmujących grunty leśne nie mogła stanowić samoistnej przesłanki do oznaczenia w planie miejscowym takiego terenu, jako przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową. Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej nieuprawnione było traktowanie przez organ wykonawczy decyzji dotyczących innych planów miejscowych, jako podstawy do generalizowania stanowiska, "iż na działkach ewidencyjnych, posiadających użytek leśny jedynie na ich części, nie zachodzi konieczność uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne".

Skoro w odniesieniu do obszaru objętego planem stwierdzono występowanie gruntów leśnych na konkretnych działkach ewidencyjnych, to organ wykonawczy miał obowiązek wystąpić w trybie art. 7 ust. 3 u.o.g.r.l. o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia wskazanych gruntów leśnych na cele nieleśne, chyba że grunty leśne zostałyby ewidencyjnie wyodrębnione i nie byłyby w planie przeznaczone pod zabudowę.

Obowiązek uwzględnienia przez organ gminy uregulowań szczególnych w zakresie ochrony gruntów leśnych odnosi się każdorazowo do sporządzanego planu miejscowego, jeżeli jego obszar obejmuje grunty leśne. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające m.in. z potrzeb ochrony gruntów leśnych.

Należy zatem przyjąć, że w ramach konkretnej procedury planistycznej organ gminy powinien uzyskać decyzję właściwego organu w zakresie zgody co do planowanego przeznaczenia i warunków zagospodarowania gruntów leśnych objętych obszarem projektowanego planu miejscowego. Tylko taki tryb działania może zapewnić realizację ochrony gruntów leśnych, polegającej w myśl art. 3 ust. 2 u.o.g.r.l. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze.

Wobec powyższego prawidłowo wskazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, że skoro szereg działek było na dzień ustalania planu kwalifikowanych jako leśne (choć część z nich we fragmentach była budowlana) i nie uzyskano wymaganej zgody – przez co generalnie zaaprobowano planem zabudowę także fragmentów stanowiących lasy – to doszło do naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego w istotnym zakresie.

Podkreślić należy, że ocena Sądu Wojewódzkiego wyrażona w niniejszej sprawie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2067/17). W wymienionym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli dana nieruchomość (działka o nr ewidencyjnym) obejmuje grunty leśne i grunty nieleśne niewymagające zgody właściwego organu na zmianę ich przeznaczenia, to wówczas uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne wymaga ta część nieruchomości (działki o nr ewidencyjnym), która stanowi grunt leśny. Jednocześnie zaznaczył, że brak wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele inne niż leśne powoduje naruszenie procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie, co w konsekwencji stanowi przesłankę uznania go za nieważny (por. wyrok NSA z 29 maja 2009 r., II OSK 1900/08).

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd Wojewódzki słusznie wskazał, że usprawiedliwieniem dla przyjętego sposobu procedowania planu miejscowego nie mogły być przywołane przez Radę Miasta ograniczenia wynikające z ówczesnych form prowadzenia ewidencji gruntów, tj. brak oznaczenia granic między rodzajami użytków (leśnych i nieleśnych) w ramach poszczególnych działek oraz trudności naniesienia w części graficznej planu granic zabudowy.

Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzki, że tego rodzaju trudności, potencjalnie możliwe do przezwyciężenia, nie mogą uzasadniać odstąpienia od wymogów prawnych sformułowanych na szczeblu ustawy co do uzyskania zgody, jako warunku przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele w planie miejscowym, niezależnie od wielkości gruntu, gdy stanowi on fragment lasu.

W rezultacie w niniejszej sprawie zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie działek ewidencyjnych stanowiących w części grunty leśne, a w części grunty zabudowane. Jak trafnie wskazywał Wojewoda, w przedmiotowej sytuacji nie było możliwe stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w zakresie fragmentów, które zawierały wadliwe postanowienia co do gruntów leśnych. Jeżeli grunty leśne nie zostały wyodrębnione geodezyjnie, ani też nie określono linii rozgraniczających grunty leśne od gruntów nieleśnych, to rozstrzygnięcie o nieważności przedmiotowej uchwały musiało się odnosić do całych działek ewidencyjnych. W przeciwnym razie wykonanie wyroku byłoby utrudnione, gdyż skonkretyzowanie jego skutków materialnych wymagałoby sporządzenia określonego opracowania geodezyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny akceptując podobne rozwiązanie w wyroku z 10 listopada 2016 r., II OSK 294/15 zauważył, że "działka geodezyjna poprzez to, że jest wyodrębnionym na mapach oraz w terenie obszarem ziemi nadaje się jako punkt odniesienia także w wyrokach sądu, które muszą być precyzyjne".

Z tych względów niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne sformułowane w punktach: I 3, 4 tiret pierwsze, czwarte, piąte oraz w punkcie 5, a także w punktach II 1, 2 i 3.

Nietrafne okazały się również kolejne zarzuty kasacyjne dotyczące oceny Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą warunki zawarte w decyzjach wyrażających zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne były wiążące na etapie sporządzenia planu miejscowego i powinny zostać implementowane do treści planu w zakresie ustaleń określonych na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z.

Sąd Wojewódzki zasadnie uwzględnił stanowisko Wojewody, który wykazał w skardze, że w zakresie części działek, co do których uzyskano decyzje na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, do treści planu nie wprowadzono warunków zawartych w tych decyzjach, tj. nakazu, że maksymalna powierzchnia wyłączenia z produkcji tzw. trwałego wylesienia pod realizację inwestycji wyniesie do 20%, nie więcej jednak niż 400 m2, oraz warunku utrzymania trwałej uprawy leśnej na pozostałej powierzchni.

W uzasadnieniu wyroku wskazano prawidłowo, że Rada Miasta nie mogła skutecznie w niniejszej sprawie podważać legalności warunków zawartych w omawianych decyzjach, skoro ich nie zaskarżyła w stosownym trybie.

Nie sposób zgodzić się z zarzutami Rady Miasta, że warunki zawarte w decyzjach Wojewody w przedmiocie wyrażonych zgód na przeznaczenie wyznaczanych gruntów leśnych na cele nieleśne miały charakter niewiążących zaleceń.

Zaznaczyć należy, że przedmiotowe warunki stanowią element rozstrzygnięć zawartych w decyzjach, a wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśne uwarunkowane zostało wprowadzeniem w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczeń wskazanych przez Wojewodę.

Według koncepcji decyzji jako aktu stosowania prawa, rozstrzygnięcie – to wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego; w tym sensie decyzja rozstrzyga sprawę administracyjną co do jej istoty (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX a Wolters Kluwer business, Warszawa 2009, s. 543).

W okolicznościach niniejszej sprawy określenie warunków w sentencji decyzji z 12 lutego 2003 r. i 23 grudnia 2004 r. jednoznacznie wyrażało wolę organu załatwiającego sprawę, że są one integralną częścią rozstrzygnięć w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

Trafnie zatem podnosił Wojewoda, a następnie Sąd Wojewódzki, że niezaskarżenie decyzji w odpowiednim trybie skutkowało obowiązkiem wprowadzenia do treści planu warunków związanych ze zmianą przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

W konsekwencji należało uznać, że ustalenia planu miejscowego – niezgodne z warunkami zawartymi w decyzjach wyrażających zgodę na zmianę przeznaczenia określonych działek gruntowych – naruszają art. 7 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wyrokach zapadłych w podobnych sprawach (por. wyroki NSA: z 9 lipca 2014 r., II OSK 282/13; z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2067/17). Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w nich pogląd, że jeżeli gmina decyduje się przeznaczyć w planie miejscowym grunty leśne bądź ich część na cele nieleśne to wówczas obowiązana jest przestrzegać warunków określonych przez właściwy organ w decyzji zezwalającej na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Dotyczy to m.in. celu na jaki grunty leśne mają być przeznaczone, zachowania określonego w decyzji minimum powierzchni biologicznie czynnej, dopuszczalnej powierzchni określonej zabudowy, minimalnej powierzchni działek powstałych w wyniku ich wtórnego podziału. Właściwy organ wyraża bowiem zgodę na przeznaczenie gruntów leśnych na ściśle określone cele i pod warunkiem zachowania określonych w decyzji wymogów. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że warunki określone w takiej decyzji są bezwzględnie wiążące dla organów gminy. Gmina jest zatem obowiązana zachować określone w decyzjach wymogi, mające na celu ochronę gruntów leśnych.

Z tych względów niezasadne okazały się zarzuty wymienione w punktach I 3, 4 tiret drugie, trzecie oraz w punktach II 4, 5, 6 i 7 petitum skargi kasacyjnej.

Podkreślić ponadto należy, że nietrafnie w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przywołano przepis art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który w sprawie nie miał zastosowania.

Zgodnie z art. 85 ust. 2 u.p.z.p., do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy podjęta została w dniu 10 października 2006 r. w związku z uchwałą Rady Miasta Wesoła z 28 maja 1999 r. w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Starej Miłosnej część północna – nad Traktem Brzeskim w Mieście Wesoła. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takim stanie sprawy nie było sporne, że zaskarżona uchwała była kontrolowana przez Sąd Wojewódzki na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a stwierdzenie jej nieważności w określonej wyrokiem części nastąpiło na podstawie art. 27 stanowiącego, że naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W konsekwencji niezrozumiałe jest oparcie zarzutów kasacyjnych zarówno na przepisie art. 27 ust. 1 u.z.p., jak też przepisie art. 28 u.p.z.p.

Nie ulega wątpliwości, że nie można tego samego planu miejscowego oceniać na podstawie dwóch różnych reżimów prawnych (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., II OSK 585/15).

Dodatkowo należy wskazać, że rozpatrywana przez Sąd Wojewódzki skarga złożona została przez Wojewodę Mazowieckiego, a więc żądanie stwierdzenia nieważności przedmiotowej Uchwały miało oparcie w art. 93 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 27 ust. 1 u.z.p. Wprawdzie art. 27 u.z.p. nie wprowadził kryterium "istotności" naruszenia trybu postępowania, to jednak w świetle przepisów art. 91 ust. 4 w zw. z art. 93 ust. 1 u.s.g. należy przyjąć, że skarga organu nadzoru powinna dotyczyć istotnego naruszenia prawa przez gminę, co oczywiście podlega ocenie sądu (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 765).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że stwierdzone naruszenie trybu sporządzenia przedmiotowego planu miejscowego zakwalifikowane zostało przez Sąd Wojewódzki jako istotne, co warunkowało orzeczenie o nieważności przedmiotowej Uchwały w określonej części, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.

W tym miejscu należy odnieść się do zawartego w odpowiedzi Wojewody wniosku o odrzucenie skargi kasacyjnej z uwagi na niewłaściwe oznaczenie Rady m.st. Warszawy jako strony skarżącej kasacyjnie, podczas gdy zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie uprawnienie do złożenia skargi kasacyjnej przysługiwało Miastu Stołecznemu Warszawa.

Nie przychylając się do stanowiska Wojewody należy wskazać, że zgodnie z art. 25 § 1 p.p.s.a. – w brzmieniu zmienionym z dniem 15 sierpnia 2015 r. – osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym. Stosownie zaś do art. 32 p.p.s.a, w postępowaniu sądowoadministracyjnym stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi.

Podkreślenia wymaga, że art. 25 § 1 p.p.s.a. formułuje ustawową definicję zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zdolność sądowa, w rozumieniu art. 25 § 1 p.p.s.a., to zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona, czyli zdolność do zajmowania pozycji podmiotu postępowania sądowoadministracyjnego (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, wyd. VI, Warszawa 2016).

W rozpoznawanej sprawie skarga złożona została na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy, a zatem ten właśnie organ stanowiący m.st. Warszawa stał się stroną w postępowaniu sądowym. Tym samym Rada Miasta, mając zdolność sądową z mocy art. 25 § 1 p.p.s.a., była legitymowana do zaskarżenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Powyższego wnioskowania nie może podważyć niejednolita praktyka orzecznicza (por. wyroki NSA: z 13 czerwca 2017 r., II OSK 338/17; z 7 grudnia 2018 r., II OSK 2427/18; z 9 stycznia 2019 r., II OSK 911/18; z 4 lipca 2019 r., II OSK 900/19).

W konsekwencji skarga kasacyjna po merytorycznym jej rozpoznaniu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.