Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 65/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 3,  art. 31 par. 1i  par. 2,  art. 28,  art. 64
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Marlena Wiktor, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2011r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji celu publicznego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]r. nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...], po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Stowarzyszenia "A" z/s w J. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. Nr [...], którą odmówiono wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ch. z dnia 28 lipca 2008 r. Nr [...], dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy elektrowni wiatrowej o mocy 1,8 MW na terenie działki nr 76, w obrębie S.Ł., Gmina Ch., Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] r. Nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Stowarzyszenie "A" pismem z dnia 11 marca 2010 r. zażądało stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wójta Gminy Ch. z dnia 28 lipca 2008 r. Nr [...], zarzucając jej niezgodność z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Naruszony został art. 6 pkt 2 powołanej ustawy określający, co należy rozumieć pod pojęciem "cel publiczny". Do celów tych zalicza się bowiem budowę i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Elektrowni wiatrowej w świetle przywołanego pojęcia nie można zaliczyć do tej grupy inwestycji.

Wynikiem rozpoznania powyższego wniosku było wydanie przez SKO w L. decyzji z dnia [...] r. Nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ch. z dnia 28 lipca 2008r. nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygniecie Kolegium wskazało na unormowania art. 31 k.p.a., tj. przepisu stosowanego w przypadkach, gdy wszczyna lub prowadzi się postępowanie w sprawie dotyczącej innej osoby, a organizacja społeczna zabiega o wszczęcie postępowania lub udział w nim z takich powodów, które nie kwalifikują jej jako strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Organ wskazał, że skuteczność prawna żądania organizacji społecznej jest uzależniona od wystąpienia łącznie dwóch przesłanek: żądanie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Jak ustaliło Kolegium Stowarzyszenie "A" jest stowarzyszeniem zwykłym, zaś z regulaminu Stowarzyszenia wynikają cele jego działania: wspieranie rozwoju wsi, polegające na integracji ładu środowiskowego, gospodarczego, społecznego i przestrzennego; wspieranie demokracji i budowanie społeczeństwa obywatelskiego w lokalnej społeczności; ochrona interesów społeczności lokalnej oraz swoich członków w ramach obowiązującego porządku prawnego. Wobec dużego stopnia ogólności tak sformułowanych celów - w ocenie organu - trudno jest uznać, że działanie Stowarzyszenia w postaci domagania się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ch. z dnia 28 lipca 2008 r. Nr [...] można uznać za uzasadnione celami statutowymi (bądź regulaminowymi). Dodatkowo Stowarzyszenie nie uczestniczyło w postępowaniu zakończonym sporną decyzją Wójta Gminy Ch. na prawach strony. W tym stanie sprawy uznano za zasadną odmowę uwzględnienia wniosku zawartego w piśmie z dnia 11 marca 2010 r..

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Stowarzyszenie "A" w piśmie z dnia 1 lipca 2010 r. wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając Kolegium, że rozpatrując sprawę nie uwzględniło przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie zajęło stanowiska wobec błędnej decyzji Wójta Gminy Ch.. Ponadto nie zgodziło się z powodami odmowy wszczęcia postępowania. Podkreśliło także, że celem jego działania jest: ochrona mieszkańców Gminy Ch. przed nieodpowiedzialnymi decyzjami podejmowanymi przez urząd Gminy Ch., ochrona przed negatywnym oddziaływaniem wiatraków na ludzi, przeciwdziałanie spadkowi cen nieruchomości, zapobieganie blokowania rozwoju gminy oraz ochrona i promocja zdrowia. Szkodliwość wiatraków prądotwórczych jest powszechnie znana. Fakt ten potwierdzają również naukowcy. Nadto Stowarzyszenie wskazało, że nie uczestniczyło na prawach strony w postępowaniu zakończonym kwestionowana decyzją Wójta Gminy Ch., ponieważ w tym czasie jeszcze nie istniało. Dalej podniosło, że wiatraki prądotwórcze, do czego w ogóle nie odniosło się Kolegium, nie mogą być uznane (w świetle art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami), za cele publiczne. Na potwierdzenie tego powołuje wyroki sądów administracyjnych: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2037/06; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 548/07; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 października 2008 r., sygn. II SA/Ke 343/08; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 224/08).

Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. po zapoznaniu się z powyższym wnioskiem oraz po ponownym przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdziło, że wniesienie przez stronę żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 61 § 4 k.p.a., tj. wszczęcia postępowania. Nie ma tu bowiem zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ stosownie do postanowień zawartych w art. 157 § 3 k.p.a. (odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji) wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Przed wszczęciem postępowania (postępowanie wstępne) organ przeprowadza analizę dopuszczalności podjęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, ze względu na jego niedopuszczalność, następuje w formie decyzji administracyjnej. Od decyzji tej, wydanej w I instancji, służy odwołanie albo wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto Kolegium wskazało, że postępowanie w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji regulują przepisy art. 156-159 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według tych przepisów, jeżeli z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła strona postępowania administracyjnego, organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie w sprawie nieważności i zakończyć je decyzją, która w zależności od dokonanych ustaleń będzie stwierdzała nieważność albo odmówi stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli okaże się, że przesłanki nieważności nie wystąpiły. W sytuacji domagania się nieważności decyzji przez osobę, której nie przysługuje przymiot strony w sprawie, w której decyzja ta została wydana, to wówczas organ, do którego wpłynął taki wniosek, odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniosek nie pochodzi od osoby uprawnionej.

Według art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego, decyduje ocena jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz możliwość kształtowania określonych praw lub obowiązków rozstrzygnięciem wydawanym przez organ administracji w ramach posiadanej kompetencji. Ocena, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, jest dokonywana według przepisów prawa materialnego. Interes prawny powinien się wyrażać w możliwości zastosowania określonej normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji w odniesieniu do ściśle określonego podmiotu. Warunek uprzedniego udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć wąsko (art. 31 § 1-3 k.p.a.). Oznacza to, że organizacja społeczna zgłosiła żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu i żądanie to zostało przez organ administracyjny uznane za uzasadnione, skutkiem czego - z mocy postanowienia organu - uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Niespełnienie wskazanych wyżej warunków przesądza o braku po stronie organizacji społecznej legitymacji domagania się stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym taką decyzją.

W sprawie niniejszej bezsporne jest, zdaniem Kolegium, że Stowarzyszenie "A" nie brało udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Wójta Gminy Ch. z dnia 28 lipca 2010 r. Nr [...], co przesądza o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wobec opisanych okoliczności faktycznych i prawnych Kolegium utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] r. Nr [...]. Ponadto z powodów przedstawionych wyżej organ uznał za całkowicie chybiony zarzut odnoszący się do zaniechania przez Kolegium przeprowadzenia postępowania w zakresie zbadania zgodności w/w decyzji Wójta Gminy Ch. z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności jej art. 6 pkt 2.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję Stowarzyszenie "A" z/s w J. zarzuciło decyzji Wójta Gminy Ch. z dnia 28 lipca 2010 r. Nr [...] naruszenie art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i wniosło o stwierdzenie jej nieważności. Ponadto wskazano, że w związku z dwukrotnym odmówieniem wszczęcia postępowania w sprawie nieważności w/w decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (decyzja z dnia [...] r. Nr [...] i z dnia [...] r. Nr [...]) strona skarżąca zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z zaskarżeniem przedmiotowej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zalicza elektrowni wiatrowych jako inwestycji celu publicznego. Zasadność kwalifikowania elektrowni wiatrowych jako inwestycji celu publicznego jest negowana w ocenie Ministerstwa Infrastruktury jako niezgodna z pojęciem definiowanym jako "cel publiczny" w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do którego bezpośrednio odnosi się zapis art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawierają ograniczony spis przedsięwzięć, które w rozumieniu tej ustawy są celami publicznymi. W art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami literalnie wskazuje się, że celami publicznymi są budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewód i urządzeń. Z przytoczonego zapisu wynika, że do celów publicznych zaliczono jedynie urządzenia służące do przesyłania energii elektrycznej, nie uwzględniając urządzeń do jej wytwarzania jakimi są elektrownie wiatrowe.

Ponadto strona skarżąca wskazała, że przy analizowaniu Studium przestrzennych uwarunkowań rozwoju energetyki wiatrowej w Województwie D. wydanego przez Wojewódzkie Biuro Urbanistyczne we W. Stowarzyszenie dowiedziało się ze s. 96, że została wydana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznie, czyli elektrowni wiatrowej w miejscowości S.Ł., Gmina Ch.. Stąd strona wniosła, żeby Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, czy decyzja Wójta Gminy Ch. z dnia 28 lipca 2008 r. jest zgodna z prawem o gospodarce nieruchomościami i unieważnił w/w decyzję.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga Stowarzyszenia "A" zasługiwała na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, dające podstawę do jej uchylenia. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że Sąd wyeliminował decyzje podjęte w I i II instancji z powodu naruszeń proceduralnych, stąd też kwestie merytoryczne podnoszone w skardze pozostawały poza kontrolą sądową.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została podjęta w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ch. z dnia 28 lipca 2008 r. Nr [...], dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy elektrowni wiatrowej o mocy 1,8 MW na terenie działki nr 76, w obrębie S.Ł., Gmina Ch., Samorządowego Kolegium. Podstawą zaś jej wydania jest przepis art. 157 § 3 k.p.a.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową tworzącą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak również przedmiotowym. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zatem legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania ma podmiot, który wykaże, że wadliwa decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku i to niezależnie od tego czy strona ta uczestniczyła w postępowaniu zwykłym, czy nie.

Przepisy art. 156 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. wskazują, że jeśli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Granice zatem, w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie wiążą organu nadzoru. Jeśli przesłanki nieważności dotyczą całości decyzji, organ nadzoru stwierdza nieważność całej decyzji, choćby strona inicjująca postępowanie nadzorcze żądała stwierdzenia nieważności decyzji tylko w części. I odwrotnie: w razie żądania stwierdzenia nieważności decyzji w całości organ może stwierdzić nieważność decyzji tylko w tej części, która dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a.. Tak więc organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.) w takim zakresie, w jakim ustalił występowanie wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Przepis art. 157 § 3 k.p.a. stanowi zaś, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Artykuł 157 k.p.a. reguluje kwestie proceduralne związane ze wszczęciem postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji. Na podstawie przepisu art. 157 § 3 k.p.a. orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana w myśl tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja (niedostateczna lub ostateczna), której ważność należy poddać ocenie, istnienie przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych. Zatem wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z wniosku osoby, która podaje się za stronę, zależy od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. Należy do nich w pierwszej kolejności ustalenie, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu.

W niniejszej sprawie mamy jednak do czynienia ze szczególną sytuacją, bowiem z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności (jak przyjęły organy) wystąpiła organizacja społeczna. Znajdą więc tutaj zastosowanie przepisy art. 31 k.p.a.. Nie ma przy tym tutaj znaczenia – jak pisze Kolegium – że Stowarzyszenie "A" nie brało udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Wójta Gminy Ch. z dnia 28 lipca 2010 r. Nr [...], a co – według organu – m.in. uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (§ 2 art. 31 k.p.a.).

Z powyższych przepisów wynika, że uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. istnieje tylko wtedy, kiedy jednocześnie są spełnione łącznie następujące warunki: 1) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania, 2) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, 3) przemawia za tym interes społeczny. Wówczas organ uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 § 2 k.p.a.).

Zgodnie z regulacją zawartą w wyżej cytowanych przepisach organizacja społeczna może wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Są to przesłanki inicjatywy procesowej organizacji społecznej, które muszą wystąpić łącznie - cel statutowy organizacji społecznej jest jednym elementem legitymującym żądania, drugim natomiast jest zgodność tego żądania z interesem społecznym. Rozpatrując wniosek organizacji społecznej, organy administracji muszą rozważać zarówno to, czy udział w postępowaniu znajduje uzasadnienie w postanowieniach statutu organizacji, jak i to, czy za tym udziałem, nawet gdy mieści się on w ramach działalności statutowej, przemawia interes społeczny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 264/07). Takie same kryteria oceny zasadności żądania obowiązują organ przy rozpatrywaniu wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu oraz wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego.

Skoro uznanie żądania wszczęcia postępowania za uzasadnione wymaga wystąpienia dwóch wyżej określonych przesłanek inicjatywy procesowej organizacji społecznej, możliwość wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wskutek żądania organizacji społecznej lub o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu następuje wyłącznie wówczas, gdy organ stwierdzi, że żądanie to nie jest zasadne. Ocena zasadności żądania zgłoszonego w oparciu o art. 31 § 1 k.p.a. polega zaś na zbadaniu przesłanek określonych w tym przepisie i nie może sprowadzać się do merytorycznego badania zarzutów podniesionych przez organizację społeczna, czy też go zastępować.

Uwzględniając treść uzasadnień podjętych w niniejszej sprawie decyzji oraz powyższe przepisy, Sąd doszedł do przekonania, że w sposób niewłaściwy Kolegium rozpatrzyło wniosek organizacji społecznej o wszczęcie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności Wójta Gminy Ch. z dnia 28 lipca 2010 r. Nr [...] na podstawie art. 157 § 3 k.p.a.. Organ nie przeprowadził bowiem postępowania zgodnie z dyspozycją art. 31 k.p.a., wywodząc jedynie, że nieuczestniczenie organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony przesądza o braku po stronie tej organizacji legitymacji domagania się stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym taką decyzją.

Jednakże na tym wstępnym etapie postępowania wyznaczonym cytowaną wcześniej treścią art. 31 § 1 k.p.a. organ nie jest uprawniony oceniać prawną dopuszczalność zgłoszonego żądania, lecz jego rola sprowadza się do zbadania, czy jest ono uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej i czy za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny. Takich rozważań organy nie przeprowadziły w niniejszej sprawie. Jest to tym bardziej istotne w sprawie, że cele statutowe strony skarżącej, pozwolą określić, czy jest to organizacja w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a., a więc podmiot uprawniony do spowodowania skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Kolegium będzie zatem zobowiązane podjąć postanowienie na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. i oceniając w kontekście przesłanek wskazanych w przepisie art. 31 § 1 k.p.a. (tj. celów statutowych organizacji i interesu społecznego jako kryterium wszczęcia postępowania) odmówić bądź wszcząć postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności Wójta Gminy Ch. z dnia 28 lipca 2010 r. Nr [...]. Dopiero wówczas będzie możliwe wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku strony skarżącej.

Należy również zauważyć, że argumentacja dotycząca art. 28 k.p.a. w kontekście przymiotu strony skarżącego Stowarzyszenia, a na który powołał się organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie może odnosić się do organizacji społecznych. Podstawę do wydawania przez organ administracji w postępowaniu administracyjnym zwykłym czy też nadzwyczajnym orzeczeń dotyczących organizacji społecznych stanowi przepis art. 31 k.p.a.. Przy ocenie dopuszczenia lub odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony organizacji społecznej czy wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem organizacji społecznej nie bierze się pod uwagę interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., a przesłanki określone w art. 31 § 1 k.p.a., tj. postępowanie administracyjne dotyczy praw i obowiązków strony (stron) tego postępowania, jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, oraz przemawia za tym interes społeczny. Przepis art. 28 k.p.a. określający pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, nie zawiera zapisów, z których należałoby wyprowadzić umocowanie do wydawania orzeczeń o wszczęciu postępowania lub dopuszczaniu organizacji społecznej do udziału w sprawie.

Ponadto należy zauważyć, że w piśmie z dnia 11 marca 2010 r., zatytułowanym "odwołanie", skarżące Stowarzyszenie zarzuciło decyzji Wójta Gminy Ch. z dnia 28 lipca 2008 r. Nr [...] niezgodność z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), tzn. – według strony skarżącej - naruszony został art. 6 pkt 2 tej ustawy, bowiem elektrowni wiatrowej nie można zaliczyć do grupy inwestycji celu publicznego. Brak jest natomiast wskazania jakiejkolwiek podstawy żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta, ani żadnego innego postępowania nadzwyczajnego.

W ocenie Sądu zostało ono na tyle nieprecyzyjnie sformułowane, aby jednoznacznie przyjąć, że mamy się do czynienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Ch. z dnia 28 lipca 2008 r. i że pismo z dnia 11 marca 2010 r. należało potraktować właśnie jak wniosek o stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji czego podjąć decyzję o odmowie wszczęcia tego postępowania. Wydanie takiej decyzji, bez wyjaśnienia treści żądania strony skarżącej, było co najmniej przedwczesne. Stanowi to natomiast naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 k.p.a..

Zgodnie z treścią art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (zasada praworządności). Zasada praworządności powiązana jest ściśle z dyrektywą czuwania przez organ administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej należy wyprowadzić obowiązek organu administracji publicznej do kontroli przestrzegania prawa przez podmioty i uczestników postępowania. Podmioty postępowania oraz w ograniczonym zakresie uczestnicy postępowania mają zdolność prawną do podejmowania czynności procesowych, np. strona ma zdolność prawną do żądania wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 k.p.a.) składając podanie. Organ kontroluje przestrzeganie przez stronę w tym zakresie przepisów prawa i w razie ich naruszenia może nakazać ich usunięcie pod określonymi sankcjami prawnymi – bezskuteczność procesowej - art. 64 § 2 k.p.a. (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Beck Warszawa 2004 r., s. 64). Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. żądanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Natomiast po myśli art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Zasada zawarta w art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje natomiast organ administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.

Uwzględniając powyższe przepisy należało stwierdzić, że podjęcie w rozpatrywanej sprawie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zostało dokonane z ich naruszeniem, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Organ prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany do wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu powyższego artykułu obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony. Ciążący na organie administracji państwowej obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy dotyczy w szczególności sytuacji widocznej nieumiejętności formułowania przez stronę wniosków.

W rozpatrywanej sprawie ani organ I ani II instancji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje art. 77 § 1 k.p.a., jak też nie wykazało należytej dbałości i staranności w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy poprzez ustalenie treści rzeczywistego żądania strony, jak tego wymaga art. 7 k.p.a.. Zaniechano również należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach prawnych, aby skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu nie udzielono jemu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w sposób zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 9 k.p.a..

Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale (a za takie Sąd uznał pismo z dnia 11 marca 2010 r., zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę, że pismo to zostało zatytułowane "odwołanie") to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie uregulowania art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska.

Wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności postępowania rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym (instancyjnym), którego datę określa się na zasadzie art. 61 k.p.a.. Stosownie zaś do art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Organ winien był więc zwrócił się do Stowarzyszenia o sprecyzowanie żądania, jak również poinformowania go o okolicznościach prawnych sprawy bowiem obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony.

Mając na względzie powyższe uchybienia Sąd uznał, że skarga prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r. Nr [...].

W tym stanie rzeczy - na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Sąd orzekł jak w sentencji.

k.g.