Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 400/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2021 r. sprawy ze skargi I.M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia

2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723, dalej ustawa zaopatrzeniowa), po rozpatrzeniu wniosku Pani I.M. (skarżąca, wnioskodawczyni) z dnia [...] lutego 2017 r., postanowił odmówić wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.

Do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pani I.M. wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. (data wpływu do organu: 14 luty 2017 r.) wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji

o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

We wniosku skarżąca szczegółowo opisała okoliczności wstąpienia do Służby Bezpieczeństwa. Ww. poinformowała, że z uwagi na przydział mieszkania lokatorskiego w B. i posiadanie trójki dzieci postanowiła wraz z rodziną przenieść się do miasta, gdzie mogła liczyć na pomoc rodziny. Zainteresowana stwierdziła, że na stanowisku sekretarki nie wykonywała zadań operacyjnych, nikogo nie: "gnębiła", "terroryzowała", "prześladowała". Wnioskodawczyni wskazała, że

w nagrodę za rzetelną służbę w Policji została skierowana do Wyższej Szkoły Oficerskiej w S., gdzie uzyskała stopień oficerski. Pani I.M. dodała, że umożliwiło jej to awans w stopniu służbowym i na stanowisku służbowym.

Z akt sprawy wynika, że Pani I.M. została zwolniona ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w B. w dniu [...] stycznia 2006 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Z pisma z dnia [...] maja 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. Informacji o przebiegu służby Nr [...] wynika, że wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie służby od dnia 16 marca 1985 r. do dnia 31 lipca 1990 r., co stanowi 5 lat, 4 miesiące i 16 dni.

W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 32 lata, 8 miesięcy

i 1 dzień, tj. od dnia 1 czerwca 1973 r. do dnia 31 stycznia 2016 r.

Z kopii kompletnych akt osobowych o sygn. [...], przekazanych pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] oraz pismem

z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak: [...] przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby Pani I.M. nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. L.dz. [...] przekazał informacje dotyczące przebiegu służby ww. funkcjonariusza. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że Pani I.M. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki. Ww. miała podwyższane uposażenie zasadnicze, była awansowana na stanowisku służbowym oraz w stopniu służbowym. Zainteresowana otrzymywała także dodatek kontrolerski oraz zwiększenia dodatku służbowego. Odnotowano również otrzymane pozytywne opinie służbowe i poinformowano o przyznaniu wyróżnień w postaci nagród pieniężnych, a także nagród motywacyjnych. Ponadto w dokumentacji stwierdzono, że wnioskodawczyni nie została wyróżniona orderem, odznaczeniem państwowym, odznaką lub medalem. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec ww. karach dyscyplinarnych. Jednocześnie poinformowano, że wśród materiałów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie brak jest dokumentów potwierdzających udział wymienionej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odwołując się do art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wskazał, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. i 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie.

Minister wskazał, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie

w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Zdaniem Ministra przedmiotowy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Minister wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza.

Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak opierając się na wykładni językowej Minister stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Minister przywołał również ze słownika wyrazów bliskoznacznych synonimy powyższego słowa: "..chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Podkreślił, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II CSK 518/14).

Minister powołał się na protokół prac komisji sejmowej (posiedzenie Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 76, w dniu 15 grudnia 2016 r.), w którym wskazano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest "krótkotrwałość" może napotkać problemy interpretacyjne. W konsekwencji powyższego zgłoszono propozycję uwzględnienia w prowadzanym przepisie jednoznacznego progu procentowego wynoszącego 20% całego okresu służby, po przekroczeniu którego w sposób niebudzący wątpliwości można byłoby stwierdzić brak zaistnienia owej krótkotrwałości.

Minister, odnosząc się do rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, wskazał, że ma ona charakter nieostry i powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Pojęcie rzetelności w ujęciu językowym określa postawę i jakość wykonywania zadań

i obowiązków zawodowych jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący wątpliwości, ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym przez co należy rozumieć podejmowanie i nienaganna realizacja zadań obligatoryjnych, wykazywanie inicjatywy i realizowanie obowiązków dodatkowych.

Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste i dowiedzione.

Podsumowując, w ocenie Ministra zadaniem organu jest stwierdzenie, czy

w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki określone w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej można uznać za spełnione oraz ustalenie, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W dalszej części uzasadnienia organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, w którym NSA wyjątkowo ugruntował użyty w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zwrot »szczególnie uzasadnionych przypadków«, stwierdzając, że: "(...) ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialno-prawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę »szczególnie uzasadnionych przypadków«, którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia."

Organ wskazał również, że przy podejmowaniu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawach prowadzonych na podstawie przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie należy pominąć rezultatów przeprowadzonej przez NSA wykładni systemowej ustawy zaopatrzeniowej. Minister wyjaśnił, że w przywołanym powyżej wyroku NSA wskazano bowiem, że: "(...) unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem »służby na rzecz totalitarnego państwa« jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego."

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy organ wskazał, że całkowity okres służby Pani I.M. wynosi 32 lata, 8 miesięcy i 1 dzień.

W sytuacji, w której służba zainteresowanej była pełniona na rzecz totalitarnego państwa przez okres 5 lat, 4 miesięcy i 16 dni, to zdaniem organu nie można tutaj mówić o krótkotrwałej służbie pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, ponieważ realizowała ona przez ponad 16 % całego okresu służby zadania na rzecz totalitarnego państwa. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa, zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Ponad pięcioletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Odnosząc się do analizy przesłanki uwzględnionej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. organ nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Panią I.M. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Należy zauważyć jednak, że świadczenie emerytalne wypłacane zainteresowanej nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z późn. Reasumując, organ uznał, że została spełniona

w przedmiotowej sprawie przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Organ wskazał, że z informacji dotyczącej przebiegu służby przekazanej przez Komendanta Głównego Policji wynika również, iż Pani I.M. w toku pełnionej służby nie zostały nadane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe, czy też odznaki/medale resortowe. Powyższe - w ocenie organu - w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, iż służba pełniona przez wnioskodawczynię nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.

W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracja, przedmiotowa sprawa nie stanowi zatem szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyższego przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawczyni ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Wnikliwa analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. [...]), pozwoliła ponadto organowi na domniemanie, iż zainteresowana utożsamiała się z ustrojem totalitarnym, co także nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawczyni stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niej ww. przepisu. Pani I.M. w sposób świadomy rozpoczęła pracę w strukturze Służby Bezpieczeństwa, zaś później nie podjęła żadnych działań mających na celu usunięcie jej z etatu SB, lecz kontynuowała karierę zawodową w charakterze funkcjonariusza, aż do momentu likwidacji

i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce, tj. 31 lipca 1990 r. Rozpoczęcie przez Panią I.M. służby w SB nie było efektem odgórnego przeniesienia służbowego, lecz było konsekwencją złożenia raportu o przeniesienie do dyspozycji Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] (zob. raport z dnia [...] listopada 1984 r. strona [...] akt [...]). Dobrowolne przeniesienie potwierdza także - Karta przeniesienia - z dnia [...] marca 1985 r. (zob. karta przeniesienia z dnia [...] marca [...] r., strona [...] akt [...]). Organ stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż Pani I.M., godząc się na pracę w Służbie Bezpieczeństwa oraz służąc w niej przez ponad 5 lat, utożsamiała się z ustrojem totalitarnym panującym w Polsce. Ponadto w wielu dokumentach, w tym m.in.

w uzasadnieniu wniosku personalnego z dnia [...] czerwca 1975 r. wskazano: "Postawa etyczno-moralna nie budzi zastrzeżeń", (zob. wniosek personalny z dnia [...] czerwca 1975 r., strona [...] akt [...]).

Domniemanie, że Pani I.M. utożsamiała się z ustrojem państwa totalitarnego panującego w Polsce potwierdza także opinia służbowa z dnia [...] lutego 1976 r. (strona nr [...] akt [...]), w której wskazano, że ww. jest aktywnym członkiem Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej (ZSMP).

Ponadto zainteresowana była kandydatem do wstąpienia do Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (PZPR) (zob. opinia służbowa z dnia [...] grudnia 1984 r. strona nr [...] akt [...]).

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca. Domagała się uchylenia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2020 r. oraz zobowiązania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy emerytalnej wyłączającej stosowanie wobec skarżącej art. 15c ww. ustawy. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w jej ocenie spełnia przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Stwierdziła, że jej "znalezienie się w SB" wynikło z trudnej sytuacji życiowej. Nigdy nie prosiła o zatrudnienie w SB. Na przeniesienie do B. czekała bardzo długo, gdyż cały czas ponoć nie było wolnych etatów i kiedy w końcu zaproponowano jej cokolwiek, zdecydowała się gdyż nie miała wyboru (na utrzymaniu troje dzieci, daleko od rodziny, brakujące 3 lata do nabycia uprawnień emerytalnych oraz utrzymywanie mieszkania w B. od m-ca września

1984 r. tj. od pół roku). Stwierdzenie, że skarżąca nie podejmowała żadnych działań mających na celu odejście z SB jest krzywdzące i niesprawiedliwe. Przez cały okres regularnie kontaktowała się z naczelnikiem Wydziału Kadr i obiecano jej przeniesienie na stanowisko adekwatne do wykształcenia i posiadanego stopnia służbowego. Ogromną przeszkodą było to, że nie została członkiem PZPR (byłam kandydatem od listopada 1984 r. tj. od momentu podjęcia starań o przeniesienie aż do końca istnienia tej formacji, co w tym resorcie było ewenementem gdyż upartyjnienie sięgało ponad 99%).

Ponadto skarżąca wskazała na naruszenie art. 7 k.p.a. przez organ.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga ma usprawiedliwione podstawy.

Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107, zwana dalej: "P.u.s.a.") i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, z uwagi wyłącznie na zgodność z prawem wydanych decyzji postanowień czy aktów administracyjnych. Sąd, zgodnie z art. 134 P.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, z zastrzeżeniem art. 57a.

W zaskarżonej decyzji Minister zawarł argumenty na uzasadnienie odmowy wyłączenia stosowania w stosunku do skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej gdyż doszedł do wniosku, że nie spełnia ona przesłanki, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, a jej przypadek nie jest "szczególnie uzasadniony". Organ dokonując oceny stanu faktycznego w niniejszej sprawie powołał się również na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując, że przy ocenie tego typu spraw należy mieć na uwadze stanowisko NSA zawarte w tych orzeczeniach, jednak w ocenie Sądu nie zastosował się

do przedstawionej wykładni.

Rozważania w tej sprawie należy poprzedzić stwierdzeniem, że Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, z dnia z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19 i z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2514/19 stwierdził, że przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, która angażowała się

w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i którego prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są: krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia.

Ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co

w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić

go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując

z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia

i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ przez zwrot

"ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu (szerzej na ten temat w powołanych wyrokach).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że organ w zaskarżonej decyzji przyjął, że służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa nie była służbą krótkotrwałą. Jednak zgodnie z wyżej przedstawioną wykładnią nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia charakteru służby pełnionej na rzecz totalitarnego Państwa, gdyż niespełnienie przesłanki krótkotrwałości służby nie wyłącza możliwości zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Organ odstąpił od oceny tego, czy w okresie od dnia 16 marca 1985 r. do 31 lipca 1990 r. wymieniona realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej.

Jak wyjaśnił NSA w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, należy poddać wszechstronnemu zbadaniu sprawę określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń

z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Powyżej wskazane okoliczność niewątpliwie należało ocenić, czego organ nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku.

W tym miejscu warto podkreślić, że w zaskarżonej decyzji jasne jest stanowisko organu, co do oceny rzetelności służby skarżącej. Organ przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazał, że z informacji udzielonych przez Komendanta Głównego Policji wynika, iż skarżąca po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a sam organ wskazał, że nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności służby skarżącej.

Organ co prawda powołał się na fragmenty akt personalnych skarżącej, uznając, że samodzielne zgłoszenie się do służby w SB oraz przynależność do ZSMP, a także zgłoszenie akcesu kandydowania do PZPR wykluczają zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" skutkującego możliwością zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Powołanie się jedynie na fragment ankiet personalnych oraz przynależność do ZSMP, w ocenie Sądu, nie świadczy, że skarżąca wykonując swoje zadania służbowe jako maszynistka angażowała się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, czy też były to działania nie mające takiego charakteru. Same fragmenty ankiet personalnych nie świadczą bowiem jeszcze o działaniach zmierzających do budowy państwa totalitarnego.

Na zakończenie należy odnotować, że w dniu 16 września 2020 r. Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów, po rozpoznaniu w Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zagadnienia prawnego w sprawie o sygn. akt III UZP 1/20, podjął uchwałę o następującej treści: Kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka.

Poczynione uwagi prowadzą do wniosku, że Minister Spraw Wewnętrznych

i Administracji dokonał błędnej wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy i w ten sposób naruszył art. 8a

ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ będzie zobowiązany dokonać wnikliwej oceny ponad 30-letniej służby skarżącej, ocenić charakter służby oraz warunki jej pełnienia,

a następnie rozważyć czy w świetle zaprezentowanej przez Sąd wykładni art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem, pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony. Uzasadnienie decyzji powinno być wyczerpujące, tak aby strona nie miała wątpliwości, dlaczego Minister rozstrzygnął w taki, a nie w inny sposób.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

-----------------------

7