Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1022/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2007-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Protokolant, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2007 przy udziale sprawy ze skargi W.N. na Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie Nakaz rozbiórki części budynku Uchylono decyzję I i II instancji


UZASADNIENIE

Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego, Delegatury z [...] r. nr [...] udzielono W.N. pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku mieszkalnego typ. [...] i budynku gospodarczego, na działce nr ewid. [...]. W dniu [...] marca 1997 r. inwestor zawiadomił Kierownika Urzędu Rejonowego o zakończeniu przedmiotowej budowy.

W dniu [...] maja 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w związku

z interwencją Wojciecha właściciela nieruchomości sąsiedniej, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy garażu i wiaty na dz. nr ewid. [...].

Decyzją z [...] lutego 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego

(po uprzednim trzykrotnym uchylaniu decyzji w sprawie przez organ odwoławczy

i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania), na podstawie art. 83 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016

z późn.zm.) i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.), po rozpatrzeniu sprawy wybudowania garażu wraz

z kuchnią letnią nakazał W.N. rozbiórkę tej części budynku garażu wraz z kuchnią letnią wybudowanego w [...], która znajduje się w odległości mniejszej niż 3,00 metry od granicy działki nr [...]. Jednocześnie zobowiązano inwestora do uporządkowania i przywrócenia terenu po wykonaniu rozbiórki do jego stanu pierwotnego oraz zawiadomienia organu o wykonaniu obowiązku.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podczas oględzin na posesji przy ul. [...] stwierdzono istotne odstępstwo od projektu budowlanego, polegające zarówno na zmianie lokalizacji, jak również zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego. Stwierdzono bowiem, że obiekt użytkowany jako garaż z kuchnią letnią od granicy działki z posesją przy ul. [...] zlokalizowany jest w odległości 1,90 m, podczas gdy zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym z dnia [...] lutego 1992 r. budynek gospodarczy winien zostać zlokalizowany przy zachowaniu odległości 3,00 m. Ponadto został on częściowo wybudowany na działce nr [...] obecnie stanowiącej własność T.K. i F.N.. Działki nr [...] powstały w wyniku podziału działki nr [...]. W ramach prowadzonego postępowania organ ustalił, że obowiązujący na omawianym terenie do dnia [...] grudnia 2002 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie określał innych przepisów w zakresie lokalizacji obiektów w obrębie działki niż określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690). Wobec tego organ przyjął, iż lokalizacja budynku winna być zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym. W związku z faktem, że inwestor posiadał pozwolenie na budowę, lokalizacja budynku oraz zmiana sposobu jego użytkowania uznane zostały jako przypadek inny niż samowola budowlana, określona w art. 48 Prawa budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznając, że budynek został zrealizowany niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę i w zatwierdzonym projekcie budowlanym stwierdził, jednocześnie brak przepisów umożliwiających pozostawienie obiektu w obecnym stanie. Na potwierdzenie wskazano korespondencję Urzędu Miasta z dnia [...] sierpnia i [...] sierpnia 2004 r. skierowaną do PINB oraz pismo z [...] grudnia 2004 r. kierowane do inwestora. W świetle zebranych materiałów, organ nie stwierdził zatem możliwości zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz 3 Prawa budowlanego, celem określenia czynności, robót budowlanych lub zobowiązania inwestora do przedłożenia projektu zamiennego. W jego ocenie, obiekt zrealizowany warunkach istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę,

w obecnym stanie faktycznym nie może zostać zalegalizowany, zatem niezbędne stało się wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę części budynku, wykonanej niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę i przepisami.

Organ nadzoru budowlanego wskazał także, iż nie podziela stanowiska inwestora

o możliwości zalegalizowania spornego budynku, w jego ocenie wykonanego w ramach samowoli budowlanej, na podstawie przepisu art. 49 prawa budowlanego, w związku z przerwą w budowie trwającą ponad 5 lat. Organ stwierdził, że także w takim przypadku w celu legalizacji budynku należałoby doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem w tym z przepisami ww. rozporządzenia. Ponadto odnosząc się do zarzutu W.L. dotyczącego wybudowania spornego budynku częściowo na terenie nieruchomości o nr ewid. [...], niestanowiącej własności inwestora organ wyjaśnił, że plan realizacyjny inwestycji sporządzono na podkładzie geodezyjnym, który nie obejmował podziału działki nr [...]. Na etapie jego sporządzania podział działki został wykonany wyłącznie przez projektanta jako propozycja przyszłego podziału, co wynika z treści adnotacji zawartej na tym podkładzie. W ocenie organu, nie można zatem twierdzić, iż obiekt został zlokalizowany na działce nr [...] niezgodnie z zatwierdzonym projektem i planem realizacyjnym.

W.N. w odwołaniu od powyższej decyzji podniósł, że jedyne naruszenie obecnych przepisów stanowi wybudowanie budynku garażowego w odległości 1,9 m od granicy

z działka sąsiednią, zamiast wymaganych 3,00 m, co w praktyce nie ma żadnego znaczenia, ponieważ nie naruszono niczyjej własności. Inwestor wskazał, że budynek garażowy wraz

z kuchnią letnią wybudowany został w całości w 1993 r., gdyż służył do przechowywania materiałów budowlanych oraz jako pomieszczenie socjalne dla robotników. Na tę okoliczność wskazał jako dowody zdjęcia, treść protokołu rozprawy oraz gotowość wskazania jako świadków pracowników budowlanych. Jednocześnie zakwestionował, iżby jego budowę ukończono w 1997 r. gdyż data ta dotyczy jedynie zakończenia budowy budynku mieszkalnego. Inwestor podniósł, że budowa budynku gospodarczego jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a rozbieżności w jego lokalizacji powstały z braku dbałości kierownika budowy. Jego zdaniem od 1993 r. obowiązywało kilka wersji prawa budowlanego mogących zalegalizować zaistniałą sytuację.

Decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy jako bezsporna wskazał okoliczność, iż skarżący wybudował budynek garażowy w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] wydaną [...] lutego 1992 r. z up. Kierownika Urzędu Rejonowego, odstępując w sposób istotny od ustaleń i warunków w niej określonych, w zakresie dotyczącym usytuowania przedmiotowego budynku gospodarczego tj. zmienił odległość ww. budynku od granicy działki należącej do W.L. z 3,00 m do 1,9 m. Ustalenia te zostały potwierdzone przez organ w trakcie przeprowadzonej kontroli posesji przy ul. [...]. Z uwagi na fakt, iż sporny budynek nie został przyjęty do użytkowania (zawiadomienie o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania z dnia [...] marca 1997 r. dotyczyło tylko budynku mieszkalnego), zdaniem organu drugiej instancji słusznie PINB

zakwalifikował zaistniałą sytuację jako wykonanie obiektu w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę – art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

Uwzględniając powyższe ustalenia organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie ma znaczenia data zakończenia budowy spornego budynku, bowiem zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartym w wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 952/99 inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie wyjaśniono, że zgodnie z przepisem art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. stosuje się jedynie w odniesieniu do przypadków dotyczących budowy bez pozwolenia obiektów budowlanych lub ich części, zrealizowanych przed 1 stycznia 1995 r. Natomiast realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń

i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. W przypadku zatem niewykonania obowiązków nałożonych w trybie powyższych przepisów bądź w sytuacji, gdy nie ma możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 1 pkt 1). Organ odwoławczy wskazał ponadto, że wybór jednego z przewidzianych ww. przepisem rozwiązań, nie jest dowolny, musi bowiem znajdować uzasadnienie w okolicznościach sprawy. Brak realnej możliwości doprowadzenia wykonanego obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz przepisami techniczno-budowlanymi, stanowi w ocenie organu, argument przesądzający

o nakazie rozbiórki tej części obiektu, która narusza te przepisy, bezsprzecznie taka okoliczność zaistniała w rozpatrywanej sprawie.

Organ drugiej instancji na podstawie zebranych w sprawie przez PINB dokumentów, podzielił opinię, że okoliczność usytuowania budynku ze ścianą bez otworów w odległości mniejszej niż 3,0 m od granicy działki powoduje, iż przedmiotowy budynek garażowy narusza obowiązujące przepisy techniczno-budowlane. W jego ocenie zatem, aby doprowadzić ww. budynek garażowy do stanu zgodnego z prawem, organ pierwszej instancji słusznie nakazał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, rozebranie tej części budynku, która narusza obowiązujące przepisy prawa.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego W.N. podniósł, że składał na piśmie oświadczenie w PINB, że od 1994 r. wstrzymane były roboty budowlane decyzją Urzędu Rejonowego– delegatura Oddział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. Przerwa

w robotach trwała dłużej niż 2 lata co spowodowało wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę

a wszelkie roboty budowlane wykonywane po wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę stanowią samowolę budowlaną. Do skargi dołączono m.in. fotokopie:

– decyzji wydanej z up. Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] czerwca 1994 r. nr [...] nakazującej wstrzymanie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego na posesji przy ul. [...], w terminie 3 dni od otrzymania decyzji oraz złożenie określonych dokumentów,

– decyzji tego organu z [...] lipca 1994 r. nr [...], zmieniającej na podstawie art. 155 Kpa za zgoda stron decyzje z [...] czerwca 1994 r. poprzez dodanie w pkt 2 terminu realizacji nakazu złożenia niezbędnych dokumentów – 31 lipca 1994 r.

– decyzji ww. organu z [...] października 1994 r. nr [...], zmieniająca decyzję z [...] czerwca 1994 r. i [...] lipca 1994 r. poprzez zmianę terminu obowiązku złożenia wniosku

z wymaganymi dokumentami na 31 października 1994 r.,

– postanowienia wydane z up. Kierownika Urzędu Skarbowego z [...] marca 1995 r. nr [...] oraz [...] listopada 1997 r. nr [...] o nałożeniu na W.N. grzywien w celu przymuszenia wykonania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] października 1994 r. tj. złożenia niezbędnych dokumentów z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wznowienie robót.

Ponadto skarżący powtórzył argumenty wskazane w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej.

Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że zarzuty skargi stanowiły przedmiot analizy organu w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, a pozostałe w świetle poczynionych ustaleń oraz szczegółowych wyjaśnień zawartych w jej uzasadnieniu, pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, na podstawie przepisu art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a." .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga W.N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej wymienione.

Na wstępie należało rozstrzygnąć zagadnienie, czy w postępowaniu w sprawie inwestycji realizowanej przez W.N., winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn.zm.), zwanej dalej: "prawem budowlanym z 1994 r." czy też przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn.zm.), zwanej dalej: "prawem budowlanym z 1974 r.".

W przepisach przejściowych i końcowych prawa budowlanego z 1994 r. (art. 103) przyjęto zasadę, że przepisy tej ustawy stosuje się także do spraw będących w toku; tym bardziej więc stosuje się je do spraw, w których postępowanie zostało wszczęte po wejściu w życie prawa budowlanego

z 1994 r. Wyjątek od tej zasady (art. 103 ust. 2) dotyczy wyłączenia stosowania przepisu art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne (prawo budowlane z 1994 r. weszło w życie z dniem 1 stycznia 1995 r.). Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest prawo budowlane z 1974 r.

Z przepisu art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. wynika, że wyjątek dotyczący wyłączenia stosowania prawa budowlanego z 1994 r. po dniu 1 stycznia 1995 r. odnosi się tylko do przepisu art. 48 tego prawa, i to tylko wówczas, gdy przed 1 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona lub gdy w stosunku do obiektu wszczęto postępowanie administracyjne. To oznacza, że przepis art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. odnosi się do sytuacji, gdy obiekt budowlany był budowany bez wymaganego pozwolenia przed dniem 1 stycznia 1995 r. Inaczej mówiąc, ten przepis ma zastosowanie, jeżeli samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 tej ustawy dopuszczono się przed dniem 1 stycznia 1995 r. Dodatkowym warunkiem jest zakończenie budowy obiektu lub wszczęcie postępowania administracyjnego w stosunku do takiego obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 r. Chodzi tu o postępowanie administracyjne toczące się w stosunku do obiektu, którego budowa została podjęta przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Przepis art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r., który jest przepisem przejściowym, odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie tej ustawy, które wypełniały hipotezę jej art. 48. Istota unormowania zawartego w art. 48 prawa budowlanego z 1994 r., w przypadku gdy wymagane jest pozwolenie na budowę, polega na tym, że surowa sankcja przewidziana w tym przepisie dotyczy osoby, która nie uzyskała wymaganego pozwolenia na budowę, a mimo to wybudowała lub buduje obiekt budowlany. Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, w całości podzielany przez Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zgodnie z którym inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. zarówno w przypadku, gdy prowadził roboty lub wybudował obiekt

w warunkach nawet istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę, jak również w sytuacji gdy decyzja ta została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego (vide uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r. sygn. akt OPS 3/97, ONSA 1998, z. 1, poz. 3, wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 maja 2001 r. sygn. Akt OSA 2/01, ONSA 2001, z. 4, poz. 143, wyrok NSA w Warszawie z 7 czerwca 2001 r. sygn. Akt IV SA 952/99, Lex nr 54192, wyrok NSA z 21 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1098/05).

Oznacza to, że omawiany wyżej przepis nie ma zastosowania, gdy budowa obiektu prowadzona była w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną przed

1 stycznia 1995 r. mimo, iż nastąpiło istotne odstępstwo od warunków w niej określonych ja k również w przypadku prowadzenia robót bez pozwolenia, w sytuacjach innych niż określone w art. 48. W konsekwencji w takiej sytuacji, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 103 ust. 1 prawa budowlanego z 1994 r. dla prowadzenia postępowania wszczętego po 1 stycznia 1995 r.

w przedmiocie zgodności budowy budynku z obowiązującymi przepisami należy stosować odpowiednie przepisy prawa budowlanego z 1994 r.

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy przede wszystkim należy zauważyć, że realizację przedmiotowego obiektu budowlanego – budynku gospodarczego (garażu z kuchnią letnią) na działce nr ewid. [...] rozpoczęto na podstawie ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] lutego 1992 r. nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującą budowę budynku mieszkalnego typ. [...] i budynku gospodarczego. Wprawdzie organy orzekające w sprawie nie ustaliły w sposób jednoznaczny daty wybudowania spornego obiektu, ani też daty oraz okoliczności późniejszej samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania z budynku gospodarczego na garaż z kuchnią letnią, jednakże na podstawie dowodów znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności (opisu technicznego dołączonego do decyzji z [...] lutego 1992 r., przedłożonych zdjęć, zestawienia robót wykonanych do kwietnia 1993 r., protokołu z rozprawy administracyjnej z dnia [...] października 2003 r.), a także oświadczenia zawartego w odwołaniu od decyzji i potwierdzonego na rozprawie w dniu 22 lutego 2007 r. należy przyjąć, iż budynek spełniający pierwotnie funkcję budynku gospodarczego, pomocniczego dla dalszej realizacji inwestycji – domu mieszkalnego powstał około roku 1993, zatem jak słusznie podnosi skarżący pod rządami ustawy prawo budowlane z 1974 r.

Okoliczność tę potwierdzają także dołączone do skargi dokumenty tj. decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] czerwca 1994 r. nr [...] (zmieniana decyzjami z dnia [...] lipca oraz [...] października 1994 r.), na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 3 i art. 54 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. nakazująca inwestorowi wstrzymanie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego na posesji przy ul. [...] oraz złożenie niezbędnych dokumentów z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wznowienie robót. Jakkolwiek Sąd kontrolując zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie jest upoważniony do zastępowania organów w ustalaniu stanu faktycznego rozstrzyganej sprawy, jednakże dla potrzeb niniejszego postępowania i oceny zasadności zarzutów skargi należy przyjąć, iż wskazanych przez organ w ww. decyzji dokumentów skarżący nie przedłożył i nie ubiegał się o wydanie pozwolenia na wznowienie robót co najmniej do dnia 25 listopada 1997 r. (potwierdzają to przedłożone postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] marca 1995 r. oraz [...] listopada 1997 r. o nałożeniu na W.N. grzywny w celu przymuszenia do wykonania opisanego obowiązku). Oznacza to w ocenie skarżącego, że formalnie nie mógł prowadzić żadnych robót budowlanych przy budowie spornego budynku gospodarczego od czerwca 1994 r. przez okres ponad dwuletni.

W tym miejscu należy podkreślić, iż niezależnie od powyższego ustalenia Sąd nie podziela zarzutu skargi, zgodnie z którym w związku z zaprzestaniem robót budowlanych na okres ponad dwuletni pozwolenie na budowę udzielone decyzją z [...] lutego 1992 r. wygasło z mocy prawa, co miałoby oznaczać, że wszelkie roboty budowlane wykonywane przez inwestora po tym okresie należy traktować jako wykonane w ramach samowoli budowlanej. Zgodnie z przepisem art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1994 r. decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Do 1 stycznia 1995 r., a więc wejścia w życie obecnego Prawa budowlanego, obowiązywała zasada, że pozwolenie na budowę traci ważność, jeżeli budowa nie została rozpoczęta w terminie dwóch lat od wydania pozwolenia bądź

w terminie określonym w pozwoleniu, albo gdy została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. Utrata ważności pozwolenia następowała z mocy prawa. Obecnie obowiązująca ustawa, wymieniając podobne przesłanki (nierozpoczęcie budowy przed upływem dwóch lat od dnia,

w którym decyzja o pozwoleniu stała się ostateczna oraz przerwanie budowy na czas dłuższy niż dwa lata), przyjęła inną konstrukcję prawną - wygaśnięcia decyzji. Oznacza to stosowanie w takim przypadku art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. - stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przez właściwy organ. Zgodnie z art. 162 § 3 k.p.a. takie stwierdzenie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Nowelizacją z 28 lipca 2005 r. wprowadzono zmianę, doprecyzowującą przepis art. 37 ust. 2 - jednoznaczne określono właściwość organów administracji architektoniczno-budowlanej do wydania nowego pozwolenia na budowę w przypadku wyeliminowania dotychczasowego pozwolenia na budowę w postępowaniu nadzwyczajnym.

Postanowienia wstrzymujące wykonanie ostatecznej decyzji pozwalającej na budowę mają charakter incydentalny. Nierespektowanie ich aczkolwiek naganne, nie może być jednakże utożsamiane z brakiem, czy też "wygaśnięciem pozwolenia na budowę", o którym mowa w art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. W konsekwencji uwzględniając nawet jako datę początkową wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego z 1974 r.– upływ trzech dni od daty doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...] czerwca 1994 r. (pkt 1 decyzji) nakazującej wstrzymanie robót budowlanych (organy nie badały tej okoliczności), okres dwuletni nastąpiłby z pewnością po 1 stycznia 1995 r., zatem w okresie obowiązywania prawa budowlanego z 1994 r. Po myśli przepisu przejściowego art. 103 ust. 1 tej ustawy, do sprawy tej jako niezakończonej decyzją ostateczną należało bezwzględnie stosować odpowiednie przepisy ustawy nowej, zarówno w zakresie mocy wiążącej i skutków czasowych decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych, oceny terminów i prawidłowości nałożenia na inwestora obowiązków, jak i oceny właściwego zakończenia wszczętego uprzednio postępowania.

Po wtóre istotnym jest, że pozwolenie na budowę dotyczyło inwestycji obejmującej łącznie budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy, zatem samo wstrzymanie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego nie uniemożliwiało prowadzenia tych robót przy budowie domu jednorodzinnego (zgodnie z dziennikiem budowy roboty budowlane w ramach tej inwestycji realizowane były systematycznie od [...] maja 1992 r. do [...] października 1996 r.). Ponadto zgodnie z powyższymi wyjaśnieniami, nawet w sytuacji gdyby faktycznie doszło do utraty mocy obowiązującej decyzji o pozwoleniu na budowę, to kontynuowane na jej podstawie roboty, nie mogłyby zostać uznane (tak jak to wywodzi skarżący) za samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego z 1994 r.

W ocenie Sądu, z przytoczonych powodów należało dojść do wniosku, że organy nadzoru budowlanego orzekające w rozpoznawanej sprawie prawidłowo przyjęły, iż nie mają do niej zastosowania przepisy prawa budowlanego z 1974 r.

Ostatecznie zasadnie również organy uznały, iż skoro wybudowanie spornego obiektu nastąpiło w ramach realizacji ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w związku z czym nie stanowiło to samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego z 1994 r., to konsekwentnie nie może mieć tu zastosowania tryb legalizacji samowoli budowlanej przewidziany w art. 49 ww. ustawy. Natomiast stwierdzenie realizowania obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego, wypełnia dyspozycję art. 50 i art. 51 prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego lub wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z tymi warunkami.

Zgodnie z przepisem art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego z 1994 r., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Co do zasady postanowienie takie traci z mocy prawa ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba, że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Jednakże po myśli art. 51 ust. 7 ww. ustawy, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Odpowiednie stosowanie

w przypadku ustalenia, że roboty budowlane zakończono oznacza zatem, iż wydania decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 nie poprzedza wydanie postanowienia (byłoby to bezcelowe),

a nadto nie jest ono ograniczone ww. terminem.

Regulacja art. 51 ust. 1 dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego (naprawczego):

1) samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować,

2) samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji,

3) istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę.

Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, wówczas właściwy organ zobowiązany jest wydać decyzję zakazująca dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, a w przypadku szczególnym może tez nakazać przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego.

Należy zatem podkreślić, iż celem postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, nie jest doprowadzenie do rozbiórki obiektu budowlanego (lub jego części) wybudowanego nawet w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę oraz przepisów prawa, jednakże realizowanego na podstawie tegoż pozwolenia. Postępowanie to w pierwszej kolejności, poprzez "wymuszenie" na inwestorze wykonania pewnych czynności lub robót budowlanych, dążyć ma do doprowadzenia obiektu (robót budowlanych) do stanu zgodnego z prawem, jeżeli jest to realnie możliwe w świetle obowiązujących przepisów w tym techniczno-budowlanych, a także wymagań sztuki budowlanej. Jeżeli jednak organ nadzoru budowlanego, na podstawie wszechstronnej, wyczerpującej oceny prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego) stwierdzi naruszenie ustaleń i wymogów pozwolenia na budowę bądź przepisów prawa tego rodzaju, że nie jest możliwe doprowadzenie w inny sposób do stanu zgodnego z prawem – obowiązany jest nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego w całości lub w tej części, w której narusza on prawo. Nakładając na obywatela tak poważną sankcję organy winny szczególnie dokładnie uzasadnić stan faktyczny i prawny, a załatwiając sprawę mieć na uwadze okoliczności konkretnego przypadku, konieczność miarkowania (często wzajemnie sprzecznych) słusznych interesów wszystkich stron postępowania oraz interesu społecznego, a także wzgląd na wykonalność decyzji administracyjnej (zasady prawdy obiektywnej, przekonywania oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wyrażone w art. 7, art. 8 i art. 11 Kpa).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, na podstawie wnikliwej analizy akt sprawy oraz treści zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sąd zważył, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone

z naruszeniem powyższych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu tak istotnym, iż może mieć to wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim niedostatecznie wyjaśniono stan faktyczny sprawy, na co wpływ miało niedołożenie niezbędnej staranności w zgromadzeniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego. Postępowanie, zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji zostało przez organ wszczęte z urzędu w lipcu 2002 r. w przedmiocie legalności budowy na działce nr ewid. [...] garażu z kuchnią letnią, który to obiekt według pozwolenia na budowę stanowić winien budynek gospodarczy. Dokonując zatem oceny zgodności obiektu, w stanie istniejącym

w dacie prowadzenia postępowania, z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę oraz obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązkiem organu w pierwszej kolejności było precyzyjne ustalenie zakresu rzeczywistych odstępstw od ww. warunków, zarówno w kwestiach sygnalizowanych przez W.L. tj. przybliżenia obiektu do nieruchomości sąsiedniej (działki nr [...]) oraz zajęcie pod budowę także działki nr [...] (co uczyniono), jak również innych. Należało zatem porównać nie tylko posadowienie budynku, lecz także jego gabaryty i kubaturę (zgodnie z planem realizacyjnym stanowiącym załącznik do decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę budynek gospodarczy: długość - 6,00 m, szerokość - 5,00 m, pow. zabudowy - 30,00 m2, pow. użytkowa - 23,62 m2, kubatura – 84,00 m3). Ustalenia w tym zakresie można było dokonać m.in. na podstawie oględzin, wyjaśnień inwestora, czy też dopuszczenia jako dowodu inwentaryzacji powykonawczej sporządzonej w styczniu 2003 r. (długość - 6,20 m, szerokość - 5,80 m, pow. zabudowy - 35,96 m2, pow. użytkowa - 28,54 m2, kubatura – 98,89 m3). Nadto w ocenie Sądu, dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, należało ustalić daty zarówno wybudowania obiektu (zakończenia robót budowlanych) jako budynku gospodarczego (także czy w dacie decyzji o wstrzymaniu robót były one zakończone czy nie), jak również samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania (odrębna postać naruszenia). Obecnie ma to znaczenie zwłaszcza wobec konieczności uwzględnienia zasadności i ewentualnego wpływu na wybór trybu postępowania naprawczego decyzji z [...] czerwca 1994 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku gospodarczego, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego z 1974 r. z późniejszymi jej zmianami (pierwotnie nie określała terminu złożenia dokumentów). Organy winny ocenić wynikające z tych decyzji następstwa, wobec obowiązywania od 1 stycznia 1995 r. prawa budowlanego z 1994 r. i zawartych w nowej ustawie przepisów intertemporalnych. Zupełnie dowolnie organy pominęły te okoliczności i dowody zgłaszane przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, przy czym nie odniosły się do tej kwestii w żaden sposób w uzasadnieniu swoich decyzji. Podczas gdy wstrzymanie robót budowlanych, które nastąpiło pod rządami ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane, winno prowadzić do dalszego etapu postępowania właściwych organów po dniu 1 stycznia 1995 r., przy odpowiednim stosowaniu przepisów art. 51 prawa budowlanego z 1994 r.

Zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, decyzja administracyjna jako prawna forma zakończenia postępowania prowadzonego w indywidualnej sprawie, może zostać wydana jedynie na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Decyzji dotyczącej realnej możliwości przywrócenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem, a przy braku takiej możliwości precyzyjnego określenia "rozmiaru" ewentualnego nakazu rozbiórki, czy też sposobu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego nie można było podjąć bez szczegółowego ustalenia zakresu w jakim roboty budowlane rzeczywiście zostały wykonane z odstępstwem od ustaleń i warunków zatwierdzonego projektu budowlanego oraz w jakim naruszają prawo. Oznacza to, że zarówno wadliwa decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak

i utrzymująca ja w mocy decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego,

z przyczyn proceduralnych musiały zostać usunięte z obrotu prawnego.

Niezależnie od wskazanych wyżej okoliczności, uwzględniając fakt, iż wadliwość decyzji administracyjnych w okolicznościach rozpoznawanej sprawy z przyczyn proceduralnych czyni przedwczesną ich ocenę pod względem materialno-prawym, w tym zasadności charakteru zastosowanej przez organy sankcji administracyjnej, należy wskazać, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja utrzymana nią w mocy podlegają uchyleniu także z tej przyczyny, iż jako niedopuszczalne Sąd uznał nakazanie W.N. "rozbiórki tej części budynku garażu z kuchnią letnią (...), która znajduje się w odległości mniejszej niż 3,00 m od granicy działki nr [...] (...)". Należy wziąć pod uwagę, iż omawiane decyzje zostały wydane w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego, a więc w oparciu o nie ma być dokonana przez inwestora fizyczna rozbiórka części budynku. Jeżeli inwestor nie dokona sam nakazanej rozbiórki, to decyzje te będą stanowiły podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, wydania tytułu wykonawczego, a w dalszej konsekwencji może również dojść do zastępczego wykonania obowiązku, tzn. do wykonania rozbiórki przez inny podmiot na koszt zobowiązanego. Nakazanie rozbiórki (części lub całości) obiektu budowlanego jest największą sankcją (dolegliwością), jaka może dotknąć inwestora na podstawie przepisów Prawa budowlanego.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

17 kwietnia 2000 r. (OSP 2001, z. 7/8, poz. 107), nakazać rozbiórkę można tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pogląd ten w całości podziela, gdyż przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ma charakter restytucyjny,

a nie represyjny (karzący z nawiązka ponad to, co zostało wybudowane z naruszeniem prawa). Jednakże orzekając nakaz rozbiórki, części bądź całości obiektu budowlanego, należy brać pod uwagę wykonalność tej decyzji z punktu widzenia warunków technicznych. W przypadku gdy obiekt wybudowano w warunkach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego

i innych warunków pozwolenia na budowę, w szczególności naruszającego przepisy, w tym techniczno-budowlane, wnikliwie rozważyć trzeba niezbędny, a zarazem konieczny zakres prac czy robót zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, biorąc także pod uwagę właściwe przepisy.

Gdy dochodzi już do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego, to nie może być żadnych wątpliwości zarówno co do podstaw merytorycznych takiej decyzji, jak również zasadności, celowości i szczegółowego określenia zakresu nałożonego na inwestora obowiązku. Ustalenie zakresu nakazanej rozbiórki powinno być oparte na porównaniu stanu zgodnego z wydanym pozwoleniem na budowę i przepisami prawa z inwentaryzacją powykonawczą obiektu ewentualnie precyzyjnymi protokołami i szkicami wykonanymi w trakcie oględzin (vide wyrok 2004.06.18 wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2004 r., sygn. akt IV SA 35/03, LEX nr 158971).

Określenie części, w której nakazano rozbiórkę wybudowanego obiektu, nie powinno pod względem wykonawczym i technicznym budzić żadnych wątpliwości. Jeżeli zatem

w okolicznościach sprawy, przy uwzględnieniu określonych wyżej przesłanek, organ uzna, że nie jest realnie możliwe wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego w części bez zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego (budynku), nawet wykonanej zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, koniecznym będzie nakazanie jego rozbiórki w całości.

Wszystkie powyżej omówione okoliczności i uwarunkowania nie zostały wzięte pod uwagę przez organy w niniejszej sprawie, a nakazując rozbiórkę części budynku określono ją nazbyt ogólnikowo i mało precyzyjnie.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja zostały wydane

z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Po myśli art. 152 P.p.s.a., mając na uwadze charakter zaskarżonej decyzji orzeczono, że nie może być ona wykonana do uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisów art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot poniesionych kosztów postępowania tj. wpisu od skargi w wysokości 500,00 zł oraz kosztów dojazdu do sądu 100,00 zł.

Prowadząc ponownie postępowanie, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej winien wnikliwie rozpoznać i rozstrzygnąć przedmiotową sprawę administracyjną w jej całokształcie, mając na uwadze powyższe wskazania. Wydając decyzję administracyjną organ obowiązany jest należycie ją uzasadnić, zgodnie

z wymogami określonymi w przepisie art. 107 § 3 Kpa.