Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 154/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4 w zw. z art. 135 oraz w zw. z art. 153,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 7b, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 2 pkt 36, art. 143 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 36
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006
article: art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Podlaskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Bk 746/20 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddal skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 20 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Bk 746/20 po rozpoznaniu skargi K. C. (dalej: strona skarżąca) na decyzję Zarządu Województwa Podlaskiego z [...] czerwca 2020r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Zarządu Województwa Podlaskiego z [...] lutego 2020 r., w punkcie drugim zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Od przedmiotowego wyroku Zarząd Województwa Podlaskiego złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 141 § 4 w zw. z art. 135 oraz w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, w tym:

sporządzenie uzasadnienia w zakresie oceny prawnej dotyczącej wykładni art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U. UE.L.2013.347.320 ze zm.; dalej: rozporządzenie 1303/2013) w sposób niezrozumiały, w szczególności w kontekście stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów postępowania w zakresie postępowania dowodowego - z uzasadnienia nie wynika czy organ ma przeprowadzić ponownie postępowanie dowodowe czy wobec stwierdzenia przez Sąd, że Skarżący nie dopuścił się nieprawidłowości, umorzyć postępowanie;

nieudzielenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku żadnych wskazań co do dalszego postępowania, w tym w szczególności w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, w sytuacji stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ przepisów postępowania, w tym art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; dalej: k.p.a.);

niewyjaśnienie w uzasadnieniu dlaczego konieczne dla końcowego załatwienia sprawy było uchylenie decyzji organu I instancji, a także nie wskazanie jakie przepisy proceduralne zostały naruszone przez organ I instancji, w efekcie czego nie można prześledzić sposobu rozumowania Sądu, co jest niezbędne w celu wzięcia przedmiotowej oceny prawnej pod uwagę w toku ponownego postępowania prowadzonego przez organ, wskutek czego wyrok nie poddaje się kontroli;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - poprzez niezasadne stwierdzenie naruszenia przez organ przepisów art. 143 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 869 z późn. zm. - dalej: u.f.p.) w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz § 10 ust. 1 i 3 umowy o dofinansowanie w zw. z pkt 8 podrozdziału 6.5.2. Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z dnia 19 lipca 2017 r. (dalej: Wytyczne kwalifikowalności), podczas gdy prawidłowo Sąd pierwszej instancji powinien uznać, iż organ nie naruszył w/w przepisów prawa materialnego;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7b, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a, - poprzez niezasadne uznanie, iż organ przeprowadził postępowanie z naruszeniem art. 7, art. 7b, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i w efekcie nieprawidłowe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., tj. uchylenie decyzji ze względu na stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy prawidłowo Sąd. pierwszej instancji powinien uznać, iż organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i dokonał jego prawidłowej oceny, zgodnie z w/w przepisami postępowania, a także przedstawił w sposób kompletny i zrozumiały motywy swojego rozstrzygnięcia, oraz zastosować art. 151 p.p.s.a., tj. oddalić skargę;

naruszenie przepisów prawa materialnego:

art. 143 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz § 10 ust. 1 i 3 umowy o dofinansowanie w zw. z pkt 8 podrozdziału 6.5.2. Wytycznych kwalifikowalności - przez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że w stanie faktycznym zaistniałym w niniejszej sprawie nie doszło do nieprawidłowości w rozumieniu przedmiotowych przepisów prawa, podczas gdy prawidłowo Sąd pierwszej instancji powinien uznać, iż Skarżący przeprowadził postępowanie w sprawie udzielenia zamówienia z naruszeniem obowiązujących go przepisów prawa, a w szczególności z naruszeniem art. 184 ust. 1 u.f.p., polegającym na wydatkowaniu środków w sposób niezgodny z procedurą obowiązującą przy ich wykorzystaniu, tj. umową o dofinansowanie i Wytycznymi kwalifikowalności, co wywarło szkodliwy wpływ na budżet ogólny Unii Europejskiej poprzez finansowanie nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego;

naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz § 10 ust. 1 i 3 umowy o dofinansowanie w zw. z pkt 8 podrozdziału 6.5.2. Wytycznych kwalifikowalności - przez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że:

skarżący przeprowadził postępowanie o udzielenie zamówienia na dostawę przesiewacza bez naruszenia obowiązujących go procedur, a w szczególności bez naruszenia umowy o dofinansowanie oraz Wytycznych kwalifikowalności, do stosowania których skarżący był zobowiązany na podstawie § 4 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz § 10 ust. 1 i 3 umowy o dofinansowanie, podczas gdy prawidłowo Sąd pierwszej instancji powinien uznać, iż skarżący naruszył obowiązujące go procedury, ustanawiając nieproporcjonalne warunki udziału w postępowaniu (pkt 8 podrozdziału 6.5.2 Wytycznych kwalifikowalności w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz § 10 ust. 1 i 3 umowy o dofinansowanie);

organ badając zgodność warunków udziału w postępowaniu z zapisem podrozdziału 6.5.2. pkt 8 Wytycznych kwalifikowalności obowiązany jest określić poziom proporcjonalności warunków udziału w postępowaniu do przedmiotu zamówienia, przeprowadzając w danym zakresie postępowanie dowodowe, podczas gdy dokonując prawidłowej wykładni przedmiotowego zapisu Wytycznych kwalifikowalności Sąd pierwszej instancji powinien uznać, iż organ powinien zbadać motywy działania zamawiającego oraz czy zastosowane przez niego środki są adekwatne i konieczne do osiągnięcia założonych celów, a nie dążyć do ustalenia w sposób obiektywny minimalnego poziomu proporcjonalności.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 20 listopada 2020 r., I SA/Bk 746/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Zarząd Województwa Podlaskiego. K. C. założył utworzenie nowego zakładu produkcyjnego w postaci żwirowni i uruchomienie produkcji i sprzedaży kruszyw sortowanych. Zakres rzeczowy projektu obejmował zakup dwóch środków trwałych w postaci: przesiewacza dwupokładowego na podwoziu gąsienicowym i agregatu pompowego podwyższonego ciśnienia do wody zanieczyszczonej do zasilania przesiewacza. Procedurami, których beneficjent musiał przestrzegać przy realizacji projektu były te zapisane w umowie o dofinasowanie z [...] marca 2018 r. oraz zawarte w "Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014 – 2020 z dnia 19 lipca 2017 r. Instytucja Audytowa — Izba Administracji Skarbowej w Białymstoku stwierdziła nieprawidłowości w postaci dokonania przez beneficjenta wydatków kwalifikowanych z naruszeniem zasad dotyczących udzielenia zamówień oraz wyboru wykonawców w transakcjach nie objętych ustawą Prawo zamówień publicznych. Zastosowanie zbyt wygórowanych warunków udziału w postępowaniu w zakresie posiadania wiedzy i doświadczenia w odniesieniu do dostawy przesiewacza dwupokładowego na podłożu gąsienicowym w postaci określenia warunków: posiadania doświadczenia w wykonaniu dostawy co najmniej 5 sztuk przesiewaczy oraz funkcjonowania na rynku od co najmniej 5 lat, w ocenie Instytucji Audytowej mogło spowodować ograniczenie kręgu potencjalnych dostawców. Działanie Beneficjenta doprowadziło w efekcie do naruszenia sekcji 6.5.2 Zasada konkurencyjności, pkt. 8 o których mowa w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z dnia 19 lipca 2017 r. Naruszenia te skutkowały zastosowaniem korekty finansowej zgodnie z poz. 12 załącznika do rozporządzeniem Ministra Rozwoju w sprawie warunków obniżenia wartości korekt finansowych - w wysokości 5% wydatków kwalifikowanych w projekcie, których część została rozliczona w ramach przekazanej skarżącemu zaliczki i refundacji we wniosku o płatność. Sąd I instancji przyjął, że K. C. prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą nabywał sprzęt o wartości ponad 1 mln złotych (1.113.150 zł). Znaczna część tej kwoty stanowiła wkład własny – kwota dofinansowania to 537.606 złotych, wkład własny 723.144 złotych. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

W ramach tej podstawy kasacyjnej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art.7b, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Przy ocenie skuteczności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Należy również zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe, w szczególności zawiera wskazania co do dalszego postępowania (art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten ma zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, podstawą jego zastosowania jest stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Regulacja ta ściśle wiąże się z art. 134 § 1 p. p. s. a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie naruszył art. 135 p.p.s.a., ponieważ ze względu na stwierdzone naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego był uprawniony do uchylenia decyzji Zarządu Województwa Podlaskiego z [...] lutego 2020 r.

Przepisy art. 153 p.p.s.a. i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. zakreślają granice postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przez ocenę prawną wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości. Ocena prawna o charakterze wiążącym wyrażona przez Sąd I instancji obejmuje wykładnię konkretnego przepisu prawa materialnego celem jego prawidłowego zastosowania do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Z kolei, ocena prawna obejmująca przepisy postępowania wskazuje sposób ich zastosowania przez organ administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i jest powiązana ze wskazaniami co do dalszego postępowania. Ocena prawna wyrażona przez wojewódzki sąd administracyjny jest opinią, osądem, krytyką, diagnozą o dotychczasowym zastosowaniu przepisów prawa w zaskarżonym akcie przez organ administracji publicznej. Elementy oceny prawnej muszą zostać wyrażone w postaci jednoznacznych twierdzeń sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej oraz sądowi ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Ocena prawna wyrażona przez wojewódzki sąd administracyjny w trybie art. 153 p.p.s.a. w wyroku uchylającym decyzję ostateczną musi być uznana za jedynie słuszną, nawet gdyby organ administracji publicznej i strony miały odmienne stanowisko (porównaj: wyrok NSA z 18 kwietnia 2016 r., sygn. akt I GSK 1088/14, LEX nr 2081039). Gdyby organ administracji publicznej i Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy pominęli ocenę prawną i wskazania, byłoby to istotne uchybienie procesowe uzasadniające oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich wojewódzki sąd administracyjny rozpoznał skargę, w tym postępowaniu nie ma już zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny jest związany zarzutami i wnioskami skargi i nie bada już w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz w zakresie wytyczonym przepisem art. 153 p.p.s.a. Inaczej mówiąc, prawodawca założył że wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę, będąc związany przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. dostrzegł już wszystkie naruszenia prawa, a w uzasadnieniu wyroku wyraził pełną ocenę prawną oraz zawarł wszystkie wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepis ten normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej i określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom prawa. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., który jest przepisem postępowania sądowoadministracyjnego jest dopuszczalne, kiedy kasator powiąże ten przepis postępowania z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskaże postać (formę) naruszenia prawa materialnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej należy wykazać istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania administracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie naruszył przepisów art. 7 k.p.a., art. 7b k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. stwierdzając ich naruszenie przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym. Ponadto Sąd I instancji stwierdził naruszenie art. 8 k.p.a., natomiast nie stwierdził naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., co powoduje nietrafność zarzutu podniesionego w pkt I. 3) petitum skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z naruszeniem reguł procedury przewidzianej w kpa. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez Zarząd Województwa Podlaskiego nie została zaakceptowana przez Sąd I instancji z powodu przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną nie został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również nie był prawidłowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyraził jednoznaczną ocenę prawną: "Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja narusza w sposób istotny zarówno przepisy prawa materialnego jak i procesowego, bowiem wbrew twierdzeniom organu, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie można skutecznie postawić skarżącemu zarzutu, że przy realizacji projektu dopuścił się naruszenia przepisów prawa, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie Unii Europejskiej."

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Podstawą prawną decyzji ostatecznej był art. 207 ust. 1 pkt 2) u.f.p. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Dokonując ustaleń faktycznych w sprawie Zarząd Województwa Podlaskiego przed wydaniem decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi miał obowiązek najpierw ustalenia, czy środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich wykorzystane zostały z naruszeniem procedur, a w konsekwencji ustalenia kwoty zwrotu. Dokonując wyliczenia kwoty przypadającej do zwrotu organ administracji publicznej w ramach postępowania dowodowego przede wszystkim miał obowiązek oceny zapisów umowy oraz sposobu jej wykonania, a następnie dokonując wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego unijnego i krajowego, działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów mógł ustalić, jaka kwota podlega zwrotowi. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że inne procedury o których mowa w art. 184 ust. 1 pkt 2) u.f.p., to także procedury określone w umowie między beneficjentem a instytucją zarządzającą projektem.

Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zmierzająca do podważenia ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty podniesione w ramach omawianej podstawy kasacyjnej dotyczą przepisów prawa, które miały zastosowanie na etapie ustalania, czy środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich wykorzystane zostały z naruszeniem procedur, pozostają one w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami Sądu I instancji, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można skutecznie postawić stronie skarżącej zarzutu, że przy realizacji projektu dopuścił się naruszenia przepisów prawa, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie Unii Europejskiej. Skoro autor skargi kasacyjnej nie podważył skutecznie tego ustalenia w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., to w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji zasadnie zarzucił Zarządowi Województwa Podlaskiego popełnienie błędu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (błąd subsumcji) do wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.