Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 221/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1 i ust. 2 pkt 8 oraz ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 531/15 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 531/15 oddalił skargę Gminy Miejskiej K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy.

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda W. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2015 r., działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm. – dalej jako "u.s.g."), stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej K. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miejskiej K. w 2015 r., ze względu na istotne naruszenie prawa.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że uchwała Rady Miejskiej K. z dnia [...] marca 2015r. nr [...] podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 – dalej jako: "u.o.z."). Dokonując oceny zgodności z prawem uchwały, organ nadzoru stwierdził, że zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin (art. 11 ust. 1 u.o.z.), zaś realizacja tego obowiązku następuje m.in. w drodze uchwalenia, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt (art. 11a ust. 1 u.o.z.). Program ten musi ustalać wszystkie wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. elementy, w tym wskazywać lekarza weterynarii zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z.). Za niewystarczające, zdaniem Wojewody, należało uznać wypełnienie dyspozycji tej normy poprzez zawarcie w przedmiotowej uchwale Rady Miejskiej K. regulacji, zgodnie z którą realizację działań określonych w programie prowadzi m.in. "lecznica weterynaryjna, z którą zawarto umowę w oparciu o przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych" (§ 3 pkt 5 uchwały) oraz, że polega ona na "zapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt poprzez zawarcie umowy z lecznicą dla zwierząt w zakresie pomocy poszkodowanym zwierzętom. Wybór lecznicy następuje w oparciu o przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych" (§ 4 pkt 8 uchwały). W ocenie organu uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy powinna zawierać wskazanie konkretnego podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Roczny termin obowiązywania programu przemawia za skonkretyzowaniem jego treści, dostosowanej do warunków i okoliczności występujących i przewidzianych w danym roku. Powyższe uchybienie skutkować musi nieważnością całej uchwały, jako niezgodnej i nierealizującej wymogu art. 11a ust. 2 u.o.z..

Gmina K., reprezentowana przez Burmistrza, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W., wyrażając stanowisko, że ustawodawca w przepisie art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. nie ustanowił wymogu wyboru przez radę gminy osoby lub firmy i powierzenia jej opieki nad zwierzętami poszkodowanymi w wypadkach drogowych, lecz przyjęcia takich regulacji, które zapewnią skuteczną opiekę poszkodowanym w wypadkach drogowych zwierzętom. W rezultacie, zdaniem Gminy, § 4 pkt 8 uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2015 r. wypełniał obowiązki nałożone przepisem art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. Wskazano, że w art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. celowo nie umieszczono zapisu o obowiązku wskazania konkretnego wykonawcy lub wykonawców opiekujących się poszkodowanymi w wypadkach zwierzętami, jak uczyniono w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. zobowiązując radę gminy do "wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich", przewidując sytuację, w której podmiot świadczący usługi w przedmiotowymi zakresie może zmienić się w ciągu roku z różnych przyczyn, co wymagałoby podjęcia nowej uchwały.

W odpowiedzi Wojewoda W. wniósł o odrzucenie skargi w przypadku nieusunięcia przez skarżącą Gminę braków formalnych skargi, a w przypadku ich usunięcia – o oddalenie skargi. Organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podniósł, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, a zarzut naruszenia przez Wojewodę W. przepisu art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. nie jest zasadny.

Sąd podkreślił, że w świetle wykładni przepisów art. 11a u.o.z., który należy interpretować w powiązaniu z art. 11, nie budzi wątpliwości konieczność wskazania w uchwale podmiotów realizujących zadania wymienione w programie. Wskazanie lekarza weterynarii zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt zostało wprost przewidziane w punkcie 8 ust. 2 art. 11a ustawy. Podkreślono, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu, jak również zapewnieniu opieki nad zwierzętami uczestniczącymi w zdarzeniach drogowych, właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy winna zawierać wskazanie podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Sformułowania zawarte w treści powyższego przepisu: "zapewnienie (...) miejsca", "wskazanie", "zapewnienie (...) opieki" niewątpliwie wskazują na konieczność skonkretyzowania miejsc i podmiotów, które takiej opieki i schronienia udzielają. Wskazanie w treści uchwały informacji o podmiocie świadczącym całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych ma również istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców gminy. Brak, na mocy ustawy (wynikających wprost z art. 11a ust. 2 pkt 8 i ust. 4 u.o.z.) niezbędnych postanowień stanowi niewypełnienie zakresu upoważnienia ustawowego, którego określenie miało na celu urealnienie opieki nad bezdomnymi zwierzętami.

Sąd zwrócił uwagę, że uchwała w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy musi być zaliczona do aktów prognozowania - planowania. Zamieszczenie w treści takiej uchwały postanowień mających charakter konkretny, wskazujących na indywidualne oznaczone podmioty zobowiązane do realizowania określonych zadań, nie pozbawi przedmiotowej uchwały charakteru aktu prawa miejscowego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził nadto, że nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały jedynie w części, gdyż postanowienia programu, co do jego zakresu i podmiotów realizujących określone w nim zadania winny być kompleksowe i spójne. Za chybiony uznano przy tym zarzut, iż wskazanie konkretnych podmiotów realizujących obowiązki wymienione w uchwale następuje w drodze umów zawieranych z konkretnymi podmiotami. Przepis ustawy nałożył bowiem obowiązek w tym zakresie na Radę, będącą organem stanowiącym gminy i Rada powinna zawrzeć stosowne postanowienia i elementy w uchwale podjętej na podstawie art. 11a w związku z art. 11 u.o.z. W tych okolicznościach odwoływanie się do przepisów ustawy – Prawo zamówień publicznych uznać należy za argument niemający znaczenia dla oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska K., zaskarżając go w całości. Strona skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., podniosła zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, określony corocznie przez radę gminy, winien zawierać wskazanie konkretnego podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona argumentowała, że z literalnego brzmienia art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. w żaden sposób nie wynika, by na Radzie Miejskiej K. ciążył obowiązek wskazania w programie konkretnego podmiotu zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Wykładnia językowa powyższej normy nie pozwala na stwierdzenie, że wskazanie konkretnych podmiotów realizujących obowiązki wymienione w uchwale nie może nastąpić poprzez zawarcie z nimi umów. Podkreślono, że skonkretyzowanie podmiotu świadczącego pomoc weterynaryjną nie spowoduje, iż realizowanie zadań gminy objętych rzeczonym programem będzie przebiegało w sposób sprawny i efektywny. W przypadku bowiem potrzeby zmiany określonego w uchwale podmiotu, niezbędne będzie ponowne przeprowadzenie długotrwałej procedury podejmowania stosownego aktu, obejmującego również opiniowanie projektu. Powyższe rozwiązanie uniemożliwi pełną realizację celu nałożonego przez u.o.z. W tym stanie rzeczy należało uznać, że Rada objęła programem wszystkie obligatoryjne według ustawy elementy.

Odnosząc się do kwestii realizacji funkcji informacyjnej oraz jawności wobec mieszkańców gminy kasator stwierdził, że podmiot świadczący usługi określone w art. 11a ust. 2 pkt. 8 u.o.z. wybierany jest w Gminie Miejskiej K.. Nazwa i adres wybranego tą drogą podmiotu to dane, które są zamieszczane na stronie internetowej i w miejscu publicznie dostępnym w siedzibie zamawiającego - w tym wypadku Gminy Miejskiej K.. Stanowi to z pewnością dogodną formę rozpowszechniania informacji będących w rezultacie ogólnie dostępnymi dla społeczności lokalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarżąca kasacyjnie gmina podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 856 z późn. zm. – dalej – "ustawa o ochronie zwierząt). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom i argumentom skargi, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni norm prawa materialnego. Trafnie bowiem odwołał się do jej reguł, jak również właściwie wykorzystał poszczególne jej dyrektywy, przez co prawidłowo zrekonstruował treść normy art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt.

W myśl art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 tej ustawy, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program powinien ustalać wszystkie wymienione w art. 11a ust. 2 ustawy elementy. Stosownie do ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt program obejmuje: "zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt".

Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt - jest aktem prawa miejscowego. Zaznaczyć przy tym należy, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program", do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Wskazać należy, iż ustawodawca w art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez odesłanie do art. 11a tej ustawy, postanowił, że to właśnie w programie ma być zawarta regulacja dotycząca odławiania bezdomnych zwierząt. Istotne jest też wskazanie w takiej uchwale konkretnego schroniska, gospodarstwa rolnego i podmiotu zobowiązanego do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych, co ma znaczenie informacyjne dla mieszkańców danej gminy (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13, ONSAiWSA 2014 r., nr 6, poz. 100; D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015 r., s. 156.).

Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy, jako akt prawa miejscowego, oprócz norm indywidualno-konkretnych zawiera postanowienia generalno-abstrakcyjne. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że nie wypełnienia dyspozycji normy art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt zawarta w uchwale Rady Miejskiej K.a regulacja, zgodnie z którą realizację działań określonych w programie prowadzą m.in. "lecznica weterynaryjna, z którą zawarto umowę w oparciu o przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych (§ 3 pkt 5 uchwały), oraz że polega ona na "zapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt poprzez zawarcie umowy z lecznicą dla zwierząt w zakresie pomocy poszkodowanym zwierzętom. Wybór lecznicy następuje w oparciu o przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych" (§ 4 pkt 8 uchwały). Brak wskazania w programie konkretnych podmiotów obowiązanych do wykonywania określonych zadań godzi w ratio legis ustawy.

Rada powinna, w celu wypełnienia normy przepisu art. 11a ust. 2 pkt 8, wskazać expressis verbis konkretny podmiot (podmioty) realizujący ustawowy nakaz "zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt". Przyjęcie, że wskazanie konkretnych podmiotów realizujących obowiązki wymienione w uchwale nastąpi dopiero w drodze umów cywilnoprawnych zawieranych z konkretnymi podmiotami, nie mieści się w granicach ustawowej podstawy. Podkreślić też trzeba, że wskazanie w uchwale konkretnego podmiotu zobowiązanego do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych spełnia też ważną rolę informacyjną. Pozwala bowiem natychmiast po zdarzeniu drogowym przekazać zwierzę, które w jego wyniku ucierpiało, do wskazanej lecznicy weterynaryjnej lub do określonego lekarza weterynarii, w celu zapewnienia opieki.

Biorąc zatem pod uwagę systemowe i funkcjonalne reguły wykładni norm art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt, należy zwrócić uwagę, że ustawa przewidując roczny termin obowiązywania programu, wymusza uchwalenie konkretnych regulacji. Natomiast nadanie programowi charakteru ogólnych ram wymagających dalszej konkretyzacji, wiązałoby się ze skróceniem czasu podejmowania działań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. Przekreśliłoby to ewidentnie cel ustawy o ochronie zwierząt przyjęcia precyzyjnych i jasnych regulacji gminnych wskazujących podmiot (podmioty) zobowiązany do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Jest to ważne nie tylko z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale też zapewnienia bezpieczeństwa publicznego.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.