Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 600/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61a, art. 157 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 185 par. 1, art. 209, art. 210, art. 250
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 16 grudnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1351/14 w sprawie ze skargi I. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 23 maja 2014 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 listopada 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 1351/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 23 maja 2014r., nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kontrolując zaskarżone postanowienie wskazał, że postanowieniem z dnia 23 maja 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku I. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z dnia 12 lutego 2014r. odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Wójta Gminy I. nr ... z dnia 28 listopada 2011r., stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącej oczyszczalni ścieków "M." w T., gm. I., na działkach o nr ew. ..., ..., ..., ... i ..., na art. 144 z zw. z art. 138 §1 pkt 1 oraz art. 61a §1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Decyzją z dnia 28 listopada 2011r. Wójt Gminy I. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącej oczyszczalni ścieków "M." w T., gm. I., na działkach o nr ew. ..., ..., ..., ... i ... Z uzasadnienia decyzji wynika, że powierzchnia istniejących już na wymienionych działkach obiektów nie ulegnie zmianie, a planowane obiekty zajmą powierzchnię 0,051ha. W ramach przedsięwzięcia planowana jest: przebudowa pompowni ścieków surowych, przebudowa budynku wielofunkcyjnego, przebudowa bloku biologicznego, przebudowa stacji PAX, przebudowa stacji dmuchaw, przebudowa pompowni ścieków 110, przebudowa budynku filtrów, przebudowa studni pomiarowej ścieków surowych, budowa drugiego bloku biologicznego, budowa osadnika wtórnego radialnego, budowa przepompowni osadu recyrkulowanego oraz nadmiernego, budowa stacji PAX, przebudowa i budowa nowych sieci międzyobiektowych, usprawnienie pracy biofiltra, przebudowa i budowa instalacji sanitarnej, elektrycznej, sterowania i automatyki. Planowane przedsięwzięcie umożliwić ma zwiększenie przepustowości oczyszczalni przy maksymalnym stopniu wykorzystania istniejących obiektów i urządzeń. Rozbudowa oczyszczalni powiązana jest z rozbudową sieci kanalizacyjnej na terenie gminy I. i zwiększeniem ilości odprowadzanych ścieków. W trakcie eksploatacji oczyszczalnia ścieków będzie źródłem emisji zapachowych, powstających w wyniku procesów biologicznych zachodzących w ściekach, jednak stężenia amoniaku i siarkowodoru nie osiągną dopuszczalnych poziomów stężenia. Obiekty oczyszczalni będą tak skonfigurowane, że zasięg oddziaływań tych substancji na powierzchni gruntu nie będzie wysoki. Biofiltry w instalacjach umożliwią dezodoryzację gazów odlotowych poprzez usuwanie amoniaku i siarkowodoru. Głównym źródłem emisji hałasu na terenie oczyszczalni są dmuchawy, jednak ich lokalizacja w budynku i obudowach dźwiękochłonnych minimalizują uciążliwości akustyczne. Poziom hałasu nie jest większy niż 71 dB. W wyniku realizacji inwestycji nowo powstałe dmuchawy (2 szt.) w dotychczasowym budynku dmuchaw nie spowodują natężenia hałasu większego niż 71 dB. Emitowany hałas nie przekroczy norm dopuszczalnych dla terenów zlokalizowanych w najbliższym otoczeniu inwestycji, gdyż ulegnie rozproszeniu dzięki zieleni izolacyjnej znajdującej się przy samej oczyszczalni ścieków. Na podstawie przedłożonej przez inwestora dokumentacji (m.in. karty informacyjnej planowanego przedsięwzięcia) Wójt Gminy I. stwierdził, że rozbudowa oczyszczalni, ze względu na skalę przedsięwzięcia i rodzaj oddziaływania na środowisko na etapie realizacji oraz eksploatacji nie spowodują przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska poza granicami terenu oczyszczalni.

Wnioskiem z dnia 25 października 2013r. I. D. wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji ostatecznej Wójta Gminy I..

Po jego rozpatrzeniu, postanowieniem z dnia 12 lutego 2014r. Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rzeczonej decyzji. Kolegium podkreśliło, że wnioskodawczyni włada nieruchomością nie znajdującą się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu przedsięwzięcia, którego dotyczy wspomniana decyzja ostateczna, nie wykazała również, że immisje z owego przedsięwzięcia będą odczuwalne na jej nieruchomości.

Pismem z dnia 24 lutego 2014r. I. D. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, żądając załączenia do akt sprawy następujących dokumentów: "prognoza PROEKO z lutego 1999 roku", "prognoza I. 2012, który dołączam na płycie CD", zamieszczonych na tej samej płycie CD dokumentów wskazujących na "fakt oddziaływania inwestycji w trakcie realizacji", "dowodu z akt Kolegium ... w postaci mapy ewidencyjnej z zaznaczonym obszarem oddziaływania inwestycji w trakcie realizacji, wraz z pozostałymi kilkudziesięcioma załącznikami", decyzji "nr ... Wójta Gminy I. z dnia 23 września 2009r. o środowiskowych uwarunkowaniach, z której jednoznacznie wynika, iż przedmiotowe przedsięwzięcie (...) zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko".

Wymienione dokumenty w ocenie I. D. mają świadczyć o tym, iż nieruchomość stanowiąca jej własność "znajduje się w obszarze oddziaływania zlewni ścieków dowożonych zlokalizowanej przy ul. L.".

Rozpatrując ponownie sprawę Kolegium wskazało, że zgodnie z dyspozycją art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Kolegium w pełni podzieliło pogląd zaprezentowany w zaskarżonym orzeczeniu przez inny jego skład, zgodnie z którym jedynie osoba legitymująca się prawem własności lub prawem użytkowania wieczystego do nieruchomości znajdującej się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, którego dotyczy decyzja mająca zostać poddana ocenie w ramach postępowania nadzorczego, może skutecznie domagać się wszczęcia takiego postępowania. Zdaniem Kolegium, brak jest dowodu, że przedsięwzięcie polegające na rozbudowie istniejącej oczyszczalni ścieków "M." w T., gm. I., na działkach o nr ew. ..., ..., ..., ..., i ... oddziałuje lub może oddziaływać na teren nieruchomości, stanowiącej własność I. D., tj. na teren działek ew. nr ... i .... W szczególności, za dowód istnienia takiego wpływu nie mogą zostać uznane dokumenty, które na żądanie wnioskodawczyni zostały dołączone do akt niniejszej sprawy, tj.: "Ocena oddziaływania na środowisko systemu kanalizacji sanitarnej i oczyszczalni ścieków dla gminy I. na podstawie rozwiązań zawartych w projektach budowlanych", datowana na luty 1999r. Z "Oceny..." tej wynika, że "system kanalizacyjny zostanie wybudowany z materiałów zapewniających praktycznie całkowitą szczelność, a tym samym nie będzie następowało drenowanie wód podziemnych ani eksfiltracja ścieków", "obliczenia uciążliwości w zakresie hałasu projektowanej oczyszczalni nie wykazały przekroczeń przyjętych wartości poziomu dźwięku zarówno dla pory nocnej (40 dB) jak i dla pory dziennej (50 dB)", "w oczyszczalni jako produkty oczyszczania ścieków powstawać będą: piasek, skratki i osad nadmierny. Zarówno przepłukany piasek, jak i odwodnione skratki poddawane będą dezynfekcji, a następnie wywożone na składowisko odpadów stałych. Natomiast ustabilizowane osady nadmierne z procesu oczyszczania biologicznego będę poddawane odwadnianiu i wapnowaniu, a następnie, w zależności od wyników badań osadów, będą albo kierowane do rolniczego wykorzystania, albo (...) na składowisko odpadów", "emitowane z terenu oczyszczalni zanieczyszczenia powietrza nie powinny powodować uciążliwości poza terenem obiektu" oraz że "wpływ oczyszczalni na zdrowie ludzi może być związany głównie z zanieczyszczeniami gazowymi oraz mikrobiologicznymi i bakteriologicznymi, przy czym (...) oddziaływania te nie powinny wykroczyć poza ogrodzony teren oczyszczalni, względnie nie będą długotrwałe na określonym kierunku przeważających wiatrów. W związku z tym nie przewiduje się ujemnego wpływu na zdrowie mieszkańców budynków położonych poza terenem oczyszczalni (..). Do czasu zakończenia realizacji tej inwestycji i określenia rzeczywistego zasięgu oddziaływania oczyszczalni w postaci zanieczyszczeń gazowych, hałasu, aerozoli i odorów, na terenach bezpośrednio sąsiadujących z oczyszczalnią (w promieniu do 200 m od ogrodzenia) powinno się wstrzymać budowę nowych obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi", "Prognoza oddziaływania na środowisko do projektu zmiany części Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego części wsi T. i T.-H., Etap 1, wraz z projektem uchwały zatwierdzającej ów Plan, załączone do odwołania na płycie cd.

Również żaden z pozostałych dokumentów przedłożonych przez wnioskodawczynię w formie plików jpg na załączonej do odwołania płycie cd, w tym dokumentacja postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę i rozbudowę przedmiotowej oczyszczalni, zatwierdzone w drodze decyzji właściwych organów projekty budowlane czy dokumentacja z badań geotechnicznych terenu inwestycji nie może świadczyć o istnieniu po jej stronie interesu prawnego w żądaniu usunięcia z obrotu prawnego wspomnianej decyzji ostatecznej.

Kolegium nie dopatrzyło się zatem istnienia po stronie I. D. interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., niezbędnego dla uznania za stronę postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącej oczyszczalni ścieków "M." w T., gm. I., na działkach o nr ew. ..., ..., ..., ..., i ..., jak i dla uznania za osobę uprawnioną do występowania z żądaniem stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji kończącej takie postępowanie. W sytuacji, zatem gdy brak jest dowodu, że określone przedsięwzięcie oddziałuje lub może oddziaływać na określone nieruchomości gruntowe, właściciel takich nieruchomości nie może skutecznie domagać się wszczęcia takich postępowań.

Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że nie znajduje w chwili obecnej podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji ostatecznej z urzędu.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. D., domagając się wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej przez nią w postępowaniu nieważnościowym decyzji Wójta Gminy I. nr ... z dnia 28 listopada 2011r. Zdaniem skarżącej dowodem na nieustanne oddziaływanie inwestycji -oczyszczalni ścieków- jest fakt uruchomienia w 2005r. zlewni ścieków dowożonych do T. oraz użytkowania nieruchomości oczyszczalni ścieków. W ocenie skarżącej należące do niej nieruchomości leżą w zasięgu oddziaływania inwestycji, co potwierdza prognoza PROEKO z listopada 1997r. oraz z 1999r. Skarżąca szeroko opisała w skardze przebieg postępowań związanych z lokalizacją i działaniem oczyszczalni, które kwestionuje, wskazując na postępowanie prokuratorskie. Podkreśliła, że zwróciła się do Wójta z wnioskiem o wykup jej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębnym postępowaniem, jednak takie postępowanie, podobnie jak i inne postępowania, prowadzone w trybie zwykłym wymaga w od organu administracyjnego ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym o stwierdzenie nieważności obliguje organ nieważnościowy do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a.

Jak wynika z ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, jest to tzw. "wstępny etap" rozpoznawania wniosku. Jeżeli przeprowadzona na tym etapie analiza wykaże, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, to organ winien odmówić wszczęcia postępowania, co w niniejszej sprawie uczyniono. Co do zasady wszczęcie postępowania jest uzależnione od tego, czy z takim wnioskiem wystąpiła strona postępowania. Konsekwencją powyższego jest to, że na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. jest podstawą prawną do odmowy wszczęcia postępowania w każdej sprawie zainicjowanej żądaniem, o jakim mowa w art. 61 k.p.a., w sytuacji gdy żądanie pochodzi od osoby nie będącej stroną.

Organ nadzorczy orzeka o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym (jest to pogląd, choć ugruntowany na tle nieobowiązującej już regulacji art. 157 § 3 k.p.a., aktualny w świetle obowiązującego art. 61a § 1 k.p.a.). Tak więc niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz. 6 wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, s. 743).

W ocenie Sądu, analizy tej winien również dokonać organ odwoławczy, ponieważ istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozpoznaniu przez organ odwoławczy w całokształcie sprawy, niejako od początku, co oznacza, że organ II instancji obowiązany jest - poza rozpoznaniem odwołania - w pierwszej kolejności ustalić, czy rzeczywiście z wnioskiem w konkretnej sprawie wystąpił podmiot, któremu przysługuje przymiot strony. W postępowaniu nieważnościowym na etapie postępowania odwoławczego organ II instancji na podstawie art. 157 § 2 w związku z art. 15 k.p.a. winien zatem przeprowadzić postępowanie w ww. zakresie, tj. ustalić czy rzeczywiście zachodziły przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ odwoławczy w ramach obowiązującej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego posiada zatem kompetencję do dokonania oceny legitymacji procesowej podmiotu, który występuje z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, a więc ustala, czy przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca w toku postępowania powoływała się na prawo własności nieruchomości i ograniczenia związane z wykonywaniem tego prawa w związku z negatywnym oddziaływaniem oczyszczalni ścieków. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Wystarczającą zatem okolicznością dla przyznania skarżącej statusu strony postępowania może być stwierdzenie, że działka do niej należąca znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji.

Skarżąca nie była uznana za stronę postępowania, zakończonego kwestionowaną przez nią decyzją. Badając jej legitymację prawną organ podkreślił, że skarżąca nie podała przepisu prawa materialnego, który legitymowałby ją do posiadania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W nauce przyjęto, że przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą miały podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, gdyż będą narażone na jego oddziaływanie (M. Bar, B. Jędrośka "Proces inwestycyjny a ochrona środowiska; decyzje o uwarunkowaniach środowiskowych i inne wymagania prawne. Praktyczny podręcznik. Wrocław 2005 str. 45). W grupie tej oprócz podmiotów legitymujących się prawem własności mieścić się będą również władający nieruchomością posiadający inne prawa rzeczowe, swoim zakresem zbliżone do prawa własności (wyrok WSA w Bydgoszczy z 14 listopada 2005r., sygn. akt II SA/Bd 758/04 nie publ.). Oprócz posiadaczy nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie stronami w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą również inni, których nieruchomości mieszczą się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Ustalenia w tym zakresie powinny być możliwe na podstawie dołączonej do wniosku mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego dotyczy podanie oraz obejmować obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Mówiąc o oddziaływaniu należy mieć na uwadze również te miejsca, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub decyzjach na ich podstawie wydanych. Gdyby intencją ustawodawcy było ograniczenie oddziaływania tylko do przekraczającego określone normy, to art. 46s ust. 4 ustawy mówiłby o terenach, na których zachodzi konieczność wyznaczenia na podstawie art. 1 35-l 36 ustawy obszaru ograniczonego oddziaływania (K. Gruszecki "Decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych, a zasada przezorności" Państwo i Prawo 2007/3/85).

Sąd wskazał, że przeprowadzona przez organ analiza wykazała, że brak jest dowodu na to, iż przedsięwzięcie polegające na rozbudowie istniejącej oczyszczalni ścieków "M." w T., gm. I., na działkach o nr ew. ..., ..., ..., ..., i ... oddziałuje lub może oddziaływać na teren nieruchomości, stanowiącej własność I. D., tj. na teren działek ew. nr ... i .... W szczególności, za dowód istnienia takiego wpływu nie mogą zostać uznane dokumenty, które na żądanie wnioskodawczyni zostały dołączone do akt niniejszej sprawy, które zostały powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należące do skarżącej nieruchomości, leżą poza w/w zasięgiem oddziaływania.

Również dokumentacja w postaci pozwolenia na budowę i rozbudowę przedmiotowej oczyszczalni, zatwierdzone w drodze decyzji właściwych organów projekty budowlane, czy dokumentacja z badań geotechnicznych terenu inwestycji nie świadczą zdaniem organu o istnieniu po jej stronie interesu prawnego w żądaniu usunięcia z obrotu prawnego wspomnianej decyzji ostatecznej.

Z uzasadnienia postanowienie wynika także, że Kolegium nie doszukało się istnienia po stronie I. D. interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., niezbędnego dla uznania za stronę postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącej oczyszczalni ścieków "M." w T., gm. I., na działkach o nr ew. ..., ..., ..., ..., i ..., jak i dla uznania za osobę uprawnioną do występowania z żądaniem stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji kończącej takie postępowanie.

Z powyżej wymienionych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego I. D., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika ustanowionego z urzędu, zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a §1 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że w oparciu o ten przepis można poza postępowaniem administracyjnym prowadzić ustalenia co do istnienia interesu prawnego wnioskodawcy w sytuacji, gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpił podmiot powołujący się na własny interes prawny, a stwierdzenie nieistnienia tego interesu wymagało złożonego procesu wykładni i stosowania przepisów prawa materialnego, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego oddalenia skargi,

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., poprzez dokonanie pobieżnej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że działki stanowiące własność skarżącej nie znajdują się, ani nie mogą potencjalnie znajdować się na obszarze oddziaływania planowanej inwestycji i że I. D. nie posiada interesu prawnego, co doprowadziło do błędnego oddalenia skargi przez WSA w Warszawie,

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku z którego nie wynika, aby sąd dokonał wszechstronnej kontroli ustaleń faktycznych przyjętych przez organ postępowaniu administracyjnym i stanu prawnego sprawy, w szczególności w kwestii możliwego oddziaływania projektowanej inwestycji na nieruchomość należącą do skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, która wykracza poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.

Jako usprawiedliwione należało uznać wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej były postanowienia wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 28 listopada 2011r., a z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji wystąpiła I. D., która nie brała udziału w postępowaniu zwykłym, a która jest właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie terenu objętego inwestycją.

Odmowa wszczęcia postępowania, dokonana na podstawie art. 61a k.p.a. była wynikiem stwierdzenia przez organ administracji, że należąca do skarżącej kasacyjnie nieruchomość nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji, a w konsekwencji nie mogła być ona uznana za stronę postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że stanowisko zajęte przez organy obu instancji jest prawidłowe.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy na istotę zawartej w przepisie art. 61a § 1 k.p.a. regulacji, której celem jest odróżnienie postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy, co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W intencji projektodawcy rozwiązanie takie "w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku (żądania)" (por. Druk sejmowy nr 2987 z 16 kwietnia 2010 s. 4 uzasadnienia).

Z powyższego wynika, że wszczęcie postępowania administracyjnego, w tym dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji, jest uzależnione od wstępnej oceny, czy wnioskodawca jest stroną postępowania, czy też nie posiada takiego przymiotu. Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej .

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafny jest kierunek orzecznictwa ukształtowany na tle art. 157 § 3 k.p.a., a następnie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zastosowanie zatem art. 61a § 1 k.p.a. (wcześniej art. 157 § 3 k.p.a.) powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2005r., sygn. akt OSK 1534/04; dnia 5 kwietnia 2006r., sygn. akt I OSK 725/05; dnia 2 października 2009r., sygn. akt II OSK 1501/08; dnia 10 marca 2010r., sygn. akt II GSK 433/09; dnia 28 marca 2013r., sygn. akt II GSK 321/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2013r., sygn. akt VII SA/Wa 1771/12).

W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że na potrzeby konkretnej inwestycji powinien zostać wyznaczony obszar jej oddziaływania, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu, sposób zagospodarowania jego otoczenia, przy uwzględnieniu treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, z punktu widzenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Oznacza to, że status strony w niniejszym postępowaniu determinowany jest zakresem oddziaływania projektowanego zamierzenia budowlanego.

Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy wynikające z przepisów odrębnych ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową określonej działki zostaną zachowane. Należy przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania.

O ile więc istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, uwzględniając wyniki analizy wyznaczonego obszaru oddziaływania, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania. Podkreślenia wymaga to, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki osobie przysługuje. Oddzielnym natomiast zagadnieniem jest to, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Jednakże weryfikacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania, w którym osoby te mają zapewniony udział (p.wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014r. sygn. akt II OSK 2271/12). Z tych względów organ administracji analizując obszar oddziaływania oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania obiektu, które stanowi naruszenie określonych norm. Należy jednak podkreślić, że ocena w powyższym zakresie, może być dokonana tylko w ramach merytorycznego rozstrzygania sprawy, przez organ pierwszej lub drugiej instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2006r., sygn. akt II OSK 1090/05; z dnia 9 października 2007r., sygn. akt II OSK 1321/06; z dnia 12 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 644/10; z dnia 6 grudnia 2011r., sygn. akt II OSK 1764/10).

W rozpoznawanej sprawie organ administracji, badając legitymację procesową wnioskodawczyni dokonał analizy dokumentacji w celu ustalenia oddziaływania inwestycji na jej nieruchomość i zweryfikowania podniesionych we wniosku zastrzeżeń co do tego, że inwestycja polegająca na rozbudowie istniejącej oczyszczalni ścieków będzie oddziaływała na jej nieruchomość, jednak w okolicznościach niniejszej sprawy weryfikacja legitymacji procesowej wnioskodawczyni nie mogła być dokonana w ramach wstępnego, formalnego badania wniosku. Jako niedopuszczalne uznać należy procedowanie polegające na tym, że organ administracji weryfikuje legitymację procesową strony w oparciu o dowody zebrane w sprawie oraz analizę stanu prawnego, a podmiot wnioskujący o wszczęcie postępowania nie ma możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego w sprawie oraz wykazywania okoliczności ważnych dla ochrony własnego interesu prawnego.

Sąd I instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia usankcjonował działanie organów obu instancji, które na etapie wstępnego badania wniosku przeprowadziły w istocie postępowanie wyjaśniające z tym, że bez jednoczesnego zagwarantowania wnioskodawczyni możliwości realnego udziału w czynnościach procesowych. Sąd I instancji, z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawarł w uzasadnieniu własnej oceny, powołując się jedynie na ocenę organu orzekającego.

W tym miejscu warto odwołać się do poglądu wyrażonego w doktrynie, że: "interes prawny to wartość ochrony praw jednostki określona przepisami prawa materialnego, jak i w ograniczonym zakresie przepisami prawa procesowego. Jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawo do czynnego udziału. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. Na prawo do obrony składa się nie tylko prawo zaskarżenia, ale przede wszystkim prawo do wysłuchania. W razie, gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego" (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz. Kodeks Postępowania Administracyjnego, Warszawa 2012, s. 297).

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako usprawiedliwiona, podlegała uwzględnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Uwzględniając powyższą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpozna skargę I. D..

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.

-----------------------

1