Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2593/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 i ust. 1b
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 352/16 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta I. z dnia [...] listopada 2015 roku, Nr [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 352/16, oddalił skargę A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...].

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Burmistrz Miasta I. umorzył postępowanie wszczęte na wniosek A. L. w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z koniecznością zapewnienia opieki niepełnosprawnej matce Z. L. Organ ten ocenił bowiem, że stan faktyczny sprawy nie zmienił się w porównaniu z sytuacją, która była podstawą wydania decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. o odmowie przyznania wnioskującemu prawa do przedmiotowego świadczenia.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. decyzją z dnia [...] października 2015 r. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta I. z dnia [...] lipca 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kolegium uznało z kolei, że nie zaistniała tożsamość sprawy z przedmiotowego wniosku ze sprawą zakończoną decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Wskazało, że wnioskodawca przedłożył nowe dokumenty, które wskazują na zmianę stanu faktycznego sprawy i wymagają oceny.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., Burmistrz Miasta I. ponownie odmówił A. L. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia opieki matce.

Uzasadniając decyzję organ wskazał, że przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1456) dotyczące ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obowiązują od stycznia 2013 r. Wprawdzie, jak wyjaśnił, Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., uznał art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności - za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, jednakże w ustnym uzasadnieniu wyroku i komunikacie zamieszczonym po rozprawie na stronie internetowej Trybunału, zawarto informację, że wyrok ten nie oznacza usunięcia tego kryterium z ustawy, nie stanowi też przesłanki do uchylenia już wydanych wcześniej decyzji ani też nie kreuje nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa.

Trybunał wskazał również, że wykonanie wyroku wymaga podjęcia odpowiednich działań ustawodawczych przywracających równe traktowanie opiekunów osób niepełnosprawnych i dodał, że pomimo nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, przepisy w zakresie ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie uległy zmianie.

Burmistrz wskazał następnie, że matka wnioskodawcy - Z. L. jest wdową, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w E. w dniu [...] stycznia 2015 r., z którego wynika, że niepełnosprawność została orzeczona na stałe i istnieje od 65 roku życia. Z uwagi na stan zdrowia wymaga ona pomocy innych osób w czynnościach życia codziennego. Opiekę tę, zgodnie z oświadczeniem sprawuje wnioskujący, gdyż, jak wyjaśnił, w kręgu najbliższej rodziny nie ma innych osób, które byłyby zdolne opiekować się matką. W maju 2014 r., podczas przerwy w odbywaniu kary pozbawienia wolności, wnioskujący podjął pracę, ale z uwagi na niemożność pogodzenia pracy z opieką nad niepełnosprawną matką zmuszony był z niej zrezygnować. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. został on warunkowo przedterminowo zwolniony z odbycia reszty kary pozbawienia wolności, lecz nadal, z uwagi na konieczność zapewnienia matce całodobowej opieki, nie podejmuje pracy zarobkowej.

Burmistrz wskazał, że bezsporna jest konieczność zapewnienia stałej opieki Z. L., a opiekę tę sprawuje wnioskujący. Zauważył przy tym, że z orzeczenia z dnia [...] stycznia 2015 r. wynika, że niepełnosprawność Z. L. istnieje od 65 roku życia, natomiast zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Tym samym nie została spełniona przesłanka zawarta w tym przepisie, a przyznanie świadczenia wymaga spełnienia łącznie wszystkich przesłanek zawartych w art. 17 ustawy oświadczeniach rodzinnych.

Od decyzji Burmistrza odwołanie złożył A. L. podnosząc, że w zaistniałej sytuacji prawnej należało kierować się zasadą praworządności w myśl art. 190 ust. 4 Konstytucji. O ile bowiem Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu cytowanego wyroku z dnia 21 października 2014 r. zawarł m.in. stwierdzenie, iż skutkiem tego wyroku nie jest wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia, to jednocześnie w dalszej części uzasadnienia wyroku wskazał, że "Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki".

Odwołujący się stwierdził, że zwłoka ze strony ustawodawcy już nastąpiła, a tym samym łamane jest jego prawo do zgodnego z Konstytucją traktowania i ochrony jego dóbr i praw, które decyzja organu pierwszej instancji narusza stosując przepis niezgodny z ustawą zasadniczą. Dodał, że od czasu wydania przez organ I instancji decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. zapadały orzeczenia sądów administracyjnych uwzględniające powyższe orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. SKO w E. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta I. z dnia [...] listopada 2015 r.

Uzasadniając Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego niezbędne jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. Skoro więc niepełnosprawność matki odwołującego się nie powstała w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy, to brak było podstaw do przyznania wnioskującemu świadczenia.

Odnosząc się do zarzutu odwołania Kolegium wyjaśniło, że wprawdzie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt K 38/13 stwierdzono, iż art. 17 ust. 1b w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 2 ust. 1 Konstytucji, jednakże rozstrzygnięcia tego nie można odczytywać w oderwaniu od treści uzasadnienia wyroku, w którym wyraźnie wskazano zarówno przesłanki, jakimi kierował się Trybunał, jak i sposób, w jaki należy rozumieć wydane orzeczenie. Według Kolegium, Trybunał wskazał wyraźnie uzasadniając swój wyrok, że "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie »prawa« do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skutkiem tego wyroku nie jest zmiana (poprzez uchylenie) przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z czym brak jest podstaw do pozytywnego rozpoznania wniosku strony. W ocenie Kolegium również sytuacja prawna osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad osobami niepełnosprawnymi, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 i 25 roku życia, nie uległa zmianie.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze A. L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a także o przyznanie mu wyrównania za okres faktycznie sprawowanej bez przerwy opieki z uwzględnieniem składek na ubezpieczenie rentowo - emerytalne należne z tytułu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od dnia 17 kwietnia 2014 r., wypłatę należnego za ten okres świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości proporcjonalnej do wysokości świadczenia, jakie kształtowało się w wymienionym okresie oraz dodatkowo ustawowych odsetek z chwilą powstania zaległości, licząc je proporcjonalnie od dnia przypadającego terminu wypłaty świadczeń pielęgnacyjnych za poszczególne miesiące. Skarżący powtórzył przy tym zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zarzucił ponadto, że organy obu instancji nie wyczerpały wszelkich możliwości prawnych w celu ustalenia stanu prawnego i zastosowania właściwej interpretacji wykładni prawa, gdyż nie skorzystały z możliwości zasięgnięcia opinii prawnej WSA, co skutkuje naruszeniem m.in. art. 106 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, oddalając skargę wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Uzasadniając zajęte stanowisko Sąd i instancji wskazał, że przesłanki warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określa art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114). Świadczenie to przysługuje jednak wyłącznie w przypadku, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (art. 17 ust. 1b).

Mając powyższe na uwadze, Sąd Wojewódzki uznał, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia, gdyż jego matka legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w I. z dnia [...] stycznia 2015 r. a w orzeczeniu tym stwierdzono, że niepełnosprawność istnieje od 65 roku życia.

Sąd I instancji wyjaśnił jednocześnie, że wprawdzie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzono, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 2 ust. 1 Konstytucji, ale rozstrzygnięcia tego nie można odczytywać w oderwaniu od treści uzasadnienia powołanego wyroku, w którym wyraźnie wskazano zarówno przesłanki, jakimi kierował się Trybunał, jak i sposób w jaki należy rozumieć wydane orzeczenie. W uzasadnieniu wyroku Trybunał nie zakwestionował zaś prawa ustawodawcy do odmiennego ukształtowania reguły wypłacania świadczeń dla tych osób, które sprawują opiekę nad niepełnosprawnymi dziećmi i stwierdził, że przesłanka określona w art. 17 ust. 1b nie narusza zasady równości w takim zakresie, w jakim stanowi podstawę różnicowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego według podziału na dwie kategorie opiekunów, tj. osób niepodejmujących bądź rezygnujących z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem oraz opiekunów pozostałych osób niepełnosprawnych, niebędących dziećmi. Trybunał stwierdził, że stosowanie art. 17 ust. 1b nie jest ograniczone w odniesieniu do osób, które przekroczą wiek określony w tym przepisie, co w efekcie prowadzi do sytuacji, że o świadczenie pielęgnacyjne można ubiegać się również w odniesieniu do dorosłej osoby niepełnosprawnej – niezależnie od jej wieku – jedynie pod warunkiem, że niepełnosprawność tej osoby powstała w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b. W związku z tym, w ocenie Trybunału powstaje taki stan, w którym osoba rezygnująca bądź niepodejmująca pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną w wieku powyżej 25 roku życia może być traktowana w odmienny sposób – z punktu widzenia prawa do świadczeń opiekuńczych – w zależności od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Dochodzi wówczas do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych. W związku z tym stosowanie art. 17 ust. 1b jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie.

Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (sygn. akt II SA/Rz 1507/14), że przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy, jednak jego wykładni nie można dokonywać z pominięciem treści uzasadnienia wyroku i przesłanek, jakie legły u podstaw jego wydania. Jeżeli zaś treść orzeczenia Trybunału zostanie odczytana zgodnie z jego uzasadnieniem, to oczywistym jest, że jego skutkiem nie może być ani uchylenie art. 17 ust. 1b, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Jak podano bowiem w uzasadnieniu wyroku Trybunału, orzekł on ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b, wyraźnie wskazując, że poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy.

Z uwagi na powyższe WSA w Olsztynie stwierdził, że przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie może więc stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zalecona ustawodawcy przez Trybunał Konstytucyjny korekta stanu prawnego nie zmienia sytuacji prawnej skarżącego, który na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie należy do tej kategorii opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy. Z kolei, zaniechanie ustawodawcy w zakresie stanowienia prawa również nie może stanowić podstawy do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem strony. Należy bowiem mieć na względzie, że Trybunał Konstytucyjny nakazał jedynie ustawodawcy precyzyjnie określić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, ale nie zakwestionował uprawnienia ustawodawcy do ich określenia. W związku z tym sąd administracyjny nie może zastępować ustawodawcy ani też wydać orzeczenia, które wykraczałoby poza zakres wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie bowiem z art. 178 ust. 1 w związku z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP Sąd jest związany przepisami ustawy, a o jej niezgodności z Konstytucją może orzec wyłącznie Trybunał Konstytucyjny. W ocenie Sądu mieści się w tym także uprawnienie Trybunału do określenia skutków podjętego przez niego rozstrzygnięcia, które nie mogą być wyrokiem sądu administracyjnego zmieniane, bądź rozszerzane.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. skargę kasacyjną wniósł A. L., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W ocenie skarżącego kasacyjnie wyrok ten wydany został bowiem z naruszeniem:

- art 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych - poprzez dokonanie jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że niespełnienie przesłanek wskazanych w przedmiotowym przepisie uzasadnia odmowę przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, podczas gdy wskutek orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, o niezgodności powołanego przepisu z art. 32 ust. 1 Konstytucji (w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki) nie sposób wyinterpretować żadnej normy prawnej, które ograniczałaby przyznawanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

- art. 145 § 1 ust. 1 lit a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 17 ust. 1, 1a i 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych - poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości podczas gdy istniały ku temu podstawy tj. w postępowaniu przed organem doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 17 ust. 1, 1a i 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, które miało wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący kasacyjnie podkreślił, że zawarta w sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego derogacja nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej, a w konsekwencji zmodyfikowany art. 17 może być stosowany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W przypadku drugiej podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. ustawa wymaga ponadto, aby skarżący wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą wyłącznie naruszenia prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej wskazał w tym zakresie na błędną wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.), wskazując, że w jej następstwie WSA w Olsztynie oddalił skargę z naruszeniem art. 145 § 1 ust. 1 lit a. P.p.s.a., wobec zaistnienia przesłanek do jej uwzględnienia.

W myśl przepisu art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (patrz: OTK-A 2014/9/104).

Wyrok ten, jako zakresowy, nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Rodzi on jednak obowiązek prokonstytucyjnej wykładni tej regulacji, tak aby rezultat tej wykładni nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału, nawet takiego, który nie wywołał bezpośredniego skutku w zakresie powszechnego obowiązywania analizowanej normy prawnej.

Niewątpliwie w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. Zgodnie zaś z art. 193 Konstytucji RP, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.

Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego (patrz: Janusz Trzciński, Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne, ZNSA 2011/3/39). Ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, ani wyłączność orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu z mocy art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Przy czym sąd nie narusza kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie zakwestionowany przepis w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym (zob. Roman Hauser, Janusz Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, LexisNexis 2008, s. 23 i nast.; uzasadnienie postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14, OTK-A 2014/7/85; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt V SA 613/00, OSP 2001/5/82 z glosą L. Leszczyńskiego; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W przekonaniu składu orzekającego NSA rezultat tak przeprowadzonej wykładni art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest w niniejszej sprawie jednoznaczny. W odniesieniu do grupy opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b pkt 1 zachował walor zgodności z Konstytucją. Natomiast w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia przedmiotowa, przesłanka negatywna przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki negatywnej. W tym zakresie skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za poglądem już w orzecznictwie wyrażonym, według którego nie było dopuszczalne oparcie decyzji odmownej i zaskarżonego orzeczenia sądowego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Prawidłowości tego stanowiska nie podważa akcentowany przez Sąd I instancji zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Z uwagi na to, że unormowanie art. 17 ust. 1b pkt 1 tylko w części jest niekonstytucyjne, usunięcie całego przepisu z porządku prawnego nie było pożądane. W rezultacie sam Trybunał w uzasadnieniu wskazał, że potrzebne jest dokonanie zmian ustawodawczych. Nie oznacza to, jak wynika z powyższych rozważań, że wyrok ten nie ma znaczenia dla rozstrzygania spraw indywidualnych. Podstawą odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego grupie opiekunów osób, których niepełnosprawność nie powstała w dzieciństwie nie może być wypowiedź zawarta w uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, według której, “skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa". Konstatacja ta, w odniesieniu do braku uchylenia przepisu art. 17 ust. 1b oraz decyzji przyznających świadczenia, jest oczywista w świetle art. 190 ust. 1- 4 Konstytucji RP. Nadto, skoro Trybunał Konstytucyjny nie jest ustawodawcą pozytywnym, co wynika wprost z art. 188 ust. 1 Konstytucji, jego wyrok nie stanowi źródła prawa. Jednak stwierdzenie konstytucyjności w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności zakwestionowanej części przepisu (por. Janusz Trzciński, glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III CZP 2/09, ZNSA 2010/3/15; Marcin Wiącek, glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III CZP 2/09, Przegląd Sejmowy 2010/3/153; Grzegorz Wąsiewski, glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III CZP 2/09, Państwo i Prawo 2010/10/136; Michał Ziółkowski, glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III CZP 2/09, Przegląd Sejmowy 2011/5/185).

W takiej sytuacji, jak ma to miejsce w okolicznościach przedmiotowej sprawy, w razie braku reakcji ustawodawcy należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją, tak jak to uczyniono w uwagach zamieszczonych powyżej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2002 r., sygn. akt P 7/00, OTK-A 2002/2/13).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Rozpoznając ponownie wniosek A. L. organy związane będą wykładnią przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych przedstawioną w niniejszym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, a wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wskazanej ustawy. Po zwrocie akt Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpozna wniosek pełnomocnika zawarty w skardze kasacyjnej.