Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2172/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 190 ust. 1 pkt 3; pkt 2 a i pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 176 poz 1190
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw -tekst jednolity.
article: art. 134
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 25
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 16 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 137/14 w sprawie ze skargi M. J. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 137/14, oddalił skargę M. J. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Uchwałą z dnia [...] grudnia 2013 r. Rada Miejska w L., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w L. – M. J.

W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że w świetle art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.) wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) w wyborach do organów stanowiących samorządu terytorialnego posiadają osoby mające prawo wybierania tych organów (art. 7 ust. 1 Ordynacji wyborczej), a więc osoby, które najpóźniej w dniu głosowania ukończyły 18 lat oraz stale zamieszkują na obszarze gminy, w której działa ta rada. Przepisy ordynacji odsyłają w tym przypadku do Kodeksu cywilnego wskazując, że za stałe zamieszkanie należy uznać zamieszkiwanie w danej miejscowości, w której się przebywa z zamiarem stałego pobytu.

Wskazano, że M. J. decyzją administracyjną z dnia [...] kwietnia 2012 r. został wymeldowany z dotychczasowego adresu pobytu stałego w L. Z tym samym dniem wykreślono go ze stałego rejestru wyborców prowadzonego w gminie L. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2012 r.

Po wymeldowaniu M. J. nie zgłosił faktu zamieszkania (nie zameldował się pod innym adresem) na terenie miasta i gminy L., jak również nie wniósł o dopisanie go do rejestru wyborców prowadzonego przez gminę. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa wyżej wskazało, że był mieszkańcem sąsiadującej z L. gminy N., gdzie zakupił mieszkanie ([...]). Ostatecznie ustalono z M. J., że korespondencja ma być kierowana na adres Ośrodka Sportu i Rekreacji w L., gdzie miał on codziennie przebywać w związku z pracą w sąsiadującym z Gimnazjum.

W dniu 27 września 2012 r. M. J. wniósł skargę na uchwałę w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w L., na skutek utraty prawa wybieralności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 981/12, stwierdził jej nieważność, ponieważ została wydana z naruszeniem art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani komisji, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego.

M. J. w dniu [...] października 2012 r. został ponownie zameldowany na terytorium gminy L., pod adresem [...], w domu radnego A. K., który w zgłoszeniu pobytu stałego własnoręcznym podpisem poświadczył fakt przebywania M. J. pod wskazanym adresem. Zdaniem organu powtórne zameldowanie na terenie gminy nie spowodowało jednak, aby brak było konieczności wydania przedmiotowej uchwały, gdyż wygaśnięcie mandatu radnego następuje z mocy samego prawa, z uwagi na utratę prawa wybieralności lub brak tego prawa w dniu wyborów (w przedmiotowym przypadku brak stałego zamieszkania na terytorium gminy L.).

Rada Miejska podkreśliła, że z informacji uzyskanych od Spółdzielni Mieszkaniowej w N. oraz Enea Operator Grupa Enea – [...] wynika, że przedmiotowy lokal jest stale użytkowany. Przy składaniu deklaracji odnośnie "opłaty śmieciowej" M. J. oświadczył, że zamieszkuje w nim jedna osoba. Korespondencja odnosząca się bezpośrednio do korzystania z lokalu kierowana jest wprost do M. J. na adres: [...] N. Fakt jego zamieszkiwania w N. pod ww. adresem potwierdzony został również zeznaniami świadka. Dlatego też zameldowanie się pod adresem [...], bez okazania jakiejkolwiek umowy potwierdzającej prawo do korzystania z domu, który nie jest własnością M. J. i w którym na pewno nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego samotnie, bądź z właścicielem nieruchomości, nie może być utożsamiane z zamieszkiwaniem na terytorium gminy L.

W skardze na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] M. J. wniósł o jej uchylenie.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podniósł, że nieprawdziwe są twierdzenia, iż doszło do wymeldowania go z L. Wyjaśnił, że wymeldowanie to nastąpiło wbrew woli zainteresowanego. Wskazał, że od 1992 r. jest nieprzerwanie nauczycielem w szkole w L., gdzie przebywa również po zajęciach szkolnych, do godzin wieczornych i zajmuje się młodzieżą ze szkół podstawowych i gimnazjum prowadząc zajęcia sportowe. Ponadto stale i nieprzerwanie zamieszkuje na obszarze gminy L.

Odnosząc się do kwestii zakupu mieszkania w N. skarżący stwierdził, że z uwagi na trudne warunki materialne związane z pomocą w utrzymaniu syna – studenta [...] roku Politechniki P. oraz córki – uczennicy klasy [...][...] Liceum Ogólnokształcącego w P., jest zmuszony wykańczać lokal na cele mieszkalne. Kto ostatecznie zamieszka w przedmiotowym mieszkaniu – skarżący, czy też jego dzieci, pozostaje sprawą otwartą. W ocenie skarżącego, skoro od rana do wieczora przebywa on w L., tam ma swojego lekarza rodzinnego i mieszka nieprzerwanie na terenie gminy L., to głównym ośrodkiem jego działalności jest gmina L. Podkreślił, że na terenie tej gminy przebywa także w soboty i niedziele, ponieważ wyjeżdża z miejscową młodzieżą na zawody sportowe poza miejsce zameldowania lub sędziuje mecze w [...] Związku Koszykówki w P.

Skarżący zwrócił również uwagę, że w dokumentach zebranych przez burmistrza i sekretarza jest m.in. pismo Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej z dnia [...] marca 2013 r., w którym zawarto informację, że skarżący regularnie opłaca czynsz za garaż, który znajduje się na posesji [...]. Adres ten stanowi miejsce jego zamieszkania, i jest to jego dom, w którym nadal pozostają jego rzeczy. W związku z narastającymi nieporozumieniami z byłą żoną skarżący mógł korzystać tylko z garażu, w którym praktycznie zamieszkał.

Skarżący podkreślił, że w otrzymanych decyzjach o wymeldowaniu nie zawarto pouczenia o tym, iż wymeldowanie z dotychczasowego miejsca pobytu stałego upoważnia administratora do wykreślenia ze stałego rejestru wyborców prowadzonego w gminie L.

Zakwestionowano również przebieg procedury podjęcia uchwały, podnosząc, że w dniu [...] listopada 2013 r., na wniosek Burmistrza, zwołano nadzwyczajną sesję Rady Miejskiej w L. na dzień [...] listopada 2013 r. Do informacji związanych z powyższą sesją, przesłanych radnym, załączono dokumenty dotyczące jego wymeldowania wraz z danymi osobowymi stron i świadków postępowania, do których to dokumentów mieli dostęp zarówno radni, jak i osoby postronne. Zdaniem skarżącego stanowiło to naruszenie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Zaznaczył, że pracownicy gminy przeprowadzili własne "śledztwo", w przedmiocie miejsca jego zamieszkania, do czego nie byli uprawnieni, a w ramach którego gromadzili dokumenty oraz przesłuchiwali świadków. Czynności powyższe nie zostały przeprowadzone w ramach jakiegokolwiek oficjalnego postępowania, uniemożliwiając tym samym jego udział w sprawie.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podniósł, że w momencie podejmowania zaskarżonej uchwały Rada Gminy dysponowała dokumentem urzędowym – ostateczną decyzją administracyjną z dnia [...] kwietnia 2012 r. – przesądzającym, że skarżący opuścił miejsce stałego pobytu w budynku położonym na terenie Gminy, czemu z kolei towarzyszył zamiar stałego związania się z nowym miejscem. Konsekwentnie, w ocenie Sądu, dla uznania wadliwości zaskarżonej uchwały, konieczne stałoby się ustalenie, że owo nowe miejsce zamieszkanie jest faktycznie położone na terenie Gminy, a więc, że skarżący istotnie przebywa na jej terenie z zamiarem stałego pobytu, spełniając tym samym przesłanki o jakich mowa w art. 25 ustawy Kodeks cywilny.

Sąd podkreślił, że cechy stałego pobytu nie wyczerpuje konieczność wykonywania obowiązków pracowniczych czy zarobkowych, o ile nie niesie ona ze sobą cechy założenia ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Tymczasem na żadnym etapie postępowania skarżący nie wskazał gdzie znajduje się jego centrum spraw życiowych oraz czy jest ono położone istotnie na terenie Gminy L. Sąd zwrócił uwagę na niekonsekwencję skarżącego – raz wskazuje on, że zamieszkuje w garażu na posesji [...], przy czym oficjalną korespondencję nakazuje on wysyłać na adres Ośrodka Sportu i Rekreacji, a na etapie postępowania sądowoadministracyjnego korespondencja ma być kierowana na adres [...] L., gdzie jest on obecnie zameldowany. Skarżący nie wskazał jednak na żadnym etapie postępowania miejsca, w którym na terenie Gminy L. przebywał z zamiarem stałego pobytu po wymeldowaniu z dotychczasowego adresu, i w którym to miejscu koncentrowały się jego sprawy życiowe. Nie wskazał również na istnienie jakichkolwiek okoliczności mogących wskazywać, że pomimo wymeldowania z miejsca dotychczasowego stałego pobytu przebywał on na terenie gminy z zamiarem stałego pobytu. W istocie podnosi on okoliczności mające świadczyć o fakcie jego przebywania na terenie Gminy, które mają jednak charakter ogólnikowy i nie zostały poparte żadnymi konkretnymi danymi, co do miejsca jego stałego pobytu, poza oświadczeniami, że obowiązki zawodowe zmuszają go do wielogodzinnego pobytu w miejscowości L. również w weekendy. Brak jest przy tym bliższych informacji i ewentualnych dowodów na ich poparcie, co w istocie uniemożliwia zweryfikowanie twierdzeń skarżącego, iż cały czas zamieszkuje z zamiarem stałego pobytu na terenie gminy. W przedmiotowej sprawie, skoro doszło do wymeldowania skarżącego w drodze decyzji administracyjnej, to powinien on jasno wskazać, że faktycznie przebywa na terenie Gminy z zamiarem stałego pobytu, czego jednak na żadnym etapie postępowania nie uczynił.

Wobec wskazanych wyżej okoliczności zasadnym stało się uznanie, że zaskarżona uchwała odpowiadała prawu, gdyż skarżący istotnie utracił prawo wybieralności.

Sąd wyjaśnił nadto, że fakt późniejszego zameldowania na terenie Gminy nie spowodował, aby przywrócone zostało jego bierne prawo wyborcze. Jak bowiem wyjaśnia się w orzecznictwie sądów administracyjnych, późniejsze zameldowanie nie prowadzi do restytucji stanu poprzedniego.

W skardze kasacyjnej M. J. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu niekonstytucyjnych przepisów ustawowych i wykonawczych jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia, w szczególności poprzez naruszenie:

1. przepisów art. 190 ust. 1 pkt 1b, pkt 2a i pkt 3 ustawy ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw poprzez brak podstaw do podjęcia uchwały, jak również pod kątem wydania samej uchwały nie zwrócenie uwagi na rażące naruszenie prawa, przejawiające się w tym, że Sąd pominął fakt, iż uchwała nie zawierała pouczenia, a jedynie zobowiązanie Burmistrza do dostarczenia uchwały z pouczeniem;

2. przepisów art. 2 Konstytucji RP stanowiących, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, albowiem Sąd wbrew zasadzie sprawiedliwości społecznej w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w wydanym wyroku w sposób stronniczy chroni interesy Rady Miejskiej w L., nie zważając na prawa podmiotowe i procesowe skarżącego jako obywatela, mianowicie Sąd posługiwał się przy wydaniu w/w wyroku w sprawie nieuczciwymi, nierzetelnymi procedurami sądowymi, tj. popełnił rażące zaniedbania w zakresie sądowego postępowania dowodowego, w szczególności pomijał w sposób milczący istotne dla sprawy informacje zawarte w dokumentach przekazanych przez skarżącego;

3. zasady nakazującej sądom, zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy (kontrola sądów administracyjnych ma polegać na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy);

4. przepisów art. 3 ustawy w związku z art. 134 ustawy zobowiązujących Sąd do zbadania, czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały organ nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania dotyczących podstawy administracyjnego wymeldowania radnego, co mogło mieć istotny wpływ na zasadniczy wynik sprawy;

5. zasady nakazującej sądom, zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy, w ramach kontroli aktów organów administracji, egzekwowanie od organów stosowania zasady praworządności (legalności), nakazującej organom orzekanie z duchem i literą prawa (art. 8 Konstytucji RP);

6. przepisów art. 134 ustawy, obligujących Sąd do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego - ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz Ordynacji Wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, albowiem Sąd, będąc powołany do sądowej kontroli ostatecznych decyzji organów w celu zagwarantowania obywatelom praworządnego działania organów państwowych, zaskarżonym wyrokiem, dopuszczając się błędnej wykładni procesowego, jak i materialnego prawa administracyjnego w spornej sprawie , zapewnił Skarżącej tylko pozory sprawiedliwości, nie dopuszczając do rzetelnego, systemowego rozwiązania sporu.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] i umorzenie w całości prowadzonego postępowania, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w urzędowym dokumencie urzędu Miasta i Gminy oraz Wojewody Wielkopolskiego nie zawarto pouczenia i żadnej innej informacji o tym, że takie wymeldowanie z dotychczasowego adresu pobytu upoważnia administratora do wykreślenia ze stałego rejestru wyborców prowadzonego w gminie L. Ponadto skarżący nie został w żaden sposób poinformowany przez organy Miasta i Gminy L., że w momencie wymeldowania z dotychczasowego miejsca zameldowania istnieje możliwość wpisania się ponownie do rejestru wyborców prowadzonego w gminie. Zdaniem kasatora obowiązek przekazania takiej informacji przysługuje każdemu obywatelowi Rzeczypospolitej. Pouczenie takie powinno stanowić nieodzowny element w świetle konstytucyjnych zasad państwa prawa oraz działania organów publicznych na podstawie i w granicach prawa przewidzianych w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżący stwierdził, że Rada Miejska naruszyła art. 49a oraz art. 51 ustawy o ochronie danych osobowych, ponieważ udostępniła jego dane osobowe osobom nieuprawnionym. Ze skopiowanych dokumentów rozesłanych radnym wynika jednoznacznie, że w Gminie przeprowadzono czynność podlegające pod procedury kodeksu postępowania administracyjnego - m.in. w odpowiedzi na pismo Rady, przedstawiciele Enea Operator w O. zawarli informację, że wśród udostępnionych informacji znajdują się również informacje sensytywne, w związku z czym konieczne jest zapewnienie ochrony tych informacji. Dokument ten skopiowano i rozesłano. Zażądano także informacji, na jakie konto wpływają zarobki skarżącego oraz o dane będące jego sprawą prywatną. Wskazano również na bezprawne prowadzenie czynności wobec świadka Z. J.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w L., wskazując na bezzasadność podniesionych przez skarżącego zarzutów, wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew zarzutom i twierdzeniem strony skarżącej - odpowiada prawu.

Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza przepis art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy, tj. m.in. skargi kasacyjne (art. 173 i n. P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność zaskarżonej uchwały, zasadnie uznał, że wskutek braku prawa wybieralności do Rady Miejskiej w L. zaistniała przesłanka wygaśnięcia mandatu radnego M. J.

Posługiwanie się cenzusem domicylu w wyborach samorządowych, w kontekście posiadania czynnego i biernego prawa wyborczego do organów stanowiących samorządu terytorialnego, w pełni oddaje charakter tych wyborów, w których mieszkańcy danego terytorium wybierają swoje organy. Przynależność do wspólnoty samorządowej powstaje ex lege z chwilą zamieszkania na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego, bez względu na dopełnienie obowiązku meldunkowego. Uprawnienia do głosowania w wyborach samorządowych nie należy bowiem wiązać z dokonaniem czynności materialno-technicznej, jaką jest zameldowanie. Instytucja zameldowania ma bowiem charakter wyłącznie ewidencyjno-porządkowy. Nie można utożsamiać miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania na pobyt stały, gdyż z czynnością zameldowania nie wiąże się nabycie jakichkolwiek praw bądź obowiązków.

Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że w sprawie mają zastosowanie postanowienia ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.) W myśl art. 5 ust. 1 ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) ma każdy obywatel polski, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 1, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze działania rady. Prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) przysługuje osobie mającej prawo wybierania do danej rady (art. 7 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 9 omawianej ustawy, przy ustalaniu stałego zamieszkania dla potrzeb ustawy stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Stosownie do treści art. 25 ustawy 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm. – dalej k.c.) miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Z kolei w myśl art. 28 k.c. można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania, co oznacza że miejscem zamieszkania danej osoby jest ta miejscowość, w której w większym stopniu niż w innych, koncentruje się jej aktywność życiowa. Skoro można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania, to w tym samym czasie można być członkiem tylko jednej wspólnoty samorządowej na poziomie podstawowej jednostki samorządu terytorialnego.

O miejscu zamieszkania decydują występujące łącznie dwie przesłanki faktyczne: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości (corpus, tj. czynnik zewnętrzny) i zamiar stałego pobytu (animus, tj. czynnik wewnętrzny). Jeśli jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, powoduje to utratę miejsca zamieszkania.

Zamiar stałego pobytu może przejawiać się poprzez zlokalizowanie w danej miejscowości tzw. stałego ogniska domowego, co oznacza m. in. zakup domu, czy mieszkania. O miejscu zamieszkania nie przesądza wyłącznie samo zatrudnienie w danej miejscowości. Przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu chodzi nie tylko o związki natury ekonomicznej, ale też emocjonalnej, czy rodzinnej. W orzecznictwie wyraźnie podkreśla się, że faktyczne przebywanie w danej miejscowości nie może być rozumiane jedynie, jako pobyt wymuszony koniecznością wykonywania w niej swych obowiązków pracowniczych czy zarobkowych, ale musi mieć ono jednocześnie cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Przebywanie w miejscowości bowiem musi wiązać się ze skupieniem w niej życiowej aktywności, związanej nie tylko z pracą, ale również z rodziną (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 479/13, [w:] CBOSA).

Odstąpienie w prawie wyborczym od ustalania miejsca zamieszkania według reguł dotyczących ewidencji ludności uznać należy za słuszne. Konstytucja RP nie uzależnia bowiem korzystania z praw wyborczych od zameldowania, dzięki temu w wyborach mogą brać udział osoby nigdzie nie zameldowane. Ustalenie faktu stałego zamieszkania dla potrzeb określenia, kto posiada czynne i bierne prawo wyborcze z jednej strony powinno mieć na względzie umożliwienie obywatelowi skorzystania z prawa wyborczego, z drugiej zaś strony nie może być jednak przyzwoleniem na nadużywanie tego prawa. Z tego powodu dla oceny miejsca stałego pobytu nie należy kierować się wyłącznie oświadczeniami osoby zainteresowanej, konieczne jest natomiast uwzględnienie okoliczności zewnętrznych mogących świadczyć o tym, że dana osoba rzeczywiście zamierza stale przebywać w tej miejscowości.

Sąd pierwszej instancji trafnie zaaprobował stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że pobytowi M. J. w gminie L., w której jest zameldowany, brakuje przede wszystkim cech koncentracji w tej miejscowości życia osobistego i rodzinnego. Analizując okoliczności pobytu skarżącego w L., trafnie stwierdził, że jest on związany przede wszystkim z koniecznością wykonywania obowiązków zawodowych. Na charakter przebywania w L. nie wpływa natomiast czas wykonywania tychże obowiązków, a także zawód wykonywany przez radnego. Pomimo tego, że radny spędza dużą ilość czasu w pracy w L., nie oznacza to, że tam mieszka, jeżeli nie idzie za tym koncentracja w tym miejscu jego życia rodzinnego. Pobyt w tej miejscowości będzie zatem związany tylko i wyłącznie z wykonywaną pracą zarobkową. Wbrew zarzutom skargi, należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że pobytowi skarżącego w L., brakuje cech ześrodkowania w tym mieście życia osobistego.

Zarówno Rada Miejska w L., jak i Sąd pierwszej instancji, oceniając drugą przesłankę decydującą o danym miejscu zamieszkania, tj.: zamiaru przebywania — miał na uwadze, że składnik mentalny animus - nie może być oceniany tylko i wyłącznie na podstawie wewnętrznego przekonania, pozytywnego stosunku emocjonalnego do danej miejscowości, czy wreszcie pewnej deklaracji słownej lub zapewnień. Aby był on wiarygodny musi jeszcze wyrażać się w postaci konkretnych sprawdzalnych zachowań - które będą jego potwierdzeniem. Nie wystarczy więc w tej mierze jedynie złożenie oświadczenia, czy zapewnień przez zainteresowaną osobę o danym zamiarze. Muszą temu oświadczeniu jeszcze towarzyszyć codzienne czynności faktyczne i prawne, które będą jego wyrazem. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz jego ocena wykazały, że pomimo zameldowania w L. nie uległo zmianie centrum życiowe skarżącego znajdujące się w N. Analizowane przez organ podejmujący uchwałę, czynności faktyczne, a przede wszystkim prawne, dokonywane przez radnego M. J., ewidentnie wskazywały na identyfikowanie się przez niego z N. - jako miejscem stałego zamieszkania.

Podkreślić należy, że skarżący, na żadnym etapie postępowania, nie wskazał gdzie zasadniczo znajduje się centrum jego spraw życiowych oraz czy jest ono położone istotnie na terenie Gminy L. Sąd przy tym trafnie zwrócił uwagę na niekonsekwencję skarżącego – raz wskazuje on, że zamieszkuje w garażu na posesji [...], przy czym oficjalną korespondencję nakazuje on wysyłać na adres Ośrodka Sportu i Rekreacji, a na etapie postępowania sądowoadministracyjnego korespondencja ma być kierowana na adres [...] L., gdzie jest obecnie zameldowany.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie dokonane przez Sąd ustalenia dotyczące przebywania w znaczeniu fizycznym w danej miejscowości (corpus) i zamiaru stałego pobytu w niej (animus), pozwoliły na stwierdzenie, że miejscem zamieszkania M. J. nie jest Gmina L., ale Gmina N.

W nawiązaniu do poczynionych rozważań trzeba stwierdzić, Sąd pierwszej instancji zasadnie zaaprobował stanowisko Rady Miejskiej o wygaśnięciu mandatu radnego skarżącego na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji, tj. z powodu braku prawa wybieralności do Rady Miejskiej w L.

Odnośnie zarzutu skargi nieprawidłowości w gromadzeniu materiału dowodowego należy wskazać, że materiał ten był gromadzony prawidłowo. O przebiegu postępowania był informowany Przewodniczący Rady Miejskiej w L. oraz radny M. J. Rzetelne i obiektywne ustalenie stanu faktycznego sprawy wymagało przeprowadzenia szeregu czynności dowodowych w tym zwrócenia się do różnych instytucji i organów administracji mających w swych zasobach informacje pomagające w ustaleniu faktycznego miejsca zamieszkania radnego M. J.

Wbrew zarzutom i argumentom skargi, postępowanie w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego spełnia standardy demokratycznego państwa prawnego. Należy mieć na uwadze, ze rada gminy jest organem kolegialnym, dlatego każdy z biorących udział w głosowaniu radnych powinien mieć własne zdanie na temat podejmowanych uchwał. Stąd całość materiałów zgromadzonych w toku postępowania wraz z projektem uchwały i jej uzasadnieniem została, wraz z zawiadomieniem o sesji nadzwyczajnej, przekazana została poszczególnym radnym z pouczeniem, że dane osobowe zawarte w uzasadnieniu uchwały, jak i załącznikach do tego uzasadnienia, zostają udostępnione radnym wyłącznie w celu podjęcia uchwały w sprawie wygaszenia mandatu radnego M. J. i nie mogą być przetwarzane, jak również udostępniane innym osobom lub upubliczniane. Skarżący, zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw, został prawidłowo pouczony o przysługujących mu środkach zaskarżenia i sposobie wniesienia skargi na uchwałę do sądu administracyjnego.

W świetle powyższego pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 3 § 1 i 2 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. Dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na przepisie art. 134 § 1 P.p.s.a., należy wykazać, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy, sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a. Nie będąc skrępowany podniesionymi wnioskami i zarzutami, sposobem sformułowania skargi czy użytymi argumentami, dokonał prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, przeprowadził w sposób pełny i wnikliwy kontrolę legalności zaskarżonej uchwały.

Chybiony jest też zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. określa, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, natomiast postanowienia art. 3 § 2 P.p.s.a. wyznaczają zakres przedmiotowy postępowania sądowoadmnistracyjnego. Aby zarzut naruszenia przepisów postępowania podniesiony w skardze kasacyjnej mógł odnieść zamierzony przez kasatora skutek, uchybienie którego miałby się dopuścić Sąd pierwszej instancji, należałoby kwantyfikować jako mogące mieć "istotny wpływ na wynik sprawy". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takimi uchybieniami nie jest dotknięty, zakwestionowany skargą kasacyjną, wyrok Sądu pierwszej instancji.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.