Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 265/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 3-4, art. 157, art. 161
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant: Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ł. na rozporządzenie Wojewody Łódzkiego z dnia 17 października 2005 r. nr 36/2005 w sprawie Bolimowskiego Parku Krajobrazowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego rozporządzenia; 2. stwierdza, że zaskarżone rozporządzenie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w Ł. wniósł za pośrednictwem Sejmiku Województwa Łódzkiego skargę na rozporządzenie Wojewody Łódzkiego z dnia 17 października 2005 r.. Nr 36/2005, w sprawie Bolimowskiego Parku Krajobrazowego, znajdującego się w granicach województwa łódzkiego.

Powyższemu rozporządzeniu Prokurator zarzucił, iż zostało on wydane z:

- istotnym naruszeniem art. 16 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.

o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627. z późn. zm.) - zwana dalej u.o.p. - polegającym na bezpodstawnym uznaniu, że zaskarżone rozporządzenie nie dotyczy utworzenia ani zmiany granic obszaru parku krajobrazowego, co uzasadnia brak obowiązku uzgodnienia (opiniowania) z właściwymi radami gmin jego nowelizacji;

- istotnym naruszeniem art. 153 w zw. z art. 16 ust. 3 i 4 u.o.p.. polegającym na błędnym przyjęciu, że rozporządzenie nie kreuje nowych form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 u.o.p.. co uzasadniało zwolnienie Wojewody Łódzkiego z obowiązku dokonywania uzgodnień projektu nowego rozporządzenia;

- przyjęcie nie znanej prawu instytucji "dostosowania" aktu normatywnego do zmian w porządku prawnym i uznanie, że zwalnia ona z rygorów określonych dla nowelizacji tego aktu.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonego rozporządzenia.

Skarżący zauważył, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji

i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753) wprowadzono zmiany m.in. w ustawie o ochronie przyrody, w wyniku których art. 16 ust 3 otrzymał nowe brzmienie. W następstwie nowelizacji organem, który przejął w tym zakresie kompetencje wojewody stał się sejmik województwa.

Skarżący podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonego aktu powołano się na konieczność dostosowania projektowanego aktu prawnego powołującego park krajobrazowy do treści nowej ustawy, tj. ustawy o ochronie przyrody. Autorzy rozporządzenia podkreślili, że z uwagi na zmiany administracyjne kraju park, uprzednio leżący w całości na terenie byłego województwa skierniewickiego, po reformie administracyjnej znalazł się na obszarze dwóch województw, tj. mazowieckiego i łódzkiego. Z tego też względu zaszła potrzeba wskazania przebiegu granic parku, oddzielnie dla każdego województwa. Zatem ówczesny organ właściwy - Wojewoda Łódzki wydał nowe rozporządzenie dla części parku znajdującego się w granicach administracyjnych województwa łódzkiego. W ocenie strony skarżącej przepis art. 16 u.o.p. nie przewiduje dostosowania granic parku krajobrazowego do nowego podziału administracyjnego kraju. Zdaniem skarżącego rozporządzenie to wyznacza na nowo obszar parku krajobrazowego, bowiem pod pojęciem "utworzenie parku krajobrazowego" nie kryje się jedynie wyznaczenie terenów w sensie geograficznym (tzn. ustalenie ich położenia i granic), ale także ustalenia dotyczące ochrony czynnej ekosystemów i zakazy określone w art. 17 u.o.p.

Zdaniem skarżącego również każda zmiana rozporządzenia, wydanego na podstawie u.o.p., nawet w przypadku, gdy rozporządzeniem tym nie zmienia się terenów parku krajobrazowego, a zmienia się inne ustalenia dotyczące tego terenu, wymaga także uzgodnień z właściwymi radami miast i gmin, w tym przypadku z miastem Skierniewice oraz gminami: Bolimów, Kowiesy, Nieborów. Nowy Kawęczyn, Skierniewice, a więc ówczesny organ właściwy - Wojewoda Łódzki nie był zwolniony z obowiązku dokonania tego uzgodnienia. W tej sytuacji zaniechanie przez organ wydający akt prawa miejscowego uzgodnienia aktu z organami miasta Skierniewice i wskazanych powyżej gmin, w ocenie Prokuratora stanowi naruszenie art. 16 ust. 4 u.o.p., które skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozporządzenia w całości

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Łódzkiego wniósł o oddalenie skargi oraz wyjaśnił, że Bolimowski Park Krajobrazowy utworzony został uchwałą Nr XIV/93/86 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Skierniewicach z dnia 26 września 1986r. w sprawie utworzenia Bolimowskiego Parku Krajobrazowego i obszarów chronionego krajobrazu. W związku z ustawą z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, wydane zostało rozporządzenie Nr 31 Wojewody Skierniewickiego z dnia 19 czerwca 1995 r. w sprawie Bolimowskiego Parku Krajobrazowego.

W dniu 16 kwietnia 2004 r. weszła w życie obowiązująca ustawa o ochronie przyrody, która uchyliła ustawę z 1991 roku. Zgodnie z art. 153 przywołanej ustawy parki krajobrazowe powołane przed wejściem w życie tej ustawy pozostały nadal parkami krajobrazowymi. Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 157 dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy z 1991 roku zachowały moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustawy. W dniu 17 października 2005 roku Wojewoda Łódzki wydał rozporządzenie Nr 36/2005 w sprawie Bolimowskiego Parku Krajobrazowego, znajdującego się w granicach województwa łódzkiego, uwzględniające wymogi wskazane w ustawie z 2004 roku, w szczególności w zakresie nakazów i zakazów obowiązujących na terenie parku.

Bolimowski Park Krajobrazowy w chwili utworzenia położony był w całości na terenie byłego województwa skierniewickiego, a obecnie leży na terenie województwa łódzkiego i częściowo na terenie województwa mazowieckiego. W związku z tym uzasadnione było wydanie rozporządzenia z ponownym wskazaniem granic Parku oddzielnie dla każdego województwa oraz doprowadzenie do zgodności rozporządzenia do przepisów obowiązującego prawa.

Zdaniem organu rozporządzenie Nr 36/2005 z dnia 17 października 2005 r. nie tworzy parku, nie zmienia jego granic ani też nie likwiduje parku, stanowi natomiast o szczególnych celach jego ochrony, określa katalog ograniczeń obowiązujących na terenie parku i wyłączenia ich stosowania. Zakres zakazów określonych w rozporządzeniu jest zgodny z zakresem, który został dopuszczony ustawą o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r.

Dalej organ wskazał, że przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody z 1991 roku, zachowywały moc obowiązującą do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy o ochronie przyrody z 2004 roku (art. 157 ustawy). Z treści tych przepisów wynika, że parki krajobrazowe utworzone na podstawie przepisów z 1991 roku zachowują swój status prawny, ale istnieje konieczność wydania przepisów wykonawczych, uwzględniających wymogi określone w ustawie z 2004 roku. Wynika z tego, iż Bolimowski Park Krajobrazowy został utworzony na mocy rozporządzenia Nr 31 Wojewody Skierniewickiego z dnia 19 czerwca 1995 r. Treść art. 153 ustawy z 2004 roku pozwala stwierdzić, iż nastąpiła ciągłość funkcjonowania m. in. parku krajobrazowego. W tej sytuacji Wojewoda Łódzki nie mógł ponownie utworzyć Bolimowskiego Parku Krajobrazowego, gdyż już wcześniej funkcjonował w zorganizowanej formie prawnej.

Organ podkreślił, że uchylenie starych przepisów, na podstawie których tworzono parki krajobrazowe nastąpiło z momentem wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych i objęło cały akt prawny, dlatego też nie mogło dojść do nowelizacji treści wcześniejszych aktów powołujących do życia Bolimowski Park Krajobrazowy. Wcześniejsze przepisy z momentem wydania nowych utraciły moc. W sytuacji, w której organ poprzestałby tylko na nowelizacji aktu, nowe rozporządzenie odnosiłoby się do przepisów, które już zostały uchylone. W takiej sytuacji Wojewoda Łódzki wydał rozporządzenie w sprawie Bolimowskiego Parku Krajobrazowego znajdującego się w granicach województwa łódzkiego zgodnie z wymaganiami określonymi w nowej ustawie o ochronie przyrody z 2004 r. nie utworzył go na nowo, ani nie zmieniał jego granic. W istocie, nazwa i treść cyt. rozporządzenia, z uwagi na konkretne sformułowania wskazanych przepisów, według organu, nie mogły być inne; musiało ono bowiem stanowić nową podstawę prawną dla istniejącego już parku krajobrazowego i określać jednocześnie zmiany wymagane nową ustawą.

Ponadto organ uznał, że należy mieć na uwadze fakt, iż blisko 30 lat istnienia Bolimowskiego Parku Krajobrazowego spowodowało, że wpisał się on w świadomość lokalnych społeczności oraz władz samorządowych. Park ten obejmuje m.in. polany, będące ewenementem - to niespotykane nigdzie indziej w Polsce centralnej rozległe, śródleśne, podmokłe łąki i pastwiska. Jest ich około 50 o różnej wielkości - od kilku arów do kilkudziesięciu hektarów, są swoistym "rezerwuarem przyrodniczym" o nadspodziewanym bogactwie świata roślin i zwierząt, występuje na nich prawie 1/3 wszystkich gatunków roślinnych Parku. Są również ciekawym świadectwem historycznym po intensywnie rozwijającym się niegdyś w tej części Mazowsza osadnictwie puszczańskim, zwanym "budnictwem". Stwierdzenie nieważności rozporządzenia Wojewody Łódzkiego w sprawie Bolimowskiego Parku Krajobrazowego, znajdującego się w granicach województwa łódzkiego spowodowałoby sytuację, w której Park istniałby bez aktu wykonawczego oraz wszystkich elementów, o których mowa w art. 16 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w tym bez zakazów wybranych spośród katalogu, o którym mowa w art. 17 cyt. ustawy. Konsekwencje takiego stanu rzeczy byłyby trudne do przewidzenia, natomiast z całą pewnością można stwierdzić, że mogłyby stanowić realne zagrożenia dla zachowania celów ochrony oraz bogactwa różnorodności biologicznej, dla których wyznaczony został Bolimowski Park Krajobrazowy.

Organ również zauważył, że w Polsce, formy ochrony przyrody, zwłaszcza ochrony powierzchniowej, szczególnie mającej w swojej nazwie "park", są postrzegane przede wszystkim jako hamulec rozwoju poprzez nakładane zakazy i ograniczenia oraz poprzez źle pojęty interes poszczególnych samorządów terytorialnych. W obecnej sytuacji prawnej, wszelkie inicjatywy dotyczące np. prób wyznaczania nowych parków krajobrazowych, obszarów chronionego krajobrazu czy powiększania ich powierzchni są traktowane jako próba wstrzymania rozwoju lokalnego i skutecznie blokowane. Przykładem może być próba powiększenia Białowieskiego Parku Narodowego czy utworzenie parku narodowego na Mazurach. Dokonanie uzgodnień projektu rozporządzenia Wojewody z samorządami lokalnymi (radami gmin), o których mowa w skardze Prokuratury, dotyczącego istniejącego już parku krajobrazowego, mogłoby okazać bardzo utrudnione, a wręcz niemożliwe, gdyż samorządy widziałyby w tym możliwość np. znacznego ograniczenia powierzchni parku czy zmniejszenia liczby zakazów obowiązujących na danym terenie. W ocenie organu nie powinno dochodzić do sytuacji, w których wobec niejednoznacznych i wielointerpretacyjnych przepisów prawnych, występuje zagrożenie w postaci możliwości stwierdzenia nieważności rozporządzenia i jego wszystkich zapisów, których intencją jest zachowanie bioróżnorodności Parku oraz celów dla których został wyznaczony blisko 30 lat temu.

Na rozprawie w dniu 12 czerwca 2015 roku Prokurator poparł skargę, zaś pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest rozporządzenie Wojewody Łódzkiego z dnia 17 października 2005 r. Nr 36/2005, w sprawie Bolimowskiego Parku Krajobrazowego, znajdującego się w granicach województwa łódzkiego, którym uchylono rozporządzenie Wojewody Skierniewickiego nr 31 z dnia 19 czerwca 1995 roku w sprawie Bolimowskiego Parku Krajobrazowego w części dotyczącej województwa łódzkiego.

Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie przed sądem administracyjnym jest postępowaniem kontradyktoryjnym, w którym występują dwie równouprawnione strony: skarżący oraz strona przeciwna – organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Dla prawidłowego wskazania organu, o którym mowa w tej normie, decyduje kryterium przedmiotowe do wyznaczenia zakresu podmiotowego organu. W rozpoznawanej sprawie obecnie organem właściwym jest Sejmik Województwa Łódzkiego, na skutek nowelizacji ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627. z późn. zm.) dokonanej na mocy art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. z 2009 r. Nr 92, poz. 753). Kompetencje związane są z właściwością do rozstrzygania danej sprawy, co oznacza, że w razie utraty właściwości do rozstrzygania danego rodzaju spraw, organ, który wydał zaskarżony akt traci również kompetencje autokontrolne. Kompetencji tych nie uzyskuje jednak "nowy" organ, który stał się właściwy do rozstrzygania spraw, w których wydano zaskarżony akt, gdyż nie jest on organem, którego działanie lub bezczynność zaskarżono. W sytuacji wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny, sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ właściwy i to ten właśnie organ jest związany w tej konkretnej sprawie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Tym samym nie budzi wątpliwości składu orzekającego w tej sprawie, że uznać należy legitymację Sejmiku Województwa Łódzkiego do występowania w niniejszym postępowaniu w roli właściwego organu administracji (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2013 roku, sygn. akt II OSK 1649/11, https://cbois.nsa.gov.pl ).

W tym miejscu należy wskazać, że park krajobrazowy jest formą ochrony przyrody przewidzianą w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego aktu, park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju.

Z treści art. 16 ust. 2 ustawy wynika, iż utworzenie lub jego powiększenie parku krajobrazowego następuje rozporządzeniem, które winno zawierać elementy wymienione w tym przepisie, tj. określać nazwę parku, jego obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, wynikające z potrzeb jego ochrony. Dlatego należy uznać, że pod ustawowym pojęciem "utworzenia parku krajobrazowego" nie kryje się jedynie wyznaczenie terenów w sensie geograficznym – tzn. ustalenie ich położenia i granic, czyli wyznaczenie parku poprzez jego wskazanie w terenie – ale także ustalenie innych wymogów wymienionych w ustawie dotyczących parku krajobrazowego. W pojęciu tym mieszczą się więc także ustalenia dotyczące szczególnych celów ochrony oraz zakazów wybranych z katalogu zamieszczonego w art. 17 ust. 1 ustawy.

Projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy (art. 16 ust. 4). Przepis art. 16 ust. 4 ustawy wyraźnie stanowi, iż uzgodnieniom podlega "projekt rozporządzenia", a więc cały jego tekst, ze wszystkimi ustaleniami w nim zawartymi, które mogą zostać wprowadzone na mocy art. 16 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy. Wskazując na powyższe należy przyjąć, iż nie tylko rozporządzenie pierwotne wydane na podstawie ustawy, ale także każda jego zmiana – nawet w przypadku, gdy rozporządzeniem zmieniającym nie powiększa się terenów parku krajobrazowego, a jedynie modyfikuje się (uszczegóławia) ich opis albo zmienia inne ustalenia dotyczące tego parku – wymaga uzgodnień z właściwymi radami gmin (por. wyroki NSA: z 18 stycznia 2007 r., II OSK 1589/06; z 11 marca 2009 r., II OSK 1220/08; z 13 lipca 2009 r., II OSK 471/09, wyrok WSA w Poznaniu z 22 marca 2012, IV SA/Po 61/12 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Bolimowski Park Krajobrazowy został utworzony przez Wojewodę Skierniewickiego rozporządzeniem Nr XIV/93/8 z dnia 26 września 1986 r. Następnie organizację tego parku uregulowano rozporządzeniem Wojewody Skierniewickiego nr 31 z dnia 19 czerwca 1995 roku w sprawie Bolimowskiego Parku Krajobrazowego, wydanym pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., która z dniem 1 maja 2004 r. utraciła moc na podstawie art. 161 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie jednak z art. 157 tej ustawy, przepisy wykonawcze wydane na mocy ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie obecnej ustawy, zaś w myśl art. 153 ustawy, formy ochrony przyrody, takie jak w szczególności parki krajobrazowe, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie obecnej ustawy, stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu tej ustawy.

Istotna dla oceny zaskarżonego rozporządzenia jest zatem jego treść, w porównaniu z poprzednio obowiązującym rozporządzeniem. Z analizy tej wynika, iż nowa regulacja określa wyłącznie zakazy, lecz nie ustanawia żadnych nakazów, choć takie istniały uprzednio. W stosunku do poprzedniego rozporządzenia usunięto zakazy: zakaz organizowania imprez masowych, budowy ogrodzeń pełnych, utwardzania dróg żużlem i popiołem przemysłowym oraz wymogi dotyczące treści planów miejscowych i równolegle dodano nowe zakazy: zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska i prowadzenia chowu i hodowli zwierząt metodą bezściółkową oraz poszerzono zakaz budowania nowych obiektów budowlanych o strefę 100 m od brzegów jezior i zbiorników retencyjnych na rzece Rawce. Jednocześnie ustalono granice parku na terenie województwa łódzkiego, które w tym zakresie nie odbiegały od poprzednio ustalonych. Wszystkie te nowe elementy wskazują jednak na to, że zaskarżone rozporządzenie wypełniło nową treścią – w rozumieniu przepisów ustawy - tę formę ochrony przyrody, jaką jest Bolimowski Park Krajobrazowy.

Zważyć trzeba, że art. 16 ust.1 ustawy o ochronie przyrody, określając treść rozporządzenia wojewody o utworzeniu parku, ustala znaczenie pojęcia "utworzenie parku krajobrazowego". Pod tym pojęciem należy rozumieć nie tylko wyznaczenie parku w terenie, poprzez ustalenie położenia i granic, ale też inne wymogi wymienione w ustawie dotyczące parków krajobrazowych. Chodzi o szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku, wynikające z potrzeb jego ochrony. Zaskarżone rozporządzenie, jak wskazano wyżej, treści te określa odmiennie, niż poprzednie rozporządzenie Wojewody Skierniewickiego nr 31 z dnia 19 czerwca 1995 roku. Zatem, z uwagi na swoją treść, stanowi ono w istocie rozporządzenie o utworzeniu Bolimowskiego Parku Krajobrazowego; rozporządzenie to utworzyło bowiem Bolimowski Park Krajobrazowy jako nową – w sensie celów ochrony przyrody oraz służących ich realizacji zakazów - formę ochrony przyrody w określonych granicach.

Warto zauważyć, że również rozwiązania prawne z art. 153 i art. 157 ustawy o ochronie przyrody mają istotne znaczenie przy dokonywaniu oceny charakteru prawnego zaskarżonego rozporządzenia. Przyjmując, że pod rządem poprzedniej ustawy o ochronie przyrody z 1991 roku, jak i na gruncie obecnej ustawy, rozporządzenie w sprawie utworzenia parku krajobrazowego nie ma jednorodnego charakteru, dochodzi się do wniosku, że w części obejmującej określenie szczególnych celów ochrony oraz zakazów wprowadzanych na terenie danego parku ma ono charakter rozporządzenia "klasycznego", tj. aktu zawierającego normy generalne i abstrakcyjne; natomiast w zakresie, w jakim kreuje ono określoną formę ochrony przyrody - w tym określa jej nazwę, obszar i przebieg granic - przybiera postać rozporządzenia będącego swoistym rozstrzygnięciem konkretnej sprawy. Rozróżnienie tych dwóch typów rozporządzeń ma bardzo doniosłe skutki polegające na odróżnieniu rozporządzeń "klasycznych" (które "oddziałują" przez cały okres swego obowiązywania) od rozporządzeń należących do drugiej kategorii i wywierających skutek "jednorazowo", tylko w momencie ich wejścia w życie i z tą chwilą, mówiąc potocznie, ulegają "skonsumowaniu", natomiast powołane takim rozporządzeniem instytucje funkcjonują nadal. Na niejednorodny charakter przepisów aktów wykonawczych dotyczących utworzenia określonej formy ochrony przyrody zwracano już uwagę w orzecznictwie: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2005 r. OSK 1810/04, LEX nr 188785 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z dnia 22 marca 2012 roku, sygn. akt IV SA/Po 61/12, Lex nr 1135767 i z dnia 22 września 2011 roku , IV SA/Po 720/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Konsekwencją niejednorodnego charakteru aktu w sprawie utworzenia (wyznaczenia) określonej formy ochrony przyrody jest poddanie jego poszczególnych części - "nieklasycznej" (ustanawiającej daną formę ochrony przyrody) i "klasycznej" (normatywnej, wprowadzającej w szczególności określone zakazy) - reżimowi dwóch różnych przepisów przejściowych zamieszczonych w ustawie o ochronie przyrody. Do skutków prawnych części "nieklasycznej" odnosi się mianowicie art. 153 ustawy o ochronie przyrody, natomiast części "klasycznej" dotyczy art. 157 ustawy o ochronie przyrody.

Wobec powyższego zrozumiałe jest wyodrębnienie rozporządzenia w przedmiocie likwidacji jako osobnej kategorii. Dla osiągnięcia takiego skutku nie wystarczy bowiem samo uchylenie rozporządzenia, którym ów obszar ustanowiono, gdyż wykreowana w ten sposób forma ochrony przyrody zaczęła niejako w oderwaniu od bytu pierwotnego rozporządzenia i dla jej zniesienia niezbędny jest formalny akt likwidacji. Analogicznie, korekty granic (w tym powiększenia albo zmniejszenia obszaru) parku dokonuje się nie w drodze zmiany pierwotnego rozporządzenia, którym ów park utworzono - bo to rozporządzenie już się w tej części "skonsumowało" - ale w drodze odrębnego rozporządzenia w sprawie zmiany granic (odpowiednio: powiększenia albo zmniejszenia obszaru) parku. Zarazem jednak przepis art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody nie może być odczytywany jako w ogóle niedopuszczający dokonywania nowelizacji (zmiany) pierwotnego rozporządzenia w sprawie utworzenia parku krajobrazowego. Tego rodzaju zmiana jest możliwa, ale tylko co do "klasycznej" (normatywnej) części tego rozporządzenia, w szczególności w zakresie przewidzianych w nim zakazów i celów ochrony. Nawet jednak taka zmiana nie będzie dopuszczalna w sytuacji, gdy - jak w niniejszej sprawie - ustawa, na podstawie której rozporządzenie wydano, utraci moc, a samo rozporządzenie zostanie pozostawione czasowo w mocy przez nową ustawę. Zgodnie bowiem z § 34 Zasad Techniki Prawodawczej (załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.; Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej: "ZTP") nie nowelizuje się aktu wykonawczego zachowanego czasowo w mocy przez nową ustawę, chyba że ustawa ta wyraźnie przewiduje taką możliwość. Tymczasem przepisy ustawy o ochronie przyrody na temat ewentualnej dopuszczalności takiej nowelizacji milczą.

Z powyższych uwag wynika, że zaskarżonego aktu nie można uznać za akt nowelizujący rozporządzenie Nr 31 z dnia 19 czerwca 1995 roku, gdyż w istniejącym stanie rzeczy taka konstrukcja nie była dopuszczalna. Pozostaje przyjąć, iż mamy w tym przypadku do czynienia ze swoistym rozporządzeniem, które "odnawia" granice Parku i jego otuliny i jednocześnie określa szczególne cele ochrony Parku i wprowadza nowy katalog zakazów w miejsce dotychczasowych

Zatem ta część rozważań również pozwala stwierdzić, iż zaskarżone rozporządzenie ma na celu utworzenie parku krajobrazowego w rozumieniu art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody.

W niniejszej sprawie, istota problemu wiąże się z tym, że projekt zaskarżonego rozporządzenia nie został uzgodniony z właściwymi miejscowo radami gmin, bowiem – jak uznał Wojewoda – nie było takiego obowiązku. Orzekający Sąd nie podziela tego stanowiska. Akceptuje natomiast pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyrokach: z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1589/06, z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1220/08, a także z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1522/09 (cbois.nsa.gov.pl). W myśl tego poglądu, wprowadzenie nowego rozporządzenia w sprawie parku krajobrazowego (obszaru chronionego krajobrazu) - w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - wymaga uzgodnienia z właściwymi radami gmin.

W uzasadnieniu zaskarżonego aktu organ podniósł argument, iż rozporządzenie to wydano po to, by dostosować się do treści nowej ustawy o ochronie przyrody (w szczególności nowych zakazów i nakazów) oraz nowych granic administracyjnych województwa łódzkiego i mazowieckiego, na terenie których leży Bolimowski Park Krajobrazowy. W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż prawo nie zna instytucji "dostosowania" aktu normatywnego do zmian w porządku prawnym, jeżeli owo "dostosowanie" zwalniałoby z rygorów określonych dla nowelizacji takiego aktu; oznaczałoby to obejście owych rygorów. Taką interpretację potwierdza wprost art.157 ustawy o ochronie przyrody, który stanowi, iż dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów poprzedniej ustawy zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie nowej ustawy. Znamienne jest to, iż w art.157 ustawy nie wskazano terminu w jakim konieczne jest wydanie nowych aktów wykonawczych. Zmiana regulacji ustawowej implikować ma stopniową zmianę przepisów wykonawczych w drodze standardowych procesów legislacyjnych, czyli nowelizacji dotychczasowych aktów wykonawczych bądź ich zastąpieniu przez akt nowy. Nie ma tu miejsca na "dostosowanie" zwolnione z rygorów określonych w art.16 ustawy o ochronie przyrody (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 roku, sygn. akt I OSK 1220/08, cbois.nsa.gov.pl).

Reasumując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, iż rację ma Prokurator Okręgowy w Ł., że kwestionowany akt wymagał uzgodnienia

z właściwymi miejscowo radami gmin po myśli art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, zaś niedokonanie takich uzgodnień jest w niniejszej sprawie bezsporne

i stanowi istotne naruszenie prawa.

Podkreślić nadto wypada, iż Sąd nie kwestionuje potrzeby istnienia różnych form ochrony przyrody, jednak rozpoznając skargę nie kieruje się względami słuszności, lecz ma obowiązek zbadać zgodność danego aktu z prawem.

Mając na względzie powyższe, Sąd – działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wykonalności orzeczono w pkt 2 na podstawie art. 152 p.p.s.a.

k.ż.