Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 454/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. b i pkt 13, art. 28, art. 35
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Wola Krzysztoporska z dnia 19 marca 2020 r. nr XVIII/148/20 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wola Krzysztoporska dla części obrębu Kargał Las dc 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Miejskiej Wola Krzysztoporska na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 19 marca 2020r. Rada Gminy Wola Krzysztoporska - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019r., poz. 506; poz. 1309, poz. 1696 i poz. 1815), zwanej u.s.g., i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020r., poz. 293), zwanej u.p.z.p., w zw. z uchwałą nr XXVIII/261/17 Rady Gminy Wola Krzysztoporska z dnia 7 lutego 2017r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wola Krzysztoporska dla obrębu Kargał Las – podjęła uchwałę nr XVIII/148/20 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wola Krzysztoporska dla obrębu Kargal Las.

Skargę na tę uchwałę złożył Wojewoda Łódzki jako organ nadzoru, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 3, art. 16 ust. 1, art. 17 pkt 13 oraz art. 19 u.p.z.p, poprzez istotne naruszenie trybu i zasad uchwalania aktu planistycznego.

Na podstawie tych zarzutów pełnomocnik Wojewody wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu tej skargi Wojewoda podniósł, że w § 5 pkt 3 zaskarżonej uchwały na terenach o symbolu R (tereny rolnicze) i RU (tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych) dopuszczono lokalizację przedsięwzięć i obiektów budowlanych związanych z chowem lub hodowlą zwierząt w liczbie do 140 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie zrealizowana biogazownia rolnicza o mocy do 100 kW. Zapis ten znalazł się w ustaleniach planu miejscowego, dotyczących zasad ochrony środowiska i krajobrazu, które określa się obowiązkowo, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. Uszczegółowieniem tego przepisu ustawowego jest treść § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie skarżącego Wojewody, wykonanie przedsięwzięcia związanego z hodowlą zwierząt wyłącznie w sytuacji realizacji biogazowni, nie wynika ze wskazanych przepisów prawa, jak również z innych obowiązujących aktów prawnych z zakresu ochrony środowiska. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznaczają granice władztwa planistycznego organów planistycznych, w związku z czym nie ma podstaw do ich rozszerzającego interpretowania. Podstawę prawną takiego zapisu, zadaniem strony skarżącej, nie mógł stanowić art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., co powoduje że rada gminy przekroczyła swoje kompetencje w tym zakresie.

Ponadto Wojewoda wskazał, że w myśl art. 16 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy co do zasady sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych, albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Zdaniem Wojewody, organ planistyczny nie udowodnił w sposób wystarczający, iż wykorzystane przez niego do sporządzenia załącznika graficznego do uchwały mapy (zasadnicza, w formie analogowej i ewidencyjna, w formie cyfrowej) pochodzą z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Konieczność wykorzystania urzędowych podkładów mapowych dla celów planistycznych ma zagwarantować, że dane z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie zostały w żaden sposób zmodyfikowane w trakcie prac nad projektem planu miejscowego.

Zdaniem strony skarżącej, doszło do naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. W wyniku uwzględnienia uwag złożonych do projektu planu, zostały wprowadzone zmiany w projekcie planu miejscowego, jak i w prognozie oddziaływania na środowisko, między innymi w zakresie zwiększenia liczby DJP z 70 do 140. Zmiany te, mając na uwadze ogólną problematykę związaną z chowem i hodowlą zwierząt, jak również dużą ilość skarg kierowanych do organu nadzoru w tym zakresie, powinny podlegać procedurze wynikającej z art. 17 pkt 13 w zw. z art. 19 u.p.z.p. W ocenie strony skarżącej, chodzi przede wszystkim o ponowne uzgodnienie i zaopiniowanie (po wprowadzonych zmianach) projektu planu i prognozy oddziaływania na środowisko, w szczególności przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego.

Strona skarżąca stwierdziła również, że w ustaleniach szczegółowych w treści § 15 uchwały, dla terenów o symbolach 1P/U i 2P/U (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, zabudowy usługowej) zawarto ustalenia wzajemnie się wykluczające. W ramach przeznaczenia terenu w § 15 pkt 1 uchwały nie uwzględniono zabudowy zagrodowej, natomiast jako przeznaczenie uzupełniające wskazano teren obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, ogrodniczych. Jednocześnie określono zasady zagospodarowania dla zabudowy zagrodowej w § 15 pkt 2 lit. a) uchwały. Mając na uwadze, że plan miejscowy stanowi akt prawa miejscowego oraz podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jego ustalenia powinny być wewnętrznie spójne w celu uniknięcia problemów interpretacyjnych. Brak wewnętrznej spójności w tekście planu zagospodarowania przestrzennego – zdaniem strony skarżącej - narusza podstawową zasadę uchwalania aktu planistycznego określoną w art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którą w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania. Ponadto zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów. Obecne brzmienie § 15 uchwały nie wskazuje jednoznacznie, że na terenach o symbolu 1P/U i 2P/U przewiduje się zabudowę zagrodową, w skład której wchodzą m.in. budynki mieszkalne, choć z ustaleń o zasadach zagospodarowania terenu wynika, że zabudowa zagrodowa faktycznie na tych terenach już istnieje.

W odpowiedzi na tę skargę Gmina wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że realizacja na terenach R i RU przedsięwzięć związanych z hodowlą zwierząt w liczbie do 140 DJP wyłącznie w sytuacji realizacji biogazowni rolniczej o mocy do 100 kW stanowi element wyrazu dbałości o mieszkańców i prawidłowe relacje wewnątrz lokalnej społeczności stanowiącej podstawę funkcjonowania gminy jako jednostki samorządowej, a także jest wyrazem dbałości o ochronę środowiska. W ocenie Gminy, pomimo faktu, że realizacja biogazowni towarzyszącej produkcji zwierzęcej nie wynika wprost z przepisów prawa, to jednak stanowi ona nieodłączny warunek minimalizujący potencjalne negatywne oddziaływanie takiej produkcji na otoczenie. Realizacja biogazowni stwarza optymalne warunki wykorzystania odpadów produkcji zwierzęcej w miejscu ich produkcji, wyklucza konieczność ich utylizacji, zbytu, a tym samym dalszego transportu i wszelkich dodatkowych działań związanych z koniecznością ich usunięcia. Pozwala uniknąć również powszechnego rozprowadzania gnojowicy na okoliczne pola, co pomimo właściwego jej wykorzystania, samo w sobie stanowi obszar nadużyć i jest źródłem uciążliwości na dużą skalę. Biogazowania jest – zdaniem Gminy - elementem bezsprzecznie korzystnym zarówno w odniesieniu do komfortu zamieszkiwania na obszarach znajdujących się w sąsiedztwie, jak również mającym duży wpływ na ochronę środowiska. Gmina zwróciła uwagę, że produkcja zwierzęca jest jednym z głównych źródeł emisji substancji wykazujących właściwości złowonne, a nawet trujące czy toksyczne, takie jak amoniak, metan, siarkowodór, tiole (merkaptany). Uciążliwości towarzyszące wielkoskalowej hodowli zwierząt stwarzają więc nie tylko dyskomfort w odniesieniu do odorów, mogą mieć również wpływ wynikający z oddziaływania produktów powstających w wyniku produkcji. Jednocześnie specyfika uciążliwości wpływa zarówno na niekontrolowane ich rozprzestrzenianie, często zależne wyłącznie od czynników zewnętrznych, jak pogoda (wysoka temperatura, wiatr), jak również stopień uciążliwości praktycznie niemożliwy do wyeliminowania przy realizacji inwestycji sąsiednich (techniki filtracyjne, wykorzystane rozwiązania budowlane). Gmina wskazała także, iż biogazownie stanowią w chwili obecnej w Polsce jedną z istotnych gałęzi produkujących zieloną energię, które znacząco mogą wspomóc obowiązek uzyskania 15-procentowego udziału OZE w całkowitym zużyciu energii, a zatem wymiar środowiskowy tego typu inwestycji jest wielopłaszczyznowy. Gmina podniosła, że struktura funkcjonalno-przestrzenna na obszarze objętym planem zawiera przeznaczenia, których współistnienie i pogodzenie jest niezwykle trudne, dlatego też w przypadku rozwiązań planistycznych poszukiwano instrumentów umożliwiających zaspokojenie potrzeb wszystkich zainteresowanych. Wprowadzenie obowiązku realizacji biogazowni towarzyszącej produkcji zwierzęcej jest zatem wyrazem kompromisu pomiędzy dopuszczeniem takiej działalności, a zatem możliwości realizacji prawa własności na danym terenie, a ochroną interesu i praw pozostałych właścicieli znajdujących się w strefie oddziaływania takiej inwestycji. Połączenie tych dwóch przeznaczeń ma również kluczowe znaczenie dla środowiska naturalnego - fermentacja gnojowicy w biogazowni jest bowiem jedyną dostępną i przede wszystkim skuteczną technologią umożliwiającą prowadzenie hodowli zwierząt bez obciążania środowiska emisją produktów powstałych w jej trakcie. Regulacje dotyczące chowu i hodowli zwierząt wynikają z dbałości o ochronę środowiska i zabezpieczają interesy wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie planu poprzez zawarcie kompromisu dotyczącego realizacji wszystkich pożądanych przeznaczeń przy zmniejszeniu potencjalnych uciążliwości. Ograniczenie hodowli zwierząt w maksymalnym wymiarze 140 DJP stanowi tu bezpośrednią kontynuację ograniczeń wprowadzonych w Studium. Przyjęta dla całej gminy górna granica dla hodowli zwierząt w liczbie 210 DJP odzwierciedla dążenie do rozwoju produkcji zwierzęcej w ograniczonym wymiarze. Ograniczenie to ma na celu rozproszenie tego typu działalności, a co za tym idzie również ograniczenie i rozproszenie niedogodności towarzyszących jej funkcjonowaniu. Gmina zwróciła uwagę, że miejscowości położone w gminie Wola Krzysztoporska tracą stopniowo wiejski charakter, stając się niejednokrotnie kameralnymi ostojami zabudowy mieszkaniowej, co w sposób istotny wpływa na konieczność regulacji uciążliwych działalności.

Gmina wyjaśniła, iż podkłady mapowe zostały pozyskane z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zgodnie z wymogami art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Zakres podkładów mapowych widoczny na załączniku graficznym odpowiada zgromadzonym w zasobie danym. Treść mapy zasadniczej ograniczona jest do zainwestowanej części wsi, niemniej widok siatki krzyży praktycznie na całym wskazanym obszarze stanowiącym sąsiedztwo obszaru objętego planem potwierdza, iż mapa taka pomimo braku treści jest przedstawiona. Rozbieżności co do przebiegu granic działek na podkładzie mapowym i linii własności oznaczonych w legendzie kolorem zielonym wynikają z rozbieżności dwóch rodzajów użytych map. Przedmiotowy obszar, zgodnie z wcześniejszym wyjaśnieniem pozbawiony jest treści mapy zasadniczej w dosyć szerokim zakresie, zatem dla uzupełnienia informacji wykorzystano mapy ewidencyjne. Istotny przy tym jest, iż mapa zasadnicza dostępna jest w formie rastrowej, analogowej, natomiast mapa ewidencyjna została przekazana w formie elektronicznej, cyfrowej. Połączenie obu tych map wymaga nadania georeferencji mapom zasadniczym i ich transformacji do układu odwzorowania przestrzennego reprezentowanego przez mapę zasadniczą, przy czym aktualność i dokładność mapy ewidencyjnej, determinuje przyjęcie jej jako mapy referencyjnej, stanowiącej punkt odniesienia. Dokładność mapy zasadniczej nie daje możliwości jej odwzorowania zgodnie z cyfrowymi danymi, niemniej z uwagi na fakt, iż mapa zasadnicza w świetle przepisów jest podstawą opracowania planu miejscowego, treść cyfrowej mapy ewidencyjnej pokazana została jako informacyjna. Rysunek planu został opatrzony informacją, że stanowi załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały.

Gmina wyjaśniła, że mapa zasadnicza użyta w przedmiotowych procedurach planistycznych została pozyskana z ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej w formatach Tiff z georeferencją i w takiej formie przedstawiona na rysunku planu bez żadnego łączenia i uzupełniania. Natomiast, w związku z tym, że mapy zasadnicze pozbawione są częściowo jakiejkolwiek treści poza krzyżami siatki kwadratów (w takim kształcie znajdują się w zasobie geodezyjnym) zostały one uzupełnione niejako o zobrazowanie granic własności. Sam fakt, iż krzyże te występują na mapie jest dowodem na potwierdzenie wyjaśnień - tak wygląda mapa zasadnicza w przypadku przedmiotowego planu i tak wygląda tego typu mapa na większości obszarów wiejskich, na których nie prowadzi się żadnych inwestycji. Na rysunku planu - informacyjnie - ujawniona została część mapy ewidencyjnej w postaci podziałów geodezyjnych, które zostały oznaczone w legendzie jako warstwa informacyjna "linie własności" w kolorze zielonym.

Zakres zmian jakie wprowadzono, tj. zwiększenie liczby DJP z 70 jednostek do 140, zdaniem organu sporządzającego projekt planu wraz z prognozą odziaływania na środowisko nie wymagał wystąpienia o ponowne uzyskanie opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Zarówno projekt planu miejscowego, jak i prognoza oddziaływania na środowisko zostały uzupełnione, zgodnie z zakresem uwag przedstawionych w opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Zdaniem Gminy, o potencjalnym oddziaływaniu nie decyduje wielkość DJP, a wykorzystane technologie, sposób funkcjonowania poszczególnych inwestycji oraz zastosowane środki minimalizujące wpływ na środowisko. Stosowane obecnie technologie pozwalają na skuteczne ograniczenie uciążliwości. Opis potencjalnych oddziaływań dopuszczonych w projekcie planu miejscowego funkcji został opisany w prognozie oddziaływania na środowisko. Ponadto wymienione organy nie wymagały przedłożenia kolejnej wersji projektu MPZP wraz z prognozą.

Gmina dodała, że PPIS w Piotrkowie Trybunalskim opiniując pozytywnie przedmiotowy plan podobnie, jak PWIS w Łodzi stwierdził, że w jego ocenie zrealizowanie zamierzeń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wola Krzysztoporska dla części obrębu Kargal Las ograniczy do minimum negatywny wpływ planowanych funkcji na środowisko a tym samym na zdrowie ludzi co potwierdzają informacje zawarte w przedłożonej "Prognozie odziaływania na środowisko (...)". Żaden wspomniany organ w swojej ocenie nie odniósł się do wskazanej w projektach planu konkretnej maksymalnej liczby dużych jednostek przeliczeniowych DJP. Wskaźnik ten nie determinował zatem zajęcia stanowiska organu i wydania pozytywnej bądź negatywnej opinii w oparciu o jego wielkość. Organy te zaopiniowały również pozytywnie projekt Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wola Krzysztoporska (uchwała nr XIII/101/19 Rady Gminy Wola Krzysztoporska z dnia 22 października 2019r.)., w którym jak sam Wojewoda wskazał w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego: "ustalenia Studium (...) dopuszczają chów i hodowlę zwierząt do 210 jednostek przeliczeniowych (DJP)'".

Gmina wyjaśniła, że RDOŚ faktycznie odniósł do konkretnej wielkości 70 DJP, jaka była wskazana w ustaleniach planu poddanego opiniowaniu, jednakże wskaźnik ten dotyczył (w wersji projektów z opiniowania) całego obszaru objętego planem w tym terenów MN i RM. Po korekcie projektów planów dla obrębu Karga Las jaka miała miejsce po uwzględnieniu części uwag, rzeczywiście nastąpiło zwiększenie jednostek DJP do 140, ale jedynie dla terenów R i jednostkowych w obu planach terenów RU. Natomiast dla terenów MN i RM stanowiących dla RDOŚ przedmiot szczególnej uwagi i ochrony, wskaźnik ten został faktycznie ograniczony do 20 DJP, co należy odczytywać jako rozwiązanie korzystniejsze pod kątem ochrony środowiska.

Zdaniem Gminy, o potencjalnym oddziaływaniu nie decyduje jedynie zapisana w planie maksymalna wielkość DJP, a wykorzystane technologie, sposób funkcjonowania poszczególnych inwestycji oraz zastosowane środki minimalizujące wpływ na środowisko.

Gmina wyjaśniła, że zasada zagospodarowania ustalona w § 15 pkt 2 lit. a) uchwały dotyczy jedynie istniejącej zabudowy zagrodowej. W związku z tym, że możliwość wykorzystania terenów, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia gwarantują zapisy art. 35 u.p.z.p. zapis ten znajduje uzasadnienie bez względu na to czy w przeznaczeniu dla terenu została wymieniona zabudowa zagrodowa (jak to ma miejsce w § 16 pkt 1 lit. b) tiret drugie dla terenów 3P/U -7P/U) czy też tej zabudowy zagrodowej nie wymieniono. W ocenie Gminy, nie powinno być zatem wątpliwości interpretacyjnych co do tego, że zgodnie z obecnymi zapisami na terenach 1P/U i 2P/U przewiduje się zabudowę zagrodową (w skład której wchodzą budynki mieszkalne), jednak wyłącznie na działkach przez nią zajmowanych czyli wyłącznie jako zabudowę zagrodową istniejącą.

Zarządzeniem z dnia 30 lipca 2020r. sprawa została skierowana do oczekujących na wyznaczenie terminu rozprawy. Jednakże stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020r., poz.1829) począwszy od 17 października 2020r. miasto na prawach powiatu Łódź, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. W sprawie odpowiednie zastosowanie znalazło również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w zw. z § 3 tego rozporządzenia).

Zarządzeniem z dnia 30 listopada 2020r. strony postępowania zostały zawiadomione o możliwości rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym oraz zobowiązane do zajęcia stanowiska na piśmie.

Pismem z dnia 14 listopada 2020r. Gmina Wola Krzysztoporska wniosła o przeprowadzenie rozprawy w sprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II z dnia 24 maja 2021r. został wyznaczony termin rozprawy na dzień 24 czerwca 2021r.

W toku rozprawy sądowej pełnomocnik Wojewody podtrzymał stanowisko skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 147 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a. judykatura przyjmuje pogląd, że "wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 roku, sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 roku, sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Przyjmuje się, że "nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości (...). Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy" (tak wyrok WSA w Opolu z dnia 3 stycznia 2018r., II SA/Op 554/17, Lex nr 2432690). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096). Natomiast, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa" (tak. Np. prawomocny wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2020r., II SA/Łd 213/12).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż doszło do istotnego naruszenia zasad i trybu planistycznego.

W judykaturze przyjmuje się, że "pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego jest związane ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc (merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej" (wyrok WSA w Opolu z dnia 3 stycznia 2018r., II SA/Op 554/17, Lex nr 2432690, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2021r., II SA/Gl 1515/20, lex nr 3175858). W pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się także - obok szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w u.p.z.p. - także ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2020r, V SA/Po 878/19, LEX nr 2780432). Istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, to naruszenie podstawowych wartości, które wiążą przy jego sporządzeniu (tak wyrok NSA z dnia 4 listopada 2020r., II OSK 3593/18, Lex nr 3080492). Natomiast tryb sporządzania planu, określany jako "procedura planistyczna", którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2020r, V SA/Po 878/19, LEX nr 2780432).

Zważywszy na powyższą regulację prawną – Sąd stwierdza, że poddany kontroli plan miejscowy nie został – wbrew wymogowi art. 16 ust. 1 u.p.z.p. i § 5 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu miejscowego planu - sporządzony na właściwej urzędowej kopii mapy, tj. kopii mapy zasadniczej, a w razie jej braku kopii mapy katastralnej, zgromadzonej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Ta istotna wada jako dotycząca całego obszaru planu jest wystarczającą podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Zgodnie z brzmieniem art. 16 ust. 1 zdanie I u.p.z.p., "plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych, albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym"; zgodnie zaś z § 5 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu miejscowego planu "projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w formie rysunku na kopii mapy, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy, zawierający obszar objęty projektem planu miejscowego wraz z jego niezbędnym otoczeniem". Jak podnosi judykatura "przepis ten wprowadza jednoznaczną zasadę, że plan miejscowy sporządza się z wykorzystaniem kopii urzędowych map. Musi to być mapa zasadnicza lub katastralna w razie braku mapy zasadniczej, a plan musi być naniesiony na kopii tej właśnie mapy, a nie na dowolnej mapie stworzonej dla celu postępowania planistycznego. Z też względu mapa uzyskana z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wykorzystana do sporządzenia planu miejscowego nie może być przeskalowywana poza ośrodkiem dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, a jej zgodność z oryginałem przechowywanym w tym zasobie powinna potwierdzać klauzula, którą właściwy organ nadaje na kopiach dokumentów udostępnionych z zasobu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 czerwca 2017r. II OSK 1962/16). "Formalna konieczność wykorzystania urzędowych podkładów mapowych dla celów planistycznych ma na celu zagwarantowanie, że dane z zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie zostały w żaden sposób zmodyfikowane w trakcie prac nad projektem planu miejscowego" (tak wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018r., II OSK 2033/16). Stosowanie do treści art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, mapa zasadnicza stanowi wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów. Elementy treści mapy ewidencyjnej (katastralnej) określone zostały natomiast w § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001r., Nr 38, poz. 454 ze zm.).

W tej sprawie – jak sama Gmina przyznała choćby w odpowiedzi na skargę – treść mapy zasadniczej jest ograniczona do zainwestowanej części wsi, ale zdaniem Gminy "widok siatki krzyży praktycznie na całym wskazanym obszarze stanowiącym sąsiedztwo obszaru objętego planem potwierdza, że mapa ta pomimo braku treści jest przedstawiona", a rozbieżności co do przebiegu granic działek na podkładzie mapowym i linii własności oznaczonych w legendzie kolorem zielonym wynikają z rozbieżności tych dwu użytych map. Co więcej Gmina podniosła, że obie mapy są sporządzone w innym formacie, a "połączenie obu tych map wymaga nadania georeferencji mapom zasadniczym i ich transformacji do układu odwzorowania przestrzennego reprezentowanego przez mapę zasadniczą, przy czym aktualność i dokładność mapy ewidencyjnej, determinuje przyjęcie jej jako mapy referencyjnej, stanowiącej punkt odniesienia". Nie ma więc wątpliwości, że część graficzna planu miejscowego została sporządzana w wyniku "zebrania" danych z dwu różnych map, tj. mapy zasadniczej i mapy katastralnej, i jej przeskalowana tak by zawierała wszystkie wymagane prawem dla potrzeb opracowania planu miejscowego dane. Nie została ona bowiem sporządzona na żadnej ze wskazanych w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. map. Takie działanie zaś jako nie przewidziane w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. jest niedopuszczalne. W sytuacji braku odpowiedniej mapy zasadniczej Gmina powinna posłużyć się stosownie do wytycznych tegoż przepisu mapą katastralną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tak wytworzona mapa jako podkład do planu miejscowego budzi zastrzeżenia także dlatego, iż nie została ona wytworzona przez uprawniony do tego prawem organ, lecz – co Gmina przyznała - we własnym zakresie. Brak wymaganej wiedzy i narzędzi może stwarzać ryzyko błędnego przeniesienia danych z mapy ewidencyjnej przez Gminę do mapy zasadniczej. Bez znaczenia dla oceny prawidłowości przyjętej w procedurze planistycznej mapy jest podniesiony w odpowiedzi na skargę argument, iż stanowiąca załącznik planu mapa zasadnicza została pozyskana z ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej w formacie Tiff z georeferencją i w takiej formie została przedstawiona na rysunku planu bez żadnego łączenia i uzupełniania. Pomijając niejasność tego stwierdzenia, w tym w kontekście wcześniejszych wyjaśnień Gminy, to Gmina jednocześnie podniosła, że "w związku z tym, że mapy zasadnicze (...) pozbawione są częściowo jakiejkolwiek treści poza krzyżykami siatki kwadratów (w takim kształcie znajdują się w zasobie geodezyjnym) zostały one uzupełnione niejako o zobrazowanie granic własności. (...) informacyjne – ujawniona została część map ewidencyjnych w postaci podziałów geodezyjnych, które zostały oznaczone w legendzie jako warstwa informacyjna "linie własności" w kolorze zielonym". Powyższe argumenty Gminy jako nie mające oparcia w prawie nie mogły zostać uwzględnione.

Niezależnie od tej istotnej wady całego planu miejscowego, już go dyskwalifikującej jako akt odpowiadający prawu, Sąd stwierdza, że również poważne zastrzeżenia budzi – z uwagi na zasadę proporcjonalności przy braku odpowiedniego uzasadnienia uchwały w tym zakresie – wprowadzenie w § 5 pkt 3 uchwały wymogu w zakresie realizacji biogazowni. Zgodzić się co prawa można z Gminą, że wymóg ten służy ochronie środowiska, a więc można domyślać się, że ma on służyć interesowi społecznemu, w tym właścicielom nieruchomości znajdujących się w bliskim sąsiedztwie hodowli zwierząt. Choć jest to zasługująca na uwagę inicjatywa Gminy, to jednak żaden przepis prawa, co przyznaje sama Gmina w odpowiedzi na skargę, nie przewiduje możliwości wprowadzenia wymogu realizacji biogazowni. Kwestia oddziaływania tego rodzaju inwestycji na środowisko – biorąc pod uwagę parametr 140 DJP inwentarza - będzie natomiast przedmiotem badania w postępowaniu w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko (§ 3 pkt 103 – pkt 105 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Nie można również nie dostrzec i tej okoliczności, że sporym zapisem wprowadzono różnicowanie inwestorów zajmujących się chowem lub hodowlą zwierząt. W § 5 uchwały, ustanawiającym generalne zasady ochrony środowiska i krajobrazu, w pkt 1 wprowadzono bez względu na symbol planu zakaz lokalizacji przedsięwzięć i obiektów budowlanych związanych z chowem lub hodowlą zwierząt w liczbie większej niż 20 DJP inwentarza, bez wymogu realizacji biogazowni, natomiast w pkt 3 wyłącznie dla terenu oznaczonego w planie symbolem R i RU dopuszczono lokalizację tego rodzaju obiektów i przedsięwzięć w liczbie do 140 DJP inwentarza pod warunkiem zrealizowania biogazowni rolniczej o mocy do 100 kW, której moc będzie wystarczająca do przefermentowania całej ilości nawozu naturalnego powstałego w istniejących i nowych obiektach związanych z taką działalnością rolniczą. Z części graficznej do planu wynika natomiast, że lokalizacja obiektów związanych z chowem lub hodowlą zwierząt do 140 DJP inwentarza dopuszczono w zainwestowanej części terenu objętego tym symbolem, zaś na terenie niezainwestowanym dopuszczono taką inwestycję w ilości nie przekraczającej 20 DJP inwentarza i bez wymogu realizacji biogazowni. Powyższe czyni niezrozumiałym argumentację Gminy, która wprowadziła wymóg realizacji na obszarach R i RU biogazowni rolniczej, zaś dla pozostałych terenów o tym samym przeznaczeniu nie wprowadziła takiego wymogu, choć oczywistym jest, że bez względu na ilość DJP inwentarza powstaje tożsame szkodliwe oddziaływanie na środowisko, różnica sprowadza się jedynie do rozmiarów tego oddziaływania, większym z uwagi na większą dopuszczalną DJP w obszarze zainwestowanym niż w obszarze niezainwestowanym. W przypadku różnicowania sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości o charakterze wiejskim co do możliwości ich zagospodarowania i warunków zagospodarowania dla tego samego rodzaju zabudowy, poprzez wprowadzenie spornego wymogu wymagało szczegółowego wykazania – stosownie do zasady proporcjonalności – zasadności tego różnicowania, podania szczególnie ważkich powodów takiego różnicowania, co jednakże nie ma miejsca w tej sprawie. Tymczasem judykatura przyjmuje, że "konsekwencją obowiązywania zasady proporcjonalności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest konieczność każdorazowego wykazania przy ograniczaniu praw i wolności, że w inny sposób nie można zapewnić wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeb osób niepełnosprawnych" (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2020r., II OSK 1800/19, LEX nr 3012387). "W obowiązującym porządku prawnym nie ma uregulowań, które dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym. Ingerencja gminy w prawo własności nieruchomości objętej planem miejscowym wymaga każdorazowo od organów gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, a następnie uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych" (wyrok NSA z dnia 28 października 2020r., II OSK 2502/18, Lex nr 3090399). "Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży obowiązek poszukiwania rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązują konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych działek" (wyrok NSA dnia 28 października 2020r., II OSK 2502/18, Lex nr 3090399). Dopuszczając się wskazanych naruszeń Gmina przekroczyła swoje kompetencje w zakresie władztwa planistycznego. Przyznana Gminie swoboda w kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzenniej na terenie gminy nie jest absolutna. Gmina obowiązana jest bowiem uwzględniać obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa i ustanowione zasady planowania i gospodarowania przestrzenią. Gminy jako jednostki samorządu terytorialnego działają bowiem, jak stanowi art. 194 Konstytucji, na podstawie prawa i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, ściśle rozumianych bez rozszerzania kompetencji gminy w drodze wykładni czy analogii. O ile zatem gmina ma pewną swobodę w kształtowaniu polityki przestrzennej, to już z pewnością nie ma uprawnienia do nakładania generalnych obowiązków na właścicieli nieruchomości nadmiernie ingerujących w korzystanie z nieruchomości i jednocześnie nie znajdujących usprawiedliwionej podstawy prawnej.

Także treść § 15 pkt 1 i pkt 2 uchwały – w ocenie Sądu - nie odpowiada prawu. W tym zakresie zwrócić należy uwagę na dwie kwestie, a mianowicie podnoszoną przez Wojewodę wewnętrzną sprzeczność obu jednostek redakcyjnych tego przepisu oraz unormowanie w pkt 2 tego przepisu zagadnień objętych regulacją art. 35 u.p.z.p. Porównanie obu wskazanych jednostek redakcyjnych § 15 uchwały prowadzi do wniosku, iż pierwsza z nich, określając przeznaczenie terenu, nie wymienia zabudowy zagrodowej, druga z nich, określając zasady zagospodarowania terenu, wprowadza zapis dotyczący zabudowy zagrodowej (lit. a). Takie unormowanie może rodzić zbędne wątpliwości interpretacyjne, których można było uniknąć, pomijając ten drugi zapis, normujący sytuację określoną w art. 35 u.p.z.p. Zauważyć bowiem trzeba, że istnieje zasadnicza różnica między przeznaczeniem terenu pod produkcję i usługi oraz ubocznie jej zabudowę mieszkaniową jednorodzinną a zabudową zagrodową. Zabudowa mieszkaniowa służy realizacji funkcji mieszkaniowej, podczas gdy zabudowa zagrodowa towarzyszy produkcji rolnej i uzupełnia zabudowę rolniczą. Biorąc natomiast pod uwagę, iż § 15 uchwały dotyczy terenów oznaczonych w planie symbolem 1P/U i 2P/U (produkcyjno-usługowe jako podstawowe przeznaczenie terenu), to nie mieści się w nim produkcja rolna, dla której w planie przewidziano symbol R (teren rolniczy) ewentualnie RU (usługi produkcji rolnej, hodowli i ogrodnictwa) i RM (zabudowa zagrodowa). Nie sposób zatem przyjąć twierdzenia odpowiedzi na skargę, iż pkt 2 lit. a) tegoż przepisu jest wynikiem oczywistej omyłki edycyjnej, zwłaszcza, że Gmina jednocześnie podnosi, że zapis ten dotyczy jedynie nieruchomości, na których znajduje się dotychczasowa zabudowa zagrodowa. To zaś może wskazywać, iż na terenie objętym symbolem 1P/U i 2P/U występuje zabudowa zagrodowa. Słusznie zatem wywodzi Wojewoda w oparciu o pełną treść pkt 2 lit. a) § 15 uchwały, iż w istocie na tym terenie występuje tego rodzaju zabudowa. Nie znalazło to jednakże wyrazu w pkt 1, choć wspomina się w nim o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej jako uzupełniającym przeznaczeniu w stosunku do produkcji i usług. Sąd dostrzega też sprzeczność między § 15 pkt 2 lit. a) uchwały a załącznikiem graficznym do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 1P/U i 2P/U. Na tym terenie na mapie nie ma naniesionych jakichkolwiek istniejących zabudowań, a tym bardziej zabudowy zagrodowej. Załącznik graficzny nie potwierdza, że na tym terenie znajduje się zabudowa zagrodowa, która w związku ze zmianą dotychczasowego przeznaczenia tego terenu ma funkcjonować do jej wygaśnięcia. Z uwagi na treść art. 35 u.p.z.p. zbędne jest też wprowadzanie zapisu pkt 2 lit. a) § 15 uchwały, jeśli plan nie przewiduje innego tymczasowego zagospodarowania tego terenu (tak wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 czerwca 2018r., II SA/Gl 266/18, lex nr 2525340). Stosownie bowiem do art. 35 u.p.z.p. "tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania". Judykatura podkreśla, że "przepis art. 35 u.p.z.p. umożliwia podmiotom prowadzącym określoną działalność, wobec zmiany funkcji terenu, kontynuowanie dotychczasowego, legalnego sposobu zagospodarowania, aż do czasu zgodnego z planem zagospodarowania terenu. Prawo do kontynuowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu ma wówczas ograniczony w czasie charakter. Trwa ono aż do naturalnego wygaszenia zezwolenia na prowadzenie w danym miejscu określonej działalności, np. wskutek upływu terminu ważności zezwolenia" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 lutego 2018r., II SA/Gl 9/18, Lex nr 2453273). W tej sprawie Gmina nie wprowadziła tymczasowego przeznaczenia terenu do czasu jego zagospodarowania zgodnie z nowym przeznaczeniem terenu.

Naruszeniem procedury planistycznej, dyskwalifikującym zapis § 5 pkt 3 uchwały, jest natomiast zaniechanie powtórzenia uzgodnień w związku ze zmianą w trakcie tej procedury zapisów planu w zakresie DJP inwentarza poprzez zwiększenie liczby DJR z 70 do 140. Stosownie bowiem do art. 17 pkt 13 u.p.a.p. "wójt, burmistrz, prezydent miasta wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia". W zakresie powtórzenia procedury planistycznej judykatura przyjmuje, że to "charakter i rozmiar dokonanych zmian w projekcie planu będzie decydujący dla ewentualnej konieczności ponowienia procedury planistycznej. W sytuacji, gdy dokonane zmiany będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym oraz w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, będzie wymagało powtórzenia czynności planistycznych w tym zakresie" (tak wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 maja 2020r., II SA/Gl 675/19, Lex nr 3017330, wyrok NSA z dnia 26 września 2019r., II OSK 2704/17, Lex nr 2778708). Judykatura wskazuje również, że "po wprowadzeniu zmian w projekcie planu, o ile dotyczą one materii podlegającej uzgodnieniom przewidzianym w art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. oraz odbiegają znacząco od wersji przedstawionej do uzgodnienia, zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p., uzgodnienia te powinny być ponowione" (wyrok NSA z 18 grudnia 2019r., II OSK 197/18, LEX nr 2976558). "Ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej, polega na przesądzającym (relewantnym) wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego, na kształt normatywny postanowień planu. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu gminy uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Organ uzgadniający może bowiem skutecznie zablokować uchwalenie projektowanego aktu w kształcie planowanym przez organ sporządzający. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie, zaś w przypadku uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z dyspozycją art. 28 u.p.z.p., skutkuje to, co do zasady, nieważnością uchwały rady w całości lub w części" (wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019r., IV SA/Po 588/19, LEX nr 2757601).

Zważywszy na tak interpretowany art. 17 pkt 13 u.p.z.p. – Sąd stwierdza, że zmiana zapisu § 5 pkt 3 uchwały w zakresie ilości DJP inwentarza poprzez zwiększenie tej ilości z 70 do 140 wymagało ponowienia uzgodnień z właściwymi organami, w szczególności z organem ochrony środowiska oraz organami sanitarnymi. Na taką ocenę wpływ ma charakter i zakres oddziaływania tego zapisu planu. Przepis ten wprowadza generalne, obowiązujące dla całego obszaru objętego planem, a oznaczonym symbolem R i RU, zasady ochrony środowiska i krajobrazu. Oznacza to, iż ma on szeroki i powszechny zakres, a specyfika działalności gospodarczej - hodowla i chów zwierząt, jako inwestycja oddziaływująca na środowisko naturalne, wpływa niekorzystnie na wszystkich mieszkańców sąsiadujących z terenem takiej inwestycji, a z uwagi na przemieszczanie się złowrogich zapachów i odoru oddziałuje również na dalej położone nieruchomości. W konsekwencji rodzi liczne konflikty społeczne, na co zwraca uwagę Wojewoda w skardze, podnosząc dużą ilość skarg kierowanych do niego jako organu nadzoru w zakresie takich inwestycji. Potwierdza to też podjęta przez Radę Gminy odrębna uchwała wyrażająca sprzeciw wobec tego rodzaju inwestycji. Kontestowany skargą zapis planu nie dotyczy zatem indywidualnego interesu jednostkowego właściciela nieruchomości, dotkniętego tym zapisem planu. Za odmiennym stanowiskiem nie może przemawiać podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że żaden z organów uzgadniających projekt planu nie odnosił się do wskazanej w projekcie planu liczby DJP, co zdaniem Gminy oznacza, iż ten czynnik nie determinował zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający. Skoro jednak w projekcie planu były wskazane określone ilości DJP, to organy opiniujące ten projekt nie musiały wprost wypowiadać się w uzgodnieniu, że uzgadniają ten projekt w zakresie konkretnej liczby DJP. Uzgadniając projekt planu, przewidującego określoną ilość DJP, tym samym uzgodniły ten projekt w zakresie tej ilości, a jej zmiana, zwłaszcza na niekorzyść środowiska i interesu ogólnego, winna skutkować ponowieniem tych uzgodnień. Gmina nie może też domniemywać czy też zakładać, że zwiększenie ilości DJP z 70 do 140 tylko dla określonego obszaru (R i RU), nie zaś dla całego objętego planem, nie powinno – jak podnosi w odpowiedzi na skargę – wpływać na zmianę stanowiska organów opiniujących i tym samym skutkować koniecznością ponowienia procedury jego opiniowania. Przed przedstawieniem zmienionego projektu planu organom opiniującym nie jest dopuszczalne przyjmowanie uzyskania pozytywnej opinii tych organów. Organ planistyczny – jak wskazano – nie może antycypować treści ewentualnych uwag, ani sposobu ich rozpoznania organu opiniującego. Sama też Gmina dostrzegła, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w swojej opinii odniósł się do konkretnej wielkości 70 DJP inwentarza, co tylko potwierdza prezentowaną przez Sąd orzekający w tej sprawie tezę, iż organy opiniowały projekt planu mając na uwadze wskazaną w nim ilość DJP.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania sądowego orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018r., poz. 265). dc