Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 585/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2011-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 5, art. 145 par. 1 pkt 3, art. 156 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Zofia Skrzynecka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wiesława Pierechod, sędzia WSA Tadeusz Piskozub, Protokolant pomocnik sekretarza Jolanta Piasecka, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 20 października 2011r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 3 stycznia 2011 r. (k. 1 – 7 akt adm.) J. B. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w części finansowanej przez płatnika, a także składek na ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz Pracy wraz odsetkami za zwłokę. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał na istnienie przesłanki całkowitej nieściągalności w/w należności. Jak podał, zaległości te powstały w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej pod firmą A. W toku egzekucji doprowadzono do licytacji całego jego majątku nieruchomego i ruchomego. Wnioskodawca nie posiada źródła dochodu, a od 2007 r. jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Do wniosku strona dołączyła kopie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia "[...]", sygn. akt "[...]", o wpisie do Rejestru Dłużników Niewypłacalnych oraz postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia "[...]", nr "[...]", w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Uzupełniając powyższy wniosek, w piśmie z dnia 24 stycznia 2011 r. (k. 35 – 36 akt adm.) strona rozszerzyła go ponadto o umorzenie kosztów upomnień oraz wszystkich innych opłat związanych z ubezpieczeniem pracowników. Ponadto wniosła o rozłożenie na 84 raty zaległości z tytułu składek w części dotyczącej pracowników ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej.

Decyzją z dnia "[...]" (k. 51 – 54 akt adm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek należnych za płatnika opłacającego składki własne wraz z odsetkami za zwłokę w łącznej wysokości 17.182,62 zł oraz odmówił umorzenia należności z tytułu składek należnych za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika wraz z odsetkami za zwłokę w łącznej wysokości 45.418,56 zł. Ponadto odmówił umorzenia kosztów upomnienia w wysokości 61,60 zł.

W uzasadnieniu wskazał, iż w sprawie zaistniały okoliczności wskazane w art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 – 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s.", ustanawiającym jako przesłankę umorzenia należności stan całkowitej nieściągalności zadłużenia. Naczelnik Urzędu Skarbowego umorzył prowadzonego wobec zobowiązanego postępowanie egzekucyjne, a ponadto nastąpiło zaprzestanie działalności gospodarczej przy braku majątku, z którego można wyegzekwować należności. Jednocześnie Zakład stwierdził, że strona posiada ruchomości w postaci samochodu osobowego Opel Astra, rok prod. 1998, oraz samochodu ciężarowego Ford Transit, rok prod. 1994, na których organ egzekucyjny, na wniosek Zakładu, dokonał zastawu skarbowego. W świetle powyższego, strona jest właścicielem ruchomości, co do których można zastosować środek egzekucyjny.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 15 marca 2011 r. (k. 55 – 70 akt adm.) strona zakwestionowała ustalenia Zakładu co do posiadania przez niego majątku ruchomego w postaci w/w samochodów. Jak wskazała, z przedłożonego wraz z wnioskiem postanowienia organu egzekucyjnego oraz postanowienia Sądu wynika, że nie posiada on żadnego majątku. Podała, że samochody zostały zakupione w okresie prowadzenia działalności gospodarczej w systemie ratalnym. Z uwagi na pogarszającą się sytuację finansową nie była w stanie opłacać rat kredytu zaciągniętego na zakup samochodu Opel Astra, w związku z czym zawarła z bankiem porozumienie, na mocy którego prawo własności tego samochodu przeszło na osobę trzecią, która przejęła też zobowiązania wobec banku. W odniesieniu natomiast do samochodu Ford Transit zobowiązany wskazał, że został on sprzedany za kwotę 400 zł w celu złomowania. Strona podniosła również, że w związku z przeprowadzoną w 2007 r. licytacją należącej do niej nieruchomości Zakład, pomimo że w podziale sum uzyskanych z tej licytacji przysługiwała mu najwyższa kwota 54.861,97 zł, zaniedbał obowiązku w zakresie złożenia tytułów wykonawczych i w związku z tym został wyłączony z planu podziału. Tymczasem kwota, jaką komornik sądowy przypisał Zakładowi, pokryłaby prawie w całości dochodzone obecnie należności.

Jednocześnie strona wskazała, że umorzenie obciążającego ją zadłużenia, uzasadnia fakt, iż sprawuje ona bezpośrednią opiekę nad osobą niepełnosprawną – ojcem T.B., co potwierdza decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" o przyznaniu jej na czas nieokreślony świadczenia pielęgnacyjnego. Powołała się również na wystąpienie zdarzenia losowego, na które nie miała żadnego wpływu.

Pismem z dnia 18 marca 2011 r. (k. 71 akt adm.) ZUS przekazał w/w pismo strony Inspektoratowi w O. celem rozpatrzenia go zgodnie z właściwością terytorialną. Z kolei pismem z dnia 23 marca 2011 r. (k. 72 akt adm.) ZUS Inspektorat w O. zawiadomił stronę o przysługującym jej prawie do czynnego udziału w postępowaniu z wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, a ponadto wezwał do przedłożenia dokumentów dotyczących powołanej przez stronę przesłanki sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Natomiast w dniu 12 kwietnia 2011 r. ZUS Inspektorat w O. zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania wyjaśniającego prowadzonego z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (k. 73 akt adm.).

Decyzją z dnia "[...]" (k. 74 – 77 akt adm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy opisaną powyżej decyzję z dnia "[...]". W uzasadnieniu wskazał, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wniosła również o umorzenie należności z tytułu składek ze względu na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną oraz ze względu na zdarzenie losowe, na które nie miała wpływu. Wniosek ten został przez Zakład potraktowany jako nowe żądanie wnioskodawcy i w związku z tym został przekazany do odrębnego rozpatrzenia.

W dalszej części uzasadnienia Zakład przyznał, że w przypadku strony wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, o której mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Jednocześnie wskazał, że według informacji widniejących we właściwym rejestrze figuruje ona nadal jako właściciel samochodów Opel Astra i Ford Transit. Zaś sama strona nie przedstawiła dowodów, z których wynikałoby, że nie jest ich właścicielem. ZUS powołał ponadto pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 119/07, zgodnie z którym trudna sytuacja materialna i zdrowotna wnioskodawcy nie jest wystarczającym argumentem do wydania pozytywnej decyzji w zakresie umorzenia zaległych składek. Wskazał także, iż niewywiązywanie się z obowiązku świadczeń prowadzi do przerzucenia tego ciężaru na ogół społeczeństwa. Powołując się na kryterium interesu publicznego, podkreślono ponadto, że umorzenie zaległości może mieć wpływ na bieżącą i terminową wypłatę świadczeń z ubezpieczenia społecznego.

Następnie pismem z dnia 27 kwietnia 2011 r. ZUS Inspektorat w O. zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania wyjaśniającego prowadzonego w związku z wnioskiem z dnia 18 marca 2011 r. o umorzenie należności z tytułu składek (k. 98 akt adm.).

Decyzją z dnia "[...]" Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek należnych za płatnika opłacającego składki własne wraz z odsetkami za zwłokę w łącznej wysokości 17.448,62 zł oraz odmówił umorzenia kosztów upomnienia w wysokości 61,60 zł. Zakład nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku strony z dnia 18 marca 2011 r. w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie". Jak wyjaśnił, uregulowane tymi przepisami przesłanki umorzenia znajdują zastosowanie wyłącznie do składek należnych za zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą. Nie dotyczą natomiast składek zatrudnionych przez zobowiązanego pracowników.

W ocenie Zakładu, w przypadku strony nie zaistniała przesłanka odwołująca się do wystąpienia zdarzenia losowego o wymiarze klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. W kwestii zarzutów dotyczących zaniedbań Zakładu w toku egzekucji, podniósł, że strona nie była wyłącznym właścicielem zlicytowanej nieruchomości, lecz posiadała jedynie 20% udziałów w prawie własności. Zatem kwota uzyskana ze sprzedaży egzekucyjnej nieruchomości, odpowiadająca udziałowi w prawie własności, wynosiłaby jedynie 14.076,33 zł, co, z uwagi na istnienie wierzytelności 9 innych podmiotów, pozwoliłoby na pokrycie jedynie niewielkiej części zaległości z tytułu składek. Zakład wskazał ponadto, że na wezwanie Sądu przesłał tytuły wykonawcze. Nie został natomiast poinformowany o przybiciu, jak również o przysądzeniu prawa własności na rzecz nabywcy przed uprawomocnieniem się postanowień.

Zdaniem Zakładu, spełniona została natomiast druga z powołanych przez stronę przesłanek, tj. konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Jednakże, w ocenie Zakładu, umorzenie należności na obecnym etapie byłoby przedwczesne i niecelowe. Pod uwagę wzięto bowiem wiek zobowiązanego oraz perspektywy podjęcia przez niego zatrudnienia w przyszłości. Wskazując końcowo na uznaniowy charakter decyzji, Zakład podniósł, że nawet w sytuacji, gdy w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek, organ może, lecz nie musi, wydać pozytywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 25 maja 2011 r. (k. 107 – 109 akt adm.) strona powtórnie odwołała się do okoliczności dotyczących podziału sum uzyskanych z likwidacji nieruchomości. Jak wskazała, wszyscy inni wierzyciele zostali prawidłowo poinformowani przez Sąd o obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów. Zakwestionowała ponadto ocenę dotyczącą jej przyszłych możliwości płatniczych.

Pismem z dnia 17 czerwca 2011 r. ZUS Inspektorat w I. zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (k. 112 - 113 akt adm.).

Decyzją z dnia "[...]" (k. 124 – 127 akt adm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy opisaną powyżej decyzję z dnia "[...]". W uzasadnieniu wskazał, że w toku postępowania ustalono, że zobowiązany od dnia 8 marca 2007 r. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. W związku z koniecznością opieki nad chorym ojcem przyznano mu od dnia 1 sierpnia 2010 r. na czas nieokreślony zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 520 zł miesięcznie. Strona prowadzi wspólne gospodarstwo z ojcem, matką oraz dwojgiem dzieci. Oprócz zadłużenia w ZUS posiada zaległości podatkowe w wysokości ok. 16.000 zł. Koszty leczenia związane z zakupem leków wynoszą ok. 90 zł. Innych wydatków zobowiązany nie wykazał.

W ocenie Zakładu, trudna sytuacja, na jaką powołuje się strona, nie została w sposób wyczerpujący udowodniona. Do akt sprawy nie zostały przedłożone dowody potwierdzające, że opłacenie zobowiązań pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia potrzeb życiowych zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Przedstawiając decyzję o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, strona udowodniła natomiast, iż w jej przypadku zaistniała sytuacja konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Jednakże Zakład wskazał, że z uwagi na publicznoprawny charakter należności z tytułu składek, ich umorzenie jest rozwiązaniem wyjątkowym. Wskazał także, że powoływane przez stronę zdarzenie losowe nie mieści się w pojęciu zdarzenia o wymiarze klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. Ponowił argumentację przedstawioną w decyzji z dnia "[...]" odnośnie zaniedbań ZUS w toku postępowania egzekucyjnego. Odwołał się również do wieku zobowiązanego oraz perspektyw podjęcia zatrudnienia w przyszłości

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję strona wniosła o jej uchylenie i uznanie jej uprawnienia do umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 146 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi strona, przedstawiając szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, wskazała, że nie posiada żadnego majątku, który mógłby stanowić źródło zaspokojenia dochodzonych przez Zakład należności z tytułu składek. Wszystko, co posiadała zostało zajęte w toku postępowania egzekucyjnego i następnie zlicytowane, co potwierdza postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Ponownie zarzuciła Zakładowi niepodjęcie odpowiednich działań zmierzających do uzyskania części należności z podziału sum uzyskanych ze sprzedaży egzekucyjnej nieruchomości. Kwestionując twierdzenie, iż nie udowodniła w sposób wyczerpujący swojej sytuacji materialnej, m.in. nie przedstawiła miesięcznych wydatków na utrzymanie rodziny, wskazała, że wielokrotnie w toku postępowania przedstawiała dokumenty na potwierdzenie podnoszonych przez nią okoliczności. Wskazała, że jej jedynym dochodem jest zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 520 zł miesięcznie. Z uwagi na powyższe nie jest w stanie spłacić obciążających ją zobowiązań w ratach. Powołała się ponadto na okoliczności powstania przedmiotowych zaległości, wskazując, że podpisane zlecenia i zawarte kontrakty nie doszły do skutku.

W odpowiedzi Zakład podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną [art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a.].

Opisany wyżej zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy, sprowadzający się do kryterium jej zgodności z prawem, ma istotne znaczenie dla desygnowania katalogu możliwych rozstrzygnięć Sądu w procesie kontroli zaskarżonego aktu, który określa art. 145 § 1 p.p.s.a.. Przepis ten bowiem stanowi, iż w razie uwzględnienia skargi na decyzję Sąd może ją uchylić w całości albo w części (pkt 1), stwierdzić jej nieważność w całości lub w części (pkt 2) lub też stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa (pkt 3). Sąd administracyjny nie ma natomiast uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, gdyż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że ewentualne uwzględnienie żądania strony o uznanie jej uprawnienia do umorzenia należności z tytułu składek należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a nie Sądu. Wskazać przy tym należy, że przyznane Sądowi na mocy powołanego przez skarżącego art. 146 § 2 p.p.s.a. uprawnienie do merytorycznego załatwienia sprawy ogranicza się wyłącznie do aktów i czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., tj. do aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego. Przepis ten nie ustanawia zatem dla Sądu kompetencji do merytorycznego załatwienia spraw administracyjnych kończących się w drodze decyzji. Z powyższych względów na uwzględnienie nie mógł zasługiwać zawarty w skardze wniosek o umorzenie należności z tytułu składek.

Rozpoznając sprawę, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z przyczyn innych niż w niej podniesione. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności – 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako K.p.a., gdyż dotyczy już sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

W komentarzu do art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. autorstwa M.Jaśkowskiej i A.Wróbla (opubl. Lex/El 2011) wskazuje się, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie tego przepisu możliwe jest tylko w przypadku uznania, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istotnym jest, że aby zaistniała tożsamość sprawy, konieczne jest, aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego, jak i faktycznego. W świetle powyższego tożsamość musi dotyczyć nie tylko podmiotu, ale również i przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony.

W świetle powyższego istotnym było rozważenie, co stanowiło przedmiot podjętych przez Zakład kolejnych rozstrzygnięć w sprawie w związku ze złożonym przez stronę skarżącą wnioskiem z dnia 3 stycznia 2011 r. o umorzenie należności z tytułu składek. Jak wynika z akt sprawy, wniosek ten zainicjował postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia "[...]", którą odmówiono stronie umorzenia należności z tytułu składek należnych za płatnika opłacającego składki własne wraz z odsetkami za zwłokę w łącznej wysokości 17.182,62 zł oraz należności z tytułu składek należnych za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika wraz z odsetkami za zwłokę w łącznej wysokości 45.418,56 zł. Ponadto odmówiono umorzenia kosztów upomnienia w wysokości 61,60 zł. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji przedmiotem rozważań Zakładu była wyłącznie przesłanka z art. 28 ust. 2 u.s.u.s., odnosząca się do kryterium całkowitej nieściągalności zadłużenia, co było zresztą zgodne ze wskazanymi przez stronę skarżącą podstawami, w których upatrywała ona pozytywnego dla niej rozstrzygnięcia. We wniosku z dnia 15 marca 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy strona, kwestionując ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu tej decyzji, powołała natomiast zupełnie nową okoliczność, uzasadniającą w jej ocenie złożony przez nią wniosek, a odwołującą się do przesłanki sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Powołując się na tę okoliczność, sformułowała swe żądanie w następujący sposób: "Jednocześnie wnoszę o umożenie mojego zadłużenia wobec ZUS ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej ze względu na bezpośrednia opiekę nad osobą niepełnosprawną zgodnie z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego "[...]"" (pisownia oryginalna). To żądanie strony zostało odczytane przez Zakład jako nowy wniosek, który wymagał odrębnego rozpatrzenia. W konsekwencji, złożonemu przez stronę skarżącą pismu z dnia 15 marca 2011 r. nadano dwa odrębne biegi, kwalifikując je jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia "[...]", jak również jako nowy wniosek o umorzenie należności z tytułu składek, oparty na niepodnoszonej dotychczas przez stronę podstawie prawnej.

Powyższe postępowanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie mogło zyskać aprobaty Sądu. W przypadku wszczęcia postępowania z wniosku strony, a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, wynikające z niego żądanie, wyznacza zakres sprawy podlegającej rozpoznaniu przez organ. Wniosek taki wyznacza granice sprawy administracyjnej, wyznacza zgłoszone do organu i mieszczące się w zakresie właściwości tego organu żądanie strony. Tym samym organ związany jest zakresem sprawy sprecyzowanym we wniosku inicjującym postępowanie. Podzielając pogląd wyrażony w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 54/09 (opubl. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazać należy, że stosownie do art. 61 oraz art. 63 § 2 K.p.a. zakres żądania strony, identyfikujący sprawę administracyjną, w tym przedmiot postępowania administracyjnego, wynika przede wszystkim z podstawy faktycznej żądania opisanej w podaniu strony. Natomiast wskazana przez stronę podstawa prawna dla organu rozpatrującego żądanie strony nie ma w ramach postępowania administracyjnego charakteru determinującego. Organ związany jest bowiem granicami danej sprawy, które wynikają z okoliczności faktycznych przedstawionych przez wnioskodawcę. Gdyby zaś organ miał wątpliwości co do tego, jaki jest faktycznie przedmiot żądania, winien wówczas zwrócić się do strony o wyjaśnienie bądź sprecyzowanie złożonego żądania.

Wskazać należy, że związanie treścią wniosku, o którym mowa powyżej, dotyczy również wszelkich modyfikacji wniosku zgłaszanych przez stronę w toku postępowania. Strona może bowiem, jako główny dysponent zainicjowanego przez siebie postępowania, dokonać rozszerzenia wniosku bądź też jego cofnięcia w całości lub w części, przy czym modyfikacje te może zgłaszać na każdym etapie postępowania aż do czasu jego zakończenia. Zauważyć ponadto należy, że istotnym jest precyzyjne określenie żądania strony, które ma zasadnicze przełożenie na określenie zakresu przedmiotowego prowadzonej przez organ sprawy administracyjnej. Żądanie to sprowadza się do oświadczenia strony, z którym ona występuje do organu w celu skłonienia go do podjęcia kroków mających na celu spowodowanie pożądanych przez nią skutków prawnych. Na gruncie przedmiotowej sprawy, interpretacja żądania, z którym wystąpił wnioskodawca pismem z dnia 3 stycznia 2011 r. sprowadza się do stwierdzenia, że wystąpił on o umorzenie należności z tytułu składek. Taka była istota inicjującego postępowanie podania złożonego w dniu 3 stycznia 2011 r., jak również wszystkich pozostałych pism złożonych przez niego w toku tego postępowania. W jego dalszym toku strona nie formułowała bowiem nowych żądań np. w zakresie rozłożenia na raty czy też objęcia wnioskiem o umorzenie również innych należności, za wyjątkiem rozszerzenia wniosku dokonanego pismem z dnia 24 stycznia 2011 r., które to zostało prawidłowo odczytane przez Zakład. Nie można natomiast traktować jako rozszerzenia wniosku, a tym bardziej jako zgłoszenie zupełnie odrębnego wniosku, przytaczania przez wnioskodawcę nowych podstaw zgłoszonego przez niego uprzednio żądania. Strona postępowania ma bowiem prawo do uzupełniania i wzbogacania prezentowanej przez siebie argumentacji, której celem jest przekonanie organu rozpatrującego sprawę o słuszności jej racji. Prawu administracyjnemu nie jest też znana instytucja prekluzji dowodowej, która wymaga od strony postępowania wyłożenia wszystkich swoich racji już w momencie wszczęcia postępowania. Stąd też strona może na każdym etapie postępowania podnosić nowe okoliczności faktyczne czy też wskazywać na ich zmianę, jak również może powoływać nowe argumenty, a organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany wszystkie te elementy w kończącym je rozstrzygnięciu uwzględnić. Strona w ramach uzasadnienia zgłoszonego żądania może również powoływać różne podstawy prawne tego żądania. Dlatego też dla organu prowadzącego postępowanie nie może być przeszkodą do rozpoznania pełnego wniosku strony to, iż w pewnym momencie tego postępowania powołała ona zupełnie inną podstawę prawną żądania. Organ rozpatrujący sprawę na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie nie traci bowiem kompetencji do przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego mającego na celu wyjaśnienie pojawiających się na tym etapie okoliczności.

W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Zakład, powołując na s. 6 decyzji wyrok WSA w Warszawie, odniósł się poniekąd do przesłanek z rozporządzenia. Wzmacnia to argumentację, że organ rozpoznał ponownie tę samą sprawę decyzją z dnia "[...]".

Wydając zaskarżoną decyzję, Zakład dopuścił się również naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., na co wskazuje analiza podpisów złożonych pod decyzją z dnia "[...]" oraz wydaną na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia "[...]", z której wynika, że sprawa z wniosku skarżącego o umorzenie odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek była dwukrotnie prowadzona i rozstrzygana przez tego samego pracownika. Decyzję z dnia "[...]" podpisała bowiem Zastępca Dyrektora I.D., której podpis widnieje również na decyzji z dnia "[...]" (k. 123 verte akt adm.). Powyższe świadczy zatem bezsprzecznie o tym, że w wydaniu decyzji w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy brała udział osoby, która rozpatrywała sprawę na etapie postępowania z wniosku o umorzenie odsetek za zwłokę.

Tymczasem przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten uległ zmianie na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Jak wskazano w uzasadnieniu projektu tej ustawy omawiana nowelizacja jest konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, w którym wskazano na niekonstytucyjność art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłączał on członka SKO z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem nowelizacji art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. było zatem wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników organów, którzy przygotowują i podpisują decyzje wydawane w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przy czym zauważyć należy, że zawarty w tym przepisie zwrot "podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji" oznacza nie tylko zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji, jeżeli ten pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu, ale również zakaz podejmowania jakichkolwiek czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji. Pracownik wyłączony od udziału w sprawie nie może zatem podejmować żadnych czynności procesowych w tej sprawie, z zastrzeżeniem art. 24 § 4 K.p.a., który odnosi się do czynności niecierpiących zwłoki (p. A.Wróbel, Komentarz do art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III).

Wskazać ponadto należy, że już przed datą dokonania stosownych zmian w tym zakresie przez ustawodawcę, w orzecznictwie sądowym wyrażany był pogląd, że co prawda postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego, to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych przez organ rozpoznający sprawę po raz pierwszy dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji (p. wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., II GSK 472/07, Lex nr 471535). Powyższe uregulowanie ma bowiem na celu zapewnienie obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, jak również stanowi gwarancję procesową, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie.

Wobec stwierdzonych wyżej uchybień, Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do zarzutów skargi odnoszących się do powoływanych przez organ przyczyn dla jakich wniosek o umorzenie należności i z tytułu składek

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy stosownie do art. 153 p.p.s.a. zobowiązany jest do uwzględnienia przy orzekaniu oceny prawnej przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu.

W związku ze stwierdzeniem, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a., wywołujące najdalej idące skutki, kierując się art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Ponadto w sentencji wyroku zawarto rozstrzygnięcie w przedmiocie niewykonalności decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a.