Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 449/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: par. 2 pkt 4, par. 3 ust. 1 i 2, par. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 01 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M.H. i B. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia 13 stycznia 2022 r. nr [...] znak [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy D. decyzją z dnia 13 stycznia 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku M. O. i R. O. z dnia 12 października 2021 r., zmienionego w dniu 4 listopada 2021 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących na działce o nr ewid. [...], położonej w obrębie geodezyjnym D. , gmina D..

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze nieobjętym planem miejscowym. Zostały spełnione wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego i przepisów odrębnych. Przeprowadzono analizę obszaru wokół terenu objętego wnioskiem i na jej podstawie ustalono warunki zabudowy.

W jednobrzmiących odwołaniach z dnia 19 stycznia 2022 r. M. I. i B. H. podnieśli, że są niezadowoleni z treści wydanej decyzji, bowiem organ I instancji nie uwzględnił, że działka objęta wnioskiem jest otoczona działkami, które mają co najmniej 1000 m2. Układ działek sąsiednich jest taki, że działki sąsiadują ogrodami. Kupując nieruchomość w D. odwołujący kierowali się właśnie tymi aspektami. W 2020 r. organ I instancji odmówił potencjalnemu inwestorowi budowy budynku biurowego z garażami argumentując, ze teren jest przewidziany pod zabudowę jednorodzinną w linii zabudowy do ulicy [...]. Pamiętając tę argumentację odwołujący założyli, że wniosek na budowę trzech domów także zostanie rozpatrzony negatywnie ponieważ jest to teren przeznaczony pod budowę jednego domu w zabudowie jednorodzinnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 marca 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w celu przeprowadzenia oceny istniejącego już ładu przestrzennego wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jak wynika z analizy urbanistycznej w przedmiotowej sprawie obszar analizowany wyznaczono w promieniu 66,0 m od granic terenu objętego wnioskiem. Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu skąd przewidziano główne wejście/wjazd na teren inwestycji.

Zdaniem Kolegium analiza w sprawie została przeprowadzona w sposób prawidłowy.

Ustalono, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję występującą w badanym obszarze analizy, albowiem w obszarze tym występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej.

Dalej, średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek w obszarze objętym analizą wynosi 15,27 %, natomiast organ I instancji zdecydował się na ustalenie tego wskaźnika w przedziale do 22 %. Jednakże w obszarze analizowanym występuje zabudowa o bardzo zróżnicowanej intensywności powierzchni zabudowy wynosząca od 6,5 % do 24,52 %. Z tego też względu, jak wskazuje autor analizy urbanistycznej, ustalenie tego wskaźnika zgodnie z wnioskiem inwestora jest możliwe jako nawiązanie do wskaźnika występującego w obszarze analizowanym i wartości powierzchni zabudowy mieszczącej się w przedziale wartości minimalnej i maksymalnej wskaźnika w obszarze analizowanym. W przedmiotowej sprawie organ I instancji określił ten parametr jedynie poprzez wskazanie wartości maksymalnej, niemniej z uwagi na okoliczność, że parametr ten przekracza wartość średnią występującą w obszarze analizowanym, to ewentualne zrealizowanie inwestycji poniżej tego parametru będzie oscylować wokół wartości średniej występującej w badanym obszarze. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana dla 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Biorąc zatem pod uwagę wielkość nieruchomości objętej wnioskiem oraz charakter tego przedsięwzięcia należy stwierdzić, że nowa zabudowa nie zaburzy ładu przestrzennego na danym terenie.

Linia zabudowy dla planowanej inwestycji została zaplanowana w nawiązaniu do nieruchomości sąsiednich w odległości 17 m od drogi publicznej. Działka bezpośrednio sąsiadująca z terenem planowanej inwestycji, tj. działka nr [...] oraz usytuowana obok działka nr [...] są zabudowane nieruchomościami usytuowanymi w odległości 15,0 m od drogi publicznej. Z uwagi jednak na okoliczność, że działki te nie są usytuowane pod kątem prostym w stosunku do drogi publicznej ustalenie linii zabudowy dla wnioskowanego terenu w odległości 17,0 m od drogi publicznej wizualnie będzie nawiązywać do usytuowania budynków znajdujących się na działce nr [...] oraz działce nr [...].

Odnosząc się do szerokości elewacji frontowej organ odwoławczy wskazał, że szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym mieści się w przedziale od ok. 7,5 m do ok. 16,4 m (średnio 12,9 m). Tym samym dopuszczalne byłoby ustalenie szerokości elewacji frontowej w przedziale od 10,32 m do 15,48 m. Dla planowanej inwestycji wyznaczono szerokość elewacji frontowej od 10,32 m do 15,48 m dla jednego budynku, a więc w dopuszczonym prawem przedziale.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w obszarze analizowanym wynosi od 4,0 m do 7,0 m. Dla planowanej inwestycji określono ten parametr w przedziale od 4,0 m do 6,5 m, przy czym wysokość kalenicy ustalono do 9,0 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla budynku sąsiedniego, tj. budynku położonego na działce nr [...] wynosi ok. 4,0 m, przy czym wysokość kalenicy lub attyki dla tego budynku wynosi 8,5 m. Jak wynika z analizy urbanistycznej wartość tego parametru została ustalona w nawiązaniu do wskaźników występujących w obszarze analizowanym. Należy bowiem zauważyć, że w obszarze tym budynki posiadają zróżnicowaną wysokość sięgającą do 7,0 m w przypadku górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości kalenicy lub attyki do 9,0 m. Tym samym ustalenie dla planowanej inwestycji omawianego parametru w przedziale od 4,0 m do 6,5 m i wysokość kalenicy do 9,0 m należy uznać za znajdujące uzasadnienie w zastanym sposobie zagospodarowania terenów sąsiednich.

W kontekście geometrii dachu organ odwoławczy wskazał, że w obszarze analizowanym występują dachy dwuspadowe oraz wielospadowe o kącie nachylenia dachu 20° - 45°. Z uwagi na powyższe tego typu rodzaj układu połaci dachowych został wyznaczony jako nawiązujący do występujących w analizowanym obszarze budynków.

Reasumując, w ocenie Kolegium analiza sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania wypełnia znamiona prawidłowo sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykonanej na potrzeby decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie rozstrzygnięcia dokonanego w decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i wskazują konkretny rodzaj zabudowy poszczególnych działek w obszarze analizowanym, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej na działkach w obszarze analizowanym, geometrię dachu, wysokości budynków czy linie zabudowy.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że planowana inwestycja spełnia wymogi zawarte w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., zatem organ prawidłowo ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji wystąpił do właściwych w przedmiotowej sprawie organów z wnioskiem o uzgodnienie warunków zabudowy. Niniejsza decyzja została wydana po uzgodnieniach przeprowadzonych zgodnie z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 i 5.

Odnosząc się do treści odwołania organ odwoławczy wskazał, że oczywistym jest, iż każdy właściciel chciałby, aby sąsiadujące z nim nieruchomości były zabudowane i użytkowane w sposób przez niego oczekiwany. Jednakże pamiętać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z utrwalonej pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym linii orzecznictwa wynika, że ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych. Odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych. Subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu nie może ograniczać prawa właścicieli lub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego.

Ustosunkowując do kwestii prowadzenia w przeszłości innego postępowania w przedmiocie ustalenia dla tego samego terenu warunków zabudowy dla budynku biurowego z garażami wskazać należy, że rozstrzygnięcie prowadzone w innym postępowaniu dla innej rodzajowo inwestycji nie może stanowić podstawy wydania decyzji w niniejszej sprawie. Inny bowiem charakter ma zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a inny zabudowa usługowa (budynek biurowy). Organ administracji otrzymując wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji przeprowadza analizę w kontekście występowania w wyznaczonym obszarze analizy nieruchomości, które pod względem swojej funkcji i parametrów są podobne do planowanego obiektu. Na tej też podstawie organ ocenia, czy planowana inwestycja kontynuuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Jeśli zatem w jednym postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla budynku biurowego o parametrach określonych przez wnioskodawcę organ wydał negatywną decyzję to nie oznacza to, iż w innym postępowaniu prowadzonym dla innej rodzajowo inwestycji (czy też inwestycji o zmienionych parametrach) organ ten jest zobligowany również wydać negatywną decyzję. W stosunku do tego samego terenu można bowiem występować z wieloma wnioskami o ustalenie warunków zabudowy dla różnych inwestycji.

W skardze z dnia 24 maja 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. I. i B. H. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 61 ust. 5a u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; dalej: "R.w.n.z.") oraz art. 7, art. 77 § 1 i 2, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że z części graficznej analizy urbanistycznej wynika, że pod uwagę wzięto działkę nr [...] położoną przy ul. [...] w D. , która znajduje się całkowicie poza granicami obszaru analizowanego.

Dalej, w pkt 1 lit. c analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (która stanowi załącznik do decyzji Wójta Gminy D. z dnia 13 stycznia 2022 r., nr [...].) ustalono, że średnia wartość wskaźnika powierzchni istniejącej zabudowy dla działek znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi 15,27%. Wójt Gminy D. ustalił natomiast dla planowanej inwestycji wskaźnik 22% powierzchni zabudowy obszaru objętego wnioskiem. Analiza urbanistyczna nie zawiera żadnego uzasadnienia przyjęcia wskaźnika innego niż średni dla obszaru analizowanego.

Wskazano także, że analiza urbanistyczna jak i sam załącznik nie pozwalają na weryfikację poprawności przeprowadzenia analizy. Analiza nie zawiera bowiem zestawienia parametrów zabudowy dla poszczególnych działek.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że autor analizy faktycznie przyjął do badania działkę nr [...] pomimo, że nie wchodzi ona w wyznaczony obszar analizy. Jednakże okoliczność ta nie miała wpływu na wyniki przeprowadzonej analizy. Należy bowiem zauważyć, że działka nr [...] usytuowana jest obok działki nr [...], która dalej graniczy z działką nr [...]. Działki te usytuowane są przy tej samej drodze i tworzą spójny pod względem architektonicznym teren. Parametry zabudowy dla tych trzech działek są do siebie zbliżone. Z uwagi na okoliczność, że w ocenie skarżących przyjęcie do analizy działki nr [...] doprowadziło do wypaczenia wskaźnika zabudowy należy wskazać, iż wskaźnik zabudowy dla tej działki wynosi 17,6 %, natomiast wskaźnik zabudowy dla działki nr [...] wynosi 19,8 %. Zatem wskaźnik zabudowy dla działki [...] jest nieco niższy niż wskaźnik zabudowy dla działki [...]. Nadto należy wskazać, że zbliżony wskaźnik posiada działka nr [...] (16,7 %). Nawet gdyby działka nr [...] nie została przyjęta do analizy, średni wskaźnik zabudowy dla badanego obszaru oscylowałby w granicach wskaźnika określonego w sporządzonej analizie. Wskaźnik ten wyniósłby 15,12 % (przy uwzględnieniu działki nr [...] wskaźnik ten wynosi 15,27 %) Tym samym zdaniem Kolegium zaistniała nieprawidłowość nie mogła mieć wpływu na ostateczny wynik analizy, a co za tym idzie na treść wydanej decyzji.

W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek w obszarze objętym analizą wynosi 15,27 %. W przedmiotowej sprawie organ zdecydował się na ustalenie tego wskaźnika w przedziale do 22 %, co oznacza, że określenie wysokości tego wskaźnika przekracza wartość średnią tego parametru występującą w obszarze analizy. Niemniej w obszarze tym występuje zabudowa o bardzo zróżnicowanej intensywności powierzchni zabudowy wynosząca od 6,5 % do 24,52 %. Z tego też względu jak wskazuje autor analizy urbanistycznej ustalenie tego wskaźnika zgodnie z wnioskiem inwestora jest możliwe jako nawiązanie do wskaźnika występującego w obszarze analizowanym i wartości powierzchni zabudowy mieszczącej się w przedziale wartości minimalnej i maksymalnej wskaźnika w obszarze analizowanym.

Odnosząc się zaś do zarzutu braku możliwości weryfikacji danych zawartych w analizie urbanistycznej, tj. że analiza nie zawiera zestawienia parametrów zabudowy dla poszczególnych działek, Kolegium podniosło, że w znajdującej się w w aktach sprawy analizie urbanistycznej przedstawiono parametry poszczególnych nieruchomości w ujęciu tabelarycznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Kontroli Sądu poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2022 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia 13 stycznia 2022 r., nr [...], którą ustalono na rzecz M. O. i R. O. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działce o nr ewid. [...], położonej w obrębie geodezyjnym D. , gmina D..

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; (6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; dalej: "R.w.n.z."). W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają przy tym przepisy tego rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r., albowiem na mocy § 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399), do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (tj. 3 stycznia 2022 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe.

W celu stwierdzenia czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 R.w.n.z.). Stosownie do § 3 ust. 2 R.w.z.n., granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów.

Dalej wyjaśnienia wymaga, że na organie spoczywa wynikający z art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. obowiązek dokonania oceny analizy urbanistycznej pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników nowej zabudowy. Tylko rzetelna i kompletnie sporządzona analiza z prawidłowo dokonanymi obliczeniami rachunkowymi pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że zdaniem Sądu organy rozstrzygające w niniejszej nie sprostały wskazanym wymaganiom, co doprowadziło do oparcia wydanych w sprawie rozstrzygnięć o wadliwie sporządzoną analizę urbanistyczną.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że z części graficznej analizy urbanistycznej wynika, że obszar analizowany został wyznaczony w promieniu 66 m od granic działki, co – zgodnie z treścią zaskarżonej decyzji – stanowi odległość równą trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu, skąd przewidziano główne wejście/wjazd na teren inwestycji. Takich rozważań brak jest natomiast w części tekstowej analizy. Dodatkowo jednak z części graficznej wynika, że do analizy przyjęto także działkę nr [...] co oznacza, że w istocie obszar analizowany został rozszerzony, co powinno znaleźć swoje uzasadnienie w części tekstowej analizy.

Dalej, z części graficznej analizy urbanistycznej wynika, że urbanista przyjął do analizy jedynie niektóre z działek, które tylko częściowo znalazły się w obszarze analizowanym. W analizie uwzględnił bowiem działki nr [...], [...], [...], [...], [...] (patrząc na mapę – działki leżące nad i po prawej stronie od działki objętej wnioskiem), natomiast nie uwzględnił działek znajdujących się po lewej stronie od terenu objętego wnioskiem (trzy działki, w tym dwie, których numery nie są widoczne na mapie oraz działka o numerze [...]). W części tekstowej analizy na próżno szukać jednak uzasadnienia takiego rozwiązania. Uwadze organów umknęło także, że w obszarze analizowanym znalazł się jedynie fragment działki nr [...] – a przynajmniej tylko fragment tej działki został zakreślony jako obszar objęty analizą. Część tekstowa analizy nie odpowiada przy tym na pytanie, czy parametry na tej działce zostały obliczone tylko dla jej części, czy też całości, albowiem nieznana jest wielkość tej działki.

Idąc dalej, z części tekstowej analizy wynika, że niektóre działki – pomimo ich położenia w obszarze analizowanym – w ogóle nie zostały wzięte pod uwagę przy obliczaniu wskaźników zabudowy występujących w obszarze analizowanym. I tak, przy analizie zupełnie pominięto zabudowane działki nr [...], [...] i [...], które znajdują się po lewej stronie od terenu inwestycji. Część graficzna analizy sugeruje przy tym, że powodem ich pominięcia w analizie może być fakt, że nie są to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jeśli w istocie tym kryterium kierował się urbanista wskazać należy, że jest to błąd dyskwalifikujący sporządzoną analizę. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z wymogami wynikającymi z § 3 ust. 1 i 2 R.w.n.z. autor analizy powinien ustalić parametry zabudowy wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, a nie ograniczać swoje ustalenia jedynie do nieruchomości o tej samej funkcji zabudowy, co planowana inwestycja. I w tym zakresie urbanista wykazał się zresztą niekonsekwencją, albowiem z części tekstowej analizy wynika, że pod uwagę nie wziął w ogóle graniczącej z terenem inwestycji działki nr [...] (brak tej działki w tabeli na s. [...] analizy), na której także znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo z terenem inwestycji jest to przy tym działka, która w pierwszej kolejności powinna stanowić odniesienie do wyznaczenia wskaźników zabudowy planowanej inwestycji.

Jak wskazuje definicja obszaru analizowanego zawarta w § 2 pkt 4 R.w.n.z., obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Badaniu podlegają więc wszystkie nieruchomości w granicach wyznaczonych zgodnie z rozporządzeniem. Już sam sposób wyznaczenia obszaru analizowanego determinuje przy tym konieczność badania cech zabudowy wszystkich znajdujących się w jego granicach nieruchomości. Tylko w taki sposób możliwe jest bowiem zweryfikowanie, czy nowa zabudowa nie naruszy ładu przestrzennego. Ustalenie rodzaju i gabarytów istniejącej zabudowy w całym obszarze niezbędne jest również dla prawidłowego określenia wskaźników nowej zabudowy, pozwala bowiem na określenie średnich wielkości w obszarze badanym. Również ustalenie wymaganych rozporządzeniem wskaźników nowej zabudowy co do zasady jako odpowiadającej średnim wielkościom wskaźników na obszarze analizowanym (vide § 5 ust. 1, § 6, § 7 ust. 3 i § 8 R.w.n.z.) wskazuje na konieczność dokonania ustaleń dotyczących zabudowy wszystkich nieruchomości w terenie analizowanym. Parametry nowej zabudowy ustala się więc z uwzględnieniem wszystkich obiektów znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, a nie tylko tych, których funkcja jest podobna do funkcji obiektu projektowanego.

Tym samym nie sposób uznać, że przyjęte średnie wskaźniki poszczególnych elementów zabudowy odzwierciedlają rzeczywisty stan zabudowy. W konsekwencji, ustalone w decyzji parametry nowej zabudowy w istocie nie poddają się kontroli Sądu.

Idąc dalej wskazać należy, że w części tekstowej analizy urbanistycznej brak jest wskazania wielkości poszczególnych działek oraz wielkości zabudowy na tych działkach w metrach kwadratowych, co wyklucza zweryfikowanie, czy prawidłowo został obliczony wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni tych działek. W tabeli brakuje także kąta nachylenia dachów, który jest konieczny przy analizie geometrii dachu (§ 8 R.w.n.z.).

Sąd za błędne uznał także uzasadnienie odstąpienia od średniego wskaźnika zabudowy występującego w obszarze analizowanym.

W kontekście powyższego wskazać należy, że z § 5 R.w.n.z. wynika, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się przy tym wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, ale tylko wtedy, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej (ust. 2).

Jak wynika z części tekstowej analizy, średni wskaźnik zabudowy w obszarze zabudowanym został obliczony na 15,27 %, a maksymalny na 24,52 %. Abstrahując od ich wadliwego ustalenia, albowiem – jak już powyżej wskazano – analizą nie objęto wszystkich działek z obszaru analizowanego, to wskaźnik powierzchni zabudowy został oznaczony jako "do 22 % obszaru objętego decyzją". W wynikach analizy urbanistycznej wskazano, że jest to "nawiązanie do wskaźnika występującego w obszarze analizowanym i wartości powierzchni zabudowy mieszczącej się w przedziale wartości minimalnej i maksymalnej wskaźnika w obszarze analizowanym".

Tymczasem w przypadku każdego ze wskaźników, odstępstwa – jako wyjątki od zasady – winny być umotywowane. Jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. Przesłanka "wynikania" z analizy zawarta w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 R.w.n.z. nie może być przy tym uznana za spełnioną, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższego albo niższego od wartości średniej danego wskaźnika istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie ustalonego wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością danego wskaźnika. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika nie naruszy ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza bowiem dowolności i arbitralności, ale stwarza konieczność sięgania do rzeczowych i obiektywnych kryteriów ocen. Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a wyłącznie na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej także ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 889/17 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza urbanistyczna w tym zakresie jako jedyny powód odstępstwa od średniej wartości wskazuje fakt, że ustalony wskaźnik nie przekracza maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy występującego na analizowanym obszarze. Zdaniem Sądu taki sposób uzasadnienia zastosowanego odstępstwa jest co najmniej niewystarczający, bowiem nieprzekroczenie maksymalnych wartości poszczególnych wskaźników i parametrów zabudowy występującej w analizowanym sąsiedztwie terenu inwestycji samo w sobie jeszcze nie świadczy o tym, że dopuszczenie takich wartości dla nowej zabudowy nie będzie kolidowało z istniejącym ładem przestrzennym. Przeciwnie, organy powinny uzasadnić, że zastosowanie odstępstw będzie pozostawało w harmonii z zastanym stanem zagospodarowania obszaru analizowanego (szerokiego sąsiedztwa). Respektując wolność zagospodarowania i zabudowy terenu, organy powinny zarazem unikać takiego motywowania rozstrzygnięć, które mogłyby mimowolnie wywoływać wrażenie, że zastosowane odstępstwa służą jedynie dostosowaniu warunków zabudowy do wniosku inwestora, bez poszanowania zastanego stanu zagospodarowania sąsiedztwa. Wszelkie odstępstwa od średnich ustalonych wartości wskaźników i parametrów powinny być stosowane tak dalece, jak tylko dają się pogodzić z wymogami ładu przestrzennego występującego na danym obszarze, a więc już istniejącego, zastanego stanu zagospodarowania terenu szerokiego sąsiedztwa.

Skoro bowiem z przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym, a jedynie wyjątkowo możliwe jest odstępstwo od tej reguły, to co do zasady za nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego (zob. wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1515/17).

Jednocześnie zauważenia wymaga, że najwyższy wskaźnik zabudowy występuje na działkach nr [...] (19,8 %), [...] (20,9 %) i nr [...] (24,52 % - wskaźnik maksymalny), które – jak wynika z części graficznej analizy – są o ponad połowę mniejsze (w analizie brak informacji o wielkości działek) niż działka objęta wnioskiem i dlatego wskaźnik zabudowy jest na nich taki wysoki. Budzi więc wątpliwość uzasadnianie odstępstwa od wskaźnika średniego przez powołanie się na działki tak różniące się od działki objętej wnioskiem, i to tym bardziej, że bardzo podobna pod względem wielkości do działki objętej wnioskiem działka [...], która zresztą jest działką znacznie bliżej położoną, ma wskaźnik powierzchni zabudowy wynoszący 6,5 %. Zauważenia także wymaga, że nieujęta w zestawieniu tabelarycznym w części tekstowej analizy działka bezpośrednio sąsiadująca z terenem inwestycji o numerze [...] także posiada bardzo zbliżoną wielkość do działki nr [...] i jej wskaźnik zabudowy także będzie oscylował w okolicach 6-6,5 %, tak jak na działce [...].

Dodatkowo, abstrahując od błędów samej analizy wskazać należy, że parametry nowej zabudowy powinny być przyjęte zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w decyzji o warunkach zabudowy poprzez wskazanie dokładnych wartości. Określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma bowiem służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych w zasadzie zgodnie wskazuje się, że przepisy § 4 - 8 R.w.n.z. nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy, a co za tym idzie także w decyzji o warunkach zabudowy, poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, niekonkretny. Co do zasady, za akceptowalny sposób określania parametrów nowej zabudowy, oprócz podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, uznaje się jedynie określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji (odchyłki in plus lub in minus), a także określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od - do). Niedopuszczalne jest natomiast określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Niewłaściwe było zatem wskazanie, że wskaźnik powierzchni zabudowy ma wynosić "do 22% obszaru objętego decyzją", a wysokość kalenicy budynku ma wynosić "do 9 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem".

Wątpliwości Sądu budzi także planowany przez inwestora sposób zagospodarowania terenu. Nie sposób bowiem jednoznacznie ustalić, czy wniosek obejmuje budowę trzech domów jednorodzinnych wolnostojących, jak to wynika z treści wniosku z dnia 12 października 2021 r., zmodyfikowanego w dniu 4 listopada 2021 r., czy też trzech budynków w zabudowie bliźniaczej, jak zdaje się wskazywać dołączony do wniosku planowany sposób zagospodarowania terenu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zwróci się do inwestora o doprecyzowanie wniosku i stosowną korektę koncepcji architektoniczno-urbanistycznej, która obecnie uwzględnia także 1 budynek mieszkalno-usługowy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2022 r., nr [...] a także poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia 13 stycznia 2022 r., [...], albowiem zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i § 5 ust. 1 i 2 R.w.n.z., które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności w pierwszej kolejności wezwie inwestora do uzupełnienia wniosku poprzez szczegółowe wskazanie charakterystyki planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu, po modyfikacji wniosku dokonanej w dniu 4 listopada 2021 r., zarówno w części tekstowej, jak i graficznej. Następnie zleci sporządzenie uprawnionemu urbaniście analizy urbanistycznej, która będzie zawierać zarówno w części tekstowej (w formie tabel), jak i w części graficznej parametry wszystkich budynków znajdujących się na wszystkich działkach objętych obszarem analizy. Oceniając, czy planowana inwestycja spełnia warunek dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) organ I instancji weźmie pod uwagę, że z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, iż planowana inwestycja, oprócz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, musi również kontynuować sposób zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Należy więc rozważyć, czy planowany sposób zagospodarowania terenu (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna lub bliźniacza – w zależności od ustaleń, usytuowana także w głębi działki budowlanej, częściowo w znacznym oddaleniu od drogi publicznej, do której dojazd będzie musiał odbywać się przez drogę wewnętrzną), kontynuuje zastany w sąsiedztwie sposób zagospodarowania terenu, tj. czy w obszarze analizowanym występują tak zabudowane działki. Uwadze organów nie może przy tym umknąć, że planowany sposób zagospodarowania terenu został przedstawiony przez inwestora na wstępnym projekcie podziału, z którego wynika, że działka nr [...] miałaby zostać podzielona na mniejsze działki z zasadą jeden budynek na jednej działce.

Organ I instancji będzie miał również na uwadze, że w przypadku każdego ze wskaźników, odstępstwa, jako wyjątki od zasady winny być szczegółowo umotywowane. Dodatkowo o ile organ I instancji uzna, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, weźmie pod uwagę, że parametry nowej zabudowy powinny być przyjęte zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w decyzji o warunkach zabudowy poprzez wskazanie dokładnych wartości.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota 500 zł tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 1 zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 22 września 2022 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).