Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1477/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 a ust. 1, art. 11 ust. 1 pkt 8 lit. e
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 25 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 7 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1052/14 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1052/14 oddalił skargę E. G. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Podaniem z dnia 26 lutego 2013 r., uzupełnionym w dniu 18 marca 2013 r., Prezydent Miasta R., występując w roli właściwego zarządcy drogi, zainicjował postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dotyczącej rozbudowy Al. [...] w R. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi oraz przebudowami istniejących sieci uzbrojenia terenu i dróg innych kategorii na wymienionych w załączniku do wniosku działkach.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...], znak: [...], Prezydent Miasta R., działający jako starosta powiatu grodzkiego, zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa Al. [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi oraz przebudowami istniejących sieci uzbrojenia terenu i dróg innych kategorii na szczegółowo wymienionych działkach, zatwierdzając projekt podziału nieruchomości i projekt budowlany oraz określając wymagania w zakresie realizacji inwestycji, nadając jej też rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji podano, że planowana inwestycja obejmuje rozbudowę drogi od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z Al. [...] i Al. [...], a także przebudowę ul. [...], ul. [...] i Al. [...]. Do wniosku dołączono niezbędne dokumenty, w tym konieczne uzgodnienia i decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wobec ziszczenia się wszystkich przesłanek określonych w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm. – zwanej dalej ustawą) udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a z uwagi na ważny interes społeczny i gospodarczy związany z trudnościami komunikacyjnymi w analizowanej części R. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W odwołaniu od powyższej decyzji E. G. i Z. G. zarzucili wydanie decyzji przez niewłaściwy organ, ponieważ inwestycja ma obejmować przebudowę skrzyżowania leżącego w ciągu drogi krajowej. Oznacza to więc, że decyzję w pierwszej instancji wydać powinien Wojewoda. Ponadto nie określono w decyzji kategorii innych dróg publicznych, z którymi powiązana jest droga mająca być przebudowaną. Dodatkowo, nałożono na inwestora obowiązki nieprzewidziane w przepisach prawa, jako że ich źródłem jest nieobowiązująca ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Wojewoda P. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Z. G. Natomiast opisaną na wstępie decyzją Wojewoda P. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia wymagań w zakresie powiązania z innymi drogami publicznymi oraz warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa - orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy uznał, że Prezydent Miasta R. był organem właściwym do wydania decyzji w pierwszej instancji. Nie zaplanowano bowiem robót poza granicą drogi powiatowej. Planowaną przebudową nie objęto skrzyżowania Al. [...], [...] i [...], a prace mają się kończyć na północnym wlocie tego skrzyżowania. Linią rozgraniczającą teren nie zaznaczono terenu przebudowy, lecz granice działki, na której przebudowywana droga się znajduje i niejasności w tym zakresie zostały przez inwestora uściślone w projekcie zagospodarowania terenu i załącznikach do wniosku. Tak więc planowana rozbudowa nie obejmuje rozbudowy ww. skrzyżowania, lecz tylko Al. [...]. Oceniany wniosek był kompletny, a w toku postępowania zachowano wymogi proceduralne wynikające z ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Sama zaś decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 11f ust. 1 ustawy, chociaż niektóre wymagały reformacji. W decyzji wymieniono działki przeznaczone pod przebudowę, a także działki przewidziane do tymczasowego zajęcia na czas realizacji inwestycji. Wprawdzie organ I instancji zawarł wymagania dotyczące powiązania z innymi drogami publicznymi, lecz nie określił kategorii dróg publicznych, z którymi powiązana jest projektowana inwestycja i wobec tego w tym zakresie decyzję tę zreformowano. Podobnie zreformować należało wymagania w zakresie ochrony środowiska, ponieważ powołano w zaskarżonej decyzji nieobowiązującą ustawę o odpadach. Zasadnie nadano także decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył E. G., domagając się stwierdzenia nieważności obu wydanych w sprawie decyzji. Zaskarżonym decyzjom zarzucił ich wydanie w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z naruszeniem art. 11a ust. 1 i art. 11c ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (ustawy), tj. z naruszeniem przepisów o właściwości organu, ponieważ w pierwszej instancji właściwym do wydania decyzji organem powinien być Wojewoda P. Jeżeli bowiem inwestycja drogowa ma być w części realizowana na drodze powiatowej a częściowo na drodze krajowej lub wojewódzkiej, to organem właściwym w I instancji jest wojewoda; kwestia ta dotyczy w szczególności przebudowy skrzyżowań dróg różnej kategorii. Tymczasem zakres inwestycji obejmował m.in. przebudowę skrzyżowania Al. [...] i Al. [...], a więc także fragment Al. [...], Al. [...] i ul. [...]. Al. [...] kończy się przed skrzyżowaniem z Al. [...] i Al. [...] i nie obejmuje samego skrzyżowania. Tak więc inwestycja obejmowała swym zakresem także obszar dróg krajowych (rejon skrzyżowania), a działka, na której znajduje się skrzyżowanie została wymieniona w decyzji pierwszoinstancyjnej. Zarzucono także naruszenie art. 6, 15, 110 i 132 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ I instancji "uściślenia granic w projekcie zagospodarowania terenu i załącznikach do wniosku", a tym samym merytoryczną korektę decyzji w trakcie postępowania przed organem wyższego stopnia oraz zaakceptowanie tej zmiany przez organ odwoławczy. Tymczasem jakakolwiek zmiana wydanej raz decyzji może odbyć się wyłącznie w trybie określonym w przepisach k.p.a. Z kolei naruszenie art. 6, 15, 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. miało polegać na częściowym uchyleniu zaskarżonej decyzji i orzeczeniu co do istoty w tym zakresie w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i należało wobec tego uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, czym naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie jest zasadna.

Sąd wskazał, że najdalej idącym zarzutem było wydanie decyzji przez niewłaściwe organy, co skutkować musiałoby stwierdzeniem ich nieważności. Według skarżącego uzasadniać takie rozstrzygnięcie miałoby objęcie decyzją o przebudowie skrzyżowania Al. [...] z drogą krajową – Al. [...] i Al. [...]. Sąd powołał art. 11a ust. 1 ustawy i wskazał, że bezsporne jest, że Al. [...] jest drogą powiatową. Nawet więc gdyby część robót związanych z realizacją objętej projektem budowlanym inwestycji w istocie dotyczyła skrzyżowania z Al. [...] i Al. [...], to nie przenosiłoby to, jak tego chce skarżący, właściwości do wydania decyzji na Wojewodę P. Konieczny byłby rozdział inwestycji drogowej na dwie, z których co do Al. [...] – drogi powiatowej nadal właściwy byłby Prezydent Miasta R., zaś co do pozostałej części Wojewoda. Zdaniem Sądu z art. 11a ust. 1 ustawy nie wynika bowiem, aby w takiej sytuacji właściwość do wydania decyzji została "przeniesiona" w całości na organ, który byłby właściwy do orzekania w odniesieniu do drogi publicznej wyższej kategorii. Organ ten też nie byłby właściwy do rozstrzygnięcia o całości inwestycji. Ewentualna niewłaściwość mogłaby więc dotyczyć jedynie tej części decyzji, która wkraczałaby we właściwość innego organu. W ocenie Sądu taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. W istocie bowiem określenie linii rozgraniczających teren w taki sposób, że obejmowały one także teren spornego skrzyżowania wynikało z faktu, że Al. [...] (w zakresie zgodnym z uchwałą Rady Miasta Rzeszowa Nr L/280/2009 z 24 lutego 2009 r.) na końcowym odcinku od strony skrzyżowania z Al. [...] i Al. [...] nie pokrywa się z geodezyjnie wyodrębnionymi działkami, gdyż działka nr [...] obr. [...], na której położona jest część Al. [...] obejmuje również tarczę spornego skrzyżowania – na niej położone jest także skrzyżowanie. Nie było jednak podstaw prawnych do zaznaczenia na mapie linii rozgraniczającej teren inwestycji w miejscu, gdzie kończy się Al. [...], bo zgodnie z art. 12 ustawy:

1. Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości.

2. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości.

3. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości.

4. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 (a więc oznaczonych nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości) stają się z mocy prawa:

1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych,

2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych

- z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Sąd wskazał, że istotą i skutkiem decyzji i podziału, o którym mowa w art. 12 i 11f ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy, wobec konieczności objęcia zakresem realizacji inwestycji drogowej nowych terenów jest przeniesienie z mocy prawa własności wyodrębnionych liniami rozgraniczającymi teren nieruchomości na inny niż dotychczas, wymieniony w przepisie art. 12 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy podmiot, który jest właścicielem drogi będącej przedmiotem inwestycji zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.). W ww. przepisach ustawy chodzi o skutek decyzji w postaci przeniesienia prawa własności w związku z zajęciem pod inwestycję drogową nowych, nie należących dotychczas do właściciela drogi terenów. W niniejszej sprawie w odniesieniu do działki [...] takiej potrzeby nie było. Jednakże inwestycja drogowa nie obejmowała swym zakresem całej tej działki. Z opisów zawartych w projekcie budowlanym jasno wynika, iż sporne skrzyżowanie Al. [...] z Al. [...] i Al. [...] nie miało być przebudowywane. Z kolei z przepisów art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e, f i h ustawy wynika, że decyzja, taka jaka zapadła w niniejszej sprawie może, a czasem nawet musi swym rozstrzygnięciem obejmować tereny leżące poza tą konkretną drogą (pasem drogowym), której dotyczy. Ustawodawca bowiem wskazał, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w razie potrzeby zawiera także inne ustalenia dotyczące m.in. obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, obowiązku przebudowy dróg innej kategorii i zezwolenia na wykonanie tych obowiązków. W obszarze spornego skrzyżowania zlokalizowano jedynie roboty o zakresie podpadającym pod art. 11 ust. 1 pkt 8 lit. e ustawy, tj. dotyczące przebudowy sieci elektroenergetycznej. Wobec:

- braku podstaw prawnych do przeniesienia prawa własności na inny podmiot niż właściciel drogi powiatowej – Al. [...] oraz związanego z tym podziału działki [...] w ramach tego postępowania,

- wynikającej z tego faktycznej niemożności wyznaczenia linii rozgraniczających teren w sposób, który podzieliłby działkę [...] w obr. [...], z uwagi na wspomniany brak podstaw do jej podziału w ramach tego postępowania,

- ustalenia, iż liniami rozgraniczającymi teren objęta została cała ta działka, mimo iż na tej jej części, która obejmuje sporne skrzyżowanie wykonana miała być jedynie przebudowa jednej z sieci,

Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa. Brak wcześniejszego (skoro w tym postępowaniu nie było do tego podstaw) podziału działki [...], przy zakresie i rodzaju robót, które według zatwierdzonego projektu miały być wykonane na skrzyżowaniu z drogą krajową, nie wpływał więc na właściwość organu nawet co do części inwestycji. Konkretne wyznaczenie linii rozgraniczających teren w aspekcie funkcji, jakie ma takie wyznaczenie spełniać w myśl uregulowań art. 12 ust. 2 ustawy, w ocenie Sądu, biorąc pod uwagę wcześniej wskazane okoliczności, nie dawało więc podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Przedmiotem objętej skargą decyzji była bowiem inwestycja drogowa na drodze powiatowej, a nie krajowej i związana z nią przebudowa sieci i innych dróg. Roboty zaś, które wykraczały poza drogę powiatową mieściły się w zakresie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e i h, na co pozwalają przepisy ustawy.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu Sąd stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym organ II instancji jest organem merytorycznym, zaś zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. z założenia ma być wyjątkiem od reguły.

Ustalenie kategorii dróg, z którymi powiązana jest Al. [...] oraz naniesienie zielonej linii wyznaczającej faktyczny zasięg robót mieszczących się pod pojęciem przebudowy tej drogi a także zaktualizowanie podstawy prawnej co do obowiązków z zakresu ochrony środowiska nie dawało podstaw do uchylenia decyzji. Kwestie te mogły i powinny być uzupełnione przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym. W kontrolowanej sprawie Wojewoda rozpoznając sprawę w II instancji wyjaśnił wątpliwości w zakresie zarzucanym przez wnoszącego odwołanie, w szczególności odnoszące się do rozbieżności pomiędzy zasięgiem i charakterem robót wynikającym z projektu budowlanego a wyznaczeniem linii rozgraniczających teren. Wyjaśnienia zawarte w piśmie z 4 lipca 2013 r. nie zmieniały przedmiotu sprawy administracyjnej, nie zmieniały też wynikającego z wniosku i przepisów ustawy zakresu niezbędnego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu analiza akt sprawy pozwala na stwierdzenie, że brak było podstaw do przyjęcia, iż zaistniały przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej, która powinna być wydawana w przypadkach wyjątkowych. Braki decyzji organu I instancji naruszały zaś prawo materialne a nie wyłącznie procesowe, jak wskazuje art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym nie została naruszona zasada dwuinstancyjności, gdyż obydwa organy rozstrzygały dwukrotnie tą samą sprawę. Zarzuty skargi dotyczące zaś możliwości zmiany raz wydanej decyzji dotyczyć mogłyby decyzji ostatecznych a nie zaskarżonych odwołaniem wydanych w pierwszej instancji. K.p.a. w art. 138 § 1 pkt 2 daje możliwość reformatoryjnego orzeczenia także co do części decyzji. W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że zakres sprawy, który został wyjaśniony i objęty reformacją, jako że sprowadzał się do uściślenia zasięgu rzeczywistej przebudowy drogi, określenia kategorii dróg, z którymi powiązana jest droga będąca przedmiotem inwestycji oraz wskazania obowiązków wynikających z ochrony środowiska opartych na aktualnie obowiązującej ustawie wymagał przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie.

Sąd wskazał, że wprowadzone do projektu budowlanego zmiany przez graficzne oznaczenie od strony spornego skrzyżowania zieloną linią rzeczywistego terenu planowanych robót drogowych nie było istotną zmianą tego projektu i nie wpływało na zakres koniecznego rozstrzygnięcia. Nie zmieniał się też przedmiot sprawy ani zakres robót koniecznych do wykonania według tego projektu.

Także właściwy zarządca drogi złożył wniosek. Zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta.

Tym samym w ocenie Sądu, organy działały na podstawie przepisów prawa. Zupełnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 110 k.p.a. jako że żaden z organów nie podjął działań, które wiązać można by z jego naruszeniem.

Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej jako p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył E. G., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 11a ust. 1 i art. 11c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 6 i art. 19 k.p.a. oraz art. 12 ust. 2 ustawy, poprzez brak stwierdzenia przez WSA w Rzeszowie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zaakceptowanie uchybień popełnionych przez organy administracji, w sytuacji, gdy postępowanie kontrolowane przez WSA zawierało uchybienia wskazanym przepisom w postaci:

- z art. 11a ust. 1 ustawy nie wynika, by właściwość do wydania decyzji została "przeniesiona" w całości na organ, który byłby właściwy do orzekania w odniesieniu do drogi publicznej wyższej kategorii,

- z art. 12 ust. 2 ustawy wynika zakaz przeprowadzania linii rozgraniczających inaczej, niż po granicy działki, w sytuacji, gdy właścicielem jest podmiot, na którego rzecz miałoby nastąpić przeniesienie własności,

2) art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e oraz lit. h,

poprzez brak stwierdzenia przez WSA w Rzeszowie nieważności zaskarżonej decyzji oraz

poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zaakceptowanie uchybień popełnionych przez organy administracji, w wyniku błędnego przyjęcia, że roboty polegające na przebudowie istniejącej sieci uzbrojenia terenu (sieci elektroenergetycznej) nie wchodzą w zakres inwestycji drogowej realizowanej na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a co za tym idzie - nie mogą współkształtować właściwości organów do wydania takiej decyzji wynikającej z art. 11a ustawy,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 15, art. 110, art. 132 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji przez

WSA i zaakceptowanie uchybień popełnionych przez organy administracji, w sytuacji gdy postępowanie kontrolowane przez WSA zawierało uchybienia wskazanym przepisom postępowania administracyjnego w postaci:

- dokonania przez organ I instancji "uściślenia granic w projekcie zagospodarowania terenu i załącznikach do wniosku" - a tym samym merytorycznej korekty decyzji - w trakcie postępowania przed organem II instancji oraz zaakceptowania tej zmiany decyzji przez organ II instancji,

- częściowego uchylenia zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta R. i orzeczenie co do istoty sprawy w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i organ II instancji winien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, co spowodowało naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,

4) art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że Wojewoda P. w decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. dokonał reformacji decyzji organu I instancji poprzez uściślenie zasięgu rzeczywistej przebudowy drogi - Al. [...], w sytuacji, gdy w treści sentencji decyzji Wojewody nie było takiego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji - poprzez oparcie przez WSA wyroku na podstawie okoliczności sprzecznych ze stanem faktycznym wynikającym z akt sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi

Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji brak stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji pomimo wydania ich przez niewłaściwe organy, co w ocenie skarżącego wynika z objęcia zakresem inwestycji również terenu skrzyżowania ul. [...] z drogą krajową – Al. [...] i Al. [...]. W tym kontekście powołuje art. 11a ust. 1 ustawy, zgodnie z którym wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Skarżący kasacyjnie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, że z przepisu tego nie wynika, aby właściwość do wydania decyzji została "przeniesiona" w całości na organ, który byłby właściwy do orzekania w odniesieniu do drogi publicznej wyższej kategorii. Zarzut ten nie zasługuje na aprobatę.

Mając na względzie treść art. 11a ust. 1 ustawy, stwierdzić należy, że przepis ten stanowi jedynie, jaki organ jest właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do określonych kategorii dróg. Nie reguluje natomiast, który organ jest właściwy w I instancji w sprawach dotyczących przebudowy skrzyżowań dróg różnej kategorii. Określenie takiego organu następuje bowiem przy uwzględnieniu regulacji art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260), który stanowi, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Chcąc zatem podważyć stanowisko Sądu I instancji w kwestii właściwości organu w sprawie dotyczącej spornej inwestycji, skarżący kasacyjnie powinien podnieść zarzut naruszenia art. 11a ust. 1 ustawy, wiążący właściwość organu I instancji z kategorią drogi, w powiązaniu z art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zarzutu naruszenia ww. przepisu ustawy o drogach publicznych skarga kasacyjna jednak nie zawiera, zatem podniesiony w niej zarzut dotyczący omawianej kwestii nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Jeżeli norma prawna odkodowywana jest w oparciu o więcej niż jeden przepis niewystarczające jest wskazywanie na naruszenie tylko jednego z przepisów składających się na daną normę prawną.

Jak wynika z wniosku inwestora i dołączonego do niego projektu budowlanego, przedmiotem inwestycji jest rozbudowa Al. [...], która jest drogą powiatową. Rozbudowa nie obejmuje skrzyżowania Al. [...], [...] i [...], a prace mają się kończyć na północnym wlocie tego skrzyżowania. Z uwagi jednak na to, że Al. [...] na końcowym odcinku od strony skrzyżowania z Al. [...] i Al. [...] nie pokrywa się z geodezyjnie wyodrębnionymi działkami, gdyż działka nr [...], na której położona jest część Al. [...] obejmuje również tarczę ww. skrzyżowania, poprowadzono linię rozgraniczającą teren inwestycji w taki sposób, że obejmuje ona także sporne skrzyżowanie. Słusznie Sąd I instancji uznał – wskazując na uregulowania art. 12 ustawy - że nie było możliwe wyznaczenie linii rozgraniczającej teren inwestycji w miejscu, gdzie kończy się Al. [...] z uwagi na brak podstaw do podziału działki nr [...]. Zarzuty skarżącego kasacyjnie kwestionujące stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie należy uznać za niezasadne.

Brak było również podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na niewłaściwość organów z tego względu, że roboty budowlane dotyczące przebudowy sieci elektroenergetycznej zostały przewidziane w obszarze spornego skrzyżowania z drogą krajową. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 8 lit. e ustawy, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera ustalenia dotyczące obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu. Przebudowa sieci następuje w ramach spornej inwestycji, która dotyczy drogi powiatowej, nie zaś krajowej, a ustalenia w tym zakresie stanowią, zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 8 lit. e ustawy, element decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej w stosunku do tej drogi powiatowej. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można zatem uznać, aby konieczność przebudowy sieci poza granicami drogi powiatowej powodowała zmianę właściwości organu orzekającego w sprawie spornej inwestycji.

Zarzuty zawarte w punktach 1 i 2 skargi kasacyjnej należało zatem uznać za niezasadne.

Nieusprawiedliwiony jest także zarzut podniesiony w punkcie 3 skargi kasacyjnej. Uchybienia organu I instancji nie uzasadniały bowiem zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Należy mieć na uwadze, że z woli ustawodawcy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy. W sytuacji, gdy zasadniczo materiał wymagany do zakończenia sprawy administracyjnej - wydania rozstrzygnięcia, został w sprawie zgromadzony, zaś kwestią sporną jest w istocie ocena tego materiału i wynikających z niego wniosków, względnie zachodzi potrzeba tylko w niewielkim zakresie uzupełnienia materiału dowodowego, brak jest podstaw do wydania decyzji kasacyjnej określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Wymieniony przepis daje wyjątkowo tylko organowi odwoławczemu możliwość uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, jeżeli postępowanie wyjaśniające musi być przeprowadzone w całości lub w znacznej części. Ustalenie kategorii dróg, z którymi powiązana jest Al. [...] oraz zaktualizowanie podstawy prawnej co do obowiązków z zakresu ochrony środowiska nie dawało podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, bowiem organ odwoławczy mógł dokonać tych ustaleń we własnym zakresie, bez konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Naniesienie w projekcie budowlanym zielonej linii wyznaczającej faktyczny zasięg robót mieszczących się w zakresie spornej inwestycji nie powodowało zaś zmiany przedmiotu sprawy ani zakresu robót koniecznych do wykonania według tego projektu.

Odnosząc się do zawartego w punkcie 4 skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że z przepisu tego wynika, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W rozpoznawanej sprawie brak jakichkolwiek podstaw wskazujących na to, że Sąd I instancji nie orzekał na podstawie akt sprawy, czy też nie wydał wyroku po zamknięciu rozprawy. Zarzut naruszenia tego przepisu jest zatem niezasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.