Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 532/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, 133 par. 1, 134 par. 1, 145 par. 1 pkt. 1 lit. c, 174,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 75 par. 1, 77 par. 1, 79, 84, 107 par. 3 , 136
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 29 ust. 2,
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 38 ust. 2 i 3, 39 ust. 1, 40 ust. 2 pkt. 3,
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 32,
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Jerzy Sulimierski Sędzia NSA Maria Myślińska Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C.C. P. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 grudnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1696/07 w sprawie ze skargi C. C. P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2007 roku wydanym w sprawie sygnatura akt VI SA/Wa 1696/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę C. C. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 roku numer [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wydany został w oparciu o następujące ustalenia faktyczne.

Pismem z dnia [...] marca 2007 roku skarżąca zmieniła swój wniosek z dnia [...] listopada 2006 roku skierowany do Zarządu Dróg Miejskich w W., dotyczący zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ul. P. w rej. ul. K. w W. pod nośnik reklamowy, w ten sposób, że zwróciła się o udzielanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy typu słup reklamowy o łącznej powierzchni reklamy 6,48 m² na okres do dnia 31 marca 2008 roku.

Decyzją z dnia [...] maja 2007 roku Zarząd Dróg Miejskich w W., działając w imieniu Prezydenta m. st. W., odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rej. ul. K. w celu umieszczenia obiektu reklamowego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpoznaniu odwołania C. C. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta m.st. W. z dnia [...] maja 2007 roku przez Dyrektora ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu reklamowego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu odwoławczego bezzasadny jest argument odwołującej się o tym, że Zarząd Dróg Miejskich nieprawidłowo powołał i zastosował art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych oraz nie powołał art. 38 ust.1, bowiem art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych odnosi się do zakazu lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczenia urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 odnosi się do przypadków szczególnie uzasadnionych umieszczenia w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zaś art. 38 ust. 1 stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przedmiotowa reklama istnieje w pasie drogowym ulicy P., jednakże zgoda na jej lokalizację była czasowo ograniczona, które to ograniczenia umożliwiają wpływanie zarządcy drogi na wykonywanie ustalonych zadań.

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2007 roku wydanym w sprawie sygnatura akt VI SA/Wa 1696/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę C. C. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 roku numer [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. art. 38 ustawy o drogach publicznych nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem dotyczy sytuacji, gdy obiekt dotychczas znajdujący się poza pasem drogowym, został objęty tym pasem. Powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2007 roku o sygnaturze akt I OSK 400/06 i 5 lipca 2007 roku I OSK 1151/06, Sad I instancji podkreślił, że z mocy art. 38 ustawy o drogach publicznych te obiekty, o ile nie powodują zagrożenia i utrudnień i nie zakłócają wykonywania zadań zarządcy drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie, ich właściciele nie muszą występować o żadne zezwolenia, ani ponawiać żadnych opłat, gdyż ustawodawca sam zdecydował, że "mogą pozostać".

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżąca nie przedstawiła argumentów i dowodów dla wykazania, że jej reklama usytuowana w ruchliwym punkcie miasta nie zagraża bezpieczeństwu ruchu, oraz że chodzi o przypadek szczególnie uzasadniony, a także iż usytuowanie reklamy w odległości 1,5 m od krawędzi jezdni, wobec wymaganych przez art. 43 u.d.p - 8 m, jest podyktowane szczególnymi względami.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 79 k.p.a. i art. 84 k.p.a. Wojewódzki Sad Administracyjny w W. stwierdził, ze opinia wydana przez mgr inż. L. K. z Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w Instytucie Badawczym Dróg i Mostów, który przedstawił organowi swoją wiedzę na temat wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego jest dokumentem prywatnym, gdyż przy jego sporządzaniu nie został zachowany jest tryb

z art. 84 k.p.a.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. chybiony jest zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Organ wyjaśnił także, dlaczego obecnie odmówił wydania zezwolenia na posadowienie reklamy w pasie drogowym.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organ zasady równości podmiotów wobec prawa, bowiem zadaniem Sądu było zbadanie decyzji z punktu widzenia jej legalności to znaczy zbadanie zgodności z prawem wydanej decyzji a nie badanie decyzji w innych sprawach dotyczących innych nośników.

W skardze kasacyjnej C. C. P. Sp. z o.o. w W. zaskarżyło w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 grudnia 2007 roku, wydany w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1696/07. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego:

- art. 38 ust. 1 i ust. 3 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie, art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy i art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 200 roku, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 16 ustawy o drogach publicznych, § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 roku w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 32 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie;

2) przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w oparciu o błędną wykładnię prawa materialnego art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez ustalenie, że obowiązki ochronne dróg oraz powszechnie znany fakt skupiania przez reklamę na sobie uwagi odbiorcy oraz ciężar dowodu okoliczności wskazanych w art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych obciążający skarżącego, stanowią podstawę do niezastosowania art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a.,

79 k.p.a., 84 k.p.a., 107 § 3 k.p.a.;

- art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 79 k.p.a., 84 k.p.a., 107 § 3 k.p.a., 136 k.p.a. poprzez oddalenie skargi z pominięciem naruszenia obowiązków organu administracyjnego w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wskazania i wyjaśnienia podstawy faktycznej prawnej decyzji, w oparciu o błędną wykładnię art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 136 k.p.a., polegającą na ustaleniu, że na skarżącym spoczywał obowiązek wykazania braku zagrożeń bezpieczeństwa ruchu oraz poprzez zaakceptowanie braku postępowania dowodowego ;

art. 79 k.p.a. i 84 k.p.a., polegające na uznaniu, ze Zarząd Dróg Miejskich może samodzielnie ocenić stopień zagrożenia z pominięciem zasad dotyczących wymagań wobec biegłego i dowodu z opinii;

art. 107 § 3 k.p.a. i art. 136 k.p.a. polegające na uznaniu, że dostateczne wyjaśnienie sprawy następuje w przypadku, gdy materiał zgromadzony przez organy nie stanowi dowodów oraz stwierdzenie, że zasady ochrony pasa drogowego oraz ciężar dowodu spoczywającego na Skarżącym, usprawiedliwiają brak wskazania dowodów, na których oparł się organ:

art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.ps.a. poprzez ustalenie, że dowody uzupełniające z dokumentów, które były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowały nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, nie podważają zasadności zaskarżonych decyzji;

Na podstawie art. 176 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2007 roku w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych, ewentualnie, w przypadku nie uwzględnienia zarzutów niniejszej skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 188 p.p.s.a., strona wnosząca skargę kasacyjną wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2007 roku i orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 roku, znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. W. (Zarządu Dróg Miejskich) z dnia [...] maja 2007 roku , numer [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że według wykładni językowej nie ma podstaw do formułowania dodatkowej, nie wskazanej w ustawie przesłanki stosowania art. 38 ust. 1 ustawy i ograniczenie stosowania art. 38 ust. 1 ustawy wyłącznie do sytuacji, gdy obiekt dotychczas znajdujący się poza pasem drogowym, został objęty tym pasem np. na skutek zmiany planów zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego prawidłowa wykładnia art. 38 ust. 1 ustawy polega na ustaleniu, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie.

W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. błędnie zastosował art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, ponieważ przepisy te dotyczą zdarzeń przyszłych. Niniejsza sprawa nie dotyczy zdarzenia przyszłego lokalizacji reklamy, ale nośnika reklamowego, który został zainstalowany ponad 6 lat temu.

Według strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd dokonał błędnej wykładni przepisów ustawy, ustalając, że stronę obciąża obowiązek wykazania "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy oraz wykazania, że reklama nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Skarżący podkreśla, że przepisy w sposób pełny ustalają zawartość wniosku oraz określają dokumenty, które należy załączyć do wniosku o zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy, a tym samym ustawa nie wymaga wskazania we wniosku, dotyczącym reklamy, że reklama nie zagraża bezpieczeństwu ruchu oraz szczególnie uzasadnionego przypadku.

W ocenie skarżącego Sąd pominął przepisy art. 38 ust. 3 w związku z art. 43 ust. 2 ustawy, które dotyczą zasad wydawania zgody na usytuowanie obiektu budowlanego, w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ust. 1 ustawy, przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy. Strona wnosząca skargę kasacyjna podkreśla, że nośnik reklamowy został zainstalowany przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie i nie została wydana ani w okresie instalacji ani w niniejszym postępowaniu decyzja odmowna.

C. C. P. Sp. z o.o. w W. podniosło zarzut dotyczący naruszenia przez organy rozpoznające niniejszą sprawę zasady równości podmiotów wobec prawa, wynikająca z art. 32 Konstytucji RP.

W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną strony wnoszącej Zarząd Dróg Miejskich nie był był władny samodzielnie oceniać stopnia zagrożenia, z pominięciem postępowania dowodowego, uregulowanego przepisami postępowania administracyjnego.

Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym-zdaniem skarżącego- uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego-wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Strona wnosząca skargę kasacyjną oparła swoje zarzuty na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w treści art. 174 p.p.s.a. W związku z tym rozważania należy rozpocząć od zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie Sądu tylko w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, stanowiącego podstawę zastosowania prawa materialnego.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy podkreślić, że wskazując na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt1 lit.c p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., strona składająca skargę kasacyjną podniosła, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia tej normy prawnej poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo przeprowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego z uchybieniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 79 k.p.a., art. 84 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 136 k.p.a. polegającym na błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów prawa oraz na niewłaściwym ich zastosowaniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie naruszył przepisu art.145 § 1 pkt.1 lit.c p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., bowiem zasadnie przyjął, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przez organ administracji publicznej, powołanych wyżej zasad postępowania, a w szczególności trafnie Sąd I instancji ocenił, że organ administracji publicznej zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu wyroku. W tym miejscu należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 75 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany do dopuszczenia jako dowodu nie tylko środków dowodowych wymienionych w zdaniu drugim powołanego przepisu prawa ale także "..wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". Oznacza to, że katalog środków dowodowych wymienionych w powołanej wyżej normie prawnej nie jest katalogiem wyczerpującym, a tym samym środkiem dowodowym mogą być także inne dowody nie wymienione wyraźnie w tym przepisie. Poza sporem pozostaje okoliczność, że w znaczeniu procesowym dokumenty dzieli się na dokumenty urzędowe i dokumenty prywatne. Zasadnie więc Sąd I instancji uznał, że dokument w postaci opinii mgr inż. L. K. nie może stanowić środka dowodowego w postaci dowodu z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Natomiast z faktu, iż kodeks postępowania administracyjnego nie wymienia dokumentu prywatnego jako środka dowodowego nie można wyprowadzać wniosku, iż przeprowadzenie dowodu z dokumentu prywatnego jest nie dopuszczalne. Uwzględniając powyższe uwagi należy stwierdzić, że opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikającymi z umieszczania reklam w pasie dróg w mieście stołecznym W., opracowana w Instytucie Badawczym Dróg i Mostów przez mgr inż. L. K. może stanowić dowód tego , że osoba, która podpisała ten dokument złożyła oświadczenie zawarte w jego treści. Nadto z tegoż dokumentu wynika, iż osoba, która go sporządziła posiada wiedzę fachową w zakresie zagadnień, o których mowa w jego treści, a sam dokument dotyczy zagrożeń wywołanych przez umieszczanie reklam w pasie dróg znajdujących się na terenie W. Ponadto stwierdzić należy, iż Sąd I instancji zasadnie uznał, że zgromadzony przez organy administracji publicznej materiał dowodowy dawał podstawy do przyjęcia, że ponowne wydanie stronie skarżącej zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego (drogi krajowej) ulicy P. w rejonie ulicy K., w celu umieszczenia obiektu reklamowego, jest niedopuszczalne z uwagi na to, że pozostawienie reklamy we wskazanym wyżej pasie drogowym zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Zgromadzone w aktach sprawy dokumenty odnoszą się do bezpieczeństwa w ruchu drogowym na terenie miasta stołecznego W., wskazują na zagrożenia wynikające z umieszczania reklam w pasie dróg znajdujących się na terenie W. oraz określają skutki jakie powoduje istniejąca reklama w zakresie oderwania uwagi przez kierowcę od ruchu na drodze po której się porusza. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. trafnie ocenił, że organy administracji publicznej przeprowadzając postępowanie dowodowe nie naruszyły zasad, o których mowa w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego powołanych w petitum skargi kasacyjnej. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Po zgromadzeniu materiału dowodowego Sąd I instancji zamknął rozprawę i na podstawie akt sprawy wydał wyrok. Natomiast jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, iż strona wnosząca skargę kasacyjną, wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści art.176 p.p.s.a., nie uzasadniła tego zarzutu skargi kasacyjnej. Zauważyć nadto należy, iż zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazać także należy, iż rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza natomiast, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym. Ponadto podnieść należy, iż przepis ten jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy Sąd I instancji nie zauważył. Uwzględniając uwagi odnoszące się do bezzasadności zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji normy art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c p.p.s.a. w związku z przywołanymi w petitum skargi kasacyjnej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzić należy, że także bezzasadny jest zarzut naruszenia przez sąd administracyjny art. 134 § 1 p.p.s.a. Także zgłoszony w ramach omawianej podstawy kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji normy art. 3 § 1 p.p.s.a. jest całkowicie bezzasadny. Powołany przez stronę skarżącą przepis art. 3 § 1 p.p.s.a., nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji poprzez przyjęcie błędnych ustaleń faktycznych. Podobnie jak przepis art. 1 p.u.s.a., art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie wyjaśniania stanu faktycznego sprawy sądowoadministracyjnej.

Również nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji normy art. 145 § 1 pkt. 1 lit.a p.p.s.a. Przypomnieć więc należy, że powołany przepis prawa stanowi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyli decyzję w całości lub w części jeżeli stwierdzi naruszenie przez organ administracji publicznej prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji nie zaakceptował pominięcia zasad postępowania administracyjnego określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, powołanych w punkcie 2 skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do wcześniejszych uwag, sąd administracyjny zasadnie uznał, iż organy administracji publicznej nie naruszyły wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, iż Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni normy art. 39 ust. 3 i art. 38 ust.1 ustawy o drogach publicznych. Odwołanie się przez Sąd I instancji do ustawowych obowiązków zarządcy drogi w zakresie dbania o niepogarszanie się warunków bezpieczeństwa w ruchu na drogach publicznych, ma na celu wykazanie konieczności realizowania tego obowiązku także poprzez możliwość wydawania w szczególnie uzasadnionych przypadkach zezwoleń na zajęcie pasa drogowego pod reklamę. W tym stanie rzeczy także i ten zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadny.

W tym miejscu należy podnieść, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska strony wnoszącej skargę kasacyjną w zakresie naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. 204/04, poz. 2086 ze zmianami) szczegółowo wymienionych w punkcie 1 skargi kasacyjnej. Przepis art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ustanowił zasadę, według której zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Precyzując tę zasadę ustawodawca w art. 39 ust. 1 pkt. 1 wskazanej wyżej ustawy stwierdził, że zabrania się w pasie drogowym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Natomiast w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ustawodawca sformułował wyjątek od przedstawionej wyżej zasady stwierdzając, iż tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w formie decyzji administracyjnej. Poza sporem pozostaje okoliczność, że decyzje administracyjne wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych mają charakter uznaniowy. W tym miejscu podkreślić więc należy, że sądy administracyjne mają ograniczony zakres kontroli decyzji uznaniowych, sprowadzający się do badania czy przy wydawaniu decyzji zostały dochowane wszelkie reguły proceduralne związane z jej wydaniem oraz czy wydana decyzja nie posiada znamion decyzji dowolnej. Przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zaostrzył uznaniowe przypadki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego do szczególnie uzasadnionych wypadków z punktu widzenia ochrony dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 ustawy. W omawianym zakresie Sąd I instancji trafnie ocenił, iż brak jest podstaw do przyjęcia, aby zaskarżona decyzja była decyzją dowolną.

Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić stanowiska strony składającej skargę kasacyjną, aby w tym stanie faktycznym nie było podstaw do wskazania, jako podstawy materialnej rozstrzygnięcia przepisu art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Natomiast przepis art.40 ust.1 w/w ustawy stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Nadto w art. 40 ust. 2 pkt. 3 in fine ustawodawca jednoznacznie wskazał, iż umieszczenie w pasie drogowym reklam wymaga zezwolenia. Oznacza to, że każda czynność związana z umieszczaniem w pasie drogowym reklam, w tym czynność związana z pozostawieniem w pasie drogowym reklamy już tam się znajdującej wymaga wydania zezwolenia przez zarządcę drogi. Zezwolenia, o których mowa w tym przepisie prawa są czasowe, a więc wydawane są na wskazany w decyzji okres czasu. W tym miejscu przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 29 ust. 2 pkt. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. 89/94, poz. 414 ze zmianami) instalowanie tablic i urządzeń reklamowych nie wymaga pozwolenia na budowę. Jest to więc sytuacja inna od tej jaką mamy wówczas, gdy określony podmiot wybudował na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę budynek bądź inny obiekt, na budowę którego wymagane było takie pozwolenie. Oznacza to, że stan faktyczny ustalony w rozpoznawanej sprawie jest odmienny od tego jaki został ustalony w sprawach, które w wyniku wniesienia skarg kasacyjnych były przedmiotem oceny przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (vide wyrok NSA z 5 .07.2007 r I OSK 1151/06, wyrok NSA z 28.06.2007 r I OSK 811/06). Jednocześnie stwierdzić należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę w tym składzie, treść art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazuje, że pozostawienie w dotychczasowym stanie istniejących w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, odnosi się do stanu fizycznego wymienionych obiektów i urządzeń. Faktem jest, iż ustawodawca wprost nie określił o jaki stan obiektów i urządzeń chodzi, ale biorąc pod uwagę treść art.38 ust. 2 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych uznać należy, że skoro dla przebudowy lub remontu tych obiektów i urządzeń wymagana jest zgoda zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej, to usytuowanie reklamy bez konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę, rodzi obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, po wygaśnięciu uprawnień do zajmowania pasa drogowego wynikających z wcześniejszej decyzji zezwalającej na zajęcie tegoż pasa drogowego. Pamiętać bowiem należy, że uprawnienia do zajmowania pasa drogowego wygasają z chwilą upływu terminu na jaki zostało wydane zezwolenie. Oczywiście tym samym uznać należy, że tzw. decyzja lokalizacyjna wydana w trybie art.39 ust.3a ustawy o drogach publicznych ma charakter czysto techniczny odnoszący się wyłącznie do miejsca i warunków technicznych jakie winna spełniać inwestycja. Taka decyzja, która określiła powyższe warunki i w wyniku, której po uzyskaniu stosownego zezwolenia strona uprawniona zrealizowała inwestycję w postaci budowy reklamy, pozostaje w obrocie prawnym jeżeli po wygaśnięciu decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, podmiot uprawniony ponownie otrzyma decyzję na dalsze zajmowanie tegoż pasa drogowego. Natomiast w sytuacji wygaśnięcia decyzji zezwalającej na zajmowanie pasa drogowego podmiot, który zajmuje pas drogowy nie posiada uprawnień do jego dalszego zajmowania, a to rodzi obowiązek do wystąpienia z wnioskiem o wydanie kolejnego zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego.

W związku z powyższym należy uznać, iż powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP nie jest zasadny. Powoływanie się przez stronę skarżącą na okoliczności dotyczące funkcjonowania w pasach drogowych reklam innych podmiotów nie może uzasadniać skutecznego postawienia wskazanego wyżej zarzutu. Pamiętać bowiem należy, iż decyzje dotyczące zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego pod reklamę są wydawane w indywidualnych sprawach administracyjnych, w których ustalenia faktyczne stanowiące podstawę fatyczną rozstrzygnięcia nie zawsze są jednakowe.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.