Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1899/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1302/18 w sprawie ze skargi Z. S. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 lutego

2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1302/18, oddalił skargę Z. S. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

W skardze kasacyjnej od ww. wyroku Z. S., reprezentowana przez adwokata, zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. naruszeniu przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 5 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż budowlą jest każdy tymczasowy obiekt budowlany, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w stosunku do obiektu stanowiącego własność skarżącej, w sytuacji gdy dla możliwości kwalifikacji obiektu jako tymczasowy obiekt budowlany konieczne jest jednoczesne zakwalifikowanie tego obiektu jako obiektu budowlanego, zaś uznanie obiektu jako budowli stanowi jednie rezultat zaakceptowania przez sąd I instancji uproszczenia i uogólnienia niedostatecznych ustaleń faktycznych organów obu instancji, co przesądza o wadliwości ich subsumpcji do ww. norm prawa materialnego;

II. naruszeniu przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", w zw. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm.), dalej "k.p.a." poprzez nieuchylenie postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pomimo, iż w toku prowadzonego przez niego postępowania nie rozpoznano istoty sprawy w wyniku nieodniesienia się przez organ II instancji do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w treści zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. i w konsekwencji utrzymano w mocy wadliwe postanowienie organu I instancji, a przez to naruszono zasady ogólne postępowania administracyjnego, tj. praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej oraz dwuinstancyjności postępowania;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 w zw. art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez nieuchylenie postanowień organów administracyjnych obu instancji w sytuacji gdy sformułowanie sentencji postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. uniemożliwia szczegółowe i precyzyjne odtworzenie treści i zakresu obowiązków jakie nałożył na skarżącą organ I instancji, skutkując równocześnie naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady zaufania do władzy publicznej, zasady informowania oraz zasady przekonywania, co ma znaczenie dla skarżącej w zakresie możliwych negatywnych skutków braku wypełnienia tak określonego zobowiązania organu I instancji,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 w zw. art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a, 8 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie postanowień organów administracji obu instancji w sytuacji gdy w toku prowadzonego do ich wydania postępowania administracyjnego zaniechano wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy oraz pełnej jego oceny z pominięciem istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wskazujących na to, że stoisko handlowe nie posiada fundamentów ani nie jest trwale związane z gruntem nie stanowi więc obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane., a w efekcie również naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj.: prawdy obiektywnej, rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony i swobodnej oceny dowodów,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 w zw. art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez nieuchylenie postanowień organów administracji obu instancji w sytuacji gdy uzasadnienia wydanych przez nie orzeczeń uniemożliwiają odtworzenie procesu decyzyjnego obu organów i merytoryczne odniesienie się do zapadłego rozstrzygnięcia w części dotyczącej opłaty legalizacyjnej,

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku bez należytego wyjaśnienia podstawy prawnej oraz ustosunkowania się do zarzutów podniesionych przez stronę w skardze, skutkuje brakiem możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy i procesu rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, a w konsekwencji merytoryczne odniesienie się do zapadłego orzeczenia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie;

2) zasądzenie od organu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a., że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjna podniosła, że stoisko handlowe (stragan) nie jest inwestycją mieszczącą się w kategorii art. 3 ust 1-5 ustawy Prawo budowlane i jego postawienie nie wymaga pozwolenia na budowę ani nie podlega zgłoszeniu na podstawie przepisów tej ustawy. Nie jest też wymagane sporządzenie projektu budowlanego.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie każdy tymczasowy obiekt budowlany musi stanowić obiekt budowlany, tj. być zakwalifikowany jako budynek, budowla bądź obiekt małej architektury i posiadać instalacje zapewniające możliwość użytkowania tegoż obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, a nadto musi być wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Tak jak organy obu instancji, tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, iż stragan stanowiący własność skarżącej wprawdzie nie stanowi budynku ani obiektu malej architektury, za to należy go zakwalifikować jako budowlę, a w konsekwencji jako tymczasowy obiekt budowlany. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że podstawą powyższego były ustalenia faktyczne dotyczące okoliczności, iż obiekt nie jest trwale połączony z gruntem oraz cech użytkowych dotyczących rozmiaru i innych cech porównywalnych do kiosków ulicznych i pawilonów sprzedaży ulicznej. Tymczasem oprócz ww. kwestii obie definicje winna cechować spójność. Jedynie na podstawie eliminacji wskazano zatem, iż stoisko handlowe pozostaje budowlą. Brak w tym zakresie jakiejkolwiek analizy prowadzącej do odpowiedzi na pytanie dlaczego przedmiotowy obiekt ma stanowić budowlę w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W ten sposób Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie dostrzegł, iż nie zbadano w należyty sposób, czy przedmiotowe stoisko handlowe jest budowlą wprost wymienioną w art. 3 pkt 3 ustawy lub innych przepisach tej ustawy oraz w załączniku do niej, stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy. W sposób zbyt uproszczony dokonano subsumcji stanu faktycznego, którego ustalenie wymagało znacznie szerszych i bardziej szczegółowych rozważań, niż te zaprezentowane w decyzjach organów obu instancji oraz uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 5 ustawy może być budowlą, jeżeli jest wprost wymieniony w art. 3 pkt 3 lub w innych przepisach tej ustawy bądź załączniku do niej, stanowiąc całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami w rozumieniu

art. 3 pkt 1.

W ocenie skarżącej kasacyjnie analiza uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia prowadzi do wniosku, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie skupił się na szerokim przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, zaś nader syntetycznie podszedł do rozstrzygnięcia zarzutów podniesionych w skardze, co sprawia, iż przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej lakonicznego wyjaśnienia nie sposób uznać za zupełne i wystarczające tak dla zaznajomienia strony z motywami, jakimi się kierowano jak i dla właściwej kontroli orzeczenia.

Dalej skarżąca kasacyjnie podniosła, że okoliczność ta jest szczególnie doniosła jeśli chodzi o kwestię nałożenia obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 ustawy Prawo budowlane, które jawi się jako wadliwe w zakresie, w jakim nie dokonuje szczegółowej konkretyzacji normy wynikającej z art. 48 ust. 3 ustawy. Nie jest bowiem prawidłowe poprzestanie przez organ nadzoru budowlanego na powtórzeniu w treści postanowienia części treści art. 33 ust. 2 pkt 1 pr. bud. ("wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7"), bez dokładnego określenia rodzajów wymaganych prawem dokumentów, szczególnie w sytuacji, gdy w uzasadnieniu postanowienia nie wskazuje się precyzyjnie ani rodzaju, ani przedmiotu tych dokumentów. Trudno w tej sytuacji zgodzić się z uzasadnieniem zaskarżonego orzeczenia, iż nałożenie na stronę obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów została sformułowana w sposób dostatecznie precyzyjny.

Brak właściwej konkretyzacji obowiązku przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, niewątpliwie nie tylko może wpłynąć na brak możliwości dochowania przez skarżącą wyznaczonych terminów ale wręcz czyni ten obowiązek niemożliwym do wykonania.

Ponadto skarżąca kasacyjnie podniosła, że wskazywała, iż uzasadnienie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. jest bardzo skromne a przez to niepełne w zakresie sygnalizowanej opłaty legalizacyjnej. Organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia, iż wynosić ona będzie 375.000,00 zł z uwagi na zaliczenie obiektu do kategorii VII załącznika do ustawy. Nie wyjaśnił jednak szczegółowo z czego taka kwota wynika oraz nie przedstawił żadnych wyliczeń. Organ II instancji w ogóle nie odniósł się do tych kwestii. Jedynie ogólnikowo wskazał na przebieg procedury legalizacyjnej oraz konieczność ustalenia przez organ nadzoru budowlanego opłaty legalizacyjnej w formie postanowienia, "w uzasadnieniu którego szczegółowo określa się sposób jej wyliczenia". Mimo określenia wysokości tej opłaty w postanowieniach obu instancji brak jest tego szczegółowego wyliczenia. Ta okoliczność, zdaniem skarżącej kasacyjnie, również uzasadnia zarzut naruszenia przepisów postępowania. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że rolą sądu administracyjnego jest zweryfikowanie, czy orzeczenia zapadłe w sprawie, która jest przedmiotem jego orzekania wymagania te spełniają. W przypadku, gdy sąd okoliczności tych nie ocenia, a tym samym pozostawia w obrocie prawnym decyzje dotknięte wskazanymi wadami, nie tylko dopuszcza się naruszenia przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ale również narusza wskazane wyżej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina S. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu swojego stanowiska uczestnik postępowania wyjaśnił, ze jest właścicielem nieruchomości, na której, na pasie drogowym, skarżąca kasacyjnie posadowiła czasowy obiekt handlowy. Skarżąca kasacyjnie nie uzyskała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nie dysponuje ona również innym tytułem do tego terenu, a zatem w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, nie może nim dysponować na cele budowlane. Ponadto przed sądem cywilnym toczy się postępowanie w sprawie o wydanie przedmiotowej nieruchomości i zakazanie wznoszenia na niej jakichkolwiek budynków.

Dalej uczestnik postępowania podniósł, że jak wynika z treści art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane niektóre rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych zostały wyraźnie przez ustawodawcę wymienione (np. kioski uliczne, barakowozy, obiekty kontenerowe). Redakcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim wyliczenie ma charakter jedynie przykładowy. Żeby można było zakwalifikować tymczasowy obiekt budowlany do grupy wymienionej w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy, konieczne jest spełnienie warunku "rozebrania lub przeniesienia w inne miejsce nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu". Tymczasowy obiekt budowlany, który ma być usytuowany w jednym miejscu dłużej niż 180 dni, przestaje być obiektem, o którym mowa w ar. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy i wymaga pozwolenia na budowę

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Skarżąca kasacyjnie złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś żadna z pozostałych stron nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Podstawowym problemem jaki należało rozstrzygnąć w niniejszej sprawie jest kwalifikacja prawna obiektu budowlanego wybudowanego przez skarżącą. Wedle stanowiska Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, zaakceptowanego w pełni przez Sąd I instancji, obiekt ten jest budowlą, w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca kasacyjnie takiej oceny nie podziela.

Zgodnie z ustaleniami organu, które w istocie nie zostały skutecznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej, przedmiotowy obiekt budowlany jest to obiekt wolnostojący, drewniany, o wymiarach zewnętrznych 4,17 m x 1,93 m, przykryty dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej. Obiekt ten pełni funkcję handlową. Jego konstrukcja w części frontowej została zamontowana na stałe do nawierzchni asfaltowej za pomocą kotew stalowych, natomiast w części tylnej zamontowana jest za pomocą elementów stalowych do elementów betonowych ułożonych luźno na gruncie.

W ocenie NSA Sąd I instancji słusznie uznał, że obiekt ten nie jest budynkiem. Stosownie bowiem do treści art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane budynek to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Obiekt wybudowany przez skarżącą nie posiada fundamentów i w związku z tym nie może być zakwalifikowany do tej kategorii obiektów budowlanych.

Nie jest to także obiekt małej architektury, przez które to pojęcie, zgodnie z art. 3 pkt 4 ustawy należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności:

a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury,

b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej,

c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki.

Definicja obiektu małej architektury ma charakter zakresowy niepełny, ponieważ nie wymienia w definiensie wszystkich elementów zakresu, używając zwrotu "w szczególności". Wspólne natomiast dla wszystkich obiektów małej architektury są ich niewielkie rozmiary oraz przeznaczenie, które powinno swoją treścią korespondować z przeznaczeniem jednej z kategorii obiektów wymienionych w art. 3 pkt 4. Innymi słowy, do tego rodzaju obiektów mogą zostać zaliczone jedynie obiekty o analogicznych właściwościach.

O tym, że przedmiotowego obiektu nie można zakwalifikować jako obiektu małej architektury świadczą już same jego wymiary (4,17 m x 1,93 m), które wykluczają jego uznanie za niewielki obiekt, o jakim mowa w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Także przeznaczenie obiektu (funkcje handlowe) nie wskazuje na możliwość uznania go za obiekt małej architektury (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2013 r., II OSK 310/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prawidłowo też Sąd I instancji uznał, że nie można przedmiotowego obiektu uznać również za tymczasowy obiekt budowlany. Zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy tymczasowy obiekt budowlany to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.

Tymczasowym obiektem budowlanym będzie zatem albo budynek, albo budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Mówiąc inaczej, cechy, którymi charakteryzuje się tymczasowy obiekt budowlany, nie zmieniają faktu, że zawsze będzie on obiektem budowlanym. W powołanym przepisie zostały wyróżnione dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Po pierwsze, jest nim obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Cecha tymczasowości wynika w tym względzie z cech konstrukcyjnych, trwałości materiałów oraz technologii czy też projektu obiektu budowlanego. Po drugie, jest nim obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Jak zauważono w orzecznictwie sądowym, pojęcie trwałego związania z gruntem poza aspektem technicznym zawiera w sobie jeszcze powiązanie z aspektem czasowym. Tymczasowe obiekty budowlane, z tej racji, że są przeznaczone do czasowego użytkowania, nie wymagają trwałego połączenia z gruntem, w przeciwieństwie do tych obiektów, o których mowa w art. 3 pkt 2 i 3, których użytkowanie nie zostało ograniczone czasowo (por. wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 440/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać w tym miejscu należy, że nie budzi żadnych wątpliwości, że będący przedmiotem niniejszego postępowania obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem. W części frontowej jest on bowiem przytwierdzony do nawierzchni asfaltowej za pomocą kotew stalowych, natomiast w części tylnej zamontowany jest za pomocą elementów stalowych do elementów betonowych ułożonych luźno na gruncie. Wyjaśnić przy tym należy, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję (por. wyroki NSA z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05 oraz z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1788/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc powyższe pod uwagę prawidłowe jest stanowisko uznające przedmiotowy obiekt budowlany za budowlę. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. W przepisie tym wymienione zostały liczne rodzaje obiektów uznawanych przez ustawodawcę za budowle. Katalog ten ma charakter otwarty. Możliwe jest zatem zakwalifikowanie do kategorii budowli innych, niewymienionych w tym przepisie obiektów, które ze względu na swoje cechy, wymiary i charakter nie są budynkami lub obiektami małej architektury.

Skarga kasacyjna nie zawiera przekonujących argumentów wskazujących na to, że obiekt ten powinien być uznany za tymczasowy obiekt budowlany. Skupia się raczej na kwestionowaniu stanowiska Sądu I instancji, bez wskazania konkretnych przesłanek do uznania obiektu za tymczasowy. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że w sprawie jedynie na podstawie eliminacji wskazano, iż stoisko handlowe pozostaje budowlą. Skoro jednak budowle to obiekty budowlane niebędące budynkiem lub obiektem małej architektury, to zakwalifikowanie obiektu budowlanego do kategorii budowli wymaga wpierw wykluczenia, czy dany obiekt nie jest budynkiem bądź obiektem małej architektury. Konieczne jest też sprawdzenie, czy obiekt taki nie jest tymczasowym obiektem budowlanym. Skoro zatem z opisanych wyżej względów przedmiotowego obiektu budowlanego nie można było uznać za budynek, obiekt małej architektury ani też za tymczasowy obiekt budowlany, to prawidłowe było zaliczenie go do kategorii budowli.

W konsekwencji zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, należy uznać za niezasadny.

Niezasadne są również zarzuty postępowania wskazane w punktach 1. i 3. (zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a.", w zw. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 15 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 w zw. art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a, 8 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega aby postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonego postanowienia było nieprawidłowo przeprowadzone. Stan faktyczny sprawy został dokładnie wyjaśniony. Dowody zebrane w sprawie w pełni potwierdzają, że przedmiotowy obiekt budowalny jest trwale połączony z gruntem. Okoliczność ta została potwierdzona w toku przeprowadzonych oględzin i udokumentowana jest dołączonymi do akt fotografiami. Samo połącznie obiektu z gruntem przy pomocy stalowych kotew nie jest w istocie kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie. Skarżąca kasacyjnie we wniesionym zażaleniu od postanowienia organu I instancji podnosiła, że przedmiotowy obiekt budowlany nie jest trwale związany z gruntem, ponieważ nie posiada fundamentów. Do kwestii tej odniósł się organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu, stwierdzając, że obiekt jest trwale związany z gruntem za pomocą stalowych kotew. Stąd też częściowo zarzuty te dotyczą raczej wykładni pojęcia "trwałego połącznia z gruntem" zawartego w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, która to kwestia została już wyłożona powyżej, a nie naruszenia przepisów postępowania. W konsekwencji należy stwierdzić, że sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które uzasadniałyby uchylenie przez Sąd i instancji zaskarżonego postanowienia.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania zawarty w pkt 3., tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 w zw. art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez nieuchylenie postanowień organów administracyjnych obu instancji w sytuacji, gdy sformułowanie sentencji postanowienia organu I instancji, zdaniem skarżącej kasacyjnie, uniemożliwia szczegółowe i precyzyjne odtworzenie treści i zakresu obowiązków jakie organ ten na nią nałożył.

Sentencja postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., w ocenie NSA precyzyjnie określa obowiązki nałożone na skarżącą kasacyjnie. W sentencji tej wskazano, że skarżąca zobowiązana jest do trwałego zabezpieczenia obiektu budowalnego przed dostępem osób postronnych, a także do przedłożenia w terminie do 30 listopada 2018 r.:

• decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

• dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2, tj.:

- cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, z zaznaczeniem, że nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzonego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne;

- decyzję bądź umowę zarządcy drogi o możliwości zajęcia pasa drogowego.

Wątpliwości skarżącej kasacyjnie zdaje się budzić ta część sentencji tego postanowienia, która wskazuje na obowiązek przedstawienia projektu budowlanego "wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7". Tak sformułowana treść sentencji postanowienia jest jednak zgodna z treścią przepisu zawartego w art. 32 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz odsyłającego do niego przepisu zawartego w art. 48 ust. 3 tej ustawy. Treść sentencji tego postanowienia zgodna jest zatem z treścią przepisów stanowiących podstawę prawną jego wydania. W tej sytuacji trudno zatem czynić zarzut nieprecyzyjności nałożonych na skarżącą kasacyjnie obowiązków.

Ponadto należy podnieść, że zaskarżone postanowienie nie rozstrzyga o opłacie legalizacyjnej. Nakłada ono na skarżącą kasacyjnie obowiązek przedstawienia wskazanych w nim dokumentów, a kwestia opłaty legalizacyjnej w uzasadnieniu tego postanowienia została wyłącznie zasygnalizowana. Opłata legalizacyjna nakładana jest bowiem na dalszym etapie postępowania legalizacyjnego, na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 w zw. art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez nieuchylenie postanowień organów administracji obu instancji w sytuacji gdy, zdaniem skarżącej kasacyjnie, uzasadnienia wydanych orzeczeń uniemożliwiają odtworzenie procesu decyzyjnego obu organów i merytoryczne odniesienie się do zapadłego rozstrzygnięcia w części dotyczącej opłaty legalizacyjnej nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku bez należytego wyjaśnienia podstawy prawnej brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielny przedmiot zarzutu kasacyjnego, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych, jeżeli sąd ten nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub jeżeli nie zawarł on oceny prawnej co do istoty sprawy, albo jeżeli ze względu na istotne wady konstrukcyjne uzasadnienia (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu) zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Nie jest natomiast dopuszczalne kwestionowanie stanowiska sądu I instancji co do wykładni bądź stosowania prawa lub prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego sprawy za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie kontrolowany Sąd wyjaśnił prawidłowo przyjętą wersję wykładni prawa materialnego oraz sposób jego zastosowania, umożliwiając Naczelnemu Sądowi Administracyjnego efektywne przeprowadzenie kontroli kasacyjnej.

Ponadto zawarty w art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek sądu odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze, nie może oznaczać, iż dla spełnienia tego wymogu sąd ma zawsze obowiązek odnieść się szczegółowo do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego uznał on za konieczne wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści. Jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu swojego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi bowiem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 409/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.