Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 1/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Umorzono postępowanie w zakresie bezczynności lub przewlekłości
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1 pkt 1 i 2, art. 35-36
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 kwietnia 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skarg A. K., J. K., S. K. i E. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę G. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty G. do załatwienia wniosku z dnia [...] września 2010 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości; 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; 3) stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) wymierza Staroście G. grzywnę w kwocie 5 000 (pięć tysięcy) złotych; 5) przyznaje od Starosty G. na rzecz A. K. sumę pieniężną w kwocie 5 000 (pięć tysięcy) złotych; 6) przyznaje od Starosty G. na rzecz J. K., S. K. i E. K. sumy pieniężne po 3 000 (trzy tysiące) złotych; 7) zasądza od Starosty G. na rzecz A. K., J. K. i S. K. kwoty po 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 8) zasądza od Starosty G. na rzecz E. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Starostę G. postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wnieśli A. K., J. K., S. K. i E. K.

II. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Do Starosty G. [...] października 2010 r. wpłynął wniosek (datowany na [...] września 2010 r.) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości składającej się z działek nr [...], nr [...], nr [...]. We wniosku wskazano, że składają go J. K., M. K. i S. K., z tym że wniosek podpisał wyłącznie J. K. We wniosku sformułowano prośbę o ustanowienie kuratora dla nieznanych z miejsca pobytu E. K. i J. K. Dołączono postanowienie Sądu Rejonowego w G. I Wydział Cywilny w sprawie [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po R. K. przez żonę M. K. oraz synów E., J., J. i S.

Zawiadomieniem z [...] października 2010 r. Starosta G. poinformował strony o wszczęciu postępowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej od R. K. decyzją z [...] października 1961 r. pod "spiętrzenie jeziora R. dla celów rolniczych".

W toku postępowania organ pierwszej instancji podjął następujące czynności:

- [...] października 2010 r. złożył do sądu wniosek o ustanowienie kuratora dla nieznanych z miejsca pobytu E. i J. K. (czynności w tych postępowaniach zakończyły się w lutym 2011 r. ustaleniem adresów stron);

- [...] marca 2011 r. zawiadomił strony o oględzinach wyznaczonych na [...] maja 2011r. (odległy termin organ tłumaczył koniecznością doręczenia zawiadomienia stronom przebywającym w USA);

- [...] maja 2011 r. przeprowadził oględziny ustalając m.in., że fragmenty wywłaszczonych działek są podmokłe, część zajmuje woda jeziora, część jest zakrzaczona, część zajęta pod drogę, a na pozostałej części istnieje kanał; w trakcie oględzin ustalono konieczność geodezyjnego wydzielenia działek i okazania poprzednich granic nieruchomości; przedstawiciel organu poinformował uczestników oględzin, iż decyzja zostanie wydana do końca III kwartału 2011 r.;

- [...] grudnia 2011 r. włączył do akt sprawy wykaz zmian gruntowych oraz mapę z projektem podziału działki nr [...];

- [...] lutego 2012 r. wystosował do stron zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 K.p.a.

Decyzją z [...] maja 2012 r. Starosta G. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wskazując, że zawnioskowany do zwrotu teren jest "ewidentnie zagrożony zalewaniem podczas piętrzenia wód", gdyż jest położony poniżej rzędnej piętrzenia jeziora ustalonej jako 118, 55 m n.p.m. (k. 57 akt adm.).

Wojewoda P., po uwzględnieniu odwołania złożonego przez J. i S. K., decyzją z [...] września 2012 r. uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazał sprawę Staroście do ponownego rozpoznania. Powodem uchylenia było niezbadanie przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, niewyjaśnienie działań podejmowanych na wywłaszczonych działkach w terminach wskazanych w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) dla realizacji celu wywłaszczenia, niewezwanie wszystkich spadkobierców wywłaszczonego do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Decyzja Wojewody z [...] września 2012 r. nie została zaskarżona do sądu administracyjnego i wpłynęła wraz z aktami sprawy do Starosty [...] września 2012 r.

III. W toku ponownego postępowania przed Starostą G.:

- w dniu [...] października 2012 r. J. K. wniósł o przesłuchanie dwóch wskazanych świadków na okoliczność gospodarowania przez R. K. wywłaszczonymi gruntami po wywłaszczeniu;

- postanowieniem z [...] listopada 2012 r. Starosta zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. z uwagi na śmierć M. K. i wezwał J., J., E. i S. K. do przedłożenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po matce;

- postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. Starosta podjął zawieszone postępowanie z uwagi na przedłożenie prawomocnego postanowienia spadkowego.

Z akt sprawy wynika, że w okresie zawieszenia postępowania J. K. kilkakrotnie występował do Starosty, w tym: [...] czerwca 2013 r. dołączył prawomocne od [...] czerwca 2013 r. postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, wnioski o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożone przez E., J. i S. oraz wnioski dowodowe identyczne jak w piśmie z [...] października 2012 r. – formułując jednocześnie prośbę o podjęcie postępowania; w piśmie z [...] listopada 2013 r. zarzucił organowi niedziałanie w sprawie oraz zwrócił uwagę na zlokalizowanie drogi publicznej oraz transformatora na jednej z wywłaszczonych działek; w piśmie z [...] kwietnia 2014 r. wniósł o niezwłoczne podjęcie czynności w sprawie (organ w piśmie z [...] czerwca 2014 r. wyjaśnił, że z uwagi na podmokłość terenu należało poczekać z kolejnymi czynnościami na okres letni, co umożliwi ocenę czy grunty faktycznie stały się zbędne na cel wywłaszczenia); w piśmie z [...] czerwca 2014 r. podtrzymał dotychczasowe wnioski dowodowe i dodatkowo zażądał ustalenia czy jezioro osiągało poziom piętrzenia powyżej rzędnej 118, 55 m n.p.m. oraz kiedy posadowiono na wywłaszczonych gruntach transformator.

Po podjęciu postępowania Starosta G.:

- włączył do akt sprawy mapę sytuacyjno-wysokościową obrazującą fragmenty działek położone poniżej i powyżej rzędnej piętrzenia 118, 55 m n.p.m. oraz poinformował strony o sporządzeniu tej mapy. Stanowisko w sprawie sformułował ponownie J. K.;

- [...] października 2014 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, w trakcie której A. K. będący od [...] maja 2012 r. pełnomocnikiem J. K. zakwestionował przymiot strony postępowania u niektórych osób uczestniczących w rozprawie, ujawniono okoliczność uchwalenia dla spornych gruntów w latach 80-tych planów miejscowych przeznaczających ten obszar pod tereny rekreacyjne, jak również podjęto próbę ustalenia daty wykonania kanału wskazując prawdopodobieństwo jego wykonania w końcu lat 80-tych;

- postanowieniem z [...] listopada 2014 r. odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu osób użytkujących grunty położone na obrzeżach jeziora. Postanowienie zostało uchylone przez Wojewodę a postępowanie wpadkowe umorzone z uwagi na brak podstaw do wydania postanowienia. Orzeczenie Wojewody wpłynęło do organu pierwszej instancji [...] stycznia 2015 r.

Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Starosta G. odmówił zwrotu wywłaszczonych nieruchomości powołując się na położenie całego objętego wnioskiem o zwrot terenu poniżej rzędnej piętrzenia ustalonej na 118, 55 m n.p.m., co czyni ten teren stale narażonym na zalewanie. Wyjaśnił, że fragment terenu położony powyżej rzędnej powstał w wyniku rozplantowania ziemi pochodzącej z wykopania kanału, co wyklucza jego zwrot podobnie jak fragmentu położonego poniżej rzędnej piętrzenia.

Wojewoda P., po rozpoznaniu odwołania J. K., utrzymał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy decyzją z [...] lipca 2015 r.

Skargę J. K. na decyzję odwoławczą Wojewody oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 29 grudnia 2015 r. w sprawie II SA/Bk 578/15.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 lutego 2018 r. w sprawie I OSK 896/16 uchylił wyrok sądu pierwszej instancji, decyzję Wojewody oraz decyzję Starosty z [...] kwietnia 2015 r. Sąd kasacyjny wskazał, że:

- organ powinien dokonać wykładni celu wywłaszczenia określonego jako "pod spiętrzenie jeziora R. dla celów rolniczych" z odniesieniem do obowiązujących wówczas regulacji prawnych - ustawy wodnej z 19 września 1922 r. oraz ustawy z 22 maja 1958 r. o popieraniu melioracji wodnych dla potrzeb rolnictwa;

- organ powinien wyjaśnić ww. cel wywłaszczenia w oparciu o treść pozwolenia wodnoprawnego z 30 września 1961 r. i nie tylko w kontekście osiągania przez jezioro poziomu piętrzenia, bowiem celu wywłaszczenia nie powiązano z utworzeniem terenów zalewowych na skutek wpływów wodnych, a jednocześnie wskazano na ich nieprzydatność do eksploatacji i jako drogi;

- organ powinien mieć na uwadze, że cel wywłaszczenia miał dopiero nastąpić, co zakładało podjęcie działań przez człowieka (np. budowę urządzeń wodnych i związane z tym piętrzenie wody) a nie wyłącznie przez działanie sił przyrody. Zdaniem NSA, ustaleń w tym zakresie nie poczyniono, a nawet nie wyjaśniono czy w ogóle zostały wykonane jakiekolwiek urządzenia piętrzące wodę oraz czy i jaki to miało wpływ na wywłaszczoną nieruchomość. Sąd kasacyjny uznał za uzasadniony wniosek dowodowy J. K. z [...] czerwca 2014 r. (k. 102 akt adm.);

- niezbędne jest ustalenie, w kontekście regulacji art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na całej nieruchomości, czy też na jej części;

- organ pierwszej instancji nie wyjaśnił sprzeczności dotyczących zróżnicowania wysokości terenu przed wykonaniem kanału;

- organ nie dołączył dokumentacji wywłaszczeniowej poza kopią orzeczenia o wywłaszczeniu i pozwolenia wodnoprawnego, jak też nie zwrócił się do właściwego archiwum celem uzyskania tych akt;

- organ nie wyjaśnił, czy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1980 r. sporny obszar był przeznaczony na cele rekreacyjne a nie np. jako teren zalewowy.

Końcowo sąd kasacyjny wskazał, że organ powinien wyjaśnić cel wywłaszczenia uwzględniając treść pozwolenia wodnoprawnego odczytywanego w całości, rozważyć i uzasadnić czy cel wywłaszczenia należy wiązać wyłącznie z maksymalnym poziomem piętrzenia wody (skoro - wedle twierdzeń strony - sąsiadujące z wywłaszczonymi gruntami osiedle położone jest także poniżej 118,55 m n.p.m.), dopuścić wnioski dowodowe zgłoszone przez J. K., ewentualnie uzasadnić odmowę ich uwzględnienia.

Akta sprawy zwrócono Staroście [...] maja 2018 r. Odpis wyroku NSA wpłynął do organu 8 czerwca 2018 r.

IV. W po raz trzeci prowadzonym postępowaniu Starosta G.:

- włączył do akt sprawy archiwalne akta postępowania wywłaszczeniowego;

- w pismach z [...] lipca 2018 r. wystąpił do Wojewody P. i Archiwum Państwowego o udostępnienie posiadanych akt postępowania wywłaszczeniowego, o którym to działaniu poinformował strony postępowania (k. 171 akt adm.);

- w piśmie z [...] lipca 2018 r. wystąpił do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej o wyjaśnienie sposobu zrealizowania celu wywłaszczenia, udostępnienie historycznego (z 1961 r.) i aktualnego pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód jeziora, wyjaśnienie co oznacza termin "piętrzenie dla celów rolniczych" oraz czy i jakie urządzenia piętrzące zostały wykonane i jaki to miało wpływ na wywłaszczoną nieruchomość (k. 170 akt adm.). Odpowiedź Wód Polskich wpłynęła do organu [...] sierpnia 2018 r. (k. 177 akt adm.);

- zawiadomił strony postępowania w trybie art. 10 § 1 K.p.a.;

- w piśmie z [...] października 2018 r. wystąpił ponownie do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z zapytaniem jakie urządzenia wykonano po 1961 r. piętrzące, co spowodowało że jezioro stało się zbiornikiem retencyjnym, za pomocą jakich urządzeń woda tego zbiornika jest wykorzystywana na cele rolnicze (k. 184 akt adm.). Odpowiedź Wód Polskich wpłynęła do organu [...] oraz [...] stycznia 2019 r. (k. 188 i 191 akt adm.);

- w piśmie z [...] listopada 2018 r. wystąpił do Urzędu Miejskiego w R. z zapytaniem na jakie cele tereny wywłaszczone były przeznaczone w kolejnych planach miejscowych począwszy od roku 1961 (k. 186 akt adm.). Odpowiedź wpłynęła do organu [...] grudnia 2018 r.;

- ponownie zawiadomił strony w trybie art. 10 § 1 K.p.a.;

- włączył do akt sprawy wypis z ewidencji gruntów.

W trakcie postępowania swoje stanowisko w sprawie formułował kilkakrotnie A. K. jako pełnomocnik J. K., w tym m.in. w piśmie z [...] czerwca 2018 r. złożył kolejne wnioski dowodowe, w piśmie z [...] lutego 2018 r. sprecyzował żądanie jako wniosek o zwrot wszystkich działek wywłaszczonych od R. K., w piśmie z [...] listopada 2018 r. zarzucił Staroście przewlekłe prowadzenie postępowania i rozciąganie w czasie wyjaśnień, które powinny być skumulowane (zarzucił, że pytania zadane organowi Wód Polskich w piśmie z [...] października 2018 r. mogły być już zadane w piśmie z [...] lipca 2018 r.) oraz sformułował kolejne wnioski dowodowe. Do akt włączono postanowienie Sądu Rejonowego w G. I Wydział Cywilny z [...] marca 2016 r. w sprawie [...] o stwierdzeniu zasiedzenia przez A. i J. M. działki nr [...] powstałej na skutek podziału objętej postępowaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości działki nr [...].

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Starosta G. odmówił zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wywodząc przede wszystkim, że stanowią one tereny bezpośrednio narażone na podtopienia i zalania wodą.

Decyzją z [...] marca 2019 r. Wojewoda P. uwzględnił odwołanie J. K., uchylił rozstrzygnięcie Starosty i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewoda ocenił, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest słuszne w odniesieniu do odmowy zwrotu części działki nr [...] (gruntu pod wodami powierzchniowymi płynącymi i stanowiącymi własność Skarbu Państwa – z uwagi na treść art. 211 ust. 2 i 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne), części działki nr [...] (stanowiącej drogę gminną – z uwagi na treść art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jak też w zakresie odmowy zwrotu działki nr [...] - stanowiącej własność małżonków M. Wojewoda nie podzielił stanowiska Starosty odnośnie odmowy zwrotu części działki nr {...} z uwagi na nieuwzględnienie wytycznych NSA. Wskazał, że co prawda Starosta poczynił pewne wyjaśnienia (uzyskał stanowisko organu Wód Polskich wyjaśniające pojęcie "piętrzenia dla celów rolniczych" oraz wskazujące za pomocą jakich urządzeń doszło do przekształcenia jeziora w zbiornik retencyjny; ustalił urządzenia melioracyjne wykonane po wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości; włączył do akt sprawy plany miejscowe i realizacyjne z lat 1977, 1979, 1994 przeznaczające sporne tereny na cele rekreacyjne, w tym kolonie domków letniskowych), jednakże nie zrealizowano w całości wytycznych NSA. Zdaniem Wojewody, powtarzając ocenę z poprzedniej własnej i błędnej decyzji Starosta nadal nie wyjaśnił: czy od dnia wywłaszczenia jezioro osiągnęło poziom rzędnej 118,55 m n.p.m.; nie zwrócił się do właściwego rzeczowo i miejscowo zakładu energetycznego o udzielenie informacji dotyczących posadowienia na wywłaszczonej nieruchomości transformatora; nie wyjaśnił sprzeczności dotyczących daty wykopania kanału i podwyższenia terenu powyżej rzędnej 118,55 m n.p.m. W ocenie Wojewody, zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że na części działki nr {...} nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia, a ustalenia Starosty w tym zakresie stoją w sprzeczności ze stanem faktycznym i prawnym sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że: pojęcie "piętrzenie dla celów rolniczych" na potrzeby postępowania rozumieć należy zgodnie ze stanowiskiem Wód Polskich z [...] sierpnia 2018 r. jako zapewnienie niezbędnych ilości wody dla pokrycia potrzeb nawodnień rolniczych obiektu "[...]" a nie jako zapobieżenie roszczeniom odszkodowawczym; cel wywłaszczenia nie został przez Starostę dostatecznie sprecyzowany i odniesiony do stanu faktycznego (wskazał ustalenia protokołu oględzin z [...] maja 2011 r.); Starosta nie uzasadnił braku podstaw do zwrotu fragmentu działki nr {...}, a podtrzymał dotychczasowe stanowisko z uchylonej wyrokiem NSA decyzji, podczas gdy z planów realizacyjnych i zagospodarowania terenu z lat 1977-1994 wynika, że sporny obszar nigdy nie był opisany jako teren zalewowy, ale miał charakter rekreacyjny (ciąg pieszy jeziora, teren zabudowy jeziora oraz zabudowy letniskowej), jak również nigdy nie był przewidziany jako przestrzeń przeznaczona pod budowle piętrzące. Wojewoda nie zgodził się ze Starostą, że sam fakt położenia części nieruchomości poniżej rzędnej 118,55 m n.p.m. warunkuje uznanie realizacji celu wywłaszczenia, zwrócił uwagę na brak na spornym obszarze budowli piętrzących co w powiazaniu z pozostałymi okolicznościami uzasadnia zwrot części działki nr {...} i konieczność określenia dokładnego obszaru podlegającego zwrotowi.

Decyzja kasacyjna Wojewody wpłynęła do Starosty [...] marca 2019 r., który podjął następujące czynności:

- w pismach z [...] kwietnia 2019 r. zwrócił się do PGE z zapytaniem kiedy nastąpiło posadowienie transformatora na działce nr {...} a do Wód Polskich i Urzędu Miejskiego w R. z zapytaniem o datę wykopania kanału oraz o osiąganie przez jezioro rzędnej piętrzenia 118, 55 m n.p.m.

V. Od decyzji kasacyjnej Wojewody sprzeciw do sądu administracyjnego wniósł J. K., który zmodyfikował zakres zaworu jako obejmujący wyłącznie działkę nr {...}.

Akta administracyjne Starosta przekazał sądowi 26 kwietnia 2019 r.

Sprzeciw został przez WSA w Białymstoku oddalony wyrokiem z 18 czerwca 2019 r. w sprawie II SA/Bk 289/19.

Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 marca 2020 r. w sprawie I OSK 256[...]9. Sąd kasacyjny wskazał, że niedopuszczalne było wydanie przez Wojewodę decyzji reformatoryjnej, bowiem wszystkie czynności niezbędne do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (ustalenie zakresu zwrotu, podział działki, sporządzenie operatu szacunkowego i jego ocena) nastąpiłyby po raz pierwszy na etapie odwoławczym, bowiem decyzja organu pierwszej instancji jest decyzją odmowną. Stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.

Akta sprawy wróciły do Starosty G. 1 lipca 2020 r. (k. 210).

VI. Po raz czwarty prowadząc sprawę Starosta podjął następujące czynności:

- w piśmie z [...] lipca 2020 r. zawiadomił strony w trybie art. 36 K.p.a. wyznaczając termin rozpoznania sprawy do 15 września 2020 r.;

- w piśmie z [...] sierpnia 2020 r. zawiadomił strony w trybie art. 10 K.p.a.;

- w piśmie z [...] sierpnia 2020 r. zawiadomił ponownie strony w trybie art. 10 K.p.a. Zawiadomienie to nastąpiło po wpływie kolejnego pisma procesowego pełnomocnika J. K. – A. K., w którym zmodyfikowano wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości obejmując nim, oprócz działki nr {...} (jak wskazano w sprzeciwie od decyzji kasacyjnej), również działkę nr [...] z uwagi na uzyskanie przez stronę informacji, że co prawda stanowi ona drogę gminną ale niebędącą drogą publiczną tylko drogą wewnętrzną;

- na początku września 2020 r. – w związku z powzięciem informacji o śmierci J. K. (k. 224 akt adm.) – Starosta podjął próbę potwierdzenia tej okoliczności. W dniu [...] września 2020 r. wpłynęła do Starosty informacja z Urzędu Miasta Wydziału Spraw Obywatelskich o śmierci strony [...] listopada 2019 r. Postanowieniem z [...] września 2020 r. Starosta zawiesił postępowanie do czasu ustalenia spadkobierców, jednak postanowieniem z [...] września 2020 r. podjął postępowanie po wpłynięciu [...] września 2020 r. aktu poświadczenia dziedziczenia ze wskazaniem jako jedynego spadkobiercy A. K.

VII. Skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę G. datowaną na [...] września 2020 r., poprzedzoną ponagleniem, A. K. zakwestionował zaniechanie organu jednak wyłącznie w okresie [...] lipca – [...] września 2020 r. Wyrokiem z 1 grudnia 2020 r. w sprawie II SAB/Bk 118/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że w zaskarżonym zakresie organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył organowi grzywnę w kwocie 500 zł. Wyrok jest prawomocny.

VIII. Decyzją z [...] grudnia 2020 r. Starosta G. po raz kolejny odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działki nr [...], [...], [...] oraz {...}.

Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej złożył A. K..

Decyzją z [...] lutego 2021 r. Wojewoda P. uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazał Staroście sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na niewykonanie wytycznych Wojewody oraz sformułowanych przez NSA.

VII. W tych okolicznościach A. K., J. K., S. K. i E. K. wnieśli ponaglenia oraz skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę G. Z akt sprawy niniejszej, akt sprawy II SAB/Bk 118/20 oraz ustaleń sądu dokonanych z urzędu przed wyrokowaniem wynika, że:

- A. K. złożył ponaglenie [...] grudnia 2020 r. a skargę 28 grudnia 2020 r. (k. 3, 33-35). Skarga została zarejestrowana pod sygnaturą II SAB/Bk 1/21;

- J. K. złożył ponaglenie [...] grudnia 2020 r. a skargę 31 grudnia 2020 r., przy czym decyzja Starosty z [...] grudnia 2020 r. została mu doręczona 4 stycznia 2021 r. (k. 176, 306, 341 i 353). Skargę zarejestrowano pod sygnaturą II SAB/Bk [...]1;

- S. K. złożył ponaglenie [...] stycznia 2021 r. a skargę 12 stycznia 2021r., przy czym decyzja Starosty została mu doręczona 18 lutego 2021 r. (k. 396, 436, 457). Skargę zarejestrowano pod sygnaturą II SAB/Bk 4/21;

- E. K. złożył ponaglenie [...] stycznia 2021 r. a skargę 11 stycznia 2021r., przy czym decyzja Starosty została mu doręczona 13 stycznia 2021 r. (k. 496, 536, 564. 558 verte). Skargę zarejestrowano pod sygnaturą II SAB/Bk 5/21.

Ponaglenia zostały rozpoznane przez Wojewodę P. postanowieniami z [...] grudnia 2020 r. oraz z [...] i [...] stycznia 2021 r.

VIII. A. K., kwestionując bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę G., zarzucił naruszenie przepisów procedury administracyjnej art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 37 § 1 K.p.a. i uchybienie zasadzie praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do państwa, informowania, szybkości postępowania, co przejawia się rażącą nieudolnością i obstrukcją przez Starostę postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący wskazał, że wiedząc o złożonej skardze na przewlekłość zarejestrowanej pod sygnaturą II SAB/Bk 118/20 – organ nadal nie wydawał decyzji kończącej postępowanie, nie podjął żadnych czynności mających na celu wyjaśnienie sprawy oraz nie poinformował stron o przyczynach opóźnienia. Wniósł o stwierdzenie bezczynności ewentualnie przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały charakter rażącego naruszenia prawa, o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 5 000 zł (ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10 000 zł), zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, dopuszczenie dowodów z akt administracyjnych oraz akt sprawy II SAB/Bk 118/20. Zakwestionował bierność organu w okresie po 7 września 2020 r.

Skarżący zakwestionował przymiot strony postępowania małżonków Alicji i J. M. oraz Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Jak stwierdził, modyfikacja wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dokonana przez J. K. w sprzeciwie od decyzji kasacyjnej Wojewody z [...] marca 2019 r. polegała na rezygnacji z żądania zwrotu działki nr [...], którą ww. osoby zasiedziały. Sformułował ponownie rezygnację ze zwrotu działki nr [...]. Podobnie wskazał, że nie domaga się zwrotu działki nr [...] będącej we władaniu RZGW a wyłącznie gruntów należących do Gminy i Miasta R.

Uzasadniając zarzuty skarżący podkreślił, że sprawa nie została zakończona mimo jasnych wytycznych sformułowanych w decyzji Wojewody z 18 marca 2019 r. oraz wyroku NSA w sprawie I OSK 896/16, a także mimo uwzględnienia skargi na przewlekłość w sprawie II SAB/Bk 118/20. Do daty sporządzania skargi bierność Starosty przedłużyła się, o dodatkowe 3 miesiące i 14 dni, co stanowi o rażącym naruszeniu zasady szybkości postępowania. Skarżący wskazał, że stale ponosi negatywne konsekwencje bierności organu, musi angażować się w sprawie kosztem życia prywatnego, analizować akta i zapoznawać się z orzecznictwem sądowym a także sporządzać pisma procesowe, mimo że zawodowo nie zajmuje się procedurą administracyjną. Złożona przez niego skarga na działanie osoby prowadzącej sprawę nie przyniosła efektu.

W piśmie procesowym z 6 stycznia 2021 r. skarżący A. K. dokonał modyfikacji skargi w ten sposób, że wniósł o przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 24 590, 85 zł i wymierzenie organowi grzywny w kwocie 49 181, 70 zł oraz doprecyzował okres skarżonej bierności organu jako wynoszący 9 lat 8 miesięcy i 13 dni, tj. od daty złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w 2010 r. Podkreślił, że okres ten ulega ciągłemu wydłużeniu. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wskazał, że oprócz występowania na przestrzeni lat licznych okresów bezczynności i przewlekłości, sąd powinien mieć na uwadze łączny, całkowity okres stanowiący sumę okresów bezczynności i przewlekłości organu w sprawie. Okresu przewlekłości i bezczynności nie można bowiem ograniczać jedynie do pewnych odcinków postępowania, a należy brać pod uwagę cały okres trwania postępowania liczony od daty wpływu wniosku o wszczęcie, jak również należy uwzględnić, czy uchylanie decyzji organu i przekazywanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania miało miejsce z przyczyn zależnych od organu, tzn. czy wynikało z zaniechania lub wadliwości działań jego pracowników. W ocenie skarżącego, takie przypadki miały miejsce w sprawie po decyzji kasacyjnej Wojewody z [...] września 2012 r., po wyroku NSA w sprawie I OSK 896/16 oraz po decyzji kasacyjnej Wojewody z [...] marca 2019 r. Skarżący wypunktował niektóre okresy bierności organu w sprawie niniejszej, wskazał które okresy w jego ocenie należy odliczyć od czasu trwania postępowania (m.in. wskazał na okres już stwierdzonej przewlekłości przez sąd w sprawie II SAB/Bk 118/20). Oświadczył zamiar skierowania sprawy do ETPCz z uwagi na fakt, że Starosta sabotując sprawę pogwałcił prawa skarżącego zawarte Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

IX. J. K. kwestionując bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę G. zarzucił naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 37 § 1 K.p.a. Wskazał na nieudolność i nieporadność w prowadzeniu postępowania przez Starostę G., wniósł o przyznanie od organu sumy pieniężnej w kwocie 24 590, 85 zł, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w kwocie 49 181, 70 zł. Wskazał, że okres skarżonej bierności organu wynosi 9 lat 8 miesięcy i 13 dni, tj. od daty złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w 2010 r. W pozostałym zakresie powtórzył argumentację jak w skardze A. K. Uzasadniając żądanie przyznania sumy pieniężnej wywiódł, że motywuje to żądanie dużym stresem doznawanym na przestrzeni lat. Sprawa powinna być bowiem dawno zakończona, a w trakcie wielu lat jej trwania umarła mu już matka i brat.

X. S. K. oraz E. K. we wniesionych skargach, podobnie jak pozostali skarżący, zakwestionowali bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę G. zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 37 § 1 K.p.a. Wnieśli o przyznanie sum pieniężnych w kwotach po 24 590, 85 zł. Wyjaśnili, że odzyskanie nieruchomości już 10 lat temu umożliwiłoby realizację planów zainwestowania w grunt (zamierzali uzyskać dofinansowanie unijne na budowę stawów rybnych).

XI. W odpowiedziach na skargi Starosta G. wniósł o ich oddalenie:

- w piśmie z [...] stycznia 2021 r. (k. 28) – zakwestionował wszystkie zarzuty naruszenia przepisów procesowych; wskazał, że w aktach administracyjnych sprawy nie ma pisma J. bądź A. K. o rezygnacji z żądania zwrotu działek nr [...] (własność małżonków M.) i [...] (stanowiącej jezioro); wyjaśnił okoliczności zawieszenia postępowania i jego przedłużenia przypadające w okresie od lipca 2020 r. do [...] grudnia 2020 r., w tym podkreślił wydanie [...] grudnia 2020 r. decyzji mimo pozostawania akt w sądzie do sprawy II SAB/Bk 118/20 i odmowę ich wypożyczenia;

- w piśmie z [...] stycznia 2021 r. (k. 184) wyjaśnił, że wszczęcie postępowania nastąpiło z datą wpływu wniosku a nie jego sporządzenia, nadto miał problemy z pozyskaniem dokumentów archiwalnych, wyznaczał termin oględzin uwzględniając specyfikę podmokłego terenu, ponawiał zapytania do RZGW z uwagi na udzielanie niepełnych informacji, a na rozprawie [...] października 2014 r. przesłuchał zawnioskowanych świadków;

- w pismach z [...] stycznia 2021 r. (k. 384) i z [...] stycznia 2021 r. powtórzył dotychczasową argumentację.

XII. W trakcie postępowania sądowego kolejne pisma procesowe precyzujące stanowisko w sprawie składał A. K., który:

- w piśmie z [...] stycznia 2021 r. (k. 61) wskazał, że w uzasadnieniu wyroku w sprawie I OSK 2561/19 zawarto informację o śmierci J. K. i jego następcy, zatem Starosta nie miał podstaw do poszukiwania spadkobierców;

- w piśmie z [...] lutego 2021 r. (k. 233) zakwestionował jako niezgodną z prawdą argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę J. K. i przedstawił własne stanowisko odnośnie tej argumentacji.;

- w piśmie z [...] lutego 2021 r. (k. 122) zwrócił uwagę na wydanie przez Wojewodę P. [...] lutego 2021 r. kolejnej decyzji kasacyjnej uchylającej decyzję Starosty z [...] grudnia 2020 r. Wskazał, że argumentacja Wojewody wskazuje na rażący charakter pasywności organu pierwszej instancji.

XIII. Postanowieniami z 1 kwietnia 2021 r. wydanymi w sprawach II SAB/Bk 3/21, II SAB/Bk 4/21 oraz II SAB/Bk 5/21 tutejszy sąd połączył te sprawy ze sprawą II SAB/Bk 1/21 w celu łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia (art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

XIV. Skargi podlegają uwzględnieniu, bowiem Starosta G. prowadził postępowanie, w którym występowały okresy bezczynności i przewlekłości mające charakter rażącego naruszenia prawa. W punkcie pierwszym wyroku sąd jednak orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania do załatwienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z [...] września 2010 r. a nie o zobowiązaniu do wydania decyzji z uwagi na korelację czasową, jaka wystąpiła między datami wniesienia ponaglenia, datą wniesienia poszczególnych skarg a datą wydania i doręczenia poszczególnym skarżącym decyzji z [...] grudnia 2020 r. (vide punkt VII niniejszego uzasadnienia).

Sąd ma na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. o sygnaturze II OPS 5/19, zgodnie z której tezą "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Jednakże uchwała ta nie ma bezpośredniego przełożenia na sytuację procesową jaka wystąpiła w rozpoznawanym przypadku. Należy wskazać, że ponaglenie i skarga A. K. zostały wniesione przed wydaniem decyzji przez Starostę G.. Uzasadnia to merytoryczne rozpoznanie sprawy w zakresie bezczynności i przewlekłości postępowania, tym bardziej że decyzja ta nie była decyzją ostateczną i została później uchylona przez Wojewodę. Pozostałe zaś ponaglenia i skargi zostały złożone przed doręczeniem skarżącym decyzji Starosty z [...] grudnia 2020 r. Odnośnie tej okoliczności należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowane np. w sprawach II OSK 1854/20 czy II OSK 332/2, zgodnie z którym czynność doręczenia stronie decyzji nie stanowi załatwienia sprawy administracyjnej – nie przyznaje bowiem, nie stwierdza ani nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia. W konsekwencji, ocena ustania bezczynności jest uwarunkowana nie tylko wydaniem aktu, bowiem oczekiwana decyzja powinna nadto wejść do obrotu prawnego. Czym innym jest więc związanie organu i wszystkich stron decyzją, która weszła do obrotu prawnego, a czym innym jest relacja między organem a stroną, której decyzji nie doręczono. Stosunek ten polega na tym, że wobec takiej strony organ nie wywiązał się z obowiązku załatwienia sprawy i zawiadomienia o jej rozpatrzeniu. Oznacza to, że skarga na bezczynność powinna być rozpoznana merytorycznie jeśli została nadana na poczcie po wydaniu decyzji ale przed jej doręczeniem, natomiast nie może być uwzględniona skarga wniesiona po wydaniu i doręczeniu decyzji (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe sąd w sprawie niniejszej rozpoznał skargi merytorycznie, z tym że ponieważ czynność wydania decyzji z [...] grudnia 2020 r. (w stosunku do skarżącego A. K.) i doręczenia decyzji (w stosunku do pozostałych skarżących) miała miejsce po wniesieniu skarg, bezprzedmiotowe było zobowiązywanie organu do załatwienia wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, co skutkowało umorzeniem postępowania w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (punkt 1 wyroku). Zgodnie bowiem z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn. Do "innych przyczyn" należy załatwienie sprawy przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania. W sprawach ze skargi na przewlekłość bądź bezczynność organu sąd bada bowiem czy wystąpiły one na datę wniesienia skargi, z tym że uwzględnia stan procesowy sprawy na datę wyrokowania. W rozpoznawanym przypadku w dacie wniesienia skarg organ nie wydał jeszcze decyzji w stosunku do A. K. oraz jeszcze jej nie doręczył w stosunku do pozostałych skarżących. Zatem pozostawał w bezczynności i przewlekłości postępowania, które wyeliminował wydając decyzję i ją następnie doręczając, co miało miejsce po wniesieniu skarg. Brak było zatem podstaw do orzeczenia o zobowiązaniu organu do załatwienia sprawy w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Dlatego sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku.

Niezbędne jest także wskazanie, że zgodnie ze sprecyzowanymi zakresami skarg sąd kontrolował postępowanie w zakresie bezczynności i przewlekłości od daty złożenia do organu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, tj. od 7 października 2010 r. z wyłączeniem okresu przypadającego na [...] lipca 2020 r. [...] września 2020 r. Ten ostatni bowiem był objęty kontrolą sądu w sprawie II SAB/Bk 118/20 i nie może być powtórnie badany niezależnie od tego, że dotyczył wyłącznie przewlekłości postępowania, zaś obecnie skarżący domagają się kontroli zarówno przewlekłości jak i bezczynności. Skoro bowiem sąd administracyjny kontroluje pasywność organu na datę wniesienia skargi (vide uchwała II OPS 5/19, w której NSA wskazał, iż bezczynność musi być aktualna a nie historyczna w dacie wniesienia skargi), to jeśli chodzi o okres po dacie wniesienia skargi - nie jest wykluczona jego kontrola sądowa w przyszłości.

XV. Kontrolowany okres dotyczy niemalże dekady (od [...] października 2010 r.), w trakcie której dochodziło do licznych nowelizacji zarówno ustawy P.p.s.a. jak i K.p.a. w zakresie regulacji instytucji bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego. Sąd ma więc na uwadze, że:

- kontrolę przewlekłości postępowania umożliwił sądowi ustawodawca expressis verbis dopiero z dniem [...] kwietnia 2011 r. (vide art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 P.p.s.a. zmienione przez art. 2 pkt 1 i 7 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. nr 6, poz. 18 ze zm.; vide także art. 37 § 1 K.p.a. zmieniony przez art. 1 pkt 8 ww. ustawy nowelizującej);

- możliwość oceny, iż bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa ustawodawca wprowadził do P.p.s.a. z dniem 17 maja 2011 r. (art. 14 pkt 2 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, Dz. U. nr 34, poz. 173). W art. 16 ustawy nowelizującej wskazał, że przepisy ustawy stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie ustawy;

- możliwość orzekania przez sąd grzywny w sytuacji stwierdzenia bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania ustawodawca wprowadził 12 lipca 2011 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. nr 76, poz. 409);

- możliwość przyznawania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ustawodawca wprowadził 15 sierpnia 2015 r. (art. 1 pkt 40 lit. "c" ustawy z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. poz. 658).

Dodać należy również, że z dniem 1 czerwca 2017 r. do K.p.a. wprowadzono instytucję ponaglenia zastępując nią dotychczasowe zażalenie. Zgodnie zaś z art. 16 ustawy nowelizującej (ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 935), do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy K.p.a. w brzmieniu dotychczasowym. W sprawie niniejszej doszło do wydania decyzji ostatecznej przed 1 czerwca 2017 r. (była to decyzja Wojewody P.ego z 13 lipca 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję odmowną Starosty z 2 kwietnia 2015 r.), dlatego warunkiem formalnym wniesienia skargi w sprawie niniejszej było ponaglenie, co strony uczyniły.

Niezbędne jest również wskazanie, że ww. ustawą nowelizującą zdefiniowano w K.p.a. bezczynność organu jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych lub w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.) oraz przewlekłość postępowania jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.). Przed wejściem w życie tej nowelizacji bezczynność była rozumiana w orzecznictwie jako sytuacje, w których w prawnie określonym terminie organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania rozumiano sytuację jego prowadzenia w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy (tj. wydania aktu lub dokonania czynności) – vide np. wyroki w sprawach II SAB/Bk 65/13 czy II SAB/Bk 104/18. Sposób rozumienia tych instytucji przed 1 czerwca 2017 r. i po tej dacie jest podobny, co sąd ma na uwadze kontrolując poszczególne okresy pasywności organu w sprawie niniejszej.

Nie może również ujść uwadze, że zgodnie z art. 35 K.p.a., organy administracji publicznej są związane terminami załatwiania spraw ustalonymi jako: bez zbędnej zwłoki, jeśli sprawa może być rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. (§ 1); miesięczny, jeśli sprawa wymaga postępowania wyjaśniającego lub termin dwumiesięczny, jeśli sprawa jest szczególnie skomplikowana (§ 2). Z kolei zgodnie z art. 36 K.p.a., na organie ciąży obowiązek informowania stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, ze wskazaniem przyczyn zwłoki i nowego terminu załatwienia sprawy.

XVI. Dla pełnego wyjaśnienia podstaw prawnych kontroli bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie niniejszej wyjaśnić również należy, iż ocena charakteru naruszenia prawa jako rażącego powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność lub przewlekłość postępowania jest bowiem naruszeniem prawa, ale nie każda następuje w sposób kwalifikowany. Rażące znaczy więcej niż "zwykłe" naruszenie prawa. Jako pojęcie niedookreślone pozostawia pewien zakres swobody interpretacji oraz prawnej kwalifikacji okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zagadnienie charakteru bezczynności i przewlekłości postępowania należy oceniać kierując się kryterium czasu trwania stanu niezgodnego z prawem, przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. W przepisie art. 149 § 2 P.p.s.a. chodzi bowiem o naruszenie oczywiste, którego nie można zaakceptować z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawnego, wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne.

XVII. Rację mają skarżący, że Starosta G. dopuścił się na przestrzeni lat kwalifikowanej bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania.

1. W najwcześniejszym okresie prowadzenia postępowania, tuż po wpływie [...] października 2010 r. wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości do momentu wydania przez Starostę pierwszej decyzji w sprawie, czyli do [...] maja 2012 r. minął rok i siedem miesięcy. W tym czasie, z istotnych czynności podjętych przez organ celem załatwienia sprawy wymienić należy wyłącznie działania zmierzające do zapewnienia nieznanym z miejsca pobytu E. i J. K. udziału w postępowaniu (okres od października 2010 r. do końca lutego 2011 r. – cztery miesiące), oględziny przeprowadzone [...] maja 2011 r. i sporządzenie wykazu zmian gruntowych. Przez cały ten okres strony nie otrzymały jednak ani razu zawiadomienia w trybie art. 36 § 1 K.p.a. Natomiast organ podczas oględzin poinformował strony o zamiarze wydania decyzji do końca III kwartału 2011 r., a następnie nie dotrzymując tego terminu i znowuż bez jakichkolwiek informacji - wystosował [...] lutego 2012 r. zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 K.p.a. informujące o zebraniu materiałów i dowodów sprawie, po czym – nie podejmując żadnych czynności wyjaśniających – dopiero po trzech miesiącach wydał decyzję administracyjną odmowną.

Zdaniem sądu, w opisanym okresie mamy do czynienia z klasyczną bezczynnością przypadającą między [...] maja 2011 r. a [...] grudnia 2011 r. (7 miesięcy) oraz następnie do [...] maja 2012 r. (5 miesięcy). W tym czasie organ nie podejmował żadnych działań ukierunkowanych na załatwienie sprawy, w tym na ustalenie czy ziściły się przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie podjął próby sięgnięcia do archiwalnych akt administracyjnych oraz wyjaśnienia jakie działania podjęto celem realizacji celu wywłaszczenia. Trafnie wypunktował te braki Wojewoda P. w decyzji kasacyjnej z [...] września 2012 r. Mając na uwadze wyżej opisane nowelizacje (w tym nowelizację P.p.s.a. z dniem [...] maja 2011 r.) stwierdzić trzeba, że ww. okres 12 miesięcy bierność organu wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Bierność ta była nieuzasadniona i polegała na niepodejmowaniu podstawowych, elementarnych czynności ustalających, niezbędnych w każdej sprawie z punku widzenia ustawowych przesłanek jej rozstrzygnięcia, w tym przypadku wynikających z art. 136 i art. 137 u.g.n.

2. Ponownie prowadząc sprawę w okresie między wpływem decyzji kasacyjnej Wojewody (co miało miejsce [...] września 2012 r.) a wydaniem przez Starostę kolejnej decyzji odmownej [...] kwietnia 2015 r. upłynęło dwa lata i siedem miesięcy. W tym okresie uwagę zwraca niezrozumiała i nieznajdująca usprawiedliwienia w aktach sprawy bierność organu w okresie rocznym między [...] czerwca 2013 r., tj. przedłożeniem przez stronę postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po M. K. (postępowanie o zwrot pozostawało bowiem zawieszone od [...] listopada 2012 r. z uwagi na śmierć ww.) a wydaniem postanowienia o podjęciu postępowania [...] czerwca 2014 r. Niedziałanie organu w tym okresie jest tym bardziej niezrozumiałe, że [...] czerwca 2013 r. J. K. przedłożył postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku prawomocne od [...] czerwca 2013 r. i sformułował jednoznaczny wniosek o podjęcie postępowania (k. 85 akt adm.), zaś kolejnymi pismami monitował organ o niezwłoczne wydanie postanowienia o podjęciu postępowania zwracając uwagę na niezgodną z prawem przewlekłość (pisma z [...] listopada 2013 r., z [...] kwietnia 2014 r.). W czasie rocznej bierności organ ani razu nie zawiadomił stron w trybie art. 36 K.p.a., czego nie usprawiedliwia trwające zawieszenie postępowania, bowiem jego podstawy – jak wyżej wskazano – odpadły już [...] czerwca 2013 r. Tak opisana pasywność nie może być oceniona inaczej jak mająca miejsce z rażącym naruszeniem prawa – jako długotrwała, nieusprawiedliwiona wówczas okolicznościami sprawy a przez to niezrozumiała.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że jeszcze przed zawieszeniem postępowania, w piśmie z [...] października 2012 r. A. K. (pełnomocnik J. K.) sformułował wnioski dowodowe na okoliczność ustalenia sposobu użytkowania gruntów wywłaszczonych w okresie po wywłaszczeniu, a kolejne wnioski dowodowe dotyczące okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia oraz oświadczenia o podtrzymaniu już zgłoszonych wniosków formułował w pismach z [...] czerwca 2013 r., [...] listopada 2013 r. (zwracał dodatkowo uwagę na transformator istniejący na terenie wywłaszczonym, k. 86 akt adm.) oraz [...] czerwca 2014 r. (zwracając się o ustalenie czy jezioro osiągało poziom piętrzenia przewidziany w pozwoleniu wodnoprawnym oraz kiedy posadowiono transformator). Jedyną reakcją organu w tym rocznym okresie była informacja z [...] czerwca 2014 r. o nieprzeprowadzaniu czynności z uwagi na podmokłość terenu (choć oględziny były już raz przeprowadzone) i oczekiwanie na okres letni a także o prowadzonym czynnościach z wykonawcą mapy sytuacyjno-wysokościowej. Natomiast organ nie wyjaśnił stronom powodów niepodjęcia postępowania niezwłocznie po ustaniu przyczyn jego zawieszenia oraz z urzędu nie informował o planowanych czynnościach, przygotowywanych dowodach czy terminie załatwienia sprawy. Jest to sytuacja niedopuszczalna, świadcząca o lekceważeniu ustawowych terminów załatwienia sprawy i informowania stron, która nie powinna mieć miejsca.

Analiza aktywności Starosty przypadającej po podjęciu postępowania wskazuje, że organ wręcz zlekceważył zalecenia Wojewody P. z decyzji kasacyjnej z [...] września 2012 r. Przez ponad 2 lata i 7 miesięcy od zapoznania się z tą decyzją nie podjął próby sięgnięcia do akt postępowania wywłaszczeniowego, a nadto nie ustosunkował się do wniosków dowodowych wyżej opisanych, zgłoszonych w okresie trwania nieusprawiedliwionego od czerwca 2013 r. zawieszenia postępowania. Z kolei między podjęciem postępowania [...] czerwca 2014 r. a wydaniem decyzji [...] kwietnia 2015 r. (przez 10 miesięcy) dokonał organ wyłącznie dwóch mających znaczenie w sprawie czynności: [...] lipca 2014 r. włączył do akt mapę sytuacyjno-wysokościową obrazującą tereny powyżej i poniżej rzędnej piętrzenia oraz przeprowadził rozprawę administracyjną [...] października 2014 r., podczas której odebrał wyjaśnienia od zawnioskowanych świadków (k. 108, 122 akt adm.). Nie podjął próby wyjaśnienia czy jezioro osiągało poziom piętrzenia, kiedy posadowiono na gruntach wywłaszczonych transformator, a po rozprawie administracyjnej na której ustalono wykonanie kanału i przeznaczenie terenów w planach miejscowych pod rekreację – nie podjął próby wyjaśnienia tych okoliczności. Nie usprawiedliwia przedłużania postępowania w tym okresie podjęcie próby formalnego załatwienia kwestii dopuszczenia do udziału w postępowaniu użytkowników działek na terenach wywłaszczonych (postanowienie z [...] listopada 2014 r. o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu), bowiem Wojewoda uchylił to postanowienie [...] grudnia 2014 r., a mimo to na kolejną decyzję Starosty strony oczekiwały aż do [...] kwietnia 2015 r. i nie była ona poprzedzona zawiadomieniem ani w trybie art. 36 K.p.a., ani w trybie art. 10 K.p.a.

W ocenie sądu, z okresu 2 lat i 7 miesięcy między decyzją kasacyjną Wojewody a drugą decyzją odmowną Starosty, okres [...] czerwca 2013 r. – [...] czerwca 2014 r. (rok) oraz okresy między 10 lipca 2014 r. a zawiadomieniem o rozprawie administracyjnej [...] września 2014 r. (2 miesiące) a następnie między [...] grudnia 2014 r. – [...] kwietnia 2015 r. (3 miesiące) stanowią okresy nieusprawiedliwionej bierności polegającej na podejmowaniu czynności w nieusprawiedliwionych okolicznościami sprawy odstępach czasu przekraczających ustawowe terminu załatwienia sprawy. W konsekwencji mamy w tym czasie do czynienia z klasyczną bezczynnością trwającą w sumie 1 rok i 5 miesięcy, w trakcie której nie dochodziło do skoncentrowania organu na wyjaśnieniu kluczowych w sprawie zagadnień, do zgromadzenia materiału dowodowego zmierzającego do załatwienia sprawy, a organ nie reagował właściwie na zgłaszane wnioski dowodowe dotyczących okoliczności istotnych w sprawie. Nie można w szczególności w sprawie niniejszej stronom postępowania zgłaszającym wnioski dowodowe przypisać zmierzania do przedłużania postępowania. Liczne monity stron wręcz wskazywały, że podejmowały one próby zmobilizowania organu do działania, jednak spotkały się z nieuzasadnioną pasywnością. Zdaniem sądu, opisana sytuacja wypełnia znamiona bezczynności z rażącym naruszeniem prawa w okresie wyżej wskazanym.

3. Kolejny istotny z punktu widzenia kontroli sprawności postępowania okres przypada po zwrocie z Naczelnego Sądu Administracyjnego akt sprawy wraz z wyrokiem kasacyjnym o sygnaturze I OSK 896/16 do momentu wydania przez Starostę kolejnej decyzji odmownej [...] stycznia 2019 r. Odnotować należy, że akta wpłynęły do Starosty 30 maja 2018 r. (wyrok NSA 8 czerwca 2018 r.), a decyzję organ wydał po upływie 8 miesięcy.

Odnośnie tego okresu podkreślić należy szczegółowość wytycznych sformułowanych przez NSA, co ułatwiało nie tyle ukierunkowanie postępowania co jego przyspieszenie przez podjęcie czynności celowanych na okoliczności wskazane przez sąd kasacyjny. Istotnie Starosta takie czynności podejmował, jednak mając na uwadze ośmioletni czas trwania postępowania (od [...] października 2010 r.) powinny one charakteryzować się większą koncentracją i mobilizacją, co nie miało miejsca. Starosta dopiero wówczas podjął poszukiwania akt postępowania wywłaszczeniowego ([...] czerwca 2018 r., [...] lipca 2018 r., k. 160-165, 169 akt adm.), skierował zapytania do organu Wód Polskich o realizację celu wywłaszczenia, o sposób rozumienia pojęcia "piętrzenie dla celów rolniczych" (pismo z [...] lipca 2018 r.), zaś uzyskując odpowiedź od Wód Polskich [...] sierpnia 2018 r. – dopiero [...] października 2018 r. a więc prawie po dwóch miesiącach skierował zapytanie precyzujące nie monitując w ogóle o uzyskanie kolejnej odpowiedzi przez ponad dwa miesiące, a otrzymując ją dopiero [...] stycznia 2019 r. W międzyczasie na brak właściwej koncentracji działań organu zwracał uwagę pełnomocnik J. K. (vide pismo z [...] listopada 2018 r., k. 184 akt adm.). Z kolei zapytanie do Urzędu Miejskiego w R. o przeznaczenie terenów wywłaszczonych w kolejnych planach miejscowych Gminy zostało skierowane dopiero w piśmie z [...] listopada 2018 r., choć kwestia ta ujawniona została już na rozprawie administracyjnej [...] października 2014 r. oraz podniesiona przez NSA w sprawie I OSK 896/16.

Zwraca również uwagę, że w okresie między [...] maja 2018 r. a [...] stycznia 2019 r. organ tylko raz skierował do stron zawiadomienie w trybie art. 36 K.p.a. (pismo z [...] lipca 2018 r., k. 171 akt adm.), natomiast dwukrotnie kierował zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 K.p.a. (pisma z [...] września 2018 r. i [...] stycznia 2019 r., k. 179, 190 akt adm.) – co było działaniem nieracjonalnym, bowiem zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 K.p.a. sygnalizuje zgromadzenie materiału dowodowego w sposób wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, a do tego nie było podstaw, o czym świadczą czynności wyjaśniające w kolejnych latach.

W działaniach organu w analizowanym okresie widać niekonsekwencję, brak dokładności a w szczególności brak wystarczającego skoncentrowania się na sprawie. Na tym etapie postępowania było to wadą kwalifikowaną zważywszy na długotrwałość prowadzenia postępowania (od 2010 r.), dysponowanie precyzyjnymi wytycznymi sformułowanymi przez NSA w sprawie I OSK 896/16 oraz tym, że w istocie materiał dowodowy sprawy nie był obszerny i nie wymagał wielogodzinnych analiz celem ustalenia jakie jeszcze okoliczności wymagają ustalenia. Wystarczy jedynie wskazać, że do momentu wydania decyzji z [...] stycznia 2019 r. akta zawierały 196 kart, co na ponad osiem lat prowadzenia postępowania nie jest materiałem obszernym, a nadal nie było wyjaśnione chociażby to, czy jezioro od daty wywłaszczenia gruntów kiedykolwiek osiągnęło poziom piętrzenia, kiedy wykonano transformator na działce nr {...}, kiedy wykonano kanał (w tym zakresie nie zwrócono się jeszcze wówczas do Wód Polskich o odpowiedź, nie przesłuchano na tę okoliczność świadków pod rygorem właściwym temu dowodowi – art. 83 § 3 K.p.a.). Przewlekłość więc w tym ośmiomiesięcznym okresie nie była usprawiedliwiona, podejmowane działania nie były wystarczająco skoncentrowane, nie były działaniami wszechstronnie odnoszącymi się do przesłanek rozstrzygnięcia, występowały między nimi zbyt długie okresy, w których organ pozostawał sprawę swojemu biegowi nie mobilizując innych zapytanych organów o odpowiedź mimo długotrwałości postępowania. Nosi więc przewlekłość w tym okresie cechę rażącego naruszenia prawa.

4. Ostatni okres podlegający ocenie przypadający między [...] marca 2019 r. (data wpływu do organu decyzji kasacyjnej Wojewody z [...] marca 2019 r.) a wydaniem decyzji przez Starostę [...] grudnia 2020 r. jest trwającym około 1 roku (odliczając okres zawieszenia terminów na czas pandemii 31 marca 2020 r. – 16 maja 2020 r.) okresem rażącej bezczynności, której przypisaniu nie sprzeciwia się okoliczność pozostawania akt sprawy w dyspozycji sądów administracyjnych wskutek wpływu sprzeciwu (Starosta akta przekazał do WSA w Białymstoku 26 kwietnia 2019 r., wróciły one do organu 1 lipca 2020 r. po oddaleniu przez NSA w sprawie I OSK skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego sprzeciw).

Przede wszystkim należy zauważyć, że niedysponowanie przez organ aktami sprawy nie wyklucza przypisania bezczynności bądź przewlekłości także o cechach rażącego naruszenia prawa. Akta można bowiem wypożyczyć lub skopiować dokumenty na miejscu mając na uwadze dostępność technik kopiowania i powielania a także przesyłania na odległość. Po drugie, decyzja kasacyjna Wojewody z [...] marca 2019 r. była decyzją ostateczną, zatem nie wstrzymywała ponownego rozpoznania sprawy przez Starostę, co jednak nie nastąpiło. Analiza akt sprawy uprawnia do wniosku, że organ zdawał sobie z tego sprawę, bowiem podjął się czynności wyjaśniających w pismach z [...] kwietnia 2019 r. (pytając PGE o datę ustawienia transformatora na działce nr {...}, pytając organ Wód Polskich i Urząd Miasta w R. o datę wykonania kanału i osiągnięcie przez jezioro rzędnej piętrzenia), jednak zaniechał dalszych czynności po przesłaniu akt do sądu 26 kwietnia 2019 r. Tymczasem oddalenie sprzeciwu od decyzji kasacyjnej wyrokiem WSA w Białymstoku z 18 czerwca 2019 r. w sprawie II SA/Bk 289/19, choć jeszcze nieprawomocne, powinno organ zmobilizować do podjęcia czynności zmierzających do zakończenia sprawy. Tym bardziej, że po raz kolejny wskazano Staroście powody uchylenia jego decyzji - istnienie podstaw do sporządzenia dowodu z projektu geodezyjnego podziału oraz z operatu szacunkowego, co później jedynie potwierdził NSA w uzasadnieniu wyroku w sprawie I OSK 2561/19. Tak się jednak nie stało, co nie znajdowało żadnego usprawiedliwienia. Pomijając okres 1 lipca 2020 r. – 7 września 2020 r. objęty kontrolą sądu w sprawie II SAB/Bk 118/20, zauważyć wypada stagnację między 18 września 2020 r. (po podjęciu postępowania po śmierci J. K.) do 31 grudnia 2020 r. czyli do wydania decyzji. Co prawda w nadesłanych sądowi aktach administracyjnych nie znajdują się dokumenty z tego okresu (akta kończą się na postanowieniu Starosty z [...] września 2020 r. o zawieszeniu postępowania na skutek śmierci J. K., zasadność którego to zawieszenia ocenił tutejszy sąd w sprawie II SA/Bk 819/20), jednak lektura uzasadnienia decyzji z [...] grudnia 2020 r. nie wskazuje aby w tym okresie dodatkowe czynności były podejmowane.

Na rażący niedostatek czynności wyjaśniających, zwłaszcza po wyroku NSA w sprawie I OSK 896/16, wskazuje nadto treść decyzji Wojewody P. z [...] lutego 2021 r., która – choć niepodlegająca ocenie w sprawie niniejszej – jednoznacznie uwypukla braki w działaniach Starosty. Z kluczowych a niewyjaśnionych okoliczności, co do których organ zaniechał czynności, należy wskazać za Wojewodą: koncentrowanie się na aspekcie utworzenia terenu zalewowego na skutek decyzji wywłaszczeniowej w sytuacji gdy NSA wskazał, iż celem tej decyzji nie było utworzenie terenu zalewowego na skutek wpływów wodnych; nierozważenie i niewyjaśnienie jakie budowle piętrzące wykonano po 1961 r.; brak analizy pozwolenia wodnoprawnego z 1961 r. oraz brak oceny istotności dla sprawy zdjęcia lotniczego dostarczonego przez stronę [...] sierpnia 2020 r.

Zdaniem sądu powyższe wskazuje, iż również w okresie [...] kwietnia 2019 r. – [...] grudnia 2020 r. (z wyłączeniem okresu pandemii i okresu ocenionego przypadającego na 1 lipca 2020 r. – 7 września 2020 r.) organ pozostawał rażąco bezczynny.

5. Natomiast, w ocenie sądu, na ocenę czy wystąpiły przewlekłość i bezczynność z rażącym naruszeniem prawa nie ma większego wpływu nieustalenie przez organ zakresu żądanego zwrotu. Jest to kwestia treści rozstrzygnięcia, które będzie podlegało kontroli instancyjnej i sądowej. Nie ulega wątpliwości, że główne czynności wyjaśniające koncentrowały się (bądź z naruszeniem prawa ich nie przedsięwzięto) na działce stanowiącej obecnie obrzeża jeziora (nr {...}) oraz stanowiącej drogę gminną (nr [...]).

Natomiast z uwagi na udział w postępowaniu przed Starostą właścicieli działki nr [...] oraz [...], a w szczególności ujęcie w rozstrzygnięciu Starosty z [...] grudnia 2020 r. expressis verbis tych działek – ich właściciele byli stronami postępowania również w sprawie niniejszej ze skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Kwestia posiadania przez nich interesu prawnego w postępowaniu powinna być przedmiotem szczegółowych rozważań w sprawie w jej głównym nurcie – o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Z tych powodów okoliczności tej sąd w sprawie niniejszej nie przesądzał.

6. Reasumując, uzasadnione jest przypisanie Staroście G. bezczynności i przewlekłości postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mających cechy rażącego naruszenia prawa w okresie (sumując powyżej wskazane okresy) ponad czteroletnim przy faktycznym czasie trwania postępowania ponad dziesięciu lat. Zauważyć należy, że podczas tych dziesięciu lat w zasadzie tylko okres między 2 kwietnia 2015 r. a 30 maja 2018 r. (gdy akta znajdowały się poza organem po utrzymaniu w mocy przez Wojewodę decyzji odmownej Starosty z [...] kwietnia 2015 r. i następnie oddaleniu skargi przez tutejszy sąd w sprawie II SA/Bk 578/15) był okresem usprawiedliwionego niedziałania organu pierwszej instancji. W pozostałym okresie Starosta albo w ogóle nie podejmował czynności, w tym lekceważąc monity strony zarzucającej przewlekłość, albo nie podejmował wystarczającej aktywności i nie koncentrował materiału dowodowego dysponując już szczegółowymi wytycznymi co do istoty sprawy. Stanowi to o rażącym naruszeniu wynikającej z art. 12 § 1 K.p.a. zasady szybkości i prostoty postępowania, zgodnie którą organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Nie ulega wątpliwości, że działania administracji powinny się charakteryzować tego rodzaju aktywnością, która jest skierowana na sprawne, terminowe i zgodne z prawem załatwienie konkretnej sprawy. Przyznać trzeba, że sprawa jest skomplikowana, jednak nie może ujść uwadze, iż do roku 2015 Starosta nie sięgnął nawet po akta postępowania wywłaszczeniowego, a po wyroku NSA w sprawie I OSK 896/16 – aktywność organu była rozciągnięta w czasie, charakteryzowała się wyraźnym brakiem skoncentrowania na wyjaśnieniu kluczowych w sprawie zagadnień, jest pełna niedokładności mimo wielokrotnie formułowanego przez A. K. stanowiska w sprawie (początkowo jako pełnomocnika J. K., później jako strony postępowania) co do koniecznych do przeprowadzenia dowodów i czynności. Podkreślenia wymaga, że organ w okresie dziesięciu lat zaledwie dwukrotnie wykonał obowiązek informacyjny z art. 36 K.p.a. a aż pięciokrotnie w trybie art. 10 § 1 K.p.a., co budzi wątpliwości odnośnie tego, czy organ rozumie znaczenie wynikających z tych przepisów instytucji. Wskazać należy, iż nawet skomplikowany charakter sprawy nie usprawiedliwia jej tak długiego prowadzenia mając na uwadze terminy wynikające z art. 35 K.p.a.

W rozpatrywanej sprawie organ nie sprostał wymaganiom wynikających z art. 12 § 1 i art. 35 i 36 K.p.a. i w sposób bezczynny oraz okresami przewlekły prowadził postępowanie, o czym sąd orzekł w punktach 2 i 3 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. stwierdzając kwalifikowany charakter tej pasywności.

XVIII. W punkcie 4 wyroku sąd wymierzył organowi grzywnę w kwocie 5 000 zł na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

Jak wskazał NSA w sprawie II GSK 1159/19, wymierzenie grzywny organowi ma na celu oddziaływać mobilizująco (gdy organ nadal pozostaje w stanie bezczynności), represyjnie (z uwagi na stwierdzony stan bezczynności czy przewlekłości) i prewencyjnie – dla wzmocnienia gwarancji terminowego załatwiana spraw. Wymierzenie grzywny nie jest też uzależnione od stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W sprawie niniejszej sąd miał na uwadze w szczególności długotrwałość prowadzonego postępowania (odliczając okres po wydaniu decyzji [...] kwietnia 2015 r. do daty zwrotu akt [...] maja 2018 r. – ponad siedem lat przypadających po dacie [...] lipca 2011 r., kiedy sąd administracyjny uzyskał uprawnienie do wymierzania grzywny), kilkukrotne i kilkumiesięczne okresy niedziałania, w tym jeden roczny w trakcie nieuzasadnionego kontynuowania zawieszenia postępowania, niekoncentrowanie materiału dowodowego mimo klarownych i szczegółowych wytycznych NSA oraz mimo monitów stron postępowania, nieustosunkowywanie się do wniosków dowodowych, niezawiadamianie w trybie art. 36 K.p.a. Zdaniem sądu, grzywna we wskazanej kwocie spełni funkcję represyjną oraz zmobilizuje organ do koncentrowania czynności i szybkiego załatwienia sprawy. Grzywna ta ma na celu zwrócenie organowi uwagi na to, że cała jego aktywność w trakcie postępowania ma być poświęcona wyjaśnianiu przesłanek rozstrzygnięcia istotnych z punktu widzenia jego podstawy prawnej. Aktywność organu nie może być zatem jakakolwiek lub polegać na podejmowaniu działań rozciągniętych w czasie, jak również organ powinien reagować na wnioski dowodowe stron tak aby miały one informację zwrotną co się dzieje z tymi wnioskami oraz co się dzieje w sprawie, a także organ powinien przed każdym kolejnym wystosowaniem zawiadomienia na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. ocenić rzetelnie materiał dowodowy, w szczególności czy jest wystarczający i czy faktycznie uzasadnia kierowanie zawiadomienia w tym trybie. W przeciwnym razie takie zawiadomienie nie spełnia funkcji informacyjnej ale dezinformuje co do przebiegu postępowania. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie, bowiem zawiadomienia w tym trybie sprawiają wrażenie przypadkowych raczej niż opartych na analizie materiału dowodowego.

Ustalając wysokość grzywny sąd ocenił, że 1 000 zł za rok stwierdzonej kwalifikowanej pasywności organu oraz dodatkowo 1 000 zł uwzględniając długotrwałość całego postępowania będzie adekwatnie wypełniało funkcję mobilizującą, prewencyjną i represyjną tego instrumentu prawnego. Jednocześnie sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia grzywny w zażądanej w skargach wysokości, gdyż nie znajduje ona uzasadnienia w okolicznościach sprawy, jak również zawnioskowanej wysokości skarżący szczegółowo nie umotywowali.

XIX. W sprawie niniejszej sąd ocenił jako zasadne w części żądanie przyznania sumy pieniężnej, o czym orzekł w punktach 5 i 6 wyroku na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

Ponownie odwołując się do stanowiska NSA ze sprawy II GSK 1159/19, które sąd w sprawie niniejszej podziela, wskazać trzeba, że suma pieniężna jest rozwiązaniem nowym na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego, wprowadzonym z uwagi na niewystarczalność dotychczas istniejących środków ochrony prawnej przed bezczynnością i przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organy administracji publicznej. Suma pieniężna ma zapewnić bardziej efektywną ochronę jednostki. Stanowi ona rodzaj rekompensaty za krzywdę, której skarżący doznał na skutek wadliwego działania administracji publicznej. Ma uświadomić skarżącemu, że nie jest on bezbronny, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki jakich on doznaje na skutek przewlekłego prowadzenia jego sprawy i że obejmuje skarżącego ochroną.

Zdaniem sądu w sprawie niniejszej, powyższą rolę spełni kwota 5 000 zł przyznana A. K. i po 3 000 zł przyznana pozostałym skarżącym, natomiast żądanie przewyższające te wielkości są nieusprawiedliwione.

Przyznając od organu na rzecz skarżących wyżej wskazane sumy pieniężne sąd – podobnie jak w przypadku wysokości grzywny – miał na uwadze czas trwania postępowania i okresy rażącej pasywności a także moralne i osobiste dolegliwości wynikające z sytuacji przedłużania się rozpoznania sprawy. Nie jest uprawnione, aby strona oczekiwała na rozstrzygnięcie w sprawie tak długo, jak w sprawie niniejszej, przy okresowym zupełnym braku działania mimo monitów strony. W sprawie niniejszej wnioskodawca J. K. a później jego następca prawny byli bardzo aktywnymi stronami, jednak treść zgłaszanych przez nich wniosków dowodowych nie zmierzała do przedłużenia postępowania ale do gruntownego wyjaśnienia sprawy, co nie spotkało się z należytą reakcją organu (vide stanowisko NSA w sprawie I OSK 896/16), który reagował z opóźnieniem bądź wcale, nawet mimo zwracania uwagi na ryzyko wystąpienia przewlekłości (vide np. pisma z [...] listopada 2013 r., [...] kwietnia 2014 r., [...] czerwca 2018 r., [...] listopada 2018 r.). Sąd podziela również prezentowane w skardze stanowisko odwołujące się do orzecznictwa ETPCz odnośnie konieczności uwzględnienia całego okresu postępowania a nie wyłącznie pojedynczych okresów zwłoki w jego zakończeniu (szczegółowość argumentacji w tym zakresie zaprezentowana przez skarżącego zwalnia sąd z potrzeby jej powtarzania).

Podobnie jak przy grzywnie sąd przyznał A. K. po 1000 zł za każdy rok kwalifikowanej pasywności organu podwyższając sumę o 1000 zł za długotrwałość postępowania. Ten skarżący był obecny w postępowaniu początkowo jako pełnomocnik ojca od [...] maja 2012 r. (k. 55 akt adm.) a następnie jako strona z tytułu następstwa prawnego. Niższe sumy pieniężne sąd przyznał pozostałym skarżącym. Zróżnicowanie to było niezbędne. A. K. był najaktywniejszą stroną postępowania. Z akt wynika jego znaczne zaangażowanie w dążenie do rozstrzygnięcia sprawy, formułowanie uzasadnionych wniosków dowodowych (co potwierdził NSA), aktywność w uzyskiwaniu materiału dowodowego we własnym zakresie (informacje o jazach, wyjaśnienie statusu drogi na działce nr [...]) i przekazywanie tego materiału organowi, monitowanie organu do załatwienia sprawy połączone z gruntowną analizą akt sprawy. Pozostali skarżący taką aktywnością się nie wykazali, jednak nie ulega wątpliwości, że przystąpienie przez nich do postępowania już w 2011 r. i długotrwałe oczekiwanie na jego zakończenie uzasadniają przyjęcie, iż również po ich stronie krzywda moralna z tym związana powinna być zrekompensowana, a ich prawo do uzyskania ostatecznego rozstrzygnięcia podlega ochronie sądu w świetle art. 12 § 1 i art. 35 K.p.a. Nadto, uzasadnili oni żądanie sumy pieniężnej długotrwałością postępowania, stresem z tym związanym oraz niemożliwością ewentualnego wykorzystania wywłaszczonych a – w ich ocenie – niewykorzystanych na cel wywłaszczenia gruntów, jak również wieloletnim zablokowaniem możliwości czynienia jakichkolwiek planów co do tych gruntów.

Zdaniem sądu, wysokość sumy pieniężnej uwzględnia zatem moralne zadośćuczynienie za przedłużające się, okresami bezpodstawnie, postępowanie. Nie stanowi natomiast odszkodowania za poniesioną szkodę, co – nawet mając na uwadze wielkość obszaru objętego sporem (vide wypisy z ewidencji) i jego położenie (tereny nad jeziorem z przeznaczeniem rekreacyjnym w planie miejscowym) - wyklucza uwzględnienie żądania przyznania sumy pieniężnej w pełnej określonej w skargach wysokości. Miał przy tym sąd na uwadze, że uprawnienie do przyznania sumy pieniężnej wynika z art. 149 § 2 P.p.s.a. z mocą od 15 sierpnia 2015 r., jednak uwzględnił, iż po tej dacie decyzje odmowne Starosty dwukrotnie były uchylane przez Wojewodę z oceną nienależytego, mimo prowadzenia postępowania od 2010 r., wyjaśnienia sprawy, co musi się spotkać z właściwą reakcją ochronną sądu, bowiem organ pierwszej instancji konsekwentnie popełnia te same uchybienia.

XX. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżących uiszczone przez nich wpisy w kwotach po 100 zł. W przypadku skarżącego E. K. w skład zasądzonych kosztów zostało wliczone dodatkowo wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2018 r, poz. 265 ze zm.) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

XXI. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym z uwagi na treść art. 119 pkt 4 P.p.s.a. uprawniającego do zastosowania tego trybu, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.