Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SAB/Ke 66/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: stwierdzono przewlekłość prowadzenia postępowania
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1, 1a, 2, art. 161 § 1 pkt 3, art. 53 § 2b, art. 200 w zw. z art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 35 § 1, art. 12 , art. 10
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, po rozpoznaniu w dniu 14 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. W. i M. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie samowoli budowlanej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu do rozpoznania wniosku L. W. i M. W. z dnia 11 września 2019 r.; II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] solidarnie na rzecz L. W. i M. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 14 czerwca 2022 r. L. i M. W. wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach ze skargą na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB") postępowania w sprawie zarejestrowanej pod znakiem [...], domagając się:

1. stwierdzenia, że PINB dopuścił się przewlekłości i bezczynności w załatwieniu ww. sprawy;

2. stwierdzenia, że do przewlekłości doszło wskutek rażącego naruszenia prawa;

3. zobowiązania organu do załatwienia ww. sprawy z wyznaczeniem temu organowi terminu 7 dni od uprawomocnienia się wyroku;

4. przyznania od PINB na ich rzecz sumy pieniężnej w kwocie 28.312,65 zł, która stanowi połowę dziesięciokrotności kwoty średniego miesięcznego wynagrodzenia za pracę w 2021 r. w zw. z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2022 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2021 r., które na podstawie art. 20 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, ze zm.) w 2021 r. wyniosło 5 662,53 zł;

5. zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że wskutek ich wniosku z 11 września 2019r. PINB przeprowadził oględziny na działkach nr 489/4, 489/7, 488/4, 480/1 oraz 483/1, znajdujących się na [...] w [...]. W związku z brakiem podejmowania przez PINB jakichkolwiek czynności w sprawie postanowieniem z 5 lutego 2020 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (zwany dalej "WINB") stwierdził bezczynność ww. organu, wyznaczając PINB 30-dniowy termin na załatwienie sprawy. WINB zobowiązał również organ I instancji do wskazania winnych oraz podjęcia kroków zapobiegających bezczynności w przyszłości. Pismem z 17 marca 2020 r. PINB poinformował skarżących o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy do 17 kwietnia 2020 r., pomimo że żadne postępowanie się w istocie nie toczyło. W dniu 31 marca 2020 r. PINB poinformował skarżących o wszczęciu w dniu 13 marca 2020 r. postępowania w sprawie. Pomimo uprzedniego stwierdzenia przez WINB bezczynności PINB, jak również informacji z dnia 17 marca 2020 r. o "wydłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 17 kwietnia 2020 r." PINB do 6 lipca 2020 r. nie podjął w istocie żadnych czynności w sprawie, co wynika również z pisma WINB z 7 sierpnia 2020 r., które zostało sporządzone przez ten organ na wniosek skarżących o udzielenie informacji dotyczących toku postępowania administracyjnego. WINB stwierdził wówczas, że PINB w okresie od 24 maja 2020 r. do 6 lipca 2020 r. nie podjął żadnych czynności i przekroczył terminy wynikające z art. 35 K.p.a. Organ odwoławczy zobowiązał również PINB do niezwłocznego wyeliminowania wskazanego uchybienia. Po upływie blisko roku od dnia zainicjowania postępowania w niniejszej sprawie, 9 października 2020 r. skarżący wnieśli kolejne ponaglenie wraz z wnioskiem o wyjaśnienie przyczyn opóźnień, w następstwie którego postanowieniem z 9 października 2020 r. WINB stwierdził, że organ I instancji dopuścił się bezczynności po raz drugi i po raz kolejny zobowiązał organ do podjęcia środków zapobiegających bezczynności w przyszłości. Jednocześnie WINB zwrócił uwagę, że ponaglenie skarżących przekazane zostało z naruszeniem terminów przewidzianych w przepisach postępowania, "powodując tym samym kolejną bezczynność organu I instancji". W dniu 23 października 2020 r. PINB, naruszając przepisy prawa materialnego, wydał postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną dla małżonków J. i G. B.. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone wskutek zażalenia skarżących – postanowieniem WINB z 11 stycznia 2021 r. Pismem z 7 stycznia 2021 r. PINB poinformował skarżących o zgromadzeniu materiału dowodowego. Po dokonaniu kwerendy akt skarżący złożyli uwagi dotyczące nieprawidłowości w złożonej przez inwestorów dokumentacji legalizacyjnej. Choć do wskazanych uwag WINB nigdy się nie odniósł, to w reakcji na to pismo – działając jakoby na korzyść inwestorów – organ wezwał ich do złożenia nowego kompletu dokumentacji legalizacyjnej – mimo że przepisy prawa miejscowego (m.p.z.p.) i prawa budowlanego na legalizację w ogóle nie pozwalały. Wezwanie to zostało wydane z naruszeniem zasad określonych w art. 10 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a. – wobec czego skarżący złożyli kolejne ponaglenie. Pismem z 16 marca 2021 r. PINB po raz kolejny poinformował skarżących o zebraniu materiału dowodowego i umożliwił im wgląd do akt sprawy, zaś 29 kwietnia 2021 r. wydał postanowienie dotyczące legalizacji obiektu budowlanego – ustalając opłatę legalizacyjną w kwocie 500 zł, ignorując całkowicie zapisy m.p.z.p. Rozstrzygnięcie to wskutek złożonego przez skarżących zażalenia zostało uchylone w całości przez WINB postanowieniem z 6 lipca 2021 r. Kolejnym postanowieniem z 9 listopada 2021 r. WINB uchylił postanowienie PINB z 10 sierpnia 2021 r., którym to PINB nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentów celem "uregulowania stanu prawnego popełnionej samowoli budowlanej", stwierdzając naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego i brak wzięcia przez PINB pod uwagę wytycznych WINB z poprzedniego rozstrzygnięcia – stwierdzając faktycznie, że ww. orzeczenie zapadło z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a.

Załączonym do skargi postanowieniem z 25 stycznia 2022 r. WINB kolejny raz stwierdził, że PINB dopuścił się bezczynności, polecając ustalenie osób winnych bezczynności, a także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Po upływie blisko 2 miesięcy od wydania ww. postanowienia z 25 stycznia 2022 r., tj. 18 marca 2022 r. PINB poinformował strony o braku możliwości załatwienia sprawy w ustalonym terminie z uwagi na prowadzoną analizę materiału dowodowego oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 21 kwietnia 2022 r., po czym przedłużył termin po raz kolejny do 31 maja 2022 r. W dniu 23 maja 2022 r. PINB zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego, mimo że wymagane dokumenty złożono już w marcu 2022 r.

Tym samym do chwili złożenia niniejszej skargi nie zostało wydane żadne merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, pomimo że WINB orzekł o przewlekłości i bezczynności PINB co najmniej trzy razy postanowieniem i raz pismem. Ostatecznie, pomimo sygnalizacji ze strony skarżących na etapie postępowania administracyjnego o nieprawidłowej wykładni prawa materialnego i wykładni zaprezentowanej przez WINB, sprawa po blisko 2 latach i 7 miesiącach postępowania nadal nie została rozstrzygnięta. Tymczasem sprawa ta nie jest skomplikowana merytorycznie ani nie wymaga usilnego gromadzenia kolejnych dokumentów – co też z niewiadomych przyczyn czyni PINB, działając na korzyść jednej ze stron i doprowadzając do przewlekłości postępowania. Jest tak pomimo, że organ posiada z urzędu wiedzę, iż zapisy planu miejscowego dla obszaru 1RPs, obejmującego tereny upraw sadowniczych i ogrodniczych, z dopuszczeniem lokalizacji domków letniskowych o powierzchni zabudowy do 30 m², nie zezwalają na legalizację spornego obiektu.

Skarżący, wnosząc o przyznanie im od organu odpowiedniej sumy pieniężnej, wskazali że jest to środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym. W kontekście całokształtu działań organu istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie wypełniał obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie, wskazując że w ramach toczącego się postępowania gromadził materiał dowodowy pozwalający na kompleksowe rozpatrzenie przedmiotowej sprawy, a wszelkie podejmowane czynności były niezbędne. Podniesiono zarazem, że poziom skomplikowania sprawy oraz konieczność analizy i weryfikacji sprzecznych kwestii miał wpływ na sprawę. Wizja stron dotycząca sposobu zakończenia postępowania nie mogła prowadzić do tego, że organ miał prawo pomijać pewne czynności i nie gromadzić materiału dowodowego. Na długość postępowania ma wpływ to, że w PINB toczy się wiele spraw o bardzo dużym stopniu skomplikowania, dużo czynności w terenie, przy zmniejszonej obsadzie. W trakcie trwającego postępowania jeden z pracowników przebywał na zwolnieniach lekarskich (opieka nad dzieckiem z uwagi na pandemię). Wiele czynności było utrudnionych przez samą sytuację pandemiczną w kraju. Co więcej, na długość postępowania wpływ ma również kwestia tego, ze inwestorzy byli kilkukrotnie wzywani do przedłożenia prawidłowej dokumentacji. Dodatkowo strony postępowania korzystały ze swoich uprawnień w postaci skarżenia czynności podejmowanych przez organ, czy też wydawanych w toku postępowania rozstrzygnięć. Na czas załatwienia sprawy wpływa również kwestia związana z obiegiem korespondencji (14 dni na odbiór kierowanych do stron pism), jak też analiza składanych przez skarżących rozbudowanych stanowisk w toku postępowania. Ponadto, PINB informował strony postępowania o terminie załatwienia sprawy oraz o zgromadzeniu materiału dowodowego, wydając postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej z początkiem czerwca 2022 r.

PINB, odnosząc się do kwestii związanej z żądaniem odszkodowania, stwierdził że nie działał w toku postępowania z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Skarżący nie wykazali, jaki ich interes miałby zostać naruszony przez prowadzenie postępowania w takim czasie przez organ, zaś sama subiektywna ocena, że do takiego naruszenia doszło, bez jego wykazania, nie jest wystarczająca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.

Na wstępie należy również wskazać, że sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. uprawniony jest do orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

Należy w tym miejscu podnieść, że stosownie do treści art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszym przypadku nie ulega wątpliwości, że ponaglenie takie zostało wniesione (ostatnie 20 kwietnia 2022 r.).

Zauważyć również należy, że NSA w uchwale wydanej w składzie 7 sędziów w dniu 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21 podniósł, iż skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W niniejszym przypadku skarga została wniesiona w dniu 14 czerwca 2022 r., zaś PINB wydał postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej w dniu 17 czerwca 2022 r. A zatem na dzień wniesienia skargi postępowanie nie zostało zakończone, w związku z czym skargę należało uznać za dopuszczalną.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do treści art. 35 § 2 K.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, a stosownie do treści art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto, przepisy przewidują sposób liczenia ww. terminów (art. 35 § 5 K.p.a.) oraz obowiązek organu poinformowania stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie ze wskazaniem przyczyn zwłoki, nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia, także gdy zwłoka w załatwieniu sprawy wynika z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i 2 K.p.a.). Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., przewlekłość postępowania występuje, gdy jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie doprecyzowuje się, że przewlekłość postępowania wystąpi w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (np. wyroki NSA z 10 kwietnia 2018 r., sygn. II GSK 3444/17 oraz z 21 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2630/15). Przewlekłe prowadzenie postępowania oznacza więc podejmowanie przez organ czynności, które - wbrew zasadzie szybkości postępowania wynikającej z art. 12 K.p.a. - nie zmierzają do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, albo mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (wyrok NSA z 5 lipca 2012 r. w sprawie II OSK 1031/12). Inaczej rzecz ujmując, istotą przewlekłego prowadzenia postępowania jest podejmowanie przez organ czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r. w sprawie I OSK 1809/16, wyrok WSA w Białymstoku z 13 stycznia 2022 r., sygn. II SAB/Bk 174/21).

W niniejszym przypadku, jak już wyżej wspomniano, po wniesieniu skargi organ I instancji wydał postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, co w przypadku zakończonej już budowy stanowi w istocie orzeczenie kończące postępowanie legalizacyjne prowadzone w trybie dawnego art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecny Dz.U. t.j. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej jako "u.P.b.". Co więcej, jak ustalił Sąd, (por. notatka k. 71) w dniu 5 września 2022 r. ww. postanowienie zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji. W tej sytuacji za bezprzedmiotowe należało uznać postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie zobowiązania PINB w [...] do wydania aktu czy dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) – w tym przypadku konkretnie rozpoznania wniosku skarżących z dnia 11 września 2019 r., w związku z czym Sąd w punkcie I wyroku umorzył postępowanie w tej części – na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Zakończenie postępowania po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi. W związku z powyższym Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i zgodnie z tym, co wyżej podniesiono - ustalił, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt II wyroku).

Postępowanie w sprawie dotyczącej m.in. przedmiotowego budynku gospodarczego w postaci ziemianki pełniącej funkcję piwnicy zostało zainicjowane wnioskiem skarżących z dnia 11 września 2019 r., a zakończone postanowieniem z 17 czerwca 2022 r., a zatem po upływie niespełna 3 lat. W tym czasie organ I instancji co prawda prowadził postępowanie, jednak nie przestrzegał ustawowych terminów załatwienia sprawy, przez pewien czas nie informował stron o przyczynach zwłoki czy nowym terminie załatwienia sprawy, a nawet jeśli informował to w sposób nieuzasadniony zwlekał z podjęciem czynności. I tak, po przeprowadzeniu oględzin w dniu 7 listopada 2019 r. kolejne czynności zostały podjęte w styczniu 2020 r., co zresztą skutkowało stwierdzeniem bezczynności przez WINB. Po uchyleniu przez organ odwoławczy w dniu 19 sierpnia 2020 r. postanowienia PINB z 6 lipca 2020 r. kolejną merytoryczną czynnością organu I instancji było wydanie w dniu 23 października 2020 r. postanowienia o wstrzymaniu prac i nałożeniu obowiązków na inwestorów (w tym obowiązku przedłożenia zaświadczenia Burmistrza o zgodności obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). W dniu 4 listopada 2020 r. WINB po raz kolejny stwierdził bezczynność organu I instancji. Pismem z dnia 21 stycznia 2021 r. PINB pismem wezwał inwestorów ponownie do złożenia zaświadczenia Burmistrza o zgodności obiektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. Po złożeniu kompletu dokumentów przez inwestorów w dniu 25 lutego 2021 r. organ I instancji w dniu 16 marca 2021 r. zawiadomił strony w trybie art. 10 K.p.a., po czym w dniu 29 kwietnia 2021 r. postanowieniem ustalił opłatę legalizacyjną. Rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone postanowieniem WINB z dnia 6 lipca 2021 r. W dniu 10 sierpnia 2021 r. organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentów. Postanowienie to zostało uchylone w dniu 9 listopada 2021 r. z uwagi na fakt, że podobne postanowienie w tym przedmiocie, mające charakter ostateczny, zostało w sprawie już wydane w dniu 23 października 2020 r. Kolejna czynność została podjęta przez PINB w dniu 10 stycznia 2022 r., kiedy to ponownie wezwano inwestorów do złożenia prawidłowego zaświadczenia o zgodności inwestycji z m.p.z.p. Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2022 r. WINB ponownie stwierdził bezczynność organu I instancji.

Podkreślenia wymaga, że prowadzone postępowanie nie miało nadmiernie skomplikowanego charakteru, o czym świadczą zarówno opisane wyżej czynności, jak i treść wydanego ostatecznie w dniu 17 czerwca 2022 r. postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej w trybie art. 49b u.P.b., gdzie oparto się na złożonym przez inwestorów w dniu 18 lutego 2022 r. zaświadczeniu o zgodności inwestycji z m.p.z.p. oraz dokumentacji złożonej w dniu 10 marca 2022 r., w tym decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura w [...]. Trzeba przy tym podnieść, że także po złożeniu tych dokumentów organ procedował w sposób opieszały. Po ich otrzymaniu (i zwrocie akt z WSA w Kielcach przy piśmie z 1 kwietnia 2022 r.) pismem z dnia 23 maja 2022 r. zawiadomił strony o zgromadzonym materiale oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia uwag, zaś w dniu 17 czerwca 2022 r. wydał postanowienie kończące postępowanie. Należy zaznaczyć, że w toku całego postępowania organ zawiadamiał strony o niezałatwieniu sprawy w terminie (przedłużając postępowanie) pismami z 17 marca 2020 r., 10 stycznia 2022 r., 8 lutego 2022 r., 18 marca 2022 r. i 7 kwietnia 2022 r.

W ocenie Sądu zatem zarówno powyższy przebieg postępowania, jak i jego charakter i stopień skomplikowania, wskazują na to, że organ I instancji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w opisanym wyżej rozumieniu.

Jednocześnie jednak – wbrew żądaniu skarżących – Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13). W niniejszym przypadku opisana wyżej opieszałość organu nie miała takiego charakteru. Organ I instancji, jakkolwiek występowały opóźnienia w jego działaniu, mimo wszystko przez cały czas prowadził postępowanie i podejmował czynności mające na celu zakończenie sprawy – jak wynika z orzeczenia kończącego postępowanie czynności niezbędne do rozstrzygnięcia. Z urzędu Sądowi wiadomym jest, że badane postępowanie nie jest jedynym zainicjowanym przez skarżących i prowadzonym przez PINB w [...], który – jak wynika z odpowiedzi na skargę – w analizowanym okresie miał ograniczone możliwości kadrowe, a dodatkowo prowadził inne postępowania o dużym stopniu skomplikowania i wymagające znacznej liczby czynności w terenie. Na długość postępowania wpływ miała wreszcie sytuacja epidemiczna w kraju. Należy odnotować, że obowiązujący w okresie od 31 marca do 16 maja 2020 r. (a zatem okresie, do którego także nawiązują skarżący) przepis art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecny Dz.U. t.j. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) zakładał w ust. 10 pkt 1 i 2, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID przepisów o bezczynności organów nie stosuje się, a organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Z kolei przepis art. 15zzs ust. 1 ww. ustawy określał, że zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.

Ponadto Sąd oddalił skargę w zakresie żądania przez skarżących przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości 28.312,65 zł. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu (stanowi jego dyskrecjonalne uprawnienie), a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd podziela przy tym pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej powinno wiązać się ze znacznym uszczerbkiem po stronie strony skarżącej dotkniętej skutkami przewlekłego postępowania (por. WSA w Poznaniu z 1 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 4/22). Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien przy tym zawierać uzasadnienie, w którym skarżący winien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością organu. Aktywność sądu w takiej sytuacji jest uwarunkowana wskazaną argumentacją (wyroki WSA w Gdańsku z 13 lipca 2022 r., sygn. II SAB/Gd 56/22, z 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 105/21).

Mając powyższe na uwadze trzeba podnieść, że organ ostatecznie zakończył postępowanie, w związku z czym dyscyplinująca funkcja omawianego środka ma w tym przypadku niewielkie zastosowanie. Poza tym skarżący nie wykazali w żaden sposób jaką krzywdę miało wyrządzić im przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczącego legalizacji istniejącej już na działce sąsiedniej ziemianki, pełniącej funkcję piwnicy, a w szczególności krzywdy mającej uzasadniać przyznanie kwoty 28.312,65 zł.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł w punkcie IV wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te złożyła się kwota uiszczonego wpisu sądowego.