Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 822/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 PAR 4, 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 lutego 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. i W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2430/15 w sprawie ze skargi M. B. i W. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2430/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę M.B. i W. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W dniu 2 września 2013 r. A. [...] spółka komandytowa z siedzibą w W. (zwana dalej także Spółką) wniosła o kontrolę legalności zabudowy oraz sposobu użytkowania budynku położonego przy ul. P. [...] w W., na działce nr ew. [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w dniu [...] października 2013 r. dokonał pierwszych oględzin wskazanej nieruchomości, a następnie w dniu 27 listopada 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie nadzorcze. Kolejno, w dniu 10 stycznia 2014 r. a także w dniu 13 sierpnia 2014 r. organ przeprowadził dalsze oględziny ww. nieruchomości.

W toku oględzin ustalono, że przedmiotowa nieruchomość należy do M. B. oraz W. B. jako użytkowników wieczystych. Stwierdzono także, że na terenie wskazanej działki znajdują się następujące zabudowania: warsztat samochodowy obejmujący dwa stanowiska naprawcze, myjnia samochodowa oraz lokal gastronomiczny, parterowy. Całość zabudowy tworzy jedną bryłę podzieloną przegrodami wewnętrznymi, a budynek posiada jedną kondygnację naziemną bez podpiwniczenia. W. B. oświadczył, że nabył przedmiotową nieruchomość w 1995 r. i że w okresie użytkowania ww. budynku dokonywał jedynie bieżącej konserwacji istniejącej zabudowy bez jakiejkolwiek rozbudowy, czy zmiany sposobu użytkowania.

W dniu 27 czerwca 2014 r. wpłynęło do organu pismo Spółki w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku położonego na ww. nieruchomości z garażu dla pojazdów mechanicznych na bar, który jej zdaniem, był prowadzony bez odpowiednich zezwoleń.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej legalności zabudowy oraz sposobu użytkowania budynku położonego przy ul. P. [...] w W., umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego.

Organ powiatowy stwierdził, że na ww. nieruchomości znajdują się faktycznie dwa obiekty budowlane, a więc budynek garażu samochodowego wraz z myjnią oraz budynek lokalu gastronomicznego (baru). Stanowią one faktycznie jedną bryłę i powstały przed 1995 r. Jeden z nich posiada zabudowę o powierzchni 471 m2, a drugi o powierzchni 65 m2.

W ocenie organu pierwszej instancji, w obu budynkach prowadzona jest działalność gospodarcza właścicieli (użytkowników wieczystych) o funkcjach handlowo-usługowych, która nie zmienia sposobu ich użytkowania. Wobec tego faktu nie ma podstaw do prowadzenia procedury legalizacyjnej dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania, gdyż skarżący W. B. nie był zobowiązany do uzyskania zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na prowadzenie powyższej działalności w przedmiotowych obiektach budowlanych. W opinii organu nie doszło też do zasadniczej zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. [...] spółka komandytowa z siedzibą w W., zarzucając jej naruszenie art. 6 k.p.a. i art. 77 k.p.a., poprzez brak odpowiednich ustaleń faktycznych oraz brak ustalenia stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, Spółka zarzuciła organowi wydanie rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), przewlekłość postępowania (naruszenie art. 12 i 35 k.p.a.) oraz naruszenie obowiązku wynikającego z art. 11 k.p.a.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Spółki, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że przedmiotowy budynek łączący dwie funkcje użytkowe istniał już przed rokiem 1991 i że rzeczywiście przedmiotowa nieruchomość gruntowa jest własnością Skarbu Państwa oddaną w użytkowanie wieczyste M. i W. B.. Stwierdził, że fakt funkcji przedmiotowego obiektu jako handlowo-usługowej, wskazanej w rejestrze gruntów z dnia 29 października 2013 r. nie oznacza automatycznie, że dokonanie zmiany działalności gospodarczej z magazynowej/warsztatowej na działalność gastronomiczną nie zmieniło warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowane. Organ II instancji podkreślił, że organ pierwszej instancji powinien rozważyć, czy zmiana użytkowania obiektu z funkcji magazynowej/warsztatowej na funkcję lokalu gastronomicznego, w którym zatrudnieni są pracownicy kuchni i w którym na zasadach komercyjnych przygotowane są posiłki dla nieokreślonej liczby gości, rzeczywiście nie pociągała za sobą chociażby zmiany warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, pracy, czy bezpieczeństwa pożarowego.

Ponadto, organ odwoławczy podniósł, że na terenie ww. działki stwierdzono również istnienie budynku o wymiarach w rzucie 7,48 m x 8,70 m, o powierzchni zabudowy 65 m2, obecnie wykorzystywanego na cele myjni samochodowej. Budynek nie jest uwidoczniony na mapie, nie jest też uwzględniony w wypisie z księgi wieczystej działki, brak jest dokumentacji architektoniczno-budowlanej potwierdzającej legalność jego budowy, jak również niewątpliwie spornym jest, czy widnieje na załączonym do akt zdjęciu lotniczym z dnia 22 kwietnia 1994 r. Powyższe może świadczyć o jego wybudowaniu w warunkach samowoli budowlanej. Nadto, organ odwoławczy wskazał, że wskazanie w informacji z rejestru budynków z dnia 29 października 2013 r. usytuowania na terenie ww. działki dwóch budynków wybudowanych w 1980 r., w tym budynku o powierzchni zabudowy 65 m2, nie przesądza o legalności obecnie istniejącego obiektu, będącego myjnią samochodową. Możliwe jest bowiem, że w 1980 r. istniał obiekt o podobnych gabarytach, jednakże w późniejszym okresie został rozebrany i zastąpiony nowym budynkiem.

Organ odwoławczy podejmując rozstrzygnięcie, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uznał, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Powyższa decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. została zaskarżona przez M. i W. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący zarzucili decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy w sprawie nie doszło do przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie pozwalającym na rozstrzygnięcie sprawy, uzupełnione następnie zgodnie z wytycznymi organu drugiej instancji zawartymi w postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r., nr [...]. Nie było więc podstaw do wydania rzeczonej decyzji przez organ drugiej instancji;

2) art. 136 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy na organie drugiej instancji spoczywa obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Naruszenie powołanego przepisu jest tym bardziej oczywiste, że organ drugiej instancji zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Obowiązek ten został w zakresie wskazanym przez organ drugiej instancji wypełniony, a mimo tego organ drugiej instancji nie dokonał rozstrzygnięcia co do istoty sprawy,

3) art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 107 § 3 k.p.a., poprzez nie podjęcie przez organ drugiej instancji wszelkich kroków niezbędnych dla załatwienia sprawy, pomimo zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji doprowadzenie do przedłużenia postępowania w sprawie.

Skarżący podkreślili, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy byłby uprawniony do zastosowania tego przepisu, gdyby w ocenie tego organu doszło do wydania decyzji pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania, a jednocześnie gdyby konieczny dla wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Takie okoliczności nie miały wszakże miejsca. Wydanie decyzji kasacyjnej powinno być poprzedzone dokładną analizą materiału dowodowego, czego jednak organ drugiej instancji nie uczynił. Stwierdzili, że w dokumentach Biura Geodezji i Katastru w [...] znajduje się potwierdzenie, iż przedmiotowy budynek ma przeznaczenie określane jako działalność handlowo-usługowa i taka działalność została potwierdzona w trakcie trzykrotnych oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji. Dodatkowe oględziny, organ drugiej instancji zlecił w ramach prowadzonego przez siebie postępowania i miało to miejsce w dniu 19 maja 2015 r. Zlecenie takich dodatkowych ustaleń i czynności procesowych, a następnie przeprowadzenie ich przez organ pierwszej instancji, zdaniem skarżących, wykluczało możliwość wydania decyzji kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zaznaczył przy tym, że niedostatki uzasadnienia, dostrzegalne w świetle art. 107 § 3 k.p.a. nie mają wpływu na wynik postępowania.

Sąd podniósł, że w sprawie należało ustalić, czy wszystkie istotne okoliczności zostały należycie zbadane i wyjaśnione przez organ pierwszej instancji. W tym zakresie Sąd uznał, że stan faktyczny sprawy budzi istotne wątpliwości. Przede wszystkim nie jest w pełni jasne, czy przedmiotowe budynki są rzeczywiście tymi samymi, które powstały w początku lat 1990-ych, a także, czy w związku z tym doszło w późniejszym okresie do ich przebudowy lub rozbiórki oraz wybudowania nowych budynków lub zasadniczej przebudowy. Ponadto, nie jest jasne, na co organ drugiej instancji już nie zwrócił uwagi, a z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, czy oba budynki zostały wybudowane bądź przebudowane na podstawie pozwolenia na budowę oraz jakie były warunki i szczegółowe postanowienia takiej decyzji lub takich decyzji. Z jednej strony, w aktach zgromadzono dokumentację pochodzącą z lat 1974-1982, dotyczącą kilku budynków zlokalizowanych "w rejonie ulic [...], budowanych przez przedsiębiorstwa państwowe prowadzące działalność na tym terenie. Dokumentacja ta dotyczy jednak obiektów o różnych funkcjach i różnej konstrukcji: hal fabrycznych, budynków biurowych obejmujących "część drewnopochodną", budynków biurowych typu "[...]" i budynków magazynowych, warsztatowych i "transportowych". Budynki te (jeśli powstały) należały do różnych podmiotów: Biura [...] należącego do przedsiębiorstwa U. [...] i jednostek o podobnych nazwach. Na podstawie istniejącej dokumentacji nie ustalono jednak, czy stały się one i ewentualnie, które z nich, podstawą obecnie istniejących obiektów należących do skarżących. Z drugiej strony w aktach znajduje się dokument (kopia ksero) o objętości 25 stron wraz z rysunkami technicznymi, mający charakter projektu budowlanego, sporządzony w lipcu 2009 r. dla inwestora: Spółka cywilna B. W. B. J., i zatytułowany "Restauracja". Według tego dokumentu restauracja samoobsługowa miała być zlokalizowana przy ul. M. [...]. Adres ten jest uwidoczniony na budynku warsztatu samochodowego uwidocznionym na zdjęciu z 2013 r. (k. 22 akt PINB). Organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął, czy projekt ten dotyczy lokalu gastronomicznego należącego do skarżących i istniejącego pod nazwą "Bar [...]".

Sąd podkreślił, że podobnych wątpliwości jest więcej, zatem zarzut sformułowany przez organ drugiej instancji, że organ powiatowy nie wyjaśnił, czy na przedmiotowej nieruchomości doszło do zmiany sposoby użytkowania i na podstawie jakiego aktu prawnego, jest zasadny.

Sąd nie podzielił przekonania skarżących o naruszeniu przez organ drugiej instancji przepisów postępowania dotyczących gromadzenia dowodów i wyjaśniania okoliczności faktycznych i prawnych. Stwierdził, że na podstawie akt sprawy nie sposób jednak przyjąć, że skarżący działali ze szczególną starannością, aby zapewnić organom wszelkie możliwe informacje istotne dla prowadzonego postępowania nadzorczego.

W ocenie Sądu, liczba okoliczności niewyjaśnionych przez organ powiatowy oraz powstałych wątpliwości w tym zakresie, nie uzasadniała także stanowiska skarżących, że organ drugiej instancji mógł i powinien sam uzupełnić brakujące dowody i wydać decyzję co do meritum, a nie decyzję kasacyjną. Zarzut naruszenia art. 136 k.p.a. uznał zatem za chybiony.

Sąd wskazał, że decyzja kasacyjna wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątkowe rozwiązanie w postępowaniu odwoławczym i co do zasady powinna być wydawana możliwie rzadko. Uznał jednakże, że ziściły się przesłanki do jej wydania, bowiem niedokonanie przez organ pierwszej instancji wszystkich niezbędnych ustaleń faktycznych można uznać za naruszenie przepisów prawa o postępowaniu administracyjnym, w szczególności naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. B. i W. B., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili, na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., co polegało na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający poddanie wyroku kontroli w ramach postępowania kasacyjnego tj. odwołaniu się przez WSA do "innych podobnych wątpliwości", które jego zdaniem uzasadniały wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, bez sprecyzowania o jakie wątpliwości chodzi, co uniemożliwia ocenę tego, czy wątpliwości te mogły stanowić podstawę wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, czy też winny zostać one wyjaśnione w drodze uzupełnienia postępowania dowodowego, w sytuacji, w której "niewyjaśnione okoliczności" expressis verbis wskazane przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku samodzielnie nie mogły stanowić uzasadnienia dla wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy.

W oparciu o powyższy zarzut skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 186 w zw. z art. 188 p.p.s.a., wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania, według norm przepisanych prawem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przytoczyli treść przepisu art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz przywołali pogląd z orzecznictwa sądowadministracyjnego, wyjaśniający przesłanki warunkujące uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazali, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd w zasadzie odwołuje się zaledwie do dwóch niewyjaśnionych okoliczności tj.: a) braku wyjaśnienia tego, czy budynki są rzeczywiście tymi samymi, które powstały na początku lat dziewięćdziesiątych oraz czy w okresie późniejszym nie doszło do ich przebudowy, b) nie rozstrzygnięcia tego, czy projekt restauracji znajdujący się w aktach dotyczy lokalu gastronomicznego należącego do skarżących i istniejącego pod nazwą "Bar [...]". W dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd odwołuje się zaś do bliżej nieokreślonych "podobnych wątpliwości", których "ma być więcej", aczkolwiek stwierdzenie takie nie pozwala na ustalenie o jakie dokładnie niewyjaśnione okoliczności chodziło Sądowi.

Skarżący kasacyjnie stwierdzili, że wskazane powyżej dokładnie sprecyzowane przez Sąd "niewyjaśnione okoliczności" nie mogły stanowić podstawy do uznania, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stanęli oni na stanowisku, że rozstrzygnięcie tego, czy mamy do czynienia z tymi samymi budynkami, które zostały zbudowane w przeszłości, a także, czy po ich wybudowaniu nie dokonano ich przebudowy, możliwe jest w drodze uzyskania dokumentów zgromadzonych w aktach postępowań dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę. Trudno uznać, aby tego rodzaju czynność dowodowa wykraczała poza ramy art. 136 k.p.a. Polega ona bowiem wyłącznie na uzyskaniu dokumentów, które uzupełnią zgromadzony już materiał dowodowy. Nie można zatem uznać, że postępowanie dowodowe miałoby zostać przeprowadzone w takiej sytuacji w znacznej części, aby niewyjaśnianie tej okoliczności mogło stanowić uzasadnioną podstawę wydania przez organ odwoławczy decyzji. Druga ze wskazanych przez Sąd niewyjaśniona okoliczność jest natomiast okolicznością wyłącznie czysto iluzorycznie niewyjaśnioną. Oczywistym jest bowiem, że projekty restauracji zgromadzone w aktach sprawy dotyczą obecnie prowadzonej restauracji na terenie nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym skarżących, notabene tej okoliczności skarżący nigdy nie zaprzeczali.

Zdaniem strony, odwołanie się przez Sąd do "innych podobnych wątpliwości" niewątpliwie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie to ma przy tym w niniejszej sprawie istotny charakter tj. uniemożliwia poddania zaskarżonego wyroku kontroli kasacyjnej. Skoro bowiem te sprecyzowane expressis verbis przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku "niewyjaśnione okoliczności" nie mogły stanowić samodzielnie podstawy do wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, to poddanie zaskarżonego wyroku skutecznej kontroli kasacyjnej wymaga analizy "innych podobnych wątpliwości", pod kątem możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego. Brak ich sprecyzowania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku skutkuje tym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymagania określonego w art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób istotny tj. uniemożliwiający skontrolowanie zaskarżonego wyroku. Nie sposób bowiem się domyślać co Sąd miał na myśli odwołując się do "innych podobnych wątpliwości".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Autor skargi kasacyjnej wskazał jedynie na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., którego upatruje w takim sporządzeniu uzasadnienia orzeczenia, który uniemożliwia poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej.

Kwestia możliwości kwestionowania samego uzasadnienia wyroku była wielokrotnie przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie w orzecznictwie tego Sądu prezentowane jest jednolite stanowisko, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie podniesione w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakich powodów (uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 oraz wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast zarzutem naruszenie ww. przepisu nie można skutecznie kwestionować trafności zajętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska co do istoty sprawy.

A zatem w niniejszej sprawie, o ile co do zasady skarżący w ramach podniesionego zarzutu mogli wskazać na wadliwość uzasadnienia rozstrzygnięcia polegającą na braku niektórych jego elementów lub zawarcie niedokreślonych stwierdzeń uniemożliwiających odtworzenie przyczyn zajętego stanowiska przez Sąd pierwszej instancji, a to ostatecznie uniemożliwiło kontrolę instancyjną wyroku, o tyle w niniejszej sprawie wadliwość taka nie wystąpiła w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem zapominać, że zarzut naruszenia przepisów postępowania określony w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być skuteczny jedynie wówczas, gdy autor skargi kasacyjnej wykaże, że naruszenie to mogło mieć istotny treść rozstrzygnięcia.

Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja kasacyjna, to jest wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcia organ odwoławczy mógł uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania jedynie wówczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Analiza uzasadnienia Sądu pierwszej instancji pozwala przyjąć, że w pełni podzielił on wskazania organu odwoławczego, co do konieczności uzupełnienia postępowania w celu wyjaśnienia wyszczególnionych przez ten organ okoliczności (co do legalności realizacji obiektu wykorzystywanego na cele myjni samochodowej i co do legalności zmiany sposobu użytkowania drugiego obiektu z funkcji magazynowo-warsztatowej na restaurację), a dodatkowo wskazał na inne kwestie wymagające ustalenia, które w ocenie Sądu uszły uwadze organów administracji, a które mają wręcz priorytetowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Jednocześnie Sąd wojewódzki wyjaśnił, że w pierwszej kolejności obowiązkiem organu było wyjaśnienie czy budynki zostały zrealizowane lub przebudowane w oparciu o pozwolenie na budowę i uzasadnił przyczyny zaistniałych wątpliwości. Sąd pierwszej instancji podzielił także stanowisko organu odwoławczego, co do tego, że stan faktyczny nie został należycie wyjaśniony, przy czym wskazał, że trafnie organ odwoławczy zauważył potrzebę wyjaśnienia czy przedmiotowe budynki są tymi samymi, które powstały na początku lat 90-tych ubiegłego wieku, a także czy były przedmiotem przebudowy lub wykonywania innych robot budowlanych i jakich.

Nie można zatem podzielić argumentów skarżących kasacyjnie, że Sąd nie wskazał jakie okoliczności nie zostały wyjaśnione i które wymagałyby uzupełnienia postępowania wyjaśniającego.

Wprawdzie nie można odmówić słuszności twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, iż zawarte w uzasadnieniu twierdzenie Sądu wojewódzkiego: "podobnych wątpliwości jest więcej" jest nieprecyzyjne, jednakże nie może to uzasadniać twierdzenia o niemożności kontroli wyroku w ramach postępowania kasacyjnego. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, w tym przede wszystkim przyczyny, dla których uznał, że organ pierwszej instancji wadliwie wyjaśnił okoliczności sprawy, a przez to naruszył zasadę prawdy obiektywnej i należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy wyrażonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. jest jasne i czytelne, a przez to wyrok poddaje się kontroli.

Dodatkowo wskazać należy, że skarga kasacyjna zawiera jedynie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jednakże jej uzasadnienie wskazywałoby, że autor tego środka zaskarżenia kwestionuje również twierdzenia Sądu, co do konieczności wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. Niezależnie od tego, że w tym zakresie nie został sformułowany wprost zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a., a jedynie został on zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (i to bez powiązania ze stosownymi przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), to zauważyć należy, że nie można podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, iż postępowanie wyjaśniające może być uzupełnione przez organ odwoławczym w oparciu o art. 136 k.p.a., albowiem, w ich ocenie, wymaga jedynie uzyskania i analizy stosownych dokumentów. Na tym etapie postępowania, biorąc dodatkowo pod uwagę wielość okoliczności wymagających wyjaśnienia nie można przewidywać, że dowody z dokumentów będą jedynymi, które pozwolą organom na należyte wyjaśnienie okoliczności sprawy. Brak m.in. dokumentów dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę lub przebudowę nie wyklucza dowodzenia legalności budowy innymi środkami dowodnymi, o których mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Jedynie na marginesie wskazać należy, w odniesieniu do zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu, że o ile znajdujący się w aktach sprawy projekt dotyczący restauracji prawdopodobnie dotyczy obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania, o tyle brak jest informacji czy projekt ten został zatwierdzony przez właściwy organ i w wyniku jakiego postępowania, co również ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Konkludując, biorąc pod uwagę zakres koniecznych do wyjaśnienia okoliczności, wskazanych przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz dodatkowo przez Sąd pierwszej, nie można zgodzić się z zarzutami skargi, iż kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Nie może także zejść z pola widzenia, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest również zasada dwuinstancyjności, która nakazuje wprawdzie ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, jednakże w taki sposób, aby strona w obu instancjach administracyjnych miała możliwość zajęcia stanowiska co do kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii. Takie właśnie, kluczowe kwestie będą musiały być przedmiotem wyjaśnienia przez organy administracji.

Wobec stwierdzenia, że zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.