Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 364/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 153, art. 174, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 24 lipca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska /spr./ sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1382/12 w sprawie ze skargi P. G. i J. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1382/12, w sprawie ze skargi P.G. i J.G.na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], odmawiające uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], położonej w obrębie P., gm. N., należącej do P. G. i J. G.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010r. odmówił uzgodnienia projektu wyżej opisanej decyzji, a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2011r. Następnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2011r. (sygn. akt IV SA/Wa 1037/11) powyższe obydwa postanowienia zostały uchylone.

W wyniku ponownego rozpoznanie sprawy organ pierwszej instancji stwierdził, że ustalenia zawarte w projekcie decyzji stoją w sprzeczności z zakazem określonym w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 141 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 12 listopada 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Dolin rzek Nidy i Szkotówki (Dz. Urz. Woj. Warm. Nr 178, poz. 2623 dalej jako rozporządzenie), stanowiącym, że zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Dalej organ ten stwierdził, że nie ma możliwości zastosowania odstępstw od tego zakazu, wymienionych w § 4 ust. 5 rozporządzenia.

Zażalenie od powyższego postanowienia wnieśli ponownie P. i J. G. podnosząc, że błędnie zakwalifikowano znajdujące się na sąsiedniej działce oczko wodne jako inny zbiornik wodny.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia P. i J. G. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2012 r.,

Organ odwoławczy odnosząc się do kwestii poruszonej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 września 2011r., stwierdził, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] w obrębie P. w gminie N., na której znajduje się zbiornik wodny, nastąpiło bez wymaganego prawem uzgodnienia z organem ochrony przyrody. W dalszej części uzasadnienia stwierdził, że organ I instancji odmawiając uzgodnienia projektu decyzji postąpił prawidłowo bowiem realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia narusza zakaz § 4 ust. 1 pkt 8) rozporządzenia Nr 141 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Dolin rzek Nidy i Szkotówki. Nie ulegało bowiem wątpliwości, że działka, na której planowana jest inwestycja zlokalizowana jest w całości w pasie szerokości 100 m od linii brzegu zbiornika wodnego znajdującego się na działce nr [...].

Zdaniem organu odwoławczego "inne zbiorniki wodne" to inne niż jeziora zbiorniki wodne, zarówno naturalne, jak i sztuczne. Organ uznał, że w sprawie nie ma znaczenia także, iż zbiornik stanowi oczko wodne, bądź jest wykorzystywany wyłącznie przez właścicieli działki na której się znajduje. Jego zdaniem każdy obiekt hydrograficzny stanowi "inny zbiornik wodny" w myśl przepisów o ochronie przyrody. Nie ma także znaczenia czy jest skutkiem działania sił natury, czy działalności człowieka. Podkreślił, że nie tyle sam zbiornik wodny posiada wartość z przyrodniczego punktu widzenia, ale także obszary go okalające charakteryzują się takimi walorami, gdyż mogą się tam znajdować siedliska cennych roślin, grzybów i zwierząt. Zbiorniki śródpolne należą do ekosystemów bogatych w faunę, która ma istotne znaczenie dla regulacji biocenotycznej przyległych terenów. Są one miejscami masowych wylęgów entomofauny i terenem rozrodu kręgowców. Rozważając zastosowanie odstępstw od zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 8) rozporządzenia Nr 141, o których mowa w § 4 ust. 5 pkt 1, 2 i 3 organ doszedł do wniosku, że nie jest to możliwe.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli P. i J. G. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili w szczególności rażące naruszenie § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w zw. z art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm. - dalej jako ustawa) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zawarte w tym przepisie pojęcie "inny zbiornik wodny" dotyczy także sztucznego oczka wodnego znajdującego się na działce nr [...] i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie. Wskazali też na naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej jako k.p.a.),art. 75 k.p.a. i art. 77 k.p.a. przez dowolną ocenę dowodów, polegającą na uznaniu, że oczko wodne na sąsiedniej działce stanowi istotną wartość z przyrodniczego punktu widzenia oraz że inwestycja skarżących nie leży w strefie zwartej zabudowy i nie stanowi uzupełnienia istniejącej zabudowy. Także pominięcie okoliczności, że w pasie szerokości 100 m od linii oczka wodnego znajdują się budynki mieszkalne. W uzasadnieniu skargi podano, że przepisy ochrony przyrody mają chronić cenne pod względem przyrodniczym tereny położone nad wodami przed zabudową. Nie chodzi zatem o glinianki, baseny, sadzawki, zbiorniki przeciwpożarowe, czy oczka wodne. Skarżący wskazali na możliwość przeprowadzenia oględzin przez organy administracji. Podnieśli, że oczko wodne zostało napełnione sztucznie i nie może być potraktowane jako inny zbiornik wodny wobec treści art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz 145 dalej jako prawo wodne).

Ponadto skarżący nie zgodzili się z twierdzeniem organu, że działka skarżących nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy wsi P. Wskazali, że teren, na którym położona jest ich działka znajduje się w obszarze zwartej zabudowy wsi P. Sąsiednie działki są zabudowane lub mają wydane decyzje o warunkach zabudowy na budynki mieszkalne. Ponadto działka skarżących znajduje się przy dwóch drogach gminnych i planowana inwestycja stanowić będzie uzupełnienie istniejącej lub powstającej zabudowy wsi. W ocenie skarżących istniała możliwość ustalenia linii zabudowy dla proponowanej inwestycji na działce nr [...], która będzie stanowić kontynuację istniejącej już zabudowy mieszkaniowej na kolejno przyległych do siebie działkach nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną i uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]

Na początku rozważań Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wypowiedział się poprzednio Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 września 2011r. (sygn. akt IV SA/Wa 1037/11), kiedy uchylił poprzednio wydane postanowienia o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy. Stwierdzono wówczas, że organ przedwcześnie powołał się na zakaz zabudowy w odległości 100 m od linii zbiornika wodnego, bez należytej analizy czy w rzeczywistości zaistniała przesłanka do zastosowania przedmiotowego zakazu. Ponadto Sąd poprzednio orzekający w sprawie zwrócił uwagę, że w pobliżu oczka wodnego powstaje wiele nowych domów mieszkalnych.

Sąd I instancji, przywołując art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.) i wynikające z niego związanie obecnego sądu i organu wyrażoną w zapadłym poprzednio wyroku oceną prawną wskazał, że zaleceniem Sądu było, aby należycie wyjaśnić czy w sprawie w ogóle zaistniały podstawy do zastosowania zakazu wynikającego z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Sąd I instancji wyjaśnił, że związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Sąd I instancji uznał, że organ wykonał w niewystarczającym zakresie zalecenie zawarte w przywołanym wyroku WSA. Dopuścił się tym samym naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu I instancji organ uchybił zasadom postępowania określonym w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., z których unormowań wynika jednoznacznie, że to na organach administracji spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i ustalenia prawdy w sensie materialnym. Zdaniem Sadu I instancji organy powinny były ustalić – jak wskazał to w swoim zaleceniu WSA w wyroku z dnia 27 września 2011r. (sygn. akt IV SA/Wa 1037/11), czy oczko wodne znajdujące się na działce nr 154/9 stanowi "inny zbiornik wodny", o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8) omawianego rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Gdyby bowiem zostało uznane, że umiejscowiony na działce nr [...] zbiornik wodny nie stanowi takiego zbiornika, który uzasadnia stosowanie zakazu lokalizacji obiektów budowlanych, wówczas bezprzedmiotową staje się kwestia rozważania odstępstw, o których mowa w § 4 ust. 5 tegoż rozporządzenia.

Zauważono, że organ miał obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, aby bezspornie przesądzić jaki charakter ma owo oczko wodne.

Sąd podzielił pogląd organu, że rozumienie pojęcia "inny zbiornik wodny" w § 4 ust. 1 pkt 8) omawianego rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego dotyczy zarówno zbiorników naturalnych, jak i sztucznych. Uznał, że zarówno naturalne zagłębienie zalane lub okresowo zalewane wodą, jak i zbiornik powstały wskutek działalności człowieka stanowi "inny zbiornik wodny", gdyż rozporządzenie Wojewody nie rozróżnia, czy ma to być zbiornik będący skutkiem działania natury, czy sił człowieka. Zdaniem Sądu I instancji każdy istniejący zbiornik, nawet jeżeli powstał sztucznie będzie brany pod uwagę w świetle zapisów w § 4 ust. 1 pkt 8) rozporządzenia Wojewody.

Jednocześnie Sąd ten podkreślił, że kryteriów rozróżnienia czy dany zbiornik stanowi "inny zbiornik wodny" w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 8) omawianego rozporządzenia należy poszukiwać gdzie indziej i mogą one być stosowane pomocniczo, skoro sam akt normatywny tego nie reguluje. Zaznaczył, że poza kwestią samych przepisów, które należy stosować bezwzględnie, w pozostałym nieregulowanym zakresie reguły wykładania pojęcia inny zbiornik wodny nie mogą odbiegać od racjonalności i celów ustanowienia spornych zakazów. Sąd I instancji wskazał, że celem ustanowienia zakazów przewidzianych w rozporządzeniu Nr 141 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Dolin rzek Nidy i Szkotówki była ochrona ekosystemów dwóch rzek Nidy i Szkotówki. Ze względu na walory przyrodnicze tego obszaru prawodawca zdecydował się na objęcie go szczególną ochroną prawną kwalifikując ten rejon jako jedną z form ochrony przyrody. Konsekwencją tego było wydanie omawianego rozporządzenia, w którym określone zostały zakazy i nakazy mające na celu ochronę walorów przyrodniczych tego obszaru. Oznacza to, że racjonalny prawodawca zamierzał objąć ten obszar w istocie ochroną, ale nie bezwzględną tj. że każda glinianka, staw, oczko ogrodowe, czy paradoksalnie basen bez względu na wielkość, charakter i przeznaczenie wyklucza zainwestowanie obiektami budowlanymi w określonej odległości. Nie bez znaczenia jest kwestia jak długo – w wypadku sztucznych zbiorników – istnieje dany zbiornik wodny, bowiem upływ czasu ma znaczenie z punktu widzenia na ile i czy w ogóle obiekt ten wpisał się pod względem przyrodniczym w istniejący już ekosystem.

W kontekście celów ochrony wyznaczonych powyższym rozporządzeniem Sąd I instancji stanął na stanowisku, że należało po pierwsze dokonać oględzin przedmiotowego zbiornika wodnego i stosownych badań, aby ustalić, czy stanowi on część ekosystemu wodnego tegoż obszaru chronionego. W postępowaniu organów, zdaniem Sądu I instancji, zabrakło ustaleń i rozważań jak wygląda sytuacja w terenie, czy w istocie to konkretne oczko wodne znajdujące się na działce nr ew. [...], położonej w obrębie P., gm. N. stanowi fragment ekosystemu wodnego wytworzonego w związku z istnieniem rzeki Nida i Szkotówka. Bez ustaleń natomiast w tym przedmiocie nie jest możliwe przesądzenie czy sporny zbiornik stanowi "inny zbiornik wodny" w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 8) omawianego rozporządzenia. Zaznaczył, że wskazana szeroko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę konieczność ochrony walorów przyrodniczych obszarów chronionych, jako jedynie teoretyczne rozważania, nie mogła stanowić podstawy do zastosowania zakazu z rozporządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W zarzutach skargi kasacyjnej podniesiono naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu rzek, jezior i innych zbiorników wodnych nie posiada bezwzględnego charakteru, na skutek czego Sąd I instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie organy nie wyjaśniły czy zbiornik wodny znajdujący się na działce przeznaczonej pod zainwestowanie stanowi "inny zbiornik wodny" w rozumieniu ww. przepisu. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 153 P.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że organ wykonał w niewystarczającym zakresie zalecenie zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27.09.2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1037/11, w którym uchylono postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...].05.2011 r., znak: [....] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...].08.2010 r., znak: [....], mimo iż organy obu instancji wykonały w sposób należyty zalecenia zawarte w ww. wyroku,

b) art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez zawarcie przez Sąd w uzasadnieniu skarżonego wyroku niespójnej oceny prawnej, polegającej na wskazaniu, iż to organy ochrony środowiska winny ustalić, czy zbiornik wodny położony na działce nr ewid. [....] stanowi część ekosystemu wodnego Obszaru Chronionego Krajobrazy Dolin rzek Nidy i Szkotówki, to znaczy ustalić czy omawiany zbiornik wodny stanowi "inny zbiornik wodny" w myśl cyt. § 4 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia nr 141 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, mimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (załączniki graficzne do przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz mapy: topograficzna, sytuacyjno wysokościowa, ortofotomapa dostępne pod adresem www.geoportal.gov.pl) potwierdza stan faktyczny w niniejszej sprawie tj. występowanie w sąsiedztwie planowanej inwestycji zbiornika wodnego. Jednocześnie stwierdzono, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska oraz Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, orzekając w sprawach o uzgodnienie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie posiada kompetencji a do modyfikowania zakazów obowiązujących na obszarze obszarów chronionego krajobrazu, wyznaczonych aktami prawa miejscowego wojewody,

c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy właściwym było zastosowanie art. 151 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. i J. G. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, powołując się na argumentację z uzasadnienia zaskarżonego wyroku i powoływaną wcześniej w ich skardze.

Podczas rozprawy w dniu [...] lipca 2014 r. uczestnicy postępowania P. G. i J. G. oświadczyli do protokołu, że przedmiotowy zbiornik wodny ma niewielkie rozmiary, zajmuje przestrzeń nie większą niż odległość od stołu sędziowskiego do ławek, został wykopany łopatą przez poprzedniego właściciela w celu pojenia bydła. Ponadto poinformowali, że ich działka ma powierzchnię [...] ary a działka sąsiednia, na której zlokalizowany jest zbiornik wodny jest podobnych rozmiarów. Wskazali, też że na działce [...] 4 lata temu został wybudowany budynek jednorodzinny i w tym przypadku nikt nie badał czy budowla ta wpływa negatywnie na środowisko. Dodali, że ich działka jest ostatnią działką w rzędzie sąsiadujących z nią już zabudowanych działek.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zważyć należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie niniejszej skarżący kasacyjnie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska powołał obie podstawy kasacji przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych. W niniejszej sprawie chodzi zwłaszcza o zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. Sformułowanie tego zarzutu wiąże się z kolejnym wskazaniem naruszenia prawa, tj. prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 141 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 12 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Dolin Rzek Nidy i Szkotówki (dalej rozporządzenie). Ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 P.p.s.a. będzie się zatem wiązało z rozważeniem kwestii interpretacji wskazanego przepisu rozporządzenia.

Dla przejrzystości dalszych wywodów dotyczących kwestii wytycznych zawartych w poprzednim wyroku w kontekście interpretacji będącego podstawą materailnoprawną zaskarżonych postanowień - § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.

należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli WSA w Warszawie dnia 22 listopada 2012 r., było postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]. Tym ostatnim postanowieniem, organ I instancji odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w obrębie P., gmina N. Organy powołały się na zakaz zabudowy, określony w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. W myśl tego przepisu, na wskazanym obszarze wprowadza się zakaz: "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Oba postanowienia wydane zostały po ponownym rozpoznaniu sprawy uzgodnienia warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji, na skutek wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 września 2011 r.

W wyroku z dnia 27 września 2011 r. WSA w Warszawie uznał, iż "przedwcześnie organ I instancji na uzasadnienie swojego stanowiska w przedmiocie inwestycji skarżących powołał się na zakaz zabudowy w odległości 100 m od linii zbiornika wodnego, bez należytej analizy, czy w rzeczywistości zaistniała przesłanka do zastosowania przedmiotowego zakazu." Dalej Sąd w w /w wyroku wskazał na wątpliwości, jakie nasuwają zdjęcia znajdujące się w aktach sprawy, z których wynika, że w pobliżu (w odległości mniejszej niż 100 m) oczka wodnego (zbiornika wodnego) powstaje wiele nowych domów mieszkalnych.

Zarzut skargi kasacyjnej, iż WSA w Warszawie wydając zaskarżony wyrok z 22 listopada 2012 r. nieprawidłowo ocenił wykonanie przez organ wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1037/11, uznać należy za nietrafny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący kasacyjnie w sposób nieuprawniony zawęża wskazania Sądu sformułowane w wyroku z dnia 27 września 2011 r. do zbadania kwestii zabudowy na sąsiednich działkach. Ta kwestia została przez Sąd podkreślona, co nie znaczy, że to wyłącznie do niej Sąd odniósł stwierdzenie, że na zakaz zabudowy unormowany w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, organ powołał się "bez należytej analizy, czy w rzeczywistości zaistniała przesłanka do zastosowania przedmiotowego zakazu." Z całokształtu rozważań Sądu w wyroku z dnia 27 września 2011 r. wynika, że nie można zacytowanych wytycznych sprowadzać do tej jednej kwestii, tj. wyjaśnienia, czy na sąsiednich działkach istnieje zabudowa mieszkaniowa, jak to czyni skarżący kasacyjnie. Należy przypomnieć, że Sąd w w/w wyroku stwierdził, iż stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób wyczerpujący i dokładny, z obrazą art. 7, art. 77 i art. 75 k.p.a. i bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela. Sąd wskazał też na podany przez skarżących opis zbiornika wodnego znajdującego się na sąsiedniej działce nr [...], który – według organów – stanowi przeszkodę w pozytywnym uzgodnieniu warunków zabudowy na działce nr [...], w świetle zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. M. in. ten opis zbiornika wodnego, wykopanego przez poprzednich właścicieli działki nr [...] jako poidło dla zwierząt gospodarskich, był podstawą konstatacji Sądu, że organ I instancji przedwcześnie powołał się na zakaz zabudowy w odległości 100 m od linii zbiornika wodnego, bez należytej analizy, czy w rzeczywistości zaistniała przesłanka do zastosowania przedmiotowego zakazu. Jak wynika z tych słów, Sąd w poprzednim wyroku nakazał organom ponownie rozpoznającym sprawę, przeprowadzenie "należytej analizy" stanu faktycznego sprawy pod kątem ewentualnego zastosowania zakazu unormowanego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.

Uwzględniając powyższe, nie sposób uznać, że Sąd I instancji w kontrolowanym tu wyroku naruszył art. 153 P.p.s.a. uznając, że organ wykonał w niewystarczającym zakresie wytyczne zawarte w wyroku z dnia 27 września 2011 r. Rację natomiast należy przyznać Sądowi I instancji, który powołując się na art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. stwierdza, że to na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i ustalenia prawdy w sensie materialnym. Zgodzić się też trzeba z kolejną uwagą, że zakres postępowania administracyjnego wyznaczony jest treścią hipotezy normy prawnej mogącej być podstawą wydawanej decyzji (postanowienia). W tym kontekście Sąd wskazał na § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia i wyjaśnił, że organ miał obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, aby "bezspornie przesądzić, jaki charakter ma owo oczko wodne", sięgając także po dowód z oględzin.

W tym miejscu argumenty stron postępowania przenoszą rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego na płaszczyznę wykładni zastosowanego w sprawie § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, w związku z zarzutem błędnej jego interpretacji przeprowadzonej przez Sąd w zaskarżonym wyroku.

Skarżący kasacyjnie nie zgadza się z twierdzeniem Sądu I instancji, że zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu rzek, jezior i innych zbiorników wodnych nie posiada bezwzględnego charakteru, "na skutek czego Sąd I instancji uznał, iż przedmiotowej sprawie organy nie wyjaśniły czy zbiornik wodny znajdujący się na działce przeznaczonej pod zainwestowanie stanowi "inny zbiornik wodny" w rozumieniu w/w przepisu." W tak postawionym zarzucie ujawniają się dwie kwestie: charakteru zakazu unormowanego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia oraz rozumienia pojęcia "inny zbiornik wodny" w tym przepisie.

Jeśli chodzi o charakter zakazu, to o tyle rację ma Sąd I instancji, że w rozporządzeniu przewiduje się odstępstwa od zakazu - § 4 ust. 5.

Druga kwestia jest bardziej złożona. Jak bowiem wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sądowi I instancji nie tyle chodziło o wyjaśnienie znaczenia pojęcia "inny zbiornik wodny", ile o ustalenie, czy zbiornik wodny na sąsiedniej działce uzasadnia zastosowanie zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Przy czym ustalenie to miałoby opierać się na badaniach stanu faktycznego. Taka płaszczyzna badania prawidłowości zastosowania zakazu lokalizowania obiektów budowlanych ze względu na usytuowanie w pasie szerokości 100 m "innych zbiorników wodnych", była już akceptowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyroku NSA z dnia 10 listopada 2011 r. (sygn. akt II OSK 1469/11, cbois). W wyroku tym uznano potrzebę badania nie tylko zapisów w ewidencji gruntów dotyczącego przeznaczenia terenu zbiornika, ale i stanu faktycznego istniejącego w terenie. Stwierdzono m. in., że "ustanowione przez ustawodawcę różne formy ochrony przyrody (m. in. obszar chronionego krajobrazu) mają na celu chronić tę przyrodę, a zatem istniejący w rzeczywistości całokształt jej wszystkich składników nie zaś zapisy w rejestrach zaprowadzonych przez prawodawcę."

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy przypomnieć, że w skardze kasacyjnej przeprowadzono szerokie rozważania, poparte poglądami z orzecznictwa, z których wynika, że zakaz, o jakim mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia odnosi się do "każdego zbiornika wodnego", niezależnie od tego, czy stanowić on będzie zbiornik naturalny czy sztuczny lub zbiornik stale wypełniony wodą czy też okresowo wysychający. Zdaniem organu, potwierdzeniem tego stanowiska jest to, że ustawa o ochronie przyrody nie definiuje pojęcia zbiorników wodnych. Organ jest też zdania, iż "występowanie zbiorników wodnych na obszarze chronionego krajobrazu powoduje, że zbiornik ten staje się elementem krajobrazu, którego wartość przyrodnicza uzasadnia objęcie tego krajobrazu ochroną. Nie ma natomiast znaczenia charakter tego zbiornika."

Co do zasady, należy zgodzić się z twierdzeniami organu, tzn. w tym sensie, że ustawa, która określa zakaz tożsamy w treści do zakazu ujętego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzeniu, nie rozróżnia zbiorników wodnych, występujących na terenie obszaru chronionego, na "chronione" i "niechronione". Nie wskazuje też wprost na kryteria, przemawiające za ochroną zbiorników wodnych poprzez zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od zbiorników (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 783/12, cbois).

Nie sposób jednak równocześnie nie zgodzić się z uwagami Sądu I instancji, który podnosi: "Poza kwestią samych przepisów, które należy stosować bezwzględnie, w pozostałym nieuregulowanym zakresie, reguły wykładania tego pojęcia (chodzi o pojęcie "zbiornik wodny") nie mogą odbiegać od racjonalności i celów ustanowienia spornych zakazów." M. in. Sąd podniósł, że nie bez znaczenia jest kwestia jak długo – w wypadku sztucznych zbiorników – istnieje dany zbiornik wodny, bowiem upływ czasu ma znaczenie z punktu widzenia na ile i czy w ogóle obiekt ten wpisał się pod względem przyrodniczym w istniejący już ekosystem."

Zdaniem orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, m. in., wskazane powyżej okoliczności miał na myśli Sąd I instancji stwierdzając, że organy nie wyjaśniły charakteru zbiornika wodnego na działce nr [...]. Sąd wyraźnie wskazał, że chodzi o ustalenie, czy ów zbiornik "stanowi cześć ekosystemu wodnego tegoż obszaru chronionego". Uwzględniając powyższe, nie sposób uznać, że Sąd I instancji wyszedł poza wytyczne WSA w Warszawie sformułowane w wyroku z dnia 27 września 2011 r., wskazujące na potrzebę "analizy, czy w rzeczywistości zaistniała przesłanka do zastosowania przedmiotowego zakazu."

Podsumowując, z prowadzonych rozważań wynika, że Sąd I instancji nie naruszył ani § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia przez błędną jego wykładnię, ani art. 153 P.p.s.a. poprzez uznanie, że organ w niewystarczającym zakresie wykonał zalecenia zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 września 2011 r.

Uwzględniając powyższe wywody i wnioski, nie sposób też uznać za trafny kolejny zarzut skargi kasacyjnej. Chodzi o wskazanie Sądu I instancji, że organy powinny ocenić, czy zbiornik wodny na działce nr [...] stanowi "inny zbiornik wodny" w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, mimo, że zgromadzony materiał dowodowy, w tym mapy, potwierdza występowanie w sąsiedztwie planowanej inwestycji zbiornika wodnego. W nawiązaniu do wcześniejszych uwag przypomnieć należy, że Sąd I instancji zauważył, iż organ obszernie omówił kwestię konieczności ochrony walorów przyrodniczych na obszarach chronionego krajobrazu. Zwrócono wówczas uwagę, że ze względu na ukształtowane na tych obszarach stosunki wodne, mogą znajdować się tam siedliska cennych roślin, zwierząt i grzybów (...)". Równocześnie Sąd stwierdził, że założenie przyjęte przez organ ma charakter wyłącznie teoretyczny. Jak natomiast wygląda sytuacja w terenie, organ nie ustalił. I z tym wnioskiem należy się zgodzić.

W kontekście tej ostatniej uwagi, nie sposób pominąć argumentów podnoszonych przez uczestników postępowania, którzy nabyli działkę nr [...] w celu budowy domu jednorodzinnego, a które brał pod uwagę Sąd I instancji, i do których nawiązywała odpowiedź na skargę kasacyjną, a także wypowiedzi na pytania zadane podczas rozprawy przed NSA. Chodzi o okoliczności utworzenia zbiornika na działce nr [...], tj. m. in. kiedy i w jakim celu powstał oraz jego wielkość i przeznaczenie. Ustalenia w tym zakresie mogłyby wskazywać, czy dany zbiornik "wpisał się pod względem przyrodniczym w istniejący już ekosystem", w konsekwencji czego zakazane jest lokalizowanie obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od zbiornika. Przypomnieć należy uwagę Sądu I instancji, że przy założeniu, iż każdy zbiornik wodny na terenie obszaru chronionego podlega zakazom określonym w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy, to – abstrahując od stanu faktycznego – podstawą egzekwowania tego zakazu mogłoby być także oczko ogrodowe i basen. Zapewne takie sytuacje miał na myśli Sąd I instancji, kiedy wskazywał, że reguły wykładani pojęcia "zbiornik wodny" nie mogą odbiegać od racjonalności i celów ustanowienia spornych zakazów.

W podsumowaniu, można też dodać, powołując się na racje uczestników postępowania, że wykładnia zakazów określonych w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, tak jak i tożsamych zakazów unormowanych w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy, powinna uwzględniać także właściwe wyważenie dwóch zbiegających się przedmiotów ochrony prawnej, to jest przyrody i prawa własności nieruchomości. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 217/12, cbois), w związku z interpretacją zakazów unormowanych w akcie prawa miejscowego w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, których ustawową podstawą jest art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Wskazano w tym wyroku, że zakazy formułowane w aktach tego typu niewątpliwie ograniczają prawo własności nieruchomości. Skoro ograniczają one prawo własności, a więc prawo konstytucyjnie chronione, podlegają one ocenie m. in. pod kątem zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jej istotnym elementem jest ważenie praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości, w celu ochrony których prawa te są ograniczane. Wyraża się to w nakazie ograniczania praw, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony wartości w przywołanym przepisie wskazanym i tylko w zakresie koniecznym dla ochrony tej wartości (proporcjonalnie). Każdy zatem podmiot, które stosuje przepisy aktu w sprawie obszaru chronionego krajobrazu, musi wyważyć prawo własności oraz ochronę przyrody, jako części środowiska. Dokonuje się tego także poprzez prokonstytucyjną wykładnię tych przepisów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, taki kierunek interpretacji § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia obrał Sąd I instancji, oceniając prawidłowość zaskarżonego postanowienia w świetle tego przepisu.

Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi podstaw, by uznać za zasadne kolejne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji: art. 141 § 4 P.p.s.a., oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., w konsekwencji też naruszenia art. 151 P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że podniesione przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zarzuty okazały się nieuzasadnione. Zatem wobec niepodważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wniesioną skargę kasacyjną oddalił.