Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1092/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzające ją postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 4 pkt 2, art. 16 ust. 2, 6 i 9, art. 11 ust. 9, art. 18, art. 12b ust. 2-3
journal: Dz.U. 2017 poz 1010
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i lit. c), art. 200, art. 205 par. 2, art. 209
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1, art. 11 ust. 9
journal: Dz.U. 2017 poz 2168
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.
article: art. 46 pkt 7
journal: Dz.U. 2010 nr 47 poz 278
law: Ustawa z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
article: art. 5, art. 6 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2000 nr 117 poz 1228
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw.
article: art. 35 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Tomasz Sałek Protokolant st. spec. Łukasz Skóra po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skargi "(...)" Sp. z o.o. z siedzibą w "(...)" na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia "(...)" września 2018 r. nr "(...)"w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z "(...)" kwietnia 2018 r. 2. zasądza od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii na rzecz "(...)" Sp. z o.o. z siedzibą w "(...)"kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Przedsiębiorczości i Technologii (dalej również: "organ", "Minister") decyzją z "(...)" września 2018 r. nr "(...)", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017 poz. 935) w związku z art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1010, z późn. zm., dalej: "u.s.s.e.") i art. 40 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o wspieraniu nowych inwestycji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1162), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję z "(...)"kwietnia 2018 r., nr "(...)"odmawiającą zmiany zezwolenia "(...)"marca 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie "(...)"Specjalnej Strefy Ekonomicznej w części dotyczącej terminu jego obowiązywania, udzielonego "(...)" sp. z o.o. z siedzibą w "(...)" (dalej: "Strona", "Spółka", "Skarżący").

Spółka 5 marca 1999 r. uzyskała zezwolenie Nr "(...)"na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie "(...)"Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Zezwolenie zostało udzielone do 15 kwietnia 2017 r. Pismem z 13 kwietnia 2017 r. Strona zwróciła się do Ministra Rozwoju i Finansów z wnioskiem o zmianę zezwolenia w zakresie nadania pkt I ww. zezwolenia dotyczącego terminu obowiązywania zezwolenia następującego brzmienia: "Zezwolenia udziela się do każdorazowego dnia, na jaki ustanowiona jest "(...)"Specjalna Strefa Ekonomiczna".

Decyzją z "(...)" kwietnia 2018 r., nr "(...)", wydaną na podstawie art. 104 K.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw oraz art. 19 ust. 4 u.s.s.e., Ministra Przedsiębiorczości i Technologii odmówił zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie uznając, że w przedmiotowym postępowaniu wystąpiła negatywna przesłanka określona w art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e.

Pismem z 22 maja 2018 r. przedsiębiorca w ustawowym terminie zwrócił się do Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister utrzymując w mocy decyzję I instancji podtrzymał swoje stanowisko i argumentację zawartą w tej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku Strony, Minister uznał za bezprzedmiotowy zarzut naruszenia art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (dalej: "u.s.d.g."), i art. 35 § 3 w zw. z art. 36 K.p.a. Zdaniem organu, Strona błędnie przyjęła, że w postępowaniu w sprawie zmiany zezwolenia ma zastosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g., zgodnie z którym, jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba ze przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. Zdaniem organu, treść tego przepisu wskazuje, że ustawodawca przesądził, iż warunkiem sine qua non uruchomienia fikcji rozstrzygnięcia sprawy jest faktyczny brak tegoż rozstrzygnięcia. Minister powołał się na wyroki NSA z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1167/12 oraz z 13 maja 2014 r., sygn. akt GSK 1936/12. Organ podniósł, że sformułowanie zarzutu skłania do konkluzji, iż badanie terminowości załatwiania spraw powinno odbywać się jednocześnie w oparciu o przepisy u.s.d.g. oraz K.p.a. Organ nie zgodził się z takim stanowiskiem uznając, że ewentualne przekroczenie terminu może być ocenianie tylko na gruncie u.s.d.g. lub tylko na gruncie K.p.a.

Minister odwołał się następnie do art. 16 ust. 6 u.s.s.e., zgodnie z którym w postępowaniach dotyczących zmiany zezwolenia stosuje się przepisy K.p.a., a więc zastosowanie mają wszystkie instytucje proceduralne przewidziane w tym akcie normatywnym. W ocenie organu nie jest możliwe rozciągnięcie zastosowania regulacji przewidzianych w u.s.d.g., w zakresie postępowań wszczętych na wniosek przedsiębiorcy, których przedmiotem jest zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Wprawdzie art. 18 u.s.s.e., odsyła do u.s.d.g., tj. do art. 57 tej ustawy dotyczącego kontroli gospodarczej, oznacza to jednak, że tylko w wąskim zakresie związanym z kontrolą przez ministra właściwego do spraw gospodarki działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy, u.s.d.g. znajduje zastosowanie. Przepis ten nie daje natomiast podstawy do uznania, że u.s.d.g., może być stosowana w postępowaniach, których przedmiotem jest zmiana zezwolenia, tym bardziej, że w przypadku tego typu postępowań istnieje zamknięty zbiór przepisów. Zastosowana przez Spółkę wykładnia dotycząca stosowania przepisów u.s.d.g. jest, zdaniem Ministra, nieracjonalna i oparta na domniemaniu. Brak wyraźnego odesłania w u.s.s.e. do przepisów u.s.d.g. w zakresie ww. postępowań pozwala na stwierdzenie o niedopuszczalności stosowania przepisów u.s.d.g. w przedmiotowym zakresie. Postanowienia u.s.s.e. stanowią lex specialis w stosunku do u.s.d.g., co potwierdzają przepisy obu ustaw w częściach poświęconych zakresowi ich zastosowania.

Minister podkreślił szczególny charakter zezwolenia "strefowego", które wbrew nazwie nie jest formą reglamentowania działalności gospodarczej. Zezwolenia te nie wiążą się bowiem z dopuszczeniem wąskiego grona przedsiębiorców do wykonywania określonej, reglamentowanej działalności gospodarczej (tak jak to ma miejsce w przypadku wielu zezwoleń czy licencji, np. zezwolenia na wytwarzanie i obrót środkami farmaceutycznymi). Zezwolenie na działalność w strefie uprawnia jedynie przedsiębiorcę, który zrealizuje na jej terenie inwestycję, do skorzystania z pomocy publicznej w formie zwolnienia z podatku dochodowego. Jest ono swego rodzaju umową między organem i przedsiębiorcą określającą warunki, jakie musi spełnić przedsiębiorca, aby móc korzystać z pomocy publicznej i przedmiot działalności, z której dochód podlega zwolnieniu podatkowemu. Na terenie stref mogą działać i działają przedsiębiorcy bez zezwolenia, ale nie korzystają ze "strefowej" pomocy publicznej i płacą podatek dochodowy na zasadach ogólnych.

Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e., organ uznał, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka określona w tym przepisie, zgodnie z którym zmiana zezwolenia nie może powodować zwiększenia pomocy publicznej. Zdaniem Ministra art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e., należy interpretować jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującej zwiększeniem pomocy, wiążącym się zarówno ze zwiększeniem limitu pomocy publicznej, jak i zwiększeniem stopnia jej wykorzystania.

Zdaniem Ministra racjonalny ustawodawca, konstytuując art. 19 ust. 4 u.s.s.e., który zgodnie z nowelą z 28 listopada 2014 r. stosowany jest do wszystkich zezwoleń bez względu na datę ich wydania, przewidział, że jego hipoteza ma zastosowanie do wszelkich przypadków zmiany zezwolenia, które mogłyby spowodować, że przedsiębiorca "skonsumuje" większą pomoc niż ta, która wynika z zezwolenia sprzed tej zmiany. Uznanie, że wnioskowana przez przedsiębiorcę zmiana nie będzie skutkowała zwiększeniem pomocy publicznej prowadziłoby do konkluzji, że przepis ten jest niemal martwy.

Organ wyjaśnił, że maksymalna dopuszczalna wielkość pomocy, jaką można uzyskać w strefie wynika z trzech czynników, tj. wielkości kosztów kwalifikowanych (kosztów inwestycji lub dwuletnich kosztów pracy), intensywności pomocy w regionie, w którym realizowana jest inwestycja (tzw. mapy pomocy regionalnej) i wielkości samego przedsiębiorcy. Maksymalna intensywność pomocy, dla danej inwestycji nie jest określana w zezwoleniu lecz wynika ona z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2008 r. w sprawie pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom działającym na podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 465, z późn. zm. ), a w przypadku przedsiębiorców dużych działających na podstawie zezwolenia wydanego przed 1 stycznia 2001 r., z przepisu art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. a-c ustawy o zmianie u.s.s.e. z 2003 r. Wielkość przedsiębiorcy także nie jest określana w treści zezwolenia. Przedsiębiorca ustala ją w oparciu o odpowiednie przepisy unijne. Ostatni czynnik mający wpływ na ustalenie maksymalnej dopuszczalnej pomocy, czyli koszty kwalifikowane inwestycji, został wprowadzony jako obligatoryjny element zezwolenia na mocy art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 118, poz. 746), a zatem tylko zezwolenia wydane po tej dacie zawierają warunek dotyczący maksymalnej wysokości kosztów kwalifikowanych. Oznacza to, że maksymalna wysokość kosztów kwalifikowanych (zawarta tylko w części zezwoleń na działalność w s.s.e.) jest jedyną składową, która wynika z treści zezwolenia i co za tym idzie teoretycznie mogłaby być zmieniona w drodze decyzji administracyjnej. Gdyby intencją ustawodawcy było jedynie uniemożliwienie zmiany zezwolenia powodującej zwiększenia limitu dopuszczalnej pomocy, a więc praktyce kosztów kwalifikowanych określonych w zezwoleniu, to w regulacji art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e., byłoby odwołanie do jednostki redakcyjnej definiującej ten element zezwolenia, tzn. do kosztów kwalifikowanych, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 4 u.s.s.e. Ustawodawca posłużył się jednak sformułowaniem "(...) zmiana nie może (...) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej", co w ocenie organu należy interpretować jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia powodującej skorzystanie z większej kwoty pomocy niż pomoc wynikająca z zezwolenia przed ewentualną zmianą, w tym także zmiany polegającej na zwiększeniu kosztów kwalifikowanych inwestycji. Wnioskowana zmiana skutkowałaby zwiększeniem stopnia wykorzystania limitu dopuszczalnej pomocy, a więc uzyskaniem większego zwolnienia podatkowego niż to, które Spółka uzyska w obowiązującej obecnie dacie ważności zezwolenia.

Organ wyjaśnił również, że Spółka uzyskała zezwolenie pod rządzami u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. Obowiązujący wówczas art. 16 ust. 9 stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Konsekwencją powyższego było ustalenie terminu obowiązywania zezwolenia Nr 7/LSSE do 15 kwietnia 2017 r. Organ wskazał następnie, że zasady korzystania ze zwolnienia podatkowego przez przedsiębiorców, którzy otrzymali zezwolenie do końca 2000 r. były niezgodne z unijnymi regułami dotyczącymi udzielania pomocy publicznej. Nowe zasady udzielania pomocy publicznej w strefach, dostosowane do zasad obowiązujących w Unii Europejskiej na mocy ustawy o zmianie ustawy o s.s.e. z 2000 r. i rozporządzeń wydanych na podstawie art. 4 ust. 1 u.s.s.e., miały obowiązywać przedsiębiorców, którzy ulokują się w strefie począwszy od 2001 r. W dalszym ciągu była więc grupa przedsiębiorców (przedsiębiorcy, którzy otrzymali zezwolenie do końca 2000 r.), którzy posiadali prawo do pomocy niezgodnej z acquis i warunki tej pomocy były przedmiotem negocjacji akcesyjnych. Ostatecznie wypracowano rozwiązanie, które zostało zawarte w Traktacie o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, a następnie implementowane do ustawy o zmianie ustawy o s.s.e. z 2003 r. Zasady udzielania pomocy zostały określone w załącznikach IV i XII Traktatu akcesyjnego. Zgodnie z załącznikiem IV, który zawiera wykaz pomocy istniejącej, pomoc w s.s.e. miała obowiązywać do końca 2017 r. Natomiast w części 5 ust. 1 załącznika XII do Traktatu akcesyjnego, władze polskie zostały zobowiązane do wprowadzenia w przepisach będących podstawą jej udzielania szeregu zmian dotyczących m.in. określania maksymalnej dopuszczalnej wartości pomocy oraz skrócenia okresu jej działania. Jakkolwiek w załączniku XII Traktat akcesyjny nie określa daty granicznej korzystania przez dużych przedsiębiorców z zezwolenia, to należy mieć na uwadze, że podstawą dla negocjacji akcesyjnych były obowiązujące wówczas przepisy określające zasady funkcjonowania s.s.e., zgodnie z którymi strefy miały istnieć do końca 2017 r., natomiast zezwolenia określały termin ich obowiązywania nie dłużej niż do końca istnienia s.s.e. W wyniku negocjacji, zgodnie ze stanowiskiem władz polskich, przyjęto pokrywający się z okresem istnienia stref okres przejściowy, który został wpisany do załącznika IV do Traktatu akcesyjnego, do końca którego może być udzielana pomoc dla dużych przedsiębiorców w formie zwolnienia z podatku dochodowego, tj. do 31 grudnia 2017 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zaskarżył decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z "(...)" września 2018 r. w całości, wniosła o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji, zobowiązanie organu do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji o zmianie zezwolenia zgodnie z wnioskiem Spółki o jego zmianę, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w zw. z art. 196 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej z dnia 6 marca 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 650) w zw. z art. 35 § 3 i § 5 K.p.a. w zw. z art. 36 § 1 i § 2 K.p.a., poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że w niniejszej sprawie w zakresie postępowania prowadzonego przez organ I instancji nie znajduje zastosowania tzw. fikcja pozytywnego rozpatrzenia sprawy i w konsekwencji niezastosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g., podczas gdy: organ I instancji wydał decyzję po ponad roku od złożenia wniosku, a zatem przekroczone zostały terminy określone w art. 35 § 3 K.p.a. a art. 11 ust. 9 u.s.d.g. znajduje zastosowanie także do spraw przedsiębiorców z wniosku o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, w związku z czym niezałatwienie sprawy w terminach określonych w przepisach prawa prowadzi do uznania, że sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, uznać zatem należy, że zezwolenie zostało zmienione, a organ wydając inną decyzję (niezgodną z wnioskiem) rozstrzygnął sprawę, która została już raz rozstrzygnięta,

2) art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 i § 2, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez pominięcie, że doszło do przekroczenia przez organ I instancji ustawowego miesięcznego terminu załatwienia sprawy, a przy przyjęciu, że sprawa jest szczególnie skomplikowana przekroczenia terminu dwumiesięcznego oraz do uchybienia obowiązkowi zawiadomienia Spółki w przewidzianym prawnie terminie o uznaniu sprawy za szczególnie skomplikowaną i przyczynach zwłoki oraz podania nowego terminu załatwienia sprawy, pomimo iż organ I instancji wydał decyzję po ponad roku od dnia złożenia przez Spółkę wniosku o zmianę zezwolenia, (łącznie postępowanie przed właściwym Ministrem trwało prawie 1,5 roku),

3) art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 i § 2 w zw z art. 127 § 3 K.p.a., poprzez przekroczenie przez organ II instancji terminu na załatwienie sprawy w terminie miesięcznym od dnia otrzymania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, gdyż od dnia złożenia wniosku do dnia wydania przedmiotowej decyzji minęły ponad 4 miesiące,

4) art. 6 i art. 8 K.p.a. w zw z art. 19 ust. 4 pkt 2) u.s.s.e, polegającym na wydaniu decyzji nie znajdującej oparcia w obowiązujących przepisach, wyłącznie w oparciu o dowolną i rozszerzającą interpretację przez organ pojęć niezdefiniowanych tj. pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej", co narusza zasadę praworządności, wyrażoną w art. 6 K.p.a. oraz zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej, zawartą w art. 8 K.p.a.,

5) art. 75 w zw z art. 12 w zw. z art. 8 K.p.a., poprzez dopuszczenie przez organ I instancji jako dowodu w sprawie pisma Dyrektora Departamentu Monitorowania Pomocy Publicznej Urzędu Ochrony Konsumentów i Konkurencji z 27 października 2017 r. oraz przez organ II instancji pisma Dyrekcji Generalnej ds Konkurencji KE z 16 lipca 2018 r. nr SA-51323 (2018/PN), podczas gdy pisma te nie dotyczą konkretnie sprawy Spółki i zawierają jedynie ogólne stwierdzenia, a przez to nie przyczyniają się w żaden sposób do wyjaśnienia sprawy Spółki i spowodowały jedynie przedłużenie postępowania,

6) art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I Instancji, podczas gdy z uwagi na wskazane w zarzutach i treści skargi naruszenia prawa procesowego i materialnego, mające wpływ na wynik sprawy decyzja winna zostać uchylona,

7) art. 19 ust. 4 pkt. 2) u.s.s.e., poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do wadliwego rozumienia (ustalenia) treści normy w nim zawartej i w skutek tego do wyprowadzenia z art. 19 ust. 4 pkt 2) treści normy w ogóle w omawianym przepisie nie występującej, prowadzącą do błędnego przyjęcia, że w sprawie wywołanej wnioskiem Spółki wystąpiła negatywna przesłanka wyłączająca możliwość zmiany zezwolenia we wnioskowanym przez Spółkę zakresie, tj. że zmiana ta jest niedopuszczalna ponieważ miałaby w ocenie organu "skutkować zwiększeniem pomocy publicznej",

8) art. 3 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz.U. Nr 188, poz. 1840 dalej: "ustawa zmieniająca z 2003 r.") w zw. z art. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 117, poz 1228, dalej: ustawa zmieniająca z 2000 r.") w zw z art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. w zw. z art. 19 ust. 1 u.s.s.e., poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że zmiany przepisów strefowych nie miały na celu doprowadzenie do ujednolicenia zasad prowadzenia działalności na terenie stref ekonomicznych przez przedsiębiorców, a tym samym do skorelowania okresu korzystania z zezwolenia z okresem, na jaki ustanowiono strefy, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że Spółki nie przestały obowiązywać ograniczenia czasowe korzystania z pomocy publicznej wynikające z treści samego zezwolenia, pomimo, że:

- na podstawie ustawy zmieniającej z 2000 r. ustawodawca wyeliminował możliwość wydawania zezwoleń na czas określony (ograniczając je jedynie terminem, na jaki ustanowione zostały strefy ekonomiczne),

- na mocy art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. uchylony został przepis przejściowy zawarty w art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r., a Spółka wnosząc o zmianę zezwolenia zdecydowała się na stosowanie wobec niej tzw. nowych regulacji dot. korzystania z pomocy publicznej, w związku z czym do Spółki powinny być stosowane analogiczne zasady, jak do przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2000 r., w tym w zakresie terminu obowiązywania zezwolenia,

9) art. 5 ust. 2 pkt 1 ppkt b) ustawy zmieniającej z 2003 r., poprzez jego niezastosowanie w sprawie i pominięcie, że maksymalna dopuszczalna wielkość pomocy publicznej została już Spółce z góry przyznana i wynosi odpowiednią procentową wartość kosztów inwestycji poniesionych do 31 grudnia 2006 r., tym samym maksymalna wysokość pomocy publicznej jest dla przedsiębiorcy z góry znana i zmiana zezwolenia nie będzie skutkować w żadnej mierze zmianą tej wartości,

10) art. 22 Traktatu akcesyjnego, podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. z dnia 16 kwietnia 2003 r. (Official Journal of the European Union L 236; Volume 46; 23 September 2003), w zakresie wymienionych środków pomocowych wyrażonych w punktcie 3 "Polityka konkurencji" ustępu pierwszego załączniku nr IV (Wykaz, o którym mowa w artykule 22 Aktu Przystąpienia: Polska) do Traktatu akcesyjnego, poprzez błędne przyjęcie, iż Załącznik IV do Traktatu akcesyjnego obejmuje swym zakresem także pomoc przyznaną Spółce, i w konsekwencji przyjęcie, że wnioskowana zmiana byłaby niezgodna z Traktatem podczas gdy w Załączniku tym wskazane zostały jedynie programy pomocowe uznane za tzw. istniejące środki pomocowe, które obejmowały swoim zakresem jedynie przepisy ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w brzmieniu obowiązującym po 1 stycznia 2001 r. (a w konsekwencji nie obejmowały starych zezwoleń) oraz przyjęcie, że data graniczna korzystania przez dużych przedsiębiorców z zezwolenia to 2017 r.,

11) art. 24 Traktatu akcesyjnego w zakresie zasad Polityki Konkurencji wyrażonych w punkcie 5 załącznika nr XII (Wykaz, o którym mowa w artykule 24 Aktu Przystąpienia) do Traktatu akcesyjnego, poprzez jego błędną, rozszerzającą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż data graniczna korzystania przez dużych przedsiębiorców z zezwolenia to koniec 2017 r., i w konsekwencji przyjęcie, że wnioskowana zmiana byłaby niezgodna z Traktatem pomimo że: a) jak organ sam przyznał cyt. "jakkolwiek w załączniku XII Traktat akcesyjny nie określa daty granicznej korzystania przez dużych przedsiębiorców z zezwolenia (...)", b) na żadnym etapie przedmiotem negocjacji akcesyjnych nie był termin obowiązywania stref ekonomicznych, czy też termin na jaki udzielane są zezwolenia strefowe, c) zmiana terminu zezwolenia nie stoi w sprzeczności z ustalonymi w ramach Traktatu akcesyjnego zasadami ograniczeń dotyczących wysokości pomocy udzielanej (tj. maksymalnego jej progu).

Skarżący obszernie uzasadnił podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, jak również decyzja I instancji, naruszają przepisy prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.

Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia przez Ministra art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e., poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do błędnego przyjęcia, że w sprawie wywołanej wnioskiem Spółki wystąpiła negatywna przesłanka – zwiększenie pomocy publicznej – wyłączająca możliwość zmiany zezwolenia we wnioskowanym przez Spółkę zakresie.

Zgodnie z art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e., Minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może skutkować zwiększeniem pomocy publicznej.

Minister Przedsiębiorczości i Technologii uznał, że wnioskowana przez Skarżącego zmiana zezwolenia prowadząca w istocie do wydłużenia okresu jego ważności skutkowałaby zwiększeniem stopnia wykorzystania limitu dopuszczalnej pomocy, a więc uzyskaniem większego zwolnienia podatkowego niż to, które Spółka uzyska w obowiązującej obecnie dacie ważności zezwolenia.

Kluczową zatem kwestią w niniejszej sprawie było dokonanie prawidłowej wykładni zawartego w art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej".

W orzecznictwie sądów administracyjnych została już ukształtowana w miarę jednolita linia, zgodnie z którą błędna jest wykładnia art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e., zrównująca pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej" z pojęciem "zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej", która to okoliczność pozostaje poza zakresem przesłanek negatywnych zawartych w art. 19 ust. 4 u.s.s.e. Zmiana bowiem terminu obowiązywania zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej nie będzie skutkowała zwiększeniem pomocy publicznej, w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e., ponieważ pomoc publiczna zostaje przyznana przedsiębiorcy już w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Zatem termin "zwiększenie pomocy publicznej" powinien być interpretowany jako zwiększenie wielkości pomocy, na co wskazuje użycie w obydwu definicjach pojęcia "rozmiaru" oraz wyrazów z nim bliskoznacznych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 20/17, z 19 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 3905/16, z 15 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 441/17, z 1 marca 2018 r. sygn. akt II GSK 5295/16).

Sąd stwierdza zatem, że błędna wykładnia art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e., doprowadziła do wadliwego uznania, że wnioskowana przez Spółkę zmiana zezwolenia polegająca na zmianie terminu jego obowiązywania, umożliwiając zwiększenie stopnia wykorzystania limitu pomocy, skutkowałaby jednocześnie zwiększeniem pomocy publicznej, w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy w rzeczywistości uznać trzeba, że wnioskowana zmiana nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji.

Należy wskazać, że maksymalna wielkość pomocy w przypadku Skarżącego została określona bezpośrednio w art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy zmieniającej z 2003 r., na poziomie 75% kosztów inwestycji poniesionych do 31 grudnia 2006 r. Skoro więc pomoc publiczna - zgodnie z jej istotą - przyznawana jest z góry i odpowiednio raportowana Komisji Europejskiej już w dniu wydania zezwolenia w całości, a nie dopiero w momencie faktycznego jej wykorzystania, uznać trzeba, że organ w sposób bezpodstawny zrównał w skutkach pojęcie "przyznania pomocy publicznej" z pojęciem "wykorzystania pomocy publicznej". Tym samym uznać należy, że dokonanie zmiany zezwolenia (jej przedłużenie) pozwoliłoby jedynie na wykorzystanie przyznanej już Spółce pomocy publicznej, co nie skutkowałoby zmianą (zwiększeniem) pomocy już przyznanej Spółce.

Wniosek ten potwierdza analiza zmian przepisów dotyczących specjalnych stref ekonomicznych. Możliwość przedłużenia obowiązywania zezwolenia do końca okresu, na jaki ustanowiono "(...)"Specjalną Strefę Ekonomiczną, wynika z kolejnych nowelizacji ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Ustawą zmieniającą z 2000 r., m.in. uchylony został art 16 ust. 9 u.s.s.e., który stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony, oraz został zmieniony art. 19 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym w nowym brzmieniu, zezwolenie wygasa z upływem okresu na jaki ustanowiona została strefa, z zastrzeżeniem ust. 2 (ust. 1), zezwolenie wygasa w dniu wyczerpania przysługującego przedsiębiorcy zwolnienia, o którym mowa w art. 12 i spełnienia warunków określonych w zezwoleniu (ust. 2). Omawiana ustawa zmieniająca z 2000 r., zawierała w art. 5 przepis przejściowy, zgodnie z którym na podstawie ust. 1: "Przedsiębiorcy, którzy przed dniem wejścia w życie ustawy uzyskali zezwolenia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy wymienionej w art. 1, zachowują przez okres ważności zezwolenia prawo do zwolnień i preferencji podatkowych określonych w art. 12 ustawy, o której mowa w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy." Zgodnie z ust. 2: "W zakresie zwolnień i preferencji podatkowych przysługujących przedsiębiorcom, o których mowa w ust. 1. stosuje się przepisy art. 12-14 i 19 ustawy wymienionej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy."

W świetle tej regulacji do przedsiębiorców, których zezwolenia zostały wydane przed 2001 r, zastosowanie miał art. 12 u.s.s.e., w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2001 r., który przewidywał, że dochody uzyskane z działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy na podstawie zezwolenia, mogą być całkowicie zwolnione z podatku dochodowego w okresie równym połowie okresu, na jaki ustanowiona została strefa, a po tym terminie w części nie przekraczającej 50% takich dochodów. Cyt. przepis przejściowy (art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r.), doprowadził do powstania na terenie stref ekonomicznych dwóch odrębnych reżimów prawnych dla przedsiębiorców działających na podstawie zezwoleń udzielonych przed i po 1 stycznia 2001 r. W celu zatem ujednolicenia zasad korzystania z pomocy publicznej przedsiębiorcom działającym na terenie specjalnych stref ekonomicznych, jak i w celu dostosowanie polskiego prawa do regulacji unijnych ustawą zmieniającą z 2003 r. dokonano ponownej zmiany przepisów strefowych. Uchylono zatem art. 13 u.s.s.e., gwarantujący przedsiębiorcom niepogarszanie warunków korzystania ze zwolnień podatkowych oraz uchylono art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r. Jednocześnie w art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2003 r. ustawodawca dał możliwość przedsiębiorcy, który uzyskał zezwolenie przed 1 stycznia 2001 r. wystąpienia z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 w miejsce przepisów art. 12 ustawy, o której mowa w art. 1 w brzmieniu z 31 grudnia 2000 r. W ust. 3 art. 6 ustawy zmieniającej z 2003 r. ustawodawca unormował, że do zmiany zezwolenia, o której mowa w ust. 1-3, nie stosuje się art. 19 ust. 4 ustawy, o której mowa w art. 1. Ustawa zmieniająca z 2003 r. dała zatem przedsiębiorcom możliwość podjęcia decyzji, według jakich regulacji prawnych zamierzają korzystać z pomocy publicznej, ustawodawca nie wykluczył przy tym zastosowania art. 19 ust. 1 u.s.s.e., zgodnie z którym zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa, co w ocenie Sądu dawało możliwość zmiany zezwolenia strefowego również w zakresie terminu na jaki zostało ono udzielone. Należy zauważyć, że zezwolenia strefowe wydane przedsiębiorcom przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2000 r. przewidywały praktycznie całkowite zwolnienie od podatku dochodowego od osób prawnych i fizycznych na czas równy połowie okresu, na który ustanowiona zostały strefy ekonomiczne, oczywistym jest, że termin ważności zezwoleń stanowił wówczas jedyną przesłankę limitująca wielkość pomocy przyznanej przedsiębiorcom. Nie funkcjonowały wówczas takie pojęcia jak: intensywność pomocy, maksymalna wysokość wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem, czy termin zakończenia realizacji inwestycji. Na skutek jednak ustawy zmieniającej z 2003 r. i wprowadzenia maksymalnej kwoty kosztów inwestycji i maksymalnego terminu dla ich poniesienia, pozostawienie w zezwoleniach daty dziennej, po której zezwolenie miałoby wygasać, straciło jakiekolwiek racjonalne uzasadnienie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 3905/16, z 1 marca 2018 r. sygn. akt II GSK 5295/16).

Skarżący skorzystał z powyższej możliwości i na podstawie art 6 ustawy zmieniającej z 2003 r., wystąpił z wnioskiem do Ministra Gospodarki o zmianę zezwolenia zgadzając się na stosowanie wszystkich nowych regulacji dotyczących korzystania z pomocy publicznej (zgodnych z regułami unijnymi), które to ograniczały maksymalną pomoc publiczną do określonego w ustawie zmieniającej z 2003 r. pułapu procentowego wydatków inwestycyjnych poniesionych przez Spółkę do końca 2006 r., przy czym nie wystąpił o zmianę zezwolenia w zakresie terminu na jaki zostało ono udzielone. Zmiana została dokonana decyzją "(...)"z "(...)" lutego 2008 r. Od tego czasu do Spółki znalazły zastosowanie zasady ograniczania wysokości zwolnienia (limity dotyczące maksymalnej intensywności tej pomocy).

Wyjaśnienia wymaga, że opisana powyżej, dokonywana na podstawie art 6 ustawy zmieniającej z 2003 r. konwersja zezwolenia miała na celu zrównanie sytuacji przedsiębiorców i dopasowanie przepisów polskich do regulacji unijnych. Przedsiębiorcy, którzy wyrazili wolę na przekształcenie zezwolenia zrzekli się niejako praw nabytych w zakresie wysokości pomocy, publicznej - sytuacja wielu przedsiębiorców mogła więc ulec pogorszeniu. Aby więc z jednej strony zachęcić przedsiębiorców do złożenia wniosku o konwersję, a z drugiej wynagrodzić im pogorszenie się ich sytuacji prawnej, w ust. 2 art. 6 ustawy zmieniającej z 2003 r. ustawodawca przewiedział możliwość jednoczesnej zmiany zezwolenia w tym samym postępowaniu dotyczącym konwersji, w którym nie miały zastosowania rygorystyczne zasady zmiany zezwoleń określone w art. 19 ust. 4 u.s.s.e. w ówczesnym brzmieniu (a zatem na preferencyjnych w porównaniu do ówczesnych przepisów zasadach). W szczególności zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r., zmiana zezwolenia mogła dotyczyć zmiany w zakresie poziomu zatrudnienia i wielkości nakładów inwestycyjnych, co stanowiło wyjątek od obowiązujących wówczas regulacji. Możliwość zmiany zezwolenia na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. (a więc w trybie preferencyjnym, umożliwiającym zmianę elementów, których zmiana na podstawie przepisów ogólnych byłaby niemożliwa) miała stanowić pewną zachętę dla przedsiębiorców, aby zdecydowali się na dokonanie konwersji zezwolenia (a więc przyczynili się do dopasowania polskiego systemu prawnego do regulacji unijnych). Nie można jednak uznać, że w związku z ww. regulacją od momentu pozytywnego rozpatrzenia wniosku o konwersję zezwolenia przedsiębiorcy ci niejako zrzekali się możliwości zmiany zezwolenia w późniejszym terminie (na podstawie przepisów ogólnych). Powyższy przepis nie wyłączał bowiem stosowania (poza postępowaniem dotyczącym konwersji zezwolenia) art. 19 ust. 4 u.s.s.e., a zatem nie wykluczał zmiany zezwolenia na zasadach ogólnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 3905/16, z 1 marca 2018 r. sygn. akt II GSK 5295/16).

Powyższe oznacza możliwość zmiany zezwolenia zgodnie z wnioskiem Skarżącego, która umożliwi Spółce działanie na terenie specjalnej strefy ekonomicznej tak długo, jak długo ustanowione są specjalne strefy ekonomiczne, czyli do 31 grudnia 2026 r., tak jak pozostali beneficjenci, którym wydano zezwolenia po 1 stycznia 2001 r., bez zwiększenia przyznanej już spółce wysokości pomocy publicznej. Dlatego Sąd nie zgodził się z argumentacją organu zawartą w zaskarżonej decyzji opartą na stanowisku zawartym w piśmie Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z 27 października 2017 r. oraz w piśmie z 16 lipca 2018 r. Komisji Europejskiej.

Sąd stwierdził, że prawidłowa jest argumentacja Skarżącego zawarta w uzasadnieniu skargi i uznał zasadność zarzutu naruszenia przez organ art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e., poprzez jego błędną wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy i stanowi podstawę uwzględnienia skargi. W ocenie Sądu organ nie naruszył pozostałych przepisów prawa materialnego wymienionych w zarzutach skargi. Organ dokonał analizy powyższych przepisów (art. 3, art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r., art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r. w zw. z art. 19 ust. 1 u.s.s.e., przepisy Traktatu akcesyjnego), analiza ta jednak doprowadziła organ do błędnego przyjęcia, że w sprawie wywołanej wnioskiem Spółki wystąpiła negatywna przesłanka – zwiększenie pomocy publicznej – wynikająca ze stanowiącego podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e., co doprowadziło do niezgodnej z tym przepisem odmowy zmiany zezwolenia we wnioskowanym przez Spółkę zakresie.

Sąd uznał, że zasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w zw. z art. 196 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej z dnia 6 marca 2018 r. w zw. z art. 35 § 3 i § 5 K.p.a. w zw. z art. 36 § 1 i § 2 K.p.a., poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że w niniejszej sprawie w zakresie postępowania prowadzonego przez organ I instancji nie znajduje zastosowania tzw. fikcja pozytywnego rozpatrzenia sprawy i w konsekwencji niezastosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g.

Zgodnie z art. 11 ust. 9 u.s.d.g., obowiązującym w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego wnioskiem z 13 kwietnia 2017 r., jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku przedsiębiorcy w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej.

W powołanym przepisie została ustanowiona klauzula generalna fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy, polegająca na przyjęciu, że w braku wyraźnego rozstrzygnięcia sprawy w ściśle określonym terminie, została ona pozytywnie załatwiona, tj. rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy. W piśmiennictwie zauważa się, że przyjęta przez ustawodawcę fikcja rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy jest definitywnie fałszywa, gdyż warunkiem jej przyjęcia jest ustalenie, że organ nie rozpatrzył wniosku w terminie. Ustawodawca w sposób jednoznaczny przesądził, iż warunkiem sine qua non uruchomienia fikcji rozstrzygnięcia sprawy jest faktyczny brak tegoż rozstrzygnięcia. Nie mamy tu więc do czynienia z dorozumianym rozstrzygnięciem organu lecz z konstrukcją prawną, która wobec niedopuszczalnej bierności organu administrującego, pozwala przyjąć skutki tożsame z rozstrzygnięciem sprawy przez organ (por. M. Szalewska, Klauzula generalna fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawach administracyjnych przedsiębiorców, Administracja 2010, nr 4, s.89).

Należy zauważyć, że w wyroku z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1167/12, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przyjęta przez ustawodawcę w u.s.d.g., konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy przedsiębiorcy ma charakter klauzuli generalnej i znajduje zastosowanie we wszystkich sprawach przedsiębiorcy poza wyjątkami wynikającymi z przepisów odrębnych ustaw.

Omawiany przepis – ust. 9 w art.11 u.s.d.g., został dodany przez art. 46 pkt 7 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 278 z późn. zm.). W związku z tą nowelizacją, zostały wprowadzone zmiany do obowiązującego porządku prawnego wyłączające stosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g., np. w ustawie z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119 ze zm.), w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232).

Regulacji wyłączającej stosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g., nie unormowano w u.s.s.e., co oznacza, że przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie przepisów u.s.s.e., jak bowiem wynika z tego przepisu nie ma on zastosowania tylko w tych przypadkach, gdy istnieje przepis prawa wyraźnie wyłączający jego stosowanie, ze względu na nadrzędny interes publiczny. Dyrektywa uwzględnienia nadrzędnego interesu publicznego w przypadku wyłączenia stosowania omawianego przepisu adresowana jest natomiast do ustawodawcy, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1167/12.

W tym stanie rzeczy nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że brak wyraźnego odesłania w u.s.s.e. do przepisów u.s.d.g. w zakresie postępowań, których przedmiotem jest zmiana zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, jak np. w art. 16 ust. 6 u.s.s.e., do przepisów K.p.a., pozwala na stwierdzenie o niedopuszczalności stosowania przepisów u.s.d.g. w przedmiotowym zakresie, ponieważ postanowienia u.s.s.e. stanowią lex specialis w stosunku do u.s.d.g. Organ podkreślił, że wprawdzie art. 18 u.s.s.e. odsyła do u.s.d.g., tj. do art. 57 tej ustawy dotyczącego kontroli gospodarczej, oznacza to jednak, że tylko w wąskim zakresie związanym z kontrolą przez ministra właściwego do spraw gospodarki działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy, u.s.d.g. znajduje zastosowanie.

Należy jednak podkreślić, że regulacja zawarta w art. 18 u.s.s.e., odnosi się jedynie do kwestii związanych z przeprowadzaniem kontroli działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy, w żadnym razie nie jest natomiast równoznaczna z wyłączeniem zastosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g., do postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie u.s.s.e.

W tym miejscu należy zauważyć, że w myśl art. 1 u.s.d.g., ustawa ta regulowała podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz zadania organów w tym zakresie. W tym kontekście należy przyjąć, że pojęcie "wniosek", o którym mowa w art. 11 ust. 9 u.s.d.g., i pojęcie "sprawa przedsiębiorcy", w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.s.d.g., obejmują sprawy związane z podejmowaniem, wykonywaniem i zakończeniem działalności gospodarczej. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że wykonywanie przez Skarżącego działalności polegającej na prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie "(...)"Specjalnej Strefy Ekonomicznej, stanowi niewątpliwie wykonywanie przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, a sprawy z tym związane są sprawami przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.s.d.g. Ustawodawca natomiast w art. 11 u.s.d.g., uznaje za równoważne pojęcia "załatwienie sprawy" (art. 11 ust. 1 i ust. 6 u.s.d.g.) i "rozpatrzenie wniosku" (art. 11 ust. 4, 5, 6, 7, 8 i 9 u.s.d.g.), co oznacza, jak w skazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1167/12, że podane rozumienie pojęcia "sprawy przedsiębiorcy" należy odnieść do terminu "wniosek".

W świetle powyższego, należy stwierdzić, że art. 11 ust. 9 u.s.d.g., znajduje zastosowanie do postępowania z wniosku przedsiębiorcy w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, co znalazło potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. cyt. wyrok z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1167/12 i wyroki z 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 20/17, z 19 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3905/16, z 15 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 441/17).

Dlatego też, zdaniem Sądu, wniosek Skarżącego o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie "(...)"Specjalnej Strefy Ekonomicznej, w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało przedmiotowe zezwolenie, stanowi "sprawę przedsiębiorcy", a brak jego rozpatrzenie w terminie rodzi skutek określony w art. 11 ust. 9 u.s.d.g., tj. skutek w postaci przyjęcia fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy.

Jak wynika z art. 16 ust. 6 u.s.s.e., do postępowania w sprawie udzielania, cofania i zmiany zezwolenia stosuje się przepisy K.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W świetle art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

W przedmiotowej sprawie, postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem Spółki z 13 kwietnia 2017 r. o zmianę zezwolenia z 5 marca 1999 r. Decyzja I instancji została wydana natomiast po upływie roku – "(...)" kwietnia 2018 r. Podkreślenia wymaga, że przebieg postępowania administracyjnego w I instancji, w żaden sposób nie uzasadnia tak długiego jego prowadzenia. Organ dopiero po ponad miesiącu czasy od wpłynięcia wniosku Strony wystąpił pismem z 17 maja 2017 r. do Zarządcy Strefy z prośbą o zaopiniowanie wnioskowanej zmiany zezwolenia. Opinia wpłynęła do organu 7 lipca 2017 r. i znowu organ po upływie ponad półtoramiesięcznego okresu, podjął kolejną czynność proceduralną zwracając się pismem z 28 sierpnia 2017 r. do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o wyjaśnienie kwestii dotyczących zmiany zezwoleń strefowych wydanych przed 1 stycznia 2001 r. w części dotyczącej terminu ich obowiązywania. Termin wydania decyzji z "(...)" kwietnia 2018 r. po rocznym prowadzeniu postępowania administracyjnego, jak również sam przebieg tego postępowania, niewątpliwie wskazuje, że wniosek Spółki nie został rozpatrzony w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. i znalazł w niniejszej sprawie zastosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Dodać należy, że zastosowanie tego przepisu nie jest w żaden sposób zależne od wykorzystywania przez stronę środków prawnych mobilizujących organy do wydawania rozstrzygnięć w przypadku popadnięcia organu w zwłokę.

W związku z powyższym, należy uznać, że Minister Przedsiębiorczości i Technologii, odmawiając Skarżącemu zmiany zezwolenia Nr "(...)"z 5 marca 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie "(...)"Specjalnej Strefy Ekonomicznej w części dotyczącej terminu jego obowiązywania naruszył art. 11 ust. 9 u.s.s.e., poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy również podkreślić, że przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi pozbawienie strony jej uprawnień, bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady interpretacji i stosowania norm ustawowych, które ukształtowane są przede wszystkim w oparciu o zasadę prymatu wykładni językowej przed innymi rodzajami wykładni. Prowadzi to do dwóch wniosków: po pierwsze, wskazanego już wcześniej – że organ byłby uprawniony do niezastosowania normy prawnej wyrażonej w art. 11 ust. 9 u.s.d.g. jedynie wówczas, gdyby odpowiedni przepis zawarty w u.s.s.e., wyłączał jego zastosowanie, w niniejszej sprawie takiej podstawy jednak nie było, po drugie – że niewłaściwe jest stanowisko organu, zgodnie z którym treść art. 11 ust. 9 u.s.d.g. wskazuje, na przesądzenie przez ustawodawcę, że warunkiem sine qua non uruchomienia fikcji rozstrzygnięcia sprawy jest faktyczny brak tegoż rozstrzygnięcia. Ustawodawca jednoznacznie bowiem wskazał w przedmiotowym przepisie na brak rozpatrzenia wniosku w terminie, jak warunek uznania, że organ wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, a nie na brak rozpatrzenia wniosku w ogóle.

Odnosząc się do argumentacji Ministra podniesionej w odpowiedzi na skargę, odwołującej się do nadzwyczajnego trybu postępowania z art. 163 K.p.a., w jakim zapadło w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu oraz do powołanego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych, z którego wynika, że art. 11 ust. 9 u.s.d.g. nie ma zastosowania do decyzji podejmowanych w nadzwyczajnych trybach wzruszania decyzji, należy wskazać, że w literaturze i w orzecznictwie podkreśla się, że art. 163 K.p.a. nie jest samodzielną podstawą uchylenia, zmiany decyzji administracyjnej. Podstawą taką będzie przepis szczególny. W istocie rzeczy przesłanki dokonywanej w tym trybie zmiany decyzji nie wynikają z treści art. 163 K.p.a., lecz w tym przypadku z przepisów u.s.s.e. Oznacza to, że nie można zrównywać trybu zmiany decyzji administracyjnej wynikającego z art. 163 K.p.a., z pozostałymi nadzwyczajnymi trybami wzruszenia decyzji uregulowanymi w K.p.a., które też, jak wskazuje się w piśmiennictwie, w przypadku wadliwych decyzji ostatecznych mają pierwszeństwo przed trybem określonym w art. 163 K.p.a. (tak W. Chróścielewski, A. Korzeniowska, Glosa do wyroku NSA z dnia 31 lipca 2002 r., II SA/Gd 441/00, OSP 2004, nr 2, poz. 1). Dlatego też nie można uznać za adekwatne w niniejszej sprawie, orzecznictwo sądów administracyjnych powołane przez Ministra w omawianym zakresie, a więc wyroki NSA z 21 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1592/18, z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1306/15, WSA w Warszawie z 17 listopada 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1807/17.

Nie można również zgodzić się z organem, że kwestia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej jest sprawą należącą do dziedziny podatków w rozumieniu art. 2 ust. 3 dyrektywy 2006/123/WE. W ocenie Sądu, zawarte w tym przepisie pojęcie "dziedzina podatków" należy rozumieć w sposób ścisły nie rozszerzający. Jeżeli zatem dyrektywa nie ma zastosowania w dziedzinie podatków, nie ma ona zastosowania w kwestiach podatkowych, a nie w każdej sytuacji związanej z podatkami. Decyzja dotycząca udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej jak również zmiana takiego zezwolenia, nie stanowi rozstrzygnięcia podatkowego pomimo, że korzystanie z pomocy publicznej przyznanej przedsiębiorcy na podstawie omawianego zezwolenia polega na zwolnieniu od podatku dochodowego, odpowiednio na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych lub w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych, dochodów uzyskanych z działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy w ramach zezwolenia, jak stanowi art. 12 u.s.s.e.

Należy podkreślić, że omawiane zezwolenie jest podstawą do korzystania z pomocy publicznej, udzielanej zgodnie z ustawą, ale nie ustawą podatkową, lecz u.s.s.e. Ponadto jest to zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy uprawniające do korzystania z pomocy publicznej, nie jest to natomiast zezwolenie zwalniające przedsiębiorcy od podatku dochodowego. Decyzję udzielającą omawiane zezwolenie nie wydaje organ podatkowy. Zezwolenie określa natomiast, jak stanowi art. 16 ust. 2 u.s.s.e., przedmiot działalności gospodarczej oraz warunki dotyczące w szczególności: 1) zatrudnienia przez przedsiębiorcę przy prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie strefy przez określony czas określonej liczby pracowników; 2) dokonania przez przedsiębiorcę na terenie strefy inwestycji o wartości przewyższającej określoną kwotę; 3) terminu zakończenia inwestycji; 4) maksymalnej wysokości kosztów kwalifikowanych inwestycji i dwuletnich kosztów kwalifikowanych pracy; 5) wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 3 i 4 - w przypadku, gdy inwestycja będzie realizowana na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1.

To z art. 12 ust. 1 u.s.s.e. wynika na czym polega korzystanie z pomocy publicznej przyznanej przedsiębiorcy na podstawie omawianego zezwolenia, nie z decyzji organu udzielającej zezwolenie, a przepis ten nie jest również przepisem podatkowym, pomimo, że w kwestii zasad zwolnienia od podatku dochodowego, odsyła do ustaw podatkowych.

Słusznie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę, że zgodnie z art. 12b ust. 2 i ust. 3 u.s.s.e., w przypadku cofnięcia albo stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, o którym mowa w art. 16 ust. 1, minister właściwy do spraw gospodarki przekazuje naczelnikowi urzędu skarbowego właściwemu dla przedsiębiorcy w sprawach podatku dochodowego kopię wydanej decyzji w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja ta stała się prawomocna, naczelnik urzędu skarbowego określa w drodze decyzji kwotę pomocy publicznej podlegającą zwrotowi pomniejszoną odpowiednio o kwotę podatku należnego. Z przepisów tych wynika, że cofnięcia albo stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia rodzi określone skutki w postaci wszczęcia przez naczelnika urzędu skarbowego postępowania zakończonego decyzją określającą kwotę pomocy publicznej podlegającą zwrotowi, ale również i to nie przesądza w żaden sposób, że cofnięcie albo stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia jest rozstrzygnięciem podatkowym.

Dlatego Sąd nie zgodził się z argumentacją organu, iż ze względu na to, że korzystanie z pomocy publicznej w specjalnej strefie ekonomicznej polega na korzystaniu ze zwolnienia od podatku dochodowego, w sprawach omawianego zezwolenia nie ma zastosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Zdaniem Sądu sporna w niniejszej sprawie kwestia nie jest kwestią podatkową, dlatego nie ma tu zastosowania norma wynikająca z art. 2 ust. 3 dyrektywy 2006/123/WE.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę wykładnię art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. zaprezentowaną w niniejszym orzeczeniu oraz stanowisko Sadu odnośnie zastosowania w niniejszej sprawie art. 11 ust. 9 u.s.d.g.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 tej ustawy.