Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 190/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz  art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 15, art. 136, art. 138 par. 1 pkt 2, a56 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 134 par. 2, art. art. 135, art. 141 par. 4, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 153, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 481/13 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu na rzecz K. K. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2013 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K.na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w punkcie 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Jastrzębia z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]; w punkcie 2) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; w punkcie 3) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu na rzecz skarżącej 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Wójt Gminy Jastrzębia, działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717, ze zm., dalej: u.p.z.p.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwane dalej rozporządzeniem) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 K.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy orzekł o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie obiektu służącego do przechowywania zmarłych i organizowania uroczystości pożegnań zmarłych z zapleczem biurowym oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenie chłodni do przechowywania zwłok wraz z infrastrukturą techniczną na części nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...], [...] położonej w J.. Uzasadniając powyższe Wójt stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione łącznie ustawowe warunki określone art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. orzekło o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając ww. decyzję podało, że organ I instancji nie wykonał zaleceń Kolegium zawartych w decyzji kasacyjnej znak [...] z dnia [...] września 2011 r. w zakresie uzupełnienia wniosku przez inwestora oraz sporządzenia nowej analizy urbanistycznej. Organ odwoławczy stwierdził, iż sporządzona w sprawie analiza nie może stanowić podstawy do wydania prawidłowej decyzji, zaś braki i wady postępowania skutkowały uznaniem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Po rozpoznaniu skargi strony na ww. decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r., w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 502/12 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego w zakresie uchybień postępowania wyjaśniającego, w szczególności oceny, że braki te uzasadniają przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i to w znacznej części przez organ I instancji. Uznał, iż znajdujące się w aktach opracowanie: "Opis techniczny do projektu budowlanego" zawiera parametry zamierzonej inwestycji dotyczące m.in. wysokości elewacji, spadku % dachu, powierzchni zabudowy, powierzchni użytkowej, kubatury wraz z dołączonymi szkicami projektowanych obiektów. Z kolei stanowiąca załącznik do decyzji analiza urbanistyczna zawiera dane dotyczące wielkości analizowanego obszaru, nr działek wchodzących w skład obszaru analizowanego oraz ich charakterystykę. Sąd wskazał także na okoliczność, że po raz drugi w przedmiotowej sprawie administracyjnej Kolegium wydało orzeczenie kasacyjne powołując się de facto na te same okoliczności stanowiące podstawę uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji. Odnosząc się natomiast do stanowiska Kolegium w zakresie naruszenia przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi, Sąd stwierdził, że naruszenie to nie miało decydującego wpływu na wynik sprawy i jako takie nie stanowiło podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd podzielił pogląd Kolegium, że z przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o cmentarzach, nie można wywieść wniosku, że tylko na cmentarzu może być lokalizowany dom przedpogrzebowy, co już wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 23 września 1996 r. sygn. akt II SA/Ka 353/96. Podobna ocena dotyczy zarzutów Kolegium co do wadliwej wykładni przez organ I instancji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (w zakresie tzw. kontynuacji funkcji), Kolegium jest uprawnione w zakresie postępowania odwoławczego do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia organu I instancji w tym zakresie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu, działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 1a, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i ustaliło warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej przez M. G. i H. G. (inwestorzy) polegającej na budowie obiektu służącego do przechowywania zmarłych i organizowania uroczystości pożegnań zmarłych z zapleczem biurowym oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenie chłodni do przechowywania zwłok wraz z infrastrukturą techniczną na części nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...] i [...] położonej w J..

Organ odwoławczy określił, iż inwestycja dotyczy usług pogrzebowych. W zakresie warunków zagospodarowania terenu zalecił zachować obowiązującą linię zabudowy, wyznaczoną na 11 m od linii rozgraniczenia drogi publicznej i usytuowanie zabudowy w odniesieniu do granic z działkami sąsiednimi zgodnie z przepisami § 11 -13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Powierzchnia zabudowy nie powinna być większa niż 30% powierzchni działki objętej wnioskiem; powierzchnia biologicznie czynna minimum 30 % powierzchni działki; pozostałe 40% może być przeznaczone na chodniki, tarasy, dojazdy. Rzędna kalenicy dachu budynku do 5,2 m nad poziom terenu (I kondygnacja nadziemna). Układ dachu dwuspadowy o kącie nachylenia w zakresie 20° - 45° z odprowadzeniem wód opadowych na działkę własną. Szerokość elewacji frontowej budynku 13 m z tolerancją 20%. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 3 m. Kolegium określiło także warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.

W uzasadnieniu decyzji po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania Kolegium podało, iż nieruchomość objęta wnioskiem, stanowiąca własność inwestorów, nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przylega do pasa drogowego drogi powiatowej nr 418, znajduje się na terenie częściowo zainwestowanym, zaś istniejąca zabudowa związana jest z usługami pogrzebowymi. Wskazano, że w terenie analizowanym znajduje się zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa. Projektowanego zamierzenia inwestycyjnego nie dotyczą ograniczenia i zakazy wynikające z potrzeb ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej, określonych w przepisach odrębnych, zaś w uchwalonym uchwałą Rady Gminy w Jastrzębia Nr 37/2000 z dnia 28 listopada 2000 r. Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego Gminy Jastrzębia przedmiotowy teren znajduje się w strefie zabudowy zagrodowej i nie jest objęty obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium wyjaśniło, że wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. tj. kontynuacji funkcji, dostępu do drogi publicznej, zapewnienia potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, tzw. zgody rolnej i zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. W celu stwierdzenia, czy spełnione zostały te wymagania, organ przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację. Analiza winna być opracowana zgodnie z obowiązującymi przepisami, uwzględniając stan istniejący w obrębie terenu planowanej inwestycji. W niniejszej sprawie analizę opracowano w formie tekstowej oraz graficznej i stanowi ona załącznik do niniejszej decyzji.

Zdaniem organu odwoławczego, Wójt prawidłowo ustalił szerokość frontu działki objętej wnioskiem, a następnie wyznaczył w sposób prawidłowy granice obszaru analizowanego, tj. 123 m wokół terenu objętego wnioskiem. Na mapie stanowiącej część graficzną analizy przedstawiony był cały obszar analizowany wyznaczony z zachowaniem określonego w przepisach minimum. W części tekstowej analizy organ I instancji wyjaśnił również czym kierował się przy wyznaczaniu obszaru analizy. Podał też jakie numery działek wchodzą w granice obszaru analizowanego oraz zinwentaryzował istniejącą zabudowę. Zdaniem Kolegium ustalenia tekstowe analiz są wystarczające, aby na ich podstawie można było przesądzić o spełnieniu warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ze sporządzonej analizy wynika, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Szczegółowa inwentaryzacja zabudowy pozwoliła na określenie powołanych wskaźników i parametrów. Kolegium stwierdziło również, że skoro na działkach przeznaczonych pod inwestycje znajdują się już zabudowania związane z obsługą uroczystości pogrzebowych i transportem, to spełnione są wymagania dotyczące kontynuacji funkcji planowanej inwestycji, tj. budowie obiektu służącego do przechowywania zmarłych i organizowania uroczystości pożegnań zmarłych z zapleczem biurowym oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenie chłodni do przechowywania zwłok. Ponadto teren ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Działki nr [...], [...] i [...] położone są bezpośrednio przy drodze powiatowej nr [...], z której istnieje zjazd na teren tej nieruchomości. Istniejące uzbrojenie terenu w energię elektryczną z sieci oraz wodę z wodociągu gminnego, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W tym stanie sprawy Kolegium za zasadne uznało uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i wydanie decyzji merytorycznej rozstrzygającej sprawę. Podniosło przy tym, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wszystkie wymogi wynikające z konkretnych przepisów prawa.

W skardze złożonej na powołaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu postawiła zarzut naruszenia art. 15 i art. 127 K.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie, który miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie, czyli poprzez opracowanie nowej analizy urbanistycznej (pomimo braku zastrzeżeń co do prawidłowości zgromadzonego materiału w ramach postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ I instancji - wyrok WSA z dnia 11 grudnia 2012 r. (winno być 7 listopada 2012 r.) sygn. akt VIII SA/Wa 502/12) oraz jej wniosków (istotnie różnych od wniosków określonych przez organ I instancji szczególnie w zakresie kontynuacji funkcji). Ponadto zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż budowa kaplicy przedpogrzebowej oraz kostnicy do przechowywania zwłok stanowi kontynuację funkcji zagrodowej realizowanej na całym obszarze analizowanym oraz naruszenie art. 136 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż zebrany w tym trybie, dodatkowy materiał dowodowy (określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej inwestycji) miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albowiem Kolegium zdecydowało o podjęciu od podstaw postępowania wyjaśniającego.

W uzasadnieniu skargi strona podała, iż na wszystkich działkach znajdujących się na terenie analizowanym znajduje się zabudowa zagrodowa związana z prowadzeniem gospodarstw rolnych, zaś w całej wsi nie ma żadnego innego zakładu świadczącego usługi pogrzebowe, brak jest także chłodni do przechowywania zwłok, kaplicy do organizowania pożegnań, nie ma także szpitala. Cmentarz jest zlokalizowany poza wsią, w odległości ok. 1,5 km od planowanej inwestycji. Autorka skargi wywiodła, że dotychczasowa działalność inwestora obejmuje zakład przetwórstwa drewna (produkcja trumien), parking dla karawanów oraz biuro zakładu pogrzebowego zlokalizowane w domu mieszkalnym. W dotychczasowej działalności prowadzonej przez inwestora nie miało miejsca w żadnym zakresie "przebywanie zwłok" na terenie posesji, brak jest więc przesłanek do stwierdzenia kontynuacji dotychczasowej funkcji, bowiem produkcja trumien nie jest tożsama z przechowywaniem zwłok w trumnach, jak również brak jest jakiejkolwiek spójności dotychczasowej działalności z planowanym organizowaniem uroczystości pożegnań zmarłych. Przyjęcie przez Kolegium, że realizowana funkcja zagrodowa na całym terenie analizowanym, nie jest sprzeczna z funkcją przewidzianą dla planowanej inwestycji, jest błędna. Poza tym skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja zawiera błędy merytoryczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Jastrzębia, stwierdzając, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak podkreślił Sąd, w przedmiotowej sprawie Kolegium na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 502/12 uchylającego jego decyzję kasacyjną z dnia [...] kwietnia 2012 r., ponownie rozpoznawało sprawę na skutek odwołania inwestorów od negatywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ odwoławczy uchylił ww. decyzję Wójta i ustalił warunki zabudowy dla zamierzonego przez inwestorów przedsięwzięcia. W ocenie Sądu takie działanie Kolegium było nieuprawnione, a ponadto nieprawidłowe. Analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p prowadzi do konstatacji, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Wykładnia systemowa i funkcjonalna powołanych norm dowodzi, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ odwoławczy nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (por. wyrok NSA z 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1564/10, publ Lex nr 1132096). Powołanie bowiem biegłego urbanisty, w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. Na pewno zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 K.p.a. Działanie takie, w oczywisty sposób narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 K.p.a., albowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ odwoławczy, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, odwołanie już nie służyłoby w toku instancji. Zdaniem Sądu, jest również w oczywistej sprzeczności z art. 136 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a., ograniczając swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie.

W świetle powyższego Sąd uznał za prawidłowy zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 w związku z art. 127 K.p.a. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy przez Kolegium, po uprzednim uchyleniu decyzji tego organu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r. w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 502/12, świadczy niewątpliwie o wadliwej interpretacji uzasadnienia wyroku sądu. Już ta okoliczność skutkowała koniecznością eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego i uznanie zarzutu skargi za zasadny.

Co do pozostałych zarzutów skargi, Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do nich, wobec uchylenia decyzji organów obu instancji. Niemniej Sąd uznał za zasadne zwrócenie uwagi na wykładnię i zastosowanie w sprawie treści przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Powołany przepis wymienia jeden z koniecznych warunków, którego spełnienie jest konieczne, aby możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wynika z niego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sąd zauważył, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Od literalnej wykładni art. 61 ust. 1 wyraźnie odszedł też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 kwietnia 2009 r. II OSK 582/08 wskazując, że choć z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. rzeczywiście wynika wymóg ("działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej"), to jednak niespełnienie go nie może być przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji, w sytuacji, jeżeli w okolicy tworzącej urbanistyczną całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań zabudowy nowej.

Sąd podzielił przytoczone wyżej poglądy. Stwierdził, że pojęcie działki sąsiedniej należy interpretować w sposób możliwie szeroki, umożliwiając (o ile nie narusza to zastanego na danym obszarze ładu architektonicznego) realizację prawa własności poprzez zabudowę nieruchomości, a zasadę dobrego sąsiedztwa należy odnosić do działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym, bez bezwzględnej realizacji zasady, iż działka taka musi mieć dostęp do tej samej drogi publicznej, co zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem postępowania.

Sąd stwierdził również, że za przesądzone uznać należy, iż zamierzone przez inwestorów przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami odrębnymi, jeżeli chodzi o przepisy ustawy o cmentarzach, a mianowicie art. 5 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jednolity: Dz. U. z 1972 Nr 47, poz. 298 z późn. zm.). Treść tego przepisu stanowi, iż "na każdym cmentarzu powinien być dom przedpogrzebowy lub kostnica, które służą" wskazanym w ustawie celom. Zauważyć trzeba, iż z treści tej normy prawnej wynika jedynie to, że każdy cmentarz winien być wyposażony w obiekt stanowiący dom przedpogrzebowy lub kostnicę, który ma służyć celom określonym w tym przepisie. Z przepisu tego nie można wywieść wniosku, iż tylko na cmentarzu może być zlokalizowany dom przedpogrzebowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 1996 r. sygn. akt II SA/Ka 353/96, niepubl. i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 617/07, niepubl.).

Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że organy obu instancji naruszyły przepis prawa materialnego: art. 61 ust. 1 u.p.z.p, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 7 K.p.a., bowiem organy nie podjęły niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i załatwienia sprawy. Dodatkowo Kolegium orzekało w sprawie, w której decyzje o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz, albo prezydent miasta (art. 60 ust. 1).

Sąd wskazał zatem, że ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą do uwzględnienia przedstawionych wyżej rozważań. Po wnikliwym wyjaśnieniu niezbędnych kwestii rzeczą organu I instancji będzie ustalenie, czy dla zamierzonej inwestycji można wydać decyzję o warunkach zabudowy. Wnikliwie i wyczerpująco ustalony stan faktyczny, jego analiza, powinny znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym uzasadnieniu decyzji stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku K. K., reprezentowana przez adwokata, podniosła zarzuty naruszenia następujących przepisów postępowania:

1. art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do podniesionych przez skarżącą zarzutów, pomimo tego, że podniesione w skardze zarzuty niewątpliwie miały istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji SKO;

2. art. 134 § 1 i 2, art. 135 oraz art. 153, art. 170, art. 171 P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącej, polegającego na uchyleniu decyzji Wójta Gminy Jastrzębia z dnia [...] marca 2012 r., chociaż nie było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, a nadto było sprzeczne z sentencją prawomocnego wyroku WSA z dnia 7 listopada 2013 r., a także ze wskazaniami wyrażonymi w jego uzasadnieniu, którymi Sąd był związany;

3. art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w jaki sposób organ I instancji miał naruszyć przepis prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w sytuacji, gdy analiza decyzji Wójta Gminy J.a z dnia [...] marca 2012 r. prowadzi do wniosku, iż wykładnia rzeczonego przepisu dokonana przez organ I instancji w zakresie pojęcia kontynuacji funkcji, jak i pojęcia działki sąsiedniej jest zbieżna z poglądami Sądu wyrażonymi w zaskarżonym wyroku;

4. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie i niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia podstawy prawnej uchylenia decyzji organów obu instancji z uwagi na naruszenie prawa materialnego;

5. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo wydania przez SKO decyzji ustalającej warunki zabudowy z naruszeniem przepisów o właściwości, a jednocześnie rażąco naruszając prawo – zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co powinno stanowić podstawę stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w wysokości 1267 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Za zasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone było wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt VIII SA/ Wa 502/12. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającą decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do uznania, iż postępowanie organu I instancji w zakresie postępowania wyjaśniającego powinno zostać na nowo przeprowadzone. Zdaniem tego Sądu znajdujące się w aktach sprawy opracowanie pt. "Opis techniczny projektu budowlanego" zawiera parametry planowanej inwestycji pozwalające na określenie charakterystycznych cech obiektu, które można odnieść do parametrów zabudowy z obszaru analizowanego. Ponadto w wyroku tym Sąd stwierdził, że stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji analiza urbanistyczna zawiera wszystkie konieczne dane by uznać tę analizę za kompletną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze mając takie wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, rozpoznając ponownie sprawę, nie mogło uchylić decyzji organu I instancji i przekazać sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Mogło bądź utrzymać w mocy decyzję Wójta Gminy bądź też w przypadku dokonania odmiennej oceny materiału dowodowego i uznania, że istnieją podstawy do ustalenia warunków zabudowy uchylić decyzję organu I instancji ustalić warunki zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę także związany był wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 502/12. Skoro w poprzednim wyroku Sąd uznał, że nie było podstaw do uchylania przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazywania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, to Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może w ponownym postępowaniu czynić Kolegium zarzutu, że uchyliło decyzję Wójta Gminy i ustaliło warunki zabudowy. Kolegium zastosowało się bowiem jedynie do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w przytoczonym wyżej wyroku. Nawet jeśli Wojewódzki Sąd Administracyjny uważał, że ustalenie warunków zabudowy nie powinno następować na etapie postępowania odwoławczego, to nie mógł z tego powodu uchylić zaskarżonej decyzji, gdyż skutkowało to naruszeniem bezwzględnego wymogu wynikającego z art. 153 P.p.s.a.

Za zasadny uznać należy również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 134 § 2 P.p.s.a. Sąd I instancji uchylając decyzję SKO w Radomiu z [...] kwietnia 2013 r. oraz decyzję Wójta Gminy Jastrzębia [...] marca 2012 r. naruszył wynikający z tego przepisu wymóg, zgodnie z którym Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Ujęty w tym przepisie zakaz reformationis in peius ma zapewnić, że sytuacja skarżącego nie ulegnie pogorszeniu w wyniku złożenia skargi. W niniejszej sprawie Sąd uchylając korzystną dla skarżącej decyzję Wójta Gminy Jastrzębia odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji spowodował, że uchylona została decyzja, która satysfakcjonowała stronę skarżącą.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny weźmie pod uwagę fakt, że wobec wskazań zawartych w wyroku z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt VIII SA/ Wa 502/12 wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na etapie postępowania przed organem odwoławczym nie naruszało art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i rozstrzygnie, czy zasadnie Samorządowego Kolegium Odwoławcze uznało, że spełnione zostały przesłanki do ustalenia warunków zabudowy. Dokonując tej oceny Sąd I instancji będzie zobowiązany również odnieść się do podniesionych w skardze zarzutów.

Za niezasadne uznać natomiast należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 170 P.p.s.a. oraz art. 171 P.p.s.a.

Z art. 170 P.p.s.a. wynika, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, że wcześniejszy wyrok go nie wiąże. Uchybienie Sądu polegało na nie wzięciu pod uwagę wskazań zawartych w tym wyroku, które to wskazania były dla niego przy ponownym rozpoznaniu sprawy wiążące.

Art. 171 P.p.s.a. stanowi, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie kwestionował faktu, że wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt VIII SA/ Wa 502/12 prawomocnie rozstrzygnięto sprawę ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]. Jak to zostało już wyżej wskazane Sąd niewłaściwie ocenił jakie konsekwencje wynikają ze wskazań zawartych w tym wyroku.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do podniesionych przez skarżącą zarzutów nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, jak to zostało wskazane w uzasadnieniu wyroku, z powodu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a. uznając, że zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Konsekwencją przyjęcia przez Sąd tego założenia było uznanie, że odnoszenie się do wszystkich zarzutów skargi jest przedwczesne. Z tego też powodu Sąd I instancji nie wypowiedział się w wyroku, czy decyzja organu I instancji naruszała art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd zawarł w uzasadnieniu wyroku jedynie ogólne uwagi na temat wykładni tego przepisu oraz wskazał, że przesądzona została już kwestia, iż zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, to jest przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji ustalającej warunki zabudowy nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości organu. Organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. ma prawo wydać rozstrzygniecie odmienne od tego, które wydał organ I instancji. Jest to przyznana przepisami Kodeksu kompetencja organu odwoławczego i wydanie odmiennego rozstrzygnięcia nie może tym samym być uznane za naruszenie przepisów o właściwości. Jeśli nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 138 § 2 K.p.a. wydanie odmiennego rozstrzygnięcia nie stanowi też naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). Kwestia możliwości wydania w niniejszym postępowaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji uchylającej decyzję Wójta Gminy o odmowie ustalenia warunków zabudowy i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez ustalenie warunków zabudowy została już wcześniej omówiona w związku z dokonaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. Ponowne przytaczanie związanych z tą kwestią argumentów jest więc zbędne.

Niezasadny, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 593/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) naruszenie tego przepisu może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.

Przytoczony wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Ma on odpowiednie zastosowanie również w niniejszej sprawie. Skarżąca kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. nie zarzuciła, że Sąd ten nie zauważył niewskazanego w skardze naruszenia przez organy administracji prawa. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała też Sądowi, że rozpoznał sprawę, wykraczając poza jej granice.

Podsumowując stwierdzić należy, że ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie powinien uwzględnić fakt, że orzeka w warunkach związania poprzednio wydanym w sprawie wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt VIII SA/ Wa 502/12 (art. 153 P.p.s.a.).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach sądowych orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 P.p.s.a.