Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5630/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83e ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 55
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiej Spółki Gazownictwa spółka z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 105/21 w sprawie ze skargi Polskiej Spółki Gazownictwa sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Polską Spółkę Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w T. (powoływaną dalej także jako: "PSG", "Spółka", "skarżąca") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (powoływanego dalej również jako "WSA", "Sąd I instancji") z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 105/21, którym oddalono skargę ww. Spółki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (powoływanego dalej również jako: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "Kolegium") z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za usunięcie drzew.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r., nr: [...], Wójt Gminy B. (dalej: organ I instancji, Wójt), działając na podstawie art. 83 ust. 1 i art. 86 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, powoływanej dalej jako: "ustawa o ochronie przyrody"), po rozpoznaniu wniosku M. Spółki Gazownictwa sp. z o.o. Zakład Gazowniczy w R., zezwolił na wycięcie 14 sztuk drzew znajdujących się na działce nr ewid. [...] w B. Podstawą wydania decyzji była okoliczność, że powyższe drzewa rosły na linii gazociągu [...] i przyłącza [...] oraz w strefie kontrolowanej, co zagrażało funkcjonowaniu urządzeń sieci gazowej. W punkcie 3 decyzji nałożono również obowiązek wypłacenia właścicielowi nieruchomości – O.K. odszkodowania za usunięcie ww. drzew. W tej części jednak Kolegium decyzją z [...] czerwca 2013 r., znak: [...] uchyliło decyzję Wójta i umorzyło postępowanie, uznając za przekroczenie zakresu rozstrzygnięcia wynikającego z treści art. 83 ust. 7-9 ustawy o ochronie przyrody.

W dniu [...] maja 2014 r. O.K. złożyła do Wójta wniosek o ustalenie odszkodowania za wycięte, zgodnie z ww. decyzją, 14 sztuk drzew różnych gatunków ze stanowiącej jej własność nieruchomości nr [...]. W toku postępowania Wójt ustalił, że przedmiotowe drzewa zostały wycięte [...] kwietnia 2014 r. przez firmę działającą na zlecenie PSG, ale pozostały po nich pniaki, co uniemożliwia wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania obejmującego również ewentualne koszty usunięcia drzew (postanowienie z [...] czerwca 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania, decyzje odmowne z [...] listopada 2014 r. i [...] lutego 2015 r., ostatecznie postępowanie umorzono jako bezprzedmiotowe postanowieniem Kolegium z [...] kwietnia 2015 r., nr: [...]).

W związku z powyższym, po uprzednim uzyskaniu od Wójta wyjaśnień w trybie art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., powoływanej dalej jako: "k.p.a."), zawartych w postanowieniu z [...] grudnia 2016 r., nr: [...], O.K. usunęła ze swojej nieruchomości we własnym zakresie wszelkie pozostałości po wycince drzew przeprowadzonej przez PSG.

W dniu [...] lipca 2019 r. do organu I instancji wpłynął nowy wniosek O.K. o ustalenie odszkodowania za usunięcie drzew dokonane przez PSG na mocy zezwolenia z [...] kwietnia 2013 r. We wniosku wskazano, że przeszkodą w naliczeniu odszkodowania przez tak długi czas był brak porozumienia z PSG i pozostawienie w obrębie gazociągu korzeni z wyciętych drzew. Po usunięciu pozostałości drzew na terenie swojej działki i zgłoszeniu organowi I instancji całkowitego uprzątnięcia terenu wnioskodawczyni swoją szkodę oszacowała na kwotę 250.000 zł powiększoną o koszty usunięcia pozostałości drzew. Do wniosku dołączyła 2 faktury wystawione przez firmę [...] I.B., P., [...] G. za wyrywanie korzeni z niwelacją terenu o numerach: [...] z [...] kwietnia 2019 r. na kwotę 5.781 zł oraz [...] z [...] maja 2019 r. na kwotę 6.396zł.

W konsekwencji organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz wnioskodawczyni za usunięcie przez PSG drzew na terenie działki nr ewid. [...] w B., gdyż w ciągu 30 dni od całkowitego usunięcia drzew strony nie zawarły stosownej umowy.

W toku postępowania zwrócono się do rzeczoznawcy majątkowego T.Z., który w operacie z [...] listopada 2019 r. określił wartość usuniętych drzew na kwotę 90.742 zł. Po zapoznaniu się z dokumentacją PSG w piśmie z [...] grudnia 2019 r. zakwestionowała wyliczoną wartość i przedstawiła swoją wycenę drzew na kwotę 5.784,82 zł (ekspertyza z grudnia 2019 r. sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego M.K.).

Z uwagi na zaistniałe duże rozbieżności w wycenie i niemożność zajęcia stanowiska przez rzeczoznawcę T.Z. z uwagi na konflikt interesów (jego pismo z [...] lutego 2020 r.), organ I instancji zwrócił się do innego rzeczoznawcy - M.R., która na podstawie zgromadzonej dokumentacji sprawy obliczyła wartość usuniętych drzew na łączną kwotę 33.986 zł (operat szacunkowy z [...] maja 2020 r.). Organ I instancji przeanalizował sposób wyliczenia powyższej kwoty i uznał opinię rzeczoznawcy M.R. za w pełni wiarygodną.

W związku z powyższym decyzją z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] Wójt, działając na podstawie art. 83e ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r. poz. 55 ze zm.) w związku z art. 128 i art. 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej: u.g.n.) oraz art. 104 i art. 107 k.p.a., ustalił na rzecz wnioskodawczyni odszkodowanie w wysokości 33.986 zł za 14 sztuk różnych gatunków drzew ([...]) oraz za ich usunięcie.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w sprawie o ustalenie odszkodowania za usunięte drzewa mają zastosowanie przepisy: art. 83e ust. 1 i ust. 3 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 135 ust. 5 u.g.n. Wójt uznał, że operat szacunkowy biegłej M.R. spełnia wszystkie ustawowe wymagania, o których mowa w u.g.n. Biegła w myśl art. 154 u.g.n. dokonała właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Przyjęta w operacie metoda wyceny IGPiM/SGGW uwzględnia większą liczbę czynników, które umożliwiają ustalenie urealnionej wartości drzew, gdzie zwraca się uwagę na funkcję, zdrowie oraz położenie w terenie danego drzewa. Metoda ta uwzględnia oczekiwanie wnioskodawcy co do wyliczenia odszkodowania nie tylko z punktu widzenia kosztów usunięcia, ale także utraty walorów estetycznych. Zatem oprócz stawki podstawowej do oceny wykorzystano współczynnik przyrostu, kondycji i współczynnik lokalizacji. Na tej podstawie wartość drzew została wyliczona w kwocie 31.585,86 zł. Ponadto biegła przeanalizowała dołączone do wniosku faktury o numerach: [...] i [...], obejmujące łącznie 99 godzin roboczych, co na usunięcie 14 karp wydaje się mało prawdopodobne. Biegła uwzględniła koszt usunięcia karp, biorąc pod uwagę stawki roboczogodziny podane przez wykonawcę oraz czas maksymalny konieczny na wykonanie tego rodzaju robót, co stanowi kwotę 2.400 zł, którą organ I instancji uwzględnił przy ustaleniu kwoty odszkodowania. Poza tym Wójt wskazał, że do ustalenia odszkodowania za usunięcie drzew wystarczające jest spełnienie przesłanek określonych w art. 83e ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. W związku z tym nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie podnoszone przez Spółkę okoliczności, zgodnie z którymi wnioskodawczyni, będąca właścicielem nieruchomości, sadząc przedmiotowe drzewa na istniejących już urządzeniach sieci gazowej, dokonała tego na własne ryzyko oraz że położenie urządzeń sieci gazowej było znane i przez nią zaakceptowane.

Po rozpoznaniu wniesionego przez Spółkę odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego ustalony stan faktyczny sprawy stanowi oczywiste przesłanki do zastosowania norm z art. 83e ust. 1 i ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Ustalone odszkodowanie na podstawie art. 135 ust. 5 u.g.n. winno obejmować nie tylko wartość usuniętych drzew, ale również koszty usunięcia z terenu nieruchomości, na której rosły, koszty zalesienia i pielęgnacji drzewostanu.

Kolegium nie stwierdziło wad operatu szacunkowego autorstwa biegłej M.R. Uznało, że operat został opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego mającego właściwe uprawnienia i stosowną wiedzę, będącym również biegłym sądowym przy Sądzie Okręgowym w Warszawie w zakresie wyceny nieruchomości (wykaz specjalizacji - str. 4 opinii), w oparciu o obowiązujące przepisy: u.g.n. oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 555, dalej: rozporządzenie w sprawie sporządzania operatu).

Organ odwoławczy zauważył, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości decyduje bowiem rzeczoznawca (art. 154 ust. 1 u.g.n.). O rzetelności operatu świadczy również fakt, że biegła przyjęła koszt usunięcia drzew nie według złożonych faktur na łączną kwotę brutto 12.177 zł, tylko własnych ustaleń i wiedzy, tj. na kwotę 2.400 zł. Poza tym operat szacunkowy nie został zakwestionowany przez skarżącą w odwołaniu, zaś zastrzeżenia zawarte w pisemnym stanowisku z 23 czerwca 2020 r. pozostają bez wpływu na wysokość odszkodowania. Brak jest uzasadnienia, jak należałoby traktować przedstawiony przez PSG cennik drzew. Co do braku uwzględnienia wartości surowca drzewnego, które pozyskała O.K., to również nie zostało to poparte stosownym dowodem. Zdaniem Kolegium skoro przeprowadzającym wycinkę drzew była PSG, to w jej interesie było zabezpieczenie surowca. Aby zaś uznać, że surowiec ten pozyskany został przez wnioskodawczynię (czego ona nie potwierdza), to PSG winna przedstawić stosowny dowód potwierdzający taki stan rzeczy, np. protokół przekazania surowca, zrzeczenia się go czy stosowne oświadczenie właścicieli nieruchomości, czego w sprawie zabrakło.

Organ odwoławczy zauważył, że specyfiką niniejszej sprawy jest odmienność stanowisk zajmowanych przez strony, np. w kwestii daty posadzenia przedmiotowych drzew. Twierdzenia stron stoją tu w opozycji, przy czym żadna z nich nie przedstawia wiarygodnego dowodu potwierdzającego datę posadzenia drzew. Co do mapy przedłożonej przez PSG, to nie ma pewności, że faktycznie w terenie nie rosły np. młode drzewa, których nie uwzględniono na mapie i które zostały zignorowane przy układaniu gazociągu z uwagi na swoje małe rozmiary. Jednak dywagacje w tym aspekcie są zbędne, gdyż kwestia ta nie wymaga wyjaśnienia. Przepisy, w oparciu o które ustalane jest przedmiotowe odszkodowanie, nie uzależniają od niej w żaden sposób możliwości orzekania w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania za usunięte drzewa, jak też nie wpływają na wysokość tego odszkodowania. Tym samym Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania, którego kanwą jest właściwie tylko ta kwestia.

Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie:

1. Przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez:

a) niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące, wybiórcze rozważenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, a polegające na pominięciu mapy inwentaryzacyjnej z 1987 r., który nie przedstawia graficznie żadnych przeszkód na trasie gazowej, co świadczy o tym, że w momencie budowy urządzeń gazowych nie było przeszkód i nasadzeń, a tym samym, że to właścicielka nieruchomości posadowiła drzewa na czynnej sieci gazowej mając świadomość istnienia ograniczeń wynikających ze strefy kontrolowanej;

b) pominięciu zeznań właścicielki nieruchomości, z których wynika, że zdawała ona sobie sprawę z przebiegu sieci gazowej;

c) dowolne ustalenie, wbrew zebranemu w sprawie materiale dowodowemu, że w chwili budowy gazociągu mogły rosnąć młode drzewa, nieuwzględnione na mapie;

co łącznie doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji,

2) art. 6 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i wydanie decyzji z pominięciem powszechnie obowiązujących przepisów, wskazujących na zakaz posadowienia drzew w strefie kontrolowanej;

3) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów stawianych decyzji Wójta Gminy B., w szczególności ekwiwalentności odszkodowania oraz zakresu zastosowania Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1) art. 83e ust. 1 oraz 3 ustawy o ochronie przyrody - poprzez jego błędne zastosowanie oraz ustalenie, iż właścicielce nieruchomości należne jest odszkodowanie za usunięcie drzew, podczas gdy do tego usunięcia (tj. całkowitego wycięcia wraz pozostałościami) doszło z inicjatywy właścicielki nieruchomości, nie zaś właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego oraz ustalenie odszkodowania nieadekwatnego, niesłusznego, a nadto w sytuacji, gdy do powstania szkody doszło przez działanie samej właścicielki nieruchomości;

2) § 10 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie poprzez jego błędne niezastosowanie, co spowodowało zasądzenie odszkodowania na rzecz właścicielki nieruchomości, podczas gdy z przywołanego rozporządzenia wprost wynika, że w strefie kontrolowanej urządzeń gazowych nie mogą rosnąć drzewa, co powoduje, iż celowe ich nasadzenie w tym obszarze następuje na ryzyko i koszt właściciela.

W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 105/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki.

W motywach uzasadnienia decyzji Sąd I instancji wyjaśnił, że z postanowień art. 83e ustawy o ochronie przyrody wynika, że w przypadkach związanych z usuwaniem drzew lub krzewów stwarzających zagrożenie dla funkcjonowania urządzeń przesyłowych będą prowadzone dwa postępowania administracyjne, kończące się wydaniem dwóch różnych decyzji administracyjnych. Pierwszą z nich jest zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów, natomiast drugą orzeczenie ustalające odszkodowanie za usunięte drzewa lub krzewy.

Wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że PSG [...] kwietnia 2014r. dokonała wycięcia 14 sztuk drzew z terenu nieruchomości wnioskodawczyni wzdłuż linii gazociągu oraz w strefie kontrolowanej na podstawie decyzji Wójta z [...] kwietnia 2013r., który działał w oparciu o przepis art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody w ówczesnym brzmieniu (usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta na wniosek właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń). Bezsporne jest również, że pnie po wyciętych przez PSG drzewach pozostały nieusunięte; dopiero wnioskodawczyni usunęła je we własnym zakresie.

Niewątpliwie więc strony nie doszły do porozumienia co do wysokości odszkodowania za usunięcie przedmiotowych drzew w terminie 30 dni od daty ich usunięcia. Dlatego właściwym do jego ustalenia jest organ, który wydał zezwolenie na usunięcie drzew, a odszkodowanie przysługuje od właściciela urządzeń, tj. w tym wypadku od PSG.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że odpowiednie zastosowanie przepisów przywołanych w art. 83e ust. 3 ustawy o ochronie przyrody polega m.in. na przyjęciu regulacji wynikających z art. 128 u.g.n. w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje ustalić odszkodowanie odpowiadające wartości pozbawionych praw – w tym przypadku wartości usuniętych drzew i wartości ich usunięcia, regulacji z art. 130 ust. 1 u.g.n., który w przypadku wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu nakazuje wartość odszkodowania określać według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawiania lub ograniczenia prawa oraz regulacji z art. 130 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 156 tej ustawy, który nakazuje ustalać wysokość odszkodowania po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej w formie operatu szacunkowego, a także art. 134 i art. 135 u.g.n. wskazujących jaka wartość (rynkowa, odtworzeniowa) powinna stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania oraz ustalających zasady określenia wartości drzewostanu oraz art. 154 u.g.n., według którego podjęcie decyzji dotyczącej wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości (drzewa i jego usunięcia) należy do rzeczoznawcy. Ustalenie wysokości odszkodowania za drzewa i krzewy następuje też przy odpowiednim zastosowaniu art. 135 ust. 5 u.g.n., zgodnie z którym przy określaniu wartości drzewostanu leśnego albo zadrzewień, jeżeli w drzewostanie znajdują się materiały użytkowe, szacuje się wartość drewna znajdującego się w tym drzewostanie. Jeżeli w drzewostanie nie występuje materiał użytkowy lub wartość drewna, które może być pozyskane, jest niższa od kosztów zalesienia i pielęgnacji drzewostanu, szacuje się koszty zalesienia oraz koszty pielęgnacji drzewostanu do dnia wywłaszczenia. Ustalone na podstawie powyższych przepisów odszkodowanie ma obejmować nie tylko wartość usuniętego drzewa lub krzewu, ale także koszty ich usunięcia z terenu nieruchomości, na której rosły czy koszty zalesienia i pielęgnacji drzewostanu.

WSA stwierdził, że organy administracji, ustalając odszkodowanie za usunięcie 14 drzew, objętych decyzją Wójta z [...] kwietnia 2013 r., prawidłowo oparły swoje rozstrzygnięcie na operacie szacunkowym sporządzonym przez biegłą M.R. Wartość drzew przyjęto na kwotę 31.586 zł w oparciu o metodę wyceny opracowaną przez IPGiM i SGGW, przy uwzględnieniu iloczynu następujących parametrów: gatunek drzewa (wartość podstawowa), obwód pnia na wysokości 130 cm (współczynnik przyrostu), stan zdrowotny drzewa (współczynnik kondycji) oraz warunki siedliska (współczynnik lokalizacji). Koszty usunięcia drzew z przedmiotowej nieruchomości biegła ustaliła na kwotę 2.400 zł, kwestionując zapisy przedstawionych przez wnioskodawczynię faktur, z których wynikało, że usunięcie 14 karp drzew zajęło łącznie 99 godzin roboczych, co daje ponad 2 tygodnie pracy codziennie po 8 godzin dziennie, a między [...] kwietnia a [...] maja 2019 r. było tylko 2 dni robocze. Biegła, po przeanalizowaniu ofert firm specjalizujących się w wycince i usuwaniu drzew, uznała zatem, że maksymalny konieczny czas na usunięcie tych karp to 3 dni po 8 godzin dziennie, gdzie koszt roboczogodziny wynosi 100 zł.

Powyższych wyliczonych wartości wnioskodawczyni nie kwestionowała wskazując, że przedmiotowe drzewa zostały posadzone przez jej ojca przed budową gazociągu (wniosek z [...] lipca 2019 r., pismo z [...] lipca 2020 r.). Z jej oświadczenia wynika, że skarżąca wycięte, oznaczone literami drzewa pozostawiła na nieruchomości bez zabezpieczenia oraz informacji o możliwości ich wykorzystania przez wnioskodawczynię. Z uwagi na wieloletni okres trwania postępowania o ustalenie odszkodowania (od maja 2014 r.) drewno spróchniało i nie nadawało się do użycia.

Natomiast Spółka w toku postępowania stała na stanowisku, że w dacie budowy gazociągu w 1987 r. zarówno na mapie inwentaryzacyjnej, jak i na mapie do celów projektowych nie było naniesionych drzew, które zostały zasadzone przez wnioskodawczynię już po wybudowaniu sieci gazowej, ponieważ z uwagi na bliską odległość drzew od gazociągu nie było technicznej możliwości istnienia nasadzeń w obrębie wykonywanych prac budowlanych (pisma skarżącej z: [...] listopada 2019 r., [...] grudnia 2019 r., [...] czerwca 2020 r. i [...] sierpnia 2020 r.). Tym samym kwestionowała zasadność ustalenia odszkodowania na rzecz właściciela nieruchomości, który – w jej ocenie - celowo posadził drzewa i krzewy w odległości mniejszej niż wskazana w rozporządzeniu z 2013 r. W piśmie z [...] czerwca 2020 r. skarżąca wprost wskazała, że wartość usuniętych drzew została w operacie szacunkowym biegłej M.R. znacznie zawyżona; zakwestionowała tę opinię w zakresie przyjętych cen sprzedaży podobnych drzew jako wygórowanych. Do pisma załączyła wydruki z portalu http://e-iglaki.pl oraz ceny określone przez Nadleśnictwo Lasów Państwowych, które to wskazują na rynkowe ceny drzew i krzewów.

Organ I instancji przed wydaniem decyzji umożliwił biegłej ustosunkowanie się do zarzutów skarżącej. W piśmie z [...] czerwca 2020 r. rzeczoznawca majątkowa M.R. podtrzymała swoją dotychczasową opinię.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy orzekające w niniejszej sprawie zasadnie uznały, że zastrzeżenia złożone przez skarżącą w odniesieniu do operatu zawarte w piśmie z [...] czerwca 2020r. nie miały wpływu na ustaloną wysokość odszkodowania. Zgodził się z organem odwoławczym, że brak jest ze strony Spółki uzasadnienia, w jaki sposób należałoby traktować przedstawiony przez nią cennik drzew. Natomiast jeśli chodzi o zarzut pomniejszenia odszkodowania o wartość wyciętych drzew, to brak jest dowodów w sprawie na wykazanie okoliczności, jakoby zostały one przekazane w sposób niewątpliwy do wykorzystania wnioskodawczyni.

Zdaniem WSA zagospodarowanie drewna powstałego w wyniku wykonania zezwolenia powinno odbywać się w porozumieniu z właścicielem nieruchomości (jeśli jest to możliwe), a czynność zabezpieczenia pozyskanego drewna powinna być odpowiednio udokumentowana (np. przez spisanie protokołu z tej czynności). Logiczny jest w tym wypadku wniosek Kolegium, że skoro PSG dokonywało wycinki drzew, to w jej gestii i interesie było zabezpieczenie surowca.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że niewątpliwie w strefach kontrolowanych, zgodnie z § 10 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r., nie mogą rosnąć drzewa w odległości mniejszej niż 2 m od gazociągów o średnicy do DN 300 włącznie i 3 m od gazociągów o średnicy większej niż DN 300, licząc od osi gazociągu do pni drzew. W toku niniejszej sprawy obie strony postępowania prezentowały odmienne stanowisko co do daty posadzenia przedmiotowych drzew, ale żadna z nich na potwierdzenie swoich twierdzeń nie przedstawiła wiarygodnych dowodów. Wnioskodawczyni stanowczo na każdym etapie postępowania administracyjnego związanego z wycinką drzew utrzymywała, że drzewa są starsze niż gazociąg. Natomiast skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że wnioskodawczyni jako właścicielka działki nr [...] posadowiła drzewa na czynnej sieci gazowej, mając świadomość istnienia ograniczeń wynikających ze strefy kontrolowanej. Takim jednoznacznym dowodem nie może być złożona przez skarżącą mapa inwetaryzacyjna przyłącza gazowego z 1987 r. wykonana w skali 1:1000, ponieważ zgodnie z ówczesnymi przepisami technicznymi, wskazanymi przez Kolegium w odpowiedzi na skargę, na takiej mapie nie zaznaczało się wszystkich nasadzeń, tylko drzewa o średnicy większej niż 20 cm. Ponadto na mapach w tej skali nie wykazywało się położenia poszczególnych drzew na terenach budownictwa indywidualnego, za wyjątkiem drzew znajdujących się w odległości do 5 m od istniejącej linii rozgraniczającej (por. Instrukcja techniczna "K-1 Mapa zasadnicza", wydanie trzecie, Warszawa 1987 r.).

Zdaniem WSA Spółka, dokonując [...] kwietnia 2014 r. wycięcia drzew z terenu przebiegu gazociągu, powinna zabezpieczyć dowody, które pozwoliłyby na weryfikację wieku tych drzew, z uwagi na ciążący na niej bezwzględny obowiązek odszkodowawczy wobec właściciela nieruchomości, wynikający z ówczesnego art. 83 ust. 7-9 ustawy o ochronie przyrody (aktualnie w tym zakresie obowiązuje art. 83e). To właśnie ten bezwzględny obowiązek wypłaty odszkodowania przez przedsiębiorstwo przesyłowe na rzecz właściciela nieruchomości, z której wycięto drzewa zagrażające funkcjonowaniu sieci gazowej, sprawia, że w okolicznościach tej sprawy trudności w jednoznacznym ustaleniu wieku drzew nie mają istotnego znaczenia. Biegła przyjęła stan wyciętych drzew według protokołu z wizji lokalnej w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew z [...] marca 2013 r. oraz pomiarów obwodów tych drzew na wysokości 130 cm, wyszczególnionych w decyzji Wójta z [...] kwietnia 2013 r. Już w tej decyzji wskazano, że nie jest możliwe na tamtym etapie dokładne określenie wieku drzew ani czy drzewa zostały nasadzone przed budową gazociągu czy po. Jednak nie ma to znaczenia w świetle ustawy o ochronie przyrody przy zezwoleniu na usunięcie drzew i ustaleniu odszkodowania.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że wprowadzenie rozwiązania wynikającego z art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, uszczuplającego zakres ochrony jednego z podstawowych praw, jakim jest własność, w głównej mierze spowodowane było względami bezpieczeństwa. Można więc uznać, że pozostaje ono w zgodzie z postanowieniami art. 31 Konstytucji RP, który pozwala na ograniczenie konstytucyjnych wolności i praw, jeżeli jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Nie zwalnia to jednak w żadnym razie organów państwa oraz podmiotów eksploatujących urządzenia przesyłowe z obowiązku zrekompensowania właścicielowi nieruchomości, z której mają być usunięte drzewa, strat, jakie to mu przyniesie. Dlatego też uzasadnione jest wprowadzenie przepisu art. 83e ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przewidującego, w jaki sposób powinna być naprawiona szkoda wywołana usunięciem drzew lub krzewów stwarzających zagrożenie dla urządzeń przesyłowych (por. Gruszecki Krzysztof, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, wyd. II, opubl. Lex/el.2020).

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej dotyczący niewyjaśnienia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie WSA ustalenia organów orzekających są wystarczające do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 83e ust. 1 i ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w sytuacji braku porozumienia w tym zakresie między stronami. Z uwagi na okoliczność, że data posadzenia wyciętych drzew nie ma wpływu na możliwość orzekania w zakresie ustalenia odszkodowania za usunięte drzewa, nie można uznać zarzutu skarżącej naruszenia art. 6 k.p.a., art. 11 k.p.a.w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz § 10 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r. przez pominięcie obowiązujących przepisów wskazujących na zakaz posadowienia drzew w strefie kontrolowanej. Kolegium poza sporem pozostawiło fakt, że usunięte drzewa rosły w strefie kontrolowanej wynikającej z ww. rozporządzenia.

Sąd pierwszej instancji jednocześnie stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, że wnioskodawczyni nie należy się ustalone odszkodowanie za usunięcie drzew, ponieważ do ich całkowitego usunięcia (wycięcia wraz z pozostałościami) doszło z jej inicjatywy, a nie właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, oraz że do powstania szkody doszło przez działanie samej właścicielki nieruchomości. Wskazał, że to z inicjatywy PSG przedmiotowe drzewa zostały wycięte z nieruchomości wnioskodawczyni i pozostawione na gruncie bez jednoznacznych dyspozycji, a z akt nie wynika, aby skarżąca wykonała obowiązek wypłaty odszkodowania na podstawie art. 83e ust. 2 ustawy o ochronie przyrody (umowa stron). Poza tym rację ma Kolegium, że Spółka, posiadając z pewnością doświadczenie w tego rodzaju sprawach, winna się stosownie zabezpieczyć w odniesieniu do ewentualnych przyszłych roszczeń dotyczących swoich instalacji od właścicieli gruntu, przez który przebiega ta instalacja. Spółka nie złożyła w tym zakresie żadnych dokumentów, np. umowy, z której wynikałby stan przedmiotowego gruntu w czasie poprowadzenia rurociągu czy też zobowiązanie właściciela – pod stosownym rygorem – do nieingerowania w grunt z rurociągiem (por. stanowisko Kolegium zawarte w odpowiedzi na skargę).

Jako niezasadny Sąd pierwszej instancji ocenił zarzut naruszenia art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się Kolegium do zarzutu ekwiwalentności odszkodowania. Wskazał, że organ odwoławczy w swojej decyzji (strona 8) szeroko uzasadnił, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy biegłej M.R. mógł posłużyć do ustalenia wysokości ekwiwalentnego odszkodowania za usunięte przez PSG 14 drzew z nieruchomości wnioskodawczyni (wartość drzew i ich usunięcia). Operat w sposób jasny i logiczny przedstawił metodykę wyliczenia należnego odszkodowania, przygotowany został przez rzeczoznawcę majątkowego mającego właściwe uprawnienia i niezbędną wiedzę, a pod względem formalnym jest zgodny z przepisami prawa (u.g.n. oraz rozporządzenie w sprawie sporządzania operatu). WSA nie znalazł również w kontrolowanej decyzji innych naruszeń prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani skutkujących wznowieniem postępowania czy też stwierdzeniem nieważności decyzji.

Od powyższego wyroku PSG, reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę kasacyjną zarzucając mu:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 83 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z § 10 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia odszkodowania na rzecz właścicielki nieruchomości, które nosi znamiona odszkodowania niesłusznego, sprzecznego z wymogami prawodawcy, który nakazuje przyjąć kryterium słuszności jako podstawowe dla ustalenia wysokości odszkodowania.

II. naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 w zw. z 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo istnienia uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia, a to z uwagi na fakt, że organ zaniechał ustalenia następstwa zdarzeń związanego z wykonaniem nasadzeń i posadowieniem gazociągu; a także przez przerzucanie ciężaru dowodu na strony postępowania, pomimo, iż organ administracji publicznej w żadnym stopniu nie podjął kroków mających na celu wyjaśnienie powyżej wskazanych okoliczności;

2) art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez oddalenie skargi kasacyjnej, pomimo uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia, a to z uwagi na fakt, że organ nie odniósł się w swoim rozstrzygnięciu do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu skarżącej kasacyjnie, co uniemożliwiło stronie kontrolę zaskarżonej decyzji.

Wobec podniesionych zarzutów Spółka wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzającej go decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2020 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 403/21; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie wystąpiła.

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. Wyjątkowo Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza usunięcie wadliwości zgłoszonej podstawy kasacyjnej w drodze rozumowania, przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego środka odwoławczego. Jednakże również w takim przypadku zastrzega, że nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie motywów skargi kasacyjnej, tym bardziej, że wyodrębnienie zarzutów z treści uzasadnienia skargi zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej ten środek zaskarżenia. Tym samym podstawę rozpoznania winny stanowić tylko takie zarzuty, których sformułowanie nie budzi wątpliwości. (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4786/21).

W rozpoznawanej sprawie PSG podniosła zarzuty oparte na obu z ww. podstaw kasacyjnych. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności należałoby ustosunkować się do zarzutów, które dotyczą naruszenia przepisów prawa procesowego. Nie mniej jednak, mając na uwadze, że dla oceny kontrolowanego orzeczenia pierwszorzędne znaczenie ma właściwa wykładnia prawa materialnego, poprzez pryzmat której należy dopiero dokonać analizy podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów prawa procesowego, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu dotyczącego przepisów prawa materialnego.

Formułując ten zarzut skarżąca kasacyjne wskazała na naruszenie art. 83 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z § 10 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (dalej: Rozporządzenie MG z 2013 r.) poprzez jego błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia odszkodowania na rzecz właścicielki nieruchomości, które nosi znamiona odszkodowania niesłusznego, sprzecznego z wymogami prawodawcy, który nakazuje przyjąć kryterium słuszności jako podstawowe dla ustalenia wysokości odszkodowania.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak że skarżąca kasacyjnie w istocie zarzuca Sądowi pierwszej instancji art. 83e ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody. Świadczy o tym nie tylko podniesiona przez Spółkę argumentacja ale też fakt, że w motywach uzasadnienia skargi kasacyjnej Spółka cytuje treść art. 83e ust. 1 i ust. 3 ustawy o ochronie przyrody pomimo, iż na str. 4 skargi kasacyjnej podaje, że jest to art. 83 ust. 3. Z tego też względu NSA, w ramach omówionego na wstępie wyjątku, za zasadne uznał usunięcie wadliwości zgłoszonej podstawy kasacyjnej i cenił zaskarżone orzeczenie pod kątem naruszenia przez Sąd I instancji art. 83e ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z § 10 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, który to zarzut uznał za niezasadny.

Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 i 2320 oraz z 2021 r. poz.1509 i 2459), zwanej dalej "Kodeksem cywilnym" - jeżeli drzewo lub krzew zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń.

Stosownie do treści art. 83e ust. 1 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości, na wniosek właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, następuje za odszkodowaniem na rzecz właściciela nieruchomości, a w przypadku gdy na nieruchomości jest ustanowione prawo użytkowania wieczystego - na rzecz użytkownika wieczystego nieruchomości. Odszkodowanie przysługuje od właściciela urządzeń.

Ustalenie wysokości odszkodowania za drzewo lub krzew oraz za ich usunięcie następuje w drodze umowy stron (ust. 2 art. 83e ustawy o ochronie przyrody).

W przypadku gdy strony nie zawrą umowy w terminie 30 dni od dnia usunięcia drzewa lub krzewu, odszkodowanie ustala organ, który wydał zezwolenie na ich usunięcie, stosując odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczące odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości (ust. 3 art. 83e ustawy o ochronie przyrody).

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji wprowadzenie rozwiązania wynikającego z art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, uszczuplającego zakres ochrony jednego z podstawowych praw, jakim jest własność, w głównej mierze spowodowane było względami bezpieczeństwa. Można więc uznać, że pozostaje ono w zgodzie z postanowieniami art. 31 Konstytucji RP, który pozwala na ograniczenie konstytucyjnych wolności i praw, jeżeli jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Nie zwalnia to jednak w żadnym razie organów państwa oraz podmiotów eksploatujących urządzenia przesyłowe z obowiązku zrekompensowania właścicielowi nieruchomości, z której mają być usunięte drzewa, strat, jakie to mu przyniesie.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo spostrzegł, że zastosowanie przepisów przywołanych w art. 83e ust. 3 ustawy o ochronie przyrody polega m.in. na przyjęciu regulacji wynikających z art. 128 u.g.n. w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje ustalić odszkodowanie odpowiadające wartości pozbawionych praw – w tym przypadku wartości usuniętych drzew i wartości ich usunięcia, regulacji z art. 130 ust. 1 u.g.n., który w przypadku wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu nakazuje wartość odszkodowania określać według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawiania lub ograniczenia prawa oraz regulacji z art. 130 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 156 tej ustawy, który nakazuje ustalać wysokość odszkodowania po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej w formie operatu szacunkowego, a także art. 134 i art. 135 u.g.n. wskazujących jaka wartość (rynkowa, odtworzeniowa) powinna stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania oraz ustalających zasady określenia wartości drzewostanu oraz art. 154 u.g.n. Zasadnie też, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, że ustalone na podstawie powyższych przepisów odszkodowanie ma obejmować nie tylko wartość usuniętego drzewa lub krzewu, ale także koszty ich usunięcia z terenu nieruchomości, na której rosły czy koszty zalesienia i pielęgnacji drzewostanu.

Pomimo, iż w ww. przepisach u.g.n. mowa jest jedynie o "odszkodowaniu" to zgodzić się należy, że skarżącym kasacyjnie, że przy ustalaniu wysokości odszkodowania, o którym mowa w art. 83e ustawy o ochronie przyrody, należy mieć też na uwadze art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gdzie wskazano, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Pamiętać bowiem trzeba, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP).Współstosowanie Konstytucji i ustaw stanowi słabszą wersję jej bezpośredniego stosowania, ale jest też najszerszą formą jej stosowania. Ma ono miejsce wtedy, gdy dana materia jest jednocześnie uregulowana w części w Konstytucji, a w części w ustawie i polega na ustaleniu właściwego sensu normy ustawy za pomocą normy konstytucyjnej, z przyznaniem pierwszeństwa tej drugiej. Konstytucja ma tutaj zatem przede wszystkim znaczenie dla właściwej, prokonstytucyjnej wykładni ustaw, co m.in. oznacza, że gdy na gruncie logiki możliwe będzie przyjęcie kilku różnych sposobów wykładni ustawy, organ stosujący prawo będzie musiał dać pierwszeństwo takiemu wynikowi wykładni, który najpełniej będzie odpowiadać treściom wyrażonym przez przepis Konstytucji (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 203/19). Zagadnieniem słusznego odszkodowania wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z 20 lipca 2004 r., SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, Trybunał stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Zauważył jednakże, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który - w ocenie Trybunału - ma bardziej elastyczny charakter. Mogą zatem istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne.

Skarżąca kasacyjnie podnosi, że odszkodowanie słuszne musi uwzględniać również podmiot odpowiedzialny za szkodę, bowiem w innym przypadku rekompensata szkody będzie następować przez podmiot za nią nieodpowiedzialny. W ocenie NSA pogląd ten, co do zasady, należy uznać za trafny. Niemniej jednak, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie sposób podzielić promowanego przez skarżącą kasacyjnie stanowiska, że owa "słuszność" odszkodowania w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że to sama właścicielka nieruchomości – mając świadomość obciążeń na jej nieruchomości – doprowadziła własnym działaniem do powstania szkody, tj. nasadzenia drzew i krzewów na trasie urządzeń przesyłowych (w strefie kontrolowanej), czym naruszyła powszechnie obowiązujące prawo tj. § 10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Powołując się na art. 56 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym, zgodnie z którym odszkodowanie nie przysługuje, jeżeli posadzenie drzew lub krzewów nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej z naruszeniem przepisów ustawy (ust. 1), skarżąca kasacyjnie stwierdziła jednocześnie, że sam fakt braku stosownego - analogicznego - wyłączenia w ustawie o ochronie przyrody, nie może skutkować bezwzględnym obowiązkiem zasądzenia odszkodowania w każdym przypadku, również w tym, ukształtowanym okolicznościami niniejszej sprawy. Przyjmując bowiem przeciwny pogląd, należałoby uznać, że z przepisów ustawy o ochronie przyrody nie można wywodzić ochrony dla przedsiębiorcy przesyłowego przed uniknięciem wypłaty odszkodowania na rzecz właściciela nieruchomości działającego niezgodnie z prawem.

Odnosząc się do powyższego wyjaśnić należy, że w § 10 ust. 4 ww. rozporządzenia w istocie określono, że w strefach kontrolowanych nie mogą rosnąć drzewa w odległości mniejszej niż 2,0 m od gazociągów o średnicy do DN 300 włącznie i 3,0 m od gazociągów o średnicy większej niż DN 300, licząc od osi gazociągu do pni drzew. Wszelkie prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej.

Z kolei w § 110 pkt 1 tego rozporządzenia wskazano, że dla gazociągów wybudowanych przed dniem 12 grudnia 2001 r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę (a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie) stosuje się szerokość stref kontrolowanych określoną w załączniku nr 2 do rozporządzenia.

Zauważyć jednak trzeba, że ww. rozporządzenie weszło w życie w 2013 r. Natomiast z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika (pomimo sporu pomiędzy stronami niniejszego postępowania odnośnie dokładnej daty posadzenia drzew w strefie kontrolowanej gazociągu, tj. czy nastąpiło to przed jego wybudowaniem czy też już po), że sporne drzewa w momencie starania się przez PSG o zezwolenie na ich wycięcie były na tyle duże, że obwody ich pni, mierzonych na wysokości 130 cm - wynosiły od 33 - 125,5 cm (vide tabela na str. 1 decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] kwietnia 2013 r.). Nie budzi zatem wątpliwości fakt, że zostały one posadzone na długo przed wejściem w życie powoływanego przez skarżącą rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Trudno zatem zarzucać właścicielce nieruchomości naruszenie przepisów, które w momencie sadzenia drzew nie istniały. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała natomiast jakie inne, uprzednio obowiązujące przepisy zostały naruszone.

Zaznaczyć należy, że od wybudowania na linii gazociągu [...] przyłącza [...] tj. od 1988 r. obowiązywał szereg rozporządzeń o warunkach technicznych dla sieci gazowych. Można tu wskazać chociażby na obowiązujące od 1969 r. do 24 września 1993 r. rozporządzenie Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 23 września 1968 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładach przemysłu gazowniczego (Dz.U. z 1968 r., Nr 38, poz. 272 ze zm.). Nie było w nim regulacji odnośnie stref kontrolowanych czy też zakazu sadzenia drzew. Podobnie jak w rozporządzeniu Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 31 sierpnia 1993 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładach produkcji, przesyłania i rozprowadzania gazu (paliw gazowych) oraz prowadzących roboty budowlano-montażowe sieci gazowych (Dz.U. z 1993 r., Nr 8, poz.392 ze zm.). W rozporządzeniu Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. z 1995 r. Nr 139, poz. 686 ze zm.) obowiązującym do 12 grudnia 2001 r., w załączniku Nr 1 wskazano odległości podstawowe od obiektów terenowych dla gazociągów układanych w ziemi o ciśnieniu gazu nie większym niż 0,4 MPa (drzewa od skrajni pnia drzewa 1,5 m) jednakże w jego § 91 określono, że przepisów rozporządzenia nie stosuje się do gazociągów, stacji gazowych, punktów redukcyjnych i tłoczni wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, a także gazociągów, stacji gazowych, punktów redukcyjnych i tłoczni, dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę. Dopiero rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1055) wprowadzono pojęcie "stref kontrolowanych" a w jego § 9 pkt 4 wskazano, że w strefach kontrolowanych nie należy wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów, sadzić drzew oraz nie powinna być podejmowana żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji. Dopuszcza się, za zgodą operatora sieci gazowej, urządzanie parkingów nad gazociągiem. Niemniej jednak i w tym przypadku w § 89 rozporządzenia wskazano, że przepisów rozporządzenia nie stosuje się do gazociągów, stacji gazowych, punktów redukcyjnych, tłoczni i magazynów gazu wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę.

Tylko wskazane przez skarżącą kasacyjnie rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. obejmuje gazociągi wybudowane wcześniej (§ 110).

Nadto z akt niniejszej sprawy nie wynika by skarżąca kasacyjnie zawarła z właścicielem nieruchomości, na której wycięto drzewa jakąkolwiek umowę (jak chociażby umowę przesyłu), która nakładałaby na właściciela nieruchomości ograniczenia w korzystaniu z posiadanej nieruchomości w obrębie przebiegu gazociągu. PSG jako podmiot profesjonalny winna zadbać o stosowne uregulowanie ww. kwestii a tego nie uczyniła. Tym samym, nawet przyjmując (choć kwestia ta nie została w pełni wyjaśniona), że nasadzenia tych drzew dokonano po wybudowaniu gazociągu to okoliczność ta nie powoduje, że odszkodowanie za ich wycięcie właścicielowi nieruchomości się nie należy.

Podkreślić trzeba, że wprowadzone w rozporządzeniu z 2001 r.(§ 2 pkt 5), a następnie w rozporządzeniu z 2013 r. (§ 2 pkt 30) pojęcie "strefa kontrolowana" oznacza obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, w którym operator sieci gazowej podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłową eksploatację gazociągu.

W strefie kontrolowalnej, prócz określonych zakazów, na operatora sieci nałożono obowiązek kontrolowania wszelkich działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu. To PSG jako operator sieci i podmiot odpowiedzialny za jej kontrolę powinna podejmować działania mające na celu zapobieganie działaniom, które mogły by negatywnie wpłynąć na pracę gazociągu czy też usunięcie stwierdzonych w tym zakresie naruszeń a takich czynności PSG wobec właściciela nieruchomości o nr ewid. [...] w B. przed 2013 r. nie podjęła, pomimo, iż z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że wycięte przez Spółkę drzewa zostały posadzone znacznie wcześniej. W okolicznościach niniejszej sprawy, wbrew opinii skarżącej kasacyjnie, nie można zatem stwierdzić, że to właściciel nieruchomości jest odpowiedzialny za szkodę.

W tej sytuacji prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że data posadzenia wyciętych drzew nie ma wpływu na możliwość orzekania w zakresie ustalenia odszkodowania za usunięte drzewa. W tym przypadku (z uwagi na brak stosownych regulacji czy to w umowie czy w obowiązujących przed 2013 r. przepisach) brak jest podobieństwa do sytuacji, o której mowa w art. 56 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym. Brak zatem podstaw do kwestionowania słuszności spornego odszkodowania.

Wobec powyższego za chybiony uznać należy także zarzut skarżącej kasacyjnie wskazujący na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 w zw. z 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo, że organ zaniechał ustalenia następstwa zdarzeń związanego z wykonaniem nasadzeń i posadowieniem gazociągu. WSA słusznie przyjął, że dokonane przez organy ustalenia są wystarczające do określenia odszkodowania.

Ze wskazanych wyżej przyczyn niezasadny jest także kolejny z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez oddalenie skargi kasacyjnej, pomimo uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia, a to z uwagi na fakt, że organ nie odniósł się w swoim rozstrzygnięciu do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu skarżącej kasacyjnie, co uniemożliwiło stronie kontrolę zaskarżonej decyzji. Wyjaśnić bowiem należy, że PSG zarzucała organowi brak odniesienia się do kwestii dotyczących zasad określonych w rozporządzeniu z dnia 26 kwietnia 2013 r. a także do tego, że właścicielka jest sprawcą szkody poprzez naruszenie ww. rozporządzenia. Tymczasem okoliczności te, jak już wyżej wyjaśniono, pozostają bez wpływu na określenie wysokości odszkodowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.