Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 211/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 75 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 98 poz 602
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 15 października 2015r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 656/13 w sprawie ze skargi I. Z. na czynność Starosty L. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie dowodu rejestracyjnego pojazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2013 r. (II SA/GL 656/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę I. Z. na czynność Starosty L. z dnia [..]. lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie dowodu rejestracyjnego pojazdu.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z [...] lipca 2011 r., I. Z. zwrócił się do Starosty L. o zwrot pobranej od niego opłaty, w kwocie [...] zł, za wydanie dowodu rejestracyjnego pojazdu, w miejsce dotychczasowego.

We wniosku wyjaśnił, że jest właścicielem pojazdu N. , który corocznie przechodził badania techniczne, dokumentowane wpisami w dowodzie rejestracyjnym. Z uwagi na brak miejsca na dokonywanie dalszych wpisów, wystąpił o wydanie nowego dowodu rejestracyjnego. Zdaniem przy tym wnioskodawcy, w zaistniałej sytuacji brak było podstaw do pobrania opłaty za wdanie nowego w/w dokumentu.

Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. (nr [...]), Starosta L. odmówił uwzględnienia wniosku.

W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na czynność Starosty L. z dnia [...] lipca 2011 r., polegającą na odmowie zwrotu pobranej opłaty za wydanie "nowego" dowodu rejestracyjnego pojazdu, I. Z. wnosił o uwzględnienie skargi.

W odpowiedzi na skargę Starosta L. wnosił o jej odrzucenie względnie oddalenie, wskazując, że podstawę pobrania spornej opłaty stanowił przepis art. 75 ust. 2 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przede wszystkim uznał, że skarga została wniesiona w terminie ustawowym i że była dopuszczalna jako czynność (akt) z zakresu administracji publicznej, dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W świetle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r.(sygn. akt I OPS 3/07), mimo że odnosi się ona do innego dokumentu, wydawanego przy rejestracji pojazdu (karty pojazdu), w/w kwalifikacja była prawidłowa. Mechanizm pobierania opłat i wydawania dokumentów jest w każdym z tych przypadków analogiczny.

Mimo jednak dopuszczalności i terminowości wniesionej skargi, zdaniem Sądu, nie była ona jednak uzasadniona pod względem merytorycznym.

W ocenie Sądu, nie było prawidłowe stanowisko skarżącego, że źródłem obowiązku poniesienia opłaty przez obywatela może być akt rangi wykonawczej, czyli – jak wskazywał skarżący - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz. U. z 2007 r. Nr 137, poz. 968 ze zm.), gdyż obowiązki, w tym finansowe, mogą być na obywateli nakładane tylko aktami równymi rangą ustawie (gdyby zaś wyłączną podstawą do pobierania opłaty miały być przepisy rozporządzenia, to Sąd byłby zobligowany do uznania takiego rozwiązania za naruszające Konstytucję). W systemie prawa istniała - na dzień 30 czerwca 2011 r. (i istnieje nadal) - podstawa ustawowa w tym zakresie a stanowi ją art. 75 ust. 2 ustawy Prawo o ruchy drogowym. W przepisie tym nie przewidziano przy tym żadnych wyłączeń. Gdyby zatem - na poziomie ustawowym - ustawodawca przewidział wyjątek, że w określonych przypadkach wymiany dowodu rejestracyjnego pojazdu opłaty nie są pobierane, to wówczas między takimi regulacjami miałaby miejsce relacja lex generalis (zasada ogólna) i lex specialis (przepis szczególny wprowadzający wyjątek od zasady ogólnej), uzasadniająca brak obowiązku uiszczania opłaty w przypadku podpadającym pod działanie przepisu szczególnego. W sytuacji natomiast, gdy na poziomie ustawowym takiego wyjątku nie wprowadzono, brak było podstaw do wyprowadzania go z przepisów rozporządzenia, które - jako akt stojący niżej w hierarchii aktów prawnych - nie mógł modyfikować rozwiązań ustawowych.

Sąd zaznaczył także, iż w ustawie Prawo o ruchu drogowym ustawodawca przekazał do regulacji na poziomie aktów wykonawczych wyłącznie kwestię ustalenia wysokości opłat za wydanie dowodu rejestracyjnego oraz kwestię czynności podejmowanych przez organy w związku z dopuszczeniem pojazdów do ruchu i wzory stosowanych w tych sprawach dokumentów (art. 76 ust. 1 pkt 2 i 3 cyt. ustawy). Na tej podstawie zostały wydane rozporządzenia, Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach oraz z dnia 22 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości opłat. Okoliczność, iż stanowią one akty równe sobie rangą była jednak wystarczającym warunkiem zastosowania w ich przypadku reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali w sytuacji, gdy nie regulują one tej samej materii. To, że są to akty równe sobie rangą nie było – w ocenie Sądu - wystarczającym warunkiem zastosowania reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali. Koniecznym warunkiem jej powołania była bowiem wyżej opisana relacja treściowa, jaka musi zachodzić pomiędzy aktami, polegająca na tym, że jeden z nich ustanawia zasadę ogólną, a drugi wyjątek od niej. Oba akty muszą zatem regulować pod względem przedmiotowym tę samą materię. Tymczasem, wskazywane przez skarżącego rozporządzenia w takim związku przedmiotowym nie pozostawały bo regulowały różne sprawy i z tego powodu nie miała do nich zastosowania zasada lex specialis derogat legi generali.

W konsekwencji, Sąd uznał, iż skoro źródłem obowiązku nie było w niniejszym przypadku rozporządzenie, ale ustawa, to nie miał znaczenia fakt zmian wprowadzonych do brzmienia § 9 załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie szczegółowych czynności (...) i w rezultacie brak było postanowień o tym, że organ pobiera stosowne opłaty przy wydawaniu dowodu rejestracyjnego z powodu braku miejsca na kolejne wpisy. Tak jak istnienie takich postanowień w brzmieniu § 1 ust. 1 pkt 3, § 5 ust. 1 pkt 4 czy § 7 pkt 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia nie tworzyło tego obowiązku dla obywatela, tak brak wykazania takiej czynności organu w § 9 tego załącznika nie oznaczał zwolnienia z opłat i braku podstaw prawnych do ich pobrania. Rozporządzenie to, jako akt wykonawczy, zgodnie ze swoim przedmiotem, reguluje bowiem czynności organów, zaś załącznik nr 1 stanowi wprost instrukcję w sprawie rejestracji, służąc uregulowaniu czynności i toku procesowania organu, ale nie praw i obowiązków obywateli.

Przewidując odpłatność wydania dowodu rejestracyjnego, ustawodawca – akcentował Sąd - upoważnił Ministra Infrastruktury do określenia wysokości opłat w rozporządzeniu. Jak dokumentuje to znajdujący się w aktach dowód wpłaty, skarżący uiścił opłatę z tytułu "DR, PC, ZL". Opisany zaś przez skarżącego tok czynności oraz dokumentacja administracyjna wskazywała przy tym, że ostatniego wpisu w "starym" dowodzie rejestracyjnym diagnosta dokonał [...] czerwca 2010 r., oznaczając datę kolejnego badania na [...] czerwca 2011 r. W dniu [...] czerwca 2011 r. skarżący dokonał badania technicznego i zwrócił się w dniu [...] czerwca 2011 r. o wymianę dowodu rejestracyjnego z powodu braku miejsca na kolejne wpisy terminów badań technicznych. W tej sytuacji Starosta dokonał czasowej rejestracji, decyzją z [...] czerwca 2011 r. i wydał pozwolenie czasowe na okres od dnia [...] czerwca do dnia [...] lipca 2011 r. Rejestracji pojazdu i wydania dowodu rejestracyjnego dokonano decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Ta sekwencja czynności oznaczała – w ocenie Sądu - zatem, że w sprawie miała sytuacja uregulowana w § 10 ust. 3b w związku z ust. 3a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dna 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (Dz. U. z 2007 r., nr 186, poz. 1322 ze zm.), dotycząca wydawania pozwolenia czasowego. Skarżący uiścił opłatę za dowód rejestracyjny (DR), pozwolenie czasowe (PC) oraz znaki legalizacyjne (ZL) a także opłatę ewidencyjną w wysokości 1 zł. Wysokość opłaty poniesionej za dowód rejestracyjny znajduje uzasadnienie w § 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat (54 zł), za pozwolenie czasowe w § 3 ust. 3 (18,50 zł), a za znaki legalizacyjne w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia (12,50 zł). Wraz z opłatą ewidencyjną kwota wyniosła zatem 68 zł i w takiej wysokości wpłacił ją skarżący.

W rezultacie Sąd uznał, że stanowisko Starosty o braku podstaw do zwrotu poniesionego wydatku w całości lub części było wobec powyższego uzasadnione i nie naruszało prawa.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, I. Z. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie prawa materialnego to jest:

1. art. 75 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w każdym przypadku organ uprawniony jest do pobierania opłaty za wydanie dowodu rejestracyjnego, pozwolenia czasowego, zalegalizowanych tablic rejestracyjnych i nalepki kontrolnej, podczas gdy organ nie ma kompetencji do pobierania opłaty w przypadku wydania dowodu rejestracyjnego, pozwolenia czasowego, zalegalizowanych tablic rejestracyjnych i nalepki kontrolnej z powodu braku miejsca na kolejne wpisy następnego badania technicznego;

2. § 9 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że organ uprawniony jest do pobierania opłaty za wydanie dowodu rejestracyjnego, pozwolenia czasowego, zalegalizowanych tablic rejestracyjnych i nalepki kontrolnej, podczas gdy organ nie ma kompetencji do pobierania opłaty za podjęcie powyższych czynności.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Ponadto, w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów kasacyjnych, skarżący wnosił o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu - na podstawie art. 193 Konstytucji RP oraz art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym - pytania prawnego o zgodność przepisu art. 75 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym rozumianego w ten sposób, iż przepis ten uprawnia organ do pobierania opłaty za wydanie dowodu rejestracyjnego, pozwolenia czasowego, zalegalizowanych tablic rejestracyjnych i nalepki kontrolnej w sytuacji, gdy wydanie powyższych dokumentów związane jest wyłącznie z brakiem miejsca na kolejne wpisy badania technicznego pojazdu w dowodzie rejestracyjnym, a więc z przyczyn leżących wyłącznie w formie dowodu rejestracyjnego gdzie przewidzianych przez ustawodawcę zostało wyłącznie 6 miejsc na dokonanie wpisów badań technicznych, co narusza zasadę demokratycznego państwa prawa przewidzianą w art. 2 Konstytucji RP oraz równości wobec prawa przewidzianą w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazywano, że - wbrew stanowisku Sądu I instancji - obecnie obowiązujące przepisy wyłączają możliwość pobierania opłaty za wydanie dowodu rejestracyjnego i pozostałych dokumentów w przypadku konieczności wydania nowego dowodu rejestracyjnego z powodu braku miejsca na kolejne wpisy badania technicznego pojazdu. Sąd Wojewódzki w sposób niewłaściwy zaś przyjął, że pobieranie opłaty – na podstawie art. 75 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym - jest zawsze obowiązkiem organu, a przepisy rozporządzenia nie mogły modyfikować rozwiązań ustawowych. Skarżący kasacyjnie wskazywał w tym miejscu, że takie rozwiązanie zostało zastosowane chociażby w rozporządzeniu Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 23 kwietnia 2013 r. w sprawie opłat konsularnych, gdzie przewidziano zwolnienie od opłat konsularnych (§ 10 i § 12), rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 grudnia 1997 r. w sprawie opłat pobieranych w kraju od cudzoziemca za wydanie dokumentów, gdzie przewidziano stosowanie ulgi i zwolnienie z opłaty (§ 7 i § 8) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 czerwca 2008 r. w sprawie i określenia grup osób, którym przysługuje ulga w opłacie lub zwolnienie z opłaty za wstęp do muzeów państwowych oraz rodzajów dokumentów potwierdzających ich uprawnienia, gdzie przewidziano zwolnienie od opłaty za wstęp do muzeów dla poszczególnych kategorii osób (§ 2), które świadczyły o praktykowaniu stosowania zwolnień i ulg w aktach prawnych w randze rozporządzenia.

Autor skargi kasacyjnej wywodził także, iż w obecnie obowiązującym stanie prawnym organ nie posiadał kompetencji do pobierania opłaty za wydanie dowodu rejestracyjnego z powodu braku miejsca na kolejne wpisy wobec brzmienia przepisów rozporządzenia Ministra i Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach, ewentualnie ustawodawca, pomijając kwestię pobierania opłaty, wprowadził zwolnienie od jej ponoszenia. Pominięcie w treści ww. podstawy do pobierania opłaty za wydanie dowodu rejestracyjnego z powyższego powodu, należało bowiem uznać za zabieg celowy.

Zdaniem skarżącego, z treści przepisu art. 75 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym należy wywodzić jedynie ogólną zasadę pobierania opłaty, natomiast przepisy rozporządzeń wprowadzają już uszczegółowienie kolejnych czynności organu i w każdym, kolejnym przypadku wyszczególnione jest, że organ pobiera stosowane opłaty. Jeżeli więc w jednym konkretnym przypadku nie wskazano, takiego obowiązku, to należało domniemywać, iż ustawodawca celowo pominął tę kwestię, wprowadzając w ten sposób zwolnienie od opłaty, które również może być również uregulowane w rozporządzeniu i nie jest wymagany ku temu przepis rangi ustawowej. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sposób bowiem bardzo precyzyjny wskazuje, jakie działania podejmuje organ przy wydawaniu dowodu rejestracyjnego. Precyzyjnie również wskazano w nim, w których przypadkach nakazano pobieranie opłaty. W § 9 załącznika nr I do w/w rozporządzenia, regulującego odpowiednie czynności organu związane z wydawaniem dowodu rejestracyjnego, nie zawarto jednak wzmianki o pobieraniu przez organ opłaty za wydanie tego dokumentu, w przeciwieństwie do pierwotnego brzmienia tego przepisu, gdzie nakazano stosować odpowiednio § 7 tego rozporządzenia, w którym taki obowiązek pobierania przez organ opłaty się znajdował. Usuniecie takiego zapisu przez ustawodawcę należało zatem uznać za zabieg celowy.

Skarżący wskazał również, że podzielenie przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku powinno skutkować zwróceniem się przez ten Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zbadanie, czy przepis art. 75 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym rozumiany w ten sposób, że w każdym przypadku konieczne i zasadne jest pobieranie opłaty za wydanie dowodu rejestracyjnego jest zgodny z Konstytucją.

Zdaniem I. Z., wskazany przepis w obecnym brzmieniu, umożliwiającym pobieranie opłaty w stanie faktycznym, jaki występuje w niniejszej sprawie jest bowiem niezgodny z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a tym samym w ustawie winno znaleźć się uregulowanie zwalniające od pobierania opłaty za wydanie dowodu rejestracyjnego z powodu braku miejsca na kolejne wpisy badania technicznego pojazdu. Sprzecznym z umową społeczną było bowiem zmuszanie obywateli do wymiany dowodu rejestracyjnego tylko z tego powodu, że sam dokument został przewidziany przez ustawodawcę w taki sposób, że znajduje się w nim wyłącznie 6 miejsc na kolejne pieczęcie badań technicznych pojazdu. Skoro zaś wyłączna przyczyna wymiany dowodu rejestracyjnego stoi po stronie państwa, to brak jest podstaw do tego, by obywatele pokrywali koszty przygotowania nowego dowodu rejestracyjnego. Skarżący wskazywał, że w takim przypadku dochodzi do nierównego traktowania obywateli, gdyż osoby wymieniającej dowód rejestracyjny z ww. powodu nie można traktować na równie osobami dokonującymi tej czynności z przyczyn leżących po ich stronie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Podstawy kasacyjne w rozpoznawanej sprawie zostały zaś oparte na przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest zarzucały Sądowi I instancji obrazę prawa materialnego w postaci art. 75 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108 poz. 908 ze zm.) - poprzez jego błędną wykładnię i § 9 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz. U. z 2007 r. Nr 137, poz. 968 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie.

Skarżący, twierdząc bowiem, że organ nie ma kompetencji do pobierania opłaty w przypadku wydawania dowodu rejestracyjnego, pozwolenia czasowego, zalegalizowanych tablic rejestracyjnych i nalepki kontrolnej z powodu braku miejsca na kolejne wpisy następnego badania technicznego, polemizował ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, sprowadzającym się do stanowiska, iż w każdym przypadku organ uprawniony jest do pobierania w/w opłaty. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, na podstawie art. 75 ust. 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym skarżący był zobligowany uiścić, nałożoną na niego, opłatę za wydanie nowego dowodu rejestracyjnego pojazdu z powodu braku miejsca na kolejne wpisy terminów następnego badania technicznego, chociaż – w treści § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz. U. z 2007 r. Nr 137, poz. 968 ze zm.) – nie wykazano tej czynności.

W związku z powyższym, wyjaśnić należy, że w myśl art. 75 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, dowód rejestracyjny, pozwolenie czasowe, zalegalizowane tablice (tablica) rejestracyjne i nalepka kontrolna są wydawane za opłatą oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Opłatę oraz opłatę ewidencyjną pobiera organ dokonujący rejestracji. W przytoczonym przepisie ustawodawca, nakładając obowiązek ponoszenia opłaty, nie przewidział przy tym - tak jak w żadnym, innym przepisie ww. ustawy – żadnych w tym zakresie odstępstw, czy też wyjątków, a więc również w przypadku konieczności wydania nowego dowodu rejestracyjnego z powodu braku miejsca na kolejne wpisy terminów kolejnego badania technicznego. Wspomniany przepis stanowi zatem samoistne źródło nałożonego na skarżącego kasacyjnie w powyższym zakresie obowiązku.

Brak jest jednocześnie podstaw do twierdzenia, że takie uprawnienie wynika z treści wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. Akt tej rangi mógł bowiem zawierać normy regulujące konkretne zagadnienia, jednak wyłącznie w granicach upoważnienia ustawodawcy, udzielonego adresatowi zobligowanemu do jego wydania na podstawie, zawartej w ustawie Prawo o ruchu drogowym, delegacji ustawowej.

Podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że rozporządzenie może być wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy.

W szczególności w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04), badając zgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), określającego wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu, z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, Trybunał zwrócił m. in. uwagę, że – ze względu na swój charakter – opłata ta nie tylko została ustalona w wysokości niepozostającej w adekwatnym związku z kosztami świadczonej przez organ usługi, przybierając w ten sposób formę podatku, lecz również z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, gdyż niezgodnie ze wskazanymi w tych przepisach wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, przepis ten ustalał opłatę, uwzględniając w jej wysokości dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca w tym akcie nie przewidywał.

W rozpatrywanym przypadku - zgodnie z art. 76 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy - Prawo o ruchy drogowym - Minister właściwy do spraw transportu został zobligowany, w drodze rozporządzenia do ustalenia wysokości opłat za wydanie dowodu rejestracyjnego, pozwolenia czasowego i tablic (tablicy) rejestracyjnych oraz określenia szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzory dokumentów w tych sprawach, uwzględniając przy tym m. in. – zgodnie z ust. 5 pkt 1-3 ww. artykułu – konieczność: przeciwdziałania dopuszczeniu do ruchu pojazdów pochodzących z kradzieży, prawidłowego zabezpieczenie dokumentów związanych z rejestracją, tablicami rejestracyjnymi i innymi oznaczeniami oraz koszty działania administracji publicznej w sprawach rejestracji pojazdów. W powyższych przepisach, tak jak w całej ustawie, nie zawarto zatem upoważnienia do określenia w drodze rozporządzenia, kategorii osób lub przypadków zwolnionych z tego obowiązku.

Należy jednocześnie zaznaczyć, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach jest aktem regulującym wyłącznie procedurę, jaką organy, w tego rodzaju sprawach, powinny stosować. Niewskazanie zatem w § 9 załącznika nr 1 do tegoż rozporządzenia czynności, polegającej na pobraniu od osoby obiegającej się o wydanie "nowego" dowodu rejestracyjnego z powodu braku miejsca na kolejne wpisy terminów następnego badania technicznego, wobec jednoznacznego brzmienia art. 75 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, może zostać co najwyżej uznane za zaniechanie legislacyjne, nierzutujące jednak na istnienie ustawowego obowiązku jej pobrania, wynikającego z tego przepisu. W związku z tym, bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż w powołanym akcie wykonawczym, w brzmieniu obowiązującym w dacie pobrania do skarżącego kasacyjnie opłaty, w przeciwieństwie do jego pierwotnego brzmienia, sformułowanie, określające moment pobrania opłaty przez organ rejestrujący, nie został określony.

Odmiennego stanowiska nie można przy tym wywodzić – jak chce tego skarżący - z faktu, że w przytoczonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przykładach rozporządzeń, uprawnienie do zwolnienia od opłat zostało zawarte. Wszystkie bowiem, powołane w skardze kasacyjnej rozporządzenia, zostały bowiem wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, legitymującego do uregulowania tej, konkretnej kwestii. Rozporządzenie Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 23 kwietnia 2013 r. w sprawie opłat konsularnych (Dz.U. z 2013 poz. 522) zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej, określonej w art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r. Nr 215, poz. 1823, ze zm.), w którym ustawodawca upoważnił Ministra właściwego do spraw zagranicznych do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości, zasad pobierania opłat konsularnych oraz udzielania ulg i zwolnień, a także zwrotu wydatków poniesionych w związku z wykonaniem czynności konsularnych, w tym składników opłat i wysokość kosztów wykonywania czynności konsularnych oraz rodzaje czynności podlegających opłacie. Podobnie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 grudnia 1997 r. w sprawie opłat pobieranych w kraju od cudzoziemca za wydanie dokumentów (Dz. U. z 1998 r. Nr 1, poz. 2) zostało wydane na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 114, poz. 739) upoważniającego ministra do właściwego do spraw wewnętrznych o określenia warunków i zakresu stosowania ulg oraz zwolnień od opłat. Identyczne rozwiązanie zastosowane także zostało przy wydawaniu przez Radę Ministrów rozporządzenia z dnia 10 czerwca 2008 r. w sprawie określenia grup osób, którym przysługuje ulga w opłacie lub zwolnienie z opłaty za wstęp do muzeów państwowych oraz rodzajów dokumentów potwierdzających ich uprawnienia (Dz. U. z 2008 r., Nr 160 poz.994). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. z 1997 r. Nr 5, poz. 24, ze. zm.), zgodnie z którym Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, grupy osób, którym przysługuje ulga w opłacie lub zwolnienie z opłaty za wstęp do muzeów państwowych (...). Brak jest w związku z tym podstaw, aby zrównywać sytuację zachodzącą w rozpatrywanej sprawie z sytuacjami, jakie regulują wspomniane wyżej rozporządzenia. Podkreślenia bowiem wymaga, że ustawa - Prawo o ruchu drogowym nie zawiera delegacji takiego rodzaju, jakie zawierają ustawy, w oparciu o które wspomniane wyżej rozporządzenia zostały wydane.

Mając powyższe na uwadze, należało stwierdzić brak podstaw do przyjęcia poglądu, iż skarżący w ustalonym stanie faktycznym był zwolniony z obowiązku ponoszenia opłaty za otrzymanie "nowego" dowodu rejestracyjnego pojazdu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest jednocześnie podstaw do wystąpienia przez skład orzekający do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność art. 75 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, rozumianego w ten sposób, iż przepis ten uprawnia organ do pobierania opłaty za wydanie dowodu rejestracyjnego, pozwolenia czasowego, zalegalizowanych tablic rejestracyjnych i nalepki kontrolnej w sytuacji, gdy wydanie powyższych dokumentów związane jest wyłącznie z brakiem miejsca na kolejne wpisy badania technicznego pojazdu w dowodzie rejestracyjnym z art. 2 Konstytucji RP oraz równości wobec prawa przewidzianą w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Powyższe stanowisko odnajduje swe oparcie w istocie tego świadczenia, które ma charakter: pieniężny, ogólny, bezzwrotny i przymusowy, a przede wszystkim odpłatny. Ostania z jego cech oznacza, że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią one zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Uiszczana, na podstawie ww. przepisu, opłata nie ma w związku z tym charakteru sankcyjnego, przejawiającego w swoistym "ukaraniu" osoby za dokonanie czynności, skutkujących koniecznością wydania "nowego" dowodu rejestracyjnego, lecz związana jest jedynie z odpłatnością za wykonaną przez organ rejestracyjny czynność, która w niniejszym przypadku następuje niezależnie od tego, czy osoba dąży do wymiany dowodu rejestracyjnego w związku z brakiem miejsca na potwierdzenie przeprowadzonych badań technicznych, czy też z innego powodu.

W związku z powyższym, w ocenie składu orzekającego, brak jest podstaw do uznania, że ustawodawca, nie różnicując osób domagających się wydania dowodu rejestracyjnego, pozwolenia czasowego, zalegalizowanych tablic (tablicy) rejestracyjnych i nalepki kontrolnej, w zależności od przyczyn występowania przez nie z wnioskiem w tym przedmiocie, naruszył wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości oraz wynikająca z art. 2 tego aktu zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. ( w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. poz.658) - orzekł jak w sentencji.