Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1356/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 40 ust 1 i ust 2, art. 49 ust 1, art 107e ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] i [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżących [...] i [...] solidarnie kwotę 750 zł (siedemset pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a." ) oraz na podstawie art. 89 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2067, z późn. zm., dalej "ustawa o ochronie zabytków"), po rozpatrzeniu odwołania Pani [...] i Pana [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...], nakładającej na Panią [...] i na Pana [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 25 000 zł, w związku z niewykonaniem części zaleceń pokontrolnych z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], których termin realizacji wyznaczono na 30 października 2018r., utrzymał w mocy ww. decyzję organu wojewódzkiego.

Do wydania zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej także "Minister KiDN") doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] marca 2018 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytku (dalej "Wojewódzki Konserwator Zabytków") przeprowadził kontrolę stanu budynku położonego przy ul. [...] w [...], w wyniku której stwierdzono, że budynek znajduje się w bardzo złym stanie. Elewacja budynku posiada liczne spękania i odspojenia tynku, całkowicie zdekonstruowany jest detal architektoniczny obiektu, tj. gzyms wieńczący oraz profilowane opaski okienne. Stwierdzono także liczne ubytki w więźbie dachowej i w pokryciu dachu. W obrębie elewacji tylnej stwierdzono całkowite zniszczenia w części wieńczącej tylną ścianę obwodową. W budynku brak jest większości stolarki okiennej, a kilka jej sztuk w złym stanie pozostało w elewacji frontowej. Otwory w budynku w przeważającej części zostały zabezpieczone drewnianymi płytami. Otwory drzwiowe w tylnej i frontowej elewacji zamurowano. Ponadto brak prawidłowego odprowadzenia wód poza obiekt sprawia, iż jest ona podciągana kapilarnie przez fundamenty.

W rezultacie powyższych ustaleń, Wojewódzki Konserwator Zabytków, działając na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w dniu [...] marca 2018 r. pod znakiem: [...], wydał zalecenia pokontrolne. Organ zalecił właścicielom usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, poprzez:

1. zabezpieczenie obiektu w sposób eliminujący przedostawanie się zwierząt, roślin i wody do jego wnętrz przez otwory komunikacyjne, ubytki w ścianach czy pokryciu dachowym oraz zalewanie jego ścian obwodowych;

2. wzmocnienie i zabezpieczenie przed zawaleniem odkształconych, spękanych lub zarysowanych ścian budynku, w sposób pozwalający zabezpieczyć wnętrza budynku przed niszczeniem na skutek działania warunków atmosferycznych;

3. usunięcie z wnętrz budynku całkowicie zawalonych fragmentów, akumulujących wilgoć w obiekcie i powodujących dodatkowe obciążenia i deformacje pozostałej części;

4. wykonanie niezbędnych robót budowlanych i/lub prac konserwatorskich/ restauratorskich drewnianej konstrukcji nośnej więźby oraz ścian budynku wraz z przeprowadzeniem kompleksowego odgrzybienia, dezynfekcji porażonych elementów i ich impregnacji oraz wymianą i naprawą zniszczonych elementów konstrukcyjnych budynku zapewniających właściwe utrzymanie obciążeń i sztywność konstrukcji;

5. wykonanie niezbędnych robót budowlanych i/lub prac konserwatorskich/ restauratorskich elementów murowanych ścian w tym elewacji budynku w zakresie uzupełnienia ubytków lica ściany w obrębie cokołu oraz wypełnień pół konstrukcji szkieletowej z uwzględnieniem uzupełnienia wykruszonych lub wypłukanych spoin, wykonanie wymiany wtórnych uzupełnień powodujących niszczenie oryginalnej substancji wraz przeprowadzeniem kompleksowego odgrzybiania, dezynfekcji, odsalania i osuszenia obiektu;

6. wykonanie niezbędnych robót budowlanych i/lub prac konserwatorskich/restauratorskich stolarki okiennej i drzwiowej wraz z przeprowadzeniem kompleksowego odgrzybiania, dezynfekcji porażonych elementów i ich impregnacji oraz uzupełnienie brakujących oraz wymianę lub naprawę zniszczonych elementów w sposób zabezpieczający stolarkę przed działaniem warunków atmosferycznych.

Organ wyznaczył termin wykonania powyższych prac wymienionych w pkt 1-3 w terminie do 30 czerwca 2018 r., zaś prac wymienionych w pkt. 4-6, w terminie do 30 października 2018 r.

Pismem z dnia 7 listopada 2018 r. organ zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na właścicieli budynku przy ul. [...] w [...] w związku z niewykonaniem części zaleceń pokontrolnych z dnia 29 marca 2018 r., zaś pismem z dnia 14 listopada 2018 r. organ zawiadomił o zakończeniu postępowania, możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

W dniu [...] grudnia 2018 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydal decyzję nr [...], znak: [...], którą nałożył na Panią [...] i na Pana [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 25 000 zł w związku z niewykonaniem części zaleceń pokontrolnych z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], których termin realizacji wyznaczono na 30 października 2018 r.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się ukarani Pani [...] i Pan [...], wnosząc odwołanie w ustawowym terminie.

Rozpatrując odwołanie Minister KiDN przypomniał, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu [...] września 2018 r. wydał decyzję nr [...], znak: [...], którą nałożył na Panią [...] i Pana [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 25 000 zł w związku z niewykonaniem części zaleceń pokontrolnych z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], określonych w pkt 1-3, których termin realizacji wyznaczono na 30 czerwca 2018 r. Powyższe rozstrzygnięcie także zostało zaskarżone i jest przedmiotem odrębnego postępowania odwoławczego. Natomiast postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił zawieszenia postępowania w sprawie odwołania od decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...].

Minister KiDN powołując się na przepisy art. 40 ust. 1 i art. 107e ust. 1 i ust 2 ustawy o ochronie zabytków wskazał, że w sprawie nie budzi wątpliwości, iż ukarani Pani [...] i Pan [...] nie wykonali czynności wymienionych w pkt. 4-6 zaleceń pokontrolnych z dnia 29 marca 2018 r. wydanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Jednocześnie ukarani nie kwestionują tego faktu, powołując się na brak możliwości wykonania jakichkolwiek robót budowlanych z powodu złego stanu technicznego obiektu, w tym jego elementów konstrukcyjnych. Ponadto organ ochrony zabytków, w stosunku do budynku przy ul. [...] wydał już poprzednio zalecenia pokontrolne z dnia 2 września 2016 r., których ukarani Pani [...] i Pan [...] również nie wykonali. Organ zwrócił uwagę, że do momentu wydania decyzji nakładającej karę pieniężną właściciele nie podjęli jakichkolwiek działań zabezpieczających przy budynku. Nie wykonano nawet doraźnego zabezpieczenia połaci dachowej. Roboty budowlane wymienione w zaleceniach pokontrolnych Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 29 marca 2018 r., miały na celu zapobiec bezpowrotnemu zniszczeniu substancji zabytkowej. Minister KiDN podkreślił, że budynek przy ul. [...] w [...], powstał w pierwszej połowie XIX wieku. Powyższe wynika z treści decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zbytków z dnia [...] grudnia 1987 r, którą pod nr [...] wpisano ten budynek do rejestru zabytków. Obiekt ten znajduje się także na obszarze objętym ochroną konserwatorską na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1957 r., wypisującej do rejestru zabytków - założenie urbanistyczne starego miasta [...], które jest charakterystyczne dla urbanistyki gotyckiej. Natomiast z karty ewidencyjnej zabytku opracowanej dla budynku przy ul. [...] wynika, że budynek został wzniesiony na starych kamiennych fundamentach i posiada głębokie kamienne piwnice kryte sklepieniem beczkowym. W związku z powyższym zabytkowy budynek przy ul. Okopowej 22 posiada oryginalną tkankę zabytkową i znajduje się przy tym na obszarze cennego założenia urbanistycznego.

Mając na uwadze brak podjęcia przez właścicieli budynku przy ul. [...] jakichkolwiek działań zabezpieczających obiekt przed dalszą degradacją oraz walory zabytkowe obiektu, Minister KiDN uznał, że wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 25 000 złotych z powodu niewykonania zaleceń pokontrolnych z dnia 29 marca 2018 r., w części zaleceń wymienionych w pkt 4-6, których celem było usunięcie zagrożenia bezpowrotnego zniszczenia autentycznej substancji zabytkowej, jest adekwatne do popełnionego naruszenia.

Równocześnie Minister wyjaśnił, że nałożenie na odwołujących się administracyjnej kary pieniężnej dwoma rozstrzygnięciami, tj. z dnia [...] września 2018r. i z dnia [...] grudnia 2018 r., gdzie pierwsze dotyczyło części niewykonanych zaleceń, których termin wykonania upłynął w dniu 30 czerwca 2018 r. a drugie dotyczyło pozostałej części zaleceń, których obowiązek realizacji upływał w dniu 30 października 2018 r., należy uznać jako odpowiadające prawu. Zdaniem Ministra KiDN, obie decyzje, tj. weryfikowana w niniejszym postępowaniu decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz poprzednio wydana decyzja nr [...] z dnia [...] września 2018 r., nie są tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Sprawy te mają inny przedmiot postępowania. Ponadto organ pierwszej instancji pomimo, że dwukrotnie nałożył na odwołujących się administracyjną karę pieniężną, której źródłem było niewykonanie zaleceń pokontrolnych z dnia [...] marca 2018 r., nie przekroczył łącznie maksymalnej ustawowej wysokości kary, tj. 50 000 złotych.

Z powyższą decyzją Ministra KiDN nie zgodzili się Pani [...] i Pan [...] ("Skarżący"), wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono w skardze naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego - art. 107e ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, jakoby obiektywna niemożność wykonania zaleceń pokontrolnych w związku z zagrożeniem dla życia i zdrowia osób mających wykonywać prace budowlane na terenie obiektu zabytkowego, którego zły stan techniczny, uniemożliwia jego użytkowanie oraz stanowić może realne zagrożenie w trakcie prowadzenia jakichkolwiek prac, nie stanowi okoliczności wyłączającej możliwość nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy nie sposób polecać wykonania jakichkolwiek prac budowlanych osobom trzecim, gdy ich wykonanie jest obiektywnie niemożliwe i stanowić może zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, a w konsekwencji nakładać jakiejkolwiek kary pieniężnej za niewykonanie takich zaleceń pokontrolnych;

2. prawa materialnego - art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, jakoby niezgłoszenie w ciągu 14 dni od dnia otrzymania zaleceń umotywowanych pisemnych zastrzeżeń do nich wyłączać miało prawo wykazywania w późniejszym terminie obiektywnej niemożności ich wykonania, podczas gdy żadne przepisy prawa nie pozwalają na przedkładanie życia i zdrowia ludzkiego ponad jakiekolwiek mienie, stąd o ile ujawnią się okoliczności co do złego stanu technicznego obiektu, uniemożliwiającego jego użytkowanie oraz powodującego zagrożenie w trakcie prowadzenia jakichkolwiek prac budowlanych, nie ma znaczenia czy były składane jakiekolwiek zastrzeżenia do zaleceń;

3. prawa procesowego - art. 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, jakoby "wymienione w nim przesłanki będą wpływały na złagodzenie kary, inne na jej zaostrzenie, a jeszcze inne będą oddziaływały na wymiar kary w zależności od okoliczności danego stanu faktycznego", podczas gdy, skoro jedną z przesłanek tychże dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej jest waga i okoliczności naruszenia prawa, to aby możliwe było jej nałożenie należy stwierdzić fakt naruszenia prawa, by w dalszej kolejności móc wartościować ewentualny wymiar kary, a takowego naruszenia w niniejszej sprawie nie było;

4. prawa procesowego - art. 7 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez bezkrytyczne i dowolne związanie się przez organ ustaleniami organu pierwszej instancji, jakoby - wbrew ekspertyzie technicznej co do złego stanu technicznego obiektu przy ul. [...] w [...], uniemożliwiającego użytkowanie oraz powodującego zagrożenie w trakcie prowadzenia jakichkolwiek prac budowlanych, zalecenia pokontrolne były możliwe do wykonania i bezpieczne dla osób mających je wykonywać i niepoczynienie w tym zakresie żadnych własnych, niezależnych ustaleń, co doprowadziło do naruszenia zasady ogólnej prawdy obiektywnej, nierozpatrzenia całego materiału dowodowego i przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów, a w rezultacie do niewłaściwego rozstrzygnięcia w sprawie;

5. prawa procesowego - art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego - poprzez jego niezastosowanie i bezkrytyczne powtarzanie stanowiska organu pierwszej instancji, zamiast dokonania własnych ustaleń faktycznych oraz zaniechanie należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe, Skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra KiDN z dnia [...] kwietnia 2019 r., jak i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] grudnia 2018r. oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że w sprawie zachodzi obiektywna niemożność wykonania zaleceń pokontrolnych w związku z zagrożeniem dla życia i zdrowia osób mających wykonywać prace budowlane na terenie obiektu zabytkowego, którego zły stan techniczny, uniemożliwia jego użytkowanie oraz stanowić może realne zagrożenie w trakcie prowadzenia jakichkolwiek prac. Okoliczność ta wyłącza możliwość nałożenia kary pieniężnej na Skarżących.

Skarżący uważają, że naczelnym aktem prawny, wyznaczającym zasady dla całego systemu prawnego jest Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Żadne przepisy, które muszą prezentować zgodność z postanowieniami ustawy zasadniczej, nie dają przyzwolenia na narażanie życia lub zdrowia ludzi kosztem nawet najbardziej cennych obiektów, mniej lub bardziej zabytkowych. Z tych też względów, czynienie Skarżącym zarzutu, iż po otrzymaniu zaleceń pokontrolnych nie zgłosili pisemnych umotywowanych zastrzeżeń, jest zupełnie nieuzasadnione.

Według Skarżących, organ w zaskarżonej decyzji nie czyni w ogóle żadnych własnych ustaleń, nie przeprowadza w obliczu zgłoszonych przez nas twierdzeń i dowodów niezależnego postępowania dowodowego, które w obliczu naruszonych przepisów art. 7 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. winien był przeprowadzić. Nie zostało przeprowadzone żadne postępowanie dowodowe, pozwalające na ustalenie, że stan obiektu przy ul. [...] w [...] był dobry, pozwalający na jego bezpieczne użytkowanie oraz nie stanowiący zagrożenia dla życia i zdrowia osób mających przeprowadzać którekolwiek z prac budowlanych w wykonaniu tychże zaleceń, wbrew przedłożonej ekspertyzie technicznej.

W skardze wskazano również, że organ odwoławczy zanegował zasadność zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 189d k.p.a. Tymczasem, skoro jedną z przesłanek dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej jest waga i okoliczności naruszenia prawa, to aby możliwe było jej nałożenie należy stwierdzić fakt naruszenia prawa, by w dalszej kolejności móc wartościować ewentualny wymiar kary. Zdaniem Skarżących takowego naruszenia w niniejszej sprawie nie było.

W odpowiedzi na skargę Minister KiDN podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków naruszają prawo w sposób opisany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Kontroli tutejszego Sądu poddana została decyzja Ministra KiDN z [...] kwietnia 2019 r., którą utrzymana w mocy została decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2018 r., nakładająca na Skarżących administracyjną karę pieniężną w wysokości 25 000 zł, z tytułu niewykonania części zaleceń pokontrolnych z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], określonych w pkt 4-6, których termin realizacji wyznaczono na 30 października 2018r.

Nie jest sporne w sprawie, że budynek położony przy ul. [...] w [...], stanowiący własność Skarżących, został wpisany do rejestru zabytków w drodze decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 28 grudnia 1987 r. Kontrola ww. obiektu przeprowadzona w dniu 21 marca 2018 r. ujawniła szereg nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. Skarżący nie kwestionują faktu, że ww. zalecenia pokontrolne w zakresie pkt 4-6, wydane w oparciu o treść art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, będące wynikiem ustaleń przedmiotowej kontroli, nie zostały przez nich wykonane we wskazanym terminie.

Podstawę prawną orzeczenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 10 grudnia 2018 r. stanowiły przepisy art. 40 ust. 1 oraz art. 107e ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie zabytków.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ww. ustawy, na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1.

Przywołany przepis przewiduje zatem wyraźne zastrzeżenie, zgodnie z którym, wydanie zaleceń pokontrolnych jest dopuszczalne wyłącznie wówczas, gdy charakter stwierdzonych nieprawidłowości nie wymaga wydania decyzji określonej w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Stosownie do art. 49 ust. 1 tej ustawy, wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.

Należy zauważyć, że Minister KiDN w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowczo podkreślił, że wydanie zaleceń pokontrolnych z dnia 29 marca 2018r. określonych w pkt 4-6, ma na celu usunięcie "zagrożenia bezpowrotnego zniszczenia autentycznej substancji zabytkowej". Przedmiotem nakazów w tym zakresie jest:

4. wykonanie niezbędnych robót budowlanych i/lub prac konserwatorskich/ restauratorskich drewnianej konstrukcji nośnej więźby oraz ścian budynku wraz z przeprowadzeniem kompleksowego odgrzybienia, dezynfekcji porażonych elementów i ich impregnacji oraz wymianą i naprawą zniszczonych elementów konstrukcyjnych budynku zapewniających właściwe utrzymanie obciążeń i sztywność konstrukcji;

5. wykonanie niezbędnych robót budowlanych i/lub prac konserwatorskich/ restauratorskich elementów murowanych ścian w tym elewacji budynku w zakresie uzupełnienia ubytków lica ściany w obrębie cokołu oraz wypełnień pół konstrukcji szkieletowej z uwzględnieniem uzupełnienia wykruszonych lub wypłukanych spoin, wykonanie wymiany wtórnych uzupełnień powodujących niszczenie oryginalnej substancji wraz przeprowadzeniem kompleksowego odgrzybiania, dezynfekcji, odsalania i osuszenia obiektu;

6. wykonanie niezbędnych robót budowlanych i/lub prac konserwatorskich/restauratorskich stolarki okiennej i drzwiowej wraz z przeprowadzeniem kompleksowego odgrzybiania, dezynfekcji porażonych elementów i ich impregnacji oraz uzupełnienie brakujących oraz wymianę lub naprawę zniszczonych elementów w sposób zabezpieczający stolarkę przed działaniem warunków atmosferycznych.

Powyższe nie pozostawia wątpliwości, że ustalony podczas kontroli stan zabytkowego obiektu jednoznacznie wskazywał na obowiązek organu konserwatorskiego do podjęcia niezwłocznych działań, mających na celu bezpośrednie zapobieżenie możliwej całkowitej degradacji budynku i jego bezpowrotnemu zniszczeniu. W przeciwieństwie do zaleceń pokontrolnych określonych w pkt 1-3, realizacja obowiązków wynikających z pkt 4-6 wskazuje na konieczność wykonania istotnych robót budowlanych przy zasadniczych elementach konstrukcyjnych obiektu, obejmujących konstrukcję nośną więźby dachowej, ścian i elementów elewacji, a także stolarki okiennej i drzwiowej budynku. Tylko w ten sposób możliwe jest zapobieżenie zniszczeniu obiektu zabytkowego, co potwierdza protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 21 marca 2019 r.

W tych okolicznościach, zdaniem tutejszego Sądu, organ pierwszej instancji w zakresie ww. zaleceń wymienionych w pkt 4-6 zobowiązany był orzec w drodze decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Było to konieczne z uwagi na charakter prac konserwatorskich i robót budowlanych niezbędnych do realizacji przy budynku Skarżących, w celu zachowania jego zabytkowej substancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że niezbędność wykonania tych prac ze względu na istniejące zagrożenie zniszczenia lub dalej idącego uszkodzenia budynku było przyczyną, dla której organ nie był uprawniony do wydania tzw. pokontrolnych zaleceń konserwatorskich, o których stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Zalecenia takie wydane być mogą wyłącznie wówczas, gdy zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, a nie wówczas gdy zaistnieje ryzyko zniszczenia lub istotnego uszkodzenia budynku.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, który to pogląd Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, wydanie przez organ konserwatorski w powyższym przypadku decyzji nakazującej podjęcie oznaczonych czynności, nie może być dokonane w trybie art. 40 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków może odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych i wydać decyzję, o której mowa w art. 49 ust. 1. W tak bowiem ustalonym stanie faktycznym sprawy i określeniu stanu zabytkowego obiektu i jego przyczyn oraz istnieniu w związku z tym ryzyka jego zniszczenia lub uszkodzenia istotnego, organ pierwszej instancji w ogóle nie był uprawniony do uznania administracyjnego z art. 40 ust. 2 ww. ustawy, ale zobowiązany był wydać decyzję, o której mowa w art. 49 ust. 1 (por. np. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018, sygn. akt II OSK 2927/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1226/18 – CBOSA).

Z przyczyn opisanych powyżej Sąd uznaje za wadliwą decyzję wydaną przez wojewódzki organ ochrony zabytków w dniu 10 grudnia 2018 r., w oparciu o nieprawidłowo orzeczone zalecenia pokontrolne z dnia 29 marca 2018 r. w zakresie pkt 4-6. W konsekwencji takiego stwierdzenia, wadą naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. obarczona jest zaskarżona decyzja Ministra KiDN.

Kontrolowane rozstrzygnięcia organów konserwatorskich nie odpowiadają prawu także z innego powodu. Sporu nie budzi bowiem w sprawie to, iż wcześniejszą decyzją nr [...] z dnia [...] września 2018 r., Wojewódzki Konserawtor Zabytków nałożył na Skarżących administracyjną karę pieniężną w wysokości 25 000 zł, za niewykonanie w terminie do 30 czerwca 2018 r. zaleceń pokontrolnych z dnia 29 marca 2018 r. określonych w pkt 1-3, które polegać mają na:

1. zabezpieczeniu obiektu w sposób eliminujący przedostawanie się zwierząt, roślin i wody do jego wnętrz przez otwory komunikacyjne, ubytki w ścianach czy pokryciu dachowym oraz zalewanie jego ścian obwodowych;

2. wzmocnieniu i zabezpieczeniu przed zawaleniem odkształconych, spękanych lub zarysowanych ścian budynku, w sposób pozwalający zabezpieczyć wnętrza budynku przed niszczeniem na skutek działania warunków atmosferycznych;

3. usunięciu z wnętrz budynku całkowicie zawalonych fragmentów, akumulujących wilgoć w obiekcie i powodujących dodatkowe obciążenia i deformacje pozostałej części;

Rację ma Minister KiDN wskazując, że suma kar nałożonych na Skarżących w wyniku obydwu decyzji nie wykracza poza ramy określone w art. 107e ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Norma ta stanowi, że kto wbrew obowiązkowi nie wykonuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 zł. Karę pieniężną o której mowa w ust. 1, nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał zalecenia pokontrolne (art. 107e ust. 2 ww. ustawy).

Niemniej jednak, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zauważa, że kary pieniężne wymierzane są ex post jako konsekwencja zachowania uznanego za delikt administracyjny (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 16 maja 2016 r. sygn. II GPS 1/16, ONSAiWSA 2016/5/73). W wyroku z 20 czerwca 2017 r. sygn. P 124/15, OTK-A 2017/50 Trybunał Konstytucyjny zaakcentował, że niezanegowanie dopuszczalności funkcjonowania w prawie administracyjnym systemu kar finansowych musi wiązać się z istnieniem i przestrzeganiem określonego zespołu gwarancji dających podmiotom administrowanym poczucie bezpieczeństwa prawnego. Należą do nich: konieczność jasnego i precyzyjnego określenia treści obowiązków administracyjnych, których uchybienie jest podstawą wymierzenia kary pieniężnej (zasada określoności czynu objętego sankcją); niedopuszczalność ustanawiania kar pieniężnych z mocą wsteczną (lex retro non agit) ani wstecznego ich zaostrzenia (lex severior retro non agit); zakaz podwójnego (wielokrotnego) wymierzania kar pieniężnych wobec tej samej osoby za ten sam delikt administracyjny, a także nakaz zachowania proporcjonalności reakcji na naruszenie obowiązków administracyjnych (zakaz nadmiernej represyjności).

Trzeba przy tym pamiętać, że zastosowanie sankcji prawnej, również w postaci wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, wiąże się każdorazowo z zastosowaniem dwojakiego rodzaju norm – normy sankcjonowanej oraz normy sankcjonującej. Według koncepcji norm sprzężonych, pierwsza kategoria obejmuje normy określające stan faktyczny oraz prawa i obowiązki, jakie mają powstać w związku z jego zaistnieniem, normy sankcjonujące określają natomiast środki przymusu, odpowiedzialność i inne ujemne następstwa za niewywiązywanie się z obowiązków nałożonych na podstawie norm sankcjonowanych (por. M. Kobak, R. Sawuła, Uwagi na tle stosowania sankcji administracyjnej [w:] Sankcje administracyjne, red. M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki, Warszawa 2011, s. 520). Warunkiem prawidłowego zastosowania normy sankcjonującej jest wobec tego m. in. prawidłowe odczytanie przesłanek uruchamiających zastosowanie sankcji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w przekonaniu Sądu nie do zaakceptowania jest sposób zidentyfikowania przez organy obu instancji przesłanek zastosowywanej w postępowaniu administracyjnym normy sankcjonującej określonej w art. 107e ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, a zatem określenie, że niewykonanie przez Skarżących obowiązków wynikających z zaleceń pokontrolnych z dnia 29 marca 2018 r. powinno wiązać się z nałożeniem na ww. osoby kar pieniężnych, na mocy dwóch odrębnych decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2018r. i z dnia [...] grudnia 2018 r. Jak wyjaśniono wcześniej, w świetle art. 107e ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, normatywną podstawę materialnoprawną nałożenia kary pieniężnej w granicach kwotowych wskazanych tym przepisem stanowi niewykonanie zalecenia pokontrolnego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 omawianej ustawy. Przedmiot sankcjonowanego działania odnoszony jest zatem expressis verbis do braku wykonania zalecenia pokontrolnego, wydanego w oparciu o art. 40 ust. 1 ww. ustawy, nie zaś do niewykonania poszczególnych obowiązków wynikających z zalecenia pokontrolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny jednocześnie stwierdza, że szczególny charakter zastosowanej przez organy instytucji jako regulacji o charakterze represyjnym, która w świetle wskazanych na wstępie założeń ustawodawcy konstrukcyjnie powinna spełniać wymogi odnoszące się do standardu określoności norm prawa karnego, wymusza ścisłą interpretacji przepisów określających warunki jej zastosowania. Skoro przesłanką powstania odpowiedzialności zagrożonej na mocy art. 107e ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. administracyjną karą pieniężną jest bezprawność polegająca ma niewykonaniu zalecenia pokontrolnego, to przesłanka ta musi być rozumiana ściśle jako zaniechanie uczynieniu zadość obowiązkowi wykonania zalecania pokontrolnego jako aktu administracyjnego formalnie określającego obowiązki ciążące na jego adresacie ze względu na stan zachowania zabytku.

Kierując się przedstawionymi zasadami stosowania administracyjnych kar pieniężnych, Sąd doszedł do wniosku, że możliwość funkcjonalnego wyodrębnienia w ramach obowiązków nałożonych zaleceniem pokontrolnym z 29 marca 2018 r. tej grupy obowiązków, która dotyczy prac budowlanych i konserwatorskich nakazanych w pkt 4-6 (pomijając już nawet konieczność ich określenia w drodze decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 ustawy) nie kreowała uprawnienia do nałożenia na Skarżących na mocy dwóch odrębnych decyzji administracyjnych wydanych w trybie art. 107e ustawy o ochronie zabytków, dwóch kar pieniężnych z tytułu niewykonania ww. zalecenia pokontrolnego. Utrzymanie w mocy przez Ministra KiDN decyzji z [...] grudnia 2018 r., w sytuacji wcześniejszego wydania przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzji z dnia [...] września 2018 r., powinno być tym samym traktowane jako sytuacja równoważna niedopuszczalnemu nałożeniu podwójnej kary, tj. podwójnemu ukaraniu za ten sam delikt administracyjny. Według Sądu, na taką ocenę nie ma wpływu okoliczność wskazywana przez Ministra KiDN, że zastosowany względem Skarżących łączny wymiar kary pieniężnej odpowiadał maksymalnemu wymiarowi przewidzianemu w art. 107e ust. 1 ustawy. Samo bowiem formalne uwarunkowanie łączone z prowadzeniem dwóch odrębnych postępowań i wydaniem dwóch decyzji administracyjnych o nałożeniu kary pieniężnej, przemawia za koniecznością przypisania organom orzekającym w rozpoznawanej sprawie błędu wynikającego z niedostrzeżenia, że prowadzenie postępowania zakończonego decyzją z [...] grudnia 2018 r. stanowiło działanie równoznaczne z próbą poddania sankcji administracyjnej tego samego czynu.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy konserwatorskie zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, prawidłowo stosując przepisy prawa materialnego, tj. przywołane powyżej normy ustawy o ochronie zabytków.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z zasadą zwrotu Skarżącemu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i celowej obrony, ustalając je na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a. (wpis od skargi – 750 zł).