Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 127/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Budownictwa~Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 15, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. K. i J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wykorzystanie pasa technicznego do celów innych niż ochronne I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących A. K. i J. K. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z [...] listopada 2011 r. - zaskarżoną skargą przez

A. K. i J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w

Warszawie - utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Morskiego w S. z

[...] lipca 2011 r. odmawiającą zgody na wykorzystanie pasa technicznego do celów

innych niż ochronne (art. 37 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach

morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej - Dz. U. z 2003 r. Nr 153,

poz. 1502 ze zm.) w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie budynków

mieszkalnych, jednorodzinnych, w zabudowie bliźniaczej (z dwoma niezależnymi

lokalami mieszkalnymi) wraz z niezbędną, towarzyszącą infrastrukturą techniczną i

przyłączami energii elektrycznej, wody, kanalizacji sanitarnej i urządzeń do

rozsączania wody deszczowej na części działki nr [...] w P., obręb [...], położonej w obszarze pasa technicznego.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

A. K. i J. K. wystąpili do Dyrektora Urzędu Morskiego

w S. z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie zgody na wykorzystanie pasa

technicznego do celów inne niż ochronne, w celu realizacji ww inwestycji.

Organ I instancji decyzją z [...] lipca 2011 r. odmówił A. K. i

J. K. wyrażenia takiej zgody. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia

Dyrektor Urzędu Morskiego w S. wskazał, że przedmiotowa nieruchomość

znajduje się w pasie technicznym, który stanowi strefę wzajemnego, bezpośredniego

oddziaływania morza i lądu i jest przeznaczony do utrzymania brzegu w stanie

zgodnym z wymogami bezpieczeństwa i ochrony środowiska. Teren planowanej

inwestycji to obszar narażony na niszczące działanie wody Zalewu [...]

oraz znajduje się w sąsiedztwie aktywnej zatoki erozyjnej. Sytuacja ta wyklucza

bezpieczne lokalizowanie jakichkolwiek obiektów na przedmiotowej nieruchomości

znajdującej się w granicach pasa technicznego.

Wnioskodawcy nie zgodzili się z tym rozstrzygnięciem i wnieśli odwołanie do

organu wyższego stopnia. W uzasadnieniu podnieśli liczne zarzuty, w tym m. in. brak

należytego uzasadnienia odmownej decyzji, pominięcie stanu faktycznego

nieruchomości (jej lokalizację, położenie, ukształtowanie terenu, sąsiedztwo i

odległość od linii brzegowej), a także wskazali, że rozwój zatoki erozyjnej, na który

powołuje się organ, miał charakter incydentalny. Zdaniem skarżących brak jest

Sygn. akt IV SA/Wa 127/12

bezpośredniego zagrożenia erozją i powodzią oraz brak jest relacji pomiędzy tymi

niszczącymi działaniami w odniesieniu do spornej nieruchomości, a utrzymaniem

brzegu w stanie zgodnym z wymogami bezpieczeństwa i ochrony środowiska.

Decyzja organu I instancji nie ma realnego uzasadnienia w utrzymaniu brzegu w

stanie zgodnym z wymogami bezpieczeństwa i ochrony środowiska.

Minister Infrastruktury podzielił stanowisko organu I instancji i zaskarżoną

obecnie decyzją z [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu

Morskiego w S. z [...] lipca 2011 r. odmawiającą zgody na wykorzystanie

pasa technicznego do celów innych niż ochronne w odniesieniu do planowanej

inwestycji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że

Dyrektor Urzędu Morskiego w S. przeprowadził w sposób wystarczający

postępowanie wyjaśniające w sprawie, dokonał oceny wpływu inwestycji na pas

techniczny, wpływu inwestycji na ochronę brzegu morskiego oraz ochronę

przeciwpowodziową, a także wyjaśnił kwestię rzeczywistego wpływu wód Zalewu

[...] na zatokę erozyjną, która znajduje się bezpośrednio przy tej

inwestycji. Na dowód powyższego Minister przytoczył stosowany fragment

uzasadnienia decyzji z [...] lipca 2011 r. Dodatkowo Minister wskazał, że wskazane w

odwołaniu budynki, położone na działkach nr [...] i [...], nie są położone w pasie

technicznym i nie mają negatywnego wpływu na ochronę przed powodzią.

W skardze A.K. i J. K. wnieśli o uchylenie

zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania

według norm przepisanych, zarzucając naruszenie art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79 § 1 i

art. 80 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że postępowanie dowodowe

organu I instancji, jak i organu odwoławczego opierało się wyłącznie na dokumentacji

potwierdzającej stan prawny przedmiotowej nieruchomości, w oderwaniu od jej stanu

faktycznego, tj. jej lokalizacji, położenia, ukształtowania terenu, sąsiedztwa i

odległości od linii brzegowej czy tego, że teren ten w Studium został przeznaczony

pod tereny inwestycyjne. Minister w ogóle nie doniósł się do podnoszonych przez

skarżących w odwołaniu zarzutów, w tym kwestii zabudowań sąsiednich

nieruchomości w obszarze pasa technicznego i weryfikacji tego, na jakiej podstawie i

dlaczego takie zabudowania tam się znajdują, a także nie przeprowadził żadnych

dowodów na poparcie przedstawionych przez Dyrektora Urzędu Morskiego w

S. tez.

Sygn. akt IV SA/Wa 127/12

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie,

podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.

in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30

sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z

2012r., poz. 270) dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności

administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności

zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także

prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane

przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134

P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż

zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2011 r. jest niezgodna z

prawem.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów

prawa procesowego, w szczególności art. 15 K.p.a. oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i

107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik

sprawy, co musiało prowadzić do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 K.p.a., każda

sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej

instancji podlega w wyniku wniesienia środka zaskarżenia przez podmiot

legitymowany, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej

instancji. Oznacza to obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania

wyjaśniającego, w konsekwencji tego przedmiotem postępowania odwoławczego nie

jest tylko kontrola decyzji organu pierwszej instancji w kontekście zarzutów

zawartych w środku zaskarżenia, ale i ponowne rozpoznanie sprawy

administracyjnej.

W niniejszej sprawie spór sprowadza się do tego czy istnieją przesłanki do

wyrażenia zgody na wykorzystanie pasa technicznego do innych celów niż

wymienione w art. 36 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach

morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, tj. w celu realizacji

inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, w

Sygn. akt IV SA/Wa 127/12

zabudowie bliźniaczej (z dwoma niezależnymi lokalami mieszkalnymi) wraz z

niezbędną, towarzyszącą infrastrukturą techniczną i przyłączami energii elektrycznej,

wody, kanalizacji sanitarnej i urządzeń do rozsączania wody deszczowej na części

działki nr [...] w P., obręb [...], położonej w obszarze pasa

technicznego.

Decyzją z [...] lipca 2011 r. Dyrektor Urzędu Morskiego w S. uznał, iż

brak jest przesłanek do wydania decyzji wyrażającej zgodę na wykorzystanie pasa

technicznego do celów innych niż ochronne na części działki nr [...] w

P.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się skarżący i złożyli odwołanie do Ministra

Infrastruktury, przedstawiając swoje stanowisko w tej sprawie.

Tym niemniej Minister w decyzji z [...] listopada 2011 r. jedynie pobieżnie odniósł

się do niektórych zarzutów strony skarżącej przedstawionych w odwołaniu, inne w

ogóle pominął, a jako własne uzasadnienie powtórzył w istocie argumentację

przedstawioną w decyzji organu I instancji z [...] lipca 2011 r. cytując jej fragment.

W świetle wskazanej wyżej zasady dwuinstancyjności postępowania

administracyjnego, organ odwoławczy zobowiązany był tymczasem do ponownego

merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie oraz ciążył na nim obowiązek

rozpoznania odwołania skarżących, w szczególności przez rozważenie wszystkich

zarzutów w nim przedstawionych i przekonywujące ustosunkowanie się do nich. Zaś

efekt tych rozważań winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej

decyzji. Skoro istotą środka zaskarżenia jest zwykle wyrażenie przez stronę

niezadowolenia z danego rozstrzygnięcia organu niższej instancji, to działanie

organu odwoławczego, którego wyrazem jest podjęta decyzja, winno zmierzać do

przekonania strony odwołującej się, co do zasadności przesłanek, jakimi kierowano

się podejmując dane rozstrzygnięcie. W tym względzie organy administracji

publicznej mają obowiązek działania z należytą starannością i wnikliwością. Temu

ma służyć zarówno obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art.

7, 8 i art. 77 K.p.a.), jak i obowiązek sporządzenia adekwatnego uzasadnienia

faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.), w tym wyjaśnienie stronom

zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11

K.p.a.).

Zauważyć dodatkowo należy, iż Minister Infrastruktury odpowiedź na skargę

potraktował jako miejsce na szczegółowe ustosunkowanie się do twierdzeń stron,

Sygn. akt IV SA/Wa 127/12

również tych zaprezentowanych w odwołaniu, jednakże nie czyni to bezzasadnym

zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Takie "uzupełnienie" uzasadnienia dokonane

w odpowiedzi na skargę nie może konwalidować braków orzeczenia w tym zakresie.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela stanowisko prezentowane

w orzecznictwie sądowym, iż próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie

procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu

postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia

określonego w art. 107 § 3 K.p.a. Pismo procesowe nie może uzupełniać

zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać

zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji. W odpowiedzi na skargę

organ orzekający winien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie

dokonywać brakujących ustaleń, które nie znalazły się w akcie administracyjnym (tak

np. wyrok WSA w Warszawie z 5 kwietnia 2006 r. sygn. akt V SA/Wa 2905/05 lex

209713, wyrok WSA w Warszawie z 19 maja 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 156/08 lex

507825, wyrok WSA w Warszawie z 13 maja 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 522/10).

Minister Infrastruktury - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - weźmie pod

uwagę powyższe wskazówki i wytyczne, a także argumenty stron zawarte w

odwołaniu i skardze, a w konsekwencji wyda rozstrzygnięcie zgodne z prawem.

Nadto przed jego wydaniem umożliwi stronom skorzystanie z prawa wynikającego z

art. 10 § 1 K.p.a., a dającego możliwość wypowiedzenia się co do zebranych

dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. -

orzekał jak w punkcie I sentencji wyroku. Z kolei o kosztach postanowiono - w

punkcie II - w myśl art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.