Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 496/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia WSA del. Jacek Czaja (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 17 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2019 r. sygn. akt VI SAB/Wa 34/19 w sprawie ze skargi [...] na przewlekłe prowadzenie przez Komisję Nadzoru Finansowego postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na rozpoczęcie działalności bankowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz [...] [...] ([...]) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 października 2019 r. sygn. akt VI SAB/Wa 34/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] z siedzibą w [...] (obecnie [...] z siedzibą w [...]) na przewlekłe prowadzenie przez Komisję Nadzoru Finansowego postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na rozpoczęcie działalności.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że pismem z [...] kwietnia 2019 r. [...] z siedzibą w [...] (dalej jako: "PBA", "Skarżący", "Spółka", "Bank") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Komisję Nadzoru Finansowego (dalej: "KNF", "organ") postępowania w sprawie z jego wniosku z [...] listopada 2018 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na rozpoczęcie działalności.

Pismem z [...] listopada 2018 r. [...] złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który następnie uzupełnił pismami z [...] listopada 2018 r. oraz [...] grudnia 2018 r.

Następnie pismem z [...] grudnia 2018 r. organ poinformował Spółkę o przedłużeniu postępowania do dnia [...] lutego 2019 r. w związku z sukcesywnym, rozłożonym w czasie uzupełnianiem przez wnioskodawcę dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz koniecznością rozstrzygnięcia złożonych wniosków, w tym wniosku o wyłączenie p.o. [...] oraz [...] (p. pismo z [...] grudnia 2018 r.).

Pismem z [...] stycznia 2019 r. [...] wniósł do organu ponaglenie.

Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. KNF umorzył postępowanie z wniosku o wyłączenie p.o. [...] od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją [...] listopada 2018 r.

Pismem z [...] stycznia 2019 r., działając za pośrednictwem Poczty Polskiej SA oraz skrzynki e-mail [...], KNF skierował do [...] pismo z prośbą o przeprowadzenie w dniu [...] stycznia 2019 r. spotkania oraz przekazanie, w terminie [...] dni, dokumentów i informacji wskazanych w treści pisma. Pismo było następstwem uzyskanych przez organ informacji o przystąpieniu do [...][...] banków spółdzielczych spośród tych banków spółdzielczych, które podpisały akt zawiązania spółki Banku i które dotychczas były zainteresowane udziałem w przedsięwzięciu związanym z wdrożeniem projektu [...]. Na prośbę [...] spotkanie odbyło się w dniu [...] stycznia 2019 r., natomiast pismem z [...] stycznia 2019 r. [...] udzielił odpowiedzi na pismo KFF z [...] stycznia 2019 r.

W dniu [...] stycznia 2019 r. do [...] wpłynęło, skierowane do [...] zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przez pracowników [...] przestępstwa penalizowanego w art. 231 ustawy z dnia z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (tekst jednolity Dz. U. z 2019 roku, poz. 1950 ze zm., dalej też jako "k.k.") oraz wniosek o przystąpienie prokuratora do postępowania prowadzonego z wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z [...] listopada 2018 r.

Następnie w dniu [...] stycznia 2019 r. doręczono [...] protokół ze spotkania, które odbyło się w dniu [...] stycznia 2019 r. W związku z zastrzeżeniami [...], które wymagały wyjaśnienia protokół został ostatecznie zwrócony w dniu [...] lutego 2019 r.

Równolegle do powyższych działań KNF prowadziła z [...] korespondencję w sprawie ponaglenia zawartego w treści pisma z [...] stycznia 2019 r., wykazując jego bezpodstawność.

Dokonując analizy informacji przekazanych przez [...] przy piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. KNF, pismami z [...] i [...] lutego 2019 r., wezwała [...] do złożenia dodatkowych wyjaśnień, w tym przekazania oświadczeń woli [...] z informacją o podtrzymaniu woli uczestnictwa w zrzeszeniu. W pismach z dnia [...] i [...] lutego 2019 r. [...] udzielił obszernych wyjaśnień.

Pismem z [...] lutego 2019 r. KNF wyznaczyła nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] kwietnia 2009 r.

Przed upływem wskazanego terminu, pismem z [...] marca 2019 r. KNF, działając w trybie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako "kpa"), art. 73 § 1 kpa oraz art. 79a kpa poinformował [...] o możliwości wglądu do akt sprawy oraz niespełnieniu zależnych od [...] przesłanek, które warunkują wydanie decyzji pozytywnej.

Następnie po zapoznaniu się z aktami sprawy, przy piśmie z [...] marca 2019 r. [...] przekazał dodatkowe wyjaśnienia oraz załączył nową wersję programu działalności i planu finansowego.

Z uwagi na powyższe pismem z [...] marca 2019 r. organ ponownie poinformował [...] o przysługujących mu uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 kpa, art. 73 § 1 kpa oraz art. 79a kpa.

W dniu [...] kwietnia 2019 r. [...] zapoznał się z aktami sprawy i złożył dodatkowe wyjaśnienia załączając kolejną wersję programu działalności oraz kopię oświadczeń [...] co do zamiaru przystąpienia do zrzeszenia [...] i zamiaru zbywania akcji [...] w okresie objętym jego programem działalności.

Następnie KNF pismem z [...] kwietnia 2019 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] czerwca 2019 r. z uwagi na nowy materiał przekazany przez [...].

Pismem [...] maja 2019 r. [...], nawiązując do pisma [...] z [...] stycznia 2019 r. oraz odpowiadając na pismo KNF z [...] stycznia 2019 r. poinformowała, że nie znaleziono podstaw do zgłoszenia udziału prokuratora w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem [...] z [...] listopada 2018 r.

W dniu [...] maja 2019 r. KNF wydała decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z [...] listopada 2019 r. (v. załącznik do pisma organu z dnia [...] sierpnia 2019 r. – k. [...] akt sądowych).

Skarżąca złożyła skargę na przewlekłe postępowanie organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie można było zarzucić KNF przewlekłości postępowania prowadzonego z wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego od decyzji z [...] listopada 2018 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na rozpoczęcie działalności i to pomimo bezspornego przekroczenia terminu określonego w art. 35 § 3 kpa, tj. terminu miesiąca dedykowanego postępowaniu odwoławczemu. WSA podkreślił, że złożony w dniu [...] listopada 2018 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy było dwukrotnie uzupełniany przez [...]. Następnie stwierdził, że można było zatem przyjąć, że zakres wnioskowanej przez Skarżącego kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej został ostatecznie dookreślony dopiero w dniu [...] grudnia 2018 r. poprzez wskazanie, jakiego rodzaju naruszenia prawa procesowego i materialnego dopuścił się KNF wydając decyzje z [...] listopada 2018 r. Co więcej, w dniu [...] grudnia 2018 r. (data wpływu pisma do organu) [...] wniósł o wyłączenie p.o. [...] oraz [...] od udziału w sprawie. Fakt ten skutkował wszczęciem dwóch postępowań wpadkowych, które wymagały wydania autonomicznych rozstrzygnięć.

W efekcie powyższego postępowaniem z [...] marca 2019 r. KNF odmówił wyłączenia [...] od udziału w rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o wyłączenie [...] został rozpatrzony już w dniu [...] stycznia 2019 r.

Zdaniem WSA na czas trwania przedmiotowego postępowania niewątpliwy wpływ miała również okoliczność związana z przekazaniem KNF w dniu 17 stycznia 2019 r. pisma [...] będącego zawiadomieniem o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, zawierającego w swej treści wniosek o przystąpienie prokuratora do udziału w postępowaniu prowadzonym przez KNF z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z [...] grudnia 2018 r. Pismem z [...] stycznia 2019 r. KNF przychyliła się do wniosku [...]. Negatywna odpowiedź Prokuratora [...] doręczona została organowi dopiero w dniu [...] maja 2019 r. Tak więc w ocenie WSA Słusznie zatem akcentował organ, że trudno było założyć, że organ nadzoru miał prowadzić postępowanie administracyjne w ten sposób, aby zniweczyć cel żądania [...], tj. załatwić sprawę z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy tak szybko by uniemożliwić prokuratorowi wzięcie udziału w postępowaniu administracyjnym.

W związku z powyższym WSA stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy trudno ponadto czynić organowi nadzoru wytyk z tej przyczyny, że wykazywał inicjatywę dowodową, a także rozpatrywał wnioski dowodowe strony postępowania. Wskazał, że ponadto nie sposób pominąć faktu, że konieczność podejmowania znaczącej części czynności dowodowych w sprawie wynikała z aktywności dowodowej samej strony postępowania.

WSA wskazał, że organ potrzebował zatem informacji specjalnych, aby ustalić kwestie, które w jego ocenie miały kluczowe znaczenie dla prowadzonego postępowania administracyjnego. Uwzględniając charakter planowanej przez [...] działalności i konieczność oceny, czy podmiot ten spełnia ustawowe wymagania, okresy następująca w kilkudniowych lub kilkutygodniowych odstępach mają swoje racjonalne uzasadnienie. W ocenie Sądu I Instancji, wskazane przez organ przyczyny długości rozpatrywania sprawy pozwalają uznać, że zwłoka w wydaniu decyzji nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu.

Sąd I Instancji podkreślił, że sprawa z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na rozpoczęcie działalności przez [...] należy do spraw skomplikowanych dowodowo, przy których dochowanie ustawowego terminu zakończenia postępowania może okazać się trudne, chociażby z tego względu, że wymaga przeprowadzenia analizy złożonego i skomplikowanego materiału dowodowego.

Następnie WSA wskazał, że organ nadzoru ma zatem obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, zwłaszcza wówczas, gdy jest świadomy faktu, iż kluczowe elementy sprawy administracyjnej podlegają stałej zmianie i stan faktyczny ustalony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zdezaktualizował się na skutek różnych zdarzeń i okoliczności. Nawiązując chociażby do pisma organu z dnia [...] lutego 2019 r. wskazać należy, że KNF wezwała [...] do przekazania między innymi oświadczeń woli [...] z informacją o podtrzymaniu woli uczestnictwa w zrzeszeniu, wskazując, że [...] banków przystąpiło do innego zrzeszenia. Było to więc działanie w ocenie Sądu jak najbardziej uzasadnione, i nie można przychylić się do stanowiska Skarżącego wyrażonego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 roku, co do braku podstaw ponownego żądania przez KNF złożenia odpowiednich oświadczeń przez [...] zamierzające uczestniczyć w zrzeszeniu [...] z uwagi na dysponowanie przez organ wykazem akcjonariuszy w ramach załącznika nr 1 do protokołu kontroli.

WSA wskazał, że większość uwidocznionych na kopiach oświadczeń banków, przekazanych organowi przez [...] przy piśmie z [...] kwietnia 2019 r. (por. k. 804 i nast. akt administracyjnych), przekazana została [...] już w lutym 2019 r. Zatem nie sposób czynić zarzutu organowi zarzutu co do sukcesywnego informowania [...] (chociażby w piśmie z dnia [...] marca 2019 roku), o wyjściu z projektu kolejnych banków, pomimo, że [...] taką wiedzę już posiadał, skoro nie zawiadomił jeszcze o tym organu, a KNF zobligowany był do informowania [...] o wszystkich okolicznościach mających wpływ na wynik sprawy.

Reasumując WSA stwierdził, że akt sprawy wynika, że o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie organ informował [...], wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Strona miała zagwarantowane prawo do zapoznawania się z aktami sprawy i z prawa tego skutecznie korzystała. Wychodząc naprzeciw oczekiwaniom strony organ aranżował spotkania, w którym tłumaczył motywy swego postępowania i zakres podejmowanych czynności.

Oceniając częstotliwość czynności podejmowanych przez KNF Sąd nie dopatrzył się przewlekłości w tym zakresie. Zdaniem Sądu I instancji nie można również przypisać KNF braku staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, a jego działania były niecelowe, nieskuteczne i nie prowadziły do zakończenia sprawy. Poszczególne czynności były podejmowane w uzasadnionych okolicznościami faktycznymi odstępach czasu. Nosiły cechy koncentracji i w były niezbędne dla dalszego toku postępowania, w tym załatwienia sprawy. Postępowanie prowadzone było efektywnie przy zachowaniu wszelkich standardów procesowych wywodzonych z kpa.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 poz. 2325 - dalej: "p.p.s.a.") zaskarżył wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.:

1. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 3, w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 llpca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i ustalenie, że Komisja Nadzoru Finansowego prowadziła postępowania w sposób przewlekły, w szczególności ze względu na upływ czasu między złożeniem przez [...] wniosku w dniu [...] listopada 2018 r. a wydaniem przez KNF decyzji w dniu [...] maja 2019 r., znaczne okresy przerw między kolejnymi czynnościami organu, które skłaniają do stwierdzenia, że przynajmniej przez część tego czasu organ pozostawał bezczynny, nie prowadzenie postępowania przez kilka miesięcy z powodu wystąpienia przez [...] z wnioskiem o przyłączenie się do sprawy Prokuratora, rozpoznawanie z przekroczeniem terminów ustawowych wniosków o wyłączenie pracowników [...] na podstawie bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, trzykrotne wyznaczanie przez organ nowego terminu załatwienia sprawy, z których żaden nie został przez KNF dotrzymany, brak podejmowania czynności zmierzających do koncentracji materiału dowodowego, przy uwzględnieniu że organ opierał się na ponownej analizie dokumentacji rozpoznawanej na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego przez okres [...] miesięcy;

2. naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. (autor skargi kasacyjnej przywołał także: "ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; t.j. z dnia 25 października 2018 r., Dz.U. z 2018 r. poz. 2107" – bez wskazania związku z wzorcem kontroli z p.p.s.a. oraz bez wskazania jakiejkolwiek jednostki redakcyjnej) w zw. z art. 12, art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wnikliwej kontroli legalności orzeczenia oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego organ prowadził przewlekle postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na rozpoczęcie przez [...] działalności.

Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, na podstawie, a w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jedynie naruszenie prawa materialnego - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz wydanie orzeczenia, a nadto zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania na podstawie art. 189 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zasadny.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., stanowiąc samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), może stać się podstawą uchylenia wyroku jedynie wówczas, jeżeli sąd uchybi zasadom sporządzania uzasadnienia w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zawiera normę proceduralną, wprowadzającą wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyroku zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienia. Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy powinno obejmować kwestie, które są niezbędne do wyczerpującego podania pozostałych zagadnień stanowiących, w myśl art. 141 § 4 p.p.s.a., kolejne elementy uzasadnienia wyroku, tj. zwłaszcza podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Uzasadnienie orzeczenia nie może zatem sprowadzać się jedynie do opisu przebiegu postępowania i powielenia stanowiska organu. Dokonując kontroli legalności, sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym przez organ oraz zajętego przez organ stanowiska prawnego, zwłaszcza jeżeli są one kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu powinno zawierać odniesienie do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego w kwestiach spornych argumenty jednej ze stron sąd uznaje za prawidłowe, a inne nie (zob. np.: wyrok NSA z 13 stycznia 2009 r., sygn. akt I FSK 1904/07). Dopiero tak przeprowadzona kontrola sądowa pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu oraz umożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Procesowa funkcja uzasadnienia wyroku służy wyjaśnieniu motywów wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, przy czym prawidłowo sporządzone uzasadnienie musi gwarantować stronom postępowania, jak i sądowi drugiej instancji, możliwość zweryfikowania stanowiska przyjętego przez sąd pierwszej instancji w zakresie ustaleń faktycznych i stosowanego prawa, w tym w szczególności w odniesieniu do istotnych – faktycznych i prawnych – okoliczności spornych.

Wadliwość uzasadnienia wyroku będzie więc mogła być przedmiotem skutecznego zarzutu kasacyjnego na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjna tego wyroku w zakresie istotnych okoliczności sprawy.

Tego typu wada uzasadnienia wystąpiła w rozstrzyganej sprawie. Zasadnie zarzucono bowiem w skardze kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera właściwej analizy stanu faktycznego sprawy w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, pomijając przy tym część zarzutów i argumentacji przedstawionej przez [...] w toku postępowania przed sądem pierwszej instancji.

Przede wszystkim należy wskazać, że uzasadnienie orzeczenia WSA nie zawiera stanowiska co do istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, do których WSA odniósł się jedynie w formie przedstawienia relacji o tych faktach, bądź poprzez wyrażenie lakonicznej oceny opartej na tezie przedstawionej przez organ, której nie poddał weryfikacji.

Po pierwsze, WSA stwierdził, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że złożony [...] listopada 2018 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy było dwukrotnie uzupełniany przez [...] (pismo z [...] listopada 2018 r. i [...] grudnia 2018 r. – k. [...] i k. [...] akt administracyjnych), co sąd pierwszej instancji doprowadziło do wyrażenia następującego poglądu: "Można zatem przyjąć, że zakres wnioskowanej przez Skarżącego kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej został ostatecznie dookreślony dopiero w dniu [...] grudnia 2018 r. poprzez wskazanie, jakiego rodzaju naruszenia prawa procesowego i materialnego dopuścił się KNF wydając decyzje z [...] listopada 2018 r.". Pogląd ten zupełnie pomija jasne reguły procesowe, którymi winien kierować się organ rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a wynikające z normy prawnej z art. 127 § 3 k.p.a. Skoro bowiem do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, to jest oczywiste, że zastosowanie mają wprost przepisy regulujące postępowanie przed organem drugiej instancji co do zakresu ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Sprawa podlega zatem ponownej merytorycznej kontroli, zaś do samego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie będą miały zastosowania jedynie przepisy o postępowaniu odwoławczym, które są powiązane z cechą dewolutywności odwołania, co nie wymaga dalszej analizy. Mając to na uwadze KNF był obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, a stosowne rozstrzygnięcie winien wydać w ciągu miesiąca od dnia otrzymania tego wniosku. Przypisanie więc przez WSA istotnego znaczenia czynności "[...]" zakresu "wnioskowanej przez Skarżącego kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej" nie mogło mieć znaczenia w sprawie, przy czym jest kwestią nierozstrzygniętą – wobec braku ustaleń sądu pierwszej instancji – czy złożenie przez [...] pisma z [...] grudnia 2018 r. prowadziło do wydłużenia postępowania z przyczyn leżących po stronie [...], z uwagi na wnioski zawarte w tym piśmie, czy też nie miało takiego znaczenia.

Po drugie, sąd pierwszej instancji wskazał na kolejną okoliczność w sprawie, która – jak należy domniemywać z treści uzasadnienia orzeczenia – wpłynęła na długotrwałość postępowania przed KNF, a mianowicie złożenie [...] grudnia 2018 r. przez [...] wniosku o wyłączenie [...]- p.o. [...] oraz [...]. WSA zauważył, że "fakt ten skutkował wszczęciem dwóch postępowań wpadkowych, które wymagały wydania autonomicznych rozstrzygnięć" i z tego względu "w sprawie zachodziła konieczność szczegółowej analizy złożonych przez [...] wniosków", gdyż "prawidłowe ich rozpatrzenie leżało nie tylko w interesie strony ale także organu nadzoru". Ponadto sąd pierwszej instancji stwierdził, że [...] marca 2019 r. KNF odmówił wyłączenia [...] od udziału w rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a wniosek o wyłączenie p.o. [...] został rozpatrzony już w dniu [...] stycznia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przytoczenie tych okoliczności nie zwalniało sądu pierwszej instancji z obowiązku ich oceny w kontekście zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. WSA winien więc ustalić, czy mając na uwadze dane wynikające z akt postępowania administracyjnego, za usprawiedliwione można było uznać prowadzenie postępowania wpadkowego w przedmiocie wyłączenia pracownika oraz członka organu kolegialnego przez – odpowiednio – okres około jednego miesiąca i trzech miesięcy.

Po trzecie, sąd pierwszej instancji nie odniósł się w żadnym zakresie i nie ocenił okoliczności oczekiwania przez organ na decyzję właściwej jednostki prokuratury o ewentualnym udziale w postepowaniu administracyjnym, która to odpowiedź – zresztą negatywna – udzielona została dopiero [...] maja 2019 r., przy czym zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa, zawierające wniosek o przystąpienie prokuratora do sprawy, nie było skierowane do KNF, a jego adresatem była właściwa jednostka prokuratury, do której [...] wysłał zawiadomienie [...] stycznia 2019 r. W tym zakresie za nieuargumentowane rzeczowo, a więc całkowicie dowolne, uznać należy stwierdzenie WSA, że jakoby słusznie "akcentuje organ, że trudno założyć, że organ nadzoru miał prowadzić postępowanie administracyjne w ten sposób, aby zniweczyć cel żądania [...] tj. załatwić sprawę z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy tak szybko by uniemożliwić prokuratorowi wzięcie udziału w postępowaniu administracyjnym".

Po czwarte, WSA wskazał na szereg innych działań KNF podejmowanych w okresie od złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ([...] listopada 2018 r.) do wydania decyzji przez KNF ([...] maja 2019 r.), co do których WSA przyjął tezę organu o potrzebie ich dokonywania, pomijając jednak kwestię celowości tych działań z uwagi na przedmiot postępowania. Jest oczywiste, że skoro w toku postępowania organ administracji publicznej podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), to realizację tego obowiązku należy oceniać w konkretnych okolicznościach sprawy, uwzględniając w szczególności przedmiot sprawy i celowość podejmowania czynności dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy. Oceny takiej WSA nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie NSA, po dokonaniu kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, stwierdził że jego uzasadnienie nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzut naruszenia tego przepisu należało uznać za zasadny.

Z tego względu uchylono zaskarżony wyrok w całości i przekazano sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd pierwszej instancji winien dokonać wnikliwej oceny postępowania prowadzonego przez KNF na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, od daty jego wniesienia ([...] listopada 2018 r.) do daty wydania decyzji przez KNF ([...] maja 2019 r.), uwzględniając przy tym, że przewlekłość postępowania może być wynikiem zarówno opieszałego, niesprawnego i nieskutecznego działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, ale i nieuzasadnionego przedłużania terminu załatwienia sprawy i podejmowani czynności pozornych, powodujących, że organ jawi się jako aktywny, gdy w istocie podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu sąd powinien ustosunkować się do argumentacji podniesionej przez [...] oraz uwzględnić wskazane powyżej przez NSA przepisy.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).