Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 580/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2011-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2 i 24 lit. c, art. 5 ust. 1 i 4a
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 5, art. 146, art. 151 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie postępowania wznowieniowego w sprawie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia "[...]"; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]", działająca z upoważnienia Prezydenta Naczelnik Wydziału Świadczeń Rodzinnych, orzekła o przyznaniu R.G. świadczenia w formie:

- zasiłku rodzinnego na R.G. w wysokości 48 zł miesięcznie na okres od dnia 1 listopada 2009 r. do 31 października 2010 r.,

- dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od 1 listopada 2009 r. do 7 października 2010 r., przy czym w wysokości 400 zł za okres od 1 listopada 2009 r. do 30 września 2010 r. i w wysokości 93,40 zł w okresie od 1 do 7 października 2010 r.

Decyzją z dnia "[...]", działająca z upoważnienia Prezydenta Zastępca Naczelnika Wydziału Świadczeń Rodzinnych, orzekła o uchyleniu w całości decyzji z dnia "[...]" w sprawie przyznanego zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego i odmówiła przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem na syna R.G. na okres od 1 listopada 2009 r. do 31 października 2010 r.

W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 104, 107 i 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w zbiegu z art. 3 pkt 24 lit. c, art. 5 ust. 4 i 4a, art. 25 ust. 1, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992, ze zm.), § 2 i 18 rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881, ze zm.).

W uzasadnieniu wyjaśniono, iż stronie przyznany został decyzją z "[...]" zasiłek rodzinny na syna wraz z dodatkiem z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na kolejny okres zasiłkowy ustalając dochód rodziny, po uwzględnieniu dochodu utraconego z tytułu uzyskania prawa do urlopu wychowawczego na poziomie 0 zł. W dniu 7 kwietnia 2011 r. organ realizujący świadczenie został poinformowany, iż od dnia 1 marca 2009 r. mąż strony – W.G. podjął zatrudnienie w Firmie A i uzyskał z tego tytułu dochód w wysokości 2505,34 zł netto miesięcznie za pierwszy miesiąc marzec 2009r., co stanowi tzw. dochód uzyskany w rozumieniu art. 3 pkt 24 lit. c ustawy. Wobec tego stosownie do art. 5 ust. 4a ustawy należało prawo do zasiłku ustalić na podstawie dochodu rodziny powiększonego o dochód uzyskany. W momencie przyznawania świadczenia organ nie posiadał wiedzy o tym dodatkowym dochodzie rodziny. W związku z tym, że wyszły na jaw okoliczności istniejące w dacie przyznawania świadczenia lecz nie znane organowi, na podstawie art. 149 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego postanowieniem wznowiono postępowanie w tej sprawie i ponownie ustalono dochód rodziny z roku poprzedzającego złożony wniosek powiększony o dochód z tytułu zatrudnienia męża. Po uwzględnieniu tego dodatkowego dochodu stwierdzono, iż dochód rodziny w przeliczeniu na jednego członka rodziny wyniósł 835,11 zł i przekroczył wyznaczony próg 504 zł o kwotę 331,11 zł. Wobec powyższego na syna R.G. z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego nie przysługiwał zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem do zasiłku, który nie stanowi świadczenia samoistnego lecz jest uzależniony, jak sam zasiłek, od kryterium dochodowego. Wyjaśniono nadto w kwestii informacji skarżącej, iż dochód męża, który był osiągnięty w miesiącu marcu 2009 r. nie jest taki sam, gdyż z dniem 1 listopada 2009 r. jego dochód został ograniczony do najniższej krajowej z uwagi na problemy finansowe pracodawcy, iż zmniejszenie wynagrodzenia za pracę nie może być uznane za dochód utracony w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przypomniano także, iż w momencie składania wniosku strona była pouczona o konieczności informowania organu o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia rodzinnego.

Od decyzji tej R.G. wniosła odwołanie. Wskazała, iż nie było jej celowym działaniem pobieranie zasiłku rodzinnego w okresie od 1 marca 2009 r. do 7 października 2010 r. w sposób nieuprawniony. Podała, że mąż jedynie w okresie od 1 marca 2009 r. do 31 października 2009 r. zarabiał 3500 zł brutto, a od listopada ze względu na trudną sytuację w firmie został zatrudniony na najniższą krajową. Dla organu ta zmiana wynagrodzenia nic nie znaczy. Podała, iż od 8 października 2010 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim, a "[...]" marca urodziła bliźniaczki i sytuacja finansowa rodziny jest bardzo trudna. Wskazała, iż nie ma z czego zwrócić kwoty świadczenia za te 8 miesięcy.

Wniosła o częściowe umorzenie lub rozłożenie należności na raty.

Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia wskazano, iż stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenie. W rozpoznawanej sprawie organ o zatrudnieniu męża dowiedział się w kwietniu 2011 r. rozpoznając prawo do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2010/2011. Organ I instancji prawidłowo wznowił postępowanie administracyjne w tej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa i po przeprowadzeniu wznowionego postępowania stosownie do art. 151 § 1 pkt 2 Kpa uchylił własną dotychczasową decyzję przyznającą świadczenie i na nowo ustalił prawo do zasiłku rodzinnego odmawiając jego przyznania z uwagi na przekroczone kryterium dochodowe.

Odnośnie wniosku o umorzenie należności lub rozłożenie na raty Kolegium wskazało, iż po myśli art. 30 ust. 9 ustawy organ może taką należność umorzyć w całości lub części, bądź odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególne okoliczności. Sprawa w tym przedmiocie może być jednak rozpoznana dopiero po uprawomocnieniu się decyzji w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.

Na tę decyzję R.G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie prosząc o częściowe, chociaż, umorzenie nienależnie pobranego świadczenia z MOPS. Wyjaśniła, iż składając wniosek nie miała dużych dochodów, zaś później nie zgłosiła faktu podjęcia pracy przez męża lecz nie uczyniła tego świadomie. Obecnie jej sytuacja jest bardzo trudna, gdyż mąż zarabia najniższą krajową z dochodem 1000 zł, a mają na utrzymaniu trójkę dzieci, bo urodziła bliźniaki. Utrzymanie maluchów jest bardzo kosztowne, bowiem dzieci chorują.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 184 konstytucji RP i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość miedzy organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dacie ich wydania. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest zgodna z zasadami słuszności lub współżycia społecznego, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa.

Sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem nie dokonuje własnych ustaleń w sprawie (art. 133 § 1 ustawy ppsa.) lecz orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku.

W rozpoznawanej sprawie dokonując kontroli legalności skarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z "[...]" utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" w przedmiocie uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia "[...]" w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem na syna i odmowy przyznania zasiłku rodzinnego na syna R. na okres zasiłkowy 2009/2010. Podstawę prawną dla wydania decyzji w takim zakresie stanowił przepis art. 151 § 1 pkt 5 Kpa oraz art. 25 ust. 1 i art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.).

Skoro zatem organy orzekające w tej sprawie stwierdziły w sposób nie budzący wątpliwości i pozostający poza sporem, iż zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, gdyż na jaw wyszła istotna dla sprawy okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji a nieznana organowi, to w wyniku ponownego rozpoznania sprawy mogła zostać wydana decyzja jedynie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kpa, chyba że z uwagi na zaistnienie przesłanek z art. 146 Kpa nie można uchylić decyzji a jedynie ograniczy się organ do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

W tym miejscu wskazać należy, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Mimo samodzielności i odrębności procesowej tego postępowania, które jest prowadzone "w sprawie wznowienia postępowania", występuje ścisły związek między tym postępowaniem a wcześniejszym postępowaniem zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, i usuniecie ewentualnych wadliwości, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz - w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa (por. uchwałą NSA z dnia 2 grudnia 2002r. sygn. OSP 11/02, ONSA 2003/3/86).

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wyjaśnić pozostaje, iż po stwierdzeniu przez organ I instancji zaistnienia okoliczności uzasadniającej wznowienie postępowania w przedmiocie przyznanego świadczenia rodzinnego na syna organ ten winien doprowadzić do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, bądź też stwierdzającej jej wydanie z określonym naruszeniem prawa. Jak wynika z wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2006r. sygn. akt II OSK 730/05 "istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygająca zatem o istocie sprawy wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana." Ten pogląd w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

W rozpoznawanej sprawie organ podejmując rozstrzygniecie w trybie art. 151 § 1 pkt 2 Kpa wadliwie dokonał ponownego ustalenia dochodu rodziny z uwzględnieniem dochodu uzyskanego w związku z faktem podjęcia zatrudnienia z dniem 1 marca 2009.r przez męża wnioskodawczyni, co stanowi naruszenie art. 5 ust. 4a ustawy oświadczeniach rodzinnych.

Jak wyżej wskazano warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania zostały określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych oraz wydanym na podstawie art. 23 ust. 5 tej ustawy rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr. 105, poz. 881, ze zm.). Świadczenia te stanowią formę wsparcia jakiego państwo udziela rodzinom, aby umożliwić realizację podstawowych ich funkcji: opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Do świadczeń rodzinnych należy między innymi zasiłek rodzinny, który zgodnie z art. 4 tej ustawy ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Jednakże warunkiem uzyskania zasiłku rodzinnego jest spełnienie ustalonego przez ustawodawcę kryterium dochodowego, określonego w art. 5 tej ustawy oraz przesłanek określonych w art. 6. Zatem stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł, zaś gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności zasiłek ten przysługuje, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583 zł (art. 5 ust. 2).

Wskazać należy także, iż na sferę dochodową rodziny oddziałuje także okoliczność możliwej zmiany dochodu w rodzinie. Zgodnie z art. 5 ust. 4a tej ustawy w przypadku uzyskania przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 24, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, osoby uczącej się lub dziecka powiększonego o uzyskany dochód.

Po myśli zaś art. 3 pkt 24 lit. c) tej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o uzyskaniu dochodu - oznacza to uzyskanie dochodu spowodowane m.in. uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło.

Pojęcie dochodu rodziny zdefiniowano w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez który należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Natomiast okres zasiłkowy oznacza okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych - art. 3 pkt 10 cyt. ustawy, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 223, poz. 1456).

Jak wynika z przekazanych akt administracyjnych skarżąca występując o przyznanie zasiłków rodzinnych na dzieci na okres zasiłkowy 2009/2010 przedstawiła wysokość dochodu rodziny z 2008 r. w którym nie mógł być uwzględniony jeszcze dochód męża, gdyż zatrudnienie przez niego zostało podjęte dopiero w dniu 1 marca 2009 r. Zatem ustalając sytuację dochodową rodziny wnioskującej należało uwzględnić dochód członków rodziny uzyskany w 2008 r. jako roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 5 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W późniejszym okresie pojawił się jednak dochód uzyskany w postaci zatrudnienia w wysokości netto 2505,34 zł.

Wyliczony przez organ I instancji dochód miesięczny rodziny w przeliczeniu na osobę po uwzględnieniu zmian w dochodzie rodziny wyniósł 835,11 zł i przekroczył kryterium dochodowe o 331,11 zł.

Podstawą takiego działania organu I instancji i Kolegium stanowił poza art. 5 ust. 4a powołanej ustawy § 18 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, zgodnie z którym w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych.

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie stoi na stanowisku, iż działanie organu polegające na dodaniu kwoty miesięcznego dochodu uzyskanego przez członka rodziny już po zakończeniu roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do kwoty przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, wskazuje na nielogiczne a wręcz paradoksalne skutki zastosowania tego przepisu. Stosowanie takiej interpretacji prowadzi do wniosku, iż nawet niewielki dochód miesięczny uzyskany przez członka rodziny po zakończeniu roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych może pozbawić stronę uprawnień do świadczeń rodzinnych. Taki sposób rozumienia wskazanej regulacji pozostaje w sprzeczności z celami jakie postawione zostały przed ustawą o świadczeniach rodzinnych. Poza tym takiego rozumienia przepisu § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne nie da się pogodzić z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności z art. 5 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 2, z których jednoznacznie wynika, iż dochód rodziny oznacza miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy.

W tym miejscu w całości należy przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach: z 30 października 2008r. sygn. akt I OSK 1842/07, z dnia 22 grudnia 2009r. sygn. akt I OSK 990/09, z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. I OSK 1321/10 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż regulacje materialnoprawne, a do takich należy przepis § 18 ust. 1 powołanego rozporządzenia, które swą treścią wykraczają poza charakter wykonawczy, wychodzą poza granice upoważnienia, co przesądza w rezultacie o niezgodności rozporządzenia z ustawą. Z ukształtowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego (por. uzasadnienie wyroku TK z 5 dnia listopada 2001r. sygn. U 1/01, OTK 2001/8/247 oraz postanowienie SN z dnia 8 sierpnia 2003 r. sygn. V CK 6/02, OSNC 2004/7-8/131) wynika, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego panuje przekonanie, że rozporządzenie jako akt wykonawczy wobec ustawy zdeterminowany jest trzema warunkami: 1) wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, 2) wydania rozporządzenia, co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, w celu wykonania ustawy, 3) niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji RP, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Warunki te przełożone na normy prawne, oznaczają odpowiednio zakazy wydawania rozporządzeń: bez upoważnienia ustawowego, nie będących aktami wykonującymi ustawę, sprzecznych z konstytucją i obowiązującymi ustawami. Stąd wniosek, iż rozporządzenie nie może bez wyraźnego upoważnienia ustawy wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami, nie może także zawartych w nich treści przekształcać, modyfikować, a nawet nie powinno ich powtarzać. Naruszenie tych warunków może stwarzać podstawę do postawienia zarzutu niezgodności rozporządzenia z ustawą.

Pogląd ten w pełni akceptuje Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Powyższe oznacza, iż zastosowany przez organ administracji publicznej przepis § 18 ust. 1 i 3 powołanego rozporządzenia wykracza poza materię ustawą, bowiem określa dodatkowe kryterium dochodowe mające bezpośredni wpływ na dochód rodziny, zdefiniowany w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co skutkuje odmową jego zastosowania przez Sąd w tej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009r. sygn. I OSK 710/09, dostępne w internetowej CBOSA).Zgodnie bowiem z ukształtowanym w doktrynie i orzecznictwie poglądem z przepisu art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP wynika jednoznacznie, że sądy są uprawnione do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawami, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 24 czerwca 2004r. sygn. akt FSK 177/04 (dostępny w CBOSA), jeśli rozporządzenie kształtuje obowiązki stron inaczej niż ustawa, to sąd ma prawo ocenić je jako niezgodne z Konstytucją i uchylić decyzję wydaną na podstawie takiego rozporządzenia.

W tym stanie rzeczy nie jest zgodne z prawem ustalenie wysokości dochodu rodziny skarżącej (po pojawieniu się dochodu z zatrudnienia męża) w sposób jak to uczyniły w sprawie orzekające organy, iż do jednostkowego miesięcznego dochodu członka rodziny uzyskanego z roku poprzedzającego okres zasiłkowy (2008) doliczono miesięczną wysokość wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia męża, gdy tymczasem przeciętny miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny winien być liczony (po zmianie) w ten sposób, że do dochodu uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy należy doliczyć dochód uzyskany z tytułu zatrudnienia i dopiero od tak obliczonego dochodu należy wyliczyć miesięczny dochód rodziny, a następnie dochód przypadający na jednego członka rodziny skarżącej.

Taki sposób obliczenia dochodu odpowiada dopiero w ocenie Sadu regulacjom zamieszczonym w ustawie oraz wskazówkom zawartym w akcie wykonawczym lecz rozumianym w sposób uwzględniający dobra chronione konstytucyjnie, jak dobro rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, zasadę równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości. Zastosowana w tej sprawie praktyka ustalenia dochodu rodziny doprowadziła do nieprawidłowego ustalenia dochodu rodziny oraz odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.

Dopiero po prawidłowo ustalonym dochodzie rodziny możliwe będzie stwierdzenie, czy nowy dochód uzyskany wpłynął na prawo do zasiłku rodzinnego na syna i w zależności od prawidłowo ustalonego dochodu rodziny należy wydać decyzję w trybie art. 151 § 1 pkt 2 lub § 2 Kpa.

Zatem przed podjęciem ewentualnych kroków co do ustalenia nienależnie pobranego świadczenia, należ ustalić prawidłowo dochód tej rodziny z uwzględnieniem wskazówek zawartych w wyroku Sądu i jedynie w przypadku ustalenia, że dochód przypadający na jednego członka rodziny przekracza kryterium dochodowe możliwe będzie podjecie działań przez organ w kierunku stwierdzenia czy doszło w sprawie w ogóle do sytuacji nienależnie pobranego świadczenia za okres zasiłkowy 2009/2010.

Ponownie rozpatrując sprawę organ orzekający w sprawie dokona oceny zebranego materiału dowodowego z uwzględnieniem wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez Sąd.

W tym stanie rzeczy należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o niewykonaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, uzasadnia przepis art. 152 tej ustawy.