Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 600/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1, art. 131, art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2021 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Akademii Wychowania Fizycznego na decyzję Wojewody z dnia 30 kwietnia 2020 r., Nr [...] w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga A. (dalej jako A.) na decyzję Wojewody (dalej jako organ) z 30 kwietnia 2020 r. w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 5 kwietnia 2018 r., wydaną na wniosek A. Prezydent Miasta zatwierdził projekt podziału należącej do A. działki nr [..] położonej w G. przy ulicy G., obręb [.] tj., która uległa podziałowi na działki nr [.]-[.]. W decyzji tej wskazano, że powstałe działki nr [.]-[.] przeznaczone są pod drogę publiczną w kategorii drogi gminnej. Wskutek tej decyzji prawo własności działek nr [.] o pow. 2603 m2 i nr [.] o pow. 1623 m2, dla których Sąd Rejonowy prowadził księgę wieczystą nr [.], przeszło z mocy prawa na własność Gminy Miasta.

Pismem z 13 marca 2019 r. A., po wcześniejszym wezwaniu do rokowań, wystąpiła do Prezydenta Miasta wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej o ustalenie odszkodowania za wyżej opisane działki. Do wniosku został dołączony operat szacunkowy z 14 lutego 2019 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. N., w którym oszacowano wartość rynkową prawa własności gruntu wraz z nakładami budowlanymi na łączną kwotę 4 985 400 zł. W dniu 30 kwietnia 2019 r. na zlecenie Prezydenta, rzeczoznawca majątkowy M. M. sporządził operat szacunkowy, w którym oszacował wartość rynkową prawa własności działki nr [.] na kwotę 1 128 010 zł, a działki nr [.] na kwotę 649 346 zł. Wartość budynku techniczno-gospodarczego wyceniono na kwotę 144 825 zł, a budowli i urządzeń budowlanych (infrastruktura drogowa, plac, ogrodzenia, zewnętrzny kanał samochodowy) na kwotę 339 027 zł. Łączną wartość rynkowa prawa własności gruntu wraz z nakładami budowlanymi wyceniono zatem na 2 261 208 zł.

Prezydent Miasta decyzją z 10 września 2019 r. ustalił na rzecz skarżącej odszkodowanie z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasta prawa własności zabudowanej nieruchomości, położonej w G. w obrębie ewidencyjnym nr [.], przy ul. G., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [.]-[.] w wysokości 2 261 208 zł oraz zobowiązał się do wypłaty tej kwoty w terminie 14 dni od dnia uostatecznienia się decyzji.

Zdaniem organu operat szacunkowy sporządzony na jego zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego M. M., który określił wartość rynkową działek nr [.]-[.], stosując podejście porównawcze dla potrzeb wyceny gruntu i kosztowe w celu wyceny części składowych działek, jest wiarygodny i przydatny dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie było zatem podstaw do zlecania innemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia operatu szacunkowego.

W odniesieniu do wyceny biegłego P. N., załączonej do wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, organ stwierdził, że nie może ona stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania z uwagi na zastrzeżenia co do przyjętych transakcji porównawczych oraz wątpliwości co do zasadności zastosowanego sposobu wyceny. Rzeczoznawca majątkowy P. N., dokonując określenia wartości rynkowej działek nr [.]-[.], zastosował podejście porównawcze, gdzie dokonał podziału nieruchomości na 2 obszary funkcyjne:

- budynek warsztatowo - garażowy i kanał samochodowy wraz z gruntem niezbędnym dla jego obsługi o pow. 500 m2,

- niezabudowana pozostała część działki [.] o pow. 2103 m2 oraz działka nr [.] o pow. 1623 m2.

Dokonując wyceny niezabudowanej części nieruchomości rzeczoznawca porównywał 12 transakcji, w skład których wchodzą nieruchomości niezabudowane i zabudowane (str. 21-22 wyceny). Wątpliwości organu budziły przyjęte do porównania 2 transakcje, które dotyczą sprzedaży gruntu za 815 zł wraz ze składnikami budowlanymi za 3415 zł (str. 21 wyceny – B., pow. 3 m2) i sprzedaży gruntu wraz budynkiem mieszkalnym oraz budynkiem gospodarczym (str. 22 wyceny P. pow. 600 m2). Zdaniem organu, powyższe transakcje nie są nieruchomościami podobnymi w myśl art. 4 pkt 16 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej u.g.n.).

Wątpliwości organu wzbudziły również transakcje przyjęte do porównania dla potrzeb określenia wartości budynku warsztatowo - garażowego i kanału samochodowego wraz z gruntem niezbędnym dla jego obsługi o pow. 500 m2. Biegły na str. 24 wykazał błędną kwotę za transakcję dotyczącą nieruchomości w obrębie P. Zgodnie z wyceną biegłego jest to kwota 1.750.000 zł, natomiast z posiadanych przez organ dokumentów wynika, że nieruchomość ta została zbyta za kwotę 1.730.000 zł. Dodatkowo w opisie kolejnej z transakcji (str. 24 wyceny – B. pow. 1982 m2) rzeczoznawca wskazał sposób użytkowania jako magazynowo - składowy, a w rzeczywistości umowa sprzedaży dotyczyła działki zabudowanej dwukondygnacyjnym, murowanym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym.

Zastrzeżenia te, zdaniem organu, uzasadniały odrzucenie ustaleń zawartych w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego P. N. i dyskwalifikowały go jako dowód w sprawie.

W związku z tym jako podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania przyjęto opinię biegłego M. M., zgodnie z którego operatem szacunkowym wartość prawa własności zabudowanej nieruchomości gruntowej wynosi 2 261.208 zł, w tym wartość budynku techniczno-gospodarczego - 144 825 zł, a budowli i urządzeń budowlanych - 339 027 zł. Wskazano też, że ustalona kwota odszkodowania zawiera podatek VAT.

Wojewoda, rozpoznając odwołanie A. od powyższego rozstrzygnięcia, decyzją z 30 kwietnia 2020 r. utrzymał ją w mocy. Zdaniem Wojewody w sprawie nie znajduje zastosowania zasada korzyści, ponieważ cel, na który zostały wydzielone działki nr [.]-[.] jest taki sam, jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Niezrozumiałe jest więc dla Wojewody, dlaczego na stronie 10 operatu sporządzonego na zlecenie A. autor nawiązuje do zasady korzyści i wprost stwierdza, że dla części powierzchni działek możliwe było dokonanie analizy porównawczej cen transakcyjnych nieruchomości nabywanych pod drogi z cenami transakcyjnymi nieruchomości, uwzględniającymi przeznaczenie gruntów przyległych. W operacie tym zabrakło, zdaniem organu, charakterystyki nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, nie ma także opisu cech rynkowych oraz podania ich gradacji (zarówno przy wycenie gruntu niezabudowanego jak i zabudowanego). Ponadto rzeczoznawca, jako jedną z cech rynkowych, przyjął "wielkość działki" i przypisał jej wagę aż 30%, natomiast - zdaniem organu - nie jest to cecha, która w istotny sposób wpływa na wartość nieruchomości drogowych.

Wojewoda zwrócił też uwagę, że zakres wyceny obejmuje oszacowanie wartości rynkowej prawa własności do działek, tymczasem rzeczoznawca majątkowy w swoim opracowaniu przyjął za podstawę wyceny również działki w użytkowaniu wieczystym, transakcje różnicując wagą 15%, co nie pokazuje relacji pomiędzy cenami obu form władania. Wątpliwości Wojewody wzbudził także zakres współczynników korygujących na poziomie od 0,37 do 3,35 (strona 20 operatu). Taki rozstęp pomiędzy granicznymi współczynnikami korygującymi wzbudza wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości przyjętych za podstawę wyceny.

Ponadto organ zgłosił zastrzeżenia co do stanu zagospodarowania nieruchomości podobnych; duże różnice cenowe i bardzo wysokie ceny w odniesieniu do cen średnich mogą świadczyć, że ceny transakcyjne nie zostały zapłacone tylko za nieruchomości drogowe, ale również za składniki znajdujące się na nieruchomościach (np. wątpliwości wzbudza transakcja z obrębu G., gdzie jako rodzaj nabywanego prawa widnieje "własność - u. wieczyste", co nasuwa wniosek, że przedmiotem transakcji był grunt w użytkowaniu wieczystym, jak i znajdujące się na niej składniki budowlane stanowiące własność). Z kolei, cena w wysokości 1 411 zł za m2 zapłacona za nieruchomość o pow. 3 m2, położoną w obrębie B. w peryferyjnej części miasta, wskazuje na fakt, że transakcja ta została zawarta w szczególnych warunkach, co budzi wątpliwość, czy w warunkach rynkowych osiągnęłaby ona tak wysoką cenę. Wojewoda zgodził się także z Prezydentem w kwestii przyjętych transakcji do porównania dla potrzeb określenia wartości budynku warsztatowo - garażowego i kanału samochodowego wraz z gruntem o pow. 500 m2. Wątpliwości Wojewody budził także zakres współczynników korygujących na poziomie 0,17 do 2,18 (strona 23 operatu). Taki rozstęp pomiędzy granicznymi współczynnikami korygującymi wzbudza wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości przyjętych za podstawę wyceny.

Ze względu na opisane wyżej wątpliwości, niejasności, braki, Wojewoda stwierdził, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. N., obarczony jest wadami, które powodują, że nie można go uznać za sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie może stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość.

W odniesieniu do operatu sporządzonego przez biegłego M. M. Wojewoda uznał, że został on prawidłowo sporządzony. Biegły nie zastosował zasady korzyści, ponieważ cel, na który zostały wydzielone działki nr [.]-[.] jest taki sam, jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rzeczoznawca majątkowy przyjął rynek podobnych gruntów stanowiących przedmiot własności będących gruntami drogowymi, czyli gruntami przeznaczonymi i/lub wykorzystywanymi na cele drogowe. Z analizy biegły wyłączył grunty wykorzystywane na cele drogowe - jako drogi wewnętrzne. Natomiast obszar analizowanego rynku został zawężony do rynku lokalnego, czyli obszaru miasta G. z wyłączeniem dzielnicy Ś. Rozpatrzenie transakcji z 30 - miesięcznego okresu pozwoliło biegłemu na uzyskanie odpowiedniego obrazu rynku i zarazem umożliwiło wykonanie wyceny na podstawie kilkunastu danych rynkowych. Na stronach 15 i 16 operatu autor szczegółowo określił cechy rynkowe podobnych gruntów drogowych na rynku lokalnym, ich wagi oraz gradację zastrzegając, że "wielkość powierzchni gruntów" nie stanowi cechy rynkowej dla nieruchomości, których transakcje zanotowano na rozpatrywanym rynku lokalnym.

Rzeczoznawca przyjął do porównania 11 transakcji nieruchomościami drogowymi niezabudowanymi z terenu obejmującego obszar miasta G. (str. 20), które miały miejsce od 15 grudnia 2016 r. do 20 grudnia 2018 r. Cena średnia nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wyniosła 235,90 zł za m2 (cena minimalna to 166,67 zł/m2, a cena maksymalna 300,00 zł/m2). Wartość współczynnika korygującego działki nr [.] określono w wysokości 1,837, zatem jednostkową wartość prawa własności nieruchomości jako iloczyn ceny średniej i współczynnika korygującego oszacowano na kwotę 433,35 zł za metr kwadratowy. Zakres współczynników korygujących został ustalony od 0,707 do 1,272 (strona 21 operatu). Taki rozstęp pomiędzy granicznymi współczynnikami korygującymi nie wzbudza wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości przyjętych za podstawę wyceny.

Wartość współczynnika korygującego dla działki nr [.] określono w wysokości 1,696. Zatem jednostkową wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości, jako iloczyn ceny średniej i współczynnika korygującego oszacowano na kwotę 400,09 zł/m2. Zakres współczynników korygujących został ustalony na poziomie od 0,707 do 1,272 (strona 23 operatu). Taki rozstęp pomiędzy granicznymi współczynnikami korygującymi nie wzbudza wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości przyjętych za podstawę wyceny.

Rzeczoznawca majątkowy określił koszt odtworzenia przy uwzględnieniu współczynnika regionalnego (1,05) i kosztów dokumentacji i nadzoru (1,05), co dało razem wartość odtworzeniową budynku w wysokości 144 825,00 zł. Z uwagi na cel wyceny, wyceniono cały budynek, mimo że jego część znajduje się na działce nr [.], nie stanowiącej przedmiotu postępowania.

Reasumując, organ uznał wyliczenia wartości nieruchomości przez biegłego M. M. w wysokości 2 261 208 zł za prawidłowe.

W odniesieniu do zarzutów odwołania, że Prezydent nie zlecił organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych zbadania prawidłowości operatów szacunkowych w sytuacji istnienia ich rozbieżności, Wojewoda wskazał, że nic nie stało na przeszkodzie, aby A. dokonała oceny prawidłowości sporządzenia obu operatów szacunkowych poprzez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, bowiem art. 157 ust. 1 u.g.n. nie ogranicza katalogu podmiotów, które o taką opinię mogą wystąpić.

Niezgodny z prawdą jest zdaniem Wojewody zarzut braku oceny wątpliwości co do rażącej różnicy między wartościami określonymi przez operaty przez Prezydenta, ponieważ Prezydent wskazał błędy znajdujące się w operacie z 14 lutego 2019 r., które mogły wpłynąć na ustaloną wartość przedmiotowej nieruchomości.

Organ zauważył też, że obaj rzeczoznawcy majątkowi przyjęli w swoich operatach inne podejścia – M. M. podejście porównawcze dla gruntu i kosztowe dla części składowych, a P. N. - podejście porównawcze, ale dokonał podziału nieruchomości na dwa obszary funkcyjne, tzn. grunt o pow. 500 m2 wraz z zabudowaniami oraz pozostała część niezabudowana. Już takie podejście do sprawy mogło spowodować różnicę pomiędzy wartościami określonymi w tych operatach.

A. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody z 30 kwietnia 2020 r. wniosła o jej uchylenie i zarzuciła organowi:

1. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

a) art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego P. N. o wyjaśnienia dotyczące sporządzonego przez niego operatu szacunkowego lub uzupełnienie wyceny,

b) art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P. N. i uznanie, że ze względu na wątpliwości, niejasności, braki należy stwierdzić, że ten operat jest obarczony wadami, które powodują, że nie może stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, podczas gdy organ nie żądał wyjaśnień od tego rzeczoznawcy,

c) art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wybiórczy i dowolny i ustalenie wartości rynkowej nieruchomości w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. M., który organ II Instancji uznał za wiarygodny bez dokonania rzetelnej oceny tego dowodu oraz z pominięciem znacznej różnicy pomiędzy wartościami określonymi w obu operatach szacunkowych i uznaniem, że zastosowane przez M. M. podejście porównawcze dla potrzeb wyceny gruntu i kosztowe w celu wyceny części składowych przedmiotowych działek nie budzą wątpliwości,

d) art. 7 k.p.a., 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 78 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącego o zlecenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych zbadania prawidłowości operatu lub zlecenie wykonania operatu szacunkowego innemu rzeczoznawcy majątkowemu,

e) art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej poprzez nierówne traktowanie rzeczoznawców majątkowych i sporządzonych przez nich operatów i niezwrócenie się do rzeczoznawcy P. N. o udzielenie wyjaśnień w zakresie sporządzonego przez niego operatu lub uzupełnienia wyceny,

f) art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów lub materiałów w sprawie pomimo wniosku skarżącego złożonego w odwołaniu.

g) art. 138 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta w sytuacji w której zachodziły podstawy do uchylenia tej decyzji.

2. naruszenie art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez nieuprawnione przyjęcie przez organ II instancji, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. N. obarczony jest wadami, które powodują, że nie można go uznać za sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i jest nieprawidłowy i nie może stanowić podstawy do ustalenia wysokości, natomiast opinia M. M. została sporządzona prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami, podczas gdy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, a nie organ w toku rozpatrywania danej sprawy,

3. naruszenie art. 157 ust. 4 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i niezlecenie zbadania prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajdują się dwa rozbieżne operaty szacunkowe wykonane w tym samym celu, tj. ustalenia wartości odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasta prawa własności zabudowanej nieruchomości położonej w G. w obrębie ewidencyjnym nr [.] przy ul. G., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [.]-[.], a organ miał wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia jednego z tych operatów, zaś znaczna różnica w określonych wartościach powinna wzbudzić wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia także drugiego operatu,

4. naruszenie art. 150 ust. 3 u.g.n. i 135 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że rzeczoznawca M. M. prawidłowo dokonał wyceny części składowych gruntu podejściem kosztowym metodą kosztów odtworzenia, podczas gdy można określić wartość rynkową nieruchomości.

Skarżąca zwróciła uwagę, że organy pomimo, że nabrały wątpliwości co do treści operatu rzeczoznawcy majątkowego P. N., nie zwróciły się do niego o wyjaśnienia lub uzupełnienie wyceny. Natomiast w odniesieniu do operatu sporządzonego przez M. M. organ I instancji zwrócił się do tego rzeczoznawcy o wyjaśnienia i odniesienie się do zarzutów A. dotyczących tego operatu. Tym samym organy nierówno potraktowały oba operaty sporządzone w tej samej sprawie przez dwóch różnych rzeczoznawców. Skarżący uważa, że w przypadku, gdy organ miał wątpliwości co do operatu P. N., to powinien był przed wydaniem decyzji zwrócić się do niego o wyjaśnienia i uzupełnienie wyceny. Dopiero po uzyskaniu wyjaśnień organ mógł dokonać oceny materiału dowodowego i wydać decyzję w sprawie; organ nie mógł samodzielnie dokonać oceny prawidłowości sporządzenia operatu, a nadto nie powinien był wydawać decyzji bez uprzedniego zażądania wyjaśnień od rzeczoznawcy. Organ nie może dowolnie wybrać operatu, na podstawie którego ma być przyznane odszkodowanie. Wojewoda wkroczył w kompetencje organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, określoną w art. 157 u.g.n. i dokonał merytorycznej oceny operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P. N.

Zdaniem skarżącej organ, pomimo zgłoszonych wniosków dowodowych o zlecenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych zbadania prawidłowości sporządzonych operatów lub o zlecenie innemu rzeczoznawcy wykonania operatu szacunkowego, nie uzupełnił postępowania dowodowego.

Wskazano też w skardze, że zgodnie z treścią art. 150 ust. 3 u.g.n. wartość odtworzeniową określa się dla nieruchomości, które ze względu na rodzaj, obecne użytkowanie lub przeznaczenie nie są lub nie mogą być przedmiotem obrotu rynkowego, a także jeżeli wymagają tego przepisy szczególne. Stosownie do treści art. 135 ust. 1 i 2 u.g.n. jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Nieruchomości nie są przedmiotem obrotu rynkowego, gdy na danym rynku lokalnym nie stwierdzono transakcji dotyczących danego rodzaju nieruchomości. Brak obrotu podobnymi nieruchomościami tylko na rynku lokalnym nie stanowi wystarczającej przyczyny zastosowania wyceny nieruchomości według wartości odtworzeniowej. Dlatego poza nieruchomościami o szczególnym charakterze (np. cmentarzami, obiektami sakralnymi) oraz poza szczególnymi przepisami przewidującymi zastosowanie wartości odtworzeniowej (np. regulacjami ubezpieczeniowymi) podejście kosztowe, dominujące przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wprowadzeniem pojęcia wartości rynkowej, ma obecnie marginalne znaczenie. W ocenie skarżącego cel wyceny, tj. ustalenie wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 u.g.n. nie wymaga zastosowania metody odtworzeniowej i podejścia kosztowego.

Pozbawione podstaw jest przyjęcie, że taki rodzaj budynku, jak budynek będący przedmiotem wyceny, nie może być przedmiotem obrotu rynkowego, a nadto, że taki rodzaj nieruchomości nie występuje w obrocie. Nieruchomości będących przedmiotem wyceny w niniejszej sprawie nie można uznać za nieruchomości o szczególnym charakterze, które nie są przedmiotem obrotu rynkowego. Z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P.N. wynika, że są transakcje dotyczące takich nieruchomości w obrocie. Natomiast M. M. takich transakcji nie znalazł, co poddaje w wątpliwość wiarygodność operatu sporządzonego przez niego.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Skarżąca w piśmie procesowym z 17 grudnia 2020 r. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dołączonego dowodu z dokumentu w postaci operatu szacunkowego nr [.] z wyceny nieruchomości gruntowej położonej w G. przy ul. G., oznaczonej jako działka nr [.] z 13 października 2020 roku oraz aneksu do tego operatu z 12 listopada 2020 roku, na okoliczność wartości nieruchomości sąsiedniej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody z 30 kwietnia 2020 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta wykonującego zadanie starosty w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości powstałe w wyniku podziału, a przejęte pod drogę. Kwestią sporną jest prawidłowość ustaleń organów co do wysokości przyznanego odszkodowania, poczynionych w oparciu o operat szacunkowy z 30 kwietnia 2019 r., sporządzony na zlecenie organu pierwszej instancji i pominięcie okoliczności wynikających z operatu sporządzonego na zlecenie wnioskodawcy – A.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że ww. decyzje zostały wydane na podstawie art. 98 ust. 3 oraz art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako u.s.g., i są one konsekwencją decyzji Prezydenta Miasta z 5 kwietnia 2018 r., zatwierdzającej projekt podziału działki nr [.], położonej w G. przy ul. G., stanowiącej własność A., na działki nr [.]-[.], przy czym - zgodnie z tą decyzją - działki nr [.]-[.] zostały przeznaczone pod drogę gminną.

Jak stanowi art. 98 ust. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W myśl ust. 2 właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Co przy tym istotne dla niniejszej sprawy, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3).

Natomiast zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu.

W rozpoznawanej sprawie nie było przedmiotem sporu, jak również sąd nie powziął wątpliwości w tym zakresie, że spełnione zostały wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., a od których ustawodawca uzależnił możliwość ubiegania się i wydania przez właściwy organ decyzji o odszkodowaniu. Mianowicie, działki nr [.]-[.] zostały przeznaczone pod drogę, co wynika z treści ostatecznej decyzji podziałowej oraz potwierdza zaświadczenie Prezydenta Miasta, zgodnie z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [.] (MPZP nr 0258), zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta nr XLVIII/1435/18 z 22 lutego 2018 r. (Dz. Urz. Woj. z 5 kwietnia 2018 r. poz. 1314), działki te położone były na obszarach oznaczonych symbolami 012-KD81 - teren ulicy lokalnej - ulica projektowana tzw. N. (dla działki nr [.]) oraz 013-KD80 - teren ulicy dojazdowej - ulica G. (dla działki nr [.]). Jednocześnie nie doszło do uzgodnienia odszkodowania w drodze rokowań, gdyż zakończyły się one wynikiem negatywnym, zaś uprawniony do otrzymania odszkodowania podmiot – A., złożył do organu stosowny wniosek w tej sprawie.

Powyższe oznacza, że spełnione zostały przesłanki do prowadzenia przez Starostę postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działki nr [.]-[.], jako przejęte pod drogę.

Przy czym, zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n., dotyczącego sytuacji, gdy dany rodzaj nieruchomości nie występuje w obrocie - wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 130 ust. 2 ww. ustawy, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, natomiast w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

Należy przy tym podkreślić, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Dokonując oceny operatu, organ nie może ograniczyć się do powołania konkluzji zawartej w opinii rzeczoznawcy, lecz zobowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję oraz skontrolować prawidłowość tego rozumowania. Zakresem kontroli organ winien zatem objąć podejście, metodę i techniki szacowania przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego, ponieważ okoliczność, że ich wybór zależy wyłącznie od rzeczoznawcy nie daje mu w tym zakresie pełnej, niekontrolowanej swobody. Operat musi zarazem spełniać wymogi określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu wykonawczym oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, niebudzącym wątpliwości przedstawieniu cech różniących te nieruchomości w stosunku do nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, a także na wyczerpującym wyjaśnieniu przyjętych przez rzeczoznawcę wyborów w tym zakresie.

Mając to na uwadze należy stwierdzić, że sam fakt sporządzenia opinii przez podmiot posiadający odpowiednie uprawnienia i wiedzę w zakresie wycen majątkowych nie przesądza o uznaniu jego mocy dowodowej. Organ nie jest więc zwolniony z obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy i powinien podejmować działania zmierzające do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Dlatego też organ prowadzący postępowanie w sprawie odszkodowania może zakwestionować operat szacunkowy wówczas, gdy przy jego sporządzaniu doszło do naruszenia prawa lub zawiera on ewidentne błędy dyskwalifikujące jego walory dowodowe.

Zdaniem sądu, takie naruszenia nie miały miejsce w niniejszej sprawie, a ocena Wojewody co do prawidłowości operatu sporządzonego na zlecenie Starosty pod względem formalnym jest trafna. Jednocześnie organ ten, wypełniając dyspozycję art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., dokonał oceny także operatu szacunkowego przedłożonego przez stronę, przy czym uznał, że dokument ten nie posiada wartości dowodowej w niniejszej sprawie. Zdaniem sądu, również te ustalenia są prawidłowe.

W rozpoznawanej sprawie szacowaniu podlegały nieruchomości przeznaczone w ww. planie miejscowym pod inwestycję drogową, wobec czego biegły w procedurze szacowania powinien uwzględnić regulację § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej jako rozporządzenie w sprawie wyceny, zgodnie z którym, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej, określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1 – 3 stosuje się odpowiednio (ust. 4).

Kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy ma właśnie ostatni z przywołanych ustępów, gdyż jego prawidłowa wykładnia i zastosowanie determinują dalsze ustalenia rzeczoznawcy przy wycenie, a dotyczące rynku, na jakim będą poszukiwane nieruchomości podobne, jak i przy samym wyborze tych nieruchomości. W ocenie sądu wykładnia ta powinna zaś prowadzić do wniosku, a do takiego doszedł Wojewoda oceniający sporządzone w sprawie operaty, że jeżeli nieruchomość poddana wycenie była przeznaczona pod drogę w dniu wydania decyzji odszkodowawczej, to jej wycena powinna być co do zasady dokonywana w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Dopiero bowiem gdyby było to niemożliwe wartość rynkową nieruchomości można określić, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych.

W związku z tym, punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Natomiast tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego rodzaju transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację i jako takie uznać należy je za nieprawidłowe, co bez wątpienie może mieć istotny wpływ na ostateczny wynik wyliczeń rzeczoznawcy. Wadliwość ta wiąże się z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania. Przy czym, regulacja szczególna dotycząca nieruchomości, które w dniu wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycją drogową musi nadto prowadzić do wniosku, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy także rozumieć kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania. Trudno bowiem sobie wyobrazić sytuację aby nabyciem takiej nieruchomości zainteresowany byłby inny podmiot niż przyszły zarządca drogi (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 20 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 445/13, dostępny w CBOSA).

Co więcej, należy zwrócić uwagę na treść § 36 ust. 4 rozporządzenia w związku z ust. 2 tego artykułu. Otóż, w przypadku o którym mowa w art. 36 ust. 4 rozporządzenia, przepis wskazujący na zasięg terytorialny danych uwzględnianych przy wycenie nieruchomości stosować należy odpowiednio, a przepisem tym jest § 36 ust. 2, który naprowadza, że takimi danymi winny być dane z rynku lokalnego oraz dane z rynku regionalnego. Taki porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że dopiero gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to biegły dokonujący wyceny winien kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych - dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Należy zgodzić się, że odszkodowania powinny odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, dlatego kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być ostatecznością. Innymi słowy, biegły powinien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego czyli rynku transakcji dokonywanych na terenie województwa, na którym położona jest nieruchomość (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 610/14, dostępny w CBOSA).

Reasumując, przy wycenie nieruchomości drogowych przeznaczonych na dzień wydania decyzji pod inwestycję drogową, przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że jej wycena winna rozpocząć się od porównania transakcji nieruchomości drogowych, a tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (zob. wyrok NSA z 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1395/13, dostępny jw.).

Jednocześnie wskazać należy, że przy szacowaniu nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe rzeczoznawca stosuje § 36 rozporządzenia z uwzględnieniem art. 134 u.g.n., w szczególności zaś ust. 3 i 4 tego przepisu, które statuują tzw. zasadę korzyści. Zgodnie z tą zasadą, odszkodowanie nie może pomijać ewentualnego zwiększenia wartości nieruchomości w następstwie jej przeznaczenia na cel publiczny. W konsekwencji § 36 ust. 4 rozporządzenia znajdzie zastosowanie przy ustaleniu wartości gruntów jedynie wówczas, gdy wartość nieruchomości, przy uwzględnieniu przeznaczenia gruntu pod drogi publiczne, będzie wyższa.

Ma to także znaczenie w kontekście ewentualnego zastosowania art. 134 ust. 4 u.g.n., który statuuje tzw. zasadę korzyści. Co do zasady bowiem wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast zgodnie z zasadą korzyści, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. W związku z tym, § 36 ust. 4 rozporządzenia znajdzie zastosowanie przy ustaleniu wartości gruntów jedynie wówczas, gdy w dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, posiadał inne przeznaczenie planistyczne niż drogowe, tj. zgodne z celem wywłaszczenia, a ponadto, gdy wartość nieruchomości, przy uwzględnieniu przeznaczenia gruntu pod drogi publiczne, będzie wyższa (por. wyrok NSA sygn. akt I OSK 1395/13 i wyrok WSA w Gdańsku z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 103/18).

Skoro więc kluczową okolicznością dla ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejmowane pod drogi ma to, jakie przeznaczenie miała wyceniona nieruchomość w dniu wydania decyzji podziałowej, prawidłowo w pierwszej kolejności rzeczoznawca w operacie z 30 kwietnia 2019 r. ustalił, że działki nr [.]-[.] przeszły na własność Gminy Miasta z mocy prawa, zgodnie z ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z 5 września 2018 r. Następnie zaś stwierdził, że na dzień wydania tej decyzji działki te były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w którym działka nr [.] oznaczana została symbolem 012-KD81 - teren ulicy lokalnej - ulica projektowana tzw. N., a działka nr [.] symbolem 013-KD80 - teren ulicy dojazdowej - ulica G. W konsekwencji nie mogło budzić wątpliwości, że aktualne przeznaczenie wycenianych działek jest tożsame z celem, na jaki je wywłaszczono. Tym samym, zasadna jest ocena organów co do braku podstaw zastosowania w niniejszej sprawie zasady korzyści, w przedstawionym wyżej rozumieniu.

Powyższe rozważania determinują ocenę operatu szacunkowego przedłożonego przez A. wraz z wnioskiem o ustalenie odszkodowania. Mianowicie, jak trafnie zauważył Wojewoda, w operacie tym błędnie dokonano analizy porównawczej cen transakcyjnych nieruchomości nabywanych pod drogi z cenami transakcyjnymi nieruchomości uwzględniającymi przeznaczenie gruntów przyległych. Analiza ta wykazała, że "ceny sprzedaży terenów przeznaczonych pod drogi na terenie całej G. są zróżnicowane, niż transakcje sprzedaży terenów o innych funkcjach niż komunikacja, w tym terenów pod zabudowę rekreacyjną, mieszkaniową, mieszkaniowo - usługową, usługową, przemysłową i terenów o funkcji rolnej", co stanowiło dowód dla rzeczoznawcy, "że często może mieć zastosowanie art. 134. ust. 4 u.g.n.".

W ocenie sądu, stwierdzenia takie stanowią błąd metodologiczny operatu z 14 lutego 2019 r., gdyż jednoznacznie wyżej wykazano, że w niniejszej sprawie zasada korzyści nie może mieć zastosowania. W konsekwencji błąd ten wpływa negatywnie na ocenę przydatności dowodowej ww. operatu dla niniejszej sprawy.

Niezależnie od powyższego sąd podziela uwagi orzekających w sprawie organów, co do pozostałych ustaleń omawianego operatu. W szczególności w operacie tym nie zawarto opisu cech rynkowych oraz ich gradacji, co uniemożliwia stwierdzenie, czy przyjęte nieruchomości rzeczywiście stanowią nieruchomości podobne do wycenianych. Ponadto wątpliwości sądu budzi zestaw cech rynkowych, gdyż w wycenie przyjęto cechę "wielkość działki" i przyznano jej wagę 30%, natomiast w odniesieniu do nieruchomości o przeznaczeniu drogowym cecha wielkości nie ma istotnego znaczenia dla cen transakcyjnych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nabywca prywatny zaoferuje prywatnemu zbywcy wyższą cenę za nabywaną nieruchomość, mającą dogodne cechy takie jak: powierzchnia, kształt, walory użytkowe, możliwości inwestycyjne, dostępność komunikacyjna, bo w ten sposób może ją wykorzystać w różny sposób, w części zbyć, obciążyć prawem, pobierać pożytki. Z kolei dla Skarbu Państwa, który ma wybudować drogę na przejmowanym gruncie nie ma znaczenia, jaka jest jego powierzchnia, bo i tak ma w tym miejscu być droga (taka nieruchomość jest przydatna tylko na cel drogowy). Należy więc mieć na uwadze, że przy tego rodzaju wycenie znaczenie ma specyficzny rynek nieruchomości drogowych, którym nie rządzą ogólne zasady jak na rynku nieruchomości prywatnych, lecz szczególne uwarunkowania. Wobec tego typowe, uniwersalne cechy cenotwórcze nie są miarodajne dla celu niniejszej wyceny (zob. wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 383/15, dostępny w CBOSA).

Brak jest także podstaw do uwzględniania przy wycenie nieruchomości drogowych cechy "nakładów budowlanych", w szczególności, że w wycenie zabrakło opisu tej cechy, wobec czego nie jest jasne, o jakiego rodzaju nakłady chodzi, zaś w wycenianym nieruchomościom przyznano wartość tej cechy "duża". Określanie takiej cechy rynkowej, która wpływa na wartość nieruchomości pozbawione jest uzasadnienia również z tego względu, że rzeczoznawca majątkowy zobligowany jest wycenić nie tylko grunt, ale i wszystkie składniki budowlane i roślinne znajdujące się na nieruchomości. Uwzględnienie powyższych kwestii dodatkowo przy określaniu cech rynkowych nieruchomości wycenianej prowadzi do nieuzasadnionego podwyższenia jej wartości.

Trafnie też podniósł Wojewoda, że rzeczoznawca w operacie z 14 lutego 2019 r. ustalił cechę "forma własności", nadając jej wagę 15%, przy czym w zbiorze nieruchomości podobnych znalazły się zarówno nieruchomości stanowiące przedmiot prawa własności, jak i użytkowania wieczystego. Natomiast, zgodnie z § 27 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli na rynku nieruchomości właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, ale dokonano transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, wartość rynkową wycenianej nieruchomości jako przedmiotu prawa własności określa się na podstawie wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości. W przypadku zaś braku możliwości ustalenia wzajemnych relacji, o których mowa w ust. 1, wartość prawa własności określa się jako iloraz wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego i współczynnika korygującego (ust. 2). Tymczasem w analizowanym operacie zabrakło wskazania relacji między cenami w obu formach władania. Ponadto, w ocenie sądu, dla nieruchomości drogowych cecha tego rodzaju nie ma istotnego wpływu na kształtowanie się cen rynkowych.

Wątpliwości budzą też zawarte w zestawieniu ceny jednostkowe nieruchomości podobnych, które w maksymalnych wartościach wynoszą 1.411 zł/m2 i 1.804 zł/m2, co przy minimalnej cenie 201,60 zł/m2 i średniej 537,98 zł/m2 prowadzi do wniosku, że powyższe transakcje mogły zostać zawarte w szczególnych warunkach, odmiennych od warunków rynkowych. Odnosi się to przede wszystkim do transakcji gruntem o powierzchni 3 m2, za który cena jednostkowa wynosi 1.411 zł/m2. Odmienności tych jednak w operacie nie wyjaśniono, co poddaje w wątpliwość podobieństwo ww. gruntów do nieruchomości wycenianych.

Wątpliwości w tym zakresie wynikają także z przyjętego zakresu współczynników korygujących, który wynosi od 0,37 do 3,35, a co jest konsekwencją ustalonych jednostkowych cen minimalnych, maksymalnych i średniej dla utworzonego zbioru nieruchomości podobnych. Skoro ceny w owym zbiorze są mocno zróżnicowane, przekłada się to na współczynniki korygujące cech rynkowych, a w efekcie przy tak szerokim zakresie współczynników trudno jest dokonać oceny, czy nieruchomości podobne rzeczywiście spełniają ten wymóg, zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n.

Odnosząc się zaś do wyceny składników majątkowych nieruchomości – budynku warsztatowego znajdującego się na części działki nr [.] należy wskazać, że w operacie nie wskazano, jaką metodę i podejście zastosowano przy wycenie w tym zakresie, jak również nie zawarto opisu, za jakie dokładnie składniki następuje wycena. Powyższe świadczy o braku staranności przy sporządzaniu operatu i uniemożliwia organom, a następnie sądowi, dokonanie oceny przydatności dowodowej wyceny.

W tej sytuacji, mając na uwadze zarówno przyjęte błędne rozumienie zasady korzyści i § 36 ust. 4 rozporządzenia, jak i wskazane wyżej błędy, należało stwierdzić, że przedłożony przez skarżącą operat z 14 lutego 2019 r. nie posiada wartości dowodowej w niniejszej sprawie i nie mógł stanowić podstawy ustalenia odszkodowania za przejęte nieruchomości.

Jednocześnie zasadne była ocena organów, że taką moc posiadał operat sporządzony na zlecenie organu I instancji w dniu 30 kwietnia 2019 r. Przede wszystkim w operacie tym prawidłowo ustalono przeznaczenie działek w dacie podziału, zgodnie z obowiązującym planem miejscowym i po stwierdzeniu, że przeznaczenie to jest tożsame z celem wywłaszczenia – pod drogę, uznano, że w sprawie nie znajdzie zastosowania zasada korzyści, co jest zgodne z wykładnią § 34 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. dokonaną przez sąd. W opracowaniu tym również zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, zaś w odniesieniu do części składowych gruntu – podejście porównawcze, metodę kosztów odtworzenia techniką wskaźnikową. Przyjęta metodologia została przy tym szczegółowo opisana i wyjaśniona, co pozwala na odtworzenie procedury szacunkowej i skontrolowanie jej prawidłowości, czego zabrakło w operacie z 14 lutego 2019 r.

W szczególności wyjaśniono, dlaczego do analizy przyjęto rynek lokalny – teren miasta G., ale z wyłączeniem dzielnicy Ś., co wynika ze szczególnych uwarunkowań tego terenu, a także, dlaczego okres badania wydłużono do 30 miesięcy, tj. w celu pozyskania większej ilości transakcji pozwalając na miarodajną wycenę. W operacie też wyjaśniono, że ze zbioru 13 transakcji z oceny wyłączono dwie, które zostały zawarte w szczególnych warunkach i uzyskano ceny rażąco odbiegające od przeciętnych, co należy ocenić pozytywnie. Zwrócono też uwagę, że wprawdzie w zestawieniu nie ma transakcji z terenu dzielnicy O., w której znajdują się działki wyceniane, gdyż stwierdzone transakcje dotyczyły nieruchomości drogowych stanowiących przedmiot użytkowania wieczystego, niemniej aż 5 przyjętych transakcji dotyczyło nieruchomości znajdujących się w dzielnicy O. bezpośrednio graniczącej z O. W ocenie sądu powyższe wyjaśnienia są jasne, a podjęte działania świadczą o rzetelności biegłego, co pozwoliło na stworzenie bazy nieruchomości podobnych, których podobieństwo nie budzi wątpliwości. Na tej podstawie biegły ustalił jednostkową cenę minimalną, maksymalną i średnią, co pozwoliło na określenie zakresu współczynników korygujących od 0,707 do 1,272. Zakres ten, ze względu na swoją niewielką rozpiętość wskazuje, że nieruchomości podobne rzeczywiście spełniają ten warunek.

W ocenie sądu również przyjęte cechy rynkowe są prawidłowe i odpowiadają specyfice rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi i transakcji tego typu nieruchomościami. W szczególności należy zaakceptować, że cechą taką jest lokalizacja, jak również ranga terenu komunikacyjnego i cechy terenowe gruntu, gdyż głównie to położenie od centrum miasta czy innego ważnego ośrodka oraz znaczenie gruntu w układzie komunikacyjnym ma znaczenie dla wartości nieruchomości przeznaczonej pod drogę. Ponadto w operacie wyczerpująco opisano, jaką wartość wskazanych cech przyznano każdej z działek podlegających wycenie i jaki współczynnik korygujący w związku z tym zastosowano. To zaś pozwoliło na ustalenie jednostkowej wartości prawa własności gruntów, a następnie wartości rynkowej całych działek.

W operacie zawarto także dokładny opis metodologii wyceny w zakresie wartości budynku techniczno-garażowego oraz części składowych nieruchomości, takich jak kanał samochodowy, drogi, chodniki, place parkingowe, szlabany drogowe elektromechaniczne czy ogrodzenia i brama. Zarówno w odniesieniu do budynku, jak i ww. składników, w operacie zawarto szczegółowy opis postaw wycen, cen jednostkowych elementów scalonych, ilości jednostek miary, wielkości współczynników korekcyjnych, kosztów odtworzenia i wielkości stopnia zużycia. W ocenie sądu analiza w tym zakresie jest wyczerpująca i rzetelna, a tym samym może stanowić podstawę określenia wartości budynku i składników nieruchomości.

Mając to wszystko na uwadze sąd doszedł do przekonania, że ocena orzekających w sprawie organów, co do operatu z 30 kwietnia 2019 r. jest prawidłowa. Jest on bowiem rzetelny, biegły szczegółowo wyjaśnił metodykę wyceny oraz opisał poszczególne jej etapy. Ponadto, w dniu 22 czerwca 2019 r. rzeczoznawca złożył wyjaśnienia co do przyjętego podejścia kosztowego w odniesieniu do wyceny budynku i składników, przyjętego rynku lokalnego i cen rynkowych, które w ocenie sądu są wyczerpujące, a całokształt okoliczności potwierdza, że ww. operat mógł stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie.

Jednocześnie należy zauważyć, że choć w toku postępowania przedłożono dwa operaty szacunkowe, oparte na tej samej metodzie i podejściu w odniesieniu do szacowania wartości rynkowej nieruchomości przeznaczonych pod drogi, to nie było podstaw, jak tego domagała się strona skarżąca, do wystąpienia w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. o dokonanie zbadania prawidłowości ww. operatów przez organizację zawodową rzeczoznawców. Oba bowiem operaty zostały wykonane tą samą metoda i podejściem, jednakże ze względu na odmienne określenie rynku analizowanego, do wyceny przyjęto nieruchomości o innych cenach, co wpłynęło na wyniki analizy rynkowej. Przy czym, przeprowadzona zarówno przez organy, jak i sąd ocena ww. opracowań wykazała, że zbiór nieruchomości utworzony w operacie z 14 lutego 2019 r. budzi wątpliwości, co do podobieństwa nieruchomości z przedmiotem wyceny, w szczególności niektóre z uzyskanych cen wskazują, że transakcje sprzedaży mogły zostać zawarte w warunkach odmiennych od rynkowych, co mogło wpłynąć na wysoką wartość wyceny z 14 lutego 2019 r.

Wobec tego, skoro organy nie miały wątpliwości, że ww. operat szacunkowy zawiera wady wpływające na jego przydatność dowodową w sprawie, a jednocześnie dysponowały operatem, który takich wad nie posiada, przy czym jest on sporządzony rzetelnie, a wynikające zeń dane są logiczne, nie było konieczności do zastosowania art. 157 ust. 1 u.g.n. Fakt ten jednak nie pozbawiał skarżącej możliwości samodzielnego wystąpienia z wnioskiem o dokonanie oceny prawidłowości przez organizację zawodową rzeczoznawców, gdyż przepisy prawa nie stwierdzają, że z takim wnioskiem może wystąpić wyłącznie organ administracji.

Co więcej, zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n. sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie. Oznacza to, że dla wykazania potrzeby zastosowania weryfikacji operatu w trybie art. 157 u.g.n. strona może przedłożyć kontroperat, z którego może wynikać nieprawidłowość operatu sporządzonego w sprawie (por. wyroki NSA: z 2 sierpnia 2019 r., I OSK 2542/17, z 28 czerwca 2019 r., I OSK 1164/17, z 27 czerwca 2019 r., I OSK 2239/17, z 13 lipca 2018 r., I OSK 2269/16, 9 lutego 2017 r., I OSK 1926/16,). Okoliczność bowiem, że wartość nieruchomości na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne określają rzeczoznawcy majątkowi zgodnie z przepisami art. 149-159 u.g.n., nie wyłącza możliwości kwestionowania przez stronę ustaleń operatu, sporządzonego na zlecenie organu, a zwłaszcza nie pozbawia strony możliwości złożenia operatu sporządzonego na jej zlecenie. Strona może zakwestionować prawidłowość oszacowania wartości (wyceny) nieruchomości, przedstawiając kontroperat wskazujący inną wartość oszacowania, a w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego, w szczególności wynikających z kontroperatu dostarczonego przez stronę, organ powinien podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości, wykorzystując przewidzianą w art. 157 u.g.n. możliwość zewnętrznej weryfikacji operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

W niniejszej sprawie, jak wykazano, takie wątpliwości wobec operatu sporządzonego na zlecenie organu nie wystąpiły, a przeciwnie – organ stwierdził wadliwość kontroperatu przedłożonego przez stronę. Powyższe oznacza, że ów kontroperat nie tylko nie mógł stanowić podstawy ustalenia odszkodowania, ale też mimo znacznej różnicy wyniku wyceny, od wyniku operatu z 30 kwietnia 2019 r., ze względu na stwierdzone w nim błędy, nie stanowił przesłanki do wystąpienia przez organ do organizacji zawodowej o ocenę obu opracowań.

Odnosząc się zaś do wniosku skarżącej A. o przeprowadzenie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z operatu szacunkowego nr [.] załączonego do skargi należy zauważyć, że wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony. Przede wszystkim operat ten został złożony dopiero na etapie postępowania sądowego, zatem orzekające w sprawie organy nie mogły się z nim zapoznać. W tej sytuacji nie można zarzucać organom, iż nie dokonały wszechstronnej analizy materiału dowodowego, czy nie uwzględniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, jak również dane wynikające z tego opracowania nie mogły stanowić dowodu świadczącego o wadliwości wyceny z 30 kwietnia 2019 r. Ponadto, co kluczowe, operat nr [.] sporządzony został dla innej nieruchomości, niż będąca przedmiotem sprawy, choć położonej również w dzielnicy O., przeznaczonej w planie miejscowym pod ulicę lokalną – odcinek ulicy projektowanej tzw. N. (015-KD81). Skoro zaś art. 157 ust. 2 u.g.n. wprowadza zakaz dokonywania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego na podstawie wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, to tym bardziej niezasadne wydaje się kwestionowanie prawidłowości operatu szacunkowego na podstawie wyceny w formie operatu szacunkowego dotyczącego innej nieruchomości.

Niezależnie od ww. argumentów, jedynie na marginesie, w ocenie sądu, brak przydatności dowodowej załączonego do skargi operatu wynika także z jego wadliwości, polegającej na błędnej wykładni § 36 ust. 4 rozporządzenia. W opracowaniu tym biegła przyjęła bowiem, że najpełniej wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, tj. o przeznaczeniu drogowym, przedstawią nieruchomości przeznaczone na cele mieszkaniowe-usługowe, o porównywalnej lokalizacji oraz stopniu zagospodarowania. Jak już jednak wyjaśniono, wykładnia ww. przepisu jest jasna i nie pozostawia wątpliwości, że przy wycenie nieruchomości przeznaczonych w planie pod drogi i na taki też cel wywłaszczone, do porównania należy przyjmować nieruchomości o takim właśnie przeznaczeniu. Przyjęcie przeznaczenia zgodnego z terenami przyległymi jest możliwe pod warunkiem, że określenie wartości rynkowej nie jest możliwe na podstawie transakcji nieruchomościami drogowymi. Ponadto jeżeli przeznaczenie przed podziałem nieruchomości jest tożsame z przeznaczeniem wynikającym z decyzji podziałowej, tzn. drogowym, to nie nastąpiła zmiana przeznaczenia, rzeczoznawca majątkowy nie ma możliwości zbadania, czy w sprawie występują przesłanki do zastosowania zasady korzyści (art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.). Wobec powyższego, zdaniem sądu, operat nr [..] nie mógł stanowić dowodu w niniejszej sprawie, w szczególności nie mógł podważyć wyników wyceny z 30 kwietnia 2019 r., ani oceny organów w tym zakresie.

Reasumując, zarówno organ I intancji, jak i Wojewoda czyniąc zadość obowiązkowi podjęcia wszelkich działań w celu wyjaśnienia sprawy, w tym rozpatrzenia całego materiału dowodowego, dokonali analizy operatu z 30 kwietnia 2019 r., jak i przedłożonego przez stronę kontroperatu. W konsekwencji tego zasadnie stwierdzono, że opracowanie zlecone przez A. zawierało szereg uchybień, które spowodowały, że nie mogło ono skutecznie podważyć ustaleń wynikających z operatu, którym posłużył się organ, ani stanowić podstawy ustalenia odszkodowania za wywłaszczony grunt. Zdaniem sądu, ocena organu w tym zakresie jest prawidłowa i nie narusza granic oceny dowodów przewidzianej w art. 80 k.p.a.

Reasumując całość rozważań sąd uznał, że wbrew zarzutom skargi organy dokonały prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania, spełniając wymogi art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 oraz art. 157 ust. 1 i 2 u.g.n. W szczególności zgromadzono kompletny materiał dowodowy, obejmujący także kontroperat przedłożony przez stronę oraz wyjaśnienia rzeczoznawcy, dokonując jego wszechstronnej oceny, która nie nosi znamion dowolności. Działania te doprowadziły do trafnego wniosku, że operat szacunkowy z 30 kwietnia 2019 r. mógł stanowić podstawę ustalenia odszkodowania należnego A. za odjęte prawo własności działek, które przeszły na własność jednostki samorządu terytorialnego. Podstawy takiej nie mógł natomiast stanowić kontroperat, ze względu na dostrzeżone uchybienia, mające wpływ na wynik wyceny. Wobec tego brak było także przesłanek do wystąpienia przez organ do organizacji rzeczoznawców majątkowych ocenę operatów. W tej sytuacji, po dokonaniu ponownej oceny zebranego materiału dowodowego, zasadnie Wojewoda rozstrzygnął sprawę na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., na wniosek Wojewody, przy braku sprzeciwu pozostałych stron postępowania.