Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 34/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Odrzucono skargę Ryszarda Grabowskiego, Barbary Grabowskiej i Krystyny Łazarczyk
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101. ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka - Duda Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant : Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2012 r. sprawy ze skargi K.L. i innych , na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia 31 lipca 2008 r., nr XXVII/345/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [....] skargę oddala


UZASADNIENIE

W dniu 28 listopada 2008 r. (data wpływu do organu) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie została wniesiona skarga: P.B. i innych .............., na uchwałę Rady Miasta Z. Nr XXVII/345/2008 z dnia 31 lipca 2008r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [....] . Skarżący wnieśli o stwierdzenia nieważności w/w uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Skarżący zarzucili zaskarżonej uchwale naruszenie:

- art.1 ust. 2, art. 2, art. 4, art. 6, art. 20, art. 21, art. 23, art. 32, art. 64, art. 65, art. 68, art. 73, art. 74 i art. 75 Konstytucji RP przez ograniczenie ich konstytucyjnych wolności i praw,

- art. 28, art. 32 i art. 87 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- art. 140 Kodeksu Cywilnego,

- art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej.

W uzasadnieniu napisano, że projektowanie i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [....] nastąpiło w ocenie skarżących na podstawie nieaktualnego-nieważnego Studium z 1999r. (z powodu braku jego aktualizacji na podstawie art. 32 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) wobec czego uchwała rady Miasta Z. w sprawie mpzp [....] Nr XXVII/345/2008 z dnia 31 lipca 2008r. jest nieważna. Zdaniem skarżących konsekwencją powinno być uchylenie uchwały zatwierdzającej mpzp [....] przez Wojewodę w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Następnie skarżący podnieśli, że zapis w mpzp [....] dotyczący tego, iż na obszarze objętym w/w planem obowiązują zasady i ograniczenia wynikające z położenie terenów w Parku Kulturowym [....] jest sprzeczny z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2007r. sygn. akt III SA/Kr 569/07. Skarżący wskazali, że w w/w wyroku Sąd stwierdził nieważność uchwały Nr VII/78/2007 z dnia 1 marca 2007r. w sprawie utworzenia Parku Kulturowego [....] – a zatem organu planistyczne nie mogą się powoływać na postanowienia i ograniczenia wynikające z uchwały o ustanowieniu parku kulturowego.

W końcowej części skargi skarżący podnieśli, że w przyszłości organy administracyjne stosując art. 6 w związku z art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami będą mogły zmuszać właściciela terenów objętych mpzp [....] do biernego znoszenia działalności sportowej osób trzecich na ich własności poprzez "szantażowanie możliwością wywłaszczeń, co jest dalekie od poszanowania i ochrony prawa własności, a także konstytucyjnej zasady równości praw obywatelskich". Wyjaśniając skarżący napisali, że zabudowania prywatnego właściciela będą mogły zostać zburzone w sytuacji, kiedy właściciel nie wyrazi zgody na przebieg wyciągów narciarskich, infrastruktury rekreacyjnej po jego nieruchomości.

Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie Rada Miasta Z. uznała uchwałą Nr XXXI/432/2008 z dnia 30 października 2008r. – za nieuzasadnione.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Z. wniosła o:

- oddalenie skargi w całości,

- zasądzenie od skarżących na rzecz Rady Miasta Z. kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych,

- na zasadzie art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - o połączenie do łącznego rozpoznania i "rozstrzygnięcia sprawy dot. skargi na uchwałę Nr XXVII/345/2008 Rady Miasta Z. z dnia 31 lipca 2008r. w sprawie mpzp [....] (dopisek Sądu) ze sprawą ze skargi I.N. również na w/w uchwałę.

Ponadto, Rada wniosła o dopuszczenie dowodów tj.:

- protokołu z sesji Rady Miasta Z. z dnia 31 lipca 2008r.,

- uchwały Nr XXVII/ 345/2008 Rady Miasta Z. z dnia 31 lipca 2008r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [....] ,

- wezwania skarżących do usunięcia naruszenia interesu prawnego z dnia 7 października 2008r.,

- uchwały Nr XXXI/432/2008 Rady Miasta Z. z dnia 30 października 2008r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego,

- pisma nr [....] z dnia 4 listopada 2008 r. do skarżących,

- rysunku planu sporządzonego na kopii mapy zasadniczej w skali 1:2000, który strona przeciwna przedłoży na rozprawie.

W uzasadnieniu napisano, że skarżący w dacie wnoszenia skargi nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą Nr XXVII/345/2008 Rady Miasta Z. z dnia 31 lipca 2008r.

Odnosząc się natomiast do merytorycznych zarzutów skargi organ napisał, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [....] zgodne są w jego ocenie z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z. przyjętego uchwałą Nr XV/140/99 z dnia 15 grudnia 1999r., co wynika z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Zgodnie z w/w artykułem ustawy, ustalenia obowiązującego na obszarze gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a rada gminy zgodnie z art. 20 ust. 1 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. W związku z powyższym większość ze złożonych do projektu mpzp [....] uwag, jako niezgodnych z ustaleniami studium nie została przez Radę Miasta Z. uwzględnioną. Rada Miasta Z. przed podjęciem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [....] stwierdziła jego zgodność z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane natomiast zgodnie z obowiązującymi przepisami było zdaniem Rady dokumentem obowiązującym do czasu uchwalenia zmiany studium. W opinii organu sprawy poruszone w treści skargi, dotyczące aktualizacji obowiązującego studium - dotyczyły odrębnej procedury związanej z opracowaniem zmiany w/w dokumentu, a nie spraw związanych z procedurą, która prowadzona była na etapie prac nad planem [....] .

Dalej Rada Miasta Z. wyjaśniał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności. Prawo własności podlega jednak ograniczeniu, a kompetencje w zakresie kształtowania sposobu wykonywania prawa własności zostały powierzone również organom samorządu, co wynika m.in. z art.6 ust. 1 w/w ustawy. Organ wskazał, iż zgodnie z orzecznictwem NSA, nieuwzględnienie wniosku właściciela określonego gruntu nie można poczytać za naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji. Z art. 4 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynika bowiem wprost, kompetencja gminy do określania w planach miejscowych przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania, a w/w art. 6 ust. 1 jednoznacznie wymienia, że plan miejscowy kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Podkreślono, iż art. 15, ust. 2, pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi, iż zapisy planu mogą przewidywać zakazy zabudowy. W opinii Rady umieszczone w projekcie planu [....] zakazy zabudowy wynikają wprost z zapisów obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z., którego ustalenia zgodnie z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym muszą zostać uwzględnione w zapisach planu. Ponadto w ocenie organu, tereny objęte zakazem zabudowy w projekcie planu oraz wykluczone z rozwoju funkcji osadniczych w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z. , znajduje się w większości w obszarach, które w opracowaniu ekofizjograficznym zakwalifikowano do kompleksów o dominujących funkcjach przyrodniczych i krajobrazowych, wskazanych do objęcia zakazem zabudowy. Ustawa Prawo ochrony środowiska w art. 72 ust 2 i 4 stanowi, iż "w planach zagospodarowania przestrzennego przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenów, ustala się, na podstawie opracowania ekofizjograficznego (sporządzanego na podstawie w/w ustawy oraz rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie opracowań ekofizjograficznych) proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenia na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia".

W dalszej kolejności odnosząc się do kwestii Parku Kulturowego [....] organ wskazał, że zgodnie z art. 16 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w/w park utworzony został Uchwałą Nr VII/78/2007 Rady Miasta Z. z dnia 1 marca 2007r. i opublikowany 5 kwietnia 2007r. w Dzienniku Urzędowym Województwa [....] Nr [....] . Przepisy zawarte w ustawie z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. od16 do19) mówią, iż w planach miejscowych uwzględnia się w szczególności ochronę parków kulturowych, dla których sporządza się plan zagospodarowania przestrzennego, w którym uwzględnić należy sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia określone w uchwale o utworzeniu Parku. Organ stwierdził, że w związku z powyższym w ustaleniach planu [....] w § 4. "Ustalenia w zakresie ochrony środowiska i kształtowania ładu przestrzennego" znalazł się zapis o treści: "Na obszarze objętym ustaleniami planu obowiązują zasady i ograniczenia uwzględnione w ustaleniach niniejszej uchwały, wynikające z położenia terenów w Parku Kulturowym [....] - w granicach ustalonych w Uchwale o utworzeniu Parku".

W końcowej części odpowiedzi na skargę, Rada Miasta Z. wyjaśniła, odnosząc się do obaw skarżących związanych z możliwością wywłaszczeń w przyszłości, że zgodnie z ustaleniami planu przeznaczeniem podstawowym terenów oznaczonych symbolami 1.R, 3.R, 4.R, 5.R i 6.R są - "tereny rolne użytkowane jako łąki i pastwiska". W ustaleniach planu dopuszcza się jedynie jako przeznaczenie dopuszczalne realizowane w ramach przeznaczenia podstawowego, czyli terenów rolnych - "tereny sportów zimowych z infrastrukturą narciarską realizowane jako narciarskie trasy zjazdowe i snowbordowe, pólka narciarskie do nauki jazdy na nartach z urządzeniami towarzyszącymi". W ocenie Rady zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa nie ma podstaw do wywłaszczeń terenów o przeznaczeniu rolnym dla lokalizacji wymienionych w treści pisma: usług komercyjnych, urządzeń narciarskich dróg, zwłaszcza, iż ustaleniami planu na w/w terenach rolnych wprowadzono zakaz "realizacji nowych obiektów budowlanych, w tym służących produkcji rolnej oraz obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie zgodnie z przepisami odrębnymi, za wyjątkiem obiektów budowlanych infrastruktury technicznej i wyciągów orczykowych oraz ciągów komunikacyjnych za wyjątkiem dróg dojazdowych do pól, na zasadach określonych w przepisach odrębnych oraz ciągów spacerowych".

W konkluzji odpowiedzi na skargę Rada Miasta Z. stwierdziła, że w jej ocenie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na rozprawie w dniu 6 lipca 2012r. pełnomocnik organu - radca prawny J.P. podtrzymała dotychczasowe stanowisko, z tym, że cofnęła wniosek o zasądzenie na rzecz Rady Miasta Z. zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 14 września 2009r. sygn. akt II SA/Kr 10/09 (k. 1066 akt sądowych) odrzucił skargę na uchwałę Rady Miasta Z. Nr XXVII/345/2008 z dnia 31 lipca 2008r. w sprawie mpzp [....] P.B. i innych.....,

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że powodem odrzucenia skargi było nieuiszczenie wpisu od skargi przez w/w skarżących, mimo wezwania Sądu.

Następnie WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 12 marca 2010r. sygn. akt II SA/Kr 10/09 (k. 1175 akt sądowych) odrzucił skargę K.S. na uchwałę Nr XXVII/345/2008 Rady Miasta Z. z dnia 31 lipca 2008r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [....] ", z powodu nie uiszczenia wpisu od skargi przez skarżącego, mimo wezwania.

Postanowieniem z dnia 9 września 2010r. sygn. akt II SA/Kr 10/09 WSA w Krakowie (k. 1746 akt sądowych) odrzucił skargę Z.G. na uchwałę Nr XXVII/345/2008 Rady Miasta Z. z dnia 31 lipca 2008r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [....] , z powodu nie uiszczenia wpisu od skargi przez skarżącą, mimo wezwania.

Postanowieniem z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 10/09 (k. 1747 akt sądowych) WSA w Krakowie: I. zawiesił postępowanie sądowe, w pkt II. podjął zawieszone postępowanie sądowe z udziałem A.P. , K.S. , A.S. i A.S. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że na rozprawie w dniu [....] września 2010 r. stwierdzono, iż przesyłki adresowane do skarżących J.S. i S.S. zostały zwrócone z adnotacją poczty - "adresat zmarł" (k.1086 akt sądowych). W zaistniałej sytuacji postępowanie w sprawie należało zawiesić mając na uwadze treść art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie wobec wskazania następców prawnych po zmarłym J.S. i S.S. (k.1168, 1170, 1172 akt sądowych) Sąd postanowił podjąć zawieszone postępowanie z udziałem A.P. , K.S. , A.S. i A.S. .

WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 6 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 10/09 (k. 1951 akt sądowych) zawiesił ponownie postępowanie sądowe w niniejszej sprawie. Podstawą zawieszenia był art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., albowiem wyrokiem z dnia 31 maja 2011r. sygn. akt II SA/Kr 85/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały nr XXVII/345/2008 Rady Miasta Z. z dnia 31 lipca 20008r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [....] " w zakresie § 7 ust.1 pkt 2, oddalił skargę w pozostałym zakresie oraz określił, że zaskarżona uchwała w zakresie w jakim została stwierdzona jej nieważność nie może być wykonywana. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie, w której zapadł wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 maja 2011r. sygn. akt II SA/Kr 85/11 nie zostało jeszcze natenczas zakończone, albowiem powyższy wyrok nie był jeszcze wówczas wyrokiem prawomocnym.

Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2012r. sygn. akt II SA/Kr 10/09 (k. 2092 akt sądowych) WSA w Krakowie podjął z urzędu w/w zawieszone postępowanie sądowe. Zarządzeniem przewodniczącego Wydziału z dnia 9 stycznia 2012 r. sprawa o sygn. akt II SA/Kr 10/09 została wpisana do repertorium pod sygn. akt II SA/Kr 34/12.

WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 20 marca 2012r. sygn. akt II SA/Kr 34/12 (k. 2210 akt sądowych) zawiesił postępowanie sądowe sprawie o sygn. j.w. z powodu śmierci skarżącej – U.M. w lutym 2012r.

Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2012r. sygn. akt II SA/Kr 34/12 (k. 2225 akt sądowych) WSA w Krakowie podjął zawieszone postępowanie z udziałem S.M. , L.M. , T.M. , M.M. , B.M. , D.M. , S.M. , B.M. oraz J.M. - następców prawnych zmarłej skarżącej U.M. .

Postanowieniem z dnia 20 lipca 2012r. sygn. akt II SA/Kr 34/12 (k. 2586 akt sądowych) WSA w Krakowie odrzucił skargę R.G. , B.G. i K.Ł. na uchwałę Nr XXVII/345/2008 Rady Miasta Z. z dnia 31 lipca 2008r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [....] Powodem odrzucenia był brak wezwania przez w/w skarżących organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego wywołanego zaskarżonym aktem. Ponadto R.G. oraz B.G. pomimo wezwania do uiszczenia wpisu na zasadzie art. 73 p.p.s.a. nie uiścili wpisu od wniesionej skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717).

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Skarżący dopełnili również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Miasta Z. pismem z dnia 7 października 2008r., które wpłynęło do organu w dniu 15 października 2008r.

Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r. (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarga została złożona w terminie.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie miejscowego planu. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA).

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Należy zatem stwierdzić, że regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości.

Legitymowany do zaskarżenia planu miejscowego jest zatem taki podmiot, który wykaże, że "ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości" jest takie, że narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Jeżeli więc ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości prowadzi do rozszerzenia wcześniej ograniczonej (np. treścią poprzednio obowiązującego planu miejscowego) sfery wolności związanej z prawem własności, to trudno formułować twierdzenia o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia. Do naruszenia takiego dochodzi zatem wtedy, gdy ukształtowanie wykonywania prawa własności nieruchomości prowadzi do zawężenia sfery wolności związanej z prawem własności. Jak wskazuje się w orzecznictwie, "nie można przyjąć, że każde oddziaływanie na prawo własności jest naruszeniem interesu prawnego. (...) Narusza interes prawny podmiotu uchwała nakładająca nań nowy obowiązek lub zwiększająca zakres obowiązku już istniejącego, albo też pomniejsza uprawnienie przysługujące podmiotowi lub całkowicie to uprawnienie odejmuje" (wyrok NSA z dnia 8 października 2008 r., II OSK 487/08, LEX nr 511475). W wyroku z dnia 26 października 2011 r., II OSK 1799/11 NSA wskazał, że dla stwierdzenia legitymacji skarżącego konieczne jest wykazanie "pogorszenia jego praw" na skutek podjęcia uchwały. Przy ocenie legitymacji procesowej w sprawach ze skarg na uchwały w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego istotna jest zatem "moc oddziaływania" planu miejscowego na prawo własności. Trzeba pamiętać, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje "ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu" (art. 4 ust. 1).

Skarżący, za wyjątkiem A.S. , są właścicielami lub współwłaścicielami działek położonych w obszarze objętym zaskarżonym planem. Zwrócić bowiem należy uwagę odnośnie A.S. , że z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca była właścicielką (współwłaścicielką) jakiejkolwiek nieruchomości położonej na obszarze objętym zaskarżonym planem, a na rozprawie przed WSA w Krakowie w dniu 6 lipca 2012r. matka A.S. – H.T. – oświadczyła, że A.S. "jest jej córką i z tego tytułu wnosiła skargę na plan, będzie bowiem kiedyś jej spadkobierczynią." Oświadczyła ponadto, że w dacie przedmiotowej skargi A.S. nie była właścicielką żadnej nieruchomości położonej w obszarze, dla którego uchwalono zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego "i żadnego podobnego interesu objętego planem nie miała, będzie go miała w przyszłości".

Skład orzekający w niniejszej sprawie prezentuje pogląd, że w sytuacji, w której skarżący kwestionuje postanowienia planu w odniesieniu do nieruchomości, których właścicielem nie jest (i w stosunku do których nie przysługuje mu żadne prawo o charakterze rzeczowym), uznać należy, iż postanowienia te co do zasady nie mogą naruszać interesu prawnego skarżącego. Postanowienia te nie ingerują bowiem bezpośrednio w sposób wykonywania praw rzeczowych przysługujących skarżącemu. Zatem skarżąca ma co najwyżej interes faktyczny w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta Z. Nr XXVII/345/2008 z dnia 31 lipca 2008r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [....] , a nie ma interesu prawnego, ani tym bardziej interes ten nie został nie został naruszony (warunek z art.101 ustawy o samorządzie gminnym). Ochrona interesów faktycznych pozostaje więc poza zakresem ochrony jaki gwarantuje instytucja przewidziana w art.101 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2008r., IV SA/Wa 624/08, LEX nr 5150240).

W konsekwencji powyższej analizy stwierdzić należy, że skarżąca A.S. nie była w niniejszej sprawie legitymowana do zaskarżenia uchwały Rady Miasta Z. Nr XXVII/345/2008 z dnia 31 lipca 2008r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [....] . Skoro skarżąca nie wykazała, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie jej interesu prawnego - nie mogła skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest oddalenie skargi. Jak ponosi się w orzecznictwie NSA brak legitymacji procesowej stanowi podstawę do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005r., GSK 1342/04, publ.: LEX nr 169312, wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., OSK 476/04, publ.: ONSAiWSA z 2005r., nr 1, poz. 2, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005r., I OSK 715/05, publ.: Lex nr 192482). Oddalenie skargi gwarantuje skarżącemu, iż ocena wykazania przez niego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jest wynikiem rozpoznania tej kwestii przez Sąd na rozprawie.

Mając na uwadze wskazaną na wstępie zasadę kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlega uchwała Rady Miasta Z. Nr XXVII/345/2008 z dnia 31 lipca 2008r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [....] . Stwierdzić też trzeba, że spełnione zostały przesłanki wniesienia skargi do sądu administracyjnego wskazane w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem składu orzekającego skarżącym (oprócz wspomnianej A.S. ), jako właścicielom (współwłaścicielom) działek objętych mpzp [....] , przysługuje interes prawny, którego naruszenie wykazano we wniesionej skardze i w późniejszych pismach procesowych. Okoliczność ta nie została skutecznie zakwestionowana przez stronę przeciwną. Skarga została także wniesiona w terminie tj. do 60 dnia od daty złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jak wskazano wyżej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane przez skarżących do Rady Miasta Z. wpłynęło w dniu 15 października 2008r. (pismo z dnia 7 października 2008r.). Rada Miasta Z. uchwałą Nr XXXI/432/2008 z dnia 30 października 2008r. uznała w/w wezwanie za nieuzasadnione.

Skład orzekający stwierdził przede wszystkim, że w niniejszej sprawie kwestia obowiązywania studium z dnia 15 grudnia 1999r., była już przedmiotem analizy i została jednoznacznie przesądzona przez WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 31 maja 2011r. sygn. akt II SA/Kr 85/11, a następnie potwierdzona przez NSA w wyroku z dnia 4 listopada 2011r. sygn. akt II OSK 1855/11, który przyjął, że organ planistyczny podejmując uchwałę stwierdzającą zgodność projektu zaskarżonego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z. , przyjętego uchwałą Rady Miasta Z. z dnia 15 grudnia 1999r. Nr XV/140/99 nie dopuścił się ani naruszenia zasad sporządzania planu, ani istotnego naruszenia trybu postępowania planistycznego.

Na gruncie przedmiotowej sprawy należy więc również stwierdzić, że uchwała Rady Miasta z dnia 15 grudnia 1999r., dotycząca Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. - obowiązuje (niezależnie od podnoszonych przez skarżących zarzutów co do jej aktualności). Zgodnie z art. 9 ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Tym samym przesądzona jest na gruncie niniejszej sprawy moc prawna studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane uchwalonego uchwałą z dnia 15 grudnia 1999r., Nr XV/140/99 jako aktu planistycznego z którym zgodny powinien być zaskarżony plan miejscowy. Niezależnie od tego, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela niezakwestionowane przez NSA stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2010r., sygn. akt: II SA/Kr 1794/09, zgodnie z którym art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc, że "studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (...) uchwalone po dniu 1 stycznia 1995r. zachowują moc" oznacza, że "stare" studia zachowają "wewnętrzną moc prawną", tj. moc prawną właściwą aktom prawa wewnętrznego. W konsekwencji zachowanie przez nie tej mocy oznacza, że wszystkie te studia powinny być w świetle przepisów ustawy z 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym traktowane tak samo, jak studia nowe, a w szczególności do tych studiów ma zastosowanie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oparcie się przez organ planistyczny na przepisach studium z 1999r. jako aktu wewnętrznego wiążącego w świetle ustawy z 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie narusza prawa, a zwłaszcza nie pozwala na zaakceptowanie stanowiska o nadawaniu temu studium mocy prawnej, której miałoby ono nie posiadać.

W ocenie Sądu organ planistyczny podejmując uchwałę stwierdzającą zgodność projektu zaskarżonego planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z. przyjętego uchwałą Rady Miasta Z. z dnia 15 grudnia 1999r., Nr XV/140/99, czemu dał wyraz w treści § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie dopuścił się w tym zakresie ani naruszenia zasad sporządzania planu ani istotnego naruszenia trybu postępowania planistycznego. Podjęcie takiej uchwały (§ 1 pkt 1 zaskarżonego planu) – co zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym może mieć miejsce łącznie z uchwaleniem planu – przekłada się w zakresie wynikającym z charakteru studium i art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - na treść zaskarżonego planu. Należy bowiem przyjąć, że podjęcie wadliwej uchwały o zgodności projektu planu z ustaleniami studium (tj. w sytuacji braku tej zgodności) prowadzi do uchwalenia planu, którego postanowienia naruszają art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić należy, że ugruntowane jest już stanowisko zgodnie z którym istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje bądź wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253) bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu ustalenia planu są zgodne z postanowieniami studium, stąd nie można mówić w tym zakresie o naruszeniu trybu postępowania planistycznego poprzez przyjęcie w § 1 pkt 1 zaskarżonego planu uchwały o zgodności ustaleń planu z ustaleniami studium, jak również brak podstaw do stwierdzenia naruszenia w tym zakresie zasad sporządzania planu rozumianych – w orzecznictwie i doktrynie - jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń.

"Zgodnie z art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy procesowej Sąd rozpoznaje sprawę w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. (...) Dodatkowo zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania a także właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem zarówno naruszenie "zasad sporządzania" jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej." – wyrok NSA z 25.05.2009r., sygn. akt II OSK 1778/08. Por. także wyrok NSA z dnia 13.12.2006r., sygn. akt II OSK 1278/06 gdzie wskazano, iż Sąd rozpoznając skargę na dany plan zagospodarowania przestrzennego po raz pierwszy stosownie do przepisu art. 134 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec czego ta uchwała stanowi granicę sprawy."

Mając powyższe na uwadze oraz zgodnie z linią orzecznictwa NSA konsekwencją wcześniejszego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi innego podmiotu na tą samą uchwałę, która została oddalona, jest związanie sądu orzekającego później legalnością aktu prawa miejscowego. Oznacza to, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego w zakresie trybu postępowania, zasad sporządzania planu i właściwości organów orzekał już sąd administracyjny (a kontroli takiej dokonuje sąd obligatoryjnie przy rozpoznawaniu pierwszej skargi na akt prawa miejscowego) i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu może ją rozpoznać w wyłącznie granicach w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżących (por. wyroki NSA z 19.04.2012r., sygn. akt II OSK 302/12, II OSK 510/12, II OSK 618/12).

Skoro wyrokiem z 31.05.2011r. sygn. akt II SA/Kr 85/11 WSA w Krakowie oraz NSA wyrokiem z 4.11.2011r., sygn. akt II OSK 1855/11 oddaliły skargę na tę samą uchwałę Rady Miasta Z. Nr XXVII/345/2008 z dnia 31 lipca 2008r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [....] , to tym samym orzekając merytorycznie w przedmiocie owej skargi Sądy te dokonały kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem w zakresie, czy zaskarżony plan miejscowy nie został uchwalony: z naruszeniem zasad sporządzania planu, istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu lub naruszeniem właściwości organów w tym zakresie postanowieniami – tj. przesłankami wynikającymi z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji dokonania kontroli przez sądy w powyższej sprawie procedury planistycznej przeprowadzonej w stosunku do zaskarżonej uchwały, zasad sporządzania planu oraz właściwości organów stwierdzić należy, iż elementy te (tryb postępowania, zasady sporządzania plany i właściwość organów) nie zostały naruszone i w tym zakresie odnośnie kontrolowanego aktu mamy do czynienia z zasadą powagi rzeczy osądzonej. Zatem w świetle orzecznictwa NSA (np. postanowienie NSA z 24.02.2009r., sygn. akt II OSK 181/09) ewentualne uwzględnienie skargi rozpatrywanej w niniejszym postępowaniu stwierdzenie nieważności aktu mogłoby nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżących, ze względu na fakt przeprowadzonej już kontroli zaskarżonej uchwały w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zakończonej prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, opartym na obowiązującej w polskim prawie konstrukcji skargi do sądu administracyjnego, fakt posiadania interesu prawnego (a nawet fakt naruszenia interesu prawnego) przez stronę skarżącą umożliwia wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Jednak istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tej płaszczyźnie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym, a nie faktem posiadania (czy nawet naruszeniem) interesu prawnego strony skarżącej. Granice kontroli sądowej w niniejszej sprawie wyznaczone są ewentualnym naruszeniem zaskarżoną uchwałą indywidualnego interesu prawnego skarżących.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwałą NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA1997, nr 3, poz. 104).

W przedmiotowej sprawie wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Z. Nr XXVII/374/2008 z dnia 31 lipca 2008r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [....].

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony oraz uchwalony na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717).

W ocenie Sądu wniosek o zgodności ustaleń zaskarżonego planu w zakresie kwestionowanym przez skarżącego z ustaleniami studium z 15 grudnia 1999r. (uchwała Rady Miasta Z. Nr XV/140/99) wynika z porównania treści tych aktów planistycznych, gdzie ustalenia planu mieszczą się w szerzej określonym zakresie ustaleń studium.

W pismach skarżących z dnia 20 sierpnia 2010r. (karta 1363 akt sądowych), z dnia 21 sierpnia 2008r. (karta 1374, 1397, 1405 akt sądowych), z dnia 22 sierpnia 2010r. (karta 1383 akt sądowych), z dnia 24 sierpnia 2010r. (karta 1423 akt sądowych), z dnia 25 sierpnia 2010r. (karta 1491 akt sądowych), z dnia 26 sierpnia 2010r. (karta 1505 akt sądowych), z dnia 3 września 2010r. (karta 1522, 154131 sierpnia 2010r. (karta 1552 akt sądowych), z dnia 27 sierpnia 2010r. (karta 1569 akt sądowych), z dnia 28 sierpnia 2010r. (karta 1584 akt sądowych), z dnia 30 sierpnia 2010r. (karta 1597 akt sądowych), z dnia 29 sierpnia 2010r. (karta 1615 akt sądowych) wskazano na niezgodność przeznaczenia terenów, których skarżący są właścicielami (współwłaścicielami) pomiędzy Studium a uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego [....] . Ponadto z treści zaskarżonego planu wynika, że działki skarżących położone są w terenach oznaczonych symbolami: 1.R. 2.R., 4.R. (tj. terenów rolnych), 6MN (tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), 3ZL (tj. terenów do zalesień), a nadto 1cKDd, 1dKDd, 1eKDd, 2KDd (tj. terenów komunikacji – drogi publiczne klasy dojazdowej).

Z kolei gdy chodzi o ustalenia studium działki skarżących położone są w strefie specjalnej PTS (tj. promocji turystyki i sportu), w której polityka przestrzenna polega na kompleksowym zagospodarowaniu terenów na potrzeby turystyki i sportu (urządzenia dla różnych form, związanych z wykorzystaniem cech i walorów poszczególnych obszarów) – § 19 ust.1 uchwały w sprawie studium. Obszary [....] , w których położone są działki skarżących oznaczone są w studium jako PTS1, PTS4. Dla obszarów tych z ustaleń studium wynika, że:

- ustala się kierunki zagospodarowania przestrzennego obszarów PTS1 na grzbiecie [....] oraz PTS4 w rejonie [....] w ten sposób, że na obszarach PTS1 i PTS 4 "obowiązują odpowiednio ustalenia określone dla stref podstawowych TOw, TOs i OP7, stosownie do położenia i cech poszczególnych fragmentów terenu, oraz dodatkowe – specjalne kierunki zagospodarowania, określone w odniesieniu do całości tego obszaru, określone w pkt 2-6" (§ 19 ust. 3 pkt 1 i ust. 7 pkt 1 uchwały w sprawie studium),

- ustala się następujące kierunki zagospodarowania przestrzennego obszarów strefy TOw (tereny otwarte o wysokim reżimie ochrony): wyklucza się całkowicie wykorzystywanie terenów dla funkcji osadniczej, w tym również związanej z działalnością rolniczą, eliminowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej, w miarę utraty przez nią wartości technicznych i użytkowych, z wyjątkiem obiektów reprezentujących wartości kulturowe (§ 16 ust. 2 pkt 7 i 8 uchwały w sprawie studium),

- ustala się następujące kierunki zagospodarowania przestrzennego obszarów strefy TOs (tereny otwarte o średnim reżimie ochrony): wykluczenie sytuowania nowej zabudowy, w tym również związanej z działalnością rolniczą (§ 17 ust. 2 pkt 2 uchwały w sprawie studium), wykorzystanie terenów na cele turystyki i wypoczynku (§ 17 ust. 2 pkt 4 uchwały w sprawie studium), utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej oraz usługowej; ochrona zabudowy o wartościach kulturowych przy zachowaniu określonych zasad (§ 17 ust. 2 pkt 1 Studium),

- ustala się kierunki zagospodarowania przestrzennego obszaru OP7 – [....] (strefa OP to strefa peryferyjna pełniąca funkcję mieszkaniową, z udziałem towarzyszącej funkcji usługowej i obsługi turystyki – a polityka przestrzenna w strefie OP polega na porządkowaniu, modernizowaniu i uzupełnianiu zagospodarowania oraz wyposażenia zespołów zabudowy) takie jak: utrzymanie funkcji mieszkaniowej, usługowej i turystycznej, ze znaczącym udziałem funkcji zagrodowej oraz utrzymanie charakteru krajobrazu tradycyjnego (§ 12 ust. 10 pkt 1 i 2 uchwały w sprawie studium), oraz takie jak w ust. 4 pkt 3-6 (§ 12 ust. 10 pkt 3 uchwały w sprawie studium), przy czym zgodnie z ust. 4 pkt 3-6) kierunkami zagospodarowania przestrzennego są:

1) korygowanie, przy remontach modernizacyjnych, formy architektonicznej obiektów trwałych dysharmonijnych z otoczeniem, poprawa ich detalu i kolorystyki,

2) eliminowanie (prowadzące do odzyskiwania wolnych terenów i obiektów):

a) zagospodarowania terenu kolidującego w sposób istotny z funkcjami strefy bądź z generalnymi dyspozycjami studium dotyczącymi zagospodarowania strefy (dotyczy to w szczególności zagospodarowania otoczenia cieków, innego niż zagospodarowanie zielenią),

b) zabudowy, która straciła wartość techniczną i użytkową, a nie przedstawia wartości kulturowych, zwłaszcza w otoczeniu cieków,

c) obiektów tymczasowych, zwłaszcza dysharmonijnych z otoczeniem, bądź blo kujących tereny cenne z punktu widzenia możliwości ich efektywniejszego wykorzystania,

d) w obiektach istniejących, funkcji kolidujących w sposób istotny z funkcjami strefy i adaptowanie tych obiektów na cele z nimi niesprzeczne,

3) wprowadzanie - na wolnych działkach w obrębie zespołów istniejących - nowej zabudowy mieszkaniowej, głównie jednorodzinnej oraz zabudowy związanej z obsługą mieszkańców i turystów, w tym obiektów bazy noclegowej (zabudowy pensjonatowej), przy zachowaniu następujących standardów:

a) preferowania form architektury regionalnej, nawiązujących do tradycji.P. ,

b) stosowania niewielkich gabarytów zabudowy,

c) kształtowania brył budynków w układzie horyzontalnym,

d) intensywność zabudowy netto, tj. stosunek powierzchni całkowitej budynków (rozumianej jak w § 10 ust. 4 pkt 7 lit. d) do powierzchni obszaru zainwestowania, nie powinna być większa niż 0,3 (0,35 w przypadkach szczególnych),

4) w zagospodarowaniu wolnych działek - utrzymanie dotychczas zachowanych otwarć widokowych na [....] bądź [....] .

Podkreślić należy, że Studium w § 3 ust.1 pkt 2 wskazuje, iż kierunki zagospodarowania przestrzennego Z. , z uwzględnieniem kierunków ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i krajobrazu wyznaczone zostały w odniesieniu do podstawowych stref polityki przestrzennej, w odniesieniu do specjalnych stref polityki przestrzennej oraz w odniesieniu do kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Jak wskazano wyżej działki skarżących objęte są w Studium specjalną strefą polityki przestrzennej obejmującą większą całość wyróżnioną ze względu na jej szczególną funkcję pełnioną w strukturze miasta PTS – strefa promocji turystyki i sportu (§ 3 ust.3 Studium).

Nadto jako tereny otwarte w pozatatrzańskiej części miasta, o zróżnicowanych uwarunkowaniach i kierunkach zagospodarowania, stosownie do różnych reżimów ochrony środowiska nieruchomości te oznaczone zostały na rysunku studium jako tereny otwarte o wysokim poziomie reżimu ochrony TOw i jako tereny otwarte o średnim poziomie reżimu ochrony TOs (§ 3 ust.2 pkt 2 Studium). Polityka przestrzenna w strefie TOw dotyczy terenów leśnych, zadrzewień, w tym zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i w otoczeniu cieków wodnych oraz wymagających szczególnej ochrony nieleśnych terenów otwartych, a także polega na ochronie wartości przyrodniczych, poprzez daleko idące ograniczenia możliwości użytkowania i zagospodarowania terenu (§ 16 ust.1 Studium).Natomiast polityka przestrzenna w strefie TOs dotyczy pozostałych terenów otwartych (nie objętych TOw) i polega na udostępnieniu tych terenów dla turystyki i wypoczynku, w granicach umożliwiających zachowanie ich wartości przyrodniczych, przy przyjęciu priorytetu udostępnienia i odpowiedniego zagospodarowania pól narciarskich oraz zorganizowania ich w postaci spójnego systemu terenów, tras i urządzeń narciarskich (§ 17 ust.1 Studium).

W podstawowych kierunkach rozwoju Z. wskazano jako zasadniczy warunek utrzymania i podniesienia atrakcyjności miasta dla turystyki i wypoczynku ochronę i wzbogacenie wartości przyrodniczych i krajobrazowych terenu oraz rozwijanie urządzeń obsługi turystów (§ 6 pkt 1 Studium). Natomiast w odniesieniu do terenów otwartych w [....] części Z. przyjęto, że kierunki użytkowania i zagospodarowania pierwszeństwo przyznają działalności związanej z ochroną środowiska przyrodniczego i krajobrazu, główną funkcją tych terenów jest turystyka, wypoczynek i sport. Wykluczono rozwijanie funkcji osadniczych, a rozwój urządzeń związanych z turystyką, wypoczynkiem i sportem, a także niezbędnych urządzeń z zakresu gospodarki rolniczej i leśnej oraz komunikacji i infrastruktury technicznej, warunkuje się spełnieniem wymagań w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego i krajobrazu, zróżnicowanych w zależności od położenia i cech poszczególnych fragmentów terenu (§ 3 pkt 7 Studium).

W § 9 pkt 1 Studium jako podstawowe kierunki ochrony krajobrazu ustalono utrzymanie dalekich otwarć widokowych z [....] części miasta na [....] w drodze utrzymania dotychczas zachowanych terenów otwartych, zwłaszcza niezabudowanych i niezalesionych wzniesień m.in. w pasie na grzbiecie i południowych stokach [....] , z szerokimi panoramami [....] . Zachowanie i uwydatnianie istniejących walorów widokowych i estetycznych krajobrazu naturalnego, tradycyjnego i harmonijnego następować ma m.in. poprzez skupianie zabudowy i nierozpraszanie jej na tereny otwarte (§ 9 pkt 3 Studium).

Studium przewiduje więc na przedmiotowym terenie odpowiednie stosowanie ustaleń dla terenów otwartych o wysokim i średnim reżimie ochrony, wykorzystanie terenów na cele turystyki i wypoczynku, z jednej strony z wykluczeniem stosowania nowej zabudowy, w tym również związanej z działalnością rolniczą (§ 16 ust 7 i § 17 ust. 2 pkt 2 uchwały w sprawie studium), z drugiej strony dopuszczając utrzymanie funkcji mieszkaniowej, usługowej i turystycznej, ze znaczącym udziałem funkcji zagrodowej oraz utrzymanie charakteru krajobrazu tradycyjnego (§ 12 ust. 10 pkt 1 i 2 uchwały w sprawie studium) jedynie w enklawach oznaczonych w Studium jako OP7 – "[....] . Nadto w Studium obszary w górnej części [....] oznaczone jako tereny o wysokich wartościach (wierzchowina), chronione przed zbędnym zainwestowaniem, w tym również związanym z funkcją turystyczno-wypoczynkową zostały objęte zakazem zabudowy.

W konsekwencji należy stwierdzić, że przyjęte w studium szerokie zakresowo ustalenia dla strefy specjalnej PTS – promocji turystyki i sportu, TOw, TOs i OP7 nie wykluczały przyjęcia w planie miejscowym dla tych terenów przeznaczenia rolnego 1.R, 2.R, 4.R. (tj. terenów rolnych) według których podstawowym przeznaczeniem terenu jest ich użytkowanie rolne jako łąki i pastwiska z zakazem realizacji obiektów budowlanych, w tym związanych z produkcja rolną. Podkreślić należy Rada Miasta Z. zróżnicowała możliwość zagospodarowania terenu ustanawiając obszary oznaczone w planie 1.R, 2.R, 3.R, 4.R, 5.R, 6.R o różnym reżimie nakazów i zakazów (np. od najdalej idących ograniczeń w 1. R, poprzez dopuszczające przebudowę, rozbudowę lub odbudowę istniejących, pokazanych na rysunku planu budynków mieszkalnych i pensjonatowych w 2.R). Podobnie odnieść się należy do przeznaczenia w planie terenów oznaczonych jako 3ZL (tj. terenów do zalesień) z zakazem budowy obiektów budowlanych w tym obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie i terenów 6MN (tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Również w tym kontekście nie można mówić o niezgodności zapisów uchwalonego planu z zapisami studium. "W myśl art. 9 ust. 4 upzp ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy. Wiążący charakter ustaleń zawartych w studium potwierdza przepis art. 17 pkt 4 (przy sporządzaniu projektu planu wójt musi uwzględniać ustalenia studium) oraz przepis art. 20 ust. 1 stanowiący iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Taka regulacja prawna sprawia, że przy ocenie ewentualnego przekroczenia granic władztwa planistycznego postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy należy przede wszystkim badać zgodność tych postanowień z odpowiednimi postanowieniami studium. (...) W sytuacji jednak, gdy radę gminy i wójta wiążą postanowienia studium, bez ich zmiany nie można doprowadzić do korzystnych dla skarżącej rozwiązań planistycznych." – wyrok NSA z dnia 8.04.2010r., sygn. akt II OSK 123/10

Sąd odnosząc się natomiast do kwestii wyznaczenia dróg oznaczonych w planie symbolami 1cKDd, 1dKDd , 1eKDd, 2KDd stwierdził, że uprawnienia związane z wytyczaniem lokalnych układów komunikacyjnych leżą w kompetencji gminy. Wyznaczając różnorodne obszary Gmina musi również zapewnić stosowne ich skomunikowanie przez zaprojektowanie właściwej infrastruktury drogowej. Działania takie w pełni zatem mieszczą się w zakresie władztwa planistycznego gminy. Nadto podkreślić należy, iż organy planistyczne zróżnicowały zapisy planu związane z przeznaczeniem terenów pod drogi publiczne klasy dojazdowej (zmienna szerokość linii rozgraniczających, szerokość jezdni, ciągu pieszego, możliwość lokalizacji ogródków gastronomicznych lub handlowych, albo jej brak itp.) - § 12 zaskarżonego planu. Same drogi dojazdowe zostały wyznaczane w sposób zróżnicowany, wzdłuż granic z sąsiednimi działkami w taki sposób, iż w równym i jak najmniejszym stopniu obciążają właścicieli działek sąsiednich, wykorzystując przy tym dotychczasowy przebieg dróg. Planowane drogi nie obejmują tylko działki skarżących i nie zostały zaplanowane wyłącznie po ich nieruchomości. Należy mieć na uwadze, iż obejmują one m.in. niezwykle popularny i często uczęszczany szlak turystyczny (spacerowy) grzbietem [....], którego obecna szerokość i zagospodarowanie nie pozwala na szybkie, sprawne i swobodne, a przede wszystkim w pełni bezpieczne poruszanie się nim w okresie sezonu turystycznego i dojazd służb ratunkowych. Zatem zaprojektowane drogi mają zapewniać nie tylko dojazd do istniejących obiektów ich właścicielom, ale także bezpieczeństwo poruszających się nimi osób. Jak wskazano wyżej zgodnie z art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium jest aktem określającym politykę przestrzenną gminy a w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Ten jego ustawowy charakter, przesądzony przez ustawodawcę oznacza, że studium nie zajmuje się konkretnym przeznaczeniem terenów na określone cele, a ma charakter ogólny i kierunkowy. Oczywiście studium, podobnie jak plan miejscowy posługuje się opisem tekstowym i rysunkiem (mapą) jednak skala tych elementów (w przypadku mapy -skala mapy) są zupełnie różne, gdyż maja spełniać różne cele. Dlatego wymóg zgodności planu miejscowego ze studium należy interpretować jako wytyczną do tego, aby rozwiązania planu nie wprowadzały ustaleń innych, niż studium, ale przecież w sposób oczywisty mogą je uściślać i konkretyzować. Wreszcie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uwzględniający w szczególności wymagania ładu przestrzennego, jest aktem kształtującym ład przestrzenny i sposób zagospodarowania przestrzennego między innymi dlatego, że jego ustalenia są opracowane w oparciu o liczne uwarunkowania, uwzględniające zarówno prawo własności jak i potrzeby interesu publicznego. Do podstawowych zadań gminy w tym zakresie jest projektowanie i zapewnienie odpowiedniego układu komunikacyjnego.

"Nie należy natomiast do Sądu ocena, czy ustanowienie drogi publicznej w tym miejscu i o takich parametrach jest konieczne, gdyż byłaby to już kontrola celowościowa ustaleń planu, naruszająca kompetencje właściwych organów, którym zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje tzw. władztwo planistyczne." – wyrok NSA z 25.06.2010r., sygn. akt II OSK 844/10

Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie prowadzi do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium ani też nie wyklucza tego zagospodarowania.

Jak słusznie pisze NSA w uzasadnieniu wyroku z 4.11.2011r., sygn. akt II OSK 1855/11 "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego o szczególnie skomplikowanej treści. Nie sposób zatem w uzasadnieniu uchwały dotyczącej uchwalenia planu miejscowego, czy też w uzasadnieniu uchwały dotyczącej nieuwzględnienia uwagi do planu zawrzeć wszystkich motywów uzasadniających ingerencję w prawo własności poszczególnych właścicieli nieruchomości, tym bardziej, że musi ona zawierać także kompleksową ocenę walorów, zasobów oraz stanu funkcjonowania środowiska. Motywy takie powinny być wprawdzie zawarte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego, ich brak nie przesądza jednak o możliwości przyjęcia, że przedmiotowy plan nadmiernie ingeruje w prawo własności. Decydujące znaczenie w tej kwestii ma natomiast sporządzona w ramach uchwalania planu miejscowego dokumentacja planistyczna, a zwłaszcza opracowanie ekofizjograficzne.

Opracowanie ekofizjograficzne jest dokumentacją przyrodniczą sporządzaną dla potrzeb prac planistycznych w zakresie zagospodarowania przestrzennego, stanowiącą podstawę do zapewnienia realizacji zasady zrównoważonego rozwoju poprzez formułowanie ustaleń w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz określanie zasad ich zagospodarowania i zabudowy." Z opracowania tego wynika, że działki skarżących zlokalizowane są m.in. w kompleksie B: wierzchowinowym o wysokich walorach krajobrazowych do użytkowania ekstensywnego, z "zakazem lokalizacji nowej zabudowy, której funkcjonowanie może negatywnie oddziaływać na walory krajobrazowe". Nadto niektóre z nich znajdują się w zasięgu obszarów aktywnych zjawisk morfodynamicznych, które wskazane są do utrzymania trwałej pokrywy darniowej lub zalesień. Obszary te wskazano do objęcia zakazem zabudowy i zmiany warunków gruntowo wodnych. W opracowaniu ekofizjograficznym stwierdzono jednoznacznie, że przeznaczanie terenów predysponowanych do zjawisk osuwiskowych pozostaje w sprzeczności z warunkami przyrodniczymi, a tereny te powinny być wyłączone spod zabudowy i zalesione lub pozostawione w użytkowaniu rolnym jako trwale użytki zielone. Takie użytkowanie zmniejsza erozję gleb, ogranicza procesy denudacyjne w obrębie stoku, ogranicza wielkość spływu powierzchniowego oraz zwiększa wielkość naturalnej retencji, co z punktu widzenia przyrodniczego jest zjawiskiem korzystnym. Ponadto jak wynika z opisu fot. 64 zawartej w opracowaniu ekofizjograficznym, działaniem uszczuplającym walory ekologiczne obszaru jest lokalizacja zabudowy w strefach ekotonowych kompleksów leśnych. Tereny przyleśne, dla zapewnienia swobodnych warunków bytowania i przemieszczania się zwierzyny, powinny pozostawać wolne od zabudowy i ogrodzeń. Mając na uwadze aktualne możliwości techniczne, budowa obiektów budowlanych teoretycznie jest możliwa prawie w każdych warunkach. Należy mieć jednak na uwadze, że jak wynika z opisu do fot. 68 i 69 opracowania ekofizjograficznego, lokalizacja budowy w obrębie stoków, wymagająca plantowania terenu, realizacji wykopów, nasypów, murów oporowych, zmienia lokalne warunki wodne i obniża walory krajobrazowe, a w konsekwencji jest sprzeczna z zasadami zrównoważonego rozwoju (k.169-279 akt o sygn. II SA/Kr 85/11).

W świetle powyższych ustaleń należy przyjąć, że w dokumentacji planistycznej w zakresie wyczerpującym zawarte są motywy takiej, a nie innej ingerencji w prawo własności – zwłaszcza w kontekście zasad zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego. Ład przestrzenny ze swej istoty prawie w każdym przypadku wchodzi w kolizję z prawem własności. Oznaczałoby to, że w praktyce ład przestrzenny w zasadzie nie mógłby być realizowany. (por. NSA wyrok z 4.11.2011r., sygn. akt II OSK 1855/11).

Również pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Należy wskazać, iż współkształtowanie przez m.p.z.p. wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 6 października 1999r., IV SA 1670/97, LEX nr 48740). Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w ustawie zasadniczej.

Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń odnoszących się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności wskazał, że "granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią niewątpliwie swoiste ograniczenie właściciela (...). Ich celem i sensem jest ustalanie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego Kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne.

Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego". ( wyrok TK z dnia 20.04.1993 r., OTK 1993, nr 1, poz. 8).

Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Bowiem wszystkie w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. "NSA przypomina, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przekładając powyższe uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy, właśnie na mocy ustawy - przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rada gminy) została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m. in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń." – wyrok NSA z 17.11.2009r., sygn. akt II OSK 1275/09. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości." – wyrok NSA z 25.05.2009r., sygn. akt II OSK 1778/08

Sąd w odniesieniu do podnoszonego przez skarżących zarzutu dotyczącego uchwały Rady Gminy Z. Nr VII/78/2007 z dnia 1 marca 2007r. w sprawie utworzenia Parku Kulturowego [....] , stwierdził, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 października 2008r. sygn. akt I OSK 645/08 uchylił wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 569/07. Wobec tego w/w uchwała Rady Miasta Z. Nr VII/78/2007 z dnia 1 marca 2007r. funkcjonuje w obrocie prawnym co oznacza, że organy planistyczne mogły się powoływać na uchwałę Rady Gminy Z. Nr VII/78/2007 z dnia 1 marca 2007r. w sprawie utworzenia Parku Kulturowego [....] , a wręcz miały obowiązek wprowadzić jej postanowienia ustalające ograniczenia w zagospodarowaniu terenu do zaskarżonej uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [....] Zatem zarzut skarżących w tej kwestii pozostaje bezzasadny.

Dalej, ustosunkowując się do obaw skarżących związanych z "szantażowaniem" możliwością wywłaszczania w przyszłości właścicieli działek objętych mpzp [....] ,stwierdzić trzeba, że obawy te na chwilę obecną są nieuzasadnione. Otóż słusznie podniósł organ w odpowiedzi na skargę, że brak w aktualnie obowiązujących przepisach podstaw do wywłaszczania terenów o przeznaczeniu rolnym dla lokalizacji wskazywanych przez skarżących tj.: urządzeń narciarskich, obiektów komercyjnych, sezonowych ogródków gastronomicznych i budynków handlowych. Tym samym obawy skarżących w tym zakresie są całkowicie bezpodstawne.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i skargę tę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a