Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 379/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione
Powołane przepisy: article: art.66, art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 26 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi Gminy Wieluń na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 20 września 2017 r. nr 1292/17 w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia 1. stwierdza, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa Łódzkiego; 2. zasądza od Zarządu Województwa Łódzkiego na rzecz Gminy Wieluń kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 20 września 2017r., Nr 1292/17 podjętą na podstawie na podstawie art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 486 ze zm.); art. 9 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, art. 38 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 ust. 1 i 2 oraz art. 53 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 55 pkt 1, art. 57, art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1460); art. 21 ustawy z dnia 7 lipca 2017r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1475) Zarząd Województwa Łódzkiego pozostawił bez rozpatrzenia protest Gminy Wieluń wniesiony od negatywnej oceny formalnej projektu pn. "Przebudowa i rewitalizacja terenu basenu kąpielowego przy ul. Broniewskiego 4 w Wieluniu z nadaniem nowych funkcji powiązanych z rewitalizacją terenu targowiska miejskiego" o nr WND-RPLD.06.03.02-10-0037/17 złożonego w ramach Konkursu Zamkniętego dla naboru nr RPLD.06.03.02-IZ.00-10-001/16 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu, Działania VI.3 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego, Poddziałania Vl.3.2 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

W dniu 25 listopada 2016r. Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Łódzkiego na lata 2014 - 2020 (dalej IZ RPO WŁ) ogłosiła Konkurs Zamknięty dla naboru nr RPLD.06.03.02-IZ.00-10-001/16 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu, Działania Vl.3 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego, Poddziałania VI.3.2 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020. Regulamin Konkursu dla naboru nr RPLD.06.03.02-IZ.00-10-001/16 został przyjęty uchwałą Zarządu Województwa Łódzkiego Nr 1411/16 z dnia 22 listopada 2016r. Natomiast nabór wniosków o dofinansowanie trwał od dnia 30 grudnia 2016r. do dnia 17 lutego 2017r.

W ramach przedmiotowego konkursu Gmina Wieluń złożyła w dniu 17 lutego 2017r. wniosek o dofinansowanie projektu o nr WND-RPLD.06.03.02-10-0037/17 pn. "Przebudowa i rewitalizacja terenu basenu kąpielowego przy ul. Broniewskiego 4 w Wieluniu z nadaniem nowych funkcji powiązanych z rewitalizacją terenu targowiska miejskiego".

Pismem z dnia 11 sierpnia 2017r. wnioskodawca został poinformowany o negatywnej ocenie formalnej złożonego wniosku o dofinansowanie z uwagi na niespełnienie kryterium formalnego w zakresie zgodności projektu z obowiązującymi przepisami krajowymi i unijnymi, m.in. dotyczącymi stosowania pomocy publicznej (w tym pomocy de minimis), ochrony środowiska, zamówień publicznych.

Kwestionując prawidłowość dokonanej oceny Gmina Wieluń wniosła protest, w którym podniosła że stwierdzenie, iż projekt nie spełnia ww. kryterium formalnego jest błędne i stanowi znaczące naruszenie prawa. Wskazała, iż pomocą publiczną, stosownie do art. 107 ust. 1 TFUE, jest wsparcie "poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów". Zaklasyfikowanie wsparcia z wykorzystaniem zasobów publicznych (finansowych lub rzeczowych), jako pomocy publicznej wymaga łącznego spełnienia poniższych przesłanek: adresatem jest podmiot prowadzący działalność gospodarczą; wsparcie pochodzi od państwa lub ze środków państwowych; wsparcie ma charakter selektywny; przedsiębiorca uzyskuje przysporzenie na warunkach korzystniejszych niż rynkowe; wsparcie grozi zakłóceniem lub zakłóca konkurencję oraz wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi UE. Dalej skarżąca wskazała, że zgodnie z opisem przedmiotowego projektu oraz wypracowanym orzecznictwem Komisji Europejskiej, zadanie dotyczące rewitalizacji basenu miejskiego nie będzie stanowiło pomocy publicznej, bowiem nie zostanie spełniona przesłanka wpływu na wymianę handlową. Z usług basenu nie będą korzystać obywatele innych państw członkowskich lub odsetek tych osób będzie marginalny, co wskazywałoby na lokalny charakter obiektu, obiekt nie będzie przedmiotem aktywnej promocji nastawionej na pozyskanie zagranicznych klientów, a nadto w pobliskich miejscowościach nie znajdują się obiekty o porównywalnym charakterze, świadczące podobne usługi. Ponadto skarżąca wskazała, że konkretne przedsięwzięcia realizowane w ramach projektu, to zadania o charakterze użyteczności publicznej, charakteryzujące się między innymi tym, że służą do zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej, dotyczą wszystkich bądź też większości członków tej wspólnoty oraz są powszechnie dostępne. Prowadzenie targowiska i hal targowych wiąże się z utrzymaniem bezpieczeństwa, porządku oraz organizacją na ich terenie. Wszystkie przewidziane w projekcie elementy, w tym instalacja radiowęzła, punktów informacyjnych, czy reklamowych, są konieczne do prawidłowego funkcjonowania targowiska i zapewnienia na nim bezpieczeństwa. Gmina Wieluń wniosła również o wstrzymanie procedury oceny wniosków w ramach działania oraz niepodpisywanie umów o dofinansowanie w ramach przedmiotowego działania wskazując, że istnieje uzasadniona obawa, że zastosowany zostanie art. 66 ust 2 pkt. 1 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia. W analizowanym przypadku wykazano znaczne naruszenie prawa i kompetencji KOP dlatego podpisywanie umów o dotacje powinno zostać wstrzymane.

Zaskarżoną uchwałą z dnia 20 września 2017r., Nr 1292/17 Zarząd Województwa Łódzkiego pozostawił bez rozpatrzenia protest Gminy Wieluń od negatywnej oceny formalnej projektu pn. "Przebudowa i rewitalizacja terenu basenu kąpielowego przy ul. Broniewskiego 4 w Wieluniu z nadaniem nowych funkcji powiązanych z rewitalizacją terenu targowiska miejskiego" o nr WND-RPLD.06.03.02-10-0037/17. Uzasadniając podjętą uchwałę Instytucja Zarządzająca powołała art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którą w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia. Dalej organ wskazał, iż kwota wsparcia UE przeznaczona na realizację Działania VI.3 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego, w Regionalnym Programie Operacyjnym Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 wynosi 178 485 543 EUR. Zgodnie z zapisami Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020: na Poddziałanie VI.3.1 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego - ZIT przeznaczona została kwota 75 947 380 EUR, w ramach której zgodnie z Porozumieniem w sprawie powierzenia zadań Instytucji Pośredniczącej w ramach instrumentu Zintegrowane Inwestycje Terytorialne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 przez Zarząd Województwa Łódzkiego Stowarzyszeniu Łódzki Obszar Metropolitarny z dnia 22 października 2015 r. mieści się również rezerwa wykonania w wysokości 4 556 842,80 EUR. Na Poddziałanie VI.3.2 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego przeznaczona została kwota 44 038 163 EUR. Natomiast zgodnie z porozumieniem dotyczącym ustaleń dotyczących podziału alokacji na rzecz rewitalizacji w ramach RPO WŁ 2014-2020 dla Miasta Łodzi z dnia 26 listopada 2015r. aneksowanym w dniu 2 listopada 2016r. kwota alokacji przeznaczona na Podziałanie VI.3.3 wynosi 58 500 000 EUR z tym tylko, iż na mocy w/w dokumentu kwota ta nie uwzględnia rezerwy wykonania wynoszącej 6 % środków przeznaczonych na rzecz EFRR stanowi rezerwę wykonania, ustanawianą w umowie partnerstwa i programach, przydzielanej do konkretnych priorytetów, zgodnie z art. 22 przedmiotowego rozporządzenia. Łączna kwota rezerwy wykonania dla Działania VI.3 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego wynosi 10 709 132,58 EUR, co stanowi 6% dostępnej alokacji. Tym samym kwota alokacji dostępna na dofinansowanie projektów w ramach przedmiotowego Konkursu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego wynosi 37 885 873,22 EUR, co przy kursie z dnia 30 sierpnia 2017 r. stanowi kwotę 161 386 242.74 PLN. Dalej Instytucja Zarządzająca wskazała, iż po zakończeniu oceny projektów podjęto uchwałę nr 1198/17 z dnia 5 września 2017r. w sprawie zatwierdzenia listy, wyboru projektów do dofinansowania oraz utworzenia listy rezerwowej projektów w ramach naboru nr RPLD.06.03.02-IZ.OO-10-001/16 wniosków o dofinansowanie projektów - Oś Priorytetowej VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu, Działanie VI.3 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego, Poddziałanie VI.3.2 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego wybrał do do-finansowania ze środków EFRR czternaście projektów na łączną kwotę dofinansowania ze środków EFRR 155 612 928,75 PLN. Następnie uchwałą nr 1287/17 z dnia 20 września 2017r. Zarząd Województwa Łódzkiego wybrał do dofinansowania dwa dodatkowe projekty z listy rezerwowej, na obniżonym poziomie dofinansowania. Tym samym cała dostępna alokacja dla przedmiotowego działania została wyczerpana. Z uwagi na powyższe protest strony skarżącej został pozostawiony bez rozpatrzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina Wieluń zarzuciła naruszenie:

- art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez pominięcie wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku w trakcie oceny formalnej wniosku w zakresie określonym w informacji o negatywnej ocenie wniosku z dnia 11 sierpnia 2017r.;

- art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz art. 125 ust. 3 lit. a tiret rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ( UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Rozwoju Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszy Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez brak przejrzystej, rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku polegający na błędnym przyjęciu, że nie spełniono kryterium formalnego nr 16 - Projekt zgodny z obowiązującymi przepisami krajowymi i unijnymi, min. dotyczącymi stosowania pomocy publicznej (w tym pomocy de minimis), ochrony środowiska, zamówień publicznych, w sytuacji kiedy projekt ten nie spełniał przesłanek występowania pomocy publicznej, na co wnioskodawca wskazał we wniosku, co spowodowało brak zapewnienia wnioskodawcy przejrzystych i rzetelnych reguł obowiązujących przy ocenie projektu oraz nie przestrzeganie zasady równego traktowania, a w konsekwencji ocenę i podjęcie decyzji bez rzeczywistej weryfikacji i sprawdzenia okoliczności sprawy;

- art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez jego zastosowanie i nie rozpatrzenie protestu kiedy w tym samym dniu podejmowano uchwały dotyczące wyboru dodatkowych projektów, a więc kwota przeznaczona do dofinasowania nie została wyczerpana w terminie przewidzianym dla rozpatrzenia protestu;

- art. 107 ust. 1 TFUE poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, błędną wykładnię to jest przyjęcie, że w stosunku do projektu zgłoszonego przez wnioskodawcę zachodzi wsparcie w postaci pomocy publicznej, a tym samym złożony przez wnioskodawcę wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Przebudowa i rewitalizacja terenu basenu kąpielowego przy ul. Broniewskiego 4 w Wieluniu z nadaniem nowych funkcji powiązanych z rewitalizacją terenu targowiska miejskiego", nie spełnia kryterium zgodności z obowiązującymi przepisami krajowymi i unijnymi min. in. dotyczącymi stosowania pomocy publicznej (w tym pomocy de minimis), ochrony środowiska, zamówień publicznych.

W oparciu o postawione zarzuty Gmina Wieluń wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i zasadzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Łódzkiego wskazując na braki formalne wniesionej skargi wnosił o jej pozostawienie bez rozpoznania, a w przypadku uzupełnienia przez skarżącą tych braków, o oddalenie skargi w całości. Jednocześnie organ administracji wnosił o prowadzenie dowodu z dokumentu w postaci dowodu doręczenia stronie skarżącej w dniu 2 października 2017r. zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do zarzutów skargi zawartych w pkt 1, 2 i 4 organ uznał, że zarzuty te są przedwczesne wskazując, że zgodnie z art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia. Powyższe oznacza, iż w przedmiotowej sprawie z uwagi na wyczerpanie alokacji Instytucja Zarządzająca nie oceniała argumentacji skarżącej, zawartej we wniesionym proteście z dnia 18 sierpnia 2017 r. Natomiast, co do zawartego w pkt 3 skargi zarzutu naruszenia art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej organ administracji wskazał, że podjęcie w jednakowym terminie zarówno zaskarżonej uchwały o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia oraz uchwały wyłaniającej projekty do dofinansowania, nie było zabiegiem celowym mającym nie dopuścić do merytorycznego rozpatrzenia protestu skarżącej, a wynikało z wiążących organ terminów określonych ustawą. Ponadto, co istotne, fakt wniesienia protestu w ramach danego poddziałania nie wstrzymuje procedury podpisywania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania, co wynika z art. 65 ustawy wdrożeniowej. Dalej Instytucja Zarządzająca podtrzymała argumentację, co do całkowitego wyczerpania kwoty alokacji dostępnej dla przedmiotowego działania. Odnośnie zarzutu, iż wybór projektu do dofinansowania nie jest równoznaczny z jego udzieleniem, gdyż podstawę dofinansowania stanowi umowa, Instytucja Zarządzająca wskazała, że podstawą przygotowania umowy o dofinansowanie dla poszczególnych projektów jest uchwała Zarządu Województwa Łódzkiego o zatwierdzeniu oceny projektów i ich wyborze do dofinansowania, a nie sam fakt technicznego podpisania umowy, która jest czynnością następczą do w/w uchwały. Przy czym warunkiem podpisania z wnioskodawcą umowy o dofinansowanie projektu jest dostępność środków finansowych. Z powyższego wynika zatem, ze dofinansowanie projektu może nastąpić jedynie wówczas, gdy pozwala na to wysokość środków przeznaczonych na dofinansowanie, a wyczerpanie alokacji - rozumianej jako kwota środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów - uniemożliwia przyznawanie dofinansowania. Wyczerpanie tej kwoty w ramach postępowania odwoławczego powoduje po stronie Instytucji Zarządzającej obowiązek pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej.

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2017 r., III SA/Łd 991/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołując art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa Łódzkiego. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Uzasadniając Sąd I instancji zakwestionował prawidłowość dokonanej przez Instytucję Zarządzająca interpretacji pojęcia "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania", które organ utożsamia z wyczerpaniem dostępnych środków w wyniku sporządzenia listy projektów wybranych do otrzymania dofinansowania. Tymczasem w ocenie Sądu użyte przez ustawodawcę sformułowanie "wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie" oznacza konieczność faktycznego "wyczerpania" środków przeznaczonych na dofinansowanie, co następuje zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w drodze zawarcia umowy o dofinansowanie bądź też w drodze decyzji o dofinansowanie projektu. Inaczej mówiąc rzeczywiste wyczerpanie środków musi nastąpić w formie prawnej przewidzianej w powołanym wyżej art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a nie jedynie przez wykazanie ich przeznaczenia na poszczególne projekty (wnioski), co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Jak wynika bowiem ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, jak również oświadczenia pełnomocnika organu wyrażonego na rozprawie, w dniu 6 grudnia 2017 r., na dzień wniesienia protestu, nie doszło do zawarcia umów, ani wydania decyzji o dofinansowaniu wyłonionych projektów, na kwotę, która uprawniałaby do stwierdzenia rzeczywistego wyczerpania środków przeznaczonych na finansowanie przedmiotowego zadania. Z powyższych względów, z uwagi na naruszenie przez Instytucję Zarządzającą normatywnych zasad ustanowionych w art. 37 ustawy wdrożeniowej, a w szczególności zasad przejrzystości oraz zasady rzetelności wyboru projektów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w sentencji wydanego wyroku.

Nie zgadzając się z wydanym orzeczeniem Zarząd Województwa Łódzkiego powołując przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 66 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że "wyczerpanie alokacji" następuje dopiero w chwili rzeczywistego jej wydatkowania rozumianego jako zawarcie umów zobowiązujących do płatności kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów, a nie tylko rozdysponowania tej kwoty na poszczególne wnioski, podczas gdy wyczerpanie alokacji następuje w chwili podjęcia, na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, uchwały przez Instytucję Zarządzającą zatwierdzającej listy projektów do dofinansowania. Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku Sądu I instancji i o wydanie, w trybie art. 188 p.p.s.a. orzeczenia oddalającego skargę Gminy Wieluń na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 20 września 2017 r. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o przeprowadzenie rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Wieluń wnosiła o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r., II GSK 152/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi orzekając także w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie zaznaczył, że przepis ten w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie stanowił, że "W przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania : 1) właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61".

Kwestią sporną, jest rozumienie użytego w tym przepisie sformułowania "wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie w ramach działania", a konkretnie z dokonaniem jakich czynności należy powiązać ustalenie okoliczności wyczerpania tej kwoty. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zarówno Sąd I instancji, jak i Instytucja Zarządzająca trafnie przyjmują, iż przez wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania rozumie się formalne rozdysponowanie tej kwoty na dofinansowanie projektów. Przy czym zdaniem Instytucji Zarządzającej wyczerpanie kwoty następuje w momencie zatwierdzenia listy projektów przeznaczonych do dofinansowania, natomiast zdaniem Sądu I instancji do wyczerpania tej kwoty dochodzi dopiero w wyniku zawarcia umów zobowiązujących do płatności kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów.

W ocenie NSA, w składzie rozpoznającym sprawę, dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisu art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej nie jest prawidłowa, gdyż do rozdysponowania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie poszczególnych projektów dochodzi w momencie rozstrzygnięcia konkursu, w sposób określony w art. 46 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a podpisanie umów jest kolejnym etapem realizacji dofinansowania.

NSA w tej sprawie nie podzielił tym samym stanowiska wyrażonego w wyrokach NSA z dnia 18 października 2017 r. sygn. II GSK 3172/17 i z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 3577/17, w których Sąd stwierdził , że wyczerpanie alokacji, o której mowa w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, to faktyczne wyczerpanie środków, będące konsekwencją zawarcia umów o dofinansowanie ( lub wydania decyzji o dofinansowaniu), które zgodnie z art. 52 ust. 1 tej ustawy stanowią podstawę dofinansowania projektów, a samo umieszczenie projektów na liście nie stanowi wiążącego zobowiązania zawarcia umowy o dofinansowanie.

W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy wdrożeniowej do rozstrzygnięcia konkursu dochodzi poprzez zatwierdzenie listy, o której mowa w ust. 4 tego artykułu i to rozstrzygnięcie konkursu daje podstawę do określenia kwot w nim rozdysponowanych, a sumowanie list projektów wybranych do dofinansowania w konkursach przeprowadzonych w ramach działania jest podstawą ustalenia, czy doszło do wyczerpania alokacji w ramach działania.

NSA podkreślił, że ani zatwierdzenie listy, o której mowa w art. 46 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, ani nawet podpisanie na jej podstawie umów na dofinansowanie projektów w ramach konkursu nie oznacza jeszcze, że środki na działania zostały wyczerpane. Przepis art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej wiąże bowiem pozostawienie protestu bez rozpatrzenia z wyczerpaniem kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania, a nie w ramach konkursu. Powyższe oznacza, że do wyczerpania środków w ramach działania dojdzie w sytuacji, w której suma kwot przeznaczonych na dofinasowanie projektów wybranych do dofinasowania w konkursach zgodnie z zatwierdzonymi listami (art. 46 ust. 1) będzie równa kwocie przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania. Przy czym NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji, że wyczerpanie kwoty na dofinansowanie projektów w ramach działania musi być potwierdzone dokumentem urzędowym, czego w rozpoznawanej sprawie zabrakło, jednakże nie w formie określonej w art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a jak wcześniej wskazano w drodze zatwierdzenia listy, stanowiącej sumę list projektów wybranych do dofinansowania w konkursach przeprowadzonych w ramach działania.

Z tych względów NSA uznał, że zarzut naruszenia przepisu art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędną wykładnię jest uzasadniony. W konsekwencji za uzasadniony uznał też zarzut naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b tej ustawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy pełnomocnik Gminy Wieluń popierał skargę wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik organu wnosił o jej oddalenie i udzielenie terminu na złożenie dokumentów potwierdzających wyczerpanie środków na dofinansowanie projektów w ramach działania.

Wykonując zobowiązanie Sądu do przedłożenia dokumentów potwierdzających wyczerpanie alokacji Pełnomocnik Zarządu Województwa Łódzkiego w dniu 15 czerwca 2018 r. złożył pismo, w którym ponownie wskazał, że kwota wsparcia UE na realizację Działania VI.3 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego w Regionalnym Programie Operacyjnym Województwa Łódzkiego na lata 2014- 2020 wynosi 178 485 543 EUR.

Zgodnie z zapisami Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020: na Poddziałanie VI.3.1 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego -ZIT przeznaczona została kwota 75 947 380 EUR, w ramach której zgodnie z Porozumieniem w sprawie powierzenia zadań Instytucji Pośredniczącej w ramach instrumentu Zintegrowane Inwestycje Terytorialne RPO WŁ na lata 2014-2020 przez Zarząd Województwa Łódzkiego Stowarzyszeniu Łódzki Obszar Metropolitalny z dnia 22 października 2015 r. mieści się również rezerwa wykonania wysokości 4 556 842,80 EUR.

Na Poddziałanie VI.3.2 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno- gospodarczego przeznaczona została kwota 44 038 163 EUR. Natomiast zgodnie z porozumieniem dotyczącym ustaleń dotyczących podziału alokacji na rzecz rewitalizacji w ramach RPO WŁ 2014-2020 dla Miasta Łodzi z dnia 26 listopada 2015 r. aneksowanym w dniu 2 listopada 2016 r. kwota alokacji przeznaczona na Poddziałanie VI.3.3 wynosi 58 500 000 EUR z tym tylko, że na mocy w/w dokumentu kwota ta nie uwzględnia rezerwy wykonania. Dodatkowo Zarząd Województwa wskazał, że zgodnie z art. 20 Rozporządzenia ogólnego , 6% środków przeznaczonych na rzecz EFRR stanowi rezerwę wykonania, którą ustanawia się w umowie partnerstwa i programach, oraz która zostanie przydzielona do konkretnych priorytetów, zgodnie z art. 22 przedmiotowego rozporządzenia. Wobec powyższego kwota dofinansowania z EFRR w ramach Poddziałanie VI.3.2 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego została pomniejszona o rezerwę wykonania . Łączna kwota rezerwy wykonania dla Działania VI.3 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego wynosi 10 709 132,58 EUR tj. 6% dostępnej alokacji.

Tym samym kwota alokacji dostępna na dofinansowanie projektów w ramach przedmiotowego Konkursu ze środków EFRR wynosi 37 885 873,22 EUR , tj. 161 386 242,74 PLN ( kurs EURO = 4,2598 PLN z 30 sierpnia 2017 r.).

Zarząd Województwa wyjaśnił, że po zakończeniu oceny projektów i utworzeniu listy ocenionych projektów, uchwałą nr 1198/17 z dnia 5 września 2017 r. sprawie zatwierdzenia listy, wyboru projektów do dofinansowania oraz utworzenia listy rezerwowej projektów w ramach naboru nr RPLD.06.03.02-IZ.00-10-001/16 wniosków o dofinansowanie projektów – Oś Priorytetowa VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu, Działanie VI.3 rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego, Poddziałanie VI.3.2. Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego wybrał do dofinansowania ze środków EFRR czternaście projektów na łączną kwotę dofinansowania ze środków EFRR 155 612 928,75 PLN. Potwierdzeniem powyższego jest uchwała nr 1198/17 Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 5 września 2017 r. w sprawie zatwierdzenia list oraz wyboru projektów do dofinansowania w ramach naboru Nr RPLD.06.03.02-IZ.00-10-001/16 wniosków o dofinansowanie projektów – Oś priorytetowa VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu, Działanie VI.3 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego , Poddziałanie VI.3.2 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020.

Następnie uchwałą nr 1287/17 z dnia 20 września 2017 r. zmieniającą Uchwałę nr 1198/17 Zarząd Województwa Łódzkiego wybrał do dofinansowania dwa dodatkowe projekty z listy rezerwowej, na obniżonym poziomie dofinansowania. Tym samym cała dostępna alokacja dla przedmiotowego działania została wyczerpana. Kurs EURO na etapie rozstrzygnięcia protestu ( 20.09.2017 r.) wynosił 4,2598 PLN , co oznacza wyczerpanie dostępnej alokacji.

W związku z pojawieniem się wolnych środków finansowych wynikających z różnic kursowych IZ kolejną uchwałą Nr 1435/17 z dnia 9.10.2017 r. podniósł poziom dofinansowania dla projektów pierwotnie wyłonionych do dofinansowania na obniżonym poziomie, tym samym cała dostępna alokacja dla przedmiotowego działania została wyczerpana.

Uchwałą Nr 1517/17 sprostowano omyłkę pisarską w zakresie ilości punktów przyznanych dla projektu złożonego przez Gminę Poddębice, co nie skutkowało zmianą miejsca na liście projektów wybranych do dofinansowania.

Wszystkie wymienione w piśmie uchwały Zarządu Województwa Łódzkiego zostały załączone do przedmiotowego pisma.

Biorąc pod uwagę załączone dokumenty potwierdzające wyczerpanie alokacji, a także wykładnię art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej zawartą w wyroku NSA pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi wniesionej przez Gminę Wieluń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę jest zobowiązany podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie może on więc formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez NSA poglądem i zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść wyroku. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego a także kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się tej ocenie może być wyłączony jedynie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA oraz wtedy, gdy po wydaniu orzeczenia przez NSA zmieni się stan prawny. ( patrz np. : wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 898/16 ( LEX nr 2461164) , wyrok NSA z 20 grudnia 2017 r. sygn. II GSK 1306/16 ( LEX nr 2425300), wyrok NSA z 20 października 2017 r. sygn. II GSK 2844/17 ( LEX nr 2408808).

Równocześnie należy podkreślić, że o ile z mocy art. 190 p.p.s.a. sąd pierwszej instancji jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, o tyle nie jest związany przyjętym przez ten sąd stanem faktycznym. Ocena stanu faktycznego nie jest bowiem wykładnią przepisów prawa ( wyrok NSA z 11 października 2017 r. sygn. I OSK 1093/16 (LEX nr 2450754), wyrok NSA z 29 września 2011 r. I OSK 1130/11).

W rozpatrywanej sprawie nie zaistniały żadne podstawy do odstąpienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi od zawartej w orzeczeniu NSA w sprawie sygn. II GSK 152/18 wykładni przepisów ustawy wdrożeniowej .

Powyższe oznacza, że oceniając, czy organ – Zarząd Województwa Łódzkiego – zgodnie z prawem pozostawił protest Gminy Wieluń bez rozpatrzenia, sąd był obowiązany przyjąć, że w sprawie zastosowanie ma art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 ( tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1460) - dalej ustawa wdrożeniowa, w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 września 2017 r. Oznacza to, że pozostawienie protestu Gminy Wieluń mogło nastąpić, gdyby wyczerpana została kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a do wyczerpania ( rozdysponowania ) kwoty przeznaczonej na dofinansowanie poszczególnych projektów dochodzi w momencie rozstrzygnięcia konkursu w sposób określony w art. 46 ust. 1 ustawy wdrożeniowej tj. w chwili podjęcia przez Zarząd Województwa Łódzkiego uchwały zatwierdzającej listy projektów do dofinansowania.

Równocześnie, jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny i co jest istotne w rozpatrywanej sprawie, ani zatwierdzenie listy, ani nawet podpisane na jej podstawie umów na dofinansowanie projektów w ramach konkursu nie oznacza jeszcze, że środki na działanie zostały wyczerpane. Przepis art. 66 ust.2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, wiąże bowiem pozostawienie protestu bez rozpatrzenia z wyczerpaniem kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania , a nie w ramach konkursu.

Dopiero od dnia 2 września 2017 r w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej , po słowach "w ramach działania" dodano " a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania – w ramach poddziałania".

Naczelny Sąd Administracyjny przesądził także, że wyczerpanie kwoty na dofinansowanie projektów w ramach działania musi być potwierdzone dokumentem urzędowym i stwierdził, że tego w rozpoznawanej sprawie zabrakło.

W związku z powyższym ponownie rozpoznając sprawę, Sąd na rozprawie udzielił pełnomocnikowi Instytucji Zarządzającej terminu na złożenie dokumentów potwierdzających wyczerpanie środków na dofinansowanie projektów w ramach działania. Złożona odpowiedź wraz z załączonymi uchwałami Zarządu Województwa Łódzkiego nie pozwala na przyjęcie, że organ wykazał dokumentami urzędowymi iż nastąpiło rozdysponowanie kwoty na dofinansowanie projektów w ramach działania, która , wynosi na realizację Działania VI. 3 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno- gospodarczego w Regionalnym Programie Operacyjnym Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 jak wynika z pisma organu, 178 485 543 EUR. Kwota ta została podzielona na trzy Poddziałania, w tym na Poddziałanie VI.3.2 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno- gospodarczego, na które przeznaczona została kwota 44 038 163 EUR. , i właśnie rozdysponowanie tej kwoty, pomniejszonej o 6% rezerwę, wykazują załączone przez organ uchwały załączone do pisma, a wcześniej także do skargi kasacyjnej. Złożone i opisane szczegółowo wyżej uchwały Zarządu Województwa Łódzkiego dotyczące zatwierdzenia listy oraz wyboru projektów do dofinansowania w ramach Osi priorytetowej VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu, Działanie VI.3 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego , Poddziałanie VI.3.2 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 wykazują wyczerpanie kwoty, w tym wypadku w ramach poddziałania, a zarazem konkursu , ale nie w ramach działania. Wykazano bowiem tylko rozdysponowanie kwoty w ramach konkursu tzn. 37 885 873,22 EUR stanowiących równowartość 161 386 242,74 PLN ( po kursie 1 EUR – 4,2598 PLN) .

Ponieważ nie ulega wątpliwości, że instytucja zarządzająca podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej ma obowiązek wykazać i udokumentować stosowymi uchwałami, że środki na dofinansowanie projektu w ramach działania zostały w sposób wiążący rozdysponowane, a czego nie uczyniła , należało ponownie uznać, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione.

W ocenie Sądu doszło do naruszenia przez Zarząd Województwa Łódzkiego zasad ustanowionych w art. 37 ustawy wdrożeniowej , w szczególności zasady przejrzystości oraz zasady rzetelności wyboru projektów.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit b w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stwierdził, że pozostawienie protestu Gminy Wieluń bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).

W nadal aktualne są wskazania zawarte w wyroku z dnia 6 grudnia 2017 r. tj. po ponownie przeprowadzonym postępowaniu IZ uwzględni ocenę prawną wynikającą z wyroku NSA biorąc pod uwagę aktualny stan faktyczny , co pozwoli na merytoryczne rozpoznanie protestu jeżeli kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania nie została wyczerpana lub pozostawi protest bez rozpatrzenia , jeżeli środki w ramach działania zostały wyczerpane .

EC