Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 792/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta O. (dalej: "organ", "organ I instancji") działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), art. 17, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm., dalej "ustawa") oraz Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy

i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466) odmówił ustalenia A. S. (dalej: "Strona", "Skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią J. B. (dalej: "babcia Skarżącej", "osoba wymagająca opieki"). Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na podstawie złożonego w dniu 19 lutego 2021 r. wniosku o ustalenie prawa do wskazanego świadczenia. Organ przywołał treść przepisów art. 17 ust. 1, ust. 1a oraz ust. 1b ustawy, następnie wskazał, że do wniosku został załączony wypis Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w C. zaliczające osobę wymagającą opieki do pierwszej grupy inwalidów na stałe, akcentując, że niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym powstała po ukończeniu 18 roku życia, zatem nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy. W toku postępowania przeprowadzono rodzinny wywiad środowiskowy w oparciu o art. 23 ust. 4aa ustawy, na podstawie którego ustalono, że Strona mieszka z mężem, dzieckiem i babcią, osoba wymagająca opieki ma ośmioro dzieci, które nie legitymują się orzeczeniem o niepełnosprawności, lecz z uwagi na swoją sytuację rodzinną, zdrowotną, osobistą lub daleki dojazd nie są w stanie zapewnić matce opieki, co potwierdza, że tylko Strona sprawuje stałą opiekę nad babcią. Organ ustalił, że Strona nie spełnia warunków zawartych w art. 17 ust. 1a ustawy, ponieważ nie jest osobą, na której w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny, następnie w powołaniu na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że takie okoliczności jak trudna sytuacja finansowa, mieszkaniowa, zdrowotna czy odległość zamieszkania nie stanowią obiektywnych, niezależnych przeszkód do zapewnienia matce opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu.

Strona skorzystała z prawa do odwołania. W treści wyraziła niezadowolenie z zapadłej decyzji, podnosząc, że od 2008 r. w którym zmarł mąż babci sprawuje nad babcią opiekę. W okresie od 2008 r. do stycznia 2021 r. Strona łączyła pracę zawodową z opieką, lecz z uwagi na pogorszenie się stanu zdrowia babci (we wrześniu 2020 r.) w styczniu 2021 r. zrezygnowała z zatrudnienia celem sprawowania opieki, wskazując wysokość wynagrodzenia 3.000 zł miesięcznie. Wyrokiem Sądu Rejonowego w C. dzieci osoby wymagającej opieki zostały zobowiązane do łożenia na rzecz matki alimentów w wysokości: Z. B. 300 zł, B. H. 200 zł, J. K. 150 zł, T. M. 150 zł, M. B. 150 zł, A. B. 100 zł, K. B. 200 zł, J. B. 200 zł, z którego to obowiązku wywiązuje się tylko czwórka dzieci (miesięcznie 800 zł). Strona wyjaśniła, że syn Z. od wielu lat ogranicza kontakt z matką, wywiązuje się z obowiązku alimentacyjnego, nie ma możliwości sprawowania opieki ze względu na brak przystosowania mieszkania do potrzeb osoby niepełnosprawnej, ponadto posiada zobowiązania finansowe, córka B. (matka Skarżącej) ma stały kontakt ze swoją matką, wywiązuje się z obowiązku alimentacyjnego, ze względu na stan zdrowia (choroba kręgosłupa) i warunki mieszkaniowe nie może całkowicie, samodzielnie zająć się swoją matką, nie ma możliwości dostosowania mieszkania do potrzeb osoby niepełnosprawnej, córka J. również nie ma możliwości dostosowania mieszkania do potrzeb osoby niepełnosprawnej, w lokalu zamieszkuje 7 osób w tym dwójka dzieci, babcia nie miałaby w mieszkaniu swojego miejsca, wywiązuje się z obowiązku alimentacyjnego, córka T. jest emerytką, zamieszkuje z wnukiem w odległości 500 km od miejsca zamieszkania matki, mieszkanie nie jest przystosowane do pobytu osoby niepełnosprawnej, jej stan zdrowia uniemożliwia sprawowanie opieki nad matką, synowie M., A. i K. od lat zmagają się z chorobą [...], brakiem płynności finansowej oraz brakiem stałego miejsca zamieszkania, natomiast w przypadku syna J. nie jest możliwe ustalenie miejsce jego zamieszkania. Strona podkreśliła, że sprawując opiekę od 2008 r. nigdy nie zwracała się o pomoc finansową, dopiero pogorszenie stanu zdrowia babci i konieczność sprawowania całodobowej opieki spowodowała sytuację, że Strona podjęła decyzję o rezygnacji z zatrudnienia. Zdaniem Strony tylko w jej miejscu zamieszkania babcia ma godną opiekę. Następnie Strona wskazała na czynności wykonywane w ramach opieki nad babcią, wskazując, że nikt nie jest w stanie zapewnić babci opieki na takim lub zbliżonym poziomie, a odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się z koniecznością ponownego podjęcia zatrudnienia, natomiast dla osoby wymagającej opieki z koniecznością przeniesienia do ośrodka pomocy. Podała, że ryzykowne dla zdrowia babci pozostaje narażenie na stres związany ze zmianą miejsca zamieszkania, zmianą osoby świadczącej opiekę czy zmianą otoczenia, nadto babcia nie wyraża chęci zmiany miejsca zamieszkania. W tym zakresie Strona powołała art. 5 Konstytucji RP oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. SK 7/11 oraz z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13. Wniosła o zastosowanie wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodnej z Konstytucją RP. Wyraziła dalszą wolę opieki nad babcią, wskazując, że przyznanie wnioskowanego świadczenia umożliwi nieprzerwaną opiekę nad babcią, a żadne z dzieci nie zwróciło się z wnioskiem o jego przyznanie. Dalej przytoczyła treść art. 17 ust. 1, ust. 1a, wskazując, że organ zastosował ściśle wykładnię literalną art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy, podczas gdy w doktrynie i orzecznictwie zauważalna jest tendencja stosowania wykładni systemowej i funkcjonalnej także gdy za pomocą najprostszych reguł wykładni językowej możliwe jest wykazanie jednoznaczności danego wyrażenia, cytując M. Zielińskiego "Wykładnia prawa, Zasady reguły wskazówki" oraz M. Zirk-Sadowskiego "Wykładnia w prawie administracyjnym", uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 1995 r. sygn. W 9/94, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. II FSK 381/12, formułując zarzut poprzestania przez organ na jednej metodzie wykładni z pominięciem konieczności wykorzystania wszystkich metod w procesie interpretacji tekstu prawnego, uznając przy tym, że literalna wykładnia

art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy uprawniałaby do przyjęcia stanowiska organu, to taka wykładnia nie jest wystarczająca, konieczne jest bowiem uwzględnienie celu regulacji tj. przyznanie świadczenia osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagają takiego wsparcia, zatem wykładnia celowościowa będzie miała pierwszeństwo przed wykładnią językową. W powołaniu na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK 1062/14, I OSK 1286/14, I OSK 328/16,

I OSK 2397/18) wskazała, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności pozostaje w sprzeczności z art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 z późn. zm., dalej: "k.r.o."), narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej określoną w art. 18 Konstytucji RP. Strona powołała również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. P 23/05. Ponadto zarzuciła, że organ nie dokonał w sprawie żadnych ustaleń faktycznych w zakresie czy stan zdrowia i aktualna sytuacja życiowa dzieci osoby wymagającej opieki umożliwia faktyczne sprawowanie opieki, poprzestał natomiast jedynie na stwierdzeniu, że dzieci osoby wymagającej opieki nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji gdy nie zostało wyjaśnione czy są w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi, a także naruszenie konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej, nakazu ochrony i opieki nad rodziną oraz naruszenie nakazu szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej wynikającego z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. 2018 r., po. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił podjęte w sprawie czynności, przywołał podstawę prawną rozstrzygnięcia cytując art. 17 oraz 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, następnie w powołaniu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 podkreślił, że art. 17 ust. 1b ustawy nie może stać się podstawą odmowy przyznania świadczenia w części, w której został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organ odwoławczy stwierdził, że analiza zebranego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że Strona nie spełnia warunków formalnych przyznania wnioskowanego świadczenia, ponieważ osoby spokrewnione w pierwszej linii, tj. ośmioro dzieci osoby wymagającej opieki żyją i brak jest przyczyn obiektywnych w ich przypadku uniemożliwiających im sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką, natomiast ubieganie się o świadczenie przez osoby zobowiązane w dalszej kolejności może nastąpić wyłącznie w sytuacji obiektywnej niezdolności do sprawowania opieki przez osobę zobowiązaną z bliższego pokrewieństwa, np. posiadanie znacznego stopnia niepełnosprawności lub całkowitej niezdolności do pracy, a dzieci osoby wymagającej opieki nie legitymują się znacznym stopniem niepełnosprawności. Organ wskazał również na możliwość złożenia przez Stronę ponownego wniosku w przypadku zmiany sytuacji faktycznej. Decyzja została doręczona w dniu 7 maja 2021 r.

Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (data nadania: 1 czerwiec 2021 r.). Skarżąca sformułowała zarzut naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy:

- poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy, pominięciu, że faktycznie sprawowana opieka nie jest wystarczająca do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, że obowiązek opieki spoczywa na spokrewnionych w pierwszym stopniu dzieciach osoby wymagającej opieki,

- poprzez uznanie, że potencjalny obowiązek alimentacyjny dzieci bez względu na szczególne okoliczności wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnuczki,

- nieuprawnione przyjęcie, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwalają organowi na ustalenie możliwości i formy realizacji obowiązku alimentacyjnego przez osoby zobowiązane, a przez to wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla sądu powszechnego,

a także zarzut naruszenia przepisów postępowania mający wpływ na wynik sprawy:

- art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez Skarżącą oraz realnych możliwości sprawowania opieki przez dzieci osoby wymagającej opieki, a w konsekwencji nieuprawnione uznanie, że kryterium stopnia pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązania do alimentacji stanowi przeszkodę w nabyciu przez Skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,

- art. 11 i 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia,

oraz wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skarżąca podtrzymała argumentację przedstawioną na etapie składania odwołania od decyzji organu I instancji, ponadto wyraziła zastrzeżenia co do stanowiska Kolegium w zakresie, w którym organ odwoławczy nie powziął wątpliwości co do konieczności dokonania jednoznacznych ustaleń odnośnie możliwości sprawowania opieki przez dzieci babci Skarżącej, podkreśliła bierność organu oraz uchylenie się przez organ odwoławczy od aktywności dowodowej pozwalającej na uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia w sposób przekonujący. W ocenie Skarżącej, w powołaniu na orzecznictwo, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z regulacji procesowych w sytuacji, gdy motywy jakimi kierowano się przy wydaniu decyzji muszą wprost wynikać z decyzji. Skarżąca zwróciła również uwagę, że chcąc zaopiekować się niepełnosprawną babcią naraziła się na utratę płynności finansowej i znaczne obniżenie stopy życiowej. Zdaniem Skarżącej akceptacja zaskarżonych decyzji naruszałaby wskazane w treści złożonych pism zasady konstytucyjne, natomiast w odniesieniu do wykładni przepisów podkreśliła konieczność dokonania ich prokonstytucyjnej wykładni.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach wskazanej kontroli sąd administracyjny poddaje badaniu zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z przepisami prawa materialnego kreującymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi określającymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Wspomniana kontrola nie oznacza jednak przejęcia przez Sąd sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Uwzględniając tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydane z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów proceduralnych uzasadniających jej uchylenie w całości. Skarga zasługuje zatem na uwzględnienie.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na złożony w treści odpowiedzi na skargę z dnia 29 czerwca 2021 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez Skarżącą w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku w tym przedmiocie wraz z pouczeniem (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.).

Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowił art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny

i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, a także art. 17 ust. 1a powołanej ustawy stanowi, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów (zob. B. Chludziński w: P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, Lex el. 2021).

Organy pierwszej instancji odmówił przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią w powołaniu na przepis art. 17 ust. 1a ustawy oraz ust. 1b ustawy. Na tym etapie postępowania należy również zwrócić uwagę, że organ odwoławczy zasadnie odniósł się do stanowiska organu I instancji w kwestii przywołania art. 17 ust. 1b ustawy jako podstawy odmowy świadczenia pielęgnacyjnego, słusznie akcentując w tym zakresie błąd poczyniony przez organ

I instancji. Należy pamiętać, że przyczyna odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie może zostać oparta na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 1079/17, Lex nr 2426244, jeżeli Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie omawiane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Organ odwoławczy podzielił natomiast drugą podstawę odmowy wskazując, iż Skarżąca nie spełnia warunków do przyznania jej wnioskowanego świadczenia, ponieważ osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki żyją i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz brak jest przyczyn obiektywnych uniemożliwiających im sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką (str. 4 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego).

Kluczową zatem kwestią dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stało się ustalenie, czy Skarżącej jako wnuczce "osoby wymagającej opieki" przysługuje, w realiach niniejszej sprawy, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy w pierwszej kolejności zobowiązane do opieki pozostają dzieci osoby wymagającej opieki.

W odniesieniu do osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, w rozpatrywanej sprawie: dzieci babci Skarżącej, należy zwrócić uwagę na treść cytowanego wyżej art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, który odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. "Przepis art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez odesłanie do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 maja 2020 r., II SA/Go 40/20, Lex nr 3018160). Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Natomiast jeżeli jest kilku zstępnych obowiązek alimentacyjny obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 zd. 2 k.r.o.), a krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym

i majątkowym (art. 129 § 2 k.r.o.). W literaturze przedmiotu podkreśla się przy tym, że "ustawodawca nakazuje stosować przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wprost, co wyklucza modyfikację wyznaczonego regulacją kodeksową kręgu zobowiązanych alimentacyjnie lub kolejności realizacji przedmiotowego obowiązku w drodze przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych" (B. Chludziński w: P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne, Komentarz, Lex el. 2021; wyrok WSA w Rzeszowie z 7.07.2020 r., II SA/Rz 312/20, Lex nr 3035009). Na gruncie niniejszej sprawy – Skarżąca jest zstępną osoby wymagającej opieki (wnuczką), lecz dopiero w drugim stopniu. W rezultacie analizy wskazanych regulacji prawnych należy dojść do wniosku, że prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, który polega na "zaspokajaniu usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego do alimentacji" (M. Fras (red.), M. Habdas (red.), Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, Lex el. 2021). Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione pozostaje ponadto od braku osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, w rozumieniu takiej sytuacji, gdy osoby zobowiązanej w bliższej kolejności w ogóle nie ma bądź gdy ta osoba nie jest w stanie sprawować opieki nad osobą jej wymagającą. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, na tym tle zauważa również aktualnie prezentowane w orzecznictwie stanowisko w zakresie wykładni prokonstytucyjnej art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2018 r. I OSK 2397/18, zgodnie z którym "umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności pozostaje w sprzeczności z przywołanym wyżej art. 132 k.r.o. Narusza również konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP)" (podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2020 r.

I OSK 1947/20, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2017 r.

I OSK 328/16). Konsekwencją powyższego, na gruncie niniejszej sprawy, jest konieczność ustalenia czy osoby zobowiązane w bliższej kolejności, przed Skarżącą (jako osobą zobowiązaną w dalszej kolejności) są niezdolne do sprawowania tej opieki. Sąd zwraca jednak uwagę, że konieczne przy tym pozostaje ustalenie czy zobowiązani do alimentacji w bliższej kolejności z przyczyn obiektywnych, a nie subiektywnych nie mogą wywiązać się z w/w obowiązków. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy uzasadnia bowiem zastosowanie art. 132 k.r.o. z uwagi na odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy oraz dokonanie oceny czy okoliczności analizowane względem każdego z zobowiązanych, w bliższej kolejności niż Skarżąca, do osobistej opieki bądź realizacji obowiązku alimentacyjnego w formie pieniężnej, uzasadniają zaistnienie przesłanek, o których mowa w przywołanym przepisie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Sąd, nie przesądzając oceny przez organ wskazanej przesłanki, z uwagi na uchybienia przepisom postępowania, zwraca jedynie na tym etapie uwagę na orzecznictwo sądów administracyjnych w ramach tego zagadnienia oraz zasadność kwalifikacji poszczególnych przyczyn niemożności wypełniania obowiązku sprawowania opieki zarówno w formie opieki osobistej jak i w wymiarze pieniężnym w odniesieniu do regulacji art. 132 k.r.o. To bowiem organ rozważając konkretną sytuację faktyczną powinien ocenić wszelkie okoliczności w tym przedmiocie. Natomiast na aktualnym etapie, z uwagi na uchybienia przepisom postępowania szczegółowo wyjaśnione poniżej, zasadnym stało się odstąpienie od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Mianowicie w rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna doprowadziła do wniosku o uchybieniu przepisom procedury poprzez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. W rezultacie rozważania w kwestii wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy powinny nastąpić dopiero po uczynieniu zadość zasadzie określonej w art. 15 k.p.a., rzetelnie i wyczerpująco poczynionych ustaleniach w sprawie, a także uwzględnieniu reguł art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 8 k.p.a. Dlatego też nie została dokonana przez Sąd ocena zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, ocenianych dopiero gdy w sprawie ustalone zostaną prawidłowo okoliczności faktyczne.

Uwzględniając powyższe Sąd zauważa, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego zawiera opis czynności dotychczas wykonanych w sprawie, przywołanie przepisu art. 17 i art. 24 ustawy, odniesienie się do braku zasadności oparcia przez organ I instancji odmowy przyznania świadczenia o art. 17 ust. 1b ustawy, zaś w zakresie uzasadnienia przyczyn odmowy przyznania świadczenia zawiera następujące wyjaśnienie: "osoby spokrewnione w pierwszej linii tj. ośmioro dzieci osoby wymagającej opieki żyje i brak jest przyczyn obiektywnych w ich przypadku, uniemożliwiających im sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką, Kolegium stwierdza, iż prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjnego dla osób zobowiązanych w dalszej kolejności do alimentacji może nastąpić wyłącznie w sytuacji obiektywnej niezdolności do sprawowania opieki przez osobę zobowiązaną z bliższego pokrewieństwa, do takich sytuacji należy np. posiadanie znacznego stopnia niepełnosprawności lub całkowitej niezdolności do pracy, z akt sprawy wynika że dzieci osoby wymagającej opieki nie legitymują się znacznym stopniem niepełnosprawności" (str. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Tak sformułowane uzasadnienie prowadzi do następujących wniosków. Po pierwsze sporządzenia uzasadnienia nastąpiło wbrew regułom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a., oraz po drugie – uchybiono zasadzie dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. To bowiem treść uzasadnienia pozwala na weryfikację czy organ odwoławczy przeprowadził postępowanie w sposób merytoryczny, czy ponownie ocenił dowody i przeanalizował wszelkie istotne okoliczności sprawy. W ocenie Sądu sporządzone przez organ odwoławczy uzasadnienie przekonuje, że w sprawie zaniechano tych czynności. Uzasadnienie bowiem winno zawierać zarówno ocenę dowodów, w oparciu o które poczyniono dane ustalenia, a także dowodów którym organ odmówił wiarygodności (art. 107 § 3 k.p.a.), a braki postępowania dowodowego w tym zakresie prowadzą do naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2020 r., I OSK 3323/19, Lex nr 3108981). Słusznie podkreśla się w orzecznictwie, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji, której zadaniem jest wyjaśnienie zapadłego rozstrzygnięcia, zatem motywy powinny zostać ujęte w taki sposób, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć

i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2019 r., II OSK 2322/17, Lex nr 2748771), nie zyskuje przy tym akceptacji ograniczenie się przez organ odwoławczy do powielenia stwierdzeń zawartych w decyzji pierwszoinstancyjnej lub jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 2021 r. III OSK 178/21 (Lex nr 3167959) syntetycznego powtórzenia przyczyn wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. To bowiem zadaniem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie strawy, przy uwzględnieniu zarzutów zawartych w treści odwołania, które to rozważania powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Natomiast jak wynika z treści przywołanego wyżej uzasadnienia organ odwoławczy nie tylko zaniechał ponownego rozpatrzenia sprawy, ale również pominął jakiekolwiek odniesienie się do zarzutów formułowanych przez Skarżącą w odwołaniu, w tym istotnych przesłanek będących podstawą wydania rozstrzygnięcia.

Poza zauważonym przez Sąd nierozpoznaniem sprawy przez organ odwoławczy, konieczne pozostaje również zaakcentowanie, że skutkiem braku właściwego uzasadnienia jest uniemożliwienie kontroli sądowoadministracyjnej pod względem zgodności z prawem.

Należy pamiętać, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a., stanowiącą konkretyzację art. 78 Konstytucji RP (por. wyrok TK z 14.06.2006 r., K 53/05, OTK-A 2006/6, poz. 66), na organie odwoławczym spoczywa obowiązek rozpoznania sprawy, w tym przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego, dokonania oceny materiału dowodowego oraz wykładni przepisów prawa materialnego. Środek odwoławczy powinien natomiast stwarzać "realną możliwość oceny pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia bądź zmiany" (por. L. Garlicki (red.), Konstytucja RP. Komentarz, t. 5, Warszawa 2007, s. 7). Powyższe zyskuje akceptację zarówno orzecznictwa jak i doktryny przedmiotu, wskazuje się bowiem, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997/1, poz. 35), "właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody

i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym" (wyrok NSA z 24.04.2020 r., I OSK 3400/19, Lex nr 3034280, w:

M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021). Jak wskazano powyżej organ odwoławczy w rozstrzyganej sprawie zaniechał przeprowadzenia pełnej kontroli decyzji organu I instancji, zaniechał ponownego rozpatrzenia sprawy, nie odniósł się do argumentów i zarzutów odwołania, nie uczynił zadość zasadzie przekonywania, zaniechał dokonania ustaleń w kwestii oceny czy w sprawie występują względem każdej z osób zobowiązanej w bliższej kolejności obiektywne przesłanki uniemożliwiające sprawowanie opieki w wymiarze osobistym czy też w wymiarze finansowym, przy uwzględnieniu w toku ustaleń treści art. 132 k.r.o., nie wskazał jakie ustalenia poczynił, w jaki zakresie podzielił ustalenia organu I instancji oraz które z dowodów stanowiły o takim przyjęciu. Ponadto uzasadnienie nie wskazywało motywów rozstrzygnięcia, nie przedstawiało w sposób wyczerpujący przyczyn zajętego przez organ stanowiska w zakresie odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Z uzasadnienia decyzji ponadto nie wynika, czy dokonano oceny okoliczności oraz zgromadzonego materiału dowodowego w aspekcie art. 132 k.r.o., jak zostały ocenione przez organ przywoływane przez Skarżącą okoliczności niemożności sprawowania opieki przez każdą z osób zobowiązaną w bliższej kolejności. Sąd podziela zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w skardze w powyższym zakresie, co natomiast nie pozwala dokonać kontroli dalszych zarzutów skargi w odniesieniu do naruszenia prawa materialnego z przyczyn podanych powyżej. Uchybienia te nie pozwalają na dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej, stąd też w ocenie Sądu wystarczające pozostawało uchylenie decyzji organu odwoławczego.

Zgodnie z treścią art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności uczyni zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania – mając jednocześnie na uwadze obowiązek przestrzegania pozostałych reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu, dokona ustalenia czy preferowany przez ustawodawcę opiekun z kręgu zobowiązanych w bliższej kolejności (dzieci osoby wymagającej opieki) może realizować swoje obowiązki czy też z obiektywnych względów nie jest to możliwe, przy rozważeniu treści art. 132 k.r.o. oraz rozważeniu ewentualnego uzyskania oświadczeń od w/w osób, a następnie dokona ustaleń w przedmiocie zaistnienia bądź braku przesłanek przyznania wnioskowanego przez Skarżącą świadczenia, wnikliwie uzasadniając swoje stanowisko w zakresie uzasadnienia faktycznego

i prawnego zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast w przypadku braku dostatecznego materiału dowodowego do dokonania wskazanej oceny, rozstrzygnięcia sprawy i stosownego jego uzasadnienia, podejmie kroki przewidziane w przepisach obowiązujących.

Na podstawie art. 210 § 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Sąd poczynił ustalenia w zakresie przysługujących Stronie od organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw stwierdzając, że w niniejszej sprawie nie powstały należne Skarżącej niezbędne koszty postępowania prowadzonego przez stronę osobiście, w tym koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.