Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 170/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 października 2021 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty [...] z [...] r. (Nr [...], znak [...]); 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej J. W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 170/21

UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga J.W. na decyzję Wojewody [...] z [...] r. (Nr [...], znak: [...]) utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] r. (Nr [...]) w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z [...] r. (Nr [...]) Starosta [...], po rozpoznaniu wniosku A.F., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla trzystanowiskowej wiaty myjni bezdotykowej dla samochodów osobowych wraz z kontenerem technologicznym, instalacji: wody, kanalizacji sanitarnej z separatorem koalescencyjnym, energii elektrycznej, doziemnej i wewnętrznej instalacji gazowej na terenie dz. nr ew. 53/5 przy ul. A. 54, obręb [...] w K.

Starosta [...] po wznowieniu postępowania na wniosek J.W. decyzją z [...] r. (Nr [...]) odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej o udzieleniu pozwolenia na budowę w/w myjni samochodowej. Od powyższej decyzji odwołania złożyły J.W. oraz H.K. Wówczas decyzją z [...] r. (Nr [...]) Wojewoda [...] orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji wraz z poprzedzającym tę decyzję postanowieniem o wznowieniu postępowania i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Na powyższą decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła J.W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z 8 października 2020 r., II SA/Łd 467/20 oddalił powyższą skargę.

Równoległe do postępowania sądowego, toczyły się trzy odrębne postępowania przed organem I instancji z wniosków H.K. i J.W., kierowanych do Starosty w celu wzruszenia w postępowaniu wznowieniowym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę spornej myjni samochodowej.

Postępowania te zostały zakończone:

1) zaskarżoną w niniejszej sprawie przez J.W. decyzją Starosty [...] z [...] r. (Nr [...]) odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji własnej z [...] r. (Nr [...]) - w odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

2) zaskarżoną przez H.K. decyzją Starosty [...] z [...] r. (Nr [...]) odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji własnej z [...] r. (Nr [...]) - w odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

3) zaskarżonym przez J.W. postanowieniem Starosty [...] z [...] r. (Nr [...]) odmawiającym wznowienia postępowania -w odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Wspomnianą na wstępie decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji i podniósł, że Starosta [...] po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w kwestii dochowania terminu, (uznając zachowanie jednomiesięcznego terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania przez J.W.), prawidłowo postanowieniem z [...] r. wznowił postępowanie i dopiero po wznowieniu organ badał czy wnioskującej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ww. ostateczną decyzją.

Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że o tym czy skarżąca jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...] z [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla A.F. pozwolenia na budowę myjni samochodowej, nie decyduje wola, czy też subiektywne przekonanie wnioskodawczym, ale przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) [dalej: ustawa - Prawo budowlane].

Wojewoda zauważył, że wnioskodawczyni niniejszego postępowania wznowieniowego – J.W. jest właścicielką działki nr ewid. 54/4 obr. [...] w K. (nr księgi wieczystej [...]), zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym.

Projektowaną wiatę myjni samochodowej zlokalizowano w odległości powyżej 30 m od granicy z działką wnioskodawczym, po przeciwnej stronie drogi obejmującej działki o nr ewid. 53/4, 53/3 i 54/3. Jest to obiekt niski, o maksymalnej wysokości 4,90 m (do kalenicy kolebki dachu). Wpływ na zasięg obszaru oddziaływania ma również bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe o pojemności 10 m3 , zlokalizowany ponad 30 m od granicy z wnioskodawczym (pokrywa odległa jest o ok. 40 m od najbliżej położonego punktu działki wnioskodawczym, gdzie zgodnie z przepisami prawa możliwa jest zabudowa ścianą z oknami i drzwiami) oraz 5 stanowisk postojowych oddalonych o ponad 40 m od granicy działki wnioskodawczyni.

W ocenie Wojewody projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektu na działce o nr ewid. 54/4 (§ 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. z 2019 roku, poz. 1065 ze zm.), ani nasłonecznieniem pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 57 i § 60 ww. rozporządzenia). Ponadto nieruchomość wnioskodawczym nie znajduje się w obszarze oddziaływania wyznaczonym w oparciu o przepis § 12 cyt. rozporządzenia (odległość wiaty na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną, § 19 rozporządzenia (odległość stanowisk postojowych) czy § 36 rozporządzenia (odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników na nieczystości ciekłe). Równocześnie sporna inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 ww. rozporządzenia), jak również nie pozbawia nieruchomości skarżącej dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja).

Wojewoda stwierdził, że za okoliczność, która powodowałaby ograniczenie możliwości zagospodarowania i użytkowania działki w związku ze sporną inwestycją, nie można uznać obecnie występującej, podnoszonej przez wnioskodawczynię, zwiększonej emisji hałasu, skoro nie znajduje ona uzasadnienia w projekcie budowlanym, zatwierdzonym sporną decyzją.

W zatwierdzonym projekcie budowlanym, obejmującym opracowanie projektu budowlanego powtarzalnego myjni samochodowej bezdotykowej trzystanowiskowej z kontenerem do adaptacji (str. 95, w pkt 3.3 Ochrona środowiska zapisano cyt. "W projekcie nie zastosowano urządzeń, które mogłyby spowodować przekroczenie dopuszczalnego hałasu.") Organ odwoławczy stwierdził, iż zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że zagrożenie przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu emitowanego do środowiska jest niewystarczające z uwagi na znaczną odległość inwestycji od nieruchomości skarżącej, a także niewystarczającą moc dowodową przedstawionej prywatnej analizy hałasu. Dodatkowo analiza akustyczna przeprowadzona przez uprawniony organ np. przez właściwy Inspektorat Ochrony Środowiska, w związku z powstających hałasem związanym z eksploatacją wybudowanego obiektu budowlanego stanowić powinna materiał dowodowy w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy - Prawo ochrony środowiska, które to może zakończyć się decyzją nakładającą na inwestora obowiązki związane z koniecznością zastosowania elementów wyciszających wokół inwestycji.

Wojewoda uznał, że przedstawiony materiał dowodowy jest więc niewystarczający do uchylenia ostatecznej decyzji w postępowaniu wznowieniowym oraz do uznania skarżącej za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. W takim zaś wypadku aktualnie wystąpienie hałasu może ewentualnie uzasadniać domaganie się podjęcia działań przez właściwe organy w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy - Prawo ochrony środowiska. Opierając się na orzecznictwie sądów administracyjnych Wojewoda wskazał, że immisje pośrednie (np. hałas) stanowią podstawę roszczeń wynikających z przepisów prawa cywilnego, nie stanowią natomiast podstawy uznania, że nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu.

W tym stanie rzeczy, w ocenie organu odwoławczego, nie są zasadne zarzuty skarżącej dotyczące: naruszenia przez organ I instancji art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, pozbawienia skarżącej możliwości wypowiedzenia się w sprawie, niesprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska oraz wadliwego określenia obszaru oddziaływania inwestycji na podstawie niekompletnego projektu budowlanego.

Wojewoda zauważył, że nadmierna emisja hałasu nie może stanowić przesłanki uchylenia ostatecznej decyzji w postępowaniu wznowieniowym, albowiem istnieje możliwość zastosowania stosownych elementów architektury (np. ekranów wyciszających), które doprowadzą do tego, że generowany przez inwestycję hałas, nie przekroczy dopuszczalnych norm.

Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji słusznie uznał, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast sprawy dotyczące oceny zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę oraz prawidłowości utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego należą do zadań organów nadzoru budowlanego (stosownie do przepisu art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane).

Organ odwoławczy stwierdził także, iż prawidłowo w podstawie zaskarżonej decyzji organ I instancji powołał się na art. 151 § 1 k.p.a., z którego wynika, iż nie uchyla się decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi się brak zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co ma miejsce w niniejszej sprawie. Jeśli bowiem po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia organ ustali, że przyczyna wznowienia nie wystąpiła nie ma podstawy prawnej do przeprowadzenia postępowania co do istoty, czyli orzeczenia w zakresie pozwolenia na budowę.

Na powyższą decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła J.W., zarzucając zaskarżonej naruszenie przepisów:

a) postępowania:

- art 8 § 1, art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez ich błędne zastosowanie polegające na niezamieszczeniu w decyzji pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, podczas gdy obowiązkiem organu drugiej instancji było doręczenie pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji wszystkim stronom postępowania, w tym skarżącej,

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. przez ich błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, w której organ pierwszej instancji nie odniósł się w żaden sposób do istnienia podstawy wznowienia określonej w postanowieniu Starosty [...] z [...] r. (Nr [...]) o wznowieniu postępowania, podczas gdy obowiązkiem organu pierwszej instancji było dokonanie oceny istnienia wszystkich podstaw wznowieniowych, a w szczególności tych, które stanowiły dla tego organu podstawę do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania,

- art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 35 ust. 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 140 i 144 k.c. oraz przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, przez ich błędne zastosowanie polegające na nieprzeprowadzeniu wszechstronnej analizy projektu budowlanego i przedłożonych przez skarżącą analiz hałasu pod kątem oddziaływania przez projektowany obiekt na nieruchomości sąsiednie, a w konsekwencji uznanie, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, co doprowadziło do odmówienia skarżącej przymiotu strony postępowania, podczas gdy prawidłowa analiza projektu budowlanego oraz przedłożonych analiz hałasu prowadziłaby do wniosku, że projekt ten jest niekompletny, niedostosowany do przedmiotowej inwestycji, jej charakterystyki, sposobu oddziaływania tego typu instalacji na środowisko i zindywidualizowanego wpływu tej inwestycji, na tereny sąsiedniej zabudowy mieszkalnej, a w związku z tym nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, więc jest ona stroną postępowania,

b) prawa materialnego:

- art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo Budowlane przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że immisje pośrednie nie mogą dać podstawy do uznania, że nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, podczas gdy prawidłowe rozumienie tego przepisu prowadzi do wniosku, że immisje pośrednie również mogą stanowić podstawę do uznania, że obiekt budowlany w sposób niedozwolony oddziałuje na sąsiednie nieruchomości.

Skarżąca wniosła o zasądzenie od Wojewody [...] zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi odnosząc się do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji skarżąca zaznaczyła, że organ II instancji nie ma racji, kiedy stwierdza, że immisje pośrednie nie stanowią podstawy do uznania, że nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Wręcz przeciwnie, np. nadmierna emisja hałasu może prowadzić do wprowadzenia na nieruchomościach sąsiednich ograniczeń w zabudowie na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Jeśli nawet do przekroczenia poziomów określonych w tym rozporządzeniu nie doszło, to emisja hałasu ponad przeciętną miarę może prowadzić do ograniczenia prawa własności właścicieli sąsiednich nieruchomości. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca podniosła, że immisje pośrednie mogą stanowić podstawę do uznania, że nieruchomość sąsiednia znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego.

Skoro jednak organ uważa, że immisje pośrednie nie mogą ze swej natury wprowadzać ograniczeń w zabudowie sąsiedzkiej, to nie można uznać, że postępowanie dowodowe w tej sprawie mogło być przeprowadzone przez ten organ poprawnie. Przyjęcie przez organ założenia, że żaden poziom hałasu, który będzie emitowany przez planowaną inwestycję nie może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie prowadzi do wniosku, że każdy dowód na poparcie tezy o nadmiernej emisji hałasu był dla tego organu bez znaczenia, a projekt budowlany nie mógł być w opinii organu (pod tym względem) niekompletny. Takie nieprawidłowe założenie uniemożliwiło organowi przeprowadzenie poprawnego postępowania dowodowego, co uzasadnia wniosek o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ponieważ do tej pory nie nastąpiło określenie w tej sprawie obszaru oddziaływania inwestycji

Skarżąca zauważyła, że myjnie samochodowe należą do inwestycji szczególnie uciążliwych dla swojego otoczenia. Jako dowody na poparcie tej tezy skarżąca przedłożyła analizy emitowanego hałasu, które zostały wykonane w sąsiedztwie przedmiotowej myjni (już wybudowanej i działającej - nie jest to przeszkodą do prowadzenia postępowania wznowieniowego) oraz w sąsiedztwie innych myjni, które zostały zbudowane według tego samego powtarzalnego projektu. Wskazane w tych analizach przekroczenia – w opinii skarżącej - dowodzą tego, że istnieje przynajmniej znaczące ryzyko, że wybudowany zgodnie z przedłożonym projektem budynek, będzie w sposób niedozwolony oddziaływać na nieruchomość skarżącej. Organ II instancji nie wyjaśnił przy tym, dlaczego odmawia przedłożonej w sprawie prywatnej analizie hałasu waloru wartościowego dowodu na poparcie tej tezy. Zupełnie nieuzasadniona jest zatem odmowa uznania J.W. za stronę postępowania.

Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.] stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Pismem z 9 kwietnia 2021 r. wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył organ, a w dniu 15 kwietnia 2021 r. do Sądu wpłynął wniosek strony skarżącej o zastosowanie trybu uproszczonego.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Dokonując kontroli w ramach tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzji organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w sposób określony w powołanych przepisach, co uzasadnia ich uchylenie w całości.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa (zob. Komentarz do art. 145 k.p.a., System Prawa Administracyjnego, t. 9, red. R. Hauser 2017, wyd. 3, Legalis).

Wznowienie postępowania administracyjnego, jako szczególny rodzaj procedury umożliwiającej wzruszenie ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej, składa się z dwóch etapów. Zgodnie z art. 149 § 2 przedmiotem postępowania jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, faktycznie było dotknięte jedną z wad wyliczonych enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a., zaś w przypadku ich stwierdzenia - przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną.

W niniejszej sprawie we wniosku o wznowienie postępowania skarżąca powołała się na treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., twierdząc, że jako właścicielka nieruchomości znajdującej się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji powinna być stroną postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającego pozwolenia na budowę. Przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony, to jest ten, kto bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać.

Postępowanie po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania jest dwuetapowe. W pierwszym etapie badaniu podlega to, czy podanie oparte zostało na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz art. 145a k.p.a., jak również, czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a., a także czy wnoszący podanie jest stroną tego postępowania. Negatywne ustalenie w odniesieniu do którejś z ww. przesłanek nakłada na organ rozpoznający wniosek obowiązek wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Drugi etap obejmuje natomiast kontrolę merytoryczną, tj. postępowanie dotyczące przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.

Przy czym w sytuacji, gdy tak jak w niniejszej sprawie, kwestia ustalenia statusu podmiotu ubiegającego się o wznowienie jako strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), jej zbadanie jest możliwe po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Co jest istotne dla niniejszej sprawy, jeżeli po wznowieniu postępowania w oparciu o omawianą podstawę organ stwierdzi, że wnioskodawcy jednak nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, to powinien wydać decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Taka decyzja ma charakter decyzji procesowej, a zatem w podstawie prawnej decyzji, nie powinny znaleźć się przepisy prawa materialnego, jak również w uzasadnieniu decyzji nie powinny być rozpatrywane kwestie materialnoprawne objęte rozstrzygnięciem zawartym w decyzji ostatecznej. Natomiast ponowne przeprowadzenie kontrolowanego postępowania jest możliwe wyłącznie po stwierdzeniu, że zaistniała przesłana wznowienia i postępowanie zostało słusznie wznowione.

Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, interes prawny mają tylko te podmioty, których sytuacja prawna wynika wprost z szeroko rozumianego prawa materialnego, a interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawnych. Interes prawny to interes osobisty, indywidualny (konkretny), dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny (zob. wyroki NSA z 6 czerwca 2018 r., II OSK 1667/16; z 12 czerwca 2013 r., II OSK 411/12). Czym innym jest interes faktyczny, który istnieje w sytuacji, gdy dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego potwierdzić przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (zob. np. postanowienie NSA z 18 kwietnia 2019 r., II GZ 59/19).

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 9 maja 2013 r., II GSK 330/12).

Przenosząc poczynione wyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że Starosta [...] prawidłowo postanowił o wznowieniu postępowania zakończonego własną ostateczną decyzją z [...] r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla trzystanowiskowej wiaty myjni bezdotykowej dla samochodów osobowych wraz z kontenerem technologicznym, instalacji: wody, kanalizacji sanitarnej z separatorem koalescencyjnym, energii elektrycznej, doziemnej i wewnętrznej instalacji gazowej na terenie dz. nr ew. 53/5 przy ul. A. 54, obręb [...] w K. Jednakże jego stanowisko wyrażone w decyzji z [...] r., podzielone przez Wojewodę [...] w poddanej kontroli tutejszego Sądu decyzji z [...] r., iż J.W. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wspomnianej wyżej inwestycji, a w konsekwencji nie posiada ona legitymacji procesowej do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, należy uznać co najmniej za przedwczesne i niewystarczające do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Lektura akt dowodzi, że skarżąca J.W. swój interes prawny w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wywodzi z faktu bycia właścicielką nieruchomości nr ewid. 54/4, usytuowanej w zbliżeniu do terenu inwestycji - działki nr 53/5, znajdującej się przy ul. A. w K. Z akt sprawy wynika, że obie nieruchomości co prawda nie sąsiadują ze sobą bezpośrednio, a odległość budynku mieszkalnego skarżącej od myjni wynosi ok. 45 m. Jak jednak twierdzi skarżąca jej nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji, ponieważ oddziałuje na nią hałas z myjni samochodowej, ostre oświetlenie i używane do mycia pojazdów chemikalia. Zatem źródłem jej interesu prawnego są przepisy art. 140 i art. 144 k.c.

Z poczynionych w toku postępowania wyjaśniającego ustaleń organów obu instancji wynika, że myjnia znajduje się w odległości ponad 30 m od granicy działki skarżącej (ok. 45 m. od budynku mieszkalnego skarżącej), po przeciwnej stronie drogi obejmującej działki o nr ewid. 53/4, 53/3 i 54/3. Jest to obiekt niski o maksymalnej wysokości 4,90 m. Wpływ na zasięg obszaru oddziaływania inwestycji ma również bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe, zlokalizowany ponad 30 m od granicy nieruchomości skarżącej (pokrywa zbiornika odległa jest o ok. 40 m od najbliżej położonego punktu działki wnioskodawczyni), 5 miejsc postojowych oddalonych jest o ponad 40 m od granicy działki wnioskodawczyni. W motywach podjętych rozstrzygnięć organy administracyjne zgodnie twierdziły, że przeanalizowały projekt budowlany i zweryfikowały granice obszaru oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 28 ust. 2 tej ustawy i na tej podstawie doszły do wniosku, że projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektu (§ 13 ust. 1 rozporządzenia), nasłonecznieniem pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 57 i § 60 rozporządzenia), nie zachodzi przypadek z § 12 rozporządzenia, bowiem odległość wiaty od granicy z sąsiednią działką budowlaną została zachowana, § 19 rozporządzenia (odległość stanowisk postojowych), § 36 rozporządzenia (odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiornika na nieczystości ciekłe). Inwestycja nie wpływa też na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 rozporządzenia), nie pozbawia nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do mediów (woda, światło, prąd itd.). Dodatkowo organ odwoławczy zaznaczył, że na str. 95 w pkt 3.3 ochrona środowiska zapisano, że "W projekcie nie zastosowano urządzeń, które mogłyby spowodować przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu emitowanego do środowiska.

Zdaniem Wojewody [...] zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że zagrożenie przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu emitowanego do środowiska jest niewystarczające z uwagi na znaczną odległość inwestycji od nieruchomości skarżącej, a także niewystarczającą moc dowodową przedstawionej prywatnej analizy hałasu w postępowaniu wznowieniowym. Jak zauważył organ drugiej instancji analiza akustyczna przeprowadzona przez uprawniony organ np. przez właściwy Inspektorat Ochrony Środowiska w związku z hałasem związanym z eksploatacją wybudowanego obiektu budowlanego powinna stanowić materiał dowodowy w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska, które może zakończyć się decyzją nakładającą na inwestora obowiązki związane z koniecznością zastosowania elementów wyciszających wokół inwestycji. Wojewoda [...] nadmienił również, że w przypadku hałasu jako immisji pośrednich brak jest podstaw do wywodzenia przez skarżącą przymiotu strony postępowania, ponieważ w tym zakresie właściwe są sądy powszechne.

Powyższe stanowisko należy uznać za błędne zważywszy na ugruntowane w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych poglądy w kwestii obszaru oddziaływania obiektu zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 28 ust. 2 tej ustawy w brzmieniu sprzed jego nowelizacji dokonanej ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), która weszła w życie 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 25 ustawy nowelizującej do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Kontrolowane postępowanie zostało wszczęte i nie zostało zakończone przed 19 września 2020 r., wobec czego w sprawie niniejszej ma zastosowanie art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu.

Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane).

Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach wielokrotnie podkreślał, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu i wykorzystaniu działek sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem, to właściciele takich nieruchomości mają status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10; z 1 marca 2012 r., II OSK 282/12; z 17 kwietnia 2013 r., II OSK 2508/11, z 8 czerwca 2011 r., II OSK 1296/10; z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11; z 20 grudnia 2013 r., II OSK 841/13).

Do przepisów odrębnych, w rozumieniu wymienionego wyżej przepisu należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu m.in. ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności (vide: wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r., II OSK 1296/10; z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06; z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11; z 15 lutego 2013 r., II OSK 2171/11; z 20 grudnia 2013 r., II OSK 841/13; z 21 sierpnia 2014 r., II OSK 449/13; z 8 września 2016 r., II OSK 3035/14, 26 stycznia 2021 r., II OSK 1985/19). Na potrzeby konkretnej inwestycji organ powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Przejawami takiego oddziaływania są np. hałas, wibracje, zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby, bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, czy dopływu światła słonecznego, jak również możliwość zalewania wodami opadowymi, czy gruntowymi w związku ze zmianą ukształtowania terenu (vide: wyrok NSA z 16 października 2020 r., II OSK 2300/19).

Jeżeli przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji nie jest bowiem wystarczające wykazanie, że zostały zachowane odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Należy również rozważyć czy tego rodzaju inwestycja będzie w inny sposób negatywnie oddziaływać na nieruchomość sąsiednią. Sam tytuł prawny do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji nie oznacza więc jeszcze, że właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Podmioty te muszą bowiem zostać ograniczone w zakresie realizacji prawa do nieruchomości, do której mają tytuł prawny, w wyniku przyjętych w pozwoleniu na budowę lub projekcie budowlanym wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

Właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ma interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone, czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz czy zapewnione zostanie zachowanie wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, a także czy jego lokalizacja jest zgodna z obowiązującymi na danym terenie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja nie ograniczy jego prawa do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością bądź korzystania z prawa własności. Innymi słowy, właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zapewnieniem wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, wedle którego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy organy obu instancji zgodnie przyjęły, że w przypadku projektowanej inwestycji zachowane są normy techniczno-budowlane, a działka skarżącej nie znajduje się na terenie inwestycji ani w granicach obszaru oddziaływania inwestycji. Co istotne, organ przyjął w tym zakresie za wiarygodne a zarazem miarodajne zapisy projektu budowlanego, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się wyłączenie w granicach terenu inwestycji, pomijając zupełnie podnoszone w toku postępowania kwestie oddziaływania hałasu z terenu myjni na nieruchomości sąsiednie i nie dostrzegając potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego o prawidłowo sporządzoną analizę hałasu oraz zweryfikowania zapisów projektu pod kątem poprawności wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji. W toku postępowania poprzedzającego udzielenie pozwolenia na budowę, co jasno wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane obowiązkiem organu jest zbadanie, czy projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska (...). Tymczasem w rozpatrywanej sprawie uwadze organów obu instancji umknął fakt, że jedną z potencjalnych form oddziaływania na nieruchomości sąsiednie może być właśnie generowany z terenu inwestycji hałas a także wibracje, zakłócenia elektryczne, zanieczyszczenia powietrza, wody, gleby, pozbawienie możliwość korzystania z wody. Zatem przedmiotem zainteresowania organu i prowadzonego przezeń postępowania wyjaśniającego winno być zweryfikowanie i udokumentowanie w materiale aktowym sprawy czy w przypadku konkretnej inwestycji, w tym wypadku myjni samochodowej trzystanowiskowej, zachowane zostaną normy hałasowe, czy też normy te nie zostaną zachowane. Organ winien wobec tego zbadać czy hałas z myjni oddziałuje na teren nieruchomości skarżącej w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, co ma decydujące znaczenie dla dokonania oceny, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Zauważyć trzeba, że ustawodawca gwarantuje ochronę przed hałasem w art. 112 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219) i w wydanym, na podstawie art. 113 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tj.: Dz.U. z 2014 r., poz. 112), a rolą organów obu instancji w niniejszym postępowaniu było ustalenie, czy sporna inwestycja gwarantuje zachowanie norm hałasowych. Ustaleń w tym zakresie ewidentnie zabrakło, co świadczy o wydaniu decyzji organów obu instancji z naruszeniem przepisów prawa procesowego - art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz prawa materialnego art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. Dopiero przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego w tym aspekcie pozwoli organowi ustalić czy skarżąca posiada bądź nie posiada przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę i w rezultacie na wydanie rozstrzygnięcia odpowiadającego przepisom obowiązującego prawa.

Wobec stwierdzonych uchybień Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 135 powoływanej ustawy p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania należnych stronie od organu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powoływanej ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wpisu od skargi (200 zł) oraz kwota wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) jak również opłata skarbowa od pełnomocnictwa.

is