Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1529/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Rada Izby Architektów
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12,  art. 12a
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2007 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Krajowej Izby Architektów z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Krajowej Izby Architektów na rzecz skarżącego P. P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2007r. Nr [...] Krajowa Rada Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.); art. 11 i 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001r. Nr 5, poz. 42 ze zm.) oraz art. 104 i 107 § 1 i 4 Kpa - odmówiła P. P. nadania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń.

W uzasadnieniu wskazano, że P. P. jest obywatelem Rzeczpospolitej Polskiej i w związku z tym ustawodawca przewidział dla niego tryb postępowania w sprawie uzyskania uprawnień budowlanych w art. 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Do chwili obecnej zainteresowany nie przedłożył dowodu zdania egzaminu przed właściwą miejscowo Okręgową Izbą Architektów. Praktyka architektoniczna zrealizowana na obszarze Europejskiego Obszaru Gospodarczego, jak też przynależność do Izby Architektów kraju na obszarze którego zainteresowany prowadzi działalność nie są wystarczającym wymaganiem do uzyskania uprawnień w trybie art. 12 w/w ustawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2007r. Nr [...] Krajowa Rada Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie art. 12a w zw. z 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, art. 11 i 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów; art. 104 i 107 § 1 i 4 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania P. P. – ponownie odmówił P. P. nadania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń.

W uzasadnieniu stwierdziła, że art. 12 prawa budowlanego nakazuje między innymi osobie, która chce uzyskać uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń, obowiązek zdania egzaminu. P. P. składając wniosek o przyznanie mu uprawnień nie wnosił o przeprowadzenie egzaminu, ani też nie udokumentował faktu jego zdania. Ustawodawca co prawda w art. 12a przewidział możliwości wykonywania samodzielnych funkcji dla osób, które nie zdawały egzaminu, o którym wyżej, ale wyraźnie zastrzegł, że dotyczy to osób innych niż wymienione w art. 12. Tak zapisany przepis jest po pierwsze wyjątkiem od powszechnej zasady wyrażonej w art. 12 prawa budowlanego, a po drugie dotyczy osób będących obywatelami Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz Konfederacji Szwajcarskiej; na skutek wpisania zapisu "oprócz osób" nie dotyczy obywateli Rzeczypospolitej Polskiej.

W związku z powyższym, art. 12a prawa budowlanego nie dotyczy obywateli polskich, dlatego Krajowa Rada Izby Architektów nie ma podstaw prawnych do uwzględnienia odwołania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji Krajowej Rady Izby Architektów Nr [...] z dnia [...] marca 2007r. oraz zasądzenie od Krajowej Rady Izby Architektów na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego - art. 12a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w zw. z art. 9, art. 87 i art. 91 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 10, 12 i 49 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) poprzez błędne przyjęcie, że przepis art. 12a ustawy Prawo budowlane nie może znaleźć zastosowania do obywatela Rzeczypospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Izby Architektów podtrzymała dotychczasowe stanowisko i wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego w/w przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

Skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszo-instancyjna - zostały wydane z naruszeniem art. 12 i 49 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską z dnia 25 marca 1957r. (Dz. Urz. WE C 1992 Nr 224 str 1, tekst jedn. z dnia 24 grudnia 2002r. Dz. Urz. WE C Nr 325 str 33).

Od czasu przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, tj. od dnia 1 maja 2004r. sądy administracyjne badają zgodność decyzji administracyjnych nie tylko z prawem polskim (krajowym), ale również z prawem wspólnotowym.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. ratyfikowane umowy międzynarodowe stanowią powszechnie obowiązujące źródło prawa Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym, od momentu przystąpienia Polski do Unii Europejskiej obowiązują na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przepisy w/w Traktatu. Powyższa okoliczność oznacza, że Polska związana jest m.in. zasadą pierwszeństwa, nadrzędności prawa wspólnotowego nad prawem krajowym w stosowaniu. Nie jest to pierwszeństwo hierarchiczne (ze względu na konstytucyjny katalog źródeł prawa), tylko – w stosowaniu, które ma zastosowanie w przypadku gdy prawo krajowe jest sprzeczne z prawem wspólnotowym. Jest to tzw. zasada supremacji. Ponadto obowiązuje również zasada – zakaz stosowania przepisu bardziej dolegliwego, który oznacza, że w przypadku gdy przepis prawa krajowego, czy unijnego jest bardziej dolegliwy to zastosowanie ma przepis korzystniejszy. W przypadku gdy korzystniejszy jest przepis prawa krajowego niż jego odpowiednik unijny, zastosowanie ma przepis prawa krajowego jednak pod warunkiem, że przepis ten nie narusza prawa unijnego.

Art. 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską zawiera tzw. zasadę efektywności, solidarności, czy też lojalności, i stanowi, że państwa Członkowskie podejmują wszelkie właściwe środki ogólne lub szczególne w celu zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z niniejszego Traktatu lub z działań instytucji Wspólnoty. Ułatwiają one Wspólnocie wypełnianie jej zadań. Powstrzymują się one od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu celów niniejszego Traktatu.

W/w przepis Traktatu zobowiązuje również sądy administracyjne do przestrzegania prawa wspólnotowego, aby cele wspólnoty zostały zrealizowane.

Jednym z podstawowych celów zawartych w w/w Traktacie jest określony w art. 12 zakaz dyskryminacji. Przepis ten stanowi, że w zakresie zastosowania niniejszego traktatu i bez uszczerbku dla postanowień szczególnych, które on przewiduje, zakazana jest wszelka dyskryminacja za względu na przynależność państwową. Rada, stanowiąc zgodnie z procedurą określoną w art. 251, może przyjąć wszelkie przepisy w celu zakazania takiej dyskryminacji.

W związku z powyższym, należy wskazać, że działanie państw członkowskich może mieć m.in. charakter bezpośrednio dyskryminujący. Adresatem działań bezpośrednio dyskryminujących może być jedynie osoba zagraniczna pochodząca z innego państwa członkowskiego albo osoba krajowa, tj. osoba fizyczna posiadająca obywatelstwo danego państwa członkowskiego oraz spółka lub firma założona zgodnie z ustawodawstwem danego państwa członkowskiego oraz posiadająca tam swoją siedzibę statutową, siedzibę zarządu lub też główne przedsiębiorstwo. Przedstawione wyżej działanie dyskryminacyjne polega na ustanowieniu przez kraj członkowski aktu prawnego, który czyni adresatem zawartych w nim norm jedynie osoby zagraniczne z innych państw członkowskich lub też jedynie osoby krajowe. Następuje więc podział (dyferencjacja) adresatów normy prawnej, co prowadzi do tego, że zawarte w danym akcie prawnym normy prawne są stosowane w sposób zróżnicowany i nie dotyczą w jednakowym stopniu wszystkich podmiotów prawa (por. Marek Szydło - "Swoboda prowadzenia działalności gospodarczej i swoboda świadczenia usług w prawie Unii Europejskiej", Wyd. Dom Organizatora, Wydanie I, Toruń 2005, str. 145-146).

Powyżej opisane działania stanowią naruszenie art. 12 Traktatu, ponieważ prowadzą do dyskryminacji ze względu na posiadane obywatelstwo. Ponadto należy wskazać, że z art. 12 Traktatu wynika zakaz dyskryminacji odwrotnej, który nie dopuszcza możliwości działania państwa członkowskiego o charakterze bezpośrednio dyskryminującym obywateli własnego państwa, w stosunku do obywateli innych państw członkowskich.

W niniejszej sprawie badane przez Sąd decyzje: pierwszo-instancyjna decyzja z dnia [...] marca 2007r. Nr [...] Krajowej Rady Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej oraz drugo-instancyjna decyzja z dnia [...] lipca 2007r. Nr [...] Krajowej Rady Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej, co prawda, są zgodne z prawem polskim (krajowym), a w szczególności z art. 12 i 12a ustawy Prawo budowlane, jednak - sprzeczne z prawem unijnym, ponieważ zastosowanie w/w przepisów powoduje działanie państwa Polskiego o charakterze bezpośrednio dyskryminującym obywatela Rzeczypospolitej Polskiej w stosunku do obywatela innego państwa członkowskiego. A więc zastosowanie powyższych przepisów narusza zakaz dyskryminacji odwrotnej, co stanowi naruszenie art. 12 Traktatu.

Należy zauważyć, że każdy obywatel państwa członkowskiego jest równocześnie – przez sam fakt posiadania takiego właśnie obywatelstwa – obywatelem Unii Europejskiej, przy czym obywatelstwo Unii uzupełnia a nie zastępuje obywatelstwa narodowego (patrz: art. 17 TWE). Można zatem powiedzieć, że to właśnie obywatele Unii Europejskiej są uprawnieni do korzystania ze swobód traktatowych, w tym również zakazów, które chronią te swobody.

Jak wynika z akt sprawy, P. P. ukończył studia wyższe – Politechnikę Gdańską Wydział Architektury i uzyskał tytuł magistra inżyniera architekta. Ponadto uzyskał uprawnienia budowlane w dziedzinie architektury w Republice Irlandii. Od dnia 21 kwietnia 2006r. został wybrany członkiem Królewskiego Instytutu Architektów Irlandii. Członkostwo w w/w Instytucie jest uznaną formalną kwalifikacją w dziedzinie architektury umieszczoną w Dyrektywie Architektów Unii Europejskiej (85/384/EEC). Jak wynika z akt sprawy, projektował w Irlandii na stanowisku architekta od z dnia 15 sierpnia 2003r. do 27 września 2006r. Gdyby zatem nie był obywatelem polskim, a był obywatelem jednego z państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego bądź Konfederacji Szwajcarskiej bezspornie spełniałby warunki do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z art. 12a ustawy Prawo budowlane z 1994r., a zatem Krajowa Rada Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie tego przepisu nadałaby P. P. uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń.

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, status obywatela Unii powinien stanowić podstawowy status obywateli państw członkowskich, pozwalających tym spośród nich, którzy znajdują się w tej samej sytuacji, na korzystanie w dziedzinie właściwej ratione materiae Traktatu WE – z zastrzeżeniem wyjątków wyraźnie w tym względzie przewidzianych – z takiego samego traktowania z punktu widzenia prawa bez względu na ich przynależność państwową (vide: wyroki z dnia 20 września 2001r. w sprawie C-184/99 Grzelczyk, Rec. str. I-6193, pkt 31; z dnia11 lipca 2002r. w sprawie C-224/98 D’Hoop, Rec. str. I-6191, pkt 28, z dnia 2 października 2003r. w sprawie C-148/02 Garcia Arello, Rec. str. I-11613, pkt 22 i 23 oraz wyrok z dnia 29 kwietnia2004r. w sprawie C-224/02 Pusa, Rec. str. I-5764, pkt 16).

Ponadto, Trybunał rozpoznał podobną sprawę do przedmiotowej.

W wyroku z dnia 24 maja 2007r. Trybunał (szósta izba) – Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Portugalskiej (Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Dyrektywa 85/384/EWG – Architekci – Wzajemne uznawanie dyplomów, świadectw i innych dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji – Konieczność złożenia egzaminu wstępnego do izby architektów), wskazał, że "wprowadzając wymóg złożenia przez osoby posiadające kwalifikacje zawodowe w dziedzinie architektury nabyte w innym państwie członkowskim egzaminu wstępnego do portugalskiej izby architektów, Republika Portugalska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 2 i art. 10 dyrektywy Rady 85/384/EWG z dnia 10 czerwca 1985r. w sprawie wzajemnego uznawania dyplomów, świadectw i innych dowodów posiadania kwalifikacji w dziedzinie architektury, łącznie ze środkami ułatwiającymi skuteczne korzystanie z prawa przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług zmienionej przez dyrektywę 2001/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady dnia 14 maja 2001r.

Jak wynika z powyższego, organ orzekający w niniejszej sprawie naruszył nie tylko art. 12, ale i 49 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską – dotyczący swobodnego świadczenia usług. Przepis ten w zdaniu 1 stanowi, że w ramach poniższych postanowień ograniczenia w swobodnym świadczeniu usług wewnątrz Wspólnoty są zakazane w odniesieniu do obywateli Państw Członkowskich mających swe przedsiębiorstwo w państwie Wspólnoty innym niż Państwo odbiorcy świadczenia.

Oznacza to, że każdy obywatel państwa członkowskiego ma prawo udać się do innego państwa członkowskiego w celu świadczenia usługi lub skorzystania z niej, przy czym nie wolno wówczas stosować wobec niego warunków mniej korzystnych, niż obowiązujące w przypadku podobnej działalności prowadzonej w tym kraju. Zakaz wszelkiej dyskryminacji dotyczy nie tylko jej przejawów w sposób jaskrawy, opartych na względach narodowościowych lub w przypadku osób prawnych, związanych z ich siedzibą, lecz także takich jej form, które – choć pozornie oparte są na neutralnych kryteriach – faktycznie prowadzą do tego samego rezultatu. Z taką okolicznością mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ art. 12a prawa budowlanego choć oparty na tych samych kryteriach, które obowiązują na terenie Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej, to jednak prowadzi do dyskryminacji obywatela polskiego, który posiadając wymagane kwalifikacje zawodowe, nie może na podstawie art. 12 prawa budowlanego na terenie Polski uzyskać uprawnień architektonicznych bez ograniczeń, a co za tym idzie świadczyć usług na zasadzie wskazanej w art. 49 Traktatu. W stosunku do obywatela polskiego ustawodawca przewidział innych tryb uzyskania stosownych uprawnień. Okoliczność powyższa bez wątpienia stanowi przejaw dyskryminacji, co z kolei, stanowi naruszenie art. 12 Traktatu.

Mając powyższe na względzie, a podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w zw. z art. 10 Traktatu, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej wyżej ustawy.