Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 709/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. K. i M. M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 20 listopada 2013 r. nr XC/1325/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rajsko" skargę oddala.


UZASADNIENIE

S.K. i M.M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 20 listopada 2013 r. Nr XC/1325/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rajsko". Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:

- art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 3 ust. 1 oraz

art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., a także art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji

Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie przez Radę Miasta Krakowa granic władztwa planistycznego i arbitralną ingerencję w uprawnienia skarżących, związane z prawem własności działki nr [....] obręb [....] , a polegającą na wyznaczeniu na rysunku planu elementów w postaci osuwisk oraz nieprzekraczalnych linii zabudowy w sposób dowolny i pozbawiony merytorycznych, obiektywnych przesłanek, bez uprzedniego wyczerpującego wyjaśnienia możliwości posadowienia budynków na gruntach objętych zakazem zabudowy,

- art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sprzeczność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Rajsko" ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa,

- art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. poprzez wyłącznie orientacyjne wyznaczenie na rysunku planu terenów o spadkach powyżej 12% predysponowanych do wystąpienia ruchów masowych ziemi jako elementu informacyjnego, niestanowiącego ustaleń planu i jednoczesne określenie w tekstowej części planu ograniczeń w zagospodarowywaniu wyżej wymienionych terenów, co prowadzi do braku możliwości weryfikacji przepisów planu w jego części tekstowej z częścią graficzną,

- art. 1 ust. 1 u.p.z.p. poprzez kształtowanie polityki przestrzennej w sposób nieoparty na ładzie przestrzennym i zrównoważonym rozwoju,

- art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak równego

traktowania podmiotów charakteryzujących się w równym stopniu daną cechą, a polegającym na oznaczeniu działki o numerze ewidencyjnym, [....] jako obszaru

MN.10, zaś całości nieruchomości skarżących, jako obszaru Z. 16 pomimo tożsamości cech obu tych działek,

- art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez rozstrzygnięcie przez Radę Miasta

Krakowa o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu w postaci poddania

pod głosowanie zbiorczej listy uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, podczas gdy każda ze zgłoszonych uwag powinna zostać rozpatrzona indywidualnie,

- art. 17 pkt 4 u.p.z.p. poprzez sporządzenie projektu planu miejscowego i wystąpienie o opinie oraz uzgodnienia przed rozpatrzeniem wniosków do planu,

- art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie projektu planu miejscowego w skali 1: 2000, pomimo braku istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w powyższym przepisie.

Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., a w przypadku nienalezienia podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej, obejmującej § 2

ust. 1 pkt 6); § 3 ust. 1 pkt 1) lit. d); § 3 ust. 1 pkt 2) lit. f), g) i h); § 3 ust. 2 pkt. 1); § 5

ust. 1 pkt 1); § 8 ust. 3 pkt 4) słowa: "za wyjątkiem terenów osuwisk" oraz "szamba

należy lokalizować poza terenami o spadkach powyżej 12%; § 8 ust. 4 pkt 3); § 11

ust. 4 pkt 1) słowa: "z zastrzeżeniem pkt. 2"; § 11 ust. 4 pkt 2) oraz w części

rysunkowej obejmującej obszar Z. 16, nieprzekraczalne linie zabudowy, tereny o spadkach powyżej 12% predysponowane do wystąpienia ruchów masowych ziemi oraz osuwisko okresowo aktywne obejmujące swoim zasięgiem obszary ZL.8, Z. 16 oraz ZL.9, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że skarżący są współwłaścicielami działki nr [....] obręb [....] , położonej przy ul. [....] w K. , w granicach Planu Miejscowego. Nieruchomość ta została oznaczona w planie miejscowym symbolem Z. 16 (teren zieleni nieurządzonej), a ponadto na jej obszarze zaznaczono osuwisko okresowo aktywne. Skarżący ponieśli do chwili obecnej wysokie koszty w związku z przygotowywaniem inwestycji: uzyskali również ostateczną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, umożliwiająca im realizacje zamierzenia inwestycyjnego na nieruchomości (decyzja nr [....] z dnia 28 grudnia 2011 r.). Tymczasem, wskutek uchwalenia przez Radę Miasta Krakowa planu miejscowego, naruszającego w ocenie skarżących przepisy prawa powszechnie obowiązującego, możliwość realizacji na nieruchomości zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej została całkowicie wyłączona, co ogranicza wykonywanie uprawnień właścicielskich. Skarżący podnieśli, że jakkolwiek ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, to w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Ingerencję w prawo własności poprzedzać powinno rozważenie, w oparciu o obiektywne kryteria, całokształtu okoliczności związanych z kształtowaniem polityki przestrzennej. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 oraz § 2 ust. 1 pkt 6 planu miejscowego, zarówno na terenach osuwisk, jak i poza nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, zakazana jest budowa nowych budynków. Wobec tak dalekiego ograniczenia prawa własności, związanego z tymi dwoma elementami planu, lokalizacja osuwisk oraz nieprzekraczalnych linii zabudowy musi być gruntownie uzasadniona, poparta wyczerpującym zbadaniem stanu faktycznego i w żadnym razie nie może być dokonywana w sposób arbitralny bądź przypadkowy. Stąd należy wywieść, że oznaczenie na rysunku planu osuwisk i nieprzekraczalnych linii zabudowy, (które stanowią tzw. "strefy buforowe" wokół osuwisk), wykluczających możliwość sytuowania nowych budynków, wymaga: po pierwsze, dokładnego ustalenia lokalizacji osuwisk: po drugie, oceny realnego zagrożenia związanego ze wznoszeniem budynków na tych osuwiskach: po trzecie wreszcie: obiektywnego ustalenia wielkości "strefy buforowej", w obrębie, której budowa domu jednorodzinnego faktycznie stanowiłaby zagrożenie dla jego mieszkańców. Podczas przygotowywania planu miejscowego oparto się bezkrytycznie na lokalizacji osuwisk, wynikającej z opracowania pod nazwą: "Mapy dokumentacyjne osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10 000 Miasta Kraków Dzielnice I-VII oraz X-XI", przygotowanego przez Państwowy Instytut Geologiczny, Oddział Karpacki w Krakowie. Rysunek planu miejscowego w tym zakresie stanowi proste powielenie map z opracowania. Lokalizacja osuwisk została więc przyjęta arbitralnie i bez dokładnego zbadania stanu faktycznego. Oparto się o badania prowadzone w 2011 roku, których autorzy sami stwierdzili, iż precyzyjne ustalenie zasięgu wielu osuwisk było utrudnione. Doprowadziło to w konsekwencji do sytuacji, w której żadne badania nie były prowadzone, a mimo to na Nieruchomości arbitralnie zaznaczono osuwisko, podczas gdy sporządzona w toku procesu inwestycyjnego opinia geotechniczna, stanowiąca część projektu budowlanego, wykazała, że na nieruchomości występują proste warunki gruntowe i proponuje się przyjąć l kategorie geotechniczną. Niezależnie od kwestii lokalizacji osuwisk należy jeszcze zwrócić uwagę, że nawet w miejscach, w których zaznaczono osuwiska, nie oceniono czy istnieje możliwość bezpiecznego posadowienia na nich budynków, a jeśli tak - to po spełnieniu jakich warunków. Z dokumentacji planistycznej wynika, iż zarówno Geolog Powiatowy, jak i Wydział Kształtowania Środowiska nie wykluczali dopuszczenia zabudowy na osuwiskach; zwracali jedynie uwagę, że w razie dopuszczenia, zabudowy należy określić rozwiązania techniczne mające na celu skuteczne zabezpieczenie danego obszaru (pisma z dnia 18 stycznia 2012 r. oraz z dnia 19 stycznia 2012 r.). Tymczasem przy opracowywaniu planu miejscowego a priori założono, że wszystkie osuwiska powinny być bezwzględnie wyłączone spod zabudowy, pomimo że istniała możliwość zastosowania mniej restrykcyjnych środków, której jednak nie brano pod uwagę i nie sprawdzano. Podczas przygotowywania planu miejscowego dokonano ustaleń co do przeznaczenia terenu, powodujących bezwzględną supremację interesu publicznego przed interesem indywidualnym. Niezależnie od powyższego, niepoparte badaniami i pozbawione obiektywnych przesłanek wyznaczenie osuwisk, stref buforowych oraz bezwzględny zakaz zabudowy na w ten sposób ustalonych obszarach, stanowi również nadużycie tzw. władztwa planistycznego gminy, które nie ma charakteru absolutnego. Skarżący wskazali ponadto, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie powinien naruszać postanowień studium. Tymczasem przyjęty plan miejscowy w rzeczywistości znacznie ogranicza możliwości zabudowy w porównaniu ze studium, albowiem szereg terenów przeznaczonych w studium do zabudowy, jest już w planie miejscowym spod tej zabudowy wyłączony. Przyznał to również sam organ planistyczny, który w odpowiedzi na pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 15 listopada 2012 r. stwierdza wyraźnie: "tereny obejmujące wszystkie trzy rodzaje osuwisk zostały w projekcie planu w całości wyłączone z możliwości zabudowy. Wyłączenia tego dokonano również w odniesieniu do terenów, które wskazane były do zabudowy w "Studium". Dodatkowo wyłączono z zabudowy tereny położone w bezpośrednim sąsiedztwie osuwisk, w tym w tzw. "strefie buforowej osuwiska", poprzez ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od granicy osuwiska, w odległości uzależnionej od wysokości skarpy osuwiskowej.". Warto przy tym zwrócić uwagę, że wyłączenie spod zabudowy odbywa się w istocie poprzez samo wyznaczenie na rysunku planu osuwisk oraz "stref buforowych", najczęściej w sposób obejmujący prawie całe tereny, które formalnie oznaczone zostały symbolami MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). W rezultacie plan miejscowy zachowuje pozory zgodności ze studium (co do zasady tereny przeznaczone pod zabudowę w studium są oznaczone symbolem MN na rysunku planu miejscowego), jednak po bliższej analizie okazuje się, że na większości terenów oznaczonych symbolem MN nie można sytuować żadnych nowych budynków. Na skutek powyższego § 11 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego ma charakter fikcyjny. Dopuszcza on bowiem na terenach oznaczonych symbolami MN. 1 do MN.20 realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych, ale w rzeczywistości przepis ten nie może znaleźć zastosowania na większej części powierzchni tych terenów. Określenie w § 2 ust. 1 pkt 6 planu miejscowego, że za nieprzekraczalnymi liniami zabudowy nie można sytuować nowych budynków, a następnie objęcie tymi liniami większości terenów MN sprawia, że dopuszczenie ich do zabudowy jest tylko pozorne. Taka konstrukcja stoi jednocześnie w sprzeczności ze studium, ponieważ analiza części rysunkowej oraz tekstowej planu miejscowego prowadzi do wniosku, że budowa nowych budynków na praktycznie całym obszarze "Rajsko" jest niemożliwa. W dalszej części skargi podniesiono, że w planie miejscowym nieprecyzyjnie określono szczególne warunki zagospodarowania terenów o spadkach powyżej 12%. Z jednej strony na rysunku planu miejscowego naniesione są "tereny o spadkach powyżej 12% predysponowanych do wystąpienia ruchów masowych ziemi", jednakże zgodnie z treścią legendy rysunku, jak również na podstawie wyraźnego brzmienia § 3 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego - tereny te stanowią jedynie elementy informacyjne, niestanowiace ustaleń planu. § 3 planu miejscowego wyraźnie rozróżnia te elementy rysunku, które stanowią jego obowiązującą treść (tzn. elementy o charakterze normatywnym) oraz te, które pełnią wyłącznie funkcję informacyjną i nie stanowią ustaleń planu (a tym samym pozbawione są charakteru normatywnego). Tereny o spadkach powyżej 12% zaliczone są wyraźnie do drugiej kategorii. Ponadto zwraca uwagę fakt, że w samej treści planu miejscowego (§ 3 ust. 2 pkt 1) podkreśla się, iż zasięg tych terenów jest orientacyjny. Z drugiej natomiast strony, tekstowa część planu miejscowego wiąże z powyższymi terenami konkretne ograniczenia: przykładowo, § 8 ust. 3 pkt 4 zakazuje lokowania szamb na terenach o spadkach powyżej 12%, a § 8 ust. 4 pkt 3 nakazuje - na terenach o spadkach powyżej 12% predysponowanych do wystąpienia ruchów masowych ziemi - ujmowanie wód opadowych i wód z drenażu w system kanalizacyjny. W rezultacie przywołane powyżej zakazy i nakazy dotyczą terenu, który został wyznaczony na rysunku planu jedynie orientacyjnie i ma znaczenie czysto informacyjne. Element pozbawiony przez sam plan znaczenia normatywnego nie może być podstawa do formułowania wiążących dla obywatela postanowień. Taki brak spójności pomiędzy tekstową i rysunkową częścią planu stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto stwierdzono, że wyważenie interesu publicznego oraz prywatnego wymaga indywidualnego podejścia do każdego przypadku, którego zabrakło w odniesieniu do nieruchomości skarżących. Jeśli przyjąć, że interesem publicznym przemawiającym za zakazem budowy na osuwiskach oraz w ich strefie buforowej jest ochrona zdrowia mieszkańców, to posadowienie budynku we wschodniej części nieruchomości, zgodnie z zamierzeniem inwestycyjnym skarżących (poza terenem oznaczonym na planie jako osuwisko) nie godzi w tak rozumiany interes publiczny (tym bardziej, że ekspertyza geotechniczna wskazała na istnienie prostych warunków gruntowych). Skarżący wskazują również na naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a to z tego względu, że działka o numerze ewidencyjnym [....] została dopuszczona do zabudowy poprzez oznaczenie jej symbolem MN.10, pomimo iż wcześniej stanowiła ona działkę drogową. Jeśli przyjąć, że uzasadnieniem oznaczenia działki nr [....] symbolem MN.10 była bezpośrednia przyległość do ul. [....] oraz położenie na szczycie terenu nachylonego w kierunku północnym, to takie same cechy posiada również zachodnia część nieruchomości skarżących, która przylega do ul. [....] i znajduje się poza zaznaczonym terenem osuwiska. Plan miejscowy jest także dotknięty uchybieniami formalnymi, związanymi z samym jego tworzeniem. Na pierwszy plan wysuwa się tutaj sposób rozstrzygnięcia przez Radę Miasta Krakowa o rozpatrzeniu uwag do projektu planu miejscowego. Rozstrzygnięcie to polegało na poddaniu pod głosowanie zbiorczej listy uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, stanowiącej Załącznik nr 2 do planu miejscowego. Niezależnie od powyższego, należy zauważyć, że plan miejscowy sporządzono w skali 1: 2000, podczas gdy zasadą wyrażoną w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. jest sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w skali 1:1000. Odstępstwo na rzecz skali 1: 2000 jest dopuszczalne tylko i wyłączne w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Powyższy przepis wymaga, więc nie tylko uzasadnienia zastosowania mniej szczegółowej skali, ale dodatkowo uzasadnienie to musi mieć charakter kwalifikowany – jedynie szczególne względy mogą przemawiać za faktyczną mniejszą szczegółowością planu. Przy sporządzaniu planu, miejscowego nie uzasadniono zastosowania skali 1:2000, ale nawet gdyby przyjąć, że główną przyczyną była wielkość objętego planem obszaru, to należy w tym miejscu podkreślić, że obszar "Rajsko" charakteryzuje się specyfiką, która przemawia za nie odstępowaniem od generalnej zasady, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie. Organ ustosunkował się do zarzutów skargi. Podniósł między innymi, że tereny osuwisk na obszarze zaskarżonego planu nie zostały wyznaczone arbitralnie, lecz w oparciu o merytoryczną podstawę, tj. według opracowania zatytułowanego "Mapy dokumentacyjne osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1: 10 000 Miasto Kraków - Dzielnice I-VII oraz X-XI", wykonanego w 2011 r. przez Państwowy Instytut Geologiczny Oddział Karpacki w Krakowie. Nieprzekraczalne linie zabudowy od granicy osuwisk, mające na celu ochronę zabudowy przed ewentualnym zagrożeniem osuwiskowym, lokalizowanej w sąsiedztwie osuwiska zostały wyznaczone w oparciu o metodę zastosowaną w tym zakresie (tj. w zakresie kształtowania strefy buforowej osuwiska) w odniesieniu do osuwisk na obszarze Rajsko, które posiadają już karty dokumentacyjne (osuwiska przy ul. [....] ). W zaskarżonym planie uwzględniono ustawowe wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (art.1 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz wymagania zapobiegania ruchom masowym ziemi i ich skutkom (art. 101 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska) poprzez wyłączenie spod zabudowy terenów osuwisk i związanych z nimi tak zwanych stref buforowych (strefa buforowa nie jest pojęciem występującym w przepisach prawa, jak również w tekście planu, natomiast jest kategorią merytoryczną występującą w opracowaniach geologicznych). Zgodnie z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, należąca do skarżących działka znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem ZO - tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna). Dla tej kategorii terenów dokument studium przewiduje: 1) Główne funkcje: łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. 2) Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego: utrzymanie i ochrona przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej, zagospodarowanie terenów objętych ochroną prawną zgodnie z przepisami ustalonymi dla tych terenów oraz planami ochrony, obejmowanie ochroną prawną obszarów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych, wprowadzanie zalesień ze szczególnym uwzględnieniem strefy zwiększenia lesistości, udostępnienie terenów jako ciągów spacerowych i rowerowych ze szczególnym uwzględnieniem połączeń z terenami ZP. 3) Warunki i standardy wykorzystania terenu: całkowite wykluczenie prawa zabudowy; budowa ciągów infrastruktury technicznej z zachowaniem ochrony walorów krajobrazowych terenów (kablowanie linii). Jak wynika z powyższych zapisów studium, działka skarżących położona jest na terenie, na którym wykluczono prawo zabudowy. Zważywszy na wymóg zgodności planu ze studium, działce skarżących nadano w planie przeznaczenie adekwatne do ustaleń studialnych. Ponadto tereny osuwisk zaznaczone na rysunku planu znajdują się w przede wszystkim w nieinwestycyjnym obszarze studium i tylko w niewielkim zakresie pokrywają się z terenami predysponowanymi do zainwestowania. Trzeba jednak pamiętać, że zapisy planu miejscowego nie mogą stanowić prostego powielenia ustaleń studialnych. Inne są bowiem role studium i planu miejscowego. Studium pełni funkcję strategicznego instrumentu planowania przestrzennego w skali całej gminy, natomiast plan miejscowy dokonuje precyzyjnych przesądzeń odnośnie struktury przestrzennej określonych obszarów. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa dopuszcza możliwość korygowania w planach miejscowych określonych ustaleniami studium granic terenów przeznaczonych pod zabudowę, w uzasadnionych przypadkach wynikających z wymagań zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. W omawianym przypadku, zgodność planu ze studium została zachowana, ponieważ wyłączenie terenów osuwisk spod zabudowy na niektórych terenach, które w studium określone są jako kategoria terenu MN jest realizacją zasady zrównoważonego rozwoju (art.1 ust.1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), gdyż wyznaczenie terenów inwestycyjnych w obszarach osuwiskowych byłoby działaniem nieracjonalnym z planistycznego punktu widzenia. W dalszej części pisma procesowego Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, że orientacyjne wyznaczenie na rysunku planu terenów o spadkach powyżej 12% predysponowanych do wystąpienia ruchów masowych ziemi ma charakter informacyjny, niebędący ustaleniami planu, wskazujący na stosunkowo dużą skalę potencjalnego zagrożenia osuwiskowego w obszarze zaskarżonego planu. Ustalenia planu formułowane dla terenów o spadkach powyżej 12% odnoszą się do rzeczywistych terenów, na których takie spadki występują, a nie bezpośrednio do terenów wyznaczonych orientacyjnie i informacyjnie na rysunku planu. W ustaleniach planu, gdy mowa o spadkach powyżej 12% nie ma zapisu, że dotyczą one terenów wskazanych na rysunku planu. Ocena, czy teren rzeczywiście należy zakwalifikować do terenów o spadkach powyżej 12% następuje przy sporządzaniu map do celów projektowych, a rysunek planu pełni w tym zakresie wyłącznie rolę wstępnej informacji o terenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. organ podniósł, że Rada Miasta Krakowa przystępując do prac nad przekazanym jej projektem uchwały, wykonuje szereg czynności, które nie wynikają bezpośrednio z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz stanowią ich doszczegółowienie postanowieniami Statutu Miasta Krakowa, uzupełniającego enigmatyczne w tym zakresie zapisy ustawy. W przypadku projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rajsko" tok przewidziany w ustawie został zachowany. W dniu 28 października 2013 r. odbyło się posiedzenie Komisji Głównej, która skierowała projekt uchwały do Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa. Właściwa komisja debatowała nad projektem uchwały w dniach 4 i 18 listopada 2013 r. Następnie odbyło się l i II czytanie projektu uchwały na sesji Rady Miasta Krakowa. Ostatecznie projekt, wraz z wszystkimi załącznikami został przegłosowany w dniu 20 listopada 2013 r. Wszystkie powyżej opisane czynności znajdują odzwierciedlenie w przekazanych aktach. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż Rada Miasta Krakowa dokonuje rozpatrzenia wniesionych uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa. Rozpatrzenie uwag dokonywane jest w oparciu o ustalenia zawarte w projekcie załącznika do projektu uchwały. Rozpatrzenie następuje bądź poprzez zaakceptowanie propozycji projektodawcy uchwały, albo zostaje zmienione poprzez przegłosowanie wniesionej w tym zakresie poprawki. Brak takiej poprawki oznacza, iż każdy radny, oraz Rada Miasta Krakowa w całości, uznali, iż w ich ocenie nie zaistniały przesłanki warunkujące możliwość uwzględnienia poszczególnych wniesionych uwag. Tryb procedowania uchwał z zakresu planowania przestrzennego przez Radę Miasta Krakowa, określony Statutem Miasta jednoznacznie wskazuje, iż w toku uchwalania planu miejscowego, organ uchwałodawczy gminy dokonał rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag. Ponadto, wykładnia przepisu art. 20 ust. 1 ww. ustawy wskazuje, iż właściwym jest jednoczesne przegłosowanie uchwały wraz z załącznikiem o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag. Wobec tego, podniesiony przez skarżących zarzut należy uznać za nieuzasadniony. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 u.pz.p. Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że zaskarżony plan miejscowy plan miejscowy obejmuje obszar o znacznej powierzchni, a mianowicie 186 ha, co w porównaniu z innymi obowiązującymi w Mieście Krakowie planami (przykładowo: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Cracovia" sporządzony w skali 1:1000 dla obszaru o powierzchni 5,75 ha) pozwala na obiektywne zakwalifikowanie go do grupy planów, dla których w pełni uzasadnione jest użycie skali 1:2000. Podkreślić należy, że ratio unormowania art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polega na tym, aby rysunek planu miejscowego był czytelny i nie powodował wątpliwości interpretacyjnych w odniesieniu do przeznaczenia terenów objętych tym planem. W ocenie organu, skala, w jakiej sporządzono rysunek planu "Rajsko", w pełni zapewnia jego czytelność i w żadnej mierze nie może stanowić podstawy do delegalizacji zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Przepis art. 134 p.p.s.a. przesądza natomiast, iż Sąd administracyjny nie jest przy tym związanym granicami skargi.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem – legalność uchwały nr XC/1325/13 Rady Miasta Krakowa z 20 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rajsko", wraz załącznikami: załącznik graficzny (Nr 1), rozstrzygniecie o sposobie rozpatrzenia uwag wnoszonych do projektu planu miejscowego (Nr 2), rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie miejscowym inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, należących do zadań własnych gminy (Nr 3), opublikowanej w Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2013 r., poz. 7003. Skarga ta została złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności należy stwierdzić należy, że skarżący S.K. i M.M. wyczerpali tryb zaskarżenia przewidziany w cytowanym wyżej przepisie wzywając bezskutecznie Radę Miasta Krakowa pismem z dnia 7 lutego 2014 r. do usunięcia naruszenia prawa, a ich skarga została wniesiona w przewidzianym ustawowo terminie. Nie budzi również wątpliwości, że zaskarżony plan miejscowy narusza interes prawny skarżących, ponieważ w obszarze objętym ustaleniami skarżonego planu znajdują się nieruchomości stanowiące własność skarżących.

Przede wszystkim stwierdzić należy, iż z uwagi na to, że dotychczas przedmiotowy plan miejscowy nie był kontrolowany sądownie w postępowaniu w którym zapadłby prawomocny wyrok (wyrok w sprawie II SA/Kr 369/14 do dnia rozpoznania niniejszej sprawy nie jest prawomocny z uwagi na wniesienie skargi kasacyjnej) i uwzględniając fakt, iż naruszenia procedury uchwalania planu mogłyby wpłynąć na legalność uchwały także w jej niezaskarżonej części, sąd na wstępie, z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nie objętym zarzutami skargi i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w częściach nie objętych skargą na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. w związku w związku z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu i zasad jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej. W ocenie Sądu organy gminy zachowały w rozpatrywanym przypadku wymogi procedury określone w art. 17 pkt 1-14 u.p.z.p. W dniu 23 grudnia 2011 r. Prezydent Miasta Krakowa ogłosił w "Gazecie Wyborczej" o uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz o możliwości składania wniosków do planu. Tej samej treści obwieszczenie zostało wywieszone w siedzibie organu (art. 17 pkt 1 u.p.z.p.) Również w dniu 23 grudnia 2011r. zawiadomił, na piśmie, instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu (art. 17 pkt 2 u.p.z.p.). W dniu 13 listopada 2012 r. Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył wnioski do projektu planu (art. 17 pkt 3 u.p.z.p.). Następnie sporządzony został projekt planu wraz z prognozą skutków finansowych i prognozą oddziaływania na środowisko, który to projekt przedłożono do zaopiniowania właściwym organom (art. 17 pkt 4-6 u.p.z.p.). Kolejno projekt planu (ponawiając uzgodnienia ) uzgodniono z właściwymi organami i wprowadzono do projektu zmiany wynikające z opinii i uzgodnień (art. 17 pkt 7 i 9 u.p.z.p.). W dniu 28 czerwca 2013 r. ogłoszono w gazecie ("Gazeta Wyborcza") oraz poprzez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko na okres od 28 czerwca 2013 r. do 21 sierpnia 2013 r. oraz poinformowano, że w dniu 16 lipca 2013 r. o godz. 15.00 w siedzibie UM Krakowa przy pl. Wszystkich Świętych nr 3-4 odbędzie się publiczna dyskusja nad projektem planu. W dniu tym odbyła się dyskusja publiczna, z której protokół został przedłożony do aktach sprawy (art. 17 pkt 10 u.p.z.p.). Podano nadto, że uwagi do projektu planu można składać w nieprzekraczalnym terminie do 20 sierpnia 2013 r. (art. 17 pkt 11 u.p.z.p.). Prezydent Miasta Krakowa w dniu 5 października 2013 r. rozstrzygnął uwagi wniesione do wyłożonego projektu planu (art. 17 pkt 12 u.p.z.p.), nie wprowadził do projektu planu zmian wynikających z uwag (art. 17 pkt 13 u.p.z.p.) i przedstawił Radzie Miasta Krakowa projekt planu wraz z wykazem nieuwzględnionych uwag (art. 17 pkt 14 u.p.z.p.), która w dniu 20 listopada 2013 r. podjęła ww. uchwałę Nr XC/1325/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rajsko", wraz załącznikami: załącznik graficzny (nr 1), rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wnoszonych do projektu planu miejscowego (nr 2), rozstrzygniecie o sposobie realizacji zapisanych w planie miejscowym inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy (nr 3). Należy wskazać, ze projekt uchwały został przegłosowany na posiedzeniu RM Krakowa w dniu 20 listopada 2013 r. łącznie z załącznikami w tym załącznikiem nr 2, co nie narusza przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Odnosząc się zatem do zarzutu nieprawidłowego rozpatrzenia zgłoszonych uwag należy wskazać, że ze wszystkimi uwagami nieuwzględnionymi w projekcie, które zostały zamieszczone w załączniku nr 2 do planu miejscowego zapoznała się Rada Miasta Krakowa i głosowała o sposobie ich rozstrzygnięcia. Załącznik nr 2 zawiera szczegółowo opisane poszczególne uwagi, przy czym z obowiązujących przepisów nie wynika, iż nie jest dopuszczalne przegłosowanie całej uchwały wraz załącznikami jednocześnie. Można nawet wskazać, że jest to zasadne, ponieważ w razie innego stanowiska Rady Miasta co do uwag należałoby przełożyć na późniejszy termin głosowanie nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego właśnie ze względu na uwzględnienie którejś z uwag (pogląd zaprezentowany w wyroku WSA w Krakowie z 12.12. 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 817/11 znajduje pełną aprobatę Sądu w składzie orzekającym). Nadto trzeba zwrócić uwagę, że radni otrzymują przed terminem sesji projekty uchwał, a więc powinni wiedzieć o proponowanym sposobie załatwienia nieuwzględnionych przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta uwag. Konkludując, w ocenie Sądu przy sporządzaniu skarżonego planu miejscowego nie doszło do istotnego naruszenie trybu jego sporządzania. Nadto Sąd nie stwierdził, aby którykolwiek z niewłaściwych organów brał udział w jego uchwalaniu.

Przechodząc do omówienia zarzutów skargi stwierdzić należy, iż nie znajdują one uzasadnionych podstaw. Odnośnie zarzutu dotyczącego wyłączenia z zabudowy działki skarżących stwierdzić należy, iż wyłączenie to wynika nie z uwagi na oznaczenia na tej działce osuwiska, ale z przeznaczenia tego terenu. Mianowice skarżony plan teren na którym znajduje się ta działka nadał przeznaczenie Z16 (teren zielenie urządzonej) z którym to przeznaczeniem wiąże się zakaz zabudowy. Z kolei takie a nie inne (budowlane jak chciałby to skarżący) przeznaczenie terenu w planie wynika z zapisów studium, które teren działki [....] określało jako ZO – tereny otwarte, a zatem jako teren całkowicie wyłączony z zabudowy. Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, z dnia 14 czerwca 2007 r. II OSK 359/07, 1 lipca 2010 r. II OSK 904/10). W orzecznictwie wskazuje się, iż związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu, który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Podkreśla się, iż warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust 1 ustawy powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Przytoczyć tu dla przykładu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, w którym wskazano, iż chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, lub przeznaczone na inne cele, to wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina powinna wskazać te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę, lub pod inne określone cele.

Ustalając przeznaczenie terenu należącego do skarżącego organ planistyczny był zatem związany zapisami studium, które teren ten wyłączały z zabudowy. Określając przeznaczenie terenu zgodnie z wolą skarżących organ naruszył by dyspozycje art. 20 ust 1 ustawy tj. dopuścił by do sytuacji w której uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego naruszał ustalenia studium. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, budowlane przeznaczenie działki skarżącego w planie miejscowym musiało by poprzedzać zmiana przeznaczenia tego terenu w studium warunkowań i kierunku zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie nastąpiło a w konsekwencji wykluczało budowlane przeznaczenie działki stanowiącej własność skarżących.

Te same przesłanki – zakaz naruszania przez plan ustaleń studium, nakazują przyjąć, iż organ planistyczny obszar działki [....] prawidłowo zakwalifikował jako MN.10, gdyż w studium obszar ten oznaczony był Jako MN a więc teren zabudowy mieszkaniowej. Realizacja przez organ planistyczny ustawowych zasad sporządzania i uchwalania panu zagospodarowania przestrzennego nie może być traktowane jako działanie z naruszeniem art. 32 Konstytucji RP. Jak mowa o tym wyżej różne przeznaczenie tych nieruchomości w skarżonym planie wynika nie z nierównego traktowania właścicieli terenów objętych planem, ale realizacji przez organ planistyczny zasady nienaruszania przez plan miejscowy ustaleń studium, które w różny sposób określało przeznaczenie działki skarżących oraz działki [....] .

Sąd podkreśla także, iż osuwisko (zakwalifikowane jako okresowo aktywne) zostało oznaczone tyko na części działki skarżących, co pozostaje z zasadniczej zgodności z wcześniejszymi ustaleniami stosownych służb geologicznych w szczególności z przedłożoną przez skarżącego opinią do dokumentacji geologiczno-inżynierskiej z 23 czerwca 2014 r., z której wynika, iż nieobjęty osuwiskiem i nadający się do zabudowy fragment działki znajduje się w jej zachodniej części. Tak też osuwisko jest oznaczone na rysunku planu. Nie obejmuje ono całej działki [....] a jedynie jej środkowy fragment. Podkreślić też należy, iż opinia ta bardzo krytycznie odnosi się do przedłożonej przez skarżącego dokumentacji geologiczno-inżynierskie. W opinii zgłoszono do tej dokumentacji wiele umotywowanych zastrzeżeń. Wskazać też należy, iż nie znajduje potwierdzenia zarzut lokalizacji osuwisk na rysunku planu w sposób arbitralny i bez dokładnego zbadania stanu faktycznego. Sporządzając plan przy oznaczaniu osuwisk opierano się na opracowaniu: (Mapy dokumentacyjne osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi ...). Zdaniem sądu dokument ten wiarygodnie umiejscawia osuwiska występujące na terenie objętym planem, a użycie przez autorów opracowania sformułowania, że napotkano trudności przy jego opracowaniu w żaden sposób nie świadczy o braku jego rzetelności a stanowi jedynie opis sytuacji występującej przy realizacji dokumentu. Podkreślić też należy, iż projekt planu został pozytywnie zaopiniowany przez organy administracji geologicznej.

Przy ocenie legalnością miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd nie może uwzględniać toczącego się wcześniej postępowania o pozwolenie na budowę gdyż postępowania te są niezależne i nie związane z sobą. Fakt, iż przed uchwaleniem planu działka skarżących mogła być zabudowana, gdyż zapisy studium jako nie stanowiące prawa miejscowego nie są obligujące dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, jest bez wpływu na ocenę legalności planu, który zabudowę na tym terenie wyklucza. Nie dochodzi tutaj także do nadużycia władztwa planistycznego, gdyż, jak mowa o tym wyżej, plan miejscowy nie może naruszać zapisów studium a te zapisy jednoznacznie zabudowę na działce skarżących wyłączają, co z kolei obligowało organ planistyczny do takiego określenia przeznaczenia terenu w uchwalonym planie. Podkreślić tez należy, iż przedmiotem rozważań i oceny sądu w niniejszej sprawie nie może być legalność czy prawidłowość ustaleń studium w zakresie przeznaczenia działki skarżących a to z uwagi na zasadę skargowości w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Sąd rozpoznaje skargę na plan miejscowy i nie może rozważać kwestii legalności zapisów studium

Nie można też podzielić zarzutów skargi, iż zachodzi tylko pozorna zgodność planu ze studium w zakresie wyznaczania terenów zabudowy mieszkaniowej z uwagi na wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy i osuwisk gdzie zakaz zabudowy obowiązuje. Jak mowa o tym wyżej zgodnie z art. 20 ust 1 ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Przepis ten był znowelizowany ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2010 Nr 130 poz. 871). Przed nowelizacją przepis ten miał brzmienie - plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Jak wynika z uzasadnieniu projektu ustawy nowelizacja ta miała na celu "usunięcie istotnego problemu, na który napotykają dziś planiści i rady gmin przy sporządzaniu i uchwalaniu planu. Obecny przepis art. 20 ust. 1 ustawy wymagający "zgodności" planu ze studium zastępuje się "nie narusza ustaleń studium". Dotychczasowe sformułowanie powoduje często, wbrew intencjom autorów studium, niemożliwość uchwalenia planu, gdyż trudno jest ustalić, czy proponowane w planie rozstrzygnięcie jest zgodne ze studium, skoro jest w studium nieokreślone. Propozycja realizuje postulaty samorządów napotykających opisany problem". (strona internetowa Sejmu (http://www.sejm.gov.pl) i Senatu (http://www.senat.gov.pl). Tym samym należy uznać iż wolą ustawodawcy była taka zmiana ustawy by umożliwić regulację w planie miejscowym także kwestii których studium nie obejmowało. Jeżeli nawet studium z lokalizacją osuwisk nie wiązało konsekwencji w postaci zakazu zabudowy, organ planistyczny ma możliwość dokonywania w tym zakresie korekt a korekta taka uchwalona w planie, zgodnie z wolą ustawodawcy, nie naruszy ustaleń studium. Zgodzić się należy także z organem planistycznym, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa dopuszcza możliwość korygowania w planach miejscowych granic terenów przeznaczonych pod zabudowę. Jak zasadnie wyjaśnia to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 sierpnia 2013 r. II OSK 528/13 - jeżeli w studium wprost została przewidziana możliwość dokonania w planie zagospodarowania przestrzennego korekty granic terenów o różnym przeznaczeniu poprzez przesunięcie orientacyjnych linii rozgraniczających, to nie można stawiać organowi planistycznemu zarzutu, że dokonał zmiany przeznaczenia powodującej niezgodność planu ze studium (LEX nr 1391735). Tym samym zarzuty skargi w tym zakresie są bezpodstawne.

Niezasadnym jest także zarzut naruszenia art. 17 ust 1 pkt 1 ustawy. Zdaniem skarżącego projekt planu został sporządzony (przesłany do zaopiniowania i uzgodnień) przed rozpatrzeniem zgłoszonych uwag, które to wnioski zostały rozpatrzone zarządzeniem 13 listopada 2013 r. Wskazać tu należy, iż ta część procedury planistycznej jest w dużej części odformalizowana. Przepisy nie precyzują bowiem w jakiej formie Wójt, Burmistrz czy Prezydent rozpatrują wnioski. Wydane przy sporządzaniu projektu przedmiotowego planu zarządzenie nie jest obligatoryjną częścią tej procedury. Prezydent nie miał ustawowego obowiązku zarządzenia tego wydawać gdyż zakres i forma w jakim zgłoszone wnioski uwzględnił lub nie uwzględnił jako przez ustawę nie regulowany jest dla prawnie obojętny. Nie naruszyło zatem w żadnym stopniu procedury planistycznej wydanie zarządzenia po sporządzeniu projektu uchwały w przedmiocie planu miejscowego i po wystąpieniu o uzgodnienia i opinie, gdyż zarządzenie to miało charakter jedynie informacyjny a zatem Prezydent mógł zarządzenia tego nie wydawać w ogóle.

Bezzasadny jest także zarzut niespójności części tekstowej planu z jego częścią graficzną a to w związku z tym, iż oznaczone na rysunku planu tereny o spadkach powyżej 12 % opisane są w części tekstowej jako elementy jedynie informacyjne nie stanowiące ustaleń plany a zatem nie stanowiące prawa miejscowego (§ 3 ust. 2 pkt 1). Tymczasem inne zapisy planu w stosunku do terenów o spadkach powyżej 12 % wprowadzają zakazy na. budowy szamb (§ 8 ust 3 pkt 4) czy realizacji zabudowy tzw. bliźniaków (§ 11 ust 5 pkt 1), regulują kwestie wielkości działki (§ 11 ust 4 pkt 2) a także zawierają nakazy ujmowania wód opadowych do sieci kanalizacyjnej rowu lub cieku (§ 8 ust 4 pkt 3) – mają zatyem charakter normatywny. Zdaniem sądu zapisy te nie naruszają obowiązującego prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności a tym bardziej nieważności całego skarżonego planu. Co do zasady miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest źródłem prawa miejscowego. Jego zapisy w zakresie jakim normują kwestie planistyczne są obowiązujące tak dla organów administracji jak i dla podmiotów chcących realizować zamierzenia inwestycyjne na obszarze objętym tym planem. Brak jednak ustawowego zakazu zamieszczania w planie miejscowym zapisów informacyjnych mających na celu jedynie ułatwienie lokalizacji obszarów objętych odrębnymi zakazami czy nakazami, które już źródło prawa miejscowego stanowią. Zgodzić się więc należy z organem planistycznym, iż oznaczenia na rysunku planu terenów o spadkach powyżej 12 % nie są zapisami prawa miejscowego i mają jedynie charakter informacyjny pozwalający w łatwiejszy sposób lokalizować te obszary w stosunku do których lokalny prawodawca wprowadza konkretne wymogi, nakazy czy też zakazy. Jednakże organy administracji nie będą miały prawa nakazów czy też zakazów tych wydawać (np. złościć sprzeciw wobec zamiaru realizacji szamba, czy też odmówić wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej) powołując się na oznaczenia terenów spadkowych w części graficznej skarżonego planu. Każdorazowo taki zakaz czy nakaz musi być wydany w oparciu o materiały dowodowe które spadek terenu oznacza w sposób niewątpliwy np. mapy sytuacyjnio-wysokościowej czy mapy numerycznej. W praktyce zapisy informacyjne planu dotyczące terenów spadkowych dla organów administracji ale także dla podmiotów mających zamiary inwestycje stanowią pomoc w orientacyjnej lokalizacji tych obszarów ale nie są źródłem prawa na postawie których organy administracji mogą wydawać indywidualne rozstrzygnięcia.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut sporządzenia rysunku planu w skali 1:2000 bez wykazania, że zachodzi szczególny uzasadniony przypadek stosowania tej skali. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 13 marca 2012 r. II SA/Kr 1921/11, że sporządzenie części graficznej planu miejscowego w skali 1:2000 bez wskazania okoliczności uzasadniających przyjęcie, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.p.z.p., nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności planu jeśli mimo przyjęcia takiej skali rysunek planu jest czytelny, a odczytanie numerów działek objętych planem nie stanowi trudności (LEX nr 1138578). Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż rysunek planu jest w pełni czytelny. Podzielić zatem należy stanowisko organu planistycznego, iż przyjęcie takiej skali rysunku planu uzasadnione było wielkością obszaru dla jakiego plan ten uchwalono tj. 186 ha, co przy fakcie iż rysunek ten zachowuje pełną czytelność w żadnym razie nie uzasadnia stwierdzenia jego nieważności.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.