Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 26/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 149 par. 1 pkt 1, art. 149 par. 2, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 13 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2018 roku sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy do rozpoznania wniosku K. B. w terminie 14 od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, II. stwierdza, że bezczynność w rozpoznaniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. K. B. zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy M. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w postaci podania listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w latach 2014 – 2017 otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego.

Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. poinformowano wnioskodawcę, że z uwagi na nakład pracy, jaki musi zostać wniesiony w przygotowanie materiałów, informacja udostępniona zostanie z zachowaniem terminu, zgodnego z art. 13 ust. 2

ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej jako "ustawa"), a następnie pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. Zastępca Burmistrza przedstawił wnioskodawcy:

1. wykaz nagród przyznanych za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej Zastępcy Burmistrza i Skarbnika Gminy;

2. wykaz nagród przyznanych pracowników pełniącym funkcje publiczne i mający związek z pełnieniem funkcji publicznych w rozbiciu na stanowisko oraz kwotę nagrody netto w latach 2014 – 2017.

W piśmie wskazano, że nagroda ma charakter indywidualny, uznaniowy i jest przyznawana kwotowo, a przyznając nagrody pracownikom za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej brano pod uwagę: wzorowe wypełnianie obowiązków, samokształcenie wpływające na efektywność realizowanych zadań, wypracowywanie samodzielnych koncepcji, przejawianie właściwej inicjatywy lub zaangażowanie w pracy zmierzające do podnoszenia jej wydajności oraz jakości.

Organ zwrócił uwagę, że informacja o wysokości zarobków stanowią dobro osobiste pracownika, co powoduje, że do informacji o wynagrodzeniach pracowników nie wykonujących funkcji publicznych i nie mających związku z pełnieniem tych funkcji, ma zastosowanie zasada ochrony prywatności osoby fizycznej wyrażona w treści art. 5 ust. 2 ustawy. W przypadku braku zgody tych osób na udostępnienie informacji publicznej o uzyskiwanym wynagrodzeniu (w tym nagrodach), żądane przez wnioskodawcy dane nie mogą zostać udostępnione.

Ponieważ pracownicy Urzędu (nie pełniący funkcji publicznych i nie mających związku z pełnieniem tych funkcji) nie wyrazili zgody na udostępnienie informacji publicznej w zakresie wysokości ich wynagrodzenia, w tym także informacji o otrzymanych nagrodach, udostępnienie wnioskowanej informacji naruszałby prawo do ochrony dóbr osobistych. W przypadku podania danych z wyszczególnieniem stanowisk, nawet bez ich personalizacji, możliwa byłaby bezpośrednia identyfikacja osób zajmujące poszczególne stanowiska, co skutkowałoby naruszeniem sfery prywatności osób zatrudnionych w urzędzie. Dlatego też w zakresie nagród wydatkowanych na nagrody pracowników nie będących funkcjonariuszami publicznymi przedstawiono tabelę określającą sumę nagród netto przyznanych w latach 2014 – 2017.

Datowaną na dzień 01 lutego 2018 r. skargą K. B. zaskarżył bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wniesiono o zobowiązanie organu do wykonania wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę wyjaśniono, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia imion i nazwisk osób, którym przyznano nagrody oraz uzasadnienia przyznanej nagrody. Dodatkowo, w ocenie skarżącego, organ pozostaje w bezczynności w zakresie wniosku dotyczącego pracowników nie będących funkcjonariuszami publicznymi. Skarżący podniósł, w odwołaniu do orzeczeń sądów administracyjnych, że wnioskowane przez niego informacje stanowią informację publiczną, gdyż udzielenie informacji o wynagrodzeniu pracowników nie stanowi nie narusza ich prywatności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi, wskazując, że nie została ona poprzedzona ponagleniem, a ewentualnie o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. W treści pisma wskazano, że organ, w trybie autokontroli, w dniu [...] marca 2018 r. udostępniono informacje publiczną w zakresie nagród przyznanych samorządowym funkcjonariuszom publicznym w latach 2014 – 2017 przypisując wysokość nagród do imion i nazwisk osób będących samorządowymi funkcjonariuszami publicznymi. Jak wyjaśniono, odnosząc się do osób pozostających w poza kategorią samorządowych funkcjonariuszy publicznych, informacja udzielona wnioskodawcy została przedstawiona w sposób uwzględniający animizację danych osobowych – wskazano jedynie stanowiska oraz wysokość nagród za poszczególne lata.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Instytucja skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12, Baza NSA). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć. Równocześnie, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, należy uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania.

Równocześnie, podkreślenia wymaga, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej ponagleniem, o którym mowa w art. 37 K.p.a. i art. 53 § 2b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ w tych sprawach przepisy K.p.a. stosuje się wyłącznie w zakresie wskazanym w art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zatem wniosek organu o odrzucenie skargi był niezasadny.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej jako "ustawa") udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 powołanej powyżej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Co warte podkreślenia, w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, Baza NSA).

W myśl art. 21 in principio ustawy o dostępie do informacji publicznej (do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, co nie jest również kwestionowane przez strony, że przedmiotowy wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczył informacji publicznej, a organ, do którego został skierowany był zobowiązany do jego rozpoznania. Mieć bowiem należy na względzie, że co do zasady informacja o wysokości zarobków czy nagród osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, również informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych. Z tych środków pochodzą m. in. wynagrodzenia a także nagrody osób zatrudnionych w organach administracji publicznej. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na nagrody dla pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia czy nagrody konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy (por wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1282/16, dostępny w CBOSA).

W przedmiotowej sprawie skarżący zwrócił się o udzielenie informacji publicznej dotyczącej podania listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w latach 2014 – 2017 otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego. Jak wskazuje analiza akt sprawy podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma określenie, czy organ zasadnie odmówił udostępnienia żądanej informacji w zakresie imion i nazwisko osób nie będących samorządowymi funkcjonariuszami publicznymi (ta informacja została bowiem udzielona częściowo pismem z dnia 13 marca 2018 r.), powołując się na potrzebę ochrony prawa do prywatności pracowników urzędu.

Odpowiadając na powyższe pytanie wskazać należy w pierwszej kolejności, że nie może budzić wątpliwości, że w sytuacji, gdy żądana informacja publiczna dotyczy nagrody otrzymanej przez konkretnego pracownika wskazanego z imienia i nazwiska, dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki, tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej.

W tej materii wypowiadał się już Trybunał Konstytucyjny, który przyjął, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał nie wyłącza jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Rozważając konstytucyjność wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Trybunał wskazał, że podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym takiej osoby a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Wskazuje się, że w każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. Nie można przy tym przyjąć nieskrępowanej swobody interpretacyjnej. W każdym wypadku musi istnieć wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Tylko wtedy więc, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływają na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu, usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego. Trybunał Konstytucyjny stoi jednocześnie na stanowisku, że wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich, zdaniem Trybunału, należy prawo do prywatności. Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30). W niektórych sytuacjach ustawodawca w przepisach szczególnych nakazał wobec wybranych grup osób – funkcjonariuszy ujawnienie statusu materialnego poprzez składanie różnego rodzaju oświadczeń majątkowych. W związku z tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w stosunku do osób nieobjętych obowiązkiem ujawniania swoich dochodów prawodawca dopuszcza możliwość ograniczeń wynikających chociażby z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Uwzględniając powyższe uwagi, należy zatem wyodrębnić dwie grupy pracowników, których sytuacja prawna w zakresie prawa do ochrony informacji o ich wynagrodzeniach jest różna. Pierwsza grupa to pracownicy, który pełnią funkcję publiczną i w stosunku do których wyłączona jest w tym zakresie ochrona ich prywatności, jeżeli żądana informacja pozostaje w związku z pełnioną funkcją, o czym stanowi art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Drugą grupę stanowią natomiast pracownicy jednostki samorządu terytorialnego, którzy nie pełnią funkcji publicznej i wobec których możliwe jest zastosowanie przepisów chroniących ich prawo do prywatności. Wobec tej grupy, rozważając możliwość udostępnienia informacji o nagrodach otrzymanych przez konkretnych pracowników, organ powinien każdorazowo analizować, czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy.

W nawiązaniu do powyższego zaznaczyć należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 663/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W niniejszej organ odmowę udostępnienia żądanej informacji odniósł do pracowników urzędu, którzy nie pełnią funkcji publicznych. Takie działanie organu jest, w ocenie Sądu, co do zasady prawidłowe, gdyż uwzględnia regulację zawartą w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu, organ zasadnie przyjął, iż pracownicy urzędu są objęci ochroną praw do prywatności o ile nie pełnią funkcji publicznych. Przypomnieć należy, iż dane dotyczące konkretnej osoby fizycznej oznaczonej z imienia i nazwiska, w tym dane o wynagrodzeniu, zaliczają się do danych osobowych podlegających ochronie, co jest o tyle istotne, że myśl art. 5 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Informacja o wysokości zarobków oraz nagród oznaczonej osoby fizycznej, a więc dotycząca jej sfery materialnej, jest informacją odnoszącą się do prywatności tej osoby, która korzysta z szerokiej ochrony prawnej, co do udostępnienia jej osobom trzecim. Oznacza to, że dostęp do informacji publicznej może zostać ograniczony przez organ zobowiązany do jej udostępnienia z powołaniem się na ochronę prywatności jedynie w sytuacji, gdy informacja dotyczy osób niepełniących funkcji publicznych.

W świetle powyższego rozważań powtórzyć należy, że o ile zatem zasadą jest udostępnianie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), o tyle z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy wynika ograniczenie ze względu na prywatność. Ograniczenie to nie zachodzi natomiast w warunkach hipotezy art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, ograniczenie to (a więc ze względu na prywatność) nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Od razu warto odnotować, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek rezygnacji zainteresowanego z przysługującego mu prawa. Wykładnia językowa analizowanego przepisu prowadzi do przyjęcia, że informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, podlega udostępnieniu.

W tym miejscu wrócić należy do samej definicji osoby pełniącej funkcje publiczne. Jak wyżej wskazano, ograniczenie, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy nie zachodzi w przypadkach tych osób. Organ, pismem z dnia [...] marca 2018 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi podając dane 11 osób pełniących, w jego ocenie funkcje publiczne, nie podając jednakże ich stanowiska. W odpowiedzi na wniosek z dnia [...] grudnia 2017 r. wskazano z kolei listę 33 osób pełniący zdaniem organu funkcje publiczne i mające związek z pełnieniem tych funkcji. Jak wyżej wskazano, przyjmuje się, że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w podmiocie wykonującym zadania publiczne, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem nie tylko o funkcje kierownicze, ale również takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych podmiotów lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów.

Za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74 i powołane w tych komentarzach orzecznictwo). Funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1108/14, Baza NSA) i równoznaczna z możliwością oddziaływania na sprawy publiczne. Użyte w art. 5 ust. 2 ustawy pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy, tj. na sferę publiczną.

Jak widać takie rozumienie wyrażenia "osoba pełniąca funkcję publiczną" nie jest wyraźne zakresowo, ale granice pojmowania funkcji publicznej wyznacza zasada, że wykluczone są tu stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej czy tez podmiotów wykonujących zadania publiczne, które mają charakter usługowy lub techniczny.

W ocenie organu w niniejszej sprawie zabrakło, po stronie organu oceny, czy inni, niż wskazani w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. pracownicy organu, nie należą do katalogu "osób pełniących funkcję publiczną" w podanym wyżej rozumieniu. O tym bowiem, czy dani pracownicy należą do tego kręgu przesądza to, jakie funkcje i czynności wykonują w zakresie powierzonych im obowiązków. Wiedzę o tym ma organ bowiem on te obowiązki ustala i organizuje pracę urzędników. Tym samym, zdaniem Sądu przyjąć należało, że organ w wymaganym prawem terminie nie rozpatrzył kompletnie wniosku skarżącego i pozostaje on w bezczynności w jego rozpoznaniu. Stąd w kontrolowanej sprawie konieczne stało się zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności załatwiającej wniosek z dnia [...] listopada 2017 r., o czym orzeczono w punkcie I wyroku (art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Równocześnie, w ocenie Sądu bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – pkt 2 sentencji).

W zakresie natomiast uzasadnienia nagród, Sąd podziela stanowisko zajęte przez organ, że nagroda ma charakter indywidualny, uznaniowy i jest przyznawana kwotowo, a przyznając nagrody pracownikom za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej brano pod uwagę: wzorowe wypełnianie obowiązków, samokształcenie wpływające na efektywność realizowanych zadań, wypracowywanie samodzielnych koncepcji, przejawianie właściwej inicjatywy lub zaangażowanie w pracy zmierzające do podnoszenia jej wydajności oraz jakości. Stąd niemożliwym było udzielenie informacji publicznej w zakresie przedstawienia szczególnych osiągnięć w pracy zawodowej w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz zobowiązany jest uzasadnić, które osoby, spośród osób, które otrzymały nagrody są osobami pełniącymi funkcje publiczne.