Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 518/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi S. K. i B. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę


UZASADNIENIE

Sprawa dotycząca budowy przez B. i S. K. wiaty na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w B. jest przedmiotem rozpoznania przez WSA w Białymstoku już po raz trzeci.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. wszczął z urzędu w dniu [...] listopada 2011 r. postępowanie administracyjne w sprawie budowy przedmiotowej wiaty. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2011 r., organ ustalił, że inwestorzy wybudowali wiatę o wym. 2,93 m x 9,60 m (mierząc do linii krawędzi zewnętrznych słupów) i pow. zabudowy 28,13 m2. Obiekt został połączony z istniejącym budynkiem gospodarczym. Inwestor przedstawił skuteczne zgłoszenie z dnia [...] marca 2011 r. dotyczące budowy wiaty wolnostojącej o wym. 2,90 m x 8,50 m i pow. zabudowy 24,65 m2.

Powiatowy organ nadzoru budowlanego stwierdził, że wybudowanie obiektu budowlanego w sposób niezgodny z dokonanym zgłoszeniem, wymaga zastosowania procedury legalizacyjnej określonej w przepisach art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane. W związku z powyższym w dniu [...] stycznia 2012 r. postanowieniem, wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowej wiaty. Po rozpatrzeniu zażalenia J. G. - właściciela sąsiedniej działki, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że ustawa - Prawo budowlane nie przewiduje możliwości zalegalizowania odstępstw od warunków skutecznego zgłoszenia, dlatego wybudowanie innego obiektu niż określony w zgłoszeniu wymaga zastosowania procedury określonej w przepisach art. 48 i 49 tej ustawy, jeżeli powstały obiekt wymagał uzyskania pozwolenia na budowę.

Prowadząc ponownie postępowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. przeprowadził w dniu [...] marca 2012 r. kontrolę na działce, podczas której stwierdził, że zmieniły się wymiary przedmiotowej wiaty i obecnie wynoszą one 2,50 m x 8,50 m (mierząc do linii krawędzi zewnętrznych słupów). Powierzchnia jej zabudowy zmniejszyła się do 21,25 m2. Ponadto, konstrukcja wiaty została oddzielona od znajdującego się obok budynku gospodarczego, poprzez przecięcie belek poprzecznych i podparcie ich dodatkowymi czterema słupami. Organ ten stwierdził, że wiata w obecnym kształcie nie narusza warunków zgłoszenia dokonanego przez inwestorów dnia [...] marca 2011 r. i w niniejszej sprawie nie ma podstaw do działania organów nadzoru budowlanego. W konsekwencji, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmówił nakazania rozbiórki wiaty i umorzył postępowanie administracyjne w zakresie samowoli budowlanej.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu odwołania J. G., decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy potwierdził, że przedmiotowa wiata wybudowana została na podstawie skutecznego zgłoszenia i obecnie nie można uznać, że jest niezgodna z tym zgłoszeniem, dlatego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Choć początkowo wiata nie była zgodna z dokonanym zgłoszeniem to w trakcie postępowania inwestor dostosował ją do określonych w zgłoszeniu warunków. Nie zmienia to jednak faktu, że obecnie obiekt jest zgodny z prawem. Wcześniejsze działania inwestora nie mogą mieć wpływu na ocenę inwestycji z punktu widzenia prawa budowlanego. Dostosowujące przeróbki nie wymagały osobnego pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Podczas oględzin przeprowadzonych w toku postępowania odwoławczego organ ustalił, że wiata znajduje się bezpośrednio przy granicy działki nr [...] i poza tę granicę dach wiaty nie wystaje. Ponadto, wiata została oddzielona konstrukcyjnie od znajdującego się obok budynku gospodarczego, poprzez przecięcie belek poprzecznych, podtrzymujących dach i podparcie ich tuż przy przecięciu słupami. Obiekt nie jest połączony z budynkiem gospodarczym, widoczny jest prześwit pomiędzy dachami. Tak więc organ odwoławczy wyjaśnił, że wiata nie jest budynkiem i przepisy nakazujące zachowanie odpowiedniej odległości od granicy działki, jej nie dotyczą. Może być zatem zgodnie z prawem usytuowana bezpośrednio przy granicy działki. Odnosząc się natomiast do zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ wskazał, że w dacie zgłoszenia zamiaru wybudowania wiaty, na części przedmiotowej działki, na której się ona znajduje, nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i wówczas lokalizacja obiektu zgodnie z warunkami przyjętego zgłoszenia była dopuszczalna. Faktem jest, że przepisy planu miejscowego aktualnie obowiązującego w miejscu, gdzie znajduje się przedmiotowa wiata zakazują realizacji obiektów budowlanych, jednak zakaz ten nie może działać wstecz.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi J. G., wyrokiem z dnia 23 października 2012 r., II SA/Bk 596/12, uchylił zaskarżoną decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli S. K. i B. K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 czerwca 2014 r., II OSK 148/13, uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. NSA wskazał, że skoro zanegowane zostało rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego co do umorzenia postępowania, to Sąd powinien wypowiedzieć się na jakiej podstawie prawnej miałoby odbyć się orzekanie w przedmiocie spornej wiaty, czy powinno być to postępowanie legalizacyjne przewidziane w przepisach art. 48 -49b Prawa budowlanego, czy postępowanie naprawcze uregulowane w art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Formułując natomiast obowiązek uwzględnienia przy rozpatrywaniu sprawy ustaleń obowiązującego planu miejscowego w dacie orzekania przez organy, Sąd jednocześnie nie sprecyzował, na gruncie jakich przepisów prawa materialnego miałoby być to dokonane. Sąd powinien zatem podać i objaśnić podstawę prawną, według której istniał obowiązek badania przez organ zgodności zrealizowanych robót budowlanych z planem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku rozpoznając ponownie skargę J. G. wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r., II SA/Bk 878/14 kolejny raz uchylił decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] kwietnia 2012 r. Sąd pierwszej instancji będąc związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że obie wydane w sprawie decyzje naruszają prawo w sposób powodujący konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego, a zatem skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy spór sprowadza się do dwóch kwestii, a mianowicie, czy w sytuacji wybudowania, będąc w posiadaniu zgłoszenia, innego niż w zgłoszeniu obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę, organy powinny zastosować przepisy dotyczące postępowania legalizacyjnego z art. 48-49b Prawa budowlanego, czy też przepisy dotyczące postępowania naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego oraz, czy w sytuacji samodzielnego przywrócenia przez inwestora obiektu budowlanego do stanu zgodnego ze zgłoszeniem, w trakcie trwającego postępowania administracyjnego w sprawie nieprawidłowości powstałych podczas budowy obiektu, zachodzi podstawa do umorzenia przez organ toczącego się postępowania jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a.

Rozstrzygając pierwszą kwestię Sąd wyjaśnił, że rację ma organ odwoławczy twierdząc, że ustawa - Prawo budowlane nie zna pojęcia odstępstw od skutecznego zgłoszenia, co oznacza, że gdy inwestor wznosi obiekt niezgodnie z warunkami określonymi w zgłoszeniu, to nie jest realizowana inwestycja określona w zgłoszeniu, tylko realizowana jest inwestycja w warunkach samowoli budowlanej. Powyższe powoduje więc, że w sytuacji stwierdzenia takiej samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wszcząć postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

Mając na względzie powyższe Sąd zauważył, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, który nie jest kwestionowany, inwestor pomimo posiadanego zgłoszenia na budowę wiaty wolnostojącej o pow. 24,65 m2 wzniósł obiekt o pow. 28,13 m2 połączony z innym budynkiem. Tymczasem zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego budowa obiektu o pow. zabudowy przekraczającej 25 m2 wymaga posiadania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał. Wzniesiony przez inwestora obiekt wymagał zatem uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor nie zrealizował więc obiektu co do którego dokonał zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, lecz wybudował inny obiekt, który ze względu na powierzchnię przekraczającą 25 m2 wymagał pozwolenia przewidzianego w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Konieczne było zatem wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

Sąd pierwszej instancji za nieprawidłowe uznał więc stanowisko P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wyrażone w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., że przedmiotowa wiata wybudowana została na podstawie skutecznego zgłoszenia i obecnie nie można uznać, że jest niezgodna z tym zgłoszeniem, a wobec tego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu przedmiotowa wiata, w kształcie w jakim powstała, nie została wybudowana na podstawie zgłoszenia tylko stanowiła samowolę budowlaną, bo na jej wybudowanie wymagane było pozwolenie na budowę, którego inwestor nie posiadał.

Rozstrzygając zatem drugą wskazaną w sprawie sporną kwestię, Sąd stwierdził, że organ administracyjny może umorzyć wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie nieprawidłowości powstałych podczas budowy obiektu jedynie w sytuacji, gdy nie stwierdzi samowoli budowlanej. Natomiast po stwierdzeniu faktu wybudowania obiektu bez pozwolenia na budowę i wszczęciu postępowania w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego nie może już być mowy o przywracaniu obiektu do stanu zgodnego ze zgłoszeniem, tylko do stanu zgodnego z prawem, o czym jest mowa w art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto organ zobowiązany jest także uwzględnić wymagania wynikające z art. 48 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, czyli zbadać kwestię zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem z decyzji obu organów nie wynika, aby uczyniły one zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyli B. K. i S. K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 r. wydanym w sprawie II OSK 231/15 oddalił skargę kasacyjną. Sąd kasacyjny podzielił stanowisko Sadu pierwszej instancji, że w sprawie niniejszej konieczne było wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego, a następnie prowadzenie go i zakończenie również w tym trybie. Nie można było bowiem, w sytuacji stwierdzenia samowoli budowlanej, prowadzić dalszych robót budowlanych na podstawie nie obowiązującego już zgłoszenia.

Podano, że wprawdzie nieprawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, wyrażone w zaskarżonym wyroku, iż ustawa - Prawo budowlane nie zna pojęcia odstępstw od skutecznego zgłoszenia, gdyż zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego istnieje możliwość wstrzymania budowy realizowanej niezgodnie ze zgłoszeniem, co jednak nie oznacza, że sytuacja tak miała miejsce w niniejszej sprawie. NSA wskazał, że zgłoszenie zamiaru wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu organu architektoniczno – budowlanego, wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty budowlane były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Nie można jednak całkowicie wykluczyć możliwości zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli inwestor dokonał wprawdzie zgłoszenia, ale wybudował inny obiekt budowlany z zamiarem obejścia przepisów wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Z niekwestionowanych w niniejszej sprawie ustaleń wynika, że inwestorzy pomimo zgłoszenia budowy wolnostojącej wiaty o pow. 24,65 m2 wybudowali obiekt o pow. 28,13 m2 połączony z budynkiem gospodarczym, a więc w istocie dokonali rozbudowy tego obiektu, wymagającej zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak więc inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej podlegającej ocenie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. NSA podniósł, że przyjęcie, jak chcieliby tego wnoszący skargę kasacyjną inwestorzy, iż wskutek dokonanych później przeróbek, zgłoszenie odniosłoby skutek prawny, chociaż konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, prowadziłoby do niedopuszczalnego obchodzenia prawa. Słusznie zatem za nieprawidłowe uznał Sąd pierwszej instancji stanowisko organu odwoławczego wyrażone w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., że przedmiotowa wiata wybudowana została na podstawie skutecznego zgłoszenia i obecnie nie można uznać, że jest niezgodna z tym zgłoszeniem, a wobec tego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zauważył bowiem, że przedmiotowa wiata, w kształcie w jakim powstała pierwotnie, co stwierdził organ w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2011 r., nie została wybudowana na podstawie zgłoszenia tylko stanowiła samowolę budowlaną, bo na jej wybudowanie wymagane było pozwolenie na budowę, którego inwestor nie posiadał.

W sytuacji stwierdzenie faktu wybudowania obiektu bez pozwolenia na budowę powoduje, że organ zobowiązany jest do podjęcia działań, o których mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Wszczęcie postępowania w tym trybie powoduje z kolei, że działania podejmowane przez inwestorów nie mogą już służyć przywracaniu obiektu do stanu zgodnego ze zgłoszeniem na podstawie samowolnie prowadzonych robót budowlanych, tylko ewentualnie do stanu zgodnego z prawem, w wykonaniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wydanego na podstawie art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego. Ponadto prowadząc postępowanie legalizacyjne organ jest zobowiązany uwzględnić wymagania wynikające z art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, czyli zbadać kwestię zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. A zatem skoro z decyzji organów administracji obu instancji nie wynika, aby dokonały one oceny skutków stwierdzonej samowoli budowlanej w trybie art. 48 Prawa budowlanego, to zasadnie Sąd pierwszej instancji uchylił oba wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Stwierdzając samowolę budowlaną organ zobowiązany jest bowiem prowadzić i zakończyć postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego, tj. albo orzec rozbiórkę obiektu budowlanego albo udzielić pozwolenia na wznowienie robot budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego).

Rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowa wiata jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie, na którym się ona znajduje. Dlatego decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] nakazał inwestorom rozbiórkę wiaty i konstrukcji drewnianej, połączonej z budynkiem gospodarczym.

Odwołanie od tej decyzji złożył S. K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podał, że w dacie orzekania, na terenie na którym znajduje się wiata, obowiązywał miejscowym plan zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] maja 2011 r. uchwała nr [...] Rady Miejskiej B. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki [...] (odcinek od ul. [...]) w B. Z § 35 ust. 1 tego planu wynika, że:

1. Teren oznaczony na rysunku planu symbolem 2.4 ZP,Zz przeznacza się pod zieleń urządzoną przydomową na potencjalnych terenach zalewowych, jako uzupełnienie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położonej poza granicami planu;

2. Ustalenia ogólne obowiązujące dla terenu, o którym mowa w ust. 1, zostały określone w dziale II;

3. Teren, o którym mowa w ust. 1, pozostawia się bez prawa zabudowy, do zagospodarowania łącznie z terenami istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położonej poza granicami planu;

4. Ustala się następujące wskaźniki i zasady zagospodarowania terenu, o którym mowa w ust. 1: (1) teren biologicznie czynny - minimum 85%; (2) dopuszcza się funkcje związane z działalnością usługową z zakresu handlu roślinnością (plac ekspozycyjny) niekolidujących z przeznaczeniem podstawowym i w powiązaniu z terenem zabudowy poza granicami planu.

Mając na uwadze powyższe zapisy planu organ stwierdził, że wiata znajduje się na terenie bez prawa zabudowy. Zgodnie z przepisem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Warunkiem przewidzianej w ust. 2 tego przepisu możliwości legalizacji obiektu jest m.in. jego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie orzekania. Z uwagi na brak tej zgodności w niniejszej sprawie, nakaz rozbiórki wiaty był zasadny.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wnieśli B. i S. K. Zarzucili naruszenie:

- 48 ust. 1 i 2 w zw. z art. 49 ustawy - Prawo budowlane, poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o rozbiórce wiaty, w sytuacji gdy wiata została wzniesiona w momencie, kiedy na danym terenie nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a ostatecznie wiata została dostosowana do warunków technicznych wskazanych w zgłoszeniu z dnia [...] marca 2011 r., przy czym zauważyć należy, że od momentu wzniesienia wiaty do dnia dzisiejszego nie zagraża ona w żaden sposób bezpieczeństwu osób i mienia, w tym również w okresie intensywnych opadów deszczu, a w konsekwencji rozbiórka wiaty stałaby w sprzeczności z zasadą państwa prawnego, zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa oraz z zasadą ochrony własności;

- art. 48 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, poprzez ustalenie, że wiata nie podlega procedurze legalizacyjnej, podczas gdy dokonano przeróbek polegających na zmniejszeniu powierzchni zabudowy wiaty do 21,25 m2 i wykonano jej oddzielną konstrukcję, składającą się z 8 sztuk słupów, a w konsekwencji spełnione zostały wymogi przewidziane w art. 29 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, zaś w takiej sytuacji organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, nakazując rozbiórkę;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza w zakresie ustaleń odnośnie braku legalności wykonanej wiaty drewnianej i konstrukcji (obecnie) nie połączonej z istniejącym budynkiem gospodarczym, w stosunku do której dokonano przeróbek, które polegały na zmniejszeniu powierzchni zabudowy wiaty do 21,25 m2 i wykonaniu oddzielnej konstrukcji wiaty, składającej się z 8 sztuk słupów, a w konsekwencji spełnione zostały wymogi przewidziane w art. 29 ust. 1 pkt ustawy - Prawo budowlane;

- art 11 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przez organ administracji publicznej celowości i zasadności rozbiórki przedmiotowej wiaty, kiedy to nie zagraża ona w żaden sposób bezpieczeństwu osób i mienia, w tym również w okresie intensywnych opadów deszczu, a zatem doprawdy trudno jest pogodzić się z decyzją organu II instancji, która nie znajduje żadnego uzasadnienia merytorycznego i opiera się wyłącznie na literalnej wykładni przepisów ustawy - Prawo budowlane;

- art. 8 K.p.a. i zasady proporcjonalności, poprzez brak ingerencji organu w prawa skarżących w sposób rozsądny i racjonalny oraz nieprzekraczający przysługujących mu środków i kompetencji, szkodząc w ten sposób skarżącym, którzy na skutek ewentualnej rozbiórki poniosą niewątpliwie szkodę w wysokich rozmiarach, niewspółmierną do ewentualnie dostrzeżonej niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tym bardziej, że zabudowa ta spełnia obecnie wymagania postawione przez art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, przy czym organy administracji muszą prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji.

Tak jak już wskazano we wstępie uzasadnienia, sprawa dotycząca budowy przez B. i S. K. wiaty na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w B., jest przedmiotem rozpoznania przez WSA w Białymstoku już po raz trzeci.

W związku z powyższym, rozpoznając tę sprawę należy odwołać się do regulacji zawartej w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W sprawie niniejszej wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r., II SA/Bk 878/14 WSA w Białymstoku uchylił decyzje organów obu instancji odmawiające nakazania rozbiórki wiaty i umarzające postępowanie administracyjne w zakresie samowoli budowlanej. Wyrok ten został utrzymany w mocy przez NSA wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 r., II OSK 231/15. Wyrokami tym przesądzono, że w sprawie niniejszej, inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej (pomimo zgłoszenia budowy wolnostojącej wiaty o pow. 24,65 m2 wybudowali obiekt o pow. 28,13 m2 połączony z budynkiem gospodarczym) i w związku z tym konieczne było wszczęcie postępowania w trybie art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Jednocześnie przesądzono, że zgłoszenie nie może odnieść skutku prawnego na skutek dokonanych później przeróbek, gdyż prowadziłoby to do niedopuszczalnego obejścia przepisów wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec powyższego na obecnym etapie postępowania jako całkowicie bezzasadny pozostaje zarzut naruszenia art. 48 ustawy – Prawa budowlanego, poprzez błędne zastosowanie go w sytuacji przywrócenia wiaty do stanu zgodnego ze zgłoszeniem.

W związku z powyższym we wskazaniach co do dalszego postępowania nakazano organom wszczęcie postępowania w trybie art. 48 ustawy – Prawo budowlane, w tym zbadanie kwestii zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Punktem odniesienia dla prawnej oceny zaistniałej sytuacji i determinantą podejmowanych rozstrzygnięć jest zatem art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa). Przepis ten, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, stanowi, że: "1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1)zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

Dokonując wykładni tego przepisu stwierdzić należy, że obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę podlegają rozbiórce, przy czym nakaz rozbiórki jest stanowi najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien zbadać, czy zaistniały przesłanki do legalizacji nielegalnego obiektu, mając na uwadze treść art. 48 ust. 2 ustawy, tj. czy budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy nie narusza innych przepisów, w tym techniczno - budowlanych. Zatem gdy ww. przesłanki zachodzą, organ musi przesądzić o możliwości legalizacji i wydać postanowienie nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentacji, o której mowa w art. 48 pkt 3 ustawy.

W sprawie niniejszej organy nadzoru budowlanego ustaliły, że nie zachodzi zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie w tym zakresie wykluczało wszczęcie postępowania legalizacyjnego i stanowiło podstawę nakazu rozbiórki wiaty. Zdaniem skarżących błędnie uznano w sprawie niniejszej, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji o rozbiórce, w sytuacji gdy wiata została wzniesiona w momencie, kiedy na danym terenie nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko skarżących nie zasługuje na uwzględnienie. Istotnie w dacie dokonania zgłoszenia w dniu [...] marca 2011 r. dla terenu na którym znajduje się wiata nie obowiązywał miejscowy plan miejscowym plan zagospodarowania przestrzennego. Plan zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki [...] (odcinek od ul. [...].) został uchwalony w dniu [...] maja 2011 r.

Podnieść przy tym należy, że obowiązywanie planu miejscowego musi być oceniane w dacie orzekania na podstawie art. 48, tj. badania istnienia bądź braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej, nie zaś na moment samowolnego prowadzenia budowy (wyrok NSA z 12 maja 2010 r., II OSK 812/09, LEX nr 597879). Zgodność samowoli budowlanej z prawem należy oceniać na czas jej legalizacji, skoro celem regulacji jest właśnie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (a więc w czasie teraźniejszym), nie zaś do stanu prawnego, który utracił już moc (wyrok NSA z 17 maja 2010 r., II OSK 878/09, LEX nr 597928).

W sprawie niniejszej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie orzekania na podstawie art. 48 ustawy, bezspornie wynika, że wiata znajduje się na terenie bez prawa do zabudowy (§ 35 ust. 1 planu). A zatem przedmiotowa budowa jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezgodność ta zobowiązywała organy nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki wiaty. W przypadku braku zgodności samowoli budowlanej z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy legalizacja obiektu nie jest możliwa (wyrok WSA w Kielcach z 16 marca 2011 r., II SA/Ke 39/11, LEX nr 1098914). Gdy ustalenia tych aktów w sposób jednoznaczny wykluczają możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego powinien wydać na podstawie ust. 1 art. 48 ustawy nakaz rozbiórki bez wszczynania postępowania legalizacyjnego (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 października 2010 r., II SA/Gl 457/10, LEX nr 752818).

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut braku wyjaśnienia celowości i zasadności nakazu rozbiórki, w sytuacji kiedy wiata nie zagraża w żaden sposób bezpieczeństwu osób i mienia oraz zarzut naruszenia zasady proporcjonalności, poprzez orzeczenie rozbiórki skutkującej poniesieniem szkody wysokich rozmiarów w stosunku do dostrzeżonej niezgodności. Zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W postępowaniu administracyjnym nie mają zastosowania zasady współżycia społecznego, nie mogą one bowiem stanowić podstawy decyzji administracyjnej, nie mogą modyfikować przepisów materialnego prawa administracyjnego oraz nie mogą stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa materialnego stosowanych w trybie postępowania administracyjnego (wyrok WSA w Warszawie z 14 lutego 2013 r., I SA/Wa 2000/12, Lex nr 1312453).

Wobec niepotwierdzenia zarzutów skargi należało ją oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).