Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2149/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.  1  par.  1,  art.  3  par.  1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 207  ust.  1 w zw. z  art.  206  ust.  1,  art.  40,  art.  40  ust.  4
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: art.  144,  art.  127  par.  3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 52 ,  art.  3  par.  2  pkt  2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 11  ust.  4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa do wglądu materiału dowodowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygn. VISA/Wa 2149/13

UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej na podstawie art.207 ust.1 w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171,poz. 1800, ze zm.) - dalej także jako "Pt" - oraz art. 123 k.p.k. postanowił ograniczyć K. z siedzibą w W. (dalej jako "K.") podmiotowi na prawach strony w postępowaniu wszczętym dnia [...] października 2012 r. na wniosek T. z siedzibą w W. (dalej jako "T.") w przedmiocie zatwierdzenia zmiany "Oferty ramowej określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci T., dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych" (dalej jako "Oferta SOR") zatwierdzonej decyzją Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2010r., zmienionej następnie decyzją Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2011 r., oraz decyzją z dnia [...] października 2011 r., w zakresie usługi szerokopasmowego dostępu do Internetu w opcji do 10 Mb/s w klasie UBR z dwoma maksymalnymi szybkościami od/do abonenta tj. 512/10240 Kb/s oraz 1024/10240 Kb/s, prawo wglądu do materiału dowodowego w zakresie załącznika nr 1 do pisma T. z dnia [...] lutego 2013 r. – uzasadnienia kosztowego opłat za usługę szerokopasmowego dostępu do Internetu w opcji do 10 Mb/s w klasie UBR z dwoma maksymalnymi szybkościami od/do abonenta tj. 512/10240 Kb/s oraz 1024/10240 Kb/s w części, w której dokument ten zawiera tajemnicę przedsiębiorstwa T. tj. w zakresie :

1. pkt 5 ppkt 5.2 " Koszty modelowych elementów sieci"

2. tabel nr 1 – 6 w pkt 5 ppkt 5.3 " Koszty usług".

Postanowienie wydano w następujących ustaleniach;

Pismem z dnia [...] października 2012 r. T. wniosła o zatwierdzenie zmiany Oferty SOR w zakresie usługi szerokopasmowego dostępu do Internetu w opcji do 10 Mb/s w klasie UBR z dwoma maksymalnymi szybkościami od/do abonenta tj. 512/10240 Kb/s oraz 1024/10240 Kb/s.

Pismem z dnia [...] października 2012 r. Prezes UKE zawiadomił, na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., T., P. z siedzibą w W. (dalej jako "P."), P. z siedzibą w W. (dalej jako "P.") oraz K. o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie zatwierdzenia zmiany Oferty SOR w zakresie usługi szerokopasmowego dostępu do Internetu w opcji do 10 Mb/s w klasie UBR z dwoma maksymalnymi szybkościami od/do abonenta tj. 512/10240 Kb/s oraz 1024/10240 Kb/s, informując jednocześnie, że zgodnie z art. 31 § 1 ust. 2 kpa organizacja społeczna może wystąpić do organu z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Ponadto, Prezes UKE poinformował, że zgodnie z art. 31 § 5 kpa organizacja społeczna, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony może, za zgodą organu administracji publicznej, przedstawić organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego.

Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. Prezes UKE w trybie art. 50 § 1 k.p.a. wezwał T. do wykazania opłat hurtowych w zakresie usługi szerokopasmowego dostępu do Internetu w opcji do 10 Mb/s w klasie UBR z dwoma maksymalnymi szybkościami przesyłu danych od/do abonenta tj. 512/10240 Kb/s oraz 1024/10240 Kb/s dla poziomu dostępu: ATM w technologii ADSL z parametrami VC w klasie UBR i VP w klasie UBR, IP Zarządzany w technologii ADSL, IP Niezarządzany w technologii ADSL oraz Ethernet ustalonych w oparciu o koszty ponoszone wraz z uzasadnieniem kosztowym (art. 40 ust. 1 Pt), informując o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu P. i P.

Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., T. złożyła wyjaśnienia w sprawie poprzez wykazanie wysokości opłat hurtowych za opcję usługi szerokopasmowego dostępu do Internetu w opcji do 10 Mb/s w klasie UBR z dwoma maksymalnymi szybkościami przesyłu danych od/do abonenta tj. 512/10240 Kb/s oraz 1024/10240 Kb/s uzupełniając wniosek o opłaty ustalone na skutek przeprowadzonych testów PS dla poziomu ATM (tab. 42), dla poziomu IP Zarządzany (tab. 44) i dla poziomu IP Niezarządzany (tab. 46).

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. T. przedstawiła wysokości opłat na poziomie Ethernet za opcje usługi szerokopasmowego dostępu do Internetu w opcji do 10 Mb/s w klasie UBR z dwoma maksymalnymi szybkościami przesyłu danych od/do abonenta tj. 512/10240 Kb/s oraz 1024/1010240 Kb/s, przekazując uzasadnienie kosztowe do wszystkich opłat w oddzielnym piśmie zastrzeżonym klauzulą "Tajemnica T.", które stanowi załącznik nr 1 do przedmiotowego pisma. T. jako załącznik nr 2 dołączyła wersję jawną powyższego uzasadnienia kosztowego.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r.K. z siedzibą w W. wystąpiła o dopuszczenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu, przedstawiając Statut organizacji i odpis z KRS.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. Prezes UKE dopuścił K. do udziału w postępowaniu.

W tych warunkach zostało wydane przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej wymieniona na wstępie postanowienie z dnia [...] czerwca 2013 r. wskazując, że postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. ograniczył również PI. i P. prawo wglądu do materiału w sprawie w takim samym zakresie.

Prezes UKE podał, że definicję tajemnicy przedsiębiorstwa można znaleźć zarówno w orzecznictwie sądowym jak i doktrynie. Zgodnie z orzecznictwem tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (j.t. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) stanowią w szczególności "nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności". Do takich informacji zalicza się także "wiadomości dotyczące sposobów produkcji planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników. Do tajemnic przedsiębiorstwa zalicza się również tzw. poufne know–how, w tym zarówno tzw. know-how produkcyjne, jak i know–how handlowe".

W załączniku nr 1 do pisma z dnia [...] lutego 2013 r. T. przedstawiła Prezesowi UKE informacje dotyczące działalności przedsiębiorstwa prowadzonego przez T. nakładając na ten załącznik klauzulę "Tajemnica przedsiębiorstwa T.". Prezes UKE w celu stwierdzenia, czy informacje zawarte w dokumencie opatrzonym klauzulą niejawności faktycznie posiadają znamiona tajemnicy przedsiębiorstwa, dokonał ich analizy pod kątem przesłanek z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. tj.

- związku ujawnionych danych z prowadzoną przez T. działalnością gospodarczą i posiadanie przez nie wartości gospodarczej;

- kwestii ich nieujawnienia do wiadomości publicznej;

- objęcia danych niezbędnymi działaniami w celu zachowania poufności;

stwierdzając, że informacje przekazane przez T. przesłanki te spełniają.

Dane te są ściśle związane z prowadzoną działalności gospodarczą T. i mają dla operatora taką wartość. Informacje te mogą być wykorzystane w walce konkurencyjnej przez innych operatorów telekomunikacyjnych, gdyż mają także wartość handlową. Wykorzystanie tego rodzaju informacji przez innych przedsiębiorców może dać im przewagę w stosunku do T. na skutek zaoszczędzenia wydatków i w rezultacie przysporzenia większych korzyści. Wskazując na literaturę tematu organ regulacyjny podkreślał, że nie jest przy tym konieczne precyzyjne wykazywanie wartości tej informacji, gdyż wystarczy, by informacja ta miała minimalną aktualną lub potencjalną wartość gospodarczą.

Przedstawione przez T. w załączniku nr 1 do pisma z dnia [...] lutego 2013 r. informacje dotyczą rozwiązań organizacyjnych funkcjonujących w przedsiębiorstwie, danych technicznych i technologicznych dotyczących układu i funkcjonowania struktury sieci telekomunikacyjnej T. Dokument ten dotyczy głównie strategicznych dla przedsiębiorstwa informacji finansowych odnoszących się do jego działalności. W związku z tym informacje te mogą umożliwić przedsiębiorcom konkurencyjnym stworzyć detaliczne oferty konkurencyjne względem oferty T. na poziomie znacznie poniżej kosztów T. Udostępnię informacji T. innym operatorom o jej rozwiązaniach organizacyjnych i technologicznych umożliwi tym operatorom nieuprawnione wykorzystanie informacji o dostawcach i kosztach sprzętu wykorzystywanego przez T. Wszystkie informacje podane przez T. w załączniku nr 1, w ocenie organu administracji, przysporzyłyby innym i konkurencyjnym operatorom korzyści w postaci osiągnięcia zysków lub zaoszczędzenia wydatków, jako że posiadają one wartość gospodarczą w zakresie kosztów działalności oraz dlatego, że są to informacje finansowe dotyczące tej działalności.

Zastrzeżone informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej przez ich podanie drogą zwykłą, dozwoloną, na przykład w pismach fachowych lub w związku z przedstawieniem towaru. Wiadomość taka nie traci jednak charakteru tajemnicy w sytuacji, w której jest znana osobom zobowiązanych do zachowania poufności.

W stosunku do informacji zastrzeżonych T. podjęła działania w celu zachowania ich poufności składając wniosek o objęcie ich klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa T." z ograniczeniem prawa wglądu do nich przez uczestników postępowania, spełniając warunek trzeci z art. 11 ust. 4 ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji.

W tych okolicznościach Prezes UKE uznała, że informacje zawarte w uzasadnieniu kosztów zawarte w załączniku nr 1 do pisma z dnia [...] lutego 2013 r. objęte klauzulą niejawności spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, co uzasadniało zastosowanie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego.

Skargą z dnia [...] lipca 2013 r., wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, K. zaskarżyła postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2013 r w całości, zarzucając:

1. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważania wszystkich okoliczności sprawy w kontekście oceny, czy zachodzi konieczność ograniczenia K. wglądu do akt sprawy,

2. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 kpa oraz art. 124 § 2 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia niespełniającego wymogów określonych w przepisach prawa m.in. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej, w szczególności przez pominięcie motywów zastrzeżenia poszczególnych elementów materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia postanowienia oraz uniemożliwiło K. poznanie rzeczywistych motywów wydania postanowienia;

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, ze zm.) przez niezasadne ograniczenie prawa wglądu K. do materiału dowodowego w postaci fragmentów dokumentów zastrzeżonych przez T. klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa T.", podczas gdy zastrzeżone pismo nie zawiera tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 153 poz. 1503, ze zm.), zawiera natomiast informacje niezbędne, aby Izba mogła brać aktywny udział w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia zmiany "Oferty ramowej określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci T., dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostęp do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży szerokopasmowej transmisji danych" zatwierdzonej decyzją administracyjną Prezesa UKE z dnia [...] września 2010 r. nr [...], zmienionej następnie decyzją Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz decyzją Prezesa UKE z dnia [...] października 2011 r. nr [...], dalej jako "Oferta SOR "

i wniosła o:

uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa oraz zasądzenia kosztów postępowania

Zdaniem skarżącej Prezes UKE: wydał zaskarżone postanowienie w sposób automatyczny, bez przeprowadzenia koniecznej weryfikacji żądania T., w sposób nieuzasadniony zastrzegając pismo T., nie uzasadnił motywów wydania zaskarżonego postanowienia i nie wyjaśnił prawidłowo motywów zastrzeżenia dokumentu.

Skarżąca odwołując się do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. wskazała, że Prezes UKE wydając zaskarżone postanowienie, nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Prezes UKE powinien dokładnie przeanalizować złożone przez T. dokumenty i dopiero wówczas wydać postanowienie na podstawie art. 207 Pt. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której Prezes UKE automatycznie zastrzega wszelkie dokumenty przedstawiane przez T. z klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa T.". Zdaniem skarżacej Prezes UKE ujawnił analogiczne informacje znajdujące się w tabeli nr 1 nie zaznaczając w części jawnej dokumentu, które informacje są niejawne. Uzasadniając zaś postanowienie opisał jedynie przepisy prawa nie uzasadniając poszczególnych zastrzeżeń, co uniemożliwiło skarżącej odniesienie się do zasadności tych zastrzeżeń.

W ocenie skarżącej takim uzasadnieniem postanowienia Prezes UKE nie odniósł się do istoty wniosku T. w zakresie żądanej klauzuli niejawności, a tym samym skarżąca nie zna przyczyn objęcia informacji zastrzeżeniem.

Wskazując na cztery przesłanki z art. 11 ust. 4 ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji skarżąca kwestionowała trzecią z nich – informacja posiada wartość gospodarczą. W tym zakresie podnoszono, że samo przekonanie T. o wartości gospodarczej jest niewystarczające, bowiem informację taką należy ocenia w sposób obiektywny. Dlatego Prezes UKE powinien dokonać analizy tej informacji, a nie zastrzegać wszelkie dane przekazywane przez operatora.

Odnosząc się do argumentacji organu administracji o spełnieniu przez zastrzeżone pismo wszystkich przesłanek z art. 11 ust. 4 ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji zwrócono uwagę na fakt, iż T. została uznana za podmiot o znaczącej pozycji na Rynku 5 – krajowy rynek świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego – i zobowiązana do świadczenia tych usług pozostałym operatorom na zasadach niedyskryminujących i "po kosztach ponoszonych". Aspekt ten Prezes UKE pominął, aczkolwiek w decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. podkreślał, że T. jest obowiązana udostępnić swoją infrastrukturę i sieć telekomunikacyjną umożliwiając operatorom alternatywnym stworzenie dla odbiorców detalicznych konkurencyjnych ofert wobec oferty T. W związku z tym, zdaniem skarżącej, Prezes UKE powinien zadbać o realizację przez T. tego obowiązku, a nie sanować działań T. dążącej do wykorzystania pozycji dominującej.

Ponieważ T. powinna świadczyć usługi operatorom alternatywnym po kosztach ponoszonych nie jest możliwe by ci mogli świadczyć swoje usługi na poziomie znacznie niższym od kosztów T., jak stwierdza organ regulacyjny. Dlatego zastrzeżenie ustalenia opłat za przedmiotową usługę uniemożliwia Izbie odniesienie się do wartości przedstawionych jako "wynik" ustalonej opłaty.

Nieujawnieni "Wskaźnika udziału modelowego elementów sieci w świadczeniu danej usługi" było nieprawidłowe. Parametr ten dotyczy operatora modelowego i nie zawiera żadnych odniesień do istniejącej sieci T. Nie posiadając tego wskaźnika skarżąca nie może dokonać oceny, czy podany wynik procesu przedstawiony przez T. jest prawidłowy. Natomiast koszty usług i tak będą musiały zostać udostępnione Izbie, a brak sposobu dojścia do tych kosztów przez zastrzeżenie wartości poszczególnych ich elementów (działań T. składających się na daną usługę, tzw. modelowych elementów sieci) uniemożliwi Izbie odniesienie się do zasadności wartości tych kosztów i do następczego rozstrzygnięcia Prezesa UKE. Nie posiadając zastrzeżonych informacji skarżąca nie będzie mogła ocenić prawidłowości dojścia przez T. do wyniku ustalonych kosztów i nie będzie mogła ocenić, czy koszty modelowe elementów sieci zostały prawidłowo alokowane, w tym czy T. i Prezes UKE prawidłowo zastosowali art. 40 Pt.

Co do informacji o dostawcach i kosztach sprzętu T., to podkreślano, że informacje te dotyczą innej sieci niż sieci operatorów alternatywnych i nie mają przełożenia na ich działalność. Informacje te nie mają wartości dla tych operatorów, lecz są niezbędne Izbie dla weryfikacji ustaleń T. i Prezesa UKE.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wnosił o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie.

W piśmie złożonym [...] lutego 2014 r. K., odnosząc się do wniosku Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, kwestionowała żądanie odrzucenia skargi wskazując, iż zaskarżone postanowienie jako kończące postępowanie w sprawie w nim wskazanym, podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny zgodnie z art. 3 2 pkt 2 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest niezasadna.

Odnosząc się na wstępie do wniosku Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej o odrzucenie skargi Sąd orzekający w niniejszej sprawie wniosku tego nie uwzględnił podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniach z dnia 28 listopada 2012 r. w sprawie II GSK 1792/11 i z dnia 14 września 2010 r. w sprawie II GSK 700/09. W postanowieniach tych Naczelny Sąd Administracyjny uchylając postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jednoznacznie stwierdził, że sąd ten wadliwie zinterpretował przepis art. 207 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 Pt. przyjmując, że skarga została złożona przedwcześnie, bo z pominięciem wykorzystania możliwości, jaką daje wniosek o ponowne rozparzenie sprawy. Zdaniem NSA postanowienie Prezesa UKE ma charakter samodzielnego orzeczenia zamykającego sprawę dostępu do materiału dowodowego, za błędne więc należy uznać odwoływanie się Sądu do art. 144 i art. 127 § 3 k.p.a. i ocenę, że niezadowolona z rozstrzygnięcia strona powinna skorzystać z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ze względu na przepis art. 52 § 1 P.p.s.a. Kontroli sądu administracyjnego podlegają wszakże, stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., nie tylko wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia, na które służy zażalenie, ale także postanowienia kończące postępowanie i postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, a postanowienie zaskarżone należało zaliczyć do ostatniej grupy.

Przy ocenie, czy postanowienie, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 Pt jest postanowieniem co do istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze również okoliczność, iż w świetle art. 9 ust. 1 i 2 tej ustawy materiały (informacje, dokumenty lub ich części) zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa podlegają wzmożonej ochronie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnice przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy, przy czym Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane są niezbędne. Jak z powyższego wynika, kwestia zastrzeżenia informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi autonomiczną sprawę administracyjną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można dopatrzyć się żadnego ratio legis, aby identyczne kwestie dotyczące ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa z tego tylko względu, iż są związane z udostępnieniem materiałów stronom postępowania, były rozstrzygane postanowieniem, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 omawianej ustawy, nie posiadającym przymiotu samodzielnego orzeczenia, oderwanego od właściwego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uniemożliwiającym jego kontrolę na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację zawarta w przedstawionych postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Niejako zasadniczym zarzutem skarżącej był zarzut uniemożliwienia Izbie i jej członkom czynnego udziału w postępowaniu wobec utajnienia przez Prezesa UKE pewnych informacji dotyczących działalności T. W istocie jednak zarzut ten zmierza do wejścia w posiadanie bardzo szerokiego wachlarza informacji o tym operatorze, które byłyby przydatne członkom zrzeszonym w Izbie nie tylko w tym postępowaniu administracyjnym, lecz także po wydaniu przez Prezesa UKE decyzji w przedmiocie zatwierdzenia zmiany "Oferty ramowej określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci T., dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych" zatwierdzonej decyzją Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2010r., zmienionej następnie decyzją Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2011 r., oraz decyzją z dnia [...] października 2011 r., w zakresie usługi szerokopasmowego dostępu do Internetu w opcji do 10 Mb/s w klasie UBR z dwoma maksymalnymi szybkościami od/do abonenta tj. 512/10240 Kb/s oraz 1024/10240 Kb/s. Należy w tym miejscu podkreślić, że przedmiotowa decyzja jest wydawana na podstawie art. 40 ust. 4 Pt przez Prezesa UKE, a nie przez skarżącą i to wyłącznie Prezes UKE, a nie skarżąca jest kompetentny do badania prawidłowości wskazanych przez T. opłat, natomiast ewentualną weryfikację decyzji organu regulacyjnego może przeprowadzić wyłącznie sąd. Zgodnie bowiem z wymienionym przepisem - w przypadku, gdy według przeprowadzonej oceny, o której mowa w ust. 3, wysokość opłat ustalonych przez operatora jest nieprawidłowa, Prezes UKE ustala wysokość opłat lub ich maksymalny albo minimalny poziom stosując sposoby ustalania opłat wskazane zgodnie z ust. 1a, biorąc pod uwagę promocję efektywności i zrównoważonej konkurencji oraz zapewnienie maksymalnych korzyści dla użytkowników końcowych. Ustalenie opłat następuje w odrębnej decyzji. Odwołując się do cytowanego przepisu zauważenia wymaga, że postanowienie, o jakim mowa w przepisie art. 207 ust. 1 Pt dotyczy wyłącznie kwestii ochrony "tajemnic przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych", a więc nie stanowi kwestii "incydentalnej" w stosunku do postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej, a jego istotą nie jest żadna z przesłanek dotyczących tego postępowania związanych z ustaleniem prawidłowej wysokości opłat, ani też zagadnień procesowych, lecz wyłącznie ocena czy udostępnienie "materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych" (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane wcześniej).

W tej kwestii zarzut skarżącej, zmierzający niejako do weryfikacji już na etapie postępowania administracyjnego prawidłowości prowadzenia od strony merytorycznej tego postępowania przez organ regulacyjny, należy uznać za nietrafny. To bowiem, czy organ regulacyjny prawidłowo zastosuje przepis art. 40 Pt w decyzji mając na uwadze prawidłowości alokacji danych elementów kosztowych T., należy wyłącznie do Prezesa UKE, jako do organu administracji publicznej wyłącznie uprawnionego do podejmowania decyzji w tego rodzaju sprawach. Należy podkreślić, że działanie Prezesa UKE, jako organu regulacyjnego na rynku telekomunikacyjnym, ma na względzie nie tylko interes T. s.a., lecz także interes pozostałych operatorów, tzw. alternatywnych. Nie można zatem podzielić zarzuty skarżącej w istocie sugerującego preferowanie działalności T. s.a. z pokrzywdzeniem pozostałych operatorów działających w telekomunikacji. W swoich zarzutach skarżąca niejako wykazuje brak zaufania do organu administracji publicznej wskazując na powyższe wywody i na fakt, że T. jest podmiotem o znaczącej pozycji na Rynku 5, a Prezes UKE fakt ten pominął. Należy w związku z tym zarzutem wyraźnie podkreślić, że kwestia ustalania opłat w trybie art. 40 ust. 4 Pt jest przedmiotem postępowania, w którym zostanie wydana decyzja administracyjna, a nie częścią postępowania w sprawie dotyczącej tajemnicy przedsiębiorstwa. Nie sposób w tych warunkach zrozumieć inaczej zarzutu skarżącej, jak wyłącznie tak, że Prezes UKE utajnia część informacji podanych przez T. jedynie w jakimś własnym (bliżej nieokreślonym) celu. Wydaje się, że zarzut w tej postaci argumentowany jest za daleko idący.

Skarżąca dużą wagę przywiązywała do nieujawnieni "Wskaźnika udziału modelowego elementów sieci w świadczeniu danej usługi" wskazując, że jej zdaniem jest to parametr operatora modelowego, a więc nie zawiera żadnych odniesień do istniejącej sieci T. Jak wskazywał organ administracji wskaźnik ten ma jednak znaczenie i to na tyle istotne, że wyliczenia oparte na nim wywodzą się z konkretnych danych technicznych sieci operatora. Można zatem bez większego błędu powiedzieć, iż ów wskaźnik jest pewnego rodzaju "wzorem", lecz po podstawieniu do tego "wzoru" konkretnych danych staje się informacją mogącą podlegać zastrzeżeniu. Dlatego mając wiedzę o tych danych Prezes UKE zastrzegł je zgodnie z wnioskiem T., uznając te dane za "Tajemnicę T." o strukturze sieci oraz o rodzaju posiadanych przez operatora urządzeń.

Zarzut skarżącej o braku podstaw do zastrzeżenia danych na temat pochodzenia i warunków nabywania przez T. urządzeń wchodzących w skład jej sieci nie był trafny. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W świetle cytowanego przepisu nie można odmówić zasadności organowi administracji, iż dane dotyczące urządzeń zastosowanych przez T. w jej sieci i dotyczące ich pochodzenia w tym informacje o ich nabywani, są informacjami handlowymi mającymi wartość gospodarczą. Jak bowiem wskazano w postanowieniu wykorzystanie takich danych przez innych operatorów może zaoszczędzić im wydatków na poszukiwania tego sprzętu lub przysporzyć im większych zysków. Jednocześnie informacje o zastosowanych przez T. urządzeniach są danymi technicznymi i technologicznymi, które zgodnie z cytowanym przepisem podlegają objęciu tajemnica przedsiębiorstwa. W związku z tym informacje tego rodzaju nie zostały zastrzeżone dlatego, że dotyczą innej sieci lecz dlatego, że chodzi w nich o konkretne urządzenia i ich zastosowanie przez T., które wiąże się z wynikami ekonomicznymi tego operatora.

Odwołanie się przez skarżącą do decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. wydanej przez Prezesa UKE nie miało uzasadnienia w sprawie. Decyzją tą Prezes UKE zobowiązał T. do udostępnienia sieci przez tego operatora dla operatorów alternatywnych i do świadczenia tym operatorom na niedyskryminujących zasadach (po ponoszonych przez T. kosztach) usług. W rozpoznawanej sprawie nie rozważa się kwestii odmowy udostępnienia przez T. innym operatorom sieci przez tego operatora lub dyskryminacji tych operatorów, lecz wyłącznie objęcie zastrzeżeniem pewnych danych T. W związku z tym nie można stawiać T. zarzutu, odmowy udostępnienia sieci lub dyskryminowanie operatorów przez to, że chce zachować w tajemnicy pewne swoje dane organizacyjne, techniczne, technologiczne lub finansowe. W dalszej kolejności brak jest podstaw do stawiania Prezesowi UKE zarzutu objęcia niejawnością dokumentów odnoszących się do tych informacji przekazanych przez T. organowi regulacyjnemu.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 Pt - w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. W przepisie tym nie chodzi więc o sytuację zaistniałą po wydaniu decyzji, lecz o sytuację zaistniałą w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji. Stąd argumentacja skarżącej o możliwości poszkodowania zrzeszonych przez nią członków w trakcie wykonywania decyzji ostatecznej wydanej na skutek zakończenia postępowania administracyjnego, nie znajduje uzasadnienia, tym bardziej, że po wydaniu decyzji przez Prezesa UKE, większość informacji niezbędnych dla operatorów na temat świadczenia usług przez T. w zakresie objętym tą decyzją, będzie jawna.

Jednakże w ocenie Sądu skarżącej chodzi o możliwość kształtowania decyzyjności organu administracji publicznej przez posiadanie informacji znanych w tym postępowaniu wyłącznie Prezesowi UKE, a zastrzeżonych przez regulatora rynku telekomunikacyjnego na wniosek T. na czas jego trwania do wyłącznej wiadomości organu administracji. Należy więc stwierdzić, że nawet po zakończeniu postępowania głównego i wydania decyzji nie wszystkie informacje, które operator podaje do wyłącznej wiadomości organu administracji, staną się ogólnodostępne. Będą bowiem i takie informacje, które znał jedynie organ przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i jedynie wnioski Prezesa UKE, oparte m.in. na tych informacjach, przybiorą postać jawnej decyzji administracyjnej. Innymi słowy w postępowaniu administracyjnym Prezes UKE ma prawo szerszego oglądu działalności operatora niż pozostałe strony postępowania i w tym wyraża się sens wprowadzenia przepisu art. 207 ust. 1 do ustawy – Prawo telekomunikacyjne. W przeciwnym przypadku przepis ten nie miałby racji bytu. Argumentacja skarżącej zmierza natomiast do tego, by Prezes UKE szczegółowo podał, dlaczego odmawia ujawnienia pewnych informacji o T., co faktycznie sprowadza się do tego, by uzasadniając swoje stanowisko odmowne, tajemnicę tę ujawnił, gdyż w inny sposób nie miałby możliwości szczegółowo uzasadnić swojej odmowy. Jest więc oczywiste, że taka argumentacja jest sprzeczna z warunkami art. 207 ust. 1 Pt i z tych powodów organ administracji ulec jej nie mógł.

Skarżąca stawiała także organowi administracji publicznej zarzuty nierozpatrzenia całego materiału dowodowego, co w jej ocenie spowodowało "automatyzm" w wydaniu postanowienia o odmowie udostępnienia dokumentów T. opatrzonych klauzulą niejawności. Zarzucając brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego skarżąca zarzucała Prezesowi UKE przyjęcie, bez właściwej analizy, danych zastrzeżonych przez T. wyłącznie na podstawie wewnętrznego przekonania tego operatora o wartości gospodarczej tych danych, które nie uzasadniało nałożenia na nie klauzuli niejawności.

W kontekście tych stwierdzeń skarżącej, nie wchodząc w merytoryczność tego zarzutu należy podnieść, że organ administracji publicznej wskazał, jakie informacje nieujawnione wcześniej zostały obłożone klauzulą niejawności i z jakich powodów. Stąd zarzut nierozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego i zarzut "automatyzmu" w podjętym rozstrzygnięciu nie była zasadny.

Zdaniem skarżącej Prezes UKE błędnie uznał, że pewne dane zastrzeżone przez T. posiadają wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i organ administracji nie uzasadnił z jakich przyczyn dane te uznał za spełniające przesłankę z wymienionego przepisu. Należy zatem ponownie zauważyć, że Prezes UKE chcąc uzasadnić swoje postanowienie zgodnie z wymaganiami skarżącej w istocie musiałby ujawnić dane zastrzeżone, by konfrontując te dane z zarzutami skarżącej przedstawić swoją argumentację w postaci żądanej przez Izbę. Oczywiście takie postępowanie naruszałoby sens art. 207 ust. 1 Pt. Prezes UKE w zaskarżonym postanowieniu wskazywał, że przekazane mu przez T. dokumenty bezpośrednio dotyczą działalności gospodarczej T. podkreślając, iż ujawnienie tych danych umożliwi innym operatorom nieuczciwą konkurencję z T., a dane te mogą mieć znaczenie dla pozycji T. na rynku konkurencyjnym, przez co przedsiębiorca ten może ponieść szkodę majątkową ujawniając także rozwiązania ekonomiczne i technologiczne wchodzące w skład know-how. Przedmiotowe dokument, w ocenie Prezesa UKE, zawierają informacje finansowe i techniczne mające istotne znaczenie dla wykonywanej działalności gospodarczej przez T. Jeżeli informacje zastrzeżone zawierają szczegółowe informacje finansowe i techniczne, a tak informacje zastrzeżone zakwalifikował Prezes UKE, to informacje takie mają wartość gospodarczą, bowiem w oparciu o nie konkurenci T. na rynku telekomunikacyjnym będą mogli łatwiej, a jednocześnie precyzyjniej szacować, na ile wycenić swoje usługi (por. także wyrok z dnia 14 maja 2013 r., KIO 960/13, Krajowej Izby Odwoławczej).

Za tajemnicę przedsiębiorstwa uznać należy również wszelkie inne informacje, które w wyniku konkurencji rynkowej mogą zachwiać jego pozycją na rynku świadczonych usług. Nie ma przy tym znaczenia, że T. s.a. jest operatorem o znaczącej pozycji na rynku usług telekomunikacyjnych, bowiem jest jednocześnie przedsiębiorstwem, którego (jak każdego innego przedsiębiorstwa) celem jest zyskowność wykonywanej działalności gospodarczej. Nie można w związku z tym wymagać od tego operatora ujawniania w toku postępowania administracyjnego wszystkich danych pozostałym operatorom tylko dlatego, że na T. regulator rynku telekomunikacyjnego nałożył dodatkowe szczególne obowiązki. W niniejszej sprawie to właśnie regulator rynku telekomunikacyjnego (Prezes UKE) uznał, że pewne dane nie mogą zostać ujawnione operatorom alternatywnym, gdyż Prezes UKE jest obowiązany dbać także o prawa i prawidłowość funkcjonowania T. s.a., a nie wyłącznie o prawa i funkcjonowanie pozostałych operatorów. Ta dbałość o wszystkich operatorów rynku telekomunikacyjnego może przejawiać się m.in. w chronieniu pewnych informacji o operatorach na zasadzie wskazanej przez przepis art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego (przykładowo J.E. Nowicki /w/ Nieujawnianie informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Komentarz)

Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie II GSK 700/09 – postanowienie wydane na podstawie art. 207 ust. 1 Pt dotyczy wyłącznie kwestii ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, a jego istotą nie jest żadna z przesłanek dotyczących postępowania głównego odnoszących się do art. 40 ust. 4 Pt, ani do zagadnień procesowych. W związku z tym Sąd w niniejszej sprawie nie może odnosić się do zarzutów merytorycznych skarżącej wywodzonych ze stanu faktycznego postępowania w którym zostanie wydana decyzja administracyjna, jako że w istocie zastąpiłby organ administracji publicznej dokonując ustaleń własnych.

Prezes UKE podał w uzasadnieniu postanowienia, na jakiej podstawie postanowienie to wydał wskazując, w zakresie ograniczonym art. 207 ust. 1 Pt, z jakich powodów i jakiego rodzaju informacje przekazane mu przez T. należało zakwalifikować, jako tajemnica tego przedsiębiorstwa. Nie można zatem zgodzić się z poglądem skarżącej, że organ administracji publicznej jedynie "automatycznie" przyjął i wyłącznie na podstawie wewnętrznego przekonania T., ze informacje zastrzeżone powinny zostać objęte klauzulą niejawności.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.