Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 440/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: art. 28g
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 15
journal: Dz.U. 2012 poz 406
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi Ł.N. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora gminnego centrum kultury 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego Ł.N. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem nr [...] z [...] 2018 r. zastępca wójta wykonujący zadania i kompetencje Burmistrz Miasta, na podstawie art. 28 g ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym odwołał Ł. N. ze stanowiska dyrektora Gminnego Centrum Kultury w [...] z dniem wydania zarządzenia. Jako powód odwołania wskazano na nieprawidłowości w zakresie naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem – w tym:

- naruszenie obowiązków wynikających z rozporządzenia MSWiA w sprawie dokumentacji przetwarzania danych osobowych oraz warunków technicznych i organizacyjnych, jakimi powinny odpowiadać urządzenia i systemy informatyczne służące do przetwarzania danych osobowych (brak zbioru danych osobowych określonych w zarządzeniu, brak wykazów pomieszczeń i wykazu stosowanych programów informatycznych, brak określenia przepływu danych osobowych oraz brak Instrukcji Zarządzania Systemem Informatycznym, brak skonfigurowania sieci, zabezpieczenia sieci przed zanikiem zasilenia),

- naruszenie przepisów rozdziału 6 ustawy o ochronie danych osobowych (nie zgłoszenie do GIODO wymaganych określonych w zarządzeniu zbioru danych),

- naruszenie przepisów rozporządzenia RM w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych (brak audytów).

Ponadto w zarządzeniu wskazano na powody odwołania związane ze: skargami mieszkańców i pracowników Centrum na niekulturalne traktowanie przez dyrektora swoich rozmówców, a także nie podejmowaniem współpracy z organizacjami i stowarzyszeniami z terenu gminy w zakresie organizowania wydarzeń kulturalnych.

Skargę na powyższe zarządzenie wniósł Ł. N., wnosząc o stwierdzenie jego nieważności (alternatywnie o uchylenie zaskarżonego aktu), a ponadto o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Ł. N. sformułował następujące zarzuty wobec zaskarżonego zarządzenia:

- brak umocowania drugiego zastępcy Burmistrz Miasta do wydania zarządzenia,

- zaniechanie przez organ wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i oparcie zaskarżonego zarządzenia jedynie na niezweryfikowanych anonimowych pomówieniach.

Argumentując swoje wnioski skarżący wyraził pogląd, że skoro w świetle art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej dyrektora instytucji kultury odwołuje organizator, to jednym podmiotem uprawnionym do jego odwołania był wyłącznie wójt gminy.

Skarżący powołał się również na brzmienie art. 28 g ustawy o samorządzie gminnym i podniósł, że Pan J. J., powołany przez zastępcę wójta (Pana J. C.) na stanowisko drugiego zastępcy, nie przejął jego funkcji. Z brzmienia powołanego bowiem przepisu w przypadku przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta jego kompetencje przejmuje pierwszy zastępca, nigdy zaś drugi zastępca powołany w gminie. W tym zakresie skarżący wskazał na jednoznaczne stanowisko doktryny przytaczając między innymi fragment Komentarza do ustawy o samorządzie gminnym autorstwa Bogdana Dolnickiego. Skarżący wskazał przy tym, że powyższa interpretacja przepisu art. 28 g ustawy o samorządzie gminnym jest uzasadniona wolą ustawodawcy, który zmierzał do ograniczenia łańcucha przekazywania kompetencji wójta na zasadzie automatyzmu. Zdaniem skarżącego w sytuacji zaistniałej w Gminie [...] (zaistniałej w chwili przejścia na emeryturę pierwszego zastępcy wójta w czasie trwania przeszkody w wykonywaniu zadań przez wójta gminy) zadania i kompetencje wójta mogły przejść wyłącznie na osobę wskazaną przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek wojewody (art. 28 h ustawy o samorządzie gminnym).

W uzasadnieniu skargi Ł. N. ustosunkował się również do zarzutów sformułowanych w zaskarżonym zarządzeniu, a stanowiących powody jego odwołania. Przede wszystkim podniósł, że zarzuty te nie zostały oparte na wynikach kontroli podmiotu, który byłby uprawniony do oceny stanu realizacji obowiązków ustawowych w zakresie ochrony danych osobowych w Gminnym Centrum Kultury. Skarżący przedstawił również wykaz imprez i wydarzeń kulturalnych, które wymyślił i zainicjował w latach 2016-2018 – co jego zdaniem zaprzecza prawdziwości zarzutu o braku podejmowania współpracy w organizacjami działającymi na terenie gminy.

W uzupełnieniu skargi (w piśmie z [...] 2018 r.) skarżący podniósł dodatkowo zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez zaniechanie (przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia) obowiązku zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucje kultury. Za nieuzasadnione skarżący uznał ograniczenie się do zasięgnięcia opinii R. Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] albowiem Stowarzyszenie to nie działa na terenie Gminy [...]. Skarżący dołączył do pisma wykaz organizacji pozarządowych (wydrukowany z oficjalnego serwisu informacyjnego gminy [...]) - twierdząc, że wśród wymienionych podmiotów są i takie, z którymi współpracę podejmowało Gminne Centrum Kultury.

Ponadto w uzupełnieniu swojego wcześniejszego stanowiska wskazał na naruszenie zasady praworządności określonej w art. 7 Konstytucji RP. Skarżący wyjaśnił, że nie ma żadnego prawnego uzasadnienia dla przejęcia kompetencji wójta przez jego drugiego zastępcę.

W odpowiedzi na skargę organ, działający przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W tym opłaty za czynności radców prawnych. W uzasadnieniu organ wyraził pogląd (poparty opinią prawną z [...] 2017 r. wydaną "w sprawie sytuacji w gminie [...] w okresie przebywania wójta w areszcie tymczasowym" przez dr Z. S. doradcę prawnego), zgodnie z którym w okresie trwania tymczasowego aresztowania wójta, po wygaśnięciu stosunku pracy zastępcy wójta obowiązki i kompetencje wójta przejął jego drugi zastępca – jako już jedyny zastępca wójta w gminie. W ocenie organu taki wniosek można wyprowadzić z brzmienia art. 28 g ustawy o samorządzie gminnym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia procedury konsultacyjnej, organ podniósł, że poza R. Stowarzyszeniem [...] w [...] oraz Stowarzyszeniem "Ł. " na terenie gminy nie było innych podmiotów, z którymi można było przeprowadzić wymagane konsultacje.

W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę (pisma z dnia [...] 2018 r. i [...] 2018 r.) organ dodatkowo sformułował wniosek o odrzucenie skargi, a ponadto wyjaśnił, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane na wyraźne żądanie mieszkańców gminy, którzy domagali się odwołania dyrektora [...] w [...] kierując liczne pisma do Wójta. W tych okolicznościach, zdaniem organu, "robienie" konsultacji ponad niezbędną miarę byłoby nieuzasadnione. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ powołał się na linię orzeczniczą sądów administracyjnych, prezentującą stanowisko o wyłącznej kognicji sądów powszechnych do rozpoznawania sporów wynikłych na tle odwołania dyrektora jednostki kultury.

Postanowieniem z dnia [...] 2018 r. do udziału w postępowaniu dopuszczone zostało na prawach strony Stowarzyszenie I. [...].

Prezes Stowarzyszenia przyłączyła się do stanowiska skarżącego – podkreślając, że na terenie Gminy [...] aktywnie działa wiele organizacji, które podejmowały współpracę z dyrektorem Gminnego Centrum Kultury, a z którymi nie przeprowadzono konsultacji przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia.

Postanowieniem podjętym na rozprawie w dniu [...] 2018 r. Sąd dopuścił dowód uzupełniający z dokumentów stanowiących załącznik do odpowiedzi na skargę w zakresie wykazu organizacji pozarządowych działających na terenie Gminy [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego zarządzenia nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawo.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola sądowoadministracyjna obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż akty prawa miejscowego akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W pierwszej kolejności należy ocenić, czy w ogóle dopuszczalnym jest skarga na zarządzenie w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Gminnego Centrum Kultury. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła bowiem o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Zaskarżone zarządzenie w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora Gminnego Centrum Kultury jest zarządzeniem z zakresu administracji publicznej. Zarządzenie to zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 z późn. zm.) w związku z art. 15 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 862) oraz art. 70 § 1 i § 2 k.p.

Kwestia dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego zarządzenia organizatora będącego organem jednostki samorządu terytorialnego o odwołaniu danej osoby ze stanowiska dyrektora instytucji kultury budziła wątpliwości w orzecznictwie sądowym. W stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 stycznia 2012 r. ukształtowały się dwa przeciwstawne poglądy. Zgodnie z pierwszym poglądem akt odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury (i powołania na to stanowisko) to akt obejmujący jedynie czynność z zakresu prawa cywilnego (prawa pracy) i tym samym nie podlegający kognicji sadów administracyjnych (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2693/11, opub. LEX nr 1113792; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2250/11, opub. w LEX nr 1145093; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2251/11, opub. w LEX nr 1145094; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 23/10, opub. w LEX nr 579502; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2251/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 23/10).

Zgodnie zaś z drugim poglądem zarządzenie o odwołaniu (powołaniu) na stanowisko dyrektora instytucji kultury ma podwójny charakter i z jednej strony takie zarządzenie może być objęte nadzorem wojewody, a w konsekwencji kontrolą sądu administracyjnego, a z drugiej strony może być zaskarżone do sądu pracy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 10 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 1044/12, opub. w LEX nr 1296340). Jednocześnie jako akt publicznoprawny, a zarazem jako akt wywołujący skutki w sferze prawa pracy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1295/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 10 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 819/12, CBOSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2526/11, opub. w LEX nr 1113782; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 598/10, opub. w LEX nr 597716; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 19 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 438/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 12 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 1160/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 598/10 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 548/03). Popierające ten pogląd sądy administracyjne, a wcześniej także Sąd Najwyższy zajmowały stanowisko, że czynności urzędowe podejmowane przez organ gminy w związku z realizacją ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska w zakresie zadań własnych, mają znamiona prawne działań z zakresu administracji publicznej (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 6/96, opub. w ONSA 1997/2/48; postanowienie Sądu Najwyższego sygn. akt III RN 123/99, opub. w OSNAP 200/21/779). Zgodnie więc z tym stanowiskiem zarządzenie o powołaniu danej osoby na stanowisko dyrektora gminnej instytucji kultury ma charakter publicznoprawny, jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej na podstawie przepisów prawa publicznego i w zakresie wykonania zadań publicznych przypisanych gminie realizowanych za pomocą środków publicznych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1295/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2693/11, opub. w LEX nr 1113792).

Z dniem 1 stycznia 2012 r. z mocy art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., Nr 207, poz. 1230) zmieniony został art. 15 u.o.p.d.k. do którego dodano ust. 7 stanowiący, że w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy. Po tej zmianie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zaczął zdecydowanie dominować pogląd o podwójnym charakterze aktów powołania i odwołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Przykładowo można tu wskazać na: wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 871/12; WSA w Gliwicach w wyroku z 10 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 1044/12; WSA w Gliwicach w wyroku z 10 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 819/12, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1320/14). Sądy administracyjne w przywołanych orzeczeniach prezentowały pogląd o dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej zarządzeń podjętych przez organy gminy, a naruszających interes prawny lub uprawnienie osób skarżących. Tę dominującą linię zaakceptował również Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z 26 października 2017 r. wydanym w sprawie II OSK 278/16 oraz w wyroku z 22 listopada 2017r. w sprawie II OSK 481/16 (wszystkie powyższe orzeczenia dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd rozpoznający niniejszą skargę podziela w pełni dominujący pogląd w orzecznictwie i linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego (prezentowaną po zmianie stanu prawnego obowiązującego od 1 stycznia 2012 r.) kwalifikujące odwołanie (czy też powołanie) dyrektora instytucji kultury jako akt o podwójnym charakterze, tj. aktu publicznoprawnego, a zarazem wywołującego skutki w sferze prawa pracy, tym samym dopuszczające sądowoadministracyjną kontrolę tych aktów.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego zarządzenia należy wskazać, iż przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 90 ust. 4 ww. ustawy). Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (taki pogląd zaprezentował między innymi NSA w wyroku: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97 i z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest m.in. naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - poprzez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej, co zaskarżona. (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2013 r. o sygn. IV SA/Gl 314/13, publ. LEX nr 1436229).

Stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje on w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest przy tym konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze przy merytorycznej ocenie zasadności wniesionej skargi w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu braku umocowania zastępcy wójta do wydania zaskarżonego zarządzenia.

W kontekście tak sformułowanego zarzutu istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy powołany zarządzeniem z [...] 2015 r. zastępcy wójta był uprawniony do powołania drugiego zastępcy w okresie stosowania wobec wójta środka zabezpieczającego w postaci tymczasowego aresztowania, a następnie – czy ten zastępca był uprawniony do odwołania dyrektora samorządowej instytucji kultury.

W ocenie Sądu na tak sformułowane pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej.

Stosownie do postanowień art. 26a ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994) wójt, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę. Po myśli art. 26a ust. 3 tej ustawy w przypadku większej liczby zastępców niż jeden, w powyższym zarządzeniu wójt wskazuje imiennie pierwszego i kolejnych zastępców.

Zgodnie natomiast z treścią art. 28g ust. 1 przywoływanej ustawy w przypadku przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta spowodowanej jedną z następujących okoliczności:

1) tymczasowym aresztowaniem,

2) odbywaniem kary pozbawienia wolności wymierzonej za przestępstwo nieumyślne,

3) odbywaniem kary aresztu,

4) niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni

- jego zadania i kompetencje przejmuje zastępca, a w gminach, w których powołano więcej niż jednego zastępcę – pierwszy zastępca.

Powierzenie zastępcy wójta albo pierwszemu zastępcy wójta (w gminach, w których powołano więcej niż jednego zastępcę) zadań i kompetencji wójta ustawodawca łączy jedynie z sytuacjami skutkującymi przemijającą (niemającą charakteru trwałego) przeszkodą w ich wykonywaniu przez wójta. Należy też się przy tym zgodzić ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie, że pojęcie "przejęcia zadań i kompetencji wójta" oznacza przejęcie całości aktywności wójta jako organu wykonawczego gminy. Nie następuje co prawda zmiana na stanowisku wójta, a jedynie przejęcie (w sytuacji nadzwyczajnej) jego kompetencji, zaś zastępca wójta staje się pełnoprawnym organem gminy. Przejęcie kompetencji wójta następuje z mocy ustawy i dotyczy sytuacji nadzwyczajnych, gdy wójt gminy nie może czasowo wykonywać swoich kompetencji w czasie pełnienia mandatu (taki pogląd prezentuje między innymi Agnieszka Rzepecka – Gil w komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym – LEX/El.2015).

W tym miejscu Sąd chciałby się odnieść się do celu wprowadzenia takiej regulacji. Analiza historyczna tego zagadnienia pozwoliła na stwierdzenie, że unormowanie to zostało wprowadzone do ustawy o samorządzie gminnym jako instrument umożliwiający sprawne kierowanie sprawami jednostki samorządu terytorialnego (gminy) w przypadku, kiedy organ wykonawczy z pewnych powodów nie jest w stanie wykonywać swoich zadań. Oznacza to, że istotą tej regulacji nie jest pozbawienie organu wykonawczego gminy możliwości wykonywania ciążących na nim zadań i kompetencji, ale stworzenie takiego mechanizmu, który pozwoli na sprawne zarządzanie daną jednostką samorządu terytorialnego oraz zapewnienie sprawowania władzy wykonawczej przez pracowników samorządowych. Za takim ujęciem przemawia również umiejscowienie tej problematyki w ustawie o samorządzie gminnym. Nadto należy zwrócić uwagę na fakt, że mocą przedmiotowej regulacji ustawodawca wprowadził zasadę, że w gminie w danym momencie jest tylko jeden podmiot, jedna osoba uprawniona do podejmowania prawem skutecznych czynności, czy do wykonywania zadań i kompetencji leżących przed organem wykonawczym gminy. Tym samym nie przewidziano sytuacji, aby równolegle kompetencje takie przysługiwały obu osobom – dwu podmiotom prawnym (sytuacja taka mogłaby rodzić liczne komplikacje i nieporozumienia - stanowiąc ewidentne utrudnienie w prawidłowym funkcjonowaniu gminy).

Nadto należy zwrócić uwagę na fakt, że ustawodawca przyjmując przedmiotowe rozwiązanie wprowadził też pewną kolejność działań. W przypadku prawidłowego wykonywania funkcji przez organ wykonawczy gminy zakłada automatyczne przejęcie jego kompetencji przez wyznaczonego przez niego zastępcę lub pierwszego zastępcę, czyli przez osobę obdarzaną największym zaufaniem. Tym samym jest to gwarancja wykonywania zadań i kompetencji zgodnie z intencjami osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego gminy (posiadającej mandat pochodzący z wyborów powszechnych). Jednocześnie prawodawca przewidział sytuację związaną z wadliwym wykonywaniem funkcji organu wykonawczego gminy, a sprowadzającą się do braku wskazania zastępcy lub pierwszego zastępcy (art. 28 g ust. 2 u.s.g.) oraz sytuacje "awaryjne", w której okoliczność uzasadniająca przejęcie zadań i kompetencji zaistnieje przed złożeniem przez wójta ślubowania (art.. 28 g ust. 3 u.s.g.) oraz w której pojawienia się przemijającej przeszkody w pełnieniu funkcji również przez zastępcę wójta lub pierwszego zastępcę (art. 28 g ust. 3 u.s.g.). W tego typu przypadkach ustawodawca założył, że kompetencje organu wykonawczego gminy będzie pełniła osoba wskazana przez Prezesa Rady Ministrów.

Z treści przywołanych przepisów wynika, że unormowanie zamieszczone w art. 28g u.s.g. posiada szczególny charakter, ponieważ skutkuje czasowym pozbawieniem możliwości wykonywania kompetencji i zadań przez organ wykonawczy gminy, który pochodzi z wyborów powszechnych. Możliwość wprowadzenia osoby wyznaczonej przez premiera do sprawowania funkcji wójta została przewidziana jedynie w powyżej opisanych przypadkach (określonych w art. 28 g ust. 2, 3 i 3a u.s.g.) oraz w sytuacji wygaśnięcia mandatu wójta przed upływem kadencji (art. 28 f u.s.g., który nie ma zastosowania w realiach rozpoznawanej sprawy). W ocenie Sądu nie jest możliwa wykładnia rozszerzająca o przypadki ingerencji administracji rządowej inne niż wymienione w/w przepisach art. 28 g u.s.g. i art. 28 f u.s.g. Taka wykładnia rozszerzająca nie dałaby się pogodzić z zasadą ochrony szeroko pojętej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć jej okoliczności faktyczne. Wójt gminy mocą postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] 2017 r. został tymczasowo aresztowany; stosowanie środka zapobiegawczego zostało przedłużone do [...] 2018 r. Potwierdzeniem zaistnienia tej okoliczności są zawiadomienia z [...] 2017 r., [...] 2017 r. i [...] 2018 r. kierowane przez Sąd Rejonowy do Gminy [...]. Od dnia [...] 2015 r. zarządzeniem wójta został powołany zastępca, z którym stosunek pracy został rozwiązany (na mocy wypowiedzenia umowy przez pracownika) z dniem [...] 2017 r. Powołany zarządzeniem wójta zastępca z dniem [...] 2017 r. powołał drugiego zastępcę wójta w osobie J. J..

Z tak przedstawiających się okoliczności faktycznych sprawy wynika, że jedynie w okresie od [...] 2017 r. do [...] 2017 r. w Gminie [...] funkcjonował pierwszy i drugi zastępca wójta. Powołanie drugiego zastępcy było dopuszczalne w oparciu o przepis art. 26a u.s.g. z uwagi na ogólną liczbę mieszkańców gminy, która w 2017 r. wynosiła [...] osób (fakt powszechnie znany – dane statystyczne ujawnione w BIP Gminy [...] - [...]). Pierwszy zastępca wójta był uprawniony do powołania kolejnego zastępcy w oparciu o przepis art. 28 g ust. 1 u.s.g. Z mocy ustawy przejął on bowiem całość kompetencji i zadań wójta – w tym uprawnienia wynikające z art. 26a u.s.g. Wynika to z wykładni gramatycznej przepisu art. 28 g ust. 1 u.s.g., który przewidując przejęcie kompetencji wójta nie wprowadza w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń.

Sąd nie ma wątpliwości, że w okresie między [...] 2017 r. a [...] 2017 r. zadania i kompetencje wójta (na czas stosowania wobec niego tymczasowego aresztowania) przejął pierwszy zastępca powołany zarządzeniem z dnia [...] 2015 r. Równolegle takie kompetencje nie przysługiwały zastępcy wójta pełniącemu tę funkcję od [...] 2017 r. Wynika to jednoznacznie z brzmienia powołanego art. 28g ust. 1 in fine u.s.g. Sytuacja uległa jednak zmianie od [...] 2018 r. Od tej daty tylko jeden podmiot był już uprawniony do podejmowania prawnie skutecznych czynności, czy do wykonywania zadań i kompetencji wójta. Ustawa o samorządzie gminnym nie dawała bowiem podstaw do powierzenia zadań wójta osobie wskazanej przez Prezesa Rady Ministrów. Nie wystąpił bowiem przypadek: nie wskazania zastępcy wójta, mandat wójta nie wygasł, nie wystąpiła przemijająca przeszkoda w wykonywaniu zadań wójta przez pierwszego zastępcę. Kierując się zatem wykładnią celowościową należało przyjąć, że skoro uzasadnieniem dla wprowadzenia regulacji zawartych w art. 28g u.s.g. było zapewnienie ciągłości sprawowania władzy wykonawczej w gminie przez pracowników samorządowych to nie było podstaw do ingerencji organów nadzoru (wojewody) i wyznaczenia pracownika rządowego do pełnienia zadań wójta. Należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...], powiadomiony o zaistniałej sytuacji w Gminie [...], w tym o rozwiązaniu stosunku pracy z pierwszym zastępcą z dniem [...] 2017 r. i powołaniu drugiego zastępcy zarządzeniem z [...] 2017 r. (zawiadomienie Gminy adresowane do Wojewody w piśmie z [...] 2017 r.), nie skorzystał z uprawnienia wynikającego z przepisu art. 28 h u.s.g. (nie skierował do Prezesa Rady Ministrów wniosku o wyznaczenie osoby zastępującej wójta).

Reasumując – w ocenie Sądu w okresie od [...] 2018 r. zastępstwo wójta przejęła osoba powołana do pełnienia tej funkcji mocą zarządzenia z [...] 2017 r. – jako jedyny podmiot uprawniony w świetle art. 28 g ust. 1 pkt 1 u.s.g. Sąd nie podzielił zatem zarzutu skargi co do braku umocowania J. J. (jako "drugiego zastępcy") do wydania zaskarżonego zarządzenia. Pogląd wyrażony przez skarżącego, że "w przypadku przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta jego kompetencje przejmuje pierwszy zastępca – nigdy drugi zastępca" jest trafny lecz wyłącznie w odniesieniu do sytuacji, w której obowiązki zastępcy wójta wykonywane byłyby przez dwie osoby. Można by się zatem zgodzić ze stanowiskiem skarżącego tylko wówczas, gdyby zarządzenie o odwołaniu skarżącego z funkcji dyrektora Gminnego Centrum Kultury zostało wydane przez drugiego zastępcę przed rozwiązaniem stosunku pracy z pierwszym zastępcą (przed [...] 2017 r.).

Sąd podzielił natomiast zarzut skargi co do naruszenia zaskarżonym zarządzeniem przepisów regulujących kwestie procedury odwołania dyrektora instytucji kultury.

Zgodnie z przepisem art. 15 ust. 1 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 862) dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięgnięcie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu.

W ocenie Sądu treść literalna powyższego przepisu jest jasna; zasięgnięcie opinii dotyczy stowarzyszeń zawodowych i stowarzyszeń twórczych, które funkcjonują na terenie działania organizatora oraz ich działalność jest związana z rodzajem działalności prowadzonej przez instytucję kultury. Podzielić należy stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2545/11 (dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż obowiązek zasięgnięcia opinii dotyczy stowarzyszeń zawodowych i twórczych funkcjonujących na terenie działania tej instytucji kultury, które z racji przedmiotu i celu swojej działalności współpracują czy też winny współpracować z daną instytucją kultury oraz, że pojęcie "stowarzyszenie twórcze", o którym mowa w art. 15 ust. 1 należy rozumieć szeroko. Obejmuje ono zarówno stowarzyszenia zrzeszające twórców, jak też prowadzące i inspirujące działalność twórczą. Także w wyroku z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1295/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Ma to o tyle znaczenie, że w związku ze specyfiką działania takich instytucji kultury, konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami, bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Z tego też względu nie bez znaczenia jest opinia takich organizacji przy powołaniu lub odwołaniu dyrektora instytucji kultury. Kwestia jakie stowarzyszenia powinny wyrazić opinię w przypadku odwołania dyrektora instytucji kultury została potraktowana przez ustawodawcę bardzo szeroko i trudno te kwestie ograniczać, a tym bardziej stawiać jakieś generalne zasady odnośnie liczby i rodzaju stowarzyszeń, które mają wyrazić swoją opinię; kwestie te należy rozwiązywać indywidualnie w każdej sprawie ze zwróceniem szczególnej uwagi na zmianę przepisu art. 15 ust. 1 jaka została wprowadzona przez ustawodawcę z dniem 1 stycznia 2012 r. ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 207, poz. 1230), a mianowicie dodanie na końcu zdania 1-go następującej treści: "właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję".

Zdaniem Sądu, zaskarżone zarządzenie w sposób istotny narusza powołany powyżej przepis art. 15 ust. 1 ustawy; przed odwołaniem dyrektora Gminnego Centrum Kultury w [...] nie ustalono, czy w Centrum działają związki zawodowe (nie wynika to ze zgromadzonego materiału sprawy) i nie ustalono w sposób prawidłowy jakie stowarzyszenia, o których mowa w tym przepisie działają na terenie gminy. Wprawdzie zastępca wójta powołuje się na zasięgnięcie opinii R. Stowarzyszenia [...] w [...] oraz Stowarzyszenia "Ł. " jednak uznać należało te działania za niewystraczające i niewypełniające dyspozycji przepisu art. 15 ust. 1 ustawy organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Ewidentnym tego przykładem jest wykaz wszystkich stowarzyszeń działających na terenie gminy, przedłożony przez skarżącego, których zakres statutowej działalności świadczy o tym, że powinny one zostać uwzględnione w procesie opiniowania. Dotyczy to w szczególności: Stowarzyszenia "N. , Stowarzyszenia K. , Stowarzyszenia I. Stowarzyszenia "Z. ", których przedmiot działalności zgłoszony do Krajowego Rejestru Sądowego obejmuje również prowadzenie działalności kulturalnej, czy też propagowanie ruchów artystycznych, działanie na polu rekreacji. Na marginesie należy też zauważyć, że zastępca wójta nie wykazał, aby opinię od Stowarzyszenia "Ł. " o współpracy ze skarżącym uzyskał w trybie określonym w art. 15 ust. 1 w/w ustaw; w odpowiedzi na skargę powołuje się on bowiem na korespondencję z tym Stowarzyszeniem prowadzoną w lutym 2017 r. – a zatem przed powołaniem go do pełnienia funkcji zastępcy wójta. W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę zastępca wójta podnosi okoliczność faktycznego nie prowadzenia działalności przez stowarzyszenia wymienione w wykazie przedstawionym przez skarżącego – jednakże nie wykazał on, aby podejmował próbę konsultacji, która okazałaby się niemożliwa z uwagi niefunkcjonowanie tych stowarzyszeń. W tej sytuacji Sąd przyjął, że przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia nie ustalono, czy i jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie gminy oraz zaniechano wypełnienia obowiązku podjęcia właściwych działań konsultacyjnych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych za jednolite uznać należy stanowisko, że niezwrócenie się o opinię do związków i stowarzyszeń wymienionych w art. 15 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności aktu podjętego bez zachowania tego wymogu (takie stanowisko zaprezentował między innymi NSA w sprawach: II OSK 2545/11, II OSK 1295/12, II OSK 598/10).

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z naruszeniem trybu określonego w art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej – co w świetle regulacji art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. skutkować musiało stwierdzeniem jego nieważności.

Sąd nie miał obowiązku odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Już samo naruszenie procedury uchwalania zarządzenia powodowało jego nieważność, zatem dalsza wykładnia i zastosowanie prawa materialnego winna być uzależniona od wcześniejszego prawidłowego zastosowania procedury związanej z odwołaniem dyrektora Gminnego Centrum Kultury.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się wpis sądowy od skargi.