Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 329/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 145 § 1 pkt 1 lit c, art 151, art 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 41
journal: Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 28 kwietnia 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 października 2010 roku sygn. akt IV SA/Po 628/10 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2010 roku nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 628/10, oddalił skargę K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P., Filia S., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P., decyzją z dnia [...]lutego 2010 r., nr [...], na podstawie art. 2, art. 3, art. 7 pkt 5, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz świadczeń z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127 poz. 1055) i art.104 K.p.a., odmówił K. Z. przyznania zasiłku celowego na pokrycie odsetek ustawowych za opóźnienia w zapłacie za czynsz w łącznej wysokości 1941,01 zł.

Organ ustalił, że wnioskodawca prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną, a źródłem dochodu jest świadczenie emerytalne w wysokości 1016,87 zł. Z tych dochodów K. Z. płaci kwotę 250 zł tytułem dobrowolnych alimentów na córkę A. Z. i dochód jego wynosi 766,87 zł. Kwota ta przekracza ustalone kryterium dochodowe o 289,87 zł (art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej) i nie kwalifikuje wnioskodawcy do przyznania mu pomocy w formie zasiłku celowego (art. 39 ustawy o pomocy społecznej). Organ rozważył możliwość udzielenia pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego lub zasiłku pod warunkiem jego częściowego zwrotu oraz ustalił, że łączny koszt utrzymania mieszkania wynosi średnio 333,85 zł miesięcznie. K. Z., ze względu na stan zdrowia, ponosi koszty zakupu niezbędnych leków – w styczniu 2010 r. 296,64 zł. Na ten cel w lutym 2010 r. otrzymał zasiłek celowy specjalny w kwocie 300,00 zł. Wnioskodawca korzysta bezpłatnie także z jednego posiłku dziennie i tę formę pomocy przyznano mu na okres od stycznia do kwietnia 2010 r. W ocenie organu dochód wnioskodawcy i uzyskiwana pomoc pozwala mu na bieżące regulowanie opłat za czynsz i rat ustalonych przez Spółdzielnię Mieszkaniową "W." z tytułu odsetek za nieterminowe opłacanie czynszu. Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej "W." uchwałą z dnia [...] grudnia 2009 r., na prośbę Filii MOPR, umorzył K. Z. kwotę 1360,78 zł, a pozostałą kwotę zadłużenia (1941,01 zł) rozłożył na 11 rat płatnych miesięcznie po 161,76 zł każda. Po zapłaceniu przez wnioskodawcę deklarowanych wydatków, z emerytury pozostaje mu do dyspozycji kwota 255,03 zł i jest w stanie z własnych środków finansowych spłacić zobowiązanie wobec Spółdzielni Mieszkaniowej, zwłaszcza przy wsparciu Filii MOPR na inne niezbędne potrzeby życiowe.

Powołując się na przepisy art. 39 i art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej organ stwierdził, że nie ma podstaw do przyznania żądanej pomocy wnioskodawcy, gdyż jest on w stanie we własnym zakresie regulować wszystkie należności łącznie z ratami ustalonymi przez Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej dotyczącymi spłaty odsetek. Ponadto przyznanie wnioskowanej pomocy ma charakter fakultatywny i uzależnione jest od indywidualnych okoliczności sprawy oraz możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Taki charakter wnioskowanej pomocy nie zobowiązuje organu do przyznawania zasiłków celowych na wszelkie żądane cele.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania K. Z., decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Odwołujący się przekroczył kryterium dochodowe, a wielkość oczekiwanej pomocy przekracza możliwość przyznania zasiłku celowego specjalnego określonego w art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Organ II instancji zwrócił też uwagę na uznaniowy charakter wnioskowanej pomocy. W ocenie SKO organ I instancji słusznie odmówił również przyznania zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu. Spłata odsetek od zadłużenia odwołującego się wobec Spółdzielni Mieszkaniowej nie może być uznana, w ocenie organu, za niezbędną potrzebę bytową.

K. Z. wniósł skargę na powyższą decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę wskazał, że prawo do świadczeń pieniężnych przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł. (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Dochód skarżącego przekracza ustalone kryterium dochodowe o kwotę 289.87 zł, co uniemożliwiło organowi I instancji przyznania zasiłku celowego określonego w art. 39 ustawy o pomocy społecznej.

Sąd podkreślił, że organ rozważył możliwość przyznania pomocy finansowej w oparciu o przepisy art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Organ ustalił, że koszty miesięcznego utrzymania mieszkania skarżącego wynoszą średnio 333,85 zł. W styczniu 2010 r. skarżący zakupił lekarstwa za kwotę 296,64 zł, przy czym na ten cel przyznano mu zasiłek celowy specjalny w wysokości 300,00 zł. Na okres od stycznia 2010 r. do kwietnia 2010 r. przyznano skarżącemu bezpłatnie jeden posiłek dziennie. Z inicjatywy Kierownika Filii, Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej umorzył skarżącemu kwotę 1360,78 zł z tytułu odsetek za nieterminowe regulowanie czynszu, a pozostałą kwotę zadłużenia w wysokości 1941,01 zł rozłożył na 11 rat miesięcznych w wysokości 161,76 zł każda. Ośrodek pomocy społecznej mimo przekroczenia przez skarżącego kryterium dochodowego udziela skarżącemu pomocy w różnych formach.

Sąd podzielił stanowisko organów, że skarżący ma możliwości we własnym zakresie regulować wszystkie należności łącznie z ratami ustalonymi przez Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej dotyczącymi spłaty odsetek.

Skarżący ma mieszkanie spółdzielcze, a wniosek o przyznanie zasiłku celowego złożył, by spłacić pozostałe zaległości w Spółdzielni Mieszkaniowej i wykupić to mieszkanie na własność. W ocenie Sądu chęć szybkiego spłacenia zaległości w Spółdzielni Mieszkaniowej ze środków pomocowych, by wykupić mieszkanie spółdzielcze na własność nie jest niezbędną potrzebą bytową w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej.

Organy wskazały także, że pomoc społeczna w postaci zasiłku celowego ma charakter fakultatywny i uzależniona jest od indywidualnych okoliczności sprawy oraz możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej nie są zobowiązane do przyznawania zasiłków celowych na wszelkie żądane cele, bo spowodowałoby to w krótkim czasie brak możliwości wsparcia innych świadczeniobiorców, w szczególności nieuzyskujących dochodów.

K. Z. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o uchylenie punktu 1 zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji albo uchylenie punktu 1 zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm., powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "P.p.s.a."), uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie według norm przepisanych zwrotu kosztów postępowania.

Orzeczeniu zarzucono błędną wykładnię art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej polegającą na nietrafnym przyjęciu, że nieostre określenie "szczególnie uzasadniony przypadek" oznacza jedynie sytuację konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, co wobec złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie w całości zwrotnego zasiłku celowego, w nieuzasadniony sposób zawęziło rozumienie ww. zwrotu i przyczyniło się do odmowy udzielenia wnioskowanego zasiłku.

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 oraz art. 80 K.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, skutkiem czego wydał orzeczenie naruszające, podobnie jak decyzja organu administracji publicznej, art. 7 K.p.a, tj. działając na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, nie uwzględnił dyrektywy odsyłającej nakazującej załatwienie sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, mimo iż skarżący wykazał, że w całości zwrotny zasiłek celowy jest jedyną możliwością spłaty zadłużenia warunkującą możliwość wykupu zajmowanego lokalu. Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny przesłanek warunkujących możliwość udzielenia zwrotnego zasiłku celowego w oparciu o całokształt materiału dowodowego, a uzasadnienie wyroku zawiera w tej materii ogólnikowe sformułowania w niewystarczającym stopniu odnoszące się do przesłanek udzielenia w całości zwrotnego zasiłku celowego, a co za tym idzie wnikliwego zinterpretowania pojęcia nieostrego, co należy uznać za działanie niezgodne z dyrektywami płynącymi z treści art. 8 i 80 K.p.a

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ustawa powoływana jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skargę oparto na obu wyżej wskazanych podstawach kasacyjnych, zatem w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Przechodząc do oceny wywiedzionego na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 P.p.s.a., który reguluje ogólną właściwość sądów administracyjnych poprzez wskazanie, iż sprawują one kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, należało uznać zarzut ten na chybiony. Wskazać należy, że naruszenie powyższego przepisu można byłoby zarzucić sądowi, gdyby sąd nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, szczegółowo i przekonująco przedstawiając motywy zajętego stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odwołujące się przy tym do wskazanego w ustawie kryterium zgodności działań administracji z prawem. Natomiast sam fakt, że ocena decyzji dokonana przez Sąd I instancji jest odmienna od tej, jakiej oczekiwałby skarżący, nie może stanowić o naruszeniu art. 3 § 1 P.p.s.a. W tej sytuacji należało stwierdzić, że zakres właściwości sądów administracyjnych nie został naruszony zaskarżonym wyrokiem, gdyż Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i zastosował środek przewidziany w art. 151 P.p.s.a.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 oraz art. 80 K.p.a., który skarżący upatrywał w tym, że Sąd I instancji nie uwzględnił zasady załatwienia sprawy w sposób zgodny z interesem skarżącego, mimo że skarżący wykazał, iż przyznanie zasiłku celowego zwrotnego jest jedyną możliwością spłaty zadłużenia warunkującą możliwość wykupu lokalu, oraz że Sąd I instancji nie dokonał oceny przesłanek warunkujących przyznanie tego zasiłku w oparciu o całokształt materiału dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego zarzutu skargi kasacyjnej, bowiem Sąd I instancji dokonał trafnej oceny poczynionych przez organy ustaleń faktycznych w oparciu o całokształt zebranych dowodów i dał temu wyraz w uzasadnieniu wyroku. Należy zauważyć, że w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji w sposób szczegółowy ustalono sytuację skarżącego związaną z orzeczeniem o niepełnosprawności, a także samotnym gospodarowaniem oraz uzyskiwanymi dochodami i ponoszonymi wydatkami w zestawieniu możliwościami finansowymi ośrodka pomocy społecznej. Dlatego tez trafnie uznał Sąd I instancji, że organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz przeprowadziły jego prawidłową ocenę. Fakt uzasadnionego nieuwzględnienia wniosku skarżącego, nie stanowi o naruszeniu przez organy zasady załatwiania sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela.

Nie jest również trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 41 ustawy o pomocy społecznej, który przewiduje przyznanie, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe:

1) specjalnego zasiłku celowego, który nie podlega zwrotowi;

2) zasiłku celowego, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku.

Świadczenie na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej przyznawane jest w ramach uznania administracyjnego. Należy też podkreślić, że ocena przesłanek do przyznania powyższego zasiłku musi być dokonywana przy uwzględnieniu szczególnego charakteru tego świadczenia, które może być przyznane w sytuacjach zupełnie wyjątkowych i powinno być przeznaczone na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych osoby korzystającej z tej formy pomocy społecznej.

W rozpoznawanej sprawie o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia zdecydował przede wszystkim rodzaj tej potrzeby i możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Z ustaleń zaskarżonej decyzji niekwestionowanych w tej mierze skargą kasacyjną wynika, co trafnie dostrzegł Sąd I instancji, że skarżący przekroczył przewidziane ustawą o pomocy społecznej kryterium dochodowe, co stanowiło przeszkodę faktyczną i prawną do przyznania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Organy orzekające trafnie dostrzegły konieczność rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 25 stycznia 2010 r. również w kontekście zasiłku celowego specjalnego, a w tym zasiłku celowego zwrotnego, gdyż w tym kierunku skarżący rozszerzył wniosek wskazując w odwołaniu, że "nie domagał się zasiłku celowego, a zasiłku zwrotnego do wykupienia i przekształcenia na własność".

Zarzuty skargi kasacyjnej podważające zgodność z prawem dokonanej przez Sąd I instancji oceny prawidłowości rozstrzygnięcia przez organy administracji publicznej kwestii odmowy przyznania zasiłku celowego zwrotnego są chybione. Pamiętać bowiem trzeba, że przyznanie prawa do zasiłku specjalnego (zwrotnego lub niezwrotnego) nie tylko odbywa się na zasadzie uznania administracyjnego ale przede wszystkim możliwe jest w przypadku spełnienia materialnoprawnych przesłanek przyznania tego rodzaju świadczenia.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja, niedopatrująca się w ustaleniach faktycznych "szczególnie uzasadnionego przypadku", granic uznania administracyjnego nie narusza, skoro organ logicznie i przekonywająco wyjaśnił, dlaczego ustalone fakty nie mają takiego szczególnego charakteru.

Sytuacja skarżącego, który popadł w zadłużenie względem spółdzielni mieszkaniowej z tytułu należności czynszowych i domaga się świadczenia z pomocy społecznej na pokrycie odsetek za opóźnienie w zapłacie czynszu, co umożliwi mu wykup mieszkania na własność, nie może być oceniana jako szczególnie kwalifikowany przypadek uzasadniający udzielenie przez organ pomocy społecznej zasiłku celowego specjalnego. Nie jest to bowiem ten rodzaj wydatku, który powstał w związku z wystąpieniem szczególnego zdarzenia lub też służący do zaspokojenia podstawowej potrzeby życiowej. Podkreślić też trzeba, że kwota z tytułu odsetek za opóźnienie w zapłacie odsetek została rozłożona na raty, a skarżący nie jest osobą pozbawioną stałego dochodu (pobiera emeryturę), a przy tym jak wynika z ustaleń organów korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej i tak w styczniu 2010 r. otrzymał zasiłek celowy specjalny na kupno lekarstw oraz w okresie od stycznia 2010 r. do kwietnia 2010 r. miał przyznany bezpłatnie jeden posiłek dziennie.

W tych okolicznościach uznać należało, że Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez właściwy sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–261 P.p.s.a.