Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3049/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 i § 1a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 443/17 w sprawie ze skargi Z. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 443/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, zobowiązał w pkt 1 organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 29 grudnia 2005 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie w Dzielnicy [...], oznaczoną jako działka nr [...], z obrębu [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku; w pkt 3 stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2.000 zł (pkt 4) oraz w pkt 5 przyznał od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Prezydent m.st. Warszawy nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z art. 35 § 1 i 2 k.p.a. Jak bowiem wynika z nadesłanych akt administracyjnych wniosek o przyznanie odszkodowania – w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – za działkę opisaną na wstępie wpłynął do Prezydenta w dniu 29 grudnia 2005 r. i jak przyznaje Prezydent w odpowiedzi na skargę, wniosku tego jeszcze nie rozpatrzył, gdyż przez cały ten czas ustala stan faktyczny sprawy, gromadzi materiał dowodowy, poszukuje dokumentów odnośnie przedmiotowej nieruchomości, występuje do odpowiednich organów o przekazanie ewentualnych porozumień, zrzeczeń, oświadczeń i zawieranych umów, tyle tylko, że nadesłane do tej sprawy akta administracyjne nie potwierdzają, aby organ dokonywał tych czynności. Jedynymi czynnościami podjętymi w sprawie przez Prezydenta m.st. Warszawy było sporządzenie operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości 7 grudnia 2007 r. oraz wieloletnie prowadzenie rokowań zakończonych wynikiem negatywnym już 27 marca 2013 r.

Pomimo upływu wszelkich terminów załatwienia sprawy zarówno ustawowych, jak i czteromiesięcznego wyznaczonego przez Wojewodę Mazowieckiego w postanowieniu z 27 października 2014 r., Prezydent nie wykonał ciążącego na nim obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu nie ulega zatem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił wszystkim terminom załatwienia sprawy. Nie można też przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz, że na bieżąco interesował się sprawą. Wyjaśniono również, że brak akt czy konieczność zebrania materiału dowodowego, nie może być okolicznością usprawiedliwiającą dla długotrwałości prowadzenia postępowania, ale są obrazem niedowładu organizacyjnego organu.

Sąd podniósł również, że organ postąpił wbrew nakazowi płynącemu z treści art. 36 § 1 k.p.a., a to z tej przyczyny, że podczas wieloletniej bezczynności ani razu nie poinformował skarżącej o przewidywanym terminie wydania rozstrzygnięcia i nie wskazał przyczyny zwłoki w rozpoznaniu sprawy, co stanowi naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. Za rażące naruszenie powołanych przepisów należało zatem uznać nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowanie, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu.

Wskazane wyżej okoliczności, zdaniem Sądu, uzasadniają stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, co uzasadnia uwzględnienie skargi, jako że organ z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył wniosku, czym naruszył postanowienia przepisu art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. i korespondujący z nim art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że wyznaczony dwumiesięczny termin do wydania decyzji będzie adekwatny do czasu zakreślonego terminami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, niezbędnego do wszechstronnej i rzetelnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i załatwienia sprawy.

Przedstawione okoliczności przemawiają również za uznaniem, że bezczynność Prezydenta miała rażący charakter. W ocenie Sądu bezczynność organu jest bowiem naganna i nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania (kilkanaście lat), w tym ponad 5 lat po zakończeniu rokowań. W czasie tej wieloletniej bezczynności organ nie wykazał zaś absolutnie żadnej aktywności zmierzającej do załatwienia sprawy w formie procesowej. Jedynymi czynnościami podjętymi w sprawie przez Prezydenta było sporządzenie operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości 7 grudnia 2007 r. oraz wieloletnie prowadzenie rokowań, które de facto zakończono wynikiem negatywnym już 27 marca 2013 r.

Z tych względów Sąd uznał, że postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ nie podjął żadnych konkretnych, realnych i skutecznych prób zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a co więcej zignorował wyznaczony mu przez organ wyższej instancji termin załatwienia sprawy.

Uwzględniając skargę Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny, biorąc pod uwagę opisane zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz uznając, że wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej bezczynności w rozpatrzeniu wniosku. Sąd rozpoznający sprawę, przy wymierzeniu grzywny, wziął pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się zarówno organu, jak i samej skarżącej do rażącej bezczynności. Skarżąca przystępując do wieloletnich negocjacji zgadzała się tym samym na przedłużenie etapu rokowań, które zakończyły się wynikiem negatywnym 27 marca 2013 r. Z akt sprawy wynika, że po tej dacie skarżąca nadal podejmowała próby ugodowego ustalenia odszkodowania. Te działania strony w ocenie Sądu, również miały wpływ na czas trwania postępowania przed organem I instancji.

Ponadto przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej znajduje oparcie w treści art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Co prawda orzeczenie w tym zakresie ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione uznaniu sędziowskiemu niemniej instytucja ta została przewidziana jako możliwość realnego oddziaływania na organy administracji i w pewnych sytuacjach konieczne staje się jej orzeczenie. Rzeczona suma pieniężna nie zastępuje odszkodowania z tytułu bezczynności administracji, które może być dochodzone na drodze procesu cywilnego. Suma ta ma przede wszystkim na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Biorąc pod uwagę stan sprawy, w tym długotrwałość postępowania, w ocenie Sądu celowe było zasądzenie sumy pieniężnej.

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność, wziął pod uwagę całość opisanych okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się zarówno organu, jak i skarżącej do rażącej bezczynności, okres trwającej bezczynności, i przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości połowy wymierzonej grzywny w pkt 4 wyroku, której celem jest przeciwdziałanie bezczynności i która stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla skarżącej za trwającą bezczynność mającą rażący charakter naruszenia prawa.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Prezydent m.st. Warszawy, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

I. art. 149 § 1, 1a i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n., poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności (kilkunastoletniego prowadzenia postępowania) i miała ona charakter rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że pomiędzy Z. sp. z o.o. z siedzibą w W. a Miastem Stołecznym Warszawa do września 2013 r. trwały rokowania mające charakter cywilnoprawny, tj. niepodlegający ocenie w zakresie bezczynności organu;

II. art. 149 § 1a w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy z akt sprawy wynikało, iż organ podejmował liczne i celowe czynności w sprawie zmierzające do zakończenia postępowania;

III. art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 13 § 1 i art. 114 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności i miała ona charakter rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że pomiędzy Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. a Miastem Stołecznym Warszawa toczyły się negocjacje mające na celu zawarcie ugody administracyjnej;

IV. art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a., poprzez wydanie wyroku z pominięciem całości ustaleń faktycznych wynikających z akt sprawy i niewzięcie pod uwagę istotnych okoliczności sprawy, w szczególności faktu toczących się negocjacji zmierzających do zawarcia ugody administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że niniejsza sprawa nie jest pierwszą pomiędzy tymi samymi stronami. Wcześniej zostało zakończonych kilkadziesiąt tożsamych spraw ze skarg Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy, które dotyczyły wniosków skarżącej z dnia 29 grudnia 2005 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości położone w Warszawie w Dzielnicy [...]. Dotyczyły one innych działek ewidencyjnych, ale ustalenia faktyczne, dowody w oparciu o które ustalenia te poczyniono były wspólne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni popiera stanowisko wyrażone w wyrokach w sprawach o sygnaturach akt m.in.: I OSK 2360/18, I OSK 2361/18, I OSK 2362/18, I OSK 2363/18, I OSK 2364/18, I OSK 2365/18, I OSK 2366/18, I OSK 2367/18, I OSK 2368/18. We wskazanych sprawach zarzuty skarg kasacyjnych wniesionych przez Prezydenta m.st. Warszawy były również tożsame, a skargi kasacyjne zostały oddalone. Także zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie zostały sformułowane podobnie jak w powołanych sprawach.

W pkt I skargi kasacyjnej Prezydent m.st. Warszawy zarzucił naruszenie art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez wadliwe przyjęcie, że organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności (kilkunastoletniego prowadzenia postępowania) i miała ona charakter rażącego naruszenia prawa, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że pomiędzy Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. a Miastem Stołecznym Warszawa do września 2013 r. trwały rokowania mające charakter cywilnoprawny, tj. niepodlegający ocenie w zakresie bezczynności organu.

Odnosząc się do tak sprecyzowanego zarzutu należy przyznać rację stronie skarżącej, że okresu trwania rokowań nie wlicza się do stanu bezczynności organu, gdyż dopiero po ich zakończeniu następuje procedowanie w trybie administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka wystąpiła ze skargą na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w rozpatrzeniu wniosku z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość, przejętą pod drogę publiczną na mocy ostatecznej decyzji podziałowej. Podstawę prawną tego żądania stanowił art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z art. 98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym, że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Stosownie zaś do art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje zatem dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, zaś drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i musi być udokumentowane. Nie budzi też wątpliwości, że rokowania mają cywilnoprawny charakter i dopiero po ich zakończeniu następuje procedowanie w trybie administracyjnym. Kluczowym zatem momentem od którego uzależnione jest procedowanie w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jest moment zakończenia rokowań w trybie cywilnoprawnym. Wówczas następuje procedowanie w trybie administracyjnym i od tego momentu powinna być dokonywana ocena dotycząca ewentualnej bezczynności organu, polegającej na niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej interpretacji art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyjmując, że skoro nie doszło do uzgodnienia między stronami i rokowania zakończyły się wynikiem negatywnym, to organ powinien przystąpić do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania, choć równocześnie dokonał oceny bezczynności od dnia złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania, skoro przyjął, że "bezczynność organu była wieloletnia". Z akt sprawy wynika, że od złożenia wniosku w dniu 29 grudnia 2005 r. do czasu powołania Komisji Negocjacyjnej na mocy zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. został sporządzony operat szacunkowy. Natomiast po powołaniu Komisji Negocjacyjnej odbyło się 12 spotkań z przedstawicielami Spółki. W dniu 27 marca 2013 r. został sporządzony ostatni protokół z rokowań, którego Spółka nie podpisała, przy czym następnie poinformowała organ, że negocjacje zakończyły się definitywnie, zaś w piśmie z dnia 14 listopada 2013 r. wezwała Prezydenta m.st. Warszawy do wydania decyzji. Gdyby nawet przyjąć, że dopiero z momentem zakończenia negocjacji, co miało miejsce 27 marca 2013 r. postępowanie toczyło się w trybie przepisów k.p.a. i od tego czasu dokonywać oceny bezczynności organu, to z pewnością naruszone zostały terminy do wydania rozstrzygnięcia, jak również rażąco naruszono zasadę wynikającą z art. 12 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z treści art. 35 § 3 k.p.a. wynika, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Ustawodawca uznał zatem możliwość powstania sytuacji, w której zwłoka w załatwieniu sprawy wynika z przyczyn niezależnych od organu. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Oceny tej nie zmienia podnoszona przez stronę skarżącą kasacyjnie okoliczność, że sprawa ma charakter skomplikowany, jak również, że prowadzono rozmowy ugodowe.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 13 § 1 i art. 114 k.p.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a., polegającego na nieuwzględnieniu występujących w sprawie okoliczności - toczących się między organem administracji i Spółką rozmów ugodowych.

W odniesieniu do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii podejmowanych prób zawarcia ugody pomiędzy stronami wskazać należy, że art. 114 k.p.a. stanowi, że w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne, strony mogą zawrzeć ugodę, jeżeli charakter sprawy na to pozwala i nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Z inicjatywą zawarcia ugody obowiązany jest wystąpić organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie. Stanowi o tym art. 13 § 2 k.p.a. Organ natomiast uwzględni wniosek stron w tym przedmiocie, jeśli spełnione są przesłanki wymienione w powołanym art. 114 k.p.a. Zaznaczyć jednak przy tym należy, że ugoda może być zawarta pomiędzy stronami, a zatem nie jest dopuszczalne zawarcie ugody w sprawie, w której występuje tylko jedna strona. W takich sprawach strona nie może zawrzeć ugody z organem administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie. Ugoda może być więc zawarta, jeśli w sprawie występują strony o spornych interesach, o czym mowa w art. 13 § 1 pkt 1 k.p.a. Czynienie przez strony wzajemnych ustępstw w zakresie ich praw i obowiązków, co stanowi sens ugody, jest bowiem możliwe wówczas, gdy interesy stron postępowania są wzajemnie sprzeczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2239/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) .

W doktrynie ugodę definiuje się jako zawarte przed organem administracyjnym porozumienie stron, regulujące ich wzajemne prawa i obowiązki w indywidualnej sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego (W. Chróścielewski, w: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne – zagadnienia podstawowe, Warszawa 2002, s. 126). Należy mieć na uwadze, że ugoda stanowi przejaw zasady dyspozytywności (autonomii woli stron), jak również zasady oficjalności. To sprawia, że "ugoda administracyjna nie jest dosłownie «działaniem dwustronnym», rozumianym jako działanie wspólne organu administracji i podmiotu zewnętrznego, ale działaniem podejmowanym przez dwa podmioty zewnętrzne wobec administracji publicznej" (Z. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2012, s. 362). Przyjmuje się, że prawa i obowiązki określone ugodą administracyjną czerpią nie z woli stron, lecz z woli organu administracji, który ugodę zatwierdził, co przesądza o jej zakwalifikowaniu do prawnych form działania administracji (M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, w: Wierzbowski, Prawo administracyjne 2011, s. 287 oraz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 2018 wym. autorów do art. 114 k.p.a., Legalis).

Należy podkreślić, że prowadzenie negocjacji ugodowych nigdy samo przez się nie zwalnia organu od przestrzegania terminów załatwienia sprawy, ponieważ rozmowy w tej materii nie mogą trwać ponad czas przeznaczony na załatwienie sprawy administracyjnej w drodze decyzji, bowiem z zasady ugoda ma przyspieszyć załatwienie sprawy. Skoro zatem w niniejszej sprawie do tego nie doprowadzono, to ta okoliczność nie podważa zasadności stanowiska Sądu I instancji o bezczynności organu w sprawie.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że bezczynność organu miała rażący charakter.

Wskazać należy, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie określa kryteriów, jakie przesądzają o tym, czy bezczynność rażąco narusza prawo, czy też nie. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy kryteria te zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności. Zagadnienie charakteru bezczynności należy ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której naruszenie jest oczywiste. Przy czym jest to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Nie jest zatem wystarczające dla przyjęcia bezczynności o rażącym charakterze samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie winno być znaczne i niezaprzeczalne, a także oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Z opisaną wyżej bezczynnością mamy właśnie do czynienia w niniejszej sprawie. Do dnia wydania wyroku Sądu I instancji organ nie rozpoznał bowiem sprawy, tj. nie rozpoznał wniosku Z. Sp. z o.o. o ustalenie odszkodowania. Podkreślić w tym miejscu należy, że wniosek Spółki został złożony w roku 2005, zaś rokowania prowadzone w sprawie uzgodnienia wysokości odszkodowania zakończono w roku 2013. Natomiast wyrok Sądu I instancji zapadł w dniu 5 kwietnia 2018 r., czyli od daty zakończenia rokowań przez pięć lat nie wydano w sprawie decyzji. Zwłoka jest zatem znaczna, co stanowi o bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć przy tym należy, że w tak długim czasie w zasadzie jedyną faktyczną i konkretną czynnością podjętą w sprawie przez Prezydenta było sporządzenie operatu szacunkowego. Akta niniejszej sprawy nie potwierdzają bowiem, aby organ przez cały ten wykazywał jakąkolwiek inną aktywność, aby np. ustalał stan faktyczny sprawy, gromadził materiał dowodowy, poszukiwał dokumentów odnośnie przedmiotowej nieruchomości, czy też występował do odpowiednich organów o przekazanie stosownej dokumentacji, na co trafnie wskazał Sąd I instancji. Tym samym nie można zgodzić się z postawioną przez organ tezą - dla uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 149 § 1a w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a., że organ podejmował liczne i celowe czynności w sprawie zmierzające do zakończenia postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie można także pominąć okoliczności, że Wojewoda Mazowiecki jako organ nadrzędny wyznaczył Prezydentowi m.st. Warszawy termin do wydania stosownego rozstrzygnięcia, którego jednak organ nie dotrzymał. Wobec tego zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że pomimo upływu wszystkich terminów do załatwienia sprawy, zarówno ustawowych, jak i wyznaczonego przez Wojewodę Mazowieckiego organ nie wykonał ciążącego na nim obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy. Podkreślić także należy, że w czasie tak długo trwającego okresu bezczynności, organ nie poinformował Spółki o przewidywanym terminie załatwienia sprawy i nie podał przyczyny zwłoki w jej rozpatrzeniu.

Wobec powyższych rozważań oraz okoliczności niniejszej sprawy uznać należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 149 § 1 p.p.s.a., zatem ustalenie że sprawa nie została rozpoznana w ustawowym terminie, a jej okoliczności nie uzasadniają czasu trwania postępowania, obligowało Sąd I instancji do zobowiązania organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd I instancji był także zobowiązany do stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena dokonana w tym zakresie jest pochodną czasu trwania postępowania i powodów uzasadniających ten okres. Oba czynniki uzasadniają stanowisko Sądu I instancji. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnych argumentów przeciwko takiej ocenie. W rozpoznawanej sprawie nie ma zatem wątpliwości, że doszło do znaczącego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy, a nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu. Zatem zwłoka w załatwieniu sprawy uzasadniała uznanie, że wystąpiła bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji bowiem, gdy strona czeka tak długo na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, uznać należy, że takie postępowanie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Zauważyć bowiem należy, że Prezydent przez cały czas nie załatwił sprawy. Prawidłowo zatem Sąd I instancji stwierdził, że Prezydent m.st. Warszawy pozostawał rażąco bezczynny. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu zaistniała oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35, art. 36 k.p.a.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Natomiast § 2 tego przepisu określa, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Z powyższego wynika, że ustawodawca przyznaje sądowi administracyjnemu uznanie w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny, jak też nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie, pozostawiając w tym zakresie również swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo przyznał Spółce sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności i ocenę taką należy podzielić. Podkreślić w tym miejscu należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej zasądzanej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu, o czym świadczy użycie w czasownika "może", a może być podjęte jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Ustawodawca pozostawił zatem sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. Natomiast w przypadku skorzystania przez sąd z tej instytucji, wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd I instancji nieprawidłowo orzekł o zasądzeniu na rzecz skarżącego kwoty 1.000 zł. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można także przyjąć, aby była to kwota nieadekwatna do jej stanu faktycznego. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi bowiem przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności działania organu administracji, na co zasadnie wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji adekwatnie do okoliczności niniejszej sprawy orzekł także o wysokości wymierzonej grzywny. Sąd I instancji wyjaśnił w sposób wystarczający podstawy do uznania, że organ pozostawał w bezczynności, ustalił czasokres, w jakim bezczynność ta występowała i ocenił, czy bezczynności tej można i należy przypisać charakter rażącego naruszenia prawa, czy zasadne było wymierzenie organowi grzywny, wskazując także cele, jakie ma spełniać możliwość nałożenia na organ grzywny.

Prawidłowo zatem Sąd I instancji zastosował normę wynikającą z art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którą miał on w takiej sytuacji kompetencję do orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skoro fakt bezczynności organu w zakresie rozpatrzenia wniosku nie został skutecznie podważony, podobnie - jak i wykładnia art. 149 § 2 p.p.s.a., to zarzut dotyczący błędnego ustalenia podstaw do wymierzenia grzywny jest niezasadny.

Wobec powyższego uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił charakter zaistniałej bezczynności i zasadnie orzekł, jak w sentencji wyroku. Tym samym stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a., biorąc pod uwagę jednorodność spraw wniesionych przez Spółkę.