Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 493/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 161
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 50a
journal: Dz.U. 2021 poz 1371
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym t.j.
article: art 34a
journal: Dz.U. 2020 poz 8
law: Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 27 kwietnia 2022 r. Nr LXIII/422/2022 w sprawie ustalenia cen za usługi przewozowe i opłaty dodatkowe w publicznym transporcie zbiorowym w gminnych przewozach pasażerskich organizowanych przez gminę Miasto Sieradz 1) umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały; 2) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w pozostałym zakresie. [pic]


UZASADNIENIE

27 kwietnia 2022 r. Rada Miejska w Sieradzu na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), dalej u.s.g. w zw. z art. 50a ust. 1 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1371 ze zm.) oraz art. 34a ust. 2 ustawy z 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 8) podjęła uchwałę Nr LXIII/422/2022 w sprawie ustalenia cen za usługi przewozowe i opłaty dodatkowe w publicznym transporcie zbiorowym w gminnych przewozach pasażerskich organizowanych przez gminę Miasto Sieradz. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 18 maja 2022 r., pod poz. 2915 i weszła w życie 2 czerwca 2022 r.

Zgodnie z § 1 uchwały, ustala się następujące opłaty za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w przewozach pasażerskich na liniach miejskich:

1) bilety jednorazowe:

a) cena biletu jednorazowego normalnego - 2,60 zł,

b) cena biletu jednorazowego ulgowego - ulga typu I - 2,00 zł,

c) cena biletu jednorazowego ulgowego - ulga typu II - 1,30 zł,

d) cena biletu jednorazowego ulgowego - ulga typu IIa - 1,30 zł;

2) bilety miesięczne:

a) cena biletu miesięcznego normalnego - 75,00 zł,

b) cena biletu miesięcznego ulgowego - ulga typu I - 51,00 zł,

c) cena biletu miesięcznego ulgowego - ulga typu II - 37,50 zł,

d) cena biletu miesięcznego ulgowego - ulga typu IIa - 37,50 zł.

Stosownie do treści § 2 uchwały, ustala się opłatę w wysokości ceny biletu jednorazowego normalnego na danej linii za przewóz następujących rzeczy lub zwierząt:

1) przedmioty przestrzenne, podłużne i płaskie o wymiarach:

a) od 65 x 45 x 25 cm do 90 x 75 x 40 cm,

b) od 12 x 12 x 150 cm do 12 x 12 x 220 cm,

c) od 90 x 75 x 10 cm do 100 x 90 x 10 cm;

2) rowerki dziecięce;

3) psy zajmujące miejsce w pojeździe.

Ustala się, że opłacie za przewóz nie podlegają następujące rzeczy lub zwierzęta:

1) przedmioty przestrzenne, podłużne i płaskie nie przekraczające wymiarów: 65 x 45 x 25 cm, 12 x 12 x 150 cm, 90 x 75 x 10 cm;

2) małe zwierzęta trzymane na kolanach lub rękach;

3) wózki dziecięce i inwalidzkie wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem w czasie przejazdu,2) małe zwierzęta trzymane na kolanach lub rękach;

4) wózki dziecięce i inwalidzkie wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem w czasie przejazdu;

5) instrumenty muzyczne i sztalugi, przewożone przez uczniów i studentów szkół muzycznych i plastycznych, na podstawie legitymacji szkolnej lub studenckiej (§ 2 ust. 2 uchwały).

Bagażu i zwierząt nie można umieszczać na miejscach przeznaczonych do siedzenia.

1)instrumenty muzyczne i sztalugi, przewożone przez uczniów i studentów szkół muzycznych i plastycznych, na podstawie legitymacji szkolnej lub studenckiej (§ 2 ust. 3 uchwały).

W myśl § 3 ust. 1 uchwały, w razie stwierdzenia przez przewoźnika lub osobę przez niego upoważnioną:

a) braku ważnego biletu,

b) braku ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu,

c) brak ważnego biletu za zabrane ze sobą do środka przewozu rzeczy lub zwierzęta albo naruszenia przepisów o ich przewozie,

d) spowodowania, bez uzasadnionej przyczyny, zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu

- podróżny jest zobowiązany do uiszczenia opłaty dodatkowej w wysokości określonej w ust. 2-3.

Wysokość opłaty dodatkowej ustala się biorąc za podstawę cenę biletu jednorazowego normalnego obowiązującego na liniach miejskich, w następujący sposób:

1) jako 100-krotność tej ceny:

a) za przejazd bez ważnego biletu,

b) za przewóz bez ważnego biletu rzeczy lub zwierząt, jeżeli przewóz podlega opłacie lub za naruszenie przepisów o przewozie rzeczy lub zwierząt;

2) jako 50-krotność tej ceny:

a) za okazanie się niewypisanym biletem miesięcznym,

b) za posiadanie biletu o zaniżonej wartości;

3) jako 20-krotność tej ceny:

a) za brak w chwili kontroli ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu,

b) za nie okazanie w trakcie kontroli wcześniej nabytego biletu miesięcznego;

4) jako 300-krotność tej ceny: za spowodowanie przez podróżnego zatrzymania lub zmiany trasy przejazdu środka transportu bez uzasadnionej przyczyny (§ 3 ust. 2 uchwały

W przypadku uiszczenia opłaty dodatkowej w ciągu 7 dni kalendarzowych od daty wystawienia dokumentu zobowiązującego do uiszczenia tej opłaty, wysokość opłaty dodatkowej obniża się o 40% (§ 3 ust. 3 uchwały).

22 czerwca 2022 r. (data wpływu skargi do organu) Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Sieradzu z 27 kwietnia 2022 r., Nr LXIII/422/2022 w sprawie ustalenia cen za usługi przewozowe i opłaty dodatkowe w publicznym transporcie zbiorowym w gminnych przewozach pasażerskich organizowanych przez gminę Miasto Sieradz. Zaskarżonej uchwale zarzucił:

1. niewłaściwe wykonanie delegacji ustawowej wynikającej z art. 50a ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym i w konsekwencji naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez skonstruowanie § 1 pkt 1 lit. b-d oraz pkt 2 lit. b-d uchwały przy użyciu niezdefiniowanych w samej uchwale i bez odesłań sformułowań: "ulga typu I" "ulga typu II" i "ulga typu IIa" , czyli w sposób nieczytelny, uniemożliwiający ustalenie adresatów;

2. istotne naruszenie art. art. 50a ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, a w konsekwencji art. 94 Konstytucji RP poprzez wyjście w § 2 ust. 3 uchwały poza zakres upoważnienia ustawowego i uchwalanie zakazu umieszczania bagażu i zwierząt na miejscach przeznaczonych do siedzenia;

3. istotne naruszenie prawa polegające na niewykonaniu pełnego zakresu delegacji ustawowej wynikającej z art. 34a ust.1 pkt 2 w zw. z ust. 2 ustawy - Prawo przewozowe poprzez zaniechanie określenia sposobu ustalania wysokości przysługującej przewoźnikowi opłaty manipulacyjnej;

4. istotne naruszenie art. 34a ust. 2 ustawy - Prawo przewozowe polegające na wyjściu w § 3 ust.3 uchwały poza zakres upoważnienia ustawowego ograniczonego wyłącznie do określenia sposobu ustalenia wysokości opłat dodatkowych w wypadkach o których mowa w art. 34a ust. 1 wskazanej ustawy i przyjęciu sposobu ustalania wysokości opłaty dodatkowej, w razie jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia nałożenia, będące jednocześnie wkroczeniem w materię uregulowaną ustawowo art. 33a ust. 6 ustawy -Prawo przewozowe przyznającym uprawnienie do określania wysokości opłat w takich przypadkach, przewoźnikowi lub organizatorowi publicznego transportu zbiorowego.

W oparciu o postawione zarzuty Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi odwołując się do treści art. 50a ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym Prokurator wskazał, że w § 1 zaskarżonej uchwały rada miejska uwzględniając nakaz wynikający art. 46 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy, ustaliła ceny biletów ulgowych (jednorazowych i miesięcznych). Uczyniła to jednak w sposób nieczytelny, posługując się zarówno w odniesieniu do biletów jednorazowych jak i miesięcznych sformułowaniami " ulga typu I" "ulga typu II" i "ulga typu IIa". W uchwale nie zawarto ani definicji poszczególnych ulg ani odesłania do innego aktu prawnego, w którym definicja byłaby zawarta, czy też do cennika lub regulaminu, co czyni zaskarżony przepis nieczytelnym dla adresatów zwłaszcza, że definicji takich nie zwierają akty prawne wskazane w art. 46 ust. 6 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

Rada miejska w § 1 w pkt 1 lit. b, c, i d oraz pkt 2 lit. b, c i d w zakresie dotyczącym biletów ulgowych zawarła stwierdzenie niedookreślone, co jest sprzeczne z wynikającym z art. 2 Konstytucji RP obowiązkiem przestrzegania przez ustawodawcę zasady poprawnej legislacji. Stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych jest naruszeniem istotnym wymagającym wyeliminowania z obrotu prawnego.

Ponadto zaskarżony przepis wydano z naruszeniem § 6 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. 2016 r., poz. 283).

Odnosząc się do drugiego naruszenia Prokurator wskazał, że w § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały doszło do wykroczenia poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 50a ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Przepis ten wyraźnie zakreśla materię przekazaną do uregulowania w uchwale. Na jego podstawie rada miejska może ustalać ceny za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w gminnych przewozach pasażerskich. Tymczasem w ust. 3 § 2 zaskarżonej uchwały rada miejska uchwaliła zakaz umieszczania bagażu i zwierząt w miejscach przeznaczonych do siedzenia, który trudno w racjonalny sposób powiązać z uprawnieniem do ustalenia ceny za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym, a więc nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego.

Prokurator podniósł również, że zaskarżona uchwała podjęta została również w oparciu o upoważnienie wynikające z art. 34a ust. 2 ustawy - Prawo przewozowe, który odsyła do treści art. 34a ust. 1 ustawy. Ustawa pozwala na zróżnicowanie wysokości opłat dodatkowych jedynie w oparciu o kryterium w postaci strat poniesionych przez przewoźnika i powodu nałożenia opłaty dodatkowej Delegacja ustawowa obejmuje również uprawnienie do określenia sposobu ustalania wysokości

przysługującej przewoźnikowi opłaty manipulacyjnej, z uwzględnieniem takich czynników jak, ponoszone koszty czynności związanych ze zwrotem lub umorzeniem opłaty dodatkowej (art. 34a ust. 1 pkt 2 ustawy).

W § 3 ust. 1 pkt a uchwały, rada miejska nie zawarła sformułowań ustawowych posługując się określeniem "braku ważnego biletu" w miejsce, w którym ustawodawca posłużył się sformułowaniem "brak odpowiedniego dokumentu przewozu'' (art. 34a ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy). Natomiast w § 3 ust. 1 pkt c uchwały zamiast określenia ustawowego wynikającego z art. 34a ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy, tj. "niezapłacenia należności za zabranie ze sobą do środka przewozu rzeczy lub zwierzęta (....)" używa określenia "braku ważnego biletu za zabrane ze sobą do środka transportu rzeczy lub zwierzęta (...)". Odstępstwo to może rodzić problemy interpretacyjnie, ponieważ tam gdzie ustawa przewiduje możliwość naliczenia opłaty dodatkowej za "niezapłacenie należności za zabranie rzeczy lub zwierząt", tam uchwała wprowadza zdarzenie w postaci "braku ważnego biletu" za zabranie rzeczy lub zwierząt co mieści się w określeniu "brak odpowiedniego dokumentu przewozu".

Używanie terminologii innej, niż przewidziana została w ustawie może stanowić naruszenie § 9 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", który wprowadza wymóg aby w ustawie posługiwać się określeniami, które zostały użyte w ustawie podstawowej dla danej dziedziny spraw, w szczególności w ustawie określanej jako "kodeks" lub "prawo".

Przepis § 3 ust. 1 uchwały ma charakter przepisu ogólnego wskazującego zdarzenia z którymi wiążą się opłaty dodatkowe, zaś ust. 2 zawiera wskazanie sposobu ustalania wysokości opłat w sposób zróżnicowany co do konkretnych przypadków na co pozwala art. 34a ust. 1 pkt 2 ustawy. Brak jest jednak w tym przepisie odesłania, czy to do ust. 1 lub ustawy, co w połączeniu z odejściem od terminologii ustawowej powoduje, że zaskarżony przepis narusza zasady poprawnej legislacji.

Zdaniem Prokuratora niekompletność zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim stanowi ona wykonanie delegacji ustawowej, tj. art. 34a ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy - Prawo przewozowe polega na tym, że Rada Miejska w Sieradzu nie uchwaliła sposobu ustalania wysokości przysługującej przewoźnikowi opłaty manipulacyjnej. Obowiązek wydania przepisów dotyczący opłaty manipulacyjnej wynika wprost z art. 34a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Pominięcie w uchwale przez organ administracji przekazanych ustawowo regulacji i wskazanych w ustawie delegującej elementów, skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i stanowi istotne naruszenie prawa, które skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Wykonanie delegacji ustawowej wynikającej z art. 34a ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy - Prawo przewozowe jest również wadliwe w zakresie, w jakim rada miejska uchwaliła obniżenie wysokości opłaty dodatkowej w przypadku uiszczenia jej w określonym terminie, tj. § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały, który stanowi, że w przypadku uiszczenia opłaty dodatkowej w ciągu 7 dni kalendarzowych od daty wystawienia dokumentu zobowiązującego do uiszczenia tej opłaty, wysokość opłaty dodatkowej obniża się o 40%.

Przepis art. 34a ust. 2 ustawy odsyła wyłącznie do art. 34a ust. 1, który zawiera zamknięty katalog zdarzeń w związku z którymi pobierana jest opłata dodatkowa. Kryterium wpływającym na zróżnicowanie wysokości opłat dodatkowych wskazanym przez ustawodawcę są straty poniesione przez przewoźnika i powód nałożenia opłaty dodatkowej.

Ponadto zgodnie z art. 33a ust. 6 ustawy - Prawo przewozowe, uprawnienie do obniżenia wysokości opłaty dodatkowej w razie natychmiastowego jej uiszczenia lub w terminie wyznaczonym w wezwaniu do zapłaty, posiada przewoźnik lub organizator publicznego transportu zbiorowego.

Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym w art. 4 ust. 1 pkt 8 definiuje, że operator publicznego transportu zbiorowego, to samorządowy zakład budżetowy oraz przedsiębiorca uprawniony do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób, który zawarł z organizatorem publicznego transportu zbiorowego umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na linii komunikacyjnej określonej w umowie, zaś w pkt 9, że organizator publicznego transportu zbiorowego to właściwa jednostka samorządu terytorialnego albo minister właściwy do spraw transportu, zapewniający funkcjonowanie publicznego transportu zbiorowego na danym obszarze; organizator publicznego transportu zbiorowego jest "właściwym organem", o którym mowa w przepisach rozporządzenia (WE) nr 1370/2007. Jednocześnie zgodnie z art. 7 ust 4 pkt 1 ustawy, określone w ustawie zadania organizatora, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-5, wykonuje, w przypadku gminy - wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Kompetencja zatem do obniżenia wysokości opłaty dodatkowej w razie natychmiastowego jej uiszczenia lub w terminie wyznaczonym w wezwaniu do zapłaty, została wyraźnie zastrzeżona dla przewoźnika i organizatora publicznego transportu zbiorowego. Dodatkowo realizacja tego uprawnienia, stosownie do art. 33a ust. 6 ustawy - Prawo przewozowe może nastąpić w regulaminie przewozu lub w taryfie. Ustawowo zakreślono więc nie tylko krąg podmiotów uprawnionych do obniżenia wysokości opłaty dodatkowej w przypadku uiszczenia jej w określonym terminie ale narzucono również formę, w jakiej mogą swoje uprawnienie zrealizować i nie jest to uchwała organu, o którym mowa w art. 34a ust.2 ustawy - Prawo przewozowe.

Rada Miejska w Sieradzu wychodząc poza zakres upoważnienia ustawowego naruszyła zatem normy konstytucyjne wynikające z art. 7 i 94 Konstytucji RP nakazującą organom władzy publicznej działanie jedynie na podstawie i w granicach prawa.

Reasumując Prokurator podkreślił, że zaskarżona uchwała podjęta została jako wykonanie delegacji zawartej w dwóch ustawach. Delegacja wynikająca art. 50a ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wykonana została wadliwie co pozawala na sformułowanie wniosku o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 3 uchwały. W przypadku natomiast gdyby sąd podzielił argumentację dotyczącą wadliwości również § 1 uchwały istnieje konieczność rozważenia uchylenia uchwały w części w jakiej realizuje delegację wynikającą z art. 50a ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Wyeliminowanie § 1 spowoduje bowiem, że uchwała w danym zakresie będzie niekompletna, ponieważ nie będzie obejmowała cen za przejazdy ulgowe, czyli nie będzie uwzględniać uprawnień, wynikających z innych aktów prawnych, takich jak np. ustawa z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego i innych aktów prawnych wskazanych jako przykładowe w art. 46 ust. 1 pkt 6 lit. a ustawy.

W części natomiast, w jakiej uchwała realizuje delegację zawartą w art. 34a ust. 2 ustawy - Prawo przewozowe z uwagi na niekompletność realizacji upoważnienia ustawowego, zdaniem Prokuratora uchwała powinna zostać unieważniona w powyższym zakresie.

W związku z powyższym Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Sieradzu wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez skonstruowanie § 1 pkt 1 lit. b-d oraz pkt 2 lit. b-d uchwały przy użyciu niezdefiniowanych w samej uchwale i bez odesłań sformułowań: "ulga typu I", "ulga typu II" i "ulga typu IIa" rada miejska wskazała, że aktem prawa powszechnie obowiązującego na terenie Gminy Miasto Sieradz jest uchwała Nr X/71/2019 Rady Miejskiej w Sieradzu z 30 maja 2019 r. w sprawie ustalenia wykazu osób uprawnionych do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów środkami komunikacji miejskiej (Dz. Urz. Woj. Łódz. poz. 3561), określająca rodzaje ulg w sposób, do którego odwołuje się zaskarżona uchwała, tj. jako ulgi typu I, II i IIa. Tym samym nie są trafne zastrzeżenia zgłoszone w powyższym zakresie i nie można zgodzić się z twierdzeniem, że przepis jest niejasny lub nieczytelny.

Zarzut dotyczący naruszenia art. 50a ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, a w konsekwencji art. 94 Konstytucji RP poprzez wyjście w § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały poza zakres upoważnienia ustawowego rada miejska uznała za słuszny lecz bezprzedmiotowy, ponieważ rozstrzygnięciem nadzorczym z 22 czerwca 2022 r.; znak PNIK-I.4131.656.2022 Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały.

Zarzut natomiast dotyczący istotnego naruszenia prawa polegającego na niewykonaniu pełnego zakresu delegacji ustawowej wynikającej z art. 34a ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 ustawy - Prawo przewozowe poprzez zaniechanie określenia sposobu ustalenia wysokości przysługującej przewoźnikowi opłaty manipulacyjnej nie jest zasadny, ponieważ Gmina Miasto Sieradz nie wprowadziła opłaty manipulacyjnej z uwagi na fakt, że w publicznym transporcie zbiorowym nie jest ona pobierana.

Zdaniem rady miejskiej nie jest trafny również zarzut dotyczący naruszenia art. 34a ust. 2 ustawy - Prawo przewozowe poprzez wprowadzenie w § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały obniżenia wysokości opłaty dodatkowej o 40% w przypadku jej uiszczenia w ciągu 7 dni kalendarzowych od daty wystawienia dokumentu zobowiązującego do uiszczenia tej opłaty, ponieważ zgodnie z art. 33a ust. 6 ww. ustawy przewoźnik lub organizator publicznego transportu zbiorowego może określić w regulaminie przewozu lub taryfie obniżenie wysokości opłaty dodatkowej w razie natychmiastowego jej uiszczenia lub w terminie wyznaczonym w wezwaniu do zapłaty. Tym samym Gmina Miasto Sieradz jako organizator publicznego transportu zbiorowego jest uprawniona do określania powyższej obniżki w przepisach taryfowych.

Za nieuzasadnione Rada Miejska w Sieradzu uznała także zarzuty dotyczące odejścia od terminologii ustawowej w § 3 zaskarżonej uchwały, ponieważ ustawa pozwala na zróżnicowanie wysokości opłat dodatkowych co do konkretnych przypadków. Ponadto, jak podkreśliła rada miejska sposób sformułowania § 1, § 2 ust. 1 - 2 i § 3 zaskarżonej uchwały nie wzbudził zastrzeżeń ze strony organu nadzoru.

Rada Miejska w Sieradzu nadmieniła również, że zaskarżona uchwała utraciła moc w związku z podjętą przez Radę Miasta w Sieradzu uchwałą z 30 czerwca 2022 r., Nr LXVI/461/2022 w sprawie ustalenia cen za usługi przewozowe i opłaty dodatkowe w publicznym transporcie zbiorowym w gminnych przewozach pasażerskich organizowanych przez gminę Miasto Sieradz, która weszła w życie 5 sierpnia 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga w znacznej części zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej poddana została uchwała Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 27 kwietnia 2022r., nr LXIII/422/2022 w sprawie ustalenia cen za usługi przewozowe i opłaty dodatkowe w publicznym transporcie zbiorowym w gminnych przewozach pasażerskich organizowanych przez gminę Miasto Sieradz. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

Przypomnieć należy, że art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej jako "u.s.g.") przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze ich obowiązywania. Zawarte w zaskarżonej uchwale normy prawne ustalające ceny za usługi przewozowe i opłaty dodatkowe w publicznym transporcie zbiorowym w gminnych przewozach pasażerskich organizowanych przez gminę Miasto Sieradz niewątpliwe mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób zachowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne.

Podkreślić również należy, że zgodnie z zasadą praworządności organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak również regulowanie raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.

Ustanawiając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tym zakresie należy odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Na gruncie przepisów u.s.g. przewidziane zostały dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy: naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Brak jest jednak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei naruszenia o charakterze nieistotnym są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Zaskarżoną uchwałę podjęto na podstawie art.50a ust.1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2021r. poz.1371 ze zm.) oraz na podstawie art.34a ust.2 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. Prawo przewozowe (Dz.U. z 2020r. poz.8 ze zm.).

Zgodnie z treścią art.50a ust.1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. rada gminy może ustalać ceny za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w gminnych przewozach pasażerskich. W mieście stołecznym Warszawie uprawnienia te przysługują Radzie Warszawy.

W myśl art. 34a ust.1 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw żeglugi śródlądowej określi, w drodze rozporządzenia:

1) sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych pobieranych w razie:

a) braku odpowiedniego dokumentu przewozu,

b) braku ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu,

c) niezapłacenia należności za zabrane ze sobą do środka przewozu rzeczy lub zwierzęta albo naruszenia przepisów o ich przewozie,

d) spowodowania, bez uzasadnionej przyczyny, zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu

- mając na uwadze zróżnicowanie wysokości opłat dodatkowych w zależności od strat poniesionych przez przewoźnika i powodu nałożenia opłaty dodatkowej;

2) sposób ustalania wysokości przysługującej przewoźnikowi opłaty manipulacyjnej, mając na uwadze ponoszone koszty czynności związanych ze zwrotem lub umorzeniem opłaty dodatkowej.

W myśl art.34a ust.2 wymienionej ustawy w odniesieniu do gminnego, powiatowego i wojewódzkiego regularnego przewozu osób, przepisy, o których mowa w ust. 1, określają odpowiednio rada gminy, rada powiatu albo sejmik województwa, a w mieście stołecznym Warszawie - Rada miasta stołecznego Warszawy.

W niniejszej sprawie zaskarżono następujące przepisy uchwały:

1.) §1 pkt 1 b.),c.) i d.) oraz pkt 2b.),c.) i d.);

2.) § 2 ust.3;

3.) § 3 ust.3.

Nadto prokurator zaskarżył niekompletność uchwały gdyż, wbrew upoważnieniu ustawowemu nie uregulowała ona sposobu ustalania wysokości przysługującej przewoźnikowi opłaty manipulacyjnej.

Ad 1.)

Zgodnie z treścią § 1 zaskarżonej uchwały ustala się następujące opłaty za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w przewozach pasażerskich na liniach miejskich:

1) bilety jednorazowe:

a) cena biletu jednorazowego normalnego - 2,60 zł,

b) cena biletu jednorazowego ulgowego - ulga typu I - 2,00 zł,

c) cena biletu jednorazowego ulgowego - ulga typu II - 1,30 zł,

d) cena biletu jednorazowego ulgowego - ulga typu IIa - 1,30 zł;

2) bilety miesięczne:

a) cena biletu miesięcznego normalnego - 75,00 zł,

b) cena biletu miesięcznego ulgowego - ulga typu I - 51,00 zł,

c) cena biletu miesięcznego ulgowego - ulga typu II - 37,50 zł,

d) cena biletu miesięcznego ulgowego - ulga typu IIa - 37,50 zł.

W wymienionym przepisie ustalono ceny biletów jednorazowych ulgowych w przypadku ulgi typu I, typu II i typu IIa. Użyto w tym przepisie określeń "ulga typu I", "ulga typu II" i "ulga typu IIa". W uchwale nie zdefiniowano jednak tych sformułowań ani też nie odesłano do innego aktu prawnego definiującego te sformułowania. Przepis ten jest więc nieczytelny bo nie wiadomo co oznaczają wymienione sformułowania. Należy podkreślić, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzone są zasady prawidłowej (przyzwoitej) legislacji, które nakazują, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny. Istotne znaczenie ma m.in. określony w § 6 "Zasad techniki prawodawczej" nakaz takiego redagowania przepisów, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (por. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2021, uwagi do § 6). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartą w art. 2 Konstytucji RP (por. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (por. m.in. wyroki WSA w Poznaniu z 26 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 62/16, z 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 170/22, wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 618/14).

Należy podkreślić, że to na prawodawcy ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa (także przepisów prawa miejscowego) możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, a mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków tak, aby ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Z kolei wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego prawodawcy mają prawo oczekiwać stanowienia norm niebudzących wątpliwości co do nakładanych obowiązków lub przyznawanych praw.

Nie ulega wątpliwości, że przepis § 1 zaskarżonej uchwały nie spełnia wymienionych wymogów gdyż nie jest on ani jasny ani zrozumiały. Stanowi on naruszenie § 143 w związku z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016r. poz.283 ze zm.).

Nieuzasadniony jest pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że przepis § 1 uchwały jest jasny i czytelny gdyż definicje ulg typu I,II i IIa zostały zawarte w uchwale nr X/71/2019 Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 30 maja 2019r. w sprawie ustalenia wykazu osób uprawnionych do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów środkami komunikacji miejskiej (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego poz.3561). Zaskarżona uchwała w zakresie sformułowań dotyczących ulg typu I,II i IIa nie odsyła do uchwały nr X/71/2019 i nie wiadomo o jakie ulgi chodzi w uchwale. Wbrew poglądowi wyrażonemu w odpowiedzi na skargę przepis § 1 zaskarżonej uchwały nie jest ani jasny, ani czytelny ani zrozumiały. Stanowi to naruszenie § 143 w związku z § 6 rozporządzenia z dnia 209 czerwca 2002r., art.2 Konstytucji i jest niewłaściwym wykonaniem upoważnienia ustawowego o którym mowa w art.50a ustawy z dnia 16 grudnia 2010r.

Ad 2.)

Należy zaznaczyć, ze skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w dniu 21 czerwca 2022r. zaś w dniu 22 czerwca 2022r. Wojewoda Łódzki wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr PNIK-I.4131.656.2022 stwierdzające nieważność § 2 ust.3 uchwały nr LXIII/422/2022. Rozstrzygniecie to nie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego a więc stało się prawomocne. Spowodowało ono utratę mocy obowiązującej § 2 ust.3 zaskarżonej uchwały. W sytuacji zatem gdy przepis § 2 ust.3 zaskarżonej uchwały utracił moc obowiązującą to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tego przepisu stało się bezprzedmiotowe. Uzasadniało to, na podstawie art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzenie postępowania w tym zakresie.

Ad 3.)

Zgodnie z treścią § 3 ust.3 zaskarżonej uchwały w przypadku uiszczenia opłaty dodatkowej w ciągu 7 dni kalendarzowych od daty wystawienia dokumentu zobowiązującego do uiszczenia tej opłaty, wysokość opłaty dodatkowej obniża się o 40%.

Należy zaznaczyć, że upoważnienie ustawowe określone w art.34a ust.1 w związku z ust.2 ustawy Prawo przewozowe przewiduje możliwość różnicowania wysokości opłat dodatkowych tylko w zależności od strat poniesionych przez przewoźnika i z powodu nałożenia opłaty dodatkowej. Nie przewiduje natomiast możliwości obniżenia opłaty dodatkowej z powodu jej wcześniejszego uiszczenia. Możliwość obniżenia opłaty dodatkowej z wymienionego powodu przewiduje natomiast przepis art.33a ust.6 Prawa przewozowego i może to uczynić jedynie przewoźnik lub organizator publicznego transportu zbiorowego w regulaminie przewozu lub w taryfie. W przepisie art.4 ust.1 pkt 9 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, określono natomiast, że organizatorem publicznego transportu zbiorowego jest właściwa jednostka samorządu terytorialnego. Przepis art.7 ust.4 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. stanowi natomiast, że zadania organizatora publicznego transportu zbiorowego w gminie wykonuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta.

Z wymienionych przepisów wynika jakie organy w gminie są uprawnione do obniżenia opłaty dodatkowej w razie natychmiastowego jej uiszczenia (wójt, burmistrz lub prezydent miasta) oraz w jakiej formie może to nastąpić (w regulaminie przewozu lub w taryfie). Podmiotem uprawnionym, do obniżenia opłaty dodatkowej nie jest uprawniony organ stanowiący samorządu terytorialnego (Rada Miejska) ani nie może to nastąpić w formie uchwały tego organu (tylko w regulaminie przewozu lub w taryfie). Przepis § 3 ust.3 zaskarżonej uchwały wydano zatem z naruszeniem upoważnienia ustawowego co stanowi istotne naruszenie prawa.

Nadto w zaskarżonej uchwale nie uregulowano sposobu ustalania wysokości opłaty manipulacyjnej przysługującej przewoźnikowi. Opłata ta jest pobierana w razie zwrotu pobranej należności za przewóz i opłaty dodatkowej po udokumentowaniu przez podróżnego uprawnień do bezpłatnego lub ulgowego przewozu w terminie 7 dni od dnia przewozu. W upoważnieniu ustawowym, o którym mowa w art.34a ust.1 pkt 2 w związku z ust.2 ustawy Prawo przewozowe wyraźnie stwierdzono, że gmina określi sposób ustalania wysokości opłaty manipulacyjnej. W wymienionym upoważnieniu użyto sformułowania "określi" a nie "może określić" co wskazuje, że gmina ma obowiązek określić sposób ustalania wysokości opłaty manipulacyjnej. W zaskarżonej uchwale te zobowiązanie nie zostało wykonane przez Radę Miejską w Sieradzu gdyż w uchwale w ogóle nie uregulowano opłaty manipulacyjnej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest powszechnie przyjęty pogląd, że upoważnienie ustawowe musi być wykonane w sposób wyczerpujący. Pominięcie (niepełne zrealizowanie) przez organ stanowiący któregoś z wymienionych elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego upoważnienia ustawowego przez organ samorządowy skutkuje zaś istotnym naruszeniem prawa. Wskazane powyżej rozejście się delegacji ustawowej z regulacjami zaskarżonej uchwały musi zatem prowadzić do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem, czy też prawo to w sposób istotny narusza (zob. przykładowo wyroki WSA w Opolu: z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 480/07, z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 196/17 i z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Op 195/18, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 971/20).

Zaniechanie legislacyjne czyni dany akt niekompletnym poprzez niewypełnienie upoważnienia ustawowego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Sąd nie ma w takim przypadku możliwości, aby swoim działaniem doprowadzić do stanu zgodności z prawem, bowiem nie leży w zakresie jego kognicji uregulowanie kwestii, które w danym akcie pominięto. W takim przypadku konieczne staje się więc stwierdzenie nieważności całej uchwały, aby w rezultacie prac nad nową uchwałą lokalny prawodawca uregulował w niej także brakujące zagadnienia.

Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że Rada Miejska w Sieradzu nie musiała określać sposobu ustalania wysokości opłaty manipulacyjnej gdyż w Gminie Miasto Sieradz opłata manipulacyjna nie jest pobierana. Upoważnienie ustawowe o którym mowa w art.34a ust.1 pkt 2 Prawa przewozowego nakazuje gminie określić sposób ustalania wysokości opłaty manipulacyjnej i gmina musi ten obowiązek zrealizować. Pobieranie tej opłaty jest dochodem gminy i jej pobieranie leży w jej interesie. Gmina musi zatem określić sposób ustalania jej wysokości nawet gdy ma ona być w symbolicznej wysokości. Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę nie jest uzasadniony.

Sąd uznał, że bez znaczenia pozostaje fakt, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą nr LXVI/461/2022 Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 30 czerwca 2022r. w sprawie ustalenia cen za usługi przewozowe i opłaty dodatkowe w publicznym transporcie zbiorowym w gminnych przewozach pasażerskich organizowanych przez gminę Miasto Sieradz, która weszła w życie 5 sierpnia 2022r. Nie czyni to bezprzedmiotowym postępowanie sądowe w niniejszej sprawie. Faktyczne skutki prawne uchylenia lub zmiany aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, a więc uchylenie lub zmiana uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Skutki uchwały uchylającej lub zmieniającej uchwałę pierwotną obejmują wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie (skutek ex nunc). Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tego aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (skutek ex tunc), co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. wyroki NSA z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II GSK 1316/19 i z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt OSK 1046/07; wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 40/20, w Lublinie z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 92/13).

Reasumując sąd uznał, że skarga w znacznej części jest uzasadniona. Z uwagi na to, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 22 czerwca 2022r. Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność § 2 ust.3 uchwały postępowanie w zakresie żądania stwierdzenie nieważności tego przepisu stało się bezprzedmiotowe. W związku z czym, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd umorzył postępowanie w tym zakresie. Uzasadniona jest natomiast skarga odnośnie istotnego naruszenia prawa przez przepisy § 1 pkt 1 b.),c.),d.) i pkt 2b.),c.) d.), §2 ust.3 i § 3 ust.3 uchwały. Z uwagi na zaniechanie legislacyjne odnośnie określenia sposobu ustalania wysokości opłaty manipulacyjnej, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w pozostałym zakresie.

bg