Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 373/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 4 , par 5 , par 6 , par 7 , par 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7 , art. 77  i art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2000 nr 22 poz 268
law: Ustawa z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi M. G. i K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta Z. decyzją z dnia 8 października 2012 r., na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) na wniosek R.S. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji "rozbudowa i przebudowa budynku mieszkalno-usługowego (usługi handlu o pow. sprzedaży 36m2) do realizacji w granicach terenu objętego wnioskiem, na terenie położonym w Z. w rejonie ul. [....] – dz. Nr [....] Obr......), w zabudowie mieszkalno-usługowej".

W uzasadnieniu organ wskazał, że Gmina Miasto Z. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec czego postępowanie przeprowadzono na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeń wykonawczych do ustawy. Planowana przez wnioskodawcę inwestycja spełnia łączne warunki określone w art. 61 ust.1 ustawy, w tym zgodnie z ewidencją gruntów, działki nr ew. [....] i [....] obr. [....] są sklasyfikowane jako tereny zabudowane i zurbanizowane-B, a zatem stosownie do treści art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji nr 2 i 3. Granicę obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 3-krotnej szerokości frontu od granic działki budowlanej na kopii mapy zasadniczej będącej w dyspozycji organu. Z analizy funkcji wynika, że wnioskowana funkcja jest uzupełnieniem funkcji obiektów zlokalizowanych w granicach obszaru analizowanego- rejon ul. [....] gdzie dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i mieszkalno-usługowa, ale występują również budynki usługowe (w tym usług publicznych: kościół) i budynki wielorodzinne. Ze względu na zakres zmiany zagospodarowania odstąpiono od szczegółowej analizy cech architektonicznych zabudowy w obszarze analizowanym, dla zachowania ładu przestrzennego oparto się na cechach zabudowy sąsiedniej (przylegającej). Organ zaznaczył, że odnośnie działki [....] , ustalając strony postępowania oparł się na oświadczeniu wnioskodawcy, że mocy prawa nabył własność działki przez zasiedzenie. Treść projektu decyzji została uzgodniona przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego - postanowienie z dnia [....] 2010r., zarządcę drogi gminnej - pismo z dnia 30 września 2010r., Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego - postanowienie z dnia 30 września 2010 r. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia.

Odwołanie od ww. decyzji wniosły M.G. i K.P. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie:

- § 4 ust. 1 poprzez wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy także poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. W ocenie odwołujących się błąd ten jest istotny, bo może rodzić wątpliwości na etapie sporządzania projektu budowlanego co do miejsca posadowienia przyszłego budynku, a w szczególności czy może być posadowiony tylko w obszarze wyznaczonym liniami rozgraniczającymi teren inwestycji czy także poza nim ale przy wyznaczonych obowiązujących liniach zabudowy.

- § 5 ust. 1 i 2 poprzez ustalenia maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu jako 30 %, gdy tymczasem z analizy wynika, że w obszarze analizowanym wynosi on ok. 30 % Przepisy rozporządzenia wykonawczego nie pozwalają na określanie tego parametru w przybliżeniu w drodze posługiwania się terminem "ok." (około).

- § 7 ust. 1 - 4 poprzez ustalenie, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - w decyzji z nieznanych przyczyn nazywana wysokością okapu dachu głównego, winna wynosić nie więcej niż 6,4 m od strony odstokowej, gdyż użyte w decyzji sformułowania są niejasne i niejednoznaczne. Wysokość elewacji frontowej to miara pionowa między poziomem terenu przy ścianie frontowej (elewacji frontowej) a jej gzymsem lub attyką bez jakichkolwiek dalszych warunków w postaci wprowadzonej w zaskarżonej decyzji (miejsce odstokowe).

Nadto odwołujące się podniosły, że w aktach sprawy brak jest przeprowadzonej analizy, a do decyzji zostały załączone jedynie jej wyniki w formie opisowej i graficznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 28 grudnia 2012 r., znak: [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4, § 5 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem ustalenia decyzji dotyczące cech, parametrów i gabarytów nowej zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu "w swych generaliach" zapewniają zgodność zamierzenia inwestycyjnego z zasadami mającymi na celu zachowanie ładu przestrzennego. Zastosowanie w ustaleniach decyzji przepisów § 4 ust. 4, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia zostało przez organ w opisie analizy w sposób wiarygodny uzasadnione. Kolegium wskazało, że zakres inwestycji - rozbudowa i nadbudowa (związanej ze zmianą konstrukcji i formy dachu) istniejącego obiektu - determinuje sposób przeprowadzenia analizy, która np. w odniesieniu do parametru szerokości elewacji frontowej może być uproszczona i nie wymaga analizy w obszarze sąsiednim, ponieważ inwestor nie zamierza rozbudować budynku wzdłuż jego elewacji frontowej. Skoro inwestor nie zamierzał zmieniać szerokości budynku, słusznie parametr ten został przyjęty jak w stanie istniejącym, w wymiarze 11,14m.

Nadto organ wskazał, że linia zabudowy została ustalona zgodnie z przepisem § 4 rozporządzenia, ponieważ od strony ul. [....] wyznaczona została w przedłużeniu lica budynku nr [....] na działce nr [....] (od strony północnej). Drugą linię zabudowy wyznaczono od strony ul. [....] według zamiarowej rozbudowy budynku na działce inwestora. Jakkolwiek przepis § 4 mówi o jednej linii zabudowy (od strony frontu budynku), to ustalenie drugiej linii zabudowy od ulicy bocznej nie jest zakazane, jeżeli służy celom zachowania ładu przestrzennego. W kwestii linii zabudowy i sposobu jej wkreślenia z przedłużeniem poza granice działki wnioskodawcy - co kwestionują strony skarżące - Kolegium stwierdziło, że nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia i nie świadczy bynajmniej, że budynek "może być posadowiony poza terenem działki inwestora". Nie może być również kwestionowany wskaźnik zabudowy, regulowany przepisem § 5 rozporządzenia, bowiem ustalony został prawidłowo w wielkości "0,30" stanowiącej średnią wyliczoną dla 31 działek w obszarze analizy. Natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7

rozporządzenia) została ustalona na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, w wielkości 6,4 m n.p.t, w nawiązaniu do wysokości podziałów poziomych (balkonów) przylegającego od strony wschodniej budynku 3 - kondygnacyjnego nr 1a na działce nr [....] . Mając na uwadze fakt, że ustalenie tego parametru według przepisu § 7 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia w istniejących okolicznościach byłoby nie tylko trudne a wręcz bezzasadne, przyjęty sposób ustalania tego parametru w decyzji był w pełni uzasadniony i wychodzący naprzeciw zasadom zachowania ładu przestrzennego.

Jako niezasadny oceniło Kolegium zarzut braku analizy, wskazując, że w aktach znajdują się zarówno wyniki analizy, jak i jej część opisowa, zawierająca uzasadnienie dla przyjętych w decyzji wyników analizy. Dane wyjściowe do analizy, których brak zauważyły strony skarżące stanowią: obszar analizy, zakwalifikowane do analizy działki w ilości 31, powierzchnia działek, powierzchnia ich zabudowy (wyznaczona pomiarem na mapie), wskaźniki zabudowy wyliczone dla poszczególnych działek i uśrednione.

Kolegium nie podzieliło również zarzutu niewłaściwego nazwania parametru wysokości elewacji frontowej "wysokością okapu dachu głównego", wskazując, że § 7 rozporządzenia definiuje ten parametr jako (m.in.) "wysokość gzymsu". W przypadku budynków z dachem stromym wysokość tą wyznacza właśnie gzyms podokapowy. W ocenie organu II instancji dopuszczalne są określenia "około", "minimum" lub "maksimum".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. wniosły M.G. i K.P. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Skarżące powtórzyły zarzuty odwołania odnośnie naruszenia § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 - 4. Wskazały, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu braku analizy (braku danych wyjściowych) nie pozwalającym na weryfikację całego procesu analitycznego pod kątem jego poprawności, rzetelności i legalności. W ocenie skarżących, organ nie dostrzega różnicy, że czym innym jest analiza a czym innym jej wyniki. Wyraziły również pogląd, że niezależnie od zamiarów inwestora szerokość elewacji frontowej musi być określony w decyzji o warunkach zabudowy, gdyż przepisy prawa w tym zakresie nie przewidują żadnych odstępstw. Organ l instancji stwierdził, że nie może być kwestionowany wskaźnik zabudowy, bowiem został on ustalony prawidłowo w wielkości 30% stanowiącej średnią wyliczoną dla 31 działek w obszarze analizy. Nie wiadomo na jakiej podstawie organ odwoławczy to stwierdził, skoro w aktach brak jest analizy. Odnosząc się do uzasadnienia organu w przedmiocie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wskazał, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu, potwierdzające rozważania Kolegium w tym zakresie. Argumentacja, że ustalenie tego parametru wg przepisu § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia byłoby trudne a wręcz bezzasadne, wydaje się tłumaczeniem niedopuszczalnym. Trudności organu w nakazanym mu normą prawa działaniu, nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla zaniechania takiego działania. Ponownie zarzuciły nieprawidłowe, niejednoznaczne określenie parametrów.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ podniósł, że zarzut braku analizy jest bezpodstawny. Analiza, wraz z tabelą analizowanych działek znajduje się w aktach sprawy (k. 122-124). Niezrozumiały jest zarzut braku parametru szerokości elewacji frontowej. Parametr ten jest ustalony w decyzji (pkt III.B.1) w wielkości 11,14 m z wyłączeniem szerokości garażu (z garażem wynosi 16,18 m), w nawiązaniu do koncepcji przedstawionej przez inwestora (k. 12). Przyjęta wielkość tego parametru jest jednocześnie akceptacją dla stanu istniejącego, co wyjaśniono i uzasadniono w analizie. Niezrozumiały jest również zarzut "braku podstaw do ustalenia wskaźnika zabudowy", skoro wskaźnik ten przyjęty jest w decyzji (pkt III.A.2) dokładnie w wielkości średniej 0.30 wyliczonej w tabeli analitycznej dla obszaru analizy (k. 122 i k. 124) oraz zarzut ustalenia parametru wysokości elewacji frontowej "nie wiadomo na jakiej podstawie", skoro w analizie ( k. 123, pkt 4) zawarto wyjaśnienie tej kwestii. Parametr ten, w wymiarze 6,40 m (pkt III.B.2 decyzji) został przyjęty w nawiązaniu do podziałów poziomych w elewacjach sąsiedniego (przylegającego) budynku 3-kondygnacyjnego, co wyjaśniają rysunki poglądowe elewacji pokazane w koncepcji przedstawionej przez inwestora (k 11). W takich okolicznościach faktycznych parametr ten mógł zostać ustalony według przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia. Natomiast w kwestii stosowania dla niektórych parametrów i wskaźników w określeniach nieostrych, typu "około", "minimum" i "maksimum" Kolegium wyjaśniło, że: szerokość elewacji frontowej została określona ściśle, określenia "minimum" użyto tylko w odniesieniu do wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, który to wskaźnik nie podlega nadto regulacji przepisów rozporządzenia, określeń "maksimum" użyto w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (6,4 m) oraz wysokości kalenicy dachu (11,5 m), określenie "około" nie zostało w decyzji użyte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Rozważania należy rozpocząć od przypomnienia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. nr 164 poz. 1588), stanowiących wzorzec kontroli zaskarżonej decyzji przeprowadzanej przez Sąd.

Stosownie do przepisu art. 52 ust.2 pkt 1 ustawy, mającym zastosowanie – w związku z art.64 ust.1 ustawy – do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

Organy naruszyły ten przepis, gdyż wniosek inwestora nie spełniał tych wymogów - określenie granic terenu objętego wnioskiem nie zostało przedstawione na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Na k. 5 akt administracyjnych znajduje się kserokopia mapy, przyjętej do zasobu w 1997 r, na której odciśnięto pieczęć, że dokument nie może służyć do celów prawnych i że mapa jest nieaktualna.

Na kserokopii będącej fragmentem tej mapy, nie posiadającej skali, pieczęci o przyjęciu do zasobu, ani zgodności z oryginałem (k.7) zaznaczono dopiero teren objęty wnioskiem.

Zgodnie zaś z treścią art.61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003r ( Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W rozpatrywanej sprawie obszar analizowany (strona następna po k.42, k.153 a.a.) nie został wyznaczony na takiej mapie.

Podkreślenia również wymaga, że analiza urbanistyczno-architektoniczna, jak każdy inny dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym, podlega ocenie organu. W razie dostrzeżenia jej wadliwości rzeczą organu jest żądanie jej uzupełnienia lub wykonania nowej. To organ bowiem musi wykazać w uzasadnieniu decyzji, że ustalone wielkości są kontynuacją parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę.

W analizie nak.124 akt administracyjnych podano ogólnie, że "na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i mieszkaniowo-usługowa, ale występują również budynku usługowe (w tym usług publicznych: kościół i budynki wielorodzinne". Urbanista nie określił jednakże na których działkach znajduje się opisana zabudowa. Organy nie wezwały o uzupełnienie analizy w tym zakresie.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06).

Analiza przepisów rozporządzenia wskazuje, że dla wyznaczenia niektórych parametrów nowej zabudowy istotne jest obliczenie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego, czyli wszystkich działek znajdujących się w tym obszarze, a dla niektórych istotne są parametry obliczone dla działek najbliższych.

Zgodnie z § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Analiza (k.124) nie zawiera w tej kwestii szczegółowych wyjaśnień, w szczególności dlaczego linię zabudowy od strony ul. [....] przyjęto według narożnika budynku nr [....] usytuowanego bliżej tej ulicy. Urbanista podał, że od strony ul. [....] budynek bardziej oddalony znajduje się w odległości ok. 30 m od krawędzi jezdni, a budynek bliżej położony – w odległości ok. 9 m. Nie określił tych bliżej tych budynków ani działek na których się znajdują, a na mapie z k.42 nie wkreślono tych odległości. Druga analiza sporządzona w sprawie nie zawiera części graficznej. Nie stanowi przekonywującego uzasadnienia stwierdzenie, że ustala się linię zabudowy zgodnie z wnioskiem, bo brak jest możliwości wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o linię budynku bardziej zbliżonego (niezgodnie z zamierzoną wielkością zabudowy) jaki i bardziej oddalonego (położenie działki mijające się z tą linią). Podano, że linię wyznacza się w odległości 13 m od krawędzi jezdni, jednakże nie wkreślono tej odległości na mapie. Jest to niewystarczające, gdyż załącznik graficzny decyzji sporządzono na kserokopii mapy nie posiadającej skali (podwójna numeracja: k.133 i k.71).

Stosownie do treści § 5 ust.1 rozporządzenia, co do zasady, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (wszystkich działek).

W tabeli znajdującej się na k.122 akt administracyjnych wymieniono 31 działek, dla których obliczono powierzchnię zabudowy, z tym, że cztery z nich położone są poza obszarem analizowanym, co sprawia, że średnia wielkość tego parametru jest nieprawidłowa.

Zgodnie z § 6 ust.1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym (wszystkich działek).

W tabeli znajdującej się na k.122 akt administracyjnych parametr szerokości elewacji frontowej wymieniono jedynie dla czterech działek oznaczonych na mapie numerami: 1,8, 9, 21.

Z kolei, w myśl § 7 ust.1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie linii i krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust.2). Stosownie do treści ustępu trzeciego tego przepisu, jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Zgodnie z ust.4 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Parametr wysokościowy może być wyznaczony w innej wysokości od tej, która wynikałaby z ustalonej według określonej ściśle zasady w ust. 1 i 3, przy czym zastosowanie określenia "dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości" świadczy o tym, że może to nastąpić jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy urbanistycznej. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zaskarżona decyzja nie zawiera takiego uzasadnienia, a wykonana w sprawie analiza nie określa wysokości żadnego z budynków znajdujących się w obszarze analizowanym (tabela z k.122). W analizie podano jedynie, że w analizowanym obszarze budynki nie posiadają zwieńczeń ścian w formie attyki lub gzymsu. Dlatego wysokość ustalono do okapu dachu głównego. Dalej wskazano, że wysokość okapu zdeterminowana jest podziałami poziomymi budynków przylegających (nie wskazując których). Nie jest to wystarczające, zważywszy, że rozbudowywany budynek jest jednym z trzech usytuowanych szeregowo (por. k.11 akt z k.9 i 10 akt). Analiza nie zawiera danych na temat wysokości krawędzi elewacji frontowej budynków istniejącej na działkach sąsiednich. Używa sformułowania nieokreślonego przez przepisy rozporządzenia: "wysokość odstokowa".

Te same uwagi odnieść należy do parametru wyznaczanego na podstawie § 8 rozporządzenia.

Zgodnie z jego treścią geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Wykonana analiza pomija zupełnie fakt, że przedmiotowy budynek jest jednym z trzech budynków w zabudowie szeregowej. Nie zawiera również danych dotyczących wysokości kalenicy w budynkach znajdujących się w obszarze analizowanym. W analizie wyjaśniono jedynie, że wysokość kalenicy ustala się "w nawiązaniu" do wysokości kalenicy dachu budynku przylegającego. Zwrócić należy również uwagę na odmienne przestawienie budynków szeregowych na rysunku z k. 11 i zdjęć z k.8.

Powyższe stanowi już ustosunkowanie się do zarzutów skargi.

Niezasadny jest jedynie zarzut skargi, że w aktach sprawy administracyjnej brak jest analizy.

Nadto, zwrócić należy uwagę, że ustalenie organu, dotyczące właścicieli działki [....] , determinujące krąg stron postępowania, jest nieprawidłowe. Organ I instancji, jak podał w uzasadnieniu decyzji, oparł się na oświadczeniu wnioskodawcy, że z mocy prawa nabył własność działki przez zasiedzenie. Zauważyć w związku z tym należy, że nak.28 akt administracyjnych znajduje się oświadczenie inwestora, że włada w całości działką nr [....] i [....] , a na k.88 – że postępowanie o zasiedzenie jest w toku. Ustalenie stron postępowania było zatem obarczone wadą.

Powyższe wady dyskwalifikują, przyjętą bez zastrzeżeń przez organy obydwu instancji, analizę urbanistyczno-architektoniczną. Stanowi to o naruszeniu przez organy art.7, 77 i 107 § 3 k.p.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie wyeliminowanie omówionych wyżej uchybień, w tym zażądanie od inwestora przedstawienia terenu objętego wnioskiem na mapie spełniającej wymogi art. 52 ust.2 pkt 1 ustawy i sporządzenie poprawnej analizy urbanistyczno-architektonicznej.

W oparciu o powyższe, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c orzeczono jak w punkcie I wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.