Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 629/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.37, 40, 42 usyawy z 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38 poz.229 ze zm.)
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. L. i M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 330/07 w sprawie ze skargi W. L. i H. L. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie robót budowlanych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od małżonków B. i M. L. na rzecz W. i H. L. kwotę 350 (słownie trzysta pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 września 2007 t. sygn. II SA/Gd 330/07 po rozpoznaniu skargi W. L. i H. L. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie robót budowlanych:

1. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...].

2. zasądził od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz W. L. i H. L. solidarnie kwotę 500 (pięćset) zł.

orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 1995 r., nr [...], Prezydent Miasta Gdańska nakazał B. L. rozbiórkę werandy zabudowującej podest, taras, wejściowy do budynku mieszkalnego (skrajnego segmentu) przy ul. [...] w G.. W trybie odwoławczym Wojewoda Gdański decyzją z dnia [...] listopada 1995 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Następnie decyzją z dnia [...] października 1998 r., nr [...], Prezydent Miasta Gdańska udzielił B. i M. L. pozwolenia na użytkowanie werandy-zabudowy tarasu wejściowego do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w G.. W trybie odwoławczym Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 r., nr [...], utrzymał powyższą decyzję w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 957/99, uchylił zaskarżoną decyzję organu drugiej instancji i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] października 1998 r. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż organ administracji winien prowadząc postępowanie w pierwszej kolejności rozważyć istnienie przesłanek określonych w art. 37 prawa budowlanego z 1974 r., a w razie ich braku wydać decyzję nakazującą na podstawie art. 40 tego prawa wykonanie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, dopiero po wykonaniu takich zmian lub przeróbek może być wydane pozwolenie na użytkowanie w trybie art. 42 prawa budowlanego z 1974 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...], nakazał B. i M. L. wykonanie przeróbek polegających na poszerzeniu podestu (spocznika) schodów zewnętrznych do szerokości 0,80 m przy drzwiach wejściowych do budynku położonego przy ul. [...] w G.. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...], uchylił wskazaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ pierwszej instancji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 37 i 40 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w sprawie zabudowy podestu wejściowego w segmencie mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w G.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że lokalizacja budynku przy ul. [...] w G. nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania terenu. W kwestii zacienienia pomieszczenia przeznaczonego na kuchnię w lokalu budynku przy ul. [...] w Gdańsku stwierdzono, że ściana przedmiotowej werandy ustawiona prostopadle do budynku nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych pomieszczenia, gdyż współczynnik oświetlenia naturalnego dla tego pomieszczenia wynosi 2,40:8,78 przy wymaganym 1:8, zgodnie z § 57 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stwierdzono brak zagrożenia dla nieruchomości H. L. i jego rodziny, bowiem od strony sąsiada nie ma okien w przedmiotowej werandzie. Wyjaśniono dodatkowo, że wykonana zabudowa podestu mieszkalnego nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązujących w latach 1990-1991. Wobec powyższego stwierdzono, że brak jest przesłanek uzasadniających orzeczenie rozbiórki, jak również nakazanie dokonania zmian i przeróbek doprowadzających obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem. Organ administracji stwierdził, iż z dokumentacji technicznej przedstawionej w toku postępowania wynikało prawidłowe wykonanie techniczno - konstrukcyjne werandy zgodnie z wymaganiami norm budowlanych.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. i H. L. zarzucili naruszenie, art. 37 ust. 1 i 2 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i wnieśli o jej uchylenie. Wskazano, iż wbrew wymogom ustawowym inwestor nie uzyskał zgody skarżącego na wykonanie robót budowlanych związanych z nieruchomością sąsiednią. W ocenie skarżącego weranda narusza wymogi przepisów art. 5 i art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a w szczególności zasłania dopływ światła w kuchni skarżącego o 30%, a ponadto stanowi zagrożenie bezpieczeństwa dla skarżącego i jego rodziny oraz majątku ze względu na możliwość włamania się przez werandę do jego mieszkania. Na skutek pobudowania werandy rodzina skarżącego musi znosić uciążliwe i hałaśliwe zachowanie mieszkańców domu przy ul. [...]. Skarżący wskazał nadto na bezprawne powoływanie się na ustalenia nieobowiązującego już w dacie zaistniałej samowoli budowlanej (1990 r. lub 1991 r.) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu z 1997 r., podczas gdy istotnym jest, jaki plan obowiązywał w dacie samowoli.

Rozpoznając odwołanie Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie znaleźć winny przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, albowiem budowa podestu wejściowego nastąpiła przed 1 stycznia 1995 r. Organ odwoławczy wskazał, że zarówno segment mieszkalny nr [...], jak i nr [...], przy ul. [...] powstały w oparciu o pozwolenie na budowę. Natomiast w latach 1990-1991 M. L. dokonał samowolnej zabudowy podestu wejściowego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ze względu na fakt, iż wskazana zabudowa nie wprowadza nowej funkcji budynku określonej w decyzji o pozwoleniu na budowę i znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę, nie ma przesłanek do zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Podkreślono, że w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, usytuowanie przedmiotowej zabudowy podestu wejściowego w segmencie mieszkalnym nr 1 w stosunku do sąsiedniego budynku nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, ani też pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia technicznego wynika, że przedmiotowa zabudowa wykonana została zgodnie ze sztuką budowlaną oraz w sposób zapewniający bezpieczne użytkowanie. W związku z powyższym brak jest przesłanek do zastosowania dyspozycji przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 40 Prawa budowlanego. W kontekście art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. podkreślono, że określenie "inne ważne przyczyny" odnosi się do warunków wynikających z innych przepisów szczególnych, np. wynikających z warunków konserwatorskich, ochrony środowiska. Z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika, ażeby określono takie warunki dla przedmiotowej działki. Odnosząc się do argumentów skarżących organ odwoławczy wyjaśnił, iż ani kwestie stosunków sąsiedzkich, ani naruszenia własności nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego i nie mogą być brane pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy w oparciu o przepisy prawa budowlanego.

W skardze na powyższą decyzję W. L. i H. L. zarzucili naruszenie art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, naruszenie art. 7 i art. 77 ust. 1 k.p.a. oraz błędy w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że przedmiotowa zabudowa nie spełnia warunków do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ nie rozważył pism skarżących z dnia 5 września 2006 r. oraz z dnia 9 listopada 2006 r. informujących o składowaniu na przedmiotowym terenie desek, cegieł i innych przedmiotów grożących bezpieczeństwu i zdrowiu skarżących. Przedmioty te nie są należycie zabezpieczone przed spadkiem na podest i schody posesji skarżących. W ocenie skarżących organ w błędny sposób rozciągnął skuteczność pozwolenia na budowę obejmującego budynki nr [...] i [...] przy ul. [...] w G. na zrealizowaną zabudowę podestu. Organ odwoławczy oceniając bezpieczeństwo konstrukcyjne werandy nie uwzględnił upływu czasu i oparł swe wnioski na orzeczeniu technicznym z 1997 r. Obecnie inwestorzy składują na werandzie różne przedmioty, co w istotny sposób zmienia sposób jej użytkowania, a na co nie uzyskano pozwolenia, oraz zbytnio ją obciąża, co powoduje odpadanie tynku.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie.

Wydając wyrok uchylający zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest samowola budowlana, polegająca na zabudowaniu podestu wejściowego do budynku w zabudowie szeregowej i realizacji przybudówki (werandy) z tarasem wykonanym na stropie werandy. W wyniku wykonania tych robót powstała nowa część budynku powiększająca jego kubaturę. Realizacja robót nastąpiła przed 1 stycznia 1995 r. Stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 156 poz. 1118 ze zm.), przepis art. 48 obecnie obowiązującej ustawy nie ma zastosowania do obiektów zrealizowanych przed dniem wejścia w życie ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., a więc przed 1 stycznia 1995 r. Do obiektów tych stosuje się przepisy dotychczasowe, a zatem przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Z wydanego w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2001 r. sygn. akt II S.A/Gd 957/99, wynikało, iż organ administracji winien prowadząc postępowanie w pierwszej kolejności rozważyć istnienie przesłanek określonych w art. 37 prawa budowlanego z 1974 r., a w razie ich braku wydać decyzję nakazującą na podstawie art. 40 tego prawa wykonanie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, dopiero po wykonaniu takich zmian lub przeróbek mogło być natomiast wydane pozwolenie na użytkowanie w trybie art. 42 prawa budowlanego z 1974 r.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna wyrażona w tym wyroku wiązała organy administracji jak i Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę.

W sytuacji, gdy obiekt budowlany wybudowany bez pozwolenia na budowę spełniał, zdaniem organu, wszelkie wymogi prawa budowlanego z 1974 r. i brak było podstaw zarówno do wydania nakazu rozbiórki z art. 37 prawa budowlanego z 1974 r., jak i nałożenia obowiązków w trybie art. 40 tego prawa, formą legalizacji samowoli budowlanej była decyzja o pozwoleniu na użytkowanie (art. 42 prawa budowlanego z 1974 r.).

Z tych powodów w ocenie Sądu wydana decyzja jest wadliwa, z uwagi na fakt, iż przepisy prawa nie przewidują w takim stanie faktycznym wydania decyzji tej treści, lecz obligują organ do wydania rozstrzygnięcia w innej formie - pozwolenia na użytkowanie i z tego już powodu decyzja podlegała uchyleniu.

Sąd pierwszej instancji uznał ponadto, że rozpoznając sprawę nie dokonały należytej, wnikliwej, oceny istnienia przesłanek nakazu rozbiórki przewidzianych w art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W ocenie Sądu organy nie rozważyły istnienia przesłanek wymienionych w pkt 2. Wskazał również, że warunki oświetlenia kuchni skarżących nie powinny być rozważane w oparciu o przepisy § 57 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), które nie znajduje zastosowanie w sprawie, gdyż kwestia przesłaniania uregulowana jest w § 13 ust 1 rozporządzenia.

Sąd stwierdził jednak, że rozporządzenie Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki z 3.07.1980 r. nie przewidywało w ogóle unormowania dotyczącego sytuowania domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej bezpośrednio przy granicy. Zdaniem Sądu, brak takiej regulacji na gruncie przepisów prawa budowlanego i aktów wykonawczych, prowadzi do wniosku, iż ocena spełnienia przewidzianego w art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego z 1974 .r. wymogu zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich winna być w tym zakresie dokonywana na podstawie przepisów prawa cywilnego.

Na gruncie art. 5 prawa budowlanego z 1994 r., przewidującego analogiczne jak art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego z 1974 r. uregulowanie ochrony interesów osób trzecich, Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyrażał stanowisko, iż brak uregulowań w przepisach prawa budowlanego i aktów wykonawczych dotyczących ochrony interesów osób trzecich obliguje organy administracji do rozważenia interesów stron w oparciu o przepisy prawa sąsiedzkiego – unormowane w art. 140 i 144 kc. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji przywołał liczne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i stwierdził, że w przypadku zabudowy szeregowej, co ma miejsce w kontrolowanej sprawie realizowane budynki zgodnie z projektem położone są w jednym ciągu, stanowią powtarzalne segmenty, których ściany przylegające do siebie są takiej samej wielkości. Taki charakter zabudowy szeregowej minimalizuje niedogodności związane z bezpośrednią bliskością innych obiektów, które nie zasłaniają budynków położonych po sąsiedzku, nie ograniczają dostępu światła i widoku oraz stawia właścicieli poszczególnych obiektów w takiej samej sytuacji. Nadto fakt, iż zbliżenie każdego z budynków do granicy zachodzi w takim przypadku na tej samej szerokości, powoduje, iż żadnego z właścicieli nieruchomości nie dotyka niedogodność związana z ograniczeniem przestrzeni w związku z istnieniem bezpośrednio przy granicy niezabudowanej części nieruchomości innego obiektu budowlanego. Rozbudowa budynku w zabudowie szeregowej przy granicy nieruchomości, może być, zdaniem Sądu, w takim przypadku uznana za dopuszczalną, jedynie wówczas gdy nie pogorszy warunków korzystania z nieruchomości sąsiedniej.

Okoliczności powyższe nie zostały przez zostały przez organy administracji wzięte pod uwagę. Wybudowanie nowej części położonego w zabudowie szeregowej budynku mieszkalnego, przy granicy z nieruchomością sąsiednią, której ściana przy granicy nie przylega do ściany budynku sąsiedniego, z reguły pogarsza warunki użytkowania tej nieruchomości. Ogranicza to bowiem poczucie przestrzeni na sąsiedniej nieruchomości i tak już zmniejszone charakterem takiej zabudowy i nie znajduje usprawiedliwienia w takim samym uszczupleniu praw właścicieli sąsiednich nieruchomości, naruszając równowagę stron w tym zakresie. Nadto, co do zasady, położenie dobudowanej części budynku względem okien pomieszczeń sąsiedniego budynku w zabudowie szeregowej w taki sposób, że część ta zasłania widok z okna tego pomieszczenia i ogranicza dostęp światła dziennego, pogarsza warunki korzystania z sąsiedniego budynku. Okoliczności te -odnośnie stopnia zasłaniania widoku oraz ograniczenia dostępu światła dziennego do pomieszczenia kuchni skarżących nie zostały przez organy administracji ustalone.

W konkluzji, uznając, że organy nadzoru budowlanego rozstrzygające sprawę dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 37 ust 1 pkt 2, 40 i 42 prawa budowlanego z 1974 r. oraz naruszenia art. 7 i 77 kpa Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli uczestnicy postępowania B. L. i M. L. reprezentowani przez pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 37 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 24.10.1974 r. poprzez przyjęcie, że nie dokonano należytej i wnikliwej oceny istnienia przesłanek nakazu rozbiórki oraz naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 233 § 1 kpc w związku z art. 106 § 5 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy.

Wskazując na zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej skarżący wnieśli o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazano sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania;

- zasądzenie od skarżących na rzecz uczestników kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że wbrew stanowisku Sądu zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku, organy prawidłowo rozważyły przesłankę z art. 37 ust 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r, a w toku postępowania przed sądem doszło do nadinterpretacji art. 140 i 144 kc.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. i H. małżonkowie L. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Przede wszystkim należy w pełni podzielić wywód Sądu pierwszej instancji, wskazujący na wadliwość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a z uwagi na utrzymanie go w mocy przez organ odwoławczy – również tego rozstrzygnięcia, gdyż w sytuacji gdy obiekt budowlany wybudowany bez pozwolenia na budowę spełniał zdaniem organu, wszelkie wymogi prawa budowlanego z 24.10.1974 r. (Dz. U. z 1974 nr 38, poz. 229) i brak było podstaw zarówno do wydania nakazu rozbiórki z art. 37 tegoż prawa jak i nałożenia obowiązków w trybie art. 40, formą legalizacji samowoli budowlanej była decyzja o pozwoleniu na użytkowaniu wydawana w trybie art. 42 z związku z art. 103 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 nr 156, poz. 1118). I przede wszystkim z tych powodów Sąd pierwszej instancji miał uzasadnione powody do uchylenia zaskarżonych decyzji.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie w pełni podziela obszerne wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczące wykładni art. 37 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Jest faktem, że dla rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma przepis art. 37 ust 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane z 1974 r. Przepis ten wskazuje na potrzebę rozbiórki obiektu lub jego części gdy wybudowany obiekt niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnie pogarsza warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia. Wykładnia językowa przepisu art. 37 ust 1 pkt 2 wskazuje, że samo naruszenie przepisów budowlanych nie pociąga za sobą możliwości orzekania o rozbiórce dopóty, dopóki nie zostanie wykazane, że naruszenie tych przepisów "powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnie pogarsza warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia."

Należy zgodzić się z twierdzeniem, że rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17, poz. 62 ze zm.) obowiązujące w czasie samowolnej zabudowy podestu wejściowego do budynku skarżących nie nieprzewidywało w ogóle unormowania dotyczącego sytuowania domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej bezpośrednio przy granicy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do stosowania późniejszych rozporządzeń wykonawczych w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) gdyż przepis ust 2 art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi wyjątek od zasady orzekania na podstawie przepisów obowiązujących w dacie orzekania i winien być stosowany ściśle. Powyższe nie pozostaje w sprzeczności z regulacją zawartą w art. 107 ust 2 ustawy z 1994 r. Zasadą Prawa budowlanego z 1974 r. jest legalizacja samowoli budowlanej dlatego zarówno niezgodność z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, jak i wystąpienie dodatkowych przesłanek uzasadniających rozbiórkę przewidzianych w art. 37 ust 1 pkt 1 i 2 oraz w ustępie 2, należy oceniać według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w okresie budowy.

Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego upoważnia też do wniosku, że idea legalizacji samowoli budowlanej, traktowanej jako zasada, dopuszczała ewentualnie ocenę przesłanek warunkujących nakaz rozbiórki wg stanu istniejącego w dacie orzekania przez organy, pod warunkiem jednak, iż było to korzystniejsze wobec inwestora.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zbędne są rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące dopuszczalności zabudowy w granicy działki. W niniejszej sprawie z uwagi na zabudowę szeregową – styl takiej zabudowy zmusza właścicieli poszczególnych domów do znoszenia niedogodności związanych z bliskością innych obiektów.

Z tych też powodów nie można zaakceptować stanowiska, że uzasadnione interesy osób trzecich organ winien ocenić w świetle przepisów art. 140 i 144 Kodeksu Cywilnego, bowiem art. 37 ust 1 pkt 2 ustawy z 1974 r. samodzielnie konstruuje przesłanki rozbiórki i są nimi – niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Niewątpliwie pod tym kątem organy nadzoru budowlanego winny rozpatrzyć sprawę, a w przypadku nie stwierdzenia powyższych przesłanek winny wydać pozwolenie na użytkowanie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, mimo częściowo błędnego uzasadnienia Sądu pierwszej instancji uznał, że orzeczenie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.