Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1579/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.156 par 1 pkt. 2, art. 16 par 1, art. 77 par. 1, art. , art 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 9
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 71
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.
article: art.151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wesołowska Asesor WSA Iwona Ścieszka Sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 sierpnia 2021 r. sprawy ze skarg K. F. i M. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...] , Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako "Minister/organ"), po rozpatrzeniu wniosku J. G. , M. J., K. F. oraz M. N. (dalej jako "Skarżący"), reprezentowanych przez J. M., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2019 r., nr [...] , odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1967 r., nr [...] oraz decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1967 r., nr [...] – utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2019 r., nr [...] .

Zaskarżona decyzja Ministra została wydana w następującym stanie sprawy.

Decyzją z [...] kwietnia 1967 r., nr [...] , Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] , działając na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1958 r., nr 17, poz. 71, dalej jako "ustawa z dnia 12 marca 1958 r."), orzekło o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa niezabudowanej części nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonej we wsi [...] , Gromadzka Rada Narodowa [...], bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń. Decyzją z [...] listopada 1967 r., nr [...] , Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1967 r., nr [...] .

Wnioskiem z 31 sierpnia 2016 r. Skarżący wystąpili o stwierdzenie nieważności obu wymienionych powyżej decyzji, podnosząc w jego uzasadnieniu zarzut rażącego naruszenia prawa polegający na tym, że w dniu 5 kwietnia 1958 r. Państwowe Gospodarstwo Rolne [...] (dalej jako "PGR [...] ") nadal dzierżawił od A. G. przejęte następnie przez Państwo grunty. Dlatego też nie może być mowy w takim przypadku o objęciu nieruchomości we władanie przez Państwo, a jedynie o objęciu w użytkowanie na podstawie umowy dzierżawy.

Decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...] , Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1967 r., nr [...] oraz decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1967 r., nr [...] . W uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił w szczególności, że brak jest podstaw, aby uznać PGR [...] za sukcesora Jednostki Wojskowej nr [...], która dzierżawiła sporne grunty od A. G. , bowiem najpóźniej z chwilą likwidacją jednostki wojskowej, co miało miejsce w 1950 r., doszło do ostatecznego wygaśnięcia umowy dzierżawy zawartej [...] stycznia 1947 r. na okres 3 lata. Tym samym, zdaniem organu, władanie przedmiotową nieruchomością przez Państwo odbywało się bez żadnej podstawy prawnej. Zdaniem Ministra, zaistniały wówczas stan faktyczny wypełniał dyspozycję z art. 9 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., co pozwalało na przejęcie przedmiotowych gruntów przez Państwo.

Z powyższą decyzją nie zgodzili się Skarżący, reprezentowani przez J. M. , którzy wywiedli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...] , Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] lipca 2019 r., nr [...] , odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1967 r., nr [...] oraz decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1967 r., nr [...] . W uzasadnieniu swojej decyzji Minister wskazał, że ponowna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozwala stwierdzić, że dokonane uprzednio przez organ ustalenia i wyrażone na ich podstawie ocena prawna są prawidłowe i nie wskazują na wystąpienie kwalifikowanych wad kontrolowanych decyzji. Oceniając, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki przejęcia, przede wszystkim czy sporne grunty były we władaniu Państwa, organ ustalił, na podstawie uzasadnień kontrolowanych decyzji, że na skutek trudności w zagospodarowaniu całej nieruchomości (o pow. [...] ha) A. G. wydzierżawił część tej nieruchomości o pow. [...] ha Jednostce Wojskowej nr[...] . W zawartej na piśmie umowie dzierżawnej z datą [...] stycznia 1947 r. ustalono ścisły termin trwania umowy, określony na 3 lata, granice gruntów oddawane w dzierżawę oraz rodzaj i wysokość czynszu. Po upływie terminu umowy nie nastąpiło ani objęcie gruntów przez właścicieli, ani też przedłużenie umowy. Przedmiotowe grunty pozostały nadal w zarządzie Jednostki Wojskowej nr [...] , która w lipcu 1950 r. dokonała przekazania tych gruntów (które A. G. oddał Jednostce w dzierżawę), wraz z całym kompleksem gruntów majątku [...] , Kierownictwu Zaopatrzenia Ministerstwa Obrony Narodowej. Z kolei Kierownictwo Zaopatrzenia Ministerstwa Obrony Narodowej protokołem z 2-4 października 1950 r. przekazało wszystkie przejęte grunty Państwowemu Gospodarstwu Rolnemu - Zespół [...] . Dodatkowo organ podniósł, że z kontrolowanych decyzji wynika, że w 1950 r. Jednostka Wojskowa została zlikwidowana. Tym samym, część nieruchomości rolnej o pow. [...] ha było nieprzerwanie od 1950 r. do daty wydania kontrolowanych decyzji w użytkowaniu PGR [...] . Organ wyjaśnił także, że w toku prowadzonego postępowania nie udało się odnaleźć wspomnianej wyżej umowy dzierżawnej z [...] stycznia 1947 r.

Mając na uwadze powyższe, organ wskazał następnie na brzmienie art. 393 w związku z art. 403 rozporządzenia z dnia 27 października 1933 r. Prezydenta Rzeczypospolitej - Kodeks zobowiązań (Dz. U. nr 82, poz. 598, dalej jako "k.z."), i wyjaśnił, że z przepisu tego wynika, że aby doszło do przedłużenia umowy dzierżawy na czas nieoznaczony, dalsze użytkowanie nieruchomości musiało odbywać się przez dotychczasowego dzierżawcę - w przedmiotowej sprawie Jednostkę Wojskowa nr [...] . Tymczasem jak wynika z treści kontrolowanych decyzji w lipcu 1950 r. Jednostka Wojskowa nr [...] przekazała grunty wydzierżawione od A. G. wraz z całym kompleksem gruntów majątku [...] Kierownictwu Zaopatrzenia Ministerstwa Obrony Narodowej. Z kolei Kierownictwo Zaopatrzenia Ministerstwa Obrony Narodowej protokołem z dnia 2-4 października 1950 r. przekazało wszystkie przejęte grunty PGR - Zespół [...] . Sama zaś Jednostka Wojskowa nr [...] została zlikwidowana w 1950 r. Tym samym, zdaniem organu, o ile można mówić o przedłużeniu umowy dzierżawy, to tylko do lipca bądź października 1950 r., czyli do czasu przekazania wydzierżawionych gruntów odpowiednio Kierownictwu Zaopatrzenia Ministerstwa Obrony Narodowej i PGR [...] . Niewątpliwie bowiem PGR nie można uznać za sukcesora Jednostki Wojskowej nr [...] . Dlatego też najpóźniej wraz z przekazaniem gruntów PGR doszło do ostatecznego wygaśnięcia umowy dzierżawy z dnia [...] stycznia 1947 r. Tym samym nie można przyjąć, że PGR objęło przedmiotową nieruchomość w wyniku przelewu praw z umowy dzierżawy, a jedynie że władanie nieruchomością przez jednostkę państwową od października 1950 r. i odbywało się bez żadnej podstawy prawnej.

Organ wyjaśnił także, powołując się przy tym na poglądy orzecznictwa sądowego, znaczenie użytego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. pojęcia "władania", które powinno być, zdaniem organu, odczytywane w znaczeniu potocznym, a więc może mieć charakter faktyczny. Zwrócił uwagę, że art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie dzielił nieruchomości znajdujących się we władaniu Państwa na nieruchomości, które w takim władaniu znalazły się legalnie czy nielegalnie. Oznacza to, że działania organów w takich sprawach sprowadzały się jedynie do ustalenia, czy ziściły się przesłanki powołane w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., tj. objęcie nieruchomości we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 5 kwietnia 1958 r. oraz pozostawienie tych nieruchomości nadal we władaniu Państwa lub przekazanie ich w użytkowanie innych osobom fizycznych lub prawnym. Mając na uwadze powyższe Minister uznał zatem, że odwoływanie się przez Skarżących do przepisów geodezyjnych i kartograficznych w kontekście definicji pojęcia "władanie" jest nieprawidłowe i nie ma wpływu na sposób interpretacji art. 9 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Pojęcie "władania", którym posługuje się art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jest pojęciem autonomicznym i w kontekście celu tejże ustawy rozumiane być powinno jako okoliczność o charakterze faktycznym, stwarzająca szeroką możliwość uregulowania stanów prawnych nieruchomości znajdujących się dotychczas w użytkowaniu Skarbu Państwa bez podstawy prawnej.

Odnosząc się do podniesionych przez Skarżących zarzutów, Minister wskazał na załączony do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (załącznik nr 1) - rejestr gruntów, gdzie w rubryce "osoba władająca gruntem" widnieje zapis: "A. G. ", pod nim natomiast zapis: "PGR [...] ". Nie można zatem uznać, zdaniem Ministra, że zapis widniejący w rejestrze potwierdza, że nieruchomość była we władaniu poprzednika prawnego Skarżących, wręcz przeciwnie, potwierdza władanie nią przez PGR. Z kolei w zakresie załączników nr 3 i 4 do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ uznał, że przy działkach nr [...] widnieje zapis "wł. G. A. uż. PGR [...] ", podobnie na mapie stanowiącej załącznik nr 4 na obszarze działki nr [...] napisano "uż. PGR [...] , wł. G. A.". Organ zwrócił uwagę, że żaden ze skrótów – "uż" i "wł" – nie został wyjaśniony. Organ nie miał wątpliwości, że skrót "uż" oznacza użytkownika, używającego rzeczy. Natomiast skrót "wł" może oznaczać, zdaniem organu, zarówno władającego, jak i właściciela. Skoro więc dokumenty te mają nieść ze sobą jakąś treść to trudne do wyobrażenia jest, w ocenie organu, żeby przedstawiały dwie kategorie faktyczne, które są ze sobą sprzeczne, tj. że użytkownikiem gruntu i władającym tym gruntem były dwie różne osoby. A zatem skoro dany podmiot użytkuje grunt to niewątpliwie również nim włada. Jedynym logicznym wyjaśnieniem jest więc, zdaniem organu, że skrót "wł" oznacza właściciela nieruchomości. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że zapis widniejący w załączniku nr 3 przy działkach nr [...] ("wł. G. A. uż. PGR [...] ") różni się od kolejnego zapisu widniejącego przy działce nr [...] (zapis "G. A. " bez żadnych dopisków), co dodatkowo wykazuje, zdaniem organu, odmienny status tych dwóch nieruchomości. W sytuacji więc gdy bezspornym jest, że A. G. był władającym działką nr [...], zgodnie z widniejącym w rejestrze gruntów zapisem, to niewątpliwie uznać należy, zdaniem organu, że działki nr [...], były w użytkowaniu PGR.

Uwzględniając powyższe organ uznał, że kontrolowana decyzja PWRN w [...] z [...] listopada 1967 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja PPRN w [...] z [...] kwietnia 1967 r., nie naruszyły prawa w sposób rażący. Minister ocenił kontrolowane orzeczenia również pod kątem występowania innych kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., i także w tym zakresie nie stwierdził, aby w niniejszej sprawie zachodziła którakolwiek z przesłanek dających podstawę do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji.

Od decyzji Ministra z [...] maja 2020 r. K. F. (dalej jako "Skarżąca I"), reprezentowana przez radcę prawnego I. S. , oraz M. N. (dalej jako "Skarżąca II") wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W piśmie z 24 czerwca 2020 r. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 1579/20) Skarżąca I zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie prawa , tj.:

1) art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i art. 393 k.z. poprzez ich błędną wykładnię;

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016. Poz. 23), dalej jako "k.p.a.", w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez niezebranie pełnego materiału dowodowego, dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nierozpoznanie wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, wybiórcze wskazanie treści przedłożonych dokumentów oraz brak właściwego uzasadnienia decyzji.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżąca I wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1967 r., nr [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1967 r., nr [...] i zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej I kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra z [...] maja 2020 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra z [...] lipca 2019 r., nr [...] i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej I kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca I podniosła, że w niniejszej sprawie niekwestionowane jest, że w 1947 r. doszło do zawarcia przez jednego ze współwłaścicieli wykonującego prawa wszystkich współwłaścicieli umowy dzierżawy części nieruchomości ([...]) z Jednostką Wojskową nr [...] . Umowa ta została zawarta na czas oznaczony lat 3. Okres obowiązywania umowy upłynął w dniu 4 stycznia 1950 r. W ocenie Skarżącej I, po tej dacie jednostka wojskowa dalej korzystała z dzierżawionej nieruchomości. Następnie dzierżawca przekazał dzierżawione grunty Kierownictwu Zaopatrzenia Ministerstwa Obrony Narodowej, a ministerstwo przekazało je PGR - Zespół [...] na początku października 1950 r. Skarżąca I stoi więc na stanowisku, że Państwo nie władało częścią nieruchomości w rozumieniu przywołanego wyżej przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono również, że w okresie PRL podmiotem własności nieruchomości państwowych z punktu widzenia prawa cywilnego było Państwo, a nie poszczególne organizacje państwowe. Konstrukcja ta wynikała z obowiązującej wówczas zasady jedności mienia państwowego. Oznaczało to, zdaniem Skarżącej I, iż Państwo było jedynym właścicielem całego mienia państwowego i zachowywało do tego mienia pełnię uprawnień właścicielskich niezależnie od tego, w czyim zarządzie mienie to się znajdowało. Zdaniem Skarżącej I, przekazywanie mienia pomiędzy poszczególnymi jednostkami państwowymi nie powodowało zamiany właściciela, którym nadal pozostawało Państwo. Analogicznie zatem, zdaniem Skarżącej I, wyglądała kwestia przechodzenia uprawnień z zawartych przez te jednostki umów, co ma ten skutek, że obejmując przekazaną przez Kierownictwo Zaopatrzenia Ministerstwa Obrony Narodowej nieruchomość – przedmiot umowy dzierżawy – PGR [...] wszedł w prawa i obowiązki dzierżawcy nieruchomości. W zakresie zarzutów dotyczących naruszenia zasad postępowania Skarżąca I podtrzymała dotychczas zajmowane stanowisko w toku postępowania administracyjnego.

W piśmie z 25 czerwca 2020 r. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 1580/20) Skarżąca II zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez błędną interpretację (wykładnię) art. 393 k.z., co w konsekwencji doprowadziło do zastosowania z rażącym naruszeniem prawa art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.;

2) prawa procesowego, tj.: art.7, 77 § 1, 80 i 107 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez niezebranie pełnego materiału dowodowego, dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nierozpoznanie wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, wybiórcze wskazanie treści przedłożonych dokumentów oraz brak właściwego uzasadnienia decyzji.

Powyższe skłoniło Skarżącą II do sformułowanie wniosku o uchylenie obu zaskarżonych decyzji organu oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1967 r., nr [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1967 r., nr [...] .

W uzasadnieniu tej skargi wskazano natomiast, że błąd jakiego dopuścił się organ polega na próbie poddania w wątpliwość sukcesji z umowy dzierżawy. Skarżąca II wywiodła bowiem, że w ówczesnym stanie prawnym zarówno Jednostka Wojskowa jak i Państwowe Gospodarstwo Rolne były przedstawicielami Państwa, jako strony wszelkich czynności i stąd należy uznać, iż umowa dzierżawy podpisana została z Państwem i uległa przedłużeniu na czas nieokreślony ponieważ Państwo przez swoich przedstawicieli nadal używało rzeczy (przedmiotu umowy dzierżawy) za wyraźną lub milczącą zgodą wydzierżawiającego. Zdaniem Skarżącej II, ustawa z dnia 12 marca 1958 r. nie wymienia się Jednostek Wojskowych, Lasów Państwowych czy Państwowych Gospodarstw Rolnych, które dokonywały czynności (obejmowały we władanie), ale właśnie Państwo. W zakresie zarzutów skargi dotyczących naruszenia zasad postępowania w stopniu mających wpływ na wynik postępowania, Skarżąca II podzieliła argumentacje przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła także, że w momencie zakładania rejestru gruntów, a więc w marcu 1965 r., jako władający wpisany został A. G. , a jeszcze w tym samym roku, przez tą samą osobę, przez przekreślenie starych powierzchni, wprowadzone zostały zmiany. Natomiast kolejną zmianą dokonaną w 1973 r. była zmiana właściciela, stąd przekreślenie nazwiska i imienia "A. G. " i wpisanie "PGR [...] " , dokonane już przez inną osobę.

W odpowiedzi na skargi Minister wniósł o ich oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

W pismach z 21 grudnia 2020 r. Skarżąca I podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W pismach z 28 grudnia 2020 r. oraz 11 stycznia 2021 r. Skarżąca II podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Postanowieniem z 17 lutego 2021 r., na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., Sąd postanowił sprawy o sygn. akt I SA/Wa 1579/20 oraz I SA/Wa 1580/20 połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić pod sygn. akt I SA/Wa 1579/20.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 lipca 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, o czym strony zostały powiadomione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi nie są uzasadnione.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.

Następnie odnieść się trzeba do natury postępowania nadzorczego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem oceny jest to, czy decyzja kwestionowana w tym trybie obarczona jest kwalifikowanymi wadami z art. 156 § 1 k.p.a. W tym trybie weryfikacji decyzji ustala się, czy w kontrolowanej decyzji tkwią wady o największym ciężarze gatunkowym. Jeżeli chodzi o podstawę do stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) trzeba wskazać, że podstawowym warunkiem uznania, że organ działał z rażącym naruszeniem prawa jest to, czy organ ten naruszył jasny w swej treści przepis prawa (np. nakaz lub zakaz ustanowiony w przepisie). O rażącym naruszeniu prawa nie można zatem mówić wówczas, gdy chodzi o błąd w wykładni przepisu prawa, jeżeli dany przepis może być różnie rozumiany. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie służy do ponownej merytorycznej oceny sprawy, co do jej istoty. Nie jest to kontynuacja postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, ponieważ organ wyższego stopnia nie jest organem orzekającym jako organ III instancji. Istotą tego postępowania – jeżeli chodzi o ocenę decyzji pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażącego naruszenia prawa) - jest to, aby w oparciu o przepisy prawa stanowiące podstawę prawną kwestionowanej decyzji dokonać jej weryfikacji. Organ nadzoru bada legalność kwestionowanej decyzji w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania.

Ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być zatem niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto - skoro postępowanie nieważnościowe stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji - to niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek wskazanych w tym przepisie. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest zatem kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach, określonych przez art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30).

Wobec tego, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), z której wypływa domniemanie prawidłowości kontrolowanej decyzji, wadę rażącego naruszenia przepisów prawa należy wykazać. Przede wszystkim powszechnie występujący brak wszystkich dokumentów tworzących akta sprawy, w sprawach dotyczących decyzji wydanych przed kilkudziesięciu laty, nie może świadczyć o tym, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wady nieważności nie można bowiem domniemywać.

Uwzględniając powyższe poglądy orzecznictwa sądowego, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, aby decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1967 r., nr [...] i utrzymującej ją w mocy decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1967 r., nr [...] , zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., stanowiący podstawę materialnoprawną przejęcia przedmiotowych gruntów i kwestionowanych nadzorczo decyzji.

Zgodnie z powyższym przepisem, nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, przyjmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Nieruchomości te przejmuje się bez odszkodowania, a długi i ciężary zabezpieczone na tych nieruchomościach umarza się, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie w mocy uznane zostanie za niezbędne. Przejęcie mienia w tym trybie następowało więc po spełnieniu następujących przesłanek:

- objęcie nieruchomości we władanie Państwa nastąpiło do dnia wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 5 kwietnia 1958 r.,

- pozostawanie tych nieruchomości we władaniu Państwa w dniu wydawania decyzji w trybie art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. lub przekazanie ich w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym.

Jak słusznie zauważył organ, przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie dzielił nieruchomości znajdujących się we władaniu Państwa na nieruchomości, które w takim władaniu znalazły się legalnie czy nielegalnie. Organy orzekające w tym trybie nie były również uprawnione do badania sposobu nabycia nieruchomości, ponieważ gdyby władanie nieruchomością miało podstawę w jakimkolwiek tytule prawnym przedmiotowa ustawa nie miałaby w ogóle zastosowania. Nie było zatem konieczne ustalenie ani w jakim trybie, ani za pomocą jakich czynności prawnych, czy też faktycznych doszło do objęcia we władanie ruchomości przez Państwo. O charakterze art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. świadczy cel wynikający z określenia przedmiotu omawianej ustawy "uporządkowania niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego". Potrzeba uregulowania deklarowanego wyżej celu zachodziła natomiast wówczas, gdy władanie przez Państwo nieruchomością nie było oparte na tytule prawnym. Oznacza to, że działania organów sprowadzały się jedynie do ustalenia, czy ziściły się przesłanki powołane w art. 9 ust. 1, tj. objęcie nieruchomości we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 5 kwietnia 1958 r. oraz pozostawienie tych nieruchomości nadal we władaniu Państwa lub przekazanie ich w użytkowanie innych osobom fizycznych lub prawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 914/04, 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 221/06, 17 września 2014 r. sygn. akt I OSK 187/13, 24 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1610/13 oraz Sądu Najwyższego z dnia: 9 września 1986 r. sygn. akt III ARN 18/86 i10 kwietnia 1986 r. sygn. akt III ARN 3/86). Jak podkreślano w orzecznictwie, pojęcie "władania", którym posługuje się art. 9 ust. 1, nie zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Zatem pojęcie to winno być odczytywane w znaczeniu potocznym, o faktycznym charakterze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3510/15 - orzeczenie powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z tym, że władztwo przesądzające w konkretnym przypadku o możliwości stwierdzenia posiadania musi być władztwem faktycznym, powinno ono cechować się względną trwałością i polegać, co najmniej na rzeczywistej możliwości jego sprawowania nad rzeczą w zakresie określonego prawa podmiotowego (tak: wyrok Sądu Najwyższego z 18 marca 2008 r., IV CSK 529/07, Legalis nr 355879; postanowienie Sądu Najwyższego z 29 września 1999 r., I CKN 134/98, Legalis nr 56888). W konsekwencji nie można wykluczyć dopuszczalności stwierdzenia posiadania nawet wtedy, gdy nie było ono wykonywane poprzez działania odnoszące się bezpośrednio do rzeczy.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom obu Skarżących o tym, że Państwo nie władało spornymi gruntami w rozumieniu art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., ponieważ posiadało do nich tytuł prawny w postaci obowiązującej na czas nieokreślony umowy dzierżawy, którą po Jednostce Wojskowej nr[...] "przejął" PGR [...] , przeczy temu materiał dowodowy sprawy. Ponadto z okoliczności wskazanych w treści uzasadnień obu skargi oraz dalszych pism procesowych również wynika, że Skarżąca I przyjmuje, że doszło do sukcesji praw i obowiązków z Jednostki Wojskowej nr [...] na PGR [...] , wywodząc podstawę prawną takiego nabycia z obowiązującej w PRL zasady jednolitego funduszu własności państwowej, natomiast Skarżąca II podnosi, że PGR [...] nie mógł być sukcesorem Jednostki Wojskowej nr [...] , co nie zmienia faktu, że w przypadku obu tych podmiotów to zawsze Państwo było stroną jakichkolwiek stosunków prawnych, w których uczestniczyły wymienione jednostki państwowe.

Mając na uwadzę tak zakreślony krąg zagadnień kluczowych w niniejszej sprawie przede wszystkim należy wskazać, że według stanu prawnego obowiązującego do dnia 31 stycznia 1989 r. stosowana była zasada jedności mienia ogólnonarodowego wyrażająca się tym, że własność ta przysługiwała niepodzielnie Państwu, do którego należały również przedmioty przydzielone wyodrębnionym jednostkom organizacyjnym wyposażonym w osobowość prawną. Wykonywały one - w granicach swej zdolności prawnej - uprawnienia płynące z własności państwowej i mogły operatywnie zarządzać przydzielonym mu mieniem. Jednakże ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy - kodeks cywilny (Dz. U. Nr 3, poz. 11) nadała przepisowi art. 128 k.c. takie brzmienie, według którego "własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym". Oznacza to, że taka osoba prawna może we własnym imieniu władać i rozporządzać będącym w jej dyspozycji mieniem. Daje to państwowej osobie prawnej uprawnienie nabywania w drodze czynności cywilnoprawnych mienia nie stanowiącego własności państwowej (vide: uchwała Sądu Najwyższego 7 sędziów - zasada prawna z dnia 18 kwietnia 1989 r., sygn. akt III CZP 99/88, OSNC 1989/11/168). Tak więc ówcześnie obowiązujący art. 128 k.c. zakładał, że własność ogólnonarodowa jest jedna i przysługuje niepodzielnie Państwu, a nabycie nieruchomości następowało na własność państwową. Podobnie, posiadanie nieruchomości przez państwowe osoby prawne przed dniem 1 lutego 1989 r. nie miało więc charakteru samoistnego, ponieważ było wykonywane na rzecz i w imieniu Skarbu Państwa. W tym przypadku władztwo państwowej osoby prawnej miało charakter dzierżenia w rozumieniu art. 338 k.c. Zakwalifikowanie korzystania z nieruchomości przez przedsiębiorstwo państwowe jako posiadania samoistnego jest możliwe dopiero od dnia 2 lutego 1989 r. Należy przy tym jednak pamiętać, że powyższa zasad jedności mienia ogólnonarodowego zaczęła obowiązywać z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 94), czyli od dnia 1 stycznia 1965 r.

Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretnym orzeczeniem, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. W dacie 5 kwietnia 1958 r., jak i wcześniej, niewątpliwie przepis art. 128 k.c. nie obowiązywał, co uniemożliwia, zdaniem Sądu, konstruowanie na jego podstawie wzorca kontroli w niniejszej sprawie nadzorczej w zakresie badania powyższej przesłanki nieważności.

W sprawie nie jest kwestionowane, że na podstawie umowy dzierżawy zawartej [...] stycznia 1947 r. A. G. wydzierżawił część nieruchomości, której był współwłaścicielem, o pow. [...] ha Jednostce Wojskowej nr[...] . W zawartej na piśmie umowie dzierżawnej jej okres obowiązywania zakreślono na 3 lata. Obowiązywać miała zatem do 5 stycznia 1950 r. Abstrahując od kwestii skuteczności przedmiotowej umowy (A. G. wydzierżawił cześć nieruchomości nie będąc wyłącznym jej właścicielem), której to okoliczności Sąd nie jest w stanie ocenić przede wszystkim z uwagi na brak samego dokumentu umowy z [...] stycznia 1947 r., który nie został odnaleziony, zauważyć należy, że sporne w niniejszej sprawie jest to czy ww. umowa dzierżawy uległa przedłużeniu na czas nieoznaczony, stosownie do obowiązującego ówcześnie art. 393 w związku z art. 403 k.z., który przewidywał, że po upływie czasu, określonego w umowie albo w wypowiedzeniu, dzierżawca używa nadal rzeczy za wyraźną lub milczącą zgodą wydzierżawiający, uważa się, że dzierżawa została przedłużona na czas nieoznaczony. Wyjaśnić należy, za powojennym orzecznictwem Sądu Najwyższego (por. np. orzeczenie Sądu Najwyższego z 6 czerwca 1959 r., sygn. akt 3 CR 832/58, OSNCK 1960/3/77), że do przedłużenia umowy nie wystarcza samo używanie rzeczy przez dotychczasowego najmobiercę lub dzierżawcę (por. art. 403 k.z.), lecz niezbędne jest, aby używanie to odbywało się za wyraźną lub chociażby milczącą zgodą wynajmującego (wydzierżawiającego). A zatem przesłanki te muszą być spełnione łącznie. O ile z powodu znacznego upływu czasu i związanych z tym trudności dowodowych, ustalenie rzeczywistej woli wydzierżawiającego A. G. co do zgody na przedłużenie dzierżawy jest obecnie praktycznie niemożliwe, to należy przypuszczać, że najprawdopodobniej takowa była, skoro A. G. dopiero w latach sześćdziesiątych XX wieku zgłosił swoje roszczenia do tego gruntu (odwołał się od kontrolowanej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1967 r., nr [...] ).

Jeżeli natomiast chodzi o pierwszą ze wskazanych powyżej przesłanek przedłużenia umowy dzierżawy, tj. dalsze używanie rzeczy przez dotychczasowego dzierżawcę, to nie sposób uznać, że po roku 1950 r., czyli roku w którym Ministerstwo Obrony Narodowej przekazało sporną nieruchomość Państwowemu Gospodarstwu Rolnemu – Zespołowi [...] , mieliśmy do czynienia z dotychczasowym dzierżawcą czyli Jednostką Wojskową nr [...] , którą w rzeczywistości był Główny Zarząd Informacji Wojska Polskiego (tzw. Informacja Wojskowa, czyli kontrwywiad wojskowy, od 30 listopada 1950 r. – Główny Zarząd Informacji Ministerstwa Obrony Narodowej). Warto w tym miejscu wyjaśnić, że powstanie Informacji Wojskowej nie miało żadnej podstawy normatywnej. Zarząd Informacji Naczelnego Dowództwa Wojska Polskiego (od 30 listopada 1944 r. rozkazem nr 95 naczelnego dowódcy Wojska Polskiego na bazie Zarządu Informacji NDWP utworzono Główny Zarząd Informacji Wojska Polskiego) został bowiem powołany do życia na mocy rozkazu nr 60 naczelnego dowódcę Wojska Polskiego generała broni M. Z z 30 września 1944 r. zatytułowanego "Ustawa o Zarządzie Informacji Naczelnego Dowództwa Wojska Polskiego i jego organach", a ich struktura i zakres działania regulowane były rozkazami naczelnego dowódcy Wojska Polskiego (por. W. Frazik, B. Kopka, G. Majchrzak, Dzieje aparatu represji w PRL (1944–1989). Stan badań, Instytut Pamięci Narodowej, Warszawa-Kraków 2004 r., str. 6).

Co oczywiste, Państwowe Gospodarstwo Rolne nie było zatem sukcesorem wskazanego powyżej Głównego Zarządu Informacji Wojska Polskiego. Brak jest również jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej przeniesienia praw i obowiązków z umowy dzierżawy na PGR w formie właściwej dla umów cywilnoprawnych. Z kolei, najpóźniej do początku października 1950 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w dzierżawie Głównego Zarządu Informacji Wojska Polskiego, który tak jak wskazano powyżej nie był wyodrębnioną jednostką organizacyjną wyposażoną w osobowość prawną. Z zatem nawet hipotetycznie przyjmując że w 1950 r. obowiązywałby przepis art. 128 k.c. statuujący zasad jedności mienia ogólnonarodowego, jego zastosowanie w takim przypadku byłoby co najmniej dyskusyjne, gdyż nie mamy tutaj do czynienia z państwową osobą prawną. W takiej sytuacji, jak słusznie uznał organ, w 1950 r. doszło do wygaśnięcia umowy dzierżawy z [...] stycznia 1947 r., ponieważ brak było jej kontynuacji przez dotychczasowego dzierżawcę (Główny Zarząd Informacji Wojska Polskiego). A skoro tak, to Państwowe Gospodarstwo Rolne, w którego faktycznym i nieprzerwanym posiadaniu od października 1950 r. teren ten się znajdował, na dzień 5 kwietnia 1958 r. władał nim bez jakiegokolwiek tytułu prawnego (bezumownie). W realiach faktycznych niniejszej sprawy, brak jest zatem jednoznacznych oraz niebudzących żadnych wątpliwości wskazań aby uznać, że po 1950 r. umowa dzierżawy z 1947 r. nadal obowiązywała, a nawet jeśli przyjąć takie domniemanie, to w ramach postępowania nadzorczego jest to niewystarczające to wykazania wady kwalifikowanej kontrolowanej decyzji. Wady nieważności nie można bowiem domniemywać.

Rażącego naruszenia prawa upatrywać wszak należy w jasnych i niedwuznacznych przekroczeniach prawa i to takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotkniętego wadą rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew wszystkim przesłankom przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2319/14, Lex nr 2108479). Za utrzymaniem w obrocie prawnym kontrolowanych decyzji przemawia także zasada stabilizacji po upływie określonego czasu stosunków administracyjnoprawnych, która leży w interesie porządku publicznego, a którą wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13.

Tym samym została spełniona przesłanka objęcia nieruchomości we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, tj. do dnia 5 kwietnia 1958 r. a także, jak wynika z treści decyzji z 1967 r., w dacie ich wydawania przedmiotowa nieruchomość również pozostawała we władaniu Państwa. Nie budzą przy tym wątpliwości Sądu ustalenia organu w tym zakresie poczynione na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, w tym danych z rejestru gruntów, z których wynika, że użytkownikiem (władającym) spornych gruntów w tamtym okresie było Państwowe Gospodarstwo Rolne. Zarzuty skarg w tym zakresie, w ocenie Sądu, są natomiast zwykłą polemiką z prawidłowymi ustaleniami organu.

Skoro zaistnienie przesłanek z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zostało w okolicznościach niniejszej sprawy przesądzone, to nie można było skutecznie zarzucić decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1967 r., nr [...] oraz decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1967 r., nr [...] wydania z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wobec tego rację miał Minister orzekając o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji. Wobec powyższego niezasadne są zarzuty skarg o naruszeniu art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i art. 393 k.z.

Podobnie nie można uznać zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. za trafione. Wbrew zarzutom skargi w toku postępowania nie naruszono przywołanych w niej przepisów procedury administracyjnej. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało bowiem przez Ministra przeprowadzone przy poszanowaniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym ustanowionej w art. 7 k.p.a., a rozwiniętej w art. 77 § 1 k.p.a., zasady prawdy obiektywnej. Kluczowe zaś z punktu widzenia przedmiotu postępowania ustalenia stanu faktycznego, warunkujące zgodne z prawem zastosowanie przepisów prawa materialnego, znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, przy ocenie którego nie uchybiono zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Minister odniósł się bowiem do wszystkich aspektów niniejszej sprawy i dokonał ich dogłębnej oceny, jak też przedstawił wynik wyjaśnienia zmierzającego do tego ustalenia w sposób spełniający wymogi pełnego uzasadnienia decyzji administracyjnej. Stąd także zarzut naruszenia przez Ministra art. 107 § 3 k.p.a. oceniać należy jako chybiony.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).