Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1933/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 par 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 101 ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 13 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 599/17 odrzucającego skargę K. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Kowalewie Pomorskim z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 599/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. dalej – p.p.s.a.) odrzucił skargę K. P. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z uzasadnienia postanowienia wynika, iż K. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2012r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie wsi F. w gminie K.. z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową, mieszkaniowo-rzemieślniczą, zabudowę handlowo-usługową oraz funkcję rolniczą. Powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały z powodu naruszenia prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazał, że powyższa uchwała jego zadaniem jest niezgodna z prawem, ponieważ narusza jego interes prawny a jednoczesne wskazane w 14 punktach przepisy prawa w tym Konstytucji RP, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący stwierdził, że pozostając właścicielem działki nr [...] – położonej w miejscowości Frydrychowo, oznaczonej w planie miejscowym symbolami: 2U/MN, 5MNU, 6MNU, 2KDD, 2 KDx, 1KDL naruszony został jego interes prawny – rozumiany jako uchybienie obowiązującym przepisom prawnym w taki sposób, że miały one wpływ na jego prawa. W tym zakresie wskazał, że w jego opinii, każdorazowo, kiedy organy gminy przekroczyły przyznane im prawa do ingerowania w prawo własności w ramach władztwa planistycznego lub nie dopełniły obowiązku określenia wymogów jakie postawił przed nimi ustawodawca naruszyły interes prawny skarżącego. Ponadto skarżący stwierdził, że zachowuje w swoim rozumowaniu linię orzeczeń sądów administracyjnych, w której przyjmuje się, że naruszenie interesu prawnego musi następować w dniu wejścia w życie planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Gmina K. wniosła o jej odrzucenie, na podstawie przepisy art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Uzasadniając żądanie odrzucenia skargi organ powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podnosząc, że interes prawny musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuacje prawna wnoszącego skargę, a na naruszenie interesu prawnego mogą powoływać się osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługują prawa rzeczowe, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów. Zdaniem Gminy skarżący nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ nie przysługuje mu tytuł prawny do nieruchomości objętej planem miejscowym uchwalonym zaskarżoną uchwałą. Wbrew bowiem twierdzenia skargi nie jest on właścicielem działki o nr [...], gdyż właścicielem tych gruntów jest D. I. oraz gmina K. Skarżący zbył nieruchomość, zatem skorzystał z ustaleń planu miejscowego. Jako dowód organ przedłożył wypis z rejestru gruntów dla działek nr [...], wniosek skarżącego z 16 października 2009r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] z przeznaczeniem terenów rolnych na teren pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, kopię aktu notarialnego umowy z 29.07.2014r. sprzedaży przez skarżącego nieruchomości oraz odpisy z ksiąg wieczystych

Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. na wezwanie sądu do wykazania naruszenia aktualnego bezpośredniego w dacie wniesienia skargi interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą, reprezentujący skarżącego radca prawny wskazał, że w momencie uchwalania planu miejscowego skarżący posiadał interes prawny, w chwili wniesienia skargi uchwała nie naruszała jego interesu, bowiem działka nr [...] została wcześniej zbyta. Trwa jednak postępowanie w sprawie ustalenia renty planistycznej, a ustalony w planie miejscowym sposób przeznaczenia nieruchomości, nie tylko wysokość stawki renty planistycznej, wpływają na uznanie, że skarżący jednak posiada interes prawny w skarżeniu planu miejscowego. Skarżący bowiem uważał, że zbywa działki jako rolne. Podział nieruchomości nastąpił na wniosek skarżącego. Jako źródło interesu prawnego skarżącego pełnomocnik wskazał przepisy art. 36 i art. 37 ust. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd podniósł, że skarżący będąc właścicielem nieruchomości obejmującej działkę nr [...] w miejscowości F. 16 października 2009 r. złożył do Burmistrza wniosek w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tej działki geodezyjnej: "z przeznaczeniem terenów obecnie rolnych na teren pod zabudowę mieszkaniowo usługową". Zgodnie z zapisami zaskarżonej uchwały z [...] czerwca 2012r. wskazane przez skarżącego symbole odnoszą się do jednostek planistycznych przeznaczonych w zdecydowanej większości właśnie dla usług i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (U/MN), dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych (MNU) oraz tereny przestrzeni publicznej czyli drogi i ciągi pieszo- jezdne (por. § 3 pkt 5, 6 i 9, § 16, 17 planu). Nie budzi wątpliwości, że w dacie uchwalenia skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący pozostawał współwłaścicielem wskazanej nieruchomości, co legitymowało go do skutecznego zaskarżenia tej uchwały w trybie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. Niesporne jednak pozostaje, że sytuacja faktyczna i prawna uległa zmianie. Skarżący bowiem wraz z żoną zbyli w dniu 29 lipca 2014r. zbyli nieruchomość wpisaną w księdze wieczystej Kw nr [...] oznaczona jako działka nr [...] o pow. 4,40 ha jako grunty orne, na rzecz D. I. W opisie nieruchomości jako przedmiotu umowy sprzedaży w § 1 aktu notarialnego rep A nr notariusz przywołał przeznaczenie gruntów oznaczonych numerem działki [...] w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - na podstawie zaświadczenia Burmistrza Miasta Kowalewo Pomorskie z [...] maja 2014r., w tym dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych oraz pod drogi publiczne i ciągi pieszo-jezdne. Także z oświadczenia pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018r. wynika, iż K. P. nie jest obecnie właścicielem żadnych nieruchomości objętych planem. Strona skarżąca nie wykazała również, że jest właścicielem innych nieruchomości (znajdujących się poza obszarem objętym zaskarżonym planem, na które to nieruchomości mogą oddziaływać postanowienia tego planu).

W ocenie Sądu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest ugruntowany pogląd, że w postępowaniu planistycznym interes prawny, znajdujący ochronę w przepisach Kodeksu cywilnego, ma niewątpliwie właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym planem, a także, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza interesu prawnego skarżącego w sytuacji, gdy kwestionuje on zmianę przeznaczenia działki, której nie jest właścicielem, ani też nie ma do niej innych praw

Zdaniem Sądu aktualny właściciel nieruchomości ma legitymację do wniesienia własnej skargi w trybie art. 101 u.s.g. na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (dotychczasowi właściciele) nie skorzystał skutecznie z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały. Dotychczasowy właściciel wraz ze zbyciem nieruchomości traci na rzecz nowego właściciela, będącego jego następcą prawnym, niezrealizowane uprawnienie z art. 101 ust. 1 u.s.g. Z dniem zbycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie uprawnień, z których zbywca nieruchomości nie skorzystał, przechodzi na nabywcę. To zaś oznacza, że aktualny właściciel nieruchomości posiada własną legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (lub właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały. Warunkiem ograniczającym jest tu tylko zaistnienie powagi rzeczy osądzonej, wynikającej ze skorzystania przez poprzedniego właściciela z uprawnienia do wniesienia skargi i merytorycznego skontrolowania uchwały przez sąd administracyjny.

Sąd podkreślił, że skarżący mimo zbycia nieruchomości kilka lat wcześniej z uwzględnieniem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli aktu prawa powszechnie obowiązującego, wywodzi obecnie swój interes prawny do zaskarżenia tej uchwały i żądania stwierdzenia jej nieważności z przepisów art. 36 i 37 ust. 10 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.). W ocenie Sądu stanowisko strony skarżącej w tym zakresie jest bezzasadne, bowiem wskazane przepisy prawa materialnego nie kreują aktualnie interesu prawnego byłego właściciela nieruchomości, a akcentowane nałożenie na niego opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem przedmiotowego planu miejscowego, nie narusza interesu prawnego skarżącego, lecz co najwyżej jego interes faktyczny.

Dodatkowo Sąd podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta ani jej wysokość nie wynika zatem wprost z planu miejscowym lecz jest pochodną łącznie kilku zdarzeń, w szczególności wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego (lub jego zmianą), a następnie zbycia tej nieruchomości przez jej właściciela. Ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie odnosi się zatem do skutków prawnych wywołanych podjęciem uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, a jedynie do skutków faktycznych, za jakie należy uznać ewentualny wzrost wartości nieruchomości Nadto właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego, przed jej zbyciem może żądać od wójta, burmistrza, prezydenta ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty (art. 37 ust. 7). Nie było zatem przeszkód aby skarżący przed zbyciem nieruchomości jako jej właściciel zaskarżył kwestionowaną obecnie jako niezgodna z prawem uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

Sąd podkreślił również, iż w razie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego w części lub w całości, tzw. opłata planistyczna podlega zwrotowi na rzecz aktualnego właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości (art. 36 ust. 5 u.p.z.p.). Z kolei zgodnie z przepisem art. 37 ust. 10 u.p.z.p. spory w tych sprawach rozstrzygają sądy powszechne.

Dlatego też, zdaniem Sądu nie można podzielić zarzutów naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g., bowiem strona skarżąca nie zdołała wykazać, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, ani tym bardziej, iż ów interes prawny został naruszony. Na obszarze przedmiotowego plan brak jest nieruchomości należących do strony skarżącej, a zatem nie została ona pozbawiona żadnego przysługującego jej prawa, ani nie ograniczono możliwości jego realizacji.

W ocenie Sądu, uwzględnienie odmiennej koncepcji strony skarżącej, mogłoby prowadzić do rażąco sprzecznej z konstytucyjnie zagwarantowaną ochroną prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) ingerencji w jego istotę. Uznanie bowiem dopuszczalności skutecznego wniesienia przez byłego właściciela nieruchomości skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który jako powszechnie obowiązujący przepis prawa kształtuje pośrednio treść prawa własności nieruchomości objętych jego ustaleniami, mogłoby w konsekwencji skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego, czyli wyeliminowaniem z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, bez woli i udziału właściciela. Stanowiłoby to nieprzewidzianą przepisami prawa ingerencję w prawo własności obecnego właściciela nieruchomości, naruszającej jego istotę.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł K. P., zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu art. 101 ust. 1 u.s.g. przyjmuje, że w zasadzie legitymacja skargowa przysługuje tylko temu, kto jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej ustaleniami planu miejscowego w dniu wniesienia skargi nie zaś w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. oraz przepis art. 22 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu przez organy gminy władztwa planistycznego poprzez zamieszczenie w planie miejscowym ograniczeń w zakresie dopuszczalnej powierzchni sprzedaży do 100 m2 nie narusza interesu prawnego Skarżącego;

3. art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z przepisem § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na przyjęciu że brak określenia w planie miejscowym powierzchni zabudowy nie narusza interesu prawnego Skarżącego;

4. art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z przepisem § 4 pkt 9 lit. c cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury polegające na przyjęciu że błędne określenie liczby miejsc parkingowych nie narusza interesu prawnego Skarżącego;

5. art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że naruszenie przepisu art. 15 ust, 2 i 3 u.p.z.p. polegające na przekroczeniu przez organy gminy władztwa planistycznego poprzez określenie w planie miejscowym materiałów z jakich może być wykonana elewacja zewnętrzna oraz kolorystyki pokrycia dachów nie narusza interesu prawnego Skarżącego;

6. art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. polegające na przyjęciu że brak określenia w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy nie narusza interesu prawnego Skarżącego;

7. art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. polegające na przekroczeniu przez organy gminy władztwa planistycznego poprzez określenie w planie miejscowym zasad podziału nieruchomości nie narusza interesu prawnego Skarżącego;

8. art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. polegające na przyjęciu że brak określenia w planie miejscowym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu nie narusza interesu prawnego Skarżącego;

9. art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. polegające na przekroczeniu przez organy gminy władztwa planistycznego poprzez nałożenie ustaleniami planu miejscowego dodatkowych obowiązków na inwestora nie narusza interesu prawnego Skarżącego;

10. art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie w jakim plan miejscowy dopuszcza możliwość odprowadzenia ścieków bytowych do przydomowych oczyszczalni ścieków tylko do czasu wybudowania kanalizacji sanitarnej nie narusza interesu prawnego Skarżącego;

11. art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z przepisem § 4 pkt. 9 lit. a rozporządzenia w związku z przepisem § 8 ust. 2 rozporządzenia polegające na przyjęciu że brak określenia układu komunikacyjnego na załączniku graficznym do planu miejscowego w sytuacji gdy dopuszczono możliwość wyznaczania tego układu komunikacyjnego w tekście planu miejscowego nie narusza interesu prawnego Skarżącego.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Kowalewo Pomorskie wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym korzystając z uprawnień wynikających z art. 182 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Niewątpliwie postanowienie o odrzuceniu skargi zalicza się do postanowień kończących postępowanie w sprawie. W tym kontekście wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie zawarty w skardze kasacyjnej nie odniósł zamierzonego skutku.

Wskazać należy, że w pierwszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny miał obowiązek zbadać dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 usg przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem.

Wynika to z istoty planu miejscowego, określonej w art. 6 u.p.z.p. stanowiącym, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Przyjmowane więc w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 kc, ale też unormowaniami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 upzp (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2012 II OSK 1541/12, 23 stycznia 2013 II OSK 2369/12, 5 maja 2014 II OSK 117/13, 23 sierpnia 2016 II OSK 1719/16, 26 października 2016 II OSK 137/15, II OSK 743/15 z 12 grudnia 2016).

W niniejszej sprawie skarżący swoją legitymację procesową wiązał z tym, że przedmiotowa uchwała naruszyła jego interes prawny wynikający z przysługującej mu własności nieruchomości w dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd Wojewódzki natomiast zasadnie przyjął, że zbycie przez skarżącego nieruchomości objętej planem przed datą wniesienia skargi sprawiło, że utracił on prawo do zaskarżenia spornej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 usg. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd Wojewódzki trafnie wskazał, że dotychczasowy właściciel wraz ze zbyciem nieruchomości traci na rzecz nowego właściciela niezrealizowane uprawnienia z art. 101.

Należy zaznaczyć, że w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, iż dla oceny legitymacji procesowej istotne znaczenie ma okoliczność, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny aktualnego właściciela nieruchomości. Nabywca nieruchomości wstępuje bowiem – jako następca prawny – w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym, w tym może korzystać z uprawnień przewidzianych w art. 101 ust. 1 usg, o ile poprzedni właściciel nieruchomości z nich nie skorzystał (por. wyroki NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r. II OSK 186/10, 10 sierpnia 2011 II OSK 1093/11, 5 kwietnia 2012 II OSK 51/12, 13 listopada 2012 II OSK 2105/12, 8 lipca 2014 II OSK 3005/12, 21 września 2017 II OSK 1783/16).

Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że uznanie skargi byłego właściciela nieruchomości za dopuszczalną mogłoby w rezultacie doprowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego w zakresie dotyczącym konkretnej nieruchomości, co stanowiłoby nieprzewidzianą przepisami prawa ingerencję w prawo własności aktualnego właściciela.

Z tych względów za bezzasadny należało uznać zarzut kasacyjny co do naruszenia art. 101 ust. 1 usg. Wbrew argumentacji przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej dla oceny legitymacji skarżącego nie mógł być miarodajny stan istniejący w dacie wejścia w życie przedmiotowego planu kiedy skarżący był właścicielem nieruchomości, lecz stan istniejący w dacie złożenia skargi oraz orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Dodać należy, że gdyby przejście prawa własności nieruchomości nastąpiło w toku postępowania sądowego, to wówczas w miejsce podmiotu wnoszącego skargę mógłby wstąpić następca prawny, a orzeczenie uwzględniające skargę mogłoby być wydane na rzecz aktualnego właściciela. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodziła, gdyż skarżący kilka lat przed wniesieniem skargi zbył wraz z żoną działkę gruntu położoną na terenie objętym planem.

Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu postanowienia zajął też stanowisko, że przesłanką do przyznania skarżącemu legitymacji procesowej na podstawie art. 101 ust. 1 usg nie mogła być okoliczność związana z obowiązkiem zapłaty przez skarżącego opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oraz jej zbycia po uchwaleniu plany. Mianowicie Sąd stwierdził, że przepisy art. 36 i 37 ust. 10 upzp nie mogą stanowić podstawy do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego przez byłego właściciela nieruchomości bowiem obowiązek dokonania opłaty jest pochodną kilku zdarzeń o charakterze faktycznym, tj. wzrostu wartości nieruchomości i jej zbycia. Ocena Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie nie została podważona wobec braku zarzutu kasacyjnego dotyczącego przepisów art. 101 ust. 1 usg w zw. z art. 36 i 37 ust. 10 upzp.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że podstawy kasacyjne oparte zostały o przepisy powiązane z zarzutami wskazującymi na wadliwe ustalenia przedmiotowej uchwały oraz przekroczenie władztwa planistycznego, a więc te kwestie, które mogą być badane przez Sąd dopiero na etapie merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu.

W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki wydał jednak postanowienie o odrzuceniu skargi, co oznacza, że nie badał legalności kwestionowanego planu miejscowego. Podkreślić trzeba, że sformułowane przez skarżącego zarzuty co do konkretnych postanowień uchwały (ograniczenia powierzchni sprzedaży, określenie liczby miejsc parkingowych, nieokreślenie powierzchni zabudowy, określenie kolorystyki dachów, wskaźników wysokości zabudowy i inne) nie dotyczą praw lub obowiązków skarżącego skoro nie jest on właścicielem nieruchomości położonych na terenie planu.

W rezultacie należało stwierdzić, że zarzuty kasacyjne nie odnoszą się do przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić źródło interesu prawnego skarżącego ocenianego w kontekście art. 101 ust. 1 usg.

W orzecznictwie wielokrotnie wyjaśniano, że skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 usg nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego. Tym samym przepis art. 101 ust. 1 usg nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (por. wyrok SN z 7 marca 2003 r. III RN 42/02, OSNP z 2004 r. nr 7, poz. 114; wyrok NSA z 1 marca 2005 r. OSK 1437/2004; wyrok NSA z 3 września 2004 r. OSK 476/04 ONSA i WSA 2005/1/2; wyrok NSA z 14 września 2012 r. II OSK 1541/12).

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 ppsa.