Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1011/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
659
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Marek Wroczyński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od pkt 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 grudnia 2015 r., sygn. II SAB/Op 84/15 w sprawie ze skargi A. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę O. w przedmiocie wynagrodzenia oraz zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i usunięciem pojazdu [...] o nr rej. [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Starosty O. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę O., prowadzonego na skutek wniosku z dnia [...] czerwca 2012 r., wyrokiem z dnia 30 grudnia 2015 r. (sygn. akt II SAB/Op 84/15): stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), wymierzył organowi grzywnę w wysokości 200 zł (pkt 3) oraz zasądził od Starosty O. na rzecz A. W. kwotę 357 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

A. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Starostę O. postępowania w sprawie przyznania mu wynagrodzenia oraz zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i usunięciem z drogi pojazdu marki [...], nr rej. [...], domagając się zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi, stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i to z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznania od organu odpowiedniej sumy pieniężnej - na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a." a także rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu skargi skarżący twierdził, że jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą PHU [...] A. W. w O. i że w dniu [...] czerwca 2012 r. złożył w Starostwie Powiatowym w O. wnioski o przyznanie wynagrodzenia za usunięcie z drogi i wykonywanie dozoru nad 13 pojazdami, w tym nad wskazanym na wstępie samochodem osobowym marki [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. organ przyznał mu jednak wynagrodzenie (obejmujące wszystkie 13 pojazdów) w wysokości jedynie 11.839,17 zł. W wyniku złożenia skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., które rozpoznawało sprawę w trybie odwoławczym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 10 marca 2014 r., uchylił orzeczenia organów obu instancji. Sprawa była ponownie rozpatrywana przez Starostę O. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., które w dniu [...] kwietnia 2015 r. uchyliło kolejne postanowienie organu I instancji. Od tego czasu organ nie podjął żadnej merytorycznej decyzji w sprawie, poza nieskutecznym usiłowaniem przekazania Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w O. spraw dotyczących wynagrodzenia za ściągnięcie i dozór nad 9 pojazdami. Pismem z dnia 11 sierpnia 2015 r. Starosta O. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie przedmiotowego pojazdu. Pomimo wniesienia zażalenia na przewlekłe postępowanie w sprawie, uwzględnionego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., do chwili wniesienia skargi organ nie poczynił żadnych kroków zmierzających do załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącego kierowane do niego pisma o wszczęciu postępowania i zobowiązujące do przedłożenia dokumentów na okoliczność wydatków związanych z dozorem nad pojazdem są działaniami pozornymi, mającymi na celu przedłużenie postępowania bez jego merytorycznego zakończenia, tym bardziej, że skarżący informował organ o tym, że przedłożył już wszystkie posiadane dokumenty związane z poniesionymi kosztami.

W ocenie skarżącego, za przyznaniem na jego rzecz sumy pieniężnej - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. – przemawia to, że czynności, za które ma być przyznane wynagrodzenie, zostały wykonane jeszcze przed 2012 r., a ewentualne wynagrodzenie zostanie przyznane bez ustawowych odsetek i bez uwzględnienia strat poniesionych przez skarżącego z powodu długiego okresu oczekiwania na to wynagrodzenie.

W odpowiedzi na skargę Starosta O. wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał skargę za uzasadnioną.

Zdaniem Sądu, organ przewlekłe prowadził ww. postępowanie, dopuszczając się przy tym rażącego naruszenia prawa. Mając zaś powyższe na uwadze, Sąd – na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a. - wymierzył Staroście O. grzywnę w kwocie 200 zł (pkt 3 wyroku).

W motywach wyroku Sąd wyjaśnił, że ustalając jej wysokość miał na uwadze okoliczności niniejszej sprawy – trwanie postępowania ponad 3 lata, ale także fakt, że stan przewlekłości postępowania ustał przed rozpoznaniem skargi, gdyż w dniu [...] listopada 2015 r. Starosta O. wydał w tej sprawie postanowienie określające wysokość dochodzonego przez stronę wynagrodzenia. Zdaniem Sądu, wymierzenie organowi grzywny we wskazanej wysokości służyć będzie realizacji zarówno funkcji represyjnej jak i prewencyjnej, zapobiegając ewentualnym przyszłym działaniom tego organu, narażającym strony na negatywne skutki przewlekłości. Sąd wziął też pod uwagę znaną mu z urzędu okoliczność, że w dniu 30 grudnia 2015 r. zapadło również dwanaście innych orzeczeń ze skarg A. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę O., wymierzających temu organowi grzywnę w identycznej wysokości, co niewątpliwie wpływa na jej dolegliwość (łącznie w wysokości 2.600 zł). Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego w zakresie przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że nie znalazł podstaw do jej przyznania bowiem, mimo upływu znacznego okresu czasu od daty złożenia wniosku o zwrot kosztów, skarżący nie wykazał by z tego tytułu poniósł jakąkolwiek szkodę, a wskazywana w skardze kwestia braku odsetek może być rozstrzygana w postępowaniu merytorycznym przed organem administracyjnym lub przed sądem powszechnym (w postępowaniu niniejszym Sąd nie jest uprawniony do zajmowania merytorycznego stanowiska w tej sprawie).

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w punkcie 3, A. W. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu naruszenie:

1. przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 149 § 2 w zw. z art. 138 p.p.s.a. - poprzez brak rozstrzygnięcia w sentencji wyroku w zakresie przyznania lub odmowy przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie z art. 149 § 2 p.p.s.a., mimo złożenia wniosku w tym zakresie,

- art. 149 § 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących braku podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie z art. 149 § 2 p.p.s.a. mimo braku rozstrzygnięcia w wyroku w tym zakresie,

- art. 149 § 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku, iż przesłanką przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie z art. 149 § 2 p.p.s.a., jest wykazanie szkody przez skarżącego w sytuacji, gdy przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie przewiduje takiej przesłanki;

2. prawa materialnego, to jest, art. 149 § 2 p.p.s.a. - poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż przesłanką przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej - na podstawie z art. 149 § 2 p.p.s.a. - jest wykazanie szkody przez skarżącego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w zaskarżonej części i przekazanie - w tej części – sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że skoro w złożonej skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę O., został zawarty wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej - zgodnie z dyspozycją art. 149 § 2 p.p.s.a. - to Sąd winien był zawrzeć rozstrzygnięcie w tej kwestii w sentencji wyroku. Tymczasem rozstrzygnięcia takiego brak, mimo odniesienia się do tej kwestii w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w razie rozbieżności między sentencją wyroku, a jego uzasadnieniem, o zakresie rozstrzygnięcia decyduje sentencja wyroku, a nie jego uzasadnienie, które powinno odpowiadać treści rozstrzygnięcia.

Skarżący kasacyjnie zakwestionował również pogląd Sądu I instancji jakoby wnioskując o przyznanie sumy pieniężnej (zgodnie z dyspozycją art. 149 § 2 p.p.s.a.) strona zobowiązana była do wykazania szkody jaką poniosła w wyniku bezczynności organu, a co za tym idzie, że przedmiotowa suma pieniężna ma charakter odszkodowawczy. W ocenie skarżącego suma pieniężna przyznawana od organu pełni rolę kompensacyjną dla strony za długotrwale, niczym nieuzasadnione oczekiwanie na załatwienie sprawy przez organ.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta O. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznanie złożonej przez A. W. w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej wymaga podkreślenia, iż - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach zaskarżenia, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 30 grudnia 2015 r. orzekł, że Starosta O. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), wymierzył organowi grzywnę w wysokości 200 zł (pkt 3) oraz zasądził od Starosty O. na rzecz A. W. kwotę 357 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).

Niniejszą skargą kasacyjną A. W. zaskarżył wyrok Sądu Wojewódzkiego tylko w punkcie 3, tj. w punkcie, w którym Sąd ten wymierzył organowi grzywnę, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Podniesione tymczasem w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczyły wyłącznie naruszenia przepisów art. 149 § 2, art. 138, art. 141 § 4 p.p.s.a., które to naruszenie – zdaniem skarżącego – polegać miało na pominięciu przez Sąd I instancji w sentencji wydanego wyroku rozstrzygnięcia dotyczącego przyznania lub odmowy przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej - na podstawie z art. 149 § 2 p.p.s.a. – gdyż o tego rodzaju rozstrzygnięcie w skardze do Sądu I instancji wnioskował. Tymczasem Sąd Wojewódzki, chociaż w uzasadnieniu wyroku wypowiedział się w tej kwestii ( z którym to poglądem skarżący się nie zgodził), to jednak w sentencji wyroku nie zawarł w tym względzie stosownego rozstrzygnięcia.

Biorąc powyższe pod uwagę należy zatem wyjaśnić, że - zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. - Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 tego artykułu, może orzec - z urzędu albo na wniosek strony - o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z treści przytoczonego przepisu wynika więc, że obie instytucje nie mają charakteru obligatoryjnego oraz, że możliwość zarówno wymierzenie przez sąd organowi grzywny jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego owej sumy pieniężnej są od siebie niezależne. Sąd może zatem albo orzec o wymierzeniu organowi grzywny, albo orzec o przyznaniu skarżącemu stosownej sumy pieniężnej albo orzec o obu tych kwestiach. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę spójnika "lub". Rozstrzygnięcia te są wydawane więc jako odrębne i niezależne od siebie a ich związek wynika jedynie z faktu, że mogą one zostać wydane wyłącznie w sytuacji uwzględnienia przez sąd administracyjny orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. (uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.)

Jeżeli zatem te dwa rozstrzygnięcia są od siebie niezależne, a brak jest w zaskarżonej części wyroku rozstrzygnięcia uwzględniającego, bądź oddalającego wniosek skarżącego o przyznanie mu od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., to brak jest w ogóle, co do zasady, podstaw do dokonywania oceny podniesionych skardze kasacyjnej zarzutów. Brak jest bowiem w omawianym zakresie rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego. Przy tak zaś określonym zakresie zaskarżenia (pkt 3 wyroku Sądu I instancji) wszystkie zarzuty kasacyjne nie mogą odnieść skutku. Fakt wymierzenia przez Sąd Wojewódzki organowi - w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. - grzywny w żaden sposób nie był bowiem formalnie powiązany z możliwością przyznania skarżącemu wspomnianego świadczenia pieniężnego. Pominięcie przez Sąd Wojewódzki w sentencji wyroku rozstrzygnięcia w tej ostatniej kwestii winno więc skutkować wniesieniem przez stronę wniosku o uzupełnienie wyroku a nie skargi kasacyjnej, skierowanej na zupełnie odrębne rozstrzygnięcie, choć zawarte w tym samym wyroku, w którym winno znaleźć się rozstrzygnięcie wnioskowane przez stronę (vide per analogiam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 787/16).

W rezultacie, brak wniesienia przez skarżącego wniosku o uzupełnienie wyroku Sądu Wojewódzkiego oznaczał, że brak było pełnego rozstrzygnięcia, objętego żądaniem zawartym w skardze a ponadto skierowanie skargi kasacyjnej tylko do pkt 3 wyroku Sądu I instancji (czyli do tej części wyroku, w której Sąd wymierzył organowi grzywnę) praktycznie uniemożliwiało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do kwestii zawartych w zarzutach kasacyjnych. Nawet bowiem ocena uzasadnienia wyroku Sądu I instancji (pod kątem spełnienia przesłanek zawartych w art. 141 § 4 p.p.s.a.) musiałaby być dokonywana tylko w odniesieniu do rozstrzygnięcia o wymierzeniu organowi grzywny.

Z wyżej przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł zatem jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, należy wskazać, iż w niniejszej sprawie skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu uwzględniającej skargę wniósł ten sam podmiot, który zainicjował postępowanie przed Sądem I instancji. W takiej konfiguracji ustawodawca nie przewidział zaś możliwości zasądzenia od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.