Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 310/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1 i 2, art. 59 F ust. 2 i 3 , art. 59 g, art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 123
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i 2, art. 59 f ust. 2 i 3, art. 59g, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), nałożył na inwestora Spółkę w związku z wybudowaniem mobilnego węzła betoniarskiego na działce oznaczonej nr [...] - bez wymaganego pozwolenia na budowę, obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] w terminie siedmiu dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia na wskazane konto Urzędu Wojewódzkiego.

PINB wskazał jednocześnie, że opłatę wyliczył według wzoru:

[...], gdzie S - stawka opłaty (art. 59f ust. 2 wskazanej wyżej ustawy Prawo budowlane),

K- współczynnik kategorii obiektu (załącznik do powyższej ustawy),

W - współczynnik wielkości obiektu budowlanego (załącznik do w.w. ustawy).

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że w dniu [...] przeprowadził kontrolę obiektów budowlanych na działce nr i ustalił, że w[...] ustawiony został na niej mobilny węzeł betoniarski. Działka ta jest wyrobiskiem poeksploatacyjnym kruszywa i leży w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru górniczego obejmującego działkę [...] zostało wpisane do rejestru obszarów górniczych pod nr[...].

Przedstawiciel Spółki poinformował, że działkę [...] jako tereny poeksploatacyjne zakupił około dziesięciu lat temu i nie prowadził na niej działalności wydobywczej. Nie wie czy teren ten był obszarem górniczym, czy wydobycie przez poprzednich właścicieli odbywało się bez zezwolenia. W ewidencji gruntów obszar ten jest określony literą jako nieużytki.

Dalej PINB wyjaśnił, że mobilny węzeł betoniarski jest urządzeniem technicznym składającym się z czterech zasobników na kruszywa z rampą załadowczą do podjazdu ładowarki i taśmociągiem wewnętrznym, urządzenia mieszającego, kontenera sterowniczego oraz czterech silosów na cement i dodatki. Zgodnie z dokumentacją techniczną urządzenie jest przystosowane do łatwego demontażu i transportu w inne miejsce. Zostało zaprojektowane do zabudowy na powierzchni zagęszczonej z kruszywa o kreślonych parametrach, jest zasilane energią elektryczną z istniejącego transformatora oraz wodą pozyskiwaną ze studni wierconej znajdującej się na tej samej działce.

Organ zakwalifikował przedmiotowy mobilny węzeł betoniarski jako obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, należący do grupy określonej w art. 3 pkt 3 jako: "wolnostojące instalacje lub urządzenia techniczne" i podkreślił, że ustawa nie wymaga, by obiekt budowlany (w tym budowla) był stale związany z gruntem (). Wskazując, że ustawa wyróżnia kategorię tymczasowych obiektów budowlanych, wyjaśnił, że tymczasowym obiektem budowlanym jest "obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe" (art. 3 pkt 5 Pr. bud.) Definicja ta, zdaniem PINB jest o tyle istotna, że w świetle art. 29 ust. 1 pkt 12 Pr. bud. budowa takich obiektów (w każdym miejscu) jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli obiekt taki jest przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy. Budowa takiego obiektu w świetle art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. wymaga jednak zgłoszenia. Pozwolenie ani zgłoszenie nie jest natomiast wymagane w przypadku obiektów położonych na terenie budowy, przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, które to obiekty z założenia mają tymczasowy wyłącznie charakter. Wynika to z art. 29 ust. 1 pkt 24 oraz art. 30 ust. 1 Pr. bud. We wszystkich innych przypadkach budowle, nawet nie związane trwale z gruntem wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.

Idąc tym tokiem rozumowania, organ I instancji wywiódł, że wybudowany (ustawiony) przez inwestora obiekt jest przewidziany do użytkowania przez okres dłuższy niż 120 dni, a zatem jego ustawienie wymagało pozwolenia na budowę.

Następnie PINB wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] wynika, że działka nr [...] leży w terenie oznaczonym symbolem "tereny eksploatacji kruszywa oraz tereny poeksploatacyjne. Możliwość rozszerzenia zakresu eksploatacji do wielkości udokumentowanego złoża" i stwierdził, że sformułowanie "tereny poeksploatacyjne" nie wyklucza lokalizacji obiektów innych , niż służące bezpośrednio wydobywaniu kopaliny.

Przytaczając treść art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który to przepis pozwala zalegalizować powstałą samowolę budowlaną organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia[...]działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, które umożliwiają legalizację samowoli budowlanej. Inwestor nakazane dokumenty przedstawił w dniu[...].

Wobec powyższego, organ po sprawdzeniu, zgodnie z art. 49 Pr. bud. projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii i uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonania projektu przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane niniejszym postanowieniem ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej.

Na wyżej opisane postanowienie Spółka wniosła zażalenie przyznając, że [...] złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, lecz na skutek bezczynności organu administracji architektoniczno budowlanej do chwili obecnej decyzja nie została wydana, jak również strona nie otrzymała zawiadomienia, o którym mowa w art. 36 Kpa. Spółka nie może zgodzić się z nałożeniem na nią kary w postaci opłaty legalizacyjnej w sytuacji, w której organ, do którego złożyła stosowne wnioski pozostaje w bezczynności i bezpośrednim skutkiem tej bezczynności jest brak pozwolenia na budowę w dacie wydania postanowienia nr[...]. Ponadto strona żaląca się wskazała, że istnieją podstawy, by złożony w dniu [...] r. wniosek potraktować jako zgłoszenie, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. Mobilny węzeł betoniarski jest bowiem instalacją przemysłową ale jej mobilny charakter wyklucza ją z pojęcia budowli i w konsekwencji podniosła wątpliwość co do istnienia obowiązku zgłoszenia w/w instalacji.

Spółka wskazała również, że dostawca urządzenia rozpoczął jego montaż ,a więc po upływie terminu określonego w art. 30 ust. 5 ustawy, w którym organ, do którego wniesiono zgłoszenie mógł wnieść sprzeciw. Podczas kontroli PINB w dniu [...] odbywały się próby techniczne po montażu urządzenia.

W dalszej części zażalenia strona zakwestionowała uznanie za strony osób wymienionych w rozdzielnika, gdyż ich nieruchomości nie graniczą z działką nr[...] , a także opisała względy ekonomiczne i społeczne, którymi kierowała się wybierając lokalizację dla mobilnej betoniarni w obrębie.

W zawartym w piśmie z dnia [...] uzupełnieniu zażalenia wskazano, że Spółka nigdy nie występował do organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwolenie na budowę pn. "mobilna betoniarnia" wraz z niezbędną infrastrukturą oraz wiatą magazynowo-garażową, z lokalizacją na działce nr [...]. Z kolei w postanowieniu Starosty z dnia [...] o zawieszeniu postępowania, wymieniona jest działka[...] , która jest kopalnią kopaliny naturalnej i nigdy nie były na niej prowadzone roboty budowlane. Zdaniem skarżącej, za skuteczne należy uważać dopiero terminy, zawarte w zawiadomieniu PINB z dnia [...] o wszczęciu postępowania, prawidłowo wskazującym działkę [...].

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 49 ust. 1 i 2 , art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia- utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy, jak wynika to z uzasadnienia postanowienia ustalił, że po otrzymaniu zawiadomienia Starosty, o możliwości popełnienia przez Spółkę, samowoli budowlanej, Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu [...] oględziny nieruchomości położonej na działce nr[...], będącej wyrobiskiem poeksploatacyjnym kruszywa. Podczas oględzin ustalono m.in., iż na nieruchomości tej w [...] został ustawiony mobilny węzeł betoniarski, składający się z czterech zasobników na kruszywo z rampą załadowczą do podjazdu ładowarki i taśmociągiem wewnętrznym, urządzenia mieszającego, kontenera sterowniczego i czterech silosów na cement i dodatki. Wykonano zdjęcia obiektu. Inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę (ustawienie) przedmiotowego węzła.

Postanowieniem[...], organ powiatowy na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na Spółkę obowiązek przedłożenia w terminie do [...] , nw. dokumentów:

1) zaświadczenia Burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia;

3) projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7;

4) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Inwestor złożył w terminie wymagane dokumenty, z których wynika, iż przedmiotowa budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Po ustaleniu powyższego, organ powiatowy wydał zaskarżone postanowienie, na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane ustalając wysokość opłaty legalizacyjnej.

Organ drugiej instancji podzielił stanowisko PINB, że ustawienie mobilnego węzła betoniarskiego, (który jako urządzenie techniczne stanowi obiekt budowlany) wymaga uzyskania pozwolenia właściwego organu.

Przepis art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane pozwala zalegalizować powstałą samowolę budowlaną, jeśli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

W tym celu właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1,2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Przedłożenie w wyznaczonym terminie ww. dokumentów traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

W myśl art. 49 ust. 1, właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.

Zgodnie z treścią ust. 2, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

W myśl art. 59f ust. 1-3, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi[...]. Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy.

W rozpatrywanym przypadku [...] [dla obiektu kat. inne budowle [...].

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził zatem, że opłata legalizacyjna została naliczona prawidłowo.

Ustosunkowując się do argumentów skarżącej, zawartych w zażaleniu, organ odwoławczy wskazał, iż sugestia, że ustawienie przedmiotowej betoniarni wymagało jedynie dokonania zgłoszenia do właściwego organu, nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach. Interpretacje prawne doradców podatkowych, na które powołano się w zażaleniu, nie stanowią prawa, ani nie są wiążące dla organów nadzoru budowlanego.

Nadto organ odwoławczy stwierdził, że nie ma możliwości uwzględnienia w przedmiotowym postępowaniu sytuacji , materialnej skarżącej. Organem właściwym do rozpatrzenia wniosku w sprawie umorzenia nałożonej opłaty bądź rozłożenia jej na raty jest na mocy art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane, Wojewoda, któremu przysługują uprawnienia w tym zakresie.

Według ZWINB, osoby wymienione w rozdzielniku zaskarżonej decyzji są właścicielami działek sąsiadujących z działką nr [...], zatem organ powiatowy zasadnie uznał je za strony postępowania. Natomiast błędne wskazanie lokalizacji betoniarki w zawiadomieniu Starosty z dnia [...] i w postanowieniu tego organu z dnia[...] w ocenie organu odwoławczego, nie ma znaczenia dla sprawy.

Spółka reprezentowany przez adw. G. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższe postanowienie ostateczne domagając się jego uchylenia w całości. Skarga oparta została na zarzutach :

1. rażącego naruszenia prawa materialnego – art. 28 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 1,3,6 i 7 ustawy Prawo budowlane poprzez niezasadne uznanie, że montaż mobilnego węzła betoniarskiego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę,

2. rażącego naruszenia prawa materialnego – art. 2 ust. 1, poprzez stosowanie przepisów prawa budowlanego, mimo że działka nr [...] jest wyrobiskiem górniczym,

3. rażącego naruszenia przepisów postępowania tj. art. 11 w zw. z art. 107 k.p..a, poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu postanowienia,

- dlaczego organ uznał, że montaż Mobilnego Węzła Betoniarskiego był samowolą budowlaną,

- podstawy zastosowania mnożnika 50, przy ustalaniu opłaty legalizacyjnej.

W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła, że artykuł 28 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane ustanawia zasadę, w myśl której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Już zatem literalne brzmienie przepisu nie pozostawia wątpliwości, że chodzi po pierwsze, o ostateczną decyzję administracyjną wydaną przez właściwy organ, a po wtóre, że osnową tej decyzji jest przyznanie uprawnienia ubiegającemu się o jej wydanie podmiotowi (inwestorowi), do wykonywania określonych we wniosku robót budowlanych. Roboty budowlane obejmują budowę, jak też prace (działania) polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Do robót budowlanych ustawa zalicza zatem pięć rodzajów czynności (działań), przy czym dodatkowo zostały zdefiniowane w przepisach prawa budowlanego pojęcia: budowy, przebudowy i remontu. Określenia "montaż" i "rozbiórka" uznane zostały za niewymagające zdefiniowania w ustawie. Pojęcie "montaż" należy niewątpliwie do materii technicznej i przede wszystkim osoby posiadające odpowiednią wiedzę techniczną będą mogły stwierdzić, czy w konkretnym stanie faktycznym roboty budowlane polegają na montażu z gotowych już elementów, czy też są to innego rodzaju roboty budowlane. Pojęcie "budowy" zaś zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 6 Prawa Budowlanego, jako "wykonywanie obiektu budowlanego", czyli podejmowanie działania w celu zrealizowania (powstania, zaistnienia) obiektu budowlanego, który ma być zlokalizowany "w określonym miejscu". Zgodnie z powołaną definicją legalną przez budowę rozumie się także "odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Definicja budowy odnosi się do działań (wykonywania czynności faktycznych, prac), których przedmiotem zawsze będzie obiekt budowlany. Różny natomiast może być charakter wykonywanych prac i stan początkowy, od którego rozpoczynają się działania inwestora.

Pojęcie wykonywania obiektu budowlanego odnosi się bowiem do sytuacji, w których inwestor tworzy nowy obiekt budowlany.

Przepisy Prawa Budowlanego często stwarzają trudności w jednoznacznym stwierdzeniu czy w konkretnym przypadku podmiot uprawniony powinien się starać o uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonać zgłoszenia czy też jest zwolniony od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Z taką sytuacją, zdaniem skarżącej Spółki, mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż nie ma w przepisach prawa budowlanego odniesienia, dotyczącego montażu Mobilnego Węzła Betoniarskiego, który nie jest obiektem budowlanym, a urządzeniem/maszyną pozostającą poza sferą zainteresowań prawa budowlanego.

Spółka przyznała, że dokonała pod koniec [...] montażu Mobilnego Węzła Betoniarskiego łatwo przestawnego, na działce o nr [...]. Spółka nie uzyskała na montaż Mobilnego Węzła Betoniarskiego pozwolenia na budowę, mimo że w dniu [...] złożyła wniosek o wydanie takiego pozwolenia. W sprawie tej w ustawowym terminie 1 miesiąca nie została wydana żadna decyzja, jak również Spółka nie została zawiadomiona o powodzie nie załatwienia sprawy w ustawowym terminie, nie została również poinformowana o nowym terminie załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 KPA. Wniosek Spółki [...] roku został zignorowany przez organy administracji publicznej. Spólka wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę węzła betoniarskiego, mimo że de facto montaż mobilnego węzła betoniarskiego jako maszyny nie wymaga uzyskania takiego pozwolenia. Z praktyki stosowania prawa przez Urzędy Nadzoru Budowlanego, w szczególności przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego wynika, że Mobilne Węzły Betoniarskie, nie są traktowane na gruncie przepisów prawa budowlanego jako budowla, dlatego też w celu ich montażu nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżanym postanowieniu nie wspomniał, że Mobilny Węzeł Betoniarski jest w jego ocenie budowlą, jednak takie stanowisko urzędu należy domniemywać po analizie dokumentów akt sprawy, a w szczególności o takim zakwalifikowaniu Mobilnego Węzła Betoniarskiego świadczy uzasadnienie postanowienia Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]roku (znajdujące się w aktach sprawy). W uzasadnieniu tym PINB wskazuje, że Mobilny Węzeł Betoniarski (MWB) należy zakwalifikować jako wolno stojącą instalację przemysłową lub urządzenie techniczne, uznając tym samym że MWB zawiera się w katalogu zdefiniowanym przez prawo budowlane jako budowla, co zdaniem skarżącej, stanowi błędną interpretację przepisów prawa budowlanego.

Zawarta w przepisie art. 3 pkt 3 ustawy prawo budowlane definicja legalna budowli skonstruowana została jako połączenie definicji negatywnej i wyliczenia przykładowego. Zgodnie z powołanym przepisem budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Przyjęta konstrukcja definicji świadczy o tym, że budowle są najbardziej zróżnicowaną kategorią obiektów budowlanych.

W katalogu budowli ustawodawca wymienia: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty techniczne, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

W związku z tym strona skarżąca stwierdziła, przychylając się do stanowiska Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, że jedynie części budowlane urządzeń technicznych oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia stanowiące budowlę, w rozumieniu ustawy -Prawo budowlane wymagają pozwolenia na budowę. Natomiast maszyny i urządzenia pozostają poza zakresem uregulowań przewidzianych w przepisach Prawa Budowlanego. Dlatego też uznanie przez organ II i I instancji, że montaż Mobilnego Węzła Betoniarskiego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jest założeniem błędnym, a tym samym podważa zasadność prowadzonego przez te organy postępowania i prawidłowość wydanych przez nich postanowień.

Ponadto, zgodnie z art. 29 ust 1 pkt 24 w zw. z art 30 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych nie wymaga pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Wytwarzanie przez skarżącego betonu na potrzeby prowadzonej działalności w miejscu obecnego zainstalowania Mobilnego Węzła Betoniarskiego jest czasowe i związane jest z obecnie planowanymi inwestycjami budowlanymi w okolicach umiejscowienia maszyny.

Mobilność zainstalowanego urządzenia polega na jego łatwym i szybkim montażu i demontażu i możliwością transportu za pomocą samochodów ciężarowych. Żaden z elementów urządzenia nie posiada fundamentów a technologia instalacji urządzenia wymaga jedynie odpowiednio utwardzonego gruntu, na którym MWB jest zamontowany. Dlatego też stanowisko skarżącej Spółki, że instalacja Mobilnego Węzła Betoniarskiego nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę wydaje się trafne, a nadto zgodne z orzecznictwem administracyjnym Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego. Nadto, skarżąca podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w zażaleniu z [...] roku, że wniosek złożony w dniu [...]roku, nazwany wnioskiem o pozwolenie na budowę, należy interpretować jako zgłoszenie instalacji Mobilnego Węzła Betoniarskiego.

Artykuł 2 ust. 1 Prawa Budowlanego stanowi przyjętą w zasadach techniki prawodawczej konstrukcję wyłączenia przedmiotowego o charakterze bezwarunkowym. Ze względu na specyfikę robót górniczych dotyczących wyrobisk, w szczególności obowiązujące w tej dziedzinie wymogi sztuki budowlanej, ustawodawca uznał, że należy je wyłączyć z zakresu regulacji komentowanej ustawy. Należy podkreślić, że działka o nr[...], położona w obrębie ewidencyjnym jest wyrobiskiem górniczym o czym świadczy wypis z planu zagospodarowania przestrzennego gminy o przeznaczeniu działki. Zgodnie z art. 6 pkt. 8 ustawy prawo geologiczne i górnicze wyrobiskiem górniczym jest przestrzeń w nieruchomości gruntowej lub w górotworze powstała w wyniku robót górniczych. Do dnia dzisiejszego nie przeprowadzono rekultywacji terenu dlatego też zarówno organ I jak i II instancji nie jest organem właściwym do orzekania w przedmiocie nakładania na skarżącego obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej, tym samym zaskarżane postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu postanowienia organu zarówno I jak i II instancji próżno szukać stwierdzenia na jakiej podstawie organy uznały montaż Mobilnego Węzła Betoniarskiego jako samowolę budowlaną. Organy ustalając kwotę opłaty legalizacyjnej, nie stwierdziły na jakiej podstawie uznały, że montaż Mobilnego Węzła Betoniarskiego wymagał pozwolenia na budowę. W tej sytuacji prześledzenie toku rozumowaniu organu zarówno I jak i II instancji jest, w ocenie strony skarżącej, w znaczny sposób utrudnione. Uniemożliwia to zweryfikowanie stanowiska organów i stanowi rażące naruszenie procedury administracyjnej. Również brak wskazania na podstawy zastosowania mnożnika 50 przy ustalaniu wysokości opłaty stanowi istotne naruszenie procedury administracyjnej.

Wskazując na rolę uzasadnienia decyzji miedzy innymi w ukształtowaniu w świadomości strony przekonania o prawidłowym bądź nieprawidłowym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. skarżąca wywiodła, że uzasadnienie powinno być tak skonstruowane, by był w nim logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią oraz kompletność motywów rozstrzygnięcia. Jako że uzasadnienie powinno tłumaczyć stronie powody podjęcia decyzji, co w przypadku uzasadnienia zaskarżanego postanowienia nie miało miejsca

Inspektor Nadzoru Budowlanego, odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że art. 2 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi o wyłączeniu z kompetencji ustawy wyrobisk górniczych, a nie obiektów budowlanych, znajdujących się na ich terenie. Natomiast zastosowanie mnożnika 50 przy ustalaniu opłaty legalizacyjnej (wskazanego zaskarżonego postanowienia), wynika wprost z przytoczonego w orzeczeniu przepisu art. 49 ust. 2.

Pełnomocnik skarżącej Spółki adw. G. S. przed rozprawą złożył do akt sprawy przy piśmie z dnia[...]. opinię urbanistyczną Urzędu Gminy i Miasta [...] wskazującą wprost, że działka [...]jest wyrobiskiem, zaś pismem z dnia [...]r. wniósł o przeprowadzenie dowodu z kserokopii "decyzji Urzędu Marszałkowskiego Województwa z dnia [...] w sprawie sygn. [...] na okoliczność, że działka na której został zamontowany mobilny węzeł betoniarski jest wyrobiskiem.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu[...] Sąd oddalił wnioski o przeprowadzenie dowodów z tych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia dała podstawę do stwierdzenia, że akt ten prawa nie narusza.

Zgodnie jednak z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zobligowany jest do rozstrzygania w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W kontekście podnoszonych skargą zarzutów "rażącego naruszenia prawa" materialnego i procesowego nieodzowne staje się wyjaśnienie na wstępie, że nie każde naruszenie prawa ma postać naruszenia rażącego, czego najwyraźniej nie dostrzega autor skargi, skoro wniosek o "uchylenie" zaskarżonego postanowienia nie koresponduje z zarzutami "rażącego naruszenia prawa", a skarga nie odwołuje się do art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Pojęcie; "rażące naruszenia prawa" ma charakter normatywny, posługuje się nim art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego" jako jedną z ustawowych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, ale pojęcia tego nie definiuje. W kwestii sposobu rozumienia tego pojęcia wypowiadano się wielokrotnie w doktrynie i w orzecznictwie. W doktrynie prawa administracyjnego zarysowały się dwa podstawowe stanowiska w kwestii wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa".

Według pierwszego z nich, rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, Pip 1986, z.1, s. 69 i nast.). Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (wyr. NSA z 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, nr 2, s. 26). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich (wyr. NSA z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50).

Według drugiego stanowiska, przy ocenie rażącego naruszenia prawa nie wystarczy oczywistość jego naruszenia, ale pod uwagę należy brać również skutki tego naruszenia. Rażące naruszenie prawa to takie, które wywołuje skutki społeczno-gospodarcze, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (A. Zieliński, O "rażącym " naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156k.p.a.,Polemiki, Pip 1986, z. 2, s. 104 i nast.). W wyroku z dnia 17 września 2008 r., II OSK 1043/07 (LEX nr 508497) NSA stwierdził: "W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa".

Istnieje też stanowisko łączące w sobie oba wskazane wyżej, według którego o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze wywołane decyzją (W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, 2004, s. 206).

Nie ulega wątpliwości, że przy ocenie naruszenia prawa jako "rażące" należy brać pod uwagę ustalenia wynikające z teorii gradacji wad decyzji administracyjnej. Chodzi tu bowiem o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. "Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowania w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, s. 730).

Wobec tak rozumianego pojęcia : "rażące naruszenie prawa" należy na wstępie podkreślić, że w wyniku dokonanej kontroli zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem Sąd nie dopatrzył się ani rażącego naruszenia, ani jakiegokolwiek innego istotnego naruszenia prawa.

W świetle materiału znajdującego się w aktach administracyjnych, nie ulega wątpliwości, że postępowanie prowadzone było zgodnie z regułami procedury administracyjnej, organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący zebrał dowody w sprawie i na ich podstawie organy obu instancji poczyniły bezbłędne ustalenia faktyczne wyjaśniając okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zarzucane skargą i kwalifikowane przez skarżącą Spółkę jako rażące, naruszenie przepisów postępowania w zakresie sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie potwierdziło się.

Wbrew wywodom skargi uzasadnienia postanowień organów orzekających w sprawie zawierają wszystkie niezbędne elementy jakich wymaga art. 124 § 2 Kpa. Organ pierwszej instancji w swojej analizie prawnej zaistniałego stanu faktycznego w klarowny sposób wyłożył, dlaczego przyjął, że sporny mobilny węzeł betoniarski został zaliczony do obiektów budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Okoliczność, że organ drugiej instancji nie rozważał, po raz wtóry tej kwestii, a jedynie stwierdził na str. uzasadnienia, że: "Jak szczegółowo wykazał organ powiatowy w zaskarżonym postanowieniu, ustawienie mobilnego węzła betoniarskiego (który jako urządzenie techniczne stanowi obiekt budowlany) wymaga pozwolenia właściwego organu" wskazuje na uznanie przez ZWINB za prawidłową pierwszo-instancyjną materialno-prawną ocenę spornego obiektu oraz na zaakceptowanie wykładni prawnej, która doprowadziła do takiej kwalifikacji mobilnego węzła betoniarskiego w ramach przepisów prawa budowlanego. W tej zaś sytuacji, organ odwoławczy, aczkolwiek kwestię tę omówił lakonicznie, to jednak miał podstawy do uznania, że nie ma potrzeby jeszcze raz powtarzania tego samego, co już zostało powiedziane w uzasadnieniu decyzji PINB. Z tych powodów Sąd nie dopatrzył się w takim zaniechaniu organu odwoławczego zarzucanego skargą rażącego naruszenia przepisów postępowania jak również nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia tych przepisów w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), a tylko naruszenie o takiej ocenie dawałoby podstawę do uwzględnienia skargi.

Identycznie należało ocenić zarzut nie wskazania w decyzji sposobu obliczenia opłaty legalizacyjnej. Przypomnieć należy, skoro skarżący tego nie dostrzega, że w decyzji PINB (pod rozstrzygnięciem a przed uzasadnieniem) znajduje się wyliczenie opłaty legalizacyjnej z powołaniem właściwej podstawy prawnej, wzoru przyjętego do obliczenia oraz wyjaśnieniem poszczególnych czynników ilorazu obliczonego według tego wzoru. Również decyzja organu drugiej instancji zawiera takie wyjaśnienie. Organ ten na stronie uzasadnienia decyzji wyraźnie wskazał, że zaliczył obiekt do kat. obejmującej w załączniku do ustawy Prawo budowlane "inne obiekty" i na tej podstawie przyjął stawkę opłaty legalizacyjnej wynoszącą [...] zł, co zdaniem Sądu, znajduje swoje uzasadnienie w okolicznościach sprawy oraz w powołanych przez organy orzekające przepisach prawa.

Niezależnie od zarzutów skargi, Sąd badał, zgodnie z wyżej sygnalizowaną powinnością wynikającą z art. 134 § 1 P.p.s.a. czy zaskarżone postanowienie zgodne jest z przepisami prawa procesowego i doszedł do wniosku, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające organu I instancji przepisów tych nie naruszają w żaden sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć należy, iż w zakresie faktów głównych i mających prawotwórcze znaczenie również skarżący nie kwestionuje ustaleń organu.

Nie ma więc sporu co do tego, że przedmiotowy węzeł betoniarski zamontowany został bez pozwolenia na budowę.

Stanowiący podwalinę zarzutu "rażącego naruszenia prawa materialnego" spór co do kwalifikacji przeznaczenia działki, na której obiekt ten został usytuowany dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia ma charakter pozorny.

Skarżąca Spółka poprzez składane przed rozprawą wnioski dowodowe dążyła do wykazania, że działka ta jest wyrobiskiem górniczym, nie dostrzegając, że ta okoliczność nie była przez organy orzekające w sprawie kwestionowana. Wyjaśnić trzeba, że oddalając te wnioski dowodowe Sąd miał przede wszystkim na uwadze to, że dowodzenie, iż działka[...], na terenie której usytuowany został sporny mobilny węzeł betoniarski, stanowi wyrobisko górnicze, nie miało, wbrew odmiennym poglądom strony skarżącej, istotnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Wyrobisko górnicze, jak stanowi to art. 6 ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. (Dz.U. Nr 163, poz. 981), to: "przestrzeń w nieruchomości gruntowej lub górotworze powstała w wyniku robót górniczych".

Przedmiotem ustalonej samowoli budowlanej był mobilny węzeł betoniarski a nie wyrobisko górnicze, rozumiane jako przestrzeń w nieruchomości gruntowej lub górotworze powstała w wyniku robót górniczych. Przepis art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego stanowiąc, że: "Ustawy nie stosuje się do wyrobisk górniczych" wyłącza stosowanie ustawy do wyrobisk górniczych, a wiec wyżej wskazanej przestrzeni jako przedmiotu działań budowlanych.

Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem ustalonej w zaskarżonym postanowieniu samowoli budowlanej nie jest wyrobisko górnicze, skoro w sprawie nie chodzi o roboty budowlane mające za swój przedmiot wyrobisko górnicze, a więc nie chodzi o jakąkolwiek ingerencję w jego przestrzeń (powiększenie, zasypanie, częściową zmianę parametrów, drążenie korytarzy itp.), lecz chodzi o roboty budowlane związane z montażem mobilnego węzła betoniarskiego usytuowanego na terenie, które strona kwalifikuje jako wyrobisko górnicze. Wobec tego rozstrzyganie czy przyjęte w zaskarżonym postanowieniu "wyrobisko poeksploatacyjne kruszywa" jest wyrobiskiem górniczym jest zbędne na gruncie niniejszej sprawy, skoro zarzut skargi oparty został na mylnym rozumieniu przez stronę skarżącą zakresu przedmiotowego wyłączenia objętego artykułem 2 ust 1 ustawy Prawo budowlane.

Wbrew również zarzutowi i wywodom skargi, trafne jest stanowisko organów obu instancji, kwalifikujących sporny obiekt budowlany jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane, mieszczącą się w przykładowo wymienionej w art. 3 pkt 3 tej ustawy kategorii "wolno stojących instalacji przemysłowych lub urządzeń technicznych", które nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wówczas gdy nie mają charakteru obiektu tymczasowego w rozumieniu art., 29 ust. 1 pkt 12 w związku z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Okoliczność, że sporne urządzenie posiada nawet w nazwie "mobilny" charakter, a więc jest możliwe do zdemontowania i przemieszczenia w inne miejsce nie oznacza, że jest to urządzenie tymczasowe, skoro –jak ustalił to organ I instancji i co nie jest kwestionowane skargą- sporny obiekt ma być użytkowany przez czas dłuższy niż przewidziane w powyższym przepisie dla obiektów tymczasowych 120 dni. Skarżąca Spółka nie miała zresztą wątpliwości co do takiej kwalifikacji spornego mobilnego węzła betoniarskiego i obowiązku uzyskania na jego montaż pozwolenia na budowę, skoro o takie pozwolenie wystąpiła. Podnoszona skargą okoliczność przewlekłego rozpatrywania tego wniosku przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie stanowiła ani podstawy prawnej ani usprawiedliwienia dla przystąpienia do wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 37 Kpa) oraz ustawa Prawo budowlane (art. 35 ust. 6) przewidują inne środki prawne zwalczania bezczynności organu decyzyjnego, z których strona miała prawo skorzystać. W powyższej ocenie nie czyni wyłomu całkowicie chybiona sugestia zawarta w skardze jakoby wniosek strony o pozwolenie na budowę należało zakwalifikować jako zgłoszenie robót budowlanych. W materiale dowodowym brak jest pisemnego dowodu zawierającego oświadczenie inwestora wskazujące na zmianę pierwotnego żądania zamieszczonego we wniosku o pozwolenie na budowę, zaś zamieszczona w skardze interpretacja tego wniosku, w realiach niniejszej sprawy pozbawiona jest całkowicie siły przekonywania.

Z powyższych względów Sąd nie znalazł podstaw do podważenia dokonanych przez organy orzekające ustaleń faktycznych i przyjętego rozwiązania materialno-prawnego w postaci ustalenia opłaty legalizacyjnej tak co do zasady jej zastosowania, jak i co do jej wysokości w pełni podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Dlatego należało na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalić skargę.