Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 821/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 1, par. 3 ust. 2, par. 9 ust. 1, par. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 2 lit. c, art. 61 ust. 1 pkt 1. art. 64 ust. 1.
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 200, art. 205 par. 2, art. 209
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 136, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygn. [...] II SA/Po 821/17 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. J. na d na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]- złotych ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 201 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania A. J., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] maja 2017 r., [...] o ustaleniu warunków zabudowy

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach.

Dnia [...] października 2015 r. B. K. i T. K. wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na budynek usługowy (zakład tapicerski) z częścią mieszkalną i garażową na działce nr [...], ark. mapy [...] w miejscowości S..

Dla inwestycji przeprowadzono analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., [...] Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (k. 91 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Stwierdził, że przedsięwzięcie zostanie zlokalizowane na terenie o funkcji mieszkaniowej. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa i gospodarczo-garażowa, zabudowa zagrodowa i zabudowa usługowa. Gabaryty i formy obiektów architektonicznych są częściowo ujednolicone. W bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się obszar, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przewidujący na tym terenie zabudowę o funkcji mieszkaniowej. Kwestia kontynuacji funkcji przez nową zabudowę powinna być przy tym rozumiana szeroko, nie ograniczając się tylko do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie do działki inwestora. Organ dodał, że wszelkie wątpliwości powinny być zarazem rozstrzygane na korzyść osoby ubiegającej się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też ustalono warunki zabudowy dla inwestycji.

Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. A. J. i E. J. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wyjaśniło, że szerokość elewacji frontowej działki inwestora wynosi 60 m, a zatem obszar analizowany powinien być wyznaczony w odległości co najmniej 180 m. Organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany w oparciu o większy promień, obejmując nim również teren, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Na terenie poddanym analizie znajduje się w przeważającej mierze zabudowy mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa garażowa i zabudowa gospodarcza. Występuje tam również zabudowa usługowa. Kontynuacja funkcji powinna być przy tym rozumiana jako skonfigurowanie nowej zabudowy z istniejącym w danym miejscu porządkiem zagospodarowania terenu. Tym samym wymóg ten zostaje spełniony, o ile planowana zabudowa nie godzi w zastany stan rzeczy. Zdaniem Kolegium oznacza to w kontekście rozpatrywanej sprawy, że nowy obiekt budowlany nie musi być wyłącznie budynkiem mieszkalnym. Zabudowie mieszkaniowej może również towarzyszyć zabudowa usługowa, handlowa lub usługowa. Przesłanka kontynuacji funkcji powinna być zatem rozumiana szeroko. Dlatego dopuszczalna jest zabudowa mieszkaniowo-usługowa, pomimo występowania w obszarze analizowanym jedynie zabudowy o funkcji mieszkaniowej.

Na decyzję Kolegium A. J. wniósł skargę.

Wyrokiem z dnia 19 października 2016 r., II SA/Po 336/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzje obu instancji. W motywach orzeczenia Sąd przypomniał, że podstawą prawną wydanej przez Burmistrza decyzji była ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę wówczas zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., obecnie ustawę tą opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm. – uw. Sądu, dalej "u.p.z.p."). Na wstępie Sąd przedstawił istotne w sprawie regulacje, w tym także zawarte w wydanym na podstawie u.p.z.p. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej "r.s.u.w."), to jest § 3 ust. 1 i 2 oraz § 2 pkt 5.

Sąd wskazał, że w analizie urbanistycznej obszar analizowany wyznaczony został w sposób arbitralny i wadliwy. Zaznaczył, że działka inwestora położona jest u zbiegu ul. [...] i ul. [...]. Organy powinny zatem ustalić, od której strony – od strony ul. [...] czy ul. [...] – znajduje się front tej posesji. Cel ten mógł być osiągnięty np. w drodze wezwania inwestora do sprecyzowania swojego wniosku z dnia [...] października 2015 r. W ocenie Sądu dopiero następnie możliwe jest wyznaczenie szerokości elewacji frontowej działki inwestora, co z kolei stanowi podstawę do wyznaczenia obszaru analizowanego w oparciu o § 3 ust. 2 r.s.u.w.

Sąd odnotował także, że analiza urbanistyczna obaczona jest innymi wadami. Na podstawie części graficznej tego opracowania można było jedynie ogólnie stwierdzić, że odległość względem granicy działki inwestora, w jakiej wyznaczono obszar analizowany, wielokrotnie przewyższa szerokość tej posesji zarówno od strony ul. [...], jak i od strony ul. [...]. Odległość ta nie została podana dokładnie, podobnie jak brakuje również wskazania punktu wyjścia do jej wyliczenia. Odnosząc się do powyższego Sąd zaznaczył, że organy mogą co prawda rozszerzyć obszar analizowany poza jego minimalny zakres wynikający z § 3 ust. 1 r.s.u.w., jednak taki zabieg musi być jednak uzasadniony przez odwołanie się do specyfiki badanego obszaru.

Wątpliwości Sądu wywołała także część tekstowa analizy urbanistycznej. Sąd wskazał, że dokument ten jest bowiem nieczytelny i niejasny, stanowiąc raczej zbiór odręcznych notatek niż opracowanie dokładnie opisujące parametry ładu przestrzennego. Nie wskazano wyraźnie, na podstawie jakich danych poczyniono zawarte w niej ustalenia. Brakuje odniesienia do poszczególnych działek, jak i wyjaśnienia odległości, w oparciu o którą wyznaczono obszar analizowany.

Niezależnie Sąd zaznaczył, że spełnienie przez planowaną inwestycję wymogu kontynuacji funkcji mogło budzić wątpliwości nawet w świetle analizy urbanistycznej w kształcie zaaprobowanym przez organy. Z opracowania wynikało, że na badanym terenie znajduje się niemal wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa oraz zabudowa garażowo-gospodarcza. Zabudowa usługowa, zgodnie z opisem na części graficznej analizy urbanistycznej, zlokalizowana jest natomiast głównie na działce [...], na której usytuowane jest przedsiębiorstwo wulkanizacyjne. Posesja ta dostępna jest jednak z innej drogi publicznej niż działka inwestora, a nadto znajduje się przy granicy obszaru analizowanego. Wskazując na powyższe Sąd zgłosił zastrzeżenia co do prawidłowego zastosowania § 3 ust. 2 r.s.u.w. i przyjęcia działki nr [...] jako podstawy do wnioskowania o kontynuacji funkcji przez przedsięwzięcia będące przedmiotem sprawy.

Sąd zauważył natomiast ubocznie, że w pobliżu działki inwestora znajduje się obiekt budowlany oznaczony w części graficznej analizy urbanistycznej jako tartak. Zaznaczył jednocześnie, że kwestia jego istnienia nie została dokładnie zbadana przez organy.

Podsumowując powyższe rozważania Sąd w wyroku II SA/Po 336/16 stwierdził, że organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę kontrolowanej wówczas decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23, obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – uw. Sądu, dalej "K.p.a.").

Niezależnie, część rozważań w sprawie II SA/Po 336/16 Sąd poświęcił kwestii miejsc postojowych. Uznał bowiem, że kontrolowane decyzje okazały się wadliwe ze względu na nieokreślenie liczby tych miejsc. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Ponadto § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) wskazuje, że ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury zapisuje się w szczególności przez określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej liczby miejsc parkingowych. Prawodawca przewiduje też w § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), że zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosowanie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Jak wynika przy tym z § 18 ust. 2 rozporządzenia, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Sąd orzekający w wyroku II SA/Po 336/16 zauważył, że ustawodawca nie określa minimalnej liczby miejsc postojowych dla danej inwestycji. Stwierdził przy tym, że decyzja o warunkach zabudowy powinna ustalać ten parametr. Nie można bowiem pozostawić określenia liczby miejsc parkingowych wyłącznie do rozstrzygnięcia na następnym etapie procesu inwestycyjnego, to jest na etapie ubiegania się o udzielenie pozwolenia na budowę. Wtedy bowiem kwestia ta powinna być już przesądzona w decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd nadmienił, że interpretacja § 18 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie powinna zarazem prowadzić do niedozwolonej ingerencji organu wydającego decyzję z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej. W konkluzji stwierdził, że wystarczające jest wskazanie minimalnej liczby miejsc parkingowych, które mogą być zrealizowane na danym terenie w związku z planowanym przez inwestora przedsięwzięciem.

Wreszcie końcowo Sąd zauważył, że kontrolowana decyzja Burmistrza okazała się niekompletna. Posiadała ona jedynie załącznik mapowy określający linie rozgraniczające teren inwestycji, wymagany przepisem art. 54 pkt 3 u.p.z.p. Nie załączono do niej natomiast wyników analizy urbanistycznej ani w formie tekstowej, ani w formie graficznej.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zaakceptował natomiast konstrukcję sentencji decyzji 4 lutego 2016 r. Uznał, że odesłanie do szczegółowych parametrów określonych w załącznikach jest dopuszczalnym rozwiązaniem i nie narusza prawa.

W konkluzji wyroku wskazano, że organy powinny prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany, a następnie zbadać ład przestrzenny na tak zakreślonym terenie. K. okazało się także sporządzenie decyzji o warunkach zabudowy zaopatrzonej we wszystkie niezbędne elementy, w tym postanowienie dotyczące miejsc postojowych oraz wyniki analizy urbanistycznej.

Postanowieniem z dnia 22 lutego 2017 r. Burmistrz odmówił zawieszenia postępowania na wniosek A. J..

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., [...] Burmistrz ponownie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej przez B. K. i T. K. inwestycji. Warunki te opisane zostały w załączniku nr [...] do decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że projektowane przedsięwzięcie zlokalizowane będzie głównie na terenie o funkcji mieszkaniowej. W obrębie terenu występuje zabudowa mieszkaniowa i gospodarczo-garażowa, zabudowa zagrodowa oraz zabudowa usługowa i produkcyjno-usługowa (tartak). Nadto występują również tereny niezabudowane i lasy. Gabaryty i formy obiektów architektonicznych są częściowo ujednolicone. W bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji jest obszar, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Burmistrz podjął się też polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (II SA/Po 336/16). Następnie jednak przyznał, że dostosowując się do zawartych w tym orzeczeniu wskazań ograniczył obszar analizowany do minimalnego obszaru i przeprowadził ponowne analizę.

Odwołanie od decyzji złożył A. J. wnosząc o jej uchylenie. Wystąpił także o uchylenie postanowienia z dnia 22 lutego 2017 r. o odmowie zawieszenia postępowania. Zarzucił naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Podkreślił, że postępowanie powinno być zawieszone do czasu zakończenia postępowań dotyczących ważności warunków zabudowy oraz pozwolenia na budowę dla obiektu objętego postępowaniem.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W motywach rozstrzygnięcia wskazało, że sprawa była już przedmiotem rozpoznawania przez organy obu instancji, a także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zostały wyrażone w prawomocnym wyroku z dnia 19 października 2016 r., II SA/Po 336/16. Wskazania te są wiążące zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.").

Analizując sprawę Kolegium uznało, że Burmistrz wykonał wytyczne zawarte w wyroku II SA/Po 336/16 i właściwie zastosował przepisy prawa. Wyjaśniło, że zgodnie z § 3 ust. 2 r.s.u.w. granice obszaru analizowanego należy wyznaczyć jako trzykrotność szerokość frontu działki [...] od ul L. (60,0 m) i powinna ona wynieść 180,0 m. Burmistrz wyznaczył obszar analizowany w promieniu 180 m uwzględniając zabudowę na działkach, które zostały objęte granicami tego obszaru. Dokonał też szczegółowej analizy planowanej inwestycji pod kątem spełnienia wymogów co do parametrów technicznych. W pierwszej kolejności ustalił, że w obszarze analizowanym wzdłuż ulicy [...] budynki są zlokalizowane w odległości od ok. 3,0 m do ok. 6,0 m od granicy działki, a wzdłuż ul. [...] od ok. 9,0 m do ok. 16,0 m. Kolegium zaznaczyło, że organ instancji ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni poszczególnych działek w obszarze objętym analizą. Ś. wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wyniósł około 5 %. W obszarze analizowanym wskaźnik ten waha się w przedziale od 0,4 % do około 30 %. Dla planowanej inwestycji wskaźnik ten określił na poziomie 21 % i z uwagi na to, że planowana inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania pozostaje bez zmian. Kolegium wskazało dalej, że w odniesieniu do parametru szerokości elewacji frontowej Burmistrz ustalił, iż szerokość elewacji frontowej budynków jest zróżnicowana i mieści się w przedziale od około 4,0 m do około 38,0 m. W przypadku planowanej inwestycji parametr ten nie ulega zmianie. Wysokość górnej krawędzie elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zawiera się w przedziale od około 3,0 m do około 9,0 m. Wysokość planowanej inwestycji nie zmienia się. W obszarze analizowanym znajdują się budynki o dachach stromych, dwu lub wielospadowych Dla wnioskowanej inwestycji dach nie ulega zmianie. Planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej - ulicy [...]. W zakresie uzbrojenia terenu w podstawowe media inwestycja ma możliwość przyłączenia do sieci wodociągowej. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych.

Niezależnie Kolegium odniosło się do kwestii zawartego w treści odwołania zażalenia na postanowienie Burmistrza z dnia 22 lutego 2017 r. o odmowie zawieszenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Wyjaśniło, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem Kolegium od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji.

Skargę na decyzję Kolegium wniósł A. J. wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji. Wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Pod adresem zaskarżonej decyzji przedstawił zarzuty naruszenia: art. 153 P.p.s.a. przez jego zignorowanie, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez nierzetelne ustalenie stanu faktycznego, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego niepełne zastosowanie. art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wadliwe uznanie, iż powstanie zakładu tapicerskiego stanowi kontynuację zabudowy o funkcji mieszkaniowej, art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieokreślenie choćby minimalnej liczby miejsc parkingowych lub wskaźnika pozwalającego na ich ustalenie oraz art. 15 K.p.a. poprzez zaniechanie ponownego rozstrzygnięcia sprawy i ograniczenie się Kolegium do kontroli decyzji pierwszej instancji. W skardze podniesiono nadto zarzut naruszenia § 3 – 9 r.s.u.w.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do kwestii miejsc parkingowych organ stwierdził, że art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości tych miejsc dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Sąd z urzędu stwierdził także inne uchybienia, które przemawiają za uchyleniem decyzji Kolegium.

Jak już wyżej wskazano, w sprawie administracyjnej będącej obecnie przedmiotem kontroli Sądu wydany został prawomocny wyrok z dnia 19 października 2016 r., II SA/Po 336/16, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił obie wydane wcześniej decyzje w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na budynek usługowy (zakład tapicerski) z częścią mieszkalną i garażową na działce [...] w miejscowości S.. Ocena prawna i wskazania zawarte w tym wyroku wiążą zarówno organy jaki Sąd na dalszym etapie sprawy (art. 153 P.p.s.a.).

Treść wyroku II SA/Po 336/16 opisana została w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia. W tym miejscu wskazać należy, że zasadniczym powodem, dla którego dotychczasowe decyzje o warunkach zabudowy uchylono, było nienależyte przygotowanie analizy urbanistycznej. Sąd zaznaczył przede wszystkim, że w analizie tej nie wyjaśniono, który front działki należało przyjąć jako odległość wyjściową dla określenia wielkości obszaru analizy (zob.: § 3 ust. 2 r.s.u.w. – "Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów"). Sąd uznał też, że w analizie zabrakło odpowiednio szczegółowych ustaleń. W wyroku zaznaczono wreszcie, że kwestia określenia frontu działki stanowiącego punkt wyjścia dla określenia wielkości obszaru analizowanego może być uzupełniona w drodze wezwania inwestora do sprecyzowania wniosku.

Analizując przebieg postępowania Sąd wskazuje, że pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Burmistrz wezwał B. K. i T. K. do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy poprzez wskazanie frontu działki [...].

Inwestorzy odpowiedzieli na wezwanie pismem z dnia [...] lutego 2017 r. wyjaśniając, że obsługa komunikacyjna inwestycji odbywać się będzie z ul. [...].

Mając na uwadze powyższe obecnie orzekający Sąd stwierdza, że wskazanie wyroku II SA/Po 336/16 dotyczące ustalenia i sposobu ustalenia frontu działki, który stanowić ma punkt wyjścia dla określenia wielkości obszaru analizowanego, zostało wykonane.

Również granice obszaru analizy wyznaczono prawidłowo. Ustalono, że wskazany front działki inwestorów wzdłuż ulicy [...] ma 60 m długości, co zgodnie z § 3 pkt 2 r.s.u.w. nakazywało przyjąć promień obszaru analizowanego na poziomie 180 m. Taki promień w analizie przyjęto.

Przechodząc do treści analizy, która została przygotowana przez Burmistrza po wyroku II SA/Po 336/16, Sąd stwierdza, że zawiera ona obecnie wyczerpujące dane o budynkach na obszarze analizowanym (z jednym zastrzeżeniem dotyczącym tartaku na działce [...] – o czym niżej). Zauważyć jednak przy tym należy, że urbanista rozszerzył badanie kwestii zbędnych dla sprawy, natomiast lakonicznie opisał zagadnienie najważniejsze – dotyczące funkcji zabudowy. W analizie niepotrzebnie skoncentrowano się na poszczególnych parametrach zabudowy (zob. tabelę "działki objęte analizą"), jakoby nie zauważając, że celem analizy było ustalenie funkcji terenu otaczającego inwestycję. Wszakże przedmiotem wniosku nie jest nowa zabudowa, a zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku.

Powyższe nie umniejsza jednak walorów analizy, ponieważ ta – jak wskazano – zawiera dane pozwalające zorientować się, jak kształtuje się zabudowa na terenie otaczającym działkę. Funkcja zabudowy opisana została precyzyjnie ze wskazaniem działek ewidencyjnych w części graficznej do analizy.

Podsumowując stwierdzić należy, że na etapie pierwszej instancji postępowania administracyjnego w warstwie formalnej wykonano wskazania wyroku II SA/Po 336/16. Ustalono bowiem, która granica działki [...] stanowi jej front na potrzeby ustalenia obszaru analizy, a także uzupełniono analizę, a zebrane dane pozwalają zorientować się, co do otaczającej zabudowy. Konkluzje analizy zostały następnie przeniesione do decyzji z dnia 10 maja 2017 r., [...]

Badając dalej przebieg postępowania i treść wydanych decyzji Sąd uznał, że zachodzi jednak podstawa do uchylenia decyzji Kolegium.

W ocenie składu orzekającego organ odwoławczy, najpewniej zasugerowany treścią analizy, zbędnie skoncentrował uwagę na opisie i weryfikacji parametrów zabudowy na obszarze analizowanym takich jak linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i rodzaj dachu. Kolegium zupełnie natomiast pominęło kwestię badania funkcji zabudowy, jakoby nie zauważając, że przedmiotem postępowania jest ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na budynek usługowy (zakład tapicerski). W rozważaniach Kolegium zabrakło zwłaszcza zasadniczego ustalenia, które zlecił Sąd w wyroku II SA/Po 336/16, a mianowicie określenia jaka zabudowa na obszarze analizowanym na funkcję usługową (a więc stanowiącą wzorzec dla projektowanej przez inwestorów nowej funkcji ich budynku) ze szczególnym uwzględnieniem charakteru zabudowy na działce [...], gdzie według analizy funkcjonuje tartak.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium powinno więc skoncentrować uwagę na kwestii funkcji zabudowy na obszarze analizowanym i określić, czy projektowana przez B. K. i T. K. zamiana sposobu użytkowania budynku stanowi kontynuację funkcji zabudowy zastanej. W tym celu Kolegium powinno oprzeć się na danych analizy urbanistycznej (w tym zawartych w załączniku graficznym), przy czym na podstawie art. 136 K.p.a. powinno uzupełnić dowody o dane dotyczące tartaku na działce [...], zwłaszcza uzyskać dokumentację zdjęciową z oznaczeniem tej zabudowy oraz zweryfikować, czy jest to legalna zabudowa usługowa. Sąd ubocznie wskazuje, że w aktach administracyjnych znajduje się dokumentacja zdjęciowa obszaru analizy, jednakże nie zawiera ona opisu miejsca wykonania poszczególnych fotografii.

Sąd stwierdził też, że Kolegium naruszyło art. 153 P.p.s.a. stwierdzając, że w decyzji o warunkach zabudowy wydanej w sprawie nie jest konieczne ustalenie minimalnej ilości miejsc parkingowych.

W punkcie 4, tiret ósme załącznika nr [...] do decyzji Burmistrza zawarto wskazanie, że "należy zapewnić odpowiednią ilość miejsc parkingowych dla użytkowników stałych i przebywających okresowo". Zdaniem Sądu cytowane wskazanie nie realizuje zaleceń wyroku II SA/Po 336/16. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdza się bowiem jednoznacznie: "organy administracji publicznej powinny były określić w decyzji o warunkach zabudowy minimalną liczbę miejsc parkingowych, jaka powinna być wykonana przez inwestora". Sąd poparł też tą konkluzję szerszymi rozważaniami z odwołaniem do przepisów prawa. Zważywszy więc na związanie Kolegium prawomocnym wyrokiem (art. 153 P.p.s.a.) nie do zaakceptowania są wywody przedstawione w odpowiedzi na skargę, że "nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu".

Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium powinno więc dokonać korekty decyzji wpisując (ustalając) parametr minimalnej ilości miejsc parkingowych stosownie do zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku II SA/Po 336/16. W tym celu – w miarę potrzeb – Kolegium może zwrócić się o niezbędne dane dotyczące inwestycji do organu pierwszej instancji lub inwestorów (art. 136 K.p.a.).

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że są one częściowo zasadne w zakresie w jakim opisano powyżej i odnoszącym się do organu odwoławczego.

Skarżący trafnie podnosi, że Kolegium naruszyło art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Doszło do naruszenia tych przepisów, albowiem Kolegium nie wyjaśniło i nie zweryfikowało istotnej dla sprawy kwestii kontynuacji funkcji przez zabudowę projektowaną (do zmiany użytkowania) względem zastanej na obszarze analizowanym.

Sąd nie mógł wypowiedzieć się co do zarzutów naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 2 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż brak wyczerpującego stanowiska Kolegium co do materiału dowodowego w zakresie funkcji zabudowy nie pozwala na przesądzenie, czy zabudowa wpisuje się w ład urbanistyczny i jakie ostatecznie rozstrzygnięcie powinno zapaść.

Sąd zgadza się ze skarżącym, że naruszono art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Jak wskazano, stosownie do wiążących wskazań zawartych w wyroku II SA/Po 336/16 przepisy te (wespół z innymi regulacjami przywołanymi przez Sąd) stanowią o wymogu określenia parametru minimalnej liczby miejsc parkingowych.

Wbrew skarżącemu nie naruszono przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeszcze raz przypomnieć należy, że Burmistrz wykonał polecenie Sądu zawarte w wyroku II SA/Po 336/16, gdy chodzi o sposób określenia i określenie obszaru analizy (§ 3 r.s.u.w.). Przepisy § 4 - § 8 r.s.u.w. nie znalazły w sprawie zastosowania, gdyż wniosek dotyczył nie nowej zabudowy, ale zmiany sposobu użytkowania zabudowy istniejącej. Analiza urbanistyczna i decyzja zmierzały zatem tylko do weryfikacji, czy proponowany nowy sposób użytkowania stanowi kontynuację funkcji charakteryzującej zabudowę zastaną w otoczeniu działki inwestora.

Gdy chodzi o zarzut naruszenia § 9 r.s.u.w., to Sąd nie zgadza się ze skarżącym, że decyzja dotknięta jest brakami, gdy chodzi o jej elementy. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 r.s.u.w. (na co zwrócono uwagę w wyroku II SA/Po 336/16) warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Z kolei wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 r.s.u.w., zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do tych przepisów decyzja o warunkach zabudowy powinna się więc składać z czterech części: decyzji w postaci tekstowej, części graficznej decyzji, tekstowych wyników analizy oraz części graficznej tych wyników.

W aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się:

- decyzja wraz z uzasadnieniem i załącznikiem tekstowym nr [...],

- mapa będąca częścią graficzną decyzji stanowiąca załącznik nr [...],

- analiza urbanistyczna stanowiąca załącznik nr [...] do decyzji i

- mapa stanowiąca część graficzna analizy (bez numeru porządkowego).

Zebrane w aktach dokumenty wskazują, że sporządzona decyzja zawierała wymagane elementy. Dodać można, że załączenie do decyzji "analizy wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu" zamiast ich syntezy ("wyników analizy") nie jest uchybieniem, które ma wpływ na wynik sprawy.

Co do zarzutów naruszenia przepisów wyrażających zasadę dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) oraz zasadę związania organu wyrokiem sądu (art. 153 P.p.s.a.) Sąd stwierdza, że są one zasadne, gdyż – jak wyżej wyjaśniono – Kolegium nie odniosło się należycie do istotnych w sprawie zagadnień (kontynuacji funkcji budynku w projektowanym sposobie użytkowania) w istocie nie rozpoznając ponownie istoty sprawy (art. 15 K.p.a.). Nie wykonano też należycie wskazań wyroku II SA/Po 336/16 (art. 153 P.p.s.a.).

Dodać natomiast należy, że nie są trafne wywody zawarte w uzasadnieniu skargi dotyczące konieczności udowodnienia, z jakiej ulicy obsługiwana jest działka [...]. Jak wyjaśniono wyżej, kwestię tą przesądził Sąd w sprawie II SA/Po 336/16 wskazując, że informację o obsłudze komunikacyjnej nieruchomości należało pozyskać w drodze wezwania inwestora do sprecyzowania swojego wniosku o ustalenie warunków zabudowy (co uczyniono).

Nie mają znaczenia zarzuty dotyczące tego w jakim stanie jest budynek, którego dotyczą warunki zabudowy i jaki jest w nim przewidywany zakres robót. Inwestor decyduje jaka jest treść wniosku, co określa jego uprawnienia na dalszych etapach procesu inwestycyjnego, a nie odwrotnie.

Mając to wszystko na uwadze Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), zasądził na rzecz skarżącego od organu administracji.