Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 257/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 15 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Z. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Z. a Prezydentem W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku A. C. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta W. jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Z., wnioskiem z dnia [...] września 2017 r., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, zaistniałego pomiędzy tym organem a Prezydentem W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. C. o skierowanie do domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu podał, że strona pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. zwróciła się do Prezydenta W. o umieszczenie jej w Domu Pomocy w S. w powiecie w. lub w innym domu pomocy społecznej. Wskazywała na swój zły stan zdrowia psychicznego oraz brak osób bliskich, mogących się nią zaopiekować. Jest ona na stałe zameldowana we W. przy ul. [...], w lokalu stanowiącym jej własność.

Powyższy wniosek Prezydent W. przekazał wedle właściwości wnioskodawcy.

Zdaniem Wójta przepis art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "u.p.s.", oraz art. 25 Kodeksu cywilnego wskazują, że miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej należy oceniać według zamiaru stałego pobytu, wynikającego z jej zachowania polegającego na ześrodkowaniu aktywności życiowej w określonej miejscowości. Wnioskodawczyni jedynie tymczasowo – od [...] kwietnia 2017 r. – przebywa w Ośrodku [...] w J. w Gminie Z. w związku z rehabilitacją psychiatryczną, nie przejawiając woli stałego pobytu w tej jednostce. W dalszym ciągu podaje jako miejsce swojego zamieszkania mieszkanie we W., w którym jest zameldowana na stałe, a ponadto w mieszkaniu tym składuje meble i inne rzeczy pochodzące z lokalu, w którym poprzednio zamieszkiwała.

Prezydent W. wnosił o rozstrzygnięcie sporu przez wskazanie Wójta Gminy Z. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku strony, podnosząc, że w sprawie nie jest możliwe ustalenie miejsca zamieszkania strony, co powoduje konieczność zastosowania reguł wynikających z art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a. W tym zakresie powołał się na art. 25 kodeksu cywilnego i podkreślił, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie ma przesądzającego znaczenia. Strona pomimo zameldowania w swoim mieszkaniu we Wrocławiu nie mieszka w nim od ok. pięciu lat i nie ma zamiaru - ze względu na swój stan zdrowia – do tego mieszkania powrócić. W oświadczeniu z o stanie majątkowym z dnia [...] sierpnia 2017 r. podała, że zamieszkiwanie w tym lokalu nie jest możliwe z uwagi na jej stan zdrowia i panujące w nim warunki. Do Ośrodka [...] w J. udała się bezpośrednio po sprzedaży lokalu mieszkalnego w S., w którym uprzednio zamieszkiwała, z zamiarem dalszego pobytu. Powołując się na postanowienie NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OW 207/16, Prezydent podniósł, że zakłady opiekuńczo-lecznicze uznawane są za lokale, które mogą stanowić miejsce zamieszkania danej osoby. Bez znaczenia jest przy tym oświadczenie strony o tym, że po opuszczeniu Ośrodka w J. zamierza zamieszkać we W., gdyż nie znajduje ono potwierdzenia w okolicznościach faktycznych sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – powoływana dalej jako: "P.p.s.a." - Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Wójtem Gminy Z. a Prezydentem W. jest sporem negatywnym, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku A. C. o skierowanie do domu pomocy społecznej.

Przystępując do rozpoznania tego sporu, przede wszystkim wskazać należy, iż stosownie do treści art. 54 ust. 1 u.p.s, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takiej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.).

Dla rozpoznania zaistniałego w niniejszej sprawie sporu o właściwość istotne znaczenie ma treść art. 101 u.p.s., zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1).

Podnieść tu należy, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W orzecznictwie utrwalone jest jednak stanowisko, że przez miejsce zamieszkania - zgodnie z ogólną definicją zawartą w art. 25 Kodeksu cywilnego – należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie jej przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Przy czym zaznaczyć należy, iż samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OW 231/05, zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OW 154/09, zam. w CBOSA). Miejscem zamieszkania jest zatem miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe.

W sprawie niniejszej bezspornym jest, że strona zameldowana jest na pobyt stały we W.. Bezspornym jest również, że obecnie przebywa w Ośrodku [...], położonym na terenie Gminy Z. Nie ulega ponadto wątpliwości, że wnioskodawczyni z uwagi na to, że jest osobą samotną wymagającą leczenia i opieki, nie ma zapewnionej tego rodzaju pieczy ze strony najbliższej rodziny.

Zasadniczy spór w sprawie dotyczy tego, czy pobyt strony w ośrodku rehabilitacyjno-wypoczynkowym można traktować jako zamieszkiwanie (przebywanie z zamiarem stałego pobytu) w rozumieniu przepisu art. 25 Kodeksu cywilnego.

W tym miejscu należało odwołać się do art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 ze zm.), do której odsyła powołany wyżej art. 6 pkt 8 ustawy, gdzie pod pojęciem "lokal" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest w rozumieniu ww. ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy (zob. też postanowienie NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OW 207/16 zam. w CBOSA). Z pisma Towarzystwa [...] w Ł., które prowadzi Ośrodek [...] w J., z dnia [...] czerwca 2017 r. wynika, że przewidywany termin zakończenia pobytu strony w Ośrodku miął upłynąć w dniu [...] lipca 2017 r. Potwierdza to, że pobyt ten miał mieć charakter incydentalny, związany ze sprawowaniem opieki leczniczo-rehabilitacyjnej.

Konsekwencją powyższego jest konieczność odwołania się do woli samej zainteresowanej, która posiada na własność lokal mieszkalny we W., w którym jest zameldowana. We wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. zwróciła się o umieszczenie w DPS w S. w powiecie W. lub "w innym DPS, w którym kolejka oczekiwania na miejsce jest najkrótsza", podając jednocześnie adres "[...]". W poprzednim wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. podała również ten adres. Z kwestionariusza wywiadu rodzinnego z dnia [...] marca 2017 r. wynika, że przebywała ona uprzednio w Wojewódzkim Szpitalu [...] w L. Oznacza to, że w jej ocenie, mieszkanie we W., po sprzedaży mieszkania w S., stanowi jej stałe miejsce ześrodkowujące jej czynności życiowe, natomiast wszystkie pozostałe miejsca pobytu mają charakter przejściowy, związany z procesem leczenia, który z natury rzeczy w przypadku stwierdzonego u niej schorzenia psychicznego, ma stosunkowo długotrwały charakter.

Tym samym pozwala to przyjąć, że miejscem zamieszkania strony jest miasto W., a to przesądza, że organem właściwym w przedmiocie jej wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Prezydent W.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji