Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 396/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 i art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski NSA Jan Zimmermann Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2011 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 21 czerwca 2010 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach Prezydenta Miasta K. na podstawie:

art. 71, art. 73 ust. 1, art. 75 ust 1 pkt 4, art. 80 ust 1 art. 82, art. 85 ust 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 173 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.),

§ 2 ust. 1 pkt 40 i pkt 39, § 3 ust. 1 pkt 73, pkt 34 i pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.),

art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.),

po rozpatrzeniu wniosku z dnia 30 września 2009 r. spółki "A" S.A., orzekł o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia p.n. "Budowa Zakładu [...] w K." jako elementu projektu "Program gospodarki odpadami komunalnymi w K.", obejmującego: instalację do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne przy zastosowaniu procesów termicznych lub chemicznych", "instalację do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych", instalację związaną z odzyskiem lub unieszkodliwieniem odpadów" zlokalizowane na działkach nr "1", "2", "3" i "4" (fragment) obręb [...]; "instalację do przesyłu ciepłej wody" zlokalizowaną na działkach nr "1", "5", "6’, "7", "8", "9", "10", "11", "12" "13", "14" "15’, "16", "17", "18" obręb [...], dz. nr "19", "20", "21", "22", "23", "24", "25", "26" obręb [...], dz. nr "27", "28", "29" "30", "31", "32", "33", "34", "35" obręb [...], dz. nr "36" obręb [...]; "stację elektroenergetyczną oraz napowietrzną linię elektroenergetyczną o napięciu znamionowym nic niższym niż 110 kV" zlokalizowane na działkach nr "1", "37", "38", "39", "40", "41", "42", "43", "44" obręb [...]. przy ul. [...] w K..

W odwołaniu J. W., " jako obywatel miasta K.", domagał się uchylenia opisanej decyzji. Jako zarzuty pod adresem zaskarżonej decyzji skarżący podniósł, że budowa spalarni jest sprzeczna z prawodawstwem unijnym dotyczącym terenów zalewowych i powodzi oraz, że jej realizacja będzie mieć negatywne skutki w postaci spadku wartości nieruchomości w najbliższym rejonie, a w szczególności na terenie osiedli [...] i [...].

Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 134 kpa, stwierdziło niedopuszczalność odwołania J. W..

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 21 czerwca 2010 r. znak: [...]. W postępowaniu administracyjnym w sprawie środowiskowych uwarunkowań przymiot strony przysługuje, w oparciu o przepis art. 28 kpa, podmiotom władającym nieruchomościami wchodzącymi w obszar oddziaływania przedsięwzięcia wyznaczony przez wnioskodawcę na kopii mapy stanowiącej załącznik do wniosku. Zasięg tego obszaru wyznaczony zostaje m.in. w oparciu o dane zawarte w raporcie oddziaływania na środowisko sporządzonym dla planowanego przedsięwzięcia.

Organ podniósł, że skarżący, jak wynika z załączonych do akt sprawy wypisów z rejestru gruntów, nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości leżącej na obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Skarżący nie brał również udziału, jako strona, w postępowaniu przed organem l instancji, nie doręczono mu też decyzji.

Organ wyjaśnił, że skarżący wskazał jedynie na okoliczności uzasadniające po jego stronie interes faktyczny - prawdopodobieństwo obniżenie wartości gruntów w rejonie inwestycji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. W. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości - jako wydanego z naruszeniem prawa, oraz o uznanie przez sąd, iż jest stroną w sprawie.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił:

- nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 kpa i naruszenie przepisów prawa materialnego w związku z wadliwym interpretowaniem art. 28 kpa.

-naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. naruszenie art. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (ustawy)

- naruszenie prawa wspólnotowego - Unii Europejskiej: art. 10 a w zw. z art. 1 Dyrektywy Rady nr 85/337/EWG, z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, art. 9 w zw. z art. 2 ust 4 i 5 wiążącej Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowej - Konwencji sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska.

- naruszenie art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 i 107§3 kpa. w związku z treścią art. 66.1.7 ustawy

- naruszenie art. 107 § 3 kpa w związku z treścią art. 10§1 kpa

Na uzasadnienie swojego stanowiska skarżący podniósł, że dokument o zasięgu oddziaływania na środowisko spalarni śmieci przedstawia błędne wyznaczenie obszaru oddziaływania przyszłej spalarni śmieci. Podkreślił, że raport nie jest dokumentem urzędowym, nie korzysta więc z domniemania zgodności jego treści ze stanem faktycznym. Oddziaływanie spalarni śmieci będzie rozległe i dotyczyć będzie także miejsca zamieszkania skarżącego tj. osiedla [...]. Inwestycja stanowi zagrożenia dla zdrowia skarżącego i dla wielu mieszkańców osiedli [...] i [...]. Ważne dla skarżącego są zarówno ochrona jego zdrowia, jak i ochrona jego własności, a prawem materialnym, na którego podstawie wnosi on o uznanie za stronę jest Konstytucja RP, przepisy kodeksu cywilnego. Skarżący stwierdził, że powietrze w całym K., w tym przede wszystkim w [...], jest już bardzo zanieczyszczone, i wyraził obawę co do udziału spalarni śmieci w przyczynianiu się do zwiększenia toksycznego smogu. Budowa spalarni wpłynie negatywnie na zdrowie mieszkańców, spowoduje też utratę wartości ich majątku.

Zdaniem Skarżącego zamiast odnieść się do kpa, organ wydający postanowienie powinien oprzeć się na ustawie, czyli odnieść się do art. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zgodnie z którym każdy ma prawo uczestniczenia, na warunkach określonych ustawą, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Ustawa udziału tego nie ogranicza tylko do I instancji. Wskazał przy tym skarżący, że prawo udziału w postępowaniu środowiskowym wywodzi się z art. 9 Konwencji w Aarhus i przewidziano je we wdrożonych ustawą Dyrektywach UE : Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. 85/337/EWG, oraz Parlamentu i Rady z dnia 26 maja 2003 r. 2002/35/WE.

Skarżący zarzucił także, że SKO w [...] rozpoznając sprawę nie postępowało w sposób wnikliwy i nie odniosło się do zgromadzonego materiału dowodowego, nie dokonało wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i końcowej oceny, a do tego było zobligowane zgodnie z przepisami kpa.: art. 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa. W szczególności skarżący podkreślił niewyjaśnienie wpływu spalarni na dobra materialne tj. brak jest odniesienia się do art. 66 ust. 1 pkt 7.

Skarżący podał, że do dnia 14 stycznia 2011 r. był uznawany za stronę postępowania, czego przejawem było pismo SKO z dnia 24 września 2010 r. zawiadamiające go o zgromadzeniu materiału dowodowego. Później, nie odnosząc się do jego argumentacji w tym względzie, odmówiono mu tego prawa, łamiąc zasady praworządności i szybkiego załatwiania sprawy.

Skarżący podał również, że, powziąwszy z decyzji SKO z dnia 14 stycznia 2011 r. informację o wydaniu postanowienia na podstawie art. 134 kpa, kilka razy upominał się o wydanie mu tego postanowienia. W dniu 1 lutego 2011 r. dokumentu tego nie było w aktach sprawy, co wnika wprost z przedstawionej notatki służbowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Kolegium podniosło, iż zarzut skarżącego, iż do dnia 14 stycznia 2011 roku uznawany był za stronę jest niezasadny. Kwestia ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie środowiskom uwarunkowań jest nierozłącznie związana z prawidłowością raportu o oddziaływaniu środowisko. Organ wyjaśnił, że w związku z faktem, że od decyzji organu I instancji zostało również wniesione odwołanie pochodzące od strony, postępowanie odwoławcze nie mogło zostać umorzone, a należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania wniesionego przez osobę, która nie jest stroną.

W piśmie z dnia 29 czerwca 2011 r. J. W. rozszerzył żądanie skargi wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 stycznia 2011 r. utrzymującą w mocy opisaną na wstępie decyzję Prezydenta Miasta K. (po rozpoznaniu odwołań innych podmiotów). Odwołując się do wyroku WSA w Białymstoku z dnia 11 października 2010 r. II SA/Bk 301/10 wskazał, że emisja szkodliwych substancji nie będzie skierowana tylko na teren sąsiedni, ale dosięgnie także jego nieruchomości, oddalonej od terenu inwestycji o 2 km. Podkreślił też, że w dacie 14 stycznia 2011 r. skarżone postanowienie nie istniało.

W piśmie z dnia 7 lipca 2011 r. inwestor "A" S.A. wnosząc o oddalenie skargi, wskazał na konieczność oceny interesu prawnego skarżącego z punktu widzenia art. 28 kpa, a nie przepisów dotyczących udziału społeczeństwa w tym postępowaniu. Stwierdził, że w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań nie bada się wpływu inwestycji na zmianę cen nieruchomości, oraz że nieruchomość skarżącego położona jest poza zasięgiem oddziaływania inwestycji.

W kolejnych pismach z dnia 8 lipca 2011 r. i z dnia 18 lipca 2011 r. J. W. podtrzymał swe żądania odwołując się szeroko do zapisów przedłożonego pisma Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka z dnia 5 lipca 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Wzorcem kontrolnym przy tym jest stan prawny z daty wydania skarżonego aktu administracyjnego. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Granice sprawy sądowoadministracyjnej wyznacza przedmiot skargi. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Poza tak wyznaczonymi granicami sprawy sądowoadministracyjnej znajduje się merytoryczna decyzja wydana przez tenże organ po rozpoznaniu odwołania innego podmiotu. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie w kompetencjach sądu nie mieści się badanie zgodności z prawem decyzjo SKO z dnia 14 stycznia 2011 r., ani też utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta z dnia 21 czerwca 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Z tego powodu wnioski skarżącego o uchylenie w/w decyzji i zarzuty do nich się odnoszące, muszą zostać pominięte.

Co do zarzutów odnoszących się do zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania stwierdzić należy:

W stanie prawnym obowiązującym w dacie zaskarżonego postanowienia przepisy art. 156 – 159 kpa miały zastosowanie tylko do postanowień, od których przysługiwało zażalenie (art. 126 kpa). Od postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania zażalenie nie przysługiwało, wobec czego i stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia nie było możliwe. Stan ten zmienił się z dniem wejścia w życie noweli Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. – DZ.U.2011/6/18) tj. z dniem 11 kwietnia 2011 r. Obecnie w art. 126 kpa, który nakazuje odpowiednie stosowanie art. 156 – 159 do postanowień, wymienione jest, obok postanowień zaskarżalnych zażaleniem, postanowienie wydane na podstawie art. 134 kpa. Obecnie obowiązujący stan prawny nie jest jednak wzorcem kontrolnym w rozpoznawanej sprawie.

Niezależnie od tego zwrócić jednak trzeba uwagę, że przepis art. 156 § 1 pkt 7 kpa, wskazany przez skarżącego jako podstawa stwierdzenia nieważności postanowienia, nie jest normą pełną i jako taki nie może stanowić samodzielnej podstawy stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Dopiero wówczas, kiedy inny szczególny przepis prawa, stanowiący dopełnienie normy, przewiduje nieważność aktu z przyczyn innych niż wymienione w punktach 1-6 § 1 art. 156, zastosowanie ma przepis art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Takiego zaś, szczególnego przepisu regulującego przesłanki nieważności "z mocy prawa" postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, nie ma.

Sąd nie dostrzega też żadnej innej wady zaskarżonego postanowienia, która miałaby odpowiadać jednej z tych wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W szczególności podnoszonych przez skarżącego okoliczności związanych z datą wydania postanowienia nie da się zakwalifikować do tego katalogu. Zaskarżone postanowienie istnieje i jako akt administracyjny zostało wprowadzone do obrotu prawnego. Zawiera ono wszystkie elementy wymagane prawem, w tym datę wydania, i jako akt administracyjny zostało wprowadzone do obrotu prawnego. Nie jest więc ono ani nietaktem, ani też nie jest ono obarczone wadą istotną. Dla oceny zresztą jego zgodności z prawem data ( o ile ma miejsce po wniesieniu odwołania), nie ma sama w sobie istotnego znaczenia.

Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (ustawa) nie zawiera normy, która w sposób szczególny regulowałaby kryteria ustalania kręgu stron postępowania, będących osobami fizycznymi. Nie jest takim przepisem wskazywany przez skarżącego przepis art. 5 ustawy, zgodnie z którym każdy ma prawo uczestniczenia, na warunkach określonych ustawą, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa (art. 79 ust. 1 ustawy). Warunki udziału społeczeństwa uregulowane jednak zostały odrębnie przepisami Działu III ustawy. Z żadnego z przepisów tam zawartych nie wynika tożsamość pojęć obywatela ("każdego") i strony postępowania administracyjnego. Tam, gdzie ustawodawca określonemu podmiotowi chciał przypisać uprawnienia strony postępowania administracyjnego wyraźnie to uregulował ( patrz art. 44 ust. 1 ustawy dotyczący organizacji ekologicznych). Jedynie zaś w uprawnieniach strony, a nie "każdego" mieści się wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji.

Wskazanymi przepisami ustawy wdrożona została Dyrektywa Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia na środowisko naturalne. Sposób wdrożenia, wbrew ocenie skarżącego, nie narusza art. 10a Dyrektywy. Zgodnie z tym przepisem ustawodawstwu krajowemu pozostawiono ustalenie znaczenia "wystarczającego interesu" lub "rodzaju wadliwości prawa", z którymi miałoby się wiązać uprawnienie do procedury odwoławczej przed sądem, lub innym niezależnym i bezstronnym organem. Wedle prawa krajowego uprawnienie to przysługuje stronie mającej interes prawny, a także organizacji ekologicznej występującej na prawach strony. Powołana przez skarżącego Konwencja z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. stanowi pierwowzór dla Dyrektywy, a jej przepis art. 9 ust. 2 ma tożsame z art. 10a Dyrektywy, znaczenie.

Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że skarżący skorzystał, jako obywatel, z uprawnienia udziału w postępowaniu: zgłosił uwagi do raportu, uczestniczył także w otwartej rozprawie administracyjnej. Ani te jego działania, ani też fakt zawiadomienia go przez organ odwoławczy o zgromadzeniu materiału sprawy nie nadały mu statusu strony postępowania. O tym, kto jest stroną postępowania decyduje istnienie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Wobec braku bowiem odmiennej regulacji, ten właśnie przepis ma w sprawie zastosowanie.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem "pojęcie interesu prawnego musi być rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny a nie ewentualny" (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r., IV SA 1106/97, LEX nr 43360). Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że okoliczności rozpoznawanej sprawy nie pozwalają na przypisanie skarżącemu tak rozumianego interesu prawnego. Sam zresztą skarżący na własny interes prawny powołał się dopiero w skardze do sądu. Odwołanie wniósł "jako obywatel miasta K.", a nie jako osoba prawnie zainteresowana. Skarżący swój interes wywodzi z faktu, że jego nieruchomość położona jest w odległości 2 km od zamierzonej inwestycji, z całą pewnością więc w zasięgu jej oddziaływania. To jednak przekonanie skarżącego nie znajduje pokrycia materiale sprawy. W raporcie zasięg oddziaływania zamierzonej inwestycji określono w daleko mniejszych granicach ( niemal jako teren inwestycji). Fakt ten prawidłowo organ odwoławczy ustalił i z faktu tego wywiódł prawidłowe wnioski. W szczególności organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że interes prawny w sprawie środowiskowych uwarunkowań inwestycji ma właściciel nieruchomości, która położona jest w zasięgu oddziaływania mającego wpływ na zakres uprawnień właścicielskich. Ewentualna zmiana ceny nieruchomości, będąca kategorią ekonomiczną, w tego rodzaju uprawnieniach się nie mieści. Podobnie rzecz ma się z obawami przed pogorszeniem jakości powietrza w K.. Nie jest przy tym adekwatny do okoliczności rozpoznawanej sprawy przywoływany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 października 2010 r. II SA/Bk 301/10. Pomijając fakt, że wyrok ten nie jest prawomocny, stwierdzić należy, że wydany został na tle innego stanu faktycznego: w sytuacji, kiedy nieruchomość skarżącej znajdowała się w zasięgu oddziaływania zamierzonej inwestycji.

Wniesienie odwołania przez podmiot, który nie ma statusu strony nie może prowadzić do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, a powinno przybrać formę postanowienia o niedopuszczalności odwołania wydanego na podstawie art. 134 kpa. Rozbieżne w tym zakresie stanowisko orzecznictwa było przedmiotem analizy przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w uchwale z dnia 5 lipca 1999 r. (publ. ONSA z 1999 r., nr 4, póz. 119) wyraził pogląd, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Mając na uwadze istotę jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest sprawa administracyjna, należy stwierdzić, iż do bezprzedmiotowości tego postępowania dochodzi w sytuacji, gdy przestaje istnieć sprawa administracyjna objęta tym postępowaniem. Nie ulega wątpliwości, że skutkiem złożenia odwołania od decyzji administracyjnej nie jest powstanie nowej sprawy administracyjnej, lecz uruchomienie kompetencji organu drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadło nieostateczne rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Nie można przyjąć, że złożenie odwołania przez osobę niebędącą stroną postępowania powoduje najpierw przeniesienie sprawy administracyjnej do drugiej instancji, a następnie skutkuje stwierdzeniem braku tej sprawy i w konsekwencji umorzeniem postępowania odwoławczego. Złożenie odwołania przez osobę niemającą przymiotu strony postępowania nie może zatem prowadzić do bezprzedmiotowości postępowania drugiej instancji. W doktrynie zasadnie przyjmuje się że orzeczenie stwierdzające brak materialnoprawnej legitymacji podmiotu wnoszącego odwołanie powinno przybierać formę postanowienia o niedopuszczalności odwołania wydanego na podstawie art. 134 kpa. (zob.: H. Knysiak-Molczyk: Problematyka wstępnego postępowania odwoławczego, Glosa z 2000 r., nr 12, s. 9-12, zob. też: A. Wróbel, w: M. Jaśkowska,

A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 725). Dodatkowej argumentacji przemawiającej za zasadnością tego poglądu dostarcza analiza sytuacji, gdy odwołanie od decyzji administracyjnej składa wiele podmiotów, w tym również takie podmioty, które nie mają przymiotu strony postępowania. Prezentowane wyżej uwagi prowadzą do wniosku, że nie można przyjąć, że istnieje tyle spraw administracyjnych przed organem drugiej instancji, ile złożono odwołań od decyzji organu pierwszej instancji. Jeżeli zatem na skutek odwołania złożonego przez stronę postępowania administracyjnego sprawa administracyjna zostaje przekazana do rozpoznania organowi drugiej instancji, nie można przyjąć bezprzedmiotowości postępowania drugiej instancji i w związku z tym nie ma podstaw do jego umorzenia, gdy inne osoby składające odwołania od decyzji nie mają przymiotu strony. Przyjęcie dopuszczalności umorzenia postępowania drugiej instancji w takiej sytuacji uniemożliwiałoby podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji pomimo złożenia środka prawnego przez stronę postępowania, co z punktu widzenia istoty i zasad procedury administracyjnej jest nie do zaakceptowania.

Mając powyższe na względzie zaskarżone postanowienie ocenić należało jako zgodne z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalić.