Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 755/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 1 i  art. 56
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. art. 71 ust. 1 , art. 72 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 121pkt 1 i art. 124 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant referent Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga została wniesiona na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. nr [...]. Utrzymaną w mocy decyzją organ I instancji odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej "A" [...] o oznaczeniu [...]. Przedmiotowa stacja bazowa przewidziana była do realizacji na dachu budynku posadowionego na działce nr [...] w W. przy ul. [...]. Wniosek o ustalenie lokalizacji dla tej inwestycji celu publicznego złożyła "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W., a decyzja Prezydenta Miasta W. została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, gdyż poprzednia decyzja tego organu, którą również odmówiono ustalenia lokalizacji przedmiotowej stacji bazowej została uchylona opartą na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. decyzją kasacyjną organu odwoławczego.

Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta W. stwierdził, że parametry techniczne anten przewidzianych do zainstalowania na dachu budynku dowodzą, że będą one wytwarzać pola elektromagnetyczne o częstotliwości 900 MHz ( anteny GSM) i 2100 MHz ( anteny UMTS), a średnia gęstość tych pól będzie przekraczać wartość 0,1W/m². Obszar w którym zakres częstotliwości pola elektromagnetycznego mieści się w przedziale od 300 MHz do 300 GHz, a gęstość pól elektromagnetycznych przekracza 0,1 W/m² zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów ( Dz. U. Nr 192, poz. 1883) stanowi bowiem obszar o ograniczonym sposobie użytkowania. W ocenie tego organu w obszarze oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej znajdą się miejsca, w których istnieją już budynki mieszkalne (bloki [...],[...]) oraz budynki usługowe, a także tereny przeznaczone w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. pod przyszłą zabudowę mieszkaniową. Moc promieniowania izotropowego (EIRP) emitowanego przez przewidziane do zainstalowania anteny GSM mieścić się bowiem będzie w przedziale od 2000 – 5000W, a dla anten UMTS będzie wynosić 2158,50, a miejsca dostępne dla ludności znajdować się będą natomiast w odległości nie większej niż 100 m od ośrodka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tych anten, bowiem w takiej odległości znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny oznaczony numerem [...] oraz budynek usługowy [...].

Kierując się tymi ustaleniami Prezydent Miasta W. uznał, że planowaną inwestycję należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wskazanych w § 2 pkt 7 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U. Nr 213, poz. 1397). W związku z tym organ ten wezwał pełnomocnika Spółki "A" do uzupełnienia wniosku przez dołączenie do niego o decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odpowiedzi na to wezwanie pełnomocnik Spółki "A" w piśmie z dnia 31 lipca 2012 r. wskazał, że brak jest podstaw faktycznych i prawnych do występowania przez inwestora z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Prezydent Miasta W. mając na uwadze przeprowadzoną analizę oraz przepisy art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko( Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej zwanej ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku ) uznał jednak, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach winna zostać dołączona do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanego przedsięwzięcia. W konsekwencji organ ten wydał opisaną na wstępie decyzję odmawiającą ustalenia wnioskowanej lokalizacji dla stacji bazowej telefonii komórkowej.

W odwołaniu od tej decyzji Spółka "A", zastępowana przez pełnomocnika P. P., domagała się jej uchylenia i wydania decyzji ustalającej lokalizację dla wnioskowanej inwestycji, ewentualnie o wydanie decyzji kasacyjnej nakazującej organowi I instancji ponowne rozpatrzenie sprawy. W obszernym 10 stronicowym odwołaniu pełnomocnik Spółki zarzucił naruszenie decyzją Prezydenta Miasta W. szeregu przepisów postępowania administracyjnego ( art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107§ 3 k.p.a.) poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w tym brak zbadania czy planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji środowiskowej oraz prowadził postępowanie w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów państwa. W ocenie pełnomocnika inwestora organ I instancji naruszył także zasadę legalizmu i praworządności wynikającą z przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Organ ten - w opinii wnoszącego odwołanie - naruszył także zasadę szybkości postępowania, a w szczególności unormowania zawarte w art. 12 k.p.a. oraz w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – dalej zwanej u.p.z.p. ) poprzez prowadzenie postępowania z rażącym przekroczeniem 65 dniowego terminu wskazanego w ostatnio wymienionym przepisie. Pełnomocnik Spółki wskazał ponadto na naruszenie szeregu przepisów u.p.z.p. , a to:

- art. 56 tej ustawy poprzez wydanie decyzji odmownej podczas gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi;

- jej art. 1ust. 2 pkt 10 poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej;

- art. 4 ust. 2 pkt 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez ich wadliwe zastosowanie jako podstawy wydania decyzji odmownej;

- i art. 9 ust. 4 tej ustawy poprzez oparcie się przy ustalaniu możliwej na danym terenie zabudowy na ustaleniach Studium, podczas gdy są one wyłącznie wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

W przekonaniu strony wnoszącej odwołanie zaskarżona decyzja ponadto narusza art. 71 ust. 2 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich wadliwe zastosowanie, gdyż w jej przekonaniu planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Uzasadniając decyzję utrzymującą w mocy orzeczenie Prezydenta Miasta W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podzieliło stanowisko organu I instancji, że inwestor powinien uzupełnić swój wniosek przez dołączenie do niego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazało, że w ramach przedmiotowej inwestycji przewidziany został montaż 6 anten (3 pracujących w paśmie 900 MHz oraz 3 pracujących w paśmie 2100 MHz). Równoważna moc promieniowania wyznaczona izotropowo dla pojedynczej anteny mieści się w przedziale od 2000 W do 5000 W. Tym samym w przypadku gdy miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m i nie większej niż 150 od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania takiej anteny planowana inwestycja wymaga decyzji o jej środowiskowych uwarunkowaniach. Kolegium odmiennie niż organ I instancji stwierdziło, że główne osie wiązek promieniowania emitowanego przez anteny przebiegać będą nad istniejącymi obiektami zamieszkania zbiorowego w odległości od 2,7 do 5 m, to jednak w przypadku anten sektorowych pracujących w paśmie 2100 MHz w odległościach 150 m od środka elektrycznego główna oś wiązki promieniowania przy kącie nachylenia wynoszącym 7 º będzie się znajdowała nad powierzchnią gruntu na wysokości 4,8 m (sektor A), 3,9 m (sektor B) oraz 5,1 m (sektor C), a w przypadku anten pracujących w paśmie 900 MHz odległości te będą wynosiły odpowiednio 4,2 m ( sektor G błędnie oznaczony w decyzji jako sektor A ), 3,7 m (sektor H oznaczony jako B) oraz 5.1 m (sektor I oznaczony jako C). Kolegium stwierdziło następnie, że ostatnio wskazane tereny nie są w chwili obecnej zabudowane jednak istnieje możliwość realizacji na nich obiektów budowlanych o gabarytach odpowiadających obiektom istniejącym w sąsiedztwie, gdyż ze znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy zasadniczej sporządzonej w skali 1 : 1000 wynika, iż w bezpośrednim sąsiedztwie opisanych terenów znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna w przeważającej części pięciokondygnacyjna. Mając zatem na względzie treść przepisów regulujących postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w tym § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w ocenie organu przyjąć należało, że na wskazanych wyżej dotychczas niezabudowanych terenach może być, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, realizowana nowa zabudowa przeznaczeniem na pobyt ludzi, wyznaczona na podstawie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tej zabudowy może zaś wynosić od 14 – 16 m. Kolegium stwierdziło jednocześnie, że ma świadomość, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przewidujące zabudowę mieszkaniową na terenach znajdujących się w odległości 150 m od środków elektrycznych osi głównych wiązek promieniowania projektowanych anten nie stanowi prawa miejscowego oraz nie przesądza o przeznaczeniu terenu. W przekonaniu tego organu jednak zapisy zawarte w studium stanowią wskazówkę co do przyszłego przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Posiłkując się następnie poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 719/09, SKO stwierdziło, że należało przyjąć istnienie w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania projektowanych anten miejsc dostępnych dla ludności. W konsekwencji planowaną inwestycję należało zaliczyć do mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem uzasadnione było skierowane do inwestora żądania dołączenia do wniosku o ustalenie przedmiotowej lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tego przedsięwzięcia.

Organ odwoławczy uznał jednocześnie, że z uwagi na wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie przez organ I instancji prawidłowym było wydanie decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, bowiem w tej sytuacji nieprzedłożenie przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie mogło skutkować pozostawieniem bez rozpoznania wniosku inwestora w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. W końcowej części uzasadnienia decyzji SKO poinformowało inwestora, że decyzja Prezydenta Miasta W. nie zamyka mu drogi do realizacji planowanej inwestycji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach "A" Sp. z o.o., zastępowana przez radcę prawnego A. T., domagała się uchylenia opisanej decyzji SKO w K. oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze powtórzona została większość zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta W. W szczególności Spółka zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym :

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji;

- art. 7, art. 77, art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 8 k.p.a. z uwagi na brak wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na podstawie jakich dowodów organ ustalił stan faktyczny sprawy i z jakich przyczyn uznano za niewiarygodny dowód w postaci dokumentu prywatnego zatytułowanego "Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko";

- art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolne ustalenie, że miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny;

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niedziałanie przez organy w oparciu o przepisy prawa.

Skarżąca Spółka zarzuciła także wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 56 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, w sytuacji gdy zamierzenie inwestycyjne skarżącej Spółki było zgodne z przepisami odrębnymi;

- art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez przesądzenie o przeznaczeniu terenu na podstawie ustaleń studium, podczas gdy postanowienia tego dokumentu są wiążące wyłącznie dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a nie przy wydawaniu decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej;

- art. 71 ust. 2 i art. 72 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a także w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z uwagi na ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w niniejszym postępowaniu.

W obszernym uzasadnieniu skargi Spółka opisała przebieg postępowania przed organami obu instancji, a następnie szczegółowo uzasadniła zarzuty zawarte w petitum skargi. Rozwijając zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżąca Spółka stwierdziła, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika, że planowana przez nią inwestycja zalicza się do mogącej znacząco oddziaływać na środowisko, w stosunku do której wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu w postaci opracowania pn. "Kwalifikacji przedsięwzięcia (...) " oraz z opinii [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wynika natomiast całkowicie odmienny wniosek, a to, że planowana inwestycja nie kwalifikuje się do takiej kategorii przedsięwzięć. Orzekające w sprawie organy nie wskazały także przyczyn, z jakich odmówiły wiarygodności dokumentowi prywatnemu przedłożonemu przez Spółkę. Zdaniem skarżącej kwalifikacji przedsięwzięcia z punktu widzenia jego oddziaływania na środowisko winien dokonać tymczasem organ na podstawie obowiązujących przepisów prawa oraz dokumentów stanowiących dowód w sprawie, a nie na podstawie gołosłownych nie popartych żadnymi materiałami procesowymi stwierdzeniach. W przekonaniu skarżącej organy prowadzące postępowanie winny ocenić inwestycję według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, a zatem w odniesieniu do istniejącego w tym czasie stanu zagospodarowania przestrzennego, a nie jakiegoś przyszłego, potencjalnie możliwego stanu zabudowy. W przekonaniu strony skarżącej prawidłowa wykładnia terminu "miejsca dostępne dla ludności" może być dokonywana jedynie w odniesieniu do danego, istniejącego stanu zagospodarowania nieruchomości, a nie jakiegoś przyszłego, potencjalnie możliwego stanu zabudowy. Jeśliby nawet hipotetycznie uznać za właściwe, że organ winien rozpatrywać w tym zakresie potencjalnie możliwą zabudowę to podstawą do jej ustalenia mogłyby co najwyżej być postanowienia ostatecznych decyzji ustalających warunki zabudowy. Nie jest natomiast zasadne opieranie się w tym zakresie na twierdzeniu o naruszeniu możliwości wznoszenia w przyszłości w obszarze analizowanym zabudowy o bliżej nieokreślonej średniej wysokości oraz na ustaleniach studium. Analizując możliwość potencjalnej zabudowy obszarów sąsiadujących organy winny wziąć pod uwagę wszelkie przesłanki warunkujące możliwość ustalenia nowej zabudowy, a nie tylko parametr dotyczący wysokości budynku.

W ocenie skarżącej w świetle przedstawionej przez nią argumentacji nie ulega wątpliwości, że orzekające w sprawie organy naruszyły wskazane w petitum skargi zasady postępowania administracyjnego, w tym zasady wynikające z art. 7 i art. 8 k.p.a., a także wskazaną w art. 7 Konstytucji R.P. i powtórzoną w art. 6 k.p.a. zasadę legalizmu.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego Spółka przytoczyła treść art. 56 u.p.z.p wskazując, że uprawnienia organu wydającego decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego sprowadzają się do sprawdzenia zgodności inwestycji z warunkami wynikającymi z przepisów odrębnych. Organ nie może zatem odmówić wydania takiej decyzji powołując się na oceny pozaprawne. Omawiane decyzje stanowią także typowy przykład aktów związanych, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Tymczasem w swojej decyzji Prezydent Miasta W. powołał jedynie przepisy art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. , które nie stanowią przepisów odrębnych, o jakich jest mowa w art. 56 u.p.z.p. Nie było podstaw do stwierdzenia także niezgodności planowanej inwestycji z przepisami z zakresu ochrony środowiska.

Skarżąca zwróciła uwagę, że konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi istotne ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności , a w wielu przypadkach także swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Dlatego nakładanie takiego obowiązku nie może być interpretowane w sposób rozszerzający lecz w zgodzie z przepisami art. 71 ust. 2 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W wydanym na podstawie delegacji zawartej w ostatnio wskazanym przepisie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. określone zostały przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z dokumentu przedstawionego przez skarżącą Spółkę w postaci "Kwalifikacji przedsięwzięcia" wynika, że pola elektromagnetyczne emitowane przez anteny sektorowe projektowanej stacji bazowej o wartościach wyższych niż dopuszczalne nie będą występować w miejscach dostępnych dla ludności, a zatem inwestycja nie może zostać zaliczona do przedsięwzięć wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 7 , czy w § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego wyżej rozporządzenia. W konsekwencji brak było podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku dołączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanego przedsięwzięcia.

Organy w przekonaniu Spółki dokonały także błędnej wykładni § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 analizowanego rozporządzenia R.M. w zw. z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) wskazując, że przez "miejsca dostępne dla ludności", o jakich mowa w tych przepisach należy rozumieć miejsca, na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Tymczasem zwrot "miejsca dostępne dla ludności", należy odnosić do aktualnie istniejącego stanu zagospodarowania terenu, a nie do zagospodarowania potencjalnie możliwego w kontekście istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Spółka zauważyła, że przepis art. 124 ust. 2 został wprowadzony do ustawy Prawo ochrony środowiska w oparciu o art. 144 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a zatem winien on znaleźć zastosowanie przy wykładaniu przepisów rozporządzenia R.M wydanego w oparciu o delegację zamieszczoną w art. 60 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Literalne brzmienie ustawowej definicji miejsc dostępnych dla ludności, jak i sposób umiejscowienia tej definicji w ustawie oraz jej powiązane treściowe z brzmieniem ustępu 1 tego artykułu przesądzają, zdaniem skarżącej, że występowanie miejsc dostępnych dla ludności oceniać należy w kontekście istniejącej na tych terenach zabudowy i aktualnego stanu zagospodarowania, a nie możliwości przeznaczenia tych terenów pod zabudowę. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca powołała się na pogląd prawny zawarty w wyroku NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 496/11.

W końcowej części uzasadnienia swojej skargi Spółka zarzuciła wreszcie brak podstaw prawnych do powoływania się przez orzekające w sprawie organy obu instancji na ustalenia studium wskazując, że nie kształtuje ono sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do podstawowego zarzutu skargi dotyczącego nieprawidłowego posłużenia się rozumieniem miejsc dostępnych dla ludności organ, podobnie jak w uzasadnieniu decyzji, odwołał się do poglądu zawartego w wyroku NSA z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 719/09, zgodnie z którym miejsca dostępne dla ludności to nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki, ale również te miejsca, w których budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami prawa. Pogląd ten w ocenie Kolegium jest powszechnie akceptowany w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładem tego jest wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r. , sygn.. akt II OSK 1485/ 10, w którym wskazano, że negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem nie może naruszać granic cudzej nieruchomości, a pionowy zasięg własności gruntowej ograniczać może jedynie porządek prawny, w tym przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz dotyczące ochrony środowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu w aspekcie jego zgodności z prawem, jak nakazuje dyspozycja art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) uznał, że nie narusza on prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Bezspornym w sprawie jest, że zamiarem "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. było posadowienie na dachu budynku przy ul. [...] w W. stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się m.in. masztu antenowego, na którym miały zostać umieszczone 3 anteny sektorowe i 3 anteny paraboliczne. Poza sporem jest także, że przewidziane do zainstalowania anteny pracujące w paśmie częstotliwości 2100 MHz miały emitować pola elektromagnetyczne o gęstości mocy pow. 0,1 W/m². Pola o tej gęstości mocy miały emitować także 3 inne anteny pracujące w paśmie częstotliwości 900 MHz. Opisane pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających dopuszczalne normy dla miejsc dostępnych dla ludności przewidziane w przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów ( Dz. U. Nr 192, poz. 1883), miały obejmować swoim zasięgiem tereny osiedla mieszkaniowego.

W oparciu o przedłożone przez wnioskodawcę dwa ( a nie jedno jak wskazano w skardze) opracowania pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" SKO w K. stwierdziło, że w przypadku maksymalnego projektowanego pochylenia anten sektorowych A, B i C pracujących w paśmie częstotliwości 2100 MHz i emitujących równoważną moc promieniowania izotropowo wyznaczonego o wartości 2159 W - osie główne wiązek promieniowania tych anten znajdujące się w odległości 150 m od ich środka elektrycznego miały przechodzić na wysokościach liczonych od powierzchni gruntu odpowiednio: 4,8 m (przy kącie nachylenia 8º i azymucie 110º), 3,9 m ( przy kącie nachylenia 7º i azymucie 230º) i 5,7 m ( przy kącie nachylenia 8 º i azymucie 340 º). Z kolei w przypadku maksymalnego pochylenia anten sektorowych G, H i I pracujących w paśmie częstotliwości 900 MHz, których równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosiła 2918 W (przypadku anten mających pracować w sektorach G i I) oraz 2163 W (w przypadku anteny znajdującej się w sektorze H) osie główne wiązek promieniowania tych anten, znajdujące się w odległości 150 m od ich środka elektrycznego, miały przechodzić odpowiednio na wysokościach: 4,2 m ( przy kącie nachylenia 8º i azymucie 110º), 3,7 m ( przy kącie nachylenia 7º i azymucie 230º) oraz 5,1m ( przy kącie nachylenia 8º i azymucie 340º).

Zasadniczy spór między SKO w K., a skarżącą Spółką "A" sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: czy miejsca położone na wysokości 3, 7m, 3,9 m, 4,2 m 4,8 m, 5,1 m i 5, 7 m nad poziomem gruntu, które znajdują się w odległości 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania emitowanego przez opisane anteny sektorowe należało uznać za miejsca dostępne dla ludności? W przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie planowaną inwestycję należałoby zaliczyć bowiem do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U. Nr 213, poz. 1397 dalej zwanego rozporządzeniem R.M.) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy zaliczyć instalacje radiokomunikacyjne emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowania wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 2000 W (w analizowanych przypadkach moc ta wynosiła 2159 W, 2918 W i 2163 W ) , a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Dodać należy, że w razie uznania planowanego przez skarżącą Spółkę przedsięwzięcia za mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymagane było stosownie do art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wydanie zaś takiej decyzji, stosownie do art. 72 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, winno mieć miejsce przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla porządku wskazać też trzeba, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W przekonaniu strony skarżącej opisane wyżej miejsca znajdujące się na wysokościach 3,7m, 3,9 m, 4,2 m 4,8 m, 5,1 m i 5, 7 m nad poziomem gruntu z uwagi na to, że znajdowały się na terenie niezabudowanym należało uznać za miejsca niedostępne dla ludności. Stanowisko to skarżąca Spółka oparła na literalnym rozumieniu definicji miejsc dostępnych dla ludności zamieszczonej w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Spółka wskazała jednocześnie, że wobec braku stosownej definicji miejsc dostępnych dla ludności w rozporządzeniu R.M. wskazana definicja ustawowa winna znaleźć zastosowanie przy wykładni przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia R.M. Argumentem przemawiającym za zastosowaniem tej definicji do wykładni wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia było zdaniem skarżącej wprowadzenie tego przepisu do ustawy Prawo ochrony środowiska na mocy art. 144 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W omawianej kwestii Spółka powołała się także na pogląd prawny zawarty w wyroku NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., II OSK 496/11.

W przekonaniu orzekających w sprawie organów, które podziela także skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie, terminu "miejsca dostępne dla ludności" nie można jednak wykładać w oderwaniu od przeznaczenia poszczególnych terenów objętych zasięgiem oddziaływania pól elektromagnetycznych. W tej kwestii orzekające w sprawie organy powołały się na wyraźnie ukształtowaną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. wyroki NSA z dnia 15 października 2009 r., II OSK 1581/08; z dnia 31 maja 2010 r., II OSK 719/09; z dnia 25 października 2011 r., II OSK 1485/10), zgodnie z którą przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale także miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów. SKO w K. w uzasadnieniu swojej decyzji wskazało, że w pojęciu "miejsca dostępne dla ludności" mieszczą się także tereny, na których zgodnie z wymogami prawa mogą być wznoszone budynki. Nawiązując do poglądu zawartego w wyroku NSA sygn. akt II OSK 1485/10 organ odwoławczy stwierdził, że negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem nie może naruszać granic cudzej nieruchomości, a pionowy zasięg własności gruntowej ograniczać może jedynie porządek prawny, w tym przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz dotyczące ochrony środowiska. Rozwijając ten pogląd na gruncie kontrolowanej sprawy Kolegium wskazało, że istnieje prawna możliwość zabudowy pięciokondygnacyjnymi budynkami mieszkalnymi terenów położonych w sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia, w tym m.in. terenów oddalonych o 150 m od środka elektrycznego w osiach głównych wiązek promieniowania projektowanych anten. Stanowisko takie znajduje oparcie w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w którym sformułowane zostały zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa" oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W oparciu o przepis § 7 ust. 1 tego rozporządzenia zasadnie Kolegium następnie wywiodło, że wysokość nowej zabudowy winna odpowiadać wysokości sąsiednich budynków.

Akceptując przyjęte przez Kolegium rozumienie pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności" w uzupełnieniu wskazać należy, że uwzględnia ono ochronę prawa własności mającą oparcie w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności. W drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie można bowiem ograniczać prawa własności, bowiem może do tego dojść tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ono istoty tego prawa. Nie można się przy tym zgodzić, ze stanowiskiem skarżącej, że przyjęte przez organy rozumienie miejsc dostępnych dla ludności godzi w zasadę swobody dzielności gospodarczej wynikającej z art. 22 Konstytucji. Trudno w szczególności uznać, że nałożenie na podmiot, który ma zamiar wybudować stację bazową telefonii komórkowej obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia godzi w istotę swobody gospodarczej. Przypomnieć też należy, że zgodnie ze wskazaną wyżej konstytucyjną zasadą proporcjonalności ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane w ustawie, gdy są m.in. konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony środowiska.

Skład orzekający nie podziela także powołanego w skardze poglądu prawnego zawartego w wyroku NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. , sygn. akt II OSK 496/11. W szczególności należy zwrócić uwagę, że w przypadku przelotów nad nieruchomościami samolotów startujących i lądujących na lotniskach dochodzi w sposób oczywisty do ingerencji w sposób wykonywania prawa własności tych nieruchomości. W efekcie pociąga to z sobą konieczność utworzenia przez sejmik województwa obszaru ograniczonego użytkowania wokół lotnisk charakteryzujących się długością drogi startowej nie mniejszą niż 2 100 m ( art. 135 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z § 2 ust. 1 pkt 30 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko).

Zgodzić się należy natomiast z poglądem strony skarżącej, że błędne było powołanie się przez orzekające w sprawie organy w kwestii prawnej możliwość zabudowy terenów znajdujących się w zasięgu pól elektromagnetycznych emitowanych przez anteny sektorowe na ustalenia obowiązującego "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W." Ustalenia studium stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. są bowiem wiążące dla organów gminy, w tym także dla organu wykonawczego gminy jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium nie stanowi także aktu prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Określenie zatem sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w przypadku braku planu miejscowego winno nastąpić w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego czy decyzji o warunkach zabudowy ( art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Opisane uchybienie nie miało jednakże wpływu na wynik sprawy w rozumieniu przepisowo ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.).

W ocenie Sądu nie można natomiast zaakceptować stanowiska skarżącej, że możliwość określenia jako miejsca dostępnego dla ludności obszaru znajdującego się na niewielkiej wysokości nad poziomem niezabudowanego gruntu mogłoby mieć ewentualnie miejsce w przypadku wcześniejszego wydania ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej nieruchomości. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie ma bowiem charakteru konstytutywnego lecz deklaratoryjny oraz nie tworzy ona nowego porządku przestrzennego. Celem takiej decyzji jest bowiem jedynie przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na danym obszarze (por. Studium zagospodarowania przestrzennego gminy oraz plan miejscowy w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego - opracowanie przygotowane w Biurze Orzecznictwa NSA pod red Z. Niewiadomskiego , Warszawa 2012 s. 75). Dodać należy, że akceptacja poglądu skarżącej wprowadzałaby do sytemu przepisów regulujących prawne możliwości zagospodarowania nieruchomości na terenach pozbawionych planu miejscowego zasadę "kto pierwszy ten lepszy".

Mając na uwadze przeprowadzone rozważania stwierdzić należy, że prawidłowo organ I instancji uznał, że w realiach omawianej sprawy inwestor winien do swojego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dołączyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji planowanego przedsięwzięcia. Organ ten błędnie co prawda stwierdził, że planowana przez Spółkę "A" inwestycja została wskazana w § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia RM, a zatem stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Błąd ten naprawiło jednak SKO w K., które prawidłowo określiło to przedsięwzięcie, jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Niezrozumiały w związku z tym jawi się zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 56 u.p.z.p. Odmowa ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji celu publicznego spowodowana została bowiem brakiem możliwości weryfikacji planowanej przez inwestora lokalizacji przedsięwzięcia z przepisami szczególnymi regulującymi ochronę środowiska przed polami elektromagnetycznymi. Ochrona ta stosownie do art. 121 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska winna zaś polegać na utrzymywaniu poziomów tych pól poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach. Kolegium uznając zaś, że planowana stacja bazowa z uwagi na jej lokalizację winna zostać zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zasadnie na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku uznało za konieczne dołączenie do wniosku inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizowanego przedsięwzięcia. Dodać należy, że postępowanie takie stosownie do art. 73 ust. 1 ostatnio wskazanej ustawy wszczyna się, poza przypadkami określonymi w ust. 2, na wniosek inwestora, a nie z urzędu.

Zaakceptować wreszcie trzeba także stanowisko Kolegium, że skoro organ I instancji wezwanie oparte na przepisie art. 64 § 2 k.p.a. dotyczące usunięcia braków złożonego wniosku skierował do inwestora już w trakcie wszczętego i prowadzonego postępowania to wobec odmowy uzupełnienia tego wniosku prawidłowym było wydanie decyzji odmawiającej ustalenia żądanej lokalizacji zamiast pozostawienia złożonego wniosku bez rozpoznania, czy umorzenie postępowania.

Wskazać trzeba, że w przedmiotowej sprawie pozbawiona znaczenia prawnego była także okoliczność, że organem ochrony środowiska w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedmiotowego przedsięwzięcia będzie stosownie do art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku Prezydent Miasta W., a zatem ten sam organ, który był właściwy w I instancji do wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Podkreślić tutaj trzeba, że w ramach postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestor w przypadku planowania inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko winien do wniosku dołączyć kartę informacyjną przedsięwzięcia ( art. 74 ust. 1 pkt 2 ustawy), czy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli organ w drodze postanowienia, o jakim mowa w art. 63 ust.1 ustawy, stwierdzi obowiązek przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. W wydanej zaś decyzji organ może wskazać na potrzebę utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania terenów znajdujących się w zasięgu ponadnormatywnych pól elektromagnetycznych ( art. 82 ust. 1 pkt 3 ustawy), czy też wyboru innego wariantu realizacji przedsięwzięcia, jeżeli przeprowadzona została ocena oddziaływania na środowisko ( art. 81 ust. 1 ustawy). Odmiennie sytuacja przedstawia się w przypadku orzekania o lokalizacji inwestycji celu publicznego w tym postępowaniu organ jest bowiem pozbawiony możliwości wprowadzania jakichkolwiek modyfikacji do wniosku złożonego przez inwestora.

W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty skargi dotyczące niewyjaśnienia sprawy do ostatecznego rozstrzygnięcia, a co zatem idzie naruszenia wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej oraz naruszenia obowiązków nałożonych na organ art. 77 § 1 tej ustawy. W szczególności za chybiony uznać należy zarzut pominięcia w toczącym się postępowaniu dowodu w postaci "Kwalifikacji przedsięwzięcia(...)". Na podstawie bowiem tych dwóch opracowań stanowiących dokumenty prywatne orzekające w sprawie organy określiły m.in. zasięg oddziaływania projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej.

Na uwzględnienia nie zasługuje także zarzut pominięcia w prowadzonym postępowaniu stanowiska zajętego w przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. Organ ten nie był bowiem uprawniony do zajmowania stanowiska w sprawie kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia, czemu zresztą dał wyraz w treści swojego pisma z dnia 8 lutego 2012 r. Dodać też trzeba, że [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie był umocowany przepisami art. 53 ust. 4 u.p.z.p. do uzgadniania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Wreszcie stosownie do art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku do wydawania opinii w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia czy w toku przeprowadzanego w jego ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym również opiniowania postanowienia nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (art. 63 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy) organem właściwym do wydawania opinii jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny.

Z powyższych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.