Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1887/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 13 grudnia 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 933/09 w sprawie ze skargi P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 933/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi P. K. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] (pkt 1), przyznał adw. B. P. łączną kwotę 309,80 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu P. K. i nakazał jej wypłacenie ze środków Skarbu Państwa (pkt 2) i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku (pkt 3)

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Wójt Gminy R. na wniosek M. R. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] w miejscowości L., gm. R.

W uzasadnieniu swojego orzeczenia organ I instancji wyjaśnił, że dla terenu wskazanego we wniosku nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, planowana inwestycja wymaga określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Od ww. decyzji odwołanie wniósł P. K. podnosząc, że nie wyraża zgody na planowaną inwestycję, ponieważ w efekcie jej realizacji zostanie naruszone prawo własności jego gruntu, sąsiadującego z nieruchomością, na której owa inwestycja jest planowana, gdyż między tymi nieruchomościami brak jest graniczników.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy R. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż decyzja o warunkach zabudowy nie jest źródłem żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, zaś jej podjęcie nie jest uwarunkowane wyrażeniem zgody przez właścicieli nieruchomości sąsiednich. Taka decyzja nie uprawnia również inwestora do rozpoczęcia budowy, gdyż nie przesądza o zgodności planowanej inwestycji z warunkami technicznymi określonymi przepisami prawa budowlanego, zaś rolą tejże decyzji jest tylko i wyłącznie określenie warunków zabudowy terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Kolegium organ I instancji dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z dyspozycją zawartą w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), a jej wyniki nie były kwestionowane przez stronę odwołującą się.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł P. K., podtrzymując zarzuty sformułowane w treści odwołania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż w niej wskazane.

W uzasadnieniu podniesiono, że przedmiotem niniejszej sprawy, a zarazem rozważań Sądu jest legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2009 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 2009 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z infrastrukturą techniczną, na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości L., gmina R.

Nadto Sąd wyjaśnił, że zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje - zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy, albowiem mając na uwadze treść art. 59 ust. 1 ww. ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest tylko w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu oznacza to, że łączne spełnienie wskazanych w powyższym przepisie przesłanek, przy jednoczesnym braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych.

Oceniając postępowanie przeprowadzone w niniejszej sprawie Sąd wskazał, iż organy badając czy spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdziły m. in., iż teren działki, na której projektowana jest inwestycja nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a swoje stanowisko oparły na postanowieniu Starosty Powiatowego w P. z dnia [...] sierpnia 2007 r., którym uzgodnione zostały warunki zabudowy pod względem ochrony gruntów rolnych. W uzasadnieniu tegoż postanowienia organ wyjaśnił, że mimo iż przedmiotowa inwestycja będzie realizowana na gruntach pochodzenia mineralnego o klasach bonitacyjnych: R lllb, R IVa, R IVb, R V i Ł IV, to nie spowoduje ona zmiany sposobu zagospodarowania tego terenu. Nadto wskazano, że w sytuacji lokalizacji wnioskowanej inwestycji na działce posiadającej gleby, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), stosownie do art. 5 wskazanej ustawy organem właściwym w sprawach wyłączenia tychże gruntów z produkcji rolniczej jest Starosta Piotrkowski.

W ocenie Sądu z tak wyrażonym poglądem nie sposób się zgodzić. Podkreślono, że nieruchomość, na której ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja jest działką rolną, która nie jest położona w granicach administracyjnych miasta P. Znajduje się ona bowiem na terenie gminy R., zatem w przedmiotowej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączający stosowanie przepisów owej ustawy do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne, położone w granicach administracyjnych miast. Działka ta nie uzyskała zgody na zmianę jej przeznaczenia na cele nierolne. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, zasadna jest teza, iż grunty rolne, na których ma powstać sporna inwestycja, podlegają ochronie przewidzianej ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nadto Sąd wyjaśnił, że ustawa ta reguluje w rozdziale 2 zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych poprzez ograniczanie przeznaczania tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 7 tej ustawy przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, po uzyskaniu zgody właściwego organu administracji, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten statuuje ogólną zasadę, iż zmiany przeznaczenia w/w gruntów można dokonać jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast instytucja wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, została uregulowana w art. 11 ustawy, który stanowi, iż wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIla, lllb oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Wobec tego obowiązek uzyskania owej decyzji, wynikający z art. 11 ust. 1, odnosi się do określonych klas gruntów oraz rodzajów gleb, czyli gruntów o określonych w ustawie parametrach, w tym w odniesieniu do użytków pochodzenia mineralnego o klasach bonitacyjnych: R lllb, R IVa, R IVb, R V i Ł IV.

Nadto Sąd zauważył, że zgodnie z utrwalonym już w tym względzie poglądem orzecznictwa, wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W dalszej części uzasadnienia Sąd podkreślił, że w świetle przepisów ustawy użyte przez ustawodawcę w art. 11 ust. 1 pojęcie użytków, gruntów i gruntów leśnych "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" oznacza przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są grunty określone w ewidencji gruntów, jako użytki rolne. O rolnym charakterze gruntu decyduje więc - poza przypadkami określonymi w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 istniejący wpis w ewidencji gruntów. Natomiast przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego gruntu rolnego na cele nierolnicze nie powoduje automatycznego przekształcenia gruntu rolnego w nierolny, a zatem nie stanowi podstawy do zmiany wpisu w rejestrze gruntów. Takie przekształcenie umożliwia jedynie inne niż rolne wykorzystanie gruntów. Podstawą więc innego, niż rolnicze wykorzystanie gruntów rolnych określonych w ewidencji gruntów jako użytki rolne może być tylko przeznaczenie ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolnicze.

Sąd wyjaśnił także, że pojęcie użytków rolnych i gruntów leśnych "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" oznacza przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Inne rozumienie pojęcia "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy, odzwierciedloną w treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, którego celem była ochrona gruntów rolnych i leśnych polegająca m. in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Z powyższego wynika, że nie ma w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje takiej możliwości, albowiem o przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne decydują wyłącznie zapisy planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...], położona w miejscowości L., stanowi grunt rolny w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Okoliczność tę potwierdza zarówno znajdujący się w aktach administracyjnych wypis z rejestru gruntów, jak i wspomniane już postanowienie Starosty Powiatowego w P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. Zatem – w ocenie Sądu – skoro działka, na której ma być zrealizowana przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to co do zasady zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niedopuszczalnym jest wydanie dla niej pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Wspomnianej zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze dokonuje się, jak już zostało wyjaśnione, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatem postanowienie Starosty Powiatowego w P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. o uzgodnieniu warunków zabudowy pod względem ochrony gruntów rolnych nie wypełnia dyspozycji zawartej we wskazanym przepisie art. 7 ust. 1 ustawy, szczególnie w sytuacji, gdy takowy plan nie został uchwalony.

Konkludując Sąd uznał, że w obecnym stanie prawnym zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy R. wydane zostały z naruszeniem dyspozycji zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 4. Wskazał także, że organy rozpoznając ponownie sprawę będą zobowiązane do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku.

Zgodził się zaś z poglądem wyrażonym przez organ odwoławczy, iż spór dotyczący rozgraniczenia nieruchomości, czy brak graniczników pomiędzy nieruchomościami nie może być przeszkodą uniemożliwiającą wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Dlatego też, w ocenie Sądu zaszła podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zaś o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione uchylenie wspomnianych powyżej decyzji, w sytuacji, gdy skarga podlegała oddaleniu,

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), poprzez wadliwe przyjęcie, że decyzje w przedmiocie warunków zabudowy zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przez błędną wykładnię przywołanych powyżej przepisów ww. ustaw,

3. art. 153 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie i nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawartych w prawomocnym wyroku tego Sądu zapadłym w sprawie w dniu 19 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 487/08, a także poprzez wiążące, ale nieuzasadnione wskazanie kierunku dalszego postępowania w sprawie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy temuż Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wskazano, że uchylone przez Sąd I instancji decyzje w przedmiocie warunków zabudowy zapadły po ponownym rozpatrzeniu sprawy, po uprzednim uchyleniu wyrokiem z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 487/08, przez tenże Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzednich decyzji obydwu instancji w sprawie, w którym to wyroku Sąd ten wytyczył w sposób wiążący kierunek dalszego postępowania w przedmiotowej sprawie, a uchylając te decyzje Sąd wyszedł poza granice uprzedniej skargi, uznając ją zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesionych. W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał "jedynie" na konieczność przeprowadzenia w powtórnym postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy wyczerpującej analizy zagospodarowania terenów, stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Ocena prawna i wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zostały uwzględnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w efekcie czego zapadły wspomniane na wstępie decyzje w przedmiocie warunków zabudowy z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] i z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak [...]. W tych okolicznościach, zdaniem skarżącego kasacyjnie uszła uwadze Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu ocena prawna i wskazania zawarte w poprzednim wyroku tego Sądu z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 487/08. Zdaniem autora skargi kasacyjnej stanowi to niewątpliwie obrazę art. 153 oraz art. 144 § 4 p.p.s.a. Na gruncie tych przepisów w ponownym postępowaniu sądowym, w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy, nie znajduje bowiem uzasadnienia formułowanie przez Sąd nowej oceny prawnej tej sprawy.

Dodatkowo wskazano, iż fakt, że teren projektowanego przedsięwzięcia stanowi grunt rolny (w tej sprawie grunt rolny klasy III b) nie stanowi wprost negatywnej przesłanki do podjęcia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. W świetle art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze wymaga m.in. grunt rolny klasy III, jeżeli powierzchnia tego przeznaczenia przekracza obszar 0,5 ha. W niniejszej sprawie chodzi o grunt rolny klasy III b nie przekraczający powierzchni 5000 m² wskazany przez wnioskodawcę jako teren projektowanego zadania, a więc nie wymagał on rozważenia co do wymagalności zgody na zmianę jego przeznaczenia na cele nierolnicze.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik z urzędu P. K. wniósł o jej oddalenie, bowiem jak wykazano żaden z zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Jednocześnie zgłoszono wniosek o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości ani w żadnej części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała. Sprawa podlega zatem rozpoznaniu w granicach zakreślonych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Natomiast rozpoznawana w tych granicach skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów należy przede wszystkim w pierwszej kolejności ustosunkować się do zarzutu naruszenia art. 153 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie i nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w wyroku zapadłym w dniu 19 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 487/08, a także wiążące ale nieuzasadnione wskazanie kierunku dalszego postępowania.

Przede wszystkim nie można zgodzić się z poglądem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zawartym w kasacji, iż przy ponownym rozpoznawaniu sprawy na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 487/08, Sąd ten w zaskarżonym wyroku naruszył przepis art. 153 p.p.s.a.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie przez sąd I instancji istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, a więc nie tylko samą wykładnię w ścisłym tego słowa znaczeniu. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za wadliwe. Ocena ta może odnosić się do przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego i dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie. Z kolei wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Mają one wytyczać kierunek działania organu przy ponownym przyszłym rozpoznaniu sprawy, określają sposób ich postępowania w przyszłości. Zmierzają do uniknięcia błędów już popełnionych oraz wskazują kierunek, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości. Między oceną prawną, a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi więc ścisły związek. Podnieść nadto należy, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane; postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne; przyszłe postępowanie administracyjne oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne. Zatem sąd administracyjny, który ponownie orzeka w sprawie może uwzględnić skargę na decyzję, tylko jeżeli organ administracji nie zastosuje się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu poprzednio zapadłego w tej sprawie wyroku.

Przy czym przy zastosowaniu art. 153 p.p.s.a. wiążąca dla organu administracji jak i sądu administracyjnego rozpoznającego sprawę ponownie jest ocena w sytuacji, gdy dana kwestia była przedmiotem rozważań sądu orzekającego w sprawie i znalazła swój wyraz w uzasadnieniu orzeczenia. Nie można bowiem uznać za naruszenie ww. przepisu wskazanie przez sąd przy kolejnym rozpoznawaniu danej sprawy innego naruszenia, o którym wcześniej sąd ten nie wspomniał z uwagi na braki w materiale dowodowym, zaś skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania miało na celu uzupełnienie tego postępowania dowodowego i ponowną ocenę zastosowania określonej normy prawa materialnego. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Przede wszystkim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w poprzednim wyroku z dnia 19 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 487/08 uchylając zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wskazał, że organ administracji w sposób nieprawidłowy wyznaczył obszar analizowany, na którym winna być dokonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (str. 4 wyroku). Konkludując Sąd ten zaznaczył, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji obowiązane będą dokonać ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do obszaru wytyczonego wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek. Pamiętać także należy o ustaleniu warunków zabudowy w sposób dokładny i wyczerpujący. Dopiero bowiem przeprowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób da możliwość prawidłowego rozstrzygnięcia (str. 5 wyroku).

Z powyższego stanowiska wynika, co jest niesporne, jedynie potrzeba ponownego ustalenia warunków zabudowy w oparciu o przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie prawidłowo ustalonego obszaru analizowanego. Z motywów ww. wyroku, wbrew stanowisku skarżącego Kolegium, nie wynika, że wytyczne Sądu dotyczące ustalenia prawidłowego obszaru analizowanego wiązano wyłącznie z zasadą dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Dlatego też powołanie się w zaskarżonym wyroku na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako okoliczności wprost nie wskazanej w poprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie można utożsamiać z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Nie stanowi to również naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nieuzasadnionego kierunku dalszego postępowania. Jedynie informacyjnie wskazać należy, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy jakie winny zostać zamieszczone w motywach wyroku, w sposób adekwatny do sprawy, wyjaśniając w sposób prawidłowy przesłanki podjętego rozstrzygnięcia.

Nieusprawiedliwiony jest w okolicznościach tej sprawy również zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), poprzez wadliwe przyjęcie, że decyzje w przedmiocie warunków zabudowy zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przez błędną wykładnię przywołanych powyżej przepisów ww. ustaw.

Według art. 61 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga spełnienie szeregu przesłanek, które wystąpić muszą łącznie. Dla rozpoznawanej sprawy podstawowe znaczenie prawne ma przesłanka wyliczona w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Przypomnieć bowiem należy, iż według art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III (art. 7 ust. 2 pkt 1), jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1, następowało na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż Sąd I instancji mając na uwadze ustalenia poczynione w tej sprawie, zasadnie przyjął, że sporny teren działki nr [...] o powierzchni ponad 1,5 ha przeznaczony do zainwestowania, podlega ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wbrew stanowisku skarżącego Kolegium przedmiotem zainwestowania pozostaje działka nr [...], w skład której co potwierdza informacja z rejestru gruntów wchodzą również grunty orne oznaczone jako R IIIb o powierzchni 0,6780, a więc o obszarze przekraczającym 0,5 ha. Jest to więc zwarty obszar dla projektowanej inwestycji.

Natomiast przez zwarty obszar o jakim mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należy rozumieć jedynie obszar, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inny cel, a więc chodzi tutaj o konkretną działkę na której ma być realizowana określona inwestycja. Dlatego też skoro w niniejszej sprawie działka nr [...] w miejscowości L. gm. R. w niewydzielonej części posiada grunt orny klasy III b to przeznaczenie go na cele nierolnicze jest wymagane. Tym samym, jak trafnie wskazano w zaskarżonym wyroku, wymagane jest w tej sytuacji uzyskanie zgody na zmianę jego przeznaczenia na cele nierolnicze. Brak takiej zgody uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji w tym przedmiocie. Zatem twierdzenia skargi kasacyjnej nie zasługują w tej kwestii na uwzględnienie, albowiem Sąd I instancji przedstawił prawidłową wykładnię w/w przepisów prawa materialnego.

Zasadnie więc w opisanych wyżej okolicznościach sprawy Sąd I instancji zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylając zaskarżone decyzje wobec stwierdzonego naruszenia prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie było podstaw do zastosowania art. 151 p.p.s.a., który pozwala na oddalenie skargi w sytuacji, gdy nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji oddalając skargę kasacyjną.

Odnośnie wniosku dotyczącego zwrotu kosztów postępowania z tytułu udzielonej z urzędu pomocy prawnej wyjaśnić trzeba, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.