Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 123/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2008-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 7, art. 10, art. 77 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 103 ust. 1.
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant: st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 czerwca 2008 roku sprawy ze skargi D. i M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza solidarnie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz D. i M. S. kwotę 560,40 (słownie: pięćset sześćdziesiąt złotych 40/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], Nr [...], znak [...], którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] i umorzono postępowanie w sprawie samowolnego wykonania otworu okiennego na pierwszym piętrze budynku mieszkalnego w N. [...].

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

W dniu 22 listopada 2005r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wpłynęło pismo D. i M. S., właścicieli sąsiedniej działki, w którym wnosili oni o sprawdzenie m.in. legalności wykonania okna w budynku mieszkalnym położonym na nieruchomości M. F. w miejscowości N. [...].

W dniu 26 stycznia 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] przeprowadził kontrolę obiektów budowlanych istniejących na w/w nieruchomości.

W toczącym się postępowaniu decyzją z dnia 11 kwietnia 2006r. doszło do umorzenia postępowania przez organ I instancji – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], która to decyzja została następnie uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 2 czerwca 2006r. W wyniku wniesienia na nią skargi przez K. i M. F. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt VII SA/Op 483/06, oddalił skargę i wskazał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest pełny, a postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia w znacznej części. Zauważył jednocześnie Sąd, że organ I instancji nie podjął w ramach postępowania wyjaśniającego stosownych czynności zmierzających do ustalenia istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności zaś w świetle sprzecznych oświadczeń złożonych przez świadków, nie przeprowadził dowodu na potwierdzenie wskazanych w nich okoliczności. Nie można także uznać, aby organ I instancji dokonał jakichkolwiek ustaleń oraz udowodnił zaistnienie w niniejszej sprawie przesłanki umorzenia postępowania, o której stanowi art. 105 1 K.p.a.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] decyzją z dnia [...], Nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156/1118 z późn. zm.) nakazał A. F., jako właścicielowi nieruchomości, zamurować lub wypełnić luksferami otwór okienny na pierwszym piętrze budynku mieszkalnego w N. Nr [...] od strony posesji M. S. W uzasadnieniu organ podał, iż obecnym właścicielem nieruchomości jest A. F. Poprzedni właściciel nieruchomości nie okazał żadnej dokumentacji, która świadczyłaby o dopełnieniu formalności związanych z wykonaniem otworu okiennego. Dokumentacja taka nie znajduje się także w posiadaniu Urzędu Gminy w P. Uzasadniał dalej organ, że w związku z zaistniałą sytuacją zwrócił się o wyjaśnienia dotyczące daty wykucia otworu okiennego do J. S., S. D., P. W., W. G., L. W. W oparciu o złożone przez te osoby oświadczenia organ przyjął, że roboty budowlane polegające na wykuciu okna od ostrej strony granicy z posesją małżonków S. wykonane zostały w latach 1983-1986 przez M. F. W oparciu o dokonane ustalenia stanu faktycznego oraz wskazując na przepis art. 103 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1994r. organ stwierdził, że w sprawie zastosowanie mają aktualne przepisy Prawa budowlanego i stąd właściwym w przedmiotowej sprawie wydaje się zastosowanie procedury budowlanej przewidzianej w jej art. 51. Akcentował organ, iż w sprawie jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem jest nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, gdyż w sprawie mamy do czynienia z samowolną przebudową obiektu budowlanego, która dokonana została z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (...).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. F. W jego uzasadnieniu dowodziła, iż poczynione przez organ I instancji ustalenia stanu faktycznego są wadliwe i oparte na zeznaniach osób, które nie posiadają wiedzy na temat daty powstania spornego otworu okiennego. Osoby, którym oświadczeniom dał wiarę organ bądź wyjechały z Polski, jako małe dzieci w 1945r., bądź po raz ostatni przebywały w miejscowości N. w latach siedemdziesiątych, co skutkować musi uznaniem, że nie posiadają w istocie wiedzy o dacie powstania otworu okiennego. Odwołująca zauważyła także, iż w latach siedemdziesiątych, na posesji numer [...] znajdował się przy ścianie jej budynku mieszkalnego budynek gospodarczy, który sięgał dachu jej domu i w związku z tym przysłaniał dużą część ściany domu, na której miał być wykonany samowolnie otwór okienny. Odwołująca zwracała nadto uwagę na to, że budynki mieszkalne, tzw. poniemieckie, na przestrzeni wielu lat były remontowane, ale maja one prawie ten sam układ architektoniczny i w budynku należącym do sąsiada M. S. zachowany został układ architektoniczny i struktura (poniemiecka), w tym rozmieszczenie okien. W tym budynku widać wyraźnie, że na tej samej ścianie tj. tak jak w jej przypadku są okna na stronę sąsiada. Na poparcie swojego stanowiska odwołująca przedłożyła dokumentację fotograficzną oraz informację ze zbiorów meldunkowych.

Z treścią powyższej decyzji nie zgodzili się także małżonkowie S. Zaskarżyli oni decyzję w części dotyczącej wypełnienia otworu okiennego luksferami. W uzasadnieniu swojego żądania wskazywali, że decyzja winna w sposób jednoznaczny określać zakres prac do wykonania, zwłaszcza, że obecnie na rynku znajdują się różnorodne materiały budowlane. Zdaniem odwołujących niedopuszczalne jest nadto wypełnienie otworu okiennego luksferami w sytuacji, gdy budynek posadowiony jest w granicy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i w oparciu o jego wyniki uznał, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji merytorycznej. Organ wskazał, że przedmiotem postępowania są roboty budowlane polegające na wykuciu otworu okiennego w ścianie istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego w granicy nieruchomości Państwa F. i Państwa S. Roboty wykonano w latach 1983-1986, a argumentem przemawiającym za takim przyjęciem jest fakt, że w akcie notarialnym z 5 marca 1981r. jest zapis dotyczący służebności mieszkania z prawem współużytkowania kuchni i łazienki na parterze. Dalej wywodził organ, że legalność robót budowlanych wykonanych w/w latach należy dokonywać według przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. i przepisów wykonawczych wówczas obowiązujących. Warunki techniczne zawarte w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. dopuszczały przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce możliwość zmniejszenia odległości między projektowanym budynkiem, a już istniejącym, z tym, że winna ona wynosić co najmniej 8m. Wskazując na powyższy przepis organ uznał, że odległość miedzy budynkami wynosi ponad 8m, co wynika z mapy geodezyjnej, a zatem istnieje możliwość zalegalizowania wykonanego samowolnie okna. W świetle jednak art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1994r. brak jest podstaw do nakazania obowiązku wykonania określonych czynności lub robót, co oznacza, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, bowiem brak jest sprawy administracyjnej mogącej stanowić przedmiot postępowania.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli małżonkowie D. i M. S. Zarzucili oni zaskarżonej decyzji błędną interpretację przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r., niespójności uzasadnienia i niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Wskazując na powyższe skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...]. W uzasadnieniu skarżący dowodzili, iż decyzja organu II instancji jest błędna, gdyż organ odwoławczy potwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż istniał obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, przed przystąpieniem do wykonania robót budowlanych polegających na wykuciu otworu okiennego w latach 1983-1986, który jest usytuowany w ostrej granicy działki. Wobec powyższego, zdaniem skarżących, ewentualna legalizacja tej samowoli budowlanej powinna przebiegać w świetle obowiązujących przepisów ustawy - Prawo budowlane oraz przepisów do niej wykonawczych. Z niezrozumiały jednak przyczyn organ odwoławczy uznaje, że samowolnie wykonane okno spełnia wymogi § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r., gdyż wykonany samowolnie otwór okienny, w budynku mieszkalnym posadowionym w granicy, znajduje się w odległości 8m od ich budynku mieszkalnego. W ocenie skarżących ocena stanu prawnego przyjęta przez organ odwoławczy jest błędna, a postępowanie administracyjne nie jest bezprzedmiotowe, tym bardziej jeśli się zważy, iż te 8m to cała szerokość ich podwórka.

W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i dodatkowo podał, iż normy dotyczące odległości między budynkami dotyczą wyłącznie sposobu sytuowania nowych obiektów (projektowanych) i nie mają zastosowania do obiektów już istniejących.

Pismem procesowym z dnia 13 czerwca 2008r. skarżący wnieśli o przyznanie im kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem oceny jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], którą uchylono zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] i umorzono postępowanie w sprawie samowolnego wykonania otworu okiennego na pierwszym piętrze budynku mieszkalnego w N. [...].

Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, dotknięte są wadą skutkującą ich uchyleniem.

Zgodnie z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071 ze zm.), dalej zwanej K.p.a. organy administracyjne załatwiają sprawy przez wydanie decyzji, w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych (art. 1 § 1 k.p.a.),co znaczy, że forma działania organów ma wynikać z prawa materialnego.

Art. 105 § 1 K.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Powyższy przepis nie może być traktowany rozszerzająco. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją, co do istoty, czyli orzeczenia, co do tych interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby i podmioty prawa do udziału w postępowaniu jako strony (art. 104 K.p.a.). Umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków i kończy bieg postępowania.

Bezprzedmiotowość postępowania, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a zachodzi jedynie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas to jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy też negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006r., sygn. Akt I OSK 967/05; LEX 201507). Bezprzedmiotowe może być, zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpoznania sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem żądanie strony (art. 61 § 1 K.p.a.) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe winno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja umarzająca postępowanie administracyjne dotyczące samowolnej przebudowy budynku mieszkalnego w N. [...], stanowiącego obecnie własność A. F., a polegającej na wykonania otworu okiennego na pierwszym piętrze ściany znajdującej się w granicy. Jeżeli zatem, w trakcie prowadzonego z urzędu postępowania okazałoby się, że obiekt, o którym mowa w ogóle nie istnieje, bądź wprawdzie istnieje, ale został przebudowany zgodnie z prawem na podstawie udzielonego inwestorowi pozwolenia, bądź nie był w ogóle przebudowywany można byłoby stwierdzić, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej stało się bezprzedmiotowe. Wówczas w konsekwencji takich ustaleń decyzja umarzająca postępowanie w tej sprawie byłaby konieczna i prawidłowa.

Podkreślenia wymaga także i to, iż celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. W sprawach z zakresu prawa budowlanego rozstrzygnięciem merytorycznym jest wydanie pozwolenia na budowę, nakazanie przymusowej rozbiórki obiektu lub wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. W sytuacji, gdy obiekt budowlany został przebudowany, bez uzyskania stosownego pozwolenia, można mówić jedynie o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę (v. wyrok SN z 12.03.1993., IIIARN 2/93), nie oznacza to jednak, że postępowanie stało się w ogóle bezprzedmiotowe. Kiedy bowiem bezspornym jest, że obiekt budowlany został przebudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie przebudowy, nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, dająca podstawę do umorzenia postępowania. Umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie przez organy nadzoru budowlanego dotyczyło zbadania czy przebudowa istniejącego budynku mieszkalnego polegająca na wykonaniu otworu okiennego dokonana została samowolnie, czy też nie, a jeśli wykonana została samowolnie to czy winny zostać wydane stosowne rozstrzygnięcia stanowiące konsekwencje tej samowoli.

Zaakcentować należy w tym miejscu, iż w toku postępowania administracyjnego na organie administracji publicznej stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., ciąży obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to zatem, iż to organ administracji publicznej, a nie strona postępowania ma obowiązek podjąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto to organ właśnie administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem, a nie strona postępowania, obowiązany jest, zgodnie z art. 77 K.p.a., w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. (por wyrok WSA w Warszawie z 09.04.2004r., II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23.04. 2002r., syg. I SA 274/02; wyrok NSA z 01.04.2002r., syg. V SA 115/01). Pod pojęciem materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił, czy też nie w rozpoznawanej sprawie. W przedmiotowej sprawie wymóg ten dotyczył ustalenia nie tylko kwestii dokonania bądź nie samowolnej przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego, usytuowanego w granicy nieruchomości, daty wykonania tych robót budowlanych, ale także, wykonania robót budowlanych w sposób odpowiadający bądź nie warunkom techniczno-budowlanym.

W niniejszej sprawie postępowanie w tym zakresie nie zostało przeprowadzone w sposób wszechstronny. W szczególności organ I instancji nie ustalił, czy dokonana przebudowa budynku mieszkalnego po samowolnych robotach budowlanych nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak również czy nie nastąpiło niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych. Lektura akt administracyjnych wskazuje, że organ nie rozważał i nie ustalał w ogóle powyższych okoliczności, a dopiero poczynienie ustaleń w tym względzie może być podstawą do poprawnego procedowania.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż pomimo tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w uzasadnieniu do wyroku z dnia 8 lutego 2007 r., zapadłym w niniejszej sprawie, oddalając skargę wskazał, iż w świetle sprzecznych oświadczeń złożonych przez świadków, organ winien przeprowadzić dowody na potwierdzenie wskazanych w nich okolicznościach, to i tak organ I instancji poprzestał li tylko na oświadczeniach świadków, do których to oświadczeń strony nie mogły się ustosunkować, ani też wyjaśnić nieścisłości, które dostrzegły i na które zwracały uwagę m.in. w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a pomimo tego organ II instancji te ustalenia podzielił. Nadto organ II instancji, wbrew ciążącej na nim zasadzie ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a więc rozpatrzenia wszystkich żądań strony i obowiązku ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji, nie uczynił powyższego. W szczególności w ogóle nie zajął się zarzutami odwołania małżonków S., jak również nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu A. F., która dowodziła w odwołaniu, że nie doszło do samowolnej przebudowy istniejącego od okresu przedwojennego budynku mieszkalnego, a poczynione ustalenia w tym zakresie, na podstawie części oświadczeń, są wadliwe. Stwierdzić nadto należy, iż organ II instancji jako argument przemawiający za uznaniem, że sporne okno wykonane zostało w latach 1983-1986 przyjął rzekomo istniejący w akcie notarialnym z dnia 5 marca 1981r. zapis, na mocy którego M. F. stał się właścicielem nieruchomości w N. Powyższy zapis dotyczył służebności mieszkania z prawem współużytkowania kuchni i łazienki na parterze. W istocie w treści umowy z dnia 5 marca 1981r. Nr [...] zawartej przed Naczelnikiem Gminy w P., na który powołuje się organ II instancji brak jest zapisu o treści wskazanej przez organ. Paragraf 2 ustęp 3 tejże umowy dotyczy dożywotniego i bezpłatnego korzystania przez Z. i H. F. z pomieszczeń mieszkalnych składających się dwóch pokoi oraz prawa współkorzystania z kuchni, łazienki i spiżarni. Zapis o treści zbliżonej do tego na jaki wskazuje organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji zawarty został natomiast w treści umowy darowizny z dnia 17 listopada 2006r., w paragrafie 6, w którym obdarowana A. F. ustanowiła prawo dożywotniego użytkowania i niepodzielnej służebności osobistej mieszkania polegającej na prawie korzystania z jednego pokoju i kuchni mieszczących się na parterze budynku mieszkalnego oraz prawa współkorzystania z łazienki i ubikacji mieszczących się na parterze.

Taki sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w którym stosownie do art. 10 § 1 K.p.a., nie zapewniono stronom prawa do czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie dowodów, stanowi kwalifikowaną wadę procesową. W tym zakresie wypowiadał się wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 13 lutego 1986r., sygn. akt II S.A. 2015/85;ONSA 1986, Nr 1, poz 13) NSA przyjął, że stosownie do art. 10 § 1, art. 79 i 81 K.p.a. organ prowadzący postępowanie jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, w tym zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzania dowodu, umożliwić im udział w przeprowadzeniu tego dowodu, zadawanie pytań i składanie wyjaśnień. Okoliczność faktyczna zaś może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów. Zachowanie tych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzonego dowodu. Podobne stanowisko zajmowały sądy administracyjne w wyrokach WSA w Warszawie z 10 kwietnia 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 411/07, LEX 337775; czy też w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2006r., sygn. akt V SA/Wa 1004/06; LEX 339635. Już tylko te uchybienia w postępowaniu skutkować musiały uchyleniem zaskarżonych decyzji.

Zauważyć należy nadto, iż zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest jednak, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie dostrzegł wadliwości decyzji PINB w powiecie [...], przyjmując przy niepełnych ustaleniach stanu faktycznego, iż w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, czym naruszył także przepis art. 105 § 1 K.p.a.

Wreszcie stwierdzić należy, iż w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2006r. Nr 156/1118 z późn. zm; zwanej dalej ustawą.), a to wobec dyspozycji art. 103 ust. 1, który stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 dotyczącego nie stosowania przepisu art. 48 do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów ustawodawca przewidział obowiązek zastosowania przepisów dotychczasowych. Zatem jeśli organy nadzoru budowlanego w sposób nie budzący wątpliwości, przy zastosowaniu zasad postępowania administracyjnego, ustalą, że sprawie doszło jednak do samowolnej przebudowy legalnie wybudowanego budynku mieszkalnego winny zastosować procedurę legalizacyjną wynikającą z przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994r. wraz z wydanymi na jej podstawie przepisami dotyczącymi warunków technicznych, a to rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz 690).

Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Nadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy mieć na uwadze, iż sprawa powinna być załatwiona poprzez wydanie rozstrzygnięcia przewidzianego przepisami postępowania, bądź przepisami prawa materialnego. Na obecnym etapie postępowania sąd nie może wypowiadać się w przedmiocie legalności bądź nie wykonanych robót związanych z wykonaniem otworu okiennego.

W ocenie Sądu stwierdzone uchybienia, które mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania, spowodowały konieczność uchylenia na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją "decyzji" organu I instancji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 wyroku oparto na dyspozycji art. 152 powołanej ustawy. Orzeczenie o kosztach uzasadnia treść art. 200 ustawy.