Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 602/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skarg Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] i M. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania M. W., decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] lipca 1988 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...], Gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Naczelnik Gminy [...] decyzją z [...] lipca 1988 r., działając na wniosek Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych w [...], orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...], Gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność H. W. oraz ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz właścicieli w kwocie [...] zł.

Pismem z 14 grudnia 2015 r. M. W., (spadkobierca H. W. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydział Cywilny z [...] listopada 1995 r. sygn. akt [...] Ns [...]) wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] lipca 1988 r. wskazując, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podniósł, że przedmiotowa decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną postępowania, ponieważ H. W. zmarła [...] maja 1981 r., a więc przed wydaniem decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] lipca 1988 r.

Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2016 r. stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z [...] lipca 1988 r. została wydana z naruszeniem prawa.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. wniósł M. W..

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] lipca 2017 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] czerwca 2018 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] lipca 1988 r.

Pismem z 2 lipca 2018 r. odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. wniósł M. W. wskazując, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu wojewódzkiego bowiem kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy [...] z [...] lipca 1988 r. została wydana z naruszeniem prawa.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] stycznia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym.

Rażące naruszenie, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze. Jego wyjątkowość wynika stąd, że prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Przyjmuje się, że nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony, ani też racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. Rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji to kwalifikowane naruszenie prawa. Dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą.

Minister wskazał, że organ I instancji podjął czynności mające na celu odszukanie dokumentów dotyczących postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją poprzez wystąpienie o przedmiotowe akta do Starostwa Powiatowego w [...] oraz do Prokuratury Rejonowej w [...]. Poszukiwania te nie przyniosły jednak pozytywnych rezultatów w postaci zabrania pełnego materiału dowodowego. Organ dysponuje jedynie decyzją wywłaszczeniową z [...] lipca 1988 r.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego

Niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza również, że taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania.

Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie kilkudziesięciu lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, że dokument którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić. Z uwagi na powyższe ocena organu została dokonana tylko na podstawie posiadanych dokumentów.

Odnosząc się do meritum sprawy Minister zauważył, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oraz przyznania z tego tytułu odszkodowania dokonano na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) – dalej zwanej "ustawą". Zgodnie z art. 50 ustawy nieruchomość lub jej część mogła być wywłaszczona, jeśli była niezbędna na cele określone w ustawie, tj. obronności i bezpieczeństwa Państwa, uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, użyteczności publicznej, utworzenia stref ochronnych, wykonania innych szczególnie ważnych zadań państwowych, określonych w planach społeczno-gospodarczych. Według art. 51 ustawy o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, nadaniu nieruchomości zamiennej oraz o zwrocie nieruchomości orzekał terenowy organ administracji państwowej po przeprowadzeniu rozprawy. Natomiast zgodnie z art. 58 ustawy wywłaszczenie nieruchomości następowało za odszkodowaniem wypłacanym przez terenowy organ administracji państwowej z Funduszu Gospodarki Gruntami.

Jak wskazuje uzasadnienie decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] lipca 1988 r. wywłaszczenie nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] nastąpiło zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z [...] stycznia 1980 r. w sprawie regulacji rzeki [...] w [...]. A zatem celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była regulacja rzeki [...]. Na ww. cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości wskazuje także, znajdująca się w aktach sprawy, kopia mapy wywłaszczeniowej rzeki [...] w [...] sporządzonej w [...] [...] kwietnia 1982 r. Przedmiotowa mapa obejmuje szereg działek, wśród których znajduje się także działka nr [...].

Zgodnie z art. 53 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczenie mogło nastąpić na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczył zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy.

W aktach sprawy nie zachowały się dokumenty potwierdzające wystąpienie do właścicieli przedmiotowej nieruchomości z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Jednakże w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 1988 r. organ wywłaszczeniowy powołał się na rokowania przeprowadzone przez wnioskodawcę wywłaszczenia wskazując, że właściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na jej zbycie na podstawie notarialnej umowy kupna sprzedaży.

Skoro przedmiotowe postępowanie było przeprowadzone przez właściwy organ, to istnieje domniemanie, że organ ten dokonał szczegółowej analizy materiału dowodowego oraz jego oceny zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Zatem bez wyraźnych dowodów wskazujących na rażące naruszenie tych przepisów Minister Inwestycji i Rozwoju nie miał możliwości podważenia prawidłowości decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie.

W aktach sprawy nie odnaleziono również protokołu, z wymaganej przepisami ustawy (art. 51) rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Niemniej jednak brak dokumentu w aktach archiwalnych nie dowodzi, że go w ogóle nie było, zwłaszcza jeżeli inne zgromadzone dokumenty wskazują na jego istnienie. Na gruncie przedmiotowej sprawy fakt przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej potwierdza uzasadnienie decyzji wywłaszczeniowej z [...] lipca 1988 r. zgodnie z którym stan prawny wywłaszczonej nieruchomości ustalono m.in. w oparciu o przeprowadzoną rozprawę administracyjną. A zatem organ dopełnił obowiązku wskazanego w art. 51 ustawy przeprowadzając stosowną rozprawę.

Zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy decyzja o wywłaszczeniu powinna zawierać w szczególności: 1) ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane; 2) określenie położenia i obszaru nieruchomości oraz wskazanie osoby właściciela nieruchomości według zasad obowiązujących przy dokonywaniu wpisów do księgi wieczystej oraz oznaczenie istniejącej księgi wieczystej; 3) wskazanie, na czyj wniosek i na jakie cele następuje wywłaszczenie, 4) ustalenie odszkodowania; 5) wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania; 6) szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie o środkach odwoławczych.

Zdaniem Ministra kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy [...] z [...] lipca 1988 r. wypełnia wymagania formalne zawarte w art. 56 ust. 1 ustawy.

Jeśli chodzi o kwestie odszkodowania Minister wskazał, że - jak wynika z uzasadnienia decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] lipca 1988 r. - odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, położoną w [...] oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha zostało ustalone na kwotę [...] zł na podstawie opinii rzeczoznawcy [...] przy [...] w oparciu o cennik zawarty w uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 1985 r. (Dz. Urz. z 1995 r. Nr 14, poz. 124). Jednak, mając na uwadze to, że w aktach sprawy nie zachowała się opinia tego rzeczoznawcy organ nie mógł dokonać oceny, w jaki sposób biegły dokonał wyliczenia odszkodowania za wywłaszczony grunt.

Minister wskazał, że operat szacunkowy, będący podstawą przyznania odszkodowania, został sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę, a zatem osobę do tego uprawnioną, posiadającą wiedzę specjalistyczną, opierającą się na ówcześnie obowiązujących przepisach prawa. Nie ma zatem podstaw by podważać prawidłowość wysokości przyznanego decyzją z [...] lipca 1988 r. odszkodowania.

Pomimo prawidłowego pouczenia stron o przysługujących im środkach odwoławczych, co wynika z treści decyzji z [...] lipca 1988 r., nie zaskarżyły one ww. decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] lipca 1988 r., a zatem nie kwestionowały wysokości przyznanego odszkodowania.

Także obecnie spadkobiercy byłej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości nie kwestionują wysokości ustalonego odszkodowania, lecz zarzucają, że odszkodowanie to nie zostało im w ogóle wypłacone.

Jak słusznie zauważył organ wojewódzki, wskazana przez skarżącego okoliczność niewypłacenia odszkodowania nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. Bowiem dla oceny legalności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie jest istotne, czy przyznane odszkodowanie zostało wypłacone. Kwestia wypłaty odszkodowania związana jest z realizacją decyzji, a nie z jej oceną, tym samym zarzut braku wypłaty odszkodowania nie mógł spowodować, że oceniona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Zatem – zdaniem Ministra - decyzja Naczelnika Gminy [...] z [...] lipca 1988 r. nie narusza rażąco przepisów stanowiących podstawę jej wydania. Również skarżący nie kwestionował prawidłowości przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skierowania decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] lipca 1988 r. do osoby zmarłej, tj. H. W. Minister wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu Naczelnik Gminy [...] jako adresata decyzji z [...] lipca 1988 r. wskazał H. W., która - jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu skróconego aktu zgonu, sporządzonego [...] września 2010 r. przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] - zmarła [...] maja 1981 r., a zatem przed wydaniem decyzji z [...] lipca 1988 r.

Niemniej jednak, jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej [...] maja 1981 r. H. W. zostało wydane przez Sąd Rejonowy w [...][...] Wydział Cywilny [...] listopada 1995 r., a więc dopiero 7 lat po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego. Oznacza to, że w dniu wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia Naczelnika Gminy [...], z uwagi na nieprzeprowadzone postępowanie spadkowe, stan prawny przedmiotowej nieruchomości pozostawał nieuregulowany.

Wobec tego umieszczenie H. W. w rozdzielniku ww. decyzji z [...] lipca 1988 r. wynikało najprawdopodobniej z faktu, że zgodnie z dokumentami którymi dysponował wówczas orzekający organ administracyjny (odpisy z księgi wieczystej, wyciągi ze zbioru dokumentów) nieruchomość położona w [...], oznaczona jako działka nr [...] stanowiła własność H. W..

Ponadto w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie zawsze i nie w każdych okolicznościach skierowanie decyzji do osoby zmarłej wyczerpuje przesłanki wadliwości decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności związane ze skierowaniem decyzji do osoby zmarłej, a nie ograniczyć się jedynie do prostego stwierdzenia, że taki fakt miał miejsce. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 2010 r. sygn. akt l OSK 129/10 wskazał, że doręczenie decyzji osobie, która zmarła nie skutkuje tym, że wydana decyzja, z tego tylko względu, jest dotknięta wadą nieważności, skoro następca prawny osoby zmarłej, nie będącej jedyną stroną postępowania, o treści podejmowanych czynności, w tym wydaniu decyzji ostatecznej przez organ wiedział i jej nie kwestionował.

Ponadto w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym wyrażany jest pogląd zgodnie z którym przepisy dotyczące doręczeń i wiążące z tym faktem obowiązywanie w porządku prawnym indywidualnych aktów stosowania prawa mają przede wszystkim charakter gwarancyjny w stosunku do stron postępowania. Z tego względu sytuacja braku doręczenia decyzji stronie, która zmarła, nie może być traktowana jako równoznaczna z brakiem wydania (zaistnieniem) decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 129/10, z 10 marca 2009 r. sygn. akt ll OSK 406/08, z 21 sierpnia 2008 r. sygn. akt ll OSK 952/07).

Zdaniem Ministra wskazana powyżej okoliczność miała miejsce na gruncie przedmiotowej sprawy bowiem - jak wynika z rozdzielnika decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] lipca 1988 r. - przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało skierowane także do E. W. oraz M. W., którzy na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydział Cywilny z [...] listopada 1995 r. sygn. akt [...] Ns [...] nabyli spadek po zmarłej [...] maja 1981 r. H. W..

Nie budzi zatem wątpliwości, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z [...] lipca 1988 r. została skierowana do faktycznych, żyjących spadkobierców H. W.. Natomiast kwestię sporną stanowi okoliczność związana z doręczeniem ww. rozstrzygnięcia Naczelnika Gminy [...] spadkobiercom H. W., tj. E.W. oraz M. W.. Następcy prawni poprzedniej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości konsekwentnie wskazują, że nie wiedzieli o fakcie wydania i treści decyzji z [...] lipca 1988 r. Ponadto podkreślają, że w aktach przedmiotowej sprawy brak jest dowodu potwierdzającego fakt doręczenia im ww. decyzji.

Odnosząc się do ww. zarzutów Minister zauważył, że w aktach przedmiotowego postępowania istotnie brak jest dowodów doręczenia decyzji z [...] lipca 1988 r. następcom prawnym H. W.. Niemniej jednak, jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie kilkudziesięciu lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, że dokumenty, których nie udało się odnaleźć nie istniały. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić (wyrok NSA z 30 października 2003 r. sygn. akt l SA 3087/01).

Ponadto, jak słusznie zauważył organ wojewódzki, choć brak w aktach sprawy dokumentów wskazujących na fakt doręczenia decyzji z [...] lipca 1988 r., to jednak zwykłe doświadczenie życiowe nakazuje, uznać, że następcy prawni H. W. co najmniej wiedzieli o wywłaszczeniu i nie podejmowali w tym czasie żadnych kroków prawnych zmierzających do zakwestionowania ww. rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze to, że celem wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] była realizacja inwestycji polegającej na regulacji rzeki [...] w [...] następcy prawni zmarłej H. W., jako użytkownicy wywłaszczonego gruntu rolnego musieli mieć wiedzę o utracie jego części na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], który realizował ww. inwestycję.

Wskazywana przez skarżącego ewentualna wada postępowania, polegająca na braku udziału strony w postępowaniu administracyjnym, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, ale może stanowić podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] lipca 1988 r. na mocy art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

W wyroku z 9 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3820/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w stosunku do osoby nieżyjącej stanowi rażące naruszenie procedury nie zaś wadę tkwiącą w decyzji. Natomiast podstawą stwierdzenia nieważności nie są wady proceduralne, tkwiące w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie, a wady materialnoprawne, tkwiące w samej decyzji.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z art. 156 kpa jest instytucją procesową tworzącą możliwość prawną wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego pod względem podmiotowym, jak i również przedmiotowym, co w niniejszej sprawie (wobec skierowania orzeczenia do faktycznych żyjących spadkobierców) nie miało miejsca.

Podsumowując przedstawione uwagi Minister stwierdził, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można przyjąć, że skierowanie decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] lipca 1988 r. do H. W., która w dacie wydania decyzji już nie żyła przy jednoczesnym skierowaniu go do spadkobierców ww. osoby, tj. E. W. i M. W. rażąco narusza prawo.

Oznacza to, że Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2018 r. zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy[...] z [...] lipca 1988 r. orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...], Gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

Od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. rażące naruszenie prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 30 § 4 kpa poprzez wydanie decyzji wobec osoby nieżyjącej, 2. naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa poprzez przyjęcie błędnej oceny, że następcy prawni osoby nieżyjącej wiedzieli o toczącym się postępowaniu i zostało im doręczone przedmiotowe rozstrzygnięcie podczas, gdy w istocie brak jest podstaw do twierdzenia, że ww. posiadali wiedzę o postępowaniu i zostało im doręczone rozstrzygnięcie. Wobec powyższego Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości.

Sprawa ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 602/19.

Od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r. M.W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wskazał, że organ wojewódzki nie odniósł się do szkody wyrządzonej na jego działce, tj. do wypłaty za wywłaszczony grunt. Skarżący wskazał, że przedmiotowa działka została zniszczona – wykopano rów melioracyjny o szerokości górą [...] m i głębokości [...] m na długości [...] m tej działki. Potwierdził to [...] lipca 2008 r. będąc na wizji lokalnej na działce Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz M. B. z Zarządu Melioracji. Udowodnili oni, że to rów melioracyjny, a nie rzeka, ponieważ rzeka płynie, a dno rowu jest suche i porośnięte wysoką trawą. Zarzucił ponadto, że nie zrobiono przejazdu na drugą stronę działki oraz wycięto również ok 200 sztuk drzew leśnych oraz owocowych. Ponadto nie wypłacono skarżącemu za to wszystko odszkodowania. Wszystkie szkody czyniono bez jego wiedzy i zgody.

Skarżący wskazał też, że wywłaszczono jego matkę już nieżyjącą od 7 lat (zmarła [...] maja 1981 r.). Zrobiono to z naruszeniem prawa, co potwierdził Sąd zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z 6 stycznia 2008 r. Skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, która w chwili wydania decyzji nie miała przymiotu strony, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa (I SA/Wa 1483/09).

Sprawa ze skargi M. W. została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 640/19.

W odpowiedzi na skargi Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o ich oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 9 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 640/19 postanowił, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa", połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Wa 602/19 i I SA/Wa 640/19 oraz prowadzić je pod sygn. akt I SA/Wa 602/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi nie były uzasadnione.

Sąd podziela stanowisko Ministra Inwestycji i Rozwoju, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z [...] lipca 1988 r. nr [...] orzekająca o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...], Gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha nie została wydana w warunkach nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 kpa.

Decyzję tę wydał organ właściwy. Naczelnik Gminy [...] był bowiem w dacie wydania kwestionowanej decyzji terenowym organem administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości ogólnej, który wykonywał równocześnie kompetencje terenowego organu administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego właściwego w zakresie wywłaszczania nieruchomości [art. 125 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, art. 137 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 41, poz. 185 ze zm.) oraz art. 3 w zw. z 51 ust. 1 uggwn].

Wywłaszczenie spornej działki odbyło się z zachowaniem warunków wynikających z Rozdziału 6 ustawy.

Trafne jest stanowisko Ministra, że działka nr [...] była niezbędna, w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy, na cele użyteczności publicznej. O tej niezbędności na cel wywłaszczenia świadczyła decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z [...] stycznia 1980 r. w sprawie regulacji rzeki [...]. Decyzja wywłaszczeniowa była decyzją o charakterze wykonawczym względem decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego.

Niewątpliwie regulacja rzeki służyła celom publicznym, skoro mogła powodować m.in. poprawę odpływu wody, ochronę przed powodzią, czy służyć potrzebom rolnictwa (art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 230 ze zm.). Skoro sporny teren nie był pokryty wodą przed regulacją wody płynącej – rzeki [...] (był to teren rolny), to nie stawał się własnością Państwa na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy – Prawo wodne. Wobec tego sporny grunt musiał zostać wywłaszczony dla realizacji celu publicznego.

Wywłaszczenie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane zgodnie z art. 52 ustawy. Wniosek o wywłaszczenie złożyła państwowa jednostka organizacyjna - Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolniczych w [...].

Z treści decyzji wywłaszczeniowej i zebranych fragmentów dokumentacji wywłaszczeniowej wynika, że wniosek wywłaszczeniowy nie zachował się. Wobec tego nie można ustalić, czy spełniał wszystkie wymogi formalne z art. 54 ust. 1 ustawy i czy zawierał wszystkie załączniki, o których mowa w art. 54 ust. 2 ustawy. Z treści decyzji i akt sprawy (w tym dokumentacji załączonej do pisma Starosty Powiatowego w [...] z [...] czerwca 2016 r.) wynika, że wniosek zawierał na pewno dokumentację pozwalającą ustalić przedmiot wywłaszczenia, tj. plan sytuacyjny, rejestr pomiarowy Nr [...] i wykaz zmian gruntowych, mapę wywłaszczeniową pasa rzeki [...] w skali 1:2000 z [...] kwietnia 1982 r., a więc dane wynikające z art. 54 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Z treści decyzji wywłaszczeniowej wynika, że przed złożeniem wniosku o wywłaszczenie były prowadzone przez przedstawicieli Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych w [...] rokowania z właścicielami nieruchomości, lecz nie wyrazili oni zgody na zbycie spornego gruntu na podstawie umowy sprzedaży. Został zatem przeprowadzony tryb nabycia gruntów, o którym mowa w art. 53 ustawy.

Z treści decyzji wywłaszczeniowej wynika, że została ona wydana po przeprowadzeniu rozprawy, jak tego wymagał art. 51 ust. 1 ustawy. W uzyskanych przez organ nadzoru materiałach brak protokołu rozprawy.

Rację ma Minister, że decyzja wywłaszczeniowa spełnia wymogi z art. 56 ust. 1 ustawy. Naczelnik Gminy [...] ustalił przedmiot wywłaszczenia, jego położenie i obszar – nieruchomość oznaczoną według ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2. położoną w miejscowości M. K.. Organ wskazał na czyj wniosek następuje wywłaszczenie i na jaki cel – wniosek WZIR w [...] i że celem wywłaszczenia jest regulacja rzeki [...]. W decyzji wywłaszczeniowej organ ustalił odszkodowanie za wywłaszczenie w kwocie [...] zł i wskazał osobę właściciela na podstawie danych, którymi dysponował, tj. H. W..

Decyzja wywłaszczeniowa zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych.

Naczelnik Gminy [...] wskazał, że odszkodowanie będzie wypłacane z Funduszu Gospodarki Gruntami (zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy) i że podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowiła opinia rzeczoznawcy [...] przy [...] w oparciu o cennik zawarty w uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] (Dz. Urz. Nr 14, poz. 124 z 1985 r.). Odszkodowanie ustalono zatem według zasad wynikających z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 zdanie drugie ustawy, które dotyczyły m.in. ustalenia odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości niezabudowanych. W uzyskanych materiałach wywłaszczeniowych brak jest tej opinii, a zatem nie było możliwości oceny prawidłowości ustalenia odszkodowania.

Nie budzi wątpliwości Sąd, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z [...] lipca 1988 r. weszła do obrotu prawnego. Widnieje na niej chociażby prezentata jednej ze stron postępowania, tj. wnioskodawcy wywłaszczenia – WZIR w [...]. Z prezentaty tej wynika, że decyzję wywłaszczeniową jednostka ta otrzymała [...] sierpnia 1988 r.

Z akt sprawy wynika, że decyzja wywłaszczeniowa została wykonana. Działka nr [...] zawiera się w działce nr [...] zapisanej w Kw nr [...]. Jako właściciel działki nr [...] ujawniony został Skarb Państwa, a jako podmiot gospodarujący tymże gruntem w imieniu właściciela – Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] (pismo Starosty Powiatowego w [...] z [...] czerwca 2016 r., wypis z ewidencji gruntów z [...] czerwca 2016 r.).

Jeżeli natomiast chodzi o eksponowany w skargach Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] i M. W. zarzut skierowania decyzji wywłaszczeniowej do osoby zmarłej – H. W., która zmarła [...] maja 1981 r. (prawomocne postanowienie sądu spadku z [...] listopada 1995 r. sygn. akt [...] Ns [...]) i w konsekwencji wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, Sąd zwraca uwagę, że w przeważającym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wada tego rodzaju traktowana jest jako podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny w niektórych sprawach traktuje taką sytuację jako podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a nie podstawę do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyrok NSA z 10 listopada 1998 r. sygn. akt IV SA 912/97; wyrok NSA z 19 października 2001 r. sygn. akt I SA 2526/99; wyrok NSA z 11 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 1519/13; wyrok NSA z 30 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2036/16). Takie też stanowisko prezentował Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] w piśmie z [...] września 2008 r. sygn. akt [...] (załączone do odwołania M. W. z [...] lipca 2018 r.).

Istotne jest też to, że w sprawie z zakresu wywłaszczenia nieruchomości znaczenie miał – jeżeli chodzi o osobę właściciela – stan formalnoprawny wynikający z dokumentacji stanowiącej podstawę wydania decyzji wywłaszczeniowej. Z art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy wynikało, że w decyzji orzekającej o wywłaszczeniu osobę właściciela podawano albo według oznaczenia widniejącego w księdze wieczystej albo według oznaczenia widniejącego w zbiorze dokumentów. Tylko osobę posiadacza wskazywano według aktualnego stanu posiadania (według kryterium faktycznego).

Najistotniejsze jednak dla niniejszej sprawy jest to, że prawomocnym wyrokiem z 21 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2220/17 oddalony został sprzeciw M. W. od decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2017 r. nr [...].

W wyroku tym WSA w Warszawie zaakceptował stanowisko Ministra co do tego, że w niniejszej sprawie H. W. nie mogła być potraktowana jako strona postępowania wywłaszczeniowego i że nie można było do tej osoby skierować decyzji wywłaszczeniowej poprzez dokonanie czynności faktycznego jej doręczenia, skoro H. W. zmarła w 1981 r. Jednakże Minister uznał, że decyzja wywłaszczeniowa została również skierowana do spadkobierców H. W., tj. E. W. i M. W..

Minister w decyzji zaakceptowanej przez WSA w Warszawie stwierdził, że H. W. nie była jedyną stroną postępowania wywłaszczeniowego i że faktyczne doręczenie decyzji następcom prawnym zmarłej strony skutkuje tym, że nie można przyjąć, aby kontrolowana w sprawie decyzja wywłaszczeniowa dotknięta była wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Faktem jest to, że do wyroku z 21 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2220/17 nie zostało sporządzone uzasadnienie wobec braku stosowanego wniosku stron postępowania sądowego.

Analiza dopuszczonych jako dowód w sprawie akt postępowania sądowego o sygn. IV SA/Wa 2220/17, w szczególności treści sprzeciwu z 4 sierpnia 2017 r. i pisma M.W. z 3 października 2017 r. (data wpływu do WSA w Warszawie) w zestawieniu z treścią decyzji kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2017 r. wskazuje, że jednym z zarzutów podnoszonych w tejże sprawie sądowej był fakt skierowania decyzji wywłaszczeniowej do H. W. nieżyjącej matki skarżącego, tj. fakt wywłaszczenia osoby nieżyjącej już od ponad 7 lat.

Skoro zatem WSA w Warszawie wyrokiem o sygn. akt IV SA/Wa 2220/17 oddalił sprzeciw M.W., to oznacza, że Sąd ten uznał za zasadne stanowisko Ministra odnośnie braku wydania decyzji wywłaszczeniowej z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa z powodu skierowania jej do osoby zmarłej H. W., ale w przypadku jednoczesnego skierowania tej decyzji do jej spadkobierców. W konsekwencji należało przyjąć, że WSA w Warszawie w wyroku tym nie podzielił zarzutu M. W. jakoby skierowanie decyzji wywłaszczeniowej do jego nieżyjącej matki świadczyło o wydaniu decyzji wywłaszczeniowej w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie związany jest prawomocnym wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2220/17 (art. 170 i art. 171 ppsa). Akta sprawy, w szczególności treść decyzji kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2017 r. oraz treść pism M. W. zawartych w aktach sądowych o sygn. IV SA/Wa 2220/17 świadczą o tym, że kwestia skierowania decyzji wywłaszczeniowej do zmarłej H. W. w aspekcie wystąpienia wady rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) była już przedmiotem oceny WSA w Warszawie. Sąd ten uznał wówczas, że jest to okoliczność niewystarczająca do uznania decyzji wywłaszczeniowej za obciążoną wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i że konieczna jest ocena legalności tej decyzji przez organ nadzoru w aspekcie innych przyczyn, w szczególności przepisów stanowiących podstawę prawną wydania decyzji z [...] lipca 1988 r., co też Wojewoda [...] i Minister Inwestycji i Rozwoju uczynili w ponownie prowadzonym postępowaniu nieważnościowym.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie opisanego wyżej zagadnienia dotyczy stan powagi rzeczy osądzonej wynikający z prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 21 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA 2220/17.

Jeżeli chodzi o podnoszone w skardze M. W. zarzuty dotyczące działań wykonanych na działce nr [...] po jej wywłaszczeniu (zniszczenie działki, wykopanie rowu melioracyjnego, który jest suchy i porośnięty trawą, brak wykonania przejazdu na drugą stronę działki, wycięcie drzew leśnych i owocowych) Sąd zwraca uwagę, że tego rodzaju okoliczności nie mogły być oceniane w niniejszej sprawie. Ocena legalności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] lipca 1988 r. przez Wojewodę [...] i Ministra Inwestycji i Rozwoju dokonywana była według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej.

Jedynie ubocznie Sąd zwraca uwagę, że jeżeli M. W. uważa, że działka nr [...] nie została użyta na cel wywłaszczenia polegający na regulacji rzeki [...] (stała się zbędna na cel wywłaszczenia), to może poszukiwać ochrony prawnej poprzez złożenie do właściwego starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli taki wniosek nie został wcześniej złożony. Takie prawo gwarantuje mu art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), z tym że wniosek taki może zostać złożony do 14 maja 2020 r. (art. 1 pkt 1 lit. f, art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2019 r. poz. 801).

Jeżeli chodzi o podnoszony w skargach Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] oraz M W. zarzut niewypłacenia M. W. i E. W. odszkodowania za wywłaszczenie, w szczególności brak w aktach sprawy pokwitowania wypłaty odszkodowania Sąd zwraca uwagę, że również i ta okoliczność faktyczna, następcza względem decyzji wywłaszczeniowej, nie mogła mieć żadnego znaczenia dla oceny legalności samej decyzji wywłaszczeniowej w kontekście podstaw nieważności z art. 156 § 1 kpa.

Odnosząc się z kolei do podnoszonej w skargach Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] oraz M.W. kwestii niedoręczenia następcom prawnym H. W. egzemplarza decyzji wywłaszczeniowej Sąd orzekający w niniejszej sprawie zwraca uwagę, że w tym zakresie jest związany prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 21 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2220/17, który – skoro oddalił sprzeciw M.W., w którym podnosił on, że wraz z bratem nie otrzymali decyzji wywłaszczeniowej – to trzeba przyjąć, że Sąd nie podzielił tego zarzutu skarżącego, lecz zaakceptował pogląd Ministra Infrastruktury i Budownictwa, że decyzja wywłaszczeniowa została również skierowana do spadkobierców H. W., tj. E.W. i M. W. i że H. W. nie była jedyną stroną postępowania wywłaszczeniowego, a faktyczne doręczenie decyzji następcom prawnym zmarłej strony skutkuje tym, że nie można przyjąć, aby kontrolowana w sprawie decyzja wywłaszczeniowa dotknięta była wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.