Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1639/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75, art. 77, art. 78, art. 79, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz ( spr. ) Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Spółdzielni [...] w W. w likwidacji oraz I. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2119/09 w sprawie ze skarg Spółdzielni [...] w W. w likwidacji oraz I. L. i J. L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

II OSK 1639 / 10

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Spółdzielni [...] w Wa. w likwidacji oraz I. L. i J. L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r. Burmistrz Gminy Warszawa - Wawer udzielił Spółdzielni [...] pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego z czterema odrębnymi mieszkaniami, zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. M. w W. Decyzją z dnia [...] maja 1999 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 1999 r. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję własną z dnia [...] grudnia 2000 r. i stwierdził nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 1999 r. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2001 r. została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2003 r. (sygn. akt IV SA 292/01).

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku I. L. oraz A. i L. S., decyzją z dnia [...] września 2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2000 r. Na skutek skarg I. L., L. S. oraz Spółdzielni [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2004 r. (sygn. akt 7/IV SA 3972/03) uchylił decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. oraz z dnia [...] grudnia 2000 r. i stwierdził nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 1999 r. oraz decyzji Burmistrza Gminy Warszawa- Wawer z dnia [...] grudnia 1997 r. W ocenie Sądu, skoro inwestor B. T.- K. nie dysponowała ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, to w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia [...] października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.). Uznając, iż do zrealizowanego samowolnie budynku mieszkalnego nie ma zastosowania art. 37 tej ustawy, organ zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 40 i 42 cyt. ustawy, a po ich wykonaniu udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Skarga kasacyjna od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2005 r. (sygn. akt OSK 1672/04).

Ponownie rozpatrując sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego, stwierdzając, że z przedłożonej w dniu 14 lutego 2006 r. przez inwestora inwentaryzacji budowlanej oraz opinii technicznej wynika, że sporny budynek został wybudowany prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno- budowlanymi oraz Polskimi Normami i nadaje się do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Jego lokalizacja nie narusza ustaleń Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy zatwierdzonego uchwałą Nr XXXV/199/92 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 28 września 1992 r., gdyż znajduje się w obszarze o funkcji mieszkaniowo- usługowej. Ponadto inwestor przedłożył aktualną inwentaryzację geodezyjną, uwzględniającą przedmiotowy budynek, zawierającą domiary do granicy działki i istniejących obiektów, z której wynika, że zachowane są odległości pomiędzy budynkami. Potwierdza to także opinia w zakresie ochrony przeciwpożarowej dotycząca odległości pomiędzy budynkami przy ul. M. i w W. Nie można natomiast rozpatrywać odległości obu obiektów od granicy działki, gdyż podział nieruchomości Spółdzielni miał miejsce po wybudowaniu budynków i został określony decyzjami z 1997 i 1998 r. W konkluzji organ uznał, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz nałożenia obowiązków z art. 40 i art. 42 tej ustawy.

Na skutek odwołań I. L., L. S. oraz Spółdzielni [...], decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W swej decyzji organ odwoławczy podzielił argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, dodatkowo wskazując na decyzję Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Mazowieckiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 20 grudnia 2006 r. Odnosząc się do zarzutów odwołujących się, organ stwierdził, że z faktu zabudowy zarówno nieruchomości B. T.- K., jak i I. L. i L. S. przed podziałem na odrębne działki budowlane wynika, że do tych obiektów nie mogą mieć odniesienia normy odległościowe określone zarówno w rozporządzeniu z dnia 3 lipca 1980 r., jak również obecnie obowiązującego w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestor powinien jednak ubiegać się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu.

W wyniku skarg wniesionych przez I. L., L. S. oraz Spółdzielnię [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2007 r. (sygn. akt VII SA/Wa 777/07) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy naruszyły art. 105 § 1 k.p.a., bowiem postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie legalizacyjne prowadzone w oparciu o art. 37, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. nie mogło się zakończyć umorzeniem postępowania, gdyż organ prowadzący postępowaniu mógł albo nakazać rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu w sytuacji wystąpienia przesłanek określonych w art. 37 pkt 1 i 2 tej ustawy lub po stwierdzeniu ich braku prowadzić dalsze postępowanie w oparciu o art. 40 i 42 celem wydania pozwolenia na użytkowanie i zakończyć je decyzją merytoryczną legalizującą budynek przy ul. M.

Po kolejnym rozpoznaniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] października 2008 r. na podstawie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. udzielił B. T.- K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego z 3 lokalami mieszkalnymi przy ul. M. w W. Organ stwierdził, że przeprowadził postępowanie administracyjne w aspekcie spełnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. i ustalił, że przedmiotowy obiekt nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym. Zgodnie, bowiem z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy zatwierdzonym uchwałą nr XXXV/199/92 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 28 września 1992 r. nieruchomość położona przy ul. M. w W., znajduje się w obszarze funkcjonalnym oznaczonym symbolem MU- 18 o funkcji mieszkaniowo- usługowej. Także, jak wskazuje się w orzecznictwie, stan zagrożenia dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, występuje wówczas, gdy zostaną naruszone warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Również ochrona interesów osób trzecich, przewidziana w art. 5 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy, realizowana jest przede wszystkim przez przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. W tym zakresie organ stwierdził, że obowiązujące w czasie realizacji budynku przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.- zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 3 lipca 1980 r.) dopuszczały usytuowanie budynków w granicy w przypadku działki zabudowanej z jednoczesnym wymogiem zachowania ściany oddzielenia pożarowego. W przypadku budynków nieposiadających ścian oddzielenia pożarowego istniał wymóg zachowania odległości 8 m pomiędzy budynkami. Zdaniem organu z faktu zabudowy nieruchomości przed jej formalnym podziałem na odrębne działki budowlane wynika, że do obiektów budowlanych wybudowanych na tej nieruchomości nie mogą mieć odniesienia normy odległościowe określone w § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. i to niezależnie od tego, czy chodzi o domy jednorodzinne wolnostojące, czy też o segmenty w zabudowie szeregowej. Normy te dotyczą wyłącznie sposobu sytuowania projektowanych obiektów budowlanych (budynków mieszkalnych i gospodarczych) w odniesieniu do granic działki sąsiedniej oraz do obiektów budowlanych znajdujących się na działce sąsiedniej.

Bezspornym jest, że w czasie budowy wszystkie obiekty budowlane objęte pozwoleniem na budowę z dnia [...] lipca 1985 r. znajdowały się na jednej, niepodzielonej prawnie działce o nr ew. [...] z obrębu [...]. Następnie po zatwierdzeniu (decyzją z dnia [...] marca 1997 r.) projektu podziału tej działki wyodrębniona została m.in. działka o nr ew. [...], zabudowana trzema budynkami, która na wniosek Spółdzielni [...] z dnia [...] maja 1998 r. (według korekty z dnia [...] czerwca 1998 r.) została podzielona prawnie na 3 działki o nr [...] /1, [...] /2 i [...] /3 na mocy decyzji Burmistrza Gminy Warszawa- Wawer z dnia [...] czerwca 1998 r., zatwierdzającej projekt podziału. W tym czasie przedmiotowy budynek mieszkalny był już zrealizowany (a więc usytuowany) i użytkowany na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 1997 r. Burmistrza Gminy Warszawa- Wawer. Oznacza to, że w dacie jej wydania, działka nr [...] (nie podzielona wówczas prawnie) zabudowana 3 domami, graniczyła z zabudowanymi działkami nr [...] przy ul. K. oraz nr [...] przy ul. M. Odległości budynku od tych granic spełniały wymagania określone przepisami warunków technicznych.

W związku z powyższym, dokonując oceny zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w czasie budowy obiektu, organ wziął pod uwagę przede wszystkim odległości tego budynku od budynków sąsiednich. Odległości te zostały pomierzone przez uprawnionego geodetę i w oparciu o nie, sporządzone zostały na zlecenie inwestora opinia i ekspertyza przez dwóch niezależnych rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Opinie te, jak i ekspertyzy oraz inwentaryzacja geodezyjna z pomiarami odległości między budynkami zostały dopuszczone jako materiał dowodowy i wykorzystane w postępowaniu. Nie znaleziono podstaw do ich odrzucenia, pomimo kwestionowania przez strony skarżące, wiarygodności dowodów dostarczonych przez B. T.- K. Z opracowań tych wynika, że budynek mieszkalny przy ul. M. ze wszystkimi częściami, nie stanowi zagrożenia dla życia i otoczenia, w tym dla budynków sąsiednich przy ul. M. i K. Nie powoduje także niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia ani niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia i nie zachodzi konieczność wykonania zmian lub przeróbek niezbędnych w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami w zakresie zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. Wnioski opinii są zbieżne z jej ustaleniami, jak i analizą zagrożenia dla ludzi poszczególnych elementów budynku przy ul. M., z której wynika, że od strony północnej w budynku przy ul. M. zastosowana jest ściana oddzielenia ogniowego klasy 2 godzinnej odporności ogniowej, a co zwalnia z zachowania odległości 8 m. Jest to ściana bez otworów okiennych, a więc odległość wynosząca 7,5 m od ściany budynku przy ul. K. jako większa niż 50% z 10 m, spełnia wymogi § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. i nie stanowi zagrożenia. Od strony wschodniej ściana zewnętrzna budynku przy ul. M. na odcinku o długości 7,65 m jest ścianą murowaną pełną i spełnia wymogi przepisów. Pozostała część ściany o długości 11,73 m posiada otwory okienne. Odległość od budynku przy ul. M. są różne ze względu na nieregularne kształty budynków i wynoszą od 7,73 m do 8,75 m. Tam, gdzie odległość wynosi 7,73 m istnieje jedno okno w ścianie budynku przy ul. M. na poziomie parteru. Na tym odcinku znajduje się mur ogrodzeniowy o wysokości 1,8 m, usytuowany w obecnej granicy działek, wykonany z cegły otynkowanej, który jest dodatkowym zapewnieniem ochrony przeciwpożarowej. Powyżej parteru nie ma otworów okiennych i drzwiowych. Zmniejszenie zaś odległości do 7,73 m spowodowane wykonaniem docieplenia ścian zewnętrznych obu budynków, według rzeczoznawcy jest odstępstwem nieistotnym i nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Jeżeli chodzi o zarzut istnienia wielu okien w elewacji wschodniej budynku to na parterze budynku otwory okienne wypełniono pustakami szklanymi (luksferami) co stanowi podstawę do zaliczenia tej ściany do elementu o odporności ogniowej 1 godziny (El670) i spełnia wymagania przepisów techniczno- budowlanych. W odniesieniu do ścian powyżej parteru to są one w najdłuższym odcinku cofnięte w stosunku do ściany na parterze i ich odległość od budynku przy ul. M. wynosi 8,75 m, co spełnia wymogi przepisów. Znajdujące się w tym fragmencie ściany wykusze okienne podwieszone nad parterem, zostały dla dekoracji obłożone okładziną drewnianą, zabezpieczoną środkiem ochronnym i nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia w aspekcie przepisów § 213 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. Stwierdzono, że na działce sąsiedniej przy ul. M., na odcinku ok. 7,5 m usytuowana jest ściana garażu wybudowana do wysokości I piętra. Jest to ściana murowana bez otworów okiennych lub drzwiowych.

Z powyższego, zatem w ocenie organu wynika, że nie doszło do naruszenia § 12 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, a w konsekwencji art. 5 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Nie zachodzi też konieczność zastosowania art. 40 tej ustawy.

Odnosząc się do stanowiska skarżących, iż w postępowaniu prowadzonym wcześniej pominięta została kwestia murowanej przybudówki i wiaty garażowej, organ wskazał, że obiekty te były przedmiotem niniejszego postępowania, zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 18 września 1996 r. sygn. akt IV SA 581/96, gdzie stwierdzono, że wiata i przybudówka stanowiły fragment obiektu budowlanego i należy do tego budynku, stanowiącego całość techniczno- użytkową, stosować przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.

Ponieważ wykluczono przesłanki do nakazania rozbiórki budynku mieszkalnego lub jego części, organ uznał, iż zobowiązany był do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Decyzja została wydana na rzecz B. T.- K., która jest następcą prawnym członka skarżącej Spółdzielni J. J.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli I. i J. L. oraz Spółdzielnia [...].

Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, w tym ocenę, że brak jest podstaw do nakazania rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., jak również brak jest konieczności wykonania jakichkolwiek zmian i przeróbek w budynku (art. 40). Wykluczenie zaś przesłanek do nakazania rozbiórki obiektu lub jego części i wykazania zgodności zrealizowania obiektu z przepisami obowiązującymi w czasie jego budowy, a także stwierdzenie na podstawie zebranego materiału dowodowego zdatności obiektu do użytkowania, pozwala na wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie art. 42 ust. 3 tej ustawy. Nadto organ wskazał, iż do uzyskania tego pozwolenia uprawniona jest jako inwestor B. T.- K., która w drodze umowy zawartej z członkiem skarżącej Spółdzielni- J. J. weszła w jego prawa. Korzysta, zatem z uprawnień wynikających z porozumienia, jakie jej poprzednik zawarł ze Spółdzielnią, zgodnie z którym na podstawie pozwolenia na budowę, udzielonego Spółdzielni, zobowiązał się on do realizacji budynku własnym staraniem. Miał wybudować obiekt budowlany, który zgodnie z § 19 statutu miał być następnie na niego przewłaszczony przez Spółdzielnię. B. T.- K. stała się zatem inwestorem realizowanego obiektu z ekspektatywą przewłaszczenia, tj. uzyskania do niego tytułu prawnego. Posiadanie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. zostało również potwierdzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1592/05.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli I. L., J. L. i Spółdzielnia [...]. Skarżący I. i J. L. zarzucili skarżonej decyzji naruszenie:

- Prawa budowlanego z 1974 r., w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 6;

- rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r.;

-postanowień zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 744/07;

- przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 77, art. 80, art. 108 k.p.a.

Skarżący wskazali, iż w czasie wizji przeprowadzonej w dniu 14 sierpnia 1996 r. stwierdzono, że zabudowa w ostrej granicy niedopuszczalnie pogarsza warunki użytkowania ich działki, a zatem narusza art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. Również zgodnie z § 12 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. odległość między budynkami na sąsiednich działkach powinna wynosić co najmniej 8 m, gdy tymczasem budynek B. T.- K. znajduję się w odległości 7,3 m, a nie jak podał organ 7,5 m od ich budynku przy ul. K., co stwarza bardzo poważne zagrożenia pożarowe. Dodatkowo przybudówka przy ul. M. "wchodzi" na ich działkę na głębokość 0,31 m, co całkowicie pominął organ odwoławczy, podkreślając jedynie, że wody opadowe z jej dachu odprowadzane są do studzienki znajdującej się na działce nr [...] /2. Błędne jest również stanowisko organów, iż dokonanie zabudowy nieruchomości przed jej podziałem na odrębne działki, uniemożliwia stosowanie przepisów ww. rozporządzenia. Powyższe wskazuje na to, że są podstawy do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Z kolei Spółdzielnia zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez pominięcie wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 774/07, w szczególności przez pominięcie całości obszernego materiału dowodowego zebranego w sprawie i oparcie zaskarżonej decyzji na dokumentach przedstawionych przez B. T.- K.;

- przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 6, art. 36, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., § 12 i 18 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r.;

- przepisów prawa procesowego, w szczególności zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. oraz przepisów dotyczących postępowania dowodowego poprzez pominięcie wniosków dowodowych składanych przez Spółdzielnię oraz I. i J. L., w szczególności art. 75, art. 77, art. 78, art. 79, art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak obligatoryjnych składników uzasadnienia decyzji.

Zdaniem Spółdzielni organy pominęły opinię złożoną przez skarżącą, a z dokumentów tych wynika, że budynek B. T.- K. stwarza zagrożenie pożarowe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając wniesione skargi, wskazał na swoje związanie wcześniejszymi wyrokami (art. 153 p.p.s.a.), cel instytucji pozwolenia na użytkowanie oraz przesłanki wydania nakazu rozbiórki (art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy wszechstronnie rozważyły i ustaliły fakt braku podstaw do nakazania rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego. Budynek ten znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym przeznaczony był (i jest) przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, a jego wybudowanie nie spowodowało niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz nie pogorszyło w sposób niedopuszczalny warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W ocenie Sądu nie zachowanie przewidzianych prawem odległości pomiędzy budynkami nie stanowiło samodzielnej przesłanki, uzasadniającej wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. Niezachowanie wymaganych odległości może uzasadniać nakaz rozbiórki tylko wówczas, gdy powoduje to niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono, aby niebezpieczeństwo takie zachodziło. Z dołączonych do akt ekspertyz rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych wynika, że sporny budynek spełnia wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej.

Ustalenie w sprawie, iż nie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki oznaczało, że organ nie miał podstaw do odmowy legalizacji obiektu, której jedyną przesłanką jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Ocena ta oprócz zagadnień konstrukcyjno- budowlanych powinna obejmować także zbadanie, czy dany obiekt zbudowany został zgodnie z obowiązującymi przepisami, a nadto czy spełnia m. in. wymagania ochrony środowiska i nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właścicieli działek sąsiednich (art. 5 Prawa budowlanego). Zdaniem Sądu organy wnikliwie ustaliły i oceniły ww. okoliczności i prawidłowo uznały, że przedmiotowy budynek mieszkalny jest zdatny do użytku w rozumieniu art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżących, Sąd wyjaśnił, że z zabudowy nieruchomości przed jej formalnym podziałem wynikają określone konsekwencje. W szczególności do obiektów budowlanych wybudowanych na tej nieruchomości nie mogą mieć odniesienia normy odległościowe określone w § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. i to niezależnie od tego, czy chodzi o domy jednorodzinne wolno stojące, czy też o segmenty w zabudowie szeregowej. Normy te dotyczą, bowiem wyłącznie sposobu sytuowania projektowanych obiektów budowlanych (budynków mieszkalnych i gospodarczych) w odniesieniu do granic działki sąsiedniej oraz do obiektów budowlanych znajdujących się na działce sąsiedniej. Argumentacja ta była także rozważana przez organy w kontekście zarzutów dotyczących naruszenia przepisów dotyczących warunków technicznych określających odległości od granicy działki. Wobec powyższego za bezzasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia § 12 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, a także art. 5 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Niezasadnym pozostał także zarzut dotyczący udzielenia pozwolenia na użytkowanie podmiotowi, któremu nie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością. Organ, orzekający w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, nie ma obowiązku dokonywania ustaleń, czy inwestorowi (a takim niewątpliwie jest B. T.- K.) przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 42 Prawa budowlanego, nie przesądza o prawie własności gruntu i może nastąpić na rzecz inwestora, właściciela lub zarządcy.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a związku z tym na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi.

Jednobrzmiące skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli I. L. oraz Spółdzielnia [...] w W. w likwidacji (zwanej również dalej skarżącą Spółdzielnią), zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 6, art. 37, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., § 12 i 18 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a., przepisów dotyczących postępowania dowodowego w zakresie pominięcia przez organy I i II instancji wniosków dowodowych składanych przez skarżącą Spółdzielnię [...] w likwidacji oraz I. i J. L., w szczególności art. 75, art. 77, art. 78, art. 79 i art. 80 k.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty skarg kasacyjnych, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia wraz z poprzedzającymi go decyzjami organów administracyjnych z dnia [...] września 2009 r. i z dnia [...] października 2009 r. oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu swych skarg kasacyjnych skarżący stwierdzili, że sporządzone na zlecenie B. T.- K. opinie specjalistów nie zostały nigdy zweryfikowane przez organy nadzoru budowlanego, ale bezkrytycznie przyjęte jako podstawa dla wydania decyzji. Wobec występujących różnic pomiędzy stanem faktycznym, a przedstawianymi przez B. T.- K. dokumentami skarżąca Spółdzielnia zleciła sporządzenie opinii technicznej (autorstwa mgr inż. G. K. i mgr inż. T. W.), która została przekazana organowi I instancji przy piśmie z dnia 18 września 2008 r. Wniosek o rozpoznanie sprawy w oparciu o tę opinię złożyła również I. L. w dniu 22 września 2008 r. Tymczasem ani organy obu instancji, ani Sąd pierwszej instancji nie odniosły się w ogóle do tej opinii, opierając się jedynie na dokumentacji przedłożonej przez inwestora. Stanowiło to w cenie skarżących rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego.

Nadto skarżący zakwestionowali zawarte w zaskarżonym wyroku stwierdzenia, że: "(...) z faktu zabudowy nieruchomości, przed jej formalnym podziałem na odrębne działki budowlane, wynikają bardzo istotne konsekwencje w sferze prawa budowlanego. W szczególności do obiektów budowlanych wybudowanych na tej nieruchomości nie mogą mieć odniesienia normy odległościowe określone w § 12 ust. 1 i 2" rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. W ocenie skarżących z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zabudowa, która powstała bezprawnie, nie tylko zmieniła granice działek, lecz także doprowadziła do tego, że bezwzględnie obowiązujące normy rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. stały się niemożliwe do zastosowania. Autor kasacji wskazał, iż granice działek były ustalone przed budową domów jednorodzinnych, a podział nastąpił przed oddaniem budynków do użytkowania. Potwierdza to wniosek o podjęcie uchwały w sprawie podziału nieruchomości KW [...] dz. [...] na posiedzeniu Zarządu Spółdzielni w dniu 16 kwietnia 1988 r.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym B. T. -K. oświadczyła, iż zapoznała się z ekspertyzami sporządzonymi przez G. K. i T. W. złożonymi przez skarżącą Spółdzielnię do akt administracyjnych, a nadto stwierdziła, iż ekspertyza ta zawierała inne ustalenia i wnioski niż ekspertyzy przez nią przedstawione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne są w części powodującej konieczność ich uwzględnienia, zasadne.

Stwierdzić trzeba, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, ustalając stan faktyczny i określając, czy przedmiotowy obiekt budowlany powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, tj. przesłanek, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., organy administracyjne odwołały się do wniosków przedstawionych w opiniach biegłych, sporządzonych na wniosek inwestora. Ustaleń odległości od budynku objętego zaskarżoną decyzją do budynków sąsiednich dokonano na podstawie opinii uprawnionego geodety mgr inż. E. K. Do tych pomiarów odwołano się również w ekspertyzach niezależnych rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. B. B. i inż. M. B. Dodatkowo organ odwoławczy powołał się również na "Ocenę techniczną oraz inwentaryzację budowlaną z opinią o zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i polskimi normami", sporządzoną przez mgr inż. A. B. również na zlecenie inwestora oraz na opinię mgr inż. W. R. - biegłego sądowego ds. geodezji i kartografii z dnia 11 marca 2008 r. Przytoczone w skarżonej decyzji opinie i ekspertyzy zostały zaakceptowane w skarżonym wyroku, również stan faktyczny ustalony w kontrolowanej decyzji został przyjęty w skarżonym wyroku.

Jak wynika jednak z akt sprawy, a co zostało również wyeksponowane w skardze kasacyjnej, wraz z pismem z dnia 18 września 2008 r. do akt sprawy skarżąca Spółdzielnia złożyła opinię techniczną dotyczącą stanu zagospodarowania i sposobu użytkowania terenu nieruchomości gruntowych obejmujących działki ew. nr [...] /1, [...] /2, [...] /3, a więc teren działki objętej inwestycją oraz teren działek z nią sąsiadujących, sporządzoną w sierpniu i wrześniu 2007 r. przez mgr inż. G. K. i mgr inż. T. W. "w celu włączenia do materiału dowodowego sprawy". Do tej opinii również odwołała się skarżąca I. L. we wniosku z dnia 22 września 2008 r. Nawiązanie do tej opinii, która w ocenie skarżących podważała ustalony w sprawie stan faktyczny, zawarto także w złożonych odwołaniach, jak i skargach wniesionych do Sądu pierwszej instancji przez Spółdzielnię oraz I. L. Pomimo jednak wyraźnie formułowanych w tym zakresie wniosków ani w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, ani w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie odniesiono się do tejże opinii. Istnienie, wskazanej wyżej opinii, a której wpływ organ potwierdził oraz brak ustosunkowania się do niej przez organy administracyjne zostało także zignorowane przez Sąd pierwszej instancji, który w związku z tym w sposób nieuprawniony uznał, że organy administracyjne wszechstronnie rozważyły i prawidłowo ustaliły, że nie zachodzą przesłanki do nakazania rozbiórki przedmiotowego budynku. Pominięcie przy podejmowaniu decyzji, objętych niniejszą kontrolą sądowoadministracyjną, opinii przedstawionych przez strony skarżące, stanowi o poważnym uchybieniu przez te organy zasadom prowadzenia postępowania administracyjnego, szczególnie w zakresie obowiązku dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej. Za niedopuszczalne należy uznać ignorowanie przez organy administracyjne aktywności stron w dążeniu do ustalenia stanu faktycznego, szczególnie, jeżeli przedstawiają one w toku postępowania opinie, ekspertyzy, które w ich ocenie podważają dotychczasowe ustalenia. Obowiązkiem organu jest, bowiem ustosunkowaniem się do nich i pełne wyjaśnienie pojawiających się na tym tle wątpliwości. W konsekwencji powyższego uznać należało, że nie dostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji tego błędu czyni wadliwym kontrolę przeprowadzoną przez ten Sąd, a co stanowiło z kolei o zasadności przedstawionego w kasacjach zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 10 k.p.a. w związku z art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 k.p.a., art. 79 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Przechodząc do dalszych zarzutów przedstawionych we wniesionych skargach kasacyjnych stwierdzić trzeba, że trafny jest pogląd wyrażony w skarżonym wyroku, a akceptujący stanowisko organu odwoławczego, iż z faktu zabudowy nieruchomości przed jej formalnym podziałem na odrębne działki budowlane wynika, że do obiektów budowlanych wybudowanych na takiej działce nie mogą mieć odniesienia normy odległościowe określone w § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. Przy czym co istotne, wyjaśnić trzeba, iż formalny podział działki to podział prawny, a ten nastąpił z datą wydania ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r.

Odniesienie się do kolejnych zarzutów naruszenia prawa materialnego, wobec skutecznego zakwestionowania stanu faktycznego sprawy, przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, należało uznać za przedwczesne. Dopiero, bowiem usunięcie wątpliwości związanych z treścią dokumentów złożonych do akt, a których w części obejmującej ekspertyzę sporządzoną przez mgr inż. G. K. i mgr inż. T. W. nie przedstawiono Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, ani też nie omówiono i to w zestawieniu z pozostałą dokumentacją znajdującą się w aktach, pozwoli na usunięcie zaistniałych w sprawie wątpliwości.

Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Rozstrzygnięcie o kosztach oparto o art. 207 § 2 tej ustawy.