Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3455/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Asesor WSA - Arkadiusz Koziarski (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty – w części powiatowej – części oświatowej subwencji ogólnej za 2016 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, utrzymał w mocy decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2020 r., nr [...], zobowiązującą [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty w części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej za 2016 r. w wysokości 825 951,00 zł.

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych:

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w L. przeprowadził w [...] audyt w zakresie prowadzenia baz danych oświatowych obejmujących zbiory danych z baz danych oświatowych szkół i placówek oświatowych zorganizowanych przy podmiotach leczniczych, stanowiących podstawę obliczenia części oświatowej subwencji ogólnej otrzymanej na 2016 r., zakończony sprawozdaniem z dnia [...] czerwca 2020 r. W toku audytu stwierdzono wykazanie nieprawidłowych danych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2015 r., co skutkowało zawyżeniem w części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej za 2016 r. dla [...] o kwotę 825 951,00 zł.

Minister Finansów pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. poinformował [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty w części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2016.

Decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], Minister Finansów zobowiązał [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty w części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej za 2016 r. w wysokości 825 951,00 zł. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 23, z późn. zm.), dalej "u.d.j.s.t." i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), dalej "k.p.a."

W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 28 ust. 5 i 6 u.d.j.s.t., Minister Edukacji Narodowej, biorąc pod uwagę zakres zadań oświatowych realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2016 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2016 (Dz.U. poz. 2294).

Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2016 przewidywał m.in. wagi:

P28 = 1,00 dla uczniów oddziałów specjalnych, szkół podstawowych specjalnych, gimnazjów specjalnych i szkół ponadgimnazjalnych specjalnych - zorganizowanych w podmiotach leczniczych,

P29 = 1,84 dla wychowanków specjalnych zespołów pozalekcyjnych zajęć wychowawczych lub grup wychowawczych prowadzonych w szkołach podstawowych, gimnazjach i szkołach ponadgimnazjalnych - zorganizowanych w podmiotach leczniczych,

P32 = 0,04 dla uczniów gimnazjów dla dzieci i młodzieży,

P49 = 0,034 dla placówek realizujących zadania pozaszkolne, w tym umożliwiających realizację obowiązku nauki w formach pozaszkolnych, według rzeczywistej liczby uczniów w szkołach zlokalizowanych na terenie powiatu i prowadzonych lub dotowanych przez jednostki samorządu terytorialnego.

Organ dalej podał, że podstawę do naliczania wysokości części oświatowej subwencji ogólnej na 2016 r. dla jednostek samorządu terytorialnego, w tym dla [....], stanowiły zweryfikowane przez jednostki samorządu terytorialnego dane zgromadzone w bazie danych oświatowych, o których mowa w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. z 2015 r., poz. 45), dalej "u.s.i.o.", tj. dane o liczbie uczniów/wychowanków wykazywanych w systemie informacji oświatowej na dzień 30 września 2015 r. oraz w oparciu o regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych gromadzonych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz.U. 2012 r. poz. 957, z późn. zm.). Część oświatowa subwencji ogólnej w roku 2016 przypadająca na 1 ucznia przeliczeniowego w skali ogólnokrajowej (tzw. finansowy standard A) wyliczona została jednolicie dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego i wynosiła 5278,0717 zł w stosunku rocznym. Natomiast dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego określono indywidualny wskaźnik korygujący Di. Dla [...] wskaźnik ten na rok 2016 w przypadku wyliczenia w części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej wyniósł 0,9863426414.

Minister wskazał również, że sposób wykazywania danych o liczbie uczniów/wychowanków w systemie informacji oświatowej został opisany w Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.19 (30 września 2015 r). W myśl algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2016, wagą P28 mogli być przeliczani uczniowie oddziałów specjalnych, szkół podstawowych specjalnych, gimnazjów specjalnych i szkół ponadgimnazjalnych specjalnych, zorganizowanych w podmiotach leczniczych, natomiast wagą P29 mogli być przeliczeni wychowankowie specjalnych zespołów pozalekcyjnych zajęć wychowawczych lub grup wychowawczych prowadzonych w szkołach podstawowych, gimnazjach i szkołach ponadgimnazjalnych, zorganizowanych w podmiotach leczniczych.

Ponadto Minister wyjaśnił, że mając na uwadze zapisy Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.19 (30 września 2015 r.), w tabeli DOI. "Dane ogólne o uczniach szkoły/wychowankach przedszkola" w wierszu 1 wykazuje się średnią miesięczną liczbę wychowanków pozalekcyjnych zespołów zajęć wychowawczych/grup wychowawczych, zorganizowanych w szkołach/przedszkolach w podmiotach leczniczych według zasady: suma średnich stanów miesięcznych od września 2014 r. do sierpnia 2015 r. podzielona przez 12. Średnie stany miesięczne ustala się sumując stany dzienne w danym miesiącu, a następnie dzieli się przez liczbę dni w miesiącu. Natomiast w wierszu 2 tej tabeli wykazuje się średnią miesięczną liczbę uczniów w szkołach/wychowanków w przedszkolach w podmiotach leczniczych lub jednostkach pomocy społecznej według zasady: suma średnich stanów miesięcznych w dniach nauki szkolnej od września

2014 r. do czerwca 2015 r., podzielona przez 10. Średnie stany miesięczne ustala się sumując stany dzienne w dniach nauki szkolnej w danym miesiącu, a następnie dzieli się przez liczbę dni nauki szkolnej w tym miesiącu. W przypadku szkół nowo utworzonych w wierszach 1 i 2 podaje się średnie wartości za wrzesień 2015 r.

W przypadku, gdy w oddziale specjalnym w szkołach zorganizowanych przy podmiotach leczniczych lub jednostkach pomocy społecznej są uczniowie, którzy przebywają w tych placówkach przez cały rok szkolny, wykazuje się ich w tabeli U3.1 i pozostałych tabelach dotyczących uczniów. Tacy uczniowie nie powinni być wykazywani w wierszu 2 tabeli DO1.

Ponadto w przypadku przedszkoli specjalnych zorganizowanych w podmiotach leczniczych w wierszu 2 należy podać średnią od września 2014 r. do sierpnia 2015 r., z wyłączeniem sobót, niedziel i dni świątecznych oraz przerw w pracy przedszkola, ustalonych dla danej placówki zgodnie z § 10 zał. Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624 ze zm.). Stosownie zaś do art. 3 pkt 1a lit b ustawy o systemie oświaty poprzez szkołę specjalną lub oddział specjalny należy rozumieć szkołę lub oddział zorganizowane w podmiocie leczniczym, o którym mowa w przepisach o działalności leczniczej, oraz w jednostce pomocy społecznej, w celu kształcenia dzieci i młodzieży przebywających w tym podmiocie lub jednostce, w których stosuje się odpowiednią organizację kształcenia oraz specjalne działania opiekuńczo- wychowawcze, zorganizowane zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 71 c ust. 2. Kształcenie i specjalne działania opiekuńczo-wychowawcze w zakładach opieki zdrowotnej organizowane były na podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 marca 2013 r. w sprawie organizacji kształcenia oraz warunków i form realizowania specjalnych działań opiekuńczo-wychowawczych w przedszkolach i szkołach specjalnych zorganizowanych w podmiotach leczniczych i jednostkach pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 380). Zgodnie z § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia pracę zespołu pozalekcyjnego i grupy wychowawczej organizuje się w ciągu całego roku, również w okresie ferii szkolnych i w dniach wolnych od nauki.

Minister stwierdził, że w związku z powyższym, stosownie do algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2016, waga P28 przysługiwała uczniom oddziałów specjalnych szkół podstawowych specjalnych, gimnazjów specjalnych i szkół ponadgimnazjalnych specjalnych a waga P29 dla wychowanków pozalekcyjnych zespołów zajęć wychowawczych/grup wychowawczych prowadzonych w szkołach podstawowych, gimnazjach i szkołach ponadgimnazjalnych - zorganizowanych w podmiotach leczniczych zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 marca 2013 r. w sprawie organizacji kształcenia oraz warunków i form realizowania specjalnych działań opiekuńczo-wychowawczych w przedszkolach i szkołach specjalnych zorganizowanych w podmiotach leczniczych i jednostkach pomocy społecznej.

Następnie organ stwierdził, że jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, błędne wykazanie danych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2015 r. wynikało z zakwalifikowania w systemie:

- liczby uczniów szkół specjalnych zorganizowanych w podmiotach leczniczych,

- liczby wychowanków pozalekcyjnych zespołów zajęć wychowawczych/grup wychowawczych, wyliczonych z uwzględnieniem niewłaściwie ustalonych średnich stanów miesięcznych, niezgodnie z instrukcją wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej (wersja 3.19) oraz przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 marca 2013 r. w sprawie organizacji kształcenia oraz warunków i form realizowania specjalnych działań opiekuńczo-wychowawczych w przedszkolach i szkołach specjalnych zorganizowanych w podmiotach leczniczych i jednostkach pomocy społecznej.

Minister podniósł, że na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie ustalono, że w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2015 r.:

1) Szkoła Podstawowa Specjalna Nr [...] wchodząca w skład Zespołu Szkół Specjalnych Nr [...] w L. wykazała w tabeli DOI. Dane ogólne o uczniach szkoły/wychowankach przedszkola'.

- w wierszu 2 niewłaściwie wyliczoną średnią miesięczną liczbę uczniów ww. szkoły zorganizowanej w podmiocie leczniczym. Szkoła wykazała 32 uczniów zamiast 29, co spowodowało zawyżenie o 3 liczby uczniów ogółem oraz zawyżenie o 3 liczby uczniów przeliczonych wagą P28 i P49,

- w wierszu 1 niewłaściwie wyliczoną średnią miesięczną liczbę wychowanków pozalekcyjnych zespołów zajęć wychowawczych/grup wychowawczych, zorganizowanych w podmiocie leczniczym. Szkoła wykazała 83 wychowanków pozalekcyjnych zespołów zajęć wychowawczych/grup wychowawczych zamiast 26, co spowodowało zawyżenie o 57 liczby wychowanków przeliczonych wagą P29,

2) Szkoła Podstawowa Specjalna Nr [...] wchodząca w skład Zespołu Szkół Specjalnych Nr [...] w L. wykazała w tabeli DOI. Dane ogólne o uczniach szkoły/wychowankach przedszkola:

- w wierszu 2. niewłaściwie wyliczoną średnią miesięczną liczbę uczniów ww. szkoły zorganizowanej w podmiocie leczniczym. Szkoła wykazała 15 uczniów zamiast 10, co spowodowało zawyżenie o 5 liczby uczniów ogółem oraz zawyżenie o 5 liczby uczniów przeliczonych wagą P28 i P49,

- w wierszu 1. niewłaściwie wyliczoną średnią miesięczną liczbę wychowanków pozalekcyjnych zespołów zajęć wychowawczych/grup wychowawczych, zorganizowanych w podmiocie leczniczym. Szkoła wykazała 15 wychowanków pozalekcyjnych zespołów zajęć wychowawczych/grup wychowawczych zamiast 7, co spowodowało zawyżenie o 8 liczby wychowanków przeliczonych wagą P29,

3) Gimnazjum Specjalne Nr [...] wchodzące w skład Zespołu Szkół Specjalnych Nr [...] w L. wykazało w tabeli DOI. Dane ogólne o uczniach szkoły/wychowankach przedszkola:

- w wierszu 2. niewłaściwie wyliczoną średnią miesięczną liczbę uczniów ww. szkoły zorganizowanej w podmiocie leczniczym. Szkoła wykazała 6 uczniów zamiast 3, co spowodowało zawyżenie o 3 liczby uczniów ogółem oraz zawyżenie o 3 liczby uczniów przeliczonych wagą P28, P32 i P49,

- w wierszu 1. niewłaściwie wyliczoną średnią miesięczną liczbę wychowanków pozalekcyjnych zespołów zajęć wychowawczych/grup wychowawczych, zorganizowanych w podmiocie leczniczym. Szkoła wykazała 11 wychowanków pozalekcyjnych zespołów zajęć wychowawczych/grup wychowawczych zamiast 2, co spowodowało zawyżenie o 9 liczby wychowanków przeliczonych wagą P29.

Wobec powyższego Minister stwierdził, że zawyżono liczbę uczniów przeliczeniowych o 156,4872, a tym samym zawyżono o kwotę 825 951,00 zł w części powiatowej, część oświatową subwencji ogólnej na rok 2016 dla [...]. Kwotę 825 951,00 zł stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą w części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej, którą otrzymało [...] na rok 2016, a kwotą ustaloną na podstawie skorygowanych danych, należy uznać za kwotę nienależną. Kwota ta podlega zwrotowi do budżetu państwa.

Od decyzji tej [...] złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym strona zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a., polegające na niewyczerpującym przeprowadzeniu postępowania dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w bezpodstawnym ustaleniu stanu faktycznego, w oparciu jedynie o informacje zawarte w sprawozdaniu z audytu z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. oraz w protokole Izby Administracji Skarbowej w L. z dnia [...] czerwca 2020 r.;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 107 § 3 w związku z art. 80 w związku z art. 77 § 1 oraz w konsekwencji naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a., poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego, a w szczególności niewskazanie i nieprzeprowadzenie wszystkich dowodów, które przemawiają za ustaleniem stanu faktycznego;

3. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, poprzez nietrafne przyjęcie, że [...] jest zobowiązane do zwrotu kwoty 825 951 zł w części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej za 2016 r., podczas gdy kwota należnej [...] subwencji została obliczona zgodnie z przepisami ustawy o systemie oświaty i przepisami wykonawczymi do tej ustawy, wobec czego nie zachodzą przesłanki umożliwiające Ministrowi Finansów domaganie się zwrotu wypłaconej w tym zakresie części subwencji, w sytuacji gdy [...] spożytkowało otrzymane środki zgodnie z przeznaczeniem określonym w ww. ustawie;

4. prawa materialnego, tj. § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 marca 2013 r. w sprawie organizacji kształcenia oraz warunków i form realizowania specjalnych działań opiekuńczo-wychowawczych w przedszkolach i szkołach specjalnych zorganizowanych w podmiotach leczniczych i jednostkach pomocy społecznej (Dz.U. poz. 380), poprzez błędne przyjęcie w ślad za audytem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. i protokołem kontrolnym Izby Administracji Skarbowej w L., że w soboty, niedziele i dni wolne od zajęć w systemie informacji oświatowej należy przyjąć liczbę dzieci równą 0, przy jednoczesnym podzieleniu średniej miesięcznej sumy dzieci przez wszystkie dni miesiąca, co doprowadziło do błędnego określenia liczby uczniów przeliczeniowych i tym samym do zawyżenia kwoty części powiatowej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2016;

5. prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 17), poprzez nieuwzględnienie faktu, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, są zagwarantowane w dochodach jednostek samorządu terytorialnego, i orzeczenie o obowiązku zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej, w sytuacji gdy [...] wykorzystało ją zgodnie z przeznaczeniem określonym w ww. ustawie.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo wskazał, że złożona struktura zadań oświatowych wymaga stosowania formuły algorytmicznego podziału subwencji oświatowej, uwzględniającego wiele czynników i parametrów obrazujących specyfikę kształtowania składowych elementów subwencji w odniesieniu zarówno do zadań szkolnych, jak i pozaszkolnych. W algorytmie jest przyjmowana reguła, według której "pieniądz idzie za uczniem", co oznacza naliczanie subwencji na podstawie liczby uczniów uczęszczających do szkół i placówek oświatowych prowadzonych/dotowanych przez poszczególne jednostki.

W celu doprecyzowania sposobu mierzenia skali realizowanych zadań oświatowych i dostosowania do nich wysokości subwencji, algorytm uzależnia tę wysokość od liczby uczniów przeliczeniowych otrzymanej przez zastosowanie zróżnicowanych wag dla wybranych kategorii uczniów i wychowanków oraz określonych typów i rodzajów szkół, a także wskaźnika korygującego, uwzględniającego stopnie awansu zawodowego nauczycieli.

Minister wskazał, że stosownie do treści art. 3 pkt 1a ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym przedmiotową sprawą, przez szkołę specjalną lub oddział specjalny należy rozumieć m.in. odpowiednio szkołę lub oddział zorganizowane w podmiocie leczniczym, o którym mowa w przepisach o działalności leczniczej, w celu kształcenia dzieci i młodzieży przebywających w tym podmiocie, w których stosuje się odpowiednią organizację kształcenia oraz specjalne działania opiekuńczo-wychowawcze, zorganizowane zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 71 c ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z § 1 - wydanego na podstawie ww. przepisu - rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 marca 2013 r. w sprawie organizacji kształcenia oraz warunków i form realizowania specjalnych działań opiekuńczo-wychowawczych w szkołach specjalnych zorganizowanych w podmiotach leczniczych (Dz.U. poz. 380), m.in. szkoły podstawowe specjalne i gimnazja specjalne, zorganizowane w podmiotach leczniczych, zapewniają dzieciom i młodzieży kształcenie oraz specjalne działania opiekuńczo-wychowawcze, organizowane w czasie uzgodnionym z kierownikiem podmiotu leczniczego lub ordynatorem oddziału szpitalnego.

W myśl § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia, uczniowi organizuje się kształcenie oraz specjalne działania opiekuńczo-wychowawcze w szkole zorganizowanej w podmiocie leczniczym, odpowiednio do wskazań lekarza prowadzącego leczenie. Stosownie do § 3 cyt. wyżej rozporządzenia, liczba uczniów w oddziale szkoły zorganizowanej w podmiocie leczniczym, jest ustalana przez dyrektora szkoły, w uzgodnieniu z organem prowadzącym szkołę, i uwzględnia szczególne potrzeby psychofizyczne uczniów wynikające z ich stanu zdrowia, a w przypadkach uzasadnionych małą liczbą uczniów lub warunkami ich leczenia oraz terapii dopuszcza się organizację kształcenia w klasach łączonych.

Organ podał, że szkoły zorganizowane w podmiotach leczniczych realizują programy nauczania uwzględniające podstawę programową kształcenia ogólnego ustaloną dla danego etapu edukacyjnego oraz ramowe plany nauczania szkół, do których uczniowie uczęszczali przed przyjęciem do tych podmiotów (§ 4 ust. 2 cyt. rozporządzenia). Z kolei zgodnie z § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 cyt. rozporządzenia, w szkołach zorganizowanych w podmiotach leczniczych, w celu zaspokajania potrzeb edukacyjnych i rozwojowych uczniów, wspomagania ich procesu terapeutycznego oraz zagospodarowania czasu wolnego uczniów, organizuje się specjalne działania opiekuńczo-wychowawcze, które realizuje się w specjalnych grupach wychowawczych lub w specjalnym zespole pozalekcyjnym zajęć wychowawczych. Jeżeli liczba uczniów objętych specjalnymi działaniami opiekuńczo-wychowawczymi wynosi mniej niż 60 - tworzy się grupy wychowawcze, jeżeli zaś wynosi co najmniej 60 - tworzy się zespół pozalekcyjny, który dzieli się na grupy wychowawcze (§ 6 ust. 2, 6 i 7 cyt. rozporządzenia). W myśl § 7 ust. 1 cyt. rozporządzenia, zespół pozalekcyjny lub grupa wychowawcza stanowią integralna część szkoły, w której zostały zorganizowane. Stosownie zaś do § 7 ust. 2 cyt. rozporządzenia, pracę zespołu pozalekcyjnego i grupy wychowawczej organizuje się w ciągu całego roku, również w okresie ferii szkolnych i w dniach wolnych od nauki, co znalazło odzwierciedlenie w zasadach i sposobie wykazywania danych w tym zakresie, w systemie informacji oświatowej.

Dalej Minister wskazał, że w przedmiotowej sprawie Minister Edukacji i Nauki w piśmie z dnia [...] marca 2021 r. wyjaśnił, że "Podczas postępowania kontrolnego stwierdzono m.in. nieprawidłowości przy wyliczaniu średnich stanów miesięcznych wychowanków specjalnych zespołów pozalekcyjnych zajęć wychowawczych lub grup wychowawczych prowadzonych w szkołach specjalnych, zorganizowanych w podmiotach leczniczych. W Systemie Informacji Oświatowej należało wykazać średnią miesięczną liczbę wychowanków pozalekcyjnych zespołów zajęć wychowawczych (grup wychowawczych), zorganizowanych w szkołach i przedszkolach w podmiotach leczniczych jako sumę średnich stanów miesięcznych od września 2014 r. do sierpnia 2015 r. podzieloną przez 12. Za średnie stany miesięczne należało przyjąć sumę stanów dziennych w danym miesiącu podzieloną przez liczbę dni w miesiącu, niezależnie od rozkładu zajęć w ciągu całego miesiąca. Powyższa metodologia wynika wprost z przepisów § 7 obowiązującego w okresie kontrolowanym rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 marca 2013 r. w sprawie organizacji kształcenia oraz warunków i form realizowania specjalnych działań opiekuńczo-wychowawczych w szkołach specjalnych zorganizowanych w podmiotach leczniczych (Dz.U. poz. 380), który stanowi, że pozalekcyjne zajęcia wychowawcze prowadzi się również w okresie ferii szkolnych i w dniach wolnych od nauki. Kontrolowany przyjął błędne założenie pomniejszając liczbę dni w miesiącu o soboty i niedzielę, z uwagi, że w tych dniach zajęcia się nie odbywały, zawyżając tym samym średnie stany miesięczne. Pragnę podkreślić, że Minister Edukacji i Nauki podziela pogląd kontrolującego, że organizacja pracy grup wychowawczych w sposób odmienny niż przewidują to przepisy wspomnianego rozporządzenia nie może mieć wpływu na sposób ustalania średniej miesięcznej liczby wychowanków."

Na powyższą decyzję [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. poprzez nietrafne przyjęcie, że [...] zobowiązane jest do zwrotu kwoty 825 951,00 zł w części powiatowej części oświatowej subwencji ogólnej za 2016 r., podczas gdy kwota należnej [...] subwencji została obliczona zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty i przepisami wykonawczymi do tej ustawy, wobec czego nie zachodzą przesłanki umożliwiające Ministrowi Rozwoju i Finansów domagania się zwrotu wypłaconej w tym zakresie części subwencji, w sytuacji gdy [...] spożytkowało otrzymane środki i zgodnie z przeznaczeniem określonym w ww. ustawie;

2. prawa materialnego, tj. § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 8 marca 2013 r. w sprawie organizacji kształcenia oraz warunków i form realizowania specjalnych działań opiekuńczo-wychowawczych w przedszkolach i szkołach specjalnych zorganizowanych w podmiotach leczniczych i jednostkach pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 380), poprzez błędne przyjęcie, w ślad za audytem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L., protokołem kontrolnym Izby Administracji Skarbowej w L. oraz opinią Ministra Edukacji Narodowej, że w soboty, niedziele i dni wolne od zajęć w systemie SIO należy przyjąć liczbę dzieci równą 0, przy jednoczesnym podzieleniu średniej miesięcznej sumy dzieci przez wszystkie dni miesiąca, co doprowadziło do błędnego określenia liczy uczniów przeliczeniowych i tym samym do zawyżenia kwoty części powiatowej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2016.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że organ nie zbadał w ramach prowadzonego postępowania przyczyn wprowadzenia błędnych danych do systemu SIO w 2015 r. W ocenie strony skarżącej, powyższa kwestia winna być wyjaśniona, tymczasem organ poprzestał jedynie na konstatacji, że nastąpiło niewłaściwe wprowadzenie danych do systemu skutkujące błędnym wyliczeniem kwoty subwencji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 8 marca 2013 r. w sprawie organizacji kształcenia oraz warunków i form realizowania specjalnych działań opiekuńczo-wychowawczych w przedszkolach i szkołach specjalnych zorganizowanych w podmiotach leczniczych i jednostkach pomocy społecznej strona skarżąca podniosła, że w tym przepisie organ upatruje podstawy prawnej forsowanego sposobu wypełniania tabeli DOI w wierszu 1 i 2 Systemu Informacji Oświatowej. Zdaniem strony skarżącej takiej podstawy wskazującej na sposób wypełniania tych tabel nie może stanowić instrukcja wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO, obowiązująca na dzień 30 września 2015 r. Taka instrukcja bowiem, zgodnie z przyjętym porządkiem prawnym w Konstytucji RP nie może stanowić źródła prawa powszechnie obowiązującego, gdyż takimi źródłami są m. in. ustawy i rozporządzenia.

Strona skarżąca podniosła również, że sposób wypełniania tabeli DO1 wskazany w Instrukcji (która nie może być źródłem prawa), nie wynika z norm zawartych w § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 08 marca 2013 r. w sprawie organizacji kształcenia oraz warunków i form realizowania specjalnych działań opiekuńczo-wychowawczych w przedszkolach i szkołach specjalnych zorganizowanych w podmiotach leczniczych i jednostkach pomocy społecznej.

Miasto wskazało, że zgodnie z przepisami ust. 2 tego paragrafu, obowiązującym w 2015 r. podczas wypełniania tabel w systemie SIO, praca zespołu pozalekcyjnego i grupy wychowawczej organizowana była w ciągu całego roku, również w okresie ferii szkolnych i w dniach wolnych od nauki. Powyższy zapis nie oznacza w ocenie skarżącego obligatoryjnego organizowania zajęć każdego kalendarzowego dnia w roku, bez względu na to czy są święta, czy ferie. Ten przepis powinien być rozumiany jako możliwość organizowania zajęć w takich dniach, w zależności od liczby dzieci i ich potrzeb edukacyjnych i rozwojowych. Stąd nie znajduje uzasadnienia bezpośrednie powiązanie tej normy prawnej i wskazywanie jej jako podstawy do kategorycznych zapisów dotyczących sposobu wypełniania tabel wskazanych w instrukcji. Ponadto w § 8 rozporządzenia wskazano tygodniowy wymiar godzinowy takich zajęć, co oznacza, że takie zajęcia nie musiały odbywać się każdego dnia. Taka wykładnia tego przepisu znajduje uzasadnienie w specyfice szkolnictwa specjalnego zorganizowanego w podmiotach leczniczych - możliwy jest częsty brak możliwości udziału w zajęciach (konieczność przeprowadzania zabiegów, remisje chorób itp.), zmiany osobowe (wyzdrowienia lub zgony).

W ocenie strony skarżącej nie ma i w 2015 r. nie było bezpośredniego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę do wskazywania takiego sposobu wypełniania tabel DOI w systemie SIO, jak wskazano w Instrukcji. W związku z tym brak jest podstaw do twierdzeń o zawyżonej liczbie uczniów w poszczególnych wagach, a co za tym idzie - wypłaceniu subwencji w zawyżonej, żądanej od Miasta kwocie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie dopatrzył się też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub wystąpienia przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi ocena zasadności zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2016 r. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., zgodnie z którym w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo ustalił w sprawie, że w wyniku wykazania błędnych danych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2015 r. zawyżona została liczbę uczniów przeliczeniowych o 156,4872.

Dane zostały ustalone na podstawie sprawozdania z audytu z dnia [...] czerwca 2012 r. przeprowadzonego przez Izbę Administracji Skarbowej we L. w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej.

Część oświatowa subwencji ogólnej bez uwzględnienia 156,4872 uczniów przeliczeniowych powoduje, że kwotę 825 951,00 zł stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą otrzymało [...] za rok 2016,

a kwotą ustaloną w niniejszym postępowaniu, należy uznać za kwotę nienależną. Kwota ta podlegała zwrotowi do budżetu państwa.

W związku z tym na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. organ zobowiązał [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2016 r. w wysokości 825 951,00 zł. Decyzja zobowiązująca do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2016 nie ma charakteru uznaniowego. Do jej wydania Minister Finansów jest zobligowany, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., gdy zachodzą ustawowe przesłanki, np. w postaci otrzymania subwencji w kwocie wyższej od należnej.

Należy zaznaczyć, że w toku postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji przeprowadzono postępowanie wyjaśniające oraz umożliwiono stronie skarżącej zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się, co do zebranego materiału dowodowego. Organ administracji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w zakresie przedmiotowym niniejszej sprawy, określonym w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, obejmującym zwrot nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2016 r.

Okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zostały ustalone w oparciu o sprawozdanie z audytu przeprowadzonego przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we L. z dnia [...] czerwca 2020 r. W związku z faktem, że wiarygodność i moc dowodowa ww. sprawozdania, jako dokumentu urzędowego, nie budziła wątpliwości Ministra nie dokonano zgromadzenia dodatkowego materiału dowodowego, w szczególności nie dokonywano ponownego wyjaśniania okoliczności faktycznych, potwierdzonych w dokumencie urzędowym. Stronie skarżącej umożliwiono zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenie się co do przeprowadzonych dowodów; należy zatem uznać okoliczności faktyczne, potwierdzone w ww. dokumencie urzędowym, za udowodnione.

Podkreślenia w powyższym kontekście wymaga, iż sprawozdanie z audytu jest dokumentem urzędowym, w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., tj. sporządzonym w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy.

Zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r., poz. 422, z późn. zm.); dalej: "ustawa o KAS", przedmiotem audytu może być ocena gospodarowania środkami publicznymi. W związku z tym audytowi podlegają wszystkie podmioty i jednostki organizacyjne wydatkujące, przekazujące i otrzymujące te środki. Z przeprowadzonego audytu właściwy organ sporządza odpowiednio: sprawozdanie, opinię, zalecenie, które doręcza się audytowanemu. Sporządzony ww. dokument wraz z dokumentacją z audytu mogą być przekazywane podmiotom sprawującym nadzór lub kontrolę nad działalnością audytowanego (art. 97 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o KAS).

Ww. audyt dotyczył gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, w tym wykonywanie obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę jej naliczenia na 2016 r. dla szkół zorganizowanych przy podmiotach leczniczych. Celem audytu było m.in sprawdzenie zgodności ze stanem faktycznym danych wprowadzonych do Systemu Informacji Oświatowej na dzień 30 września 2015 r., stanowiących podstawę naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej przez Ministra Finansów dla [...] na 2015 r. Podczas tego audytu dokonano szczegółowej analizy pod kątem prawidłowości danych wykazanych w systemie informacji oświatowej. Wyniki dokonanych ustaleń zostały szczegółowo opisane w sprawozdaniu z audytu z dnia [...] czerwca 2020 r.

Przedmiotowe sprawozdanie zostało dostarczone audytowanej jednostce. Ustalenia audytu zawarte w ww. sprawozdaniu, stały się przyczyną wszczęcia przez Ministra Finansów postępowania administracyjnego w sprawie zobowiązania [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za 2016 r.

Zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. przepisy umożliwiają przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego. W sytuacji jednak kiedy to Miasto kwestionuje treść dokumentu urzędowego, który nie budzi wątpliwości organu prowadzącego postępowanie, to na stronie postępowania ciąży ciężar przeprowadzenia takiego dowodu lub chociaż zasygnalizowania w jakim obszarze dokument urzędowy jest kwestionowany.

W sprawozdaniu z audytu, jako dokumencie urzędowym, wszystkie dowody źródłowe zostały szczegółowo opisane. Zatem strona skarżąca, po analizie ww. sprawozdania, miał możliwość wypowiedzenia się w trakcie postępowania administracyjnego odnośnie zebranych i opisanych w nim dowodów. [...] w trakcie postępowania nie wskazało przy tym na żadne nowe dowody przeczące ustaleniom audytu. W konsekwencji dokument jako dokument urzędowy, którego wiarygodność i moc dowodowa nie budziła wątpliwości organu, jak również nie została przez stronę skarżącą w żaden sposób podważona, mógł być podstawą wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Dalej należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 27 u.d.j.s.t., wielkość części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala corocznie ustawa budżetowa. Art. 28 ust. 1 u.d.j.s.t. stanowi, że kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala się w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nie mniejszej niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych. Od kwoty, o której mowa w tym przepisie - w myśl ust. 2 art. 28 u.d.j.s.t. - odlicza się rezerwę części oświatowej subwencji ogólnej. Po odliczeniu rezerwy - zgodnie z ust. 5 cyt. przepisu w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym przedmiotową sprawą - minister właściwy do spraw oświaty i wychowania dzieli część oświatową subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, biorąc pod uwagę zakres realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, z wyłączeniem zadań związanych z dowozem uczniów oraz zadań związanych z prowadzeniem przedszkoli ogólnodostępnych i oddziałów ogólnodostępnych w przedszkolach z oddziałami integracyjnymi oraz zadań związanych z prowadzeniem innych form wychowania przedszkolnego - w sposób określony na podstawie ust. 6. Stosownie bowiem do art. 28 ust. 6 u.d.j.s.t., minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego, określa, w drodze rozporządzenia, sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem w szczególności typów i rodzajów szkół i placówek prowadzonych przez te jednostki, stopni awansu zawodowego nauczycieli oraz liczby uczniów w tych szkołach i placówkach.

Należy zauważyć, iż algorytm podziału subwencji oświatowej, w którym uwzględniono liczne parametry obrazujące specyfikę kształtowania składowych elementów subwencji w odniesieniu zarówno do zadań szkolnych, jak i do zadań pozaszkolnych, podlega corocznej modyfikacji, co wynika z analizy wskaźników ekonomicznych obrazujących przeciętne koszty kształcenia i działalności szkół oraz placówek oświatowo-wychowawczych. Tak jak podkreślił organ w zaskarżonej decyzji w algorytmie przyjmowana jest reguła, według której "pieniądz idzie za uczniem", co oznacza naliczanie subwencji na podstawie liczby uczniów uczęszczających do szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez poszczególne jednostki samorządu. Wysokość subwencji uzależniona jest od liczby uczniów przeliczeniowych otrzymanej przez zastosowanie zróżnicowanych wag dla wybranych kategorii uczniów (wychowanków) i określonych typów i rodzajów szkół oraz wskaźnika korygującego, uwzględniającego stopnie awansu zawodowego nauczycieli. Algorytm jako metoda statystycznego podziału subwencji, nie może zatem uwzględniać wszystkich lokalnych problemów występujących w poszczególnych jednostkach samorządu, bowiem zatraciłby swój uniwersalny charakter. Przy czym użyty algorytm nie stanowi o podziale środków na poszczególne szkoły, placówki czy grupy wydatków. Zgodnie z art. 7 ust. 3 u.d.j.s.t. o przeznaczeniu środków otrzymanych z tytułu subwencji ogólnej, w tym również części oświatowej, decyduje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

Podstawę do naliczania ostatecznej wysokości części oświatowej subwencji ogólnej na 2016 r. dla jednostek samorządu terytorialnego - w okresie objętym przedmiotową sprawą - stanowiły zgromadzone przez szkoły i placówki oświatowe dane w bazach danych oświatowych systemu informacji oświatowej, które zostały zweryfikowane przez jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 10 u.s.i.o. w bazie danych SIO, w zbiorach danych uczniów, są gromadzone dane identyfikacyjne uczniów (regulowane przez art. 11 u.s.i.o.) i dane dziedzinowe uczniów (art. 12 do art. 25 u.s.i.o.). Dane dziedzinowe w zawiązku z nauką ucznia w szkole obejmują m.in. datę rozpoczęcia i datę zakończenia nauki w szkole (art. 14 pkt 31 u.s.i.o.). Ponadto ustawa ta w art. 112 wskazuje, iż dane w bazach danych oświatowych są aktualizowane i przekazywane według stanu na dzień 30 września. Data 30 września ma ścisły związek z podziałem części oświatowej subwencji ogólnej pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego na dany rok budżetowy, bowiem do niej odnosi się corocznie wydawane przez Minister właściwego do spraw oświaty i wychowania rozporządzenie w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na dany rok budżetowy

Uszczegółowieniem zakresu danych gromadzonych w bazach danych oświatowych są przepisach rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych gromadzonych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz. U. z 2012 r. poz. 957, z późn. zm.), wydanego na podstawie art. 115 ust. 1 u.s.i.o. Zgodnie z § 6 pkt 1 lit. c i lit. l zbiór danych o liczbie uczniów, słuchaczy, wychowanków oraz absolwentów z poprzedniego roku szkolnego zawiera dane o liczbie uczniów, słuchaczy i wychowanków według typów lub rodzajów szkół i placówek oświatowych oraz według specjalnych potrzeb edukacyjnych, wynikających z opinii lub orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3-3b ustawy o systemie oświaty. Ponadto, zbiór danych o liczbie uczniów, słuchaczy, wychowanków oraz absolwentów z poprzedniego roku szkolnego zawiera dane o liczbie uczniów i wychowanków zespołów pozalekcyjnych zajęć wychowawczych w szkołach zorganizowanych w podmiotach leczniczych (§ 6 pkt 2 lit. f tego rozporządzenia).

Wskazać też należy, że w okresie, którego dotyczy niniejsza spraw obowiązywała Instrukcja wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.19 (30 września 2015 r.) określająca sposób wprowadzania danych do tabel systemu informacji oświatowej, stanowiących podstawę do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2016 według zobiektywizowanych kryteriów w postaci wag przeliczeniowych (P1 - P50) zawartych w algorytmie określonym w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2016 (Dz. U. z 2015 r. poz. 2294). Ww. Instrukcja w swej treści przywołuje podstawę prawną umieszczania danych w systemie informacji oświatowej, tj. przepisy u.s.i.o. i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych gromadzonych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych. Ponadto, powołując się na zapisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty i przepisy wykonawcze do tej ustawy, wyjaśniono w Instrukcji zasady wykazywania danych w systemie informacji oświatowej przez szkoły i placówki oświatowe.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi podnieść należy, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych nie był kwestionowany sposób wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej w oparciu o tego rodzaju instrukcje. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 897/16 (orzeczenia.nsa.gov.pl), "Źródłem informacji w zakresie prawidłowego wprowadzenia danych jest zatem, również wydawana corocznie, instrukcja wprowadzania i przekazywania danych."

Stwierdzona w niniejszej sprawie nieprawidłowości w wykazywaniu danych w systemie informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września 2015 r. dotyczyły danych wprowadzonych do systemu przez szkoły specjalne zorganizowane w podmiotach leczniczych, tj. Szkołę Podstawową Specjalną nr [...] w Zespole Szkół Specjalnych nr [...], przy [...] Centrum Pediatrii im. [...] w Centralnym Szpitalu Klinicznym [...] w L. oraz Szkołę Podstawową Specjalną nr [...] i Gimnazjum Specjalne nr [...] wchodzące w skład Zespołu Szkół Specjalnych nr [...] w L., przy Centrum Leczenia Chorób Płuc w L..

Prawidłowo organ zwrócił uwagę, że w odniesieniu do danych wykazywanych przez szkoły przy zakładach opieki w Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.19 (30 września 2015 r.) wskazuje się:

"Szkoły zorganizowane w podmiotach leczniczych oraz jednostkach pomocy społecznej nie wypełniają tabel dotyczących uczniów - szkoły te wypełniają tylko wiersze 1 i 2 w tabeli DOI, zgodnie z zasadą podaną przy opisie tej tabeli. Od reguły tej istnieje tylko jeden wyjątek — jeżeli są w tych szkołach uczniowie, którzy przebywają w nich przez cały rok szkolny i nie są jednocześnie uczniami innej szkoły w tym roku szkolnym. Takich uczniów/wychowanków należy wykazać w tabelach Ul - U5a i nie powinni oni być wykazani w wierszu 2 tabeli DOI.

Tabela DO1. Dane ogólne o uczniach szkoły/wychowankach przedszkola

Wiersz l - Należy wykazać średnią miesięczną liczbę wychowanków pozalekcyjnych zespołów zajęć wychowawczych/grup wychowawczych, zorganizowanych w szkołach/przedszkolach w podmiotach leczniczych według zasady: suma średnich stanów miesięcznych od września 2014 r. do sierpnia 2015 r. podzielona przez 12.

Średnie stany miesięczne ustalamy sumując stany dzienne w danym miesiącu, a następnie dzielimy przez liczbę dni w miesiącu.

Wiersz 2 - Należy wykazać średnią miesięczną liczbę uczniów w szkołach/wychowanków w przedszkolach w podmiotach leczniczych lub jednostkach pomocy społecznej według zasady: suma średnich stanów miesięcznych w dniach nauki szkolnej od września 2014 r. do czerwca 2015 r., podzielona przez 10.

Średnie stany miesięczne ustalamy sumując stany dzienne w dniach nauki szkolnej w danym miesiącu, a następnie dzielimy przez liczbę dni nauki szkolnej w tym miesiącu.

(...)

Uwaga 2: W przypadku, gdy w oddziale specjalnym w szkołach zorganizowanych przy podmiotach leczniczych lub jednostkach pomocy społecznej są uczniowie, którzy przebywają w tych placówkach przez cały rok szkolny, należy ich wykazać w tabeli U3.1 i pozostałych tabelach dotyczących uczniów. Tacy uczniowie nie powinni być wykazywani w wierszu 2 tabeli DOI. "

Źródłem danych o liczbie wychowanków pozalekcyjnych zespołów zajęć wychowawczych dla wagi P29 były dane wprowadzone do systemu informacji oświatowej znajdujące się w tabeli DO1. wiersz 1. Z kolei źródłem danych o liczbie uczniów w szkołach w podmiotach leczniczych dla wagi P28 - tabela DO1. wiersz 2.

Zarzuty skargi odnoszą się w istocie wyłącznie do sposobu wyliczenia średniej miesięcznej liczby wychowanków pozalekcyjnych zespołów zajęć wychowawczych/grup wychowawczych, zorganizowanych w szkołach/przedszkolach w podmiotach leczniczych.

Zwrócić należy uwagę, że stosownie od treści § 7 ust 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 8 marca 2013 r. w sprawie organizacji kształcenia oraz warunków i form realizowania specjalnych działań opiekuńczo-wychowawczych w przedszkolach i szkołach specjalnych zorganizowanych w podmiotach leczniczych i jednostkach pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 poz. 380) pracę zespołu pozalekcyjnego i grupy wychowawczej organizuje się w ciągu całego roku, również w okresie ferii szkolnych i w dniach wolnych od nauki. Z treścią tego przepisu koresponduje zapis zawarty w Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.19, gdzie w Tabeli DO1 wiersz 1 wskazano:

"Należy wykazać średnią miesięczną liczbę wychowanków pozalekcyjnych zespołów zajęć wychowawczych/grup wychowawczych, zorganizowanych w szkołach/przedszkolach w podmiotach leczniczych według zasady: suma średnich stanów miesięcznych od września 2014 r. do sierpnia 2015 r. podzielona przez 12.

Średnie stany miesięczne ustalamy sumując stany dzienne w danym miesiącu, a następnie dzielimy przez liczbę dni w miesiącu."

Wyliczenie średniej miesięcznej wychowanków musi zatem uwzględniać cały rok, również okres ferii szkolnych oraz dni wolne od nauki. Stanowisko strony skarżącej wskazujące, że przepis § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 8 marca 2013 r. w sprawie organizacji kształcenia oraz warunków i form realizowania specjalnych działań opiekuńczo-wychowawczych w przedszkolach i szkołach specjalnych zorganizowanych w podmiotach leczniczych i jednostkach pomocy społecznej, powinien być rozumiany w ten sposób, iż daje jedynie możliwość organizowania zajęć w ferie i dni wolne od nauki nie zasługuje na uwzględnienie. Jak już wskazano wyżej przepis ten wyraźnie wskazuje, że pracę zespołu pozalekcyjnego i grupy wychowawczej organizuje się w ciągu całego roku, również w okresie ferii szkolnych i w dniach wolnych od nauki. Konsekwencją tego przepisu, jak już podniesiono wyżej, jest zawarty w Instrukcji w Tabeli DO1 wierszu 1 sposób obliczania średniej miesięcznej liczby wychowanków pozalekcyjnych zespołów zajęć wychowawczych/grup wychowawczych, zorganizowanych w szkołach/przedszkolach w podmiotach leczniczych.

Jak słusznie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę w przypadku szkół specjalnych zorganizowanych w podmiotach leczniczych stan na dzień 30 września może być stanem kompletnie przypadkowym w odniesieniu do ilości uczniów czy wychowanków zespołów pozalekcyjnych zajęć wychowawczych, dlatego do celów naliczania na dany rok budżetowy części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich samorządów Minister Edukacji Narodowej gromadzi także dane śródroczne za poprzedni rok szkolny. To powoduje, że konieczne jest w takiej sytuacji wyliczenie średniej miesięcznej liczby uczniów/wychowanków zespołów pozalekcyjnych zajęć wychowawczych. Zasadnie organ również podnosi, że forma takiego wyliczenia funkcjonuje od początku wprowadzenia systemu informacji oświatowej, a początkowo była także uregulowana przez Główny Urząd Statystyczny w rozporządzeniu w sprawie określenia wzorów formularzy sprawozdawczych, objaśnia co do sposobu ich wypełniania oraz wzorów kwestionariuszy i ankiet statystycznych stosowanych w badaniach statystycznych ustalonych w programie badań statystycznych statystyki publicznej na rok 2006 (Dz. U. z 2006 r. poz. 166, poz. 1181).

W związku z powyższym, w ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z przywołaną regulacją jeżeli ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej za lata poprzedzające rok budżetowy jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji, zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot. Decyzja wydana w trybie art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy nie ma charakteru uznaniowego, bowiem gdy zostanie spełniona ustawowa przesłanka, tj. otrzymanie przez jednostkę samorządu terytorialnego kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w kwocie wyższej od należnej, minister do spraw finansów publicznych jest zobligowany do wydania takiej decyzji. Otrzymana przez [...] część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2016 została skalkulowana zgodnie z algorytmem określonym w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2016. Audyt przeprowadzony wobec strony skarżącej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we L. w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, w tym wykonywania obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę jej naliczenia na 2016 r. wykazał, że w SIO wykazane były dane niezgodne ze stanem faktycznym. Otrzymanie przez [...] kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w kwocie wyższej od należnej spełniło przesłankę do zastosowania przez Ministra Finansów art. 37 ust 1 pkt 2 u.d.j.s.t.

Reasumując, w świetle bezspornego stanu faktycznego niniejszej sprawy, Minister dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. Prowadząc postępowanie przestrzegał stosownych reguł procesowych. Z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika, że zbadał on wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny.

Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a podniesione w skardze zarzuty są niezasadne.

Uwzględniając powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) orzekł, jak w sentencji.