Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2188/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 1 art.103 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2014 poz 914
law: Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby  Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych

SENTENCJA

Dnia 25 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S.A. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 7/15 w sprawie ze skargi M.S.A. z siedzibą w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 28 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. VII SA/Wa 7/15 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. sprawy ze skargi M.S.A. z siedzibą w Ł.(dalej: Spółka, skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z 28 października 2014 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Główny Inspektor Sanitarny (dalej: GIS) w decyzji z 28 października 2014 r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), w związku z art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Spóki - utrzymał w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie (dalej: PWIS w Warszawie) z 25 sierpnia 2014 r., znak: [...] wymierzającą karę pieniężną w wysokości 3 000 zł w związku z faktem prowadzenia działalności w zakresie obrotu żywością niezgodnie z decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gostyninie z 29 marca 2010 r. znak: [...] zatwierdzającą zakład, tj. Sklep spożywczo-przemysłowy Spółki zlokalizowany przy ul . P. w G..

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej w sklepie spożywczo-przemysłowym "M." zlokalizowanym w Gostyninie przy ul. P. w dniu 27 czerwca 2014 r. kontroli stwierdzono, że podmiot prowadzi działalność niezgodnie z decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gostyninie z 29 marca 2010 r. znak: {...], która zatwierdziła zakład do prowadzenia działalności w zakresie detalicznej sprzedaży: artykułów spożywczych, owoców i warzyw, kurcząt z rożna (dostarczanych jako półprodukt, poddanych na miejscu w sklepie jedynie obróbce termicznej), napojów bezalkoholowych i alkoholowych oraz kosmetyków i artykułów przemysłowych na wydzielonych regałach.

Podczas kontroli stwierdzono rozszerzenie zakresu działalności o obróbkę mięsa poprzez mycie, dzielenie i przyprawianie - bez zapewnienia właściwych warunków do jej przeprowadzenia. W dniu kontroli w sprzedaży znajdowały się mięsa na grilla przyprawione, sprzedawane luzem: żeberka w paskach, karkówka bez kości oraz boczek.

Jak wynika z protokołu kontroli sanitarnej nr [...] "znajdujące się w sprzedaży żeberka paski luzem zostały umyte, podzielone i przyprawione na zapleczu sklepu. Gdy w sprzedaży zabraknie zakupionych mięs przyprawionych praktykuje się przyprawianie mięs na zapleczu sklepu w pomieszczeniu przed chłodniami (...). Do obsypywania mięs wykorzystywana jest przyprawa (przechowywana w szafce pod zlewem w pomieszczeniu chłodni)".

Ponadto kontrola sanitarna wykazała zaniedbania świadczące, o tym że w zakładzie nie są zachowane wymagania higieniczno-sanitarne, określone w rozporządzeniu (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 30.04.2004 r., str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 34, str. 319), a także, że nie są zapewnione bezpieczeństwo i właściwa jakość zdrowotna wprowadzanej do obrotu żywności, co stanowi zagrożenie dla zdrowia konsumentów. Nieprawidłowości sanitarno-higieniczne zostały szczegółowo opisane w protokole kontroli Nr [...] z 27 czerwca 2014 r. W następstwie czynności kontrolnych PWIS w Warszawie w dniu 25 sierpnia 2014 r. wydał decyzję administracyjną znak: [...] wymierzającą karę pieniężną w wysokości 3 000 zł w związku z faktem prowadzenia działalności w zakresie obrotu żywością niezgodnie z decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gostyninie z 29 marca 2010 r. znak [...]

Po rozpatrzeniu odwołania GIS, powołując się na art. 64 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 852/2004, a także art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 1.2.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, ze zm.) - wskazał, że z dokumentów sprawy wynika, że Spółka przed rozpoczęciem prowadzenia swojej działalności w sklepie spożywczo-przemysłowym "M." zlokalizowanym przy ul. P. w G. w zakresie rozszerzonym nie złożyła do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gostyninie wniosku o zatwierdzenie zakładu w odniesieniu do nowej działalności. Rozszerzenie polegało na prowadzeniu w przedmiotowym obiekcie obróbki mięs poprzez mycie, dzielenie i przyprawianie. Rozszerzenie działalności w przedmiotowym zakładzie wiązało się z koniecznością spełnienia dodatkowych wymagań higienicznych, które nie były przedmiotem oceny przy zatwierdzaniu zakładu. Ww. stan faktyczny, tj. prowadzenie działalności z zakresie niezgodnym z urzędowym zatwierdzeniem zakładu, został opisany w protokole kontroli sanitarnej z 27 czerwca 2014 r.

W kontekście zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego za bezprzedmiotowe organ uznał przeprowadzenie dodatkowego dowodu z zeznań świadka – K. S. Przywołując treść art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, organ wskazał, że w przypadku prowadzenia działalności w zakresie niezgodnym z decyzją o zatwierdzeniu zakładu, podmiot działający na rynku spożywczym ponosi odpowiedzialność w postaci kary pieniężnej.

Organ odwoławczy stwierdził, że kara pieniężna w niniejszej sprawie została wymierzona przez PWIS w Warszawie w kwocie 3 000 zł, czyli w kwocie wielokrotnie niższej od górnej ustawowej granicy, która wynosi ok. 100 000 zł. Mając na uwadze przede wszystkim bezpieczeństwo konsumentów organ stwierdził, że PWIS w Warszawie wymierzając karę w wysokości 3000 zł, prawidłowo zastosował zasadę miarkowania kary. Kara pieniężna w prawidłowy sposób uwzględnia przesłanki wymienione w art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, tj. stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia oraz dotychczasową działalność podmiotu na rynku spożywczym.

W ocenie GIS, strona zasadnie została ukarana karą pieniężną, wymierzoną w drodze decyzji PWIS w Warszawie z 25 sierpnia 2014 r., zgodnie z obowiązującym stanem prawnym w chwili stwierdzenia niezgodności, tj. w dniu 27 czerwca 2014 r., kiedy przeprowadzono urzędową kontrolę żywności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GIS z 28 października 2014 r. znak: [...] złożyła Spółka M.S.A. z siedzibą w Łomiankach wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu który może mieć wpływ na wydaną decyzję, tj.:

a) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego:

- zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie oraz niejasne i niepełne uzasadnienie w treści decyzji materiału dowodowego oraz zaniechanie analizy materiału dowodowego, polegającej na zaniechaniu wzięcia pod uwagę, że organ zakwestionował jedynie proces produkcji żeberek na grilla w niewielkiej, marginalnej wręcz ilości, natomiast skarżąca wskazuje, że organ wydający decyzję - Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny błędnie ustalił na podstawie protokołu kontroli z 27 czerwca 2014 r., że mycie, krojenie i przyprawianie żeberek odbywa się w placówce w Gostyninie, gdy w rzeczywistości jest to produkt wytwarzany przez Spółkę jako producenta wyrobów mięsnych na podstawie zezwolenia Powiatowego Lekarza Weterynarii, które zostały załączone do odwołania od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 25 sierpnia 2014r. znak: [...]. Organ nie ocenił tej okoliczności, dowodu i ich znaczenia dla sprawy.

- zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie oraz niejasne i niepełne uzasadnienie w treści decyzji materiału dowodowego oraz zaniechanie analizy materiału dowodowego, polegającej na zaniechaniu ustalenia w jakim zakresie i rozmiarze dokonywano czynności ustalonych w ramach kontroli, tj. organ nie uwzględnił krótkiego czasookresu w którym dokonywano czynności i jednostkowego rozmiaru produktu;

- zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie oraz niejasne i niepełne uzasadnienie w treści decyzji materiału dowodowego oraz zaniechanie analizy materiału dowodowego i pominięcie, że objęte ustaleniami organu czynności dotyczyły jedynie wypakowywania na zapleczu mięsa z pojemników vac w celu jego wyłożenia w ladzie sprzedaży;

- zaniechanie uwzględnienia okoliczności, że ustalone przez organ czynności były jednostkowym przypadkiem, a nie procederem czy czynnościami powszechnie stosowanymi;

- zaniechanie oceny przez organ II instancji decyzji Państwowego Lekarza Weterynaryjnego z 2 kwietnia 2007 r., 6 października 2008 r., 14 października 2008r., załączonych do odwołania skarżącej z 15 września 2014 r. od decyzji organu I instancji oraz zaniechanie wyciągnięcia z tych dowodów jakichkolwiek wniosków.

b) naruszenie art. 76 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że wobec spisania protokołu (dokumentu o cechach dokumentu urzędowego) nie jest możliwym ponowne wysłuchanie K. S.(doręczenia na adres: Biuro Zarządu M. S.A., al. W., W.) na okoliczności wskazane w treści protokołu z 27 czerwca 2014 r.

c) naruszenie art. 75 § 1, art. 76 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z przesłuchania świadka K. S.na okoliczności wskazane w treści protokołu z 27 czerwca 2014 r., w sytuacji gdy zeznania tego świadka precyzujące i uzupełniające treść protokołu miały znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) naruszenie art. 104 ust. 2 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez nieuwzględnienie zakresu naruszenia i dotychczasowej - poprawnej działalności spółki M.S.A. (dotychczasowa działalność) oraz marginalnego zakresu zakwestionowanych czynności (niski stopień społecznej szkodliwości).

W odpowiedzi na skargę GIS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 21 maja 2015 r., sygn. VII SA/Wa 7/15 przypomniał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Następnie Sąd I instancji powołując się na treść art. 64 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 852/2004 wyjaśnił, że każde przekształcenie lub rozszerzenie działalności powinno być zgłoszone państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu, który w stosownych przypadkach wydaje decyzję zatwierdzającą nowy profil działalności zakładu. Zatwierdzenie takie jest wymagane również w przypadku zmiany lub rozszerzenia form sprzedaży środków spożywczych. Zmiana zakresu działalności jest możliwa dopiero po uzyskaniu przez przedsiębiorcę zatwierdzenia zakładu, w odniesieniu do zamierzonej nowej działalności, wydanego przez właściwego terenowo państwowego powiatowego inspektora sanitarnego.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności - podmiot prowadzący działalność na rynku spożywczym ponosi pełną odpowiedzialność za przestrzeganie wymagań prawa żywnościowego w kierowanym przez siebie zakładzie.

Według Sądu I instancji, odpowiedzialność za bezpieczeństwo żywności na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji ponosi właściciel zakładu będący podmiotem działającym na rynku spożywczym. Znajomość i przestrzeganie przepisów prawa żywnościowego jest niewątpliwie podstawowym obowiązkiem podmiotów działających na rynku spożywczym, ponieważ tylko znając te przepisy, przedsiębiorca może wdrażać i przestrzegać wymagania, wynikające z tych przepisów. W ocenie Sądu I instancji, brak należytej kontroli nad przestrzeganiem wymagań prawa żywnościowego w zakładzie jest poważnym naruszeniem obowiązku zachowania należytej staranności przy prowadzeniu działalności na rynku spożywczym. Sąd wskazał, że w aktach sprawy znajduje się protokół z kontroli, którą przeprowadzono w dniu 27 czerwca 2014 r. w sklepie Spółki przy ul. P. w G.należącym do Spółki.

Sąd I instancji wyjaśnił również, że kontrola sanitarna wykazała zaniedbania świadczące, o tym że w zakładzie nie są zachowane wymagania higieniczno-sanitarne, określone w rozporządzeniu (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych, a także, że nie są zapewnione bezpieczeństwo i właściwa jakość zdrowotna wprowadzanej do obrotu żywności, co stanowi zagrożenie dla zdrowia konsumentów. Wszystkie dostrzeżone nieprawidłowości sanitarno-higieniczne zostały szczegółowo opisane w protokole kontroli Nr [...] z 27 czerwca 2014 r. W ocenie Sądu I instancji, powyższe ustalenia są bezsporne bowiem pracownik obecny w sklepie podczas kontroli nie wniósł do protokołu żadnych uwag. Protokół nie został wprawdzie podpisany, przyczyna niepodpisania została jednak odnotowana i wynika z braku upoważnienia dla pracownika do jego podpisania.

Według Sądu I instancji, z akt sprawy wynika, że Spółka przed rozpoczęciem prowadzenia swojej działalności w sklepie spożywczo-przemysłowym "M." zlokalizowanym przy ul.P. w G. w zakresie rozszerzonym - bezspornie - nie złożyła do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gostyninie wniosku o zatwierdzenie zakładu w odniesieniu do nowej działalności. Rozszerzenie polegało na prowadzeniu w przedmiotowym obiekcie obróbki mięs poprzez mycie, dzielenie i przyprawianie. Rozszerzenie działalności w przedmiotowym zakładzie wiązało się z koniecznością spełnienia dodatkowych wymagań higienicznych, które nie były przedmiotem oceny przy zatwierdzaniu zakładu.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 75 § 1 i art. 76 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z przesłuchania świadka K.S. na okoliczności wskazane w treści protokołu z 27 czerwca 2014 r. w sytuacji, gdy zeznania tego świadka precyzujące i uzupełniające treść protokołu miały znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie, Sąd I instancji wskazał, że przeprowadzenie dodatkowego dowodu z przesłuchania K.S. - kierownika sklepu - było w zaistniałej sytuacji bezprzedmiotowe. K.S.obecna była przy spisaniu protokołu - kluczowego w sprawie dowodu - i nie wniosła do niego żadnych uwag.

Zdaniem Sądu I instancji, organy w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym kontrolowanym w niniejszej sprawie przeprowadziły niezbędne dowody pozwalające na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Organy przeprowadziły postępowanie w sposób, który nie naruszał zasad wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Przeprowadzone czynności pozwoliły bowiem na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i wydanie prawidłowego w ustalonych okolicznościach rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom skargi organy rozpatrzyły cały zgromadzony materiał dowodowy zaś prawidłowo przeprowadzona analiza tego materiału znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonym w zgodzie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej z 23 lipca 2015 r. Spółka (dalej: skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez r. pr. D.M.zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) z 21 maja 2015 r., sygn. VII SA/ Wa 7/15.

Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji zarzucono na podstawie art. 174 pkt, 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. 2 art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącą w skardze wniosku o przesłuchanie świadka K.S.oraz wniosku o przeprowadzenie dowodu z przedstawionych dokumentów - decyzji weterynarii dotyczących zakładu produkcyjnego skarżącej,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia.

3) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, pomimo, że nie zebrano i nie rozważono wniosków z całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono okoliczność prowadzenia produkcji własnych produktów mięsnych przez skarżącą, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącej w uzasadnieniu okoliczności faktycznych i prawnych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego - przepisu art. 104 ust. 2 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez zaniechanie uwzględnienia stopnia szkodliwości tego czynu i zakresu naruszenia, które powinny być brane pod uwagę przy nałożeniu kary pieniężnej na skarżącą kasacyjnie.

Wskazując na powyższe zarzuty na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego "postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie" oraz wniesiono o zasądzenie w całości kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., wniesiono o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji dokonał błędnych ustaleń w sprawie, uznając, że skarżąca kasacyjnie samowolnie rozszerzyła działalność w placówce w Gostyninie, bez uwzględnienia w żadnym stopniu argumentacji podniesionej przez skarżącą w treści zarówno odwołania od decyzji organu I instancji, jak i zawartej w skardze do Sądu I instancji. Według skarżącej kasacyjnie, organ pominął fakt, że skarżąca Spółka jest producentem wyrobów mięsnych w wyrobów z mięsa surowego, zatem we własnym zakresie również zajmuje się produkcją wyrobów mięsnych oraz przygotowywaniem mięsa do sprzedaży. W tym zakresie dostarcza do również produkty do sieci sklepów Spółki, w tym do placówki w Gostyninie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie może być zatem mowy o jakimkolwiek samowolnym rozszerzeniu działalności, gdyż opisane w protokole z 27 czerwca 2014 r. czynności dotyczyły jedynie rozpakowywania, przygotowania i wyładowywania produktów Spółki do sprzedaży. W powołanym powyżej zakresie, w treści zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w żadnym zakresie nie odniósł się do okoliczności produkcji własnej skarżącej kasacyjnie, oraz tego, że czynności zakwestionowane przez organ przeprowadzający kontrolę były zgodne z prawem, gdyż produkty wypakowywane przez pracownika skarżącej kasacyjnie pochodziły z produkcji własnej, co za tym idzie nie doszło do naruszenia przepisów o bezpieczeństwie żywności i żywienia, nie doszło bowiem do przekształcenia lub rozszerzenia działalności. Ta okoliczność nie została w żadnym zakresie zbadana przez organy administracji oraz nie była oceniona przez Sąd I instancji. Wobec powyższego w ocenie skarżącej kasacyjnie, nie może być mowy o samowolnym rozszerzeniu produkcji, gdyż mięso (żeberka) zostały wyprodukowane ramach działalności zakładów własnych skarżącej kasacyjnie. Opisane w protokole czynności dotyczyły jedynie wypakowania i wyłożenia tych produktów do lad sklepowych.

Postanowieniem z 29 września 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. II OSK 2188/15 oddalił wniosek Spółki o wstrzymanie wykonania decyzji GIS z 28 października 2014 r., znak: [...]

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1) skargi kasacyjnej. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej art. 1 p.p.s.a. nie dzieli się na paragrafy tak jak to błędnie oznaczono w skardze kasacyjnej. Ponadto niezależnie od błędnie oznaczonego zarzutu wskazać należy, że art. 1 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ określa zakres regulacji p.p.s.a. i może zostać naruszony tylko wtedy, gdy w sprawie dochodzi do naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi, a sądami powszechnymi. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Również i taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie co spowodowało, że zarzut ten nie mógł być uwzględniony.

Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie, na uwzględnienie nie zasługiwał także przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie tego przepisu jest ustalenie przez sąd pierwszej instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Oznacza to, że można zarzucić Sądowi I instancji instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji w motywach kwestionowanego wyroku przesłanki nie pozwalały na zastosowanie w tym postępowaniu konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponadto należy wyjaśnić, że art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest przepisem wynikowym, regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji. Bez wskazania naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzut naruszenia tego przepisu nie jest trafny. Zarzut naruszenia art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutecznie można podnieść jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem postępowania administracyjnego, którego oceny dokonał Sąd I instancji. Skarga kasacyjna nie zawiera prawidłowej konstrukcji zarzutu opartego na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Nie jest trafny zarzut przedstawiony w pkt 3) skargi kasacyjnej. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Natomiast niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd administracyjny nie jest zatem związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę inną, niż ta która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim aktów administracyjnych. Jak wskazał Sąd I instancji przedmiotem niniejszej sprawy było wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł w związku z faktem prowadzenia działalności w zakresie obrotu żywnością niezgodnie z decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gostyninie z 29 marca 2010 r., znak: HŻN/6102/190/882/10 zatwierdzającą zakład, tj. Sklep spożywczo-przemysłowy Spółki zlokalizowany przy ul. Płockiej 42 w Gostyninie. Takie były więc granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. i w takich właśnie granicach Sąd I instancji ją rozpoznał, co wynika w sposób niebudzący wątpliwości z wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a. wskazać należy, że przepis art. 135 p.p.s.a. nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny, kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi. Przepis ten nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, jeżeli sąd I instancji oddala skargę.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 9 k.p.a. Przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter instrukcji dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być naruszony tylko wówczas, gdy sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę, lub gdy sąd, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją.

Jeżeli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 151 p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie było w niniejszej sprawie zgodne z dyspozycją stosowanych przez sąd I instancji norm prawnych. Zastosowanie art. 151 p.p.s.a. stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd legalności zaskarżonego aktu. Należy zgodzić się Sądem I instancji, który stwierdził, że wskazane w uzasadnieniu wyroku przepisy zostały naruszone wobec czego zasadnie organ nałożył grzywnę, jednocześnie grzywna została zmiarkowana do tej konkretnej sytuacji w wysokości prawidłowej w stosunku do naruszenia prawa. Sąd I instancji zasadnie wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do kwestionowania zasadności stanowisk organów obu instancji, mając na względzie, że stanowiska te zostały prawidłowo i przekonywująco uzasadnione. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że ocena ta była pełna i wyczerpująca. Prawidłowo Sąd I instancji badając przedmiotową sprawę nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawierało bowiem wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a., a postępowanie w sprawie było prowadzone zgodnie ze wskazaniami zawartymi w art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a.

Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie odnosi się do kwestii oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji GIS z 28 października 2014 r. znak: [...] oraz działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia po rozpatrzeniu odwołania Spółki utrzymał w mocy decyzję PWIS w Warszawie z 25 sierpnia 2014 r., znak: [...] wymierzającą karę pieniężną w wysokości 3000 zł w związku z faktem prowadzenia działalności w zakresie obrotu żywością niezgodnie z decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gostyninie z 29 marca 2010 r. znak: [...] zatwierdzającą zakład, tj. Sklep spożywczo-przemysłowy Spółki zlokalizowany przy u. P. w G.. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że z akt sprawy wynika, że Spółka przed rozpoczęciem prowadzenia swojej działalności w sklepie spożywczo-przemysłowym "M." zlokalizowanym przy ul. P. w G.w zakresie rozszerzonym - bezspornie - nie złożyła do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gostyninie wniosku o zatwierdzenie zakładu w odniesieniu do nowej działalności. Rozszerzenie polegało na prowadzeniu w przedmiotowym obiekcie obróbki mięs poprzez mycie, dzielenie i przyprawianie. Rozszerzenie działalności w przedmiotowym zakładzie wiązało się z koniecznością spełnienia dodatkowych wymagań higienicznych, które nie były przedmiotem oceny przy zatwierdzaniu zakładu. Stan faktyczny, tj. prowadzenie działalności z zakresie niezgodnym z urzędowym zatwierdzeniem zakładu, został opisany w protokole kontroli sanitarnej z 27 czerwca 2014 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że jest on błędnie sformułowany. Prawidłowe skonstruowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli zarzutu "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga, aby wskazano w skardze kasacyjnej (1) na czym polega błąd, który zarzuca się sądowi I instancji, oraz (2) jak powinna wyglądać w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie danego przepisu. Obowiązek wskazania na czym polega błąd wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje wskazanie, o jaki typ naruszenia chodzi: o błąd w wykładni prawa, czy też błąd w zastosowaniu określonych przepisów prawa materialnego. Tego w skardze kasacyjnej zabrakło. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że nie doszło do naruszenia art. 104 ust. 2 ustawy , gdyż podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r., Nr 136, poz. 914 ze zm.) a nie art. 104 ust. 2 tej ustawy. Należy zgodzić się Sądem I instancji, który wyjaśnił, że w myśl art. 64 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz art. 6 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 30.04.2004 r., str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 34, str. 319), każde przekształcenie lub rozszerzenie działalności powinno być zgłoszone państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu, który w stosownych przypadkach wydaje decyzję zatwierdzającą nowy profil działalności zakładu. Zatwierdzenie takie jest wymagane również w przypadku zmiany lub rozszerzenia form sprzedaży środków spożywczych. Zmiana zakresu działalności jest możliwa dopiero po uzyskaniu przez przedsiębiorcę zatwierdzenia zakładu, w odniesieniu do zamierzonej nowej działalności, wydanego przez właściwego terenowo państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Ponadto - stosownie do art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 1.2.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, ze zm.) - podmiot prowadzący działalność na rynku spożywczym ponosi pełną odpowiedzialność za przestrzeganie wymagań prawa żywnościowego w kierowanym przez siebie zakładzie. Odpowiedzialność za bezpieczeństwo żywności na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji ponosi właściciel zakładu będący podmiotem działającym na rynku spożywczym. Znajomość i przestrzeganie przepisów prawa żywnościowego jest podstawowym obowiązkiem podmiotów działających na rynku spożywczym, ponieważ tylko znając te przepisy, przedsiębiorca może wdrażać i przestrzegać wymagania, wynikające z tych przepisów. Brak należytej kontroli nad przestrzeganiem wymagań prawa żywnościowego w zakładzie jest poważnym naruszeniem obowiązku zachowania należytej staranności przy prowadzeniu działalności na rynku spożywczym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 104 ust. 2 ustawy wskazać należy, że Sąd I instancji uznał, że bezspornie przepisy w niniejszej sprawie zostały naruszone wobec czego zasadnie organ nałożył grzywnę, jednocześnie grzywna została zmiarkowana do tej konkretnie sytuacji w wysokości prawidłowej w stosunku do naruszenia prawa.

Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.