Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 74/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 12, art. 15, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 20 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia - uchyla zaskarżoną decyzję. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o. w R., od decyzji Prezydenta Miasta R., znak [...] z dnia [...] odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącej instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych w celu zwiększenia ilości unieszkodliwianych odpadów niebezpiecznych (metodą D9) z 10 m³/d do 60 m³/d, prowadzenia operacji odzysku odpadów niebezpiecznych (metodą R14) w ilości do 29 m³/d, jako alternatywnego sposobu jej wykorzystania, w R. na działce o nr ewidencyjnym 250/3, obręb [...], działając na podstawie na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako K.p.a.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ze zgromadzonych akt administracyjnych wynika, iż sprawa niniejsza była już rozpatrywana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z dnia [...] uchyliło w całości poprzednią decyzję organu I instancji dnia [...] odmawiającą określenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ze względów szczegółowo przedstawionych w uzasadnieniu wydanej wówczas decyzji.

Organ gminy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaskarżoną decyzją odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia stwierdzając niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta R. dla terenu położonego w rejonie ulic B, C i D, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 88, poz. 865). W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał w szczególności, że zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana także jako: ustawa), w związku z § 2 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia także jako: rozporządzenie), projektowana inwestycja należy do przedsięwzięć, których realizacja wymaga uzyskania decyzji środowiskowej oraz wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Dalej organ ten wskazał, iż zgodnie z tekstem planu i rysunkiem planu, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały, w ramach działki nr ewidencyjny 250/3 w obrębie [...] wydzielono:

* w jej północnej części – teren oznaczony symbolem 2.1.K, opisany w legendzie rysunku – obiekty obsługi systemu kanalizacyjnego;

* w jej środkowej części – teren oznaczony symbolem 5.KDW, opisany w legendzie rysunku – droga wewnętrzna;

* w jej południowej części – teren oznaczony symbolem 6.IK/U, opisany w legendzie rysunku – obiekty obsługi systemu kanalizacyjnego z zabudową usługową.

Organ wskazał, iż Instalacja przewidziana do rozbudowy znajduje się w hali koagulacji i flokulacji zlokalizowanej w ramach pierwszego z w/w terenów, tj. oznaczonego symbolem 2.IK.

Dalej organ wywiódł, iż zgodnie z § 17 ww. uchwały, przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięcia, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko jest lub może być wymagany w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, dopuszcza się wyłącznie, gdy są to:

- elementy niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gminnych i ponadlokalnych systemów inżynieryjnych lub

- obiekty i tereny wskazane w ustaleniach szczegółowych planu.

Planowane przedsięwzięcie zakwalifikowane jako wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nie spełnia pierwszego z w/w warunków, bowiem ze względu na swoją specyfikę nie jest elementem koniecznym dla prawidłowego funkcjonowania ani miejskich, ani ponadlokalnych systemów inżynieryjnych. W związku z powyższym winno podlegać analizie w zakresie spełnienia wymogów zawartych w ustaleniach szczegółowych planu dla przedmiotowego terenu, zawartych w § 21, tj. w pierwszej kolejności w zakresie zgodności z przeznaczeniem: podstawowym lub uzupełniającym, a w przypadku potwierdzenia tej zgodności z następnymi ustaleniami. Na przedmiotowym terenie w istniejących obiektach z wykorzystaniem istniejących urządzeń prowadzone są odrębne procesy:

- proces oczyszczania ścieków przemysłowych,

- proces unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych.

W analizowanym przypadku mamy do czynienia z lokalnym systemem kanalizacji przemysłowej, który tworzą:

- infrastruktura (przyłącze) zapewniająca dosył ścieków przemysłowych z zakładu E S.A. na oczyszczalnię,

- oczyszczalnia tych ścieków wraz z urządzeniami i instalacjami wykorzystywanymi do neutralizacji tych ścieków,

- infrastruktura (przyłącze) umożliwiająca zrzut oczyszczonych ścieków do odbiornika – rzeki R.

Zdaniem organu takie zagospodarowanie, w tym urządzenia, instalacje, które służą do procesu oczyszczania ścieków przemysłowych są w pełni zgodne z ustalonym przeznaczeniem podstawowym i oznaczeniem terenu na rysunku planu – symbol I.K (infrastruktura kanalizacji).

Dalej organ wywodził, iż na przedmiotowym terenie w istniejącej hali obok procesu oczyszczania ścieków przemysłowych z zakładu E S.A. prowadzony jest odrębny proces unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych przywożonych przez dostawców zewnętrznych, którymi są funkcjonujące na terenie województwa [...] i województw ościennych zakłady: galwanizerskie, przemysłu metalowego (produkcja gwoździ, drutu, siatki itp.), metaloplastyki i wyrobów metalowych m. in. do obsługi rolnictwa. Pod względem prawnym do 2001r. te płynne odpady dowożone na oczyszczalnię z zewnątrz były traktowane jednakowo ze ściekami przyjmowanymi do oczyszczania z zakładu E S.A. Ustawa z dnia 21 kwietnia 2001r. o odpadach wraz z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112 poz. 1206) wprowadziła definicję "odpadów" kwalifikując tak ścieki dowożone na instalację celem oczyszczania. Tym samym pojęcie odpadów odnosi się do wszelkich ścieków dowożonych z zewnątrz, a działalność związaną z ich przetwarzaniem należy rozpatrywać w kategorii gospodarki odpadami. Powyższą kwalifikację w pełni potwierdza decyzja w sprawie pozwolenia zintegrowanego dla istniejącej i planowanej do rozbudowy instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, stanowiąca obecnie formalną podstawę prowadzenia działalności w tym zakresie (załącznik nr 5 do raportu). W pkt II określa ona m.in. warunki z zakresu gospodarki odpadami obejmujące: pozwolenie na wytwarzanie ustalonej ilości odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, które będą powstawać w związku z prowadzoną instalacją.

Organ wskazał, iż zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach "gospodarowanie odpadami rozumie się jako, transport, odzysk i unieszkodliwianie odpadów, w tym również nadzór nad takimi działaniami oraz nad miejscami unieszkodliwiania odpadów". Odrębność działalności w zakresie odprowadzania i oczyszczania ścieków oraz przetwarzania, unieszkodliwiania odpadów i odzysku surowców potwierdza PKD-2007. Według tej obowiązującej klasyfikacji te rodzaje działalności należą do różnych działów i mają różne symbole:

- dział 37 – odprowadzanie i oczyszczanie ścieków – symbol 3700.Z,

- dział 38 – działalność związana ze zbieraniem, przetwarzaniem i unieszkodliwianiem odpadów: Odzysk surowców, w tym przetwarzania i unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne oraz niebezpieczne – symbole: 38.21.Z, 38.22.Z.

Z powyższego jednoznacznie wynika, iż planowane przedsięwzięcie, w wyniku którego ma nastąpić :

- wzrost ilości unieszkodliwianych odpadów,

- prowadzenie nowej formy działalności – odzysk odpadów, jest związane z gospodarką odpadami.

Organ wywodził, iż wykazany w raporcie katalog odpadów rozszerzony o 8 nowych rodzajów odpadów w stosunku do aktualnego pozwolenia, jednoznacznie wskazuje, iż planowane przedsięwzięcie nie jest związane z systemem kanalizacji, ale wynika wprost z odrębnego obszaru działalności. Zgodnie z przepisami powyższa odrębność winna być uwzględniona w oznaczeniu (symbolu) literowym analizowanego terenu, który jest ustalany w miejscowym planie. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w załączniku nr 1 wskazującym oznaczenia literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na rysunku planu miejscowego, w pkt 7 – tereny infrastruktury technicznej odrębnie wyróżniono: pkt 7.4 – Kanalizacja – K i pkt 7.6 - Gospodarka odpadami – O. W związku z tym organ uznał, iż planowane przedsięwzięcie jest niezgodne zarówno z:

- tekstem planu – przeznaczeniem podstawowym (ust. 1), także z przeznaczeniem uzupełniającym (ust. 2), które nie uwzględniają jako przeznaczenia terenu obiektów, urządzeń i instalacji związanych z gospodarowaniem odpadami,

- rysunkiem planu gdzie w oznaczeniu literowym brak stosownego oznaczenia dla gospodarowania odpadami.

Uwzględniając zasadę nadrzędności (kolejności ustaleń planu) organ stwierdził, iż ustalenia zawarte w ust. 3 pkt 1 tekstu planu dotyczące zachowania istniejącej zabudowy i obiektów budowlanych z prawem do przebudowy i rozbudowy mają tylko zastosowanie, gdy spełnione są ustalenia wcześniejsze dotyczące przeznaczenia podstawowego lub uzupełniającego (ust. 1 i 2), co oznacza, że nie dotyczą planowanego przedsięwzięcia, do którego w tej sytuacji należy odnieść ustalenie zawarte w ust. 3 pkt 2, zakazujące wprowadzania wszelkich urządzeń budowli, budynków, a także innej zabudowy i zagospodarowania niezwiązanego z przeznaczeniem terenów.

Reasumując organ stwierdził, że instalacja do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych może funkcjonować jedynie w granicach określonych przez prawo, w związku z tym realizacja na wskazanej działce planowanego przedsięwzięcia, z powodu niezgodności wnioskowanej lokalizacji z obowiązującym miejscowym planem jest niemożliwa, gdyż obiekt oczyszczalni ścieków może funkcjonować w istniejącym zakresie, jednak nie dopuszcza się rozbudowy lub przebudowy mającej na celu przyjmowanie zwiększonej ilości odpadów, gdyż nie służy to prawidłowemu funkcjonowaniu gminnych systemów inżynieryjnych.

Powyższą decyzję zakwestionowała odwołaniem A Sp. z o.o. z siedzibą w R., zarzucając naruszenie:

1) art. 80 ust. 2 ustawy, w związku z art. 6, 7 i 8 K.p.a., poprzez uznanie, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z uchwałą Rady Miejskiej w R. ustanawiającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czym jednocześnie naruszono § 17 ust. 1 i § 21 ust. 3 pkt 1 i 2 wskazanej uchwały,

2) art. 84 § 1 K.p.a. i art. 75 ust. 1 K.p.a., poprzez dopuszczenie dowodu z opinii dr inż. arch. D. M.– W., będącej opinią na okoliczność interpretacji stanu prawnego w postaci treści ww. uchwały, a nie w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, oraz przeprowadzenie dowodu z opinii M.O., który zakończył pracę jako kierownik instalacji, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, w związku ze zmianami właścicielskimi instalacji, co powoduje uzasadnione wątpliwości co do rzetelności i obiektywności sporządzonej opinii,

3) art. 19, w związku z art. 106 § 1 K.p.a., poprzez wpływanie przez Prezydenta Miasta R. na treść opinii wydawanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. w wyniku wskazania organowi opiniującemu, iż planowane przedsięwzięcie, zdaniem organu prowadzącego postępowanie, jest sprzeczne z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

4) art. 78 ust. 1, w związku z art. 77 ust. 2 pkt 2 ustawy, poprzez uznanie, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. ma prawo odmowy uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia ze względu na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca Spółka wniosła o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy,

ewentualnie:

- uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz zobowiązanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. do dokonania uzgodnienia realizacji planowanego przedsięwzięcia,

- przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, w trakcie której szczegółowo przedstawi swoją argumentację.

Uzasadniając odwołanie Spółka podniosła, że zgodnie z treścią § 17 pkt 1 ww. uchwały, zakazuje się lokalizacji na obszarze objętym planem:

- przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko,

- przedsięwzięć, dla których jest lub może być wymagany raport o oddziaływaniu na środowisko, ale równocześnie uchwalony plan przewidział dwa wyjątki od zakazu:

- gdy przedsięwzięcie dotyczy elementów niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania gminnych i ponadlokalnych systemów inżynieryjnych,

- gdy przedsięwzięcie dotyczy obiektów i terenów wskazanych w ustaleniach szczegółowych.

Znajdujący się w tym dziale II tytuł "Ustalenia szczegółowe" zawiera § 21 ust. 1, który wskazuje przeznaczenie podstawowe, natomiast ust. 2 wskazuje przeznaczenie uzupełniające. Przepis § 21 ust. 3 pkt 1 uchwały stwierdza natomiast wprost, iż "Zachowuje się istniejącą zabudowę i obiekty budowlane z prawem do działań remontowych, przebudowy i rozbudowy oraz koniecznej wymiany". Nie można zgodzić się z twierdzeniem organu gminy, że:

- zapis ten może być stosowany wyłącznie pod warunkiem zgodności przedsięwzięcia z przeznaczeniem określonym w § 21 ust. 1 lub ust. 2 uchwały,

- ponieważ planowana inwestycja nie jest zgodna z przeznaczeniem podstawowym i uzupełniającym tego terenu, to należy zastosować § 21 ust. 3 pkt 2 uchwały, który zakazuje wprowadzania wszelkich urządzeń, budowli i budynków niezwiązanych z przeznaczeniem terenów.

W ocenie odwołania porównanie pkt 1 i 2 znajdujących się w § 21 ust. 3 uchwały prowadzi do wniosku, że celowo zostały one sformułowane w sposób odmienny przez Radę Miasta R. Pkt 1 odnosi się do istniejącej już zabudowy i obiektów, które znajdują się na danym terenie, bez względu na jego przeznaczenie. W przeciwnym wypadku, gdyby Rada Miasta R. miała zamiar uwarunkować zachowanie istniejącej zabudowy i obiektów budowlanych od zgodności z przeznaczeniem terenu wskazanym w § 21 ust. 1 i 2, wprowadziłaby taki warunek analogicznie do pkt. 2. Wskazany pkt 2 odnosi się natomiast do wprowadzenia urządzeń, budowli i budynków, a zatem obiektów nowych, które na danym terenie w ogóle nie znajdowały się w chwili wejścia uchwały w życie. Podkreślenia wymaga, że instalacja do unieszkodliwiania odpadów istnieje i funkcjonuje na terenie objętym wnioskiem, a planowane przedsięwzięcie zmierza jedynie do jej rozbudowy. Jest to fakt niekwestionowany przez Prezydenta Miasta R. Co więcej, funkcjonująca instalacja do unieszkodliwiania odpadów już obecnie ma zdolność przerobową 60 m³/d metodą D9, niemniej jednak obecne pozwolenia zezwalają wnioskodawcy na przeprowadzanie procedury unieszkodliwiania odpadów wyłącznie w stosunku do 10 m³/d. Natomiast planowana rozbudowa dotyczy modernizacji tej instalacji, dzięki czemu będzie bardziej bezpieczna dla środowiska naturalnego, a nadto wprowadzenia nowej technologii unieszkodliwiania odpadów w postaci metody R14. Przy tym przez rozbudowę należy rozumieć nie rozbudowę samego budynku, w którym instalacja się znajduje, a modernizację instalacji znajdującej się wewnątrz tego budynku. Instalacja unieszkodliwiania odpadów nie jest instalacją odrębną w stosunku do instalacji oczyszczalni. Dla funkcjonowania instalacji do unieszkodliwiania odpadów niezbędne są elementy instalacji będące również częścią składową oczyszczalni ścieków. Obie instalacje posiadają wspólny ciąg technologiczny:

- do którego wprowadzane są wody nadosadowe z procesu unieszkodliwiania odpadów,

- osadniki i komory uśredniania osadów, do których wprowadzane są osady z unieszkodliwiania odpadów oraz neutralizacji ścieków,

- prasy filtracyjne.

Instalacje te są wobec tego funkcjonalnie i technologicznie powiązane, a co więcej, są na stałe związane z nieruchomością, na której się znajdują. Instalacja będąca przedmiotem wniosku stanowi wobec powyższego obiekt budowlany (zgodnie zrozumieniem nadanym temu pojęciu przez art. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane) znajdujący się w ramach budynku stanowiącego halę koagulacji i flokulacji.

W odwołaniu podkreślono, iż instalacja do unieszkodliwiania odpadów nie jest urządzeniem, o którym mowa w § 21 ust. 3 pkt 2 uchwały, który to zakazuje wprowadzania urządzeń niezgodnych z przeznaczeniem terenu. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 42 ustawy – Prawo ochrony środowiska, przez pojęcie "urządzenia" należy rozumieć niestacjonarne urządzenie techniczne, w tym środki transportu. Instalacja będąca przedmiotem wniosku ma charakter stacjonarny, związany z budynkiem i nieruchomością. Konsekwentnie zatem należy wykluczyć w tym przypadku możliwość zastosowania § 21 ust. 3 pkt 2 uchwały, na który powołuje się Prezydent Miasta R., skoro wniosek dotyczy rozbudowy instalacji (a nie wprowadzenia nowej) i to będącej obiektem budowlanym, a nie urządzeniem. Skoro zatem:

- planowane przedsięwzięcie dotyczy rozbudowy istniejącej i funkcjonującej instalacji,

- instalacja będąca przedmiotem wniosku jest obiektem budowlanym,

zastosowanie powinien znaleźć § 21 ust. 3 pkt 1 uchwały zezwalający w swojej treści nie tylko na zachowanie dotychczasowej zabudowy, ale również na jej remont, przebudowę, rozbudowę, i konieczną wymianę. Wobec powyższego organ I instancji dopuścił się rażącego naruszenia prawa w postaci § 17 ust. 1 i § 21 ust. 3 pkt 1 i 2 uchwały, jak również art. 80 ust. 2 ustawy, w związku z art. 6, 7 i 8 K.p.a.

Dalej w odwołaniu wskazano, że twierdzenia Prezydenta Miasta R. wynikające z zaskarżonej decyzji są zapożyczone wprost z opinii wykonanej przez dr inż. arch. D. M. – W. Organ gminy nie tylko oparł swoją decyzję o opinię sporządzoną nierzetelnie, wbrew obowiązującym regułom wykładni, ale co więcej zlecił przeprowadzenie opinii prawnej w przedmiocie obowiązujących przepisów prawa podmiotowi zewnętrznemu, podczas gdy to wyłącznie organ administracji jest uprawniony do przeprowadzania wykładni. Opinia ta natomiast nie prowadziła do ustalenia stanu faktycznego, ale wykładni przepisów prawa, co jest niedopuszczalne z uwagi na treść art. 84 § 1 K.p.a., w związku z art. 75 § 1 K.p.a. Analogiczny charakter ma opinia sporządzona na zlecenie Prezydenta Miasta R. przez M. O. Sporządzający opinię był wieloletnim pracownikiem instalacji, która obecnie znajduje się w posiadaniu wnioskodawcy i zakończył w niej pracę w związku ze zmianami właścicielskimi instalacji, co zdaniem wnioskodawcy negatywnie wpływa na ocenę sporządzonej opinii. Zachodzi bowiem, zdaniem wnioskodawcy, konflikt interesów pomiędzy osobą sporządzającą opinię a wnioskodawcą.

Poza tym w odniesieniu do planowanego przedsięwzięcia nastąpiło uzgodnienie jego warunków przez Rejonowego Dyrektora Ochrony Środowiska, natomiast opinia wykonana na zlecenie Prezydenta Miasta R., zdaniem wnioskodawcy, ma wyłącznie na celu zakwestionowanie ustaleń poczynionych przez organ ochrony środowiska.

Skarżąca Spółka podniosła również, że z pism Prezydenta Miasta R. z dnia 12 lipca 2010r. oraz 3 października 2011r. wynika, że do organu inspekcji sanitarnej zostały przekazane informacje, iż planowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z zapisami uchwały. Przekazanie tych informacji stanowi naruszenie art. 19 K.p.a., bowiem tym samym Prezydent Miasta R. wpłynął jednoznacznie na treść uzgodnień wymaganych przez ten organ. Przepis art. 106 K.p.a. dopuszcza przeprowadzenie w postępowaniu uzgodnieniowym postępowania wyjaśniającego. Zatem jeżeli kwestia ta miała być badana, to uczynić samodzielnie organ uzgadniający treść decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Skoro plan miejscowy jest jednym z aktów prawa miejscowego, to organy administracji same powinny dokonywać jego interpretacji, a nie przeprowadzać postępowanie dowodowe w tej sprawie.

W odwołaniu podkreślono, iż przypadku organu inspekcji sanitarnej postępowanie uzgodnieniowe prowadzone jest w oparciu o art. 78 ust. 1, w związku z art. 77 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepisy te nie dają możliwości oceny planowanego przedsięwzięcia pod kątem jego zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydaje jedynie opinię, w której może zalecić zamieszczenie w decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych takich obowiązków obciążających wnioskodawcę, które są niezbędne do tego, aby oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko było ograniczone wyłącznie do nieruchomości, na której realizacja przedsięwzięcia będzie miała miejsce. Do jego uprawnień nie należy natomiast dokonanie oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, która to ocena jest zarezerwowana wyłącznie dla organu prowadzącego postępowanie główne.

W toku postępowania odwoławczego przedłożono także dowód w postaci "Opinii urbanistycznej", sporządzonej przez mgr inż. arch. A. W. – rzeczoznawcę Polskiej Izby Urbanistów, z której wynika w szczególności, że:

- przedsięwzięcie polegające na rozbudowie istniejącej instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych mieści się w całości w terenie oznaczonym na rysunku planu: "2.IK",

- z zapisów planu wynika jednoznacznie, że na terenach oznaczonych na rysunku planu "2.IK" można zlokalizować zarówno "obiekty obsługi systemu kanalizacyjnego", jak i "obiekty i sieci innej infrastruktury technicznej niezbędne do prawidłowego funkcjonowania miejskich systemów inżynieryjnych",

- z tekstu uchwalonego później studium wynika, że "miejskie systemy inżynieryjne" nie mogłyby prawidłowo funkcjonować, gdyby nie modernizowano lub zlikwidowano "jedyną instalację na terenie miasta do unieszkodliwiania odpadów przemysłowych znajdującą się w Zakładowej Oczyszczalni Ścieków Przemysłowych przy ul. B",

- ustalenia planu pozwalają zrealizować na przedmiotowym terenie "rozbudowę istniejącej instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych", jeśli taka realizacja jest zgodna z odrębnymi przepisami,

- przedsięwzięcie polegające na rozbudowie istniejącej instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych na terenie oznaczonym na rysunku obowiązującego planu miejscowego "2.IK" jest zgodne zarówno z ustaleniami tego planu, jak i z ustaleniami uchwalonego później studium.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie będąc związane granicami odwołania i rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wskazało, iż stosownie do art. 80 ust. 2 ustawy, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Z przepisu tego wynika, że zgodność z postanowieniami planu jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami planu zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami, i stanowi niewątpliwie podstawę do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań.

Organ odwoławczy wskazał, iż punktem wyjścia dla rozważań i ocen spornej sprawy jest obecna działalność inwestora, jej zakres i podstawy. Z akt sprawy wynika, że działalność ta oparta jest o pozwolenie zintegrowane – decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...], zmienioną decyzjami: z dnia [...] i z dnia [...]. Działalność inwestora polega na:

- oczyszczaniu ścieków przemysłowych z zakładu E S.A.,

- unieszkodliwiania płynnych odpadów (w tym niebezpiecznych), w ilości do 10 m³/d, przywożonych od dostawców zewnętrznych, którymi są funkcjonujące na terenie województwa [...] i województw ościennych zakłady: galwanizerskie, przemysłu metalowego, metaloplastyki i wyrobów metalowych. Wniosek inwestora obejmuje rozbudowę istniejącej instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych na działce nr 250/3, w celu:

- zwiększenia ilości unieszkodliwianych na niej odpadów niebezpiecznych (metodą D9) z 10 m³/d do 60 m³/d,

- prowadzenia operacji odzysku odpadów niebezpiecznych (metodą R14) w ilości do 29 m³/d, jako alternatywnego sposobu jej wykorzystania.

Organ zauważa, iż z przedłożonego przez inwestora raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, z marca 2010r. wynika, że przedmiotem przedsięwzięcia jest modernizacja istniejącej instalacji unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych w celu zwiększenia ilości unieszkodliwianych na niej odpadów niebezpiecznych z 10 m³/d do 60 m³/d oraz prowadzenia alternatywie operacji odzysku odpadów niebezpiecznych w ilości do 29 m³/d, na tej samej instalacji (str. 9). Modernizacja instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych zakłada podzielenie instalacji celem umożliwienia prowadzenia równocześnie odzysku metodą R14 i unieszkodliwiania metodą D9 odpadów niebezpiecznych oraz zwiększenie mocy przerobowych z aktualnych 10 m³/d do 60 m³/d. Celami rozbudowy są: rozpoczęcie działalności w zakresie odzysku odpadów metodą R-14 i zwiększenie ilości przyjmowanych i unieszkodliwianych odpadów. Dla osiągnięcia celów opracowana została technologia unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w celu prowadzenia na tej samej instalacji dwóch procesów:

- unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych metodą D9 przy zwiększonej ich ilości z 10 m³/d do 60 m³/d, proces ten będzie technologiczną kontynuacją obecnie prowadzonych operacji unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych,

- odzysku na tej samej instalacji niektórych odpadów niebezpiecznych metodą R14 jako

alternatywnego sposobu jej wykorzystania (str. 12).

Najistotniejszą zmianą w funkcjonowaniu instalacji będzie prowadzenie alternatywnie procesów odzysku lub procesów unieszkodliwiania odpadów. Skutkować to będzie częściową zmianą katalogu odpadów przeznaczonych do odzysku i unieszkodliwiania (8 nowych rodzajów odpadów w stosunku do aktualnego pozwolenia). Modernizacja instalacji pozwoli na wprowadzenie procesów odzysku części odpadów, które do tej pory były poddawane unieszkodliwianiu (dotyczy kwasu siarkowego, glinianu sodu, wapna pokarbidowego). Nowa technologia przewiduje odzysk tych odpadów i produkcję gipsu, który będzie mógł być sprzedawany na rynku. Pozwoli to wyeliminować znaczne ilości odpadów szlamowych unieszkodliwianych docelowo na składowisku odpadów niebezpiecznych. Wzrostowi przepustowości instalacji towarzyszyć będzie zmiana procesów unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności rozdzielenie procesów odzysku odpadów kwasu siarkowego, glinianu sodu oraz wapna pokarbidowego lub unieszkodliwiania pozostałych odpadów. Przyczyni się to do poprawy warunków prowadzenia obu procesów, pozwoli zwiększyć wydajność (procesy te można prowadzić równolegle), a także umożliwi produkcję gipsu jako wyrobu finalnego. Skutkiem zwiększenia przepustowości instalacji będzie jedynie śladowy wzrost ilości odpadów szlamów zawierających substancje niebezpieczne (19 08 13*) z około 800 Mg/rok do 1168 Mg/rok. Będzie to możliwe dzięki zastosowaniu procesu odzysku odpadów kwasu siarkowego, glinianu sodu oraz wapna pokarbidowego, który prowadzić będzie do powstawania gipsu. Dotychczas całość poddawanych unieszkodliwianiu odpadów była zestalana do szlamu, wywożonego na składowisko odpadów w J. Dzięki procesowi odzysku odpadów nie będzie konieczności podejmowania działań celem zmniejszenia objętości wytwarzanych odpadów szlamowych, a 5 – krotny wzrost ilości przerabianych odpadów szlamowych skutkować będzie jedynie nieznacznym wzrostem ilości odpadów szlamowych składowanych na składowisku. Pozostałe rodzaje odpadów nie będą mieć istotnego wpływu na stan środowiska, brak koniecznych do przedsięwzięcia kroków celem zmniejszenia uciążliwości odpadów. Nie zmieni się sposób postępowania z pozostałymi rodzajami odpadów. Wszystkie powstające w wyniku użytkowania odpady przekazywane są celem unieszkodliwienia lub odzysku specjalistycznym firmom zewnętrznym. Nie zmienią się miejsca magazynowania odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia i wytwarzanych w wyniku użytkowania instalacji (str. 61). Z kolei z uzupełnienia do raportu z czerwca 2010r. wynika, że instalacja służy do oczyszczania ścieków przemysłowych z zakładu E S.A. oraz do unieszkodliwiania płynnych odpadów (w tym niebezpiecznych), przywożonych od dostawców zewnętrznych. Dzięki odbiorowi odpadów przez inwestora dysponującego niewykorzystanymi mocami przerobowymi w instalacji, możliwym jest zagospodarowanie odpadów, które bez oczyszczenia były często wprowadzane do wód powierzchniowych lub do ziemi. Realizacja przez inwestora przedsięwzięcia modernizacji instalacji pozwoli na wykorzystanie pełnych możliwości odbiorowych odpadów. Tym samym, przedsięwzięcie będzie istotnym punktem na wojewódzkiej mapie instalacji unieszkodliwiania odpadów metodami fizyko – chemicznymi. Modernizacja instalacji jest naturalną konsekwencją jej możliwości przerobowych, a niepodjęcie przedsięwzięcia będzie zaprzepaszczeniem szansy, jaką daje istnienie nowoczesnej instalacji unieszkodliwiania odpadów, w miejscu zgodnym z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego oraz obsługiwanej przez wyszkolonych pracowników. W okresie gdy E S.A. dostarcza zmniejszone ilości ścieków w stosunku do ilości, w oparciu o które była projektowana przedmiotowa instalacja, to dodanie większej ilości towaru z zewnątrz pozwoli zachować optymalny przebieg procesu technologicznego. Planowana rozbudowa dotyczy modernizacji istniejącej instalacji, dzięki czemu będzie bardziej bezpieczna dla środowiska naturalnego, oraz wprowadzenia nowej technologii unieszkodliwiania odpadów w postaci metody R14.

Organ odwoławczy wskazał, iż z powyższego wynika, że inwestor, aczkolwiek w złożonym wniosku o wydanie decyzji środowiskowej określa przedsięwzięcie jako rozbudowę istniejącej instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, to jednak zamiennie używa również określenia: modernizacja istniejącej instalacji unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych. Organ podkreślił, iż "modernizacja" i "rozbudowa" nie są pojęciami prawnymi. Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego PWN (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1995) "modernizacja" oznacza unowocześnianie, uwspółcześnianie, zaś "rozbudowa" oznacza powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowywanie nowych elementów, budowanie nowych obiektów. Planowane przedsięwzięcie zakwalifikowane zostało do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 39 wskazanego powyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. (instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych). Pojęcia "unieszkodliwianie" i "odzysk" nie są tożsame i zdefiniowane zostały w art. 3 ust. 2 pkt 9 i 21 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz. U. z 2010r. nr 185, poz. 1243 ze zm.). Przez unieszkodliwianie odpadów rozumie się poddanie odpadów procesom przekształceń biologicznych, fizycznych lub chemicznych określonym w załączniku nr 6 do ustawy w celu doprowadzenia ich do stanu, który nie stwarza zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska. Natomiast przez odzysk rozumie się wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy.

Analizując powyższe przytoczenie organ odwoławczy wskazał, iż zamierzenie inwestora organ pierwszej instancji winien skonfrontować z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647), plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Ustalenia planu jako normy powszechnie obowiązujące podlegają wszystkim regułom wykładni na tle ustalonego stanu faktycznego. Przesądzające znaczenie będzie miała funkcja tego zamierzenia w świetle ustaleń planu oraz ograniczenia z niego wynikające w przedmiocie korzystania z terenów, które to muszą być wykładane w sposób ścisły. Wskazówkę interpretacyjną powinny też stanowić przepisy art. 73 ust. 3 i 3a ustawy – Prawo ochrony środowiska. Stosownie do przepisu art. 73 ust. 3 tej ustawy, w granicach administracyjnych miast oraz w obrębie zwartej zabudowy wsi jest zabroniona budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. Rozbudowa takich zakładów jest dopuszczalna pod warunkiem, że doprowadzi ona do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wystąpienia poważnych awarii. Przepis art. 73 ust. 3a stanowi jednak, że ust. 3 nie dotyczy budowy i rozbudowy zakładów na obszarach określanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako tereny przeznaczone do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania, jeżeli plany te nie zawierają ograniczeń dotyczących zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Następnie organ odwoławczy przywołał treść, mających zastosowanie w sprawie, przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Konkludując organ odwoławczy wskazał, iż w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji wskazał na generalną niezgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem uchwalonym w dniu 25 stycznia 2008r. z przyczyn szczegółowo wcześniej przedstawionych. Zaprezentowanego przez ten organ stanowiska organ odwoławczy w pełni nie podzielił wskazując, iż organ pierwszej instancji:

1). nie analizował w świetle ustaleń planu, obecnej funkcji terenów wykorzystywanych i zagospodarowanych przez inwestora oraz funkcji projektowanych, przy czym nie rozgraniczył także sfer tych zamierzeń,

2). organ zawężająco wyłożył niektóre przepisy planistyczne.

Organ odwoławczy wskazał, iż nie budzi kwestii, w myśl § 17 pkt 1 miejscowego planu, że w obszarze planu obowiązuje zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisku jest lub może być wymagany, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, za wyjątkiem elementów niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania gminnych i ponadlokalnych systemów inżynieryjnych oraz za wyjątkiem obiektów i terenów wskazanych w ustaleniach szczegółowych. Teren inwestora znajduje się w jednostce planistycznej 2.IK. Zatem zamierzenia inwestora winny być niewątpliwie skonfrontowane z przepisami § 21 ust. 1, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 5 pkt 1 i 2 planu, określającymi zarówno przeznaczenie podstawowe terenu, jak i zakres dozwoleń i ograniczeń w jego zagospodarowaniu.

Zdaniem organu odwoławczego dokonując analizy powyższych przepisów organ pierwszej instancji nie ustrzegł się wad, poprzez zaniechanie należytej oceny uwzględniającej okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wyrazem tego jest odmowa określenia środowiskowych uwarunkowań dla zamierzeń strony skarżącej, zasadzająca się na generalnej niezgodności tych zamierzeń z ustaleniami planu. Powyższe prowadzi do wniosku, że przedstawiona przez organ pierwszej instancji argumentacja co do niezgodności planowanego przedsięwzięcia w całości z ustaleniami planu nie może być podzielona.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył D.J. zarzucił przewlekłość postępowania odwoławczego i uchylenie decyzji, która jest prawidłowa i która w sposób jasny i czytelny odmawia możliwości realizacji przedsięwzięcia. Skarżący zwrócił uwagę na niebezpieczeństwa wynikające z tego rodzaju działalności usytuowanej w centrum miasta. Wskazał, iż w czasach rozwiniętej edukacji ekologicznej tego rodzaju przedsięwzięcia lokalizuje się na obrzeżach miasta, w strefach przemysłowych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajdując uzasadnienia dla uwzględnienia skargi wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn, niż te, które zostały w niej podniesione.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W toku kontroli sąd, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako P.p.s.a.), rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, dlatego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić charakter zaskarżonej decyzji oraz treść powołanego przepisu, którego aktualne brzmienie zostało nadane ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18). Celem nowelizacji art. 138 § 2 K.p.a. było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy.

Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. możliwe jest zatem w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (vide: B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011r., str. 518-519).

Oznacza to, że wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna.

Jeżeli natomiast dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania w ograniczonym zakresie, wówczas organ odwoławczy zobligowany jest zastosować art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując bowiem wykładni art. 138 § 2 K.p.a. nie można pomijać treści art. 136 K.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym. Skoro zatem wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Na organie odwoławczym ciąży zatem obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których organ odwoławczy w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 K.p.a. (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Ke 302/11; wyrok WSA w Opolu z dnia 14 czerwca 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Op 139/11; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 marca 2011r., w sprawie sygn. akt. II SA/Rz 1166/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 534/10; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Go 823/10; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Rz 360/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II GSK 1065/09).

Zasada merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy związana jest również z określoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien zatem kierować się względami ekonomiki procesowej i wspomnianą zasadą szybkości postępowania. Jeżeli zatem organ odwoławczy uchyla rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, to musi liczyć się z tym, że ostateczne załatwienie sprawy zostanie odsunięte w czasie.

Należy jednak pamiętać, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać także treść art. 15 K.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 K.p.a., przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Wskazane przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej załatwienia zgodnie z art. 104 K.p.a..

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję organu pierwszej instancji oraz przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ dopuściło się naruszenia art. 138 § 2, w związku z art. 136 K.p.a., a także naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 8 i 12 K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania przed organem odwoławczym, wykraczającego ponad dopuszczalność zastosowania art. 136 K.p.a.. Organ odwoławczy nie wykazał w szczególności, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uniemożliwia jego ustalenie poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a.. Co więcej organ odwoławczy nie wskazał na potrzebę prowadzenia postępowania dowodowego w jakimkolwiek zakresie. Wskazał jedynie, iż nie zgadza się z dokonaną przez organ pierwszej instancji oceną materiału dowodowego w świetle zaprezentowanej przez ten organ wykładni postanowień miejscowego planu. W istocie więc nie zgadza się z oceną okoliczności sprawy dokonaną przez organ pierwszej instancji. Nie ulega wątpliwości, iż nie jest to podstawa do zastosowania w niniejszej sprawie uregulowania, które upoważnia organ odwoławczy w wyjątkowych sytuacjach do uchylenia kwestionowanej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy wskazuje raczej na nieuprawnioną rezygnację z merytorycznego załatwienia sprawy i tym samym nie może zasługiwać na ochronę ze strony sądu administracyjnego.

Konkludując należy zatem wskazać, iż przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia możliwe jest wyłącznie wtedy, gdy materiał dowodowy w świetle uwarunkowań opisanych w art. 138 § 2, w związku z art. 136 K.p.a., nie pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Przeciwne działanie organu sprzeciwia się nie tylko zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), ale również podważa zasadę zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.), w szczególności wzbudza wątpliwości co do przestrzegania przez organ odwoławczy zasady praworządności (art. 7 K.p.a.). Stwierdzić zatem należy, iż konieczność samodzielnej oceny okoliczności sprawy w sposób oczywisty mieści się w kompetencji organu odwoławczego i tym samym wyklucza dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Odnosząc się do argumentów skargi należy wskazać, iż nie zasługują one na uznanie, bowiem zdają się nie dostrzegać, iż organ odwoławczy wydając swą decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w istocie nie dokonał oceny zasadności wnioski inicjującego niniejsze postępowanie. Tym samym przedwczesne są zarzuty wobec stanowiska organu odwoławczego w kwestii oceny zasadności wniosku inicjującego postępowanie administracyjne.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ odwoławczy powinien rozważyć w pierwszej kolejności czy materiał dowodowy w toku postępowania administracyjnego został zgromadzony w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.). Jeżeli tak, to winien poddać go wszechstronnej ocenie (art. 80 K.p.a.) dokonując subsumcji okoliczności faktycznych do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, których wykładnia winna być dokonana z uwzględnieniem powszechnie stosowanych reguł interpretacyjnych.

LP