Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2472/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 53 ust 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. G. i R. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa po rozpatrzeniu zażalenia M. i R. G. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] sierpnia 2013 r., którym uzgodniono w zakresie ochrony przyrody projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] obręb [...], gmina P., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż Burmistrz Miasta i Gminy P. w piśmie z dnia 25 lipca 2013 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], w obrębie [...], gmina P.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. uzgodnił projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla powyżej opisanej inwestycji. Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji wskazał, że projektowana inwestycja narusza § 4 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2008 r. Nr [...], poz. [...]) tj. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Jednocześnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania odstępstw od powyższego zakazu, określonych w powyższym rozporządzeniu.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli M. i R. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania. Skarżący wskazali, że organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie, która została już prawomocnie rozstrzygnięta naruszył art. 6 - 8 kpa. Skarżący zarzucili, że w dniu 12 sierpnia 2013 r. zostali zawiadomieni przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Z treści pisma wynikało, że wyznaczony termin mija 13 sierpnia 2013 r. Zdaniem Skarżących, wyznaczony termin był zdecydowanie za krótki, a dodatkowo uniemożliwiał organowi pierwszej instancji zapoznanie się z ich wnioskami. Jednocześnie Skarżący dodali, że organ pierwszej instancji zlekceważył złożone przez nich pismo w sprawie i z jego pominięciem wydał zaskarżone postanowienie. Skarżący wskazali również, że pierwotnie Burmistrz Miasta i Gminy P. przesłał do uzgodnienia pozytywną decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. wydał w tej sprawie postanowienie o nie wyrażeniu zgody na uzgodnienie przedstawionego projektu, które następnie zostało zaskarżone przez skarżących do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie, ze względu na przekroczenie przez organ pierwszej instancji 21 - dniowego terminu na wyrażenie swego stanowiska. Zdaniem skarżących, Burmistrz Miasta i Gminy P. oraz Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. zignorowali prawomocne postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Skarżący podnieśli, że Burmistrz Miasta i Gminy P. z własnej inicjatywy przygotował nowy projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (tym razem negatywny) i przedstawił go do uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w O. W ocenie skarżących, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie mógł uzgodnić projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Podsumowując uzasadnienie zażalenia Skarżący wskazali, że "(...) pozytywny projekt decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. sporządzony na nasz wniosek, został przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. uzgodniony i uzgodnienie to jest prawomocne, natomiast projekt o którym mowa w skarżonym postanowieniu, praktycznie nas nie dotyczy, ponieważ nie wnioskowaliśmy o ponowne ustalenie warunków zabudowy działki nr [...] w obrębie [...] w gminie P.".

Rozpatrując powyższe zażalenie organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w toku postępowania uzgodnieniowego toczącego się w trybie art. 106 kpa na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647).

Odnosząc się do zarzutów zażalenia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie podzielił stanowiska skarżących, że organ pierwszej instancji dokonał ponownego uzgodnienia w sprawie, w której już podjęto ostateczne rozstrzygnięcie. Podkreślił, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest konkretny projekt decyzji o warunkach zabudowy. Zgodził się, że Burmistrz Miasta i Gminy P. dwukrotnie przesyłał Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w O. do uzgodnienia projekt decyzji dotyczący warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], w obrębie [...], gmina P. O ile pierwszy projekt dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji (pozytywny), o tyle kolejny dotyczył już odmowy ustalenia warunków dla przedmiotowej inwestycji (negatywny).

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podkreślił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie, gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zdaniem organu odwoławczego Burmistrz Miasta i Gminy P. również będący na podstawie art. 91 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody organem w zakresie ochrony przyrody, wydając decyzję o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, powinien zadbać o jej zgodność z przepisami z zakresu ochrony przyrody. Jednocześnie, organ odwoławczy powołał się poglądy przyjęte w orzecznictwie: "Organ współdziałający ma obowiązek zbadania sprawy pod określonym kątem i wyrażenia w wiążącej formie swojego stanowiska. Podejmuje on czynności w ramach swojej właściwości, uczestnicząc w czynnościach już prowadzonego postępowania w sprawie zawisłej przed innym organem. Działając w zakresie własnych kompetencji i powierzonych przez ustawę zadań, nie może wkraczać w kompetencje organu właściwego do wydania decyzji"(wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 października 2007 r., IV SA/Wa 1582/07, LEX nr 392587). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że"Organ współdziałający nie ma prawa ingerować w przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji i zmieniać jego ustalenia. Współdziałanie nie polega na ingerowaniu w projekt decyzji, a na wypowiedzeniu się w przedmiocie uzgodnienia"(wyrok WSA w Bydgoszczy zdnia 20 stycznia 2009 r., II SA/Bd 770/08, LEX nr 487279).

Zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska podkreślił, że przekraczająca zakres kompetencji organu pozostaje ocena wystąpień nie związanych z toczącym się przed organem postępowaniem. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. był zatem związany nowym wnioskiem Burmistrza Miasta i Gminy P. i rozpatrywał go niezależnie od wcześniej rozstrzyganej sprawy, różniącej się swym zakresem od obecnej. Organ uzgadniający zobligowany jest do oceny przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie w zakresie swoich kompetencji. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. słusznie zatem dokonał oceny ww. projektu decyzji w zakresie zgodności z przepisami ustawy o ochronie przyrody oraz odpowiednimi przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Organ drugiej instancji dodał, że ustalenia i ocena stanu faktycznego w sprawie procedowania przez organ główny - nie podlegają badaniu przez organ uzgadniający warunki zabudowy dla przedmiotowej działki. Niemniej jednak wprowadzając zmiany w przygotowanym projekcie decyzji o warunkach zabudowy, organ główny zobowiązany jest przedstawić go do ponownego uzgodnienia. Dla potwierdzenia swego twierdzenia organ odwoławczy przytoczył tezę wyroku Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 878/11, wskazując że "Przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie. Jeżeli nowy projekt decyzji, sporządzony w ponownie prowadzonym postępowaniu, zawiera istotne zmiany w stosunku do poprzedniego poddanego procedurze uzgodnieniowej, to powtórzenie tej procedury jest niezbędne".

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie podzielił stanowiska skarżących, że jeśli organ główny odmawia ustalenia warunków zabudowy, to organ uzgadniający nie powinien w tym zakresie dokonywać uzgodnienia, bowiem procesowanie w tym przedmiocie jest bezzasadne. W ocenie Organu odwoławczego, każdy projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, który dotyczy kwestii znajdujących się w kompetencji organu uzgadniającego, podlega uzgodnieniu przez organ ochrony przyrody. Organ prowadzący postępowanie główne przesyła do uzgodnienia zarówno projekt decyzji ustalający warunki zabudowy, jak i projekt odmawiający ustalenia warunków zabudowy. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 235/09 organ odwoławczy wskazał, że "co do zasady uzgodnieniom podlegają projekty decyzji pozytywnych, a więc ustalających warunki zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia lub lokalizację celu publicznego. Zasada uzgadniania decyzji pozytywnych doznaje jednakże wyjątku, w sytuacji gdy organ prowadzący postępowanie inwestycyjne (główne) i przygotowujący projekt decyzji, mając na względzie przepisy odrębne, dojdzie do przekonania, iż wykluczają one możliwość realizacji zamierzonej inwestycji na danym terenie. Przed wydaniem decyzji odmownej - jako że nie jest w danym zakresie organem specjalistycznym - winien zweryfikować prawidłowość swego stanowiska i zasadność wydania decyzji odmownej, poprzez przedstawienie projektu takiej decyzji - opartej na ( przepisie odrębnym - organowi wyspecjalizowanemu, w którego gestii pozostaje problematyka będąca podstawą odmowy". Na marginesie organ odwoławczy podkreślił, że nie uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy mogłoby stanowić podstawę do wznowienia postępowania stosownie do art. 145 § 1 pkt 6 kpa.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że przedmiotową inwestycję planuje się zrealizować w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], dla którego obowiązuje Rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2008 r. Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627), obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. W art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wymieniono zakazy, które mogą być wprowadzone na podstawie art. 23 ust. 2 powyższej ustawy, w drodze aktu prawa miejscowego, w celu ochrony obszaru chronionego krajobrazu. Mając na celu ochronę cennych przyrodniczo terenów o zróżnicowanym, wyróżniającym się krajobrazie, Wojewoda [...] powyższym rozporządzeniem wprowadził na terenie Obszaru Chronionego [...], zakazy wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1-8. Organ ochrony przyrody zobligowany był ocenić pod kątem ochrony przyrody przedłożony przez organ główny projekt decyzji o warunkach zabudowy i uzgodnić ten projekt albo odmówić jego uzgodnienia z uwagi na naruszenie zakazów wskazanych w akcie prawa miejscowego, regulującym funkcjonowanie danej formy ochrony przyrody.

Odnośnie naruszenia zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia), organ odwoławczy stwierdził, że zakaz ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem teren planowanej inwestycji znajduje się w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora [...]. Bezpośrednio wskazuje na to treść przedstawionego projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz załącznik graficzny nr 1 do przedmiotowej decyzji. Informacje te znajdują również potwierdzenie na mapach umieszczonych na ogólnodostępnym portalu internetowym Geoportal (www.geoportal.gov.pl).

W opinii organu drugiej instancji w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma rozstrzygnięcie, czy zamierzenie inwestycyjne mieści się w zakresie odstępstw od powyższego zakazu, zawartych w przedmiotowym rozporządzeniu.

Wnioskowana inwestycja (sześć budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej) nie będzie urządzeniem wodnym, ani obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (por. § 4 ust. 1 pkt 8). Niewątpliwie inwestycja ta nie stanowi siedliska rolniczego (por. § 4 ust. 5 pkt 2), a na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (por. § 4 ust. 5 pkt 3). Wskazane odstępstwa od zakazu, nie będą miały zatem zastosowania w niniejszejsprawie. W przedmiotowej sprawie nie znajdzie również zastosowania odstępstwo określone w § 4 ust. 6 rozporządzenia, bowiem na danym terenie, w dniu wejścia w życie. rozporządzenia - nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Odnośnie odmowy zastosowania przez organ orzekający w pierwszej instancji przepisu § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowym stanie faktycznym wymieniony przepis nie mógł znaleźć zastosowania. Zgodnie z treścią § 4 ust. 5 pkt 1 zakaz, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyrokach z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt. II OSK 2091/11 oraz z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2670/11, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt. IV SA/Wa 1335/12) - przesłanki wymienione w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia muszą wystąpić łącznie. Nawet gdyby jednak przyjąć, że powołany przepis uchwały przewiduje dwie niezależne od siebie okoliczności wyłączające zakaz zabudowy, to i tak wyjątek ten nie mógłby znaleźć w sprawie zastosowania.

Przechodząc do badania pierwszej z przesłanek, organ odwoławczy wskazał, że niezbędna jest szczegółowa analiza postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, bowiem odstępstwo dotyczy obszarów, które znajdują się w obszarach zwartej zabudowy uwzględnionych we wskazanych wyżej studiach (lub innych dokumentach). Należy podkreślić, że studium nie stanowi aktu prawa powszechnie obowiązującego."W kontekście jednak zapisu § 4 ust 5 pkt 1 rozporządzenia ustalenia zawarte w studium nabierają znaczenia w pewnym sensie normatywnego. Od zapisów bowiem tamże zawartych zależy uznanie czy dany teren stanowi obszar zwartej zabudowy" (por. wyroki WSA w Warszawie z 12 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 484/11 oraz IV SA/Wa 486/11).

Organ odwoławczy wskazał, że z treści przesłanego przez Burmistrza Miasta i Gminy P. projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy wynika, że"(...) Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. uchwalonego przez Radę Gminy P. w dniu [...].11.1996 r. (Uchwala Nr [...]), teren działki nr ew. [...] znajduje się na obszarze oznaczonym jako "tereny rolne". Informacje te, znajdują potwierdzenie w wypisie i wyrysie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P., przesłanym Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w O. przez Burmistrza Miasta i Gminy P. przy piśmie z dnia 2 sierpnia 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że wymienione w przedmiotowym Studium określenia nie wskazują na istnienie na danym terenie zwartej zabudowy.

Druga, bardziej restrykcyjna przesłanka wymieniona w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia - przewiduje możliwość wyjścia poza teren zwartej zabudowy, ale ustanawia pewne warunki. Dotyczy"uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych". Zakłada więc możliwość uzupełnienia istniejącej już zabudowy, czyli realizuje cel skupienia zabudowy (jak ma to miejsce w przypadku zwartej zabudowy). Jednocześnie ustala, że muszą być zabudowane przynajmniej obydwie przyległe działki oraz istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią występującą na działkach przyległych, tj. bezpośrednio graniczących. Przepis posługuje się stwierdzeniem "na działkach przyległych", co oznacza, że nie jest wystarczające, aby była zabudowana jedynie jedna przyległa działka. Przynajmniej dwie z nich muszą być zainwestowane poprzez zabudowę, aby istniała możliwość uzupełnienia. W innym wypadku miałaby miejsce kontynuacja zabudowy, co pozostawałoby w sprzeczności z przywołaną normą. Analizowany teren graniczy z działkami o numerach: [...] (niezabudowana), [...] (droga) i [...] (jezioro [...]) oraz [...] (zabudowana), zatem nie jest możliwe wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zbiornika wodnego stosownie do § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Przedstawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy aż sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Tym samym nie stanowiłyby one uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej, a jedynie jej kontynuację w pasie ochronnym w oparciu o istniejącą zabudowę. Jednocześnie z treści przedstawionego projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy wynika, że "(...) w ten sposób wyznaczona linia zabudowy, tj. zgodnie z linią zabudowy wyznaczoną od strony jeziora przez budynek na działce [...] de facto spowodowałoby wyznaczenie zbyt małego terenu przeznaczonego pod zabudowę na działce nr [...], aby mogło się na nim pomieścić sześć budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej".

Powyższe oznacza - zdaniem organu drugiej instancji - iż nie została spełniona żadna z przesłanek wymienionych w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia i tym samym nie można zastosować odstępstwa przewidzianego we wspomnianym przepisie.

Jednocześnie organ wskazał, że planowana inwestycja nie dotyczy wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, a także realizacji inwestycji celu publicznego.

4 3.

Odnosząc się do zarzutuskarżących, iż na zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań termin był zdecydowanie za krótki, a dodatkowo uniemożliwiał organowi pierwszej instancji na zapoznanie się z wnioskami skarżących to organ odwoławczy wskazał, że w dniu 13 sierpnia 2013 r. w siedzibie Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w O. stawił się R. G. Inwestor pozostawił pismo podpisane przez M. i R. G. (z dnia 12 sierpnia 2013 r.), w którym skarżący żądają przedłużenia wyznaczonego przez organ pierwszej instancji terminu 7 dni i przedstawiają uwagi dotyczące prowadzenia sprawy przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że organ pierwszej instancji wydał zaskarżone postanowienie na podstawie zebranych dowodów, które były znane stronie skarżącej. skarżący nie wnieśli merytorycznych uwag dotyczących zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Ponadto Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w procesie uzgodnieniowym ograniczony jest ustawowym, 21 – dniowymterminem na wyrażenie stanowiska (por. art. 53 ust. 5 c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Skargę na powyższe postanowienie złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. i R. G.,wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie:

1/ art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uzgodnienie w zakresie ochrony przyrody decyzji, podczas gdy istnieje w obrocie prawnym tzw. "ciche uzgodnienie" wydane przez ten sam organ w stosunku co do tego samego przedsięwzięcia inwestycyjnego,

2/ art. 6 kpa poprzez złamanie zasady powagi rzeczy osądzonej,

3/ art. 7 i 8 kpa poprzez złamanie zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego w sprawie już prawomocnie zakończonej oraz działanie wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,

4/ art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo zaistnienia przesłanek do jej uchylenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący opisali szczegółowo stan sprawy, rozwijając wskazane zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż skarga nie jest zasadna.

Najistotniejszą kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ustalenie czy organ uzgodnieniowy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. ponownie uzgadniał w zakresie ochrony przyrody projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] obręb [...], gmina P.

W postępowaniu uzgodnieniowym zakończonym postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2013 r. uchylającym postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i umarzającym postępowanie uzgodnieniowe, Burmistrz Miasta i Gminy P. zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] obręb [...], gmina P., natomiast postanowienie zaskarżone w niniejszej sprawie dotyczyło uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] obręb [...], gmina P.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ ochrony środowiska jako organ współdziałający na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej odrębnej sprawie administracyjnej. Jest on powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która już zawisła przed innym organem administracyjnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia10 grudnia 2013 r., sygn.akt IV SA/Wa 2116/13).

Z przepisów art. 60 w zw. z art. 53 ust.4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana po uzgodnieniu z dyrektorem regionalnym ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż parki narodowe - obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Przedmiotem uzgodnienia jest zatem projekt decyzji o warunkach zabudowy, a nie wniosek inwestora wszczynający postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ dokonujący uzgodnienia nie bada, in abstracto czy zamierzona inwestycja może być zrealizowana na określonej działce z punktu widzenia przepisów szczególnych, ale bada, czy sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia ograniczenia wynikające z tych przepisów szczególnych. Stąd też podstawowym zagadnieniem jest prawidłowe, zgodne z przepisami sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli projekt decyzji o warunkach zabudowy nie będzie spełniał wymaganych warunków to uzgodnienie tego projektu nie będzie możliwe, ale to nie oznacza, że takie uzgodnienie nie będzie możliwe w sytuacji gdy projekt decyzji będzie sporządzony poprawnie. Dlatego też dla wyniku rozstrzygnięcia jakie może zapaść w postępowaniu uzgodnieniowym dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy istotne znaczenie ma poprawność sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Możliwa jest bowiem sytuacja, że brak uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest wynikiem braków, czy nieprawidłowości tkwiących w samym projekcie decyzji o warunkach zabudowy, a nie wynika z rodzaju i charakteru planowanej inwestycji. Nadto uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy jest jedynym etapem, w którym uczestniczy organ ochrony przyrody, mając możliwość weryfikacji zgodności tego projektu z przepisami z zakresu ochrony przyrody. To na tym etapie i na tym organie spoczywa ustawowy obowiązek zapewnienia, że planowana inwestycja nie naruszy tych przepisów. Jednak Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jako organ uzgadniający projekt decyzji nie jest władny bezpośrednio ingerować w treść uzgadnianej decyzji, natomiast może potwierdzić jej zgodność z przepisami z zakresu ochrony środowiska lub odmówić takiego potwierdzenia.

Podkreślić należy, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie. Jeżeli zatem nowy projekt decyzji, sporządzony w ponownie prowadzonym postępowaniu, zawiera istotne zmiany w stosunku do poprzedniego poddanego procedurze uzgodnieniowej, to powtórzenie tej procedury jest niezbędne.

Co do zasady uzgodnieniom podlegają projekty decyzji pozytywnych, a więc ustalających warunki zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia lub lokalizację celu publicznego. Zasada uzgadniania decyzji pozytywnych doznaje jednakże wyjątku, w sytuacji gdy organ prowadzący postępowanie inwestycyjne (główne) i przygotowujący projekt decyzji, mając na względzie przepisy odrębne, dojdzie do przekonania, iż wykluczają one możliwość realizacji zamierzonej inwestycji na danym terenie. Przed wydaniem decyzji odmownej - jako że nie jest w danym zakresie organem specjalistycznym - winien zweryfikować prawidłowość swego stanowiska i zasadność wydania decyzji odmownej, poprzez przedstawienie projektu takiej decyzji - opartej na przepisie odrębnym - organowi wyspecjalizowanemu, w którego gestii pozostaje problematyka będąca podstawą odmowy(wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia8 maja 2009 r., sygn.akt IV SA/Wa235/09).Dopiero, po uzgodnieniu tego projektu przez właściwy w danej sprawie organ wyspecjalizowany, wymieniony w art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ architektoniczno-budowlany uzyskuje pewność, iż trafnie zamierza rozstrzygnąć.

Nie budzą wątpliwości Sądu ustalenia organów w tej sprawie, że działka nr [...], na której terenie planowana jest inwestycja, znajduje się w strefie 100 m od jeziora [...]. Organ ustalił to m.in. na podstawie ortofotomap dostępnych na portalu internetowym Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii Geoportal (www.qeoportal.qov.pl). Skarżący na żadnym etapie postępowania administracyjnego, jak również sądowego tego ustalenia nie kwestionowali. Wobec powyższego organ zobowiązany był wziąć pod uwagę wynikający z powołanych przepisów § 4 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2008 r. Nr [...], poz. [...]) zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Nie budzi zastrzeżeń Sądu argumentacja organów w zakresie powyższych wyjątków, również skarżący nie kwestionowali tych ustaleń. Sąd uznaje je za prawidłowe i trafne, bez konieczności powtarzania argumentacji w uzasadnieniu wyroku.

Niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Skarżący podnieśli, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie mieli możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa przez brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż skarżący nie wskazali żadnych czynności, które mogliby dokonać przed organami, gdyby przedłużono im termin do wypowiedzenia się i składania wniosków.

W ocenie Sądu poczynione przez organy obu instancji ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonana zaś ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów ustawy nie budzi zastrzeżeń. Organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 kpa i art. 77 kpa).

Zaskarżona decyzja odpowiada warunkom określonym w art. 107 kpa. Zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zostało prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym, co ma szczególne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa.

Odnosząc się do wskazanego w skardze zarzutu naruszenia art. 6 i 8 kpa i dopuszczenia się obrazy zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego w sprawie już prawomocnie zakończonej, to wskazać należy powołując się na argumentację powyżej wskazaną, że przedstawienie do uzgodnienia innego projektu decyzji o warunkach zabudowy powoduje, że nie można mówić o tożsamości spraw. Ponadto w postępowaniu administracyjnym zasadą, wynikającą z art. 138 kpa, jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji nie uzasadniały uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Jak wskazano wyżej, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą postanowieniem organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli orzeczenia organu pierwszej instancji w świetle zarzutów podniesionych w odwołaniu od tej decyzji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Według utrwalonego orzecznictwa podkreślić należy, że wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (por. wyr. NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., IV SA 208/99, niepubl.).

Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami, orzekł jak w sentencji wyroku.