Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1082/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 207, art. 184 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 23 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant asystent sędziego Beata Drożdż po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2022 roku sprawy ze skargi Syndyka masy upadłości "F" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w upadłości z siedzibą w Ł. na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 11 października 2019 roku nr 9/2019/PR w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 11 października 2019 r. nr 9/2019/PR Zarząd Województwa Łódzkiego, na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 zm. poz. 1629, Dz. U. z 2019 r. poz. 60, poz. 730, poz. 1133), art. 207 ust. 9 i 12a oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 zm. poz. 2245) oraz art. 5 pkt 2, art. 25 pkt 1 i art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2019 r. poz. 1295) oraz art. 98 w zw. z art. 2 pkt 7, art. 57 w zw. z art. 88 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.Urz.UE.L 2006 Nr 210 poz. 25 zm. Nr 411 poz. 6, Dz.Urz.UE.L 2008 Nr 301 poz. 40, Nr 348 poz. 19, Dz.Urz.UE.L 2009 Nr 94 poz. 10, Dz.Urz.UE.L 2010 Nr 158 poz. 1, Dz.Urz.UE.L 2011 Nr 337 poz. 1, poz. 5, Dz.Urz.UE.L 2012 Nr 112 poz. 21, Nr 133 poz. 1, Dz.Urz.UE.L 2013 Nr 347 poz. 253, poz. 256), działający w trybie art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 512), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez F. Sp. z o.o. w Ł. w restrukturyzacji od decyzji Zarządu Województwa Łódzkiego nr 8/RP/2019 z dnia 2 lipca 2019 r., w przedmiocie:

1. określenia kwoty przypadającej do zwrotu w wysokości 738 399,97 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, jako środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystane przez F. Sp. z o.o. z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w związku z realizacją projektu pn.: "[...]", na podstawie umowy o dofinansowanie z dnia 4 sierpnia 2011 r. nr [...], zmienionej aneksami: z dnia 10 stycznia 2013 r. nr [...], z dnia 24 czerwca 2014 r. nr [...], z dnia 5 maja 2015 r. nr [...] oraz z dnia 29 września 2015 r. nr [...],

2. wskazania, iż odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych należy liczyć:

• dla kwoty 267 669,98 zł od dnia 25 stycznia 2013 r. do dnia zwrotu,

• dla kwoty 196 687,81 zł od dnia 25 marca 2013 r. do dnia zwrotu,

• dla kwoty 274 042,18 zł od dnia 24 maja 2013 r. do dnia zwrotu,

3. zobowiązania Beneficjenta - F. Sp. z o.o. do zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji kwoty określonej w pkt. 1 wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego nr 8/RP/2019 z dnia 2 lipca 2019 r.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Na podstawie art. 25 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z dnia 6 grudnia 2006 r. (dalej: u.z.p.p.r.) za prawidłową realizację programu odpowiada Instytucja Zarządzająca, którą jest Zarząd Województwa. Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Łódzkiego (dalej: Instytucja Zarządzająca RPO WŁ, IZ RPO WŁ), na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie projektu nr [...] z dnia 4 sierpnia 2011 r. z późn. zm., w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2007-2013, przyznała Beneficjentowi – F. Sp. z o.o. - dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej 8 000 000 zł na realizację projektu pn.: "[...]".

Przedmiotem projektu, zgodnie z wnioskiem o dofinasowanie projektu, była odbudowa budynku fabrycznego, nadaniu mu nowych funkcji oraz zagospodarowanie całego terenu w Ł., przy al. [...], na działkach nr [...],[...],[...]oraz [...]. Głównym celem projektu była natomiast rewitalizacja substancji architektonicznej na zdegradowanym obszarze miasta, obszarze poprzemysłowym. We wniosku o dofinansowanie projektu Beneficjent założył następujące wskaźniki osiągnięcia celów projektu (część 5.9.1 wniosku):

• produktu, o nazwie:

- Powierzchnia zrewitalizowanych obszarów - mierzony na podstawie projektu budowlanego, inwentaryzacji - który miał zostać osiągnięty na poziomie 3,15 ha w 2014 r. i 2015 r.,

• rezultatu, o nazwie:

- Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach - mierzony na podstawie umów najmu - który miał zostać osiągnięty na poziomie 130 szt. w 2014 r. i 2015 r.,

Beneficjent przewidział również wskaźnik nowoutworzonych miejsc pracy w postaci wskaźnika rezultatu:

- Przewidywana całkowita liczba bezpośrednio utworzonych nowych etatów - mierzony na podstawie listy płac - który miał zostać osiągnięty na poziomie 10 szt. w 2014 r. i 2015 r.

Wniosek o dofinansowanie projektu zakładał również, iż pomiar wskaźników rezultatu miał odbywać się na podstawie umów najmu oraz umów o pracę raz na rok.

Zgodnie z aneksem nr [...] z dnia 29 września 2015 r. do umowy o dofinansowanie projektu z dnia 4 sierpnia 2011 r., termin zakończenia rzeczowego i finansowego realizacji projektu określono na dzień 31 października 2015 r.

W dniach 12-16 listopada 2015 r. oraz 3-4 grudnia 2015 r. (dodatkowe czynności kontrolne), IZ RPO WŁ przeprowadziła kontrolę na zakończenie realizacji projektu. W trakcie czynności kontrolnych, Zespół kontrolny stwierdził, m.in. realizację następujących wskaźników osiągnięcia celów projektu:

• produktu w zakresie:

- Powierzchnia zrewitalizowanych obszarów - 3,15 ha, został osiągnięty w 100% (ww. wielkość potwierdzają dane wskazane w księgach wieczystych o numerach [...] oraz [...]),

• rezultatu w zakresie:

- Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach - 130 szt. W 2015 r. został osiągnięty na poziomie 110 szt., tj. 84,62% (ww. wielkość potwierdza oświadczenie Beneficjenta z dnia 16 listopada 2015 r., w którym wskazał, iż do dnia 31 października 2015 r. wskaźnik ten został zrealizowany na poziomie 110 przedsiębiorstw).

Ponadto, wskaźnik rezultatu nowoutworzonych miejsc pracy pn. Przewidywana całkowita liczba bezpośrednio utworzonych nowych etatów, założony na poziomie 10 szt., został osiągnięty na poziomie 0 (w oświadczeniu z dnia 16 listopada 2015 r. Beneficjent wskazał, iż ze względu na stanowisko Konsorcjum Banków udzielających kredytu, nie miał on możliwości wywiązania się z ww. wskaźnika).

Zgodnie natomiast z zapisami Oświadczenia Beneficjenta z dnia 30 listopada 2015 r. o terminie realizacji wskaźników rezultatu, wskaźniki te zostaną w pełni osiągnięte w ciągu roku od dnia zakończenia realizacji projektu.

Zgodnie z postanowieniami art. 57 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, trwałość projektów współfinansowanych ze środków funduszy strukturalnych lub Funduszu Spójności musi być zachowana przez okres pięciu lat od daty zakończenia projektu. Poprzez datę zakończenia projektu należy rozumieć termin zakończenia realizacji projektu określony w umowie o dofinansowanie projektu, z uwzględnieniem przepisów art. 88 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

W przypadku projektów realizowanych w celu utrzymania inwestycji lub miejsc pracy stworzonych przez MŚP, okres, o którym mowa powyżej, wynosi 3 lata od daty zakończenia projektu.

Z uwagi zatem na fakt, iż ostatnia transza dofinansowania w formie zaliczki wypłacona została Beneficjentowi w dniu 24 maja 2013 r., a termin zakończenia realizacji projektu (zarówno rzeczowego jak i finansowego) określony został w umowie o dofinansowanie na dzień 31 października 2015 r., zgodnie z uregulowaniami zawartymi w art. 57 w zw. z art. 88 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, okres trwałości przedmiotowego projektu, wynoszący 3 lata, rozpoczął się z dniem 31 października 2015 r.

W dniu 27 października 2016 r. Beneficjent złożył do IZ RPO WŁ oświadczenie, z którego wynika, iż wskaźnik rezultatu pn. Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach, został osiągnięty na zakładanym poziomie 130 szt., natomiast w ankiecie dotyczącej przestrzegania trwałości projektu za okres 1 stycznia 2017 r. - 31 grudnia 2017 r. Beneficjent również oświadczył, iż wszystkie wskaźniki w projekcie zostały utrzymane.

W dniach 4-5 czerwca 2018 r. Instytucja Zarządzająca RPO WŁ przeprowadziła kontrolę trwałości projektu, która miała na celu ustalenie, czy:

1. W projekcie nie nastąpiły znaczące modyfikacje w rozumieniu art. 57 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006?

2. Projekt został zrealizowany zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu i zawartą umową o dofinansowanie projektu w ramach RPO WŁ, w tym m.in., czy:

• Zachowany został cel projektu,

• Wypełnione zostały obowiązki w zakresie promocji projektu,

• Wypełnione zostały obowiązki dotyczące przechowywania dokumentacji związanej z realizacją projektu,

• Zostały utrzymane wskaźniki realizacji projektu,

• Zachowana została zgodność projektu z politykami horyzontalnymi.

W trakcie kontroli w siedzibie Beneficjenta, Zespół kontrolny dokonał czynności sprawdzających, mających na celu m.in. potwierdzenie osiągnięcia i utrzymania w okresie trwałości wskaźników produktu i rezultatu założonych we wniosku o dofinansowanie projektu, tj.:

• Wskaźnik produktu:

Powierzchnia zrewitalizowanych obszarów - 3,15 ha.

• Wskaźnik rezultatu:

Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach - 130 szt.

Przewidywana całkowita liczba bezpośrednio utworzonych nowych etatów -10 szt.

W wyniku czynności kontrolnych stwierdzono, iż wskaźnik produktu utrzymany został na poziomie 100%, w ciągu roku od zakończenia realizacji projektu, tj. w pierwszym roku trwałości, Beneficjent osiągnął również wskaźnik rezultatu pn. Przewidywana całkowita liczba bezpośrednio utworzonych nowych etatów (średnio 10,67 etatu w okresie 31 października 2016 r. - 31 maja 2018 r. na 10 założonych we wniosku o dofinansowanie projektu).

W przypadku natomiast wskaźnika rezultatu pn. Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach, Beneficjent złożył oświadczenie z datą 5 czerwca 2018 r., potwierdzające osiągnięcie wskaźnika rezultatu na poziomie wyższym niż 130 szt., a mianowicie 161 szt. Do oświadczenia dołączył zestawienie, wg stanu na dzień 31 maja 2018 r., zawierające wykaz zawartych łącznie 161 umów, dotyczących umów najmu powierzchni oraz umów na świadczenie usług (m.in. S. - usługi serwisowe wind, L. - dostawa, montaż i serwis pomp ciepła). W tej sytuacji IZ RPO WŁ pismem z dnia 24 lipca 2018 r. wystąpiła do Beneficjenta z prośbą o dostarczenie dokumentacji potwierdzającej m.in. utrzymanie ww. wskaźnika rezultatu na dzień 31 października 2016 r. oraz na dzień 31 października 2017 r. W dniu 7 sierpnia 2018 r. Beneficjent doręczył do IZ RPO WŁ żądane zestawienia. W wyniku analizy ww. dokumentacji, Zespół kontrolny stwierdził, iż niektóre umowy najmu były zawierane z tymi samymi podmiotami (L2 S.A. będąca właścicielem marek C., H., M., R., S2.; A.Sp. z o.o. będąca właścicielem marek E., Q. i O. K., [...]), Beneficjent zawierał również umowy dotyczące najmu powierzchni pod instalację urządzeń (np. E2. Sp. z o.o. - bankomat). Zgodnie natomiast ze stanowiskiem IZ RPO WŁ, ww. wskaźnik ma mierzyć nowe przedsiębiorstwa, a więc nie odnosi się do przedsiębiorstw już istniejących na zrewitalizowanym obszarze. Ponadto, warunkiem uznania przedsiębiorstwa za "zlokalizowane" jest umieszczenie siedziby, bądź placówki na zrewitalizowanym obszarze, natomiast nabycie prawa do korzystania z danej powierzchni będzie odbywało się najczęściej poprzez zakup lub wynajęcie powierzchni użytkowej, na której ma być prowadzona działalność gospodarcza. Z tego właśnie powodu, samo świadczenie usług na zrewitalizowanym obszarze nie może zostać zaliczone do wypełnienia przedmiotowego wskaźnika, gdyż wskaźnik ten odnosi się do lokalizacji samego przedsiębiorstwa, a nie wykonywanych przez nie usług. Wliczanie do wskaźnika rezultatu poszczególnych nazw handlowych (np. marki odzieżowe), w sytuacji gdy umowa najmu zawarta jest z tą samą spółką, również jest niezgodne z nazwą wskaźnika.

W wyniku analizy zgromadzonej dokumentacji, Zespół kontrolny ustalił, iż:

1. Na dzień 31 października 2016 r. przedmiotowy wskaźnik rezultatu osiągnięty został na poziomie 101 szt., tj. 77,69% (do wskaźnika zaliczono jedynie 101 zawartych umów najmu, gdyż niektóre umowy były zawierane kilkukrotnie z tymi samymi podmiotami – A. Sp. z o.o. - 3 umowy, B. S.A. - 2 umowy, L3 Sp. z o.o. Sp.k. - 2 umowy, L2 S.A. - 5 umów, T.Sp. z o.o. - 2 umowy).

W tej sytuacji, Beneficjent nie osiągnął wskaźnika rezultatu pn. Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach, w pierwszym roku trwałości, a więc na dzień 31 października 2016 r., w wysokości 22,31 %,

2. Na dzień 31 października 2017 r. przedmiotowy wskaźnik osiągnięty został na poziomie 87,70% (do wskaźnika zaliczono jedynie 114 zawartych umów najmu, gdyż niektóre umowy były zawierane kilkukrotnie z tymi samymi podmiotami – A. Sp. z o.o. - 3 umowy, B. S.A. - 2 umowy, L3 Sp. z o.o. Sp.k. - 2 umowy, L2 S.A. - 5 umów, T. Sp. z o.o. - 2 umowy).

Wynika zatem z tego, iż Beneficjent w drugim roku trwałości, a więc na dzień 31 października 2017 r., nie osiągnął wskaźnika rezultatu pn. Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach, w wysokości 12,30%.

Zgodnie z zapisami § 32 umowy o dofinansowanie projektu z dnia 4 sierpnia 2011 r. nr [...]:

• W przypadku nieosiągnięcia zakładanych wskaźników produktu lub rezultatu, Beneficjent zobowiązany jest do zwrotu całego otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami określonymi zgodnie z § 19 ust. 3 (§ 32 ust. 2 ww. umowy),

• W sytuacji określonej w ust. 2, jeśli mimo nieosiągnięcia zakładanych wskaźników, cel Projektu został zrealizowany, wartość przyznanego dofinansowania ulega proporcjonalnemu zmniejszeniu. Ustępu 2 nie stosuje się (§ 32 ust. 3 ww. umowy).

W tej sytuacji, Zespół kontrolny uznał, iż wartość przyznanego dofinansowania należy proporcjonalnie pomniejszyć o kwotę 923 032,94 zł. Sposób wyliczenia przedstawiał się następująco:

Łączna kwota wydatków kwalifikowalnych w projekcie, tj. 148 991 869,98 zł podzielona została przez 3 (okres trwałości projektu wynosi 3 lata), dzięki czemu ustalono wartość wydatków kwalifikowalnych przypadających na 1 rok okresu trwałości, w kwocie 49 663 956,66 zł.

I rok trwałości - 49 663 956,66 zł x 22,31% (procent nieosiągnięcia wskaźnika rezultatu) = 11 080 028,73 zł (kwota wydatków uznanych za niekwalifikowalne).

II rok trwałości - 49 663 956,66 zł x 12,30% (procent nieosiągnięcia wskaźnika rezultatu) = 6 108 666,67 zł (kwota wydatków uznanych za niekwalifikowalne).

Łączna zatem wartość wydatków uznanych za niekwalifikowalne to kwota 17 188 695,40 zł.

Zespół kontrolny stwierdził również, iż okres trwałości projektu kończy się w dniu 31 października 2018 r., natomiast na dzień czynności kontrolnych przedmiotowy wskaźnik rezultatu utrzymany został na poziomie 114 szt.

Powyższe ustalenia znalazły odzwierciedlenie w Informacji pokontrolnej nr [...] z dnia 13 sierpnia 2018 r.

W dniu 12 września 2018 r. do IZ RPO WŁ wpłynęły zastrzeżenia Beneficjenta do Informacji pokontrolnej z dnia 13 sierpnia 2018 r., w których wskazał on, iż Zespół kontrolny w sposób niewłaściwy ustalił poziom wskaźnika o nazwie Liczba nowych przedsiębiorstw utworzonych na zrewitalizowanych obszarach. Zdaniem Beneficjenta, wskaźnik ten został osiągnięty w całości, gdyż liczba nowo utworzonych przedsiębiorstw jest taka jak została podana w piśmie z dnia 7 sierpnia 2018 r., a więc na dzień 31 października 2016 r. są to 133 umowy (w tym 110 umów najmu) oraz na dzień 31 października 2018 r. jest to 161 umów (w tym 122 umowy najmu). Ponadto, w ocenie Beneficjenta, Zespół kontrolny błędnie zinterpretował miernik wskaźnika wyłącznie jako umowy najmu, w sytuacji gdy brak definicji legalnej pojęcia "nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na obszarach zrewitalizowanych". Zdaniem Beneficjenta wskaźnika tego nie można liczyć umowami najmu, gdyż nie znalazł się on w zawartej umowie o dofinansowania, a ponadto sama umowa nie zawiera definicji wskaźnika. Beneficjent nie zgodził się również z twierdzeniami Zespołu kontrolnego, iż umowy najmu zawarte z tym samym najemcą należy traktować jako jedną umowę najmu. Zdaniem Beneficjenta poziom wskaźnika należy rozumieć jako liczbę umów najmu, niezależnie od tego, jaki podmiot jest najemcą. Każdy zakwestionowany przez Zespół kontrolny lokal to "odrębne" przedsiębiorstwo - podmiot samodzielny organizacyjnie, prowadzący własne rozliczenia, pracowników, kasę i działający pod inną marką handlową. Beneficjent nie zgodził się także ze stanowiskiem w zakresie nieuwzględnienia umów innych niż umowy najmu, a więc umów z podmiotami świadczącymi usługi serwisowe w CH "[...]". Podmioty te korzystają bowiem z przeznaczonych do tego pomieszczeń administracji obiektu oraz przebywa w nich ich personel. Podsumowując, Beneficjent wskazał, iż brak jest uzasadnienia dla sposobu, w jaki zostały dokonane wyliczenia wskazane w Informacji pokontrolnej oraz, że nie ma podstaw do proporcjonalnego zmniejszenia dofinansowania na podstawie § 32 ust. 3 umowy o dofinansowanie projektu.

Z uwagi na powyższe, Instytucja Zarządzająca RPO WŁ, pismem z dnia 21 września 2018 r. wezwała Beneficjenta do złożenia, w terminie 7 dni, dodatkowej dokumentacji i wyjaśnień, a mianowicie:

- Kserokopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem lub skanów zamieszczonych na płycie CD, umów wraz z ewentualnymi aneksami, zawartych z K. Sp. z o.o., H. Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., E.Sp. z o.o., I. Sp. z o.o. oraz S. Sp. z o.o.,

- Zestawienia składników majątku ww. przedsiębiorstw, zlokalizowanych na terenie Centrum, ze wskazaniem konkretnych pomieszczeń, w których się one znajdują.

Beneficjent, za pismem z dnia 5 października 2018 r,. przekazał do IZ RPO WŁ żądane dokumenty.

W wyniku analizy zastrzeżeń Beneficjenta oraz doręczonej przez niego dodatkowej dokumentacji, Instytucja Zarządzająca RPO WŁ wydała w dniu 26 października 2018 r. zmienioną Informację pokontrolną, w której nie uznała wyjaśnień Beneficjenta odnośnie osiągnięcia wskaźnika rezultatu pn. Liczba nowych przedsiębiorstw utworzonych na zrewitalizowanych obszarach i podkreśliła, iż sposób pomiaru ww. wskaźnika został wskazany wprost w pkt. 5.10 wniosku o dofinansowanie projektu. Zgodnie natomiast z zapisami § 38 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu, integralną część umowy stanowi m.in. załącznik nr 1 - Wniosek o dofinansowanie projektu. Tym samym umowa o dofinansowanie projektu nakłada na Beneficjenta obowiązek pomiaru ww. wskaźnika rezultatu w sposób zgodny z treścią wniosku o dofinansowanie projektu. Ponadto, na podstawie § 9 ust. 3 i 4 umowy o dofinansowanie projektu, Beneficjent zobowiązał się do pomiaru wskaźników kluczowych z listy zaimplementowanej do KSI, natomiast wskaźnikami tymi w przedmiotowym projekcie są: Powierzchnia zrewitalizowanych obszarów i Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach. W treści drugiej Informacji pokontrolnej, IZ RPO WŁ, powołując się na definicję przedsiębiorstwa określoną w art. 551 Kodeksu cywilnego oraz mając na uwadze fakt identyfikacji przedsiębiorstwa poprzez nr REGON, czy NIP, wskazała, iż kontrolujący prawidłowo zaliczyli w ramach osiągnięcia wskaźnika rezultatu, firmy posiadające kilka marek jako jedno przedsiębiorstwo. Tworzone marki handlowe nie funkcjonują bowiem w obrocie gospodarczym samodzielnie, gdyż ich składniki materialne i niematerialne należą do przedsiębiorstwa. Tym samym za nieuprawnione uznano twierdzenia Beneficjenta odnośnie braku podstaw do zastosowania zapisów § 32 ust. 3 umowy o dofinansowanie projektu.

Instytucja Zarządzająca RPO WŁ przyjęła natomiast wyjaśnienia Beneficjenta, zawarte w zastrzeżeniach do Informacji pokontrolnej z dnia 13 sierpnia 2018 r., odnośnie faktu, iż część przedsiębiorstw wskazanych w zestawieniach umów posiada składniki majątku przeznaczone do realizacji zadań gospodarczych w "[...]" w Ł. (dalej: "[...]",). Na podstawie dokumentacji doręczonej do IZ RPO WŁ w dniu 9 października 2018 r. (za pismem z dnia 5 października 2018 r.), stwierdzono, iż:

- W zestawieniu zawartych umów na dzień 31 października 2016 r., Beneficjent uwzględnił 4 firmy, a mianowicie H. Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., E3. Sp. z o.o. oraz S. Sp. z o.o., które poza świadczeniem usług posiadały również lokale na terenie CHR "[...]" (w ww. zestawieniu nie uwzględniono firm K. Sp. z o.o. oraz I. Sp. z o.o.),

- W zestawieniu umów na dzień 31 października 2017 r., Beneficjent uwzględnił 5 firm, a mianowicie: H. Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., E3. Sp. z o.o., I. Sp. z o.o. oraz S. Sp. z o.o., które poza świadczeniem usług posiadały również lokale na terenie CHR "[...]" (w ww. zestawieniu nie uwzględniono firm K. Sp. z o.o.).

W tej sytuacji, przyjęto wyjaśnienia Beneficjenta w przedmiotowym zakresie i wyliczenia dotyczące osiągnięcia wskaźnika rezultatu uległy zmianie i przedstawiały się następująco:

1. Na dzień 31 października 2016 r. przedmiotowy wskaźnik rezultatu osiągnięty został na poziomie 105 szt., tj. 80,77% (do wskaźnika zaliczono 101 zawartych umów najmu + 4 umowy na świadczenie usług z jednoczesnym przekazaniem lokali, nie zaliczono niektórych umów najmu zawieranych kilkukrotnie z tymi samymi podmiotami – A. Sp. z o.o. - 3 umowy, B. S.A. - 2 umowy, L3 Sp. z o.o. Sp.k. - 2 umowy, L2 S.A. - 5 umów, T. Sp. z o.o. - 2 umowy).

W tej sytuacji, Beneficjent nie osiągnął wskaźnika rezultatu pn. Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach, w pierwszym roku trwałości, a więc na dzień 31 października 2016 r., w wysokości 19,23%.

2. Na dzień 31 października 2017 r. przedmiotowy wskaźnik osiągnięty został na poziomie 91,54% (do wskaźnika zaliczono 114 zawartych umów najmu + 5 umów na świadczenie usług z jednoczesnym przekazaniem lokali, nie zaliczono niektórych umów najmu zawieranych kilkukrotnie z tymi samymi podmiotami – A. Sp. z o.o. - 3 umowy, B. S.A. - 2 umowy, L3 Sp. z o.o. Sp.k. - 2 umowy, L2 S.A. - 5 umów, T. Sp. z o.o. - 2 umowy). Wynika zatem z tego, iż Beneficjent w drugim roku trwałości, a więc na dzień 31 października 2017 r., nie osiągnął wskaźnika rezultatu pn. Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach, w wysokości 8,46%.

Łączna kwota wydatków kwalifikowalnych w projekcie, tj. 148 991 869,98 zł podzielona została przez 3 (okres trwałości projektu wynosi 3 lata), dzięki czemu ustalono wartość wydatków kwalifikowalnych przypadających na 1 rok okresu trwałości, w kwocie 49 663 956,66 zł.

I rok trwałości - 49 663 956,66 zł x 19,23% (procent nieosiągnięcia wskaźnika rezultatu) = 9 550 378,87 zł (kwota wydatków uznanych za niekwalifikowalne).

II rok trwałości - 49 663 956,66 zł x 8,46% (procent nieosiągnięcia wskaźnika rezultatu) = 4 201 570,73 zł (kwota wydatków uznanych za niekwalifikowalne).

Łączna zatem wartość wydatków uznanych za niekwalifikowalne to kwota 13 751 949,60 zł.

Pismem z dnia 13 listopada 2018 r. Beneficjent ponownie odmówił podpisania Informacji pokontrolnej z dnia 26 października 2018 r. i podtrzymał swoje wcześniejsze argumenty oraz wskazał, iż odniesienie przez IZ RPO WŁ do brzmienia art. 551 Kodeksu cywilnego zostało uczynione w sposób nieodpowiedni i sprzeczny z ww. przepisem prawa. Beneficjent podkreślił, iż cyt.: "umowa zawarta przez podmiot gospodarczy z organem administracji rządowej nie może być interpretowana przez ten organ niezgodnie z jej wyraźną treścią, nadinterpretowana, czy stosowana analogia".

Wobec niepodpisania przez Beneficjenta zmienionej Informacji pokontrolnej, IZ RPO WŁ w dniu 26 listopada 2018 r. wydała Zalecenia pokontrolne, w których zobowiązała F. Sp. z o.o. do zwrotu łącznej kwoty w wysokości 738 399,97 zł wraz z należnymi odsetkami, z tytułu proporcjonalnego zmniejszenia przyznanego dofinansowania w związku z nieosiągnięciem i nieutrzymaniem wskaźnika rezultatu pn. Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach.

W dniu 21 grudnia 2018 r. do Instytucji Zarządzającej RPO WŁ wpłynęło pismo Beneficjenta będące odpowiedzią na Zalecenia pokontrolne, w którym odmówił ich wykonania i podtrzymał swoje wcześniejsze argumenty odnośnie osiągnięcia i utrzymania przedmiotowego wskaźnika rezultatu (vide: pismo z dnia 16 grudnia 2018 r.).

Następnie, pismem z dnia 18 stycznia 2019 r. znak [...], Instytucja Zarządzająca RPO WŁ, wezwała Beneficjenta do zwrotu w terminie 14 dni od daty doręczenia wezwania, środków w łącznej kwocie 738 399,97 zł wraz z odsetkami, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków, tj. dla kwot:

■ 267 669,98 zł - od dnia 25 stycznia 2013 r. do dnia zwrotu,

■ 196 687,81 zł - od dnia 25 marca 2013 r. do dnia zwrotu,

■ 274 042,18 zł - od dnia 24 maja 2013 r. do dnia zwrotu.

Po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w ww. piśmie, w dniu 28 lutego 2019 r., IZ RPO WŁ wszczęła z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu kwot należności głównych wraz z odsetkami, w związku z realizacją projektu pn. "[...]".

W dniu 22 marca 2019 r. do Instytucji Zarządzającej RPO WŁ wpłynęło Zawiadomienie o otwarciu postępowania układowego wobec F. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., sporządzone przez nadzorcę sądowego.

W tej sytuacji, biorąc pod uwagę zapis art. 277 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. Prawo restrukturyzacyjne, mówiący, iż nadzorca sądowy wstępuje z mocy prawa do postępowań administracyjnych, w którym ma on prawa strony, Zarząd Województwa Łódzkiego, pismem z dnia 14 maja 2019 r., zawiadomił strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji o zwrocie środków.

W dniu 27 maja 2019 r. osoba upoważniona przez Beneficjenta ponownie zapoznała się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, natomiast nadzorca sądowy, pomimo odbioru w dniu 3 czerwca 2019 r. przesyłki poleconej zawierającej ww. zawiadomienie, nie skorzystał z przysługującego mu prawa.

W konsekwencji przeprowadzonego postępowania, Zarząd Województwa Łódzkiego wydał w dniu 2 lipca 2018 r. decyzję nr 8/RP/2019, określającą kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 738 399,97 zł wraz z odsetkami, liczonymi jak dla zaległości podatkowych.

W dniu 22 lipca 2019 r. pełnomocnik Beneficjenta złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ZWŁ nr 8/RP/2019 z dnia 2 lipca 2019 r., wnosząc o jej uchylenie. Pełnomocnik Beneficjenta zarzucił przedmiotowej decyzji:

I. Naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie:

1) art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pozbawionym podstaw prawnych działaniu organu w celu udowodnienia przyjętej, a wadliwej tezy o nieosiągnięciu przez Beneficjenta wskaźnika rezultatu pn. "Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach", podczas gdy z załączonych do pisma Beneficjenta wykazów lokali i umów, a także z treści pisma Beneficjenta z dnia 5 października 2018 r., złożonego w toku postępowania, wynika, że jest spełnione kryterium ilości zawartych umów, które spełniają kryterium umów najmu oraz kryterium nowych przedsiębiorstw (będących dowodem na spełnienie tego wskaźnika);

2) art. 7 w zw. z art. 77 i 78 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie lub wadliwe zastosowanie mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Naruszenie polega w szczególności na niewyczerpaniu i nierozpoznaniu całego zgromadzonego materiału dowodowego, dokonaniu błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, nieuwzględnieniu argumentów Beneficjenta popartych przekazanymi dowodami, a także poprzez oczywiście błędną ocenę tych dowodów. W ocenie pełnomocnika Beneficjenta, IZ RPO WŁ nie wzięła pod uwagę, iż ani umowa o dofinansowanie projektu, ani inne dokumenty nie definiują indywidualnego kryterium, a w szczególności nie zakazują, pod rygorem odmowy uznania kryterium za spełnione, aby umowy najmu mogły być zawarte z przedsiębiorstwami wielozakładowymi lub posiadającymi sieć dystrybucyjną kilku marek. W uzasadnieniu wniosku, pełnomocnik Beneficjenta wskazał, że stanowisko zaprezentowane przez ZWŁ w zaskarżonej decyzji jest niezasadne i błędne. Zdaniem pełnomocnika Beneficjenta, IZ RPO WŁ w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym ustaliła poziom osiągnięcia wskaźnika rezultatu o nazwie "Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach". Stanowisko Beneficjenta wynika z faktu, iż w żadnym z dokumentów związanych z realizacją RPO WŁ na lata 2007-2013 nie została sformułowana definicja legalna pojęcia "nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na obszarach zrewitalizowanych" i nie jest w tym zakresie właściwe powoływanie się na definicję zawartą w art. 1 zał. I do Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r.;

3) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie w okolicznościach danego przypadku zasady swobodnej oceny dowodów, dokonując ich dowolnej oceny, nie wynikającej, a zatem sprzecznej z obowiązującymi przepisami prawa i zasadami doświadczenia życiowego. Pełnomocnik Beneficjenta wskazał, iż osiągnięty został główny cel projektu, jakim była rewitalizacja obszarowa i społeczna, przedmiotowa inwestycja stała się bowiem ośrodkiem, wokół którego zaczęły powstawać inne inwestycje, w szczególności mieszkaniowe. W konsekwencji zrealizowania celu umowy, zdaniem pełnomocnika, przyznane środki nie mogą zostać uznane za wykorzystane niezgodnie z ich przeznaczeniem w rozumieniu art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych;

4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzywoływanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione ani dowodów, na których się oparł, jak również niewskazanie podstawy prawnej decyzji, poprzez przytoczenie przepisów prawa, które zdaniem IZ stały się podstawą ustalenia, że Beneficjent nie spełnił wskaźnika rezultatu w postaci "Liczby nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach", z uwagi na niespełnienie wskazówek zawartych w "interpretacji" tego wskaźnika wskazanej ex post w piśmie Departamentu Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego z dnia 27 czerwca 2018 r. Pełnomocnik Beneficjenta wskazał, iż IZ RPO WŁ dokonała nieuprawnionej nadinterpretacji kryterium oceny spełnienia przedmiotowego wskaźnika, uznając, iż każda z umów najmu musi zostać zawarta z odrębnymi podmiotami oraz, że najemca musi tworzyć odrębne przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 551 Kodeksu cywilnego. Zdaniem pełnomocnika Beneficjenta, kryteria te nie wynikają z umowy o dofinansowanie, ani z innych aktów prawnych, a IZ zarzuca Beneficjentowi wyłącznie niezgodność z "interpretacją", która została dokonana w piśmie Departamentu Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego z dnia 27 czerwca 2018 r., które nie jest przepisem ustawowym.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, skutkujące nieprawidłowym ustaleniem, że środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich zostały przez stronę wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych. Pełnomocnik Beneficjenta wskazał, iż zna orzecznictwo sądów dotyczące zdefiniowania pojęcia procedur, jakich naruszenie może uzasadniać zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, jednakże jego zdaniem, nie sposób przyjąć, iż mogą być one tworzone ad hoc, już po wykonaniu umowy o dofinansowanie, w drodze wewnętrznych aktów. W § 35 umowy o dofinansowanie projektu nie wymienia się pisma Departamentu Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego z dnia 27 czerwca 2018 r., zaś Zasady kwalifikowalności wydatków nie odnoszą się wprost do rozumienia przedmiotowego wskaźnika. Beneficjent uznaje za zgodne z zasadami prawa wyłącznie te procedury oraz interpretacje, jakie miałyby służyć do oceny spełnienia kryteriów, do których mają zastosowanie ogólnie obowiązujące przepisy prawa, lub które zawarte zostały wprost i wyraźnie w treści tej umowy. Zdaniem pełnomocnika Beneficjenta, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nieuzasadnionym i sprzecznym z aktami obowiązującymi powszechnie lub choćby w ramach RPO WŁ na lata 2007-2013 interpretowaniem, a właściwie tworzeniem ich przez IZ na potrzeby konkretnego postępowania;

2) art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 8 i 9 ustawy o finansach publicznych oraz art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do nałożenia korekty finansowej oraz że doszło do wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem obowiązujących procedur wynikających z art. 184 ustawy o finansach publicznych, skutkujących koniecznością ich zwrotu, w sytuacji gdy nie wykazano istotnego naruszenia przepisu prawa UE, bądź krajowego przepisu prawa implementowanego z systemu prawa UE, z którym wymienione przepisy prawa wiązały taki skutek. Pełnomocnik Beneficjenta wskazał, że pomimo twierdzeń IZ RPO WŁ, w niniejszej sprawie nie da się obronić poglądu, iż doszło do jakiejkolwiek szkody, a przynajmniej nie zostało to przez organ udowodnione. Głównym założeniem i celem projektu była rewitalizacja obiektów pofabrycznych i cel ten został zrealizowany - nie można zatem uznać, iż w jakimkolwiek zakresie, na skutek realizacji projektu doszło do uszczuplenia budżetu UE lub zagrożenia takim uszczupleniem, a przynajmniej IZ takiej szkody nie wykazała.

W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik Beneficjenta podkreślił również, iż poziom realizacji przedmiotowego wskaźnika należy rozumieć jako liczbę umów najmu niezależnie od tego, jaki podmiot jest najemcą (indywidualny, czy sieciowy). Należy bowiem zważyć, iż z otwarciem sklepu w galeriach nie wiąże się z reguły stworzenie nowego podmiotu, a jedynie właściciel marki otwiera nowe punkty -sklepy, w ramach prowadzonej przez siebie działalności. Niewątpliwie zatem stronom umowy o dofinasowanie, w dacie jej zawarcia, nie mogło chodzić o umowy najmu zawierane z odrębnymi podmiotami. Nie ma zatem uzasadnienia dla traktowania np. 5 umów zawartych z L2 S.A. jako jednej umowy, jak chce tego IZ, dlatego zdaniem pełnomocnika, przy ocenie stopnia realizacji przedmiotowego wskaźnika należy uznać wszystkie umowy najmu jakie zawarł Beneficjent, a które przedłożył IZ w toku postępowania.

Ponadto, pełnomocnik Beneficjenta wskazał również, iż za niezasadne należy uznać nieuwzględnienie przez IZ umów z podmiotami, które wykonują różnego rodzaju usługi serwisowe w CH "[...]", takimi jak: S. Sp. z o.o., K. Sp. z o.o., I. Sp. z o.o., H. Sp. z o.o., E3 Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o. Pełnomocnik wskazał, iż niezależnie od nazwy danej umowy, to każda z nich ma charakter mieszany, tj. łączy w sobie cechy umów o świadczenie usług z cechami umów najmu, każdy podmiot użytkuje bowiem wyłącznie na własne potrzeby odrębne pomieszczenia w CH "[...]". Pełnomocnik Beneficjenta powołał się na brzmienie art. 659 Kodeksu cywilnego, zawierającego definicję umowy najmu i podkreślił, że czynsz z tytułu tejże umowy może być oznaczony w pieniądzach lub świadczeniach innego rodzaju oraz wskazał, że przedłożone umowy spełniają kryteria ww. przepisu prawa.

Po przeprowadzonej analizie zebranego materiału dowodowego, w wyniku weryfikacji powyższego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zarząd Województwa Łódzkiego stwierdził, iż zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą, organ, orzekając w trybie art. 207 ust. 12a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) odpowiednio do art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), działa jako "instancja" merytoryczna, a więc taka, która jest zobowiązana do załatwienia i rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, z uwzględnieniem wszystkich zasad ogólnych postępowania administracyjnego (m.in. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 k.p.a.) oraz stanowiących ich rozwinięcie przepisów szczegółowych.

Istotą problemu w niniejszej sprawie jest uznanie przez IZ RPO WŁ, wbrew twierdzeniom Beneficjenta, iż w okresie trwałości projektu pn. "[...]", pomimo osiągnięcia głównego celu projektu, wskaźnik rezultatu, jakim jest Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach, nie został osiągnięty, ani utrzymany w okresie trwałości na poziomie wskazanym we wniosku o dofinansowanie projektu, a więc na poziomie 130 szt.

Celem ww. projektu była rewitalizacja substancji architektonicznej na zdegradowanym obszarze miasta, obszarze pofabrycznym. Projekt polegał na odbudowie budynku fabrycznego, nadaniu mu nowych funkcji oraz zagospodarowaniu całego terenu pofabrycznego, w wyniku czego powstać miało "[...]" (pkt 5.1. wniosku o dofinansowanie projektu). Efektem realizacji projektu miało być natomiast 130 przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach (pkt 5.4. wniosku). We wniosku o dofinansowanie (pkt 5.9.1.) Beneficjent określił także wskaźniki osiągnięcia celu projektu, a mianowicie:

• Wskaźnik produktu:

"Powierzchnia zrewitalizowanych obszarów" - 3,15 ha.

• Wskaźnik rezultatu:

"Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach" - 130 szt. - mierzony na podstawie umów najmu - który miał zostać osiągnięty na wskazanym wyżej poziomie w 2014 r. i 2015 r., oraz wskaźnik nowo utworzonych etatów w postaci wskaźnika rezultatu:

"Przewidywana całkowita liczba bezpośrednio utworzonych nowych etatów" - 10 szt.

W pkt 5.5. ww. wniosku o dofinansowanie projektu, Beneficjent zobowiązał się ponadto, do zachowania, zgodnie z art. 57 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, trwałości projektu przez 3 lata od zakończenia finansowej realizacji projektu.

W wyniku wyboru przedmiotowego projektu do dofinansowania, w dniu 4 sierpnia 2011 r. podpisana została umowa pomiędzy Województwem Łódzkim, a F. Sp. z o.o., nr [...], która pierwotnie zakładała zakończenie finansowe realizacji projektu na dzień 30 czerwca 2014 r. (§ 10 lit. c umowy). Termin ten był następnie kilkakrotnie zmieniany i ostatecznie, na mocy aneksu nr [...] z dnia 29 września 2015 r. do umowy o dofinansowanie projektu z dnia 4 sierpnia 2011 r., termin zakończenia rzeczowej i finansowej realizacji projektu określono na dzień 31 października 2015 r. (§ 1 aneksu). Ponadto, zgodnie z § 2 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu, Beneficjent zobowiązał się na warunkach określonych w umowie, do realizacji projektu oraz zapewnienia "trwałości projektu" w rozumieniu dokumentów, o których mowa w § 1 pkt 8, w okresie 3 lat od daty zakończenia projektu. Dokumentami tymi są m.in. "Krajowe wytyczne dotyczące kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013 (Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-2013)", dalej: Krajowe wytyczne oraz "Zasady kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2007-2013", dalej: Zasady kwalifikowalności wydatków.

W tym miejscu wskazać należy, iż przyznanie, przekazanie i rozliczenie dofinansowania oraz zamknięcie projektu realizowanego dzięki wsparciu finansowemu z Unii Europejskiej nie oznacza, iż beneficjent wywiązał się z całokształtu obowiązków nałożonych przez umowę o dofinansowanie. Unia Europejska przywiązuje dużą wagę do kwestii zachowania trwałości produktów i rezultatów osiągniętych w wyniku realizacji projektu. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, po zakończeniu realizacji przedsięwzięcia, Beneficjent zobowiązany jest do zachowania trwałości projektu, osiągnięcia i utrzymania wskaźników założonych na etapie składania wniosku o dofinansowanie, niepodejmowania działań prowadzących do podwójnego finansowania, monitorowania dochodowości projektu oraz archiwizacji dokumentacji projektowej. W przypadku niedochowania trwałości projektu zgłoszonego do dofinansowania Beneficjent może utracić część lub całość wsparcia z funduszy unijnych.

Organ podkreślił, iż prawo polskie nie reguluje kwestii trwałości projektu, podstawę prawną w tej kwestii w perspektywie finansowej 2007-2013 stanowią przepisy rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, rozporządzenie nr 1083/2006), które są pierwotnymi i podstawowymi aktami wyznaczającymi podstawę rozstrzygnięcia w badanej sprawie.

Po zakończeniu fazy realizacyjnej projektu, zgodnie z art. 57 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 i rozdziałem 5.3 Krajowych wytycznych, Beneficjent mieszczący się w gronie MŚP zobowiązany jest do utrzymania efektów projektu przez co najmniej trzy lata od daty zakończenia realizacji projektu.

Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 57 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, trwałość projektów współfinansowanych ze środków funduszy strukturalnych musi być zachowana przez okres 5 lat od daty zakończenia projektu. W przypadku projektów realizowanych w celu utrzymania inwestycji lub miejsc pracy stworzonych przez MŚP trwałość projektu musi być zachowana przez 3 lata od daty jego zakończenia.

Data zakończenia realizacji projektu oznacza natomiast realizację wszystkich operacji zaplanowanych w ramach dofinansowanego przedsięwzięcia oraz zrefundowanie wszystkich wydatków poniesionych przez beneficjenta. Wynika to bezpośrednio z rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, które w art. 88 stanowi, iż do celów niniejszego rozporządzenia, operację uznaje się za zakończoną, w przypadku gdy działania podjęte w jej ramach zostały faktycznie przeprowadzone i w odniesieniu do której wszystkie wydatki beneficjentów oraz odnośnego wkładu publicznego zostały opłacone.

Z uwagi na fakt, iż ostatnia transza dofinansowania w formie zaliczki wypłacona została F. Sp. z o.o. w dniu 24 maja 2013 r., a termin zakończenia realizacji projektu (zarówno rzeczowego jak i finansowego) określony został w umowie o dofinansowanie na dzień 31 października 2015 r., zgodnie z uregulowaniami zawartymi w art. 57 w zw. z art. 88 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, okres trwałości przedmiotowego projektu, wynoszący 3 lata, rozpoczął się z dniem 31 października 2015 r. i kończył w dniu 31 października 2018 r.

Podkreślenia wymaga tu fakt, iż Beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie zobowiązał się do zrealizowania projektu w pełnym zakresie zgodnie z umową i załącznikami, które stanowią jej integralną część. Jednym z załączników, zgodnie z § 38 ust. 2 pkt 1 tejże umowy, jest wniosek o dofinansowanie projektu, w którym wskazane zostały wskaźniki produktu i rezultatu. Oznacza to, że Beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie zobowiązał się jednocześnie do osiągnięcia wskaźników opisanych we wniosku o dofinansowanie. Ponadto, jak już zasygnalizowano we wcześniejszych rozważaniach, Beneficjent, na podstawie § 9 ust. 3 i 4 umowy o dofinansowanie projektu, zobowiązany był również do pomiaru wskaźników kluczowych z listy zaimplementowanej do KSI, natomiast wskaźnikami tymi w przedmiotowym projekcie są: Powierzchnia zrewitalizowanych obszarów i Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach. W tym miejscu podkreślić należy, iż wskaźnik produktu odnosi się do wszystkich tych produktów, które powstały w trakcie realizowania projektu oraz w rezultacie wydatkowania przyznanych środków. Swoim zasięgiem nie powinien wykraczać poza przyjęty termin wdrażania danego przedsięwzięcia. Wskaźnik rezultatu natomiast dotyczy efektów działań, które nastąpiły po zakończeniu i w wyniku realizowania projektu oraz które wpływają bezpośrednio na otoczenie społeczno-ekonomiczne. Wskaźnik rezultatu informuje o zmianach, jakie nastąpiły w wyniku wcielenia w życie danego przedsięwzięcia oraz sytuacji Beneficjenta projektu w tym etapie. Wskaźniki rezultatu opisują zatem efekty realizacji projektu najczęściej uzyskiwane w okresie zachowania trwałości rezultatów projektu. Beneficjent we wniosku o dofinansowanie projektu określił, m.in. w ramach wskaźników osiągnięcia celów projektu, wskaźnik rezultatu o nazwie Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach, który miał być mierzony na podstawie umów najmu, który miał zostać osiągnięty na poziomie 130 szt.

We wniosku o płatność końcową z dnia 30 listopada 2015 r. Beneficjent wskazał, iż osiągnął ww. wskaźnik rezultatu na poziomie 113 szt. oraz w dacie 30 listopada 2015 r. złożył oświadczenie, z którego wynika, iż wskaźnik ten zostanie w pełni osiągnięty w ciągu roku od dnia zakończenia realizacji projektu (oświadczenie w aktach sprawy). Zgodnie bowiem z § 33 pkt 9 umowy o dofinansowanie projektu, w przypadku nieosiągnięcia wskaźników rezultatu w terminie określonym w umowie, Beneficjent jest zobowiązany do przedłożenia wraz z wnioskiem o płatność końcową oświadczenia o terminie ich osiągnięcia.

Wynika z tego, iż Beneficjent miał obowiązek osiągnięcia wskaźnika rezultatu pn. Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach, w ilość 130 szt., w terminie do dnia 31 października 2016 r., tj. w pierwszym roku trwałości projektu, a następnie utrzymania go przez kolejne dwa lata trwałości, tj. do dnia 31 października 2018 r. Z ankiet dotyczących zachowania trwałości projektu za okresy od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. oraz od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. wynika, iż cel projektu został zrealizowany, osiągnięte zostały i utrzymane w całości wszystkie wskaźniki produktu i rezultatu (poz. 15. Ankiet). W aktach sprawy znajduje się także oświadczenie Beneficjenta z dnia 27 października 2016 r. oraz pismo z dnia 7 sierpnia 2018 r., potwierdzające osiągnięcie i utrzymanie wskaźnika rezultatu na zakładanym poziomie. Jednakże, z zestawienia umów zawartych przez F. Sp. z o.o. wg stanu na dzień 31 października 2016 r. wynika, iż do wskaźnika rezultatu pn. Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach, zaliczyć można jedynie 101 umów najmu oraz 4 umowy o świadczenie usług, zawarte z przedsiębiorstwami, które poza świadczeniem usług posiadały również lokale na terenie "[...]", natomiast z zestawienia umów zawartych przez F. Sp. z o.o. wg stanu na dzień 31 października 2017 r. wynika, iż do ww. wskaźnika zaliczyć można 114 umów najmu i 5 umów na świadczenie usług, zawarte z przedsiębiorstwami, które poza świadczeniem usług posiadały również lokale na terenie "[...]". Część umów najmu zawarta została przez F. Sp. z o.o. z tym samym przedsiębiorstwem, a mianowicie A.Sp. z o.o. - 3 umowy (3 marki własne: E., O.i O. K. oraz [...]), B. S.A. - 2 umowy (2 marki własne: H2. oraz A.), L3 Sp. z o.o. Sp.k. - 2 umowy (2 stanowiska G,), L2 S.A. - 5 umów (5 marek własnych: C., H., M., R. oraz S.), T.Sp. z o.o. - 2 umowy (2 stanowiska firmowe), dlatego też do zliczenia wskaźnika rezultatu zaliczono tylko po jednej umowie zawartej z ww. podmiotami gospodarczymi.

Z uwagi zatem na powyższe ustalenia, IZ RPO WŁ stwierdza, iż Beneficjent w pierwszym roku trwałości projektu pn. "[...]", a więc na dzień 31 października 2016 r., osiągnął wskaźnik rezultatu pn. Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach, na poziomie 80,77%, tj. 105 szt. na 130 szt. założonych we wniosku o dofinansowanie projektu (do wskaźnika zaliczono 101 zawartych umów najmu + 4 umowy na świadczenie usług z jednoczesnym przekazaniem lokali, zawarte z H. Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., E3 Sp. z o.o. oraz S.Sp. z o.o.). Wynika z tego, iż poziom nieosiągnięcia ww. wskaźnika rezultatu wynosi 19,23%. Jak już zasygnalizowano we wcześniejszych rozważaniach, do przedmiotowego wskaźnika nie zaliczono niektórych umów najmu zawieranych kilkukrotnie z tymi samymi podmiotami, a mianowicie: A. Sp. z o.o. - 3 umowy, B. S.A. - 2 umowy, L3 Sp. z o.o. Sp.k. - 2 umowy, L2 S.A. - 5 umów, T. Sp. z o.o. - 2 umowy.

W drugim roku trwałości, a więc na dzień 31 października 2017 r., Beneficjent osiągnął przedmiotowy wskaźnik rezultatu na poziomie 91,54%, tj. 119 szt. na 130 szt. założonych we wniosku o dofinansowanie projektu (do wskaźnika zaliczono 114 zawartych umów najmu + 5 umów na świadczenie usług z jednoczesnym przekazaniem lokali, zawartych z H. Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., E3 Sp. z o.o., I. Sp. z o.o. oraz S. Sp. z o.o.). Poziom nieosiągnięcia wskaźnika rezultatu pn. Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach, wynosi zatem 8,46%. Także w drugim roku trwałości, do ww. wskaźnika rezultatu nie zaliczono niektórych umów najmu zawieranych kilkukrotnie z tymi samymi podmiotami, tj. A. Sp. z o.o. - 3 umowy, B. S.A. - 2 umowy, L3 Sp. z o.o. Sp.k. - 2 umowy, L2 S.A. - 5 umów, T. Sp. z o.o. – 2 umowy.

Zgodnie natomiast z zapisem § 32 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu, w przypadku nieosiągnięcia zakładanych wskaźników produktu lub rezultatu, Beneficjent zobowiązany jest do zwrotu całego otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami określonymi zgodnie z § 19 ust. 3. Natomiast, jeśli mimo nieosiągnięcia zakładanych wskaźników, cel Projektu został zrealizowany, wartość przyznanego dofinansowania ulega proporcjonalnemu zmniejszeniu, o czym stanowi § 32 ust. 3 tejże umowy.

Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, iż cel projektu, jakim była rewitalizacja architektury na obszarze poprzemysłowym, został przez Beneficjenta osiągnięty, wybudowane zostało bowiem i oddane do użytkowania Centrum [...], zlokalizowane na obszarze dawnych zakładów przemysłu bawełnianego M2. Jednakże, pomimo zrealizowania celu projektu, Beneficjent nie osiągnął założonego we wniosku o dofinansowanie projektu wskaźnika rezultatu, dlatego też zgodnie z § 32 ust. 3 umowy o dofinansowanie projektu, wartość przyznanego dofinansowania musi ulec proporcjonalnemu obniżeniu.

W kontekście powyższego, zdaniem organu, niezrozumiały jest zarzut pełnomocnika Beneficjenta, zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jakoby w zaskarżonej decyzji ZWŁ nr 8/RP/2019 z dnia 2 lipca 2019 r., IZ RPO WŁ stwierdziła, iż dotacja nie zrealizowała zakładanego celu. Rozpatrując sprawę w II instancji organ stwierdził, iż ani w Informacjach pokontrolnych, ani w decyzji ZWŁ z dnia 2 lipca 2019 r. nie padło stwierdzenie, jakoby Beneficjent nie zrealizował celu projektu. Gdyby tak było, to zgodnie z zapisem § 32 ust. 2 umowy o dofinansowanie, F. Sp. z o.o. w restrukturyzacji, zobowiązana byłaby do zwrotu całego dofinansowania. Z uwagi natomiast na fakt, iż cel projektu został zrealizowany, natomiast nie został osiągnięty wskaźnik rezultatu pn. Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach, dofinansowanie ulega obniżeniu proporcjonalnemu do stopnia nieosiągnięcia ww. wskaźnika, o czym stanowi wspomniany już wcześniej § 32 ust. 3 umowy o dofinansowanie. Organ stwierdził zatem, iż powyższy zarzut podniesiony we wniosku o dofinansowanie projektu jest całkowicie bezzasadny.

We wniosku o dofinansowanie projektu Beneficjent wskazał, iż jednym ze wskaźników osiągnięcia celu projektu będzie wskaźnik rezultatu pn. Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach, natomiast jednostką miary ww. wskaźnika będą umowy najmu. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika Beneficjenta, wskaźnik ten, jak również wskaźnik produktu pn. Powierzchnia zrewitalizowanych obszarów, nie został określony jedynie w ramach RPO WŁ, a wybrany został przez Beneficjenta z listy zaimplementowanej do Krajowego Systemu Informatycznego (SIMIK 07-13), która stanowi załącznik do Wytycznych w zakresie warunków gromadzenia i przekazywania danych w formie elektronicznej wydanych przez Ministra Rozwoju Regionalnego. W poz. 61 załącznika nr 3 do ww. wytycznych, pn. "Lista wskaźników kluczowych przechowywanych w Krajowym Systemie Informatycznym (SIMIK 07-13)", określone zostało, iż w ramach projektów mieszczących się w pojęciu "Rewitalizacja obszarów poprzemysłowych, powojskowych, miejskich", kluczowym składnikiem produktu, stosowanym zarówno na poziomie krajowym - PO, jak i regionalnym - RPO, ma być wskaźnik pn. Powierzchnia zrewitalizowanych obszarów, natomiast kluczowym składnikiem rezultatu, również stosowanym zarówno na poziomie krajowym - PO, jak i regionalnym - RPO, ma być wskaźnik pn. Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach. Wybór wskaźników z listy wskaźników kluczowych (co najmniej jednego wskaźnika produktu i co najmniej jednego wskaźnika rezultatu) jest obligatoryjny, w sytuacji gdy istnieje możliwość wpisania projektu w określony typ projektu oraz możliwość opisania całości lub części przedsięwzięć realizowanych w ramach danego projektu za pomocą odpowiednich wskaźników. Dopiero jeżeli ze względu na specyfikę projektu nie jest możliwe przypisanie żadnego wskaźnika z listy wskaźników kluczowych w KSI (SIMIK 07-13), przypisanego do typu projektu, w ramach którego realizowana jest operacja, ani żadnego ze wskaźników programowych zmapowanych ze wskaźnikami kluczowymi, Beneficjent sprawozdaje odnośnie efektów rzeczowych projektów wyłącznie na podstawie innych wskaźników, zadeklarowanych w dokumentacji projektu. Jak zatem wynika z powyższego, wskaźnik rezultatu pn. Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach, w projekcie realizowanym przez F. Sp. z o.o. pn. "[...]", nie został określony jedynie w ramach RPO WŁ, gdyż jest to obligatoryjny wskaźnik kluczowy dla projektów wpisujących się w pojęcie rewitalizacji obszarów pofabrycznych, powojskowych i miejskich (jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie), dla programów operacyjnych, zarówno na poziomie krajowym, jak i regionalnym. Instytucja Zarządzająca RPO WŁ uznała zatem zarzut pełnomocnika Beneficjenta, zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym zakresie za całkowicie bezzasadny.

Z uwagi na brak w dokumentach programowych definicji legalnej wskaźnika pn. Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach, należy posłużyć się, m.in. definicją przedsiębiorstwa zawartą w Kodeksie cywilnym. Uprawnienie takie daje Instytucji Zarządzającej RPO WŁ zapis § 35 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu, który stanowi, iż w sprawach nieuregulowanych niniejszą umową zastosowanie mają odpowiednie unormowania wynikające z Programu, dokumentów wydawanych przez Instytucję Zarządzającą, dokumentów wydawanych przez Ministra właściwego ds. Rozwoju Regionalnego, a także odpowiednie przepisy prawa Unii Europejskiej oraz właściwych aktów prawa krajowego, w szczególności ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. Zgodnie natomiast z art. 551 Kodeksu cywilnego, przedsiębiorstwo jest zorganizowanym zespołem składników niematerialnych i materialnych, przeznaczonym do prowadzenia działalności gospodarczej. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji ZWŁ nr 8/RP/2019, przedsiębiorstwo identyfikowane jest, m.in. za pomocą nr NIP, czy REGON. Ponadto, w ramach danego przedsiębiorstwa może funkcjonować kilka marek handlowych, które jednak nie stanowią odrębnego przedsiębiorstwa, nie funkcjonują one bowiem w obrocie gospodarczym jako samodzielne podmioty, gdyż zarówno składniki materialne, jak i niematerialne danej marki stanowią część składową danego przedsiębiorstwa. Z definicji marki zawartej w Słowniku Języka Polskiego, wynika, iż jest to m.in. znak firmowy umieszczany na wyrobach, czy też jakość lub gatunek wyrobów danej firmy. W tym miejscu wskazać należy również, iż zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego pod pojęciem "nowy" rozumieć należy, m.in.: taki, który zajął miejsce poprzedniego, następujący po poprzednim; inny niż przedtem; nastający. Z uwagi zatem na fakt, iż wskaźnik pn. Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach, mierzony miał być za pomocą umów najmu, wbrew twierdzeniom pełnomocnika Beneficjenta, w ramach spełnienia ww. wskaźnika nie można oceniać jedynie, czy mamy do czynienia z umową najmu, czy umowa najmu powierzchni została podpisana oraz czy umów spełniających powyższe kryteria zostało zawartych w okresie trwałości projektu co najmniej 130. Miernik wskaźnika, a więc liczba umów najmu, wiąże się bowiem ściśle z jego nazwą i nie można go rozpatrywać w oderwaniu od nazwy wskaźnika. Skoro Beneficjent przyjął, iż na potrzeby projektu pn. "[...]", wskaźnikiem rezultatu będzie wskaźnik o nazwie Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach, do wyliczenia wartości ww. wskaźnika należy brać pod uwagę jedynie umowy najmu zawarte z nowymi (a więc innymi niż wcześniej) przedsiębiorstwami. Zawarcie w nazwie wskaźnika określenia "nowe" dotyczącego przedsiębiorstwa zlokalizowanego na zrewitalizowanych obszarach, determinuje konieczność brania pod uwagę jedynie przedsiębiorstw, z którymi Beneficjent, w badanym okresie trwałości, nie zawierał wcześniej żadnej umowy najmu. Argumentacja pełnomocnika Beneficjenta, zawarta we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jakoby stronom umowy o dofinansowanie projektu, w dacie jej zawarcia, nie mogło chodzić o umowy najmu zawierane z odrębnymi podmiotami, również nie zasługuje na uwzględnienie. Skoro w umowie o dofinansowanie projektu zamieszczono zapis, iż kluczowym wskaźnikiem rezultatu w ww. projekcie będzie Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach, to nie ma wątpliwości, iż do wyliczenia poziomu osiągnięcia tego wskaźnika będą brane pod uwagę jedynie przedsiębiorstwa, z którymi Beneficjent wcześniej nie zawierał żadnych umów najmu. Wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego, w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r. Wspomniany wzór umowy składa się także na dokumentację konkursową. Umowa o dofinansowanie projektu określa procedury, zasady, warunki i tryb, na jakich Beneficjentowi zostało przyznane dofinansowanie oraz konsekwencje, wynikające m.in. z naruszenia zasad kwalifikowalności wydatków.

Instytucja Zarządzająca RPO WŁ nie zgodziła się również z twierdzeniem pełnomocnika Beneficjenta, iż w zaskarżonej decyzji organ oparł swoje rozstrzygnięcie jedynie o stanowisko zaprezentowane przez Departament Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego (dalej: DPR UM WŁ) z dnia 27 czerwca 2018 r., które nie jest przepisem ustawowym. Interpretacja wskaźnika rezultatu pn. Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach, z uwagi na brak definicji legalnej w dokumentach programowych, oparta została przede wszystkim o przepisy prawa krajowego, tj. Kodeks cywilny. Organ był do tego uprawniony na mocy zapisów umowy o dofinansowanie projektu zawartej w dniu 4 sierpnia 2011 r., z F. Sp. z o.o., tj. § 35 tejże umowy, zgodnie z którym, w sprawach nieuregulowanych umową, mają zastosowanie m.in. przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

Reasumując, organ stwierdził, iż w przypadku umów najmu zawieranych z tym samym przedsiębiorstwem, posiadającym kilka marek handlowych, do ww. wskaźnika można zaliczyć tylko po jednej umowie najmu zawartej z tym samym przedsiębiorstwem, gdyż każda następna umowa nie jest już zawierana z nowym przedsiębiorstwem. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku A. Sp. z o.o., B. S.A., L2 S.A., w przypadku natomiast takich podmiotów jak L3 Sp. z o.o. Sp.k. oraz T. Sp. z o.o., umowy zawarte zostały dla tej samej marki, jednakże na dwa stoiska handlowe. Do ww. wskaźnika zaliczone zostały również, wbrew twierdzeniom pełnomocnika Beneficjenta zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, umowy o świadczenie usług serwisowych, a mianowicie umowy zawarte z H. Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., E3Sp. z o.o., I. Sp. z o.o. oraz S. Sp. z o.o. Z dokumentacji przedstawionej przez Beneficjenta wynika bowiem, iż przedsiębiorstwa te posiadały do własnej dyspozycji lokale na terenie Centrum "[...]", uznano zatem, iż umowy te można zaliczyć do umów o charakterze najmu powierzchni.

Podsumowując powyższe rozważania, Instytucja Zarządzająca RPO WŁ stwierdza, iż Beneficjent w pierwszym roku trwałości projektu pn. "[...]", a więc na dzień 31 października 2016 r., nie osiągnął wskaźnika rezultatu pn. Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach, w wysokości 19,23%, natomiast w drugim roku trwałości, a więc na dzień 31 października 2017 r., przedmiotowy wskaźnik rezultatu nie został osiągnięty w wysokości 8,46%. W tej sytuacji, zgodnie z zapisem § 32 ust. 3 umowy o dofinansowanie projektu, jeśli mimo nieosiągnięcia zakładanych wskaźników, cel Projektu został zrealizowany, wartość przyznanego dofinansowania ulega proporcjonalnemu zmniejszeniu, o czym stanowi § 32 ust. 3 tejże umowy.

Łączna kwota wydatków kwalifikowalnych w projekcie, tj. 148 991 869,98 zł podzielona została zatem przez 3 (okres trwałości projektu wynosi 3 lata), dzięki czemu ustalono wartość wydatków kwalifikowalnych przypadających na 1 rok okresu trwałości, w kwocie 49 663 956,66 zł.

I rok trwałości - 49 663 956,66 zł x 19,23% (procent nieosiągnięcia wskaźnika rezultatu) = 9 550 378,87 zł (kwota wydatków uznanych za niekwalifikowalne).

II rok trwałości - 49 663 956,66 zł x 8,46% (procent nieosiągnięcia wskaźnika rezultatu) = 4 201 570,73 zł (kwota wydatków uznanych za niekwalifikowalne).

Łączna wartość wydatków uznanych za niekwalifikowalne to kwota 13 751 949,60 zł.

Zgodnie z umową o dofinansowanie projektu z dnia 4 sierpnia 2011 r., wysokość wydatków kwalifikowalnych w projekcie ustalono na kwotę 148 991 869,98 zł, natomiast dofinansowanie przyznano Beneficjentowi w kwocie 8 000 000 zł, co stanowiło 5,36942% wartości wydatków kwalifikowalnych.

Wartość dofinansowania podlegająca proporcjonalnemu pomniejszeniu obliczona została jako iloczyn kwoty wydatków uznanych za niekwalifikowalne oraz wartości procentowej przyznanego dofinansowania, odrębnie dla każdej faktury przedłożonej wraz z wnioskami o płatność, co w konsekwencji dało kwotę do zwrotu w wysokości 738 399,97 zł (szczegółowe wyliczenie znajduje się w aktach sprawy).

Wbrew twierdzeniom pełnomocnika Beneficjenta zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie wystąpiła szkoda realna w postaci środków wypłaconych Beneficjentowi odpowiadających kwocie dofinansowania wydatków uznanych za niekwalifikowalne w związku z nieosiągnięciem i nieutrzymaniem przez Beneficjenta w okresie trwałości wskaźnika rezultatu pn. Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach. Doszło tu bowiem do sfinansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego UE, gdyż nie spełniał on wymogów umowy o dofinasowanie projektu oraz założeń ujętych we wniosku o dofinansowanie, będącym załącznikiem do umowy o dofinasowanie.

Wbrew twierdzeniom pełnomocnika Beneficjenta, w niniejszej sprawie brak jest możliwości zbilansowania nieosiągnięcia wskaźnika rezultatu pn. Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach, innymi wskaźnikami tego samego rodzaju. Beneficjent we wniosku o dofinansowanie projektu założył bowiem dwa rodzaje wskaźników:

- wskaźniki osiągnięcia celów projektu - w postaci wskaźnika produktu o nazwie Powierzchnia zrewitalizowanych obszarów oraz w postaci wskaźnika rezultatu o nazwie Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach,

- wskaźniki nowo utworzonych etatów - w postaci wskaźnika rezultatu o nazwie Przewidywana całkowita liczba bezpośrednio utworzonych nowych etatów.

W ocenie organu, wskaźnik rezultatu o nazwie Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach określony we wniosku o dofinansowanie w ilości 130 szt. umów najmu nie może zostać zbilansowany wskaźnikiem rezultatu o nazwie Przewidywana całkowita liczba bezpośrednio utworzonych nowych etatów w ilości 10 szt., gdyż są to wskaźniki różnego rodzaju. Wskaźnik pn. Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach był jednym z dwóch kluczowych, a więc najważniejszych z punktu widzenia monitorowania efektów wdrażania funduszy UE, wskaźników osiągnięcia celów założonych w projekcie, co znalazło swoje odzwierciedlenie w zapisach umowy o dofinansowanie projektu (§ 9 ust. 3 i 4). Kluczowe znaczenie w każdym projekcie mają bowiem wskaźniki bezpośrednio odpowiadające za realizację celów szczegółowych projektu, deklarowanych przez Beneficjenta na etapie ubiegania się o dofinansowanie.

Organ nie zgodził się z twierdzeniami Beneficjenta jakoby podstawą wydania przez ZWŁ decyzji nr 8/RP/2019 była interpretacja przedstawiona w piśmie DPR UM WŁ z dnia 27 czerwca 2018 r. Podstawą żądania zwrotu części dofinansowania przeznaczonego na realizację projektu pn. "[...]" jest przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z naruszeniem przez Beneficjenta procedur zawartych w umowie o dofinansowanie projektu, a tym samym wniosku o dofinansowanie projektu, który stanowi jej integralną część. Zarówno wskaźnik produktu, jak i rezultatu, tj. Powierzchnia zrewitalizowanych obszarów oraz Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach, funkcjonują na poziomie ponadregionalnym, wybrane one zostały bowiem przez Beneficjenta z listy zaimplementowanej do Krajowego Systemu Informatycznego (SIMIK 07-13), która to lista stanowi załącznik do Wytycznych w zakresie warunków gromadzenia i przekazywania danych w formie elektronicznej wydanych przez Ministra Rozwoju Regionalnego (poz. 61 załącznika nr 3 do ww. wytycznych, pn. "Lista wskaźników kluczowych przechowywanych w Krajowym Systemie Informatycznym (SIMIK 07-13)"). Wskaźnik rezultatu jest obligatoryjnym wskaźnikiem, kluczowym dla projektów wpisujących się w pojęcie rewitalizacji obszarów pofabrycznych, powojskowych i miejskich, dla wszystkich regionalnych i krajowych programów operacyjnych. W piśmie DPR UM WŁ została dokonana jedynie, z uwagi na brak definicji legalnej, próba interpretacji ww. wskaźnika, jednakże informacje zawarte w ww. piśmie w żaden sposób nie były wiążące dla organu wydającego decyzję w sprawie. W ww. piśmie podkreślono, iż ostateczną decyzję odnośnie osiągnięcia, czy też nieosiągnięcia przez Beneficjenta wskaźnika rezultatu należy podjąć w oparciu o całość dokumentacji dotyczącej przedmiotowego projektu.

Skargę od decyzji Zarządu Województwa Łódzkiego wraz z decyzją ją poprzedzającą złożył pełnomocnik Beneficjenta, wnosząc o uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonym decyzjom zarzucił:

I. Naruszenie przepisów prawa procesowego:

1) art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ błędnego, nie mającego podstawy prawnej i faktycznej stanowiska o nieosiągnięciu jednego ze wskaźników rezultatu, tj. wskaźnika pn. "Liczby nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach", podczas gdy z przedstawionych przez Beneficjenta w toku postępowania przed IZ dokumentów w postaci umów najmu (będących kryterium spełnienia tego wskaźnika) wynikało, że wskaźnik ten został spełniony,

2) art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, mające istotny wpływ na wynik sprawy, przejawem czego jest brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego i dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, w oparciu o nieznane wcześniej Beneficjentowi przepisy wewnętrzne, nie mające umocowania w treści zawartej Umowy. Błędna ocena polegała w szczególności na tym, że organ nie dokonał kwalifikacji spełnienia kryterium zgodnie z ustalonym indywidualnie mierniku autorskimi, lecz w oparciu o inne kryteria, przyjęte bezpodstawnie, co doprowadziło do błędnych wniosków i ustalenia, że umowy najmu winny być zawarte z nowoutworzonymi podmiotami gospodarczymi, a to w sytuacji, gdy żaden zapis umowy o dofinasowanie ani przepis innych dokumentów programowych nie wskazuje takiego warunku dla utworzonego kryterium autorskiego,

3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie przez organ przepisów prawa, które stały się podstawą ustalenia przez ten organ, że Beneficjent nie spełnił przedmiotowego wskaźnika rezultatu,

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 207 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 184 ustawy o finansach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie, że środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich zostały przez stronę wykorzystane z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych,

2) art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 8 i ust. 9 ustawy o finansach publicznych oraz art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do nałożenia korekty finansowej i doszło do wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem obowiązujących procedur wynikających z art. 184 ustawy o finansach publicznych, skutkujących koniecznością ich zwrotu, w sytuacji gdy nie wykazano istotnego w stosunkach danego rodzaju naruszenia przepisu prawa UE bądź krajowego przepisu prawa implementowanego z systemu prawa UE, nie biorąc pod uwagę charakteru i wagi nieprawidłowości ani nie wykazując przesłanek szkody (strat finansowych) poniesionych przez fundusz, w sytuacji gdy cel wynikający z umowy został w pełni osiągnięty,

3) art. 57 ww. Rozporządzenia Rady WE z dnia 11.07.2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności (Dz. U.UE.L nr 210 poz. 25 ze zm.) - z uwagi na błędną interpretację i zastosowanie, gdyż nie dowiedzione zostało, aby Beneficjent uzyskał nieuzasadnione korzyści, a to w sytuacji, gdy jest bezsporne, że cel umowy został w całości spełniony.

W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że organ błędnie przyjął niższy niż wymagany poziom osiągnięcia wskaźnika rezultatu o nazwie "Liczba nowych przedsiębiorstw utworzonych na zrewitalizowanych obszarach", którego miernikiem o charakterze indywidualnym było osiągnięcie poziomu zawarcia 130 umów najmu. Wskaźnik ten w ocenie beneficjenta został w pełni osiągnięty, zaś liczba nowoutworzonych przedsiębiorstw jest taka jaka została podana przez niego w piśmie z dnia 7.08.2018 r., gdzie wskazano na dzień 31.10.2016 r. 133 zawarte umowy najmu oraz na dzień 31.10.2017 r. 161 umów najmu. IZ nie wzięła bowiem pod uwagę, że wskaźnik "nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na obszarach zrewitalizowanych" jest co prawda wymieniony w załączniku nr 3 do "Wytycznych w zakresie warunków gromadzenia i przekazywania danych w formie elektronicznej" wydanych przez Ministra Rozwoju Regionalnego pod poz. 61, to jednak organ pominął istotną, decydującą o ocenie jego spełnienia okoliczność, iż dla potrzeb RPO WŁ i niniejszego projektu został utworzony wskaźnik autorski, o charakterze indywidualnym poprzez ustalenie, że jednostką miary tego wskaźnika są "umowy najmu", a nie np.: "nowoutworzone przedsiębiorstwa, z którymi zostały zawarte umowy najmu". Zasady doświadczenia życiowego oraz wynikające z istoty i celu projektu przeciwstawiają się przyjęciu takiej interpretacji, która powodowałaby, że np., beneficjent, aby spełnić warunki umowy musiałby w znanych powszechnie warunkach rynkowych działać na swoją szkodę. Np. nie mógłby zawrzeć umów najmu z żadnym z najbardziej renomowanych podmiotów posiadających kilka marek w swoim portfelu, gdyż oznaczałoby – idąc tokiem rozumowania organu – że została zawarta jedna umowa najmu. Zdaniem skarżącej nieuprawnione są wywody poczynione przez organ w zakresie wykładni umów na podstawie art. 65§ 2 k.c., z których miałoby wynikać, że po stronie beneficjenta była taka wola ukształtowania umowy, jak tego dowodzi organ. Nawet teoretycznie trudno przypuszczać, że wolą beneficjenta byłoby zawarcie umowy sprzecznej z zasadami rządzącymi rynkiem nieruchomości komercyjnych i ze szkodą dla własnych interesów. Biorąc pod uwagę powyższe argumenty brak jest podstaw, aby w kontekście spełnienia wskaźników rozważać definicje "przedsiębiorstwa", czy też "nowego przedsiębiorstwa" w rozumieniu przepisów art. 55 (1) k.c., gdyż to przyjęty autorski miernik wskaźnika (liczba umów najmu) a nie nazwa wskaźnika, pod którym go wpisano determinuje ocenę stopnia wykonania umowy. Należy zauważyć, że powszechna jest wiedza o tym, że sklepy w galeriach handlowych nie są "nowymi przedsiębiorstwami" w znaczeniu prawnym (przywołanym przez organ art. 55(1) k.c.), że to przede wszystkim właściciele marek handlowych otwierają nowe punkty – tworząc sieć sklepów (można je określić jako nowe miejsca prowadzonej przez siebie działalności, zakłady). Stąd zatem dla przykładu spółka L2 Sp. z o.o. będąca właścicielem kilku marek (R., H., C., M. i S2) jest najemcą kilku lokali tak samo jak podmioty, które w CH. : [...]" są najemcami tylko jednego lokalu. Nie ma uzasadnienia dla różnicowania tych sytuacji i traktowania 5 umów zawartych z ogólnopolską i międzynarodową siecią spółki L2 Sp. z o.o. jako jednej umowy jak dowodzi IZ. Tym bardziej, że za każdą z tych umów najmu stoi nowy sklep, nowe etaty i nowe produkty, zaś każdy z nich funkcjonuje niezależnie od siebie. Podobnie jest ze sklepami działającymi na zasadzie franczyzy, które mimo, że są zawarte z jedną spółką (franczyzobiorcą) są w istocie wieloma placówkami sklepowymi z odrębnymi umowami najmu dla każdej z nich.

Skarżąca podniosła, iż jak wskazuje się w literaturze wykorzystanie środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, dotyczy wyłącznie procedur wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, lub kreowanych przez specyficzne akty, takie jak wytyczne wydawane przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju Regionalnego do poszczególnych programów operacyjnych. Z tym zastrzeżeniem i podkreśleniem, że owe wytyczne, służące prawidłowej realizacji obowiązków przez beneficjenta, stanowić winny element umowy zawieranej przez upoważnioną instytucje z beneficjentem, gdyż klauzula o przestrzeganiu wytycznych zawierana jest w treści umów o dofinansowanie. Nie ma tu jednak mowy o procedurach, które tworzy IZ wewnętrznie i ad hoc, a zwłaszcza takich, które są tworzone w toku konkretnego postępowania o zwrot dofinansowania , jak mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zdaniem skarżącej nawet w przypadku ewentualnego przyjęcia, że doszło w sprawie do naruszenia procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE, to nie oznacza to automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia w kontekście uregulowań określonych w art. 2 pkt 7, art. 57 ust. 1 a) i art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006. Wymieniona "nieprawidłowość" ma natomiast miejsce w sytuacji, gdy wskutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Możliwość powstania szkody należy rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. W niniejszej sprawie nie zostało uzasadnione, że po pierwsze miała miejsce "nieprawidłowość" w rozumieniu ww. przepisów jak również nie wykazano szkody, tj. jak wpłynąć miałaby ona na uszczuplenie budżetu UE. Nie ulega wątpliwości, że cel projektu został w pełni zrealizowany – Centrum zostało wybudowane zgodnie z założeniami oraz funkcjonuje, a zatem nie doszło do naruszenia procedur ani nie zmieniono charakteru projektu wynikającego z umowy o dofinansowanie, co determinuje twierdzenie, że beneficjent nie uzyskał nieuzasadnionych korzyści z tytułu jej realizacji.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Łódzkiego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W dniu 28 maja 2020 r. do akt sprawy wpłynął odpis postanowienia Sądu Rejonowego dla Łodzi -Śródmieścia w Łodzi, XIV Wydział Gospodarczy dla Spraw Upadłościowych i Restrukturyzacyjnych z dnia 1 kwietnia 2020 r., sygn.. akt [...] o ogłoszeniu upadłości dłużnika "F." Spółki z o.o. w Ł. oraz o wyznaczeniu syndyka masy upadłości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 3 czerwca 2020 r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne.

Syndyk masy upadłości "F." Spółki z o.o. w Ł. w piśmie z dnia 18 marca 2022 r. wstąpił do udziału w sprawie. Poinformował, że organ zgłosił do listy wierzytelności w postępowaniu upadłościowym "F." Sp. z o.o. wierzytelność, która jest przedmiotem niniejszego postępowania. Zgłoszona wierzytelność została uznana przez syndyka na liście wierzytelności w łącznej kwocie należności głównej w wysokości 738.399,97 zł. wraz z odsetkami w kwocie 440.155 złotych. Upadły natomiast odmówił uznania zgłoszonej wierzytelności w całości. Lista wierzytelności została zatwierdzona przez sędziego komisarza na podstawie pkt II postanowienia z dnia 3 grudnia 2021 r. wydanego w postępowaniu upadłościowym sygn. akt [...].

W związku z powyższym WSA w Łodzi postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2022 r. podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne z udziałem syndyka.

Na rozprawie w dniu 29 czerwca 2022 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Zarządu Województwa Łódzkiego z 11 października 2019 r. nr 9/2019/PR w przedmiocie określenia beneficjentowi – " F." Sp. z o.o. kwoty przypadającej do zwrotu w wysokości 738.399,97,99 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, jako środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych przez skarżącą z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w związku z realizacją projektu pn.: "[...]" na podstawie umowy o dofinansowanie projektu [...] 4 sierpnia 2011 r. zmienionej aneksami z 24 czerwca 204, 5 maja 2015 ora 29 września 2015.

Przeprowadzona przez sąd kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi decyzje organu obszernie i wszechstronnie przedstawiły okoliczności wskazujące na naruszenie przez skarżącą postanowień umowy, które w konsekwencji spowodowały wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie. Zdaniem sądu, organy przeprowadziły postępowanie administracyjne zgodnie z obowiązującymi przepisami, w sposób rzetelny ustaliły stan faktyczny sprawy, a zgromadzone dowody oceniły w sposób prawidłowy.

Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (p. uchwała NSA z 15.02.2010 r., sygn. II FPS 8/09). Zatem oceniając stan faktyczny ustalony przez organ, sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji publicznej, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1295 ze zm.); ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm. - dalej; "u.f.p."). oraz rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2016 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.Urz. UE.L 2006 Nr 210 poz. 25 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 207 ust. 1 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10.

Z treści przepisu art. 207 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. wynika, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt. 2 i 3 tej ustawy (tj. m.in. pochodzących z budżetu UE) są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. "Inne procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. to także procedury określone w umowie między beneficjentem, a Instytucją Zarządzającą projektem. W orzecznictwie sądów administracyjnych dokonując wykładni pojęcia "innych procedur obowiązujących" przyjęto, że obejmuje ono również naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie (por. wyrok z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 598/10 opubl. LEX nr 7477520, a także wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: z 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 727/12, z 9 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 132/11).

Stwierdzić należy, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia w kontekście uregulowań określonych w art. 2 pkt. 7 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006. Środki unijne podlegają zatem zwrotowi tylko wówczas gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt. 7 cytowanego rozporządzenia. Wymieniona "nieprawidłowość" ma natomiast miejsce w sytuacji gdy wskutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Możliwość powstania szkody należy rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt. 7 rozporządzenia wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE. W tym miejscu należy przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2014 r. o sygn. akt II GSK 51/13, w którym analizując pojęcie "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady(WE) nr 1083/2006, Sąd podkreślił, iż wydatek niekwalifikowalny poniesiony i rozliczony w zatwierdzonym wniosku o płatność oznacza, że z punktu widzenia budżetu środki zostały wydane w sposób nieprawidłowy i doprowadziły do powstania szkody. Natomiast sama szkoda nie musi być konkretną stratą finansową, gdyż do stwierdzenia, że miała miejsce nieprawidłowość wystarczy, że istniało zagrożenie, że szkoda powstanie.

Jak stanowi z kolei art. 98 ust. 1 wymienionego rozporządzenia, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. W myśl art. 98 ust. 2 rozporządzenia, państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.

Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że dla zaistnienia obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych muszą zostać spełnione dwie następujące przesłanki:

- po pierwsze musi mieć miejsce naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków unijnych (określonych m.in. w umowie o dofinansowanie),

- po drugie naruszenie to spowodowało lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE (por. wyrok NSA z 20 listopada 2014 r. w spr. II GSK 917/13).

W rozpoznawanej sprawie pozostaje poza sporem, iż osiągnięty został przez beneficjenta cel projektu, to jest rewitalizacja architektury na obszarze przemysłowym. Wybudowano bowiem i oddano do użytku Centrum "[...]".

Sporna natomiast jest kwestia osiągnięcia wskazanego we wniosku o dofinansowanie wskaźnika rezultatu. Punkt 5.9.1. wniosku wskaźnik ten określał następująco: nazwa wskaźnika "Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na zrewitalizowanych obszarach", Pochodzenie wskaźnika "KSI", Jednostka "szt." , Źródło – sposób pomiaru "umowy najmu 2014-130, 2015 -130".

Zdaniem IZ w przypadku umów najmu zawieranych z tym samym przedsiębiorstwem posiadającym kilka marek handlowych do ww. wskaźnika można zaliczyć tylko po jednej umowie zawartej z tym samym przedsiębiorstwem. Dlatego przyjąć należy, że strona skarżąca nie zrealizowała tego wskaźnika, zawierając mniej niż 130 umów z nowymi przedsiębiorstwami.

Natomiast według strony skarżącej wskaźnik rezultatu został przez nią osiągnęty, gdyż podpisała ponad 130 umów (odpowiednio 133 i 161 umów). Jej zdaniem stanowisko organu jest niezgodne z doświadczeniem życiowym, zasadami rządzącymi rynkiem nieruchomości komercyjnych, a jego akceptacja spowodowałaby naruszenie interesów beneficjenta. Strona stwierdza, iż dla potrzeb RPO WŁ i niniejszego projektu został utworzony wskaźnik autorski o charakterze indywidualnym poprzez ustalenie, że jednostką miary tego wskaźnika są "umowy najmu", a nie np. "nowoutworzone przedsiębiorstwa, z którymi zostały zawarte umowy najmu". To przede wszystkim właściciele marek handlowych otwierają nowe punkty, tworzą sieć sklepów. Jedna spółka, będąca właścicielem kilku marek, jest najemcą kilku lokali i brak jest uzasadnienia dla traktowania np. 5 umów z nią zawartych jako jednej umowy, jak to błędnie przyjmuje IZ.

W ocenie sądu zarzuty podniesione w skardze są niezasadne, zaś argumentacja przedstawiona na ich poparcie nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy.

Zgodnie z § 9 ust. 3 umowy o dofinansowanie projektu beneficjent zobowiązał się do pomiaru wartości wskaźników kluczowych z listy zaimplementowanej do KSI (SIMIK07-13), która stanowi załącznik nr 3 do wytycznych warunków gromadzenia i przekazywania danych w formie elektronicznej wydanych przez Ministra Rozwoju Regionalnego w okresach 2011-2014 (dalej: załącznik nr 3). W ust. 4 paragrafu 9 umowy o dofinansowanie projektu stwierdzono, że wskaźnikami, o których mowa w ust. 3 są: "Powierzchnia zrewitalizowanych obszarów", "Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych w zrewitalizowanych obszarach". Zgodnie z punktem 61 załącznika nr 3 wskaźnik ten stosowany jest zarówno na poziomie krajowym (PO), jak i regionalnym (RPO).

Analiza treści umowy o dofinansowania, a także pozostałej dokumentacji sprawy, nie potwierdza stanowiska strony skarżącej jakoby strony ustaliły autorski sposób ustalania wskaźnika rezultatu, to jest w sposób inny niż przewidziany w załączniku nr 3. Dlatego też przyjęty przez IZ sposób pomiaru wskaźnika "Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych w zrewitalizowanych obszarach" uznać należy za prawidłowy.

W ocenie sądu organ dokonując wykładni pojęcia "nowych przedsiębiorstw" prawidłowo odwołał się do art. 551 kodeksu cywilnego. Zgodnie z § 35 ust. 1 umowy o dofinansowanie w sprawach nieuregulowanych niniejszą umową mają zastosowanie m.in. przepisy kodeksu cywilnego. W art. 551 kodeksu cywilnego stwierdzono, iż przedsiębiorstwo jest zorganizowanym zespołem składników niematerialnych i materialnych przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej.

Umowy najmu były zawierane przez spółki prawa handlowego na punkty sprzedaży poszczególnych marek, będących własnością tych spółek. Organ miał zatem uzasadnione podstawy uznać, że poszczególne marki jednej spółki prowadzącej działalność gospodarczą nie są odrębnymi przedsiębiorstwami. Określając ilość zawartych umów zobowiązany był uwzględnić umowy najmu zawarte z przedsiębiorstwami, a nie wchodzącymi w ich skład markami handlowymi. Z zapisów umowy o dofinansowanie, a także aktów określonych w § 35 tej umowy, nie jest możliwe wywiedzenie stanowiska, by stroną umowy najmu mogła być marka handlowa czy oddział przedsiębiorstwa. Ustalając zakres realizacji wskaźnika rezultatu organ mógł uwzględnić tylko umowy najmu zawierane z przedsiębiorstwami, z którymi wcześniej umów takich nie podpisano.

Strona skarżąca podpisując umowę o dofinansowanie projektu znała jej treść i zgadzała się z nią. Podnoszona po podpisaniu umowy okoliczność sprzeczności zapisów umowy z zasadami rządzącymi rynkiem nieruchomości komercyjnych ma charakter pozaprawny i nie może podważać ważności przyjętych przez strony postanowień umowy.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sąd przyjął, że nie osiągając wskaźnika rezultatu "Liczba nowych przedsiębiorstw zlokalizowanych w zrewitalizowanych obszarach" beneficjent naruszył określone w umowie o dofinansowanie projektu procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków unijnych. Zgodnie z § 2 ust. 1 umowy przyznano beneficjentowi dofinansowanie w łącznej kwocie nieprzekraczającej 8 milionów złotych. Obowiązkiem beneficjenta było – w myśl § 2 ust. 2 umowy - zrealizowanie projektu oraz zapewnienie "trwałości projektu" przez okres 3 lat. Wobec zrealizowania projektu w niepełnym zakresie konieczne było proporcjonalne zmniejszenie przyznanego dofinansowania, stosownie do treści § 32 ust. 3 umowy o dofinansowanie projektu.

Stwierdzone nieprawidłowości spowodowały powstanie realnej szkody w budżecie UE w wysokości środków wypłaconych stronie skarżącej na pokrycie wydatków, które uległy proporcjonalnemu zmniejszeniu z uwagi na nieosiągnięcie wskaźnika rezultatu.

Sąd zauważył brak konsekwencji w działaniu syndyka, który popierał skargę uznając jednocześnie w pełnej wysokości wierzytelność organu zgłoszoną w postępowaniu upadłościowym. Ponadto, jak wynika z wyjaśnień syndyka lista wierzytelności została zatwierdzona przez sędziego komisarza na podstawie postanowienia z dnia 3 grudnia 2021 r. wydanego w postępowaniu upadłościowym.

Powyższe okoliczności nie uzasadniają jednak umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego.

Jak przyjął Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 28 września 2007 r. sygn. akt II CNP 133/07 (v. LEX nr 619603) postanowienia sędziego - komisarza i sądu w przedmiocie listy wierzytelności nie kończą postępowania upadłościowego jako całości. Nie przesądzają o zasadności wierzytelności, gdyż jej uznanie lub odmowa uznania skutkuje tylko w ramach postępowania upadłościowego i nie wyłącza stosownego powództwa po jego ukończeniu. Orzeczenia te mają charakter incydentalny, wpadkowy, nie kończą postępowania upadłościowego, stanowiącego sprawę upadłościową jako pewną całość poddaną pod kognicję sądu i sędziego - komisarza, a zmierzającą do osiągnięcia celu w postaci zaspokojenia wierzycieli. Do postanowień kończących postępowanie upadłościowe zalicza się: postanowienie w przedmiocie umorzenia postępowania (art. 361 p.u.n.), zakończenia postępowania (art. 368 p.u.n.). Postępowanie w przedmiocie ustalenia listy wierzytelności nie jest traktowane jako odrębna "sprawa" na gruncie ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze. Ustalenie listy wierzytelności stanowi instytucję prawa upadłościowego i poza nielicznymi wyjątkami (zgłoszenie wierzytelności przerywa bieg przedawnienia roszczeń, po zakończeniu lub umorzeniu postępowania wyciąg z zatwierdzonej przez sędziego komisarza listy wierzytelności stanowi tytuł egzekucyjny przeciwko upadłemu) ma znaczenie wyłącznie dla tego postępowania.

Analogiczny pogląd wyraził Sąd Apelacyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 27 maja 2020 r, sygn. akt I Ca 674/19 (v. LEX nr 3317284) stwierdzając, że rozstrzygnięcie, którego przedmiotem jest ustalenie (zatwierdzenie) listy wierzytelności w postępowaniu upadłościowym nie ma ani waloru rzeczy osądzonej (art. 366 k.p.c.), ani mocy wiążącej (art. 365 § 1 k.p.c.) i jako takie nie może stanowić podstawy oceny, że przesłanka istnienia wierzytelności powoda wobec upadłej spółki została wykazana. Ani ustalenie wierzytelności w postępowaniu upadłościowym, ani też postanowienie o zatwierdzeniu listy wierzytelności, nie korzystają zatem z powagi rzeczy osądzonej. Zatwierdzenie listy wierzytelności oznacza jedynie, że wszelkie rozstrzygnięcia co do odmowy uznania wierzytelności oraz co do uznania wierzytelności w części objętej zatwierdzeniem mają moc wiążącą w postępowaniu upadłościowym.

Uwzględniając powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

EG