Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 105/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skargi E. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Gminy w dniu [...] czerwca 2011 r. podjęła [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. . Uchwała ta zmieniała pierwotne Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. , przyjęte uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r., wcześniej zmienione uchwałami nr [...] i [...] z dnia [...] maja 2008 r. oraz uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r.

E. K. w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2020 r. wniosła skargę na [...] Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie [zmiany] studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zmienioną uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Przedmiotowa [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. została zaskarżona w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 15.7840 ha, ark. mapy [...] nr [...], położonej w L. , obręb L., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] Przedmiotowa działka stanowi własność skarżącej.

W tym samym piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2020 r. strona zaskarżyła jednocześnie uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. – część Centrum A (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2017 r. poz. 927).

Powyższe skargi zostały rozdzielone na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), Sprawa ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po [...], a następnie postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone z urzędu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania ze skargi skarżącej na uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie studium. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. sygn. akt II OZ [...] Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie skarżącej na postanowienie tutejszego Sądu z dnia [...] kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po [...].

Obydwu zaskarżonym aktom planistycznym – tak uchwale z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmie planu miejscowego, jak i uchwale z dnia 21 czerwca 2011 r. w przedmiocie studium strona zarzuciła rażące naruszenie art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. dalej: K.p.a.) "w postaci istotnego naruszenia zasad sporządzania studium i planu miejscowego poprzez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości". Skarżąca domagała się stwierdzenia niezgodności z prawem tego aktu, w zaskarżonej części.

Przedstawiając stan faktyczny, skarżąca podniosła, że:

- "jest właścicielem nieruchomości stanowiących działki o numerach [...], [...], [...], arkusz mapy [...], obręb ewidencyjny L. , dla których prowadzona jest księga wieczysta numer [...]";

– przedmiotowe działki powstały w wyniku podziału działki numer [...] o pow. 15.9311 ha, a w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z dnia [...] czerwca 2011 r. "nieruchomość stanowiła jedną działkę";

– z zaświadczenia [Urzędu Gminy T. z dnia [...] lipca 2019 r.] o przeznaczeniu nieruchomości w planie miejscowym wynika, że część nieruchomości stanowiąca działkę numer [...] znajduje się na terenie przeznaczonym pod zalesienie – symbol 1RL, natomiast jej inna część – działka numer [...] stanowiąca niespełna 1% powierzchni nieruchomości (0,1224 ha) – znajduje się na terenie oznaczonym 14MN, przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną w układzie wolnostojącym, zaś działka numer [...] o pow. 0,0247 ha przeznaczona jest pod drogę dojazdową;

– w dniu [...] marca 2016 r. "Urząd Gminy T. wydał zaświadczenie dla nieruchomości, z którego wynika, że ówcześnie nie obowiązywał dla tej nieruchomości miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego", a ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. (zmienionej uchwałą nr [...]), "wynikało, że działka ta znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem M1 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, indywidualnej i zabudowy zagrodowej (funkcja dominująca) oraz na terenie przeznaczonym pod dolesienie"; "do zaświadczenia wydany został rysunek, na którym zaznaczono nieruchomość (...) [skarżącej] oraz poszczególne obszary terenu o danym przeznaczeniu, na jakich się znajduje"; "z rysunku do zaświadczenia wynika wprost proporcja, w jakiej ówczesna działka nr [...] znajduje się na poszczególnych terenach z przeznaczeniem na budownictwo i na zalesienie"; "około 1% powierzchni działki znajduje się na terenie przeznaczonym pod budownictwo";

– z uchwały Rada Gminy nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. - część Centrum A wynika, że nieruchomość położona jest na terenie przeznaczonym do zalesienia oraz na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z tym, że niemal całość działki znajduje się na terenie do zalesienia;

– w toku procedury planistycznej skarżąca wykazywała aktywność zarówno przed, jak i po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego; po jego uchwaleniu działała w celu zmiany ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. ;

– w piśmie z dnia [...] października 2016 r. skarżąca wniosła uwagę do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. – część Centrum A, wskazując, że uwaga dotyczy działki o numerze [...] o pow. 15,9311 ha i zakwestionowała ustalenia przyjęte w projekcie polegające na przeznaczeniu niemal całej działki pod dolesienie, wnosząc jednocześnie o przeznaczenie całej jej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub zwiększenie procentowego udziału powierzchni pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w stosunku do powierzchni przeznaczonej pod dolesienie lub wyłączenie nieruchomości z obszaru objętego tym planem;

– po uchwaleniu planu miejscowego skarżąca wniosła o zmianę ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. i przeznaczenie swojej nieruchomości, w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. , w całości lub co najmniej jednej drugiej powierzchni pod zabudowę mieszkaniową; w odpowiedzi urzędnik Urzędu Gminy T. przedstawił informacje dotyczące spodziewanego czasu dokonania przez Radę Gminy oceny aktualności studium;

– do dnia dzisiejszego nie doszło do zmiany uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla jej nieruchomości.

W następnej kolejności strona przedstawiła argumentację dotyczącą naruszenia zasady proporcjonalności. Powołując się na art. 8 K.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, podkreśliła, że "można się domyślać, że przeznaczenie prawie całej (ponad 99%) nieruchomości pod zalesienie miało na celu zapewnienie terenów zielonych dla mieszkańców gminy zamieszkujących na zabudowanych nieruchomościach", cel ten nie może być jednak osiągnięty skoro przeznaczono na zalesienie tereny prywatne, a przy tym obecnie niezalesione i uprawiane rolniczo. Podniosła, że "choć celem skarżącej jest uzyskanie zmiany przeznaczenia nieruchomości chociażby w części, w połowie (połowa pod budownictwo, połowa na tereny zielone albo zabudowa w terenach zielonych), to (...) nie można oczekiwać, że skarżąca dolesi/zalesi swoją własność w celu udostępnienia jej jako terenu zielonego ogółowi mieszkańców", gdyż "byłoby to niezgodne z logicznym zachowaniem dobrego gospodarza". Skarżąca dodała, że zakupiła nieruchomość, aby czerpać z niej korzyści, zaś obecnie tereny jej nieruchomości są polami uprawnymi, a nie terenami zielonymi, zatem jej propozycja co do "przeznaczenia części, połowy nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego, a połowy na dolesienie znacząco poprawia stosunek terenów zielonych do mieszkaniowych w relacji do stanu obecnego".

Zdaniem strony, "norma prawna w postaci przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod zalesienie nie jest niezbędna do ochrony interesu publicznego, nawet gdyby ten interes pojmować jako zapewnienie zieleni rekreacyjnej dla społeczności lokalnej". Stwierdziła w tym względzie, że "pomijając fakt niemożliwości osiągnięcia celu" (...) [i tak] efekty nie pozostawałyby w proporcji do ograniczeń, które dotykają skarżącą" i "bez względu na to, jaki cel przyświecał Gminie, to uchwalając przeznaczenie terenu pod zalesienie na prywatnej własności, jednocześnie obejmującej ponad 99% powierzchni tej własności, adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia nie została zachowana". Ponadto skarżąca podniosła, że "nie miała też możliwości skorzystania z żadnego mechanizmu kompensacyjnego".

Przy takiej argumentacji skarżąca stwierdziła, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium i planu miejscowego. Powołując się na związek art. 8 K.p.a. i art. 31 Konstytucji z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503), skarżąca uznała, że plan miejscowy i uchwalone wcześniej studium naruszają zasadę proporcjonalności, "tym samym co do obu uchwał powinna zostać stwierdzona ich niezgodność z prawem". Skarżąca wyjaśniła również, że wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, do którego doszło w uchwałach będących przedmiotem zaskarżenia, a w dniu [...] stycznia 2020 r. organ doręczył pełnomocnikowi skarżącej swoje stanowisko odmawiające uwzględniania wezwania.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi w całości.

Zdaniem organu zarówno plan miejscowy zatwierdzony uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., jak i studium przyjęte uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. [z późniejszymi zmianami] "zostały sporządzone i uchwalone na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej również jako: "u.p.z.p.") oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami i nie naruszają konstytucyjnej zasady ochrony własności czy też zasady proporcjonalności". Organ podniósł, że "brak możliwości zrealizowania przez właścicielkę nieruchomości planowanej przez nią inwestycji nie oznacza, że ustalenia planu miejscowego pozbawiają ją uprawnień związanych z prawem własności", a "rozwiązania przewidziane w planie miejscowym są skutkiem wyważenia interesu publicznego i interesów prywatnych, a także uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, wymagań ochrony środowiska, walorów krajobrazowych czy potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej". Zaznaczył przy tym, że celem opracowania planu miejscowego jest ustalenie zagospodarowania terenu zgodnie z polityką wyznaczoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz z uwzględnieniem specyfiki danego miejsca, a nie stworzenie ram prawnych dla realizacji zamierzonego przez inwestora przedsięwzięcia. W ocenie organu kalkulacje ekonomiczne, którymi kieruje się inwestor, w żaden sposób nie mogą być wyznacznikiem dla zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś poszanowanie prawa własności, a także zasada proporcjonalności, na której skarżąca opiera swą skargę, nie stanowią kluczowego kryterium przy ustalaniu przeznaczenia nieruchomości, będąc tylko jednym z wielu elementów podlegających uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego, co wynika z art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

W dalszej części odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że zgodnie z planem miejscowym zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. położona w L. działka nr [...] znajduje się na terenie zalesień oznaczonym na rysunku planu symbolem 1RL. Motywując takie przeznaczenie nieruchomości w planie, organ wskazał na to, że: 1) działka znajduje się na terenie cennym przyrodniczo i krajobrazowo (bezpośrednie sąsiedztwo lasu i pól uprawnych oraz sąsiedztwo prawnie ustanowionego Obszaru Chronionego Krajobrazu R. Jeziora [...] i rzeki [...]; 2) ustalenie przeznaczenia terenu jako zalesienie chroni grunty cenne przyrodniczo oraz realizuje zasadę ochrony gruntów rolnych i leśnych; 3) działka położona jest w oddaleniu od istniejącej zabudowy, poza terenem zwartej jednostki osadniczej wsi L., a wprowadzenie tam zabudowy naruszy ład przestrzenny oraz walory krajobrazowej tej części wsi; 4) zgodnie z informacjami udzielonymi przez Powiatowego Konserwatora Zabytków na etapie sporządzania planu miejscowego część działki znajduje się w strefie stanowisk archeologicznych, co wskazane zostało również na rysunku zaskarżonego planu miejscowego, a "ustalone przeznaczenie jako zalesienia nie narusza zasad dziedzictwa kulturowego"; 5) dojazd do nieruchomości stanowi "droga o złych parametrach i stanie technicznym (częściowo polna)" i w sytuacji wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej konieczna byłaby również rozbudowa infrastruktury technicznej, która wymaga znacznych nakładów finansowych, przez co "analizy ekonomiczne w tym przypadku również nie przedstawiają się korzystnie"; 3) w miejscowości L. wyznaczonych jest ponad tysiąc działek budowlanych, które wciąż pozostają niezainwestowane, wobec czego aktywowanie kolejnych terenów mieszkaniowych obiektywnie było nieracjonalne.

Ponadto Rada Gminy podniosła, że przy uchwalaniu zaskarżonego planu miejscowego organy gminy były zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. związane ustaleniami studium zatwierdzonego [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., które "wskazało dla przedmiotowej działki nr [...], obręb L., kierunek zalesienia". W odniesieniu do zaskarżonej [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie zmiany studium organ zwrócił uwagę na treść znowelizowanego art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. W tym względzie podniósł, że przy rozstrzyganiu o kierunkach zagospodarowania przestrzennego organy gminy związane są również wynikami analiz ekonomicznych, środowiskowych czy społecznych, a z aktualnych wyników bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w gminie T. wynika, że chłonność terenów wyznaczonych w studium pod zabudowę mieszkaniową znacznie przewyższa zapotrzebowanie, co w konsekwencji uniemożliwia aktywowanie nowych terenów przeznaczonych na cele mieszkaniowe. W ocenie organu, plan miejscowy zatwierdzony uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w niczym nie narusza interesu skarżącej, gdyż możliwość w sposobie władanie gruntem nie uległa zmianie w stosunku do stanu faktycznego i prawnego sprzed jego uchwalenia – i z całą pewnością nie doszło w tym wypadku do nadużycia władztwa planistycznego. W tym zakresie organ zaznaczył, że "przed uchwaleniem planu miejscowego, jak również obecnie przedmiotowa działka nr [...] stanowiła grunt rolny", co potwierdza również wypis z rejestru gruntów, zgodnie z którym stanowi ona grunty orne RV i RVI. Wskazał również na to, że "nieruchomość nie posiadała prawa zabudowy" i argumentował, że plan miejscowy nie ogranicza ani nie uniemożliwia skarżącej korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy (art. 35 u.p.z.p.).

Rada Gminy nie zgodziła się również z twierdzeniami skarżącej co do tego, że ustalenie przeznaczenia działki nr [...], obręb L., jako teren zalesień wynikało z tego, że "mieszkańcy (właściciele działek budowlanych) chcieliby korzystać z terenów zielonych mających znajdować się na należących do (...) [niej] nieruchomości", co poprawiłoby z pewnością ich komfort życia w tej okolicy. Rada podkreśliła, że zalesienia zaprojektowane na przedmiotowej nieruchomości, będące alternatywą do faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości jako gruntu rolnego, "nie zostały ustanowione w kategorii terenów publicznych i plan miejscowy nie stanowi o ogólnodostępności [tych] terenów", a nieruchomość pozostaje nadal prywatną własnością skarżącej.

Końcowo Rada zauważyła, że w toku sporządzania i uchwalania planu miejscowego organy gminy nie naruszyły przysługującego im władztwa planistycznego, a "pomimo ograniczenia prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia działki nr [...], obręb L., jako terenu zalesień, bądź użytkowania go w sposób dotychczasowy (rolniczy), nie doszło do naruszenia istoty tego prawa". Zdaniem Rady, ograniczenie to mieści się w ramach ustawowego upoważnienia organów planistycznych gminy do "kształtowania prawa własności w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...], odrzucił skargę argumentując, że skarżąca nie wykazała bezpośredniego naruszenia jej własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 466 ze zm., dalej jako: "u.s.g."), w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] maja 2017 r., na skutek podjęcia kwestionowanej uchwały w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin T. . W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie wprowadziła zmian w zakresie przewidywanego kierunku zagospodarowania (przeznaczenia) części nieruchomości będącej aktualnie własnością skarżącej, określonej w skardze jako działka nr [...]. Teren ten zachował swoje dotychczasowe, kierunkowe przeznaczenie określone w studium jako dolesienia (przez zmianą studium) i zalesienia (po zmianie studium). Skoro zaś przedmiotowy teren zachował swój dotychczasowy kierunek zagospodarowania (postulowane przeznaczenie), to nie sposób przyjąć, że zaskarżona uchwała zatwierdzająca zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. spowodowała istotną zmianę kierunku zagospodarowania (przeznaczenia) nieruchomości wynikającego z obowiązującego dotychczas studium. O naruszeniu interesu prawnego skarżącej nie mogło świadczyć również to, że Rada Gminy nie uwzględniła w planie miejscowym uwagi skarżącej do projektu planu miejscowego ani że już po uchwaleniu tego planu nie odpowiedziała pozytywnie na późniejszy wniosek strony w przedmiocie zmiany studium. Skoro zaskarżona uchwała nie ingerowała w sferę uprawnień właścicielskich (rzeczowych) skarżącej, bowiem nie prowadziła do zmiany przeznaczenia nieruchomości względem stanu dotychczasowego (istniejącego przed podjęciem zaskarżonej uchwały), należało uznać, że uchwała ta nie narusza interesu prawnego strony w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

W wyniku rozpoznania wniesionej przez E. K. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r., sygn. akt II OSK [...], uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2021 r., sygn. akt II Sa/Po [...].

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy należało uznać, że właśnie brak ustalenia w Studium nowego kierunku zagospodarowania terenu obejmującego działkę skarżącej nr [...], a więc zachowanie dotychczasowych postanowień co do przeznaczenie przedmiotowego terenu pod dolesienia, stanowiło przesłankę do zaskarżenia przedmiotowej Uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W takim przypadku odmówienie skarżącej możliwości skorzystania ze skargi na Studium oznaczałoby nieuzasadnione ograniczenie uprawnień przysługujących jej z tytułu prawnej ochrony własności. Dodatkowo należało mieć na uwadze konsekwencje odrzucenia przedmiotowej skargi dla skuteczności dochodzonej przez skarżącą ochrony prawnej w sprawie zainicjowanej skargą na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gdyby zaaprobować tok rozumowania Sądu Wojewódzkiego, byłoby to równoznaczne z tym, że właściciele nieruchomości – dążący do zmiany ich zagospodarowania – pozbawieni byliby środków prawnych służących ochronie ich interesu prawnego na drodze sądowej, w razie gdy przez wiele lat w kolejnych uchwałach w przedmiocie studium utrzymywano by to samo kierunkowe przeznaczenie gruntów jako przykładowo teren rolny lub leśny, jak w niniejszej sprawie. Taka zawężająca interpretacja art. 101 ust. 1 u.s.g. w przypadku skargi na uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy byłaby nie do pogodzenia z ustawowymi i konstytucyjnymi standardami kształtującymi prawo do sądu oraz ochronę prawa własności w sprawach aktów podejmowanych przez organy gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. (aktualnie: Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, z późn. zm.). Przedmiotowa sprawa została uprzednio skierowana do rozpoznania w takim trybie, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie odpowiedniego zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia [...] listopada 2020 r. i [...] czerwca 2021 r.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi E. K. jest uchwała Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. , które zostało następnie zmienione uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Na terenie objętym studium, w obrębie L. znajduje się działka nr [...] o pow. 15.7840 ha, ark. mapy 2, będąca własnością skarżącej. Przedmiotowa [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. została zaskarżona w części dotyczącej działki nr [...] i strona domagała się stwierdzenia – w zaskarżonej części – niezgodności tego aktu z prawem.

Przed merytoryczną oceną wniesionej skargi zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...], odrzucił skargę argumentując, że skarżąca nie wykazała bezpośredniego naruszenia jej własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie wprowadziła zmian w zakresie przewidywanego kierunku zagospodarowania (przeznaczenia) części nieruchomości będącej aktualnie własnością skarżącej, określonej w skardze jako działka nr [...], a skoro teren ten zachował swoje dotychczasowe, kierunkowe przeznaczenie określone w studium jako dolesienia (przez zmianą studium) i zalesienia (po zmianie studium) to nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej. Ze stanowiskiem powyższym nie zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r., sygn. akt II OSK [...], uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2021 r., sygn. akt II Sa/Po [...], przyjmując, że zachowanie dotychczasowych postanowień, co do przeznaczenie przedmiotowego terenu pod dolesienia, stanowiło przesłankę do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W takim przypadku odmówienie skarżącej możliwości skorzystania ze skargi na Studium oznaczałoby nieuzasadnione ograniczenie uprawnień przysługujących jej z tytułu prawnej ochrony własności.

W tym miejscu należy jednak podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował ustaleń zawartych w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...], kwestionując jedynie wniosek, jaki na ich podstawie został wyciągnięty, co do braku naruszenia interesu prawnego skarżącej. Konsekwentnie ustalenia powyższe mogą w dalszym ciągu stanowić podstawę oceny prawidłowości zaskarżonej uchwały. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował również dopuszczalności samej skargi, co powoduje, że w powyższym zakresie aktualne pozostają uwagi poczynione w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...], dotyczące spełnienia wymogów formalnych skargi.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi zauważyć należy, że jej zarzuty opierają się na naruszeniu zasady proporcjonalności przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. – część Centrum A (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2017 r., poz. 927). W istocie strona nie wyodrębniła konkretnych zarzutów względem samej uchwały w przedmiocie zmiany studium, poprzestając na stwierdzeniu, że grunty, jakie składają się na nieruchomość skarżącej, są idealne do prowadzenia procesów budowlanych, gdyż stanową grunty rolne (orne) klasy V i VI, które geologicznie i biologicznie najbardziej nadają się pod zabudowę.

W tym miejscu Sąd zauważa, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co wynika expressis verbis z regulacji art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest bowiem aktem prawa miejscowego, kształtującym jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego prawa i obowiązki mieszkańców lokalnej społeczności. Ustalenia studium o charakterze wewnętrznym są jednak wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), gdyż jest ono aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 i 3 u.p.z.p.). Z powyższego wynika, że co do zasady, uwagi na charakter norm zawartych w studium, akt taki nie oddziałuje bezpośrednio na sferę praw i obowiązków podmiotów stojących na zewnątrz administracji publicznej. Sąd w niniejszym składzie podziela przy tym stanowisku, że oddziaływanie powyższe może mieć miejsce, jednakże dla stwierdzenia zaistnienia takiej sytuacji konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny wystąpienia naruszenia interesu prawnego skarżącego w danej sprawie, a nie oceny generalnej na podstawie charakteru studium. Pamiętać przy tym należy, że w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego to na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium; może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności projektu planu miejscowego z tym aktem planistycznym (tak Naczelny Sąd Administrcyjny np. w wyrokach z dnia 06 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1107/16 i 05 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2545/17, Baza NSA). Studium jest aktem elastycznym, który winien stwarzać nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwalać na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Studium jest bowiem aktem kierunkowym, wskazującym jedynie kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności.

Sąd podziela przy tym stanowisko, że aby można było stwierdzić, iż uchwała w przedmiocie studium (zmiany studium) w jakikolwiek sposób ingeruje w treść prawa własności strony skarżącej, musiałaby ona wykazać, że na skutek podjęcia tej uchwały doszło do zasadniczej zmiany planowanego przeznaczenia tego terenu względem dotychczasowego kierunku przeznaczenia (oraz powiązanych z nim nakazów i zakazów) wynikającego z wcześniejszego studium lub też projektowana zmiana rażąco pogarsza sytuację właściciela nieruchomości położonej na terenie objętym studium względem innych osób znajdujących się w podobnej sytuacji.

W przedmiotowej sprawie skarżąca zaskarżyła studium w kształcie wynikającym z uchwały z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], zmienionej uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Uczyniła to w zakresie dotyczącym działki nr [...]. Należy zatem podkreślić, że analiza akt planistycznych wykazała, że w odniesieniu do terenu działki nr [...] studium w kształcie wynikającym z uchwały z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] nie uległo zmianie na skutek uchwały nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Wynika to z dokumentacji planistycznej oraz twierdzeń stron postępowania zawartych w pismach procesowych złożonych w toku postępowania sądowego. Przyjęty uchwałą z dnia [...] września 2014 r. ujednolicony dokument studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. nie wprowadzał żadnych zmian w zakresie dotyczącym kierunku zagospodarowania tego obszaru, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej.

Zaskarżona uchwała zmieniała Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. , przyjęte uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r., wcześniej zmienione uchwałami nr [...] i [...] z dnia [...] maja 2008 r. oraz uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. (§ 1 uchwały z dnia [...] czerwca 2011 r.). Z kolei studium z dnia [...] listopada 2005 r. (uchwała Rady Gminy nr [...]) uchylało pierwotną uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] grudnia 1999 r. w przedmiocie studium, wraz z jej późniejszymi zmianami. Jak już wspomniano, uchwała z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] została następnie zmieniona uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2014 r., która jednak nie wprowadziła żadnych modyfikacji co do kierunku zagospodarowania terenu, na którym znajduje się działka nr [...] w obrębie L.. Dodać należy, że już po wniesieniu skargi w przedmiotowej sprawie Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. . Zakres tych zmian ujednolicających został opisany w § 3 ust. 1 i 2 tej uchwały, a polegał na wykreśleniu części tekstowej zmiany studium przyjętej uchwalą nr [...] z dnia [...] września 2014 r., zmienionej zarządzeniem zastępczym Wojewody W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] oraz uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. i dodaniu tekstu ujednoliconego, opisanego w § 2 ust. 2 pkt 1 uchwały z dnia 8 grudnia 2020 r. (§ 3 ust. 1), jak również na ujednoliceniu rysunku studium w zakresie opisanym w § 3 ust. 2 pkt 1 i 2. Legalność studium w takim kształcie nie mogła jednak podlegać ocenie w niniejszej sprawie, której granice zostały wyznaczone jej przedmiotem, jednoznacznie wskazanym w skardze z dnia [...] lutego 2020 r. Ewentualne odniesienie się do treści tego ostatniego studium mogłoby co najwyżej służyć rozważaniom porównawczym w zakresie oceny, czy ustalony w zaskarżonej uchwale z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] kierunek zagospodarowania terenu, na którym położona jest nieruchomość skarżącej, był kontynuowany w dalszych aktach planistycznych gminy. Podjęcie uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nie mogło jednak mieć wpływu na ocenę, czy zaskarżona uchwała została podjęta w sposób naruszający zasady jej uchwalenia.

W studium z dnia [...] listopada 2005 r. obszar aktualnej działki nr [...] znajdował się na terenach przeznaczonych pod "dolesienia". Wynika to jednoznacznie z rysunku tego studium (wyrysu z naniesionym położeniem aktualnej działki nr [...]). Przy czym w § 13 i 20 studium wskazano, że zasięgi przestrzenne rozwoju funkcji oraz granice stref funkcjonalno-krajobrazowych określa rysunek studium. W części tekstowej studium, w rozdziale 2 (Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów) wskazano m.in. w § 4 na działania rozwojowe w zakresie: 1) zmniejszania stopnia zanieczyszczenia środowiska przyrodniczego, szczególnie wód powierzchniowych, 2) zwiększania lesistości gminy, 3) ochrony gruntów przed erozją i 4) kształtowania systemu zieleni. Z kolei w § 8 tego rozdziału wskazano następujące cele rozwoju ekologicznego: 1) ochronę unikatowych i charakterystycznych cech naturalnych środowiska przyrodniczego; 2) dążenie do osiągnięcia stanu równowagi ekologicznej, polegające m.in. na przeciwdziałaniu postępującym procesom erozyjnym i zapobieganiu dalszej degradacji gleb (lit. c), wzmacnianiu środowiskotwórczej roli szaty roślinnej (lit. d), wspieraniu zalesień gruntów klas VI, VIz i V na wskazanych w studium terenach i na obszarach, które zostaną objęte wnioskami właścicieli gruntów o zalesienia (lit. f). W § 19 tego rozdziału wskazano poszczególne strefy funkcjonalno-krajobrazowe, w tym strefę C – mieszkaniowo-rekreacyjną (pkt 3), dla której w § 63 (rozdział 3 Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone z zabudowy) zawarto zalecenie w zakresie zalesiania lub zadrzewiania gruntów zdegradowanych i nieużytkowanych rolniczo oraz gleb niskich klas bonitacyjnych (głównie klas VI, VIz i V) z wykorzystaniem szerszego wprowadzania drzewostanów wielogatunkowych. Podobny kierunek przewidziano również dla części terenów w strefie A (mieszkaniowo-usługowej – § 19 pkt 1), w § 31 wskazując zalecenia zalesienia lub przeznaczania na cele zielni urządzonej "wszystkich nie wskazanych do zabudowy terenów", a szczególnie gruntów klas VI, VIz i V, o ile względy środowiskowe tego nie wykluczają. Natomiast w rozdziale 5 (Obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody i krajobrazu kulturowego) w § 115 wskazano na system zieleni w gminie, który tworzą m.in. lasy (pkt 1), tereny projektowanych dolesień (pkt 2) i użytków rolnych (pkt 3), zaś w § 120 wskazano na konieczność podejmowania działań na rzecz zwiększenia lesistości gminy poprzez sukcesywne zalesianie gleb klas VI, VIz i V, a szczególnie wskazanych na rysunku studium na cele zalesień.

Z kolei w objętym skargą studium, w kształcie wynikającym z [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., obszar aktualnej działki nr [...] znajdował się na terenach przeznaczonych pod "zalesienia". Wynika to jednoznacznie z rysunku tego studium (wyrysu z naniesionym położeniem aktualnej działki nr [...]). Przy czym w § 14 i 21 studium wskazano, że zasięgi przestrzenne rozwoju funkcji oraz granice stref funkcjonalno-krajobrazowych określa rysunek studium. W części tekstowej zmienionego studium, w rozdziale 2 (Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Cele, zadania i kierunki polityki przestrzennej gminy. Struktura funkcjonalno-przestrzenna gminy) wskazano w § 4 m.in. na tożsame działania rozwojowe, jak w wersji studium z 2005 r. – i tak wskazano na: zmniejszanie stopnia zanieczyszczenia środowiska przyrodniczego, szczególnie wód powierzchniowych (pkt 1), zwiększanie lesistości gminy (pkt 2), ochronę gruntów przed erozją (pkt 4) i kształtowanie systemu zieleni (pkt 5). Z kolei w § 8 tego rozdziału w zakresie zachowania i ochrony środowiska naturalnego (pkt 3) wskazano na zwiększanie obszarów zadrzewień i terenów zielonych na terenie gminy (lit. b). Również cele rozwoju ekologicznego zostały w § 9 określone zostały tak samo, jak w § 8 wcześniejszej wersji studium, w szczególności zawierając ten sam kierunek rozwoju w zakresie wspierania zalesień gruntów klas VI, VIz i V na wskazanych w studium terenach i na obszarach, które zostaną objęte wnioskami właścicieli gruntów o zalesienia (§ 9 pkt 2 lit. f). W § 20 tego rozdziału wskazano poszczególne strefy funkcjonalno-krajobrazowe, w tym strefę I – mieszkaniowo-rekreacyjną (pkt 9), dla której w § 80 (rozdział 3 Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone z zabudowy) wskazano na obowiązek dążenia do wzmocnienia środowiska przyrodniczego i wzbogacania krajobrazu (ust. 4) m.in. poprzez stopniowe zalesianie (zadrzewianie) wszystkich gruntów o glebach klas VI, VIz i V, nieprzewidzianych na cele zabudowy i co do których nie występują przeciwwskazania natury ekologicznej (pkt 1) oraz wprowadzanie zadrzewień przydrożnych, nadwodnych i śródpolnych (pkt 2). Należy podkreślić, że konsekwentnie te same wskazania w rozdziale 3 zostały określone dla strefy A (strefy rolniczej – § 20 pkt 1) w § 31 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz dla strefy G (mieszkaniowo-rolniczej – § 20 pkt 7) w § 66 ust. 4 pkt 5 i 6 [oznaczenie oryginalne pierwszego i drugiego punktu]. Ponadto trzeba podkreślić, że w § 29 (rozdział 2) poza terenami z dominacją określonej funkcji zagospodarowania dodatkowo wyróżniono tereny leśne, tereny przeznaczone do zalesień i tereny zieleni izolacyjnej. W rozdziale 4 (Obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk) w § 123 wskazano na system zieleni w gminie, który tworzą m.in. tereny obszarów zielonych (pkt 1). Natomiast w rozdziale 5 (Kierunki i zasady kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej i obszarów leśnych) w § 150 podkreślono, że kluczowym zadaniem w zakresie prowadzenia gospodarki leśnej jest zwiększenie stopnia lesistości gminy, zgodnie ze wskazaniami programów i strategii (ust. 1), jak również wprowadzono zalecenie zalesiania lub zadrzewiania gruntów zdegradowanych i nieużytkowanych rolniczo oraz gleb niskich klas bonitacyjnych (głównie klas VI, VIz i V), w tym wskazanych na rysunku studium, z wykorzystaniem szerszego wprowadzania drzewostanów wielogatunkowych (ust. 2).

Sąd zauważa, że studium przyjęte uchwałą z dnia [...] listopada 2005 r. posługiwało się w części tekstowej przede wszystkim pojęciem "zalesienia" czy "zalesianie", a ubocznie terminem "dolesienia", jednak różnice pomiędzy takimi kierunkami zagospodarowania sprowadzają się do kwestii semantycznych, nie powodując żadnej zmiany rodzajowej ani jakościowej pomiędzy takimi formami zadrzewiania terenu. Sam rysunek studium nie zawiera odrębnych oznaczeń dla terenów "zalesień", wskazując jednolite oznaczenie terenów "dolesień". Natomiast studium w wersji z 2011 r. (po zmianie) konsekwentnie posługiwało się w części tekstowej pojęciami "zalesianie", "zalesianie (zadrzewianie)" i "zalesienia", a w części graficznej wskazywało oznaczenie dla terenu "zalesień". Jak już wspomniano, zmiana studium przyjęta uchwałą zmieniającą z dnia [...] września 2014 r. nr [...] nie wprowadzała żadnych modyfikacji w zakresie dotyczącym terenu, na którym położona jest aktualna działka nr [...].

Analiza porównawcza postanowień studium przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. oraz wersji studium w brzmieniu wynikającym ze zmiany wprowadzonej zaskarżoną [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. wykazała, że w wyniku podjęcia przez Radę Gminy tej ostatniej uchwały nie doszło do żadnej istotnej zmiany kierunku zagospodarowania (przeznaczenia) przewidzianego dla terenu aktualnej działki nr [...]. Zasygnalizowane różnice pomiędzy określeniem kierunków polityki przestrzennej gminy dla tego terenu sprowadzały się w istocie do kwestii ujęcia językowego (semantycznego czy stylistycznego). Zaskarżona uchwała nie wprowadzała żadnych nowych ograniczeń w zakresie korzystania (użytkowania) z nieruchomości gruntowej (art. 140 Kodeksu cywilnego).

Przed uchwaleniem zmiany studium z dnia [...] czerwca 2011 r. teren ten był kierunkowo (ogólnie) przeznaczony pod dolesienia, co wynikało z uchwały nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Po uchwaleniu zmiany studium (zaskarżona [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.) kierunek ten był określony jako zalesienia. Natomiast po kolejnej (fragmentarycznej) zmianie studium uchwałą z dnia [...] września 2014 r. nr [...], która nie dotyczyła przedmiotowego terenu, dla działki nr [...] nadal przewidziany był w studium kierunek przeznaczenia pod zalesienia. Co istotne, wszystkie te akty planistyczne były wprowadzane w czasie, w którym teren aktualnej działki nr [...] był użytkowany w taki sam sposób. Stan faktyczny w zakresie użytkowania i zagospodarowania tej działki nie ulegał żadnym zmianom. Z twierdzeń stron postępowania jednoznacznie wynika, że również przed podjęciem zaskarżonej uchwały nieruchomość ta była wykorzystywana jako rolna, a już w 1999 r. istniało studium, które zakładało przeznaczenie działki skarżącej na zadrzewienie sadowniczo-szkółkarskie oraz strefę archeologiczną. Nie było również sporu co do aktualnego charakteru i zagospodarowania tej działki (grunty orne klasy RV i RVI – co wynika z dołączonego do skargi wypisu i wyrysu z rejestru gruntów i budynków). Dla przedmiotowej działki nie zostały też wydane decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (czyli odpowiednio decyzje, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 50 i art. 59 u.p.z.p.) – i to biorąc pod uwagę cały okres od czasu wprowadzenia pierwotnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. , przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. W sprawie nie zostało zatem również wykazane, by właściciel nieruchomości dysponował w trakcie uchwalania zmiany studium w 2011 r. skonkretyzowanym uprawnieniem do innego zagospodarowania tego terenu, wynikającym z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.), które powinno było zostać na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 1 uwzględnione w ramach uwarunkowań przy uchwalaniu zmiany studium.

Dla rozstrzygnięcia sprawy nie miało też większego znaczenia, jak w zaświadczeniu z dnia [...] marca 2016 r. Urzędu Gminy T. zostały określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., kierunki zagospodarowania dla poprzedniej działki nr [...]. Przedmiotem kontroli sądowej nie mogła być w niniejszej sprawie prawidłowość zaświadczenia, a tylko zgodność z prawem konkretnej uchwały rady gminy. Poza tym, nawet jeżeli pewna niewielka część poprzedniej działki nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym w studium symbolem M1, tj. pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, indywidualnej i zabudowy zagrodowej (funkcja dominująca), to z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że część ta nie obejmowała aktualnej działki nr [...], dla której w tym studium przewidziano kierunek przeznaczenia terenu pod dolesienia, a następnie pod zalesienia. Taki kierunek został wskazany również w przedmiotowym zaświadczeniu. Sama skarżąca przyznała w skardze, że do zaświadczenia wydany został rysunek, na którym zaznaczono jej nieruchomość oraz poszczególne obszary terenu o danym przeznaczeniu, na jakich się znajduje. Z dołączonego do zaświadczenia wynika wprost proporcja, w jakiej ówczesna działka nr [...] znajdowała się na poszczególnych terenach z przeznaczeniem na budownictwo i na zalesienie, z czego około 1% powierzchni działki na terenie przeznaczonym pod budownictwo. Z późniejszego zaświadczenia Urzędu Gminy T. z dnia [...] lipca 2019 r. o przeznaczeniu nieruchomości w planie miejscowym wynika, że część nieruchomości stanowiąca działkę numer [...] znajduje się na terenie przeznaczonym pod zalesienie - symbol 1RL, natomiast jej inna część – działka numer [...] stanowiąca niespełna 1% powierzchni nieruchomości (0.1224 ha) – znajduje się na terenie oznaczonym 14MN, przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną w układzie wolnostojącym, zaś działka numer [...] o pow. 0.0247 ha przeznaczona jest pod drogę dojazdową. Nie było zatem wątpliwości, że niemal całość poprzedniej działki nr [...], jak i całość późniejszej działki nr [...], była konsekwentnie przewidziana w studium, a następnie w planie miejscowym, pod zalesienie.

Podsumowując tę część rozważań, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie wprowadziła zmian w zakresie przewidywanego kierunku zagospodarowania (przeznaczenia) części nieruchomości będącej aktualnie własnością skarżącej, określonej w skardze jako działka nr [...]. Teren ten zachował swoje dotychczasowe, kierunkowe przeznaczenie określone w studium jako dolesienia (przez zmianą studium) i zalesienia (po zmianie studium). Skoro zaś przedmiotowy teren zachował swój dotychczasowy kierunek zagospodarowania (postulowane przeznaczenie), to nie sposób przyjąć, że zaskarżona uchwała zatwierdzająca zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. spowodowała istotną zmianę kierunku zagospodarowania (przeznaczenia) nieruchomości wynikającego z obowiązującego dotychczas studium. Tymczasem uchwała w przedmiocie studium (zmiany studium) nie ingerowała bezpośrednio w treść prawa własności strony skarżącej. Przede wszystkim w ogóle nie zmieniała sytuacji właściciela nieruchomości w porównaniu do stanu istniejącego przed podjęciem przedmiotowej uchwały. Strona nie zdołała wykazać, że wskutek podjęcia tej uchwały doszło do zasadniczej zmiany kierunku przeznaczenia tego terenu w studium oraz powiązanych z taką zmianą nakazów i zakazów, która to zmiana wiązałaby się z ograniczeniem możliwości wykonywania prawa własności w przypadku uchwalenia w przyszłości planu miejscowego. Przedmiotowa uchwała nie wprowadziła innego kierunku zagospodarowania tego terenu w stosunku do postanowień uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Odmiennego przeznaczenia terenu nie wprowadzono również w później uchwalonym dla części gminy T. planie miejscowym (uchwała nr [...] Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2017 r.), w którym teren działki nr [...] został przeznaczony pod zalesienie (symbol 1RL).

Dodatkowo podkreślenia wymaga, że z uwagi na regulację zawartą w art. 35 u.p.z.p., skarżąca może zatem nadal użytkować działkę nr [...] jako grunt orny (użytek rolny) i nie podejmować aktywności w zakresie jej zalesienia. Dopiero uruchomienie procesu inwestycyjnego zaktualizuje potrzebę dostosowania zamierzeń właściciela do uwarunkowań miejscowych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1964/16, Baza NSA).

Odrębną kwestią pozostaje natomiast podnoszona przez skarżącą okoliczności, iż brała czynny udział w procedurze planistycznej oraz wnosiła o zmianę studium. Brak dokonania zmian na korzyść skarżącej, a więc odejście od przeznaczenia terenu działki nr [...] pod zalesienie, stanowi w jej ocenie o naruszeniu zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Dokonując oceny powyższego zarzutu Sąd podkreśla, że w ramach kształtowania polityki przestrzennej konieczne jest każdorazowe wyważenie interesu indywidualnego oraz interesu publicznego. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II OSK 165/15, Baza NSA, interes publiczny nie ma na gruncie przepisów u.p.z.p. prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości.

Obowiązek wyważenia przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie studium kolidujących wartości nie oznacza, że strona skarżąca może skutecznie podnosić zarzut nadużycia władztwa planistycznego gminy – co wiąże się z naruszeniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji, wyłącznie dlatego, że przyjęte przez gminę rozwiązania są niezgodne z jej interesem. Nie można bowiem rozumieć nadużycia władztwa planistycznego jako uregulowanie w studium zasad przeznaczenia terenu w sposób, który nie odpowiada skarżącej. Władztwo planistyczne zakłada samodzielność gminy oraz możliwość ingerencji w prawa prywatne w określonych prawem granicach. Z tego względu oczywiste jest, że właściciele nieruchomości położonych na obszarze objętym studium nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń studium czy planu z ich żądaniami (zob. dotyczący planu miejscowego, ale zachowujące aktualność w niniejszej sprawie wyrok: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, Baza NSA).

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawnie określonych zasad tworzenia studium. Nawet jeśli - z punktu widzenia strony skarżącej - rozwiązania przyjęte w studium uniemożliwiają najbardziej opłacalne ekonomicznie zagospodarowanie gruntu będącego jej własnością, to w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowi to naruszenia tychże zasad tworzenia zaskarżonego aktu. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że, jak wskazano wyżej, przyjęte przez Radę Gminy rozwiązania w odniesieniu do nieruchomości skarżącej są na przestrzeni lat realizowane konsekwentnie, dając prymat interesowi publicznemu, jakim jest zalesienie gruntów, nad interesem prywatnym (interesem skarżącej). Podkreślenia przy tym wymaga, że kształtowanie zapisów studium nie ma charakteru związanego w tym znaczeniu, że rada gminy nie musi uchwalić studium o określonej treści żądanej przez zainteresowanego, w sytuacji gdy uwzględnieniu żądania nie sprzeciwiają się przepisy szczególne.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżona uchwała Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w części dotyczącej działki nr [...] nie stanowi aktu podjętego niezgodnie z prawem.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.