Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1471/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ustawy z dn.27.03.2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.z 2016, poz.778 ze zm.)
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 29 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 roku sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 1471/16

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lipca 2016 r. (znak [...]) o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń magazynowo - gospodarczych na dwa pomieszczenia autokosmetyki i elektromechaniki pojazdowej na parterze budynku na terenie położonym w T. przy ul. L. (działka nr [...], obręb [...]).

Do wydania powyższej decyzji doszło na podstawie następujących okoliczności sprawy.

J. M. wnioskiem z dnia [...] maja 2016 r. wystąpił do Prezydenta Miasta T. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń magazynowo - gospodarczych na dwa pomieszczenia autokosmetyki i elektromechaniki pojazdowej na parterze istniejącego budynku na działce nr [...] położonej w T. przy ul. L. Po wszczęciu postępowania planowanej inwestycji sprzeciwili się mieszkańcy ulicy Z. W proteście podkreślili, że teren osiedla "W." to teren zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności i nie chcą przekształcania go w strefę warsztatowo - przemysłową. Projekt decyzji został sporządzony przez mgr inż. arch. [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Prezydent Miasta T. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wskazanej na wstępie uzasadniając swoje stanowisko brakiem spełnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a mianowicie planowana zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń magazynowo - gospodarczych na dwa pomieszczenia autokosmetyki i elektromechaniki pojazdowej nie kontynuuje funkcji z obszaru analizowanego. Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej organ wyprowadził wniosek, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zaś istniejąca tam działalność usługowa ma charakter uzupełniający dla funkcji dominującej i charakteryzuje się tym, że nie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie. W ocenie organu I instancji planowany zakład autokosmetyki i elektromechaniki pojazdowej nie uzupełnia funkcji istniejącej w obszarze analizowanym i nie daje się z nią pogodzić, a wręcz z nią koliduje.

J. M. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzucając błędne ustalenia stanu faktycznego wskazał na niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizowanego, ograniczonego do fragmentu osiedla, podczas gdy analizą winno być objęte całe osiedle "W." gdzie zarejestrowanych jest kilkaset działalności gospodarczych. Za nieprzekonywujące i nieuzasadnione uznano argumenty organu I instancji wskazujące na negatywne skutki dla otoczenia, jakie mogą być wywołane działalnością z zakresu autokosmetyki oraz elektromechaniki samochodowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. nie uwzględniło odwołania. Powołując się na przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej jako rozporządzenie) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ II instancji wskazał, że dla obszaru objętego zaskarżoną decyzją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i przedmiotowa inwestycja wymagała ustalenia przez organ administracyjny w drodze decyzji warunków zabudowy terenu. Projekt decyzji w niniejszej sprawie został sporządzony przez osobę, o której mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Natomiast wyznaczenie w niniejszej sprawie obszaru analizowanego spełnia warunki z § 3 rozporządzenia. Organ odwoławczy uznał, że dokonana w niniejszej sprawie analiza jest wystarczająca, a w szczególności pozwala na dokonanie ustalenia nie spełnienia warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ nie zgodził się z argumentacją odwołania dotyczącą błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego w wielkości minimalnej wymaganej przez przepis prawa. O ile co do zasady, samo wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem jest dopuszczalne, to w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednoznacznie przyjmuje się, że niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do "poszukiwania" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego przekraczającego minimalne rozmiary z § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ orzekający powinien wykazać, iż wielkość obszaru obejmowanego analizą służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś na rozszerzaniu granic tego obszaru jedynie w celu poszukiwania takich funkcji, cech, parametrów zabudowy, aby w ten sposób uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o funkcjach, cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora.

Zdaniem Kolegium, zarówno z załącznika nr 2 do decyzji a więc części tekstowej analizy, jak i uzasadnienia decyzji wynika, że organ przeanalizował funkcje na obszarze analizowanym - w znaczącej części jest to funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Natomiast na działkach, na których zlokalizowane są usługi obejmują one usługi uzupełniające dla funkcji mieszkaniowej (handel, usługi gastronomiczne, krawieckie, drobne usługi stolarskie). Organ I instancji wnikliwie przeanalizował wskazane w odwołaniu nieruchomości świadczące, w ocenie odwołującego się, o kontynuacji funkcji i wyjaśnił, że nie stwierdzono, aby pod wskazanymi adresami w obszarze analizowanym były prowadzone podobne działalności (warsztaty samochodowe). Kolegium stwierdziło, że zamierzenie inwestycyjne wskazane we wniosku nie daje się pogodzić z funkcją występującą w obszarze analizowanym, a zatem nie została spełniona przesłanka "dobrego sąsiedztwa".

J. M., ul. L., [...] , reprezentowany przez radcę prawnego [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2016 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lipca 2016 r. (znak [...]) o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń magazynowo - gospodarczych na dwa pomieszczenia autokosmetyki i elektromechaniki pojazdowej na parterze budynku na terenie położonym w T. przy ul. L. (działka nr [...], obręb [...] ). Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów dotyczących postępowania: art. 7 w zw. z art. 77, art. 8, art. 11, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W oparciu o przedstawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lipca 2016 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wydane decyzje winny zostać uchylone, ponieważ organ I instancji błędnie wyznaczył obszar analizowany ograniczając go wyłącznie do minimalnej odległości od działki, na której miała zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja, pomimo że decyzja dotyczy terenu położonego przy ul. L. w T. (działka nr [...], obręb [...]), który zlokalizowany jest na osiedlu W., a więc zgodnie z art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, "zespól mieszkaniowy stanowiący integralną część miasta lub wsi". Zdaniem skarżącego, w przypadku ustalania warunków zabudowy dla terenu położonego na obszarze osiedla, organ powinien wziąć pod uwagę przeznaczenie i funkcję całego osiedla, a nie tylko niewielkiej jego części, odpowiadającej minimalnemu obszarowi zakreślonemu przez ustawodawcę w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazał, że możliwe jest poszerzenie analizowanego terenu i umiejscowienie działek z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym poza centrum tego terenu pod warunkiem, gdy są one częścią pewnej spójnej urbanistycznej całości uzasadniającej przyjęcie odmiennych od rozwiązań modelowych. Cel zasady "dobrego sąsiedztwa" skarżący poparł poglądami orzecznictwa sądów administracyjnych i podkreślił, że na obszarze osiedla W. jest zarejestrowanych kilkaset działalności gospodarczych, a w bliskim sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy kilkadziesiąt. Przykładowo można podać, że zgodnie z informacjami z CEIDG, przy ul. K. zarejestrowana jest działalność polegająca na sprzedaży hurtowej i detalicznej samochodów (wśród PKD wymieniona jest również naprawa i konserwacja), przy ul. K. - konserwacja i naprawa pojazdów samochodowych z wyłączeniem motocykli (500m od terenu planowanej inwestycji), z kolei przy ul. L. zarejestrowana jest działalność polegająca na sprzedaży hurtowej paliw i produktów pochodnych, przy ul. L. (a więc 120m od terenu planowanej inwestycji) - konserwacja i naprawa pojazdów samochodowych z wyłączeniem motocykli, przy ul. L.- sprzedaż hurtowa odpadów i złomu, przy ul. L. - konserwacja i naprawa pojazdów samochodowych, z wyłączeniem motocykli, przy ul. Z. - sprzedaż hurtowa i detaliczna samochodów osobowych i furgonetek, przy ul. Z. - odprowadzanie i oczyszczanie ścieków. Ponadto, w okolicy zarejestrowane i wykonywane są liczne działalności związane z transportem, w tym ciężarowym, budownictwem i szeroko rozumianą sprzedażą hurtową. Wszystkie ww. działalności wiążą się ze zwiększoną emisją spalin oraz zwiększonym hałasem oddziałującym na nieruchomości sąsiednie, które zdaniem organu, miały stanowić o niedopuszczalności wydania warunków zabudowy dla inwestycji skarżącego. Skarżący podkreślił, że do lutego 2015 r. na nieruchomości położonej przy ul. Z. (stanowiącej własność R. i A. Ch., będących stroną niniejszego postępowania) prowadzona była działalność polegająca na sprzedaży hurtowej i detalicznej samochodów osobowych i furgonetek. Obecnie działalność ta prowadzona jest przy ul. S., a więc również na terenie osiedla W., (dowód: wydruki z CEIDG w aktach sprawy). Powyższe okoliczności nie pozwalają na przyjęcie, że teren osiedla W., a w szczególności analizowany obszar obejmujący część okolicznych ulic przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności oraz pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Przeczą temu ustalenia poczynione przez organ w niniejszej sprawie, na obszarze wyznaczonym przez organ do analizy nie tylko znajdują się liczne punkty usługowe o, jak wskazano powyżej, różnym stopniu oddziaływania na nieruchomości sąsiednie (przedsiębiorstwa budowlane, firmy transportowe, usługowe, itp.), ale przy ul. Z. znajduje się również budynek wielorodzinny. W związku z powyższym stwierdzić należy, że organ zarówno I, jak i II instancji, wydając zaskarżone decyzje, naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania), art. 77 k.p.a. (poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy). Organ nie tylko nie zebrał całego niezbędnego materiału dowodowego, ale oparł się na starym stanie faktycznym, np. przy ul. Ł. od 2 lat nie ma kancelarii prawnej, bowiem od sierpnia 2014 r. znajduje się ona w budynku gospodarczym przy ul. Ł. Biorąc pod uwagę również pozostałe wskazane działalności gospodarcze zarejestrowane i wykonywane przy ul. L. i Z., zupełnie niezrozumiałym jest nie tylko ustalenie, że na części ul. L. możliwe jest wyłącznie prowadzenie działalności usługowej zaspokajającej potrzeby mieszkańców (np. sklepu, usług krawieckich, czy transportowych (transport ciężarowy)), a w innej jej części, oddalonej zaledwie o kilkadziesiąt metrów, można legalnie i za pozwoleniem właściwych organów prowadzić warsztat samochodowy, czyli działalność podobną do planowanej przez J. M. (autokosmetyka i elektromechanika pojazdów). Za zupełnie nieprzekonujące, w tym kontekście, należy uznać uzasadnienie obu decyzji, że planowana działalność gospodarcza zdecydowanie różni się swym charakterem od obiektów usługowych istniejących w obszarze analizowanym. Zdaniem organów te różnice dotyczą m.in. kwestii dojazdów i dostarczania (odbierania) zepsutych aut przewożonych na innych pojazdach, co stanowić może uciążliwość dla nieruchomości sąsiednich poprzez zastawianie drogi. Organ nie wziął pod uwagę, że np. działka o numerze [...] również stanowi własność J. M., co umożliwia zniwelowanie problemu zastawiania drogi poprzez wykorzystanie ww. niezabudowanej działki na parking. Ponadto, samochody podjeżdżają także do sklepu czy krawca. Również na posesji przy ul. L. przed istniejącymi pomieszczeniami magazynowymi, a więc planowanym warsztatem, znajduje się szeroki pas umożliwiający zaparkowanie pojazdów, (dowód: fotografie posesji przy ul. L. od strony ul. Z. w aktach sprawy). Organy z niewyjaśnionych przyczyn uznały, że wyłącznie działalność autokosmetyki wiąże się ze wzrostem emisji gazów spalinowych do otoczenia, wzrostem natężenia hałasu i wzmożonym ruchem samochodów. Doświadczenie życiowe wskazuje, że także pozostałe działalności, nawet na błędnie zakreślonym przez organ obszarze analizy, wiążą się z podobnymi utrudnieniami - działalność transportowa (w tym ciężarowa, a wiec ruch samochodów ciężarowych), dojeżdżający do sklepów klienci, którzy parkują przed wejściem tarasując ulicę, dojazd klientów do punktów świadczących usługi krawieckie, siłownię, czy też sprzedaż hurtową, a co ważniejsze konieczność transportu materiałów (a także sprzętu, narzędzi) budowlanych, czy do produkcji (nie, jak błędnie twierdzi organ wyłącznie montażu) mebli. Wszystkie te usługi wiążą się z częstym ruchem pojazdów generujących dodatkowy hałas oraz zwiększoną emisją gazów spalinowych.

Podkreślenia wymaga również fakt, że w chwili obecnej na terenie przedmiotowej inwestycji znajdują się pomieszczenia magazynowe, które docelowo mogą być wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z wydanych pozwoleń. Oczywistym jest, że w momencie wynajmu ww. pomieszczeń na magazyny, ewentualny najemca również będzie przewoził, magazynował oraz przeładowywał różne towary, w tym o większej masie. Może to wiązać się z podobnymi utrudnieniami, jak wskazane przez organ, pomimo że w chwili obecnej J.M. taką działalność może legalnie prowadzić. W związku z powyższym nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem, że prowadzenie działalności w postaci autokosmetyki i elektromechaniki pojazdów (co istotne przy wykorzystaniu dwóch stanowisk) nie da się pogodzić z aktualną funkcją analizowanego obszaru.

Na uwagę zasługuje również to, że zgodnie z informacjami z CEIDG, na analizowanym obszarze, wyznaczonym przez organ, znajdują się już co najmniej dwa warsztaty samochodowe (na posesji przy ul. L. oraz przy ul. K.). Wobec powyższego, na skutek błędnie ustalonego stanu faktycznego, organ naruszył również przepis prawa materialnego, tj. art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w konsekwencji odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, pomimo że zostały spełnione przesłanki z ww. przepisu.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. uczestnik postępowania R. Ch., działając przez pełnomocnika adwokata [...], w udzielonej odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie jako całkowicie bezpodstawnej oraz o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do udzielonej odpowiedzi na skargę. Uczestnik jest zdania, że organy obydwu instancji poprawnie ustaliły stan faktyczny przedmiotowej sprawy, całkowicie nie zgadza się z zarzutami skargi. W przekonaniu uczestnika postępowania, organ II instancji prawidłowo zakreślił obszar analizowany. Nie można w tej sprawie analizować całego osiedla W. Nie jest prawdą, iż bezpośrednio w pobliżu skarżącego jest umiejscowionych kilkadziesiąt działalności gospodarczych i to o profilu - jak projektowany przez skarżącego. Przykłady podawane przez skarżącego w tym względzie, w tym kierunku nie są zgodnymi z prawdą, z rzeczywistością. Jest to weryfikowalnym przy tym przez Sąd, nawet z urzędu. Czym innym jest także i co oczywistym, ewentualne zarejestrowanie gdzieś danej działalności gospodarczej, a czym innym zupełnie jej faktyczne wykonywanie pod określonym adresem. Częstokroć są tutaj zdecydowane rozbieżności. Ktoś, dany podmiot ma np. zarejestrowaną działalność np. w domu czy w mieszkaniu zlokalizowanym pod adresem "X", jednakże działalność ta jest faktycznie wykonywaną pod zupełnie innym adresem / położeniem, aniżeli miejsce "X". Z taką również sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Ad exempli, zupełnie nieprawdą jest, iż na ul. L. jest zarejestrowana i wykonywana działalność gospodarcza polegająca na sprzedaży hurtowej paliw i produktów pochodnych. Nie ma w tej lokalizacji, jak twierdzi uczestnik, żadnej stacji paliw, funkcjonującej, czynnej, co miałoby przemawiać za zasadnością żądań skarżącego. Za nietrafny przykład prowadzonej działalności gospodarczej uczestnik uznał istnienie Kancelarii prawnej przy ul. Ł. czy przy ul. Ł. w T., z uwagi na uciążliwości. Uczestnik zaprzecza, że na ulicy L. i to w miejscu rzekomo oddalonym zaledwie o kilkadziesiąt metrów mieści się warsztat samochodowy. Ów warsztat to fikcja wymyślona. Planowana przez skarżącego działalność gospodarcza zdecydowanie różni się swym charakterem od obiektów usługowych istniejących w obszarze analizowanym.

A. W., uczestniczka postępowania, w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] oraz decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lipca 2016 r. (znak [...]) o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń magazynowo - gospodarczych na dwa pomieszczenia autokosmetyki i elektromechaniki pojazdowej na parterze budynku na terenie położonym w T. przy ul. L. (działka nr [...], obręb [...]).

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie w przedmiotowej sprawie było prowadzone w związku z wnioskiem J. M., który w piśmie z dnia [...] maja 2016 r. wystąpił do Prezydenta Miasta T. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie pomieszczeń magazynowo - gospodarczych na dwa pomieszczenia autokosmetyki i elektromechaniki pojazdowej na parterze istniejącego budynku na działce nr [...] położonej w T. przy ul. L. Jednocześnie dla powyższego obszaru nie obowiązuje aktualnie żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Planowanej inwestycji sprzeciwiają się mieszkańcy sąsiednich nieruchomości, którzy w przedmiotowej sprawie są uczestnikami postępowania.

Stosownie do art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy w przypadku inwestycji polegającej na zmianie pomieszczeń magazynowo - gospodarczych na dwa pomieszczenia autokosmetyki i elektromechaniki pojazdowej ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe koresponduje z art. 59 ust. 1 cytowanej ustawy, w świetle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane:

1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo

2) niewymagające pozwolenia na budowę.

Wobec powyższego w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń magazynowo - gospodarczych na dwa pomieszczenia autokosmetyki i elektromechaniki pojazdowej powyższy przepis nie znajduje zastosowania. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zasadnicze wątpliwości w przedmiotowej sprawie dotyczą parametrów, tj. funkcji planowanej zabudowy i cech zagospodarowania terenu. W analizie tekstowej stanowiącej załącznik nr 2a do decyzji Prezydent Miasta T. z dnia [...] lipca 2016 r. wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, na części działek z zabudową garażową i gospodarczą służącą zabudowie mieszkaniowej (działki nr [...]) oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (działki nr [...] położone przy ul. Z. [...], działki nr [...] położone przy ul. Ł., na zapleczu zabudowy przy ul. Ł. tj. na działce nr [...] zlokalizowany jest duży budynek gospodarczy). Występuje również zabudowa usługowa w postaci: handel: działka nr [...] - ul. N. (przedsiębiorstwo handlowo - usługowe [...] - branża farmaceutyczna), działka nr [...] - ul. Ł. (firma [...], branża obuwnicza, wraz z częścią mieszkalną), działka nr [...] - ul. L. (sklep spożywczy oraz budynek mieszkalny jednorodzinny), działka nr [...] - ul. Ł. (hurtownia papiernicza), nauka jazdy (biuro firmy w budynku mieszkalnym jednorodzinnym): działka nr [...] -ul. Z., drobne usługi stolarskie (meble na wymiar - montaż u klienta), siedziba firmy oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - działka nr [...] - ul. Z., kancelaria prawnicza (biuro w budynku mieszkalnym jednorodzinnym): działka nr [...] -ul. Ł., usługi krawieckie w budynku mieszkalnym jednorodzinnym: działka nr [...] - ul. Ł., gastronomia z częścią mieszkalną: działka nr [...] - ul. Ł., fitness club, siłownia z częścią mieszkalną: działka nr [...] - ul. C. – oraz zabudowa gospodarcza: działka nr [...].

W ocenie Sądu, wprowadzenie do obszaru analizowanego pomieszczenia autokosmetyki i elektromechaniki pojazdowej nie kontynuuje dotychczasowych funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, gdyż funkcja usługowa takiej inwestycji jest niekompatybilna z funkcją usługową istniejących tam obiektów. Pojęcia "autokosmetyka" i "elektromechanika" pojazdowa nie zostały zdefiniowane w przepisach prawa. Można jednak zgodzić się, że zakres działalności prowadzonej w zakresie autokosmetyki będzie polegał na pielęgnacji wnętrza i karoserii oraz wyposażenia samochodu, z myciem oraz naprawą zarysowań powierzchni lakierniczej, odkurzaniem i praniem tapicerki wewnątrz pojazdu. Natomiast elektromechanika będzie polegała na montażu, kontroli i naprawie układów elektrycznych w samochodach, ponieważ produkowane obecnie auta zawierają wiele takich układów. Zdaniem Sądu, zakres przedstawionej działalności nie wyklucza, że ostatecznie będzie to warsztat samochodowy.

W ocenie Sądu, "warsztat samochodowy" nie ma jednego znaczenia, ale może odnosić się zarówno do dużego zakładu, świadczącego kompleksowe usługi w zakresie naprawy samochodów, w tym takie usługi jak blacharstwo lub lakiernictwo, elektromechanika, jak i do zakładu mniejszego, świadczącego jedynie w ograniczonym zakresie usługi związane z konserwacją samochodów, jak autokosmetyka. Tego typu obiekt nie może być uwzględniony w toku oceny kontynuacji funkcji za zgodny z istniejącą zabudową na analizowanym terenie.

W toku postępowania administracyjnego skarżący nie wykazał, że wzniesiony obiekt posiada pozwolenie na użytkowanie go jako pomieszczeń magazynowych. Z mapy zasadniczej do celów opiniodawczych, w skali 1:1000, z wyznaczonym obszarem analizowanym, załączonej do decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy wynika, że na działce [...], obręb [...] zgodnie z ewidencją gruntów i budynków teren posiada oznaczenie "B". Według § 68 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.2016.1034) grunty zabudowane i zurbanizowane oznaczone symbolem B oznaczają tereny mieszkaniowe. W obszarze analizowanym nieliczne grunty działek oznaczone są symbolem - BI - inne tereny zabudowane i symbolem - Bp- tereny przemysłowe, na co zwrócił uwagę organ I instancji w uzasadnieniu decyzji oraz w załączniku tekstowym 2b zwierającym analizę opisując rozdaj prowadzonej działalności na poszczególnych działkach. Wobec powyższego pozostaje wątpliwym również legalność prowadzonej przez skarżącego działalności w istniejącym obiekcie jako magazynie, skoro nie zostało to ujawnione w ewidencji gruntów i budynków.

Wobec powyższego, organy słusznie uznały, że dla planowanej inwestycji nie został spełniony wymóg określony pkt 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (por. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje, iż ratio legis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, LEX nr 322329), orzeczenie dostępne również w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ma to na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, choć nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia (por. motywy wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego - NSA z 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06, LEX nr 322329 oraz z 4 lipca 2007 r., II OSK 997/06, LEX nr 355295). Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części mająca zostać dokonana w sąsiedztwie zabudowanych już działek powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej kontynuacja funkcji obiektów budowlanych zabudowy już istniejącej. Wskazać należy, iż zwrot "funkcja terenu" może być wywodzony z pojęć ukształtowanych na gruncie urbanistyki, gdzie sformułowana została teoria miasta funkcjonalnego, w myśl której można na obszarze miasta wyróżniać różne funkcje: mieszkaniową, centrum, przemysłowo-składową, rekreacyjno-wypoczynkową oraz, zasadniczo już poza obszarem miasta - rolniczą (por. M. Szewczyk, (w:) Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2012). W ocenie składu orzekającego w przedmiotowej sprawie przyjąć należy, że zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń magazynowo - gospodarczych na dwa pomieszczenia autokosmetyki i elektromechaniki pojazdowej na parterze istniejącego budynku narusza istniejący stan i równowagę w zakresie kontynuacji funkcji i zabudowy.

Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym inwestycja jest planowana. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego aktu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie, zgodnie z ust. 2 powyższego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego ze wszystkich stron działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07), przy czym granica wyznaczonego terenu z każdej strony działki nie może być mniejsza niż 50 metrów.

W badanym przypadku teren analizowany, zakreślony na aktualnej i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego kopii mapy zasadniczej, załączonej do części tekstowej analizy sporządzonej na potrzeby rozpatrywanej sprawy, spełnia wymogi wskazanego § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Obszar analizowany wyznaczony został w oparciu o trzykrotną szerokość frontu działki. Wskazano, że teren objęty wnioskiem przylega do drogi publicznej, ul. L. i ul. Z., przy czym obsługa komunikacyjna terenu odbywa się z ul. Z. Szerokość frontu działki nr [...] od strony ul Z. wynosi ok. [...] m. Obszar analizowany wokół terenu objętego wnioskiem wyznaczono w odległości nie mniejszej niż 137,1m od granic terenu objętego wnioskiem. Organ uzasadnił rozszerzenie granic obszaru analizowanego o tereny całych nieruchomości, które przy wyznaczaniu odległości do 137,1m od granicy działki granicą obszaru analizowanego zostały objęte częściowo.

Podkreślić należy, że teren ul. L. i ul. Z. znajduje w dzielnicy administracyjnej miasta W. Obszar ulic jest zwarty i zabudowany. Nie ma potrzeby w związku z tym poszukiwania na całej dzielnicy W. obiektów nawiązujących do funkcji zabudowy wskazanej przez skarżącego. Teren analizowany zabudowany jest budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Części zabudowań mieszkalnych jednorodzinnych towarzyszy zabudowa gospodarcza i garażowa. Dokumentacja akt sprawy nie potwierdza stanowiska strony skarżącej, że na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi prowadzona jest działalność gospodarcza o uciążliwości warsztatu samochodowego. W dniu rozprawy do protokołu skarżący sam potwierdził, że w wyznaczonym obszarze analizowanym nie występuje zabudowa użytkowana pod działalność gospodarczą o podobnej uciążliwości do planowanej inwestycji. Tego typu działalność występuje poza obszarem analizowanym. Przedłożone przez skarżącego wpisy do ewidencji działalności gospodarczej świadczą jedynie o miejscu zarejestrowania działalności gospodarczej przez sąsiadów skarżącego, na co słusznie zwrócono uwagę w piśmie uczestnika postępowania. Na etapie postępowania nie pozyskano, ani nie przedstawiono żadnych dowodów, które miałyby świadczyć o prowadzeniu w sąsiedztwie podobnej działalności, jak skarżącego. Również nie ustalono, aby w niedalekim sąsiedztwie skarżącego prowadzona była działalność warsztatu samochodowego z zakresem autokosmetyka i elektromechanika. Skarżący pozostaje w błędnym przekonaniu, że organ powinien rozszerzyć obszar analizowany w celu znalezienia terenu o podobnej funkcji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte zostało, że organ rozstrzygający w przedmiocie warunków zabudowy nie musi poszukiwać w obszarze analizowanym w kontekście spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa obiektów o podobnej funkcji co obiekt wchodzących w skład objętego wnioskiem zamierzenia. W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2869/14, dostępny w Internecie, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. Zdaniem NSA, skoro organ przyjął trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, to nie musiał w decyzji zawierać szczegółowego uzasadnienia takiego działania. Ponadto z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ nie ma obowiązku nieograniczonego rozszerzania obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1299/14, wyrok WSA w Białymstoku sygn. akt II SA/Bk 495/12, wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 610/13). Działanie takie nie ma bowiem na celu ochrony ładu przestrzennego, a więc nie stanowi realizacji funkcji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., lecz w istocie odpowiadałoby jedynie interesom wnioskodawcy, zainteresowanego uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy w kształcie przewidzianym we wniosku inicjującym postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W tym miejscu podnieść należy, że choć prawo własności jest wartością chronioną normami rangi konstytucyjnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), to jednak nie ma w obowiązującym porządku prawnym charakteru nieograniczonego i może być ograniczone na mocy ustawy (art. 64 ust. 3 i 233 ust. 3 Konstytucji). Wymownym tego przykładem jest właśnie przywołany art. 61 u.p.z.p., faktycznie ograniczający uprawnienia właścicielskie z uwagi na inne chronione ustawą dobro, którym w niniejszej sprawie jest ład przestrzenny.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.

W niniejszej sprawie wniosek uczestników postępowania dotyczący zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, jest bezzasadny. Należy odwołać się do regulacji Działu V, Rozdziału 1 p.p.s.a., zatytułowanego "Zwrot kosztów postępowania między stronami". Jak wynika z przepisów tego działu w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym obowiązuje zasada zwrotu kosztów postępowania jedynie na rzecz skarżącego i tylko w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona przez sąd (wyjątek art. 201 § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu tym strona nie ponosi odpowiedzialności za wynik postępowania, odmiennie niż w postępowaniu cywilnym. Nie jest więc możliwe zasądzenie kosztów postępowania na rzecz innych poza skarżącą, stron tego postępowania, w tym uczestników. Uczestnikom postępowania nie przysługuje zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego bez względu na jego wynik (por. orzeczenie Naczelnego Sadu Administracyjnego 8 kwietnia 1998 r., V SA1306/97; J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2006, s.438).