Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 792/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Wznowiono postępowanie przed NSA, uchylono wyrok NSA, uchylono wyrok WSA, uchylono decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18, art. 19 ust. 1-3, ust. 5, ust. 8
journal: Dz.U. 2021 poz 54
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw
article: art. 2 pkt 35a, art. 64 ust. 1, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 272 par. 2a, art. 282 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 1996 nr 235 poz 59 art. 3, art. 7, pkt 3.1. i 3.4. załacznika nr I
law: Dyrektywa Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiająca dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty  maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu  międzynarodowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi A. S.A. w Ł. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1310/15 w sprawie ze skargi kasacyjnej B. S.A. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 673/14 w sprawie ze skargi B. S.A. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. wznawia postępowanie zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1310/15; 2. uchyla wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1310/15 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 listopada 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 673/14; 3. uchyla decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] grudnia 2013 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] września 2013 r., nr [...]; 4. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. S.A. w Ł. kwotę 6375 (sześć tysięcy trzysta siedemdziesiąt pięć) zł tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1310/15, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną B. S.A. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 listopada 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 673/14, w sprawie ze skargi B. S.A. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] grudnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia i zasądził od skarżącego na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1800 złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] sierpnia 2013 r. na drodze krajowej o dopuszczalnych naciskach osi do 10 t przeprowadzono kontrolę zespołu pojazdów (ciągnik siodłowy i naczepa), którym przewożony był ładunek podzielny (odpady zwierzęce kat. III) w imieniu B. S.A. w Ł. (dalej "skarżąca"). Pojazd zważono i stwierdzono, że nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu na drogę wyniósł 13,3 t, przekraczając wartość dopuszczalną o 3,3 t, natomiast łączna masa pojazdu wyniosła 42,35 t, tj. przekroczono dopuszczalną masę całkowitą o 2,35 t. W związku z powyższym – na skutek stwierdzonych przekroczeń dopuszczalnych norm – Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] września 2013 r. na podstawie art. 64 oraz art. 140aa ust. 1-3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.; dalej "p.r.d."), nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 15000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kat. VII.

Decyzją z [...] grudnia 2013 r., wydaną na podstawie m.in. art. 64 ust. 1 i 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1, 3 pkt 1 i 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c i ust. 2 p.r.d., Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy powyższą decyzję. Stwierdził, że nałożenie na skarżącą kary było zasadne, ponieważ skarżąca wykonywała przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kat. IV

Wyrokiem z 19 listopada 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 673/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie uznał skargę za niezasadną i ją oddalił. Zdaniem WSA, wiarygodnym i rzeczywistym obrazem parametrów zatrzymanego zespołu pojazdów był pomiar dokonany w toku kontroli drogowej za pomocą przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II. Pozwolił on na stwierdzenie nienormatywności pojazdu w chwili jego zatrzymania.

Od powyższego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 68 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnemu (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a.").

Oddalając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Skarżąca skutecznie nie podważyła prawidłowości stanowiska WSA o tym, że procedury kontrolne były zgodne z prawem.

Pismem z 26 kwietnia 2021 r. A. S.A. w Ł. (dawniej B. S.A. w Ł.), powołując się na przepisy art. 270, 275 i 276 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 19 ustawy z dnia 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 54; dalej "ustawa o zmianie") złożyła skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1310/15, w której wniosła o:

1) wznowienie ww. postępowania,

2) uchylenie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1310/15, uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 listopada 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 673/14 oraz decyzji organów obu instancji;

3) umorzenie postępowania sądowego oraz administracyjnego w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia co do kwoty 13.000 zł

4) orzeczenie o zwrocie kwoty 13.000 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości za okres od dnia zapłaty lub ściągnięcia tej kwoty do dnia wydania orzeczenia;

5) zasądzenie od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga o wznowienie postępowania zasługuje na uwzględnienie.

Z istoty żądania skarżącej wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1310/15, którym oddalono skargę kasacyjną skarżącej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 listopada 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 673/14, w sprawie ze skargi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym, wynika, że zasadności tego żądania strona upatruje w przepisie art. 19 ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw.

Należy wskazać, że przepis ten został wprowadzony do polskiego porządku prawnego ustawą o zmianie, która miała na celu doprowadzenie przepisów polskich do stanu zgodnego wyrokiem TSUE z 21 marca 2019 r., C-127/17.

Ze wskazanego wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17 wynika, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy 96/53/WE w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53/WE.

TSUE uznał, że system udzielania zezwoleń przyjęty w prawie krajowym należy uznać za sprzeczny z art. 3 i 7 dyrektywy 96/53 w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy (pkt 123). Trybunał podniósł, że pojazdy odpowiadające dopuszczalnym wartościom nacisku osi określonym w pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53 są uważane za "nienormatywne" w rozumieniu art. 2 pkt 35a p.r.d., jeśli naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych przewidzianych dla danej drogi w polskich przepisach o drogach publicznych. Ruch pojazdu nienormatywnego po takich drogach jest zgodnie z art. 64 ust. 1 p.r.d. uzależniony od uzyskania specjalnego odpłatnego zezwolenia, które jest wydawane przez właściwy organ. Wobec tego art. 64 ust. 2 p.r.d. skutkuje tym, że przewóz pojazdem "nienormatywnym" ładunku podzielnego jest co do zasady zabroniony (pkt 121).

Jak stwierdził TSUE, wynika z tego, że na drogach publicznych, na których ma zastosowanie wynikające z polskich przepisów ograniczenie nacisku osi, ruch pojazdów odpowiadających dopuszczalnym wartościom nacisku osi określonym w pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53/WE jest uzależniony od uzyskania specjalnego zezwolenia (pkt 122). TSUE podkreślił, że wynikające z polskich przepisów ograniczenia nacisku osi, uzależniające przejazd pojazdów po drogach publicznych od uzyskania takiego zezwolenia są sprzeczne z art. 3 i 7 dyrektywy 96/53 w zw. z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy. Podobnie wprowadzony do prawa polskiego system udzielania zezwoleń należy uznać za sprzeczny z przepisami dyrektywy 96/53/WE.

Sprzeczne z dyrektywą 96/53 było zatem przyjęcie możliwości obniżenia kryterium dopuszczalnych nacisków osi, na niektórych z dróg do 10 t (lub nawet 8 t), gdyż wszystkie pojazdy winny mieć zagwarantowane prawo poruszania się po drogach bez zezwolenia do granicznej wartości nacisków 11,5 t. W związku z tym decyzja będąca przedmiotem wyroku WSA w Warszawie i wyroku NSA, objętego wnioskiem o wznowienie postępowania, nakładająca karę pieniężną, naruszyła art. 3 oraz art. 7 w związku z pkt 3.1. oraz pkt 3.4 załącznika nr I dyrektywy 96/53 w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej, gdyż nałożono nią sankcję administracyjną w sytuacji nieprzekroczenia określonego przepisami wspólnotowymi dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej.

Wyjaśnić należy, że 13 marca 2021 r. weszła w życie ustawa o zmianie ustawy o drogach publicznych, przy czym jej art. 2, art. 4, art. 18 i art. 19 zaczęły obowiązywać już od 26 stycznia 2021 r.

W myśl art. 18 ustawy o zmianie, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną dotyczącą:

1) zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego albo

2) nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia, o którym mowa w pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia – w zakresie przejazdu dokonanego w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy można żądać wznowienia postępowania w związku z orzeczeniem przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej niezgodności przepisów krajowych nakładających obowiązek posiadania zezwoleń umożliwiających poruszanie się po drogach publicznych pojazdów o nacisku pojedynczej osi do 11,5 t z dyrektywą Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającą dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. Urz. WE L 235 z 17.09.1996, str. 59, Dz. Urz. WE L 67 z 09.03.2002, str. 47 oraz Dz. Urz. UE L 115 z 06.05.2015, str. 1).

Zgodnie zaś z art. 19 ust. 1 ustawy o zmianie, w sprawie określonej w art. 18 ust. 1 zakończonej prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego można żądać wznowienia postępowania przed tym sądem w związku z orzeczeniem przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej niezgodności przepisów krajowych nakładających obowiązek posiadania zezwoleń umożliwiających poruszanie się po drogach publicznych pojazdów o nacisku pojedynczej osi do 11,5 t z dyrektywą Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającą dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. Wznowienia, o którym mowa w ust. 1, można żądać niezależnie od trasy przejazdu pojazdu lub miejsca jego załadunku lub rozładunku (art. 19 ust. 2). W sytuacji określonej w ust. 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, a wznowienie postępowania następuje tylko na żądanie strony (art. 19 ust. 3).

Podkreślić trzeba, że unormowania te korelują z dodanym do ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na mocy art. 4 pkt 1 ustawy zmieniającej art. 272 § 2a, zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy zostało wydane orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, które ma wpływ na treść wydanego orzeczenia. Przy czym trzymiesięczny termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania biegnie od dnia publikacji sentencji orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Powyższy wyrok został opublikowany w Dzienniku Urzędowym UE 3 czerwca 2019 r., a zatem termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania upłynął 3 września 2019 r.

Według art. 19 ust. 8 ustawy o zmianie, w zakresie nieuregulowanym w ust. 1-7, do postępowania, o którym mowa w ust. 1, stosuje się przepisy p.p.s.a.; zgodnie z art. 275 tej ustawy, do wznowienia postępowania z przyczyn nieważności właściwy jest sąd, który wydał zaskarżone orzeczenie, a jeżeli zaskarżono orzeczenia sądów obu instancji, właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny. Do wznowienia postępowania na innej podstawie właściwy jest sąd, który ostatnio orzekał w sprawie.

Badając przesłanki wznowienia postępowania, o których mowa w art. 272 § 2a p.p.s.a. stwierdzić należy, że skarżąca spełniła wymogi formalne skargi o wznowienia, ale również złożyła skargę o wznowienie w terminie określonym w art. 19 ust. 3 ustawy o zmianie.

W niniejszej sprawie decyzją z [...] września 2013 r. wydaną przez organ pierwszej instancji, utrzymaną w mocy decyzją organu odwoławczego z 17 grudnia 2013 r. nałożono na skarżącą karę pieniężną za przekroczenie podczas przejazdu na drodze krajowej, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, dopuszczalnego nacisku na oś napędową o 3,3 t, Nie ulega zatem wątpliwości, że zostały spełnione przesłanki do wznowienia postępowania sądowego, gdyż w świetle powołanego wyżej wyroku TSUE, nałożono sankcję administracyjną, której wysokość została określona w oparciu o wadliwe przepisy krajowe co do dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej, nie odpowiadające przepisami wspólnotowymi W tym stanie rzeczy w celu realizacji prawa strony do ponownego rozpoznania sprawy w następstwie wydania przez TSUE wyroku z 21 marca 2019 r., C-127/17, w sprawie Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił wznowić postępowanie w sprawie zakończonej prawomocnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2016 r. (pkt 1 wyroku) i rozpoznać sprawę na nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia (art. 282 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do przedstawionych okoliczności, skoro sprzeczne z art. 3 dyrektywy 96/53/WE było obniżenie dopuszczalnych wartości nacisków osi pojazdów poniżej 11,5 t, to przepis krajowy ustanawiający w tym zakresie limit na poziomie 10 t nie mógł stanowić podstawy nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 15000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia (nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu w niniejszej sprawie wynosił 13,3 t). Tym samym decyzje nakładające na skarżącego taką karę – a w konsekwencji także wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2016 r. i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2014 r. – naruszały art. 3 i art. 7 w zw. z pkt 3.1 oraz pkt 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53/WE. NSA uznał, że wobec niebudzących ustaleń co do stwierdzonego nacisku pojedynczej osi napędowej (13,3 t) nie ulega wątpliwości, że w sprawie wadliwie zastosowano art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c p.r.d. W świetle powołanego wyroku TSUE C-127/17 stwierdzony nacisk pojedynczej osi napędowej przekraczał co prawda dopuszczalne naciski, lecz w innym wymiarze niż określono w decyzji – co oznacza konieczność dokonania przez organ nowych ustaleń.

Rozpoznając sprawę na nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia, uwzględniając sentencję i uzasadnienie wyroku TSUE z 21 marca 2019 r., C-127/17, wobec przedstawionych wyżej argumentów Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie uwzględnił skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem i na podstawie art. 282 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. uchylił wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2016 r. i wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 2014 r., jak również decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] grudnia 2013 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] września 2013 r. (pkt 2 i 3 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 276 w zw. art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a., na które składały się koszty postępowania wznowieniowego, postępowania kasacyjnego i przed Sądem pierwszej instancji – wpis od skargi o wznowienie postępowania, wpis od skargi kasacyjnej, wpis od skargi, opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia Sądu pierwszej instancji oraz koszty zastępstwa procesowego strony w postępowaniach przed Sądem Kasacyjnym oraz w postępowaniu wznowieniowym – ustalone w oparciu o § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z § 6 pkt 3, a także § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).