Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1498/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.860
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
article: art.145, art.200, art.205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.99
journal: Dz.U. 2017 poz 2211
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w S. z dnia [...] listopada 2017 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz B. Sp. z o.o. z siedzibą we W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Farmaceutyczny ("GIF") decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 115 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 99 ust. 2, art. 99 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2211, ze zm., dalej "p.f.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "kpa") utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] (dalej także jako "WIF") z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "[...]" zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] w części dotyczącej podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki ogólnodostępnej na rzecz B. sp. z o.o. z siedzibą we [...] ("spółka", "skarżąca") oraz odmowy dokonania zmiany ww. zezwolenia poprzez zmianę nazwy apteki w brzmieniu "M." na nazwę w brzmieniu "D.".

Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 27 czerwca 2017 r. (data wpływu do organu - 3 lipca 2017 r.) skarżąca wniosła o zmianę zezwolenia z dnia 21 grudnia 2012 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w [...] przy ul. [...], udzielonego P. Sp. z o.o. poprzez zmianę oznaczenia zezwoleniobiorcy na B. sp. z o.o. z siedzibą we [...] oraz zmianę nazwy apteki na "D.". W uzasadnieniu podniesiono, że wnioskodawca jest następcą prawnym P.sp. z o.o (połączenie w trybie przepisów ksh o łączeniu spółek, ujawnione w KRS). Dodatkowo wskazano, że nie zachodzi sytuacja prowadzenia przez spółkę przejmującą więcej niż 1 % aptek w województwie zachodniopomorskim, co było uprzednią przyczyną odmowy przez organy Inspekcji Farmaceutycznej zmiany przedmiotowego zezwolenia.

[...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. odmówił zmiany ww. zezwolenia nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r.

Strona złożyła odwołanie, zarzucając decyzji organu I instancji naruszenie następujących przepisów:

1) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1015, dalej jako "ustawa z kwietnia 2017 r.") w zw. z art. 99 ust. 2a p.f. poprzez zastosowanie art. 99 ust. 2a p.f. - podczas gdy z art. 2 ust. 1 ustawy z kwietnia 2017 r. wynika jedynie nakaz stosowania znowelizowanych przepisów do postępowań o udzielenie zezwolenia wszczętych po wejściu w życie ustawy, a nie nakaz stosowania znowelizowanych przepisów do oceny skutków prawnych zdarzeń, do których doszło przed ich wejściem w życie;

2) art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 99 ust. 2a p.f. poprzez zastosowanie przepisu art. 99 ust. 2a p.f. do oceny sytuacji, która miała miejsce przed wejściem w życie, co pozostaje w sprzeczności z zasadą lex retro non agit;

3) art. 2 ust. 2 ustawy z kwietnia 2017 r. poprzez ocenę skutków czynności, w wyniku której mogło dojść do przejścia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, tj. przejęcia przez stronę - jako spółkę przejmującą - spółki, której zostało udzielone zezwolenie, w świetle wymogów koniecznych do uzyskania zezwolenia wynikających ze znowelizowanych przepisów, które weszły w życie dopiero po przejęciu spółki, podczas gdy ocena skutków czynności, w wyniku której mogło dojść do przejęcia zezwolenia, powinna być dokonana w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w momencie dokonania czynności, zaś odmowa zmiany zezwolenia przez organ I instancji prowadzi do wniosku, iż zezwolenie stronie nie przysługuje, co stoi w sprzeczności z art. 2 ust. 2 ustawy z kwietnia 2017 r., na mocy którego zezwolenia udzielone przed wejściem ustawy nowelizującej w życie zachowują ważność.

Po rozpoznaniu odwołania, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu odwoławczego, WIF prawidłowo uznał, że do wniosku spółki należy stosować przepisy ustawy - Prawo farmaceutyczne, znowelizowanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Prawo farmaceutyczne, która weszła w życie w dniu 25 czerwca 2017 r.

GIF wskazał, że zgodnie z art. 99 ust. 1 p.f. apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia na prowadzenie apteki. Podkreślił jednocześnie, że ustawa z kwietnia 2017 r. wprowadziła art. 99 ust. 2a i aktualnie do zezwoleń w zakresie prowadzenia apteki ogólnodostępnej, nie stosuje się przepisów:

1) art. 494 § 2 i art. 531 § 2 ksh;

2) art. 553 § 2 ksh w przypadku przekształcenia spółki, o której mowa w art. 860 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz. 459, 933 i 1132) w spółkę handlową, oraz przekształcenia, o którym mowa w art. 551 § 1 ksh, chyba że spółka powstała w wyniku przekształcenia spełnia warunki, o których mowa w ust. 4 pkt 2 a nie zachodzą przesłanki z ust. 3a.

Jednocześnie GIF zauważył, że przepis art. 2 ustawy z kwietnia 2017 r. zawiera normę intertemporalną (międzyczasową), zgodnie z którą - do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki stosuje się przepisy dotychczasowe. Zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność.

Przepis ten - zdaniem organu - zobowiązuje do stosowania dotychczasowych przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne w ich brzmieniu sprzed nowelizacji tylko do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki.

Przedmiotowe postępowanie - jak zaznaczył organ - zostało zaś zainicjowane wnioskiem spółki z dnia 3 lipca 2017 r., co - zdaniem GIF - oznacza, że do strony, która ubiega się o zmianę zezwolenia, należy zastosować obowiązujący przepis art. 99 ust. 2a pkt 1 p.f. GIF wskazał przy tym, że zgodnie z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

Organ zaznaczył, że co prawda B. sp. z o.o. jest następcą prawnym spółki P. sp. z o.o., która posiadała zezwolenie na prowadzenie apteki w [...] przy ul. [...], jednak po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. do zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie ma już zastosowania przepis art. 494 § 2 ksh.

Organ nie podzielił także poglądu strony, iż ocena skutków czynność, w wyniku której mogło dojść do przejścia zezwolenia, powinna być dokonana w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w momencie dokonania czynności. Zdaniem GIF, jednoznacznie brzmiącej reguły intertemporalnej zawartej w art. 2 ustawy z kwietnia 2017 r. nie można rozszerzać i dokonywać oceny skutków zdarzeń prawnych, zaistniałych tak, jak w przedmiotowej sprawie w 2014 r. (połączenie spółek) w oparciu o dotychczasowe przepisy, skoro wniosek wpłynął do organu dnia 3 lipca 2017 r.

Jak podkreślił GIF - niezłożenie przez stronę wniosku do dnia 3 lipca 2017 r. spowodowało, iż postępowanie nie zostało wszczęte a przepis intertemporalny stanowi wprost, iż przepisy dotychczasowe stosuje się do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki. Co za tym idzie, zdaniem GIF - ustawę nową należy stosować także do stosunków zaistniałych wcześniej (zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, od daty jej wejścia w życie).

Biorąc pod uwagę powyższe, w świetle obecnie obowiązującego przepisu art. 99 ust. 2a pkt. 1 p.f. do ww. zezwolenia nie można zastosować przepisu art. 494 § 2 ksh dotyczącego przejścia zezwolenia z dniem połączenia na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną.

W ocenie organu odwoławczego, na podstawie obowiązujących przepisów prawa nie jest zatem możliwe dokonanie zmiany zezwolenia nr [...] na prowadzenie apteki ogólnodostępnej poprzez zmianę podmiotu uprawnionego do prowadzenia tej apteki na rzecz B. Sp. z o. o. z siedzibą we [...].

Jednocześnie, zdaniem organu II instancji, odmowa dokonania zmiany ww. zezwolenia nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. poprzez zmianę podmiotu uprawnionego do prowadzenia tej apteki na rzecz B. Sp. z o.o. we [...] przemawia przeciwko uwzględnieniu wniosku strony w zakresie zmiany nazwy apteki w brzmieniu: "M." na nową nazwę w brzmieniu: "D.".

Odnosząc się do zarzutu strony, że zastosowanie przepisu art. 99 ust. 2a p.f. do oceny sytuacji, która miała miejsce przed wejściem w życie, pozostaje w sprzeczności z zasadą lex retro non agit - organ wskazał, że trudno uznać, iż powyższa zasada (niedziałania prawa wstecz) została naruszona, gdyż racjonalny ustawodawca rozstrzygnął konkretnie zagadnienia intertemporalne, świadomie regulując poprzez przepis przejściowy jedynie instytucję wniosków o udzielenie zezwolenia, a nie do wniosków w zakresie zmiany zezwoleń.

Na ww. decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której zarzuciła naruszenie:

- art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 99 ust. 2a p.f. poprzez zastosowanie przepisu art. 99 ust. 2a p.f. do oceny. czy w wyniku połączenia spółek B. Sp. z o.o. i P. Sp. z o.o. do którego doszło w 2014 r., doszło do przejścia zezwolenia na prowadzenie ww. apteki ogólnodostępnej na spółkę przejmującą - czyli do zastosowania przepisu art. 99 ust. 2a p.f. do oceny skutków prawnych sytuacji, która miała miejsce przed wejściem tego przepisu w życie, co pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zasadą lex retro non agit;

- art. 2 ust. 2 ustawy z kwietnia 2017 r. - poprzez ocenę skutków czynności, w wyniku której mogło dojść przejścia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, tj. przejęcia przez stronę - jako spółkę przejmującą - spółki, której zostało udzielone zezwolenie, w świetle wymogów koniecznych do uzyskania zezwolenia wynikających ze znowelizowanych przepisów, które weszły w życie dopiero po przejęciu spółki, podczas gdy ocena skutków czynności, w wyniku której mogło dojść do przejścia zezwolenia, powinna być dokonywana w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w momencie dokonania czynności, zaś odmowa zmiany zezwolenia przez prowadzi do wniosku, iż zezwolenie stronie nie przysługuje, co stoi w sprzeczności z art. 2 ust. 2 ustawy z kwietnia 2017 r., na mocy którego zezwolenia udzielone przed wejściem ustawy nowelizującej w życie zachowują ważność.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Sprawa administracyjna, której dotyczy niniejsze postępowanie, odnosi się do zmiany udzielonego zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w wyniku jego przejścia na nowy podmiot w kontekście nowelizacji przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. poz. 1015).

Kwestie związane z sukcesją praw i obowiązków o charakterze administracyjnym w odniesieniu właśnie do zezwoleń na prowadzenie aptek, były ostatnio przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z dnia 4 lutego 2020 r. o sygnaturach: II GSK 3025/17, II GSK 3026/17, II GSK 3027/17, II GSK 3135/17, II GSK 3291/17.

W orzeczeniach tych zawarto szeroką i wielowątkową analizę ww. zagadnienia prawnego, wykraczającą poza ustalenie relacji pomiędzy art. 494 § 2 ksh i art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. w stanie prawnym sprzed nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r.

Zdaniem Sądu orzekającego ocena prawna zawarta w ww. wyrokach NSA powinna zostać konsekwentnie wykorzystana także w niniejszej sprawie.

I tak, zgodnie z art. 494 § 2 ksh na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej.

Powszechnie przyjmuje się, że na gruncie ww. przepisu obowiązuje reguła ograniczonej sukcesji administracyjnej, która polega na tym, że, co do zasady, na spółki sukcesorki przechodzą z dniem połączenia: zezwolenia, koncesje, ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej lub którejkolwiek ze spółek łączących się w trybie fuzji. Ograniczenie przejścia zezwoleń na nowe spółki może wynikać z przepisów ustawy albo gdy decyzja o przyznaniu tak stanowi. Wskazuje się także na możliwość ograniczenia wspomnianej sukcesji poprzez wniesienie sprzeciwu przez organ, który udzielił koncesji (zezwolenia) oraz termin, o którym mowa w art. 618 ksh (por. A. Kidyba, Kodeks spółek handlowych. Komentarz, LEX/El., 2016).

W odniesieniu do zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wyłączenie sukcesji określonej w art. 494 § 2 ksh wprowadzone zostało z dniem 25 czerwca 2017 r., o czym była mowa wyżej. Dopiero zatem od wejścia w życie przepisu art. 99 ust. 2a pkt 1 p.f., przepis art. 494 § 2 ksh nie ma zastosowania do zezwoleń na prowadzenie apteki.

Treść art. 99 ust. 2a pkt 1 p.f. nie budzi bowiem żadnych wątpliwości - regulacja ta jednoznacznie wyłącza zastosowanie art. 494 § 2 ksh w odniesieniu do zezwoleń na prowadzenie aptek, jest więc tym samym przykład regulacji ustawowej, który "stanowi inaczej", o czym mowa w art. 494 § 2 ksh in fine.

Z uwagi na fakt, że jedną z konsekwencji założenia racjonalności ustawodawcy jest uznanie, że nie stanowi on przepisów zbędnych, to należy uznać, że przed wyłączeniem stosowania art. 494 § 2 ksh dokonanym wspomnianą nowelizacją stosowanie tego artykułu nie było wyłączone.

NSA zwrócił jednocześnie uwagę na to, że regulacja prawna zawarta w art. 494 ksh nie jest wystarczająca do podjęcia działalności polegającej na prowadzeniu apteki ogólnodostępnej w oparciu o przejęte zezwolenie, co oznacza, że spółka powinna legitymować się dokumentem potwierdzającym jej prawo do podjęcia takiej działalności. Podkreślił przy tym, że czynności polegające na potwierdzeniu istniejącego prawa nie są tożsame z udzieleniem zezwolenia na prowadzenie apteki, czy jego zmianą poprzez udzielenie zezwolenia na prowadzenie kolejnej apteki.

Skoro zatem art. 99 ust. 2a p.f. wszedł w życie w dniu 25 maja 2017 r., to bez wątpienia nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Do przejęcia P.sp. z o.o. przez skarżącą doszło bowiem przed ww. datą, tj. w 2014 r. (okoliczność bezsporna).

Oznacza to, że w sprawie z mocy samego prawa doszło do przejścia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na skarżącą na podstawie art. 494 § 2 ksh.

Innymi słowy, przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. z mocy prawa nastąpił skutek, który organ musi uwzględnić w żądanej przez spółkę decyzji. Decyzja ta ma potwierdzić stan faktyczny, który ukształtował się z mocy art. 494 § 2 ksh.

Skutku, który w sprawie nastąpił na podstawie ww. przepisu, nie może zniweczyć (w istocie - cofnąć) regulacja intertemporalna zawarta w art. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej. Przepis ten stanowi, że "Do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki stosuje się przepisy dotychczasowe".

Zdaniem organu fakt, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte po wejściu w życie nowych przepisów, do rozpoznania sprawy spółki należało zastosować już nowe prawo, które wprost wyłącza art. 494 § 2 ksh.

Organ w swojej argumentacji nie uwzględnia jednak okoliczności, że skutek opisany w tym przepisie już w sprawie nastąpił. Posiłkując się argumentacją NSA zawartą w ww. wyrokach należy podnieść, że mimo że przejście z mocy samego prawa zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na skarżącą spółkę w tym zakresie nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, to jednak możliwość faktycznego uruchomienia działalności przez spółkę przejmującą wymaga uzyskania od organu potwierdzenia w zakresie odnoszącym się do przejścia tego zezwolenia na B. spółkę z o.o. z siedzibą we Wrocławiu. Sama czynność organu odnosząca się do potwierdzenia uprawnień przejętych z mocy prawa ma charakter stricte deklaratoryjny.

W ponownym postępowaniu organy Inspekcji Farmaceutycznej, rozpoznając wniosek spółki z dnia 3 lipca 2017 r., uwzględnią, że przepisy obowiązujące w niniejszej sprawie wyznacza nie data wniosku spółki o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej ale data przejęcia przez skarżącą spółki P. sp. z o.o. oraz, że skutek, o którym mowa w art. 494 § 2 ksh, już w sprawie nastąpił z mocy prawa z dniem połączenia obu spółek.

W takim stanie rzeczy, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 - orzekł, jak w wyroku. O kosztach rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. Na łączną kwotę 697 zł przysługujących do zwrotu stronie kosztów postępowania Sąd zaliczył 200 zł tytułem uiszczonego wpisu stałego od skargi, 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.