Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 831/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 404/18 w sprawie ze skargi M. S. i J. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; 2) odstępuje od zasądzenia solidarnie od M. S. i J. S. na rzecz P. S.A. z siedzibą w L. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 404/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na skutek skargi kasacyjnej P. S.A. w L., uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 września 2018 r., decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] oraz decyzję Starosty Lubelskiego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

P. S.A. z siedzibą w L. wystąpiła do Starosty Lubelskiego w dniu 12 lipca 2017 r. z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z części działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości S., gm. Niedrzwica Duża, stanowiącej współwłasność M. i J. małż. S., poprzez udzielenie zezwolenia na prowadzenie na ww. działkach linii kablowej średniego napięcia 15kV wraz z kanalizacją światłowodową.

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Starost Lubelski:

I. ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości stanowiących współwłasność M. i J. małż. S., położonych w miejscowości S., gmina Niedrzwica Duża, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...] poprzez zezwolenie P. S.A. na założenie i przeprowadzenie przez ww. nieruchomości linii kablowej średniego napięcia 15kV wraz z kanalizacją światłowodową;

II. orzekł, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o których mowa w pkt I, polega na obowiązku udostępnienia P. S.A. części działek ewidencyjnych:

1) nr [...] w granicach obszaru oznaczonego na mapie ograniczonych praw rzeczowych, zaewidencjonowanej w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym prowadzonym przez Starostę Lubelskiego pod nr [...], (załącznik nr 1 do niniejszej decyzji):

a) symbolami: A-B-C-D-A o pow. [...]m2 celem trwałego urządzenia elementów linii kablowej wraz z kanalizacją światłowodową,

b) symbolami: 1-2-3-4-1 o pow. [...]m2, jako powierzchni czasowego zajęcia nieruchomości, celem przeprowadzenia robót budowlanych związanych z budową linii kablowej wraz z kanalizacją światłowodową;

2) nr [...] w granicach obszaru oznaczonego na ww. mapie (załącznik nr 2 do niniejszej decyzji):

a) symbolami: B-E-F-D-B o pow. [...]m2 celem urządzenia elementów linii kablowej wraz z kanalizacją światłowodową,

b) symbolami: 2-5-6-3-2 o pow. [...]m2, jako powierzchni czasowego zajęcia nieruchomości, celem przeprowadzenia robót budowlanych związanych z budową linii kablowej wraz z kanalizacją światłowodową;

III. orzekł, że właściciel gruntu jest obowiązany udostępnić P. S.A. części działek nr [...] i [...], o których mowa w pkt II ppkt 1a i 2a decyzji, w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii elektroenergetycznej linii kablowej.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego Gminy Niedrzwica Duża, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Niedrzwica Duża Nr X/77/03 z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 143, poz. 3110 z dnia 1 października 2003 r.). Z zapisów ww. planu wynika, że działki nr [...] i nr [...] przeznaczone są pod tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy "RPm", w których przewiduje się realizację dróg i urządzeń infrastruktury technicznej, terenów zieleni i urządzonych ciągów spacerowych wzdłuż cieków, na zasadach określonych w planie.

W ocenie organu ograniczenie sposobu korzystania stało się konieczne, ponieważ rokowania z właścicielami nieruchomości o dobrowolne jej udostępnienie, nie przyniosły rezultatu, o czym świadczy załączona do wniosku dokumentacja z przebiegu rokowań.

Podkreślono, że w trakcie przeprowadzonej w dniu 26 stycznia 2017 r. rozprawy administracyjnej pełnomocnik wnioskodawcy wskazał, że planowana na działkach nr: [...] i [...] budowa linii kablowej średniego napięcia 15kV jest inwestycją celu publicznego, w ramach której planowane jest spięcie dwóch odgałęzień sieci elektroenergetycznych, co zwiększy niezawodność zasilania w energię elektryczną. Inwestycja ta umożliwi tym samym utworzenie podwójnego zasilania sieci.

Zakres ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...], tj. powierzchnię ([...]m2) ograniczenia, oznaczoną symbolami: A-B-C-D-A i zakres czasowego jej zajęcia, tj. powierzchnię ([...]m2) oraz zakres ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...], tj. powierzchnię ([...]m2) ograniczenia, oznaczoną symbolami: B-E-F-D-B i zakres czasowego jej zajęcia, tj. ([...]m2) celem przeprowadzenia robót budowlanych oznaczoną symbolami: 2-5-6-3-2, określa dokumentacja, sporządzona przez geodetę uprawnionego A. C., przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w Lublinie w dniu [...] czerwca 2017 r. pod nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. S. i J. S.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podzielając w całości ustalenia i oceny Starosty Lubelskiego.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. S. i J. S.

Wyrokiem z dnia 18 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wyrok ten został wydany w sytuacji, gdy o terminie rozprawy nie został zawiadomiony uczestnik postępowania P. S.A. w L., czego błędnie nie dostrzeżono przy przeprowadzeniu rozprawy sądowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że dla wydania decyzji z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.", konieczne jest, aby w planie miejscowym lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ustalony został przebieg (lokalizacja) inwestycji. Usytuowania inwestycji nie można natomiast ustalać wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. Taki zaś ogólny i wyłącznie potencjalny charakter ma w odniesieniu do działek nr [...] i [...] plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Niedrzwica Duża. Obie te działki leżą na terenach rolnych z dopuszczeniem zabudowy (RPm).

Odnośnie tych terenów w planie postanowiono, że podstawowym przeznaczeniem terenów są uprawy polowe i ogrodnicze, przy czym dopuszczono także możność realizacji dróg i urządzeń infrastruktury technicznej, terenów zieleni i urządzonych ciągów spacerowych wzdłuż cieków wodnych, na zasadach określonych w planie (rozdział III, § 12, dział II, ust. 2 pkt 3 lit. d planu). Przewidziana powyższym zapisem możliwość realizacji urządzeń infrastruktury technicznej ma więc wyłącznie charakter potencjalny i hipotetyczny. Nie przesądza ona ani kwestii powstania określonych urządzeń infrastruktury technicznej, ani też w żaden sposób nie ustala przebiegu ewentualnych linii energetycznych. Taki plan, w ocenie Sądu, nie może zatem stanowić należytej podstawy do wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n.

Sąd zauważył, że za dopuszczalne można byłoby uznać ustalenie w planie miejscowym przebiegu inwestycji poprzez określenie granic terenu, jaki ma zostać zajęty pod inwestycję, pod warunkiem jednakże, że obszar ten zostałby określony w sposób maksymalnie dokładny i jednoznaczny. Warunku tego nie spełniają zapisy części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Niedrzwica Duża. Jak wynika z mapy do wypisu i wyrysu z planu miejscowego teren o oznaczeniu RPm obejmuje bowiem całość działek nr [...] i [...]. Zdaniem Sądu takie oznaczenie potencjalnego przebiegu urządzeń infrastruktury technicznej ma zbyt ogólny i całkowicie niesprecyzowany charakter, co uniemożliwia przyjęcie, że plan ten w sposób precyzyjny określa lokalizację inwestycji.

Reasumując Sąd stwierdził, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Niedrzwica Duża mają w kwestii lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej zbyt ogólnikowy charakter, nie przesądzając powstania na działkach należących do skarżących linii energetycznej, ani też nie określając w żaden sposób przebiegu tej linii, co uniemożliwia w sprawie wydanie decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n.

Na marginesie wskazano, że analogiczne rozstrzygnięcie w postaci uchylenia zaskarżonych decyzji należałoby wydać także w sytuacji, gdyby uznać, że do spełnienia warunku zgodności ograniczenia z planem miejscowym wystarczające jest nawet bardzo ogólne określenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skoro bowiem ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. kwalifikować należy jako jeden ze sposobów wywłaszczenia, w sprawie należałoby także rozważyć czy cele publiczne inwestycji nie mogą być zrealizowane w inny sposób (art. 112 ust. 3 u.g.n.). W szczególności zaś organy powinny wówczas przeanalizować, czy przedmiotowej linii energetycznej nie można było usytuować w pasie przebiegającej tam drogi (działka nr [...]).

W ocenie Sądu organ II instancji okoliczności tej w żaden sposób nie rozważył. Natomiast organ I instancji w kwestii tej poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że z treści złożonego wniosku wynika ponadto, że brak jest alternatywnej trasy linii kablowej SN wraz z kanalizacją światłowodową, gdyż działki po drugiej stronie drogi gminnej (działka nr [...]) stanowią także własność J. i M. małż. S., natomiast przeprowadzenie zamierzonej inwestycji w obszarze działki nr [...], stanowiącej drogę gminną nie jest również możliwe albowiem na taką lokalizację Wójt Gminy Niedrzwica Duża nie wyraził zgody. Powyższe, zdaniem Sądu, oznacza, że w istocie również i ten organ przedmiotowej okoliczności w żaden sposób nie ocenił.

Sąd zauważył, że sam brak zgody właściciela nieruchomości nie może być uznany za warunek wystarczający do zlokalizowania inwestycji na określonej nieruchomości. Co więcej znaczenia braku takiej zgody nie można również różnicować ze względu na to, czy pochodzi ona od osoby fizycznej, czy też od osoby prawnej, w tym Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Zwrócono także uwagę, że przywoływany brak zgody Wójta Gminy Niedrzwica Duża nie miał przy tym charakteru ściśle merytorycznego albowiem istotnie organ ten nie wyraził zgody na umieszczenie w działce nr [...] linii energetycznej jednakże tylko z tego powodu, że droga na działce nr [...] nie jest drogą publiczną, a Wójt Gminy Niedrzwica Duża nie jest jej zarządcą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. S.A. z siedzibą w L., zarzucając:

I) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że pomimo zapisów planu zagospodarowania przestrzennego zezwalających na sytuowanie linii elektroenergetycznej na działkach uczestników postępowania z uwagi na to, że nie wskazano, wyrysowano ścisłego przebiegu przyszłych linii w planie uchylono decyzje I i II instancji jako niezgodne z prawem;

II) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na błędnym ustaleniu, że wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości było sprzeczne z prawem z uwagi na jej niezgodność z planem zagospodarowania przestrzennego pomimo jednoznacznych i niekwestionowanych ustaleń dotyczących przeznaczenia działek w planie zezwalającego na lokowanie urządzeń infrastruktury technicznej w tym linii elektroenergetycznych.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie;

3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych powiększonych o opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. i J. S. wnieśli o jej oddalenie oraz przyznanie radcy prawnemu A. S. kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych.

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej w dniu 23 marca 2022 r. sprawę skierował do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej oraz ich uzasadnienia jako podstawy kasacyjnej. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustaw zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy przepisów materialnoprawnych, stąd też w pierwszej kolejności należy się odnieść do tego zarzutu.

W pkt I wskazano na naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że pomimo zapisów planu zagospodarowania przestrzennego zezwalającego na sytuowanie linii elektroenergetycznej na działkach uczestników, to z uwagi, że nie wskazano ścisłego przebiegu przyszłych linii uchylono decyzje jako niezgodne z planem.

Odnosząc się do tego zarzutu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W rozpoznawanej sprawie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stąd też formułując zarzut naruszenia art.124 ust.1 u.g.n. należało wskazać, które przepisy planu zostały naruszone przez Sąd I instancji, bowiem tylko poprzez naruszenie konkretnie wskazanych przepisów planu mogłoby dojść do naruszenia samego art. 124 ust. 1 u.g.n. W zarzutach skargi kasacyjnej nie odwołano się i nie wskazano żadnych przepisów planu. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano następujące przepisy planu: rozdział IV (zatytułowany Przepisy końcowe- realizacja Planu) § 13 ust. 2. Powołany § 13 ust. 2 stanowi, że dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, jako uszczegółowienie i uzupełnienie systemu obsługi określonego w planie, w sposób nie kolidujący z podstawowym przeznaczeniem planu. Wskazano również rozdział II, § 12 dział II ust. 2 pkt 3 lit. d planu. Powołany rozdział III (błędnie w uzasadnieniu wskazano rozdział II) zatytułowany jest Zasady i warunki zagospodarowania terenów według przeznaczenia, dział II rolnictwo ust. 2 tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy (RPm) pkt 3 lit. d ustala się: realizację dróg i urządzeń infrastruktury technicznej, terenów zieleni i urządzonych ciągów spacerowych wzdłuż cieków, na zasadach określonych w planie. To te przepisy planu zdaniem skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji, albowiem przedmiotowe działki nr [...] i nr [...] przeznaczone są pod tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy "RPm", a więc również budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Natomiast ani skarżąca kasacyjnie, ani Sąd I instancji nie powoływał i nie odnosił się do przepisów planu zawartych w rozdziale IV dział VIII dotyczących infrastruktury technicznej w tym przepisów zawartych w pkt 6 dotyczących terenów rozwoju sieci i urządzeń elektroenergetycznych (TE).

Nadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołano się do art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z powołanym art. 15 ust. 2 ustawy, w planie miejscowym określa się obowiązkowo: pkt 1 przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; pkt 10 zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że samo sformułowanie art. 15 ust. 2 pkt 10 wskazuje, że ustalenia planu przybierają formę częściową, a do precyzyjniejszych uregulowań w planie dochodzi z reguły gdy sieci infrastruktury dotyczą urządzeń o wielkim zasięgu oddziaływania. W konsekwencji skarżąca kasacyjnie kwestionuje stanowisko prawne Sądu I instancji wyrażające się w stwierdzeniu, że dla ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. koniecznym jest, by plan miejscowy w sposób precyzyjny określał lokalizację inwestycji celu publicznego.

Odnosząc się do podnoszonych w skardze kasacyjnej argumentów i stanowiska Sądu I instancji co do interpretacji art. 124 ust. 1 u.g.n. należy stwierdzić, że stanowisko to nie jest w pełni zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko prawne wyrażone w wyroku NSA z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 920/21, zgodnie z którym nie w każdym przypadku dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym konieczne jest zaznaczenie przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienie jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. Niewątpliwie, z powołanego przepisu wynika, że aby plan miejscowy stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n. musi on dopuszczać realizację celu publicznego i określać jej lokalizacje. Obowiązujące przepisy prawa nie wymagają jednakże dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci elektroenergetycznej w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. Określony w art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymóg zawarcia w planie miejscowym granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (4a) oraz granic terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012 (4b), odnoszą się tylko do elementów fakultatywnych planu. Co do tej kwestii w doktrynie daje się zauważyć pewną rozbieżność stanowisk. Jedni przedstawiciele doktryny uważają, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego fakultatywnie określa się granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, co wynika z brzmienia art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b p.z.p. skoro przepis ten stanowi, że "w planie miejscowym w zależności od potrzeb określa się" (vide: A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany lex/El 2021). Inni przedstawiciele doktryny prezentują stanowisko, że przepis art. 15 ust. 3 p.z.p. przewiduje także elementy, które winny zostać określone "w zależności od potrzeb", co jednak nie oznacza, że są to elementy fakultatywne planu (vide: Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2008 r. str. 155). Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że z treści art. 15 p.z.p. w sposób jednoznaczny wynika, że elementy, które powinny być w planie określone obowiązkowo ustawodawca wymienił w art. 15 ust. 2 p.z.p. Natomiast w art. 15 ust. 3 tej ustawy stwierdził, że wymienione w tym przepisie elementy planu określa się w zależności od potrzeb. Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 4 i 4a p.z.p. do tych elementów planu należy określenie granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym lub o znaczeniu ponadlokalnym. W przepisie tym mowa o granicach terenów rozmieszczenia inwestycji, nie zaś o oznaczeniu przebiegu danej sieci. W momencie uchwalania planu organ nie dysponuje wiedzą o szczegółach technicznych przyszłej inwestycji. Rygorystyczne podejście do tej kwestii nie wynika z obowiązujących przepisów i nie uwzględnia w pełni ani występującej w tym względzie praktyki, ani realnych możliwości realizacji takiego wymogu w pracach planistycznych prowadzących do uchwalenia planu zagospodarowania zgodnie z p.z.p. Natomiast decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinna ściśle określać zakres ograniczenia praw do nieruchomości z uwagi na szczegółowe warunki techniczne konkretnej inwestycji i związane z tym potrzeby inwestora. Z tego też względu decyzja ograniczająca prawo do nieruchomości winna zawierać rozstrzygnięcie o obszarze zajętej nieruchomości i uwzględniać, że uszczuplenie władztwa właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości może nastąpić tylko w zakresie niezbędnym do wykonania konkretnej inwestycji (vide: wyrok NSA z dnia 25 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2043/16; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższa konkretyzacja obszaru ograniczenia praw do nieruchomości dokonuje się w granicach, w tym także przestrzennych, w których akty planistyczne przewidziały możliwość realizacji inwestycji celu publicznego. W tym zawiera się wypełnienie normy prawnej art. 124 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. wymagającej zgodności ograniczenia prawa do nieruchomości z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W orzecznictwie oraz w doktrynie wskazuje się na dopuszczalność wydawania decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie zapisów wprawdzie przewidujących infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie ich przebiegu, podkreślając jednocześnie, iż im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. (vide: G. Matusik (w:) G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 719; wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt I OSK 537/13 oraz wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1683/17).

Natomiast decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. prowadzi do ograniczenia prawa własności nieruchomości i z tego względu ma charakter wyjątkowy. Musi ona zatem ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności, tj. w sposób jasny musi z niej wynikać, nie tylko jednoznaczny przebieg inwestycji, ale i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w granicach niezbędnych do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n., aczkolwiek nie do końca prawidłowo sformułowany, a uzupełniony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest zasadny.

Z kolei w zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu, iż wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości było sprzeczne z prawem z uwagi na jej niezgodność z planem zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że jest on częściowo zasadny. Przede wszystkim Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną, stąd też kontrolując zaskarżoną decyzję, w tym przypadku między innymi z przepisami planu zagospodarowania przestrzennego, powinien mieć na uwadze: po pierwsze wszystkie przepisy planu, które pozostają w związku z przedmiotem sprawy, po drugie treść i zakres regulacji zawartej w planie wyznaczany jest przede wszystkim przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., to te przepisy określają wymogi planu. Artykuł 124 ust. 1 u.g.n. stanowiąc, że ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości następuje w zgodzie z miejscowym planem nie wprowadza żadnych nowych, ani innych wymogów co do treści planu niż wynika to z przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd I instancji nie odnosił się do przepisów planu zawartych w rozdziale IV dział VIII dotyczących infrastruktury technicznej w tym przepisów zawartych w pkt 6 dotyczących terenów rozwoju sieci i urządzeń elektroenergetycznych (TE), a także wskazując jakie ustalenia powinny być w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i w jego części graficznej nie rozważył, czy mają one podstawę w przepisach dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Tym samym, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 141 § 4 p.p.s.a. są zasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia solidarnie od M. S. i J. S. na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości z powodu trudnej sytuacji materialnej skarżących, potwierdzonej postanowieniem starszego referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 maja 2018 r. o przyznaniu prawa pomocy w zakresie całkowitym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie pełnomocnika z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi M. S. i J. S. - radcy prawnemu A. S. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonana pomoc prawną należne od Skarby Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjnym w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.