Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1381/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1978 nr 31 poz 130
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie del. NSA Jacek Hyla NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 28 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 126/08 w sprawie ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności załączników nr 2,3,5 i 6 do Statutu L. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 27 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 126/08 oddalił skargę Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Legnicy z 26 listopada 2007 r. nr XVII/163/07 w przedmiocie Statutu Legnicy. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Rada Miejska w Legnicy określiła: w załączniku nr 2 do przedmiotowej uchwały wzorce herbu, flagi, pieczęci, zapisu nutowego hejnału miasta, sztandaru Rady oraz łańcuchów z herbem miasta; w załączniku nr 3 - zasady używania sztandaru oraz łańcuchów z herbem miasta; w załączniku nr 5 - zasady i tryb przyznawania "Nagrody Miasta Legnicy"; w załączniku nr 6 - zasady i tryb przyznawania odznaki "Zasłużony dla Legnicy".

Rozpoznając skargę w części dotyczącej załączników nr 2, 3 oraz 6, generalnie dotyczących symboli, o których mowa w art. 2 i 3 ustawy z 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31 poz. 130 ze zm.) Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 3 ust. 3 tej ustawy poprzez pominięcie procedury zaopiniowania przez ministra do spraw administracji publicznej. Wskazany art. 3 stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać, w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki, własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole. Wzory symboli, o których mowa w ust. 1, ustanawiane są w zgodzie z zasadami heraldyki, weksykologii i miejscową tradycją historyczną. Ponadto wzory tych symboli wymagają zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Jakkolwiek obowiązek uprzedniego zaopiniowania przez właściwego ministra został wyartykułowany wprost w cytowanym przepisie, to odniesienie treści tego przepisu do rozpatrywanego przypadku wymaga rozważenia, czy istotnie znajdował on zastosowanie w sprawie. Należy bowiem zauważyć, iż aktualnie obowiązujące, przytoczone wyżej brzmienie art. 3 zostało nadane na mocy przepisu art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. z 1998 r. Nr 162, poz. 1126 ze zm.) i obowiązuje dopiero od 1 stycznia 1999 roku, co wynika z treści art. 38 tejże ustawy. Ustawa nowelizująca ustawę o odznakach i mundurach, nie zawierała żadnych norm o charakterze intertemporalnym. Bezsprzecznie zatem powinność opiniowania może odnosić się jedynie do zdarzeń zaistniałych po wejściu w życie ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa, tj. poczynając od 1 stycznia 1999 r., gdyż poprzednie regulacje nie przewidywały takiego trybu, a przeciwny pogląd naruszałby zakaz retroakcji, pozostając również w sprzeczności z zasadą ochrony praw nabytych, ukształtowanych pod rządami dotychczasowych unormowań. Zdaniem Sądu, wyrażenia "mogą ustanawiać" oraz "ustanawiane są", o jakich mowa w treści art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o odznakach i mundurach, powinny być rozumiane w znaczeniu materialnym, jako wprowadzenie istotnie nowych symboli lub ich elementów, tudzież ich zmiany, a nie pojmowane wyłącznie w sensie formalnym, postrzeganym jedynie jako sam fakt podjęcia nowej uchwały w tej materii. Tymczasem, jak podniosła strona skarżąca, a nie zostało to w ogóle podważone przez organ nadzoru - wszystkie wzory symboli objęte skargą oraz zasady ich używania pozostają niezmienne od roku 1991. Jak podniosła Gmina Legnica w odpowiedzi na skargę - w kolejnych statutach w 1996 i 2002 roku uchwalano te same wzory symboli i zasady ich używania. Wobec tego trzeba uznać, że nie doszło do zaistnienia zdarzenia materialnego, które odmiennie ukształtowałoby sytuację faktyczną i prawną odnośnie używanych przez Gminę Legnica symboli, w porównaniu ze stanem funkcjonującym przed wejściem w życie art. 5 ustawy z 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa. W konsekwencji, wymóg zachowania trybu określonego w ust. 3 art. 3 ustawy o odznakach i mundurach w rozpoznawanym przypadku nie znajdował zastosowania.

Skarga nie znajduje uzasadnienia również w przedmiocie zarzutu uchwalenia bez podstawy prawnej załącznika nr 5 do statutu, ustalającego zasady i tryb przyznawania "Nagrody Miasta Legnicy". Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), co oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność oraz w interesie ich mieszkańców (art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego). Społeczności lokalne mają więc - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy (art. 163 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 2 EKSL). Także gmina, jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego, wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego, nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego (art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 2 EKSL). Dla realizacji tych zadań art. 16 ust. 2 Konstytucji RP zawiera finansową gwarancję, określając zarazem finansowe władztwo publiczno-prawne korporacji terytorialnych. W przepisie tym ustawodawca konstytucyjny kwalifikuje władztwo finansowe jako istotną gwarancję samodzielności gminy, rozwijając to pojęcia i zakres tego władztwa w rozdziale VII Konstytucji. Zakresem władztwa finansowego obejmuje się władztwo wydatkowe, realizowane w ramach gospodarki budżetowej w celu wykonywania funkcji samorządu lokalnego, oraz władztwo dochodowe, którego istotę można sprowadzić do roszczenia samorządu terytorialnego o przyznanie mu dochodów z różnych źródeł (vide W. Miemiec, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, Wrocław 1998, s. 46 a także "Prawne gwarancje samodzielności finansowej gminy w zakresie dochodów publicznoprawnych, Wrocław 2005, s. 36 i n.). Wykonywanie przez gminę władztwa wydatkowego, związanego z realizacją zadań przypisanych tej jednostce samorządu terytorialnego, następuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Odnosząc powyższe do kwestii "Nagrody Miasta Legnicy" trzeba zauważyć, że nagroda ta stanowi wyróżnienie za wybitne zasługi w rozwoju wszechstronnym miasta oraz popularyzacji jego osiągnięć w kraju i za granicą, w działaniach na rzecz bezpieczeństwa i ładu publicznego, w działalności społecznej na rzecz mieszkańców. Wymienione przesłanki przyznania nagrody mieszczą się w zakresie zadań własnych gminy, albowiem jak stanowi art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, zaś w szczególności zadania własne obejmują także sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, wspierania i upowszechniania idei samorządowej, promocji gminy, współpracy z organizacjami pozarządowymi, współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw (pkt 14, 17-20). Gmina ma samodzielność w wykonywaniu zadań publicznych (art. 2 u.s.g.) i samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową dotyczącą wykonywanych zadań własnych na podstawie budżetu gminy (art. 51 ust. 1 u.s.g.). Po myśli zaś art. 167 ust. 2 pkt 1 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, w szczególności na zadania własne jednostek samorządu terytorialnego. Nie można zatem twierdzić, że ustalenie zasad i trybu przyznawania przedmiotowej nagrody nie znajduje oparcia w prawie, skoro statut w omawianym załączniku zawiera regulacje odpowiadające zacytowanym unormowaniom ustawowym. Nie można przy tym podzielić argumentacji skargi, jakoby naruszony został przepis art. 35 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, według którego, jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków, stosownie natomiast do ust. 1 przytoczonego artykułu, wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokości ustalonych w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. Należy bowiem mieć na względzie, że nie dojdzie do naruszenia prawa, o ile stosowna uchwała budżetowa będzie przewidywała, w ramach wolnych środków, wydatki na ten cel, zgodnie z odnośnymi unormowaniami statutu, który stanowi prawo miejscowe.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda Dolnośląski, domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi, ewentualnie jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1) art. 3 ust. 3 ustawy z 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach, przez jego błędną wykładnię, nieuwzględniającą regulacji art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a tym samym przez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że w przypadku załącznika nr 2, nr 3 i nr 6 do Statutu Legnicy nie znajdował zastosowania wymóg zachowania trybu określonego w art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach, co w konsekwencji spowodowało niewłaściwe zastosowanie tego przepisu;

2) art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), art. 163 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 2 EKSL oraz art. 35 ust. 2 i art. 167 ust. 2 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych - poprzez błędną ich wykładnię nieuwzględniającą art. 7 i art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, a tym samym przez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu istnienia kompetencji dla Rady Miejskiej w Legnicy do ustanowienia Nagrody Miasta Legnica oraz uznaniu, że przyznanie tej nagrodzie wymiaru finansowego nie jest działaniem naruszającym prawo w sposób istotny, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 35 ust. 2 w zw. z art. 167 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że strona skarżąca nie może zgodzić się z rozważaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, prowadzącymi do wniosku o braku obowiązku opiniowania wzorów symboli wskazanych w załącznikach nr 2. nr 3 i nr 6 do Statutu Legnicy. Bezsprzecznym jest, że wzory te są stosowane przez Gminę Legnica od wielu lat. Strona skarżąca uważa jednak, że pomimo wieloletniego stosowania ww. symboli, podejmując uchwalę Nr XVII/163/07 Rada Miejska Legnicy zobowiązana była. mocą art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach, do wystąpienia do ministra właściwego do spraw administracji publicznej z wnioskiem o zaopiniowanie symboli ustanawianych przez Radę w nowo stanowionym statucie. Statut Legnicy, o którym mowa w przedmiotowej skardze, jest bowiem nowym statutem uchwalonym przez Radę Miejską w Legnicy. Uchwalenie nowego statutu oznacza równocześnie ponowne ustalenie wzorów i symboli wskazanych w jego załącznikach nr 2, nr 3 i nr 6. W tym miejscu istotne znaczenie ma zarówno sam tytuł uchwały jak i § 60 Statutu. Na mocy tego paragrafu bowiem utraciła moc uchwała Nr 11/17/02 z dnia 2 grudnia 2002 r. Statut Legnicy, a tym samym utraciły moc obowiązującą załączniki do niej, w tym określające wzory symboli i zasady ich używania. Rada Miejska Legnicy nie nowelizowała statutu uchwalonego w 2002 roku, nie ustalała też jego jednolitego tekstu, a uchwaliła zupełnie nowy Statut Legnicy, zawierając w jego treści również i ustalenia dotyczące bezpośrednio Gminy Legnica, jakimi są niewątpliwie herb, flaga i inne symbole, wskazane w załącznikach nr 2, nr 3 i nr 6. Postanowienie przez Radę Miejską Legnicy w § 60 Statutu Legnicy o utracie mocy obowiązującej poprzedniej uchwały w sprawie Statutu Legnicy powoduje, że uchwała ta została wycofana z obiegu prawnego i jej regulacje nie mogą być stosowane. Podjęcie nowej uchwały w sprawie Statutu Legnicy, a tym samym podjęcie nowej uchwały w sprawie wzorów symboli określonych w załącznikach nr 2. nr 3 i nr 6 związane jest z koniecznością ponownego przeprowadzenia wszystkich, wymaganych przez ustawodawcę czynności prowadzących do wypełnienia ustawowo określonych przesłanek gwarantujących realizację obowiązku nałożonego na organy jednostek samorządu terytorialnego mocą art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, czyli działania zarówno na podstawie jak i w granicach prawa. Zamieszczając w ustawie o odznakach i mundurach regulację art. 3 ust. 1 upoważniającą organy jednostek samorządu terytorialnego do ustanawiania, w drodze uchwały, własnych herbów, flag, emblematów oraz insygniów i innych symboli ustawodawca wprowadził dodatkowe warunki, mianowicie, postanowił o konieczności ustanowienia wzorów tych symboli w zgodzie z zasadami heraldyki, weksykologii i miejscową tradycją historyczną (art. 3 ust. 2 ustawy o odznakach i mundurach), a także wprowadził obowiązek zaopiniowania wzorów ustanawianych symboli przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej (art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach).

Mając na względzie racjonalność działania ustawodawcy strona skarżąca uważa, że gdyby wolą ustawodawcy było odstąpienie, w określonych przypadkach, od obowiązku opiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wzorów symboli, o których mowa, taka regulacja zostałaby zawarta w ustawie o odznakach i mundurach. Strona skarżąca nie może więc zgodzić się z uznaniem przez WSA we Wrocławiu, że "wyrażenie mogą ustanawiać" oraz "ustanawiane są' o jakich mowa w treści art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o odznakach i mundurach, winny być rozumiane w znaczeniu materialnym, jako wprowadzenie istotnie nowych symboli lub ich elementów, tudzież ich zmiany, a nie pojmowane wyłącznie w sensie formalnym, postrzeganym jedynie jako sam fakt podjęcia nowej uchwały w tej materii. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej, w tym również organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa. W ocenie strony skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrażając błędny pogląd odnośnie obowiązku wynikającego z art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach nie uwzględnił przy wykładni tego przepisu wyżej wskazanej konstytucyjnej regulacji, nakazującej stosowanie prawa obowiązującego w dniu podjęcia danego działania. Strona skarżąca, interpretując regulacje art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach, uważa więc, że Rada Miejska w Legnicy podejmując uchwałę w sprawie nowego Statutu, zobowiązana była do wcześniejszego zaopiniowania ustanawianych symboli zgodnie z wymogami ustawowymi, nawet jeśli były one wcześniej stosowane.

Kompetencja organu nadzoru, zgodnie z art. 85 u.s.g. polega na ocenie zgodności z prawem działania organów jednostek samorządu terytorialnego. Kompetencje organu nadzoru nie obejmują natomiast oceny, czy symbole ustanawiane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odpowiadają określonym wymogom ustawowym czy też są identyczne z ustanowionymi poprzednio. Odmienne działanie organu nadzoru powodowałoby wkroczenie w kompetencje Komisji Heraldycznej i byłoby dotknięte wadą nieważności. Poza głównym zarzutem, należy zarazem podnieść, że przyjęcie za zasadne stanowiska Rady Miejskiej Legnicy podzielonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oznaczałoby, iż obowiązywałyby wzory symboli, które nie zostały przez właściwy organ uznane za zgodne z zasadami określonymi w art. 3 ust. 2 ustawy o odznakach i mundurach.

W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma wykładania przepisów ustawy o odznakach i mundurach ustalona przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 25 maja 2006 r., I OSK 462/06. Skarga kasacyjna rozpoznawana przez NSA dotyczyła wprawdzie uchwalenia symboli po ich negatywnym zaopiniowaniu przez Komisję Heraldyczną, jednakże aktualne pozostają tezy zawarte w tym wyroku, dotyczące m.in. znaczenia opinii Komisji Heraldycznej. W wyroku tym NSA odnosząc się do kompetencji prawodawczej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. wskazał, że ,,rada gminy nie może dowolnie określać wzoru herbu czy flagi, ale obowiązana jest przy ich ustanawianiu przestrzegać wskazanych wyżej reguł (ustanowienie zgodnie z zasadami heraldyki, leksykologii i miejscową tradycją historyczną). Zasada ta ma oczywiste znaczenie i w żaden sposób nie koliduje z zasadą samodzielności gminy. Natomiast opinia, o której mowa w ust. 3 art. 3 ustawy o odznakach i mundurach, ma właśnie służyć ocenie zastosowania przez organ gminy tych określonych w art. 3 ust. 2 reguł.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę organu nadzoru na uchwalę Rady Miejskiej w Legnicy Nr XVII/163/07 w części dotyczącej załącznika Nr 5 "Zasady i tryb przyznawania Nagrody Miasta Legnicy" wskazał, że przyznanie nagrody mieści się w zakresie zadań własnych gminy, dokonując tym samym błędnej interpretacji art. 3 ust. 1 EKSL i art. 163 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 2 EKSL, polegającej na nieuwzględnieniu przy dokonywaniu interpretacji tych regulacji art. 7 i 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. WSA we Wrocławiu pominął przy interpretacji kompetencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji art. 7 i art. 16 ust. 2 Konstytucji RP. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, jednocześnie posiada gwarancję samodzielności działania. Jednakże nie można nie zauważyć, że samodzielność ta nie ma charakteru absolutnego. Została ona bowiem ograniczona przez samego ustawodawcę zobowiązującego organy samorządu terytorialnego do działania nie tylko na podstawie, ale również w granicach prawa. Organy samorządu terytorialnego nie mogą zatem za podstawę działania przyjąć zasady, zgodnie z którą co nie jest zabronione, jest dozwolone.

Analizując dalej zadania samorządu terytorialnego Sąd I instancji odniósł się do ogólnie określonego katalogu zadań samorządu gminnego, wskazując m.in. na zadania określone przez ustawodawcę w art. 7 ust. 1 u.s.g. jako promocja gminy (pkt 18) czy też wspieranie i upowszechnianie idei samorządowej (pkt 17). W przekonaniu strony skarżącej Sąd błędnie zinterpretował uprawnienia organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w zakresie ustanowienia "Nagrody Miasta Legnica". Uznał tym samym, że podstawą uchwalenia regulacji odnośnie Nagrody Miasta Legnicy mogą być poszczególne punkty art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie wziął jednak pod uwagę treści art. 7 i art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zezwalających na wykonywanie w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność istotnej części zadań publicznych, ale na podstawie i w granicach prawa. Jednocześnie Sąd ten odniósł się jedynie do ogólnej normy art. 7 ust. 1 u.s.g. i jego poszczególnych punktów, pomijając szczegółową regulację ustawodawcy w zakresie promocji gminy wskazaną w dalszych przepisach tej ustawy, a mianowicie w art. 18 ust. 2 pkt 14, na mocy którego rada gminy może nadać honorowe obywatelstwo gminy. Tymczasem przepis ten, zadaniem strony skarżącej, określa formę, w jakiej organ stanowiący gminy może wyróżnić poszczególne osoby w związku z ich zasługami na rzecz danej gminy, przewidując możliwość nadania honorowego obywatelstwa gminy. Podkreślenia wymaga, że żaden przepis prawa nie wyposaża organ stanowiący gminy w kompetencję do nagradzania osób zasłużonych dla gminy nagrodą pieniężną.

Strona skarżąca zarzuca również kwestionowanemu wyrokowi błędną interpretację art. 35 ust. 2 i 167 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, poprzez nieuwzględnienie przy ich wykładni treści art. 7 i 16 ust. 2 Konstytucji RP. Jedną z podstawowych zasad funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego jest zdolność do prowadzenia samodzielnej gospodarki finansowej. Strona skarżąca uważa jednak, że regulacji art. 35 ust. 2 i art. 167 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nie można interpretować w oderwaniu od art. 7 i art. 16 ust. 2 Konstytucji RP. Wykładnia art. 35 ust. 2 i art. 167 ust.2 ustawy o finansach publicznych dokonana z uwzględnieniem art. 7 i art. 16 ust. 2 Konstytucji RP pozwala bowiem stwierdzić, że samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego nie oznacza swobody w wydatkowaniu środków finansowych. W tym zakresie, obowiązuje zasada, zgodnie z którą w obszarze gospodarki finansowej organom jednostek samorządu terytorialnego wolno tylko to, na co zezwalają ustawy. Warto w tym miejscu przytoczyć wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 marca 2007 r., V SA/Wa 1058/07, który odnosi się wprawdzie do finansowania rozwoju pszczelarstwa przez samorząd województwa, jednakże tezy wyroku nie tracą na aktualności w odniesieniu do samorządu gminnego. W wyroku tym stwierdzono, że "określone w przepisach Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego zasady koncepcji samorządu terytorialnego (art. 3 ust. 1 Karty), swobody działania społeczności lokalnych w zakresie określonym prawem w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji (art. 4 ust. 2 Karty) oraz prawa do swobodnego dysponowania, w ramach wykonywania swoich uprawnień, posiadanymi własnymi zasobami finansowymi (art. 9 ust. 1 Karty) nie oznaczają dowolności, w dysponowaniu środkami finansowymi, niezgodnej z obowiązującym prawem. Nie oznacza to więc pełnego, niczym nieograniczonego zakresu tej swobody. Podobnie jak podlegająca ochronie zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie oznacza również dowolności w ich działaniu". Mając na uwadze powyższe strona skarżąca stoi na stanowisku, że podstawa każdego wydatku jednostki samorządu terytorialnego nie może nie znajdować potwierdzenia w aktach normatywnych wyższego rzędu. Naczelny Sąd Administracyjny w Katowicach w wyroku z 23 marca 2000 r. II SA/Ka 2407/99 OwSS 2000/4/113 stwierdził, że "zasada ta znalazła swój wyraz w normie art. 28 ust. 2 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, w myśl której jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków, a wobec tego podstawa dokonania wydatków, jak i sposób ich finansowania muszą wynikać wyraźnie z przepisów ustaw, które przewidują m.in. rodzaj świadczeń i wskazują podmiot uprawniony do ich udzielania." Mając na względzie fakt. że zapis art. 35 ust. 2 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych ma takie same brzmienie jak ww. art. 28 ust. 1 ustawy z 26 listopada 1998 r., teza ta pozostaje aktualna. Do kwestii samodzielności finansowej samorządu terytorialnego w swych orzeczeniach odnosił się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 24 listopada 1998 r., sygn. akt K 22/98 Trybunał orzekł, że "zasada samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej przez gminy na podstawie budżetu nie oznacza jednak takiej samodzielności wewnętrznej gminy, która prowadziłaby do dowolności pobierania dochodów i dysponowania nimi. Przeciwnie, w ramach gospodarki finansowej gminom wolno tylko to, na co zezwalają im ustawy.(...) zagadnienia finansów gminy należą do prawa publicznego, a w prawie publicznym obowiązuje zasada, że dozwolone jest to, na co ustawa zezwala". Sam fakt zarezerwowania w uchwale budżetowej środków finansowych na realizację konkretnego zadania, w tym przypadku na przyznanie Nagrody Miasta Legnica, nie oznacza jeszcze legalności dokonywania takiego właśnie wydatku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie są trafne.

1. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę prawną Sądu I instancji, że wyrażenia "mogą ustanawiać" oraz "ustanawiane są", o jakich mowa w treści art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o odznakach i mundurach, powinny być rozumiane w znaczeniu materialnym, jako wprowadzenie istotnie nowych symboli lub ich elementów, tudzież ich zmiany, a nie pojmowane wyłącznie w sensie formalnym, postrzeganym jedynie jako sam fakt podjęcia nowej uchwały w tej materii. Skoro określone symbole Gminy Miasto Legnica zostały ustanowione 1 stycznia 1999 roku, a więc w czasie, kiedy wzory tych symboli nie wymagały uprzedniego zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej, to zgodnie z prawem stały się one znakami wyróżniającymi to Miasto spośród innych gmin. Przeniesienie ich w tym kształcie do nowego Statutu nić w tej kwestii nie zmienia. Przeciwnie, poddanie starych symboli nowej procedurze opiniowania (art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach) byłoby w gruncie rzeczy retroakcją (działaniem prawa wstecz) prowadzącą niejednokrotnie do niepotrzebnych perturbacji, wziąwszy pod uwagę niewiążący charakter opinii właściwego ministra w tych sprawach.

2. Również drugi z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skoro "Nagroda Miasta Legnicy" stanowi wyróżnienie za wybitne zasługi w rozwoju wszechstronnym miasta oraz popularyzacji jego osiągnięć w kraju i za granicą, w działaniach na rzecz bezpieczeństwa i ładu publicznego, w działalności społecznej na rzecz mieszkańców, to przesłanki jej przyznania mieszczą się w zakresie zadań własnych gminy, albowiem jak stanowi art. 7 ust. 1 pkt 14 i 17-20 ustawy o samorządzie gminnym. Nie dojdzie do naruszenia przepisów prawa wskazanych przez skarżącego, jeżeli stosowna uchwała budżetowa będzie przewidywała, w ramach wolnych środków, wydatki na ten cel, zgodnie z odnośnymi unormowaniami statutu, który stanowi prawo miejscowe.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.