Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 669/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, , Magdalena Morawiec, Protokolant referent stażysta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec P.W.art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że P.W. wnioskiem z dnia 23 czerwca 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wskazał, że w 1977 r. ukończył Szkołę [...] w [...], a następnie rozpoczął służbę jako kontroler w Granicznej Palcówce Kontrolnej WOP w [...]. Służbę tę pełnił do dnia [...] maja 1991 r. Nie był w tym okresie pracownikiem operacyjnym, nie działał przeciwko opozycji. W dniu [...] kwietnia 1991 r. P.W. po pozytywnej weryfikacji został przyjęty do służby w Straży Granicznej oraz mianowany na stanowisko kierownika zmiany Granicznej Placówki Kontrolnej w [...]. W 1992 r. powierzono mu pełnienie funkcji Komendanta GPK [...]. W jego cenie swoje obowiązki wykonywał z honorem, zaangażowaniem i poświęceniem, odnosił sukcesy zawodowe, był doceniany przez przełożonych, a także wielokrotnie awansowany, odznaczany oraz nagradzany. Nigdy też nie był karany, a na emeryturę w 2004 r. odszedł ze względów zdrowotnych.

W toku postępowania organ ustalił, że wnioskodawca został zwolniony w Straży Granicznej w dniu [...] kwietnia 2004 r. i nabył prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Zgodnie z pismem Instytutu Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) stanowiącym informację o przebiegu służby nr [...] wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] października 1977 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez 12 lat i 10 miesięcy, podczas gdy całkowity okres służby wynosi 27 lat, 6 miesięcy i 19 dni.

Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN nie wynika, aby P.W. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.

Z opinii przekazanej przez Komendanta Głównego Straży Granicznej wynika, że P.W. w toku pełnionej służby po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, o czym świadczą informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe. Ponadto nie stwierdzono kar dyscyplinarnych, jak również nie były prowadzone wobec wnioskodawcy żadne postępowania karne lub karno-skarbowe. Brak jest też informacji dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do wnioskodawcy postępowań karnych, karno-skarbowych oraz dyscyplinarnych. Wśród zgromadzonych dokumentów brak jest również dokumentów wprost odnoszących się do zdarzeń z narażeniem zdrowia i życia, jednak realizacja zadań bezpośrednio związanych z ochroną granicy państwowej nie wyklucza możliwości zaistnienia takich sytuacji.

Zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten nakłada na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że powinna być ona oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ powinien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także analizowany abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny.

Analizując zaś drugą z przesłanek formalnych podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową zaznaczył, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne zatem wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej podał, że w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji spełnienie tego warunku należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

"Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie organu zachodzi wówczas, gdy strona, poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że całkowity okres pełnionej przez P.W. służby wynosi 27 lat, 6 miesięcy i 19 dni, zaś służba na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 12 lat i 10 miesięcy, co sanowi około 46% całego okresu służby. W ocenie organu przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniany jako krótkotrwały. Kilkunastoletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego, a wnioskodawca z całą pewnością przez ten okres dokładnie zaznajomił się z ich specyfiką.

Organ zaznaczył, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. W opinii Komendanta Głównego Straży Granicznej funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby poddawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawcy. Brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Zaznaczył, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Straży Granicznej i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, które umożliwiłyby wyłączenie stosowania względem niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P.W. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił:

1. naruszenie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jego niezastosowanie i błędną wykładnię, bowiem spełnił przesłankę krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz przesłankę rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,

2. błędne zaliczenie okresu szkoły chorążych [...] oraz kursu oficerskiego jako służby na rzecz państwa totalitarnego, w sytuacji kiedy uczęszczanie do takiej szkoły i na kurs nie było wymienione jako służba na rzecz totalitarnego państwa,

3. błędne porównywanie jego służby przed 1990 r. do okresu służby po 1990 r. i wskazywanie, że praca na rzecz totalitarnego państwa stanowi 46% okresu służby w sytuacji kiedy organ powinien porównać okres jego służby przed 1990 r. do czasu trwania państwa totalitarnego i dopiero na tej podstawie określać czy służba przed 1990 r. była krótkotrwała, czy też nie, ale mając na uwadze czas jej trwania, co wedle projektu ustawy zaopatrzeniowej to od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r., a za tym 46 lat; w jego ocenie należałoby przyjąć, że skoro przeszedł pozytywną weryfikację i dostał pracę w Straży Granicznej to służba przed 1990 r. będzie traktowana jako okres pracy w Straży Granicznej, a ponadto służba w wymiarze poniżej 12 lat i 10 miesięcy jest niewłaściwie obliczona, a zatem nie jest to okres długotrwały,

4. brak uzasadnienia co do jego okresu służby przed 1991 r., brak wskazania przebiegu służby na rzecz państwa Polskiego uznanego przez ONZ i działań, czy też zaniechań jakich się dopuścił,

5. naruszenie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w zw. z art. 2, art. 42 i art. 32 Konstytucji RP, bowiem artykuł został sformułowany w taki sposób, aby funkcjonariusze, którzy przeszli pozytywną weryfikację przed powołaną do tego komisją i następnie zostali zatrudnieni w Straży Granicznej nie mogli korzystać z wyłączenia przepisów tej ustawy, nawet ci zasłużeni i nagrodzeni przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, czy Prezydenta RP,

6. błędne przyjęcie, że okres służby w PRL nie powinien mieć znaczenia do funkcjonariuszy, którzy poddali się weryfikacji i zostali pozytywnie zweryfikowani, tak jak w jego przypadku, w którym organy władzy publicznej przyjmując go do służby w Straży Granicznej zagwarantowały poprzez art. 151 pkt 3 ustawy o Straży Granicznej, że żołnierzom zawodowej służby wojskowej lub policjantom, którzy podejmą służbę w Straży Granicznej w trybie o którym mowa w ust. 1, czas pełnienia zawodowej służby wojskowej lub służby w Policji, wlicza się do okresu służby w Straży Granicznej w zakresie wszystkich uprawnień związanych z tą służbą, a za tym organy administracji publicznej zawarły z nim umowę społeczną, iż będzie traktowany jak funkcjonariusz Straży Granicznej przez cały okres służby, w tym także w zakresie służby w Wojsku Ochrony Pogranicza, co dotyczy także jego uprawnień emerytalnych i rentowych,

7. rażące naruszenie art. 10 K.p.a., bowiem nie zapewniono mu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji administracyjnej uniemożliwiono mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

8. rażące naruszenie art. 7 K.p.a., poprzez wydanie decyzji w oparciu o przepisy, które są sprzeczne z art. 2, art. 30 oraz art. 47 Konstytucji RP w zw. z art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, tj. art. 67 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 67 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, tj. art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 67 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 22 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, art. 34 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, art. 9 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych z dnia 19 grudnia 1996 r., art. 12 Europejskiej Karty Praw Społecznych, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 42 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności,

9. naruszenie zasady określoności przepisów prawa wyrażonej w § 6 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 10 i 15c ustawy zaopatrzeniowej,polegające na użyciu w ustawie określeń o charakterze ogólnym: "Zwiad Wojsk Ochrony Pogranicza" i "Zarząd Kontroli Ruchu Granicznego", co może powodować nieuzasadnione, a nawet wręcz uznaniowe kwalifikowanie przez pracowników IPN-KŚZpNP byłych żołnierzy zawodowych WOP jako pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza iż w omawianym okresie pełnił służbę jedynie jako kontroler ruchu granicznego, starszy kontroler ruchu granicznego nie był w tym czasie pracownikiem operacyjnym, nie należał do grupy operacyjnej, oraz nie pozostawał na etacie służby bezpieczeństwa,

10. naruszenie zasady domniemania niewinności wynikającej z art. 6 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z art. 15b pkt 3, 4, art. 22a pkt, 5 i 6 ustawy zaopatrzeniowej,

11. naruszenie zasady zaufania obywatela do organów państwa i stanowionego przez nie prawa, bowiem podejmując służbę w Straży Granicznej kierował się obowiązującym wówczas art. 151 pkt 3 ustawy o Straży Granicznej i został zapewniony przez Państwo, że przechodząc pozytywną weryfikację będzie pracował na normalnych zasadach w Straży Granicznej, na takich samych jak obecnie przyjmowani funkcjonariusze, a ponadto zachowa wszystkie uprawniania związane ze służbą uzyskane w trakcie służby w WOP, w tym świadczenia emerytalne,

12. naruszenie art. 2 Konstytucji RP, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady sprawiedliwości społecznej, a także zasady zaufania obywatela do państwa, zasady niedziałania prawa wstecz poprzez arbitralne obniżenie uprawnień emerytalnych pomimo braku obiektywnych okoliczności uzasadniających takie działanie,

13. naruszenie art. 30 oraz art. 47 Konstytucji RP w zw. z art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na naruszeniu jego godności, prawa do ochrony czci, dobrego imienia, prawa do prywatności i prawa do poszanowania życia rodzinnego, przez przyjęcie, że jego służba wojskowa w okresie przed 31 lipca 1990 r. stanowiła bliżej niezdefiniowaną przez prawodawcę "służbę na rzecz totalitarnego państwa", a tym samym arbitralne przypisanie mu winy za działania związane z naruszeniami praw człowieka, których dopuszczali się niektórzy przedstawiciele władzy publicznej PRL oraz niektórzy funkcjonariusze organów bezpieczeństwa PRL, a do których on w żaden sposób się nie przyczynił,

14. art. 2 Konstytucji RP, polegające na arbitralnym obniżeniu przysługującego mu świadczenia emerytalnego w zw. z art. 67 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, co stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione naruszenie przysługującego mu prawa do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego,

15. naruszenie art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez nieuzasadnione, dyskryminujące zróżnicowanie jego uprawnień o charakterze majątkowym wynikających ze służby po 1990 r. i obniżeniu świadczeń emerytalnych należnych mu z tytułu tej służby, w stosunku do osób, które nie pełniły służby w okresie PRL oraz w stosunku do innych osób pełniących służbę wojskową w okresie PRL, a także osób pełniących służbę w Milicji, ZOMO, BCP, w sposób naruszający zasadę równości wobec prawa,

16. naruszenie art. 33 ust. 1, 2, 3, 4 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jego niezastosowanie w zakresie w jakim uprawnia do wyłączenia praw nabytych w zakresie świadczeń emerytalnych i rentowych oraz poprzez sprzeczność tego artykułu z art. 15c ustawy,

17. naruszenie art. 151 pkt 3 ustawy o Straży Granicznej w zw. art. 67 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie,

18. naruszenie art. 67 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 22 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, art. 34 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, art. 9 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych z dnia 19 grudnia 1996 r, art. 12 Europejskiej Kart Praw Społecznych, poprzez arbitralne ograniczenie zabezpieczenia społecznego jako podstawowego prawa człowieka.

19. naruszenie art. 45 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegające na zastosowaniu represji bez wykazania winy indywidualnej, zastąpienie w tym zakresie władzy sądowniczej władzą ustawodawczą, przez uznanie go za winnego działań zasługujących na penalizację, w sytuacji gdy przeciwko niemu nie toczyło się żadne postępowanie karne ani dyscyplinarne,

20. zastosowanie wobec niego nieuzasadnionej represji w zakresie, w jakim art. 22a ustawy obniża jego świadczenie rentowe do 0% a tym samym pozbawia go świadczenia,

21. naruszenie ochrony praw nabytych poprzez arbitralne przyjęcie w art. 22a ustawy fikcji prawnej, że renta inwalidzka przyznana mu w 2005 r., na skutek stwierdzenia utraty zdrowia w tym samym roku, związana jest z pracą na rzecz "totalitarnego państwa",

Skarżący opisując w sposób bardzo szczegółowy przebieg służby zwrócił uwagę na szereg odznaczeń jakie otrzymał: odznaka za zasługi dla województwa [...] (1988 r.), odznaka Straży Granicznej (1998 r.), Brązowy Krzyż Zasługi (2003 r.). Podkreślił, że w 2004 r. przechodząc na emeryturę za nienaganną i wzorową służbę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji mianował go do stopnia [...], a Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wręczył mu podziękowania na piśmie.

Podał, że obniżenie świadczenia rentowego, które zostało nabyte w związku z pracą w Straży Granicznej oraz niewyłączenie wobec niego stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej, jest działaniem bezprawnym ingerującym w prawa nabyte. Nie sposób przyjąć, że to świadczenie zostało nabyte w sposób nienależyty i niegodziwy. Obniżenie tego świadczenia jest formą represji i ingerencją w prawa szczególnie chronione jakimi są emerytura i renta.

W jego ocenie podstawa prawna zaskarżonej decyzji jest niezgodna z szeregiem norm konstytucyjnych, zarówno w wymiarze materialnym, jak i formalnym. Okoliczności te znajdują potwierdzenie w negatywnej ocenie projektu ustawy wyrażonej przez Sąd Najwyższy, orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz poglądach licznych przedstawicieli doktryny.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W ocenie Sądu, skarga na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270) jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie

Ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 powołanej ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru – za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.

Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1 – 3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1 – 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 – 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.

W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4).

Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie natomiast do treści art. 24a ust. 1 omawianej ustawy w przypadku renty rodzinnej przysługującej po osobie, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., renta rodzinna przysługuje na zasadach określonych w art. 24, z zastrzeżeniem, iż wysokość renty rodzinnej ustala się na podstawie świadczenia, które przysługiwało lub przysługiwałoby zmarłemu z uwzględnieniem przepisów art. 15c lub art. 22a. Wysokość renty rodzinnej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty rodzinnej wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 2). W celu ustalenia wysokości renty rodzinnej, zgodnie z ust. 1 i 2, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 3). Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się, jeżeli osoba uprawniona do renty rodzinnej udowodni, że osoba, o której mowa w tych przepisach, przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 4).

W myśl zaś art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie i zostać uprawdopodobnione.

Decyzje wydawane przez organ na podstawie ww. przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym ze sporządzonej przez IPN informacji o przebiegu służby z dnia 26 maja 2017 r. nr [...] wynika, że P.W. w okresie od dnia [...] października 1977 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez 12 lat i 10 miesiąc pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skarżący został zwolniony ze służby z w Straży Granicznej z dniem [...] kwietnia 2004 r.

Biorąc zatem pod uwagę fakt, że całkowity okres służby P.W. wyniósł 27 lat, 6 miesięcy i 19 dni, z czego okres 12 lat i 10 miesięcy, to służba na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, należy zgodzić się z organem, że skarżący nie spełnia jednego z warunków koniecznych do zastosowania art. 8a ww. ustawy, tj. warunku krótkotrwałej służby, o której mowa w art. 13b, przed dniem 31 lipca 1990 r.

Według "Słownika przypomnień" Władysława Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna – Warszawa 1992 r.) krótkotrwały to przelotny, przemijający. Z klei według "Słownika wyrazów bliskoznacznych" (Wydawnictwo Wiedza Powszechna – Warszawa 1988 r.) krótkotrwały to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny. Ma zatem rację organ, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek tej służby do ogółu okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą". W sytuacji natomiast, w której z 27 lat, 6 miesięcy i 119 dni ogólnego stażu służby znaczna jej część, bowiem aż 12 lat i 10 miesięcy pełniona była na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, nie można mówić o krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r. W ocenie Sądu, za "krótkotrwały" nie może być uznawany okres stanowiący 22% ogólnego stażu służby funkcjonariusza, bowiem dysproporcja pomiędzy podanymi wartościami nie jest ilością marginalną, nieistotną, pomijalną, akceptowalną jako odstępstwo od normy.

Z konstrukcji art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że przesłanki określone w tym przepisie muszą być spełnione łącznie, na co wskazuje użyty spójnik "oraz" między punktami 1 i 2. Organ zasadnie zatem stwierdził, że wobec skarżącego nie ma możliwości wyłączenia stosowania art. 15c powołanej ustawy w przypadku, gdy nie została spełniona przesłanka określona w pkt 1 dotycząca krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.

W tej sytuacji organ nie miał obowiązku wnikliwie badać, czy spełniona została przesłanka określona w pkt 2 dotycząca rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, gdyż w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie miałoby to wpływu na treść rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt sprawy, w szczególności opinii Komendanta Głównego Straży Granicznej skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby poddawać w wątpliwość jego rzetelność służby. Ponadto nie stwierdzono kar dyscyplinarnych, jak również nie były prowadzone wobec funkcjonariusza żadne postępowania karne lub karno-skarbowe. Brak jest też informacji dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do niego postępowań karnych, karno-skarbowych oraz dyscyplinarnych.

Podkreślić należy, że jeżeli skarżący nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez IPN na podstawie powołanych przepisów z uwagi na fakt błędnych jego zdaniem zapisów dotyczących przebiegu służby, to powinien zwrócić się w tej kwestii do IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji. Zgodnie z art. 13a ust. 1 powołanej ustawy, na wniosek organu emerytalnego IPN sporządza na podstawie posiadanych akt osobowych i w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku przekazuje organowi emerytalnemu, informację o przebiegu służby wskazanych funkcjonariuszy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy. Stosownie do treści art. 13a ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej informacja o przebiegu służby, o której mowa w ust. 1, jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb. W myśl art. 13a ustawy zaopatrzeniowej do informacji, o której mowa w ust. 1 nie stosuje się przepisów K.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest związany z treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez IPN.

W świetle powyższych ustaleń za nietrafne należy w ocenie Sądu uznać podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., ponieważ organ dokładnie wyjaśnił te okoliczności faktyczne, które były istotne dla podjętego rozstrzygnięcia, a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie brak przesłanek wskazujących na naruszenie przez organ uprawnień procesowych skarżącego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja z dnia [...] stycznia 2019 r. odmawiająca wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c ustawy zaopatrzeniowej nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.