Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 63/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1 pkt 1-7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung Sędziowie WSA Joanna Kube Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi B. H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w Policji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie zwolnienia B.. H. ze służby w Policji.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Komendant Miejski Policji w B. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. zwolnił B. H. – [...]– ze służby w Policji z dniem 15 grudnia 2007 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 38 ust. 4 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że w związku ze zmianami organizacyjno-etatowymi w Komendzie Miejskiej Policji w B. likwidacji uległo stanowisko zajmowane przez B. H. Wobec braku możliwości mianowania policjanta w nowych zreorganizowanych strukturach jednostki na równorzędne stanowisko służbowe zaproponowano wymienionemu przeniesienie na niższe stanowisko służbowe [...] w B., na co zainteresowany nie wyraził zgody, składając w dniu 16 listopada 2007 r. oświadczenie. W tej sytuacji zaszły podstawy do zwolnienia B. H. ze służby. Rozstrzygnięciu temu organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Od powyższego rozkazu personalnego B. H. złożył odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w L.

Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Komendant Wojewódzki Policji w L. uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji, w części dotyczącej nadania rygoru natychmiastowej wykonalności oraz w części dotyczącej uprawnień do nagrody rocznej za rok 2007. Ponadto określił nowy termin zwolnienia na dzień rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, przyznał uprawnienia do nagrody rocznej za 2007 rok w wysokości jednomiesięcznego uposażenia i za rok 2008 w wysokości 1/12 jednomiesięcznego uposażenia, zaś w pozostałym zakresie zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.

Strona nie skorzystała z możliwości zaskarżenia powyższego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego.

Wnioskiem z dnia 25 kwietnia 2009 r. B. H. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu powołał się na rażące naruszenie art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji, poprzez wydanie przedmiotowego rozkazu przez nieuprawnioną osobę, art. 43 ust. 1 tejże ustawy, poprzez ustalenie terminu zwolnienia go ze służby w okresie choroby oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez podanie w rozkazie personalnym imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania rozkazu, a podpisanie tego rozkazu przez inne osoby.

Do wniosku B. H. załączył zaświadczenie lekarskie o niezdolności do pracy w okresie od 28 stycznia 2008 r. do 1 lutego 2008 r., wystawione przez lekarza specjalistę medycyny rodzinnej.

Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r.

B. H. wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W uzasadnieniu odwołania na wstępie podniósł, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a., gdyż rozpatrywał jego wniosek przez 3 miesiące i 20 dni, czym przekroczył wszelkie możliwe terminy kodeksowe. Stwierdził ponadto, że w niniejszej sprawie zasada określona w art. 16 § 1 k.p.a. nie może być decydująca ze względu na to, że Komendant Wojewódzki Policji w L. przy rozpatrywaniu jego odwołania naruszył inne zasady ogólne postępowania, określone w art. 6 i 7 k.p.a. Podjął też polemikę z poglądem, że I Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. był upoważniony do wydania wskazanego rozkazu personalnego, a także nie zgodził się ze stwierdzeniem, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Nieporozumieniem nazwał natomiast stanowisko organu I instancji, że nie naruszono art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, gdyż od dnia 16 grudnia 2007 r. do dnia 31 stycznia 2008 r. nie wykonywał on czynności służbowych jako policjant, ale był policjantem. Jako dowód przedłożył porozumienie zmieniające warunki umowy o pracę oraz listę obecności, na której figuruje jako [...] B. H. W konsekwencji stwierdził, że przedmiotowy rozkaz personalny dotknięty jest kwalifikowaną wadliwością, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., a zaskarżone orzeczenie I instancji jako błędne powinno być uchylone.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpatrując powyższe odwołanie decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2009 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślił jednocześnie, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się bowiem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Odnosząc się do argumentu B. H. dotyczącego rażącego naruszenia art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji, organ uznał go za chybiony, podnosząc, iż kwestionowany rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. został podpisany przez I Zastępcę Komendanta Wojewódzkiego Policji, a w dniu wydawania tego rozstrzygnięcia Komendant Wojewódzki Policji w L. przebywał na urlopie wypoczynkowym. Zgodnie zaś z decyzją nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie podziału zadań między I Zastępcą [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz Zastępcami [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, upoważnienia ich do podejmowania decyzji w imieniu [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz ustalania zastępstwa na czas nieobecności [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji – I Zastępca [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji zastępuje [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w czasie jego nieobecności w służbie lub w siedzibie urzędu (§ 6 pkt 1). Rację ma zatem Komendant Główny Policji twierdząc, że I Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. w decyzji nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] stycznia 2008 r. – wydanej na podstawie art. 6g ustawy o Policji, § 14 ust. 2 zarządzenia nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 1993 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji, art. 268a k.p.a. oraz § 9, 10 i 11 ust. 2-4 Regulaminu Komendy Wojewódzkiej Policji w L. z dnia [...] listopada 2006 r. – był prawidłowo umocowany do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, zaś zawarte w decyzji sformułowanie o zastępowaniu Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. przez jego I Zastępcę w czasie nieobecności samego komendanta w służbie lub w siedzibie urzędu oznacza upoważnienie do dokonywania wszelkich czynności w imieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji w L.

Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż zastępca nie musi posiadać specjalnego upoważnienia. Wynika ono bowiem z istoty zastępstwa. Na potwierdzenie powyższego powołał się na wyroki NSA – z dnia 11 marca 1997 r., sygn. akt III SA 1395/95 oraz z dnia 4 września 1988 r., sygn. akt III SA 548/97.

W ocenie organu odwoławczego, bez znaczenia dla prawidłowości tej decyzji pozostaje natomiast miejsce, w którym umocowany organ złożył swój podpis, skoro kwestionowana decyzja zawiera wszystkie elementy, określone w art. 107 k.p.a. i nie jest sformalizowanym drukiem z rubryką na podpis.

Odnosząc się z kolei do zarzutu strony dotyczącego naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, iż kluczowym zagadnieniem jest ustalenie, czy w niniejszej sprawie rzeczywiście wystąpiła przesłanka określona w tym przepisie, tj. zaprzestanie służby z powodu choroby przez okres powyżej 12 miesięcy. Bezsporne jest bowiem, że B. H. przebywał na zwolnieniach lekarskich w dniach: 06.11.2007 r. – 10.11.2007 r., 05.12.2007 r. – 10.12.2007 r., 13.12.2007 r. – 17.12.2007 r. Komendant Wojewódzki Policji w L., po rozpatrzeniu odwołania, uchylił rozkaz personalnego Komendanta Miejskiego Policji w B. nr [...], w części dotyczącej terminu zwolnienia i orzekł, że przypada on na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy. Zmiana ta podyktowana była faktem przebywania przez skarżącego na zwolnieniu lekarskim w dniu 15 grudnia 2007 r., a zatem w dniu zwolnienia ze służby określonym w rozkazie organu I instancji. W materiałach postępowania znajduje się jednocześnie kopia zaświadczenia lekarskiego, potwierdzającego niezdolność do pracy skarżącego od dnia 28.12.2007 r. do dnia 01.02.2008 r., a zatem w czasie obejmującym datę wydania rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Organ podkreślił, że art. 43 ust. 1 ustawy o Policji jest przepisem szczególnym o charakterze ochronnym, gdyż chroni trwałość stosunku służbowego policjanta w okresie 12 miesięcy choroby. Stąd też nie można podzielić stanowiska B. H., że doszło do naruszenia przywołanego przepisu skoro bieg owego "zaprzestania" został przez niego przerwany podjęciem i wykonywaniem obowiązków służbowych w dniu 17 grudnia 2007 r. i w dniu 2 lutego 2008 r. W tej sytuacji trudno zatem mówić o rażącym naruszeniu prawa przez organy Policji.

W odniesieniu natomiast do zarzutu strony dotyczącego naruszenia art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że naruszenie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. H. zarzucił, że organ II instancji w swojej decyzji nie odniósł się do wszystkich podnoszonych przez niego w odwołaniu zarzutów, a mianowicie:

- naruszenia art. 19 i 107 k.p.a., poprzez podanie w rozkazie personalnym imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego organu (Komendanta Wojewódzkiego) i niepodpisania rozkazu przez tę osobę,

- naruszenia art. 7 i 136 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie nowych okoliczności faktycznych zaistniałych po wydaniu rozkazu personalnego przez Komendanta Miejskiego Policji w B.

W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniu organu I i II instancji, mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w L.

Z rozkazu tego wynika, iż nie został on podpisany przez Komendanta Wojewódzkiego Policji. Na tym rozkazie znajdują się podpisy I Zastępcy [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji i Naczelnika Kadr i Szkolenia KWP w L. Powyższe podpisy umieszczone zostały jednak pod linią oddzielającą je od treści rozkazu, co świadczy, iż osoby te nie wydawały decyzji, a także nie działały z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego. Brak jest też określenia celu złożenia podpisów przez te osoby. Podstawa prawna wydania decyzji nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie podziału zadań między I Zastępcą [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz Zastępcami [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, podejmowania decyzji w imieniu [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz ustalenia zastępstwa na czas nieobecności [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji – poza art. 268a k.p.a. – jest natomiast wątpliwa. Powołany przepis art. 6g ustawy o Policji nic nie mówi bowiem o upoważnieniach. Zarządzenie nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...].05.1993 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji jest już natomiast dawno nieaktualne. Poza tym § 14 ust. 2 również nie upoważniał zastępców komendantów, a jedynie stanowił, że takie upoważnienie jest możliwe. Natomiast § 11 ust. 2 Regulaminu Komendy Wojewódzkiej Policji w L. z dnia [...].11.2006 r. jasno stwierdza, że "W razie czasowej niemożności sprawowania funkcji przez Komendanta, zakres jego zadań i kompetencji przejmuje I Zastępca na podstawie pisemnego upoważnienia". Z kolei w § 11 ust. 4 pisze się, iż "Komendant może upoważnić poszczególnych policjantów lub pracowników do wydawania w jego imieniu decyzji w określonych sprawach, jak też załatwiania spraw w określonym zakresie". Jest natomiast bezsporne, że I Zastępca [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w czasie, gdy podpisywał rozkaz o zwolnieniu ze służby, nie dysponował żadnym pisemnym upoważnieniem, o którym mowa w § 11 ust. 2 i 4 Regulaminu Komendy Wojewódzkiej Policji w L. Skarżący podkreślił, że upoważnienie, aby było ustanowione skutecznie musi odpowiadać regulacji z art. 268a k.p.a., czyli musi być wydane na piśmie z podaniem daty, od której obowiązuje, wskazanie dokładnych danych osoby upoważnionej, a także musi wskazywać co najmniej przedmiotowy zakres przekazanych uprawnień. Unormowanie zawarte w decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. nie odpowiada art. 268a k.p.a., ponieważ skierowane jest do stanowiska (I Zastępca), a nie konkretnej z imienia i nazwiska osoby oraz nie określa żadnego zakresu przekazanych kompetencji. Tak więc, rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w L., wydany został z rażącym naruszeniem prawa, gdyż podpisany został przez osobę nie posiadającą upoważnienia udzielonego w przewidzianym prawem trybie.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący podkreślił jednocześnie, że przywołane orzecznictwo w zaskarżonej decyzji MSWiA jest nieaktualne, a dodatkowo nie koresponduje z niniejszym stanem faktycznym.

Odnosząc się natomiast do stanowiska organu, co do naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, skarżący podkreślił, iż w okresie od dnia 16.12.2007 r. do dnia 31.01.2008 r., rzeczywiście mógł nie wykonywać czynności służbowych jako policjant, ale był policjantem. Umowę o pracę ma zawartą z Komendą Miejską Policji w B. od dnia 01.02.2008 r. i z terminem rozpoczęcia pracy też od dnia 01.02.2008 r. Za okres od dnia 16.12.2007 r. do dnia 31.01.2008 r. otrzymał natomiast uposażenie, jako policjant, a także pozostałe składniki i dodatki uposażenia zostały za ten okres naliczane jako funkcjonariuszowi Policji. Również w liście obecności za miesiąc styczeń figurował jako policjant ([...] B. H.).

Twierdzenie natomiast organu I instancji, że "Komendant Wojewódzki Policji w L. w dacie wydawania zaskarżonego rozkazu personalnego nie miał wiedzy o przebywaniu [...] B. H. na zwolnieniu lekarskim w dniach 28.01. – 01.02.2008 r." jest nieporozumieniem. Organ rozstrzygający sprawę merytorycznie na podstawie art. 7 i 136 k.p.a. zobowiązany był bowiem ustalić stan faktyczny precyzyjnie na dzień wydania decyzji. Natomiast wywody organu II instancji, że nie doszło do przerwania "zaprzestania" służby skoro podjął i wykonywał obowiązki służbowe, są całkowicie błędne. Przerwanie zwolnienia lekarskiego nie ma bowiem w tym wypadku żadnego znaczenia, tylko fakt przebywania policjanta w dacie zwolnienia ze służby na zwolnieniu chorobowym.

Na poparcie swoich zarzutów skarżący powołał się obszernie na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące art. 43 ust. 1 ustawy o Policji oraz poglądy doktryny i orzecznictwa dotyczące pojęcia "rażącego naruszenia prawa" stwierdzając w konkluzji, iż organ rozstrzygając jego sprawę dopuścił się rażącego naruszenia tego przepisu.

Zarzucił ponadto, że organy I i II instancji w niniejszej sprawie naruszyły przepis art. 7 k.p.a., ponieważ dokonały wadliwej oceny prawnej stanu faktycznego i przez to wadliwie zastosowały prawo, a także nie wzięły pod uwagę słusznego interesu strony, który został w tym przypadku bezwzględnie naruszony.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 7 i art. 136 k.p.a., podkreślając, iż uwzględnił wszelkie okoliczności faktyczne istotne dla sprawy oraz cały materiał dowodowy istniejący w dacie wydania decyzji. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem i doktryną, słuszny interes strony doznaje ograniczenia w sytuacji, gdy jego uwzględnienie prowadziłoby do naruszenia prawa.

Skarżący na poparcie zasadności swoich zarzutów zawartych w skardze na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. przedłożył kserokopie decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji dotyczące ustalenia zastępstw na czas jego nieobecności w służbie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga B. H. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Głównego Policji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że powyższe decyzje wydane zostały w postępowaniu nadzwyczajnym wszczętym przez organ na wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej – rozkazu personalnego [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie zwolnienia B. H. ze służby w Policji. Instytucja stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej należy do wyjątków od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na niej stosunków prawnych, a zatem wszelkie dopuszczalne przez prawo wyjątki muszą być stosowane przy jednoczesnym szczególnie starannym wyważeniu wynikających z niej wartości w odniesieniu do dobra, które w wyniku wadliwej decyzji zostało naruszone, zaś przepisy prawne regulujące zasady odstępowania od tej zasady muszą być wykładane ściśle, z wykluczeniem możliwości stosowania wykładni rozszerzającej, czy też daleko idących analogii.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga w związku z tym bezpośredniego ustalenia, że uchylana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych określonych w tym przepisie. W postępowaniu tym organ nie może natomiast rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym.

Zgodnie natomiast ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa, jako przesłance stwierdzenia nieważności decyzji, można mówić tylko wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Skarżący zarzucał kwestionowanemu rozkazowi personalnemu [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji rażące naruszenie art. 6a ust. 1 ustawy o Policji, poprzez wydanie przedmiotowego rozkazu przez osobę nieuprawnioną, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez podanie w rozkazie personalnym imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania rozkazu, a podpisania tego rozkazu przez inne osoby oraz art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez ustalenie terminu zwolnienia go ze służby w okresie choroby.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, wbrew zarzutom skarżącego, nie budzi wątpliwości, że rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji sygnował swoim podpisem I Zastępca [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...]. Wprawdzie na końcu decyzji, po pouczeniu o środkach zaskarżenia, umieszczony został pismem komputerowym tekst "[...] Komendant Wojewódzki Policji [...]", jednak pod tym tekstem odbita została pieczątka imienna I Zastępcy [...] Komendanta Wojewódzkiego [...] oraz opatrzona jego własnoręcznym podpisem. Wskazuje to jednoznacznie, że decyzję tę podpisał I Zastępca [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...]. Pomimo też, iż w decyzji nie wskazano, że I Zastępca [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji podpisał decyzję z upoważnienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, to jednak istotne jest, że na dzień wydawania decyzji upoważnieniem takim dysponował.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w dacie wydawania przedmiotowej decyzji, tj. [...] stycznia 2008 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji [...] przebywał na urlopie wypoczynkowym, który został mu udzielony przez Komendanta Głównego Policji w okresie od 24.01.2008 r. do 01.02.2008 r.

Stosownie do treści art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Przepis ten jest podstawą udzielania przez organ administracji publicznej upoważnień konkretnym, podległym mu pracownikom.

Przepis ten umożliwia zatem temu, kto piastuje funkcję organu administracji, jest "nosicielem, dzierżycielem kompetencji" organu administracji publicznej, sprawne i płynne wywiązywanie się z szerokiego zakresu zadań nałożonych obowiązujących prawem (vide: Janusz Niczyporuk, Dekoncentracja Administracji Publicznej, Wyd. UMCS, Lublin 2006 r., str. 113-116).

Przepis art. 268a k.p.a. wymaga dla ważności upoważnienia zachowania formy pisemnej. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie takiej formie uczyniono zadość, bowiem upoważnienie I Zastępcy [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] do zastępowania [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w czasie jego nieobecności w służbie wynikało z § 6 ust. 1 decyzji nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie podziału zadań między I Zastępcą [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz Zastępcami [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, upoważnienia ich do podejmowania decyzji w imieniu [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz ustalania zastępstwa na czas nieobecności [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji. Powyższe upoważnienie zostało wydane m.in. na podstawie § 11 ust. 2 Regulaminu Komendy Wojewódzkiej Policji w L., który przewiduje, że w czasie niemożności sprawowania funkcji przez Komendanta, zakres jego zadań i kompetencji przejmuje I Zastępca na podstawie pisemnego upoważnienia. I Zastępca [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] w oparciu o pisemne upoważnienie zawarte w decyzji nr [...] mógł zatem wydać decyzję w imieniu [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w czasie jego nieobecności w służbie. Z treści § 6 ust. 2 decyzji nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji wynika, że odrębna decyzja upoważniająca wskazanego w niej Zastępcę do zastępowania [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w czasie jego nieobecności w służbie lub w siedzibie urzędu jest wymagana tylko w sytuacji jednoczesnej nieobecności w służbie lub w siedzibie urzędu [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz jego I Zastępcy. Z powyższego wynika zatem, iż we wszystkich innych przypadkach nieobecności w służbie lub w siedzibie urzędu [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, w zakresie jego kompetencji, zastępuje zawsze jego I Zastępca, w oparciu o upoważnienie zawarte w decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r.

W ocenie Sądu, nie można też zgodzić się z zarzutem skarżącego, że rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji narusza w sposób rażący art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. W tym miejscu należy podkreślić, że czym innym jest wydanie decyzji z naruszeniem prawa, a czym innym wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Tylko i wyłącznie w tym ostatnim przypadku ustawodawca zezwala zaś na ingerencję w treść ostatecznej decyzji administracyjnej w drodze stwierdzenia jej nieważności.

Przepis art. 43 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 oraz art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 4 nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant zgłosi pisemnie wystąpienie ze służby. Ochrona przed zwolnieniem ze służby przewidziana tym przepisem ma zatem służyć tym policjantom, którzy przez dłuższy czas nie mogą pełnić służby z powodu choroby.

Skarżący w dniu ustalonym w decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji jako data zwolnienia ze służby, tj. [...] stycznia 2008 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim, które zostało wystawione przez lekarza specjalistę medycyny rodzinnej na okres od 28.01.2008 r. do 01.02.2008 r., a zatem biorąc pod uwagę literalne brzmienie powyższego przepisu zachodziła przeszkoda do zwolnienia go ze służby z tą datą. W ocenie Sądu w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak jednak podstaw, aby uznać, iż doszło do rażącego naruszenia przez organ art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. W dacie podejmowania decyzji o zwolnieniu B. H. ze służby, tj. [...] grudnia 2007 r. nie przebywał on na zwolnieniu lekarskim, a zatem nie zachodziła przeszkoda z art. 43 ust. 1 do wydania takiej decyzji. Następnie przebywał na krótkotrwałych zwolnieniach lekarskich w dniach: 05.12.2007 r. – 10.12.2007 r. oraz 13.12.2007 r. – 17.12.2007 r., co stało się powodem zmiany przez organ II instancji daty zwolnienia ze służby ustalonej w decyzji Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] grudnia 2007 r. Okazało się następnie, że w dacie ustalonej przez organ II instancji jako dzień zwolnienia ze służby skarżący przebywał na kolejnym krótkotrwałym zwolnieniu lekarskim w okresie od 28.01.2008 r. do 01.02.2008 r. Należy też podkreślić, że od dnia 1 lutego 2008 r. skarżący rozpoczął pracę w Komendzie Miejskiej Policji w B. na podstawie umowy o pracę jako pracownik cywilny. Nie doszło zatem, w ocenie Sądu, do naruszenia w sposób rażący ratio legis przepisu art. 43 ust. 1, gdyż skarżący nie został pozbawiony ochrony przed zwolnieniem ze służby w okresie przebywania na długotrwałych zwolnieniach lekarskich. Nie został ponadto pozbawiony dalszego zatrudnienia w Komendzie Miejskiej Policji w B., zmienił się tylko charakter tego zatrudnienia.

W doktrynie podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana (vide: M. Jaśkowska i A. Wróbel w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, wyd. Zakamycze 2005).

Po stwierdzeniu naruszenia prawa należy zatem dokonywać jego oceny jako rażącego lub nie rażącego przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez wadliwą decyzję. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97 (zbiór LEX nr 41819), wyraził pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Z kolei w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 888/07 (niepubl.) podsumowując rozbieżne stanowiska, Sąd przyjął, że "w orzecznictwie sądowym po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (...) decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (...). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa".

W świetle powyższych rozważań, w ocenie Sądu należy stwierdzić, iż decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2008 r. nie narusza w sposób rażący art. 43 ust. 1 ustawy o Policji.

Odnosząc się z kolei do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji przy wydawaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. art. 7 i art. 136 k.p.a., należy podkreślić, że nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, a więc naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 29 marca 1988 r., sygn. akt I SA 636/87).

Nie znajdują też, w ocenie Sądu, uzasadnienia zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organ przy rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji przepisów postępowania administracyjnego. Organ rozpoznając wniosek skarżącego odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonał jego oceny w kontekście zastosowanych przepisów prawa. Sąd nie podziela wprawdzie w pełni wywodów organu odnośnie wykładni art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, jednak nie miało to wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego w sprawie, a zatem nie uzasadniało uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższego Sąd uznał, iż brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które organ poczynił w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi dokonanie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenia się co do zasadności rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.