Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1984/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 19 ust 4, ust 3 i 5
journal: Dz.U. 2020 poz 2028
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), asesor WSA Elżbieta Granatowska, Protokolant ref. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w W. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 16 sierpnia 2021 r. nr XXXIV/225/2021 w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy K. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w W. (dalej: "Skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2021 r. w sprawie zatwierdzenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy K. (dalej: "uchwała").

Skarżący zaskarżył ww. uchwałę w całości, zarzucając naruszenie:

1) art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2028, dalej: "u.z.z.w.") w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej: "u.g.") poprzez określenie w § 1, § 3, § 4, § 5 ust. 1, 4, 5 i 8, § 6 pkt 3 i 4, § 7, § 8 ust. 2 i 3, § 9 ust. 1 i 2, § 10 ust. 1 pkt 2, 3, 5 i 6, § 10 ust. 3 i 4, § 11 ust. 1 pkt 1 i 3, § 11 ust. 2 i 3, § 12 ust. 1, 6 i 10, § 13 ust. 1-7, § 14 ust. 1, § 15 ust. 1, 3, 4 i 6, § 16, § 17 ust. 1 i 2 Regulaminu jako przedsiębiorcy wodociągowo-kanalizacyjnego do którego skierowana jest Uchwała, konkretnego podmiotu jakim jest Gmina K., a zatem uregulowania w treści załączonego do niej Regulaminu zasad funkcjonowania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego Gminy K. i odebrania w wyniku powyższego kwestionowanej Uchwale charakteru aktu prawa miejscowego;

2) art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucja RP polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej do podjęcia zaskarżonej Uchwały poprzez ustanowienie w § 3 pkt 4 Regulaminu uprawnienia przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do wprowadzenia ograniczeń w sposobie korzystania z wody przez odbiorców usług, w sytuacji gdy rada gminy nie jest upoważniona do uregulowania powyższych kwestii w akcie prawa miejscowego;

3) art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na niewypełnieniu wskazanego w powyższych przepisach upoważnienia ustawowego w § 4 pkt 2 Regulaminu poprzez nieokreślenie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie jakości odprowadzanych ścieków i odesłanie w zakresie ich stanu i składu do obowiązujących przepisów oraz

obowiązującej umowy o odprowadzanie ścieków;

4) art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej: z.t.p.) oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP polegające na określeniu w § 5 ust. 1 -3 Regulaminu formy umowy w przedmiocie zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków i powtórzeniu w powyższych przepisach treści art. 6 ust. 1, 2 i 4 u.z.z.w. a zatem określających podmiot umowy, do czego Rada Gminy nie była upoważniona;

5) art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g., art. 7 i 94 Konstytucja RP polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej do podjęcia zaskarżonej Uchwały poprzez nałożenie w § 5 ust. 5, § 6 pkt 2 i 5 oraz § 7 Regulaminu na wnioskującego o zawarcie umowy o świadczenie usług zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków obowiązku przedłożenia szeregu dokumentów, a tym samym określenie wymogów formalnych wniosku o zawarcie umowy, od których spełnienia uzależniono przyjęcie wniosku do realizacji, do czego Rada Gminy nie była upoważniona;

6) art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g., art. 7 i 94 Konstytucja RP polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej do podjęcia zaskarżonej Uchwały poprzez uregulowanie w § 5 ust. 6-8 Regulaminu wymogów dotyczących treści umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, okresu na jaki jest zawierana umowa, przesłanek rozwiązania umowy oraz sposobu postępowania w przypadku rozwiązania lub wygaśnięcia umowy, do czego Rada Gminy nie była upoważniona, bowiem zakres delegacji ustawowej nie obejmuje uprawnienia do określenia w regulaminie treści postanowień umownych, które podlegają uregulowaniu bezpośrednio w umowie pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym;

7) art. 19 ust. 3 i ust. 5 u.ż.z.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej do podjęcia zaskarżonej Uchwały poprzez uregulowanie w § 8 ust. 1 Regulaminu zasad obliczania ilości wody dostarczanej do nieruchomości i ilości odprowadzanych ścieków, do czego Rada Gminy nie była upoważniona;

8) art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i 5 pkt 5 u.z.z.w. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu wskazanego w powyższych

przepisach upoważnienia ustawowego, poprzez nałożenie w § 11 ust. 2 Regulaminu obowiązku odmowy wydania warunków przyłączenia do sieci [...] wodociągowej lub kanalizacyjnej w przypadku niewystąpienia przynajmniej jednej z przesłanek określonych w § 11 ust. 1 Regulaminu, co pozostaje jednocześnie w opozycji do treści art. 15 ust. 4 u.z.z.w.;

9) art. 19 ust. 3 i ust. 5 u.z.z.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach, z uwagi na wprowadzenie w § 13 ust. 5 pkt 1-4 Regulaminu wykazu sytuacji, w których przedsiębiorstwo wodnokanalizacyjnej jest uprawnione do odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, a także umieszczenie w § 13 ust. 6 i 7 Regulaminu przepisów związanych z odcięciem dostaw wody lub zamknięciem przyłącza kanalizacyjnego, co jednocześnie stanowi powtórzenie w Regulaminie treści art. 8 u.z.z.w., do czego Rada Gminy nie była upoważniona;

10) art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g., art. 7 i 94 Konstytucja RP polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach poprzez wskazanie w § 15 ust. 2 Regulaminu, że reklamacja dotycząca ilości i jakości świadczonych usług lub wysokości naliczonych opłat może być składana wyłącznie w formie pisemnej oraz określenie szczegółowych elementów reklamacji, a także przyjęcie w § 15 ust. 7 Regulaminu, że reklamacja złożona niezgodnie z wymogami określonymi w § 15 ust. 2 i 3 Regulaminu nie podlega rozpoznaniu, w wyniku czego w sposób istotny ograniczono usługobiorcom prawo do składania reklamacji dotyczących sposobu wykonywania przez Gminę K. umowy;

11) art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. i art. 7 i 94 Konstytucja RP polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach poprzez nałożenie w § 17 ust. 3 Regulaminu na Komendanta Ochotniczej Straży Pożarnej w Gminie K. obowiązku prowadzenia ewidencji wody zużytej na cele przeciwpożarowe i obowiązku przekazywania Gminie K. informacji o ilości jej poboru za każdy miesiąc, nie później niż w ciągu 5 dni od dnia zakończenia okresu rozliczeniowego, podczas gdy wskazane przepisy u.z.z.w. przekazują do kompetencji Rady Gminy wyłącznie określenie praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Mając powyższe na uwadze Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy stwierdziła, że nie kwestionuje poszczególnych zarzutów zawartych w skardze wskazując, że zostaną podjęte niezbędne kroki zmierzające do podjęcia uchwały uwzględniającej wszystkie te zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna .

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W niniejszej sprawie skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a jej wniesienie nie jest ograniczone też żadnym terminem, jako że dotyczy aktu prawa miejscowego. Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Dz.U. z 2018 r. poz.

994 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", wynika, że uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego stanowią akty prawa miejscowego, jednak czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają bowiem na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Zaskarżona uchwała podjęta została w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. i 152 ze zm.), który stanowi, że rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Z kolei art. 19 ust. 5 ustawy wskazuje, że regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może zatem wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 ustawy, gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że posłużenie się w art. 19 ust. 5 ustawy zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Wskazując natomiast zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej, za uzasadnione należy uznać zarzuty Prokuratora dotyczące nieważności w całości załącznika do kontrolowanej Uchwały.

Należy podkreślić, że Uchwała w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jako akt prawa miejscowego, winna zawierać normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji, co skutkuje tym, że mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej. Dlatego jej postanowienia w szczególności nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania ani być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze, za całkowicie usprawiedliwione należy uznać zarzuty Prokuratora wskazujące, że wskazanie w regulaminie jako przedsiębiorcy wodociągowo-kanalizacyjnego do którego skierowana jest Uchwała, konkretnego podmiotu jakim jest Gmina K., a zatem uregulowania w treści załączonego do niej Regulaminu zasad funkcjonowania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego Gminy K., pozbawia uchwały charakteru abstrakcyjnego, co stanowi warunek sine qua non uchwały prawa miejscowego.

Nie ulega wątpliwości, że przepisy w § 1, § 3, § 4, § 5 ust. 1, 4, 5 i 8, § 6 pkt 3 i 4, § 7, § 8 ust. 2 i 3, § 9 ust. 1 i 2, § 10 ust. 1 pkt 2, 3, 5 i 6, § 10 ust. 3 i 4, § 11 ust. 1 pkt 1 i 3, § 11 ust. 2 i 3, § 12 ust. 1, 6 i 10, § 13 ust. 1-7, § 14 ust. 1, § 15 ust. 1, 3, 4 i 6, § 16, § 17 ust. 1 i 2 Regulaminu odnoszą się do jedynego przedsiębiorcy wodociągowo-kanalizacyjnego jakim jest Gmina K., co czyni je istotnie naruszające art. 19 ust 4 u.z.z.w.

Skoro bowiem regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków odnosi się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców przedmiotowych usług, jak też istniejących i ewentualnie mogących powstać przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, wszystkie te podmioty muszą być określone generalnie, bez wskazywania w regulaminie konkretnych podmiotów (wyrok NSA z 12.10. 2006 r., sygn. akt II OSK 1322/05, publ. LEX nr 290129). Regulamin, który określa uprawnienia i obowiązki konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest aktem określającym funkcjonowanie danego przedsiębiorstwa, a uchwała Rady Gminy nie stanowi w takim wypadku wykonania art. 19 u.z.z.w. Unormowanie tego rodzaju, ustanawiające monopol dla prowadzenia działalności polegające na dostarczaniu wody i odprowadzaniu ścieków stanowi również w istocie naruszenie art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018r., poz. 646).

Zasadnie więc skarga wskazuje, że zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 19 ust 4 u.z.z.w z uwagi na określenie uprawnień i obowiązków konkretnego przedsiębiorcy wodno-kanalizacyjnego.

Za uzasadniony należy uznać także zarzut dotyczący istotnego naruszenia art. 19 ust 5 pkt 7 u.z.z.w. w § 3 pkt 4 Regulaminu , bowiem w istocie nie określa on sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych ścieków do sieci kanalizacyjnej, a stanowi podstawę do jednostronnego ograniczenia możliwości korzystania z sieci wodociągowo-kanalizacyjnej przez dostawcę. Podkreślić przy tym trzeba, że w regulaminie ma być określony sposób postępowania, gdy ciągłość usług jest przerwana, a nie przypadki tego typu ograniczeń. Przepis art. 19 ust. 5 u.z.z.w. nie zawiera delegacji do określenia powyższej materii w regulaminie.

Skoro ustawodawca w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, stąd pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17, publ. LEX nr 2467900).

W tym kontekście, stwierdzić należy, że na uwzględnienie w szczególności zasługuje zarzut istotnego naruszenia art. 19 ust 3 i ust 5 pkt 1 u.z.z.w. w § 4 ust 2 regulaminu polegający na niewykonaniu przez Radę Gminy upoważnienia ustawowego poprzez nieokreślenie minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zapis uchwały " Gmina K. jest zobowiązana zapewnić ciągły odbiór ścieków o stanie i składzie zgodnym z aktualnie obowiązującymi przepisami i obowiązującą umową o odprowadzanie ścieków" nie pozwala na zakwalifikowanie ich jako wypełniające dyspozycję art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w.

Analiza treści upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. nie pozostawia bowiem wątpliwości, że dla wyczerpania delegowanej materii konieczne jest co najmniej określenie poziomów minimalnej ilości, jakości i ciśnienia dostarczanej wody oraz ilości i jakości odprowadzanych ścieków. Nieustalenie tych poziomów i odwołanie się do treści umowy, albo innych aktów nie tylko nie realizuje delegacji, ale pozostaje w sprzeczności z celem tej regulacji. Określenie minimalnego poziomu świadczonych usług w akcie prawa miejscowego ma bowiem wyznaczyć granice swobody umów stron umowy o doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków, w szczególności umocnić pozycję odbiorcy usług, który w każdych warunkach będzie mógł liczyć na zapewnienie konkretnego, minimalnego poziomu usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które niejednokrotnie posiada przecież pozycję dominującą na lokalnym rynku (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 863/13, publ. LEX nr 1466238; wyrok WSA w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 231/18, publ. LEX nr 2534282).

Zdaniem Sądu, zapisy § 5 i § 6 i § 7 Regulaminu ( Rozdział III Warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług), jak słusznie wskazał Prokurator, podjęte zostały z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy. Rada Gminy nie dostrzegła bowiem, że w art. 6 ust. 2 ustawy ustawodawca wskazał, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. W ww. przepisie jako jedyny wymóg dotyczący wniosku o zawarcie umowy wskazano obowiązek zachowania jego formy pisemnej. Nie jest zatem dopuszczalne, by Gmina w regulaminie powtarzała zapisy ustawowe a także by wprowadzała w akcie prawa miejscowego dodatkowe elementy, od istnienia których uzależniałaby przyjęcie takiego wniosku do realizacji. Natomiast przywołane w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" należy rozumieć jako określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, czyli takich, które muszą zostać spełnione, by strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Zakres delegacji ustawowej nie obejmuje uprawnienia do określenia w regulaminie formy i treści wniosku o zawarcie umowy. W związku z tym należy stwierdzić, że regulacja § 5 i § 6 oraz § 7 Regulaminu wykracza poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 maja 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 122/20; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 11 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Ke 54/21, czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 217/20; https://cbois.nsa.gov.pl). Co więcej, określenie w Regulaminie treści wniosku o zawarcie umowy stanowi jednocześnie ingerencję Gminy w treść stosunków umownych między odbiorcą usług z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym.

Co dodatkowo istotne, w Rozdziale III "Warunki i tryb zawierania umów z Odbiorcami usług", zawarto jedynie cytowane wyżej § 5 i § 6 i § 7 warunki odnoszące się do treści wniosków. Gmina nie wyczerpała więc delegacji ustawowej wyrażonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy. Przywołany przepis ustawy jednoznacznie nakazuje natomiast określenie w regulaminie warunków i trybu, w ramach których dopuszczalne jest zawarcie stosownej umowy, a więc sposób w jaki dochodzi do zawarcia takiej umowy w zależności od podmiotu, z którym umowa jest zawierana, jej przedmiotu oraz ewentualnych okoliczności szczególnych, wynikających ze specyfiki tego rodzaju umów. Należy przez to rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Takich zaś zapisów w treści Rozdziału III Regulaminu zabrakło, zaś Gmina skupiła się jedynie na określeniu treści wniosku, pomijając jednocześnie prawa podmiotu zainteresowanego zawarciem umowy do uczestniczenia w procesie jej kształtowania. Przytoczone regulacje Regulaminu nie uwzględniają więc w żaden sposób stanowiska odbiorcy usług, np. poprzez umożliwienie wnoszenia uwag, proponowania innych rozwiązań lub negocjacji. Zdaniem Sądu, w konsekwencji zaproponowane zapisy Regulaminu pozwalają przedsiębiorstwu na władcze rozstrzyganie w kwestii warunków zawierania umów, co jest w sposób jednoznaczny sprzeczne z upoważnieniem ustawowym wynikającym z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy.

Powyższe skutkowało stwierdzeniem nieważności § 5 i § 6 oraz § 7 Regulaminu, jako rażąco naruszających art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy.

Uzasadnionym okazał się również istotnego naruszenia art. 19 ust 3 i ust 5 ustawy polegający na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez uregulowanie w § 8 ust 1 Regulaminu zasad obliczania ilości dostarczanej wody i ilości odprowadzanych ścieków, do czego gmina nie była upoważniona.

Przepisy prawa powszechnie obowiązującego wskazują sposoby ustalania ilości dostarczonej wody w celu dokonania rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę - precyzując przesłanki zastosowania każdego z nich (art. 27 u.z.z.w.). Tymczasem w kwestionowanym postanowieniu wymienione zostały alternatywne sposoby ustalania ilości pobranej wody, bez doszczegółowienia zasad ich wyboru, które wyznaczałyby także kolejność ich zastosowania. Kwestionowane postanowienie nie uwzględnia gradacji metod ustalania ilości pobranej wody, która wynika z przepisów powszechnie obowiązujących. W konsekwencji w regulacji tej doszło do powtórzenia przepisów prawnych powszechnie obowiązujących z równoczesną ich modyfikacją ( urządzenia pomiarowe).

Zgodnie z § 11 ust 2 Regulaminu, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne "wydaje odmowę wydania warunków przyłączenia się do sieci wodociągowej lub kanalizacji" w przypadku niewystąpienia przynajmniej jednej z przesłanek określonych w ust 1 § 11 . Przywołane przesłanki to: istnienie urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych będących w posiadaniu Gminy K., możliwości techniczne urządzeń Gminy K. wynikające z technologii dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz posiadanie tytułu prawnego do takich urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych przez Gminę K.. Tymczasem art. 15 ust 4 u.z.z.w. stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli spełnione są warunki przyłączenia określone w regulaminie, o których mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Generalnym obowiązkiem przedsiębiorstwa jest więc wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci, a następnej kolejności dokonania odbioru wykonanego przyłącza ( o ile spełnione są warunki ustawowe). Gmina nie ma więc ustawowego upoważnienia do formułowania w Regulaminie katalogu przesłanek negatywnych dotyczących odmowy wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci ( vide wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 listopada 2021r., II SA/Go 727/21, wyrok WSA w Poznaniu z 19 września 2013 r., IV SA/Po 425/13; wyrok WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2017 r., II SA/Ol 452/17).

W ocenie Sądu do przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego doszło również przez określenie w § 13 ust 5 regulaminu wyjątków od zasady ciągłości usług w zakresie dostaw wody i odprowadzenia ścieków, wbrew art. 5 ust 1 u.z.z.w, poprzez niedopuszczalne powtórzenie katalogu przypadków skutkujących odcięciem dostaw wody lub zamknięciem przyłącza kanalizacyjnego określonego w art. 8 ust 1 pkt 1-4 u.z.z.w.

Z tej samej przyczyny za istotnie naruszające art. 19 ust 3 i 5 ustawy należało uznać zapisy § 13 ust 6 i 7 Regulaminu , stanowiące powtórzenie normy art. 8 ust 2 i 3 u.z.z.w.

Sąd uznał ponadto, że zasadnie Prokurator zakwestionował § 15 ust.2, zgodnie z którym reklamacja jest zgłaszana w formie pisemnej. W ocenie Sądu przywołane postanowienie także wykracza poza upoważnienie ustawowe określone w art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w. Zgodnie z powyższym przepisem rada określa w regulaminie standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Rada Gminy ma zatem kompetencje m.in. do określania sposobu załatwienia reklamacji, ale nie może określać szczegółowej formy w jakiej reklamacja może zostać przez odbiorcę usług złożona. Tym samym ustalenie Gminy w § 15 ust. 2 Regulaminu, że reklamacja jest zgłaszana w formie pisemnej stanowi ograniczenie formy, w jakiej można dokonać takiej czynności. W u.z.z.w. brak jest delegacji do określenia w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków tego typu ograniczeń. Brak jest zatem podstaw do wprowadzenia takiego ograniczenia w odniesieniu wyłącznie do formy listownej korespondencji, elektronicznie, bądź pisemnej osobiście. Taka regulacja niewątpliwie ogranicza prawa odbiorcy. W ocenie Sądu reklamacja może zostać złożona w każdej formie prawnie dopuszczalnej (np. ustnie w siedzibie przedsiębiorstwa do protokołu, podpisując zgłoszenie reklamacji). Ograniczenie wyłącznie do formy pisemnej stanowi zaś naruszenie upoważnienia ustawowego.

Słusznie podnosi także Prokurator, że pozbawione podstawy ustawowej jest odwołanie się w § 15 ust 7 do § 15 ust 3 regulaminu, skoro ta ostatnia norma nie dotyczy składania reklamacji, a jej rozpatrzenia przez Gminę. Stąd pozbawione podstawy prawnej jest określenie sankcji w postaci nierozpatrzenia reklamacji w określonym terminie w przypadku działania samej Gminy.

Sąd stwierdził również, że brak było podstawy prawnej do określenia w § 17 ust. 3 Regulaminu, że Komendant Ochotniczej Straży pożarnej w Gminie K. ma obowiązek prowadzenia ewidencji zużytej wody na cele przeciwpożarowe i przekazywania pisemnych informacji, składanych za każdy miesiąc , nie później niż w ciągu 5 dni od zakończenia okresu rozliczeniowego , Gminie K.. Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. rada ma kompetencje do określania w regulaminie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Jest to zatem upoważnienie do skonkretyzowania warunków realizacji tego obowiązku pod względem technicznym, faktycznym, a nie formalnym. Z przepisów u.z.z.w. nie wynika podstawa prawna do określenia w regulaminie terminów rozliczeń między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a gminą/gminami. Zadaniem gminy jest zapewnienie bezpieczeństwa, w tym ochrony przeciwpożarowej na własnym terenie. Koszty realizacji tego zadania ponosi gmina, co wynika wprost z art. 22 pkt 2 u.z.z.w. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża natomiast obowiązek publiczny zapewnienia dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Regulamin ma skonkretyzować warunki realizacji tego obowiązku, czyli określać kto, na jakich warunkach i skąd może na ten cel pobierać wodę.

Stąd też należało uznać, że § 17 ust. 3 Regulaminu, został uchwalony z przekroczeniem delegacji ustawowej, a w konsekwencji doszło do istotnego naruszenia art. 19 ust 3 i ust 5 pkt 2 u.z.z.w.

Biorąc pod uwagę zakres istotnych naruszeń jakimi dotknięta jest Uchwała Nr [...] Rady Gminy K. w sprawie zatwierdzenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy K., uzasadnionym jest , w ocenie Sądu, stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł jak w wyroku.