Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 386/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2010-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 75,  art. 77 par. 1,  art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134,  art. 151,  art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 23 listopada 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 roku sprawy ze skargi B. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wykonania robót budowlanych – umorzenia postępowania - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) w zw. z art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez J. H., po złożeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy, polegających na podwyższeniu płyty tarasu oraz przedłużeniu i osadzeniu spocznika schodów zewnętrznych na ścianie starego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w "[...]" przy ul. "[...]" w "[...]", działka nr ewidencyjny "[...]", obręb "[...]". W uzasadnieniu podniósł, że ponownie rozpatrując sprawę zastosował się m.in. do wskazówek zawartych w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 26 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 246/08 i w wyroku tego Sądu z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt II SAB/Ol 19/07, mianowicie przeprowadzono rozprawę administracyjną i przesłuchano wszystkich świadków zawnioskowanych przez J. i B. H., w wyniku czego ustalono, że zakres robót budowlanych wykonywanych przez J. H. po zawiadomieniu o zakończeniu budowy złożonym w dniu "[...]" obejmuje wykonanie balustrady tarasu i ułożenie płytek terakota na spoczniku schodów zewnętrznych. Dodatkowo wskazał, iż uwzględniając zeznania M. H., S. H. i D. M. można do tej listy dodać ułożenie trzeciej warstwy papy asfaltowej oraz posadzki cementowej na tarasie. Natomiast zeznania M. H., S. H. i D. M. w przedmiocie wykonania przedłużenia spocznika ogrodowych schodów zewnętrznych w "[...]" uznano za niewiarygodne, ponieważ ich wcześniej złożone w biurze PINB pisemne oświadczenia (dnia "[...]") nie zawierały informacji o schodach ogrodowych. W tej kwestii uznano, że przedłużenie płyty spocznika ogrodowych schodów zewnętrznych zostało wykonane przed złożeniem zawiadomienia o zakończeniu budowy. Przemawia za tym dowód w postaci protokołu z oględzin z dnia "[...]" przeprowadzanych przy rozpatrywaniu sprawy odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (dot. wykonania balustrady poprzecznej na tarasie oraz podwyższenie płyty tarasu). Podczas tych oględzin stwierdzono fakt istnienia spocznika osadzonego w ścianie starego budynku, a nie jego realizację. Dodatkowo, każde nowe przystąpienie do wykonywania robót budowlanych przez J. H., było odnotowywane kolejnym wnioskiem B. H. o przeprowadzenie kontroli budowy, a takowego nie ma w aktach sprawy. Dlatego pozwala to domniemywać, że spocznik został wykonany przed złożeniem zawiadomienia o zakończeniu budowy. Zatem bezspornie ustalono, że po zawiadomieniu o zakończeniu budowy inwestor - J. H. wykonał trzecią warstwę papy i posadzkę na tarasie, balustradę tarasu oraz obłożenie płytkami terakota spocznika ogrodowych schodów zewnętrznych. Roboty budowlane polegające na osadzeniu spocznika schodów zewnętrznych w ścianie starego budynku zostały wykonane przed zawiadomieniem o zakończeniu budowy, a postępowanie administracyjne w sprawie badania zgodności ich wykonania z przepisami budowlanymi zostało zakończone prawomocnym wyrokiem WSA w Olsztynie z dnia 26 sierpnia 2004 r., sygn. akt 2 IV SA 3863/03. Podniósł, że za takim zakresem robót przemawiają dodatkowo m.in.: protokół z dnia "[...]", w którym odnotowano oględziny tarasu oraz spocznika schodów zewnętrznych w budynku mieszkalnym przy ul. "[...]" w "[...]" (Podczas oględzin ustalono, że poziom posadzki na tarasie jest o 2 cm wyżej od podłogi w przyległym pomieszczeniu mieszkalnym. Na tarasie wykonana jest posadzka cementowa. W poziomie parteru, od zaplecza budynku wykonane jest wyjście do ogrodu. Spocznik schodów zewnętrznych na długości 27 cm opiera się na ścianie starego budynku. Obecny podczas oględzin J. H. oświadczył, że po złożeniu w dniu "[...]" zawiadomienia o zakończeniu budowy wykonywał tylko ułożenie terakoty na spoczniku schodów zewnętrznych); zeznanie S. S. (sąsiada), który oświadczył, że w grudniu "[...]" roboty budowlane na tarasie i schodach zewnętrznych były zakończone (w terminie późniejszym ułożono jedynie terakotę na spoczniku); wpis kierownika budowy w dzienniku budowy z dnia "[...]" , w którym stwierdzono przystąpienie do wykonywania ocieplenia stropu tarasu i posadzki na tarasie (wpis ten należy uznać za niepodważalny dowód na wykonanie warstw tarasu w trakcie trwania budowy); okoliczność zamieszkiwania przez J. H. w grudniu "[...]" pomieszczenia znajdującego się pod tarasem, co bez docieplenia stropu, który jest jednocześnie tarasem, byłoby bardzo utrudnione (konstrukcję stropu stanowią prefabrykowane, kanałowe płyty żelbetowe typu "Żerań", jest to strop zimny). Mając powyższe na uwadze uznano, że ocieplenie stropu nad wybudowanymi pomieszczeniami mieszkalnymi oraz izolacja przeciwwilgociowa na tarasie musiały być wykonane przed zawiadomieniem o zakończenia budowy. Dodatkowo za takim zakresem robót wykonanych na tarasie przemawia opinia z "[...]" sporządzona przez biegłego sądowego. Opracowano ją na wniosek sądu w celu ustalenia stanu technicznego tarasu położonego w budynku mieszkalnym przy ul. "[...]" w "[...]" oraz określenie zakresu prac koniecznych do wykończenia tarasu. Z treści tego dokumentu wynika, że w chwili opracowywania opinii taras był ocieplony i posiadał już izolację przeciwwilgociową z 2 warstw papy asfaltowej. Wykończenie płyty tarasu polegające na naprawie istniejącego pokrycia papowego, ułożeniu trzeciej warstwy papy asfaltowej oraz wykonanie posadzki cementowej nastąpiło po tym terminie. Dodatkowo podniósł, że badając zgodność z prawem robót budowlanych wykonanych po złożeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy należy stwierdzić, że roboty budowlane polegające na ułożeniu płytek terakota na spoczniku schodów zewnętrznych, warstwy papy i posadzki cementowej na tarasie stanowią bieżącą konserwację obiektu i do ich wykonania nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenie właściwemu organowi. Nie jest również wymagane zgłoszenie lub uzyskanie pozwolenia na budowę na zamontowanie balustrady. Natomiast kwestia podwyższenia płyty tarasu względem podłogi w przyległym pomieszczeniu o 4 cm nie może być przedmiotem rozpoznania, bowiem brak jest przepisów budowlanych określających różnicę poziomów między posadzką na tarasie, a podłogą w przyległym pomieszczeniu. Ponadto bezspornie ustalono, że osadzenie spocznika schodów zewnętrznych w ścianie starego budynku zostało wykonane przed złożeniem przez J. H. zawiadomienia o zakończeniu budowy. Konkludując wskazał, że B. H., pomimo propozycji polubownego załatwienia sporu, kwestionuje legalność prac wykonanych przez J. H. z czym jednak nie można się zgodzić, bowiem nie można stwierdzić niezgodności robót budowlanych wykonanych przez J. H. po zawiadomieniu o zakończeniu budowy, z przepisami ustawy Prawo budowlane. Dlatego postępowanie mające na celu nałożenie określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy ich wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi staje się bezprzedmiotowe.

W odwołaniu od tej decyzji T. H., reprezentujący B. H., wniósł jej uchylenie i nakazanie J. H. doprowadzenie rozbudowy budynku mieszkalnego położonego w "[...]" przy ul "[...]" do stanu zgodnego z projektem, tj. doprowadzenie wysokości dobudowanej części do rzędnej 2,95 m oraz doprowadzenie wymiarów i sposobu osadzenia spocznika schodów zewnętrznych do stanu zgodnego z projektem (osadzenie spocznika schodów na ścianie dobudowanej części, a nie budynku którego jest współwłaścicielem) lub o uchylenie decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organowi nadzoru budowlanego stopnia powiatowego zarzucił m.in. dokonanie ustaleń w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz wybiórczą i dowolną ocenę dowodów. Ponadto wskazał m.in., że konieczne jest ustalenie wielkości powstałego tarasu parterowego, czego organ nie zrobił. Podtrzymał swoje stanowisko, ze latem "[...]" J. H. kończył budowę tarasu nad dobudowanymi pokojami i w trakcie tych prac podwyższył płytę tarasu i wbetonował w nią drzwi balkonowe.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", utrzymał w całości w mocy zaskarżoną decyzje organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Podniósł, iż analiza dostarczonych akt, nie potwierdza zarzutów odwołania. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ pierwszej instancji ustalił wielkość spornego tarasu parterowego (spocznik schodów zewnętrznych) i nie ma podstaw do uzupełniania postępowania w tym zakresie. W protokole kontroli z dnia "[...]" ustalono, że sporny taras ma wymiary 3,6 m x 1,4 m oraz wysokość 1,23 m nad ziemią i tę kwestię należy uznać za wyjaśnioną. Wskazał, że skarżący konsekwentnie podnosi, powołując się na opinię biegłego oraz zeznania zawnioskowanych świadków, że w roku "[...]" J. H. kończył budowę tarasu. Istotne jednak dla analizowanej sprawy jest to, jakie konkretnie roboty wykonał J. H. w tym czasie. Nie na wszystkie bowiem roboty budowlane wymagane jest pozwolenie na budowę, czy ich zgłoszenie. W tej kwestii zebrany materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości. Świadkowie obu stron, jak i same strony wskazują, że zostały wykonane roboty polegające na ułożeniu warstwy papy i naprawienie 2 warstw już istniejących oraz wylanie posadzki cementowej i obróbki blacharskie, a także wykonanie balustrady. Fakty te należy uznać za bezsporne wobec wpisu w dzienniku budowy z dnia "[...]" dotyczącym przystąpienia do wykonywania ocieplenia stropu tarasu i posadzki na tarasie. Nie budzi zatem wątpliwości fakt, że roboty na elemencie konstrukcyjnym, jakim jest strop, zostały wykonane przed zgłoszeniem zawiadomienia o zakończeniu budowy. Zgodzić się zatem należy w pełni z organem pierwszej instancji, że bez wykonania tych robót niemożliwe byłoby funkcjonowanie w dobudowanym pomieszczeniu. Dlatego też, mając na uwadze powyższe, należy przyjąć, że roboty wykonane na tarasie po zgłoszeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy były pracami wykończeniowymi i konserwacyjnymi, na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie właściwemu organowi. Są to prace nie ingerujące w elementy konstrukcyjne obiektu i nie można ich też zakwalifikować jako remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Organ podniósł, że podczas rozprawy administracyjnej w dniu "[...]" B. H. oświadczył, że płyta tarasu w "[...]" wykonana była do poziomu izolacji z papy, a powyższe stanowi zaprzeczenie argumentów podniesionych w odwołaniu. Dodatkowo Inspektor wyjaśnił, iż zgodnie z art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót. Oznacza to, że dziennik budowy stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (nie, jak sugeruje skarżący tego czego w nim nie zapisano). W związku z powyższym stanowisko skarżącego, że brak wpisu w dzienniku budowy na temat osadzenia spocznika w ścianie starego budynku i jego przedłużenia jest jednoznaczny z faktem, że powyższych robót dokonano po zgłoszeniu zawiadomienia o zakończeniu robót, jest nieuprawnione. Również zeznanie kierownika budowy nie przesądza jednoznacznie, że osadzenie spocznika nastąpiło po złożeniu zawiadomienia, bowiem w zeznaniach złożonych "[...]" Z. S. zeznał, że nie pamięta, czy podwyższenie płyty tarasu oraz przedłużenie tarasu parterowego i osadzenie spocznika tego tarasu nastąpiło w trakcie nadzorowanie przez niego budowy. Reasumując WINB stwierdził, że roboty wykonane po "[...]" przez J. H. polegały na prowadzeniu prac wykończeniowych i konserwacyjnych, na które nie było wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie właściwemu organowi.

Skargę na powyższą decyzje wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. H. żądając jej uchylenia. Podniósł, że zakwestionowana decyzja narusza wyrażone w przepisach k.p.a. zasady postępowania, w tym w szczególności art. 7, art. 8, art. 77, 79 § 1 i § 2, art. 80 k.p.a. Uchybienie powyższe, przejawia się w szczególności między innymi w dokonaniu dowolnej, bo sprzecznej z zasadami logicznego myślenia i doświadczeniem życiowym ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, dokonaniu oceny poszczególnych dowodów w oderwaniu od całokształtu materiału dowodowego, bezzasadne i stronnicze oparcie się przy dokonywaniu ustaleń faktycznych wyłącznie na wybranych dowodach potwierdzających z góry założoną tezę, zgodną ze stanowiskiem jednej ze stron i pominięciu dowodów przeciwnych. Bezzasadnej i sprzecznej z logiką oraz oderwanej od całokształtu materiału odmowie wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przeczącym twierdzeniom strony przeciwnej oraz przyznanie waloru wiarygodności jedynie dowodom powoływanym przez J. H., w tym uznanie za wiarygodne jedynie zeznań świadka w osobie S. S. mimo, że pozostałe dowody (w tym dokumenty urzędowe) i zeznania pozostałych świadków korespondowały ze sobą, wzajemnie się uzupełniając i potwierdzając, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że WINB w sposób całkowicie nieuzasadniony kwestionuje prawdziwość zeznań Z. S. twierdząc, że celowo kłamał. Z. S. nie miał żadnych powodów by kłamać. Nie jest on już aktywny zawodowo, stąd teza o jego obawie o swoją pozycję zawodową jest po prostu nielogiczna. Dużo większe obawy budzić mogła po stronie tego świadka obawa przed odpowiedzialnością karną za składanie fałszywych zeznań, niż obawa przed odpowiedzialnością dyscyplinarną za będące skutkiem drobnego przeoczenia nieumyślnego niedopełnienia obowiązku wpisu. Wreszcie gdyby było tak, jak to twierdzi WINB, że Z. S. obawiał się odpowiedzialności za jakiekolwiek naruszenie, w związku z pełnieniem funkcji kierownika budowy, najzwyczajniej mógł odmówić składania zeznań lub odpowiedzi na pytanie, a nie narażać się na odpowiedzialność karną za składanie fałszywych zeznań. Argumentował, że WINB stosuje odmienną ocenę wiarygodności zeznań świadków mimo istnienia podobnych okoliczności, w zależności od tego, której strony twierdzenia zeznania te potwierdzają. Świadek S. S. utrzymuje stałe i bliskie kontakty towarzyskie z J. H.. Ponadto jest on osobą pozostającą od wielu lat w konflikcie osobistym (ze względu na pracę zawodową skarżącego) ze skarżącym. Organ natomiast pominął te zeznania świadków wnioskowanych przez skarżącego, tj. S. R., Z. S., czy też zeznań żony skarżącego, które były niekorzystne dla twierdzeń J. H. WINB nie dokonał też oceny całego dziennika budowy. Wybrał tylko te fragmenty z dziennika budowy które mu pasowały, do już z góry ustalonego stanu faktycznego sprawy. WINB nie ma żadnych racjonalnych powodów by nie dawać wiary zeznaniom Z. S., który pełnił funkcję kierownika budowy powołanego przez inwestora i zeznał, że w czasie kiedy pełnił obowiązki kierownika budowy nie miało miejsca podwyższenie przez J. H. płyty tarasu, ani też przedłużenie tarasu parterowego i oparcie tego spocznika na ścianie starego budynku oraz, że gdyby takie odstępstwa wystąpiły na pewno wpisałby takie zmiany do dziennika budowy. Ponadto, za zbyt dowolne należy uznać ustalenia WINB, iż dowodem na to, że inwestor wykonał wszystkie warstwy tarasu w trakcie trwania budowy (tj. do dnia "[...]" ), w szczególności, gdy organ przy tym powołuje się na zapis dokonany przez kierownika budowy w dzienniku budowy, że przystąpiono do wykonania ocieplenia stropu tarasu i posadzki na tarasie. Samo przystąpienie do wykonania prac wcale nie świadczy, że prace te zostały zakończone. Analizując materiał dowodowy należy jednoznacznie stwierdzić, że na dzień "[...]" do zakończenia budowy tarasu pozostały do wykonania między innymi roboty budowlane polegające na ułożeniu trzeciej warstwy papy oraz wylaniu posadzki tarasu. Roboty te, jak i dodatkowe docieplenie tarasu J. H. wykonał latem "[...]", a więc już po złożeniu zawiadomienia o zakończenia budowy, to jest w warunkach samowoli budowlanej (po złożeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestor na pewno docieplał taras i wylewał posadzkę na tarasie nad pokojami i wkuwał się w ścianę starego budynku osadzając w niej stalową belkę na której oparł spocznik schodów zewnętrznych przedłużając go o 27cm). Wskazać przy tym należy, że grunt na którym posadowiona jest dobudówka nie stanowi w całości własności inwestora, stąd nie ma on prawa do wyłącznego dysponowania całą przybudówką. Konkludując podniósł, że rozpoznając sprawę organ dopuścił tylko te dowody i dokonał oceny tylko tych dowodów, które pasowały do zapewnienia ochrony interesu inwestora, całkowicie pomijając słuszny interes skarżącego, co stoi w sprzeczności z art. 9 zd. 2 k.p.a. oraz art. 32 ust. 1 i 64 ust 2 Konstytucji RP. Takie działanie organu podważa zaufanie obywateli do organów Państwa. Zatem bezzasadne uznanie za wiarygodne niektórych tylko dowodów oraz odmowa przyznania wiarygodności innym nastąpiła wbrew zasadom określonym w k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze.

Wskazać należy także, iż Sąd nie dokonuje własnych ustaleń w sprawie, bowiem stan faktyczny sprawy Sąd ocenia na podstawie akt sprawy administracyjnej - art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził wyżej wskazanych naruszeń prawa, jak również wniesiona skarga nie zawierała zarzutów, które w świetle obowiązujących przepisów prawa i zgromadzonego materiału dowodowego zasługiwałyby na uwzględnienie, wobec czego skargę oddalił.

Zarzuty podniesione w skardze w istocie sprowadzają się wyłącznie do kwestionowania ustaleń faktycznych organów nadzoru budowlanego i stanowią polemikę z argumentacją przedstawioną w szczególności przez WINB. Wbrew twierdzeniom skargi organy przeprowadziły rzetelne i wszechstronne postępowanie administracyjne, o czym świadczy chociażby czasookres prowadzonego postępowania administracyjnego oraz wielość i różnorodność orzeczeń administracyjnych wydanych w tej sprawie, jak również kontrola WSA w Olsztynie dokonywana na poszczególnych etapach postępowania.

Ocena przedmiotowej sprawy miała bowiem już miejsce w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt II SAB/Ol 19/07 oraz z dnia 26 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 246/08. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego toku postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku z dnia 26 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 246/08, WSA sformułował następujące wytyczne: "organ winien ustalić, czy po dniu zgłoszenia zakończenia robót budowlanych J. H. realizował jeszcze roboty budowlane, a jeżeli tak, to jakie to były roboty, kiedy zostały wykonane, czy wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Ustalenia te oczywiście należy oprzeć na całości akt administracyjnych z uwzględnieniem dowodów na które powołuje się również B. H. oraz oświadczeń w tym zakresie złożonych przez obie strony sporu, nie zaś jedynie J. H. Po ustaleniu ewentualnego zakresu robót budowlanych organ dopiero winien wydać decyzję do podjęcia której zobowiązuje go wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie 18 września 2007 r. i rozstrzygnąć o legalności robót budowlanych, wykonanych przez inwestora po złożeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy dnia "[...]"".

W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z wymienieniem m.in. materiału dowodowego, na którym oparto rozstrzygnięcie i podaniem analizy przytoczonych ustaleń w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. W ocenie Sądu obie decyzje organów nadzoru budowlanego odpowiadają powyższym kryteriom, tj. nie noszą znamion dowolności, a organy uzasadniły rozstrzygnięcia sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Jak wynika z analizy uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej, PINB przeprowadził bardzo szczegółowe postępowanie dowodowe, dopuszczając szereg dowodów osobowych (z zeznań świadków), a także dowodów z dokumentów. Dowody te zostały szczegółowo omówione, zaś dokonana przez organ ocena została powiązana z konkretnymi faktami i poparta przekonującą - zdaniem Sądu - argumentacją.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego kwestionowania przez WINB zeznań niektórych świadków wskazać należy, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a., każda sprawa administracyjna, jeżeli zawisła przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia wymaga ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a nie tylko kontroli postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Innymi słowy w postępowaniu odwoławczym ma miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, gdyż organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ pierwszej instancji ustaleniami oraz dokonaną ich oceną. W niniejszej sprawie WINB dokonał ponownego rozpoznania sprawy i rozstrzygnął sprawę na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy wziął pod uwagę – wbrew wywodom skargi – zeznania kierownika budowy, a powyższe zeznania (do których WINB się ustosunkował) stały się jednym z kluczowych elementów służących kompleksowemu wyjaśnieniu sprawy. Mianowicie uwzględniono wpis kierownika budowy Z. S. w dzienniku budowy z dnia "[...]", w którym stwierdzono przystąpienie do wykonywania ocieplenia stropu tarasu i posadzki na tarasie, co potwierdza niezbicie, że powyższe roboty rozpoczęto po ukończeniu budowy tarasu celem wykonania izolacji nad pomieszczeniami mieszkalnymi, a jednocześnie przed dniem zawiadomienia o zakończeniu budowy (Inspektor wyjaśnił również, iż zgodnie z art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót, co oznacza, że dziennik budowy stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone). Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego, że Z. S. zeznał, że w czasie kiedy pełnił obowiązki kierownika budowy nie miało miejsca podwyższenie przez J. H. płyty tarasu, ani też przedłużenie tarasu parterowego i oparcie tego spocznika na ścianie starego budynku oraz, że gdyby takie odstępstwa wystąpiły na pewno wpisałby takie zmiany do dziennika budowy zauważyć należy, że sam skarżący podaje, jako argument skargi, że kierownik budowy miał obawy przed odpowiedzialnością dyscyplinarną za będące skutkiem drobnego przeoczenia nieumyślnego niedopełnienia obowiązku wpisu. Jednocześnie skarżący nie wyjaśnia (a wykluczyć powyższego nie można), czy niedopełnienie obowiązku wpisu dotyczyło wpisania terminu podwyższenia płyty tarasu, przedłużenie tarasu parterowego, czy też oparcia spocznika na ścianie starego budynku. Zauważyć także należy, że w zeznaniach złożonych "[...]" Z. S. podał (trafnie to podkreślił organ odwoławczy), że nie pamięta, czy podwyższenie płyty tarasu oraz przedłużenie tarasu parterowego i osadzenie spocznika tego tarasu nastąpiło w trakcie nadzorowania przez niego budowy. Za niezasadny uznać należy także zarzut skargi dotyczący braku wiarygodności zeznań S. S. z tego względu, że utrzymuje on stałe i bliskie kontakty towarzyskie z J. H. Wskazać należy, że zeznania powyższego świadka służyły ustaleniu terminu wykonania robót budowlanych na tarasie i schodach zewnętrznych, a fakt pozostawania tego świadka w konflikcie osobistym ze skarżącym nie może stanowić o braku wiarygodności jego zeznań, w sytuacji, gdy jako osoba zamieszkująca stosunkowo blisko (sąsiad), świadek ten miał realną możliwość zaobserwowania zakresu przeprowadzonych przez J. H. robót budowlanych i określenia czasu ich realizacji. Prawidłowo organy orzekające przyjęły, że zawnioskowani przez skarżącego świadkowie (M. H., S. H. i D. M.) w złożonym przez siebie pisemnym oświadczeniu z dnia "[...]" nie wypowiedzieli się w ogóle w przedmiocie przedłużenia płyty spocznika, czy też wykonania schodów ogrodowych, co uzasadnia tezę, że faktu tego nie zaobserwowali, a wykonanie tych robót nastąpiło przed złożeniem zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi odnośnie do naruszenia przez organy art. 7, art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 k.p.a. oraz art. 80 i art. 81 k.p.a. Oceniając zaskarżone decyzje należy stwierdzić, że organy dokonały analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wzięły pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy i dokonały ich prawidłowej oceny. Skoro bowiem uwzględniono wpisy w dzienniku budowy, uwzględniono opinię z "[...]" sporządzoną przez biegłego sądowego (z treści powyższego dokumentu wynika, że w chwili opracowywania opinii taras był ocieplony i posiadał już izolację przeciwwilgociową z 2 warstw papy asfaltowej, a wykończenie płyty tarasu polegające na naprawie istniejącego pokrycia papowego, ułożeniu trzeciej warstwy papy asfaltowej oraz wykonanie posadzki cementowej nastąpiło po tym terminie), przeprowadzono rozprawę administracyjną, przeprowadzono oględziny i przesłuchano świadków, nie można wykluczyć, że budowa tarasu została wykonana przed dniem złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Powyższe, prawidłowe ustalenia pozostają w oczywistej sprzeczności z zeznaniami skarżącego. Jego wersji zdarzeń w przedmiocie zakresu robót wykonywanych na tarasie przez inwestora po złożeniu przez niego zawiadomienia o zakończeniu budowy nie potwierdzają również w pełni zeznania zawnioskowanych przez niego świadków, m.in. M. H., S. H. i D. M.. Skarżący w trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 23 listopada 2010 r. wskazał, iż po złożeniu przez inwestora J. H. zgłoszenia o zakończeniu robót budowlanych w dniu "[...]", w okresie letnim, w "[...]" inwestor na tarasie wylał warstwę betonu grubości ok. 5 cm, pochyloną na zewnątrz, następnie położył jedną warstwę papy, a na nią warstwę styropianu o łącznej grubości 5 cm. Na to ponownie zostały wyłożone dwie warstwy papy, a to wszystko zostało przykryte warstwą betonu o grubości do 10 cm. Tymczasem wskazani powyżej świadkowie podali, że latem "[...]" na tarasie inwestor ułożył jedynie trzecią warstwę papy asfaltowej oraz wylał posadzkę cementową i wykonał balustradę. Relacje skarżącego pozostają też w oczywistej sprzeczności z powołaną powyżej opinią biegłego sądowego J. W. sporządzoną w "[...]", a więc przed datą złożenia w organie zgłoszenia o zakończeniu budowy przez inwestora.

Ponownie stwierdzić należy, iż wskazany biegły sądowy, dokonując oględzin tarasu, stwierdził jedynie brak trzeciej warstwy papy asfaltowej oraz okładziny z terakoty lub wierzchniej warstwy betonu. Opinia ta potwierdza zatem w sposób jednoznaczny wersję J. H. i zawnioskowanych przez niego świadków, co do terminu i zakresu wykonanych robót. Należy zauważyć, iż sprzeczne z opinią biegłego sądowego są m.in. zeznania świadka K. U. - zawnioskowanego przez skarżącego. Świadek ten zeznał, że roboty posadzkowe na tarasie były wykonywane latem "[...]" Wskazał, że zamieszkuje na przeciwko nieruchomości skarżącego i w związku z tym widział, jak J. H. wraz z pomocnikiem transportował na górę tarasu styropian, beton i inne materiały budowlane.

Sąd kontrolując zarówno zaskarżone decyzje, jak i poprzedzające je postępowanie wyjaśniające nie znalazł podstaw do zanegowania poczynionych ustaleń faktycznych z uwagi na naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w tym, art. 7 i art. 77 k.p.a. zobowiązujących organ administracji publicznej do wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak również prawidłowości ocen przyjętych na podstawie zgromadzonej dokumentacji i opinii oraz innych dowodów, w tym oględzin tarasu zgodnie z art. 80 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi, w toku postępowania nie naruszono przepisów art. 7 i 77 k.p.a., jak również przepisów prawa materialnego.

W tym miejscu należy skarżącemu także wyjaśnić, iż jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 948/00 (niepublikowany), "w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego, to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc, by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy." Takie działania w sprawie zostały podjęte przez organy nadzoru budowanego i nie można im zarzucić działania poza granicami prawa.

Dodatkowo należy wskazać, że w niniejszej sprawie nie mogły mieć znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd zasady współżycia społecznego. Należy bowiem podkreślić, iż materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy Prawo budowlane, należące do sfery prawa administracyjnego, co tym samym podporządkowuje postępowanie prowadzone w warunkach tej regulacji – jako postępowanie w sprawie administracyjnej – przepisom k.p.a. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, jak i przepisy Prawa budowlanego nie zawierają odpowiednika art. 5 Kodeksu cywilnego. W obowiązującym porządku prawnym prawo do zabudowy nieruchomości jest podstawowym prawem właściciela nieruchomości (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2027/07, LEX nr 420628). Okoliczność, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. organ jest zobligowany przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także w myśl art. 9 k.p.a. jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego nie oznacza, iż organ może nie zastosować obowiązującego przepisu prawa ze względu na zasady współżycia społecznego. Orzekanie z uwzględnieniem słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oznacza bowiem orzekanie w granicach prawa bez względu na okoliczność, że może to ewentualnie powodować brak zaufania obywateli do organów administracji.

Reasumując, organy orzekające w rzeczonej sprawie przeprowadziły wszechstronne postępowanie administracyjne, prawidłowo dokonały niezbędnych ustaleń w sprawie opierając się tak na opinii, oględzinach, przesłuchaniach i dowodach z dokumentu. Organy odmówiły mocy dowodowej zeznaniom złożonym przez świadków powołanych przez skarżącego w tym zakresie, w jakim ich zeznania pozostają w sprzeczności z ich pisemnymi, wcześniejszymi oświadczeniami.

Słusznie organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowa sprawa jest skomplikowana nie tylko ze względu na znaczny upływ czasu od dokonania spornych robót budowlanych, lecz również ze względu na konflikt pomiędzy stronami postępowania.

Organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo więc ustaliły i stwierdziły, że roboty budowlane wykonane po "[...]" przez J. H. polegały jedynie na prowadzeniu prac wykończeniowych i konserwacyjnych, na które nie było wymagane pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie właściwemu organowi. W tych warunkach nie można było stwierdzić niezgodności tych robót przez inwestora, o zawiadomieniu o zakończeniu budowy, z przepisami ustawy Prawo budowlane.

W tych warunkach Sąd uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.