Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2174/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6,7,8,77,80,107§3, 156 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 35
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Artur Kuś, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi I. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku l. S.A., reprezentowanej przez r. pr. J. O., o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2016 r., znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...].

Uzasadniając decyzje, GINB wyjaśnił, że Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2016 r., znak: [...], uchylił decyzję Starosty M. z [...] grudnia 2015 r., Nr [...], odmawiającą udzielenia J. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w M. na działce o nr ew. [...], przy ul. [...] i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił J. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w M. na działce o nr ew. [...], przy ul. [...].

Podaniem z [...] listopada 2016 r. uzupełnionym pismem z [...] stycznia 2017 r. oraz pismem z [...] maja 2018 r., l. S.A., reprezentowana przez r. pr. J. O., wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2016 r.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku GINB zajął następujące stanowisko. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności takich rozstrzygnięć może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

Organ administracji, orzekający w postępowaniu nieważnościowym, jest zobowiązany z urzędu do zbadania, czy zakwestionowana decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych wart. 156 § 1 k.p.a.

W postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Nie wyklucza to oczywiście możliwości w ogóle prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, organ nadzoru bowiem może gromadzić dowody, które będą pomocą w dokonaniu oceny. Istotą jednak tego postępowania jest ustalenie czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowanym orzeczeniem.

Jedną z przesłanek skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowo administracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje decyzja. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty niedający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Jak wynika z akt sprawy, inwestor J. M. do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką o nr ew. [...] w M. na cele budowlane. Z uwagi na fakt, iż ww. działka o nr ew. [...] w M. położona jest na obszarze objętym zakresem obowiązywania uchwały Rady Miejskiej w M. z [...] grudnia 2004 r, nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M., inwestor nie był zobligowany do posiadania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dlatego też w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego uchybienia przywołanym wyżej przepisom art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Analiza projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2016 r., znak: [...], nie wykazała, aby planowana inwestycja naruszała rażąco ustalenia uchwały Rady Miejskiej w M. z [...] grudnia 2004 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M.

Działka o nr ew. [...] w M. położona jest na terenie usług handlu, gastronomii, rzemiosła, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o niskiej intensywności, którego podstawowym przeznaczaniem jest m.in. wprowadzenie możliwości zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności na zasadach jak dla stref MN, po uprzednim uwzględnieniu zapisów zawartych w § 12 pkt. 5 planu miejscowego. Zgodnie z nim, dla stref MN, ustala się następujące zasady: max. wys. zabudowy - 9 m od poziomu gruntu rodzimego do kalenicy dachu lub szczytu ścianki attykowej; dla jednostek, w pobliżu których przebiegają główne przewody sieciowe infrastruktury technicznej (wg rysunku planu) ustala się konieczność przeprowadzenia szczegółowych uzgodnień ze względu na wymaganą strefę ochronną; strefa zorganizowanej działalności inwestycyjnej (§12 pkt. 5).

Z projektu budowlanego wynika, że inwestycja polega na budowie budynku jednorodzinnego całorocznego. Budynek jest parterowy, niepodpiwniczony z poddaszem nieużytkowym. Wysokość budynku to 6,42 m.

Mając powyższe na uwadze GINB stwierdził, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego uchybienia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie budynek na działce budowlanej należy sytuować, co do zasady, w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że przedmiotowy budynek został zaprojektowany w odległości 4,05 m od granicy działki o nr ew. [...], 15,02 m od granicy działki o nr ew. [...] oraz 4,1 m od granicy działki o nr ew. [...].

Odnosząc się do zarzutów odwołania sprowadzających się do twierdzenia, że działka inwestycyjna nie ma dostępu do drogi publicznej GINB wyjaśnił, że w analizowanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia 35 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa Budowlanego, art. 2 pkt 12 i 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 4 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 14 - 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.

Ze znajdującej się w projekcie budowlanym mapki wynika, że proponowany wyjazd z działki inwestycyjnej został zaprojektowany na działkach drogowych o nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...]. Działka o nr ew. [...] jest własnością l. S.A (KW nr [...]). Z [...] działu KW nr [...], wynika, że została ustanowiona "nieodpłatna i nieograniczona w czasie służebność gruntowa na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości położonych w M. stanowiących działki gruntu oznaczone numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...] objętych księgą wieczystą [...] oraz [...] objętą księgą wieczystą [...], polegającą na prawie swobodnego przechodu i przejazdu przez całą działkę [...]". Natomiast ze znajdującej się w aktach sprawy kopii decyzji Burmistrza M. [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], wynika, że działka inwestycyjna o nr ew. [...] powstała z podziału ww. działek o nr ew. [...], [...], [...]. Tym samym nie znajdują uzasadnienia twierdzenia odwołującej się, że działka inwestycyjna nie ma dostępu do drogi publicznej.

Dla organu wydającego pozwolenie na budowę wiążący jest fakt istnienia dostępu do drogi publicznej, nie zaś jego konkretny przebieg, chyba że decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła np. budowy drogi wewnętrznej, na budowę której następnie inwestor stara się o pozwolenie. Ponadto za wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, skomunikowanej z drogą publiczną.

GINB podzielił stanowisko wnioskodawczyni, że dostęp do drogi publicznej musi istnieć obiektywnie i realnie. Zgodnie z wyrokiem NSA z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 712/17, dostęp do drogi publicznej, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowani u przestrzennym rozumieć należy jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną może być wykorzystywana w takim właśnie celu (por. wyrok NSA z 26 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2607/12, wyrok NSA z 5 marca 2013 r.; sygn. akt II OSK 2078/11). W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ wydający sporne pozwolenie nie miał podstaw do tego, aby kwestionować wskazany przez inwestora sposób dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej. W tym miejscu odnosząc się do twierdzeń skarżącej, że "pas służebności jest w całości nieprzejezdny i częściowo zalesiony, nie została na nim urządzona droga (...). Dodatkowo, na granicy działki nr [...] z ul. [...] znajduje się skarpa uniemożliwiająca jakikolwiek ruch pieszy lub kołowy w tym rejonie oraz znajdują się drzewa uniemożliwiające wykonanie zjazdu. W konsekwencji na dzień dzisiejszy zlokalizowanie na działce nr [...] drogi stanowiącej dostęp Działki do drogi publicznej jest niemożliwe z przyczyn technicznych oraz prawnych" wskazać należy, że w posiadanych aktach sprawy organu podstawowego brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego powyższe zarzuty. Tym samym okoliczność ta może być ewentualną podstawą wznowienia postępowania, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ("w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję"). W żadnym jednak wypadku nie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej na podstawie unormowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto organ wyjaśnił, że bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje podnoszona przez odwołującą się okoliczność, że "faktyczny dostęp do drogi publicznej ul. [...] dla Działki oraz innych sąsiednich działek odbywa się wyłącznie poprzez jedyną istniejącą drogę zlokalizowaną na działce nr [...] należącą do Wnioskodawcy, na której to działce znajduje się urządzona droga wewnętrzna". Ocenie bowiem podlega sporna inwestycja w jej projektowanym (a niezrealizowanym, czy realizowanym) kształcie. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby dostęp do drogi publicznej miał być realizowany za pośrednictwem działki o nr ew. [...].

Chybionym jest również zarzut braku "dysponowania przez Inwestora decyzją na lokalizację zjazdu z drogi publicznej ul. [...] do pasa ustanowionej służebności gruntowej, w tym ze wskazaniem czy jest to zjazd indywidualny czy publiczny". GINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "dostęp do drogi publicznej" to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z powyższego wynika zatem, że dostęp do drogi publicznej może być "pośredni" lub "bezpośredni". "Bezpośredniego dostępu do drogi publicznej" w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy upatrywać w powiązaniu z uregulowaniami zawartymi w ustawie o drogach publicznych. W świetle bowiem art. 4 pkt. 8 o drogach publicznych połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określane jest mianem zjazdu. Z kolei stosownie do treści art. 29 ust. 1 o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Tym samym tylko "bezpośrednie" połączenie z drogą publiczną powoduje konieczność uzyskania decyzji o lokalizacji zjazdu. Mając na uwadze, że w analizowanym przypadku działka inwestycyjna ma "pośrednie" połączenie z drogą publiczną uzyskanie decyzji lokalizacyjnej na zjazd nie było wymagane.

Mając na uwadze podnoszony we wniosku zarzut dotyczący "pominięcia przez organ weryfikacji istnienia wymaganych prawem pozwoleń wodno-prawnych na usytuowanie w tym miejscu drogi z uwagi na przechodzący na granicy pasa służebności gruntowej oraz ul. [...] rów melioracyjny" GINB wyjaśnił, że zamierzenie inwestycyjne nie obejmuje budowy drogi, a zatem badaniu nie podlegały warunki dotyczące budowy drogi. Tym samym powyższe pozostaje bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Z tych samym względów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia "§ 14 - § 16 Rozporządzenia ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015. 1422 j.t. (...) poprzez zaniechanie ich zastosowania przez organ i dokonania sprawdzenia czy dostęp Działki do drogi publicznej ul. [...] zlokalizowany na działce nr [...] spełnia wymogi techniczno-budowlane określone w tym Rozporządzeniu".

Inwestor zaś przedstawił kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami.

GINB nie stwierdził, aby kwestionowana decyzja Wojewody [...] była obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto ww. decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Dlatego też należało odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2016 r" znak: [...].

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, którzy pismem swego pełnomocnika r. pr. J. O., datowanym na [...] sierpnia 2018 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił:

"1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2017 r. poz. 1257 z póżn. zm., dalej: "k.p.a.") poprzez niedokładnie i naruszające zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, z pominięciem przeprowadzenia przez organ administracji publicznej analizy istnienia rzeczywistego i prawnego dostępu Działki inwestycyjnej do drogi publicznej ul. [...] w M. przez działkę nr [...], a w konsekwencji błędne przyjęcie, że Działka inwestycyjna posiada dostęp do drogi publicznej, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nie ważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r.,

b) art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, skutkujące błędnym przyjęciem, iż działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...], co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r.

2) naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 158 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2) k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia jej nieważności;

b) art. 35 ust. 1 pkt. 2) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm., dalej zwanej: "u.p.b.") w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2) k.p.a. po przez błędne przyjęcie, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art 156 § 1 pkt. 2) k.p.a., podczas gdy organ I instancji zaniechał sprawdzenia zgodności projektu budowalnego z obowiązującymi przepisami prawa, w tym w tym wskazanymi w pkt. c)-f) niniejszej skargi, co skutkowało wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę Inwestycji, pomimo braku istnienia rzeczywistego tj. faktycznego i prawnego dostępu Działki inwestycyjnej do drogi publicznej;

c) art. 2 pkt. 12 oraz pkt. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z póżn. zm., zwanej dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2) k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ, ii Działka inwestycyjna stanowi "działkę budowlaną" wraz z zapewnionym "dostępem do drogi publicznej" przez bezterminową służebność gruntową przebiegającą prze/ działkę nr [...] w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy pas, po którym przebieg.» służebność był w dacie wydawania przez Wojewodę [...] decyzji o pozwoleniu na budowę w całości nieprzejezdny, nigdy nie została na nim urządzona droga, a w konsekwencji Działka inwestycyjna nie posiadała i nie posiada do dnia dzisiejszego rzeczywistego tj. faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej;

d) art. 4 pkt. 3a) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.| Dz. U. 2015 r. poz. 1774 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2) k.p.a. i poprzez błędne przyjęcie przez organ, iż Działka inwestycyjna stanowi "działkę budowlaną" wraz z zapewnionym "dostępem do drogi publicznej", podczas gdy pas, po którym przebiega służebność był w dacie wydawania przez Wojewodę [...] decyzji o pozwoleniu na budowę w całości nieprzejezdny i częściowo zadrzewiony, nigdy nie została na nim urządzona droga, a w konsekwencji Działka inwestycyjna nie posiadała i nie posiada do dnia dzisiejszego rzeczywistego tj. faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej;

e) art. 5 ust. 1 pkt. 9) u.p.b. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2) k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że budynek realizowany w ramach Inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej ul. [...] w M. poprzez działkę nr [...] w sposób określony w obowiązujących przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie / zasadami wiedzy technicznej, podczas gdy pas, po którym przebiega służebność był w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę w całości nieprzejezdny i częściowo zadrzewiony, nigdy nie została na nim urządzona droga, a w konsekwentni Działka inwestycyjna nie posiadała i nie posiada do dnia dzisiejszego rzeczywistej, tj. faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej;

f) § 14 - § 16 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2002 r. nr 75 poz. 690 z późn. zm., dalej zwanego: "Rozporządzeniem") w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2) k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r., nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., podczas gdy organ I instancji zaniechał dokonania sprawdzenia, czy Działka inwestycyjna posiada rzeczywisty tj. faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej, spełniający wymogi techniczno-budowlane określone w Rozporządzeniu".

Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a ponadto "o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. (...) z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa" i "dopuszczenie dowodów wskazanych w treści uzasadnienia niniejszej skargi" oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącej przyznał, że "na należącej do niego działce gruntu nr [...], dla której Sąd Rejonowy w M. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], została ustanowiona nieodpłatna i nieograniczona w czasie służebność gruntowa na rzecz każdoczesnego właściciela działek gruntu oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...],[...],[...], objętych księgą wieczystą nr [...] oraz [...] objętą księgą wieczystą [...] polegająca na prawie swobodnego przechodu i przejazdu, a także poprowadzenia podziemnych sieci (służebność została oznaczona kolorem pomarańczowym na załączonej mapie)".

Podkreślił jednakże, że dostęp do drogi publicznej poprzez działkę [...] z wykorzystaniem ustanowionej służebności był w dacie wydawania przez Wojewodę [...] decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji niemożliwy, albowiem pas, po którym przebiega ustanowiona służebność był w całości nieprzejezdny i częściowo zadrzewiony, nigdy nie została na nim urządzona droga, a na granicy działki nr [...] z ul. [...] znajduje się głęboki rów przydrożny z ciekiem wodnym oraz ponad dwumetrowa skarpa, uniemożliwiająca jakikolwiek ruch pieszy lub kołowy z działki nr [...] do ul. [...]. W konsekwencji, ustanowiona służebność "nigdy nie była wykonywana przez inwestora, a także innych właścicieli działek na rzecz których została ustanowiona" i stan taki utrzymuje się do dnia dzisiejszego.

Brak rzeczywistego dostępu działki inwestycyjnej oraz działek sąsiednich do drogi publicznej, ul. [...], powoduje, że inwestor oraz inni właściciele nieruchomości sąsiednich korzystają bezprawnie z jedynej istniejącej drogi zlokalizowanej na działce nr [...], stanowiącej własność skarżącej. Nie ulega wątpliwości, iż dostęp do drogi publicznej stanowi podstawowy wymóg uzyskania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W celu uzyskania pozwolenia na budowę, działka na której ma być zrealizowana inwestycja musi posiadać status działki budowlanej. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do dropi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Podobnie, zgodnie z art. 4 ust. pkt. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez działkę budowlaną należy rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce.

Przez dostęp do drogi publicznej, w świetle art. 2 pkt. 14) u.p.z.p. należy z kolei rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Na konieczność zapewnienia dostępu działek budowlanych i budynków do drogi publicznej wskazują także przepisy określające minimalne wymogi, jakie powinny spełniać dojazd i dojście do działek budowlanych i budynków umożliwiające dostęp do drogi publicznej. Jak wynika z treści § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych.

Obowiązek zweryfikowania faktu istnienia dostępu zaplanowanej inwestycji do drogi publicznej, spoczywa na organie administracji publicznej, na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt. 2) Pr. bud. organ administracji techniczno-budowlanej jest bowiem zobowiązany między innymi do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Pełnomocnik skarżącej przyznał, że dostęp do drogi publicznej może być zapewniony poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Ustanowiona służebność powinna jednak w tym przypadku jako "odpowiednia" zapewniać rzeczywistą możliwość normalnego korzystania z drogi, w tym wjazdu na drogę i zjazdu z niej. Warunek dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej będzie bowiem spełniony dopiero wówczas, gdy na działkę inwestycyjną będzie można dostać się, zgodnie z prawem, z drogi publicznej. Na tą okoliczność pełnomocnik powołał szereg wyroków sądów administracyjnych i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt: II OSK 2212/17.

Obowiązek istnienia rzeczywistego i prawnego dostępu do drogi publicznej został podkreślony również w odniesieniu do ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości nieobjętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wyłącznie rzeczywiste oraz legalne zapewnienie dostępu nieruchomości do drogi publicznej będzie spełniać wymogi definicji "dostępu do drogi publicznej".

W przedmiotowej sprawie nie można mówić o istnieniu faktycznego dostępu inwestycji do drogi publicznej skoro pas, po którym przebiega służebność był i jest w całości nieprzejezdny i częściowo zadrzewiony, nigdy nie została na nim urządzona droga, a na granicy działki nr [...] z ulicą [...] znajduje się głęboki rów przydrożny z ciekiem wodnym i ponad dwumetrowa skarpa uniemożliwiająca jakikolwiek ruch pieszy lub kołowy z działki nr [...] do ul. [...]. Brak możliwości rzeczywistego korzystania z działki gruntu nr [...] w celach drogowych, pomimo i niezależnie od ustanowionej na niej służebności przechodu i przejazdu, przesądza o braku dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej.

Pełnomocnik skarżącej podkreślił też, że "zapewnienie prawnego i faktycznego dostępu Inwestycji do drogi publicznej ul. [...] przez działkę nr [...] stanowiącą własność Skarżącego wymaga dochowania procedury określonej w ustawie prawo budowlane, w tym uzyskania zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane oraz budowy zjazdu z ul. [...] działkę nr [...] - co z kolei wymaga uzyskania decyzji na lokalizację zjazdu (stosownie do treści art. 29 ustawy o drogach publicznych) oraz wykonania zabudowy rowu - co zgodnie z art. 6 ust. 19 ppkt. a) oraz art. 122 ust. 3 prawa wodnego wymaga uzyskania decyzji pozwolenia wodno-prawnego. Dopiero dochowanie tejże procedury może doprowadzić do zapewnienia dostępu inwestycji do drogi publicznej poprzez działkę [...] obciążoną służebnością.

Tym samym Wojewoda [...], w toku postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zaniechał zbadania podstawowego wymogu dla wydania pozwolenia na budowę i tym samym dopuścił się rażącego naruszenia przepisów prawa. Naruszenie to nie zostało również wyeliminowane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w toku postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.

Wprawdzie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji GINB podzielił stanowisko skarżącej, iż dostęp do drogi publicznej musi istnieć obiektywnie i realnie, tj. zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej, jednakże w dalszej części uzasadnienia nie znalazł podstaw do tego, aby kwestionować wskazany przez inwestora sposób dostęp z działki inwestycyjnej do drogi publicznej. Pozostaje to w sprzeczności z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz obciążającym organ administracji publicznej obowiązkiem podejmowania również z urzędu niezbędnych czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Brak w aktach sprawy organu I instancji dokumentu potwierdzającego brak istnienia dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej, nie zwalnia organu administracji publicznej od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie stanowi okoliczności usprawiedliwiającej bezczynność organu w tym zakresie. Obowiązkiem organu administracji publicznej, przy rozstrzyganiu sprawy administracyjnej - niezależnie od tego, czy jest ona prowadzona w trybie zwyczajnym czy nadzwyczajnym - jest podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 8 k.p.a.) oraz ustalenie jakie dowody są niezbędne w danej sprawie oraz przeprowadzenie tych dowodów z urzędu (art. 77 § 1 k.p.a.). Dopiero wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego pozwoliłoby na jego ocenę przez GINB, zgodną z regułami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i skutkowałoby prawidłowym ustaleniem przez organ stanu faktycznego sprawy, co stanowi warunek prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

Jak wynika z orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji, która nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, przesądza o jej wydaniu z rażącym naruszeniem prawa.

Pełnomocnik skarżącej przytoczył też treść art. 135 p.p.s.a. Mając na względzie okoliczność, że ewentualne uchylenie przez tut. Sąd decyzji GINB nie doprowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego dotkniętej wadą nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r., pełnomocnik uznał "wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 2) p.p.s.a." za konieczny i w pełni uzasadniony.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja nie naruszała prawa, zaś skarga była niezasadna.

Sąd administracyjny, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie jest związany ani powołanymi w skardze zarzutami, ani wskazaną przez skarżącą podstawą prawną

(art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dlatego też, niezależnie od dokonanej w dalszej części uzasadnienia oceny zarzutów, stawianych przez pełnomocnika skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał własnej kontroli prawidłowości wydanej przez GINB decyzji. Zarówno analiza akt sprawy, na podstawie których Sąd orzekał, jak również zaskarżonej decyzji (w tym jej uzasadnienia) wskazuje na to, że orzeczenie organu było prawidłowe i odpowiadało zarówno zasadom ogólnym postępowania administracyjnego (art. 6, 7, 8 § 1 k.p.a.), jak i zasadom szczegółowym (art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). Organ, w ocenie tut. Sądu, nie naruszył prawa materialnego lub procesowego w sposób nakazujący uchylenie zaskarżonej decyzji.

Na wstępie należy wyjaśnić, że istota sprawy rozstrzygniętej przez tut. Sąd polega na właściwym zrozumieniu, czym jest dostęp działki budowlanej do drogi publicznej w znaczeniu prawnym, niezbędny dla wydania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 2 pkt. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej: "u.p.z.p.") przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć: 1. bezpośredni dostęp do tej drogi albo 2. dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Powyższa, ustawowa definicja dostępu do drogi publicznej jest zupełna (zawiera wszelkie warunki, które muszą być spełnione, aby stwierdzić, czy dany grunt ma dostęp do drogi publicznej, co jest jednym z warunków uznania działki za budowlaną zgodnie z art. 2 pkt. 12 u.p.z.p.), czytelna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.

Ustawodawca przewidział więc dwa różne rodzaje dostępu do drogi publicznej: dostęp bezpośredni i dostęp pośredni. Dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie terenu względem tej drogi, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej terenu z wyłączeniem konieczności korzystania z innych działek, celem zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni polega natomiast na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki, oddzielającej teren objęty zamiarem inwestycyjnym od drogi publicznej. Bezpośredni dostęp do drogi publicznej wynikać więc będzie z posiadanego tytułu prawnego do nieruchomości, sąsiadującej z drogą publiczną (np. prawa własności, użytkowania wieczystego). Natomiast w ramach pośredniego dostępu jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Drugim sposobem dostępu pośredniego jest dostęp poprzez drogę wewnętrzną. W tym drugim przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej, wystarcza sam fakt położenia nieruchomości inwestora przy drodze wewnętrznej (por. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1471/08 – CBOSA, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1433/09 i z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 793/17 – CBOSA).

Wobec tego, że – w ocenie tut. Sądu - ustawodawca w art. 2 pkt. 14 u.p.z.p. zawarł jasną, legalną definicję dostępu do drogi publicznej, to - wbrew stanowisku, prezentowanemu przez pełnomocnika skarżącej – pośredniego dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowioną w tym celu służebność drogi koniecznej nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten musi być natomiast legalny tj. prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego lub administracyjnego (tak też np. NSA w wyroku z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1471/08 – CBOSA).

Pojęcie dostępu do drogi publicznej poprzez służebność należy rozumieć tak, jak zostało to w ustawie zdefiniowane; bez dowolnego rozszerzania legalnej definicji o warunki z przepisu prawnego niewynikające. Ustawa nie stawia bowiem żadnych dodatkowych wymagań co do rodzaju tego pośredniego dostępu, czy ma być to np. droga, ścieżka albo most. Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. (tak też np. WSA w Opolu w wyroku z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 43/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1433/09 – LEX).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że błędny jest wyrażany przez pełnomocnika skarżącej pogląd, zgodnie z którym dla oceny czy działka ma pośredni dostęp do drogi publicznej niezbędnym jest, aby dostęp w ramach ustanowionej służebności przechodu i przejazdu spełniał jakiekolwiek dodatkowe, w tym określone odrębnymi przepisami, warunki techniczne. Podnoszone przez pełnomocnika skarżącej okoliczności faktyczne takie, jak zarośnięcie drogi koniecznej roślinnością, nasyp uniemożliwiający przejazd na drogę publiczną świadczyć mogą natomiast o tym, że właściciel nieruchomości służebnej nie wykonuje w sposób należyty swych prawnych obowiązków, wynikających z art. 289 § 1 Kodeksu cywilnego. Jeżeli bowiem umowa o ustanowienie służebności nie stanowi inaczej, obowiązek utrzymywania urządzeń potrzebnych do wykonywania służebności gruntowej (a więc np. należytego stanu drogi koniecznej) obciąża właściciela nieruchomości służebnej, a nie nieruchomości władnącej (tak też G. Rudnicki w: Kodeks cywilny, Komentarz. Własność i inne prawa rzeczowe. Wielkie Komentarze Lexis Nexis, wyd. 1, 2013 r., s. 620 i n., Sąd Najwyższy w wyroku z 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II CSK 30/10, OSNC-ZD 2011, Nr A, poz. 8).

Jak podkreśla się w literaturze, zwiększenie użyteczności nieruchomości władnącej (a więc tym bardziej umożliwienie korzystania z niej) jest warunkiem sine qua non ustanowienie służebności gruntowej (op. cit., s. 614). Istotą służebności gruntowej (art. 285 § 1 k.c.) jest właśnie m.in. to, że uprawnia ona każdoczesnego właściciela nieruchomości władnącej do przechodu i ewentualnego przejazdu przez nieruchomość obciążoną – w celu skomunikowania nieruchomości władnącej np. z drogą publiczną. Jeżeli więc – jak w sprawie niniejszej – na rzecz nieruchomości o nr ewid. [...], [...], [...] (z których, po podziale, powstała obecna działka uczestnika J. M. o nr ewid. [...]) przy ul. [...] w M. ustanowiona została służebność gruntowa przechodu i przejazdu, ujawniona w księdze wieczystej nieruchomości obciążonej, to przesłanka z art. 2 pkt. 14 u.p.z.p. została spełniona. Dlatego też działka nr ewid. [...] ma pośredni dostęp do drogi publicznej.

GINB nie naruszył art. 35 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego przez "błędne przyjęcie, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2) k.p.a., podczas gdy organ I instancji zaniechał sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami prawa, w tym w tym wskazanymi w pkt. c) -f) niniejszej skargi, co skutkowało wydaniem decyzji o pozwoleniu nu budowę Inwestycji, pomimo braku istnienia rzeczywistego tj. faktycznego i prawnego dostępu Działki inwestycyjnej do drogi publicznej". Organ przeprowadził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowe i poprawne rozważania co do ustaleń organu administracji architektoniczno budowlanej, dokonanych w postępowaniu zwyczajnym, a dotyczących zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud.). Pozwoliło to GINB na stwierdzenie, że projekt budowlany nie naruszał ustaleń planu miejscowego. Stwierdzenia tego pełnomocnik skarżącej nie zakwestionował.

Organ, w postępowaniu nadzwyczajnym, badał również, czy Wojewoda [...] prawidłowo ocenił zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud.). Przeanalizował w tym zakresie poprawnie usytuowanie projektowanego budynku i odległości od granic działek sąsiednich.

Nieprawidłowo natomiast – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – organ "podzielił stanowisko wnioskodawczyni, że dostęp do drogi publicznej musi istnieć obiektywnie i realnie", powołując w tym zakresie błędnie nieodnoszące się takiego rodzaju dostępu pośredniego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez dokonania analizy stanu faktycznego spraw, w jakich zostały one wydane. Doprowadziło to organ do błędnych wniosków, ale nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Należy więc podkreślić, że powołany przez GINB wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2017 r. (sygn. akt II OSK 712/17) dotyczył takiego stanu faktycznego, w którym po pierwsze chodziło o udzielenie warunków zabudowy, a więc sytuację objętą hipotezą art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p., a po drugie działka, na której ustalone miały być warunki zabudowy, nie miała żadnego (ani prawnego, ani faktycznego) dostępu do drogi publicznej. Powstała więc kwestia, wynikająca z dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 2 pkt. 14 u.p.z.p. W takim właśnie stanie faktycznym, WSA we Wrocławiu uznał, że na potrzeby ustalenia warunków zabudowy, dostęp do drogi publicznej rozumieć należy jako także dostęp faktyczny, pozwalający na stwierdzenie, że działka przez którą planowane jest połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną, może w rzeczywistości być wykorzystywana w takim celu. Dlatego też NSA, oddalając skargę kasacyjną, słusznie uznał, że dostęp do drogi publicznej, ale w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p., rozumieć należy, jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej i nie wyłącznie hipotetyczny, lecz i realny. Taka zaś sytuacji w sprawie niniejszej nie występowała, gdyż działka inwestycyjna nr ewid. [...] skomunikowana była w dniu wydawania pozwolenia na budowę (a nie warunków zabudowy) z drogą publiczną poprzez ustanowioną w tym celu służebność.

Istotną różnicę pomiędzy dostępem do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt. 14 u.p.z.p., a dostępem do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 2 pkt. 14 u.p.z.p. wyjaśnił natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2607/12. Choć organ wyrok ten przytoczył, tym niemniej nie wyciągnął z tego orzeczenia należytych wniosków. Jak zaś stwierdził NSA: "Nie jest bowiem trafne stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym już na etapie ustalania warunków zabudowy dostęp do drogi publicznej powinien być prawnie uregulowany". Właśnie dlatego orzecznictwo sądów administracyjnych kładzie nacisk na to, aby dla dopuszczalności udzielenia warunków zabudowy dostęp do drogi publicznej był faktyczny i realny – gdyż na tym etapie nie musi być jeszcze legalny.

W ww. wyroku NSA wyraźnie wyjaśnił, że "To inwestor określa granice planowanej inwestycji. Jeżeli zatem wskazuje jako teren inwestycji działkę, która będzie miała dostęp do drogi publicznej przez inną działkę, to przedmiotem oceny może być to, czy działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w tym celu przy spełnieniu określonych warunków, a nie to czy inwestor ma już tytuł prawny do korzystania z tej działki. Decyzja o warunkach zabudowy ma określać warunki w zakresie dostępu do drogi publicznej, których spełnienie jest konieczne dla realizacji określonej inwestycji. Natomiast tytuł prawny do nieruchomości, w tym ewentualnie ustanowiona służebność przejazdu, będzie podlegał badaniu na etapie udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1986/12; wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2156/11)".

Pełnomocnik skarżącej, powołując się na wyrok NSA z 19 kwietnia 2018 r. (sygn. akt II OSK 2212/17) nie przywiązał należytej wagi do tego, że Sąd ten orzekał w zupełnie odmiennym stanie faktycznym, w którym dostęp do drogi publicznej miał być zapewniony nie przez służebność, ale właśnie przez drogę wewnętrzną. Kwestie sporne bowiem dotyczyły hipotetycznego, ewentualnego i przyszłego dostępu do drogi publicznej, przez zaprojektowaną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na oznaczonych działkach drogę wewnętrzną. Droga ta w rzeczywistości jeszcze nie istniała; jak zaś słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny "przyznanie w planie działce statusu drogi wewnętrznej sprawia, iż jej wykorzystanie (urządzenie) w sposób przewidziany planem miejscowym będzie zależeć wyłącznie od woli właścicieli nieruchomości przewidzianych pod ten szlak komunikacyjny. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza bowiem, że właściciel tego terenu ma obowiązek tę drogę zrealizować oraz udostępnić osobom trzecim".

Ponadto, co uszło uwadze pełnomocnika skarżącej, to nie służebność drogowa, ale droga wewnętrzna musi spełniać określone wymagania w zakresie warunków technicznych, gdyż jest drogą niepubliczną. Każda zaś droga (publiczna i niepubliczna) jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt. 3 Pr. bud. Jeżeli dostęp pośredni do drogi publicznej jest realizowany przez drogę wewnętrzna, wówczas powinna ona odpowiadać wymogom, określonym w § 14 ust. 1 – 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. jedn. Dz.U z 2015 r., poz.1422).

Nie jest natomiast budowlą służebność drogi koniecznej; jest to cywilnoprawne rzeczowe prawo ograniczone obciążające nieruchomość służebną prawem do korzystania z niej w określonym zakresie przez właściciela nieruchomości władnącej – dlatego też żaden przepis prawa cogentis nie przewiduje i przewidywać nie może parametrów technicznych drogi koniecznej.

Również z tego powodu niezasadny był zarzut pełnomocnika skarżącej naruszenia "§ 14 - § 16 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (...) w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2) k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r., nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2) k.p.a., podczas gdy organ I instancji zaniechał dokonania sprawdzenia, czy Działka inwestycyjna posiada rzeczywisty tj. faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej, spełniający wymogi techniczno-budowlane określone w Rozporządzeniu". GINB słusznie bowiem wywiódł, że skoro Wojewoda [...] ustalił, że działka nr ewid. [...] miała legalny dostęp pośredni do drogi publicznej (droga konieczna), a ponadto, skoro z akt sprawy nie wynikało, aby tego dostępu w rzeczywistości nie było, to Wojewoda nie tylko rażąco, ale w ogóle prawa nie naruszył. Dostęp ten nie był zapewniony przez drogę wewnętrzną, która powinna odpowiadać parametrom, określonym w ww. rozporządzeniu, ale stosowną służebność drogową.

Z przyczyn omówionych w poprzedzającej części uzasadnienia, nie był też zasadny zarzut naruszenia art. 2 pkt. 12 oraz pkt. 14 u.p.z.p. "w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2) k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ, iż Działka inwestycyjna stanowi "działkę budowlaną" wraz z zapewnionym "dostępem do drogi publicznej" przez bezterminową służebność gruntową przebiegającą przez działkę nr [...] w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy pas, po którym przebiega służebność był w dacie wydawania przez Wojewodę [...] decyzji o pozwoleniu na budowę w całości nieprzejezdny, nigdy nie została na nim urządzona droga, a w konsekwencji Działka inwestycyjna nie posiadała i nie posiada do dnia dzisiejszego rzeczywistego tj. faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej".

Ponadto, skoro działka nr ewid. [...] jest jedną z nieruchomości władnących w zakresie ustanowionej służebności drogowej, to jako posiadająca dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt. 14 u.p.z.p. i której wielkość, cechy geometryczne oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego – to była w dniu wydawania pozwolenia na budowę działką budowlaną w rozumieniu art. 2 pkt. 12 u.p.z.p.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, GINB nie naruszył "art. 4 pkt. 3a) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.| Dz. U. 2015 r. poz. 1774 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2) k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ, iż Działka inwestycyjna stanowi "działkę budowlaną" wraz z zapewnionym "dostępem do drogi publicznej", podczas gdy pas, pn którym przebiega służebność był w dacie wydawania przez Wojewodę [...] decyzji o pozwoleniu na budowę w całości nieprzejezdny i częściowo zadrzewiony, nigdy nie została na nim urządzona droga, a w konsekwencji Działka inwestycyjna nie posiadała i nie posiada do dnia dzisiejszego rzeczywistego tj. faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej".

Jak wynika z art. 4 pkt. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204, dalej: "u.g.n.") hipoteza tego przepisu dotyczy wyłącznie działki już zabudowanej. Art. 4 pkt. 3a. u.g.n. stanowi bowiem, że działką budowlaną jest "zabudowana działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce". W chwili udzielania pozwolenia na budowę (kwestionowanego co do ważności przez skarżącą) działka nr ewid. [...] nie była jednak zabudowana. Jak słusznie wyjaśnił to Sąd Apelacyjny [...] w wyroku z dnia [...] lutego 2016 r., sygn. akt [...], odnosząc się do definicji z art. 4 pkt. 3a u.g.n., "warunkiem koniecznym uznania działki za działkę budowlana jest jej zabudowanie".

Co więcej, opisana wyżej ustawa określa wyłącznie zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego; podziału nieruchomości; scalania i podziału nieruchomości; pierwokupu nieruchomości; wywłaszczania nieruchomości i zwrotu wywłaszczonych nieruchomości; udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej; wyceny nieruchomości; działalności zawodowej, której przedmiotem jest gospodarowanie nieruchomościami (art. 1 ust. 1).

W takim stanie faktycznym, jaki istniał w sprawie zawisłej przed tut. Sądem, ustawa o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności jej art. 4 pkt. 3a, nie miała zastosowania. Błędne prawnie jest więc twierdzenie pełnomocnika skarżącej, że w niniejszej sprawie mógł zostać naruszony (i to rażąco) przepis, który żadnego zastosowania nie miał.

Niezasadny był też zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez "błędne przyjęcie, że budynek realizowany w ramach Inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej ul. [...] w M. poprzez działkę nr [...] w sposób określony w obowiązujących przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, podczas gdy pas, po którym przebiega służebność był w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę w całości nieprzejezdny i częściowo zadrzewiony, nigdy nie została na nim urządzona droga, a w konsekwentni Działka inwestycyjna nie posiadała i nie posiada do dnia dzisiejszego rzeczywistego tj. faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej".

Powyższy zarzut świadczy o tym, że pełnomocnik skarżącej nie dostrzegł, że art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud. dotyczy zupełnie innej sytuacji, niemającej miejsca w sprawie niniejszej. Zgodnie z tym przepisem, obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Owo "zapewnienie dostępu do drogi publicznej" nie dotyczy jednakże działki na której ma powstać obiekt budowlany. Jest to zakaz projektowania i budowy obiektu budowlanego w sposób naruszający lub uniemożliwiający dostęp do drogi publicznej, ale innym osobom.

Jak wyjaśnił to również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 757/17 (CBOSA), naruszenie art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud. stanowić będzie "takie zaprojektowanie obiektu budowlanego, które pozbawi inne podmioty dostępu do drogi publicznej, na przykład poprzez uniemożliwienie wykonywania służebności przejścia lub przechodu".

Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej, nie został też naruszony "art. 158 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2) k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2) k.p.a., co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia jej nieważności". Skoro bowiem – co prawidłowo ustalił GINB – w tej sprawie nie występowała przesłanka nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa lub inna z przesłanek, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., to organ nie mógł stwierdzić nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody [...].

GINB nie naruszył też art. 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wprost wynika, że organ ustalił należycie stan faktyczny, mający wpływ na ocenę tego, czy decyzja Wojewody [...] obarczona była kwalifikowanymi wadami prawnymi, nakazującymi stwierdzenie jej nieważności. Oceny tej organ mógł dokonać na podstawie akt sprawy – badał bowiem prawidłowość decyzji na dzień orzekania przez Wojewodę [...].

GINB rozważył (i rozważania te opisał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) wszelkie przepisy ustawy Prawo budowlane, które mogły zostać naruszone przez organ udzielający pozwolenia na budowę. Dokonał analizy projektowanej budowy, aby móc stwierdzić, czy organ administracji architektoniczno budowlanej naruszył prawo zezwalając na budowę – i tut. Sąd wnioski organu, zawarte w decyzji, podziela.

Odnosząc się natomiast do żądania pełnomocnika skarżącej stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. "na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 2) p.p.s.a." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że art. 135 p.p.s.a. uszczegóławia zasadę niezwiązania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego granicami skargi, upoważniając ten Sąd do orzekania także o aktach lub czynnościach niezaskarżonych rozpoznawaną skargą, ale wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, oczywiście sprawy administracyjnej. Przepis ten w żadnym jednak wypadku nie upoważnia Sądu do dokonywania samodzielnych ustaleń faktycznych w sprawie i strona nie może oczekiwać, że Sąd Administracyjny dokonana samodzielnych ustaleń w oparciu o akta administracyjne (por. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1331/06, LEX nr 506989).

Wyjaśnić też należy, że przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy.

W wyroku z 23 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 807/04 (LEX nr 155875) Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował ukształtowany pod rządem ustawy o NSA pogląd (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 27 czerwca 2000 r., FSK 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7), że określenie "sprawa, której dotyczy skarga" użyte w komentowanym przepisie oznacza sprawę w znaczeniu materialno prawnym, a nie tylko procesowym.

Tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają zaś elementy decydujące o tożsamości skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów tego stosunku, identyczność przedmiotu stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej (por. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z 23 stycznia 1998 r. I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, poz. 49, s. 51, i wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., II OSK 579/12, ONSAiWSA 2014, nr 5, poz. 71).

Tym niemniej, tut. Sąd oddalając skargę z uwagi na poprawność formalno- i materialno prawną zaskarżonej decyzji GINB, podzielił pogląd tego organu, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nie naruszała prawa w sposób nakazujący stwierdzenie jej nieważności. Wobec takiej oceny prawnej i – w rezultacie treści rozstrzygnięcia - tut. Sądu prawnie niemożliwym byłoby orzekanie w przedmiocie nieważności decyzji organu I instancji.

Dlatego też, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.