Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2646/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 76 par. 3, w zw z art. 76 par. 2, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab, po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 93/14 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii A, B oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 93/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Z. W., dalej także: skarżący, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii A, B.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Prokurator Rejonowy w Lublinie wystąpił do Starosty Lubelskiego o wszczęcie postępowania w sprawie skierowania skarżącego, posiadającego prawo jazdy kat. A i B na badanie lekarskie celem stwierdzenia przeciwwskazań lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], Starosta Lubelski skierował skarżącego na badania lekarskie. Od decyzji nie wniesiono odwołania.

W orzeczeniu lekarskim nr [...], z dnia [...] września 2013 r., wydanym przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Lublinie stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi. Stwierdzenie to zostało podtrzymane w wydanym przez Instytut Medycyny Wsi w Lublinie, na skutek odwołania kierowcy, w orzeczeniu lekarskim nr [...] z dnia [...] października 2013 r.

Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Starosta Lubelski cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kat. A i B oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł zarzut naruszenia szeregu przepisów postępowania, poprzez nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez skarżącego, wydanie decyzji zaskarżonej treści mimo istotnych sprzeczności miedzy treścią wyników badań lekarskich będących w posiadaniu skarżącego oraz organu, wydanie decyzji bez uprzedniego zawiadomienia skarżącego o zgromadzeniu całego materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie dlaczego organ uznał za udowodnioną okoliczność związaną z istnieniem u skarżącego przeciwskazań do kierowania pojazdami mechanicznymi zakwestionowania przez skarżącego zgodności orzeczenia wydanego w drugiej instancji z rzeczywistym stanem zdrowia skarżącego.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie powołało art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r., poz. 600) dalej u.k.p., z którego wynika, że starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Organ wskazał, że ostateczne orzeczenie lekarskie z dnia 23 października 2013 r. stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami jest wiążące dla organów administracji, które nie mogą wydać decyzji o innej treści niż cofającą uprawnienia.

Kolegium powołało § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2013 r., poz. 133), z którego wynika, że badania lekarskie przeprowadzane w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami przeprowadza się w wojewódzkich ośrodkach medycyny pracy, nie jest więc możliwe przeprowadzenie porównywalnego co do zakresu badania kierowcy w innej jednostce medycznej. Nie można także kwestionować orzeczenia lekarskiego wydanego w trybie powyższego aktu wykonawczego z uwagi na przymiot jego ostateczności, co powodowało niemożność uwzględnienia wniosku skarżącego o przeprowadzenie rozprawy i przesłuchanie świadków. Nie ma w ocenie tego organu znaczenia dla sprawy stwierdzenie w dniu 17 października 2013 r. przez psychologa braku u skarżącego przeciwwskazań psychologicznych do prowadzenia pojazdu z tego względu, że podstawą wydania decyzji są przeciwskazania zdrowotne, a nie psychologiczne, do prowadzenia pojazdu. W ocenie organu II instancji, uchybienie polegające na doręczeniu decyzji skarżącemu, a nie jego pełnomocnikowi, nie miało wpływu na wynik sprawy. Zasadne było również, zdaniem organu II instancji, nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności gdyż osoba, wobec której istnieją przeciwwskazania zdrowotne do prowadzenia pojazdu, stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia własnego i innych użytkowników dróg publicznych.

W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył treść art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o kierujących pojazdami i art. 137 tej ustawy oraz art. 123 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Podał, że w przypadku skierowania kierowcy na badania na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit.b u.k.p., jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, muszą być one przeprowadzone we właściwym terytorialnie wojewódzkim ośrodku medycyny pracy (§ 9 ust. 1 rozporządzenia), zaś organem odwoławczym od orzeczenia wydanego w takim ośrodku jest jeden z podmiotów enumeratywnie wymienionych w § 12 ust. 3 rozporządzenia - w niniejszym przypadku jest to Instytut Medycyny Wsi im. Witolda Chodźki w Lublinie. Podkreślił, że na etapie powyższego postępowania diagnostyczno-orzeczniczego strona może kwestionować wyniki badań, przedstawiając będące w jej posiadaniu dokumenty lekarskie, takie jak orzeczenia, zaświadczenia, historie choroby, czy wyniki innych badań mające znaczenie w sprawie, a w szczególności uprawniona jest do odwołania się od orzeczenia lekarskiego I instancji do specjalistycznego organu wyższego stopnia po doręczeniu jej, stosownie do § 11 ust. 1 rozporządzenia, tego orzeczenia lekarskiego. Uprawniony lekarz organu odwoławczego wydając orzeczenie uwzględnia nie tylko wyniki przeprowadzonego przez siebie badania, lecz również dokumentację medyczną zgromadzoną przez lekarza orzekającego w I instancji oraz wyniki konsultacji oraz badań specjalistycznych, pomocniczych, jeśli uznał je za niezbędne. Orzeczenie lekarskie uprawnionego lekarza podmiotu odwoławczego jest ostateczne (§ 13 ust. 2 rozporządzenia).

Sąd I instancji podał, że jak wynika z akt sprawy, skarżący, po otrzymaniu decyzji Starosty Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., kierującej go na badania lekarskie, poddał się stosownym badaniom w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w Lublinie, w ramach których uprawniony lekarz stwierdził w orzeczeniu lekarskim z dnia 6 września 2013 r., nr [...], że u skarżącego istnieją przeciwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami silnikowymi. Skarżący skorzystał z przysługującego mu prawa odwołania się od orzeczenia WOMP. Podmiot odwoławczy – Instytut Medycyny Wsi im. Witolda Chodźki w Lublinie – orzeczeniem z dnia [...] października 2013 r., nr [...], mającym przymiot ostateczności, stwierdził u skarżącego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest m.in. posiadanie prawa jazdy kategorii A i B.

Sąd ten podał, że lekarze Instytutu Medycyny Wsi im. Witolda Chodźki w Lublinie, wydając orzeczenie, dysponowali niezbędną dokumentacją, co potwierdził sam skarżący, dołączając do odwołania ksero karty badania lekarskiego oraz wyniki konsultacji specjalistycznych. Te wyniki badań, a w szczególności stwierdzenie psychologa o braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami mają według skarżącego, świadczyć o braku rzetelności i zgodności ze stanem faktycznym przedmiotowego orzeczenia. Sąd I instancji podzielił w tym zakresie stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że podstawą faktyczną kwestionowanej decyzji są występujące u skarżącego przeciwwskazania zdrowotne, a nie psychologiczne do prowadzenia pojazdu mechanicznego. Brak jest jakichkolwiek przesłanek, aby twierdzić, że badania i wnioski wyciągnięte przez lekarzy orzeczników na podstawie całego materiału medycznego zgromadzonego w sprawie zawierały nieprawidłowości. Orzeczenie jednostki odwoławczej w świetle § 13 ust. 2 rozporządzenia ma charakter ostateczny, co oznacza, że od orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Wsi im. Witolda Chodźki w Lublinie nie służył żaden środek zaskarżenia.

Sąd I instancji wskazał, że orzeczenia lekarskie zapadłe w trybie tej procedury, nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, co oznacza że organy te są związane takimi orzeczeniami i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Związanie to nie oznacza braku jakiejkolwiek możliwości zakwestionowania dokumentu urzędowego, jakim jest orzeczenie o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. Jednak możliwość ta nie może wykraczać poza dozwolone według art. 76 § 3 k.p.a. przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu. Dodatkowe zawężenie możliwości kwestionowania takiego orzeczenia w toku postępowania prowadzonego przez starostę wynika ze szczególnego charakteru tego dokumentu. Skoro dokumentem urzędowym jest orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem wymagające wiedzy specjalnej, wytworzone w toku szczególnej procedury, to może być zweryfikowane tylko w tej szczególnej procedurze przewidzianej przepisami ustawy o kierujących pojazdami. Z przepisów ustawy o kierujących pojazdami wynika, że dokonywanie oceny istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami zostało przekazane wyłącznie upoważnionym do tego lekarzom, wojewódzkim ośrodkom medycyny pracy oraz podmiotom medycznym enumeratywnie wymienionym w § 12 ust. 3 rozporządzenia. Zakres i sposób przeprowadzania badań poprzedzających wydanie stosownego orzeczenia jest ściśle określony. Przewidziana jest także szczególna procedura dająca możliwość przeprowadzenia ponownego badania w swoistym trybie odwoławczym. Tego rodzaju regulacja dotycząca czynności specjalistycznych, jakimi są badania lekarskie powoduje, że nie jest dopuszczalne przeprowadzenie badań medycznych w inny sposób dla potrzeb postępowania przed organem administracji. W szczególności nie jest możliwa weryfikacja treści orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami wydanego przez wojewódzki ośrodek medycyny pracy lub, jak w tym przypadku, przez Instytut Medycyny Wsi im. Witolda Chodźki w Lublinie poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego.

W związku z powyższym Sąd I instancji uznał za bezzasadny sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 76 § 3 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, w sytuacji kiedy skarżący nawet nie wskazuje jakiej specjalności miałby to być biegły i jakie okoliczności poddane by były jego ocenie. Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez skarżącego oznaczałoby, zdaniem Sądu I instancji, że organ administracji orzekający w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi zostałby upoważniony między innymi do oceny dokumentacji medycznej oraz wyników badań, w oparciu o które wydano orzeczenie lekarskie.

Zdaniem tego Sądu, nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skargi, iż zawarcie w uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego nr [...] stwierdzenia, że "wobec skarżącego orzeczono sądowy nakaz leczenia ZUA w zakładzie stacjonarnym", miało doniosłe znaczenie dla treści tego orzeczenia. Zawarcie takiego stwierdzenia nie oznacza, że zdeterminowało ono treść rozstrzygnięcia zawartego w tym orzeczeniu lekarskim tym bardziej, że nie odnosi się do oceny stanu zdrowia skarżącego. Ponadto, jak wynika z załącznika nr 5 do rozporządzenia, wzór orzeczenia lekarskiego w nim określony nie przewiduje uzasadnienia. W tym zakresie dopuszczalne jest zamieszczenie tylko rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego. Takie rozstrzygnięcie zawierają orzeczenia wydane przez: Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Lublinie oraz Instytut Medycyny Wsi im. Witolda Chodźki w Lublinie. Wskazana jest również data przeprowadzenia ponownych badań lekarskich w zakresie istnienia lub nieistnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi określonej kategorii.

Odnośnie podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przed wydaniem decyzji administracyjnej, Sąd I instancji przyznał, że organ rzeczywiście takiej możliwości skarżącemu nie zapewnił. Wskazał jednak, że zarzut naruszenia powołanego przepisu przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W niniejszej sprawie uchybienie organu nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Fakt, iż organ odwoławczy nie dał skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji a po zgromadzeniu wszystkich dowodów nie wpłynął na możliwość korzystania z uprawnień procesowych przez skarżącego. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie prowadziło żadnego postępowania dowodowego. Uchybienie powyższe pozostawało zatem bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie.

Konkludując Sąd I instancji stwierdził, że pomimo pewnych niedociągnięć procesowych, organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Stwierdzone uchybienia nie są tak dużej wagi, aby mogły stanowić podstawę uchylenia decyzji, nie miały bowiem wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. W., który zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art 145 § 1 lit c) p.p.s.a. zw. z art. 1 i 3 § 1 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne poprzedzające jej wydanie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 76 § 3 k.p.a. w zw. z art. 76 § 2 k.p.a. przejawiające się wyrażeniem przez organ błędnego poglądu prawnego, że w sprawie niniejszej nie występuje faktyczna możliwość kwestionowania wydanego w sprawie orzeczenia o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, na zasadzie art. 76 § 3 k.p.a., który to pogląd został następnie zaakceptowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sytuacji, gdy przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego, jakim jest przedmiotowe orzeczenie lekarskie, jest możliwe, bowiem stanowi ono środek dowodowy, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a. i podlega ocenie organu jak każdy środek dowodowy, co w konsekwencji oznacza, że katalog środków dowodowych służących przeprowadzeniu przeciwdowodu, na zasadzie art. 76 § 3 k.p.a., nie jest zamknięty, zaś podnoszone przez stronę okoliczności natury faktycznej oraz wskazywane przez nią istotne sprzeczności w treści orzeczenia ze stanem faktycznym sprawy, w pełni uzasadniają przeprowadzenie postępowania dowodowego we wskazanym przez stronę zakresie tj. przeciwdowodu wobec treści przedmiotowego orzeczenia lekarskiego;

2) art. 80 k.p.a., poprzez pominięcie przez organ istotnego dla sprawy charakteru widniejącego na dokumentacji związanej z przeprowadzonymi badaniami lekarskimi zapisu "Uzasadnienie - Sądowy nakaz leczenie ZUA w zakładzie stacjonarnym", przy jednoczesnym wyrażeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w powyższym zakresie błędnego zapatrywania, co do jego charakteru jako nieistotnego z puntu widzenia oceny przez organ przedmiotowego orzeczenia oraz nie determinującego treści orzeczenia w sytuacji, gdy zapis ten, choć nie stanowiący faktycznego uzasadnienia orzeczenia (wymogu sporządzenia którego, ustawodawca dla przedmiotowych orzeczeń nie przewidział), w świetle zasad prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego w kontekście faktu, że nakaz taki nie został w rzeczywistości względem skarżącego wydany, musi prowadzić do wniosku, że opinia wydana w sprawie obarczona jest istotnymi wadami, które mogą być wyjaśnione w toku przeprowadzonego na zasadzie art. 76 § 3 k.p.a. przeciwdowodu, zaś z uwagi na charakter jaki autor zapisu jemu nadał - "Uzasadnienie" - nieprawdziwe stwierdzenie o orzeczeniu wobec skarżącego sądowego nakazu leczenia ZUA, wbrew zapatrywaniom Sądu, miało doniosłe znaczenie dla treści orzeczenia lekarskiego;

3) art. 10 § 1 k.p.a. polegające na niezapewnieniu przez organy obydwu instancji możliwości wypowiedzenia się przez skarżącego co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji administracyjnej, przy jednoczesnym stwierdzeniu przez Sąd I instancji, że uchybienie to nie jest na tyle doniosłe, by skutkować mogło uchybieniem zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy z uwagi na zgłaszaną organowi chęć przeprowadzenia przez stronę przeciwdowodu przeciwko treści orzeczenia lekarskiego wydanego w niniejszej sprawie, uniemożliwienie stronie ustosunkowania się do zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji stanowi istotne naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, skutkujące dla niej negatywnymi konsekwencjami, odróżnienia bowiem wymaga sytuacja, w której strona bez uzasadnienie nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego, w którym to przypadku niezawiadomienie strony o zamknięciu postępowania dowodowego w istocie nie ma znaczenia dla załatwienia sprawy, od mającego miejsce w realiach niniejszej sprawy przypadku uzasadnionej chęci strony do skorzystania z przewidzianego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego mechanizmu określonego w. art. 76 § 3 k.p.a., które zostało przez organ stronie w pełni uniemożliwione, wskutek uniemożliwienia jej brania czynnego udziału w postępowaniu.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego wg. norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że wydane w toku sprawy orzeczenie lekarskie, stanowiące oś sporu prawnego w niniejszej sprawie, bezsprzeczne stanowi dokument urzędowy, o jakim mowa w art. 76 § 2 k.p.a. Przysługuje mu nie tylko przywilej domniemania prawdziwości tego, co zostało w nim stwierdzone, ale również ciężar poddania się wyrażonemu w art. 76 § 3 k.p.a. mechanizmowi weryfikacji jego treści. Zapis art. 76 § 3 k.p.a. nie nakłada na organ obowiązku badania każdego przedstawionego mu dokumentu pod względem prawdziwości, ale uprawnia stronę podstępowania do zainicjowania postępowania powodowego skierowanego przeciwko treści przedmiotowego dokumentu. W kontekście wyrażonego przez Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie poglądu, aprobującego stanowisko organu, co do braku faktycznej możliwości przeprowadzenia w realiach niniejszej sprawy przeciwdowodu skierowanego przeciwko treści przedmiotowego orzeczenia lekarskiego z uwagi na to, że: "możliwość ta nie może wykraczać poza dozwolone według art. 76 § 3 k.p.a. przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu", skarżący wskazał, powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt I OSK 952/12, w którym zaznaczono, że: "Orzeczenie lekarskie stanowi środek dowodowy, o którym mowa w art. 76 § 2 kp.a. i podlega ocenie organu jak każdy środek dowodowy. (...) Przyjęcie stanowiska, że orzeczenie lekarskie stanowi dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez uprawnionego lekarza państwowej jednostki organizacyjnej oznacza, że w myśl art. 76 § 3 k.p.a. należy przyjąć za dopuszczalne przeprowadzenie dowodu tylko przeciwko treści dokumentu. Przepisy k.p.a. nie wprowadzają ograniczeń w odniesieniu do środków dowodowych, które organ orzekający może dopuścić w celu obalenia mocy dowodowej dokumentu urzędowego. W razie obalenia domniemania zgodności z prawdą lub domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego, nie może on być potraktowany jako dowód w sprawie. Tym samym dokonywana kontrola legalności zaskarżonych decyzji winna zatem uwzględniać charakter orzeczenia lekarskiego jako środka dowodowego, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a." Powyższe stanowisko NSA potwierdza zatem, że art. 76 § 3 k.p.a. nie zamyka otwartego katalogu środków dowodowych przewidzianych przepisami k.p.a. Oznacza to tym samym, że katalog środków dowodowych służących przeprowadzeniu przeciwdowodu skierowanego przeciwko treści orzeczenia lekarskiego również jest otwarty - nie sposób zatem dyskredytować zgłaszanych przez stronę wniosków dowodowych, jako niedopuszczalnych lub nieprzydatnych, jeszcze przed ich przeprowadzeniem .

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, za chybiony należy uznać wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia pogląd, że "przewidziana przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób obiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. 2013.133 j.t.) kompletność procedury przeprowadzenia badań wyklucza możliwość przeprowadzenia badań medycznych w inny sposób dla potrzeb postępowania przed organem", skoro jak wskazano, wydane na podstawie w/w rozporządzenia orzeczenie stanowi dokument urzędowy, podlegający "zwykłej" ocenie organu, jak każdy inny środek dowodowy. Owa kompletność i procedury badania dotyczy bowiem niewątpliwie jedynie trybu wydania samego orzeczenia lekarskiego, nie wyłącza zaś mechanizmu jego oceny na zasadzie art. 76 § 3 k.p.a.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, mylnie przy tym tak organ, jak również Sąd I instancji, dokonując kontroli działania organu podchodzą do wskazywanej przez nich kwestii związania organu treścią orzeczenia lekarskiego. Związanie to bowiem, nie oznacza wyłączenia reguł wyznaczonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, ale sprowadza się do braku podstaw do automatycznego i samoistnego kwestionowania treści orzeczenia lekarskiego wydanego na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. przez organ. Nie wyklucza jednak możliwości zainicjowania przez stronę postępowania dowodowego skierowanego przeciwko treści w/w dokumentu (przy uwzględnieniu otwartego katalogu środków dowodowych), w szczególności w przypadku zgłaszania przez stronę uzasadnionych zastrzeżeń, co do treści przedmiotowego dokumentu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, owo postępowanie dowodowe obejmujące przeprowadzenie przeciwdowodu, nie musi być uzależnione od sformalizowanego wniosku strony postępowania. Dodatkowo fakt oceny dokumentu urzędowego - zaświadczenia lekarskiego, na równi z innymi dowodami, w toku prowadzonego przez organ postępowania dowodowego, prowadzi do wniosku, że w razie dostrzeżenia przez organ istotnej sprzeczności w treści dokumentu ze stanem faktycznym sprawy lub też innego rodzaju nieprawidłowości, sam organ uprawniony jest, czy wręcz zobowiązany, do przeprowadzenia postępowania dowodowego na zasadzie art. 76 § 3 k.p.a. W tej sytuacji stanowisko Sądu I instancji w powyższej pozostaje błędne, a uchybienia organu nie zostały przez tren Sąd wychwycone.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji co do braku wpływu widniejącego w dokumentacji medycznej sporządzonej na potrzeby przeprowadzonych badań skarżącego zapisu o treści: "Uzasadnienie - Sądowy nakaz leczenia ZUA w zakładzie stacjonarnym", wobec małej doniosłości owego zapisu dla treści rozstrzygnięcia. Skarżący przyznał, że jak wynika z załącznika nr 5 do rozporządzenia, wzór orzeczenia lekarskiego w nim określony nie przewiduje uzasadnienia. Niemniej brak wymogu sporządzenia uzasadnienia nie wyłącza konieczności oceny przez organ całej treści dokumentu. Niezależnie od tego, czy zapis ten wymagany jest przepisami prawa, czy nie, znalazł się on w treści dokumentacji medycznej sporządzonej w wyniku przeprowadzanych badań. Nie sposób zatem go pominąć przy ocenie przedmiotowego orzeczenia lekarskiego. Wobec faktu nieprawdziwości stwierdzenia o zastosowaniu wobec skarżącego sądowego nakazu leczenia ZUA, okoliczność powyższa powinna być zdaniem skarżącego kasacyjnie przez organ wyjaśniona. W konsekwencji brak w/w działania organu powinien być przez Sąd w toku prowadzonej kontroli działania organu zauważony, skutkując uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Skarżący podniósł, że w dacie wydania orzeczenia lekarskiego, nakaz taki nie był wobec niego orzeczony. Również w dacie wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak również sporządzenia skargi kasacyjnej orzeczenie takie nie zostało wobec skarżącego wydane. W toku postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym Lublin-Zachód w Lublinie V Wydział Rodzinny i Nieletnich sygn. akt: V Rns 301/13, w dniu [...] lipca 2014 r. wydana została przez biegłych sądowych opinia w przedmiocie uzależnienia od alkoholu skarżącego wskazująca jednak na aktualny brak wskazań u niego do zastosowania wobec niego obowiązku leczenia w placówce leczenia odwykowego. Z uwagi na datę wydania opinii skarżący nie mógł w toku postępowania powoływać się na w/w opinię. Jej wydanie wskazuje jednak, że podnoszone przez skarżącego zarzuty wobec orzeczenia lekarskiego są uzasadnione i wymagają przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego skierowanego przeciwko treści dokumentu urzędowego, jakim jest orzeczenie lekarskie wydane w niniejszej sprawie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie uznał brak podstaw do przyjęcia istnienia naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. Skarżący kasacyjnie podniósł, że istotny wpływ owego uchybienia na możliwość aktywnego uczestniczenia skarżącego w postępowaniu administracyjnym i jego wynik jest tymczasem widoczny chociażby w kontekście stawianemu skarżącemu w uzasadnieniu orzeczenia zarzutu bezzasadności sformułowania w skardze zarzutu "naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 76 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, w sytuacji kiedy skarżący nawet nie wskazuje jakiej specjalności miałby to być biegły i jakie okoliczności poddane by były jego ocenie."

W piśmie procesowym z dnia 8 czerwca 2016 r. Z. W. wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z odpisu prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w Lublinie V Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] października 2014 r., sygn. akt: VRNs 301/13, na okoliczność nienałożenia względem skarżącego, tak w dacie wydania spornego orzeczenia lekarskiego, jak i w dacie późniejszej, obowiązku poddania się leczeniu odwykowemu (brak sądowego nakazu leczenia ZUA w zakładzie stacjonarnym). Przedmiotowy dowód jest niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości bowiem, jeden z zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej dotyczy niezasadnego pominięcia przez Sąd orzekający w sprawie, istotnej okoliczności, dotyczącej tego, że dokumentacja związana z przeprowadzonymi badaniami lekarskimi opatrzona jest adnotacją "Uzasadnienie - Sądowy nakaz leczenia ZUA w zakładzie stacjonarnym" W rzeczywistości zaś z dokumentu tego wynika, że nakaz taki nigdy względem skarżącego nie był wydany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 76 § 3 k.p.a. w zw. z art. 76 § 2 k.p.a. przejawiające się wyrażeniem przez organ błędnego poglądu prawnego, że w sprawie niniejszej nie występuje faktyczna możliwość kwestionowania wydanego w sprawie orzeczenia o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, na zasadzie art. 76 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że w orzecznictwie za ugruntowany należy już uznać pogląd, że "orzeczenie lekarskie", o jakim mowa w § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2013 r., poz. 133), dalej: rozporządzenie, jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 2 K.p.a., a więc jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. I OSK 420/2005 LEX nr 194056, z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 251/2006 LEX nr 291185/. Zaznaczyć należy, że dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości, tzn., że pochodzi od organu, który go wystawił oraz domniemania zgodności z prawdą zawartego w dokumencie oświadczenia organu.

Przyjęcie stanowiska, że orzeczenie lekarskie stanowi dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez uprawnionego lekarza państwowej jednostki organizacyjnej oznacza, że w myśl art. 76 § 3 K.p.a. należy przyjąć za dopuszczalne przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu. Przepisy K.p.a. nie wprowadzają ograniczeń w odniesieniu do środków dowodowych, które organ orzekający może dopuścić w celu obalenia mocy dowodowej dokumentu urzędowego. Niemniej jednak wskazać należy, że w postępowaniu o cofnięcie prawa jazdy prawodawca postawił określone wymagania orzeczeniu lekarskiemu, jako dowodowi, na podstawie którego orzekają organy administracyjne. Otóż musi to być orzeczenie wydane przez "uprawnionego lekarza" i to funkcjonującego w odpowiednich strukturach. Wymóg w zakresie kwalifikacji lekarza wynika wprost z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia , natomiast co do ośrodka, z § 9 ust. 1 oraz § 12 ust. 3 rozporządzenia. Kontrola merytoryczna orzeczenia lekarskiego również została przepisami określona i możliwa jest wyłącznie w ramach postępowania odwoławczego prowadzonego przez uprawnione jednostki orzecznicze wymienione w § 12 rozporządzenia. Konsekwencją powyższego jest to, że ostateczne orzeczenie lekarskie nie podlega merytorycznej weryfikacji przez organy prowadzące postępowanie o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami.

Postawienie określonych wymagań dokumentowi urzędowemu, jakim jest orzeczenie lekarskie, ma ten skutek, że przeprowadzenie dowodu przeciwko jego treści jest możliwe wyłącznie poprzez przedstawienie innego "orzeczenia lekarskiego" spełniającego kryteria rozporządzenia. Ma więc rację Sąd I instancji, że przeciwdowodem mogłoby być jedynie uzyskane przez stronę w wyniku poddania się badaniom zaświadczenie lekarskie odpowiadające kryteriom rozporządzenia, a więc wydane przez lekarza mającego kwalifikacje określone w § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia, a nadto funkcjonującego w jednym z ośrodków, o jakich mowa w § 9 ust. 1, względnie § 12 ust. 3 rozporządzenia. Zatem zarzut dotyczący naruszenia art. 76 § 2 i § 3 K.p.a. uznać należało za nieusprawiedliwiony.

Za nietrafny także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 10 K.p.a., poprzez niezapewnienie przez organy obydwu instancji możliwości wypowiedzenia się przez skarżącego co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji administracyjnej w sytuacji "uzasadnionej chęci" skarżącego kasacyjnie do "skorzystania z przewidzianego przepisami K.p.a. mechanizmu określonego w art. 76 § 3 k.p.a., które zostało przez organ stronie w pełni uniemożliwione wskutek uniemożliwienia jej brania czynnego udziału w postępowaniu."

Zauważyć należy, że organ I instancji zawiadomił skarżącego kasacyjnie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie, mógł się więc on zapoznać się z aktami sprawy tożsamymi dla obydwu postępowań prowadzonych przez organ I instancji oraz Kolegium, choć rzeczywiście przed wydaniem decyzji przez organ I instancji organ ten nie zapewnił skarżącemu możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami w sprawie. Skarżący kasacyjnie brał udział także w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy. Miał zatem możliwość zapoznania się z zebranymi dowodami w sprawie.

W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05 (Orzecznictwo Sądów Polskich 2007, nr 3, poz.26) trafnie wskazano, że koniecznym warunkiem uchylenia decyzji administracyjnej z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie przez skarżącego, iż podnoszone w skardze naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że to właśnie na stronie ciąży obowiązek udowodnienia, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych pozbawiło ją możności dokonania w tym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Należy dodać, że wspomniana czynność procesowa powinna mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc nie może dotyczyć okoliczności już udowodnionych lub nie mających znaczenia dla końcowego rezultatu postępowania administracyjnego. Bezsprzecznie organ administracji I instancji ma obowiązek zawiadomić wszystkie strony o wszczętym postępowaniu, czy to z urzędu, czy też na wniosek jednej ze stron (art.61 § 4 K.p.a.), a ponadto pouczyć je o prawie do czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności w postępowaniu dowodowym. Natomiast obowiązek poinformowania strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego powinien zostać zrealizowany wówczas, gdy do tej pory strona nie miała możności tego rodzaju (art.81 K.p.a.), np. w sytuacji dołączenia do akt sprawy dowodów zgromadzonych w innym postępowaniu. Odmienna jest pozycja organu odwoławczego, gdyż ten co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego lub czyni to w ograniczonym zakresie (art.136 K.p.a.). Strona powinna zostać poinformowana o wniesieniu odwołania, i to już przez organ I instancji (art. 131 K.p.a.), ale do oceny organu odwoławczego należy, czy zawiadomić wszystkie strony, nie tylko odwołującą się, o możliwości czynnego udziału w postępowaniu przed drugą instancją. Z pewnością należy to uczynić w sytuacji, gdy strona dołączyła do odwołania nowe dowody lub zgłosiła wnioski dowodowe, które organ odwoławczy zamierza uwzględnić. Generalizując, obowiązek z art. 10 § 1 k.p.a. spoczywa na organie II instancji w każdym przypadku, gdy oceniany przez niego materiał dowodowy różni się od materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed I instancją. Skoro skarżący kasacyjnie został prawidłowo zawiadomiony o przejściu sprawy do fazy postępowania odwoławczego i przesłaniu akt do organu wyższego stopnia, to powinien niezwłocznie zgłosić nowe wnioski dowodowe lub przedstawić swoje stanowisko odnośnie prawidłowości prowadzenia dotychczasowego postępowania oraz okoliczności rozpatrywanej sprawy administracyjne, bez oczekiwania na powiadomienie o takiej możliwości, bowiem uczynił to już wcześniej organ I instancji. Niezgłoszenie przez skarżącego kasacyjnie wniosków dowodowych oraz uznanie przez organ odwoławczy, iż materiał dowodowy jest kompletny, obligują go do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki przez wydanie decyzji (art. 35 § 1 i art. 12 § 2 K.p.a.). Sąd I instancji trafnie zauważył, że choć organ odwoławczy nie dał skarżącemu kasacyjnie możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonej decyzji, to jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik postępowania z tego względu, że organ II instancji nie prowadził żadnego postępowania dowodowego. Nie mógł także organ z przyczyn wyżej podanych przeprowadzić w sprawie dowodu z opinii biegłego na okoliczność istnienia u skarżącego przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi skoro przeciwdowodem w stosunku do wydanych w sprawie przez upoważnione do tego placówki medyczne orzeczeń lekarskich mogłoby być jedynie uzyskane przez skarżącego kasacyjnie w wyniku poddania się badaniom zaświadczenie lekarskie odpowiadające kryteriom rozporządzenia, a więc wydane przez lekarza mającego kwalifikacje określone w § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia, a nadto funkcjonującego w jednym z ośrodków, o jakich mowa w § 9 ust. 1, względnie § 12 ust. 3 rozporządzenia.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez pominięcie istotnego dla sprawy charakteru zapisu widniejącego na dokumentacji związanej z przeprowadzonymi badaniami lekarskimi o treści: "Uzasadnienie - Sądowy nakaz leczenie ZUA w zakładzie stacjonarnym". Przede wszystkim zauważyć należy, że w aktach administracyjnych nadesłanych do Sądu przez organ prowadzący sprawę nie ma orzeczenia lekarskiego z zapisem o powołanej w skardze kasacyjnej treści. Trafnie zauważa Sąd I instancji, że jak wynika z załącznika nr 5 do rozporządzenia, wzór orzeczenia lekarskiego w nim określony nie przewiduje uzasadnienia. W tym zakresie dopuszczalne jest zamieszczenie tylko rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego. Takie rozstrzygnięcie zawierają wydane w sprawie i znajdujące się w aktach sprawy orzeczenia wydane przez: Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Lublinie oraz Instytut Medycyny Wsi im. Witolda Chodźki w Lublinie. Wskazana jest również data przeprowadzenia ponownych badań lekarskich w zakresie istnienia lub nieistnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi określonej kategorii.

Bez wpływu na wynik postępowania pozostaje także przedstawione w toku postępowania kasacyjnego przy piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2016 r. prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w Lublinie z dnia [...] października 2014 r., sygn. akt: VRNs 301/13, na okoliczność nienałożenia względem skarżącego zarówno w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia lekarskiego, jak i w dacie późniejszej, obowiązku poddania się leczeniu odwykowemu (brak sądowego nakazu leczenia ZUA w zakładzie stacjonarnym). Zauważyć bowiem należy, że 12 grudnia 2013 r. zaś postanowienie, na które powołuje się skarżący kasacyjnie, zostało wydane w dniu 21 października 2014 r., a więc już po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji będącej przedmiotem oceny pod względem legalności w niniejszej sprawie.

Skoro zatem skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a