Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2911/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7a art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. b art. 48
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych U. B. i K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 856/16 w sprawie ze skargi U. B. i K. B. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [..] nr [..] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinku z dnia [..], nr [..]; 2. zasądza od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie solidarnie na rzecz U. B. i K. B. kwotę 1090 (tysiąc dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 września 2016 r. sygn. II SA/Sz 856/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę U. B. i K.a B. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [..] nr [..] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Wyrok ten zapadł w następujący stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia [..] U. i K. B. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o przeprowadzenie kontroli budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [..] w miejscowości T., gmina S., w związku z podejrzeniem naruszenia przepisów prawa budowlanego wobec samowolnego wybudowania ganku stanowiącego drugie wejście do budynku.

Na skutek zawiadomienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. przeprowadził w dniu [..] kontrolę budynku mieszkalnego w T. [..] i stwierdził, że od strony zachodniej, przy granicy z działką nr [..] został wybudowany wiatrołap o konstrukcji mieszanej betonowo – stalowej, wspartej o ścianę budynku, ze schodami stalowymi o betonowych stopniach. Wiatrołap o wymiarach 1 x 2,18 m nie posiada instalacji wewnętrznej, posiada stolarkę okienną od strony działki nr 3[..].

Pismem z dnia [..] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [..], położonego na terenie działki nr [..] w obrębie i miejscowości T., gmina S..

Decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [..] nakazującą M. G. rozbiórkę samowolnie wybudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [..] w T., na skutek odwołania M. G., Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia [..] uchylił i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. w zakresie niedokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz nierozpatrzenia całości materiału dowodowego, co wpłynęło na przyjęty tryb postępowania. Jak bowiem wynika ze zdjęć przedłożonych przez E. C. oraz podkładów mapowych z [..] przy budynku nr [..] zbudowanym przed [..] w zabudowie bliźniaczej istniały schody przebiegające prostopadle do budynku. Obecnie schody przebiegają równolegle do ściany zewnętrznej. Zdaniem organu w niniejszym postępowaniu na uwzględnienie zasługuje fakt, iż schody prowadzące do budynku w miejscowości T. [..], wprawdzie w innym kształcie, lecz w obecnym miejscu istniały na podkładach mapowych co najmniej od [..], co może wskazywać na wykonanie robót polegających na przebudowie istniejących schodów. W ocenie organu, powyższe ustalenia mogą wskazywać na to, że M. G. dokonała przebudowy istniejącego wejścia, a w takich przypadkach zastosowanie mają odpowiednio przepisy art. 51 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), które pozwalają na doprowadzenie samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W toku prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z S. postanowieniem z dnia [..] nałożył na M. G. obowiązek dostarczenia w terminie do [..] oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegających na przebudowie istniejącego wejścia do budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [..], na terenie działki nr ew. [..], wraz z podaniem zakresu robót do wykonania przy ewentualnym stwierdzeniu niezgodności z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. M. G., wywiązując się z nałożonego obowiązku, przedłożyła ocenę techniczną, uzupełnioną pismem z dnia [..], wskazującą, że wiatrołap pod względem konstrukcyjnym jest w dobrym stanie, brak jest widocznych oznak osiadania, zniszczenia lub degradacji elementów. Aby zakres wykonanych robót budowlanych odpowiadał warunkom technicznym i sztuce budowlanej konieczne jest jednakże, jak wskazano, zdemontowanie okna od strony działki nr [..] i zabudowanie go blachą.

Kierując się treścią ww. oceny technicznej, decyzją z dnia [..] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, nałożył na M. G. w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie istniejącego wejścia do budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [..] na terenie działki nr [..] w miejscowości T. obowiązek wykonania w terminie do [..] robót polegających na zdemontowaniu w istniejącym, przebudowanym wejściu okna od strony działki nr [..]i zabudowaniu go blachą.

W wyniku rozpoznania odwołania U. B. i K.a B., Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia [..] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonana obowiązku, zmieniając go na termin [..], a w pozostałym zakresie kontrolowaną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl przepisu art. 2[..] ust. 2 pkt 1b Prawa budowlanego wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie istniejącego wejścia do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wymagało dokonania zgłoszenia, czego inwestor nie uczynił. W takim przypadku zastosowanie mają przepisy art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane. W myśl przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Art. 51 ust. 7 stanowi z kolei, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo art. 4[..]b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W ocenie organu odwoławczego złożona przez M. G. ocena techniczna, sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, precyzuje nieprawidłowości, które powinny być usunięte w celu doprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami oraz zakres czynności koniecznych do wykonania w tym celu. Wykonanie nakazanych zaskarżoną decyzją czynności pozwoli na doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z przepisami, w szczególności wyeliminuje możliwość inwigilacji skarżących przez sąsiadów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie U. i K. B. podnieśli, że wybudowany przez M. G. wiatrołap jest samowolą budowlaną i został wybudowany w [..] Ze skargi wynika, ze skarżący powodów uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. upatrują w błędnym określeniu przez organ daty powstania wiatrołapu, uważają ponadto, że wykonane prace nie polegały jedynie na przebudowie schodów, ale na wybudowaniu wiatrołapu wraz ze schodami. Nadto skarżący podnieśli, że decyzja organu wojewódzkiego jest dla nich krzywdząca, albowiem wiatrołap służy do nagminnego obserwowania ich przez sąsiadkę.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że przedmiotem kontroli jest decyzja Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem polegać ma na demontażu okna w wiatrołapie, od strony działki oznaczonej nr [..] w T.. Decyzja ta była konsekwencją uznania przez organ odwoławczy, iż wykonane na działce roboty budowlane stanowiły przebudowę istniejącego wejścia do budynku. W następstwie tego organ nadzoru budowlanego uznał, że zachodzą przesłanki do wszczęcia i przeprowadzenia procesu legalizacyjnego, o którym mowa w art. 50 i następnych ustawy - Prawo budowlane. Odnosząc się do kwestii spornej, jaką jest ocena charakteru wykonanych przez M. G. prac budowlanych, co determinowało zastosowany tryb postępowania i przesądziło o dopuszczalności ich zalegalizowania, Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy zasadnie uznał, iż wykonanie schodów zewnętrznych i wiatrołapu stanowiło przebudowę istniejącego wejścia do budynku. Przemawia za tym przede wszystkim okoliczność, iż jak bezspornie ustalono w toku postępowania, schody istniały co najmniej w [..] i ich obecność potwierdzały znajdujące się w aktach sprawy podkłady geodezyjne z [..]i [..], przy czym na mapie z [..] określono ich parametry to jest długość 2,8 m i szerokość 1 m. Obecnie schody mają długość ok. 3,8 m i szerokość 1 m. Zmieniło się również ich usytuowanie względem budynku - poprzednio przebiegały prostopadle do zachodniej ściany, aktualnie są usytuowane równolegle do niej. Niemniej jednak ich funkcja, jak zauważył Sąd, nie uległa zmianie, nie zmieniło się również usytuowanie wejścia do budynku, a przez to również zakres obszaru oddziaływania budynku. W tym stanie rzeczy zastosowanie miał art. 2[..] ust. 2 pkt 1b ustawy - Prawo budowlane, który stanowi, że nie wymaga pozwolenia na budowę wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków. Wykonanie tych robót wymagało jednak - stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2b tej ustawy, dokonania zgłoszenia, czego M. G. bezspornie nie uczyniła. Zasadnie zatem organ uznał, że w tej sytuacji zastosowanie mają art. 50 i następne ustawy - Prawo budowlane i nałożył na nią obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót. Skoro zaś z oceny tej wynika, że przebudowa została wykonana zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, a w celu doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem należy zdemontować okno od strony działki nr 3[..] i zabudować otwór blachą, to naturalną konsekwencją tych ustaleń było wydanie decyzji nakładającej na M. G. obowiązek wykonania tej czynności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli U. i K. B., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie naruszeń przepisów postępowania administracyjnego przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a tym samym bezzasadne oddalenie skargi, które to naruszenia wyrażały się w:

- braku wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego w celu ustalenia wszelkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności wskazujących na to, iż w niniejszej sprawie doszło do budowy ganku ze schodami, a zatem robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę (naruszenie art. 7 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.),

- pominięciu zgromadzonych w sprawie dowodów wskazujących na brak wcześniejszego istnienia ganku i schodów w kształcie istniejącym obecnie, a także nieistnienie w tym miejscu wejścia do budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

2) art. 2[..] ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w uznaniu, że budowa ganku ze schodami stanowi przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie wymagającą pozwolenia na budowę, podczas gdy należało uznać, że wykonane prace stanowiły roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej uczestnicy postępowania wskazali, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł przy braku wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego w celu ustalenia wszelkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia. W niniejszym postępowaniu Sąd oparł się wyłącznie na wcześniej dokonanych ustaleniach, a uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, powielił wnioski zawarte w poprzednich decyzjach. W toku postępowania poczynione ustalenia dotyczyły wyłącznie wymiarów schodów oraz ich położenia. Natomiast zupełnie uwadze uszedł fakt wybudowania wiatrołapu, w konsekwencji czego doprowadziło to do powstania ganku przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Oczywiście określenie parametrów schodów i ich lokalizacji było konieczne. Niemniej jednak kwestią najistotniejszą i to z punktu widzenia przedmiotu sporu i postępowania była cała powstała w wyniku podjętych prac konstrukcja w postaci wiatrołapu ze schodami tworzącymi ganek. Dlatego też niezrozumiałe jest zupełne pominięcie charakteru i cech ganku ze schodami. Organy w toku postępowania w ogóle tą kwestią się nie zajmowały, mimo uwag i zastrzeżeń ze strony skarżących. Przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Ustalenie czy doszło do zmiany parametrów charakterystycznych obiektu czy też nie jest punktem wyjścia dla przyjęcia konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Brak całościowej analizy i zbadania wszystkich dokonanych prac, a przede wszystkim ich efektu końcowego uniemożliwia wydanie prawidłowych decyzji w przedmiocie oceny procesu budowlanego. Nadto, w przedmiotowej sprawie, z niezrozumiałych względów, zbagatelizowana została kwestia ustalenia, czy budowa ganku ze schodami powstała w miejscu dotychczasowego wejścia do budynku czy też nie. Jednoznacznie, przy czym bez jakiegokolwiek uzasadnienia i co najważniejsze oparcia w materiale dowodowym, a wręcz w sprzeczności z nim, stwierdzono, iż wykonane prace doprowadziły do przebudowy istniejącego wejścia do budynku i nie zmieniło się usytuowanie wejścia do budynku. Skarżący natomiast w trakcie postępowania zaznaczali, iż wejście do budynku znajdowało się i odbywało się w innym miejscu, a w tym miejscu powstało dopiero wskutek wykonanych prac.

Przedstawione wyżej okoliczności, zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, uzasadniają także zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w uznaniu, iż budowa ganku ze schodami stanowi przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podczas gdy należało uznać, że wykonane prace stanowiły roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Objęte stawianym zarzutem skargi kasacyjnej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego. Obowiązek ten spoczywa również na organach nadzoru budowlanego, które prowadzą postępowanie w sprawie samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych. Kreuje on konkretne wymaganie, by przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwalało w sposób wszechstronny i precyzyjny ustalić wszystkie istotne dla możliwości legalizacji tychże robót fakty i okoliczności. Nie może przy tym budzić wątpliwości to, że zasadniczym elementem tego zobowiązania jest uznanie, iż przedmiotem ustaleń powinna pozostawać zawsze całościowa ocena samowoli budowlanej, której dopuścił się inwestor, przez co nadawana jej kwalifikacja prawna nie może opierać się na częściowych, czy też fragmentarycznych ustaleniach. Cechę tę nadać zaś należy takim ustaleniom faktycznym, które poza zainteresowaniem organu pozostawiają z nieujawnionej przyczyny tę część robót budowlanych, która w świetle przedmiotu wszczętego postępowania stanowi "część składową" popełnionej samowoli i w stosunku do której organ nadzoru budowlanego powinien wiążąco wypowiedzieć się w treści wydanej przez siebie decyzji.

Jeżeli przez pryzmat tejże zasady ocenić kontrolowane postępowanie, to zasadnie skarżący zarzucili Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. z tej podstawowej przyczyny, iż dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie pominął kwestię tego, co powinno prawidłowo stanowić w sprawie przedmiot ustaleń dokonanych przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jeżeli bowiem zawiadomieniem z dnia [..] organy nadzoru budowlanego wszczęły na wniosek skarżących postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr ew. 38 w T. i zasadniczym elementem tego postępowania była kwestia wykonania przez M. G. ganku (wiatrołapu), to całkowite pominięcie oceny jego charakteru determinującego legalność jego budowy, a skoncentrowanie się w decyzji wyłącznie na problemie wykonania (przebudowy) schodów, w oczywisty sposób naruszało powołane przepisy, w tym zasadę ogólną wyrażoną w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą organy nadzoru budowlanego powinny stać na straży praworządności, podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając przy tym na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wybudowanego przez M. G. ganku, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można było sprowadzić do problemu przebudowy w określony sposób "wejścia do budynku". Ganek ten, co wynika z akt sprawy, w tym z protokołu oględzin, jest obiektem kubaturowym, stanowiącym przez swoją konstrukcję techniczną, funkcję (wejście do budynku) i sposób połączenia z budynkiem mieszkalnym funkcjonalnie jego część składową. Jego budowy nie można było zatem oceniać przez pryzmat wykonania przebudowy schodów, co trafnie podnieśli w swoim odwołaniu skarżący, gdyż stanowił odrębną postać robót budowlanych samowolnie wykonanych przez właściciela przy należącym do niego budynku. W swojej skardze zarzuty te skarżący powtórzyli, zwracając uwagę na to, że "wykonanie wiatrołapu nie polegało na przebudowie schodów", stąd pominięcie przez Sąd milczeniem nielegalnego zrealizowania ganku (wiatrołapu) było w sprawie całkowicie nieuprawnione. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli organy nadzoru budowlanego zmianie długości schodów oraz ich układu (z prostopadłego na równoległy względem płaszczyzny ściany tylnej budynku) nadały formę robót budowlanych polegających na przebudowie schodów a nie ich budowie, opierając się na fakcie wcześniejszego ich w tym miejscu zlokalizowania, to zabrakło wyjaśnienia, z jakich powodów nadbudowanie spocznika, poprzez nadanie mu postaci zamkniętego pomieszczenia (ganka/wiatrołapu) zostało uznane w sprawie za nieistotne. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji tejże kwestii samodzielnie nie rozważył, poprzestając na skrótowym powtórzeniu i zaaprobowaniu równie lakonicznego twierdzenia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którym dobudowa wiatrołapu i przebudowa schodów stanowiła formę przebudowy "wejścia do budynku", co skutkowało nadaniem ustaleniom faktycznym organów nadzoru budowlanego wadliwego znaczenia dowodowego.

Z powyższym łączyło się dodatkowo zaniechanie jednoznacznego przesądzenia daty popełnienia samowoli, która powinna w sposób rozłączny odnosić się do daty przebudowania schodów oraz daty budowy ganku, jeżeli oba wskazane przedsięwzięcia miałyby zostać wykonane w innym czasie. Sąd akceptując ustalenia faktyczne, pominął to, że z treści zaskarżonej decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie wynika, by organ odwoławczy wskazał jaką datę – przyjmując, że jest ona okolicznością, która podlega udowodnieniu (art. 80 k.p.a.) – uznaje za datę, w której inwestor dopuścił się samowoli budowlanej. Ustalenia tego nie zastępuje bowiem zamieszczone w uzasadnieniu sprawozdanie, jakie wyjaśnienia w tym zakresie złożyły strony i co wynika ze zgromadzonej dokumentacji (pokładów mapowych, zdjęć), jeżeli powołują się one na rozbieżne informacje, a ich przedstawienie nie zostało uzupełnione o wiążące stanowisko, jakie w tym zakresie zajął organ i argumentację, która pozwalałaby ocenić jego słuszność. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że niespornym w sprawie pozostawało wyłącznie to, że w latach 70. XX w. w miejscu obecnego spornego wejścia do budynku zlokalizowanego były schody przebiegające prostopadle do niego. Pozostałym kwestiom dotyczącym daty przebudowy schodów i budowy ganku brak już było tejże cechy niesporności, obciążała je przy tym wada nieścisłości, ponieważ prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy samowoli budowlanej w aspekcie daty, kiedy wystąpiła, nie powinno operować kategoriami "po roku [..]", jeżeli nie zostanie wykazane, że dostępne środki dowodowe nie pozwalają obiektywnie na sformułowanie ustaleń o wyższym poziomie szczegółowości.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że za trafny należało w kontrolowanej sprawie uznać także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego (art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane). Ocenę tę oprzeć należy na wniosku, że samowolne roboty budowlane wykonane przy budynku mieszkalnym położonym na działce nr ew. [..] w T. nie mogły zostać zakwalifikowane do kategorii robót budowlanych, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego). Sąd zaakceptował to stanowisko interpretacyjne Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uznając je za trafne, pomimo że stały temu na przeszkodzie dwie kwestie, których bardziej wnikliwe rozważenie pozwalałoby Sądowi sformułować prawidłową ocenę prawną odnoszącą się do zastosowanych przez organy nadzoru budowlanego przepisów Prawa budowlanego. Pierwsza dotyczy wykładni samego pojęcia "przebudowy budynku mieszkalnego". W świetle treści art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Sąd zgadza się ze stanowiskiem, że pomieszczenie zamknięte ze wszystkich stron ścianami i przykryte dachem, z którego następuje wejście do budynku, jeżeli służy wyłącznie ochronie tego wejścia przed warunkami atmosferycznymi (deszczem, wiatrem i słońcem) może być postrzegane jako wiatrołap czy też ganek w znaczeniu przypisywanym powszechnie tym pojęciom (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 1566/17). Rzecz jednak w tym, że jego budowa, prowadząc do powiększenia powierzchni budynku o dodatkowe pomieszczenie, stanowiła o rozbudowie budynku a nie przebudowie "jego wejścia". Należy zauważyć, że zgodnie z § 3 pkt 24 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) do kubatury brutto budynku wlicza się kubaturę przykrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy. Skoro zatem sporny ganek, jak wynika z akt sprawy, był przykryty i z tego względu stanowił część zewnętrzną budynku powiększającą jego łączną kubaturę, to jego wykonanie, modyfikujące jeden z charakterystycznych parametrów budynku, prowadziło do jego rozbudowy. Taka zaś kwalifikacja wykonanych prac uniemożliwiała twierdzenie, że samowolnie wykonane roboty budowlane można było objąć zbiorczym określeniem odwołującym się do "przebudowy wejścia do budynku".

Niedostateczna ocena wydanej przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji pod kątem prawidłowego zastosowania w sprawie prawa materialnego łączy się również z wadliwym rozważeniem przez Sąd tego, jakie przepisy powinny stanowić prawidłową podstawę do określenia, czy zrealizowane roboty stanowiły samowolę budowlaną, jakiej reglamentacji w dacie ich wykonania podlegały, a wreszcie jaki tryb legalizacji powinien względem nich zostać wdrożony. Powściągliwość Sądu w rozważeniu tychże problemów prowadziła do zaakceptowania twierdzenia organu, zgodnie z którym "[...] w myśl przepisu art. 29 ust. 2 pkt 1b Prawa budowlanego wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie istniejącego wejścia do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wymagało dokonania zgłoszenia, czego inwestor nie uczynił." w sytuacji, gdy spornych robót w dacie ich faktycznego wykonania ("przed 2000 r.") inwestor nie mógłby skutecznie zgłosić, albowiem we wskazanym okresie nie były one zwolnione spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w świetle treści art. 29-30 Prawa budowlanego w brzmieniu wówczas obowiązującym. Niejasne jest również samo odwołanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie do art. 2[..] ust. 2 pkt 1b Prawa budowlanego. Sąd bowiem nie wyjaśnił, dlaczego uznał, iż ocena tego, czy inwestor powinien dokonać zgłoszenia przebudowy schodów, powinna zostać odniesiona do art. 29 ust. 2 pkt 1b Prawa budowlanego i jego brzmienia stanowiącego o tym, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków. Problem ten dotyka dwóch płaszczyzn rozważań. Pierwsza ma związek z tym, że powołany przez Sąd przepis został dodany do ustawy – Prawo budowlane przez art. 1 pkt 7 lit. b ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443). Jednocześnie art. 6 ust. 1 cyt. ustawy stanowił, że do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. W dacie wejścia w życie ustawy (28 czerwca 2015 r.) prowadzone przez organy postępowanie nie zostało zakończone decyzją merytoryczną kończącą postępowanie legalizacyjne, przez co brak było podstawy do nadawania sankcjonowanemu zachowaniu inwestora kwalifikacji wynikającej z przepisu, który nie mógł podlegać zastosowaniu ze względu na brzmienie relewantnych przepisów przejściowych. Druga płaszczyzna rozważań nie ma bezpośredniego związku z treścią art. 6 ust. 1 ww. ustawy z dnia 20 lutego 2015 r., ale odnosi się do postawienia generalnego pytania o to, w oparciu o jakie przepisy organy nadzoru budowlanego powinny formułować swoje wnioski w postępowaniu legalizacyjnym. Powyższa konstatacja ma związek z koniecznością rozróżnienia przepisów - ustawy Prawo budowlane, których zastosowanie w sprawie zmierza do ustalenia, czy inwestor dopuścił się ich naruszenia, wykonując określone roboty budowlane oraz przepisów zamieszczonych w ustawie celem usunięcia skutków popełnionej samowoli. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną przyjmuje, że ocena zachowania inwestora musi być oceniana według przepisów obowiązujących w dacie zaistnienia tego zachowania (popełnienia samowoli), toteż ustalenie, czy inwestor rozbudowując budynek mieszkalny poprzez budowę ganku i wykonując przebudowę schodów potrzebował pozwolenia na budowę wymagało odwołania się do przepisów art. 29-30 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie faktycznego dopuszczenia się samowolnych prac przy budynku. Sposób weryfikacji legalności wykonanych robót budowlanych powinien odpowiadać treści sankcjonowanych przepisów formułujących określony nakaz w stosunku do inwestora i dopiero nadana w ten sposób działaniu inwestora kwalifikacja prawna wskazująca na postać naruszenia, którego się on dopuścił, może pozwalać na wdrożenie odpowiedniego trybu postępowania legalizacyjnego normowanego przepisami obowiązującymi w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego. Odmienna ocena, jaką Sąd I instancji wyraził w treści zaskarżonego wyroku, w sposób istotny naruszała art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo budowlane, co prowadziło do stwierdzenia, że postawiony Sądowi zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł zostać uznany nie nieuzasadniony.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Mając na uwadze, że w kontrolowanej sprawie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę U. B. i K.a B. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [..] rozpoznał i z przyczyn powyżej przywołanych, jako że wskazywały one również na wadliwość kontrolowanych rozstrzygnięć, postanowił ją uwzględnić, uchylając zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. w art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.