Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2401/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 2, art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 2, art. 3 pkt 12
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Balicka Sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (Minister, organ II instancji) po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" (dalej również jako: skarżąca, Spółdzielnia) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na dobudowie dźwigów osobowych i przebudowie klatek schodowych w istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami i garażem usytuowanym na terenie działki nr [...] w obrębie [...], położonym przy al. [...]/ul. [...] w W., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Pismem z dnia 29 grudnia 2017 r. organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ wskazał, że niniejsza inwestycja zlokalizowana jest na terenie układu urbanistycznego i zespołu budowlanego, który wzniesiony został przez Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową "[...]" w 1922 r. według projektu zespołu architektów: M. K., R. F., A. D., A. P. oraz J. R.. Teren ten wpisany jest do rejestru zabytków, ponadto sam budynek ujęto w gminnej ewidencji zabytków. Jest przykładem mieszkalnej zabudowy W. okresu dwudziestolecia międzywojennego. Modernistyczny budynek przy al. [...] wzniesiono około 1928 r. jako pierzeję pomiędzy ul. [...] i ul. [...]. Jest to budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami. Projektowane prace dotyczą elewacji od strony ul. [...].

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że planowane prace znacząco zmienią estetykę przedmiotowego budynku. Wobec niewielkiego rozmiaru powierzchni, na której projektuje się dwa zewnętrzne szyby samonośne, organ wskazał, że inwestycja ta zaburzać będzie harmonię układu przestrzennego podwórza, a projektowane zmiany nie są spójne stylistycznie z modernistycznym charakterem międzywojennego budownictwa mieszkaniowego W.. Projekt decyzji o warunkach zabudowy wskazuje obszary kolizji z istniejącym detalem architektonicznym w postaci kordonowych gzymsów balkonowych, co skutkuje zaburzeniem symetrii elewacji i negatywnym odbiorem wizualnym. Konstrukcja jednego z szybów zewnętrznych kolidować będzie z funkcją dekoracyjną, zlokalizowanych na elewacji balkonów wzbogacających formę lica ściany i uplastyczniających bryłę budowli. W ochronie układów urbanistycznych nadrzędną zasadą jest utrzymanie harmonii w kompozycji przestrzennej - dotyczy to przede wszystkim zachowania kubatury zabudowy, jak również wyglądu zewnętrznego poszczególnych budowli i ich elewacji. Projektowane połączenie dźwigów z budynkiem za pomocą łączników oznacza, w ocenie organu I instancji, konieczność naruszenia zabytkowej substancji obiektu poprzez bezpośrednią ingerencję w strukturę budynku, zatem w ocenie organu pod względem konserwatorskim jest to działanie niewłaściwe.

Na powyższe postanowienie, wniosła zażalenie Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]", wskazując że zaproponowana możliwość w zakresie wykonania dźwigów osobowych, jest jedynym możliwym do wykonania rozwiązaniem. Ponadto wskazała, że rzeczywista powierzchnia projektowanej zabudowy będzie mniejsza niż wskazana w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Szyby dźwigów będą widoczne wyłącznie od strony krótkiego odcinka ul. [...]. Spółdzielnia nie zgodziła się również z zarzutem ingerencji w strukturę budynku, wskazując, że szyby dźwigowe będą posadowione na własnych fundamentach i jako samonośne nie będą obciążały budynku, a inwestycja wymaga tylko przebudowy otworów okiennych na otwory drzwiowe z zachowaniem ich szerokości i istniejących nadproży. Ponadto Spółdzielnia zwróciła uwagę, że budynek jest w bardzo dobrym stanie technicznym, elewacja i klatki schodowe zostały odrestaurowane, a projektowane windy stanowiłyby łącznik między zabytkowym charakterem budynku, a wymogami współczesności.

Minister rozpatrując zażalenie wskazał, że w ustaleniach dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem ustaleń dotyczących warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego określonych w ww. projekcie decyzji określono następujące parametry: "obowiązująca linia nowej zabudowy bez zmian; wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki - istniejąca powierzchnia zabudowy - 70% + planowana dobudowa wind zewnętrznych - 5%; szerokość elewacji frontowej - bez zmian; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - bez zmian; geometria dachu - bez zmian". Ponadto ustalono: "z uwagi na przepisy dotyczące dostępności budynków dla osób niepełnosprawnych (w tym osób starszych) ustala się konieczność zapewnienia mieszkańcom (użytkownikom) możliwości wejścia do każdej z wind bezpośrednio z poziomu terenu (usytuowanie drzwi przystankowych na poziomie terenu)" oraz "planowane szyby windowe zewnętrzne winny wpisywać się w układ istniejącej zabudowy, przy zastosowaniu nowatorskich rozwiązań architektoniczno-budowlanych, prostej bryły (przeszklenia) i oszczędnego detalu architektonicznego".

Minister stwierdził, po dokonaniu analizy historycznych map i zdjęć W., że przedmiotowy budynek przetrwał w niezmienionym kształcie drugą wojnę światową. Niewątpliwie posiada walory artystyczne, historyczne i naukowe. Stanowi bowiem przykład architektury modernistycznej lat 20. XX w. Typowe dla tego stylu są oszczędna forma, prosta bryła, skromny detal architektoniczny, w tym przypadku w postaci gzymsów kordonowych i gzymsu wieńczącego, kanelowanych lizen flankujących półkoliście zwieńczone piony balkonów na elewacji południowej i wschodniej - frontowej. W obrębie przedmiotowej inwestycji wyróżnia się wykończenie elewacji od ulicy [...] w postaci fazowanego niewielkiego zagłębienia klatki schodowej.

Zdaniem Ministra, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków słusznie przedłożył interes społeczny nad interes strony, odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, kierując się zasadą określoną w treści art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którą ochrona zabytków polega m. in. na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków.

Odnosząc się do treści zażalenia, Minister wskazał, że na tym etapie postępowania ocenie podlega wyłącznie dopuszczalność realizacji przedmiotowej inwestycji w kontekście ochrony zabytków, z uwzględnieniem poszczególnych zapisów w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Organ pierwszej instancji nie powinien odnosić się do załączonych do wniosku o ustalenie warunków zabudowy projektów. Nie podlegają ocenie również wizualizacja inwestycji, ani wskazane w zażaleniu uściślone parametry. Zdaniem organu II instancji, dobudowa dwóch dźwigów osobowych do przedmiotowego budynku, zmieni formę i wyraz architektoniczny budynku. Spowoduje to dewaluację wartości zabytkowych przede wszystkim samego obiektu zabytkowego, gdyż doprowadzi do zaburzenia oryginalnie ukształtowanej elewacji budynku o prostej bryle i skromnym detalu architektonicznym. Wpłynie również negatywnie na ukształtowane historycznie relacje przestrzenne oraz ogólny wygląd ulicy [...].

Podsumowując, Minister stwierdził, że realizacja przedmiotowej inwestycji wpłynie niekorzystnie na wartości przedmiotowego budynku, stanowiącego część najbardziej reprezentacyjnego i monumentalnego budynku mieszkalno-usługowego, zlokalizowanego w obrębie chronionego układu urbanistycznego i zespołu budowlanego osiedla "[...]" w W.. Wszelkie, podejmowane przy obiekcie zabytkowym, prace powinny uwzględniać ochronę i konieczność zachowania jego wartości zabytkowych. Wobec czego, jak słusznie wskazał [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków realizacja przedmiotowej inwestycji wpłynie negatywnie na wartości zabytkowe budynku, gdyż zmieni jego estetykę i będzie zaburzać harmonię układu przestrzennego podwórza. W ocenie Ministra zamierzenie inwestycyjne w kształcie wskazanym w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, może spowodować uszczerbek dla objętego ochroną konserwatorską zarówno samego budynku, jak również układu urbanistycznego i historycznego zespołu budowlanego osiedla, i tym samym uzasadnia odmowę uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]", reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu:

1. naruszenie art. 7,77,107 § 3 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu przez Ministra przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia parametrów planowanej inwestycji, podczas gdy przy ocenie wpływu inwestycji na wartości zabytkowe budynku parametry inwestycji powinny być obligatoryjnie wzięte pod uwagę, co doprowadziło do tego, że ustalenie przez Ministra negatywnego wpływu inwestycji na zabytek, bez analizy jej parametrów, zostało dokonane w sposób całkowicie arbitralny, przekraczający granice uznania administracyjnego;

2. naruszenie art. 7,77,107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powodów, dla których Minister przedłożył w niniejszej sprawie interes publiczny nad interes indywidualny, podczas gdy organ ochrony konserwatorskiej rozstrzygając konflikt pomiędzy interesem indywidualnym (w tym wypadku potrzebą zwiększenia funkcjonalności budynku mieszkalnego) a interesem społecznym (ochrona zabytku) powinien szczegółowo uzasadnić taki wybór, w szczególności w świetle zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zaś ograniczenie się przez Ministra do stwierdzenia, że inwestycja obniży wartość zabytkową budynku było dalece niewystarczające;

3. naruszenie art. 7,77,107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jakie parametry inwestycji powinny zostać przez inwestora zmienione aby zamierzenie inwestycyjne mogło zostać zaakceptowanie przez Ministra, podczas gdy organ ochrony zabytków dokonujący uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy powinien takie wymogi obowiązkowo wskazać, ewentualnie wyjaśnić z jakich powodów inwestycja nie jest w ogóle z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej możliwa do realizacji, co powoduje, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest dalece niewystarczające i nie spełnia ustawowych wymogów.

W związku z powyższym Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie od Ministra na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła m. in., że planowana przez nią inwestycja polegająca na dobudowie dźwigów osobowych ma na celu zwiększenie funkcjonalności budynku, a tym samym poprawę jakości życia jego mieszkańców. Ustawodawca, w odniesieniu do nowych budynków ustanowił bezwzględny wymóg uwzględniania przy projektowaniu dźwigów osobowych (vide § 54 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).

Nie ulega zatem wątpliwości, że interes skarżącej w realizacji inwestycji jest interesem słusznym i doniosłym.

Skarżąca podniosła, że jakkolwiek rozstrzygnięcia organów ochrony konserwatorskiej (w tym uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy) charakteryzuje spory luz decyzyjny, to nie oznacza to, że możliwe jest automatyczne przyznawanie przez nie prymatu interesu społecznego nad interesem indywidualnym. Konflikt interesów pomiędzy interesem indywidualnym, a interesem publicznym powinien być rozstrzygany w granicach zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Zasada proporcjonalności ma swoje umocowanie również w art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym "organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania".

Organ rozpatrując sprawę wspomnianą powyżej zasadę proporcjonalności całkowicie zignorował poprzestając na ustaleniu, że realizacja inwestycji może obniżyć wartość zabytkową budynku. Tymczasem powinien on był szczegółowo wyjaśnić, dlaczego jego zdaniem większą wartością, wymagającą ochrony, jest utrzymanie budynku w dotychczasowym kształcie, niż realizacja inwestycji, która jakkolwiek może w jakimś stopniu wpłynąć na pewne obniżenie wartości zabytkowych budynku, lecz przyczyni się do jego większej funkcjonalności.

Minister ignorując całkowicie kompromisowe stanowisko inwestora utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie MWKZ jedynie z tej przyczyny, że inwestycja będzie miała negatywny wpływ na wartość zabytkową budynku.

Stanowisko to jest nieuzasadnione, gdyż w ocenie skarżącej, organy ochrony konserwatorskiej powinny w granicach zasady proporcjonalności dążyć do znalezienia kompromisu pomiędzy interesem ogólnym a indywidualnym, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że przedmiotowa nieruchomość, jakkolwiek ujęta jest w gminnej ewidencji zabytków oraz jest elementem układu urbanistycznego i zespołu budowlanego, to nie jest wpisana do rejestru zabytków. Wykluczenie możliwości jakiejkolwiek inwestycji przy takim zabytku wypaczałoby sens ustanowienia przez ustawodawcę różnych form ochrony zabytków.

W ocenie skarżącej, niedopuszczalne jest wydanie postanowienia odmawiającego uzgodnienia, bez wyjaśnienia w jakim zakresie kształt inwestycji powinien zostać przez inwestora zmodyfikowany, ewentualnie dlaczego realizacja inwestycji nie jest w ogóle możliwa.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, uznając podniesione w niej zarzuty za nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, przeprowadzonego przez organy konserwatorskie obu instancji na podstawie art.53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), dalej u.p.z.p. było uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na dobudowie dźwigów osobowych i przebudowie klatek schodowych w istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami i garażem usytuowanym na terenie działki nr [...] w obrębie [...], położonym przy al. [...]/ul. [...] w W., podlegającym ochronie konserwatorskiej. Orzekając o odmowie żądanego uzgodnienia organy stanęły na stanowisku, że realizacja planowanej inwestycji nie dałaby się pogodzić z wymogami ww. ochrony. W ocenie sądu konkluzja ta jest trafna, a zarzuty skargi bezzasadne.

Podkreślić należy, że ani przepisy u.p.z.p., ani przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie precyzują w wyodrębniony sposób materialno - prawnych kryteriów, jakimi winny się kierować organy ochrony zabytków przy ocenieniu – w trybie uregulowanym w art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. - dopuszczalności danej inwestycji z punktu widzenia ochrony zabytków. Nie może jednakże ulegać wątpliwości, że ocena ta musi w szczególności uwzględniać założenia ochrony zabytków, sformułowane w przepisach ogólnych ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stosownie zatem do art. 4 ustawy z 20 lipca 2003 r. o ochronie zabytków (Dz. U. z 2018r., poz. 2067 ze zm.) ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu:

1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie;

2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków;

3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków;

4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę;

5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków;

6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.

W tym miejscu należy także wskazać na ustawową definicję "historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego", zawartą w art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w świetle której układ tego rodzaju to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Ustanowienie ochrony konserwatorskiej takiego układu ma na celu trwałe zachowanie jego historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej. Oznacza to m. in. zachowanie układu placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, rozplanowania i sposobu zagospodarowania parceli, a także gabarytów i linii zabudowy oraz zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego układu. Tym samym identyfikacja charakterystycznych cech chronionego układu urbanistycznego, przesądzających o jego walorach, cennych z punktu widzenia ochrony zabytków, musi opierać się na wyczerpującej analizie całokształtu cech kształtujących ten układ.

Zaznaczyć należy, że uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. mają charakter uznania administracyjnego, wynikającego z uprawnień i obowiązków organów wskazanych w powyższych przepisach. Kontrola sądowa tego rodzaju rozstrzygnięcia administracyjnego skoncentrowana jest przede wszystkim na ustaleniu, czy rozstrzygnięcie to nie przekroczyło granic w/w uznania administracyjnego, tj. czy nie ma charakteru arbitralnego, czy też dowolnego.

Jakkolwiek skarżąca wskazała, że przedmiotowy budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków, to z akt administracyjnych oraz uzasadnienia postanowień organów obu instancji jednoznacznie wynika, że budynek ten znajduje się na terenie układu urbanistycznego i zespołu budowlanego "[...]", który został wpisany do rejestru zabytków. Ponadto sam budynek przy al. [...] w W. ujęto w gminnej ewidencji zabytków, utworzonej na podstawie Zarządzenia Prezydenta. [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r.

W świetle powyższego, należy wskazać, że objęcie przedmiotowego budynku ochroną konserwatorską jest oparte na dwóch podstawach: decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] grudnia 1993 r, wpisano zespół budowlany "[...]" do rejestru zabytków, a ponadto budynek został ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Ochrona konserwatorska budynku ma zatem dwa wymiary: 1) ochrona budynku jako części składowej większego obszaru, posiadającego walory zabytkowe, 2) ochrona samego budynku jako obiektu zabytkowego. W tej sytuacji słusznie przyjęły organy, że ich powinnością było zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji, ujętej w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji, dałaby się pogodzić z wymogami ochrony konserwatorskiej zarówno przedmiotowego budynku, jak i zespołu budowlanego "[...]".

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności poprzez przyznanie w tej sprawie przez organy prymatu interesowi społecznemu nad interesem jednostki, należy wyraźnie zaznaczyć, że przy ocenie dopuszczalności uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji organy były zobowiązane kierować się przede wszystkim wymogami ochrony zabytków – co wprost wynika z przepisów prawa - co wykluczało możliwość przyznania priorytetowego znaczenia w niniejszej sprawie potrzebie optymalizacji sposobu korzystania przez skarżącą z chronionego budynku. Bezspornie optymalizacja tego rodzaju leży w słusznym interesie skarżącej i winna być wzięta pod uwagę w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, niemniej jej zaakceptowanie przez Konserwatora i Ministra zależało od ustalenia, że realizacja planowanej inwestycji, obejmująca dobudowę dźwigów osobowych i przebudowę klatek schodowych, nie zagrozi tym cechom budynku, które przesądzają o jego zabytkowych walorach. Zgodne stanowisko obu organów, że realizacja inwestycji wpłynie niekorzystnie na wartości zabytkowe budynku, zmieniając jego estetykę i będzie zaburzać harmonię układu przestrzennego podwórza, nie budzi zastrzeżeń Sądu. Organy w sposób przekonujący uzasadniły swoje stanowisko wskazując, że projektowane zmiany nie są spójne stylistycznie z modernistycznym charakterem międzywojennego budownictwa mieszkaniowego W.. Stwierdzono, że projekt wskazuje obszary kolizji z istniejącym detalem architektonicznym w postaci kordonowych gzymsów balkonowych, co skutkuje zaburzeniami symetrii elewacji i negatywnym odbiorem wizualnym. Wskazano, że konstrukcja jednego z szybów zewnętrznych kolidować będzie z funkcją dekoracyjną obecnych na elewacji balkonów. W ochronie układów urbanistycznych nadrzędną zasadą jest utrzymanie harmonii w kompozycji przestrzennej – dotyczy to przede wszystkim zachowania kubatury zabudowy, jak również wyglądu zewnętrznego poszczególnych budowli i ich elewacji. Organy w ramach swej kompetencji, stwierdziły, że dobudowa dwóch dźwigów osobowych do przedmiotowego budynku, zmieni jego formę i wyraz architektoniczny. Przekonujące jest stwierdzenie, że inwestycja w zaproponowanym kształcie spowoduje dewaluację wartości zabytkowych samego obiektu zabytkowego, gdyż doprowadzi do zaburzenia oryginalnie ukształtowanej elewacji o prostej bryle i skromnym detalu architektonicznym.

Organy zatem wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się w niniejszej sprawie. Tym samym nie można im zarzucić arbitralności przy podejmowaniu kwestionowanych postanowień. Nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia zasady proporcjonalności, bowiem – jak już wyżej wskazano - organy wyjaśniły i uzasadniły swoje stanowisko odnośnie przedłożenia interesu publicznego nad interes strony, kierując się wymogami ochrony zabytków (art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 3 pkt 12 i pkt 13 ustawy o ochronie zabytków).

Przede wszystkim jednak organy nie mają obowiązku ważenia obydwu wskazanych interesów, jeżeli uzgadniany projekt z punktu widzenia przesłanek tej ochrony nie jest możliwy do zaakceptowania. Rolą organu nie jest bowiem czuwanie nad zachowaniem proporcji w realizacji interesu celu publicznego i indywidualnego strony, lecz realizacja ustawowych zadań w zakresie ochrony zabytków (art. 4 ustawy o ochronie). Jeżeli inwestycja pozostaje w sprzeczności z ochroną zabytków, niezależnie w jakim stopniu interes indywidualny byłby naruszony, priorytetem jest owa ochrona.

Za bezpodstawne uznał Sąd również twierdzenie skarżącej, że Minister dochodząc do przekonania, że realizacja inwestycji w zaproponowanym przez skarżącą kształcie jest nie do pogodzenia z ochroną zabytku, powinien był w treści zaskarżonego postanowienia wskazać jakie wymogi powinny zostać spełnione, aby inwestycja mogła być przez organ ochrony konserwatorskiej zaakceptowana, ewentualnie dlaczego realizacja inwestycji nie jest w ogóle możliwa. Odnosząc się do tej kwestii, należy podkreślić, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest konkretny projekt decyzji o warunkach zabudowy, który podlega ocenie organów ochrony konserwatorskiej w takiej postaci, w jakiej został im przedłożony do uzgodnienia. Organ uzgadnia bądź odmawia uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 770/08, LEX nr 487279; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1582/07, LEX nr 392587 i z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2056/13). Przy wskazywaniu przesłanek podjęcia rozstrzygnięcia organ nie ma obowiązku wskazania warunków, jakie winny zostać spełnione, aby w ten sposób zmodyfikowany projekt decyzji uzyskał akceptację organu uzgodnieniowego. Organ może takie warunki przedstawić, ale nie ma obowiązku. Z tych względów brak tej treści wskazań nie czyni wadliwym zaskarżonego postanowienia.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na rozstrzygnięcie sprawy, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest prawidłowe, organ wyjaśnił swoje stanowisko odnośnie dopuszczalności planowanej inwestycji z puntu widzenia ochrony zabytków. Wyjaśnienia w tej kwestii są przekonujące i nie zawierają cech dowolności.

Jednocześnie Sąd nadmienia, że jakkolwiek obowiązujące przepisy przewidują obowiązek zapewnienia w nowych budynkach dźwigów osobowych, to nie nakładają obowiązku wyposażenia istniejących w takie urządzenia. Będą bowiem występowały sytuacje prawne wykluczające taki rodzaj inwestycji.

Z powyższych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji