Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1288/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 5  art. 3,  art. 36,  art. 5
journal: Dz.U. 2012 poz 1228
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. sprawy ze skarg B. w B., K. w B. i S. w O. na decyzję Wojewody K.-P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargi.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 1288/13

UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla M. Sp. z o. o. ul. P., B. na budowę Z. dla B.-T. Obszaru Metropolitalnego, przy ul. E. w B. (dz. nr [...],[...], obr. [...]).

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli: S. w O. (dalej jako: "Stowarzyszenie"), B. (dalej jako: "Forum Ekologiczne") oraz K. w B. (dalej jako: "Koło Łowieckie").

Odwołujące się Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niezgodność zamierzenia inwestycyjnego określonego pozwoleniem budowlanym z zapisami decyzji nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, ewentualnie naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) - zwaną dalej ustawą: "z 2008 r.", poprzez wydanie decyzji pozwolenia na budowę przed uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Jednocześnie w odwołaniu Stowarzyszenie złożyło zażalenie na postanowienie Wojewody K.-P. z dnia [...] czerwca 2013 r. [...] i wniosło o uznanie go za podmiot na prawach strony w niniejszym postępowaniu.

Forum Ekologiczne w odwołaniu nie zgodziło się z wydanym postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Prezydenta Miasta B. w przedmiocie odmowy uznania go za stronę postępowania. W tym samym piśmie wniosło odwołanie od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Koło Łowieckie w odwołaniu wniosło o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie postępowania w sprawie do ponownego rozpatrzenia, zawieszenie postępowania i wstrzymanie wykonania ww. decyzji do czasu rozpoznania odwołania.

Organ odwoławczy na podstawie przekazanych akt sprawy ustalił, że odwołania zostały wniesione w terminie przez uprawnione osoby do reprezentacji.

Natomiast sprawdzając posiadanie legitymacji do wniesienia odwołania przez ww. podmioty organ II instancji stwierdził, że żadna ze stron, która wniosła odwołanie w niniejszej sprawie nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Wszystkie z ww. stron odwołujących się uczestniczyły na prawach strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] znak: [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia.

Organ odwoławczy powołując się na art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zgodnie, z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy tylko stronie uznał, że żaden z podmiotów odwołujących się nie uczestniczył w postępowaniu organu pierwszej instancji ani jako strona, ani jako podmiot na prawach strony.

Analizując sytuację prawną tych podmiotów w stosunku do przeprowadzonego przez Prezydenta Miasta B. postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] organ odwoławczy wykluczył zastosowanie art. 28 k.p.a. i art. 31 § 1 k.p.a. jako przepisów właściwych do ustalenia stron postępowania, ponieważ przedmiotowa sprawa dotyczy postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Zdaniem Wojewody, krąg stron tego postępowania określa art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.). Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepisu art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235) - zwanej dalej: "ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku". W tym przypadku stosuje się przepisy art. 44 ww. ustawy.

Organ odwoławczy analizując legitymację procesową:

1. Koła Łowieckiego ustalił na postawie zaświadczenia z dnia [...] sierpnia 2013 r. wydanego przez Polski Związek Łowiecki Zarząd Okręgowy w B., że odwołujący się podmiot dzierżawi obwód łowiecki nr [...] utworzony w wyniku podziału na obwody dokonanego uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa K. – P. z dnia [...] października 2010 r. w sprawie podziału województwa k. – p. na obwody łowieckie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 2005 r. Prawo łowieckie (Dz. U. Nr 127, poz. 1066) obwody łowieckie wydzierżawia się kołom łowieckim Polskiego Związku Łowieckiego, z zastrzeżeniem ust. 1a. Wobec powyższego organ powołując się art. 28 ustawy Prawo budowlane stwierdził, że ww. Koło Łowieckie nie jest stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Ani art. 28 k.p.a., ani też art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie dają możliwości uznania za stronę dzierżawcy nieruchomości, co oznacza że ww. podmiot nie posiada legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r.

2. Stowarzyszenia oraz Forum Ekologicznego stwierdził, że art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego wyraźnie wyłącza zastosowanie art. 31 k.p.a. w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Jednakże przepis art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego wprowadza możliwość poszerzenia kręgu podmiotów uczestniczących w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, w którym wymagany jest udział społeczeństwa o podmioty działające na prawach strony poprzez zastosowanie art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Zgodnie z brzmieniem art. 44 ust. 1 tej ustawy organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepis ten wskazuje, że organizacje ekologiczne uczestniczą na prawach strony nie we wszystkich postępowaniach administracyjnych, a w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa. W związku z powyższym w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a jeżeli jest to jednocześnie postępowanie wymagające udziału społeczeństwa, także organizacje ekologiczne.

Na potrzeby rozpoznawanej sprawy organ stwierdził za konieczne wyjaśnienie, czy postępowanie w niniejszej sprawie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Ustalił, że w przedmiotowej sprawie nie została przeprowadzona ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie z dokumentami znajdującymi się w aktach niniejszej sprawy organ I instancji wydał postanowienie z dnia [...] maja 2013 r. o obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Postanowienie to jednak zostało uchylone do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., gdzie wskazano Prezydentowi Miasta B. na konieczność wyjaśnienia i zbadania, czy węzeł oczyszczania spalin zgodny jest z wymaganiami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Organ I instancji po ponownym zbadaniu sprawy wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, a nie kolejne postanowienie o obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji doszedł do wniosku, iż ponowny raport nie jest wymagany. Z ponownym wnioskiem, o którym mowa ww. przepisach o sporządzenie raportu nie zwrócił się również sam inwestor. Natomiast znajdująca się w aktach sprawy decyzja środowiskowa z 2009 r. nie nakładała obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny, gdyż w stanie prawnym, w którym była wydawana nie było takiej możliwości. O ponownej ocenie jest mowa jedynie w jej uzasadnieniu, co nie wiąże organu.

Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że skoro ponowna ocena oddziaływania na środowisko nie została przeprowadzona, postępowanie niniejsze nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, o którym mowa w art. 88 i 90 ustawy o środowiskowych uwarunkowaniach. Zatem stronami postępowania będą wyłącznie podmioty wskazane w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zdaniem organu odwoławczego nie można było uznać Stowarzyszenia [...], B. Forum Ekologicznego oraz Koła Łowieckiego Nr [...] za strony postępowania, gdyż ich ewentualna podstawa do uznania za strony postępowania mogła wynikać jedynie z art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego. Odwołania w niniejszej sprawie zostały wniesione przez podmioty nieuprawnione, co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego.

Z uwagi na powyższe Wojewoda K.–P. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze.

Na powyższe orzeczenie organu odwoławczego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnieśli:

1. Stowarzyszenie [...] w O., które zażądało uchylenia zaskarżonej decyzji;

2. B. Forum Ekologiczne w B. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie:

a) art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku") poprzez ich niewłaściwą wykładnię i bezzasadne uznanie, iż skarżącemu nie przysługuje prawo złożenia odwołania od decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Z. dla B.-T. Obszaru Metropolitalnego (dalej: "ZTPOK").

b) art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez niewydanie przez Wojewodę K.-P. postanowienia rozstrzygającego zażalenie skarżącego z dnia [...] lipca 2013 r. na postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy uznania skarżącego za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ZTPOK i wydanie zaskarżonej decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, mimo iż bez wcześniejszego rozstrzygnięcia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy uznania skarżącego za stronę postępowania nie było podstaw do orzekania o umorzeniu postępowania odwoławczego, ani do wydania przez organ I instancji decyzji o pozwoleniu na budowę ZTPOK, co nie zostało dostrzeżone przez organ II instancji.

c) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, mimo iż organ I instancji przed wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na budowę ZTPOK winien wydać postanowienie w przedmiocie obowiązku ponownego sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, z uwagi na uchylenie w dniu [...] czerwca 2013 r. przez organ II instancji postanowienia organu I instancji z dnia [...] maja 2013 r. stwierdzającego obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania.

d) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania będące równoznaczne z zaakceptowaniem niezgodnego z prawem działania organu I instancji polegającego na wydaniu w tym samym dniu, tj. [...] lipca 2013 r. zarówno postanowienia odmawiającego uznania skarżącego za stronę postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę ZTPOK oraz decyzji udzielającej pozwolenia na budowę ZTPOK, mimo iż na postanowienie w sprawie odmowy uznania skarżącego na stronę przysługuje zażalenie, co oznacza, iż przed zakończeniem postępowania w sprawie uznania skarżącego za stronę postępowania nie było podstaw do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę ZTPOK.

e) art. 7, 8 i 77 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz zaakceptowanie prowadzenia postępowania przez organ I instancji w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej.

W uzasadnieniu skargi ww. strona skarżąca nie zgadzając się z wydanym postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Prezydenta Miasta B. w przedmiocie odmowy uznania skarżącego za stronę postępowania wyjaśniła, że w jednym piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy uznania skarżącego za stronę postępowania (znak [...]). Za błędne strona skarżąca uznała działanie organu polegające na tym, że wydał on jedynie decyzję w sprawie odwołania od decyzji organu I instancji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ZTPOK i nie rozpoznał zażalenia od wydanego postanowienia. W zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do kwestii legitymacji skarżącego, a skupił się na rozważaniach dotyczących prawa skarżącego do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Jedynie pośrednio organ ten odniósł się do kwestii uczestnictwa skarżącego na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę ZTPOK. Forum Ekologiczne dodało również, że postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy uznania skarżącego za stronę postępowania zawierało błędne pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego. Zdaniem strony skarżącej postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ZTPOK jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Organy administracji rozpoznając kwestię legitymacji organizacji ekologicznych winny ustalić czy zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Prezydent Miasta B. w postanowieniu z dnia [...] lipca 2013 r. odmawiającym uznania skarżącego za stronę postępowania jedynie bardzo ogólnikowo i tylko w zakresie przyjętej metody oczyszczania spalin odniósł się do kwestii zmian, natomiast Wojewoda K.-P. wydając zaskarżoną decyzję w ogóle nie rozważał kwestii zmian w stosunku do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uznając, iż rozstrzygające znaczenie ma okoliczność braku sporządzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Skarżąca strona podniosła, że kwestia zastosowanej metody oczyszczania spalin jest tylko jedną z wielu zmian w stosunku do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, na które wskazywały organizacje ekologiczne. Zmiany te zostały szczegółowo opisane w odwołaniu z dnia [...] lipca 2013 r. Stowarzyszenia "[...]" od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ZTPOK, jak i w piśmie skarżącego z dnia [...] sierpnia 2013 r. skierowanym do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska (w załączeniu), które zostało przekazane przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska Wojewodzie K.-P. Zmiany te dotyczą m.in. zastosowanej metody oczyszczania spalin, kaloryczności, działki, na której będzie realizowana inwestycja, okna temperaturowego, diagramów produkcji, odmiennych odpadów.

Na marginesie Forum Ekologiczne wskazało, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po zapoznaniu się z treścią ww. pisma skarżącego opisującego zmiany w projekcie budowlanym, najwyraźniej powziął wątpliwość, co do zgodności projektu budowlanego z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta B. z wnioskiem o ustosunkowanie się do zgłaszanych zastrzeżeń (pismo w załączeniu).

Ponadto skarżący zasygnalizował, że w przedmiotowej sprawie w zakresie konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko były prowadzone konsultacje w toku postępowania zakończonego wydaniem w dniu [...] lipca 2009 r. decyzji nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie ZTPOK. Na konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko Prezydent B. zwrócił uwagę na stronie [...] i [...] ww. decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia wskazując, że inwestor zobowiązał się do złożenia wniosku o ponowne przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko na etapie wydania pozwolenia na budowę wraz z uszczegółowionym raportem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

3. Koło Łowieckie Nr [...] "[...]" w B. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżanej decyzji zarzuciło jej - naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) naruszenie art. 28 ust. 2 i 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 44 ustawy z 2008 r., poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. poprzez błędne uznanie, że Koło Łowieckie Nr [...] "[...]" w B. nie jest uprawnione do złożenia odwołania i nie może uczestniczyć w postępowaniu w charakterze strony,

b) naruszenie art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania - strona skarżąca nie brała udziału w postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca stwierdziła, że organizacja ekologiczna uzyskuje uprawnienia strony i może uczestniczyć w postępowaniu i składać odwołanie. Możliwość ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika z art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Koło Łowieckie Nr [...] "[...]" w B. podkreśliło, że jest organizacją ekologiczną, gdyż jest organizacją, posiadającą osobowość prawną (art. 33 ust. 2 ustawy Prawo łowieckie), do której stosuje się odpowiednie przepisy o stowarzyszeniach. Jej celem statutowym jest ochrona środowiska. Strona oświadczyła, że została pozbawiona możliwości złożenia zażalenia i możliwości skutecznego udziału w postępowaniu już na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji. W maju 2012 r. Koło Łowieckie wnosiło o uznanie go za stronę postępowania (pismo z dnia [...] maja 2012 r. w aktach sprawy).

W udzielonych odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania M. Sp. z o. o., w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. wniósł o oddalenie skarg.

Wskazał, że decyzja Wojewody K.-P. o umorzeniu postępowania odwoławczego była zasadna, bowiem postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie było w niniejszej sprawie postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, a zatem skarżący nie byli uprawnieni do złożenia odwołań od decyzji Prezydenta Miasta. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym i należycie uzasadnione.

Dalej podkreślono, że to na organizacji ekologicznej ciąży obowiązek wykazania, że jej udział w danym postępowaniu jest uzasadniony celami statutowymi. Nie jest możliwe uznanie, że w przedmiotowej sprawie skarżący wywiązali się z powyższego obowiązku. Skarga nie precyzuje celu statutowego wskazującego na zasadność udziału skarżących w postępowaniu. Co za tym idzie, nie wykazano korelacji pomiędzy przedmiotem postępowania a określonym celem organizacji. Skarżący nie dopełnili obowiązku wykazania, aby któryś z szerzej ujętych celów mógł zostać uznany za uzasadniający ich udział w postępowaniu, dotyczącym takiego przedsięwzięcia, jak realizowane w przedmiotowej sprawie.

Ponadto, uczestnik postępowania zwrócił uwagę na fakt, że przedmiotowe przedsięwzięcie uzyskało dofinansowanie ze środków Unii Europejskiej. W ramach procedury jego weryfikacji na potrzeby dofinansowania potwierdzona została, między innymi, jego zgodność z unijnymi wymogami w zakresie ocen oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W toku prowadzonych postępowań (w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji o pozwoleniu na budowę) nie stwierdzono także potencjalnego oddziaływania na obszar Natura 2000 lub inne obszary chronione. Możliwości takiego wpływu nie podnosili także skarżący. Podał, że wstrzymanie realizacji przedsięwzięcia może prowadzić do niedotrzymania harmonogramu inwestycji, a w konsekwencji do utraty dofinansowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszcz zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przedmiotem oceny Sądu są trzy skargi wniesione przez Stowarzyszenie "[...]" w O., B. Forum Ekologiczne w B. oraz Koło Łowieckie Nr [...] "[...]" w B. na decyzję Wojewody K.-P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Zaskarżona decyzja została wydana po rozpatrzeniu odwołań stron skarżących od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę Z. dla B.-T. Obszaru Metropolitalnego, przy ul. E. w B. (dz. nr [...],[...], obręb [...]).

Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy wyjaśnienia zagadnienia, czy skarżące podmioty posiadały legitymację do złożenia środka odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta B. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

B. Forum Ekologiczne w B. jest podmiotem, który działa na podstawie przepisów Prawo o stowarzyszeniach oraz statutu, jest wpisane do rejestru stowarzyszeń KRS. Swoim działaniem obejmuje obszar Rzeczpospolitej Polskiej. W celach statutowych zawiera regulacje w przedmiocie działania na rzecz ochrony przyrody i środowiska.

Stowarzyszenie "[...]" w O. zgodnie ze statutem jest osobą prawną, podlega wpisowi do rejestru stowarzyszeń (KRS) działającą na obszarze całej Polski. W celach statutowych Stowarzyszenie posiada zapisane regulacje mające za zadanie poprawę środowiska.

Koło Łowieckie Nr [...] "[...]" z siedzibą w B. jest zrzeszeniem. Posiada statut zarejestrowany w Rejestrze Kół Łowieckich Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w B. Dzierżawi obwód łowiecki Nr [...]. Działa na podstawie ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo Łowieckie Dz. U. Nr 147, poz. 713 ze zm.). Podmiot ten posiada Statut w oparciu, o który prowadzi działalność gospodarczą. Zgodnie z § 6 pkt 7 statutu do zadań Koła należy inicjowanie i organizowanie przedsięwzięć z zakresu ochrony środowiska mających szczególnie na uwadze poprawę warunków bytowych zwierzyny. Dzierżawiony przez Koło obwód łowiecki Nr [...] został wyodrębniony na skutek podziału Województwa K.-P. na obwody łowieckie mocą uchwały Sejmiku Województwa K.-P. z dnia [...] października 2010 r. z opisem granic w załączniku nr 1 do powyższej uchwały.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że żaden ze skarżących podmiotów nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na budowę.

Wydanie pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie było poprzedzone decyzją ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], znak: [...], przy wydawaniu której ww. podmioty uczestniczyły w postępowaniu na prawach strony jako organizacje ekologiczne.

Z analizy celów statutowych ww. stron skarżących wynika, że są one instytucjami działającymi na rzecz ochrony środowiska. Oznacza to, że są one organizacjami ekologicznymi w rozumieniu art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku. Przepis ten stanowi, że przez organizację ekologiczną - rozumie się organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska.

Podkreślić należy, że Forum Ekologiczne na etapie postępowania przed organem I instancji złożyło w dniu [...] lipca 2013 r. (wpływ do organu [...] lipca 2013 r.) wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony. Strona skarżąca ponowiła to samo żądnie w odwołaniu.

Z uwagi na to, że ww. podmioty są organizacjami ekologicznymi, które powołując się na art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. zgłosiły, jako organizacje społeczne, wniosek o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie pozwolenia na budowę, w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy przepisy prawa zezwalają na udział tych podmiotów w prowadzonym postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracyjnym w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek określonych w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.:

1) jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz

2) przemawia za tym interes społeczny.

Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Nie spełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji odmówi organizacji udziału w postępowaniu.

W literaturze prawniczej podkreśla się, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 257). Z przepisu art. 31 § 1 in fine k.p.a. wynika, że żądanie organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Organ powinien zatem ocenić, czy między celami statutowymi organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Nawet wtedy jednak, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 285-286). Tak więc uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione zarówno celami statutowymi, jak i interesem społecznym. Niewątpliwym jest też, że ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod kątem interesu społecznego należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie.

Wymóg łącznego spełnienia przesłanek ma również duże znaczenie dla układu podmiotowego postępowania przez wyłączenie rozszerzenia jego kręgu uczestników na podmioty nie mające interesu prawnego, a legitymujące się jedynie interesem faktycznym (por. B. Adamiak. Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009 r. sygn. akt II GZ 55/09, opubl. OSP z 2011r., z. 11, poz. 108). Zauważyć przy tym należy, że pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Nadto koniecznym jest podkreślenie, że przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 897/08, publ. LEX nr 549644).

Organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu winna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2009 r. II OSK 1038/08, akceptowany przez R. Suwaja "Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym" Samorząd Terytorialny 1-2/10/50). Natomiast na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1339/09).

W tym miejscu należy podkreślić, że ww. organizacje ekologiczne zgłosiły żądanie dopuszczenia ich do udziału na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 28 ustawy Prawo budowlane w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 28 ustawy Prawo budowlane doznaje ograniczenia ustawowego. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a., który brzmi: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek" - co oznacza, że cytowany przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie będzie miał zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Ponadto na etapie postępowania o pozwolenie na budowę wyłączono działanie przepisu art. 31 k.p.a., wskutek czego organizacje społeczne zostały pozbawione prawa uczestnictwa w tym postępowaniu na prawach strony (art. 28 ust. 3) - ale tylko w tym postępowaniu.

Ustawodawca zapewnił udział organizacji ekologicznych na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Powyższa ustawa w art. 44-45 normuje uprawnienia organizacji w sprawach prowadzonych z udziałem społeczeństwa (w art. 44 ust. 1 wyłącza się stosowanie art. 31 § 4 k.p.a. w tych sprawach, ale w ust. 2 i 3 przyznaje się wspomnianym organizacjom uprawnienia szersze w porównaniu z kodeksowymi, w ust. 4 stanowiąc o prawie do wniesienia zażalenia na odmowę dopuszczenia do udziału w postępowaniu).

Wobec powyższego należy przyjąć, że zasadą postępowania w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę jest brak możliwości udziału w nim organizacji społecznych. Ustawodawca dopuścił jeden wyjątek od tej zasady dopuszczając w tym postępowaniu, udział organizacji ekologicznej, o jakiej mowa w art. 44 ustawy o udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko pod pewnymi warunkami.

Warunkiem udziału organizacji ekologicznej jest ustalenie, że postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r.

Możliwość udziału społeczeństwa, w tym także organizacji ekologicznej, w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia zapewnia art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c omawianej ustawy. Przepis definiuje pojęcie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przez które rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności:

a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień,

c) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy wyjaśnienia kwestii, czy postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa.

Rozstrzygnięcie powyższego zagadnienia ma kluczowe znaczenie do dalszych rozważań, czy Stowarzyszenie "[...]" w O., B. Forum Ekologiczne w B. oraz Koło Łowieckie Nr [...] "[...]" w B. jako organizacje ekologiczne powołujące się na swoje cele statutowe powinny w tym postępowaniu uczestniczyć na prawach strony. Z tym, że B. Forum Ekologiczne w B. już na etapie postępowania przed organem I instancji (wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony złożono w dniu [...] lipca 2013 r. - wpływ do organu [...] lipca 2013 r.), a pozostałe podmioty na etapie postępowania odwoławczego, gdyż wnioski o dopuszczenie do udziału zostały zgłoszone w odwołaniu.

Odrębnym natomiast zagadnieniem pozostaje kwestia rozstrzygnięcia interesu prawnego Koła Łowieckiego Nr [...] "[...]" w B. w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z uwagi na dzierżawiony obwód łowiecki Nr [...].

W ocenie Sądu, zgłoszenie przez B. Forum Ekologiczne udziału w trakcie postępowania przed organem I instancji nie oznacza automatycznego uznania tego podmiotu za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.

Pierwszym zagadnieniem wymagającym rozważenia, w świetle powołanego powyżej art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku jest ustalenie, kiedy organizacja ekologiczna może brać udział w postępowaniu prowadzonym przez organy architektoniczno – budowlane. Zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 44 ww. ustawy organizacje ekologiczne, które powołują się na swoje cele statutowe, mogą zgłosić swój udział do postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że dla wzięcia udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę niezbędne jest ustalenie, że dane postępowanie jest zakwalifikowane jako postępowanie, wymagające udziału społeczeństwa.

W powyższym celu niezbędne jest odwołanie się do przepisów prawa materialnego, zawartych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku. Możliwość udziału społeczeństwa, w tym także organizacji ekologicznej, zagwarantowana jest w postępowaniu, w którym dokonywana jest ocena oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia (art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c ustawy). Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach: postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1.

Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18 przeprowadza się także na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji; jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie ocena oddziaływania na środowisko była przeprowadzona w ramach postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji. Ta decyzja zakończyła postępowanie z udziałem społeczeństwa w przedmiotowej sprawie.

Podmioty wnoszące skargi w przedmiotowej sprawie w postępowaniu zakończonym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach uczestniczyły na prawach strony.

Natomiast w postępowaniu prowadzonym w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, nie brały udziału w postępowaniu przed organem w I instancji. B. Forum Ekologiczne jako pierwsze zgłosiło żądanie dopuszczenia do udziału na podstawie art. 31 k.p.a. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. odmówił powyższemu wnioskodawcy uznania za stronę postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W tym stanie rzeczy zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, że żaden z podmiotów wnoszących odwołanie nie uczestniczył w postępowaniu przed organem I instancji na prawach strony.

Podkreślić należy, że postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest odrębnym postępowaniem w stosunku do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Analizując akta sprawy i czynności podejmowane przed organem I instancji Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie została przeprowadzona ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, mimo tego, że Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] nałożył obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowej inwestycji w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Powyższe postanowienie zostało skutecznie usunięte z obrotu prawnego postanowieniem Wojewody K.-P. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], poprzez jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 905/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny umorzył postępowanie sądowe ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w O.

W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że w dacie złożenia przez B. Forum Ekologiczne wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. (wpływ do organu [...] lipca 2013 r.) nie istniał obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowej inwestycji w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wniosek powyższego podmiotu wpłynął do organu I instancji, kiedy to postanowienie z dnia [...] maja 2013 r. zostało skutecznie usunięte z obrotu prawnego postanowieniem Wojewody K.-P. z dnia [...] czerwca 2013 r.

Na tej podstawie należy stwierdzić, że w chwili zgłoszenia przez wszystkie podmioty żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie było prowadzone postępowanie wymagające udziału społeczeństwa, gdyż nie było konieczności przeprowadzenia ponownej ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane. Organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz nie zaszedł przypadek, o którym mowa w art. 88 ust. 1, ponieważ podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia nie złożył wniosku do organu właściwego do wydania decyzji o ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1. Organ właściwy do wydania decyzji nie stwierdził, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Należy mieć na uwadze, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 powołanej ustawy a więc kwestia oddziaływania inwestycji na środowisko nie podlega ponownemu badaniu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, że: "Gdyby przyjąć, iż każda decyzja wydana w procesie inwestycyjnym zarówno na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisów Prawa budowlanego w pośredni sposób oddziałuje na środowisko i na każdym etapie konieczne jest szczegółowe rozważanie tych kwestii, bezprzedmiotowe byłoby istnienie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku" (wyrok NSA z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1085/11 oraz z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 122/11 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę, zawarte w odwołaniach wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym wskazują błędną podstawę prawną, gdyż jak wspomniano wyżej w postępowaniu o pozwolenie na budowę wyłączono stosowanie art. 31 k.p.a. z wyjątkami przewidzianymi w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego.

Udział organizacji ekologicznych był dopuszczalny w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz jeszcze na etapie postanowienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2013 r. do czasu usunięcia tego orzeczenia postanowieniem Wojewody K.-P. z dnia [...] czerwca 2013 r. z obrotu prawnego. Niewykorzystanie swoich uprawnień przez organizacje społeczne na tym etapie postępowania objętego powyższymi postanowieniami spowodowało wykluczenie ich na mocy art. 28 ust. 2-4 ustawy Prawo budowlane z udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Oceniając rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji oparte o przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. należy stwierdzić, że żadna ze stron skarżących nie spełniła wymogów dopuszczenia do udziału na etapie postępowania administracyjnego (art. 28 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego). Podmioty te również nie były uprawnione do wniesienia odwołania od pozwolenia na budowę Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2013 r.

W ocenie Sądu bez wpływu na wynik sprawy pozostaje wydane w dniu [...] lipca postanowienie Prezydenta Miasta B. o odmowie dopuszczenie do udziału B. Forum Ekologicznego w B. z tego względu, że po pierwsze podmiot ten wniosek o dopuszczenie do udziału złożył w ramach postępowania o pozwolenie na budowę, gdzie z mocy art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane przepisu art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Po drugie skarżący ponowił żądanie dopuszczenia do udziału w odwołaniu wniesionym od decyzji organu I instancji i organ odwoławczy szczegółowo zbadał legitymację procesową tego podmiotu w ramach postępowania odwoławczego.

Oznacza to, że skarżący miał zapewniony udział w postępowaniu, w ramach którego odmówiono mu dopuszczenia do udziału i organ II instancji, a w chwili obecnej i Sąd zbadał legitymację procesową skarżącego w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W tym stanie rzeczy naruszenie przez organ przepisów postępowania w postaci błędnego pouczenia zawartego w postanowieniu z dnia [...] lipca 2013 r., że na postanowienie o odmowie opuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie jest uchybieniem nieistotnym, pozostającym bez wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Nie został bowiem naruszony art. 112 k.p.a., który stanowi, że: "Błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia".

Zagadnienie udziału B. Forum Ekologicznego w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zostało ocenione przez organ II instancji. Zapewniono tej stronie skarżącej możliwość dochodzenia swoich praw przed sądem administracyjnym. W tym stanie rzeczy jej prawa konstytucyjne zostały zachowane, w tym prawo do obrony.

Oceniając osobno legitymację procesową Koła Łowieckiego nr [...] "[...]" z siedzibą B. do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji należy podkreślić, że podmiot ten jest dzierżawcą obwodu łowieckiego nr [...], co potwierdza Zaświadczenie wyciągu z rejestru Polskiego Związku Łowieckiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. Podmiot ten nie jest zatem właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu co wyklucza go z kręgu stron postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje subiektywne przekonanie tej strony skarżącej, że powinna być jako dzierżawca stroną postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Podmiot ten z racji bycia dzierżawcą obwodu łowieckiego posiada jedynie interes faktyczny, a nie prawny.

Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] udzielono środowiskowych uwarunkowań dla ww. inwestycji.

Decyzja ta jest ostateczna (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1848/10).

Powyższa decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana w stanie prawnym, kiedy to obowiązywał już art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227). Wszystkie ze stron skarżących, na co już wcześniej zwrócono uwagę miały zapewniony udział na prawach strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją.

W rozstrzygnięciu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie został nałożony obowiązek ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Możliwość udziału społeczeństwa, w tym także organizacji ekologicznej zagwarantowana jest w postępowaniu, w którym dokonywana jest ocena oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia (art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c ustawy).

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach: postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1.

Zgodnie z art. 88 ust. 1, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18 przeprowadza się także na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji; jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W przedmiotowym postępowaniu ocena oddziaływania na środowisko nie była dokonywana, gdyż toczyło się w tym zakresie odrębne postępowanie i na co słusznie zwrócił uwagę organ I instancji, iż decyzja taka zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 powołanej ustawy a więc kwestia oddziaływania inwestycji na środowisko nie podlega ponownemu badaniu w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie organizacje społeczne powołując się na swoje cele statutowe szeroko rozumianej ochrony środowiska lub przyrody, które zgłosiły swój udział w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku, wykazując, iż za ich udziałem w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przemawia interes społeczny po pierwsze, nie przedstawiły szczególnej argumentacji w tym zakresie w kwestii zapewnienia udziału społeczeństwa w procesie inwestycyjnym. Po drugie, sam wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym wskazuje błędną podstawę prawną, gdyż jak wspomniano wyżej w postępowaniu o pozwolenie na budowę wyłączono stosowanie art. 31 k.p.a. z wyjątkami przewidzianymi w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego.

Udział ww. stron skarżących był dopuszczalny w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i tam podmioty te mogły brać udział, a następnie, jak wynika z art. 44 ustawy z dnia 8 października 2008 r. także w postępowaniu odwoławczym.

Wobec powyższego, postępowanie prowadzone w przedmiotowej sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa.

W świetle powyższego organ odwoławczy prawidłowo postąpił umarzając postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, w którym to ww. organizacje złożyły wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony na podstawie art. 31 k.p.a.

Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje również zgłoszona przez Koło Łowieckie okoliczność, że już w dniu [...] maja 2012 r. wnosiło ono o uznanie go za stronę postępowania. Należy zwrócić uwagę, że wniosek strony skarżącej został złożony przed wszczęciem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Z akt administracyjnych sprawy wynika mianowicie, że inwestor wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę złożył w piśmie z dnia [...] marca 2013 r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] marca 2013 r. (k- 9 akt administracyjnych). Organ natomiast o wszczęciu postępowania zawiadomił strony w dniu [...] kwietnia 2013 r. (k-11 akt administracyjnych). Zgłoszenie udziału przez Koło Łowieckie w dniu [...] maja 2012 r. nie nastąpiło w ramach wszczętego postępowania o pozwolenie na budowę. Bez znaczenia jest również stanowisko Forum Ekologicznego podniesione w uzasadnieniu skargi, że na str. [...] decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania w tekście uzasadnienia rozstrzygnięcia znajduje się zapis, że na etapie pozwolenia na budowę powinna zostać przeprowadzona II ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wnioskodawca powinien złożyć wniosek zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Podobnie na str. 27 ww. decyzji wykazano, że sam inwestor zobowiązał się do złożenia wniosku o ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko na etapie wydania pozwolenia na budowę (str. 9-10 skargi).

Należy zwrócić uwagę, że powyższe stanowisko organu nie stanowi treści rozstrzygnięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lecz jest wyjaśnieniem w kwestii nieuwzględnionych uwag rozpoznawanych w postępowaniu zakończonym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.

W sprawie o pozwolenie na budowę inwestor nie złożył wniosku o ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, a obowiązek sporządzenia raportu skutecznie zaskarżył.

Sąd rozpoznający sprawę nie ma na tym etapie postępowania możliwości wykroczenia poza granice rozpoznawanej sprawy i dokonania oceny, czy słusznie wydane zostało pozwolenie na budowę planowanej inwestycji i zgodność udzielonego pozwolenia z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeszcze raz należy podkreślić, że przedmiotem oceny Sądu jest brak legitymacji stron skarżących do wniesienia odwołania od pozwolenia na budowę, a nie legalność wydanego pozwolenia.

Niezasadna jest argumentacja Forum Ekologicznego, że Prezydent Miasta B. po uchyleniu przez Wojewodę postanowienia z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] o nałożeniu obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowej inwestycji w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy powinien wydać postanowienie o braku obowiązku sporządzenia ponownego raportu albo o umorzeniu postępowania w tym zakresie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Powyższy tok rozumowania strony skarżącej jest błędny i nie znajduje umocowania w przepisach prawa. Skoro organ I instancji nie wszczynał postępowania w sprawie obowiązku sporządzenia ponownego raportu, a nie było wniosku inwestora w tym zakresie, to tym samym nie było podstaw do wydania odmowy sporządzenia ponownego raportu oraz umorzenia postępowania. Nałożony postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. obowiązek był jedynie postępowaniem wpadkowym, które zostało zakończone postanowieniem ostatecznym Wojewody z dnia [...] czerwca 2013 r. Organ prowadzący postępowanie główne nie mógł sam sobie odmówić nałożenia obowiązku sporządzenia ponownego raportu o oddziaływaniu na środowisko, czy też umorzyć postępowanie w tym zakresie z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi jako niezasadne.