Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2889/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej C. 10 z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1588/18 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej C. 10 z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej C. 10 z siedzibą w W. (dalej także jako: Wspólnota) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej także jako: Kolegium) z dnia [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek usługowy o funkcji zamieszkania zbiorowego wraz z funkcjami towarzyszącymi (gastronomia, drobny handel, biura), zlokalizowanej przy ul. C. 10A, na działce ew. nr [...] w obrębie [...], na terenie Dzielnicy Ś. m.st. Warszawy.

Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że teren, na którym ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja, jest w dużym stopniu nasycony obiektami usługowymi (sklepy, restauracje, inne), zatem uciążliwości wynikające z tego typu działalności, są już w tym obszarze obecne. Dalej Kolegium wskazało, że obiekty usługowe istniejące na danym terenie, są obsługiwane przez sąsiednie ulice (miejsca parkingowe, miejsca dla dojazdu zaopatrzenia), zaś obowiązujące przepisy nie ustanawiają warunków dla miejsc parkingowych obsługujących daną inwestycję na etapie ustalania warunków zabudowy, a zgodnie z art. 52 ust. 3, który w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, stosuje się do warunków zabudowy nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków.

W dalszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że stosownie do brzmienia art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W omawianym przypadku, dostęp ten istnieje na dzień wydawania niniejszej decyzji, gdyż jest zapewniony przez służebność dojścia i dojazdu do drogi publicznej (ul. C.) po działce nr [...] i po dz. ew. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na decyzję organu odwoławczego wskazał między innymi, że teren planowanej inwestycji na dzień wydania decyzji przez organ administracyjny posiadał dostęp do drogi publicznej i to nie tylko faktyczny, ale również prawny. Strona skarżąca nie kwestionowała, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej zapewniony przez służebność dojścia i dojazdu do drogi publicznej (ul. C.) po działce nr [...] i po dz. ew. nr [...]. W toku postępowania przed Sądem I instancji była kwestionowana okoliczność dostępu do drogi publicznej z uwagi na rychłe wygaśnięcie tej służebności. Organy administracyjne właściwe w sprawie wydania warunków zabudowy oceniają bowiem kwestię spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. na dzień wydania decyzji, nie zaś na okres po jej wydaniu. Z akt sprawy oraz z oświadczeń składanych również przez stronę skarżącą wynika jednoznacznie, że na dzień wydania decyzji, służebność była ustanowiona.

Rozważając kwestię dostępu do drogi publicznej, Sąd zważył również, że koncepcja prawnego dostępu do drogi publicznej nie jest koncepcją jednolicie przyjmowaną w orzecznictwie. Są bowiem wyrażane i takie stanowiska, że na tym etapie postępowania chodzi o dostęp faktyczny. Sąd rozpoznający sprawę, opierając się o brzmienie art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przyjmuje koncepcję "mieszaną". Stosownie bowiem do ww. przepisu ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej, należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z powyższego przepisu – zdaniem Wojewódzkiego Sądu – wynika, że o ile w przypadku dostępu do drogi publicznej w drodze ustanowienia służebności drogowej, zasadne jest stanowisko o prawnym dostępie do drogi (ale tylko przy uznaniu, że już na dzień wydania decyzji służebność ma być ustanowiona, choć co warto odnotować w orzecznictwie przyjmuje się również, że już samo zapewnienie inwestora o wystąpieniu o ustanowienie służebności, stanowi wypełnienie warunku dostępu do drogi na etapie ustalania warunków zabudowy), to już w pozostałych dwóch przypadkach nie można mówić o dostępie prawnym do drogi publicznej. Kolejno Sąd ten wywiódł, że w przypadku, gdy terenem inwestycji jest teren bezpośrednio przylegający do drogi publicznej, to nie żąda się od inwestora jakiegokolwiek tytułu prawnego do korzystania z drogi. Podobnie należy ocenić dostęp poprzez drogę wewnętrzną. Inwestor również nie musi legitymować się jakimkolwiek tytułem prawnym do korzystania z tej drogi. Zatem w takim przypadku chodzi wyłącznie o faktyczny dostęp do drogi publicznej. Sąd I instancji stwierdził również, że irrelewantna dla sprawy jest kwestia udzielenia służebności pod warunkiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając zaskarżoną decyzję nie dopatrzył się również zarzucanych w skardze naruszeń pod kątem nieuwzględnienia interesów osób trzecich. Stwierdził, że prawo do zabudowy nie jest nieograniczone, a podmiot planujący inwestycję budowlaną musi uwzględnić dobra chronione prawem, w tym uzasadniony interes osób trzecich. Nie można jednak za przesłankę do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy uznać interesu osób trzecich rozumianego, jako prawo do niezakłóconego życia. Wszak nie można a priori założyć, że każda funkcja inna niż funkcja mieszkalna zakłóci życie mieszkańców nieruchomości sąsiednich. A gdyby nawet takie założenie było zasadne, to uznanie tego warunku za ograniczający możliwość inwestowania, uniemożliwiałoby prowadzenie jakichkolwiek inwestycji w obszarze zabudowanym.

Skarżąca kasacyjnie Wspólnota zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. na podstawie normy art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.) - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 1 § 1 i § 2 PostAdmU w zw. art. 3 § i p.p.s.a. w zw. z art. 145 § i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. - poprzez poczynienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwych ustaleń stanu faktycznego, polegających na pominięciu mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, iż dostęp do drogi publicznej planowanej inwestycji miał charakter hipotetyczny, albowiem służebność gruntowa obciążająca działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] wygasła w dniu [...] listopada 2018 r. Tym samym obligatoryjny element stałego i trwałego dostępu do drogi publicznej nieruchomości objętej decyzją lokalizacyjną nie został spełniony przez inwestora. Ponadto biorąc pod uwagę treść wpisu ww. wygasłej służebności gruntowej, obciążającej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa prowadzi księgę wieczystą [...], inwestor nie posiadał nieograniczonego dostępu do drogi publicznej;

2. na podstawie normy art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) poprzez ich błędną wykładnię i niesłuszne uznanie, że warunek faktycznego oraz prawnego dostępu do drogi publicznej jest spełniony także wówczas, gdy inwestor posiada dostęp do drogi publicznej na mocy czasowej i ograniczającej go służebności gruntowej. Wykładnia ww. przepisów zaprezentowana przez Sąd prowadzi do automatycznego zaakceptowania fikcyjnego dostępu takiej inwestycji do drogi publicznej, co jest sprzeczne nie tylko z ww. przepisami, lecz również z normami prawa cywilnego art. 285 § 1 k.c. w związku z art. 287 k.c. w szczególności art. 288 k.c.;

3. na podstawie normy art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego tj. art. 6 ust. 2 pkt. 1 w związku z art. 54 pkt. 2 lit. b) i lit. d) u.p.z.p. w zw. z art. 288 k.c. poprzez ich błędną wykładnię i tym samym doprowadzenie de facto do zwolnienia inwestora z obowiązku nałożonego nań w treści służebności gruntowej obciążającej działkę ewidencyjną ni [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa prowadzi księgę wieczystą [...].

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że wbrew zapatrywaniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji dostrzegł fakt, iż służebność gruntowa, dzięki której nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej jest ograniczona w czasie. Ocenił jednak, iż dostęp był zapewniony w dacie wydawania decyzji. Odniósł się także do kwestii obciążenia służebności warunkiem. Okoliczności te nie zostały pominięte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Przechodząc do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej należy wskazać, że nie można zrównać sytuacji, gdy dostęp do drogi jest zapewniony przez służebność ograniczoną w czasie z sytuacją, gdy jest gwarantowana przez umowę najmu czy dzierżawy. Przepisy dotyczące ograniczonego prawa rzeczowego (art. 291, art. 294-295 k.c.) gwarantują jego trwałość w sposób zdecydowanie dalej idący niż umowa najmu czy dzierżawy.

Należy także zważyć, że ustawodawca dopuścił ustanowienie służebności z terminem i pod warunkiem. Natomiast art. 2 pkt 14 u.p.z.p. nie rozróżnia służebności drogowej z uwagi na czas trwania czy warunki. Nie można tracić z pola widzenia, że oznaczony termin może być tak odległy, że trwałość dostępu do drogi publicznej nie będzie budzić wątpliwości. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że ocena czy dany stosunek zapewni dostęp do drogi publicznej musi nastąpić w warunkach konkretnej sprawy.

W realiach niniejszej sprawy – co należy podkreślić – istotą ustalanych warunków zabudowy jest zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek usługowy, nie zaś ustalanie warunków zabudowy dla zupełnie nowego obiektu. Nieruchomość jest już zabudowana, mimo tymczasowego charakteru dostępu do drogi publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do poglądu, zgodnie z którym jeżeli już istniejący budynek posiada faktyczny dostęp do drogi publicznej, to na etapie podejmowania decyzji o warunkach zabudowy istniejącego budynku nie ma wystarczających podstaw do kwestionowania tego dostępu (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2886/19 i cytowane tam orzecznictwo).

W przypadku postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku zakres stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. co do istoty powinien ograniczać się do ustalenia kontynuacji funkcji (co nie było przedmiotem skargi kasacyjnej). Skoro bowiem nie dochodzi do modyfikacji obiektu, to zachowany zostaje ład architektoniczny. Inwestycja też zasadniczo nie ma wpływu na kwestię dostępu do drogi publicznej już istniejącego budynku. Sytuacja faktyczna obiektu nie ulegnie zmianie, trudno zatem uznać, że istniejący, eksploatowany budynek mieszkalny, nie ma dostępu do drogi publicznej.

Wprawdzie w przypadku istniejącego budynku może dojść do sytuacji, gdy nieruchomość utraci dostęp do drogi publicznej, który miała wcześniej, ponadto dostęp ten może być nieadekwatny dla nowej funkcji (por. wyroki NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3301/18 i z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3065/17). Jednakże w warunkach niniejszej sprawy organ odwoławczy wskazywał, że na danym terenie istnieją obiekty usługowe, obsługiwane przez sąsiednie ulice. Nie sposób zatem wyprowadzić dalej idących ograniczeń w niniejszej sprawie.

Mając powyższe rozważania na uwadze, należało podzielić zapatrywania Sądu I instancji, iż w niniejszej sprawie dostęp do drogi publicznej jest zapewniony przez drogę wewnętrzną, do której inwestycja niewątpliwie ma faktyczny dostęp.

Końcowo należy wskazać, że - jak trafnie wywiódł Wojewódzki Sąd - zarzut dotyczący zakłócania spokoju mieszkańców jest założeniem a priori. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie można wykraczać poza ramy określone przepisami właściwej ustawy. Decyzje administracyjne nie służą regulowaniu stosunków sąsiedzkich (cywilnych). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił stanowisko Sądu I w zakresie, w jakim wskazano, że badając dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowej, organy sprawdzają czy służebność ta została ustanowiona, lecz nie analizują jej treści pod kątem warunków jej realizacji. Co do zasady zatem bez znaczenia dla wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy będzie okoliczność ustanowienia służebności gruntowej pod określonym warunkiem.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.