Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 286/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 25 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 19 ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
article: art. 37
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 § 2, art. 173 § 1, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 919/11 w sprawie ze skargi L. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 919/11, oddalił skargę L. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], o płatnościach bezpośrednich.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r. L. D. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.

Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wezwanie pozostawiono w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia na podstawie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) dalej powoływanej jako "k.p.a.".

Pismem z dnia [...] października 2010 r. organ poinformował wnioskodawcę o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia w części, wyjaśniając, że dla działek ewidencyjnych o nr: [...] nie określono powierzchni gruntów rolnych na działce ewidencyjnej ogółem (sekcja VII kolumna 10), natomiast dla działek rolnych oznaczonych literami: [...] wskazano numery działek ewidencyjnych, dla których nie podano wszystkich pól obowiązkowych.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. przyznał L. D. JPO do części zgłoszonych we wniosku działek o łącznej pow. 39,72 ha, wykluczając pozostałe działki opisane w piśmie z dnia [...] października 2010 r. (o pow. 11,10 ha) oraz płatność UPO zgodnie z wnioskiem do 22,79 ha.

W odwołaniu z dnia [...] stycznia 2011 r. L. D. wniósł o rozpatrzenie wniosku pomocowego w całości i przywrócenie terminu do uzupełnienia jego braków, ponieważ nie odebrał wezwania do uzupełnienia braków wniosku z dnia [...] czerwca 2010 r. i pisma z dnia [...] października 2010 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia w części, z uwagi na to, że przebywał w swoim gospodarstwie rolnym na W. (gdzie był obecny przy pracach polowych), więc w tym samym czasie nie było go w miejscu zamieszkania w W. i dlatego nie odebrał korespondencji.

W tym miejscu wskazać należy, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. odmówił L. D. przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku pomocowego z dnia [...] maja 2010 r., a postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1194/11, oddalił skargę L. D. na to postanowienie. Sprawa za skargi kasacyjnej od tego wyroku została zarejestrowana przez Naczelny Sąd Administracyjny pod sygn. akt II GSK 287/12.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. stwierdził niedopuszczalność kolejnego odwołania L. D. od decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1195/11, oddalił skargę L. D. na to postanowienie. Sprawa za skargi kasacyjnej od tego wyroku została zarejestrowana przez Naczelny Sąd Administracyjny pod sygn. akt II GSK 288/12.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając, że skoro L. D. nie odpowiedział na wezwanie z dnia [...] czerwca 2010 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku a wezwanie to zostało mu skutecznie doręczone w trybie k.p.a., to organ I instancji prawidłowo wykluczył z płatności działki wymienione w tym wezwaniu i następnie wskazane w piśmie z dnia [...] października 2010 r. i równie prawidłowo rozpoznał wniosek w części, tj. co do pozostałych działek, przyznając płatności bezpośrednie do pow. 39,72 ha.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. L. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Argumentował, że doręczenie zastępcze wezwania z dnia [...] czerwca 2010 r. było prawnie nieskuteczne, gdyż organ nie wykorzystał innych możliwości doręczenia przewidzianych w art. 42 i 43 k.p.a., a nawet jeżeli było ono prawnie skuteczne, to wnoszący skargę dostatecznie uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu do skorygowania wniosku, powołując okoliczność osobistego wykonywania prac polowych w odległym od W. gospodarstwie rolnym. Z wskazanych przyczyn decyzja wykluczająca z płatności część zgłoszonych we wniosku pomocowym działek rolnych była nieprawidłowa i jako taka powinna zostać uchylna.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając m.in., że to organ administracji miał prawo wybrać, że pismo zostanie doręczone w miejscu zamieszkania adresata, nie zaś w jego miejscu pracy. Zdaniem organu adresat pisma nie może kwestionować prawidłowości doręczenia tylko z tego powodu, że pismo zostało doręczone w jego miejscu zamieszania, a nie w miejscu pracy.

Wyrokiem z dnia 11 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ prawidłowo wykluczył z płatności działki rolne opisane w wezwaniu z dnia [...] czerwca 2010 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich i pismem z dnia [...] października 2010 r. pozostawił wniosek w tej części bez rozpatrzenia, co było korzystne dla skarżącego, gdyż wniosek pomocowy był jeden i w braku wykonania wezwania z dnia [...] czerwca 2010 r. istniały podstawy prawne do pozostawienia go bez rozpatrzenia w całości.

Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 44 k.p.a. i wyjaśnił, że wezwanie z dnia [...] czerwca 2010 r. zostało doręczone prawidłowo. Ten przepis prawa, co zasadnie podkreślono w zaskarżonej decyzji, wprowadził fikcję prawną doręczenia, która w okolicznościach sprawy miała charakter doręczenia zastępczego, stwarzającego domniemanie doręczenia. Przesłanką zastosowania art. 44 k.p.a. była niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. i taka sytuacja zaistniała w sprawie, ponieważ skarżący nie zastrzegł innego adresu do korespondencji aniżeli [...] ani nie ustanowił w myśl art. 40 § 2 k.p.a. pełnomocnika do odbioru korespondencji. Skoro tak, to organ zasadnie kierował korespondencję na powyższy adres. Jako niezasadne Sąd ocenił przy tym stanowisko skarżącego, że organ administracji nie podjął próby doręczenia pisma w miejscu pracy czy w lokalu administracji przez co naruszył art. 42 i 43 k.p.a., bowiem skarżący nie zastrzegł innego, alternatywnego adresu do odbioru korespondencji. Potwierdził tym samym, że jego właściwym i jedynym adresem kontaktowym była [...]. Ponadto skarżący sam wyjaśnił, że pod [...] adresem nie było możliwości odbioru awizo przez dorosłego domownika, a zatem art. 43 k.p.a. nie miał zastosowania. Wyżej wskazane powody zadecydowały jednoznacznie o tym, że organ był pozbawiony możliwości działania przewidzianego art. 42 i 43 k.p.a. z uwagi na niepoinformowanie go o pobycie skarżącego pod innym adresem.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji rozpatrzenie przez organ wniosku pomocowego w części nie naruszyło w sposób rażący art. 64 § 2 k.p.a. przez co nie zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.p.s.a." i kierując się treścią art. 134 § 2 k.p.a. Sąd nie wydał orzeczenia

na niekorzyść skarżącego zwłaszcza, że zarzuty skargi w żadnym miejscu nie zakwestionowały pozytywnego rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji, a rozstrzygnięcie to było prawidłowe. Zarzuty skargi były bezpodstawne i w rzeczywistości merytoryczne tylko odnośnie odmowy przywrócenia terminu, zaś w pozostałych sprawach pozostały poza meritum rozstrzygnięcia organu.

Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nie naruszył art. 9 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.) dalej powoływanej jako "ustawa o płatnościach" przepisy k.p.a. stosuje się, jeżeli sama ustawa nie stanowi inaczej. Z treści art. 3 ust. 2 pkt 3 wynika, że organ zobowiązany jest do udzielania pouczeń tylko na żądanie strony. Takiego żądania skarżący nie złożył, mimo że miał zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podał, że skarżący nie wnosił o udzielanie mu pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, co dodatkowo uzasadniło niezasadność zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a.

Na koniec Sąd wytłumaczył skarżącemu, że nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 58 k.p.a., ponieważ kontrolował zaskarżoną decyzję, w której organ nie rozstrzygał o przywróceniu terminu tylko o przyznaniu płatności.

II

Skargę kasacyjną złożył L. D.

Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o uchylenie wyroku i decyzji organu II instancji, połączenie do wspólnego rozpoznania spraw ze skarg kasacyjnych od wyroków Sądów pierwszej instancji z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 919/11, sygn. akt V SA/Wa 1194/11 i sygn. akt V SA/Wa 1195/11 oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wnoszący skargę kasacyjną podał następujące podstawy kasacyjne:

1. Sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie:

1.A. Dokonał błędnych ustaleń faktycznych i błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, że postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] lutego 2011 r. oraz decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] marca 2011 r. nie zawierają uzasadnienia faktycznego w sprawie faktów, które uznane zostały za udowodnione oraz którym wiarygodności odmówili. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził braku uzasadnienia w cytowanych postanowieniu i decyzji, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 58 § 1 k.p.a.

1.B. Dokonał błędnego oraz niezgodnego ze stanem faktycznym ustalenia, że skarżący wykonując prace polowe w rolnictwie w miejscu oddalonym od miejsca stałego zamieszkania zmienia adres, o której to zmianie ma obowiązek zawiadomić organ, czym naruszył art. 41 § 1 k.p.a., ponadto Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił obowiązki organów administracji, w sprawie doręczenia w lokalu administracji, kiedy skarżący stawił się na wezwanie organu, czym naruszył art. 42 § 2 k.p.a., błędnie i niedokładnie ocenił stan faktyczny, czym naruszył art. 7 k.p.a.

1.C. Sąd pierwszej instancji nie ustalił, czy ARiMR przesyłając skarżącemu częściowo wypełniony wniosek, który został złożony w dniu [...] maja 2010 r., działała w ramach upoważnienia ustawowego, tj. czy stosowny przepis ustawowy zawarty w art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach wraz z rozporządzeniem wykonawczym upoważniają ARiMR do przekazywania wniosków częściowo wypełnionych oraz, czy organ administracji działał w ramach upoważnienia ustawowego. Zarzucił ARiMR działanie bez upoważnienia ustawowego poprzez przekazanie skarżącemu częściowo wypełnionego wniosku. Sąd pierwszej instancji naruszył art. 7 i 25 ustawy o płatnościach, z których wynika prawo skarżącego do otrzymania płatności, natomiast nie wynika prawo ARiMR do częściowego wypełnienia wniosku. Ponadto Sąd pierwszej instancji oraz Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nie dokonały oceny merytorycznej korekty wniosku z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. Sąd pierwszej instancji nie ustalił, że takiego rozpoznania wniosku nie dokonał Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, czym naruszył zasadę dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zawartą w art. 7 k.p.a.

2. Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, w sposób taki, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy:

2.A. Sąd pierwszej instancji nie ustalił i nie wytknął ARiMR, że działając poprzez swoje organy: Kierownika Biura Powiatowego oraz Dyrektora Oddziału naruszyła zasady procedury poprzez rozpoznanie sprawy w taki sposób, że przed wyczerpaniem drogi postępowania odwoławczego w cząstkowej sprawie o przywrócenie terminu do poprawienia wniosku złożonego w ARiMR, dokonała rozpoznania i rozstrzygnęła odwołanie w drodze decyzji administracyjnej, czym naruszyła przepis art. 104 § 2 k.p.a., z którego wynika, iż decyzja kończy sprawę w danej instancji, art. 123 § 1 k.p.a., z którego wynika, że w toku postępowania wydaje się postanowienia, które nie rozstrzygają sprawy oraz art. 125 § 1 k.p.a., z którego wynika, że na postanowienie służy zażalenie. Brak wyczerpania drogi postępowania odwoławczego od postanowienia jest istotnym naruszeniem procedury, które miało wpływ na wynik postępowania. Ponadto Sąd pierwszej instancji nie ustalił i nie wytknął, że postanowienie z dnia [...] lutego 2011 r. o odmowie przywrócenia terminu wydane zostało przez organ niewłaściwy w rozumieniu art. 59 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę naruszył art. 15, 59 § 1, 104 § 2, 123 § 1, 125 § 1, 145 § 1, 149 § 1 k.p.a.

2.B. Sąd pierwszej instancji bez wyraźnej podstawy prawnej dokonał podziału jednej sprawy odwoławczej, opartej na identycznym stanie faktycznym i wszczętej na podstawie jednego odwołania z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz jednej skargi z dnia [...] kwietnia 2011 r. na trzy odrębne postępowania, czym uniemożliwił prawidłową ocenę stanu faktycznego w zakresie stosowanej procedury, w szczególności nie wytknął organom ARiMR błędu proceduralnego polegającego na zakończeniu postępowania w drodze decyzji przed wyczerpaniem drogi postępowania odwoławczego w cząstkowej sprawie o przywrócenie terminu do poprawienia wniosku, czym naruszył art. 15 i 104 § 2 k.p.a. poprzez zakończenie sprawy w drodze decyzji przed zakończeniem postępowania odwoławczego od postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] lutego 2011 r., nie zbadał, czy postanowienie to wydane zostało przez organ właściwy w rozumieniu art. 59 § 1 k.p.a. w związku z art. 104 § 2 k.p.a. Wymienione naruszania procedury dotyczyły też zasady dwuinstancyjności postępowania i miały wpływ na wynik postępowania naruszając oczywiste prawa skarżącego do wyczerpania drogi postępowania w obu instancjach. Sąd pierwszej instancji dokonując podziału sprawy na trzy odrębne postępowania działał bez podstawy prawnej, czym naruszył w całości ustawę p.p.s.a. oraz art. 15, 59 § 1, 104 § 2, 145 § 1, 149 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej L. D. rozwinął przytoczone wyżej zarzuty, uznając, że zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów kasacyjnych należy określić granice prowadzonego postępowania, bowiem w sprawie niniejszej skarżący płynnie przechodzi od tzw. wpadkowych zagadnień procesowych, do kwestii merytorycznych, co utrudnia ustalenie, co w istocie rzeczy kwestionuje i jaki jest cel prowadzonych procedur.

Próbując określić granice sprawy niniejszej przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w tej sprawie nie wystąpiła. Zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można wnieść od wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Z obu przytoczonych wyżej przepisów wynikają granice postępowania kasacyjnego.

W sprawie niniejszej skarga kasacyjna skierowana jest przeciwko wyrokowi Sądu pierwszej instancji oddalającemu skargę na decyzję o przyznaniu dopłat bezpośrednich. Nie jest natomiast przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej i wyrokowania postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do usunięcia braków wniosku pomocowego, które to postanowienie oceniane było przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oddzielnie jako odrębna sprawa administracyjna pod sygn. akt V SA/Wa 1194/11 i jest przedmiotem drugiej skargi kasacyjnej.

Dalej wskazać należy, że skarga kasacyjna zwraca się przeciwko wyrokowi Sądu pierwszej instancji i powinna wskazywać uchybienia i błędy, których dopuścił się ten Sąd, a nie organ administracji. Sąd nie stosuje przepisów k.p.a., natomiast może naruszyć przepisy p.p.s.a. akceptując naruszenia prawa procesowego (k.p.a.) przez organ administracji. Naruszenia przepisów k.p.a., co do zasady stanowią naruszenia prawa procesowego, nie natomiast prawa materialnego, jak to określa wnoszący skargę kasacyjną w zarzucie 1.A. Mimo wskazanych wadliwości procesowych skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał ją merytorycznie, gdyż z jej treści można odczytać treść podstaw kasacyjnych oraz zarzuty kasacyjne.

Skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona.

Mając na uwadze rozważania wyżej przedstawione, stwierdzić trzeba, że przedmiotem sprawy niniejszej jest ocena decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich, nie natomiast sprawa trafności odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych, które dotyczyły części wniosku, ani też bezczynność organu co do rozpatrzenia części wniosku. W tym stanie rzeczy zarzut kasacyjny 1.B., który dotyczy wadliwości ustaleń, co do prawidłowości doręczenia wezwania do uzupełnienia braków wniosku, pozostaje poza granicami sprawy niniejszej, która dotyczy decyzji o przyznaniu dopłat, a nie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu. Zarzut ten należy uznać za bezprzedmiotowy, a więc nieusprawiedliwiony.

Dalej przypomnieć należy, że nie mogąc uzyskać uzupełnienia wniosku, co do powierzchni części działek, organ podzielił wniosek i co do części działek pozostawił go bez rozpatrzenia, zaś co do pozostałej części przyznał dopłaty, których wysokość nie jest kwestionowana przez stronę. Organ nie odmówił dopłat w żadnej części. Sprawa wszczęta wnioskiem została więc podzielona i co do części działek objętych wnioskiem, organ wydał decyzję pozytywną, zaś co do drugiej części, pozostawił sprawę bez rozpatrzenia, czyli nie zajął merytorycznego stanowiska.

Strona wnosząc odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. przyznającej dopłaty, nie kwestionowała wysokości przyznanych dopłat, natomiast zwalczała pozostawienie części wniosku bez rozpatrzenia. W tym miejscu zauważyć należy, że niedziałanie organu, rozumiane także jako pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia może być kwestionowane w drodze zażalenia na bezczynność z art. 37 k.p.a. oraz skargi na bezczynność, nie natomiast w drodze skargi na decyzję, która wydana została zgodnie z wnioskiem w jego rozpatrzonej merytorycznie części. Tymczasem w sprawie niniejszej strona w odwołaniu, skardze i skardze kasacyjnej kwestionuje to, czego nie ma w decyzji. Nie jest zatem usprawiedliwiony zarzut 1.A. dotyczący braku uzasadnienia pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, bowiem to uzasadnienie jest w piśmie z dnia [...] października 2010 r. i nie może być przedmiotem rozpatrzenia w sprawie dotyczącej przyznanych dopłat.

Mając na uwadze powyższe uznać trzeba za nieusprawiedliwiony zarzut 2.A. dotyczący akceptacji wadliwej kolejności procedowania przez organ i rozpatrzenia najpierw odwołania od decyzji, a dopiero potem wniosku o przywrócenie terminu. Jak już wyjaśniono oba rozstrzygnięcia dotyczyły różnych części wniosku i jeżeli przyjąć dopuszczalność jego podziału, to brak przeszkód do odrębnego procedowania co do każdej z nich, po podziale stają się one bowiem niezależne.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut 2.B. dotyczący podziału skargi sądowej i prowadzenia trzech odrębnych postępowań. Jak już wyjaśniono, jeden "nurt" postępowania dotyczył części wniosku rozpatrzonej merytorycznie (decyzjami z dnia [...] grudnia 2010 r. i z dnia [...] marca 2011 r. a drugi, części wniosku pozostawionej bez rozpatrzenia, na skutek nieuzupełnienia braków formalnych i nieprzywrócenia terminu do ich uzupełnienia. Kolejność rozpoznania obu spraw nie ma żadnego wpływu na treść zapadłych w nich rozstrzygnięć, bowiem dotyczą one odmiennych materii.

Nie jest uzasadniony zarzut 1.C. dotyczący naruszenia art. 7 i art. 25 ustawy o płatnościach poprzez przekazanie wnioskodawcy częściowo wypełnionego wniosku.

Art. 7 ustawy o płatnościach jest przepisem ogólnym określającym kiedy i komu płatności przysługują i wskazującym, że jednym z warunków uzyskania płatności jest złożenie wniosku. Wnoszący skargę kasacyjną nie wyjaśnia w jaki sposób Sąd pierwszej instancji naruszył omawiany przepis, zatem zarzut nie może być uznany za usprawiedliwiony.

Z art. 25 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach wynika, że rolnikowi, który ubiegał się o płatności w poprzednim roku Agencja przesyła formularz wraz z materiałem graficznym, o którym mowa w art. 19 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 r. z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE z dnia 31 stycznia 2009 r. L 30, s. 16 ze zm.). Cytowany przepis rozporządzenia UE stanowi, że "Państwa członkowskie dostarczają, między innymi drogą elektroniczną, z góry ustalone formularze sporządzone w oparciu o obszary określone w poprzednim roku oraz materiały graficzne wskazujące położenie takich obszarów, oraz, w stosownych przypadkach, umiejscowienie drzew oliwnych. Państwo członkowskie może zdecydować, że wniosek o pomoc ma zawierać jedynie zmiany w odniesieniu do wniosku o pomoc złożonego w poprzednim roku." W świetle powołanego przepisu w pełni uprawnione jest przesyłanie przez Agencję częściowo wypełnionego wniosku i pozostawienie rolnikowi wprowadzenia zmian. Omawiany zarzut jest zatem nieusprawiedliwiony, bowiem przepisy rozporządzenia UE, które stosuje się w Polsce bezpośrednio uprawniają organ do takiego działania.

Na zakończenie wyjaśnić należy, że choć sam podział wniosku na część rozpatrzoną merytorycznie i część pozostawioną bez rozpatrzenia może budzić wątpliwości, to działanie takie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, zatem trafnie Sąd pierwszej instancji nie kwestionował go z urzędu mając na uwadze zakaz reformationis in peius z art. 134 § 2 p.p.s.a. oraz fakt, że zakwestionowanie dopuszczalności takiego podziału musiałoby prowadzić do pozostawienia całego wniosku bez rozpatrzenia, co byłoby działaniem na niekorzyść skarżącego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wszystkie zarzuty kasacyjne są nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.