Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 232/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 marca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1813/17 w sprawie ze skargi W.Z. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1813/17 oddalił skargę W.Z. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] września 2017 r., na podstawie art. 16 w zw. art. 5 § 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze. zm., dalej w skrócie "u.d.i.p.") oraz art. 127 § 1 i 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 15 września 2016 r., którą na podstawie art. 16 w zw. art. 5 § 2 u.d.i.p. odmówił W.Z. udostępnienia wnioskowanej przez niego informacji publicznej, tj. pełnej treści decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], w szczególności takich danych jak: nazwa Spółki, nazwy produktów leczniczych oraz nazwa programu.

W uzasadnieniu decyzji podał, że decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] była wydana po przeprowadzeniu postępowania na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.). Przedmiotem tego postępowania była reklama produktów leczniczych, którą organ zakwestionował. Przedsiębiorca (adresat decyzji z dnia [...] lipca 2016 r.) powiadomił Głównego Inspektora Farmaceutycznego, że wszelkie dane dotyczące stosowanego przez tę Spółkę programu są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Wobec powyższego, Główny Inspektor Farmaceutyczny, uwzględniając stanowisko Przedsiębiorcy, na swojej stronie internetowej ([...]) udostępnił przedmiotową decyzję po jej zanonimizowaniu w zakresie: nazwy Spółki, nazwy produktów leczniczych oraz nazwy programu (reklamowego).

Organ wskazał na treść art. 5 § 2 u.d.i.p. i art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm., dalej w skrócie "u.z.n.k."). W jego ocenie, Przedsiębiorca skutecznie podjął kroki zmierzające do zachowania przedmiotowych danych w tajemnicy i jego stanowisko w tej sprawie (pisma w aktach administracyjnych) należało uwzględnić, dokonując wcześniej odpowiedniej anonimizacji udostępnionej publicznie na stronie internetowej organu decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. oraz odmawiając W.Z. udostępnienia pełnej treści tej decyzji – czyli ujawnienia danych zanonimizowanych. Dane objęte żądaniem poufności przez Przedsiębiorcę (nazwa Spółki, nazwy produktów leczniczych oraz nazwa programu) posiadają wartość gospodarczą. Informacje, których udostępnienia w niniejszej sprawie domaga się wnioskodawca, stanowią dane handlowe Spółki, posiadające wartość gospodarczą, które zostały przez Spółkę zastrzeżone. Dane te stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i są związane z prowadzoną przez tego Przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Udostępnienie tych danych wnioskodawcy, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowiłoby rażące naruszenie prawa, gdyż ich ujawnienie mogło by stanowić uszczerbek materialny, jak i niematerialny, dla Przedsiębiorcy, która może wpłynąć na jego pozycję rynkową.

Główny Inspektor Farmaceutyczny wyjaśnił, że tajemnica przedsiębiorstwa stanowi niematerialny składnik tego przedsiębiorstwa służący do realizacji określonych zadań gospodarczych. Zakresem tajemnicy przedsiębiorstwa nie mogą być objęte jedynie informacje powszechnie znane, udostępniane lub takie, o których każdy nimi zainteresowany może się dowiedzieć, tak więc a contrario wszelkie inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które nie są powszechnie znane stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. W świetle art. 551 Kodeksu cywilnego, tajemnica przedsiębiorcy jest częścią zorganizowanego zespołu składników przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej, jaką jest przedsiębiorstwo. Z treści art. 11 ust. 4 u.z.n.k. wynika, że aby objąć prawną ochroną pewien zakres informacji istotnych dla przedsiębiorcy, konieczne jest ich wyłączenie z jawności publicznej, poprzez podjęcie niezbędnych działań zmierzających do zachowania poufności tych informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1872/14).

Organ stwierdził, że podmioty niebędące stronami postępowań prowadzonych w ramach nadzoru farmaceutycznego, a takim podmiotem jest wnioskodawca, mogą mieć dostęp do akt na podstawie odrębnych przepisów i z zachowaniem przewidzianych w nich wymagań. W rozpoznawanej sprawie ramy udostępnienia wyznacza ustawa o dostępie do informacji publicznej oraz ustawa szczególna do niej, tj. ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Ustawa ta wprost wskazuje, że udostępnienie danych objętych tajemnicą przedsiębiorstwa stanowi czyn nieuczciwej konkurencji (art. 11 ust. 1), który jest działaniem sprzecznym z prawem lub dobrymi obyczajami, jeżeli zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy (art.3). Takie działanie organu mogłoby podlegać odpowiedzialności zarówno cywilnej, jak i karnej. Stosownie do treści art. 23 u.z.n.k., kto wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi w stosunku do przedsiębiorcy ujawnia innej osobie lub wykorzystuje we własnej działalności gospodarczej informację stanowiącą tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli wyrządza to poważną szkodę przedsiębiorcy podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2. Powyższe obejmuje zarówno uszczerbek materialny, jak i niematerialny, a przy braku jednoznacznych wyników wykładni językowej w/w pojęcia wskazanym wydaje się przyjęcie następującej egzegezy, że szkoda ta może wpłynąć na pozycję rynkową przedsiębiorstwa.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W.Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił:

- naruszenie art. 5 ust 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., poprzez błędne uznanie, że dane takie jak nazwa Spółki, nazwy produktów leczniczych oraz nazwa programu stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i w konsekwencji nieuzasadnioną odmowę udzielenia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie.

- naruszenie art.16 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez nieoznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi stwierdził, że nazwa Spółki, jak i nazwy produktów leczniczych oraz nazwa programu nie spełniają przesłanki formalnej do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorcy. Spółka jednocześnie wnioskowała o utajnienie żądanych informacji i prowadziła reklamę własną oraz swoich produktów wobec farmaceutów. Dlatego jej wola – utajnienia przedmiotowych informacji – jest w ocenie skarżącego wątpliwa. Wnioskowane informacje zostały już wcześniej ujawnione do wiadomości publicznej, nie można ich zatem uznać za tajemnicę przedsiębiorcy. Skarżący wskazał, że z samego faktu prowadzenia działalności na przedsiębiorcę jest nałożony obowiązek ujawniania w rejestrach firmy, pod którą prowadzi działalność oraz nazwy przedsiębiorstwa. W Rzeczypospolitej Polskiej prowadzenie działalności gospodarczej jest jawne. Z charakteru działalności prowadzonej w zakresie produktów leczniczych, wynikają obowiązki związane z ujawnianiem nazw produktów oraz podmiotów za nie odpowiedzialnych. Każda zainteresowana osoba ma dostęp do Rejestru Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, gdzie wskazany jest podmiot odpowiedzialny oraz nazwa produktu leczniczego. Z tych przyczyn zbędna była także anonimizacja decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2016 r. na stronie internetowej organu.

Zdaniem W.Z., nie można przyjąć, że takie dane jak: nazwa przedsiębiorstwa, nazwa produktów leczniczych czy nazwa programu lekowego mogą przedstawiać jakąkolwiek wartość gospodarczą. Organ nie wskazał także, w jaki sposób ujawnienie takich informacji mogłoby przyczynić się do osiągnięcia korzyści gospodarczych przez inne podmioty, szczególnie mając na uwadze fakt, że sam program został uznany za niedozwoloną reklamę i zakazany. Nie można również uznać, że te dane mogłyby posłużyć innym przedsiębiorcom do osiągnięcia korzyści, ponieważ opisane w decyzji działania zostały zakazane. Być może dane techniczne, informacje objęte patentem czy – w odniesieniu do tej konkretnej sprawy – sposób prowadzenia działalności marketingowej mógłby taką wartość przedstawiać, to jednak nie można tego powiedzieć o samej nazwie programu.

Skarżący podał także, iż jest farmaceutą oraz członkiem Okręgowej Izby Aptekarskiej w Krakowie. Na skutek utajnienia danych dotyczących nazwy przedsiębiorcy, produktów leczniczych oraz nazwy programu lekowego, farmaceuci nie mogą dowiedzieć się, które leki były przedmiotem żądanej decyzji, ani jak nazywała się reklama, która została zakazana. Główny Inspektor Farmaceutyczny swoją decyzję pozbawił waloru ważnej informacji dla całego środowiska osób zajmujących się sprzedażą produktów leczniczych, będących potencjalnymi adresatami zakwestionowanej reklamy. Tylko bowiem ujawnienie wnioskowanych danych da pewność, że farmaceuci uzyskają informację o zakazanej reklamie.

Główny Inspektor Farmaceutyczny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podał, że oprócz skarżącego, żadna osoba wskazująca na posiadanie statusu członka środowiska farmaceutów, nie wykazywała zainteresowania pełną treścią wnioskowanej decyzji. Publikacja przedmiotowej decyzji w postaci zanonimizowanej, na skutek zastrzeżenia Spółki była poparta analizą organu, że takie udostępnienie decyzji nie zagrozi celowi jej udostępnienia. Treść decyzji, jaka pozostała po anonimizacji, zawiera:

- nakaz organu – "zaprzestanie prowadzenia niezgodnej z obowiązującymi przepisami reklamy produktów leczniczych",

- opis rodzaju reklamy – "kierowanej do osób prowadzących obrót produktami leczniczymi – magistrów farmacji i techników farmacji zatrudnionych w aptekach i punktach aptecznych w formie programu o nazwie (dane anonimizowane);

- opis charakteru i działania programu – "W ramach programu jego uczestnicy – farmaceuci i technicy farmacji zatrudnieni w aptekach i punktach aptecznych zbierają punkty za sprzedaż wymienionych produktów leczniczych. Zebrane punkty są następnie wymieniane na nagrody zgodnie z regulaminem (...) zbierają i wymieniają na nagrody punkty za przeprowadzenie akcji edukacyjnej na rzecz osób zainteresowanych (...) polegającej na odczytywaniu informacji dotyczących bezpieczeństwa stosowanych następujących leków...(dane zanonimizowane)";

- uzasadnienie faktyczne i prawne.

Zdaniem organu, w/w części decyzji, niepodlegające anonimizacji, osobie zapoznającej się z jej treścią, w tym również profesjonaliście (farmaceucie i technikowi farmacji), nie zaburzają odbioru informacji, tj. jaki rodzaj aktywności podmiotów rynku farmaceutycznego, w którym mogą uczestniczyć profesjonaliści nie znajduje uzasadnienia prawnego w przepisach ustawy Prawo farmaceutyczne z zakresu reklamy produktów leczniczych. Żądanie skarżącego jest objęte reżimem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Reżim ten nie klasyfikuje informacji publicznej na tę pochodzącą z "ważnych" lub "nieważnych" dokumentów przetwarzanych przez organy władzy publicznej. Dostęp do informacji publicznej nie jest dostępem bezwzględnym. Ograniczenie prawa dostępu do informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na m.in. określoną w ustawach ochronę wolności i praw podmiotów gospodarczych, do których zalicza się Spółka, będąca podmiotem decyzji z dnia [...] lipca 2016 r.

W.Z. na rozprawie okazał wydruk z internetowego czasopisma farmaceutycznego, informujący czytelników o przedmiotowej decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. wraz z nazwą Spółki, nazwą produktów leczniczych oraz nazwą programu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z art. 2 § 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje – z zastrzeżeniem art. 5 – prawo dostępu do informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej podlega jednak ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W szczególności prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 § 2 u.d.i.p.).

Pojęcie "tajemnica przedsiębiorstwa" zostało zdefiniowane w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Zgodnie z art. 551 Kodeksu cywilnego, "tajemnica przedsiębiorcy" jest częścią zorganizowanego zespołu składników przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej, jaką jest przedsiębiorstwo. Tajemnica przedsiębiorstwa to niematerialny składnik tego przedsiębiorstwa służący do realizacji określonych zadań gospodarczych. Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy, a warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią zatem informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i są związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji, jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Dana informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi rzeczywistą wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie Przedsiębiorca – i jednocześnie strona postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] – podjął działania w celu zachowania w poufności danych, o udostępnienie których wnioskował W.Z. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z akt administracyjnych wynika, że Spółka w dniu [...] lipca 2016 r. w sposób wyraźny w oświadczeniu stwierdziła, że informacje dotyczące funkcjonowania, zasad i założenia programu będącego przedmiotem weryfikacji, zawarte w rozstrzygnięciu organu z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Jednocześnie w tym oświadczeniu zwróciła się do organu o niepublikowanie decyzji w sposób, w który ta tajemnica mogłaby być dostępna i ujawniona do wiadomości publicznej. Główny Inspektor Sanitarny oświadczenie Spółki uznał za złożone w sposób wyraźny i wynikający z dyspozycji art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że jawność danych zawartych w rejestrach publicznych, również tych prowadzonych przez organ dla potrzeb postępowań administracyjnych, nie oznacza pełnej i automatycznej jawności wszelkich danych dotyczących przedsiębiorców, w tym podmiotów będących stronami postępowań prowadzonych przez nadzór farmaceutyczny. Pełna jawność takich danych jest możliwa dla strony danego postępowania prowadzonego przez organ. Natomiast podmioty niebędące stronami – a takim podmiotem jest skarżący – dostęp do informacji zgromadzonych w aktach postępowania administracyjnego uzyskują w trybie dostępu do informacji publicznej. Dostęp taki nie musi jednak oznaczać pełnego dostępu. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, zaś jego ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Celem tej regulacji jest, także wywodząca się z Konstytucji, ochrona praw osób, których dane dotyczą. Rozwinięciem tej normy jest art. 5 u.d.i.p.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, ważąc obie konstytucyjne wartości – prawo do informacji i prawo do ochrony danych istotnych dla danego podmiotu – w tej konkretnej sprawie organ prawidłowo dał prymat tej drugiej wartości. Upublicznianie treści rozstrzygnięć różnych organów (wyroki sądów oraz decyzje organów administracyjnych) mieści się w pojęciu informacji publicznej. Działanie takie wynika z zasady transparentności działania organów państwa oraz stanowi istotny walor poznawczy i edukacyjny w zakresie stosowania prawa, jego wykładni oraz subsumpcji normy prawnej i stanu faktycznego. Z tego powodu i w tym celu są publikowane wyroki sądów oraz decyzje administracyjne, jednakże z uwzględnieniem anonimizacji.

W przedmiotowej sprawie Główny Inspektor Farmaceutyczny zasadnie odstąpił od pełnego upublicznienia wydanej decyzji i na swojej stronie internetowej opublikował jej treść (sentencja i uzasadnienie), jednocześnie anonimizując nazwę Spółki, nazwy produktów leczniczych oraz nazwę programu. Organ również prawidłowo odmówił skarżącemu ujawnienia tych zanonimizowanych danych w drodze dostępu do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest ustalenie, czy ujawnienie w powiązaniu z treścią decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] takich danych jak: nazwa Spółki, nazwa produktów leczniczych oraz nazwa programu – może mieć wpływ na interes gospodarczy tego Przedsiębiorcy, do którego decyzja jest skierowana, wpłynąć na ocenę jego wizerunku.

Powyższa decyzja była wydana po przeprowadzeniu postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne, którego przedmiotem była reklama produktów leczniczych. Organ zakwestionował prawidłowość tej reklamy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wobec wykazania przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego w w/w decyzji nagannego prowadzenia przez Spółkę reklamy produktu farmaceutycznego, jednoczesne upublicznienie takich danych jak: nazwa Spółki, nazwy produktów leczniczych oraz nazwa programu – stanowiłoby nieznany dla prawa administracyjnego element piętnujący tę Spółkę, poprzez podanie do publicznej wiadomości takich informacji, które fakt naganności reklamy produktu farmaceutycznego łączyłaby bezpośrednio z tą Spółką oraz z reklamowanymi produktami i programem reklamowym. Upowszechnienie tego typu danych byłoby niekorzystne dla Spółki i godziłoby w jej wizerunek. Zadaniem prawa administracyjnego nie jest bowiem piętnowanie wadliwie działających na rynku farmaceutycznym podmiotów, ale właściwa regulacja tego rynku. Do tego celu właściwe i wystarczające było upublicznienia przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego wydanej decyzji na swojej stronie internetowej z jednoczesną anonimizacją nazwy Spółki, nazwy produktów leczniczych oraz nazwy programu.

W postępowaniu toczącym się w przedmiocie oceny prawidłowości reklamy produktu farmaceutycznego, Spółka skutecznie zastrzegła niepublikowanie takich danych, z uwagi na swój interes gospodarczy – tu pojmowany jako jej wizerunek. Z tego względu, w tej konkretnej sprawie, uwzględnienie wniosku W.Z. z dnia 2 września 2016 r. o udostępnienie mu pełnej treści decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], w szczególności z uwzględnieniem takich danych jak: nazwa Spółki, nazwy produktów leczniczych oraz nazwa programu, naruszyłoby normę art. 5 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i niewątpliwie stanowiłoby dla przedmiotowej Spółki (adresata powyższej decyzji) znaczną dolegliwość, naruszającą jej interes gospodarczy.

Oczywistym jest, że powiązanie decyzji stwierdzającej nieprawidłowość reklamy danego produktu z nazwą przedsiębiorstwa oraz nazwą tego produktu, stanowi informację, której skutki mogą być niekorzystne dla danego przedsiębiorstwa oraz jego produktów.

Z przedstawionych powodów niemożliwe było również ujawnienie w treści zaskarżonej decyzji, jak i w treści decyzji z dnia 15 września 2016 r., nazwy podmiotu – Przedsiębiorcy, dla dobra którego odmówiono udostępnienia danych żądanych przez skarżącego.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wykazany przez W.Z. podczas rozprawy fakt upublicznienia przedmiotowych danych w publikatorach farmaceutycznych nie ma wpływu na treść zaskarżonej decyzji ani nie podlega, co do zasadności i prawidłowości takiego upublicznienia, ocenie przez sąd administracyjny. Przedmiotem niniejszej sprawy jest jedynie kontrola prawidłowości zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego. Sąd administracyjny nie ma żadnych uprawnień ani instrumentów do badania, w jaki sposób utajnione przez organ dane z postępowania administracyjnego w sprawie [...] (nazwa Spółki, nazwy produktów leczniczych oraz nazwa programu) stały się przedmiotem publikacji prasowych.

Także wykonanie przedmiotowej decyzji w zakresie wyegzekwowania zaprzestania określonych działań reklamowych nie należy do skarżącego, ani do podmiotów prowadzących apteki czy organizacji farmaceutycznych (np. Okręgowa Izba Aptekarska w Krakowie), ale do Głównego Inspektora Farmaceutycznego.

Z treści zanonimizowanej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w sposób wystarczający wynikają informacje poznawcze w zakresie stosowania prawa przez organ, jego wykładni oraz subsumpcji normy prawnej i stanu faktycznego. Z treści tak zanonimizowanej decyzji można dowiedzieć się jakie praktyki reklamowe Główny Inspektor Farmaceutyczny uważa za naganne. Brak było zatem potrzeby ujawniania zawartych w przedmiotowej decyzji takich danych, jak: nazwa Spółki, nazwa produktów leczniczych oraz nazwa programu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W.Z., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 i art. 107 § 1 K.p.a., poprzez:

a) brak odniesienia się do zarzutu nr 2 skargi, tj. naruszenia art. 16 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co stanowi naruszenie zasad prowadzenia postępowania, ponieważ u.d.i.p. nie przewiduje żadnych wyjątków w tym zakresie,

b) brak orzeczenia co do możliwości odstąpienia przez organ od obowiązku zastosowania art. 16 ust. 2 u.d.i.p.,

c) brak uzasadnienia w zaskarżonym wyroku dopuszczalności braku stosowania przepisów proceduralnych określonych w art. 16 ust. 2 pkt 2;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" określnego w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p., poprzez:

a) błędne utożsamienie w zaskarżonym wyroku "tajemnicy przedsiębiorcy" z u.d.i.p. z "tajemnicą przedsiębiorstwa" w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., co jest sprzeczne z zasadami wykładni prawa zabraniającymi przypisywać tego samego znaczenia różnym pojęciom oraz nieuwzględnienie poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w swoim orzecznictwie wprost wskazuje, że "tajemnica przedsiębiorcy" jest pojęciem odmiennym od "tajemnicy przedsiębiorstwa",

b) przyjęcie, że w zakres tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi nazwa przedsiębiorcy, oferowane przez niego produkty i nazwy prowadzonych przez niego działań marketingowych.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zarówno decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 26 września 2017 r., jak również poprzedzającej ją decyzji z dnia 15 września 2016 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Podał m.in, że przepis art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. wprowadza przepis szczególny wobec art. 35 K.p.a., natomiast art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. doprecyzowuje art. 107 K.p.a., określając obligatoryjne elementy uzasadnienia decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej, tj. imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, pominięcie w treści decyzji administracyjnej któregokolwiek z tych elementów stanowi rażące naruszenie prawa i powinno skutkować nieważnością takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do podniesionego w tym zakresie zarzutu skargi i nie wskazał przepisu proceduralnego umożliwiającego niezastosowanie art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.

Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, iż Sąd pierwszej instancji bezrefleksyjnie potwierdził tożsamość pojęć "tajemnica przedsiębiorcy" oraz "tajemnica przedsiębiorstwa", podczas gdy racjonalny ustawodawca nie używałby dwóch różnych określeń na opisanie jednego zjawiska. Nie można zatem podważać reguł legislacyjnych i co za tym idzie interpretacyjnych w sposób całkowicie swobodny, kierując się tylko zbliżonym znaczeniem pojęciowym. Ustawa podstawowa dla danej dziedziny spraw, czyli Kodeks cywilny wyraźnie rozróżnia pojęcia "przedsiębiorcy" i "przedsiębiorstwa". W przypadku, gdy definicja z jednego aktu normatywnego ma zostać użyta w innym akcie normatywnym, to powinno zostać to wprost wskazane przez odesłanie do takiej definicji.

Powyższe rozumowanie znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 549/16, w którym podano, że Sąd pierwszej instancji powinien zbadać, czy zachodziły przesłanki materialne do uznania nazwy przedsiębiorcy i nazw oferowanych przez niego produktów za objęte zakresem tajemnicy przedsiębiorcy, a nie tylko czy została wypełniona przesłanka proceduralna, tj. przedsiębiorca podjął działanie w celu ochrony swojej domniemanej tajemnicy. Sąd powinien przede wszystkim zważyć, czy takie informacje mogą stanowić zakres tajemnicy przedsiębiorcy i czy w interesie publicznym jest, aby taka informacja była objęta tajemnicą, a więc czy interes przedsiębiorcy jest w tym przypadku ponad interesem publicznym.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie tylko dokonał błędnej wykładni pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", ale też powinien szczegółowiej uzasadnić, dlaczego określona informacja podlega utajnieniu. Nie wystarczy bowiem sama wola przedsiębiorcy, aby objąć określone informacje tajemnicą, powinna jeszcze nastąpić analiza, czy taka informacja może być rozumiana jako tajemnica przedsiębiorcy i czy interes przedsiębiorcy przeważa tu nad interesem publicznym.

Powyższy błąd wykładni pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" uniemożliwił prawidłowe zastosowanie w sprawie art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p. Organ, jak i Sąd pierwszej instancji, automatycznie odwołali się do przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przez co w ich opinii wystarczające jest zastrzeżenie przez przedsiębiorcę określonych informacji, by stanowiły one tajemnicę przedsiębiorcy. Nawet gdyby przyjąć, że nazwa przedsiębiorcy może stanowić jego tajemnicę, to organ powinien uzasadnić, dlaczego tak w przedmiotowej sprawie należy to potraktować, a także dlaczego utajnienie tej informacji jest w tej sprawie istotniejsze od interesu publicznego i społecznego. Zakwestionowane przez organ działania dotyczą bowiem produktów leczniczych, których obrót znajduje się pod ścisłym państwowym nadzorem i całość dokumentacji, łącznie z informacjami mogącymi stanowić w innych przypadkach tajemnicę przedsiębiorcy, są jawne. W rejestrach publicznych wymienia się podmiot odpowiedzialny za wprowadzenie do obrotu, produkty, skład tych produktów, a także zagrożenia związane z ich stosowaniem.

Ponadto skarżący kasacyjnie podał, że wbrew twierdzeniu organu oraz Sądu, podmiotem zainteresowanym co do przedmiotowej decyzji w sprawie reklamy jest nie tylko jej adresat, ale również ogół społeczeństwa. Farmaceuci ponoszą odpowiedzialność w przypadku uczestnictwa w nielegalnej reklamie leków, natomiast społeczeństwo powinno uzyskać dostęp do informacji, w przypadku których produktów może być stosowana nielegalna reklama, skłaniająca np. do nadmiernej konsumpcji leków, co może negatywnie odbić się na zdrowiu potencjalnych konsumentów. Organ świadomy jest wagi decyzji w sprawie reklamy dla interesu publicznego, gdyż sam w pełnej treści zamieścił ją na swojej stronie internetowej. Niezrozumiałe jest zatem dlaczego następnie odmówił jej ujawnienia tylko na podstawie żądania przedsiębiorcy, bez samodzielnego przeprowadzenia rozważenia interesu publicznego w tym przypadku.

Główny Inspektor Farmaceutyczny w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ustosunkowując się obszernie do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Na wstępie podać należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a więc bez udziału stron postępowania, w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w rozpoznawanej sprawie na wstępie należało rozważyć zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. zarzut błędnej wykładni pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy" określonej w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji błędnie utożsamia "tajemnicę przedsiębiorcy", o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z "tajemnicą przedsiębiorstwa" w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz błędnie przyjmuje, że w zakres tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi nazwa przedsiębiorcy, oferowane przez niego produkty i nazwy prowadzonych przez niego działań marketingowych.

Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, iż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawierają legalnej definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". Celem zdefiniowania tego pojęcia zarówno orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i doktryna, odwołują się do definicji legalnej "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawartej w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. (w dacie wydania zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie definicję tajemnicy przedsiębiorstwa zawierał art. 11 ust. 4, obecnie jest to art. 11 ust. 2 u.z.n.k.). Stosownie do treści tego przepisu, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Przy wykładni niezdefiniowanego pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy" zawartego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., należy zatem posiłkować się treścią art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie tyle utożsamił tajemnicę przedsiębiorcy z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z tajemnicą przedsiębiorstwa zdefiniowaną w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., przez co dokonał błędnej wykładni pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", lecz nie dość czytelnie wyartykułował różnice między tymi pojęciami. Zasadniczo prawidłowo wyjaśnił jak należy interpretować tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. W uzupełnieniu przedstawionego stanowiska wskazać należy, iż tajemnicę przedsiębiorcy tylko wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i w zasadzie te pojęcia pokrywają się zakresowo, choć w niektórych sytuacjach tajemnica przedsiębiorcy może być rozumiana szerzej. W określonych przypadkach, informacjami objętymi tajemnicą przedsiębiorcy mogą być też informacje, których ujawnienie mogłoby mieć istotny wpływ na jego sytuację ekonomiczną i konkurencyjność, jakkolwiek nie muszą one mieć same w sobie wartości gospodarczej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią zatem informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności, przy czym nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1483/13 i 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 193/13). Innymi słowy oznacza to, że w istocie tajemnica przedsiębiorcy zawiera się w tajemnicy przedsiębiorstwa, a jedyna różnica polega na złagodzeniu wymogów formalnych tej pierwszej tajemnicy poprzez brak konieczności wystąpienia przesłanki jej gospodarczego znaczenia dla przedsiębiorcy. Tak rozumiana tajemnica przedsiębiorcy zawiera dwa elementy: materialny (sprowadzający się do posiadania przez informacje określonej wartości dla przedsiębiorcy, np. wspomniane informacje, których ujawnienie mogłoby mieć istotny wpływ na jego sytuację ekonomiczną i konkurencyjność) oraz formalny (wola utajnienia danych informacji przez przedsiębiorcę).

Zaznaczyć należy, że wprawdzie przepisy u.d.i.p. gwarantują ochronę danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy i zezwalają na odmowę udostępnienia określonych informacji z uwagi na tę tajemnicę, to jednak w konkretnych przypadkach jej istnienie musi być rzeczywiste i niewątpliwe. Organ, opierając decyzję odmowną na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, obowiązany jest wykazać, że dane, których udostępnienia żąda strona, nie mogą zostać ujawnione ze względu na przedmiotową tajemnicę. Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. Nie wystarczy zatem, aby żądana informacja dotyczyła przedsiębiorcy, tj. odnosiła się do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej i aby była wolą przedsiębiorcy objęta tajemnicą.

Niewątpliwe w przypadku kolizji prawa do tajemnicy przedsiębiorcy z prawem do informacji publicznej nie można a limine przyjąć, że prawo przedsiębiorcy do zachowania tajemnicy ma zawsze pierwszeństwo przed prawem do informacji publicznej. Tajemnica przedsiębiorcy z uwagi na ochronę innych zasad i wartości konstytucyjnych może być przedmiotem ingerencji. W doktrynie wskazuje się, że wkraczanie w tę sferę musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych (wybrane problemy), ZNSA 1/2014, s. 23). W ramach sądowoaministracyjnej kontroli odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, konieczne jest zatem zbadanie przesłanek materialnych i formalnych składających się na tę tajemnicę. Ocena ta musi być dokonywana na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy. Organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dodatkowo uzasadnienie odmowy winno umożliwiać sądowi weryfikację stanowiska, że ten określony interes gospodarczy może uzyskać pierwszeństwo przed prawem do informacji oraz winno wykazywać, że zachowanie tajemnicy przedsiębiorcy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznej ma większą doniosłość niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny, przechodząc od powyższych rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdził, że wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy" (pomimo wskazanego wcześniej nie dość czytelnego wyartykułowania różnicy pomiędzy pojęciami "tajemnicy przedsiębiorcy" i "tajemnicy przedsiębiorstwa"), oraz w sposób wystarczający uzasadnił, dlaczego żądana przez W.Z. informacja w tej konkretnej sprawie nie podlegała udostępnieniu, wskazując na przewagę interesu przedsiębiorcy nad interesem publicznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie zaaprobował argumentację przedstawioną przez organ w zaskarżonej decyzji. Podał, że decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] została wydana w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne, którego przedmiotem była reklama produktów leczniczych Przedsiębiorcy – Spółki. Organ prawidłowość tej reklamy produktu farmaceutycznego zakwestionował.

Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że jednoczesne upublicznienie przez Głównego Inspektora Sanitarnego takich danych jak: nazwa Spółki, nazwy produktów leczniczych oraz nazwa programu – stanowiłoby nieznany dla prawa administracyjnego element piętnujący tę Spółkę, poprzez podanie do publicznej wiadomości informacji, które fakt naganności reklamy produktu farmaceutycznego łączyłaby bezpośrednio z tą Spółką oraz z reklamowanymi produktami i programem reklamowym. Prawidłowo uznał, że upowszechnienie tego typu danych byłoby niekorzystne dla Przedsiębiorcy i godziłoby w jego wizerunek. Dla właściwej regulacji rynku farmaceutycznego wystarczające było upublicznienie przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego wydanej decyzji na swojej stronie internetowej, z jednoczesną anonimizacją: nazwy Spółki, nazwy produktów leczniczych oraz nazwy programu. Z tego względu stwierdził, że w tej konkretnej sprawie uwzględnienie wniosku W.Z. z dnia 2 września 2016 r. o udostępnienie mu pełnej treści decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], w szczególności z uwzględnieniem takich danych jak: nazwa Spółki, nazwy produktów leczniczych oraz nazwa programu, naruszyłoby normę art. 5 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i niewątpliwie stanowiłoby dla Spółki – adresata powyższej decyzji znaczną dolegliwość, naruszającą jej interes gospodarczy. Powiązanie decyzji stwierdzającej nieprawidłowość reklamy danego produktu z nazwą przedsiębiorstwa oraz nazwa tego produktu, stanowi informację, której skutki mogą być niekorzystne dla danego przedsiębiorstwa oraz jego produktów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle zaistniałego w tej sprawie stanu faktycznego tajemnica przedsiębiorcy została rozważona w sposób obiektywny oraz wystarczający, niezależnie od oświadczenia Przedsiębiorcy – adresata decyzji, złożonego w dniu [...] lipca 2016 r. i wyrażającego wolę utajnienia w/w informacji. Ocena tej tajemnicy została dokonana w kontekście charakteru prowadzonej przez tego Przedsiębiorcę działalności gospodarczej (przemysł farmaceutyczny). W sposób dostateczny wykazano prymat interesu przedsiębiorcy (możliwe pogorszenie jego sytuacji ekonomicznej i konkurencyjności na rynku) nad interesem publicznym, wyrażającym się w jawności informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że treść zanonimizowanej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], umieszczonej na stronie internetowej organu, pozwala każdemu zainteresowanemu w tym temacie na dowiedzenie się, jakie praktyki reklamowe organ uznał za nieprawidłowe. W tej sytuacji – z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy określoną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – zachodziła konieczność odmowy udostępnienia W.Z. konkretnych danych zawartych w w/w decyzji (nazwa Spółki, nazwa produktów leczniczych oraz nazwa programu) w trybie dostępu do informacji publicznej.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w okolicznościach tej sprawy zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 i art. 107 § 1 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego wykazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo stwierdził, że Główny Inspektor Farmaceutyczny zasadnie odmówił skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, gdyż uwzględnienie wniosku o udostępnienie mu pełnej treści decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], w szczególności z uwzględnieniem takich danych jak: nazwa Spółki, nazwy produktów leczniczych oraz nazwa programu, naruszyłoby art. 5 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i stanowiłoby dla Przedsiębiorcy – adresata w/w decyzji dolegliwość polegającą na udostępnieniu informacji podlegających tajemnicy przedsiębiorcy, które zawierają dla niego określoną wartość ekonomiczną, osobom trzecim.

Z uwagi na charakter informacji, których udostępnienia domagał się W.Z., a więc nazwy Spółki, nazwy produktów leczniczych oraz nazwy programu – objętych decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] – przepis art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. nie mógł zostać w okolicznościach faktycznych tej sprawy zastosowany. Nie można bowiem pomijać specyfiki tego konkretnego postępowania, którego przedmiotem jest odmowa udostępnienia informacji publicznej w zakresie w/w danych. Udostępnienie skarżącemu informacji określonych w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., a więc imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji, niweczyłoby przedmiot postępowania i czyniłoby go bezprzedmiotowym z uwagi na zaspokojenie skarżącego w tym zakresie.

Na powyższą konsekwencję wskazał także Sąd pierwszej instancji, stwierdzając, że: "Z tych też powodów, z oczywistych względów niemożliwe było również ujawnienie w treści decyzji odmownej z dnia 15 września 2016 r. jak i w treści zaskarżonej decyzji nazwy podmiotu – Przedsiębiorcy, dla dobra którego odmówiono udostępnienia żądanych przez skarżącego danych". Wprawdzie Sąd do tej kwestii odniósł się jednym zdaniem, to jednak wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej – wobec dokonanego we wcześniejszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku wywodu co do prawidłowego zastosowania przez organ art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – było to stwierdzenie wystarczające i wynikające z całokształtu okoliczności tej konkretnej sprawy oraz niewymagające z tego powodu powołania w tym zakresie żadnej podstawy prawnej. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a., który jest przepisem proceduralnym określającym wymogi, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Do naruszenia tego przepisu dochodzi w przypadkach, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek określonych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. wynika nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji, analizując i oceniając znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy, tego przepisu nie naruszył.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wyjaśnić należy, iż zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy – art. 175 P.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną podpisał bezpośrednio Główny Inspektor Farmaceutyczny, a nie pełnomocnik organu, zatem pismo to nie mogło stanowić podstawy do zwrotu na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego w tym zakresie.