Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2328/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 262 § 1 pkt. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 152, art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny

SENTENCJA

Dnia 10 kwietnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1056/16 w sprawie ze skargi I.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 4 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 9 marca 2016 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1056/16 oddalił skargę I.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ustalił koszty postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości wszczętego na wniosek I.P. w kwocie 2.457,54 zł i zobowiązał wyżej wymienioną do uiszczenia tych kosztów w terminie 30 dni od daty ostateczności niniejszego postanowienia.

W uzasadnieniu postanowienia podał, że Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. wszczął na wniosek I.P. postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące granicy pomiędzy nieruchomością składającą się z działki nr [...] położonej w obrębie nr [...], jednostka ewidencyjna [...], stanowiącą własność wyżej wymienionej, od nieruchomości sąsiedniej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiącą własność Gminy Miejskiej [...], oddaną w użytkowanie wieczyste [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Ustalenie granic zlecono geodecie mgr inż. K.S. Koszt wykonania operatu pomiarowego rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości przyjęty do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego określono na kwotę 2.457,54 zł. Faktura nr [...] została opłacona przez Urząd Miasta [...].

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] rozgraniczył nieruchomości będące przedmiotem postępowania. W związku z powyższym, zaszła konieczność orzeczenia o kosztach postępowania.

Prezydent Miasta [...] w powołanym wyżej postanowieniu ustalającym koszty postępowania w sprawie rozgraniczenia wskazał, że zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione na żądanie strony. Stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie kosztami postępowania obciążono wyłącznie wnioskodawczynię, albowiem to ona zakwestionowała przebieg granicy i zmierzała do ponownego rozgraniczenia swojej nieruchomości, pomimo prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia 30 listopada 1992 r. sygn. akt [...] oraz faktu, że od czasu wydania przedmiotowego postanowienia na gruncie nie zaszły żadne zmiany.

Na powyższe postanowienie I.P. złożyła zażalenie, w którym podniosła, że przed rozgraniczeniem w jakikolwiek sposób nie została poinformowana o konieczności poniesienia kosztów postępowania oraz zwróciła uwagę na wskazania skierowane do organu pierwszej instancji zawarte w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia stwierdziło, że wydanie zaskarżonego postanowienia ustalającego koszty postępowania w sprawie rozgraniczenia i zobowiązującego stronę postępowania – I.P. do ich uiszczenia w całości było zasadne. Wyjaśniło, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przy ustalaniu rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego – poza przepisem art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. – znajduje zastosowanie również art. 152 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06, organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. Ponadto organ odwoławczy podał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się także, iż postanowienie o ustaleniu wysokości kosztów postępowania określa się odpowiednio do okoliczności sprawy, a więc żądań stron, ich interesu, czy spowodowania dodatkowych kosztów z winy którejś ze stron postępowania. W niniejszej sprawie właśnie ta ostatnia okoliczność uzasadnia obciążenie kosztami postępowania wyłącznie wnioskodawczyni.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w całości podzieliło argumentację organu pierwszej instancji, że skoro I.P. domagała się przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, mimo iż uprzednio sąd określił stan prawny wytyczając granice nieruchomości pomiędzy działką nr [...] a nr [...] zgodnie ze stanem ewidencyjnym pokrywającym się ze stanem katastralnym, a na gruncie nie zaszły żadne zmiany – przyjęcie, że ustalone koszty wynikały z winy tylko jednej ze stron postępowania, w interesie której toczyło się to postępowanie, było prawidłowe. Wskazania zawarte w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] zostały spełnione. Organ odwoławczy wskazał również, iż z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (pismo z dnia 25 sierpnia 2014 r., protokół z dnia 11 września 2014 r.) wynika, że I.P. była poinformowana o kosztach postępowania rozgraniczeniowego.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej przez I.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której – jakkolwiek nie sformułowała co do niego konkretnych zarzutów, to jednak zakwestionowała prawidłowość zawartego w nim rozstrzygnięcia, wskazując, że to nie ona, lecz Prezydent Miasta [...] wnioskował o rozgraniczenie nieruchomości. Podniosła również, że jako osoba schorowana, w podeszłym wieku, nie miała świadomości, jakie dokumenty podpisuje.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zawartego w skardze twierdzenia skarżącej, jakoby rozgraniczenie nieruchomości nastąpiło na wniosek Prezydenta Miasta [...] podało, iż nie znajduje ono oparcia w stanie faktycznym sprawy, gdyż to skarżąca pismem, które wpłynęło do organu w dniu 12 sierpnia 2014 r. zwróciła się z żądaniem natychmiastowego przeprowadzenia rozgraniczenia pomiędzy stanowiącą jej własność działką nr [...] a działkami sąsiednimi, oznaczonymi numerami [...] i [...], będącymi własnością Gminy [...]. Pomimo faktu, iż organ w odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 25 sierpnia 2014 r. wyjaśnił, że nieruchomość stanowiąca własność skarżącej na przestrzeni lat była rozgraniczana między innymi z działką nr [...], jak również z działką nr [...], które to postępowanie, z uwagi na powstały spór graniczny, zostało zakończone przed Sądem Rejonowym [...] postanowieniem tegoż Sądu (sygn. akt [...] i [...]) to I.P. ponownie wniosła, tym razem ustnie do protokołu, spisanego w dniu 11 września 2014 r. w siedzibie organu pierwszej instancji o przeprowadzenie rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...]. Wówczas została ona ponownie poinformowana o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. W ocenie organu odwoławczego, nie można zatem przyjąć, że nie wnioskowała ona o rozgraniczenie nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w niniejszej sprawie podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 264 § 1 K.p.a. w związku z art. 263 § 1 i art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., które określają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ. Z powołanych przepisów wynika, że stronę obciążają te koszty, które wynikają albo z jej winy albo też zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Zgodnie z art. 152 Kodeksu cywilnego koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że na tle zaistniałych rozbieżności związanych z wykładnią powołanych przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06 wyraził pogląd, że organ administracji publicznej orzekając na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego powinien uwzględniać normę art. 152 K.c., co oznacza, że należy obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiednich nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania, albowiem ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości z reguły leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, jakkolwiek przedstawiony wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego statuujący zasadę rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy wszystkich właścicieli sąsiadujących nieruchomości niewątpliwie zasługuje na aprobatę, to jednak uznać należy, iż nie może być on przyjmowany niejako automatycznie, bez uwzględnienia szczególnych okoliczności danej sprawy, które mogą uzasadniać odstąpienie od ogólnej reguły i obciążenie kosztami wyłącznie jednej strony. Taka właśnie, atypowa w kontekście przywołanej uchwały sytuacja, miała miejsce w niniejszej sprawie.

W przedmiotowej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe obejmowało rozgraniczenie nieruchomości działki nr [...], będącej własnością Gminy [...] z działką nr [...], której właścicielem jest skarżąca. Postępowanie to – wbrew twierdzeniom skarżącej – zostało wszczęte na jej wniosek, co w sposób niewątpliwy wynika z akt sprawy. To właśnie I.P. pismem, które wpłynęło do organu w dniu 12 sierpnia 2014 r., zwróciła się z żądaniem natychmiastowego przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości pomiędzy stanowiącą jej własność działką nr [...] a działkami sąsiednimi, oznaczonymi numerami [...] i [...], i pomimo uzyskania odpowiedzi, iż granice pomiędzy tymi działkami zostały już ustalone w drodze postępowania sądowego, ponowiła swoje żądanie, tym razem składając je ustnie do protokołu w dniu 11 września 2014 r. Nie bez znaczenia jest przy tym fakt, że zarówno w odpowiedzi, którą organ skierował do skarżącej w piśmie z dnia 25 sierpnia 2014 r., a którą ta odebrała osobiście w dniu 9 września 2014 r., jak również w protokole z dnia 11 września 2014 r., została ona pouczona w przedmiocie kosztów postępowania, w szczególności zaś o tym, że będzie ona zobowiązana do ich pokrycia w całości. W sprawie jest niesporne, iż koszty postępowania rozgraniczeniowego wyniosły 2.457,54 zł oraz że Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 1992 r. sygn. akt [...] ustalił granice nieruchomości pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] (która to działka następnie uległa podziałowi m.in. na działkę nr [...]).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, mając na uwadze okoliczności sprawy uznać należy, że ograny obu instancji – odstępując od zasady podziału kosztów – słusznie obciążyły skarżącą pełnymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego, albowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż w istocie żądanie jego wszczęcia nie znajdowało racjonalnego uzasadnienia. Niezasadne wszczynanie tego rodzaju postępowania powinno skutkować obciążeniem tymi kosztami wnioskodawcy i to w pełnym zakresie (por. wyrok WSA w Białymstoku w z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 575/16).

W rozpoznawanej sprawie nie sposób przyjąć, aby faktycznie istniał spór co do przebiegu granicy. Została ona wytyczona sądownie, po przeprowadzeniu postępowania, w którym brała udział również skarżąca, a od czasu wydania postanowienia w tym przedmiocie na gruncie nie zaszły jakiekolwiek zmiany, które chociażby w najmniejszym stopniu mogły uzasadniać podejrzenie, że wytyczone granice mogły się zdezaktualizować. Celem postępowania rozgraniczeniowego jest uregulowanie sytuacji, gdy dane nieruchomości – działki ewidencyjne nie mają oznaczonej linii granicznej lub taka linia graniczna budzi wątpliwości co do zgodności ze stanem prawnym. Skoro w tej sprawie żadna z tych sytuacji nie zachodziła, a mimo tego I.P. wystąpiła z żądaniem wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego i znała stanowisko Prezydenta Miasta [...] wyrażone w odpowiedzi na jej pierwsze pismo w sprawie, to uznać należy, iż wszelkie koszty związane z tym postępowaniem zostały poniesione "na żądanie" skarżącej, a przy tym również "w jej interesie". Powyższe stwierdzenie uzasadnia obciążenie jej tymi kosztami w całości, stosownie do treści art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, odnosząc się do przytoczonego w skardze argumentu skarżącej dotyczącego jej podeszłego wieku wyjaśnił, że w realiach niniejszej sprawy pozostaje on irrelewantny i nie może wpłynąć na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Powyższe wynika z ogólnych zasad rządzących tym postępowaniem, w szczególności z art. 9 K.p.a., ale również z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. Obowiązek ten powinien być przez organy administracyjne przestrzegany ze szczególną starannością, gdy strona działa w postępowaniu samodzielnie, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika i w sposób mogący wskazywać – chociażby właśnie z uwagi na jej podeszły wiek – na jej niezaradność. W ocenie Sądu, Prezydent Miasta [...] obowiązkom tym zadośćuczynił w sposób pełny, zwłaszcza w zakresie pouczenia o kosztach przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. W piśmie z dnia 25 sierpnia 2014 r., doręczonym skarżącej w dniu 9 września 2014 r. nie tylko wyczerpująco przywołał regulacje prawne odnoszące się do tej kwestii, ale również wprost wskazał, że wynika z nich, iż to wnioskodawczyni poniesie pełne koszty tego postępowania. Organ ponownie pouczył I.P. o kosztach postępowania w dniu 11 września 2014 r., gdy tym razem ustnie do protokołu ponowiła ona swoje żądanie. Analiza treści rzeczonych pouczeń wskazuje, że nie sposób przyjąć, by były one niejasne, bądź niezrozumiałe, nawet dla osoby w podeszłym wieku, skoro abstrahując od poziomu rozumienia cytowanych regulacji prawnych, organ wprost wskazał, że koszty postępowania obciążą skarżącą. Ubocznie zauważyć należy, iż na pewnym etapie postępowania skarżąca ustanowiła pełnomocnika w osobie swojego syna, który niewątpliwie miał wiedzę o przedmiocie sprawy i jako osoba młodsza, miał możliwość zadbania o interesy swojej mocodawczyni. Obowiązek z art. 9 K.p.a. nie obejmuje udzielania stronom pomocy prawnej ani zastępowania ich w wyborze optymalnego sposobu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2598/14). Skoro zatem skarżąca, mimo szeregu pouczeń odnośnie konieczności poniesienia kosztów, w dalszym ciągu żądała przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, to nie sposób czynić organowi zarzutu, że postępowanie to przeprowadził zgodnie z tym żądaniem, zaś uwzględniając realia niniejszej sprawy orzekł o obciążeniu I.P. pełnymi kosztami postępowania, do czego był uprawniony w świetle obowiązujących przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła I.P., reprezentowana przez adwokata ustanowionego z urzędu i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła:

A) naruszenie prawa materialnego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 262, art. 263 i art. 264 K.p.a. oraz art. 152 i art. 153 K.c., poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że warunkiem podziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy wnioskodawcę a właścicieli pozostałych gruntów objętych rozgraniczeniem, jest istnienie sporu co do przebiegu granicy;

B) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9 i art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca została należycie poinformowana o tym, że będzie obciążona kosztami postępowania, podczas gdy w rzeczywistości została ona jedynie pouczona o treści przepisów art. 262-264 K.p.a., co biorąc pod uwagę jej podeszły wiek i brak prawniczego wykształcenia nie oznacza, że miała świadomość sposobu rozliczania tych kosztów.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej, które nie zostały uiszczone ani w całości, ani w żadnej części. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczyła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Podała m.in., iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06 wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 K.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Z treści art. 152-153 K.c. wynika, że w istocie postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w interesie wszystkich podmiotów uczestniczących w rozgraniczeniu (wszystkich właścicieli sąsiednich i rozgraniczanych nieruchomości), toteż wszyscy oni są obowiązani do udziału w tych kosztach, bez względu na to, którzy z nich żądali wszczęcia tego postępowania (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt I SA/Bk 541/12).

W ocenie autora skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż przedmiotowa uchwała pozwalała organom na uznaniowość w stosowaniu art. 152 K.c., że warunkiem obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego, oprócz wnioskodawcy, także właścicieli wszystkich pozostałych gruntów objętych rozgraniczeniem, jest istnienie sporu co do przebiegu granicy. Z powołanego przepisu wynika reguła ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego przez właścicieli gruntów sąsiednich objętych rozgraniczeniem. Skoro są oni stronami tego postępowania, to toczy się ono w interesie ich wszystkich, a zagadnienie sporności granic, czy istnienia innych powodów do ich kwestionowania nie ma tu znaczenia, bo dochodzi do ich ustalenia na wszystkich nieruchomościach (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt. I OSK 1833/14).

Branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Wobec tego nie powinien on ponosić kosztów rozgraniczenia, które – w jego ocenie – zostało wszczęte zbyt pochopnie. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można zatem twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w niniejszej sprawie nie ma znaczenia fakt, że Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 1992 r. sygn. akt. [...] ustalił granicę pomiędzy należącą do I.P. działką nr [...] a działką nr [...]. Postępowanie to zakończyło się 25 lat temu. Przez ten czas granica działek mogła ulec zmianie, co powoduje, że żądanie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego było uzasadnione, tym bardziej, że według niej granica ta przebiegała inaczej, niż ustalił to biegły mgr inż. K.S. Istotnym jest bowiem fakt, że nie zaakceptowała ona ustalonej przez biegłego granicy po linii [...] i wskazała, jak według niej granica ta winna faktycznie przebiegać.

Ponadto autor skargi kasacyjnej podał, że I.P. w toku postępowania administracyjnego nie złożyła oświadczenia, że pokryje koszty postępowania rozgraniczeniowego, a do złożenia takiego oświadczenia organ wezwał ją pismem z dnia 25 sierpnia 2014 r. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że została ona jedynie pouczona o treści przepisów art. 262-264 K.p.a. Biorąc pod uwagę treść przytoczonych powyżej orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie oczekiwała, że koszty te zostaną rozdzielone pomiędzy właścicieli wszystkich nieruchomości objętych rozgraniczeniem. Tymczasem wyłącznie ona została obciążona obowiązkiem ich uiszczenia w pełnej wysokości.

Skarżąca kasacyjnie nie podzieliła także stanowiska Sądu pierwszej instancji, jakoby żądanie wszczęcia i przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego w przedmiotowej sprawie nie znajdowało racjonalnego uzasadnienia. Gdyby rzeczywiście tak było, to Prezydent Miasta [...] nie wszczynałby postępowania rozgraniczeniowego. Na tym etapie organ miał bowiem możliwość zbadania m.in., czy żądanie kwalifikuje się do rozpoznania w przedmiotowym postępowaniu, w tym zbadania stanu prawnego granic rozgraniczanej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1124/11).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., to jednak istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który aprobując stanowisko organów uznał, że odstępując od określonej w art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. zasady rozdziału kosztów, w tym przypadku postępowania rozgraniczeniowego, zasadnie obciążyły nimi w całości wyłącznie I.P. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro nie istniał spór co do przebiegu granicy między nieruchomością składającą się z działki nr [...] a nieruchomością sąsiednią obejmującą działkę nr [...], gdyż granice te zostały już ustalone postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] listopada 1992 r. sygn. akt [...] (następnie działka nr [...] uległa podziałowi m.in. na działkę nr [...]) i na gruncie od tego czasu nie zaszły jakiekolwiek zmiany, to sam fakt zgłoszenia przez wnioskodawczynię żądania przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego i jego podtrzymywanie mimo, iż znała stanowisko Prezydenta Miasta [...] wyrażone w odpowiedzi na jej pierwsze pismo, nie znajdował racjonalnego uzasadnienia i zasadnie skutkował obciążeniem jej tymi kosztami i to w pełnym zakresie. Przedmiotowe koszty zostały poniesione " na żądanie" skarżącej i "w jej interesie". W sprawie wykazano również, iż została ona należycie poinformowana o tym, że będzie obciążona kosztami postępowania rozgraniczeniowego w całości.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Jako trafny uznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9 i art. 80 K.p.a. Wbrew stwierdzeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, tj. pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 sierpnia 2014 r., jak i protokołu z dnia 11 września 2014 r., prowadzi do wniosku, że I.P. została poinformowana o tym, że koszty postępowania rozgraniczeniowego zostaną naliczone po zakończeniu postępowania, a nie o tym, że zostanie ona obciążona tymi kosztami w całości.

Zamierzony przez autora skargi kasacyjnej skutek odniósł również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 262, art. 263 i art. 264 K.p.a. oraz art. 152 i art. 153 K.c., poprzez ich błędną wykładnię. Odnosząc się do tego zarzutu należało rozważyć, czy fakt wystąpienia przez I.P. z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego, w sytuacji istnienia w obrocie prawnym postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] listopada 1992 r. sygn. akt [...] o rozgraniczeniu tych nieruchomości, mimo niezaistnienia zmian na gruncie, które zakończyło się wydaniem przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z dnia [...] września 2015 r. nr [...], którą orzeczono m.in., że nieruchomość składająca się z działki nr [...] położona w obrębie nr [...] jednostka ewidencyjna [...], stanowiąca własność wyżej wymienionej, zostaje rozgraniczona od nieruchomości sąsiedniej, składającej się z działki nr [...], położonej w obrębie nr [...], jednostka ewidencyjna [...], stanowiącej własność Gminy [...] w wieczystym użytkowaniu [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...] w całości – w sposób ustalony i wskazany na gruncie od punktu [...] przez punkt [...] do punktu [...], szczegółowo opisany na szkicu granicznym, sporządzonym przez geodetę uprawnionego mgr inż. K.S. w dniu 18 czerwca 2015 r. – stanowiły podstawę do zobowiązania wyłącznie I.P. do uiszczenia ustalonych kosztów tego postępowania w całości.

Zauważyć należy, iż organ dokonując rozliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego powinien uwzględniać nie tylko treść przepisów dotyczących ponoszenia kosztów w postępowaniu administracyjnym (art. 261-267 K.p.a.), ale także przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 380 ze zm., dalej w skrócie "K.c."), dotyczące zasad rozgraniczania nieruchomości (art. 152-153 K.c.).

W świetle art. 262 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., stronę obciążają te koszty, które wynikają z jej winy, zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Brzmienie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. oznacza, że udział w kosztach postępowania administracyjnego zależy od posiadania przez określony podmiot interesu prawnego, czyli interesu własnego, indywidualnego, opartego na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego.

Stosownie do treści art. 153 K.c., koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co jest powiązane z zasadą sformułowaną w art. 152 K.c., że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych.

Z art. 152-153 K.c. wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe w istocie toczy się w interesie wszystkich podmiotów uczestniczących w rozgraniczeniu (wszystkich właścicieli sąsiednich i rozgraniczanych nieruchomości) i wszyscy oni są zobowiązani do udziału w tych kosztach, bez względu na to, którzy z nich żądali wszczęcia tego postępowania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006r.sygn. akt I OPS 5/06). Koszty postępowania rozgraniczeniowego obciążają zatem strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości (z uwagi na ich interes w postępowaniu – art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a.), według zasady wyrażonej w art. 152 K.c., tj. w częściach równych.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w niniejszej sprawie nie wykazano okoliczności dowodzących zawinienie I.P., uzasadniające obciążenie jej kosztami postępowania rozgraniczeniowego w całości. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, przedstawiając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przebieg postępowania administracyjnego wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] podało, że "w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się także, iż postanowienie o ustaleniu wysokości kosztów postępowania określa je odpowiednio do okoliczności sprawy, a więc żądań stron, ich interesu, czy spowodowania dodatkowych kosztów z winy którejś ze stron postępowania. Właśnie ta ostatnia okoliczność uzasadnia obciążenie kosztami postępowania w niniejszej sprawie wyłącznie wnioskodawczyni (...)", to jednak oceniając legalność zaskarżonego postanowienia dostrzegł, że w tej sprawie podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Stwierdził, że przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione. Uzasadniało to obciążenie I.P. kosztami postępowania rozgraniczeniowego w całości.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podane wyżej okoliczności dotyczące wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego na wniosek wyżej wymienionej i pozostające w obrocie prawnym postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] listopada 1992 r. sygn. akt [...] nie stanowiły podstawy do zobowiązania I.P. do uiszczenia kosztów przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego w całości.

Stosownie do treści art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Ustawodawca, określając w art. 30 ust. 4 cyt. ustawy zasadę wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, nałożył na organ właściwy obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Nie można zaakceptować poglądu, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości jest związany wnioskiem strony i nie ma możliwości zbadania jego zasadności, w tym zakresu żądania, na tym etapie postępowania, tj. przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1124/11).

W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że Prezydent Miasta [...] uznał, że mimo istnienia w obrocie prawnym powołanego wyżej postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] listopada 1992 r. sygn. akt [...], wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego jest uzasadnione. Przyjął, że skoro I.P. złożyła wniosek o rozgraniczenie, to kwestionowała przebieg dotychczasowej granicy nieruchomości, a tym samym istniał spór graniczny. Przeprowadzenie tego postępowania miało na celu ustalenie przebiegu granic i zakończenie tego sporu. Nastąpiło ono poprzez wydanie w dniu [...] września 2015 r. decyzji nr [...], którą orzeczono dokonanie rozgraniczenia. Niewątpliwie tego rodzaju rozstrzygnięcie było nie tylko w interesie I.P., ale także właściciela nieruchomości sąsiedniej Gminy Miejskiej [...] oddanej w użytkowanie wieczyste [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...]. W związku z powyższym, każdy z tych podmiotów, a nie wyłącznie jeden z nich, powinny zostać zobowiązane do pokrycia kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając przedstawioną wyżej argumentację prawną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie naruszył art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 262, art. 263 i art. 264 K.p.a. oraz art. 152 i art. 153 K.c. Powyższe skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. Jednocześnie uznano, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i rozpoznano skargę, poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.).

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącej o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej na zasadzie prawa pomocy, wyjaśnić należy, iż wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 P.p.s.a.), który przyznaje je w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.