Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6819/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 3 pkt 1-3, art.68, art 74, art. 107 ust. 2 pkt 11
journal: Dz.U. 2018 poz 138
law: Ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa
article: art. 184 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2067/20 w sprawie ze skargi Ł.Ł. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2067/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ł.Ł. (dalej: "skarżący") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister") z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby – oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu [...] marca 2020 r. Komendant Służby Ochrony Państwa (dalej: "Komendant SOP") wszczął postępowanie administracyjne zmierzające do zwolnienia skarżącego ze służby w Słubie Ochrony Państwa w trybie art. 107 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 384 - dalej: "ustawa o SOP"). Komendant SOP wskazał, że podstawą do wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego było wydanie w dniu [...] lutego 2020 r. przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej W. aktu oskarżenia przeciwko skarżącemu, w którym oskarżono go o popełnienie przestępstwa z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (sygn. akt [...]).

Następnie Komendant SOP działając na podstawie art. 107 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 113 ustawy o SOP - rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. zwolnił skarżącego ze służby w Służbie Ochrony Państwa z dniem [...] czerwca 2020 r.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego Komendant SOP wskazał, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 107 ust. 2 pkt 11 ustawy o SOP, funkcjonariusza SOP można zwolnić ze służby w sytuacji, gdy wymaga tego ważny interes służby. Zwolnienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Wyrażenie "ważny interes służby" nie został wprawdzie zdefiniowany przez ustawodawcę, niemniej przyjmuje się, że przy odczytywaniu znaczenia tego pojęcia należy wziąć pod uwagę zadania i cele stawiane tej formacji oraz szczególny status jej funkcjonariuszy.

Komendant SOP wskazał, że ustawodawca zobowiązał Służbę Ochrony Państwa do prowadzenia polityki kadrowej m. in. w oparciu o art. 68 ustawy o SOP, zgodnie z którym służbę w Służbie Ochrony Państwa może pełnić osoba o nieposzlakowanej opinii. Ponadto funkcjonariusze nawiązujący w sposób dobrowolny stosunek służbowy ślubują przestrzeganie roty określonej w art. 74 ustawy o SOP, w której zobowiązują się m. in. do przestrzegania obowiązującego porządku prawnego. Natomiast czyn zarzucany skarżącemu stanowi przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, które stypizowane jest w art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Zdaniem Komendanta SOP już samo podejrzenie o łamanie prawa powoduje utratę nieposzlakowanej opinii.

Komendant SOP uznał więc, że niespełnianie jednego z wymogów określonych w art. 68 ustawy o SOP, czy też sprzeniewierzenie się rocie ślubowania, powinno nieść za sobą reakcję ze strony przełożonych, włącznie ze zwolnieniem ze służby z uwagi na ważny interes służby. Dalsza służba skarżącego w SOP naraża zaufanie publiczne do tej formacji, które to zaufanie jest niezbędne do prawidłowego wykonywania powierzonych zadań ochronnych. Przedmiotowe zdarzenie spowodowało zdecydowanie negatywny wydźwięk w środkach masowego przekazu, zaś zachowanie skarżącego postawiło całą formację w negatywnym świetle.

Mając na względzie ważny interes społeczny tożsamy z interesem służby, Komendant SOP uznał, że zachodzą podstawy do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w trybie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej: "k.p.a.").

W odwołaniu od powyższego rozkazu personalnego skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 k.p.a. poprzez oddalenie wniosków dowodowych pełnomocnika z dnia [...] maja 2020 r., mimo, iż przedmiotem dowodu były okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co skutkowało uznaniem, że pozostawienie skarżącego w służbie stanowiłoby naruszenie ważnego interesu służby,

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, a także dowolną interpretację zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji przyjęcie, że dalsza służba skarżącego w SOP naraża zaufanie publiczne do tej formacji oraz może działać demoralizująco na pozostałych funkcjonariuszy, co uzasadnia jego zwolnienie ze służby w oparciu o ważny interes służby,

- art. 108 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, mimo, że brak było w okolicznościach niniejszej sprawy interesu społecznego przemawiającego za nadaniem decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby rygoru natychmiastowej wykonalności,

- art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15zzs ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374) poprzez wyznaczenie skarżącemu terminu 7 dni od dnia doręczenia pisma na zapoznanie się przez skarżącego z materiałem dowodowym i konieczności zakończenia postępowania w okresie stanu zagrożenia epidemicznego ogłoszonego z powodu COVID-19;

- art. 107 ust. 2 pkt 11 ustawy o SOP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zwolnienie skarżącego ze służby w Służbie Ochrony Państwa, pomimo, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy pozostawienie skarżącego w służbie nie narusza ważnego interesu Służby Ochrony Państwa,

- art. 68 w zw. z art. 107 ust. 2 pkt 11 ustawy o SOP poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż samo podejrzenie o łamanie prawa oraz opisanie zdarzenia w środkach masowego przekazu spowodowały utratę nieposzlakowanej opinii skarżącego, uzasadniającą zwolnienie tego funkcjonariusza ze służby w Służbie Ochrony Państwa.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia 31 sierpnia 2020 r. Minister działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że wobec faktu ciążącego na skarżącym zarzutu oskarżenia o popełnienie przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, określonego w art. 62 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, jak również biorąc pod uwagę okoliczności temu towarzyszące, w sprawie zachodził "ważny interes służby" stwarzający podstawę do podjęcia decyzji o zwolnieniu skarżącego funkcjonariusza ze służby w SOP. Nie można bowiem przyjąć, że skarżący posiada cechy wymagane do pełnienia służby w Służbie Ochrony Państwa, a przy tym, że daje on rękojmię prawidłowego i rzetelnego wypełniania zadań nałożonych przepisami prawa na Służbę Ochrony Państwa oraz rękojmię godnego reprezentowania tej formacji. Minister wskazał przy tym na szczególny charakter służby publicznej służb mundurowych, która umożliwia odmienne i bardziej rygorystyczne, niż w przypadku pozostałych zawodów i funkcji ukształtowanie stosunku służbowego, w tym w zakresie jego utraty, podnosząc przy tym, że służba w Służbie Ochrony Państwa to niewątpliwie przywilej, ale i odpowiedzialność. Minister zaznaczył przy tym, iż nawet przy założeniu, że zdarzenie z udziałem skarżącego miało charakter incydentalny, to i tak poddać trzeba w wątpliwość etyczny aspekt pozostawania skarżącego w służbie. Skarżący naruszył § 24 i § 25 zarządzenia Komendanta Służby Ochrony Państwa nr 9/2018 z dnia 26 lutego 2018 r. określającego zasady etyki zawodowej funkcjonariusza SOP. W ocenie Ministra tego typu zachowanie, jak zarzucane skarżącemu, jest nie tylko zabronione przez ustawę karną, ale również z uzasadnionych powodów jest mocno napiętnowane społecznie i zwalczane w ramach licznych programów społecznych prowadzonych również przez inną służbę resortu spraw wewnętrznych - Policję. Minister uznał zatem, że jeżeli usiłowania zażywania jakichkolwiek środków ograniczających świadomość (bez względu na to, czy system prawny zezwala na ich stosowanie) dopuszcza się funkcjonariusz służb, to nie tylko sprzeniewierza się on wartościom, które ślubował chronić i w konsekwencji staje się niewiarygodny w oczach społeczeństwa oraz formacji, w której służy, ale przede wszystkim stanowi realne zagrożenie porządku publicznego, którego bezwzględnie winien być gwarantem. Minister podzielił więc ocenę Komendanta SOP, że w ustalonych okolicznościach nie sposób uznać, iż skarżący posiada cechy wymagane do pełnienia służby w Służbie Ochrony Państwa, a przy tym, że daje on rękojmię prawidłowego i rzetelnego wypełniania zadań nałożonych przepisami prawa na Służbę Ochrony Państwa, a także godnego reprezentowania tej formacji.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego oddalenia wszystkich wniosków dowodowych zgłoszonych w dniu [...] maja 2020 r., Minister - mając na względzie art. 136 § 1 k.p.a. - wskazał, że przeprowadził dowody zgłoszone przez pełnomocnika we wniosku z dnia [...] maja 2020 r.

Z kolei, odnosząc się do korespondencji elektronicznej na okoliczność pozytywnego postrzegania skarżącego w Służbie Ochrony Państwa, jak również braku wpływu postawionego zarzutu skarżącego na odbiór w Służbie Ochrony Państwa, Minister stwierdził, iż stanowią one wyraz sympatii dla skarżącego, niemniej jednak nie sposób uznać pozytywnego postrzegania skarżącego przez czterech funkcjonariuszy Służby Ochrony Państwa za tożsame z legitymowaniem się przez skarżącego nieposzkalowaną opinią, w rozumieniu art. 68 ustawy o SOP. Minister podkreślił, że opinia przełożonych skarżącego ma fundamentalne znaczenie z punktu widzenia trybu zwolnienia funkcjonariusza ze Służby Ochrony Państwa na podstawie art. 107 ust. 1 pkt 3 ustawy o SOP, natomiast w przypadku zwolnienia ze służby na podstawie w art. 107 ust. 2 pkt 11 ustawy o SOP, wspomniana opinia pozostaje bez istotnego znaczenia. Natomiast zakończenie postępowania karnego wyrokiem ma fundamentalne znaczenie jedynie z punktu widzenia trybu zwolnienia funkcjonariusza Służby Ochrony Państwa na podstawie art. 107 ust. 1 pkt 5 ustawy o SOP.

Odnosząc się do zarzutu zaniechania przez Komendanta SOP wnikliwego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadzić miało rzekomo do dowolnych ustaleń, Minister stwierdził, że powyższe nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, gdyż jak wynika z akt sprawy, organ prowadzący postępowanie administracyjne udzielał skarżącemu informacji na temat przebiegu postępowania.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez art. 15 zzs ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, Minister stwierdził, że bezsprzecznie Komendant SOP wyznaczając termin uchybił powyższej normie, niemniej jednak - jak wynika z akt sprawy - pełnomocnik skarżącego w dniu [...] maja 2020 r. stawił się w siedzibie organu i zapoznał z dokumentami. Nie można zatem skutecznie dowodzić naruszenia prawa, w sytuacji, gdy strona nie poniosła na skutek działań organu szkody, a osobiste stawiennictwo pełnomocnika strony w wyznaczonym przez organ terminie konwalidowało zaistniałe naruszenie.

W odniesieniu do nadania spornemu rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności, Minister zauważył, że Komendant SOP miał na uwadze ważny interes społeczny, tożsamy w tym przypadku z interesem służby, który wymaga by ochrona i zabezpieczenie najważniejszych osób w państwie i obiektów im przynależnych realizowane były przez osoby spełniające wymogi określone w art. 68 ustawy o SOP. W uzasadnieniu spornego rozkazu personalnego prawidłowo wykazano, że zachodzą przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes strony, co dało podstawę do zastosowania art. 108 § 1 k.p.a.

W skardze do WSA na powyższą decyzję, skarżący zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:

1) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a w szczególności nieumożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych i przeprowadzonych dowodów w postępowaniu przed organem odwoławczym przed wydaniem decyzji i wydanie ostatecznej decyzji odnoszącej się do dowodów bez uprzedniego pouczenia strony o możliwości wypowiedzenia się w tej materii,

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez Ministra przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia wszelkich czynności niezbędnych do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało błędnym ustaleniem, że pozostawienie skarżącego w służbie stanowiłoby naruszenie ważnego interesu służby oraz przyjęcie, że dalsza jego służba w Służbie Ochrony Państwa naraża zaufanie publiczne do formacji i może działać demoralizująco na pozostałych funkcjonariuszy, w szczególności przez błędne ustalenie, że:

- korespondencja elektroniczna od osób z otoczenia skarżącego stanowi wyłącznie wyraz sympatii i nie może stanowić dowodu posiadania nieposzlakowanej opinii,

- przeprowadzenie dowodu z opinii przełożonych skarżącego nie ma znaczenia dla sprawy,

- popełnienie przestępstwa wyklucza możliwość wykonywania zawodu funkcjonariusza SOP,

- pominięcie faktu, iż w stosunku do skarżącego warunkowo umorzono postępowanie karne, a zatem nie jest on osobą karaną,

- interes służby został naruszony,

- odbiór medialny zdarzenia determinuje naruszenie interesu służby, podczas gdy zostało udowodnione, że narracja mediów jest zmienna,

- zdarzenie z udziałem skarżącego może mieć demoralizujący wpływ na innych funkcjonariuszy, w sytuacji, gdy w postępowaniu zostały złożone wiadomości elektroniczne potwierdzające odmienną sytuację.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:

1) art. 107 ust. 2 pkt 11 ustawy o SOP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zwolnienie skarżącego ze służby w Służbie Ochrony Państwa, pomimo, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy pozostawanie skarżącego w służbie nie narusza ważnego interesu Służby Ochrony Państwa,

2) art. 68 w zw. z art. 107 ust. 2 pkt 11 ustawy o SOP poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż samo podejrzenie o łamanie prawa oraz opisanie zdarzenia w środkach masowego przekazu spowodowały utratę nieposzlakowanej opinii przez skarżącego, uzasadniającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby w Służbie Ochrony Państwa.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja Ministra, jak i utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta SOP - nie naruszają obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem WSA organy obu instancji, wydając sporne decyzje nie dopuściły się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem - wbrew zarzutom skarżącego - w sposób prawidłowy wyjaśniły w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć, dlaczego przyjęły, że w przypadku skarżącego zachodzi przesłanka do zwolnienia ze służby w Służby Ochrony Państwa na podstawie art. 107 ust. 2 pkt 11 ustawy o SOP. W konsekwencji organy obu instancji - wydając sporne rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w SOP - dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisu art. 107 ust. 2 pkt 11 ustawy o SOP. Jednocześnie zarówno Minister, jak i Komendant SOP, nie dopuściły się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

WSA wyjaśnił, że skoro rozkaz personalny (decyzja administracyjna) podejmowany na podstawie art. 107 ust. 2 pkt 11 ustawy o SOP ma charakter uznaniowy, oznacza to, że sądowoadministracyjna kontrola takich rozstrzygnięć jest ograniczona. Sąd administracyjny zobowiązany jest bowiem do oceny, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego i procesowego. Sąd nie jest natomiast uprawniony do ingerowania w kwestie celowości i słuszności dokonanego przez przełożonych wyboru sposobu załatwienia sprawy. Sąd bada tym samym, czy rozstrzygnięcie organu nie zostało oparte na niedozwolonych kryteriach oraz czy jego argumentacja nie jest dowolna i arbitralna. Sąd administracyjny nie może natomiast analizować celowości i słuszności zwolnienia danego funkcjonariusza ze służby w Służbie Ochrony Państwa, a także, nie powinien badać, czy - ze względów słusznościowych - mógłby on nadal pozostać w gronie funkcjonariuszy Służby Ochrony Państwa.

WSA uznał, iż w niniejszej sprawie organy obu instancji - prowadząc postępowanie w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Służbie Ochrony Państwa - zasadnie przyjęły, że ustalony w sprawie stan faktyczny ma pokrycie w materiale dowodowym, gdyż opiera się na jednoznacznych materiałach dowodowych zawartych w aktach sprawy. Z prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy wynika, iż skarżący w dniu [...] listopada 2019 r. we W. - wbrew przepisom ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii - posiadał środek odurzający zaliczany do grupy l-N w postaci kokainy w ilości nie mniejszej niż 0,88 grama netto o łącznej zawartości substancji aktywnej wynoszącej nie mniej niż 403 mg, co stanowiło nie mniej niż 8 porcji handlowych, co wyczerpuje znamiona czynu zabronionego określonego w art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Skarżący w dniu [...] lutego 2020 r. przesłuchiwany w charakterze podejrzanego, przyznał się do popełnienia zarzucanego czynu.

W ocenie WSA organy obu instancji zasadnie uznały, że niespełnianie jednego z wymogów określonych w art. 68 ustawy o SOP, czy też sprzeniewierzenie się rocie ślubowania, powinno nieść za sobą reakcje ze strony przełożonych, włącznie ze zwolnieniem ze służby z uwagi na ważny interes służby. Nie wymaga zatem szczególnego dowodzenia fakt, że skarżący poprzez swoje zachowanie, naruszył dobre imię służby, a przedmiotowe zdarzenie spowodowało zdecydowanie negatywny wydźwięk w środkach masowego przekazu oraz postawiło całą Służbę Ochrony Państwa w negatywnym świetle. Skarżący poprzez swoje zachowanie pokazał, że nie jest zdolny do przestrzegania obowiązującego porządku prawnego i zapewnienia bezpieczeństwa osobom piastującym najważniejsze stanowiska w państwie. Ponadto skarżący swoim postępowaniem podważył zaufanie do swojej osoby, jako funkcjonariusza dającego gwarancję odpowiedzialności i zaufania do pełnionych funkcji, a także przyczynił się do tego, iż brak jest pewności, czy będzie on w przyszłości unikać wszelkich sytuacji, które godziłyby w dobre imię SOP. Dobro Służby Ochrony Państwa i konieczność zapewnienia sprawnego realizowania powierzonych jej zadań wymagają, aby w gronie funkcjonariuszy znajdowały się osoby wolne od podejrzeń popełnienia przestępstw, czy zachowań, które są społecznie szkodliwe. Natomiast skarżący, jako funkcjonariusz SOP był nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany do zapobiegania oraz reagowania na wszelkie przejawy łamania porządku prawnego. Tymczasem, sam został oskarżony o popełnienie przestępstwa, które świadczy o lekceważącym stosunku do obowiązku przestrzegania prawa. Nie ulega wątpliwości, że funkcjonariusz, aby móc skutecznie wykonywać swoje obowiązki służbowe musi pozostawać poza wszelkimi podejrzeniami o jakiekolwiek zachowania sprzeczne z prawem. Dopuszczając się w dniu [...] listopada 2019 r. czynu zabronionego określonego w art. 62 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, utracił przymiot osoby o nieposzlakowanej opinii, którą to cechę odnosić należy zarówno do sfery życia prywatnego, jak i zawodowego. WSA zauważył, że utratę przymiotu "nieposzlakowanej opinii" nie powoduje tylko karalność danej osoby. Taki skutek może wywoływać także znalezienie się w kręgu podejrzeń bądź nawet samych insynuacji. W uwarunkowaniach niniejszej sprawy, interes skarżącego nie mógł zyskać przewagi nad dobrem SOP.

Tym samym WSA uznał zarzut naruszenia art. 107 ust. 2 pkt 11 ustawy o SOP za bezzasadny, albowiem organom obu instancji nie można skutecznie wytknąć ani błędnej wykładni, ani niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Wbrew zarzutom skarżącego - organy obu instancji, wydając sporne rozstrzygnięcia, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, albowiem zarówno wzięły pod uwagę dowody prawidłowo zgromadzone w toku postępowania, jak i w sposób wszechstronny i jednoznaczny zarazem wyjaśniły, dlaczego w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki ważnego interesu służby, przemawiające za zwolnieniem skarżącego ze służby w Służbie Ochrony Państwa.

Jednocześnie WSA uznał, że Minister wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r., w sposób prawidłowy odniósł się do wszystkich podniesionych przez skarżącego w odwołaniu zarzutów, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia.

WSA nie dopatrzył się więc naruszenia przez Ministra norm prawnych wyrażonych w przepisach art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 107 ust. 2 pkt 11 ustawy o SOP poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zachodzą w okolicznościach sprawy przesłanki do zwolnienia skarżącego, z uwagi na ważny interes służby SOP, podczas gdy przepis ten nie dotyczy zwolnienia ze służby z uwagi na prowadzone postępowanie karne przeciwko funkcjonariuszowi, co zostało uregulowane odrębnie w art. 107 ust. 1 pkt 5 ustawy o SOP i wymaga prawomocnego skazania funkcjonariusza wyrokiem karnym (do czego w niniejszej sprawie nie doszło), nadto skarżący posiada bardzo dobrą opinię u przełożonych, wypełnia należycie obowiązki służbowe, sytuacja z dnia [...] listopada 2019 r. miała charakter incydentalny, w czasie wolnym niezwiązanym z odbywaniem służby w SOP, skarżący współpracował z organami ścigania celem wyjaśnienia zaistniałej sytuacji i wyraził skruchę, a w konsekwencji nie został skazany prawomocnym wyrokiem karnym i postępowanie karne zostało w stosunku do niego warunkowo umorzone,

2) art. 68 ustawy o SOP poprzez błędną wykładnię i uznanie, że do zakwalifikowania osoby jako niespełniającej wymagań do odbycia służby w SOP wystarcza utrata nieposzlakowanej opinii, polegająca na naruszeniu dobrego imienia służby, poprzez zdarzenie, do którego doszło w dniu [...] listopada 2019 r., podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że utrata nieposzlakowanej opinii - w przypadku naruszenia prawa przez funkcjonariusza - ma znaczenie jedynie przy skazaniu jego prawomocnym wyrokiem sądu, co dopiero uzasadniałoby stwierdzenie, że dana osoba nie posiada kwalifikacji do odbywania służby SOP.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że WSA - w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej - uznał, że organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek z art. 107 ust. 2 pkt 11 ustawy o SOP, podczas gdy ocena materiału dowodowego przez oba organy jest dowolna i wybiórcza, materiał dowodowy budzi wątpliwości, WSA przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego, natomiast przy dokonaniu prawidłowej i całościowej jego ocenie należy wyprowadzić wniosek, iż pozostawienie skarżącego w służbie nie narusza jej ważnego interesu, a skarżący spełnia wszelkie przewidziane prawem wymogi do pełnienia służby w SOP;

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie uznania przez WSA, że przesłanki zwolnienia skarżącego ze służby zostały spełnione i przyjęcie, że WSA nie jest uprawniony do ingerowania w kwestie celowości i słuszności dokonanego sposobu załatwienia sprawy przez organ, podczas gdy WSA winien samodzielnie dokonać oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (a nie jedynie powielać ocenę tego materiału, dokonaną przez oba organy) i dać temu wyraz w uzasadnieniu wyroku.

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od Ministra kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie w razie uznania, że nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Z przyczyn metodologicznych w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut naruszenia prawa materialnego: art. 68 i art. 107 ust. 2 pkt 11 ustawy o SOP przez ich błędną wykładnię. Skarżący kasacyjnie eksponuje, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, że art. 107 ust. 2 pkt 11 ustawy o SOP ma zastosowanie do sytuacji, gdy wobec funkcjonariusza toczy się postępowanie karne. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, prowadzenie postępowania karnego może stanowić podstawę zwolnienia funkcjonariusza ze służby w trybie art. 107 ust. 1 pkt 5 ustawy o SOP, a zatem wyłącznie w razie skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. W ocenie skarżącego kasacyjnie art. 68 ustawy o SOP nie może być wykładany w sposób, który jako podstawę utraty nieposzlakowanej opinii traktuje zdarzenie faktyczne, którego prawnokarna kwalifikacja nie została potwierdzona skazującym wyrokiem karnym.

Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię zobowiązuje skarżącego kasacyjnie do wykazania, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się błędu derywacyjnego, który w schemacie polega na prawidłowym doborze przepisów kształtujących prawnomaterialną podstawę wydanego rozstrzygnięcia (proces walidacji) przy jednoczesnym wadliwym odtworzeniu tej podstawy z uwagi na niepoprawną rekonstrukcję norm prawnych, które się na tę podstawę składają (proces derywacji). Naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ma więc charakter wyłącznie normatywny, abstrahujący od okoliczności faktycznych danej sprawy. Jego istota polega na nieprawidłowym odtworzeniu poszczególnych elementów normy prawnej, która stanowiła podstawę rozstrzygnięcia kształtującego treść stosunku administracyjnoprawnego strony. Może więc dotyczyć albo niewłaściwego odtworzenia zakresu stosowania normy, czyli okoliczności faktycznych, w których znajduje zastosowanie (hipoteza normy prawnej), albo wadliwego ustalenia konsekwencji prawnych w sytuacji prawnej podmiotu, który znalazł się w okolicznościach faktycznych aktywujących tę normę (dyspozycja/sankcja normy prawnej). Niezależnie od tego, którego elementu normy prawnej dotyczy zarzut błędnej wykładni, odnosi się on wyłącznie do jej generalno-abstrakcyjnego wzorca, kształtowanego treścią przepisów, z których się ją wywodzi. Okoliczności faktyczne sprawy pozostają w tej przestrzeni ocen prawnych bez znaczenia.

Podstawą prawną kwestionowanego rozkazu personalnego stanowił art. 107 ust. 2 pkt 11 ustawy o SOP. Zgodnie jego treścią funkcjonariusza SOP można zwolnić ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom SOP. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru tego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych - por.m.in. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11. W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać o tym, czy dana osoba powinna nadal pozostać w służbie SOP, czy też słuszne było wykluczenie jej z grona funkcjonariuszy formacji.

Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 107 ust. 2 pkt 11 ustawy o SOP wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". Nie może jednak ulegać wątpliwości, że przy ustalaniu jego treści należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania SOP oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. W rachubę może zatem wchodzić realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności, czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie funkcjonariusza w służbie koliduje z interesem SOP, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować służby.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o SOP, Służba Ochrony Państwa jest jednolitą, umundurowaną, uzbrojoną formacją wykonującą zadania z zakresu ochrony osób i obiektów oraz rozpoznawania i zapobiegania skierowanym przeciw nim przestępstwom. Do jej zadań należy przede wszystkim ochrona Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Marszałka Sejmu, Marszałka Senatu, Prezesa Rady Ministrów, wiceprezesa Rady Ministrów, ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz ministra właściwego do spraw zagranicznych, osób posiadających status głowy państwa, szefa rządu oraz ich zastępców, przewodniczącego parlamentu lub izby parlamentu lub ministra spraw zagranicznych, wchodzących w skład delegacji państw obcych przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 3 pkt 1 ustawy o SOP). Do zadań SOP należy również rozpoznawanie i zapobieganie przestępstwom (art. 3 pkt 2 i pkt 3 ustawy o SOP).

Realizacja tak ważnych zadań niewątpliwie wymaga, aby funkcjonariuszami SOP były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz zdolne fizycznie i psychicznie do służby w formacjach mundurowych. Ponadto służbę w SOP mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 68 ustawy o SOP). Przez "nieposzlakowaną opinię" należy rozumieć funkcjonujące w otoczeniu funkcjonariusza przekonanie, ze posiada on wszystkie cechy i przymioty pozwalające mu wzorowo realizować zadania służby. Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza, jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w SOP musi zdawać sobie z tego sprawę. Funkcjonariusz SOP składa bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do przestrzegania obowiązującego porządku prawnego, strzeżenia dobrego imienia służby, honoru i godności oraz przestrzegania zasad etyki zawodowej (art. 74 ustawy o SOP). Musi mieć więc świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z przywilejami, ale i z pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Funkcjonariuszom SOP, podobnie jak funkcjonariuszom innych służb mundurowych przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego. Taka ochrona funkcjonariuszy służb mundurowych nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie funkcjonariuszy reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednakże dostrzega bezwzględną potrzebę ochrony również interesów każdej ze zmilitaryzowanych formacji, wyposażając organy właściwych służb w instrumenty prawne niezbędne do prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej, a także do podejmowania działań umożliwiających sprawne funkcjonowanie wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów.

Na powyższe wielokrotnie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok z dnia 19 października 2004 r. K 1/04, OTK-A 2004/9/93, lex 127308). Trybunał w swych orzeczeniach wskazywał, że brak wiarygodności osób realizujących służbę publiczną szkodzi zaufaniu publicznemu i podważa autorytet państwa. Istnienie wątpliwości co do zachowania przymiotów niezbędnych do sprawowania funkcji publicznych nie może zatem - mimo niezakończonego jeszcze postępowania karnego - pozbawiać właściwych organów możliwości stosowania wobec funkcjonariuszy publicznych innych, pozakarnych dolegliwości. Takie środki prawne nie są tożsame ze stosowaniem sankcji karnych. Z uwagi na karnoprawną zasadę domniemania niewinności nie jest dopuszczalne jedynie uznanie winy i pociągnięcie do odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem w sprawie karnej. Jednakże takich konstytucyjnych gwarancji nie można rozciągać na inne procedury ustawowe, których celem nie jest wymierzenie sankcji karnych. Zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, by wykluczała wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych, które w innych procedurach mogą oddziaływać na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. W tej sytuacji, wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, nawet zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej, możliwe jest ograniczenie dostępu określonych osób do służby publicznej, a także wykluczenie konkretnej osoby z grona funkcjonariuszy publicznych.

Nie ma zatem racji skarżący, że fakt prowadzenia postępowania karnego może prowadzić do zwolnienia ze służby funkcjonariusza SOP wyłącznie w razie prawomocnego skazania za umyślne przestępstwo – art. 107 ust. 1 pkt 5 ustawy o SOP. W takim skonfigurowaniu zwolnienie funkcjonariusza jest obowiązkowe. Skarżący nie zauważa, że przykładowo w art. 107 ust. 2 pkt 6 ustawy o SOP przewidziano możliwość fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza w razie popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste. Tym samym ustawodawca dopuszcza możliwość zwolnienia funkcjonariusza SOP, nawet jeżeli popełni czyn zabroniony, a jego wina nie zostanie ustalona prawomocnym wyrokiem karnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy SOP i Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjęły, że skarżący nie spełnił przedstawionych wyżej wymogów stawianych funkcjonariuszom SOP. Niesporne bowiem jest, że Prokurator Prokuratury Rejonowej W. w dniu [...] lutego 2020 r. wydał przeciwko skarżącemu akt oskarżenia, w którym oskarżono go o popełnienie przestępstwa z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii – skarżący posiadał środek odurzający zaliczany do grupy l-N w postaci kokainy w ilości nie mniejszej niż 0,88 grama netto o łącznej zawartości substancji aktywnej wynoszącej nie mniej niż 403 mg, co stanowiło nie mniej niż 8 porcji handlowych. Skarżący przyznał się do popełnienia zarzucanego mu czynu, a postępowanie karne zostało wobec niego warunkowo umorzone – skarżący przyznaje tę okoliczność w skardze kasacyjnej. Popełnienie przestępstwa przez skarżącego jest więc okolicznością niekwestionowaną.

Funkcjonariusz SOP, którego oskarżano o popełnienie umyślnego przestępstwa ściganego z urzędu, polegającego na posiadaniu narkotyków w ilości większej niż 8 porcji handlowych niewątpliwie traci przymiot "nieskazitelności charakteru". Stąd też pozostawanie w służbie funkcjonariusza SOP, który nie legitymuje się powyższym przymiotem, narusza ważny interes służby, powyższa sytuacja wpływa bowiem demoralizująco na pozostałych funkcjonariuszy, a także rzutuje na powstanie negatywnego wizerunku SOP w odbiorze społecznym, co przekłada się na utratę zaufania do organów tej formacji. Z uwagi na cele realizowane przez SOP, służbę w niej może pełnić tylko osoba o nieposzlakowanej opinii, co wynika z treści art. 68 ustawy o SOP. Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych.

Podejrzenie funkcjonariusza SOP o zachowania karalne, zaprzeczające przyjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu" służby. Zaznaczyć należy, że zwolnienie funkcjonariusza SOP ze służby w oparciu o art. 107 ust. 2 pkt 11 ustawy o SOP pozostaje bez związku z wynikiem prowadzonego postępowania karnego. Oznacza to, że zwolnienie może nastąpić przed zakończeniem postępowania karnego, a rozstrzygnięcie sprawy karnej pozostaje bez wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby. W sprawie dotyczącej zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 107 ust. 2 pkt 11 ustawy o SOP organ nie ma obowiązku weryfikowania zarzutów przedstawionych funkcjonariuszowi w toku postępowania karnego, w szczególności nie musi wykazywać winy funkcjonariusza, a tym samym gromadzić dowodów na okoliczność potwierdzenia popełnienia przez niego zarzucanych mu przestępstw. W realiach niniejszej sprawy, wobec warunkowego umorzenia postępowania w stosunku do skarżącego, stosownie do art. 66 § 1 Kodeksu Karnego, jego wina jest przesądzona, podobnie jak okoliczności popełnienia zarzucanego mu czynu.

WSA w Warszawie zasadnie zatem uznał, że organy obu instancji wydały prawidłowe rozkazy personalne, które zostały oparte na wystarczającym dla rozstrzygnięcia materiale dowodowym i właściwie go oceniły. W zapadłych rozstrzygnięciach nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Brak jest też podstaw do przyjęcia, że podjęte rozstrzygnięcia noszą cechy dowolności lub arbitralności. Uzasadnienia tych rozkazów odpowiadają wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., zawierają wszystkie wymagane tym przepisem elementy. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. jest więc niezasadny.

Nie można zgodzić się także, że w sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie uznania przez WSA, że przesłanki zwolnienia skarżącego ze służby zostały spełnione. Nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że sporządzone przez niego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera niezbędnych elementów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a pozwalających odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Tymczasem wymagane treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku, jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie próbuje wykazać, że uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie zawiera jednego z obligatoryjnych elementów, lecz że Sąd ten poczynił wadliwe ustalenia i oceny prawne. Taka konstrukcja zarzutu jest wadliwa, co uniemożliwia jego uwzględnienie.

Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargą kasacyjną.