Postanowienie WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 263/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 44
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
article: art. 161
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miasta Golub - Dobrzyń z dnia 25 czerwca 2018 r. nr LX/326/2018 w przedmiocie ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu oraz określenia zasad poniesionych kosztów postanawia umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 263/20

UZASADNIENIE

P. z dnia [...].11.2020 r. Wojewoda K. - P., działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 511, z późn. zm.) w związku z art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady M. G. - D. w sprawie ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu na koszt Gminy M. G. - D. oraz określenia zasad zwrotu poniesionych kosztów, której zarzucił naruszenie przepisów: art. 44 w zw. z art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 z późn. zm.) oraz art. 10 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach (Dz.U. z 2019 r. poz. 1473), a także art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Z uwagi na powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem (ewentualnie stwierdzenie nieważności) § 1 ust. 1 i 4, § 6 oraz § 8 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów Wojewoda wskazał, iż podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowią: art. 17 ust. 1 pkt 15, art. 44 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach, które regulują problematykę chowania zwłok. Treść art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach potwierdza prawo pochowania zwłok ludzkich przysługujące najbliższej rodzinie osoby zmarłej. W odniesieniu do zwłok niepochowanych i nieprzekazanych w celach naukowych szkołom wyższym, obowiązek ich pochowania obciąża gminę miejsca zgonu (art. 10 ust. 2 i 3 cyt. ustawy). Ustawa o pomocy społecznej w art. 17 ust. 1 pkt 15 stanowi, że organizacja pochówku, w tym osób bezdomnych, jest zadaniem własnym gminy z zakresu pomocy społecznej. Natomiast zgodnie z istotnym dla uchwały przepisem art. 44 tej ustawy: "Sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego."

W ocenie skarżącego, postanowienia § 1 ust. 1 i 4 oraz § 6 oznaczonej uchwały podjęto z przekroczeniem zakresu upoważnia ustawowego, a jednocześnie kwestionowana regulacja jest próbą modyfikacji materii już uregulowanych przepisami wskazanych ustaw. Wadliwa jest również dyspozycja § 8 uchwały, która warunkuje wejście w życie uchwały od jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Tym samym, Burmistrz Miasta naruszyła prawo w sposób istotny.

Mając na uwadze przedstawione regulacje, Wojewoda podkreślił, że istotą kompetencji rady gminy w takich sprawach jest ustalenie wewnętrznej procedury organizacji sprawienia pochówku, w odniesieniu do: zwłok niepochowanych i nieprzekazanych w celach naukowych szkołom wyższym, w tym osób bezdomnych (ustalenie porządku czynności). Uchwała nie reguluje praw i obowiązków rodziny lub innych ewentualnych adresatów z zewnątrz organizacji gminy (jest aktem wewnętrznej organizacji zadań gminy, nie jest aktem prawa miejscowego).

Kwestionowane zapisy stanowią w ocenie skarżącego organu nadzoru próbę regulacji zagadnień, które są wprost uregulowane w ustawie:

1) sytuacje, w których gmina jest zobowiązana do sprawienia pogrzebu są ustalone w art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych;

2) zasady zwrotu wydatków poniesionych przez gminę na wskazany cel zostały wyczerpująco uregulowane w art. 96 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej ("Obowiązek pochowania zwłok, określony w ust. 3, nie wyklucza żądania zwrotu kosztów na podstawie innych ustaw." - art. 10 ust. 4 ustawy o cmentarzach).

W § 1 ust. 1 kwestionowanej uchwały Burmistrz Miasta oznaczyła krąg osób zmarłych, wobec których Gmina ma obowiązek sprawienia pochówku. W ocenie skarżącego regulacja ta wkracza bez upoważnienia, w materię uregulowaną już przez przepis ustawowy. Zgodnie bowiem z art. 44 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.) podejmując uchwałę, rada gminy może określić jedynie sposób sprawienia pogrzebu. Nie jest natomiast uprawniona do określenia kręgu osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę i regulowania przypadków, kiedy gmina zobowiązana jest do sprawienia pogrzebu. Kwestia ta została bowiem uregulowana wyczerpująco w art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 912), (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. II SA/Go 95/18, podobnie wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 września 2018 r. sygn. II SA/G1 522/18);

W § 1 ust. 4 uchwały ustalono, iż w przedmiocie świadczenia pochówku nie jest wydawana decyzja administracyjna. W tym zakresie Wojewoda wskazał, że sprawienie pochówku jest ustawowym zadaniem gminy, regulowanym przepisami ustawy o pomocy społecznej, która również rozstrzyga o formie realizacji zadań, w tym np. o potrzebie lub braku potrzeby wydania decyzji administracyjnej. Decyzje są wydawane na podstawie przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie wprost zakres ten uregulowano w art. 106 ust. 1 i 2 tej ustawy:

W § 6 kwestionowanej uchwały określono zasady zwrotu kosztów pogrzebu poniesionych przez Gminę, pomimo braku upoważnienia rady gminy do uregulowania tej kwestii w uchwale, co w ocenie Wojewody potwierdza orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym "Zasady zwrotu wydatków poniesionych przez gminę na wskazany cel zostały wyczerpująco uregulowane w art. 96 ust. 3 PomSpołU przez wskazanie, z jakich źródeł, gmina organizująca pogrzeb, może uzyskać zwrot wydanych na ten cel środków. Rada gminy nie ma ustawowego upoważnienia do uregulowania tej kwestii w uchwale." (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 kwietnia 2018r., sygn. akt II SA/Go 95/18; podobnie wyrok z 8 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Go 77/18)

Podstawowe wyjaśnienie kompetencji rady gminy - granic umocowania, przedstawiono w orzecznictwie: "Przez ustawowy nakaz ustalenia przez gminę sposobu sprawienia pogrzebu należy zatem rozumieć powinność określenia pewnych ogólnych wytycznych, ewentualnie zespołu zasad, reguł wskazujących na tryb, formę, metodę danego postępowania, w tym przypadku odnoszących się do sprawienia samej czynności pogrzebu, a skierowanych do jednostki organizacyjnej gminy." (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. I OSK 571/16; podobnie NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 258/16).

W § 8 niniejszej uchwały postanowiono, że uchwała ta podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejdzie w życie po ogłoszeniu, jednak jak wskazał Wojewoda, zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych: "W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: 2) akty prawa miejscowego stanowione przez (...) organ gminy", a jak wskazano powyżej, rada gminy ustala wewnętrzną procedurę organizacji pochówku zwłok niepochowanych. Uchwała nie reguluje praw i obowiązków adresatów z zewnątrz organizacji gminy. Dlatego analizowana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Uchwała, która nie jest aktem prawa miejscowego nie powinna być publikowana w dzienniku urzędowym, a w konsekwencji termin jej wejścia w życie nie powinien być warunkowany takim zdarzeniem. Ponadto Wojewoda zwrócił uwagę, że publikacja skarżonej uchwały w dzienniku urzędowym nie ma również podstawy w przepisach szczególnych, o których mowa w art. 13 pkt 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.

Ponadto organ nadzoru podkreślił, że w orzecznictwie szczegółowo wyjaśniono, iż "Uchwała jest skierowana do podmiotu pozostającego w strukturach organizacyjnych Gminy, tj. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, jak czynią to akty prawa wewnętrznie obowiązującego, a przepisy w niej zawarte oddziałują jedynie na sferę obowiązków i uprawnień tej jednostki organizacyjnej Gminy. Akt nie zawiera zatem norm generalnych i abstrakcyjnych kierowanych do podmiotów zewnętrznych wobec Rady Gminy, nie przyznaje bowiem praw, ani nie nakłada obowiązków nieokreślonemu kręgowi odbiorców. Przepis art. 44 u.p.s., który został przywołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, ma charakter materialnoprawny i nie może stanowić podstawy prawnej aktu prawa miejscowego." (wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016r., sygn. akt I OSK 571/16; podobnie NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. I OSK 258/16).

Odnosząc się wprost do wniosku skargi (o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały), Wojewoda wyjaśnił, że właściwą sankcją w stosunku do zakwestionowanych w skardze przepisów jest stwierdzenie ich niezgodności z prawem. Zgodnie bowiem z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W myśl art. 94 ust. 2 u.s.g., jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniosła o umorzenie postępowania zainicjowanego ww. skargą jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o jej oddalenie.

Strona przeciwna zwróciła uwagę, że w dniu [...].02.2020 r. Burmistrz Miasta podjęła uchwałę nr [...] uchylającą uchwałę nr [...] z dnia [...].06.2018 r. w sprawie sprawienia pogrzebu na koszt Gminy M. G.-D. oraz określenia zasad zwrotu poniesionych kosztów, natomiast zgodnie z art. 94 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała została przedłożona organowi nadzoru w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy.

Mając na uwadze, że W. K. sformułował w stosunku do zaskarżonej uchwały słuszny zarzut, iż nie stanowiła ona aktu prawa miejscowego, strona przeciwna podniosła, że wskutek upływu terminu, o którym mowa w przepisie art. 94 ust. 1 ustawy, nie jest już możliwe stwierdzenie nieważności tej uchwały, a jedynie orzeczenie o jej niezgodności z prawem, ponieważ jak stanowi art. 94 ust. 2 zd. 2 ustawy "uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem". Orzeczenie sądu o niezgodności uchwały z prawem rodzi zatem skutek uchylający, a więc eliminuje akt ze skutkiem ex nunc, przez co zagadnienie obowiązywania uchwały w chwili orzekania przez sąd, w ocenie organu administracji ma niebagatelne znaczenie.

W związku z uchyleniem przez Burmistrz Miasta zaskarżonej przez W. K. uchwały nr [...] niestanowiącej aktu prawa miejscowego, postępowanie w przedmiocie skargi na ww. uchwałę w przekonaniu organu administracji stało się bezprzedmiotowe, a potwierdzenie słuszności takiego stanowiska zawiera podjęte w analogicznym stanie faktycznym i prawnym postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia [...].12.2010 r., sygn. akt: II SA/Op 461/10, w którym Sąd umorzył postępowanie ze skargi organu nadzoru z powodu uchylenia zaskarżonej uchwały wyjaśniając, że z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn", w rozumieniu powołanego przepisu, mamy do czynienia wówczas, gdy w toku postępowania - a przed wydaniem wyroku - przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrolowana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż indywidualizuje adresata tego aktu. Uchwała jest skierowana do podmiotu pozostającego w strukturach organizacyjnych Gminy, tj. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, jak czynią to akty prawa wewnętrznie obowiązującego, a przepisy w nim zawarte oddziałują jedynie na sferę obowiązków i uprawnień tej jednostki organizacyjnej Gminy. Akt nie zawiera zatem norm generalnych i abstrakcyjnych kierowanych do podmiotów zewnętrznych wobec Rady Gminy, nie przyznaje bowiem praw, ani nie nakłada obowiązków nieokreślonemu kręgowi odbiorców. To Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej jest podmiotem realizującym postanowienia zaskarżonej uchwały.

W § 8 niniejszej uchwały postanowiono, że uchwała podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejdzie w życie po ogłoszeniu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie rozróżnia się sytuację, w której rada gminy podejmuje akt prawa miejscowego nadając mu inny charakter i nie przewidują w związku z tym obowiązku jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym od sytuacji, gdy rada gminy bezpodstawnie nadaje walor aktu prawa miejscowego uchwale, która nie spełnia wymogów odnoszonych do tego rodzaju aktów, nakazując jej publikację w organie promulgacyjnym i określając termin wejścia jej w życie właściwy dla aktów prawa miejscowego. W pierwszym przypadku akt prawa miejscowego nie wchodzi do obrotu prawnego ze względu na niespełnienie warunku publikacji, w drugim zaś pozostaje skuteczny, przy czym nie jako akt powszechnie obowiązujący, ale jako akt prawny innego rodzaju, np. akt wewnętrzny (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2677/15 publik w CBOSA).

W sytuacji uznania, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, organ nie był obowiązany ogłaszać jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Od podjęcia uchwały minął termin określony przepisem art. 94 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym , a zatem wyłączona została możliwość stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy podjętej [...] czerwca 2018 r. Zgodnie z art. 94 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała została przedłożona organowi nadzoru w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy. Wojewoda nie wskazywał na uchybienie obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. Okoliczność przedłożenia uchwały organowi nadzoru w terminie ustawowym nie była między stronami sporna. Wskutek upływu terminu, o którym mowa w przepisie art. 94 ust. 1 ustawy, nie jest już możliwe stwierdzenie nieważności tej uchwały, a jedynie orzeczenie o jej niezgodności z prawem, ponieważ jak stanowi art. 94 ust. 2 zd. 2 ustawy "uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem". Orzeczenie sądu o niezgodności uchwały z prawem rodzi zatem, jak słusznie wskazuje skarżący skutek uchylający, a więc eliminuje akt ze skutkiem ex nunc.

Należy jednak wskazać, że w dniu [...].02.2020 r. Burmistrz Miasta podjęła uchwałę nr [...] uchylającą uchwałę nr [...] z dnia [...].06.2018 r. w sprawie sprawienia pogrzebu na koszt Gminy M. G.-D. oraz określenia zasad zwrotu poniesionych kosztów.

Stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż wskazane w art. 161 § 1 pkt 1 i 2 (cofnięcie skargi; śmierć strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik postępowania). Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn", w rozumieniu powołanego przepisu, mamy do czynienia wówczas, gdy w toku postępowania - a przed wydaniem wyroku - przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia.

Skoro w rozpatrywanej sprawie doszło do podjęcia przez Radę Miasta uchwały uchylającej zaskarżoną uchwałę w sprawie sposobu sprawienia pogrzebu oraz określenia zasad zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu a więc zaskarżona uchwała będąca aktem wewnętrznym (nie wywoływała skutków na zewnątrz), została wyeliminowana z porządku prawnego, należało uznać, że wystąpiła przesłanka do umorzenia postępowania, o której mowa w art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., gdyż w sytuacji braku przedmiotu zaskarżenia, postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe.