Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2739/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 934/14 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz S. K. 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 6 maja 2015r., sygn. akt IIISA/Wr 934/14, oddalił skargę S. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z [...] października 2014 r., o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013.

Za podstawę orzekania Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

W dniu 15 maja 2013 r. S. K. zwróciła się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2013.

Wnioskodawczyni wskazała do jednolitej płatności obszarowej ("JPO") 16 działek rolnych, o łącznej powierzchni 37,34 ha, w tym 7 działek rolnych (o powierzchni 15,50 ha) do uzupełniającej płatności obszarowej ("UPO"), do powierzchni grupy upraw podstawowych.

W dniu 4 czerwca 2013 r. strona złożyła pisemne wyjaśnienie, w którym podała, że we wniosku o przyznanie płatności, działki rolne S oraz P, położone na działkach ewidencyjnych Nr [...] i Nr [...], zostały oczyszczone z zakrzewień i doprowadzone do stanu wymaganego w produkcji rolnej. W bieżącym roku działki te będą ugorowane. Także działka ewidencyjna Nr [...], oznaczona jako działka rolna R, była w bieżącym roku oczyszczona z zakrzewień.

W dniu 12 lutego 2014 r. pracownicy Biura Kontroli na Miejscu Agencji przeprowadzili wizytację terenową.

Po przeprowadzeniu postępowania organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] lipca 2014 r. decyzję odmawiającą przyznania stronie płatności bezpośrednich na rok 2013, z następującymi sankcjami, które będą potrącane z płatności należnych w okresie następnych trzech lat kalendarzowych: 14.970,31 (w odniesieniu do JPO) oraz 1.551,41 zł (względem UPO).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż odmowa przyznania płatności nastąpiła z uwagi na różnicę między powierzchnią stwierdzoną wskutek kontroli administracyjnej, a powierzchnią zadeklarowaną we wniosku.

W przypadku JPO zadeklarowano 37,34 ha, a stwierdzono 19,31 ha powierzchni uprawnionej do płatności (wykluczono powierzchnie działek ewidencyjnych Nr [...] i Nr [...]). W odniesieniu do UPO strona zadeklarowała 15,50 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona wyniosła 4,37 ha. Ponieważ procentowa różnica wyniosła – odpowiednio – 93,37 % (w przypadku JPO) oraz 100 % (w odniesieniu do UPO), przeto zasadne było, obok odmowy przyznania płatności, także nałożenie trzyletnich sankcji.

W wyniku rozpoznania odwołania decyzją z [...] października 2014r. Dyrektor [...] Oddziału ARiMR we W. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wykluczenie z płatności działek ewidencyjnych Nr 31 i Nr 50 spowodowane było tym, że nie były one rolniczo użytkowane w 2013 r. Świadczą o tym jak wskazał bezsprzecznie zdjęcia, z których wynika, iż działki te porośnięte były drzewami. Wystające pnie drzew dowodzą również, że działki te nie mogły stanowić ugoru, tym bardziej, że obecnie są zalesione nowymi sadzonkami drzew. W piśmie z dnia 4 czerwca 2013r. sama wnioskodawczyni wyjaśniła, że wspomniane działki zostały oczyszczone z zakrzewień i zostały doprowadzone do stanu wymaganego w produkcji rolnej. Natomiast w piśmie z dnia 29 kwietnia 2014 r. podała, iż prace oczyszczające z wykarczowanych drzew i krzewów odbywały się do późnej jesieni 2013 r. Z treści tego samego pisma wynika ponadto, że część działek ewidencyjnych Nr 25, Nr 27 i Nr 31 została w poprzednich latach zalesiona i przekwalifikowana na las.

Dyrektor ARiMR podkreślił następnie, iż na działkach ewidencyjnych Nr 31 i Nr 50 przeprowadzona była jedynie wizytacja terenowa, w czasie której ustalono stan faktyczny, który nie kwalifikował tych działek do płatności. Uzyskane dane zostały uwzględnione przy wyznaczaniu powierzchni PEG, w trakcie dokonanej następnie kontroli administracyjnej wniosku strony.

Organ odwoławczy stwierdził też brak w sprawie przypadków siły wyższej, ani nadzwyczajnych okoliczności, w rozumieniu art. 31 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 w związku z art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009.

Na koniec Dyrektor Agencji skonstatował, że zweryfikowane, pierwszoinstancyjne orzeczenie nie narusza przepisów prawa oraz przedstawił szczegółowe wyliczenie sankcji, które należało zastosować.

Strona nie godząc się z wydanym rozstrzygnięciem złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który w wyniku kontroli legalności podjętych przez organy Agencji rozstrzygnięć uznając je za zgodne z prawem, opisanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił.

Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem sporu jest stan zagospodarowania działek o numerach ewidencyjnych 31 i 50, objętych wnioskiem skarżącej do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Warunki przyznawania płatności do gruntów rolnych reguluje, jak wyjaśnił ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zwłaszcza jej zapisy zawarte w art. 7 ust. 1-1a tego aktu normatywnego. Zważywszy na realia tego konkretnego przypadku, istotne znaczenie należało przypisać zwłaszcza – i tak też , zdaniem Sądu I instancji uczyniły organy – dwom wymogom: powinności utrzymywania wszystkich gruntów rolnych zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, a także obowiązkowi przestrzegania wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek. Obie przesłanki musiały być zatem zachowane przez cały 2013 rok, którego dotyczył wniosek strony skarżącej i to w odniesieniu do wszystkich zadeklarowanych gruntów, także tych, które były usytuowane na spornych działkach ewidencyjnych nr 31 i nr 50.

Zważywszy na materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, nie można – w ocenie Sądu I instancji – skutecznie podważyć stanowiska organów, iż w odniesieniu do obu wskazanych działek wymienione przesłanki nie zostały zachowane.

Zdaniem Sądu I instancji już w samych pismach wnioskodawczyni (z dnia 4 czerwca 2013 r. i z dnia 29 kwietnia 2014 r.) przyznano, że działki o numerach 31 i 50 zostały oczyszczone z zakrzaczeń (prace oczyszczające, również względem wykarczowanych drzew, odbywały się rzekomo do późnej jesieni 2013 r.), w efekcie czego obie działki zostały doprowadzone do stanu wymaganego w produkcji rolnej, choć w 2013 r. będą ugorowane. Już z treści tych wyjaśnień wynika niezbicie, że grunty te nie były utrzymywane przez cały 2013 rok zgodnie z normami gruntów rolnych.

Przeprowadzona w dniu 12 lutego 2014 r. (już w kolejnym roku kalendarzowym, a zatem po zakończeniu prac oczyszczających) wizytacja wykazała niezbicie występowanie nadal na obu działkach licznych, nieusuniętych pni (czasem dużych rozmiarów), wskazujących na wykarczowanie starego drzewostanu, a dodatkowo – nowe sadzonki drzewek iglastych. Rozmiar stwierdzonych nieprawidłowości przedstawiono na 56 zdjęciach znajdujących się w dokumentacji sprawy (osobno także na płycie), tyczących wyłącznie działek ewidencyjnych Nr 31 i Nr 50. Zestaw fotografii został uzupełniony dwoma ortofotomapami (zdjęciami satelitarnymi), na których przedstawiono – szczegółowo, skrupulatnie i bardzo czytelnie – kierunki wykonywania zdjęć (z oznaczeniem numerów poszczególnych fotografii).

Na tej podstawie, jak wskazał Sąd I instancji, organy były w pełni uprawnione do wykluczenia powierzchni obu działek z wnioskowanej płatności.

W lutym 2014 r. okazało się bowiem, że nie spełniają one nadal wymogów rolniczego użytkowania, a powinny taki wymóg spełniać przez cały kalendarzowy rok 2013 . Działki te nie były zresztą rolniczo użytkowane. Wnioskodawczyni zgłosiła je co prawda jako grunty ugorowane w 2013 r. (a więc wyłączone z rolniczego użytkowania, na których prowadzona jest wyłącznie odpowiednia pielęgnacja, mająca zapewnić poprawienie żyzności gleby), ale organy nie mogły przyjąć również takiej kwalifikacji Sporne działki nie charakteryzowały się bowiem cechami właściwymi dla któregokolwiek z rodzajów ugoru.

W przedstawionej sytuacji istniała, zdaniem Sądu I instancji podstawa do wykluczenia działek ewidencyjnych Nr 31 i Nr 50 z wnioskowanych płatności. Ponieważ zaś różnica między powierzchnią stwierdzoną uprawniającą do płatności, a zadeklarowaną przekroczyła 50 %, przeto – zobligowane do tego postanowieniami art. 58 akapit 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 – organy słusznie zastosowały wobec strony sankcje pieniężne, odliczane od płatności należnych za kolejne lata, na podstawie art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) Nr 885/2006. Weryfikacja obliczeń dokonanych w końcowym fragmencie uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala stwierdzić ich poprawność.

Tym samym podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia przez organy art. 7 ust. 1-1a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nie okazał się zdaniem Sądu I instancji zasadny.

Sąd orzekający nie podzielił również pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanych przez skarżącą.

Zdaniem Sądu uwzględniono bowiem wszystkie materiały dowodowe, także te, które zaoferowała zainteresowana (szczegółowo wymienione w decyzji organu odwoławczego ). Żaden z tych dowodów nie był w stanie podważyć logicznych wniosków, jakie niezbicie wynikały z ustaleń wizytacji przeprowadzonej na działkach ewidencyjnych Nr 31 i Nr 50, szczegółowo opisanych w uzasadnieniu skarżonej decyzji, które to wnioski Sąd I instancji uznał za trafne. Strona nie sprostała zatem, jak wskazał Sąd orzekający nałożonemu na nią ciężarowi udowodnienia, że działki, o których mowa, znajdowały się w stanie uprawniającym do płatności, o które się ubiegała. W konkluzji, wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżącej Sąd I instancji , przyjął, iż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., a w konsekwencji nie nastąpiło też błędne ustalenie stanu faktycznego w odniesieniu do wymienionych działek.

Skoro czynny udział w sprawie zabezpieczany jest stronie na jej własne żądanie, przeto dokonując wizytacji na działkach Nr 31 i Nr 32, organ nie musiał o tym informować strony z urzędu. Niezwłocznego doprecyzowania wymaga zresztą kwestia charakteru i znaczenia tej czynności, a to w związku z zarzutem naruszenia art. 31 ust. 5 ustawy z dnia 7 marca 2007 r.

Organy nie skorzystały w tym wypadku z formalnej instytucji "kontroli na miejscu", w rozumieniu ostatnio wskazanego przepisu, a to z tej przyczyny, że nie kontrola tego rodzaju miała przesądzać – samodzielnie, jak dowodzi dokumentacja administracyjnych dołączonych do skarg do WSA w innych tego rodzaju sprawach – o sposobie załatwienia wniosku strony. Dyrektor Agencji, dał temu wyraz – dobitnie, szczegółowo i obszernie – w uzasadnieniu decyzji skontrolowanej przez Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, przedstawiając drobiazgowo zasady i tryb dokonywania tzw. kontroli administracyjnej (stanowiącej inny – niż kontrola na miejscu – typ weryfikowania wniosku rolnika), przeprowadzanej z uwzględnieniem danych dotyczących działek ewidencyjnych, zawartych w systemie Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS), który bazuje na mapach, dokumentach z ewidencji gruntów oraz innych danych kartograficznych. Wykorzystywane są przy tym techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej, w tym ortoobrazy lotnicze lub satelitarne. Organ odwoławczy podkreślił również walor kontroli administracyjnej – procesu przeprowadzanego przy wykorzystaniu informatycznego, Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), przy zastosowania którego w tej konkretnej sprawie Kierownik BP uwzględnił właśnie ustalenia wizytacji z dnia 12 lutego 2014 r.

Taki specyficzny w swoim charakterze dowód, o uproszczonej procedurze jego przeprowadzenia (bez sporządzania formalnego raportu, wymaganego w razie dokonywania kontroli na miejscu) mógł być, zdaniem Sądu wykorzystany przez organy, stosownie do postanowienia art. 75 § 1 k.p.a. Tym samym Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skarżącej, iż jego przeprowadzenie pozbawiło ją prawa wynikającego wprawdzie z art. 10 kpa znacznie jednak ograniczonego w art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r.

W ocenie Sądu I instancji również decyzje Dyrektora ARiMR (z dnia [...] kwietnia 2015 r.), w których organ ten uchylił dwa pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcia (z dnia [...] sierpnia 2014 r.), odmawiające przyznania stronie skarżącej pomocy na zalesianie na rok 2013, między innymi działek ewidencyjnych Nr 31 i Nr 50, nie mogą skutecznie podważyć zasadności orzeczenia wydanego w niniejszej sprawie. Decyzje te bowiem, zdaniem Sądu I instancji pozostają w istocie bez związku z rozpoznawanym przypadkiem.

Skargę kasacyjną wniosła S. K. Wyrok zaskarżyła w całości.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1)naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie, to jest: art. 6 rozporządzenia Rady (WE) NR 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, zw. z art. 7 ust. 1 i 1 a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) oraz § 1 ust 1 i § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (w brzmieniu obowiązującym w 2013 r. (Dz. U. Nr 39, poz. 211 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. poprzez przyjęcie za organami ARiMR, że działki o nr 31 i 50 nie spełniały wymogów dobrej kultury rolnej i przez to nie podlegały dopłatom bezpośrednim w 2013 r.;

2) naruszenie przepisów postępowania przez to, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.) w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) i w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie dowodowe prowadzone przez organy ARiMR w sprawie zostało przeprowadzone prawidło, to jest miało miejsce rozpatrzenie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz materiał ten został rozpatrzony zgodne zasadami prawidłowego rozumowania, wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego;

- art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a poprzez przyjęcie, że wizytacja z dnia 12 lutego 2014 r. mogła się odbyć bez udziału strony;

- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a i art. 3 § 1 p.p.s.a poprzez przyjęcie, że organy ARiMR mogły kwestionować oświadczenia strony skarżącej bez przeciwstawienia im dostatecznych dowodów w sprawie.

W uzasadnieniu podano argumenty na poparcie przedstawionych zarzutów.

Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Pismem procesowym wniesionym w postępowaniu kasacyjnym w dniu 22 maja 2017r. skarżąca podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej zwróciła uwagę na odmienne ustalenia Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. przedmiocie użytkowania rolniczego spornych działek, wynikające z załączonych do pisma decyzji tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] oraz z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] - obie w sprawie wniosku skarżącej w przedmiocie pomocy na zalesienie za rok 2013. .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Odnosząc się do wniesionego środka prawnego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i zasługuje na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z treścią art. 183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami wskazanymi w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, a tym samym zarzutami i wnioskami sformułowanymi przez skarżącego kasacyjnie. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu I instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności orzeczenia Sądu I instancji oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należy to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że istota sporu prawnego odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia [...] października 2014r. o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013. stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem bowiem prawidłowo, bez naruszenia reguł określonych art. 21 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich organy Agencji ustaliły stan faktyczny sprawy w zakresie zagospodarowania spornych działek ewidencyjnych nr 31 i 50, z którego wynikało, że działki te nie były o utrzymywane przez okres całego roku 2013, zgodnie z normami. Powyższe zostało, jak Sąd I instancji przyjął, dodatkowo zweryfikowane wynikami wizytacji terenowej przeprowadzonej w dniu 12 lutego 2014r., z której wynika, że na obszarze spornych działek występowały liczne nieusunięte pnie, a dodatkowo nowe sadzonki drzewek iglastych. Zdaniem Sądu sporne działki nie były zresztą użytkowane rolniczo, skoro sama rolniczka zgłosiła je jako grunty ugorowane, a więc wyłączone spod produkcji rolnej. Organy nie mogły jednak przyjąć takiej klasyfikacji z uwagi, iż grunty te nie posiadały cech żadnego z rodzajów przyjętych przepisami prawa ugorów. Konsekwencją wykluczenia działek nr 31 i 50 było stwierdzenie, że strona w 2013r. zadeklarowała do płatności bezpośrednich obszar o 50% większy niż obszar faktycznie mogący z tego dofinasowania korzystać. Powyższe uzasadniało, poza odmową przyznania płatności bezpośrednich, zastosowanie wobec rolniczki trzyletnich sankcji. Sąd I instancji nie doszukał się w postępowaniu organów uchybień procesowych stwierdzając, że wszystkie dowody, również zgłaszane przez skarżącą zostały w sprawie uwzględnione.

Skarżąca natomiast zarzucając wadliwości postępowania wskazała na jednostronną interpretację przez organy, zaakceptowaną przez Sąd orzekający, jej oświadczeń i ignorancję dokumentów świadczących o tym, że części działek ew. 31 i 50 były od lat przez nią użytkowane rolniczo i z tego tytułu strona pobierała płatności bezpośrednie, a ewentualne wątpliwości mogły dotyczyć jedynie działek rolnych S i P, które zostały wykarczowane i zgłoszone do płatności w 2013r. Odnosząc się do przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w pierwszej kolejności, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za skutecznie podważający rozstrzygnięcie Sądu I instancji uznać należy zarzut naruszenia przez WSA we Wrocławiu przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zawarty w pkt 2 akapit pierwszy petitum skargi kasacyjnej. Niezależnie od tego, że podniesiony w tym miejscu zarzut dotyczy naruszenia przepisów art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.),który w sprawie błędnie został przez Sąd I instancji zastosowany gdyż reguły postępowania nim określone nie dotyczą postępowania w zakresie płatności bezpośrednich, zasadnie skarżąca kasacyjnie zarzuca, iż w trakcie kontroli legalności decyzji organów Agencji doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ, poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia jej wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w niniejszej sprawie (dotyczącej płatności obszarowych na rok 2013) zastosowanie ma ustawa z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz. U z 2012r., poz. 1164 ze zm. ), która reguły procedowania, co do wniosków o te płatności, zawiera w art. 3 , stanowiąc między innymi, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych organy administracji publicznej stoją na straży praworządności (art. 3 ust. 2 pkt 1). Stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt 2, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części 2 art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. Stosownie do powyższego przepisu k.p.a., na organ administracji publicznej nałożony został obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Zatem to organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy", aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Przepis ten stanowi odpowiednik normy zawartej w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów w Wiejskich ( Dz. U z 2013r. poz. 173 ze zm. ), co uzasadnia konieczność rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej pod kątem prawidłowości procedowania, wg reguły określonej art. 3 ust 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, a zarzutu naruszenia tego przepisu rozpoznania w powiązaniu ze wskazanym w tym zarzucie jako naruszonym art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a.

To, że w świetle wyżej wskazanych przepisów ( art. 3 ust 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich i odpowiednio art. 21 ust 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu) na organie istotnie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów mających wspierać stanowisko strony, jednak w związku z jej twierdzeniami i zarzutami organ powinien zgromadzić takie dowody, które pozwoliłyby na zweryfikowanie ich prawdziwości. Konieczność odniesienia się do wszystkich zarzutów strony, a zwłaszcza takich, których rozpatrzenie mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jednoznacznie wynika z treści art. 107 § 3 k.p.a., zaś określone w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach przerzucenie ciężaru dowodu nie może prowadzić do naruszenia przez organ obowiązku przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością.

Mając powyższe na względzie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy Agencji w postępowaniu z wniosku skarżącej o płatności bezpośrednie na rok 2013 uchybiły zasadzie określonej w/w przepisem, a Sąd I instancji uznając ustalenia tego organu za prawidłowe przyjął za organem przedwcześnie, że działki ewidencyjne nr 31 i 50 w całości nie były użytkowane rolniczo w 2013r. Błąd ten wynika z tego, że zarówno organy Agencji jak i Sąd I instancji operując pojęciem działki ewidencyjnej tj. jej numerem ( w sprawie nr 31 i 50 ) oraz jej powierzchnią, w zakresie dokonanych ustaleń pominęły, nie odniósłszy się do faktu, że w 2013 na działce ewidencyjnej nr 50 skarżąca zadeklarowała dwie działki rolne tj. działkę rolną C o pow. 10,11 ha, na której zadeklarowano jako uprawę mieszankę upraw wieloletnich i co do której uprzednio strona pobierała dopłaty bezpośrednie oraz po raz pierwszy w 2013r. zgłoszoną działkę rolną S o pow. 5,09 ha ( razem 15,20 ha ), co do której w polu "roślina uprawna" wskazano "ugór". Podobnie rzecz się ma z działką ewidencyjną nr 31, co do której skarżąca zadeklarowała we wniosku powierzchnię 2.03 ha. Na działce tej z kolei, jak wynika z informacji producenta o sposobie użytkowania działek znajdują się działki rolne G ( pow. 0,82 ha ), B (pow. 0,20 ha ), zgłoszone do płatności w roku poprzednim, na których zadeklarowano mieszankę traw wieloletnich oraz po raz pierwszy we wniosku na rok 2013 zgłoszono działkę rolną P o powierzchni 1,03 ha zadeklarowaną jako ugór.

W piśmie z dnia 4 czerwca 2013r. skarżąca poinformowała organ I instancji, że działka nr ew. 50 oznaczona we wniosku literą S oraz nr ew. 31 oznaczona jako P zostały oczyszczone z zakrzewień i doprowadzone do stanu wymaganego w produkcji rolnej. W oparciu o powyższe dowody organ błędnie przyjął, co zaakceptował Sąd I instancji, że działki ewidencyjne nr 31 i 50 w całości nie były użytkowane jako grunt rolniczy. Uzasadnieniem dla takiego stanu rzeczy nie może być też fakt, że zadeklarowana na nich uprawa jako ugór nie spełnia warunków rolniczego zagospodarowania gruntu, skoro bezspornie z wniosku o płatności rok 2013 deklaracja ugoru dotyczy jedynie działki rolnej S (pow. 5.09 ha) i P (pow. 1,03 ha), a zatem jedynie części działek ewidencyjnych nr 31 i 50. Natomiast w decyzjach pominięto zadeklarowane przez skarżącą rolnicze zagospodarowanie pozostałych działek rolnych na działkach ewidencyjnych nr 31 i 50 ( działki rolne B,C,G,), na których jako uprawę zadeklarowano mieszankę traw wieloletnich z motylkowatymi drobnonasiennymi.

W sprawie istotną kwestią pozostaje również fakt, że skarżąca dokonała zalesienia gruntu na działce ewidencyjnej nr 31 i 50 w oparciu o zatwierdzony plan zalesienia. W związku z powyższym dla rozstrzygnięcia sprawy, wbrew stanowisku Sądu I instancji istotnym były kwestie i okoliczności postępowania z gruntem zgłoszonym do płatności w roku 2013, a następnie dokonane na przedmiotowych działkach czynności w związku z planem ich zalesienia, o czym strona wielokrotnie informowała organ.

W tych okolicznościach wyniki wizytacji na gruncie 12 lutego 2014r., skoro odbyła się ona po dokonaniu przez stronę prac zalesieniowych i w wyniku których to, wobec stwierdzenia młodych nasadzeń, powierzchnia PEG dla działek ewidencyjnych nr 31 i nr 50 wyniosła 00 ha, nie mogą być miarodajne by jednoznacznie i bezsprzecznie stwierdzić, że przedmiotowy obszar działek rolnych zadeklarowanych na działce ewidencyjnej nr 31 i 50 nie był w całości użytkowany rolniczo w 2013r., skoro dotychczasowa powierzchnia PEG dla działki ewidencyjnej nr 50 wynosiła 10, 29 ha, a dla działki ewidencyjnej nr 31 wynosiła 9,43 ha, a strona co jest poza sporem otrzymywała do tego gruntu płatności obszarowe.

Organy ARiMRu nie odniosły się do powyższej kwestii, jak również do twierdzeń i przedstawionych przez stronę wyjaśnień zawartych w pismach kierowanych przez nią do organów, że wycinki starego drzewostanu skarżąca dokonywała tylko z obszaru stanowiącego obrzeża działki graniczącego z lasem. Pozostały zaś obszar stanowił grunt użytkowany rolniczo, a stwierdzone natomiast uchybienia i wątpliwości co do stanu użytkowania stanowią, co najwyżej nieprawidłowości w zakresie części gruntu. Na uwagę w tym zakresie zasługuje też stanowisko Dyrektora Oddziału Regionalnego ARIMR we W., który zapisy dotyczące spornych działek ewidencyjnych nr 31 i 50 zawarł w rozstrzygnięciach wydanych przez ten organ decyzji z dnia [...] kwietnia 2016r. oraz [...] kwietnia 2016r. uchylających decyzje organu I instancji oraz przekazujących sprawy z wniosku skarżącej w przedmiocie pomocy na zalesianie za rok 2013 do ponownego rozpoznania. Z ich treści wynika między innymi inna, aniżeli dokonana przez ten sam organ interpretacja dostępnej dokumentacji ARiMR i szkiców z pomiaru spornych działek z wyników kontroli przeprowadzonej na przedmiotowych działkach 12 lutego 2014r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaniedbanie organu, w zakresie rozpatrzenia całego materiału dowodowego poprzez dokonanie uproszczonej jego oceny, zaakceptowanej poprzez pobieżną i niewystarczającą kontrolę zaskarżonym wyrokiem, postępowania dowodowego w zakresie nieuwzględnienia w pełni zapisów wniosku, braku zbadania i wyjaśnienia w jakim zakresie działki ewidencyjne nr 31 i 50 zostały wykarczowane i czy rzeczywiście obejmowało to całą powierzchnię deklarowaną, uzasadnia podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez WSA we Wrocławiu zasad postępowania określonych art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz. U z 2012r., poz. 1164 ze zm. ), w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. Brak weryfikacji sprawy zgodnie z tą zasadą prowadzi również do uwzględnienia podniesionego przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia określonej art. 8 kpa zasady, w myśl której postępowanie administracyjne winno być prowadzone w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Powyższe uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu.

Natomiast za skuteczne Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a poprzez przyjęcie, że wizytacja z dnia 12 lutego 2014 r. mogła się odbyć bez udziału strony. Niezależnie od tego, że jak już wyżej wskazano przepis art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie mógł mieć w sprawie zastosowania, a co najwyżej stanowiący jego odpowiednik - art. 3 ust 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, to i ten przepis nie został naruszony. Przeprowadzona na miejscu " wizytacja terenowa" w zakresie weryfikacji powierzchni ewidencyjno- gospodarczej (PEG) działek ew. nr 31 i 50 stanowiąc o powierzchni i sposobie ich użytkowania, które w ocenie inspektorów kontroli nie kwalifikuje ich do JPO, korzysta z uznania jej jako kontroli na miejscu, o której mowa w przepisach art. 30 i następnych rozporządzenia nr 1122/2009. Kontrole nie wymagają jednakże obecności stron ( art. 31 ust 4 ustawy o płatnościach ).

Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut co do wadliwie, bowiem bez udziału strony przeprowadzonej kontroli, uznać należy za chybiony. Zgodnie natomiast z art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 z każdej kontroli na miejscu sporządza się sprawozdanie, które umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonych kontroli. Takie również przez kontrolujących w sprawie zostało sporządzone. W myśl art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 w każdym przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię sprawozdania z kontroli. Jeżeli kontrola na miejscu przeprowadzona jest metodą teledetekcji i wykaże nieprawidłowości, umożliwia się rolnikowi podpisanie sprawozdania z kontroli zanim właściwy organ wyciągnie wnioski z ustaleń w zakresie ewentualnych płatności lub wykluczeń (art. 32 ust. 2 akapit 2 rozporządzenia nr 1122/2009). W rozpoznawanej sprawie kontrola na miejscu została przeprowadzona metodą teledetekcji, była niezapowiedziana, a podczas niej stwierdzono nieprawidłowości. W związku z tym, stosownie do powołanych przepisów, powstał obowiązek doręczenia skarżącemu kopii sprawozdania z kontroli jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji tj. "(...) zanim właściwy organ wyciągnie wnioski z ustaleń w zakresie ewentualnych zmniejszeń płatności lub wykluczeń".

W sprawie niniejszej, raport z kontroli nie został doręczony skarżącej. Wspomniane uchybienie zostało jednakże usunięte poprzez włączenie do akt sprawy "wyników weryfikacji terenowej" bowiem zostały one włączone do akt sprawy przed wydaniem decyzji w I instancji. Strona została z nim zapoznana, a w konsekwencji mogła składać wnioski dowodowe stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi kasacyjnej wskazanych w płaszczyźnie naruszenia prawa materialnego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec stwierdzonych przez sąd II instancji nieprawidłowości i braków w zakresie dokonanych przez organ ustaleń faktycznych, nie mogły być, jako przedwczesne, ocenione na tym etapie postępowania odwoławczego. W orzecznictwie NSA zarysowała się bowiem linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w sprawie jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424).

Mając powyższe na uwadze, skoro wskazane wyżej zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy okazały się zasadne, skarga kasacyjna jako oparta na usprawiedliwionej podstawie podlega uwzględnieniu.

Ponownie rozpoznając sprawę ze skargi S. K. na decyzję w przedmiocie płatności bezpośrednich WSA we Wrocławiu uwzględni przedstawione powyżej argumenty oraz formułowaną na ich podstawie ocenę prawną i ponownie dokona oceny legalności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. w jej całokształcie, mając przy tym na uwadze również ustalenia faktyczne co do spornych działek ewidencyjnych nr 31 i 50 wg stanu na 2013r. dokonane przez ten organ w decyzjach: z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...] i z [...] kwietnia 2016 r. nr [...], co do wniosku skarżącej S. K. o przyznanie pomocy na zalesianie.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak pkt 1 wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego na które składa się wpis od skargi kasacyjnej (100zł), opłata kancelaryjna (100zl) oraz koszty zastępstwa procesowego (120 zł) wydane zostało na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit b w zw. z §14 ust 2 pkt 1 lit c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz.U. z 2013r. poz. 490 ze zm.) .