Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1368/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Anna Mierzejewska, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2012 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie ustalenia wysługi lat do celów uposażeniowych oddala skargę


UZASADNIENIE

Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. Komendant Powiatowy Policji w C., na podstawie art. 6f, art. 102 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 101, poz. 1092 ze zm.) oraz § 74 zarządzenia nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej MSWiA) z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, zaliczył P. Z. (dalej skarżący) na dzień [...] września 2001 r. wysługę lat dla celów uposażeniowych w wymiarze:

- zasiłek dla bezrobotnych - 4 lata, 1 miesiąc, 9 dni,

- zatrudnienie w zakładach pracy - 6 lat, 7 miesięcy, 25 dni,

- służba wojskowa - 1 rok, 5 miesięcy, 18 dni,

- służba w Policji - 2 lata, 3 miesiące i 11 dni,

łącznie 14 lat, 6 miesięcy i 3 dni.

Komendant Powiatowy Policji w C. w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r., skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], wskazał na nieprawidłowości w wyliczonej wysłudze lat skarżącego. Powyższe nieprawidłowości zostały ujawnione podczas przeliczeń dokonywanych w celu potwierdzenia terminu otrzymania przez skarżącego nagrody jubileuszowej za 25 lat pracy i służby. W wyniku ponownej analizy akt osobowych skarżącego stwierdzono, iż w rozkazie personalnym nr [...] zaliczono do łącznej wysługi lat skarżącego okres działalności gospodarczej prowadzonej przez niego od 12 września 1994 r. do 30 kwietnia 1995 r., tj. przez 7 miesięcy i 19 dni.

Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] zawiadomił skarżącego o wszczętym z urzędu postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w C. z dnia [...] sierpnia 2001 r. oraz o przysługującym skarżącemu prawie do czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr [...].

W uzasadnieniu powyższego rozkazu organ podniósł, że po dokonaniu przeliczeń na podstawie dokumentacji dostępnej w aktach osobowych skarżącego, łączna wysługa lat pracy i służby dla celów uposażeniowych na dzień [...] września 2001 r. powinna wynosić 13 lat, 10 miesięcy i 26 dni. Na powyższy okres składają się:

- zasiłek dla bezrobotnych - 4 lata, 1 miesiąc, 13 dni,

- zatrudnienie w zakładach pracy - 6 lat, 16 dni,

- służba wojskowa - 1 rok, 5 miesięcy, 15 dni,

- służba w Policji - 2 lata, 3 miesiące i 12 dni.

Różnica pomiędzy ww. okresem (tj. 13 lat, 10 miesięcy i 26 dni) a okresem podanym w rozkazie personalnym nr [...] (tj. 14 lat, 6 miesięcy i 3 dni) wynosi 7 miesięcy i 7 dni. Mając na uwadze okoliczność, że w aktach osobowych skarżącego znajduje się zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. stwierdzajace, że skarżący prowadził działalność gospodarczą w okresie od 12 września 1994 r. do 30 kwietnia 1995 r. (tj. przez 7 miesięcy i 19 dni), organ stwierdził, iż można przypuszczać, że w rozkazie personalnym nr [...] do wysługi lat skarżącego został zaliczony okres prowadzenia przez niego działaności gospodarczej, ponieważ jest zbliżony do okresu pracy zaliczonej do wysługi lat (tj. 7 miesięcy i 7 dni).

Podkreślił, że w świetle obowiązującego w 2001 r. przepisu § 74 zarządzenia nr 29 MSWiA, nieuzasadnione jest zaliczenie prowadzenia działalności gospodarczej do łącznej wysługi lat. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ wskazał, iż rozstrzygnięcie, że dany okres pracy został zaliczony policjantowi nieprawidłowo, może nastąpić jedynie w drodze nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych o ustaleniu uposażenia. W tym kontekście, powołując się na oczywistą sprzeczność rozkazu personalnego nr [...] z obowiązującym porządkiem prawnym, Komendant Wojewódzki Policji w [...] stwierdził istnienie przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaakcentował, że jest to poważny błąd dotyczący oceny stanu faktycznego powodujący niemożliwe do zaakceptowania skutki z punktu widzenia wymagań praworządności, dlatego koniecznym jest wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności.

W odwołaniu od ww. rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. skarżący zarzucił organowi m.in. naruszenie jednej z podstawowych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego – zasady trwałości decyzji ostatecznych. Wskazał, iż 5 lat temu otrzymał nagrodę za 20 lat służby i pracy, dlatego dziwią go wątpliwości, które powzięto przy ustalaniu prawa do nagrody jubileuszowej za 25 lat pracy i służby.

Komendant Główny Policji nie podzielił argumentacji odwołania i decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść § 74 ust. 1 i 2 obowiązującego w dniu wydania rozkazu personalnego [...] zarządzenia nr 29 MSWiA z dnia 11 czerwca 2007 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi łat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego oraz § 4 obecnie obowiązującego rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

Wskazał, że aktach osobowych skarżącego znajdują się nastepujące dokumenty: świadectwo pracy z dnia [...] maja 1996 r., w którym potwierdzono okres zatrudnienia w Usługowym Zakładzie [...] od dnia 1 lipca 1985 r. do dnia 10 kwietnia 1991 r., zaświadczenie z Wojskowej Komendy Uzupełnień w C. z dnia [...] stycznia 2012 r., w którym potwierdzono okres odbywania zasadniczej służby wojskowej od dnia 24 października 1989 r. do dnia 8 kwietnia 1991 r., świadectwo pracy z dnia [...] listopada 1992 r., w którym potwierdzono okres zatrudnienia w Zakładzie Usługowym [...] od dnia 25 maja 1992 r. do dnia 30 listopada 1992 r., świadectwo pracy z dnia [...] listopada 1996 r., w którym potwierdzono okres zatrudnienia w Przedsiębiorstwie Produkcyjno-Usługowo-Handlowym [...] w C. od dnia 1 lipca 1996 r. do dnia 30 listopada 1996 r., świadectwo pracy z dnia [...] maja 1998 r., w którym potwierdzono okres zatrudnienia w I. Spółka z o. o. w W. od dnia 17 marca 1998 r. do dnia 22 maja 1998 r., świadectwo pracy z dnia [...] grudnia 1998 r., w którym potwierdzono okres zatrudnienia w Usługowym Zakładzie [...] w C. od dnia 20 maja 1998 r. do dnia 31 grudnia 1998 r., zaświadczenia z Urzędu Pracy w C. z dnia [...] lipca 2001 r., w których potwierdzono okresy pobierania zasiłku dla bezrobotnych od dnia 11 kwietnia 1991 r. do dnia 7 stycznia 1992 r., od dnia 2 grudnia 1992 r. do dnia 30 kwietnia 1994 r., od dnia 10 maja 1995 r, do dnia 10 maja 1996 r. oraz od dnia 1 kwietnia 1997 r. do dnia 16 marca 1998 r., a także zaświadczenie z Zakładu Ubepieczeń Społecznych Oddział w S. - Inspektorat w C., w którym potwierdzono, że skarżący był zgłoszony do ubezpieczenia społecznego z tytułu wykonywania działalności gospodarczej [...] od dnia 12 września 1994 r. do dnia 30 kwietnia 1995 r. Zsumowanie okresów wynikających z ww. dokumentów prowadzi do wniosku, że rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w C. z dnia [...] sierpnia 2001 r. do wysługi lat zaliczono skarżącemu okres prowadzenia działalności gospodarczej.

Organ drugiej instancji podkreślił, że prowadzenie działalności zarobkowej na własny rachunek, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 18 grudnia 1976 r. o ubezpieczeniu społecznym rzemieślników i niektórych innych osób prowadzących działalność zarobkową na własny rachunek oraz ich rodzin (Dz. U. nr 40, poz. 235 ze zm.) wprawdzie oznaczało podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu, jednakże nie było wykonywaniem pracy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 1998 r. nr 21, poz. 94 ze zm.). Przy nawiązaniu stosunku pracy, pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem, a pracodawca do zatrudnienia pracownika za wynagrodzeniem. Osoba prowadząca działalność zarobkową na własny rachunek, podobnie jak osoba prowadząca działalność gospodarczą w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. nr 41, poz. 324 ze zm.), ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. nr 101, poz. 1178 ze zm.), jak również ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. nr 155, poz. 1095 ze zm.) takiego stosunku nie nawiązywała. Tym samym okres prowadzenia omawianej działalności nie mógł i nadal nie może być zaliczony do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia policjanta.

W świetle powyższego, po ponownej analizie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania rozkazu presonalnego nr [...], organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż rozkaz ten został wydany z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaliczenie tą decyzją skarżącemu do wysługi lat okresu prowadzenia działalności gospodarczej - wbrew obowiązującym przepisom - spowodowało zawyżenie wysokości wzrostu jego uposażenia z tytułu tejże wysługi, co uznać należy za wadę o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.

Ponadto organ drugiej instancji podkreślił, że w dniu wydania rozkazu personalnego nr [...] nie istniały unormowania prawne, które mogłyby stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia policjantowi wysługi lat. Obowiązujące wówczas przepisy (ustawa o Policji, zarządzenie nr 29 MSWiA z dnia 11 czerwca 1997 r.) regulujące tę materię również nie dawały podstawy do ustalenia w drodze decyzji administracyjnej terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości. Podstawę ustalenia w drodze decyzji administracyjnej terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości stanowi aktualnie obowiązujący przepis § 5 ust. 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732 ze zm.), w myśl którego termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Nawet cytowany wyżej przepis, zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, nie pozwala na ustalenie policjantowi wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego w drodze samodzielnej sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu przez wydanie odrębnej decyzji administracyjnej. Ustalenie wysługi lat jest bowiem tylko jednym z istotnych elementów sprawy o roszczenie z tytułu prawa do uposażenia zasadniczego w określonej wysokości. Ustalenia okresów pracy funkcjonariusza Policji nie dokonuje się w formie decyzji administracyjnej; stanowi ono czynność, której efektem jest przyjęcie określonego stanu faktycznego, zgodnie z kryteriami zawartymi w przepisach obowiązującego prawa.

Reasumując, organ kategorycznie stwierdził, że rozkaz personalny nr [...] został wydany bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a wykazane naruszenie wpływa na sposób załatwienia tej sprawy oraz powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 74 zarządzenia nr 29 MSWiA z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 maja 1999 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej oraz zasad jej obliczania i wypłacania policjantom, poprzez uznanie, że okres wysługi lat skarżącego na poczet ustalenia uposażenia oraz ustalenia uprawnienia do wypłaty nagrody jubileuszowej został w rozkazie personalnym nr [...] błędnie obliczony, podczas gdy wysługa lat wyliczona została w tym rozkazie prawidłowo,

2. naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako podstawy prawnej uchylenia rozkazu personalnego nr [...] uznanego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] za decyzję administracyjną, podczas gdy rozkaz ten taką decyzją nie jest, a co za tym idzie nie mógł być uchylony w trybie określonym w tym przepisie prawa, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonego rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2012 r. i zaskarżoną decyzję nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2012 r.,

3. naruszenie przepisów postępowania przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na stwierdzeniu, iż rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. Komendanta Powiatowego Policji w C. został wydany z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w rzeczywistości takie naruszenie prawa nie miało miejsca, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonego rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2012 i zaskarżoną decyzję nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2012 r.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący zwrócił uwagę na błędy w obliczeniach jego wysługi lat. W rozkazie personalnym nr [...] na trzeciej stronie organ wskazał, że świadectwo pracy z dnia [...] maja 1996 r. wydane przez Usługowy Zakład [...] w C. potwierdza zatrudnienie w okresie od 7 lipca 1985 r. do 10 kwietnia 1991 r., podczas gdy w świadectwie tym zapisany jest okres zatrudnienia od 1 lipca 1985 r. do 10 kwietnia 1991 r. Ponadto podana w świadectwie pracy z dnia [...] listopada 1992 r. z Zakładu Usługowego [...] w C. data rozpoczęcia zatrudnienia – 25 maja 1992 r. nie pozwala na jednoznaczne odczytanie okresu pracy, który został przyjęty przy wyliczaniu jego wysługi służby i pracy. Z kolei w przypadku zatrudnienia skarżącego w firmie [...] w C. organ wskazał okres pracy od 23 maja 1998 r. do 31 grudnia 1998 r., podczas gdy w świadectwie pracy został zapisany okres od 20 maja 1998 r. do 31 grudnia1998 r., a więc o trzy dni dłuższy. Zdaniem skarżącego, jego wysługa lat pracy i służby na dzień [...] maja 1999 r. wynosiła 11 lat, 8 miesięcy i 1 dzień (a nie jak wyliczono w rozkazie personalnym nr [...] - 11 lat, 7 miesięcy i 25 dni), zaś na dzień [...] września 2001 r. wynosiła 13 lat, 11 miesięcy i 2 dni (w ww. rozkazie ustalono okres 13 lat, 10 miesięcy i 26 dni).

Ustosunkowując się do stwierdzenia organu pierwszej instancji, iż "można przypuszczać, że w rozkazie personalnym nr [...] zostało zaliczone prowadzenie działalności gospodarczej, z uwagi na to iż okres prowadzenia działalności gospodarczej jest zbliżony do okresu pracy zaliczonej do wysługi lat w rozkazie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 roku", skarżący podniósł, że prowadził działalność gospodarczą przez okres 7 miesięcy i 19 dni, natomiast ustalony przez organ w rozkazie personalnym nr [...] okres zaliczony do wysługi lat wynosi 7 miesięcy i 7 dni. Zdaniem skarżącego, organ dokonał błędnych obliczeń. Według obliczeń skarżącego okres zaliczony do wysługi wynosi 7 miesięcy i 1 dzień. Zatem różnica pomiędzy ww. okresem a okresem prowadzenia działalności gospodarczej wynosi 18 dni. Nie jest możliwe, aby przy takiej różnicy (tj. 18 dni) Komendant Powiatowy Policji w C., wydając rozkaz personalny nr [...], zaliczył mu na poczet wysługi lat okres prowadzenia działalności gospodarczej. Taki błąd nie mógł powstać w wyniku nieprawidłowości w obliczeniach. Dlatego skarżący uważa, że okres jego wysługi lat w rozkazie personalnym nr [...] został wyliczony prawidłowo.

W dalszej części skargi skarżący wywiódł, że skoro Komendant Główny Policji wskazał, iż rozkaz personalny nr [...] nie jest decyzją administracyjną, to nie może on być uchylony na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten może być zastosowany jedynie do stwierdzenia nieważności decyzji. W związku z powyższym organ odwoławczy powinien uchylić decyzję (rozkaz personalny) nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], a nie utrzymywać ją w mocy.

Błędne jest również stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż rozkaz personalny nr [...] został wydany bez podstawy prawnej. Podstawą prawną wydania tego rozkazu były przepisy zarządzenia nr 29 MSWiA w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszenia w czynnościach służbowych oraz zaliczenia okresów służby i pracy do wysługi łat uwzględnianej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego, a zwłaszcza jego § 74. Przepis ten zawarty jest w zarządzeniu, a więc akcie normatywnym niestanowiącym źródła powszechnie obowiązującego prawa, lecz będącym aktem wewnętrznym obowiązującym tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu zarządzenie. Z tych też względów rozkaz personalny nr [...] nie mógł być decyzją administracyjną, a podstawą jego wydania był przepis prawa wewnętrznego obowiązującego w jednostkach podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, jaką niewątpliwie jest Policja.

Skarżący zaznaczył też, że podstawą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji była przesłanka rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu rozkazu personalnego nr [...]. Natomiast Komendant Główny Policji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł również, iż rozkaz nr [...] został wydany bez podstawy prawnej, która to przesłanka nie była zawarta w decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. W ocenie skarżącego, skoro organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, to nie może rozszerzać podstaw stwierdzenia nieważności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Uznając za chybiony zarzut skarżącego, że zarządzenie nr 29 MSWiA z dnia 11 czerwca 1997 r. nie stanowiło źródła powszechnie obowiązującego prawa, organ wskazał, iż art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym przewidywał zarządzenie właściwego ministra jako jedno ze źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Dopiero Konstytucja RP z 1997 r. ustaliła katalog źródeł prawa nieuwzględniający zarządzeń ministrów. Zatem w dacie ustalania wysługi lat zastosowano właściwy przepis prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności.

Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 (dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga, analizowana w kontekście podanych wyżej kryteriów kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd, podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszają przepisów prawa w sposób, który mógłby zaważyć na ostatecznym wyniku podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Na wstępie podnieść należy, iż nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że rozkaz personalny nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Zgodnie z § 7 ust. 1 obowiązującego w dacie wydania rozkazu personalnego nr [...] zarządzenia nr 29 MSWiA z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego (Dz. Urz. MSWiA Nr 5, poz. 49), nawiązanie zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie decyzji administracyjnej w formie rozkazu personalnego. Natomiast przepis § 7 ust. 2 ww. zarządzenia stanowił, że do postępowania w sprawach osobowych stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe zarządzenie utraciło moc z dniem 2 października 2002 r. na podstawie § 32 obecnie obowiązującego rozporządzenie MSWiA z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. nr 151, poz. 1261). Zatem nie ma racji skarżący twierdząc, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie ma zastosowania do rozkazu personalnego.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Stanowi odstępstwo od wyrażonej w przepisie art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Istota stwierdzenia nieważności sprowadza się do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi, wymienionymi w sposób wyczerpujący w art. 156 § 1 k.p.a., które powodują nieważność tych decyzji od chwili ich wydania (ex tunc). Są to:

1) wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) wydanie decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie,

5) niewykonalność decyzji (istniejąca w dniu jej wydania oraz mająca charakter trwały),

6) wywołanie czynu zagrożonego karą w razie wykonania decyzji,

7) wada decyzji powodująca jej nieważność z mocy prawa.

Postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zasadniczo się różni od zwykłego postępowania administracyjnego. Ma ono na celu jedynie wyjaśnienie, czy decyzja ta jest obarczona ww. wadami prawnymi. W postępowaniu tym nie dochodzi więc do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Nie ma też proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy czy poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych. Działanie organu orzekającego w tym postępowaniu jest bowiem ograniczone do zajmowania się kwestiami stricte prawnymi, tj. do weryfikacji decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. Sprowadza się zatem wyłącznie do poszukiwania uchybień i wadliwości weryfikowanej decyzji, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego.

Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, której dopatrzył się organ pierwszej instancji w rozkazie personalnym Komendanta Powiatowego Policji w C. nr [...], jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa ma miejsce, gdy podstawa prawna do wydania decyzji istnieje, jednak rozstrzygnięcie zawarte w decyzji w sposób oczywisty odbiega od obiektywnie istniejącego i możliwego do zastosowania stanu prawnego. W świetle poglądów doktryny i orzecznictwa, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, co na podstawie jego brzmienia jest od razu zauważalne, i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako naruszenia "rażącego" może nastąpić wyjątkowo, mianowicie gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji.

Natomiast organ drugiej instancji – co słusznie wskazał skarżący - oprócz rażącego naruszenia prawa, powołał się na przesłankę wydania decyzji bez podstawy prawnej. Przypadki wydania decyzji bez podstawy prawnej odnoszą się do sytuacji, gdy decyzja została wydana bez oparcia w przepisie, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne.

Podstawą materialnoprawną rozkazu personalnego nr [...] był m.in. § 74 zarządzenia nr 29 MSWiA z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego (Dz. Urz. MSWiA z 1997 r., nr 5, poz. 49). Zgodnie z treścią § 74 ust. 1 ww. zarządzenia, do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia policjantów zalicza się okresy służby w Policji. Natomiast stosownie do § 74 ust. 2 zarządzenia, do wysługi lat, o której mowa w ust. 1, zalicza się również:

1. służbę w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i w Służbie Więziennej.

2. okresy traktowane jako równorzędne ze służbą w Policji, Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i w Służbie Więziennej wymienione w art. 13 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214 z 1995 r. Nr 4, poz. 17 oraz z 1997 r. Nr 28, poz. 153),

3. zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy; okresy pracy wykonywanej równocześnie w wymiarze czasu pracy nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie łub na danym stanowisku sumuje się,

4. inne okresy, jeżeli z mocy odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze.

Obecnie kwestia okresów podlegajacych zaliczeniu do wysługi lat policjanta została zawarta w § 4 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. W myśl tego przepisu, do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia policjantów zalicza się:

1. okresy służby w Policji,

2. okresy służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służbie Więziennej,

3. okresy traktowane jako równorzędne ze służbą, o których mowa w pkt 1 i 2, wymienione w art. 13 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin,

4. zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy; wymiar czasu pracy podlega sumowaniu w przypadku równoczesnego wykonywania zatrudnienia u różnych pracodawców w wymiarze nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku,

5. inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego.

Podstawę prawną wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wysługi lat stanowi przepis § 5 ust. 4 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Cytowane rozporządzenie MSWiA weszło w życie w dniu 12 stycznia 2002 r. Jednocześnie zauważyć należy, że poprzedzające je rozporządzenie MSWiA z dnia z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie uposażenia zasadniczego policjantów, jego wzrostu z tytułu wysługi lat oraz szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości dodatków do uposażenia policjantów (Dz. U. Nr z 199 r. nr 6, poz. 47) nie zawierało takiej regulacji, lecz odsyłało do odrębnych przepisów (vide § 2 ust. 3 ww. rozporządzenia stanowiący, iż zasady i tryb zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego określają odrębne przepisy). Przepisy te, objęte zarządzeniem nr 29 MSWiA z 11 czerwca 1997 r., również nie przewidywały wydania decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia wysługi lat. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 24 września 2001 r., sygn. akt OPS 8/01, publ. ONSA 2002/1/9, rozstrzyganie o tym, czy okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym podlega zaliczeniu do stażu służby żołnierza zawodowego, od którego zależy wysokość nagrody jubileuszowej żołnierza (art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy - Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 18 ze zm.), oraz do wysługi lat, od której uzależniona jest wysokość uposażenia według stopnia wojskowego (art. 12 ust. 2 powołanej ustawy), nie jest przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Ustalenie stażu służbowego żołnierza zawodowego, na potrzeby zarówno nagrody jubileuszowej, jak i wysługi lat, jest po prostu istotnym elementem postępowania wyjaśniającego i dowodowego w sprawie o przyznanie określonego świadczenia pieniężnego i nie stanowi w związku z tym przedmiotu odrębnej sprawy administracyjnej.

Słusznie zatem organ drugiej instancji powołał się na brak postawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej. Niedopuszczalne jest bowiem domniemanie formy działania organu w postaci decyzji administracyjnej; musi ono wynikać z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Nie można go wywodzić z art. 104 k.p.a. bez podstawy materialnoprawnej. Ustalenie okresów pracy policjanta należy uznać za czynność, której efektem jest przyjęcie określonego stanu faktycznego, zgodnie z kryteriami zawartymi w przepisach obowiązującego prawa. organ pierwszej instancji.

W ocenie Sądu okoliczność, że organ pierwszej instancji nie dopatrzył się przesłanki braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, wskazując jedynie rażące naruszenie prawa, nie ma wpływu na trafność rozstrzygnięcia organu i nie stanowi podstawy do uchylenia rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza bowiem, że organ odwoławczy nie ograniczył się do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz zastosował się do obowiązku ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w orzeczeniu organu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy ponownie rozpatrzył sprawę merytorycznie w jej całokształcie.

Trafnie też organy orzekające w sprawie przywołały przesłankę wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zarówno przepisy obowiązujące w dacie wydania rozkazu personalnego nr [...], jak i obecnie obowiązujące przepisy wykluczają możliwość zaliczenia okresu prowadzenia działalności gospodarczej do wysługi lat. Bezpodstawne zaliczenie skarżącemu do wysługi lat pracy i służby ponad siedmiomiesięcznego okresu prowadzenia przez niego działalności gospodarczej implikuje skutek w postaci nienależnego wzrotu uposażenia policjanta z tytułu wysługi lat. Sąd podziela stanowisko organów kwalifikujące tę wadę rozstrzygnięcia Komendanta Powiatowego Policji w C. jako rażące naruszenie prawa.

Reasumując, rozkaz personalny nr [...] podlegał eliminacji z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powołując ten przepis organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej weryfikacji rozkazu personalnego nr [...] pod względem kwalifikowanych uchybień.

Na marginesie zaznaczyć należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym granica pomiędzy wydaniem decyzji bez podstawy prawnej a wydaniem jej z rażącym naruszeniem prawa jest płynna, tj. podobne lub nawet te same przypadki są różnie kwalifikowane - zwłasza gdy przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia nie spełnia wymogów podstawy prawnej działania danego organu administracji publicznej. Można zatem uznać, że powołany w rozkazie personalnym nr [...] przepis § 74 zarządzenia nr 29 MSWiA z dnia 11 czerwca 1997 r. nie spełniał wymgów podstawy prawnej.

Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.