Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 207/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu jest skarga K. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Nr [...] z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu 13 czerwca 2013 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

w R. (zwany dalej: PINB, organ I instancji) wpłynął wniosek K. W. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący) o wszczęcie postępowania w sprawie wybudowania parkingu przy ul. J. K. [...] w W. na działce nr ewid. [...] o powierzchni [...] ha, bez jego zgody jako współwłaściciela. Zgłoszenie dotyczące ww. budowy znak [...] z [...] grudnia 2009 r. dokonane przez Gminę W. (zwana dalej: gmina, inwestor) obejmowało jedynie przebudowę pasa drogi.

W związku z powyższym wnioskiem 2 lipca 2013 r. przeprowadzono oględziny miejsc postojowych przy ul. K. [...] w W. – wzdłuż bloku, nie dokonując jednak żadnych ustaleń. Następnie pismem z 16 lipca 2013 r. organ I instancji poinformował wnioskodawcę, że miejsce wskazane przez niego jako parking,

w przepisach prawa jest tylko i wyłącznie miejscem postojowym dla samochodów osobowych połączonym bezpośrednio z jezdnią asfaltową. Na wykonanie ww. miejsc postojowych Wójt Gminy W. uzyskał zgodę Starosty Powiatu R. (zwany dalej: Starosta) -"bez zgłoszenia sprzeciwu pismem znak: [...] z dnia [...].12.2009 r."

Na skutek skargi wnioskodawcy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (zwany dalej: WINB, organ odwoławczy) zawiadomieniem znak [...] z [...] października 2013 r. stwierdził zasadność skargi (poinformował PINB o konieczności przeprowadzenia postępowania administracyjnego

i załatwienia wniosku zgodnie z procedurą administracyjną).

Zawiadomieniem z 16 października 2013 r. PINB wszczął postępowanie

w sprawie parkingu usytuowanego na działce [...] w W.. Następnie postanowieniem Nr [...] z [...]października 2013 r. działając w trybie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm., zwana dalej: p.b.) nałożył na inwestora obowiązek złożenia - w terminie do 15 listopada 2013 r. - dokumentów dotyczących wybudowanych w 2009 r. miejsc postojowych dla samochodów osobowych zlokalizowanych na działce nr [...] tj. decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie i zgody Starosty na realizację inwestycji; zatwierdzony projekt budowlany wykonanych miejsc postojowych; dokument urzędowy określający własność działki nr [...].

W dniu 22 listopada 2013 r. do PINB wpłynęło: 1) pismo Starosty znak [...] z [...] lipca 2009 r. informujące, że nie zgłasza sprzeciwu do zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na remoncie ul. [...] na odcinku od km 0+000 do km 0+320 dł. 320 m., placu przed Gminnym Ośrodkiem Kultury wraz z przyległymi uliczkami w miejscowości W.; 2) projekt budowlany dot. remontu ul. [...]; 3) wypis z rejestru gruntu, stan na 20 listopada 2013 r., według którego gmina posiada udział we własności działki [...] wynoszący [...].

Decyzją Nr [...] z [...] listopada 2013 r. PINB orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie. Na skutek złożonego odwołania organ odwoławczy decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2014 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości

i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postawę powyższego stanowiło ustalenie, iż nie ustalono właściwie stron niniejszego postępowania, nadto nie ustalono, czy zgłoszenie robót budowlanych obejmowało wykonanie miejsc parkingowych.

Ponownie rozpoznając sprawę PINB ustalił strony postępowania (na podstawie wypisu z rejestru gruntów) oraz przeprowadził (16 września 2014 r.) oględziny działki [...]. W wyniku oględzin stwierdzono, że na działce znajduje się parking

o wymiarach 29,90 x 30,90 x 5,60 m o nawierzchni z kostki brukowej ograniczonej krawężnikami granitowymi. Parking posiada 12 miejsc postojowych. Parking zlokalizowany jest w sąsiedztwie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlową. Parking wraz z budynkiem istnieje od lat 60-tych ubiegłego wieku.

Decyzją Nr [...] z [...] lutego 2015 r. PINB działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 p.b. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze. zm., zwana dalej: k.p.a.), nakazał gminie dokonać rozbiórki i doprowadzenia do stanu poprzedniego wyremontowanej nawierzchni miejsc parkingowych, zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] przy ul. K. [...] w miejscowości W.. Jednocześnie podał, iż do rozbiórki należy przystąpić z chwilą uprawomocnienia się decyzji, a o wykonaniu rozbiórki należy powiadomić organ.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż po wnikliwej analizie akt

i zgromadzonych dokumentów stwierdził, że gmina jako inwestor dokonała remontu

i przebudowy ulicy J. K. [...] tj. działki nr [...]posiadając zgłoszenie nr [...] z [...] grudnia 2009 r., w którym Starosta nie zgłosił sprzeciwu na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie nawierzchni miejsc postojowych. Jednak podczas realizacji inwestycji inwestor wykroczył poza roboty objęte zgłoszeniem i wykonał remont nawierzchni miejsc postojowych zlokalizowanych na działce [...], która sąsiaduje bezpośrednio z ul. K. i miejscem robót objętych zgłoszeniem. Gmina nie jest właścicielem ww. działki, a jedynie jednym ze współwłaścicieli nieruchomości, nie miała więc prawa do samodzielnego dysponowania gruntem na cele budowlane.

Odwołanie od powołanej decyzji złożyli: gmina oraz K. C., A. Z., A. D., A. i W. B., W. i J. Ł., E. i M. B..

Gmina wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako zapadłej

z rażącym naruszeniem prawa ewentualnie o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie art. 7, art. 10 k.p.a. poprzez brak dokonania jakichkolwiek ustaleń faktycznych co do tego czy gmina dysponowała prawem do przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji gdy w dacie prowadzenia inwestycji gmina była większościowym współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, mogła zatem swobodnie wykonać przedmiotową inwestycję. Podała, że przeprowadzeniu inwestycji nie sprzeciwia się Wspólnota Mieszkaniowa K. [...]. Ponadto przedmiotowa sprawa była już przedmiotem badania PINB i została rozstrzygnięta decyzją z [...] listopada 2013 r. umarzającą postępowanie w sprawie, zatem nie ma możliwości wydania decyzji w sprawie, która została już rozstrzygnięta. Podniosła również, że w toku postepowania pozbawiono strony możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zebranego w sprawie.

K. C., A. Z., A. D., A. i W.B., W. i J. Ł., E. i M. B. (zwani także: odwołujący) podali, iż nie wnoszą sprzeciwu do obecnego stanu wyremontowanej przez gminę nawierzchni miejsc parkingowych na działce nr [...]. Podali, że przeprowadzona inwestycja była oczekiwana i służy mieszkańcom Wspólnoty Mieszkaniowej. Nie mają roszczeń wobec gminy z tego tytułu i nie wyrażają zgody na rozbiórkę nawierzchni na ich działce. Jednocześnie podnieśli, że wszystkie decyzje dotyczące Wspólnoty Mieszkaniowej zapadają większością głosów na podstawie uchwał zgodnie ustawą o własności lokali. Skarżący nie reprezentuje stanowiska Wspólnoty Mieszkaniowej, a jego udział we Wspólnocie wynosi tylko 5,238%.

Decyzją Nr [...] z [...] maja 2015 r. WINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 p.b., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości

i umorzeniu postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, że zamiar organu I instancji odnośnie wydania nakazu rozbiórki był trafny, jednakże wobec okoliczności sprawy postępowanie podlega umorzeniu.

Wyrokiem z 22 czerwca 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 618/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi wnioskodawcy orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji (WINB z [...] maja 2015 r.). Podstawę powyższego stanowiła kwestia procesowa, organ odwoławczy nie ustalił bowiem, czy decyzja PINB weszła do obrotu prawnego. Przedstawione przy skardze akta administracyjne nie zawierały zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji z [...] lutego 2015 r. Stwierdzony przez Sąd brak zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji organu I instancji nie został przez WINB uzupełniony. W konsekwencji brak było także możliwości ustalenia, czy złożone

w sprawie odwołania złożone zostały z zachowaniem ustawowego terminu do dokonania tej czynności.

Ponownie rozpoznając sprawę WINB ustalił, że decyzja PINB z [...] lutego 2015 r. została wysłana do stron postępowania, przy czym organ ten dysponuje zwrotnym potwierdzeniem odbioru tej decyzji tylko przez gminę (z [...] lutego 2015 r.). Doręczenie ww. decyzji potwierdzili – ze stron postępowania – A. i W. B. (przesyłka zwykła) oraz skarżący. Postępowanie reklamacyjne nie zostało wdrożone.

W tym stanie sprawy WINB postanowieniami Nr [...],[...],[...],[...], z [...] stycznia 2017 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania K. C., A. Z., M. B. i W. Ł..

Jednocześnie decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2017 r. WINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 p.b., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i orzekł o umorzeniu postępowania prowadzonego przed organem

I instancji.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie WINB wskazał, iż wedle jego oceny zaskarżone rozstrzygnięcie winno być uchylone, a postępowanie umorzone, gdyż brak jest podstaw do dalszego procedowania w sprawie. Stwierdził, iż decyzja organu I instancji

z [...] lutego 2015 r. została wysłana do stron postępowania listem zwykłym (bez zwrotnego potwierdzenia odbioru), zatem należy przyjąć na korzyść strony, iż doręczenie jej W. B. nastąpiło 23 lutego 2015 r., a zatem odwołanie złożył on z zachowaniem ustawowego terminu. Z kolei doręczenie ww. decyzji gminie nastąpiło 19 lutego 2015 r., tak więc również ten środek zaskarżenia złożony został w terminie.

Wyjaśnił, iż inwestor zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie ul. K., Ż. i W. w na działkach nr [...],[...],[...],[...] (zgłoszenie z 24 czerwca 2009 r.). Starosta nie zgłosił sprzeciwu co do zamiaru w ww. robót budowlanych. W trakcie realizacji robót inwestor odstąpił od warunków zgłoszenia i dokonał remontu miejsc parkingowych także na działce o nr [...] przy ul. K. [...]. Podał, że parking istnieje od lat 60-tych ubiegłego wieku, a gmina dokonała jedynie jego remontu wykładając go kostką brukową. Powodem wydania nakazu rozbiórki przez organ I instancji jest fakt, iż gmina nie jest właścicielem działki [...] położonej przy ul. K. [...], a jedynie jednym ze współwłaścicieli ww. nieruchomości.

Wskazał, iż w omawianej sprawie parking przed budynkiem mieszkalnym

z częścią handlową istnieje od lat 60-tych ubiegłego wieku. Gmina w ramach remontu m.in. ul. K. chcąc poprawić komfort, estetykę i wygodę mieszkańców wyremontowała miejsca parkingowe. Gmina jest jednym ze współwłaścicieli działki nr [...], nie można wiec twierdzić, że nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czyli do wyremontowania miejsc parkingowych, które mają służyć mieszkańcom Wspólnoty Mieszkaniowej K. nr [...] w W. oraz innym mieszkańcom. Remont polegający na ułożeniu kostki brukowej, który poprawił jedynie komfort mieszkańców bez zgody jednego ze współwłaścicieli (skarżącego) nie może skutkować wydania nakazu rozbiórki. Zdaniem WINB nakazując rozbiórkę na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozróżnić sytuację, kiedy inwestor wykonuje roboty budowlane na terenie, który nie jest jego własnością (np. z przekroczeniem granicy działki sąsiedniej) od sytuacji, kiedy istnieje konflikt między współwłaścicielami nieruchomości co do danej inwestycji. O ile w pierwszym przypadku inwestor naruszając cudzą własność nie będzie mógł wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (rozbiórka byłaby wówczas uzasadniona), to w drugim przypadku prawo takie posiada (wynika ze współwłasności). Ocenił, że nakazanie rozbiórki wyłącznie z uwagi na fakt, że jeden ze współwłaścicieli pozostaje w konflikcie z pozostałymi współwłaścicielami sprowadzałoby się do oceny kwestii cywilnoprawnych, co leży poza kompetencjami WINB. Wyjaśnił, że skarżący wraz z żoną stali się współwłaścicielami ww. nieruchomości w części [...] w 2006 r. Sporne miejsca parkingowe nie naruszają warunków technicznych oraz są wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, zaś inwestor jest współwłaścicielem nieruchomości. Brak jest zatem podstaw do prowadzenia dalszego postępowania w omawianej sprawie, zważywszy, że jak wskazuje większość współwłaścicieli omawianego obiektu inwestycja ta była oczekiwana i służy mieszkańcom "Wspólnoty Mieszkaniowej K. [...] w W." i nie wnoszą oni sprzeciwu do stanu wyremontowanej nawierzchni miejsc postojowych.

Tym samym wobec braku przedmiotu postępowania, postępowanie niniejszej podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postepowania. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, tj. :

1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie;

2. art. 77 i art. 7 k.p.a., poprzez dowolne ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności i przyjęcie, że parking zlokalizowany na działce [...] istniał od lat 60-tych, omawiane miejsca parkingowe nie naruszają warunków technicznych oraz inwestycja była oczekiwana przez członków Wspólnoty Mieszkaniowej K. [...] w W.;

3. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak w podstawie prawnej rozstrzygnięcia organu odwoławczego art. 105 k.p.a.,

4. art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że odwołujący W. B. posiada legitymację strony do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że W. B. nie posiada przymiotu strony postępowania i nie mógł skutecznie wnieść odwołania, zatem postępowanie odwoławcze wywołane jego odwołaniem winno być umorzone (W. B. wspólnie z A. B. umową z [...] lutego 2012 r. nabyli własność lokalu użytkowego w budynku wielomieszkaniowym przy ulicy K. [...]. Powyższe uzasadniało legitymację W. B. jako członka Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. K. [...]. Jednak w dacie ponownego rozpoznania odwołania W. B. utracił przymiot strony stwierdzono nieważność umowy notarialnej).

Skarżący wskazał, że nie podziela ustaleń WINB co do bezprzedmiotowości postępowania w niniejszej sprawie. Za bezsporny uznał fakt, że po dacie zgłoszenia wykonania robót budowlanych inwestor odstąpił od warunków zgłoszenia wykonując

12 miejsc parkingowych. W dacie zgłoszenia działka oznaczona [...] stanowiła przedmiot współwłasności. W czasie dokonanego zgłoszenia współwłaściciele nie wyrażali zgody na wykonanie robót budowlanych, tym samym inwestor nie posiadał zgody na dysponowanie nieruchomością do celów budowlanych. Brak zgody nie może być usprawiedliwiony dowolnym ustaleniem nie potwierdzonym w toku postępowania przed organem I instancji, że inwestycja wykonana przez gminę była oczekiwana i służy mieszkańcom Wspólnoty Mieszkaniowej K. [...] w W.. Zgłoszenie dokonane przez gminę nie obejmowało działki [...] jak również zgody w tym przedmiocie współwłaścicieli, co jest niezbędne. WINB nie wskazuje w decyzji na jakich dowodach przeprowadzonych w toku postępowania opiera ustalenie oczekiwania dokonanej inwestycji przez mieszkańców Wspólnoty. Wykonanie miejsc parkingowych w ilości 12 nie może zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 p.b. być objęte zgłoszeniem i wymaga pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną

w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 618/15 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd uznał, że wobec braku w aktach sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru przez strony decyzji organu I instancji (których organ odwoławczy nie przedłożył pomimo wezwania Sądu) brak jest ustalenia, czy decyzja PINB weszła do obrotu prawnego, a w konsekwencji, czy złożone odwołania podlegają merytorycznej ocenie WINB. W sformułowanych dla organu odwoławczego wytycznych Sąd zalecił wyjaśnienie tej okoliczności.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie (tu: decyzja), bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W przywołanym wyżej orzeczeniu Sąd zalecił organowi odwoławczemu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnienie jego stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu wyroku.

Analizując zaskarżoną decyzję w kontekście ww. wytycznych wyroku, Sąd stwierdza, że ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględnił zalecenia sformułowane

w wydanym w sprawie orzeczeniu sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu skarga jest zasadna, orzekający w sprawie organ odwoławczy dopuścił się bowiem naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 105 § 1 k.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spełnione zostały zatem przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego spornej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Podnieść dalej należy, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, iż organy administracji państwowej mają obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej. Organ administracji, w myśl art. 8 k.p.a. jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa. Obowiązek ten jest realizowany, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero, bowiem jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż zgłoszeniem z 24 czerwca 2009 r. inwestor zgłosił Staroście zamiar wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie ul. K., Ż. i W. - na działkach nr [...],[...],[...],[...] – w W.. Starosta nie zgłosił sprzeciwu co do zamiaru ww. robót budowlanych (pismo Starosty znak [...] z [...] lipca 2009 r. w aktach administracyjnych t. I, brak numeracji kart). Bezsporny jest także fakt, że w trakcie realizacji robót inwestor odstąpił od warunków zgłoszenia i dokonał remontu miejsc parkingowych także na działce o nr [...] przy ul. K. [...]. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu okoliczność, iż przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały przez gminę samowolnie.

W związku z powyższym w celu legalizacji tych robót budowlanych niezbędne było wdrożenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego. Kluczowym jest, że w zależności od rodzaju wykonanych robót budowlanych, różne są tryby postępowania legalizacyjnego określone w art. 48, art. 49b i art. 50-51 p.b. W celu ustalenia jaki tryb postępowania legalizacyjnego ma zastosowanie w niniejszej sprawie niezbędne było ustalenie, czy dane roboty budowlane podlegały pozwoleniu na budowę, czy też zgłoszeniu.

Jak wynika z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych, w celu ustalenia zakresu robót wykonanych na działce [...] organ I instancji przeprowadził 16 września 2014 r. oględziny. W wyniku tej czynności ustalił jedynie, że na działce znajduje się parking o wymiarach 29,90 x 30,90 x 5,60 m o nawierzchni z kostki brukowej ograniczonej krawężnikami granitowymi. Parking posiada 12 miejsc postojowych. Parking zlokalizowany jest w sąsiedztwie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlową. Nie ustalono jaki był zakres wykonanych robót budowlanych, czy wykonane przez inwestora roboty budowlane kwalifikowały się jako budowa, przebudowa, czy też jako remont spornego parkingu. Wskazać w tym miejscu należy, iż według treści art. 3 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie zgłoszenia –

24 czerwca 2009 r.) przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6). Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7). Przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a). Natomiast przez remont należy rozumieć wykonywanie

w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8). Brak właściwego ustalenia charakteru wykonanej budowy, czy też robót uniemożliwia ocenę, czy wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia oraz uniemożliwia prawidłowe zakwalifikowanie ewentualnej samowoli budowlanej pod określoną normę p.b.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie konieczne jest precyzyjne ustalenie stanu zagospodarowania spornej nieruchomości jaki istniał przed wykonaniem na niej prac przez inwestora oraz ustalenie zakresu wykonanych robót. Z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych nie wynika, do czego przed wykonanymi robotami budowlanymi służył plac, na którym urządzono parking. Czy był utwardzony, jakie były jego wymiary, ile było na nim miejsc postojowych. Nie określono, jakie konkretnie roboty budowlane zostały wykonane (np. odwodnienie, utwardzenie, ułożenie kostki brukowej) i jakich materiałów użyto. Porównanie stanu działki sprzed wykonania samowolnych prac ze stanem po wykonaniu tych prac, pozwoli na jednoznaczną ocenę charakteru robót budowlanych, które zostały wykonane. Samo – zresztą bardzo ogólne - ustalenie stanu spornej nieruchomości jaki istnieje po wykonaniu robót budowlanych, bez odniesienia tych prac do pierwotnego stanu zagospodarowania tej działki i zakresu wykonanych robót, jest niewystarczające do jednoznacznego przesądzenia, czy nastąpił remont, przebudowa, czy też budowa parkingu.

W ocenie Sądu w sprawie nie prowadzono postępowania dowodowego, wyjaśniającego, z góry założono, że wykonane prace stanowiły remont nawierzchni. Zaniechano także postępowania wyjaśniającego na okoliczność, czy wykonane roboty budowlane należy legalizować w ramach art. 48, czy też art. 50-51 p.b., nie dokonano też oceny prawnej stanu faktycznego sprawy (którego w istocie nie ustalono), czy naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, iż w sprawie nie ustalono stron postępowania. Na działce [...] znajduje się budynek mieszkalny, WINB nie dokonał analizy, czy budynkiem zarządza wspólnota, czy wszystkie lokale zostały wyodrębnione, nie wyjaśniono, czy wskazane strony to właściciele lokali mieszkalnych, czy użytkowych.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy naruszył także art. 105 § 1 k.p.a. uznając bezprzedmiotowość postępowania w sytuacji nie wyjaśnienia, że inwestor nie posiadał ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Okoliczność poprawienia komfortu parkingu nie czyni sprawy bezprzedmiotowej.

Jednocześnie zauważyć należy, iż w sprawie nie dokonano oceny ewentualnej czynności przekraczającej zarząd rzeczą wspólną, brak było zgody zarządu na dokonanie takiej czynności przez współwłaściciela. Brak też w sprawie stanowiska wspólnoty.

Za nieuprawnione Sąd uznaje stwierdzenie organu odwoławczego, iż miejsca parkingowe nie naruszają warunków technicznych oraz są wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną (str. 5 decyzji). W tym zakresie bowiem brak było jakichkolwiek ustaleń

i dowodów przeprowadzonych przez organ I instancji.

W tej sytuacji skarga okazała się uzasadniona.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., do wykonania przedstawionych wyżej zaleceń Sądu oraz podjęcia rozstrzygnięcia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (w pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania w kwocie 997 zł obejmujących wpis sądowy od skargi (500 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) i koszty zastępstwa procesowego (480 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205, art. 209 p.p.s.a.

w związku z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015, poz.1800, ze zm.; w pkt 2 wyroku).