Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3700/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 9a ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 7, ust. 10, ust. 13 i ust. 15
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 452/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Bodzechów z dnia 24 lutego 2011 r. nr VI/14/2011 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność § 2 ust. 1, § 4 ust. 2 i ust. 6, § 5 ust. 2 pkt 3 i § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

﻿UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 452/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Prokuratora Okręgowego

w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Bodzechów z dnia 24 lutego 2011 r. nr VI/14/2011 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego (zwanej dalej w skrócie uchwałą).

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadny zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 9a ust. 3 - 5 i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29

lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz.

1493 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.p.p.r. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegający na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w §

2 ust. 1 uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład

zespołu interdyscyplinarnego.

Podkreślono, że wskazanie w § 2 ust. 1 pkt 1-8 uchwały, że Zespół liczy 12 członków i w jego skład wchodzą: przedstawiciele Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bodzechowie, przedstawiciel Gminnej Komisji Rozwiązywania

Problemów Alkoholowych w Bodzechowie, przedstawiciel Posterunku Policji w Bodzechowie Komisariatu Policji w Ćmielowie, przedstawiciele oświaty, przedstawiciel ochrony zdrowia, przedstawiciel organizacji pozarządowych, przedstawiciel kuratorów sądowych z Zespołu Kuratorów Sądowych działających przy Sądzie Rejonowym w Ostrowcu Św., przedstawiciel Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ostrowcu

Św. jako wskazanie przedstawicieli określonych podmiotów było dopuszczalne, konkretyzowało bowiem, w warunkach danej gminy, skład zespołu

interdyscyplinarnego. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku Prokuratora powyższa regulacja nie stanowi katalogu zamkniętego co oznacza, że nie jest wyłączona możliwość udziału w pracach Zespołu prokuratorów. Wskazanie konkretnych osób wchodzących w skład Zespołu należy do kompetencji Wójta, o czym Rada Gminy postanowiła w § 3 ust. 1 uchwały. Nie można było przyjąć, aby Rada wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Za pozbawiony doniosłości prawnej Sąd uznał także zarzut przekroczenia zakresu delegacji i powtórzenia oraz zmodyfikowania w § 4 ust. 2, § 4 ust. 6 i § 6 ust. 1 uchwały treści zapisów ustawowych zawartych w art. 9a ust. 7, ust. 10 i ust. 13 u.p.p.r. Dokonując porównania § 4 ust. 2 uchwały, zgodnie z którym posiedzenia zespołu odbywają się w miarę potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy miesiące oraz art. 9a ust. 7 u.p.p.r. stanowiącego, że posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące podkreślono, że w istocie zawartość treściowa ww. regulacji pozostaje taka sama. Zdaniem Sądu, ww. regulacja uchwały nie narusza prawa w sposób istotny, nie jest bowiem modyfikacją przepisu ustawy, natomiast można uznać ją za regulację wyjaśniającą, zapewniającą czytelność przepisów aktu prawa miejscowego.

Podobnie oceniono postanowienia zawarte w § 4 ust. 6 uchwały, w świetle których członkowie zespołu wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych i zawodowych. Przyjęta w akcie prawa miejscowego regulacja stanowi dosłowne powtórzenie normy zawartej w art. 9a ust.13 u.p.p.r. Również treść § 6 ust. 1 uchwały określającego, że Zespół może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z występowaniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach, odpowiada przepisowi zawartemu w art. 9a ust. 10 u.p.p.r. Powyższe powtórzenia przepisów ustawy zawarte w zaskarżonej uchwale Sąd uznał za dopuszczalne, gdyż w każdym przypadku stanowią one powtórzenia dosłowne przepisów ustawy i nie modyfikują ich treści. Innymi słowy, zarzucane naruszenia

prawa nie noszą cech istotnych naruszeń, uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień uchwały.

Poddając nadto analizie regulację zawartą w § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały, zgodnie

z którą Wójt Gminy Bodzechów odwołuje członka Zespołu przed upływem kadencji w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe Sąd wyjaśnił, że wypełnia ona delegację ustawową zawartą w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., gdyż poprzez wskazanie przesłanki odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego określa również szczegółowe warunki funkcjonowania zespołu. W świetle treści powołanego przepisu ustawy rada gminy może uregulować tryb odwoływania członków Zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa.

Rada Gminy miała więc prawo - wobec całkowitego milczenia ustawodawcy w zakresie skutków działania jej członków z naruszeniem przepisów prawa (skazania prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe) - na wprowadzenie regulacji mającej na celu zapewnienie sprawnego funkcjonowania Zespołu.

Stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn.

zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., oddalił ją.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Kielcach, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1) art. 9a ust. 3-5 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, że określenie w § 2 ust. 1 uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, a dodatkowo zmodyfikowanie postanowienia ustawy poprzez pominięcie możliwości udziału w pracach zespołu prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie było dopuszczalne, gdyż konkretyzowało w warunkach danej gminy skład zespołu interdyscyplinarnego, a nadto że przedmiotowa regulacja nie stanowi katalogu zamkniętego co oznacza, że nie jest wyłączona możliwość udziału w pracach zespołu prokuratorów a tym samym Rada Gminy Bodzechów nie wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego w sytuacji, gdy wskazana regulacja przekroczyła zakres delegacji ustawowej albowiem przepisy u.p.p.r. nie upoważniały Rady Gminy do określania katalogu tych podmiotów, gdyż został on określony w samej ustawie a nadto dokonano modyfikacji zapisów ustawy;

2) art. 9a ust. 7, art. 9a ust. 10, art. 9a ust. 13 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie zasad techniki prawodawczej przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, że § 4 ust. 2, § 4 ust. 6 i § 6 ust. 1 uchwały powielając treść art. 9a ust. 7, art. 9a ust. 10 i art. 9a ust. 3 u.p.p.r są dopuszczalne, gdyż czynią treść uchwały czytelną i spójną, a przy tym regulują kompleksowo całość materii wynikającej z upoważnienia ustawowego, a nadto nie modyfikują zapisów ustawowych w sytuacji, gdy przedmiotowe regulacje przekraczają zakres delegacji ustawowej i stanowią powtórzenie oraz modyfikację treści wskazanych zapisów ustawy;

3) art. 9a ust. 15 u.p.p.r. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, że zapisy § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały formułujące przesłankę materialną odwołania przez Wójta Gminy Bodzechów członka zespołu interdyscyplinarnego przed upływem kadencji w przypadku skazania go prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, stanowią wypełnienie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., gdyż poprzez wskazanie przesłanki odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego określają również szczegółowe warunki funkcjonowania zespołu w sytuacji, gdy materialne przesłanki odwoływania członka zespołu nie mieszczą się w kategorii określenia warunków funkcjonowania zespołu ani też nie należą do trybu i sposobu odwoływania członka zespołu a co za

tym idzie przekraczają zakres delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Bodzechów z dnia 24 lutego 2011 r.

nr VI/14/2011 we wskazanym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki

nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA

2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek

przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji

i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego

Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania

i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Częściowo zasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji

błędnej wykładni art. 9a ust. 3-5 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez przyjęcie, że

określenie w § 2 ust. 1 uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, a dodatkowo zmodyfikowanie postanowienia ustawy poprzez pominięcie możliwości udziału w pracach zespołu prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 u.p.p.r., działających

na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie było dopuszczalne.

§ 2 ust. 1 zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały określał skład

Zespołu interdyscyplinarnego na 12 członków. Ustalenie liczy członków tego Zespołu było w pełni zasadne. Treść art. 9a ust. 3 u.p.p.r. w okresie podjęcia zaskarżonej uchwały wskazywała na obowiązek zasiadania w takim zespole przedstawicieli następujących organizacji i instytucji: jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia i organizacji pozarządowych. Ponadto art. 9a ust. 4 u.p.p.r. obligował do powołania w skład zespołu interdyscyplinarnego kuratorów sądowych.

Nie stanowiło naruszenia prawa zawarcie w § 2 ust. 1 uchwały doprecyzowania tych jednostek organizacyjnych, których przedstawiciele zasiadają w Zespole interdyscyplinarnym powołanym przez Radę Gminy Bodzechów. Jeżeli ustawodawca określił ogólnie np. oświatę lub ochronę zdrowia (tak w art. 9a ust. 3 pkt 4 i 5 u.p.p.r.), których przedstawiciele zasiadają w takim zespole, to doprecyzowanie jednostek organizacyjnych oświaty i jednostek ochrony zdrowia, których przedstawiciele mają

być powołani do takiego zespołu było objęte upoważnieniem ustawowym wynikającym

z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Mieści się to w pojęciu trybu i sposobu powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Jeżeli bowiem organ wykonawczy gminy ma prawo do powołania przedstawicieli do takiego zespołu, to uchwała powinna precyzować

jednostki oświaty lub ochrony zdrowia, których przedstawiciele w takim zespole będą zasiadać. § 2 ust. 1 uchwały w punkcie 1., 2., 3., 7. i 8. wprost te jednostki określa, natomiast jednostki objęte § 2 ust. 1 pkt 4 i 5 zostały wymienione w § 3 ust. 5 i ust. 6 uchwały. Także określenie w § 2 ust. 1 pkt 6 organizacji pozarządowych nie budzi istotniejszych wątpliwości. Tym samym § 2 ust. 1 uchwały nie naruszał prawa, a jego treść stanowiła doprecyzowanie i dostosowanie do lokalnych warunków tych instytucji

i organizacji, których przedstawiciele mieli prawo zasiadania w zespole interdyscyplinarnym.

Także wynikający z art. 9a ust. 4 u.p.p.r. obowiązek zapewnienia udziału w zespole interdyscyplinarnym kuratorów sądowych został zapewniony w § 3 ust. 8 uchwały i ten przepis uchwały nie zawierał regulacji wykraczającej poza zakres upoważnienia ustawowego. Doprecyzowanie w ww. przepisie uchwały poprzez uregulowanie, że Kierownik Zespołu Kuratorskiej Służby Sądowej przy Sądzie Rejonowym w Ostrowcu Świętokrzyskim wskazuje przedstawiciela kuratorów

sądowych, którego Wójt Gminy Bodzechów powołuje do Zespołu interdyscyplinarnego nie stanowiło naruszenia art. 9a ust. 15 u.p.p.r.

Natomiast istotną wadą w zakresie regulacji zawartej w § 2 ust. 1 uchwały było pominięcie możliwości powołania w skład tego zespołu prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określonych w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Zgodnie z art. 9a ust. 5 ww. ustawy w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 u.p.p.r., działających

na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Skoro ustawodawca dopuszcza możliwość powołania prokuratorów i przedstawicieli jeszcze innych podmiotów niż wymienione w art. 9a ust. 3 ww. ustawy do składu zespołu interdyscyplinarnego, to pominiecie w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały możliwości powołania osób określonych w art. 9a ust. 5 ww. ustawy stanowiło niedopuszczalne modyfikowanie normy

ustawowej. Prowadziło to bowiem wprost do tego, ze ustawa dopuszczała możliwość powołania osób wymienionych w art. 9a ust. 5 w skład takiego zespołu, a zaskarżona

do Sądu pierwszej instancji uchwała takiej możliwości nie przewidywała. Pogląd Sądu pierwszej instancji jakoby taka treść zaskarżonej uchwały dopuszczała powołanie w skład Zespołu interdyscyplinarnego objętego zakresem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego także prokuratora nie znajduje uzasadnienia.

Zasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9a ust. 15 u.p.p.r. polegającej na przyjęciu, że § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały formułujący przesłankę materialną odwołania przez Wójta Gminy Bodzechów członka zespołu interdyscyplinarnego przed upływem kadencji w przypadku skazania go

prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, stanowi wypełnienie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r.

Prawidłowo strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że określenie przesłanek odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego nie mieści się w kategorii

określenia warunków funkcjonowania zespołu ani też nie należy do trybu i sposobu odwoływania członka zespołu, a co za tym idzie przekracza zakres delegacji

ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Ustawodawca w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. upoważnił radę gminy do ustalania trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zakwestionowany w skardze kasacyjnej § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały dotyczył ustalenia w samej uchwale negatywnych przesłanek wykluczających zasiadanie w zespole interdyscyplinarnym. Nie jest to również zakres obejmujący

"tryb" lub "sposób" odwoływania członków zespołu.

Wykluczone jest więc w tym zakresie domniemywanie upoważnienia

ustawowego do ustalania przesłanek uzasadniających odwoływanie członków zespołu interdyscyplinarnego. Skoro ustawa nie określa wymogów, jakim powinien odpowiadać członek zespołu interdyscyplinarnego, to nie jest to zakres materii uchwałodawczej do swobodnego uregulowania przez radę gminy.

Stąd należy stwierdzić, że § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały jako wydany bez podstawy prawnej zawartej w delegacji ustawowej winien być unieważniony. Wyrażone w tym zakresie stanowisko przez Naczelny Sąd Administracyjny znajduje w pełni akceptację

w orzecznictwie sądowym (por. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16

stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 749/19, LEX nr 2770714; prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 661/19, LEX nr 2763237; prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 544/19, LEX nr 2726405; prawomocny wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 października 2017 r. sygn. akt II SA/Go 798/17, LEX nr 2380018; prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 832/19, LEX nr 2774597).

Zasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9a ust. 7 u.p.p.r. oraz § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki

prawodawczej polegającej na przyjęciu, że § 4 ust. 2 uchwały powielający treść art. 9a ust. 7 u.p.p.r jest dopuszczalny, gdyż czyni to treść uchwały czytelną i spójną, a przy tym reguluje kompleksowo całość materii wynikającej z upoważnienia ustawowego, a nadto nie modyfikuje zapisów ustawowych w sytuacji, gdy przedmiotowa regulacja przekracza zakres delegacji ustawowej i stanowi powtórzenie oraz modyfikację treści wskazanego zapisu ustawy. Zgodnie z art. 9a ust. 7 u.p.p.r. posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Treść § 4 ust. 2 uchwały była identyczna i stanowiła, że posiedzenia zespołu odbywają się w miarę potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy miesiące.

Trafnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni

art. 9a ust. 13 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że § 4 ust.

6 uchwały powielając treść art. 9a ust. 13 u.p.p.r jest dopuszczalny, gdyż czyni to treść uchwały czytelną i spójną, a przy tym reguluje kompleksowo całość materii wynikającej z upoważnienia ustawowego i nie modyfikuje przepis ustawowy.

Zgodnie z art. 9a ust. 13 u.p.p.r. członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub

zawodowych. Natomiast § 4 ust. 6 uchwały stanowił, że członkowie zespołu wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych i zawodowych. Jest to wiec także pełne powtórzenie już istniejącej regulacji ustawowej.

Także analogicznie należy uznać trafność zarzutu dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9a ust. 10 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez przyjęcie, że § 6 ust.

1 uchwały powielając treść art. 9a ust. 10 u.p.p.r. jest dopuszczalny.

Zgodnie z § 6 ust. 1 uchwały zespół może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązania problemów związanych z występowaniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Natomiast art. 9a ust. 10 u.p.p.r. stanowi, że zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach.

Ustosunkowując się do ww. zarzutów należy stwierdzić, ze zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu mogą wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące

na obszarze działania tych organów. Potwierdza tę zasadę art. 40 ust. 1 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) zwana dalej w skrócie u.s.g. wprost stanowiąc, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Skoro akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny

z prawem. Przepis aktu prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu prowadziłaby do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym.

Tylko wyjątkowo, gdy zakres delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego zakreśla szeroko zakres regulacji, która obejmuje zarówno regulację ustawową jak i statutową, dopuszczalne jest powtórzenie regulacji w uchwale organu jednostki samorządu terytorialnego. W szczególności dotyczy to statutów jednostek samorządu. Jednakże w tej sprawie, w której przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, nie można uznać, aby powtórzenie przepisów ustawowych znajdowało podstawę w delegacji zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. a ponadto, aby było to uzasadnione.

Nie można podzielić i tej argumentacji Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą tylko całościowe uregulowanie danej materii w akcie prawa miejscowego należy uznać za prawidłowe, ponieważ wówczas dana uchwała jest czytelna, spójna i kompleksowo regulująca daną materię niezależnie od tego, czy powiela ona treść ustawy i czy jest zgodna z delegacją ustawową. Taki sposób wykładni prowadziłby do uznania, że do regulacji danej treści w akcie prawa miejscowego nie byłaby potrzeba delegacja ustawowa. Taki wniosek jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą

praworządności (art. 7 Konstytucji RP), zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każde działanie organu samorządu terytorialnego musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1042/19, LEX nr 3030693).

Powyższe naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ponadto w

orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nie znajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11, LEX nr 1081742; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14, LEX nr 1990891; wyrok NSA

z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2462/15, LEX nr 2339667).

Z powyższych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 §

1 i art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na § 2 ust. 1, § 4 ust. 2, § 4 ust. 6, § 5 ust. 2 pkt 3 i § 6 ust. 1 uchwały Rady Gminy Bodzechów z dnia 24 lutego 2011 r. nr VI/14/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego – stwierdził nieważność tej uchwały w zakresie jej zaskarżenia,

tj. w zakresie § 2 ust. 1, § 4 ust. 2 i ust. 6, § 5 ust. 2 pkt 3 i § 6 ust. 1.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że § 2 ust. 1 tej uchwały pominął

częściowo zakres regulacji wynikający z ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie i w ten sposób modyfikując dopuszczalny ustawowo skład zespołu interdyscyplinarnego. § 4 ust. 2 i ust. 6 i § 6 ust. 1 uchwały stanowią powtórzenie treści norm ustawowych, a § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały został

wydany bez podstawy prawnej. Powyższe uchybienia stanowią istotne uchybienia w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., a skoro zaskarżona uchwała była aktem prawa miejscowego, to nie było przeszkód przez jej częściowym unieważnieniem.