Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 208/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant: referent stażysta Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] S.A. z siedzibą we W. oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 102/19 w sprawie ze skarg [...] S.A. z siedzibą we W. oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 102/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skarg [...] S.A. z siedzibą we W. oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego "MPI-A" z parkingiem podziemnym jednopoziomowym wraz z rozbiórką obiektów istniejących (budynku usługowego, budynku trafostacji, obiektu ziemnego, ścian oporowych) na terenie działki nr [...],[...], obręb [...] przy ul. [...] we W., oddalił skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą we W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj. art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., wyrażające się w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że prawnie dopuszczalne jest wydanie pozwolenia na budowę dla obiektu budowlanego (w tym przypadku budynku usługowo-mieszkalnego) bez projektu budowy przyłączy i sieci dla tego obiektu, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu, tj. art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego powinna prowadzić do konkluzji, że nie jest możliwe wydanie pozwolenia na budowę dla obiektu, w którym nie uwzględniono budowy przyłączy i sieci dla tego obiektu, albowiem obiekt taki nie będzie stanowić "całego zamierzenia budowlanego", o którym stanowi przedmiotowy przepis;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego "w zw. z art." w zw. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, wyrażające się w uznaniu za poprawne decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla obiektu budowlanego niezgodnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu Przedmieścia Świdnickiego we Wrocławiu (uchwalonego Uchwałą Nr XVII/529/00 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 20 stycznia 2000 r.) w zakresie kształtu dachu projektowanego budynku i zaprojektowanie go w sposób sprzeczny z § 9 ust. 2 pkt 3, § 15 ust. 60 pkt 8 i § 7 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego poprzez zaprojektowanie dachu płaskiego, w sytuacji gdy zgodnie z przywołanymi przepisami planu miejscowego dach powinien być w układzie kalenicowym, ze spadkiem powyżej 45 stopni lub w formie mansardowej, a nie płaskiej;

3. przepisów postępowania, tj. art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 3 w zw. z § 13 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.) mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez bezkrytyczne przyjęcie analizy przysłaniania budynków sąsiadujących z projektowaną inwestycją przedłożoną przez inwestora, w sytuacji gdy jest ona niezgodna z przywołanym przepisem rozporządzenia, tj. nie została wykonana w oparciu o wewnętrzne lico ściany, co jest wymagane przepisem bezwzględnie obowiązującym;

4. przepisów postępowania, tj. art. 35 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wyrażające się w przyjęciu, że istniejące sieci kolidujące z planowaną budową zostaną usunięte na etapie projektu wykonawczego, w sytuacji gdy istniejące sieci kolidujące z inwestycją wymagają przełożenia ich na teren nieruchomości nie objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, a inwestor nie wykazał w projekcie budowlanym zarówno sposobu przebudowy tych kolidujących z inwestycją sieci, jak i nie wykazał się prawem do dysponowania gruntem na cele budowlane dla konieczności przełożenia – usunięcia tych kolidujących z inwestycją sieci, a także posłużenie się do wydania pozwolenia na budowę opiniami i uzgodnieniami operatorów sieci, które to opinie były wydawane do innego projektu, który zakończył się odmową zatwierdzenia pozwolenia decyzją Prezydenta W. z [...] stycznia 2017 r.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przed sądem administracyjnym pierwszej instancji, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi na wniesione decyzje administracyjne oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło też [...] S.A. z siedzibą we W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj. art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., wyrażające się w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że prawnie dopuszczalne jest wydanie pozwolenia na budowę dla obiektu budowlanego (w tym przypadku budynku usługowo-mieszkalnego) bez projektu budowy przyłączy i sieci dla tego obiektu, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu, tj. art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego powinna prowadzić do konkluzji, że nie jest możliwe wydanie pozwolenia na budowę dla obiektu, w którym nie uwzględniono budowy przyłączy i sieci dla tego obiektu, albowiem obiekt taki nie będzie stanowić "całego zamierzenia budowlanego", o którym stanowi przedmiotowy przepis;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego "w zw. z art." w zw. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, wyrażające się w uznaniu za poprawne decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla obiektu budowlanego niezgodnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu Przedmieścia Świdnickiego we Wrocławiu (uchwalonego Uchwałą Nr XVII/529/00 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 20 stycznia 2000 r.) w zakresie kształtu dachu projektowanego budynku i zaprojektowanie go w sposób sprzeczny z § 9 ust. 2 pkt 3, § 15 ust. 60 pkt 8 i § 7 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego poprzez zaprojektowanie dachu płaskiego, w sytuacji gdy zgodnie z przywołanymi przepisami planu miejscowego dach powinien być w układzie kalenicowym, ze spadkiem powyżej 45 stopni lub w formie mansardowej, a nie płaskiej;

3. przepisów postępowania, tj. art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 3 w zw. z § 13 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.) mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez bezkrytyczne przyjęcie analizy przysłaniania budynków sąsiadujących z projektowaną inwestycją przedłożoną przez inwestora, w sytuacji gdy jest ona niezgodna z przywołanym przepisem rozporządzenia, tj. nie została wykonana w oparciu o wewnętrzne lico ściany, co jest wymagane przepisem bezwzględnie obowiązującym;

4. przepisów postępowania, tj. art. 35 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wyrażające się w przyjęciu, że istniejące sieci kolidujące z planowaną budową zostaną usunięte na etapie projektu wykonawczego, w sytuacji gdy istniejące sieci kolidujące z inwestycją wymagają przełożenia ich na teren nieruchomości nie objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, a inwestor nie wykazał w projekcie budowlanym zarówno sposobu przebudowy tych kolidujących z inwestycją sieci, jak i nie wykazał się prawem do dysponowania gruntem na cele budowlane dla konieczności przełożenia–usunięcia tych kolidujących z inwestycją sieci, a także posłużenie się do wydania pozwolenia na budowę opiniami i uzgodnieniami operatorów sieci, które to opinie były wydawane do innego projektu, który zakończył się odmową zatwierdzenia pozwolenia decyzją Prezydenta W. z [...] stycznia 2017 r.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przed sądem administracyjnym pierwszej instancji, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi na wniesione decyzje administracyjne oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

W pismach z [...] grudnia 2019 r., stanowiących odpowiedzi na skargi kasacyjne, [...] sp. z o.o. [...] sp.k. z siedzibą we W., wniosła o ich oddalenie w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Z uwagi na jednakowe brzmienie skarg kasacyjnych, przedstawione poniżej rozważania będą odnosić się do obu tych skarg.

W odniesieniu do zarzutów skarg kasacyjnych na wstępie podkreślić należy, że powielają one zarzuty podniesione wcześniej w skargach przed Sądem wojewódzkim i zmierzają do zakwestionowania wydanego w sprawie pozwolenia na budowę. Sąd ten szczegółowo odniósł się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skarżących, a Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości jego stanowisko i uznaje je za własne.

Przede wszystkim, nie mają racji skarżące kasacyjnie, że o niezgodności z przepisami Prawa budowlanego (w tym art. 33 ust. 1 tej ustawy) świadczy fakt, że projekt budowlany przedmiotowej inwestycji nie zawiera projektu budowy przyłączy i sieci dla tego obiektu. Słusznie bowiem wskazały organy, a za nimi Sąd wojewódzki, że taki obowiązek nie wynika z przepisów prawa. W dniu 28 czerwca 2015 r. weszła w życie zmiana Prawa budowlanego (ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2015 r. poz. 443), która zmieniła brzmienie art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego w ten sposób, że z przepisu tego wyeliminowano wymóg dołączenia do projektu budowlanego oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych. Choć inwestor nie był zobowiązany do wskazania w projekcie rozwiązań dotyczących przyłączy i sieci, projekt przedstawia sposób usunięcia kolizji (rezerwę terenu) w tym zakresie z zastrzeżeniem, że rozwiązanie tej kwestii będzie stanowiło przedmiot odrębnego opracowania. Nie była ona zatem objęta przedmiotem niniejszego postępowania, a ewentualne konsekwencje braku projektu wykonawczego będą w przyszłości obciążać inwestora.

Przedmiotowej inwestycji nie można też zarzucić niezgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Teren inwestycji położony jest na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (Uchwała nr XVII/529/00 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 20 stycznia 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Przedmieścia Świdnickiego we Wrocławiu, Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego z 2000 r. Nr 12, poz. 2019 ze zm.) i obejmuje jednostkę strukturalną oznaczoną symbolem A5.4UC. Zgodnie z § 15 ust. 59 miejscowego planu wyznacza się użytkowanie terenu, oznaczone na rysunku planu symbolem A5.4UC przeznaczone dla funkcji centrotwórczej. Zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego na terenie objętym planem należy podnieść rangę architektoniczną obiektów budowlanych dla podkreślenia charakteru obszaru fragmentu centrum miasta – wizytówki dla przyjezdnych od strony dworca głównego PKP i PKS oraz wjazdu do centrum od strony południowej. Osiągnięcie tych celów należy prowadzić przez wymóg, zgodnie z którym budynki realizowane wzdłuż ulic powinny mieć dachy o układzie kalenicowym, ze spadkiem powyżej 45°, dopuszcza się możliwość stosowania dachów mansardowych.

Prawidłowo stwierdził Sąd wojewódzki, że wymóg posiadania przez budynki dachu w układzie kalenicowym ze spadkiem powyżej 45º lub w układzie mansardowym dotyczy jedynie budynków realizowanych wzdłuż ulic. Nie ma więc przeszkód, by uznać za zrealizowaną dyspozycję tego wymogu poprzez zaprojektowanie części dachu w układzie kalenicowym lub mansardowym od strony ulicy, zaś w pozostałym zakresie – od podwórza lub zaplecza obiektu – pozostawić inwestorowi swobodę w tym zakresie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie – projekt budowlany przewiduje dla inwestycji dach mansardowy od strony ulicy, a w pozostałej części dach płaski.

Projekt budowlany zawiera także analizę nasłonecznienia oraz przesłaniania zarówno w części opisowej, jak i graficznej. Analizę przesłaniania, w zakresie kwestionowanym przez skarżące kasacyjnie, przeprowadzono dla pomieszczeń zlokalizowanych na najniższej kondygnacji (parterze). Analiza ta wykazała, że odległość oraz wysokość projektowanego budynku umożliwiają naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, natomiast stanowisko skarżących kasacyjnie nie zostało poparte żadnym opracowaniem, które podawałoby w wątpliwość wnioski wynikające z dokumentacji przedmiotowej inwestycji. Dodać jedynie można, na co zwracał też uwagę organ odwoławczy, że w przypadku zabudowy śródmiejskiej Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wprowadza możliwość obniżenia standardów nasłonecznienia i przesłaniania, o czym skarżące kasacyjnie zdają się zapominać.

Przypomnieć można, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest ściśle określone przepisami Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy. Z reguły każda inwestycja powoduje uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, ale w razie spełnienia wskazanych w przepisach przesłanek, organ ma obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. Tak też uczyniły organy w tej sprawie, a Sąd wojewódzki prawidłowo ocenił wydane przez nie rozstrzygnięcia. Nie ma bowiem wątpliwości, że inwestor przedstawił wszystkie niezbędne opinie, uzgodnienia, czy pozwolenia, jak również uzupełniał na wezwanie organów przedłożoną dokumentację, a projekt budowlany był zgodny ze wskazanymi w art. 35 Prawa budowlanego przepisami.

Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia "art. 35 ust. 2 pkt 2" Prawa budowlanego należy stwierdzić, że ustawa ta nie zawierała nigdy takiego przepisu. O ile ustawodawca przewidział art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego, uchwalając tę ustawę, to przepis ten został uchylony 11 lipca 2003 r. na podstawie art. 1 pkt 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718). Wobec powyższego od tego momentu, a także w dniu wydania kontrolowanej decyzji, art. 35 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego nie obowiązywał. Bez wątpienia, Sąd drugiej instancji nie jest uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 2139/21, LEX nr 3433158). Wobec związania orzekającego w sprawie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skarg kasacyjnych, okoliczność przywołania jako podstawy zarzutu nieistniejącego przepisu zwalnia ten Sąd od jego oceny merytorycznej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w wyroku.

W odniesieniu do wniosków [...] sp. z o.o. [...] sp.k. z siedzibą we W. o zasądzenie od skarżących kosztów postępowania wskazać należy, że przepisy powołanej wyżej ustawy (art. 203 i 204 p.p.s.a.) nie przewidują zwrotu kosztów dla uczestnika postępowania.