Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 404/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art.  6, art. 18 ust. 5 lit. a i c, art. 74, art. 92
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Marzenna Zielińska Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 września 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 290/08 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w W. na decyzję Komendanta S. Policji z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę "A." spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta S. Policji z dnia [...] listopada 2007 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że w dniu 5 sierpnia 2007 r. w W. zatrzymano do kontroli samochód marki M. o nr rej. [...], którego kierowca okazał wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydanej skarżącej spółce. W kontrolowanym pojeździe stwierdzono zainstalowany taksometr, a na dachu pojazdu znajdowało się urządzenie techniczne z napisem "[...]" [...]. W oparciu o ustalenia kontroli, Komendant Rejonowy Policji W. III decyzją z dnia [...] września 2007 r. nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w kwocie 10 000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania lamp lub innych urządzeń technicznych.

Komendant S. Policji decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. - wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 18 ust. 5 lit. a) i c) i art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej: u.t.d.), oraz l.p. 2.9 pkt 1 i 3 załącznika do tej ustawy, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego materiał zgromadzony w sprawie pozwalał na ustalenie, że w kontrolowanym pojeździe zamontowany był taksometr fiskalny marki Cezar, nr fabryczny [...], rok produkcji 2004 oraz współpracująca z nim kasa rejestrująca. Na dachu pojazdu zaś znajdował się podświetlany baner, na którym widniał napis "[...]".

Kontrolując legalności przedmiotowej decyzji - na skutek skargi spółki - Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że w myśl art. 5 ust. 1 u.t.d., podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Jednocześnie taka licencja nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką, co wynika z zasady określonej w art. 12 ust. 1b ww. ustawy. Licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy dopiero po spełnieniu warunków podanych w przepisie art. 6 ust. 1 u.t.d. Według niekwestionowanych przez stronę ustaleń organów obydwu instancji, skarżąca spółka posiadała licencję uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem. Licencja ta nie spełniała jednak warunków określonych w art. 6 ust. 4 u.t.d. dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała - zgodnie z tym przepisem - obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. W konsekwencji, licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 u.t.d., jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej". WSA uznał, że z prawidłowych ustaleń organu administracji wynikało natomiast, że na dachu kontrolowanego pojazdu zainstalowano urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu (lampy), a w pojeździe był zainstalowany i używany taksometr, przy czym organ kontroli załączył do protokołu kontroli kopię paragonu fiskalnego z tego taksometru jak i jego fotografię i fotografie pojazdu. W konsekwencji, zdaniem Sądu, organ prawidłowo przyjął, iż w dniu 5 sierpnia 2007 r. wykonywany był przez skarżącą spółkę przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, o których mowa w art. 18 ust. 5 a) i c) u.t.d. Tym samym prawidłowo zastosowano art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z l.p. 2.9 pkt 1 i 3 załącznika do tej ustawy.

WSA - powołując art. 22 i 32 Konstytucji RP - nie podzielił też argumentów skarżącej spółki, że art. 18 ust. 5 u.t.d. narusza konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej i prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut uniemożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu - powołując znajdującą się w aktach informację o wszczęciu postępowania administracyjnego, powiadomienie strony o możliwości zapoznania się z aktami i wezwanie strony do złożenia wyjaśnień oraz zajęcia stanowiska.

Sąd nie zgodził się też z zarzutem, że organ działał bez podstawy prawnej i wyjaśnił, że podstawę tę stanowi art. 92 ust 1 i 4 u.t.d., powołany w kwestionowanym rozstrzygnięciu.

W ocenie WSA zasadnie jako stronę postępowania wskazano "A." sp. z o.o. - skoro kierujący kontrolowanym pojazdem posiadał zaświadczenie wystawione przez ww. spółkę o spełnieniu wymogów z art. 39 a) ust. 1 pkt 1-5 u.t.d., i legitymował się licencją wydaną spółce "A.".

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd I instancji oddalił ją w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej; p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej "A." sp. z o.o. zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt. 11 u.t.d., poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką,

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 u.t.d., poprzez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania tego przepisu,

3) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 u.t.d., poprzez przyjęcie, że określa on, obok transportu drogowego taksówką, także rodzaj przewozu taksówkowego,

4) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 92 u.t.d., poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna,

5) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d., poprzez zrównanie taksometru z drogomierzem - dalmierzem, a zatem urządzeniem, którego stosowanie nie narusza art. 18 ust. 5 lit. a) ustawy o transporcie drogowym,

6) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., poprzez uznanie, iż niepodłączony do instalacji elektrycznej "banner reklamowy" jest lampą lub innym urządzeniem technicznym.

Natomiast w oparciu o art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła Sądowi naruszenie przepisów postępowania w postaci naruszenia:

1) art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a), oraz art. 3 § 2, 141, 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 2, 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez WSA w W. w skarżonym wyroku, iż w samochodzie był zamontowany taksometr oraz, że nie ma różnicy pomiędzy taksometrem (urządzeniem, które posiada swoją legalną definicję), a drogomierzem - dalmierzem (tj. urządzeniem niespełniającym cech taksometru), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d., oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

2) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a oraz art. 3 § 2, 141, 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 2, 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez WSA w W. w skarżonym wyroku, iż na dachu samochodu zainstalowane były lampy lub inne urządzenia techniczne, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

3) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a, oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż decyzję skierowano do "A." sp. z o.o. zamiast do kierującego pojazdem - samodzielnego przedsiębiorcy (M. P.), co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż na "A." sp. z o.o. nałożono karę nieznaną ustawie, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

5) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2, 141, 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez WSA w W. w skarżonym wyroku, na podstawie protokołu kontroli - jako dowodzie, który został sporządzony z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d. - za udowodnione okoliczności: zamontowania na dachu pojazdu urządzenia technicznego, zamontowania w pojeździe taksometru, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d. oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

6) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2, 141, 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez WSA w W. w skarżonym wyroku, iż zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny, stanowi dowód na okoliczność: zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy lub innego urządzenia technicznego, zamontowania w pojeździe taksometru, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a oraz art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

7) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2, 141, 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 7, 77 § 2, 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez WSA w W. w skarżonym wyroku, iż Komendant Rejonowy Policji prawidłowo ustalił stan faktyczny w skarżonej decyzji, podczas gdy powyższą decyzję wydano z naruszeniem art. 7, 77 § 2, 107 § 1 i § 3 k.p.a., co skutkowało wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. wobec spółki, oraz skutkowało oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną.

Podnosząc te zarzuty skarżąca spółka domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, nie ma bowiem usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie zaznaczyć trzeba, że - zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu pod rozwagę bierze jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, iż w niniejszej sprawie nie występowała nieważność postępowania - w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a. - należy odnieść się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów.

We wszystkich zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania, z wyjątkiem zarzutu ujętego w pkt. 4 petitum skargi kasacyjnej, skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 16 lutego 2010 r., sygn.akt II GSK 356/09, że zakwestionowane przez skarżącą przepisy są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie mogą być zaliczone do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W związku z tym jednak, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, dlatego uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być, jak uczyniła to skarżąca, powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast art. 1 § 2 p.u.s.a. kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany przez skarżącą art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. Sąd pierwszej instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony.

Skarżąca zarzucając naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 p.p.s.a. nie wskazała, która jednostka redakcyjna tego przepisu (paragraf) została naruszona w zaskarżonym wyroku. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej, określonym w art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej i wymienionymi w niej podstawami zaskarżenia musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez stronę i nie może z własnej inicjatywy ustalać, który przepis stanowi podstawę skargi kasacyjnej.

W związku z nieprecyzyjnym powołaniem przepisu art. 141 p.p.s.a. w podstawie kasacyjnej należy jedynie zauważyć, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął za podstawę wyroku ustalenia dotyczące umieszczenia w kontrolowanym pojeździe taksometru, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. oraz na dachu pojazdu podświetlonego transparentu (lampy) z napisem "[...]" w kontrolowanych decyzjach określanych też jako "urządzenie techniczne z napisem" lub "podświetlany baner". Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu, zdjęć pojazdu sporządzonych przez przeprowadzającego kontrolę funkcjonariusza Policji oraz załączonego do akt paragonu fiskalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że umieszczenie na dachu pojazdu urządzenia technicznego w postaci podświetlanego transparentu (lampy), nazywanego przez skarżącą "bannerem reklamowym", spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Zarzut skarżącej, iż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że na dachu pojazdu umieszczona została podświetlona lampa lub inne urządzenie techniczne nie jest trafny, ponieważ z dokumentacji fotograficznej wynika w sposób jednoznaczny, że pojazd był oznakowany podświetlanym transparentem, umieszczonym na dachu pojazdu.

Wprowadzenie zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu. W związku z tym Sąd pierwszej instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że umieszczony na dachu pojazdu podświetlany transparent z napisem o przedstawionej treści naruszał zakaz ustanowiony w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.

Urządzenie zamontowane w skontrolowanym samochodzie jest taksometrem, w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d.

Zauważyć należy, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać taksometry elektroniczne (Dz. U. Nr 108, poz. 1014) taksometr to elektroniczny przyrząd pomiarowy, który służy do obliczania według ustalonych taryf należności za długość drogi przebytej przez taksówkę, a poniżej prędkości granicznej, za czas wynajęcia taksówki. Z kolei § 5 tego rozporządzenia stanowił, iż taksometr powinien współpracować z kasą rejestrującą, która może być w niego wbudowana lub podłączona, w sposób niezakłócający jego działania, jeżeli obowiązek taki wynika z przepisów odrębnych. Dodać też trzeba, że drogomierz (dalmierz) połączony z kasą fiskalną uznawany jest za urządzenie równoważne dla taksometru, w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. z uwagi na cel jakiemu służy; zadaniem jego jest bowiem wyliczenie należności za wykonywany przewóz (v. wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08).

Okoliczność, że urządzenie w kontrolowanym pojeździe odpowiadało wskazanym przesłankom potwierdza choćby dokumentacja fotograficzna oraz paragon fiskalny.

W świetle powyższych wywodów oraz mając na uwadze uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji brak jest podstaw do uznania, że stanowiące podstawę wyroku ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d., zostały poczynione przez organ administracji publicznej i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Prawidłowości zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń nie podważa również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut sporządzenia protokołu kontroli z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d. Z treści tego protokołu wynika, jakie czynności kontrolne przeprowadził funkcjonariusz oraz co w wyniku tych czynności ustalił w zakresie stanowiącym przedmiot regulacji zawartej w art. 18 ust. 5 u.t.d. Kontrolowany kierowca nie zgłosił uwag (zastrzeżeń) do treści protokołu, a skarżąca nie wskazała, na czym konkretnie polega naruszenie formy sporządzenia protokołu, zastrzeżonej dla tej czynności. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, że dowód ten nie stanowił wystarczającej podstawy dla ustalenia stanu faktycznego w zakresie określonym w przepisie art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d.

Za chybiony należy także uznać zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny stanowi dowód potwierdzający okoliczności, o jakich mowa w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d. Skarżąca formułując zarzut tej treści nie wzięła pod uwagę, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zawarta w tym przepisie zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe niewymienione w art. 75 k.p.a., a więc także zdjęcia fotograficzne, jeżeli tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, mogły one przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej naruszenia przez skarżącą zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż decyzję skierowano do skarżącej spółki zamiast do kierującego pojazdem. Zarzut sformułowany jest w ten sposób, że odpowiada on stanowisku, iż z bliżej nieokreślonych przepisów prawa wynika obowiązek nakładania kar pieniężnych na kierującego pojazdem. Brak podstaw do przyjęcia, że strona w ramach zarzutu kwestionuje ustalenia faktyczne wskazujące, że była podmiotem wykonującym przewóz. Zauważyć trzeba, że fakt, iż kierowca kontrolowanego pojazdu posiadał zaświadczenie wydane przez spółkę "A." o spełnieniu wymogów z art. 39 a) ust. 1 pkt 1 - 5 u.t.d, a nadto legitymował się licencją wydaną ww. spółce, w istocie potwierdza, że wykonującym przewóz była skarżąca spółka. Ocena prawidłowości tych ustaleń organów administracji publicznej w tym zakresie nie została podważona.

Za niezasadny należy również uznać zarzut dotyczący nałożenia na skarżącą kary łącznej, nieznanej ustawie, zamiast kar za każde naruszenie. Nałożenie przez organ I instancji w osnowie decyzji jednej kary z wyszczególnieniem w uzasadnieniu decyzji liczby stwierdzonych naruszeń i odpowiadających im sankcji pieniężnych nie może być kwalifikowane jako naruszenie art. 92 u.t.d. Przepis ten stanowi podstawę do sumowania kar za poszczególne naruszenia. W przepisie mowa jest bowiem o sumie kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli, a nie o karach nałożonych za poszczególne naruszenia. Unormowanie to nie sprowadza kar za poszczególne naruszenia do kary łącznej. Nałożenie w osnowie decyzji jednej kary pieniężnej w kwocie 10 000 zł, stanowiącej sumę kar za naruszenia stwierdzone podczas kontroli nie może być w związku z tym traktowane jako wymierzenie nieznanej ustawie kary łącznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd taki można uznać za utrwalony (v. ww. wyrok NSA z dnia 16 lutego 20010 r. sygn.akt II GSK 356/09 oraz wyroki z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1083/08 oraz z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1091/08, niepubl.).

W świetle powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. byłoby bezzasadne. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł być w związku z tym uznany za usprawiedliwiony (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy na wstępie zauważyć, że większość z nich wiąże się ściśle z zarzutami procesowymi.

W konsekwencji dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy prawa materialnego.

Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 5 i art. 6 u.t.d. Zawarta w art. 4 pkt 11 u.t.d. enumeracja negatywna wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, innym od przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.t.d., jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Zgodnie z art. 12 ust. 1b u.t.d. licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Analiza treści wymienionych przepisów wskazuje, że przewozy wykonywane na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego osób są odrębnym rodzajem przewozów, niż przewozy dokonywane w ramach transportu drogowego taksówką. W świetle przedstawionych wywodów należy uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 4 pkt 11 i art. 6 u.t.d. nie są usprawiedliwione.

Nie jest również uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 u.t.d. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten odnosi się wyłącznie do przewozów okazjonalnych innych niż wykonywane na podstawie licencji na transport drogowy taksówką, stwarzając odpowiednie ograniczenia, do których nie zastosowała się skarżąca spółka, w zakresie zakazu instalowania odpowiednich urządzeń i sposobu oznakowania pojazdu, którym wykonywany był skontrolowany przewóz. Nietrafny jest zarzut skarżącej, że art. 18 ust. 5 u.t.d. dotyczy tylko działalności pomocniczej i nie ma zastosowania do przedsiębiorców, którzy tak jak skarżąca, wykonują transport drogowy jako działalność podstawową. W związku z tym, należy podkreślić, że ani przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., ani żaden inny przepis tej ustawy, w tym art. 4 pkt 11, nie dają podstaw dla prezentowania takiego stanowiska. Żaden bowiem przepis tej ustawy nie stanowi, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d. odnoszą się wyłącznie do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Nieprzekonywające są przy tym wywody zaprezentowane w skardze kasacyjnej, wyprowadzające opisany wniosek z systemowej i celowościowej wykładni ustawy w tym przepisów ogólnych o zasadach podejmowania i wykonywania transportu drogowego. Artykuł 3 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy dotyczy przewozu niezarobkowego, a takiego nie wykonywano skontrolowanym pojazdem. Natomiast art. 3 ust. 1 pkt 3 u.t.d. odnosi się do przewozów wykonywanych przez zespoły ratownictwa medycznego oraz w ramach usług transportu sanitarnego, co w sprawie nie miało miejsca. Stanowisko skarżącej, jak już wskazano, nie znajduje także uzasadnienia w powołanym przepisie art. 4 pkt 11 u.t.d.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niesłuszne jest stanowisko skarżącej spółki, że przyjęcie innej niż wskazana w skardze kasacyjnej interpretacji art. 18 ust. 5 u.t.d., a mianowicie uznanie, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie wykonuje działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób, gdyż prowadziłoby to do objęcia treścią tego przepisu wszystkich przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, nie wyłączając osób wykonujących transport drogowy taksówką. Art. 18 ust. 5 u.t.d., jak to już wskazano, odnosi się do osób wykonujących przewozy okazjonalne z wyłączeniem wykonujących transport drogowy taksówką. Przepis ten ma na celu ochronę przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, na podstawie licencji, przed nieuzasadnioną konkurencją ze strony innych przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne. Oznacza to w konsekwencji, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., odnoszą się zarówno do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, jak i przedsiębiorcy, dla którego przewozy okazjonalne stanowią przedmiot działalności podstawowej.

Ograniczenia przewidziane w art. 18 ust. 5 u.t.d. - wbrew stanowisku skarżącej spółki, wyrażonemu w uzasadnieniu zarzutu naruszenia ww. przepisu - nie naruszają zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej w świetle art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, czemu nie sprzeciwia się art. 18 ust. 5 u.t.d. Przedsiębiorcy zamierzający podjąć i wykonywać działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób mają zapewnione prawo wyboru możliwości wykonywania na równych prawach transportu drogowego taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d. lub na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w art. 18 ust. 5 u.t.d. Brak podstaw by uznać, że art. 18 ust. 5 u.t.d. godzi w powinność państwa udzielania przedsiębiorcom pomocy publicznej na zasadach i w formach określonych w odrębnych przepisach, z poszanowaniem zasad równości i konkurencji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką, czy też transportu drogowego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji.

Uwzględnienia skargi kasacyjnej nie uzasadniają wywody skarżącej wskazujące na niespójność art. 18 ust. 5 u.t.d. z art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń. W myśl tego przepisu, kto wykonując działalność gospodarczą nie oznacza siedziby i miejsca wykonywania tej działalności lub wykonując działalność wytwórczą wprowadza do obrotu towary bez wymaganych oznaczeń, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Stanowisko skarżącej, iż art. 18 ust. 5 u.t.d. wkracza w materię, którą penalizuje art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń nie jest uprawnione, gdyż art. 18 ust. 5 u.t.d. jest przepisem szczególnym, który ma pierwszeństwo przed regulacją zawartą w art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń (v. wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08).

Chybione jest też stanowisko - zaprezentowane przez spółkę "A." w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - że skoro licencja wydawana na podstawie u.t.d. sprzed zmian wprowadzonych ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1497) nie zawiera żadnych ograniczeń to znaczy, iż tak co do zakresu jak i rodzaju dozwolonego transportu drogowego osób, zakresem przedmiotowym tej licencji objęte są wszystkie rodzaju transportu określone w ustawie. Nie można też zgodzić się ze stwierdzeniem, iż dodanie na mocy ww. ustawy zmieniającej ust. 5 do art. 18 u.t.d. narusza tzw. "interes w toku" pomiotu posiadającego licencje na wykonywanie transportu drogowego i uchybia zasadzie trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.

Odnosząc się natomiast do złożonego w skardze kasacyjnej - "z ostrożności procesowej" - wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym sądem. Przewidziane w art. 193 Konstytucji RP uprawnienie sądu oznacza obowiązek tylko w tym wypadku, gdy sąd ma wątpliwości co do konstytucyjności danego przepisu. Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP, stąd też uznał za bezzasadne skierowanie pytania prawnego we wspomnianym zakresie do Trybunału Konstytucyjnego. Na marginesie wskazać jedynie można, że odmowa zwrócenia się przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego nie powoduje pozbawienia stron postępowania możliwości obrony swoich praw w przypadku ewentualnego późniejszego stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP przepisu, na podstawie którego wydano zaskarżony akt, bądź zaskarżone orzeczenie sądu. Zarówno przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak też ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują w takich sytuacjach możliwość wznowienia postępowania.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, podstawy której nie znajdują usprawiedliwienia, podlega oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.