Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 422/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 par. 1, 80, 84 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skarg A. T., S. L., L. L. i H. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [..]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego L. L. kwotę 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących A. T., S. L. i H. D. solidarnie kwotę 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata W. M., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych.


UZASADNIENIE

L. L., A. T., H. D. oraz S. L. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzje Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2009r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2009r., znak [...] ustalającą odszkodowanie za nieruchomość gruntową niezabudowaną, położoną w S. przy ul. [...], oznaczoną jako działki nr ew.[...], która przeszła na własność Miasta S. na prawach powiatu z przeznaczeniem pod budowę drogi klasy Z – ulica Ks[...], zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2007r., znak [...], o ustaleniu lokalizacji drogi.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania L. L. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], ustalającej odszkodowanie za nieruchomość gruntową niezabudowaną, położoną w S., oznaczoną jako działka nr ew.[...], która przeszła na własność Miasta S. na prawach powiatu z przeznaczeniem pod budowę drogi powiatowej klasy Z – ulicy [...], zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], o ustaleniu lokalizacji drogi – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda [...] podał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi, Prezydent Miasta S. ustalił lokalizację inwestycji drogowej – drogi powiatowej klasy Z – ulicy[...]– wraz z odwodnieniem, oświetleniem, obustronnymi chodnikami i ścieżką rowerową. Rzeczoną decyzję Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...].

Pod tę inwestycję celu publicznego przeznaczono nieruchomość gruntową niezabudowaną, oznaczoną jako działka nr ew. [...], położoną w S., stanowiącą współwłasność: [...], zgodnie z księgą wieczystą Nr [...] prowadzoną dla tej nieruchomości. Nieruchomość ta stała się z mocy prawa własnością Miasta S. na prawach powiatu z dniem, w którym ww. decyzja Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, tj. z dniem [...] lipca 2007 r.

Pismem z dnia 12 lutego 2008 r. Prezydent Miasta S. zawiadomił byłych współwłaścicieli ww. nieruchomości o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nią, w związku z tym, że przeszła ona na własność Miasta S.

W dniu 15 kwietnia 2008 r. miała miejsce wizja lokalna na działce [...], w obecności Z. K., przeprowadzona przez rzeczoznawcę majątkowego A. N. w ramach wykonywanej przez niego wyceny przedmiotowej nieruchomości.

Dla potrzeb tego postępowania ww. rzeczoznawca majątkowy w dniu [...] kwietnia 2008 r. sporządził operat szacunkowy w celu określenia wartości rynkowej ww. nieruchomości, stanowiącej podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz byłych współwłaścicieli.

W dniu [...] czerwca 2008 r. odbyła się rozprawa w sprawie ustalenia przedmiotowego odszkodowania z udziałem rzeczoznawcy majątkowego, który wykonał operat szacunkowy. Spośród byłych współwłaścicieli nieruchomości, prawidłowo zawiadomionych o terminie rozprawy, stawili się Z. K. oraz B. C.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. [...], Prezydent Miasta S. ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na rzecz byłych współwłaścicieli stosownie do przysługujących im udziałów, w łącznej kwocie [...] złotych.

Wskazaną decyzję Wojewoda [...] uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania B. C. oraz decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania L. L.. Rozpoznając odwołania organ drugiej instancji zarzucił, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie odpowiada przepisom § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Z analizy operatu wynikało bowiem, iż rzeczoznawca majątkowy nie zbadał, stosownie do § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia, kwestii występowania na rynku właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości transakcji, których przedmiotem byłyby nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne.

Ponownie rozpatrując sprawę ustalenia odszkodowania za przedmiotową działkę nr [...] organ pierwszej instancji zobowiązał rzeczoznawcę majątkowego A. N. do sporządzenia nowego operatu szacunkowego z uwzględnieniem wskazań organu drugiej instancji. Sporządzenie operatu szacunkowego poprzedziła wizja lokalna na gruncie przedmiotowej działki, która odbyła się w dniu [...] maja 2009 r. Spośród byłych współwłaścicieli na wizję stawili się [...], który oświadczył, że ustalone odszkodowanie jest za niskie.

W dniu [...] maja 2009 r. rzeczoznawca majątkowy A. N. sporządził operat szacunkowy określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] złotych.

Pismem z dnia 27 maja 2009 r. Prezydent Miasta S. zawiadomił, że w sprawie ustalenia przedmiotowego odszkodowania został zebrany materiał dowodowy oraz że strony mogą składać pisemne wyjaśnienia, wnioski oraz dowody na poparcie swojego stanowiska w terminie do dnia 12 czerwca 2009 r. W ostatnim dniu wyznaczonego terminu wpłynęło pismo L. L., w którym były współwłaściciel sprzeciwił się wycenie nieruchomości, jego zdaniem, bardzo niskiej. Ponadto stwierdził, że "nie zgadza się na zatajenie prawdy rosnących na działce krzaków porzeczki, pominiętych w prowadzonym postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania (...)".

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Prezydent Miasta S. ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na rzecz byłych współwłaścicieli stosownie do przypadających im udziałów, w łącznej kwocie [...] złotych.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł L. L., zarzucając organowi pierwszej instancji zaniechanie wyłączenia biegłego A. N. od wydania w sprawie opinii, nieprawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania oraz zaniechanie powołania biegłego posiadającego wiadomości specjalne wymagane do wyceny krzaków porzeczki. Wniósł on o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W toku postępowania odwoławczego, pismem z dnia 7 września 2009 r., dotychczasowi współwłaściciele przedmiotowej działki H. D., A. T. i S. L. wnieśli o podwyższenie kwoty za metr kwadratowy działki o sto procent.

W uzasadnieniu przywołanej na wstępie decyzji z dnia [...] października 2009 r. Wojewoda [...] stwierdził, że art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a.") odnosi się wprost do pracownika organu, a jego zastosowanie do wyłączenia biegłego możliwe jest tylko odpowiednio. Wskazana przez skarżącego interpretacja normy, wynikającej z art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., prowadziłaby – zdaniem organu – do wniosku, że biegły jest wyłączony od udziału w każdej sprawie, w której już raz występował w charakterze biegłego. Z taką wykładnią nie sposób się zgodzić, chociażby dlatego, że przekreślałaby możliwość uzupełniania przez biegłych własnych opinii.

Wojewoda [...] stwierdził również, że organ drugiej instancji, jako organ merytoryczny, ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną, a jego rola nie jest zawężona jedynie do wypełnienia funkcji kontrolnej w stosunku do zaskarżonej decyzji w oparciu o zarzuty strony podniesione w odwołaniu. Wskazał, że podstawę prawa materialnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy, wysokość odszkodowania, o którym mowa w jej art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z analizy operatu sporządzonego na potrzeby tego postępowania wynika w ocenie organu, że dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca uwzględnił jej stan na dzień 1 czerwca 2007 r., a więc na dzień wydania przez organ pierwszej instancji decyzji ustalającej lokalizację inwestycji drogowej. Natomiast wartość przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca określił na dzień sporządzenia operatu szacunkowego, co oznacza, że rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości uwzględnił art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. Ponadto ze sporządzonego operatu szacunkowego wynika, zdaniem Wojewody, że rzeczoznawca dokonał analizy lokalnego rynku transakcji nieruchomości i w oparciu o ustalone cechy rynkowe, wpływające lokalnie na ceny nieruchomości oraz próbkę reprezentatywną transakcji porównawczych, ustalił jej wartość stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Analizując rynek lokalny, rzeczoznawca stwierdził brak dostatecznej liczby transakcji dotyczących sprzedaży podobnych do wycenianej nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Z tego względu wartość przedmiotowej nieruchomości została określona stosownie do § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca przyjął do porównania z wycenianą działką transakcje dotyczące sprzedaży gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Ceny tych gruntów kształtowały się znacznie korzystniej (190,00 zł/m² - 324,00 zł/m²) niż ceny gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne (35-100 zł/m²). Zatem rzeczoznawca dokonując wyceny przedmiotowej działki przyjął najwyższą cenę za m² gruntu, jaka wynikała z transakcji sprzedaży podobnych nieruchomości. Operat szacunkowy z dnia [...] maja 2009 r., sporządzony w niniejszej sprawie przez A. N., jest zatem – w ocenie organu – logiczny i nie zawiera wewnętrznych sprzeczności. Sporządzony został przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów cyt. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ww. rozporządzenia. Reasumując, w ocenie organu drugiej instancji wyżej, omówiony operat został sporządzony w sposób prawidłowy. W oparciu o ten operat organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wysokość odszkodowania za przedmiotową działkę.

Wobec powyższego organ drugiej instancji nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez nieprawidłowe ustalenie wartości przedmiotowej nieruchomości.

W ocenie Wojewody [...], organ pierwszej instancji rozstrzygając niniejszą sprawę zastosował właściwe przepisy prawa materialnego, rzetelnie i prawidłowo ocenił operat szacunkowy, w następstwie czego wydał prawidłową decyzję.

Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł L. L., wnosząc o jej uchylenie. W skardze postawił on dwojakie zarzuty. Po pierwsze, naruszenia przepisów procedury, to jest art. 176 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § pkt 4 kpa poprzez zaniechanie przez organ wyłączenia biegłego A. N. od wydania w sprawie opinii; a także, będące następstwem naruszenia wyżej wskazanych przepisów, naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 kpa poprzez wadliwą ocenę dowodu w postaci opinii biegłego w zakresie oceny wartości wchodzących w skład nieruchomości krzaków porzeczki; oraz, w wyniku powyższych naruszeń, oraz naruszenia prawa materialnego, naruszenie art. 138 § 2 kpa. Po drugie, zarzucił organowi mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 18 pkt 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez nieprawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania za odjęcie prawa własności nieruchomości, którego dotyczy zaskarżona decyzja, w tym nieuwzględnienie wartości znajdujących się na gruncie krzaków porzeczek.

Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli również H. D., A. T. i S. L., i zarzucili, że wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość jest zbyt niska.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 19/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi L. L., A. T., H. D. i S. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż Wojewoda [...] prawidłowo stwierdził, że art. 24 kpa odnosi się wprost do pracownika organu, a jego zastosowanie do wyłączenia biegłego możliwe jest tylko odpowiednio. Wskazana przez skarżącego interpretacja normy prawnej wynikającej z art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 kpa, prowadziłaby – zdaniem Sądu – do wniosku, że biegły jest wyłączony od udziału w każdej sprawie, w której już raz występował w charakterze biegłego. Z taką wykładnią – w ocenie sądu pierwszej instancji – nie sposób się zgodzić, chociażby dlatego, że przekreślałaby możliwość uzupełniania przez biegłych własnych opinii. Jego zdaniem zasadę wyłączenia biegłego, opartą na tej normie prawnej, należy rozumieć jedynie w taki sposób, że nie może brać udziału w sprawie w charakterze biegłego osoba, która uprzednio występowała w niej jako inny uczestnik postępowania – organ, świadek, strona lub jej reprezentant.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że art. 176 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w oszacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a., a w niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, przesłanki z art. 24 k.p.a. nie wystąpiły. Jeśli weźmie się również pod uwagę art. 26 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, w przypadku wyłączenia pracownika (art.24) jego bezpośredni przełożony wyznacza innego pracownika do prowadzenia sprawy, to w ocenie sądu pierwszej instancji uznać należy, organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył powyższych przepisów, A. N. nie jest bowiem pracownikiem Urzędu Miasta S., lecz rzeczoznawcą majątkowym wyłonionym w przetargu w trybie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych.

Kolejno w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego jest w istocie rzeczy zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego, a rzeczą sądu administracyjnego było zbadanie, czy ustalenie odszkodowania nastąpiło w oparciu o operat szacunkowy spełniający odpowiednie wymogi i sprawdzenia, czy sporządziła go osoba kompetentna, mająca ku temu odpowiednie uprawnienia. W tym kontekście, zdaniem sądu pierwszej instancji, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. W tych warunkach zatem przyjęcie przez organy wyceny ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego było, zdaniem WSA w Warszawie, zasadne. Podkreślił on przy tym, że subiektywne przekonanie strony o zaniżonej ocenie wartości nieruchomości nie ma wpływu na ważność sporządzonego operatu szacunkowego, bowiem stosownie do art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli – reprezentowani przez pełnomocników – H. D. i L. L.

Pełnomocnik H. D. jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 134 § 1 tej ustawy, poprzez uchylenie się przez sąd pierwszej instancji od rozpoznania zarzutów stawianych przez pełnomocnika skarżącej H. D. w piśmie z dnia 15 lutego 2011 r. precyzującym zarzuty (m.in. przez wskazanie wadliwości powołania biegłego i wadliwość postępowania dowodowego), co miało mieć istotny wpływ na wynika sprawy, albowiem zarzuty dotyczyły istotnych uchybień organu II instancji, a uchylenie się od ich rozpoznania spowodowało, iż kontrola zaskarżonej decyzji dokonana przez WSA w Warszawie miała charakter iluzoryczny. Wniósł w niej o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Pełnomocnik L. L. również zaskarżył kasacyjnie rzeczony wyrok, na podstawie art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. Miało do niego dojść przez podzielenie przez Sąd stanowiska Wojewody [...] o zasadności nieuwzględnienia wniosku skarżącego co do wyłączenia biegłego A. N. od udziału w sprawie w tym charakterze. Zarzucił także nie dostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia w sprawie przez organ art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa, co miało nastąpić przez przyjęcie, że sporządzony przez biegłego A. N. operat szacunkowy nie zawiera żadnych nieprawidłowości, a sporządzona przez niego wycena i na tej podstawie ustalona wysokość odszkodowania za wywłaszczoną działkę była zasadna, podczas gdy wycena ta była zaniżona, nie uwzględniała aktualnych cen działek przyległych do przedmiotowej działki, o czym organ wiedział, bo strony podnosiły nieaktualność operatu do cen rynkowych, a także pominięcie w operacie szacunkowym i w wyroku rozważań na temat roszczeń z tytułu rosnących dawniej na przedmiotowej działce krzaków porzeczek oraz zaniechanie dokonania wyceny owych porzeczek przez biegłego specjalistę z zakresu ogrodnictwa – co wpłynęło na ustaloną wartość działki.

W sformułowanej w dniu 19 grudnia 2011 r. odpowiedzi Wojewody [...] na skargę kasacyjną skarżącej H. D., organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Jak wskazał, wysokość odszkodowania ustala się po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, w związku z czym w praktyce organów w tego typu sprawach nie stosuje się art. 123 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którym to wyrokiem oddalona została skarga L. L., A. T., H. D. i S. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stosownie do art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a."), gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii.

Zagadnienie wyłączenia biegłego reguluje art. 84 § 2 k.p.a., w myśl którego biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków. Z kolei rzeczony art. 24 k.p.a. stwierdza w swym § 1, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie:

1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki;

2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia;

3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli;

4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3;

5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji;

6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne;

7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny również art. 176 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) wprost stwierdza, że rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wprowadzenie przez ustawodawcę tego przepisu, mimo obowiązywania art. 84 § 2 k.p.a., wskazuje na szczególną rolę rzeczoznawcy majątkowego na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, z czym wiąże się konieczność zapewniania odpowiednich gwarancji proceduralnych przy wydawaniu decyzji opartych na jego opiniach jako materiale dowodowym.

Mając na uwadze powyższe NSA przyjął, że nie jest prawidłowy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażony w zaskarżonym wyroku, jakoby biegły nie mógł podlegać wyłączeniu z tego powodu, że wydawał już raz opinię w sprawie. Odpowiedniość stosowania przepisów art. 24 k.p.a. oznacza, że należy uwzględnić kontekst prawno-faktyczny danej sprawy dla określenia, czy biegły będzie podlegał wyłączeniu. Zachodzi tu bowiem druga z sytuacji odpowiedniego stosowania przepisów, a zatem konieczność modyfikacji przepisów odpowiednio stosowanych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., w sytuacji, gdy z uwagi właśnie na wady opinii biegłego – objęte zarzutami odwołania – następuje uchylenie przez organ II instancji decyzji pierwszoinstancyjnej, wówczas biegły zasadniczo podlega wyłączeniu w sprawie. W nawiązaniu bowiem do konstrukcji odpowiedniego stosowania przepisów, literalne podstawienie pojęcia "biegłego" w miejsce "pracownika organu administracji publicznej" w art. 24 k.p.a. nie czyni normy prawnej w ten sposób powstałej bezprzedmiotową czy sprzeczną z treścią przepisu odsyłającego. Konieczne jest jednak uwzględnienie charakteru danej sprawy i roli opinii biegłego w niej.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zważyć przy tym należy, iż stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) powoływana dalej jako: "p.p.s.a.", rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. np S. Hanausek (w:) System prawa procesowego cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając w przedmiotowej sprawie skargę kasacyjną wskazał, iż sąd pierwszej instancji, nie dostrzegając, że organ był obowiązany wyłączyć biegłego w sprawie, naruszył przepisy postępowania, w stopniu, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien bowiem szczegółowo rozważyć w sprawie wpływ niewyłączenia przez organ biegłego na legalność decyzji opartej na jego opinii, biorąc pod uwagę art. 84 § 2 k.p.a. i art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w kontekście wymogów właściwego postępowania dowodowego, determinowanego zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonana przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wymaganej analizy pod wskazanym kątem.

Zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego należało przyjąć, że skoro rozstrzygnięcie organów w przeważającej mierze bazuje na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami) kwestie wyłączenia (art. 24 k.p.a.) są szczególnie istotne z punku widzenia prawidłowości postępowania administracyjnego. Ponadto, jak wskazał NSA, przepis art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy określaniu przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości, nie posługuje się konstrukcją odpowiedniego stosowania art. 24 k.p.a., lecz bezpośredniego.

W przedmiotowej sprawie przyczyną decyzji kasatoryjnej organu drugiej instancji były uchybienia w postępowaniu dowodowym związane z opinią biegłego. Biegły ten nie powinien zatem ani wydawać nowej opinii w sprawie w ponownym postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani uzupełniać w nim swojej wcześniejszej opinii bowiem podlegał wyłączeniu (art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.). Do wydania opinii powołany powinien być wówczas inny rzeczoznawca majątkowy.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że niewyłącznie biegłego (art. 84 § 2 k.p.a.) nie oznacza zawsze samo przez się wadliwości decyzji administracyjnej, przy wydawaniu której jego opinia stanowiła dowód – niemniej może prowadzić do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który by uzasadniał wyeliminowanie tej decyzji z obrotu.

W przedmiotowej sprawie taka sytuacja miała miejsce. Biegły, który wydał już raz opinię w tej sprawie, będącą podstawą decyzji, a która to decyzja była następnie uchylona z uwagi na wady związane z tą opinią podlegał bowiem wyłączeniu.

Wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o opinię biegłego, który podlegał wyłączeniu, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść opinii, stanowiącej podstawę zaskarżonej decyzji, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Biegły, który raz już sporządzał opinie w sprawie (zakwestionowaną następnie przez organ II instancji) ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób sporządzenia opinii. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Nie jest przy tym decydujące czy istotnie biegły nie był obiektywny. Ustawodawca bowiem samą taką możliwość zakwalifikował jako przesłankę wyłączenia biegłego.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 152 powołanej ustawy. W punkcie 3 i 4 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy. W przedmiocie wynagrodzenia adwokata za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu orzeczono w oparciu o art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461).