Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1590/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 216 ust. 1, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 § 1pkt. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1158/13 w sprawie ze skargi Gminy Miasto R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewody [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy Miasto R. kwotę 850 (osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

\UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1158/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalił skargę Gminy Miasto R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z [...] czerwca 2013 r., nr [...], Starosta R. (pkt I.) umorzył postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w obr [...] w stosunku do niewydzielonych części działek ewidencyjnych nr [...] o pow. 0,0501 ha, nr [...] o pow. 0,0052 ha, nr [...] o pow. 1,5151 ha obj. Kw. [...], i nr [...] o pow. 0,0216 ha, obj. Kw [...]; (pkt II.) odmówił zwrotu nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako niewydzielona część działki nr [...] o pow. 1,3789 ha, obj. [...]; (pkt III.) orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako: działki nr: [...] na rzecz J. Ż. w 3/24 części, A. Ż. w 3/24 części, M. Ż. w 3/24 części, B. Ż. w 3/24 części, L. Ż. w 3/24 części, W. Ż. w 3/24 części, M. Ż. w 3/24 części, E. Ż. w 1/24 części, M. Ż. w 1/24 części, J. Ż. w 1/24 części; (pkt IV.) orzekł o zwrocie na rzecz Gminy Miasto R. zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu nieruchomości w łącznej kwocie 688 zł; (pkt V.) stwierdził, że ostateczna decyzja stanowi podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej i ewidencji gruntów podziału określonych działek oraz zmiany właściciela w stosunku do określonych działek.

Zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi ww. nieruchomości przeznaczone zostały na budowę dzielnicy mieszkaniowej "N." w R.. Celem pozyskania tych nieruchomości na ww. budowę został zawarty akt notarialny z dnia 14 sierpnia 1971 r., Rep. A. [...], sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym w R.. Jak wynika z jego treści H. Ż. zbyła m.in. działkę nr [...] położoną w R. na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64). Aktualnie osobami uprawnionymi do zwrotu nieruchomości są : J. Ż., A. Ż., M. Ż., B. Ż., L. Ż., W. Ż., M. Ż., E. Ż., M. Ż. oraz J. Ż.. Stwierdzono, że tylko część nieruchomości została zagospodarowana zgodnie z celem przejęcia. Starosta wyjaśnił motywy jakie legły u podstaw rozstrzygnięć zawartych w ww. punktach jego decyzji.

W odwołaniu od tej decyzji J. Ż., wniósł o zwrot części działek nr [...] i [...], które jego zdaniem nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia. Odwołanie od decyzji Starosty wniosła również Gmina Miasto R..

Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania J. Ż., uchylił ww. decyzję Starosty R. w części dotyczącej pkt IV, w którym orzeczono m.in. o terminie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania i w tym zakresie orzekł, że kwotę zwaloryzowanego odszkodowania należy wpłacić w całości w terminie wykonalności niniejszej decyzji na konto Biura Gospodarowania Mieniem Miasta R..

W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Starosty została wydana zgodnie z prawem. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że działki o nr [...] stanowią własność Gminy Miasta R. i są w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej N.. Prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w dniu 22 stycznia 1991 r. w księdze wieczystej nr [...]. W związku z powyższym odwołującemu się nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości wynikający z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) zwanej dalej "u.g.n.", ze względu na regulację art. 229 tej ustawy. Wojewoda wyjaśnił, że w sytuacji, gdy spełnione są warunki z art. 229 u.g.n., roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje bez względu na to czy w świetle dyspozycji art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Skoro z treści art. 229 u.g.n. wynika brak materialnoprawnej podstawy do zgłoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości, to postępowanie administracyjne w takiej sytuacji nie może być prowadzone, przez co staje się bezprzedmiotowe. Wojewoda uznał, że organ I instancji prawidłowo orzekł o zwrocie nieruchomości w pkt II decyzji na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela, uznając jej zbędność na cel wywłaszczenia, gdyż nie zostały wykorzystane na urządzenie terenów zielonych. Organ II instancji nieprawidłowo ustalił terminy zapłaty odszkodowania, określając je jako płatne w terminie dwóch miesięcy, od dnia uprawomocnienia się decyzji Starosty. Takie określenie daty wykonania decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią art. 9 u.g.n., z którego wynika, że w sprawach o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniami – wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. Uchybienie to powinno skutkować uchyleniem pkt IV decyzji, w zakresie terminu wpłaty zwaloryzowanego odszkodowania przez wnioskodawców, odnoszące się do zarzutu odwołania o zwrocie części działki nr [...] i nr [...]. Wojewoda wskazał, że zarzuty odwołania nie mogą zostać uwzględnione ponieważ, działka nr [...] nie była przedmiotem zaskarżonego postępowania zwrotowego. Natomiast w stosunku do działki nr [...] roszczenie zwrotowe wnioskodawcom nie przysługuje ze względu na unormowanie zawarte w art. 229 u.g.n.

Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził, że odwołanie Gminy Miasto R. zostało złożone z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 127 § 1 K.p.a.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina Miasto R., domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Podkarpackiego oraz zasądzanie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 136 ust. 3 u.g.n. i art. 7, art. 77 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że chcąc wyeliminować nieprawidłowości z uwagi na niezgodność z przepisami prawa materialnego orzeczenia organu I instancji, zastosował konstrukcję art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. do całej sentencji decyzji I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1158/13, oddalając skargę wskazał na treść art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., które nawiązują do zrealizowania celu na jaki dokonano wywłaszczenia nieruchomości. Ponadto wskazał na art. 216 u.g.n., który umożliwia potraktowanie nieruchomości nabytej w drodze umowy jako wywłaszczonej. Powołując się na pogląd WSA w Rzeszowie wyrażony w wyroku z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1110/13, wskazał, że art. 138 K.p.a. zawiera zamknięty katalog rodzajów rozstrzygnięć organu odwoławczego, co oznacza, że organ ten uprawniony jest do wydania decyzji wyłącznie o takiej sentencji jak wymieniona w tym przepisie. W przypadku uchylenia decyzji organu I instancji w części, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., możliwe jest orzeczenie przez organ odwoławczy wyłącznie w uchylonym zakresie. Nie zaś tak jak sugeruje strona, zarówno w uchylonym, jak i nieuchylonym zakresie. Oznaczałoby to oparcie decyzji na dwóch różnych punktach art. 138 § 1 K.p.a. i wydanie dwóch rodzajów rozstrzygnięć. Taka konstrukcja decyzji jest niedopuszczalna, bowiem wykracza poza ściśle określony katalog przewidziany w art. 138 § 1 K.p.a. W takiej sytuacji organ odwoławczy nie jest zobowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (tj. nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Konsekwencją takiego orzeczenia jest to, że sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu I instancji, w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. W takim przypadku organ odwoławczy w wydawanej decyzji jest obowiązany do szczególnie starannego i niebudzącego wątpliwości oznaczenia, w jakim zakresie uchyla zaskarżoną decyzję (tak m.in. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 792-793).

W ocenie Sądu, organ odwoławczy wypełnił swą funkcję wynikającą z art. 138 § 1 K.p.a. bowiem z treści uzasadnienia decyzji wynika, że za prawidłowe uznał on rozstrzygnięcia zawarte w pkt I, II, III i V decyzji Starosty. Nie można więc zarzucać Wojewodzie, że nie wypowiedział się o całości sprawy administracyjnej dotyczącej zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Organ odwoławczy uczynił to w sposób władczy i jednostronny, co w konsekwencji stworzyło stan rzeczy osądzonej w zakresie nie tylko co do zreformowanego pkt IV decyzji Starosty, ale także pozostałych rozstrzygnięć. Wątpliwości, co do tej kwestii nie ma też strona skarżąca skoro wyraźnie zakwestionowała wniesioną skargą na rozstrzygnięcie Wojewody o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości. W ten sposób uznała fakt pełnego rozstrzygnięcia o istocie sprawy zwrotu nieruchomości.

Sąd nie zgodził się z zarzutem skargi, że cel na jaki nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa został zrealizowany na tej jej części, która została zwrócona spadkobiercom właściciela. Aktualny stan zagospodarowania nieruchomości nie odpowiada bowiem przeznaczeniu projektowanemu w chwili nabywania nieruchomości i zmiana ta ma charakter istotny. Z treści kopii aktu notarialnego jaki znajduje się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka o nr [...] została nabyta przez Skarb Państwa w celu realizacji dzielnicy "N.". Decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] grudnia 1968 r., nr [...], ustalała lokalizację szczegółową budowy dzielnicy Nowe Miasto. Według załącznika do tej decyzji w postaci mapy, na terenie wywłaszczonej działki miała powstać zieleń urządzona. Wobec tego celem publicznym na jaki nabyto nieruchomość było jej wykorzystanie na tereny zieleni, mającej służyć mieszkańcom dzielnicy N.. Nie można kwestionować, że w tym przypadku cel nabycia nieruchomości, a tym samym cel wywłaszczania, został ustalony w sposób precyzyjny, znosząc tym samym jakąkolwiek formę dowolności. Znaczenie tej decyzji jest takie, że w sposób jednoznaczny uszczegółowiła ona cel główny nabycia nieruchomości, co pozbawiało jej publicznego dysponenta możliwości dokonywania jakichkolwiek modyfikacji przeznaczenia, bez zapewnienia byłym właścicielom i ich następcom realizacji roszczenia o zwrot. Sąd podzielił stanowisko, że w sytuacji gdy cel wywłaszczenia zostaje określony w sposób ogólny, bez wprowadzania elementów konkretyzacji stanu zakładanego przy wywłaszczeniu, to istnieje wówczas określony treścią celu głównego margines, dopuszczający realizowanie na nieruchomości zadań cząstkowych, bezpośrednio związanych z celem głównym przymusowego nabycia nieruchomości. Odmienna wykładnia, zezwalająca na dowolność zmiany przeznaczania nieruchomości wywłaszczonej, a więc taka jaką w istocie prezentuje skarżąca Gmina, naruszałaby art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, nakazujący organom władzy publicznej chronić własność oraz prawo dziedziczenia. Za rozstrzygnięciem o zwrocie przemawia także i ten argument, że aktualnie obowiązujące przepisy nie dopuszczają przymusowego odebrania własności pod zieleń urządzoną. Tym bardziej należało więc przywrócić poprzedni stan prawny.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został bardzo szczegółowo sprecyzowany decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej. Zniosło to możliwość modyfikowania przeznaczenia tak zaplanowanych fragmentów nieruchomości, nawet gdy modyfikacja mieściłaby się w ramach budowy dzielnicy N.. Wykluczała to norma art. 136 ust. 1 u.g.n. Organy prawidłowo więc ustaliły, że w odniesieniu do działek objętych pkt III decyzji Starosty nie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę zwrotu w postaci realizacji celu wywłaszczenia, skoro cele oznaczone w ww. decyzji lokalizacyjnej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. z 1968 r., nie został osiągnięte.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Gmina Miasto R., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji z powodu braku rozstrzygnięcia w niej o całości sprawy administracyjnej o zwrocie;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji Wojewody. Sąd nie ustosunkował się do ustaleń Wojewody, że na części nabytej działki [...] został zrealizowany cel nabycia tj. budowa osiedla mieszkaniowego "N." przez budowę drogi oraz bloku mieszkalnego. Brak takiego ustosunkowania się wpływa na ocenę czy cel nabycia został zrealizowany na tej części nabytej działki, która została zwrócona;

- art. 216 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 [ust. 1] pkt 1 i 2 u.g.n. przez błędną wykładnię i uznanie, że w sytuacji gdy celem określonym w akcie notarialnym była budowa osiedla mieszkaniowego uszczegółowionym w decyzji lokalizacyjnej jako tereny zieleni, zagospodarowanie nieruchomości elementami infrastruktury osiedla w postaci dojazdu do budynku, fragmentu parkingu, ciągu komunikacyjnego, chodnika z kostki brukowej, urządzeń będących elementami budynku mieszkalnego nie jest realizacją celu nabycia; oraz uznanie, że o zbędności nieruchomości na cel nabycia decyduje aktualny stan zagospodarowania, a nie stan zagospodarowania w dacie upływu terminów wskazanych w art. 137 u.g.n. w sytuacji gdy ustalony przez Sąd cel nabycia nie wymagał wzniesienia jakiejkolwiek zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skarg kasacyjnych, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej poza zarzutem dotyczącym naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. W tym zakresie należy podzielić te poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie, zgodnie z którymi rozstrzygnięcie organu odwoławczego ograniczające się tylko do uchylenia części decyzji, bez rozstrzygnięcia o pozostałej części decyzji, od której odwołanie rozpoznawał, narusza przepis art. 138 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyroki NSA: z 27 października 2015 r., I OSK 233/14; z 5 kwietnia 2013 r., II OSK 2341/11; z 27 kwietnia 2006 r. I OSK 1317/05). Jeżeli więc organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji, uchylając decyzję w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę, nie utrzymując w mocy decyzji w pozostałym zakresie, to w tych granicach brak jest ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne. W innym wypadku takie niepełne rozstrzygnięcie mogłoby rzutować na skuteczność przeprowadzenia egzekucji administracyjnej, jak i treść ewentualnych wpisów do księgi wieczystej (por. wyrok NSA z 5 listopada 2015 r., I OSK 827/14). Zatem błędnie Sąd I instancji uznał, że organ nie naruszył art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Co prawda, w uzasadnieniu Wojewoda wypowiedział się o całości sprawy, jednak rozstrzygnięcie decyzji nie odpowiadało de facto treści rozpoznania sprawy jakiego dokonał Wojewoda. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. zawiera usprawiedliwione podstawy.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. brak jest podstaw do stwierdzenie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niepełne. Odnośnie bowiem sposobu zagospodarowania działki nr [...] Sąd wyraźnie wskazał, że z uwagi na sprecyzowany cel wywłaszczenia nie można było wprowadzać żadnych modyfikacji tego celu. Sąd wyjaśnił, że decyzja lokalizacyjna z 1968 r. poza ogólnym wskazaniem, że dotyczy budowy dzielnicy mieszkaniowej "N." zawierała także załącznik graficzny, który wskazywał kontury lokalizacji szczegółowej. Dla takiego argumentowania Sądu nie ma zatem znaczenia co ponadto na tym terenie zrealizowano. Zresztą zarzut ten bardziej wiąże się ze stosowną oceną jaką wypowiedział Sąd I instancji, a podważaniu tego rodzaju wypowiedzi/oceny Sądu nie może służyć zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten dotyczy bowiem formalnej budowy uzasadnienia, a w tej sprawie uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy.

Wspomniana powyżej kwestia związana z zagospodarowaniem terenu jest istotna z punktu widzenia zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia art. 216 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga istota decyzji o lokalizacji szczegółowej z 1968 r. i jej zmiana z 1969 r. Otóż tego rodzaju decyzje były wydawane przez właściwy organ na terenach, dla których nie było zatwierdzonego planu miejscowego. Był to zatem przede wszystkim akt planistyczny. Rozwiązania szczegółowe w nim przyjęte dotyczyły właśnie kwestii planistycznym, a nie stricte celu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tych poszczególnych szczegółowych rozwiązań planistycznych nie można każdorazowo rozpatrywać w kategoriach różnych szczegółowo określonych celów. Jedynym celem jaki wynikał z ww. decyzji lokalizacyjnych była budowa dzielnicy mieszkaniowej "Nowe Miasto". Ponadto trudno sobie wyobrazić już na etapie realizacji osiedla, że nie można byłoby wprowadzić szczegółowych innych rozwiązań architektonicznych i urbanistycznych, które mogłyby być zrealizowane na terenie osiedla i miałyby służyć mieszkańcom tego osiedla. Szczegółowe rozwiązania zagospodarowania terenu jeżeli mają służyć mieszkańcom osiedla nie mogą przecież niweczyć istnienia celu jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego. Trudno w takiej sytuacji dostrzec elementy modyfikacji czy też zmiany celu jakim były w niniejszej sprawie budowa osiedla dzielnicy mieszkaniowej "N.". Do podważenia takiego stanowiska potrzeba wyraźnego wykazania, że określone prawnie lub faktyczne zagospodarowanie terenu nie pozostawało w związku z celem jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Tym bardziej jeżeli uwzględni się stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym może dojść także do modyfikacji celu wywłaszczenia, która przecież nie musi prowadzić do zmiany charakteru takiego celu, jak np. budowa osiedla mieszkaniowego (por. uchwała SN z 27 stycznia 1988 r., III AZP 11/87; wyroki NSA: z 27 listopada 2014 r., I OSK 846/13 i I OSK 850/13; z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1044/14; z 20 stycznia 2016 r., I OSK 3237/14). Z uwagi na obowiązujące normy prawa materialnego wymagane jest w indywidualnej sprawie przeanalizowanie spornego zagospodarowania nieruchomości pod kątem tego czy w dalszym ciągu realizuje ona cel wywłaszczenia – jak w tej sprawie, czy zagospodarowanie nieruchomości elementami infrastruktury osiedla w postaci dojazdu do budynku, fragmentu parkingu, ciągu komunikacyjnego, chodnika z kostki brukowej, urządzeń będących elementami budynku mieszkalnego nie jest realizacją celu nabycia. Sama niezgodność z konkretnymi rozwiązaniami planistycznymi jakie wynikają z decyzji o lokalizacji szczegółowej to za mało aby można było wykazać niezgodność w zakresie celu. W tej sprawie cel wywłaszczenia został precyzyjnie wskazany w ww. decyzjach lokalizacyjnych, jak i w akcie notarialnym, jako budowa osiedla dzielnicy mieszkaniowej "N.". Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy nie wykazali aby określone zagospodarowanie było sprzeczne z ww. celem wywłaszczenia. Co jednak najważniejsze, na uwagę zasługuje, że nie można terminów, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., odnosić do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady nie działania prawa wstecz. Stanowisko takie było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i zostało potwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, który orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 17 marca 2016 r., I OSK 1454/14). Rozważany przypadek dotyczy nieruchomości, która została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w 1971 r. w drodze aktu notarialnego, dlatego ocena jej zbędności na cel wywłaszczenia nie może być oceniana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. W świetle powyżej przedstawionych rozważań, terminy te miałyby znaczenie jedynie w sytuacji, gdyby nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. Stąd też bez wyraźnego wykazania, że przed ww. odpowiednio datami nie podjęto prac związanych z budową ww. osiedla bądź nie zrealizowano tego osiedla nie można stwierdzić aby w tej sprawie doszło do prawidłowego zastosowania art. 216 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Dlatego ten zarzut skargi kasacyjnej zawiera usprawiedliwione podstaw.

W tych warunkach należało uwzględnić zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 216 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., co z kolei oznacza, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. podlega uwzględnieniu skarga Gminy Miasto R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Dlatego w ramach art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji.

Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.