Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1568/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2020 r. sprawy ze skargi V. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. w P. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) lipca 2019 r. nr (...) w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz V. sp. z o.o. sp.k. w P. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. (dalej: "Skarżąca" lub "Strona") jest postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS" lub "organ odwoławczy") z [...] lipca 2019 r. nr [...] , utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. (dalej: "organ I instancji", "Dyrektor ZUS") z [...] czerwca 2019 r. nr [...] , o kontynuowaniu czynności kontrolnych.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym:

W dniu 22 listopada 2018 r. organ I instancji doręczył Stronie zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli. Kontrola rozpoczęła się w dniu 10 grudnia 2018 r. W piśmie z 10 grudnia 2018 r. osoba upoważniona do reprezentowania Strony złożyła oświadczenie o wyrażeniu zgody na prowadzenie czynności kontrolnych w siedzibie organu kontroli.

Pismem z 11 marca 2019 r. inspektor kontroli Zakładu w celu przesłuchania w charakterze ubezpieczonego wezwał P.H. do osobistego stawienia się 19 marca 2019 r. w Inspektoracie ZUS w S..

Pismem z 15 marca 2019 r. płatnik składek wniósł sprzeciw wobec wykonywania czynności kontrolnych polegających na przesłuchaniu ww. ubezpieczonej..

Dyrektor ZUS decyzją z [...] marca 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu.

Po rozpoznaniu odwołania, Prezes ZUS decyzją z [...] maja 2019 r. uchylił decyzję Dyrektora ZUS o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, Dyrektor ZUS wydał postanowienie z [...] czerwca 2019 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Strona podniosła zarzuty naruszenia:

- art. 59 ust. 8 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. Z 2018 r., poz. 646 ze zm.), dalej: "Prawo przedsiębiorców", polegające na wydaniu postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych podczas, gdy w sprawie zachodziła fikcja prawna wydania postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych,

- art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, polegające na błędnej ich wykładni,

- art. 57 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, polegające na niewydaniu postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych.

Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie sprzeciw został rozpatrzony w ustawowym terminie. Stąd brak jest podstaw do uznania, że w danej sprawie na skutek niezałatwienia sprzeciwu w ustawowym terminie nastąpiło odstąpienie od czynności kontrolnych. Brak jest również podstaw prawnych do wydania postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych.

Następnie organ odwoławczy podał, że płatnik składek złożył oświadczenie o wyrażeniu zgody na prowadzenie czynności kontrolnych w siedzibie terenowej jednostki organizacyjnej ZUS. W sprawie 11 marca 2019 r. zostało wysłane do P. H. wezwanie do osobistego stawiennictwa w terenowej jednostce organizacyjnej Zakładu, w celu złożenia zeznań. Zarzut, że płatnik składek lub osoba upoważniona do reprezentowania płatnika składek nie zostali poinformowani o zamiarze przesłuchiwania osoby w charakterze ubezpieczonego również jest bezzasadny. Powyższy obowiązek dotyczy sytuacji, w której przeprowadza się dowód z zeznań świadków lub oględzin. Nie dotyczy to dowodu z przesłuchania osób w charakterze ubezpieczonego, co miało miejsce w danej sprawie. Z treści wezwania w danej sprawie wynika, że osoba była wzywana w charakterze ubezpieczonego, nie zaś w charakterze świadka. Tym samym nie zostały naruszone przepisy w tym zakresie.

W dalszej części uzasadnienia ZUS wskazał, że kontrola płatnika składek została wszczęta w związku z otrzymanym pismem Prokuratury Rejonowej w S. z 8 maja 2018 r. informującym o prowadzeniu postępowania przygotowawczego w sprawie uporczywego naruszania praw pracowniczych. Dlatego też ww. pismo prokuratury informujące o prowadzeniu postępowania przygotowawczego stanowiło wystarczającą podstawę do wszczęcia kontroli u płatnika składek. Stąd inspektor kontroli Zakładu w tym zakresie nie był zobowiązany wskazywać przyczyn wszczęcia kontroli.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Prezesa ZUS Skarżąca wniosła o jego uchylenie i zasądzenie kosztów prowadzonego postępowania, podnosząc następujące zarzuty:

1) art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r., poz. 646 ze zm., dalej jako "p.p.") w zw. z art. 92a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 300 ze zm., dalej jako "u.s.u.s.") poprzez ich błędną wykładnię:

a) polegającą na uznaniu, że:

- art. 89 ust. 5 u.s.u.s. stanowi lex specialis wobec art. 50 ust. 1 p.p., podczas gdy to art. 50 ust. 1 p.p. właśnie posiada węższy zakres normowania, albowiem dotyczy tylko kontroli płatników będących przedsiębiorcami, zaś art. 89 ust. 5 dotyczy kontroli wszystkich płatników;

- skoro art. 89 ust. 5 u.s.u.s. nie wymaga powiadomienia płatnika o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, a nie ubezpieczonych, to czynności kontrolne w ramach kontroli płatnika składek, będącego przedsiębiorcą, polegające na przesłuchiwaniu ubezpieczonych nie muszą być wykonywane w obecności tego przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej;

b) obowiązki wynikające z tych przepisów: — nie odnoszą się do prowadzenia dowodów z zeznań ubezpieczonych, mimo że dowody te prowadzone są w ramach kontroli przedsiębiorcy iw celu zebrania materiału, na podstawie którego formułowane będą wniosku z kontroli,

- warunkowane są względami celowości, czy też jej oceną dokonywaną przez organ kontroli;

2) art. 50 ust. 2 pkt 2 p.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że skoro kontrolę wszczęto na skutek pisma Prokuratury Rejonowej w S., informującego o prowadzeniu postępowania w sprawie uporczywego naruszania praw pracowniczych, to automatycznie uchodzą przesłanki wymienione w tym przepisie, pozwalające na odstępstwo od wymogu dokonywania czynności kontrolnych w obecności przedsiębiorcy, bądź osoby przez niego upoważnionej;

3) art. 59 ust 7 p.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, gdy w sprawie uchylono bezzasadnie wydaną decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu przedsiębiorcy, przewidziany tym przepisem termin — wbrew brzmieniu przepisu — liczy się od skutecznego doręczenia przedsiębiorcy decyzji uchylającej; art. 59 ust 8 p.p. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i utrzymanie w mocy postanowienia o kontynuowaniu czynności w sytuacji, gdy z mocy tego przepisu organ odwoławczy zobowiązany był przyjąć fikcję prawną wydania postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych;

4) art 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2069 ze zm., dalej jako "k.p.a.") w zw. z art 59 ust. 16 p.p., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie dotyczącym rzekomego wyrażenia przez Spółkę zgody na prowadzenie czynności kontrolnych w siedzibie terenowej jednostki organizacyjnej ZUS, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

5) art 107 § 3 kpa. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 59 ust 16 p.p., poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia:

a) dowodów, na których Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako "Prezes ZUS") oparł stwierdzenie, iż "płatnik składek złożył oświadczenie o wyrażeniu zgody na prowadzenie czynności kontrolnych w siedzibie terenowej jednostki organizacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych",

b) okoliczności świadczących, że prowadzenie kontroli w niniejszej sprawie jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnienia przestępstwa lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia;

- co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W piśmie procesowym z dnia 9 stycznia 2020 r. Skarżąca podniosła dodatkowy argument, iż rozpoznając zażalenie po upływie 7 dni od jego wniesienia (9 maja 2019 r.), t.j. w dniu 22 maja 2019 r. organ naruszył art. 59 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców, a utrzymując to postanowienie w mocy naruszył art. 59 ust. 10 tej ustawy, który wskazuje, że nierozpatrzenie zażalenia w terminie 7 dni, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzona według powyższych zasad sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2019 r. o numerze wskazanym wyżej, utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. z [...] czerwca 2019 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych.

Zgodnie z art. 59 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców, na postanowienie, o którym mowa w ust. 7 pkt 2 (postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych – dopisek Sądu), przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Właściwy organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia oraz wydaje postanowienie o:

1) utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia;

2) uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 59 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców, Sąd stwierdza, że wskazany art. 59 ust. 9 powołanej ustawy siedmiodniowy termin rozpatrzenia przez właściwy organ zażalenia liczony jest od terminu wpływu do organu I Instancji. Jak wynika z akt sprawy zażalenie wpłynęło do organu I instancji w dniu 24 czerwca 2019 r., natomiast postanowienie o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia zostało wydane w dniu [...] lipca 2019 r., tj. po upływie siedmiodniowego terminu, o którym mowa w powołanym przepisie. Oznacza to, iż zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 59 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców, należy uznać za uzasadnione.

Za uzasadnione należy również uznać zarzuty skargi dotyczące niepowiadomienia płatnika składek (osoby przez niego upoważnionej) o terminie przesłuchania osób wykonujących pracę na rzecz Spółki. Zgodnie z art. 89 ust. 5 u.s.u.s., płatnik składek powinien być zawiadomiony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków lub oględzin, w sposób umożliwiający udział w przeprowadzaniu tego dowodu, nie później niż bezpośrednio przed podjęciem tych czynności. Nie ulega wątpliwości, że w sprawie niniejszej powiadomienia zgodnego z powyższym przepisem nie było. W aktach sprawy znajduje się wezwanie skierowane do P. H. ze wskazaniem terminu, w którym ta osoba powinna się stawić w siedzibie ZUS w S., w celu złożenia zeznań w charakterze ubezpieczonego w sprawie zatrudnienia w [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa (poprzednia nazwa firmy [...]-[...] sp. z o.o. ).

Sąd nie podziela stanowiska organów, iż cytowany wyżej przepis wymaga powiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków lub oględzin, zaś wzywana osoba były wzywana w charakterze ubezpieczonego.

Sąd zwraca uwagę, iż na tle podobnego zapisu art. 79 § 1 K.p.a nie budzi wątpliwości orzecznictwa i doktryny pogląd, iż strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania innej strony (por. m.in. wyrok NSA w Krakowie z 22 stycznia 1996 r., SA/Kr 1851/95 (publ. PG 1996/5, s. 23).

W ocenie Sądu pogląd ten znajduje zastosowanie również w niniejszej sprawie. Zeznania osób wezwanych w charakterze ubezpieczonych (w sensie materialnym stron w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego) mają bowiem bezpośrednie znaczenie dla sfery praw i obowiązków Skarżącej Spółki, która jest drugą stroną zawartej umowy z ubezpieczonymi. Musi więc ona mieć prawo do czynnego uczestnictwa w przesłuchaniu i zadawania pytań. Należy też podkreślić, że art. 50 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców statuuje ogólną zasadę, iż

czynności kontrolne wykonuje się w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej. Mając na uwadze treść tego przepisu należy interpretować art. 79 ust. 5 u.s.u.s. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 92a u.s.u.s., do kontroli płatnika składek będącego przedsiębiorcą stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy Prawo przedsiębiorców, co oznacza że stosuje się bez żadnych szczególnych modyfikacji czy wyłączeń.

Za niezasadne należy uznać również argumenty organu, że brak powiadomienia był podyktowany treścią art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo przedsiębiorców, zgodnie z którym powiadomienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 nie stosuje się, gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia.

W rozpoznawanej sprawie ZUS powołuje się tylko na pismo Prokuratury Rejonowej w S. z 8 maja 2018 r. Już zważywszy na odstęp czasowy pomiędzy pismem a wszczęciem kontroli nie można mówić o zaistnieniu jakiejkolwiek okoliczności wymienionych w art. 50 ust. 2 pkt 2. Ponadto brak jest w zaskarżonym postanowieniu innych okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie wspomnianego przepisu.

Organ, przeprowadzając kontrolę w trybie art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo przedsiębiorców, powinien o tym przedsiębiorcę uprzedzić w zawiadomieniu o wszczęciu kontroli. Natomiast w zawiadomieniu z 19 listopada 2018 r. w podstawie prawnej wskazano art. 68 ust. 1 pkt 6, art. 86 ust. 2 u.s.u.s. w zw. z art. 48 ustawy Prawo przedsiębiorców. Ponadto zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców, wniesienie sprzeciwu nie jest dopuszczalne, w przypadku gdy organ przeprowadza kontrolę, powołując się na przepisy art. 48 ust. 11 pkt 2, art. 50 ust. 2 pkt 2, art. 54 ust. 1 pkt 2, art. 55 ust. 2 pkt 2 oraz art. 62. Organ zaś uznał sprzeciw za dopuszczalny i go rozpoznał, a następnie rozpoznał zażalenie na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych.

Za niezasadny Sąd uznał natomiast zarzut, że kontrolowany nie wyraził zgody na prowadzenie kontroli w jednostce terenowej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W aktach sprawy (k. 41 akt administracyjnych) znajduje się zgoda Ł.G. na przeprowadzenie czynności kontrolnych w jednostce terenowej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Pismo nosi datę 10 grudnia 2018 r. W aktach znajdują się też pełnomocnictwa M. G. – Prezesa Zarządu Spółki dla M.G. do reprezentowania płatnika składek przed organami ZUS (k. 17).

Należy wskazać, że oświadczenie o wyrażeniu zgody na prowadzenie czynności kontrolnych poza siedzibą kontrolowanego nie zawiera ograniczeń i wyłączeń, co do zakresu prowadzonych czynności, a zgodnie z art. 51 ust. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców, za zgodą przedsiębiorcy kontrola lub poszczególne czynności kontrolne mogą być przeprowadzane również w siedzibie organu kontroli, jeżeli może to usprawnić prowadzenie kontroli.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić powyższe wywody i przedstawioną wykładnię prawa.

Z powyższych względów Sąd uznał, że kontrola została przeprowadzona z naruszeniem przepisów art. 89 ust. 5 u.s.u.s. oraz art. 50 ust. 1 Prawa przedsiębiorców i uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 200 p.p.s.a.