Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 220/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 art. 15 ust. 2 art. 17 pkt 6 lit b
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 23 maja 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta Inowrocławia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1053/11 w sprawie ze skargi Miasta Inowrocławia na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 października 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1053/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta Inowrocławia na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 11 marca 2011 r. Prezydent Miasta Inowrocławia złożył ponowny wniosek do Generalnego Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Bydgoszczy (zwany dalej GDDKiA) o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Inowrocław w rejonach ulic: al. N., S., N. M. P., J., J., G. oraz S. Sprawa ta była już wcześniej rozpatrywana przez ten organ uzgodnieniowy, lecz ze względu na niezgodność przedłożonych dokumentów z obowiązującymi przepisami, odmówiono jego uzgodnienia.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. GDDKiA, na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), art. 35 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71 poz. 838 z późn. zm.) oraz art. 106 k.p.a., ponownie postanowił nie uzgodnić przedłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż nadal nie wszystkie uwagi zgłaszane przez zarządcę drogi krajowej we wcześniejszym postępowaniu zostały ujęte w przesłanych dokumentach. Organ wskazał, że poprzedni plan miejscowy, obejmujący przedmiotowy obszar został przyjęty uchwałą Rady Miejskiej Inowrocławia w dniu 30 stycznia 1998 r. Sposób obsługi komunikacyjnej nie został w nim jednoznacznie określony. Natomiast w dniu 14 maja 1999 r., czyli już po uchwaleniu tego planu, zaczęło obowiązywać rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43 poz. 430 ze zm.).

Zgodnie z zarządzeniem nr 83 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie z dnia 24 grudnia 2009 r. w sprawie zmiany rozporządzenia dotyczącego klas istniejących dróg krajowych, droga krajowa nr 15 na omawianym odcinku posiada klasę techniczną - GP (główna ruchu przyśpieszonego). W § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jednoznacznie określono minimalne odległości pomiędzy skrzyżowaniami na drogach klasy GP. Organ stwierdził, że zaproponowany w projekcie planu sposób powiązań z DK15 narusza zasady określone w tym rozporządzeniu. Odległość do najbliższych skrzyżowań poza obszarem planu od ul. R. /obszar 01KDL/ wynosi zaledwie 115 (ul. D.) i 245 m (ulica bez nazwy). W § 9 powołanego rozporządzenia określono minimalne odległości pomiędzy sąsiednimi skrzyżowaniami w terenie zabudowy na min. 1000 m. Wyjątkowo dopuszczono pojedyńcze odstępy pomiędzy skrzyżowaniami, nie mniejsze niż 600 m. Z uwagi na to, że odstępy pomiędzy skrzyżowaniami nie spełniają nawet wielkości minimalnych dopuszczonych wyjątkowo, przepis § 11 ust. 6 planu (zał. nr 7; obszar 01 KDL) w zakresie powiązań komunikacyjnych z ul. T. (DK15) należy uzupełnić o zapis, który będzie zapewniał zgodność planu z obowiązującymi przepisami. Przy opracowywaniu planu konieczne jest zaproponowanie takich rozwiązań, które umożliwią dogodną obsługę komunikacyjną przyległych do DK 15 terenów, przy jednoczesnym uwzględnieniu tranzytowego charakteru drogi krajowej. Organ wskazał ponadto, że miasto planuje tzw. "małą obwodnicę", z którą skrzyżowanie DK15 również nie będzie spełniało wymaganych odległości, gdyż wynosić będzie zaledwie ok. 250 m od skrzyżowania z ul. R. Na stanowisko zarządcy dróg krajowych nie miał wpływu również dokonany uzupełniający zapis w projekcie planu, że jest to istniejące skrzyżowanie z drogą krajową.

Prezydent Miasta Inowrocławia, pismem z dnia 12 kwietnia 2011 r., wniósł o ponowne uzgodnienie przedmiotowego projektu planu. Zdaniem wnioskodawcy, zarządca drogi krajowej nie może kwestionować miejsca lokalizacji istniejących skrzyżowań.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. GDDKiA, na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 144 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 106 § 5 k.p.a. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż z uwagi na brak wprowadzenia przez Prezydenta Miasta Inowrocławia korekt w projekcie planu, podtrzymuje wszystkie uwagi zgłaszane podczas postępowania w ramach I instancji. Organ podkreślił, iż w wydanym w ramach I instancji postanowieniu odniósł się wyłącznie do skrzyżowania DK15 (ul. T.) z ul. R., nie wnosząc zastrzeżeń do sposobu obsługi obszaru 4U, co podniesiono we wniosku o ponowne uzgodnienie planu. Ustosunkowując się do twierdzeń Prezydenta Miasta Inowrocławia, iż niezrozumiała jest odmowa uzgodnienia w niniejszej sprawie, skoro GDDKiA uzgodnił odrębnym postanowieniem sąsiedni obszar, który przewidywał poszerzenie ulicy R., organ uznał iż kwestia ta nie ma żadnego związku z obecnie rozpatrywaną sprawą.

Miasto Inowrocław, reprezentowane przez Prezydenta Miasta wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na to postanowienie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, w szczególności przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w związku z postanowieniem GDDKiA z dnia [...] marca 2011 r. w przesłanym do uzgodnienia projekcie planu w zakresie obsługi komunikacyjnej wprowadzono następującą korektę: w § 11 ust. 1 pkt 10 zapis "obsługa komunikacyjna terenu 4U poprzez realizację zjazdu z drogi krajowej na warunkach jej zarządcy" zmieniono na "obsługa komunikacyjna terenu 4U - drogą dojazdową 03KDD poprzez jednostki 6IT i 8W". W związku z powyższym skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem GDDKiA, że zaproponowany sposób skomunikowania obszaru objętego projektem planu narusza przepisy określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., ponieważ projekt planu nie wprowadza żadnych nowych powiązań z drogą krajową nr 15, wręcz przeciwnie eliminuje skomunikowanie terenu oznaczonego symbolem 4U z drogą krajową, a na części graficznej została jedynie wykreślona istniejąca droga - ul. R. Dodatkowo skarżący wyjaśnił, iż ul. R. jest jedyną drogą obsługującą obszar o pow. ok. 70 ha przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową i usługową.

Odnosząc się do uwagi zawartej w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2011 r. dotyczącej odległości od skrzyżowań z ul. R. (ul. D. 115 m i ul. bez nazwy 245 m) organ planistyczny poinformował, że jest to droga gminna i organem uzgadniającym odległości nie jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad.

W skardze wskazano ponadto, iż zarządca drogi krajowej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. uzgodnił projekt planu miejscowego dla sąsiedniego terenu, który przewiduje poszerzenie pasów drogowych ul. R. i ul. T. wraz z trójkątami widoczności. Projekt ten w swoich ustaleniach przeznacza tereny pod zabudowę usługową (w tym obiekty wielkopowierzchniowe) skomunikowane z drogą krajową wyłącznie przez ul. R. Dlatego też w obowiązujących jak i projektowanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego wyznacza się jej poszerzenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Sąd I instancji stwierdził, że zarządca drogi krajowej w opracowywanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do zarządzanych przez siebie odcinków, ma prawo wymagać uwzględnienia obowiązujących przepisów, w tym przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Obowiązek uwzględniania postanowień zawartych w warunkach technicznych został nałożony na sporządzającego plan miejscowy w § 5 tego rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że usytuowanie drogi oznacza umieszczenie jej elementów w pasie terenu wyznaczonym liniami rozgraniczającymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu oraz zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji.

Orzekający w sprawie GDDKiA wskazał, iż zaproponowany w projekcie planu sposób powiązań uzgadnianych obszarów z DK15 narusza zasady określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Odległość do najbliższych skrzyżowań poza obszarem planu od ul. R (obszar 01KDL) wynosi zaledwie 115 m (ul. D) i 245 m (ulica bez nazwy). W § 9 ww. rozporządzenia, określono natomiast minimalne odległości pomiędzy sąsiednimi skrzyżowaniami w terenie zabudowy na min. 1000 m. Wyjątkowo dopuszczono pojedyncze odstępy pomiędzy skrzyżowaniami, nie mniejsze niż 600 m. Sąd podzielił stanowisko organu, że odstępy pomiędzy skrzyżowaniami nie spełniają nawet wielkości minimalnych dopuszczonych wyjątkowo, opracowywany projekt planu w § 11 ust. 6 (zał. nr 7; obszar 01 KDL) w zakresie powiązań komunikacyjnych z ul. T. (DK15) powinien zostać uzupełniony o zapis, który będzie zapewniał zgodność planu z obowiązującymi przepisami.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik organu wyjaśnił, iż na dzień dzisiejszy zgodnie z projektem planu Miasta Inowrocławia dostęp do obszarów oznaczonych symbolami 1U, 2U, 3U i 4U planowany jest z drogi krajowej DK 15, co w ocenie organu, z punktu widzenia obowiązujących przepisów z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego, nie jest możliwe. W związku z tym Sąd podzielił stanowisko organu, iż niezbędne jest utworzenie sieci dróg gminnych obsługujących ten obszar. W ocenie Sądu słuszne jest stanowisko GDDKiA, iż przy opracowywaniu tego planu konieczne jest zaproponowanie takich rozwiązań, które umożliwią dogodną obsługę komunikacyjną przyległych do DK 15 terenów, przy jednoczesnym uwzględnieniu tranzytowego charakteru drogi krajowej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Miasto Inowrocław, reprezentowane przez Prezydenta Miasta, opierając ją na podstawie naruszenia prawa materialnego, tj.:

- art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 17 pkt 6 lit. b tiret 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, uzgadniając przedmiotowy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie układu i odległości już istniejących skrzyżowań ulic, działał w granicach przysługujących mu - jako organowi uzgadniającemu - uprawnień i przyjął, że "zaproponowany w projekcie mpzp sposób powiązań uzgadnianych obszarów z DK 15 narusza zasady określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie";

- art. 163, art. 164 ust. 3, art. 165 ust. 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a także art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że na etapie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina powinna uwzględniać normy zawarte w przepisach techniczno-budowlanych, a w szczególności w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430 ze zm.).

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia GDDKiA z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezydent Miasta Inowrocławia podniósł, że stanowisko Sądu I instancji, że zaproponowany w projekcie planu sposób powiązań uzgadnianych obszarów z drogą krajową nr 15 narusza zasady określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. jest błędne, ponieważ projekt planu nie wprowadza żadnych nowych powiązań z drogą krajową nr 15. W projekcie wyeliminowano natomiast skomunikowanie terenu oznaczonego symbolem 4 U z drogą krajową. Strona skarżąca powołała się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2010 r. (IV SA/Wa 1798/10), w którym wskazano, że organ uzgadniający nie mógł kwestionować miejsca lokalizacji na rysunku planu już istniejących skrzyżowań ulic, zarzucając brak ich zgodności z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.

Uzasadniając drugi z podniesionych zarzutów, strona skarżąca wskazała, że w wyroku z dnia 3 listopada 1999 r., IV SA 1638/98 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina nie ma obowiązku stosowania przepisów obejmujących warunki techniczne budynków i ich usytuowania, gdyż plan nie rozstrzyga o kwestiach technicznych posadowienia przyszłych obiektów. Prezydent Miasta Inowrocławia, opracowując projekt planu, nie miał więc obowiązku stosowania przepisów wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Rozporządzenie to stosuje się dopiero na etapie projektowania, wykonywania dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowy, rozbudowy, przebudowy oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (§ 2). Projekt przedmiotowego planu nie przewiduje budowy nowych dróg, dlatego przepisy tego rozporządzenia nie mogą być do niego stosowane. Projekt ten, wyznaczając docelowy układ komunikacyjny, nie musi uwzględniać wszystkich obowiązujących przepisów. Zastosowana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów skutkuje uniemożliwieniem Miastu Inowrocław wykonywania zadania własnego polegającego na kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej na jego obszarze, czyli realizacji tzw. władztwa planistycznego gminy zagwarantowanego w powołanych przepisach Konstytucji i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był zarzutami skargi kasacyjnej.

Strona skarżąca podniosła zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 17 pkt 6 lit. b tiret 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Drugi przepis stanowi, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów, przyjmując, że zostały one przez organ planistyczny prawidłowo zastosowane. W projekcie planu określono zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Prezydent Miasta Inowrocławia wystąpił również – zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret 3 ustawy - o uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się więc naruszenia tych przepisów w tej sprawie.

Nie zasługuje również na uwzględnienie drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w ramach którego strona skarżąca starała się wykazać, że gmina – z uwagi na przysługujące jej władztwo planistyczne – na etapie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma obowiązku uwzględniania przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Gmina posiada więc samodzielność w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów tzw. władztwo planistyczne. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, władztwo planistyczne gminy nie jest jednak nieograniczone. Jako jednostka samorządu terytorialnego gmina wykonuje zadania publiczne, zatem musi działać na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego, również wykonując zadania z zakresu kształtowania ładu przestrzennego określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Katalog wartości, które gmina ma obowiązek uwzględnić w planowaniu przestrzennym zawiera art. 1 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. W literaturze wskazuje się, że nie ulega wątpliwości, że do wymagań architektury zaliczyć należy normy techniczno - budowlane przewidziane w art. 5 Prawa budowlanego i znajdujące się w wydanych, na podstawie art. 7, rozporządzeniach (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. 7, Warszawa 2013, s.11). Do takich rozporządzeń należy m.in. rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Te przepisy szeroko pojętego prawa budowlanego mają również znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy rozporządzeń jako aktów wykonawczych do ustaw i aktów powszechnie obowiązujących powinny być uwzględniane przy tworzeniu aktów prawa miejscowego, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W pełni podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2010 r., II OSK 531/10 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl), iż wykonawczy w stosunku do ustaw charakter rozporządzenia oraz aktu prawa miejscowego, wiążący się m.in. z oparciem obu tych aktów na wyraźnym upoważnieniu ustawowym nie powoduje przyznania tym aktom równej mocy prawnej. To ostatnie prowadziłoby bowiem do przyjęcia, iż późniejsze regulacje aktu prawa miejscowego mają w przypadku tożsamości przedmiotowej pierwszeństwo w stosunku do regulacji zawartych we wcześniejszym rozporządzeniu. W konsekwencji powodowałoby to dysfunkcjonalność systemu źródeł prawa, w ramach którego w państwie jednolitym organizacyjnie i terytorialnie akt rangi rozporządzenia, tworzony przez organ centralny i obowiązujący na terenie danego kraju mógłby nie mieć zastosowania na danym terenie w przypadku odmiennej regulacji aktem prawa miejscowego, wydanego na podstawie upoważnienia ogólnego, zwartego np. w przepisach ustrojowych. (...) Niezależnie od skutków powyższych należy wskazać, że na gruncie wykładni systemowej art. 92 oraz art. 94 Konstytucji RP, to rozporządzeniu przypisany został charakter aktu wykonawczego wydanego w celu wykonania ustawy. Związek rozporządzenia z ustawą jest zatem bezpośredni, bowiem regulowane nim materie są materiami ustawowymi, samo upoważnienia ma być szczegółowe, a wydanie rozporządzenia na podstawie upoważnienia, poza tym, że ma służyć celowi wykonania ustawy, jest także co do zasady obligatoryjne. W tym kontekście akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, które mogą mieć charakter szczegółowy lub ogólny. Relację między aktem prawa miejscowego a rozporządzeniem należy zatem widzieć w świetle zasady związania aktów prawa miejscowego ramami stworzonymi przez ustawę, na gruncie której treść aktu prawa miejscowego winna być zgodna z ustawami oraz rozporządzeniami, jako aktami wydawanymi na podstawie upoważnienia szczegółowego w celu wykonania ustaw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona powyżej argumentacja uzasadnia stwierdzenie, że, opracowując projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji (art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy), gmina powinna uwzględnić przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepis § 5 tego rozporządzenia stanowi, że usytuowanie drogi oznacza umieszczenie jej elementów w pasie terenu wyznaczonym liniami rozgraniczającymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z § 1 rozporządzenia określa ono warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie. Warunki techniczne dotyczące usytuowania drogi powinny być więc uwzględnione przez gminę przy wyznaczaniu przebiegu tej drogi w planie miejscowym w takim zakresie, w jakim jest to konieczne na etapie planistycznym. Zauważyć należy ponadto, że rozporządzenie to stosuje się m.in. przy projektowaniu dróg publicznych (§ 2 rozporządzenia), a ustalenia planu miejscowego, na podstawie którego bezpośrednio wydawana jest decyzja o pozwoleniu na budowę mają istotny wpływ na treść projektu budowlanego. Zasady racjonalnego działania nakazują w planie miejscowym zachować np. przewidziane w tym rozporządzeniu minimalne odstępy pomiędzy skrzyżowaniami dróg (§ 9), gdyż w oparciu o zapisy planu sprzeczne z treścią powołanego rozporządzenia inwestor nie uzyska decyzji o pozwoleniu na budowę danej drogi. Podkreślenia wymaga, że przepisy rozporządzenia mają zastosowanie do dróg projektowanych w planie. Natomiast w odniesieniu do dróg już istniejących przepisy rozporządzenia mają zastosowanie, jeżeli organ planistyczny przewiduje ich modernizację, przebudowę itp.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Na marginesie zauważyć jednak należy, iż zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 24 ust. 2 tej ustawy stanowi, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić. Z treści tego ostatniego przepisu wynika, że organ uzgadniający w postanowieniu, w którym odmawia uzgodnienia projektu planu ma obowiązek wskazać konkretne warunki, których spełnienie przez gminę będzie skutkowało pozytywnym załatwieniem sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego warunki uzgodnienia przedmiotowego projektu planu zostały określone przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zbyt ogólnikowo. Organ nie wskazał gminie jakie konkretnie warunki powinny zostać spełnione, aby możliwe było uzgodnienie projektu planu z zarządcą drogi krajowej.