Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2015/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 148 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant: starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 1227/11 w sprawie ze skargi B.W. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi B.W. (dalej jako "skarżący"), uchylił zaskarżone postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z [...] września 2011 r. w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku, a także poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmnie z [...] lipca 2011 r.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że J.B. (dalej jako "inwestor") dokonał rozbudowy istniejącego pawilonu handlowego wraz z nadbudową części mieszkalnej, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Torunia z [...] grudnia 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Toruniu stwierdził istotne odstępstwa od pozwolenia i decyzją z [...] czerwca 2005 r. odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu.

Po przeprowadzeniu postępowania naprawczego organ I instancji decyzją z [...] lipca 2005 r. zatwierdził projekty zamienne i udzielił pozwolenia na wznowienie i dokończenie robót. Następnie organ I instancji przeprowadził kontrolę i decyzją z [...] września 2005 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Skarżący wystąpił o wznowienie postępowania w sprawie udzielonego inwestorowi pozwolenia na użytkowanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Toruniu decyzją z [...] listopada 2005 r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. Wskazano, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący oraz inne osoby powołujące się na swoje wystąpienie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Toruniu z [...] września 2005 r. Stwierdzili, że wystąpienie to było żądaniem wszczęcia postępowania z urzędu. Dodali, że żądanie doręczenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wynika z prawa własności, skoro strefa ochronna obiektu wkroczyła w obszar sąsiedni.

Decyzją z [...] stycznia 2006 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 26 września 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 241/06 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Toruniu z [...] listopada 2005 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzje zostały wydane bez wcześniejszego wniesienia przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania. Organ nie posiadał wniosku, natomiast skarżący nie przedłożył kserokopii, z której wynikałoby, że wniosek został złożony do organu.

W dniu 24 października 2007 r. skarżący złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Toruniu kserokopię wniosku z 27 września 2005 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną tego organu z [...] września 2005 r.

Decyzją z [...] marca 2010 r. organ I instancji odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z [...] września 2005 r. stwierdzając, że podanie w sprawie wniosła osoba nieuprawniona, uznając, że podmiotem postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (jak również jego wznowienia) może być tylko inwestor.

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy decyzją z [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, na skutek czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 29 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 703/10 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Toruniu z [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w postępowaniu o wznowienie postępowania przymiot strony przysługuje podmiotom wymienionych w art. 28 k.p.a., a organy naruszyły przepis prawa materialnego stosując art. 59 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm. – dalej jako Prawo budowlane).

Postanowieniem z [...] lipca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmnie odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Toruniu z [...] września 2005 r. Organ wskazał, że postanowieniem Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2011 r. został wyznaczony do dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania.

Wyjaśnił, że skarżący oraz jego sąsiedzi, których skarżący jest pełnomocnikiem, wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego. Żądanie wnioskodawców oparte zostało na podstawie art. 28 i art. 145 k.p.a. ze wskazaniem, że rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o fałszywe dowody.

Pismem z 6 maja 2011 r. organ wezwał wnioskodawców do doprecyzowania wniosku o dokładne wskazanie przesłanki wznowienia.

W odpowiedzi z 12 maja 2011 r. wnioskodawcy wskazali, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, a ponadto decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu.

Organ I instancji skierował do wnioskodawców pismo z prośbą o wskazanie i udowodnienie, kiedy (w jakiej dacie) dowiedzieli się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania oraz o decyzji z [...] września 2005 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Wnioskodawcy wyjaśnili, że o decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie skarżący (a od niego sąsiedzi), dowiedzieli się w październiku 2005 r. Nie przedłożono żadnych dokumentów potwierdzających datę, w jakiej wnioskodawcy dowiedzieli się o wskazanych okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Skarżący załączył kserokopię żądania z 23 października 2005 r. (data wpływu do organu 24 października 2005 r.) skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Toruniu. Z pisma tego wynika, że skarżący domagał się wówczas doręczenia decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, wstrzymania postępowania, ustalenia wszystkich stron postępowania oraz uwzględnienia podnoszonych zarzutów, m.in. dotyczących faktu oparcia decyzji pozwolenia na użytkowanie na fałszywych dowodach.

Organ I instancji wskazał, że z wyjaśnień i analizy akt sprawy wynika, że wnioskodawcy od 2001 r. śledzili sprawę rozbudowy pawilonu handlowego. Wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie wpłynął do organu dnia 23 października 2007 r. Datowany jest na 27 września 2005 r., co świadczy o tym, że wnioskodawcy już w tej dacie wiedzieli o okolicznościach będących podstawą do wznowienia postępowania. Wniosek złożyli dopiero po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, tj. 23 października 2007 r. W związku z tym organ I instancji doszedł do przekonania, że wniosek został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący.

Postanowieniem z [...] września 2011 r. Kujawsko-Pomorski Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W ocenie organu odwoławczego, podnoszona w zażaleniu okoliczność, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony 27 września 2005 r. nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Wniosek z 27 września 2005 r. został złożony przez skarżącego w imieniu własnym i w imieniu reprezentowanych przez niego sąsiadów dopiero 23 października 2007 r., o czym świadczy pieczęć kancelarii Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Toruniu. Brak złożenia wniosku we wskazanym przez skarżących terminie został potwierdzony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 26 września 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 241/06.

Skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

Uchylając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącego, zgodnie z którym organ nie zastosował się do wyraźnych wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 29 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 703/10. Nie dokonał bowiem ustaleń, kto mógł być w niniejszej sprawie stroną postępowania. Sąd I instancji nie kwestionował wówczas, kiedy skarżący ponownie złożył podanie o wznowienie postępowania, lecz nakazał zbadanie, kto mógł być stroną postępowania. W ocenie Sądu I instancji, Sąd w wyroku z 29 grudnia 2010 r. poddał swojej kontroli również kwestie związane ze złożeniem podania o wznowienie postępowania w terminie i nie uznał, aby skarżący tego terminu nie dochował.

Sąd I instancji podzielił ponadto zarzut skarżącego, zgodnie z którym organ uznając, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone po upływie terminu wskazanego w art. 148 § 1 k.p.a., nie wziął pod uwagę dowodów pośrednio wskazujących na to, że faktycznie zostało ono złożone w terminie. W ocenie Sądu I instancji, trafnie wywiódł skarżący, że okoliczność ta wynika z treści decyzji Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Toruniu z [...] listopada 2005 r. Wskazano w niej bowiem, że została ona wydana "po rozpatrzeniu wniosku z 27.09.2005 r., Pana B.W. (...) w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną znak: [...] z [...].09.05 r.". Wynika z tego wprost, że organ musiał posiadać podanie, ponieważ nie można wytłumaczyć w odmienny sposób tego, że znał jego datę i treść. Na złożenie podania w dniu 27 września 2005 r. wskazuje dodatkowo fakt sporządzenia tego dnia notatki urzędowej i twierdzenia skarżącego, że właśnie wówczas złożył to pismo podczas pobytu w urzędzie. W ocenie Sądu I instancji, przyjęcie przez organ, że skarżący nie złożył pisma, kłóci się z zasadami logiki.

Ponadto Sąd I instancji zarzucił, że z treści decyzji nie wynika, kto oprócz skarżącego jest stroną postępowania. W szczególności niedopuszczalne jest zawarcie przez organ II instancji określenia, że sprawa została rozpoznana na skutek zażalenia wniesionego przez skarżącego i osób przez niego reprezentowanych. Zdaniem Sądu I instancji, może to świadczyć o braku ustalenia przez organ rzeczywistego kręgu stron niniejszego postępowania. Ustalenie kręgu stron postępowania było niezbędne, stosownie do zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 703/10.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.

Zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."), przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, w szczególności poprzez pominięcie ustaleń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 26 września 2007 r. dotyczących braku wniesienia przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania.

Zarzucił ponadto naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 148 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię. Zarzucił także brak wnikliwego i wszechstronnego rozpoznania sprawy oraz dowolność w ocenie materiału dowodowego.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., Nr 3, s. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że takie stanowisko rozstrzygnięcie Sądu I instancji w niniejszej sprawie zawiera. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ nie powiązał zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej, które w ocenie organu zostały naruszone przez Sąd I instancji i co, zdaniem organu, znalazło wyraz w błędnym, niespełniającym warunków z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnieniu wyroku. Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie pominął ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zawartych w wyroku z 26 września 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 241/06, bowiem jednoznacznie odniósł się do treści tego orzeczenia w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jednocześnie jednak Sąd I instancji dokonał dodatkowych ustaleń faktycznych na podstawie akt sprawy, które pozwoliły na przyjęcie odmiennej oceny prawnej.

Po drugie, na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 148 § 1 k.p.a. Zarzut ten w istocie sprowadza się do polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji odnośnie zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie. Organ pominął bowiem szereg dowodów pośrednich, jak chociażby treść decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Toruniu z 21 listopada 2005 r., w której wskazano, że została ona wydana "po rozpatrzeniu wniosku z 27.09.2005 r., Pana B.W. (...) w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną znak: [...] z [...].09.05 r.". Na złożenie podania w dniu 27 września 2005 r. wskazuje dodatkowo fakt sporządzenia tego dnia notatki urzędowej i twierdzenia skarżącego, że właśnie wówczas złożył to pismo podczas pobytu w urzędzie. Trudno również zaakceptować fakt, że organ przeprowadził postępowanie administracyjne nie dysponując wnioskiem skarżącego. Trafnie więc wskazuje Sąd I instancji, że przyjęcie przez organ, że skarżący nie złożył pisma, kłóci się z zasadami logiki. Z tego też powodu na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 148 § 1 k.p.a., bowiem Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w postępowaniu doszło do naruszenia wskazanego przepisu procedury administracyjnej i na tej podstawie uchylił zaskarżone postanowienie.

Ponadto Sąd I instancji zarzucił, że z treści decyzji nie wynika, kto oprócz skarżącego jest stroną postępowania. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, okoliczność ta miała znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie można się bowiem zgodzić ze stanowiskiem organu, że stwierdzenie (w tej sprawie błędne), że strona wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania z uchybieniem ustawowego termu, zwalnia organ od podejmowania w sprawie innych czynności, takich jak chociażby precyzyjne ustalenie stron postępowania. Skarżący wskazywał bowiem, że występuje w imieniu pozostałych osób jako ich pełnomocnik, a więc należy mówić o wniosku kilku stron, których personalia muszą zostać jednoznacznie ustalone. Jest to kluczowa kwestia w kontekście podstawowej zasady postępowania administracyjnego jaką jest prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Formalne zakończenie postępowania polegające na odmowie wznowienia postępowania nie zwalnia organu z obowiązku zachowania zasad procedury administracyjnej. Stąd też również w tym kontekście zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 148 § 1 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

1

7