Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2411/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 15, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi K. Z. i W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2021 r. znak [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz K. Z. i W. Z. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.

2.1. W dniu 12 lutego 2020 r. K. G. złożył wniosek, uzupełniony 9 marca 2020 r., o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]przy ul. [...] w dzielnicy [...] w m.[...].

2.2. Decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...] w m.[...].

2.2.1. Organ I instancji wskazał, że linie rozgraniczające planowanego przedsięwzięcia wkreślono linią ciągłą i oznaczono literami: A-A'-B'-C'-B-C-D-A na mapie stanowiącej załącznik graficzny nr 1, który jest integralną częścią niniejszej decyzji. Teren przedsięwzięcia obejmuje działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni 0,1453 ha. Opisy użytków: grunty orne (RV), łąki trwałe (ŁV), grunty pod rowami (W). Działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] podzielona jest na teren inwestycyjny oznaczony literami A-B-C-D-A oraz teren przeznaczony na poszerzenie ul. [...] oznaczony literami A-A'-B'-C'-B-A.

2.2.2. W decyzji określono następujące warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu.

W punkcie 1.1. Nieprzekraczalna linia zabudowy według załącznika nr 1: 5,0 m od linii rozgraniczającej ul, [...], 5,0 m od granicy działki z wewnętrzną droga dojazdową (dz. ew. nr [...] i [...] z obr. [...]).

W punkcie 1.2. Wskaźnik maksymalnej łącznej powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni inwestycji (A- B-C-D-A): 0,20 (definicja powierzchni zabudowy zgodnie z Polską Normą PN-ISO 9836 "Wielkości użytkowe w budownictwie").

W punkcie 1.3. Wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej: 70% powierzchni inwestycji (A-B-C-D-A). Organ wskazał, że przez powierzchnię biologicznie czynną należy rozumieć teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację oraz wodę powierzchniową na terenie inwestycji; do powierzchni biologicznie czynnej nie wlicza się powierzchni tarasów i stropodachów z nawierzchnią ziemną urządzoną oraz powierzchni wykonanej z ażurowych kostek brukowych i innych materiałów, bez względu na procentowy udział prześwitu.

W punkcie 1.4. Szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy: 16,0 m z tolerancją 20% dla jednego budynku od strony ul. [...].

W punkcie 1.5. Maksymalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: 6,5 m.

W punkcie 1.6. Geometria dachu: kąt nachylenia połaci dachowych od 30° do 40°, maksymalna wysokość zabudowy w kalenicy: 9,0 m nad poziom terenu, wielospadowy, kalenica usytuowana równolegle lub prostopadle do ul. [...] (A-B).

W punkcie 1.7. Przy podziale nieruchomości dla każdej nowopowstałej działki należy przyjąć min. 70% powierzchni biologicznie czynnej i maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki 0,20.

W punkcie 1.8. Szczegółowe usytuowanie planowanej inwestycji rozstrzygnięte zostanie na etapie pozwolenia na budowę, w oparciu o przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane pod pojęciem "budynek mieszkalny jednorodzinny" należy rozumieć: budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej służący zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiących konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

W decyzji zawarto następujące warunki wynikające z przeprowadzonych uzgodnień.

W punkcie 2.1 wskazano, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] decyzją z [...] grudnia 2020 r. znak: [...] umorzył postępowanie administracyjne w zakresie uzgodnienia projektu decyzji dla ww. zamierzenia ze względu na położenie inwestycji całkowicie poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią.

W punkcie 2.2 wskazano, że uzgodnienie projektu decyzji do Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] za pośrednictwem Nadzoru Wodnego w [...] zostało wysłane 25 marca 2020 r. (data odbioru: 7 kwietnia 2020 r). Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 14 dni od dnia doręczenia – uzgodnienie uważa się za dokonane.

W punkcie 2.3 wskazano, że projekt decyzji został wysłany do Biura Mienia Miasta i Skarbu 25 marca 2020 r. (data odbioru: 1 kwietnia 2020 r.). Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 14 dni od dnia doręczenia – uzgodnienie uważa się za dokonane.

W punkcie 2.4 wskazano, że Wydział Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...] pismem z 7 kwietnia 2020 r. zaopiniował projekt decyzji z następującymi uwagami: na przedmiotowym terenie nie występuje rów melioracyjny pozostający w ewidencji bądź utrzymaniu Urzędu Dzielnicy [...] m.[...]; ponadto, oględziny terenowe przeprowadzone 7 kwietnia 2020 r. nie wykazały występowania na ww. nieruchomości urządzeń wodnych tj. rowów melioracyjnych; przy wschodniej granicy działki ew. nr [...] z obrębu [...] stwierdzono występowanie niewielkiego zagłębienia terenu – prawdopodobnie śladu po dawnym rowie melioracyjnym; w związku z powyższym istnieje możliwość likwidacji urządzenia wodnego, po uprzednim uzyskaniu stosownego pozwolenia wodnoprawnego, wydanego na podstawie art. 389 ust. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wonne przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Zarząd Zlewni w [...].

W punkcie 2.5 wskazano, że Wydział Infrastruktury dla Dzielnicy [...] pismem z 2 lipca 2020 r. uzgodnił projekt decyzji w liniach rozgraniczających ul. [...] na następujących warunkach:

– Usytuowania infrastruktury technicznej w liniach rozgraniczających w oparciu o przepisy: ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny dopowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

– Przed pozwoleniem na budowę należy uzyskać uzgodnienie z zarządcą drogi w trybie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w zakresie możliwości włączania do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania przylegającego pasa drogowego w oparciu o wystąpienie zawierające: a) projekt opis inwestycji zagospodarowania działek inwestycyjnych, b) szczegółowy opis inwestycji tj. powierzchni użytkowej, przemysłowej, biurowej i/lub usługowej wraz z ilością miejsc postojowych, typie i ilości pojazdów obsługujących inwestycją, c) rozwiązanie przedstawiające sposób włączenia sią do drogi publicznej oraz rozwiązanie drogowe uwzględniające wpływ planowanej inwestycji na istniejący układ komunikacyjny, przedstawione na załączniku graficznym w formie koncepcji drogowej, d) opinią Biura Polityki Mobilności i Transportu m. [...], adres ul. [...], [...], w zakresie geometrii ul. [...] w rejonie planowanego zjazdu.

– Obsługa komunikacyjna inwestycji na działkach ew. nr [...] i [...] z obrąbu [...] będzie mogła być realizowana od strony drogi wewnętrznej przez zjazd z ul. [...] na drogą wewnętrzną zlokalizowaną na działkach ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] po przedstawieniu pozytywnej opinii Biura Polityki Mobilności i Transportu m.[...], adres: ul. [...], [...] w zakresie geometrii ul. [...] w rejonie planowanego zjazdu.

– Na podstawie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, bodowa zjazdu z ul. [...] na drogę wewnętrzną tj. działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...], należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi; w celu budowy zjazdu z ul. [...] należy wystąpić z wnioskiem o decyzję na lokalizację zjazdu; wniosek powinien zawierać plan sytuacyjny zagospodarowania działek ze zwymiarowanym zjazdem, liniami rozgraniczającymi ul. [...] oraz oznaczeniem sposobu zagospodarowania wód opadowych na własnej posesji; Jednocześnie poinformowano, że w celu budowy zjazdu należy: a) uzyskać decyzję administracyjną zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę w oparciu o projekt zagospodarowania dziatki i opinię Biura Polityki Mobilności i Transportu m. [...] w zakresie geometrii ul. [...] w rejonie planowanego zjazdu, b) uzgodnić z zarządcą drogi projekt zjazdu wraz z projektem zagospodarowania działki oraz planem zagospodarowania wód opadowych na terenie własnym, c) uzyskać decyzją zezwalającą na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w celu prowadzenia robót.

– Zjazd należy wybudować przed rozpoczęciem robót budowlanych na działce inwestycyjnej.

– Do wniosku o pozwolenie na budowę planowanej inwestycji należy dołączyć decyzję na lokalizację zjazdu.

– Przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie decyzji na lokalizację zjazdu należy dokonać podziału geodezyjnego działek ew. nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] w liniach rozgraniczających ul. [...] z przeznaczeniem pod pas drogowy.

– Wydanie decyzji na lokalizację zjazdu powinno być poprzedzone opracowaniem koncepcji drogowej dla obsługi transportowej planowanej zabudowy wraz z analizą i prognozą ruchu określającą wpływ planowanej inwestycji niedrogowej na układ transportowy, ukazując pola widoczności oraz korytarze ruchu {potoki ruchu) dla wszystkich relacji, uwzględniającą przewidywane wymiary pojazdów mających korzystać ze zjazdu; przedstawić rozwiązanie umożliwiające obsługę pojazdów do wywozu śmieci.

– W przypadku, gdy realizowana inwestycja spowoduje konieczność budowy lub przebudowy drogi lub dróg publicznych, inwestor inwestycji niedrogowej zostanie zobowiązany w umowie zawartej z Zarządcą drogi do budowy/przebudowy układu drogowego zgodnie z art. 16 ust.1 ustawy o drogach publicznych,

– Zjazd należy zaprojektować zgodnie z § 79 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zjazd należy zaprojektować prostopadle do osi jezdni z naniesieniem trójkątów widoczności w przypadku planowania bramy wjazdowej należy usytuować je w takiej odległości od jezdni ulicy [...] aby pojazd oczekujący na wjazd nie utrudniał ruchu pojazdów i pieszych na ww. ulicy. Zjazd należy zaprojektować, zgodnie z parametrami i warunkami technicznymi zawartymi w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

– Ustalenia w zakresie parkowania pojazdów zgodne z zapisami ujętymi w decyzji o warunkach zabudowy.

– Kolizje z istniejącą infrastrukturą lub drzewostanem należy usunąć na koszt Inwestora. W przypadku konieczności usunięcia drzew lub krzewów należy zwrócić się z wnioskiem do Wydziału Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...] m.[...],

– Wody opadowe z powierzchni utwardzonych i dachów muszą być zagospodarowane na terenie własnej działki i nie mogą być skierowane na drogę oraz na teren sąsiednich nieruchomości. W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych, do wniosku o pozwolenie na budowę budynku należy w ramach projektu budowlanego dołączyć projekt zagospodarowania działki w czytelnej skali zawierający ww. rozwiązania,

– Uzyskania od zarządcy drogi w przypadku lokalizowania infrastruktury technicznej w ul. [...]: a) decyzji wyrażającej zgodę w szczególnie uzasadnionych przypadkach na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, b) decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w celu prowadzenia robót i poniesienia opłat za zajęcie pasa drogowego – zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, uiścić opłatę w wysokości określonej w uchwale Nr [...] Rady m. [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, c) decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i ustalającej opłaty roczne za zajęcie pasa drogowego – zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w wysokości określonej w uchwałach Rady m. [...] jw.

W punkcie 2.6. wskazano, że Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego pismem z 2 czerwca 2020 r. przekazało linie rozgraniczające ul. [...].

W decyzji określono następujące warunki ochrony środowiska i zdrowia.

W punkcie 3.1. w zakresie gospodarki wodno-ściekowej:

– Inwestor zobowiązany jest podłączyć obiekt do miejskiej sieci inżynieryjnej w zakresie wodociągu,

– Inwestor zobowiązany jest podłączyć obiekt do miejskiej sieci inżynieryjnej w zakresie kanalizacji w chwili jej wykonania,

– Dopuszcza się czasowe rozwiązanie odprowadzania ścieków sanitarnych do szczelnych zbiorników do czasu wybudowania w ulicy kanalizacji,

– Zrzut ścieków do szczelnego zbiornika zamiast do sieci kanalizacyjnej dopuszczalne jest tylko w przypadku technicznego braku możliwości podłączenia się do ww. sieci,

– Wody opadowe z dachów należy zagospodarować na terenie własnej lokalizacji,

– Należy przestrzegać ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne przy wykonywaniu planowanej inwestycji,

– Należy ustalić w terenie lokalizacje urządzeń melioracji wodnych w miejscu planowanej inwestycji,

– W przypadku kolizji zamierzonego przedsięwzięcia z urządzeniami melioracji wodnych projekt zagospodarowania podlega uzgodnieniu z właściwym organem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie,

– W przypadku kolizji zamierzonego przedsięwzięcia z urządzeniami melioracji wodnych dokonać ich przebudowy i/lub likwidacji na obszarze planowanej inwestycji na własny koszt, natomiast w przypadku inwestycji liniowej stosownie do potrzeb należy prace budowlane prowadzić ręcznie w miejscach zbliżeń z siecią drenarską

– Należy przekazać do właściwego organu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dokumentacji powykonawczej z przebudowy i/lub likwidacji urządzeń melioracji wodnych celem uaktualnienia ewidencji melioracji wodnych prowadzonej przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie,

– Zgodnie z art. 230 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne zakazuje się niszczenia lub uszkadzania brzegów śródlądowych wód powierzchniowych, brzegów wód morskich oraz budowli, w tym murów, niebędących urządzeniami wodnymi, tworzących brzeg, a także gruntów pokrytych śródlądowymi wodami powierzchniowymi.

– Zgodnie z art. 232 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne zakazuje się grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych oraz do brzegu wód morskich i morza terytorialnego w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar,

– Zgodnie z art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne właściciel gruntu nie może: zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu wody – ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód i ścieków na grunty sąsiednie,

– Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (zgodnie z art. 234 ust. 3 ww. ustawy),

– Wody z ewentualnego odwodnienia wykopów, należy odprowadzać w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ruchu oraz w sposób niezagrażający środowisku.

– Sposób wykonania cokołów ogrodzenia nieruchomości winien gwarantować jego szczelność i uniemożliwiać spływ i przesiąknie wód opadowych i roztopowych na działki sąsiednie.

– Ukształtowanie terenu nieruchomości winno zapewniać możliwość pełnego zretencjonowania wód opadowych podczas deszczy nawalnych w granicach działki własnej.

– Wjazd na posesje od strony dróg dojazdowych należy ukształtować w taki sposób, aby nie dochodziło do spływu wód na ulice z terenu nieruchomości.

W zakresie ochrony powietrza przed zanieczyszczeniem i hałasem:

– Dopuszcza się doprowadzenie ciepła w sposób jak najmniej oddziałujący na środowisko: z sieci miejskiej, ze źródeł zasilanych gazem, olejem opałowym niskosiarkowym, energią elektryczną lub odnawialną,

– W trakcie realizacji inwestycji oraz eksploatacji budynku należy tak organizować prace, aby zapewnić jak najlepszy stan akustyczny środowiska poprzez utrzymanie hałasu poniżej poziomu dopuszczalnego (zgodnie z art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska)

– Uciążliwość obiektów musi mieścić się w granicach działki,

– Zaplecza budowy nie należy lokalizować w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej.

W zakresie gospodarki odpadami komunalnymi:

– Gospodarowanie odpadami komunalnymi musi być zgodne z przepisami: ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, uchwały Nr [...] Rady m.[...] z dnia [...]stycznia 2013 r. w sprawie "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...]".

– Podczas realizacji inwestycji należy zapewnić selektywną zbiórkę odpadów. W projekcie budowlanym wskazać miejsca gromadzenia odpadów oraz sposób zagospodarowania mas ziemnych przemieszczanych w związku z realizacją inwestycji.

W zakresie ochrony przyrody:

– W przypadku zaistnienia konieczności usunięcia pojedynczych drzew, należy uzyskać zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów za pośrednictwem Wydziału Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...] Urzędu m. [...], (ul. [...]).

– Drzewa o większych walorach przyrodniczych należy pozostawić.

– Wszelkie prace ziemne prowadzone w zasięgu korzeni drzew przeznaczonych do zachowania należy prowadzić ręcznie, bez przycinania korzeni głównych. Odsłonięte korzenie zabezpieczyć przed nadmiernym wysychaniem, np. geowłóknią.

– Użytki rolne wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczone do klasy I, lI, III, IIIa, IIIb, oraz użytki rolne klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzone z gleb pochodzenia organicznego wymagają zgodnie z art. 11 ust.1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej.

W decyzji zawarto następujące warunki w zakresie obsługi infrastruktury technicznej.

W punkcie 4.1. określono ustalenia w zakresie uzbrojenia:

– Zaopatrzenie w wodę - z wodociągu miejskiego, zgodnie z opinią Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w m. [...] S.A. z 4 marca 2020 r.

– Odprowadzanie ścieków – szambo szczelne, zgodnie z opinią Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w m. [...] S.A. z 4 marca 2020 r.

– Zaopatrzenie w energię elektroenergetyczną – z sieci miejskiej, zgodnie z warunkami przyłączenia do sieci elektrycznej, pismo [...] Sp. z o.o. z 14 lutego 2020 r.

– Po wybudowaniu w rozpatrywanym rejonie kanalizacji miejskiej nakłada się obowiązek bezzwłocznego przyłączenia budynku do ww. sieci na warunkach określonych przez jej gestorów.

– Ewentualna przebudowa istniejących sieci kolidujących z planowaną inwestycją - na warunkach określonych przez gestorów sieci na koszt inwestora.

W decyzji przewidziano następujące warunki obsługi w zakresie komunikacji:

– Obsługa komunikacyjna inwestycji – ul. [...] za pośrednictwem wewnętrznej drogi dojazdowej (dz. ew. nr [...] i [...] z obr. [...]) oraz zgodnie z pkt. 2.5. niniejszej decyzji.

– Inwestor przed uzyskaniem pozwolenia na budowę powinien mieć prawo do przejścia, przejazdu oraz poprowadzenia infrastruktury przez drogę wewnętrzną (dz. ew. nr [...] i [...] z obr. [...]).

– Ustalenia w zakresie parkowania pojazdów: a) Miejsca parkingowe wyłącznie na terenie własnym działki, b) Należy zapewnić minimum 2 miejsca postojowe na każdy lokal w budynku mieszkalnym jednorodzinnym,

W decyzji przewidziano następujące wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

– W ramach projektu budowlanego należy stosować rozwiązania chroniące interesy osób trzecich przed pozbawieniem: a) dostępu do drogi publicznej, b) możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, c) dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; przed zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby, zapewniające ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie.

– Sposób zagospodarowania terenu planowanej inwestycji nie może naruszać prawnych interesów osób trzecich wynikających z przepisów prawa budowlanego oraz interesu właścicieli/użytkowników wieczystych sąsiednich nieruchomości wynikających z kodeksu cywilnego – art. 140 k.c.

Organ określił, że niniejsza decyzja wygasa, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę, dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Wygaśnięcie decyzji stwierdza w drodze decyzji organ, który ją wydał.

2.3. Odwołania od tej decyzji wnieśli A. Z., K. Z. i W. Z., którzy zarzucili organowi I instancji naruszenie

– art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), albowiem nie został poinformowany o toczącym się postępowaniu w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy, organ nie doręczył odwołującemu się postanowienia w tym przedmiocie ani innej korespondencji w sprawie,

– art. 53 ust. 3 i art. 54 pkt. 1 zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2 pkt. 5 oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz przyjęcie linii rozgraniczających nie wiadomo przez kogo ustalonych i w jakim postępowaniu.

– nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego; nieprecyzyjne określenie parametrów technicznych inwestycji, poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób i błędne przyjęcie, iż powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, nawiązuje do zabudowy sąsiedniej;

– wadliwe ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wyznaczenie linii zabudowy w nieprawidłowy sposób, co wynika ze złych linii rozgraniczających ul [...].

2.4. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy ww. decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z [...] stycznia 2021 r.

2.4.1. Kolegium dokonało oceny wniosku inwestora złożonego 18 września 2019 r.

i stwierdziło, że jest kompletny i może stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy, zawiera wymagane załączniki mapowe, jak również niezbędne elementy określone w art. 52 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym

2.4.2. Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w formie kwadratu stanowiącego trzykrotność szerokość frontu działki z której odbywa się wjazd na teren inwestycji (za szerokość frontu przyjęto odcinek AB tj. część działki przylegającej do ul. [...] z której odbywa się główny wjazd na działkę). Z analizy załącznika mapowego wynika, iż wyznaczony obszar obejmuje działki ewidencyjne, na których znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i w ocenie organu odwoławczego, tak wyznaczony obszar analizowany odzwierciedla, pod względem urbanistycznym, charakterystykę obszaru znajdującego się w otoczeniu terenu inwestycji, jak również zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa umożliwia ustalenie podstawowych parametrów dla planowanej inwestycji. Analiza załącznika nr 3 zaskarżonej decyzji, dokonana przez Kolegium wskazuje, iż organ

I instancji wyznaczył obszar analizowany zgodnie z obowiązującymi przepisami.

2.4.3. Organ odwoławczy, w oparciu o analizę obszaru, znajdującą się w aktach sprawy ustalił co następuje.

– Ustalenie linii zabudowy, zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., zaważywszy na położenie terenu inwestycji jest działaniem prawidłowym. Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania ustaleń organu I instancji, wyznaczenia linii zabudowy prawidłowo przyjęto jej wyznaczenie względem ul. [...], Linia zabudowy wyznacza granice potencjalnej zabudowy danego terenu względem dróg publicznych, zaś na etapie ustalenia warunków zabudowy organ nie ma kompetencji do ustalenia jaka ma być odległość od granic działki sąsiedniej. W tej kwestii, po zapoznaniu się z projektem budowlanym, dopiero organ budowlany może wiążąco wypowiedzieć się w kwestii usytuowania budynku i jego odległości od działek sąsiednich - (art. 34 ust. 3 pkt I Prawa budowlanego). Linia zabudowy nic przesądza zatem o usytuowaniu budynku, ale określa nieprzekraczalną granice nowej zabudowy.

– Jak wynika z analizy, średni wskaźnik powierzchni zabudowy z obszaru wynosi 0,13. Biorąc pod uwagę zróżnicowanie wskaźnika, organ I instancji przyjął wskaźnik zabudowy – 0,20, wyznaczony zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2013 r., uznając, iż tak ustalona wartość nie narusza ładu przestrzennego.

– Średnia szerokość elewacji frontowych dla zabudowy obszaru wynosi 19,00 m. Organ przyjął, iż wskazane przez inwestora parametry dla planowanej zabudowy mieszczą się w średnich wartościach z obszaru i z tej przyczyny są dopuszczalne. Jak podstawę wyznaczenia wskazał § 6 ust. 2 rozporządzenia. W ocenie Kolegium takie wyznaczenie tego parametru jest prawidłowe.

– Co do wyznaczenia kolejnego wskaźnika – wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, zasadą jest oparcie się na parametrach zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich – jako jej przedłużenie. Jednocześnie, jak wynika z treści § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2013 r., dopuszczona została możliwość odstępstwa od tej zasady, o ile znajduje to odzwierciedlenie w analizie obszaru. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji przeprowadził prawidłowo analizę i zasadnie uznał jej wyznaczenie § 7 ust.4 rozporządzenia.

– Kolegium podniosło, iż wskazanie w decyzji pierwszoinstancyjnej, w oparciu o wyniki analizy dachów płaskich jest działanie prawidłowych i w ocenie Kolegium nie narusza prawa, skoro analiza wykazała, iż w obszarze są dachy płaskie lub strome o niewielkim kącie nachylenia.

– Kolegium stwierdziło, że przeprowadzono analizę obszaru w zakresie wyznaczenia parametrów, o których mowa w § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W toku postępowania dokonano również niezbędnych uzgodnień, określonych w art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również prawidłowo ustalono strony postępowania.

2.4.4. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem prawa lokalnego. Jest ona wydawana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na wniosek inwestora, który określa zakres planowanej inwestycji i jest zobowiązany do podania elementów dotyczących planowanej inwestycji, jakie wynikają z przepisów prawa. Decyzja o warunkach zabudowy konkretyzuje możliwość zabudowy terenu inwestycji wskazanego przez inwestora w zakresie zgodności planowanej inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu przestrzennym oraz ustaw szczególnych, a także przepisami wydanymi na podstawie tych ustaw - aktami wykonawczymi. Wykonując analizę organ przesądza o możliwości realizacji danej inwestycji lub też, o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zatem wniosek inwestora, wszczynający postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy określa, w jakim zakresie będzie prowadzone postępowanie, a więc jakie przepisy prawa umożliwiają, lub też nie, realizację przedmiotowej inwestycji.

2.4.5. Kolegium przypomniało, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji. Na tym etapie inwestor nie ma obowiązku przedłożenia projektu budowlanego, a jedynie koncepcję zabudowy poprzez określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, zaś obowiązek ten wynika wprost z art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu przestrzennym. Kwestie usytuowania budynku, w tym także wpływu na sąsiednie nieruchomości mogą być rozważane na etapie ubiegania się inwestora o pozwolenia na budowę na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, gdzie następuje konkretyzacja ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy.

2.4.6. W zaskarżonej decyzji zwrócono również uwagę na fakt, że w odniesieniu do tego samego terenu, decyzję warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, zaś decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, co wynika wprost z art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym, decyzja o warunkach zabudowy przesądza o potencjalnej możliwości zainwestowania na danym terenie, zaś osoba ubiegająca się o jej wydanie nie musi legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości wskazanej jako teren inwestycji.

2.4.7. Organ odwoławczy uznał, iż zakres postępowania odwoławczego ograniczony jest do zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją postępowania przed organem i instancji, stąd też nie jest możliwe odwołanie się do uprzednio wydanych rozstrzygnięć w odniesieniu do innych nieruchomości. Tym samym, ocena organu odwoławczego nie może być dokonywana w kontekście rozstrzygnięć, które zostały wydane na rzecz skarżących.

2.4.8. Kolegium wyjaśniło ponadto, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy sposób wyznaczania linii zabudowy określa § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

3. Pismem z 24 października 2021 r. K.Z. i W. Z. skierowali do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję, wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, jak również o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania od strony przeciwnej. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) zaniechanie oceny zgodności z przepisami prawa naruszenia art. 10 k.p.a. a w konsekwencji naruszenie art. 8 k.p.a. w zakresie budowania zaufania obywateli do organów państwa;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.;

3) naruszenie art. 53 ust. 3 i art. 54 pkt. 1 zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2 pkt. 5 oraz § 3 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz przyjęcie do procedowania linii rozgraniczających ul. [...] nie wiadomo przez kogo ustalonych, w jakim trybie i w jakim postępowaniu;

4) nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego; nieprecyzyjne określenie parametrów technicznych inwestycji, poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób, i błędne przyjęcie, iż powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, nawiązuje do zabudowy sąsiedniej. Ponadto wadliwe ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wyznaczenie linii zabudowy w nieprawidłowy sposób.

4. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie.

6. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd wziął pod uwagę, że została ona wydana na skutek odwołania od decyzji w przedmiocie ustalenia warunków

i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...] w m.[...].

6.1. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, określoną w art. 15 k.p.a., istotą postępowania odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Organ ten może, a nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję organu pierwszej instancji z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione w odwołaniu (zob. wyrok NSA z 12 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 772/16, LEX nr 2743937). Zadaniem organu rozpoznającego sprawę na skutek złożenia środka odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem zarzutów zawartych w tym środku, a co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (zob. wyrok NSA z 23 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 178/21, LEX nr 3167959).

6.2. W orzecznictwie dostrzega się, że z art. 107 § 3 k.p.a. nie wynika bezwzględny obowiązek organu odwoławczego odnoszenia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ ma obowiązek ich rozważenia, jeżeli są one związane z dowodami, którym odmówił wiarygodności lub z koniecznością wyjaśnienia podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 15 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3222/17, LEX nr 2768826). W niektórych przypadkach bowiem, brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów zawartych w treści odwołania, może stanowić naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego w tym zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), a także art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1389/16, LEX nr 2494467). W tym kontekście przypomina się również, że odniesienie się do zarzutów strony po myśli art. 107 § 3 k.p.a. nie musi oznaczać powołania konkretnych przepisów wskazanych przez stronę w środku zaskarżenia, ale może wynikać samo przez się z treści uzasadnienia, że dotyczy materii podnoszonych przez stronę (zob. wyrok NSA z 25 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1462/15, LEX nr 2190743).

7. W ocenie Sądu, zasadniczym uchybieniem zawartym w zaskarżonej decyzji są ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego. Sąd podkreśla, że prawidłowe i rzetelne ustalenie szerokości frontu działki a w ślad za tym obszaru analizowanego jest podstawowym obowiązkiem organu w prowadzonym postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

7.1. W analizie zagospodarowania terenu (k. 148) podano z kolei, że organ wyznaczył wokół działki budowlanej objętej wnioskiem granice obszaru analizowanego i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o warunkach zabudowy. W dokumencie tym podano, że granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu analizowanej działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów (mapa stanowi załącznik graficzny nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy). Ponadto wyjaśniono, że za front działki przyjęto odcinek AB, tj. część działki przylegającej do ul. [...], z której odbywa się główny wjazd i wejście na nieruchomość. Podano również, że dominującą funkcją obszaru jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji na zasadach "dobrego sąsiedztwa".

7.2. Kolegium wskazało natomiast, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w formie kwadratu stanowiącego trzykrotność szerokość frontu działki z której odbywa się wjazd na teren inwestycji (za szerokość frontu przyjęto odcinek AB tj. część działki przylegającej do ul. [...] z której odbywa się główny wjazd na działkę). Zdaniem organu odwoławczego, z analizy załącznika mapowego wynika, iż wyznaczony obszar obejmuje działki ewidencyjne, na których znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i w ocenie organu odwoławczego, tak wyznaczony obszar analizowany odzwierciedla, pod względem urbanistycznym, charakterystykę obszaru znajdującego się w otoczeniu terenu inwestycji, jak również zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa umożliwia ustalenie podstawowych parametrów dla planowanej inwestycji. Analiza załącznika nr 3 zaskarżonej decyzji, dokonana przez Kolegium wskazuje, iż organ 1 instancji wyznaczył obszar analizowany zgodnie z obowiązującymi przepisami.

7.3. Zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), przez "obszar analizowany" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy

i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy

i zagospodarowania. Warto w tym miejscu podkreślić, że wyznaczony obszar analizowany ma służyć rzeczywistemu ustaleniu cech i funkcji zabudowy na nich występujących, co jest istotne z urbanistycznego punktu widzenia, jak też zasady dobrego sąsiedztwa (zob. wyrok NSA z 7 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 172/11, LEX

nr 1083623). W § 3 ww. rozporządzenia przewidziano, że – w ust. 1 – w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei w ust. 2 tego przepisu wskazano, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem

o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, użyte w § 3 ust. 2 ww. sformułowanie, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, odnosić należy do odległości od granic działki inwestora, a nie do odległości pomiędzy dwoma przeciwległymi punktami leżącymi na granicy obszaru analizowanego. Słusznie wskazuje się, że przyjęcie przeciwnego stanowiska (ograniczenie obszaru analizowanego do terenu o średnicy równej trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem), mogłoby powodować, że w sytuacji, gdy działka objęta wnioskiem ma kształt wydłużonego prostokąta, którego krótszy bok stanowi front działki, obszar analizowany nie obejmowałby wszystkich nieruchomości leżących wokół działki objętej wnioskiem, w tym w szczególności nieruchomości leżących po stronie działki przeciwległej do jej frontu, co oznaczałoby, iż obszar analizowany byłby wyznaczany nie wokół działki objętej wnioskiem jak wymaga tego § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., lecz jedynie wokół jej frontu (zob. wyrok NSA z 15 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2344/20, LEX nr 3063656). Z kolei w literaturze wyjaśnia się brzmienie § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia wskazując, że "ustalając granice obszaru analizowanego, bierze się pod uwagę szerokość frontu działki, którą mnoży się przez trzy, przy tym jest to jedno minimum dla ustalenia omawianych granic. Drugim minimum jest wskazanie, że uzyskany wynik nie może być niższy od 50 metrów. Oznacza to, iż w przypadku gdy szerokość frontu działki w danym przypadku wynosi 15 metrów, a więc trzykrotność szerokości frontu działki wynosiłaby 45 metrów, to należy przyjąć, że granica obszaru analizowanego nie może być mniejsza od 50 metrów. Konieczne jest też dostrzeżenie takiej kwestii, iż ustalając wytyczne do wyznaczenia granic obszaru analizowanego, przyjęto, że dokonane wyliczenia i norma wynosząca 50 metrów nie są sztywne, lecz minimalne. W zależności zatem od warunków konkretnej sprawy możliwe jest, iż normy minimalne okażą się wystarczające, w innym zaś przypadku zajdzie potrzeba ustalenia granic obszaru analizowanego odpowiednio większego" (A. Plucińska-Filipowicz [w:] Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz, LEX/el. 2011, § 3).

7.4. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego wymaga zatem prawidłowego określenia parametrów frontu działki. Jak wynika z § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., frontem działki jest ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, legalna definicja pojęcia frontu działki wskazuje, że działka inwestycyjna (odpowiednio teren inwestycyjny) może mieć jedynie jeden front. Nie wyklucza to jednak tego, że teren inwestycyjny może przylegać do więcej niż jednej drogi, przy czym linie styczności z tymi innymi drogami nie stanowią frontu działki. O zakwalifikowaniu granicy działki jako frontu decyduje nie samo przyleganie do drogi, lecz skomunikowanie terenu inwestycyjnego z ową drogą (zob. wyrok NSA z 19 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1987/13, LEX nr 2087384). Należy również podkreślić, że w definicji z § 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. prawodawca posługuje się ogólnym pojęciem "droga", co generalnie nie pozwala na zawężenie rozumienia jego znaczenia do pojęcia "droga publiczna". Droga z przytoczonego przepisu musi być drogą, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, zaś działką, w oparciu o której szerokość frontu wyznacza się granice obszaru analizowanego, jest działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 25 października 2016 r. sygn. akt II OSK 116/15, LEX nr 2258821). Toteż o zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne przyleganie działki do drogi publicznej, lecz wybór inwestora w zakresie szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej (por. wyrok NSA z 3 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2730/17, LEX nr 2865961). Zatem w zależności od okoliczności konkretnej sprawy, frontem działki jest ta może być ta część działki inwestycyjnej, która przylega bezpośrednio do drogi publicznej albo która przylega do drogi wewnętrznej lub drogi obciążonej służebnością drogową, które bezpośrednio graniczą z drogą publiczną – jednak wyłącznie tej, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

7.5. Choć w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przywołał szeroko brzmienie przepisów oraz wypowiedzi orzecznictwa dotyczące ustalania granic obszaru analizowanego, to nie dostrzegł on podniesionych w odwołaniu sygnałów dotyczących wątpliwości autora odwołania co do prawidłowości ustalenia parametrów frontu działki, a w konsekwencji – granic obszaru analizowanego.

7.5.1. We wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, inwestor określił planowany wjazd na działkę od strony ul. [...].

7.5.2. Z kolei w punkcie 2.5. decyzji organu I instancji, odnośnie tego parametru wskazano, że projekt tej decyzji został uzgodniony na m.in. następujących warunkach: "obsługa komunikacyjna inwestycji (...) będzie mogła być realizowana od strony drogi wewnętrznej przez zjazd z ul. [...] na drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działkach ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] po przedstawieniu pozytywnej opinii (...) w zakresie geometrii ul. [...] w rejonie planowanego zjazdu".

7.5.3. W punkcie 5 decyzji o warunkach zabudowy ("warunki w zakresie komunikacji) określono co następuje. "Obsługa komunikacyjna inwestycji – ul. [...] za pośrednictwem wewnętrznej drogi dojazdowej (dz. ew. nr [...] i [...] z obr. [...]) oraz zgodnie z pkt. 2.5. niniejszej decyzji. Inwestor przed uzyskaniem pozwolenia na budowę powinien mieć prawo do przejścia, przejazdu oraz poprowadzenia infrastruktury przez drogę wewnętrzną (dz. ew. nr [...] i [...] z obr. [...])".

7.5.4. W analizie zagospodarowania obszaru podano z kolei, że "za front działki przyjęto odcinek AB, tj. część działki przylegającej do ul. [...], z której odbywa się główny wjazd i wejście na nieruchomość".

7.5.5. Innymi słowy, z punktu 2.5. decyzji organu I instancji wynika, że frontem działki jest jej część przylegająca do drogi wewnętrznej, przez którą ma być zapewniony wjazd na działkę; zaś z punktu 5 tej samej decyzji wynika, że frontem działki jest jej część przylegająca do ul. [...] "za pośrednictwem wewnętrznej drogi dojazdowej". Jeszcze inaczej określono to w analizie zagospodarowania terenu, albowiem zgodnie z pkt. 1 tego dokumentu, to z ul. [...] odbywać się ma główny wjazd i wejście na nieruchomość.

7.6. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, Kolegium naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. albowiem nie określiło w sposób jednoznaczny parametrów frontu działki, co doprowadziło do daleko idących wątpliwości co do prawidłowości ustalenia granic obszaru analizowanego. W związku z tym, że zagadnienie to było przedmiotem zarzutu odwoławczego i nie zostało w odpowiedni sposób przeanalizowane przez Kolegium, doszło również do uchybienia art. 15 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

7.7. W ocenie Sądu, prawidłowe rozpatrzenie sprawy na skutek odwołania zawierającego omawiany zarzut, powinno polegać na precyzyjnym omówieniu wszystkich istotnych zagadnień, w tym jednoznacznego określenia frontu działki, powołania wyników dokładnych pomiarów długości frontu działki oraz odległości granicy obszaru analizowanego od granicy inwestycji. Organ musi wyjaśnić, czy granice obszaru analizowanego wyznaczono w minimalnej odległości czy też w większej oraz czy odległość w linii prostej od granic działki inwestycyjnej do granicy obszaru jest w każdym miejscu jednakowa. Sąd przypomina, że zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Może on być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów. Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają natomiast bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia ze strony organu. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1389/19, LEX nr 3021213). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło tych informacji, co dodatkowo wskazuje na uchybienie art. 107 § 3 k.p.a.

7.9. Kolegium nie odniosło się również do kwestii ustalenia linii rozgraniczających planowanego przedsięwzięcia, a w szczególności zaznaczonych na mapie stanowiącej załącznik graficzny nr 1 do decyzji organu I instancji linii na odcinku A-B (linia rozgraniczająca ul. [...]). Uwzględnienie tej linii rozgraniczającej w decyzji o warunkach zabudowy wymaga tymczasem szczególnego rozważenia nie tylko z uwagi na ogólne skutki ustalania tego rodzaju linii, ale również dlatego, że z pisma Biura Architektury i Planowania Przestrzennego z 24 kwietnia 2020 r. (k. 86) oraz 2 czerwca 2020 r. (k. 98 akt administracyjnych) wynika, że "wyrysowane na załącznik graficzny linie rozgraniczające są wyłącznie liniami projektowanymi i nie mają podstaw prawnych". W piśmie tym słusznie przypomniano również organowi I instancji, że "zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania określa się w planie miejscowym". Rozpoznając ten zarzut, Kolegium powinno było zweryfikować, czy ustalenie linii rozgraniczającej w ten sposób było oparte na adekwatnej podstawie prawnej. Organy administracji publicznej są bowiem zobowiązane do działania na podstawie i w granicach prawa i nie mają prawa do ingerencji w sferę wolności jednostki w sytuacjach, w których nie mają do tego wyraźnej podstawy prawnej.

7.10. W ocenie Sądu, prawidłowa ocena zasadności pozostałych zarzutów skargi wymaga jednoznacznego i precyzyjnego ustalenia granic obszaru analizowanego. Tylko bowiem prawidłowo oznaczony obszar analizowany pozwoli na weryfikację, czy planowana zabudowa nawiązuje do zabudowy sąsiedniej, jak również ocenę szczegółowych parametrów takich, jak choćby wskaźnik intensywności zabudowy.

8. Wskazane wyżej naruszenie przepisów legło u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.

9. Ponownie rozpoznając sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie związane oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku szczegółowo rozpatrzy wszystkie zarzuty odwołania oraz wszystkie relewantne zagadnienia występujące w niniejszej sprawie. W szczególności zweryfikuje prawidłowość ustalenia frontu działki budowlanej i granice obszaru analizowanego, jak również pozostałe parametry określone w zaskarżonej decyzji na podstawie informacji o zabudowie znajdującej się w granicach tego obszaru. Kolegium zadba również, aby określenie wszystkich parametrów warunków zabudowy znajdowało swoją podstawę prawną.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.