Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1634/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 55
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" "organ I instancji"), decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] znak: [...], na podstawie art. 54 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) w zw. z art. 31 zy1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842,dalej: "ustawa o COVID – 19", "ustawa covidowa") w zw. z art. 25 i art. 28 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. z dnia 18.03.2020 r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. ( dalej: "inwestor", "skarżący") z dnia 3 marca 2021r. - zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego jako budynek nr [...], na działkach oznaczonych nr ewid. [...] w obrębie [...], położonych w [...], przy ul. [...] uzupełnionego w dniu 8 marca 2021r. protokołem badań i sprawdzeń wewnętrznej instalacji teletechnicznej z dnia 3 marca 2021r. i oświadczeniem kierownika budowy z dnia 4 marca 2021 r., wniósł sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania ww. budynku wielorodzinnego.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu [...] marca 2021 r., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zakończenia budowy ww. budynku wielorodzinnego. Po sprawdzeniu ww. wniosku, organ I instancji w dniu [...] marca 2021 r., wezwał inwestora do uzupełnienia zawiadomienia o zakończeniu budowy. W treści decyzji, szczegółowo wskazano zakres uzupełnienia.

PINB dalej wskazał, że roboty budowlane przy budowie ww. budynku wielorodzinnego, prowadzone są na podstawie:

- decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla [...] Sp. z o.o. w [...] obejmujące budowę 11 budynków mieszkalnych;

- decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2020 r. Nr [...] zmieniającej ww. decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 zatwierdzającej rysunki zamienne zmian zakwalifikowanych przez projektanta jako odstępstwa istotne w następującym zakresie: projektu zagospodarowania terenu oraz zmiany warunków ochrony przeciwpożarowej, polegających na: zmianie usytuowania budynków od 4 do 11; zmianie usytuowania i wymiarów miejsc postojowych, miejsc gromadzenia odpadów stałych i placu zabaw z miejscem rekreacji; zmiany warunków przeciwpożarowych w wyniku których nastąpiła konieczność wykonania dodatkowego hydrantu do zewnętrznego gaszenia pożaru; zmiany powierzchni drogi dojazdowej o 3,47 % powierzchni działki.

- decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. Nr [...] o przeniesieniu decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., zatwierdzającej z projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wraz z decyzją zmieniającą Nr [...] z dnia [...] października 2020 r.

W dniu 12 marca 2021 r. inwestor - [...] w odpowiedzi na wezwanie z dnia 9 marca 2021 r., nadesłał uzupełnienie zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Organ I instancji wskazał, że w świetle art. 31zy1 ust. 1 ustawy o COVID – 19, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przepisów art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane nie stosuje się, a wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie złożone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, jeżeli nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, traktuje się jak zawiadomienie o zakończeniu budowy o którym mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane.

Analizując materiał dowodowy organ I instancji stwierdził, że inwestor dokonał istotnych odstąpień określonych ww. art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. c Prawa budowlanego, polegających na powstaniu dodatkowej, 4 kondygnacji, która pełni funkcję strychu nieużytkowego, poprzez obniżenie poziomu posadzki tj. z ± 8,98 m i 8,94 m na 8,65 m, co powoduje, że w najwyższym punkcie tej części budynku wysokość wynosi 2,24 m. Uzyskanie takiej wysokości spełnia definicję kondygnacji określonej w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065, dalej: "r.w.t.") , zgodnie z którą należy przez to rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną

stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne.

Organ I instancji wskazał, że nie zgadza się z oświadczeniem projektanta B. T. z dnia 11 marca 2021 r., załączonym do rysunków zmian nieistotnych prowadzonych do realizacji przedmiotowego budynku nr [...], iż taka zmiana nie stanowi zmiany kondygnacji, gdyż uzyskana wysokość 2,24 m pozwala na to.

Ponadto organ I instancji wskazał, że jak wynika z projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., budynek zgodnie z § 212 ust. 2 i ust. 3 r.w.t., zaprojektowano w klasie odporności pożarowej "D". Elementy budynku dla klasy odporności pożarowej "D" zaprojektowano jako spełniające, co najmniej wymagania odporności ogniowej: konstrukcja dachu, przekrycie dachu - z uwagi na wykonanie stropu w klasie REI 30 konstrukcja dachu oraz przekrycie powinny spełniać warunek NRO". Organ zaznaczył, że jak wynika z przedłożonych rysunków zmian nieistotnych, inwestor wykonał 6 okien dachowych o wymiarze 0,78 m x 1,40 m, nie uzgadniając tej zmiany z rzeczoznawcą do spraw przeciwpożarowych pod względem ochrony przeciwpożarowej.

Ponadto organ wskazał, że z przedłożonych dokumentów nie wynika, aby konstrukcja dachu oraz przekrycie spełniały warunek NRO. Okoliczność ta powoduje naruszenie art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego, gdyż takie zmiany wymagają uzyskania ponownego uzgodnienia.

Ponadto w ocenie organu I instancji, inwestor nie uzupełnił i nie wyjaśnił wszystkich braków opisanych w wezwaniu z dnia 9 marca 2021 r., a mianowicie wskazanych w pkt 1, poprzez nieprzedłożenie dokumentów potwierdzających wykonanie warunków wynikających z decyzji pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego jako budynek nr [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., wydanej przez Starostę [...] zawartych w pkt 12 cyt.: "przed oddaniem objętych niniejszą decyzją budynków mieszkalnych do użytkowania inwestor jest obowiązany zrealizować wszystkie niezbędne do ich prawidłowego funkcjonowania elementy zagospodarowania terenu wskazane na rysunku projektu zagospodarowania

terenu, w tym.in. 54 miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne, zlokalizowane na terenie przy ww. budynkach oraz sieci i przyłącza do sieci zewnętrznych, jak również drogę wewnętrzną z przepustem na istniejącym rowie i zjazdem z ulicy [...] oraz kanalizację deszczową, a także wybudować plac zabaw dla dzieci i zapewnić miejsca rekreacyjne dostępne dla osób niepełnosprawnych - według odrębnych opracowań i zgód właściwych organów zgodnie z przepisami szczególnymi".

Zdaniem organu I instancji, inwestor także nie uzupełnił braku określonego w pkt 3 ww. wezwania poprzez nieprzedłożenie oryginału lub uwierzytelnionej kopii odbioru wykonanego przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej, gdyż przedłożył potwierdzenie odbioru dokonane przez [...] Sp. z o.o. Natomiast podmiotem uprawnionym do dokonania odbioru wykonanego przyłącza na terenie miejscowości [...] jest Miejski Zakład Wodociągów i Kanalizacji, który dokonuje tego na podstawie § 8 regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta [...] uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2020 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...].06.2020 r. poz. [...]). Wobec czego inwestor nie przedłożył prawidłowego potwierdzenia odbioru przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej, a co za tym idzie to przyłącze nie zostanie podłączone do sieci kanalizacyjnej i wodociągowej.

Ponadto w dniu 12 marca 2021 r. Miejski Zakład Wodociągów i Kanalizacji w [...] poinformował o nieprawidłowościach dotyczących budowy sieci kanalizacji sanitarnej wybudowanych na działkach [...] obręb [...] oraz działce nr [...] obręb [...] oraz sieci wodociągowej wybudowanych na działkach o nr ewid. [...] obręb [...] w [...] przy ul. [...]. Organ powiatowy będzie te okoliczności badał w postępowaniu wszczętym z urzędu.

Organ I instancji wskazał, że z oświadczenia projektanta z dnia 11 marca 2021 r. B. T., wynika, że cyt.: "(...) zaniechano wykonania warstw wykończeniowych (posadzki, malowanie ścian i sufitów) w lokalach mieszkalnych. Zostaną one wykonane po przekazaniu lokali w ręce przyszłych właścicieli. (...)", z tego względu organ stwierdził, że nie zostały wykonane wszystkie roboty budowlane określone w projekcie budowlanym, w którym zostało określone wykonanie wszystkich warstw posadzki.

W ocenie organu I instancji, inwestor nie uzupełnił wszystkich braków wskazanych w wezwaniu z dnia 9 marca 2021 r. oraz wykonując roboty budowlane przy budowie budynku wielorodzinnego dokonał odstąpień istotnych, które wypełniają przesłanki art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. c i pkt 6 Prawa budowlanego, w myśl którego istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego jest takie odstąpienie, które dotyczy zmiany: liczny kondygnacji oraz wymagających uzyskania uzgodnień.

PINB wskazał, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę, zgodnie z przepisami prawa budowlanego, jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W myśl art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się. Z powyższych względów, wniesienie sprzeciwu było w ocenie organu I instancji zasadne.

Odwołanie od powyższej decyzji, wniósł inwestor.

Po rozpoznaniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "organ odwoławczy", "[...]WINB"), skarżoną decyzją z dnia 14 czerwca 2021 r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy podkreślił na wstępie, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, nastąpiło z innych przyczyn niż wskazane w jej uzasadnieniu. [...]WINB wyjaśnił, że przepisy ustawy Prawo budowlane, precyzyjnie określają przypadki, kiedy po zakończeniu robót budowlanych inwestor obowiązany jest zwrócić się do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o przeprowadzenie odpowiedniego postępowania administracyjnego w sprawie oddania obiektu budowlanego do użytkowania.

Organ wskazał, że zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku wielorodzinnego oznaczonego jako budynek nr [...], złożone zostało w czasie obowiązywania art. 31zy1 ustawy o COVID-19, który został do niej wprowadzony na mocy art. 73 pkt 68 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, z mocą obowiązującą od 18 kwietnia 2020 r. Zgodnie z jego treścią, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przepisów art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane nie stosuje się, a wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie złożone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, jeżeli nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, traktuje się jak zawiadomienie o zakończeniu budowy o którym mowa w art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W przypadku wniosków, o których mowa w ust. 1, termin do zgłoszenia sprzeciwu w drodze decyzji liczy się od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Organ wskazał, że z powyższego przepisu wynika, że wszystkie wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, traktować należy jak zawiadomienia o zakończeniu budowy, do których zastosowanie znajduje art. 54 Prawa budowlanego, z wyjątkiem przewidzianym w art. 55 ust. 2 ww. ustawy (którego zastosowanie nie zostało wyłączone mocą ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych). [...]WINB wyjaśnił, że w niniejszej sprawie, inwestor zawiadomił powiatowy organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy opisanego wyżej budynku wielorodzinnego (jednego z jedenastu zaprojektowanych).

W ocenie [...]WINB, zawiadomienie o zakończeniu budowy może być skuteczne wyłącznie w odniesieniu do całości inwestycji, a nie jej części. Organ wskazał, że ustawodawca nie przewiduje takiej możliwości czy też warunkowego działania w tym trybie organów nadzoru budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, analiza akt sprawy potwierdza, że zawiadomienie inwestora o zakończeniu budowy, dotyczyło wyłącznie jednego z jedenastu budynków objętych zatwierdzoną dokumentacją projektową. W ocenie [...]WINB, art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, odnosi się nie tylko do realizacji części obiektu budowlanego (np. jego parteru czy też piętra), ale ma także zastosowanie do wykonania jednego lub więcej z kilku obiektów budowlanych objętych jedną decyzją o pozwoleniu na budowę jako określonego etapu inwestycji (co ma miejsce w niniejszej sprawie) - o czym ustawodawca przesądził wprost w znowelizowanym art. 55 ww. ustawy (który wszedł w życie przed złożeniem przez [...] sp. z o.o. zawiadomienia o zakończeniu budowy), w którym dodano m.in. ust. 1a, który wyjaśnia oraz precyzuje jakie przypadki obejmuje decyzja wydawana w oparciu o art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Z uwagi na powyższe inwestor w sytuacji, gdy chce przystąpić do użytkowania jednego z kilku obiektów objętych jednym pozwoleniem na budowę winien wystąpić z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na jego użytkowanie (art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego)., niemniej jednak z uwagi na obowiązywanie art. 31 zy1 ustawy o COVID-19, możliwość taka została wyłączona. W takiej sytuacji ustawodawca pozostawia inwestorowi możliwość skorzystania z art. 55 ust. 2 Prawa budowlanego, co jednak nie miało miejsca - inwestor jedynie zawiadomił o zakończeniu budowy ww. budynku, nie występując z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na jego użytkowanie w oparciu o ww. przepis, tj. art. 55 ust. 2 Prawa budowlanego (jako podstawę prawną zawiadomienia o zakończeniu budowy wskazano na art. 54 ww. ustawy).

W ocenie [...]WINB z powyższych przyczyn wniesienie sprzeciwu było zasadne. Argumenty przedstawione przez skarżącą spółkę w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania [...]WINB wyjaśnił, że z uwagi na brak możliwości odbioru jednego z kilku obiektów objętych jednym pozwoleniem na budowę w oparciu o tryb zawiadomienia o zakończeniu budowy, nie znajduje uzasadnienia zajmowanie stanowiska w kwestii kompletności załączonej do ww. podania dokumentacji oraz jej merytorycznej oceny. Brak jest podstaw do zarzucania organowi I instancji naruszenia ustawowego terminu na wniesienie sprzeciwu. Z akt sprawy wynika, że zawiadomienie o zakończeniu budowy wpłynęło do organu powiatowego w dniu 3 marca 2021 r. Po zapoznaniu się z jego treścią organ I instancji pismem z dnia 9 marca 2021 r. wezwał skarżącą spółkę do jego uzupełnienia. Odpowiedzi udzielono w piśmie z dnia 11 marca 2021 r., które wpłynęło do organu powiatowego w dniu 12 marca 2021 r. Decyzja w sprawie wydana została [...] marca 2021 r.

[...]WINB podsumował, że z przedstawionego wyżej zestawienia wynika, że od momentu odpowiedzi przez skarżącą spółkę na wezwanie PINB w [...] do dnia wydania decyzji, minęło 5 dni. W kwestii zaś skierowania przez organ I instancji pisma z dnia 9 marca 2021 r. na adres poczty elektronicznej skarżącej spółki, organ odwoławczy zauważył, że w "Uwagach" znajdujących się w treści zawiadomienia o zakończeniu budów zawarto informację, że "podanie adresu e-mail stanowi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu w rozumieniu art. 391 § 1 pkt 3

Kpa". Adres taki został podany przez [...] sp. z o.o. pod numerem telefonu kontaktowego. Odpowiadając na ww. pismo organu powiatowego z dnia 9 marca 2021 r., skarżąca spółka nie zanegowała zatem takiego sposobu doręczenia pism. W tożsamy sposób stronie doręczona została decyzja Nr [...]. Pomimo braku potwierdzenia odczytania przez skarżącą spółkę wiadomości e-mail, przy której przesłano ww. decyzję strona zachowała ustawowy termin na wniesienie środka zaskarżenia, który liczony najwcześniej od daty wydania decyzji tj. [...] marca 2021 r. upływał w dniu 30 marca 2021 r. - odwołanie złożone zostało dzień przed tą datą tj. 29 marca 2021 r. o czym świadczy data stempla pocztowego na kopercie. Z akt sprawy wynika, że skarżąca dowiedziała się o okoliczności wydania decyzji Nr [...] przed dniem złożenia odwołania tj. w dniu 25 marca 2021 r. co potwierdza wydruk wiadomości mailowej z tego dnia. W treści natomiast korespondencji mailowej z dnia 31 marca 2021 r. skarżąca spółka potwierdziła otrzymanie od PINB w dniu 25 marca 2021 r. maila, przy którym przesłano decyzję Nr [...].

W tym stanie rzeczy organ utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] marca 2021 r.

Skargę na powyższa decyzję, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie inwestor.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z [...] marca 2021 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 54 i 55 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 31 zy1 ustawy o COVID – 19 przez nieprawidłową wykładnię tych przepisów, skutkującą przyjęciem, iż inwestor powinien był wystąpić o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie a nie składać zawiadomienie o zakończeniu budowy;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji uznania przez [...]WINB, że prawidłowym sposobem zakończenia budowy budynku 1 było wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie;

- art. 107 k.p.a. w zw. z art. 11 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu skarżonej decyzji przez co uchybiono obowiązkowi wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ;

- uchybienie obowiązkowi ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji w jej całokształcie;

Powyższe zarzuty, znalazły rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że dokonana przez [...]WINB wykładnia przepisów art. 54 Prawa budowlanego w zw. z art. 31 zy1 ustawy o COVID – 19, opiera się na przyjęciu, że zawiadomienie o zakończeniu budowy jest skuteczne jedynie w odniesieniu do całej inwestycji, a nie do jej części a jest to sprzeczne z wykładnią celowościową tego przepisu, który w zamierzeniu ustawodawcy, miał służyć ograniczeniu zagrożeń związanych z epidemią. Do zagrożeń takich należały osobiste kontakty, dlatego wyłączono stosowanie art.55 ust. 1 pkt 1 i 3 , ponieważ postępowanie w trybie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, wymagało zgodnie z art. 59 Prawa budowlanego przeprowadzenia kontroli.

Skarżący podkreślił, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji [...]WNB w żaden sposób nie wynika, dlaczego inwestor powinien był w oparciu o art. 55 ust. 2 wystąpić o pozwolenie na użytkowanie, w sytuacji, gdy przepis art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 został wyłączony ze stosowania, zaś przepis art. 55 ust. 2 stanowi, że zamiast dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy, można wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Skarżący wskazał również na sprzeczność rozstrzygnięcia organu odwoławczego polegającą na utrzymaniu w mocy decyzji o wniesieniu sprzeciwu

W sytuacji, gdy zdaniem organu odwoławczego konieczne było wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie organ, to organ I instancji, powinien wydać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie lub decyzję odmawiającą pozwolenia na użytkowanie, a nie zgłosić sprzeciw. Zatem [...]WINB PINB nie miał podstawy prawnej do zgłoszenia sprzeciwu, a [...]WINB to nie mające podstawy prawnej rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. Tak więc jeśliby przyjąć, iż dokonana przez [...]WINB wykładnia przepisów art. 54, 55 prawa budowlanego w zw. z art. 31 zy1 jest prawidłowa, to rozstrzygnięcie [...]WINB nieprawidłowo utrzymał w mocy decyzję o sprzeciwie.

Rozstrzygnięcie organu odwoławczego narusza w tej sytuacji zdaniem skarżącego dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie skarżącego, jeżeli organ odwoławczy uznał, że przyczyny wydania decyzji przez organ pierwszej instancji były nieprawidłowe, to powinien, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzję organu pierwszej instancji uchylić i orzec co do istoty sprawy, zaś w uzasadnieniu takiej decyzji powinno być wskazane które powody wskazane przez organ pierwszej instancji nie uzasadniały jej wydania.

W ocenie skarżącego, uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. [...]WINB odniósł się bowiem tylko do zarzutu naruszenia art. 54 ust. 1 prawa budowlanego poprzez zgłoszenie sprzeciwu po upływie zakreślonego w tym przepisie czternastodniowego terminu, pomijając pozostałe milczeniem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga jest zasadna ponieważ decyzja ta narusza prawo w stopniu nakazującym jej uchylenie.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego - art. 54 i 55 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 31 zy1 ustawy o COVID – 19 poprzez nieprawidłową wykładnię tych przepisów, a także do naruszenia przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to wskazanych w skardze art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowiły przepisy art. 54 i 55 Prawa budowlanego oraz art. 31 zy1 wspomnianej ustawy o COVID – 19.

Art. 54 Prawa budowlanego, stanowi, że:

1. Do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-2, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się.

2. Organ nadzoru budowlanego może z urzędu przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 1, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w ust. 1, oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia użytkowania obiektu, o którym mowa w ust. 1.

W myśl art. 55 Prawa budowlanego:

1. Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:

1) na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii:

a) V, IX-XVI,

b) XVII - z wyjątkiem warsztatów rzemieślniczych, stacji obsługi pojazdów, myjni samochodowych i garaży do pięciu stanowisk włącznie,

c) XVIII - z wyjątkiem obiektów magazynowych: budynki składowe, chłodnie, hangary i wiaty, a także budynków kolejowych: nastawnie, podstacje trakcyjne, lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe i myjnie taboru kolejowego,

d) XX,

e) XXII - z wyjątkiem placów składowych, postojowych i parkingów,

f) XXIV - z wyjątkiem stawów rybnych,

g) XXVII - z wyjątkiem jazów, wałów przeciwpowodziowych, opasek i ostróg brzegowych oraz rowów melioracyjnych,

h) XXVIII-XXX

- o których mowa w załączniku do ustawy;

2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;

3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

1a. Decyzja, o której mowa w ust. 1 pkt 3, może obejmować:

1) obiekt budowlany lub jego część;

2) niektóre z obiektów budowlanych objętych jedną decyzją o pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniem budowy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2.

1b. Decyzja, o której mowa w ust. 1 pkt 3, może być wydana, jeżeli oddawane do użytkowania obiekty budowlane lub ich części mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem.

2. Inwestor zamiast dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Stosownie do treści art. 31zy 1:

1. W okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przepisów art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.) nie stosuje się, a wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie złożone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, jeżeli nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, traktuje się jak zawiadomienie o zakończeniu budowy o którym mowa w art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

2. W przypadku wniosków, o których mowa w ust. 1, termin do zgłoszenia sprzeciwu w drodze decyzji liczy się od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

W ocenie [...]WINB, skarżący nie powinien w trybie art. 54 Prawa budowlanego zawiadamiać organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, lecz złożyć wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 55 ust. 2 prawa budowlanego. Zdaniem [...]WINB, inwestor nie może ograniczyć się do zawiadomienia w sytuacji, gdy dotyczy ono jedynie części inwestycji, w tym wypadku jednego z jedenastu zaprojektowanych budynków oznaczonego numerem 1. Zdaniem Sądu, powyższa wykładnia wspomnianych przepisów dokonana przez organ odwoławczy jest błędna.

Nie zależnie od słusznej w ocenie Sądu argumentacji skarżącego dotyczącej celu, jakiemu służyć miała regulacja ustawy covidowej, należy wyraźnie wskazać, że art. 55 ust.1 pkt. 1 i 3 Prawa budowlanego, został przepisem w art. 31 zy1 ustawy o COVID – 19, wyłączony ze stosowania. Z kolei art. 55 ust. 2 Prawa budowlanego, którego stosowanie, nie zostało wyłączone ustawą o COVID – 19, stanowi, że zamiast dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy, można wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Przepis ten, czego organ odwoławczy zdaje się nie zauważać daje więc inwestorowi możliwość wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu ( art. 55 ust. 2 Prawa budowlanego), co zresztą wyraźnie stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy. Skoro więc inwestor nie ma obowiązku skorzystania z tej regulacji, nie może ponosić z tego tytułu negatywnych konsekwencji. Ponadto ustawodawca, nie nakłada na inwestora obowiązku skorzystania z trybu przewidzianego w art. 55 ust. 2 Prawa budowlanego, również w sytuacji, gdy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, a to z tego powodu, że jak wyżej wskazano stosowanie przewidującego taki obowiązek art. 55 ust. 1 pkt 3, zostało wyłączone ustawa covidową. Reasumując, nie można żądać od inwestora zastosowania regulacji przewidzianej w art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ( konieczności wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w sytuacji, gdy ma to nastąpić przed wykonaniem wszystkich robot budowlanych), jeżeli wspomniany art. 31 zy1 ustawy o COVID – 19, wprost wyłącza stosowanie tego przepisu.

Należy zgodzić się ze skarżącym, że [...]WINB twierdząc, że zawiadomienie o zakończeniu budowy, może być skuteczne wyłącznie w odniesieniu do całości inwestycji, a nie jej części, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, popada w sprzeczność. Uznaje bowiem możliwość zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektów zaliczonych do kategorii XIII (takim obiektem jest budynek będący przedmiotem zgłoszenia) jednocześnie wykluczając taką możliwość dla części inwestycji, mimo że oba te wyjątki zostały potraktowane tak samo w treści art. 31 zy1 ustawy o COVID – 19, to jest wyłączono ich stosowanie.

W ocenie Sądu, skoro powołany wyżej przepis ustawy covidowej, wyłączył stosowanie trybu uzyskania pozwolenia na użytkowanie dla obiektów budowlanych wskazanych w art. 55 ust. 1 pkt. 1 i 3, to prawidłowe było zastosowanie przez skarżącego trybu zawiadomienia o zakończeniu budowy, będącego w myśl tej ustawy regułą.

Wskazać należy, że wykładnia art. 54 i 55 Prawa budowlanego dokonana przez organ odwoławczy, jest sprzeczna z zamierzeniem ustawodawcy. Pozbawione sensu, byłoby bowiem jednoczesne wyłączanie ustawą covidową przepisu art. 55 ust. 1 pkt. 1l i 3, nakładającego obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro zakończenie budowy i tak musiałoby odbyć się w tym trybie z tym, że na podstawie art. 55 ust. 2 Prawa budowlanego.

Należy podzielić także zdaniem Sądu argumentację skarżącego dotyczącą nieprawidłowego rozstrzygnięcia podjętego przez [...]WINB, jako organ odwoławczy. [...]WINB uznał, że zawiadomienie o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 Prawa budowlanego i art. 31 zy1 ustawy o COVID – 19, było nieprawidłowym sposobem zakończenia budowy budynku oznaczonego numerem 1 i przystąpienia do jego użytkowania, a zastosowanie powinien znaleźć art. 55 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazać jednak należy, że zgodnie z treścią art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, organ zgłasza sprzeciw jedynie w sytuacji zawiadomienia o zakończeniu budowy. W sytuacji, zatem gdy zdaniem organu odwoławczego, przepisy wymagają wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, organ I instancji konsekwentnie powinien zamiast wniesienia sprzeciwu, wydać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie lub decyzję odmawiającą pozwolenia na użytkowanie. [...]WINB nie miał więc podstaw do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, bowiem kierując się przyjętą przez [...]WINB argumentacją, sprzeciw ten, byłby pozbawiony podstawy prawnej.

Rozstrzygnięcie organu odwoławczego, narusza zatem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który ma zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy uznaje decyzję organu I instancji za prawidłową. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji jest konsekwencją stwierdzenia, że decyzja ta jest prawidłowa. Mówiąc inaczej, utrzymanie w mocy decyzji jest możliwe jedynie w przypadku, gdy ocena organu II instancji jest co do istoty sprawy taka sama jak rozstrzygnięcie organu I instancji ( Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2022 ). W tej sytuacji należałoby przyjąć, że [...]WINB w całości uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organu powiatowego, w tym tryb zawiadomienia o zakończeniu budowy. Taka ocena, pozostaje jednak w sprzeczności z uzasadnieniem decyzji organu odwoławczego.

Organ odwoławczy, uznając tryb przewidziany w art. 54 Prawa budowlanego za nieprawidłowy, nie mógł utrzymać w mocy rozstrzygnięcia PINB, lecz powinien je uchylić i orzec co do istoty sprawy lub też jeżeli uznał, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania i zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Należy także zgodzić się ze skarżącym, że organ odwoławczy naruszył art. 107 § 3 k.p.a. nie ustosunkowując się zarówno do całości rozstrzygnięcia organu I instancji, jak też do zarzutów odwołania. W istocie bowiem, organ odwoławczy odniósł się wyłącznie do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez zgłoszenie sprzeciwu po upływie zakreślonego w tym przepisie czternastodniowego terminu, nie odnosząc się do pozostałych zarzutów.

W tym miejscu wskazać należy, że wbrew zarzutom skargi, zachowany został przez organ I instancji termin do wniesienia sprzeciwu. Jak wynika z akt sprawy, zawiadomienie o zakończeniu budowy wpłynęło do organu powiatowego w dniu 3 marca 2021 r. W tej sytuacji, termin do wniesienia sprzeciwu, upływałby dla PINB w dniu 17 marca 2021 r. Decyzja w sprawie wydana została [...] marca 2021 r., a więc nawet przyjmując, że termin na wniesienie sprzeciwu dla PINB, rozpoczął bieg stosownie do treści art. 57 § 1 k.p.a., następnego dnia od wpłynięcia zawiadomienia, został on przez organ I instancji zachowany.

Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że PINB po zapoznaniu się z treścią zawiadomienia inwestora, wezwał go pismem z dnia 9 marca 2021 r. do jego uzupełnienia, zaś odpowiedzi na to pismo, inwestor udzielił w piśmie z dnia 11 marca 2021 r., które wpłynęło do organu powiatowego w dniu 12 marca 2021 r. Spowodowało to wydłużenie terminu do wniesienia sprzeciwu dla organu I instancji. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem, Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że uzupełnienie braków zawiadomienia otwiera dla organu termin do wniesienia sprzeciwu, określonego w art. 54 Prawa budowlanego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 626/08, LEX nr 508482 ). Nie ma zatem w ocenie Sądu wątpliwości, że termin do wniesienia sprzeciwu, został przez PINB zachowany.

Z powyższych względów, powody, dla których organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzje PINB, nie mogły zostać zaakceptowane przez Sąd. Organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy, skontroluje ponownie decyzję organu powiatowego pod kątem przesłanek które legły u podstaw wniesienia sprzeciwu przez ten organ oraz ustosunkuje się do wszystkich zarzutów odwołania i uzasadni swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami wskazanymi w art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.