Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1247/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 81a
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Rowiński asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ" lub "organ II instancji") z [...] kwietnia 2020 r. znak: [...], (dalej: "zaskarżone postanowienie"). Postanowieniem tym GDOŚ, po rozpoznaniu zażalenia M. P. (dalej: skarżąca) utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "RDOŚ") z [...] grudnia 2019 r., znak: [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego na działce nr [...], obręb [...], gmina [...].

II. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Pismem z 21 listopada 2019 r. (data wpływu do RDOŚ: 27 listopada 2019 r.) Burmistrz Miasta i Gminy [...] zwrócił się do RDOŚ o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego na działce nr [...], obręb [...], gmina [...].

II.2. Wskazanym wyżej postanowieniem RDOŚ odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji wskazał w szczególności, że w przedmiotowej sprawie wymagane jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w związku z lokalizacją inwestycji w graniach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], dla którego obowiązuje uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] . poz. [...]; dalej: "Uchwała"). Organ I instancji analizując akta sprawy zauważył, że przedmiotowa inwestycja stoi w sprzeczności z zakazem § 5 ust. 1 pkt 8 lit a Uchwały, zgodnie z którym, na obszarze wprowadza się następujące zakazy: budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. RDOŚ w [...] przeanalizował możliwość zastosowania szeregu odstępstw przewidziany przez ustawodawcę, jednak nie znalazł przesłanek do ich zastosowania.

II.3. Zażalenie na postanowienie RDOŚ wniosła skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego.

II.5. GDOŚ uzasadniając zaskarżone postanowienie wskazał, że przeprowadzona analiza dostępnego materiału dowodowego w postaci wyrysu z mapy zasadniczej oraz map dostępnych na stronie geoportal.gov.pl, a także zdjęć satelitarnych z portalu Google Earth wykazała, iż powyższy materiał nie był wystarczający w związku z czym organ I instancji zlecił przeprowadzenie wizji terenowej w celu określenia aktualnego sposobu zagospodarowania oraz zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa z zakresu ochrony środowiska. Ponadto organ I instancji jako dowód do akt sprawy dopuścił pismo z dnia 12 listopada 2019 r. znak: [...], w którym zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] o udzielenie informacji na temat przebiegu linii brzegowej jeziora [...] (działka [...], obręb [...]) na odcinku przyległym do działek nr [...] , obręb [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...] , gmina [...], oraz czy linia rozgraniczająca powyższe grunty od gruntów wodnych wyznaczona została w drodze decyzji administracyjnej. W odpowiedzi pismem z dnia 15 listopada 2019 r., znak: [...], Starosta [...] poinformował, że nie została wydana decyzja ustalająca linie brzegową jeziora [...] (działka nr [...], obręb [...]), na odcinku działki nr [...], obręb [...] oraz działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...], gmina [...]. Jako materiał dowodowy do akt sprawy dopuszczony został protokół z przeprowadzonej wizji terenowej w dniu 20 listopada 2019 r., znak: [...] Wizja terenowa wykazała, że działka nr [...] jest nieruchomością ogrodzona. Ponadto zauważono, iż stan faktyczny linii brzegowej jeziora [...] nie odpowiada stanowi przedstawionemu na mapie sytuacyjno - wysokościowej dołączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy. Podczas oględzin terenu ustalono także, że część działki będącej przedmiotem postępowania zajęło jezioro [...] , a droga na działce nr [...] nie występuje w stanie faktycznym. Organ I instancji w trakcie wizji wykonał pomiar taśmą miernicza. W wyniku pomiaru ustalono, że odległości miedzy jeziorem K., a granicą nieruchomości nr [...], którą stanowi brama wjazdowa od zachodniej strony wynosi 100 metrów. W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, że cała działka nr [...] znajduje się w pasie 100 m od jeziora. Należy stwierdzić, że przedmiotowa inwestycja stoi w sprzeczności z zakazem z § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a, tj. budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior, i innych naturalnych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej ww. uchwały. GDOŚ przenalizował możliwość zastosowania odstępstwa zawartego w samym zakazie, jednak nie znalazł przesłanek do jego zastosowania, ponieważ budowa budynku letniskowego nie jest urządzeniem wodnym, oraz nie zalicza się do obiektów służących racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej. Przez obiekty służące racjonalnej gospodarce rolnej rozumie się racjonalne działania ekonomiczne producenta rolnego, gospodarkę rolną opartą na nowoczesnych naukowych metodach, zasadach i technologiach, wskazanych jako dobre praktyki rolnicze i spełniającą wymogi wzajemnej zgodności, zgodnie z zasadami ochrony środowiska. Termin ten powinien być odnoszony do takiego sposobu prowadzenia działalności w rolnictwie, który nie stoi w sprzeczności z celami ochronnymi ustanowionymi w przewidzianej przez prawo formie na danym obszarze (wyrok NSA z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt II OSK 226/14). Mając na uwadze powyższe, przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do obiektów służących racjonalnej gospodarce rolnej. Planowane przedsięwzięcie nie jest związane w żadne sposób z gospodarką leśną. W myśl art. 6 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. Urz. z 2018 r. poz. 2129 z późn. zm.) przez pojęcie gospodarki leśnej rozumiemy działalność leśną w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększenia zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów w stanie nie przerobionym. Mając na uwadze przytoczoną definicje należy stwierdzić, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie zalicza się do tego typu gospodarki. Stosowanie do art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym przez racjonalną gospodarkę rybacką rozumie się wykorzystanie produkcyjnych możliwości wód, zgodnie z operatem rybackim, w sposób nienaruszający w równowadze biologicznej i na poziomie umożliwiającym gospodarcze korzystanie z nich przyszłym uprawnionym. Jak wynika z przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, sporna inwestycja nie jest związana z gospodarką rybacką. Planowane przedsięwzięcie nie jest urządzeniem wodnym, a także nie jest związane z prowadzeniem gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Dalej GDOŚ wskazał, że w Uchwale wymieniono szereg odstęp (§ 5 ust 2 pkt 1-4, ust 7 pkt 1-10) od zakazów, jednak, żadne z nich nie będzie miało zastosowania w niniejszej sprawie. Nie ma możliwości zastosowania odstępstwa § 5 ust. 7 pkt 1, tj. innych niż rzeki cieków naturalnych w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 1c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, ponieważ na analizowanym obszarze nie występują inne cieki wodne. Brak przesłanek do zastosowania odstępstwa § 5 ust 7 pkt 2, tj. terenów rekreacji w formie bulwarów, parków terenów zieleni wraz z infrastruktura techniczną i obiektami malej architektury położonych w granicach administracyjnych miast, gdyż przedmiotowa inwestycja nie jest zlokalizowana w granicach administracyjnych miasta. GDOŚ nie stwierdził również możliwości zastosowania odstępstwa zawartego w § 5 ust. 7 pkt 3 dot. obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku obszarów, dla których obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które uchwalono przed dniem 22 maja 2012 r., tj. przed dniem wejścia w życie uchwały Nr [...]Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] i w którym nie określono granic zwartej zabudowy miasta lub wsi, również obszarów wskazanych w obowiązującym studium jako tereny zabudowane. Jak wynika z obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] uchwalonego przez Radę Gminy [...] uchwałą Nr [...] tren przedmiotowej działki oznaczony jest jako "tereny rolne". Mając na uwadze zapisy w Studium nie można uznać ich jako tereny zwartej zabudowy miast i wsi. Zastosowanie odstępstwa od zakazu, tj. uzupełnień zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na przylegających działkach budowlanych (§ 5 ust. 1 pkt 4) dotyczy zabudowy znajdującej się na przyległych działkach bliżej niż nowo projektowane obiekty, które mogą służyć do wyznaczenia linii zabudowy od strony wody. Pojęcie "działki przylegającej oznacza jedynie działki bezpośrednio graniczące z działką przeznaczoną do zainwestowania, co znajduje potwierdzenie także w Słowniku współczesnego języka polskiego (Warszawa 1998, Tom II, s. 200) - pojęcie "przyległy" oznacza taki, który przylega do czegoś, styka się z czymś lub jest bardzo blisko. Podobnie pojęcie "przylegać" oznacza dotykać do czegoś, stykać się ze sobą. Natomiast "sąsiedni" to znajdujący się obok czegoś, bliski, przyległy, pobliski. Z kolei o "sąsiedztwie" można powiedzieć bliskie, dalsze, najbliższe. A zatem, działka przyległa to działka bezpośrednio granicząca, a nie działka znajdująca się w sąsiedztwie (wyrok NSA z dn. 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 453/14). Analiza dostępnych mapa w serwisie geoportal.gov.pl oraz pasym.e-mapa.net wykazała że działka [...] jest działka zabudowana natomiast działka [...] , [...] oraz [...] (jezioro [...]) nie. Mając na uwadze powyższą definicję działki przyległej, organ stwierdził, iż analizowane odstępstwo nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Organ II instancji nie stwierdził również podstaw do zastosowania odstępstwa § 5 ust. 7 pkt 5, tj.: budowy obiektów budowlanych w granicach zabudowanej budynkiem działki budowlanej w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293; dalej "u.p.z.p.") pod warunkiem nie zmniejszania dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy:

a) na tej działce, albo

b) na działce przylegającej w przypadku, gdy odległość zabudowy od brzegów wód na tej działce jest mniejsza niż odległość zabudowy od brzegów wód na działce, na której budowany jest obiekt budowlany.

Nadto, z posiadanych materiałów dowodowych wynika, że przedmiotowa działka jest niezabudowana, natomiast działka przyległa [...] jest zabudowana. Jednak aby móc zastosować powyższe odstępstwo spełnione musza być oba warunki. Czyli obie działki musza być zabudowane, a nie tylko jedna z nich. Brak podstaw do zastosowania odstępstw § 5 ust. 7 pkt 6, ponieważ dotyczą one nieruchomości zabudowanych, natomiast działka objęta wnioskiem jest działka niezabudowana. Organ II instancji nie stwierdził także możliwości zastosowania odstępstwa § 5 ust. 7 pkt 7, tj. zakaz 100 metrów nie dotyczy lokalizowania obiektów budowlanych niezbędnych do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani na wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenach dostępu do wód publicznych oraz realizacji infrastruktury technicznej na potrzeby tych terenów; ponieważ projekt będący przedmiotem postępowania dotyczy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem GDOŚ, nie ma także zastosowania odstępstwo z § 5 ust. 7 pkt 8 tj. lokalizowania ścieżek rowerowych, ciągów pieszych oraz infrastruktury technicznej i obiektów małej architektury służących utrzymaniu porządku, ponieważ nie dotyczy ono projektu będącego przedmiotem postępowania. Według GDOŚ, nie ma możliwości zastosowania odstępstw z § 5 ust. 7 pkt 9 oraz 10, tj. ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w konkretnie wskazanych datach, a także realizacji inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, którą wydano po uzgodnieniu z właściwym organem ochrony przyrody i która stała się ostateczna przed dniem wejścia wżycie niniejszej uchwały, ponieważ powyższy zapis dotyczy obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego oraz prawomocnych decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, jakoby RDOŚ nie dokonał wszechstronnego rozważania materiału dowodowego oraz nie podjął czynności mających na celu ustalenie linii brzegowej, zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy należy zauważyć RDOŚ wystąpił z pismem do Starosty [...] z zapytaniem czy linia brzegowa jeziora [...] została wyznaczona w drodze decyzji administracyjnej. Z informacji zwrotnej wynika iż taka linia brzegowa nie została wyznaczona. Ponadto ustalenie linii brzegowej w drodze decyzji administracyjnej nie należy do kompetencji organu. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy podkreślić fakt, iż zgodnie z art. 220 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.) linię brzegową ustala się w drodze decyzji, na wniosek podmiotu mającego interes prawny lub faktyczny. W związku z tym, jeśli inwestor kwestionuje sposób wyznaczenia linii brzegowej winien wystąpić z wnioskiem do odpowiedniego organu w celu ustalenia linii brzegowej jeziora w drodze decyzji administracyjnej. Strona skarżąca zarzuca organowi I instancji naruszenie art. 77 § 4 k.p.a., gdyż w ocenie Skarżącej RDOŚ w [...] miał obowiązek powiadomić stronę o dołączeniu do akt sprawy wyników oględzin z innego postępowania. Odnosząc się do powyższego zarzutu organ II instancji zauważył, iż zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oględziny. Mając na uwadze, że protokół z oględzin dotyczył tego samego terenu działki nie został naruszony powyższy przepis k.p.a. Na marginesie GDOŚ dodał, że analiza porównawcza projektu decyzji o warunkach zabudowy będącego przedmiotem niniejszego postępowania oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy znak: [...] wykazała, że część tekstowa jest różna, jednak część rysunkowa w postaci mapy sytuacyjna - wysokościowej jest identyczna. Skarżąca zarzuciła także RDOŚ w [...], brak powołania biegłego w celu ustalenia stanu faktycznego linii brzegowej jeziora K.. W odpowiedzi na powyższy zarzut wskazano, że organ I instancji ma 21 dni na rozpatrzenie sprawy, a niezałatwienie sprawy w powyższym terminie skutkuje tzw. milczącym uzgodnieniem przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. W tak krótkim czasie nie ma możliwości, aby przeprowadzić oględziny terenu w obecności biegłego. W związku z powyższym GDOŚ podtrzymał stanowisko wyrażone w postanowieniu RDOŚ w [...], tj. stanowisko odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego na działce nr [...] obręb [...], gmina [...].

III.1. Skargę na postanowienie GDOŚ wniosła skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego. W skardze zarzucono naruszenie:

(i) art. 7, 77, 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w zakresie linii brzegowej jeziora [...], co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, iż budynek rekreacji indywidualnej znajduje się w odległości mniejszej niż 100 metrów;

(ii) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji;

(iii) art. 84 k.p.a. poprzez zaniechanie powołania biegłego celem ustalenia linii brzegowej jeziora K., podczas gdy przypadek ten bezsprzecznie wymaga wiadomości specjalnych, co spowodowało niewłaściwe ustalenie linii brzegowej jeziora K., co doprowadziło w konsekwencji do błędnego ustalenia, iż planowany budynek rekreacji indywidualnej znajduje się w odległości mniejszej niż 100 metrów;

(iv) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w zaistniałej sprawie istniały wątpliwości co do stanu faktycznego w zakresie linii brzegowej jeziora [...], co doprowadziło do błędnego ustalenia, iż budynek rekreacji indywidualnej znajduje się w odległości mniejszej niż 100 metrów;

(v) § 5 ust 7 pkt 4 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2016 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zakaz ten nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem wymagane jest aby zabudowa była na więcej niż jednej przylegającej działce, podczas gdy z brzmienia przepisu nie wynika takowy warunek co miało wpływ na treść wydanego orzeczenia;

(vi) § 5 ust 7 pkt 5) Uchwały poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że rzeczone wyłączenie nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem wymagane jest spełnienie dwóch warunków z rzeczonego przepisu i zarówno działka objęta wnioskiem jak i działka przylegająca muszą być zabudowane, podczas gdy w rzeczonym przepisie zastosowano alternatywę rozłączną (spójnik "albo") w związku z czym, wbrew stanowisku organu, tylko jeden warunek powinien być spełniony, a wobec faktu, iż działka nr [...] jest działką zabudowaną i jest działką przylegającą, istnieje możliwość zastosowania rzeczonego odstępstwa.

III.2. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o oddalenie skargi.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się m.in. po uzgodnieniu z organami o których mowa w art. 53 ust. 4 tej ustawy. W odniesieniu do obszarów chronionego krajobrazu, w świetle art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., decyzja ta podlega uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że działka inwestora znajduje się na Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Na obszarze tym obowiązują określone zakazy zabudowy, w tym kluczowy z punktu widzenia niniejszej sprawy zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych (§ 5 ust. 1 pkt 8 uchwały). Należy dodać, że tego rodzaju zakaz mógł być wprowadzony w Uchwale w świetle art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r., poz. 55; dalej: "u.o.p.").

IV.2. Bezzasadne są zarzuty dotyczące ustalenia stanu faktycznego (zarzuty naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. powiązane z art. 138 § 1 i art. 144 k.p.a.). Zdaniem Sądu, RDOŚ zgromadził materiał dowody wystarczający do wydania postanowienia w procedurze uzgodnieniowej, zaś ocena tego materiału nie narusza zasad swobodnej oceny dowodów. Zasadnie organy przyjęły, po analizie map oraz wydruków z portali geodezyjnych, że konieczne jest dokonanie sprawdzenia odległości od linii brzegu w terenie. Z akt sprawy wynika, że organowi I instancji z urzędu było wiadome, że w dniu 20 listopada 2019 r. w odniesieniu do tej samej działki przeprowadzono oględziny i dokonano pomiarów odległości od linii brzegowej jeziora [...]. Protokół z tych oględzin został dołączony do akt sprawy i mógł stanowić dowód zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. Należy przy tym podkreślić, że wspominany protokół ma charakter dowodu z dokumentu urzędowego, a zatem korzysta ze wzmocnionej mocy dowodowej (art. 76 k.p.a.). Skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego nie przełożyła w postępowaniu zażaleniowym sprawozdania z własnych pomiarów, które mógłby uzasadniać ewentualne ponownie czynności dowodowych przez GDOŚ. Skarżąca wniosku o dokonanie kolejnych oględzin zresztą nie złożyła, a domagała się powołania biegłego. Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy nie zaistniała potrzeba powołania biegłego, bezzasadny jest zatem również zarzut naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. Trzeba mieć na uwadze, że dyrektorzy ochrony przyrody to organy posiadające wyspecjalizowaną wiedzę z zakresu ochrony przyrody, w tym z zakresu ochrony tej części przyrody, która dotyczy wód. W szczególności, niewątpliwie nie przekracza kompetencji RDOŚ i GODŚ ocena przebiegu krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw (art. 220 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. prawo wodne). Dodać należy, że w orzecznictwie NSA wyjaśniono, że przebieg linii brzegu wynika z przepisów Prawa wodnego i w sytuacji, gdy nie wydano ostatecznej decyzji ustalającej linię brzegową, może być ustalony przez organ ochrony przyrody w danym postępowaniu w oparciu o pomiary w terenie (por. np. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., II OSK 338/18, CBOSA). Trafnie zauważył GDOŚ, że skarżąca może zainicjować postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji ustalającej linię brzegową. Organy ochrony przyrody będą wówczas związane taką konstytutywną decyzją administracyjna. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Przede wszystkim, niniejsza sprawa nie dotyczy nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia (np. cofnięcia lub wygaszenia zezwolenia). Zaskarżone postanowienie zostało wydane w ramach postępowania, którego przedmiotem jest przyznanie stronie uprawnienia w postaci decyzji ustalającej dla strony warunki zabudowy. Tylko zatem ubocznie trzeba wskazać, że sprawie nie wystąpiły "nie dające się usunąć co do stanu faktycznego". Celem art. 81a § 1 k.p.a. jest przeciwdziałanie przyjmowaniu przez organu wersji niekorzystnej dla strony w sytuacji, w której w sprawie są co najmniej dwie zasadniczo sprzeczne, ale równie prawdopodobne w realiach danej sprawy, możliwe wersje stanu faktycznego (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 28 sierpnia 2018 r., IV SA/Wa 937/18 oraz wyrok WSA w Krakowie z 5 marca 2020 r., II SA/Kr 1504/19 – CBOSA). W podobnym kierunku wypowiedział się NSA w wyroku z 4 czerwca 2020 r., II FSK 472/20 (CBOSA) wskazując, że nie można odwoływać się do konieczności rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego jednocześnie zarzucając, jak uczynił to skarżąca w niniejszej sprawie, że organy nie zrealizowały obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Raz jeszcze wypada zresztą podkreślić, że organy ochrony przyrody zebrały wystarczający materiał dowodowy i poczyniły stanowcze ustalenia co do istotnych elementów stanu faktycznego. To, że poczynione przez te organy ustalenia i oceny są niezgodne z oczekiwaniami strony nie może być utożsamiane z naruszeniem prawa.

IV.3. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego, a dotyczące wykładni i zastosowania wyjątków od zakazu zabudowy w linii w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Trzeba od razu wskazać, że odstępstwa te, jako wyjątki od reguły, podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Za restrykcyjną wykładnią tych przepisów przemawia również to, że stanowią one odstępstwo od zasadach mających na celu ochronę przyrody jako istotnego elementu środowiska (w świetle m. in. zasady ostrożności i wysokiego poziomu ochrony środowiska (art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 oraz 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Zgodnie z § 5 ust. 7 pkt 4 Uchwały, przedmiotowy zakaz nie dotyczy uzupełnień zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na przylegających działkach budowlanych. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd formułowany wielokrotnie w orzecznictwie na gruncie zbliżonych regulacji prawnych (zob. np. wyroki NSA z 17 kwietnia 2013 r., II OSK 2493/11 oraz z 27 maja 2015 r., II OSK 2624/13 oraz prawomocne wyroki WSA w Warszawie z 12 maja 2011 r., IV SA/Wa 484/11 oraz 9 kwietnia 2019 r., IV SA/Wa 164/19 - CBOSA), że uzupełnienie zabudowy nie może być utożsamiane z kontynuacją zabudowy. Zdaniem Sądu, we wspominanym wyjątku chodzi o dopuszczenie zabudowy działki, która z obu stron, patrząc od linii brzegowej, bezpośrednio graniczy z działkami już zabudowanymi (czyli tzw. zabudowę plombową). Tymczasem w realiach niniejszej sprawy, działka skarżącej od strony wschodniej nie graniczy z działką zabudowaną, a przylega do lasu (działka nr [...]). Nie mamy tu zatem do czynienia z uzupełnieniem zabudowy w podanym wyżej rozumieniu, ale co najwyżej jej kontynuacją w związku z zabudową na działce [...]). Po pierwsze, za taką wykładnią przemawia nie tylko słownikowe rozróżnienie "uzupełnienia" i "kontynuacji", ale również brzmienie wspomnianego wyjątku, tj. wprowadzenie wymogu, aby nie uległa zmniejszeniu odległość zabudowy "od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na przylegających działkach budowlanych". Z wykładni językowo - logicznej wynika, że obie wspominane zabudowane działki winny przylegać do działki inwestora, a nadto, badaniu podlega odległość istniejącej na tych działkach zabudowy od linii brzegowej. W sytuacji, takiej jak ma miejsce w niniejszej sprawie, w sytuacji niezbudowania działki przylegającej z drugiej strony do działki inwestora (tj. [...]) z natury rzeczy nie ma racjonalnego uzasadnienia ocena odległości zabudowy od linii brzegowej na tej działce. Po drugie, w przypadku uzupełnienia zabudowy (czyli tzw. zabudowy plombowej), kolejny budynek nie wypływa już w sposób istotny na obniżenie walorów krajobrazowych, skoro uzupełniona zostaje tylko swoista luka w zabudowie wzdłuż linii brzegowej. Nie tylko zatem względy natury językowej, ale również wykładnia celowościowa przymawia za poglądem wrażonym przez GDOŚ. Po trzecie, przeciwna wykładnia, przyjmowana przez skarżącą, prowadziłaby do wznoszenia kolejnych budynków wzdłuż linii brzegowej jeziora, aż do jej całkowitej zabudowy z naruszeniem zakazu lokalizacji budynków w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej. Wystarczy, że z którejkolwiek strony tej działki (również w tzw. drugiej linii zabudowy), znajdzie się jeszcze jedna zabudowana działka bezpośrednio granicząca z terenem inwestycji. Taka wykładni prowadzi do podważenia praktycznego znaczenia zakazu lokalizowania nowej zabudowy w pasie 100 m od linii brzegowej. W świetle konstytucyjnej zasady zaufania (art. 2 Konstytucji RP), przepisy prawa nie powinny być interpretowane w ten sposób, że określone przez prawodawcę nakazu lub zakazy w istocie nie są respektowane. Również zatem względy natury funkcjonalnej i systemowej nie pozwalają na podzielenie wykładni proponowanej przez skarżącą. Podobnie bezzasadny jest zarzut naruszenia § 5 ust 7 pkt 5 Uchwały. Zgodnie z tym przepisem, przedmiotowy zakaz nie dotyczy budowy obiektów budowlanych w granicach zabudowanej budynkiem działki budowlanej w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod warunkiem nie zmniejszania dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy:

a) na tej działce, albo

b) na działce przylegającej w przypadku, gdy odległość zabudowy od brzegów wód na tej działce jest mniejsza niż odległość zabudowy od brzegów wód na działce, na której budowany jest obiekt budowlany.

Niezbędnym warunkiem zastosowania tego przepisu jest to, aby działka inwestycyjna była już zabudowana. Innymi słowy, chodzi tu o uzupełnienie już istniejącej zabudowy na działce inwestora. Tymczasem jest okolicznością bezsporną, że działka [...] nie jest zabudowana. Rozważanie zatem spełnienia wymogów odległościowych z punktu "a" albo "b" jest tutaj bezprzedmiotowe.

IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.