Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 178/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 kwietnia 2002 r., nr [...] w przedmiocie wykonania w oznaczonym terminie określonych w decyzji czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 lutego 2002 r., nr [...]; 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. M. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 21 lutego 2002r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art.51ust.4 i na podstawie z art.83 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane / tekst jednolity Dz. U . nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm./ oraz na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu sprawy wykonanych robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego przy ul. [...] w S. w związku ze sprawą samowoli budowlanej przy rozbudowie tego budynku

nakazał J. P. / inwestorowi/ wykonanie następujących czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych na posesji przy ul. [...] w S., działka nr ewid. [...] /km 28, obręb S./ do stanu zgodnego z prawem:

przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego:

/ w dwóch egzemplarzach/ w terminie do dnia 15 .03.2002r.

1/ orzeczenia technicznego dotyczącego wykonanych robót budowlanych związanych z rozbudową opisanego wyżej budynku mieszkalnego, a szczególności określającego zgodność wykonanych robót z przepisami , w tym techniczno- budowlanymi:

-Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994r

- rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie / tekst jednolity: Dz. U. nr 15, poz. 140/

Orzeczenie techniczne w szczególności powinno dotyczyć:

- rozwiązania technicznego schodów zewnętrznych zejścia do piwnicy ogólnodostępnej budynku,

- sposobu orynnowania budynku oraz zabezpieczenia przed osuwaniem się śniegu,

- okładziny schodów zewnętrznych,

- rodzaju wykończenia elewacji w odniesieniu do warunków wynikających z decyzji z dnia 30 grudnia 1993r. o zatwierdzeniu projektu zamiennego rozbudowy budynku oraz wydania decyzji o pozwoleniu na budowę,

- wykonania 2 okien w elewacji południowej w miejscu projektowanego 1 okna, pod względem harmonizowania obecnie istniejącego rozwiązania w stosunku do architektury całego budynku,

- j.w. lecz w odniesieniu do elewacji wschodniej,

- wykonania gzymsu w poziomie stropu nad parterem jak również wykonania uskoku w elewacji południowej w odniesieniu do wymagań architektonicznych dla dobudowanej części budynku wynikających z warunków wyżej powołanej decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego

- bezpieczeństwa użytkowania schodów wewnętrznych i robót koniecznych do wykonania w celu możliwości ich prawidłowego użytkowania,

- rozstrzygnięć dotyczących wpływu wybudowanej części budynku na użytkowanie pomieszczeń w budynku mieszkalnym pod względem spełnienia warunków technicznych, co dotyczy kuchni mieszkania nr [...], jak i pomieszczeń w piwnicy,

2. w przypadku występowania nieprawidłowości, określenie koniecznych zmian i przeróbek i ich wykonanie w terminie do 15 marca 2002r

Opracowania winny być sporządzone przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcji bez ograniczeń i spełniać warunki przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego / Dz. U. nr 140, poz. 906/, a roboty budowlane należy prowadzić pod kierunkiem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i stan faktyczny sprawy związanej z rozbudową budynku mieszkalnego w S. przy ul. [...] podając, że w dniu 12 listopada 2001r zostało wszczęte postępowanie w sprawie samowoli budowlanej przy rozbudowie tego budynku, inwestorem robót jest J. P. Przystąpił on do robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 8 kwietnia 1993r. wydanej przez Prezydenta Miasta, następnie decyzją z dnia 30 grudnia 1993r. został zatwierdzony projekt zamienny rozbudowy budynku oraz została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Projekt zamienny dotyczył dobudowy do budynku części składającej się z pomieszczenia użytkowego w piwnicy, pokoju na parterze i poddasza mieszkalnego. Kolejną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 5 kwietnia 1995r. zatwierdzono projekt zamienny dobudowy do budynku i udzielono pozwolenia na budowę łazienki i kuchni w celu usamodzielnienia się dobudowanego budynku.

Na wniosek inwestora z dnia 22 czerwca 1998r. Prezydent Miasta wydał decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego, utrzymaną w mocy przez organ II instancji. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została uchylona wyrokiem z dnia 20 czerwca 2001r. przez Naczelny Sąd Administracyjny . Decyzją z dnia 12 listopada 2001r. Prezydent Miasta odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie i dodatkowo złożył do organu nadzoru budowlanego wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej.

Organ I instancji rozpoznając ten wniosek powołał się w uzasadnieniu decyzji na wyniki wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 21 grudnia 2001r. na posesji przy ul. [...] przeprowadzonej przy udziale stron. W trakcie tej wizji jak wynika z uzasadnienia decyzji stwierdzono, że rozbudowa wykonana przez J. P. odbiega od zatwierdzonej dokumentacji projektowej. W szczególności dotyczy to nie wykonania robót budowlanych objętych decyzją Prezydenta Miasta o pozwoleniu na budowę łazienki i kuchni w celu usamodzielnienia dobudowanego budynku. Stwierdzono brak dokumentacji dotyczącej ewentualnego wykonywania robót budowlanych instalacyjnych związanych z budową przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego. Stwierdzono również, że sporządzona dotychczas dokumentacja powykonawcza, z uwagi na wykonywane roboty budowlane, nie jest zgodna ze stanem faktycznym stwierdzonym w czasie wizji w dniu 21 grudnia 2001r. Jednocześnie stwierdzono, że niektóre wyszczególnione w uzasadnieniu decyzji i wykonane przez inwestora elementy budynku w rozbudowanej części budynku wykonane są niezgodnie z przepisami prawa budowlanego i sztuką budowlaną co dotyczy m.in. orynnowania dobudówki, schodów prowadzących do piwnicy przebudowanych w trakcie budowy dobudówki, schodów wewnętrznych w dobudówce. Wskazano, że konieczne jest dokonanie szczegółowej inwentaryzacji wykonanych poszczególnych elementów dobudówki oraz elementów budynku związanych z istniejącą dobudówką. Brak jest dokumentów dotyczących przyłącza wod.-kan. Niezbędne jest wykonanie robót budowlanych mających na celu doprowadzenie wykonanych elementów obiektu do stanu zgodnego z przepisami.

Odnosząc się do wykazanych przez stronę różnic dotyczących wykonanych robót budowlanych w odniesieniu do dokumentacji projektowej stwierdzono, że:

1/ na etapie wykonawstwa robót budowlanych dopuszczalne jest stosowanie materiałów budowlanych innych aniżeli wyszczególnionych w dokumentacji projektowej pod warunkiem zachowania przez elementy budowlane wykonane przy użyciu tych materiałów warunków konstrukcyjnych i eksploatacyjnych oraz przepisów prawa budowlanego wraz przepisami szczególnymi

2/ na obecnym etapie zaawansowania robót budowlanych / stan dobudówki wykończony/ wygląd dobudówki winien podlegać ocenie architektonicznej nakazanej niniejszą decyzją / co dotyczy również betonowego pasa na poziomie stropu nad parterem/

3/ kwestionowana przez stronę wysokość wykonanej dobudówki w odniesieniu do dokumentacji projektowej jest ujęta w inwentaryzacji architektonicznej. Rozbieżność wysokości przybudówki podana w orzeczeniach technicznych wskazuje na konieczność sporządzenia dokładnych pomiarów,

4/ zgodnie z dokumentacją projektową stanowiącą załącznik do decyzji z dnia 30 grudnia 1993r. o zatwierdzeniu projektu zamiennego, nie określono sposobu zagospodarowania terenu posesji ul. [...], nie objętego dobudówką. Rozwiązanie podestu wejściowego do piwnicy winno być wykonane na etapie wykonawstwa robót budowlanych,

5/ rozwiązanie projektowe dotyczące przejścia prowadzącego do piwnicy w budynku winno być ujęte w projekcie robót koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i ich wykonania, co nakazano w niniejszej decyzji. Zmiana ukształtowania uprzednio istniejącego przejścia została wymuszona wykonanymi robotami budowlanymi związanymi z rozbudową budynku.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w sytuacji gdy inwestor przystąpił do robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, a sporządzona dokumentacja powykonawcza nie odzwierciedla obecnego stanu zaawansowania robót zachodzi konieczność sporządzenia odpowiedniej dokumentacji w celu określenia robót koniecznych do wykonania. W przypadku nie spełnienia przez obecne elementy budowlane warunków określonych przepisami inwestor będzie zobowiązany zgodnie z art. 55 ust. 1pkt 3 prawa budowlanego uzyskać pozwolenie na użytkowanie dobudowanej części budynku.

Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła M. M.

W uzasadnieniu odwołania odwołująca podniosła, że decyzja nie respektuje wskazań wyroku NSA, a właśnie w oparciu o ten wyrok sprawa została skierowana do organu nadzoru budowlanego , czego konsekwencją jest podjęcie postępowania w sprawie. Odwołująca wskazała, że zgodnie z uzasadnieniem wyroku NSA wydanym w sprawie II SA/Gd. 1966/98 " przy ponownym rozpoznaniu sprawy zgodność wykonanej rozbudowy z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z warunkami pozwolenia na budowę musi być rozważona z uwzględnieniem wszystkich zarzutów skarżącej i innych właścicieli lokali oraz treści opinii opracowanej przez S. P. na zlecenie T. K." Odwołująca zarzuciła, że organ nadzoru wprawdzie podkreślił, że wydał decyzję stosownie do wskazań zawartych w wyroku to pomija w całości najważniejsze jego ustalenia, wyżej przytoczone przez odwołującą. Powołując się na powyższe M. M. wniosła o uchylenie decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu powoływanego wyroku NSA.

Decyzją z dnia 5 kwietnia 2002r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2kpa oraz na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm./ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożonego obowiązku i uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej wyznaczenia terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin: 30.06.2002r.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji w pierwszej kolejności wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego i nałożyła ona na J. P. obowiązek wykonania wyszczególnionych w decyzji czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót związanych z rozbudową wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w S., do stanu zgodnego z prawem. Nakaz ten został uzasadniony istotnym odstępstwem zrealizowanych robót budowlanych od ustaleń i warunków określonych przez Prezydenta Miasta w pozwoleniach na rozbudowę budynku z dnia 8 kwietnia 1993r , 30 grudnia 1993r i 5 kwietnia 1995r. Postępowanie to zostało wszczęte po wydaniu przez Prezydenta Miasta decyzji z dnia 12 listopada 2001r.odmawiającej inwestorowi udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Organ II instancji stwierdził, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że wydano ją w postępowaniu , które potwierdziło wystąpienie przesłanki z art. 50 ust.1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 4 prawa budowlanego i do nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Przesłankę tę stanowiło zrealizowanie robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków zawartych w udzielonych pozwoleniach na rozbudowę budynku mieszkalnego.

Odnosząc się do treści odwołania organ II instancji wskazał, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2001r. dotyczył innego przedmiotu sprawy niż rozpatrywany obecnie, mianowicie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku. Sąd przyznał rację skarżącej, że przy udzieleniu tego pozwolenia został naruszony art. 59 ust. 1 prawa budowlanego i w konsekwencji wskazał by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przeanalizowano zarzuty stron dotyczące niezgodności wykonanej rozbudowy budynku z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z warunkami pozwolenia na budowę / art. 59 ust. 1 pkt1/. Prezydent Miasta decyzją z dnia 12 listopada 2001r. wydaną na podstawie art. 59 ust. 5 w związku z art. 59 ust. 1 prawa budowlanego odmówił udzielenia na pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku. Organ odwoławczy wskazał, że w tych okolicznościach obowiązuje dyspozycja zawarta w ust. 5 art.59 o zastosowaniu odpowiednio trybu art. 51 prawa budowlanego. Postępowanie w tym trybie jest prowadzone przez właściwy dla niego organ nadzoru budowlanego i jest odrębne w stosunku do postępowania organu administracji architektoniczno-budowlanej o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Organ podał, że postępowanie prowadzone w rozpatrywanej sprawie dotyczy tego samego stanu faktycznego, jednakże w innym aspekcie prawnym. Celu niniejszego postępowania nie określa już art. 59 prawa budowlanego , które wymaga zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, lecz w obecnym stadium- art. 51 ust. 1 pkt 2. Celem tym jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, tj. takiego , który nie narusza obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych i norm budowlanych.

M. M. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

W uzasadnieniu swojej skargi skarżąca ponowiła swoje zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w szczególności podnosząc, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia treści zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze do NSA w sprawie II SA/ Gd. 1966/98. Zarzuty te dotyczyły braku zgodności obiektu z warunkami pozwolenia na budowę- zamiast jednej izby istnieje samodzielny budynek dobudowany do domu jednorodzinnego i braku zgodności wykonanego obiektu z miejscowym planem szczegółowego zagospodarowania i rewaloryzacji Miasta z 1998r. / plan nie przewiduje powyższej zabudowy/.

W dalszym ciągu uzasadnienia skargi skarżąca wskazała, że decyzje organów administracji ustalają dla inwestora obowiązki jakie mają być spełnione w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a więc ustalają obowiązki jakie muszą być spełnione dla obecnego stanu rozbudowy. Ten stan rozbudowy, jak podkreśliła skarżąca nie jest zgodny z prawem. Logicznym było by ustalenie stanu rozbudowy, jaki powinien istnieć, co podkreślono również w powoływanym wyroku NSA.

Nadto skarżąca wskazała, że jednym z obowiązków jakie nałożył organ nadzoru budowlanego jest to, że orzeczenie techniczne powinno dotyczyć rozstrzygnięć dotyczących wpływu wybudowanej części budynku na użytkowanie pomieszczeń w budynku mieszkalnym pod względem spełnienia warunków technicznych / dotyczy kuchni mieszkania nr [...] i pomieszczeń w piwnicy/. Powołując się na powyższe skarżąca podniosła, że w/w pomieszczenia piwnicy są łazienką skarżącej i pomieszczeniem pralni, które to pomieszczenia stanowią integralną część wykupionego przez skarżącą mieszkania , a które to w związku z omawianą dobudową / w trakcie której zamurowano okna skarżącej w łazience i w piwnicy/ niszczeją. Skarżąca zarzuciła, że treść zacytowanego wyżej obowiązku dotycząca jej mieszkania jest nieprecyzyjna i daje możliwość różnej interpretacji.

Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie ,podając, że całości podtrzymuje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ ponownie wskazał, że postępowanie w rozpatrywanej sprawie jest prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w okolicznościach naruszenia warunków pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze , ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Skargę uznać należy za uzasadnioną, gdyż zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem.

W pierwszej kolejności podkreślić należy , że jak to wskazano zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, granice rozpoznania sądu administracyjnego wyznaczone zostają przez granice sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie granice rozpoznania sprawy zakreśla sprawa, w której orzekł organ odwoławczy, będąca tą samą sprawą, którą rozstrzygnął organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może rozstrzygać o decyzji organu pierwszej instancji, nie będącej przedmiotem odwołania, gdyż stanowiłoby to rażące naruszenie prawa i zasady skargowości.

W tym zakresie należy podzielić ustalenia organów administracji, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte po wydaniu w dniu 12 listopada 2001r. decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Konsekwencją tej decyzji było skierowanie sprawy do organu nadzoru budowlanego i wszczęcie postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych w sposób odbiegający od udzielonego pozwolenia na budowę. Zatem przedmiotem niniejszej sprawy nie jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, co było przedmiotem postępowania w powoływanej sprawie II SA/Gd. 1966/98, lecz postępowanie mające na celu doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem w trybie przepisów art. 50 i nast. Prawa budowlanego, co nie oznacza wbrew zarzutom skarżącej , że postępowanie ma doprowadzić do stanu zgodnego z udzielonymi pozwoleniami na budowę. Będący podstawą rozstrzygnięcia art. 51 ust. 1pkt 2 Prawa budowlanego umożliwia bowiem inwestorowi legalizację wykonanych samowolnie, z przekroczeniem warunków pozwolenia na budowę robót budowlanych, przez wykonanie czynności mających na celu doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie rozstrzygania przez organ administracji w oparciu o powoływany przepis.

W przedmiotowej sprawie ocenie Sądu podlega decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.).

W dacie orzekania przez organ odwoławczy przepis art. 51 ust. 1pkt2 ustawy stanowił, że przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 /przed upływem 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych/ , właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 1pkt 1a po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust1.pkt.2,właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, a zgodnie z ust. 2 art. 51 w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje , w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części.

Zgodnie z powołanym w decyzji art. 51 ust. 4 przepisy powyższe stosuje ,jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Przepis art. 50 ust.1 ustawy stanowił, że w przypadkach innych niż określone w art. 48, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1/ bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia;

2/ w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia;

3/ w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach.

Cytowany przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 jest zatem kontynuacją art. 50 ustawy Prawo budowlane, a jego zastosowanie ma na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, czyli do ich legalizacji. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że art. 50 i następne ustawy Prawo budowlane mogą znaleźć zastosowanie jedynie wówczas, gdy w konkretnym przypadku nie znajduje zastosowania art. 48 tej ustawy, którego treść w dacie orzekania przez oba organy obligowała je do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części.

W przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest mowa o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie obowiązku przedłożenia orzeczenia technicznego o treści wskazanej w sentencji decyzji organów administracji oraz nałożenie obowiązku określenia koniecznych zmian i przeróbek oraz ich wykonanie w przypadku występowania nieprawidłowości nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu powyższego przepisu. Bowiem tego typu dokument jak orzeczenie techniczne dotyczące wykonanych robót określające zgodność wykonanych robót z prawem czy też odrębne określenie przez inwestora koniecznych zmian i przeróbek, są odzwierciedleniem istniejącego stanu faktycznego- niezgodnego z prawem i samo przedstawienie tych dokumentów nie może doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jest to próba dostosowania dokumentacji do istniejącego stanu faktycznego, a nie doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi, np. nałożenie obowiązku zamurowania otworów okiennych , obowiązku wykonania schodów w sposób konkretnie opisany. Wykonanie tego typu obowiązków może faktycznie spowodować doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że na etapie wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ nadzoru musi ocenić czy już wykonane roboty budowlane są zgodne z wymaganiami prawa budowlanego, a jeśli nie to nakazać w decyzji wykonanie czynności, które doprowadzą je do stanu zgodnego z przepisami.

Wskazać należy, że przepisy Prawa budowlanego nie odbierają organom nadzoru budowlanego możliwości żądania przedłożenia określonej dokumentacji. Taka możliwość żądania przez organy nadzoru budowlanego dokumentów, ekspertyz i ocen uregulowana została w art. 81 c Prawa budowlanego. W przepisie art. 81c Prawa budowlanego została uregulowana możliwość żądania przez organy nadzoru budowlanego informacji i udostępniania dokumentów między innymi związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego. Na jego podstawie organ administracji , w drodze postanowienia, może nałożyć obowiązek dostarczenia odpowiednich dokumentów. Art. 51 ustawy Prawo budowlane nie stanowi takiej podstawy. Zgodnie z jego brzmieniem nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem nie może oznaczać obowiązku dostarczenia ekspertyz, orzeczeń technicznych, oświadczeń, ponieważ poprzez nałożenie obowiązku dostarczenia tychże dokumentów nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Przedmiotowe dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i mogą , zależnie od ich treści, stanowić podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W tym trybie zatem należy wskazać konkretne czynności faktyczne, mające na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego , nakładając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na inwestora obowiązek dostarczenia orzeczenia technicznego i dokumentu określającego konieczne zmiany i przeróbki, naruszyły więc zarówno art. 51 , jak i art. 81c Prawa budowlanego. Skutkiem naruszenia będzie brak możliwości wydania przez organy administracji decyzji merytorycznej w trybie art. 51 ust.1 pkt2 ustawy. Dopiero bowiem po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów ekspertyz, organ w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, winien ocenić we własnym zakresie przedłożoną dokumentację /traktując ją po prostu jako element postępowania dowodowego/ i w oparciu o nią zająć wiążące stanowisko co do prawnych możliwości utrzymania wykonanych robót zgodnie z przepisami prawa.

W okolicznościach niniejszej sprawy został zabezpieczony materiał dowodowy w powyższym zakresie- skarżący przedłożył orzeczenie techniczne dotyczące stanu technicznego wykonanych robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego, złożył też oświadczenie o wykonanych robotach budowlanych, o których mowa w orzeczeniu technicznym, sporządzone przez autorkę opracowania, jak też dodatkowe wyjaśnienia w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu.

Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien ocenić we własnym zakresie przedłożone przez inwestora orzeczenia i wyjaśnienia / traktując je jako element postępowania dowodowego/ i w oparciu o nie zająć stanowisko dotyczące możliwości utrzymania wykonanych robót zgodnie z przepisami prawa. Brak możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z przepisami skutkować winien nakazem rozbiórki z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a możliwość naprawy robót nałożeniem na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności faktycznych w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Gdyby zaś organ nadzoru w następstwie oceny orzeczeń przedłożonych przez inwestora uznał, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie , winien postępowanie umorzyć albowiem przepis art. 51 nie daje mu materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji.

Wskazać też należy, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zaistnieje konieczność zbadania inwestycji pod kątem zgodności realizacji rozbudowy budynku z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z przepisem art. 51 ust. 1 pkt 3 w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane / Dz. U. nr 93, poz. 888/ w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – właściwy organ nakłada , określając termin wykonania , obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego , uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót w razie potrzeby- wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian W okolicznościach sprawy , skarżąca podnosiła, że roboty zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego. Zatem właściwy organ winien w pierwszej kolejności ustalić treść udzielonego pozwolenia na budowę, następnie zaś ustalić zakres prac wykonanych na podstawie tego pozwolenia. Dopiero takie ustalenia pozwalają na dokonanie oceny, czy w trakcie budowy miało miejsce istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu, o którym mowa w art., 51 ust. 1 pkt 3. Na obecnym etapie rozpoznawania sprawy brak jest ustaleń pozwalających na ocenę, czy i w jakim zakresie roboty budowlane zostały wykonane w sposób niezgodny z udzielonymi pozwoleniami na budowę i czy w sposób istotnie od ich treści odbiegający.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej, że dobudowa wykonana przez inwestora jest sprzeczna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to wskazać należy, iż organy winny też ustalić, czy możliwość legalizacji robót budowlanych , przez nakazanie obowiązku wykonania czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem nie jest wykluczona przez obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego. Unormowania planu nie wpływają na ocenę zgodności z prawem pozwolenia na budowę ani na ocenę robót wykonanych zgodnie z pozwoleniem na budowę. Natomiast roboty wykonywane samowolnie , z istotnym naruszeniem ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę podlegać muszą ocenie dokonywanej przez organy nadzoru w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy prawa, a zatem również przepisy prawa miejscowego, do których należy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jeśli bowiem art. 51 Prawa budowlanego umożliwia inwestorowi legalizację wykonanych samowolnie, z przekroczeniem warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę robót budowlanych, przez wykonanie czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, to chodzi tu o zgodność z prawem obowiązującym w dacie rozstrzygania przez organ administracji w oparciu o wymieniony powyżej przepis.

Niezależnie od powyższych ustaleń wskazać należy, że postępowanie w sprawie było prowadzone z naruszeniem zasad postępowania. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są określone w art. 6 i art. 7 kpa zasada praworządności oraz dochodzenia do prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym, jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy. W myśl art. 77 § 1 kpa organy administracji państwowej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy. Treść tego przepisu oznacza obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych dowodów, co obciąża organ prowadzący postępowanie oraz jego rozpatrzenie. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy organy administracji z naruszeniem powyższych zasad przeprowadzeniem dowodów w całości obciążyły strony postępowania. Dotyczy to z jednej strony nałożenia obowiązku dostarczenia wymienionych w sentencji decyzji dowodów, a z drugiej strony oparcie się przy rozstrzygnięciu sprawy przez organy na ocenie tych dowodów dokonanej przez stronę postępowania i autora opracowań. W powyższym zakresie organy administracji nie poczyniły żadnych własnych ustaleń, nie dokonały żadnej własnej oceny materiału dowodowego zaoferowanego przez strony postępowania i nie rozpatrzyły, wbrew przytoczonym zasadom postępowania, materiału dowodowego sprawy. Organy administracji nie wskazały nawet nie wymieniły jakie istotne odstępstwa zostały stwierdzone w robotach wykonanych przez inwestora. Stanowi to istotne naruszenie wskazanych zasad postępowania i niezależnie od przytoczonych naruszeń prawa materialnego , stanowi podstawę dla uchylenia decyzji organów administracji obu instancji.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c) w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem powyższych wskazań i z uwzględnieniem zasad postępowania.

Jednocześnie, na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd określił w wyroku, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogą być wykonane.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o treść przepisu art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej wyżej ustawy o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądzając od organu administracji na rzecz skarżącej kwotę 10 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu.