Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2326/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 26 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładowej Organizacji NSZZ Solidarność Urzędu Miasta Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 281/12 w sprawie ze skargi Zakładowej Organizacji NSZZ Solidarność Urzędu Miasta Łodzi na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 października 2011 r., nr XXIV/389/11 w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze przetargu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Zakładowej Organizacji NSZZ Solidarność Urzędu Miasta Łodzi na rzecz Gminy Miasto Łódź 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 281/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Komisji Zakładowej NSZZ "Solidarność" Urzędu Miasta Łodzi na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 października 2011 roku nr XXIV/389/11 w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze przetargu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną sprawy:

Komisja Zakładowa NSZZ "Solidarność" Urzędu Miasta Łodzi wniosła skargę na uchwałę Nr XXIV/389/11 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 października 2011 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze przetargu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Rowach przy ul. [...] oraz prawa własności budynków i budowli, znajdujących się na tej nieruchomości. Zdaniem strony skarżącej uchwała została podjęta bez wcześniejszego zbadania legalności umowy dzierżawy ośrodka wypoczynkowego, która została zawarta w latach 90 – tych, bez udziału związków zawodowych, a zatem w sposób niezgodny z prawem. Działanie takie, zdaniem strony, było naruszeniem dyscypliny finansów publicznych. Na mocy art. 26 pkt 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 roku o związkach zawodowych (tj. Dz. U. z 2001 roku Nr 79, poz. 854 ze zm.), projekt kwestionowanej uchwały powinien być zaopiniowany przez związki zawodowe, gdyż uchwała dotyczy interesów i praw zbiorowych pracowników. Uchwała narusza także obowiązujące przepisy, gdyż uzyskane ze sprzedaży środki finansowe muszą być przekazane na zakładowy fundusz socjalny, a nie ratowanie budżetu miasta.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) skarga przysługuje na sprawę z zakresu administracji publicznej. Tymczasem sprawa dotyczy wyrażenia zgody na sprzedaż prawa użytkowania wieczystego i prawa własności budynków, zatem ma charakter sprawy o charakterze cywilnoprawnym. W uzasadnieniu alternatywnego wniosku o oddalenie skargi, organ wyjaśnił, iż abstrahując od uprawnienia wynikającego z treści art. 26 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych, to w aktach sprawy znajduje się stanowisko strony skarżącej przedstawione przed podjęciem uchwały. Powołany przepis nie przewiduje dla strony skarżącej uprawnienia, które uniemożliwiałoby rozporządzenie mieniem w przypadku braku pozytywnej opinii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że wbrew stanowisku organu, wątpliwości Sądu nie budziła legitymacja strony skarżącej do kwestionowania uchwały. W ocenie organu, sprawa dotycząca wyrażenia zgody na zbycie prawa użytkowania wieczystego i prawa własności budynków nie należy do kategorii spraw administracyjnych, a cywilnych i jako taka nie jest objęta hipotezą art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Bezspornym jest, iż przedmiotem uchwały jest wyrażenie zgody na sprzedaż prawa użytkowania wieczystego i prawa własności. Owszem, sprzedaż tych praw będzie następowała w drodze umowy cywilnoprawnej, ale zgoda na tą sprzedaż jest wyrażana przez Radę Miejską w drodze uchwały, która podejmowana jest na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała regulująca zasady gospodarowania mieniem gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej.

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi Sąd I instancji podał, że zgodnie z regulacją art. 26 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych, do zakresu działania zakładowej organizacji związkowej należy w szczególności zajmowanie stanowiska wobec pracodawcy i organu samorządu załogi w sprawach dotyczących zbiorowych interesów i praw pracowników. Skład orzekający uznał, że do kategorii spraw, o których stanowi cytowany przepis, a zdefiniowanych jako sprawy dotyczące interesów i praw pracowników, należą szeroko pojęte sprawy dotyczącego funduszu świadczeń socjalnych. Do tej kategorii niewątpliwie należy przeznaczenie do sprzedaży składników majątku pracodawcy, które służyły jako pracownicze ośrodki wypoczynkowe.

Sąd wskazał, że związki zawodowe w zakresie opisanym w art. 26 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych mają tylko uprawnienia opiniodawcze. Organy samorządu nie są związane merytorycznym stanowiskiem reprezentowanym przez związki, mają jednak obowiązek się z nim zapoznać. Z uprawnieniem związku zawodowego do zaopiniowania projektu uchwały wiąże się, po stronie organu, obowiązek przedstawienia w odpowiednim czasie i trybie projektu do wyrażenia opinii. Nie jest okolicznością sporną w sprawie, iż przed podjęciem kwestionowanej w skardze uchwały, strona skarżąca przedstawiła radnym swoje stanowisko w sprawie. Niewątpliwie projekt uchwały nie był przedstawiony stronie skarżącej do zaopiniowania w odpowiedniej formie i trybie, niemniej jednak doszło do zajęcia przez stronę skarżącą stanowiska przed podjęciem uchwały. Z tego powodu Sąd ocenił, że naruszenie art. 26 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym i art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie i jako takie nie stanowi podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej w skardze uchwały.

Ponadto Sąd stwierdził, że zarzuty naruszenia prawa w zakresie zawarcia umowy dzierżawy ośrodka wypoczynkowego, jak i planowanego przeznaczenia uzyskanych ze sprzedaży środków finansowych nie mogły być przedmiotem rozpoznania Sądu, bowiem kwestie te nie zostały uregulowane w uchwale. Ponadto, sprawy dotyczące przekazania na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych środków finansowych uzyskanych ze sprzedaży środków trwałych, które służyły działalności socjalnej, należą do spraw z zakresu prawa pracy. Taka kategoria spraw nie jest objęta kognicją sądu administracyjnego.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Zakładowa Organizacja NSZZ "Solidarność" Urzędu Miasta Łodzi reprezentowana przez radcę prawnego.

Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), w postaci:

a) art. 3 § 1 w zw. z art. art. 135 w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez nieprawidłową kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały i wadliwe orzeczenie jej prawidłowości, co w konsekwencji spowodowało błędne nieuwzględnienie skargi, podczas gdy skarga jako uzasadniona podlegała uwzględnieniu i powinna spowodować stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały przez sąd administracyjny, ponieważ uchwała została podjęta z naruszeniem proceduralnego obowiązku przewidzianego w ustawie o związkach zawodowych w postaci przeprowadzenia konsultacji jej projektu i wyrażenia stanowiska o projekcie uchwały przez zakładową organizację związkową co stanowi istotne naruszenie elementu legalności jej podjęcia i powodując naruszenie prawa stanowi przesłankę nieważności aktu, który w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego powinien być wyeliminowany z obrotu prawnego;

b) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p. p. s. a. w zw. z art. 26 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79 poz. 854 ze zm.) poprzez niezasadne oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia, podczas gdy skarżący posiadał interes prawny we wniesieniu skargi, a Sąd błędnie przedstawił stan faktyczny sprawy przez przyjęcie, że skarżący wykonał uprawnienie określone w art. 26 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych, pomimo, że projekt uchwały nie był przedłożony do uzgodnienia lub zaopiniowania właściwym organom zakładowej organizacji związkowej, przez co nie miała ona i nie mogła mieć możliwości zajęcia wiążącego stanowiska wobec jego treści, ponieważ go nie znała, jak również przez brak wskazania w treści uzasadnienia dowodów na jakich Sąd oparł się ustalając stan faktyczny, oraz brak uzasadnienia przyczyn pominięcia przez Sąd zgłoszonego przez skarżącego zarzutu kwestionującego działanie organu, polegającego na naruszeniu dyscypliny finansowej poprzez finansowanie remontów i nieruchomości;

c) art. 6 w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez brak zrealizowania przez Sąd zasady udzielania pomocy prawnej skarżącemu występującemu bez profesjonalnego pełnomocnika w postaci koniecznych wskazówek i pouczeń, w tym dotyczących możliwych do podjęcia czynności procesowych i sposobach usunięcia ewentualnych wadliwości działań i rozbieżności stanowisk oraz o możliwości zgłaszania wniosków dowodowych w zakresie dowodów z dokumentów, jak również przez brak przeprowadzenia przez Sąd z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości związanych z procedurą podjęcia zaskarżonej uchwały;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) w postaci:

a) art. 26 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych poprzez błędne zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że skarżący wykonał swe uprawnienie opiniodawcze w zakresie projektu uchwały dotyczącej zbiorowych interesów i praw pracowników, oraz że przedstawiciele organu samorządu wykonali obowiązek zapoznania się z opinią skarżącego, podczas gdy skarżący nie zaopiniował projektu zaskarżonej uchwały, bowiem projekt ten nie został mu przekazany, natomiast pisemne stanowisko strony skarżącej przekazane radnym tuż przed rozpoczęciem sesji Rady Miejskiej w Łodzi nie tylko nie było następstwem procedury konsultacyjnej z uwagi na brak wstępnego przedstawienia projektu uchwały w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości wykorzystywanej jako zakładowy ośrodek wypoczynkowy, lecz także stanowiło jedynie skrótową informację dla radnych o zamiarze podjęcia przez Radę Miejską uchwały dotyczącej interesów i praw pracowników, nie zawierając pełnego i wyczerpującego stanowiska skarżącego. Brak wystąpienia z inicjatywą konsultacyjną przez autorów projektu uchwały powodujący brak możliwości wcześniejszego zapoznania skarżącego z projektem spowodował redakcję skrótowej informacji o planach sesji rady, której sposób i czas przekazania adresatom w zasadzie wyłączał możliwość zapoznania się z jej treścią, czyniąc bezzasadnym pogląd o jej skutecznym przekazaniu;

b) art. 91 ust. 1 w zw. z art. 92 ust 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. nr 142 poz.1591 ze zm.) w zw. z art. 26 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych poprzez niezastosowanie regulacji określających przesłanki nieważności uchwały, w sytuacji gdy ich zastosowanie było konieczne z uwagi na naruszenie przez organ obowiązku wynikającego z powołanego przepisu art. 26 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych, w rezultacie czego wadliwe zastosowanie tego przepisu doprowadziło do utrzymania w obrocie prawnym uchwały organu gminy pomimo tego, że została podjęta w sposób sprzeczny z powołanym przepisem ustawy o związkach zawodowych, wobec czego jako nieważna powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego przez sąd administracyjny, co czyniłoby ją bezskuteczną;

c) art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez naruszenie zasady prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, co przejawiło się m.in. przez pozbawienie członków organów skarżącego możliwości zapoznania się z projektem zaskarżonej uchwały i jej uzasadnieniem w celu realizacji uprawnienia do zaprezentowania stanowiska w zakresie odnoszącym skutek do interesów i praw zbiorowych pracowników, oraz przez pozbawienie radnych prawa do uzyskania pełnej i wszechstronnej informacji o skutkach zamierzonej działalności organów administracji publicznej, w tym zwłaszcza w zakresie praw i interesów pracowników.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu umotywowano szczegółowo poszczególne zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przedstawionego w skardze kasacyjnej stanowiska, iż zaskarżony wyrok narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przepisie tym wskazano elementy, jakie winno zawierać uzasadnienie wyroku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji zawarł wszystkie niezbędne elementy, przedstawił argumentację pozwalającą na ocenę tego rozstrzygnięcia, odniósł się do kwestii istotnych dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. W motywach przedstawiono zarówno stan faktyczny sprawy, jak i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia podkreślając, że mimo, iż projekt uchwały nie był przedstawiony stronie skarżącej w odpowiedniej formie i trybie to jednak uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, bowiem przed podjęciem kwestionowanej uchwały strona skarżąca wyraziła swoje stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 3 § 1 w zw. z art. 135 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji przeprowadził w sposób prawidłowy kontrolę postępowania organów administracji publicznej. Sąd ocenił zaskarżoną uchwałę pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami i choć dostrzegł wskazane w wyroku uchybienia, prawidłowo uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie skutkowały one wyeliminowaniem zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego.

Podstawą przyjętych ustaleń faktycznych był prawidłowo zebrany materiał dowodowy. Z akt sprawy wynika, że przed podjęciem uchwały wyrażającej zgodę na sprzedaż w drodze przetargu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości strona skarżąca przekazała swoje negatywne stanowisko. Stanowisko to, co wynika z protokołu sesji, dotarło zarówno do przewodniczącego rady, jak i pozostałych radnych.

Z tej przyczyny na uwzględnienie nie zasługuje również kolejny zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. naruszenia art. 6 p.p.s.a w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. Artykuł 6 p.p.s.a. zobowiązuje sąd do udzielania stronom występującym w sprawie bez profesjonalnego pełnomocnika potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych. Odpowiednie pouczenia odnosić się jednak mają do skutków prawnych danych czynności bądź zaniedbań. Oczekiwanie, by Sąd sugerował stronie zgłoszenie środków dowodowych jest bez wątpienia zbyt daleko idące. Zwłaszcza, że stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie, bowiem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wydanie w sprawie orzeczenia. Stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, że koncentrują się one wokół naruszenia art. 26 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych, a ich argumentacja opiera się na wadliwym – zdaniem strony skarżącej – przyjęciu przez Sąd I instancji, że prawo zakładowej organizacji związkowej do zaopiniowania uchwały przed jej podjęciem zostało zachowane. Zgodnie z art. 26 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych zakładowa organizacja związkowa jest uprawniona do zajmowania stanowiska wobec pracodawcy i organów samorządu załogi w sprawach dotyczących zbiorowych praw i interesów pracowników. W tej kategorii spraw związki zawodowe mają uprawnienia opiniodawcze, zatem organy samorządu nie są związane merytorycznym stanowiskiem reprezentowanym przez związki, mają jednak obowiązek się z nim zapoznać. Odnosząc powyższą regulację prawną do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż tryb opiniowania projektu zaskarżonej uchwały, pomimo dostrzeżonych przez Sąd I instancji uchybień w tej kwestii, został wyczerpany, bowiem przed podjęciem kwestionowanej uchwały organizacja związkowa przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. Skoro zatem Rada Miejska w Łodzi przed wydaniem zaskarżonej uchwały w dniu 5 października 2011 r. uzyskała opinię Zakładowej Organizacji NSZZ "Solidarność" Urzędu Miasta Łodzi, to argument uniemożliwienia skorzystania przez stronę skarżącą z uprawnień opiniodawczych nie mógł osiągnąć skutku zgodnego z kierunkiem zaskarżenia. Argumentację tę można także odnieść do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Słusznie też stwierdzono w zaskarżonym wyroku, że opiniowaniu podlegała wyłącznie uchwała w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze przetargu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Natomiast poza rozpoznaniem w tej sprawie pozostają kwestie związane z zarzutami naruszenia dyscypliny finansowej, naruszenia prawa w zakresie zawarcia umowy dzierżawy czy przeznaczenia środków uzyskanych ze sprzedaży mienia.

Mając na uwadze powyższe argumenty Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.