Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 364/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2a, art. 3 ust. 1, art. 6c ust. 1, art. 6c ust. 2, art. 6c ust. 3,  art. 6c ust. 3b, art. 6j ust. 3a, art. 6j ust. 3b, art. 6h
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 art. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.), Sędzia WSA Bolesław Stachura Protokolant starszy inspektor sądowy Edyta Wójtowicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 września 2020 r. sprawy ze skargi G. Ł., A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia 24 września 2019 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie G. Ł. i A. Ł. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza P. z dnia [...] września 2020 r. nr [...], określającą G. Ł. i A. Ł., współwłaścicielom działki nr [...] położonej w miejscowości Ł., wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynoszącą [...] zł rocznie, odbieranych selektywnie, począwszy od 2018 r.

Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym sprawy.

Pismem z [...] sierpnia 2018 r. Burmistrz P. wezwał A. Ł. do złożenia w terminie 14 dni od otrzymania pisma deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dotyczącej ww. działki nr [...]. Pomimo wezwania Strona nie złożyła deklaracji.

W piśmie z [...] sierpnia 2018 r. właściciel nieruchomości wyjaśnił, że na działce od momentu jej nabycia prowadzona jest działalność rolnicza, ogrodnicza i leśna, zaś odpady biodegradowalne są kompostowane celem poprawy jakości gleby i corocznie za działkę opłacany jest podatek rolny i leśny do urzędu miejskiego. Uznał zatem, że nie istnieją aktualnie podstawy do składania deklaracji, a ponadto wezwał organ do zabrania pojemnika na odpady, stojącego w pasie drogowym przed działką, ponieważ nie był on przez Stronę zamawiany.

W odpowiedzi na pismo Strony, pismem z [...] sierpnia 2018 r. organ I instancji poinformował, że [...] sierpnia 2018 r. na działce [...] przeprowadzono wizję lokalną i stwierdzono, że działka jest ogrodzona, zasiana jest trawa oraz nasadzone są drzewka, a także że działka nie wygląda na miejsce prowadzenia działalności rolniczej bądź ogrodniczej.

Strona w piśmie z [...] września 2018 r. powtórnie wskazała, że działka jest użytkowana rolniczo zgodnie z metodami agrotechnicznymi oraz zażądała doręczenia protokołu z ww. wizji lokalnej.

W piśmie do Strony z [...] września 2018 r. organ wyznaczył termin oględzin działki na [...] października 2018 r. Z przeprowadzonych (bez udziału Strony) oględzin pracownica organu sporządziła protokół i wykonała dokumentację zdjęciową.

Wobec niezłożenia przez Stronę deklaracji, postanowieniem z [...] października 2018 r. organ I instancji działając na podstawie art. 165 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm. – dalej: "O.p.") w zw. z art. 6o i art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 – dalej: "u.c.p.g.") wszczął postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na działce rekreacyjnej nr ewidencyjny [...] obręb Ł..

W dniu [...] października 2018 r. pracownica organu, przy obecności Strony, przeprowadziła na wskazanej działce ponowne oględziny i sporządziła dokumentację zdjęciową. W protokole oględzin stwierdzono, że działka jest ogrodzona, nasadzone są drzewa oraz zagospodarowany jest ogród – nasadzone są drzewka owocowe, działka posiada bezpośredni dostęp do jeziora, wybudowana jest drewniana wiata oraz pomost oraz znajduje się na niej łódka.

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Burmistrz P. na podstawie art. 6o i art. 6q ust. 1 u.c.p.g. oraz art. 207 O.p. po przeprowadzeniu postępowania z urzędu określił A. Ł., właścicielowi ww. działki rekreacyjnej nr [...] wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi selektywnie, wynoszącą [...] zł rocznie. Ponadto zobowiązał Stronę do uiszczania tej opłaty za każdy rok na wskazany rachunek bankowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania Strony od tej decyzji na podstawie art. 233 § 2 O.p. oraz art. 6q u.c.p.g. decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji nie wskazał dlaczego określił wysokość opłaty przyjmując ryczałtową stawkę przewidzianą dla działek rekreacyjnych, skoro nie powołał się na stosowny zapis ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla nieruchomości. Zauważyło również, że w aktach sprawy brak było dokumentu stwierdzającego czy nieruchomość jest zabudowana. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków, stanowią podstawę wymiaru podatków. Kolegium zaleciło organowi uzupełnienie akt sprawy o aktualny wypis z ewidencji gruntów i budynków i na tej podstawie ustalenie sposobu zakwalifikowania nieruchomości oraz ustalenie czy Strona jest podatnikiem podatku rolnego, czy od nieruchomości oraz czy korzysta z dopłat do produkcji rolnej, a także wskazał że decyzja powinna określać okres od którego opłata została określona.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji wystąpił z wnioskiem do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o podanie informacji, czy Strona korzysta z dopłat do produkcji rolnej. Pismem z [...] lutego 2019 r. Agencja poinformowała organ, że nie zidentyfikowała Strony w krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, o którym mowa w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o Krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1853).

W zaświadczeniu z [...] marca 2019 r. nr [...] r. potwierdzono, że Strona opłaca podatek rolny od gruntu o pow. [...] ha fiz. Postanowieniem z [...] marca 2019 r. sprostowano oczywistą omyłkę pisarską we wskazanym zaświadczeniu, stwierdzając, że Strona figuruje jako płatnik podatku w łącznym zobowiązaniu pieniężnym: podatek rolny od gruntów o pow. [...] ha fiz., podatek leśny od gruntów o pow. [...] ha fiz. oraz podatek od nieruchomości [...] mkw.

Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Burmistrz P. po przeprowadzeniu postępowania ponownie określił Stronie wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynoszącą [...] zł rocznie, odbieranych selektywnie, począwszy od roku 2018 r.

Decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesionego przez Stronę odwołania uchyliło decyzję organu podatkowego I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Kolegium stwierdziło, ze organ I instancji w uzasadnieniu decyzji nie wskazał dlaczego określił wysokość opłaty przyjmując ryczałtową stawkę przewidzianą dla działek rekreacyjnych, skoro działka w ewidencji gruntów i budynków sklasyfikowana jest jako RIIIb i LSIV. Ponadto wskazało, że w myśl art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę wymiaru podatków. Dane zawarte w tej ewidencji mają walor dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 194 O.p. – zatem stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. W związku z tym organ podatkowy nie ma podstaw do pomijania tych danych w postępowaniu podatkowym. Zwrócił też uwagę, że brak upraw na nieruchomości nie przesądza o tym, ze działka jest rekreacyjna. Organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien w szczególności rozważyć, czy na niezabudowanej działce powstają odpady i na jakiej podstawie nieruchomość zakwalifikowana została przez organ I instancji jako działka rekreacyjna i czy w stosunku do tej nieruchomości wydana została decyzja skierowana do współwłaściciela, tj. G. Ł..

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] września 2019 r. nr [...]) organ I instancji określił G. Ł. i A. Ł. współwłaścicielom działki nr [...] wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynoszącą [...] zł rocznie, odbieranych selektywnie, począwszy od roku 2018 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że Strony, jako współwłaściciele ww. działki zobowiązani są na podstawie art. 6m ust. 1 u.c.p.g. do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie przytoczył brzmienie § 7 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie P. oraz zaznaczył, że w § 5 pkt 1 i 2 uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty określono wysokość rocznej ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości na których znajdują się domki letniskowe i inne nieruchomości wykorzystywane w celach rekreacyjno-wypoczynkowych przez część roku.

Następnie wskazano, że organ podatkowy [...] września 2019 r. ponownie przeprowadził oględziny działki nr [...] – z udziałem Stron - które wykazały, że działka ta stanowi działkę niezamieszkałą. Działka jest ogrodzona, nasadzone są drzewa oraz zagospodarowany jest ogród (nasadzone drzewka owocowe oraz warzywa). Na działce od poprzednich oględzin pojawiła się uprawa dyni, kukurydzy oraz cukinii. Działka posiada bezpośredni dostęp do jeziora. Nad brzegiem jeziora znajduje się murowany grill, drewniana wiata oraz miejsce do zaspokajania potrzeb fizjologicznych. Na działce utworzony został kompostownik celem zagospodarowania odpadów ulegających biodegradacji. Ponadto organ wskazał, że o klasyfikacji działki nr [...] przesadzają normy u.c.p.g. W przepisie art. 6j ust. 3b tej ustawy znajduje się sformułowanie "nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe". W pozostałych przepisach ustawy brak jest definicji takich nieruchomości, a także odesłania do ewidencji gruntów i budynków, ksiąg wieczystych, czy planów zagospodarowania przestrzennego albo innych rejestrów czy dokumentów, które zawierałyby oznaczenie gruntu, w tym zapis o tym, że jest to grunt rekreacyjny czy grunt rolny. Wobec tego, w ocenie organu, o tym co należy rozumieć przez nieruchomość rekreacyjno-wypoczynkową stanowi wyłącznie przepis art. 6j ust. 3b u.c.p.g. Przesądzające znaczenie ma zatem faktyczny sposób użytkowania danej nieruchomości, czyli względy funkcjonalne. Organ podkreślił, że do pozostałych przesłanek ciążenia obowiązku w zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na działce nr [...] należy jej wykorzystywanie przez część roku, poprzez nawet krótki pobyt na działce. Ponadto organ wskazał, że firma E. oświadczyła, że [...] sierpnia 2018 r. podstawiła pojemnik 120 l na odpady komunalne na działce [...].

W odwołaniu od tej decyzji Strony zarzuciły niewłaściwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w oparciu o zebrane materiały, wizję lokalną przeprowadzoną z udziałem urzędników w dniu [...] września 2019 r., nieprzyjęcia wszystkich wyjaśnień właścicieli działki [...] co do sposobu użytkowania działki (brak odpadów komunalnych), o których była mowa w wydanej decyzji [...] Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji w całości i rozstrzygnięcie przez organ II instancji sprawy co do istoty. W uzasadnieniu odwołania skarżący podkreślili, że na działce [...] prowadzą działalność rolniczą, sadowniczo-ogrodniczą i leśną oraz że nigdy na niej nie powstawały odpady komunalne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ww. decyzją z [...] marca 2020 r. podstawie art. 233 § 2 O.p. oraz art. 6c, art. 6h, art. 6k, art. 6l, art. 6n, art. 6o, art. 6q u.c.p.g. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 6o i art. 6m u.c.p.g. i podkreślił, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest zależna od faktu wytwarzania bądź niewytwarzania odpadów komunalnych, a od faktu zakwalifikowania danej nieruchomości do nieruchomości zamieszkałych bądź niezamieszkałych, a zatem dotyczy wszystkich użytkowników mających jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości na terenie danej gminy. Stąd też niezasadne jest twierdzenie Stron, ze oplata ich nie dotyczy, bo nie wytwarzają na przedmiotowej nieruchomości odpadów komunalnych.

Organ podkreślił też, że właściciel nieruchomości ma obowiązek złożyć do organu deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wyposażyć nieruchomość w pojemniki służące do gromadzenia odpadów komunalnych i utrzymać go w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Zgodnie z ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701), przez odpady komunalne rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady nie zawierające odpadów niebezpiecznych, pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych.

Organ odwoławczy przywołał także uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 12 kwietnia 2017 r., w którym sąd stwierdził, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest należnością powstającą z mocy prawa, której obowiązek obliczania i termin zapłaty wynika bezpośrednio z przepisów prawa. Zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznej i jest powszechnym, jednostronnym ustaleniem świadczenia pieniężnego, od którego uzależnione jest dopiero świadczenie innego podmiotu, opłata jest więc świadczeniem o charakterze przymusowym. Obowiązek opłaty spoczywa na wszystkich właścicielach nieruchomość (w rozumieniu ustawy) na których zamieszkują mieszkańcy. Ponadto opłata ta należy do dochodów publicznych i jest przeznaczona na realizację celów publicznych stanowi bowiem dochód gminy, z którego pokrywane są koszty funkcjonowania gospodarki odpadami komunalnymi a mianowicie: odbieranie, transport, zbieranie, odzysk i unieszkodliwianie odpadów komunalnych, tworzenie i utrzymanie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługa administracyjna tego systemu.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 7 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania częstości i porządku w gminie P. właściciel nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jedynie przez część roku, zobowiązany jest do wyposażenia nieruchomości w co najmniej jeden pojemnik o minimalnej pojemności 120 l.

Zgodnie natomiast z § 5 ust. 1 i 2 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty "w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innych wykorzystywanych jedynie przez część roku, uchwala się ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok. Jeżeli odpady zbierana i odbierane są w sposób selektywny w wysokości [...] zł oraz wyższą stawkę dla nieruchomości, jeżeli odpady nie są zbierana i odbierane w sposób selektywny w wysokości [...] zł."

Kolegium wskazało, że działka nr [...] stanowi działkę niezamieszkałą. Działka jest ogrodzona, nasadzone są drzewa oraz zagospodarowany jest ogród (nasadzone drzewka owocowe oraz warzywa). Na działce od poprzednich oględzin pojawiła się uprawa dyni, kukurydzy oraz cukinii, które właściciel nieruchomości podlewał 3 razy w tygodniu wodą przywożoną na działkę. Działka posiada bezpośredni dostęp do jeziora. Nad brzegiem jeziora znajduje się murowany grill, drewniana wiata oraz miejsce do zaspokajania potrzeb fizjologicznych. Na terenie, gdzie położona jest ww. działka nie są prowadzone gospodarstwa rolne, a jest to miejsce do indywidualnej rekreacji właścicieli nieruchomości. Do pozostałych przesłanek przemawiających za obciążaniem Stron obowiązkiem w zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na działce [...] należy jej wykorzystywanie przez część roku, nawet przez krótki pobyt na działce.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie A. Ł. i G. Ł. współwłaściciele działki [...] obręb Ł., zaskarżając rozstrzygnięcie organu odwoławczego w całości i wnieśli o jego odrzucenie. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucili:

- naruszenie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r. poz. 2096 ze zm.- dalej: "K.p.a.") w zakresie przewlekłości rozpatrywania przez SKO w S. odwołania, które zostało przesłane przez Burmistrza P. [...] października 2019 r., a decyzja została wydana przez SKO [...] marca 2020 r., tj. po 5 miesiącach od otrzymania dokumentów;

- naruszenie art. 7, art. 7a, art. 8 i art. 9 K.p.a., poprzez przytoczenie w uzasadnieniu decyzji argumentów sprawy nie dotyczącej Skarżących, tj. jakoby Skarżący "...składali wnioski o wycofanie dowodów, pracownicy skreślali samodzielnie dane, a sąsiedzi skarżyli stronę do Prokuratury o rozgraniczenie z sąsiadem, która trwa 23 lata, a także, że w P. jest straż miejska, opłaty są zawyżone itd...". Skarżący w tym zakresie zauważyli, że działkę rolną nr [...] o powierzchni [...] ha w tym grunty orne [...] ha klasy RIII b i lasy [...] ha LsV nabyli od rolnika indywidualnego w 2009 r. i nigdy nie prowadzili spraw o rozgraniczenie z sąsiadami, nie zwracali się o wycofanie dowodów, a w P. nigdy nie było straży miejskiej itd.

W ocenie Skarżących zaskarżona decyzja obarczona jest błędami merytorycznymi, ponadto decyzja ta narusza interes prawny Skarżących, wynikający z art. 7a K.p.a., ograniczając uprawnienia Strony, gdyż okoliczności nie zostały prawidłowo ocenione, naruszono prawo procesowe nakładając jednocześnie obowiązek wobec drugiej strony postępowania. W tym zakresie Skarżący podnieśli, że poprzednie ich odwołania od decyzji Burmistrza P. były rozpatrywane dwa razy przez inny skład orzekający SKO, który w swoich decyzjach wskazywał na wiele braków formalnych i merytorycznych w decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało uprzednio dwie decyzje uchylające zaskarżoną decyzję podatkową I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Ponadto Skarżący wskazali, że jesienią 2019 r. część działki została nawożona i zaorana dokonano nasadzeń drzewek owocowych, malin i jeżyn bezkolcowych, a o tym fakcie powiadomili pocztą e-mail urzędnika prowadzącego ich sprawę, z prośbą o kontakt, jednak ze strony Urzędu nikt się nie odezwał. Wiosną 2020 r. Skarżący rozpoczęli nasadzenia sadzonek truskawki. Ze względu na 5-miesięczny okres rozpatrywania odwołania przez SKO skarżący wstrzymali dostawę dużej ilości zamówionych drzewek owocowych (jabłonie, wiśnie, czereśnie) na jesieni i sadzonek truskawki wiosną, a także uli do pasieki. Ponieśli znaczne koszty około [...] tysięcy złotych (własnej pracy nie licząc) na przygotowanie nieruchomości rolno-leśnej działki nr [...], m.in. ogrodzenie przed zwierzyną leśną, nasadzenie wokół całej działki świerków, które stworzyły gęsty żywopłot na wysokości ok[...] m i jego pielęgnacja, aby stworzyć mikroklimat. Skarżący podnieśli, że nasadzenia dużej ilości sosny i dębów w lesie, uprawa, nawożenie roli pod nasadzenia, które trudno będzie odzyskać, a szkoda może być jeszcze większa, bo dokupują sprzęt, który może stać się bezużyteczny bo stracili i tracą bardzo dużo czasu na udowadnianie swoich racji co do sposobu wykorzystania tej działki.

Skarżący zauważyli, że spór toczy się nie o odpady komunalne na działce [...], których nie ma - co stwierdzają powoływane komisje w swoich protokołach przez Burmistrza P., a o sposób wykorzystania nieruchomości rolno-leśnej. W ich ocenie działka [...] nie jest działką rekreacyjną, a nieruchomością rolno-leśną, na której prowadzona jest działalność rolnicza (przedstawiona powyżej), nie powstają żadne odpady komunalne i opłacany jest podatek rolny i leśny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie uznając, że skarga jest nieuzasadniona, a ponadto w toku postępowania podatkowego nie było wnoszone ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."). Sąd ma zatem obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, ich zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Z treści powyższego uregulowania wynika, że nie każde naruszenie prawa daje Sądowi podstawę do uwzględnienia wniesionej skargi, lecz jedynie takie, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym, naruszenia przepisów, które nie miałyby wpływu na wynik sprawy, nie mogą stanowić podstawy jej uwzględnienia. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi - skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.

Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia.

Przedmiotem sporu w sprawie jest określenie Skarżącym, współwłaścicielom ww. działki nr [...], wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynoszącą [...] zł rocznie, odbieranych selektywnie, począwszy od 2018 r. Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy uznały, że działka nr [...] wykorzystywana jest na cele rekreacyjno-wypoczynkowe wobec czego na właścicielach nieruchomości ciąży obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Natomiast zdaniem Skarżących działka ta jest nieruchomością rolno-leśną, na której prowadzona jest działalność rolnicza, a nie rekreacyjna wobec czego nie powinni ponosić takiej opłaty.

Istota sporu sprowadza się zatem do kwestii określenia rodzaju działki i sposobu jej wykorzystywania.

Wyjaśnić należy, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w rozpoznawanej sprawie są obowiązujące w omawianym okresie przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm. - dalej: "u.c.p.g.") oraz przepisy prawa miejscowego obowiązujące na terenie Gminy P..

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie art. 3 ust. 1 u.c.p.g.: "Utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy." W myśl ust. 2 tego artykułu: "Gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności: 1) tworzą warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy lub zapewniają wykonanie tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych; (...) 3) obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi; (...)".

Stosownie do art. 6c ust. 1 u.c.p.g., gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Zgodnie z ustępem 2 tego artykułu: "Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.".

Z powyższego wynika, że ustawodawca dla potrzeb zorganizowania odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, podzielił te nieruchomości na dwie zasadnicze kategorie: zamieszkałe i niezamieszkałe. Istotne jest przy tym, że w odniesieniu do nieruchomości zamieszkałych gminy mają ustawowy obowiązek zorganizowania odbierania odpadów komunalnych, natomiast w odniesieniu do nieruchomości niezamieszkałych to rada gminy postanawia (stosowną uchwałą, stanowiącą akt prawa miejscowego) o objęciu takich nieruchomości systemem odbioru odpadów komunalnych.

Objęcie nieruchomości niezamieszkałych systemem odbioru odpadów komunalnych ustawodawca uwarunkował jednak spełnieniem jednej przesłanki, tj. powstawaniem odpadów komunalnych w/na takich nieruchomościach.

W powyższym zakresie ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 87), która weszła w życie z dniem 1 lutego 2015 r., wprowadzono istotne zmiany. W art. 6c ust. 1 i 2 pozostawiono dotychczasowy dychotomiczny podział nieruchomości na zamieszkałe i niezamieszkałe, jednak dla tych drugich ustawodawca zezwolił radom gmin na dokonanie istotnych modyfikacji. Do art. 6c dodano bowiem (m.in.) ust. 3, zgodnie z którym: "Uchwała, o której mowa w ust. 2, może dotyczyć wszystkich właścicieli nieruchomości lub właścicieli określonych nieruchomości, w szczególności nieruchomości na których jest prowadzony określony rodzaj działalności.".

W art. 6j regulującym stawki opłat dodano natomiast (m.in.) ust. 3a w brzmieniu: "W przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 2, na których są świadczone usługi hotelarskie (...), dopuszcza się aby opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowiła iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, (...).", a przede wszystkim – mający istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie – ust. 3b o treści: "W przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.".

Zauważyć należy, że w odniesieniu do nieruchomości na których są świadczone usługi hotelarskie ustawodawca wprost zaliczył je do nieruchomości niezamieszkałych, zawierając odesłanie do art. 6c ust. 2, natomiast w odniesieniu do nieruchomości wymienionych w ust. 3b takiego jednoznacznego odesłania nie zawarł. Pomimo tego, zdaniem Sądu, logiczna wykładnia przepisu ust. 3b pozwala na stwierdzenie, że także i te nieruchomości należy zaliczyć do nieruchomości, o których mowa w art. art. 6c ust. 2 u.c.p.g., tj. do nieruchomości niezamieszkałych, a więc do których odnoszą się też przepisy ust. 2 i ust. 3 tego artykułu.

Jak wskazano powyżej, objęcie nieruchomości niezamieszkałych systemem odbioru odpadów komunalnych możliwe jest w sytuacji, gdy na tych nieruchomościach "powstają odpady komunalne". Na taki wymóg wskazało też SKO w ww. decyzji z [...] lipca 2019 r. stwierdzając, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę "powinien w szczególności rozważyć, czy na niezabudowanej działce powstają odpady".

Również w prawomocnym wyroku z 24 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (sygn. akt I SA/Go 566/19) stwierdził, że "warunkiem niezbędnym do objęcia nieruchomości zorganizowanym przez gminę systemem odbierania odpadów komunalnych jest powstawanie na tej nieruchomości odpadów, co wynika z art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach".

Sąd nie podzielił więc stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest zależna od faktu wytwarzania bądź niewytwarzania odpadów komunalnych, a od faktu zakwalifikowania danej nieruchomości do nieruchomości zamieszkałych bądź niezamieszkałych, a zatem dotyczy wszystkich użytkowników mających jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości na terenie danej. Pogląd taki może być zasadny (i to z pewnymi zastrzeżeniami) jedynie w odniesieniu do nieruchomości zamieszkałych (por. wyrok NSA z 21.06.2017 r. II FSK 1579/15. Z podanych wyżej powodów nie może być jednak odnoszony do nieruchomości niezamieszkałych, a więc także do nieruchomości wykorzystywanych w celach rekreacyjno-wypoczynkowych.

Do kwestii powstawania odpadów komunalnych (w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach – Dz. U. Nr 19, poz. 701) na przedmiotowej działce organ I instancji nie odniósł się w decyzji (mimo dokonywania oględzin działki i pomimo zaprzeczaniu przez Strony o wytwarzaniu odpadów na działce), również organ odwoławczy kwestii tej nie oceniał, przyjmując – niezasadnie – że nie ma ona znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z tego powodu uznać należało, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa procesowego (art. 122 i art. 187 § 1 O.p.) i materialnego (art. 6j ust. 3b w zw. z art. 6c ust. 2 u.c.p.g.), orzekając o wymierzeniu przedmiotowej opłaty bez wyjaśnienia ustawowej przesłanki do objęcia nieruchomości obowiązkiem ponoszenia takiej opłaty.

Przypomnieć tu należy, że stosownie do art. 122 O.p. w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Natomiast w myśl art. 187 § 1 O.p. organ podatkowy jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ odwoławczy wskazywał w ww. decyzji z [...] lipca 2019 r. na konieczność wyjaśnienia, czy na nieruchomości powstają odpady komunalne, lecz ostatecznie, w zaskarżonej decyzji pomimo niewyjaśnienia tej okoliczności zaaprobował stanowisko organu pierwszej instancji, stwierdzając przy tym, że kwestia ta nie ma znaczenia w sprawie. Takie zmienne stanowisko organu odwoławczego (co zarzucono też w skardze) narusza ponadto określoną w art. 121 § 1 O.p. zasadę prowadzenia postępowania podatkowego w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych.

Zasadę tę naruszono też w zaskarżonej decyzji poprzez przytoczenie okoliczności faktycznych niemających związku z przedmiotową sprawą, jednak to uchybienie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem te okoliczności nie były uwzględniane przy rozstrzyganiu sprawy przez organ odwoławczy.

Stwierdzić także należy, że nieprawidłowo organ I instancji orzekał o określeniu opłaty "począwszy od 2018 r.", bowiem takie określenie nie jest jasne i nie wynika z przepisów u.c.p.g. Wprawdzie w przepisach tej ustawy do 6 września 2019 r. nie wskazano sposobu określania przedmiotowej opłaty od nieruchomości o której mowa w art. 6j ust. 3b, w orzecznictwie przyjmowano jednak, że jest to ryczałtowa, roczna opłata (por. ww. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim (sygn. akt I SA/Go 566/19). Tę lukę prawną ustawodawca usunął ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1579), która weszła w życie 6 września 2019 r., dodając w art. 6i ust. 1 stanowiącym, że "Obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje:"punkt 3 w brzmieniu: "w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, i innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe -za rok bez względu na długość okresu korzystania z nieruchomości.".

Oznacza to, że opłaty takie określane są za poszczególne lata, a nie jak w decyzji organu I instancji "począwszy od 2018 r.".

Obowiązki właściciela nieruchomości o których mowa w art. 6j ust. 3b zależne są zatem od tego czy na takiej nieruchomości powstają odpady komunalne, zatem ta kwestia musi być wykazana przez organy w prowadzonym postępowaniu.

Oczywiste jest przy tym, że w takim postępowaniu musi być tez wykazana pierwsza, podstawowa przesłanka powstania takich obowiązków właściciela nieruchomości, to jest przesłanka wykorzystywania nieruchomości na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Ustawa nie definiuje tego pojęcia, zatem należy mu nadać znaczenie przyjęte w języku potocznym, uznając że o zaliczeniu nieruchomości do tej kategorii decydują względy funkcjonalne, jakie ona pełni (tak też Ministerstwo Środowiska w opracowaniu "Opłata ryczałtowa w domkach letniskowych" - opublikowanym na stronie internetowej https://www.gov.pl/web/środowisko/domki-letniskowe). Dla takiej oceny istotne znaczenie może więc mieć np. atrakcyjne położenie nieruchomości w pobliżu morza, jeziora, rzeki lub lasu a także wyposażenie nieruchomości w urządzenia budowlane lub techniczne umożliwiające rekreację lub wypoczynek. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 listopada 2017 r., sygn. akt lI FSK 1337/17: "Przez wskazane w spornym przepisie "wykorzystywanie na cele rekreacyjno-wypoczynkowe nieruchomości, wykorzystywanych jedynie przez część roku", jak prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, należy rozumieć samą możliwość ich wykorzystania w takim celu, a nie rozumiane subiektywnie rzeczywiste osiągnięcie tego celu.".

Tę przesłankę organy obu instancji wyjaśniały w decyzjach. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji, działka posiada bezpośredni dostęp do jeziora, nad brzegiem jeziora znajduje się murowany grill, drewniana wiata oraz miejsce do zaspokajania potrzeb fizjologicznych. Na terenie, gdzie położona jest działka nie są prowadzone gospodarstwa rolne, a jest to miejsce do indywidualnej rekreacji właścicieli nieruchomości. Organ I instancji wskazał ponadto na drewniany pomost ułatwiający zejście nad jezioro. Wskazane urządzenia zostały tez zilustrowane sporządzonymi kilkakrotnie zdjęciami i opisane w protokołach oględzin działki. Uznać więc należy za niesporne takie wyposażenia działki. Niesporne jest też, że część działki jest zalesiona a wzdłuż granic działki posadzono wysoki żywopłot świerkowy, stwarzający odpowiedni klimat dla upraw na działce, ale także dla osób na niej przebywających. Okoliczności te podnoszą więc walory wypoczynkowe przedmiotowej działki.

W ocenie Sądu, zasadnie więc organy zaliczyły przedmiotową działkę do kategorii nieruchomości wykorzystywanych w 2018 r. na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Takiego sposobu wykorzystywania działki nie przekreśla fakt posadzenia drzew i krzewów owocowych a także uprawa warzyw i innych roślin, przeciwnie, taki właśnie charakter np. rodzinnych ogrodów działkowych podkreśla ich rekreacyjno-wypoczynkowe przeznaczenie.

W ww. opracowaniu Ministerstwa Środowiska wskazano też, że "Nie jest tu istotne przeznaczenie nieruchomości (np. w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego), tylko faktyczne funkcje, jakie pełnią i faktyczny sposób ich wykorzystania. Tym samym uznać także należy, że zasadnie organ I instancji przyjął, że nie mają tu również bezpośredniego znaczenia zapisy w ewidencji gruntów i budynków (bowiem w ewidencji nie występuje tak oznaczona kategoria nieruchomości) nie ma też takiego znaczenia czy działka jest zabudowana i jakiego rodzaju podatki obciążają nieruchomość.

Odnosząc się do innych kwestii podnoszonych w skardze, w tym do skierowania decyzji organów do obojga współwłaścicieli nieruchomości wskazać należy, że w sprawie bezsporne jest, iż Skarżący są współwłaścicielami przedmiotowej działki nr [...]. Zgodnie natomiast z art. 6h u.c.p.g.: "Właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.". Wprawdzie w myśl art. 2 ust. 2a u.u.c.p.g.: "Jeżeli obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów spośród wskazanych w ust. 1 pkt 4 [który stanowi, że o ile w ustawie jest mowa o właścicielach nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością], obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. W takim przypadku podmioty, o których mowa w ust. 1 pkt 4, mogą w drodze umowy zawartej w formie pisemnej, wskazać podmiot obowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy.". Z akt sprawy nie wynika, aby jeden ze współwłaścicieli pozbawiony był faktycznego władania nieruchomością albo zawarto ww. umowę, zatem zasadnie kierowano decyzję do obojga współwłaścicieli.

Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji po ustawowym terminie, w pierwszej kolejności wskazać należy, że w skardze wskazano w tym zakresie naruszenie art. 35 k.p.a., tymczasem w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy Ordynacji podatkowej a nie k.p.a. Terminy rozpoznania spraw reguluje art. 139 O.p. Wyjaśnić tu należy, że Sąd w rozpoznawanej sprawie nie bada czy w postępowaniu odwoławczym doszło do przewlekłości postępowania, a rozpoznaje sprawę jedynie w zakresie merytorycznym, tj. dotyczącym określenia przedmiotowej opłaty. Na marginesie zasygnalizować jednak należy, że zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynności lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, a zgodnie z art. 141 § 1 O.p., na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 stronie służy ponaglenie. Natomiast jak zauważył organ odwoławczy, w toku postępowania podatkowego Skarżący nie wnieśli ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie, zatem podniesiony zarzut nie mógł być rozpoznany przez Sąd w niniejszej sprawie.

Mając wszystko powyższe na względzie Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego i przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. orzekł o uchyleniu tych decyzji.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego w kwocie [...]zł orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną i wskazania przytoczone powyżej.