Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 56/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Dalej idącą skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Teza: Rację ma jednak skarżący, że uchwała jako akt prawa miejscowego, zajmujący określoną pozycję w hierarchii systemu źródeł prawa, nie może obejmować materii już uregulowanej w innych aktach normatywnych – w szczególności w ustawie – albo obejmować materii zastrzeżonej do regulacji ustawowej, bądź normować określoną materię wbrew regulacji ustawowej. Akt prawa miejscowego nie może ani powtarzać, ani modyfikować, ani zastępować zapisów ustawowych. Wprowadzenie przez radę gminy tego rodzaju zapisu narusza zawartą w art. 87 Konstytucji RP zasadę hierarchii aktów prawnych, ponieważ rozstrzyga on o stosowaniu norm prawnych, wobec których jest hierarchicznie niższy.

TEZY

Rację ma jednak skarżący, że uchwała jako akt prawa miejscowego, zajmujący określoną pozycję w hierarchii systemu źródeł prawa, nie może obejmować materii już uregulowanej w innych aktach normatywnych – w szczególności w ustawie – albo obejmować materii zastrzeżonej do regulacji ustawowej, bądź normować określoną materię wbrew regulacji ustawowej. Akt prawa miejscowego nie może ani powtarzać, ani modyfikować, ani zastępować zapisów ustawowych. Wprowadzenie przez radę gminy tego rodzaju zapisu narusza zawartą w art. 87 Konstytucji RP zasadę hierarchii aktów prawnych, ponieważ rozstrzyga on o stosowaniu norm prawnych, wobec których jest hierarchicznie niższy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Strzelcach Opolskich na uchwałę Rady Miejskiej w Kolonowskiem z dnia 9 września 2013 r., nr XXXI/258/13 w przedmiocie ustalenia regulaminu targowiska 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 7 ust. 1 pkt 1- 6 załącznika do uchwały, 2) dalej idącą skargę oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Strzelcach Opolskich, dalej zwanego także "skarżącym", jest uchwała Rady Miejskiej w Kolonowskiem z dnia 9 września 2013 r., nr XXXI/258/13, w sprawie ustalenia regulaminu targowiska "Mój Rynek". Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 11, art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594; obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 713), zwanej dalej "u.s.g.". W uchwale tej ustalono regulamin targowiska stałego "Mój Rynek" w Kolonowskiem, który stanowi załącznik do uchwały (§1), wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Kolonowskiego (§ 2) oraz stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego (§ 3).

Prokurator Prokuratury Rejonowej w Strzelcach Opolskich zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa - art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. – polegające na przekroczeniu przez organ stanowiący upoważnienia ustawowego, którego zakres określa powołany przepis u.s.g. Na tej podstawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 7 Regulaminu targowiska "Mój Rynek" w Kolonowskiem, stanowiącego załącznik do opisanej na wstępie uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W § 7 Regulaminu targowiska "Mój Rynek" w Kolonowskiem wskazano, że na targowisku zabrania się: 1) zakłócania porządku publicznego i spokoju, 2) wprowadzania psów (nie dotyczy psów przewodników), 3) spożywania napojów alkoholowych i używania innych środków odurzających i prowadzenia działalności przez osoby będące pod wpływem alkoholu lub środków odurzających, 4) prowadzenia gier hazardowych i losowych bez zezwolenia wydanego na podstawie odrębnych przepisów, 5) wnoszenia oraz używania materiałów i substancji niebezpiecznych, 6) sprzedaży towarów w drodze publicznych losowań lub przetargów, 7) samowolnej zmiany usytuowania stoiska handlowego i wydzielonej powierzchni sprzedaży oraz zmiany i zamiany miejsca sprzedaży, a także odstępowania miejsca sprzedaży, 8) pozostawiania przenośnych lub przewoźnych straganów, po godzinach otwarcia targowiska, 9) jeżdżenia rowerami, 10) wjeżdżania pojazdami na teren targowiska poza wyznaczonym miejscem do parkowania, 11) parkowania pojazdów i rowerów, z wyłączeniem miejsc do tego wyznaczonych.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że uchwała dotknięta jest naruszeniem prawa w zakresie, w jakim nie wskazuje w swej podstawie prawnej na wszystkie przypisy prawa powszechnie obowiązującego, które stanowią podstawę do jej uchwalenia. Natomiast delegacja ustawowa, na którą powołała się Rada Miejska w Kolonowskiem jest bardzo ogólna. Oznacza to, że określone w regulaminach zasady czy też ograniczenia należy oceniać nie tylko w kontekście ogólnego przepisu kompetencyjnego tj. między innymi art. 40 u.s.g., ale również w zestawieniu z innymi przepisami powszechnie obowiązującymi, regulującymi daną materię – w szczególności w obszarze formułowanych zakazów. Dalej skarżący podkreślił, że akty prawa miejscowego nie mogą regulować "materii należącej do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne. Stanowienie przez radę gminy prawa miejscowego na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej, bez upoważnienia zawartego w konkretnej ustawie regulującej określoną dziedzinę życia, zawartej w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, możliwe jest tylko w ramach przyznanych gminie kompetencji związanych z realizacją nałożonych na gminę zdań". Nie jest to jednoznaczne z tym, że Rada Gminy Kolonowskie miała nieograniczoną swobodę w tworzeniu zaskarżonej uchwały. W dalszej części uzasadnienia skargi Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale, że w § 7 Regulaminu powtarza i modyfikuje zapisy ustawowe, co stanowi wyjście poza zakres upoważnienia z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i stanowi istotne naruszenie prawa. Zasady określone w regulaminach nie mogą naruszać, modyfikować lub wykraczać poza zakres norm prawa powszechnego, a także dosłownie powtarzać normy ustawowej. Muszą mieścić się w zakresie delegacji ustawowej, w oparciu o którą zostały uchwalone. Skarżący wskazał na trzy wyraźne powtórzenia w kwestionowanym § 7 Regulaminu. Po pierwsze, wskazano art. 51 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r. poz. 821 z późn. zm.), który stanowi: "Kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny". Ustawodawca w tym przepisie ustanowił zakaz zakłócania porządku publicznego i spokoju. Po drugie, wskazano art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2277 z późn. zm.), który zabrania spożywania napojów alkoholowych na ulicach, placach i w parkach, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożywania na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. Po trzecie, wskazano art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2019 r. poz. 852 z późn. zm.), w którym przewidziana jest sankcja karna za posiadanie wbrew przepisom ustawy środka odurzającego lub substancji psychotropowej.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w Kolonowskiem wniósł o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę po pierwsze wskazano, że skarżona uchwała została podjęta w 2013 r. i była sprawdzana pod względem jej zgodności z prawem przez organ nadzoru - Wojewodę Opolskiego i gdyby uchwała ta zawierała naruszenia jakichkolwiek przepisów (istotne i/lub nieistotne) na pewno zostałaby zakwestionowana już wówczas. A tak się nie stało. Po drugie, podstawą prawną wydania kwestionowanej przez Prokuratora uchwały były art. 7 ust. 1 pkt. 11, art. 40 ust. 2 pkt. 4 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Prokuratura kwestionuje w swojej skardze jedynie art. 40 ust. 2 pkt. 4 ustawy o samorządzie gminnym jako podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały, aczkolwiek sformułowanie zarzutu w skardze dotyczące tegoż przepisu jest całkowicie dla Rady Miejskiej w Kolonowskiem niezrozumiałe. Zdaniem Rady Miejskiej wskazane w kwestionowanej uchwale podstawy prawne nie mogłyby być podstawą prawną jej wydania gdyby uchwała ta dotyczyła lokalizacji targowiska, jednak w sytuacji, kiedy uchwała dotyczy regulaminu targowiska, to jak najbardziej są one podstawą, w oparciu o którą Rada Miejska miała prawo uchwalić regulamin targowiska i brak jest podstaw do ich rozszerzania, tym bardziej, że dekret z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach (Dz. U z 1951 r., nr 41, poz. 312) został uchylony w 2001 r. i w to miejsce nie zostały uchwalone żadne rozporządzenia wykonawcze, czy też inna ustawa, która regulowałaby status targowisk. Po trzecie, organ administracji zwrócił uwagę, że podobnej (czy wręcz identycznej) treści uchwały dotyczące ustalenia regulaminów targowisk obowiązują w wielu gminach w Polsce. We wszystkich tych uchwałach jedynymi podstawami prawnymi wskazywanymi przez organy stanowiące miast i gmin są te same przepisy, które zostały powołane w uchwale zakwestionowanej przez Prokuraturę w niniejszej sprawie.

Obie strony postępowania sądowoadministracyjnego w pismach skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu odpowiednio: z dnia 8 czerwca 2020 r. (Prokurator Rejonowy w Strzelcach Opolskich) oraz z dnia 9 czerwca 2020 r. (Burmistrz Kolonowskiego) wystąpiły o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.

Jeżeli sąd nie stwierdzi naruszenia prawa, wówczas oddala skargę jako niezasadną w myśl art. 151 p.p.s.a. Natomiast na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – nadal zwanej "u.s.g.", zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.).

Należy zauważyć, iż na gruncie przepisów u.s.g. przewidziane zostały dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Brak jest ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ponadto zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane została uchwała Rady Miejskiej w Kolonowskiem z dnia 9 września 2013 r., nr XXXI/258/13, w sprawie ustalenia regulaminu targowiska "Mój Rynek". Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zatem zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. jest aktem podlegającym kognicji sądów administracyjnych. Skarga na wyżej wymieniony akt złożona została przez Prokuratora Rejonowego w Strzelcach Opolskich, który w myśl art. 53 § 2a oraz § 3 p.p.s.a., a także na mocy art. 5 i art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r. poz. 740 z późn. zm.) nie jest ograniczony żadnym terminem w zakresie wniesienia skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem uznać należało, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki umożliwiające Sądowi merytoryczne rozpoznanie niniejszej sprawy.

Stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a., na zgodny wniosek stron sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Sąd, w wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonego aktu, uznał skargę Prokuratora tylko w części za uzasadnioną.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że - wbrew stanowisku skarżącego Prokuratora Rejonowego w Strzelcach Opolskich – z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. wynika, że rada gminy może regulować zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a takim bez wątpienia jest miejskie targowisko. Powołany przepis był zatem wystarczającą podstawą do podjęcia kwestionowanej uchwały.

Rację ma jednak skarżący, że uchwała jako akt prawa miejscowego, zajmujący określoną pozycję w hierarchii systemu źródeł prawa, nie może obejmować materii już uregulowanej w innych aktach normatywnych – w szczególności w ustawie – albo obejmować materii zastrzeżonej do regulacji ustawowej, bądź normować określoną materię wbrew regulacji ustawowej. Akt prawa miejscowego nie może ani powtarzać, ani modyfikować, ani zastępować zapisów ustawowych. Wprowadzenie przez radę gminy tego rodzaju zapisu narusza zawartą w art. 87 Konstytucji RP zasadę hierarchii aktów prawnych, ponieważ rozstrzyga on o stosowaniu norm prawnych, wobec których jest hierarchicznie niższy. Także w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje ugruntowany pogląd, że rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takowe regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 659/11; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 300/11; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 424/10; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 1045/12; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 998/19 – wszystkie publikowane w CBOSA). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 z późn. zm.) - stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143, zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzona ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Sąd oczywiście podziela stanowisko wyrażone w judykaturze, iż "Zasady techniki prawodawczej" nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów prawnych i nawet ewentualne naruszenie określonych w nim zasad legislacji nie może stanowić podstawy do uznania, że doszło do naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały w całości bądź w części. "Zasady techniki prawodawczej" nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego tego nie zmienia. Są one bowiem zbiorem reguł wskazujących jak poprawnie konstruować akty normatywne. Zwrócić należy jednak uwagę, iż Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko zgodnie, z którym naruszenie "Zasad" może prowadzić do uznania danego aktu prawnego za w całości lub w części niezgodny z Konstytucją, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Tylko zatem w sytuacji powiązania naruszenia "Zasad techniki prawodawczej" z naruszeniem zasady konstytucyjnej możemy mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego. Tak też rozumianego istotnego naruszenia dopuścił się w wyżej wymienionym zakresie skarżony organ.

Dokonując kompleksowej kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego, Sąd doszedł do przekonania, że część zapisów § 7 Regulaminu targowiska "Mój Rynek" w Kolonowskiem dotyczy materii uregulowanej w ustawie, a część wprowadza rozwiązania prawne sprzeczne z regulacją ustawową.

W § 7 ust. 1 pkt 1 Regulaminu wskazano, ze zabrania się zakłócania porządku publicznego i spokoju, co - jak słusznie wskazał skarżący – stanowi powtórzenie art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń, który stanowi: "Kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny".

W § 7 ust. 1 pkt 2 Regulaminu zabroniono wprowadzania psów na targowisko (za wyjątkiem psów przewodników). Zdaniem Sądu, brak jest podstawy prawnej rangi ustawowej dla rady miejskiej do wprowadzenia takiego zakazu. W szczególności zaskarżonego przepisu nie można opierać na przepisie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 z późn. zm.) - zwanej dalej "u.c.p.g.", który nakazuje radzie określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ocenie Sądu, przyjęcie całkowitego zakazu wprowadzania psów (z wyjątkiem psów przewodników) na targowisko, będące gminnym obiektem użyteczności publicznej, stanowi naruszenie kompetencji przyznanej w powołanym przepisie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Rozumienie zacytowanego przepisu ustawowego powinno być bowiem takie, że na jego podstawie rada może nakładać konkretne obowiązki (nakazy/zakazy) na właścicieli zwierząt domowych, jednak musi to być w jakiś sposób uzasadnione, bowiem obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Rada Miejska w Kolonowskiem w żaden sposób nie uzasadniła wprowadzonego zakazu. Nie uzasadniła także dlaczego spośród zwierząt domowych zakazem wprowadzania na targowisko objęto tylko psy. Zdaniem Sądu, wprowadzenie w Regulaminie targowiska zakazu wprowadzania psów jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt domowych. Cel ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a pośrednio również Regulaminu targowiska, jakim jest dążenie do utrzymania czystości i porządku w na targowisku, nie pozwala na wprowadzenie tak daleko idących i generalnych zakazów, jak przyjęte przez Radę Miejską w Kolonowskiem. Dodać można, że ustawodawca nie upoważnił rady do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 792/13, CBOSA).

W § 7 ust. 1 pkt 3 Regulaminu targowiska zabroniono spożywania napojów alkoholowych i używania innych środków odurzających i prowadzenia działalności przez osoby będące pod wpływem alkoholu lub środków odurzających, co - jak słusznie wskazał skarżący – stanowi powtórzenie art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który zabrania spożywania napojów alkoholowych na ulicach, placach i w parkach, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożywania na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów, a także powtórzenie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, w którym przewidziana jest sankcja karna za posiadanie wbrew przepisom ustawy środka odurzającego lub substancji psychotropowej.

W § 7 ust. 1 pkt 4 Regulaminu targowiska zabroniono prowadzenia gier hazardowych i losowych bez zezwolenia wydanego na podstawie odrębnych przepisów. Stanowi to powtórzenie regulacji ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 847 z późn. zm.), która urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych poddaje ścisłej i reglamentacji administracyjnej. Stosownie do treści art. 3 tej ustawy, Urządzanie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier w karty i gier na automatach oraz prowadzenie działalności w tym zakresie jest dozwolone na podstawie właściwej koncesji, zezwolenia lub dokonanego zgłoszenia. Ponadto, zakaz wprowadzony przez Radę Miejską w Kolonowskiem mieści się w dyspozycji czynu zabronionego w art. 128 § 1 Kodeksu wykroczeń.

W § 7 ust. 1 pkt 5 Regulaminu targowiska zabroniono wnoszenia oraz używania materiałów i substancji niebezpiecznych. Z jednej strony stanowi to powtórzenie regulacji ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz. U. z 2019 r. poz. 1225 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2020 r. poz. 955 z późn. zm.). Z drugiej strony prawodawca lokalny wprowadza ogólne i nieprecyzyjne pojęcie "materiałów i substancji niebezpiecznych", co powoduje ryzyko jego dowolnej interpretacji przez zarządcę targowiska, a w konsekwencji jest niedopuszczalne z punktu widzenia potrzeby przestrzegania zasady legalizmu.

W § 7 ust. 1 pkt 6 Regulaminu targowiska zabroniono sprzedaży towarów w drodze publicznych losowań lub przetargów. Tego rodzaju zakaz stanowi niedopuszczalną ingerencję w sposób, w jaki sprzedawca zawiera umowę sprzedaży i dokonuje sprzedaży. Godzi to w zasadę swobody kontraktacji, która – jako element wolności gospodarczej - może być ograniczana jedynie w drodze zapisów ustawowych i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP).

W pozostałym zakresie zarówno treść § 7 Regulaminu targowiska "Mój Rynek" w Kolonowskiem, jak i pozostałe zapisy tego Regulaminu i samej uchwały odpowiadają prawu, zawierają bowiem klasyczne normy techniczno-organizacyjne, związane z bieżącym funkcjonowaniem i zarządzaniem targowiskiem jako gminnym obiektem użyteczności publicznej. W tym stanie rzeczy, opierając się o art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 7 ust. 1 pkt 1 – 6 załącznika do uchwały – Regulaminu targowiska "Mój Rynek" w Kolonowskiem, a w pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalono.