Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1213/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1 art. 183 par. 1 i 2 art. 189 art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 140 art. 144
journal: Dz.U. 2015 poz 1311
law: Ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 21 ust. 1 art. 64 ust. i1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 7 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D., L. M., J. P. i F. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 882/15 w sprawie ze skargi A. D., L. M., J. P., P. P., M. D. i F.D. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów w obszarze miasta W. 1. uchyla punkt 1 (pierwszy) zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Gminy W. na rzecz J. P. i F.D. kwoty po 800 (osiemset) zł oraz solidarnie na rzecz A. D. i L. M. kwotę 800 (osiemset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 882/15, po rozpoznaniu sprawy ze skarg A. D., L. M., J. P., P. P., M. D. i F. D. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów w obszarze miasta W. oddalił skargę A. D.–M., L. M., J. P. i F. D. ( pkt 1 wyroku) oraz odrzucił skargę P. P. i M. D. ( pkt 2 wyroku).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. Rada Miejska w W., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2, art. 20 ust. 1, art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.), w nawiązaniu do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] października 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów w obszarze miasta W. oraz uchwał: nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. i nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] września 2013 r. zmieniających ww. uchwałę nr [...], uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów w obszarze miasta W..

Skargami A. D.-M. i L. M., J. P. i P. P. oraz M. D. i F. D. zaskarżyli powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie: art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1960 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r. poz. 121 ze zm., dalej: k.c.) w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa do dysponowania nieruchomościami i ich zagospodarowania nieproporcjonalnie do celu koniecznego dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne i usprawiedliwione interesy prywatne, a w konsekwencji nadużycie władztwa planistycznego gminy; art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady równości, przez zróżnicowanie przeznaczenia nieruchomości objętych planem posiadających analogiczne uwarunkowania, poprzez wydzielenie terenu pod zabudowę przemysłowo - usługową wśród nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jedno lub wielorodzinną; art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie w § 24 planu dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: 3P-U, 4P-U, 5P-U, 11P-U, 16P-U, 20P-U, 25P-U takich parametrów jak maksymalna wysokość zabudowy, maksymalna powierzchnia zabudowy, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej oraz rodzaj ogrodzenia - w sposób sprzeczny z ustaleniami studium; art. 1 ust. 1 pkt 6 i pkt 7 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 k.c. poprzez ustalenie dla działek bezpośrednio sąsiadujących po przeciwległej stronie ulicy S. oznaczonych ewidencyjnie nr [...], [...], [...] i [...] sposobu wykonywania prawa własności jako 11 P-U, wyznaczając jednocześnie nieprzekraczalną linię zabudowy względem działek skarżących w sposób sprzeczny z walorami krajobrazowymi przestrzeni i w sposób naruszający prawo własności ponad potrzebę wynikającą z racjonalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego; art. 28 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587) poprzez posłużenie się w § 26 ust. 3 pkt 2 planu miejscowego symbolem 1KD - L1/2 dla oznaczenia ul. S. na odcinku od ul. T. do ul. M., przy której położone są nieruchomości skarżących, podczas gdy na rysunku przedmiotowy fragment ulicy S. oznaczony jest symbolem 2KD-L, w związku z czym brak jest ustaleń dotyczących warunków i parametrów funkcjonalno-przestrzennych dla tego symbolu; art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. polegające na przeznaczeniu w planie miejscowym działek skarżących pod zieleń urządzoną, podczas gdy w studium teren ten przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne - część terenu 25 MN1 (MN) zostało przekształconych na Z - zieleń urządzoną - teren oznaczony jako 45Z; art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie - wbrew oznaczeniu na mapie skali 1:1000 - planu miejscowego w mniejszej skali niż 1:1000, bez wskazania szczególnie uzasadnionego przypadku; art. 2 Konstytucji oraz § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - z wykorzystaniem podkładów mapowych z dnia 14 listopada 2007 r. Sposób umieszczenia na poszczególnych rysunkach pieczęci Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. oraz sposób ich sygnowania podpisami wskazuje na duże prawdopodobieństwo umieszczenia ich poprzez montaż. Tym samym, postępowanie organu uchwałodawczego naruszyło zasadę zaufania obywateli do prawa oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej; art. 140 k.c. w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak określenia zasad lokalizacji przedsięwzięcia o uciążliwości wykraczającej poza granice działki terenu, do którego inwestor ma tytuł prawny na terenach przemysłowo - usługowych, jako wyjątek od generalnej zasady statuowanej w § 7 ust. 1 pkt 7 uchwały; art. 113 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) w ten sposób, że Rada Miejska w § 16 pkt 3 lit. i, § 17 pkt 3 lit. k, § 18 ust. 1 pkt 3 lit. e, § 19 ust. 1 pkt 3 lit. i, § 20 ust. 1 pkt 3 lit. i oraz w § 23 ust. 1 pkt 3 lit. f ustaliła obowiązujący dopuszczalny poziom hałasu w środowisku, powołując się na funkcję terenu - zabudowę mieszkaniową wielorodzinną - nie objętą zakresem normowania ww. jednostki redakcyjnej ustawy; § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem organ stanowiący w § 13 pkt 5 lit. b planu miejscowego ustalił obowiązek zapewnienia potrzeb parkingowych dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej według wskaźnika 2 stanowisk na działkę jako wielkości minimalnych, podczas gdy zgodnie z ww. aktem wykonawczym ustalenia dotyczące rozbudowy i budowy komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych; art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego rady miejskiej wynikającego z uchwały o przystąpieniu, w związku z redakcją § 25 pkt 3 planu miejscowego, bowiem ustalono warunki zagospodarowania dla terenu oznaczonego na rysunku symbolem 45 Z - sąsiadującego bezpośrednio z nieruchomościami skarżących - poprzez dokonanie ustaleń dla terenu nieobjętego opracowaniem; § 11 rozporządzenia oraz § 6 Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) poprzez użycie sformułowań, które nie służyły wyrażaniu norm prawnych bądź zawierały wyłącznie odesłania do innych jednostek redakcyjnych omawianej uchwały lub ustaw, przez co zredagowano akt prawa miejscowego w sposób zarówno niezrozumiały dla jego adresatów, jak i utrudniający poznanie intencji uchwałodawcy. Do tych pierwszych zalicza się m. in. § 3, § 6, § 7 ust. 1 pkt 6, § 10, § 14 pkt 5 planu miejscowego, z kolei § 7 ust. 1 pkt 11, § 7 ust. 2, § 8 pkt 3, 5, 6, §11 pkt 1-2, §15 pkt 4, § 16 pkt 3 lit. f-h, § 17 pkt 3 lit. i-j, § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a, § 18 ust. 1 pkt 3 lit. c-d, § 19 ust. 1 pkt 3 lit. g-h, § 20 ust. 1 pkt 3 lit g-h, § 21 ust. 1 pkt 3 lit. f-h, § 22 ust. 1 pkt 3 lit. h-j, § 23 ust. 1 pkt 3 lit. b-d, § 24 ust. 1 pkt 3 lit d-f planu miejscowego stanowią przykłady przepisów, nie zawierających konkretnych norm prawnych, ale odsyłających do innych uregulowań prawnych.

Motywując skargę skarżący podnieśli, że legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę wywodzą z nieograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości objętych planem, ponieważ A. D.-M. i L. M. są właścicielami nieruchomości nr ewid. [...] i [...], J. i P. P. są właścicielami nieruchomości nr ewid. [...], z kolei M. i F. D. są właścicielami nieruchomości oznaczonej nr [...]. Wniesienie skargi poprzedzone zostało wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 12 czerwca 2015 r. Rada Miejska w W. uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. uznała przedmiotowe wezwanie za niezasadne.

Odpowiadając na skargi Rada Miejska w W. wniosła o ich oddalenie i obciążenie skarżących kosztami postępowania z uwagi na brak po ich stronie legitymacji skargowej bądź ewentualnie ze względu na jej bezzasadność. Organ podkreślił m.in., że skarżący w żaden sposób nie dowiedli, iż przysługuje im prawo własności do opisanych w treści skargi nieruchomości. Sam fakt bycia właścicielem nieruchomości (bądź użytkownikiem wieczystym) jest warunkiem koniecznym, ale nie wystarczającym dla zaistnienia naruszenia interesu prawnego. Skarżący nie wskazali, w jaki sposób został naruszony ich interes prawny (aktualny na dzień złożenia skargi, nie zaś potencjalne zagrożenie w przyszłości) przez zaskarżoną uchwałę, co w konsekwencji pozbawia ich legitymacji skargowej.

Na rozprawie w dniu 12 stycznia 2016 r. A. D.-M., L. M., M. D. i F. D. poparli skargę.

Ze względu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego Sąd odroczył rozprawę i zobowiązał skarżących A. D.-M., L. M., J. P. i P. P. do złożenia dokumentów potwierdzających tytuł własności do działek nr ewid. [...], [...] i [...]. Jednocześnie zobowiązał organ do złożenia w terminie 7 dni wypisu i wyrysu z miejscowego planu zatwierdzonego uchwałą [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. z zaznaczeniem działek skarżących nr [...], [...], [...] i [...] i usytuowanych po przeciwległej stronie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...]położonych w W. przy ul. S..

W odpowiedzi na wezwanie Sądu skarżący do akt sprawy złożyli kserokopie: aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia [...] października 1999 r. Rep. A [...], z którego wynika, że L. M. i A. D.-M. są współwłaścicielami nieruchomości nr ewid. [...] oraz aktu notarialnego umowy darowizny z dnia [...] listopada 2003 r. Rep. [...], potwierdzającego przysługujące J. P. prawo własności nieruchomości nr [...].

Przy piśmie z dnia 27 stycznia 2016 r. organ przedłożył wypis i wyrys z miejscowego planu zatwierdzonego uchwałą nr [...]z dnia[...]czerwca 2011 r. z zaznaczeniem działek skarżących nr [...], [...], [...] i [...] oraz usytuowanych po przeciwległej stronie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]położonych w W. przy ul. S.. Natomiast w piśmie z dnia 10 lutego 2016 r. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w uzasadnieniu powyższego wyroku stwierdził, że skarga P. P. oraz M. D. powinna zostać odrzucona, ponieważ nie są oni właścicielami (współwłaścicielami), ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości znajdujących na terenie objętym regulacjami zaskarżonej uchwały. Wprawdzie z racji zamieszkiwania na terenie nieruchomości stanowiących własność ich małżonków są zainteresowani rozstrzygnięciem tej sprawy, posiadając interes faktyczny, tym niemniej brak jest podstaw prawnych, ażeby twierdzić, że przysługuje im prawem chroniony interes prawny, naruszony treścią zaskarżonej uchwały.

Pozostali skarżący są natomiast podmiotami legitymowanymi do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na przysługujące im w rozumieniu art. 140 k.c. prawo własności nieruchomości objętych regulacjami kwestionowanego aktu prawa miejscowego. Mianowicie, A. D.-M. i L. M. są współwłaścicielami działek nr ewid. [...] i [...], J. P. jest właścicielką działki nr [...], a F. D. jest właścicielem działek nr [...] i [...]. Tereny tych nieruchomości w niewielkim, stosunkowo wąskim pasie o szerokości około 2,5 m zostały oznaczone w planie symbolem 45Z i przeznaczone pod zieleń urządzoną. Pozostała część działek skarżących przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne (symbol 25 MN1) i w taki też sposób zagospodarowanych, znajduje się poza granicami obszaru, dla którego uchwalono objęty skargą plan miejscowy. W ocenie Sądu skarżący nie wykazali naruszenia przysługującego każdemu z osobna, indywidualnego, obiektywnego, realnego, aktualnego i bezpośredniego interesu prawnego postanowieniami zaskarżonej uchwały. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, aby twierdzić, że plan miejscowy negatywnie oddziałuje na sferę materialnoprawnych uprawnień któregokolwiek ze skarżących związanych z szeroko pojmowanym prawem własności, poprzez pozbawienie uprawnień, ograniczenie albo uniemożliwienie ich wykonywania, czy też, że nakłada nań jakieś obowiązki. Wprawdzie jednym z zarzutów skargi jest naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. i związana z tym kwestia zmiany przeznaczenia w planie wąskiego pasa działek skarżących z terenów, które według studium były przewidziane pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne - MN, zaś w planie zostały przekształcone na tereny zieleni urządzonej -45Z, nie mniej jednak analiza akt sprawy dowiodła, że jest on chybiony i nie można upatrywać w nim źródła naruszenia interesu prawnego skarżących. Sąd zauważył, że według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2011 r. rozważany pas gruntu przewidziany był na realizację celu publicznego, pod poszerzenie drogi publicznej. Tożsamy kierunek zagospodarowania tego wąskiego pasa gruntu przewidywało zarówno studium z 2000 r. jak i studium z 2013 r. obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Kwestionowany obecnie plan dokonał zmiany jego przeznaczenia na tereny zieleni urządzonej, a więc na cel prywatny, z ewidentnym poszanowaniem prawa własności, uwzględniając dotychczasowy sposób wykorzystania tego terenu. Dokonana zaskarżoną uchwałą zmiana w porównaniu do poprzednio obowiązującego planu miejscowego jest więc korzystna dla skarżących i nie godzi w ich interes prawny.

Sąd oceniając następnie, czy w przypadku rozważanej zmiany przeznaczenia terenu zachodzi – jak twierdzą skarżący - sprzeczność pomiędzy planem miejscowym a studium, zauważył, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 2013 r. dopuszcza prawną możliwość uzupełnienia podstawowego przeznaczenia terenu innym przeznaczeniem pod warunkiem, że nie będzie ono sprzeczne z funkcją dominującą terenu, w tym wypadku z zabudową mieszkaniową jednorodzinną oraz nie pogorszy warunków jej egzystencji. Zmiana przeznaczenia części działek skarżących na tereny zieleni urządzonej 45Z w żadnej mierze nie jest sprzeczna z dominującą funkcją terenu MN, stanowi wręcz uzupełnienie tej funkcji, z pewnością zaś nie pogarsza warunków jej egzystencji. Pozostaje wobec tego w zgodzie z regulacjami studium. Sąd zaznaczył, że skarżący byliby zainteresowani, aby ów wąski pas gruntu, stanowiący stosunkowo niewielką część nieruchomości każdego z nich, przeznaczonych zasadniczo pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne uzyskał tożsame przeznaczenie co pozostałe fragmenty tych działek. Sąd zgodził się jednak z Radą Miejską, że brak było możliwości, ażeby ten niewielki element nieruchomości skarżących został wykorzystany na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, gdyż sprzeciwiają się temu expressis verbis przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) ustalające wymogi odległościowe sytuowania budynków względem granicy działki, w tym przede wszystkim § 12 ust. 1 wprowadzający zasadę lokalizacji budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy w odległości nie mniejszej niż 3 m. Poza tym przeznaczenie tego terenu w planie miejscowym pod zieleń urządzoną determinowały dotychczasowy sposób ich wykorzystania oraz regulacje studium dopuszczające możliwość wprowadzenia funkcji uzupełniającej względem funkcję dominującej. Uwzględniając w związku z tym brak faktycznych możliwości samodzielnego zagospodarowania terenu 45Z Rada Miejska w W. wprowadzając w uchwale zapis § 25 ust. 3, obligujący do zagospodarowania fragmentów tych działek w ramach poszczególnych nieruchomości, nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, działając z poszanowaniem interesu prawnego skarżących i brzmienia art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Rację ma też organ twierdząc, że teren 45Z nie sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomościami skarżących, lecz stanowi ich integralną część, choć o innym przeznaczeniu aniżeli reszta nieruchomości.

Sąd badając pozostałe zarzuty skargi zgodził się z organem, że skarżący nie dowiedli naruszenia przysługującego każdemu z osobna indywidualnego interesu prawnego regulacjami zaskarżonej uchwały. Skarżący w głównej mierze nie zgadzają się z ustalonymi w planie zasadami zagospodarowania terenów produkcyjno-usługowych, oznaczonych symbolem 3 P-U, 4 P-U, 5 P-U, 11 P-U, 16 P-U, 20 P-U, 25 P-U, względem których nie przysługuje im prawo własności lub jakiekolwiek inne prawo rzeczowe. Przede wszystkim zaś kwestionują przeznaczenie działek nr [...], [...], [...] i [...], znajdujących się po przeciwległej względem ich nieruchomości stronie ulicy S., położonych według treści planu w jednostce urbanistycznej 11 P-U i wyznaczonej dlań nieprzekraczalnej linii zabudowy. Teren 11 P-U, co wynika z załączonej do sprawy dokumentacji, od ponad 15 lat (od 2000 r.) przeznaczony jest pod działalność produkcyjno-usługową. Taki kierunek jego zagospodarowania przewidywało zarówno Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. z 2000 r. (uchwała nr [...]z dnia [...] września 2000 r.), zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 2013 r. (uchwała nr [...] z [...] września 2013 r.) obowiązująca w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, jak i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta W. przyjęty uchwałą nr [...] z dnia 21 czerwca 2011 r. Teren 11 P-U przeznaczony według treści planu głównie po zabudowę przemysłową (produkcyjną), magazyny, usługi nie sąsiaduje bezpośrednio z terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN, w tym przede wszystkim z działkami skarżących, rozgranicza je bowiem ulica S.. Oba rodzaje terenów, z oczywistych względów, nie są więc - jak starają się dowieść skarżący - terenami o tożsamych, analogicznych uwarunkowaniach, zwłaszcza o podobnych walorach krajobrazowych. Brak jest w związku z tym podstaw do twierdzenia, że w realiach tej sprawy doszło do naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wydzielenie terenu pod zabudowę przemysłowo-usługową wśród nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną. Sąd podkreślił również, że określenie w zaskarżonej uchwale nieprzekraczalnej linii zabudowy dla terenu 11 P-U, poprzez nieznaczne przybliżenie jej względem granic działek skarżących, w żadnej mierze nie wpływa na wykonywanie przysługującego im prawa własności nieruchomości i pozostaje w zgodzie ze studium oraz z brzmieniem § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zmiana w tym zakresie wpływa na sposób zagospodarowania działek, stanowiących własność prywatną, znajdujących się w jednostce planistycznej 11 P-U, nie ingerując w sposób zagospodarowania działek skarżących. Zgodzić się także - w ocenie Sądu - trzeba z argumentacją Rady, że ustalona nieprzekraczalna linia zabudowy uwzględnia kształt działek zwężających się w kierunku zachodnim i dotychczasowy charakter zabudowy występującej na tym terenie, głównie chodzi tu o obiekt produkcyjno-magazynowy na działce nr ewid. [...]. Zmiana w tym zakresie jest ewidentną konsekwencją uwzględnienia zgłoszonego w toku procedury planistycznej wniosku Spółki C., przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek sprzeciwu ze strony skarżących, którzy pomimo posiadania prawnych instrumentów służących ochronie ich interesów, pozostali zupełnie bierni, bowiem nie brali udziału w pracach nad planem miejscowym, chociażby poprzez uczestniczenie w dyskusji publicznej. Wobec braku takich działań trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, nie mogą one bowiem domniemywać zamierzeń właścicieli tym bardziej, gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium, obowiązującego od wielu lat (od 2010 r.). W świetle poczynionych wyżej uwag Sąd nie podzielił zarzutów skargi o naruszeniu art. 1 ust. 1 pkt 6 i pkt 7 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 w zw. z art. 140 k.c., art. 140 k.c. w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP i stwierdził, że wywiedzione na ich podstawie zarzuty uzasadniają konkluzję o braku naruszenia przysługującego skarżącym interesu prawnego.

Sąd nie zgodził się z argumentacją skarżących, jakoby ich interes prawny wynikał z naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w § 24 planu warunków zagospodarowania terenów 3P-U, 4P-U, 5 P-U,11 P-U, 16 P-U, 20 P-U, 25 P-U, skoro znajdują się one w znacznej odległości od nieruchomości skarżących i nie stanowią własności żadnego z nich. Dopuszczony zapisami planu sposób ich zagospodarowania, zgodny z wymogami studium, poprzez określenie poszczególnych parametrów zabudowy, nie ingeruje nawet w najmniejszym stopniu w wykonywanie przysługującego im prawa własności.

Brak jest też zdaniem Sądu podstaw, aby wywodzić naruszenie interesu prawnego skarżących z art. 28 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie rację mają wnoszący skargę, że część tekstowa planu w § 26 ust. 3 pkt 2 ulicę S. na odcinku od ul. T. do ul. M. określa jako ulicę lokalną o symbolu 1KD-L1/2, zaś część graficzna symbolem 2KD-L1/2, nie mniej jednak jest to błąd natury redakcyjnej, który nie mógłby skutkować stwierdzeniem nieważności całego planu, głównie z tego powodu, że ulica S. na omawianym odcinku zarówno w tekście, jak i na rysunku planu jest możliwa do zidentyfikowania. O naruszeniu interesu prawnego skarżących nie świadczą także przywołane w skardze przepisy art. 16 ust. 1 u.p.z.p., art. 2 Konstytucji, § 10 ust. 2, § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu (...), art. 113 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, § 11 i § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Brak jest jakiegokolwiek związku pomiędzy sformułowanymi na ich podstawie zarzutami, a indywidualną sytuacją prawną każdego ze skarżących. Podsumowując Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazali skutecznie naruszenia zaskarżoną uchwałą przysługującego im interesu prawnego lub uprawnienia.

Skargą kasacyjną A. D.–M., L. M., J. P. i F. D. zaskarżyli powyższy wyrok w zakresie pkt 1 oddalającego skargi, zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy, mimo że nowy plan zmienia przeznaczenie części ich działek, a także zmienia zasady zagospodarowania nieruchomości sąsiadujących o charakterze przemysłowo-usługowym, w których obszarze oddziaływania znajdują się działki skarżących;

2. prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez odmówienie merytorycznego rozstrzygnięcia skargi w związku z faktem, że skarżący kwestionują zmiany planu dokonane na terenach nienależących do nich, a do terenów sąsiednich;

3. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 140 k.c. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez uznanie, że zmiana przeznaczenia części działki skarżących nie narusza ich prawa do korzystania i rozporządzania związanego z prawem własności, a także przybliżenie względem ich działek zabudowy przemysłowej emitującej emisje do środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, w tym również hałas, nie narusza ich prawa do użytkowania ich własnych nieruchomości, a zatem brak jest według Sądu interesu prawnego w zaskarżeniu.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd bardzo powierzchownie ocenił, że zmiana dokonana na działkach należących do skarżących nie jest dla nich zmianą niekorzystną i nie narusza ich interesu. Trzeba bowiem zauważyć, że w przypadku przeznaczenia wąskiego pasa działek skarżących pod drogę publiczną, gmina dokonałaby ich wykupu, a skarżący dostaliby odpowiednią sumę odszkodowania i to liczoną od wartości działki budowlanej, a nie terenu zieleni urządzonej. Ustalając jednak w planie, że wąski pas przeznaczony będzie na tereny zieleni urządzonej, grunty pozostają w ich rękach, ale ze znacznym ograniczeniem prawa własności. To, że skarżący nie wzniosą tam żadnego nowego obiektu jest oczywiste - świadczy o tym również ustalona linia zabudowy. Jednak teren zieleni urządzonej nie jest chroniony akustycznie tak jak tereny zabudowy jednorodzinnej, co ma bardzo istotne znaczenie w kontekście bezpośredniego sąsiedztwa strefy przemysłowo-usługowej i inwestycji tam planowanych/budowanych. Nadto zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren biologicznie czynny w przypadku rozbudowy domu musi pozostawać na poziomie 60% w przypadku działek powyżej 1200 m2 i 40-60 % w przypadku działek o pow. 800- 1200 m2, a maksymalna zabudowa to 25% w stosunku do działki budowlanej (§ 18 skarżonego planu). Teren zieleni urządzonej nic tutaj więc nie wnosi i nie jest on doliczany do terenu działki biologicznie czynnego. Rozbudowany dom byłby zatem mniejszy niż w przypadku, gdyby teren przeznaczony na zieleń urządzoną był przeznaczony na budownictwo mieszkalne. Powyższe wpływa również na obniżenie wartości samej nieruchomości. Ponadto działki skarżących znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów przemysłowych i mimo, że oddziela je od siebie droga to nadal znajdują się w obszarze oddziaływania tych inwestycji położonych na kwestionowanych terenach. Przybliżenie dopuszczalnej linii zabudowy na działkach oznaczonych 11 P-U jest niczym innym jak zwiększeniem emisji do atmosfery projektowanych fabryk i tym samym zwiększeniem immisji wobec działek skarżących. Odnośnie zarzutu Sądu, że skarżący nie brali udziału w dyskusjach publicznych i nie składali wniosków na etapie projektowania planu podniesiono, że skarżący nie mieli takiej możliwości, bowiem mimo regularnego studiowania przez nich Biuletynu Informacji Publicznej, nigdzie nie pojawiła się nazwa ulicy S. ani oznaczenie ich nieruchomości, a plany dotyczące zamieszkałej przez nich części miasta miały oznaczenia w tytule innych ulic miasta.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie solidarnie od skarżących na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania na podstawie przedstawionego spisu kosztów, a w razie jego nieprzedstawienia - według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 16 kwietnia 2016r. A. D.–M., L. M., J. P. i F. D. zmienili wniosek skargi kasacyjnej i wnieśli o uchylenie wyroku w zaskarżonej części, tj. w części oddalającej skargę skarżących.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie ma uzasadnione podstawy zaskarżenia.

Zasadne są zarzuty, tak dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 101 ust. 1 u.s.g., jak i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 140 k.c. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Jednocześnie należy zauważyć, iż skarżący zarzucają naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 140 k.c. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię, przy czym sformułowanie zarzutów jednoznacznie wskazuje, że zarzut dotyczy błędnego zastosowania tych przepisów.

Jak stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g. – w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017r. - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (zarządzenia), ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 M. 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego).

Przy ocenie naruszenia interesu prawnego jednostki i tego, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego należy wyważyć interes społeczny i indywidualny. I tak, np. interesem społecznym może być przeznaczenie określonych nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną, drogi publiczne, podczas gdy interes indywidualny wyraża się w tym, że każdy z właścicieli konkretnej działki chce mieć możliwość zagospodarowania swojej działki według własnego uznania. Naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności. Przy uchwalaniu planu miejscowego może też dojść do kolizji interesów indywidualnych – jak w niniejszej sprawie. W takiej sytuacji należy wyważyć interesy indywidualne, aby móc ocenić, czy nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego i czy naruszono interes prawny określonych podmiotów dla zaspokojenia interesu prawnego innych podmiotów, a jeśli tak, to czy nastąpiło to zgodnie z prawem. Rolą Sądu pierwszej instancji przy kontroli legalności zaskarżonej uchwały jest ocena, czy nastąpiło wyważenie interesów skarżących i interesów inwestorów terenów oznaczonych symbolem P-U, w tym także w zakresie parametrów zabudowy i nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Wyodrębnienie w planie miejscowym terenów o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę przemysłowo – usługową – oznaczonych symbolem P-U i ich przeznaczenie pod zabudowę przemysłową (produkcyjną), magazyny i usługi, a także określenie jako dopuszczalnego przeznaczenia tych terenów m.in. na urządzenia obsługi komunikacyjnej (w tym stacje paliw), parkingi, place manewrowe - § 24 ust. 1 planu - wpływa na sposób korzystania z prawa własności działek sąsiadujących z tymi nieruchomościami, a wiąże się to chociażby ze znoszeniem uciążliwości np. zacienienia działki, domu, immisji ( m.in. hałas ).

Przeznaczenie określonych nieruchomości dla zabudowy produkcyjnej, usługowej i towarzyszącej, określenie maksymalnej wysokości zabudowy, maksymalnej powierzchni zabudowy, minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także linii zabudowy może mieć istotny wpływ nie tylko na sąsiednie tereny, ale i tereny znajdujące się w obszarze oddziaływania tych inwestycji. Na przykład, dla terenu oznaczonego symbolem 11 P-U określono maksymalną powierzchnię zabudowy na 70%, minimalny udziału powierzchni biologicznie czynnej na 5% i określono linię zabudowy w przybliżeniu do ulicy S.. Przeznaczenie danych terenów dla zabudowy produkcyjnej, usługowej i towarzyszącej wpływa na sposób korzystania z prawa własności działek sąsiadujących z tymi nieruchomościami i położonych w obszarze oddziaływania, a wiąże się to chociażby ze znoszeniem uciążliwości, np. hałasu i to niezależnie od tego, czy hałas ten będzie mieścił się w granicach norm dopuszczonych przez obowiązujące przepisy prawa. Nadto, rację mają skarżący, że przybliżenie dopuszczalnej linii zabudowy na działkach oznaczonych 11 P-U oznacza zwiększenie immisji wobec działek skarżących. Skarżący trafnie wskazują, że plan zmienia zasady zagospodarowania nieruchomości sąsiadujących o charakterze przemysłowo-usługowym, w których obszarze oddziaływania znajdują się działki skarżących.

Powyższe okoliczności świadczą o tym, że naruszenie interesu skarżących jest realne i bezpośrednie. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji ), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności ( art. 140 K.c. ). Plany ustalają możliwość ( lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Pamiętać przy tym należy, iż społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości nie wyznacza sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, lecz wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 2005 r., III CK 129/04, Prok. i Pr. 2005, nr 7-8, s. 52). W stosunkach sąsiedzkich chodzi głównie o unikanie niedozwolonych immisji (art. 144 k.c.) ( por. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze, 2001. – komentarz do art. 140 – 144 ). Sąd pierwszej instancji doszedł do błędnych wniosków, że skarżący nie wykazali naruszenia zaskarżoną uchwałą ich interesu prawnego. Nie można zaakceptować poglądu Sądu pierwszej instancji, gdyż zaskarżona uchwała przez sąsiedztwo terenów przewidzianych pod zabudowę produkcyjną, usługową i towarzyszącą, a także określenie parametrów i wskaźników tej zabudowy, nieprzekraczalnej linii zabudowy, ma realny wpływ na wymiar wykonywania prawa własności przez właścicieli oddziaływujących na siebie nieruchomości. Skarżący są właścicielami nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN) i zabudowanych budynkami jednorodzinnymi. Trafnie zwraca się w skardze kasacyjnej uwagę na przepis art. 140 K.c., i art. 144 K.c. oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Jeżeli zatem dochodzi do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który daje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej (znajdującej się w sferze oddziaływania) w stosunku do nieruchomości wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., możliwości szerszego wykonywania swego prawa własności, to ma to wpływ na zakres wykonywania własności przez skarżących, gdyż tym samym muszą oni więcej znosić ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2013r., sygn. akt II OSK [...]9/12 - CBOSA).

Błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że okoliczność, iż nieruchomości skarżących od terenów o symbolu P-U oddziela ul. S. powoduje, że teren ten nie sąsiaduje z nieruchomościami skarżących i takie jego przeznaczenie nie może naruszać interesu prawnego skarżących. Nie można także jednoznacznie twierdzić – jak uczynił to Sąd pierwszej instancji - że fakt, iż skarżący nie dysponują tytułem prawnym do terenów przeznaczonych w planie dla zabudowy produkcyjnej, usługowej i towarzyszącej, przesądza o tym, że interes prawny skarżących nie może być naruszony. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku posługuje się ogólnikowymi stwierdzeniami, które nie oddają faktycznego stanu tej sprawy. Na przykład, Sąd pierwszej instancji stwierdza, że przez określenie w planie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla terenów P-U nastąpiło nieznaczne przybliżenie jej względem działek skarżących, co w żadnej mierze nie wpływa na wykonywanie przysługującego skarżącym prawa własności nieruchomości. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji nie wskazuje, jakie jest to przybliżenie i nie zwraca uwagi na to, jaka będzie odległość zabudowy produkcyjnej od nieruchomości i zabudowy jednorodzinnej skarżących. W tej sytuacji twierdzenia Sądu pierwszej instancji należy uznać za gołosłowne.

Okoliczność, iż plan miejscowy przeznacza określone grunty pod określoną zabudowę, w tym przypadku pod zabudowę produkcyjną, usługową i towarzyszącą oznacza, iż skarżący, będący właścicielami nieruchomości sąsiadujących z tymi terenami, posiadają realny i bezpośredni interes prawny do zaskarżenia kwestionowanej uchwały. Pamiętać należy, iż nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji dopuszczonych do realizacji na terenach oznaczonych symbolem P-U na nieruchomości skarżących, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania tych inwestycji.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem planistycznym, który określa m.in. przyszłe zagospodarowanie terenów objętych tym planem. W tym stanie rzeczy nie można oczekiwać i wymagać, aby na etapie uchwalania planu i kontroli legalności uchwały skarżący wykazali konkretne, istniejące już naruszenie interesu prawnego. To naruszenie interesu prawnego może bowiem powstać dopiero w przyszłości – w przypadku realizacji zabudowy przewidzianej przez plan. Istotne jest to, że naruszenie interesu prawnego w przyszłości przez realizację zapisów planu jest realne i możliwe. A zatem, w niniejszej sprawie istotne jest to, czy zabudowa produkcyjna, która w przyszłości może powstać na terenach o symbolu P-U może wywrzeć negatywne skutki na nieruchomości skarżących.

W tych okolicznościach sprawy skarżący mają prawo domagać się przeprowadzenia merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Jeżeli bowiem dochodzi do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który daje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej (znajdującej się w sferze oddziaływania) w stosunku do nieruchomości wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., możliwości szerszego wykonywania swego prawa własności, to ma to wpływ na zakres wykonywania własności przez skarżących, gdyż tym samym muszą oni więcej znosić (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 213/17; z dnia 5 lutego 2013r., sygn. akt II OSK [...]9/12 - CBOSA).

Powyższe przemawia za zasadnością postawionych zarzutów kasacyjnych.

Kwestia zgodności z prawem zaskarżonego aktu prawa miejscowego podlegać będzie ocenie Sądu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W szczególności Sąd rozważy, czy w danej sytuacji doszło do przekroczenia władztwa planistycznego czy też takie nadużycie nie zaistniało.

Za nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie dotyczącym części nieruchomości skarżących przeznaczonych w planie pod zieleń urządzoną – uprzednio przeznaczonych pod pas drogowy. Części przedmiotowych nieruchomości przeznaczone na zieleń urządzoną będą podlegać zagospodarowaniu razem z pozostałymi częściami tych nieruchomości, a zatem ich zagospodarowania mogą dokonać skarżący i to skarżący będą decydować o dokonaniu ich zagospodarowania. Takie przeznaczenie części przedmiotowych nieruchomości oznacza, iż nie zostaną one "zabrane" pod poszerzenie drogi publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie przeznaczenie w planie części tych nieruchomości leży w interesie skarżących. Należy zatem zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w tym zakresie nie oznacza to naruszenia interesu prawnego skarżących.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.