Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2704/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 577/16 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] kwietnia 2016 r. nr [..] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [..] stycznia 2006 r. znak: [..] 2. zasądza od Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. O. kwotę 1230 (jeden tysiąc dwieście trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 577/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J. O. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] kwietnia 2016 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Zaskarżoną decyzją [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..], po rozpatrzeniu odwołania J. O. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [..] stycznia 2016 r. o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego ganku przy budynku mieszkalnym nr [..] w m. R., gm. P., utrzymał w/w decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 27 października 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. przeprowadził wizję lokalną i sporządził protokół z kontroli nieruchomości nr [..] m. R. gm. P., należącej do G.y i J. O. Jak wynika z protokołu z kontroli, na ww. nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny, do którego (od strony podwórza) oraz do istniejącej ściany (od strony dz. nr [..]) dobudowano dwie ściany i wykonano zadaszenie. W wyniku ww. robót powstał obiekt o wym. 2,87 m x 1,87 m i wys. do okapu 2,65 m, który posiada dach jednospadowy, odprowadzenie wód opadowych poprzez zamontowane orynnowanie, oraz zamontowane dwa okna, w tym okno balkonowe. Obiekt powstał 15 lat temu. Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotowy obiekt powstał w wyniku wybudowania dwóch ścian i zadaszenia przy istniejącym wejściu do budynku i "istniejącej ścianie" wcześniej pełniącej funkcję muru na granicy między sąsiednimi działkami i pełni funkcję dodatkowego pomieszczenia przy budynku mieszkalnym, z którego prowadzi wejście do budynku. Obiekt ten pełni zatem funkcję przydomowego ganku, na wybudowanie którego inwestor nie uzyskał stosownego pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2016 r., poz. 290 - dalej Pr. bud.). Zgłoszenie wykonania robót w Starostwie Powiatowym w P. z dnia 7.05.2012 r. dotyczyło robót obejmujących wymianę części pokrycia dachowego na budynku mieszkalnym nr [..] oraz wymianę pokrycia dachowego na budynku gospodarczym na dz. nr [..]. Powyższe zgłoszenie nie obejmowało zakresem budowy ganku. Postanowieniem z dnia [.]. listopada 2015 r., wydanym na podstawie przepisów art. 49b ust. 2 Pr. bud., zobligowano J.O. do przedłożenia w ustawowym terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia dwóch egzemplarzy odpowiednich szkiców lub rysunków z częścią opisową wykonanego ganku; projektu zagospodarowania działki lub terenu; zaświadczenia Wójta Gminy P. o zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zobowiązany nie przedłożył żadnego z wymaganych ww. postanowieniem dokumentów, wobec czego organ powiatowy w P., po upływie wyznaczonego terminu, był obowiązany na podstawie przepisów art. 49b ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy Pr. bud. nakazać J. O. rozbiórkę samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z wybudowaniem ww. ganku.

Rozpoznając skargę od w/w decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że rację mają organy nadzoru budowlanego, iż zgłoszenie wykonania robót w Starostwie Powiatowym w P. z dnia 7 maja 2012 r. dotyczyło robót obejmujących wymianę części pokrycia dachowego na budynku mieszkalnym nr [..] oraz wymianę pokrycia dachowego na budynku gospodarczym na dz. nr [..], natomiast nie obejmowało zakresem budowy ww. ganku. Kwestionowane decyzje wydane zostały po przeprowadzeniu procedury legalizacyjnej, a orzeczona rozbiórka jest skutkiem nieprzedłożenia przez samowolnego inwestora dokumentów wymaganych do legalizacji. Sąd uznał, że w kontrolowanym postępowaniu organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie przesłanek nałożenia nakazu rozbiórki w stosunku do spornego obiektu w postaci ganku i w tej kwestii niezasadne są zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 6, 7, 8 i 10 K.p.a. Z przedstawionych względów Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 49b Pr. bud.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. O., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 zd. pierwsze P.p.s.a. poprzez brak wskazania jakie dokładnie były zarzuty podniesione w skardze, brak w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia dlaczego Sąd uznał za prawidłowe ustalenie faktyczne organu, iż a) obiekt budowlany objęty postępowaniem to ganek, b) cały sporny obiekt został posadowiony bez wymaganego zgłoszenia, a nadto czy i ewentualnie dlaczego ustalił, że rozbiórka ta nie zagrozi przylegającym doń obiektom budowlanym lub ich elementom oraz niewyjaśnienie dlaczego uznał, że zachodzą podstawy prawne do jego rozbiórki w całości,

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy uzasadnione było uchylenie decyzji w całości z uwagi na istotne uchybienia przez organ wskazanym w niniejszym zarzucie przepisom o postępowaniu dowodowym, niepełne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, jak i błędne ustalenia faktyczne,

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 49 b ust. 1 i 2 i art. 30 ust. 2 Pr. bud. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy uzasadnione było uchylenie decyzji w całości z uwagi na istotne uchybienia przez organ wskazanym w niniejszym zarzucie przepisom Prawa budowlanego sprowadzające się do akceptacji poprzedzenia nakazu rozbiórki zawartym w piśmie PINB z dnia [..] listopada 2015 r. ogólnikowym i zbyt szerokim żądaniem odpowiednich szkiców lub rysunków z częścią opisową wykonanego ganku,

4. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 49 b ust. 1, 2 i 3 Pr. bud. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy uzasadnione było uchylenie decyzji organu w całości z uwagi na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 49 b ust. 1, 2 i 3 Pr. bud. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy objawiające się wadliwym przyjęciem, że sporny obiekt to przydomowy ganek, doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego o ganek, a nadto rozbiórka winna dotyczyć całego obiektu.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie a nadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie osobiście przedstawił swoje stanowisko procesowe w piśmie z dnia 29 września 2018 r.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 8 listopada 2018 r. nie stawił się nikt.

Naczelny Sąd administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie wobec trafności zarzutów:

- naruszenia art. 49b ust. 1 Pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

- naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym doszło do mogącego mieć istotny wpływ na wynik postępowania uchybienia przez organy wskazanym powyżej przepisom o postępowaniu dowodowym, skutkiem czego było niepełne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, co skutkowało co najmniej przedwczesną oceną co do właściwego w sprawie trybu postępowania legalizacyjnego oraz co do zakresu obowiązków nakładanych na inwestora, w kontrolowanej decyzji.

Zauważyć bowiem należy, iż przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w kontrolowanej sprawie przez organy nadzoru budowlanego było zweryfikowanie zgodności z prawem zrealizowanej przez J. O. inwestycji, której ostatecznym skutkiem było powstanie ganku przy budynku mieszkalnym nr [..] w miejscowości R., Gm. P.

Istotnym w sprawie jest, że inwestor od początku konsekwentnie wskazywał, że zrealizowane przez niego prace polegały na zabudowie dwóch ścian, to jest ściany z drzwiami i ściany z oknem na istniejących już uprzednio schodach prowadzących do drzwi wejściowych do tego budynku oraz pokryciu dachem przestrzeni wyodrębnionej przez te dwie ściany, istniejącą ścianę budynku i istniejący mur odgradzający jego posesję od działki sąsiedniej.

Jako czas zrealizowania powyższych robót budowlanych inwestor w protokole kontroli z 27 października 2015 r. wskazał rok 2000, używając sformułowania, że roboty budowlane wykonywane były około 15 lat temu, zaś w piśmie procesowym z dnia 5 stycznia 2016 r. (k. 25 akt organu I instancji) jako czas zrealizowania przedmiotowych robót wskazywany jest okres lat 2003 -2005. Stanowisko to zostało następnie przez J.O. powtórzone w odwołaniu i skardze do WSA w Szczecinie. Dodatkowo w odwołaniu skarżący wskazał na wykonanie w roku 2010 prac polegających na pokryciu muru przedmiotowej konstrukcji styropianem, zaś dwa lata później tzw. putzem.

Powyższe twierdzenia inwestora co do zakresu zrealizowanych robót budowlanych oraz czasu ich realizacji nie były w żaden sposób weryfikowane przez organy obu instancji, które w poczynionych ustaleniach faktycznych ograniczyły się do przytoczenia treści oświadczeń strony i ustalenia, że jak wynika z protokołu kontroli zakres robót obejmował dobudowanie dwóch ścian i zadaszenia.

Pomimo tej treści ustaleń faktycznych sprowadzających się do ustalenia, że skarżący pobudował bez wymaganego zgłoszenia jedynie dwie ściany i zadaszenie organy nadzoru budowlanego nałożyły na niego obowiązek rozbiórki ganku przy budynku mieszkalnym nr [..] w R.

Organy nie wyjaśniły jak nałożenie obowiązku rozbiórki całości ganku ma się do ustalonego stanu faktycznego i do treści stanowiącego materialnoprawną podstawę ich rozstrzygnięcia art. 49b ust. 1 Pr. bud. stanowiącego w dacie orzekania, iż właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W szczególności organy nie wyjaśniły dlaczego nałożyły obowiązek rozbiórki całego ganku, mimo, że ustaliły, iż bez wymaganego zgłoszenia zrealizowane zostały jedynie dwie ściany i zadaszenie.

Również orzekający w sprawie WSA w Szczecinie, mimo że J. O. w treści skargi wprost wskazywał, że przedmiotowa inwestycja posadowiona została na schodach do budynku poprzez dostawienie ścian do muru sąsiada istniejącego w granicy działki i przykrycie ich dachem, nie zauważył, iż w stanie faktycznym ustalonym przez organy (aczkolwiek również te ustalenia poczynione zostały także z naruszeniem przepisów K.p.a. – o czym w dalszej części niniejszego uzasadnienia) wadliwie zastosowały one art. 49b ust. 1 Pr. bud. poprzez orzeczenie nakazu rozbiórki ganku jako całości, mimo ustalenia, że w warunkach samowoli budowlanej (bez wymaganego zgłoszenia) pobudowane zostały jakoby jedynie dwie ściany i kryjące je zadaszenie.

Z treści art. 49b ust. 1 Pr. bud. wskazującego na możliwość nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia wynika zaś, że mając do czynienia z obiektem budowlanym zrealizowanym częściowo legalnie, a częściowo nielegalnie, organ musi ustalić zakres prac wykonanych jako samowola budowlana, bo zakres ten determinuje treść obowiązków jakie winny zostać nałożone na inwestora w przypadku braku możliwości zalegalizowania przedmiotowej samowoli. Przepisy Prawa budowlanego nie zawierają wprawdzie definicji legalnej pojęcia części obiektu budowlanego, lecz według słownika języka polskiego PWN "część" to przedmiot stanowiący jakiś dający się samodzielnie wyodrębnić element większej całości. Takie wynikające z wykładni językowej zdefiniowanie pojęcia "części" obiektu budowlanego w aspekcie, o którym mowa w art. 49b ust. 1 ustawy jest jak najbardziej uprawnione, co oznacza, że przez podlegającą ewentualnej rozbiórce część rozumieć należy zrealizowany samodzielnie bez wymaganego zgłoszenia dający się wyodrębnić fragment, względnie fragmenty obiektu budowlanego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć zatem należy, iż w przypadku ustalenia, że schody prowadzące do budynku, na których posadowione zostały następnie dwie ściany przedmiotowego ganku oraz mur graniczny pobudowane zostały legalnie, brak byłoby podstawy prawnej do orzeczenia obowiązku ich rozbiórki tylko z tego powodu, iż następnie wykorzystano je jako części składowe samowolnie pobudowanego ganku.

Należy podkreślić, że w realiach stanu faktycznego ustalonego przez organy, a zaakceptowanego przez Sąd I instancji, wybudowana w ramach samowoli budowlanej część obiektu budowlanego w postaci dwóch ścian i zadaszenia jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem (jak przyjęły w sposób dorozumiany organy i za nimi Sąd), że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą - legalnie zrealizowaną część obiektu. Inaczej rzecz ujmując potencjalna rozbiórka tych dwóch ścian i zadaszenia nie wpłynie na możliwość funkcjonowania schodów do drzwi wejściowych do obiektu i ściany pełniącej rzekomo już uprzednio funkcję muru granicznego.

Już tylko powyższe uchybienie samodzielnie uzasadniało uchylenie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku, ze względu naruszenie art. 49b ust. 1 Pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, iż zaskarżony wyrok WSA w Szczecinie zapadł z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na zaakceptowaniu przez Sąd I instancji dokonania przez organy niepełnych ustaleń faktycznych i co za tym idzie braku wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, do których należą tak ustalenia daty realizacji przedmiotowych robót budowlanych, jak i ich dokładnego zakresu.

Uzasadniając powyższe stanowisko wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się (a pogląd ten w całości podziela także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie), że naruszenia ustawy Prawo budowlane powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10 oraz uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, dostępne - jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku - na stronie internetowej: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustalenia czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji z punktu widzenia Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności należy co za tym idzie dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie pobudowania danego obiektu.

Przypomnieć dalej trzeba, że pod rządami z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane cały czas obowiązywała i obowiązuje wyrażona w art. 28 ust. 1 Pr. bud. generalna zasada, iż roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1), przy czym przez "roboty budowlane" rozumieć należy budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dzieł plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Pr. bud.), a przez "budowę" wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r.).

Wyjątki od tej powszechnej zasady wprowadza art. 29 Pr. bud., określający w ust. 1 jakiego rodzaju budowy nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, zaś w ust. 2 określający katalog robót budowlanych takowego pozwolenia nie wymagających. Ujęcie danej kategorii budowy, bądź robót budowlanych w powyższych katalogach wyjątków od ogólnej zasady obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie oznacza przy tym jeszcze zwolnienia danego rodzaju budów bądź robót z reglamentacji objętej przepisami prawa budowlanego, albowiem w art. 30 ust. 1 Pr. bud. prawodawca wskazał jakie rodzaje budów i robót budowlanych spośród wskazanych w art. 29 wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Wprowadzanie przez ustawodawcę do art. 29 ust. 1 lub 2 Pr. bud. i powiązanego z nim art. 30 ust. 1 tej samej ustawy, zmian polegających na uzupełnianiu tych regulacji o nowe kategorie obiektów i robót budowlanych, nie oznacza zatem wyłącznie obejmowania tychże nowych kategorii obiektów i robót budowlanych reglamentacją polegającą na obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, lecz przede wszystkim zwalnianie przedmiotów tych zmian spod generalnego obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż pojęcie przydomowego ganku wprowadzone zostało do ustawy Prawo budowlane ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015, poz. 443) , która to nowelizacja weszła w życie z dniem 28 czerwca 2015 r.

Na powyższą okoliczność trafnie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie w piśmie procesowym z dnia 29 sierpnia 2018 r., wskazując, że określenie ganek pojawiło się w art. 29-31 Pr. bud. po 2010 r., a więc po zakończeniu przez niego robót budowlanych będących przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego. Z tej okoliczności prawnej skarżący kasacyjnie wywiódł wprawdzie co najmniej przedwczesny wniosek, że właściwym określeniem dla robót zrealizowanych przez niego w latach wcześniejszych właściwym byłoby zakwalifikowanie substancji budowlanej powstałej w ich wyniku jako obiektu małej architektury, to jednak prawidłowo wskazał na problem wiążący się z właściwą kwalifikacją prawną zrealizowanych przez niego prac.

Jednocześnie zauważyć należy, iż z wskazanych powyżej powodów istotne znaczenie prawne ma możliwie dokładne ustalenie daty robót wykonanych przez inwestora w związku z budową przedmiotowego ganku, w tym w szczególności ustalenie czy zostały one zrealizowane w roku 2000, 2003 czy w jeszcze innej dacie.

Nadto szczegółowego ustalenia wymaga faktyczny zakres robót budowlanych zrealizowanych przez J. O.

Wprawdzie sam inwestor stwierdził, że dwie ściany ganku posadowione zostały na schodach prowadzących do wejścia do jego budynku, jednakże okoliczność ta nie została w żaden sposób przez organy zweryfikowana procesowo, w tym w szczególności nie ustalono, czy a jeśli tak to jakie schody, do drzwi wejściowych przewidywał zatwierdzony projekt budynku mieszkalnego, ani nawet czy projekt taki funkcjonuje w obrocie prawnym. Organy nie zajęły wprost stanowiska w tym zakresie i nie wyraziły go w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji obu instancji, z których można się jedynie domyślać, że za zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy przyjęły twierdzenia skarżącego, iż wykonał jedynie dwie ściany i zadaszenie nad gankiem.

Analogicznie organy nadzoru nie poczyniły jednoznacznych ustaleń co do trzeciej ze ścian ganku, to jest ściany stanowiącej rzekomo istniejący wcześniej mur graniczny. Organy w sposób dorozumiany przyjęły w tym zakresie za wiarygodne oświadczenie inwestora, nie dokonując jednakże oceny jego mocy dowodowej oraz nie konfrontując go z jakimikolwiek innymi środkami dowodowymi.

Na występowanie istotnych wątpliwości dotyczących tego zagadnienia wskazuje zaś chociażby dokumentacja zdjęciowa dołączona przez samego inwestora do skargi do WSA w Szczecinie. Ze zdjęć na kartach 7 i 9 akt sądowych nie wynika bowiem by pomiędzy działką inwestora i przy jego budynku, a działką sąsiednią istniał posadowiony w granicy mur pełniący funkcje ogrodzenia o wysokości odpowiadającej wysokości ścian istniejącej aktualnie konstrukcji.

Brak wyjaśnienia wskazanych wyżej istotnych okoliczności faktycznych sprawy stanowił o naruszeniu przez orzekające w sprawie organy art. 7 i art. 77 §1 K.p.a., a także art. 80 K.p.a., bowiem ustalenie stanu faktycznego sprawy w oparciu o niekompletny materiał dowodowy siłą rzeczy musiało mieć charakter dowolny. Poprzez brak jednoznacznego wskazania, które fakty odnośnie dat i zakresu zrealizowanych prac organy uznały za udowodnione oraz poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej, w tym wskazania dlaczego dla oceny robót budowlanych stanowiących przedmiot postępowania zastosowano przepisy nieobowiązujące w dacie ich zrealizowania organy naruszyły nadto art. 107 § 3 K.p.a.

Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie zostały ujawnione i uwzględnione w treści rozstrzygnięcia przez orzekający w sprawie Sąd I instancji, który w ten sposób naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a., przy czym uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Również powyższe uchybienia uzasadniały uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Szczecinie.

Trafnym okazał się wreszcie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia dlaczego Sąd uznał, że zachodzą podstawy prawne do nałożenia obowiązku rozbiórki przedmiotowego ganku w całości, aczkolwiek w kontekście wskazanych wyżej uchybień o wyższym ciężarze gatunkowym nie miał on istotnego znaczenia dla rozpoznania skargi kasacyjnej.

Na obecnym etapie postępowania i wobec wskazanych wyżej braków postępowania dowodowego przeprowadzonego w toku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego przedwczesnym byłoby natomiast odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów, w tym w szczególności do zarzutu naruszenia art. 49 b ust. 1 i 2 i art. 30 ust. 2 Pr. bud. poprzez akceptację poprzedzenia nakazu rozbiórki zbyt ogólnikowym i szerokim żądaniem odpowiednich szkiców lub rysunków z częścią opisową wykonanego ganku oraz zarzutu art. 49 b ust. 1, 2 i 3 Pr. bud. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. poprzez akceptację przyjęcia, że sporny obiekt to przydomowy ganek oraz doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego, albowiem dopiero dokonanie kompletnych i prawidłowych ustaleń faktycznych co do zakresu i wykonanych robót i czasu ich realizacji pozwoli na prawidłowe ich zakwalifikowanie na gruncie prawa budowlanego jako robót wymagających pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia, względnie robót budowlanych nie podlegających żadnemu z tych obowiązków oraz na ocenę, czy w ich wyniku doszło do wybudowania obiektu budowlanego bądź jego części czy też zaistniał inny niż określony w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Pr. bud. przypadek wykonania robót budowlanych.

Dopiero prawidłowa kwalifikacja przeprowadzonych robót budowlanych przesądzi zaś o trybie w jakim winno być rozprowadzone dotyczące ich postępowanie legalizacyjne bądź naprawcze.

Przypomnieć bowiem trzeba, że przepisy ustawy Prawo budowlane przewidują trzy odrębne tryby likwidacji skutków samowoli budowlanej: tryb określony w art. 48, tryb z art. 49b oraz tryb przewidziany przepisami 50-51 Prawa budowlanego. Tryby te są trybami rozłącznymi, stosowanymi w odmiennych stanach faktycznych. Na podstawie art. 48 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na podstawie art. 49b ustawy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2 rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Pamiętać przy tym należy, iż zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 6 Pr. bud. obowiązującą od 24 grudnia 1997 r. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z kolei tryb określony w przepisach art. 50-51 ustawy znajduje zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, a więc m.in. wtedy, gdy zrealizowane samowolnie roboty budowlane nie stanowiły budowy obiektu budowlanego bądź jego części.

Podsumowując stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie co uzasadniało uchylenie zaskarżonego nią wyroku.

Jednocześnie stwierdzić trzeba, że w sprawie zachodziły przesłanki dla orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. i rozpoznania skargi, albowiem istota sprawy w zakresie niezbędnym do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji jest dostatecznie wyjaśniona.

Rozpoznając skargę wskazać należy, iż wobec wskazanych wyżej braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego koniecznym było uchylenie tak zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji.

Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma przy tym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uniemożliwia uzupełnienie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, bez naruszenia wynikającej z art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności.

Zakres stwierdzonych uchybień dotyczących poczynienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych uniemożliwia Sądowi odniesienie się do tej części argumentacji zawartej w skardze, która dotyczy prawidłowego zdaniem strony skarżącej zakwalifikowania zrealizowanych prac na gruncie przepisów Prawa budowlanego. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego przez organy i ocena sądowa tegoż zastosowania może bowiem nastąpić jedynie wtedy, gdy postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującą procedurą, a okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości.

Sąd pragnie w tym miejscu jedynie zauważyć, iż roboty budowlane polegające na wymianie pokrycia dachowego wykonane w istniejącym obiekcie budowlanym w oparciu o skuteczne zgłoszenie nie mogą sanować faktu pierwotnego zrealizowania prac, które doprowadziły do powstania przedmiotowego obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Jeżeli budowa tzw. ganku była zrealizowana w ramach samowoli budowlanej, to późniejsza milcząca zgoda organu administracji architektoniczno-budowlanej na wymianę pokrycia dachowego między innymi nad tymże tzw. gankiem, nie może sanować tej samowoli. Rozpoznający zgłoszenie organ administracji architektoniczno-budowlanej nie bada bowiem w sposób całościowy legalności zabudowy już istniejącej na nieruchomości, której zgłoszenie zamiaru dokonania robót budowlanych dotyczy – bowiem nie jest do tego uprawniony i wkroczyłby w ten sposób w kompetencje organów nadzoru budowlanego, a jedynie weryfikuje prawidłowość zgłoszenia odnośnie robót nim objętych pod kątem istnienia negatywnych i pozytywnych przesłanek dla jego przyjęcia. Znamiennym jest także, iż wśród przesłanek obligatoryjnego i fakultatywnego wniesienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu, wskazanych w art. 30 ust. 6 i ust. 7 Pr. bud. brak jest przesłanki zgłoszenia wykonywania robót budowlanych na obiekcie powstałym w warunkach samowoli budowlanej, co wyraźnie wskazuje, iż okoliczność ta pozostaje poza zakresem zainteresowania organu rozpoznającego zgłoszenie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego zastosują się do poglądów prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w niniejszym wyroku.

W pierwszym rzędzie organy winny ustalić kiedy dokładnie wykonane zostały roboty budowlane będące przedmiotem postępowania i jaki był zakres tych robót, ze szczególnym uwzględnieniem faktu czy obejmowały one jakiekolwiek prace budowlane przy ścianie stanowiącej mur graniczny pomiędzy nieruchomościami inwestora i sąsiednią (na przykład poprzez podniesienie istniejącego muru do wysokości odpowiadającej pozostałym ścianom ganku) oraz przy schodach i podeście przed drzwiami wejściowymi do budynku skarżącego, na których to istniejących jakoby elementach miał on jakoby posadowić dwie ściany i zadaszenie.

Po poczynieniu tego rodzaju precyzyjnych ustaleń organy winny dokonać kwalifikacji zrealizowanych samowolnie robót zgodnie z przepisami prawa materialnego obowiązującymi w dacie ich zrealizowania.

W szczególności organy winny ocenić czy zrealizowane prace stanowiły budowę jakiegokolwiek obiektu z katalogu określonego w art. 29 ust. 1 Pr. bud., względnie realizowanie robót budowlanych o jakich mowa w ust. 2 tego przepisu, w brzmieniu z daty ich realizacji, a jeśli tak to czy zwolnieniu ich z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę towarzyszyło nałożenie obowiązku dokonania zgłoszenia o jakim mowa w art. 30 ust. 1 Pr. bud. Tego rodzaju ustalenie skutkować będzie koniecznością prowadzenia postępowania legalizacyjnego o jakim mowa w art. 49b Pr. bud. w przypadku ustalenia, że doszło do wybudowania obiektu bez wymaganego zgłoszenia bądź postępowania naprawczego z art. 51 Pr. bud. w sytuacji zakwalifikowania przedmiotowych robót budowlanych jako inne określone w art. 49b ust. 1 tej samej ustawy, aczkolwiek wymagające zgłoszenia.

W przypadku udzielenia zaś negatywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie organy winny zakwalifikować wykonane roboty budowlane jako zrealizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę i ocenić, czy przedmiotowe roboty stanowiły przebudowę czy też rozbudowę należącego do inwestora budynku mieszkalnego i w zależności od ustaleń przeprowadzić postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 Pr. bud. w przypadku ustalenia, że doszło do rozbudowy obiektu, bądź postępowania naprawczego z art. 51 tej samej ustawy w przypadku ustalenia, że wykonane prace miały charakter przebudowy. Powyższe rozróżnienie wynika wprost z treści art. 48 ust. 1 Pr. bud. odwołującego się do pojęcia budowy (wybudowania obiektu) i definicji legalnej pojęcia budowy zawartej w art. 3 pkt 6 Pr. bud., która od 11 lipca 20003 r. nie obejmuje już przebudowy w powiązaniu z wyjaśniona już uprzednio zasadą, że do kwalifikowania samowoli budowlanej stosuje się przepisy (a więc także przepisy w brzmieniu) z daty jej realizacji, zaś do usuwania jej skutków z daty orzekania przez organy.

W toku prowadzonego postępowania organy winny także pamiętać o obowiązku precyzyjnego sformułowania rozstrzygnięcia ewentualnego rozstrzygnięcia nakazującego dokonanie rozbiórki, tak by wyraźnie odnosiło się ono wyłącznie do robót budowlanych zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej.

W przypadku ustalenia, że roboty budowlane zrealizowane przez skarżącego były w dacie ich przeprowadzenia objęte zakresem wyłączenia z art. 29 ust. 1 lub 2 Pr. bud., a jednocześnie nie były wskazane w art. 30 ust. 1 tej samej ustawy, w sprawie zaktualizują się natomiast przesłanki do umorzenia postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego jako bezprzedmiotowego.

Orzeczenie o kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem pierwszej instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym oparto na przepisie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., art. 205 § 2 i art. 200 w zw. z art. 193 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składa się opłata za czynności profesjonalnego pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną w wysokości 360 zł oraz zwrot kosztów z tytułu uiszczonych przez stronę skarżącą wpisów od skargi kasacyjnej (250 zł) oraz od skargi (500 zł), a także zwrot kosztów opłaty kancelaryjnej za odpis wyroku Sądu I instancji z uzasadnieniem (100 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).