Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1924/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. oraz E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 765/12 w sprawie ze skargi E. K., M. J., E. B. i E. S. na uchwałę Rady Miasta Chełm z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania Zespołu Szkół Ogólnokształcących Nr 3 oraz likwidacji poprzez wygaszanie Gimnazjum Nr 3 w Chełmie 1) oddala skargę kasacyjną; 2) odrzuca skargę kasacyjną E. S.; 3) zwraca E. S. kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi kasacyjnej; 4) odstępuje od zasądzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Miasta Chełm.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Lu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę E. K., M. J., E. B. i E. S. na uchwałę Rady Miasta Chełm z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania Zespołu Szkół Ogólnokształcących Nr 3 oraz likwidacji poprzez wygaszanie Gimnazjum Nr 3 w Chełmie.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że w dniu [...] czerwca 2012 r. Rada Miasta Chełm – działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h/ ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 5, art. 62 ust. 5, art. 59 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół Ogólnokształcących Nr 3 przy ul. Rejowieckiej 76 w Chełmie oraz likwidacji poprzez wygaszanie Gimnazjum Nr 3 przy ul. Rejowieckiej 76 w Chełmie.

W skardze do Sądu w Lublinie E. K., M. J., E. B. oraz E. S. zarzuciły, że ww. uchwała narusza prawo i domagały się jej uchylenia.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miasta Chełm wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Sąd wskazał, że jest ona elementem dwuetapowej procedury likwidacyjnej zapoczątkowanej uchwałą Rady Miasta Chełm z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie zamiaru rozpoczęcia likwidacji Gimnazjum Nr 3 wchodzącego w skład Zespołu Szkół Ogólnokształcących Nr 3 w Chełmie.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie narusza art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten upoważnia organ prowadzący szkołę publiczną do jej zlikwidowania z końcem roku szkolnego. W takim przypadku organ prowadzący szkołę ma obowiązek zawiadomić – co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji –rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły. Jak wynika z akt sprawy na przełomie stycznia i lutego 2012 r. rodzice uczniów likwidowanego Gimnazjum Nr 3 są zawiadamiani o zamiarze likwidacji tejże Szkoły. Sąd wskazał, że w aktach sprawy figuruje wykaz obejmujący imię i nazwisko ucznia Gimnazjum Nr 3 w Chełmie, imię i nazwisko obu rodziców (prawnych opiekunów) oraz – z nielicznymi wyjątkami – adresy każdego z nich. Przedmiotowy wykaz sporządzono przez Zespół Szkół Ogólnokształcących Nr 3 w Chełmie w oparciu o formularze wypełnione i podpisane przez rodziców uczniów (prawnych opiekunów) i przekazano do Urzędu Miasta Chełm przy piśmie Wicedyrektora ww. Zespołu z dnia [...] stycznia 2012 r. Zawiadomienia w tym zakresie wyraźnie powołują się na treść uchwały Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. określającej w § 1, że z dniem 1 września 2012 r. zamierza się rozpocząć likwidację Gimnazjum Nr 3, poprzez wygaszanie, które zakończy się w dniu 31 sierpnia Sąd wskazał, że termin do zawiadomienia rodziców "wygaszanej" szkoły, o zamiarze jej likwidacji wiąże się z terminem likwidacji rozumianej jako całkowite zaprzestanie funkcjonowania placówki, a nie z początkiem procesu wygaszania działalności szkoły. W takiej sytuacji przedwczesnym i nieusprawiedliwionym jest zdaniem Sądu zarzut, że Rada Miasta Chełm ponosi odpowiedzialność za to, że rodzice dziecka podają nieprawidłowe dane adresowe – co dotyczy I. S. (poczta zwraca korespondencję z adnotacją "błędny adres") – bądź ich nie ujawniają – dotyczy to W. W. (według adnotacji pracownika poczty – "Adresat za granicą. Adresu nie ustaliłem. Domownik nie odebrał."), J. R. (jego adres jest nieznany – według ww. wykazu – a matka dziecka, U. H. samotnie je wychowuje; U. H. odebrała zawiadomienie w dniu 31 stycznia 2012 r.), A. F. (jego adres jest nieznany; zawiadomienie odebrała E. F. w dniu 31 stycznia 2012 r.), A. H. (jego adres jest nieznany; zawiadomienie doręczono M. H. w trybie art. 44 k.p.a.), S. K. (jego adres jest nieznany; zawiadomienie doręczono M. K. w dniu 31 stycznia 2012 r.), J. M. (jego adres jest nieznany; L. M., matka dziecka, odmówiła przyjęcia zawiadomienia), P. P. (jego adres jest nieznany, wiadomo tylko, że przebywa w Irlandii; zawiadomienie doręczono E. P. w dniu 31 stycznia 2012 r.), P. Ś. (jego adres jest nieznany; zawiadomienie doręczono matce dziecka, E. K. w dniu 31 stycznia 2012 r.), D. M. (jego żona oświadczyła, że adresat jest nieobecny i przebywa tylko w niektóre weekendy; D. M. odebrała zawiadomienie w dniu 31 stycznia 2012 r.). Sąd stwierdził, że o zamiarze likwidacji szkoły zawiadomiono również R. S. oraz D. K.. Korespondencję skierowaną do tego pierwszego doręczono za pośrednictwem poczty w dniu 31 stycznia 2012 r. dorosłemu domownikowi, zaś zawiadomienie adresowane do D. K. odebrał dorosły domownik w dniu 2 lutego 2012 r. O likwidacji Gimnazjum Nr 3 wie także B. W. (z akt sprawy wynika, że w dniu 31 stycznia 2012 r. własnoręcznie kwituje odbiór zawiadomienia i odmawia przyjęcia korespondencji skierowanej do W. W.). Sąd podał, iż również podobnie należy ocenić zarzuty i wnioski zawarte w piśmie z dnia 5 marca 2013 r. stanowiącym załącznik do protokołu z rozprawy, że nie zawiadomiono o zamiarze likwidacji szkoły M. P., A. i A. Z., D. i M. L., E. B., czy E. S. i innych. Z akt sprawy wynika, że A. i A. Z., D. i M. L. zawiadomiono w trybie art. 44 k.p.a. podobnie zresztą jak i skarżące E. B., E. S. oraz M. J. M. P. należy uznać za zawiadomioną o zamiarze likwidacji szkoły, skoro korespondencję skierowano na adres podany w ww. wykazie (poczta zwraca przesyłkę z adnotacją, że dorosły domownik odmawia przyjęcia pisma i według oświadczenia domownika, adresat przebywa za granicą).

Odnosząc się do zarzutu, że Rada Miasta Chełm nie może zlikwidować szkoły, która nie jest odrębną jednostką organizacyjną, Sąd zważył, że zaskarżona uchwała z dnia 25 czerwca 2012 r. reguluje dwie kwestie. Pierwszą z nich jest rozwiązanie Zespołu Szkół Ogólnokształcących Nr 3 w Chełmie w termie określonym w § 1 uchwały. W myśl art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący zespół szkół może rozwiązać taki zespół i w takim przypadku przepisów art. 58 i 59 nie stosuje się. Drugą kwestią jest natomiast likwidacja Gimnazjum Nr 3 w trybie art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1656/11, Sąd podał, że tryby przewidziane w art. 59 i 62 ustawy regulują inne kwestie, jednak żadne z tych uregulowań nie wskazuje na konieczność podjęcia uchwały o wyłączeniu szkoły przed podjęciem uchwały o zamiarze likwidacji szkoły.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Chełm rozwiązuje Zespół Szkół Ogólnokształcących, co jest równoznaczne z wyodrębnieniem Gimnazjum Nr 3 z ww. Zespołu. Wyodrębnienie może nastąpić poprzez rozwiązanie zespołu szkół lub przez samo wyodrębnienie konkretnej szkoły z danego zespołu. Wyniki kontroli uchwały z dnia 25 czerwca 2012 r. wskazują jednoznacznie, że procedura likwidacyjna określona w art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty odnosi się do likwidacji Gimnazjum Nr 3 w Chełmie, a nie do likwidacji tamtejszego Zespołu Szkół.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. W dniu 7 maja 2012 r. projekt uchwały w przedmiocie likwidacji Gimnazjum nr 3 przedstawiono do zaopiniowania reprezentatywnej organizacji związków zawodowych jaką jest Forum Związków Zawodowych (w dniu 9 maja 2012 r. projekt uchwały doręczono Zarządowi Wojewódzkiemu FZZ w Lublinie). Tego rodzaju działanie wyczerpuje obligatoryjny tryb opiniowania określony w powołanej wyżej ustawie. Zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 2/10, uchwala o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego, z tym że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z tych uchwał oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły E. K., E. B. i E. S.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a, art. 151 p.p.s.a i art. 144 § 4 p.p.s.a przez oddalenie skargi przez Sąd, gdy dostrzeżenie, że nie było podstaw do zastosowania przez organ doręczenia zastępczego przewidzianego przez art. 43 k.p.a. ani fikcji doręczenia, o której mowa w art. 44 k.p.a., skutkować winno uznaniem, że nie wszyscy rodzice uczniów zostali zawiadomieni o planowanej likwidacji szkoły przed upływem 6 miesięcy od daty rozpoczęcia jej likwidacji;

2) prawa materialnego, tj.:

a) art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) przez uznanie, że:

I termin zawiadomienia o planowanej likwidacji szkoły rodziców uczniów w przypadku placówki, której likwidacja rozciągnięta jest w czasie należy liczyć od dnia całkowitej jej likwidacji, w sytuacji gdy właściwa wykładnia tej normy wskazuje, że termin ten należy uwzględniać od dnia rozpoczęcia likwidacji szkoły,

II nie jest obowiązkiem organu skutecznie zawiadomić rodziców o zamiarze likwidacji szkoły, a może on poprzestać na próbie zawiadomienia i nie ciąży na nim oblig ustalenia i zweryfikowania miejsca zamieszkania prawnych opiekunów dziecka, gdy obowiązkiem organu jest podjęcie wszelkich możliwych działań w celu skutecznego zawiadomienia rodziców,

III zawiadomienie o planowanej likwidacji szkoły może nie zawierać motywów, które stały u podstaw takiej decyzji,

IV możliwa jest likwidacja szkoły przez wygaszanie, gdy norma ta nie przewiduje takiego trybu,

V dopuszczalna jest likwidacja szkoły bez jej wyodrębnienia prawnego i organizacyjnego z zespołu szkół, a więc de facto możliwa jest likwidacja zespołu szkół w sytuacji, gdy art. 62 ust. 5 tej ustawy pozwala jedynie na rozwiązanie zespołu szkół i nie przewiduje możliwości jego likwidacji;

b) art. 19 ust. 1 ustawy o z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854) przez niepoinformowanie na piśmie związków zawodowych o nieuwzględnieniu ich stanowiska i tym samym uniemożliwienie im obrony swojego stanowiska.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Chełm wniosła o jej oddalenie oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Postanowieniem z dnia 17 lipca 2013 r. Sąd I instancji odrzucił skargę kasacyjną E. K. z uwagi na nieuzupełnienie jej braków formalnych.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarga kasacyjna E. S., jako niedopuszczalna z uwagi na brak wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, podlegała odrzuceniu stosownie do art. 178 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Natomiast skarga kasacyjna E. B. podlegała oddaleniu, bowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania dot. niepowiadomienia wszystkich rodziców uczniów o planowanej likwidacji szkoły, wobec błędnego zastosowania przepisów art. 43 i 44 k.p.a., to stwierdzić należy, iż nie jest on zasadny. Stosownie do art. 59 ust. 1 ww. ustawy o systemie oświaty organ prowadzący zobowiązany jest, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji szkoły zawiadomić o tym zamiarze m.in. rodziców uczniów. Jednak przepis ten nie określa formy, w jakiej rodzice winni być poinformowani o zamiarze likwidacji szkoły. Przy czym czynność ta ma charakter materialnotechniczny, bo chociaż jest czynnością faktyczną, to wywołuje pośrednio skutki prawne, gdyż warunkuje prawidłowość procedury likwidacyjnej. Wprawdzie w powołanym przepisie nie wskazano, że zawiadomienie, jeżeli następuje w formie pisemnej, winno być doręczone według zasad doręczania pism w postępowaniu administracyjnym zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, to organy dokonując takich doręczeń posiłkują się regulacją zawartą w tych przepisach. Tym niemniej taka praktyka nie oznacza, że przepisy te mają wprost zastosowanie w przypadku dokonywania stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły i mają jedynie charakter posiłkowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 3048/12; sygn. akt I OSK 3067/12). W niniejszej sprawie organ dokonał stosownych zawiadomień rodziców na podstawie danych zawartych w ankiecie podanych przez rodziców uczniów i przekazanych organowi przez szkołę. Wbrew zawartym w skardze kasacyjnej zarzutom naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o systemie oświaty, organ nie miał podstaw weryfikować tych danych. To rodzice, reprezentujący małoletnie dzieci zobowiązani są do wskazania pełnych i zgodnych ze stanem faktycznym danych. Obliguje ich do tego obowiązek należytego wykonywania władzy rodzicielskiej. Odnośnie władzy rodzicielskiej to stosownie do art. 97 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jeżeli przysługuje obojgu rodzicom, każde z nich jest obowiązane i uprawnione do jej wykonywania, jednakże o istotnych sprawach dziecka rodzice rozstrzygają wspólnie, a w braku porozumienia między nimi rozstrzyga sąd opiekuńczy. W przypadku gdy władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom, to każde z nich obowiązane jest do współdziałania i współpracy z drugim rodzicem we wszystkich istotnych sprawach dziecka, także w sytuacji gdy nie mieszkają razem. Przy czym rodzice są przedstawicielami ustawowymi dziecka pozostającego pod ich władzą rodzicielską i jeżeli dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską obojga rodziców, to każde z nich może działać samodzielnie jako przedstawiciel ustawowy dziecka (art. 98 § 1 k.r.io.). Te rozwiązania prawne dotyczące wykonywania władzy rodzicielskiej mają również przełożenie na procedurę związaną z zamiarem likwidacji szkoły i stosownymi zawiadomieniami.

Również wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie zaprezentował jako własnego poglądu, że termin do zawiadomienia rodziców "wygaszanej" szkoły o zamiarze jej likwidacji wiąże się z terminem likwidacji rozumianym jako całkowite zaprzestanie funkcjonowania placówki, a nie z początkiem procesu wygaszania działalności szkoły. Przywołał jedynie ten pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku i w żaden sposób nie ustosunkował się do niego.

Odnośnie stanowiska skarżącej o konieczności zawarcia w przedmiotowym zawiadomieniu motywów planowanej likwidacji szkoły, to stwierdzić należy, iż nie jest ono zasadne. Powołany przepis art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty zawiera jedynie wymóg powiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły i w żaden sposób nie obliguje organu prowadzącego do uzasadnienia tego zamiaru. W takiej sytuacji nie można zarzucić, iż brak w zawiadomieniu uzasadnienia zamiaru likwidacji szkoły stanowi naruszenie powyższego przepisu. Natomiast należy zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, iż przepisy powołanej ustawy o systemie oświaty nie zawierają regulacji dotyczącej "wygaszania" działalności szkoły. Jednakże nie oznacza to, że nie może być przyjęta taka forma likwidacji szkoły. Należy mieć na względzie, iż rozłożenie w czasie procesu likwidacji, przy jednoczesnym zapewnienia ukończenia szkoły przez uczęszczających do niej uczniów, w znacznym stopniu łagodzi skutki społeczne likwidacji placówki. Ustawa o systemie oświaty nie określa w jakim czasie i jakiej formie ma nastąpić ta likwidacja, a jedynie wskazuje, że winno to nastąpić z końcem roku szkolnego, ale nie precyzując, którego roku kalendarzowego. Może się więc to dokonać zarówno w roku kalendarzowym, w którym podjęto uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły, jak i w latach następnych.

Odnośnie zarzutu naruszenia również art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty dot. braku możliwości likwidacji zespołu szkół, to także nie jest on zasadny.

Przepis art. 59 ust. 1 oraz art. 62 ust. 5 dotyczy innych sytuacji i przewidują odmmienne procedury. Likwidacja szkoły, o której mowa w art. 59 ust. 1 przewiduje konieczność przeprowadzenia kolejnych czynności m.in. zawiadomienia rodziców, czy innych organów. Natomiast co do działań określonych w art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, organ ma swobodę działania i nie jest zobowiązany informować o zamiarze podjęcia stosownych działań. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu nie stosuje się przepisów art. 58 i 59 ustawy. Nie jest to bowiem likwidacja szkoły. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej zakwestionowana uchwała nie narusza powołanych wyżej przepisów. Likwidacja szkoły nastąpi w dniu 31 sierpnia 2014 r. Do tego czasu istniał będzie zespół szkół i nie następuje jego likwidacja a jedynie rozwiązanie. Rozwiązanie zespołu szkół umożliwia likwidację jednej ze szkół. Taka wykładnia powołanych przepisów służy przyjęciu racjonalnych rozwiązań pozwalających uniknąć generowania zbędnych kosztów kadrowych i organizacyjnych, a przede wszystkim jest zgodna z celami i zasadami systemu oświaty.

Chybiony jest również zarzut naruszenia przepisów art. 19 ust. 1 wskazanej ustawy o związkach zawodowych. Przepis ten przewiduje prawo do opiniowania przez związki zawodowe aktów prawnych, w tym aktów prawa miejscowego. Bezsporne jest, iż w niniejszej sprawie organ zwrócił się do związków o stosowną opinię odnośnie przedmiotowej uchwały. W związku z tym przepis ten w żaden sposób nie został naruszony. Natomiast kwestię uwzględnienia bądź odrzucenia stanowiska związku reguluje ust. 3 art. 19 ww. ustawy. jednakże skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu co do naruszenia tej normy. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie posiada kompetencji do prostowania, uzupełniania czy precyzowania jej zarzutów, to nie może ustosunkować się do nieprawidłowo sformułowanego zarzutu.

Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184, 178 oraz art. 207 § 2 i art. 232 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.