Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1453/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 5 czerwca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2625/18 oddalającego sprzeciw T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów leśnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2625/18, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) oddalił sprzeciw T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej jako Skarżąca lub Spółka) od decyzji Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako K.p.a.), uchylono w całości decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie z dnia [...] grudnia 2017 r., Nr [...] znak: [...] ustalającą Spółce - sprawcy wyłączenia, dzierżawcy działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...] oraz [...], z obrębu [...], położonych w W., opłatę w wysokości [...] złote tj. dwukrotnej należności za niezgodne z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji leśnej [...] ha gruntów leśnych o typie siedliskowym las mieszany świeży wchodzących w skład ww działek i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Sąd I instancji wskazał na ograniczony zakres rozpozania przez sąd administracyjny sprawy, w której wniesiono sprzeciw od decyzji kasatoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. zgodnie z art. 64e P.p.s.a. i przywołał podstawy prawne możliwych w takiej sprawie rozstrzygnięć wynikających z art. 151a § 1 i § 2 P.p.s.a.

Zdaniem Sądu, kontrolowana decyzja kasatoryjna nie zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Sąd wskazał na zawarte w tym przepisie przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej i zauważył, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13, dostępny na stronie internetowej centralnej bazy orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

Sąd zwrócił uwagę, że kontrola prawidłowości decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Aby tego dokonać, należy ustalić jak rozumieć użyty w tym przepisie zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, CBOSA). Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy.

Sąd stwierdził, że objęta sprzeciwem decyzja odpowiada ww. kryteriom. Sąd podzielił ustalenia i argumentację organu drugiej instancji, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Ocenił je jako prawidłowe i wyczerpujące. Sąd zauważył, że organ wskazał na okoliczności, istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia, które wymagają wyjaśnienia. Najważniejszym był brak ustalenia czy w ogóle w sprawie istniała podstawa do zastosowania art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z uwzględnieniem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Wobec tego organ nakazał – przy uwzględnieniu również udziału strony w postępowaniu – ustalenie zakresu i powierzchni tego wyłączenia. Powyższe zdaniem Sądu uzasadniało wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a.

Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2219/15, Lex Omega nr 2315542). Sąd podzielił powyższy pogląd prawny i wskazał, że przywołany art. 64e P.p.s.a. stanowi wyraźnie, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 p.p.s.a. Zakresu kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem jest zatem – z woli ustawodawcy – ograniczony. Tym samym nie mogły zostać uwzględnione zarzuty podniesione w sprzeciwie. Już zresztą sam fakt uwzględnienia zarzutu wskazanego w pkt 3 sprzeciwu naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), obligowałby organ do uchylenia decyzji organu I instancji. Zastosowanie tego przepisu w trybie odwoławczym, naraziłoby organ na zarzut naruszenia ar. 15 K.p.a.

Skarżąca Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła nauszenie przepisów postępownia oraz przepisów prawa materialnego.

Naruszenia przepisów prawa postępowania skarżąca upatruje w naruszeniu art. 151a § 2 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 7b, art. 10 § 1, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79a § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 85 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako "K.p.a.") polegające na oddaleniu sprzeciwu mimo niewystarczająco dokładnego wyjaśnienia przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych stanu faktycznego sprawy i niewyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym zaniechania poczynienia przez ten organ samodzielnych ustaleń faktycznych w zakresie powierzchni terenu wyłączonego z produkcji leśnej, które to ustalenia są istotne dla rozstrzygnięcia w sprawie a naruszenie takie miało istotny wpływ na treść orzeczenia podczas gdy prawidłowo przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe winno doprowadzić do rozstrzygnięcia reformatoryjnego bez obowiązku kierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Natomiat zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przywołano art. 151a § 2 P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1161) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu sprzeciwu mimo tego, że istniała podstawa do samodzielnego ustalenia przez organ, że przedmiotowe grunty jako przewidziane w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne nie mogły być objęte obowiązkiem podwójnej opłaty, zaś wobec tego terenu mogła być jedynie wydana decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej, z obowiązkiem uiszczenia opłaty rocznej podwyższonej o 10 %.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnenu w Warszawie (na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a.). Skarżąca domagała się rozpozania skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Zdaniem skarżącej, wyrok jest nieprawidłowy albowiem wbrew stanowisku Sądu I instancji nie zachodziły okoliczności wyłączające możliwość przeprowadzenia przez organ II instancji dowodów uzupełniających, a w szczególności dowodu z opinii biegłego w zakresie ustalenia obszaru wyłączenia z produkcji leśnej. Organ II instancji ma nie tylko ocenić zgodność z prawem postępowania organu I instancji, lecz przede wszystkim jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie całej sprawy jakby "od nowa"" (wyr. WSA w Warszawie z 5.7.2007 r,, I SA/Wa 769/07, Legalis). W wyroku z 5 marca 2015 r. (II OSK 1876/13, Legalis) NSA wskazał, że w sytuacji gdy strona bez swojej winy nie brała udziału w oględzinach, na podstawie których zapadła decyzja, nie jest możliwe przeprowadzenie w trybie art. 136 K.p.a. dowodu z ponownych oględzin na poziomie drugiej instancji, ponieważ ewentualne nieuwzględnienie zastrzeżeń wnioskodawców mogłoby być zwalczane na poziomie skargi do sądu, a nie przez przeprowadzenie toku instancji administracyjnej. Orzeczenie uchylające decyzję organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełnianie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art 136 K.p.a. Na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Innymi słowy aprobata charakteru decyzji organu II instancji wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia WSA w Warszawie nosi cechy braku dostatecznego rozważenia istoty obowiązków jakim jest poddany organ rozpoznający sprawę na każdym jego stadium, tj. przepisów art. 7, art. 7b, art. 10 § 1, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79a § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 85 § 1 K.p.a. przy równoczesnym nieuzasadnionym okolicznościami sprawy przyjęciem założenia, że istnieje ryzyko naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Skarżąca podnosi, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych został naruszony poprzez jego niewłaściwe zastosowanie albowiem Sąd I instancji był nie tylko władny ale przede wszystkim zobowiązany do zbadania czy istniały po stronie organu II instancji podstawy do samodzielnej oceny zagadnienia zastosowania tego przepisu albowiem w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. W aktach sprawy znajdują się dowody, z których wynika, że obowiązujący dla działek nr [...],[...],[...] i [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje ich przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne - obszar w którym położone są przedmiotowe działki to obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o podwyższonych wymogach ekologicznych. A zatem, zamiast podwójnej opłaty skarżący powinien uiścić opłatę roczną podwyższoną jedynie o 10 % dlatego też niezasadnie zaaprobowano odstąpienie od zmiany decyzji organu I instancji, a w konsekwencji doszło do nieuzasadnionego wydłużenia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.), skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, iż na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Wobec powyższego wniosek zawarty w skargi kasacyjnej o przeprowadzenie rozprawy należało uznać za bezzasadny bowiem treść powyższych uregulowań wskazuje jednoznacznie na konieczność rozpozania skargi od wyroku oddalającego sprzeciw na posiedzeniu niejawnym nie zaś na rozprawie. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Ponadto wskazać należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym takiego rodzaju decyzji. Wobec powyższego stwierdzić należy, że ocena Sądu I instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a.

Jak wynika z powyższego Sąd bada jedynie czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Potwierdza to brzmienie art. 64e P.p.s.a., gdzie wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu.

Zdaniem NSA, postawione w skardze kasacyjnej T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego nie zasługują na uwzględnienie.

Regulacja art. 138 § 2 K.p.a. zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy uwarunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zaistniały podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z racji dostrzeżonych przez ten organ braków w postępowaniu wyjaśniającym, w szczególności nieustalenia przez organ I instancji czy w okolicznościach sprawy powinien mieć zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych czy w okolicznościach sprawy zastosowanie powinien znaleźć art. 28 ust. 2 tej ustawy. Organ I instancji wskazując na okoliczność, że działki, których dotyczyć ma niezgodne z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji leśnej pociągające za sobą dwukrotną opłatę, zostały przeznaczone w obowiązującym na tym terenie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (§ 8 uchwały Rady Miejskiej w Wołóminie Nr VIII-91/2003 z dnia 29 maja 2003 r., Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 183, poz. 4557) na cele nierolnicze i nieleśne - symbol U.1.3. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o podwyższonych wymogach ekologicznych, nie uwzględnił jej wydając rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ta okoliczność powinna była zostać rozpatrzona w kontekście art. 28 ust. 2 tej ustawy, który stanowi, że w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%.

Zachodzi zatem uzasadniona wątpliwość czy w sprawie podstawą rozstrzygnięcia powinien być art. 28 ust. 1 ww. ustawy czy też jej ust. 2. Skoro tak to należało poczynić niezbędne ustalenia w tym zakresie. Oczywiście zastosowanie odpowiedniej podstawy prawnej może nastąpić jedynie wówczas, gdy w sposób jednoznaczny ustalony został stan faktyczny, będący podstawą orzekania w sprawie.

W okolicznościach niniejszej sprawy stan faktyczny nie został ustalony w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości. Sąd I instancji słusznie zauważył, że organ odwoławczy prawidłowo podniósł, że organ I instancji nie odniósł się w żaden sposób do twierdzeń skarżącej Spółki dotyczących wskazanych przez nią rozmiaru i powierzchni wyłączenia. Należy zaznaczyć, że w istocie w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo skarżącej z dnia [...] lutego 2017 r., w którym Spółka wskazała, że teren wyłączenia z produkcji leśnej to 746,5 mkw. Słusznie zatem Sąd I instancji podniósł, że organ odwoławczy miał podstawy aby twierdzić, że istotne dla sprawy okoliczności nie zostały wyjaśnione. Organ odwoławczy słusznie przyjął, że organ I instancji oparł się przy wydawaniu decyzji jedynie na ustaleniach i pomiarach terenu wyłączonego z produkcji leśnej dokonanych przez pracownika Nadleśnictwa D. podczas lustracji terenowej w dniu [...] czerwca 2017 r. (bez udziału strony). Z ustaleń tych wynikało, że wyłączony z produkcji teren to 0,5180 ha (5180 mkw.). Wobec tego zasadnie Sąd I instancji uznał, że przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. wystąpiły w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy wykazał, że nie zostały wyjaśnione okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy a zatem wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione. Tym samym za prawidłowe uznać należy także stanowisko Sądu I instancji oddalające sprzeciw bowiem w sprawie wystąpiły okoliczności, które po pierwsze wskazują na uchybienie przepisów postępowania a po drugie świadczą o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy istotnym dla jej rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji zależało od ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości, w oparciu o wiarygodny i wyczerpujący materiał dowody zakresu i powierzchni wyłączenia gruntu z produkcji leśnej. Pomiary mają odbyć się podczas wizji terenowej w obecności strony i majac na celu wyjaśnienie rozbierżności pomiędzy pomiarami dokonanymi przez stronę i przez Nadleśnictwo D.. Organ odwoławczy wskazał także na konieczność ustalenia, z uwagi na podstawę prawną rozstrzygnięcia, czy przeznaczenie terenu umożliwiało przeprowadzenie inwestycji poprzez zagospodarowanie w sposób jaki miało to miejsce na działkach skarżącej.

Oddalenie sprzeciwu przez Sąd I instancji było zasadne bowiem w istocie wystąpiły okoliczności, wobec których organ odwoławczy uprawniony był uznać, że wypełniają one przesłanki wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. Okoliczności odnośnie których istniały wątpliwości były na tyle istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, że przeprowadzenie tych ustaleń w ramach dodatkowego postępowania dowodowego z art. 136 § 1 K.p.a. W ocenie NSA, nie można przyjąć, że ustalenia które zadecydują o zastosowanej podstawie prawnej i wysokości wymierzonej opłaty będą mieściły się w możliwym do prowadzenia przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. postępowaniu uzupełniającym. Ustalenia poczynione w trakcie postępowania będą miały charakter zasadniczy a nie uzupełniający. Organ odwoławczy z uwagi na charakter brakujących dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń nie był władny przeprowadzić postępowania we własnym zakresie. Wykraczałoby to poza jego uprawnienie z art. 136 § 1 K.p.a. Niezasadny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w pkt 1. Brakujące ustalenia stanu faktycznego oraz wątpliwości co do możliwej do zastosowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia uzasadniały wydanie decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 K.p.a.

Sąd I instancji wbrew zarzutowi z pkt 2 skargi kasacyjnej nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych albowiem Sąd I instancji, rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 64e P.p.s.a. nie był uprawniony do wypowiadania się co do legalności zastosowania art. 28 ust. 2 ww. ustawy. Sąd miał jedynie ustalić czy organ odwoławczy w okolicznbościach sprawy był uprawniony do wydania decyzji kasatoryjnej. Taka ocena została przeprowadzona. Wobec zachowania przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. Sąd zgodnie z art. 151a § 2 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu sprzeciwu.

Sąd I instancji rozpoznając sprzeciw nie był uprawniony do oceny decyzji organu odwoławczego pod kątem prawidłowości zastosowania lub niezastosowania przepisów prawa materialnego art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Po pierwsze nie został jednoznacznie ustalony stan faktyczny sprawy aby móc oceniać słuszność zastosowania ww. przepisu prawa materialnego. Przede wszystkim jednak Sąd badał tylko i wyłącznie czy wystąpiły obie przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. warunkujące wydanie zaskarżonej decyzji. Wszelkie oceny dotyczące legalności zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych były by przedwczesne i wykraczały poza granice rozpoznania sprzeciwu określone w art. 64e P.p.s.a.

Tym samym NSA stwierdza, że Sąd I instancji słusznie uznał, iż wydanie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. spełniało wymogi określone w tym przepisie. Wniesiony sprzeciw zasługiwał zatem na oddalenie w myśl art. 151a § 2 P.p.s.a.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.