Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 872/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Kube (sprawozdawca), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Andrzej Góraj, Protokolant specjalista Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby Lekarskiej w R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby Lekarskiej w R. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] pismem z dnia [...] lutego 2016 r. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] o przedłożenie kserokopii dokumentacji medycznej pacjenta (...), imion i nazwisk lekarzy wchodzących w skład Komisji Lekarskiej w dniu [...] lutego 2016 r., którzy przeprowadzili badania pacjenta (...) wezwanego na komisję lekarską w celu wydania orzeczenia. Jako podstawę żądania wskazał art. 26 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzecznika Praw Pacjenta (Dz. U. z 2016 r., poz. 186), § 78 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania oraz art. 71, art. 112 ustawy o izbach lekarskich (Dz. U. z 2016 r., poz. 522) w związku z art. 15 § 2 i 3 k.p.k.

Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] Wydział [...] odmówił, na podstawie art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm.); zwanej dalej "ustawą systemową", przekazania kserokopii dokumentacji medycznej oraz podania imion i nazwisk lekarzy wchodzących w skład Komisji Lekarskiej.

Następnie Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] pismem z dnia [...] lutego 2016 r. zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o natychmiastową interwencję w sprawie udostępnienia dokumentacji medycznej oraz podania imion i nazwisk lekarzy orzekających w dniu [...] lutego 2016 r. w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...]. Wskazał, że do Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] wpłynęła skarga na wskazanych lekarzy orzeczników ZUS i pomimo wniosku o udostępnienie informacji ze wskazaniem podstawy prawnej odmówiono jej udostępnienia. Zwrócił uwagę, że Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej jest organem właściwym do rozpatrywania skarg na lekarzy, a odmowa udostepnienia dokumentacji uniemożliwia wszczęcie postępowania wyjaśniającego.

W odpowiedzi na interwencję, pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Naczelnik Wydziału [...] ZUS poinformował o składzie orzekającym Komisji Lekarskiej w dniu [...] lutego 2016 r. w Oddziale Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] oraz wskazał, że w zakresie udostępnienia dokumentacji medycznej pacjenta (...) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję odmowną doręczoną odrębnym pismem.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w związku z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.); zwanej dalej u.d.i.p., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] o odmowie udostępnienia Okręgowemu Rzecznikowi Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] informacji publicznej w części dotyczącej dokumentacji medycznej pacjenta (...).

W uzasadnieniu wskazał, że określone we wniosku informacje dotyczące dokumentacji medycznej pacjenta należą do danych zgromadzonych na koncie ubezpieczonego, o którym mowa w art. 40 ustawy systemowej.

Zaznaczył, że Zakład udostępnia dane z konta ubezpieczonego oraz konta płatnika składek w oparciu o art. 50 ust. 3-16 ustawy systemowej. Zgodnie z art. 50 ust. 3 tej ustawy, dane zgromadzone na koncie ubezpieczonego i koncie płatnika składek mogą być udostępniane sądom, prokuratorom, organom kontroli skarbowej, organom podatkowym, Państwowej Inspekcji Pracy, Straży Granicznej, komornikom sądowym, organom egzekucyjnym w rozumieniu ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.), ośrodkom pomocy społecznej, powiatowym centrom pomocy rodzinie, publicznym służbom zatrudnienia, Komisji Nadzoru Finansowego oraz wojewodzie i Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców w zakresie prowadzonych postępowań dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z uwzględnieniem przepisów dotyczących ochrony danych osobowych. Jednocześnie Zakład uznaje prawo do uzyskania danych z zasobów informacyjnych Zakładu w odniesieniu do innych podmiotów, o ile legitymują się zgodą osoby, której dane dotyczą lub podstawą prawną, która nakłada na Zakład obowiązek ich udostępnienia.

W przedmiotowej sprawie brak jest zgody osoby, której dane dotyczą jak również wskazana we wniosku podstawa prawna nie daje możliwości uzyskania przez Rzecznika wnioskowanych informacji oraz dokumentacji. Powołany we wniosku art. 26 ust. 3 ustawy o prawach pacjenta i Rzecznika Praw Pacjenta nakłada ustawowy obowiązek udostępniania dokumentacji medycznej na podmioty udzielające świadczeń zdrowotnych podmiotom wymienionym w ust. 3, w tym także rzecznikom odpowiedzialności zawodowej. Podmiotem udzielającym świadczeń zdrowotnych jest podmiot wykonujący działalność leczniczą, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2015 r., poz. 618 ze zm.). W świetle tych przepisów Zakład nie jest podmiotem udzielającym świadczeń zdrowotnych zobowiązanym do udostępnienia dokumentacji medycznej.

Wyjaśnił, że Zakład jako administrator danych jest zobowiązany do dołożenia szczególnej staranności, w celu ochrony interesów osób, których dane przetwarza, a w szczególności do tego, aby dane te były przetwarzane zgodnie z prawem, w tym zbierane dla oznaczonych, zgodnych z prawem celów i niepoddawane dalszemu przetwarzaniu niezgodnemu z tymi celami.

Reasumując stwierdził, że udostępnienie przez Oddział Zakładu danych osobowych szczególnie chronionych nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 i art. 112 ustawy o izbach lekarskich w związku z art. 15 § 2 i 3 k.p.k., poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że w tej sprawie ma zastosowanie art. 40 i 50 ustawy systemowej.

Skarżący wskazał, że jest powołany do prowadzenia spraw dyscyplinarnych lekarzy i ma prawo występować do wszelkich jednostek i instytucji o udzielenie mu niezbędnych informacji i dokumentów w celu rzetelnego przeprowadzenia postępowania sprawdzającego i wyjaśniającego. Zaznaczył, że przedmiotem żądania nie była informacja z konta ubezpieczonego, jak podał organ, tylko udostępnienie dokumentacji medycznej badanego pacjenta. Niezrozumiałym jest zatem wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej skoro nie zwracał się z wnioskiem o udostępnienie dokumentacji medycznej pacjenta, która objęta jest tajemnicą lekarską, w trybie u.d.i.p. Ponadto podał, że lekarz orzecznik ZUS badając pacjenta wykonuje świadczenia zdrowotne w rozumieniu art. 2 pkt 10 ustawy o działalności leczniczej.

Podkreślił, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pomijając ustosunkowanie się do treści art. 71 i art. 112 ustawy o izbach lekarskich w związku z art. 15 § 2 i § 3 k.p.a. i odmawiając udostępnienia żądanej dokumentacji medycznej, uniemożliwia mu wykonywanie obowiązków określonych w ustawie o izbach lekarskich.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie organ wadliwie zakwalifikował zgłoszone przez Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] żądanie z dnia [...] lutego 2016 r., którym zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o udostępnienie dokumentacji medycznej pacjenta (...). Zarówno treść wniosku jak i dalsza korespondencja w tym przedmiocie, a także wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony od decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] wskazywały jednoznacznie, jako podstawę żądania art. 26 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzecznika Praw Pacjenta (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 186) oraz art. 71 i art. 112 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2016 r., poz. 522) w związku z art. 15 § 2 i 3 k.p.k. Niezrozumiałym jest zatem wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej skoro wnioskodawca nie zwracał się z takim wnioskiem w trybie u.d.i.p.

Organ kwalifikując przedmiot wniosku pominął również fakt, że Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby Lekarskiej w [...], jako organ samorządu zawodowego, należący do grupy innych podmiotów wykonujących zadania publiczne jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. i tym samym nie jest podmiotem uprawnionym do żądania udostępnienia informacji publicznej.

W myśl art. 2 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich członkowie izb lekarskich stanowią samorząd zawodowy lekarzy i lekarzy dentystów. Jednostkami organizacyjnymi samorządu posiadającymi osobowość prawną są okręgowe izby lekarskie, Wojskowa Izba Lekarska i Naczelna Izba Lekarska, które działają przez organy określone w ustawie (art. 3 ust. 1 i 2). Natomiast w świetle art. 21 tej ustawy organami okręgowej izby lekarskiej są: okręgowy zjazd lekarzy, okręgowa rada lekarska, okręgowa komisja rewizyjna, okręgowy sąd lekarski oraz okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zakres prawa do informacji określa art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Z kolei ust. 3 art. 61 stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2 określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).

Z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wynika więc, że dostęp do informacji publicznej przysługuje "obywatelowi". Z kolei art. 2 ust. 1 u.d.i.p. dostęp taki przyznaje "każdemu". Przepis ten stanowi, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej".

Kwestia ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania dostępu do informacji publicznej była kilkakrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09 oraz sygn. akt I OSK 1003/09 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, że "ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa do dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu" ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek lub podmiot prawa prywatnego. Termin "każdy" nie może być inaczej rozumiany, zważywszy na cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej przecież dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej. Takie rozumienie pojęcia "każdemu" potwierdza stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zaprezentowane w wyroku z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt SK 54/08 (vide: punkt 2 rozważań - OTK - A2009/5/69; Dz. U. Nr 84, poz. 713), zgodnie z którym termin "każdy" obejmuje osoby fizyczne, a także osoby prawne prawa prywatnego w zakresie praw konstytucyjnych, które przysługują osobom prawnym".

Tożsame stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1982/13 (publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzając, że "użyty w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. zwrot "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek lub podmiot prawa prywatnego. Termin "każdy" nie może być inaczej rozumiany, zważywszy na cel i sens u.d.i.p., przyjętej dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej".

Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 386/12 (publ.: LEX nr 1246684) wskazując, iż "racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym sformułowanie "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego".

Ten sam Sąd w postanowieniu z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 197/09 (publ.: OSP 2011/9/94) podkreślił, że "celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informowanie obywateli o stanie "spraw publicznych", a nie zdobywanie przez organy administracji publicznej informacji od innych podmiotów zobowiązanych na podstawie art. 4 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Tak więc, biorąc pod uwagę cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej przecież dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej, należy wskazać, iż sformułowanie "każdy" oznacza każdego człowieka lub podmiot prawa prywatnego".

Analogiczne stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1316/12 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 132/14 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu w składzie orzekającym, który cytowane wyżej poglądy podziela, stwierdzić należy, że przy dokonywaniu wykładni użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "obywatel" oraz użytego w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdy" należy mieć na względzie przede wszystkim cel przepisów dotyczących dostępu do informacji publicznej, którym jest zapewnienie swego rodzaju "społecznej kontroli" nad działalnością władzy publicznej (w tym organów samorządów gospodarczych i zawodowych - art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.).

Z tych względów termin "każdy", użyty w art. 2 ust. 1 u.d.i.p., nie może odnosić się do organów administracji publicznej lub też do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, gdyż ustawa ta ma służyć do bezpłatnego informowania obywateli - w sposób zapewniający aktualną wiedzę - o stanie państwa, samorządów, instytucji publicznych oraz ich majątku. Celem ustawy jest zapewnienie dostępu do informacji o stanie spraw publicznych, a nie umożliwienie organom administracji publicznej pozyskiwania informacji od innych podmiotów zobowiązanych na podstawie art. 4 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej.

W okolicznościach niniejszej sprawy, Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby Lekarskiej w [...], jako organ okręgowej izby lekarskiej będący jednostką samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów, nie należy do kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania dostępu do informacji publicznej. Tym samym Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się naruszenia art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, zaś konsekwencją tego naruszenia było przeprowadzenie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zaznaczyć należy, że rozpatrzenie wniosku informacyjnego poprzez wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce jedynie wówczas, gdy z wnioskiem takim wystąpi podmiot uprawniony, spełniony jest zakres podmiotowy i przedmiotowy u.d.i.p., zaś udostępnienie informacji publicznej podlega ograniczeniu z przyczyn określonych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Skoro Rzecznik, nie mógł wystąpić a tym bardziej, że nie wystąpił z wnioskiem o udostępnienie dokumentacji medycznej pacjenta na podstawie u.d.i.p., to brak było podstaw do zastosowania trybu tej ustawy.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. a w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy w punkcie 2 sentencji orzeczenia.