Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2068/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 154 ust. 6, 7 i 8,
journal: Dz.U. 2015 poz 581
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r.o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych 1. Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Rzeszowie 2. Szpitala Specjalistycznego P. Sp. z o.o. Sp. k. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 549/16 w sprawie ze skargi Klinicznego Szpitala Wojewódzkiego Nr [...] im. [...] w R. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Rzeszowie z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 549/16, po rozpoznaniu skargi A. w R. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Rzeszowie z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie oddalenia odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r.; oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

W dniu 16 listopada 2015 r. Dyrektor Podkarpackiego OW NFZ ogłosił konkurs ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresie pediatria – hospitalizacja, obszar: 1815 – ropczycko – sędziszowski, 1816 – rzeszowski, 1819 – strzyżowski, 1863 – Rzeszów.

Oferty złożyło 3 oferentów. Żadnej z ofert nie odrzucono kwalifikując wszystkie do części niejawnej postępowania konkursowego. Do zawarcia umowy wybrano ofertę B. Sp.j. w R., która uzyskała 82,546 pkt. Nie zostały natomiast wybrane oferty A. w R. oraz C. w R., która uzyskała 50 pkt. Ogłoszenie o rozstrzygnięciu postępowania podano do wiadomości w dniu 15 grudnia 2015 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Dyrektor Podkarpackiego OW NFZ oddalił odwołanie A. od powyższego rozstrzygnięcia uznając je za niezasadne. Wyjaśnił, że przy wyborze oferty nie naruszono zasady równego traktowania świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ani zasad prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

A. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie: - art. 134 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 581 ze zm.: dalej jako: ustawa o świadczeniach); § 5 ust. 3 i Ip 14 załącznika Nr 4 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (t.j. Dz. U z 2013 r., poz. 1520, ze zm.); - Ip 14 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2014 r. zmieniającego rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U z 2014 r., poz. 1441); - cz. l pkt 26 i pkt 26.1 Załącznika nr 3a do Zarządzenia Nr 89/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 19 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: leczenie szpitalne (ze zmianami),t.j.; - cz. l pkt 26 i pkt 26.1 Załącznika nr 6 do Zarządzenia Nr 81/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 5 grudnia 2014 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: leczenie szpitalne; - art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach. Z ostrożności zarzucono również ewentualne naruszenie art. 154 ust. 2 i 6 ustawy o świadczeniach, poprzez wybranie oferty niespełniającej wszystkich kryteriów, tj. kryterium dodatkowego, nierówne traktowanie stron postępowania konkursowego, w wyniku których A. doznał uszczerbku w interesie prawnym i został pozbawiony możliwości zawarcia umowy, a także z ostrożności ewentualne zawarcie umowy z oferentem z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Dyrektor Podkarpackiego OW NFZ utrzymał w mocy decyzję I instancji, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko. W podstawie prawnej organ wskazał art. 152, art. 154 ust. 1-3 ustawy o świadczeniach oraz art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej: k.p.a.). Organ podkreślił, że nie znajduje oparcia w przepisach wniosek o uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. i unieważnienie postępowania konkursowego oraz ponowne jego przeprowadzenie. Organ podkreślił, że na tym etapie postępowania ocenia prawidłowość wydanej decyzji, ale nie może ponownie prowadzić postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ponieważ zadanie to należy do kompetencji Komisji Konkursowej. Uznanie przez Komisję, że wybrany oferent spełnia wszystkie warunki dodatkowe, wymagane dla realizacji świadczenia nie naruszało art. 134 ustawy o świadczeniach. Zdaniem organu, w rozpoznawanej sprawie nie został również naruszony interes prawny A., który nie wykazał na czym miałaby polegać uprzywilejowana pozycja oferenta wybranego. Zawarty w § 5 ust. 3 w zw. z Ip. 14 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia, powielony w załączniku nr 3a cz. I, pkt 26, ppkt 26.1 i 26.2 do Zarządzenia nr 89/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 19 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: leczenie szpitalne, wymóg udokumentowania zapewnienia leczenia w oddziale toksykologii klinicznej nie był konieczny dla uzyskania umowy z NFZ, ale był warunkiem punktowanym dodatkowo. A. jest jedynym świadczeniodawcą posiadającym oddział toksykologii, a zatem formalnie żaden inny świadczeniodawca nie był w stanie spełnić tego warunku. W piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. poinformował on oferenta wybranego, że nie zawiera umów dotyczących kontynuacji leczenia w oddziale toksykologii. W praktyce oznacza to jednak, że i tak pacjent wymagający kontynuacji leczenia w oddziale toksykologii musiałby zostać przewieziony do świadczeniodawcy z góry ustalonego, bo jedynego na terenie województwa. Prawidłowo Komisja przyznała oferentowi wybranemu punkty w związku ze spełnieniem tego wymogu bowiem podjął działania zmierzające do zawarcia porozumienia w sprawie kontynuacji leczenia w oddziale toksykologii.

Za chybiony organ uznał zarzut nieprzedłożenia dowodów wymaganych prawem. Dowód taki stanowiło przedłożone w dniu [...] grudnia 2015 r. pismo wraz z oświadczeniem potwierdzającym spełnienie przez oferenta wybranego wszystkich warunków dodatkowych wymaganych dla realizacji świadczeń z grupy S42 oraz zawierającym wyjaśnienie przyczyn braku umowy na kontynuację leczenia w oddziale toksykologii pacjentów w zakresie zatruć. Za prawidłowe organ uznał skierowanie przez Komisję dalszego wezwania do oferenta wybranego w zakresie wykazania spełnienia dalszych dodatkowych warunków tj. zapewnienia kontynuacji leczenia w oddziale toksykologii klinicznej, dostępu wykonywania zabiegów pozaustrojowego podtrzymywania funkcji wątroby, konsultacji lekarza specjalisty w dziedzinie psychiatrii. Za niezasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 154 ust. 2 i 6 ustawy o świadczeniach, ponieważ wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy do czasu jego rozpatrzenia, co oznacza, że umowa może być zawarta po wydaniu decyzji przez organ I instancji.

W skardze na powyższą decyzję A. wniósł o uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącego, oferent wybrany nie spełnił warunku udokumentowania zapewnienia kontynuacji leczenia w oddziale toksykologii klinicznej, bowiem niewystarczające było złożenie oświadczenia o podjęciu kroków mających na celu podpisanie ze A. umowy w tym zakresie. Przyznanie oferentowi, którego oferta powinna była zostać odrzucona 5 pkt za spełnienie wszystkich warunków dodatkowo wymaganych dla realizacji świadczeń z grupy S42 nastąpiło z rażącym naruszeniem warunków konkursu oraz przepisów prawa, a zawyżona punktacja tej oferty pozbawiła skarżącego możliwości zawarcia umowy, w sytuacji gdy jako jedyny posiadał oddział toksykologii i mógł spełnić warunki konkursu. Oferent wybrany, w ocenie skarżącego, w sposób niebudzący wątpliwości, znajdował się w pozycji uprzywilejowanej. Skarżący zarzucił również nieuzasadnione przedłużenie terminu do uzupełnienia dokumentacji konkursowej dla oferenta wybranego, co skutkowało zmianą przez Komisję odpowiedzi i punktacji dla oferenta wybranego. Poddał w wątpliwość prawidłowość procedury konkursowej w zakresie w jakim dopiero w przeddzień przedłużonego terminu rozstrzygnięcia konkursu oferent wybrany przedłożył umowę zawartą ze specjalistą w dziedzinie psychiatrii. W rankingu końcowym, ustalonym po przedłużonym terminie, różnica punktowa pomiędzy ofertą oferenta wybranego, a ofertą skarżącego wynosiła zaledwie 1,519 punktu, a zatem w ocenie skarżącego Komisja powinna przeprowadzić negocjacje w celu ustalenia ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Negocjacje należało przeprowadzić ze wszystkimi oferentami, ponieważ było ich tylko trzech, albo co najmniej z dwoma, uplasowanymi na pierwszym i drugim miejscu w rankingu, tj. z oferentem wybranym i skarżącym. W ocenie skarżącego w wyniku negocjacji zapewne doszłoby do zmiany na pozycji pierwszej na liście rankingowej, albowiem skarżący zaproponowałby niższą cenę, a tym samym uzyskałby wyższą punktację. Zdaniem skarżącego, nieprzeprowadzenie w powyższych okolicznościach negocjacji wskazuje na uprzywilejowane traktowanie oferenta wybranego. Podjęte przez Komisję działania stanowią zatem rażące naruszenie art. 134, art. 142 ust. 6 i 7 oraz art. 149 ust. 1 pkt 2 i pkt 7 ustawy o świadczeniach. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 154 ust. 2 i ust. 6 powołanej ustawy poprzez podpisanie umowy z wybranym oferentem rozpatrzeniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzje obu instancji.

Sąd I instancji stwierdził, że w postępowaniu konkursowym brało udział trzech oferentów, tj.: B., A. oraz C. w R. Rozstrzygnięcia organów obu instancji nie zawierają jednak żadnego porównania biorących udział w konkursie ofert (poza tabelą w rozstrzygnięciu I, która wykazuje punktację poszczególnych oferentów). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami, a więc nie jest możliwe skontrolowanie przestrzegania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się, dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom.

Zdaniem WSA teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania konkursowego, znajduje potwierdzenie w art. 154 ust. 2 zdanie drugie ww. ustawy, który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpoznania. Z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia w treści art. 154 ustawy o świadczeniach odstępstw od ogólnych zasad k.p.a., w trakcie kontroli mają zastosowanie również przepisy dotyczące postępowania dowodowego oraz wymogów, które musi spełniać uzasadnienie rozstrzygnięcia. Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 575/13, zgodnie z którym organy NFZ, kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie mogą ograniczać się do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów. Mają one obowiązek zindywidualizować i wyjaśnić dlaczego poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej a nie innej liczby punktów, a następnie rozważania te muszą znaleźć się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie niespełniające takiego wymogu nie poddaje się kontroli sądu.

Sąd I instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie dla realizacji świadczeń z grupy S42 należało wykazać się spełnieniem dodatkowych wymagań, a to: zapewnieniem całodobowej opieki toksykologicznej, dostępem do wykonywania zabiegów pozaustrojowego podtrzymywania funkcji wątroby oraz zapewnienie konsultacji lekarza w dziedzinie psychiatrii. Spełnienie tych wymagań było dodatkowo punktowane. WSA podzielił zarzuty w zakresie punktacji wybranego oferenta za zapewnienie klinicznej opieki toksykologicznej. Sąd podniósł, że wskazane wymogi są dodatkowe i nie było ograniczeń aby świadczeniodawca zawarł umowę o usługi w zakresie opieki toksykologicznej z jednostką spoza terenu P., jak to zresztą zrobił zawierając umowę z D. w zakresie pozaustrojowego podtrzymania funkcji wątroby. Pytanie ankiety, na które każdy ze świadczeniodawców winien odpowiedzieć nie zawiera w swej treści żadnych dodatkowych warunków. Wybrany oferent w sposób prawidłowy zaznaczył w ankiecie "NIE". Zdaniem WSA, nie budzi wątpliwości, że organizator konkursu miał świadomość, iż na terenie P. A. ma obowiązek zapewnić opiekę toksykologiczną. Zapewnienia opieki toksykologicznej oznaczało, że każdy z oferentów, który posiada umowę w tym zakresie, uzyskiwał dodatkowe punkty. W ocenie Sądu, zabiegi Komisji Konkursowej, mające na celu przyznanie dodatkowej punktacji za zapewnienie opieki toksykologicznej wybranemu oferentowi, naruszają zasadę równego traktowania. W celu weryfikacji spełnienia warunków dodatkowych Komisja [...] grudnia 2015 r. wezwała tego oferenta do udokumentowania zapewnienia konsultacji lekarza specjalisty w dziedzinie psychiatrii oraz dostępu do wykonywania zabiegów pozaustrojowego podtrzymywania funkcji wątroby, przepisy ustawy dają możliwość uzupełnienia braków w postępowaniu niejawnym. Równocześnie zwróciła się o przedłożenie oświadczenia o zapewnieniu kontynuacji leczenia w oddziale toksykologii klinicznej, które ma wynikać z faktu, że A. na całym terenie województwa ma obowiązek ją zapewnić. Podmiot uzupełnił braki zgodnie z sugestią Komisji, a w konsekwencji przyznano mu – podobnie jak i skarżącemu – 4,546 punktów za spełnienie dodatkowych wymogów. Równocześnie poprawiono w tym zakresie ankietę. Trzeci z oferentów nie spełnił wymogów dodatkowych, jak to wynika z tabeli załączonej do orzeczenia organu I instancji. Dopiero w uzasadnieniu organu odwoławczego napisano, iż trzeciemu oferentowi nie przyznano dodatkowych punktów z tego tytułu, ponieważ organ nie działa z urzędu, a brak było wniosku świadczeniodawcy w tym zakresie. Brak jest informacji czy trzeci z oferentów również był wzywany do składania oświadczeń w zakresie dodatkowej punktacji, ponieważ jego sytuacja w zakresie zapewnienia opieki toksykologicznej jest identyczna jak oferenta wybranego.

Sąd stwierdził również, że w postępowaniu administracyjnym wśród dowodów wymienione są również "oświadczenia", lecz aby miały one moc dowodu, muszą spełniać wymogi z art. 75 § 2 k.p.a. Obowiązkiem NFZ jest zabezpieczenie dostępności do świadczeń poprzez wybór najlepszych ofert, uwzględniając ich wymiar ekonomiczny. Oznacza to działanie, które pozwala na zakupienie jak największej ilości świadczeń o określonej jakości, które zapewnią dostępność do leczenia osobom ubezpieczonym. Jeżeli część oferentów spełnia warunki cenowo – ilościowe i mieszczą się one w przedmiocie zamówienia, to wybór musi odbywać się na zasadach konkurencyjności. Sąd podkreślił, że konieczność oparcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach równego traktowania podmiotów i zachowania uczciwej konkurencji wynika z faktu finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych. Sąd kontrolując rozstrzygnięcia organów musi ocenić, czy dokonały one weryfikacji rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. Zatem, ponieważ z Zarządzenia Prezesa wynika, że oceny ofert dokonuje się wg kryterium: 1) jakości udzielanych świadczeń, 2) zapewnienia ich kompleksowości, 3) dostępności, 4) ciągłości oraz ceny, WSA podniósł, że organ ponownie kontrolując postępowanie konkursowe, uwzględni wymogi tego Zarządzenia oraz uzasadni swój wybór, uwzględniając wskazania Sądu.

II

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: Dyrektor Podkarpackiego OW NFZ oraz B. Sp. z o.o. sp. k.

W skardze kasacyjnej Dyrektora Podkarpackiego OW NFZ zaskarżono powyższy wyrok całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. prawa procesowego, tj.: - art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez brak odniesienia się do materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, w tym przede wszystkim:

1. w zakresie sposobu dokonywania oceny oferty przez Komisję Konkursową w oparciu o kryteria określone w Zarządzeniu Prezesa NFZ nr 3/2014/DSOZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

2. ustalenie, że w ankiecie ofertowej zawarte jest pytanie "czy świadczeniodawca spełnia dodatkowe wymogi w postaci zapewnienia m.in, opieki toksykologicznej", a świadczeniodawca udzielił na nie odpowiedzi NIE,

3. rozstrzygnięcia w sprawie wydały organy dwóch instancji, tj. Dyrektor OW NFZ oraz Prezes NFZ,

4. Komisja konkursowa prowadzi postępowanie według zasad Kodeksu postępowania administracyjnego,

a ponadto:

5. brak odniesienia się do licznych zarzutów sformułowanych przez Skarżącego oraz stanowiska organu w tym zakresie,

6. brak odniesienia się do okoliczności podniesionej przez organ związanej z wystąpieniem nowej okoliczności istotnej dla rozpoznania sprawy w przedmiocie złożenia przez Oferenta wybranego oświadczenia, że spełnia wymogi dla realizacji świadczeń z grupy S42, o których mowa w § 5 ust 3 w zw. z lp.14 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1520 ze zm.) oraz w załączniku nr 3a cz. I, pkt 26, ppkt 26.1 i 26.2 do Zarządzenia nr 89/2013/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 19 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: leczenie szpitalne,

- co łącznie uniemożliwia rekonstrukcję stanowiska Sądu i realizację wskazań co do dalszego postępowania.

II. prawa materialnego, tj.: - art. 154 ust. 6 i ust. 8 ustawy o świadczeniach – poprzez błędną jego wykładnię polegająca na uznaniu, że:

1. odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania konkursowego świadczeniodawca składa do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia,

2. po rozpatrzeniu odwołania Prezes NFZ wydaje decyzję administracyjną,

3. rozstrzygnięcia zapadłe w sprawie wydane zostały przez organy obu instancji, tj. Dyrektora oddziału i Prezesa NFZ.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Z kolei w skardze kasacyjnej B. Sp. z o.o. sp. k. powyższy wyrok zaskarżono w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a to:

1. art. 134 ust. 2 ustawy o świadczeniach, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Komisja konkursowa naruszyła ten przepis w sytuacji, gdy brak było podstaw do stwierdzenia, że przepis ten został naruszony przez Komisję konkursową, która to prowadziła postępowanie w oparciu o obowiązujące przepisy, znane uczestnikom konkursu i zaakceptowane przez nich;

2. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Komisja konkursowa naruszyła zasady równego traktowania, w sytuacji gdy każdy ze świadczeniodawców traktowany był w taki sam sposób w oparciu o takie same kryteria,

3. art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że interes prawny B. doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad prowadzonego postępowania w sprawie zawarcia umowy - podczas gdy zawarcie umowy przez Fundusz ze B. nie było możliwe ze względu na pozycję w rankingu końcowym oceny ofert;

4. art. 154 ust. 2 zd. 2 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 154 ust. 7 tej ustawy poprzez przyznanie, iż w wyniku wniesienia odwołania bądź wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wstrzymuje się zawarcie umowy do czasu ich rozpatrzenia, podczas gdy wstrzymanie zawarcie umowy obliguje do czasu rozpatrzenia wyłącznie odwołania od rozstrzygnięcia postępowania,

art. 154 ust. 6a ustawy o świadczeniach poprzez uznanie przez Sąd jakoby weryfikacja przestrzegania zasady równego traktowania została przeprowadzona wyłącznie w oparciu o ranking świadczeniodawcy odwołującego się.

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co dotyczy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i zaakceptowanie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ art. 134 ustawy o świadczeniach wskutek przyjęcia, że naruszono zasadę równego traktowania świadczeniodawców, co doprowadziło do uwzględnienia skargi,

2. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, w tym przede wszystkim w zakresie:

sposobu dokonywania oceny oferty przez Komisję konkursową w oparciu o kryteria określone w Zarządzeniu Nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

b) ustalenia, że obok organu również Prezes NFZ wydaje decyzję,

c) braku odniesienia się do licznych argumentów oraz stanowiska organu,

braku przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez organ w postaci umowy oraz aneksów do tej umowy jaką posiada B. w zakresie objętym przedmiotowym postępowaniem,

3. art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a, skutkujące:

a) rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd I instancji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego oraz

b) niedokonaniem przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli decyzji organu administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. przyjęciem, że organ naruszył art. 134 ustawy o świadczeniach, co doprowadziło do uwzględnienia skargi, pomimo iż podlegała oddaleniu,

4. art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska organu wyrażonego w pismach procesowych i nieprzedstawienie ich oceny.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektora Podkarpackiego OW NFZ skarżący A. w R. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej organu w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. Sp. Z o.o. Sp. k. skarżący A. w R. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej uczestnika postępowania w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty obu skarg kasacyjnych są częściowo uzasadnione.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skargach kasacyjnych sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego.

W tej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można zatem przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest sformułowany w obu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z cyt. przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., (sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, ma ponadto umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne, ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (zob. wyrok NSA z 8 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2104/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie w skardze kasacyjnej wywiedziono, że poprawność sporządzenia uzasadnienia wyroku umożliwia także stronie merytoryczną polemikę w ewentualnym środku zaskarżenia wydanego przez sąd administracyjny orzeczenia. Zasadnie w piśmiennictwie wskazuje się, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego w sytuacji, gdy towarzyszy mu deficyt odnoszący się do "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia", nie pełni ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej i dalekie jest również od realizacji funkcji legitymacyjnej (por. W. Kręcisz, Z problematyki uzasadniania orzeczeń przez sądy administracyjne, w: Uzasadnienia decyzji stosowania prawa, redakcja naukowa I. Rzuciło-Grochowska, M. Grochowski, Warszawa 2015, s. 354).

Odnosząc powyższe stwierdzenia do sporządzonego przez Sąd I instancji uzasadnienia wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną oraz konfrontując go z zarzutami skargi kasacyjnej, należy zgodzić się z ich autorami, że Sąd naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istoty wpływ na wynik sprawy. W ocenie składu orzekającego, w niniejszej sprawie kwestionowany skargą kasacyjną wyrok nie został – wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. – zaopatrzony w uzasadnienie, które zawierałoby "wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia". Trafnie zauważono zarówno w skardze kasacyjnej organu, jak i uczestnika postępowania, że w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia występują istotne braki w zakresie wskazania przez Sąd I instancji roli Prezesa NFZ w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, a zawarta tam argumentacja pozwala podejrzewać, że Sąd I instancji oparł się w tym zakresie na nieobowiązującym już w dacie wydawania zaskarżonej decyzji brzmieniu art. 154 ust. 6, 7 i 8 u.ś.o.z., w którym to odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania składało się do Prezesa Funduszu za pośrednictwem dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Dodatkowo warto podkreślić, iż także skarżący w I instancji – A. w R. zwrócił uwagę na istotne wątpliwości co do treści uzasadnienia wyroku z dnia 2 lutego 2017 r. WSA w Rzeszowie, zwracając się z wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. o dokonanie wykładni ww. wyroku i przytaczając treść art. 154 u.ś.o.z. (postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2017 r. WSA w Rzeszowie odmówił dokonania wykładni ww. wyroku). Przy tej okazji podobnie jak w omawianych wyżej skargach kasacyjnych wskazano, że na stronie 7 uzasadnienia określono, że "Przepis art. 154 ustawy stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może w terminie 7 dni złożyć odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania do Prezesa Funduszu za pośrednictwem dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. W przypadku jego nieuwzględnienia dyrektor oddziału przekazuje je do Prezesa Funduszu i on wydaje decyzję administracyjną, od której przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 154 ust. 8 ustawy)." Na str. 8 uzasadnienia wyroku wskazano, że "Ustawa wyraźnie stanowi, że po rozpoznaniu odwołania Prezes Funduszu wydaje decyzję administracyjną (art. 154 ust. 6 ustawy), natomiast na str. 9 uzasadnienia wyroku wskazano, że "natomiast w przypadku uwzględnienia odwołania przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia postępowanie przeprowadza się ponownie (art. 154 ust. 7)". W nawiązaniu do powyższych fragmentów uzasadnienia w omawianych pismach procesowych przytoczono treści art. 154 w brzmieniu obowiązującym od dnia 21 listopada 2013 r., a zatem w okresie, w którym miały miejsce zdarzenia objęte postępowaniem administracyjnym. Trafna jest zatem konstatacja zawarta skardze kasacyjnej organu, że oparcie "rozstrzygnięcia na przepisach nieobowiązujących w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji i prowadzenie rozważań w oparciu o te przepisy, niejako automatycznie stwarza przekonanie, że podjęte rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe". Podzielić należy wyrażany w doktrynie pogląd, wedle którego jeżeli sąd administracyjny dochodzi do przekonania, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa, to formułując swoją ocenę prawną, powinien wskazać, jakim przepisom uchybił organ administracyjny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 330). Nie ma wątpliwości, że na gruncie niniejszej sprawy powinien w tym zakresie opierać się na stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Powyższe oznacza także, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie dotyczącym braku w uzasadnieniu wyroku prawidłowych wskazań co do dalszego postępowania. Nie ma bowiem wątpliwości, że wskazania co do dalszego postępowania organu oparte na przepisach nieobowiązujących w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji nie mogą być uznane za prawidłowe. Wskazane powyżej niedostatki uzasadnienia zaskarżonego wyroku sądu wojewódzkiego czynią przedwczesnym dokonanie oceny pozostałych zarzutów podniesionych w skargach kasacyjnych, albowiem Sąd I instancji w istocie w ogóle nie dokonał prawidłowej kontroli ustalonego w sprawie przez organ stanu faktycznego.

Ponownie rozpoznając skargę A., WSA w Rzeszowie raz jeszcze oceni legalność zaskarżonej decyzji, zwracając uwagę na podstawy prawne rozstrzygnięcia i dokona tej oceny w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji, do tego stanu prawnego odnosząc stan faktyczny ustalony w sprawie. Swoje orzeczenie sąd wojewódzki prawidłowo uzasadni, uwzględniając wymogi, które stawia przed nim przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 i 207 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Odnosząc się szczegółowo do kwestii kosztów postępowania kasacyjnego należy podkreślić, że przy orzekaniu o zwrocie tych kosztów mają zastosowanie przepisy art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a., wyrażające odpowiednio zasadę miarkowania kosztów postępowania oraz zasadę słuszności. Stosowanie tych przepisów, będących wyjątkiem od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania, zależy od uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tej sprawie, NSA wziął pod uwagę fakt, że skarżący w pierwszej instancji w żaden sposób nie przyczynił się do powstania kosztów związanych z postępowaniem kasacyjnym, a wynikających z wadliwego sporządzenia uzasadnienia przez Sąd I instancji. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że także sygnalizował wady uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia składając wniosek o jego wykładnię.