Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA, sygn. akt OPS 9/99
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1999-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 34 ust. 3
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
article: art. 101
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
Teza: Wniesienie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ na uchwałę rady gminy o odrzucenia zarzutu w całości lub części nie jest uzależnione od wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ i art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.

TEZY

Wniesienie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ na uchwałę rady gminy o odrzucenia zarzutu w całości lub części nie jest uzależnione od wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ i art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie przy udziale Waldemara Grudzieckiego prokuratora Prokuratury Krajowej w sprawie ze skargi Lidii G. na uchwałę Rady Miasta E. z dnia 18 czerwca 1998 r. (...) w przedmiocie przyjęcia w części i odrzucenia w części zarzutu do ustaleń projektu planu zagospodarowania przestrzennego po rozpoznaniu w dniu 11 października 1999 r. na posiedzeniu jawnym wątpliwości prawnej przekazanej przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie SA/Bk 1414/98, do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./:

Czy wniesienie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ na uchwałę rady gminy o odrzuceniu zarzutu w całości lub części winno być poprzedzone wezwaniem rady gminy do usunięcia naruszenia prawa?

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w B. postanowieniem z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie SA/Bk 1414/98 wystąpił na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnych związanych z odpowiedzią na pytanie, "czy wniesienie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ na uchwałę rady gminy o odrzuceniu zarzutu w całości lub części winno być poprzedzone wezwaniem rady gminy do usunięcia naruszenia prawa ?"

Wskazane wątpliwości prawne nasunęły się składowi orzekającemu na tle następującego stanu faktycznego.

W dniu 1 grudnia 1997 r. Lidia G. została powiadomiona o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w E. Złożony przez nią zarzut został częściowo uwzględniony. Do wyłożonego ponownie projektu planu uwzględniającego zmiany L. G. złożyła zarzut w dniu 3 czerwca 1998 r. Zarząd Miasta E. rozpatrzył zarzut w dniu 10 czerwca 1998 r., częściowo go odrzucając. Uchwałą (...) z dnia 18 czerwca 1998 r. Rada Miasta E. w par. 1 odrzuciła w części zarzut L.G. uzasadniając swoje stanowisko tak, jak wcześniej Zarząd Miasta E. W par. 2 tejże uchwały uwzględniono zarzut w części dotyczącej przeznaczenia terenu obejmującego jedną z działek.

Lidia G. zaskarżyła tę uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie.

Podniesione wyżej wątpliwości prawne nasunęły się składowi orzekającemu głównie ze względu na stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w postanowieniu z dnia 25 marca 1999 r. w sprawie III RN 156/98. Sąd Najwyższy nie podzielił stanowiska wnoszącego rewizje nadzwyczajną Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, że gdy chodzi o skargę od uchwały odrzucającej zarzuty do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązuje wyłącznie tryb określony w art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./, zwanej dalej ustawą, a tym samym skarga wnoszona jest bezpośrednio do NSA w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Sąd Najwyższy uznał, że obowiązuje wymóg z art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i tym samym konieczne jest uprzednie wezwanie rady gminy do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie skarżąca nie spełniła powyższego wymogu i nie przedłożyła dowodów na uprzednie wezwanie Rady do usunięcia naruszenia prawa.

W uzasadnieniu postanowienia powołano dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przeważał pogląd, że zaskarżanie uchwał odrzucających zarzuty do projektów planów zagospodarowania przestrzennego nie wymaga uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W niektórych wyrokach /w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 maja 1996 r. SA/Kr 2329/95 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 81 i uzasadnieniu wyroku w sprawie SA/Bk 1134/98/ Naczelny Sąd Administracyjny wprost stwierdzał, że w rozumieniu art. 24 ustawy strona nie ma obowiązku wystąpienia przed wniesieniem skargi o usunięcie naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /obecnie ustawy o samorządzie gminnym - t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.

Odmienne stanowisko Sądu Najwyższego doprowadziło do zróżnicowania orzecznictwa i odrzucania skarg, gdy strona nie spełniła wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa albo do ich merytorycznego rozpatrywania.

Zdaniem składu orzekającego choć należy się zgodzić ze stanowiskiem Sądu Najwyższego, że także skarga wnoszona do sądu administracyjnego na podstawie art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym powinna respektować cele art. 34 ust. 3 ustawy o NSA, to jednak przyjmowanie braku wymogu wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa w sytuacji zachowania procedury wynikającej z art. 18 oraz art. 24 ustawy, nie narusza celu, któremu służy przepis art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. Celem wymogów ustalonych w art. 34 ust. 3 było wcześniejsze poddanie zaskarżonych aktów administracyjnych weryfikacji w postępowaniu administracyjnym. Zasadne jest zatem stanowisko zajęte przez J.P. Tarno w glosie do uchwały NSA z dnia 9 grudnia 1996 r., OPS 4/96 /OSP 1997 nr 6 poz. 109/, że instytucja "wezwania do usunięcia naruszenia prawa" z art. 34 ust. 3 ustawy o NSA odnosi się wyłącznie do aktów lub czynności podejmowanych poza tymi procedurami i ma charakter dopełniający. Uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dotyczy tylko takich spraw będących przedmiotem skargi, które nie mogą być poddane weryfikacji przez organ administracji w tym zakresie na podstawie ustaw regulujących ich rozstrzygnięcie. Można zatem bronić poglądu, że procedura określona w art. 24 ustawy zapewnia poddanie, w stadium administracyjnym, weryfikacji pierwotnego /pierwszego/ stanowiska w sprawie. Spotykane są poglądy, że sam zarzut jest sui generis środkiem odwoławczym i jego wyczerpanie zwalnia od obowiązku wzywania rady do usunięcia zarzucanego naruszenia /Z.Niewiadomski, Wybrane zagadnienia z zakresu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, str. 12; Z. Niewiadomski, Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego o zagospodarowaniu przestrzennym - wybrane zagadnienia, RPEiS 1998/I; J. Zimmermann, Zarzuty i protesty w procedurze planowania przestrzennego, Samorząd Terytorialny 1998 nr 10/. Zgłoszony zarzut poddawany jest dwukrotnej ocenie /w przypadku nieuwzględnienia go przez zarząd gminy/ w stadium postępowania administracyjnego na skutek regulacji zawartej w art. 18 ustawy. Procedura tam określona stanowi gwarancje quasi postępowania odwoławczego i możliwości poddania weryfikacji projektu planu zagospodarowania przestrzennego w stadium jego uchwalania w przypadku złożenia zarzutów. Wyczerpuje to cel obwarowywania skarg do sądu administracyjnego wymogami formalnymi określonymi w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA i może przemawiać za oceną, że skargi wnoszone w trybie art. 24 ustawy nie muszą być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Nie będzie też miał zastosowania przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z uwagi na różnice pomiędzy skargą na nieuwzględnienie zarzutu a skargą na uchwałę o odrzuceniu protestu /na którą przysługuje skarga na podstawie ogólnego przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wnoszona po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia/. Przepis art. 24 ust. 2 ustawy nakłada na radę gminy obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutu, co czyni ją podobną do decyzji administracyjnej. Zdaniem składu orzekającego powołany przepis art. 24 ust. 4 może być uznany za lex specialis wobec art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Wydaje się, że ustawodawca nie przewidywał obowiązku występowania z wnioskiem o usunięcie naruszenia, co można wnioskować z określenia w przepisie art. 24 ust. 4 terminu 30 dni na wniesienie skargi od doręczenia uchwały. Gdyby przyjąć obowiązek "bezskutecznego wezwania" strona nigdy nie byłaby w stanie zachować tego terminu. Za takim stanowiskiem przemawiać może także wcześniejsza wersja projektu art. 24 ustawy, ostatecznie nie przyjęta, która przewidywała odpowiednie uwzględnianie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym /za W. Szwajdlerem, Zagospodarowanie przestrzenne. Regulacja prawna, wyd. Comer 1995, str. 135./.

Jednocześnie pamiętać trzeba, że przepis art. 24 ustawy uchwalony został pod rządem obowiązywania trybu wnoszenia skarg przewidzianego w dziale VI Kpa, który został uchylony ustawą z dnia 11 maja 1995 r. o NSA. W szczególności poprzednio obowiązujący art. 198 Kpa stanowił, że skargę można wnieść po wyczerpaniu toku instancji a obecnie art. 34 ustawy o NSA ma inne brzmienie. Różnice w unormowaniach art. 198 Kpa. i art. 34 ustawy o NSA wyjaśnia uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 1996 r., OPS 4/96 /ONSA 1997 Nr 2 poz. 44/.

Z uzasadnienia postanowienia Sądu Najwyższego wynika, że u podstaw zajętego przez ten Sąd stanowiska leżała redakcja art. 34 ustawy o NSA.

Skład orzekający przychyla się do wcześniej zaprezentowanego stanowiska biorąc pod uwagę przede wszystkim cele poszczególnych instytucji i wymogów formalnych stawianych przez ustawy. Procedura rozpatrzenia zarzutów do projektu planu zagospodarowania przestrzennego gwarantuje weryfikację stanowiska organu uchwalającego ten plan. Poprzez instytucję zarzutu strona ma możliwość wyczerpania środków odwoławczych a tym samym cel, jaki wynika z art. 34 ust 1 ustawy o NSA /niepomijanie żadnego z etapów wewnątrzadministracyjnego procesu podejmowania rozstrzygnięć/ zostaje zachowany.

Wyjaśniając przedstawioną wątpliwość prawną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Należy podnieść, że problem zakresu i charakteru wymogów określonych w przepisach art. 34 /a zwłaszcza w jego ust. 3/ ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nasuwał w dotychczasowej praktyce orzeczniczej wątpliwości, z których wiele dotyczyło relacji pomiędzy powołanym przepisem a przepisami innych, wcześniejszych ustaw, określających wymogi formalne przy wnoszeniu skarg /np. art. 98 i art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym/. Podobnego rodzaju wątpliwości prawne zostały wyłożone w uzasadnieniu postanowienia składu orzekającego. Istota problemu polega na tym, że z treści przepisu art. 24 ust. 4 ustawy wydaje się wynikać brak wymogu uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wprowadzonego przepisem art. 34 ust. 3 ustawy o NSA, a kwestia obowiązywania /lub nie/ tego wymogu ma zasadnicze znaczenie dla merytorycznego rozpatrzenia skargi. Trzeba podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zdecydowanie dominował pogląd, iż przepis art. 24 ust. 4 ustawy stanowi odrębną podstawę prawną skargi na uchwałę o odrzuceniu zarzutów i że strona nie ma obowiązku wystąpienia przed wniesieniem skargi z wezwaniem do organu gminy o usunięcie naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i nie obowiązuje jej także tryb określony w przepisie art. 34 ust. 3 ustawy o NSA /m.in. wyrok z dnia 14 maja 1996 r., SA/Kr 2329/95 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 81/. Nieobowiązywanie trybu z art. 34 ust. 3 ustawy o NSA uzasadniane było m.in. tym, że przepisy art. 24 ustawy stanowią lex specialis wobec art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i wobec art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. Podnoszono również, że wyłączenie obowiązku występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa jest konsekwencją sposobu określenia terminu wnoszenia skargi na uchwałę o odrzuceniu zarzutów. Podobne stanowisko reprezentowane jest w doktrynie. Zdaniem J. Zimmermanna przepis art. 24 ustawy wprowadza nową odrębną kategorię skargi do NSA. Wnosi ją wyłącznie podmiot wnoszący zarzut i odnosi się ona do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia będącego podstawą zarzutu a nie do naruszenia interesu prawnego czy uprawnienia, które miałoby wynikać z samej uchwały o odrzuceniu zarzutów. Jest to konsekwencja indywidualnego charakteru zaskarżanego aktu a z uwagi na wprowadzenie specjalnego 30-dniowego terminu dla wniesienia skargi nie musi być ona poprzedzana wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia /J. Zimmermann, Zarzuty i protesty w procedurze planowania przestrzennego, Samorząd Terytorialny, 1996 nr 10 str. 22-23/. Z. Niewiadomski, analizując dotychczasowe orzecznictwo NSA o zagospodarowaniu przestrzennym i wskazując, że skargi z art. 24 ustawy nie można utożsamiać ze skargą z art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, uznaje że zarzut jest sui generis środkiem odwoławczym i jego wyczerpanie zwalnia od obowiązku wezwania rady do usunięcia zarzucanego naruszenia /Z. Niewiadomski, Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego o zagospodarowaniu przestrzennym /wybrane zagadnienia/ RPRiS 1998 nr 1 str. 66-67/. Także M. Szewczyk przychyla się do stanowiska, że uchwała w sprawie nieuwzględnienia zarzutu, tak co do formy jak i treści, jest aktem indywidualno-konkretnym, podobnym do decyzji administracyjnej ze względu na to, że odnosi się do konkretnego adresata, dotyczy indywidualnego uprawnienia lub interesu prawnego, ma także zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o przysługującym środku prawnym. Środkiem tym jest skarga do NSA, wnoszona w ciągu 30 dni od dnia doręczenia wnoszącemu zarzut wyciągu z uchwały - wraz z uzasadnieniem - o odrzuceniu zarzutu. W takim przypadku nie ma obowiązku wystąpienia - przed wniesieniem skargi do NSA - z wezwaniem do rady gminy do usunięcia naruszenia prawa /Z. Leoński, M. Szewczyk, Podstawowe instytucje planowania przestrzennego i prawa budowlanego, Poznań 1999, str. 85 - 88/.

Argumenty o braku wymogu uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi na uchwałę o odrzuceniu zarzutu mają zatem zróżnicowany charakter. Odwołują się w szczególności do charakteru zarzutu i trybu jego rozpatrywania, charakteru uchwały o odrzuceniu zarzutów, elementów tej uchwały i trybu jej podejmowania, sposobu określenia terminu do wniesienia tej skargi w ustawie, a także, stosunku regulacji zawartej w art. 24 ustawy do regulacji zawartej w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i w art. 34 ustawy o NSA.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia 25 marca 1999 r. /III RN 156/98/ Sąd Najwyższy stanowisko w kwestii obowiązywania wymogu uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi na uchwałę o odrzuceniu zarzutów uzasadnił bezwzględnym charakterem wymogu określonego w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA, w sytuacji gdy nie ma wyraźnego przepisu stanowiącego inaczej. Przepis art. 34 ustawy o NSA stanowi, że skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosi się po wyczerpaniu środków odwoławczych /art. 34 ust. 1 i 2/, a gdy skarżącemu nie przysługiwały środki odwoławcze - dopiero po uprzednim zwróceniu się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Sąd Najwyższy uznał także, że podmiot, któremu przysługuje prawo wniesienia skargi w sytuacji, o której mowa w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA, powinien przed upływem 30 dni do wniesienia skargi zwrócić się do właściwego organu "z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa" co sprawia, że bieg terminu do wniesienia skargi ulega przerwaniu /art. 35 ust. 4 ustawy o NSA/, a po upływie 30 dni od dnia dokonania tego wezwania będzie on liczony na nowo /art. 34 ust. 3 zdanie ostatnie w związku z art. 35 ust. 1 i ust. 4 ustawy o NSA/.

Powyższe stanowisko prowadzi do zatarcia szczególnego charakteru zarówno zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego jak i uchwały w sprawie odrzucenia tych zarzutów. W myśl art. 34 ust. 1 ustawy o NSA "skargę można wnieść po wyczerpaniu środków odwoławczych, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...)" a dopiero "jeżeli ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należy przed wniesieniem jej do Sądu zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (...)" /art. 34 ust. 3/. Celem rozwiązania przyjętego w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA było dążenie do wcześniejszej weryfikacji aktów i czynności z zakresu administracji publicznej w postępowaniu przed organami administracji. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, iż instytucja "wezwania do usunięcia naruszenia prawa" z art. 34 ust. 3 ustawy o NSA odnosi się wyłącznie do aktów i czynności podejmowanych poza postępowaniem administracyjnym określonym w Kpa i ma charakter dopełniający. W tej sytuacji wymóg wezwania do usunięcia naruszenia prawa dotyczy tylko takich spraw, które nie mogły być poddane wcześniejszej weryfikacji przez organ administracji na podstawie ustaw regulujących ich rozstrzygnięcie. Sprawą zasadniczą staje się w tej sytuacji ustalenie, w oparciu w szczególności o przepisy art. 18 i art. 24 ustawy, charakteru środka prawnego, jakim jest zarzut i trybu postępowania przy jego rozpatrywaniu. Prawo wniesienia zarzutu powstaje z chwilą wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu, poprzedzonego zawiadomieniem na piśmie właścicieli, których interes może być naruszony ustaleniami planu, osób, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, o terminie wyłożenia projektu oraz ogłoszeniem o wyłożeniu projektu. Projekt powinien być wyłożony do publicznego wglądu na czas nie krótszy niż 21 dni a prawo wnoszenia pisemnych zarzutów służy w terminie 14 dni po upływie okresu wyłożenia projektu. Zarzuty rozpatruje zarząd gminy w terminie nie dłuższym niż miesiąc. Następnie zarzuty nie uwzględnione zarząd przedstawia radzie, zawiadamiając imiennie zainteresowanych o terminie sesji, na której zarzuty będą rozpatrywane. W razie odrzucenia zarzutów przez radę, zarząd doręcza zainteresowanym wyciąg z uchwały rady wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naruszenie trybu postępowania określonego w art. 18 ustawy oraz właściwości organów powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z przepisów ustawy wynika zatem, że zarzuty rozpatrywane są dwukrotnie, najpierw przez zarząd gminy, a następnie - jeśli zarząd zarzutów nie uwzględni - przez radę gminy. Zarząd ma miesiąc na ich rozpatrzenie. Uwzględnienie zarzutów przez zarząd gminy czyni bezprzedmiotowym przekazywanie ich radzie gminy i sprawia, że dla podmiotu, który je wniósł postępowanie kończy się na tym etapie. Nieuwzględnienie zarzutów przenosi natomiast kompetencję do ich rozpatrzenia i ostatecznego rozstrzygnięcia na radę gminy. Do wniesienia zarzutu uprawniony jest jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone ustaleniami przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Uchwała rady w sprawie odrzucenia zarzutów /a ściślej wyciąg z tej uchwały/ jest aktem indywidualno - konkretnym, stanowiącym formę załatwienia sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej, zbliżonym charakterem do decyzji administracyjnej /odnosi się do indywidualnie określonego podmiotu, dotyczy konkretnego uprawnienia lub interesu prawnego, zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o skardze do sądu, a rozstrzygnięcie sprawy następuje w wyniku ponownego rozpatrzenia zarzutów przez kolejny organ/. Zważywszy, że skarga na uchwałę o odrzuceniu zarzutów wnoszona jest po uprzednim złożeniu zarzutu, rozpatrywanego w dwuetapowym postępowaniu, brak jest podstaw do przyjęcia za zasadny poglądu o obowiązywaniu - przy jej wnoszeniu - wymogu uprzedniego "wezwania do usunięcia naruszenia prawa", wprowadzonego przepisem art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. Pogląd ten pomija istotny fakt weryfikacji pierwszego rozstrzygnięcia zarządu gminy, niekorzystnego dla wnoszącego zarzuty przez radę gminy. Ten fakt uprawnia bowiem do uznania, że zarzut, którego odrzucenie na kolejnym etapie procedury planistycznej daje prawo do wniesienia skargi, zawiera cechy środka odwoławczego a samo postępowanie, w którym uczestniczą dwa organy gminy i w którym nieuwzględnienie zarzutów na pierwszym etapie przenosi kompetencję na inny organ, rozpatrujący sprawę zarzutów merytorycznie i ostatecznie, nosi - na etapie rozstrzygania sprawy przez radę - znamiona swoistego postępowania instancyjnego. W tej sytuacji - z uwagi na cechy zarzutów i tryb postępowania przy ich załatwianiu - przepis art. 34 ust. 3 ustawy o NSA nie będzie miał zastosowania przy wnoszeniu skarg na uchwały o ich odrzuceniu. Podstawę do takiego stanowiska daje wykładnia systemowa przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym /przepis art. 24 nie może być rozpatrywany w oderwaniu w szczególności od przepisu art. 18/ i wykładnia celowościowa, uwzględniająca cel regulacji zawartej w art. 34 ustawy o NSA.

Regulacja zawarta w art. 24 ustawy jest regulacją szczególną w stosunku do regulacji zawartej w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, pomijającą wymóg "wezwania do usunięcia naruszania interesu prawnego lub uprawnienia". Wskazuje na to także obwarowanie wnoszenia skarg na uchwały odrzucające zarzuty terminem 30 dniowym, liczonym od dnia ich doręczenia /art. 24 ust. 4 ustawy/ oraz uzależnienie dalszej procedury planistycznej od rozpatrzenia skarg przez Sąd /art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy/. Jest też w tym zakresie, z uwagi na szczególne zasady wnoszenia skarg na uchwały o odrzuceniu zarzutów - regulacją spełniającą cele regulacji zawartej w art. 34 ustawy o NSA.

Przedstawione wyżej względy prowadzą do wniosku, że wniesienie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ na uchwałę rady gminy o odrzuceniu zarzutu w całości lub części nie jest uzależnione od wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia prawa. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny także w uchwale z dnia 11 października 1999 r., OPS 8/99.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA podjął uchwałę jak w sentencji.