Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1103/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżone zarządzenie pokontrolne
Powołane przepisy: article: art. 200, art. 146 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 ust. 1, art. 75 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 699
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2023 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w L. na zarządzenie pokontrolne Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia 22 czerwca 2022 r. nr DJWI.7023.88.2022.APO I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne w punktach 1 - 4; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej S. Sp. z o.o. w L. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi "S" Sp. z o.o. w L. jest zarządzenie pokontrolne Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z 22 czerwca 2022 r. znak: DJWI.7023.88.2022.APO wydane w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniach od 9 do 24 maja 2022 r. w S. Sp. z o.o., ul. [...], [..] L. - sklep ul. [...], [...] S. upoważnieni inspektorzy Inspekcji Ochrony Środowiska z Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Rzeszowie - Delegatura w [...] przeprowadzili kontrolę w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W wyniku dokonanych ustalań udokumentowanych protokołem kontroli nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska dnia 22 czerwca 2022 r., działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r., poz. 1070) wydał wskazane na wstępie zarządzenie pokontrolne w którym zarządził:

1. Żywność pochodzenia zwierzęcego kwalifikować zgodnie z wymaganiami określonymi w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (Dz. U. z 2020 r. poz. 1645).

2. Roczne sprawozdanie o marnowanej żywności sporządzać zgodnie z wymaganiami określonymi w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (Dz. U. z 2020 r. poz. 1645).

3. Roczne sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami sporządzać zgodnie ze stanem faktycznym.

4. Prawidłowo klasyfikować odpady żywności przeterminowanej lub nieprzydatnej do spożycia przez ich zaliczenie do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju odpadów uwzględniając źródło ich powstania.

5. Wypełniać obowiązek wynikający z art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 699).

Termin realizacji usunięcia wyżej wskazanych nieprawidłowości: niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia pokontrolnego z poleceniem ciągłego przestrzegania.

W uzasadnieniu organ odnosząc się do poszczególnych zaleceń wyjaśnił, że:

1. Kontrola wykazała, że masę marnowanej żywności w [...] przy ul. [...], [...] S., ustalono na podstawie raportów prowadzonych w formie elektronicznej jako ewidencja marnowanej żywności. Spółka do zmarnowanej żywności zalicza ilość żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego i została wycofana z etapu dystrybucji oraz przekazana do utylizacji. Produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego kategoria 3, które ewidencjonowane są na dokumentach handlowych nie zostały zakwalifikowane do ilości zmarnowanej żywności. Powyższe stanowi naruszenie art. 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (Dz. U. z 2020 r. poz. 1645).

2. W trakcie kontroli przedłożono sprawozdania o marnowanej żywności za lata 2020 i 2021. Na podstawie ww. sprawozdań, informacji uzyskanych podczas kontroli oraz przedstawionych dokumentów stwierdzono, że Spółka nie ujęła masy produktów pochodzenia zwierzęcego wycofanych ze sprzedaży w sprawozdaniach o marnowanej żywność. W związku z powyższym roczne sprawozdania o marnowanej żywności sporządzone zostały nieprawidłowo. Fakt ten stanowi naruszenie art. 8 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (Dz. U. z 2020 r. poz. 1645).

3. Kontrolowana Spółka sporządziła, za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami oraz przekazała w ustawowo określonym terminie Marszałkowi Województwa Podkarpackiego roczne sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za rok 2021. Zgodnie ze złożonym sprawozdaniem o wytworzonych odpadach i o gospodarowaniu odpadami w 2021 r., [....] przy. ul. [...], [...] S. wytworzył łącznie odpad o kodzie:

- 15 01 01, tj. opakowania z papieru i tektury (28,85 Mg).

Analiza przedłożonej w trakcie kontroli dokumentacji wykazała, że w przekazanym sprawozdaniu nie zostały ujęte odpady nieprzydatne do spożycia: niesprzedana żywność inna niż pochodzenia zwierzęcego, dla których Spółka nie prowadziła ewidencji na kartach ewidencji odpadów i kartach przekazania odpadów. Fakt ten stanowi naruszenie art. 75 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699).

4. Podczas kontroli ustalono, że w sklepie [...], ul. [...], [...] odpady takie jak nienadające się do spożycia owoce i warzywa, oderwane przez klientów części warzyw (np. liście z kalafiora, liście z kapusty, zielone części porów) traktowane są jako odpady komunalne i umieszczane w pojemnikach na odpady komunalne. Zgodnie z art. 3 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach przez odpady komunalne - rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych oraz odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, w szczególności niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i odpady selektywnie zebrane. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 699), odpady klasyfikuje się przez zaliczenie ich do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju uwzględniając źródło ich powstania. Spółka błędnie klasyfikuje ww. odpady jako odpady komunalne, a także nie prowadzi w rejestrze podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (BDO) ewidencji na kartach ewidencji odpadów (KEO) i kartach przekazania odpadów (KPO) dla tych odpadów.

5. Z protokołu przyjęcia informacji oraz z analizy przedłożonych dokumentów "Przesunięcie międzymagazynowe na minus" wynika, że odpady (papier i tektura) przekazywane były do magazynu regionalnego [....] (ul. [...], [...]C.). Spółka nie posiada zezwolenia na zbieranie odpadów dla ww. magazynu. Na podstawie danych ujawnionych na indywidualnym koncie w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami, na dzień 13 maja 2022 r., ustalono, że: w roku 2021 i 2022 odpady (papier i tektura) przekazywane były do P., ul. [...], [...] K., który widnieje również jako transportujący. Z informacji zawartych w kartach przekazania odpadów wynika, że odpady przekazywane były z placówki [...] w S., ul. [...] ([...]). W trakcie kontroli Spółka nie wyjaśniła dlaczego występują rozbieżności pomiędzy przedstawionymi dokumentami, a danymi zawartymi na indywidualnym koncie w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami. Art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 699) stanowi, że prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, a zgodnie z art. 69 ww. ustawy o odpadach kartę przekazania odpadów sporządza posiadacz odpadów, który przekazuje odpady do następnego posiadacza odpadów albo do prowadzonych przez siebie miejsc zbierania odpadów lub miejsc przetwarzania odpadów, przed rozpoczęciem ich transportu.

Skargę na powyżej opisane zarządzenie pokontrolne w zakresie pkt 1, 2, 3 i 4 złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie S. Sp. z o.o. z/s w L. i w tym zakresie zawnioskowała o jego uchylenie. Zwróciła się także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu zarządzeniu zarzuciła naruszenie:

- art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności poprzez dokonanie błędnej wykładni ustawowej definicji marnowania żywności i w konsekwencji przyjęcie, że marnowaniem żywności jest wycofywanie z etapu dystrybucji żywności niespełniającej wymagań prawa żywnościowego, a w konsekwencji uznanie, że Spółka zobowiązana jest kwalifikować produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego kategoria 3 jako żywność zmarnowaną,

- art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności poprzez niewłaściwe uznanie, że do całkowitej masy marnowanej żywności należy zaliczać żywność niespełniającą wymagań prawa żywnościowego i wykazywać ją w sprawozdaniach o marnowaniu żywności oraz poprzez uznanie, że Spółka zobowiązana jest do wykazywania w sprawozdaniach o marnowanej żywności produktów pochodzenia zwierzęcego kategoria 3.

W ocenie skarżącej Spółki stanowisko organu, że produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego kategoria 3 należy kwalifikować, jako zmarnowaną żywność, a w konsekwencji ujmować jej ilości w sprawozdaniach o marnowaniu żywności, jest nieprawidłowe i stoi w sprzeczności z legalną definicją "marnowania żywności" zawartą w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywnością. Z literalnego brzmienia art. 2 pkt 1 ww. ustawy wynika, że marnowanie żywności - oznacza wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, z późn. zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, z późn. zm.) - zwane dalej "rozporządzeniem (WE) nr 178/2002", w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania, jako odpady. Z definicji tej wynika, że odnosi się ona do wycofywania z etapy dystrybucji żywności wyłącznie spełniającej wymogi prawa żywnościowego. Spółka wskazała, że na prawo żywnościowe składają przepisy prawa krajowego w tym ustawa z dnia 25 sierpnia 2005 roku o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz przepisy prawa unijnego - rozporządzenie (WE) nr 178/2002. Zdaniem Spółki produkty pochodzenia zwierzęcego zaliczane do kategorii 3, żywność, której upłynął termin przydatności do spożycia lub termin minimalnej trwałości nie mogą być przedmiotem obrotu, a przedsiębiorca ma obowiązek wynikający z przepisów prawa, wycofać takie produkty, żywność z etapu dystrybucji. Przy czym takie wycofanie żywności nie oznacza, że jest to marnowanie tej żywności, gdyż taka żywność nie spełnia w momencie jej wycofywania wymogów prawa żywnościowego.

Spółka wskazała, że wydane zarządzenie pokontrolne w zakresie pkt 1 narusza art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności z uwagi na niewłaściwą i sprzeczną z przepisami prawa wykładnię definicji marnowania żywności. Pkt 2 zarządzenie pokontrolnego narusza art. 8 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. Sprawozdanie o jakim mowa w tym przepisie dotyczy tylko i wyłącznie żywności zmarnowanej. Nieuprawnione jest stanowisko organu, że ilość produktów pochodzenia zwierzęcego kategoria 3, należy wliczać do całkowitej masy zmarnowanej żywności i wykazywać w sprawozdaniu o marnowanej żywności.

Odnosząc się do pkt 3 i 4 zarządzenia pokontrolnego Spółka wskazała, że zostały one wydane z pomięciem treści art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poprzez jej niezastosowanie przez Organ w przedmiotowej sprawie. Podała, że w gospodarstwach domowych powstają odpady typu: niedające się do spożycia nadgniłe lub spleśniałe owoce i warzywa, oderwane części warzyw (np. nienadające się do spożycia owoce i warzywa, oderwane części warzyw np. liście z kalafiora, liście z kapusty, zielone części porów). Tego samego rodzaju odpady powstają w kontrolowanej placówce handlowej. Odpady powstające w placówce handlowej ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, a w związku z tym mogą być klasyfikowane, jako odpad komunalny. Z racji tego, że odpady powstające w kontrolowanej placówce, ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych, Spółka odpady tego rodzaju (odpady żywności przeterminowanej lub nieprzydatnej do spożycia inna niż pochodzenia zwierzęcego) klasyfikuje do odpadów komunalnych. Ponadto wskazane powyżej odpady, zgodnie z definicją wynikającą z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, stanowią bioodpady. Odpady powstające w kontrolowanej placówce można klasyfikować jako odpady ulegające biodegradacji z jednostek handlu detalicznego. Pojęcie bioodpadów zawiera się w definicji odpadów komunalnych - co wskazuje, że odpady powstające w placówce handlowej mogą być klasyfikowane jako odpady komunalne (odpady ulegające biodegradacji, niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne). W związku z tym zgodnie z art. 66 ust. 4 ustawy o odpadach, obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów nie dotyczy wytwórców odpadów komunalnych. Zatem skarżąca Spółka nie ma obowiązku prowadzenia takiej ewidencji, a w konsekwencji, uprawnione jest twierdzenie, że ilości odpadów komunalnych nie uwzględnia się w sprawozdaniu o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami.

W odpowiedzi na skargę PWIOŚ zawnioskował o jej oddalenie w części dotyczącej pkt 1-4. Wskazał, że zarządzenie w pkt 5 zostało przez Spółkę zrealizowane. Wyjaśnił, że na podstawie ustaleń kontroli w zarządzeniu zobowiązano do podjęcia działań wynikających z konkretnych przepisów ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności i ustawy o odpadach, których nie wypełnia Spółka S.

Masę marnowanej żywności w [...] przy. ul. [...], [...] S., ustalono na podstawie raportów sumy zmarnowanej żywności prowadzonych w formie elektronicznej jako ewidencja marnowanej żywności. Zgodnie z wyjaśnieniami uzyskanymi od kontrolowanego, w rocznych sprawozdaniach o marnowanej żywności Spółka ujęła ilość żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego i została wycofana z etapu dystrybucji oraz przekazana do utylizacji (umieszczana jest w kontenerach na odpady komunalne), tj. zmarnowaną żywność w rozumieniu definicji zawartej w ustawie o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. Z uwagi na fakt, że przekazanie do utylizacji produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego kategoria 3, nie spełnia wymogów prawa żywnościowego, nie zostały one ujęte w sprawozdaniu. Świadczy to o nieprawidłowym sporządzeniu sprawozdań o marnowanej żywności za lata 2020 i 2021. Powyższe stanowi naruszenie art. 2 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. Przyjęcie nieprawidłowej masy zmarnowanej żywności do sprawozdań o marnowanej żywności za 2020 r. i 2021 r. miało wpływ na wysokość wyliczenia należnej opłaty wykazanej w sprawozdaniach, co stanowi naruszenie art. 5 ust. 7 ww. ustawy. Powołując się na definicję zawartą w art. 2 pkt 1 i pkt 4 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, organ wskazał, że zawiera ona zwrot "w szczególności", a zatem zawiera tylko przykłady marnowania żywności. Z powyższego należy wnioskować, że marnowanie żywności, w rozumieniu art. 2 pkt 1 tej ustawy ma miejsce również w przypadku żywności, która nie spełnia wymogów prawa żywnościowego podczas wycofywania jej z etapu dystrybucji i przeznaczenia jej jako odpad, bowiem celem ustawy jest szeroko pojęte zapobieganie marnowaniu żywności. Nie ma znaczenia na jakim etapie do tego dochodzi - czy w jednostce handlu czy innym miejscu, bowiem istotny jest tylko podmiot, w ramach którego działalności okoliczność taka ma miejsce. Interpretacja ww. art. 2 pkt 1 nie pozwala zgodzić się z argumentacją, że przeznaczenie żywności do unieszkodliwienia jako odpady, z uwagi na fakt niespełniania wymogów prawa żywnościowego nie jest marnowaniem żywności, bowiem takie stanowisko w sposób oczywisty stoi w sprzeczności z celami ustawy. Przepis art. 5 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności przewiduje obowiązek ponoszenia przez sprzedawców żywności opłaty za marnowanie żywności. Opłata taka jest ustalana poprzez pomnożenie jednostkowej stawki przez masę marnowanej żywności. Podstawę obliczenia opłaty stanowi masa marnowanej żywności w kilogramach. Wprowadzono obowiązującą powszechnie zasadę samonaliczania. Obowiązany podmiot sam ustala wysokość opłaty i wnosi należną opłatę na rachunek bankowy organizacji pozarządowej, z którą zawarł umowę dotyczącą nieodpłatnego przekazywania żywności na cele społeczne. Opłata stanowi swoistą sankcję finansową dla sprzedawców żywności, którzy pomimo zaproponowanych w ustawie mechanizmów przekazywania nieodpłatnie niesprzedanych produktów żywnościowych, wytwarzają znaczne ilości "odpadów żywnościowych". Mając jednakże na uwadze to, że pomimo dołożenia należytej staranności przy wdrażaniu rozwiązań ograniczających marnowanie żywności, po stronie sprzedawców żywności muszą występować, chociażby ze względu na rodzaj dystrybuowanych produktów żywnościowych (żywność o krótkich terminach przydatności do spożycia np.: wędliny, warzywa), przypadki przeznaczania żywności do unieszkodliwiania jako odpady, w art. 5 ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności w zdaniu drugim przewidziano regulację, zgodnie z którą opłaty nie ponosi się od 10% masy marnowanej żywności (podstawę obliczenia opłaty stanowi 90% masy marnowanej żywności w kilogramach). Ponadto sprzedawca żywności w oparciu o art. 5 ust. 4 i 5 ww. ustawy, uprawniony jest do pomniejszenia opłaty odpowiednio o koszty poniesione na prowadzone kampanie edukacyjno-informacyjne lub koszty wykonania umowy dotyczącej przekazywania żywności na cele społeczne, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy. Do ilości marnowanej żywności należy dodawać tę, która została poddana odzyskowi lub unieszkodliwiona jako odpad z uwagi na niewycofanie jej z dystrybucji odpowiednio wcześniej przed upływem terminu przydatności do spożycia. Żywność przeznaczona do sprzedaży przez Stronę, a następnie wycofana z etapu dystrybucji i nieprzekazana organizacji pozarządowej została zmarnowana. Sprzedawca żywności doprowadzając do sytuacji, w której dochodzi do powstania odpadów żywnościowych przyczynia się do marnowania żywności, bowiem żywność ta mogła zostać przekazana na rzecz potrzebujących w celu jej spożycia.

Organ wskazał ponadto, że skarżąca Spółka odpady takie jak nienadające się do spożycia owoce i warzywa, oderwane przez klientów części warzyw (np. liście z kalafiora, liście z kapusty, zielone części porów) traktuje jako odpady komunalne i umieszcza w pojemnikach na odpady komunalne. Te same odpady kontrolowany traktuje jako zmarnowaną żywność i jej ilość zamieszcza w sprawozdaniu o zmarnowanej żywności. Powołując się na art. 3 ust. 7 i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach organ wyjaśnił, że Spółka błędnie klasyfikuje ww. odpady jako odpady komunalne, a także w rejestrze podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (BDO) nie jest prowadzona dla nich ewidencja odpadów. Odpady komunalne to odpady wytworzone w gospodarstwach domowych, jak i te związane z konsumpcją dóbr, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych, a zostały wytworzone w obiektach użyteczności publicznej, w pomieszczeniach zakładów produkcyjnych użytkowanych na cele biurowe lub socjalne. Czyli odpady niezwiązane z produkcją, ale z konsumpcją są odpadami komunalnymi w rozumieniu ustawy o odpadach. Dla odpadów komunalnych charakterystyczne jest powstawanie ich w związku ze zwyczajnym bytowaniem człowieka w gospodarstwach domowych, ale też poza nimi - w miejscach, gdzie ludzie przebywają wykonując swoje normalne czynności życiowe. W sieciach handlowych towar przeterminowany jest natychmiast wycofywany ze sprzedaży i powinien być traktowany jako odpad, który musi być właściwie zagospodarowany. Zgodnie z przepisami, przeterminowanej żywności nie wolno kwalifikować jako zmieszane odpady komunalne o kodzie 20 03 01. Trzeba ją selektywnie zebrać i zagospodarować. Zdaniem organu zaskarżone zarządzenie pokontrolne odpowiada prawu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Przedmiotem kontroli Sądu jest zaskarżone przez S. Sp. z o.o. w L. w części, tj. pkt 1 – 4 zarządzenie pokontrolne Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z 22 czerwca 2022 r. znak: DJWI.7023.88.2022.APO wydane w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r., poz. 1070).

W orzecznictwie sądowym można uznać za ugruntowane stanowisko, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska stanowi akt z zakresu administracji publicznej, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (zob. wyrok z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1009/08,publ. ONSAiWSA 2010/86, postanowienie z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 216/08, postanowienie z dnia 4 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 972/08 – publ. Orzeczenia.nsa.gov.pl). Sądowa kontrola prowadzona jest pod względem godności tego aktu z prawem.

Stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 uchyla ten akt. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.

Z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części.

W pierwszej kolejności ocenić należało dopuszczalność skargi.

Skarga została wniesiona do sądu administracyjnego w dniu 29 lipca 2022 r., a zatem został zachowany termin trzydziestu dni, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a.

Adresatem kontrolowanego zarządzenia uczyniono Prezesa skarżącej Spółki po myśli art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o inspekcji ochrony środowiska.

Zarządzenie to mimo, iż jest adresowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w istocie stwierdza obowiązki prawne jakie, w ocenie organu Inspekcji, ciążą na tej jednostce z mocy przepisów prawa lub decyzji z zakresu ochrony środowiska. Tym samym sprawa administracyjna wynikła na tle takiego zarządzenia dotyczy również interesu prawnego kontrolowanej jednostki w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), co oznacza, iż jednostka ta jest legitymowana do wniesienia skargi na zarządzenie pokontrolne skierowane do jej kierownika (tak słusznie WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 751/11).

Na wstępie rozważań poczynić należy kilka uwag o charakterze ogólniejszym.

Stosownie do art.1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. Inspekcja Ochrony Środowiska jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska. Do zadań Inspekcji należy m.in. kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zakresie: przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz przestrzegania przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (art.2). Zgodnie z art. 9 ustawy, celem wykonania zadań, Inspekcja Ochrony Środowiska uprawniona jest do przeprowadzania kontroli planowych i pozaplanowych. Zgodnie z art.9a omawianej ustawy kontrolę przedsiębiorców wykonuje się na zasadach określonych w rozdziale 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U.2021.162 t.j.) z tym, że do kontroli pozaplanowych przedsiębiorców nie stosuje się przepisów art. 47, art. 48, art. 50, art. 51, art. 54, art. 55 i art. 58 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców.

Z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej. Protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art.11 ust.1 i 2). Jak z kolei stanowi art. 12 ust.1 i 2 ustawy, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej, wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne, wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną, wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

Zarządzenie pokontrolne wprawdzie dotyczy praw i obowiązków określonego podmiotu, ale - w porównaniu z aktami jurysdykcji administracyjnej - odznacza się bardzo daleko idącą specyfiką; sytuuje się pomiędzy postępowaniem kontrolnym a ewentualnym postępowaniem jurysdykcyjnym (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 69). Inaczej niż decyzja administracyjna, zarządzenie pokontrolne nie ma zdolności kreowania ani nawet modyfikowania istniejących praw i obowiązków - normy indywidualnej (wyjątkiem jest tu instrumentalny obowiązek notyfikacyjny z art. 12 ust. 2 ustawy).

Ma to w szczególności tę konsekwencję, że ewentualne uruchomienie przymusu lub sankcji prawnej będzie uwarunkowane nie tyle niewykonaniem zarządzenia pokontrolnego, ale niewykonaniem owego pierwotnego obowiązku wynikającego z mocy prawa lub z decyzji administracyjnej.

Zarządzenie pokontrolne wydawane jest w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu ich wyeliminowanie. Istotą postępowania określonego w art. 11 i art. 12 ustawy z 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska jest nakaz szybkiego reagowania przez organ na stwierdzone w toku kontroli przypadki naruszenia przepisów chroniących środowisko naturalne. Stąd też zadaniem organu jest ustalenie stanu faktycznego w zakresie koniecznym do kwalifikacji ewentualnych naruszeń prawa w zakresie tylko tego postępowania. Co do zasady znaczenie ma zatem stan faktyczny i prawny, jaki istnieje na moment wydania zarządzenia pokontrolnego.

Użycie w art. 12 ust. 1 ustawy sformułowania "na podstawie ustaleń kontroli", oznacza, że szczególne znaczenie, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia w określonej sprawie, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu ma protokół kontroli. Wobec tego zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który ma istotne znaczenie dla oceny zasadności skierowanych do adresata zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli. Z kolei stan faktyczny sprawy winien znajdować swoje pełne odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych.

Sąd rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego ( wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 1091/21, LEX nr 3338876). Szczególne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo. Zarządzenie pokontrolne, jako akt władczy nakładający na dany podmiot określone obowiązki powinno bowiem być precyzyjnie i jednoznacznie określone. Zobowiązany podmiot nie może domniemywać treści nałożonych obowiązków i domyślać się, jakie przepisy prawa naruszył (wyrok NSA z dnia 31 marca 2022 r., sygn. III OSK 935/21, LEX nr 3328862).

Niedopuszczalne jest, by w protokole kontroli i zarządzeniu pokontrolnym określenie naruszeń przepisów prawa nastąpiło przez podanie nazwy aktu prawnego, bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych tego aktu.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy ocenić należy, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne powyższych wymogów nie spełnia.

W protokole kontroli nr [...] jako cel kontroli podano:

1. Kontrola przestrzegania przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w zakresie realizacji obowiązków podmiotów gospodarujących odpadami (wytwórców, zbierających, przetwarzających, transportujących, pośredników w obrocie odpadami i sprzedawców odpadów).

2. Kontrola w zakresie przeciwdziałania marnowaniu żywności.

Zarządzeniem pokontrolnym z dnia 22 czerwca 2022 roku Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1991 roku o Inspekcji Ochrony Środowiska Decyzją oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] maja 2022 roku w S. sp. z o.o. - sklep ul. [...], [...] S. udokumentowanych protokołem kontroli [...], zarządził:

1. Żywność pochodzenia zwierzęcego kwalifikować zgodnie z wymogami określonymi w ustawie z dnia 19 lipca 2019 roku o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności - w terminie: niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia pokontrolnego z poleceniem ciągłego przestrzegania.

2. Roczne sprawozdanie o marnowanej żywności sporządzać zgodnie z wymaganiami określonymi w ustawie z dnia 19 lipca 2019 roku o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności - w terminie niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia pokontrolnego z poleceniem ciągłego przestrzegania.

3. Roczne sprawozdanie o wytworzonych odpadach i o gospodarowaniu odpadami sporządzać zgodnie ze stanem faktycznym — w termin niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia pokontrolnego z poleceniem ciągłego przestrzegania

4. Prawidłowo klasyfikować odpady żywności przeterminowanej lub nieprzydatnej do spożycia przez ich zaliczenie do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju odpadów uwzględniając źródło ich pochodzenia – w terminie niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia pokontrolnego z poleceniem ciągłego przestrzegania

5. Wypełniać obowiązek wynikający z art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach - w terminie niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia pokontrolnego z poleceniem ciągłego przestrzegania.

Jednocześnie Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 30 lipca 2022 r.

Skarżący w piśmie z dnia 18 lipca 2022 r., działając na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy i Inspekcji Ochrony Środowiska w terminie zakreślonym w zarządzeniu pokontrolnym ustosunkował się do jego treści, akceptując pkt 5 zarządzenia i kwestionując jego zasadność w pkt 1 – 4. Ta część zarządzenia pokontrolnego została przezeń zaskarżona. Skarżący podniósł, że jak wynika z treści art. 8 ustawy z dnia 19 lipca 2019 roku o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, sprawozdanie to dotyczy marnowanej żywności - czyli takiej, która w momencie wycofywania z etapu dystrybucji spełniała wymogi prawa żywnościowego, a produkty pochodzenia zwierzęcego kategoria 3 w momencie ich wycofywania nie spełniały tych wymogów, wobec nie mogą zostać uznane za żywność marnowaną, a w konsekwencji nie może zostać wykazana w sprawozdaniu o marnowanej żywności.

Zgodnie z definicją zawartą w/w ustawie - marnowanie żywność oznacza – wycofanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 200 ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.Urz. WE L 31 z 1.02.2002, str. 1, z późn. zm. – Dz.Urz. UE Polskie Wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463 z późn zm.), zwanym dalej rozporządzeniem (WE), nr 178/2002, w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania, jako odpady.

Na prawo żywnościowe, do którego odsyła ustawowa definicja, składają się zarówno przepisy prawa krajowego (w szczególności ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 roku o bezpieczeństwie żywności i żywienia) jak i przepisy prawa europejskiego. Definicja prawa żywnościowego oznacza przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne regulujące sprawy żywnościowe, w szczególności a ich bezpieczeństwo w szczególności, zarówno na poziomie Wspólnoty, jak , na poziomie krajowym; definicja ta obejmuje wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności (...).

Należy zauważyć iż, zgodnie z art. 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia środki spożywcze mogą znajdować się w obrocie do daty minimalnej trwałości lub terminu przydatności do spożycia. Wobec tego istnieje ustawowy obowiązek wycofania z obrotu każdego produktu przeterminowanego - tj. po upływie zarówno terminu minimalnej trwałości jak i przydatności do spożycia. Dodatkowo należy wskazać, iż rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 roku określające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, naznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzę o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego), w art. 10 lit. f - określa, że do kategorii 3 zalicza się mi.in. produkty pochodzenia zwierzęcego, które nie nadają się do spożycia przez ludzi z powodów handlowych lub w wyniku problemów powstałych produkcji lub wad w pakowaniu lub innych wad, które nie stanowią żadnego zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt. W ocenie Spółki w świetle polskiego prawa, niedopuszczalne jest wprowadzanie do obrotu żywności, która przekroczyła termin minimalnej trwałości jak i przydatności do spożycia, nienadającej się do spożycia przez ludzi. Oznacza to, że żywność taka nie spełnia wymogów prawa żywnościowego, zatem nie może zostać uznana za żywność zmarnowaną. W ocenie Spółki ustawodawca nie objął zakresem marnowania żywności takiej, która przekroczyła wskazane powyżej terminy, która nie nadaje się do spożycia przez ludzi. Ponadto podkreślić należy, iż jak wynika z literalnej treści ustawy marnowaniem żywności w rozumieniu ustawowej definicji jest wycofywanie z etapu dystrybucji tylko i wyłącznie takiej żywności, która w tym konkretnym momencie - momencie wycofywania z etapu dystrybucji- spełnia wymogi prawa żywnościowego.

Z uwagi na wskazane powyżej przepisy prawa żywnościowego zarówno krajowego jak i europejskiego, uzasadnione jest twierdzenie, że produkty pochodzenia zwierzęcego zaliczone do kategorii 3 jako nienadające się do spożycia przez ludzi, wobec których wystąpiło przekroczenie terminu przydatności do spożycia, nie mogą być przedmiotem obrotu, a Spółka nie tylko może a wręcz zobowiązana jest wycofać taką żywność z etapu dystrybucji.

Przy czym wycofywanie takiej żywności nie jest jej marnowaniem, gdyż żywność taka w momencie wycofywania nie spełnia wymogów prawa żywnościowego.

Podkreślenia wymaga fakt, że w świetle obowiązujących przepisów, w momencie, kiedy żywność przestaje spełniać wymogi prawa żywnościowego, musi zostać wycofana z dystrybucji, jednak działania takiego nie można zakwalifikować, jako marnowania żywności, skoro jest nim tylko i wyłącznie wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która jeszcze spełnia te wymogi i może pozostać w dystrybucji.

Przekazywane przez Spółkę produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego kategoria 3 zostały wycofana z etapu dystrybucji, jako produkt przeterminowany, a więc jako produkty nienadające się do spożycia dla ludzi, co oznacza, że nie spełniały one wymogów prawa żywnościowego.

W związku z powyższym, na podstawie obowiązujących przepisów brak jest możliwości kwalifikowania żywności pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 jako żywności marnowanej, gdyż produkty te nie spełniają ustawowej definicję - marnowanej żywności.

Zaprezentowana przez Spółkę wykładnia zawartej w art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, definicji marnowania żywności jest zdaniem organu niewłaściwa. W odpowiedzi na skargę wyjaśnił on, że art. 2 w pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o. przeciwdziałaniu marnowaniu żywności wprowadzono definicję "marnowania żywności". W omawianej ustawie definicja marnowania żywności, na co wskazuje zwrot "w szczególności", zawiera tylko przykłady marnowania żywności. Z powyższego należy wnioskować, że marnowanie żywności, w rozumieniu art. 2 pkt 1 tej ustawy ma miejsce również w przypadku żywności, która nie spełnia wymogów prawa żywnościowego podczas wycofywania jej z etapu dystrybucji i przeznaczenia jej jako odpad, bowiem celem ustawy jest szeroko pojęte zapobieganie marnowaniu żywności. Nie ma zatem znaczenia na jakim etapie do tego dochodzi - czy w jednostce handlu czy innym miejscu, bowiem istotny jest tylko podmiot, w ramach którego działalności okoliczność taka ma miejsce. Interpretacja art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności nie pozwala zgodzić się z argumentacją, że przeznaczenie żywności do unieszkodliwienia jako odpady, z uwagi na fakt niespełniania wymogów prawa żywnościowego nie jest marnowaniem żywności, bowiem takie stanowisko w sposób oczywisty stoi w sprzeczności z celami ustawy. Gdyby hipotetycznie założyć, że powyższe twierdzenie polega na prawdzie, jednostki handlowe nigdy nie wycofywałyby z dystrybucji żywności spełniającej wymogi prawa żywnościowego w celu jej rozdysponowania np. do organizacji pozarządowych, licząc, że ta zostanie zakupiona przez klientów sklepu, a po upływie terminu przydatności do spożycia żywność byłaby zawsze unieszkodliwiana/przetwarzana' jako odpad. Takie działanie z pewnością stanowiłoby marnowanie żywności i jako takie byłoby niezgodne z podstawowymi założeniami jakie legły u podstaw uchwalenia rzeczonej ustawy. Przepis art. 5 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności przewiduje obowiązek ponoszenia przez sprzedawców żywności opłaty za marnowanie żywności. Opłata taka jest ustalana poprzez pomnożenie jednostkowej stawki przez masę marnowanej żywności. Podstawę obliczenia opłaty stanowi masa marnowanej żywności w kilogramach. Wprowadzono obowiązującą powszechnie zasadę samonaliczania. Obowiązany podmiot sam ustala wysokość opłaty i wnosi należną opłatę na rachunek bankowy organizacji pozarządowej, z którą zawarł umowę dotyczącą nieodpłatnego przekazywania żywności na cele społeczne. Opłata stanowi swoistą sankcję finansową dla sprzedawców żywności, którzy pomimo zaproponowanych w ustawie mechanizmów przekazywania nieodpłatnie niesprzedanych produktów żywnościowych, wytwarzają znaczne ilości "odpadów żywnościowych". Mając jednakże na uwadze to, iż pomimo dołożenia należytej staranności przy wdrażaniu rozwiązań ograniczających marnowanie żywności, po stronie sprzedawców żywności muszą występować, chociażby ze względu na rodzaj dystrybuowanych produktów żywnościowych (żywność o krótkich terminach przydatności do spożycia np.: wędliny, warzywa), przypadki przeznaczania żywności do unieszkodliwiania jako odpady. W art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności w zdaniu drugim przewidziano regulację, zgodnie z którą opłaty nie ponosi się od 10% masy marnowanej żywności (podstawę obliczenia opłaty stanowi 90% masy marnowanej żywności w kilogramach). Ponadto sprzedawca żywności w oparciu o art. 5 ust. 4 i 5 ww. ustawy, uprawniony jest do pomniejszenia opłaty odpowiednio koszty poniesione na prowadzone kampanie edukacyjno-informacyjne lub koszty wykonania umowy dotyczącej przekazywania żywności na cele społeczne, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy. Do ilości marnowanej żywności z całą pewnością należy dodawać tę, którą została poddana odzyskowi lub unieszkodliwiona jako odpad z uwagi na niewycofanie jej z dystrybucji odpowiednio wcześniej przed upływem terminu przydatności do spożycia. Żywność przeznaczona do sprzedaży przez Stronę, a następnie wycofana z etapu dystrybucji i nieprzekazana organizacji pozarządowej została zmarnowana. Sprzedawca żywności doprowadzając do sytuacji, w której dochodzi do powstania odpadów żywnościowych przyczynia się do marnowania żywności, bowiem żywność ta mogła zostać przekazana na rzecz potrzebujących w celu jej spożycia.

W sporze tym Sąd przyznaje rację stanowisku strony skarżącej, akceptując jej argumentację w tym zakresie. Jest ona tożsama ze stanowiskiem sądów administracyjnych, np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 31 maja 2022 r., II SA/Lu 71/22, czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2022 r., IV SA/Wa 969/22.

Sąd nie podziela tożsamego ze stanowiskiem organu poglądu wyrażonego przez WSA w Warszawie w nieprawomocnym wyroku z dnia 12 lipca 2022 r., IV SA/Wa 905/22.

Dokumentacja znajdująca się w aktach administracyjnych oraz argumenty skarżącej i organu wskazują, że osią sporu jest kwalifikacja przeterminowanej żywności.

Z niespornych ustaleń ujętych w protokole kontroli wynika, że masę marnowanej żywności w [...] przy ul. [...], [...] S., ustalono na podstawie raportów sumy zmarnowanej żywności prowadzonych w formie elektronicznej jako ewidencja marnowanej żywności. Zgodnie z wyjaśnieniami uzyskanymi od kontrolowanego, w rocznych sprawozdaniach o marnowanej żywności Spółka ujęła ilość żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego i została wycofana z etapu dystrybucji oraz przekazana do utylizacji (umieszczana jest w kontenerach na odpady komunalne), tj. zmarnowaną żywność w rozumieniu definicji zawartej w ustawie o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. Z uwagi na fakt, że przekazanie do utylizacji produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego kategoria 3, nie spełnia wymogów prawa żywnościowego, nie zostały one ujęte w sprawozdaniu.

Zdaniem organu świadczy to o nieprawidłowym sporządzeniu sprawozdań o marnowanej żywności za lata 2020 i 2021. Powyższe stanowi naruszenie art. 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. Przyjęcie nieprawidłowej masy zmarnowanej żywności do sprawozdań o marnowanej żywności za 2020 r. i 2021 r. miało wpływ na wysokość wyliczenia należnej opłaty wykazanej w sprawozdaniach, co stanowi naruszenie art. 5 ust. 7 ww ustawy.

Produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego stanowią materiał kategorii 3 w rozumieniu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego o Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz. Urz. UE, seria L, 2009 r., Nr 300, s. 1, ze zm.). Należy przypomnieć, że do kategorii 3 prawodawca unijny zaliczył m.in. produkty pochodzenia zwierzęcego lub środki spożywcze zawierające produkty pochodzenia zwierzęcego, które już nie nadają się do spożycia przez ludzi z powodów handlowych lub w wyniku problemów powstałych podczas produkcji lub wad w pakowaniu lub innych wad, które nie stanowią żadnego zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt (art. 10 lit. f rozporządzenia nr 1069/2009).

Rozstrzygnięcie sporu między organem a skarżącą Spółką leży we właściwej interpretacji ustawowej definicji marnowania żywności. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności pod podjęciem marnowania żywności należy rozumieć wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, ze zm.), w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady;

Argumentację organu można sprowadzić do następujących tez: żywność, którą Spółka zakwalifikowała jako produkty pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 przed wycofaniem z etapu dystrybucji spełniała wymogi prawa żywnościowego, a w ustawie nie wskazano, że żywnością marnowaną jest wyłącznie ta, która w czasie wycofywania z etapu dystrybucji spełnia jeszcze wymogi prawa żywnościowego. Żywność, która została wprowadzona na rynek, a następnie wycofana z etapu dystrybucji i nieprzekazana organizacji pozarządowej, została zmarnowana w rozumieniu ustawy.

W ocenie Sądu argumentacja organu jest błędna, opiera się na nieprawidłowej wykładni art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności.

Na prawo żywnościowe, do którego to pojęcia odsyła definicja legalna marnowania żywności, składają się zarówno przepisy prawa krajowego (w tym zwłaszcza ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia; Dz. U. z 2020 r., poz. 2021, ze zm.; dalej jako: u.b.ż.ż.) jak i europejskiego (w tym zwłaszcza rozporządzenie nr 178/2002, do którego odwołuje się definicja legalna). Legalna definicja prawa żywnościowego została zawarta w art. 3 ust. 3 pkt 23 u.b.ż.ż., przez odesłanie do art. 3 pkt 1 rozporządzenia nr 178/2002. W świetle tej definicji prawo żywnościowe oznacza przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne regulujące sprawy żywności w ogólności, a ich bezpieczeństwo w szczególności, zarówno na poziomie Wspólnoty, jak i na poziomie krajowym; definicja ta obejmuje wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności oraz paszy produkowanej dla zwierząt hodowlanych lub używanej do żywienia zwierząt hodowlanych. W świetle art. 2 pkt 4 u.z.m.ż. przez żywność należy rozumieć żywność w rozumieniu art. 2 rozporządzenia 178/2002 (substancje i produkty przeznaczone do spożycia i których spożycia przez ludzi można się spodziewać).

Zgodnie z art. 52 u.b.ż.ż. środki spożywcze mogą znajdować się w obrocie do daty minimalnej trwałości lub terminu przydatności do spożycia. Istnieje zatem obowiązek wycofania z obrotu każdego produktu "przeterminowanego", tzn. po upływie zarówno terminu minimalnej trwałości, jak i przydatności do spożycia. Artykuł 3 ust. 3 pkt 52 u.b.ż.ż. definiując wprowadzanie żywności do obrotu odsyła do art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002, zrównując to pojęcie z "wprowadzeniem na rynek", którym jest posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie, oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania.

W związku z powyższym niedopuszczalne jest, w świetle polskiego prawa wprowadzanie do obrotu przez przedsiębiorcę żywności, która przekroczyła zarówno termin minimalnej trwałości jak i przydatności do spożycia. Oznacza to, że żywność taka nie spełnia wymogów prawa żywnościowego. Takie rozumienie przepisu znajduje potwierdzenie w dalszej części art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, który wymienia przykładowy katalog czynności podjętych przez przedsiębiorcę, które należy uznać za marnowanie żywności – będzie to np. wycofanie z dystrybucji (art. 3 pkt 16 rozporządzenia 178/2002) żywności ze względu na zbliżający się termin przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości. Zatem ustawodawca nie objął zakresem marnowania żywności tej żywności, która przekroczyła powyższe terminy.

Interpretując art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności należy mieć na uwadze, że jest to przepis, stanowiący element norm wyznaczających przedsiębiorcy określone obowiązki (zawarcie umowy z organizacją pozarządową, prowadzenie kampanii edukacyjno-informacyjnej, obowiązki sprawozdawcze), w tym obciążenia natury finansowej (obowiązek uiszczenia opłaty za marnowanie żywności). Co więcej, przepis ten stanowi również podstawę do wymierzenia sankcji administracyjnej, tworząc jeden z elementów normy sankcjonowanej. Niewłaściwe wykonywanie obowiązków sprawozdawczych oraz nieuiszczanie opłaty za marnowanie żywności, stanowi podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (norma sankcjonująca – art. 9 i art. 11 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności). Taka funkcja definicji legalnej marnowania żywności determinuje bezwzględnie konieczność ścisłej wykładni art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. Wykładnia przepisów statuujących normy nakładające obowiązki finansowe na obywateli lub przedsiębiorców, jak również normy statuujące sankcje administracyjne musi bazować przede wszystkim na regułach językowych. Inne metody wykładni, w szczególności wykładnia celowościowa, są dopuszczalne tylko wówczas, gdy prowadzą do konkluzji korzystnych dla potencjalnych adresatów obowiązków lub sankcji. Niedopuszczalne jest wykorzystywanie pozajęzykowych metod wykładni w sposób prowadzący do rozszerzenia zakresu zastosowania przepisu statuującego obowiązki lub sankcje administracyjne. Są to reguły powszechnie przyjęte w doktrynie i orzecznictwie przy wykładni przepisów prawa administracyjnego.

Biorąc pod uwagę powyższe założenia interpretacyjne, należy zwrócić uwagę, że w art. 2 pkt 1 ustawodawca użył czasownika "spełniać" w formie czasu teraźniejszego. Językowe dyrektywy wykładni prowadzą do jednoznacznej, nie budzącej żadnych wątpliwości konkluzji, że marnowaniem w rozumieniu definicji ustawowej jest wycofywanie z etapu dystrybucji tylko i wyłącznie takiej żywności, która w tym momencie czasowym (w momencie wycofywania z etapu dystrybucji) spełnia wymogi prawa żywnościowego. Niedopuszczalne jest korygowanie wyników wykładni językowej w taki sposób, jak dokonuje tego organ. Organ w istocie drogą wykładni celowościowej (odwołując się do celów przyświecających ustawodawcy) rozszerza zakres zastosowania definicji na żywność, która wprawdzie w momencie wycofywania z etapu dystrybucji już nie spełnia wymogów prawa żywnościowego, ale spełniała je wcześniej. Biorąc pod uwagę charakter i funkcje definicji marnowania żywności (podstawa nakładania obowiązków i sankcji) taki zabieg interpretacyjny jest niedopuszczalny.

Skoro w świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa żywnościowego (krajowego i europejskiego) produkty pochodzenia zwierzęcego zaliczone do kategorii 3 oraz żywność, która przekroczyła termin przydatności do spożycia lub termin minimalnej trwałości, nie mogą być przedmiotem obrotu (w rozumieniu przytoczonego wyżej art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002), przedsiębiorca nie tylko może, ale ma wręcz obowiązek wycofać taką żywność z etapu dystrybucji. Wycofywanie takiej żywności nie jest jej marnowaniem, gdyż taka żywność nie spełnia w tym momencie wymogów prawa żywnościowego.

Sąd dostrzega oczywiście, że taka wykładnia art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności może prowadzić do sytuacji, w której rozwiązania zawarte w ustawie przestaną spełniać swoją rolę. Ta motywacja dość wyraźnie stoi za kierunkiem wykładni przyjętym przez organ. W ocenie Sądu jest to jednak problem wadliwej legislacji, której skutki nie mogą być przerzucane na przedsiębiorców. Niewątpliwie ustawodawcy przyświecał nader słuszny cel stworzenia mechanizmów zapobiegających zjawisku marnowania żywności, rodzącemu daleko idące negatywne skutki społeczne, gospodarcze i środowiskowe. Niestety tych dobrych intencji ustawodawca nie był w stanie przełożyć na dobre przepisy. Definicja marnowania żywności w aktualnym brzmieniu nie pozwala na skuteczne wyciąganie konsekwencji prawnych wobec przedsiębiorców, którzy nie podejmują właściwych, realnych działań celem przeciwdziałania zjawisku marnowania żywności. Choć intencją ustawodawcy było to, aby zagospodarować żywność w taki sposób, żeby uniknąć jej marnowania, czemu miało służyć jej przekazywanie organizacjom pozarządowym i obciążenia finansowe niejako wymuszające podejmowanie zawczasu stosownych działań, to sposób sformułowania definicji marnowania żywności, nie pozwala na osiągnięcie tego celu. W świetle obowiązujących przepisów, dopóki żywność spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym w zakresie przydatności do spożycia, może być swobodnie dystrybuowana przez przedsiębiorcę. Z kolei w momencie, kiedy żywność przestaje spełniać te wymogi, musi zostać wycofana z dystrybucji, ale działanie takie nie może być w żaden sposób zakwalifikowane jako marnowanie żywności, skoro jest nim tylko i wyłącznie wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która jeszcze w dystrybucji może pozostawać.

Jeszcze raz jednak trzeba podkreślić, że błędy ustawodawcy nie mogą obciążać przedsiębiorców, a z uwagi na charakter i funkcje tego przepisu (podstawa nakładania obowiązków i sankcji administracyjnych) niedopuszczalna jest jego wykładnia rozszerzająca, wykraczająca daleko poza wyniki wykładni językowej.

Analizując problem rozwiązań zawartych w ustawie, należy mieć też na uwadze aspekt determinowany interesem przedsiębiorcy. Dopóki żywność spełnia wymogi prawa żywnościowego może być sprzedawana przez przedsiębiorcę. Trudno byłoby uzasadnić obowiązek przedsiębiorcy usuwania z obrotu towarów, którym grozi przekroczenie terminu przydatności do spożycia, skoro istnieje szansa, że towar ten znajdzie nabywcę przed upływem terminu. Słuszne intencje ustawodawcy muszą być lepiej przemyślane i znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo skonstruowanych przepisach. Są to jednak oczywiście spostrzeżenia natury de lege ferenda, które służą jedynie zobrazowaniu stopnia skomplikowania problematyki i nie mają bezpośredniego przełożenia na rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy.

Powyższe uwagi prowadzą do konkluzji, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne w pkt 1 i 2 zostało wydane z naruszeniem art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, poprzez błędną wykładnię tego przepisu. Błąd ten doprowadził organ do naruszenia art. 5 ust. 1 i art. 8 ust. 1 tej ustawy i zachodzi konieczność jego skorygowania.

W pkt 3 zarządzenia pokontrolnego zarzucono, że skarżąca raportowała w 2021 r. do BDO jedynie odpad o kodzie 150101, tj. opakowanie z papieru i tektury.

Zdaniem organu analiza przedłożonej w trakcie kontroli dokumentacji wykazała, że w przekazanym sprawozdaniu nie zostały ujęte odpady nieprzydatne do spożycia: niesprzedana żywność inna niż pochodzenia zwierzęcego, dla których Spółka nie prowadził ewidencji na kartach ewidencji odpadów i kartach przekazania odpadów. Fakt ten stanowi naruszenie art. 75 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 699).

Punkt 3 zarządzenia pokontrolnego znajduje odzwierciedlenie w stwierdzonym w protokole kontroli naruszeniu (tabela naruszeń na stronie 13 protokołu – k. 36 – pkt 6).

Z pkt 4 zarządzenia pokontrolnego wynika, że podczas kontroli ustalono, że w sklepie [...], ul. [...], [...] odpady takie jak nienadające się do spożycia osoce i warzywa, oderwane przez klientów części warzyw (np. liście z kalafiora, liście z kapusty, zielone części porów) traktowane są jako odpady komunalne i umieszczane w pojemnikach na odpady komunalne. Zgodnie z art. 3 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach przez odpady komunalne – rozumienie się odpady powstające w gospodarstwach domowych oraz odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, w szczególności niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i odpady selektywnie zebrane. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 699), odpady klasyfikuje się przez zaliczenie ich do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju uwzględniając źródło ich powstania. Spółka błędnie klasyfikuje ww odpady jako odpady komunalne, a także nie prowadzi w rejestrze podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (BDO) ewidencji na kartach ewidencji odpadów (KEO) i kartach przekazania odpadów (KPO) dla tych odpadów.

Punkt 4 zarządzenia pokontrolnego znajduje odzwierciedlenie w stwierdzonym w protokole kontroli naruszeniu – tj. pkt 8 opisanej wyżej tabeli naruszeń.

Spółka odnosząc się do pkt 3 i 4 Zarządzenia pokontrolnego, w których zarządzono, aby roczne sprawozdania o wytworzonych odpadach i o gospodarowaniu odpadami sporządzać zgodnie ze stanem faktycznym oraz prawidłowo klasyfikować odpady żywności przeterminowanej lub nieprzydatnej do spożycia przez ich zaliczenie do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju odpadów uwzględniając źródło ich powstania, podniosła, iż w celu ustalenia czy określony rodzaj odpadu może być zakwalifikowany, jako opad komunalny, uprawnione jest pomocnicze odwołanie się do tzw. katalogu odpadów, który został wprowadzony rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 roku w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2020 r., poz. 10) i stanowi załącznik do tego rozporządzenia.

Jednak należy mieć na uwadze, że przedmiotowy katalog odpadów nie definiuje pojęcia odpadów komunalnych, ma on jedynie charakter porządkujący. W przypadku przedmiotowego katalogu wynika to z samej konstytucyjnej istoty rozporządzenia, które jako akt wykonawczy do ustawy (a więc konkretyzujący a niemodyfikujący lub uzupełniający jej przepisy) nie może uzupełniać ani zmieniać ustawowej definicji odpadów komunalnych. Przypisanie odpadowi określonego kodu odpadów nie może być rozstrzygające dla możliwości uznania tego odpadu za odpad komunalny.

Zgodnie z ustawową definicją odpadów komunalnych za odpady komunalne – uważa się odpady powstające w gospodarstwach domowych oraz odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, w szczególności niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i odpady selektywnie zebrane:

a) gospodarstw domowych, w tym papier i tektura, szkło, metale, tworzywa sztuczne, bioodpady, drewno, tekstylia, opakowania, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, zużyte baterie

i akumulatory oraz odpady wielkogabarytowe, w tym materace i meble, oraz

b) ze źródeł Innych niż gospodarstwa domowe, jeżeli odpady te są podobne pod względem charakteru i składu do odpadów z gospodarstw domowych - przy czym odpady komunalne nie obejmują odpadów z produkcji, rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, zbiorników bezodpływowych, sieci kanalizacyjnej oraz z oczyszczalni ścieków, w tym osadów ściekowych, pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowanymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet, jeżeli zostały poddane przetwarzaniu odpadów, ale przetwarzanie to nie zmieniło w sposób znaczący ich właściwości.

Mając na uwadze treść definicji odpadów komunalnych, skarżąca wskazała następujące cechy definicyjne tego rodzaju odpadu - mogą pochodzić od jakiegokolwiek wytwórcy odpadów innego niż gospodarstwo domowe, a więc mogą powstawać także w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej, - powinny wykazywać podobieństwo pod względem charakteru lub składu do odpadów pochodzących z gospodarstw domowych. W odniesieniu do ostatniego z w/w kryteriów wskazuje się, że podobieństwo nie oznacza identyczności i zgodnie z ustawą nie musi dotyczyć ilości wytwarzanych odpadów, odpady, które ze względu nie na ilość, ale wyłącznie ze względu na swój charakter lub skład są podobne (nie muszą być identyczne) do odpadów powstających w gospodarstwach domowych, można kwalifikować do odpadów komunalnych.

W ocenie Spółki niewątpliwe jest, że w gospodarstwach domowych powstają odpady typu: niedające się do spożycia nadgniłe lub spleśniałe owoce i warzywa, oderwane części warzyw (np. liście z kalafiora, liście z kapusty, zielone części porów). Tego samego rodzaju odpady powstają w kontrolowanej placówce handlowej. Odpady powstające w placówce handlowej ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, a w związku z tym mogą być klasyfikowane, jako odpad komunalny. Z racji tego, że odpady powstające w kontrolowanej placówce (nienadające się do spożycia nadgniłe lub spleśniałe owoce i warzywa, oderwane części warzyw (np. liście z kalafiora, liście z kapusty, zielone części porów), ze względu na swój charakter lub skład są podobne (nie muszą być identyczne) do odpadów powstających w gospodarstwach domowych, Spółka odpady żywności przeterminowanej lub nieprzydatnej do spożycia inna niż pochodzenia zwierzęcego klasyfikuje do odpadów komunalnych. Ponadto należy także zauważyć, Iż wskazane powyżej odpady powstające w kontrolowanej placówce (nienadające się do spożycia nadgniłe lub spleśniałe owoce i warzywa, oderwane części warzyw (np. liście z kalafiora, liście z kapusty, zielone części porów), zgodnie z definicją wynikającą z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach mogą być klasyfikowane, jako bioodpady. Zgodnie, bowiem ze wskazaną definicją przez bioodpady - rozumie się ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady żywności i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, w tym restauracji, stołówek oraz zakładów zbiorowego żywienia, biur, hurtowni i jednostek handlu detalicznego, a także podobne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność.

Zatem także ze wskazanej definicji wynika, iż odpady powstające w kontrolowanej placówce (wskazane powyżej) można klasyfikować, jako odpady ulegające biodegradacji z jednostek handlu detalicznego. Przy czym zauważyć należy, iż pojęcie bioodpadów zawiera się w definicji odpadów komunalnych – co wskazuje, że odpady powstające w placówce handlowej mogą być klasyfikowane jako odpady komunalne. Gdyż zarówno skład jak i charakter tych odpadów jest podobny do odpadów z gospodarstw domowych. Co jak wskazano powyżej, stanowi element definicji odpadu komunalnego.

Z uwagi na powyższe, w związku z tym zgodnie z art. 66 ust. 4 ustawy o odpadach – obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów nie dotyczy wytwórców odpadów komunalnych.

W odpowiedzi na skargę organ w ogóle nie zajął szczegółowego, odrębnego stanowiska odnośnie argumentacji Spółki, kwestionującej legalność pkt 3 zarządzenia. Co do pkt 4 organ w odpowiedzi na skargę podniósł, że art. 2 w pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności wprowadzono definicję "marnowania żywności". W omawianej ustawie definicja marnowania żywności, na co wskazuje zwrot "w szczególności", zawiera tylko przykłady marnowania żywności. Z powyższego należy wnioskować, że marnowanie żywności, w rozumieniu art. 2 pkt 1 tej ustawy ma miejsce również w przypadku żywności, która nie spełnia wymogów prawa żywnościowego podczas wycofywania jej z etapu dystrybucji i przeznaczenia jej jako odpad, bowiem celem ustawy jest szeroko pojęte zapobieganie marnowaniu żywności. Nie ma zatem znaczenia na jakim etapie do tego dochodzi - czy w jednostce handlu czy innym miejscu, bowiem istotny jest tylko podmiot, w ramach którego działalności okoliczność taka ma miejsce. Interpretacja art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności nie pozwala zgodzić się z argumentacją, że przeznaczenie żywności do unieszkodliwienia, jako odpady, z uwagi na fakt niespełmania wymogów prawa żywnościowego nie jest marnowaniem żywności, bowiem takie stanowisko w sposób oczywisty stoi w sprzeczności z celami ustawy. Gdyby hipotetycznie założyć, że powyższe twierdzenie polega na prawdzie, jednostki handlowe nigdy nie wycofywałyby z dystrybucji żywności spełniającej wymogi prawa żywnościowego w celu jej rozdysponowania np. do organizacji pozarządowych, licząc, że ta zostanie zakupiona przez klientów sklepu, a po upływie terminu przydatności do spożycia żywność byłaby zawsze unieszkodliwiana/przetwarzana jako odpad. Takie działanie z pewnością stanowiłoby marnowanie żywności i jako takie byłoby niezgodne z podstawowymi założeniami jakie legły u podstaw uchwalenia rzeczonej ustawy. Przepis art. 5 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności przewiduje obowiązek ponoszenia przez sprzedawców żywności opłaty za marnowanie żywności. Opłata taka jest ustalana poprzez pomnożenie jednostkowej stawki przez masę marnowanej żywności. Podstawę obliczenia opłaty stanowi masa marnowanej żywności w kilogramach. Wprowadzono obowiązującą powszechnie zasadę samonaliczania. Obowiązany podmiot sam ustala wysokość opłaty i wnosi należną opłatę na rachunek bankowy organizacji pozarządowej, z którą zawarł umowę dotyczącą nieodpłatnego przekazywania żywności na cele społeczne. Opłata stanowi swoistą sankcję finansowa dla sprzedawców żywności, którzy pomimo zaproponowanych w ustawie mechanizmów przekazywania nieodpłatnie żywności do unieszkodliwiania jako odpady. W art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności w zdaniu drugim przewidziano regulację, zgodnie z którą opłaty nie ponosi się od 10% masy marnowanej żywności (podstawę obliczenia opłaty stanowi 90% masy marnowanej żywności w kilogramach). Ponadto sprzedawca żywności w oparciu o art. 5 ust. .4 i 5 ww. ustawy, uprawniony jest do pomniejszenia opłaty odpowiednio o koszty poniesione na prowadzone kampanie edukacyjno-informacyjne lub koszty wykonania umowy dotyczącej przekazywania żywności na cele społeczne, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy. Do ilości marnowanej żywności z całą pewnością należy dodawać tę, która została poddana odzyskowi lub unieszkodliwiona jako odpad z uwagi na niewycofanie jej z dystrybucji odpowiednio wcześniej przed upływem terminu przydatności do spożycia. Żywność przeznaczona do sprzedaży przez Stronę, a następnie wycofana z etapu dystrybucji

nieprzekazana organizacji pozarządowej została zmarnowana. Sprzedawca żywności doprowadzając do sytuacji, w której dochodzi do powstania odpadów żywnościowych przyczynia się do marnowania żywności, bowiem żywność ta mogła zostać przekazana na rzecz potrzebujących w celu jej spożycia.

Oceniając argumentację obu stron co do pkt 3 konieczne uznał poczynienie kilku uwag.

Otóż organ w pkt 3 zarządzenia pokontrolnego w uzasadnieniu jako jego podstawę prawną wskazał art. 75 ust. 2 ustawy o odpadach. Przepis ten ma następujące brzmienie:

Roczne sprawozdanie, o którym mowa w ust. 1, zawiera co najmniej:

1) dane identyfikujące podmiot, o którym mowa w ust. 1:

a) numer rejestrowy,

b) imię i nazwisko lub nazwę podmiotu oraz adres zamieszkania lub siedziby,

c) numer identyfikacji podatkowej (NIP), o ile został nadany,

d) (uchylona);

2) w przypadku podmiotu, o którym mowa w ust. 1 - informacje o:

a) masie i rodzajach odpadów,

b) sposobie gospodarowania odpadami, o ile podmiot gospodaruje odpadami,

c) instalacjach i urządzeniach służących do przetwarzania tych odpadów, w tym dane techniczne i informacje na temat funkcjonowania instalacji i urządzenia, takie jak terminy i czas trwania postoju lub awarii oraz liczba godzin pracy na dobę, o ile podmiot przetwarza odpady,

d) informacje, o których mowa w art. 99 ust. 1 - w przypadku posiadacza odpadów pochodzących z procesów wytwarzania dwutlenku tytanu oraz z przetwarzania tych odpadów,

e) masie i rodzaju produktów i materiałów powstałych w wyniku przygotowania do ponownego użycia, recyklingu lub innego odzysku – w przypadku posiadacza odpadów prowadzącego odzysk,

f) masie i rodzajach wytworzonych odpadów żywności;

3) w przypadku wytwórcy komunalnych osadów ściekowych stosowanych w celach, o których mowa w art. 96 ust. 1 - informacje o:

a) adresie oczyszczalni ścieków,

b) rodzaju przeprowadzonej obróbki komunalnych osadów ściekowych,

c) masie i suchej masie komunalnych osadów ściekowych,

d) składzie i właściwościach komunalnych osadów ściekowych,

e) władającym powierzchnią ziemi, na której są stosowane komunalne osady ściekowe, z podaniem imienia i nazwiska lub nazwy podmiotu oraz adresu jego zamieszkania lub siedziby,

f) miejscu i powierzchni stosowania komunalnych osadów ściekowych,

g) celu stosowania komunalnych osadów ściekowych;

4) w przypadku przedsiębiorcy prowadzącego stację demontażu pojazdów, o której mowa w ustawie z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji - informacje o:

a) liczbie, markach, masie i roku produkcji pojazdów oraz masie pojazdów wycofanych z eksploatacji, przyjętych do stacji demontażu,

b) masie odpadów poddanych odzyskowi, w tym recyklingowi, oraz przekazanych do odzysku, w tym recyklingu, a także masie przeznaczonych do ponownego użycia przedmiotów wyposażenia i części wymontowanych z pojazdów wycofanych z eksploatacji,

c) masie odpadów poddanych unieszkodliwianiu lub przekazanych do unieszkodliwiania,

d) przedsiębiorcach, którym przekazano odpady do odzysku, w tym recyklingu, z podaniem firmy, siedziby i adresu,

e) przedsiębiorcach, którym przekazano odpady do unieszkodliwiania, z podaniem firmy przedsiębiorcy, oznaczenia jego siedziby i adresu,

f) osiągniętym w danej stacji demontażu poziomie odzysku i recyklingu,

g) wysokości należnej opłaty za nieosiągnięcie wymaganego poziomu odzysku i recyklingu;

5) w przypadku przedsiębiorcy prowadzącego strzępiarkę, o której mowa w ustawie z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji - informacje o:

a) wynikach próby strzępienia odpadów pochodzących z pojazdów wycofanych z eksploatacji, jeżeli w roku, którego dotyczy sprawozdanie przeprowadzono próby strzępienia odpadów pochodzących z pojazdów wycofanych z eksploatacji,

b) masie odpadów przeznaczonych do recyklingu, odzysku energii oraz unieszkodliwiania, powstałych ze strzępienia odpadów pochodzących z pojazdów wycofanych z eksploatacji;

6) w przypadku zbierającego zużyty sprzęt w rozumieniu ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym - informacje o:

a) masie zebranego zużytego sprzętu pochodzącego z gospodarstw domowych oraz z innych źródeł niż gospodarstwa domowe, z podaniem numeru i nazwy grupy sprzętu, z wyodrębnieniem paneli fotowoltaicznych,

b) masie zużytego sprzętu przekazanego do prowadzącego zakład przetwarzania, z podaniem numeru i nazwy grupy sprzętu, z wyodrębnieniem paneli fotowoltaicznych;

7) w przypadku prowadzącego zakład przetwarzania w rozumieniu ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym - informacje o:

a) adresie zakładu przetwarzania,

b) masie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego przyjętego przez prowadzącego zakład przetwarzania, z podaniem numeru i nazwy grupy sprzętu, z wyodrębnieniem paneli fotowoltaicznych, z którego powstał ten zużyty sprzęt, oraz o procesach przetwarzania,

c) kodzie, rodzaju i masie odpadów powstałych ze zużytego sprzętu, przekazanych prowadzącemu działalność w zakresie recyklingu, innych niż recykling procesów odzysku lub unieszkodliwiania, oraz o masie zużytego sprzętu, a także o kodzie i masie odpadów powstałych ze zużytego sprzętu przygotowanych do ponownego użycia, z podaniem typu procesu zastosowanego w zakładzie przetwarzania oraz numeru i nazwy grupy sprzętu, z wyodrębnieniem paneli fotowoltaicznych,

d) kodzie, rodzaju i masie odpadów powstałych ze zużytego sprzętu wywiezionych z terytorium kraju w podziale na inne niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskie w rozumieniu art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym oraz państwa niebędące tymi państwami członkowskimi, w celu poddania recyklingowi, innym niż recykling procesom odzysku lub unieszkodliwianiu, z podaniem numeru i nazwy grupy sprzętu, z wyodrębnieniem paneli fotowoltaicznych;

8) w przypadku prowadzącego działalność w zakresie recyklingu oraz prowadzącego działalność w zakresie innych niż recykling procesów odzysku, o których mowa w ustawie z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym - informacje o kodzie i masie odpadów powstałych ze zużytego sprzętu przyjętych oraz poddanych odpowiednio recyklingowi lub innym niż recykling procesom odzysku wraz z podaniem typu procesu;

9) w przypadku prowadzącego działalność w zakresie zbierania zużytych baterii lub zużytych akumulatorów - informacje o masie zebranych zużytych baterii przenośnych lub zużytych akumulatorów przenośnych, ogółem i z podziałem na poszczególnych wprowadzających baterie lub akumulatory, z którymi ten zbierający ma zawartą umowę, o której mowa w art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach lub zbiorcze informacje o masie zebranych zużytych baterii przenośnych i zużytych akumulatorów przenośnych w przypadku zbierającego, który ma podpisaną umowę z podmiotem pośredniczącym, o którym mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach;

10) w przypadku prowadzącego zakład przetwarzania zużytych baterii lub zużytych akumulatorów - informacje o:

a) rodzaju i masie przyjętych do przetwarzania zużytych baterii i zużytych akumulatorów,

b) rodzaju i masie przetworzonych zużytych baterii i zużytych akumulatorów,

c) osiągniętych poziomach recyklingu,

d) osiągniętych poziomach wydajności recyklingu.

Zdaniem Sądu powoływanie się przez organ wyłącznie na art. 75 ust. 2 ustawy o odpadach jest wysoce niewystarczające. Nie wiadomo bowiem jaki przepis z 9 punktów art. 75 ust. 2 ustawy o odpadach Spółka naruszyła i w jaki sposób. Brak precyzji w uzasadnieniu prawnym pkt 3 zarządzenia, jego ogólnikowość, zdaniem Sądu już jest wystarczającą podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego.

Sąd przychyla się w tym sporze do stanowiska strony skarżącej podzielając w całości jej argumentację.

Organ w odpowiedzi na skargę, definiując pojęcie odpadu komunalnego, stworzył własną definicję odpadu komunalnego, abstrahując od ustawowej jego definicji z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach. Odpadem komunalnym są odpady pochodzące od innych niż gospodarstwa domowe wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład podobne są do odpadów z gospodarstw domowych.

Akcent w ustawowej definicji odpadu komunalnego został położony na charakter odpadu – zbliżony do odpadu – gospodarstwa domowego, a nie na charakter – rodzaj wytwórcy odpadu, który nie musi być zbliżony charakterem do gospodarstwa domowego.

Definicja z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach in fine zawiera wyłączenia z definicji odpadów komunalnych ze względu na źródło powstania I tak – "odpady komunalne nie obejmują odpadów z produkcji, rolnictwa, rybołówstwa, zbiorników bezodpływowych, sieci kanalizacyjnej oraz z oczyszczalni ścieków, w tym osadów ściekowych, pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowanymi (zmieszanymi odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane przetwarzaniu odpadów, ale przetwarzanie to nie zmieniło w sposób znaczący ich właściwości.

Odpady sklepowe nie mieszczą się w tym katalogu wyłączeń.

Argumentacja organu abstrahuje całkowicie od definicji bioodpadów z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, który to przepis wprost wskazuje, że są to odpady powstające m.in. w jednostkach handlu detalicznego.

Niewątpliwie zaś odpady w postaci liści kalafiora, kapusty, pora spełniają kryteria z art. 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 7 ustawy o odpadach.

Oczywistym jest ponadto, że obowiązek naruszenia ewidencji odpadów zgodnie z art. 66 ust. 4 pkt 1a ustawy o odpadach nie dotyczy odpadów komunalnych.

Sąd zwraca ponadto uwagę na fakt, że zarówno w opisie naruszenia (tabela naruszeń pkt 8 k. 36 akt administracyjnych), jak i w pkt 4 zarządzenia pokontrolnego organ nie odwoływał się do kodów odpadów wynikających z rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r., poz. 10).

Uczynił to dopiero w odpowiedzi na skargę wyjaśniając, że "zgodnie z przepisami przeterminowanej żywności nie wolno kwalifikować jako zmieszane odpady komunalne o kodzie 200301 – bez podania aktu prawnego, z którego on wynika, a trzeba ją selektywnie zebrać i zagospodarować.

W powołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Klimatu omawiane tu odpady mogą być klasyfikowane kodem 200201, 1603, w tym 160380.

W okolicznościach sprawy, zdaniem Sądu niemożliwe jest odnoszenie się szczegółowo do prawidłowości wskazanego przez organ kodu odpadu, a to wobec pominięcia tej części argumentacji zarówno w protokole kontroli jak i zarządzeniu pokontrolnym.

Końcowo Sąd zauważa, że argumentacja prawna dotycząca pkt 3 i 4 zarządzenia jest dalece niewystarczająca, aby było możliwe pozostawienie go w tej części w obrocie prawnym.

Zabrakło w protokole kontroli i zarządzeniu pokontrolnym odniesienia się do art. 3 ust. 1 pkt 13a i art. 75 ust. 2 pkt 2 lit. f ustawy o odpadach.

W art. 3 ust. 1 pkt 13a ustawy o odpadach zdefiniowano odpady żywności jako żywność w rozumieniu art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1) – dalej rozporządzenie 178/2002, która stała się odpadami. Z kolei żywność to, zgodnie z art. 2 rozporządzenia 178/2002 jakiekolwiek substancje lub produkty przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać. Żywność, która spełnia definicję odpadów staje się odpadami żywności.

Obowiązek sprawozdawczy określony w art. 75 ust. 2 pkt 2 lit. f ustawy o odpadach dotyczący masy i rodzajów wytworzonych odpadów żywności wynika z konieczności odrębnego zbierania tych danych na potrzeby przygotowania sprawozdań dla Komisji Europejskiej zgodnie z decyzją wykonawczą Komisji (UE) 2019/2000 z 28.11.2019r. ustanawiającą format zgłaszania danych dotyczących odpadów żywności oraz przekazania sprawozdań z kontroli jakości zgodnie z dyrektywą 2008/98/WE (Dz.Urz. UE L 310, str. 39).

Obowiązek sprawozdawczy w tym zakresie nie jest zresztą bezwzględny zważywszy na treść pkt 24, 25, 26 załącznika do rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 23 grudnia 2019 r. w sprawie rodzajów odpadów i ilości odpadów, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów (Dz.U. z 2019 r., poz. 2531).

W rozporządzeniu tym ustalone zostały większe limity ilości odpadów, które dotychczas były objęte zwolnieniem z obowiązku prowadzenia ewidencji.

W wielu przypadkach wskazane w rozporządzeniu rodzaje odpadów są wytwarzane w ciągu roku w niewielkich ilościach, np. w sektorze usług i handlu detalicznego. W ramach takiej działalności powstają głównie odpady komunalne, które odbierane są w ramach gminnego systemu gospodarki odpadami, np. odpady opakowaniowe, które często powstają w niewielkich ilościach w wyniku prowadzonej działalności przez małe punktu usługowe, handlowe lub biurowe, w wyniku np. rozpakowania opakowań zbiorczych zakupionych produktów, zużywania opakowanych produktów służących świadczeniu usług (np. zakłady fryzjerskie, kosmetyczne).

Przepisy rozporządzenia dotyczą wyłącznie tych odpadów opakowaniowych, które nie są klasyfikowane jako odpady komunalne, gdyż odpady komunalne powinny być w dalszym ciągu odbierane w ramach systemu gminnego.

W rozporządzeniu ujęto również produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia, np. w postaci pakowanych produktów z mleka, wędlin, owoców itd., które mogą powstać w punktach prowadzących handel detaliczny. W przypadku pozostałych produktów konsumpcyjnych, rozporządzenie przewiduje również zwolnienie dla odpadów, które stanowią partie produktów nieodpowiadających wymaganiom, a także nieprzydatne do użytku (np. produkty z wadami produkcyjnymi).

Rolą Sądu jest kontrola działalności administracji publicznej według kryterium legalności a nie zastępowanie jej w jej działaniach. W związku z czym, wobec niedostateczności ustaleń prawnych i faktycznych dla nałożenia obowiązków w pkt 3 i 4 zarządzenia pokontrolnego, Sąd nie może ich uczynić samodzielnie, gdyż poprzedzając lub zastępując działania organu sam zacząłby administrować.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. uchylił pkt 1 – 4 zaskarżonego Zarządzenia pokontrolnego.

O kosztach postępowania jak w pkt II sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.