Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2167/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 18 ust. 1e
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 36 par. 2, art. 37 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 788
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2015 r. sprawy ze skargi A. Z. i M. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących A. Z. i M. Z. kwotę 400 (czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury i Rozwoju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy orzeczenie Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r., którym ustalono odszkodowanie w wysokości 230 076,00 zł na rzecz p. A. i M. Z. za nieruchomość nabytą na rzecz Skarbu Państwa, położoną w Gminie I., obręb K., oznaczonej, jako działka ew. nr [...] (pow. 0,1010 ha), przeznaczoną pod budowę obwodnicy I., w ciągu drogi krajowej nr [...] i [...].

Uzasadniając orzeczenie przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne:

- nieruchomość została przeznaczona pod budowę obwodnicy decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r., zwaną dalej "decyzją lokalizacyjną", orzeczeniu temu nadano rygor natychmiastowej wykonalności,

- od decyzji z [...] grudnia 2014 r. odwołanie złożyli właściciele nieruchomości, wnosząc o powiększenie o 5% przyznanego odszkodowania,

- zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo oszacowano wartość nieruchomości, na podstawie stosownego operatu szacunkowego - przytoczono, jakie były w danym zakresie ustalenia rzeczoznawcy majątkowego a wnioski uznano za uzasadnione,

- za bezpodstawne uznano zarzuty braku podwyższenia odszkodowania o 5%, formułując poniższą argumentację:

- jak wynika z akt sprawy, zawiadomienie o wydaniu decyzji lokalizacyjnej zostało doręczone Stronom 4 marca 2013 r.; miała ona rygor natychmiastowej wykonalności; zatem termin na złożenie oświadczenia o wydaniu nieruchomości upływał 3 kwietnia 2013 r.; ze znajdującego się w aktach sprawy pisma p. M. i A. Z., które wpłynęło do [...] Urzędu Wojewódzkiego 21 marca 2013 r. wynika, że oświadczenie o zgodzie na wydanie nieruchomości podpisał jedynie p. A. Z.; późniejsze złożenie podpisanego przez oboje współmałżonków oświadczenia (z 12 listopada 2013 r.), w którym wyrazili zgodę na wydanie nieruchomości, zostało złożone z przekroczeniem terminu ustawowego, uprawniającego do powiększenia przysługującego odszkodowania,

- ustawodawca uzależnił przyznanie powiększonego o 5% odszkodowania od łącznego spełnienia następujących przesłanek:

1) wydania przez właściciela nieruchomości objętej decyzją lokalizacyjną oraz opróżnienia i wydania lokali i innych pomieszczeń,

2) dokonania powyższych czynności terminie w określonym w art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o realizacji dróg",

dopiero spełnienie wszystkich powyższych warunków uprawnia do powiększenia ustalonego odszkodowania o 5%,

- zgodnie z art. 348 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16 poz. 93 ze zm.), równoznaczne z wydaniem samej rzeczy jest przeniesienie posiadania; wydanie dokumentów, które umożliwiają rozporządzanie rzeczą, jak również wydanie środków, które dają faktyczną władzę nad rzeczą jest też jednoznaczne z wydaniem samej rzeczy; wydanie nieruchomości można rozumieć, jako przeniesienie posiadania, w tym dobrowolne opuszczenie nieruchomości przez byłego właściciela lub użytkownika wieczystego i umożliwienie inwestorowi korzystania z nieruchomości, połączone przynajmniej z poinformowaniem inwestora drogowego o tym fakcie; chodzi tu o takie zachowanie, które wyraźnie wskazuje na faktyczne umożliwienie inwestorowi swobodnego rozporządzania nieruchomością; fakt wydania nieruchomości powinien być na tyle wyraźnie uzewnętrzniony, że dla przeciętnego odbiorcy nie będzie budzić wątpliwości interpretacyjnych; istotną cechą jest tu uzewnętrzniona dobrowolność działania właściciela lub użytkownika wieczystego, najlepiej wyrażona w sposób, który następnie można udowodnić; przy powiększeniu odszkodowania kwestię sporną zwykle bowiem stanowi sposób udokumentowania przekazania nieruchomości inwestorowi przez właściciela lub użytkownika wieczystego; głównym dokumentem potwierdzającym wydanie nieruchomości jest protokół zdawczo-odbiorczy, a w dalszej kolejności jednostronne oświadczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w sytuacji, gdy zarządca odmawia podpisania protokołu (tak wyrok WSA o sygn. akt I SA/Wa 380/13 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"),

- jeżeli właściciel nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania, nie utrudnia inwestorowi wejścia na jej teren, jednak do chwili wejścia wykonawcy na grunt nie uzewnętrznił woli jego wydania uznaje się, że nie dopełniono obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 1e ustawy o realizacji dróg, a zatem brak jest podstaw do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości; bez znaczenia pozostaje wtedy fakt, że inwestor nie wyrażał chęci do wcześniejszego objęcia nieruchomości; omawiany przepis uzależnia bowiem powiększenie należnego odszkodowania wyłącznie od aktywności w tym zakresie uprzedniego właściciela, w stosownym terminie.

W skardze, przywołano następującą argumentację:

- spełnione zostały warunki określone w art. 18 ust. 1e pkt. 1 ustawy o realizacji dróg,

- organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, że decyzja lokalizacyjna z [...] stycznia 2013 r. stała się ostateczna 10 listopada 2014 r.; w swoim stanowisku w ogóle nie odwołuje się do tej daty, która ma decydujące znaczenie dla oceny zachowania terminu do złożenia oświadczenia o zgodzie na wydanie nieruchomości; termin ten zaczął biec od dnia ostateczności decyzji; samo stwierdzenie tej okoliczności winno skutkować uwzględnieniem stanowiska skarżących, wobec złożenia przez nich oświadczeń o zgodzie na wydanie nieruchomości przed tym terminem,

- z ostrożności procesowej podniesiono, że zgodnie z niekwestionowanym również w zaskarżonej decyzji orzecznictwem sądów administracyjnych przesłanki do uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania, są spełnione także wtedy, gdy bez czynionych przez byłego właściciela nieruchomości przeszkód dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi, zanim dotychczasowy właściciel zostanie zawiadomiony o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości (tak wyrok WSA o sygn. akt II SA/Bk 768/11, dostępny w CBOSA); nieruchomość stanowiącą własność skarżących, została wydana niezwłocznie, o czym powiadomili oni pisemnie; Skarżący nie korzystali i w żaden sposób nie zarządzali działką; wielokrotnie oboje oświadczali, że wyrażają zgodę na wydanie nieruchomości; nadto informowali, że nie ma możliwości wykonania jakichkolwiek prac związanych z ogrodzeniem pozostałej części nieruchomości, ponieważ nie zostały umieszczone znaki graniczne, jak również nikt nie zgłosił się w celu przekazania działki; nie ma jednak wątpliwości, co do faktycznego przekazania działki przez Skarżących, zważywszy na fakt, że od dłuższego czasu trwają na tej działce prace zmierzające do realizacji inwestycji; mimo że decyzja jeszcze nie była ostateczna, prace na nieruchomości już miały miejsce, co nie byłoby możliwe bez faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi,

- nie można zgodzić się z poglądem organu odwoławczego, jakoby "ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika, aby Pani M. Z. w jakikolwiek sposób wykazała się aktywnością i uzewnętrzniła w sposób niebudzący wątpliwości wolę. wydania nieruchomości"; z dokumentacji tej jednak również nie wynika, aby stawiała ona jakikolwiek opór przed wydaniem nieruchomości, czyniła jakiekolwiek działania zmierzające do nieprzekazania działki, bądź też użytkowała i władała tą nieruchomością; o faktycznym wydaniu nieruchomości przed 18 października 2013 r. poinformowała także Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad pismem z tej daty; przyznano w nim wprost: "w tym zaś przypadku do wydania nieruchomości, co prawda doszło"; dowód ten dodatkowo potwierdza, że do przekazania nieruchomości doszło przed złożeniem oświadczenia przez p. M. Z.; pozostało to również poza rozważaniami organu odwoławczego,

- podkreślono, że korespondencja z Urzędem Wojewódzkim zawsze prowadzona była przez oboje Skarżących, a organ nie wzywał ich do uzupełnienia podpisu na piśmie, datowanym na 18 marca 2013 r., zawierającym oświadczenie o wyrażeniu zgody na wydanie nieruchomości, podpisanym wyłącznie przez p. A. Z.; w tym dniu zarówno Urząd Wojewódzki, jak i GDDKiA zostały poinformowane, pismem podpisanym wyłącznie przez p. A. Z., o aktualnym adresie do korespondencji obojga małżonków i na ten adres była przesyłana dalsza korespondencja; skuteczność oświadczeń skarżących ocenia organ zatem wybiórczo,

- stanowisko skarżących, co do wydania nieruchomości, było od początku jasne i konsekwentne w trakcie, całego postępowania; wola przekazania nieruchomości została jednoznacznie potwierdzona przez nich oboje kolejnym pismem (z 12 listopada 2013 r.),

- organy administracji nie wzięły pod uwagę, że - zgodnie z art 36 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.), zwanej dalej "K.r.o." - oboje małżonkowie są obowiązani współdziałać w zarządzie majątkiem wspólnym; natomiast z § 2 tego przepisu wynika, że każdy z małżonków może samodzielnie zarządzać majątkiem wspólnym, chyba że przepisy poniższe stanowią inaczej; z kolei art. 38 Kodeksu stanowi, że jeżeli na podstawie czynności prawnej dokonanej przez jednego małżonka bez wymaganej zgody drugiego osoba trzecia nabywa prawo łub zostaje zwolniona od obowiązku, stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie osób, które w dobrej wierze dokonały czynności prawnej z osobą nieuprawnioną do rozporządzania prawem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Słusznie jednak podniesiono, że decyzję wydano z naruszaniem przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie spór sprowadza się do tego, czy odszkodowanie należało powiększyć o 5% w myśl art. 18 ust. 1e ustawy o realizacji dróg. Wskazuje on zasadę podwyższenia odszkodowania m.in., w gdy dotychczasowy właściciel nieruchomości, objętej decyzją lokalizacyjną, opatrzoną rygorem natychmiastowej wykonalności, wyda ją niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od doręczenia zawiadomienia o wydaniu tego orzeczenia (pkt 1).

Nie sporne są w sprawie istotne okoliczności faktyczne w tym zakresie - kiedy doręczono informację o wydaniu decyzji lokalizacyjnej z rygorem natychmiastowej wykonalności, kiedy i o jakim brzmieniu były kierowane stosowne pisma przez Skarżących. Różnica stanowisk pomiędzy organem administracji i Skarżącymi sprowadza się do tego, czy należy uznać, że doszło do wydania nieruchomości w terminie uprawniającym do podwyższenia odszkodowania.

Wydanie to czynność faktyczna. Jeżeli w zakreślonym ustawą czasie inwestor nie podejmował prób fizycznego zajęcia nieruchomości, na etapie której to czynności mogłaby zostać odzwierciedlona wola jej wydania przez uprzedniego właściciela, dla realizacji tego sui generis "bonusa" dla wywłaszczonych konieczne byłoby uzewnętrznienie ich woli natychmiastowego wydania nieruchomości – np. poprzez złożenie stosownego oświadczenia inwestorowi. Na takie oświadczenie Skarżący się powoływali, jednak - w ocenie organu - nie zachodzą w sprawie przesłanki z powołanego art. 18 ust. 1e.

Organ administracji wskazuje mianowicie, że wobec pozostawania uprzednio nieruchomości, przejmowanej na rzecz Skarbu Państwa, przedmiotem współwłasności, aby oświadczanie o chęci jej wydania mogło być skuteczne musi pochodzić od wszystkich współwłaścicieli. Ocena ta jest generalnie słuszna (podzielana w orzecznictwie) jednak nie uwzględnia specyficznego przypadku, jakim jest współwłasność, gdy chodzi o majątek wspólny małżonków. Przepisy w tym zakresie, w kontekście regulacji dotyczących uprawnień o charterze administracyjnoprawnym trzeba traktować, jako lex specialis w stosunku do reguł ogólnych, także z uwagi na podkreślaną w doktrynie i judykaturze charakterystyczną cechę procedur administracyjnych, jak mniejsze ich sformalizowanie.

W myśl art. 36 § 2 K.r.o., każdy z małżonków może samodzielnie zarządzać majątkiem wspólnym, z wyjątkiem przypadków wskazanych w samym Kodeksie. Z kolei w art. 37 § 1 wskazano przypadki, kiedy niezbędna jest zgoda obu małżonków. Rozważany przypadek – zgoda na wydanie nieruchomości, co do której orzeczono już o jej przejęciu na rzecz Skarbu Państwa a decyzja w danym zakresie nie jest ostateczna, lecz ma rygor natychmiastowej wykonalności - nie należy do wymienionych we wskazanym przepisie. W szczególności wydania nieruchomości jej przyszłemu właścicielowi nie stanowi "oddania nieruchomości do użytkowania lub pobierania z niej pożytków", w myśl pkt 1 in fine wskazanej regulacji. Chodzi tu bowiem o czynność wydania w celu wykorzystania nieruchomości na całkowicie inne cele niż była ona przeznaczona dotychczas. Po jej spożytkowaniu na cel budowy drogi publicznej nie będzie ona mogła być wykorzystana przez dotychczasowego właściciela a więc nie chodzi tu o umowy czasowe, związane z korzystaniem z cudzej rzeczy. Jednostronna zgoda na zajecie nieruchomości, co stanowić będzie w przyszłości źródło przysporzenia (zwiększenie odszkodowania o 5%), nie stanowi także czynności prawnej "prowadzącej do zbycia czy obciążeniami nieruchomości" (wskazany pkt 1 in principio). Zgoda na wydanie nie stanowi bowiem stosownego, obligatoryjnego elementu procedury przejścia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Następstwo takie wynika wyłącznie ex lege z treści statecznej decyzji administracyjnej (art. 12 ust. 4 ustawy o realizacji dróg).

W końcu oświadczenie o wydaniu jest jedynie formalnym odzwierciadleniem chęci określonego rozporządzenia rzeczą (nieruchomością) nie zaś formalnym zobowiązaniem. W takim przypadku brak podstaw do określania rygorów dla podejmowanych czynności, wykraczających poza wskazane expressis verbis w K.r.o..

Oświadczenie więc jednego z małżonków uznać należy za skuteczne o ile dotyczy rzeczy wspólnej i czynność nie należy do wymówionych enumeratywnie w art. 37 § 2 K.r.o. Bez znaczenia jest natomiast, przywoływana w skardze, treść normatywna art. 38 K.r.o.

W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że stosowne pisma (do Urzędu Wojewódzkiego i inwestora) zostały skierowane przez Skarżącego w terminie zakreślonym w art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy o realizacji dróg. Z ich treści nie wynika, aby oświadczenie było składane wyłącznie w imieniu osoby podpisanej ręcznie (sformułowanie "informuję o zgodzie" i wydrukowane imiona obu małżonków). Wręcz przeciwnie z treści oświadczania jak i nagłówków wynika, że odzwierciadla wolę obu małżonków, co dodatkowo potwierdzało późniejsze pismo (datowane na 12 listopada 2013 r.).

W tej sytuacji błędnie uznano, jakoby oświadczenie, które wpłynęło 21 marca 2013 r. nie mogło być uważane za skutecznie potwierdzające wolę wydania nieruchomości przez obojga współwłaścicieli, co stanowiło - w ocenie organu II. instancji - uzasadnioną przeszkodę dla przyjęcia, że zachodzą przesłanki podwyższenia odszkodowania, wobec art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy o realizacji dróg.

Oczywiście samo oświadczenie właścicieli może - w pewnych specyficznych okolicznościach sprawy - nie być wystarczającym dla uznania, że doszło do dobrowolnego wydania nieruchomości, np. gdy w istocie dotychczasowi współwłaściciele, czy jeden z nich, pomimo oświadczeń swoimi innymi działaniami faktycznymi (czy zaniechaniem) uniemożliwiali przejęcie działki przez przyszłego właściciela. Czy tego rodzaju szczególna sytuacja miała miejsce w danej sprawie organ II. instancji nie ustalał, gdyż brak w tym zakresie stanowiska w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia. Należy podkreślić, że samo odniesienie się przez organ do istnienia protokołu zdawczo odbiorczego – braku jego sporządzenia – nie może stanowić o wystarczającym ustaleniu istotnych faktów. Mogłoby to mieć znacznie, o ile z okoliczności sprawy wynikałoby, że strony, wydające nieruchomość, uchylały się od proponowanych czynności w danym zakresie. Trudno z kolei osobie fizycznej, nieprowadzącej zawodowo dzielności w zakresie obrotu nieruchomościami, czynić zarzut, że nie doprowadziła do czynności na gruncie, potwierdzających wydanie na rzecz profesjonalnego podmiotu – inwestora, działającego w imieniu Skarbu Państwa. Genialnie uznać wypada, że wystarczającym uzewnętrznieniem woli jest jednostronne zadeklarowanie chęci wydania nieruchomości, natomiast dalsze czynności techniczne – np. w postaci zaproponowania terminu protokolarnego wydania, należą do podmiotu profesjonalnego. Dopiero ujawnione stwarzanie przeszkód dla przejęcia nieruchomości, wobec złożonej równocześnie deklaracji woli jej wydania, może stanowić przesłankę dla zakwestionowania, faktu rzeczywistego wydania nieruchomości.

W takiej sytuacji, naruszanie przepisu prawa materialnego - poprzez nie zastosowanie art. 36 § 2 wobec art. 37 § 1 K.r.o., w danym stanie faktycznym - miało wpływ na wynik sprawy, gdy skutkowało błędnym uznaniem przez organ, jakoby wystąpiła przesłanka negatywna dla podwyższenia odszkodowania.

Chybione są natomiast zarzuty skargi w kontekście przywoływania terminu, gdy decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna. W danym przypadku – gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności - znacznie ma upływ terminu wskazanego w art. 18 ust. 1e pkt 1 nie zaś pkt 3 ustawy o realizacji dróg. Przedwczesne byłoby z kolei odnoszenie się przez Sąd do argumentacji skargi, jakoby przedmiotowa nieruchomość - po oświadczaniu podpisanym przez męża skarżącej, co ma potwierdzać stanowisko inwestora z 18 października 2013 r. - była w istocie przejęta pod realizację drogi, zgodnie z wyrażona przez p. A. Z. wolą obu małżonków. W kwestii tej nie zajmował bowiem dotąd merytorycznego stanowiska organ odwoławczy – sprawa w tym zakresie nie była jeszcze wyjaśniana.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powyższej ustawy. Na zasądzone koszty postępowania składa kwota 400 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi.

Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.