Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 508/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 188 w zw. z art. 51, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia WSA (del.) Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] S.A. z siedzibą w W. oraz R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 706/19 w sprawie ze skargi R. K. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 277/09 1) oddala skargę kasacyjną [...] S.A. z siedzibą w W., 2) ze skargi kasacyjnej R. K. uchyla zaskarżony wyrok w pkt II i III oraz oddala skargę, 3) zasądza od [...] S.A. z siedzibą w W. na rzecz R. K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 706/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. K. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 277/09: I. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 277/09; II. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] listopada 2008 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki stacji telefonii komórkowej [...] nr [...] wraz drogą dojazdową zlokalizowaną na dz. Nr [...] i [...] w miejscowości P., gm. N.; III. zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. na rzecz skarżącego kwotę 747 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu sąd wojewódzki wskazał, że wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 277/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki stacji telefonii komórkowej [...] nr [...] wraz z drogą dojazdową zlokalizowaną na dz. Nr [...] i [...] w miejscowości P., gm. N., uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z [...] kwietnia 2017 r. R. K. wniósł skargę o wznowienie postępowania zakończonego powyższym wyrokiem. Skarżący powołał się na przesłankę z art. 271 pkt 2 p.p.s.a., tj. pozbawienie możności działania strony na skutek naruszenia przepisów prawa tj. art. 73 § 4 p.p.s.a. Wskazał, że wszystkie adresowane do niego pisma sądowe zostały wysłane na nieprawidłowy adres, który nie był jego adresem do doręczeń (ani nawet adresem zamieszkania). Dopiero [...] stycznia 2017 r. skarżący, przeglądając akta administracyjne w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Bochni, natrafił na odpis wyroku z dnia 27 kwietnia 2009 r.

W skardze wniesiono o uchylenie wyroku o sygn. akt II SA/Kr 277/09, a w konsekwencji oddalenie skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] stycznia 2009 r., ponieważ zaskarżone decyzje, tj. decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2008 r., utrzymująca wcześniejszą decyzję PINB w B. z [...] marca 2007 r., nakazująca inwestorowi rozbiórkę przedmiotowej stacji, są prawidłowe. Zostały one wydane w sprawie administracyjnej, której przedmiotem jest badanie legalności istnienia stacji telefonii komórkowej wobec ostatecznego uchylenia pozwolenia na budowę tej stacji. Choć inwestor w chwili budowania posiadał pozwolenie na budowę tego obiektu, to decyzja ta została uchylona i ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, a równocześnie obiekt i jego usytuowanie jest niezgodne z prawem, ponieważ jest z sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wyrokiem z dnia 5 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 489/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R. K. o wznowienie postępowania sądowego w sprawie II SA/Kr 277/09.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł R. K.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2019 r., sygn. II OSK 1324/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 489/17 w sprawie ze skargi R. K. o wznowienie postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 277/09 zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 kwietnia 2009 r. w sprawie ze [...] spółki z o. o. z siedzibą w W. (obecnie [...] S.A. z siedzibą w W.) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł wystąpienie jednej z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego w postaci pozbawienia strony możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – po ponownym rozpoznaniu sprawy – uwzględnił skargę o wznowienie oraz uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] listopada 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd wojewódzki przypomniał, że R. K. powołał się na przyczynę wznowienia postępowania zawartą w art. 271 pkt 2 p.p.s.a., tj. pozbawienia możności działania strony wskutek naruszenia przepisów prawa, a dokładnie art. 73 § 4 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że doszło do skutecznego doręczenia zastępczego odpisu wyroku o sygn. akt II SA/Kr 277/09.

Zdaniem Sądu, analiza akt sprawy potwierdziła, że powołanie się na powyższą przesłankę jest zasadne. Pisma kierowane przez WSA w Krakowie do R. K. były ekspediowane na błędny adres, który nie był adresem do doręczeń. W pismach kierowanych przez skarżącego do organów skarżący wskazał, że zamieszkuje przy ul. [...],[...] K., a adresem do korespondencji jest adres na ul. [...],[...] K., a nie – jak zostało wysłane przez Sąd – na adres: ul. [...],[...] K., pod którym to adresem skarżący nigdy nie zamieszkiwał, jak również nie wskazywał go jako adresu do doręczeń. W rezultacie doprowadziło to do dostarczenia i awizowania przesyłki na niewłaściwy adres, co uniemożliwiło skarżącemu zapoznanie się z treścią zawiadomienia o terminie posiedzenia Sądu i wzięcia udziału w tym posiedzeniu, a także spowodowało to doręczenie odpisu wyroku na niepoprawny adres. Skarżący dopiero [...] stycznia 2017 r. powziął informację o zapadłym wyroku i w otwartym terminie dla dokonania tej czynności procesowej złożył skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem.

Sąd stwierdził, że po uchyleniu wyroku z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 277/09, konieczne stało się ponowne przeprowadzenie kontroli sądowej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki stacji telefonii komórkowej [...] nr [...] wraz drogą dojazdową zlokalizowaną na dz. Nr [...] i [...] w miejscowości P., gm. N.

Sąd podzielił rozważania Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 277/09 i wskazał, że mający zastosowanie w niniejszej sprawie art. 51 Prawa budowlanego reguluje tzw. postępowania naprawcze, mające na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę (jeżeli zostało wydane) oraz przepisach prawa. Ustęp 7 wskazanego artykułu wskazuje, że przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały już zakończone, w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym do robót wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). W takich wypadkach organ nadzoru budowlanego może nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, ewentualnie wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

W kontrolowanej sprawie obiekt budowlany – stacja telefonii komórkowej wraz z drogą dojazdową został wybudowany przez inwestora w okresie od [...] października 2002 r. do [...] listopada 2002 r. w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzja Starosty B. z [...] lipca 2002 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] września 2002 r.

Następnie Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2002 r. uchylił zaskarżoną decyzję własną i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta B. decyzją z [...] stycznia 2003 r. ponownie udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę wskazanej wyżej stacji, a Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2003 r. utrzymał ją w mocy.

Decyzją [...] czerwca 2004 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty B. z [...] stycznia 2003 r. o pozwoleniu na budowę oraz ostateczną decyzję własną z [...] kwietnia 2003 r. i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. Powodem uchylenia decyzji było stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z [...] września 2003 r. nieważności decyzji Burmistrza Gminy N. z [...] czerwca 1995 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na jej niezgodność z warunkami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy N. (w aktach adm. brak decyzji SKO). W ten sposób doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę stacji telefonii komórkowej. Decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2004 r. nie została zaskarżona.

Jak wskazał Sąd, bez wątpienia stacja telefonii komórkowej i droga dojazdowa zostały zrealizowane w okresie istnienia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu, która dopiero później została uchylona. W opisanej sytuacji działanie inwestora, polegające na zrealizowaniu obiektu, nie może być traktowane jako samowola budowlana w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. W trakcie budowy stacji telefonii komórkowej inwestor działał zgodnie z prawem i stosownie do posiadanej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu.

Sąd wojewódzki nie podzielił stanowiska organów, zgodnie z którym w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, dla oceny zgodności inwestycji z prawem, realizowanej na podstawie wyeliminowanego pozwolenia, istotne były postanowienia uchwalonego już po zrealizowaniu inwestycji planu zagospodarowania przestrzennego. Zaakceptowanie takiego stanowiska oznaczałoby, zdaniem Sądu, że w rzeczywistości, a dokładnie w ponoszonych przez inwestora konsekwencjach przewidzianych w prawie budowlanym (art. 48, art. 49 i art. 51 w zw. z art. 50 Prawa budowlanego), nie ma żadnej różnicy pomiędzy samowolnym wybudowaniem obiektu (w ogóle bez pozwolenia na budowę – art. 48 P.b.) a działaniem opartym na posiadanej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy następnie została ona uchylona. Co więcej, stawiałoby to nawet inwestora wykonującego roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę w gorszej sytuacji, gdyż ze względu na to, że zgodnie z prawem wdrożył i przeszedł cały proces inwestycyjny, nie liczył się z ryzykiem nakazu rozbiórki (co z kolei może i powinien brać pod uwagę inwestor dopuszczający się samowoli budowlanej), a mimo to taki nakaz otrzymał, jako konsekwencje wadliwych decyzji administracyjnych.

W przypadku zrealizowania obiektu budowlanego bez koniecznego pozwolenia na budowę, zasady postępowania legalizacyjnego z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wymagają, aby budowa była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, szczególnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu jasno wynika, że przy badaniu kwestii dopuszczalności wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego – w sytuacji, gdy budowa została już zakończona – punktem odniesienia jest obowiązujący w czasie dokonywania tej oceny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca rozstrzygnął, że mimo tego, że pomiędzy datą samowoli budowlanej a datą legalizacji, mogło upłynąć nawet kilka lat, miarą zgodności zrealizowanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest aktualny plan.

Inna sytuacja ma miejsce, gdy inwestor zrealizował obiekt na podstawie ważnej i ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor prowadził proces budowlany kierując się domniemaniem trwałości i w zaufaniu do prawidłowości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jeżeli później decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego, nie można traktować takiego inwestora w sposób identyczny jak podmiot, który dopuścił się samowoli budowlanej i nie może następować przesunięcie na takiego inwestora wszystkich negatywnych skutków prawnych wynikających z wybudowania obiektu w oparciu o wadliwą decyzję o pozwoleniu na budowę – skutków, które wywołane zostały nie przez inwestora, lecz przez organy administracji wskutek popełnionych przez nie uchybień. Nie można zatem przyjąć, jak to uczyniły orzekające w sprawie organy, że wskutek stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (i to bez zapoznania się z tą decyzją przez organ) oraz uchylenia pozwolenia na budowę liczy się jedynie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a konsekwencją niezgodności z nim budowy, może być jedynie nakaz rozbiórki.

W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, przed wydaniem jednej z decyzji wymienionych w ust. 1 tego przepisu, powinny ustalić, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z prawem. Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy inwestor zrealizował inwestycję na podstawie pozwolenia na budowę, to zgodność obiektu z prawem należy oceniać wedle stanu prawnego z okresu wykonania robót budowlanych, a nie według stanu aktualnego na dzień wydania decyzji z art. 51 ust. 7 w zw. z ust. 1 Prawa budowlanego. Ponieważ przepis art. 51 ust. 7 ww. ustawy stanowi, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, a zatem m.in. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, to, zdaniem Sądu, jeżeli chodzi o odstępstwa od ustaleń i warunków wydanego pozwolenia na budowę (istniejącego w okresie realizacji), to również należy brać pod uwagę, czy inwestor naruszył przepisy, szczególnie z zakresu prawa budowlanego, obowiązujące w chwili wykonania obiektu. Pamiętać bowiem należy, że postępowanie prowadzone na podstawie ww. art. 51 niejako zastępuje postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia zbudowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz (lub) w przepisach prawa. Dopiero w przypadku niewykonania nałożonych w trybie powyższych przepisów obowiązków właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego).

W konsekwencji, wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki nie ma bezwzględnego charakteru i powinien być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, przede wszystkim prawem budowlanym, podczas gdy organy nadzoru budowlanego, orzekając o rozbiórce, nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń, szczególnie, czy budowa stacji oraz drogi dojazdowej jest zgodna z przepisami prawa budowlanego (art. 7 i 77 k.p.a.).

Sąd podkreślił, że skoro w przedmiotowej sytuacji nie można inwestorowi postawić zarzutu, że realizował roboty budowlane niezgodnie z przepisami, w tym niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – wykonywał je bowiem w okresie ważności pozwolenia na budowę, opartego na ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – to skutkiem ich późniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego nie może być nałożenie na inwestora nakazu rozbiórki (tj. zastosowanie najsurowszej sankcji za samowolę budowlaną), z pouczeniem o możliwości dochodzenia odszkodowania, jako konsekwencja stwierdzenia, że budowa jest niezgodna z prawem miejscowym i to w sposób uniemożliwiający doprowadzenie jej do stanu z nim zgodnego.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli skarżący oraz uczestnik postępowania, [...] S.A. z siedzibą w W.

R. K. zaskarżył ww. wyrok w całości i zarzucił mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, jakie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.), a to:

a. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy dokonane w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozważył w toku postępowania i nie omówił w uzasadnieniu wyroku innych podstaw do dokonania rozbiórki w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy administracyjnej pozwalał na dokonanie takich rozważań, a to wobec faktu, że przedmiotowa budowla nie jest użytkowana (i użytkowana być nie może), a żadne prace budowlane nie mogą jej doprowadzić do stanu, w którym do użytkowania mogłoby dojść. Obowiązek rozpatrzenia skargi w granicach sprawy wynika z brzmienia art. 134 § 1 p.p.s.a., który to przepis również pośrednio został naruszony. Ponadto, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której obiekt choć fizycznie istnieje, nie dysponuje żadnym dokumentem formalnoprawnym dotyczącym jego budowy i możliwości użytkowania,

b. art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy na podstawie całokształtu akt administracyjnych i uznanie, że brak jest podstaw do orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki określone w art. 67 Prawa budowlanego. Budynek nie jest użytkowany, natomiast jego stan techniczny nie może być zmieniony w taki sposób, który gwarantowałby prawo do korzystania i użytkowania obiektu budowlanego w przyszłości,

c. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, jak i brak wykazania, że naruszenie tych norm miało wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a to art. 51 ust. 1 i 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z. art. 50 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji nie są uprawnione do ustalania okoliczności legalności realizacji inwestycji na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w rezultacie niestwierdzenie, że w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu nie jest konieczne przywrócenie stanu sprzed inwestycji, tj. rozbiórka wykonanych obiektów budowlanych. Ponadto bezzasadne uznanie, że w przypadku posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, pozostającej w rażącej sprzeczności z planem zagospodarowania przestrzennego, inwestora można traktować jako działającego w zaufaniu do tej decyzji w sytuacji, gdy inwestorowi znane są fakty wpływające na uznanie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 706/19 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej i zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

[...] S.A. z siedzibą w W. również zaskarżyła ww. wyrok w całości i zarzuciła mu na podstawie naruszenia przepisów postępowania, mając na względzie, że uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) poprzez:

– wadliwą wykładnię art. 271 pkt 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, skarżący został pozbawiony możności działania na skutek naruszenia przepisów prawa,

– niewłaściwe zastosowanie art. 277 p.p.s.a. poprzez pominięcie, że skarżący uchybił terminowi do złożenia skargi o wznowienie postępowania, mając na względzie, że o wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 277/09 dowiedział się co najmniej [...] grudnia 2016 r., w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.,

– niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku, mając na względzie, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracji na jej rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniach obu skarg kasacyjnych przedstawiono argumenty na poparcie przedstawionych w nich zarzutów.

W piśmie z [...] stycznia 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną [...] S.A. z siedzibą w W., skarżący kasacyjnie, R. K., wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od uczestnika postępowania, [...] S.A. z siedzibą w W., na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna [...] S.A. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie, natomiast zasadna, ale w części, okazała się skarga kasacyjną R. K.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2627812).

W odniesieniu do skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. wskazać należy, że błędnie został skonstruowany zarzut naruszenia "art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a." z tego względu, że przepisy te (art. 145 i 151 p.p.s.a.) wykluczają się wzajemnie. Określają one kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Pierwszy z nich sąd stosuje uwzględniając skargę, drugi uznając ją za niezasadną. W przedmiotowej sprawie sąd wojewódzki uwzględnił skargę, a zatem wystarczającą podstawą było zarzucenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w powiązaniu z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – zdaniem skarżącej kasacyjnie – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy.

Z kolei na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn uwzględnienia skargi, a więc zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Podobnie, nie miała racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że w sprawie doszło do naruszenia art. 271 pkt 2 i 277 p.p.s.a.

Jak słusznie wskazał Sąd wojewódzki, z analizy akt sprawy wynika, że pisma kierowane przez WSA w Krakowie do R. K. były wysyłane na błędny adres, który nie był adresem do doręczeń. W konsekwencji, awizowania i dostarczenia przesyłki dokonano na niewłaściwy adres, co uniemożliwiło skarżącemu zapoznanie się z treścią zawiadomienia o terminie posiedzenia Sądu i wzięcia udziału w tym posiedzeniu, a także spowodowało doręczenie odpisu wyroku z dnia 27 kwietnia 2009 r. na niewłaściwy adres. Skarżący dopiero [...] stycznia 2017 r. powziął informację o zapadłym wyroku (zapoznał się z aktami oraz wykonał fotokopię wyroku) i w otwartym terminie dla dokonania tej czynności procesowej, tj. [...] kwietnia 2017 r., złożył skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem. Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że R. K. dowiedział się o ww. wyroku już [...] grudnia 2016 r., w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzanych przez PINB – taka okoliczność nie wynika z akt sprawy.

W odniesieniu do częściowo zasadnej skargi kasacyjnej R. K. stwierdzić należy, co następuje.

Przede wszystkim, aktualne pozostają przedstawione wcześniej uwagi co do niezasadności zarzutu naruszenia przez Sąd wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przypomnieć też należy, że art. 133 p.p.s.a. składa się z trzech paragrafów – rolą profesjonalnego pełnomocnika jest precyzyjne wskazanie zarzutu według najmniejszej jednostki redakcyjnej. Nie jest rolą sądu kasacyjnego snucie domysłów czy stawianie hipotez. Z kolei art. 1 p.p.s.a. nie dzieli się na paragrafy. Podobnie, w sposób niedokładny został sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego składa się z 3 punktów, jednak skarżący kasacyjnie nie wskazał dokładnie, naruszenie którego z nich zarzuca Sądowi wojewódzkiemu.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy" sąd ocenia jedynie tę sprawę, w której wniesiono skargę, natomiast jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ocena ta musi jednak dotyczyć tej, i tylko tej, sprawy. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).

W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że na dz. nr [...] i [...] w P. zlokalizowana jest stacja bazowa telefonii komórkowej nr [...]. Inwestorem i właścicielem obiektu była [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (obecnie [...] S.A. z siedzibą w W.). Inwestycja została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę (decyzja Starosty B. z [...] stycznia 2003 r., utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2003 r.).

Wojewoda [...], decyzją z [...] czerwca 2004 r. uchylił przywołane wyżej decyzje dotyczące udzielenia pozwolenia na budowę i umorzył postępowanie prowadzone przed organem pierwszej instancji. Przyczyną wydania tego rozstrzygnięcia było stwierdzenie nieważności wydanej w sprawie decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na jej niezgodność z obowiązującym planem miejscowym.

Jak ustaliły organy, dla miejscowości P. obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego części Gminy N., zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia 5 grudnia 2003 r. Działka nr [...] w P. znajduje się w obrębie terenów oznaczonych symbolem "M" – teren mieszkalnictwa jednorodzinnego i "ZN" – w terenach zieleni nieurządzonej. Natomiast działka nr [...] w terenach o symbolu "M" – mieszkalnictwa jednorodzinnego. Jak wynika z treści planu, na terenach nim objętych, w ramach użytkowania dopuszczalnego dotyczącego możliwości realizacji urządzeń infrastruktury technicznej, dopuszcza się możliwość realizacji masztów telefonii komórkowej lub innych urządzeń tego typu pod warunkiem zachowania minimalnej odległości 250 m od istniejących lub projektowanych terenów zabudowy mieszkaniowej.

Z ustaleń organów wynika, że przedmiotowa stacja bazowa jest zlokalizowana w terenie zabudowy mieszkaniowej. W terenie tym przebiega droga dojazdowa, zaś sam maszt znajduje się w odległości 150 m od projektowanego terenu zabudowy mieszkaniowej i ok. 40 m od istniejącego budynku mieszkalnego.

W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został dokładnie ustalony, a twierdzenia organów znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy i nie budzą wątpliwości. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w skardze kasacyjnej, dotyczących zarówno ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i gwarancji procesowych strony.

Należy zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, R. K., że Sąd wojewódzki niesłusznie przypisał organom naruszenie ww. przepisów, zarzucając im, że nie wywiązały się z nałożonych na nie obowiązków w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Zasadny był też zarzut naruszenia "art. 51 ust. 1 i 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z. art. 50 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego".

W niniejszej sprawie, organy nadzoru budowlanego prawidłowo wszczęły i prowadziły postępowanie naprawcze na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, którego celem jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Przypomnieć zatem należy, że przez osiągnięcie stanu zgodnego z przepisami należy rozumieć w szczególności zgodność z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, w tym z przepisami prawa miejscowego – miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Nakaz ten, może i powinien być wydany, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3786/19, LEX nr 3039204).

Podkreślić należy, że w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, należy prowadzić postępowanie naprawcze, tak jak zrobiły to organy w niniejszej sprawie. Słusznie wskazał organ pierwszej instancji, i powtórzył to Sąd wojewódzki, że w takiej sytuacji inwestora nie można traktować jako podmiot, który samowolnie wykonał stację bazową, ponieważ w chwili budowy dysponował decyzją o pozwoleniu na budowę. Dopiero później decyzja ta okazała się wadliwa.

Nie ma jednak racji Sąd wojewódzki, że prowadząc postępowanie naprawcze, zgodność obiektu budowlanego z prawem należy oceniać według stanu prawnego z czasu wykonania robót budowlanych. Jak wskazano wcześniej, celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie kontrolowanego obiektu do stanu zgodnego z obecnie obowiązującym prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1880/15, LEX nr 2290903 czy z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2243/16, LEX nr 2570135).

W niniejszej sprawie, decyzją z [...] września 2003 r. stwierdzono nieważność decyzji z [...] czerwca 1999 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej stacji telefonii komórkowej. Stwierdzenie nieważności decyzji ma skutek ex tunc, tzn. eliminuje daną decyzję z obrotu prawnego tak, jakby ona nigdy nie została wydana. Skoro zatem w dacie orzekania przez organy obowiązywał plan miejscowy, który zakazywał posadowienia na przedmiotowych działkach masztów telefonii komórkowej lub innych urządzeń tego typu, to słusznie organy nadzoru budowlanego nakazały rozbiórkę przedmiotowej inwestycji. Nie można było bowiem doprowadzić tej inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna [...] S.A. z siedzibą w W. pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) oddalił skargę kasacyjną.

Uznając za zasadną skargę kasacyjną R. K., ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 2. wyroku. O kosztach w punkcie 3. wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.