Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 916/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2007 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta W. dnia [...] r., na podstawie m.in. art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086), a także upoważnienia Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] r., po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu 15 lutego 2006 r. w sprawie wydania dla p. M. S. oraz p. K. M., prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pn. "P." z siedzibą w W., przy ul. [...] (zwanych dalej stroną), odmówiono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu zorganizowania letniego ogródka gastronomicznego, w terminie od dnia 8 maja 2006 r. do dnia 30 września 2006 r., pasa drogowego ul. [...] w W. - ciągu pieszo-jezdnego. Jednocześnie umorzono wobec strony postępowanie opisane w pkt 1 dotyczące okresu pomiędzy dniem 1 kwietnia 2006 r. a dniem 7 maja 2006 r.

W uzasadnieniu przypomniano, iż w dniu 15 lutego 2006 r. strona wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie od dnia 1 kwietnia 2006 r. do dnia 30 września 2006 r. pasa drogowego ul. [...], w celu zorganizowania ogródka gastronomicznego. Dla potrzeb rozpatrzenia tego wniosku organ I instancji przyjął ustalenia poczynione w toku postępowań, które wszczęte zostały na wniosek strony i dotyczyły tej samej lokalizacji, a które zakończyły się decyzjami z dnia [...] r. i z dnia [...]. W toku tych postępowań ustalono, iż zajęcie przez stronę pasa drogowego ul. [...] w celu zagospodarowania i prowadzenia ogródka letniego spowodują konieczność umieszczenia tegoż ogródka w odległości ponad 50 m od restauracji prowadzonej przez stronę, a także naruszy zarówno interesy osób trzecich (mieszkańców kamiennicy przy ul. [...] ), jak też przepisy sanitarne związane z podawaniem posiłków dla gości Ogródka. Ustaleń tych dokonano na podstawie:

1) opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, w której stwierdzono, że przenoszenie posiłków z macierzystej restauracji do sezonowego ogródka gastronomicznego oddalonego od lokalu o kilkadziesiąt metrów nie zapewnia bezpieczeństwa wprowadzonej do obrotu żywności i może być przyczyną jej zanieczyszczeń krzyżowych, zaś w sezonowym ogródku gastronomicznym nie powiązanym funkcjonalnie z lokalem możliwe jest, po uzyskaniu wszelkich pozwoleń, podawanie jedynie napojów gorących i zimnych w naczyniach jednorazowego użycia;

2) pisma Wspólnoty Mieszkaniowej budynku [...] , w którym powołano się na uciążliwości związane z okresem, kiedy taki ogródek poprzednio funkcjonował, które wynikły głównie z zanieczyszczeń ekskrementami fragmentu posesji za bramą;

3) pisma samorządu terytorialnego mieszkańców osiedla S, w którym negowano możliwość gęstego sytuowania ogródków na ul. [...], zwłaszcza, gdy nie przylegają do restauracji położonych przy tejże ulicy.

Ustalono, że Wspólnota Mieszkaniowa budynku [...] odmówiła stronie dalszego korzystania z przejścia przez podwórze z poprzednio funkcjonującego ogródka letniego do restauracji położonej za budynkami przy ul. [...]. Strona jako zapewnienie przejścia pracowników i gości od restauracji do ogródka przedstawiła dwa pisma Fundacji "D" z 27 kwietnia 2005 r. i 23 maja 2005 r., w których zarządca budynku [...] wyraża zgodę na korzystanie z przejścia przez hol tego budynku (w drugim piśmie doprecyzowano, że zgoda dotyczy godzin od 8 do 24).

Gdyby proponowane przez stronę przejście zaczęło funkcjonować nadal odległość planowanego ogródka od macierzystej restauracji przekraczałaby 50 m.

Po złożeniu przez stronę nowego wniosku w 2006 r. pismem z dnia 29 marca 2006 r. poinformowano ją, że dla potrzeb zorganizowania w tym sezonie letniego ogródka zostaną przyjęte ustalenia dokonane w toku poprzednich postępowań. Z uwagi na możliwość zmian faktycznych i prawnych zwrócono się do strony o udokumentowanie aktualnego zapewnienia przejścia gości i pracowników od ogródka do macierzystej restauracji. Poinformowano również stronę, iż ilość miejsc (grunt w pasie drogowym ul. [...]) w celu zorganizowania ogródków letnich jest ograniczona, tak ze względów społecznych, jak i ze względów komunikacyjnych (zapewnienie ruchu pieszych i pojazdów). Wezwano również stronę do wypowiedzenia się w sprawie w trybie art. 10 k.p.a.

Strona pismem z dnia 4 kwietnia 2006 r. poinformowała organ I instancji, że deklaracja Fundacji "D" z dnia 23 maja 2005 r. jest aktualna również w 2006 r., przedkładając ją ponownie. Strona zaznaczyła ponadto, że akceptuje rozstrzygnięcie organu odwoławczego z [...] r. w sprawie [...] , które zostało wydane na podstawie materiału zgromadzonego przez organ I instancji (na marginesie: decyzją tą umorzono postępowanie w stosunku do wniosku strony dotyczące 2005 r.). Strona do swojego pisma załączyła tę decyzję, nie wnosząc żadnych innych uwag. W decyzji tej organ odwoławczy zakwestionował wywiązanie się przez organ I instancji z zaleceń zawartych w swojej poprzedniej decyzji, aczkolwiek nie wskazał z których i w jakim zakresie.

Ustaliwszy powyższy stan faktyczny organ I instancji zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to wydaje się na prowadzenie robót (ust. 2 pkt 1), umieszczenie urządzeń niedrogowych (ust. 2 pkt 2), umieszczenia obiektów i reklam (ust. 2 pkt 3) i na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż z pkt 1-3 (ust. 2 pkt 4). Wydanie takiego zezwolenia poprzedzone jest uzyskaniem odrębnego zezwolenia w trybie art. 39 ust. 3 ustawy, przy czym analiza przepisu art. 39 ust 3, jak też ust. 3a pkt 1-3 prowadzi do wniosku, iż owa promesa z art. 39 ust. 3 odnosi się jedynie do zezwoleń z art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3. Zlokalizowanie zaś ogródka gastronomicznego, aczkolwiek wiąże się z ustawieniem stolików, parasoli i krzeseł oraz dekoracji, nie wymaga ani zezwolenia budowlanego, ani zgłoszenia budowy czy wykonywania robót budowlanych, stąd nie powinno być poprzedzone ową promesą z art. 39 ust. 3 ustawy. Uzyskanie zezwolenia odbywa się poprzez wydanie decyzji z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy, co potwierdza też treść załącznika nr 4 do uchwały wykonawczej Rady W., wydanej w trybie art. 40 ust. 8 ustawy, gdzie przewidziano odrębną stawkę opłat za zajęcie pasa drogowego pod ogródki gastronomiczne i piwne (pkt 9). W tej sytuacji wbrew wywodom organu odwoławczego zawartym w decyzji z dnia [...] r. granice uznania administracyjnego należy ocenić nie przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku z art. 39 ust. 3 ustawy, lecz przez pryzmat udzielania zezwolenia z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy, a więc przy uwzględnieniu zapewnienia prawidłowej gospodarki drogowej, jak też interesów strony i innych osób. Oczywistym jest również, że wzgląd na interes strony, która wnioskuje o zajęcie gruntu w pasie drogowym, będącym miejscem publicznym, nie może być decydujący, gdyż uwzględnienie prawa osób trzecich jest również istotne. Dotyczy to zarówno mieszkańców budynku [...] , którzy mając hałas i zgiełk pod oknami do północy, musieliby myśleć o zmianie miejsca zamieszkania, jak też interesu gości ogródka, którzy mogliby otrzymywać posiłek zanieczyszczony krzyżowo (stwierdzenie inspektora sanitarnego). Równie istotna jest w ocenie organu I instancji troska o zapewnienie prawidłowej komunikacji pieszej i samochodowej. Ruch pieszych, z uwagi na jego znaczne natężenie na tej ulicy, w takich warunkach byłby poważnie utrudniony i trudno byłoby zapewnić prawidłową jego przepustowość, nie mówiąc o wygodzie ruchu. Także przyzwolenie na takie zlokalizowanie ogródków uniemożliwiłoby dojechanie do funkcjonujących tam sklepów, jak też karetek do przychodni zdrowia. Wzgląd na interes społeczny nie może, w ocenie organu I instancji, przysłaniać interesu indywidualnego. Biorąc te okoliczności pod uwagę przyjęto, że w celu zachowania równości wobec prawa, jak też w trosce o poszanowanie interesów klientów, na tej ulicy mogą być lokalizowane ogródki, które będą funkcjonować tylko przy macierzystych lokalach gastronomicznych. Dodać należy, iż strona nie jest pozbawiona możliwości zorganizowania ogródka. Konieczna jest jedynie zmiana lokalizacji poprzez przeniesienie ogródka z pasa drogowego na podwórko w bezpośrednie sąsiedztwo lokalu, co nie tylko umożliwia sprawniejszą obsługę gości, ale zwiększa jednocześnie bezpieczeństwo sanitarne posiłków. Rozwiązanie polegające na przyzwoleniu na lokalizowanie ogródków przy macierzystych lokalach (a prowadzące do zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności) zastosowane zostało wobec wszystkich wnioskodawców, nie tylko wobec strony.

Uwzględniając powyższe okoliczności na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

Z uwagi na fakt, iż postępowanie w powyższym zakresie dotyczące okresu pomiędzy 1 kwietnia 2006 r., a dniem wydania decyzji, jako odnoszące się do czasu, który minął, jest bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. orzeczono jak w pkt 2 decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła strona (zainteresowani) wnosząc o uwzględnienie odwołania w całości przez organ I instancji i zmianę zaskarżonej decyzji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez organ odwoławczy, bądź o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono obrazę przepisów k.p.a., a w szczególności:

- przekroczenie granic uznania administracyjnego poprzez dowolną interpretację stanu faktycznego;

- obrazę art. art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i bez oceny całokształtu materiału dowodowego;

- obrazę art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odmownej w oparciu o brak zgody Wspólnoty Mieszkańców budynku przy ul. [...] na prowadzenie ogródka oraz w oparciu o brak zachowania bezpośredniej odległości między ogródkiem gastronomicznym a macierzystym lokalem, mimo że ograniczenia takie nic znajdują podstaw w powszechnie obowiązujących przepisach prawa;

- obrazę art. 12 oraz art. 35 § 3 k.p.a. poprzez spowodowanie zbędnej zwłoki w rozparzeniu sprawy, w wyniku której postępowanie dotyczące okresu miedzy 1 kwietnia 2006 roku a 7 maja 2006 roku musiało zostać umorzone;

- pominięcie przy rozstrzygnięciu interesu strony.

W uzasadnieniu – jako pierwszy argument – podniesiono, iż organ I instancji ustalił, że zajęcie takie "naruszy zarówno interesy osób trzecich (mieszkańców kamienicy przy ul. [...] ), jak też przepisy sanitarne związane z podawaniem posiłków dla gości ogródka."

Odnosząc się w pierwszej kolejności do drugiego z tych zarzutów, tj. naruszenia przepisów sanitarnych stwierdzono, iż jest on zupełnie bezpodstawny, bowiem w opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, na której organ orzekający się oparł, wyraźnie stwierdzono, iż w sezonowym ogródku gastronomicznym możliwe jest podawanie napojów zimnych i gorących w naczyniach jednorazowego użytku. Wobec tego nie istnieje obawa o "bezpieczeństwo sanitarne posiłków". Skarżący podnosi, iż organ I instancji z niezrozumiałych powodów przekracza zakres swoich kompetencji badając rzekome zagrożenie sanitarne, jakie stwarzałoby prowadzenie ogródka bez jakiekolwiek umocowania do takich działań.

Odnosząc się do naruszenia interesów mieszkańców budynku przy ul. [...] uznano, że wyjaśnienia wymaga kwestia, na czym takie naruszenie miałoby polegać. Ustaleń swych organ pierwszej instancji dokonał na podstawie "pisma Wspólnoty Mieszkaniowej budynku [...] , w którym powalano są na uciążliwości związane z okresem, kiedy taki ogródek poprzednio funkcjonował". Otóż wystąpienie rzekomych uciążliwości nie zostało poparte żadnymi dowodami - w postaci na przykład interwencji Straży Miejskiej, bądź Policji. Nie udokumentowano również żadnych skarg mieszkańców, więc zarzuty powołanego pisma Wspólnoty są co najmniej gołosłowne. Już tylko na marginesie wskazano, iż organ I instancji nie zbadał legitymacji osoby sygnującej ww. pismo do występowania w imieniu Wspólnoty.

Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że "poinformowano stronę, iż ilość miejsc ... w celu zorganizowania ogródków letnich jest ograniczona ...", wskazuje nadto, iż organ pierwszej instancji wydając decyzję odmowną kierował się względami pozamerytorycznymi i traktował skarżącego gorzej niż inne osoby znajdujące się w tej samej sytuacji prawnej, którym udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Organ w ogóle nie wyjaśnił, z jakich powodów uznał; iż dla zajęcia pasa drogowego wymagana jest zgoda wspólnoty mieszkaniowej nieruchomości przy ulicy [...] , a dlaczego nie wystarcza analogiczna zgoda budynku sąsiedniego - tj. Fundacji "D", która pisemnie upoważniła stronę do korzystania z holu budynku przy ul. [...] w celu komunikacji oraz gości lokalu P. z ogródkiem (pismo z dnia 23 maja 2005 r.). Podkreślono, iż na to uchybienie zwróciło już uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...]r., mocą której uchylono decyzję Dyrektora Zarządu Terenów Publicznych w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w sezonie letnim 2005 r. przez P. i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono: "Rozstrzygnięcie organu I instancji przekracza granice uznania administracyjnego. Organ uznał, co wynika z pisma z dnia 15 kwietnia 2005 r. oraz z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż przedstawienie zgody Wspólnoty Mieszkańców nieruchomości przy ul. [...] na udostępnienie przedmiotowego przejścia celem swobodnej obsługi ogródka gastronomicznego przez P. będzie wystarczające dla wydania pozytywnej decyzji. Jednocześnie takiego waloru organ odmówił pozwoleniu udzielonemu przez właściciela nieruchomości sąsiedniej. Argumenty, które podnosi organ I instancji przemawiające za odmową wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu zorganizowania letniego ogródka gastronomicznego (...) świadczą wyłącznie o niewystarczającym zbadaniu stanu faktycznego sprawy a w konsekwencji o niedostatecznym uzasadnieniu powziętej decyzji".

Nieporozumieniem jest stanowisko, iż udzielenie przedmiotowego zezwolenia mogłoby naruszyć prawa podmiotów trzecich - mieszkańców ul. [...] do tego stopnia, iż "mając hałas i zgiełk pod oknami do północy musieliby myśleć o zmianie miejsca zamieszkania".

Strona podniosła też, iż na ul. [...] działają inne ogródki gastronomiczne, a ponadto organ I instancji stwierdził, iż na ulicy tej mogą być lokalizowane ogródki, ale jedynie przy macierzystych lokalach, nie wyjaśniając, jaka jest podstawa prawna do przyjęcia, iż ogródek gastronomiczny może znajdować się jedynie przy macierzystym lokalu.

Skarżący podkreśla, iż w szczególności podstawą taką nie mogą być uchwały Zarządu Dzielnicy, bowiem nie znajdują one upoważnienia ustawowego w obowiązujących przepisach, co zauważyło również SKO w cytowanej powyżej decyzji z [...] r. Organ ten stwierdza, iż - "Odnosząc się do argumentu dotyczącego zbyt dużej odległości lokalu macierzystego od ogródka oraz konieczności pokonania zbyt dużej odległości (...) wskazać należy...", że "przepis uchwały Zarządu Dzielnicy nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej. Akty prawa miejscowego mogą być bowiem stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia ustawowego. Natomiast ustawa o drogach publicznych nie przewiduje upoważnienia do ustanowienia przez gminę zasad umieszczenia ogródków gastronomicznych".

Podniesiono ponadto, iż organ I instancji rozpoznał niniejszą sprawę z przekroczeniem miesięcznego terminu określonego w art. 35 k.p.a., po którego upływie nie wydano stosownego postanowienia uzasadniającego przedłużenie postępowania (art. 36 k.p.a.). Wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego złożony został w dniu 15 lutego 2006 r. i obejmował okres od 1 kwietnia 2006 r. do 30 września 2006 r. Przez opieszałe działanie Zarządu Terenów Publicznych postępowanie musiało zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, co naraziło skarżących na znaczne straty finansowe.

Na zakończenie dodano, iż niezrozumiała jest troska o zapewnienie prawidłowej komunikacji samochodowej w świetle faktu, iż ulica [...] jest deptakiem, wobec czego poruszać się po niej mogą jedynie pojazdy posiadające specjalne pozwolenie - nie jest ich więc tak wiele, by powodować zatory uliczne.

Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu złożyła organizacja społeczna - Stowarzyszenie "L." na zasadzie art. 31 § 1 k.p.a. Wniosła ona o uznanie odwołania strony skarżącej w całości jako bezzasadnego i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji I instancji.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że mieszkańcy ulicy [...] w W., odcinka będącego pasażem pieszo-jezdnym, w interesie których działa L, są żywo zainteresowani w tym, ażeby wydzierżawianie terenów w pasie tej ulicy na urządzanie sezonowych ogródków gastronomicznych miało charakter racjonalny i uwzględniający interesy osób zamieszkujących liczne domy mieszkalne przy tej ulicy.

Działalność tych ogródków narusza interes prawny tych mieszkańców wówczas, gdy wykorzystywanie pasa drogowego na urządzanie ogródków jest zbyt intensywne (gdy występuje nadmierna gęstość tych ogródków i ich wielkość) oraz gdy działają one z naruszeniem norm sanitarnych, norm bezpieczeństwa przeciwpożarowego, zasad porządku publicznego itp.

Na stanowisku, iż w takim przypadku następuje naruszenie interesu prawnego mieszkańców stanął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA 3103/00, dotyczącym również ogródków gastronomicznych na ul. [...].

Wskazane wyżej normy nie mogłyby być spełnione w szczególności w przypadku, gdy ogródek nie przylega do macierzystego lokalu gastronomicznego, a tym bardziej, gdy dzieli go od niego znaczna odległość. W konkretnym przypadku ogródka "P." odległość ta wynosiłaby ponad 50 m. Jak słusznie stwierdził Zarząd Terenów Publicznych w zaskarżonej decyzji, w tym przypadku nie może być zapewnione bezpieczeństwo obrotu żywności, istnieje zagrożenie zanieczyszczenia przenoszonej przez personel na tę odległość żywności dla gości ogródka, a ponadto nie do uniknięcia jest zanieczyszczanie pobliskich podwórek, ze względu na dużą odległość ogródka od zaplecza sanitarnego w macierzystym lokalu.

Gdyby dopuścić do urządzania ogródków na ul. [...] również przez podmioty posiadające lokale na zapleczu tej ulicy i na ulicach sąsiednich, nanoszenia powyższych norm i zasad występowałoby na szerszą skalę, ponieważ, jak informuje ZTP, wpływają wnioski o zezwolenie na zajęcie pasa drogi również od innych tego rodzaju podmiotów (poza stroną skarżącą w niniejszej sprawie). Za ograniczeniem udzielania zezwoleń tylko do posiadaczy lokali przy ul. [...] przemawia również to, że w przeciwnym razie trudno byłoby stosować racjonalne ograniczenie intensywności rozstawienia ogródków.

W myśl § 7 statutu stowarzyszenia "L" zakres działania tego Stowarzyszenia obejmuje szeroko rozumianą ochronę interesów lokatorów. Jak wyżej wykazano, sprawa niniejsza dotyczy interesu prawnego mieszkańców i to nie pojedyńczych osób lecz większej ich liczby. Udział w postępowaniu jest więc uzasadniony celami statutowymi stowarzyszenia. Ponadto za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu przemawia również interes społeczny. Są więc spełnione warunki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony, przewidziane w art. 31 § 1 i 3 k.p.a.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] r. o odmowie udzielenia zezwolenia na zajęcie w terminie od 8 maja 2006 r. do 30 września 2006 r. pasa drogowego ul. [...] w W. w celu zorganizowania letniego ogródka gastronomicznego, orzeczono na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Samorządowe Kolegium Orzekające w W. ustaliło, że przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowi, iż zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ustęp 3 tego artykułu dopuszcza, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, może to jednakże nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Zezwolenia takiego, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, udziela się w drodze decyzji administracyjnej i jak wskazuje ust. 2 pkt 3 powołanego artykułu, dotyczy ono umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydawane jest w granicach uznania administracyjnego. Należy jednakże podkreślić, że uznanie administracyjne winno mieścić się w pewnych ramach i nie może być utożsamiane z całkowitą dowolnością. W takiej sytuacji zatem szczególnie istotne jest właściwe uzasadnienie decyzji, w którym winny być szczegółowo omówione przesłanki decydujące o podjętym rozstrzygnięciu.

Stanowiska tego nie zmienia fakt, że z brzmienia przytoczonych wyżej przepisów jasno wynika, iż zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, zaś udzielenie zezwolenia na umieszczenie ww. obiektów w pasie drogowym jest wyjątkiem, dopuszczalnym jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach", którego to pojęcia ustawa nie definiuje. Ustawodawca pozostawił zatem ocenę każdego konkretnego stanu faktycznego organowi podejmującemu decyzję, tj. właściwemu zarządcy drogi.

Analizując przedmiotową sprawę wskazano przede wszystkim, że wniosek strony z dnia 15 lutego 2006 r. jest niekompletny. Zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powinien zawierać:

1) imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego,

2) cel zajęcia pasa drogowego,

3) lokalizację i powierzchnię zajętego pasa drogowego, a w przypadku reklam powierzchnię reklamy,

4) planowany okres zajęcia pasa drogowego.

Z kolei ustęp 3 tego paragrafu stanowi, że do wniosku należy załączyć:

1) szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:1.000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, a w przypadku umieszczenia reklamy - z podaniem jej wymiarów,

2) zatwierdzony projekt organizacji ruchu, jeżeli zajęcie pasa drogowego wpływa na ruch drogowy lub ogranicza widoczność na drodze albo powoduje wprowadzenie zmian w istniejącej organizacji ruchu pojazdów lub pieszych.

Tymczasem złożony przez stronę wniosek nie określa powierzchni zajętego pasa drogowego i nie został do niego załączony plan sytuacyjny ani zatwierdzonego projektu organizacji ruchu (jeżeli planowane zajęcie miałoby konsekwencje wskazane w przytoczonym wyżej § 1 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów). W aktach sprawy brak ponadto umowy dzierżawy nr [...], na którą powołują się w swym wniosku wspólnicy spółki "P.".

Stwierdzono zatem, że złożony przez stronę wniosek nie spełniał wymogów zapisanych w przepisach § 1 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481). Wobec tego organ I instancji winien w myśl przepisu art. 64 § 2 k.p.a. wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania - czego jednak nie uczynił.

W omawianym przypadku właściwy zarządca drogi, czyli Prezydent W., uznał, iż nie jest możliwe udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w sposób wskazany we wniosku strony. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że:

1) lokalizacja przedmiotowego ogródka byłaby niekorzystna (ponad 50 m od restauracji prowadzonej przez wnioskodawców), naruszałaby interesy osób trzecich (mieszkańców kamienicy przy ul. [...] ) oraz przepisy sanitarne,

2) zlokalizowanie ogródka w planowanym miejscu poważnie utrudniłaby ruch pieszych z uwagi na jego znaczne natężenie na tej ulicy, jak również uniemożliwiłoby dojazd samochodów do funkcjonujących tam sklepów oraz karetek do przychodni zdrowia.

Odnosząc się do argumentów ujętych powyżej w pkt 1 należy przede wszystkim wskazać, że zgodnie przepisem art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zakres właściwości rzeczowej zarządcy drogi określa przepis art. 19 ustawy o drogach publicznych – należą do niego sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Trudno zatem uznać, że kwestia dogodnych warunków obsługi gości lokalu gastronomicznego, emisji hałasu, zanieczyszczeń posesji za bramą czy bezpieczeństwa sanitarnego żywności mieści się w zakresie właściwości zarządcy drogi działającego w tej sprawie jako organ pierwszej instancji. Niektóre ze wskazanych okoliczności mogłyby być rozpatrywane w innych postępowaniach prowadzonych przez powołane do tego organy, lecz w postępowaniu prowadzonym przez zarządcę drogi i dotyczącym zajęcia pasa drogowego nie mają znaczenia.

Natomiast ujętych wyżej w pkt 2 argumentów uzasadnienia dotyczących ruchu pieszych i pojazdów nie sposób na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy zweryfikować. Przede wszystkim stwierdzenie o "znacznym natężeniu" ruchu pieszych na ul. [...] jest ogólnikowe i nie ma żadnej praktycznej wartości. W aktach sprawy oraz uzasadnieniu decyzji brak jakichkolwiek konkretnych danych dotyczących natężenia ruchu na tej ulicy, a samo stwierdzenie organu, że jest ono "znaczne", nie ma żadnej mocy dowodowej. Ponadto brak w aktach sprawy jakichkolwiek materiałów graficznych (chociażby planu sytuacyjnego, który wnioskodawca winien załączyć do wniosku, o czym była wyżej mowa) czy fotograficznych, uniemożliwiło Kolegium przeanalizowanie prawdziwości stwierdzeń organu I instancji o uniemożliwieniu dojazdu samochodów do funkcjonujących na tym odcinku ulicy sklepów oraz karetek do przychodni zdrowia. Brak jakiegokolwiek szkicu czy planu, na którym zaznaczonoby lokalizację sklepów, przychodni i ich potrzeb komunikacyjnych. Brak takich materiałów stawia w wątpliwość rzetelność przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien wyeliminować wskazane wyżej nieprawidłowości

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie L, w oparciu o art. 50 § 1 w związku z art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa, a mianowicie:

1) naruszenie przepisów art. 19, 20 pkt 8 i 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie przez błędna ocenę zadania zarządcy drogi polegającego na orzekaniu o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogi, a zwłaszcza nieuwzględnienie, że zezwolenia te dotyczą zajęcia pasa drogi na cele niezwiązane z planowaniem, budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, a więc na cele pozakomunikacyjne, dla których droga nie jest powszechnie dostępna;

2) naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. oraz art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez ich błędną wykładnię lub niezastosowanie, a mianowicie przez nieuwzględnienie, że w myśl tych przepisów zarządca drogi przy orzekaniu o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogi na inne cele niż planowanie, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona dróg nie tylko może ale jest zobowiązany uwzględniać m.in. interes społeczny (art. 7 k.p.a.) i to, że droga publiczna jest dostępna dla powyższych celów tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach (art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), i w tym zakresie ma prawo stosować uznanie administracyjne.

3) naruszenie przepisów postępowania przez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia przyczyn uchylenia decyzji I instancji także w części umarzającej postępowanie.

Na powyższej podstawie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości bądź stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r.

W uzasadnieniu przypomniano, że powyższą decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r., mocą której w pkt 1 odmówiono skarżącym udzielenia zezwolenia na zajęcie w terminie od dnia 8 maja 2006 r. do dnia 30 września 2006 r. pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w W. - ciągu pieszo - jezdnego, w celu zorganizowania na nim letniego ogródka gastronomicznego i w pkt 2 umorzono postępowanie w tym zakresie dotyczące okresu pomiędzy dniem 1 kwietnia 2006 r., a dniem 7 maja 2006 r., z uwagi na bezprzedmiotowość orzekania o udzieleniu zezwolenia na okres, który minął, a pas drogowy nie został zajęty. Pełnomocnik strony w uzasadnieniu odwołania nie kwestionował zasadności orzeczenia o umorzeniu w części postępowania (poza powołaniem się na straty spółki wobec nieuzyskania przychodu, który zostałby osiągnięty, gdyby zezwolenia udzielono), aczkolwiek wniósł o uchylenie decyzji w całości. Organ odwoławczy okoliczności związane z umorzeniem postępowania (pkt 2 zaskarżonej decyzji) całkowicie pominął w swoich rozważaniach, więc jego decyzja o uchyleniu w całości (także w stosunku do pkt 2) decyzji organu I instancji pozbawiona jest w tej części podstaw, a poza tym nie zawiera wymaganego przez przepis art. 107 k.p.a. uzasadnienia prawnego i faktycznego w tym zakresie.

Stowarzyszenie L. złożyło na etapie postępowania odwoławczego wniosek o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu na prawach strony i jednocześnie przedstawiło swoje stanowisko w sprawie. Organ odwoławczy uwzględnił ten wniosek skoro doręczył organizacji zaskarżoną decyzję, a nie doręczył postanowienia odmownego (podobne rozumowanie przyjął NSA w wyroku z dnia 17 listopada 1988 r. IV SA 855/88, ONSA 2000/1/3). Kwestia będąca przedmiotem orzekania przez organy obu instancji dotyczy żywotnych interesów członków [...] i ogółu lokatorów (ich ochrona jest głównym celem statutowym Stowarzyszenia), a ponadto udział Stowarzyszenia w postępowaniu podyktowany jest troską o ochronę szeroko rozumianego interesu społecznego. W kwestii istnienia legitymacji procesowej Stowarzyszenia w postępowaniach prowadzonych przez zarządcę drogi w trybie przepisów ustawy o drogach publicznych, a dotyczących zajęcia pasa drogowego, wypowiedział się pozytywnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie II SA 3103/00, dołączonym do wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu odwoławczym, a więc znajdującym się w aktach postępowania. Stowarzyszenie uzasadniło poza tym bliżej swoją legitymacje procesową w swoim piśmie do organu pierwszej instancji z dnia 14 lipca 2006 r.

Przechodząc do meritum zauważono, że m. in. bazując na informacjach przekazanych przez Stowarzyszenie (wbrew twierdzeniu odwołującego się nie są one gołosłowne, lecz poparte przykrymi doświadczeniami z lat ubiegłych) organ I instancji decyzję odmawiającą udzielenia stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oparł na kwestiach związanych z troską o uwzględnienie interesu społecznego i interesu obywateli. Troska ta, z uwagi na specyfikę pasa drogowego ul. [...], wykorzystywanego jako deptak przebiegający obok gęsto położonych punktów handlowych i usługowych, wynikała z konieczności przyjęcia pewnej funkcji reglamentującej udzielanych zezwoleń (zresztą sam fakt wprowadzenia zezwoleń wynika z istoty uznania administracyjnego i reglamentowania pewnych dóbr). Funkcja reglamentacyjna powinna opierać się na założeniu, że zostanie utrzymana pewna harmonia społeczna godząca potrzeby komunikacyjne, oraz interesy restauratorów i okolicznych mieszkańców, co będzie możliwe, o ile usytuowane w pasie drogowym tej ulicy ogródki gastronomiczne nie będą położone zbyt gęsto. Ich nadmierna gęstość wpływa bowiem na ogólny poziom hałasu i uniemożliwia utrzymanie ogólnego ładu i porządku. To założenie można zrealizować jedynie poprzez przyzwolenie na zajmowanie pasa drogowego jedynie dla restauratorów posiadających lokale przylegające bezpośrednio do ulicy (zasada ta była przez organ I instancji stosowana jednolicie i konsekwentnie wobec wszystkich restauratorów), co po pierwsze znacznie racjonalizuje przekazywaną do wykorzystania powierzchnię, a ponadto pozwala gościom ogródka na załatwianie potrzeb fizjologicznych bezpośrednio w przyległym lokalu posiadającym zaplecze sanitarne. Z doświadczenia życiowego wiadomo, że samo zapewnienie takiej możliwości, ale w znacznej odległości, jest niewystarczające.

Organ I instancji powołał się ponadto na przeszkody natury komunikacyjnej przy znacznym zagęszczeniu ogródków oraz na względy sanitarne dotyczące jakości posiłków, opierając się na opinii stacji sanitarno - epidemiologicznej.

Organ I instancji był obowiązany uwzględnić te wszystkie aspekty przy rozpatrywaniu wniosków o zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] pod ogródki gastronomiczne ze względu na wymóg z art. 7 k.p.a. uwzględniania przez organ administracji publicznej interesu społecznego w postępowaniu administracyjnym, przy czym w konkretnym przypadku jest to interes społeczny obejmujący zarówno okolicznych mieszkańców (hałas i walka z zanieczyszczeniami fizjologicznymi), jak i przechodniów, nie korzystających z oferty ogródków (swoboda i bezpieczeństwo poruszania się), konsumentów (spożywanie posiłków i napojów należycie podanych i zabezpieczonych), a w efekcie i samych restauratorów (brak konfliktu z okolicznymi mieszkańcami, możliwość prowadzenia biznesu we właściwych warunkach ku zadowoleniu klientów).

Interpretacja zakresu kognicji zarządcy drogi, przyjęta przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji jest nieprawidłowa. To, czym zajmuje się zarządca drogi nie wynika tylko z treści art. 19 ustawy o drogach publicznych (ten zakres odnosi się raczej do zadań drogowych ściśle faktycznych, a realizowanych w toku postępowania administracyjnego jedynie w wąskim zakresie), ale głównie z art. 20, gdzie udzielanie zezwoleń przy zajęciu pasa drogowego na cele niedrogowe ujęte jest w jego pkt 8 w związku z art. 40 ust. 1. Zajęcie pasa drogi na urządzenie ogródka gastronomicznego jest zajęciem go na inne cele niż planowanie, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona drogi. Przy orzekaniu o możliwości zajęcia pasa drogi na taki "niedrogowy" cel zakres uznania administracyjnego zarządcy drogi nie jest i nie może być zatem sprowadzony i ograniczony jedynie do badania aspektów komunikacyjnych i nie może nie obejmować uwzględniania interesu społecznego, czego wymaga art. 7 k.p.a. Interes społeczny, o którym mowa w tym przepisie i który uzasadnia udział w niniejszym postępowaniu Stowarzyszenia, może być zabezpieczany na różnych etapach postępowania, a mianowicie zarówno przez usuwanie zaistniałych naruszeń tego interesu (przez zobowiązanie do przywrócenia stanu pierwotnego i stosowanie sankcji karnych), jak i przez zapobieganie im w drodze uzasadnionej odmowy udzielenia zezwolenia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2002 r. "interes mieszkańców polega na tym, aby usunąć stan zagrożenia i zapobiec mu w przyszłości".

Droga publiczna jest miejscem ogólnie dostępnym tylko dla celów ruchu pieszego i kołowego, tj. dla celów zgodnych z jej podstawowym przeznaczeniem. Natomiast nie jest i nie może być ogólnie dostępna dla innych celów. Wyraża to przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego lokalizowanie w pasie drogowym obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi. Występowanie szczególnie uzasadnionych powodów ocenia zarząd drogi w ramach uznania administracyjnego.

Z tych wszystkich względów odmowa udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogi dla urządzenia ogródka gastronomicznego, orzeczona z innych powodów aniżeli powody komunikacyjne (tj. niezachowanie odpowiedniej szerokości pasa na jezdni i chodniku dla ruchu kołowego i pieszego), natomiast ze względu na interes społeczny, nie może być uważana za przekraczającą granice uznania administracyjnego zarządcy drogi i zakres jego orzekania.

Wobec powyższego w ocenie Stowarzyszenia błędne jest przyjęcie przez organ odwoławczy, że organ I instancji odmawiając przedmiotowego zezwolenia przekroczył granice uznania administracyjnego, jak też zakres swego orzekania.

W tej sytuacji wniesienie skargi jest uzasadnione i konieczne, bowiem fakt, że organ I instancji mógłby po otrzymaniu sprawy do ponownego rozpoznania je umorzyć z uwagi na bezprzedmiotowość wynikającą z upływu czasu, objętego wnioskiem o udzielenie zezwolenia, tj. do dnia 30 września 2006 r., nie powoduje, że niezasadne jest poddanie wadliwego orzeczenia organu odwoławczego kontroli sądowej, mającej znaczenie dla interesów członków naszej organizacji, w sytuacji, gdy strona ponowi z pewnością swój wniosek zezwoleniowy w kolejnym sezonie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie stwierdzając, że zaskarżona decyzja Kolegium z dnia [...] r. jest zgodna z obowiązującymi przepisami.

W związku z tym Kolegium w pełni podtrzymało stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.

W szczególności Kolegium podtrzymało swoje stanowisko dotyczące właściwości rzeczowej organu I instancji - twierdzenie o błędnym stanowisku Kolegium w tym zakresie jest głównym zarzutem skargi. Przepis art. 19 ustawy o drogach publicznych określa tę właściwość jednoznacznie: do organu tego należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r., którą uchylono w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. o odmowie udzielenia zezwolenia na zajęcie w terminie od 8 maja 2006 r. do 30 września 2006 r. pasa drogowego ul. [...] w W. w celu zorganizowania letniego ogródka gastronomicznego i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wydana na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a więc na cele "niekomunikacyjne", ma charakter decyzji uznaniowej, wydanej w ramach tzw. uznania administracyjnego.

Podstawowy problem prawny w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do kryteriów tego uznania. W ocenie organu I instancji do kryteriów tych zaliczyć należy: 1) warunki sanitarne istniejące w sezonowym ogródku gastronomicznym nie mającym bezpośredniego zaplecza w lokalu gastronomicznym, powiązanym z nim funkcjonalnie (poparte tzw. opinią Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego), 2) uciążliwości dla mieszkańców, związane z funkcjonowaniem ogródka (poparte doświadczeniami z okresu, w którym ten ogródek funkcjonował), a także 3) nadmierną gęstość usytuowania sezonowych ogródków gastronomicznych na ul. [...], zwłaszcza gdy nie przylegają bezpośrednio do restauracji położonych przy tejże ulicy. Ponadto zarówno w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jak i bezpośrednio w skardze wskazano, iż decyzja w sprawie zajęcia pasa drogowego na wspomniany cel powinna uwzględniać interesy osób trzecich. W skardze połączono ten wymóg z treścią art. 7 k.p.a., podkreślając konieczność uwzględniania przez organ administracji publicznej interesu społecznego w postępowaniu administracyjnym, przy czym w rozpatrywanym przypadku jest to interes społeczny obejmujący zarówno okolicznych mieszkańców, jak i przechodniów. W ocenie strony skarżącej odmowa udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogi dla urządzenia ogródka gastronomicznego, orzeczona z innych powodów aniżeli powody komunikacyjne (tj. niezachowanie odpowiedniej szerokości pasa na jezdni i chodniku dla ruchu kołowego i pieszego), tzn. ze względu na interes społeczny, nie może być uważana za przekraczającą granice uznania administracyjnego zarządcy drogi. W konsekwencji organ I instancji uznał, że na ulicy [...] w W. mogą być lokalizowane ogródki, które będą funkcjonować tylko przy macierzystych lokalach gastronomicznych. Rozwiązanie to, polegające na przyzwoleniu na lokalizowanie ogródków przy macierzystych lokalach (a prowadzące do zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności) zastosowane zostało wobec wszystkich wnioskodawców, nie tylko wobec strony, a co za tym idzie – nie narusza zasady równości wobec praw.

W ocenie organu I instancji przyjęcie przedstawionej wyżej zasady nie oznacza pozbawienia strony możliwości zorganizowania ogródka. Konieczna jest jedynie zmiana lokalizacji poprzez przeniesienie ogródka z pasa drogowego na podwórko w bezpośrednie sąsiedztwo lokalu, co nie tylko umożliwia sprawniejszą obsługę gości, ale zwiększa jednocześnie bezpieczeństwo sanitarne posiłków.

Samorządowe Kolegium Orzekające w W. orzekając w sprawie jako organ II instancji stwierdziło, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydawane jest w granicach uznania administracyjnego, które jednak winno mieścić się w pewnych ramach i nie może być utożsamiane z całkowitą dowolnością. W ocenie Kolegium rozpatrywane przez organ I instancji kwestie dogodnych warunków obsługi gości lokalu gastronomicznego, emisji hałasu, zanieczyszczeń posesji za bramą czy bezpieczeństwa sanitarnego żywności nie mieszczą się w zakresie właściwości zarządcy drogi działającego w tej sprawie jako organ I instancji, a co za tym idzie – wydana przez ten organ decyzja wykracza w konsekwencji poza zakres kompetencji zarządcy drogi i granice dopuszczonego w rozpatrywanej sprawie uznania administracyjnego. Niektóre ze wskazanych okoliczności mogłyby być rozpatrywane w innych postępowaniach prowadzonych przez powołane do tego organy, lecz w postępowaniu prowadzonym przez zarządcę drogi i dotyczącym zajęcia pasa drogowego nie mają znaczenia.

W związku z tym stanowiskiem strona skarżąca zarzuciła decyzji SKO w W. naruszenie m.in. art. 19, 20 pkt 8 i 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez ich błędną wykładnię tych przepisów lub ich niewłaściwe zastosowanie.

SKO w W. nie odniosło się natomiast w uzasadnieniu swojej decyzji oraz odpowiedzi na skargę do zarzutu naruszenia "praw osób trzecich", czyli mieszkańców ulicy [...] i przechodniów, a w rezultacie – do naruszenia interesu społecznego, o którym mowa w art. 7 k.p.a.

W ocenie Sądu poprawne rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy dodatkowo komplikuje zarówno charakter zajęcia (ogródek gastronomiczny nie wymagający pozwolenia na budowę), jak i sam charakter ulicy [...], będącej ciągiem pieszo-jezdnym, praktycznie wyłączonym z normalnego miejskiego ruchu pojazdów (poza przypadkami koniecznymi, związanymi m.in. z zaopatrzeniem, ruchem pojazdów uprzywilejowanych, itp.), a zarazem stanowiącej jedną z bardziej popularnych, handlowych ulic W.. Przyjęte w ustawie o drogach publicznych kryteria zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg zdają się mało przystawać do rozpatrywanej sprawy. Tym niemniej innych kryteriów nie ma, a zasady przewidziane w powołanej ustawie mają zastosowanie do wszystkich przypadków zajęcia pasa drogowego, które wymagają zezwolenia.

Pamiętając o przedstawionych uwarunkowaniach trzeba przypomnieć, że zgoda na zajęcie pasa drogowego ma charakter wyjątku, który nie może doprowadzić do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W art. 39 ust. 3 ustawy stwierdza się, że zajęcie pasa drogowego jest dopuszczalne w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Jednocześnie ustawa w art. 40 ust. 2 określa przypadki, które uzasadniają zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Zezwolenie takie dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Niewątpliwie w rozpatrywanej sprawie idzie o zajęcie pasa drogowego na cele określone w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy.

Ustawodawca nie określił bliżej niż przez powyższe wyliczenie co należy rozumieć przez pojęcie szczególnie uzasadnionych przypadków, w których dopuszczalne jest zajęcie pasa drogowego. Dotyczy to zwłaszcza zajęcia pasa drogowego na cele inne, niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1 – 3 ustawy. Należy zatem uznać, że określenie tych przypadków należy do organu wydającego decyzję (zarządcy drogi), który w każdej sytuacji powinien przedstawić przesłanki, którymi się kierował wydając lub odmawiając wydania stosownego zezwolenia. Przesłanki te powinny się mieścić w granicach ustawowo określonych kompetencji zarządcy drogi, który powinien wydać decyzję opierając się jak najściślej na przepisach prawa, do realizacji których został powołany. Inaczej mówiąc, w rozpatrywanej sprawie zarządca drogi był uprawniony do wydania zezwolenia w formie decyzji administracyjnej w przedmiocie zajęcia pasa drogowego "w celach innych". Jak wynika z materiałów sprawy, względy bezpieczeństwa ruchu drogowego odgrywają w rozpatrywanym przypadku rolę drugorzędną, tym niemniej zarządca drogi powinien tę kwestię szczegółowo zbadać i wydać w tej sprawie orzeczenie, odnosząc się merytorycznie m.in. co do samej dopuszczalności zajęcia, lokalizacji, zajętej powierzchni i stosownych opłat. Organ ten nie był natomiast uprawniony do przyjęcia zasady, że na ulicy [...] w W. mogą być lokalizowane letnie ogródki gastronomiczne, które będą funkcjonować tylko przy macierzystych lokalach gastronomicznych – i to w oparciu o wątpliwą opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, dla której brak podstaw prawnych, i do zasięgnięcia której zarządca drogi nie był uprawniony. Należy tu przypomnieć, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt OSK 734/04, LEX nr 201369, "1. Wystąpienie przez inwestora z wnioskiem o zaopiniowanie dokumentacji pod względem zgodności przedstawionych rozwiązań z wymaganiami higienicznymi i zdrowotnymi, winno spowodować wydanie przez powiatowego inspektora sanitarnego wyłącznie opinii w oparciu o art. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

2. Żaden przepis prawa materialnego nie upoważnia organów inspekcji sanitarnej do wydawania na wniosek inwestora postanowienia opiniującego przedłożoną przez niego dokumentację w trybie art. 106 § 5 k.p.a., odnoszącego się do tzw. współdziałania organów przy wydawaniu orzeczeń. Obowiązek współdziałania organów administracji musi mieć swe źródło w przepisach prawa materialnego."

Powołany wyrok odnosi się bezpośrednio do relacji organ inspekcji sanitarnej – inwestor, lecz sama zasada ma również zastosowanie w układzie wewnątrzadministracyjnym. Nie ma przepisu, który upoważnia (i zobowiązuje zarazem) zarządcę drogi do zasięgnięcia przed wydaniem decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego opinii organu inspekcji sanitarnej. Kompetencje zarządcy drogi w tym zakresie zostały bowiem tak zbudowane, by decyzja co do zgody na zajęcie pasa drogowego miała byt samodzielny, tzn. była podejmowana jedynie na postawie kryteriów określonych w ustawie o drogach publicznych i nie wymagała konsultacji – w formie opinii lub uzgodnienia – z innymi organami administracji publicznej. Jej przedmiotem jest bowiem podstawowa kwestia, jaką jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, i tylko względy tego bezpieczeństwa powinny być brane pod uwagę przy jej wydawaniu. Nie ulega też wątpliwości, że stanowisko właściwego organu inspekcji sanitarnej będzie w sprawie usytuowania i funkcjonowania letniego ogródka gastronomicznego wymagane – ale zobowiązanym do jego uzyskania będzie już inny podmiot i na innym etapie postępowania. W rozpatrywanej sprawie decyzja organu I instancji została więc wydana z naruszeniem właściwości, przy użyciu kryteriów wykraczających poza granice swobodnego uznania administracji, obowiązujące przy rozpatrywaniu tego rodzaju spraw. W tej sytuacji jej wyeliminowanie z obrotu prawnego przez SKO w W. było uzasadnione.

Inną kwestią jest natomiast obowiązek przestrzegania przez zarządcę drogi przepisów prawa miejscowego, jak np. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego mogą wynikać szczegółowe wskazówki co do lokalizacji tego rodzaju obiektów, jak letnie ogródki gastronomiczne. Na potrzebę uwzględniania takich przepisów zwrócono uwagę w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 251/06, LEX nr 221949. W rozpatrywanej sprawie nie nawiązano jednak nawet do tej kwestii.

Odnosząc się do podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia interesu społecznego (mieszkańców i przechodniów), o którym mowa w art. 7 k.p.a. trzeba zauważyć, że przepis ten, statuujący zasadę prawdy obiektywnej, nakazuje oceniać stan faktyczny sprawy w świetle zbilansowanych interesów – tak zbiorowych, jak i indywidualnych, przy czym w rozpatrywanej sprawie brak przesłanek do apriorycznego przyjęcia wyższości interesu mieszkańców ulicy [...] nad interesem strony, zmierzającej do otwarcia ogródka gastronomicznego. Mieszkanie w ścisłym centrum wielkiego miasta obok oczywistych korzyści wiąże się również z szeregiem niedogodności.

Za zasadne Sąd uznał również ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. dotyczące braków we wniosku o wydanie zezwolenia, co sprawiło, że złożony przez stronę wniosek nie spełniał wymogów zapisanych w przepisach § 1 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481). Pominięcie tego faktu przez organ I instancji uzasadniało także uchylenie decyzji przez SKO w W..

Również podniesiony przez organ II instancji brak jakiegokolwiek szkicu czy planu, na którym powinna być zaznaczona lokalizację sklepów, przychodni i ich potrzeb komunikacyjnych oraz planu organizacji ruchu świadczy o nierzetelności przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego, a co za tym idzie – uzasadnia uchylenie tej decyzji przez SKO w W..

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.