Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 396/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145, art. 146, art. 151, art. 105 par. 1, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2017r. sprawy ze skargi M.B. i J.B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnego wykonania robót budowlanych wydana została z naruszeniem prawa oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej "k.p.a."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. umorzył postępowanie w sprawie samowolnego wykonania robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w L.P.. W wyniku analizy przedłożonych przez stronę dokumentów organ pierwszej instancji stwierdził, że inwestycja została ukończona, nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, nie pogarsza warunków zdrowotnych ani użytkowych dla otoczenia, a ponadto jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W dniu 3 lutego 2012 r. do inspektoratu powiatowego wpłynęło pismo J.B. o udostępnienie akt tej sprawy, w którym podniósł jednocześnie, że postępowanie w sprawie legalizacji samowoli przeprowadzone zostało z pominięciem jego jako współwłaściciela budynku przy ul. [...], a ponadto, że samowola ta doprowadziła do pogorszenia stanu technicznego budynku. W związku z tym w dniu 28 lutego 2012 r. organ pierwszej instancji przeprowadził na okoliczność stanu technicznego budynku mieszkalnego oględziny, w toku których ustalił, że w wyniku spornej samowoli nie doszło do naruszenia konstrukcji budynku. O powyższym organ poinformował J.B. w drodze pisma z dnia 5 marca 2012 r., pouczając jednocześnie, że stroną w postępowaniu legalizacyjnym jest wyłącznie inwestor, w związku z czym udzielanie informacji na temat postępowania legalizacyjnego osobom przymiotem strony nie dysponującym nie jest możliwe.

W konsekwencji, podnosząc m.in. fakt niezawinionej absencji w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] r. M. i J.B. wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 4, 5, 6 k.p.a. Na skutek czego, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ pierwszej instancji wznowił postępowanie w sprawie.

W dniu 15 maja 2012 r. w inspektoracie stawili się A.Ł., który oświadczył, że na przełomie lat 1988/89 Pan G. wraz z małżonką dokonali rozbudowy i nadbudowy przynależnych do zlokalizowanego w budynku przy ul. [...] lokalu nr 2 pomieszczeń łazienki, toalety i korytarza - był świadkiem wzmiankowanych robót, zamieszkiwał bowiem wówczas wraz z rodzicami przy ul. [...], nie wie jednak, czy inwestorzy dysponowali zgodą właściciela, a nieruchomość znajdowała się wówczas w posiadaniu Gminy. Zeznania te potwierdził Z.P. (świadek pracował w latach 1988/89 w Wojewódzkim Zakładzie Remontowo-Budowlanym Służby Zdrowia w L.; dalej "WZSZ"), któremu Państwo G. zlecili wykonanie wzmiankowanych robót (świadek pracował przy przedmiotowej inwestycji pod kierownictwem R.N.).

W dniu 30 maja 2012 r. w inspektoracie stawili się natomiast K.G., która oświadczyła, że na przełomie lat 1988/89 zwróciła się do Urzędu Gminy L.P., jako właściciela nieruchomości, o dokonanie rozbudowy i nadbudowy przynależnych do zlokalizowanego w budynku przy ul. [...] lokalu nr 2 pomieszczeń łazienki, toalety i korytarza. Roboty te wykonane zostały m.in. przez jej męża pod kierownictwem R.N. - pracowników WZSZ, któremu roboty te zlecił Urząd Gminy. Przy czym świadek nie wie, czy Urząd Gminy dysponował w związku z tymi robotami pozwoleniem na budowę. Wyjaśniła również, że data robót, wskazana przez nią w oświadczeniu z dnia 21 czerwca 2011 r., które załączone zostało przez H.K. do jej wniosku z dnia 3 listopada 2011 r., była błędna. R.N. zeznał z kolei, że w okresie od 24 listopada 1973 r. do 31 marca 1993 r. zatrudniony był w Wojewódzkim Zakładzie Remontowo-Budowlanym Służby Zdrowia, wszelkie roboty realizowane przez Zakład wykonywane były na zlecenie Urzędu Gminy, w tym także roboty polegające na rozbudowie i nadbudowie przynależnych do zlokalizowanego w budynku przy ul. [...] lokalu nr 2 pomieszczeń łazienki, toalety i korytarza. Świadek nie pamięta, w jakich dokładnie latach roboty zostały wykonane, ani czy Urząd Gminy posiadał pozwolenie na budowę.

W dniu 18 czerwca 2012 r. na przesłuchaniu stawił się w imieniu Wójta Gminy L.P. M.W. - inspektor ds. Gospodarki Przestrzennej, Inwestycji i Remontów w Urzędzie Gminy L.P. i oświadczył, że Urząd Gminy nie posiada żadnej dokumentacji spornych robót, ani też żadnej dokumentacji archiwalnej dotyczącej robót zlecanych WZSZ. W znajdującej się w Urzędzie ewidencji ruchu budowlanego z lat 1979-89 pozwolenie na tę inwestycję nie występuje. Budynek przy ul. [...] sprzedany został w roku 1999, a jedynymi dokumentami dotyczącymi tego budynku, którymi dysponuje Urząd, są: operat szacunkowy z października 1999 r. oraz protokoły dotyczące sprzedaży. Pełnomocnik wskazał nadto, że sporne roboty nie zostały zinwentaryzowane w operacie szacunkowym, z czego można wnioskować, że na czas sprzedaży nieruchomości nie były jeszcze zrealizowane - a jeśli coś wówczas istniało, nie miało - jak wynika z operatu - charakteru obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.

Wobec dokonanych ustaleń organ pierwszej instancji wezwał do złożenia wyjaśnień H.K. - obecną właścicielkę lokalu nr 2, która w dniu 3 lipca 2012 r. oświadczyła, że nieruchomość w L. P. przy ul. [...] nabyła w roku 2005, nie mając wiedzy na temat wykonanych samowolnie w kupowanym lokalu robotach budowlanych. Powziąwszy o tym fakcie informację, świadek dowiedziała się od poprzedniego właściciela, że ten, będąc jeszcze najemcą, zwrócił się do ówczesnego właściciela, tj. Urzędu Gminy L.P., o dokonanie na istniejących komórkach rozbudowy z nadbudową. Również od poprzedniego właściciela świadek uzyskała informację o dacie realizacji spornych robót, tj. że wykonane zostały w roku 1994. Po sprawdzeniu daty, świadek ustaliła, że roboty wykonano jednak w latach 1988-89.

W takim stanie rzeczy decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ pierwszej instancji uchylił własną decyzję ostateczną z dnia [...] r., po czym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] zobowiązał H.K. do przedłożenia w terminie 30 dni nowej inwentaryzacji budowlanej wraz z ekspertyzą techniczną robót oraz zaświadczenia wójta gminy o zgodności tych robót z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wymagana dokumentacja dostarczona została w dniu 18 września 2012 r. a następnie uzupełniona i skorygowana w dniu 10 października 2012 r.

Stwierdziwszy po dokonaniu analizy przedłożonej przez stronę dokumentacji, że samowola została ukończona, nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, nie pogarsza warunków zdrowotnych ani użytkowych dla otoczenia, a ponadto jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ pierwszej instancji postępowanie umorzył. Od tej decyzji M. i J. B. wnieśli odwołanie, domagając się jej uchylenia z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, jak i materialnego. Po jego rozpoznaniu – decyzja z dnia [...] r. Nr [...] - DWINB uchylił zaskarżoną decyzję, uznając za konieczne zbadanie w pierwszej kolejności w trybie nadzoru decyzji PINB w L. poprzedzającej zakwestionowane przez stronę skarżącą w trybie odwoławczym rozstrzygnięcie, tj. decyzję z dnia [...] r. nr [...], jako że zaistniało prawdopodobieństwo, iż jest ona obarczona kwalifikowaną wadą prawną. W konsekwencji decyzja nr [...] wyeliminowana została - w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - z obrotu prawnego decyzją z dnia [...] r. Nr [...], w której organ wojewódzki wskazał na rażące naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przy uchyleniu dotychczasowej decyzji ostatecznej orzeczenia co do istoty sprawy.

Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy, organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia [...] r. nr [...], którą – na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. - odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] r. nr [...], uzasadniając powyższe "analizą przedłożonej przez stronę wnioskującą o legalizację samowoli budowlanej dokumentacji technicznej". Od decyzji tej Państwo B. wnieśli odwołanie, po rozpatrzeniu którego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] organ drugiej instancji zaskarżone rozstrzygnięcie uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na szereg uchybień i zaniechań, jakich dopuścił się organ pierwszej instancji zarówno wobec przepisów postępowania administracyjnego, jak i przepisów prawa materialnego, mających niewątpliwy wpływ na wynik postępowania.

Ponownie przystępując do rozpatrzenia sprawy, organ pierwszej instancji zwrócił się w dniu 22 lipca 2013 r. do Wójta Gminy L.P. z zapytaniem o zgodność spornej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, po czym w dniu 7 sierpnia 2013 r. przeprowadził na działce nr [...] dowód z oględzin. W toku czynności ustalono, że na działce znajduje się budynek murowany wykonany w minionym stuleciu - dwurodzinny, wykonany w technologii tradycyjnej, pokryty dachem dwuspadowym, ceramicznym. Stwierdzono, że w lokalu nr 2 zburzono część ściany podłużnej i wstawiono w jej miejsce ściąg stalowy. Nadbudowane pomieszczenia, tj. łazienka, wc i część przedpokoju, posadowione są na stopach fundamentowych, na których znajdują się słupy i podciągi stalowe. Ściany zewnętrzne wykonano z pustaków kratowych. Strop nad istniejącymi komórkami, stanowiący jednocześnie podłogę tych pomieszczeń, nadbudowano z prefabrykatów żelbetowych - płyt WPS, opartych na stalowych belkach stropowych. Nadbudowano też dach - więźba dachowa drewniana o układzie nośnym krokwiowym 8x16, kryty blachą stalową, ocynkowaną. Po dokonaniu oględzin komórek Państwa B. i Pani K. nie stwierdzono ugięć konstrukcji, ani korozji konstrukcji. Odnotowano spękania na ścianie południowej. Obecni na oględzinach Państwo B. podnieśli, że ściana dobudówki wykonana jest z suporeksu. Zażądali też poprawienia odpływu wód deszczowych z dachu poprzez wymianę rur spustowych na rury o większym przekroju. Pani K. została zobowiązana do przedłożenia zdjęć dokonanej odkrywki oraz założeń do obliczeń statycznych konstrukcji.

W odpowiedzi na zapytanie z dnia 22 lipca 2013 r., pismem Urzędu Gminy L.P. z dnia 5 września 2013 r. poinformowano, że zgodnie z opinią Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej z dnia 29 sierpnia 2013 r. rozbudowa istniejącego na działce nr [...] budynku na funkcję mieszkaniową jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W związku z wystąpieniem do Wójta Gminy L.P. z wnioskiem o zmianę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego funkcji działki nr [...] z usługowej na mieszkaniową, Pani K. zawnioskowała w dniu 17 września 2013 r. o zawieszenie postępowania legalizacyjnego. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ pierwszej instancji postępowanie zawiesił "do momentu uzupełnienia wniosku o zmiany w istniejącym planie zagospodarowania przestrzennego". Po rozpatrzeniu zażalenia Państwa B., powyższe postanowienie zostało uchylone w całości jako wydane z naruszeniem art. 98 § 1 k.p.a. (postanowienie DWINB z dnia [...] r. Nr [...]).

W dniu 12 grudnia 2013 r. pełnomocnik Pani K. wniósł o dopuszczenie jako dowodów w sprawie: uchwały Rady Gminy L.P. z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z załącznikiem oraz informacji z dnia 6 grudnia 2013 r. do wytycznych do obliczeń statycznych wykonanych przez D.K.. Powyższą informację z dnia 6 grudnia 2013 r. wraz z dokumentacją zdjęciową przedłożyła w dniu 13 grudnia 2013 r. Pani K., która oświadczyła, że nie wymieniała w budynku przy ul. [...] w L. P. okien ani nie naprawiała konstrukcji dachowych, prowadząc jedynie - od kiedy jest właścicielką lokalu nr 2 - bieżące remonty związane z eksploatacją lokalu.

W dniu 18 grudnia 2013 r. wpłynęło pismo Wójta Gminy L. P. informujące, że w dniu 28 listopada 2013 r. Rada Gminy L.P. podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do opracowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w obrębie L.P., gm. L.P., obejmującej m.in. działkę nr [...].

W stanie faktycznym jak wyżej decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ pierwszej instancji nakazał H.K. rozbiórkę i przywrócenie do stanu pierwotnego dobudowanej i rozbudowanej części istniejącego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w L.P., wykonanej bez wymaganego pozwolenia oraz niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Od tej decyzji H.K. wniosła odwołanie, po rozpatrzeniu którego organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. nr [...], stwierdzając nieprawidłowe zastosowanie przepisów regulujących nadzwyczajny tryb wznowienia postępowania, jak również zaniechanie wypełnienia zaleceń poprzednio zapadłej w sprawie decyzji kasacyjnej, uchylił zaskarżoną decyzję zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Przystąpiwszy do ponownego rozpatrzenia sprawy, organ pierwszej instancji wystąpił w dniu 19 lutego 2014 r. do Wójta Gminy L.P. o przesłanie uchwały Rady Gminy L.P. Nr [...] z dnia 27 kwietnia 2005 r., zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszarów w gminie L.P..

W dniu 3 marca 2014 r. do inspektoratu powiatowego wpłynęło pismo pełnomocnika Państwa B., w załączeniu do którego przedłożono kopię fragmentu operatu szacunkowego sporządzonego w 1999 r. na potrzeby sprzedaży lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] w L.P..

W dniu 25 marca 2014 r. organ pierwszej instancji przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem pełnomocników stron, w toku której złożyli oni następujące wyjaśnienia: pełnomocnik Państwa B. wskazał, że jego mocodawcy nie przeczą, że roboty konstrukcyjne w przypadku przedmiotowej inwestycji wykonano w roku 1989, jednakże po tej dacie wykonywane były dalsze roboty, a mianowicie - po roku 2005 wymieniono konstrukcję pokrycia dachowego, wzmocniono filary konstrukcji, wykonano docieplenie oraz montaż stolarki okiennej, wykonano roboty instalacyjne; pełnomocnik Pani K. podniósł, że jego mocodawczyni wykonała wyłącznie docieplenie spornej części budynku. Pełnomocnicy wnieśli ponadto o przesłuchanie na okoliczność zakresu wykonanych przez Panią K. robót wskazanych przez nich świadków.

W związku z powyższym PINB wezwał w dniu 25 marca 2014 r. wskazanych przez pełnomocników świadków do stawiennictwa w inspektoracie powiatowym w dniu 18 kwietnia 2014 r. na rozprawie administracyjnej, z kolei Państwa B. wezwał organ do złożenia wyjaśnień i przedłożenia wszelkiej dokumentacji technicznej dotyczącej sprawy, w której posiadaniu się znajdują.

W dniu 9 kwietnia 2014 r. w inspektoracie powiatowym zgłosili się Państwo B.. Pani B. zeznała, że sporna inwestycja nie została wciąż zakończona - od 2005 r., kiedy Pani K. zakupiła lokal nr 2, wykonała ona w obrębie przybudówki następujące roboty: wymiana pokrycia dachowego wraz z konstrukcją, ocieplenie ścian, wymiana okien, wykonanie oświetlenia, roboty przy wewnętrznej instalacji wodno-kanalizacyjnej. Pan B. zeznał, że w 2012 r. podczas wykonywania odkrywki zostały wzmocnione filary poprzez wylanie betonu. Państwo B. nie są w posiadaniu żadnej dotyczącej robót dokumentacji. W ich ocenie, dobudówka "ciągnie" całą konstrukcję budynku, powodując spękania obiektu (na ścianie południowej). Stwierdzili ponadto, że do naruszenia konstrukcji budynku doszło również w wyniku wyburzenia ok. 2002 r. ściany nośnej w lokalu nr 2 przez poprzedniego właściciela – R.M., z kolei roboty prowadzone przez Panią K. spowodowały pęknięcie nadproża drzwi prowadzących do łazienki w lokalu nr 1. Państwo B. domagają się rozbiórki całej dobudowy.

W dniu 17 kwietnia 2014 r. pełnomocnik Pani K. przedłożył na okoliczność niewykonywania przez Panią K. po dacie zakupu przedmiotowej nieruchomości, tj. po roku 2005, nadbudowy ani rozbudowy budynku oraz na okoliczność legalizacji przyłącza kanalizacji sanitarnych następujące dowody: podanie Pani K. z dnia 15 października 2012 r. do Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w L.P., pismo Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w L.P. z dnia 16 lipca 2012 r., pismo wójta gminy L.P. z dnia 29 sierpnia 2013 r., dokumentację fotograficzną przedmiotowej nieruchomości.

W dniu 18 kwietnia 2014 r. organ pierwszej instancji przeprowadził rozprawę z udziałem stron, ich pełnomocników oraz wezwanych świadków, w toku której świadkowie zeznali, co następuje:

K.G. podtrzymała swoje wcześniejsze zeznania dotyczące terminu wykonania nadbudowy i rozbudowy, zrealizowanej na zlecenie Urzędu Gminy i, w jej ocenie, zakończonej - świadek ustaliła termin realizacji robót na podstawie tabliczki znamionowej na podgrzewaczu wody, który zakupiła w okresie realizacji robót. Nie pamięta z jakiego materiału było wykonane pokrycie dachowe przybudówki. Świadek nie wykonywała żadnych robót wykończeniowych w przybudówce, ani jej docieplenia, i nie ma wiedzy odnośnie do robót wykonywanych w obrębie przybudówki po jej sprzedaży.

D. K. zeznał, że nie ma wiedzy co do tego, czy gmina zlecała wykonywanie spornych robót budowlanych - w rejestrze ruchu budowlanego z lat 1979-89 nie widnieje żadna informacja o tych robotach. Przy sprzedaży tej nieruchomości Urząd Gminy zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie jej wyceny i inwentaryzacji - jak świadek wskazała, według J. N. dobudówka nie została uwzględniona w tej dokumentacji, gdyż jako "prowizorka" nie stanowiła obiektu budowlanego.

D.F. zeznała, że w 1989 r. widziała prowadzenie robót przy rozbudowie - roboty wykonywano na istniejących komórkach, nad tarasem był dach, ale inny niż teraz. We wrześniu 2012 r. świadek widziała odkopane filary na podwórku, które po trzech dniach zabetonowano. Wskazała, że Pani K., po zakupie nieruchomości wykonała następujące roboty: wymieniono pokrycie dachowe na tarasie, wstawiono okna na tarasie, poprawiono instalację elektryczną, ocieplono przybudówkę.

T.A. zeznał, że we wrześniu 2012 r. widział odsłonięty słup na podwórku, który po kilku dniach został zabetonowany. Świadek nie widział wjeżdżającego na nieruchomość ciężkiego sprzętu (świadek zamieszkuje w L.P. od października 2013 r.).

M.D. zeznał, że wykonał inwentaryzację budowlaną inwestycji, zaś obliczenia wytrzymałościowo-statyczne oraz opinię o stanie technicznym na podstawie zdjęć oraz wizyty na budowie wykonał D.K. (świadek prowadzi pracownię projektową i współpracuje z Panem K.). Świadek wyjaśnił, że odkrywki słupów wykonano w jeden dzień - na jego polecenie Pan K. odkuł fragment posadzki betonowej przy fundamencie słupa na podwórku, która to odkrywka, po zwymiarowaniu i sfotografowaniu fundamentu słupa, została zasypana, warstwowo zagęszczona i zalana betonem, tj. doprowadzona do stanu pierwotnego. Na słupach od strony ogródka i od strony podwórka nie widać żadnych wzmocnień. Świadek nie potrafi określić, które roboty wykonano przed rokiem 1994, a które w okresie późniejszym - na podstawie wyposażenia łazienki domniemuje, że były to lata 1980-90.

T. i K.K. zeznali, że wprowadzili się do córki w roku 2009 i od tamtej pory w lokalu nr 2 wykonano jedynie docieplenie styropianem oraz drobne prace renowacyjne, tj. czyszczenie daszku, rynien, dokręcenie płyt z włókna szklanego, wstawienie okien z płyt plastikowych na werandzie.

Podczas rozprawy pełnomocnik Państwa B. przedłożył do akt sporządzoną w miesiącu kwietniu 2014 r. ocenę stanu technicznego oraz przydatności do użytkowania obiektu budowlanego autorstwa P.K. - uprawnionego do kierowania, nadzorowania i kontrolowania budynków w specjalności konstrukcyjno-budowlanej.

W dniu 5 maja 2014 r. PINB przesłuchał na okoliczność prowadzonego postępowania D.K., który potwierdził, że współpracuje z M.D. - złożoną do akt sprawy opinię wraz z inwentaryzacją wykonali wspólnie, przy czym obliczenia wytrzymałościowo-statyczne wykonał on sam; potwierdził też treści zawarte w opracowaniu.

Dnia 12 maja 2014 r. organ pierwszej instancji wezwał też do złożenia wyjaśnień A.M. - byłą współwłaścicielkę nieruchomości. W odpowiedzi poinformowała ona, w drodze pisma z dnia 16 maja 2014 r., że z uwagi na upływ czasu nie jest w stanie wskazać, jakie roboty budowlane były wykonywane w obrębie nieruchomości, jak również że nie posiada już żadnych dotyczących tej nieruchomości dokumentów.

Na podstawie tak uzupełnionego materiału dowodowego decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB uchylił własną decyzję ostateczną z dnia [...] r. nr [...] oraz nakazał H.K. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej i nadbudowanej części budynku. Odwołanie od tej decyzji wniosła H.K., jak i M. i J.B.. W wyniku rozpatrzenia wniesionych odwołań decyzją z dnia [...] r. Nr [...] DWINB uchylił zaskarżoną decyzję, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w zakresie weryfikacji spornej inwestycji z właściwymi przepisami miejscowymi.

Przy piśmie z dnia 25 listopada 2014 r. pełnomocnik Państwa B. przedłożył do akt nagranie - potwierdzające, w ocenie strony, iż stan spornej samowoli powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia oraz na potwierdzenie braku rzetelności przedstawionej przez H.K. w toku postępowania ekspertyzy technicznej.

Po ponownym rozpatrzeniu zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ pierwszej instancji uchylił własną decyzję ostateczną z dnia [...] r. oraz nakazał H.K. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej i nadbudowanej części budynku. Również ta decyzja została oprotestowana zarówno przez H.K., jak i przez Państwa B.. Po rozpatrzeniu wniesionych odwołań decyzją z dnia [...] r. Nr [...] organ drugiej instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na decyzję tą H.K. wniosła skargę do WSA we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 8 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Wr 417/15) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania normujące zebranie i przeanalizowanie materiału dowodowego.

Realizując zalecenia sądu, organ pierwszej instancji skierował wezwanie do J.N. - autora operatu szacunkowego z października 1999 r., celem złożenia wyjaśnień w sprawie. Jak jednak ustalono na podstawie zwrotu korespondencji, adresat zmarł.

W związku z tym PINB wezwał do stawiennictwa, celem złożenia wyjaśnień w sprawie, H.K., która zeznała, że nieruchomość nabyła w 2005 r. od poprzedniego właściciela – A.M., pozostałą część w 2009 r. - od R. M.. W momencie zakupu w 2005 r. prace przy realizacji rozbudowy i nadbudowy domu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] były zakończone. Wykonana łazienka, toaleta i korytarz była zakończone i eksploatowane przez poprzednich właścicieli - posiadały okna, drzwi i urządzenia sanitarne. Od momentu zakupu strona nie prowadziła żadnych prac związanych z konstrukcją pokrycia dachowego tarasu. Dokonała jedynie bieżącej konserwacji i uszczelnienia pokrycia dachowego z płyty falistej, plastikowej. Na tarasie wstawione zostały częściowo okna, które miały na celu zabezpieczenie znajdującego się tam mienia poprzedniego właściciela. Cała dobudówka wraz z tarasem posiadała instalację elektryczną i wodno-kanalizacyjną. W związku z tym strona nie wykonywała żadnych robót z tym związanych. W 2009 r. zostało wykonane jedynie docieplenie dobudówki styropianem - do wysokości ok. 7 m. Natomiast w 2013 r., po dokonaniu odkrywki na zlecenie PINB, podczas czynności związanych z przywracaniem obiektu do stanu poprzedniego, do stabilizacji słupów użyte zostały te same materiały co uprzednio, zaś warstwa skuta została wyrównana betonem. Nie jest prawdą, że prace związane z odkrywką prowadzone były przez więcej dni i bez dozoru osób posiadających uprawnienia. Jak potwierdziła strona, według jej wiedzy, prace związane z wykonanie robót budowlanych polegających na nadbudowie pomieszczenia gospodarczego przyległego do lokalu nr 2 wykonano w 1989 r, a od 1995 r. nie były wykonywane żadne prace polegające na przebudowie, rozbudowie, nadbudowie.

Następnie, w związku z wnioskiem dowodowym H. K., organ pierwszej instancji wystąpił z zapytaniem do Wójta Gminy L.P. w sprawie aktualnego przeznaczenia działki nr [...] oraz etapu prac związanych z procedurą zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy L. P. obejmującego tę działkę, prowadzonych w związku z podjętą przez Radę Gminy L.P. uchwałą w tym przedmiocie nr [...] z dnia 28 listopada 2013 r. W odpowiedzi poinformowano pismem z dnia 30 marca 2016 r., że działka nr [...] wciąż posiada funkcją oznaczoną na rysunku obowiązującego planu symbolem 36U - istniejące obiekty usług, handlu i gastronomii. Co zaś do prac planistycznych dotyczących tej nieruchomości, to nie są one obecnie prowadzone - z uwagi na inne przedsięwzięcia gminy.

W stanie rzeczy jak wyżej decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB nakazał H.K. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej i nadbudowanej części, na którą składa się pomieszczenie: łazienki, toalety i korytarza budynku - oznaczone jako "część dobudowana" na załączniku graficznym inwentaryzacji budowlanej wraz z ekspertyzą wykonaną przez osobę uprawnioną. Od tej decyzji H.K. wniosła odwołanie, po rozpatrzeniu którego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] organ drugiej instancji uchylił zaskarżoną decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia wobec zaniechania realizacji zaleceń wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 8 października 2015 r. (II SA/Wr 417/15).

Po ponownym przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2, art. 105 § 1 k.p.a. (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), organ pierwszej instancji stwierdził, że decyzja z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem prawa, odmawiając jednocześnie jej uchylenia z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Na tę decyzję odwołanie wnieśli M. i J.B., zarzucając naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego (art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane), jak również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez uchylenie decyzji z dnia [...] r. i nakazanie H.K. rozbiórki samowolnie rozbudowanej i nadbudowanej części budynku, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie wydania decyzji z dnia [...] r. z naruszeniem prawa z jednoczesnym wskazaniem na brak możliwości jej uchylenia wobec upływu 5 lat od daty jej doręczenia stronie albo uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania, DWINB przyznał słuszność organowi pierwszej instancji w zakresie zaistnienia na gruncie niniejszego postępowania przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a. Decyzją z dnia [...] r. zakończono postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w L.P.. Do tej inwestycji wobec samowolnego charakteru wykonanych robót, daty realizacji robót - przed dniem 1 stycznia 1995 r. i kwalifikacji wykonanych robót jako budowa obiektu (części obiektu) zastosowano przepisy uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229; dalej "Prawo budowlane z 1974 r."). Przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. w obecnym stanie prawnym znajdują zastosowanie na podstawie art. 103 ust. 2 obowiązującej na dzień dzisiejszy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej "Prawo budowlane", zgodnie z którym przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r., lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne - do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi natomiast, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w przypadku tej inwestycji nie zaistniała żadna z przesłanek przymusowej rozbiórki. W konsekwencji, wobec braku podstaw do wydania w sprawie decyzji obowiązkowej mającej na celu przywrócenie stanu zgodności z prawem, zawisłe przed organem pierwszej instancji postępowanie umorzono na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przeprowadzone w tej sprawie postępowanie wznowieniowe potwierdziło – zdaniem DWINB - prawidłowość ustaleń poczynionych w toku postępowania zwykłego.

Po pierwsze, roboty obostrzone obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę zrealizowane zostały niespornie w sposób samowolny. Na gruncie Prawa budowlanego z 1974 r. przez roboty budowlane, zgodnie z jej art. 2 ust. 3, należało rozumieć roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dzieł plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego. Przez budowę z kolei, zgodnie z art. 2 ust. 2, należało rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę i rozbudowę. Obiekty budowlane definiowano w dalszej kolejności m.in. jako stałe i tymczasowe budynki (art. 2 ust. 1). W myśl art. 28 ust. 1 roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Wyjątki od tej ogólnej zasady określone zostały, zgodnie z zawartą w art. 28 ust. 4 delegacją ustawową, w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48). I tak, zgodnie z przepisami § 19 ust. 2 tego rozporządzenia, uzyskania pozwolenia na budowę nie wymaga: budowa pomników, posągów, kapliczek i innych podobnych obiektów kultu religijnego na terenach cmentarzy i terenach przykościelnych, związanych z wykonywaniem kultu religijnego (§ 19 ust. 2 oraz § 44 ust. 2 pkt 2), budowa altanek nieprzystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych (§ 44 ust. 2 pkt 1).

Będącej przedmiotem tego postępowania inwestycji jako rozbudowy stałego budynku do żadnej z powyższych kategorii – zdaniem DWINB - zaliczyć nie można. A skoro tak, niewątpliwym jest, że jej realizacja uzyskania pozwolenia na budowę wymagała. Stosownej decyzji w zakresie jak wyżej nie posiada obecna właścicielka lokalu nr 2 powiększonego w efekcie dokonanej rozbudowy. Co więcej, wystąpiła ona z wnioskiem o legalizację przedmiotowej rozbudowy wobec powziętej informacji o jej samowolnym charakterze.

Decyzją taką nie dysponują też poprzedni właściciele lokalu - Państwo G., w czasie zamieszkiwania przez których tego lokalu, jeszcze jako najemcy, doszło do jego rozbudowy. Jak zeznała K.G., na przełomie lat 1988/89 zwróciła się do Urzędu Gminy L.P., jako ówczesnego właściciela nieruchomości, o dokonanie rozbudowy i nadbudowy przynależnych do zlokalizowanego w budynku przy ul. [...] lokalu nr 2 pomieszczeń łazienki, toalety i korytarza, które to roboty zostały przeprowadzone przez WZSZ na zlecenie Urzędu Gminy. Oświadczyła przy tym, że nie wie, czy Urząd Gminy dysponował w związku z przedmiotowymi robotami pozwoleniem na budowę.

Przesłuchany przedstawiciel gminy – M.W. (inspektor ds. Gospodarki Przestrzennej, Inwestycji i Remontów w Urzędzie Gminy L. P.) oświadczył, że Urząd Gminy nie posiada żadnej dokumentacji spornych robót, ani też żadnej dokumentacji archiwalnej dotyczącej robót zlecanych WZSZ. Jednocześnie poinformował, że w znajdującej się w urzędzie ewidencji ruchu budowlanego z lat 1979-89 pozwolenie na przedmiotową inwestycję nie występuje.

Po drugie, słusznie – zdaniem DWINB - przyjął organ pierwszej instancji za właściwe w niniejszej sprawie przepisy art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., chociaż zgromadzony materiał dowodowy nie jest w tej kwestii jednoznaczny. Jak wskazał organ, inwestycja zrealizowana została przed rokiem 1995. Gmina L.P. dysponuje operatem szacunkowym z 1999 r. sporządzonym na okoliczność sprzedaży lokalu nr 2, który nie obrazuje dokonanej rozbudowy, jak gdyby na chwilę opracowania dokumentu rozbudowa ta nie istniała. Przeczą temu jednak zeznania świadków, które potwierdzają jednoznacznie realizację inwestycji w latach poprzedzających sporządzenie operatu:

K.G. (najemca, a potem właściciel lokalu nr 2) zeznała, że o dokonanie rozbudowy wystąpiła do Urzędu Gminy L.P. na przełomie lat 1988/89, wskazując następnie, że roboty zostały zrealizowane m.in. przez jej męża pod kierownictwem R. N. - pracowników WZSZ; na realizację tych robót w latach 1988-89 wskazał też Z.P. - pracownik WZSZ, który pracował przy realizacji przedmiotowej inwestycji pod kierownictwem R.N.; R.N. zeznał, że nie pamięta, w jakich dokładnie latach roboty zostały wykonane, ale - jak wskazał - w WZSZ zatrudniony był w okresie od 24 listopada 1973 r. do 31 marca 1993 r.; lata 1988-89 jako datę wykonania inwestycji wskazał w dalszej kolejności A.Ł., zamieszkujący wówczas wraz z rodzicami przy ul. [...], który był świadkiem wykonywanych robót.

Przedstawiciel gminy stwierdził w toku przesłuchania, że z faktu, iż rozbudowa nie została zinwentaryzowana w operacie szacunkowym, można wnioskować, że na czas sprzedaży nieruchomości nie była jeszcze zrealizowana, a jeśli coś wówczas istniało, nie miało charakteru obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Organ drugiej instancji stwierdził jednak, odnosząc się do tych twierdzeń, że tezie o nieistnieniu rozbudowy na chwilę sporządzenia operatu przeczą zeznania świadków, a ponadto są one jedynie domysłem, bowiem wyżej wymieniony nie uczestniczył w żaden sposób w realizacji przedmiotowych robót ani w sporządzaniu operatu. Domysły zaś nie mogą stanowić dowodu. Nie można też przyznać im jakiejkolwiek wartości dla postępowania wobec silnych dowodów przeciwnych, a za takie uznać należy zeznania naocznych świadków. Wprawdzie inny zeznający w sprawie pracownik gminy – D.K. - wyjaśniła w toku rozprawy, że według J.N. sporna dobudowa nie została ujęta w wykonanej przez niego wycenie, gdyż była to "prowizorka", nie stanowiła obiektu budowlanego, trudno jednak uznać za wiarygodny dowód wyjaśnienia jednej osoby na temat pobudek działania innej osoby, które miały miejsce 15 lat wstecz, tym bardziej, że wyżej wymieniona nie współuczestniczyła w sporządzaniu operatu z 1999 r. - jego autorem jest wyłącznie J.N.. Jednocześnie brak jest możliwości uzyskania wyjaśnień samego autora operatu, bowiem ten zmarł.

Pomimo zatem braku wykazania rozbudowy w operacie szacunkowym z 1999 r., niewątpliwym – w ocenie organu odwoławczego - jest, że w momencie jego sporządzenia rozbudowa ta już istniała; potwierdzają to nawet wzmiankowane wyjaśnienia pracowników Urzędu Gminy L.P..

Dalej, wymienieni tłumaczą brak wykazania rozbudowy w operacie jej kształtem na chwilę jego sporządzenia, wskazując, że rozbudowa ta nie stanowiła obiektu budowlanego. W tym miejscu organ zauważył jednak, że z zeznań świadków wynika, że rozbudowa nie była realizowana systemem gospodarczym, ale przez profesjonalną jednostkę - WZSZ, a przy tym na zlecenie Gminy w należącym do niej obiekcie mieszkalnym. Trudno w świetle tych okoliczności uznać, że w efekcie wykonanych robót powstało coś, co nie posiadało cech obiektu budowlanego, tj. nie było wydzielone z przestrzeni dachem i przegrodami budowlanymi, a przy tym, wobec nieprawidłowego wykonania, nie zapewniało bezpieczeństwa użytkowania, a mimo to zostało dopuszczone przez gminę do użytkowania przez najemców należącego do niej obiektu jako jego funkcjonalnej części stanowiącej pomieszczenia sanitarne, wyposażone we wszystkie niezbędne instalacje.

Zlokalizowana w wykonanej rozbudowie łazienka była użytkowana już w okresie zamieszkiwania w lokalu nr 2 przez Państwa G., jak bowiem oświadczyła w toku rozprawy K.G., łazienki nie było w budynku, była w przybudówce. Skarżący kwestionują fakt zakończenia rozbudowy przed dniem 1 stycznia 1995 r., podnosząc, że od 2005 r., tj. od zakupu lokalu nr 2 przez H.K., nowa właścicielka kontynuowała inwestycję - wymieniono pokrycie dachowe wraz z konstrukcją, ocieplono ściany, wymieniono okna, wykonano oświetlenie, wykonano roboty przy wewnętrznej instalacji wodno-kanalizacyjnej. H.K. przyznała fakt realizacji robót budowlanych w lokalu nr 2 przeprowadzonych po zakupie przez nią lokalu, jak jednak wyjaśniła, nie były to roboty o charakterze konstrukcyjnym: dokonała bieżącej konserwacji i uszczelnienia pokrycia dachowego z płyty falistej, plastikowej, na tarasie wstawione zostały częściowo okna, wykonano też docieplenie dobudówki styropianem do wysokości ok. 7 m. Jak z powyższego wynika po roku 2005 w obrębie przynależnej do lokalu nr 2 rozbudowy były prowadzone roboty budowlane. Były to jednak wyłącznie roboty o charakterze bieżącej konserwacji, ewentualnie remontu. A zatem nie takie, które można by uznać za kontynuację inwestycji, ale wynikające z użytkowania obiektu, mające na celu utrzymanie obiektu w stanie niepogorszonym, do realizacji jakich obligują właściciela obiektu przepisy prawa budowlanego.

W konsekwencji DWINB uznał za słuszne stanowisko organu pierwszej instancji, że brak jest na gruncie niniejszej sprawy podstaw zastosowania do samowoli przepisów obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, te bowiem byłyby adekwatnymi wyłącznie wówczas, gdyby rozbudowa została ukończona dopiero w wyniku robót przeprowadzonych po dniu 31 grudnia 1994 r. Tymczasem roboty zrealizowane po 2005 r. przez obecną właścicielkę nie wpłynęły w żaden sposób na kształt przedmiotowej rozbudowy, tj. na jej konstrukcję oraz gabaryty.

Po trzecie, nie doszło na gruncie niniejszej sprawy do ziszczenia się przesłanek rozbiórki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Przede wszystkim nie można uznać – zdaniem DWINB - rozbudowy za niezgodną z przepisami planistycznymi w ramach wyznaczonych art. 37 ust. 1 pkt 1. Jak wynika z poczynionych ustaleń na terenie lokalizacji budynku przy ul. [...] w L.P. obowiązuje obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Gminy L.P. z dnia 27 kwietnia 2005 r. nr [...]. Zgodnie z postanowieniami tego planu nieruchomość zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym symbolem 36U: istniejące obiekty usług, handlu i gastronomii, dla którego ustalono utrzymanie dotychczasowej funkcji usługowej, z uwzględnieniem warunków wydanych przez gminną komisję urbanistyczno-architektoniczną. Jak jednak przewidziano w § 5 ust. 4 pkt 3 planu na terenach o podstawowych funkcjach usługowych i produkcyjnych dopuszcza się wprowadzenie dodatkowej funkcji mieszkaniowej. Skoro zatem teren lokalizacji nieruchomości przy ul. [...] w postanowieniach planu miejscowego przeznaczony został pod zabudowę, a przy tym dopuszczono na tym terenie obok funkcji podstawowej – usługowej - funkcję mieszkalną, rozbudowy zlokalizowanego na tym terenie budynku mieszkalnego nie można uznać za niezgodną z obecnie obowiązującymi przepisami planistycznymi w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Brak również podstaw do twierdzenia, aby rozbudowa powodowała niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zrealizowana inwestycja została poddana ocenie osoby uprawnionej – D.K. legitymującego się uprawnieniami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, jak również instalacyjno-inżynieryjnej, który sporządził na potrzeby prowadzonego postępowania "Inwentaryzację budowlaną wraz z ekspertyzą techniczną zawierającą ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku dwurodzinnego". Jak ocenił autor opracowania, całość robót budowlanych wykonano zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, warunkami technicznym oraz zasadami wiedzy i sztuki budowlanej, a przy tym roboty te pozostają bez wpływu na obiekt rozbudowany - nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości. Autor wyjaśnił również, że konstrukcję nośną dla wykonanej nadbudowy stanowi w poziomie parteru zespół słupów i podciągów stalowych wykonanych z dwuteownika 200, zaś podciągi wsparto na słupach stalowych i częściowo na ścianach istniejących komórek stanowiących pomieszczenia przynależne do lokali nr 1 i 2. Dla posadowienia słupów stanowiących elementy konstrukcji nośnej nadbudowy wykonano betonowe stopy fundamentowe posadowione na odpowiedniej głębokości wymaganej dla istniejącej strefy klimatycznej oraz na gruncie stałym - rodzimym i połączone je za pomocą właściwych technik inżynierskich z istniejącymi fundamentami komórek w taki sposób, aby zapobiec nierównomiernemu odsiadaniu i występowaniu nadmiernych spękań. Fundamenty i ściany istniejących komórek są z kolei w bardzo dobrym stanie technicznym - spełniają wystarczające warunki nośności dla oparcia konstrukcji i przeniesienia częściowego obciążenia powstałego w wyniku nadbudowy. Ściany nadbudowy połączono ze ścianami istniejącymi w taki sposób, aby zapobiec nierównomiernemu osiadaniu i występowaniu nadmiernych spękań. Elementy murowane zwieńczono wiecem żelbetowym, co spowodowało usztywnienia i właściwe zakotwienie konstrukcji wykonanej rozbudowy.

Skarżący zakwestionowali prawidłowość wykonanych robót, na potwierdzenie czego rzedstawili opinię techniczną sporządzoną przez P.K., legitymującego się uprawnieniami budowlanymi do kierowania, nadzorowania i kontrolowania budynków w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Autor wskazał w sporządzonym opracowaniu na pewne nieprawidłowości: zwieńczenie przejścia między komórkami i budynkiem mieszkalnym wykonano bez zastosowania nadproża; na parterze budynku widoczne są spękania tynku w okolicach stropu oraz wybrzuszenie ściany od strony części dobudowanej, które mogą być następstwem wyburzenia ściany konstrukcyjnej piętra.

W nawiązaniu do powyższego organ zauważył, że roboty jak wyżej nie zostały objęte zakresem niniejszego postępowania - ich negatywna ocena nie może być tym samym brana pod uwagę przy ocenie inwestycji stanowiącej przedmiot postępowania.

2. belki stalowe konstrukcji stropu oparto bezpośrednio na ścianach pomieszczeń gospodarczych - brak wieńca obwodowego.

Jak zauważył DWINB, w swoim opracowaniu D.K. wyjaśnił jednak jednoznacznie, że fundamenty i ściany istniejących komórek są w bardzo dobrym stanie technicznym i spełniają wystarczające warunki nośności dla oparcia konstrukcji i przeniesienia częściowego obciążenia powstałego w wyniku nadbudowy.

3. dwa ze słupów stanowiących konstrukcję nośną nadbudowy oparto na fundamencie wykonanym w bezpośrednim sąsiedztwie zbiornika bezodpływowego; agresywne silne zasadowo środowisko może spowodować szybką korozję elementów słupa oraz fundamentu, z kolei osiadanie fundamentu może przyczynić się do spękania ścian zbiornika oraz wycieku nieczystości do gruntu, co stanowi bezpośrednie zagrożenie stabilności konstrukcji;

Na tę okoliczność przesłuchano D.K., który zeznał, że na podstawie dokonanych odkrywek, badania stóp fundamentowych i innych elementów konstrukcyjnych stwierdził, że konstrukcja obiektu jest stabilna i nie zagraża bezpieczeństwu osób w nim przebywających. Jak przy tym wyjaśnił, dla potwierdzenia tej opinii wykonał specjalistyczne obliczenia wytrzymałościowe tej konstrukcji, co więcej, podczas wykonywania czynności sprawdzających nie stwierdził żadnych ugięć, pęknięć elementów konstrukcyjnych ani wybrzuszenia ścian zewnętrznych, z kolei podczas odkrywki słupów opartych w bezpośrednim sąsiedztwie zbiornika bezodpływowego nie stwierdzono przesączania szamba do wykopu odkrywki. W nawiązaniu do powyższego organ zauważył, że opinia P.K. dotycząca stabilności konstrukcji obiektu nie została oparta na jakichkolwiek specjalistycznych obliczeniach. Z treści oceny nie wynika, aby na takich obliczeniach oparto ocenę, nie wskazano tym samym żadnych konkretnych podstaw sformułowanej oceny, co czyni ją mało wiarygodną w stosunku do oceny D.K.. Trudno też za wiarygodne uznać twierdzenie P.K. o możliwości szybkiej korozji słupów zlokalizowanych w sąsiedztwie zbiornika bezodpływowego z uwagi na to właśnie sąsiedztwo, nie stwierdzono bowiem takich uszkodzeń pomimo istnienia rozbudowy ponad 20 lat. Jednocześnie organ podkreślił, że P.K., prawidłowo wezwany, nie stawił się w inspektoracie powiatowym celem złożenia dodatkowych wyjaśnień. W świetle powyższego słusznie, w ocenie DWINB, rozstrzygnięcie w sprawie oparł organ pierwszej instancji na opracowaniu autorstwa D.K., odmawiając wiarygodności ocenie sporządzonej przez P.K..

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza wątpliwości skarżących podnoszonych w kwestii prawidłowości realizacji rozbudowy i jej negatywnego wpływu na obiekt, tj. jakoby powodowała ona zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, a jednocześnie nie wskazuje, aby skutkowała niedopuszczalnym pogorszeniem warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, skoro mamy tu do czynienia z rozbudową o funkcji mieszkalnej istniejącego budynku mieszkalnego. Tym samym, ustalenia w powyższym zakresie wykluczają jednocześnie potrzebę zastosowania regulacji art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., zgodnie z którą w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Reasumując, organ stwierdził, że brak jest w przypadku będącej przedmiotem postępowania rozbudowy podstaw do zastosowania względem niej tak art. 37, jak i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. A skoro z uwagi na datę powstania rozbudowy dopuszczalne jest orzekanie przez organy nadzoru budowlanego co do jej realizacji wyłącznie na podstawie tych przepisów, brak jest podstaw do wydania w sprawie rozstrzygnięcia co do istoty. Zajęte zatem przez organ pierwszej instancji w sprawie stanowisko należy uznać za słuszne. W świetle - w ocenie DWINB - wnikliwie ustalonego stanu faktycznego i wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego nie mogło zapaść inne rozstrzygnięcie niż na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Tym samym istotne uchybienie, jakim obarczone zostało postępowanie zakończone decyzją z dnia 24 listopada 2011 r. w postaci pominięcia stron, nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Powyższe oznacza realizację w przypadku niniejszego postępowania dyspozycji art. 146 § 2 k.p.a., który stanowi, że w wyniku wznowienia postępowania nie uchyla się decyzji dotychczasowej, jeżeli w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Tym niemniej podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia ma w niniejszym przypadku fakt, że od doręczenia decyzji z dnia [...] r. upłynęło 5 lat – H.K. odebrała decyzję w dniu 25 listopada 2011 r. Przepis art. 146 § 1 k.p.a. stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W konsekwencji organ stwierdził brak prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia wobec jego niekompletności, co uzasadnia zastosowanie w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 i 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie wydania decyzji z dnia [...] r. z naruszeniem prawa wobec pominięcia strony i odmowę jej uchylenia wobec upływu 5 lat od jej doręczenia, jak również fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Dodatkowo uwzględnić należy – zdaniem organu – kwestię, że we wniosku o wznowienie postępowania skarżący wskazali obok art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. inne jeszcze podstawy wznowienia, tj. art. 145 § 1 pkt 1, 5 i 6. Przekonanie o zaistnieniu tych podstaw było jednak błędne. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Przy czym, zgodnie z art. 145 § 2 i 3 k.p.a. z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego (§ 2). Z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa (§ 3). Z takiej redakcji przepisów jasno wynika, że sfałszowanie dowodu, jeśli ma być przesłanką do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., musi znaleźć potwierdzenie w orzeczeniu sądu lub innego organu. Co więcej, jak wskazał NSA w Warszawie w wyroku z dnia 2 czerwca 2000 r. (sygn. akt I SA 1123/99), "strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód okazał się fałszywy (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.), musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego potwierdzającego, że dokument był sfałszowany". Od tej zasady ustawodawca przewidział dwa wyjątki - wskazane w art. 145 § 2 i 3 k.p.a. Odnośnie art. 145 § 2 k.p.a. nadmienić należy, że dla jego zastosowania koniecznym jest, aby obie wskazane w nim przesłanki wystąpiły łącznie, tj.: sfałszowanie dowodu musi być oczywiste, czyli jednoznaczne, ewidentne, bezsporne, nie budzące jakichkolwiek wątpliwości, a wznowienie postępowania musi być niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Sytuacja z kolei, o której mowa w art. 145 § 3 k.p.a., może wiązać się np. z amnestią, przedawnieniem ścigania lub karania, czy też abolicją.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, DWINB zauważył, że podnosząc, iż w przypadku postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r. zaistniała przesłanka wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., skarżący nie przedstawili na potwierdzenie stosownego orzeczenia sądu lub innego organu. Nie zaistniały natomiast w przypadku tego postępowania przesłanki wskazane w art. 145 § 2 i 3 k.p.a. dopuszczające wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. pomimo braku takiego orzeczenia sądu lub innego organu.

W swoim wniosku skarżący podnieśli, że "oświadczenie K.B. o wyrażeniu zgody w 1994 r. na wykonywanie prac budowlanych nie polega na prawdzie, albowiem do samowolnego wykonania robót budowlanych doszło w 1989 r., a nadto w 1994 r. K. B. nie przysługiwało prawo własności do udziału wynoszącego 1A w spornej nieruchomości". Po pierwsze, na podstawie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalono, że roboty polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w L.P. rozpoczęto w 1989 r., w tym jednak roku nie zrealizowano ich w całości. Roboty zakończono przed 1 stycznia 1995 r. Swoje stanowisko w kwestii robót K.B. mogła wyrazić już w toku ich realizacji. Po drugie, kwestionowane oświadczenie nie wskazuje, że zgody, o której w nim mowa, K.B. udzieliła jako współwłaściciel nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że w okresie realizacji inwestycji nie była współwłaścicielem budynku przy ul. [...], była jednak najemcą zlokalizowanego w tym budynku lokalu mieszkalnego. Nie jest zatem wykluczonym, że strona, której zależało na realizacji inwestycji, zwróciła się o wyrażenie w tej sprawie opinii do wszystkich mieszkańców obiektu. Jak zatem z powyższego wynika, skarżący wyciągają zbyt daleko idące wnioski w kwestii prawdziwości/nieprawdziwości oświadczenia K.B.. W świetle powyższego nie można uznać, że podnoszone przez skarżących sfałszowanie dowodów ma charakter oczywisty w rozumieniu art. 145 § 2 k.p.a.

Co więcej, brak jest podstaw do przyjęcia przy uwzględnieniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jakoby wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. było niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Nie zachodzą również w niniejszym przypadku okoliczności, o których mowa w art. 145 § 3 k.p.a. Reasumując, skoro skarżący nie przedstawili wyroku sądu lub orzeczenia innego organu potwierdzającego zaistnienie powołanej przez nich przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a brak jest podstaw do przyjęcia, że zaistniały w niniejszym przypadku okoliczności wskazane w art. 145 § 2 lub 3 k.p.a., uzasadnionym jest stwierdzenie, że powołana przesłanka nie zaistniała.

Zgodnie dalej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Podstawa do wznowienia postępowania, o której przepis ten stanowi, może mieć dwojaki charakter: może to być mianowicie dowód, jak i okoliczność. Przy czym, aby czy to dowód, czy też okoliczność podnoszone przez wnioskującego o wznowienie postępowania mogły zostać uznane za dowód lub okoliczność, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., muszą spełniać wyraźnie określone w omawianym przepisie warunki, tj.: muszą być istotne dla sprawy, muszą być nowe, musiały istnieć w dniu wydania przez organ decyzji, musiały nie być znane organowi, który wydał decyzję.

Jako okoliczności w rozumieniu tego przepisu skarżący wskazali: "do samowolnego wykonania robót doszło w roku 1989, nie zaś w 1994 r."; "w 1994 r. K.B. nie przysługiwało prawo własności do udziału w spornej nieruchomości, a zatem jej rzekoma zgoda na wykonanie robót nie może mieć jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy"; "załączona ekspertyza techniczna jest nierzetelna i nie polega na prawdziwych ustaleniach".

Co do pierwszej ze wskazanych okoliczności organ stwierdził, że owszem, wydając decyzję z dnia [...] r. organ pierwszej instancji opierał się m.in. na ustaleniu, iż roboty objęte postępowaniem wykonano w 1994 r., jak natomiast ustalono następnie w toku postępowania wznowieniowego roboty rozpoczęto już w roku 1989, zakończono zaś przed 1 stycznia 1995 r. Powyższe pozostaje jednak bez znaczenia dla zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, nie skutkując niewłaściwością zastosowanych przez organ pierwszej instancji przepisów. Roboty budowlane kwalifikujące się jako budowa, które zostały zrealizowane przez dniem 1 stycznia 1995 r., podlegają bowiem regulacji Prawa budowlanego z 1974 r. Również druga z powołanych przez skarżących okoliczności pozostaje nieistotna dla zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, wydana bowiem decyzja z dnia [...] r. jest skutkiem kwalifikacji objętych postępowaniem robót jako budowy zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r., z uwagi na którą to okoliczność właściwe w sprawie są przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., te zaś nie przewidują weryfikacji przez organ nadzoru budowlanego, jako przesądzającej o dopuszczalności legalizacji samowolnie zrealizowanej inwestycji okoliczności w postaci zgody byłego współwłaściciela obiektu. Odnośnie do trzeciej ze wskazanych okoliczności DWINB stwierdził z kolei, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak już podnoszono, nie potwierdza negatywnej oceny tych robót.

W konkluzji organ oceniając powołane przez skarżących okoliczności w świetle treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stwierdził, że nie wypełniają one znamion okoliczności w rozumieniu tego przepisu, z tej mianowicie przyczyny, że dla sprawy, w której zapadła decyzja z dnia [...] r., okoliczności te nie są istotne. Jak wskazał w wyroku z dnia 21 lipca 2011 r. WSA w Krakowie, "okolicznością faktyczną istotną dla sprawy jest taka okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygniecie sprawy, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego" (sygn. akt III SA/Kr 74/11).

Przepis art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. stanowi z kolei, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Skarżący podnieśli, że "PINB w L. zbagatelizował, że sporna nieruchomość znajduje się w ścisłym centrum miejscowości L.P., objętej ścisłą ochroną konserwatorską z dużą ilością obiektów zabytkowych". W związku z powyższym organ wyjaśnił, że w przypadku procedury legalizacyjnej przewidzianej Prawem budowlanym z 1974 r., która znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, ustawodawca nie uzależnił podjęcia rozstrzygnięcia przez organ nadzoru budowlanego od uprzedniego uzyskania stanowiska w sprawie konserwatora zabytków. W przepisach regulujących tę procedurę warunku takiego nie ustanowiono. W przypadku zaistnienia naruszenia przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.) ustawa ta przewiduje stosowne kompetencje organów właściwych w zakresie ochrony zabytków.

Reasumując, skoro powoływane przez skarżących podstawy wznowienia postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1, 5 i 6 k.p.a. faktycznie nie zaistniały, brak jest podstaw do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a tym samym uchylenia decyzji dotychczasowej. W związku z powołaniem przez skarżących we wniosku o wznowienie postępowania art. 145 § 1 pkt 1, 5 i 6 k.p.a., co uzasadnia dodatkowo zastosowanie w sprawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Na marginesie organ tylko zauważył w odniesieniu do podstaw wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a., że nawet w przypadku stwierdzenia zaistnienia którejkolwiek z nich ziściłaby się, podobnie jak w przypadku podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dyspozycja przepisu art. 146 § 1 k.p.a., zgodnie z którym uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat - decyzja z dnia [...] r. została doręczona H.K. w dniu 25 listopada 2011 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na tę decyzję wnieśli J.B. i M.B., zarzucają jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 76 § 1 oraz art. 77 oraz art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej ocenie zgromadzonych w sprawie dowodów, dokonanej z pominięciem zasad swobody i obiektywizmu, a także dokonanie ustaleń faktycznych wbrew jednoznacznej treści dokumentu urzędowego, skutkujące błędnymi ustaleniami w zakresie m.in. terminu zakończenia samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie budynku przy ul. [...] L.P. i określeniu daty zrealizowania samowoli przed 1 stycznia 1995 r., podczas gdy z dokumentu urzędowego - operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J.N. w październiku 1999 r. - jednoznacznie wynika, że roboty polegające na dobudowie do lokalu nr 2 dodatkowych pomieszczeń nie były jeszcze wówczas zrealizowane. Powyższe uchybienie w ocenie skarżących skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przez organy przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., mimo że w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy (w tym art. 48) Prawa budowlanego z 1994 r., co w konsekwencji stanowiło kwalifikowane, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazując na te zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz na podstawie art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r. nr [...] o umorzeniu postępowania, o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych, a ponadto o dopuszczenie dowodu z dokumentu - postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] na okoliczność jego treści.

W uzasadnieniu skargi podniesiono ponadto, że sporna nadbudowa i przebudowa lokalu nr 2 stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia oraz znacząco pogarsza warunki użytkowe otoczenia a także walory estetyczne. Wobec braku właściwego podparcia jeden z filarów umiejscowiony jest w szambie powoduje opadanie ściany szczytowej budynku powodując istotne i głębokie pęknięcia muru budynku. Okoliczności te - w przekonaniu skarżących - zostały udowodnione niezbicie, m.in. przy pomocy dokumentacji zdjęciowej a także opinii technicznej autorstwa rzeczoznawcy inż. P. K. sporządzonej w kwietniu 2014 r.

Odnosząc się do zarzutu zastosowaniu w sprawie niewłaściwych przepisów materialnoprawnych, skarżący wskazali, że w doktrynie i orzecznictwie jako jeden z przykładów rażącego naruszenia prawa materialnego wskazuje się m.in. wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji braku zgody wszystkich współwłaścicieli na prowadzenie robót adaptacyjnych (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 82/97, niepubl.; M. Wierzbowski, R. Hauser, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 4, Warszawa 2017, kom. do art. 156 k.p.a.). W sprawie niniejszej - jak przyjął organ drugiej instancji w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy - ocena samowoli budowlanej winna zostać dokonana przez pryzmat przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., które z kolei nie przewidują weryfikacji przez organ nadzoru budowlanego, jako przesądzającej o dopuszczalności legalizacji samowolnie zrealizowanej inwestycji okoliczności w postaci zgody byłego współwłaściciela obiektu. Odmienne regulacje zawarte są w aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. w świetle których należy przyjąć, że wykonanie robót budowlanych na nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności wymaga uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli zgodnie z przepisem art. 199 k.c., który stanowi, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Brak takiej zgody uniemożliwia legalizację tych robót budowlanych, albowiem brak jest możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przeprowadzenie robót budowlanych kwalifikowanych jako przebudowa na stanowiącej współwłasność działce jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, która zgodnie z art. 199 k.c., dla swojej skuteczności wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Wobec powyższego skarżący podkreślili, że samowolna inwestycja budowlana w lokalu przy ul. [...] była realizowana: po pierwsze - po 1 stycznia 1995 r., co nakazywało stosowanie w niniejszej sprawie przepisów Prawa budowlanego z 1994 r.; po drugie - na tak realizowane prace skarżący nigdy nie wyrażali zgody. O powyższym przebiegu zdarzeń przekonuje przede wszystkim zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności dokument urzędowy w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J.N. w październiku 1999 r. W operacie tym rozbudowane pomieszczenia nie zostały ujęte, co stanowi - w ocenie skarżących - zasadniczy dowód na to, że nie zostały jeszcze wówczas wykonane. Wersję taką potwierdził świadek M.W., który zeznał, że skoro roboty nie zostały zinwentaryzowane w operacie szacunkowym z 1999 r., to na ten moment nie były wykonane. Przeciwne zeznania pracowników Urzędu Gminy L.P. nie mogą takiego ustalenia podważać, bowiem obiektywna i ostrożna ich ocena mogłaby prowadzić co najwyżej do wniosku, że stan zaawansowania robót był na tyle mierny, że nie pozwalał na ujęcie ich w operacie (co z kolei oznaczało konieczność prowadzenia dalszych robót budowlanych). Jednakże w realiach niniejszej sprawy, zwłaszcza wobec upływu od daty sporządzenia operatu - obecnie ponad 17 lat, wszelkie próby wykładni treści tego dokumentu w opozycji do tego, co w sposób klarowny z niego nie wynika, stanowią naruszenie powołanych na wstępie skargi przepisów art. 7, art. 76 § 1 oraz art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Organ administracji powinien dokonać oceny poszczególnych dowodów z osobna oraz wszystkich dowodów we wzajemnej ich łączności. Organ może poszczególnym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. W sprawie niniejszej - poza twierdzeniami właścicielki lokalu nr 2 H.K. nie sposób dostrzec przyczyn uzasadniających konieczność budowania odmiennych ustaleń faktycznych od tych, które nasuwały się po analizie operatu z 1999 r. Organ pierwszej instancji dokonując porównania rzutów operatu szacunkowego z 1999 r. i inwentaryzacji powykonawczej budowlanej z oceną techniczną z 2012 r. autorstwa J. Z. i D.K., ustalił, że w części istniejącej mieszkania nr 2 istniała łazienka, która została następnie zastąpiona pokojem nr 2, a ściana dzieląca pokoje w mieszkaniu została wyburzona. Już tylko te ustalenia potwierdzają, że po 1 stycznia 1995 w spornej nieruchomości prowadzone były roboty budowlane, co z kolei uzasadnia zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., a nie przyjętego przez organ za podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest więc zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia ani prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dającego podstawę do jej uchylenia.

Należy wskazać, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została podjęta w postępowaniu nadzwyczajnym. Podstawą zaś jej wydania stanowią przepisy art. 151 § 1 pkt 1 i § 2 w związku z art. 146 § 1 i 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego (art. 145 § 2). Z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa (art. 145 § 3).

Zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2).

Na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie podstawą wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r. Nr [...], którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. umorzył postępowanie w sprawie samowolnego wykonania robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w L.P., były przepisy art. 145 § 1 pkt 1, pkt 4, pkt 5, pkt 6 k.p.a. Na skutek wniosku skarżących z dnia 15 marca 2012 r. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ pierwszej instancji wznowił postępowanie w sprawie.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przesłanka do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. (sfałszowanie dowodu) musi znaleźć potwierdzenie w orzeczeniu sądu lub innego organu. Co więcej, jak wskazał NSA w powołanym przez organ drugiej instancji wyroku z dnia 2 czerwca 2000 r. (sygn. akt I SA 1123/99), "strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód okazał się fałszywy (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.), musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego potwierdzającego, że dokument był sfałszowany". Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie we wniosku skarżący podnieśli jedynie, iż "oświadczenie K.B. o wyrażeniu zgody w 1994 r. na wykonywanie prac budowlanych nie polega na prawdzie, albowiem do samowolnego wykonania robót budowlanych doszło w 1989 r., a nadto w 1994 r. K.B. nie przysługiwało prawo własności do udziału wynoszącego 1/2 w spornej nieruchomości". Skarżący nie przedstawili jednak na potwierdzenie powyższego stosownego orzeczenia sądu lub innego organu.

W sprawie nie zaistniały ponadto przesłanki do zastosowania art. 145 § 2 i 3 k.p.a. dopuszczające wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. pomimo braku takiego orzeczenia sądu lub innego organu. Artykuł 145 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie w sytuacji zaistnienia łącznie obu wskazanych w nim przesłanek, tj.: sfałszowanie dowodu musi być oczywiste, czyli jednoznaczne, ewidentne, bezsporne, nie budzące jakichkolwiek wątpliwości, a wznowienie postępowania musi być niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Zdaniem Sądu taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Słusznie w tej kwestii wskazuje organ odwoławczy, że roboty polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w L.P. rozpoczęto w 1989 r., w tym jednak roku nie zrealizowano ich w całości. Swoje stanowisko w kwestii przedmiotowych robót K.B. mogła wyrazić już w toku ich realizacji. Ponadto, zakwestionowane oświadczenie nie wskazuje, że zgody K.B. udzieliła jako współwłaściciel nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że w okresie realizacji inwestycji wyżej wymieniona nie była współwłaścicielem budynku przy ul. [...], była jednak najemcą zlokalizowanego w tym budynku lokalu mieszkalnego. Nie jest zatem wykluczonym, że strona, której zależało na realizacji inwestycji, zwróciła się o wyrażenie w tej sprawie opinii do wszystkich mieszkańców obiektu. Jak zatem z powyższego wynika, skarżący wyciągają zbyt daleko idące wnioski w kwestii prawdziwości/nieprawdziwości oświadczenia K.B.. Co więcej, brak jest podstaw do przyjęcia jakoby wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. było niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego.

W świetle powyższego nie można uznać, że podnoszone przez skarżących sfałszowanie dowodów ma charakter oczywisty w rozumieniu art. 145 § 2 k.p.a.

Podobnie ma się rzecz z zastosowaniem art. 145 § 3 k.p.a. Przepis ten umożliwia zastosowanie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. również w takich sytuacjach, kiedy postępowanie karne nie może być wszczęte, ponieważ nastąpiło przedawnienie karalności czynu lub inne okoliczności uniemożliwiające ściganie takie jak np. abolicja, amnestia czy ograniczenia wynikające z immunitetu, ale jednocześnie istnieje przesłanka wskazująca, że czyn taki został popełniony. Takie negatywne przesłanki procesowe wyłączające możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania karnego przewiduje art. 17 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1749; zwanej dalej Kpk), wśród których wymienia także w pkt 6 przedawnienie karalności, na które powołują się skarżący w niniejszej sprawie. Przepis ten stanowi, że w razie wystąpienia wskazanych negatywnych przesłanek procesowych nie wszczyna się postępowania, a wszczęte umarza. Analizując przepisy Kpk rozstrzygnięcia te przybierają postać postanowień i takim postanowieniem potwierdzającym wystąpienie negatywnej przesłanki procesowej winni byli legitymować się skarżący dla uzyskania możliwości skorzystania, na zasadzie wyjątku, z przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący mając wiedzę o fakcie popełnienia przestępstwa winien dążyć zatem do wykazania tego faktu przed powołanymi do tego organami, do których należy ocena wystąpienia negatywnych przesłanek procesowych i podjęcia stosownych do ustaleń rozstrzygnięć. Takiego rozstrzygnięcia odmawiającego wszczęcia postępowania karnego w sprawie popełnienia fałszerstwa w niniejszej sprawie zabrakło, wobec czego skarżący nie mogli skutecznie powoływać się na przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., nie dysponując również prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu stwierdzającym popełnienie tego przestępstwa.

Powyższe prowadzi do wniosku, że skoro powoływana przez skarżących podstawa wznowienia postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. faktycznie nie zaistniała, należało odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż brak jest podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Podobnie rzecz się ma z przesłanką z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie Sądu żadna z podnoszonych przez skarżących w tym kontekście okoliczność i dowód nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania, o której przepis ten stanowi. Skarżący wskazali, że: "do samowolnego wykonania robót doszło w roku 1989, nie zaś w 1994 r.", "w 1994 r. K.B. nie przysługiwało prawo własności do udziału w spornej nieruchomości, a zatem jej rzekoma zgoda na wykonanie robót nie może mieć jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy", "załączona ekspertyza techniczna jest nierzetelna i nie polega na prawdziwych ustaleniach".

Spełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. otwierającej ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej ostateczną decyzją wymaga wystąpienia łącznie trzech warunków. Pierwszy warunek to zgłoszone okoliczności faktyczne lub dowody są nowe, a zatem nie były znane organowi rozpoznającemu sprawę w postępowaniu zwykłym. Drugi warunek: nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody mają istotne znaczenie dla sprawy. Występuje tu związek z regulacją materialnoprawną stanowiącą podstawę rozstrzygniętej decyzją objętą żądaniem wznowienia postępowania sprawy. Tylko na podstawie przepisu prawa materialnego możliwa jest ocena, czy nowa okoliczność faktyczna, nowy dowód dotyczy ustalenia stanu faktycznego zapisanego w danym przepisie prawa. Trzeci warunek to istnienie okoliczności faktycznej, istnienie dowodu w dniu wydania decyzji objętej żądaniem wznowienia postępowania. Spełnienie łącznie tych trzech warunków daje podstawy do stwierdzenia, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją zostało dotknięte istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego co do ustalenia stanu faktycznego, uzasadniając ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy.

W rozpoznawanej sprawie żadna z podnoszonych przez skarżących kwestii nie spełnia wskazanych warunków. Okoliczność, że do samowolnego wykonania robót doszło w roku 1989, nie zaś – jak ustalił PINB na podstawie oświadczeń świadków z dnia 21 czerwca 2011 r. - w 1994 r. nie ma wpływu na zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego, a w konsekwencji na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Takiego znaczenia – w świetle zastosowanych przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. - nie ma również zgoda K.B. na wykonanie robót. Natomiast stwierdzenie, że załączona ekspertyza techniczna jest nierzetelna i nie polega na prawdziwych ustaleniach, stanowi w zasadzie ocenę skarżących zebranego materiału dowodowego stanowiącego podstawę wydania decyzji z dnia [...] r. Nie jest to zatem nowy dowód, nieznany organowi rozpoznającemu sprawę w postępowaniu zwykłym.

W sprawie nie zaistniała również przesłanka z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Skarżący podnieśli, że "PINB w L. zbagatelizował, że sporna nieruchomość znajduje się w ścisłym centrum miejscowości L.P., objętej ścisłą ochroną konserwatorską z dużą ilością obiektów zabytkowych". Słusznie w tym zakresie organ wyjaśnił, że w przypadku procedury legalizacyjnej przewidzianej Prawem budowlanym z 1974 r., która znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, ustawodawca nie uzależnił podjęcia rozstrzygnięcia przez organ nadzoru budowlanego od uprzedniego uzyskania stanowiska w sprawie konserwatora zabytków. W przepisach regulujących tę procedurę warunku takiego nie ustanowiono. W przypadku zaistnienia naruszenia przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.) ustawa ta przewiduje stosowne kompetencje organów właściwych w zakresie ochrony zabytków.

Skoro powoływane przez skarżących podstawy wznowienia postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1, 5 i 6 k.p.a. faktycznie nie zaistniały, brak było podstaw do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a tym samym uchylenia decyzji dotychczasowej. W związku z tym prawidłowo DWINB odmówił – na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - uchylenia decyzji z dnia [...] r. w zakresie dotyczącym art. 145 § 1 pkt 1, 5 i 6 k.p.a.

Nadto, w odniesieniu do podstaw wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. zaistniała okoliczność, o której mowa w art. 146 § 1 k.p.a., uniemożliwiająca uchylenie dotychczasowej decyzji, tj. od dnia jej doręczenia upłynęło 5 lat - decyzja z dnia [...] r. została doręczona H.K. w dniu 25 listopada 2011 r.

Odnośnie kolejnej przesłanki wznowienia, tj. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., słusznie DWINB wskazał, że zaistniała podstawa do zastosowania w tym zakresie art. 146 § 2 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] r. zakończono postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w L.P.. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy do powyższej inwestycji zastosowanie powinny znaleźć przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., czy też obecnie obowiązującego - z 1994 r. Organ drugiej instancji przyjął, że ocena samowoli budowlanej winna zostać dokonana przez pryzmat przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., natomiast skarżący – że w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Ich zdaniem za tym stwierdzeniem przemawia przede operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.N. w październiku 1999 r., w którym rozbudowane pomieszczenia nie zostały ujęte, co stanowi - w ocenie skarżących - zasadniczy dowód na to, że nie zostały jeszcze wówczas wykonane. Wersję taką potwierdził świadek M.W., który zeznał, że skoro roboty nie zostały zinwentaryzowane w operacie szacunkowym z 1999 r., to na ten moment nie były wykonane. Przeciwne zeznania pracowników Urzędu Gminy L.P. nie mogą takiego ustalenia podważać, bowiem – jak wskazują skarżący - obiektywna ich ocena mogłaby prowadzić co najwyżej do wniosku, że stan zaawansowania robót był na tyle mierny, że nie pozwalał na ujęcie ich w operacie.

W powyższej kwestii Sąd podzielił jednak stanowisko organu odwoławczego. Wprawdzie operat szacunkowy z 1999 r., sporządzony na okoliczność sprzedaży lokalu nr 2, nie obrazuje dokonanej rozbudowy, jak gdyby na chwilę opracowania dokumentu rozbudowa ta nie istniała, jednakże przeczą temu zeznania świadków, które potwierdzają jednoznacznie realizację inwestycji w latach poprzedzających sporządzenie operatu i tym zeznaniom słusznie – w ocenie Sądu – DWINB dał wiarę. Przede wszystkim K.G. (najemca, a potem właściciel lokalu nr 2) zeznała, że o dokonanie przedmiotowej rozbudowy wystąpiła do Urzędu Gminy na przełomie lat 1988/89, zaś roboty zostały zrealizowane m.in. przez jej męża pod kierownictwem R.N. - pracowników WZSZ. Na realizację robót w latach 1988-89 wskazał również Z.P. - pracownik WZSZ, który pracował przy realizacji przedmiotowej inwestycji pod kierownictwem R.N.. Ponadto, R.N. zeznał, że nie pamięta, w jakich dokładnie latach roboty zostały wykonane, ale - jak wskazał - w WZSZ zatrudniony był w okresie od 24 listopada 1973 r. do 31 marca 1993 r. Także A.Ł., który mieszkał wraz z rodzicami przy ul. [...], wskazał, że był świadkiem prowadzenia robót w latach 1988-89.

Zeznania przedstawiciela gminy, który stwierdził w toku przesłuchania, że z faktu, iż rozbudowa nie została zinwentaryzowana w operacie szacunkowym, można wnioskować, że na czas sprzedaży nieruchomości nie była jeszcze zrealizowana, a jeśli coś wówczas istniało, nie miało charakteru obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów prawa budowlanego należy uznać nie za zeznania świadka (który o okresie wykonywania robót nie pracował w tym miejscu i nie ma ani bezpośredniej, ani pośredniej wiedzy na ten temat), a są jedynie subiektywną oceną dokonaną przez świadka. W istocie zatem nie są zeznaniami świadka w tym zakresie. Przede wszystkim z tej przyczyny, że nie uczestniczył on w żaden sposób w realizacji tych robót ani w sporządzaniu operatu. W świetle zatem silnych dowodów przeciwnych, a za takie uznać należy zeznania naocznych świadków, ocenie "świadka" nie można im przyznać im jakiejkolwiek wartości dowodowej. Podobnie należy potraktować zeznania pracownika gminy, D.K., która wyjaśniła w toku rozprawy, że według J.N. sporna dobudowa nie została ujęta w wykonanej przez niego wycenie, gdyż była to "prowizorka" i nie stanowiła obiektu budowlanego. Pamiętać także trzeba, że operat był sporządzany na potrzeby wyceny nieruchomości celem jej sprzedaży, a nie dla celów organów administracji budowlanej. D.K. nie współuczestniczyła w sporządzaniu operatu z 1999 r. Jego autorem jest wyłącznie J.N., którego przesłuchać nie można z uwagi na jego śmierć. Trudno zatem uznać za wiarygodny dowód wyjaśnienia jednej osoby na temat pobudek działania innej osoby, które miały miejsce 15 lat wstecz.

Słusznie zatem przyjął organ drugiej instancji, że pomimo braku ujęcia rozbudowy w operacie szacunkowym z 1999 r., niewątpliwym jest, że w momencie jego sporządzenia rozbudowa ta już istniała. Przemawia za tym również fakt, że rozbudowa nie była realizowana systemem gospodarczym, ale przez profesjonalną jednostkę - WZSZ, a przy tym na zlecenie Gminy w należącym do niej obiekcie mieszkalnym. Trudno w świetle tych okoliczności uznać, że w efekcie wykonanych robót powstało coś, co nie posiadało cech obiektu budowlanego, tj. nie było wydzielone z przestrzeni dachem i przegrodami budowlanymi, tym bardziej, że powstało coś, co nie zapewniałoby bezpieczeństwa użytkowania.

Powyższego nie zmienia również fakt, na który powołują się skarżący, od 2005 r., tj. od zakupu lokalu nr 2 przez H.K., nowa właścicielka kontynuowała inwestycję. Trzeba tutaj zauważyć, że H.K. przyznała, że wykonane przez nią roboty budowlane przeprowadzone po zakupie lokalu nie były robotami o charakterze konstrukcyjnym, dokonała mianowicie bieżącej konserwacji i uszczelnienia pokrycia dachowego z płyty falistej, plastikowej, na tarasie wstawione zostały częściowo okna, wykonano też docieplenie dobudówki styropianem do wysokości ok. 7 m. Jak z powyższego wynika po roku 2005 w obrębie przynależnej do lokalu nr 2 rozbudowy były prowadzone roboty budowlane. Były to jednak wyłącznie roboty o charakterze bieżącej konserwacji, ewentualnie remontu, zatem nie można ich traktować jako kontynuację inwestycji.

W konsekwencji słusznie DWINB stwierdził, że brak jest na gruncie niniejszej sprawy podstaw zastosowania do samowoli przepisów obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, te bowiem byłyby adekwatnymi wyłącznie wówczas, gdyby przedmiotowa rozbudowa została ukończona dopiero w wyniku robót przeprowadzonych po dniu 31 grudnia 1994 r. Tymczasem roboty zrealizowane po 2005 r. przez obecną właścicielkę nie wpłynęły w żaden sposób na kształt przedmiotowej rozbudowy, tj. na jej konstrukcję oraz gabaryty. Nie było zatem podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie – jak tego domagają się skarżący - art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r.

Uwzględniając powyższe, Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 76 § 1 oraz art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Organ administracji dokonał – zdaniem składu orzekającego - oceny poszczególnych dowodów z osobna oraz wszystkich dowodów we wzajemnej ich łączności. Ponadto, odmawiając wiary poszczególnym dowodom, organ bardzo szczegółowo - po wszechstronnym ich rozpatrzeniu - wyjaśnił przyczyny takiej a nie innej oceny.

Wobec zatem daty realizacji wykonanych robót zastosowano przepisy uprzednio obowiązującego Prawa budowlanego z 1974 r., które w obecnym stanie prawnym znajdują zastosowanie na podstawie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r., lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne - do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Przede wszystkim należy zwróci uwagę, że roboty obostrzone obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę zrealizowane zostały niespornie w sposób samowolny. Zgodnie z art. 2 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. przez "roboty budowlane" należy rozumieć roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dzieł plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego. Przez "budowę" z kolei należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę i rozbudowę (art. 2 ust. 2). Obiekty budowlane definiowano w dalszej kolejności m.in. jako stałe i tymczasowe budynki (art. 2 ust. 1). W myśl art. 28 ust. 1 roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Wyjątki od tej ogólnej zasady określone zostały, zgodnie z zawartą w art. 28 ust. 4 delegacją ustawową, w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. I tak, zgodnie z przepisami § 19 ust. 2 tego rozporządzenia, uzyskania pozwolenia na budowę nie wymaga: budowa pomników, posągów, kapliczek i innych podobnych obiektów kultu religijnego na terenach cmentarzy i terenach przykościelnych, związanych z wykonywaniem kultu religijnego (§ 19 ust. 2 oraz § 44 ust. 2 pkt 2), budowa altanek nieprzystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych (§ 44 ust. 2 pkt 1).

Inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania jako rozbudowa stałego budynku nie została zakwalifikowana przez organ drugiej instancji do żadnej z powyższych kategorii, a zatem słusznie – jak uczynił DWINB – należało stwierdzić, że jej realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Stosownej decyzji w tym zakresie jednak nie posiada ani obecna właścicielka lokalu nr 2 powiększonego w efekcie dokonanej rozbudowy, ani poprzedni właściciele lokalu - Państwo G., w czasie zamieszkiwania przez których tego lokalu, jeszcze jako najemcy, doszło do jego rozbudowy. Jak zeznała K.G., na przełomie lat 1988/89 zwróciła się do Urzędu Gminy L.P., jako ówczesnego właściciela nieruchomości, o dokonanie rozbudowy i nadbudowy przynależnych do zlokalizowanego w budynku przy ul. [...] lokalu nr 2 pomieszczeń łazienki, toalety i korytarza, które to roboty zostały przeprowadzone przez WZSZ na zlecenie Urzędu Gminy. Oświadczyła przy tym, że nie wie, czy Urząd Gminy dysponował w związku z przedmiotowymi robotami pozwoleniem na budowę. Przesłuchany przedstawiciel gminy – M.W. (inspektor ds. Gospodarki Przestrzennej, Inwestycji i Remontów w Urzędzie Gminy L. P.) oświadczył, że Urząd Gminy nie posiada żadnej dokumentacji spornych robót, ani też żadnej dokumentacji archiwalnej dotyczącej robót zlecanych WZSZ. Jednocześnie poinformował, że w znajdującej się w urzędzie ewidencji ruchu budowlanego z lat 1979-89 pozwolenie na przedmiotową inwestycję nie występuje.

Przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi natomiast, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w przypadku przedmiotowej inwestycji nie zaistniała żadna z przesłanek przymusowej rozbiórki. Taką ocenę dokonana przez organ odwoławczy Sąd w pełni podziela.

Przede wszystkim słusznie uznał DWINB, że rozbudowa nie jest niezgodna z przepisami planistycznymi w ramach wyznaczonych art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Na terenie lokalizacji budynku przy ul. [...] w L.P. obowiązuje obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Gminy L.P. z dnia 27 kwietnia 2005 r. nr [...], zgodnie z którym powyższa nieruchomość zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym symbolem 36U: istniejące obiekty usług, handlu i gastronomii, dla którego ustalono utrzymanie dotychczasowej funkcji usługowej, z uwzględnieniem warunków wydanych przez gminną komisję urbanistyczno-architektoniczną. Zgodnie z § 5 ust. 4 pkt 3 planu na terenach o podstawowych funkcjach usługowych i produkcyjnych dopuszcza się wprowadzenie dodatkowej funkcji mieszkaniowej. Skoro zatem teren lokalizacji nieruchomości przy ul. [...] w postanowieniach planu przeznaczony został pod zabudowę, a przy tym dopuszczono na tym terenie obok funkcji podstawowej – usługowej - funkcję mieszkalną, rozbudowy zlokalizowanego na tym terenie budynku mieszkalnego nie można uznać za niezgodną z obecnie obowiązującymi przepisami planistycznymi w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

W sprawie nie zaistniała również przesłanka o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., tj. rozbudowa nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi, mienia, niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zrealizowana inwestycja została poddana ocenie osoby uprawnionej legitymującego się uprawnieniami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, jak również instalacyjno-inżynieryjnej, który sporządził na potrzeby prowadzonego postępowania "Inwentaryzację budowlaną wraz z ekspertyzą techniczną zawierającą ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku dwurodzinnego". Jak ocenił autor opracowania, całość robót budowlanych wykonano zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, warunkami technicznym oraz zasadami wiedzy i sztuki budowlanej, a przy tym roboty te pozostają bez wpływu na obiekt rozbudowany - nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości. Autor wyjaśnił również, że konstrukcję nośną dla wykonanej nadbudowy stanowi w poziomie parteru zespół słupów i podciągów stalowych wykonanych z dwuteownika 200, zaś podciągi wsparto na słupach stalowych i częściowo na ścianach istniejących komórek stanowiących pomieszczenia przynależne do lokali nr 1 i 2. Dla posadowienia słupów stanowiących elementy konstrukcji nośnej nadbudowy wykonano betonowe stopy fundamentowe posadowione na odpowiedniej głębokości wymaganej dla istniejącej strefy klimatycznej oraz na gruncie stałym - rodzimym i połączone je za pomocą właściwych technik inżynierskich z istniejącymi fundamentami komórek w taki sposób, aby zapobiec nierównomiernemu odsiadaniu i występowaniu nadmiernych spękań. Fundamenty i ściany istniejących komórek są z kolei w bardzo dobrym stanie technicznym - spełniają wystarczające warunki nośności dla oparcia konstrukcji i przeniesienia częściowego obciążenia powstałego w wyniku nadbudowy. Ściany nadbudowy połączono ze ścianami istniejącymi w taki sposób, aby zapobiec nierównomiernemu osiadaniu i występowaniu nadmiernych spękań. Elementy murowane zwieńczono wiecem żelbetowym, co spowodowało usztywnienia i właściwe zakotwienie konstrukcji wykonanej rozbudowy.

Odnosząc się w tym miejscu do przedstawionej przez skarżących opinii technicznej i wskazanych w niej nieprawidłowości w postaci zwieńczenia przejścia między komórkami i budynkiem mieszkalnym wykonano bez zastosowania nadproża, widocznych na parterze budynku spękań tynku w okolicach stropu oraz wybrzuszenia ściany od strony części dobudowanej, które mogą być następstwem wyburzenia ściany konstrukcyjnej piętra, należy zauważyć, że roboty te (wyburzenie ściany konstrukcyjnej piętra) nie są objęte zakresem niniejszego postępowania, zatem ich negatywna ocena nie może być tym samym brana pod uwagę przy ocenie inwestycji stanowiącej przedmiot postępowania. Odnośnie zaś do oparcia belek stalowych konstrukcji na ścianach pomieszczeń gospodarczych i brak wieńca obwodowego, zauważyć wypada - jak uczynił to DWINB - że w swoim opracowaniu D.K. wyjaśnił jednoznacznie, że fundamenty i ściany istniejących komórek są w bardzo dobrym stanie technicznym i spełniają wystarczające warunki nośności dla oparcia konstrukcji i przeniesienia częściowego obciążenia powstałego w wyniku nadbudowy. Ponadto, istotne jest, że D.K. przesłuchano na okoliczność, że dwa ze słupów stanowiących konstrukcję nośną nadbudowy oparto na fundamencie wykonanym w bezpośrednim sąsiedztwie zbiornika bezodpływowego; agresywne silne zasadowo środowisko może spowodować szybką korozję elementów słupa oraz fundamentu, z kolei osiadanie fundamentu może przyczynić się do spękania ścian zbiornika oraz wycieku nieczystości do gruntu, co stanowi bezpośrednie zagrożenie stabilności konstrukcji. Zeznał on, że na podstawie dokonanych odkrywek, badania stóp fundamentowych i innych elementów konstrukcyjnych stwierdził, że konstrukcja obiektu jest stabilna i nie zagraża bezpieczeństwu osób w nim przebywających. Jak przy tym wyjaśnił, dla potwierdzenia powyższej opinii wykonał specjalistyczne obliczenia wytrzymałościowe przedmiotowej konstrukcji, co więcej, podczas wykonywania czynności sprawdzających nie stwierdził żadnych ugięć, pęknięć elementów konstrukcyjnych ani wybrzuszenia ścian zewnętrznych, z kolei podczas odkrywki słupów opartych w bezpośrednim sąsiedztwie zbiornika bezodpływowego nie stwierdzono przesączania szamba do wykopu odkrywki.

Słusznym jest przy tym stwierdzenie organu, że opinia P. K. dotycząca stabilności konstrukcji obiektu nie została oparta na jakichkolwiek specjalistycznych obliczeniach. Z treści oceny nie wynika, aby na takich obliczeniach oparto ocenę, nie wskazano tym samym żadnych konkretnych podstaw sformułowanej oceny, co czyni ją mało wiarygodną w stosunku do oceny D.K.. Trudno też za wiarygodne uznać twierdzenie P.K. o możliwości szybkiej korozji słupów zlokalizowanych w sąsiedztwie zbiornika bezodpływowego z uwagi na to właśnie sąsiedztwo, nie stwierdzono bowiem takich uszkodzeń pomimo istnienia przedmiotowej rozbudowy ponad 20 lat. Ponadto, P.K., prawidłowo wezwany, nie stawił się w inspektoracie powiatowym celem złożenia dodatkowych wyjaśnień. W świetle powyższego słusznie organ drugiej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na opracowaniu autorstwa D.K., odmawiając wiarygodności ocenie sporządzonej przez P.K..

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza zatem wątpliwości skarżących podnoszonych w kwestii prawidłowości realizacji rozbudowy i jej negatywnego wpływu na obiekt, tj. jakoby powodowała ona zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, a jednocześnie nie wskazuje, aby skutkowała niedopuszczalnym pogorszeniem warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, skoro mamy tu do czynienia z rozbudową o funkcji mieszkalnej istniejącego budynku mieszkalnego. Brak jest zatem podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Ustalenia te wykluczają jednocześnie potrzebę zastosowania regulacji art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., zgodnie z którą w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

W konsekwencji, wobec braku podstaw do wydania w sprawie merytorycznej decyzji postępowanie prawidłowo zostało umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przeprowadzone w tej sprawie postępowanie wznowieniowe potwierdziło zetem prawidłowość ustaleń poczynionych w toku postępowania zwykłego. Tym samym uchybienie, jakim obarczone zostało postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] r. w postaci pominięcia stron, nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Oznacza to zaś konieczność zastosowania w niniejszej sprawie dyspozycji art. 146 § 2 k.p.a.

Ponadto należy zauważyć, że od doręczenia decyzji z dnia [...] r. upłynęło 5 lat – H.K. odebrała ją bowiem w dniu 25 listopada 2011 r. Stąd też w sprawie zachodzą również przesłanki z art. 146 § 1 k.p.a.

W konsekwencji słusznie organ drugiej instancji stwierdzając niekompletność zaskarżonego rozstrzygnięcia, zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy, na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 i 2 k.p.a. stwierdził wydanie decyzji z dnia [...] r. z naruszeniem prawa wobec pominięcia strony i odmówił jej uchylenia wobec upływu 5 lat od jej doręczenia, jak również faktu, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Biorąc powyższe pod uwagę skargę należało na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalić w całości. Stąd orzeczono jak w sentencji.