Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 749/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 164
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: art. 155, art. 127 par. 3 w zw. z art. 129 par. 1 i 2, art. 138 par. 1, art. 104, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Sławomir Kozik Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2016 r. sprawy ze skargi I. w G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o powołaniu na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] , Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.) oraz art. 155 i art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 - dalej: "k.p.a.")., po rozpoznaniu wniosku I. w G. (dalej także: "skarżąca I. " lub "strona skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zainicjowanej wnioskiem B. Ś. (dalej także: "uczestnik postępowania") o zmianę siedziby kancelarii notarialnej w W. na siedzibę kancelarii notarialnej w G. , utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] zmieniającą ostateczną decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] o powołaniu B. Ś. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w W. - w części dotyczącej siedziby kancelarii notarialnej i w miejsce dotychczasowej siedziby w W. wyznaczającą nową siedzibę w G. .

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], Minister Sprawiedliwości powołał B. Ś. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w W.

W dniu 23 lipca 2015 r. notariusz B. Ś. wystąpiła do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem o zmianę decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. w części dotyczącej siedziby kancelarii notarialnej, poprzez wyznaczenie nowej siedziby w G. .

Wniosek o zmianę decyzji notariusz uzasadniła interesem społecznym oraz sytuacją osobistą (rodzinną). Wnioskodawczyni wskazała, że w dzielnicy G. , w której planuje uruchomić kancelarię notarialną, nie funkcjonuje żadna kancelaria notarialna, natomiast w W. jest ich aż pięć. Notariusz porównała jednocześnie liczbę mieszkańców W.i dzielnicy G. , w której zamierza prowadzić kancelarię. Nadmieniła także, że obecnie kancelarię prowadzi z notariusz B. Ś. , która również wystąpiła z wnioskiem o zmianę decyzji w zakresie zmiany siedziby kancelarii. Wnioskodawczym wskazała, że obecnie kancelarię notarialną prowadzi, na zasadach spółki cywilnej, wraz z notariusz A. Ś. , z którą nadal zamierza prowadzić kancelarię notarialną w G. , w lokalu położonym w budynku przy ul. [...] . Poinformowała, że notariusz A.B. również wystąpiła z wnioskiem o zmianę decyzji w zakresie zmiany siedziby kancelarii notarialnej. Wnioskodawczyni podkreśliła, że za zmianą decyzji przemawia jej słuszny interes, jako strony postępowania. Wskazała, że z uwagi na konieczność rehabilitacji dwójki dzieci, konieczne jest skrócenie czasu dojazdów do pracy. Nadto, podniosła, że dynamicznie rozwijający się rynek i wymagania klientów co do dostępności notariusza, powodują konieczność "bycia elastycznym względem godzin pracy", a skrócenie odległości i czasu dojazdów jest zgodne z tymi oczekiwaniami.

W wyniku rozpatrzenia wniosku notariusza B. Ś. , Minister Sprawiedliwości - powołując się na przepisy art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie oraz art. 104 k.p.a., art. 155 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. zmienił swoją ostateczną decyzję z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], o powołaniu B. Ś. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w W. - w części dotyczącej siedziby kancelarii notarialnej i w miejsce dotychczasowej siedziby w W. wyznaczył nową siedzibę w G. .

Pismem z dnia 30 listopada 2015 r. I. w G. , reprezentowana przez adwokata, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wnosząc o uchylenie spornej decyzji Ministra w całości i odmowę zmiany ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2013 r. o powołaniu B. Ś. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w W. , skarżąca I. zarzuciła Ministrowi Sprawiedliwości:

- naruszenie art. 155 k.p.a. - poprzez zaniechanie uzyskania zgody na zmianę decyzji ostatecznej Ministra Sprawiedliwości z dnia "[...] listopada 2015 r." o powołaniu A.B. na stanowisko notariusza, pomimo konieczności uzyskania zgody na zmianę decyzji wszystkich stron, a nie jedynie wnioskodawcy,

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej,

- naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. - poprzez brak dokonania wyczerpujących ustaleń podczas postępowania dowodowego.

W uzasadnieniu skarżąca I. podniosła, że Minister Sprawiedliwości, dokonując zmiany decyzji ostatecznej bez uzyskania wymaganej zgody wszystkich stron postępowania, czyli I. w G. , dopuścił się rażącego naruszenia przepisu art. 155 k.p.a. Strona skarżąca podkreśliła, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika bowiem, że w postępowaniu w trybie nadzwyczajnego wzruszenia decyzji ostatecznej, podobnie jak w postępowaniu "zwykłym", winny uczestniczyć te same podmioty. Zdaniem strony skarżącej, redakcja art. 155 k.p.a. nie pozwala na ponowne badanie przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., albowiem decyzja podlegająca zmianie dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania i wobec tego wszystkie strony muszą wyrazić zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

Ponadto, skarżąca I. , powołując się na art. 17 ust. 1 Konstytucji RP - podniosła, że samorządy zawodowe reprezentują osoby wykonujące zawody zaufania publicznego, sprawując przy tym pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Strona skarżąca wskazała, że istotą zawodów zaufania publicznego jest gwarancja udzielana przez państwo, że osoby wykonujące te zawody reprezentują odpowiednie standardy zawodowe i etyczne. Nad dochowaniem tych standardów czuwa samorząd zawodowy poprzez uczestnictwo w procesie dopuszczania do zawodu zaufania publicznego oraz sądownictwo dyscyplinarne. W ocenie strony skarżącej, najważniejszym z aspektów wykonywania zawodu notariusza jest świadczenie wysokiej jakości usług notarialnych, bo tylko takie wykonywanie zawodu zabezpiecza obrót prawny.

Skarżąca I. podkreśliła, że w myśl art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie, powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby jego kancelarii stanowi kompetencję Ministra Sprawiedliwości. Strona skarżąca wskazała jednak, że ustawodawca zapewnił radzie właściwej izby notarialnej udział w postępowaniu poprzez przyznanie jej kompetencji do wydania niewiążącej opinii o kandydacie na stanowisko notariusza oraz o lokalizacji siedziby jego kancelarii, a więc także o jej zmianie. Zdaniem strony skarżącej, powyższe pozwala izbom notarialnym na realizację ich konstytucyjnych obowiązków. Według strony skarżącej, przedmiotowa opinia stanowi "ocenę grupy faktów", dokonaną w oparciu o ustawowe kryteria i jako dowód w sprawie powinna być rozpatrywana na tle całego materiału dowodowego.

Skarżąca I. zarzuciła, że sporna decyzja z dnia [...] listopada 2015 r. zawiera lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia nowej siedziby kancelarii notarialnej w G. . Strona skarżąca wskazała, że Minister Sprawiedliwości ograniczył swoje uzasadnienie do stwierdzenia, że I. w G. nie przedstawiła przekonujących argumentów przemawiających przeciwko wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w tym mieście. Zdaniem skarżącej Izby Notarialnej, nie zwalniało to jednak organu od przeprowadzenia postępowania dowodowego. Ponadto, strona skarżąca zarzuciła, że Minister Sprawiedliwości ograniczył się w uzasadnieniu decyzji do "poparcia" argumentacji wnioskodawczyni w zakresie okoliczności osobistych, przemawiających za zmianą decyzji i poprzestał na wskazaniu, że otwarcie nowej kancelarii w G. przyczyni się do zwiększenia dostępności do usług kancelarii notarialnych, nie odniósł się jednak do danych, że wobec zamknięcia kancelarii notarialnej wnioskodawczyni to właśnie w W. zapotrzebowanie na usługi notarialne będzie większe. Zdaniem strony skarżącej, Minister Sprawiedliwości tylko ogólnikowo odniósł się do okoliczności związanych bezpośrednio z kwestią wyznaczenia nowej siedziby kancelarii notarialnej, wskazując na liczbę mieszkańców G. i rozpatrywanej dzielnicy, brak jest jednak danych dotyczących liczby dokonywanych aktów notarialnych, z podziałem na ich rodzaje, na przestrzeni ostatnich lat, tak w G. , jak i w W. . Według strony skarżącej, zarówno liczba mieszkańców, jak i liczba podmiotów gospodarczych zarejestrowanych w danej miejscowości nie mogą stanowić bezpośredniego wyznacznika określającego zapotrzebowanie na usługi notarialne. Strona skarżąca zauważyła, że wiele podmiotów gospodarczych prowadzi działalność "poza siedzibą przedsiębiorstwa", a poza tym nie zawsze posiadają "potencjał ekonomiczny" do dokonywania czynności, dla których niezbędne jest zachowanie formy aktu notarialnego.

Skarżąca I. podkreśliła, że odmienność zawodu notariusza, jako osoby, która w ramach wykonywanych czynności posiada status funkcjonariusza publicznego powoduje, że w sposób szerszy, niż w przypadku innych zawodów prawniczych, należy rozpatrywać interes społeczny i słuszny interes obywateli, o którym mowa w art. 7 k.p.a. W ocenie strony skarżącej, zasada swobody wyboru miejsca pracy, na którą powołuje się Minister Sprawiedliwości, uwzględniać powinna także interes społeczny. Zdaniem skarżącej Izby Notarialnej, w interesie społecznym jest natomiast usytuowanie kancelarii notarialnych na obszarach, w których zapotrzebowanie na usługi notarialne nie jest zaspokojone. Strona skarżąca podkreśliła, że ustawodawca dał organom samorządu notarialnego oraz Ministrowi Sprawiedliwości kompetencje do decydowania o zaspokajaniu tych potrzeb. Strona skarżąca zauważyła, że Rada Izby Notarialnej, właśnie przez wydanie opinii w trybie art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie, może wskazywać jak i gdzie te potrzeby należy zaspokajać, a Minister Sprawiedliwości może to czynić, sporządzając plan siedzib kancelarii notarialnych.

Biorąc powyższe pod uwagę, skarżąca I. uznała, że uzasadnienie spornej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2015 r. wskazuje, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczność wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w miejscu, gdzie zapotrzebowanie na usługi notarialne jest już zaspokojone.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2015 r.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Minister, podtrzymują swoje dotychczasowe stanowisko, uznał, że - wbrew zarzutom skarżącej Izby Notarialnej - uzasadniając decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. Minister Sprawiedliwości wyczerpująco przedstawił i rozważył zagadnienia faktyczne oraz prawne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i w konsekwencji wykazał, dlaczego podjął decyzję o zmianie siedziby kancelarii notarialnej notariusz B. Ś. , wyznaczając w miejsce dotychczasowej siedziby w W. nową siedzibę w G. . Zdaniem organu, Minister odniósł się także do zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, w tym do uchwały Rady I. w G. nr [...] z dnia [...] września 2015 r. W tej sytuacji, organ uznał, ze chybiony jest więc zarzut strony skarżącej dotyczący rzekomego braku dokonania wyczerpujących ustaleń podczas postępowania dowodowego.

Powołując się na dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Minister Sprawiedliwości uznał, że wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 ustawy - Prawo o notariacie, nie jest w żaden sposób związany treścią opinii rady właściwej izby notarialnej, która stanowi część materiału dowodowego w sprawie i podlega, na równi z innymi dowodami, swobodnej ocenie organu rozstrzygającego.

Odwołując się do treści przepisu art. 155 k.p.a., Minister wskazał, że przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony podlega ocenie według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady, że organ administracyjny, będąc uprawniony przez przepisy prawa do wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. W ocenie organu, konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. w żaden sposób nie wskazuje na prymat przesłanki interesu społecznego nad interesem strony. Jednocześnie, organ uznał, że definiowanie pojęcia ważnego interesu społecznego - jak czyni to skarżąca I. w G. jedynie w odniesieniu do zaspokojenia potrzeb na usługi notarialne w danej miejscowości - nie znajduje normatywnego uzasadnienia. Zdaniem Ministra, wykładni art. 155 k.p.a. w zakresie istnienia przesłanki słusznego interesu strony, należy dokonywać z uwzględnieniem konstytucyjnej normy wyrażonej w art. 65 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Minister zauważył wprawdzie, że wyjątki od powyższej zasady określa ustawa, niemniej - zdaniem organu - wyjątki te nie mogą być jednak interpretowane w sposób rozszerzający z naruszeniem słusznego interesu zainteresowanego notariusza do wyboru siedziby swojej kancelarii. W konsekwencji, organ uznał, ze tylko na mocy ustawy możliwe jest ograniczenie wolności wyboru i wykonywania zawodu, przy czym Konstytucja RP stawia takiej ustawie określone warunki, o których mowa w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej. Organ podkreślił jednocześnie, że wszelkie ograniczenia wolności i praw obywatelskich nigdy nie mogą naruszać ich istoty i są dopuszczalne tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób.

Odnosząc się do powołanych przez B. Ś. okoliczności uzasadniających wniosek o zmianę siedziby kancelarii notarialnej, Minister Sprawiedliwości uznał, że słuszny interes strony nie wymaga powoływania szczególnych, czy też wyjątkowych względów, które mają go wykazać. Tym niemniej, organ uznał, że wskazane przez wnioskodawczynię okoliczności należy uznać za takie, albowiem dotyczą one sytuacji rodzinnej wnioskodawczyni, a więc niewątpliwie mieszczą się w zakresie pojęcia słusznego interesu strony. Zdaniem organu, okoliczności przywołane przez wnioskodawczynię nie sprzeciwiają się w żaden sposób prawidłowo rozumianemu interesowi społecznemu, wyrażającemu się w swobodzie dostępu do usług notarialnych. Organ zauważył w tym kontekście, że skarżąca I. w G. , uzasadniając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wprost nie zakwestionowała słusznego interesu wnioskodawczyni, wyrażającego się w żądaniu zmiany siedziby kancelarii notarialnej. Ponadto, Minister wskazał, że skarżąca I. , jeżeli uważała za celowe przeprowadzenie postępowania dowodowego w szerszym zakresie, w tym co do okoliczności powołanych przez wnioskodawczynię, mogła złożyć stosowny wniosek dowodowy i wskazać, na jaką okoliczność miałby zostać przeprowadzony ten dowód. Jednak, jak zauważył organ, mimo pouczenia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, strona skarżąca takiego wniosku nie złożyła.

Ustosunkowując się z kolei do argumentacji podniesionej przez skarżącą Izbę Notarialną w zakresie, w jakim, powołując się na regulację art. 155 k.p.a., podjęła ona próbę wykazania, że dokonanie zmiany decyzji ostatecznej uwarunkowane było uzyskaniem wymaganej zgody "wszystkich" stron postępowania, czyli również skarżącej Izby Notarialnej, Minister Sprawiedliwości uznał, że stanowisko takie jest błędne. Organ wskazał bowiem, że podstawowym warunkiem dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej jest zgoda strony, która nabyła prawo, wobec czego granicę dozwolonych zmian w decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. wyznacza treść wyrażonej zgody. Zdaniem organu, skoro decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], B. Ś. została powołana na stanowisko notariusza z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w W. , uznać należy, że jest ona zatem jedyną stroną, która z mocy tej decyzji nabyła prawo podmiotowe, w rozumieniu art. 155 k.p.a. Organ zaznaczył przy tym, że wykładnia normy prawnej wyrażonej w art. 155 k.p.a. nie może być dokonywana w oderwaniu od przedmiotu postępowania o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej oraz kompetencji Ministra Sprawiedliwości w tym zakresie. W tej sytuacji, organ przypomniał, że Minister Sprawiedliwości, wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 ustawy - Prawo o notariacie, nie jest w żaden sposób związany treścią opinii rady właściwej izby notarialnej, która stanowi część materiału dowodowego w sprawie i podlega, na równi z innymi dowodami, swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. Organ zauważył jednocześnie, że powołanie i wyznaczenie siedziby kancelarii następuje po zasięgnięciu opinii, a nie po uzyskaniu zgody właściwej izby notarialnej. Zdaniem Ministra, takie ukształtowanie kompetencji organu administracji nie pozwala na przyjęcie stanowiska, według którego w postępowaniu o zamianę decyzji ostatecznej w zakresie siedziby kancelarii notarialnej, prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a., Minister Sprawiedliwości musiałby uzyskać zgodę izby notarialnej, w której właściwości wyznaczona była dotychczasowa jej siedziba. Zdaniem organu, taka rozszerzająca interpretacja regulacji prawnej wyrażonej w art. 155 k.p.a., którą prezentuje strona skarżącą, jest nieuzasadniona, albowiem pomija nie tylko gramatyczną, ale i funkcjonalno-celowościową wykładnię analizowanego przepisu. Zdaniem organu, przyjęcie poglądu skarżącej Izby Notarialnej za słuszny, prowadziłoby do paradoksalnego wniosku, że brak zgody podmiotu, który nie nabył uprawnienia w sferze prawa materialnego uniemożliwiałby zmianę decyzji ostatecznej w stosunku do strony, która nabyła prawo na mocy ostatecznej decyzji, i która zainicjowała postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. Minister Sprawiedliwości wskazać jednocześnie, że powyższe stanowisko podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w analogicznych sprawach dotyczących zmiany siedziby kancelarii notarialnej (organ powołał jako przykład wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1721/15 oraz z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1810/15).

Ponadto, Minister Sprawiedliwości uznał, że - wbrew wywodom strony skarżącej zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - organ w spornej decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. nie tylko ocenił celowość wyznaczenia nowej siedziby kancelarii notarialnej w G. , ale również rozważył zasadność likwidacji dotychczasowej kancelarii wnioskodawczyni w W. W tej sytuacji, zdaniem Ministra, chybiony jest zarzut strony skarżącej jakoby sporna decyzja została uzasadniona w sposób nieprzekonujący i lakoniczny.

Organ zauważył, że zaprezentowana przez skarżącą Izbę Notarialną w G. argumentacja zasadniczo skupia się na próbie wykazania, że popyt na usługi notarialne w G. jest całkowicie zaspokojony w odróżnieniu od sytuacji w mniejszych, okolicznych miejscowościach. Minister Sprawiedliwości wskazał ponadto, że z zarzutów strony skarżącej wynika również, że organ winien w odniesieniu do lokalizacji poszczególnych kancelarii notarialnych prowadzić badania statystyczne i rynkowe, co - jak sugeruje skarżąca I. - stanowić ma podstawowe kryterium wyznaczania ich siedzib.

Odnosząc się do powyższych zarzutów, organ odwołał się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 768/08, w którym NSA uznał, że zapotrzebowanie na usługi notarialne w innym mieście nie może stać na przeszkodzie ustaleniu siedziby kancelarii notarialnej w mieście, wskazanym przez wnioskodawcę, w którym również celowe jest powstanie kancelarii. Mając na względzie powyższe stanowisko wyrażone w judykaturze, a także odwołując się do innych orzeczeń NSA, Minister Sprawiedliwości stwierdził, że wyznaczenie siedziby kolejnej kancelarii notarialnej w G. nie stoi w sprzeczności z zapewnieniem dostępu do usług notarialnych w innych miejscowościach i rejonach, gdzie również istnieje zapotrzebowanie na te usługi, bowiem, ze względu na ilość kandydatów do zawodu notariusza, istnieje możliwość pełnego, systematycznego zaspokojenia potrzeb w tym zakresie. W ocenie organu, najlepszym przykładem systematycznego zaspokajania tych potrzeb, także na obszarze właściwości I. w G. , są decyzje Ministra Sprawiedliwości powołujące na stanowisko notariusza z wyznaczeniem siedzib kancelarii notarialnych w miejscowościach, w których dotychczas działalności nie prowadził żaden notariusz, tj. w C. (decyzja z dnia [...] października 2014 r., nr [...]), w S. (decyzja z dnia [...] października 2014 r., nr [...]), w [...] (decyzja z dnia [...] marca 2015 r., nr [...]), czy też w [...] (decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...]). Jednocześnie, organ zauważył, że w sprawie nr [...] Minister Sprawiedliwości zmienił siedzibę kancelarii notarialnej z [...] na [...] (decyzja z dnia [...] listopada 2014 r.), zaś w sprawie nr [...] ze [...] na [...] (decyzja z dnia [...] maja 2014 r.), gdzie również nie funkcjonowały żadne kancelarie notarialne.

Ponadto, mając na uwadze zarzuty skarżącej I., organ wyraźnie wskazał, że przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości (tak również /w:/ wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 491/12). Jednocześnie, organ uznał, że liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów mogą jedynie stanowić pewną wskazówkę określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, lecz nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata. Zdaniem organu, odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym, że naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony (podobnie: m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 154/05 oraz z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1059/10).

Ponadto, Minister Sprawiedliwości uznał, że ustawa - Prawo o notariacie nie przewiduje, co wielokrotnie wynikało również z judykatury sądów administracyjnych, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii (tak m.in. /w:/ wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt II SA 385/98, z dnia 28 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1736/00, z dnia 17 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 1973/01 i sygn. akt II SA 1624/01 oraz z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 479/11, czy też wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lipca 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 154/05). Jednocześnie, Minister uznał, iż z przepisów wskazanej ustawy nie wynika również wymóg zadbania o to, żeby nowo utworzona kancelaria nie wpłynęła negatywnie na rentowność kancelarii już istniejących na terenie, gdzie wyznaczono jej siedzibę. Ponadto, organ stwierdził, że niecelowe i zarazem sprzeczne z zasadą wolności wyboru miejsca wykonywania zawodu, wyrażoną w art. 65 Konstytucji RP, byłoby także różnicowanie przez Ministra Sprawiedliwości decyzji co do lokalizacji siedziby notariusza, pomimo istnienia słusznego interesu strony, w rozumieniu regulacji art. 155 k.p.a. Zdaniem organu, przywołana zasada nie może również doznawać ograniczenia kosztem notariuszy, którzy chronologicznie później decydują się na lokalizację siedziby ich kancelarii notarialnej w G. .

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego kwestii braku planu siedzib kancelarii notarialnych, Minister wskazał, że zarówno z przepisów ustawy - Prawo o notariacie, jak i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42, poz. 188), nie wynika, aby plan ten miał w sprawie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej charakter bezwzględnie wiążący. Organ stwierdził, że zarówno przy powołaniu na stanowisko notariusza, jak i przy zmianie siedziby kancelarii notarialnej, Minister Sprawiedliwości kieruje się obowiązującymi przepisami ustawy - Prawo o notariacie oraz koniecznością dążenia do pełnego zaspokojenia zapotrzebowania na usługi notarialne. Zdaniem organu, skoro przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, nie można zatem przypisać ewentualnemu planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach, gdyż nie znajduje to jakichkolwiek podstaw prawnych. Organ zauważył jednocześnie, że z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że plan siedzib kancelarii notarialnych nie ma bezwzględnie wiążącego charakteru w sprawie powołania na stanowisko notariusza (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 491/12). W tej sytuacji, zdaniem organu, również w sprawie zmiany siedziby jego opracowanie nie było celowe i konieczne.

Minister Sprawiedliwości uznał, że tworzenie nowych kancelarii, zapewniających w drodze konkurencji lepszą obsługę mieszkańców, a przez to również nieprzerwany dostęp do usług notarialnych, kształtujących bezpieczeństwo obrotu prawnego, leży w interesie społecznym, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Organ uznał jednocześnie, że obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości jest zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych i umożliwienie wyboru kancelarii.

Zdaniem organu, istotne jest to, iż skarżąca I. w G. , kwestionując zasadność wyznaczenia nowej siedziby kancelarii notarialnej A.B. w G. i powołując się na pełne zaspokojenie na tym terenie zapotrzebowania na usługi notarialne, również nie poparła tego twierdzenia żadnymi własnymi analizami, czy też zestawieniami. Ponadto, jak zauważył organ, w tym zakresie skarżąca I. nie wykazała żadnej inicjatywy dowodowej, a zatem - zdaniem organu - okoliczność faktyczna w postaci istnienia zapotrzebowania na czynności notarialne w G. może być również uznana za udowodnioną w trybie art. 81 k.p.a.

Niezależnie jednak od powyższego, organ wyraźnie podkreślił, że z przepisów ustawy - Prawo o notariacie w żadnym razie nie wynika, aby podstawą do utworzenia w danej miejscowości kolejnej kancelarii notarialnej był wzrost ilości aktów notarialnych sporządzanych w dotychczas funkcjonujących kancelariach.

Organ wskazał również, że systematyczne zwiększanie kompetencji notariuszy zarówno poprzez poszerzenie katalogu czynności notarialnych, jak i zwiększenie katalogu czynności prawnych, w których istnieje przymus notarialny, skutkuje stałym wzrostem liczby dokonywanych przez notariuszy czynności notarialnych.

Mając na uwadze przedstawione argumenty, Minister Sprawiedliwości stwierdził, że wydając sporną decyzję z dnia [...] listopada 2015 r., uwzględnił i rozważył okoliczności faktyczne istotne dla wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w G. oraz dokonał ich oceny prawnej, co znalazło wyraz w jej uzasadnieniu.

Minister zauważył, iż z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że w demokratycznym państwie prawnym pozostawienie rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji publicznej oznacza domniemanie decyzji pozytywnej dla strony. Zatem, organ uznał, że może odmówić uwzględnienia wniosku strony, jeżeli wykracza to poza jego faktyczne możliwości albo pozostaje w sprzeczności z innym prawnie chronionym interesem, który na gruncie danej sprawy bardziej zasługuje na ochronę. Zdaniem Ministra, wynikające z art. 7 k.p.a. domniemanie pozytywnego (zgodnego z wnioskiem strony) rozstrzygnięcia danej kwestii zostało zaakceptowane w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego także w odniesieniu do wniosku o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej. Organ uznał, że będąc uprawniony przez przepisy prawa do wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. W konsekwencji, Minister uznał, że żadne okoliczności faktyczne, ani też inny prawnie chroniony interes, w tym interes społeczny, nie przełamały wskazanego domniemania co do wyznaczenia nowej siedziby kancelarii notarialnej wnioskodawczyni. Organ stwierdził jednocześnie, iż sporna decyzja z dnia [...] listopada 2015 r. nie nosi cech dowolności, albowiem Minister Sprawiedliwości wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz dostatecznie wyjaśnił podjęte rozstrzygnięcie.

W piśmie z dnia 4 marca 2016 r. I. w G. , reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2016 r.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, I. w G. zarzuciła organowi:

1) naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności:

- naruszenie art. 155 k.p.a. - poprzez dokonanie zmiany ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2013 r. bez uzyskania zgody strony postępowania - I. w G. ,

- naruszenie art. 6 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa,

- naruszenie art. 7 k.p.a. - poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. - poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym,

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia w miejsce dotychczasowej siedziby w W. nowej siedziby kancelarii notarialnej w G. ;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie, a mianowicie naruszenie art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego - poprzez brak wykazania przyczyn, dla których Minister Sprawiedliwości uznał, że w G. istnieje zapotrzebowanie na lokalizację siedziby kolejnej kancelarii notarialnej.

W uzasadnieniu skargi I. w G. , powołując się na przepis art. 155 k.p.a. i uregulowany nim nadzwyczajny tryb wyruszania ostatecznych decyzji administracyjnych, wskazała, że decyzja ostateczna może być zmieniona, o ile stosowną zgodę wyrażą wszystkie strony postępowania, a nie tylko ta, która na podstawie rozstrzygnięcia nabyła prawa. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 787/09, skarżąca I. uznał, że skoro w postępowaniu "zwykłym" uznawano, że wydawana decyzja będzie wpływać na prawa i obowiązki innych podmiotów, to również w postępowaniu nadzwyczajnym zmierzającym do umiany pierwotnej decyzji winny uczestniczyć te same podmioty. Zdaniem strony skarżącej, o takim rozumieniu przepisu art. 155 k.p.a. świadczy jego redakcja, która nie pozwala na ponowne badanie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Odwołując się z kolei do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 666/12, strona skarżąca stwierdziła, że przez zgodę strony, niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, rozumieć należy nie wyłącznie zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich stron (podmiotów) mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie przepisu art. 155 k.p.a., albowiem decyzja podlegająca zmianie dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania i wobec tego wszystkie strony muszą wyrazić zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Strona skarżąca zaznaczyła przy tym, iż zgoda strony na uchylenie lub zmianę decyzji musi być udzielona wyraźnie, a więc nie może tu być mowy o domniemanej zgodzie, chociażby za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał "słuszny interes strony". Strona skarżąca wskazała w tym miejscu, że w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie przesądzono kwestię konieczności uznania samorządu notarialnego za stronę postępowania w przedmiocie powoływania i odwoływania notariuszy oraz asesorów notarialnych (por. uchwała NSA z dnia22 września 2014 r., sygn. akt II GPS 1/14, publik m.in. /w:/ ONSAiWSA z 2015 nr 1 poz. 4; podobnie wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2332/11, ONSAiWSA z 2014 r. nr 2, poz. 27, a także z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 938/12, LEX nr 1427359). Konkludując, strona skarżąca uznała, że warto przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt II GSK 68/05, zgodnie z którym "skoro wymagana jest opinia samorządu notarialnego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej na podstawie art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie, w trybie art. 106 k.p.a., to całkowicie logicznym jest stosowanie tej instytucji zasięgania opinii w przypadku zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a.". Zdaniem strony skarżącej, przenosząc powyższe stanowisko NSA na grunt niniejszej sprawy, przyjąć należy zatem, iż Minister Sprawiedliwości dopuścił się rażącego naruszenia przepisu art. 155 k.p.a. - poprzez dokonania zmiany decyzji ostatecznej bez uzyskania wymaganej zgody wszystkich stron postępowania, czyli bez zgodny I. w G. .

Strona skarżąca zarzuciła ponadto, że uruchamianie coraz większej ilości kancelarii notarialnych w aglomeracjach miejskich, w których potrzeby mieszkańców są w pełni zaspokojone, prowadzi do zmniejszenia dochodu funkcjonujących kancelarii, co może doprowadzić do obniżenia cen zmierzającego do zwiększenia ilości dokonywanych czynności, co niewątpliwie wpłynie na obniżenie jakości świadczonych usług. Zdaniem strony skarżącej, tego rodzaju działania skutkują natomiast negatywny konsekwencjami nie tylko dla samych notariuszy, ale przede wszystkim dla bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca podkreśliła, że Rada I. w G. , opiniując negatywnie wniosek B. Ś. w przedmiocie zmiany i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w G. kierowała się faktem, iż zapotrzebowanie na usługi notarialne na terenie w/w miasta zostało całkowicie zaspokojone. Skarżąca stwierdziła ponadto, że obserwuje stały spadek liczby czynności notarialnych, co prowadzić może do wniosku, iż powoływanie nieograniczonej liczby nowych notariuszy, przy braku jakiegokolwiek planu rozmieszczenia kancelarii notarialnych i tworzenie ich w nieograniczonej liczbie, stwarza realne zagrożenie dla bezpiecznego obrotu prawnego w Polsce, w tym w szczególności dla bezpieczeństwa majątku państwa i obywateli.

W tym miejscu strona skarżąca przytoczyła uchwałę składu siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 6 lutego 1996 r. (sygn. akt III AZP 26/95, OSNP z 1996 r., nr 12, poz. 164), w uzasadnieniu której Sąd najwyższy uznał, iż "I. ma interes prawny w tym, aby siedziba kancelarii notariusza została wyznaczona w sposób pozwalający na prawidłowe spełnienie przez niego funkcji i to zarówno w aspekcie jego indywidualnego interesu, jak i interesu całej korporacji, a zwłaszcza osób korzystających z usług notariuszy (właściwe rozmieszczenie kancelarii)".

Strona skarżąca podkreśliła również, iż notariusz to nie tylko zawód zaufania publicznego, ale również funkcja publiczna, czego konsekwencją jest m.in. istotne ograniczenie wolności działalności gospodarczej notariuszy.

W konsekwencji, strona skarżąca uznała, że Minister Sprawiedliwości ponosi publicznoprawną odpowiedzialność za zapewnienie równomiernego dostępu do usług notarialnych. Skarżąca I. uznała, że ratio legis przywołanych przepisów stanowił wzgląd na konieczność zapewnienia przez państwo, przede wszystkim w związku z samym ustanowieniem instytucji przymusu notarialnego, powszechnej dostępności korzystania z usług notarialnych. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, za niedopuszczalną należy uznać sytuację, w której podaż usług notarialnych w dużych ośrodkach miejskich znacząco przewyższa popyt, a jednocześnie istnieją liczne małe miejscowości, w których dostęp do usług notarialnych nie jest zaspokajany. Według strony skarżącej, nie może budzić wątpliwości fakt, że podstawowym kryterium, które należy brać pod uwagę przy wyznaczaniu siedziby kancelarii notarialnej jest zapotrzebowanie społeczne na usługi notarialne na danym terenie, co - jak wskazała skarżąca - podzielił również w swoim dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 311/06 oraz II GSK 312/06). Strona skarżąca wskazała ponadto, że nadzór nad rozmieszeniem kancelarii notarialnych służy również zagwarantowaniu tworzenia właściwych warunków pracy notariatu, ażeby zarówno w interesie społecznym, jak i w interesie Indywidualnym każdego przedstawiciela zawodu notariusza, zawód ten mógł być wykonywany w sposób kompetentny i rzetelny oraz nie podlegał fluktuacjom związanym z rozwojem źle pojętej konkurencji (np. w wypadku powołania zbyt dużej ilości kancelarii notarialnych na terenie jednego miasta) (por. A. Oleszko, Ustrój polskiego notariatu, Warszawa 1999, s. 97-100). W tej sytuacji, strona skarżąca uznała, że Minister sprawiedliwości powinien prowadzić działalność analityczną w zakresie oceny popytu i podaży usług notarialnych na ternie całego kraju, która znajduje odzwierciedlenie w planie siedzib kancelarii notarialnych (vide: § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego). Zdaniem strony skarżącej, rezultaty powyższej działalności analitycznej powinny natomiast znaleźć odzwierciedlenie w polityce administracyjnej Ministra Sprawiedliwości w zakresie powołań na stanowisko notariusza i wyznaczania siedzib kancelarii notarialnych.

Mając powyższe na uwadze, strona skarżąca stwierdziła, że w odniesieniu do kwestii lokalizacji kancelarii notarialnej w G. , Minister Sprawiedliwości winien wydać przedmiotową decyzję po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w trakcie którego należało w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, pozwalający na ocenę zaspokojenia zapotrzebowania na usługi notarialne na danym obszarze.

Według strony skarżącej, jedyną metodą pozwalającą na obiektywne i wymierne określenie lokalnego zapotrzebowania na usługi notarialne jest przeprowadzenie stosownych badań statystycznych. Strona skarżąca uznała zatem, że w toku postępowania wyjaśniającego Minister Sprawiedliwości winien był zgromadzić dane dotyczące nie tylko ilości czynności notarialnych dokonywanych przez notariuszy, w istniejących już na obszarze działania planowanej kancelarii, kancelariach notarialnych, ale również zobowiązany był przeanalizować także specyfikę i rodzaj czynności notarialnych dokonywanych w tym rejonie. W ocenie skarżącej Izby Notarialnej, statystyki te powinny obrazować, czy w danej miejscowości zapotrzebowanie na usługi notarialne rośnie, czy też maleje, a także, czy notariusze są w stanie sprostać ewentualnemu wzrostowi takiego zapotrzebowania bez konieczności tworzenia nowych kancelarii. Zdaniem strony skarżącej, są to informacje o zupełnie podstawowym znaczeniu dla wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej, albowiem pozwalają one ocenić zarówno realne obciążenie notariusza, jak i zapotrzebowanie na czynności notarialne w skali powszechnej. Dodatkowo cenną wskazówką są wszelkie informacje o konkretnych społecznych sygnałach niezaspokojenia zapotrzebowania na usługi notarialne. Według strony skarżącej, dopiero łączna analiza wskazanych zmiennych umożliwia wyciągnięcie wniosków dotyczących dostępności usług świadczonych przez notariuszy na danym obszarze.

Strona skarżąca zarzuciła jednak, że Minister Sprawiedliwości przyjął z góry założoną tezę, iż zapotrzebowanie na usługi notarialne na ternie G. nie jest zaspokajane w sposób wystarczający, pomimo, że twierdzenie to nie wstało w żaden sposób udowodnione. Skarżąca I. zarzuciła, że organ nie uzasadnił w żaden sposób, dlaczego w jego opinii celowe jest wyznaczenie kolejnej siedziby kancelarii notarialnej w G. . Strona skarżąca uznała, że zarówno liczba mieszkańców, jak i liczba podmiotów gospodarczych zarejestrowanych w danej miejscowości nie mogą stanowić bezpośredniego wyznacznika określającego zapotrzebowanie na usługi notarialne na wskazanym terenie, albowiem należy wziąć pod uwagę fakt, iż nie wszyscy przedsiębiorcy prowadzą działalność w siedzibie i swojej firmy, a poza tym nie zawsze posiadają oni potencjał ekonomiczny do dokonywania czynności, do których niezbędne jest zachowanie rygoru czynności notarialnej.

Strona skarżąca przywołała dane pochodzące ze Sprawozdania i oceny stanu notariatu sporządzonego przez Krajową Radę Notarialną, na podstawie art. 40 § 2 Prawa o notariacie, wskazując m.in., iż z analiz tych wynika, że średnia ilość aktów notarialnych sporządzanych miesięcznie przez notariuszy od 2008 r. sukcesywnie maleje. W tej sytuacji, strona skarżąca zarzuciła, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż Minister Sprawiedliwości nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego.

Zdaniem strony skarżącej, wydając zaskarżona decyzję, nie wzięto pod uwagę istniejącego w sprawie materiału dowodowego, opierając się na lakonicznym uzasadnieniu faktycznym. Ponadto, skarżąca zarzuciła, iż Minister Sprawiedliwości nie odniósł się do przedstawionych w opinii Rady I. w G. faktów dotyczących zapotrzebowania na usługi notarialne w tym mieście. W konsekwencji, skarżąca I. zarzuciła organowi istotne naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymują swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

Analizując skargę według wskazanych powyżej kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2016 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] listopada 2015 r. zmieniająca decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2013 r. o powołaniu B. Ś. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w części dotyczącej siedziby kancelarii notarialnej i w miejsce dotychczasowej siedziby w W. wyznaczająca nową siedzibę w G. – nie narusza przepisów prawa.

W ocenie Sądu, uznać należy, iż - wbrew stanowisku skarżącej I. w G. - Minister Sprawiedliwości, wydając obie sporne decyzje, miał na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli.

Sąd uznał, że Minister Sprawiedliwości, realizując zasadę wyrażoną w przepisie art. 7 k.p.a., rozstrzygnął wniosek B. Ś. , biorąc pod uwagę interes społeczny zarówno w kontekście potrzeby zapewnienia szerszego dostępu do usług notarialnych w G. i możliwości pełnego zaspokojenia istniejących potrzeb przez dotychczas działających notariuszy, jak również w kontekście wpływu zmiany siedziby na dostęp do usług notarialnych w W. . W konsekwencji, zestawiając w sposób prawidłowy tak rozumiany interes społeczny ze słusznym interesem wnioskodawczyni, rozumianym jako realizacja prawa do wykonywania zawodu przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia oraz prawa wyboru miejsca pracy, Minister Sprawiedliwości wydał wspomniane decyzje z poszanowaniem stosownych procedur.

Przede wszystkim należy uznać, iż Minister Sprawiedliwości nie dopuścił się naruszenia przepisu art. 155 k.p.a.

Zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się temu i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że zarówno przesłanka interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony, podlegają ocenie według reguły wyrażonej w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą, organ administracyjny, będąc uprawniony przez przepisy prawa do wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny.

Sąd uznał, że nieuzasadnione jest przyjęcie prymatu ważnego interesu społecznego, pojmowanego przez skarżącą Izbę Notarialną jedynie przez pryzmat zaspokojenia zapotrzebowania na usługi notarialne przez notariuszy prowadzących już kancelarie w G. , z jednoczesnym całkowitym pominięciem indywidualnego interesu wnioskodawczyni - notariusz B. Ś. Taka wybiórcza interpretacja normy prawnej przewidzianej w art. 155 k.p.a., wyrażająca się w pominięciu jednej z dwóch zasadniczych przesłanek, stoi w sprzeczności nie tylko z zasadami prawidłowej wykładni, ale również nie uwzględnia normy wyrażonej w art. 65 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którą każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, przy jednoczesnym zastrzeżeniu, że wyjątki od tej zasady może określać wyłącznie ustawa.

Mając na względzie przywołane przez notariusz B. Ś. okoliczności uzasadniające wniosek o zmianę siedziby kancelarii notarialnej, Sąd uznał, że z całą pewnością mieszczą się one w ustawowym pojęciu słusznego interesu strony, albowiem nie sposób zakwestionować, że sytuacja rodzinna wnioskodawczyni i wynikające z niej okoliczności, uzasadniają w sposób dostateczny zmianę siedziby kancelarii notarialnej.

Jednocześnie, Sąd uznał, że wyznaczenie siedziby kolejnej kancelarii notarialnej w G. nie sprzeciwia się w żaden sposób prawidłowo rozumianemu interesowi społecznemu, wyrażającemu się w swobodzie dostępu do usług notarialnych. W żaden sposób nie można zgodzić się przy tym z wąskim rozumieniem pojęcia tego interesu, jaki prezentuje skarżąca I. , która sprowadza go do ekonomicznego wymiaru wykonywania zawodu przez notariuszy aktualnie prowadzących kancelarie notarialne w G. W ocenie Sądu, takie stanowisko strony skarżącej nie odnosi się w żaden sposób do przesłanek przewidzianych przez art. 155 k.p.a.

Analizując zarzut naruszenia przepisu art. 155 k.p.a., Sąd uznał jednocześnie, iż bezzasadna jest argumentacja skarżącej I. w G. w zakresie, w jakim strona skarżąca twierdzi, że dokonanie zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2013 r. uwarunkowane było uzyskaniem wymaganej zgody "wszystkich" stron postępowania, czyli również skarżącej I. w G. .

Otóż, należy wyraźnie stwierdzić, że skoro podstawowym warunkiem dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej jest zgoda strony, która nabyła prawo, to uznać trzeba, iż granicę dozwolonych zmian decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. wyznacza treść wyrażonej zgody.

W tym miejscu, należy zauważyć, że decyzją z dnia 19 tego 2013 r., nr [...], B. Ś. została powołana na stanowisko notariusza z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w W. Nie ulega zatem wątpliwości, że jedyną stroną, która na mocy tej decyzji nabyła prawo podmiotowe, w rozumieniu art. 155 k.p.a., jest notariusz B.Ś.

Zdaniem Sądu, zgodzić się należy z Ministrem Sprawiedliwości, że wykładnia normy prawnej wyrażonej w art. 155 k.p.a. nie może być dokonywana w oderwaniu od przedmiotu postępowania o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej, a także kompetencji Ministra Sprawiedliwości w tym zakresie.

Istotne jest to, że Minister Sprawiedliwości, wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 ustawy - Prawo o notariacie, nie jest w żaden sposób związany treścią opinii rady właściwej izby notarialnej, która stanowi część materiału dowodowego w sprawie i podlega, na równi z innymi dowodami, swobodnej ocenie Ministra. Skoro, powołanie i wyznaczenie siedziby kancelarii następuje po zasięgnięciu opinii, a nie po uzyskaniu zgody właściwej izby notarialnej, uznać należy, iż takie ukształtowanie kompetencji Ministra Sprawiedliwości nie pozwala na przyjęcie stanowiska strony skarżącej, według którego w postępowaniu o zmianę decyzji ostatecznej w zakresie siedziby kancelarii notarialnej, prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a., Minister Sprawiedliwości musiałby uzyskać zgodę izby notarialnej, w której właściwości wyznaczona była dotychczasowa jej siedziba.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organ słusznie uznał, że taka rozszerzająca interpretacja regulacji wyrażonej w art. 155 k.p.a., jaką prezentuje strona skarżącą, jest nieprawidłowa, albowiem pomija ona nie tylko gramatyczną, ale również funkcjonalno-celowościową wykładnię analizowanego przepisu.

Ponadto, Sąd nie zgodził się z zarzutem strony skarżącej dotyczącym rzekomego naruszenia przepisów art. 77 § 1 k.p.a. zw. z art. 80 k.p.a., albowiem - wbrew stanowisku I. w G. - Minister Sprawiedliwości, wydając obie sporne decyzje przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób kompletny, dokonując przy tym wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. W ocenie Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w sposób szczegółowy odniósł się również do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą Izbę Notarialną w G. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zdaniem Sądu, uznać należy, że Minister Sprawiedliwości, wbrew zarzutom skarżącej, uwzględnił również opinię Rady I. w G. wyrażoną w uchwale Nr [...] z dnia [...] września 2015 r.

W tym miejscu, należy wyraźnie zauważyć, że wspomniana opinia Rady I. w G. stanowiła jedynie dowód w sprawie i nie była wiążąca dla organu. Jednocześnie, uznać trzeba, iż to, że rozpoznając sprawę Minister Sprawiedliwości poczynił odmienne ustalenia faktyczne, co do spełnienia przesłanek z art. 155 k.p.a., niż wyrażone we wspomnianej opinii Rady I. w G. , nie oznacza, że opinia ta nie była brana pod uwagę.

Analizując obie sporne decyzje, Sąd nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego, z uwagi na rzekomy brak wykazania przyczyn, dla których Minister Sprawiedliwości uznał, że w G. istnieje zapotrzebowanie na lokalizację nowej kancelarii notarialnej.

Zdaniem Sądu, należy uznać, że wydając wspomniane decyzje, Minister Sprawiedliwości uwzględnił okoliczności faktyczne istotne dla wyznaczenia w miejsce dotychczasowej siedziby kancelarii w W. nowej siedziby kancelarii notarialnej w G. , a także dokonał ich oceny prawnej, co znalazło wyraz w uzasadnieniach obu spornych rozstrzygnięć.

Ustosunkowując się do stawianych zarzutów, organ zasadnie wskazał - w oparciu o stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 768/08 - że zapotrzebowanie na usługi notarialne w innym mieście nie może stać na przeszkodzie ustaleniu siedziby kancelarii notarialnej w mieście wskazanym przez wnioskodawcę, w którym również celowe jest powstanie kancelarii.

W konsekwencji, Minister Sprawiedliwości zasadnie stwierdził, że wyznaczenie siedziby kolejnej kancelarii notarialnej w G. nie stoi w sprzeczności z zapewnieniem dostępu do usług notarialnych w innych miejscowościach rejonach, gdzie również istnieje zapotrzebowanie na te usługi, albowiem, ze względu na ilość kandydatów do zawodu notariusza, istnieje możliwość pełnego, systematycznego zaspokojenia potrzeb w tym zakresie. Zdaniem Sądu, należy zgodzić się z organem, iż fakt wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w dużym ośrodku miejskim w żaden sposób nie utrudnia dostępu do usług notarialnych w mniejszych ośrodkach, tym bardziej, że - jak trafnie zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - Minister Sprawiedliwości realizuje jednocześnie obowiązek zapewnienia równomiernego dostępu do usług notarialnych, wyznaczając siedziby kancelarii notarialnych również w mniejszych miejscowościach.

Należy również wyraźnie podkreślić, iż ustawa - Prawo o notariacie nie przewiduje, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii. Z przepisów wspomnianej ustawy nie wynika również, aby Minister Sprawiedliwości zobowiązany był do dbania o to, żeby nowo utworzona kancelaria nie wpłynęła negatywnie na rentowność kancelarii już istniejących na terenie, gdzie wyznaczono jej siedzibę.

Jednocześnie, zgodzić się należy z organem, iż sprzeczne z zasadą równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP oraz z zasadą wolności wyboru miejsca wykonywania zawodu, wyrażoną w art. 65 Konstytucji RP, byłoby także różnicowanie przez Ministra Sprawiedliwości decyzji co do lokalizacji siedziby kancelarii notarialnej notariusza, pomimo istnienia słusznego interesu strony, w rozumieniu art. 155 k.p.a.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia przez Ministra Sprawiedliwości przepisów art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego, należy zauważyć, że przepisy cyt. ustawy nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, a zatem przypisanie ewentualnemu planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach, nie znajduje podstaw prawnych. Warto wskazać jednocześnie, że z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika jednoznacznie, że plan siedzib kancelarii notarialnych nie ma bezwzględnie wiążącego charakteru w sprawie powołania na stanowisko notariusza, co w konsekwencji oznacza, że również w sprawie zmiany siedziby kancelarii, opracowanie owego planu nie było celowe i konieczne.

Należy ponadto zauważyć, że skarżąca I. w G. , kwestionując zasadność wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej B. Ś. w G. i powołując się na pełne rzekomo zaspokojenie na tym terenie zapotrzebowania na usługi notarialne, nie poparła tego twierdzenia żadnymi analizami, a ponadto nie wykazała w tym zakresie żadnej inicjatywy dowodowej.

Zdaniem Sądu, organ słusznie wskazał ponadto, że z przepisów ustawy - Prawo o notariacie w żadnym razie nie wynika, aby podstawą do utworzenia w danej miejscowości kolejnej kancelarii notarialnej był wzrost ilości aktów notarialnych sporządzanych w dotychczas funkcjonujących tam kancelariach. Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że przepisy przedmiotowej ustawy nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, co w konsekwencji oznacza, że liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów mogą stanowić jedynie pewną wskazówkę określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą zaś stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata, który pełnia warunki ustawowe do powołania go na stanowisko notariusza.

Reasumując, Sąd uznał, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - Minister Sprawiedliwości zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, a następnie wszechstronnie go rozważył, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu obu kwestionowanych decyzji. Organ uwzględnił przy tym interes społeczny i słuszny interes strony wnoszącej o zmianę decyzji, co także uzasadnił w przekonywający sposób, z jednoczesnym odwołaniem się na utrwalone orzecznictwo w podobnych sprawach.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.