Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2765/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 141 § 4, art. 151 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a, art. 134 § 1, art. 206 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2279/16 w sprawie ze skargi J.H. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia 23 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J.H. na rzecz Rady Miejskiej w O. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2279/16 oddalił skargę J. H. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Rada Miejska w O. uchwałą NR [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., wydaną na podstawie art. 10 ust. 1-3 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.), po zasięgnięciu opinii Zarządu Powiatu W., w § 1 pozbawiła kategorii drogi gminnej odcinek drogi publicznej:

1) nr [...], zlokalizowany na działce ew. nr [...] w obrębie [...];

2) nr [...], zlokalizowany na działce ew. nr [...] w obrębie [...].

Droga publiczna kategorii gminnej numer [...] (obecnie droga nr [...]) o długości 750 m została wskazana w uchwale Rady Narodowej [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych w pozycji [...] załącznika "Gmina O. - Wykaz dróg gminnych".

Zgodnie z ewidencją gruntów droga gminna nr [...] znajduje się na działkach ew. nr [...] i nr [...] o łącznej długości ok. 690 m, biegnących na południe od ul. [...] w obrębie [...], których właściciel jest nieustalony, a władającym jest Gmina O. Jak wskazał organ wbrew zapisowi ww. uchwały Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1988 r., droga gminna nr [...] nie dochodzi do granicy miasta O., ponieważ musiałaby przebiegać na odcinku długości ok. 60 m po działce ew. nr [...] w obrębie K., będącej własnością osoby fizycznej. Działka ta stanowi "grunty orne, rowy, użytki rolne zabudowane" i brak jest wydzielonego z tej działki pasa pod drogę. Stan ten potwierdził Wojewoda [...], wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. poz. 872 ze zm.), decyzją z [...] stycznia 2011 r. nr [...] stwierdzającą, że działka nr [...] o powierzchni 94 m2, o nabycie której z mocy prawa wystąpiła Gmina O., nie była do [...] grudnia 1998 r. przedmiotem władania Gminy i Miasta O. i odmówił nabycia własności tej działki przez Gminę Miasto O.

J. H. w dniu [...] lipca 2016 r. skierował do Rady Miejskiej w O. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegające na wydaniu uchwały o pozbawieniu drogi kategorii drogi gminnej, w części dotyczącej drogi zlokalizowanej na działce ew. nr [...] w obrębie K.

Następnie na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę, żądając jej uchylenia w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę z powodu braku legitymacji procesowej skarżącego. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał istnienia bezpośredniego prawnomaterialnego związku pomiędzy jego sytuacją a zaskarżoną uchwałą polegającego na bezpośrednim naruszeniu jego interesu prawego lub uprawnienia z zakresu administracji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. H. zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 151 w związku z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. i art. 2 pkt 12 i 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), powoływanej dalej jako "u.p.z.p." w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145), powoływanej dalej jako "K.c.", przez oddalenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego do jej wniesienia, pomimo że zaskarżona uchwała narusza bezpośredni interes prawny skarżącego, gdyż pozbawienie drogi nr [...] zlokalizowanej na działce ew. nr [...] w obrębie wsi K. statusu drogi publicznej pozbawia należącą do skarżącego nieruchomość statusu działki budowlanej, a tym samym ogranicza jego prawo własności do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie wyjaśniające należycie podnoszonych przez skarżącego zarzutów, w szczególności skupienie się jedynie na kwestiach związanych z tym, czy skarżący ma interes prawny do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w O. nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., a tym samym nierozpoznanie sprawy co do istoty,

c) art. 134 § 1 oraz art. 106 § 3 P.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, w szczególności powinien dopuścić dowód z dokumentów załączonych do skargi, w tym dokumentów zdjęciowych, aby ustalić czy faktycznie część drogi publicznej nr [...], zlokalizowana na działce nr [...] w obrębie wsi K. istniała i była użytkowana jako droga publiczna i są podstawy do stwierdzenia, że na mocy art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną droga ta, również na tym odcinku, stała się z mocy prawa własnością Gminy O., w szczególności, że art. 73 w/w ustawy nie warunkował nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne od ich wcześniejszego wydzielenia geodezyjnego;

2) prawa materialnego:

a) art. 73 ust. 1 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez jego błędne zastosowanie wyrażające się stwierdzeniem, że "skoro na tym odcinku nie było wydzielonego pasa drogowego, a działki (jako wewnętrzny obszar) stanowiły własność osoby fizycznej, to sama uchwała Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] maja 1988 r., w oderwaniu od wydzielenia ewidencyjnego i kwestii własności - nie mogła kreować drogi publicznej", podczas gdy uchwała Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...]maja 1988 r. zaliczała m.in. sporny i od dziesiątek lat użytkowany odcinek drogi do kategorii dróg gminnych; przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie uzależnia przejścia działek zajętych pod drogi publiczne na rzecz m. in. gmin od ich wcześniejszego wydzielenia geodezyjnego, bowiem dopiero właściwy organ występujący z wnioskiem do wojewody o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, powinien przygotować stosowne dokumenty geodezyjne odzwierciedlające stan faktyczny wykreowany aktem prawnym zaliczającym daną drogę do kategorii dróg publicznych;

b) art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. w związku z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. i art. 140 K.c. przez ich błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że zaskarżona uchwała nie wpływa bezpośrednio na prawo własności nieruchomości skarżącego, na zakres jego wykonywania, ponieważ nie ogranicza uprawnień właściciela nieruchomości w zakresie jej dysponowania, tj. korzystania oraz rozporządzania nią, a utrata charakteru drogi gminnej dotychczasowego pasa gruntu użytkowanego jako droga, nie wpływa na możliwość dalszego (faktycznego) korzystania z tej drogi, podczas gdy wbrew twierdzeniom Sądu I instancji skarżona uchwała z dniem [...] stycznia 2017 r. pozbawiła nieruchomości skarżącego statusu działek budowlanych, a tym samym ograniczyła możliwość dysponowania nimi na cele budowlane.

Skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności w zaskarżonej części uchwały Rady Miejskiej w O. Nr [...] z dnia [...]czerwca 2016 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, koncentrują się na błędnej - zdaniem skarżącego kasacyjnie - ocenie Sądu I instancji co do braku naruszenia interesu prawnego skarżącego na skutek wydania przez Radę Miejską w O. uchwały z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej nr [...], zlokalizowanej na działce ew. nr [...]w obrębie [...]. Skarżący kasacyjnie podważa też sposób załatwienia sprawy przez Sąd I instancji przez wydanie wyroku oddalającego skargę, zamiast wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi przez wykazanie naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą i wydania postanowienia w trybie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.

Niekwestionowane w sprawie jest, że skarga na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Tak skonstruowany przepis art. 101 u.s.g. istotnie rzutuje na legitymację skarżącego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność zaskarżonej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami K.p.a. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania (oceny). Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona.

Konstrukcja skargi z art. 101 u.s.g. zobowiązuje sąd administracyjny do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, tak jak w niniejszej sprawie, sąd przystępuje do badania legitymacji skarżącego. Tak też Sąd postąpił w niniejszej sprawie, zajmując stanowisko, że interes prawny skarżącego nie został naruszony, jako że zakwestionował on pozbawienie kategorii drogi gminnej w odniesieniu do odcinka zlokalizowanego na działce ew. nr [...] w obrębie [...], powołując się na prawo własności działek ew. o numerach [...],[...] i [...] z obrębu [...] i pozbawienie ich faktycznego dostępu do drogi publicznej. Stanowisko Sądu I instancji przyjmujące, w świetle regulacji art. 101 ust. 1 u.s.g., że skarżący nie ma legitymacji do zaskarżenia uchwały z [...] czerwca 2016 r., jest prawidłowe. Przy czym, tak jak wskazuje skarżący kasacyjnie, po myśli art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, sąd skargę odrzuca. Przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), mocą której do art. 58 § 1 P.p.s.a. dodano (z dniem 15 sierpnia 2015 r.) pkt 5a, nakazujący odrzucenie skargi, w orzecznictwie w zasadzie jednolicie przyjmowano, że brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, obliguje do oddalenia skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Obecnie w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych przyjmuje się, że regulacja powyższa, obligująca do odrzucenia skargi, dotyczy jedynie tych przypadków, gdy brak owego naruszenia interesu prawnego jest oczywisty. Jeśli natomiast przepis szczególny, jako warunek skutecznego wniesienia skargi formułuje naruszenie interesu prawnego skarżącego, zaś owo naruszenie może być wykazane jedynie w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a ocena w tym zakresie pozostaje w związku z badaniem legalności zaskarżonych aktów, brak jest podstaw do odrzucenia skargi (tj. wydania orzeczenia o charakterze formalnym), gdyż zarzuty skargi podlegają wówczas merytorycznemu badaniu. Brak legitymacji do wniesienia skargi wynika bowiem z braku interesu prawnego (art. 50 § 1 P.p.s.a.), który jest instytucją prawa materialnego. Brak legitymacji czynnej, co do zasady, skutkuje zatem oddaleniem skargi (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 115/16 i wyrok WSA w Łodzi z 6 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 155/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych).

Z powyższych powodów, nawet przyznanie racji skarżącemu kasacyjnie, że brak naruszenia interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę obligował Sąd I instancji do odrzucenia skargi, a nie jej oddalenia, nie może prowadzić do uznania, że jest to naruszenie prawa, które ma wpływ na wynik sprawy. Wpływ na wynik sprawy oznaczać tu będzie możliwość innego ukształtowania sytuacji procesowej skarżącego i przystąpienie do badania merytorycznego uchwały. Z tych względów nie można było wskazanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania art. 151 w związku z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., uznać za skuteczny.

Szczególny tryb postępowania w sprawach ze skarg wnoszonych na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza w istocie, że skarżący mógł wnieść skargę do sądu, ale po dokonanej przez Sąd ocenie (badaniu) okazało się, że nie ma on wymaganej art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacji (por. wyroki NSA z: 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04, 26 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1765/07, 19 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1613/07, wyrok SN z 13 października 1987 r. sygn. akt III PAN 1/87 - niepubl. oraz postanowienie NSA z 6 października 2006 r. sygn. akt II FSK 1250/05). Prawidłowo zatem Sąd I instancji przed przystąpieniem do oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały w zakresie zasadności wniesionej skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., dokonał oceny legitymacji procesowej skarżącego.

Przywołany przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wiąże prawo do wniesienia skargi z istnieniem naruszenia interesu prawnego, który musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną skarżącego. Odnośnie do legitymacji skargowej opartej na art. 101 u.s.g. wypowiedziało się obszernie zarówno orzecznictwo sądów administracyjnych, jak i doktryna. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 u.s.g. jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródło stanowi norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Innymi słowy, jest to interes, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznały ochronę prawną. Brak ochrony w przepisach prawa powoduje z kolei, że skarżący podmiot ma wyłącznie interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnej i nie daje legitymacji do zaskarżania uchwały organu gminy. Mieć interes prawny to bowiem tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Teza o wywodzeniu interesu prawnego z prawa materialnego, będącego jego źródłem, przez wskazanie stosunków między adresatami regulacji materialnoprawnej, utrwalona jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1749/07 i 15 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 1788/07). Podkreślić należy także, że skoro w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, to podmiot wnoszący skargę powinien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go, np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się ponadto bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Z tego względu interes prawny nie istnieje w sytuacjach, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyroki NSA z: 11 czerwca 2001 r. sygn. akt II SA 3157/00, 18 września 2003 r. sygn. akt II SA 2637/02, 22 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2236/12). Interes prawny musi być zatem aktualny, a nie ewentualny. Poza tym, tak określony interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r. sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997 r., Nr 4, poz. 83A).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zaskarżona uchwała nie kreuje nowego stanu prawnego ani ewidencyjnego w odniesieniu do działek skarżącego leżących wzdłuż działki nr [...] stanowiącej drogę gminną. Rację ma Sąd I instancji, że skarżący nie wykazał, aby nieruchomość jego, przez zmianę statusu drogi – w odniesieniu do odcinka usytuowanego na działce nr [...] w obrębie [...] - utraciła dostęp do drogi publicznej. Warunek "dostępu do drogi publicznej", stosownie do art. 2 pkt 14 u.p.z.p., będzie spełniony wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy z 1985 r. o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych). Zważyć też trzeba, że żaden przepis prawa nie wprowadza obowiązku gminy zapewnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej każdej działce, na której dopuszczalna jest zabudowa. Możliwa jest bowiem zabudowa nieruchomości (art. 2 pkt 12 u.p.z.p.), która ma jedynie pośredni dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z tych powodów nie można skutecznie wywodzić naruszenia interesu prawnego skarżącego przez zaskarżoną uchwałę z art. 140 K.c. regulującego uprawnienia właściciela rzeczy i art. 2 pkt 12 i 14 u.p.z.p., stanowiących definicje określeń "działka budowlana" i "dostęp do drogi publicznej". Skarżący jako właściciel działek o numerach [...],[...] i [...] z obrębu [...], nadal może w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W tych samych granicach może rozporządzać nieruchomościami stanowiącymi jego własność.

Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest również fakt, że zaskarżona uchwała przez pozbawienie drogi kategorii drogi gminnej na określonym odcinku została wydana w celu uporządkowania stanu prawnego drogi. W obrocie prawnym pozostaje bowiem decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2011 r. nr [...], wydana w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, odmawiająca stwierdzenia nabycia działki nr [...]przez Gminę Miasto O. W decyzji tej wskazano, że działka nr [...] powstała z podziału działki [...]. Zgodnie z art. 73 ust 1 ww. ustawy nieruchomości zajęte pod drogi publiczne oznaczają nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. Jedynie wojewoda władny jest ocenić czy w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość istotnie spełniała przesłanki wynikające z art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i czy w związku z tym z dniem [...] stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Gminy Miasta O. Dlatego też w postępowaniu, którego przedmiotem jest skarga na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...]czerwca 2016 r. nr [...] o pozbawieniu drogi kategorii drogi gminnej, nie ma zastosowania art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 i 3a ww. ustawy nie mógł być zatem skuteczny.

Uchwała nie może więc wpływać bezpośrednio na sytuację prawną skarżącego kasacyjnie, tym samym nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżącego. Sam fakt zmian w zakresie dostępu nieruchomości stanowiącej własność skarżącego do drogi publicznej nie stanowi uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, na które to uprawnienie mogłaby w jakikolwiek sposób oddziaływać podjęta przez Radę Gminy O. uchwała. Z tych powodów stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił powoływany przez skarżącego dostęp nieruchomości do drogi publicznej jako interes faktyczny skarżącego. Interes faktyczny nie korzysta zaś z ochrony prawnomaterialnej i nie może stanowić o istnieniu legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. Ocena legitymacji procesowej skarżącego w kontekście przedstawionych powyżej rozważań, dotyczących kryterium interesu prawnego oraz jego naruszenia, o których mowa w art. 101 u.s.g., prowadzi do wniosku, że kwestionowana uchwała nie pozwala skarżącemu na skuteczne jej zaskarżenie, gdyż nie legitymuje się on interesem prawnym. W tej sytuacji faktycznej i prawnej nie można podzielić zarzutu skargi, że Sąd błędnie zastosował art. 101 omawianej ustawy, a tak został expressis verbis sformułowany zarzut skargi naruszenia prawa materialnego.

Nie może też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. W szczególności Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty skargi, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z uzasadnienia wyroku jasno wynika, czym kierował się Sąd rozpoznając skargę na uchwałę. W tej sytuacji niepodzielenie stanowiska Sądu odnośnie do legitymacji procesowej skarżącego, a w konsekwencji do zastosowania w sprawie art. 101 ust. 1 u.s.g., nie może skutkować stwierdzeniem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Podobnie w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów. Zarzut naruszenia tego przepisu w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. zmierzał do wywiedzenia obowiązku Sądu I instancji prowadzenia ustaleń dotyczących zlokalizowania na działce nr [...] w obrębie wsi K. części drogi publicznej nr [...], użytkowania jej jako droga publiczna, a także badania czy są podstawy do stwierdzenia, że na mocy art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną droga ta, również na tym odcinku, stała się z mocy prawa własnością Gminy Miasta O. w trybie art. 73 w/w ustawy. Niezależnie od tego, że w sprawie niniejszej art. 73 ww. ustawy nie może mieć zastosowania, co zostało wykazane powyżej, argumentacja powołana na poparcie tego zarzutu świadczy o braku zrozumienia na czym polega sądowa kontrola administracji publicznej. Wskazać zatem trzeba, że kontrola sądowa przeprowadzana jest przy zastosowaniu środków przewidzianych w ustawie, których istota sprowadza się zasadniczo do zniesienia działania lub bezczynności niezgodnej z prawem, a nie do merytorycznego rozstrzygania w tym zakresie. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do przejęcia sprawy administracyjnej, jako takiej, do jej końcowego załatwienia i rozstrzygnięcia co do jej istoty. Nie zastępuje więc, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań. Sprawa, której przedmiot należy do właściwości określonego organu administracji, z momentem wywołania kontroli sądu administracyjnego, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Rolą sądu administracyjnego, operującego w granicach sprawy i na podstawie ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego sprawy jest przeprowadzenie kontroli i oceny działania organu z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest więc "sprawa administracyjna", lecz zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd administracyjny nie jest organem odwoławczym, a postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego. Istotą kontroli administracji publicznej jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej rozumianej jako wywołany przed sądem administracyjnym spór między jednostką (autorem rozstrzygnięcia adresowanego do jednostki), którego przedmiotem jest zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej. Rozstrzygnięcie tego sporu przez sąd administracyjny sprowadza się do utrzymania w mocy zaskarżonego aktu albo wyeliminowania go z obrotu prawnego. Rezultatem rozstrzygnięcia sądu nie jest konkretyzacja normy prawnej, lecz kontrola tej konkretyzacji, dokonanej przez organ administracyjny, z punktu widzenia zgodności z prawem (por. wyroki NSA z: 20 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 99/11, 20 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 77/11, 21 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 23/11). Orzeczenia sądu administracyjnego mają charakter kasacyjny, a podstawą orzekania jest materiał dowodowy i faktyczny sprawy zgromadzony przez organy prowadzące. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), które obrazują stan faktyczny i prawny sprawy w chwili wydania zaskarżonego orzeczenia. Sąd przeprowadza jedynie kontrolę działania organu administracji publicznej i nie dokonuje samodzielnie ustaleń faktycznych.

Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. wskazuje zaś, że skarżący kasacyjnie oczekuje od Sądu I instancji dokonania właśnie takich ustaleń faktycznych. W ocenie skarżącego kasacyjnie przeprowadzenie dowodów z dokumentów przedstawionych przez niego w postępowaniu sądowym pozwoliłoby bowiem na przyjęcie przez Sąd stanowiska, że sporna działka, która utraciła status drogi publicznej, stanowi własność Gminy Miasta O. Tak jak wskazano powyżej sąd administracyjny nie czyni takich ustaleń w uzupełniającym postępowaniu dowodowym. Przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów jest zatem wyjątkiem dopuszczalnym tylko w przypadku, gdy ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesądzającym o prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy działaniem albo zaniechaniem organu administracji budzą istotne wątpliwości. Z tych powodów tak sformułowany zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. nie mógł być uwzględniony.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2018 r. poz. 265).