Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2698/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, aty. 77 par. 1, art. 107
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.5 ust. 2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 734/16 w sprawie ze skargi [..] z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [..] marca 2016 r. nr [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [..] z siedzibą w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt: II SA/Wa 734/16 oddalił skargę [..] z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [..] marca 2016 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Skierowanym do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej wnioskiem z dnia 28 października 2015 r. [..] wniósł o:

1. wskazanie, czy w okresie od dnia 9 października 2015 r. do dnia wniosku [..] przedłożyła Prezesowi UKE na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe projekt cennika usług powszechnych albo projekt zmian do obowiązującego cennika wraz z określeniem poszczególnych składników kosztów świadczenia każdej usługi;

2. jeżeli odpowiedź na pytanie 1 jest twierdząca, udostępnienie tych cenników albo zmian cenników;

3. udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w okresie od dnia 9 października 2015 r. do dnia wniosku Prezes UKE dokonał analizy cenników lub zmian cenników przedstawionych przez [..]. Jeżeli odpowiedź jest twierdząca, udostępnienie tych analiz;

4. udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w okresie od dnia 9 października 2015 r. do dnia wniosku Prezes UKE wydał decyzję zgłaszającą sprzeciw wobec przedłożonych przez [..] Prezesowi UKE cenników lub zmian cenników. Jeżeli odpowiedź jest twierdząca, udostępnienie decyzji;

5. wskazanie, czy w okresie od dnia 9 października 2015 r. do dnia wniosku [..] przedłożyła Prezesowi UKE na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa pocztowego projekt regulaminu usług powszechnych albo projekt zmian do obowiązującego regulaminu;

6. jeżeli odpowiedź na pytanie 5 jest twierdząca, udostępnienie tych regulaminów albo zmian regulaminów;

7. udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w okresie od dnia 9 października 2015 r. do dnia wniosku Prezes UKE dokonał analizy regulaminów lub zmian regulaminów przedstawionych przez [..]. Jeżeli odpowiedź jest twierdząca, udostępnienie tych analiz;

8. udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w okresie od dnia 9 października 2015 r. do dnia wniosku Prezes UKE wydał decyzję zgłaszającą sprzeciw wobec przedłożonych przez [..] Prezesowi UKE regulaminów lub zmian regulaminów. Jeżeli odpowiedź jest twierdząca, udostępnienie decyzji;

9. udzielenia informacji w przedmiocie aktualnie prowadzonych przez Prezesa UKE postępowań z udziałem [..] na podstawie przepisów Prawa pocztowego, wszczętych po dniu 9 października 2015 r. wraz z podaniem sygnatur tych postępowań oraz dat ich wszczęcia, z wyłączeniem postępowań prowadzonych na podstawie przepisów rozdziału 11 i 12 Prawa pocztowego;

10. udzielenia informacji w przedmiocie wniosków złożonych przez [..] na podstawie przepisów Prawa pocztowego w okresie od dnia 9 października 2015 r. do dnia wniosku oraz udostępnienia ewentualnie złożonych wniosków.

W udzielonej pismem z dnia 17 listopada 2015 r. odpowiedzi na wniosek Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wyjaśnił, że w okresie od dnia 9 października 2015 r. do dnia przedmiotowego wniosku [..] przedłożyła Prezesowi UKE projekt zmian do obowiązującego cennika usług powszechnych oraz że aktualnie Prezes UKE dokonuje analizy przedłożonych zmian do cennika, wobec czego do dnia 17 listopada 2015 r. Prezes UKE nie wydawał decyzji, o której mowa w art. 57 ust. 2 Prawa pocztowego (wnoszącej sprzeciw wobec przedłożonych przez [..] Prezesowi UKE zmian do cennika usług powszechnych). Prezes UKE wskazał także, że prowadzi aktualnie postępowanie administracyjne (znak: [..]), na podstawie przepisów Prawa pocztowego, z udziałem [..], w związku ze złożeniem przez [..] wniosku z dnia [..] października 2015 r. o znaku [..]. W kwestii możliwości udostępnienia tego wniosku organ, zauważając konieczność zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wyznaczył termin na udostępnienie wniosku do dnia 3 stycznia 2016 r.

Odnosząc się do żądania udostępnienia analizy zmian do cennika, organ stwierdził, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie stanowią one informacji publicznej, informując jednocześnie, że w okresie od dnia 9 października 2015 r. do dnia złożenia wniosku [..] nie przedłożyła Prezesowi UKE projektu regulaminu świadczenia usług powszechnych albo projektu zmian do obowiązującego Regulaminu świadczenia usług powszechnych, wobec czego Prezes UKE nie dokonywał analizy regulaminów lub zmian regulaminów oraz nie wydawał decyzji wnoszącej sprzeciw wobec przedłożonych przez [..] Prezesowi UKE regulaminów lub zmian regulaminów.

Ponadto, Prezes UKE poinformował wnioskodawcę, że operator wyznaczony złożył wniosek zawarty w piśmie z dnia [..] października 2015 r., dotyczący zatwierdzenia projektu instrukcji rachunkowości regulacyjnej na rok 2016 oraz projektu opisu kalkulacji kosztów na rok 2016 oraz, że kopia tego wniosku wraz z załącznikami została udostępniona [..] pismem z dnia 27 października 2015 r. o znaku [..], z wyłączeniem treści, których udostępnienie stanowiłoby naruszenie art. 5 ust. 2 zdanie 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pismem z dnia 19 listopada 2015 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej zawiadomił wnioskodawcę oraz [..] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie, w jakim wniosek ten dotyczy informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy [..].

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej decyzją z dnia [..] grudnia 2015 r., znak: [..] odmówił [..] udostępnienia informacji żądanych we wniosku z dnia 28 października 2015 r. w zakresie projektu zmian do obowiązującego cennika usług powszechnych w obrocie krajowym i zagranicznym, który [..] przedłożyła Prezesowi UKE pismem z dnia [..] października 2015 r. znak [..] wraz z załącznikami, z uwagi na fakt, że informacje zawarte w Projekcie, w całości stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa [..].

W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [..] wniósł o uchylenie powyższej decyzji w całości oraz udostępnienie żądanej informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku.

Prezes UKE, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [..] marca 2016 r., znak: [..], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [..] grudnia 2015 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że żądane informacje nie mogą być udostępnione, ponieważ spełniona została przesłanka ograniczenia prawa do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej uznał, że informacje o planowanej zmianie cen usług powszechnych w obrocie krajowym i zagranicznym wraz z określeniem poszczególnych składników kosztów świadczenia każdej usługi stanowią dane dotyczące przedsiębiorstwa Poczty Polskiej, które są ściśle związane z prowadzoną przez tego operatora działalnością gospodarczą i mają dla [..] niewątpliwą wartość gospodarczą. Dotyczą one warunków świadczenia przez [..] usług przed ich wprowadzeniem w życie. Nowe, jak i zmienione oferty, stworzone na bazie określonych usług, mają natomiast na celu i pozwalają m.in. na pozyskanie nowych klientów, lub utrzymanie już pozyskanej bazy klientów, co ma bezpośredni wpływ na wynik finansowy danego przedsiębiorcy. Jednocześnie organ zaznaczył, że [..], jako operator wyznaczony, na którego nałożono szereg obowiązków regulacyjnych, działa w otoczeniu silnej konkurencji operatorów pocztowych i podlega tym samym co oni zasadom wolnego rynku. Informacje dotyczące cen usług i szczegółów z nimi związanych, w tym składników kosztów świadczenia poszczególnych usług, zawarte w Projekcie, posiadają zatem wartość gospodarczą zarówno z punktu widzenia [..], jak również z punktu widzenia działalności operatorów alternatywnych, którzy zrzeszeni są w [..]. Powzięcie przez [..] informacji zawartych w Projekcie może bowiem wpłynąć na kształt oferty operatorów alternatywnych konkurencyjnej względem oferty [..]. W konsekwencji, operatorzy alternatywni, wykorzystując powyższą wiedzę, w szczególności informacje dotyczące wartości kosztowych i kierunki zmian w dotychczasowej ofercie, mogliby podjąć działania zmierzające do skonstruowania takich ofert, które bezpośrednio wywarłyby negatywny wpływ na sferę działalności gospodarczej [..], w tym na jej wynik finansowy.

Ponieważ [..] wskazała, że zarówno na etapie opracowywania projektu zmian do Cennika usług powszechnych w obrocie krajowym i zagranicznym, jak i przygotowywania wniosku do Prezesa UKE w tej sprawie - materiały te nie były w żaden sposób upublicznione, a nieujawnione informacje zostały przekazane Prezesowi UKE w związku z obowiązkiem operatora wyznaczonego określonym w art. 57 ust. 1 Prawa pocztowego, zdaniem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej zaszły podstawy do uznania nieujawnionych informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, szczególnie, że pismo [..] z dnia [..] października 2015 r. znak: [..] zawierające Projekt zostało opatrzone klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa". [..] podjęła zatem działania zabezpieczające wgląd do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa [..]. Ponadto, z wyjaśnień przedstawionych przez [..] w piśmie z 9 grudnia 2015 r. oraz piśmie z 15 grudnia 2015 r. wynika, że [..] podjęła działania mające na celu ograniczenie dostępności do materiałów przedstawionych Prezesowi UKE, w taki sposób aby nie były powszechnie dostępne oraz wgląd do nich miała jak najmniejsza liczba osób.

Prezes UKE podtrzymał stanowisko, iż ujawnienie informacji, żądanych przez [..] ujętych w przedłożonym Prezesowi UKE Projekcie, mogłoby skutkować zwiększeniem sprzedaży usług przez operatorów alternatywnych, a co za tym idzie uzyskaniem przez nich dodatkowych przychodów, co przełożyłoby się na wymierne finansowe korzyści dla operatorów alternatywnych i spadek przychodów [..]. Powyższe stanowi zatem o dużej wartości gospodarczej nieujawnionych informacji niezależnie od tego, czy proponowane zmiany weszły w życie, czy też nie. W efekcie, wycofanie przez [..] wniosku o zmianę cennika usług powszechnych nie zmniejsza wartości gospodarczej tych informacji i nadal nie pozwala na ich udostępnienie.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu, że cennik którego dotyczą proponowane zmiany jest cennikiem usług powszechnych, które są świadczone jedynie przez operatora wyznaczonego, Prezes UKE zaznaczył, iż nie oznacza to, że dla takich usług nie istnieją usługi substytucyjne. Dla określenia wartości gospodarczej nieujawnionych informacji bez znaczenia pozostaje też fakt, że konkurenci, po analizie rynku, mogą tych informacji nie wykorzystać.

Podniesiona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestia implementacji do prawa krajowego wynikających z Dyrektywy Pocztowej zasad rozdziału pomiędzy nadzorem właścicielskim nad [..], a regulacją rynku usług pocztowych nie dotyczy natomiast przedmiotu tej sprawy.

Jako nieuzasadnione Prezes UKE ocenił też stanowisko, iż nieujawnione informacje mogą stanowić dla [..] oraz przedsiębiorstw w nim zrzeszonych informacje krytyczne, zapewniające możliwość weryfikacji przez nich cen usług oferowanych przez [..]. Żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie daje wnioskodawcy uprawnień do weryfikacji działań Prezesa UKE, ani uprawnień do kontroli działań [..] w zakresie cen usług powszechnych. Dokonywana przez Prezesa UKE weryfikacja ma na celu zapewnienie, aby propozycje [..] spełniały warunki związane z nałożonymi na [..] obowiązkami regulacyjnymi. Zarówno operator wyznaczony, jak i Prezes UKE nie mają natomiast obowiązku udzielania informacji o charakterze finansowym związanych z planowaniem cen usług powszechnych wszystkim zainteresowanym podmiotom.

W skardze na powyższą decyzję złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [..] domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenia także decyzji ją poprzedzającej, zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko o konieczności wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że odmawiając udostępnienia projektu zmian do obowiązującego cennika usług powszechnych w obrocie krajowym i zagranicznym wraz z załącznikami organ słusznie powołał się na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa [..]. Wyjaśniając szeroko pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy Sąd I instancji podkreślił, że przedłożony projekt zmian do obowiązującego cennika usług powszechnych w obrocie krajowym i zagranicznym wraz z załącznikami, został opatrzony klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa [..]", a dostępność tych dokumentów została zastrzeżona do postępowania prowadzonego przez Prezesa UKE i jako taka została wyłączona z jawności publicznej, a więc spełnione zostały przesłanki uznania informacji za tajemnicę przedsiębiorcy. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, organ zasadnie przyjął, że informacja posiada znaczną wartość dla przedsiębiorcy i jako taka powinna podlegać ochronie prawnej.

Sąd potwierdził, że [..], jako operator wyznaczony, na którego nałożono szereg obowiązków regulacyjnych, działa na rynku usług pocztowych w otoczeniu konkurencji innych operatorów pocztowych. Informacje dotyczące cen usług i szczegółów z nimi związanych, w tym składników kosztów świadczenia poszczególnych usług, zawarte w Projekcie zmian cennika, posiadają zatem wartość gospodarczą zarówno z punktu widzenia [..], jak również z punktu widzenia działalności operatorów alternatywnych, którzy zrzeszeni są w [..]. W odniesieniu do informacji dotyczących warunków oferowania usług przez [..] jako operatora wyznaczonego, są to informacje wskazujące kierunki zmian w zakresie świadczenia usług, oferowanych przez [..], a zatem są danymi z zakresu strategii biznesowej tego przedsiębiorstwa. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że cennik którego dotyczyły proponowane zmiany dotyczył usługi powszechnej w obrocie krajowym i zagranicznym, która jest świadczona jedynie przez operatora wyznaczonego. Operatorzy alternatywni mogą bowiem świadczyć i świadczą usługi pocztowe, które wchodzą w zakres usługi powszechnej. W zakresie świadczenia tych usług pocztowych stanowią zatem konkurencję dla [..]. To zaś, że operatorzy alternatywni świadczą usługi pocztowe po niższych cenach niż [..] nie oznacza, że nie mogą wykorzystać informacji o projektowanych zmianach cen usług świadczonych przez [..] do określonej modyfikacji swojej oferty cenowej.

Zgadzając się z Prezesem UKE, że dla określenia wartości gospodarczej nieujawnionych informacji bez znaczenia pozostaje fakt, że operatorzy alternatywni, po analizie rynku, mogliby tych informacji nie wykorzystać, jak również to, czy proponowane zmiany weszły w życie, czy też nie, Sąd stwierdził, że wycofanie przez [..] wniosku z dnia [..] października 2015 r. o zmianę cennika usług powszechnych i w efekcie zgłoszenie w grudniu 2015 r. nowego projektu cennika usług powszechnych, który wszedł w życie z dniem [..] marca 2016 r. nie oznacza, że informacje zawarte we wcześniejszym Projekcie cennika przestały mieć dla [..] wartość gospodarczą, a tym samym powinny podlegać udostępnieniu. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 59 Prawa pocztowego przedłożony projekt podlegałby upublicznieniu tylko w sytuacji, gdyby wszedł w życie i stał się obowiązującym cennikiem.

Sąd nie uznał za zasadny także zarzutu niejasności wydanej decyzji co do zakresu odmowy udostępnienia informacji wyjaśniając, że z treści wydanych decyzji wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że odmowa udostępnienia dotyczyła informacji objętych punktem 2 wniosku, tj. udostępnienia projektu zmian cennika usług powszechnych, który przedstawiony został w piśmie [..] z dnia [..] października 2015 r. oraz załączników stanowiących jego integralną część. Organ nie mógł zatem udostępnić wnioskodawcy ani pisma [..] z dnia [..] października 2015 r. ani załączników do tego pisma, gdyż zawierały one informacje o projektowanych zmianach cen usług powszechnych. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie zawierał natomiast żądania udostępnienia informacji o tym, jakie dokumenty zostały załączone do pisma [..] z dnia [..] października 2015 r. zatem zarzuty skargi w tym zakresie są nieuzasadnione.

W ocenie Sądu I instancji ani operator wyznaczony, ani Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej nie mają obowiązku udzielania informacji o planowanych cenach usług powszechnych wszystkim zainteresowanym podmiotom. Cennik usług powszechnych albo zmiany do obowiązującego cennika stają się obowiązujące dopiero w przypadku nie zgłoszenia do nich sprzeciwu przez Prezesa UKE w terminie 30 dni od dnia ich przedłożenia i wtedy podlegają niezwłocznie ogłoszeniu na stronie podmiotowej BIP oraz są udostępniane w każdej placówce pocztowej operatora wyznaczonego i na jego stronie internetowej.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podnoszona przez stronę skarżącą kwestia braku implementacji do krajowego porządku prawnego, wynikających z Dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług (Dz. U. UE L z dnia 21 stycznia 1998 r. ze zm.), zasad rozdziału pomiędzy nadzorem właścicielskim nad [..], a regulacją rynku usług pocztowych nie mogła mieć natomiast wpływu na ocenę prawidłowości wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł [..] zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez ich błędną wykładnię wskazującą, że projekt cennika świadczenia usług powszechnych przedstawiony przez [..] jest tajemnicą przedsiębiorstwa [..], w szczególności dlatego, że (nie) projekt nie został ujawniony do wiadomości publicznej oraz dlatego, że posiada wartość gospodarczą, podczas gdy w świetle przesłanek uzasadniających istnienie tajemnicy przedsiębiorstwa projekt cennika usług powszechnych nie jest tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu powołanych ustaw,

- art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 tej ustawy przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że skoro dokumenty stanowiące informację publiczną częściowo zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa, a (podmiot) żądanie wnioskodawcy nie dotyczyło fragmentów dokumentów niestanowiących informacji publicznej, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej prawidłowo nie udostępnił również fragmentów żądanych przez związek dokumentów, bezspornie niebędących tajemnicą przedsiębiorstwa [..];

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, że skoro żądanie informacji publicznej dotyczyło wyłącznie projektu zmian cenników, to Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej odpowiadając na wniosek nie był obowiązany udostępnić dokumentów objętych wnioskiem nie stanowiących tajemnicy przedsiębiorstwa [..], a co najmniej nie był obowiązany do ustalenia zakresu żądana wniosku,

- art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez stwierdzenie w wyroku, że z treści wydanych przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej decyzji wynika w sposób niebudzący wątpliwości, jakie dane zostały zastrzeżone przez Prezesa, podczas gdy w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie zostało wskazane, jakie [chociażby kategorie] dane dotyczące strategii biznesowej [..] i planów marketingowych zostały zastrzeżone.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie stwierdził, że projekty cenników usług powszechnych, które nie zostały wprowadzone na rynek nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa ponieważ przede wszystkim nie posiadają wartości gospodarczej. Znajomość cenników nie mogła mieć wpływu na kształt oferty operatorów alternatywnych, ponieważ nie świadczą oni substytucyjnych usług powszechnych i nie mogą konkurować z [..] na rynku usług powszechnych ponieważ nie są uprawnieni do ich świadczenia, co determinuje także różnice w cennikach. Nadto cenniki te nie mogą mieć wartości gospodarczej, skoro nie zostały wprowadzone w życie i mają jedynie wartość historyczną, a nowe cenniki zostały zaakceptowane przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Sąd nie wyjaśnił natomiast dlaczego uznał, że historyczne cenniki mogłyby wpłynąć na pozycję konkurencyjną [..] lub w jaki sposób nieaktualne projekty cenników mogłyby wpłynąć na zmiany sposobu świadczenia usług przez alternatywnych operatorów pocztowych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie decyzja posiada zaakceptowane przez Sąd wady konstrukcyjne, ponieważ nie wskazuje rzetelnie zakresu zastrzeżonych informacji, odmawiając udostępnienia cennika w całości, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie, informacja mogła być udostępniona w części.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarga kasacyjna w pierwszej kolejności została oparta na twierdzeniu o błędnym oddaleniu skargi w sytuacji, w której organ winien udostępnić dokumenty objęte wnioskiem niestanowiące tajemnicy przedsiębiorstwa [..], a przynajmniej zobowiązany był do ustalenia żądania wniosku. W ocenie skarżącego kasacyjnie organ dokonał nieprawidłowych i niepełnych ustaleń w zakresie żądania wniosku, a Sąd I instancji oddalając skargę ustalenia te zaakceptował, przez co doszło – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 2015) – dalej u.d.i.p.

Zarzut powyższy nie mógł być w niniejszej sprawie uznany za zasadny. Zauważyć bowiem należy, że w wyniku złożonego wniosku o udostępnienie informacji, obejmującego 10 odrębnych pytań (żądań), organ wydał zaskarżone decyzje w odniesieniu do żądania udostępnienia projektu zmian do obowiązującego cennika usług powszechnych wraz załącznikami, przedłożonego Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej pismem z dnia [..] października 2015 r., a więc w odniesieniu do konkretnego oznaczonego we wniosku żądania strony wyczerpując pismami z dnia 27 października 2015 r. oraz z dnia 17 listopada 2015 r. pozostałe żądania wnioskodawcy. W kwestii możliwości udostępnienia projektu zmian do obowiązującego cennika usług powszechnych w obrocie krajowym i zagranicznym organ stwierdził, że informacje te w całości objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, obszernie wyjaśniając, że informacje dotyczą warunków świadczenia przez [..] usług i mają bezsprzecznie wartość gospodarczą zarówno z punktu widzenia [..], jak również z punktu widzenia działalności operatorów alternatywnych, co oznacza, że ich ujawnienie mogłoby wpłynąć na kształt ofert konkurencyjnych operatorów wywierając negatywny wpływ na sferę działalności gospodarczej [..], w tym na jej wynik finansowy. Organ zaznaczył też, że na etapie opracowywania projektu zmian do Cennika usług powszechnych w obrocie krajowym i zagranicznym, jak również przygotowywania wniosku do Prezesa UKE w tej sprawie - materiały te nie były w żaden sposób upublicznione, a ich przekazanie organowi nastąpiło wyłącznie w związku z obowiązkiem operatora wyznaczonego określonym w art. 57 ust. 1 Prawa pocztowego. W konsekwencji, z uwagi na powyższe oraz podjęcie działań zmierzających do zachowania informacji w tajemnicy przez Przedsiębiorcę, co wynika z pisma [..] z dnia [..] października 2015 r., które zawierało projekt zmian i opatrzone było w całości klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa oraz także z kolejnych pism Przedsiębiorcy, organ uznał, że zaszły podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej.

Brak jest zatem podstaw do uznania za zasadny zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a., art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., skoro organ przeprowadził szczegółową analizę wniosku – dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - i odmawiając udzielenia informacji w zakresie projektu zmian do cennika ocenił, że w całości stanowi on tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i to niezależnie od tego, czy zmiany weszły w życie, czy też nie, ponieważ niewprowadzenie zmian cennika nie zmniejsza wartości gospodarczej informacji w nim zawartych. Niesłuszny był zatem również powiązany z powyższymi zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jako zarzut nieudostępnienia informacji w tej części, w której nie dotyczyły one tajemnicy przedsiębiorstwa, skoro organ odmawiając udostępnienia informacji publicznej zaznaczył, że przedmiotem rozstrzygnięcia objęte jest całościowe żądanie strony w zakresie udostępnienia projektu zmian cennika usług powszechnych i uznał, że w całości projekt ten objęty jest tajemnicą przedsiębiorstwa.

Nie mógł odnieść skutku także drugi podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez stwierdzenie w wyroku, że z treści decyzji wynika, jakie dane zostały zastrzeżone przez Prezesa, podczas gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie nie zostało to przez Sąd (ani przez organ) wyjaśnione.

Istota powyższego zarzutu sprowadza się zatem do wskazania przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego, który uprzednio nie został właściwie ustalony i oceniony. W ten sposób Sąd I instancji nie mógł jednak naruszyć art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 151 p.p.s.a. składa się z hipotezy w postaci: "W razie nieuwzględnienia skargi w całości lub części" oraz dyspozycji w postaci: "... oddala skargę odpowiednio w całości albo w części". Warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest zatem spełnienie hipotezy w postaci nieuwzględnienia skargi, tj. stwierdzenia przez Sąd braku naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., II FSK 1515/11, LEX nr 1340075; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I GSK 1752/11, LEX nr 1336198; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., II FSK 2662/10; LEX nr 1244277). Podnosząc zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. należałoby zatem wykazać, że w sprawie doszło do naruszenia prawa, którego Sąd I instancji nie uwzględnił, a w konsekwencji brak było podstaw do oddalenia skargi. W realiach niniejszej sprawy strona skarżąca kasacyjnie wskazuje, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. przy czym naruszenia tych przepisów miał dopuścić się Sąd I instancji poprzez przyjęcie, że organ nie naruszył powyższych przepisów k.p.a. Skoro strona skarżąca kasacyjnie opiera zarzut naruszenia powyższych przepisów wyłącznie na odmiennej ocenie wyników postępowania wyjaśniającego, które zostały w sprawie przedstawione i ocenione zarówno przez organ, jak i Sąd I instancji, to w tym stanie rzeczy zarzut nieprawidłowego oddalenia skargi nie mógł odnieść skutku. Sąd I instancji akceptując sposób przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego i jego wyniki nie mógł naruszyć art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Podkreślić należy, że art. 151 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Przypomnieć należy, że podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

Nie mógł być więc skuteczny zarzut naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego sformułowany jako zarzut bezpodstawnego stwierdzenia przez Sąd, że organ nie naruszył przepisów w toku postępowania administracyjnego. Nie można było zarzucić Sądowi I instancji błędnego zastosowania art. 151 p.p.s.a. skoro Sąd ten uznał, że zaszły podstawy do oddalenia skargi, a zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. nie wskazują konkretnych uchybień organów zaakceptowanych przez Sąd I instancji. Rozstrzygnięcie Sądu w takiej sytuacji jest bowiem następstwem prawidłowego zastosowania dyspozycji przepisu art. 151 p.p.s.a.

W realiach niniejszej sprawy nie mogły również odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503) upatrując naruszenia tych przepisów w ich błędnej wykładni, zgodnie z którą "projekt cennika świadczenia usług powszechnych przedstawiony przez [..] jest tajemnicą przedsiębiorstwa [..], w szczególności dlatego, że projekt nie został ujawniony do wiadomości publicznej oraz dlatego, że posiada wartość gospodarczą, podczas gdy w świetle przesłanek uzasadniających istnienie tajemnicy przedsiębiorstwa projekt cennika usług powszechnych nie jest tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu powołanych ustaw". Z kolei naruszenia art. 1 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. strona skarżąca kasacyjnie upatruje w błędnej wykładni tych przepisów, zgodnie z którą "przyjęcie, że skoro dokumenty stanowiące informację publiczną częściowo zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa, a (podmiot) żądanie wnioskodawcy nie dotyczyło fragmentów dokumentów niestanowiących informacji publicznej, to Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej prawidłowo nie udostępnił również fragmentów żądanych przez związek dokumentów, bezspornie niebędących tajemnicą przedsiębiorstwa [..]".

Zarówno konstrukcja powyższych zarzutów, jak i treść uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość oceny żądania wniosku złożonego w sprawie nie kwestionując jednocześnie prawidłowości odczytania przez organ i Sąd I instancji treści powołanych przepisów, odnosząc ich brzmienie do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Konstrukcja podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego nie odnosi się do rozumienia ogólnych i abstrakcyjnych norm prawnych zakodowanych w art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a zatem do wykładni tych przepisów, lecz do kwestii odniesienia norm zawartych tych w przepisach do stanu faktycznego sprawy, tj. do "przedstawionego cennika", "fragmentów dokumentów niestanowiących informacji publicznej", które w realiach tej konkretnej sprawy zasadza się na błędnym, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, zastosowaniu przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wobec informacji, których organ nie udostępnił z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorstwa.

W związku z powyższym przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Skoro podnosząc zarzut błędnej wykładni wskazanych przepisów nie zakwestionowano skutecznie przyjętego przez Sąd I instancji rozumienia pojęcia informacji publicznej oraz tajemnicy przedsiębiorcy, to zarzut błędnej ich wykładni nie mógł być uwzględniony. Gdyby podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego potraktować jako zarzuty niewłaściwego zastosowania tego prawa, to również w tym przypadku zarzuty te nie mogłyby odnieść skutku. Skarżący kasacyjnie nie podważył bowiem skutecznie ustaleń w zakresie stanu faktycznego, co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do przyjęcia stanu faktycznego ustalonego przez Sąd I instancji jako punktu odniesienia do norm mających zastosowanie w sprawie, których wykładni dokonanej przez organy i Sąd również skutecznie nie podważono. W tym stanie rzeczy wyniki procesu subsumcji zaakceptowane przez Sąd I instancji i niepodważone przez stronę skarżącą kasacyjnie nie dawały podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.