Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1192/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1, ust. 2, art. 30b ust. 4, art. 30c ust. 3 pkt 1, art. 31 ust. 1, ust. 3-6
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 321/12 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w Ł. na uchwałę Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa Ł. na rzecz P. Spółki z o.o. w Ł. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 321/12, uwzględnił skargę P. Spółki z o.o. z siedzibą w Ł. na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], w przedmiocie oddalenia protestu od etapu oceny merytorycznej projektu złożonego w konkursie wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2007-2013, stwierdzając, że ocena projektu na etapie oceny merytorycznej została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Łódzkiego. Sąd zasądził również na rzecz Spółki zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że informacją z dnia [...] marca 2012 r. P. Spółka z o.o. w Ł. (dalej: skarżąca, Spółka) została zawiadomiona o oddaleniu protestu od oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie dla projektu pod nazwą: "Zwiększenie konkurencyjności firmy P. Ltd. poprzez zakup innowacyjnej maszyny do produkcji opakowań oraz maszyny fleksograficznej". Wniosek złożony przez skarżącą przeszedł pozytywnie ocenę formalną i został skierowany do oceny merytorycznej prowadzonej przez Komisję konkursową powołaną przez Dyrektora Centrum Obsługi Przedsiębiorcy. Wniosek otrzymał negatywną ocenę merytoryczną otrzymując wynik na poziomie 57,37%, gdyż nie przekroczył progu 60% możliwych do uzyskania punktów, czego konsekwencją była odmowa dofinansowania projektu. O negatywnej ocenie merytorycznej Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi poinformowało Spółkę pismem z dnia [...] stycznia 2012 r.

W dniu [...] stycznia 2012 r. do Departamentu Polityki Regionalnej UM w Łodzi wpłynął protest Spółki, w którym podniesiono, że wnioskodawca nie zgadza się z ilością punktów przyznanych dla niektórych kryteriów merytorycznych ogólnych i szczegółowych.

Uchwałą Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] marca 2012 r. protest został oddalony. W rezultacie rozpatrzenia protestu ocena wniosku pozostała nadal oceną negatywną, jednak łączny wynik wyniósł 59,82%. Informację o negatywnym rozpatrzeniu protestu Spółka otrzymała w dniu [...] marca 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uwzględniając skargę wskazał, że w sprawie sporna jest punktacja za kryteria merytoryczne ogólne nr 1 (Stopień komplementarności i kompleksowości z innymi przedsięwzięciami) i nr 3 (Stopień efektywności projektu) oraz za kryteria merytoryczne szczegółowe dla działania III.2 "Podnoszenie innowacyjności i konkurencyjności przedsiębiorstw" w ramach regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2007-2013 nr 1 (Potencjał wnioskodawcy), nr 3 (Wykorzystanie w projekcie elementów prowadzonych bądź zakupionych przez beneficjenta wyników prac B+R), nr 4 (Zmniejszenie negatywnego oddziaływania na otoczenie poprzez zastosowanie rozwiązań zgodnych z normami wspólnotowymi) i nr 9 (Wprowadzenie nowych rozwiązań organizacyjnych prowadzących do poprawy produktywności i efektywności /struktura organizacyjna, procesy zarządcze, itp./ m.in. poprzez zastosowanie rozwiązań informacyjno-komunikacyjnych w projekcie).

Za uzasadniony Sąd uznał zarzut skargi w zakresie kryterium merytorycznego ogólnego nr 3 oraz kryterium merytorycznego szczegółowego nr 1 i 4. Zdaniem Sądu, oceny ekspertów w ramach tych kryteriów są niejasne i niekompletne, a nadto naruszają przedmiot oceny objętej tymi kryteriami, wynikający ze Szczegółowego Opisu Kryteriów Wyboru Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2007-2013. Akceptacja takich ocen przy rozpoznaniu protestu, naruszyła zdaniem Sądu wymóg przejrzystości ocen przewidziany art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: u.z.p.p.r.). Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi w zakresie oceny odnoszącej się do kryterium merytorycznego ogólnego nr 1 oraz kryterium merytorycznego szczegółowego nr 2.3 i nr 2.9.

Z oceny kryterium merytorycznego ogólnego nr 3 – "Stopień efektywności projektu", przeprowadzonej przez ekspertów w wyniku złożonego przez Spółkę protestu wynika, iż ekspert A przyznał skarżącej maksymalną liczbę punktów – 4, natomiast ekspert B przyznał za to kryterium 3 punkty, nie wyjaśniając jednak, dlaczego obniżył punktację o 1 punkt. Brak jest jakiejkolwiek argumentacji dla przyznania obniżonej punktacji projektu w ramach przedmiotowego kryterium, co powoduje, że nie ma możliwości uzyskania informacji, dlaczego ekspert B nie przyznał maksymalnej liczby punktów, zwłaszcza w sytuacji, gdy ocena eksperta A jest najwyższa.

Brak uzasadnienia do oceny dokonanej przez eksperta B, zawierającej wyjaśnienie, dlaczego projekt skarżącej został oceniony na 3 z 4 możliwych do uzyskania punktów powoduje, że za słuszny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący braku wskazania na okoliczności uzasadniające obniżenie oceny projektu Spółki. W ocenie Sądu, przy rozpatrzeniu protestu Spółki w ramach omawianego kryterium doszło zatem do naruszenia nakazu przejrzystości reguł oceny merytorycznej oraz do przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów.

Odnośnie do kryterium merytorycznego szczegółowego nr 1 "Potencjał wnioskodawcy" ocenie podlega potencjał beneficjenta, potwierdzony posiadaniem certyfikatów lub innych dokumentów, świadczących o wdrożeniu odpowiednich systemów zarządzania jakością w firmie lub wskazujących na dysponowanie określonym prawem własności przemysłowej, a także korzystna sytuacja finansowa beneficjenta wyrażona niskim wskaźnikiem zadłużenia.

Omawiane kryterium przewiduje zatem punktację, będącą wynikiem zsumowania punktów za poszczególne z 4 elementów/przesłanek ocenianych w ramach tego kryterium. Za spełnienie każdego z ocenianych w ramach tego kryterium elementów przyznawane jest po 1 punkcie. Zdaniem Sądu zachowanie przejrzystości reguł oceny stanowiących kryterium ustawowe wymaga, aby z treści ocen ekspertów wynikał sposób uzyskania wyniku końcowego w ramach danego kryterium, zwłaszcza jeśli obejmuje ono elementy punktowane, z których łączna najwyższa ocena, odpowiada możliwej najwyższej ocenie końcowej. Przy braku tego rozróżnienia, sposób oceny wymyka się spod możliwości weryfikacji a przewidziany systemem realizacji środek odwoławczy nie spełnia swej roli, gdyż zatracona jest przejrzystość stosowanych ocen.

W ramach tego kryterium ekspert A przyznał skarżącej 2 punkty za zastosowanie systemów zachowania wewnętrznych procedur jakości GMP i GHP oraz za wskaźnik zadłużenia na poziomie niższym niż 0,75%, czyli uznał, że spełnione zostały 2 przesłanki przedmiotowego kryterium. Ekspert B przyznał 1 punkt, jednak z uzasadnienia do oceny nie wynika, która z przesłanek punktowanych w ramach tego kryterium została uznana za spełnioną. W ocenie Sądu nie wiadomo czy jeden punkt przyznany został za wdrożenie systemów dobrych praktyk czy też za poziom zadłużenia niższy od dopuszczalnego. Skoro spełnione zostały dwa z elementów ocenianych w ramach tego kryterium, to przyznana powinna być suma punktów za poszczególne przesłanki, a zatem ocena tego eksperta winna przyznawać 2 punkty.

Tym samym Sąd uznał za słuszny zarzut naruszenia nakazu przejrzystości reguł oceny merytorycznej oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów w zakresie kryterium merytorycznego szczegółowego nr 1.

W ramach oceny kryterium merytorycznego szczegółowego nr 4 "Zmniejszenie negatywnego oddziaływania na otoczenie poprzez zastosowanie rozwiązań zgodnych z normami wspólnotowymi" analizie podlega oddziaływanie projektu na środowisko. Ocena jest dokonywana na podstawie informacji beneficjenta wskazujących, iż wdrażane w ramach projektu rozwiązania są zgodne z normami wspólnotowymi stosownymi do charakteru prowadzonej działalności.

Obaj eksperci przyznali skarżącej w ramach tego kryterium po 3 punkty, przyjmując, że projekt zakłada zastosowanie rozwiązań zmniejszających w odniesieniu do stanu obecnego negatywne oddziaływanie na środowisko w tym ograniczenie emisji i imisji od 10 do 20%. Skarżąca w proteście wskazała, iż oszczędność energii dla nabywanego w ramach projektu urządzenia będzie wynosiła 29,60% w przeliczeniu na jednostkę produktu. W kryteriach wskazano, iż 4 punkty przyznane zostaną za zmniejszenie negatywnego oddziaływania na środowisko o ponad 20%, w tym ograniczenie emisji i imisji. Skoro wnioskodawca przedstawił we wniosku i proteście, iż zmniejszenie zużycia energii i ograniczenie emisji spalin przekroczy 20%, to uzasadnienie ekspertów winno odnosić się do tego wyliczenia poprzez jego akceptację lub odrzucenie ze wskazaniem powodów takiego działania. Okoliczność ta została przez obu ekspertów pominięta. O ile ekspert A wyjaśnił, że obniżona punktacja wynika z braku potwierdzenia dla wyliczeń, to ekspert B nie odniósł się w żaden sposób do wyliczenia oszczędności dokonanego przez skarżącą. W szczególności nie zakwestionował tego wyliczenia, a mimo to nie przyznał maksymalnej liczby punktów.

Z uwagi na powyższe, Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia nakazu przejrzystości reguł oceny merytorycznej również w zakresie kryterium merytorycznego szczegółowego nr 4.

Sąd wskazał, że Zarząd Województwa Łódzkiego rozpatrując protest ograniczył się wyłącznie do akceptacji i powtórzenia ocen wskazanych przez ekspertów, gdyż nie przeprowadził w zaskarżonej uchwale o rozstrzygnięciu protestu własnej analizy dokumentacji aplikacyjnej i konkursowej z uwzględnieniem zarzutów podniesionych przez ekspertów jak i skarżącą.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi odnoszących się do dokonanej przez ekspertów i zaaprobowanej przez Zarząd Województwa Łódzkiego oceny dotyczącej kryterium merytorycznego ogólnego nr 1 oraz kryterium merytorycznego szczegółowego nr 3 i nr 9, gdyż nie stwierdził zarzucanych przez skarżącą nieprawidłowości w zakresie dokonanej oceny merytorycznej odnoszącej się do powyższych kryteriów wyboru projektów. Zdaniem Sądu, Zarząd Województwa Łódzkiego ustosunkował się w omawianym zakresie do zarzutów strony skarżącej oraz wyjaśnił w należyty sposób okoliczności, które zdecydowały o uznaniu, iż Spółka nie otrzymała za powyższe kryteria wnioskowanej w proteście liczby punktów.

Jako podstawę rozstrzygnięcie Sąd wskazał art. 30c ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. przy odpowiednim zastosowaniu art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

Skargą kasacyjną Zarząd Województwa Łódzkiego zaskarżył powyższe orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie – uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, a w szczególności:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż kontrola legalności uchwał zarządu, wydawanych w oparciu o obowiązujące normy prawa daje podstawę do dokonywania zmian w obowiązującym ustawodawstwie przez:

– przyjęcie dodatkowego etapu analizy – sprzecznego z pkt. 5.3 Zasad procedury odwoławczej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2007-2013 przyjętych przez Zarząd Województwa Łódzkiego uchwałą nr 1477/10 z dnia 14 września 2010 r., a polegającego na tym, iż zarząd województwa winien był przeprowadzić własną analizę ingerującą w analizę dokonaną zgodnie z dokumentacją konkursową przez niezależnych ekspertów;

– przyjęcie, iż informacja o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego powinna oprócz pouczenia o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego zawierać uzasadnienie powodów dla których protest został oddalony, przez weryfikację merytoryczną ocen ekspertów, która w konsekwencji stanowi ocenę wniosku, co wykracza poza granice właściwości sądów administracyjnych.

b) art. 1 p.u.s.a. przez niewłaściwą wykładnię, a polegającą na wykroczeniu poza kryterium dokonywanej kontroli działalności administracji publicznej, a więc sprawowanej pod względem zgodności z prawem przez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo;

c) art. 25 pkt 1 i art. 26 ust. 1 u.z.p.p.r. oraz pkt 5.3 Zasad procedury odwoławczej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2007-2013 przyjętych przez Zarząd Województwa Łódzkiego uchwałą nr 1477/10 z dnia 14 września 2010 r. przez przyjęcie dodatkowego etapu analizy a polegającego na tym, iż zarząd województwa winien był przeprowadzić własną analizę ingerującą w analizę dokonaną zgodnie z dokumentacja konkursową przez niezależnych ekspertów;

d) art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. przez przyjęcie, że informacja o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego powinna oprócz pouczenia o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego zawierać uzasadnienie powodów dla których protest został oddalony w sytuacji gdy integralną część takiej informacji stanowi Uchwała Zarządu Województwa Łódzkiego o oddaleniu protestu wraz z uzasadnieniem;

e) art. 30c ust. 3 u.z.p.p.r. przez weryfikację merytoryczną ocen ekspertów, która w konsekwencji stanowi ocenę wniosku, do której sąd administracyjny nie jest uprawniony;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

a w szczególności:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. przez brak w uzasadnieniu wyroku wskazania, co do dalszego postępowania;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. przez brak podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, gdyż nie jest wiadome jaki przepis prawa został naruszony.

Zdaniem Instytucji Zarządzającej Regulamin Konkursu został wydany w oparciu o delegację ustawową a zawarte w nim regulacje zawierają normy mające moc powszechnie obowiązującą i winny być stosowane przez wszystkich adresatów, w tym przez sądy. Wbrew stanowisku Sądu I instancji procedura sądowa nie stanowi podstawy do ich podważania. Sąd stwierdził, iż Zarząd nie przeprowadził własnej analizy po analizie dokonanej przez niezależnych ekspertów. Dodatkowa analiza ingerowałaby w analizę dokonaną zgodnie z Zasadami procedury odwoławczej przez niezależnych ekspertów i byłaby w konsekwencji niezgodna z prawem.

W ocenie organu treść art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. nie przewiduje obowiązku uzasadnienia powodów dla których protest został oddalony. Szczegółowe uzasadnienie znajduje się w Uchwale ZWŁ o oddaleniu protestu, która wraz z uzasadnieniem stanowi integralną część takiej informacji.

Zdaniem Instytucji Zarządzającej eksperci należycie wyjaśnili przyznaną punktację, a argumentacja odnośnie przyznanych punktów została szeroko rozwinięta z wyczerpującym wskazaniem okoliczności, które wykluczyły możliwość przyznania maksymalnej ilości punktów za poszczególne kryteria. Bezzasadne jest stwierdzenie Sądu I instancji, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i stwierdzenie to stanowi niewłaściwą wykładnię cytowanych przepisów, a w konsekwencji prowadzi do wykroczenia poza kryterium dokonywanej kontroli działalności administracji publicznej, a więc sprawowanej pod względem zgodności z prawem.

Organ wskazał, że Sąd I instancji stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo jednakże nie wskazał jaki przepis prawa został naruszony, a także nie zawarł wskazań co do dalszego postępowania, czym naruszono art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota zarzutów sformułowanych w pkt 1 lit. a/-e/ petitum skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, że Sąd I instancji wykroczył poza kryterium kontroli legalności, gdyż uznał, iż Zarząd Województwa winien był przeprowadzić własną analizę ingerującą w analizę ekspertów, a nadto, że informacja o wynikach procedury odwoławczej powinna też zawierać uzasadnienie powodów dla których protest został oddalony. Zarzucono także, że Sąd I instancji dokonał weryfikacji merytorycznej oceny ekspertów, która stanowi ocenę wniosku, do której sąd administracyjny jest uprawniony. Zarzuty te z uwagi na ich wzajemne powiązanie należało rozpoznać łącznie.

Otóż zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie stanowi inaczej, wobec czego działania administracji publicznej podejmowane na podstawie omawianej ustawy, kontrolowane są przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem. Wbrew zarzutom kasatora Sąd I instancji stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo (art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r.) i wskazując na czym to naruszenie prawa polegało, nie uchybił zasadom zawartym w art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a W szczególności nie można uznać, że Sąd I instancji wkroczył w ocenę merytoryczną projektu, gdy dokonując analizy zrzutów skargi dotyczących sposobu oceny poszczególnych kryteriów oceny stwierdził, iż w określonym zakresie ocena projektu dokonana przez ekspertów w aspekcie kompletności oceny oraz jasności kryteriów tejże oceny narusza art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zawiera uregulowania mające na celu usprawnienie i przyśpieszenie rozdziału środków przeznaczonych na współfinansowanie celów określonych w jej art. 1 i 2. Zgodnie z art. 25 pkt 1 u.z.p.p.r. za prawidłową realizację projektu operacyjnego w stosunku do regionalnych programów operacyjnych odpowiada zarząd województwa jako instytucja zarządzająca. Z art. 26 ust. 1 u.z.p.p.r. wynika, że instytucja zarządzająca zobowiązana jest do przygotowania i przekazania Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia propozycji kryteriów wyboru projektów (pkt 3), wyboru, w oparciu o kryteria, o których mowa w pkt 3 projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego (pkt 4), czy też określenia systemu realizacji programu operacyjnego (pkt 8). Jednocześnie w art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. wskazano, że instytucja zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Natomiast przepis art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. stanowi, że w celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania mogą uczestniczyć eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym. Z regulacji tych wynika zatem, że zamiarem ustawodawcy było, aby każdy projekt był oceniany rzetelnie i bezstronnie, a niejako tylko dodatkowo ustawodawca przewidział możliwość powołania eksperta w celu zapewnienia tej rzetelności i bezstronności. Oba przepisy nakazujące rozpoznanie projektów w sposób rzetelny i bezstronny z uwzględnieniem zasad równego dostępu i przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu określają fundamentalne zasady rozpoznania składanych wniosków (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 126/10, Zbiór Lex nr 596665).

Powyższe oznacza więc, że strategiczna ocena projektu opiera się na swobodnej ocenie, ale nie dowolnej, gdyż jej granice wyznaczają zasady: równego dostępu i przejrzystości reguł oceny. Wynik takiej oceny powinien zawierać uzasadnienie, że szczególnym wyjaśnieniem okoliczności które zadecydowały np. o przyznanej ilości punktów w ramach tej oceny. Natomiast kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł.

Zatem na etapie ponownego badania sprawy przez instytucję zarządzającą, beneficjent powinien uzyskać precyzyjne wskazanie co do wyników tego etapu, ocenę ze szczegółową, jasną, rzetelną i przejrzystą analizą ocen ekspertów uwzględniającą zarzuty oraz uwagi zarówno ekspertów jak i wnioskodawcy. Ingerencja podlegająca ocenie sądu administracyjnego (w tym wypadku uchwała zarządu województwa) musi zawierać powody, które zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu wraz z ich uzasadnieniem. Tylko wówczas sąd administracyjny może odnosić się do zarzutów skargi, poznać stanowisko instytucji ponownie oceniającej projekt i ocenić czy tak przeprowadzona ocena jest zgodna z prawem.

Wbrew więc zarzutom skargi kasacyjnej instytucja zarządzająca rozpatrując protest powinna przeprowadzić szczegółową analizę środka procesowego z uwzględnieniem zarzutów podniesionych zarówno przez ekspertów jak i skarżącą Spółkę, a nie niejako "mechanicznie" odwoływać się do tego co zawarto w ramach ocen ekspertów. Z treści użytego w art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. sformułowania "...informuje wnioskodawcę na piśmie o wynikach procedury odwoławczej... wraz z pouczeniem..." nie można wyprowadzać wniosku, że w informacji zawierającej ocenę o wynikach rozpatrzenia protestu, nie ma obowiązku wskazywania powodów, które zadecydowały o jego nieuwzględnieniu. Taka interpretacja art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. byłoby sprzeczna z art. 2 Konstytucji zważywszy, że w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przewidziano specyficzny i zmodyfikowany sposób procedowania oraz to, że informacja o ocenie jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. jest o tyle nietrafny, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była uchwała Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] marca 2012 r. co jednoznacznie wynika zarówno z komparycji wyroku jak i jego uzasadnienia. Z treści załączonej do skargi kompletnej dokumentacji wyraźnie też wynika, że informacja z dnia [...] marca 2012 r. była niczym innym jak tzw. pismem przewodnim do ww. uchwały. Zatem ten zarzut skargi kasacyjnej nie jest zrozumiały, gdyż wszelkie stwierdzone przez Sąd I instancji uchybienia odnosiły się do ocen sformułowanych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, które z kolei odwoływały się do ocen ekspertów.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów sformułowanych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że nie są one trafne w świetle tego co wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w związku z uregulowaniami zawartymi w szczególności w art. 26 ust. 2 i art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. Oczywiście zgodnie z pkt 5.3. Zasad procedury odwoławczej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2007-2013 przyjętych przez Zarząd Województwa Łódzkiego uchwałą nr 1477/10 z dnia 14 września 2010 r. – dalej zasad procedury odwoławczej, w celu rozpoznania protestu powoływany jest ekspert (eksperci) dokonujący oceny w zakresie kryteriów, do których odnoszą się zarzuty objęte protestem. W zależności od charakteru podnoszonych zarzutów możliwe jest rozpoznanie protestu przez DPR bez powołania eksperta (ekspertów). Taka regulacja zawarta w zasadach procedury odwoławczej nie oznacza, że to eksperci zostali powołani do rozpatrzenia protestu jako instytucja zarządzająca. Z § 19 ust. 2 Regulaminu konkursu nr [...] wynika bowiem, że wnioskodawca w przypadku projektów negatywnie ocenionych może złożyć pisemny protest do Instytucji Zarządzającej. Zatem to Instytucja Zarządzająca jest organem odwoławczym w przewidzianej procedurze odwoławczej. Rola ekspertów powołanych do oceny protestu przewidziana w pkt 5.3. zasad procedury odwoławczej musi być oceniona w kontekście uregulowań zawartych w art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r., z treści którego wynika, że eksperci uczestniczą jedynie w procesie wyboru projektów w celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów. Treść art. 31 ust. 3 i ust. 4-6 u.z.p.p.r. wyraźnie wskazuje, że rola eksperta sprowadza się do świadczenia usług, z których korzysta instytucja zarządzająca. Z treści art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. wynika, iż kontroli sądowej podlega ocena projektu pod względem zgodności z prawem czyli każde działanie, każdego podmiotu dokonującego oceny projektu składające się na ostateczną "ocenę projektu". Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r. (sygn. akt II GSK 1493/10, Zbiór Lex nr 952819) tego rodzaju system kontroli sądowej nie wyłącza spod tej kontroli działań ekspertów. Jeżeli ocena dokonana przez ekspertów byłaby na tyle niejasna, iż nie mogłaby zostać poddana ocenie Sądu to świadczyłoby to tylko o tym, że narusza ona prawo, bowiem ocena projektu powinna być tak sformułowana, aby w powiązaniu z kryteriami oceny i treścią projektu była zrozumiała.

Mając powyższe na względzie za trafne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Zarząd Województwa Łódzkiego rozpatrując protest, ograniczył się wyłącznie do akceptacji i powtórzenia ocen wskazanych przez ekspertów, gdyż nie przeprowadził własnej analizy dokumentacji aplikacyjnej i konkursowej z uwzględnieniem zarzutów podniesionych przez ekspertów jak i skarżącą. Wbrew zarzutom kasatora dokonanie tego rodzaju analizy w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie naruszałoby wskazywanych zasad procedury odwoławczej, a wręcz przeciwnie odpowiadałoby tym zasadom oraz regułom wynikającym z art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 2 oraz art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny to nie eksperci rozstrzygają o wnioskach i protestach, lecz instytucja przewidziana w procedurze odwoławczej do rozpatrzenia środka odwoławczego.

Chybione są też zarzuty kasatora dotyczące naruszenia art. 30c ust. 3 u.z.p.p.r., który to przepis jest normą procesową regulującą sposób orzekania przez sąd. Brak jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że Sąd I instancji przeprowadził weryfikację merytoryczną ocen ekspertów, a w konsekwencji ocenę wniosku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wyraźnie wskazuje, że Sąd I instancji w sposób wzorcowy dokonał wyłącznie kontroli oceny projektu zawartej w zaskarżonej uchwale w aspekcie kompletności oceny oraz jasności kryteriów tejże oceny. W żadnym razie Sąd nie zajął merytorycznego stanowiska wobec ocenianego projektu. Uznając zasadność zarzutów skargi w zakresie kryterium merytorycznego ogólnego nr 3 oraz kryterium merytorycznego szczegółowego nr 1 i 4 Sąd wskazał, że oceny ekspertów w ramach tych kryteriów są niejasne i niekompletne oraz naruszają przedmiot oceny objętej tymi kryteriami, co narusza wymóg przejrzystości ocen przewidziany w art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. Jednocześnie szczegółowo Sąd wskazał z jakich przyczyn uważa, że oceny ekspertów są niejasne i niekompletne. Wskazanie przez Sąd uchybień o charakterze proceduralnym w przeprowadzonej ocenie projektu nie oznacza, że tym samym Sąd dokonał merytorycznej oceny wniosku.

Reasumując zarzuty zawarte w pkt 1 lit. a/-e/ petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadne.

Brak też podstaw do uwzględnienia zarzutów zawartych w pkt 2 lit. a/ i b/ skargi.

Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r., gdyż wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił. Sposób rozstrzygnięcia zawarty w zaskarżonym wyroku – jak to Sąd wskazał – znajduje oparcie w art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. Przy czym zbędne było odwoływanie się także do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., ale to uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd wskazał także wyraźnie, iż podstawę materialnoprawną tego rozstrzygnięcia upatruje w art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., wyjaśniając dokładnie podstawy tego rodzaju stwierdzonych naruszeń prawa.

Wbrew zarzutom kasatora Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. "poprzez brak w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania". Oczywistym jest, że zakres wskazań co do dalszego postępowania jest konsekwencją stwierdzonych przez Sąd naruszeń prawa wobec zaskarżonego aktu. W motywach zaskarżonego wyroku WSA wyjaśnił jakie mankamenty zawierało uzasadnienie zaskarżonej uchwały. Stwierdzone przez Sąd I instancji uchybienia dotyczą szczegółowo określonych braków (niejasność i niekompletność) w zakresie ocen ekspertów odnoszących się do kryterium merytorycznego ogólnego nr 3 oraz kryterium merytorycznego szczegółowego nr 1 i 4, i tym samym stanowią wskazania o jakich stanowi art. 141 § 4 zdanie 2 p.p.s.a.

Z wymienionych wyżej powodów skarga kasacyjna została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto o treść art. 204 pkt 2 p.p.s.a.