Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1385/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17  ust. 1,  art. 24  ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 7,  art. 77
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzje Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2021 1. Nr [...] i orzekło o przyznaniu K. O. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowanej przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem na okres od [...] listopada 2020 r. do [...] stycznia 2030 r.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego.

K. O. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem (P. O.), którego niepełnosprawność - jak wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...] istnieje od 34-go roku życia. Orzeczenie to ma charakter czasowy, a jego ważność ustalono do [...] stycznia 2013 r. Niezależnie od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności P. O. legitymuje się także orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] września 2019 r., stwierdzającym jego trwałą całkowitą niezdolność do pracy, a także trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji.

W związku ze sprawowana opieką i rezygnacją z tego powodu z podejmowania zatrudnienia, K. O. wnioskiem z 2 listopada 2020 r. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przewidzianego w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "u.ś.r".

W następstwie rozpoznania tego wniosku Wójt Gminy [...] decyzją z [...] grudnia 2020 r. odmówił K. O. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując na brak spełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust.1b u.ś.r., w postaci powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia, a w przypadku powstania jej w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Odnosząc się natomiast do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13 (którym Trybunał uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji), Wójt Gminy stał na stanowisku, że wobec jego zakresowego charakteru nie doszło do derogacji z sytemu prawnego zakwestionowanego przepisu. Wobec czego kryterium w nim wskazane (dotyczące momentu powstanie niepełnosprawności) nadal obowiązuje.

Od decyzji tej K. O. wniosła odwołanie, w następstwie rozpoznania którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekło o przyznaniu ww. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od [...] listopada 2020 r. do [...] stycznia 2030 r., wskazując jednocześnie wymiar owego świadczenia.

Kolegium, odmiennie niż organ pierwszej instancji, oceniło konsekwencje prawne wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. wywodząc, że po jego wejściu w życie (23 października 2014 r.) wydawanie orzeczeń w oparciu o art. 17 ust. 1b nie znajduje już uzasadnienia. W konsekwencji czego kwestię prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla opiekunów osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia, oceniać należy bez określonej w tym przepisie negatywnej przesłanki. Ponieważ zaś pozytywne przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., zostały w sprawie spełnione i nie zachodziła także żadna z przesłanek negatywnych wskazanych w art. 17 ust. 5 u.ś.r., zasadne było przyznanie stronie żądanego świadczenia. Ustalając okres na, który przyznane zostaje świadczenie Kolegium odwołało się do unormowania z art. 24 ust. 2 i 4 u.ś.r., wedle którego prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, zaś prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Poniewąz zaś wniosek o świadczenie pielęgnacyjne K. O. złożyła w listopadzie 2020 r., a orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane do [...] stycznia 2030 r., świadczenie należało przyznać na okres od [...] listopada 2020 r do [...] stycznia 2030 r.

Na decyzję Kolegium K. O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaznaczając, że kwestionuje ją wyłącznie w zakresie w jakim kształtuje ona datę wygaśnięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zarzucała tej części decyzji, że podjęta została bez uwzględnienia orzeczenia ZUS stwierdzającego, że jej mąż jest osobą trwale całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji, które to orzeczenie było załączone do wniosku. Zwracała przy tym uwagę, że orzeczenia ZUS o niezdolności do samodzielnej egzystencji stanowią wystarczający dowód stopnia niepełnosprawności, co wynika wprost z przepisów prawa. Mianowicie, przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2020 poz. 426 ze zm.) stwierdzają, że orzeczenia wydawane na podstawie tej ustawy przez zespoły ds. orzekania o niepełnosprawności ustalające stopień niepełnosprawności stanowią podstawę do korzystania zarówno z uprawnień określonych przepisami tej ustawy, jak i podstawę do przyznania ulg lub uprawnień przysługujących osobom niepełnosprawnym na podstawie odrębnych przepisów. Równocześnie w jej art. 5 ustawodawca przesądził o tym, że orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o "całkowitej niezdolności do pracy" i o "niezdolności do samodzielnej egzystencji" traktowane jest na równi z "orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Z kolei, zgodnie z art. 13 ust 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021r., poz. 291), niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeka się w przypadku stwierdzenia naruszenia sprawności organizmu w stopniu powodującym konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych.

W tej sytuacji ukształtowanie daty wygaśnięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sposób w jaki dokonał tego organ, uznawała za nieumocowany prawnie i krzywdzący. Wobec czego wnosiła o uchylenie i zmianę zaskarżanej decyzji w tej części.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga jest zasadna, aczkolwiek żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji wyłączenie w części ustalającej datę końcową okresu, na który przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie mogło być uwzględnione.

Godzi się bowiem zauważyć, że jakkolwiek istnieje prawna możliwość skutecznego zaskarżenia części decyzji administracyjnej, a w konsekwencji także uchylenia jej wyłącznie w zakwestionowanym fragmencie, o czym skądinąd wprost przesądza treść art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), stanowiącego o możliwość uchylenia przez Sąd decyzji lub postanowienia "w całości albo w części". Jednakże dotyczy to sytuacji, gdy owa część rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ujęta w kwestionowanej decyzji charakteryzuje się tego rodzaju odrębnością, która umożliwia jej samodzielny byt prawny. Cechy tej pozbawiony jest fragment zaskarżonej decyzji Kolegium (rozstrzygnięcia), w którym ustalony został graniczny okres, na który przyznano świadczenie. Wobec czego stwierdzenie, że przy jego ustalaniu doszło do istnego naruszenia przepisów prawa materialnego – a z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia - prowadzić musi do uchylenia decyzji w całości.

Spełnienie określonych w art. 17 u.ś.r. materialnoprawnych przesłanek uzyskania przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, nie jest przez Kolegium (odmiennie niż w przypadku Wójta Gminy [...]) kwestionowane. Ustalenia w tym zakresie stanu faktycznego oraz wynikających z niego konsekwencji prawnych nie budzą także wątpliwości Sądu i znajdują oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowy,

Kwestią sporną pozostaje natomiast okres, na który to świadczenie winno zostać jej przyznane. Wskazać zatem wypada, że zgodnie z przyjętą w art. 24 ust. 2 u.ś.r. zasadą ogólną, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego (jak też zasiłku pielęgnacyjnego) – jak wynika to z art. 24 ust. 4 powołanej ustawy – prawo to ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia.

Z cytowanego unormowania regulacji wynika zatem, że regułą jest ustalanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony, począwszy do miesiąca w którym złożono w tym przedmiocie wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Na czas określony zaś jedynie wyjątkowo, gdy jest to uwarunkowane okresem ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Przy czym jeśli chodzi o wymienione w przepisie "orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności", to pod pojęciem tym rozumieć należy nie tylko – jak mogłoby się wydawać z literalnego brzmienia przepisu - orzeczenie określające w ten sposób stopnień niepełnosprawności wydane na gruncie przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, ale również: wydane na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych orzeczenie stwierdzające całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji; orzeczenie stwierdzające stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji wydane na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach; orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów; jak również orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji podjęte na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Powyższe wynika z ujętej w art. 3 pkt 21 u.ś.r. definicji znacznego stopnia niepełnosprawności. W konsekwencji zatem jeśli – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - strona załączyła do akt zarówno orzeczenie o stopniu niepełnosprawności (wydane czasowo) jak też orzeczenie o trwałej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji (które ze swej istoty miało charakter bezterminowy), obowiązkiem organu przy oznaczaniu okresu przysługiwania prawa do świadczeń było uwzględnienie tego ostatniego. Konsekwencją zaś takiego podejścia winno być, stosownie do art. 24 ust. 4 u.ś.r., przyznanie jej żądanego prawa na czas nieokreślony. Podejmując zatem rozstrzygnięcie o jego ustaleniu na okres do [...] stycznia 2030 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] naruszyło ów przepis w sposób mający wpływ na wynika sprawy.

Naruszenie to zaś wynikało bądź to z błędnej (zawężającej) jego interpretacji, odwołującej się do reguł wykładni językowej, a w konsekwencji wadliwego zastosowania w sprawie; bądź też z niedostrzeżenia załączenia do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wydanego na gruncie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z [...] września 2019 r. stwierdzającego trwałą całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji męża skarżącej. Przez to z kolei zrekonstruowania stanu faktycznego sprawy w sposób naruszający reguły procedury administracyjnej określone w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Rzeczywistych przyczyn tego stanu rzeczy jednak nie sposób obecnie odtworzyć z uwagi na lakoniczność argumentacji podnoszonej w tym aspekcie w uzasadnieniu decyzji Kolegium, jak też w odpowiedzi na skargę.

Z tych przyczyn zaskarżona decyzja, jako wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, nie mogła się ostać i podlega uchyleniu. Zważywszy jednocześnie na fakt, że po opublikowaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, niedopuszczalne jest rozstrzyganie o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o tę część przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., którą Trybunał uznał za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a negatywna decyzja Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2020 r. oparta była na tej właśnie podstawie, zasadnym było także uchylenie tej decyzji celem umożliwienia organowi zgodnego z prawem załatwienia sprawy.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost oceny prawnej sformułowanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku i sprowadzają się do obowiązku niezwłocznego podjęcia przez organ rozstrzygnięcia o przyznaniu skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony.