Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2075/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 3 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 952
law: Ustawa z dnia 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Krajowej Rady Fizjoterapeutów z dnia [...] września 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia prawa wykonywania zawodu fizjoterapeuty oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Uchwałą z [...] września 2020 r. nr [...] Krajowa Rada Fizjoterapeutów, działając na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 952 oraz z 2020 r. poz. 567 i 1493 - dalej jako ustawa), po rozpatrzeniu wniosku Z. P. (dalej jako Skarżący, Wnioskodawca), odmówiła mu stwierdzenia prawa do wykonywania zawodu fizjoterapeuty.

W głosowaniu udział wzięło 43 z 65 członków KRF, z czego wszyscy głosujący opowiedzieli się za uchwałą.

W uzasadnieniu podniesiono, że w przypadku osoby, która nabyła kwalifikacje do wykonywania zawodu fizjoterapeuty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej prawo wykonywania zawodu fizjoterapeuty może uzyskać osoba, która przedstawi Krajowej Radzie Fizjoterapeutów dyplom, świadectwo lub inny dokument potwierdzający kwalifikacje określone w art. 13 ust. 3 ustawy.

Z przepisu tego wynika, że stwierdzenie prawa wykonywania zawodu fizjoterapeuty jest możliwe tylko w przypadku posiadania kwalifikacji określonych przez ustawodawcę.

Dyplom uzyskania tytułu zawodowego nr [...], wydany w dniu [...] stycznia 1998 r. potwierdzający uzyskanie tytułu magistra na kierunku wychowanie fizyczne specjalność nauczycielska na Uniwersytecie [...] nie spełnia wymogu dokumentu potwierdzającego posiadanie kwalifikacji do wykonywania zawodu fizjoterapeuty w rozumieniu art. 13 ust. 3 ustawy.

Dyplom ten został wydany w 1998 r., zatem jego przydatność w przedmiocie oceny posiadanych kwalifikacji należy rozważać w płaszczyźnie art. 13 ust. 3 pkt 4 i 5 ustawy.

Zgodnie z art. 13 ust. 3 pkt 4 i 5 dyplomem potwierdzającym posiadanie kwalifikacji jest dyplom wydany osobie, która rozpoczęła przed dniem 1 stycznia 1998 r. studia wyższe na kierunku rehabilitacja ruchowa lub rehabilitacja i uzyskała tytuł magistra na tym kierunku, albo rozpoczęła przed dniem 1 stycznia 1998 r. studia wyższe w Akademii Wychowania Fizycznego i uzyskała tytuł magistra oraz ukończyła specjalizację I lub II stopnia w dziedzinie rehabilitacji ruchowej.

Przedstawiony przez Wnioskodawcę dyplom Uniwersytetu [...] poświadczający uzyskanie tytułu magistra na kierunku wychowanie fizyczne specjalność nauczycielska, nie mieści się w kategorii dyplomów, o których mowa w art. 13 ust. 3 pkt 4 i 5 ustawy.

Przepis art. 13 ust. 3 pkt 4 ustawy wymaga, aby przedstawiany dyplom potwierdzał uzyskanie tytułu magistra na kierunku rehabilitacja ruchowa lub rehabilitacja.

Przepis art. 13 ust. 3 pkt 5 ustawy wymaga zaś, by przedstawiany dyplom dokumentował ukończenie studiów wyższych w Akademii Wychowania Fizycznego i uzyskanie tytułu magistra, o ile wnioskodawca legitymuje się ukończeniem specjalizacji I lub II stopnia w dziedzinie rehabilitacji ruchowej.

Dokument przedstawiony przez Wnioskodawcę potwierdza uzyskanie tytułu magistra na kierunku wychowanie fizyczne specjalność nauczycielska na Uniwersytecie [...]. Brak jest również dokumentu potwierdzającego ukończenie specjalizacji I lub II stopnia w dziedzinie rehabilitacji ruchowej.

Podstawy do stwierdzenia prawa wykonywania zawodu nie może też stanowić świadectwo wydane w dniu [...] września 2000 r. przez Akademię Wychowania Fizycznego w [...], potwierdzające ukończenie dwusemestralnych studiów podyplomowych w zakresie fizjoterapii i masażu w odnowie biologicznej i rehabilitacji oraz uzyskanie tytułu zawodowego "specjalista odnowy biologicznej". Dokument ten nie jest bowiem dyplomem nadającym tytuł zawodowy określony w art. 13 ust. 3 ustawy.

Poczynionych ustaleń nie mogą zmienić również dołączone certyfikaty i świadectwa potwierdzające ukończenie kursów w zakresie fizjoterapii, jako niemieszczące się w katalogu dokumentów wymienionych w art. 13 ust. 3 ustawy.

II.

Skargę na powyższą uchwałę złożył Z. P. kwestionując ją w całości.

Jak wskazał, do uchwał KRF w sprawach stwierdzenia i przyznania prawa wykonywania zawodu stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przed podjęciem uchwały KRF powinna, dążąc do realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) wyjaśnić wszystkie okoliczności faktyczne związane ze sprawą, czego nie uczyniła. Uzasadnienie uchwały sprowadza się w zasadzie do przytoczenia przepisów ustawy oraz stwierdzenia, że żaden z dokumentów załączonych do wniosku nie spełnia wymogów określonych w art. 13 ust. 3 ustawy.

KRF powinna podjąć czynności dowodowe niezbędne dla prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych, i wyjaśnić, czy wykształcenie Skarżącego, blisko dwudziestoletnie doświadczenie zawodowe oraz liczne kursy i szkolenia w zakresie fizykoterapii uprawniały do wykonywania zawodu fizjoterapeuty. Strona powołała się na wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1309/19 uznając, że o ile przesłanek i wymogów dostępu do samorządnego zawodu nie można interpretować "prawotwórczo" o tyle nie można ich widzieć wyłącznie formalistycznie jako wymogów zamykających drogę do zawodu. Przesłanki, zwłaszcza te odnoszące się do tzw. kwestii międzyczasowych, należy wykładać przy uwzględnieniu celu, jaki przyświecał ustawodawcy, ale również realnych możliwości zdobycia w latach poprzednich odpowiedniego i uznanego przez prawodawcę za wystarczające, poziomu wykształcenia lub wyszkolenia.

Jak dalej wskazał Skarżący, w trakcie jego studiów obowiązywała ustawa z 3 lipca 1984 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 1984 r. nr 34 poz. 181 ze zm.), która w art. 28 ust. 1 wiązała prawo wykonywania zawodu fizjoterapeuty z ukończeniem studiów wyższych w zakresie wychowania fizycznego w połączeniu z odpowiednią specjalizacją (rehabilitacja lub gimnastyka lecznicza). Na skutek przeprowadzonej powszechnej deregulacji zawodów, od dnia 6 kwietnia 1996 r. tj. uchylenia ustawy o kulturze fizycznej, do czasu wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty, przez blisko 20 lat nie obowiązywały żadne przepisy rangi ustawowej regulujące dostęp do zawodu fizjoterapeuty, w tym w zakresie standardów kształcenia.

Do wniosku o stwierdzenie prawa do wykonywania zawodu fizjoterapeuty Skarżący załączył szereg dokumentów, w tym tylko część ze znacznej liczby posiadanych certyfikatów i świadectw zawodowych, potwierdzających ukończenie kursów i szkoleń z dziedziny fizykoterapii. Jego zdaniem dokumenty te mogły stanowić podstawę do uznania spełnienia warunków, o których mowa w art. 13 ust. 3 ustawy.

Brzmienie art. 13 ust. 3 ustawy, interpretowane całościowo i celowościowo, umożliwia przyjęcie, że posiadany tytułu magistra wychowania fizycznego mieści się w katalogu wymaganych kierunków studiów, przez co Skarżący spełnia jedną z przesłanek dostępu do zawodu fizjoterapeuty. Nie widzi powodu różnicowania jego sytuacji prawnej, w porównaniu do innej osoby z tytułem magistra wychowania fizycznego kończącej w tym samym 1998 r. Akademię Wychowania Fizycznego na wydziale wychowania fizycznego. Wskazał, że wniósł o uzupełnienie materiału dowodowego, poprzez przeprowadzenie dowodu w postaci porównania obowiązującego w latach 1992-1998 programu (planu) studiów magisterskich na wydziale wychowania fizycznego dowolnej Akademii Wychowania Fizycznego z programem (planem) studiów w tym samym zakresie na jego uczelni. KRF nie odniosła się do tego wniosku dowodowego.

Absolwenci AWF kończąc w 1998 roku równocześnie ze Skarżącym studia, uzyskiwali taki sam tytuł zawodowy magistra wychowania fizycznego.

Po przeanalizowaniu projektu ustawy o zawodzie fizjoterapeuty, jak również przebiegu procesu legislacyjnego (w tym prac komisji sejmowej) Skarżący nie znalazł tam uzasadnienia do zróżnicowania dostępu do zawodu fizjoterapeuty dla osób posiadających tytuł magistra wychowania fizycznego w zależności od rodzaju ukończenia wyżej uczelni w latach 1980-1998. Postępowanie dowodowe, zgodnie z jego wnioskiem, mogłoby wykazać tożsamość programową studiów na AWF i IKF, a tym samym stanowić podstawę dla pytania o zgodność z konstytucją przepisu wykluczającego z grona fizjoterapeutów osoby kończące studia wyższe z zakresu wychowania fizycznego na uczelni innej niż AWF.

Jako terapeuta manualny Skarżący prowadzi swój gabinet od blisko dwudziestu lat. Fizjoterapeuci wykorzystują w codziennej praktyce różne środki fizykalne: prąd, ciepło, zimno, światło, wodę, pole magnetyczne, masaże i ruch. Po ukończeniu studiów zdecydował się na wówczas wąską i stosunkowo mało praktykowaną specjalizację w obrębie fizjoterapii, ukierunkowaną na ręczne badanie i leczenie pacjentów z dysfunkcjami narządu ruchu tzw. "terapię manualną". Trudna, fizyczna praca z pacjentami na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat wymagała ode niego, jako terapeuty manualnego, zainwestowania czasu i znacznych środków finansowych na ustawiczne szkolenia.

Z uwagi na swój wiek, a co za tym idzie datę rozpoczęcia studiów, KRF badała wniosek wyłącznie z uwzględnieniem literalnego brzmienia przepisów art. 13 ust. 3 pkt 4 i 5 ustawy, pomijając możliwość odpowiedniego zastosowania w sprawie art. 13 ust. 3 pkt 8 ustawy. W art. 4 ust. 2 przedmiotowej ustawy określono zakres udzielania świadczeń zdrowotnych, które wyliczono wskazując, że w szczególności polegają na "kwalifikowaniu, planowaniu i prowadzeniu masażu" (pkt 4 art. 4 ust. 2). W zakres zatem wykonywania zawodu fizjoterapeuty wchodzi "kwalifikowanie, planowanie i prowadzenie masażu". Skarżący ukończył 2-semestralne studia podyplomowe w zakresie masażu i fizjoterapii w odnowie biologicznej i rehabilitacji uzyskując tytuł zawodowy specjalisty odnowy biologicznej. Tym samym, posiadając specjalizację zawodową (w latach poprzednich odpowiednią i uznaną przez prawodawcę za wystarczającą) m.in. do prowadzenia masażu i fizykoterapii w odnowie biologicznej, zaskarżoną uchwałą KRF został de facto pozbawiony prawa wykonywania zawodu, do którego posiada przygotowanie potwierdzone odpowiednim świadectwem. Od 2000 roku w sposób stały prowadził rehabilitację sportowców z klubów sportowych ze Szczecina i Gryfina. Z wyroku NSA z 21 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2708/19 wynika, że formalistyczna wykładnia art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. a i ust. 3 ustawy godzi w wartości zapisane w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zamykając w oparciu o kryteria formalne prawa do wyboru zawodu, do którego osoba od lat wykonująca zawód fizjoterapeuty (po zdobytym i wymaganych wówczas w tym kierunku wykształceniu) ma przygotowanie potwierdzone dyplomami i świadectwami.

Krajowa Rada Fizjoterapeutów nie dokonała interpretacji obowiązujących przepisów z uwzględnieniem określonego w art. 143 celu ustawy. Wolą ustawodawcy było zapewnienie możliwości dostępu do zawodu fizjoterapeuty szerokiej grupie osób, które na przestrzeni minionych lat zdobyły różnego rodzaju wykształcenie i doświadczenie kierunkowe.

III.

W odpowiedzi na skargę KRF wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uchwale.

Ponad to co w uchwale KRS podniosła, że stwierdzenie prawa wykonywania zawodu fizjoterapeuty jest możliwe tylko w przypadku posiadania przez Wnioskodawcę kwalifikacji określonych przez ustawodawcę w art. 13 ust. 3 ustawy. Biorąc pod uwagę fakt, że ustawa w art. 4 ust. 4 i 5 przewiduje zróżnicowanie uprawnień w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych, zależnie od posiadanego tytułu zawodowego, istotnym elementem postępowania w sprawie stwierdzenia prawa wykonywania zawodu jest właściwe określenie kwalifikacji uprawniających do wykonywania zawodu.

Dyplom nr [...] wydany [...] stycznia 1998 r. potwierdzający uzyskanie tytułu magistra na kierunku wychowanie fizyczne specjalność nauczycielska na Uniwersytecie [...] nie mieści się w kategorii dyplomów, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 pkt 4 i 5 ustawy. Dyplom ten potwierdza bowiem odbycie studiów na kierunku "Wychowanie fizyczne" w zakresie "specjalności nauczycielskiej". Powyższe przepisy wymagają jednak przedstawienie dyplomu potwierdzającego ukończenie studiów wyższych na kierunku rehabilitacja ruchowa lub rehabilitacja albo studiów wyższych w Akademii Wychowania Fizycznego uzyskanie tytułu magistra oraz ukończenie specjalizacji I lub II stopnia w dziedzinie rehabilitacji ruchowej. Skarżący uzyskał tytuł magistra na kierunku "Wychowanie fizyczne w zakresie "specjalności nauczycielskiej", co nie potwierdza ukończenia studiów na Akademii Wychowania Fizycznego, lecz na Uniwersytecie [...], ponadto brak jest dokumentu potwierdzającego ukończenie specjalizacji I lub II stopnia w dziedzinie rehabilitacji ruchowej.

Organ wskazał, że z zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) wynika, że jest on zobowiązany do działania na podstawie przepisów prawa. Przepisy ustawy są w zakresie kategorii dyplomów jednoznaczne i KRF się do nich dostosowała.

Podjęła również wszelkie kroki celem wyjaśnienia sprawy, w tym wezwała Skarżącego do udokumentowania swojego wykształcenia, informując o tym, że dotychczas przedłożone dokumenty są niewystarczające.

Organ podkreślił prymat wykładni językowej nad innymi rodzajami wykładni prawa, co w jego ocenie znajduje umocowanie w orzecznictwie TK, SN i NSA. W opinii KRF znaczenie art. 13 ust. 3 ustawy jest jasne i nie przedstawia wątpliwości interpretacyjnych. Wskazany przepis określa wyraźnie jakie dokumenty potwierdzają kwalifikacje do wykonywania zawodu fizjoterapeuty, stanowiąc jednocześnie katalog zamknięty. Żaden z przedstawionych przez Skarżącego dokumentów nie pozwalał na uznanie, że zostały spełnione wymogi określone w art. 13 ust. 3 ustawy.

Skoro ustawodawca wskazał, że fizjoterapeutami mogą być osoby, które rozpoczęły przed dniem 1 stycznia 1998 r. studia wyższe na kierunku rehabilitacja ruchowa lub rehabilitacja i uzyskały tytuł magistra na tym kierunku, albo rozpoczęły przed dniem 1 stycznia 1998 r. studia wyższe w Akademii Wychowania Fizycznego i uzyskały tytuł magistra oraz ukończyły specjalizację I lub II stopnia w dziedzinie rehabilitacji ruchowej, to KRF nie ma prawa przyznawać innym dokumentom statusu równorzędnego z dokumentem wymaganym przez ustawę o zawodzie fizjoterapeuty.

Również wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, że jedynie ukończenie danego zakresu kształcenia, w uprawnionym podmiocie, z określonymi wymaganiami, które następnie jest stwierdzone odpowiednim dokumentem lub świadectwem, pozwala na uzyskanie odpowiednich uprawnień do wykonywania danego zawodu i uzyskanie danego tytułu zawodowego. Kwestie związane z ukończeniem studiów podyplomowych oraz zatrudnieniem Skarżącego nie mają zatem znaczenia, skoro nie są spełnione podstawowe przesłanki do przyznania prawa wykonywania zawodu wynikające z art. 13 ust. 3 ustawy. W innym przypadku, można byłoby uznawać, że np. do przystąpienia do egzaminu na aplikację lub wykonywania zawodu radcy prawnego lub adwokata nie byłoby potrzebne ukończenie wyższych studiów prawniczych i uzyskanie tytułu magistra lub ukończenie aplikacji albo uzyskanie tytułu naukowego doktora nauk prawnych, ale za wystarczające byłoby każdorazowe badanie przez właściwy organ samorządu zawodowego, czy wnioskodawca ukończył np. kursy i szkolenia, które są odpowiednie do toku studiów lub aplikacji i dokumentują uzyskanie wiedzy jak podczas tego kształcenia. W ocenie Organu taka wykładnia jest nie do zaakceptowania. Ustawodawca nie po to przyznaje określonym podmiotom możliwość kształcenia (i prawo nadzoru nad tym procesem), a jednocześnie uprawnia osoby, które zdobyły to wykształcenie do uzyskania prawa wykonywania zawodu, żeby równocześnie uznawać (bez żadnych wymogów np. co do jakości kształcenia), że inne podmioty i osoby uzyskują ten sam status prawny.

W kwestii doświadczenia w zawodzie, przepis art. 13 ust. 1 i 3 ustawy nie określa wśród wymogów do wykonywania zawodu fizjoterapeuty doświadczenia zawodowego. Organ działa na podstawie i w granicach prawa, a zatem nie może badać kwestii, które nie są związane z warunkami wymaganymi od wnioskodawców, Kwestia ta jest irrelewantna dla oceny, czy dana osoba może wykonywać określony zawód. Ustawodawca uznał, że jedynie posiadanie odpowiedniego wykształcenia uprawnia do ubiegania się o prawo wykonywania zawodu. Do uwzględnienia doświadczenia zawodowego wnioskodawców przy ocenie przyznawania prawa wykonywania zawodu konieczny byłby stosowny przepis ustawowy (tak jak np. w przypadku ustawy o radcach prawnych - art. 25 ust. 1). Wobec faktu, że takiego przepisu w ustawie nie wprowadzono, doświadczenie zawodowe nie może być brane pod uwagę. Praca nie jest równoznaczna z ukończeniem edukacji i nabyciem kwalifikacji fizjoterapeuty. Kwalifikacje można nabyć jedynie poprzez zinstytucjonalizowaną edukację zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy.

Wejście w życie ustawy nie spowodowało naruszenia zasady ochrony praw nabytych, skoro Skarżący nie miał wykształcenia w zakresie fizjoterapii. Dodać należy, że ustawodawca otworzył w sposób bardzo szeroki dostęp do zawodu fizjoterapeuty. Świadczy o tym, to że aktualnie w Krajowym Rejestrze Fizjoterapeutów zarejestrowano niemal 70.000 fizjoterapeutów, a uchwał odmownych podjęto jedynie 175 przez ponad 4 lata funkcjonowania samorządu zawodowego.

W zakresie tezy Skarżącego, że organ mógł przy rozpatrywaniu wniosku odpowiednio zastosować art. 13 ust. 3 pkt 8 ustawy, w opinii KRF takie działanie nie było możliwe. Zgodnie z treścią ww. przepisu, dyplomem potwierdzającym posiadanie kwalifikacji jest dyplom wydany osobie, która ukończyła przed dniem wejścia w życie ustawy szkołę policealną publiczną lub niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej i uzyskała tytuł zawodowy technika fizjoterapii. Przedstawiony przez Skarżącego dyplom potwierdzający uzyskanie tytułu magistra na kierunku wychowanie fizyczne specjalność nauczycielska na Uniwersytecie [...] w sposób oczywisty nie wpisuje się w wymóg określony w przepisie art. 13 ust. 3 pkt 8 ustawy. Również świadectwo potwierdzające ukończenie dwusemestralnych studiów podyplomowych w zakresie fizjoterapii i masażu w odnowie biologicznej i rehabilitacji oraz uzyskanie tytułu zawodowego "specjalista odnowy biologicznej" nie spełnia przesłanek określonych w przepisie - nie potwierdza ukończenia szkoły policealnej publicznej ani niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej, ani uzyskania tytułu zawodowego technika fizjoterapii. Organ podkreślił, że zgodnie z § 3 ust. 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 24 stycznia 2000 r. w sprawie zasad wydawania oraz wzorów świadectw, dyplomów państwowych i innych druków szkolnych, sposobu dokonywania ich sprostowań i wydawania duplikatów, a także zasad legalizacji dokumentów przeznaczonych do obrotu prawnego z zagranicą oraz zasad odpłatności za wykonywanie tych czynności (Dz. U. Nr 6, poz. 73 ze zm.) absolwent szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe, który zdał egzamin z nauki zawodu lub przygotowania zawodowego, otrzymuje dyplom uzyskania tytułu zawodowego. Rozporządzenie określało, że po ukończeniu szkoły policealnej wydawane jest świadectwo ukończenia szkoły (§ 8 ust. 1 rozporządzenia), a także ustalało wzory świadectw ukończenia szkoły policealnej (załącznik Nr 1 do rozporządzenia). Wskazany dyplom oraz świadectwo mają rangę dokumentów urzędowych. Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Nie jest zatem możliwe wykazywanie innymi dowodami istnienia okoliczności, które mogą być potwierdzone jedynie takim dokumentem urzędowym. Skoro dyplom lub świadectwo ukończenia szkoły policealnej oraz uzyskania tytułu zawodowego "technika fizjoterapii" jako dokument urzędowy, nie może być zastąpiony innym dokumentem wydanym przez jakikolwiek inny podmiot, to ani przedstawiony przez Skarżącego dyplom magistra, ani świadectwo ukończenia studiów podyplomowych nie mogły zostać uznane za spełniające przesłanki określone w art. 13 ust. 3 pkt 8 ustawy.

KRF wskazał, że art. 143 nie ma zastosowania w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia prawa wykonywania zawodu. Zgodnie z ww. przepisem osoby, które przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty posiadały uprawnienia do wykonywania tego zawodu po jej wejściu w życie stały się fizjoterapeutami i przysługiwało im prawo do wykonywania tego zawodu, o ile spełniały warunki wskazane w art. 13 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy. Przepis ten umożliwiał w okresie przejściowym powołanie samorządu zawodowego fizjoterapeutów oraz dokonanie czynności zmierzających do uzyskania wpisu do Krajowego Rejestru Fizjoterapeutów, a spełnienie przesłanek z art. 13 ust. 1 w tym okresie nie wymagało potwierdzenia w Krajowym Rejestrze Fizjoterapeutów. Okres przejściowy upłynął z dniem 31 maja 2018 r. Przesłanką posiadania uprawnień było spełnianie warunków wskazanych w art. 13 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Wobec tego osobie, która nie spełniała ww. warunków nie przysługiwało prawo wykonywania zawodu również w trakcie okresu przejściowego. Nie można więc twierdzić, że wolą ustawodawcy było zapewnienie dostępu do zawodu wszystkim, którzy przed wejściem w życie ustawy ten zawód wykonywali. W uzasadnieniu do projektu ustawy o zawodzie fizjoterapeuty wskazano wprost, że Projekt ustawy wprowadza mechanizmy mające zapewnić dostęp do wykonywania zawodu tylko profesjonalistom w danym zawodzie (art. 4, art. 14 czy art. 33 ustawy). Do istotnych instytucji kontrolnych należy rejestr osób uprawnionych do wykonywania zawodu fizjoterapeuty. Możliwość korzystania z danych rejestrowych spowoduje, w krótkim czasie, wyeliminowanie z rynku usług medycznych osób udzielających świadczeń fizjoterapeutycznych bez wymaganych kwalifikacji. Wpis do rejestru zawodowego będzie gwarancją spełniania przez osobę wnioskującą ustawowych wymogów kompetencyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.

Skarga jest niezasadna, choć częściowo podniesione w niej twierdzenia zasługują na aprobatę, co jednak nie zmienia kierunku rozstrzygnięcia Sądu.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że w ocenianej sprawie organ rozstrzygał w przedmiocie wniosku Skarżącego o przyznanie prawa wykonywania zawodu fizjoterapeuty. Zawód ten jest stosunkowo niedawno utworzonym zawodem z grupy zwodów medycznych (stosowna ustawa weszła w życie 31 maja 2016 r.), posiadającym własny samorząd i ukształtowane przez ustawodawcę zasady dostępu do niego. W ocenie organu, Skarżący nie spełnia jednak w chwili obecnej wymagań postawionych przez ustawodawcę.

Istotne jest w tym miejscu wskazanie, że Wnioskodawca domagał się dopuszczenia jego osoby do zawodu fizjoterapeuty. Warunki jakie musi więc w tym celu spełnić ubiegając się o przyznanie takiego uprawnienia jak również zasady postępowania zostały określone w przepisach ustawy.

W art. 13 ust. 1 ustawodawca wskazał bowiem, że prawo wykonywania zawodu fizjoterapeuty przysługuje osobie, która spełnia łącznie następujące warunki:

1) ma pełną zdolność do czynności prawnych;

2) jej stan zdrowia pozwala na wykonywanie zawodu fizjoterapeuty, co potwierdza się orzeczeniem lekarskim albo innym dokumentem potwierdzającym brak przeciwwskazań do wykonywania zawodu fizjoterapeuty wymaganych w państwie członkowskim Unii Europejskiej innym niż Rzeczpospolita Polska lub Konfederacji Szwajcarskiej, lub w państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym wydanym przez właściwe podmioty w tym państwie;

3) wykazuje znajomość języka polskiego w stopniu wystarczającym do wykonywania zawodu fizjoterapeuty;

4) swoim dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu fizjoterapeuty, w szczególności nie była skazana prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo przeciwko życiu i zdrowiu, przeciwko wolności seksualnej i obyczajności oraz za czyny określone w art. 207 i art. 211 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1444 i 1517);

5) posiada dyplom, świadectwo lub inny dokument, zwane dalej "dyplomem":

a) potwierdzający kwalifikacje, o którym mowa w ust. 3, lub

b) potwierdzający kwalifikacje do wykonywania zawodu fizjoterapeuty uzyskane w państwie członkowskim Unii Europejskiej innym niż Rzeczpospolita Polska lub Konfederacji Szwajcarskiej, lub w państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, uznane w Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z przepisami o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej, lub

c) potwierdzający kwalifikacje do wykonywania zawodu fizjoterapeuty, wydany w państwie innym niż państwo wskazane w lit. b, uznany w Rzeczypospolitej Polskiej za równoważny z dyplomem uzyskiwanym w Rzeczypospolitej Polskiej.

Oś sporu w niniejszej sprawie stanowią nie tyle same kwalifikacje Skarżącego (te bowiem końcowo zawsze weryfikuje rynek), co możliwość ich wykazania poprzez przedstawienie odpowiednich dyplomów, których lista została przez ustawodawcę określona w art. 13 ust. 3 ustawy.

Zdaniem Sądu wskazany przepis należy oceniać nie tyle literalnie, jak błędnie wskazuje organ odwołując się wyłącznie do powierzchownej analizy orzecznictwa TK, SN i NSA w przedmiocie modelu i stadiów wykładni prawa, a całościowo i przede wszystkim celowościowo. Wykładnia literalna przepisu prawa, zwłaszcza w obecnych realiach, w których mamy do czynienia z niebywałą "inflacją prawa" (jego znacznym i niekontrolowanym rozrostem), a także z wielowątkowością i złożonością wielu dziedzin życia, czyni z wykładni językowej (literalnej) jedynie wstępny etap oceny prawa, stanowiący podstawę (punkt wyjścia) do dalszego poszukiwania właściwego znaczenia normy prawnej, jaką należy wywieść z konkretnego przepisu.

W ocenie Sądu celowościowa wykładnia całego art. 13 ust. 3 ustawy wskazuje, że wolą prawodawcy było niewątpliwe zapewnienie możliwości dostępu do zawodu fizjoterapeuty szerokiej grupie osób, które na przestrzeni minionych kilkudziesięciu lat zdobywały różnego rodzaju wykształcenie i doświadczenie kierunkowe, które w chwili obecnej może zostać uznane za wystarczająco potwierdzające ich umiejętności a w z związku z tym przydatne w zawodzie fizjoterapeuty kwalifikacje. Rację ma organ wskazując w odpowiedzi na skargę, że przepisów ustawowych i woli ustawodawcy nie można interpretować w sposób zbyt szeroki, dopuszczając do w istocie tworzenia prawa (przesłanek dostępu do zawodu). Nie można jednak nie zauważyć, że organ jest zobowiązany do interpretacji zapisów ustawowych i ich oceny w każdej konkretnej sprawie, bowiem decyduje o życiu zawodowym konkretnej osoby. O ile więc przesłanek i wymogów dostępu do samorządnego zawodu nie można interpretować "prawotwórczo" o tyle nie można ich widzieć wyłącznie formalistycznie jako literalnie brzmiących wymogów, zamykających drogę do zawodu fizjoterapeuty. Po to ustawodawca określa przesłanki dostępu do zawodu, ustalając przepisy odnoszące się do osób już funkcjonujących "na rynku" tego rodzaju usług (które obecnie stają się w pewnym sensie reglamentowane), aby przy spełnieniu wymaganych i uznanych za relewantne standardów umożliwić im udział w tworzonym samorządzie zawodowym i legalne wykonywanie dotychczasowego zajęcia. Przesłanki te, zwłaszcza odnoszące się do tzw. kwestii międzyczasowych, należy więc wykładać przy uwzględnieniu celu, jaki przyświecał ustawodawcy, ale również faktu zmian w kształceniu fizjoterapeutów, do jakich dochodziło na przestrzeni lat.

Na gruncie niniejszej sprawy jest niekwestionowane, że rozważania organu winny były skupić się na przesłankach z art. 13 ust. 3 pkt 4 i 5 ustawy, wskazujących rodzaj dyplomu potwierdzającego posiadanie kwalifikacji. Zgodnie więc z pkt 4 dyplomem takim jest dyplom wydany osobie, która rozpoczęła przed dniem 1 stycznia 1998 r. studia wyższe na kierunku rehabilitacja ruchowa lub rehabilitacja i uzyskała tytuł magistra na tym kierunku. Jest oczywiste, że Skarżący przesłanki tej nie spełnia, bowiem nie ukończył wyższych studiów magisterskich na kierunku rehabilitacja ruchowa lub rehabilitacja, czego zresztą sam nie kwestionuje.

W ocenie organu Skarżący nie legitymuje się również dyplomem określonym w pkt 5 tj. wydanym osobie, która rozpoczęła przed dniem 1 stycznia 1998 r. studia wyższe w Akademii Wychowania Fizycznego i uzyskała tytuł magistra oraz ukończyła specjalizację I lub II stopnia w dziedzinie rehabilitacji ruchowej. KRF uznaje w tym względzie, że żadnej z tych dwóch kumulatywnie wymaganych przesłanek tj. dyplomu AWF oraz ukończonej specjalizacji I lub II stopnia w dziedzinie rehabilitacji ruchowej Skarżący nie spełnia, co dyskwalifikuje go z grona osób jakim może zostać nadane prawo wykonywania zawodu fizjoterapeuty.

W odniesieniu do przesłanki "rozpoczęła przed dniem 1 stycznia 1998 r. studia wyższe w Akademii Wychowania Fizycznego i uzyskała tytuł magistra" Sąd żadną miarą nie podziela argumentacji organu zaprezentowanej w tym zakresie, która eliminuje dyplom Skarżącego pochodzący z Uniwersytetu [...]. Ze stanowiska KRF wprost wynika, że wyłącznie dyplom pochodzący z uczelni wyższej posiadającej w nazwie słowa "Akademia Wychowania Fizycznego" i uzyskany na niej tytuł zawodowy magistra świadczy o spełnieniu pierwszego elementu z przesłanki określonej w art. 13 ust. 3 pkt 5 ustawy. Jest to oczywisty przejaw tak wyraźnie eksponowanej przez organ potrzeby wyłącznie literalnej wykładni prawa, w ramach której zwroty proste i jasne nie podlegają interpretacji, wszak "Clara non sunt interpretanda". Tyle tylko, że organ poprzestając wyłącznie na owej wykładni literalnej całkowicie bezpodstawnie przekreśla celowościowe i funkcjonalne rozumienie owego przepisu prawa, co zwłaszcza w sprawie niniejszej, w której istnieje potrzeba na tyle abstrakcyjnego rozumienia kwestii wykształcenia, by poprzez zbyt wąskie odczytywanie zapisów ustawowych nie doprowadzić do wykluczenia określonych osób z zawodu, tylko dlatego, że na przestrzeni minionych lat, kiedy jeszcze kwestia reglamentacji dostępu do grona fizjoterapeutów nie przybierała rangi ustawowej i tak oczywistej, zdobywały wykształcenie, dające im, a w zasadzie nie zabraniające im możliwości świadczenia usług w tej właśnie dziedzinie. Sprzeczna jest zatem w świetle art. 2 Konstytucji RP taka wykładnia prawa, która powyższych zaszłości nie uwzględnia, oczekując wyłącznie przedłożenia dyplomu z określoną nazwą uczelni w nagłówku. Organ nie dostrzega oczywistego wniosku płynącego z wypowiedzi Strony Skarżącej, że bez względu na nazwę uczelni, tytuł magistra nabyty w toku legalnie przeprowadzonych studiów na prawnie uznawanym jako uczelnia publiczna Uniwersytecie [...], daje jej takie same uprawnienia jakie daje tożsamy dylom pochodzący z któregoś z funkcjonujących AWFów. Tymczasem Skarżący trafnie wskazuje, że zakres jego studiów na Uniwersytecie [...] jak i uzyskany dyplom, stanowią w istocie ekwiwalent tego, co mógłby uzyskać w tamtym czasie na AWFie. Jeżeli więc prawodawca dopuszcza na różnych uczelniach uzyskanie w istocie tożsamych uprawnień, to skupianie się na literalnym brzmieniu przesłanki "rozpoczęła przed dniem 1 stycznia 1998 r. studia wyższe w Akademii Wychowania Fizycznego" jest z gruntu rzeczy chybione i nie odpowiada potrzebie indywidualizacji ocen w konkretnej sprawie.

W związku więc z tym, że organ w istocie nie dokonał wiarygodnego porównania adekwatności kierunku "wychowanie fizyczne" specjalność nauczycielska na Uniwersytecie [...] z podstawą programową realizowaną w tamtym czasie na AWFach, kierunek "wychowanie fizyczne", a także biorąc pod uwagę słuszne uwagi Skarżącego, że jeżeli dany kierunek nauczania o specjalności "wychowanie fizyczne" jest realizowany przez uczelnię wyższą mającą prawo nadawania tytułu zawodowego magistra, Sąd przesądza, że Skarżący spełnia wymaganie z art. 13 ust. 3 pkt 5 in principio ustawy wskazujące na potrzebę "rozpoczęcia przed dniem 1 stycznia 1998 r. studiów wyższych w Akademii Wychowania Fizycznego i uzyskania tytułu magistra". Nie ma żadnych uzasadnionych powodów, by uwzględniając wykładnię celowościową, wskazanej kwestii nie przesądzić w sposób, jaki wyżej wskazano.

Inaczej jednak wygląda kwestia spełnienia drugiego z elementów przesłanki określonej w art. 13 ust. 3 pkt 5 ustawy tj. ukończenia specjalizacji I lub II stopnia w dziedzinie rehabilitacji ruchowej.

W ocenie Sądu organ słusznie uznał, że przesłanka ta nie została w sprawie wykazana i do chwili orzekania spełniona. Przedkładane przez Skarżącego dyplomy i zaświadczenia, jakkolwiek świadczące niewątpliwie o szeregu odbytych kursów specjalistycznych, nie mogą stanowić o spełnieniu wymagania w postaci posiadania specjalizacji I lub II stopnia w dziedzinie rehabilitacji ruchowej. Nawet dwusemestralne studia podyplomowe na AWFie, które odbył Skarżący nie mogą zostać uznane za spełnienie wymagania posiadania stosownej specjalizacji, albowiem dotyczą one odnowy biologicznej a nie rehabilitacji ruchowej, czego wymaga ustawodawca. Jakkolwiek by owej specjalizacji nie rozumieć (dziedzina rehabilitacji podlega dynamicznym zmianom), to jednak odnowa biologiczna i rehabilitacja ruchowa nie pozostają ze sobą w związku, który pozwalałby na postawienie w tym względzie znaku równości.

Twierdzenia organu co do tego wymagania są zatem uzasadnione i wystarczające dla odmowy wpisu.

Sąd nie mógł również podzielić twierdzeń skargi, że zdobywana na przestrzeni lat wiedza Skarżącego sama w sobie stanowi o jego uprawnieniu do wykonywania zwodu fizjoterapeuty, a co najmniej stanowi punkt wyjścia do porównania jej do np. uprawnień jakie otrzymują mocą ustawy osoby kończące szkołę policealną publiczną lub niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej, które uzyskały tytuł zawodowy technika fizjoterapii. Nie kwestionując wiedzy i przede wszystkim bogatego doświadczenia zawodowego Skarżącego (w ocenie Sądu żaden dyplom nie zastąpi wiedzy praktycznej, doświadczenia życiowego i talentu w określonej dziedzinie), nie można przyjąć, aby ustawodawca wprowadził kryterium wiedzy praktycznej, jako decydujące o posiadanym uprawnieniu do wykonywania zawodu fizjoterapeuty. Organ trafnie w tym względzie wskazuje, podając na tę okoliczność odpowiednie przykłady, że ustawodawca nie przewidział kryterium wiedzy praktycznej, jako decydującej o dopuszczeniu do zawodu fizjoterapeuty. Nie jest zatem tak, że doświadczenie w dziedzinie rehabilitacji stanowi o podstawie nadania prawa do wykonywania zawodu, bowiem ustawodawca wiąże je z obowiązkiem wylegitymowania się określonym wykształceniem, jako przynajmniej formalnym nośnikiem i miernikiem poziomu wiedzy w dziedzinie rehabilitacji. Skarżący jak dotąd nie wykazał spełnienia wymagania posiadania specjalizacji I lub II stopnia w dziedzinie rehabilitacji ruchowej.

Nie jest również tak, że uprawnienia fizjoterapeuty nadaje Skarżącemu art. 28 ust. 1 ustawy z 3 lipca 1984 r. o kulturze fizycznej. Zgodnie z jego brzmieniem, fizjoterapeutą może być osoba, która ukończyła studia wyższe w zakresie wychowania fizycznego - kierunek rehabilitacja ruchowa lub posiada specjalizację z rehabilitacji lub gimnastyki leczniczej oraz spełnia warunki zdrowotne niezbędne do wykonywania zawodu. Z dokumentów przedstawionych przez Skarżącego niestety nie wynika, aby spełniał on owo wymaganie.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Sąd rozstrzygał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19.