Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2446/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11f ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2016 r. sprawy ze skarg Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie oraz [...] Paliwa spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej skargi oddala.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia 18 sierpnia 2015r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm), zwanej dalej "Kpa" oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687, z późn. zm.), zwanej dalej "specustawą drogową", po rozpatrzeniu odwołań spółki [...]Paliwa Sp. z o.o. i S. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: Budowa drogi [...] [...] ([...]) - [...] ([...]) odcinek [...] (dk nr [...], w. [...]) - [...] (z węzłem [...]). Zadanie 1: [...] - [...], sprostowanej postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r.:

I. Uchylił:

- zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim zatwierdza podział nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...], nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...], w tym w szczególności uchylił: w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdującą się w pkt. 2.2 "Zatwierdzam na potrzeby ww. inwestycji podział nieruchomości", tabelę zawierającą zestawienie działek objętych projektem podziału nieruchomości - w zakresie pozycji nr: [...],[...], [...],[...],[...], [...] i [...], oraz mapy z projektami podziału ww. nieruchomości, stanowiące część załącznika nr [...] zaskarżonej decyzji,

- w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, pkt. 1.1. Wykaz działek w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego w zakresie dotyczącym działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...],

- w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, pkt. 1.3 Działki stanowiące wody płynące - w zakresie dotyczącym działek: nr [...] i nr [...] z obrębu [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...],

i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, w pkt 1.3 Działki stanowiące wody płynące, na stronie 3:

w wierszu 16 licząc od dołu strony, zapisu: "[...],[...]",

w wierszu 14 licząc od dołu strony, zapisu: "[...]"

w wierszu 14 licząc od dołu strony, zapisu: "[...],[...]",

w wierszu 10 licząc od dołu strony, zapisu: "[...]",

w wierszu 8 licząc od dołu strony, zapisu: "[...]"

II. Uchylił, w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji:

- pkt. 1.2 Wykaz działek objętych obowiązkiem przebudowy istniejącej infrastruktury technicznej - w zakresie dotyczącym działek: nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...],[...],[...] i [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], nr [...] i [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...] i [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...], [...],[...] i [...] z obrębu [...], nr [...] i [...] z obrębu [...], nr [...],[...] i [...]z obrębu [...]

- pkt. 11 Obowiązek dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu i dróg innej kategorii - w zakresie dotyczącym działek: nr [...],[...] i nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...],[...],[...] i [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], nr [...] i [...] z obrębu [...], nr [...] i [...] z obrębu [...], nr [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...], nr [...] i [...] z obrębu [...], nr [...],[...] i [...] z obrębu [...],

- tabelę znajdującą się w pkt. 11.1 Określenie ograniczeń w korzystaniu, w zakresie: pozycji 2, 4, 8, 9,11 (strona 64) - dotyczących działek nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...],[...] i [...] z obrębu [...], pozycji [...],[...] (strona 65) - dotyczących działek nr [...] i [...]z obrębu [...], pozycji 52 i 53 (strona 66) - dotyczących działek nr [...] i [...] z obrębu [...], pozycji 57 (strona 67) - dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...], pozycji [...] i [...] (strona 68) - dotyczących działek nr [...] i [...] z obrębu [...], pozycji 100, 101 i 103 (strona 69) - dotyczących działek nr [...],[...]i [...] z obrębu [...],

- tabelę znajdującą się w pkt. 11.2 Określenie terenu wód płynących, w zakresie: pozycji 1, 3, 7 i 8 (strona 70) - dotyczących działek [...] i nr [...] z obrębu [...], oraz działek nr [...] i [...] z obrębu [...], pozycji 10, 18 i 22 (strona 71) - dotyczących działek nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...],

i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, w tabeli znajdującej się

w pkt 11.2 Określenie terenu wód płynących:

na stronie 70, zapisu:

|1 |301z |[...] |[...] |[...] |Przebudowa kanału melioracji |

| | |[...] | | |podstawowej (umocnienia dna i skarp) |

- na stronie 70, zapisu:

| |303z |[...] |[...] |[...] |Przebudowa wodociągu (DNI 10) |

| | |[...] | | | |

- na stronie 70, zapisu:

|7 |307z |[...] |[...] |[...] |Przebudowa kanału melioracji podstawowej (umocnienia dna i |

| | | | | |skarp) |

|8 |12z 308z 14z|[...] |[...] |[...] |Przebudowa kanału melioracji podstawowej (umocnienia dna i |

| | | | | |skarp) Przebudowa kanalizacji sanitarnej (DN 110, DN200) |

| | | | | |Przebudowa drogi powiatowej |

- na stronie 71, zapisu:

|10 |27z |[...] |[...][...] |Przebudowa wodociągu (DNI 10) |

| | | | |Przebudowa linii energetycznej kablowej SN- 15kV |

- na stronie 71, zapisu:

|18 |318z |[...] |[...] |[...] |Przebudowa kanału melioracji podstawowej |

| | | | | |(umocnienia dna i skarp) |

- na stronie 71, zapisu:

|22 |322z |[...] |[...] |[...] |Przebudowa kanału melioracji podstawowej |

| | | | | |(przepusty DN800-I200) |

III. Uchylił:

- arkusze Nr 1, 3, 4, 4a, 4b, 5, 8, 9, 12, 13, 14, 15, 16, 16a mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi w skali 1:1000, będącej załącznikiem nr 1 do zaskarżonej decyzji,

- w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 4, w wierszu od 1 do 5 licząc od góry strony, zapis:

"Mapa z liniami rozgraniczającymi teren pasa drogowego oraz liniami określającymi obszar objęty obowiązkiem przebudowy istniejącej infrastruktury stanowi załącznik nr 1 do niniejszej decyzji i zawiera linie rozgraniczające teren pasa drogowego, oznaczone linią przerywaną koloru czerwonego, zakres terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji ZRID (wraz z obszarem objętym obowiązkiem przebudowy istniejącej infrastruktury) oznaczony linią ciągłą koloru niebieskiego",

i orzekł w tym zakresie poprzez:

- zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, arkuszy zamiennych Nr 1, 3, 4, 4a, 4b, 5, 8, 9, 12, 13, 14, 15, 16, 16a mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi w skali 1:1000, które stanowią integralną część niniejszej decyzji jako załączniki nr 1.1 - 1.14,

- ustalenie w rozstrzygnięciu decyzji, w miejsce uchylenia, nowego zapisu:

"Linie rozgraniczające teren inwestycji planowanego do realizacji odcinka drogi, określające powierzchnię terenu niezbędnego dla jej realizacji, zostały uwidocznione na mapie przedstawiającej proponowany przebieg drogi w skali 1:1000, stanowiącej integralną część decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej".

IV. Uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, w tabeli znajdującej się w pkt. 11.1 Określenie ograniczeń w korzystaniu, na stronach 64-70, zapis:

"przebudowa kanału melioracji podstawowej (umocnienie dna i skarp)"

i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu:

"przebudowa kanału melioracji podstawowej (umocnienie dna i skarp) dla odwodnienia drogi ekspresowej".

V. Uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, dotychczasową treść pkt 6.3.

i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowej treści pkt 6.3:

"6.3. Zgodnie z art. 20 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad otrzymuje z mocy prawa, nieodpłatnie, w trwały zarząd nieruchomości nabyte na własność Skarbu Państwa na cele budowy drogi, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, a ustanowienie trwałego zarządu stwierdzi wojewoda w drodze decyzji".

VI. Uchylił, w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się w pkt 8 Określam warunki wynikające z ochrony środowiska, ochrony zabytków, dóbr kultury współczesnej, potrzeb obronności państwa, na stronie 54, w wierszach od 3 do 7 licząc od dołu strony, zapis:

|1 |PZ-1 |19+655 |3 m szerokości i 1,8 m wysokości |

| |PZ-1L |02+508 | |

| |PZ-1P |00+838 | |

|2 |PZ-2 |22+560 |3 m szerokości i 1,8 m wysokości |

| |PZ-2L |05+813 | |

| |

|i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu: |

|1 |PZ-1 |19+655 |3 m szerokości i 1,8 m wysokości |

| |PZ-1L |00+838 | |

| |PZ-1P |02+508 | |

|2 |PZ-2 |22+560 |3 m szerokości i 1,8 m wysokości |

| |PZ-2P |05+813 | |

VII. W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia pn.: Budowa drogi [...][...] ([...]) - [...] ([...]) odcinek [...] (dk nr [...], w. [...]) - [...] (z węzłem [...]). Zadanie 1: [...] - [...]. Inwestor wniósł także o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając konieczność jego nadania ważnym interesem społecznym, polegającym na umożliwieniu terminowego rozpoczęcia budowy kluczowego dla regionu pomorskiego przedsięwzięcia.

Po przeprowadzeniu postępowania, działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11 f ust. 1 i art. 12 ust. 1-4 oraz art. 17 ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 49 i 104 Kpa, Wojewoda [...] wydał w dniu [...] grudnia 2014 r. decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: Budowa drogi [...][...] ([...]) - [...] ([...]) odcinek [...] (dk nr [...], w. [...]) - [...] (z węzłem [...]). Zadanie 1: [...] - [...], zwaną dalej "decyzją Wojewody [...]".

Następnie Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nadał ww. decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. odwołania wnieśli: spółka [...] Paliwa Sp. z o. o oraz S. K.

W odwołaniu [...] Paliwa Sp. z o.o. zarzucono naruszenie:

1) art. 11 f ust. 1 pkt. 4 specustawy drogowej w zw. z art. 20, art. 21 ust. 1 oraz ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 oraz ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz 518), zwanej dalej "ustawą o gospodarce nieruchomościami" w zw. z art. 23 specustawy drogowej, art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 8 Kpa, poprzez nieracjonalne określenie terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej z pominięciem istniejącej na działce [...] stacji paliw [...], skutkujące naruszeniem zasady proporcjonalności w ograniczaniu prawa własności w sytuacji, gdy w okolicznościach sprawy bez uszczerbku dla realizacji planowanej inwestycji drogowej możliwe było zastosowanie mniej uciążliwych dla spółki rozwiązań,

2) art. 5 ust. 1 pkt. 9 oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane , w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, art. 11a ust. 2, art. 11f ust. 1 pkt 4, art. 11 c specustawy drogowej w zw. z art. 6, 7, 8 oraz 10 § 1 Kpa, poprzez błędne uznanie przez organ I instancji, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji nie narusza przepisów prawa oraz, że ocena, czy planowana inwestycja drogowa narusza uzasadnione interesy osób trzecich, leży poza kompetencją organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Uzasadniając powyższe zarzuty spółka [...] Paliwa Sp. z. o.o. podniosła, iż na działce nr [...] od 20 lat istnieje stacja paliw [...] posiadająca dostęp do drogi krajowej nr [...], natomiast realizacja inwestycji drogowej doprowadzi do niemożności jej dalszego eksploatowania. Skarżąca spółka zaproponowała zmianę ustaleń przyjętych we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, przez ewentualne:

1) przesunięcie węzła [...] na południe za Kanał [...] lub

2) wystąpienie przez Wojewodę [...] do właściwego Ministra o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w celu połączenia istniejącej stacji paliw [...] z planowaną drogą [...], lub

3) realizację koncepcji szczegółowo określonej w załączniku nr [...] do pisma z dnia [...] sierpnia 2014 r., lub

4) wywłaszczenie pozostałej części nieruchomości, na której znajduje się stacja paliw [...] - jeżeli niemożliwy będzie żaden z ww. wariantów.

Zdaniem skarżącej spółki decyzja Wojewody [...] narusza przepisy prawa i jej uzasadniony interes. Wojewoda [...]błędnie uznał, że nie jest upoważniony do kwestionowania ustaleń przyjętych we wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, oraz że nie jest upoważniony do wystąpienia o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

Spółka [...] Paliwa wskazała na zmianę szerokości pasa drogowego na planowanej trasie drogi [...] na wysokości istniejącej stacji paliw [...], który jej zdaniem "niespodziewanie" ulega wyraźnemu zwężeniu od granicy dziatki nr [...] i działki nr [...] w ten sposób, że planowana inwestycja omija istniejącą stację. Tym samym dalsze eksploatowanie stacji utraci sens gospodarczy. Powodem takiego rozwiązania mogła być chęć uniknięcia wywłaszczania nieruchomości, na której znajduje się stacja paliw [...], co wiązałoby się z koniecznością zapłaty odszkodowania.

Zdaniem spółki Wojewoda [...] powinien był rozważyć, czy inne niż zaproponowane przez inwestora rozwiązanie, tj. objęcie decyzją działki nr [...] jako całości i w konsekwencji jej wywłaszczenie, nie będzie znacznie mniej uciążliwe dla strony. Decyzja naruszała art. 11a ust. 2, art. 11f ust. 1, art. 12 specustawy drogowej, a przyjęty sposób postępowania nie budzi zaufania do władzy publicznej.

Przepis art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej wymaga, by planowana inwestycja odbyła się z poszanowaniem, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Tymczasem doszło do pozbawieniu własności działek nr [...] oraz [...] i ograniczenia prawa własności działki [...], na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Błędny był pogląd Wojewody [...], że nie posiadał on kompetencji do wystąpienia o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej.

S. K. zaskarżył decyzję Wojewody [...] w części, w jakiej nie rozstrzygała o budowie ścieżki rowerowej i chodnika, tj. ciągu pieszo-rowerowego o długości około 8 km wzdłuż drogi lokalnej klasy Z (zbiorczej) zlokalizowanej po północnej stronie trasy [...] na odcinku [...] - [...] - [...] - [...] - [...] - [...] oraz dodatkowego oświetlenia drogowego w miejscowościach [...] i [...].

Dokonując w postępowaniu odwoławczym ponownej merytorycznej oceny sprawy, Minister wskazał, że zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej wystąpił Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Przed złożeniem wniosku, inwestor uzyskał następujące opinie: Zarządu Województwa [...], wyrażoną w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2014 r., Zarządu Powiatu w [...], wyrażoną w Uchwale Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2014 r., Wójta Gminy [...], wyrażoną w postanowieniu z dnia [...] marca 2014 r., Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2014 r., Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Ponadto, przed złożeniem wniosku, zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy drogowej, inwestor zwrócił się do Zarządu Powiatu [...] z prośbą o wydanie opinii do wniosku w przedmiocie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt. 1 specustawy drogowej, do wniosku załączono mapę w skali 1:1000, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto dołączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu.

Inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Przedmiotowy projekt budowlany jest zgodny z:

- decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lutego 2010 r., określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia drogowego,

- decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2010 r.,

- postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2014 r., uzgadniającym realizację przedmiotowego przedsięwzięcia i określającym warunki jego realizacji.

Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, Minister stwierdził, że spełnia on wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, oraz rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462, z późn. zm.).

Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt. 8 specustawy drogowej, inwestor załączył do wniosku także opinie:

- [...] Wojewódzkiego Konserwatora [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.,

- Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.,

- Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.,

- Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r.,

- Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia [...] marca 2014 r.

Do wniosku inwestor dołączył również, wymagane przepisami odrębnymi, akty administracyjne: decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., udzielającą pozwolenia wodno-prawnego, decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., udzielającą pozwolenia wodno-prawnego, decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2014 r., udzielającą pozwolenia wodno-prawnego.

W ocenie organu drugiej instancji, Wojewoda [...] prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, pouczył o prawie do składania wniosków, uwag i zastrzeżeń, należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

Z uwagi na wniosek inwestora o przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, działając na podstawie art. 89 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm ), zwaną dalej "ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku", Wojewoda [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia drogowego.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], działając na podstawie art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r., zwrócił się do Wojewody [...] o zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w sprawie przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia drogowego w trybie art. 33-36 i 38 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Spełniając powyższy obowiązek, na podstawie art. 33-36, oraz art. 38 w związku z art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, Wojewoda [...] poinformował obwieszczeniem o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy oraz składania uwag wniosków.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem uzgadniającym uzgodnił realizację przedmiotowego przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji.

Zgodnie z art. 11 f ust. 3 specustawy drogowej, Wojewoda [...] doręczył ww. decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gminy, a także w prasie lokalnej. W zawiadomieniach oraz w obwieszczeniu zamieszczono, zgodnie z art. 11f ust. 4 specustawy drogowej, informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji.

Zdaniem organu II instancji kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie.

Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (mapa w skali 1:1000 przedstawiająca proponowany przebieg drogi oraz linie rozgraniczające teren, stanowiąca załącznik nr 1). Podziału nieruchomości (mapy z projektami podziałów nieruchomości w skali 1:500 wraz z wykazami zmian gruntowych, stanowiące załącznik nr 2 do decyzji, będący jej integralną częścią).

W decyzji określono także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, jak również określono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej, oraz potrzeb obronności Państwa, a także określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej organ I instancji ustalił również obowiązek dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i dróg innych kategorii, określił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tych obowiązków, a także zezwolił na ich wykonanie.

Zaskarżona decyzja określa również termin wydania nieruchomości, opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń, o którym mowa w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej.

Organ II instancji uznał jednak, iż decyzja Wojewody [...] wymagała dokonania korekty - przez jej uchylenie i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy.

W tym kontekście organ odwoławczy wskazał, że linie rozgraniczające teren inwestycji przechodzą przez teren stanowiący nieruchomości pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi. Nieruchomości te zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1c w związku z art. 5 ust. 3 pkt 1 a oraz art. 10 ust. 1a i art. 14 ust. 1a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145, z późn. zm ), zwanej dalej "ustawą Prawo wodne", stanowią własność Skarbu Państwa, nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu i nie stosuje się w stosunku do nich przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie zaś do treści art. 12 ust. 2 specustawy drogowej, linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. W konsekwencji dokonanie podziału działek stanowiących teren wód płynących w ramach decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej było niedopuszczalne.

Natomiast decyzją Wojewody [...] został zatwierdzony podział działek stanowiących teren wód płynących, tj. działki nr [...] z obrębu [...] na działki nr [...] i [...], działki nr [...] z obrębu [...] na działki nr [...] i [...], działki nr [...] z obrębu [...] na działki nr [...],[...] i [...], działki nr [...] z obrębu [...] na działki nr [...] i [...], działki nr [...] z obrębu [...] na działki nr [...] i [...], działki nr [...] z obrębu [...] na działki nr [...],[...] i [...], działki nr [...] z obrębu [...] na działki nr [...],[...] i [...].

Jednocześnie działki stanowiące wody płynące w pkt. 1.2 decyzji Wojewody [...] zostały również przeznaczone pod przebudowę istniejącej sieci uzbrojenia terenu i dróg innej kategorii, a w pkt. 11.1 decyzji Wojewody [...] zostały ograniczone w korzystaniu ze względu na konieczność wykonania tego obowiązku.

W przypadku gruntów pokrytych wodami płynącymi ustawodawca przewidział uregulowanie określone w art. 20a ust. 1 specustawy drogowej. Zgodnie z tym przepisem właściwy zarządca drogi jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia na czas realizacji inwestycji terenu wód płynących, gdy inwestycja drogowa wymaga przejścia przez ten teren. W przypadku terenów pokrytych wodami płynącymi nie ma możliwości objęcia tych terenów liniami rozgraniczającymi teren inwestycji i w konsekwencji dokonania ich podziału, jak również nie zachodzi potrzeba ograniczenia w korzystaniu ze względu na obowiązek przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, czy dróg innej kategorii.

Dlatego zachodziła konieczność zastąpienia linii rozgraniczającej teren inwestycji na działkach nr [...] i [...] z obrębu [...], nr [...],[...] i [...] z obrębu [...], nr[...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], odrębną linią, oznaczającą granice terenu, co do którego zarządca drogi będzie uprawniony do nieodpłatnego zajęcia w oparciu o art. 20a ust. 1 specustawy drogowej i rezygnację z podziału tych działek stanowiących wody płynące, jak również zastąpienie linii oznaczającej granice terenu niezbędnego dla dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu oraz dróg innych kategorii na działkach stanowiących teren wód płynących, wymienionych w pkt. 1.3 i 11.2 decyzji Wojewody [...], odrębną linią, oznaczającą granice terenu, co do którego zarządca drogi będzie uprawniony do nieodpłatnego zajęcia w oparciu art. 20a ust. 1 specustawy drogowej.

Ponadto - analizując decyzję Wojewody [...]- Minister dostrzegł, iż w ramach przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu organ I instancji zezwolił na m.in. "przebudowę kanału melioracji podstawowej (umocnienie dna i skarp)".

W myśl art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, z późn. zm.), przez sieci uzbrojenia terenu rozumie się wszelkiego rodzaju nadziemne, naziemne i podziemne przewody i urządzenia: wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne, telekomunikacyjne, elektroenergetyczne i inne, z wyłączeniem urządzeń melioracji szczegółowych, a także podziemne budowle, jak: tunele, przejścia, parkingi, zbiorniki itp.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo wodne, do urządzeń melioracji wodnych podstawowych zalicza się kanały, wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie - jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1. Przepis art. 70 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowi zaś, iż melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami.

W decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie można określać ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku przebudowy kanału melioracji podstawowej, którego celem jest wyłącznie polepszenie zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienie jej uprawy oraz ochrona użytków rolnych przed powodziami.

Natomiast w tabeli znajdującej się w pkt. 11.1 decyzji Wojewody [...], określono ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, wskazując jako cel zajęcia działki nr [...] z obrębu [...], gmina [...], prace związane z przebudową kanału melioracji podstawowej (umocnienie dna i skarp).

Inwestor wyjaśnił, iż prace określone jako "przebudowa kanału melioracji podstawowej (umocnienie dna i skarp)", zaplanowane do wykonania na działce nr [...], obręb [...], gmina [...], służą polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby, ułatwieniu jej uprawy i ochronie użytków rolnych przed powodziami ale również, co najistotniejsze dla inwestora, odwodnieniu drogi.

Dlatego, Minister uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, w tabeli znajdującej się w pkt. 11.1 określenie ograniczeń w korzystaniu, zapis: "przebudowa kanału melioracji podstawowej (umocnienie dna i skarp)", orzekając w tym zakresie o ustaleniu, w miejscu uchylenia, zapisu uwzględniającego wyjaśnienia inwestora w przedmiocie rodzaju przewidzianych do wykonania prac, tj. "przebudowa kanału melioracji podstawowej (umocnienie dna i skarp) dla odwodnienia drogi ekspresowej".

Analizując dalej decyzję Wojewody [...] organ odwoławczy stwierdził, iż w pkt. 6.3 kontrolowanej decyzji organ I instancji zawarł zapisy określające nieruchomości, które zgodnie z art. 20 ust. 3 specustawy drogowej przechodzą nieodpłatnie w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.

W ocenie Ministra, organ I instancji nie miał podstaw do orzekania w tym zakresie.

W związku z powyższym, w pkt. V decyzji Minister uchylił pkt. 6.3 decyzji Wojewody [...] orzekając w tym zakresie poprzez umieszczenie w miejscu uchylenia zapisu stanowiącego nową treść pkt. 6.3 informującego jedynie o skutkach wynikających z art. 20 ust. 3 i 4 specustawy drogowej w stosunku do nieruchomości nabywanych na rzecz Skarbu Państwa.

Ponadto - w toku prowadzonego postępowania odwoławczego - wpłynęło postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] maja 2015 r., prostujące oczywistą omyłkę w postanowieniu uzgadniającym RDOŚ.

W związku z tym, w pkt. VI decyzji Minister dokonał odpowiednich korekt w pkt 8 decyzji Wojewody [...] dotyczącym warunków wynikających z ochrony środowiska, uwzględniających treść ww. postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] maja 2015 r. prostującego oczywistą omyłkę w postanowieniu uzgadniającym RDOŚ.

Organ odwoławczy dokonując powyższych rozstrzygnięć uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 Kpa, gdyż zasadniczym rozstrzygnięciem decyzji Wojewody [...] było ustalenie przebiegu linii rozgraniczających teren, zatwierdzenie podziału nieruchomości i projektu budowlanego, a te pozostały zgodne z wnioskiem inwestora oraz z decyzją organu pierwszej instancji.

Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że brak było podstaw do jej zakwestionowania.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez spółkę [...] Paliwa Sp. z o.o. i S. K., Minister uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Podkreślił, że orzekające organy, nie były uprawnienie do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań.

Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt. 1 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Organy mogą działać tylko w granicach tego wniosku nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie podlegała zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej, bowiem stosownie do przepisu art. 11e specustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Zadaniem organu było sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają regulacjom prawnym, mającym znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Stosownie do orzecznictwa sądowo-administracyjnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 106/15, z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 3221/14, z dnia 2 kwietnia 2014 r" sygn. akt II OSK 2621/12, z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 93/14, z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 762/13, z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 432/13, z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1968/10, z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2416/10, oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1987/14, z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1001/14, z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2753/13, z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 561/11, z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1722/09), organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie ww. decyzji.

To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości.

Zgodnie z treścią art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika z powyższego, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej.

Organ odwoławczy wezwał inwestora do wypowiedzenia się w sprawie zagadnień dotyczących lokalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej poruszonych przez spółkę [...] Paliwa Sp. z o.o. i S. K., w tym m.in. do wypowiedzenia się, czy istnieje możliwość zmiany lokalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej zgodnie z żądaniem skarżących, a jeśli nie do szczegółowego uzasadnienia przyczyn nieuwzględnienia zgłaszanych żądań.

Inwestor odniósł się do uwag spółki [...] Paliwa Sp. z o. o. oraz S. K.

Po uzyskaniu stanowiska inwestora Minister stwierdził, że zarzuty S. K. dotyczące nieuwzględnienia w ramach planowanej inwestycji budowy ciągu pieszo-rowerowego wzdłuż projektowanej drogi zbiorczej na odcinku [...] - [...] oraz dodatkowego oświetlenia drogowego w miejscowościach [...] i [...], są niezasadne.

Interes właścicieli konkretnych nieruchomości do kwestionowania decyzji przesądzających o przebiegu inwestycji liniowych może dotyczyć wyłącznie tych ich odcinków, których przebieg skutkuje bezpośrednią ingerencją w ich prawa podmiotowe - prawo własności.

S. K. jest właścicielem działki nr [...] z obrębu [...] - objętej w części zakresem przedmiotowej inwestycji drogowej - i jest stroną decyzji Wojewody [...], ale tylko w części dotyczącej tej nieruchomości. Organy obu instancji orzekając o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie są upoważnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, w tym dotyczące zajętości terenu niezbędnego do realizacji danego zadania inwestycyjnego. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej.

Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. To inwestor, jako podmiot wyspecjalizowany w danej dziedzinie, posiadający odpowiednią wiedzę, decyduje o słuszności i racjonalności realizacji danego przedsięwzięcia drogowego (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 762/13, LEX nr 1367353).

Zdaniem organu skarżący nie posiada interesu prawnego do kwestionowania decyzji Wojewody [...] w części, w jakiej decyzja ta nie rozstrzyga o konieczności budowy ciągu pieszo-rowerowego wzdłuż projektowanej drogi zbiorczej na odcinku [...] - [...] oraz dodatkowego oświetlenia drogowego w miejscowościach [...] i [...].

Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy podzielił stanowisko inwestora, iż przyjęte parametry techniczne budowanej drogi [...] w znacznym stopniu poprawią bezpieczeństwo zarówno kierujących pojazdami, jak i pieszych.

Także zarzuty spółki [...]Paliwa Sp. z o.o., Minister, uznał za niezasadne.

W tym kontekście podniósł, że choć prawo własności jest przedmiotem szczególnej ochrony zawartej w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, to jednak nie jest prawem bezwzględnym, gdyż w art. 64 ust. 1 Konstytucja RP przewiduje możliwość ograniczenia tego prawa, w sposób nienaruszający istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności.

Specustawa drogowa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy specustawy drogowej są rekompensowane stosownym odszkodowaniem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1688/11, LEX nr 1152000).

Celem publicznym jest realizacja przedmiotowej inwestycji (przebiegającej przez działkę stanowiącą własność skarżącej spółki), stąd zarzut dotyczący sprzecznego z Konstytucją RP naruszenia przysługującego jej prawa własności jest bezzasadny.

Organ I instancji, wydając zaskarżoną decyzję, nie działał na podstawie art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomości. Z tego względu, wbrew stanowisku skarżącej, nie mogło dojść do ich naruszenia.

Specustawa drogowa jest ustawą zawierającą szczególne rozwiązania m.in. w zakresie przeniesienia prawa własności nieruchomości niezbędnych pod budowę drogi. Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, nieruchomości przeznaczone pod realizację inwestycji stają się własnością odpowiedniego podmiotu publicznoprawnego z mocy prawa. Oznacza to, iż nabycie własności nie jest przedmiotem orzekania, lecz stanowi skutek prawny decyzji.

Stosownie do treści art. 23 specustawy drogowej tylko w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 (nabywanie nieruchomości pod drogi) stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda [...] w swojej decyzji nie mógł zawrzeć rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości na podstawie art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż kwestie dotyczące nabycia nieruchomości zajętych pod projektowaną inwestycję zostały uregulowane w specustawie drogowej.

W ocenie Ministra na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut [...] Paliwa Sp. z o.o. dotyczący tego, iż Wojewoda [...] powinien był rozważyć, czy objęcie decyzją o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej działki nr [...] w całości i w konsekwencji jej wywłaszczenie, nie będzie mniej uciążliwe dla skarżącej spółki, jak również zarzut "nieracjonalnego" przeprowadzenia linii rozgraniczających przedmiotowej inwestycji przez nieruchomość spółki.

Linie rozgraniczające teren inwestycji powinny obejmować teren, który przeznaczony jest pod pas drogowy projektowanej drogi. Zakres zajęcia tego terenu wynika z projektu budowlanego. Jedynie część działki skarżącej spółki jest niezbędna dla realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej. Z przyjętych przez inwestora rozwiązań projektowych nie wynikała konieczność przejęcia całej nieruchomości, stąd organ nie był uprawniony do korekty przyjętych przez inwestora granic pasa drogowego.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących tego, iż przejęcie części działki pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej i brak bezpośredniego dostępu do drogi ekspresowej [...] może mieć wpływ na możliwość dalszego prowadzenia działalności gospodarczej w postaci stacji paliw, organ II instancji wskazał, że stosownie do treści art. 13 ust. 3 specustawy drogowej, jeżeli pod inwestycję została przejęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, to strona może zwrócić się w oddzielnym wniosku do właściwego zarządcy drogi o nabycie tej pozostałej części nieruchomości.

Organem właściwym do rozpoznania wniosku o wykup nieruchomości spełniającej przesłanki wskazane w art. 13 ust. 3 specustawy drogowej (a więc stanowiącej część pozostałą po dokonanym podziale nieruchomości, która nie nadaje się do wykorzystania zgodnego z dotychczasowym przeznaczeniem) jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Taki wniosek nie jest rozpatrywany w trybie postępowania administracyjnego, gdyż nie jest to sprawa administracyjna w rozumieniu Kpa.

Minister wskazał, iż organ wydający decyzję dotyczącą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie był kompetentny do oceny przesłanek ekonomicznych, oraz społecznych powstającej inwestycji, w jej kształcie określonym przez inwestora. Do organu administracji należy jedynie ocena wniosku inwestora pod względem jego zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Jeżeli w wyniku realizacji ww. inwestycji skarżąca spółka poniesie szkody, to będzie jej przysługiwało roszczenie odszkodowawcze, dochodzone na zasadach ogólnych w postępowaniu cywilnym.

Organ II instancji uznał, iż doszło do naruszenia przez organ I instancji art. 7 i 77 Kpa w związku z art. 8 i 10 Kpa, poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii uwag i wniosków spółki [...] Paliwa Sp. z o.o. zawartych w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Jednak naruszenie przez Wojewodę [...] wskazanych przepisów nie miało - w ocenie Ministra - wpływu na wynik sprawy.

Zarzuty spółki [...] Paliwa Sp. z o.o. podniesione w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. zostały rozpoznane przez Ministra na etapie postępowania odwoławczego. Inwestor na etapie postępowania odwoławczego potwierdził, iż nie jest możliwa zmiana przedmiotowej inwestycji w odniesieniu do nieruchomości spółki [...] Paliwa Sp. z o.o.

Za niezasadny uznano zarzut spółki [...] Paliwa dotyczący bezpośredniego połączenia prowadzonej przez nią stacji paliw z drogą S7.

Stacja paliw spółki [...] Paliwa Sp. z o.o., zlokalizowana na działce nr [...] w miejscowości [...], posiada obecnie dostęp do drogi krajowej nr [...] klasy technicznej GP poprzez zjazdy publiczne. Przedmiotowe przedsięwzięcie zakłada budowę nowej dwujezdniowej drogi o klasie technicznej S, tj. wyższej aniżeli obecna droga krajowa nr [...].

Wobec powyższego rozwiązania projektowe powinny być zgodne z regulacjami § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (MTiGM), w myśl którego stosowanie zjazdów na drodze klasy S jest zabronione. Na tej podstawie, funkcjonujące w stanie obecnym skomunikowanie przedmiotowej działki z drogą klasy GP (poprzez zjazd publiczny) nie mogło pozostać w przypadku drogi klasy [...].

Ustanowienie zjazdu na drogę krajową ogólnodostępną nie oznacza automatycznie ustanowienia zjazdu na drogę ekspresową, zaś nieruchomość - przy zmianie klasy drogi krajowej na [...] - może być podłączona do innej drogi publicznej. Po wybudowaniu przedmiotowego odcinka drogi [...] stacja paliw [...] będzie posiadała dostęp do drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...] - [...] - [...] - [...] (wyjazd ze stacji) oraz do nowoprojektowanej drogi P-1 klasy technicznej Z (wjazd na stację). Tym samym będzie istniał pośredni dostęp do stacji paliw z drogi ekspresowej [...] poprzez projektowany węzeł "[...]", zlokalizowany kilkaset metrów od stacji [...].

Jako niezasadny uznano postulat spółki [...] Paliwa Sp. z o.o. dotyczący przesunięcia węzła [...] na południe za Kanał [...].

Jak wyjaśnił inwestor, węzły planuje się w miejscu krzyżowania się dróg. Z tego powodu "sztuczne" przesuwanie lokalizacji węzła (w tym przypadku o 335 m), skutkujące znacznym wydłużeniem jednej z dróg, jest w ocenie inwestora nieracjonalne.

Postulowana przez skarżącą spółkę zmiana wiązałaby się z wykroczeniem przedmiotowej inwestycji poza korytarz przyjęty w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W ocenie Ministra - jak również inwestora - spółka [...] Paliwa Sp. z o.o. nie udowodniła, iż w stanie faktycznym sprawy występował przypadek uzasadniający wystąpienie z wnioskiem do właściwego organu o wyrażenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych. Jak wyjaśnił inwestor, lokalizacja Miejsca Obsługi Podróżnych "[...]" w wariancie wskazanym przez spółkę [...] Paliwa Sp. z o.o. wymagałaby zastosowania odległości 265 m liczonej od końca pasa włączania Miejsca Obsługi Podróżnych do początku pasa wyłączania węzła "[...]", co pogorszyłoby warunki użytkowania drogi ekspresowej (przepustowość i płynność ruchu) oraz spowodowałoby pogorszenie bezpieczeństwa ruchu.

Zgodnie z § 166 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MTiGM, prawidłowa odległość między ostatnim wjazdem i pierwszym wyjazdem sąsiadujących ze sobą węzłów lub węzła z Miejsca Obsługi Podróżnych z jezdni drogi klasy [...] lub [...] jest nie mniejsza niż 2 000 m w przypadku węzła WB. Jedynie w szczególnie uzasadnionych wypadkach może być zmniejszona do 600 m. Dalsze zmniejszenie tej odległości do 265 m byłoby, w ocenie inwestora, niekorzystne dla użytkowników drogi ekspresowej [...].

Nadto inwestor zaplanował budowę w ramach przedmiotowej inwestycji w odległości 12 km od stacji paliw [...], Miejsca Obsługi Podróżnych "[...]" rodzaju III na kierunku do [...], spełniającego wszelkie wymagania stawiane tego typu obiektom.

Za niezasadny uznano zarzut dotyczący braku przyznania stacji paliw w miejscowości [...] statusu Miejsca Obsługi Podróżnych.

Nie można było zlokalizować MOP-u w obszarze stacji paliw w [...], bowiem nie jest zapewniony bezpośredni dostęp do drogi [...] z uwagi na nie spełnienie warunków określonych w przepisach rozporządzenia MTiGM.

Lokalizację Miejsc Obsługi Podróżnych względem węzłów na drodze ekspresowej regulują przepisy § 82 ust. 3, § 113 ust. 7 pkt 1 i § 166 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MTiGM.

Połączenie stacji paliw [...] w miejscowości [...] z drogą [...] za pomocą jezdni zbierająco-rozprowadzającej byłoby niezgodne z rozporządzeniem MTiGM, gdyż jest to obszar oddziaływania węzła. W świetle powyższego w protokole z posiedzenia Komisji Oceny Przedsięwzięć Inwestycyjnych nr [...], zatwierdzonym przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad a dotyczącym przedmiotowego odcinka drogi ekspresowej [...], zawarto zapis: "Nie lokalizować MOP-ów w obszarze oddziaływania węzła, nawet z zastosowaniem jezdni zbierająco-rozprowadzającej".

Jednocześnie - w myśl § 166 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MTiGM - próba połączenia stacji paliw [...] w miejscowości [...] z drogą ekspresową [...] bezpośrednio poprzez niezależne dla Miejsca Obsługi Podróżnych pasy wyłączania i pasy włączania byłaby niezgodna z obowiązującymi warunkami technicznymi, gdyż nie zostałaby spełniona nawet odległość wyjątkowa 600 m między pasem włączenia Miejsca Obsługi Podróżnych a pasem wyłączenia węzła "[...]".

Wymogi prawne powodują, że Miejsce Obsługi Podróżnych wymaga kilkuhektarowej powierzchni terenu, znacznie większej aniżeli powierzchnia działki należącej do spółki [...] Paliwa Sp. z o.o. Tym samym stacja paliw, zlokalizowana w miejscowości [...], nie spełnia określonych przepisami prawa minimalnych kryteriów dla Miejsca Obsługi Podróżnych rodzaju II.

Dlatego połączenie istniejącej stacji paliw w miejscowości [...] z drogą [...] byłoby niezgodne z obowiązującymi warunkami technicznymi dla dróg publicznych, o których mowa w ww. przepisach rozporządzenia MTiGM.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu spółki [...] Paliwa Sp. z o.o., iż w ww. Uchwale Rady Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren stacji paliw został przeznaczony pod Miejsce Obsługi Podróżnych z ustaleniem kategorii MOP II z zapewnieniem jednostronnego wjazdu i wyjazdu z drogi ekspresowej, organ wskazał , iż stosownie do art. 11i ust. 2 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Oceniając zarzut, iż lokalizacja Miejsca Obsługi Podróżnych "[...]" jest nieracjonalna, niecelowa, obarczona bardzo dużym finansowym, organ wskazał, że interes właścicieli konkretnych nieruchomości co do kwestionowania decyzji przesądzających o przebiegu inwestycji liniowych może dotyczyć wyłącznie tych ich odcinków, których przebieg skutkuje bezpośrednią ingerencją w ich prawa podmiotowe - prawo własności.

Minister nie podzielił stanowiska skarżącej spółki, iż decyzja zezwalająca na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej m in. na jej działce, na której prowadzona jest stacja paliw, narusza w tym zakresie uzasadnione interesy osób trzecich.

Przepis art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej zobowiązuje organ do określenia w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej m.in. wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich znajduje konkretyzację w art. 5 ust.1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

Ochrona interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego. Nie można dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora.

Oceniając, czy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W ocenie Ministra roszczenia skarżącej spółki stanowią próbę wykazania posiadania interesu faktycznego, który nie podlega ochronie prawnej na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej.

Tak sformułowany interes faktyczny skarżącej spółki jest analogiczny z interesem każdego innego podmiotu, na którego funkcjonowanie w życiu codziennym będzie miała wpływ realizacja przedmiotowej inwestycji. Uznanie że ochronie przewidzianej w powołanym powyżej przepisie art. 11 f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej winien podlegać interes faktyczny osób trzecich, mogło by prowadzić do paraliżu inwestycji związanych z realizacją dróg publicznych, nie zaś do zapewnienia poszanowania praw które są zagrożone w związku z planowana inwestycją.

Rozwiązania projektowe przyjęte w przedmiotowej dokumentacji budowlanej w żaden sposób nie naruszają uzasadnionych interesów skarżącej spółki, a zapewniony dostęp do drogi publicznej - w ocenie Ministra - umożliwia dalsze prowadzenie działalności gospodarczej. Kwestia rentowności dalszego prowadzenia tej działalności gospodarczej przez odwołująca się spółkę nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Reasumując stwierdził, że nie doszło do naruszenia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu przepisów administracyjnych. Nie zamyka to skarżącej spółce, prawa do dochodzenia ochrony naruszonych, w jej ocenie, dóbr w postępowaniu przed sądami powszechnymi w drodze ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych.

Zgodnie z rozwiązaniami projektowymi przyjętymi w projekcie budowlanym, nie ma możliwości zalewania wodami opadowymi z jezdni drogi lub wiaduktu terenu stacji paliw spółki [...] Paliwa Sp. z o.o. Na uwzględnienie - w ocenie Ministra - nie zasługiwał zarzut dotyczący tego, czy przepustowość ronda i szerokości zaprojektowanych dróg dojazdowych umożliwią wjazd cystern z paliwem oraz dojazdu samochodów TIR na stację paliw spółki [...] Paliwa Sp. z o.o.

Parametry techniczne (szerokości jezdni, promienie skrętów) ronda, wszystkich skrzyżowań oraz zjazdów, zostały przyjęte zgodnie z obowiązującymi przepisami. Przejezdność skrzyżowań oraz wjazdu na stację paliw [...] i wyjazdu została potwierdzona przez głównego projektanta w wyniku sprawdzenia dla pojazdu miarodajnego - ciągnika siodłowego z naczepą o długości całkowitej 16,5 m.

Podsumowując, Minister uznał, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo. Organ uznał racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, które przedstawił inwestor w załączonej do wniosku dokumentacji.

[...] Paliwa Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła :

a) naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

- art. 11f ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, polegające na dokonaniu błędnej wykładni powyższych przepisów i przyjęciu, że organy administracji publicznej nie mogą dokonywać innej niż formalna kontroli wniosku inwestora oraz poprzez przyjęcie, że właściciel nieruchomości, w którego prawo własności ingeruje inwestor nie ma interesu prawnego, o którym mowa w art. 11 f ust. 1 pkt 4 specustawy;

- art. 140 k.c., art. 31 ust.3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z art. 11 f ust. 1 pkt 4 specustawy polegające na ich nie zastosowaniu przez organ odwoławczy, pominięciu uzasadnionego interesu skarżącej;

b) naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Wojewody [...], pomimo podstaw do jej uchylenia także w części utrzymanej w mocy tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli i przekroczenie zasady proporcjonalności środka użytego do realizacji inwestycji (zaakceptowanie ograniczenia prawa własności) oraz przeprowadzenie w sposób wadliwy postępowania dowodowego będące skutkiem nieprawidłowej wykładni przepisów art. 11f ust. 1 pkt 4 w zw. z art. lic w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, niepełnym zebraniu materiału dowodowego oraz poprzestaniu na przytaczaniu wyjaśnień inwestora bez merytorycznego ich rozpatrzenia;

- art. 78 § 1 kpa polegające na nie uwzględnieniu wniosku o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego w zakresie ekonomii i finansów oraz z opinii rzeczoznawcy majątkowego na okoliczności, iż projektowane przez inwestora połączenie działki należącej do skarżącej z drogą [...] doprowadzi do zaprzestania jej wykorzystywania na cel zgodny z przeznaczeniem,

- art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji motywów jej podjęcia poprzestanie na przytoczeniu stanowiska inwestora bez merytorycznej oceny w odniesieniu do zarzutów stawianych w odwołaniu.

Skarżąca spółka domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.

Zdaniem skarżącej Minister bezpodstawnie i wbrew przywoływanemu orzecznictwu przyjął, że organy mają wyłącznie kompetencję do badania złożonego wniosku i projektu pod względem formalnym, w tym do kontroli zebrania przez inwestora wymaganych przepisami opinii i uzgodnień.

Tymczasem prawidłowa wykładnia przepisów art. 11 f ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 11c specustawy w świetle art. 140 k.c. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1- 3 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że powyższe organy mają obowiązek zbadania, czy wniosek inwestora uwzględnia uzasadnione interesy osób trzecich i czy nie dojdzie do nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności.

Zgodnie z art. 11f ust.1 pkt 4 specustawy decyzja winna uwzględniać ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Wbrew twierdzeniom Ministra, właściciel nieruchomości ma interes prawny w domaganiu się ochrony i poszanowania jego praw w decyzji ZRID.

Skarżąca jako właściciel stacji paliw położonej przy istniejącej drodze krajowej [...] w miejscowości [...], gm. [...], posiada w chwili obecnej dostęp do drogi krajowej [...] zapewniony zjazdami publicznymi.

W stosunku do terenu, na którym zlokalizowana jest stacja, w dalszym ciągu obowiązuje UCHWAŁA Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] obszar wsi [...] (Dz. Urz. Woj. [...].[...]).

Zgodnie z zapisami planu (§ 6), teren zlokalizowania stacji paliw został oznaczony symbolem 09.KS z funkcją drogi ekspresowej Miejsce Obsługi Podróżnych (MOP) z ustaleniem kategorii MOP II. W zakresie zasad zagospodarowania terenu ustalono dla tej lokalizacji wjazd i wyjazd z drogi ekspresowej jednostronny z kierunku do [...]. Skarżąca nabyła prawo do korzystania z terenu zgodnie z wyrażonym w miejscowym, aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczeniem, tj. MOP II kategorii.

W okresie przygotowywania Studium Techniczno-Ekonomiczno- Środowiskowego inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej [...][...]-[...] - [...] (gr. państwa) odcinek [...], skarżąca otrzymała do konsultacji planowane warianty przebiegu inwestycji.

Pismem z dnia [...] lipca 2007r., wyraziła swoje stanowisko, uznając za najbardziej pożądany wariant budowy drogi ekspresowej [...], który prowadził w granicach gminy [...] śladem drogi DK7. Wariant ten pozostawał w zgodzie z przepisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w gminie [...] obszar wsi [...].

Zaakceptowany przez inwestora przebieg drogi ekspresowej S7 był zasadniczo zgodny z przebiegiem wcześniej opiniowanym pozytywnie przez skarżącą w ramach przygotowania Studium, jednak z tym istotnym zastrzeżeniem, że w przyjętym przez KOPI wariancie stacja paliw [...] usytuowana w [...], została pozbawiona statusu MOP i odcięta od planowanej drogi ekspresowej [...].

W odpowiedzi na powyższe, skarżąca przesłała inwestorowi w dniu [...] października 2010 r. projekt lokalizacji MOP z wykorzystaniem istniejącej stacji paliw należącej do skarżących. Projekt ten został pozytywnie zaopiniowany przez inwestora pod względem technicznym, jednak inwestor poinformował, że nie może on zostać uwzględniony ponieważ "celem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad jest, aby wszystkie nieruchomości były przejmowane za odszkodowaniem na własność Skarbu Państwa na potrzeby Miejsc Obsługi Podróżnych rodzaju II i III oraz były eksploatowane przez wybranych w postępowaniu przetargowym dzierżawców. Wpływy z tego tytułu stanowią dochód Skarbu Państwa. "

Skarżąca akceptowała nawet możliwość wywłaszczenia jej z całości nieruchomości, bo wówczas miałaby szansę na uzyskanie "stosownego" odszkodowania. Wywłaszczenie całej nieruchomości byłoby mniej dotkliwe niż pozostawienie jej z układem komunikacyjnym przyjętym przez inwestora w projekcie inwestycji.

Tymczasem inwestor, wbrew obowiązkowi planowania przebiegu inwestycji z uwzględnieniem "spowodowania jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości", wybrał najbardziej niekorzystny i najbardziej uciążliwy dla skarżącej wariant, pozbawiający ją możliwości korzystania z własnej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.

Zaproponowany układ komunikacyjny tj. pośrednie połączenie stacji paliw z planowaną drogą [...], drogą o długości ponad 1/5 km w jedną stronę, wymagające pokonania przez klienta dwóch rond i dwóch skrzyżowań przy jednoczesnej bliskości planowanego przez inwestora MOP "[...]", który ma mieć bezpośrednie połączenie z planowaną drogą, de facto pozbawi stację [...] ruchu z drogi [...], co w rezultacie spowoduje nieopłacalność jej prowadzenia w dotychczasowym miejscu .

Działania inwestora należy uznać, za naruszające nie tylko obowiązujące przepisy ale także dobre obyczaje. Najpierw zaakceptował pod względem technicznym projekt koncepcyjny skarżącej, by potem stwierdzić, że nie może go uwzględnić, bo w interesie Skarbu Państwa leży wywłaszczenie nieruchomości należącej do skarżącej i następnie osiąganie dochodów z oddania jej w dzierżawę, po czym zmienia zdanie i w złożonym wniosku rezygnuje z jej wywłaszczenia w całości, odmawiając jednocześnie nadania jej statusu MOP i odcina de facto od drogi [...].

Skutkiem przyjętej przez Ministra w ślad za Wojewodą [...] wadliwej interpretacji przepisów - art. 11f ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 11c specustawy w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, polegającej na przyjęciu, że organy administracji publicznej nie mogą dokonywać innej niż formalna kontroli wniosku inwestora o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz że właściciel nieruchomości, w którego prawo własności ingeruje inwestor nie ma interesu prawnego, o którym mowa w art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy, było naruszenie przez Ministra przy wydaniu zaskarżonej decyzji przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 77, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie należy uznać za istotne, gdyż doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji Wojewody [...].

Nieracjonalne określenie terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji ZRID z pominięciem istniejącej na działce nr [...] stacji paliw [...] skutkuje naruszeniem zasady proporcjonalności w ograniczaniu prawa własności w sytuacji, gdy w okolicznościach sprawy bez uszczerbku dla realizacji planowanej inwestycji drogowej możliwe było zastosowanie mniej uciążliwych rozwiązań bez uszczerbku dla realizacji inwestycji.

Także Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. w części dotyczącej pkt I, II, III, i V.

Decyzji zaskarżonej w tej części, zarzucił naruszenie prawa materialnego:

- art. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - poprzez pominięcie, iż teren wód płynących obejmujący działki nr [...], nr [...] obrębu [...], nr [...], nr [...], nr [...] obrębu [...], nr [...] obrębu [...] , nr [...] obrębu [...] znajduje się w liniach rozgraniczających pasa drogowego drogi [...][...] - [...] odcinek [...] ([...] , w [...]) - [...] (z węzłem [...]). Zadanie 1: [...] - [...], w którego skład wejdą również urządzenia infrastruktury technicznej, do których utrzymywania i konserwacji zobowiązany jest zarządca drogi,

- art. 20a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez błędne przyjęcie, iż ustawodawca wprowadzając do specustawy uregulowanie pozwalające na nieodpłatne zajęcie nieruchomości stanowiących wody płynące na czas trwania inwestycji, przesądził o braku możliwości podziału tych nieruchomości, w sytuacji gdy z brzmienia regulacji art. 20a specustawy wynika wniosek o zajęciu tych nieruchomości wyłącznie na czas trwania inwestycji z pominięciem skutków powstających przy realizacji drogi, w postaci objęcia pasem drogi tych nieruchomości z jednoczesnym umieszczeniem w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej związanych z utrzymaniem wód płynących takich jak np. przepusty i koniecznością ich utrzymywania przez zarządcę drogi krajowej.

- art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg, polegające na zmianie prawidłowego zapisu w pkt. 6.3 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. i wprowadzenie zapisu, który pozostaje w sprzeczności z brzmieniem art. 20 ust. 3 specustawy i treścią Tabeli zawartej w pkt. 6.3 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie domagał się uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju w zaskarżonej części tj. w pkt. I, II, III i V i umorzenia postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi inwestor wskazał, że uchylenie decyzji organu I instancji odnosiło się do planu podziału nieruchomości w zakresie w jakim obejmuje on teren wód płynących. Uchyleniu uległy w odpowiednim zakresie wykazy działek objętych obowiązkiem przebudowy istniejącej infrastruktury technicznej oraz arkusze mapy o numerach 1, 3, 4, 4a, 4b, 5, 8, 9, 12, 13, 14, 15, 16, 16a (pkt. II i III decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju).

W ocenie skarżącej brak jest przepisów nie pozwalających na przejęcie przez inwestora terenu wód płynących, które znajdują się w granicach pasa drogowego realizowanej inwestycji. Przejście inwestycji przez teren wód płynących będzie wiązało się z budową urządzeń infrastruktury technicznej, które po zakończeniu inwestycji wraz z działkami nr [...], nr [...] obrębu [...], nr [...], nr [...], nr [...] obrębu [...], nr [...] obrębu [...], nr [...] obrębu [...] będą znajdowały się w pasie drogi krajowej, a nawet szerzej w granicach pasa drogowego.

Zgodnie z definicją legalną pasa drogowego, określoną w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, przez pas drogowy należy rozumieć grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, wydzielony liniami granicznymi, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Pojęcie pasa drogowego jest zatem pojęciem szerszym od drogi. Biorąc pod uwagę przepisy kodeksu cywilnego, pasem drogowym jest nieruchomość gruntowa w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. Granice pasa drogowego w zakresie przestrzeni "nad" i powierzchni "pod" należy wyznaczać z uwzględnieniem obiektów i urządzeń służących "realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą" (wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2009 r., II GSK 614/08, LEX nr 528074). Granice pasa drogowego powinny być wyraźnie zaznaczone liniami granicznymi na planie gruntu.

W ocenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad organ II instancji pominął, iż teren wskazanych działek w istocie będzie stanowił teren pasa drogowego, a co za tym idzie urządzenia infrastruktury technicznej powstałe w związku z realizacja inwestycji na tym terenie będą częścią drogi wymagającą utrzymywania i konserwacji przez zarządcę.

Skarżący zakwestionował wykładnię przepisu art. 20a specustawy z której miałoby wynikać, iż reguluje kompleksowo kwestię "przejścia" inwestycji przez wody płynące. Z literalnej treści tego przepisu, wynika, że reguluje on wyłącznie nieodpłatne, czasowe zajęcia terenu wód płynących na czas trwania inwestycji nie dotyczy zaś sytuacji, gdy teren wód płynących na stałe wpisuje się w granice pasa drogowego.

Czasowe zajęcie na potrzeby inwestycji charakteryzuje się "powrotem" terenu po zakończeniu inwestycji do jej właściciela (zarządcy) w stanie niepogorszonym. W stanie faktycznym sprawy zajęcie będzie miało charakter trwały, gdyż działki te będą częścią drogi krajowej, a dotychczasowy zarządca nie będzie mógł wykonywać żadnego władztwa w stosunku do tych nieruchomości stanowiących wody płynące.

Dlatego rozstrzygnięcie organu II instancji, zawarte w pkt. I, II, i III było wadliwe.

Odnosząc się do pkt. V decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju, zmieniającej zapis zawarty w decyzji organu I instancji w pkt. 6.3, skarżący podnosił, iż dokonana zmiana jest sprzeczna z przepisami art. 20 ust. 3 i 4 specustawy oraz treścią tabeli zamieszczonej w pkt. 6.3 decyzji organu I instancji. Art. 11 f specustawy wymienia elementy decyzji ZRID posługując się wyrażeniem "w szczególności". Żaden przepis specustawy nie zawiera zakazu wprowadzania do decyzji zapisów uszczegóławiających materię, która jest jej przedmiotem. Nadto takie wyszczególnienie nieruchomości przechodzących na rzecz Skarbu Państwa z jednoczesnym ustanowieniem na nich trwałego zarządu (w trybie art. 20 ust. 3 specustawy) znacznie usprawnia procedowanie wniosków o ujawnienie trwałego zarządu w księgach wieczystych tych nieruchomości.

Dokonana przez organ II instancji zmiana treści pkt. 6.3 decyzji ZRID obarczona jest błędem.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 specustawy Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, albo samorządowa jednostka organizacyjna otrzymują z mocy prawa, nieodpłatnie, w trwały zarząd odpowiednio nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotycząca tych nieruchomości stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 2 tego przepisu dotyczącego wygaśnięcia trwałego zarządu umów dzierżawy itp.

Zgodnie z ust. 4 art. 20 ustanowienie trwałego zarządu, o którym mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu potwierdza Wojewoda w drodze odrębnej decyzji. Ust.3. art. 20 reguluje sytuację, w której Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad otrzymuje z mocy prawa, nieodpłatnie, w trwały zarząd nieruchomości nabyte na własność Skarbu Państwa (czyli nabyte np. od osób fizycznych) z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna i nie ma konieczności w takim wypadku potwierdzania trwałego zarządu decyzją Wojewody. W tabeli znajdującej się w pkt. 6.3 decyzji Wojewody wskazano wyłącznie nieruchomości, które przejdą w trybie art. 20 ust. 3 specustawy na własność Skarbu Państwa i równocześnie nieodpłatnie w trwały zarząd GDDKiA z dniem w którym decyzja ZRID stała się ostateczna.

Zmiana zapisu w pkt. 6.3 określona w pkt. V decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju poprzez wskazanie iż: "Zgodnie z art. 20 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych o Autostrad otrzymuje w mocy prawa , nieodpłatnie w trwały zarząd nieruchomości nabyte na własność Skarbu Państwa na cele budowy drogi z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji stała się ostateczna, a ustanowienie trwałego zarządu stwierdza Wojewoda w drodze decyzji" prowadzi do powstania wątpliwości czy nieruchomości wskazane w tabeli w pkt. 6.3 wymagają uzyskania decyzji Wojewody potwierdzającej trwały zarząd czy też nie.

Ma to znaczenie, gdyż podstawą dla ujawnienia własności Skarbu Państwa i trwałego zarządu na rzecz GDDKiA w Warszawie w odniesieniu do nieruchomości, o których mowa w art. 20 ust. 3 specustawy jest właśnie decyzja ZRID. Niejasność i nieprecyzyjność jej zapisów może rodzić poważne problemy z ujawnieniem praw do nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających drogi.

W ocenie skarżącego dokonana zmiana w pkt. 6.3 tabeli i pozostawienie niezmiennej treści samej tabeli powoduje niejasność i nieprecyzyjność rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko przestawione w zaskarżonej decyzji.

Skargi powyższe zostały rozpoznane w jednym postępowaniu, na rozprawie w dniu 15 stycznia 2016 r. - stosownie do art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zadaniem Sądu, było dokonanie, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 1647), kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., w skrócie p.p.s.a..) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi spółki [...] Paliwa Sp. z o.o. - w ocenie Sądu jej uzasadnione interesy nie zostały naruszone poprzez wydanie decyzji zezwalającej na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Wbrew twierdzeniom skargi Minister Infrastruktury i Rozwoju nie przyjął, że właściciel działki nr [...], w którego prawo własności ingeruje inwestor, nie ma interesu prawnego, o którym mowa w art. 11f ust. 1 pkt. 4 specustawy drogowej. Najlepszym tego dowodem była analiza wpływu projektowanej inwestycji drogowej na sytuację prawną skarżącej. Za prawidłową należało uznać ocenę organu, że ingerencja w prawo własności skarżącej spółki wynikająca z planowanej budowy drogi [...] miała miejsce w granicach prawem przewidzianych.

Przepis art. 11f ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687, z późn. zm.), zwanej dalej "specustawą drogową", zobowiązuje organ do określenia w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej m in. wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Z obowiązku tego organ wywiązał się należycie.

Do stwierdzenia, że został naruszony interes osób trzecich nie wystarcza subiektywne poczucie właściciela nieruchomości, że poprzez realizację obiektu budowlanego jego prawa wynikające z własności są ograniczane, w sytuacji gdy znajduje to oparcie w przepisach obowiązującego prawa materialnego.

Ochrona interesów osób trzecich w przedmiotowym procesie inwestycyjnym nie polega na tym, że osoby trzecie, a nie inwestor decydują o możliwości wybudowania drogi, miejscu jej przebiegu, rodzaju obiektów budowlanych towarzyszących, a do tego w zasadzie sprowadzałoby się uznanie zarzutów spółki [...] Paliwa Sp. z o.o.

O naruszeniu w postępowaniu prowadzonym przez organ architektoniczno- budowlany uzasadnionych interesów spółki [...] Paliwa Sp. z o.o. w zakresie działki, na której prowadzi ona stację paliw, nie stanowi brak uwzględnienia przez inwestora w ramach prac projektowych dotyczącej przedmiotowej inwestycji, proponowanych wcześniej rozwiązań, dotyczących skomunikowania stacji paliw z przyszłą drogą [...], oraz dalszego funkcjonowania stacji w charakterze MOP, które zostały opisane w uzasadnieniu skargi. Ustalenie między inwestorem, a Spółką [...], miały miejsce na wile lat przed złożeniem przez inwestora w dniu [...] maja 2014 r. wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Z tego powodu nie mogły one być przedmiotem oceny organów w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Nawet gdyby zarzuty spółki [...] byłyby w powyższym zakresie zasadne, to stanowią one roszczenia o charakterze cywilnoprawnym, które skierowane mogą być bezpośrednio do inwestora. Mogą być dochodzone przed sądami powszechnym i nie świadczą o wadliwości decyzji o zezwoleniu na realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej. Organy administracyjne nie posiadają kompetencji do kontroli ustaleń o charakterze cywilnoprawnym zawartych między inwestorem a skarżącą spółką, na etapie wieloletnich wcześniejszych pertraktacji. .

Wobec powyższego, brak zaakceptowania przez inwestora koncepcji spółki [...] Paliwa, w tym wcześniejszych obietnic czy planów - nie świadczy o wadliwości decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Natomiast przyczyny odmowy uwzględnienia projektu koncepcyjnego skarżącej spółki, nie miały znaczenia dla oceny zgodności z prawem przedmiotowej decyzji.

Zarządca drogi zamierzający zrealizować inwestycję drogową, przy projektowaniu jej przebiegu uwzględnił optymalny dla siebie przebieg. Zaprojektowanie drogi publicznej przebiegającej przez nieruchomości stanowiące nie tylko własność publiczną, ale także podmiotów prywatnych, z reguły prowadzi do sprzeciwu właścicieli tych nieruchomości.

W takich okolicznościach działania inwestora wywojują poczucie zagrożenia, ponieważ samodzielnie dokonuje on wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych, a następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, ale musi mieć na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości.

Słusznie organy wielokrotnie podkreślały, że na tle przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji. Natomiast organy orzekające w sprawie zezwolenia na realizację tej inwestycji, wyznaczają dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się decyzją zakreślającą te granice.

Zadaniem organów było sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Ustawodawca określił zakres wniosku (wraz z załącznikami) składanego przez inwestora drogi publicznej, po dokonaniu kontroli jego zawartości i stwierdzeniu zgodności z przepisami, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji.

Organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są uprawnione jedynie do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę. Tylko stwierdzenie przez organ, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku, narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, powodowałby możliwość odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej.

W niniejszej sprawie sytuacja tka nie miała miejsca i orzekające organy nie mogły dokonać zmian w przedstawionej przez wnioskodawcę koncepcji przebiegu drogi [...].

Należy podkreślić, że przepisy specustawy drogowej nie nakładają obowiązku przedstawienia przez wnioskodawcę różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, dlatego też organy miały obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Nie były władne nakazać inwestorowi innej lokalizacji drogi. Niedopuszczalna była również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, gdyż miałaby to charakter pozaprawny. O przebiegu drogi oraz jej rozwiązaniach technicznych decyduje wnioskodawca, który wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze.

W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Prawo własności jest przedmiotem szczególnej ochrony zawartej w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Prawo to jednak nie jest prawem bezwzględnym, gdyż w art. 64 ust. 1 Konstytucja RP przewiduje możliwość jego ograniczenia, zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności.

Zapewnienie właściwych proporcji między interesami właścicieli i interesem publicznym należy do ustawodawcy, który w normach ustawowych określa zasady i tryb ograniczenia prawa własności. Dotyczy to m.in. specustawy drogowej, której celem było stworzenie warunków do budowy i modernizacji dróg publicznych, a więc celu publicznego uzasadniającego wprowadzenie ograniczeń prawa własności. Realizacja celów publicznych zawsze pociąga za sobą pewne ograniczenia oraz uciążliwości dla właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod taką inwestycję, jednakże przepisy specustawy drogowej przewidują stosowne odszkodowanie za przejęte nieruchomości lub ich części.

Ustawodawca wyznacza termin dla wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Powyższe dowodzi, iż pomimo pozbawienia własności nieruchomości, dochodzi do wyrównania strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Zatem przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy specustawy drogowej są rekompensowane stosownym odszkodowaniem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1688/11, LEX nr 1152000).

Takim celem publicznym jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji (przebiegającej przez działkę stanowiące własność skarżącej spółki), która - jak wynika z akt sprawy - stanowi konieczną inwestycję celu publicznego. Brak było podstaw do podważania decyzji z powołaniem się na art. 21 i 64 Konstytucji RP. Zarzut skarżącej spółki dotyczący sprzecznego z Konstytucją RP naruszenia przysługującego jej prawa własności był bezpodstawny.

Jednocześnie wskazać należy, iż organ I instancji, wydając zaskarżoną decyzję, nie działał na podstawie art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomości. Z tego też względu, wbrew stanowisku skarżącej spółki, nie mogło dojść do ich naruszenia.

Wskazać bowiem należy, iż specustawa drogowa jest ustawą zawierającą szczególne rozwiązania m.in. w zakresie przeniesienia prawa własności nieruchomości niezbędnych pod budowę drogi. Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, nieruchomości przeznaczone pod realizację inwestycji stają się własnością odpowiedniego podmiotu publicznoprawnego z mocy prawa. Oznacza to zaś, iż nabycie własności nie jest przedmiotem orzekania, lecz stanowi skutek prawny decyzji. Nabycie tych nieruchomości następuje z woli ustawodawcy, a uzyskanie przez podmioty publicznoprawne prawa własności do tych nieruchomości stanowi o wywłaszczeniu prawa od dotychczasowego podmiotu (M. Wolanin. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, wydanie 2, wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2010).

Wbrew twierdzeniu skarżącej spółki organ nie był zobowiązany do badania alternatywnych wariantów przeprowadzenia drogi w sytuacji, gdyby spółka kwestionowała taki a nie inny jej.

Przyjęcie stanowiska, jakoby organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej posiadał uprawnienia do badania alternatywnych wariantów przeprowadzenia drogi oraz badania indywidualnych skutków ingerencji w prawo własności z punktu widzenia celowości pozostawionych części podzielonych działek, doprowadziłoby do oczekiwania od organów posiadania kompetencji, do których nie zostały powołane .

Oczywiście istnieje kontrola zasadności ingerencji w prawa własności jednostki przy realizacji tego typu inwestycji. Organ ma zawsze możliwość wezwania inwestora do szczegółowego uzasadnienia celowości zajęcia danego terenu pod inwestycję drogową.

W przypadku, gdy przedstawione przez inwestora wyjaśnienia nie dają podstaw do uznania wywłaszczenia za uzasadnione, organ wzywa inwestora do przedłożenia nowych dokumentów mapowych, na których teren nie będący niezbędnym dla realizacji przedsięwzięcia będzie znajdował się poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, tj. nie będzie podlegał przejęciu pod inwestycję.

W trakcie trwania postępowania odwoławczego, organ mając na uwadze zastrzeżenia skarżącej spółki, co do przebiegu linii rozgraniczającej teren inwestycji, podjął działania mające na celu wyjaśnienie powodu zajęcia terenu pod planowane przedsięwzięcie w zakresie wskazanym przez inwestora we wniosku. Biorąc pod uwagę jednoznaczne stanowisko inwestora zawarte w piśmie z dnia z dnia [...] marca 2015 r., iż nie ma możliwości zmiany rozwiązań technicznych przedmiotowej inwestycji drogowej, w zakresie dotyczącym działki stanowiącej własność spółki [...] Paliwa Sp. z o.o., Minister uznał za zasadny sposób zajęcia terenu pod inwestycję określony we wniosku inwestora.

Tym samym, nie można podzielić stanowiska skarżącej spółki jakoby Minister naruszył przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stwierdzenia naruszenia uzasadnionego interesu spółki [...] Paliwa Sp. z o.o. nie stanowi również okoliczność, iż decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej nie dotyczy całej działki nr [...] (na której prowadzona jest stacja paliw) gdyż jej wywłaszczenie mogłoby być mniej uciążliwe dla skarżącej spółki.

Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stanowi, że linie rozgraniczające teren inwestycji powinny obejmować teren, który przeznaczony jest pod pas drogowy projektowanej drogi. Zakres zajęcia tego terenu wynika z kolei z projektu budowlanego. Z analizy projektu budowlanego wynika, że jedynie część działki skarżącej spółki jest niezbędna dla realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej. Z przyjętych przez inwestora rozwiązań projektowych nie wynikała konieczność wywłaszczenia całej nieruchomości, stąd organy nie były uprawnione do korekty przyjętych przez inwestora granic pasa drogowego.

O naruszeniu uzasadnionych interesów spółki [...] Paliwa Sp. z o.o. i jej prawa własności nie stanowi również sposób zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla jej działki, na której prowadzona jest stacja paliw po wybudowaniu drogi [...], gdyż nie jest kwestionowane że jest on zapewniony. Nadto o naruszeniu uzasadnionych interesów spółki [...] Paliwa Sp. z o.o. nie stanowi również okoliczność, iż w uchwale Rady Gminy w [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, teren stacji paliw został przeznaczony pod Miejsce Obsługi Podróżnych z ustaleniem kategorii MOP II, z zapewnieniem jednostronnego wjazdu i wyjazdu z drogi ekspresowej

Zgodnie z art. 11i ust. 2 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarówno inwestor jak i organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest związany ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec powyższego, nie stanowi prawa okoliczność, iż przejęcie części działki skarżącej pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej i brak bezpośredniego dostępu do drogi ekspresowej [...] podważa celowość dalszego prowadzenia działalności gospodarczej w postaci stacji paliw. Także kwestia nabycia przez Skarb państwa pozostałej po podziale części nieruchomości nie mogła być przedmiotem badania przez organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej bowiem ma ona charakter cywilnoprawny.

Organ odwoławczy przeprowadził postępowanie w sposób rzetelny, zgodny z wymogami Kpa, uzasadniający wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia. Podjął niezbędne działania konieczne do ustalenia stanu faktycznego, przeprowadził w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe i poczynił na jego podstawie właściwe ustalenia.

Minister Infrastruktury i Rozwoju analizował szczegółowo argumentację spółki [...] Paliwa Sp. z o.o., dał tej analizie wyraz w uzasadnieniu decyzji w sposób odpowiadający art. 107 § 3 K.p.a. Wskazał przesłanki, którymi się kierował uznając argumentację spółki za niezasadną. Zgłaszane w toku postępowania wątpliwości i zarzuty spółki [...] Paliwa Sp. z o.o. zostały przez organ odwoławczy wnikliwie wyjaśnione.

Dowodem tego jest, że Minister Infrastruktury i Rozwoju zwrócił się do inwestora o zajęcie stanowiska w zakresie zarzutów lokalizacyjnych spółki [...] Paliwa Sp. z o.o. pod kątem tego, czy uwzględnienie jej postulatów jest możliwe. Po uzyskaniu stanowiska inwestora oraz przeanalizowaniu zarzutów zawartych w odwołaniu i uzupełniających je pismach Minister stwierdził, iż zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Należy także podkreślić, że zarzuty spółki [...] Paliwa Sp. z o.o. zawarte w skardze stanowiły powtórzenie zarzutów podniesionych w toku postępowania odwoławczego, co do których organ odwoławczy szczegółowo odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ocenę tę Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości podziela jako znajdującą oparcie w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz w przytoczonym przez organ orzecznictwie sądów administracyjnych.

Odnosząc się natomiast do skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wskazać należy, że zgodnie z wnioskiem inwestora linie rozgraniczające teren inwestycji przechodzą przez teren stanowiący nieruchomości pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi. Nieruchomości te zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1c w związku z art. 5 ust. 3 pkt 1 a oraz art. 10 ust. 1a i art. 14 ust. 1a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145, z późn. zm.), stanowią własność Skarbu Państwa, nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu i nie stosuje się w stosunku do nich przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518).

Stosownie zaś do treści art. 12 ust. 2 specustawy drogowej, linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze w przypadku gruntów pokrytych wodami płynącymi ustawodawca przewidział uregulowanie określone w art. 20a ust. 1 specustawy drogowej. Zgodnie z tym przepisem właściwy zarządca drogi jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia na czas realizacji inwestycji terenu wód płynących, gdy inwestycja drogowa wymaga przejścia przez ten teren. Zatem w przypadku terenów pokrytych wodami płynącymi nie było możliwości objęcia tych terenów liniami rozgraniczającymi teren inwestycji i w konsekwencji dokonania podziału ww. działek nr [...] i [...] z obrębu [...], nr [...],[...] i [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] , nr [...] z obrębu [...] i przejęcia ich części pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej (pod projektowany pas drogowy drogi [...]), a pozostałych części przeznaczenia pod przejście inwestycji przez teren wód płynących.

Dlatego dokonanie podziału działek stanowiących teren wód płynących w ramach decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej było niedopuszczalne.

Słusznie organ odwoławczy uznał, że zachodziła konieczność zastąpienia linii rozgraniczającej teren inwestycji na działkach nr [...] i [...] z obrębu [...], nr [...],[...] i [...] z obrębu [...] , nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], odrębną linią, oznaczającą granice terenu, co do którego zarządca drogi będzie uprawniony do nieodpłatnego zajęcia w oparciu o art. 20a ust. 1 specustawy drogowej i rezygnację z podziału tych działek stanowiących wody płynące.

W toku postępowania odwoławczego Minister wezwał inwestora do przedłożenia 4 egzemplarzy odpowiednich arkuszy mapy w skali 1:1000 przedstawiającej proponowany przebieg przedmiotowej drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, określającej linie rozgraniczające teren przedmiotowej inwestycji, uwzględniających zastąpienie linii rozgraniczającej teren inwestycji na działkach nr [...] i [...] z obrębu [...], nr [...],[...] i [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], odrębną linią, oznaczającą granice terenu, co do którego zarządca drogi będzie uprawniony do nieodpłatnego zajęcia w oparciu o art. 20a ust. 1 specustawy drogowej.

Inwestor przedstawił żądane dokumenty i wniósł o uchylenie podziału ww. działek stanowiących teren wód płynących. Po czym Minister Infrastruktury i Rozwoju dokonał zmian w decyzji Wojewody [...], w zakresie dotyczącym zatwierdzenia podziału nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren objęty przedmiotową inwestycją, poprzez uchylenie zatwierdzenia podziału ww. działek nr [...] i [...] z obrębu [...], nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...]. Minister uchylił również mapy projektami podziału nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...], nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] nr [...] z obrębu [...] , stanowiące część załącznika nr 2 do decyzji Wojewody [...].

Na uwagę zasługuje fakt, iż inwestor z jednej strony podnosił, iż podział ww. działek stanowiących teren wód płynący jest konieczny, gdyż część ich terenu w istocie będzie stanowiła część pasa drogowego drogi [...], z drugiej jednak strony inwestor nie dokonał podziału np. działek nr [...] i [...] z obrębu [...] - również stanowiących teren wód płynących - niezbędnych do budowy mostu na rzece [...] w ciągu nowoprojektowanej drogi [...], na których również będzie znajdował się przyszły pas drogowy. Na terenie tych działek będą znajdować się także urządzenia infrastruktury technicznej, do których utrzymania i konserwacji zobowiązany będzie zarządca drogi.

Zasadna była ocena Ministra Infrastruktury i Rozwoju, że inwestor nie może w sposób dowolny decydować o podziale działek stanowiących tereny wód płynących na tej podstawie, iż projektowana droga biegnie przepustem na ich terenie, a rezygnować z podziału wtedy, gdy projektowana droga przechodzi mostem przez ich teren.

Uregulowanie z art. 20a specustawy drogowej - wbrew stanowisku inwestora - było celowym działaniem ustawodawcy dotyczącym wszystkich przypadków w których inwestycja drogowa wymaga przejścia przez teren wód płynących. W innej sytuacji art. 20a specustawy drogowej byłby w istocie "martwym przepisem", gdyż to od subiektywnego uznania inwestora zależałoby, kiedy dokona podziału działek stanowiących teren wód płynących, a kiedy wystarczające będzie objęcie całego ich terenu dyspozycją art. 20a specustawy drogowej.

Bezzasadny był zarzut, że Minister, dokonując korekty decyzji Wojewody [...], pominął skutki powstające przy realizacji drogi związane z umieszczeniem w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej związanych z utrzymanie wód płynących przez zarządcę drogi.

Specustawa drogowa nie jest aktem kompleksowej regulacji, a stanowi lex specialis wobec wielu innych ustaw i obejmuje tylko część problematyki związanej z budową dróg. Oznacza to, że przepisy specustawy drogowej dotyczą jedynie pewnego "wycinka" regulacji dotyczących budowy dróg, tj. przygotowania realizacji inwestycji w tym zakresie. Nie dotyczy innych kwestii, jak np. utrzymania drogi. Dalsze losy inwestycji, której przygotowanie nastąpiło zgodnie z przepisami specustawy drogowej będzie podlegało innemu reżimowi prawnemu, bowiem kwestie te wykraczają poza zakres normatywny specustawy drogowej.

W pkt. 6.3 decyzji organu I instancji, określono nieruchomości, które zgodnie z art. 20 ust. 3 specustawy drogowej przechodzą nieodpłatnie w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie z przepisami specustawy drogowej wśród elementów decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie przewidziano oznaczenia nieruchomości, które Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad bądź właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego otrzymują w trwały zarząd.

Ustanowienie prawa trwałego zarządu, wraz z określeniem takich nieruchomości następuje, zgodnie z art. 20 ust. 4 specustawy drogowej, w odrębnej decyzji właściwego organu, w niniejszej sprawie Wojewody [...].

Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydana na podstawie art. 11a ust. 1 specustawy drogowej jakkolwiek ma charakter konstytutywny i wywołuje skutek prawnorzeczowy w postaci powstania z mocy prawa trwałego zarządu na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, to jednak z mocy art. 20 ust. 4 i 5 tej ustawy ustanowienie trwałego zarządu musi być potwierdzone w drodze decyzji odpowiedniego organu, która następnie stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1641/13, LEX nr 1479699).

Zgodnie z poglądami doktryny trwały zarząd powstaje w sytuacji z chwilą, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla drogi o odpowiedniej kategorii stanie się ostateczna. Powstanie trwałego zarządu z mocy prawa wymaga jednak potwierdzenia deklaratoryjną decyzją wydaną na podstawie art. 20 ust. 4 specustawy drogowej. Trwały zarząd powstaje z mocy samego prawa, dlatego stosowną decyzją nie orzeka się o jego ustanowieniu, lecz stwierdza jedynie jego powstanie po ustaleniu przez organ orzekający zaistnienia ustawowo określonych przesłanek w art. 20 ust. 1 i 2.

Należy przy tym odróżnić powstanie trwałego zarządu z mocy samego prawa od możliwości jego ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej. Sama decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest podstawą do dokonywania stosownych zmian w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej co do trwałego zarządu. Dopiero wydanie decyzji o potwierdzeniu powstania trwałego zarządu umożliwia dokonanie stosownych zmian w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej.

Zasadna była ocena Ministra Infrastruktury i Rozwoju, że wobec braku podstaw do orzekania, zapis pkt 6.3 decyzji I instancji był niewłaściwy. W związku z powyższym, w pkt. V decyzji organ odwoławczy zasadnie uchylił pkt 6.3 decyzji Wojewody [...] orzekając w tym zakresie poprzez umieszczenie w miejscu uchylenia zapisu stanowiącego nową treść pkt 6.3, informującego jedynie o skutkach wynikających z art. 20 ust. 3 i 4 specustawy drogowej w stosunku do nieruchomości nabywanych na rzecz Skarbu Państwa.

W pkt V decyzji organ odwoławczy uchylił cały pkt 6.3 decyzji Wojewody [...], a wiec również znajdującą się w nim tabelę określającą nieruchomości, które przechodzą w nieodpłatny zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad orzekając w tym zakresie poprzez umieszczenie w miejscu uchylenia zapisu stanowiącego nową treść pkt 6.3 informującego jedynie o skutkach wynikających z art. 20 ust. 3 i 4 specustawy drogowej w stosunku do nieruchomości nabywanych na rzecz Skarbu Państwa. W wyniku dokonanej korekty z rozstrzygnięcia decyzji Wojewody [...] został usunięta Tabela określająca działki, które z mocy prawa Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad otrzymuje nieodpłatnie w trwały zarząd.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012r., poz. 270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.