Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 289/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 209/16 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 209/16, oddalił skargę A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. P. pozwolenia na budowę domu weselnego dwukondygnacyjnego z wewnętrzną instalacją gazową, altany z grillem i miejsc postojowych w ilości 14 sztuk na terenie nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...] i [...], położonej w R. przy ul. [...].

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł R. P. – właściciel działki nr [...] położonej w R..

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. 2016 r. poz. 23 ze zm.) – zwaną dalej k.p.a., uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Wojewoda ustalił bowiem, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej (altanka ogrodowa z grillem murowanym) na terenie działek o nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] w R. i jak wskazał, w piśmie z dnia 7 grudnia 2015 r., samowolnie zrealizowana altana z grillem jest objęta decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r. W ocenie zaś Wojewody decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę ma charakter decyzji przyznającej inwestorowi określone uprawnienie do rozpoczęcia robót budowlanych i może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W sytuacji więc, gdy roboty budowlane zostały wykonane w całości lub w znacznym zakresie wydanie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Na decyzję Wojewody [...] A. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia i zarzucając, że decyzja ta wydana została z naruszeniem:

- art. 28 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy Prawo Budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 20 lutego 2015 r. poprzez ich nie zastosowanie, w sytuacji gdy postępowanie w sprawie wszczęte zostało po 28 czerwca 2015 r. wobec czego należało w sprawie zastosować przepis art. 28 ust. 1 Prawo Budowlane w brzmieniu znowelizowanym ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. w konsekwencji czego wadliwie ustalono, że skarżąca nie mogła rozpocząć prac budowlanych objętych decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r.;

- art. 28 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że R. P. jest stroną postępowania i mógł skutecznie wnieść zażalenie w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy:

a) sam fakt bycia właścicielem sąsiedniej nieruchomości do nieruchomości, na której wzniesiony ma być obiekt budowlany o tym nie przesądza,

b) skarżący nie wykazał interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r., z uwagi na fakt, że objęta decyzją altana w żaden sposób nie oddziałuje na jego nieruchomość tj. działkę nr [...], dodatkowo sama altana zaplanowana została w odległości 24 m, a budynek domu weselnego w odległości 4 m od granicy nieruchomości;

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w sytuacji, gdy chociaż obecnie toczy się postępowanie legalizacyjne dotyczące obiektu w postaci altany to organ powinien wydać merytoryczną decyzję w przedmiocie decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta [...] z uwagi na fakt, że w momencie jej zaskarżenia postępowanie nie było bezprzedmiotowe,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji była prawidłowa i należało utrzymać ją w mocy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę A. P. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej - p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd stwierdził na wstępie, że orzekające w sprawie organy słusznie uznały, że R. P. – właściciel działki nr [...], graniczącej z terenem objętym wnioskiem skarżącej od strony wschodniej, posiada przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Prawidłowo wyznaczony obszar oddziaływania obiektu, jak słusznie oceniły organy, znajduje się bowiem nie tylko w granicach nieruchomości objętej wnioskiem, tj. działek oznaczonych nr [...], [...] i [...], ale także w granicach działek sąsiednich o nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Przy ocenie zaś, czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu a jedynie czy taki interes podmiotowi przysługiwał.

Następnie, Sąd ocenił, że podstawą prawną wydanych decyzji prawidłowo uczyniono przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 czerwca 2015 r. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało bowiem wszczęte w dniu 17 czerwca 2015 r. i nie zostało zakończone przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443) – tj. 28 czerwca 2015 r. Zgodnie zaś z art. 6 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe.

Jednocześnie, Sąd podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów, zgodnie z którym realizacja robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę, nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót. Sąd wyjaśnił przy tym, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym realizacja inwestycji budowlanej poprzedzona być musi wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i uzyskaniem przez tę decyzję przymiotu ostateczności. Po rozpoczęciu robót budowlanych brak jest zaś podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż decyzja taka może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W konsekwencji, w przypadku zakończenia robót budowlanych, bezprzedmiotowe staje się postępowanie prowadzone w sprawie pozwolenia na budowę. Bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na budowę obliguje z kolei organ do umorzenia tego postępowania, stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy Wojewoda [...] prawidłowo uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r. i umorzył postępowanie I instancji. W sprawie nie jest bowiem kwestionowany przez strony postępowania fakt całkowitego wybudowania drewnianej altany ogrodowej, zrealizowanej w kształcie koła o średnicy ok. 16 m z grillem murowanym, na które zostało wydane pozwolenie budowlane. Ta okoliczność została stwierdzona podczas oględzin dokonanych w dniu 26 października 2015 r. przez pracowników Starostwa Powiatowego oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., przeprowadzonych na terenie nieruchomości objętej wnioskiem. Nie sposób również zaprzeczyć temu, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r. w chwili wykonywania stwierdzonych robót budowlanych, nie była decyzją ostateczną bowiem przysługiwał od niej zwyczajny środek odwoławczy rozpoznany przez Wojewodę decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. P. wniosła skargę kasacyjną, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zarzucając, że wyrok ten wydany został z naruszeniem:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 28 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że R. P. jest stroną postępowania i mógł skutecznie wnieść zażalenie w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy:

a. sam fakt bycia właścicielem sąsiedniej nieruchomości do nieruchomości, na której wzniesiony ma być obiekt budowlany o tym nie przesądza,

b. skarżący nie wykazał interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Prezydenta Miasta w R. z dnia [...] września 2015 r., z uwagi na fakt, że objęta decyzją altana w żaden sposób nie oddziałuje na jego nieruchomość tj. działkę nr [...], dodatkowo sama altana zaplanowana została w odległości 4 m od granicy nieruchomości,

c. zgodnie ze złożoną w sprawie dokumentacją - opracowaniem projektu budowlanego w jego pkt. 2.8 Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich stwierdzono, że obszar oddziaływania obiektu (domu weselnego) zamyka się w granicach własnych nieruchomości, wobec tego interes prawny R. P. nie był zagrożony w przedmiotowej sprawie,

2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i tym samym nie uwzględnienie, że zaskarżona decyzja organu naruszyła:

a. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w konsekwencji uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w sytuacji, gdy chociaż obecnie toczy się postępowanie legalizacyjne dotyczące obiektu w postaci altany (wiaty) to organ powinien wydać merytoryczną decyzję w przedmiocie decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta [...] z uwagi na fakt, że w momencie jej zaskarżenia postępowanie nie było bezprzedmiotowe;

b. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w sposób mający wpływ na treść orzeczenia poprzez przyjęcie przez organ II instancji, bez oceny całości materiału zgromadzonego w sprawie, że obiekt znajdujący się na nieruchomości A. P. stanowi altanę z grillem objętą pozwoleniem na budowę z dnia 24 września 2015 r., w sytuacji gdy jest to odrębny obiekt o otwartych ścianach (tzw. wiata), niewymagający w świetle znowelizowanych przepisów Prawa budowlanego pozwolenia na budowę, i nie stanowi realizacji części projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r.;

c. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji była prawidłowa i należało utrzymać ją w mocy.

- art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie przez Sąd z urzędu dowodu z akt postępowania administracyjnego znak [...] zakończonego postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r., zaskarżonym skargą do WSA w Warszawie, VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu z dnia 27 czerwca 2016 r., podczas gdy w aktach tych znajduje się pełna dokumentacja dotycząca spornego obiektu, co pozwoliłoby wyjaśnić ponad wszelką wątpliwość czy jest to wiata czy altana z grillem, bowiem sama informacja z dnia 7 grudnia 2015 r. z PINB nie jest wystarczającym dowodem na tą okoliczność, co więcej po tej dacie wpływały kolejne dokumenty i pisma stron w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na wniesioną skargę kasacyjną R. P. podkreślił, że jest stroną niniejszego postępowania, gdyż stanowiąca jego własność nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w postaci domu weselnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, a także stwierdził, że wyrok Sądu I instancji jest prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona podstaw, które mogłyby podważyć ocenę prawną zawartą w zaskarżonym wyroku.

Przede wszystkim zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, a mających znaczenie dla potrzeb rozpoznania przedmiotowej sprawy.

Z akt administracyjnych wynika bowiem, że drewniana altana ogrodowa z grillem murowanym została wybudowana na terenie działek nr [...],[...] i [...] przy ul. [...] w R. przed uzyskaniem ostateczności przez decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r., mocą której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę domu weselnego dwukondygnacyjnego z wewnętrzną instalacją gazową, altany z grillem i miejsc postojowych w ilości 14 sztuk na terenie nieruchomości położonej w R. przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy altanki ogrodowej z grillem murowanym na terenie działek nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] w R. a decyzja Wojewody [...], którą rozpatrzona została sprawa na skutek odwołanie R. P. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r. wydana została w dniu [...] stycznia 2016 r.

Z akt sprawy wynika ponadto, że wybudowana altana z grillem murowanym, wobec której wszczęto postępowanie legalizacyjne, jest tą samą altaną, o której stanowi decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r. Ustalenie to zostało dokonane nie tylko na podstawie pisma z dnia 7 grudnia 2015 r., w którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wyjaśnił, że samowolnie zrealizowana altana z grillem objęta jest decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r. Przede wszystkim okoliczność ta wynika z treści znajdującego się w aktach postanowienia z dnia [...] listopada 2015 r., wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., a nakładającego na A. P. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 15 marca 2016 r. określonych dokumentów w celu legalizacji samowolnie wybudowanej altany z grillem o powierzchni zabudowy 195,78 m² na terenie działek o nr [...], [...] i [...] położonych w R. przy ul. [...]. Nadto, jak ustalił Sąd I instancji, stwierdzenie tej okoliczności miało miejsce podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 26 października 2015 r. przez pracowników Starostwa Powiatowego i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R..

Powyższych ustaleń nie podważają podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.

Jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd z urzędu dowodu z akt postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. na okoliczność ustalenia, że przedmiotem postępowania legalizacyjnego była wiata a nie altana z grillem, której dotyczy decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r.

Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużania postępowania w sprawie. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza ścisłe granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony, lecz jedynie dowód z dokumentów i to taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym, zakończonym zaskarżoną decyzją. Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie takiego nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Ponadto, przepis ten nie może służyć do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Stąd nie znajdują uzasadnienia zarzuty dotyczące braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, gdy konieczność taka - z uwagi na znajdujące się w aktach sprawy dokumenty - w ogólne nie zachodziła i ustalony stan sprawy nie budził wątpliwości.

W niniejszej sprawie wyrok Sądu I instancji wydany został na podstawie przekazanych temu Sądowi przez Wojewodę [...] akt sprawy i w odwołaniu do dokumentów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego. Materiał ten okazał się pełny i wystarczający do wydania przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, gdyż wyjaśniał wszystkie kwestie niezbędne, w ocenie Sądu I instancji, dla rozstrzygnięcia sprawy. W sprawie nie wystąpiły żadne inne okoliczności, które wymagałaby ustalenia. Skarżąca nie wskazała zaś konkretnie dowodów, które, w jej ocenie, Sąd ten powinien był dodatkowo uwzględnić, a mających wpływ na odmienne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Jednocześnie, za niezasadny, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez nieustalenie, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i w konsekwencji przyjęcie, że obiekt znajdujący się na nieruchomości A. P. stanowi altanę z grillem, objętą decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r.

Podkreślić należy, że skarżąca nie zakwestionowała skutecznie przyjętego w powyższym zakresie przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, w żaden sposób nie wykazała by stan faktyczny był inny, niż wynika to z zebranego w tej sprawie materiału dowodowego. W szczególności nie przedstawiła własnej, odmiennej od przeprowadzonej przez Sąd I instancji, oceny dowodów. Skarżąca nie wskazała również jakichkolwiek dowodów, które podważałyby ustalenia organów zaakceptowane przez Sąd I instancji. Rzeczą skarżącej było natomiast wykazanie w skardze kasacyjnej, że bez zarzucanych uchybień w ustaleniach faktycznych, ustalenia byłyby inne, a jeśli tak, to jakie, a tym samym wykazanie, że naruszenie tych przepisów miało wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z dnia 5 maja 2004 r., sygn. akt FSK 6/04, LEX nr 129933; z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Obowiązkiem stawiającego zarzut naruszenia przepisów postępowania jest zaś wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, inaczej mówiąc wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło to wyrok sądu I instancji byłby inny. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłoby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadało w przedmiotowej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygniecie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 2315/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby wytknięte uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji, gdy skarżąca nie zakwestionowała skutecznie dokonanej przez organy i zaakceptowanej przez Sąd I instancji oceny dowodów i wyciągniętych na ich podstawie wniosków, uznać należało, że rozpoznając niniejszą sprawę, organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy Prawo budowlane. Zarzuty i argumentacja skargi kasacyjnej nie zawierają bowiem okoliczności, które wskazywałyby, że przedstawiony stan faktyczny sprawy nie został ustalony dokładnie i wyczerpująco oraz że zachodzi potrzeba dokonania jakichkolwiek dalszych ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że przyjęcie przez Wojewodę [...] jak i Sąd I instancji, że wybudowana na terenie działek nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] w R. altana z grillem nie jest tą samą altaną, której dotyczyła decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r. Wbrew zarzutom skarżącej, tak orzekające w sprawie organy, jak i Sąd I instancji, uwzględniły wszystkie istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie wniosku skarżącej okoliczności.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ponadto stanowisko Sądu i Instancji, zgodnie z którym z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika, że po rozpoczęciu robót budowlanych nie istnieje możliwość udzielenia przez właściwy organ pozwolenia na budowę, a prowadzone w tym zakresie postępowanie, jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Istotą sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę jest wyrażenie przez powołany do tego organ administracji zgody na rozpoczęcie zamierzonych przez inwestora robót budowlanych. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma więc charakter decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót. Może więc dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Najpierw należy uzyskać pozwolenie na budowę, następnie decyzja o pozwoleniu powinna uzyskać cechę ostateczności i dopiero wówczas można przystąpić do robót budowlanych. Celem decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest bowiem legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny już wykonanych robót (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 285/05, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Potwierdzeniem zaś tej zasady jest art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1.

Skoro zaś inwestor rozpoczął roboty budowlane - wydawanie decyzji uprawniającej do tych działań nie jest już możliwe - nie można bowiem w tej sytuacji wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. Postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na przystąpienie do realizacji robót jest w takich okolicznościach bezprzedmiotowe (zob. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1085/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wykonanie robót budowlanych w całości lub w znacznym zakresie powoduje, że wydanie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe (zob. wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2075/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Słusznie zatem, po ustaleniu, że altana z grillem, która objęta była decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r., została wybudowana przed uzyskaniem przez tą decyzję waloru ostateczności, Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r. a postępowanie w sprawie umorzył.

Jednocześnie, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, który prawidłowo ocenił, że R. P. w zgodzie z prawem uznany został za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę domu weselnego dwukondygnacyjnego z wewnętrzną instalacją gazową, altany z grillem i miejsc postojowych dla terenu działek nr [...], [...] i [...] położonych w R. przy ul. [...].

Z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika bowiem, że w sprawach pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Tak więc inwestor oraz właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Z powyższego wynika, że przy określaniu kręgu stron w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę zagadnieniem kluczowym jest właśnie ustalenie obszaru oddziaływania obiektu planowanego przez inwestora.

Według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Zaznaczyć należy, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu wymienionego wyżej przepisu należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest również zwrócenie uwagi na to, że przy interpretacji art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, stanowiącego ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu" przepis ten interpretować należy łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.).

Z normy art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane wynika, że w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Zaznaczyć przy tym należy, iż przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenie czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (zob. wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06). Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10).

R. P. jest zaś właścicielem działki nr [...], graniczącej z terenem inwestycji, której dotyczyła decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r. od strony wschodniej. Obszar oddziaływania zaplanowanej inwestycji, jak prawidłowo ustalono w sprawie, obejmuje nie tylko nieruchomość inwestorki składającą się z działek nr [...], [...] i [...] ale także działki sąsiednie, w tym działkę nr [...], której właścicielem jest wnoszący odwołanie uczestnik postępowania. Wynika to z rozmiaru inwestycji objętej projektem budowlanym, która polega na budowie domu weselnego dwukondygnacyjnego z wewnętrzną instalacją gazową, altany z grillem i miejsc postojowych w ilości 14 sztuk. Sporna altana jest jedynie jednym z elementów tej inwestycji w związku z tym nie może być rozpatrywane odrębnie jej usytuowanie. Obszar oddziaływania wyznacza całe zamierzenie inwestycyjne objęte projektem budowlanym.

Zauważyć należy, że orzekające organy nie były związane z obszarem oddziaływania obiektu wyznaczonym przez projektanta w projekcie budowlanym na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 1c i art. 34 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Odróżnić bowiem należy obowiązek projektanta od obowiązku organu administracji architektoniczno - budowlanej w zakresie wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, rozumianego jako określenie kręgu stron postępowania, a także ustalenie obszaru oddziaływania obiektu należy tylko i wyłącznie do organu administracji architektoniczno - budowlanej prowadzącego postępowanie. Ponadto, organ administracji architektoniczno - budowlanej może ustalić obszar oddziaływania obiektu w sposób odmienny od projektanta.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.