Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2682/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 4 ust. 1, art. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis (spr.) Protokolant: asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 1036/14 w sprawie ze skargi A. C. na bezczynność P. S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A. C. na rzecz P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 220 (słownie: dwieście dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 1036/14, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A.C. na bezczynność [...]S.A. z siedzibą w W., w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w W. do rozpoznania wniosku skarżącego A.C.z dnia [...] września 2014 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zasądził od [...]S.A. z siedzibą w W., na rzecz skarżącego A.C.kwotę [...] zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia [...] września 2014 r. A.C. zwrócił się do Zarządu [...]S.A. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej i wskazując na przepisy art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2 zd. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 oraz art. 23 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz.1764, dalej jako u.d.i.p.) wniósł o udzielenie następujących informacji:

1. W jakiej wysokości wypłacono (lub wypłacona zostanie zgodnie z umową) odprawę dla odwołanego Prezesa Zarządu [...]S.A., M.G.,

2. Jakie jest według zawartych umów miesięczne wynagrodzenie członków zespołu inwestycyjnego [...]S.A. oraz jakie było ich łączne wynagrodzenie brutto wypłacone w 2013 r.:

- M.G. (Prezesa Zarządu)

- M.L. (Wiceprezesa)

- P.S. (Członka Zarządu)

- J.B. (Dyrektora Inwestycyjnego)

- M.P. (Dyrektora Inwestycyjnego)

- P.S. (Dyrektora Inwestycyjnego)

- J.O. (Menadżera Inwestycyjnego)

- D.S. (Menadżera Inwestycyjnego)

- K.P. (Menadżera Inwestycyjnego)

- P.A. (Głównego Inżyniera)

- M.P. (Starszego Analityka)

- P.B. (Analityka)

- S.Z. (Analityka)

W odpowiedzi na wniosek, Zarząd [...]S.A. pismem z dnia [...] października 2014 r. poinformował zainteresowanego, że informacje o wynagrodzeniach pracowników Spółki nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a Spółka nie ma obowiązku ich udostępniania. Wskazał, iż informacja o wynagrodzeniach pracowników Spółki nie jest informacją odnoszącą się do władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, tzn. nie jest informacją publiczną w znaczeniu nadanym temu pojęciu w art. 61 Konstytucji RP i tym samym nie zachodzi obowiązek jej ujawnienia.

Ponadto w odpowiedzi podniesiono, że na gruncie ustawy o wynagrodzeniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi z dnia 3 marca 2000 r. (Dz. U. Nr 26, poz. 306 ze zm.) obowiązek ujawnienia informacji na temat wynagrodzeń nie dotyczy wynagrodzeń członków Zarządu Spółki, z którymi zawarto kontrakty menadżerskie, co do warunków rozwiązania umowy z prezesem M.G., obowiązujący kontrakt menadżerski objęty jest klauzulą poufności, a jej naruszenie, w świetle obowiązującego prawa, mogłoby się wiązać z negatywnymi konsekwencjami dla każdej strony tego kontraktu. W odpowiedzi wskazano, że postanowienia umów pozostałych członków Zespołu Inwestycyjnego objęte są również klauzulą poufności.

Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. A.C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność [...]S.A., polegającą na nieudzieleniu informacji żądanej wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. W uzasadnieniu skargi wskazał, że do chwili jej wniesienia zarząd Spółki nie udzielił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia, wymaganej art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podniósł, iż skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę [...] S. A. (dalej jako [...] S.A. lub Spółka) wniosły o jej oddalenie, podnosząc i rozwijając argumentację przedstawioną w piśmie z dnia [...] października 2014 r., stanowiącym w ocenie Spółki odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Zdaniem Spółki nie jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie jest organem władzy publicznej, czy osobą pełniącą funkcję publiczną, ani żadnym z podmiotów wymienionych w art. 61 Konstytucji oraz art. 4 ust. 1 pkt 1- 5 u.d.i.p., a zatem podmiotem, który jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej.

Spółka nie jest także podmiotem wykonującym zadania publiczne. Działalność "innych osób prawnych" może być bowiem przedmiotem informacji publicznej jedynie w takim zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej oraz jednocześnie gospodarują mienieniem komunalnym lub majątkiem skarbu Państwa (majątkiem publicznym). Natomiast Spółka nie powstała w drodze ustawy, ani też żadna ustawa nie nakłada na Spółkę obowiązku realizowania jakichkolwiek zadań publicznych. Wskazano, iż Spółka [...] powstała w ramach [...], którego celem jest zapewnienie finasowania długoterminowych i rentownych projektów infrastrukturalnych na terytorium Polski. [...] S.A. została założona na podstawie przepisów kodeksu spółek handlowych w konkretnym celu gospodarczym, tj. w celu pełnienia roli inwestora kapitałowego oraz dostawcy finansowania typu mezzanine w projektach infrastrukturalnych na zasadach rynkowych, tj. maksymalizacji zysku akcjonariuszy [...] S.A.

Spółka wskazała, że Skarb Państwa powołując ją nie wyznaczył jej jakichkolwiek zadań o charakterze powszechnym, zaś rolą [...] S.A. jest lokowanie kapitału udostępnionego przez akcjonariuszy, w projekty infrastrukturalne gwarantujące bezpieczeństwo inwestycyjne i adekwatną stopą zwrotu. Nadto [...] S.A. nie figuruje w Biuletynie Informacji Publicznej, zaś analiza statutu [...] S.A. pozwala stwierdzić, że działalność Spółki nie jest związana z wykonywaniem zadań publicznych.

Podniesiono także, iż Spółka nie jest podmiotem dysponującym majątkiem publicznym. Skarb Państwa jako większościowy akcjonariusz jest jedynie właścicielem akcji Spółki, a nie jej majątku, który pozostaje własnością Spółki, działającej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 15 września 2000 r. kodeks spółek handlowych. Nawet przyjęcie, że Spółka spełnia kryterium gospodarowania majątkiem publicznym lub jest osobą prawną, w której Skarb Państwa posiada pozycję dominującą, nie ma istotnego znaczenia z powodu braku wykonywania przez Spółkę zadań publicznych.

W odpowiedzi na skargę wskazano również na brak spełnienia zakresu przedmiotowego ustawy podnosząc, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p z uwagi na to, że nie dotyczą podmiotu wykonującego funkcję publiczną oraz nie mieszczą się w zakresie wykonywania przez Spółkę zadań publicznych.

Podkreślono, że żaden z członków zespołu Inwestycyjnego nie pełni funkcji publicznych, a w ocenie Spółki dość powszechne jest stanowisko, zgodnie z którym informacje o wysokości wynagrodzenia nie są zaliczane do sfery spraw publicznych, stanowią bowiem informacje o charakterze osobistym. Wskazano także na poufność wnioskowanych informacji oraz na brak bezczynności Spółki, gdyż udzieliła informacji stanowiącej odpowiedź na wniosek skarżącego we właściwym czasie i odpowiedniej formie wskazując, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę podniósł, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności.

Sąd Wojewódzki podniósł, że w przedmiotowej sprawie Spółka Polskie Inwestycje Rozwojowe zmierzała do wykazania, że nie pozostaje w bezczynności, gdyż udzieliła informacji stanowiącej odpowiedź na wniosek skarżącego wskazując, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a ponadto podnosiła, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Sąd meriti nie podzielając stanowiska Spółki, w pierwszej kolejności podniósł, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wskazując, że informacją tą jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy w ocenie Sądu meriti kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 i ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powołanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz Konstytucji RP, Sąd meriti wskazał, że pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko, a zatem za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje jedynie spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 u.d.i.p przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

Sąd I instancji dodał, że Spółka podnosiła, iż nie należy do grupy podmiotów określonych w art. 4 ust 1 ustawy, a zatem nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Odnosząc się do tej kwestii wskazał, że świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawowy katalog tych podmiotów ma charakter otwarty i wymienia w szczególności: organy władzy publicznej (pkt 1), organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2), podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3), podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5).

W ocenie Sądu podstawę prawną zobowiązującą [...] S.A. do udzielenia informacji publicznej stanowi cytowany wyżej art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a omawiany przepis składa się z dwóch części i wskazuje na dwa rodzaje podmiotów. Po pierwsze zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne niż wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1- 4, które wykonują zadania publiczne, bez względu na to kto jest ich właścicielem, po drugie podmioty, które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym drugim przypadku zobowiązanie nie jest powiązane z charakterem wykonywanych zadań, lecz ze strukturą podmiotu lub dysponowaniem majątkiem publicznym. Sąd Wojewódzki wskazał, że w sprawie Spółka przyznaje, że spełnia kryterium gospodarowania majątkiem publicznym oraz, że jest osobą prawną w której Skarb Państwa posiada pozycję dominującą, a zatem jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji.

Analiza statutu [...]S.A. wskazuje w ocenie Sądu meriti, że założycielem Spółki jest Skarb Państwa. Spółka została utworzona w celu prowadzenia działalności gospodarczej oraz maksymalizacji zysku akcjonariuszy. Kapitał Spółki (kapitał zakładowy) tworzą środki Skarbu Państwa. Z powyższego wynika, że Państwo powierzyło [...] realizację zadania publicznego, co znajduje też potwierdzenie w przywołanych przez skarżącego deklaracjach samego organu, iż celem [...] jest wspieranie rozwoju gospodarczego oraz tworzenie nowych miejsc pracy.

Niezależnie od powyższego podkreślić należy, iż w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że termin "zadania publiczne", użyty w art. 4 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej (art. 61 Konstytucji). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone. Pojęcie "zadania publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadania władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że żądania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania tych zadań. Prawidłowe zatem zastosowanie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie stanowi rozszerzającej wykładni art. 61 ust 1 Konstytucji.

Sąd meriti podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w ramach której można żądać szczegółowych danych, dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników, zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym z obsługą. To ma bowiem jedynie znaczenie, jak zauważył NSA dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Sąd meriti podniósł, że w niniejszej sprawie żądana informacja dotyczy wskazania wysokości odprawy dla odwoływanego prezesa Spółki oraz miesięcznych wynagrodzeń członków Zespołu Inwestycyjnego Spółki zatrudnionych na podstawie kontraktów menadżerskich i umów o pracę, a zatem danych stanowiących informację publiczną. Wobec powyższego, Sąd meriti wskazał, stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, że organ winien rozpatrzeć wniosek przez udostępnienie żądanej informacji, bądź przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia z uwagi na jedną z tajemnic ustawowo chronionych, o których mowa w art. 5 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi na decyzję ostateczną do sądu administracyjnego. Jednocześnie Sąd Wojewódzki stwierdził, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Prezentowane przez organ stanowisko wynikało bowiem w ocenie Sądu I instancji z błędnej kwalifikacji wniosku skarżącego i wskazuje na wadliwą interpretację przepisów ustaw, a nie na lekceważenie strony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła spółka [...] S.A. na podstawie art. 173 § 1 i 2 w zw. z art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz.718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) i zaskarżyła wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła :

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz 106 § 3 i 4 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ustalenie stanu faktycznego, który nie wynikał z akt sprawy skutkujące uznaniem, że: (i) [...] S.A. przyznała, że jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, (ii) "Państwo" powierzyło Spółce realizację zadania publicznego, oraz pominięcie wykazania podstawy prawnej i faktycznej we wskazanym zakresie; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ ustalenie stanu faktycznego przy prawidłowym zastosowaniu ww. przepisów skutkowałoby oddaleniem Skargi na bezczynność;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia całości okoliczności faktycznych i podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. pomięcie wyjaśnienia: (i) dlaczego informacja o wysokości odprawy byłego Prezesa Zarządu [...] S.A. oraz miesięcznych wynagrodzeniach członków Zespołu Inwestycyjnego [...] S.A. zatrudnionych na podstawie kontraktów menadżerskich i umów o pracę stanowi informację publiczną, (ii) czy informacja o łącznym wynagrodzeniu brutto wypłaconym w 2013 r. pracownikom Spółki, o których mowa we Wniosku, stanowi informację publiczną, (iii) jakiego rodzaju zadania publiczne Spółka wykonuje, (iv) czy Spółka spełnia kryterium gospodarowania majątkiem publicznym lub jest osobą prawną, w której Skarb Państwa posiada pozycję dominującą, co uniemożliwia instancyjną kontrolę rozstrzygnięcia;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu Wyroku w jakimkolwiek zakresie do zarzutów oraz stanowiska [...] S.A. wyrażonego w odpowiedzi na Skargę na bezczynność, tj. przesłanek przemawiających za oddaleniem Skargi na bezczynność oraz rozważań dotyczących wykorzystywania u.d.i.p. w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji, co uniemożliwia instancyjną kontrolę rozstrzygnięcia;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej u.d.i.p.) i 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że żądana przez Skarżącego informacja stanowi informację publiczną a [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia, w konsekwencji czego zaistniała bezczynność w rozpoznaniu Wniosku skutkująca uwzględnieniem Skargi na bezczynność, która powinna zostać oddalona; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe zastosowanie ww. przepisów doprowadziłoby do oddalenia Skargi na bezczynność;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez ich wadliwą wykładnię skutkującą uznaniem, że [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, podczas gdy prawidłowe zastosowanie zaskarżonych przepisów prowadzi do wniosku, że [...] S.A. nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe zastosowanie ww. przepisów skutkowałoby oddaleniem Skargi na bezczynność;

b) art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że informacja o wysokości odprawy byłego Prezesa Zarządu [...] S.A. oraz miesięcznych wynagrodzeniach członków Zespołu Inwestycyjnego [...] S.A. zatrudnionych na podstawie kontraktów menadżerskich i umów o pracę stanowi informację publiczną, podczas gdy prawidłowa wykładnia zaskarżonych przepisów prowadzi do wniosku, że żądane informacje nie są związane z wykonywaniem przez Spółkę zadań publicznych oraz nie mają związku z prawem publicznym, a więc nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe zastosowanie ww. przepisów skutkowałoby oddaleniem Skargi na bezczynność;

W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o:

1. uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na bezczynność;

ewentualnie:

2. uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA;

w każdym zaś z ww. przypadków

3. zasądzenie od skarżącego na rzecz [...] S.A. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono szczegółowe argumenty na poparcie wskazanych w niej zarzutów i podkreślono, że nie sposób uznać, że czynność Spółki dokonana odpowiedzią na wniosek oznacza pozostawanie Spółki w stanie bezczynności, skoro pismo jest jedną z prawnie dopuszczalnych form załatwienia wniosku. Nie jest właściwe uznanie działania Spółki w takiej formie jako jej bezczynności, doszło bowiem do merytorycznego rozpatrzenia wniosku podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że umowy współpracy zawarte pomiędzy Spółką a członkami Zarządu Spółki oraz członkami Zespołu Inwestycyjnego nie wyczerpują dyspozycji przepisu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p., nie mają bowiem związku ze sprawami publicznymi. Informacje na temat wynagrodzeń zasadniczych oraz świadczeń dodatkowych ustalonych w kontraktach menadżerskich i umowach o pracę (np. odprawa) nie stanowią informacji o sprawach publicznych - nie są informacją wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne. Poza zakresem tej regulacji prawnej są informacje innego rodzaju, jak w szczególności informacje o charakterze prywatnym (cywilnym). Kontrakt menadżerski jest umowa cywilnoprawną i ma charakter prywatny, podobnie jak umowa o pracę, więc niewątpliwie pozostaje poza zasięgiem regulacji u.d.i.p. Informacje żądane przez Skarżącego nie mają związku z prawem publicznym i jako informacje charakterystyczne dla prawa pracy, czy prawa cywilnego nie mają elementów publicznych oraz nie stanowią wyrazu poglądów czy zamierzeń publicznych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.C. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie od [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad, która stanowiłaby o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Warszawie.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jednakże w niniejszej sprawie z zestawienia zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej oraz z treści jej uzasadnienia wynika, że sformułowane w środku odwoławczym zarzuty powinny być rozpoznane łącznie. Zmierzały one bowiem do wykazania, że po pierwsze żądana przez skarżącego informacja nie ma charakteru informacji publicznej, a po drugie, że udzielenie informacji o wynagrodzeniu konkretnej osoby fizycznej podlega ograniczeniu z uwagi na ochronę jej prywatności. Innymi słowy istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie - czy sformułowane we wniosku pytanie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu omawianej ustawy.

Przechodząc do meritum sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku, że żądana przez skarżącego informacja o wysokości zarobków wskazanych z imienia i nazwiska we wniosku osób stanowi informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną. Z tych środków pochodzą m. in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej, w tym w jednostkach samorządu terytorialnego. Powyższe odnosi się także do pracowników samorządowych zakładów budżetowych, które w pewnym zakresie wykonują zadania własne jednostki samorządu terytorialnego (art. 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych). Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników, zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. Powyższe ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W niniejszej sprawie żądana informacja dotyczy wynagrodzenia brutto wypłaconego w 2013 r. konkretnie wskazanym we wniosku (z imienia i nazwiska) osobom. Należy zatem na wstępie podkreślić, że pytanie, które sprecyzowane zostało we wniosku z dnia [...] września 2014 r., przez A.C.nie stanowiło w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosku o udzielenie informacji publicznej. Sąd meriti błędnie abstrahował od zasadniczej w niniejszej sprawie kwestii, że w istocie wniosek A.C.dotyczył wskazania wynagrodzenia konkretnych - oznaczonych z imienia i nazwiska osób (z dodatkowym wskazaniem ich funkcji), dotykał zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam (por. Wyrok NSA z dnia 14 września 2010r., sygn. akt I OSK 1035/10, w którym zakwestionowano publiczny charakter informacji ad personam, oraz wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2130/15).

Stwierdzić zatem wypada, że przedmiotu zainteresowania wnioskodawcy nie stanowiła jawność wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia członków zespołu inwestycyjnego [...]S.A., a wynagrodzenie wskazanych konkretnie osób, czyli dochód uzyskiwany przez konkretne osoby fizyczne. Podkreślenia wobec powyższego wymaga, że żądanie ujawnienia prywatnych danych, dotyczących zatrudnionego pracownika nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczonych na działalność i funkcjonowanie określonego podmiotu. Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość wysokości wynagrodzenia konkretnych osób. Kluczowa zatem w przedmiotowej sprawie była ocena prawidłowości zadanego we wniosku pytania, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okazało się być było pytaniem spersonalizowanym i dotyczącym sfery prywatnej (wynagrodzenia) konkretnie wskazanych w nim osób.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź na tak postawione pytanie nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów omawianej ustawy.

Stąd też w niniejszej sprawie Sąd I instancji uznając, że żądanie określone w pkt 1 i 2 wniosku skarżącego stanowi informację publiczną naruszył art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych.

Na marginesie wskazać można, że niejednokrotnie dochodzi do sytuacji, że udostępnienie informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia na określonym stanowisku wprost wskazuje na konkretną osobę fizyczną. Wówczas również dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej. Problematyka ta była już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który stanął na stanowisku, że wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich, zdaniem Trybunału, należy prawo do prywatności. Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym (por wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn., akt K 17/05, OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30).

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska przedstawionego przez Sąd I instancji, że informacja o wynagrodzeniu konkretnych osób, wskazanych we wniosku A.C.stanowi informację publiczną.

Jak wspomniano na wstępie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania są w istocie konsekwencją zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i można do nich odnieść przedstawione wyżej wywody, które wyczerpują istotę przedmiotowej sprawy.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, stwierdzając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy uchylił wyrok i oddalił skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.