Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2518/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 194 ust. 4 i 7
journal: Dz.U. 2021 poz 779
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
article: art. 7; art. 8 § 1; art. 77 § 1; art. 80.
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2008 nr 31 poz 312 art. 36 ust. 2.
law: DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca  niektóre dyrektywy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Wykowski sędzia WSA Katarzyna Golat Protokolant: sekr.sąd. Luiza Cycling po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2021 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] września 2020 r., [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz K. J. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ" lub "organ II instancji") z [...] września 2020 r., [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "WIOŚ" lub "organ I instancji") z [...] czerwca 2020 r., [...] wymierzającą K. J. (dalej: "skarżący") prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...] Gospodarka Odpadami [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 20.000 zł za gospodarowanie odpadami zbieranymi i przyjętymi do przetworzenia w zakładzie zlokalizowanym przy ul. [...] [...], [...] [...] (działki numer ewidencyjny [...], [...], [...], obręb [...]), niezgodnie z posiadaną decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2015 r., [...] ze zm. w sprawie udzielenia pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, co zostało stwierdzone 18 grudnia 2019 r. podczas kontroli WIOŚ.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. WIOŚ w okresie od 18 grudnia 2019 r. do 27 stycznia 2020 r. przeprowadził kontrolę prowadzonej przez skarżącego działalności, której celem było sprawdzenie przestrzegania przepisów w zakresie gospodarowania odpadami przez podmioty prowadzące działalność zbierania i przetwarzania odpadów w miejscach stwarzających ryzyko wystąpienia pożaru. Kontrola została przeprowadzona w trybie interwencyjnym, w związku z przyjęciem zgłoszenia o podjęcie interwencji na terenie zakładu z uwagi na niewłaściwe gospodarowanie odpadami. Podczas kontroli WIOŚ stwierdził, że skarżący posiada decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2015 r., [...] zezwalającą na wytwarzanie i przetwarzanie odpadów, zmienioną decyzją Marszalka Województwa [...] z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...]. Nadto, na podstawie przeprowadzonych w dniach 18 grudnia 2019 r. oraz 15 stycznia 2020 r. oględzin terenu stwierdzono, iż odpady o kodach 19 12 04 - tworzywa sztuczne i guma, 15 01 02 - opakowania z tworzyw sztucznych, 15 01 06 - zmieszane odpady opakowaniowe były magazynowane niezgodnie z posiadanym zezwoleniem co do sposobu i miejsca ich magazynowania, co zdaniem WIOŚ stanowi naruszenie ww. decyzji Marszałka Województwa [...]. Magazynowanie niezgodne z warunkami zezwolenia dotyczyło magazynowania odpadów o kodzie 15 01 02 na północ od budynku magazynowo-produkcyjnego oraz przy jego zachodniej ścianie, odpadów o kodzie 19 12 04 na północ od budynku magazynowego i przy wschodniej jego ścianie oraz przy wschodniej i zachodniej ścianie budynku magazynowo-produkcyjnego oraz odpadów o kodzie 15 01 06 na działce nr ewid. [...]. Natomiast, WIOŚ zwrócił uwagę, że zgodnie z warunkami zezwolenia magazynowano odpady o kodach 15 01 02 i 19 12 04 na działkach nr ewid. [...] i [...] oraz na południe od budynku magazynowego na działce nr ewid. [...], odpady o kodzie 15 01 06 - na działkach nr ewid. [...] [...]. W zakresie sposobu magazynowania odpadów WIOŚ stwierdził brak ogrodzenia na działkach nr ewid [...] i [...] i w związku z tym brak odpowiedniego zabezpieczenia odpadów tam magazynowanych przed dostępem osób postronnych i zwierząt, a także magazynowanie odpadów luzem, co również naruszało warunki posiadanego zezwolenia. Ponadto organ I instancji stwierdził także brak kart przekazania niektórych rodzajów odpadów, nieprowadzenie ewidencji niektórych rodzajów odpadów oraz objęcie tylko części terenu zakładu monitoringiem wizyjnym. Powyższe naruszenia zostały nakreślone w protokole kontroli nr [...], podpisanym przez skarżącego bez zastrzeżeń [...] stycznia 2020 r.

II.2. Biorąc pod uwagę powyższe, WIOŚ decyzją z [...] czerwca 2020 r., [...].wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 20.000 zł za gospodarowanie odpadami zbieranymi i przyjętymi do przetworzenia w zakładzie zlokalizowanym przy ul. [...] [...], [...] [...] (działki numer ewidencyjny [...], [...], [...] obręb [...]), niezgodnie z posiadaną decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2015 r., [...] ze zm. w sprawie udzielenia pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, co zostało stwierdzone w dniu 18 grudnia 2019 r. podczas kontroli WIOŚ.

II.3. Na skutek wniesionego odwołania, GIOŚ decyzją z [...] września 2020 r., [...] utrzymał w mocy decyzję WIOŚ z [...] czerwca 2020 r., [...]. Organ II instancji stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i k.p.a. W ocenie organu II instancji, WIOŚ przeprowadzając kontrolę na terenie prowadzonej przez skarżącego działalności, właściwie zebrał dowody i ustalił stan faktyczny, a także prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy, który w tym przypadku obligował go do podjęcia działań pokontrolnych, tj. wszczęcia postępowania administracyjnego i wydanie zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 6, art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności ze względu na to, iż decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2015 r., [...], zezwalająca na wytwarzanie oraz zbieranie i przetwarzanie odpadów zmieniona decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2019 r., [...] nie zawierała sposobu magazynowania odpadów o kodach 15 01 02, 19 12 04, 15 01 06 i nie określała sposobu zabezpieczenia działek [...] i [...] od strony północnej, z związku z czym stwierdzenie naruszenia dotyczącego sposobu magazynowanie odpadów nie ma podstawy prawnej, GIOŚ stwierdził, iż decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2019 r., [...] zostały zmienione jedynie: liczba działek, na których prowadzona jest działalność, tj. działka o nr ewid. [...] na działki nr ewid. [...], [...], [...] oraz tabela nr [...], a dokładniej jej część dotycząca rodzajów odpadów magazynowanych w sektorach VI, IX, X, przy czym zaznaczyć należy, iż zmieniona część tabeli nr [...] określała jedynie miejsce magazynowania niektórych rodzajów odpadów, nie odnosiła się do sposobu ich magazynowania. GIOŚ dodał przy tym, że pozostałe warunki decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2015 r., [...] pozostają bez zmian, co zostało również określone w punkcie 3 decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2019 r., [...]. Oznacza to, iż warunki wytwarzania, zbierania i przetwarzania odpadów, nakreślone w pkt II.8.1 ppkt 1 oraz pkt 1.7.2 ppkt 2 decyzji z [...] stycznia 2015 r., [...], określające dokładnie miejsce i sposób magazynowania odpadów nie zostały zmienione, w związku z czym nadal obowiązują w pierwotnym brzmieniu, co obligowało skarżącego do działania zgodnie z wytycznymi w nim zawartymi. GIOŚ dodał również, że zgodnie z pkt II.8.I ppkt 1 odpady przewidziane do wytworzenia, zbierania i przetworzenia "należy gromadzić i przechowywać w celu zebrania przed transportem partii wysyłkowej o odpowiedniej wielkości, w odpowiednich opakowaniach, u warunkach zabezpieczających przed przedostaniem się do środowiska substancji szkodliwych oraz dostępem osób postronnych i zwierząt". GIOŚ zauważył, że podobnie pkt 1.7.2 ppkt 2 jasno określa warunki zbierania odpadów – "odpady należy gromadzić i przechowywać w wyznaczonych miejscach, w celu zebrania przed transportem partii wysyłkowej o odpowiedniej wielkości, i w odpowiednich opakowaniach, w warunkach zabezpieczających przed przedostaniem się do środowiska substancji szkodliwych oraz dostępem osób postronnych i zwierząt, a następnie przekazywane podmiotom, posiadającym stosowne zezwolenia na ich gospodarowanie". Organ II instancji zaznaczył przy tym, że pkt 11.8.1 odnosi się do odpadów wymienionych m.in. w tabeli nr 7 i tabeli nr 8, które to tabele uwzględniają rodzaje i ilość odpadów przewidzianych odpowiednio do odzysku metodą R13 i do zbierania, w tym odpadów o kodach 15 01 02 opakowania z tworzyw sztucznych, 15 01 06 zmieszane odpady opakowaniowe, 19 12 04 tworzywa sztuczne i guma. Stąd też stwierdzenie skarżącego, iż w posiadanym pozwoleniu nie został określony sposób magazynowania odpadów o kodach 15 01 02, 15 01 06, 19 12 04 w związku z czym decyzja WIOŚ została wydana bez podstawy prawnej, należy zdaniem GIOŚ traktować jako bezzasadne. Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu naruszeń art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162; dalej: "p.p.") GIOŚ zaznaczył, zasada zaufania do przedsiębiorcy wiąże się z domniemaniem, że działa on zgodnie z prawem, uczciwie i z poszanowaniem dobrych obyczajów, i dopiero wykazanie działań niezgodnych z prawem powoduje podjęcie odpowiednich działań przez organy administracji publicznej. Dodał przy tym, że decyzja WIOŚ wymierzająca skarżącemu administracyjną karę pieniężną za gospodarowanie odpadami niezgodne z posiadanym pozwoleniem została wydana na podstawie stwierdzonych podczas kontroli naruszeń przepisów i nieprawidłowości udokumentowanych w protokole kontroli nr [...], które to naruszenia przepisów zostały stwierdzone podczas oględzin terenu zakładu przeprowadzonych w dniach 18 grudnia 2019 r. i 15 stycznia 2020 r. oraz na podstawie analizy udostępnionej dokumentacji. GIOŚ podkreślił także, że skarżący podpisał protokół kontroli nr [...] w dniu [...] stycznia 2020 r., nie wnosząc do niego żadnych zastrzeżeń, co jednocześnie potwierdziło treści w nim zawarte. W związku z powyższym GIOŚ przedmiotowy protokół kontroli uznał za dowód stwierdzonych naruszeń, którym skarżący nie zaprzecza. Odnośnie długości trwania kontroli prowadzonej przez WIOŚ, GIOŚ wskazał, iż w myśl art. 65 pkt 3 p.p., przepisów rozdziału 5 niniejszej ustawy dotyczącego ograniczenia kontroli działalności gospodarczej, nie stosuje się do kontroli prowadzonej na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070; dalej: "i.o.ś.") w zakresie gospodarki odpadami. W związku z powyższym WIOŚ nie był zobowiązany do zawiadamiania podmiotu o podjęciu kontroli, nie miał też ograniczeń czasowych prowadzenia kontroli. W odpowiedzi na zarzut naruszenia przepisów art. 107 § 3 k.p.a. organ II instancji zauważył, że decyzja organu I instancji zawiera wszystkie wymagania, tj. organ I instancji podał podstawę prawną wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i w sposób jasny wskazał fakty i dowody, którymi kierował się przy wydawaniu decyzji - na podstawie oględzin terenu zakładu przeprowadzonych w dniach 18 grudnia 2019 r. i 15 stycznia 2020 r., analizy kart przekazania odpadów, kart ewidencji odpadów oraz analizy warunków zezwolenia określonych w decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2015 r, [...] oraz w decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2019 r., [...]. Co prawda, GIOŚ zwrócił uwagę, że w decyzji organu I instancji WIOŚ nie wymienił konkretnych punktów decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2015 r., [...] i decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2019 r., [...], których dotyczyły naruszenia, jednakże organ ten zauważył, że w decyzji WIOŚ zostało dokładnie opisane, jakich warunków posiadanych zezwoleń skarżący nie przestrzegał i jakie działania były niezgodne z warunkami posiadanych zezwoleń, a tym samym były niezgodne z przepisami prawa. Jednocześnie GIOŚ podkreślił, że konkretne punkty w decyzji Marszałka Województwa [...] dnia [...] stycznia 2015 r [...] i decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] zezwalającej na wytwarzanie, zbieranie i przetwarzanie odpadów, tj. pkt II.8.1 ppkt 1 oraz pkt II.8.1 tabela nr 9, których warunki zostały naruszone, zostały jasno określone w protokole kontroli nr [...]. GIOŚ zaznaczył również, że w decyzji organu I instancji dokładnie opisano zarówno rodzaje odpadów, którymi gospodarowano niezgodnie z pozwoleniem, jak również to, iż niezgodne z pozwoleniem gospodarowanie odpadami dotyczyło sposobu magazynowania określonych odpadów oraz miejsca magazynowania określonych rodzajów odpadów. W zaskarżonej decyzji WIOŚ opisał dokładnie miejsca, których winny być magazynowane odpady zgodnie z posiadanym przez skarżącego zezwoleniem i gdzie były magazynowane przez stronę. W decyzji organu I instancji zaznaczono także, iż odpady magazynowane były luzem, a dodatkowo odpady na działkach nr ewid. [...] i [...] nie były zabezpieczone przed dostępem osób postronnych i zwierząt. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu stwierdzenia skarżącego, iż mógł przechowywać odpady o kodach 15 01 02 i 19 12 04 na działce nr ewid. [...] GIOŚ zaznaczył, że sektor IX, na którym zgodnie z zezwoleniem mogą być magazynowane odpady o kodach 15 01 02 i 19 12 04, obejmuje jedynie fragment działki nr ewid [...], a dokładniej jej część na południe od budynku magazynowego. Stąd też powyższe odpady magazynowane w północnej części działki (sektor X), pomiędzy budynkami i przy wschodniej ścianie budynku magazynowo-produkcyjnego były przechowywane niezgodnie z warunkami decyzji zezwalającej na gospodarowanie odpadami. W związku z powyższym GIOŚ uznał, że nie ma wątpliwości co do zaistnienia naruszeń, gdyż zarówno sposób, jak i miejsca magazynowania odpadów o kodach 15 01 02, 15 01 06, 19 12 04 opisane dokładnie w decyzji organu I instancji, są w sposób oczywisty niezgodne z decyzjami marszałka zezwalającymi na zbieranie i przetwarzanie odpadów, co zdaniem organu II instancji zostało jasno określone zarówno w decyzji WIOŚ, jak również w protokole kontroli nr [...]. Biorąc powyższe pod uwagę, GIOŚ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że WIOŚ w sposób bardzo ogólny stwierdził prowadzenie działalności niezgodnie z zezwoleniem i z powodu braku wskazania konkretnych punktów w zezwoleniach, których dotyczyło naruszenie, wydał decyzję wymierzającą administracyjną karę pieniężną bez podstawy prawnej. Właśnie działając zgodnie z przepisami prawa i w granicach prawa, w związku ze stwierdzonymi naruszeniami, organ I instancji zobligowany był do wydania decyzji. Kontynuując swoje rozważania GIOŚ potwierdził również, że WIOŚ w swojej decyzji określił zarówno rodzaj naruszenia, jak i okres trwania naruszenia oraz możliwość zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska. Zdaniem GIOŚ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie ma wpływu fakt, iż skarżący po przeprowadzonej kontroli WIOŚ ogrodził działki nr ewid. [...] i [...] paletopojemnikami, gdyż WIOŚ wydaje decyzję na postawie stanu stwierdzonego podczas kontroli, a fakt usunięcia naruszenia nie oznacza, że naruszenie nie miało miejsca. Niemniej, GIOŚ uznał, że działanie skarżącego znalazło uznanie organu I instancji przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej. Wymierzając administracyjną karę pieniężną wzięto również pod uwagę informacje przekazane przez skarżącego o usunięciu części odpadów magazynowanych niezgodnie z zezwoleniem oraz działania mające na celu dostosowanie posiadanej decyzji odnośnie miejsc magazynowania odpadów do stanu faktycznego, tj. wystąpienie skarżącego do Marszałka Województwa [...] z wnioskiem o zmianę decyzji zezwalającej. Biorąc pod uwagę wszystkie poczynione w trakcie postępowania GIOŚ uznał, że wymierzona przez WIOŚ kara w wysokości 20.000 zł jest adekwatną karą w stosunku do stwierdzonych naruszeń. Kończąc, organ II instancji oświadczył, iż rozważył możliwość zastosowania art. 189f § 1 i § 2 k.p.a., niemniej uznał, iż w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki, o których mowa w tym przepisie umożliwiające odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, gdyż naruszenie popełnione przez skarżącego, polegające na gospodarowaniu odpadami, tj. magazynowaniu odpadów niezgodnie z zezwoleniem, co do sposobu i miejsca magazynowania, nie może zostać uznane za znikome naruszenie prawa. Strona magazynowała znaczne ilości odpadowy w tym odpadów palnych, w miejscach innych niż wyznaczone i określone w zezwoleniu, w dodatku w sposób umożliwiający dostęp osób postronnych, co zwiększało chociażby ryzyko pożaru czy mieszania rodzajów odpadów. GIOŚ zaznaczył, że skarżący podjął działania zmierzające do usunięcia naruszenia i funkcjonowania zgodnie z prawem dopiero po WIOŚ. Skarżący nie został uprzednio ukarany za to samo naruszenie administracyjną karą pieniężną przez inny organ, ani też nie został prawomocnie ukarany za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazany za wymienione w tym przepisie przestępstwa, co spełniałoby cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. WIOŚ, działając na podstawie i w granicach prawa oraz posiadanych kompetencji, w wyniku stwierdzenia naruszenia zagrożonego karą pieniężną, wszczął postępowanie administracyjne, w wyniku którego rzeczoną karę wymierzył w drodze zaskarżonej decyzji. Wobec czego, GIOŚ stwierdził, iż nie były podejmowane inne działania sankcyjne penalizujące przedmiotowe naruszenie. Zdaniem GIOŚ, organ I instancji Środowiska poczynił wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrał i właściwie rozpatrzył cały materiał dowodowy, a także wziął pod uwagę wszystkie elementy mające wpływ na wysokość kary oraz rozważył możliwość zastosowania art. 189f k.p.a.

III.1. Pismem z 16 października 2020 r. skarżący wywiódł skargę na decyzje GIOŚ z [...] września 2020 r., [...] utrzymującą w mocy decyzję WIOŚ z [...] czerwca 2020 r., [...] i zarzucił jej naruszenie:

1. art. 194 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779; dalej: "u.o.o.") przez jego niezastosowanie;

2. art. 196 u.o.o. poprzez jego zastosowanie;

3. art. 194 ust. 7 u.o.o. na skutek nieuwzględnienia przesłanek określonych w tym przepisie;

4. art. 6 i art. 7 k.p.a. przez naruszenie zasady praworządności polegające na przyjęciu że:

4.1. skarżący dokonywał magazynowania odpadów o kodach: 15 01 02, 19 12 04 i 15 01 06 niezgodnie z decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2015 r., [...], podczas gdy decyzja ta zezwalająca na wytwarzanie oraz zbieranie i przetwarzanie tych odpadów i stanowiąca podstawą działalności gospodarczej skarżącego w tym zakresie nie określała sposobu ich magazynowania,

4.2. skarżący nie dokonywał przy składowaniu odpadów wbrew tej decyzji zabezpieczenia działek o numerach ewidencyjnych: [...] i [...] od strony północnej, mimo iż powołana wyżej decyzja Marszałka Województwa [...] nie określała sposobu zabezpieczenia działek o tych numerach ewidencyjnych: [...] i [...],

4.3. skarżący dokonywał niezgodnie z warunkami określonymi w wyżej wymienionej decyzji, następnie zmienionej decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2019 r, [...] składowania odpadów, podczas gdy takie stanowisko jest nieuzasadnione i nie znajduje oparcia w treści tych decyzji oraz w stanie faktycznym tej sprawy - GIOŚ działał zatem bez podstawy prawnej;

5. art. 10 ust. 1 i ust. 2 p.p.nakazującą kierowanie się wobec przedsiębiorcy wynikającą z konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej zasadą zaufania do przedsiębiorcy zakładając, że działa on zgodnie z prawem, uczciwie i z poszanowaniem dobrych obyczajów, a nie dających się usunąć wątpliwości nie wolno rozstrzygać na jego niekorzyść;

6. art. 12 p.p. poprzez prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie w sposób sprzeczny z wynikającą z tego przepisu zasadą pogłębiania zaufania przedsiębiorców do władzy publicznej, zasadami proporcjonalności bezstronności i równego traktowania - GIOŚ działał więc z naruszeniem tej zasady;

7. art. 55 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 46 ust. 3 p.p. poprzez nieuzasadnione przekroczenie limitu trwania kontroli, która to okoliczność wskazuje na to, że kontrola została przeprowadzona niezgodnie z przepisami tej ustawy, co miało istotny wpływ na wynik kontroli i jej ustalenia nie powinny stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym i skarbowym, co wynika z powołanych przepisów tej ustawy;

8. art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie żadnego punktu decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2015 r., [...], który został przez skarżącego naruszony, a tym samym niewskazanie przesłanek niezbędnych do wykazania odpowiedzialności skarżącego i wymierzonej mu kary;

9. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania i rozważenia materiału dowodowego i wszystkich okoliczności sprawy i oparcie wydanej decyzji na niepełnym materiale dowodowym i wadliwie ustalonym stanie faktycznym;

10. art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte i niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji,

11. art. 8 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie dla stron tego postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji WIOŚ z [...] czerwca 2020 r., [...]. W uzasadnieniu skarżący zwrócił dodatkowo uwagę na zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, sprzedaż działki nr [...], niezwłoczne podjęcie działań zmierzających do usunięcia uchybień oraz zaawansowany wiek i zły stan zdrowia.

III.2. W odpowiedzi na skargę z 17 listopada 2020 r. GIOŚ wniósł o jej oddalenie.

III.3. Na rozprawie w dniu 20 września 2021 skarżący podtrzymał skargę.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. Wyłączanym powodem uwzględnienia skargi było uznanie przez skład orzekający, że nałożona na skarżącego kara 20.000 zł jest nadmierna i nieproporcjonalna do stwierdzonych uchybień, zwłaszcza w aspekcie niewystąpienia negatywnych skutków dla środowiska oraz podjęcia przez skarżącego działań naprawczych niezwłocznie po przeprowadzeniu kontroli. Reasumując, wymierzając przedmiotową karę GIOŚ naruszył art. 194 ust. 5 i 7 u.o.o. w z. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz.U.UE.L2008.312.3; dalej: "dyrektywa odpadowa").

IV.2. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące zagadnień związanych z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego przez GIOŚ, a zatem zarzuty dotyczące m.in. naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Przede wszystkim, ustalenia faktyczne związane z gospodarowaniem przez skarżącego odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem znajdują potwierdzenie w protokole kontroli z [...] stycznia 2020 r. Dotyczy to zarówno sposobu przechowywania określonych kategorii odpadów (tj. luzem, a nie w opakowaniach, a także na terenie nieogrodzonym), jak i miejsca przechowywania odpadów (tj. również w innych miejscach niż na południe od budynku produkcyjno – magazynowego). Wspominany protokół kontroli został podpisany przez skarżącego bez zastrzeżeń (s. 10 protokołu). Należy w tym miejscu podkreślić, że protokół z kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy wyspecjalizowanej służby lub inspekcji korzysta, jako dokument urzędowy, z domniemania wiarygodności zawartych w nim ustaleń (art. 76 § 1 k.p.a.). Dowód z protokołu kontroli ma znaczenie szczególne, zostaje w nim bowiem utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Obrazuje stan faktyczny, który mógłby być później trudny do odtworzenia. Dowód ten może być co prawda kwestionowany przez stronę (art. 76 § 3 k.p.a.), ale konieczne jest tu przedstawienie przez zainteresowanego konkretnych dowodów w sposób nie budzący wątpliwości podważających wiarygodność dokumentu urzędowego (por. np. wyrok NSA z 25 stycznia 2019 r., II GSK 5223/16 i cyt. tam liczne orzeczenia NSA – CBOSA). Samo zgłoszenie przez zainteresowanego zastrzeżeń do protokołu lub odmowa jego podpisania nie podważa per se protokołu kontroli szczególnej mocy dowodowej wynikającej z jego urzędowego charakteru (art. 76 § 1 k.p.a.), co jest uzasadnione w szczególności tym, że podpisujący go funkcjonariusze publiczni ponoszą surową odpowiedzialność karną za poświadczenie nieprawdy w tym dokumencie (art. 271 k.k.). Natomiast protokół kontroli podpisany bez uwag, zwłaszcza przez przedsiębiorcę, zwiększa jeszcze moc dowodową tego dokumentu urzędowego. Do konkluzji takiej prowadzi zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), w tym stanowiące jej istotny komponent zasady doświadczenia życiowego, a także powszechnie uznana zasada prawa venire contra factum proprium nemini licet. Zgodnie z tą zasadą, nikt nie może powoływać się na fakty czy okoliczności sprzeczne z jego poprzednimi oświadczeniami lub czynnościami (co do obowiązywania tej zasady w postępowaniu administracyjnym zob. np. postanowienie NSA z 11 maja 2017 r., I OZ 603/17; wyrok WSA w Warszawie z 6 września 2016 r., IV SA/Wa 551/16 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 22 września 2017 r., II SA/Rz 626/17 - CBOSA). Skarżący nie przeprowadził w postępowaniu przed organami administracji publicznej skutecznego dowodu podważającego wiarygodność przedmiotowego protokołu kontroli. Skarżący nie ma przy tym racji twierdząc, że decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2015 r. nie określała sposobu przechowywania odpadów ani miejsca ich przechowywania. Wbrew zarzutom skargi, ustalenia i oceny GIOŚ poczynione w tej kwestii są jednoznaczne i znajdują potwierdzenie w aktach sprawy. W szczególności, GIOŚ kwestię tę szczegółowo wyjaśnił m.in. na s. 5-9 decyzji z [...] września 2020 r. W takiej sytuacji tylko skrótowo należy odwołać się m.in. do punktu II.7.2 ppkt 2 decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2015 r., gdzie przewidziano obowiązek gromadzenia i przechowywania odpadów w wyznaczonych miejscach oraz w odpowiednich opakowaniach, w warunkach w warunkach zabezpieczających je przed dostępem osób postronnych i zwierząt. Podobne wnioski płyną z treści punktu II.8.1 wspominanej decyzji Marszałka. Jeżeli chodzi o miejsce przechowywania odpadów, to opakowania z tworzyw sztucznych oraz tworzywa sztuczne powinny być przechowywane w sektorach VI i IX, czyli odpowiednio w południowej części działki (dwa z trzech bunkrów betonowych) oraz na południe od budynku produkcyjno-magazynowego. Wbrew twierdzeniom skarżącego, dokonana [...] kwietnia 2019 r. zmiana decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2015 r. nie ma znaczenia z punktu widzenia deliktów administracyjnych popełnionych przez skarżącego. Otóż istotą tej zmiany, dokonanej w trybie art. 155 k.p.a., było wskazanie dodatkowych działek [...] oraz [...], na których skarżący rzeczywiście prowadził także działalność, a co ujawniono w ramach kontroli. Natomiast zmiana dotycząca miejsca magazynowania odpadów z tworzyw sztucznych, odpadów opakowaniowych z tworzyw sztucznych oraz gumy, dotyczyła możliwości magazynowania tych odpadów także w sektorze VI, czyli w południowej części działki (dwa z trzech bunkrów betonowych). Tymczasem z ustaleń kontroli wynika, że przedmiotowe odpady magazynowano m. in. również w północnej części działki (przy ogrodzeniu zakładu) – zob. zwłaszcza s. 4-6 protokołu kontroli. Należy przy tym podkreślić, że uchybienia dotyczące miejsca składowania odpadów są niezależne od naruszeń dotyczących sposobu przechowywania odpadów (tj. brak opakowań oraz ogrodzenia terenu).

IV.3. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi dotyczące zasad prowadzenia kontroli przedsiębiorców. W szczególności, do kontroli prowadzonej przez inspekcję ochrony środowiska nie znajdują w ogóle zastosowania przepisy rozdziału 5 ("Ograniczenia kontroli działalności gospodarczej") – zob. art. 65 pkt 3 Prawa przedsiębiorców.

IV.4. Skarżący nie wyjaśnił w ogóle, w czym upatruje naruszenia art. 196 p.o.ś, który to przepis dotyczy właściwości miejscowej organu.

IV.5. Zdaniem składu orzekającego, w realiach niniejszej sprawy nałożona na skarżącego kara administracyjna w wysokości 20.000 zł, jest nadmierna i nieproporcjonalna do stwierdzonych uchybień. Zgodnie z art. 194 ust. 5 u.o.o., administracyjną karę pieniężną wymierza się za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 1.000 zł i nie może przekroczyć 1.000.000 zł. W myśl zaś art. 194 ust. 7 u.o.o. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), wysokość kary, o której mowa w ust. 5, oblicza się, uwzględniając w szczególności ilość i właściwości odpadów, możliwość wystąpienia zagrożeń dla ludzi lub środowiska oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy. W świetle art. 199 u.o.o., istotne znaczenie dla wymiaru kary ma również okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności, a także skutki naruszeń i wielkość zagrożenia. Wskazane wyżej kryteria wymiaru administracyjnej kary pieniężnej winny być każdorazowo stosowane z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, przewidzianej m. in. w art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 36 ust. 2 dyrektywy odpadowej. Zasadnie przyjął GIOŚ, że w realiach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a tym samym nie może być mowy o odstąpieniu od nałożenia na skarżącego kary administracyjnej (art. 189f § 1 k.p.a.). Po pierwsze, trzeba wskazać na znaczną ilość odpadów, których dotyczyło naruszenie (według ustaleń organu I instancji chodzi tu o około 1269,5 m³). Po drugie, miejsce i sposób gromadzenia odpadów stanowią istotne elementy pozwolenia na gospodarowanie odpadami. Oceniając zastosowanie prawa materialnego przez GIOŚ w aspekcie wysokości wymierzonej skarżącemu należy przede wszystkim uwzględnić następujące okoliczności. Po pierwsze, co nie było kwestią sporną, uchybienia, których dopuścił się skarżący nie skutkowały wystąpieniem negatywnych skutków dla środowiska, w tym dla zdrowia i życia ludzi. Po drugie, nie kwestionując, podnoszonego przez GIOŚ ryzyka pożarowego związanego z magazynowaniem odpadów palnych (tworzywa sztuczne, guma), trzeba zauważyć, że z akt sprawy nie wynika, aby w odniesieniu do działalności skarżącego w przeszłości występowały pożary w prowadzonej przez niego instalacji. Innymi słowy, zasadnie GIOŚ wskazał na zagrożenie pożarowe, ale w odniesieniu do przypadku skarżącego nie można tego zagrożenia uznać za przesłanką w sposób zasadniczy determinującą wysokość wymierzanej kary. Po trzecie, na korzyść skarżącego przemawia jego postawa po stwierdzeniu przedmiotowych uchybień. Trzeba tu od razu zaznaczyć, że moment kontroli ma zasadnicze znaczenia dla oceny zaistnienia naruszenia oraz jego skali. Natomiast wymierzając karę organ ochrony środowiska bierze pod uwagę wszelkie istotne okoliczności istniejące na dzień orzekania (art. 6 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a.). Skarżący ogrodził teren, na którym magazynowane są odpady, usunął cześć odpadów magazynowanych niezgodnie z zezwoleniem oraz wystąpił o zmianę decyzji do Marszałka Województwa [...] (zob. s. 10-11 zaskarżonej decyzji). Reasumując, w ocenie składu orzekającego, w realiach niniejszej sprawy, w aspekcie zasady proporcjonalności, cele kary administracyjnej wymierzanej na podstawie art. 194 ust. 5 u.o.o. wystarczającym stopniu spełni kara w wysokości 5.000 zł. Kwota 20.000 zł jest nadmierna. Trzeba mieć na uwadze, że podstawową funkcją kar administracyjnych, inaczej niż kar wymierzanych w postępowaniu karnym, nie jest wyrządzenie stronie dolegliwości, ale doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (funkcja restytucyjna) oraz zapobieżenie ponownym naruszeniem w przyszłości (funkcja prewencyjna).

IV.6. Rozpoznając sprawę ponownie GIOŚ będzie miał na uwadze sformułowane wyżej oceny prawne. Istota tych ocen sprawdza się do uznania, że skarżącemu winna być wymierzona kara administracyjna, tj. brak jest podstaw do odstąpienia od jej wymierzenia. Równocześnie, zdaniem składu orzekającego, funkcję restytucyjną i prewencyjną w stosunku do skarżącego, który zresztą istotnie zaprzestał już prowadzenia działalności gospodarczej (zob. aktualne dane z CEIDG), spełni kara w wysokości 5.000 zł

IV.7. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 600 zł.

IV.8. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.