Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1858/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Zatrudnienie
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 9 pkt 1 i 2 w zw z art. 21 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 124 poz 1362
law: Ustawa z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - t. jedn.
article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 107 § 2, 28 i 128
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Stebnicka sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 2 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Okręgowego Inspektora Pracy w W. i Miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1756/05 w sprawie ze skargi [...] Centrum Sportu i Rekreacji w W. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu inspektora pracy Państwowej Inspekcji Pracy w W. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1756/05, uwzględniając skargę [...] Centrum Sportu i Rekreacji w W. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z [...] nr [...], zawierającą nakazy podjęcia działań zapewniających bezpieczne i higieniczne warunki pracy stwierdził nieważność tej decyzji.

W uzasadnieniu Sąd powołał się na ustalenia organów, z których wynikało, że w wyniku kontroli przeprowadzonej przez inspektora Państwowej Inspekcji Pracy w W. ujawniono w [...] Centrum Sportu i Rekreacji (zwanym w skrócie [...]CSiR) liczne zaniedbania w zakresie bhp.

[...] czerwca 2005 r. został wydany nakaz, którym na podstawie art. 9 pkt 1 i 2 w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 z późn. zm.) [...]CSiR zostało zobowiązane do podjęcia działań wymienionych w pkt 1–15 w określonym terminie – w celu zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy.

Pismem z [...] czerwca 2005 r. Dyrektor Centrum poinformował Inspektora Pracy o wykonaniu nakazu określonego w pkt 13, 14 i 15 oraz wezwaniu Burmistrza Dzielnicy [...], jako inwestora obiektu, do wykonania działań inwestycyjnych umożliwiających realizację pozostałych zaleceń. W piśmie zawarto wniosek o przedłużenie terminu do wykonania obowiązków wymienionych w pkt 1–10.

W dniu [...] czerwca 2005 r. do Okręgowego Inspektora Pracy w W. wpłynęło odwołanie Burmistrza Dzielnicy [...] od nakazu Inspektora Pracy z dnia [...] czerwca 2005r.

Decyzją z dnia [...] Okręgowy Inspektor Pracy w W., traktując pismo [...] Centrum Sportu i Rekreacji jako odwołanie od nakazu oraz po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Dzielnicy [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zobowiązania nałożone na Centrum w pkt 1, 3, 4 i 5 nakazu, w części dotyczącej rygoru natychmiastowej wykonalności i ustanowił nowy termin ich wykonania do [...], uchylił w całości zobowiązania przedstawione w pkt 7–12 nakazu i umorzył postępowanie organu I instancji oraz, uchylając zobowiązania wymienione w pkt 2 i 6 nakazu, orzekł w tym zakresie.

Skargę na powyższą decyzję wniosło [...]CSiR w W. zarzucając naruszenie art. 10 § 1 kpa przez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w sprawie, polegające na niedoręczeniu skarżącemu odwołania Burmistrza Dzielnicy [...], co pozbawiło stronę możliwości zajęcia stanowiska w sprawie. Udział Centrum w postępowaniu odwoławczym pozwoliłby na ustosunkowanie się do odwołania Burmistrza, który przedstawił fałszywy stan faktyczny i wprowadził w błąd organ II instancji.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie nie odnosząc się do zarzutów skargi.

Uwzględniając skargę Sąd przyjął, iż w sprawie został naruszony przepis art. 10 § 1 kpa. Skoro organ, wprawdzie nieprawidłowo, jednakże uznał Burmistrza Dzielnicy za stronę postępowania, to zobligowany był, stosownie do dyspozycji art. 39 kpa, do doręczenia złożonego przez niego odwołania drugiej stronie, [...]CSiR w W.

Stosownie do wyrażonej w art. 10 § 1 kpa zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania, obowiązkiem organu jest doręczenie stronom i innym uczestnikom postępowania zarówno pism sporządzonych przez inny organ, jak i wniesionych przez stronę lub uczestnika, z którymi strona powinna być zaznajomiona, z uwagi na to, że dotyczą jej praw i obowiązków o charakterze materialnym i procesowym.

Niedopełnienie powyższego obowiązku doprowadziło także do naruszenia art. 81 kpa, w myśl którego okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 kpa.

Niezależnie od wyżej przedstawionych uchybień procesowych, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo. Rozstrzyga bowiem odwołanie Burmistrza Dzielnicy [...], który nie był w ogóle stroną prowadzonego postępowania i w związku z tym organ odwoławczy winien na podstawie art. 134 kpa stwierdzić niedopuszczalność odwołania.

Ponadto zaskarżoną decyzją rozpoznano sprawę także w odniesieniu do [...] Centrum Sportu i Rekreacji, które nie złożyło odwołania od nakazu Inspektora Pracy.

Skierowane w dniu [...] czerwca 2005 r. przez dyrektora skarżącego Centrum pismo do Inspektora Pracy, w ocenie Sądu, nie jest odwołaniem od nakazu z dnia [...] czerwca 2005 r., lecz wyłącznie informacją o czynnościach podjętych przez stronę w wykonaniu tego nakazu. Z treści pisma nie wynika, że [...]CSiR jest niezadowolone z wydanego nakazu. Wręcz przeciwnie, wydanie nakazu wynikało z inicjatywy Centrum i leżało w jego interesie, sprowadzającym się do zapewnienia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Nadto, przedmiotowe pismo nie zostało też skierowane do organu odwoławczego – art. 129 § 1 kpa.

Zawarty w piśmie wniosek o przedłużeniu terminu zakreślonego na wykonanie niektórych z wymienionych w nakazie obowiązków nie oznaczał, że Centrum kwestionuje nakaz Inspektora Pracy, lecz potwierdzało, że chce je wykonać.

Wniosek podlegał załatwieniu, stosownie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy stosuje się przed organami PIP.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja, rozstrzygająca odwołanie Burmistrza Dzielnicy, który nie miał przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym oraz traktująca pismo skarżącego niebędące odwołaniem, jako środek zaskarżenia została podjęta z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa i na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą P.p.s.a. stwierdził jej nieważność.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Okręgowy Inspektor Pracy zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zakwalifikowanie, iż zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza prawo, pomimo niewystąpienia żadnej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz niewłaściwe stwierdzenie przez WSA, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 10 § 1, art. 39, 81 i 134 kpa.

Organ podniósł także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 9 pkt 1 i art. 21a ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w zw. z art. 107 § 2 kpa, art. 28 i 128 kpa.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W uzasadnieniu organ argumentował, iż złożone przez stronę pismo należało rozpoznać jako odwołanie, gdyż domagała się ona zmiany terminu, a decyzje nieostateczne mogą być zmieniane tylko w trybie odwoławczym. Na tym etapie wpłynęło również odwołanie Burmistrza, któremu Centrum przesłało nakaz, zaś Burmistrz powołując się na swój interes prawny jako inwestor kwestionował zgodność z prawem niektórych nakazów, których wykonanie obciążało go jako inwestora.

Organ odwoławczy zasadnie więc rozpoznał oba pisma jako odwołanie od decyzji. Sąd wydając wyrok ocenił decyzję wyłącznie pod kątem naruszenia art. 10 § 1 kpa, chociaż podniesiona kwestia nie miała wpływu na wynik sprawy, a nie było możliwe wydanie decyzji o treści sugerowanej przez stronę.

W myśl art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. Sąd nie będąc związany granicami skargi winien zbadać całokształt stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Wyrok narusza przepisy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy P.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 kpa bowiem nie wystąpiła żadna z przesłanek uprawniająca do stwierdzenia nieważności. Brak udziału strony zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa uprawnia jedynie do żądania wznowienia.

Nietrafnie Sąd zarzucił naruszenie art. 10 § 1 i art. 81 kpa skoro organ odwoławczy nie uzupełnił materiału dowodowego i nie zachodziła potrzeba ustosunkowania się do dowodów.

Błędnie także Sąd wywiódł o konieczności wydania postanowienia w trybie art. 134 kpa w odniesieniu do Burmistrza skoro w orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż powinna być wówczas wydana decyzja na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa.

Ocena Sądu co do braku legitymacji Burmistrza jest wadliwa i narusza przepis art. 28 kpa, który wyłącznie rozstrzyga o tym komu przysługuje przymiot strony, a nie moment przystąpienia do postępowania i jego stadium. Interes prawny Burmistrza wynika stąd, iż czynności żądał inwestor powołujący się na swój interes prawny i obowiązek.

Decyzja ostateczna rozstrzygała sprawę dostosowania warunków pracy u pracodawcy do wymogów określonych w przepisach z zakresu bhp. Organy Państwowej Inspekcji Pracy są bowiem uprawnione do wydawania nakazów usunięcia stwierdzonych uchybień dotyczących przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, nie są natomiast uprawnione do nadzoru i kontroli w zakresie przepisów prawa budowlanego. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 czerwca 1999 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 1380/97 ("Prawo Pracy" 2000, nr 5, s. 37), stwierdzając: "na podstawie art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o PIP nie można żądać w drodze nakazu dostosowania obiektu budowlanego do wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Z tych względów ani inspektor pracy, ani też okręgowy inspektor pracy nie mógł nakazać wybudowania dodatkowych pomieszczeń w obiekcie, lecz był zobowiązany do wydania rozstrzygnięć zapewniających przestrzeganie bezpieczeństwa i higieny pracy.

Błędnie dokonano w wyroku wykładni art. 9 pkt 1 i art. 21a ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w związku z art. 107 § 2 kpa.

Decyzja administracyjna może także zawierać inne składniki określone przez przepisy szczególne (art. 107 § 2 kpa). Takimi są wyżej wymienione przepisy ustawy o PIP wprowadzające obowiązek określenia terminu wykonania nakazu jako składnika decyzji. Z tych względów nakazy zawierały terminy albo nadano im rygor natychmiastowej wykonalności. Jeśli zatem adresat decyzji kwestionuje lub wyraża niezadowolenie z części decyzji, a pismo składa w terminie przewidzianym do odwołania, to sprawa może być rozpatrzona wyłącznie w trybie odwoławczym (art. 132–138 kpa). Stąd dopuszczalne było rozpatrzenie odwołania, a wskazania Sądu o rozpatrzenie w trybie kpa o tyle nietrafne, iż art. 154 i 155 ma zastosowanie do decyzji ostatecznych.

Z tych względów skarga [...] Centrum powinna być oddalona.

W skardze kasacyjnej m. [...] W. zarzucono naruszenie prawa materialnego art. 28 i 29 kpa przez uznanie, iż Burmistrz Dzielnicy [...] nie był stroną postępowania i w związku z tym postępowanie odwoławcze należało zakończyć postanowieniem stwierdzającym niedopuszczalność odwołania oraz naruszenie przepisów postępowania art. 161 § 1 pkt 3 ustawy P.p.s.a. przez zaniechanie umorzenia postępowania w sytuacji, gdy w dacie orzekania nie istniał stan będący przedmiotem skargi skoro decyzja została skonsumowana (przy udziale m. [...] W., które wyasygnowało stosowne środki).

Skarga domaga się uchylenia wyroku i przekazania sprawy WSA do ponownego rozpoznania, bądź uchylenia wyroku i umorzenia postępowania i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, iż Burmistrz nie występował w sprawie w imieniu własnym, lecz w imieniu m. [...] W. na podstawie udzielonego 13 listopada 2003 r. pełnomocnictwa Prezydenta m. [...] W.. Oznacza to, że skarga jednostki organizacyjnej kwestionująca kompletność mienia przekazanego tej jednostce wkracza w sferę nadrzędności i podległości służbowej, która oznacza, że m. [...] W. posiada przymiot strony i dlatego uprawnione jest do kwestionowania przepisów kpa w odniesieniu do spraw wynikających ze stosunków podporządkowania.

Zaskarżony wyrok stwierdzający nieważność decyzji ostatecznej pozostawiał w obrocie prawnym wadliwą decyzję organu I instancji, a pogląd WSA uniemożliwia m. [...] W. uzyskanie przymiotu strony.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...]CSiR wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: obie skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z naruszeniem przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy uznał, iż pismo dyrektora UCSiR z dnia [...] czerwca 2005 r. nie stanowi odwołania i w sposób nieuprawniony organ odwoławczy rozpatrzył je na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Zasadnie skarga kasacyjna podnosi, iż pismo to wpłynęło do organu I instancji w ustawowym terminie przewidzianym do składania odwołania. Z treści pisma wynikało, iż strona wykonała trzy zalecenia, natomiast nie jest zadowolona z zakreślonych w nakazach terminach wykonania czynności lub też nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. W odniesieniu do nakazów, wymagających wykonania prac budowlanych, a wynikających z popełnionych błędów projektowych i wykonawczych, Centrum uznało się za niekompetentne do realizacji i wystąpiło do Burmistrza Dzielnicy jako działającego w imieniu właściciela do podjęcia działań.

Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, iż o zakwalifikowaniu pisma nie decyduje jego nazwa, lecz treść pisma. Przykładowo takie stanowisko wyrażono w wyroku NSA z 2 stycznia 1988 r. sygn. akt SA/Wr 815/87 (ONSA 1988, nr 1, poz. 31). Istotnym jest, aby z treści pisma wynikało, że strona jest niezadowolona z rozstrzygnięcia. Pogląd ten ugruntowany w orzecznictwie podziela Sąd rozpatrujący tę sprawę.

W przedmiotowej sprawie, w której [...] Centrum wnosiło o zmianę terminu usunięcia usterek, a określenie terminu stanowiło część rozstrzygnięcia (art. 21a ust. 1 ustawy o PIP) zaś w odniesieniu do sześciu nakazów w ogóle kwestionowało możliwość samodzielnego wykonania wskazując podmiot odpowiedzialny, tj. Burmistrza – trafnie organ pierwszej instancji przesłał to pismo jako odwołanie zaś Okręgowy Inspektor Pracy rozpoznał je jako zwykły środek odwoławczy.

Błędnie zatem Sąd Wojewódzki ocenił to jako rażące naruszenie prawa, uprawniające do stwierdzenia nieważności decyzji, a wydając wyrok pomyłkowo wskazał na podstawę z art. 145 § 1 pkt 3 ustawy P.p.s.a.

Naruszała prawo dokonana przez WSA ocena odwołania wniesionego przez Burmistrza. Wprawdzie Burmistrz nie był stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, lecz jak wynika z akt działał on w imieniu Prezydenta m. [...] W.. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2002 r. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.) dzielnice stanowią w m. [...] W. jednostki pomocnicze, zaś burmistrzowie są ich organami wykonawczymi. Prezydent m. [...] W. w dniu 13 listopada 2003 r. udzielił pełnomocnictwa A. M. – Burmistrzowi Dzielnicy [...] do działania w imieniu m. [...] W. we wszystkich sprawach związanych z realizacją zadań inwestycyjnych określonych rzeczowo i wartościowo w załączniku dzielnicowym do budżetu m. [...] W.. Pełnomocnictwo nie upoważniało do udzielania dalszych pełnomocnictw.

W tych warunkach składając odwołanie od decyzji Inspektora Pracy Burmistrz działał na podstawie udzielonego pełnomocnictwa w imieniu i na rzecz m. [...] W.. Przepis art. 32 kpa przewiduje możliwość działania strony przez pełnomocnika.

Przed rozprawą Burmistrz złożył do Sądu pismo powołując się na udzielone pełnomocnictwo i wskazując, że działa w imieniu m. [...] W., będącego właścicielem i inwestorem obiektu sportowo-rekreacyjnego.

O rozprawie w dniu 25 stycznia 2006 r. powiadomiony został Burmistrz natomiast nie powiadomiono Prezydenta Miasta – jako organu ustawowo uprawnionego do reprezentowania m.st. Warszawy. Rozprawę zaś przeprowadzono mimo stwierdzenia w protokole, że "w imieniu Burmistrza Dzielnicy [...] nikt się nie stawił".

Z powyższego wynika, iż Sąd nie ocenił właściwie legitymacji składającego odwołanie a następnie uczestniczącego w postępowaniu sądowym m. [...] W., posiadającego interes prawny wywodzący się z przepisów prawa budowlanego, a jeżeli Sąd miał w tym względzie wątpliwości – nie wyjaśnił ich przed wydaniem wyroku.

W tych warunkach skargi kasacyjne zasadnie zarzucają naruszenie przepisów postępowania i wadliwą ocenę legitymacji prawnej Burmistrza Dzielnicy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodzić należy się z wywodami obu skarg kasacyjnych, iż legitymacja m. [...] W. wywodziła się z tytułu własności obiektu sportowo-rekreacyjnego, do którego skierowany został nakaz Inspektora Pracy, zawierający polecenie wykonania czynności, do których organ ten nie był uprawniony rzeczowo, a które to czynności obciążały inwestora, nie zaś użytkownika obiektu. W tej sytuacji, chociaż m. [...] W. nie brało udziału w postępowaniu I instancji to miało niewątpliwie interes prawny w zaskarżeniu aktu nakładającego obowiązki (które spełnić mógł tylko inwestor) przez organ rzeczowo niewłaściwy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 ustawy P.p.s.a.