Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1419/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 134 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.33
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 138 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Anna Lech NSA Anna Łuczaj (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 3119/05 w sprawie ze skargi [...] spółki z o.o. w P. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieuznania zarzutów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 3119/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. w P. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nieuznania zarzutów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym - uchylił zaskarżone postanowienie oraz określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że pismem z dnia [...] września 2004 r. Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w P. wniosło do Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r. Nr 36. poz. 161 ze zm.). Spółka stwierdziła, że w dniu [...] września 2004 r. organ, zawiadamiając o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego, doręczył jej tytuł wykonawczy z dnia [...] września 2004 r. nr [...] wystawiony przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, z którego wynika, że przeciwko Skarżącej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne w związku z decyzją administracyjną Nr [...], nakładającą karę pieniężną za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Wobec tego, że w postępowaniu odwoławczym decyzja ta została utrzymana w mocy jedynie w części, zaś Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Ł. w wykonaniu decyzji organu odwoławczego zwrócił na rachunek Spółki różnicę pomiędzy kwotą nienależnie pobraną na podstawie decyzji nieostatecznej, a kwotą utrzymaną w mocy, Skarżąca uznała swój zarzut w zakresie istnienia obowiązku wynikającego z doręczonego tytułu wykonawczego za zasadny.

Postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego jako wierzyciel na podstawie art. 17 § 1 w związku z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zajął stanowisko wobec wniesionych zarzutów. Organ stwierdził, iż w dniu [...] lipca 2004 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję o utrzymaniu w mocy - w zakresie ściśle określonym w sentencji - decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2004 r. o nałożeniu kary pieniężnej. Zakres utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy określił Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie treści odwołania uznając, że dotyczy ono jedynie części decyzji organu I instancji i odnośnie tej części się wypowiedział. Na skutek błędnej interpretacji treści tej decyzji przez pracownika księgowości [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego dokonano zwrotu Spółce kwoty wynikającej z części decyzji, co do której organ odwoławczy nie wypowiedział się przyjmując, że w tej części decyzja jest uchylona. Tymczasem, w ocenie organu, decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego stanowi o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji zaskarżonej częściowo odwołaniem tzn. w zakresie kary za brak kart drogowych. W rezultacie decyzja pierwszoinstancyjna w pozostałej części nie podlegała zaskarżeniu, a tym samym uprawomocniła się jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, zaś w części dotyczącej kary za brak kart drogowych została przez organ odwoławczy utrzymana w mocy i kwota ustalona w tej decyzji pozostaje ostateczną kwotą należnej kary.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka wniosła o jego uchylenie oraz wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Spółka, powołując się na zasadę praworządności ( art. 6 k.p.a. ) zarzuciła, że wbrew obowiązkowi przywołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, organ I instancji nie dopełnił tego obowiązku przyjmując w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż decyzja administracyjna w części nieobjętej odwołaniem staje się prawomocna przed rozpoznaniem odwołania przez organ II instancji. Podkreślono, iż określona w art. 378 k.p.c. zasada, zgodnie z którą sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach apelacji, nie ma zastosowania w postępowaniu administracyjnym. Organ administracji, działając na podstawie przepisów o postępowaniu administracyjnym, nie jest związany żądaniami odwołania, ani ustaleniami czy treścią rozstrzygnięcia organu I instancji, a wniesienie odwołania powoduje przeniesienie kompetencji do załatwienia sprawy przez organ odwoławczy w formie decyzji. Zdaniem Spółki, skoro organ II instancji decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za brak czterech kart drogowych w wysokości 1.600 zł, to w pozostałej części decyzja ta nie została utrzymana w mocy, a zatem w tej części nie obowiązuje. Strona podniosła, iż w razie sprzeczności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji za miarodajną należy uznać treść rozstrzygnięcia.

Postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego, skoro odwołanie wniesiono tylko w zakresie wskazanej w odwołaniu kwoty, to w pozostałej części decyzja organu I instancji stała się ostateczna i nie mogła być przedmiotem oceny w postępowaniu odwoławczym. W zakresie zaś kwoty wskazanej w odwołaniu decyzja stała się ostateczna z chwilą doręczenia Spółce decyzji organu odwoławczego. Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, iż zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2004r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.), decyzji o nałożeniu kary pieniężnej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, z zastrzeżeniem kar nałożonych przedsiębiorcom krajowym, wobec których ustawa przewiduje termin 21 dni od daty wymierzenia kary na jej zapłatę. Postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji modyfikuje ten stan tylko w zakresie objętym odwołaniem, w pozostałej części decyzja - jako ostateczna – nie podlegała wstrzymaniu. Wskazanie w postanowieniu o wstrzymaniu wykonania decyzji pełnej kwoty miało na celu ułatwienie identyfikacji przedmiotowej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie [...] Sp. z o.o. w P. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. Spółka zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. polegające na błędnym założeniu, że decyzja organu I instancji stała się ostateczna w części nie objętej odwołaniem i braku uzasadnienia poglądu o związaniu organu administracji publicznej granicami odwołania. Skarżąca ponowiła argumentację dotyczącą granic rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i istoty sentencji decyzji jako nośnika jej rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za zasadną wskazał, iż przepis art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na którym został oparty zarzut skarżącej, zakreśla granice w jakich badane są zarzuty wniesione w postępowaniu egzekucyjnym. Istotą tego zarzutu było nieistnienie obowiązku objętego wystawionym tytułem wykonawczym. Podkreślono, iż przedmiotem rozważań Sądu w tej sprawie może być decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2004 r., stanowiąca podstawę tytułu wykonawczego, jedynie w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla oceny zasadności podniesionych w postępowaniu egzekucyjnym zarzutów. Przedmiotem rozstrzygania przez Sąd nie mogła być legalność tej decyzji, a jedynie wynik, jakie to rozstrzygnięcie mogło mieć dla prowadzonego na podstawie tej decyzji postępowania egzekucyjnego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej za brak czterech kart drogowych. Powyższa treść rozstrzygnięcia ujęta została w sentencji decyzji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż Spółka odwołała się od decyzji tylko w zakresie orzeczenia kary pieniężnej za brak czterech kart drogowych, wywodząc z tego, że w pozostałym zakresie decyzja jest ostateczna. Takie twierdzenie -zdaniem Sądu pierwszej instancji - jest bezzasadne, nie ma oparcia w przepisach prawa. Sąd podzielił pogląd Spółki, iż granice rozpoznania odwołania w postępowaniu

administracyjnym określone zostały odmiennie niż w postępowaniu cywilnym. Przepis art. 378 § 1 k.p.c. nie ma odpowiednika w k.p.a. Brak jest także w tej ustawie odpowiednika art. 168 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z art. 128 k.p.a. wyraźnie wynika, że odwołanie nie wymaga szczególnego uzasadnienia i wystarczy, aby wynikało z niego, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Nadto przepis art. 138 k.p.a. określa katalog rozstrzygnięć: organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchylić ją w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji, albo umorzyć postępowanie odwoławcze. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach wyznaczonych wyłącznie rozstrzygnięciem organu I instancji.

Sąd pierwszej instancji za błędne uznał twierdzenie organu, że decyzja stanowiąca podstawę wystawionego w postępowaniu tytułu wykonawczego rozstrzygała odwołanie wniesione jedynie od części decyzji pierwszoinstancyjnej, będącej źródłem obowiązku dochodzonego w drodze przymusu - w konsekwencji nie ma oparcia w obowiązujących przepisach stanowisko organu, że częściowe zaskarżenie decyzji skutkowało jej uprawomocnieniem się w pozostałej części.

Sąd podkreślił, iż podstawę wystawienia tytułu wykonawczego mogło stanowić wyłącznie wyraźne i wskazane expressis verbis w sentencji decyzji rozstrzygnięcie właściwego organu, nie zaś dorozumiane lub wywodzone z treści jej uzasadnienia wnioski i twierdzenia. Powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego ( wyrok z dnia 15 sierpnia 1985 r., sygn. akt III SA 730/85, GAP 1987/5/43, wyrok z dnia 12 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1886/96, LEX 48694 i z dnia 17 grudnia 1999r., sygn. akt IV SA 2070/97, LEX 48693 ) oraz literaturę ( P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005, s. 444; B. Adamiak [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 595) Sąd wskazał, iż w obliczu rozbieżności między osnową decyzji a jej uzasadnieniem, istotną rolę odgrywa sentencja decyzji.

Skoro z sentencji decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2004 r. wynika, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji jedynie w części, dotyczącej kary pieniężnej nałożonej za brak kart drogowych, to Skarżąca zasadnie przyjęła, że w pozostałej części decyzja ta nie została utrzymana w mocy. Sąd zaznaczył, że wprawdzie decyzja ta dotknięta jest wadą polegającą na naruszeniu dyspozycji art. 138 § 1 k.p.a., to jednak przedmiotem tego postępowania nie jest ocena legalności decyzji i okoliczność tę Sąd oceniał jedynie w kontekście oceny zaskarżonego postanowienia w przedmiocie zarzutów wniesionych postępowaniu egzekucyjnym. Sąd pierwszej instancji za zasadne uznał zarzuty Skarżącej, gdyż z decyzji, na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy, nie można wywieść ciążącego na Spółce obowiązku w takiej wysokości jak wskazano w tytule. Nadto Główny Inspektor Transportu Drogowego naruszył ogólne zasady postępowania administracyjnego, w tym art. 6, art. 8, art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., który nakazuje zawrzeć w uzasadnieniu postanowienia wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, reprezentowany przez radcę prawnego P. S..

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), poprzez orzekanie poza granicami sprawy administracyjnej, wyznaczanej sprawą egzekucyjną i orzekanie w sprawie zakończonej prawomocną decyzją administracyjną w sposób właściwy dla postępowania ze skargi na postanowienie co do wykładni decyzji administracyjnej, wydawane w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a., względnie w zakresie wydania decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jakkolwiek taka decyzja nigdy w sprawie nie zapadła, w następstwie czego zaskarżony wyrok narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnych - art. 16 § 1 k.p.a., poprzez podważenie treści prawomocnej decyzji administracyjnej, co także narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a w związku z w/w przepisami k.p.a.;

2. w razie nieuwzględnienia zarzutów z pkt 1 w ramach tej samej podstawy skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, w związku z art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) oraz w związku z art. 6, 8, 11, 16 § 1, 107 § 3, 104 § 2, 127, 128 k.p.a., co było spowodowane wadliwym przyjęciem przez Sąd Wojewódzki, że odwołanie strony w postępowaniu administracyjnym dotyczyło wszystkich spraw administracyjnych rozstrzygniętych decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2004 r., podczas gdy dotyczyło ono tylko sprawy nałożenia kary pieniężnej w wysokości 2000 zł za brak karty drogowej, a w konsekwencji błędnie Sąd Wojewódzki ustalił, iż hipoteza z art. 33 pkt 1 u.p.e.a. została wyczerpana;

3. w razie odrzucenia i tego zapatrywania z pkt 2 oraz przyjęciu, że odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego dotyczyło całej decyzji tego organu, zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, w związku z art. 33 pkt 1 u.p.e.a i art. 93 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 108 § 1, 6, 8, 11 k.p.a. poprzez pominięcie istotnego w sprawie faktu, iż decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nadano rygor natychmiastowej wykonalności. To oznacza że twierdzenie Sądu jakoby hipoteza art. 33 pkt 1 u.p.e.a. została wyczerpana, było mylne.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w postępowaniu ze skargi na postanowienie w sprawie zarzutów dłużnika, wydane w postępowaniu egzekucyjnym, sąd administracyjny nie ma mocy orzekać w sprawie zakończonej decyzją administracyjną w ogólnym postępowaniu administracyjnym. A taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż Sąd pierwszej instancji orzekł odmiennie od organu. Stanowisko Sądu jest prawotwórczą wykładnią decyzji administracyjnej. Wykładnia taka może być dokonana, jednak nie w postępowaniu egzekucyjnym wywołanym zarzutami zobowiązanego, lecz w trybie art. 113 § 2 i 3 k.p.a. Sąd naruszył tożsamość rozpoznawanej sprawy, gdyż nie był uprawniony do prezentowanych w uzasadnieniu ocen (wykładni). Orzeczenie Sądu pierwszej instancji narusza fundamentalną zasadę trwałości decyzji administracyjnych – dokonana wykładnia w istocie stanowi stwierdzenie nieważności (nieistnienia) stosunku prawnego określanego przez prawomocne decyzje, podczas gdy dopiero wzruszenie tych decyzji może unicestwić skutki z nich wynikające. Strona nie może kontestować zapadłych w sprawie decyzji administracyjnych na etapie egzekucyjnym i Sąd powinien te zarzuty uznać za spóźnione.

Zdaniem organu, nie jest słuszny pogląd Sądu, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego dotyczyła jednej sprawy administracyjnej. Przedmiotem tej decyzji były trzy kary pieniężne, każda z tych kar znajdowała umocowanie w innym stanie faktycznym i inne były podstawy prawne ich nałożenia. Oznacza to, że jedną formalnie decyzją rozstrzygnięto trzy sprawy administracyjne - art. 104 k.p.a. nie stał na przeszkodzie wydaniu takiej treści decyzji. Wskazano, że stanowisko doktryny jak i judykatury, na które powołuje się skarżąca Spółka i Sąd pierwszej instancji, mówi o obowiązku rozpatrzenia w postępowaniu odwoławczym nie tyle całej decyzji administracyjnej, ale sprawy administracyjnej. Pojęcia te choć zazwyczaj zbieżne, gdyż większość decyzji w obrocie załatwia jedną sprawę administracyjną, nie są jednak tożsame. W obrocie występują decyzje załatwiające kilka spraw administracyjnych jednym formalnym aktem. Błędne jest zatem zapatrywanie Sądu, że odwołanie w jednej tylko sprawie administracyjnej objętej jedną decyzją administracyjną obejmuje także inne sprawy tą decyzją objęte. W sprawie nie było sporne, że Spółka akceptowała dwie kary na kwotę 5000 zł i w części trzecią karę na kwotę 400 zł. Odwołanie dotyczyło tylko jednej kary. Jeżeli zaś odwołanie złożono tylko w jednej sprawie, to organ nie miał legitymacji rozstrzygać też w innej sprawie. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął istotną okoliczność prawną, że decyzji organu I instancji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Przyjmując zatem nawet koncepcję Sądu pierwszej instancji, że odwołanie zostało tylko w części rozpoznane, to nie sposób nie dostrzec, że i w takim wypadku obowiązek prawny zapłaty kwoty 5400 zł nadal istniał z mocy w/w rygoru, nigdy nie uchylonego - nie zachodził zatem wypadek określony w art. 33 pkt 1 u.p.e.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Niezależnie od sposobu sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, iż zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie przypisać naruszenia prawa w powyższym zakresie.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot ( por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 , ONSA 1997/3/104).

Na tle tego przepisu szczególnego znaczenia nabiera zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej ( por. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998r., III SA 103/97, OSP 1999/1/19, B. Adamiak [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s.586, J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO Łódź – Zielona Góra 1997, s. 110 , J. Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 722, A. Kabat [w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II).

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nie można skutecznie przypisać naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., albowiem Sąd orzekł w granicach skargi, której przedmiotem było postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 września 2005 r. Skoro zaś przedmiot skargi [...] Sp. z o.o. w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowiło postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2005 r., to Sąd pierwszej instancji mógł też, a nawet był zobowiązany dokonać kontroli zaskarżonego aktu w świetle art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2002 r.. Nr 110, poz. 968 ze zm. – aktualnie t. j. Dz. U. z 2005 r.. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) - zwanej dalej u.p.e.a. Do takiego działania upoważniał Sąd pierwszej instancji zarówno przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jak i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych( Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm. ).

Zgodnie z art. art. 33 pkt 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku.

Skoro celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków, to w ramach kontroli legalności postanowienia wydanego w sprawie zarzutów zobowiązanego, Sąd jest uprawniony do oceny, czy taki obowiązek istnieje. Oceny tej Sąd dokonuje w oparciu o decyzję administracyjną, która stanowi podstawę wystawienia tytułu wykonawczego.

Organ egzekucyjny ma obowiązek doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią orzeczenia sądowego może stanowić podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego ( art. 33 pkt 3 u.p.e.a.).

W tym miejscu przypomnieć należy, iż z mocy art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Przepis ten nie pozwala organowi na badanie zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nie zwalnia to jednak wierzyciela i organu egzekucyjnego od wykazania, z jakiego aktu prawnego określony w tytule obowiązek wynika. Warunkiem dopuszczalności egzekucji administracyjnej należności pieniężnych jest bowiem to, aby należności te wynikały z decyzji lub postanowień właściwych organów gminy albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 u.p.e.a.).

Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej stanowi podstawę do zgłoszenia zarzutów – m.in. w oparciu o art. 33 pkt 1 powołanej wyżej ustawy. Do zbadania dopuszczalności egzekucji niezbędna jest zatem wiedza o decyzjach, mocą których obowiązek został ustalony.

Z powyższych względów podkreślić należy, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Ł. nałożył na [...] Sp. z o.o. w P. karę pieniężną w wysokości 7.000 zł. Rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczy kary pieniężnej w kwocie 7.000 zł. Dopiero w uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż na taką kwotę składa się kara pieniężna w wysokości 3.000 zł i dwie kary pieniężne w wysokości po 2000 zł.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. – po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez stronę "od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2004r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 7.000 (siedem tysięcy) złotych" - utrzymał w mocy "decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 1600 złotych za brak czterech kart drogowych".

A zatem – jak zasadnie podniósł Sąd pierwszej instancji – z decyzji, która stanowi w niniejszej sprawie podstawę wystawienia tytułu wykonawczego nie można wywieść ciążącego na Skarżącej obowiązku w wysokości wskazanej w tym tytule.

W pełni należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż podstawę wystawienia tytułu wykonawczego mogło stanowić wyłącznie wyraźne, wskazane expressis verbis w sentencji decyzji rozstrzygnięcie właściwego organu i w przypadku rozbieżności między osnową decyzji a jej uzasadnieniem istotną rolę odgrywa sentencja decyzji. Trafnie też Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i rodzaje decyzji, jakie organ może wydać w tym postępowaniu. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, przy czym w postępowaniu odwoławczym mogą zapaść jedynie rodzaje decyzji administracyjnych wyczerpująco wymienione w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a.

Stosownie do art. 138 § 1 k.p.a. organ II instancji wydaje decyzję, w której po pierwsze: utrzymuje zaskarżoną decyzję (pkt 1), albo po drugie: uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji (pkt 2) albo po trzecie: umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). Organ odwoławczy może również z mocy art. 138 § 2 k.p.a. wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Odnośnie twierdzenia strony wnoszącej skargę kasacyjną, iż decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2004 r. rozstrzygnięto trzy sprawy administracyjne stwierdzić należy, iż treść rozstrzygnięcia nie daje podstaw do przyjęcia takiego stanowiska.

Wprawdzie zgodzić należy się z poglądem, iż art. 104 k.p.a. nie stoi na przeszkodzie, aby jedną formalnie decyzją organ rozstrzygnął trzy sprawy administracyjne, to jednak takie działanie organu administracji publicznej musi znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu, zwanym także osnową lub sentencją decyzji. Jak już wyżej wskazano, decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nałożono karę pieniężną w kwocie 7.000 zł - taki jest przedmiot rozstrzygnięcia i tak została określona sprawa administracyjna objęta tym rozstrzygnięciem.

Dla uznania, iż organ administracji publicznej jedną decyzją rozstrzygnął trzy sprawy administracyjne konieczne byłoby właściwe sformułowanie sentencji decyzji, a mianowicie sentencja decyzji winna składać się z osobnych rozstrzygnięć, co do każdej z nałożonych kar, wyodrębnionych np. kolejnymi punktami, literą.

Podkreślić należy, iż rozstrzygnięcie każdej decyzji powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez konieczności zapoznawania się z uzasadnieniem decyzji i dokonywania interpretacji tego uzasadnienia ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 1987 r., SA/Gd 1045/87, ONSA 1987/ 2/ 94).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.