Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1254/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32
journal: Dz.U. 2021 poz 1882
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1248/18 w sprawie ze skargi P. U. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie przeniesienia do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. U. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1248/18 oddalił skargę P. U. (dalej: "skarżący")

na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] maja 2018 r., nr [...]

w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżący został przyjęty do służby w Policji w [...] r. Od [...] marca 2008 r. pełnił służbę na stanowisku [...] Zespołu [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w K.. Rozkazem personalnym KWP z [...] października 2016 r., nr [...]skarżący od [...] listopada 2016 r. został mianowany na stanowisko [...] Sekcji [...]Wydziału [...] KWP w K. (wcześniej od [...] lipca 2016 r. powierzono mu obowiązki na tym stanowisku). Następnie Komendant Wojewódzki Policji w K. rozkazem personalnym z [...] lipca 2017 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 37 i art. 45 ust. 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm., dalej: "ustawa o Policji"), powierzył skarżącemu pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku [...] Zespołu [...]Wydziału [...] Komisariatu Policji [...] w K. Komendy Miejskiej Policji w K., od [...] sierpnia 2017 r.

Rozkazem personalnym z [...] lutego 2018 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 i art. 36 ust. 1 i 2 , art. 37 ustawy o Policji, Komendant Wojewódzki Policji w K. z [...] lutego 2018 r. zwolnił skarżącego z pełnienia obowiązków służbowych oraz z zajmowanego stanowiska i z [...] marca 2018 r. przeniósł do pełnienia służby w Komedzie Miejskiej Policji w K. Rozkazowi personalnemu nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Organ podał, że przeniesienie skarżącego na inne stanowisko leży w interesie służby z uwagi na konieczność zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Komendy Miejskiej Policji w K. Organ dodał, że o przeniesienie skarżącego wnioskował Komendant Miejski Policji w K., który wysoko ocenił jego kwalifikacje i doświadczenie zawodowe oraz wskazał na konieczność uzupełnienia składu osobowego Komendy Miejskiej Policji.

Skarżący w piśmie z [...] marca 2018 r. wniósł odwołanie od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] lutego 2018 r.

Po rozpoznaniu odwołania, Komendant Główny Policji (dalej: "Komendant" lub "organ odwoławczy") postanowieniem z [...] maja 2018 r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego od rozkazu personalnego z [...] lutego 2018 r. w zakresie zwolnienia z [...] lutego 2018 r. z pełnienia obowiązków służbowych na stanowisku [...] Zespołu [...] Wydziału [...] Komisariatu Policji [...] w K. Komendy Miejskiej Policji w K., natomiast rozkazem personalnym nr [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji w części dotyczącej zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dalszego pełnienia służby w KMP w K.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego organ odwoławczy zwrócił uwagę na dyspozycyjność jako cechę stosunku służbowego funkcjonariusza (dopuszczalność jednostronnych zmian warunków pełnienia służby). Komendant Główny Policji podał, że w myśl art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub w innej miejscowości, także z urzędu. W rozpatrywanym przypadku przeniesienie skarżącego do dalszego pełnienia służby w Komedzie Miejskiej Policji w K. było podyktowane koniecznością uzupełnienia składu osobowego tej jednostki (występuje tam najwięcej wakatów spośród jednostek terenowych garnizonu małopolskiego – ok. 7%), a więc było uzasadnione interesem służby. Przeniesienie funkcjonariusza do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji leżało również w interesie społecznym. Wzmocnienie stanu osobowego Komendy Miejskiej Policji w K, o policjanta posiadającego bogate, 15-letnie doświadczenie zawodowe przyczyni się niewątpliwie do poprawy bezpieczeństwa. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących równorzędności "starego" i "nowego" stanowiska, organ odwoławczy podniósł, że odnoszą się one do rozkazu personalnego o mianowaniu skarżącego na stanowisko w nowej jednostce organizacyjnej, a nie rozkazu personalnego o przeniesieniu funkcjonariusza do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej. Na marginesie Komendant stwierdził, że skarżący został mianowany na stanowisko równorzędne w stosunku do zajmowanego dotychczas, tj. bez zmiany grupy zaszeregowania, stopnia etatowego oraz składników uposażenia. Wyjaśnił, że równorzędne są takie stanowiska, które mają takie same elementy składowe (stopień etatowy, parametry uposażenia), równorzędność nie oznacza takich samych obowiązków czy czasu służby.

P. U. w skardze do Sądu na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] maja 2018 r. wniósł o jego uchylenie.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozkazie personalnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżony rozkaz personalny nie narusza prawa i dlatego skarga podlega oddaleniu.

Sąd z urzędu stwierdził, że Komendant Wojewódzki Policji w K. rozkazem personalnym z [...] kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy rozkaz Komendanta Miejskiego Policji w K. z [...] lutego 2018 r. [...] o mianowaniu skarżącego na stanowisko [...]Zespołu [...]Wydziału [...]Komisariatu [...] Policji w K. z dotychczasowym uposażeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nieprawomocnym wyrokiem z 25 października 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 710/18 oddalił skargę P. U. w tej sprawie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozkaz personalny w sprawie zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia go do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji jest podejmowany przez właściwego przełożonego (z urzędu lub na wniosek funkcjonariusza) w ramach uznania administracyjnego. Organ musi ustalić (rozważyć) proporcje między interesem społecznym, interesem służby a słusznym interesem strony. Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżony rozkaz mieści się w granicach uznania administracyjnego. Przeniesienie skarżącego do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji było motywowane aktualną sytuacją kadrową oraz potrzebą zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Zespołu Operacyjno - Rozpoznawczego Wydziału Kryminalnego jednostki organizacyjnej KPM, do której skarżący został wcześniej przeniesiony. W uzasadnieniu tego rozkazu organ podał, że przeniesienie skarżącego do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji było podyktowane potrzebami służby (zapewnieniem bezpieczeństwa publicznego) oraz interesem społecznym (tożsamym z interesem służby). Z tego powodu nie jest prawidłowe stanowisko skarżącego, że Komendant Wojewódzki Policji w K. nie wykazał, że jego przeniesienie na inne stanowisko jest uzasadnione interesem służby.

Ponadto Sąd nie podzielił zapatrywania skarżącego, że w rozpatrywanym przypadku organ nie uwzględnił jego słusznego interesu. Zdaniem Sądu to, że skarżący w "nowym" miejscu służby wykonuje służbę w innych godzinach pracy i w związku z tym mniej czasu spędza z rodziną, nie uzasadniają stwierdzenia, że te okoliczności rodzinne świadczą o jego interesie zasługującym na prawną ochronę.

Skarżący wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1248/18 w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm – dalej" p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 38 ust. 1 i 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zwolnienie z pełnienia obowiązków służbowych oraz z zajmowanego stanowiska w Komendzie Wojewódzkiej Policji w K. do pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w K. nie narusza prawa, podczas gdy została wydana z rażącym naruszeniem granic uznania administracyjnego,

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

a) art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 2167 ze zm., dalej: "p.u.s.a."), art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez:

- nienależyte wykonanie kontroli decyzji organu i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia, w tym brak podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak zebrania całego materiału dowodowego (uchybienie treści art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.), jak również brak czytelnego i logicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie wyjaśnienia przyczyn, dla których uznano, że przeniesienie skarżącego na stanowisko [...] na Komisariacie [...] Policji podyktowane było koniecznością zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Komendy Miejskiej Policji w K., jak również wykazanie, że organ wziął pod uwagę słuszny interes skarżącego (naruszenie art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 8 k.p.a.),

- nienależyte wykonanie kontroli decyzji organu i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 15 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego dopiero przez organ odwoławczy, przy całkowitym braku podjęcia takich czynności przez organ pierwszej instancji,

b) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wybiórcze przedstawienie sprawy przez WSA, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze,

c) art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi mimo istnienia przesłanek dla jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie, zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a.

Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumenty, mające na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Organ w piśmie procesowym z [...] grudnia 2019 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090) poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Strony postępowania oświadczyły, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawami zaskarżenia wskazane w skardze kasacyjnej determinują zakres zatem zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół niewyjaśnienia, czy w sprawie zaistniała przesłanka z art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, dająca podstawę do przeniesienia skarżącego z dotychczasowego miejsca pełnienia służby do służby w Komendzie Miejskiej Policji w K.

W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem podstawa prawna rozstrzygnięcia przesądza, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia. Celem postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego przez organy administracji orzekające w określonej sprawie nie jest bowiem ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się ze sprawę, lecz okoliczności istotnych z punktu widzenia normy prawa materialnego mającej w niej zastosowanie. Stwierdzenie istotności naruszeń prawa wymaga przy tym dokonania prawidłowej interpretacji norm materialnoprawnych oraz skorzystania z całego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym, a ponadto uważnego zapoznania się z całością motywów kontrolowanych działań organów administracji publicznej. Tylko wówczas jest bowiem możliwa ocena, czy uchybienia procesowe organów administracji rzeczywiście miały miejsce oraz czy mogły mieć one istotny wpływ na wynik treść podjętego przez te organy rozstrzygnięcia.

W przedmiotowej sprawie weryfikacji pod względem legalności podlegał rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] maja 2018 r., nr [...]utrzymujący w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] lutego 2018 r., nr [...]o zwolnieniu skarżącego z pełnienia obowiązków służbowych oraz z zajmowanego stanowiska i przeniesienia z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w K.

Przepis art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji określa uprawnienia przełożonych do przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji z urzędu lub na własną prośbę. Do przenoszenia lub delegowania policjanta właściwi są: Komendant Główny Policji na obszarze całego państwa, komendant wojewódzki Policji na obszarze właściwego województwa, komendant powiatowy (miejski) Policji na obszarze właściwego powiatu (miasta). Z art. 32 ust. 1 tej ustawy wynika m.in., że do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych.

Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że rozkaz personalny w sprawie przeniesienia funkcjonariusza do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji jest podejmowany przez właściwego przełożonego z urzędu lub na wniosek zainteresowanego funkcjonariusza w ramach uznania administracyjnego. W tego rodzaju sprawie sąd administracyjny jest uprawniony do zbadania, czy podjęcie rozkazu personalnego zostało dokonane przez właściwego przełożonego oraz czy przy wydaniu przedmiotowego rozkazu personalnego nie przekroczono granic uznania administracyjnego. Taka kontrola w rozpoznawanej sprawie została zrealizowana, a jej przeprowadzenie nie doprowadziło do stwierdzenia naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. Sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizując określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11). W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, to jest czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje organów Policji i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza zatem do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.

Przyznanie organowi uprawnienia do wydania decyzji uznaniowej o przeniesieniu funkcjonariusza do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Właściwy przełożony, wydając stosowny rozkaz personalny, jest związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też organ zobligowany jest do m. in.: przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, a więc podejmowania wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak również zobowiązany jest do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw oraz obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) i musi w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami (art. 107 § 3 k.p.a.).

Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 k.p.a. Ocena, czy przy podejmowaniu rozkazu personalnego o przeniesieniu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony.

Wskazać należy, iż zarówno pojęcia interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Z reguły interes indywidualny nie pokrywa się z interesem społecznym. Ustawodawca w art. 7 k.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Sąd Najwyższy w wyroku z 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) stwierdził, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej". Zagadnienie wyważenia słusznego interesu w sprawie opiera się na elementach ocennych.

Uwzględniając przedstawioną regulację prawną stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie przedmiotowy rozkaz personalny został podjęty przez właściwego przełożonego, którym był Komendant Wojewódzki Policji w K..

Rozważając ewentualne przekroczenie granic uznania administracyjnego przy wydawaniu spornych rozkazów personalnych, Sąd pierwszej instancji nie podzielił zapatrywania skarżącego, że organ nie uwzględnił jego słusznego interesu. Z oceną tą należy się zgodzić, podkreślając jednocześnie, że sądowa kontrola legalności zaskarżonego aktu nie obejmowała kryterium "słuszności" i "celowości".

Na gruncie art. 32 ustawy o Policji z interesem społecznym niewątpliwie utożsamiać należy interes Policji, którego atrybutami są potrzeby służby i konieczność zapewnienia optymalnego wykonywania podstawowych zadań Policji, jako formacji (art. 1 ust. 2 ww. ustawy). Właściwy przełożony w sprawach osobowych musi kierować się ważnym interesem służby (społecznym), polegającym na obowiązku zapewnienia właściwego funkcjonowania jednostki Policji, przeważającym nad indywidualnym interesem policjanta. Te kryteria w rozpoznawanej sprawie zostały zastosowane, co w sposób jednoznaczny wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W decyzji tej przeanalizowano szczegółowo powody przeniesienia skarżącego do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji. Wyniki tej analizy nie pozwalają na uznanie, że decyzja ta była dowolna. W rozkazie personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] lutego 2018 r., nr [...]oraz w zaskarżonym rozkazie personalnym powołano się na wniosek Komendanta Miejskiego Policji o przeniesienie skarżącego – [...] Sekcji [...]Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w K. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w K. z [...] marca 2018 r., wskazując na konieczność uzupełnienia jej składu osobowego. Omawiany wniosek zyskał poparcie Naczelnika Wydziału [...] KWP w K. Komendant Wojewódzki Policji uznał za konieczne wzmocnienie struktur organizacyjnych Komendy Miejskiej Policji w K. Zdaniem organów orzekających w sprawie przeniesienie skarżącego leży w interesie społecznym, ponieważ wzmocnienie stanu osobowego Komendy Miejskiej Policji w K. przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa na obszarze działania Komendy oraz do przeciwdziałania zjawiskom patologicznym. Poza tym powołano się na liczbę wakatów w Komendzie Miejskiej w K. występujących na [...] lutego 2018 r., które obligowały organ pierwszej instancji do podjęcia stosownych działań zmierzających do zapewnienia skutecznej realizacji ustawowych zadań Policji przez tę jednostkę organizacyjną.

Ponadto analiza treści obu wydanych w sprawie rozkazów personalnych, jak zasadnie ocenił Sąd pierwszej instancji, prowadzi do jednoznacznego wniosku, o rozważeniu przez organy słusznego interesu skarżącego. Skarżący został przeniesiony do dalszego pełnienia służby w obrębie tej samej miejscowości, w której dotychczas pełnił służbę, w związku z tym nie powstały dla skarżącego żadne dodatkowe utrudnienia, chociażby w kwestii drogi do miejsca pełnienia służby. Przypomnienia wymaga, że zmiana miejsca pełnienia służby nieodłącznie wiąże się ze specyfiką służby w Policji i z dyspozycyjnością funkcjonariuszy. Dodatkowo, wbrew twierdzeniom skarżącego, posiada on takie kwalifikacje zawodowe oraz doświadczenie, które przyczynią się niewątpliwie do poprawy realizacji zadań nałożonych na Komendę Miejską Policji w K. Doświadczenie zawodowe skarżącego stanowi gwarancję szybkiego wdrożenia się w realizację nowych obowiązków służbowych. Wobec tego stwierdzić należy, że organ wykonał ciążący na nim obowiązek i wykazał, że interes publiczny jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga przedłożenia nad indywidualny interes skarżącego.

Mając powyższe na względzie za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Dodatkowo podnieść należy, że zarzucając błędną wykładnię wskazanych przepisów autor skargi kasacyjnej nie określił na czym polegała ich błędna interpretacja dokonana przez Sąd pierwszej instancji, jak i organy, co nie pozwala na odniesienie się do zarzutu w tak określonej formie.

Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stosował tego przepisu, w związku z tym nie mógł go naruszyć we wskazanym w skardze kasacyjnej zakresie.

Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a., co oznacza, że nieskuteczny jest zarzut naruszenia art. 145 § pkt 1 lit c p.p.s.a., bowiem nie zachodziły podstawy do jego zastosowania. Jak wynika z przeprowadzonego powyżej wywodu, organ kierując się normą prawa materialnego ocenia, które fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają udowodnienia oraz jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. W piśmiennictwie przyjmuje się, że ocena, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, należy do uznania organu, który jest, jednakże związany w tej mierze przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia (por. B. Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 371). Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ administracji publicznej dokonuje oceny jego wyników. Za wyniki postępowania dowodowego należy uważać "treść zaprezentowanych w tym postępowaniu środków dowodowych, tj. treść odczytanych dokumentów, złożonych zeznań świadków, stron, opinii biegłych, obserwacji dokonanych przy oględzinach" (por. W. Berutowicz, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1984, s. 191).

Organy orzekające w sprawie ustaliły i rozważyły wszystkie istotne okoliczności sprawy, także te podnoszone przez skarżącego, a związane z jego sytuacją osobistą, które składają się na jego interes indywidualny. Wydane w sprawie rozkazy personalne w nie zostały wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Organy, uzasadniły wydane rozstrzygnięcia dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. W sposób dostateczny wyjaśniły stan faktyczny sprawy i w konsekwencji rozważyły słuszny interes skarżącego.

Zarzutu naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a., wyprowadzany w skardze kasacyjnej z nienależytego wykonania obowiązku kontroli decyzji organu, należało uznać za oczywiście nieusprawiedliwiony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przepis art. 1 § 2 ustawy ustrojowej określa funkcje sądów administracyjnych wyjaśniając, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia powołanego przepisu prawa mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów niż zgodność z prawem. Natomiast taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji, przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji, dokonał oceny działania organów przy zastosowaniu kryterium zgodności z prawem i zastosował środki przewidziane w ustawie.

W związku z zarzutami naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a podnieść należy, że przepis ten określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd pierwszej instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Natomiast to, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Wobec powyższego, zawarty w punkcie 2a skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z wymienionymi w skardze kasacyjnej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z wymienionymi w skardze kasacyjnej przepisami prawa materialnego, nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Są przepisami procesowymi normującymi sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji odpowiednio prawa materialnego i przepisów postępowania, o ile naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego też "czystej" postaci zarzuty naruszenia ww. przepisów są zasadne wówczas, gdy sąd wyda innej treści rozstrzygnięcie, nieznane normie prawnej w nich zawartej. A następnie także wówczas, gdy sąd wadliwie uzna legalność zaskarżonego aktu i oddali skargę od niezgodnego z prawem aktu, bądź błędnie uwzględni skargę od aktu odpowiadającego prawu. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji ocenił, że zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu, to nie można sądowi uchylającemu zaskarżoną decyzję zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyroki NSA z: 1 września 2011 r., I OSK 1499/10, 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. W zarzucie 2c skargi kasacyjnej nie powiązano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. z jakimikolwiek przepisami procesowymi, wobec czego zarzut ten nie spełnił wymogów konstrukcyjnych przewidzianych dla prawidłowo opracowanego zarzutu.

Natomiast z treści art. 151 p.p.s.a. wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygniecie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Traktowany jest w orzecznictwie jako przepis o charakterze wynikowym. Może on być tym samym naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, wobec czego zasadne było jej oddalenie.

Ponadto za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wybiórcze przedstawienie sprawy przez WSA oraz nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi. Wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przepis ten jest przepisem regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej Sąd nie może badać zasadności przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z: 23 listopada 2005 r., I FSK 408/05, 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10). Ponadto podkreślenia wymaga, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Jak bowiem przyjmuje judykatura, z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017r., II GSK 5181/16).

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jego merytoryczna poprawność nie może być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd prawidłowo określił istotę sporu między stronami i odniósł się do tych zarzutów skargi, które tej istoty dotyczą. Argumentacja przedstawiona przez Sąd Wojewódzki pozwoliła Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozpatrzenie poszczególnych zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a tym samym podlegała oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego zostało oparte na przepisie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.