Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 807/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II inst oraz decyzję PINB
Powołane przepisy: article: art. 36a, art. 51 ust. 5, ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Paweł Darmoń Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2015 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 19 maja 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji a także decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia 1 czerwca 2005 r., znak: [...] oraz nr [...] z dnia 1 czerwca 2005 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej K. H. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 8 grudnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nałożył na podstawie m.in. art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) na skarżącą nakaz rozbiórki w całości budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami towarzyszącymi położonego na działkach ewid. nr [...], [...], [...] obr. [...] w Z. - wybudowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji nr [...] o pozwoleniu na budową z dnia 9 lipca 2002 r. znak: [...], wydanej przez Starostą [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że prowadził z urzędu od dnia 6 września 2002 r. postępowanie w sprawie budowy ww. budynku. Podniósł, że w trakcie oględzin w dniu 7 września 2004 r. dokonanych m.in. w związku z zawiadomieniem przez inwestora o zakończeniu robót, stwierdził odstępstwa od zatwierdzonego, w decyzji z dnia 9 lipca 2002 r. wydanej przez Starostę [...], projektu budowlanego. Polegały one na zmianie zagospodarowania terenu polegającego na powiększeniu tarasu w stronę południową o ok. 2 m oraz w stronę zachodnią o ok. 1,2 m, wykonaniu chodnika wokół budynku o szer. ok. 1,15 m oraz utwardzeniu miejsca postojowego dla samochodów od strony południowej. Stwierdzono też, że od strony zachodniej oraz wschodniej w budynku zamontowano w części otworów zamiast luksferów stolarkę okienną oraz zamontowano dodatkowo okna. Postanowieniem nr [...] z dnia 21 września 2004 r. PINB wstrzymał prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych i nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia dla ww. budynku oceny technicznej, opinii właściwego organu o zgodności wykonanego budynku z miejscowym planem oraz aktualnej mapy ewidencyjnej, mających na celu potwierdzenie (bądź nie) zgodności samowolnie wykonanych zmian "w stosunku do zatwierdzonego projektu oraz pozostałych dokumentów". Skarżąca spełniła ww. obowiązki. Dalej organ podniósł, że w związku z upływem terminu dwóch miesięcy od wydania ww. postanowienia oraz dalszym utrzymywaniu się przesłanek zawartych w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a także konieczności rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 51 ust. 1 ww. ustawy, postanowiono ponownie wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowym obiekcie postanowieniem nr [...] z dnia 31 maja 2006 r. Następnie decyzją nr [...] z dnia 1 czerwca 2005 r. (a winno być chyba 2006 r.) wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nałożony został na inwestora obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Skarżąca przedstawiła projekt budowlanego zamienny, który decyzją nr [...] z dnia 23 października 2007 r. PINB zatwierdził i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Decyzja ta została uchylona przez WINB w K. w dniu 28 kwietnia 2009 r. Z uwagi na to, że na obszarze inwestycji zaczął obowiązywać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego PINB w Z. postanowieniem nr [...] z dnia 9 lipca 2014 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, których inwestor nie wykonał.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. stwierdził, iż "budynek jest w stanie wykończonym", a teren inwestycji uporządkowany. Dokonane odstępstwa zostały zakwalifikowane jako istotne "ponieważ odnoszą się do zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu inwestycji oraz wymagają uzyskania opinii, uzgodnień wymaganych przepisami szczególnymi (...). Wykonana zmiana jest niezgodna z warunkami ochrony przeciwpożarowej budynku (...). Ponadto wykonanie otworów okiennych w ścianie zbliżonej do granicy z sąsiednią działką budowlana w odległości wynoszącej 3 m jest niezgodne z § 12 rozporządzenia (...) ". Uznał, że ponieważ zatwierdzony pierwotny projekt budowlany został sporządzony na podstawie decyzji Burmistrza Miasta o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 20 maja 2002 r., to, w związku z uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust. 1 Pb oraz uchwaleniem miejscowego planu [...], to decyzja wzizt została wyeliminowana z obrotu prawnego, dlatego organ winien wziąć pod uwagę, przy ocenie zgodności projektu zamiennego z prawem, ustalenia obowiązującego planu miejscowego objętego uchwałą Rady Miasta z dnia 27 lutego 2014 r. Następnie PINB stwierdził, że inwestor nie skorzystał z możliwości zalegalizowania budynku, gdyż nie wykonał obowiązków nałożonych postanowieniem nr [...] z dnia 9 lipca 2014 r., a przedstawiony projekt nie doprowadził przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem, co z kolei oznacza, że nie zaistniały podstawy do wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a w przypadku zakończenia budowy - do zatwierdzenia projektu zamiennego w trybie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo organ podkreślił, że usytuowanie przedmiotowego budynku na działkach ewid. nr [...], [...], [...] obr. [...] w Z. narusza obowiązujące uwarunkowania miejscowego planu w stopniu uniemożliwiającym legalizację budynku wybudowanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu, ponieważ budynek wykracza, wg mapy miejscowego planu, poza nieprzekraczalną linię zabudowy, której nie naniesiono na projekcie zagospodarowania terenu.

W odwołaniu, wnosząc o uchylenie decyzji w całości, K. H. zarzuciła naruszenia: art. 8, 10, 39, 40 § 2, art. 61 § 4 i 81 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb w związku z bezskutecznym upływem terminu na wydanie odpowiedniej decyzji, a zatem nieuprawnioną ingerencję organu administracji publicznej w postaci wydania decyzji administracyjnej w sprawie; podczas gdy powstał stan bezprzedmiotowości sprawy wobec upływu dwóch miesięcy od wstrzymania robót i niewydania przez organ w tym czasie decyzji. Ponadto podniosła, że ww. decyzja winna ulec uchyleniu gdyż stwierdzone odstępstwa nie są istotne, co stwierdzili inspektorzy PINB w protokole oględzin budynku z dnia 7 września 2004 r., tym bardziej, że większość z nich nie dotyczy budowy budynku tylko zagospodarowaniu terenu wokół niego (utwardzenia gruntu). Uznała, że "kuriozalnym jest argument, iż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadnia nakazanie rozbiórki budynku wzniesionego przed uchwaleniem i wejściem w życie tego planu i to w sytuacji niezgodności z przewidzianą w planie linią zabudowy."

Decyzją nr [...] z dnia 19 maja 2015 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił ww. decyzję wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie WINB, po przedłożeniu projektu zamiennego, organ I instancji nie dokonał prawidłowej analizy zgodności przedmiotowego projektu budowlanego z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, co znalazło wyraz w błędnym poinformowaniu inwestora o brakach i nieprawidłowościach projektu budowlanego w wydanych postanowieniach z dnia 3 lutego 2011 r. i z dnia 9 lipca 2014 r. Podkreślił, że przepisy dotyczące projektu budowlanego należy stosować odpowiednio do tych zakresu tych zmian. Wskazał, że wyeliminowanie w trybie art. 36a decyzji o pozwoleniu na budowę, jak w tym przypadku, nie powoduje automatycznego wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji o warunkach zabudowy, analizy, czy projekt budowlany zamienny powinien być zgodny z decyzją o warunkach zabudowy czy też miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] z 2014 r. organ winien był dokonać przed wydawaniem decyzji o obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i niezwłocznie po przedłożeniu przez inwestora takiego projektu, wzywając go odpowiednio do poczynionych ustaleń, do usunięcia nieprawidłowości i braków. Organ odwoławczy podniósł, że postępowanie naprawcze musi mieścić się w ramach inwestycji określonej w decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie której wydano pozwolenie na budowę. Ponadto stwierdził, że PINB nie wskazał, wg jakich przepisów techniczno - budowlanych oceniał przedłożony projekt zamienny. Podzielił uwagi organu I instancji dotyczące nieprawidłowości w projekcie zamiennym, a nadto stwierdził "istotne uchybienia proceduralne mające wpływ na treść rozstrzygnięcia".

W skardze do WSA w Krakowie na powyższą decyzję WINB w K. skarżąca podniosła naruszenie:

1. art. 138 § 2 kpa poprzez niewskazanie przepisów prawa, które zostały naruszone przez PINB w Z. i na czym to naruszenie miałoby polegać, co stanowi o wadliwości uzasadnienia, a tym samym i decyzji, a także doprowadzenie do stanu przewlekłego załatwienia sprawy;

2. art. 136 kpa, art. 107 § 3 kpa poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów uznanych za udowodnione, dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom organ odmówił wiary i mocy dowodowej;

3. art. 6, 7, 10, 11, 12, 80, 61 § 4 kpa, a także art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z uwagi na zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie, co skutkowało dokonaniem błędnej oceny prawnej w sprawie.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniosła brak ustosunkowania się przez organ do zarzutów odwołania, nieuzasadnienie oceny uznania odstępstw za istotne i niewyjaśnienia na czym one polegają.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżąca w dniu 28 sierpnia 2015 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pismo, w którym odniosła się do odpowiedzi organu, wskazując naruszenie przez ten organ art. 15 kpa poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia całości sprawy, a ograniczenie się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji i to w ograniczonym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa.

Skarga skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz decyzji organu I instancji z dnia 1 czerwca 2005 r. znak: [...], tj. decyzji nr [...] oraz decyzji nr [...] - w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. podjęte w trybie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym to przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Skarżąca słusznie, zdaniem Sądu, podniosła, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego nie rozstrzygnął sprawy we własnym zakresie, a tym samym dlaczego uznał, że sprawa powinna być powtórnie rozpoznana przez organ I instancji, tym bardziej, że sprawa toczy się od 6 września 2002 r., a organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia zamiennego projektu budowlanego celem doprowadzenia go do zgodności z nowym planem miejscowym, zgodnie z zaleceniem WINB w poprzedniej decyzji kasacyjnej. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zajął natomiast odmienne stanowisko, uznając że organ I instancji winien sprawdzić zgodność projektu z decyzją wz. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, po przedłożeniu projektu zamiennego, organ I instancji nie dokonał prawidłowej analizy zgodności przedmiotowego projektu budowlanego z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, co znalazło wyraz w błędnym poinformowaniu inwestora o brakach i nieprawidłowościach projektu budowlanego w wydanych postanowieniach z dnia 3 lutego 2011 r. i z dnia 9 lipca 2014 r. Organ odwoławczy podkreślił, iż analizy, czy projekt budowlany zamienny powinien być zgodny z decyzją o warunkach zabudowy czy też miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] z 2014 r., organ winien był dokonać przed wydawaniem decyzji o obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i niezwłocznie po przedłożeniu przez inwestora takiego projektu, wzywając go odpowiednio do poczynionych ustaleń, do usunięcia nieprawidłowości i braków. O ile można się zgodzić z ogólną tezą, że "analizy, czy projekt budowlany zamienny powinien być zgodny z decyzją o warunkach zabudowy czy też miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...], organ winien był dokonać przed wydawaniem decyzji o obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego", to nie można nie zauważyć, że po pierwsze decyzje o obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w niniejszej sprawie wydane zostały w dniu 1 czerwca 2005 r., a zatem dziewięć (a w przypadku gdy te decyzje wydano w 2006 r. to - osiem) lat przed uchwaleniem planu, a po drugie przedmiotowa sprawa była przedmiotem rozpoznania przed WINB, który w decyzji z dnia 28 kwietnia 2009 r. uznał, że decyzja o warunkach zabudowy, na podstawie której wydano pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku, wygasła.

Ponadto podnieść należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa, może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Różnica między dodatkowym postępowaniem uzupełniającym (art. 136 kpa), a koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 kpa) w istocie sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Ustalenie, na podstawie jakich przepisów ma być prowadzona ocena projektu zamiennego ma niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, nie jest jednak okolicznością wykraczającą poza zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie art. 136 kpa. Pamiętać należy, że zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, nie było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa, tylko dlatego, aby organ ponownie ocenił projekt zamienny z decyzją wz, ponieważ w tym zakresie, ewentualne braki, organ mógł uzupełnić w ramach postępowania odwoławczego. W tym zakresie trzeba podzielić argumentację skarżącej o naruszeniu art. 138 § 2 kpa, a także art.107 § 3 kpa poprzez brak wystarczającego wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów uznanych za udowodnione, dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom organ odmówił wiary i mocy dowodowej. Niemniej jednak sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, a także decyzje PINB z dnia 1 czerwca 2005 r. są obarczone tak istotnymi wadami postępowania, że konieczna jest ich eliminacja z obrotu prawnego.

Bezspornym jest fakt, iż postępowanie zakończone decyzją organu i instancji z dnia 8 grudnia 2014 r. dotyczyło kolejnego etapu postępowania legalizacyjnego prowadzonego w oparciu o art. 51 Pb, jakim jest kwestia zatwierdzenia przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego. Organ odwoławczy podniósł, że ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie projektu budowlanego umożliwi inwestorowi uzupełnienie przedłożonego projektu zamiennego w sposób określony przez organ i w razie wykonania obowiązku z decyzji PINB w Z. nr [...] z dnia 1 lipca 2005 r. doprowadzi do zalegalizowania robót wykonanych w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę.

Problem jednak w tym, że pomimo ponad trzynastoletniego trwania postępowania przed organami nadzoru budowlanego w prostej sprawie dotyczącej oceny kilku odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę jednorodzinnego domu mieszkalnego organy te wydały kilkanaście aktów administracyjnych, następnie uchylanych, czy eliminowanych z obrotu prawnego przez stwierdzenie ich nieważności, a nie dokonały podstawowych ustaleń w sprawie, które miały i nadal mają decydujący wpływ na przebieg postępowania naprawczego. W konsekwencji wykonanie okna/okien zamiast luksfer, powiększenie tarasu ziemnego oraz zrealizowanie chodnika i miejsca postojowego na działce doprowadziło do wydania przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki całego obiektu budowlanego, a organ odwoławczy, po raz kolejny, ograniczył się do uchylenia sprawy do ponownego rozpoznania, przedstawiając swoje kolejne, zmienione stanowisko w sprawie. Nigdy jednak żaden z organów nawet nie rozważał, a przynajmniej nie przedstawił takich rozważań i oceny w żadnym wydanym przez siebie akcie administracyjnym, dlaczego stwierdzone odstępstwa uznał za istotne w świetle Prawa budowlanego i jego przepisów wykonawczych oraz ewentualnie, chronionych przepisami prawa interesów osób trzecich. Ocena ta ma podstawowe znaczenie dla przedmiotowej sprawy, a jej brak uniemożliwia kontrolę przez sąd administracyjny, który nie może zastępować organów w jej dokonaniu. Brak oceny, czy stwierdzone odstępstwa od projektu budowlanego są istotne, powoduje, że nie można stwierdzić, czy wybór trybu postępowania naprawczego jest prawidłowy.

Uznanie, bez rozważań i oceny, która poddawałaby się kontroli sądu administracyjnego, że stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego są istotne, budzi poważne wątpliwości sądu w świetle art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym nieistotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę to takie, które nie dotyczą:

1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu;

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji;

3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne;

4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

W ust. 6 art. 36a postanowiono, że projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz jest obowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia, o którym mowa w ust. 5.

W przedmiotowej sprawie organy nie ustaliły, czy i jak projektant zakwalifikował stwierdzone przez organ odstępstwa.

Z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, okoliczność, czy w danej sytuacji inwestor dokonał istotnego bądź nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego wymaga bardzo wnikliwej i wszechstronnej oceny ze strony organu. W przypadku bowiem odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, którego elementem jest projekt zagospodarowania terenu, do odstępstw dochodzi właśnie w granicach tego terenu, co jeszcze, automatycznie nie oznacza, że są to zawsze odstępstwa od projektu i to w dodatku, odstępstwa na tyle istotne, że wymagają opracowania nowego projektu budowlanego. Organy nadzoru budowlanego winny te kwestię wyjaśnić w pierwszej kolejności, oceniając każde stwierdzone odstępstwo, uwzględniając, że jedynie okna i taras objęte były zatwierdzonym projektem budowlanym, natomiast wykonie chodnika i miejsca postojowego nie było nim objęte. Organ zatem powinien rozważyć, czy zrealizowanie chodnika i miejsca postojowego ocenić należy w ogóle jako odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a jeżeli tak – to czy istotne. Pamiętać należy, że odstąpienia od projektu, niezależnie od tego, czy są istotne, czy też nie, dotyczą jedynie takiego rodzaju obiektu budowlanego (oraz jego cech i parametrów), na który udzielone zostało pozwolenie na budowę, a w niniejszej sprawie pozwolenie na budowę obejmowało budowę domu mieszkalnego, a nie budowę chodnika, czy też miejsca postojowego. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na wyrok NSA z dnia z dnia 8 lipca 2011 r. II OSK 1152/10, w którym stwierdzono, że "skoro inwestycja polegająca na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków ze względu na jej charakter nie musi być realizowana na podstawie pozwolenia na budowę, lecz wystarczające jest jej zgłoszenie organowi architektoniczno - budowlanemu, to oczywiste jest, że nie można wymagać od inwestora, aby zamiast dokonać zgłoszenia, wystąpił o zmianę decyzji w sprawie pozwolenia na budowę". Wydaje się zatem, że realizacja chodnika, czy miejsca postojowego, bez dokonania stosownego zgłoszenia, nie powinna być kwalifikowana jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę, a zatem ich legalizacja w przyjętym trybie nie jest właściwa.

Co do pozostałych stwierdzonych w sprawie odstępstw, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela zaprezentowany w literaturze i orzecznictwie pogląd, że to, czy w danym przypadku odstąpienie od projektu zostanie uznane za "istotne odstąpienie", zależy od okoliczności sprawy (Komentarz do art. 36a ustawy Prawo budowlane, red. Z Niewiadomski, Wyd. C.H. Beck, Wydanie 3, Warszawa 2009 r., System Informacji Prawnej Legalis oraz powołany tam wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2004 r. sygn. akt IV SA 3274/02, a także np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1112/13, czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2069/12). Ponadto, jak podniósł w wyroku z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1061/11 Naczelny Sąd Administracyjny, ocena ustalonych przez organy administracji odstępstw od projektu budowlanego, warunków pozwolenia na budowę i prawidłowości nałożenia na inwestora obowiązków musi być dokonana w kontekście celu, jakim jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (wszystkie powołane orzeczenia dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzić też należy, że organy nie oceniły "istotności" stwierdzonych odstępstw z punktu widzenia wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (np. konieczność zachowania powierzchni biologicznej), obowiązujących przepisów technicznych czy ze względu na poszanowanie interesów osób trzecich.

Prawo budowlane przewiduje różne tryby legalizacji samowoli budowlanej, a w realiach rozpoznawanej sprawy nie da się jednak jednoznacznie stwierdzić, jak uczynił to organy, że zastosowanie znajdzie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, a nie np. art. 51 ust. 1 pkt 2, który przewiduje nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych (w związku z art. 51 ust. 7) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (nie pozwoleniem na budowę), przy równoczesnym określeniu terminu ich wykonania.

Nie ulega wątpliwości, że zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wymaga stwierdzenia, że miało miejsce istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Dopiero po ustaleniu tej okoliczności organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Projekt budowlany zamienny jest sporządzany w konkretnym celu przewidzianym w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje - w razie zakończenia budowy - decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Tak wydawana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne i oznacza zaakceptowanie inwestycji. Wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny odpowiada decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a to z kolei oznacza, że organ może wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany jedynie w sytuacji zgodności tego projektu z przepisami prawa budowlanego i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli taki obowiązuje. Postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy art. 51 Pb jako postępowanie naprawcze, a więc zmierzające do przywrócenia porządku prawnego, winno opierać się na aktualnie obowiązujących przepisach prawa, w tym także w zakresie ładu przestrzennego. Nie można jednak pominąć daty budowy obiektu oraz faktu, że został on wybudowany na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, poprzedzonego decyzją wz. Jeżeli zatem odstępstwo od pozwolenia na budowę nie dotyczy usytuowania obiektu, czy innych warunków określonych w decyzji wz, to nie można inwestorowi po zakończeniu budowy zarzucać, że zrealizował inwestycję zgodnie z decyzją wz i opartym na niej pozwoleniem, a niezgodnie z miejscowym planem miejscowym później uchwalonym.

W przedmiotowej sprawie organy nie stwierdziły braku zgodności wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z warunkami wydanego pozwolenia na budowę w zakresie jego usytuowania na działce, a zatem późniejsze postanowienia planu miejscowego nie mają w tym zakresie znaczenia dla legalizacji dokonanych odstępstw dotyczących okien i tarasu.

Z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, że przed wydaniem decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, organ musi podjąć następujące czynności:

1) szczegółowo ustalić, czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił;

2) ocenić, czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego;

3) ocenić, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zastępczego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej, istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych.

W ocenie Sądu, w tej sprawie organ administracji, nakładając obowiązek sporządzenia projektu zamiennego, w ogóle nie rozważył, czy stwierdzone odstępstwa mają charakter istotny, ale też nie zastanowił się, czy sporządzenie prawidłowego projektu budowlanego zamiennego w ogóle będzie dopuszczalne i doprowadzi do legalizacji obiektu. Nie rozważył też, czy nie należy nałożyć na inwestora (jedynie lub również) wykonania określonych obowiązków celem doprowadzenia budynku do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, a tym samym do jego legalizacji. Organ winien uwzględnić, że nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego stanowi jeden z ostatnich etapów postępowania naprawczego i winien on wynikać z oceny organu administracji co do możliwości prawidłowego sporządzenia takiego projektu, który następnie zostanie zatwierdzony decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego). Trafnie podnosi się w orzecznictwie sądowym, że projekt budowlany nie jest jedynie formą inwentaryzacji robót budowlanych, ale jest on sporządzany w konkretnym celu, wskazanych w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, tj. celem wydania decyzji - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (np. uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 411/13 - LEX nr 1359080). Organ nie rozważył, czy nie należy najpierw, ze względu na obowiązujące przepisy Prawa budowlanego i przepisy techniczne nakazać inwestorowi wykonanie określonych robót, które umożliwią sporządzenie projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszą akceptację.

W tym miejscu należy podnieść, że w aktach administracyjnych sprawy znajdują się dwie decyzje PINB w Z. z dnia 1 czerwca 2005 r. znak: [...], tj. decyzja nr [...] oraz nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (k. 66 akt I inst. i k. 60 a.a II inst. oraz k. 65 akt I inst.), przy czym data pierwszej z nich została ręcznie zmieniona co do roku, a na drugiej widnieje data 01.06.2005 r., nadpisano nad nr [...] numer [...], a na odwrocie potwierdzono odbiór tej decyzji w dniu 2.06.2006 r.

Ponadto zwrócić należy uwagę, że organy nie oceniły podanej w projekcie zamiennym z września 2006 r. (branża: projekt architektoniczno - budowlany) informacji z dnia 7 sierpnia 2007 r., że w otworze okiennym w elewacji zachodniej zaprojektowano (rys. nr 10) "pustak szklany o odporności ogniowej El 30", podczas gdy w ekspertyzie technicznej budynku inż. W. D. (k.53-56 a.a) stwierdzono, że okno od strony zachodniej zastąpione zostanie oknem o odporności ogniowej El30 firmy Al.-Tech., a w opinii inż. K. P. - że wypełnienie otworów w ścianie od strony działki [...] powinno posiadać klasę odporności ogniowej El 30 (k. 95 a.a).

Jeżeli w przedmiotowej sprawie, po wyjaśnieniu ww. kwestii organu dojdą do przekonania, że projekt budowlany zamienny jest jednak konieczny do zalegalizowania dokonanych odstępstw, organy będą musiały wziąć pod uwagę treść art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) i przyjąć, jak wskazał WINB w zaskarżonej decyzji, że decyzja wzizt ma nadal znaczenie w sprawie ponieważ na jej podstawie wydana została ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (por. np. wyroki NSA: z 10 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 350/11 i 27 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2617/13). Organ odwoławczy prawidłowo zatem przyjął, że nie ma podstaw do stosowania zapisów miejscowego planu przy ocenie odstępstw od projektu budowlanego. Relacje pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy a miejscowym planem wyjaśnił NSA w ww. wyroku z dnia 27 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2617/13. Zwrócić należy uwagę, że w aktach sprawy brak załącznika graficznego decyzji wzizt.

Z kolei przy ocenie projektu zamiennego organy winny wziąć pod uwagę, czy jego rozwiązania nie naruszają uzasadnionych i chronionych przepisami interesów osób trzecich i spełniają warunki określone w przepisach prawnych, w tym przepisach techniczno - budowlanych. Pomocne, przy powyższych rozważaniach, będzie stanowisko NSA wyrażone w końcowej części uzasadnienia wyroku NSA z dnia 27 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2617/13. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela w całości pogląd, że jeżeli odstąpienie od warunków technicznych nie wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym, np. wprowadzeniem groźby pożaru, to nie ma przeszkód do zatwierdzenia projektu zamiennego.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że sprawa wymaga oceny faktycznej i prawnej od podstaw, ponieważ organy nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego w sprawie naruszając przepisy postępowania określone w art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa, a także przepisy prawa materialnego - art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Takie naruszenia skutkowały, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak również, na zasadzie art. 135 ppsa, decyzji PINB w Z. nr [...] z dnia 1 czerwca 2005 r. znak: [...] oraz nr [...] z dnia 1 czerwca 2005 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, ponieważ w tej sprawie miało miejsce naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), jak i naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa). Uchylenie decyzji PINB w Z. nr [...] i nr [...] z dnia 1 czerwca 2005 r. znak: [...] Sąd uznał za niezbędne do końcowego załatwienia sprawy.

Ponownie prowadząc postępowanie w sprawie, organ I instancji winien wziąć pod uwagę wszystkie ww. uwagi oraz w pierwszej kolejności ustalić, czy odstępstwa dotyczące okna (o ile jeszcze istnieją) i tarasu są "istotne", a w związku z tą oceną wybrać tryb postępowania naprawczego z art. 51 ust. 1 pkt 2 czy z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb. Organ winien też uwzględnić wynik toczącego się przed GINB postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jednej z decyzji nakładającej na nią obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego o nr [...] z dnia 1 czerwca 2005 r. Co do oceny wykonanego na działce chodnika i miejsca postojowego, organy winny ocenić, czy w ogóle mamy, w ich przypadku, do czynienia z odstępstwami od projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, mając na uwadze, że zgodnie z art. 51 ust. 7 Pb przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Wskazać należy również, że zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Niewątpliwie uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i uzasadnienia aktów prawnych organu I instancji powyższych wymogów nie spełnia, na co słusznie wskazała też skarżąca. Organy opisują przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, natomiast w ogóle nie ustaliły i nie oceniły istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Nie oceniły np. znajdujących się w aktach sprawy opinii dotyczących przepisów przeciwpożarowych. Nie dokonały, jak już podkreślono wyżej, wnikliwej oceny charakteru dokonanych odstępstw, a w związku z tym nie uzasadniły też zastosowania art. art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb. Organy nie odniosły się też w uzasadnieniach swoich decyzji wyczerpująco do zgłaszanych przez inwestora zarzutów zgłaszanych w trakcie postępowania.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej w zakresie nieprawidłowości w prowadzeniu procesu naprawczego, stwierdzić należy, iż istotnie postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych może być wydane w sprawie jedynie jeden raz i traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1, niemniej jednak podnieść należy, że w przedmiotowej sprawie, wobec zakończenia budowy (a tak ustaliły organy i podała skarżąca), wydawanie postanowienia o wstrzymaniu zakończonych już robót budowlanych było i zbędne i bezprzedmiotowe, a wydanie drugiego postanowienia – dodatkowo pozbawione było podstawy prawnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 2952/13). Wydanie więc postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych, oprócz wpływu na negatywną ocenę działań PINB w Z., nie miało wpływu na rozstrzygniecie sprawy. Również zgłoszenie zakończenia robót budowlanych i niezgłoszenie w terminie sprzeciwu nie stanowi przeszkody do wszczęcia i prowadzenia postępowania naprawczego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2713/13).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ppsa, Sąd orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania (zwrot uiszczonego wpisu od skargi) orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.