Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2078/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka ( spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2018 r. sprawy ze skarg A. G. i R. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w postępowaniu wznowieniowym oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332), po rozpatrzeniu odwołań A. G., R. B. i W. P., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], uchylającą – we wznowionym postępowaniu - decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], stwierdzającą zdatność do użytku i udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku sprężarki zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...] oraz umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie w/w obiektu budowlanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.

Rozstrzygnięcie to wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ww. decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stwierdził zdatność do użytku i udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku sprężarki zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...].

W dniu [...] września 2016 r. organ powiatowy wydał postanowienie o wznowieniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] stycznia 2016 r. w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Pismem z dnia [...] października 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wezwał uczestników postępowania do przedstawienia w wyznaczonym terminie dowodów na okoliczność daty budowy budynku sprężarki.

Decyzją z dnia [...]maja 2017 r. nr [...] organ I instancji uchylił decyzję własną z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie pozwolenia na użytkowanie oraz umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie w/w obiektu budowlanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.

Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy organ odwoławczy, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, wynika, że budynek sprężarki został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. [...] Sp. z o.o. wystąpiła do organu powiatowego z wnioskiem o jego zalegalizowanie. Czas budowy przedmiotowego obiektu budowlanego – w 1994 r. - został ustalony na podstawie pisemnych oświadczeń R.B., A. G. i W. P., złożonych w dniu [...] kwietnia 2015 r. pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Organ wyjaśnił, że przy ustaleniu stanu faktycznego kluczowe znaczenie przypisano ww. oświadczeniom stron, gdyż w zasobie Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii brak było zdjęć lotniczych tego terenu z 1994 r. lub 1995 r., natomiast na załączonych zdjęciach lotniczych z 1990 r. przedmiotowego obiektu nie było, co pozwalało uznać oświadczenia odwołujących się o dacie wybudowania budynku sprężarki za wiarygodne.

Jednakże, w związku z pozyskaniem w dniu [...] maja 2016 r. z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii zdjęcia lotniczego wykonanego w 1997 r., obejmującego obszar, na którym znajduje się działka o nr ew. [...]obrębu [...] położona przy ul. [...]w [...], z którego wynika, że budynku sprężarki w tym czasie na ww. działce nie było, organ I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...] wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...].[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodził się z organem I instancji, że ujawnienie nowego dowodu w postaci przedmiotowego zdjęcia lotniczego z 1997 r. kazało przyjąć, iż data budowy budynku sprężarki ustalona w oparciu o pisemne oświadczenia uczestników postępowania jest inna, niż to przyjęto w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Nowy dowód wskazuje, że przedmiotowy budynek gospodarczy powstał po 1997 r., a nie - jak wskazywał zebrany uprzednio materiał dowodowy - przed dniem 1 stycznia 1995 r. Zdjęcie lotnicze z 1997 r. wraz z pismem Głównego Geodety Kraju z dnia [...].05.2016 r., stanowiącym licencję nr [...] , jest dowodem nowym, bowiem jak wynika z treści decyzji nr [...]- został on doręczony organowi I instancji w dniu [...] maja 2016 r., a zatem po wydaniu decyzji nr [...]. Dowód ten jest istotny dla sprawy, gdyż ujawnia nowe okoliczności faktyczne, od których uzależniony jest tryb postępowania, nie był on znany organowi powiatowemu przed wydaniem decyzji nr [...], ale istniał w momencie wydania tej decyzji. Wobec zaś tego, że budowa budynku sprężarki nie została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. do legalizacji tego budynku wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej nie znajdują zastosowania. Przedmiotowa samowola budowlana powinna podlegać procedurze legalizacyjnej określonej w przepisach art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r.

Organ odwoławczy zauważył, że istniejący budynek sprężarki zlokalizowany jest w południowej części działki przy budynku oznaczonym nr [...] na inwentaryzacji załączonej do ekspertyzy technicznej budynku sprężarki sporządzonej przez mgr. inż. arch. M. W. i tech. bud. S. O.. Na fotografii z 1997 r. teren ten jest zadrzewiony. Organ stwierdził, że nie jest możliwe, aby obiekt wielkości budynku będącego przedmiotem postępowania był niewidoczny na zdjęciu lotniczym. Organ podkreślił, że pozyskane zdjęcie lotnicze z 1997 r. stanowi dokument urzędowy, czyli dowód o zwiększonej mocy dowodowej.

W świetle powyższego - w ocenie [...] WINB - organ powiatowy w wystarczający sposób wykazał zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a tym samym podstawy do uchylenia dotychczasowej decyzji nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie, wydanej na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w następstwie przyjęcia, że samowola budowlana została zrealizowana przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r., co w istocie nie miało miejsca.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano również, że organ powiatowy w toku wznowionego postępowania wezwał uczestników postępowania do przedstawienia dowodów na okoliczność daty budowy przedmiotowego budynku sprężarki. W odpowiedzi, Burmistrz Miasta [...]przedłożył poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię protokołu z dnia [...] października 2016 r., sporządzonego na okoliczność złożenia oświadczenia przez J. B., który poinformował, że w okresie, kiedy pełnił funkcję zastępcy Burmistrza Miasta [...]w latach 1990 - 1994 oraz Burmistrza Miasta [...] w latach 1994 - 2000, spółka [...] Sp. z o.o. współpracowała z Miastem [...] w zakresie realizacji zlewni ścieków, uruchomionej w 1991 r. Oświadczył ponadto, że w tym okresie w/w Spółka rozbudowywała własną infrastrukturę oraz modernizowała budynki i inne obiekty budowlane, z których większość była już użytkowana, gdy obejmował funkcję zastępcy burmistrza. Wskazał, że w tym okresie użytkowane były już m.in. budynki: biurowy, gospodarczy, magazynowy, socjalny a także funkcjonowały silosy, waga oraz zbiorniki i inne urządzenia niezbędne do funkcjonowania firmy.

Organ odwoławczy uznał jednak, że skoro organ powiatowy na dzień orzekania w postępowaniu wznowieniowym dysponował nowym dowodem, potwierdzającym, że budynek sprężarki nie został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r., lecz po dacie wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, to prawidłowe jest stanowisko, że do legalizacji tego obiektu zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., a nie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., na podstawie których wydano decyzję nr [...]. Stwierdzenie przez organ prowadzenia postępowania administracyjnego w niewłaściwym trybie powinno skutkować jego umorzeniem i wszczęciem postępowania w trybie właściwym.

Zdaniem organu, kwestionując wartość dowodową zdjęcia lotniczego z 1997 r. wnoszący odwołanie nie wykazali się inicjatywą przy przedstawianiu dodatkowych dowodów na poparcie swoich twierdzeń, iż obiekt budowlany został wybudowany pod reżimem Prawa budowlanego z 1974 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, iż ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki prawne. Oznacza to, że obowiązek poszukiwania dowodów ciąży nie tylko na organie administracji, ale obarcza on także stronę, która w swym dobrze rozumianym interesie powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. Zatem inicjatywa dowodowa musi być w tym zakresie przejawiana nie tylko przez organ, ale również przez stronę postępowania. W sytuacji pozyskania przez organ orzekający w sprawie materiału o większej mocy dowodowej niż oświadczenia uczestników postępowania, nie jest rzeczą tego organu dalsze poszukiwanie materiału dowodowego, który miałby stanowić ewentualne zaprzeczenie dotychczasowym ustaleniom tylko dlatego, że zebrany do tej pory materiał dowodowy jest niekorzystny dla stron postępowania, które się z nim nie zgadzają. Zdaniem organu odwoławczego, jakość zdjęcia z 1997 r. jest wystarczająca dla stwierdzenia stanu faktycznego dotyczącego przedmiotowego budynku i zabudowy działki.

Jednobrzmiące skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. G. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 2078/17) i R. B.(sprawa zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 2079/17), dalej jako: skarżący, wnosząc o:

1) uchylenia zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz rozstrzygnięcie w trybie art. 134 p.p.s.a., ewentualnie o

2) stwierdzenie zaskarżonej decyzji za niedopuszczalną z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w efekcie umorzenie postępowania w sprawie,

3) zasądzenie - w razie uwzględnienia skargi - zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw na rzecz skarżących zgodnie z art. 200 p.p.s.a..

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

a) art. 16 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione i nieracjonalne wzruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej w oparciu o pozyskany w bliżej nieuzasadnionych okolicznościach oraz z bliżej nieokreślonych powodów dowód z rzekomej "fotografii lotniczej wykonanej w 1997 r.", o którą organ zgłosił się po ponad roku od dnia uprawomocnienia się decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr. [...];

b) art. 8 k.p.a. — poprzez podejmowanie destrukcyjnych działań mających na celu pogłębienie braku zaufania obywateli względem organów administracji publicznej, a polegało na poszukiwaniu wszelkimi metodami dowodów na wzruszenie zasadnej decyzji administracyjnej przypuszczalnie celem polepszenia wyników statystycznych wskazujących na rzekomo aktywne i skuteczne prowadzenie postępowań administracyjnych;

c) art. 7 k.p.a. - poprzez nieobiektywne i fragmentaryczne oparcie zaskarżonej decyzji administracyjnej o niepełnowartościowy, wybiórczy materiał dowodowy, nieuzasadnioną odmowę dania wiary zgromadzonym w sprawie innym dowodom niż: "zdjęcie lotnicze z 1997 r." (niepotwierdzone protokołem jego wykonania i celem jego wykonania), w tym dowodom z zeznań: A. G., R. B., W.P., dowodom z dokumentów sporządzonych przez wykwalifikowane do tego osoby: S. O., a także nieprzeprowadzenie ważkich i niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia dowodów, w tym dowodu z przesłuchania w charakterze świadków J. B. oraz S. O..

Uzasadniając skargi skarżący wyjaśnili, że zdaniem organów "ważnym", choć jedynym dowodem do wznowienia postępowania administracyjnego było zdjęcie lotnicze z roku 1997, którego nie było na dzień wydawania decyzji przez PINB nr [...]z dnia [...] maja 2017 r. W ocenie skarżących "niezwykła i niezrozumiała wydaje się być jednak przyczyna, dla której urzędnik niższego szczebla formalnie w osobie T. W. (a w rzeczywistości K. S. wg oświadczenia pełnomocnika [...] Sp. z o.o.) podjął decyzję o pozyskanie "zdjęcia lotniczego" ponad rok od daty uprawomocnienia się w/w decyzji celem "uzyskania" dowodu mającego podważyć prawomocne orzeczenie". Zdjęcie lotnicze z roku 1997, stanowiące wyłączną podstawę wznowienia postępowania - jest przez skarżących kwestionowane i domagają się oni "uzupełnienie w/w zdjęcia o protokół jego wykonania i cel przeznaczenia. Tłumaczenia urzędnika, że przedmiotowe zdjęcie "uzyskał" w dniu [...] maja 2016 r. (a decyzje o wznowieniu postępowania wydano dn. [...].03.2017 r.) nie wydaje się być, zdaniem skarżących, wiarygodne. Skarżący wskazali, iż domagają się uzupełnienie akt sprawy o protokół wykonania zdjęcia lotniczego z 1997 r. i jego przeznaczenie. Podnieśli, że jakość przedmiotowego zdjęcia jest niedostateczna, nie widać na nim żadnych szczegółów, obraz jest zmazany i niezidentyfikowany.

W odpowiedzi na skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Sprawy objęte skargami A. G. oraz R. B., jako dotyczące tej samej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r., na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrola objętych skargą rozstrzygnięć organów administracji publicznej obu instancji tego rodzaju wad, uzasadniających uwzględnienie wniesionych skarg, nie wykazała.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, prawidłowe jest wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zasadności uchylenia przez organ I instancji we wznowionym postępowaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]stycznia 2016 r., nr [...], stwierdzającej zdatność do użytku i udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku sprężarki zlokalizowanego na działce o nr ew. [...]obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...] oraz o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie w/w obiektu budowlanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.

Odnosząc się w pierwszym rzędzie do zaistnienia w tej sprawie podstawy do wznowienia podstępowania przypomnieć należy, że przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego określa art. 145 § 1 k.p.a., który w pkt 5 stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że powyższy przepis uzależnia zaistnienie przesłanki wznowienia od spełnienia łącznie czterech odrębnych warunków : 1) ujawnienia nowych okoliczności faktycznych lub dowodów, 2) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody muszą mieć charakter istotny, 3) powinny one istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej, 4) nie powinny one były być znane organowi, który wydał decyzję. Odnośnie do pierwszego warunku wskazuje się, że wznowienie postępowania powinno następować nie tylko z uwagi na wyjście na jaw nowych dowodów, ale także z uwagi na wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych, przy czym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów również po wydaniu decyzji ostatecznej, jeżeli wnioski z tych dowodów wynikające dotyczą faktów mających miejsce przed wydaniem tejże decyzji. W rezultacie wznowić postępowanie i przeprowadzić merytoryczne postępowanie należy także wtedy, gdy wprawdzie nowe dowody powstały po wydaniu decyzji, ale ujawnione równocześnie zostaną wynikające z nich nowe dla sprawy okoliczności faktyczne, o których organ w chwili wydawania kwestionowanej decyzji nie wiedział (por. wyroki NSA z dnia 18 maja 2017 r. sygn. I OSK 45/17; z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. I OSK 1961/15). Cechę istotności nowych dowodów lub okoliczności faktycznych należy z kolei odnosić do oceny ich znaczenia dla sprawy. Uwzględniając zakres przedmiotowy podstawy faktycznej decyzji administracyjnej, przyjąć trzeba, że istotnością cechować się mogą tylko fakty prawotwórcze, a więc okoliczności, które ze względu na treść stosowanej normy administracyjnego prawa materialnego, mogły mieć wpływ na wynik sprawy, mogąc doprowadzić do wydania odmiennego rozstrzygnięcia.

Odnosząc powyższe wnioski do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że organy niewadliwie zidentyfikowały w tej sprawie istnienie podstawy do wznowienia postępowania. Podstawę wznowienia postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. i zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku sprężarki zlokalizowanego na działce o nr ew. [...]obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...], stanowiło pozyskanie przez organ I instancji po wydaniu tej decyzji, w dniu [...] maja 2016 r., wykonanego w dniu [...] sierpnia 1997 r. zdjęcia lotniczego obrazującego ówczesny stan zagospodarowania ww. działki. Pozyskany dowód ujawnia, że budynku sprężarki w tym czasie na ww. działce nr ew. [...] z obrębu [...] nie było. Ustalenie to ma ten skutek, iż wskazuje na prowadzenie i zakończenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepisy niewłaściwej ustawy (tj. Prawa budowlanego z 1974 r.). Zgodnie bowiem z art. 108 Prawa budowlanego z 1994 r., ustawa ta weszła w życie w dniu 1 stycznia 1995 r. W związku z powyższym od tej daty przepisy dotychczasowe, tj. przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., mogły być stosowane wyłącznie na zasadzie zezwolonego nową ustawą wyjątku. Wyjątek ten ustanowiony został w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., wyłączającym zastosowanie art. 48 tej ustawy wyłącznie do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów nowa ustawa każe stosować przepisy dotychczasowe. W związku z treścią art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., ustalenie daty zakończenia budowy budynku objętego procedurą legalizacyjną ma kluczowe znaczenie dla prawidłowego określenia, w oparciu o przepisy którego aktu prawnego, tj. Prawa budowlanego z 1974 r. czy Prawa budowalnego z 1994 r., nastąpić mogła legalizacja tego obiektu. Ddeterminuje zatem tryb postępowania oraz zasady legalizacji tego obiektu. Nie budzi wątpliwości, że sposób doprowadzenia samowoli budowanej do stanu zgodności z prawem na gruncie przepisów obecnie obwiązującego Prawa budowlanego został ukształtowany odmiennie, niż w Prawie budowlanym z 1974 r. Dostrzec trzeba, że postępowanie legalizacyjne prowadzone na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r. cechuje się mniejszym rygoryzmem niż postępowanie legalizacyjne prowadzone w trybie obecnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zdjęcie lotnicze z 1994 r., w którego posiadanie organ I instancji wszedł po wydaniu decyzji z [...] stycznia 2016 r., pomimo że zostało sporządzone w 1997 r., stanowiło dowód ujawniający nowe istotne okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r., nieznane organowi. Istotność tego dowodu, wskazującego na powstanie budynku sprężarki po dniu [...] sierpnia 1997 r., organy słusznie powiązały z koniecznością rozważenia objęcia z tego względu działania sprawców samowoli budowlanej procedurą określoną w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Wynikająca z nowo ujawnionego dowodu nowa okoliczność - nieistnienie przed dniem [...]sierpnia 1997 r. (a zatem również przed [...] stycznia 1995 r.) budynku sprężarki ma decydujące znaczenie przy ustaleniu trybu i warunków jego legalizacji, z uwagi na konieczność przyjęcia odmiennej podstawy prawnej dla prowadzonego postępowania oraz jego rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego prawidłowość wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją z [...] stycznia 2016 r. wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie budzi. Sąd potwierdza, że postępowanie w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie zostało przez organ prawidłowo wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Nie budzi ponadto zastrzeżeń Sądu wynik wznowionego postępowania administracyjnego – uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji budynku sprężarki prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Organy zasadnie przyjęły, że zdjęcie lotnicze z 1997 r. jest na tyle rzetelnym i przekonującym w swej treści środkiem dowodowym, że należało przyznać mu decydujące znaczenie przy ustalaniu daty samowolnie wybudowanego budynku sprężarki. Wbrew zarzutom skargi, jakość materiału zdjęciowego na załączonej do akt sprawy płycie CD, analizowanego również Sąd, pozwala w sposób jednoznaczny zidentyfikować stan zabudowy na działce o nr ew. [...]obrębu [...], położonej przy ul. [...]w [...] w dacie wykonania zdjęcia oraz potwierdzić nieistnienie na niej w dniu [...] sierpnia 1997 r. budynku objętego postępowaniem legalizacyjnym, co skutkować musiało uchyleniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydanej na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Szczególna wartość dowodowa tego środka dowodowego wynika z faktu, że stanowi on tzw. zobrazowanie lotnicze, które stanowią część państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, prowadzonego przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej (art. 2 pkt. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz.U. z 2017 r. poz. 2101), z którego ograny nadzoru budowlanego mogą korzystać na zasadzie licencji (art. 40c ust. 1 ww. ustawy), wykonując swoje kodeksowe obowiązki: podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Wyjaśnia to zarazem wystarczająco, w ocenie Sądu, genezę i główne "przeznaczenie" przedmiotowego zdjęcia, incydentalnie, ale oficjalnie wykorzystanego dla celów postępowania legalizacyjnego.

Dostrzec trzeba i to, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Kwestia daty budowy budynku sprężarki w toku postępowania administracyjnego była od początku mocno eksponowana, skarżącym nie uniemożliwiono podważenia mocy dowodowej materiału z zasobu państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Czynione przez skarżących próby zakwestionowania tego środka dowodowego, którego obiektywizm wynika m.in. z jego pochodzenia oraz tego, że bezpośrednio obrazuje on stan zabudowy w dacie [...] sierpnia 1997 r., uznane zostać musiały za nieskuteczne z racji tego, że skarżący nie przedstawili żadnego wiarygodnego dowodu, który podważałby dokonane przez organ ustalenia faktyczne. Rodzaj pozyskanego przez organ I instancji materiału źródłowego nie pozwala, jak chcą tego skarżący, priorytetowego znaczenia w tej sprawie nadać wyjaśnieniom stron, lokujących zakończenie budowy budynku sprężarki przed [...] stycznia 1995 r., czy też "pominiętym" zeznaniom świadków, które, w ocenie Sądu, nowych okoliczności do sprawy by nie wniosły. Zauważyć trzeba, że dowód z przesłuchania stron jest środkiem dowodowym posiłkowym, co wynika z tego, że jest on dopuszczalny w postępowaniu administracyjnym w przypadku, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 86 k.p.a.). W świetle ujawnionego dowodu w postaci zdjęcia lotniczego wyjaśnienia stron, jako osób bezpośrednio zainteresowanych tym, by w sposób jak najkorzystniejszy zalegalizować popełnioną samowolę budowlaną, jak trafnie podniosły organy, tracą na wiarygodności.

W konsekwencji powyższego należało stwierdzić, że skoro prawidłowo ustalony przez organy stan sprawy wskazywał na realizację samowoli budowlanej w dacie obowiązywania Prawa budowlanego z 1994 r., wyłączając tym samym możliwość jej legalizacji na zasadzie wyjątku przewidzianego w art. 103 ust. 2 tej ustawy, to za prawidłowe uznać należało uchylenie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. we wznowionym postępowaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r., wydanej na podstawie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nie miał bowiem w tej sprawie zastosowania.

Stwierdzenie zaś przez organ, że postępowanie prowadzone było w niewłaściwym trybie prawidłowo skutkowało uchyleniem przez organ powiatowy decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. o pozwoleniu na użytkowanie i umorzeniem postępowania. Procedura legalizacyjna budynku sprężarki powinna być prowadzona na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r.

W odniesieniu do zarzutu skarżących dotyczącego nieuprawnionego podjęcia przez organ I instancji z urzędu czynności, które doprowadziły do wzruszenie trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.) w związku z pozyskaniem z inicjatywy własnej organu dowodu stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, czym zdaniem skarżących organ naruszył również art. 8 k.p.a., Sąd stwierdza, iż wbrew zapatrywaniu skarżących, nie można w działaniu organów w tej sprawie dopatrzyć się sprzeniewierzenia zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzące zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), jak i naruszenia art. 16 k.p.a. Zauważyć trzeba, że kodeks postępowania administracyjnego reguluje przede wszystkim ogólne postępowanie administracyjne o charakterze jurysdykcyjnym, w którym organ rozstrzyga o indywidualnej sprawie w formie decyzji administracyjnej. Sfera faktycznych działań organu administracji publicznej obejmuje jednak również działania inne niż jurysdykcyjne (tu: czynności podejmowane przez organ przed wszczęciem z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania w ramach których organ pozyskał materiał dowodowy z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego). Związanie organów administracji publicznej zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.) obejmuje wymóg zapewnienia, by podjęte decyzje ostateczne pozostawały zgodne z prawem, toteż czynności faktyczne organów, które należy traktować jako zmierzające do zweryfikowania prawidłowości decyzji ostatecznych, w ocenie Sądu, nie stanowią usprawiedliwionej podstawy zarzutu działania organów z naruszeniem prawa. Wynikające z art. 7 Konstytucji zobowiązanie organów władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa w przypadku stwierdzenia naruszenia wydaną decyzją prawa wymaga od organów podjęcia czynności zmierzających do usunięcia jej z obrotu prawnego jako decyzji wadliwej, nawet gdy stała się już ostateczna.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.