Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 938/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 25a, art. 64 ust. 1, art. 64c, d, f, art. 140aa ust. 1, art. 140ab ust. 1 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. L. Sp. z o.o. Sp. k. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 2361/18 w sprawie ze skargi T. L. Sp. z o.o. Sp. k. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz T. L. Sp. z o.o. Sp. k. w Ł. 3475 (trzy tysiące czterysta siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2361/18, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę T. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Ł. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. W dniu 11 października 2017 roku w miejscowości J. na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli czteroosiowy samochód ciężarowy marki M., którym przewożony był piasek z miejscowości W. do miejscowości J. Załadowcą przewożonego towaru była skarżąca. Przebieg kontroli utrwalono protokołem z dnia 11 października 2017 r. Naruszenie stwierdzono w wyniku przekroczenia dopuszczalnego nacisku na tylnej podwójnej osi napędowej, dopuszczalnej masy całkowitej czteroosiowego samochodu ciężarowego. Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w dniu [...] lipca 2018 r. decyzją nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 15 000 złotych za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII.

Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2018 r. W uzasadnieniu wskazał, że samochód ciężarowy poruszał się po drodze krajowej nr [...] na odcinku W.-J. i przekraczał dopuszczalny nacisk na tylnej podwójnej osi napędowej, dopuszczalną masę całkowitą. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, dopuszczalna masa całkowita pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 2-20, nie może przekraczać w przypadku pojazdu samochodowego o liczbie osi większej niż trzy-32 tony. Zgodnie z § 5 ust 1 pkt 6 lit. c) w/w rozporządzenia, dopuszczalny nacisk osi nie może przekraczać w przypadku grupy osi składającej się z dwóch osi napędowych, przy odległości(d) między osiami składowymi nie mniejszej niż 1,30 m i nie większej niż 1.80 m lub w przypadku pojazdów, o których mowa w § 4 ust. 2, nie większej niż 2.00 m (1.30 < d < 1,80 lub 2,00) - 18 ton; dopuszcza się 19 ton. jeżeli oś napędowa jest wyposażona w; koła bliźniacze lub koła pojedyncze wyposażone w szerokie opony (typu "Super Single") i zawieszenie pneumatyczne lub równoważne o który m mowa w § 5b, albo jeżeli każda z osi napędowych jest wyposażona w koła bliźniacze, a największy nacisk każdej z tych osi nie przekracza 9,5 tony.

Organ podkreślił także, że miejsce kontroli legitymowało się geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą stanowiska do ważenia pojazdów ciężarowych przy A. w B. Pojazd został zważony za pomocą wagi samochodowej do ważenia pojazdów w ruchu o VM 1.2 i nr fabr. 30/15 producenta Tenzovachy s.r.o., która w dniu kontroli legitymowała się świadectwem legalizacji pierwotnej wydanym przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w Bydgoszczy dnia [...] grudnia 2015 r. z datą ważności do dnia [...] grudnia 2017 r. Kierowca został również poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach.

W dniu kontroli w/w samochodem ciężarowym wykonywano przejazd z ładunkiem piasku (ładunek podzielny). Stosownie do art. 2 pkt 35 lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm.; dalej jako: "u.p.r.d."), ładunek niepodzielny, to taki ładunek, który bez niewspółmiernie wysokich kosztów lub ryzyka powstania szkody nie może być podzielony na dwa lub więcej mniejszych ładunków. A contrario, ładunek podzielny może zostać podzielony na dwa lub więcej mniejszych ładunków. Brak było zatem jakichkolwiek wątpliwości co do podzielności przewożonego ładunku.W wyniku pomiarów kontrolowanego samochodu ciężarowego, stwierdzono następujące naruszenie dopuszczalnej normy: 1. nacisk na tylnej podwójnej osi napędowej 27,09 t (po odjęciu 4 %) - przekroczenie o 8,09 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 42,59 %), 2. rzeczywista masa całkowita samochodu ciężarowego 43,3 t (po odjęciu 2 %) - przekroczenie o 11,3 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 35,3 %).

Organ pierwszej instancji zastosował tolerancję 4% w przypadku nacisku osi, a 2% w przypadku rzeczywistej masy całkowitej pojazdu, nie mając żadnego umocowania do jej odjęcia. Jednakże w ocenie organu odwoławczego zastosowanie przez organ I instancji tolerancji 4% przy obciążeniu osi. 2% w przypadku rzeczywistej masy całkowitej pojazdu, było bezpodstawne. Przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 września 2007 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów oraz szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych nie przewidują korygowania wyników ważenia odczytywanych z wyświetlacza wagi. Wartości określone w załącznikach do ww. rozporządzenia odnoszą się więc do szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych wag. Przepisy rozporządzenia nie wskazują na konieczność odejmowania jakiejkolwiek tolerancji od wartości pomiaru odczytanego z wyświetlacza wagi. Wobec tego, jako wynik pomiaru należy przyjąć wartości bezpośrednio od czytane z wagi. Wartości te nie powinny być zmieniane przez użytkownika wagi. Organ wskazał również, że zgodnie z § 29 ust. 7 i 8 zarządzenia nr 28/2014 Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 września 2014 r. w sprawie zasad planowania, prowadzenia oraz dokumentowania kontroli przewozów drogowych przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, ze względu na możliwe błędy wskazań wag. wynikające z pochylenia nawierzchni na stanowisku ważenia i błędy wynikające z cząstkowego ważenia pojazdów wieloosiowych, od ustaleń miernika wagi odejmuje się 2% wartości wskazanej przez wagę. zaokrąglone w górę do każdych pełnych 100 kg, chyba, że instrukcja producenta wagi lub warunki jej legalizacji przewidują wartości, które należy odjąć od ustaleń miernika wagi wyższe niż 2% lub ich zaokrąglanie do wartości wyższych niż 100 kg. W takim przypadku w protokole jako przekroczenie podaje się wartości uwzględniające zasady korekcji wyniku pomiaru, wynikające z instrukcji producenta wagi lub warunków legalizacji. Opisanej procedury nie stosuje się, jeżeli w efekcie jej zastosowania suma naliczonych kar byłaby wyższa od kwoty naliczonej z odczytu wskazania wagi bez stosowania tolerancji. Instrukcja obsługi wag, jak i świadectwo legalizacji pierwotnej nie wskazywały na żadne wartości jakie należało odjąć od wartości odczytywanej wartości wagi. Tym samym w wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego, należało stwierdzić następujące naruszenie dopuszczalnej normy: 1. nacisk na podwójnej osi napędowej 27,62 t (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę), 2. przekroczenie o 8,62 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 45,36 %), 3. rzeczywista masa całkowita samochodu ciężarowego 43,18 t (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,11 w górę) - przekroczenie o 11,18 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 34,93 %), - podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

Organ podkreślił, że powyższe ustalenia pozostają bez wpływu na kwalifikację prawną, jak i wysokość kary pieniężnej, a zatem organ odwoławczy zdecydował o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Żadne z zezwoleń od kategorii I do kategorii VI nie przewiduje przekroczenia dopuszczalnej normy dla podwójnej osi napędowej pojazdu. Norma ta jest identyczna na wszystkich kategoriach dróg, zatem jej przekroczenie powoduje zakwalifikowanie naruszenia do przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII.

Organ wyjaśnił także, że w ustalonym stanie faktycznym karę pieniężną należy nałożyć jak za brak zezwolenia kategorii VII, które stosownie do lp. 7 załącznika nr 1 do u.p.r.d. Ponadto, organ wskazał, iż art. 140aa ust. 3 pkt 2 u.p.r.d., będący podstawą do nałożenia kary pieniężnej na załadowcę, jako przesłanki warunkowej odpowiedzialności podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym, a w szczególności na organizatora transportu, nadawcę, odbiorcę, załadowcę lub spedytora, wskazuje jedynie jego wpływ lub zgodę na powstanie naruszeń. W niniejszej sprawie kara pieniężna została nałożona na podmiot, który pełnił rolę załadowcy. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony materiał wskazuje, że strona, jako załadowca miała wpływ na powstanie naruszenia ujawnionego podczas kontroli drogowej. Organ wyjaśnił, że każdy z podmiotów odpowiada za czynności do których był zobowiązany, z uwzględnieniem charakteru wpływu lub godzenia się na powstanie naruszenia. Organ podkreślił, że, pracownika załadowcy nie było podczas ważenia pojazdu, a zatem, strona jako załadowca nie była nawet zainteresowana, aby dokonać przynajmniej weryfikacji, czy pojazd załadowany jest normatywny, czy nienormatywny. Brak zainteresowania strony, czy wykonane przez siebie czynności załadunku nie powodują nienormatywności pojazdu świadczy, co najmniej o wpływie strony na powstanie naruszenia. Zdaniem organu odwoławczego obowiązujące prawo, nakłada na podmioty wymienione w art. 140aa ust. 3 pkt 2 u.p.r.d. obowiązki związane z przestrzeganiem przepisów o ruchu drogowym i o drogach publicznych. Nie są one zapisane wprost w prawie,

co oznacza li tylko, że ustawodawca dał wolną rękę podmiotom wymienionym

w art. 140aa ust. 3 pkt 2 u.p.r.d. w doborze środków

umożliwiających zabezpieczenie się przed konsekwencjami finansowymi z

tytułu zaistnienia przekroczenia parametrów pojazdu, w załadunku którego uczestniczyły. Tym samym to nie samo stwierdzenie przekroczeń dopuszczalnych norm było podstawą do nałożenia kary pieniężnej na stronę, a przede

wszystkim brak realnych (faktycznych) czynności, w postaci niepodjęcia przez załadowcę żadnych czynności, które miałyby przeciwdziałać wyjazdowi na drogę publiczną pojazdu nienormatywnego. a pozostawienie tej decyzji dla kierowcy.

Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił wskazując w uzasadnieniu, że z ustalonego przez organ stanu faktycznego w sprawie wynika, że zatrzymany do kontroli w dniu 11 października 2017 roku czteroosiowy samochód ciężarowy marki M. był pojazdem nienormatywnym z uwagi na przekroczenie dopuszczalnego nacisku na tylnej podwójnej osi napędowej oraz dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Odpowiedzialnością zaś za ten stan rzeczy został obciążony załadowca pojazdu tj. skarżąca. stosownie do art. 140aa ust. 3 pkt 2 u.p.r.d. Warunkiem odpowiedzialności załadowcy jest wpływ bądź godzenie się na powstanie naruszenia. W okolicznościach niniejszej sprawy organ prawidłowo uznał zdaniem Sądu pierwszej instancji, że skarżąca jako załadowca piasku ponosiła odpowiedzialność w niniejszej sprawie. Z wyjaśnień skarżącej wynikało bowiem, że zapewniła możliwość zważenia masy pojazdu po załadunku poprzez ustawienie odpowiedniej wagi przez wyjazdem załadowanego pojazdu na drogę publiczną. Jednocześnie skarżąca wskazała, że nie brała udziału przy ustaleniu dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu po jego załadowaniu a przed wyjazdem na drogę publiczną. Kwestię ewentualnych przekroczeń dmc czy też nacisków na osie pojazdu pozostawiła do uznania podmiotom wykonującym transport drogowy. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem II instancji, że spełnione zostały przesłanki przewidziane w art. 140aa ust. 3 pkt 2 u.p.r.d. dla przyjęcia odpowiedzialności skarżącej w niniejszej sprawie, skoro nie wykazała, aby nie miała wpływu bądź też godziła się na powstanie naruszenia. Ustosunkowując się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie przepisów art. 2 pkt 35a u.p.r.d. poprzez uznanie, że stwierdzenie nienormatywności pojazdu ze względu na nacisk osi podwójnej napędowej może być przesłanką do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 140ab tejże ustawy wskazał Sąd pierwszej instancji, że kwestią sporną pozostawała interpretacja ustawowego zwrotu "przepisy o drogach publicznych". W omawianym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko i argumentację przedstawioną w wyrokach NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r. wydanych w

sprawach II GSK 2337/18 i II GSK 2489/2016 a także w wyroku z 21

czerwca 2018 roku II GSK 2395/16. W powołanych wyrokach wskazano bowiem, że przepisy o drogach publicznych określające dopuszczalne naciski osi pojazdu do których odwołano się w definicji pojazdu nienormatywnego zawartej w art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym to zarówno przepisy ustawy o drogach publicznych, jak i przepisy dotyczące dróg, zamieszczone w ustawie Prawo o ruchu drogowym i przepisach wykonawczych do tej ustawy. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w art. 2 pkt 35a u.p.r.d. jest mowa o przepisach o drogach publicznych a nie przepisach ustawy o drogach publicznych, co stanowi odesłanie zakresowo szersze niż odesłanie do ustawy o drogach publicznych. A zatem regulacje dotyczące dróg publicznych znajdują się nie tylko w ustawie o drogach publicznych, ale także w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Posługując się kryterium merytorycznym a nie formalnym należy zdaniem Sądu pierwszej instancji dalej traktować jako przepisy dotyczące dróg publicznych.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a, tj. art. 2 pkt 35a w związku z art. 64 ust. 1, art. 64c, d i f w związku z art. 140aa ust. 1, art. 140ab ust. 1 pkt 1-3 u.p.r.d. przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym i wadliwym przyjęciu, że przekroczenie nacisków osi wielokrotnych w odniesieniu do norm określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. skutkuje uznaniem pojazdu za nienormatywny w rozumieniu przepisów art. 2 pkt 35a u.p.r.d.

2) naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 2 pkt 35a u.p.r.d. poprzez oparcie się na tezie, iż przywoływane we wskazanej regulacji odwołanie do "przepisów o drogach publicznych" nie jest jednoznaczne z odwołaniem do przepisów "ustawy o drogach publicznych", a dotyczy wszelkich przepisów odnoszących się w jakimkolwiek znaczeniu do dróg publicznych;

3) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7a k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi skarżącej w sytuacji zaniechania jakiejkolwiek oceny czy organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie, a postępowanie zostało przeprowadzone w sposób właściwy i rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały uzasadnione w sposób wystarczający i zgodny z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.;

4) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7a k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi skarżącej w sytuacji, gdy w całkowicie zbieżnych przedmiotowo sprawach rozstrzyganych przez wojewódzkie sądy administracyjne w przeszłości zapadały znacząco odmienne wyroki, a WSA w skarżonym rozstrzygnięciu nie wyjaśnił przyczyn odmiennego rozstrzygania od istniejącego już orzecznictwa.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż ye wskazane w skardze kasacyjnej.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary pieniężne, utrzymującej w mocy decyzję Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu na skarżącą jako załadowcę kary pieniężnej w wysokości 15 000 zł za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym jak bez zezwolenia, kategorii VII w pozostałych przypadkach, stwierdził, że jest ona zgodna z prawem.

Sąd pierwszej instancji, uzasadniając oddalenie skargi, prawidłowo rozpoczął swój wywód od uzasadnienia odpowiedzialności skarżącej jako załadowcy. Wskazać należy, że stosownie do art. 2 pkt 35a u.p.r.d., pojazdem nienormatywnym jest pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach ustawy. Obowiązek poruszania się po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych na podstawie odpowiedniej kategorii zezwolenia wynika z dyspozycji przepisów art. 64 ust. 1 pkt 1 – 4 i ust. 2 u.p.r.d., zaś nierespektowanie owego nakazu skutkuje sankcją administracyjną. Jak bowiem stanowi art. 140aa ust. 1 u.p.r.d., za przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 u.p.r.d. lub niezgodnie z warunkami zezwolenia nakłada się decyzją administracyjną karę pieniężną. Karę tę, stosownie do art. 140aa ust. 3 pkt 2 u.p.r.d., nakłada się na podmiot wykonujący przejazd, ale również na podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowym, a w szczególności na organizatora transportu, nadawcę, odbiorcę, załadowcę lub spedytora, jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego w ust. 1. Tak ukształtowana odpowiedzialność za opisany w ust. 1 art. 140aa p.r.d. delikt oznacza, że sankcja za przejazd pojazdem nienormatywnym spoczywa zawsze na podmiocie wykonującym przewóz (art. 140aa ust.3 pkt1 u.p.r.d.). Z kolei odpowiedzialność pozostałych podmiotów (art.140aa ust.3 pkt 2 u.p.r.d.) uzależniona jest od stwierdzenia, że miały one wpływ lub godziły się na naruszenie zakazu przyjętego art. 64 ust. 2u. p.r.d. lub warunków przejazdu określonych zezwoleniem, co oznacza obowiązek organu wykazania istnienia okoliczności potwierdzających zaistnienie jednej lub obu przesłanek odpowiedzialności. Należy dodać, że określenie odpowiedzialności podmiotów wymienionych w pkt 2 ust. 3 art. 140aa cyt. ustawy nastąpiło przy użyciu pojęć niedookreślonych – "godzenie się" i "wpływ". Z tego względu zasadnicze znaczenie należy przypisać postępowaniu dowodowemu, które przeprowadzone zgodnie z zasadami rzetelnej procedury, ma w sposób niewątpliwy wykazać takie działanie lub zaniechanie m.in. załadowcy, które przyczyniło się do naruszenia prawa.

W okolicznościach niniejszej sprawy, prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca jako załadowca piasku ponosiła odpowiedzialność w niniejszej sprawie. Z wyjaśnień skarżącej wynika bowiem, że zapewniła możliwość zważenia masy pojazdu po załadunku poprzez ustawienie odpowiedniej wagi przez wyjazdem załadowanego pojazdu na drogę publiczną. Jednocześnie skarżąca wskazała, że nie brała udziału przy ustaleniu dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu po jego załadowaniu a przed wyjazdem na drogę publiczną. Kwestię ewentualnych przekroczeń dmc czy też nacisków na osie pojazdu pozostawiła do uznania podmiotom wykonującym transport drogowy. W związku z tym uznać należało, że skarżąca godziła się na powstanie naruszenia, skoro zaniechała podjęcia czynności celem ustalenia rzeczywistej normatywności pojazdu, objętego postępowaniem w niniejszej sprawie. A zatem spełnione zostały przesłanki przewidziane w art. 140aa ust. 3 pkt 2 u.p.r.d, dla przyjęcia odpowiedzialności skarżącej w niniejszej sprawie, skoro nie wykazała, aby nie miała wpływu bądź też godziła się na powstanie naruszenia. Brak bowiem po stronie skarżącej działań obliczonych na weryfikację/sprawdzenie obciążenia załadowanego pojazdu przed jego wyjazdem na drogę publiczną uznać należało zatem za niezachowanie minimum staranności przy czynnościach załadunkowych i oznaczały godzenie się na przeładowanie pojazdu i dopuszczenie do jego poruszania się po drodze wbrew zakazowi określonemu w art. 64 ust. 2 u. u.p.r.d. Udokumentowanie chociażby próby realnych starań w tym zakresie mogło być bowiem podstawą do wykazania braku wpływu lub godzenia

się załadowcy na powstanie naruszenia. Niewątpliwie jednak godzeniem

się na naruszenie obowiązków lub warunków przewozu przez załadowcę jest sytuacja, gdy nie podjął on żadnych działań w celu ustalenia, czy pojazd

po załadunku nie stał się pojazdem nienormatywnym (por.

wyroki NSA z dnia 23 marca 2016 r. II GSK 2290/14 i z dnia 9 listopada 2017 r. II GSK 488/16). Z taką sytuacją miał do czynienia Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie.Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji w kwestii interpretacji ustawowego zwrotu "przepisy o drogach publicznych. Wskazać bowiem należy, że przepisy o drogach publicznych określające dopuszczalne naciski osi pojazdu, do których odwołano się w definicji pojazdu nienormatywnego zawartej w art. 2 pkt 35a u.p.r.d. to zarówno przepisy ustawy o drogach publicznych, jak i przepisy dotyczące dróg, zamieszczone w ustawie Prawo o ruchu drogowym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Należy podkreślić, że w art. 2 pkt 35a u.p.r.d. jest mowa o przepisach o drogach publicznych, a nie przepisach ustawy o drogach publicznych. Stanowi to odesłanie zakresowo szersze niż odesłanie do ustawy o drogach publicznych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że regulacje dotyczące dróg publicznych znajdują się nie tylko w ustawie o drogach publicznych, ale także w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Z samego określenia "Prawo o ruchu drogowym" wynika zresztą, że ustawa dotyczy określonych zachowań na drodze, a więc także dróg. Materia dotycząca dróg jest w obu tych ustawach wzajemnie powiązana i zarazem przemieszana. Świadczy o tym chociażby fakt, że ustawa o drogach publicznych definiuje "pojazd nienormatywny" przez odesłanie do ustawy Prawo o ruchu drogowym, a ustawa Prawo o ruchu drogowym określa pojęcie "drogi", "drogi publicznej" i "drogi wewnętrznej" (art. 2 ust. 1, 1a i 1b), z tym, że drogę publiczną i drogę wewnętrzną definiuje przez odesłanie do przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych. Co więcej - do 18 października 2012 r. regulacje o odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym bez odpowiedniego zezwolenia znajdowały się w ustawie o drogach publicznych. Dopiero po tej dacie zostały przeniesione do ustawy Prawo o ruchu drogowym. Te uwagi dotyczą również przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych. Pierwotnie były one w ustawie o drogach publicznych (art. 41 ust. 1) i w wydanym z jej upoważnienia rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 28 marca 2003 r. w sprawie sieci dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (§ 5 rozporządzenia). Od 1 maja 2004 r. pozostawiono je jedynie w tym ostatnim rozporządzeniu wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przedstawione przemieszczenia przepisów dotyczących odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym po drogach publicznych pomiędzy omawianymi ustawami miały charakter jedynie porządkowy, formalny i były związane (jak zauważono w skardze kasacyjnej) z potrzebą dostosowania przepisów krajowych do postanowień dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. Nie ulega wątpliwości, że treść § 5 wspomnianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w wersji obowiązującej od 1 maja 2004 r. jest ścisłym odwzorowaniem treści pkt 3.5 załącznika nr 1 do tej dyrektywy. Usunięcie przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych z ustawy o drogach publicznych i pozostawienie ich w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym oczywiście nie zmieniło ich przedmiotu, nie przekształciły się one tym sposobem z przepisów o drogach publicznych w przepisy o ruchu drogowym. Posługując się zatem kryterium merytorycznym, a nie formalnym należy je dalej traktować jako przepisy dotyczące dróg publicznych.

Niezależnie od podnoszonych przez stronę zarzutów skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu z następujących powodów. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej. Należy jednak podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjnu będąc sądem unijnym jest zobligowany przy ocenie legalności postępowania przed Sądem I instancji uwzględniać regulacje zawarte w prawie unijnym oraz brać pod uwagę stanowisko i argumenty zawarte w orzecznictwie TSUE. W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie należy uwzględnić stanowisko tego Trybunału zawarte w wyroku z dnia 21 marca 2019 r., C – 127/17. W tym orzeczeniu TSUE stwierdził, że Rzeczpospolita Polska nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. w związku z punktem 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53. Treść tego wyroku należy odczytywać przy uwzględnieniu stanowiska Trybunału zawartego w uzasadnieniu wyroku, a zwłaszcza pkt. 56, 61, 69, 72 i 107 tego uzasadnienia.

Zatem nie do przyjęcia jest taka interpretacja postanowień dyrektywy, która prowadziłaby do uznania, że pojazd wykonujący ruch międzynarodowy, a więc poruszający się po co najmniej dwóch terytoriach państw członkowskich, po opuszczeniu transeuropejskiej sieci dróg lub głównych dróg krajowych, byłby traktowany jako nie wykonujący transportu międzynarodowego, a więc w stosunku do niego nie miałyby zastosowania wspólne normy dotyczące maksymalnego nacisku na osi z dyrektywy 96/53. Przyjęcie w tym zakresie funkcjonującego w prawie polskim rozróżnienia związanego z nośnością poszczególnych kategorii dróg, zamiast realizować cel dyrektywy polegający na tworzeniu obszaru swobodnego przemieszczania się pojazdów, prowadziłoby do wprowadzania niczym nie uzasadnionych przeszkód w realizacji założonego przez Wspólnotę celu, związanego ze swobodnym przemieszczanie ruchem pojazdów.

Wskazany cel jest jedną z podstawowych wartości związanych z funkcjonowaniem wspólnego rynku, zatem musi mieć wpływ na definiowanie pojęć ruchu międzynarodowego i krajowego do jakich odnosi się dyrektywa. W tym zakresie Trybunał wskazał, że wprawdzie art. 3 ust. 1 tiret 2 dyrektywy nie ustanowiono wymogu, by państwa członkowskie stosowały w ruch krajowym określone w dyrektywie wspólne normy odnoszące się do maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi w odniesieniu do ruchu pojazdów zarejestrowanych lub wprowadzonych do ruch w każdym innym państwie członkowskim, to jednak wykładnia pojęcia ruchu międzynarodowego nie może nie obejmować sytuacji, gdy ruch odbywa się tylko na terytorium państwa członkowskiego, bez dokonywania rozróżnień po jakich drogach jest prowadzony. W takich okolicznościach należy uznać, że wprowadzone przez Polskę ograniczenia w dostępie do polskiej sieci dróg dla pojazdów, które spełniają warunki określone w załączniku I pkt. 3.1 i 3.4 do dyrektywy są sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret 1 dyrektywy. Jest tak dlatego, że wprowadzony przez Polskę system nieograniczonych zezwoleń uprawniających do poruszania się po drogach, kształtuje ograniczenia w dostępie do dróg

publicznych, które nie są powodowane ich stanem technicznym, co w

konsekwencji musi prowadzić do stwierdzenia, że tak funkcjonujący,

powszechny zakaz ruchu pojazdów, który może być uchylony tylko

uzyskaniem zezwolenia określonej kategorii jest sprzeczny z dyrektywą, ponieważ ogranicza swobodny ruch pojazdów i jest dla niego przeszkodą.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wprowadzony przez polskiego ustawodawcę system zezwoleń uniemożliwiając swobodny ruch pojazdów po niektórych drogach narusza przepisy art. 3 i 7 dyrektywy 96/53 nie tylko w odniesieniu do ruchu międzynarodowego w ścisłym tego słowa znaczeniu, ale także w zakresie ruchu krajowego rozumianego w sposób przyjęty w dyrektywie i ustalony wskazanym wcześniej wyrokiem TSUE, przede wszystkim dlatego, że z przyjętego w dyrektywie wyjątku pozwalającego państwom członkowskim na wprowadzanie ograniczeń w ruchu, uczynił zasadę, przez co ograniczył zasadę wynikającą z dyrektywy, a więc swobodę przemieszczania się pojazdów po drogach publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, by na gruncie rozwiązań prawnych przyjętych w dyrektywie, państwa członkowskie tak rozumiały możliwość odmiennego regulowania ruchu po drogach na własnych terytoriach, że skutkiem przyjętych przez nie rozwiązań prawnych w prawie krajowym dochodziło do wypaczenia regulacji przyjętych w dyrektywie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 i art. 200 p.p.s.a.