Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1703/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. C. i M. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2016 r. po rozpatrzeniu wniosku Gminy B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] kwietnia 1948 r. (nr [...] w pkt. 1 oraz stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] kwietnia 1948 r. (nr [...]) w pkt. 2.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

Wojewódzki Urząd Ziemski w K. orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1945 r. (nr [...]) uznał, że nieruchomość ziemska [...] objęta lwh [...] księgi tabularnej oraz [...] ks. gr. gm. kat. [...] przy Sądzie Grodzkim w [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położona w gminie K., powiat [...], własność A. z R. C.– nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.; dalej jako "dekret").

Orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1948 r. (nr [...]) Minister Rolnictwa i Reform Rolnych:

1) uchylił ww. orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K.,

2) uznał, że obszar gruntu o powierzchni [...] ha, wchodzący w skład nieruchomości ziemskiej [...] , objętej [...] księgi tabularnej oraz [...] ks. gr. gm. kat. [...] przy Sądzie Grodzkim w [...], znajdujący się we władaniu A. z R. C., podlega przejęciu na własność Państwa na cele reformy rolnej.

Następnie Wojewoda [...] orzeczeniem z dnia [...] listopada 1949 r. (nr [...]) postanowił:

1) uznać, że ww. orzeczeniem Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] kwietnia 1948 r. i protokołem przejęcia z dnia [...] maja 1948 r. zostały objęte przejęciem na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej grunty o powierzchni [...] ha, wchodzące w skład nieruchomości ziemskiej [...], należące w dniu 1 września 1939 r. do spadkobierców po Z. M. dwojga imion R., tj. do J. R., W. z R. N. i A. Z R. C., którzy równocześnie posiadali we współwłasności dalsze nieruchomości ziemskie wymienione pod pkt 2);

2) uznać, że na własność Państwa na cele reformy rolnej przeszły również niewymienione w tym orzeczeniu i nieprzejęte dotychczas formalnymi protokołami przejęcia szczegółowo opisane nieruchomości, stanowiące własność wymienionych pod pkt 1) spadkobierców, nabyte w drodze spadku po spadkodawcy Z. R. oraz po E. R., o ogólnym obszarze około [...] ha jako podpadające pod art. 2 ust. 1 lit. e) oraz art. 2 ust. 2 dekretu.

Pismem z dnia 28 marca 2011 r. J. C. wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] kwietnia

1948 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. (nr [...]) minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia[...] kwietnia 1948 r. Gmina B. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. (znak [...]) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawiesił postępowanie na wniosek J. C.. Pismem z dnia 12 maja 2016 r. Gmina B.:

1) złożyła wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania;

2) cofnęła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w związku z czym wniosła również o umorzenie postępowania odwoławczego.

Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. (nr [...]) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podjął zawieszone postępowanie.

Rozpatrując sprawę organ podniósł, że zgodnie z art. 137 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Z przytoczonego przepisu wynika, że odwołanie w postępowaniu administracyjnym oparte jest na zasadzie ograniczonej rozporządzalności, tzn. w określonej sytuacji organ nie uwzględnia cofnięcia odwołania, ponieważ celem tego środka zaskarżenia jest nie tylko ochrona praw podmiotowych jednostki, ale i obiektywnego porządku prawnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r., VI SA/Wa 2282/10). Organ odwoławczy, oceniając dopuszczalność cofnięcia odwołania, ma obowiązek dokonać oceny decyzji organu pierwszej instancji w zakresie jej zgodności z prawem i interesem społecznym. Przepis art. 137 k.p.a. nie wymaga, aby naruszenie prawa przez organ pierwszej instancji było kwalifikowane (inaczej niż np. art. 139 k.p.a., który nakazuje odstąpić od zakazu reformationis in peius jedynie w przypadku rażącego naruszenia prawa). W związku z tym organ odwoławczy jest zobligowany odmówić uwzględnienia cofnięcia odwołania, jeśli organ pierwszej instancji dopuścił się choćby "zwykłego" naruszenia prawa. Przepis art. 137 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z mocy odesłania zawartego w art. 127 § 3 in fine k.p.a.

Mając na uwadze regulację art. 137 k.p.a., a także fakt, ze organ rozpatrujący ponownie sprawę, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, nie ogranicza się do kontroli zasadności zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz zobowiązany jest sprawę rozpoznać merytorycznie na nowo w jej całokształcie – Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi doszedł do przekonania, że nie ma podstaw, aby uwzględnić cofniecie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Gminę B., ponieważ zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2014 r. została wydana z naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 lit. e) oraz art. 2 ust. 2 dekretu, co zostanie wykazane poniżej.

Postępowania prowadzone jest w trybie stwierdzenia nieważności, a jego przedmiotem jest ocena występowania w kwestionowanym orzeczeniu kwalifikowanych wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny i jest odstępstwem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Organ podniósł, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, iż stwierdza się nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W rozpatrywanej sprawie strony upatrują źródeł nieważności właśnie w rażącym naruszeniu prawa. Twierdzenie, że decyzja rażąco narusza prawo, nie może być oparte na domniemaniu. W postępowaniu nadzorczym, aby można było uznać, że decyzja rażąco narusza prawo, wykazane musi być w sposób niebudzący wątpliwości, że w danej sprawie w toku postępowania zwykłego doszło do ewidentnego uchybienia przepisom prawa, a naruszenie to ma tak istotną wagę, że winno być zakwalifikowane jako rażące (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 17 września 2008 r., I OSK 912/07). Brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 kpa przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 1999 r., IV SA 1342/98).

Zarówno kwestionowane orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, jak i wcześniejsze orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. dotyczyły ustalenia, czy "nieruchomość ziemska" (wg WUZ) lub "obszar gruntu" (wg Ministra) o powierzchni [...] ha, poł. w [...], podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Zgodnie z powołanym przepisem na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie tak opisane nieruchomości przechodziły na własność Skarbu Państwa bezzwłocznie (tj. z mocy samego prawa, w dacie wejścia w życie dekretu), bez żadnego wynagrodzenia, w całości. Natomiast stosownie do art. 2 ust. 2 dekretu nieważne są wszystkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e), dokonane po dniu 1 września 1939 r.

W tym kontekście organ zwrócił uwagę, że A. z R. C., W. z R. N. i Z. R. nabyli drogą spadkobrania nieruchomość w [...] ([...] ha) po zmarłym w 1934 r. Z. R. Następnie wszyscy troje nabyli w ten sam sposób majątek w [...] ([...]ha) po zmarłym w 1936 r. E. R.. Jak wskazano w uzasadnieniu orzeczenia WUZ, w 1938 r. dokonali oni "umownego i fizycznego" podziału majątków w ten sposób, że A. z R. C. otrzymała gospodarstwo rolne w [...] o obszarze [...], ha, W. z R. N. las w [...] o obszarze [...] ha, zaś J. R. majętność [...] o obszarze [...] W 1941 r. zmarła W. z R. N., a spadek po niej nabyli M. N, A. z R. C. i J. R.

Zdaniem WUZ dokonany przez 1939 r. dział fizyczny (potwierdzony umową prywatną działu z [...].12.1938 r., zaświadczeniami Zarządu Gminy w K. z [...].07.1945 i [...].07.1945 r., a także oświadczeniem notariusza z [...].08.1945 r.) oraz ustalenie, że powstała w ten sposób nieruchomość A. z R. C. liczy ok. [...] ha – pozwala uznać, że nieruchomość ta nie podpada pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Odmienne stanowisko zajął Minister Rolnictwa i Reform Rolnych. Nie kwestionując ustaleń dokonanych przez WUZ, Minister uznał, że dział fizyczny nie ma znaczenia dla oceny, czy nieruchomość podlega przejęciu na cele reformy rolnej. Zdaniem orzekającego w 1948 r. Ministra z brzmienia art. 2 ust. 2 dekretu nie wynika, aby "działy fizyczne miały otrzymać skuteczność prawną, której nie posiadały według szczególnych przepisów ustawowych. Dekret w art. 2 mówi wyłącznie o własności, a nie o posiadaczach, za których uchodzić muszą osoby wywodzące swoje prawa z działów fizycznych". Dalej Minister wskazał, że niedokonanie działu prawnego oznacza, że A. C., M. N. i J. R. pozostawali w idealnych częściach współwłaścicielami majątków [...] i [...], z których każdy przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej. Z tej przyczyny Minister Rolnictwa i Reform Rolnych – działając na podstawie art. 101 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341; dalej jako "r.p.a.") – uchylił orzeczenie WUZ w K., a następnie uznał, że należący do A. C. dział gruntu o powierzchni [...] ha, jako część większego majątku ziemskiego, podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Rozpatrując sprawę organ podkreślił, że nie zachowały się żadne dokumenty hipoteczne ani katastralne, które pozwoliłyby w sposób urzędowy określić stan prawny przejętej nieruchomości (pismo Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2013 r. pismo Starosty [...] z dnia 14 września 2015 r.). Oceniając zgromadzony materiał dowodowy organ doszedł do wniosku, że w sprawie dokonano jedynie fizycznego działu nieruchomości spadkowych [...] i [...]. Wynika to nie tylko z treści wszystkich trzech wydanych w sprawie orzeczeń ( w tym korzystnego dla A. C. orzeczenia WUZ w K.), ale także z późniejszych pism samych zainteresowanych. W piśmie do Ministerstwa Rolnictwa, datowanym na [...] września 1957 r., A. C. domagała się uznania "prywatnego podziału dokonanego w r. 1937 r. między spadkobiercami jej dziadka E. R.", w wyniku którego jako spadkobierczyni weszła ona w posiadanie [...] ha. Z kolei wnioskodawcy w piśmie z dnia 8 grudnia 2011 r. wskazali: "Majątki te, choć formalnie stanowiące jeden przedmiot własności, faktycznie pozostawały rozdzielone w taki sposób, że nieruchomością o pow. [...] hektarów [...] arów władała A. z R. C. (...).

W wielu dokumentach sporządzonych w latach 40. XX wieku wskazuje się, że nieruchomość liczyła ok. [...] ha, a jej właścicielką była A. C. (np. protokół przejęcia z dnia 28 maja 1948 r.; pismo Starosty Powiatowego do Komisji Parcelacyjnej z dnia 8 czerwca 1948 r.; ewidencja nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi z dnia 6 września 1944 r. wg stanu na 31 grudnia 1949 r.). Trudno jednak, zdaniem organu na tej podstawie wnioskować o stanie prawnym nieruchomości. Pisma nie odwołują się w żaden sposób do oznaczeń wieczysto księgowych, ani dokumentacji obrazującej stan prawny nieruchomości. Wynika z nich jedynie, że dział gruntu o powierzchni ok. [...] ha był traktowany jako samodzielna jednostka gospodarcza przez ówczesne władze oraz że losy innych części majątków w [...] i [...]po II wojnie światowej potoczyły się odmiennie. Podobnie z oświadczeń mieszkańców [...] (dołączonych do pisma z dnia 8 grudnia 2011 r.) wynika, że A. C. zarządzała samodzielnie częścią majątku [...] i w ich przekonaniu była jego właścicielką. Mając jednak na uwadze ustalenia organów obu instancji orzekających w latach 40., a także oświadczenia samej A. C. i jej spadkobierców, uwzględniając przy tym reguły postępowania nieważnościowego, które pozwalają podważyć ustalenia kwestionowanych decyzji jedynie w przypadku bezspornego wykazania twierdzeń przeciwnych – organ przyjął, że w omawianej sprawie dokonano jedynie fizycznego (prywatnego) działu. Gdyby w omawianej sprawie doszło rzeczywiście do działu prawnego (zniesienia współwłasności nieruchomości spadkowej), to czynność taka powinna była przybrać formę aktu notarialnego, zgodnie z art. 82 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 84, poz. 609). Współwłaściciel nabywał prawo rzeczowe do części otrzymanej w wyniku działu dopiero z chwilą wpisu do księgi gruntowej (§ 846 obowiązującego na tym obszarze austriackiego kodeksu cywilnego – ABGB). Tymczasem zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, nawet w sposób pośredni, że w kwestii zniesienia współwłasności sporządzono akt notarialny bądź też dokonano odpowiedniego wpisu w księdze gruntowej.

Zdaniem orzekającego obecnie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie było podstaw, aby w decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. przyjąć, że majątek w [...] stanowił odrębną nieruchomość i w rezultacie – stwierdzić, że pkt 1 orzeczenia z 1948 r. z tego powodu rażąco narusza prawo. Informacje zawarte w korespondencji urzędowej z lat 40. XX wieku są zdaniem tego organu niewystarczające do obalenia – w trybie stwierdzenia nieważności – stanowiska przyjętego przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, zwłaszcza, że sami zainteresowani przyznali, że w sprawie dokonano działu fizycznego. W postępowaniu nieważnościowym wszelkie wątpliwości należy tłumaczyć na korzyść legalności ocenianego orzeczenia, a stwierdzenie nieważności nie może być oparte na domniemaniu. Tym samym decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. należy uchylić na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skoro w omawianej sprawie nastąpił jedynie dział fizyczny (prywatny, do korzystania – quoad usum), to nieruchomości w [...] i [...] stanowiły jeden majątek będący przedmiotem praw przysługujących w określonych częściach ułamkowych A. C. M. N. i J. R. Natomiast art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu stanowił o przejęciu na cele reformy rolnej nieruchomości "stanowiących własność albo współwłasność", a zatem dla oceny spełnienia norm obszarowych brano pod uwagę powierzchnię nieruchomości stanowiącej współwłasność, która była traktowana jako całość. Dokonany w 1938 r. (wg pisma A. C.: w 1937 r.) dział fizyczny nie mógł mieć wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ dekret stał na gruncie stanu prawnego, tj. własności (współwłasności), a nie stanu faktycznego (posiadania). Nie można przyjąć, jak czynią to wnioskodawcy, że art. 2 ust. 2 dekretu interpretowany a contrario przyznaje skuteczność działom fizycznym sprzed 1939 r. Powołany przepis stanowi: "Nieważne są wszystkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2-im ust. (1) pkt e), dokonane po dniu 1 września 1939 r. "Przepis ten, zgodnie z jego hipotezą, dotyczył (...) wyłącznie uregulowania kwestii podziałów nieruchomości ziemskich dokonanych w okresie wojny. Prawodawca, wprowadzając normę szczególną w dekrecie z 1944 r., wyrażając expressis verbis wole ograniczenia podziałów, które należy uwzględnić, wskazał, że nieskuteczne są zarówno podziały prawne jak i fizyczne, dokonane po wybuchu wojny. Użycie spójnika "lub" oznacza, iż skutków nie ma również podział równocześnie prawny i fizyczny. Norma art. 2 ust. 2 ww. dekretu ma charakter przepisu szczególnego (modyfikuje zasady generalne np. uwzględniania podziałów prawnych) nie może więc być interpretowana rozszerzająco. Z jej brzmienia nie można wywodzić, że poza ukształtowaniem stanu prawnego odnośnie do skutków podziałów nieruchomości ziemskich od wybuchu wojny, modyfikuje ona również skutki czynności czy stanów faktycznych przed wybuchem wojny, jak to próbuje wywodzić skarżąca (...) Dekret z 1944 r. nie wprowadza jakichś własnych reguł, które modyfikowałyby zasady naruszające działy nieruchomości ziemskich dokonane przed 1 września 1939 r. (...) Zakresem podmiotowym dekretu z 1944 r. nie byli objęci posiadacze gruntów. Umowy nieformalne nie przenosiły własności gruntów na nabywców, decydujące znaczenie miał zaś nadal tytuł prawny a nie stan posiadania nieruchomości (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2014 r., VIII SA/Wa 598/14; podobnie M. łusek, Nieruchomości ziemskie i ich właściciele w postępowaniach administracyjnych z lat 1944-1950 wywołanych realizacją dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, Kraków 2014, s. 79-80).

Zdaniem orzekającego w 1948 r. Ministra obszar gruntu A. C. liczący [...] ha stanowił jedynie część większej nieruchomości ziemskiej, która przekraczała normy obszarowe i tym samym podpadała pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Nie może być przy tym wątpliwości, zdaniem organu orzekającego obecnie, że oceniając spełnianie norm obszarowych należy sumować powierzchnię poszczególnych nieruchomości ziemskich stanowiących własność jednej osoby (współwłasność określonych osób). Wynika to z brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e)dekretu, który stanowi o "łącznym" rozmiarze nieruchomości ziemskich stanowiących własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2009 r., I OSK 619/08). Łączna powierzchnia nieruchomości należących do spadkobierców Z. R. i E. R. wynosiła wg orzeczenia Ministra – [...] ha, wg późniejszego orzeczenia Wojewody – około [...] ha, a według imiennego wykazu majątków przejętych na cele reformy rolnej w powiecie [...], sporządzonego 14 września 1945 r. – [...]ha (brakująca wielkość to prawdopodobnie lasy, które przejęto na innej podstawie), użytki rolne obu majątków stanowiły zaś, według tego samego wykazu, [...] ha. Jest więc oczywiste, że w omawianym przypadku spełnione zostały obie normy obszarowe (100 ha powierzchni ogólnej, 50 ha użytków rolnych). Skoro ustalenia i oceny prawne Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych były prawidłowe, to należy poddać ocenie dokonane na ich podstawie rozstrzygnięcie, którym Minister: 1) uchylił korzystne dla A. C. orzeczenia WUZ w K.; 2) uznał, że nieruchomość podlega przejęciu na cele reformy rolnej.

Oceniając pkt 1 rozstrzygnięcia organ zwraca uwagę, że wydany on został na podstawie art. 101 ust. 1 lit. b) r.p.a. który przyznawał władzy nadzorczej, a gdy chodziło o decyzję władzy naczelnej – tej władzy – uprawnienie do uchylenia z urzędu lub na wniosek osoby zainteresowanej, jako nieważnej, każdej decyzji, która wydana została bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Przy czym za decyzję wydaną "bez jakiejkolwiek podstawy prawnej" uznawano także decyzję sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem prawa materialnego, bądź formalnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 505/07). Minister Rolnictwa i Reform Rolnych w punkcie 1 orzeczenia z 1948 r. w sposób prawidłowy ocenił orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K., kwestionując jego legalność. Wojewódzki Urząd Ziemski nie dysponował bowiem dokumentami (np. aktem notarialnym, wyrokiem sądowym), które dowodziłyby podziału prawnego nieruchomości w 1938 r. Jednocześnie organ zauważa, że Wojewódzki Urząd Ziemski w K., wydając orzeczenie z 1945 r., nie był uprawniony do samodzielnego ustalania, czy doszło do podziału nieruchomości, w oparciu o prywatną umowę działu, zaświadczenie Zarządu Gminy w K. czy oświadczenie notariusza. Takich ustaleń mógł dokonać tylko sąd powszechny po wytoczeniu powództwa o ustalenie prawa na podstawie art. 3 obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 29 listopada 1930 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934, z późn. zm.). Skoro zatem orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego było sprzeczne z wyraźnym przepisem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, to Minister Rolnictwa i Reform Rolnych nie naruszył prawa, uznając to orzeczenie za wydane bez jakiejkolwiek podstawy prawnej w rozumieniu art. 101 ust. 1 lit. b) r.p.a. Należy więc odmówić stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w części dotyczącej pkt 1, którym uchylono w trybie nadzoru orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 kwietnia 2014 r., I SA/Wa 2076/13 ).

Poza tym Minister miał prawo uchylić w trybie nadzoru orzeczenie WUZ w K. także z powodu naruszenia przepisów o właściwości. Nieruchomość w [...] znajdowała się w powiecie [...], który wchodził w skład województwa [...], jednakże na podstawie dekretu z dnia 7 lipca 1945 r. o utworzeniu województwa rzeszowskiego (Dz.U. Nr 27, poz. 168) został przyłączony do nowo utworzonego województwa [...]. Omawiany dekret wszedł w życie z dniem ogłoszenia, tj. 18 sierpnia 1945 r., i od tego czasu organem właściwym do wydania orzeczenia o niepodpadaniu nieruchomości w [...] pod przepisy dekretu był już WUZ w R.., tymczasem orzeczenie zostało wydane w dniu [...] sierpnia 1945 r. przez WUZ w K. Taka wada wypełnia dyspozycję art. 101 ust. 1 lit. a) r.p.a., który daje podstawę uchylenia jako nieważnej decyzji wydanej przez władzę oczywiście niewłaściwą.

Odnosząc się do punktu 2 orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] kwietnia 1948 r., organ zwrócił uwagę, że art. 101 ust. 1 lit. b) r.p.a. nie dawał podstaw do orzekania o tym, jakie nieruchomości podpadają pod działanie dekretu. Powołany przepis upoważniał Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych jedynie do uchylenia orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z dnia [...] sierpnia 1945 r. Tan tryb uchylenia decyzji był trybem nadzwyczajnym, w którym niedopuszczalne było orzekanie o istocie sprawy, tak więc połączenie rozstrzygnięcia nadzorczego z rozstrzygnięciem o podpadaniu nieruchomości pod przepisy dekretu rażąco narusza art. 101 ust. 1 lit. b) r.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z 10.04.2014 r. I SA/Wa 2076/13).

W przypadku wystąpienia którejkolwiek z wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (np. rażące naruszenie prawa), należy ocenić, stosownie do art. 156 § 2 k.p.a., czy kontrolowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Rozstrzygnięcie o podpadaniu nieruchomości pod przepisy dekretu (pkt 2 orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych) miało charakter deklaratoryjny, ponieważ przejście nieruchomości na cele reformy rolnej następowało z mocy prawa, z chwilą wejścia w życie dekretu. Skutkiem prawnym tegoż orzeczenia było jedynie to, że Państwo nabyło sporny grunt z mocy samego prawa w trybie art. 2 ust. 1 dekretu. Późniejsze dysponowanie gruntem na rzecz osób trzecich nie było zatem powiązane z orzeczeniem (...), ale było skutkiem prowadzonej przez publicznego właściciela polityki w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami. Zdarzenia prawne takie jak zbycie nieruchomości w formach cywilnoprawnych, czy też komunalizacja nieruchomości to inne zdarzenia prawne, nie będące bezpośrednimi skutkami orzeczenia stwierdzającego przejęcie nieruchomości na cele reformy rolnej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2015 r., I SA/Wa 1707/14). Nie ma więc zdaniem organu przeszkód, aby stwierdzić nieważność pkt 2 orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych.

Jednocześnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi poinformował, że prowadzi postępowanie z wniosku M. R., E. S. i J. R. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Wojewody [...]z dnia [...] listopada 1949 r.

Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. C. i M. C. zarzucając jej naruszenie:

1) art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) poprzez niewydanie postanowienia w sprawie wniosku Gminy B. cofającej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy,

2) art. 104 k.p.a. poprzez wydanie decyzji zamiast postanowienia w sprawie cofnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,

3) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieumorzenie postępowania odwoławczego,

4) art. 123 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu do rozstrzygania cofnięcia wniosku Gminy B. o ponowne rozpatrzenie sprawy,

5) art. 137 k.p.a. w związku ze stosowanym per analogiam art. 134 k.p.a. poprzez niezastosowanie postanowienia do odmowy uznania skuteczności cofnięcia wniosku Gminy B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, oraz w związku z przyjęciem, że występują przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 137 zdanie drugie k.p.a.

6) oraz, co podniósł z ostrożności procesowej, gdyby Sąd nie uznał, że nie została w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, rozpatrzona skuteczność cofnięcia przez Gminę B. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucił obrazę przepisów:

7) art. 7 k.p.a. poprzez niedokonanie wszystkich czynności mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy,

8) art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie za pośrednictwem własnych domniemań ustalenia rzekomego stanu faktycznego i prawnego sprawy,

9) art. 75 k.p.a. poprzez de facto niedopuszczenie w charakterze dowodów dokumentów takich, jak protokołów przekazania majątków oraz zeznań świadków i oświadczenia notariusza z lat czterdziestych XX wieku,

10) art. 77 k.p.a poprzez niezebranie i rozpatrzenie wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie, a jednocześnie

11) art. 2 ust. 1 lit. e oraz ust. 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 4, poz. 17 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że tylko dział prawny dokonany przed 1 września 1939 r. tworzy samodzielne jednostki w rozumieniu tegoż dekretu i uznanie, iż skoro nie ma dokumentów stwierdzających dokonanie takiego działu (przy czym bez znaczenia jest, że nie ma w ogóle dokumentów hipotecznych dokumentujących stan prawny przedmiotowej nieruchomości przed 1.9.1939 r. – zostały zniszczone podczas wojny) należy przyjąć, że oznacza to, iż, wbrew innym dowodom, nie dokonano działu prawnego.

W obszernym uzasadnieniu podniesiono między innymi, że wydanie zaskarżonej decyzji poprzedził wniosek Gminy B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2014 r. (znak [...]), a następnie cofnięcie przez Gminę tego wniosku za zgodą Skarżących, przy czym cofnięcie wniosku wynikło, z mających umocowanie Rady Gminy B., czynności Stron zapoczątkowanych porozumieniem z dnia 12 października 2015 r. w sprawie uregulowania kwestii związanych ze skutkami przejęcia na cele reformy rolnej części majątku ziemskiego na terenie wsi [...], należącego do A. z R. C., będących obecnie własnością gminy B.

Dowody w postaci porozumienia i będącej jego następstwem ugody Stron znajdują się w aktach sprawy i stanowią także dowód na okoliczność, że jest w interesie społecznym takie zakończenie sprawy, które zdejmie z Gminy, za jej zgodą odpowiedzialność za postępujące zniszczenie rodzinnego dworu skarżących i w konsekwencji przywrócenie go do stanu pierwotnego i utrzymywanie w takim stanie.

1. Zaskarżona decyzja nie zawiera w rozstrzygnięciu (w sentencji) żadnego rozstrzygnięcia dotyczącego skuteczności cofnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez gminę B. Odniesienie się do tego wniosku znalazło się li tylko w uzasadnieniu decyzji i to w elementach porozrzucanych a całym teksie uzasadnienia. Tymczasem rozstrzygnięcie w przedmiocie skuteczności cofnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy winno, zdaniem skarżących, zostać dokonane w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W efekcie brak rozstrzygnięcia tego wniosku, a jedynie podanie w uzasadnieniu decyzji stanowisko Organu w tym zakresie, powoduje, że pozbawiono Stronę prawa do dwuinstancyjności postępowania. Skutkiem uznania, że cofnięcie jest skuteczne, jest bowiem umorzenie postępowania odwoławczego. To, że cofnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno zdaniem skarżących zostać dokonane w drodze postanowienia, wynika to z dyspozycji art. 137 k.p.a. w związku z art. 134.

2. Argumentacja organu co do stanowiska o nieuwzględnianie cofnięcia wniosku nie pozwala na przyjęcie iż takie stanowisko może się ostać w kontekście przepisu art. 127 § 3 in fine k.p.a. Cofnięcia wniosku można nie uwzględnić, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w oczywisty sposób dotyczył decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].12.2014 r. nr [...], natomiast stanowisko Organu dotyczące skuteczności cofnięcia tego wniosku w przeważającej części dotyczy decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] kwietnia 1948 r. Stanowisko zawarte w uzasadnieniu wskazuje, że nie stwierdzono, iż w rozpatrywanej ponownie sprawie wydana decyzja narusza interes społeczny, bowiem nie ma żadnych dotyczących tego interesu odniesień. W efekcie, także wobec braku jednoznacznych wskazań w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, trudno jest ustalić, jakie to naruszenie prawa zostałoby sanowane poprzez uznanie skuteczności cofnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stanowisko Skarżących w sprawie interesu społecznego zostało przedstawione w pkt 1 niniejszego uzasadnienia.

3. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest chaotyczne zdaniem skarżących, co utrudnia odniesienie się do niej. Tym niemniej, z uzasadnienia wynika, że Organ uznał, iż w przeciwieństwie do decyzji MRiRW z [...].12.2014 r., Minister Rolnictwa i Reform Rolnych w decyzji z [...].4.1948 r. prawidłowo ocenił orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K., uchylając je, słusznie zakwestionowawszy legalność tego orzeczenia – z tym, że Minister Rolnictwa i Reform Rolnych nie podnosił jako uchybienia stanowiącego podstawę uchylenia orzeczenia Urzędu Ziemskiego kwestii wskazanych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej decyzji z [...].9.2016 r., tj. naruszenia przez Wojewódzki Urząd Ziemski w K. właściwości, czy też braku uprawnień tegoż urzędu do samodzielnego ustalania, czy doszło do podziału nieruchomości. Dokonywanie obecnie oceny orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. tak, jakby dokonywano tego w 1948 r. przy wydaniu decyzji o uchylenie tegoż orzeczenia, jest zdaniem skarżących niedopuszczalne, gdyż ocenę decyzji można dokonywać jedynie poprzez zawarte w niej stwierdzenia i czynności, a w toku niniejszej sprawy Organ nie jest upoważniony do oceny orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K., gdyż to pozostaje poza przedmiotem niniejszej sprawy.

Zdaniem skarżących organ nie odniósł się do tego, czy w przedmiotowej sprawie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne co przekłada się na skuteczność cofnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący podnieśli, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2927/14 (LEX 1747050) stwierdził, iż:

Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek nie tylko zbadania, czy nastąpiło naruszenie prawa, ale zarazem wykazania iż było to naruszenie rażące. W doktrynie jak i w orzecznictwie sądów przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 k.p.a. decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki które wywołuje decyzja (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2000 r., sygn. akt III SA 1935/99; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1998., sygn. akt II SA 1202/98). Wadliwość decyzji musi być zatem oczywista.

W sprawie niniejszej w odniesieniu do decyzji ministra Rolnictwa u Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2014 r. takiej pośredniej wadliwości – mającej polegać na stwierdzeniu nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] kwietnia

1948 r. zamiast dokonanego zaskarżoną niniejszym decyzją stwierdzenia nieważności jedynie pkt 2 tej decyzji zdaniem skarżących – nie ma.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]września 2016 r. uchylająca decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2014 r., która stwierdzała nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform rolnych z dnia [...] kwietnia 1948 r. w przedmiocie przejęcia na własność państwa nieruchomości ziemskiej [...], objętej lwh [...] oraz [...] i odmawiająca stwierdzenia powyższego orzeczenia z [...] kwietnia 1948 r. w pkt 1 oraz stwierdzająca nieważność tego orzeczenia w pkt 2.

Mając na uwadze ww. kryteria brak jest zdaniem Sądu podstaw do uwzględnienia skargi.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone było cofnięciem wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonym przez Gminę B. po negocjacjach ze skarżącymi.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie może uwzględnić cofnięcia odwołania, jeśli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że cofnięcie odwołania przez stronę nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku oceny decyzji organu pierwszej instancji w zakresie jej zgodności z prawem, jak i interesem społecznym, a zatem nie prowadzi wprost do umorzenia postępowania odwoławczego (vide: wyrok NSA z dn. 22.08.2000 r. sygn. II SA/Ga 1857/98, wyrok NSA z dn. 3.12.1998 r. sygn. I SA 440/98). W każdym przypadku, przed podjęciem decyzji na skutek cofnięcia odwołania, organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać kontroli legalności decyzji organu pierwszej instancji pod względem zgodności z prawem, jak również z interesem społecznym. Wprowadzenie do konstrukcji prawnej odwołania ograniczonej rozporządzalności oznacza, że celem tego środka zaskarżenia jest nie tylko ochrona praw podmiotowych jednostki, ale i obiektywnego porządku prawnego.

W odniesieniu do powyższych rozważań należało przyjąć, że skoro organ odwoławczy uznał, iż skarżący nie dokonał skutecznego cofnięcia odwołania, to prawidłowo dokonał również oceny decyzji organu I instancji w zakresie jej zgodności z prawem. Cofnięcie odwołania przez stronę nie zwalnia organu odwoławczego od obowiązku oceny decyzji I instancji w zakresie jej zgodności z prawem jak i interesem społecznym.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż postępowanie nieważnościowe, ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa. Przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca, zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 kpa i wymaga niekwestionowanego ustalenia, iż decyzja administracyjna jest obarczona jedna z wad wymienionych w powołanym przepisie.

Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada taka tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący. Nie chodzi bowiem w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma miejsce wtedy gdy w toku postępowania wyjaśniającego organ prowadzący postępowanie ustali, że nie występuje żadna z ustawowych przyczyn stwierdzenia nieważności.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedna z wad określonych w art. 156 §1 kpa.

W chwili podejmowania spornego orzeczenia w dniu [...] kwietnia 1948 r. obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, które w art. 101 ust. 1 lit. b pozwalało władzy nadzorczej, a gdy chodziło o władzę naczelną tej władzy, na uchylenie z urzędu lub na wniosek osoby zainteresowanej każdej decyzji wydanej bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Stwierdzenie zawarte w art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej "podlega uchyleniu jako nieważna decyzja, która została wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej" przez użycie wyrazu "jakiejkolwiek" sugeruje wykładnię, ze tylko ciężkie naruszenie prawa, godzące w podstawy ustroju prawnego państwa, uzasadnia uznanie decyzji za nieważną na podstawie art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym.

W judykaturze wyrażono pogląd, że decyzja, o której mowa w art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, jest to decyzja nieoparta na żadnym przepisie prawa w tym sensie, że w obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisu prawnego uzasadniającego rozstrzygnięcie takiej sprawy decyzją administracyjną, bądź też dopuszczającego takie rozstrzygnięcie sprawy, jakie zostało przyjęte w sprawie. Dalej, decyzją wydaną bez jakiejkolwiek podstawy prawnej będzie zawsze decyzja sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem prawa materialnego lub formalnego. Jeżeli przepis prawny budzi wątpliwości, a co za tym idzie wymaga wykładni, i jeżeli organ administracji państwowej oparł swoją decyzję na mylnej wykładni budzącego wątpliwości przepisu prawnego, nie oznacza to wydania decyzji bez jakiejkolwiek podstawy prawnej (por. W. Dawidowicz: Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, PWN 1962. S. 265 i n.). Nie budzi wątpliwości Sądu, że doktryna jednoznacznie opowiedziała się za poglądem W. Dawidowicza, iż tylko naruszenie prawa godzące w podstawy ustroju prawnego państwa, naruszenie ciężkie, uzasadnia uznanie decyzji za dotkniętą nieważnością przewidzianą w art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym (por. E. Iserzon, J. Starościak: K.p.a. z komentarzem, Wydawnictwo Prawnicze 1963, s. 218 – dotyczący art. 137 § 1 pkt 2 k.p.a., podobnie jak pod rządem postępowania administracyjnego z 1928 r. art. 101 ust. 1 lit. b).

W orzeczeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] kwietnia 1948 r. odmiennie niż to uczyniono w orzeczeniu Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z dnia [...] sierpnia 1945 . stwierdzono, że organ nie dysponował żadnym prawnie skutecznym dokumentem (aktem notarialnym, wyciągiem hipotecznym), który dowodziłby prawnego, a nie fizycznego podziału nieruchomości w [...] ([...] ha) przed 1939 r. na 3 części stanowiącej własność poprzednika prawnego skarżących Z. R. Nieruchomość tą w drodze spadkobrania odziedziczyli jego wnukowie A. z R. C., W. z R. N. i Z. R. w częściach równych. Majątek ten następnie podzielili fizycznie "ad usum" w ten sposób, że A. z R. C. otrzymała gospodarstwo rolne w [...] o obszarze [...] ha, W. z R. N. las w [...] o obszarze [...] ha, a J. R. majątek [...] o obszarze [...] ha.

Dlatego też uznano jego nieważność, podnosząc również, że jest ono sprzeczne z art. 2 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej i art. 1 rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r. normującego przenoszenie własności nieruchomości ziemskich (Dz. U. Nr 73, poz. 428).

Przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu ma charakter materialnoprawny, w przeciwieństwie do § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., który ma charakter procesowy, określający tryb postępowania w tych sprawach. Kryteria, warunki (przesłanki), jakie musi spełniać dana nieruchomość, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zostały zawarte w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Jednakże dla pełnej rekonstrukcji normy prawnej zawartej w tym przepisie należy brać pod uwagę również (zgodnie z zawartym tam odesłaniem) przepis "art. 1, część druga". Już na wstępie do art. 2 dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko "nieruchomości ziemskie", których charakter czy też przydatność odpowiadają celom wskazanym w "art. 1, część druga" dekretu (zdanie zamykające ust. 1). Nie chodzi tu więc o wszystkie nieruchomości, które mogły być określone jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji celów, które zostały wyczerpująco wymienione w pkt a, b, c, d i e w art. 1 ust. 2 dekretu.

Kolejne kryteria, według których scharakteryzował prawodawca nieruchomości w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, to ich powierzchnia ogólna (100 ha) bądź powierzchnia użytków rolnych (50 ha), w zależności od rejonu kraju, w którym są położone, i to, iż muszą one stanowić własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych. Mając za podstawę przytoczone wyżej rozważania, prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powinno oznaczać, że na własność Skarbu Państwa w całości przechodzą bezzwłocznie bez żadnego wynagrodzenia tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w "art. 1, część druga" dekretu), które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości powierzchni użytków rolnych. Takie rozumienie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu określa jednoznacznie zakres przedmiotowy, w jakim powinny orzekać na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wojewódzkie urzędy ziemskie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu. Wydając decyzję administracyjną w trybie tego przepisu, organ administracji publicznej powinien zbadać (wziąć pod uwagę) wszystkie okoliczności wyprowadzone z pełnego brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (vide uchwała Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06 (ONSAiWSA 2006/5/123).

Słusznie organ w kontrolowanej przez Sąd decyzji uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] kwietnia 1948 r. w punkcie 1 bowiem brak jest dowodu potwierdzającego, iż przed dniem 1 września 1939 r. nastąpił podział przedmiotowej nieruchomości w formie prawem przewidzianym.

Przede wszystkim należy podnieść, iż zgodnie z art. 82 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 84, poz. 609) umowy o przejście, ograniczenie lub obciążenie prawa własności do nieruchomości powinny być sporządzone w formie aktu notarialnego pod rygorem jej nieważności.

Nie ulega wątpliwości, iż toku postępowania przed Wojewódzkim Urzędem Ziemskim, ani przed Ministrem Rolnictwa i Reform Rolnych nie przedłożono żadnego aktu notarialnego.

Należy także podzielić pogląd organu, że materiał dowodowy pozwalał jedynie na stwierdzenie, że w odniesieniu do majątku [...] dokonano działu fizycznego, który jak wskazał prawidłowo Minister Rolnictwa i Reform Rolnych nie pozwalał na wyłączenie nieruchomości spod przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej. Bezwzględnie także Wojewódzki Urząd Ziemski w K., wydając orzeczenie z 1945 r., nie był uprawniony do samodzielnego ustalenia, czy doszło do podziału nieruchomości, w oparciu o oświadczenia stron, świadków i innych przedłożonych dokumentów, wobec wyłącznej kompetencji sądu powszechnego w sprawie o ustalenie prawa na podstawie art. 3 obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 29 listopada 1930 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934 ze zm.).

Należy także wskazać, iż przepis art. 1 rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r. stanowił, iż umowa o przeniesieniu prawa własności nieruchomości ziemskich wymaga dla swej ważności poprzedniego zezwolenia władzy państwowej.

W myśl art. 2 tego rozporządzenia w wymienionych w nim przypadkach zezwolenie władzy państwowej nie jest wymagane. Natomiast art. 8 rozporządzenia przewidywał, że zmiany tytułu własności, z wyłączeniem wypadków przewidzianych w art. 2, dokonane z pominięciem lub niezgodnie z decyzją właściwej władzy są nieważne. O nieważności orzekają właściwe sądy na skutek powództwa właściwych urzędów ziemskich. Co prawda sposób ujęcia w tym przepisie skutków naruszenia wymogu uzyskania zezwolenia władzy państwowej zdaje się wskazywać, iż nie zastosowano w nim konstrukcji nieważności bezwzględnej, co oznacza, iż o nieważności przeniesienia konkretnej własności ziemskiej nie można mówić, gdy w tej sprawie – na podstawie przytoczonego art. 8 rozporządzenia tymczasowego – nie zapadło orzeczenie właściwego sądu, tym niemniej jest okolicznością bezsporną, iż w sprawie niniejszej zezwolenie władzy państwowej nie zostało wydane co zdaje się potwierdzać, iż podział prawny nie miał miejsca.

Wobec przedstawionych wyżej wywodów w ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę orzeczenie (decyzja) Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] kwietnia 1948 r. w pkt 1 nie naruszało art. 101 ust. 1 lit. B rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w rażący sposób, bowiem wskazywało, iż orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu ziemskiego z dnia [...] sierpnia 1945 r. zostało wydane bez jakiejkolwiek podstawy prawnej i było rażąco sprzeczne z przepisem art. 2 ust. 1 lite) dekretu PKWN, a więc brak było podstaw do zastosowania w odniesieniu do tej części orzeczenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Natomiast rozstrzygnięcie z dnia [...] kwietnia 1948 r. opisane w pkt 2 uznające, że nieruchomość ziemska [...] o obszarze [...] ha objęta [...] księgi tabularnej oraz [...] ks gr. gm. kat. [...] przy Sądzie Grodzkim w [...] znajdująca się we władaniu A. z R. C. podpada pod przepisy dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy zapadło z rażącym naruszeniem art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, jako niedopuszczane w tym trybie rozstrzygnięcie o istocie sprawy.

Jednocześnie Sąd zauważa, że połączenie w jednej decyzji rozstrzygnięcia dotyczącego uchylenia orzeczenia z [...] sierpnia 1945 r., a w pkt 2 stanowiące rozstrzygnięcie co do istoty sprawy o przejęciu gruntów na rzecz Skarbu Państwa jest niewątpliwie kwalifikowanym naruszeniem prawa. Tryb uchylenia decyzji jako nieważnej był i jest trybem nadzwyczajnym, w którym niedopuszczalne jest orzekanie o istocie sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm.).