Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 104/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 2b
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. n [...], Burmistrz W., po ponownym rozpoznaniu sprawy, określił P. Spółka .z o.o. będącą organem prowadzącym Przedszkole "H." w W. (dalej powoływana jako: "Skarżąca", "Spółka"), zwrot dotacji pobranej za rok 2015 w nadmiernej wysokości w kwocie 31.055,27 zł wraz z odsetkami naliczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Organ I instancji wyjaśnił, że przeprowadzona kontrola Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. (dalej powoływane jako: "RIO") w zakresie gospodarki finansowej Gminy W. za rok 2015 wykazała nieprawidłowości w sposobie naliczania wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Według stanowiska RIO, przez ustalone w budżecie gminy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach prowadzonych przez gminę należy rozumieć taką sumę, która w budżecie gminy została zakwalifikowana, jako wydatki na funkcjonowanie przedszkola publicznego. Zatem należy ją ustalać z pominięciem wydatków służących finansowaniu innych form wychowania przedszkolnego, tj. publicznych punktów przedszkolnych. Sumę tych wydatków należy pomniejszyć o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, a tym samym o kwotę zrealizowanych dochodów z tego tytułu odprowadzanych do budżetu gminy tj. w wysokości dochodów wykonanych. Ponadto kwota dotacji winna być wyliczona w oparciu o liczbę dzieci zapisanych (przyjętych) do przedszkola prowadzonego przez gminę, tj. Przedszkola "S." w W., z pominięciem dzieci z innych form wychowania przedszkolnego. Stosownie do powyższego, Gmina W.. powinna przyjąć średnioroczną liczbę dzieci zapisanych do Przedszkola "S." w W., przy czym za miesiące wakacyjne należało przyjąć liczbę zapisanych w miesiącu czerwcu. RIO stwierdziła, iż miesięczna kwota dotacji na jednego ucznia pełnosprawnego przedszkola niepublicznego została ustalona w kwocie zawyżonej o 230,43 zł (zgodnie z obliczeniami RIO, powinna wynosić 630,26 zł, a gmina przekazywała w wysokości 860,69 zł). Tym samym, w ocenie organu I instancji, dotacja dla zainteresowanej została przekazana w kwocie zawyżonej o 31.055,27 zł.

Organ I instancji przyjął, że stawkę dotacji na jednego ucznia w niepublicznym przedszkolu na dzień 1 stycznia danego roku, wylicza się w oparciu o wydatki planowane ponoszone w przedszkolu publicznym (tzw. wydatki prognozowane), które są ujęte w uchwale budżetowej na dany rok. Dlatego też, w ocenie organu I instancji, oczywistym jest, że w trakcie roku budżetowego następuje konkretyzacja prognozowanych danych, a w konsekwencji dopiero na ostatni dzień roku budżetowego gmina zna końcowe informacje stanowiące podstawę ustalenia ostatecznej stawki dotacji oświatowej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego jak i procesowego.

Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazując na brzmienie art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r., poz. 1493 ze zm., dalej powoływana jako u.s.o.) stwierdziło, że przez ustalone w budżecie gminy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach prowadzonych przez gminę należy więc rozumieć taką sumę, która w budżecie gminy została zakwalifikowana jako wydatki na funkcjonowanie przedszkola publicznego. Zatem należy ją ustalać z pominięciem wydatków służących finansowaniu innych form wychowania przedszkolnego, tj. publicznych punktów przedszkolnych (por. wyrok z dnia 14 lipca 2015 r., III SA/Wr 2/15). W przedmiotowej decyzji, organ dokonał obliczenia kwoty dotacji w oparciu o dane budżetowe i przyjęte tam wydatki budżetowe na przedszkole publiczne, bez uwzględnienia przy wyliczeniach wydatków publicznych punktów przedszkolnych znajdujących się pod nadzorem przedszkola publicznego, które uwzględniono w poprzednich obliczeniach, w budżecie gminy na 2015 r. w dziale 801 "Oświata i wychowanie" w rozdziałach 80104 "Przedszkola" i 80146 "Dokształcanie i doskonalenie nauczycieli" określono wydatki bieżące ponoszone w publicznym przedszkolu prowadzonym przez gminę, tj. Przedszkolu "S.." w W. wraz z wydatkami bieżącymi dwóch publicznych punktów przedszkolnych znajdujących się pod nadzorem ww. przedszkola, tj. Punktu Przedszkolnego "B." w J. i Punktu Przedszkolnego "P." w S. (w łącznej kwocie 2.911.711,50 zł), które pomniejszono o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego i za wyżywienie, tj. o kwotę 350.189,30 zł. Zgodnie z Zarządzeniem nr [...]Burmistrza W. z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie rocznego wykonania budżetu gminy za 2015 rok, kwota opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie faktycznie odprowadzonych do budżetu środków (tylko dla przedszkoli publicznych, bez innych form wychowania przedszkolnego, czy oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych) wynosiła łącznie 350.189,30 zł. Dlatego też, zdaniem Kolegium, tylko kwota ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowić może podstawę do obliczenia kwoty dotacji dla przedszkola niepublicznego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie kwota ta to 2.482.424,20 zł (2.832.613,50 zł – 350.189,30 zł = 2.482.424,20 zł).

Kolegium zwróciło uwagę, że w uzasadnieniu decyzji, organ I instancji, wskazując sposób wyliczenia wysokości dotacji, przy ustalaniu stawki dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym najpierw wziął pod uwagę "Liczbę dzieci zapisanych do gminnego przedszkola (...)", przy wyliczeniu zaś dotacji dla konkretnego przedszkola niepublicznego przyjęto liczbę dzieci uczęszczających do tego przedszkola. Taki sposób określenia stawki dotacji na jednego ucznia, a później przyznania określonej kwoty na rzecz konkretnego przedszkola niepublicznego, organ odwoławczy uznał za poprawny. Organ uznał przy tym, że pojęcie "każdego ucznia" z art. 90 ust. 2b u.s.o. musi być rozumiane w ten sposób, że jest nim dziecko, które na podstawie określonego tytułu prawnego korzysta z przedszkola, szkoły lub innej placówki wychowawczej, a więc faktycznie uczestniczy w realizacji jej zadań, a nieobecność w toku ich przebiegu nie jest wyrazem rezygnacji z udziału w działalności takiej placówki. Przy tym, za miesiące letnie (lipiec i sierpień), podstawą obliczenia dotacji będzie liczba uczniów uczęszczających w czerwcu.

Odnosząc się do zarzutu przedawnienia roszczenia, Kolegium wskazało, że zgodnie z § 6 ust. 6 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania dla niepublicznych i publicznych szkół, przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego, prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego, rozliczenie dotacji przekazanej w poprzednim roku budżetowym dokonywane jest przez gminę w terminie do dnia 31 stycznia roku następnego. Oznacza to konieczność rozliczenia kwoty dotacji przekazanej w poprzednim roku budżetowym do dnia 31 stycznia roku następnego, co Gmina W. zrobiła i nie jest to kwestionowane przez Skarżącą. W ocenie Kolegium wykładnia treści uchwały Nr [...] prowadzi do wniosku, że wobec § 6 ust. 6 przepis szczególny stanowi § 6 ust. 8, zgodne z którym dotacja pobrana w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych.

Na powyższą decyzję pełnomocnik strony skarżącej wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, w szczególności:

a) art. 252 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 252 ust 3 ustawy o finansach publicznych (Dz.U. z 2016, poz. 1870 ze zm., dalej powoływana jako: "u.f.p."), poprzez dokonanie błędnej subsumpcji do ustalonego stanu faktycznego, będącej wynikiem przyjęcia, że wskazany przepis może być stosowany wobec Skarżącej, w sytuacji, gdy okoliczności przyznania Skarżącej dotacji nie świadczą o pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości;

b) art. 252 ust. 3 w zw. z ust. 5 u.f.p., poprzez niezasadne i niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa nakazanie Skarżącej zwrot kwoty 31.055,27 zł, która została uznana jako dotacja przyznana nienależnie i w nadmiernej wysokości, mimo iż na dzień przyznania dotacji jej wysokość była zgodna z prawem miejscowym i niekwestionowana, a strona dołożyła wszelkich starań dla właściwego ustalenia wysokości i przyznania dotacji, spełniając wszelkie ustawowe wymogi, ponadto wykazała się uczciwością i rzetelnością, bowiem komunikowała się z organem w celu dochowania należytej staranności w procesie dotowania; dotacja została w całości wydatkowana zgodnie z przeznaczeniem, czego nie kwestionuje organ;

c) art. 90 ust. 2b, 3c, 3d u.s.o. w zw. z § 2 ust. 3 uchwały Rady Miasta w W. Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., poprzez błędną wykładnię przepisu, polegającą na przyjęciu, że wysokość dotacji przyznanej dla przedszkola niepublicznego obliczana jest w oparciu o wydatki planowane na wszystkich uczniów zapisanych do przedszkola publicznego, natomiast przyznanie dotacji na rzecz przedszkola niepublicznego następuje z uwzględnieniem dzieci faktycznie uczęszczających do przedszkola, podczas gdy dla przyznania dotacji nie jest istotny węzeł prawny łączący przedszkole i dziecko do niego uczęszczające, ale faktyczne świadczenie spełniane w stosunku do dziecka. Sposób obliczania dotacji wskazany przez SKO powodowałby zaniżenie stawki dotacji należnej dla jednego ucznia;

d) art. 90 ust. 2b u.s.o. w zw. z uchwałą Rady Miejskiej w W.. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie uchwalania budżetu gminy W.. na rok 2015, poprzez uznanie, że dotacja przyznana Skarżącej za rok 2015 jest dotacją pobraną w nadmiernej wysokości, mimo iż stawka dotacji należna dla jednego ucznia przedszkola niepublicznego, a następnie ostateczna wysokość należnej dotacji została ustalona w oparciu o prawidłowo zaplanowaną wartość wydatków, o których mowa we wskazanym przepisie ustawy o systemie oświaty; dotacja została wydatkowana zgodnie z jej przeznaczeniem, a następnie zatwierdzona bez żadnych zastrzeżeń przez organ;

e) § 6 ust. 6 i 8 uchwały Rady Miejskiej w W. Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., poprzez błędne przyjęcie, że w zaistniałym stanie faktycznym Burmistrz W. mógł zażądać od Skarżącej zwrotu dotacji udzielonej w nadmiernej wysokości za rok 2015, dopiero w styczniu 2017 r., podczas gdy z przepisu uchwały wynika wprost, iż kontrola prawidłowości przyznania dotacji odbywa się do dnia 31 stycznia roku następującego po roku, za który przyznano dotację, tj. do 31 stycznia 2016 r.). Gmina W. przyznając Skarżącej wyrównanie dotacji za rok 2015 w styczniu 2016 r. zatwierdziła zgodność z prawem wysokości udzielonej dotacji i jej wydatkowanie zgodnie z przeznaczeniem, dopiero kontrola Regionalnej Izby Obrachunkowej, której wyniki były odmienne od stanowiska Gminy, sprawiła, że Gmina zażądała od Skarżącej zwrotu części dotacji. Sposób, w jaki organ potraktował Spółkę jest niesłuszny, a Gmina niezasadnie i niezgodnie z prawem zażądała zwrotu części dotacji przyznanej zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa;

f) art. 32 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa i równego traktowania wszystkich obywateli przez władze publiczne w szczególności nakazanie zwrotu błędnie obliczonej i przyznanej dotacji przedszkolom niepublicznym, podczas gdy stawka dotacji należna na jednego ucznia przedszkola niepublicznego ustalana jest w oparciu o wydatki planowane na wszystkich uczniów zapisanych do przedszkola publicznego. Uznanie, że dotacja należna dla przedszkola niepublicznego została ustalona w niewłaściwy sposób niepublicznym, oznacza, iż podmiotom, których wysokość została ustalona w oparciu o planowane wydatki określone w uchwale Rady Miejskiej w W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie uchwalania budżetu Gminy W. na rok 2015, również są przyznane nienależnie podmioty, które je uzyskały, analogicznie do przedszkoli niepublicznych, nie powinny być o zobligowane do ponoszenia ujemnych konsekwencji działań organu. Działania organ stosunku do jednostki powinny odpowiadać zasadom proporcjonalności, a każda czynność i rozstrzygnięcie powinno być ważone miernikiem sfery wolności i praw obywatelska. Nakazanie Skarżącej zwrot części dotacji przyznanej na skutek błędu organu, przekracza granice wolności i praw nabytych, bowiem strona zastosowała się do wiążących ją zaleceń organu i wykorzystała przyznaną dotację zgodnie z obowiązującym prawem, w sposób właściwy i zgodny z celem; jednym z podstawowych prawnych i politycznych zadań konstytucji we współczesnym państwie prawnym jest nie tylko określenie, jakie podstawowe prawa i wolności obywateli są zagwarantowane i chronione prawem, lecz także ustanowienie zasad jasnego, zrozumiałego i skutecznie działającego systemu postępowania organów władzy, administracji i sądownictwa, i to takiego systemu, który zostanie powszechnie zaakceptowany jako przejrzysty, uczciwy i sprawiedliwy.

II. przepisów postępowania, w szczególności:

a) art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez:

- brak należytego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mających znaczenie w sprawie oraz zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego; nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela, nie pogłębianiu prowadzonym postępowaniem zaufania do organu; braku wskazania przez organ w uzasadnieniu decyzji faktów, które uznał za udowodnione, przyczyn z powodu, których dowodom i zarzutom Spółki odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnieniu podstawy prawne decyzji, w szczególności niekompletnym uzasadnieniu decyzji;

- naruszenie zasady praworządności, która nakazuje przestrzeganie i stosowanie przepisów prawa powszechnie obowiązującego w sposób zgodny z celem przepisu, nie naruszając innych naczelnych zasad prawa, poprzez nakazanie Skarżącej zwrot części dotacji przyznanej za rok 2015, mimo iż jest to działanie sprzeczne z słusznym interesem strony, która została pokrzywdzona przez, organ stosujący prawo. Zasada praworządności nakazuje organom stosującym prawo takie interpretowanie przepisów i podejmowanie na lej podstawie rozstrzygnięć, które odpowiadają istocie Rzeczpospolitej Polskiej, tj. demokratycznemu państwu prawnemu;

- naruszenie zasady praworządności, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego, uzasadnianie rozstrzygnięć w sposób jednokierunkowy, nacelowany na wykazanie racji organu, nie wskazując kontrargumentów dla racjonalnych zarzutów strony, która została pokrzywdzona działaniem organu, a więc naruszono zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych;

- nakazanie Skarżącej zwrotu części dotacji przyznanej za rok 2015, co narusza zasadę wyrażoną w art. 7a k.p.a., zgodnie, z którą w razie gdyby działanie organu polegało na nałożeniu na stronę obowiązku, bądź odebraniu uprawnienia, wszelkie wątpliwości pojawiające się w toku sprawy, należy rozpatrywać na korzyść strony.

W rozpatrywanym stanie faktycznym organ podjął decyzję jednokierunkową, wykazującą rację organu, nie uwzględniając faktu, iż zobowiązanie strony do zwrotu nadpłaconej części dotacji narazi stronę na znaczną szkodę finansową, bowiem dotacja przyznana za rok 2015, zgodnie z przepisami prawa, została przeznaczona na cele z nią związane, dlatego nie pozostaje we władaniu Spółki, a ponadto obciążenie Spółkę konsekwencjami wynikłymi z nieprawidłowego działania organu będzie niesprawiedliwe i niesłuszne;

- nakazanie stronie zwrotu części dotacji w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej przez Regionalną Izbę Obrachunkową w B. w styczniu 2017 r., a więc po upływie znacznego terminu między dniem udzielenia i wydatkowania dotacji, a dniem stwierdzenia nieprawidłowości, co stanowi przejaw swobody organu, naruszenie praw strony oraz podstawowych zasad postępowania. Przez okres l roku skarżący nie był informowany o nieprawidłowościach, które miałyby nastąpić w toku ustalania stawki dotacji należnej dla jednego ucznia przedszkola niepublicznego. Ponadto w roku 2015 Skarżąca dokładała należytej staranności, ażeby zapewnić prawidłowy i zgodny z prawem tok procedury udzielania dotacji, w szczególności poprzez dostarczanie niezbędnych dokumentów, udzielanie informacji, stały kontakt z pracownikami organu; nie wzięciu pod uwagę, że kwestionowanie uchwał podejmowanych przez organ, a wnioski pokontrolne służą, jako wskazówki dla kontrolowanego, aby ten mógł podjąć działania, które pozwolą uniknąć podobnych błędów w przyszłości.

Wskazując na powyższe, pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Burmistrza W. i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Burmistrza W.. oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego

W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymując stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 r. uchylił decyzje organów obu instancji. Uznał, że istota sporu w sprawie dotyczy zwrotu części dotacji pobranej przez skarżącą za 2015 r. Dokonując wykładni regulacji art. 252 ust. 1 u.f.p. Sąd I instancji podkreślił, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości(ust. 5). Dalej sąd pierwszej instancji przytoczył brzmienie art. 90 ust. 2b u.s.o. wg stanu prawnego obowiązującego do 31 sierpnia 2015 r. oraz od 1 września 2015 r. oraz regulacje zawarte w uchwale Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia [...] października 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz szkół podstawowych i gimnazjów o uprawnieniach szkół publicznych prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie Gminy W. Wskazano w niej, że stawkę dotacji na jedno dziecko dla niepublicznego przedszkola wylicza się w oparciu o iloraz kwoty ustalonej w uchwale budżetowej przyjętej przez Radę Miejską w W. wydatków bieżących ponoszonych w publicznych przedszkolach przez liczbę dzieci wykazanych w informacji z Systemu Informacji Oświatowej sporządzonej na dzień 10 września danego roku. W przypadku niepodjęcia uchwały budżetowej przez Radę Miejską w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego przyznanie dotacji – do czasu jej podjęcia – stawkę dotacji wylicza się na podstawie projektu uchwały budżetowej przedstawionego Radzie Miejskiej przez Burmistrza W.(§ 6 uchwały). Termin wykorzystania środków dotacji upływa z dniem 31 grudnia.

W terminie do 31 stycznia roku następującego po roku, w którym udzielana była dotacja, organ dotujący przekazuje organom prowadzącym przedszkola i szkoły informację o należnej i faktycznie przekazanej dotacji. W przypadku różnicy między należną a faktycznie przekazaną przedszkolu lub szkole dotacją organ prowadzący obowiązany jest zwrócić nadpłaconą kwotę dotacji lub organ dotujący przekazać należne wyrównanie na wskazane konto w ciągu 14 dni od przekazania informacji. Otrzymujący dotację jest obowiązany do zwrotu części lub całości dotacji niewykorzystanej lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (§ 9 uchwały).

Z kolei uchwała nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania dla niepublicznych i publicznych szkół, przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego, prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego stanowi m.in., że przedszkola niepubliczne, które nie spełniają warunków określonych w ust. 2, otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy W. dotację w wysokości równej 75% ustalonych w budżecie gminy W.. wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę W. w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z zastrzeżeniem ust. 7 (§ 2 pkt 3 uchwały).

Dotację przyznaną na dany rok kalendarzowy, należy wykorzystać do 31 grudnia roku, na który została przyznana. Rozliczenie dotacji przekazanej w poprzednim roku budżetowym przez gminę W. dokonywane jest przez Burmistrza W. w terminie do dnia 31 stycznia roku następnego, o czym zawiadamia się pisemnie organ dotowany. Ustalona kwota zobowiązania gminy W. z tytułu wyrównania dotacji należnej za poprzedni rok budżetowy przekazywana jest na rachunek bankowy podmiotu w terminie 14 dni od przekazania informacji. Dotacja w części niewykorzystanej do końca okresu wskazanego w ust. 5, wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem oraz dotacja pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych (§ 6 pkt 5-8 uchwały).

Sąd pierwszej instancji ustalił, iż wysokość wypłacanej skarżącej dotacji w poszczególnych miesiącach była uzależniona od danych zawartych w informacji miesięcznej składanej przez organ prowadzący. Wysokość stawki dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym w trakcie roku ulegała zmianie i wynosiła odpowiednio: 562,08 zł (od stycznia 2015 r. do maja 2015 r.), 596,55 zł (od czerwca 2015 r. do września 2015 r.), 1.059,44 zł (w październiku 2015 r.) i 878,48 zł (w listopadzie i grudniu 2015 r.). Następnie w terminie do 31 stycznia 2016 r. gmina dokonała ostatecznego rozliczenia dotacji przekazanej w 2015 r. i wysokość ostatecznej stawki dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym wyniosła 860,69 zł.

Do obliczenia stawki dotacji (tj. 860,69 zł) przyjęto ustalone w budżecie gminy na 2015 r. w dziale 801 "Oświata i wychowanie" wydatki bieżące ponoszone w publicznym przedszkolu prowadzonym przez gminę wraz z wydatkami bieżącymi dwóch publicznych punktów przedszkolnych znajdujących się pod nadzorem gminnego przedszkola. Łącznie wydatki wyniosły 2.911.711,50 zł, które pomniejszono o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego i za wyżywienie, tj. o kwotę 350.300,00 zł. Przy obliczeniu średniorocznej liczby uczniów gmina przyjęła liczbę uczniów faktycznie uczęszczających do publicznego przedszkola i publicznych punktów przedszkolnych. Za lipiec i sierpień przyjęto zerową liczbę uczniów.

Przeprowadzona następnie kontrola Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. w zakresie gospodarki finansowej Gminy W. za rok 2015 wykazała nieprawidłowości w sposobie naliczania wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Według stanowiska RIO, przez ustalone w budżecie gminy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach prowadzonych przez gminę należy rozumieć taką sumę, która w budżecie gminy została zakwalifikowana, jako wydatki na funkcjonowanie przedszkola publicznego. Zatem należy ją ustalać z pominięciem wydatków służących finansowaniu innych form wychowania przedszkolnego, tj. publicznych punktów przedszkolnych. Ponadto Gmina W. powinna przyjąć średnioroczną liczbę dzieci zapisanych do gminnego przedszkola, przy czym za miesiące wakacyjne należało przyjąć liczbę dzieci zapisanych w miesiącu czerwcu. RIO stwierdziła, iż miesięczna kwota dotacji na jednego ucznia pełnosprawnego przedszkola niepublicznego została ustalona w kwocie zawyżonej o 230,43 zł (zgodnie z obliczeniami RIO, powinna wynosić 630,26 zł).

W ocenie sądu to na Burmistrzu W. ciążył obowiązek ustalenia stawki dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym w prawidłowej wysokości w 2015 roku i zawiadomienia o niej podmiotu uprawnionego do otrzymania dotacji. Ustalenie tej stawki w konkretnej wysokości nie podlega negocjacjom ze strony podmiotu prowadzącego szkołę niepubliczną. Wyliczając wysokość stawki dotacji organ działa z urzędu, jego pozycja jest nadrzędna w stosunku do podmiotu otrzymującego dotację. Zaś rola podmiotu prowadzącego przedszkole niepubliczne w procesie ustalenia i wypłaty dotacji była ograniczona jedynie do czynności określonych w uchwałach, w tym do terminowego złożenia wniosku o udzielenie dotacji, zgłoszenia zmian wszelkich danych zawartych we wniosku, przekazywania informacji o liczbie uczniów przedszkola oraz rozliczenia dotacji.

W ocenie sądu pierwszej instancji skarżąca z tych obowiązków się wywiązała. Także wykorzystała otrzymaną dotację zgodnie z jej przeznaczeniem.

Z kolei organ jest zobowiązany do ustalenia stawki dotacji w prawidłowej wysokości bez zbędnej zwłoki, gdyż tylko w ten sposób zapobiegnie się wypłaceniu z budżetu gminy w ciągu roku kalendarzowego kwot obliczonych w oparciu o nieaktualną stawkę (zaniżoną bądź zawyżoną w stosunku do stawki prawidłowej), co wpływa na prawidłową realizację uchwały budżetowej na dany rok. To organ wykonawczy sporządza projekt uchwały budżetowej (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 lutego 2017 r., I SA/Lu 778/16).

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w orzecznictwie przyjmuje się za dopuszczalną możliwość zmiany, w tym obniżenia, stawki w ciągu roku kalendarzowego przez organ wykonawczy gminy, to jednak już zastosowanie obniżenia w stosunku do stawki "pierwotnie" ustalonej i wypłaconej stronie skarżącej jest uznawane za nieprawidłowe (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 czerwca 2015 r., I SA/Sz 1295/14, wyrok WSA w Opolu z dnia 8 listopada 2017 r., I SA/Op 336/17). tym bardzie zatem nie można uznać za prawidłowe takiego postępowania organu administracji, który zawiadamia podmiot prowadzący przedszkole niepubliczne o zmianie stawki na dany rok kalendarzowy przez jej zmniejszenie już po ostatecznym rozliczeniu dotacji i w konsekwencji żąda zwrotu pobranej wcześniej dotacji. Takie działanie podważa stabilność sytuacji finansowej szkoły gwarantowaną dla organów prowadzących przedszkola niepubliczne przez ustawę o systemie oświaty. Sąd podzielił ocenę prawną i stanowisko Sądu w sprawie dotyczącej identycznego problemu prawnego, zakończonej wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2018 r., I SA/Bk 1648/17. Podkreślił przy tym odwołując się do przytoczonych wyżej zapisów uchwał, że w terminie do 31 stycznia roku następującego po roku, w którym udzielana była dotacja jednostka prowadząca przedszkole powinna uzyskać pełną informację odnośnie ostatecznej stawki dotacji ustalonej przez organ.

Wyjaśnił następnie, że przepis art. 90 ust. 2b o.s.o. dotyczący wyliczenia stawki dotacji dla przedszkola niepublicznego nie definiuje, jak należy rozumieć w szczególności pojęcia "przedszkola prowadzone przez gminę", "w przeliczeniu na jednego ucznia", czy "każdy uczeń". W decyzji dotyczącej ustalenia kwoty nadmiernie wypłaconej dotacji organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, że "przedszkola prowadzone przez gminę" nie obejmują innych form wychowania przedszkolnego, tj. publicznych punktów przedszkolnych. Z kolei pojęcie "w przeliczeniu na jednego ucznia" obejmuje liczbę uczniów zapisanych (przyjętych) do publicznej placówki przedszkolnej. Zaś "każdy uczeń" to podmiot, który faktycznie korzysta z usług realizowanych przez przedszkole niepubliczne.

Akceptując wykładnię dokonaną przez organ uznał, że dopuszczalna jest również wykładnia zastosowana przez organ przy pierwotnym wyliczeniu wysokości stawki dotacji na rok 2015. Stąd nie można stwierdzić, że przyjmując do obliczenia stawki dotacji wydatki bieżące ponoszone w publicznym przedszkolu prowadzonym przez gminę wraz z wydatkami bieżącymi dwóch publicznych punktów przedszkolnych oraz uwzględniając przy obliczeniu średniorocznej liczby uczniów liczbę uczniów faktycznie uczęszczających do publicznego przedszkola i publicznych punktów przedszkolnych organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, a jedynie poruszał się w granicach możliwej wykładni obowiązujących przepisów.

Wreszcie ustawa o systemie oświaty w art. 90 ust. 2b określa jedynie minimalny poziom dotacji dla niepublicznych przedszkoli ("przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących"). Rada gminy może zatem określić wyższy poziom dotacji. Zaś dotacja przyznana skarżącej mieściła się w graniach wyznaczonych przez ustawę. Nadto gmina W. takie same zasady przyznawania dotacji stosowała wobec wszystkich przedszkoli niepublicznych (pozostałe podmioty prowadzące przedszkola również złożyły skargi do tut. Sądu na decyzje dotyczące zwrotu udzielonych dotacji).

W konsekwencji uznał, że nie było podstaw do nakazania skarżącej zwrotu prawidłowo obliczonej i wykorzystanej dotacji i to po jej uprzednim rozliczeniu na skutek zmienione interpretacji przepisów.

Zdaniem sądu pierwszej instancji postępowanie takie jest niedopuszczalne, prowadzi bowiem do nieuzasadnionego przerzucania skutków ewentualnego błędu organu na podmiot, który w żaden sposób nie przyczynił się do jego powstania. Podmiot prowadzący przedszkole niepubliczne, działając w zaufaniu do organu dotującego, może i powinien wykorzystać przyznane środki na działalność przedszkola niepublicznego. Po dokonaniu ostatecznego rozliczenia dotacji za dany rok kalendarzowy, jeżeli sam nie dopuści się nieprawidłowości, ma w pełni usprawiedliwione oczekiwanie, że nie zostanie zaskoczony przez organ gminy żądaniem zwrotu udzielonej dotacji (którą już wydatkował). W przeciwnym wypadku podmioty te działałyby w permamentnym stanie niepewności odnośnie zapewnienia finansowania prowadzonych przedszkoli niepublicznych, nie mając jednocześnie żadnego wpływu na prawidłowość działania organu.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada zaufania do działań organu wyraża się w stanowieniu i stosowaniu prawa w taki sposób, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela, który powinien móc układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki niedające się przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i że jego działania są zgodne z obowiązującym prawem oraz także w przyszłości będą uznawane przez porządek prawny. Przyjmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania (por. wyrok TK z dnia 15 lutego 2005 r., K 48/04, OTK ZU 2005, nr 2A, poz. 15).

Konkludując sąd pierwszej instancji uznał, ze decyzja dotycząca zwrotu pobranej dotacji naruszyła art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przez dokonanie przez organ administracji wykładni sprzecznej z wyżej omówionymi zasadami ogólnymi i została oceniona przez Sąd, jako naruszająca konstytucyjne wartości. Omówione powyżej naruszenie przepisów miało wpływ na wynik sprawy i w równym stopniu dotyczyło decyzji organu pierwszej instancji, jak i drugiej, które musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego przez Sąd.

Ponadto w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących w szczególności naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji (naruszenie art. 6, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a.), co daje podstawę do uwzględnienia naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia też w pełni na czym polegała rozbieżność pomiędzy pierwotnie zastosowaną metodą wyliczenia dotacji, a przyjętą w decyzji dotyczącej zwrotu dotacji.

Organy obu instancji nie wyjaśniły również, w jakim zakresie w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy uchwał Rady Miejskiej w W. z dnia [...] października 2009 r. i z dnia [...] marca 2015 r., które jak wskazano powyżej nie są tożsame. Pierwsza uchwała była podstawą planowania przy ustaleniu wysokości dotacji, druga obowiązywała w okresie, kiedy doszło do jej ostatecznego rozliczenia. Jako przykład można wskazać, że w uchwale z dnia [...] października 2009 r. jako jeden z elementów wyliczenia stawki dotacji na jedno dziecko uwzględniono liczbę dzieci wykazanych w informacji z Systemu Informacji Oświatowej sporządzonej na dzień 10 września danego roku, organy zaś nie odniosły się do tego zapisu.

Sąd nakazał organom, przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnić wykładnię przepisów przedstawioną w uzasadnieniu wyroku i ocenić, czy zachodzą przesłanki do kontynuowania postępowania w zakresie zwrotu dotacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania, rozstrzygając dodatkowo o kosztach postępowania kasacyjnego stosownie do norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie wskazać należy, iż ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy jest skutkiem uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej organu. Kwestia ta ma doniosłe znaczenie, bowiem z przepisu art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że Sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena ta i wskazania co do dalszego postępowania znalazły się w uzasadnieniu tegoż wyroku i w takim znaczeniu uzasadnienie ma moc wiążącą. Wskazać w tym miejscu należy, iż przez ocenę prawną, o której mowa

w art. 190 w/w ustawy, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego

i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego,

jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem. Nawet

w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub też możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą.

Sąd w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest następujący:

Skarżąca P. sp. z o.o., będąca organem prowadzącym Przedszkole Niepubliczne "H." ul. [...]. w W. w 2015 r. pobierała dotację oświatową. Gmina W., jako dotująca ustaliła wysokość dotacji dla 1 ucznia w przedszkolu niepublicznym w roku 2015 w oparciu o przepis art. 90 ust. 2 b ustawy o systemie oświaty ( w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2016 r.) a nadto w oparciu o uchwały Rady Miejskiej w W. Nr [...] z dnia [...].10.2009 r. w sprawie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz szkół podstawowych i gimnazjów o uprawnieniach szkól publicznych prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie Gminy W. wraz ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Powyższe uchwały obowiązywały do dnia wejście w życie tj do dnia [...] kwietnia 2015 r. uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania dla niepublicznych i publicznych szkół, przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego, prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego. Wysokość dotacji wypłacanej w poszczególnych miesiącach 2015 r. uzależniona była od liczby uczniów: pełnosprawnych, niepełnosprawnych, objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju i uczniów, którzy przybyli/ ubyli do/z przedszkola po pierwszym dniu miesiąca, wykazywanych przez organ prowadzący w informacjach miesięcznych do gminy. W trakcie 2015 r. wysokość stawki na 1 ucznia w przedszkolu niepublicznym ulegała zmianie w zależności od zmian wysokości wydatków bieżących ,ustalonych w budżecie gminy lub wskazanych na utrzymanie ucznia w prowadzonych przez gminę przedszkolu lub innych formach wychowania przedszkolnego.

Po zakończeniu 2015 r. dotacja została ostatecznie rozliczona i jej wysokość ustalono na kwotę 860,69 zł na 1 ucznia w przedszkolu niepublicznym. Do obliczenia stawki dotacji przyjęto planowane w budżecie gminy na 2015 r. w dziale 801 "Oświata i wychowanie" w rozdziałach 80104 "przedszkola", 80106 "Inne formy wychowania przedszkolnego" i 80146 "dokształcanie i doskonalenie nauczycieli" wydatki ponoszone w przedszkolu prowadzonym przez Gminę wraz z wydatkami bieżącymi dwóch punktów przedszkolnych znajdujących się pod nadzorem w J. i S. Łącznie planowane wydatki przedszkola i punktów przedszkolnych pomniejszono o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego i za wyżywienia. Przy obliczaniu średniorocznej liczby dzieci, gmina przyjęła liczbę dzieci faktycznie uczęszczających do gminnego przedszkola i punktów przedszkolnych, co odpowiadało średniej frekwencji dzieci zapisanych do ww placówek.

Kontrola przeprowadzona przez Regionalną Izbę Obrachunkową w B. w zakresie gospodarki finansowej za rok 2015 wykazała nieprawidłowości w sposobie naliczania wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Zdaniem RIO przez ustalone w budżecie gminy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach prowadzonych przez gminę należy rozumieć taką sumę, która w budżecie gminy została zakwalifikowana jako wydatki na funkcjonowanie przedszkola publicznego. Zatem należy ją ustalać z pominięciem wydatków służących finansowaniu innych form wychowania przedszkolnego tj. publicznych punktów przedszkolnych. Sumę tych wydatków należy pomniejszyć o opłaty za korzystanie a wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy. Ponadto kwota dotacji winna być wyliczona w oparciu o liczbę dzieci zapisanych do przedszkola prowadzonego przez gminę, z pominiecie dzieci z innych form wychowania przedszkolnego. Stosownie do powyższego, Gmina W. powinna przyjąć średnioroczną liczbę dzieci zapisanych do przedszkola "S." w W., przy czym za miesiące wakacyjne należało przyjąć liczbę dzieci zapisanych w miesiącu czerwcu.

Na skutek kontroli i powtórnych wyliczeń, RIO stwierdziła, że kwota dotacji na jednego ucznia została ustalona w kwocie zawyżonej o 230,43zł, zaś łączna kwota dotacji przekazanej skarżącej jest zawyżona o 31055,27 zł.

Zacytowane wyżej ustalenia dokonane przez RIO w B. skutkowały wydaniem przez Gminę W. decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. orzekającej o zwrocie części dotacji za rok 2015 w nadmiernej wysokości, tj. w kwocie 31055,27 zł wraz z odsetkami naliczonymi w wysokości określonej dla zaległości podatkowych.

Odnosząc się do zarzutów skargi w kontekście tak ustalonego stanu faktycznego Sąd stwierdza, iż jest ona pozbawiona podstaw. W pierwszej kolejności analizując zarzuty dotyczące naruszenia art. 90 ust. 2b,3c , 3 d ustawy o systemie oświaty Sąd zauważa, że analiza przepisu art.90 ust. 2 b (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2015 r.) wskazuje, iż wolą ustawodawcy było określenie podstawy przyznania dotacji dla przedszkola niepublicznego w nawiązaniu do pojęcia wydatków gminy ustalonych w budżecie. Ale tylko wydatków bieżących, które zostały ustalone w budżecie gminy jako wydatki ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. W konsekwencji podstawę naliczenia dotacji stanowi suma, która w budżecie gminy została zakwalifikowana jako kategoria wydatków na określony cel - na funkcjonowanie przedszkola publicznego, a nie jako kategoria wszystkich wydatków bieżących ponoszonych przez przedszkole publiczne. Uzasadnia to konkluzję, że ustawodawca uregulował podstawę obliczania kwoty dotacji w taki sam sposób dla przedszkoli publicznych, czy prowadzonych przez gminę i przedszkoli niepublicznych, pozostawiając radzie gminy określenie wysokości dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym w przedziale od 75% do 100 % kosztów planowanych w budżecie na jednego ucznia przedszkola publicznego, a po zmianie przepisu art.90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty – przedszkola prowadzonego przez gminę.

Organ I instancji, dokonując wyliczenia kwoty dotacji wskazał w uzasadnieniu metodologię oraz podstawy prawne - w szczególności art.90 ust. 2b u.s.o. oraz uchwały Rady Miejskiej w W. Nr [...], [...] oraz [...]. Przy ustalaniu stawki dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym najpierw wziął pod uwagę "Liczbę dzieci zapisanych do gminnego przedszkola(...), przy wyliczeniu zaś dotacji dla konkretnego przedszkola niepublicznego przyjęto liczbę dzieci uczęszczających do tego przedszkola. Sąd, w ślad za organem II instancji, a także poglądem prawnym zaprezentowanym w uzasadnieniu NSA w niniejszej sprawie, oraz w licznym orzecznictwie NSA(II GSK 2404/11) jak i wojewódzkich sadów administracyjnych (VSA/Wa 2555/13, IIISA/Wr 2/15) uznaje ten sposób za poprawny. Szczegółowa metodologia zawarta jest na stronie 5 decyzji organu II instancji i nie ma podstaw, by ją ponownie przytaczać.

Sąd w całości podziela pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji dotyczący rozumienia pojęcia "każdy uczeń", o którym mowa w art. 90ust. 2b u.s.o.. Zwrot ten – w oparciu o utrwalone orzecznictwo sądowo-administracyjne musi być rozumiany i odnoszony do podmiotów, które faktycznie korzystają z usług realizowanych przez przedszkole. Taki wniosek wynika z treści art. 90 ust. 3 d u.s.o., który zadania finansowane dotacją określa jako kształcenie, wychowanie, opiekę. Trudno wyobrazić sobie, aby zadania takie, zwłaszcza opieka, mogły być realizowane podczas nieobecności dziecka w placówce. Tylko faktyczne uczestnictwo dziecka w realizacji zadań przedszkola generuje niektóre wydatki wskazane w art. 90 ust. 3 d u.s.o., a zatem takie, które mogą być pokrywane z dotacji. Ten aspekt jest istotny przy dokonywaniu wykładni pojęcia "każdy uczeń" w ten sposób, że jest nim dziecko, które na podstawie określonego tytułu prawnego korzysta z przedszkola, szkoły lub innej placówki wychowawczej, a więc faktycznie uczestniczy w realizacji jej zadań, a nieobecność w toku ich przebiegu nie jest wyrazem rezygnacji w udziału w działalności placówki(analogicznie NSA w sprawie II GSK 299/12). Zasadnie zatem, przy zastosowaniu wskazanej wykładni organ, obliczając jednostkową stawkę dotacji na jednego ucznia wziął pod uwagę liczbę uczniów zapisanych do przedszkola publicznego( z racji łączącego węzła w postaci umowy).Przy przyznawaniu dotacji na poszczególne przedszkola niepubliczne uwzględnił liczbę dzieci faktycznie uczęszczających do przedszkola.

Podobnie chybiony okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art.252 ust. 1 pkt 2 w zw. z art.252 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Niewątpliwie z poczynionych ustaleń faktycznych jednoznacznie wynika, iż pobrana w 2015 roku dotacja została przyznana, pobrana i wydatkowana w zawyżonej wysokości. Świadczą o tym wyliczenia, znajdujące się w uzasadnieniu decyzji organu I jak i II instancji, co do których Sąd nie ma zastrzeżeń. Ich poprawność merytoryczna wynika z interpretacji art.90 ustawy o systemie oświaty, uchwał Rady Miejskiej w W. Nr [...] i posiłkowo z wniosków kontroli SKO w B. w zakresie wydatkowania środków publicznych na dotacje do placówek przedszkolnych w 2015 r. Rachunkowa poprawność nie jest kwestionowana.

Wskazany wyżej art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2, a także ust 3 i 4 ustawy o finansach publicznych stanowi, iż dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności o których mowa w pkt 1 lub 2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości, bo z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach ( tutaj: art. 90 ust. 2 b u.s.o. i uchwały Rady Gminy W. wydanej na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o.), umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Zasadą jest obowiązek zwrotu do budżetu części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Twierdzenia skarżącej, iż dotację wykorzystała zgodnie z jej przeznaczeniem, lub że nie zawiniła w procesie wyliczenia kwoty dotacji i wysokości jej przekazania są niekwestionowane przez organy, są bez znaczenia z punktu widzenia uregulowań dotyczących zwrotu części dotacji. Przepis ust. 5 art. 252 ustawy o finansach publicznych nie uzależnia obowiązku zwrotu od wykazania winy beneficjanta dotacji.

Odnosząc się w dalszej kolejności do kwestii związanej z dopuszczalnością żądania zwrotu dotacji po jej ostatecznym rozliczeniu, tj. po 31 stycznia 2016 r. wskazać należy na art. 60 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, który do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym zalicza dochody budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie o finansach publicznych, a więc także w tym wskazanym w cytowanym wyżej art. 252 ust. 1. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż bieg terminu przedawnienia należy ściśle wiązać z charakterem zobowiązania podlegającego zwrotowi. Podzielając w całości wywód prawny dotyczący tej kwestii przeprowadzony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu (k. 20-21) do wyroku uchylającego wyrok Sądu I instancji Sąd w obecnym składzie uznaje, iż nie doszło do przedawnienia żądania zwrotu części nadpłaconej dotacji, zaś termin 31 stycznia roku następnego po upływie roku na który przyznano o dotację, wynikający z uchwały nr [...] Rady Gminy W. zobowiązujący Gminę do rozliczenia dotacji w żaden sposób nie wprowadza cezury, po upływie której niemożliwe jest potem żądanie zwrotu części dotacji przyznanej w nadmiernej wysokości. Termin ten ogranicza jedynie organ do rozliczenia dotacji i traktować go należy jako porządkowy, a żadnym razie nie zmieniający przepisów ustawy o finansach publicznych oraz Ordynacji podatkowej co do okresu, w którym można domagać się zwrotu części nadpłaconej dotacji. Godzi się w tym miejscu powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, iż dotacja oświatowa jest instytucją prawa finansowego. Zasady jej zwrotu zostały uregulowane w art.252 ustawy o finansach publicznych, który nie pozostawia wyboru organowi co do możliwości żądania zwrotu, wskazując jednoznacznie na obowiązek żądania w wymienionych w przepisie przypadkach. Art. 253 ustawy o finansach publicznych stanowi, że zasad ogólnych przewidzianych w art. 252 ustawy nie stosuje się, jeżeli odrębne ustawy określają zasady i tryb zwrotu dotacji. Sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem art. 90 ust. 4 u.s.o. nie wyłączają takiego obowiązku.

Ustosunkowując się do zarzutów związanych z nieprawidłową interpretacją i zastosowaniem uchwał Rady Gminy W. Nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz szkól podstawowych i gimnazjów o uprawnieniach szkół publicznych prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie Gminy W. (wskazano, że niepublicznym przedszkolom przysługuje dotacja w wysokości 75% ustalonych w budżecie Gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jedno dziecko ) i Nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości wykorzystania dla niepublicznych i publicznych szkól, przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego, prowadzonych przez osoby fizyczne oraz osoby prawnej inne niż jednostki samorządu terytorialnego (ustalono, że przedszkola niepubliczne, które nie spełniają warunków określonych w ust. 2 otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy W. dotację w wysokości równej 75% ustalonych w budżecie gminy W. wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę W. w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienia, stanowiące dochody gminy) Sąd uznał je za nietrafione. Dotacja określona w uchwale na 75% ustalonych wydatków bieżących(...) nie oznacza, iż może być przyznana w wysokości wyższej. Gdyby przyjąć, iż taka konstrukcja jest właściwa, brzmienie uchwały powinno brzmieć, iż dotacja przyznana może wynosić 75% i więcej.

Sąd nie podzielił także zarzutu skarżącej zawartego w skardze, iżby doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Trafnie organ wskazał, że toczą się inne postepowania związane ze zwrotem dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i że skarżąca nie jest jedynym podmiotem, co do którego zastosowano przepisu ustawy o finansach publicznych. Nie jest zatem prawdziwa teza, że obowiązek zwrotu dotyczy tylko skarżącej, a podmioty znajdujące się w podobnej ( acz nie zawsze tożsamej) sytuacji w dalszym ciągu korzystał z dotacji w nadmiernie wyliczonej wysokości.

Kwestia wyważenia interesu społecznego została prawidłowo oceniona przez organy obu instancji. Nie leży bowiem w interesie społecznym, aby w dyspozycji skarżącej pozostawały środki, które jej się nie należą, albo nie należą się w takiej wysokości. Kosztem organu gminy , jako dysponenta środkami publicznymi.

Sąd oceniając ponownie i poddając kontroli zebrany w sprawie materiał dowodowy uznał, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania wskazanych w pkt 2 a skargi. Decyzje organów obu instancji zawierają pełne uzasadnienie, wyjaśnienie podstawy prawnej, analizę stanu faktycznego i jego subsumpcję. Powyższe nie budzi zastrzeżeń Sądu i jednocześnie pozwala na prześledzenie argumentacji organu przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji..

Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w wyroku ( art. 151 ustawy procesowej).-