Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 827/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c); art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: w zw z art 16 ust 1 i 2 i art 17 ust.1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Sławomir Fularski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Platformy Obywatelskiej Rzeczypospolitej Polskiej z siedzibą w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Platformy Obywatelskiej Rzeczypospolitej Polskiej z siedzibą w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (dalej: "Stowarzyszenie", "strona skarżąca") na decyzję partii politycznej Platforma Obywatelska Rzeczypospolitej Polskiej z siedzibą w [...] (dalej: "Platforma" "partia") z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Stowarzyszenie wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2016 r., w formie elektronicznej, zwróciło się do Platformy o udostępnienie informacji o wydatkach jakie poniosła partia w ramach Funduszu Eksperckiego od roku 2010. Wskazało, że informacje powinny zawierać minimalnie: przedmiot wydatku, kwotę, z kim była zawarta umowa/na czyją rzecz dokonano zapłaty, datę zawarcia umowy/dokonania zapłaty. Jednocześnie Stowarzyszenie wniosło o przekazanie ww. informacji na podany adres e-mail.

W dniu 27 października 2016 r. Stowarzyszenie wniosło skargę na bezczynność partii politycznej podnosząc, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie załatwił wniosku do dnia złożenia niniejszej skargi. Tym samym organ naruszył art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

Wyrokiem z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 734/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 zobowiązał partię polityczną Platforma Obywatelska do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] sierpnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie 2 Sąd stwierdził, że bezczynność partii politycznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3 Sąd zasądził na rzecz Stowarzyszenia koszty postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w szczególności, że Platforma jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p., a środki z Funduszu Eksperckiego partii politycznej są informacją publiczną. Jak bowiem wynika z treści art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 876), dalej: "u.p.p.", Platforma Obywatelska RP jest partią parlamentarną, uczestniczącą w sprawowaniu władzy w Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z tym posiada prawo do otrzymywania przez okres kadencji Sejmu subwencji z budżetu państwa na działalność statutową. Jednocześnie, zgodnie z art. 30 ust. 1 u.p.p., partia polityczna jest zobowiązana do tworzenia Funduszu Eksperckiego, którego część w wysokości od 5% do 15% jest zasilana z subwencji (art. 30 ust. 3). Ustawa wskazuje również na sztywne zasady wykorzystania środków z Funduszu Eksperckiego, ponieważ środki te mogą być przeznaczone tylko na dwa rodzaje zadań: ekspertyzy i publikacje (art. 30 ust. 4).

Następnie Sąd wskazał, iż udzielając odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] sierpnia 2016 r., Platforma podała, że informacje o wydatkach poniesionych w ramach Funduszu Eksperckiego w latach 2010-2015 zostały zawarte w sprawozdaniach finansowych partii za lata 2010-2015 i złożone w całości w Państwowej Komisji Wyborczej. Znajdują się one zatem obecnie w domenie publicznej i są dostępne dla wszystkich. Natomiast informację o wydatkach poniesionych w ramach Funduszu Eksperckiego w okresie od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] sierpnia 2016 r. przekazała Stowarzyszeniu. Platforma stwierdziła jednocześnie, że udostępnienie informacji w publicznej domenie powoduje, że brak jest przesłanek do udostępnienia informacji publicznej na wniosek.

Sąd powyższego zapatrywania partii nie podzielił i wskazał, że tylko w sytuacji, gdy informacje znajdują się na stronie prowadzonego przez podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, Biuletynu Informacji Publicznej, podmiot zobowiązany jest zwolniony z udzielenia informacji publicznej, a obowiązek informacyjny jest spełniony, jeśli poinformuje wnioskodawcę o miejscu zamieszczenia danych. Natomiast odesłanie wnioskodawcy do strony internetowej innego podmiotu, nie jest prawidłowym postępowaniem na gruncie u.d.i.p.

Mając powyższe na względzie Sąd uwzględnił skargę i wydał rozstrzygnięcie w oparciu o art. 149 § 1 i § 1a oraz art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).

Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Warszawie wywiodła Platforma zaskarżając ww. wyrok w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt I OSK 682/18, oddalił skargę kasacyjną.

NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji wskazując, że w świetle art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. organ, który nie wykazuje lub przynajmniej nie uprawdopodabnia, że nie jest w posiadaniu informacji publicznej objętej wnioskiem, nie może zwolnić się z zarzutu pozostawania w bezczynności odsyłając skarżącego do innego organu, bez wskazania konkretnego miejsca publikacji wnioskowanej informacji, tj. strony BIP. Z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek". Oznacza to, że tylko wskazany wyżej sposób publikacji żądanych informacji i uwidocznienie w odpowiedzi organu sposobu swobodnego do nich dostępu mógłby zwolnić ten organ z zarzutu bezczynności w zakresie udostępnienia danych za lata 2010-2015 r. Wskazanie w odpowiedzi na wniosek, że informacje o wydatkach są zawarte w sprawozdaniach finansowych i złożone w Państwowej Komisji Wyborczej nie mogło stanowić prawidłowego załatwienia wniosku skarżącego.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Platforma, powołując w podstawie prawnej art. 5 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej: "k.p.a.", odmówiła Stowarzyszeniu udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej wydatków na rzecz osób fizycznych niepełniących funkcji publicznych.

W uzasadnieniu Platforma wskazała, że wydatki partii politycznej dokonane ze środków Funduszu Eksperckiego mieszczą się w definicji informacji publicznej. Jednakże, w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wystąpiły przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie, w jakim dotyczy ona osób fizycznych. Z zakresu odpowiedzi udzielonej przez partię wyłączono zatem tę część informacji, która dotyczyła wydatków partii z Funduszu Eksperckiego powstałych wskutek umów zawartych z osobami fizycznymi niewykonującymi działalności gospodarczej, w tym będących pracownikami partii, niepełniącymi funkcji publicznych.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Platforma, decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], powołując w podstawie prawnej art. 5 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 17 u.d.i.p., art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Platforma podała, że przedstawiony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, nie jest trafny.

Podniosła, że informacja o wysokości wynagrodzenia osób fizycznych stanowi element chronionej prawem prywatności tych osób i jako taka podlega ograniczeniu, co do jej ujawniania podmiotom trzecim. Zasadę tę stosuje się, o ile osoba fizyczna nie pełni funkcji publicznej, przy czym na gruncie u.d.i.p. to ostatnie pojęcie wykładane jest swoiście oraz szerzej niż w definicjach stosowanych w innych aktach prawnych.

Wskazała również, że przynależność partyjna osoby jest informacją posiadającą status danej wrażliwej. Także umowy obywateli z partiami politycznymi mogą co najmniej być analizowane w kontekście ich prawa do prywatności. Jest to bowiem sfera relacji związanych m.in. z poglądami danej osoby, niekoniecznie podlegającymi ujawnieniu tylko dlatego, że uzyskała ona wynagrodzenie za sporządzenie opinii czy projektu graficznego publikacji. W tej sytuacji brak jest jakichkolwiek powodów do poszukiwania analogii z relacją umowną z organem publicznym, czy też szerzej z władzą publiczną. Traktowanie partii politycznych i osób zawierających z nimi umowy jako "władzę", jest, zdaniem Platformy, nieporozumieniem.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Stowarzyszenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 422/17 w punkcie 1 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]; w punkcie 2 zasądził na rzecz Stowarzyszenia koszty postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają w pełni zastosowanie do decyzji określonych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zatem Platforma obowiązana była, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 63 § 3 i § 3a pkt 1 k.p.a., wezwać Stowarzyszenie do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez jego własnoręczne podpisanie bądź opatrzenie wniosku złożonego w postaci elektronicznej bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania z pouczeniem, że nieusunięcie braków formalnych wniosku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Skoro Platforma nie wezwała Stowarzyszenia do usunięcia braku formalnego wniosku, to wniosek ten dotknięty brakiem podpisu wnioskodawcy nie był zdolny do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania, które winno zakończyć się w formie decyzji. Zatem już tylko z tego powodu stwierdzić należało, że decyzja Platformy z dnia [...] listopada 2016 r. obarczona jest przesłanką nieważności.

Sąd podkreślił, że decyzję administracyjną, o której mowa w art. 16 u.d.i.p., można wydać tylko wówczas, gdy podmiot zobowiązany dysponuje podaniem spełniającym wymogi określone w art. 63 k.p.a. Tylko wówczas uzasadnione jest - z punktu widzenia istoty dostępu do informacji oraz na gruncie procedury administracyjnej - wydanie kwalifikowanego aktu, jakim jest decyzja. Natomiast zaskarżona decyzja Platformy z dnia [...] stycznia 2017 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a., bowiem utrzymała w mocy decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd zaznaczył, że z racji na stwierdzone wady wydanych w sprawie decyzji przedwczesna jest ocena czy informacja zawarta we wniosku podlega udostępnieniu i przekazaniu przez podmiot zobowiązany, czy też podlega ograniczeniu na zasadach określonych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Sąd stwierdził, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy w przypadku, gdy Platforma zmierzać będzie ponownie do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanych informacji, powinna zbadać, czy wniosek Stowarzyszenia z dnia 9 sierpnia 2016 r. spełnia wymogi formalne, a w przypadku stwierdzenia braków - wezwać Stowarzyszenie do ich uzupełnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie zaskarżając wyrok w części (w zakresie punktu 1). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 905/18 oddalił skargę kasacyjną.

NSA podzielił zapatrywanie Sądu I instancji, że w sytuacji, gdy brak było podpisu pod wnioskiem Stowarzyszenia z dnia [...] sierpnia 2016 r., to podmiot, do którego wpłynął wniosek, zamierzając wydać decyzję administracyjną o odmowie udzielenia informacji publicznej, powinien zastosować tryb określony w art. 64 § 2 k.p.a. i wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braku, a samo podanie wniesione drogą elektroniczną powinno być podpisane zgodnie z dyspozycją art. 63 § 3 k.p.a. Skoro zaś organ tego nie uczynił i wydał decyzję merytoryczną, która została następnie utrzymana w mocy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, to zasadnie

Sąd I instancji stwierdził również, iż obie te decyzje obarczone były przesłanką nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa.

Prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2017 r. został przesłany stronom w dniu 6 lutego 2020 r.

W piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. Stowarzyszenie wezwało Platformę do niezwłocznego wykonania wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej przesyłając w załączeniu podpisany wniosek pierwotnie wysłany do partii drogą mailową.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Platforma, powołując w podstawie prawnej art. 5 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 104 k.p.a., odmówiła udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej wydatków na rzecz osób fizycznych niepełniących funkcji publicznych.

W uzasadnieniu wskazała, że podpisany wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] sierpnia 2016 r. wpłynął do siedziby partii w dniu [...] marca 2020 r.

Podniosła, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bowiem wydatki partii politycznej dokonane ze środków Funduszu Eksperckiego mieszczą się w definicji określonej w ww. przepisie.

Następnie powołała art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wskazując, że nie każda informacja publiczna podlega udostępnieniu. W niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie, w jakim dotyczy ona osób fizycznych. Z zakresu odpowiedzi udzielonej przez partię, wyłączono zatem tę część informacji, która dotyczyła wydatków partii z Funduszu Eksperckiego powstałych wskutek umów zawartych z osobami fizycznymi niewykonującymi działalności gospodarczej, w tym osobami będącymi pracownikami partii, niepełniącymi funkcji publicznych.

Końcowo partia zaznaczyła, że w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba zajęcia stanowiska przez podmioty trzecie.

Pismem z dnia 6 kwietnia 2020 r. Stowarzyszenie złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Platformy z dnia [...] marca 2020 r. wnosząc o jej uchylenie, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie zakwestionowało stanowisko partii, zgodnie z którym w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne jest ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Podniosło, że powyższe stanowisko abstrahuje od utartej praktyki udostępnienia - przez podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej - informacji o zawieranych przez nie umowach, w tym o kontrahentach tychże umów. W tym zakresie istotne znaczenie ma praktyka publikowania na stronach BIP tzw. rejestrów umów, w których ujawniane są informacje o imionach i nazwiskach (nazwach) kontrahentów podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej; kwocie na jaką opiewa umowa; dacie jej zawarcia oraz opisie jej przedmiotu. Obecnie nie budzi wątpliwości, że udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. podlegają imiona i nazwiska kontrahentów podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, choćby osoby te nie pełniły funkcji publicznych oraz choćby nie świadczyły usług w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, a dostępność tych informacji nie jest ograniczana na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Fundamentalne znaczenie, zdaniem Stowarzyszenia, ma w tej kwestii wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I 190/12 (publ. Legalis nr 546154), który dotyczył udostępnienia imion i nazwisk kontrahentów gminy. Zachowuje on swoją adekwatność wobec wszystkich podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym partii politycznych. Kluczowe znaczenie ma bowiem okoliczność, że tak jednostka samorządu terytorialnego, jak i partia polityczna, na gruncie art. 4 u.d.i.p. są podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej. Istotne znaczenie ma również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 531/14 (publ. CBOSA), w którym wskazano, że pogląd o jawności informacji o imionach i nazwiskach kontrahentów gminy jest ugruntowany i odpowiada funkcji instytucji dostępu do informacji publicznej pozwalającej przeciwdziałać takim patologiom życia publicznego jak np. nepotyzm.

Dalej Stowarzyszenie wskazało, że w niniejszej sprawie nie ma znaczenia dystynkcja na osoby pełniące funkcje publiczne oraz na osoby tych funkcji niepełniące, znajdująca swoją podstawę w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. Podkreśliło, że do sprawowania społecznej kontroli wydatkowania środków publicznych, pełniącej m.in. funkcję antykorupcyjną, nie jest konieczne określanie statusu kontrahenta partii politycznej. Nie jest więc istotne to, czy pełni ona funkcję publiczną, czy też nie.

Zdaniem Stowarzyszenia, odmowa ograniczenia dostępności żądanych informacji nie znajduje też uzasadnienia w świetle zasady jawności finansowania partii politycznych. W ustawie o partiach politycznych wskazano na źródła, z których może pochodzić majątek partii politycznej oraz sposób przeznaczenia tego majątku (art. 24 ust. 4 u.p.p.). Ponadto, zgodnie z art. 30 ust. 3 u.p.p. na działalność funduszu eksperckiego (którego utworzenie jest obligatoryjne) przeznacza się wskazaną w ustawie część subwencji (od 5% do 15%), otrzymywanej przez partię z budżetu państwa. Środki z Funduszu Eksperckiego mogą być przeznaczane na wskazane w ustawie cele. Działalność tego funduszu jest zatem finansowana z budżetu państwa i poddana ścisłym wymogom ustawowym.

W świetle powyższego, zdaniem Stowarzyszenia, przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem ujawnienie żądanych informacji nie pociąga za sobą naruszenia prywatności osób fizycznych. Udostępnienie wnioskowanych danych ma natomiast istotne znaczenie z punktu widzenia praktyki faktycznej realizacji zasady jawności finansów publicznych oraz jawności finansowania partii politycznych.

W odpowiedzi na skargę Platforma wniosła o oddalenie skargi stwierdzając, że zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest nieuzasadniony.

Powołując orzeczenia sądów administracyjnych, wskazała, że informacja o wysokości wynagrodzenia osób fizycznych stanowi element chronionej prawem prywatności tych osób i jako taka podlega ograniczeniu, co do jej ujawniania podmiotom trzecim. Zasadę tę stosuje się, o ile osoba fizyczna nie pełni funkcji publicznej, przy czym na gruncie u.d.i.p. to ostatnie pojęcie wykładane jest swoiście oraz szerzej niż w definicjach stosowanych w innych aktach prawnych.

Zdaniem Platformy, brak jest podstaw do stawiania twierdzeń, że prywatność osoby fizycznej jest wyłączona w zakresie, w jakim wchodzi w grę informacja o umowie zawartej przez tę osobę z każdym podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznaczałoby to, że zawieranie umowy oraz uzyskanie wynagrodzenia jest wyłączone z ochrony na gruncie prawa do prywatności. Pogląd taki jest niezgodny z rzeczywistością. Wyłączenie stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w odniesieniu do określonych informacji publicznych (np. umów lub wydatków) wymagałoby odpowiedniego zapisu w ustawie.

Przynależność partyjna osoby jest informacją posiadającą status danej wrażliwej, a zatem można zasadnie bronić stanowiska, że także umowy obywateli z partiami politycznymi mogą co najmniej być analizowane w kontekście ich prawa do prywatności. Jest to bowiem sfera relacji związanych m.in. z poglądami danej osoby, niekoniecznie podlegającymi ujawnieniu tylko dlatego, że uzyskała ona wynagrodzenie za sporządzenie opinii czy projektu graficznego publikacji albo fotografii (przyjmując, że uzyskane wynagrodzenie należy do sfery prywatności danej osoby). O ile można zastanawiać się nad granicami tej prywatności, o tyle całkowite wyłączenie stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p., które wydaje się postulować strona, nie znajduje prawnych podstaw.

Zdaniem Platformy, brak jest jakichkolwiek powodów do stosowania w niniejszej sprawie analogii z relacją umowną z organem publicznym. Utożsamianie partii politycznych z organami państwa i samorządu jest błędem w samym założeniu. Podobnie jak powoływanie w sprawie zasady jawności finansów publicznych. Analiza zagadnienia stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie - kolizji prawa obywateli do informacji z prawem obywateli do prywatności, w kontekście funkcjonowania partii politycznych, wymaga nieco subtelniejszej refleksji niż przyjęcie, że skoro ktoś zawiera umowę z partią polityczną, to musi się liczyć z ujawnieniem tego faktu wobec wszystkich. Traktowanie partii politycznych i osób zawierających z nimi umowy jako "władzy", jest nieporozumieniem.

W świetle powyższego konkluzja wyrażona w zaskarżonej decyzji, jakoby wystąpiły przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie, w jakim dotyczy ona osób fizycznych, była prawidłowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów aniżeli w niej podniesione.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że pomimo błędnego oznaczenia podmiotu oraz daty wydania decyzji w petitum skargi, z jej uzasadnienia w sposób jednoznaczny wynika, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Platformy Obywatelskiej z dnia [...] marca 2020 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej na wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] sierpnia 2016 r.

Zauważyć również trzeba, że w sprawie zostały zrealizowane wytyczne zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 422/17, a dotyczące usunięcia braku formalnego wniosku poprzez jego prawidłowe podpisanie przez osoby uprawnione do reprezentacji Stowarzyszenia. Nie doszło zatem do uchybienia przepisowi art. 153 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 4 ust. 2 i ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej Platforma Obywatelska jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu, zaś informacja o wydatkach partii politycznej, poniesionych w ramach Funduszu Eksperckiego, ma walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W myśl art. 30 ww. ustawy o partiach politycznych, partia polityczna tworzy Fundusz Ekspercki (ust. 1). Środki finansowe gromadzone w ramach Funduszu Eksperckiego mogą pochodzić jedynie z wpłat własnych partii politycznej (ust. 2). Partia polityczna, która otrzymuje subwencję, przekazuje od 5% do 15% subwencji na Fundusz Ekspercki (ust. 3). Środki finansowe zgromadzone w ramach Funduszu Eksperckiego mogą być wykorzystane na finansowanie ekspertyz prawnych, politycznych, socjologicznych i społeczno-ekonomicznych oraz finansowanie działalności wydawniczo-edukacyjnej, związanych z działalnością statutową partii politycznej (ust. 4). Środki finansowe Funduszu Eksperckiego gromadzi się na oddzielnym subkoncie rachunku bankowego partii politycznej (ust. 5).

Powyższe okoliczności były bezsporne między stronami postępowania.

Kwestią sporną pozostaje prawidłowość zaskarżonej decyzji, wydanej w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p., odmawiającej dostępu do informacji publicznej "w części dotyczącej wydatków na rzecz osób fizycznych niepełniących funkcji publicznych".

Wskazać należy, że uzasadnienie ww. decyzji w zasadzie nie zawiera żadnej argumentacji, która miałaby przemawiać za trafnością podjętego rozstrzygnięcia.

Motywując decyzję Platforma powołała art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wskazując, że zgodnie z jego treścią prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z wykonywaniem tych funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Następnie partia stwierdziła, że wystąpiły przesłanki do odmowy udostępnienia żądanej informacji w zakresie, w jakim dotyczy ona osób fizycznych. Zatem z zakresu odpowiedzi wyłączono tę cześć informacji, która dotyczyła wydatków partii z Funduszu Eksperckiego powstałych wskutek umów zawartych z osobami fizycznymi niewykonującymi działalności gospodarczej, w tym osobami będącymi pracownikami partii, niepełniącymi funkcji publicznych.

Swego stanowiska w powyższym zakresie partia jednak w ogóle nie wyjaśniła. Nie wskazała z jakich powodów w jej ocenie "wystąpiły przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej" w ww. zakresie, ani też z jakich powodów z zakresu odpowiedzi "wyłączono" informację dotyczącą wydatków partii wynikających z umów zawartych w ww. osobami fizycznymi.

Podkreślić należy, że ww. decyzja została wydana wobec wystąpienia przez Stowarzyszenie do partii z wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2016 r. o (...) "udostępnienie informacji o wydatkach jakie poniosła partia w ramach Funduszu Eksperckiego od roku 2010. Udostępnione informacje powinny zawierać minimalnie: przedmiot wydatku, kwotę, z kim była zawarta umowa/na czyją rzecz dokonano zapłaty, datę zawarcia umowy/dokonania zapłaty". Zatem w sytuacji, gdy Platforma doszła do przekonania, że dostęp do ww. informacji powinien podlegać ograniczeniu ze względu na prawo do prywatności osób fizycznych, to powinna wyjaśnić w sposób przekonujący z jakich powodów przesłanka ta ma zastosowanie do wszystkich żądanych informacji. Wniosek obejmuje bowiem - oprócz informacji na temat kontrahentów umów (a więc danych osobowych osób fizycznych, które zalicza się do sfery prywatności danej osoby - por. wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2499/13; z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 667/09; publ. CBOSA), również informację o przedmiocie, kwocie i dacie zawarcia danej umowy. Decyzja w istocie nie zawiera żadnej argumentacji, z której miałoby wynikać, z jakich względów prawo do prywatności ogranicza dostęp do wszystkich ww. danych. Samo ogólnikowe powołanie się na tę przesłankę nie może zastąpić uzasadnienia decyzji, które powinno spełniać wymogi zawarte w art. 107 § 3 k.p.a.

Jak podkreślał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 422/17, w sytuacji gdy podmiot zobowiązany na gruncie u.d.i.p. zamierza wydać akt administracyjny, ma obowiązek stosować przepisy k.p.a., co wprost wynika z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Zatem wydając decyzję o odmowie dostępu do informacji publicznej organ ma obowiązek stosować m in. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Przepisy te stanowią, że decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni - w stopniu istotnym - wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1351/16, publ. CBOSA).

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, poza ogólnym odwołaniem do prawa do prywatności, żadnej argumentacji nie zawiera, co stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Wobec braku wyjaśnienia podjętego przez partię rozstrzygnięcia (odnoszącego się w sposób generalny do "części wydatków na rzecz osób fizycznych") trudno zaakceptować stanowisko, że wszystkie dane objęte wnioskiem podlegają wyłączeniu z udostępnienia. Przyczyny, dla których podmiot zobowiązany odmawia dostępu do informacji publicznej muszą być wskazane w sposób konkretny i szczegółowy, w odniesieniu do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. W przeciwnym wypadku możliwość kontroli decyzji przez sąd administracyjny, jest iluzoryczna, co godzi w wartości konstytucyjne wyrażone w art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Podkreślić przy tym należy, że braki rzetelnego uzasadnienia decyzji (w odniesieniu do kluczowej kwestii całkowitego ograniczenia dostępu do informacji publicznej objętej ww. wnioskiem) nie mogą być konwalidowane na etapie odpowiedzi na skargę, a taką właśnie próbę podjęła Platforma. Odpowiedź na skargę jest pismem procesowym odrębnym od zaskarżonego aktu i nie podlega kontroli

Sądu. Nie jest bowiem środkiem wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2001 r. sygn. akt III SA 2024/00; publ. Legalis).

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i 2 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało jej uchyleniem.

Rozpatrując sprawę ponownie partia uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Weźmie przy tym pod uwagę, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej zawarte w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji służy realizacji jawności działania instytucji publicznych - umożliwiając kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji. Niezależnie jednak od tego, prawo, o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się czy będącej w posiadaniu podmiotu publicznego. Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Ograniczając pewną sferę wolności i praw konstytucyjnych obywatela, przepisy u.d.i.p. należy wykładać w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (np. ochrona prywatności), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności).

Partia zważy również, że przesłanka ograniczenia dostępu do informacji publicznej jaką jest prawo do prywatności osoby fizycznej, wyrażone w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ma charakter wyjątku od zasady. W myśl zatem reguł wykładni prawa - exceptiones non sunt extendendae - nie może być on wykładany rozszerzająco. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie z uwzględnieniem swoistej pozycji partii politycznej w sferze publicznej oraz charakteru wnioskowanych informacji.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art.

15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 347 ze zm), orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji wyroku.