Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 180/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
658
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "M. " z siedzibą w P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z [...] września 2022 r.; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "M. " z siedzibą w P. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z 31 października 2022 r. Stowarzyszenie "MYTLYWEK" (zwane dalej "Skarżącym" lub "Stowarzyszeniem"), reprezentowane przez r.pr. G. W., wniosło skargę na bezczynność i przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako "SKO" lub "Organ") w rozpoznaniu podania – wniosku Stowarzyszenia z 19 września 2022 r. (wpływ do Organu 23 września 2022 r.) o ponowne rozpatrzenie sprawy – żądania Skarżącego z 10 sierpnia 2022 r. wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu – działki nr [...] w P. bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżący wniósł o:

1. wydanie stosownego orzeczenia przez SKO bez zbędnej zwłoki tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. [tj. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej w skrócie "p.p.s.a.")],

2. uwzględnienie skargi na bezczynność i przewlekłość SKO przez WSA w Poznaniu i zobowiązanie SKO do załatwienia przedmiotowej sprawy (wydania aktu), w określonym przez WSA w Poznaniu terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez SKO w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a),

3. stwierdzenie, że SKO dopuściło się bezczynności i przewlekłości (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.),

4. stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie - bezczynność i przewlekłość SKO - miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), gdyż sprawa powinna być załatwiona bez zbędnej zwłoki (wniosek dotyczył tylko ponownego rozpoznania sprawy),

5. przyznanie od SKO na rzecz Stowarzyszenia sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.), przyznanie wymienionej sumy pieniężnej nie ma charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody - dla jej przyznania wystarczy sam fakt bezczynności i przewlekłości,

6. zasądzenie od SKO na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 597 zł [wynagrodzenia pełnomocnika 480 zł (1x stawka minimalna), kosztów sądowych - wpisu 100 zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa - opłaty skarbowej 17 zł).

Uzasadniając skargę wskazał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy bardzo dobrze znanej organowi wpłynął do organu 23 września 2022 r., zatem powinien być rozpoznany bez zbędnej zwłoki, a już na pewno nie dłużej niż do dnia 24 października 2022 r. – stąd bezczynność. Tymczasem zamiast oczekiwanego orzeczenia, dzień po terminie załatwienia sprawy tj. w dniu 25 października 2022 r., doręczone zostało zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie. Samo wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy bez uzasadnionych podstaw nie jest i nie może być usprawiedliwieniem dla organu – stąd przewlekłość. Wydanie orzeczenia w sprawie sygn. akt IV SA/Po 540/22 nie jest zagadnieniem wstępnym, ale nawet jeśli SKO tak uważało, to organ powinien zawiesić przedmiotowe postępowanie (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.), aby strona mogła na drodze administracyjnej (ewentualnie dalej na drodze sądowoadministracyjnej) sprawdzić zasadność zawieszenia postępowania wnosząc zażalenie. Skarga została poprzedzona ponagleniem. W dalszej części skargi Stowarzyszenie odniosło się do funkcji grzywny i przyznania sumy pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę organ stwierdził m.in., że w dniu 16 sierpnia 2022 r. do SKO wpłynął wniosek Stowarzyszenia o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy P. (dalej jako "Wójt") z dnia 01 czerwca 2022 r., [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu – działki nr [...] w P. bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż "decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)". Postanowieniem z 14 września 2022 r., [...] r., SKO rozstrzygnęło o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta z 1 czerwca 2022 roku, znak: [...], przytaczając szeroko treść uzasadnienia. W dniu 23 września 2022 r. do organu wpłynął wniosek Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu 21 października 2022 roku SKO wystosowało do Stowarzyszenia zawiadomienie na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. informując, że ze względu na postępowanie toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu, w związku ze skargą Stowarzyszenia na postanowienie SKO z 07 lipca 2022 r., [...], o utrzymaniu w mocy postanowienia Wójta z 25 maja 2022 r. w przedmiocie niedopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony (sygn. akt IV SA/Po 540/22), sprawa nie może zostać załatwiona w ustawowym terminie; wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do 18 listopada 2022 r. Kolejnym zawiadomieniem z 18 listopada 2022 r. Kolegium przedłużyło termin rozpoznania sprawy do dnia 02 grudnia 2022 r.

Zdaniem organu rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie wszczęcia na wniosek Stowarzyszenia z urzędu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta z 1 czerwca 2022 roku, [...], wykazuje procesowe powiązanie z rozpoznaniem skargi Stowarzyszenia na postanowienie SKO z 7 lipca 2022 roku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Oczekiwanie na rozstrzygnięcie WSA w Poznaniu wynika z powstania niecodziennej sytuacji procesowej, w której z jednej strony rozpoznawana jest skarga Stowarzyszenia dotycząca jego wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zwyczajnym, a z drugiej – rozpoznawany jest wniosek tego samego Stowarzyszenia o stwierdzenie nieważności decyzji zapadłej w tymże postępowaniu zwyczajnym. Kolegium zauważyło także, że ponaglenie wskazywało na art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz dotyczyło "niezałatwienia sprawy: podania – wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w ciągu miesiąca (art. 35 § 3 k.p.a.)". Wzmiankowany wyrok WSA w Poznaniu wpłynął do organu 02 grudnia 2022 r. i tego też dnia SKO postanowieniem utrzymało w mocy własne postanowienie z 14 września 2022 r., [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dalsze przypadki zaskarżalnej bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania zostały unormowane w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

Skargi w tym przedmiocie mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym – na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. – co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

W świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest, co do zasady, poprzedzenie jej ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym, jak podkreśla się w orzecznictwie, dla swej skuteczności musi ono zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość [por. postanowienie NSA(7) z 02.09.2020 r., II OSK 3732/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"]. Natomiast to, czy w ogóle, i ewentualnie w jaki sposób, ponaglenie zostało rozpatrzone przez właściwy organ, nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi, ani dla jej skuteczności (por. wyroki NSA: z 25.09.2018 r., II OSK 1659/18; z 30.01.2020 r., II OSK 3092/19; z 13.10.2020 r., II OSK 71/20; dostępne w CBOSA).

Skarga w niniejszej sprawie była dopuszczalna i podlega rozpoznaniu. Nie jest między stronami sporne, że skarżący wniósł w niniejszej sprawie ponaglenie. Zdaniem Sądu, z uwagi na jego treść i niefachowy charakter pełnomocnika Skarżącego – należy, wbrew literalnej treści nagłówka "na przewlekłe prowadzenie postępowania "odwoławczego" przez SKO w K." oraz tezom odpowiedzi na skargę – uznać je za ponaglenie zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość postępowania. Świadczy o tym zarówno wzmiankowany nagłówek (przewlekłość), wskazana podstawa prawna (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. – bezczynność), wnioski ponaglenia (stwierdzenie przewlekłości – pkt 1, a nadto stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie [czyli bezczynność, a nie przewlekłość – uw. Sądu] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa – pkt 2) oraz treść uzasadnienia ponaglenia ("dzień po terminie załatwienia sprawy [...] doręczone zostało mi zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie" – sugerujące bezczynność i "wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy nie ma uzasadnionych podstaw" – wskazujące przewlekłość). Kwestie rozgraniczeń pomiędzy postaciami opieszałości organu zostaną szerzej omówione poniżej.

Przechodząc bowiem do merytorycznego rozpoznania skargi należy zauważyć, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji publicznej w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Z treści skargi jednoznacznie wynika, że Skarżący uczynił jej przedmiotem obie te postaci opieszałości.

Tym samym konieczne jest rozgraniczenie zakresów obu rodzajów skarg przewidzianych w ww. przepisach p.p.s.a., tj. skargi na bezczynność organu oraz skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania przed dokonaniem oceny, czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do zarzucanych Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu: bezczynności lub przewlekłości.

W tym kontekście Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") lub wynikającego z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, art. 3 Nb 80), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22.06.2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79; por. też M. Masternak, Czynności materialno-techniczne jako prawna forma działania administracji publicznej, Toruń 2018, s. 526).

Mając na względzie powyższe rozróżnienie, Sąd uznał, że SKO nie dopuściło się zarzucanej mu bezczynności, ale dopuściło się przewlekłości.

Zgodnie z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany artykuł normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 12 Nb 1, i tam przywołana literatura). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej.

W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej [...], okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 05.10.2021 r.). Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Jak wynika z akt niniejszej sprawy (co wskazał także organ w odpowiedzi na skargę), postanowieniem z 14 września 2022 r., [...] r., SKO rozstrzygnęło o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta z 1 czerwca 2022 roku, znak: [...] W dniu 23 września 2022 r. do organu wpłynął wniosek Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu 21 października 2022 roku SKO wystosowało do Stowarzyszenia zawiadomienie na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. informując, że ze względu na postępowanie toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu, w związku ze skargą Stowarzyszenia na postanowienie SKO z 07 lipca 2022 r., [...], o utrzymaniu w mocy postanowienia Wójta z 25 maja 2022 r. w przedmiocie niedopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony (sygn. akt IV SA/Po 540/22), sprawa nie może zostać załatwiona w ustawowym terminie i wyznaczyło nowy termin załatwienia sprawy do 18 listopada 2022 r. Kolejnym zawiadomieniem z 18 listopada 2022 r. Kolegium przedłużyło termin rozpoznania sprawy do dnia 02 grudnia 2022 r. Wskazanego jako data końcowa załatwienia sprawy dnia SKO wydało postanowienie, [...], utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie własne z 14 września 2022 r., [...]

Wniosek Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy wpłynął do organu 23 września 2022 r., zaś organ pismem z 21 października 2022 r. – a zatem przed upływem miesiąca od daty wpływu ww. wniosku Stowarzyszenia – zawiadomił (zgodnie z art. 36 k.p.a.) o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 18 listopada 2022 r. Wskazanego dnia (tj. 18 listopada 2022 r.) zawiadomił o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 02 grudnia 2022 r., którego to dnia zakończył postępowanie wydając postanowienie [...], utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie własne z 14 września 2022 r., [...] Tym samym organ zmieścił się we wskazywanych terminach, a zatem nie dopuścił się bezczynności. Skarga w tym zakresie zasługiwała zatem na oddalenie.

Jednakże przewlekłość postępowania jest pojęciem względnym, a skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu. Przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. Rozpoznając zatem skargę na przewlekłość postępowania, sąd bierze pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania (zob. wyrok WSA w Opolu z 29 grudnia 2021 r., I SAB/Op 1/21).

Organ przedłużał termin załatwienia sprawy wskazując, że sprawa nie może zostać załatwiona w ustawowym terminie ze względu na postępowanie toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu, w związku ze skargą Stowarzyszenia na postanowienie SKO z 07 lipca 2022 r., [...], o utrzymaniu w mocy postanowienia Wójta z 25 maja 2022 r. w przedmiocie niedopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony (sygn. akt IV SA/Po 540/22).

Należy zatem zauważyć, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Zagadnienie wstępne, którego wystąpienie zobowiązuje organ do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 KPA, musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy "głównej", a między nim a tą sprawą musi zachodzić bezpośredni związek (zob. wyrok NSA z 28 września 2022 r., II OSK 2930/19).

Skoro zatem SKO uważało, że istnieje zagadnienie wstępne, które uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie – co nie jest przedmiotem oceny Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę – winno zawiesić postępowanie.

Zgodnie bowiem z art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.

Jak przy tym zaznacza się w orzecznictwie, funkcjonujące w obrocie prawnym ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności lub przewlekłości (za okres zawieszenia), związanej z upływem terminu załatwienia sprawy, dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia (kwestionowania we właściwym trybie i toku) tego postanowienia. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji (zob. wyrok NSA z 02 grudnia 2021 r., II OSK 431/21).

SKO jednak, zamiast zawiesić postępowanie, przedłużało termin załatwienia sprawy, co w ocenie Sądu, zaowocowało opieszałym załatwieniem sprawy.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W tym miejscu godzi się wyjaśnić, że w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – po dniu wniesienia skargi zarzucającej zasadnie organowi administracji opieszałość w prowadzeniu postępowania, ale przed dniem wyrokowania przez sąd, dojdzie do wydania aktu kończącego inkryminowane postępowanie administracyjne, to postępowanie sądowe podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26.11.2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63), acz jedynie w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 27.02.2020 r., II OSK 2423/19, CBOSA) – o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku.

Nie zwalniało to jednak Sądu z podjęcia pozostałych obligatoryjnych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych obecnie w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. – tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez Organ przewlekłości oraz oceny jej charakteru: rażącego albo nierażącego (por. wydane jeszcze na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed 15.08.2015 r., ale nadal aktualne: postanowienie NSA z 26.07.2012 r., II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15.01.2013 r., II OSK 2390/12; dostępne w CBOSA).

W konsekwencji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że SKO dopuściło się przewlekłego prowadzenia postepowania w sprawie z wniosku Skarżącego z 19 września 2022 r. (pkt 2 sentencji wyroku).

Z kolei dokonawszy oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).

Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i ewidentnego niestosowania przepisów prawa. O rażącym naruszeniu prawa można przy tym mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest jednocześnie efektem działań bądź zaniechań organów spowodowanych celowym unikaniem podejmowania rozstrzygnięcia lub lekceważenia praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 16 listopada 2022 r., II SAB/Gd 81/22).

W kontrolowanej sprawie taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie wystąpiła. Dokonując oceny we wskazanym zakresie, Sąd miał przede wszystkim na względzie, że działania organu nie były efektem celowego unikania podejmowania rozstrzygnięcia czy lekceważenia praw stron, lecz błędnego przekonania, że w sprawie istnieje zagadnienie wstępne, od którego zależny jest wynik niniejszego postępowania, przy jednoczesnym pominięciu zawieszenia postępowania w sprawie. Jednocześnie sprawa została załatwiona jeszcze tego samego dnia, którego do organu wpłynęło rozstrzygnięcie sądu, stanowiące rzekome zagadnienie wstępne.

W zakresie żądania Skarżącego przyznania sumy pieniężnej Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z 04 listopada 2022 r., II SAB/Po 134/22, zgodnie z którym zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Są to środki dyscyplinująco-represyjne o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przyznanie sumy pieniężnej stanowi dodatkowo swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zdaniem Sądu, co wskazano powyżej, taka okoliczność w niniejszej sprawie nie zaszła. Poza tym nie bez znaczenia dla takiej oceny okazał się również brak w skardze merytorycznej argumentacji mającej przemawiać za przyznaniem Skarżącemu wnioskowanej rekompensaty w żądanej wysokości, a jedynie z ograniczeniem się do omówienia charakteru takiej rekompensaty.

W konsekwencji – w części dotyczącej żądania Skarżącego przyznania od Organu sumy pieniężnej (a także stwierdzenia bezczynności organu) – Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (zob. pkt 4 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego ją radcy prawnego ustalone według stawek minimalnych (480 zł), zgodnie z § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), oraz koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 597 zł.