Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1783/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 145 § 1 pkt 5, art 1541 §1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Gabriela Nowak Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., odmawiającą M. P. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z. R. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości [...], powiat [...], dawne województwo [...], obecnie Ukraina.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał na następujący stan sprawy.

Pismem z dnia 21 grudnia 1990 r. Z. R. wystąpiła do Urzędu Miejskiego w [...] o przyznanie ekwiwalentu za mienie pozostawione za granicą, położone w [...] przy ul. [...]. W dniu 25 czerwca 1991 r. do organu wpłynął wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia 15 maja 1991 r., I C 139/91, ustalający, że Z. R. pozostawiła nieruchomości w [...] przy ul. [...].

Następnie wnioskiem z dnia 29 grudnia 2008 r. M. P. wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z. R. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości [...], przy ul. [...].

Pismem z dnia 4 maja 2010 r. Wojewoda [...] wezwał stronę do uzupełnienia złożonego wniosku. M. P. przy piśmie z dnia 23 września 2014 r. uzupełniła akta sprawy (między innymi o akt poświadczenia dziedziczenia, repertorium A nr [...] z dnia 7 sierpnia 2014 r., z którego wynika, że spadek po Z. R., zmarłej dnia 10 lutego 1999 r., na podstawie testamentu nabyła w całości wnuczka M. P. oraz kopię orzeczenia repatriacyjnego z [...] lutego 1947 r.), a przesłuchana w charakterze strony w dniu 15 grudnia 2014 r. wniosła o potwierdzenie prawa do rekompensaty za trzy nieruchomości pozostawione przez Z. R., tj. w [...] przy ul. [...] i we wsi [...]. W tym samym dniu pełnomocnik M. P. złożył do Wojewody [...] wniosek o uwzględnienie w końcowym orzeczeniu faktu, że Z. R. pozostawiła poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej także 0,5 ha lasu oraz 3,5 ha ziemi ornej we wsi [...], powiat [...], województwo [...], obecnie Ukraina.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. uznał, że materiał zgromadzony w przedmiotowej sprawie spełnia wymogi określone w art. 2, art. 3, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1090) – dalej: ustawa z 2005 r. – oraz wezwał stronę do przedłożenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości pozostawionych przez Z. R. w [...] przy ul. [...]. W odpowiedzi na to wezwanie przy piśmie z dnia 26 czerwca 2015 r. strona dołączyła do akt sprawy operat szacunkowy określający wartość nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...].

Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r. odmówił M. P. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z. R. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości [...], powiat [...], dawne województwo lwowskie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wniosek o rekompensatę za nieruchomości pozostawione przez Z. R. w [...] został złożony po terminie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r., tj. po dniu 31 grudnia 2008 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. P., zarzucając jej naruszenie: 1) art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wskazany przepis nie pozwala skutecznie domagać się rekompensaty za inne mienie niż zgłoszone we wniosku do dnia 31 grudnia 2008 r., a żądania dotyczące przyznania rekompensaty za kolejne nieruchomości, nieujawnione przed wskazaną datą, traktować trzeba jako nowe wnioski zgłoszone po upływie wyznaczonego przez wnioskodawcę terminu o charakterze materialnym; 2) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wniosek z 15 grudnia 2014 r. stanowi "nowy" wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, skoro dotyczy on w istocie dodatkowego składnika mienia pozostawionego poza granicami RP.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r.) Minister Skarbu Państwa wyjaśnił, że prawo do rekompensaty na podstawie art. 2 ustawy z 2005 r. przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi:

1. był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów:

a) art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz. U. Nr 101, poz. 580) lub

b) art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego (Dz. U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934), lub

c) § 3-10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do § 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz. U. Nr 54, poz. 489)

- oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić;

2. posiada obywatelstwo polskie.

Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z 2005 r. w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. Stosownie natomiast do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Jest to termin prawa materialnego, który ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych. Uchybienie terminowi materialnemu wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Takie terminy mają charakter zawity i nie podlegają przywróceniu.

Należy zatem przyjąć, że ostateczną granicą czasową, do której wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty mogły być skutecznie modyfikowane, wyznaczała data 31 grudnia 2008 r. Żądania dotyczące przyznania rekompensaty za kolejne nieruchomości, nieujawnione przed wskazaną datą, traktować trzeba jako nowe wnioski zgłoszone po upływie wyznaczonego przez ustawodawcę terminu o charakterze materialnym. Oznacza to, że rekompensata przysługuje tylko za te nieruchomości, w sprawie których wnioski zostały zgłoszone nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r.

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 21 grudnia 1990 r. Z. R. wystąpiła do Urzędu Miejskiego w [...] o przyznanie ekwiwalentu za mienie pozostawione za granicą, położone w [...] przy ul. [...]. Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2008 r. M. P. – następca prawny Z. R. – ponownie zwróciła się do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z. R. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości [...], przy ul. [...]. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony zawartym w odwołaniu, do wniosku z dnia 29 grudnia 2008 r. nie została dołączona kopia orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego nr [...] z dnia [...] lutego 1947 r., zgodnie z którym Z. R. pozostawiła w [...] przy ul. [...], województwo [...], dom mieszkalny parterowy o powierzchni 120 m2, oraz we wsi [...], powiat [...], województwo [...], 0,5 ha lasu i 3,5 ha ziemi ornej. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika też, że w chwili złożenia ww. wniosku strona dysponowała jakimikolwiek dokumentami potwierdzającymi prawo własności Z. R. do nieruchomości w [...] . Taki dokument w postaci orzeczenia PUR z [...] lutego 1947 r., jak wynika z wyjaśnień strony i jej pełnomocnika zawartych w protokole z dnia 15 grudnia 2014 r., w odwołaniu z dnia 30 czerwca 2015 r. i w piśmie z dnia 15 grudnia 2014 r., został odnaleziony dopiero w 2014 r. i przedłożony po raz pierwszy do akt sprawy przy piśmie z dnia 23 września 2014 r.

W dniu 15 grudnia 2014 r. sporządzony został protokół, w którym M. P. wniosła o potwierdzenie prawa do rekompensaty za trzy nieruchomości pozostawione przez Z. R., tj. w [...] przy ul. [...] i we wsi [...]. Ponadto w dniu 15 grudnia 2014 r. pełnomocnik M. P. złożył do Wojewody [...] wniosek o uwzględnienie w końcowym orzeczeniu nieruchomości we wsi [...].

W ocenie Ministra Skarbu Państwa, Wojewoda [...] słusznie uznał, że wniosek o rekompensatę za nieruchomości pozostawione przez Z. R. w [...] został złożony dopiero w dniu 15 grudnia 2014 r., zaś wcześniejsze podania dotyczyły wyłącznie nieruchomości pozostawionych w [...] przy ul. [...]. Podzielił więc stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym doszło do nieuprawnionego rozszerzenia pierwotnego wniosku po upływie terminu określonego w art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r. Minister zwrócił uwagę, iż modyfikowanie pierwotnego wniosku – jego rozszerzenie, było możliwe wyłącznie do dnia 31 grudnia 2008 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2013 r., I OSK 594/12, stwierdził, że "rekompensata przysługuje tylko za nieruchomości, w sprawie których wnioski zostały zgłoszone nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. W ocenie NSA "zainteresowani w zakreślonym terminie muszą uzewnętrznić nie tylko wolę skorzystania z przywilejów przyznanych im ustawą, lecz najpóźniej do dnia 31 grudnia 2008 r. zobowiązani są wskazać, za jakie konkretnie nieruchomości żądają przyznania im rekompensaty".

O zakresie podmiotowym i przedmiotowym wniosku decyduje strona. Ona sama decyduje więc, czy i w jakim zakresie skorzysta z przysługującego jej prawa. Tym samym strona nie może przerzucać na organ konsekwencji dokonanych przez siebie wyborów oraz skutków prawnych własnych zaniechań.

W ocenie Ministra Skarbu Państwa, wbrew zarzutom formułowanym w odwołaniu, żądanie zawarte we wnioskach z dnia 21 grudnia 1990 r. i 29 grudnia 2008 r. nie budzi wątpliwości. Przed upływem terminu określonego w art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r., na żadnym etapie postępowania M. P. nie wskazywała na to, że ma wątpliwości, czy Z. R. poza nieruchomościami w [...] przy ul. [...], pozostawiła inne składniki mienia.

Odnosząc się natomiast do powołanych w odwołaniu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2012 r., I OSK 605/11, oraz z 9 grudnia 2014 r., I OSK 1092/13, Minister stwierdził, że dotyczą one stanu faktycznego, w którym osoba składająca wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty nie określiła w sposób szczegółowy rodzaju pozostawionego mienia. Natomiast złożone w przedmiotowej sprawie wnioski w sposób jasny i precyzyjny określały zakres prowadzonego postępowania w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Tak więc, zdaniem organu odwoławczego, powołane w odwołaniu wyroki nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze przytoczone okoliczności faktyczne i prawne Minister stwierdził, że organ I instancji prawidłowo odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z. R. nieruchomości w [...]. W niniejszej sprawie w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r. strona nie wystąpiła z wnioskiem o rekompensatę za nieruchomość pozostawioną przez Z. R. w [...].

Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 21 sierpnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. P. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieustalenie rzeczywistego żądania strony wobec sprzeczności złożonego w dniu 30 grudnia 2008 r. wniosku o przyznanie rekompensaty z załączonym do wniosku dowodem w postaci kopii orzeczenia repatriacyjnego z [...] lutego 1947 r., nr [...], skutkujące uznaniem zgłoszenia żądania po terminie skutkujące odmową prawa do rekompensaty;

2. art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r. poprzez błędną jego interpretację polegającą na uznaniu, że wskazany przepis "nie pozwala skutecznie domagać się rekompensaty za inne mienie niż zgłoszone we wniosku do dnia 31 grudnia 2008 r. Żądania dotyczące przyznania rekompensaty za kolejne nieruchomości, nieujawnione przed wskazaną datą traktować trzeba jako nowe wnioski zgłoszone po upływie wyznaczonego przez wnioskodawcę terminu o charakterze materialnym", w sytuacji ujawnienia nowego dowodu w sprawie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że skarżąca wraz z pismem z 23 września 2014 r. dołączyła m. in. kopię orzeczenia repatriacyjnego, w którym wskazano, że Z. R. pozostawiła w miejscowości [...], powiat [...], dawne województwo [...], obecnie Ukraina, 0,5 ha lasu i 3,5 ha ziemi ornej. W trakcie prowadzonego przez Wojewodę postępowania, uzyskał on z Archiwum Państwowego we [...] przywołane wyżej orzeczenie repatriacyjne nr [...] z [...] lutego 1947 r. Wobec braku reakcji Wojewody na powyższą okoliczność oraz braku próby ustalenia rzeczywistej treści wniosku, skarżąca pismem z 15 grudnia 2014 r. wniosła o uwzględnienie w końcowym orzeczeniu także 0,5 ha lasu oraz 3,5 ha ziemi ornej, pozostawianych w miejscowości [...].

Przedłożony do wniosku wyrok Sądu Rejonowego w [...] nie dotyczył nieruchomości pozostawionej w [...], ponieważ Z. R. składając wniosek nie dysponowała dokumentami oraz nie posiadała świadków mogących potwierdzić ten fakt. Kopia orzeczenia repatriacyjnego została odnaleziona dopiero w 2014 r., natomiast zeznający w Sądzie świadkowie nie mieli wiedzy na temat nieruchomości pozostawionej w [...].

Pomimo zebrania materiału dowodowego wskazującego na pozostawanie przez Z. R. nieruchomości w [...], Wojewoda decyzjami z [...] lipca 2015 r. potwierdził prawo do rekompensaty za nieruchomości pozostawione w [...] przy ul. [...], natomiast decyzją z [...] maja 2015 r. odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości w miejscowości [...].

Odmowę organy uzasadniły tym, że wniosek w sprawie nieruchomości pozostawionej w [...] został złożony w dniu 15 grudnia 2014 r., tj. po terminie. Ustawodawca nie określił treści wniosku, w szczególności nie nałożył obowiązku wskazywania nieruchomości, za które domaga się rekompensaty. Dopiero w art. 6 ustawy z 2005 r. wskazano, jakie dokumenty należy do wniosku dołączyć, celem weryfikacji podmiotowej i przedmiotowej zgłoszonego żądania. Wśród wskazanych w art. 6 dokumentów mowa jest o dowodach potwierdzających pozostawienie nieruchomości poza granicami RP. W tak ukształtowanym stanie prawnym, od osoby racjonalnie dbającej o swoje interesy nie można oczekiwać, aby zwracała się do Państwa o rekompensatę za mienie, pozostawienia którego nie jest w stanie udowodnić. Jednocześnie nie można pozbawiać takiej osoby prawa do modyfikacji złożonego wniosku w sytuacji, gdy po dniu 31 grudnia 2008 r. wyjdą na jaw dowody pozwalające na wykazanie pozostawienia mienia nie wskazanego we wniosku złożonym w ustawowym terminie. Sytuacja taka byłaby rażąco niesprawiedliwa i prowadziła do nierównego traktowania zabużan. Jeśli przyjąć za prawidłowy sposób rozumowania organów obu instancji, doszlibyśmy do konkluzji, że osoba która we wniosku nie wskazała w ogóle nieruchomości pozostawionych, jest w lepszej sytuacji od osoby, która wskazała nieruchomości, na których pozostawienie dowody posiadała do dnia 31.12.2008 r. W pierwszym bowiem przypadku takiej osobie należy przyznać pełną swobodę modyfikacji wniosku, natomiast w drugim przypadku pozbawiają możliwości powołania się na dowody ujawnione po 31.12.2008 r. Interpretacja taka narusza konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa, premiując w istocie osoby składające często niedbałe wnioski wymagające doprecyzowania z urzędu. Podkreślić należy, że ustawa zabużańska nie wyłącza stosowania do prowadzonych postępowań trybów nadzwyczajnych k.p.a., w szczególności wznowienia postępowania, np. w przypadku ujawnienia się nowych dowodów. Dochodzimy więc do sytuacji, gdy ujawnienie nowego dowodu może być podstawą wznowienia postępowania już zakończonego, a nie może być podstawą modyfikacji treści wniosku w trakcie postępowania.

Nie można, tak jak chcą tego organy, stawiać na równi osób nie składających wniosków w ustawowym terminie i osób, które taki wniosek złożyły i na skutek ujawnienia się nowych dowodów, dokonują jego modyfikacji. Skoro zgodnie z art. 5 ustawy z 2005 r., we wniosku o rekompensatę nie trzeba w ogóle wskazywać pozostawionych nieruchomości, to tym bardziej ich wskazanie nie powoduje utraty możliwości modyfikacji żądania, aż do zakończenia toczącego się postępowania.

Podkreślić należy, że kopia orzeczenia repatriacyjnego została dołączona do wniosku złożonego w ustawowym terminie, w wyniku odpowiedzi na wezwanie Wojewody. Już w tym momencie, wobec braku zgodności pomiędzy wnioskiem a dołączonym materiałem dowodowym, polegającej na przedłożeniu dowodu pozostawienia nieruchomości innej niż wskazane we wniosku, Wojewoda powinien był ze skarżącą te kwestię wyjaśnić, tzn. ustalić, jakie jest rzeczywiste żądanie strony. Wyjaśnienie tej okoliczności było warunkiem niezbędnym do określenia przedmiotu żądania niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd w ogólności podziela stanowisko Ministra Skarbu Państwa wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Przypomnieć krótko należy zatem relewantne okoliczności sprawy i istotę zgłoszonych w skardze zarzutów. Powodem odmowy potwierdzenia M. P. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z. R. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości [...], było złożenie wniosku dotyczącego tej nieruchomości po terminie wskazanym w art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r. Przepis ten stanowi, że "Potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r." Organy uznały, że wniosek dotyczący nieruchomości w [...] został złożony dopiero w dniu 15 grudnia 2014 r. Skarżąca natomiast uważa, że na żądanie organu, wraz z pismem z dnia 23 września 2014 r. dołączyła m. in. kopię orzeczenia repatriacyjnego z[ ...] lutego 1947 r. – w którym podano, że Z. R. pozostawiła w miejscowości [...] dwie nieruchomości (przy ul. [...]) oraz nieruchomość we wsi [...], w skład której wchodziło 0,5 ha lasu i 3,5 ha ziemi ornej – i było to uzupełnienie wniosku z dnia 29 grudnia 2008 r. o konieczne dowody, a sam wniosek został złożony w terminie. W dniu 15 grudnia 2014 r. skarżąca zażądała jedynie, żeby w decyzji w przedmiocie rekompensaty uwzględnić udokumentowany dopiero teraz fakt pozostawienia także nieruchomości w [...] (oprócz nieruchomości w [...] przy ul. [...]). Zdaniem skarżącej, wobec rozbieżności pomiędzy złożonym żądaniem w dniu 29 grudnia 2008 r., a przedstawionymi dowodami na okoliczność pozostawionego przez Z. R. poza granicami RP majątku, zadaniem organu było wyjaśnienie powstałych wątpliwości, a nie traktowanie żądania dotyczącego rekompensaty za nieruchomość w [...] jako nowego wniosku.

W ocenie sądu argumentacji zawartej w skardze nie można jednak pogodzić z obowiązującym stanem prawnym. Określenie przez stronę żądania w postępowaniu wszczynanym na wniosek strony (art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a.) to nie to samo, co przedstawienie dowodów na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia żądania zawartego we wniosku. O tym, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości, czy oficjalności (art. 61 § 1 k.p.a.), decydują przepisy prawa materialnego. Zgodnie z powołanym art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r., potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa. Jeśli zatem wszczęcie postępowania, jak w tym przypadku, następuje na wniosek, to zakres żądania określa wnioskodawca (art. 63 § 2 k.p.a.) – por. wyrok NSA z 4.08.2015 r., I OSK 1629/14, LEX nr 1794752. "Żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji" (zob. wyrok NSA z 16.05.2008 r., II OSK 510/07, LEX nr 505314).

Obowiązek organu do wezwania strony o sprecyzowanie wniosku powstaje tylko wówczas, gdy treść żądania jest niejasna, budzi wątpliwości. Tymczasem w niniejszej sprawie żądanie zawarte we wniosku z dnia 29 grudnia 2008 r. (doręczonym organowi 30 grudnia 2008 r.) jasno wskazuje, że "Roszczenia dotyczą dwóch działek i domów mieszkalnych (ulica [...]) w mieście [...] (...), których właścicielką była Z. R. (...)". Również wniosek złożony przez Z. R. w dniu 2 stycznia 1991 r. (pismo z dnia 21 grudnia 1990 r.) wskazywał tylko na te dwie nieruchomości. Złożenie przez skarżącą do akt sprawy kopii orzeczenia repatriacyjnego z [...] lutego 1947 r., które miało służyć jako dowód w sprawie i w którym obok nieruchomości w [...] wymieniono nieruchomość w [...], nie oznacza, że żądanie zawarte we wnioskach z 1991 r. i 2008 r. (inicjującym i podtrzymującym postępowanie w sprawie) objęło również nieruchomość w [...]. We wnioskach tych, określających zakres żądania i tym samym przedmiot sprawy, nieruchomość w [...] nie była wymieniona. Nie było więc podstaw do wyjaśniania ze stroną treści żądania, pamiętając o wyżej wskazanym założeniu, że treść żądania i dowody na jego poparcie, to nie to samo, tym bardziej, że dowód z orzeczenia repatriacyjnego mógł też dodatkowo dokumentować pozostawienie nieruchomości w [...]. Organy nie dopuściły się więc naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za ugruntowane należy uznać stanowisko, że modyfikacja poprzez rozszerzenie zakresu nieruchomości objętych żądaniem jest dopuszczalna, o ile nastąpi w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r. (por.: wyrok NSA z dnia 20 maja 2014 r., I OSK 2600/12, LEX nr 1766201; wyrok NSA z dnia 24 maja 2013 r., I OSK 594/12, LEX nr 1557377; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., I OSK 2216/12, LEX nr 1449882). Jak podkreślono w powołanym wyroku z dnia 24 maja 2013 r. "Warunkiem koniecznym do pozytywnego rozpatrzenia żądania w sprawie rekompensaty jest złożenie stosownego wniosku do dnia 31 grudnia 2008 r. Zachowanie tego terminu stanowi zatem dodatkową przesłankę, od której ustawodawca uzależnił możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia. Skoro termin na składanie powyższych wniosków ma charakter materialny, to oczywistym jest, że nie można go przywracać ani usprawiedliwiać skutków jego upływu, a tym samym okoliczności, które spowodowały uchybienie terminu, nie mogą mieć znaczenia prawnego. (...) zainteresowani w zakreślonym terminie muszą uzewnętrznić nie tylko wolę skorzystania z przywilejów przyznanych im ustawą, lecz najpóźniej do dnia 31 grudnia 2008 r. zobowiązani są wskazać, za jakie konkretnie nieruchomości żądają przyznania im rekompensaty." Pogląd ten sąd w obecnym składzie w całości podziela.

Jeśli więc, co wyjaśniono wyżej, złożenie przez skarżącą do akt sprawy kopii orzeczenia repatriacyjnego z [...] lutego 1947 r., nie spowodowało, że żądanie zawarte we wnioskach z 1991 r. i 2008 r. objęło również nieruchomość w [...], to uznać należy, że modyfikacja (poszerzenie) tego żądania o nieruchomość w [...] dokonana została dopiero 15 grudnia 2014 r., a więc po terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r. Odwołując się raz jeszcze do cytowanego wyroku NSA z 24 maja 2013 r. zauważyć należy, że przyczyna modyfikacji żądania po terminie, czyli brak wcześniej dowodów na pozostawienie poza granicami RP nieruchomości w [...], jest pozbawiona znaczenia prawnego.

W tym kontekście (odnosząc się po części do zarzutów skargi) twierdzenie skarżącej, że nie jest dopuszczalna sytuacja, w której odnalezienie po dniu 31 grudnia 2008 r. nowych, nieznanych organowi dowodów, a istniejących w dniu orzekania, stanowiłoby podstawę do wznowienia postępowania, a nie może stanowić podstawy do modyfikacji wniosku po tej dacie – nie polega na prawdzie. Wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych dowodów, nieznanych organowi, a istniejących w dniu wydania decyzji, stanowi wprawdzie podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ale nie byłaby to już podstawa do uchylenia decyzji dotychczasowej w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., jeśli przedstawione dowody byłyby obojętne z punktu widzenia pierwotnego żądania, tzn. nie dotyczyłyby nieruchomości objętych żądaniem wniesionym w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r. Z tego punktu widzenia sytuacja skarżącej w postępowaniu "zwykłym" nie jest gorsza od jej ewentualnego (hipotetycznego) statusu w postępowaniu nadzwyczajnym.

Skarżąca odwołuje się też do orzecznictwa NSA, w którym – jak słusznie zauważył organ – stan faktyczny jest inny niż w niniejszej sprawie. Mianowicie osoba składająca wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty nie określa w sposób szczegółowy rodzaju pozostawionego mienia. W takiej sytuacji organ zmuszony jest, jak wyjaśniono to wyżej, do wystąpienia o sprecyzowanie przez stronę żądania w wyznaczonym terminie, w oparciu o ogólne zasady k.p.a. (art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a.). Jeśli tego obowiązku organ nie wypełnia, to konsekwencje mogą być takie, jak wynika to ze wskazywanych przez skarżącą orzeczeń NSA. Obowiązku sprecyzowania niejasnej treści żądania poprzez wskazanie nieruchomości, za które strona domaga się rekompensaty, nawet jeśli następuje to po dniu 31 grudnia 2008 r., nie można natomiast mylić z modyfikacją (poszerzeniem) wniosku o jasnej treści. Nie ma w tym jednocześnie żadnej analogii do sytuacji, o jakiej mowa w art. 6 ust. 6 ustawy z 2005 r., gdzie organ uprawniony jest do wezwania strony do uzupełnienie braków wniosku o dowody i oświadczenia, o jakich mowa w ust. 1-3. Pełnomocnik skarżącej myli przy tym treść żądania z pozbawieniem możliwości powołania się przez stronę na dowody ujawnione po 31 grudnia 2008 r. Brak dowodów przed 31 grudnia 2008 r. na pozostawienie poza obecnym granicami RP niektórych nieruchomości nie ograniczał przecież treści żądania strony, a dowody można było przedstawić również po tej dacie, o czym świadczy powoływany art. 6 ust. 6 ustawy z 2005 r.

Przepis art. 7 ust. 2 ustawy z 2005 r. stanowi, że w przypadku niespełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2, wojewoda wydaje decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Jednym z tych wymogów jest złożenie wniosku w terminie, o jakim mowa w art. 5 ust. 1. Skoro w niniejszej sprawie wniosek o rekompensatę za nieruchomość w [...] został złożony w dniu 15 grudnia 2014 r., to organy słusznie odmówiły potwierdzenia prawa do rekompensaty. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku.