Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3119/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 2, art. 104 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA del. Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 126/12 w sprawie ze skargi H.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od żądania zwrotu wydatków za zrealizowane usługi opiekuńcze oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 126/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę H. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy odstąpienia od żądania zwrotu wydatków za zrealizowane usługi opiekuńcze (pkt I). Jednocześnie Sąd przyznał na rzecz adwokata K. S. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Po rozpoznaniu wniosku H. D., decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta K., odmówił odstąpienia od żądania zwrotu wydatków za realizowane na jej rzecz usługi opiekuńcze, gospodarcze i pielęgnacyjne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przyznał, że sytuacja życiowa skarżącej jest trudna, jednakże po odliczeniu miesięcznych wydatków pozostaje jej do dyspozycji kwota [...] zł, przekraczająca kwotę 477 zł, tj. kryterium dochodowe wskazane w ustawie o pomocy społecznej dla osoby samotnie prowadzącej gospodarstwo domowe. Powołując się na treść art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej organ stwierdził, że uiszczenie należności za świadczone skarżącej usługi nie będzie dla niej nadmiernie uciążliwe i nie zniweczy skutków udzielanej pomocy. Nadmieniono też, że decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. odstąpił od żądania zwrotu zaległych opłat za świadczone usługi opiekuńcze i gospodarcze za okres od[...] maja 2008 r. do [...] stycznia 2009 r. w wysokości [...] zł, pod warunkiem bieżącego regulowania należności za te usługi. Tymczasem od lutego 2009 r. do maja 2010 r. skarżąca nie uiszczała bieżących należności za realizowane usługi gospodarcze i pielęgnacyjne.

W wyniku rozpatrzenia odwołania H. D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy uzupełnił ustalenia stanu faktycznego, dodatkowo uwzględniając w wydatkach skarżącej kwotę [...] zł, poniesioną na zakup leków oraz kwotę[...] zł, poniesioną na prywatne usługi medyczne. Określając miesięczne wydatki skarżącej na kwotę [...] zł organ stwierdził, że nadal do dyspozycji pozostaje jej kwota [...] zł. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że zwrot wydatków na realizowane usługi opiekuńcze nie będzie stanowić dla strony nadmiernego obciążenia i nie wpłynie znacząco na obniżenie jakości jej życia, a żądanie zwrotu przedmiotowych wydatków nie zniweczy skutków udzielanej pomocy. Zwróciło również uwagę, że skarżąca nie korzysta ze świadczeń pieniężnych z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, co oznacza że przy pomocy swoich środków zaspakaja swoje niezbędne potrzeby życiowe. Organ podkreślił też, że decyzja pierwszoinstancyjna nie została podjęta w sposób dowolny, ponieważ jej wydanie poprzedzono dokładnym ustaleniem stanu faktycznego i prawnego.

Na powyższą decyzję H. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając organowi naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a., w tym:

- art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co w efekcie doprowadziło do poczynienia przez organ błędnych ustaleń faktycznych oraz uznania, iż całość przedłożonego materiału dowodowego nie uzasadnia stwierdzenia, że skarżąca znajduje się w wyjątkowo trudnej sytuacji;

- art. 7 przez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej i przyznanie prymatu interesowi społecznemu.

Skarżąca sformułowała również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przez uznanie, że nie zachodzą przesłanki odstąpienia przez organy pomocy społecznej od żądania od skarżącej zwrotu wydatków za zrealizowane usługi opiekuńcze, a konkretnie, że żądanie zwrotu od skarżącej ww. wydatków nie będzie stanowić dla niej nadmiernego obciążenia.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że art. 104 ustawy o pomocy społecznej nie odwołuje się do kryterium dochodowego określonego w art. 8 tej ustawy. Dodano, też, że w wydatkach skarżącej nie uwzględniono kosztów wyżywienia i środków czystości, a także faktu, że skarżąca nie wykupuje wszystkich koniecznych dla niej lekarstw. Ponadto nadmieniono, że na mocy wyroku Sądu Rejonowego dla K. z dnia [...] grudnia 2011 r., skarżąca została zobowiązana do spłacania po [....] zł miesięcznie należności z tytułu zaległego czynszu na rzecz Gminy K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., oddalił skargę, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przypomniał, że podstawę prawną wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej i przytoczył treść art. 96 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i ust. 4 oraz art. 104 ust. 4 tej ustawy. Sąd podkreślił, że decyzja wydana na podstawie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, a kontrola sądu dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie tej decyzji i polega na sprawdzeniu, czy należycie przeprowadzono postępowanie dowodowe oraz ustalono stan faktyczny, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, 77 § 1, 80 i 136 K.p.a. W ocenie Sądu, nie można zarzucić organom obu instancji naruszenia obowiązujących przepisów, ponieważ wydanie decyzji zostało poprzedzone czynnościami wyjaśniającymi, zmierzającymi do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a rozstrzygnięcie zostało należycie uzasadnione. Organy skoncentrowały się na zbadaniu sytuacji materialnej i życiowej skarżącej w celu oceny, czy sytuacja skarżącej stanowi szczególny przypadek, a zwłaszcza czy żądanie zwrotu wydatków na udzielone jej usługi opiekuńcze stanowiłoby dla niej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielonej pomocy. W szczególności, organ I instancji przeprowadził z udziałem skarżącej w dniu [...]września 2011 r. aktualizacyjny wywiad środowiskowy, a w celu dokładnego ustalenia dochodu uwzględniono, wszystkie przedstawione przez skarżącą miesięczne wydatki, a także zapewniono czynny udział w postępowaniu przez informowanie o możliwości zapoznawania się z aktami sprawy. Organy nie kwestionowały trudnej sytuacji życiowej skarżącej, spowodowanej w szczególności przez chorobę, ale wskazały, że skarżąca nie korzysta ze świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, posiada stałe źródło dochodu (emerytura i renta w wysokości [...] zł), a kwota jaką skarżąca dysponuje po odliczeniu wszystkich kosztów wynosi [...] zł, więc jest wyższa niż ustawowe kryterium dochodowe, co wskazuje, że uiszczenie opłat za przyznane specjalistyczne usługi opiekuńcze nie będzie stanowić nadmiernej uciążliwości dla skarżącej, ani nie zniweczy skutków udzielonej jej pomocy. Sąd uznał za niezasadny zarzut dotyczący braku podstaw do odwoływania się przez organ do art. 8 ustawy o pomocy społecznej, określającego kryterium dochodowe dla osoby samotnie prowadzącej gospodarstwo domowe, przy zastosowaniu art. 104 ust. 4 tej ustawy. Zdaniem Sądu, z samej treści przepisu art. 104 ust. 4 nie wynika aby kryterium dochodowe określone w art. 8 stanowiło jakikolwiek punkt odniesienia, jednakże biorąc pod uwagę treść art. 96 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stwierdzić należało, że kryterium dochodowe musi być wzięte pod uwagę przy rozpoznawaniu wniosku. Zgodnie z treścią art. 96 ust. 2 wydatki na usługi, pomoc rzeczową, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu podlegają zwrotowi w części lub całości, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków przekracza kwotę kryterium dochodowego. Z powyższego wynika zatem, że gdyby dochód skarżącej nie przekroczył kryterium dochodowego nie byłaby ona obciążona tymi należnościami. Dopiero w momencie ustalenia przez organy, że dochód przekracza kryterium dochodowe, rozważa on, w zakresie uznania administracyjnego, zasadność wniosku o odstąpienie od uiszczenia należności za przyznane usługi. Sąd zwrócił również uwagę, że kryterium dochodowe nie było w sprawie jedynym czynnikiem branym pod uwagę przy rozpatrzeniu wniosku skarżącej. Organy całościowo zbadały jej sytuację życiową i zdrowotną. Poczynione w tym zakresie szczegółowe ustalenia dały organom podstawę do przyjęcia stanowiska zawartego w decyzjach obu instancji bez narażenia się na zarzut dowolności ocen. W zakresie zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia przez organy kosztów zakupu żywności i środków czystości Sąd stwierdził, że w zestawieniu wydatków przedstawionych przez skarżącą nie określiła ona ile wydaje na te produkty, a zatem organ nie miał możliwości uwzględnienia konkretnej kwoty. Nie mniej jednak, zważywszy, że skarżącej po odliczeniu kosztów pozostaje kwota [...] zł, Sąd uznał, że może z niej pokrywać niezbędne wydatki w tym zakresie. Organy nie mogły również, przy ocenie sytuacji materialnej skarżącej uwzględnić okoliczności, iż na mocy wyroku Sądu Rejonowego dla K. z dnia [...] grudnia 2011 r., skarżąca została zobowiązana do spłacania po [...] zł miesięcznie należności z tytułu zaległego czynszu na rzecz Gminy K., ponieważ decyzje organów obu instancji zapadły przed dniem [...] grudnia 2011 r. Okoliczność ta może być natomiast uwzględniona przez organy, dopiero w wypadku złożenia przez skarżącą nowego wniosku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła H. D., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. przez dowolne przyjęcie, że organy administracyjne nie przedłożyły interesu społecznego nad słusznym indywidualnym interesem skarżącej i tym samym nie naruszyły art. 7 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie postawiła również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przez jego błędną wykładnię, sprowadzającą się do przyjęcia, że szczególnie uzasadnionym przypadkiem uzasadniającym odstąpienie od żądania zwrotu wydatków na zrealizowane świadczenia (usługi opiekuńcze gospodarcze i pielęgnacyjne) jest jedynie sytuacja, gdy zastosowanie ma kryterium dochodowe określone w art. 8 tej ustawy, bez względu na stan całkowitej niedołężności skarżącej, niemożności korzystania z pomocy osób bliskich i wynikającą stąd jej wyjątkowo trudną sytuację życiową.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że jedynym możliwym do zaakceptowania sposobem wykładni art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej jest przyjęcie, że ma on zastosowanie w sytuacjach, gdy brak jest podstaw do zwolnienia od odpłatności za zrealizowane świadczenia na podstawie art. 96 ust. 2 tej ustawy, stosując kryterium dochodowe, a jednocześnie - pomimo to - występuje szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstąpienie od żądania zwrotu wydatków na zrealizowane świadczenia. Jedynym kryterium, które powinno być brane pod uwagę przy ocenie zasadności odstąpienia od żądania zwrotu, wydatków na zrealizowane świadczenia jest występowanie - bądź nie - szczególnie uzasadnionych okoliczności, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, taka sytuacja niewątpliwie zaistniała w niniejszej sprawie, ponieważ skarżąca jest osobą samotną, w podeszłym wieku, wymagającą stałej opieki i pomocy osób trzecich przy zaspokajaniu swych podstawowych i bieżących potrzeb. Stan zdrowia skarżącej i konieczność wydatkowania znacznej części jej dochodów na leczenie sprawiają, że żądanie zwrotu wydatków na zrealizowane na jej rzecz usługi opiekuńcze gospodarcze i pielęgnacyjne będzie dla niej nadmiernym obciążeniem i będzie niweczyło skutki udzielonej jej pomocy. Podkreślono, że H. D. nie spełnia kryterium dochodowego jedynie z tej przyczyny, iż "oszczędza" nie płacąc czynszu za mieszkanie, nie wykupując wszystkich zapisanych jej leków, nie opłaca rehabilitanta. Ponadto, nawet jeśli H. D. w zestawieniu wydatków nie ujęła wszystkich kosztów, to nie budzi wątpliwości fakt, iż musi się wyżywić, podobnie jak myć się i sprzątać, a koszty z tym związane nie mogą być mniejsze niż kilkaset złotych miesięcznie. Zwrócono również uwagę, że za odstąpieniem od żądania od skarżącej zwrotu wydatków na zrealizowane usługi przemawia również zasada domniemania pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy uznaniowej, chyba że pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie niebudzący wątpliwości interes ogólny. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w przedmiotowej sprawie nie sposób dopatrzeć się interesu ogólnego, który miałby stać się przeszkodą dla pozytywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia. Gdyby hipotetycznie doszło do egzekucji należności, to kwota uzyskiwana miesięcznie przez Miasto K. będzie symboliczna, natomiast dla skarżącej może być to kwota przesądzająca o zagwarantowaniu minimum egzystencji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada jednak na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Podstawowy zarzut kasacyjny sprowadza się do domniemanego naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej na skutek błędnej jego wykładni, a w szczególności na wadliwym przyjęciu, że tylko osoba spełniająca kryterium dochodowe przewidziane w art. 8 ustawy może skorzystać z jego dobrodziejstwa.

Przepis art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że "w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty".

W świetle powyższej regulacji prawnej należało stwierdzić, że decyzja administracyjna będąca następstwem rozpoznania przez organ administracji publicznej wniosku strony domagającej się odstąpienia od żądania zwrotu wydatków na zrealizowane na jej rzecz odpłatne usługi opiekuńcze, podjęta została w ramach tzw. uznania administracyjnego.

Na wstępie zwrócić uwagę należało też na to, że skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto głównie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a to oznacza, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje ustaleń faktycznych, jakie legły u podstaw zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, a które to ustalenia stanowiły podstawę do zastosowania spornych, z punktu widzenia zarzutów kasacyjnych, przepisów prawa materialnego. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny związany był tymi ustaleniami w tym znaczeniu, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny musi być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny przy dokonywaniu oceny zasadności zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego.

Wprawdzie podniesiono także zarzut procesowy naruszenia przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., ale nie dotyczył on ustaleń faktycznych i okazał się nieusprawiedliwiony, o czym w dalszej części uzasadnienia.

Stawiając Sądowi I instancji zarzut naruszenia prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że polegał on na błędnej wykładni omawianego przepisu.

Należy zatem wskazać, że błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści bądź znaczenia danej normy prawnej. Natomiast zarzut, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada hipotezie określonej normy prawnej, jest niewłaściwym stosowaniem prawa. Wobec tego kwestia, czy w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające uwzględnienie żądania strony jest elementem stosowania prawa, a nie jego wykładni. Ważne jest przy tym, że – jak już wspomniano – stan faktyczny ustalony przez organ administracyjny i Sąd I instancji nie jest w skardze kasacyjnej kwestionowany.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie również zwracano uwagę na to, że rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie powyższego przepisu ma charakter uznaniowy, co powoduje, że jego sądowa kontrola jest ograniczona. Kontrola legalności rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione okoliczności faktyczne. Istotne jest także zbadanie, czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie dobrodziejstwa przepisu. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej obejmuje przeto samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania określonego wyboru. Sąd I instancji nie dysponował zatem uprawnieniami do merytorycznej kontroli takiego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1156/10 zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Organ administracji, rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego sprawę odstąpienia od żądania zwrotu należności objętej tytułem wykonawczym z dnia [...] lipca 2011 r., zobowiązany był do przestrzegania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim tych, które dotyczą postępowania dowodowego przeprowadzonego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany był również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz do uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Uznaniowy charakter decyzji administracyjnej oznacza nie tylko możliwość działania organu na jego własną odpowiedzialność w oparciu o upoważnienie ustawowe. Zakreśla on także zakres jej sądowej kontroli, która nie jest wyłączona, lecz ograniczona, jak już wyżej wskazano, do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem.

Oczywistym jest, że wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać woluntaryzmu, dowolności czy arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela.

Z uzasadnienia podjętych w sprawie decyzji oraz z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – że argument o dysponowaniu przez skarżącą już po uiszczeniu wszelkich opłat kwotą wyższą od kryterium dochodowego, określoną w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, służył jedynie do zobrazowania stosunkowo korzystniejszej sytuacji majątkowej skarżącej w stosunku do innych osób korzystających ze świadczeń pomocowych. Nie wyrażono przy tym poglądu, że przekroczenie kryterium dochodowego wyklucza możliwość skorzystania z instytucji odstąpienia od żądania zwrotu wydatków za zrealizowane usługi opiekuńcze. Wskazano jedynie, że skoro skarżąca dysponuje po odliczeniach wszystkich wydatków sumą [...] zł, a więc wyższą niż wynosiło ustawowe kryterium dochodowe, to uiszczenie zaległych opłat nie będzie stanowić dla niej nadmiernej uciążliwości. Sąd I instancji trafnie zauważył, że przepis art. 8 ustawy o pomocy społecznej nie może mieć w sprawie rozstrzygającego znaczenia, a kryterium dochodowe nie było w sprawie jedynym czynnikiem branym pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej. Organy całościowo zbadały jej sytuację życiową i zdrowotną i na tej podstawie wydały negatywne decyzje.

W kontekście uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej, które koncentrowały się na podkreśleniu obiektywnie ciężkiej sytuacji zdrowotnej i życiowej H. D.j, godzi się zauważyć, że ze względu na wysokość posiadanych dochodów miała ona możliwość bieżącego regulowania odpłatności za świadczone na jej rzecz usługi opiekuńcze, ustalone ostateczną decyzją administracyjną, a doprowadzając do powstania zaległości nie może oczekiwać dalszej pomocy kosztem uszczuplenia środków finansowych ośrodka pomocy społecznej, przeznaczonych dla osób znajdujących się również w obiektywnie ciężkiej sytuacji życiowej. W takim wypadku wybór określonych priorytetów należy do organów pomocy społecznej, tak by świadczenia pomocowe mogły objąć jak najszerszą grupę osób potrzebujących wsparcia.

W świetle powyższego nie sposób podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji w sposób dowolny zaaprobował stanowisko organów administracji publicznej. Dokonując wyboru konsekwencji prawnych w realiach konkretnego, ustalonego stanu faktycznego - odstąpienie od zwrotu części albo całości wydatków na udzielone świadczenie, bądź odmowa takiego odstąpienia - organy administracji publicznej, w przekonujący i racjonalny sposób swój wybór uzasadniły. Należy podzielić argumentację Sądu pierwszej instancji, że w sytuacji w której organy pomocy społecznej wyjaśnią wszelkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia z zachowaniem art. 7, 77 §1 i 80 K.p.a. i w sposób przekonujący uargumentują swoją decyzję, wydaną w ramach przysługującego im uznania zgodnie z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, to sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności.

Za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. z uwagi na przedłożenie przez organy pomocy społecznej interesu społecznego nad słusznym indywidualnym interesem strony. Z unormowania art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił w jaki sposób Sąd I instancji wykroczył poza granice skargi oraz jakiego zarzutu nie uwzględnił, a wywód dotyczący uzasadnienia wyboru rozstrzygnięcia z punktu widzenia przepisu art. 7 K.p.a., zmierza do podważenia istoty decyzji o charakterze uznaniowym, do czego ustosunkowano się już powyżej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu ustanowionemu na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wskazanej ustawy. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.