Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 369/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59-art. 61
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 2a
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Beata Łomnicka Protokolant: starszy sek. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi T. K. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 stycznia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących T. K. i W. K. kwotę 997,00 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 02.04.2014 r. T. i W. K. zwrócili się do Burmistrza Rabki Zdroju o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy działek nr [...] i części działki nr [...] (ul. G. ) w Rabce Zdroju na cele realizacji jednorodzinnego domu mieszkalnego z przyłączami infrastruktury.

Po sporządzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej został opracowany projekt decyzji (22.05.2014r.), który był poddany kilku zmianom, uzyskując ostateczną wersję 18.02.2015 r. W projekcie tym - w zakresie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), dalej jako: "u.p.z.p." - organ uznał, że działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp z drogi gminnej "ul. G. ", stanowiącej działkę nr [...]. W dniu 25.03.2015 r. Rada Miejska w Rabce Zdroju na mocy Uchwały Nr VI/29/15 ustaliła przebieg istniejącej drogi gminnej (ul. G. ). Ta droga już wcześniej - rozporządzeniem Nr [...] Wojewody Nowosądeckiego z dnia 28.04.1995 r. została zaliczona do kategorii publicznych dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego Nr 12/95 poz. 54 z dnia 06.05.1995r.). W dniu 5 maja 2015r. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym znak [...] stwierdził nieważność uchwały Nr VI/29/15 Rady Miejskiej w Rabce Zdroju z dnia 25.03.2015r.

W związku z tym Burmistrz Rabki Zdroju postanowieniem z dnia 3.06.2015r. znak: [...] zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte wymienionym na wstępie wnioskiem T. i W. K. - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowienie to - z uwagi na brak podstawy prawnej (organ dokonał nieuprawnionej kwalifikacji "zagadnienia wstępnego") - zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 08.09.2015r. znak: [...] Organ odwoławczy zobowiązał Burmistrza Rabki Zdroju do zgromadzenia materiału dowodowego i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia w kwestii dostępu do terenu planowanej inwestycji (działki nr [...]) do drogi publicznej.

Po podjęciu postępowania organ wydał decyzję z dn. 29.10.2015 r. odmawiając ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, ze względu na niespełnienie warunku zakreślonego przepisem art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wobec braku dostępu do drogi publicznej oraz brak (w takim stanie) warunku "dobrego sąsiedztwa". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 25.03.2015r. Rada Miejska w Rabce Zdroju podjęła Uchwałę Nr VI/29/15 w sprawie ustalenia przebiegu istniejącej drogi gminnej (ul. G. ), zaliczonej do kategorii publicznych dróg gminnych na mocy Rozporządzenia Nr [...] Wojewody Nowosądeckiego z dnia 28.04.1995r. (Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego Nr 12/95 z 06.05.1995r. oraz Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 1999r. Nr 11 poz. 77 - załącznik do obwieszczenia pkt VI.18). Uprzednio w dniu 24.02.1995 r. Rada Miejsca w Rabce Zdroju Uchwałą Nr VII/59/95 zaliczyła ul. G. do kategorii "dróg lokalnych". Organ I instancji podkreślił, że Zarządzenie nr [...] Wojewody Nowosądeckiego jest "obowiązującym prawem miejscowym" na mocy art. 103 ust. 2 i art. 104 ustawy z dn. 13.10.1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998r. Nr 133 poz. 872 zwanej dalej "p.w.u.r.a.p."). Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 05.05.2015r. znak: [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność wymienionej wyżej uchwały Nr VI/29/15 Rady Miejskiej w Rabce Zdroju, czym, jak twierdzi organ I instancji, podważył status ul. G. jako drogi publicznej. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone w dniu 09.06.2015r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez Gminę Rabka Zdrój. Wojewoda [...] w swym rozstrzygnięciu uznał przebieg ul. G. za sporny, ponieważ prawo Gminy do działek, po których biegnie droga - "nie zostało wykazane". Oznacza to, że na terenie nie stanowiącym własności Gminy nie ma możliwości zaliczenia drogi do kategorii publicznych dróg gminnych.

Organ ustalił, że działka nr [...] przylega do działki nr [...] (stanowiącej według ewidencji gruntów "drogę"), lecz w miejscu niedostępnym porośniętym gęstą roślinnością. Wobec stanowiska Wojewody – organ I instancji przyjął, że "najbliższą drogą publiczną" jest ul. S. , a ponieważ ul. G. "nie stanowi także drogi wewnętrznej", zatem teren inwestycji wnioskodawców nie ma dostępu do drogi publicznej w zrozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 u.p.z.p., a inwestorzy powinni uzyskać ustanowienie "służebności drogowej" na działkach nr nr [...], [...], [...] (na mapie [...]), [...] (na mapie [...]), [...], [...] (na mapie [...]), [...](na mapie), [...] i [...]. Jednak organ wyjaśnia, że i tak byłoby to "bezskuteczne", ponieważ inwestor i tak musiałby uzyskać zgodę zarządcy drogi wewnętrznej w formie umowy lub oświadczenia zarządcy. W konkluzji organ stwierdził, że nie jest spełniony warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W takim stanie - nie jest również spełniony przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (warunek "dobrego sąsiedztwa") ponieważ sąsiednie zabudowane działki w obszarze analizy, również "nie są dostępne z tej samej drogi publicznej". Wyjaśnił na koniec organ, że decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy nie musi być sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia (przepis art. 60 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, iż taki wymóg odnosi się tylko do decyzji ustalającej warunki zabudowy). Decyzja odmowna nie wymaga także uzgodnień, o których mówi art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Decyzja Burmistrza Rabki Zdroju została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8.01.2016r., znak: [...] w związku z naruszeniem przypisów procesowych (w tym art. 10 § 1 k.p.a.) oraz wydaniem decyzji bez rozpoznania wszystkich okoliczności sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Dnia 16.03.2016 r. Burmistrz Rabki Zdroju ponownie postanowił o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w przedmiocie statusu ulicy G. na jej odcinku przyległym do działki [...], ponieważ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17.11.2015r., III SA/Kr 716/15 - był nieprawomocny. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17.06.2016r., znak: [...]

Wyrokiem z dnia 07.12.2016r., sygn. I OSK 991/16 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Gminę Rabka Zdrój od wyroku WSA w Krakowie z dnia 17.11.2015 r., sygn. akt III SA/Kr 716/15, ponieważ Gmina nie nabyła prawa własności nieruchomości stanowiącej odcinek ulicy G. , a Uchwała Nr VI/29/2015 Rady Miasta Rabka Zdrój z dnia 25.03.2015r. została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Organ I instancji 19.05.2017r. wydał decyzję kończącą postępowanie, odmawiając ostatecznie ustalenia warunków zabudowy dz. nr [...]. Przesłanką rozstrzygnięcia było niespełnienie warunku koniecznego, określonego przepisem art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wobec braku prawnie usankcjonowanego dostępu z terenu planowanej inwestycji - do drogi publicznej.

T. K. i W. K. wnieśli odwołanie od decyzji Burmistrza Rabki Zdroju. W uzasadnieniu odwołana skarżący nie zgodzili się z tezą o braku dostępu do drogi publicznej (z dz. nr [...]) podnosząc, że Burmistrz Rabki Zdroju wielokrotnie wydawał "błędne decyzje" w rejonie ul. G. , m. in. ustalając warunki zabudowy (dz. [...], [...]), zezwalając na podziały nieruchomości uzgadniając budowę trwałych ogrodzeń przy przedmiotowej drodze. Twierdzili też skarżący, że projekt decyzji nie został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ku temu uprawnienia. Do odwołania dołączono 16 załączników: korespondencję z Urzędem Miasta i innymi organami administracji, kopie decyzji o podziale nieruchomości z 2010r., wypisy z rejestru gruntów, decyzję o pozwoleniu na budowę z 2000r., pozwolenie na budowę ogrodzenia stałego, dowody zgłoszenia robót budowlanych, postanowienia zarządu dróg gminnych i wyrys z d. planu zagospodarowania przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18.07.2017r., znak: [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Rabki Zdroju z dnia 19.05.2017r. - wywodząc, co następuje: Przepisy art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowią, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia wszystkich pięciu warunków wymienionych w tym przepisie. Jednym z tych warunków (pkt 2 w ust. 1) jest istnienie dostępu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp taki musi przy tym istnieć nie tylko faktycznie, lecz też prawnie. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - nie ma żadnych wątpliwości, że dojazd taki istnieje faktycznie, natomiast ten sam materiał dowodowy wskazuje, że dojazd taki nie istnieje w sensie prawnym - nie jest bowiem aktualnie ustalony przebieg ulicy G. jako drogi publicznej. Stwierdzenie to nastąpiło w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody [...] z dnia 5 maja 2015r., znak: [...] w przedmiocie nieważności uchwały Nr VI/29/2015 Rady Miejskiej w Rabce Zdroju z dnia 25.03.2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 listopada 2015r., sygn. akt. III SA/Kr 716/15 oddalił skargę Gminy Rabka Zdrój, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016r., sygn. akt I OSK 991/16 oddalił skargę kasacyjną Gminy Rabka Zdrój - definitywnie przesądzając sprawę dostępu działki [...] do drogi publicznej. Wobec zakwestionowania przez Wojewodę [...] przebieg drogi publicznej (ul. G. - [...] ulica ta nie stanowi również drogi wewnętrznej, zaś najbliższą drogą publiczną jest ulica S. (działka nr [...]). Organ orzekający w I instancji przeprowadził w zaskarżonej decyzji wiarygodny wywód - oparty na mapie obrazującej faktyczny przebieg drogi na podkładzie mapy ewidencyjnej oraz na urzędowych wypisach z ewidencji gruntów - z którego wynika, że cały ciąg działek (po których biegnie "odcinek [...] ul. G. ), tj. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i in. - stanowi własność prywatną, uniemożliwiając nie tylko ustalenie przebiegu ulicy G. jako drogi publicznej (w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych), ale też uznanie ich za drogę wewnętrzną.

W dniu 03.07.2017r. W. i T. K. poinformowali Kolegium, że Burmistrz Rabki Zdroju pismem z dnia 3 lipca 2017r., znak [...] stwierdził, że w okresie poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji (od dnia 01.01.1999r.) jedyną decyzją odmawiającą ustalenia warunków zabudowy ze względu na brak formalnego dojazdu - była decyzja z dnia 19.05.2017 r. stanowiąca przedmiot odwołania.

Wyrokiem z dnia 18.12.2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 1323/17) uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd uznał, że organy obu instancji przedwcześnie przyjęły, że dostęp do działek nr [...] i [...] nie jest z drogi publicznej zapewniony. Nie wyjaśniły przy tym, jaki jest "status prawny" działki [...] na odcinku graniczącym z terenem inwestycji (dz. nr [...]). Sąd zobowiązał organy do ustalenia sposobu użytkowania działki [...] (jako działki "drogowej") na całej jej długości z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków (zdjęć satelitarnych, map zeznań świadków, oględzin itp.).

Burmistrz Rabki Zdroju zwrócił się do Starosty Powiatowego o aktualną mapę zasadniczą, uzyskują mapę w skali 1:500 z daty "22.06.2018r." z aktualną sytuacją, stanem ewidencyjnym oraz skorowidzem działek (w tym działki nr [...] oznaczonej jako "droga"). W dniu 16.07.2018r. wnioskodawcy wnieśli zarzuty pod adresem "niewłaściwego" postępowania dowodowego, w tym brak archiwalnych decyzji o warunkach zabudowy, uzgodnień "drogowych", informacji o działce nr [...] i.t.p.

Dnia [...].08.2018 r. odbyła się wizja lokalna z wykorzystaniem zdjęć satelitarnych, fotografii ulicy G. ([...]). Z wizji lokalnej sporządzono protokół z udziałem T. i W. K.. Wnioskodawcy wnieśli o przeprowadzenie dowodu z 8 wydanych przy ul. G. ([...] decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzją z dnia 21 listopada 2018 roku, znak: [...], Burmistrz Rabki-Zdroju działając na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 przy zastosowaniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przy zastosowaniu art. 104 § 1 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej jako: "k.p.a." odmówił wnioskodawcom T. i W. K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną (przyłącze energetyczne z istniejącej sieci, przyłącze wodociągowe z projektowanej studni wierconej oraz przyłącze kanalizacji sanitarnej do projektowanego bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne) – na dz. ewid. Nr [...] położonej w Rabce – Zdroju ze względu na brak spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że działka odwołujących nie posiada dostępu przez działki [...] i [...], bowiem droga [...] i jej odgałęzienie kończy się ślepo na działce nr [...]. Dostęp do drogi publicznej odbywa się zatem wyłącznie przez działkę nr [...] i jest to tylko dostęp faktyczny i nie ma charakteru prawnego, a dostęp musi spełniać oba kryteria. Wynika to jednoznacznie z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który jest wyrokiem prawomocnym. Działka nr [...] sąsiaduje z działką [...], ale na odcinku porośniętym gęstą roślinnością, faktycznie nie stanowiącym drogi przejezdnej. Dalej w kierunku wschodnim istniejąca faktycznie droga biegnie po działkach prywatnych nr [...], [...] i nadal sąsiaduje z odcinkiem działki [...] porośniętym i nieprzejezdnym. Dopiero od działki nr [...] faktycznie istniejąca droga "wchodzi" na działkę [...] na odcinku przejezdnym. Dalej biegnie tym odcinkiem, wchodząc jedynie fragmentami na inne prywatne działki, aby wreszcie (przez dz. [...] wł. [...]) dojść do drogi nr [...] łączącej się z ul. S. . Opisany dostęp ma niespornie charakter faktyczny, ale nie prawny i wnioskodawcy nie będą mogli wskazać dostępu prawnego aż do czasu, gdy Rada Miejska w Rabce nie ustali przebiegu ul. G. jako drogi publicznej. Do tego czasu odcinek [...] ul. G. nie może być traktowany jako droga publiczna. Jednakże odcinek ten nie ma też charakteru drogi wewnętrznej, ponieważ ul. G. jest zaliczona do dróg publicznych. Jest więc drogą publiczną, ale wobec wiążącego organy stanowiska Wojewody, nie można wskazać, którędy ona właściwie przebiega. Innych przeszkód - poza orzeczeniem nadzorczym Wojewody - w tej kwestii nie ma. Rozstrzygnięcie w jakimkolwiek kierunku - będzie zatem pozbawione podstaw prawnych. Organ I instancji wskazał, że Rozporządzenie Wojewody [...] Nr [...] miało miejsce, gdy do zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych nie było wymagane ustalenie jej przebiegu. Zmiana sytuacji prawnej nastąpiła po 1 stycznia 1999r., w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 24 lipca 1998r. p.w.u.r.a.p., która w art. 52 ust. 6 zmieniła dotychczasową treść art. 7 u.d.p. przez dodanie ust. 3, iż "przebieg dróg gminnych ustala rada gminy". Czyli droga publiczna dotychczas uznana za taką drogę, nadal nią pozostaje, nawet jeżeli nie ma ustalonego przebiegu. Oznacza to, że ul. G. na odcinku [...] jest drogą publiczną bez ustalonego przebiegu. Jednak oznacza to też, że ten odcinek ulicy nie może być uznany za drogę wewnętrzną, a wnioskodawcy (stosownie do wyroku WSA) powinni wskazać przepis, umowę, uprawnienie - do korzystania z przejazdu tą drogą do drogi publicznej, np. w formie oświadczenia kolejnych (na trasie) zarządców poszczególnych odcinków istniejącej faktycznie ulicy. Zgodnie z wyrokiem Sądu wnioskodawcy powinni udowodnić swoje uprawnienie do dysponowania drogą wewnętrzną. Skutkowałoby to także tym, że - wobec ingerencji w prawo własności - właściciele kolejnych działek (w kierunku wschodnim), przez które będzie ustanowiony dojazd - staną się stronami postępowania w zrozumieniu art. 28 k.p.a. W konkluzji organ stwierdził, że działka [...] nie ma dostępu do drogi publicznej, dlatego należało wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Od ww. decyzji odwołanie wnieśli T. i W. K. zarzucając jej naruszenie art. 7, 8, 11, 12, 80, 81a, i 107 § 3 k.p.a oraz art. 61 u.p.z.p., domagając się wskazania organowi na niedopuszczalność odmowy ustalenia warunków zabudowy, jeżeli spełnione są warunki określone w odnośnych przepisach prawa. Odwołujący wskazali, że do korzystania z drogi wewnętrznej nie jest potrzebny żaden tytuł prawny. Wniosek spełnia wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. i organ nie miał prawa odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem odwołujących organ I instancji "zataił" charakter działki nr [...], a to ta właśnie działka już wówczas spełniała kryterium drogi publicznej, a nie "odcinek

[...]". Ten zaś odcinek spełniał warunki drogi wewnętrznej i był tak traktowany przez

"wszystkie organy", w tym przez Starostę [...], który wydawał pozwolenie na budowę bez żądania "tytułów prawnych" do przejazdu. Nie ma przy tym żadnych innych możliwości dostępu - bez skorzystania z działki nr [...]. Nadto przy warunkach zabudowy nie ma obowiązku legitymowania się "prawem do gruntu". Powszechnie przyjmuje się, że w miastach ulice, którym nadano nazwy, mają charakter ogólnodostępny, nawet jeżeli nie są drogami publicznymi. Organ nie uwzględnił przy tym wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego w decyzji z dnia 08.09.2015r. i z dnia 08.01.2016r. i nie wyjaśnił wątków towarzyszących. Działki nr [...] i [...] nie zmieniły przeznaczenia i są to nadal "drogi", do których bezpośredni dostęp mają działki [...] i [...]. Powinno się uznać, że teren inwestycji ma dostęp prawny za pośrednictwem działek [...] i [...], a dostęp faktyczny za pośrednictwem faktycznie istniejącej drogi wewnętrznej. W ocenie odwołujących Wojewoda nie kwestionuje charakteru ul. G. jako drogi publicznej, a jedynie brak ustalenia jej przebiegu. Organ błędnie utożsamia odcinek "[...]" ul. G. z "drogą publiczną ulica G. ", chociaż stanowiska Wojewody i Sądu nie dają ku temu podstaw (odc. "[...]" nie mógł być i nie może być zaliczany do dróg gminnych). Jednak nie oznacza to, że Sąd orzekł o "nieistnieniu drogi w tym miejscu", bo droga istnieje - nie jest tylko ustalony jej przebieg. Niespornie jest to "ogólnodostępny ciąg komunikacyjny o charakterze drogi wewnętrznej", bo drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych - są drogami wewnętrznymi. Organ błędnie zalicza przy tym działki [...] i [...] do odcinka "[...]" ul. G. . Niedopuszczalne jest utożsamianie wyroku WSA w Krakowie z 17.11.2015r. i wyroku NSA z 07.12.2016r. jako orzeczeń zmieniających kategorię drogi na odcinku "[...]". Wobec tych wyroków należy uznać, że działki [...] i [...] są drogami wewnętrznymi, a zatem trafne były decyzje organów o pozwoleniach na budowę przy tych drogach. Nie zmieniła się też kategoria drogi, przy której jest planowana inwestycja wnioskodawców, bo jest to nadal "ogólnodostępna droga wewnętrzna". Zdaniem odwołujących organ I instancji nie wypełnił zaleceń zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 18.12.2017r. II SA/Kr 1323/17., tj. ustalenia jaki jest status prawny działki [...] na odcinku graniczącym z dz. [...]" oraz ustalenia sposobu użytkowania działki nr [...] na całej jej długości.

Przekazując odwołanie Burmistrz Rabki Zdrój w piśmie z dnia 13.12.2018 r. odniósł się do zarzutów odwołujących wyjaśniając, że mimo, iż uważa ul. G. za drogę publiczną, formalnie takiego stanowiska zająć nie może, ze względu na stanowisko Wojewody [...] oparte na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz braku ponownej uchwały Rady Miejskiej w Rabce Zdroju. Rada Miejska będzie miała w przyszłości podstawy prawne do podjęcia uchwały o ustaleniu przebiegu ulicy G. - zgodnie z uzasadnieniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07.12.2016r. I OSK 991/16. Stwierdził też organ I instancji, że nie jest prawdą, iż dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną "nie wymaga żadnego tytułu prawnego" (świadczą o tym wyroki NSA z dnia 17.02.2009r. II OSK 184/08, z dnia 20.07.201 Ir. II OSK 285/11 oraz z dnia 16.04.2013r. II OSK 2457/11). Zdaniem organu I instancji - status działki nr [...] nie ma większego znaczenia, bowiem dostęp terenu inwestycji do ul. S. odbywa się jedynie na krótkim odcinku działki [...], którego nabycie przez Gminę było możliwe przez prostszy stan prawny. Organ I instancji nie zgodził się w konsekwencji z twierdzeniem skarżących, że ul. G. ma ustalony przebieg. Organ nie ma natomiast wpływu na to, że "niektóre organy" uznają "odcinek nr [...]" ul. G. za drogę wewnętrzną, ponieważ zaskarżona oparta jest na prawomocnych, a zatem wiążących dla organów administracji wyrokach sądów. Organ nie zgodził się na koniec z tezą, że możliwy jest "inny" dostęp do terenu inwestycji - przez działkę [...], odchodząca bowiem od tej działki droga jest drogą prywatną do działki [...], gdzie "kończy swój bieg".

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 21 stycznia 2019 roku, znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222), zwanej dalej "u.d.p." utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Rabki Zdrój.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że - niezależnie od wszystkich okoliczności sprawy, a nawet oczywistych wątpliwości - dla organów orzekających w niniejszej sprawie - wiążące są:

Rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 5 maja 2015r., [...], o stwierdzeniu nieważności Uchwały nr VI/29/15 Rady Miejskiej w Rabce Zdroju z dnia 25 marca 2015r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejącej drogi gminnej - ulicy G. , zaliczonej do kategorii dróg gminnych na mocy rozporządzenia Nr [...] Wojewody Nowosądeckiego z dnia 28 kwietnia 1995r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie Województwa Nowosądeckiego. Organ nadzoru zbadał okoliczności sprawy, a w tym zawiadomienia o nadaniu numerów porządkowych budynkom położonym przy ul. G. , decyzja o zatwierdzeniu projektów podziałów nieruchomości przy tej ulicy - stwierdził jednak że dokumenty powyższe nie przesądzają faktu, że droga biegnąca po działkach wskazanych przez zainteresowane stanowi drogę publiczną. Jak wyjaśnił organ nadzoru - przesłanką do skutecznego podjęcia uchwały o zaliczeniu do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez Gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Organ nadzoru uznał, że przebieg drogi jest "sporny" a Gmina nie wykazała prawa własności do działek, po których przebiega ulica G. .

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 listopada 2015r. sygn. akt III SA/Kr 716/15 - oddalający skargę Gminy Rabka Zdrój na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] (jak w pkt 1).

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2016r. sygn. akt I OSK 991/16 oddalający skargę kasacyjną Gminy Rabka Zdrój od wyroku WSA w Krakowie z dnia 17.11.2015r. (jak pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazał na zasadność stanowiska Sądu I instancji, że podjęcie - na podstawie art. 7 ust. 3 u.d.p. uchwały ustalającej przebieg dróg gminnych może odnosić się wyłącznie do "istniejących dróg gminnych", czyli do sytuacji, gdy nie ma wątpliwości co do istnienia drogi gminnej w zrozumieniu jej przebiegu. Nie można bowiem wytyczać nowego przebiegu drogi w taki sposób, by prowadziło to w istocie do nadania statusu drogi publicznej nieruchomościom w sposób wyraźny i jednoznaczny nie zaliczonym do kategorii dróg gminnych. Takie działanie Rady Gminy stanowiłoby -jak stwierdza Sąd - "obejście art. 7 ust. 2 w związku z art. 2a ust. 2 u.d.p.", które wymagają dysponowania przez gminę własnością nieruchomości, niezbędną dla zaliczenia jej do kategorii dróg gminnych. W niniejszej sprawie wywód ten można odnieść do działek (ich części) nr nr [...], [...], [...] oraz częściowo nr nr [...], [...] i [...] - stanowiących własność prywatną. Na pozostałym bowiem przebiegu "odcinka [...]" ulicy G. - istniejący szlak komunikacyjny przebiega w istocie po działce [...] (na wschód od działki wnioskodawców - w kierunku działki nr [...] i drogi publicznej ul. S. ). Stan taki jest udokumentowany na k. 879-882 akt I instancji.

Po zbadaniu akt Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zgromadzony materiał dowodowy, a w tym w szczególności zdjęcia satelitarne - dowodzą bez żadnej wątpliwości, że na tzw. "odcinku nr [...] ulicy G. " istnieje urządzony (z nawierzchnią betonową, kamienną lub bitumiczną) szlak komunikacyjny, powszechnie wykorzystywany dla dojazdu do ok. 30 zabudowanych posesji oraz do działki T. i W. K.. Szlak ten (wraz z pozostałymi "odcinkami" ulicy G. ) na podstawie Rozporządzenia Nr [...] Wojewody Nowosądeckiego z dnia 28 kwietnia 1995 r. posiada status drogi publicznej, jednak bez ustalonego przebiegu w terenie w związku z prawomocnym stwierdzeniem nieważności Uchwały Nr VI/29/15 Rady Miejskiej w Rabce Zdroju z dnia 25 marca 2015r.

SKO stwierdziło, że ulica G. nie jest także drogą wewnętrzną, co wynika wprost z przepisu art. 8 ust. 1 u.d.p. stanowiącym, że "drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg - są drogami wewnętrznymi". W świetle tego przepisu drogi wewnętrzne stanowią kategorię dróg przeciwstawną do dróg publicznych. Ulica G. stanowiąca drogę publiczną (Rozporządzenie nr [...] Wojewody [...]) nie może być równocześnie drogą wewnętrzną. Dla przyjęcia, czy określona droga (także jej odcinek) stanowi drogę publiczną, nie było (i nadal nie jest) wymagane ustalenie jej przebiegu. Prawna zaś możliwość ustalenia przebiegu dróg gminnych powstała z dniem 1.01.1999 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej, która w art. 52 pkt 6 dokonała zmiany w art. 7 u.d.p., dodając do niego ust. 3 o brzmieniu: "Przebieg dróg gminnych ustala rada gminy". Droga publiczna może być więc drogą publiczną nawet bez ustalonego przebiegu. W takich okolicznościach najbliższa droga publiczna, której przebieg nie budzi wątpliwości - to ul. S. (dz. nr [...]), zaś faktycznie przebiegająca droga od ul. S. do działki [...] nie może być traktowana jako droga publiczna w zrozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p., tzn. uprawniająca do uznania iż spełniony jest przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Reasumując organ odwoławczy wskazał, że działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej. Nie ma przy tym znaczenia w tej sprawie fakt, że inne organy administracji, w tym Starosta Powiatowy w [...], reprezentowały odmienną wykładnię stosujących się do niniejszej sprawy przepisów.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 stycznia 2019 r., znak: [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli T. i W. K., zaskarżając ją w całości oraz zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.

a) art. 7 k.p.a. w zw. z 75 k.p.a. w zw. z art. 76 k.p.a. w zw. z art 77 § 1 w zw. z art. 78 kpa w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich niezbędnych czynności w sprawie oraz niezebranie i nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego oraz jego dowolną i wybiórczą ocenę, a w szczególności:

pominięcie wniosków wynikających z uzasadnienia decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę, znak: [...]

pominięcie dowodów z przedstawionych w postępowaniu informacji publicznych, wniosków o analizę stosowania w postępowaniu przez organy wykładni legalnej wyroków sądów, wniosków o występowanie w sprawie subiektywnego traktowania wniosku skarżących,

zlekceważenie nagrań na płytach CD z przejazdu w terenie odcinka nr [...] ul. G. firmy "[...]" z którego wynika, iż droga jest przejezdna i do przedmiotowej nieruchomości prowadzi urządzony (z nawierzchnią betonową, kamienną lub bitumiczną) szlak komunikacyjny, powszechnie wykorzystywany dla dojazdu do ok. 30 zabudowanych posesji oraz do terenu inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy,

zlekceważenie nagrań z przejazdu na odcinku drogi nr [...] ul. G. dwóch wozów strażackich

co doprowadziło do ustalenia błędnego stanu faktycznego zaskarżonej decyzji, w tym m.in., iż drogę porastała gęsta roślinności i krzaki, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż droga prowadząca do nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponieważ odcinek nr [...] ul. G. stanowi drogę publiczna o nieustalonym przebiegu.

b) art. 7 w zw. z 75 k.p.a. w zw.76 k.p.a. 77 § 1, 78 k.p.a. w zw. z 80 k.p.a. poprzez pominięcie ustaleń dokonanych przez Starostę [...] w decyzji o pozwoleniu na budowę nieruchomości znak: [...] na terenie, który dostęp do drogi publicznej spełnia poprzez dojazd odcinkiem nr [...] ul. G. , tj. w dokumencie urzędowym poświadczającym okoliczności świadczące o kategorii prawnej drogi przy odcinku nr [...] ul. G. ,

co doprowadziło do ustalenia błędnego stanu faktycznego zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż droga prowadząca do nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy stanowi drogę publiczną o nieustalonym przebiegu.

c) art. 8 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81a k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez:

- niewyjaśnienie dlaczego organ administracyjny II instancji przyjął, że odcinek nr [...] ul. G. jest w jego ocenie drogą publiczną o nieustalonym przebiegu, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia stronie w oparciu o jakie dowody przyjęto taki stan prawny w/w odcinka,

- niewyjaśnienie dlaczego organ pominął część wnioskowanego materiału dowodowego oraz nie ustosunkowanie się do dowodów przedstawionych przez stronę,

- niezastosowanie zasady in dubio pro reo poprzez rozstrzygniecie wątpliwości występujących w postępowaniu na korzyść strony

co stanowi rażące naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, a decyzja obarczona jest rażącym brakiem poprzez brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego.

d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 6, 107 § 3 i 4 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez SKO zaskarżonej decyzji z dnia 21.11.2018 r., znak: [...], mimo nierozpatrzenia zarzutów zgłoszonych przez skarżących w złożonym odwołaniu, a w konsekwencji decyzja obarczona jest rażącym brakiem poprzez brak rozpatrzenia wszystkich zarzutów skarżących,

e) art. 15 k.p.a. poprzez brak merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, na skutek zlekceważenia materiału dowodowego przedstawionego przez stronę, nie odniesienia się merytorycznie do przedstawionych dowodów, nie odniesienie się do zarzutów postawionych w odwołaniu, co w konsekwencji naruszyło prawo strony do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego,

f) art. 136 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie wniosku dowodowego strony złożonego w treści odwołania o przeprowadzenie dowodu z deklaracji podatkowych dot. podatków lokalnych przy odcinku nr [...] ul. G. na okoliczność ustalenia, że przy przedmiotowym terenie od nieruchomości przez które przebiega droga po odcinku nr [...] ul. G.

co skutkowało zaniechaniem ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia postępowania tj. faktu, iż od drogi niepublicznej bądź nie podlegającej wyłączeniu z podatku muszą zostać odprowadzone podatki, co pośrednio wskazuje na kategorię przedmiotowej drogi na odcinku nr [...] ul. G. tj., że przedmiotowy odcinek stanowi drogę wewnętrzną, a nie drogę publiczną

g) 153 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 12 k.p.a. poprzez zlekceważenie w toku prowadzonego ponownie postępowania wskazań i oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażonych w wyroku z dnia 18.12.2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1323/17 co skutkowało doprowadzeniem do przewlekłości postępowania oraz doprowadziło do rażącego naruszenia fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności naruszyło zasadę zaufania obywatela do organów państwa.

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię tego przepisu, tj. przyjęcie stanowiska określającego najbliższą drogę publiczną dla działki inwestycyjnej skarżących jako ul. S. i uznanie, że nieruchomość objęta wnioskiem nie spełnia określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wymogów, co w konsekwencji spowodowało wydanie odmownej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odniesieniu do wywiedzionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania skarżący wskazali, że organy administracyjne I oraz II instancji nie odniosły się do zarzutów skarżących zawartych w złożonych odwołaniach, w tym w szczególności nie podjęły wszystkich niezbędnych czynności w sprawie i nie rozpatrzyły zalegających w aktach sprawy wniosków dowodowych: na okoliczność wykonywania przez organ wykładni legalnej wyroku NSA z dnia 07.12.2016 r., sygn. akt I OSK 991/16 (wniosek dowodowy z dnia 27.08.2018 r.); na okoliczność różnicowania stron w postępowaniach o ustalenie warunków

zabudowy dla nieruchomości położonych przy odcinku nr [...] ul. G.

(wniosek dowodowy z dnia 28.08.2018 r.); na okoliczność braku innego dojazdu do wszystkich nieruchomości położonych przy odcinku nr [...] ul. G. bez skorzystania z przejazdu przez działki ew. nr [...] i [...] oraz na okoliczność, iż każdy inwestor przy odcinku nr [...] ul. G. w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej musi mieć zagwarantowany dostęp przez działki ew. nr [...] i działkę ew. nr [...] tj. nieruchomość należącą do osoby prywatnej - p. J. M..

W ocenie skarżących organ administracyjny II instancji winien odnieść się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania zarówno w toku postępowania jak i w złożonym odwołaniu, a brak takiego odniesienia uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Wymaga podkreślenia, że rozpatrując sprawę ponownie organ administracyjny II instancji w pierwszej kolejności powinien poczynić ustalenia pozwalające odnieść do nich zastosowaną normę prawa materialnego oraz, że istotne znaczenie ma odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez skarżących. Twierdzenia organu administracyjnego I i II instancji o występowaniu gęstej roślinności i braku możliwości przejazdu drogą [...] zostały w toku postępowania obalone, a skarżący złożyli do akt m.in. nagranie z przejazdu po przedmiotowym terenie dwóch wozów strażackich. Również organ administracyjny II instancji w skarżonej decyzji stwierdził, że przedmiotowy odcinek stanowi bez żadnej wątpliwości urządzony szlak komunikacyjny, powszechnie wykorzystywany do dla dojazdu do ok. 30 zabudowanych posesji. W aktach postępowania znajduje się także zapis z wideorejestratora z przejazdu firmy "[...]", która to przebieg i stan faktyczny odcinka nr [...] ul. G. udokumentowała, a także nagranie z przejazdu dwóch wozów strażackich po przedmiotowym odcinku nr [...] ul. G. . Tym samym, w ocenie skarżących, należy stwierdzić, że organ naruszył normę zawartą w przepisie art. 80 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do przedstawionych w sprawie dowodów. Organ administracji publicznej może wysnuwać z zebranego materiału dowodowego tylko wnioski logicznie uzasadnione, a nie dowolne. Co istotne, jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzone. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący.

Dalej skarżący wskazali, że na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1323/17 organy zostały zobowiązane do ustalenia jaki jest status prawny działki nr [...] na odcinku graniczącym z działką nr [...] poza ustaleniem, że na tym odcinku nie jest to droga publiczna o statusie drogi gminnej, co wynika z ww. rozstrzygnięcia nadzorczego, a także, że nie może być tak, że ul. G. nie jest drogą publiczną, a równocześnie jest zaliczona do dróg publicznych i z tego powodu nie jest drogą wewnętrzną. Co więcej, w przedmiotowym wyroku wprost wskazano, że organ ponownie rozpoznając sprawę będzie zobowiązany ustalić sposób użytkowania działki nr [...] jako działki drogowej na całej jej długości. Nie można się zgodzić z twierdzeniem organu administracyjnego II instancji, iż przedmiotowy "odcinek nr [...] ul. G. stanowi drogę publiczną o nieustalonym przebiegu. Kluczową kwestią dla całego postępowania jest charakter prawny działki ew. nr [...] przy ul. G. . Działka ew. nr [...] m.in. na mocy Uchwały Zarządu Województwa Małopolskiego nr [...] z dnia 13 października 2005 r. oraz wniosku organu o komunalizację działek nr [...] stała się drogą publiczną. Powyższe potwierdza także metryka drogi. Działka ew. nr [...] odbija w kierunku budynku garncami, następnie rozgałęzia się na dwie nitki - jeden w kierunku ul. "A.", drugi (w prawo za budynkiem garncami) w kierunku miejscowości S. . Ten właśnie przebieg ma nadaną już kategorię drogi publicznej ul. G. . To właśnie działka ew. nr [...] spełniła wymogi prawne i została zaliczona do kategorii dróg publicznych ul. G. , a nie odcinek nr [...] ul. G. , który to odcinek w tej metryce nigdy nie występował. Co więcej, odcinek nr [...] ul. G. w trakcie procedowania Uchwały Rady Miejskiej nr VI/29/15 ulegał zmianom, tj. m.in. usunięto z niego odcinek biegnący po nieruchomościach należących do ówczesnego radnego miasta. Wskazuje to na możliwość, że w sposób dowolny kreowano wówczas przebieg w/w odcinka. Brak wyjaśnienia powyższej kwestii narusza także obowiązującą zasadę przekonywania.

Tym samym należy stwierdzić, że tzw. odcinek nr [...] ul. G. , pomimo, że nadaje się przy nim numerację i klasyfikację tożsamą z "ulicą G. " jako całość - jest i zawsze był uznawany przez wszystkie organy jako ogólnodostępny ciąg komunikacyjny o charakterze drogi wewnętrznej. Świadczą o powyższym wszystkie dokumenty i zdarzenia prawne. W toku postępowania, w złożonym przez skarżących do SKO [...] odwołaniu, przytoczyli oni także decyzje Starosty [...], znak: [...], w której to decyzji Starosta [...] prawidłowo zinterpretował co oznacza stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju w sprawie ustalenia przebiegu drogi ul. G. . Starosta wydał pozytywną decyzję w w/w sprawie i to w czasie trwania niniejszego postępowania. Starosta [...] uznał, że dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości położonych przy odcinku nr [...] ul. G. jest realizowany przez drogę wewnętrzną i nie ma potrzeby, ażeby inwestorzy przedstawiali jakikolwiek tytuł prawny uprawniający do przejazdu przedmiotowym odcinkiem, właśnie z uwagi na to, że droga ta jest ogólnodostępnym ciągiem komunikacyjnym o charakterze drogi wewnętrznej. Mając powyższe na względzie należy przyjąć za Starostą [...], że działka nr [...] jest ogólnodostępnym ciągiem komunikacyjnym o charakterze drogi wewnętrznej, co potwierdza urzędowo poświadczony dokument. Co zaś tyczy się ustalenia sposobu użytkowania działki nr [...] jako działki drogowej na całej jej długości, to należy stwierdzić, że nie istnieją prawidłowo wytworzone przez organ dowody, które świadczyłyby, że odcinek nr [...] ul. G. nie jest użytkowany jako droga wewnętrzna służąca wszystkim nieruchomościom przy przedmiotowym terenie jako działka zapewniająca dostęp do drogi publicznej.

Skarżący podkreślił, iż organy administracyjne zarówno I jak i II instancji naruszyły normę zawartą w przepisie art. 8, art. 80, art. 81a i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania faktów, które uznały za udowodnione, dowodów na których się oparły, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Powyższe powinno zostać zawarte w uzasadnieniu wydawanych decyzji przez organy administracyjne tak I jak i II instancji. Tak skonstruowane uzasadnienie decyzji jest konieczne dla możliwości sprawdzenia w toku instancji odwoławczej i w postępowaniu przed sądem administracyjnym sposobu przeprowadzenia oceny dowodów przez organy administracyjne. Co więcej, ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji do stwierdzenia istotnych rozbieżności w materiale dowodowym bez ich wyspecyfikowania, a następnie próby wyjaśnienia, stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania. Ponadto organy naruszyły normę zawartą w przepisie art. 81a k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia pozostających i niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść skarżących. Skoro bowiem organy nie mogą jednoznacznie stwierdzić jaka jest kategoria przedmiotowego odcinka nr [...] ul. G. , to należy tą wątpliwość rozstrzygać na korzyść skarżących.

Skarżący dodali, że organy swoim postępowaniem wystąpiły w sposób rażący przeciwko normie prawnej określonej w art. 8 k.p.a. tj. w szczególności przeciwko:

zasadzie proporcjonalności (wymaganie przedstawienia przez skarżących szerszego niż jest to wymagane przepisami prawa zakresu dokumentów koniecznych do wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy),

zasadzie bezstronności (poprzez "indywidualne" traktowanie sprawy skarżących przez organ administracyjny I instancji),

zasadzie równego traktowania (wymaganie innych dokumentów od pozostałych inwestorów przy przedmiotowym terenie, a innych od skarżących).

Zdaniem skarżących zasada proporcjonalności nakazuje podejmowanie przez administrację działań proporcjonalnych do zamierzonego celu. Nie powinny być zatem nakładane na stronę obowiązki niewspółmierne do celu, który miałby być osiągnięty dzięki ich nałożeniu. Zasada ta pozostaje w związku z zawartym w art. 7 k.p.a. nakazem załatwiania spraw przez organ administracji z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zasada równości (równego traktowania) jest również zawarta w art. 32 Konstytucji RP, a także w art. 3 zalecenia Komitetu Ministrów Rady Europy z 20 czerwca 2007 r. w sprawie dobrej administracji oraz art. 5 Europejskiego Kodeksu Dobrych Praktyk Administracji. Nakazuje ona traktowanie przez władze publiczne w taki sam sposób podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji. Zróżnicowane traktowanie jest dopuszczalne jedynie w przypadku stwierdzenia obiektywnie istniejących, prawnie doniosłych różnic w sytuacji danych osób, które to różnice w niniejszym postępowaniu nie występują. Należy dodatkowo wskazać na możliwość zakwalifikowania naruszenia zasady równości jako rażącego naruszenia prawa, stanowiącego jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Skarżący zauważyli ponadto, że przeprowadzona wizja lokalna została wykonana z naruszeniem sztuki prawidłowego wykonywania oględzin terenu tj. w szczególności nie zostały wyznaczone odpowiednie punkty graniczne nieruchomości, które wskazywałyby, gdzie w terenie położona jest działka nr [...]. Tym samym wykonane oględziny terenu i wytworzone fotografie nie posiadają waloru dowodu w postępowaniu. Co więcej, przedstawione przez organ dowody w postaci zdjęć satelitarnych są nieaktualne (na zdjęciach znajduje się m.in. pojazd mechaniczny, który został przez stronę skarżącą zbyty kilka lat wcześniej). Mając na względzie powyższe skarżący stwierdzili, że organy administracyjne zarówno I jak i II instancji nie wykonały zaleceń zawartych w Wyroku WSA z dnia 18 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1323/17, a podjęte przez nich czynności mogły mieć charakter pozorny i posiadały walor ewidentnej wadliwości. Skarżący wskazali także, że w przypadku występowania w sprawie pozostających i niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, należy je rozstrzygać na korzyść strony (skarżących). Kontynuując, organy naruszył normę przepisu art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz dowolne traktowanie ustaleń faktycznych. Dodatkowo skarżący podali, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd o niedopuszczalności przerzucania na stronę skutków błędu spowodowanego przez pracownika organu administracji. W szczególności nie jest dopuszczalne przerzucanie na stronę skutków niewłaściwej interpretacji przepisów przez organy administracji. W ocenie skarżących nie powinni oni ponosić również skutków błędów i uchybień popełnionych przez ustawodawcę, takich jak uchwalanie niejasnych przepisów lub ogłoszenie aktu prawnego z błędami. Ponadto, organ administracji prowadzący postępowanie jest związany swoją wcześniejszą praktyką rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Zdaniem skarżących obywatel ma prawo oczekiwać, że organ administracji będzie postępować w taki sam sposób, jak dotychczas. Przesłanką odstąpienia od dotychczasowej praktyki organów administracji może być stwierdzenie, że naruszała ona prawo (zasadę legalizmu). Potwierdzeniem niezgodności praktyki z prawem jest stwierdzenie, że nie została ona zaakceptowana jako prawidłowa w orzecznictwie sądów administracyjnych, w szczególności w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ administracji winien wówczas w uzasadnieniu decyzji odnieść się do dotychczasowej praktyki i wykazać istnienie "uzasadnionych przyczyn", a nie jedynie stwierdzić, że błędnie daną sytuacje prawną interpretował. Skarżący zauważyli także, iż organ administracji nie może uzasadniać nieracjonalności swoich działań treścią przepisów prawa, podważając w ten sposób zaufanie obywateli do władzy ustawodawczej. Jeżeli interpretacja przepisów prawa prowadzi do rezultatów niemożliwych do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa, to obowiązkiem organu jest poszukiwanie takiego sposobu interpretacji przepisów, który doprowadzi do rezultatów możliwych do przyjęcia.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący podnieśli, że w ocenie organów administracyjnych I oraz II instancji, nieruchomość inwestorów (skarżących) nie posiada dostępu do drogi publicznej, a tym samym nie spełnia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. - dostępu inwestycji do drogi publicznej. Wskazali, że przesłankę wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi posiadanie przez teren, na którym planowana jest inwestycja, dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. dostęp do drogi publicznej oznacza bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany. Dlatego niedopuszczalne jest, by na etapie ustalania warunków zabudowy dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy. Zagwarantowanie prawne dostępu do drogi publicznej oznacza, że musi on być legalny. Znaczy to, że prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy też administracyjnego. Komentowany przepis przewiduje bezpośredni i pośredni dostęp do drogi publicznej. Dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie terenu względem tej drogi, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej terenu z wyłączeniem konieczności korzystania z innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni polega natomiast na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty zamiarem inwestycyjnym od drogi publicznej. Bezpośredni dostęp do drogi publicznej wynika z takiego dostępu w ramach tytułu do działki, np. prawa własności. Natomiast w ramach pośredniego dostępu jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę. Drugim sposobem dostępu pośredniego jest dostęp poprzez drogę wewnętrzną. W tym przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej, wystarcza sam fakt położenia nieruchomości inwestora przy drodze wewnętrznej. Co istotne, przepis nie wiąże też kwestii zapewnienia dostępu do drogi publicznej z określonymi w przepisach prawa budowlanego, w tym rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wymogami w zakresie dojazdów. Wystarczające jest, że dostęp ten następuje nie bezpośrednio, lecz np. przez drogę wewnętrzną. Zdaniem skarżących w toczącym się postępowaniu pominięto że z: a) wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 12 stycznia 2018 r., znak: [...] b) wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 5 października 2018 r., znak: [...], wynika, że nie ma możliwości innego dojazdu do nieruchomości przy odcinku nr [...] ul. G. , bez skorzystania z działki ew. nr [...].

Organ administracyjny I instancji pomija jednak, w ocenie skarżących, że możliwy jest także dostęp do drogi publicznej w oparciu o działkę ew. nr [...] oraz pomija, zgodnie z własnym stanowiskiem, że właśnie każdy inwestor wykonujący inwestycje przy przedmiotowym odcinku nr [...] ul. G. musiałby mieć dostęp do drogi publicznej m.in. przez działkę ew. [...] i działkę ew. nr [...] tj. nieruchomość należącą do osoby prywatnej - pani J. M., której działka jest ostatnią przed wjazdem na działkę ew. nr [...] - drogę publiczną należącą do Gminy Rabka-Zdrój.

Skarżący wskazali, że według posiadanej przez nich wiedzy, nigdy żaden inwestor nie przedstawiał tytułów prawnych uprawniających do przejazdu tym odcinkiem odrębnie - tak w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jak i w postępowaniach o pozwolenie na budowę, nie jest to bowiem wymóg prawny w przypadku tak skategoryzowanego odcinka drogi. W konsekwencji organ administracyjny I instancji w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie może żądać od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną. Nałożenie na inwestora takiego obowiązku byłoby odstępstwem od ustawowej zasady, że przy lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do gruntu. Mogłoby to też narażać inwestora na znaczne koszty, przy braku gwarancji uzyskania warunków zabudowy. Skarżący zwrócili uwagę na pogląd, zgodnie z którym, w gminach, które uzyskały status miasta, ulice - także niepubliczne - mają charakter ogólnodostępnych dróg wewnętrznych. Jeśli zatem istnieje już prywatna droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich mieszkańców ulicy, której nadano nazwę, to brak jest podstaw do tego, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne, realizowane przy tej samej ulicy, wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności, której celem byłoby utworzenie dostępu do drogi publicznej lub też, że zarządca tej drogi może skutecznie ograniczyć możliwość dostępu doń wybranym podmiotom. Dalej skarżący powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że "w gminach o statusie miasta, ulice którym nadano nazwy, mają charakter ogólnodostępny, nawet jeżeli nie mają charakteru dróg publicznych. W takim przypadku, jeżeli planowana inwestycja posiada dostęp do ogólnodostępnej drogi wewnętrznej - ulicy o nadanej nazwie - to nie jest również konieczne ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej".

Skarżący dodali, że organy administracyjne zarówno I i II instancji nie wskazały w żaden sposób, aby działki [...] i [...] zmieniły kiedykolwiek swoje przeznaczenie. Za wypisem z rejestru gruntów należy zatem przyjąć, że wskazane działki są drogą, a w aktach sprawy zalega nigdy nie cofnięte, pozytywne uzgodnienie drogowe dla planowanej inwestycji. Tym samym organ nie zbadał należycie prawomocnych i obowiązujących dokumentów które świadczą m.in. o tym, że działki ew. nr [...] i [...] (powstałe z prawomocnego podziału działki ew. nr [...]) posiadają dostęp do działki ew. nr [...] i [...]. Działki te mają bezpośredni dostęp do działki ew. nr [...], stanowiącej własność gminy miasta Rabka -Zdrój. Działka [...] jest odcinkiem drogi publicznej ul. G. , a nawet gdyby z ostrożności przyjąć, iż drogą publiczną nie jest, to stanowi drogę wewnętrzną, zapewniającą bezpośredni dostęp do ul. S. - niekwestionowanej drogi publicznej. Istotne jest także, w ocenie skarżących, że od drogi znajdującej się przy "odcinku nr [...] ul. G. " każdy właściciel gruntu (którego nieruchomość obejmuje teren faktycznej drogi) odprowadza stosowne podatki, zgodnie z art. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Jak wynika z w/w ustawy, wyłączeniu z podatku od nieruchomości podlegają grunty zajęte pod pasy drogowe dróg publicznych w rozumieniu przepisów o drogach publicznych oraz zlokalizowane w nich budowle z wyjątkiem związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej innej niż eksploatacja autostrad płatnych. A contrario, od drogi niepublicznej bądź nie podlegającej wyłączeniu z podatku muszą zostać odprowadzone podatki, co pośrednio wskazuje na kategorię przedmiotowej drogi na odcinku nr [...] ul. G. tj., że przedmiotowy odcinek stanowi drogę wewnętrzną, a nie drogę publiczną.

Zdaniem skarżących art. 61 u.p.z.p. nie stanowi o konieczności spełnienia warunku dostępu nieruchomości do drogi publicznej przy użyciu jednej i tej samej drogi. W niniejszym postępowaniu, w ocenie skarżących, możliwe jest także uznanie, że nieruchomość posiada dostęp prawny - za pośrednictwem działki ew. nr [...] i [...], a dostęp faktyczny - za pośrednictwem ogólnodostępnej drogi wewnętrznej. Dopuszczalność powyższego rozumienia przepisu wynika poprzez zastosowanie dominującej wykładni prawa - wykładni językowej oraz rozpatrywania stosowanych norm prawnych w oparciu o ogólne zasady postępowania administracyjnego tj. zasadę, że postępowanie administracyjne co do zasady kończy się pozytywnym dla strony rozstrzygnięciem, a wszystkie niejasności należy rozpatrywać na korzyść strony (skarżących). Tym samym wydanie decyzji negatywnej jak również rozpatrzenie niejasności na niekorzyść strony stanowią rażące naruszenie przepisów prawa, w szczególności zasady pogłębiania zaufania obywateli do działań organów państwa.

Z ostrożności procesowej skarżący podnieśli, że gdyby przyjąć twierdzenie organu administracyjnego II instancji za udowodnione, tj., że przedmiotowa nieruchomość znajduje się przy drodze publicznej - ul. G. , ale droga ta nie ma ustalonego przebiegu, to brak tego przebiegu może dotyczyć tylko i wyłącznie szlaku drogowego stanowiącego własność Gminy Rabka-Zdrój. Wynika z tego, że i tak nieruchomość objęta postępowaniem spełnia wymóg dostępu do drogi publicznej z uwagi na w/w dostęp faktyczny i prawny za pośrednictwem działki ew. nr [...] i [...] oraz za pośrednictwem ogólnodostępnej drogi wewnętrznej biegnącej przy drodze, której własność należy do Gminy Rabka-Zdrój.

Podsumowując skarżący wskazali, że przedmiotowa nieruchomość, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, spełnia wymóg dostępu do drogi publicznej, a organ administracyjny II instancji nie zbadał należycie prawomocnych i obowiązujących dokumentów które świadczą o tym, że działki ew. nr [...] i [...] (powstałe z prawomocnego podziału działki ew. nr [...]) posiadają dostęp do działki ew. nr [...] i [...]. Działki te mają bezpośredni dostęp do działki ew. nr [...], stanowiącej własność gminy miasta Rabka -Zdrój. Działka [...] jest w ocenie skarżących odcinkiem drogi publicznej, a nawet gdyby taką nie była to stanowi drogę wewnętrzną zapewniającą bezpośredni dostęp do niekwestionowanej drogi publicznej - ul. S. . Co więcej, organ powinien także rozważyć możliwość dostępu do drogi publicznej dla nieruchomości objętej inwestycją pod względem dostępu prawnego (za pośrednictwem działki ew. nr [...] i [...]) oraz dostępu faktycznego (za pośrednictwem ogólnodostępnej drogi wewnętrznej).

W odpowiedzi na skargę SKO [...] wniosło o jej oddalenie. Wskazało przy tym, że nie kwestionuje faktu, iż do nieruchomości skarżących istnieje dostęp faktyczny. Istniejąca w terenie droga na wysokości działki skarżących i dalej na wschód, na znacznym odcinku biegnie po działkach prywatnych i nie może być - w związku z tym - uznana za drogę wewnętrzną, także wobec faktu, że ulica G. jest formalnie drogą publiczną, jednak (w rejonie działki [...] i innych) - bez ustalonego przebiegu, co dotyczy całego odcinka nr [...] tej ulicy.

Kolegium nie zgodziło się z zarzutem naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, bowiem zaskarżona decyzja zawiera rozstrzygnięcie merytoryczne wyrażające się w formie orzeczenia zgodności z prawem decyzji I instancji i - konkluzji - stwierdzenia, iż nie został zachowany warunek zakreślony w art. 61 ust. 1 pkt 2 (w związku z art. 2 pkt 1h) u.p.z.p. Organ odwoławczy dokonał własnej, samodzielnej oceny materiału dowodowego w tym też faktu, że inne organy administracji (np. Starosta Powiatowy) nie miały żadnych problemów z uznaniem, iż do ponad 30 budynków i działek położonych przy odcinku "nr [...]" ulicy G. istnieje dojazd. Fakt ten jednak - wobec wiążącego organy administracji wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2016r., OSK 991/16 - nie ma w rozpatrywanej sprawie przesądzającego znaczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 grudnia 2017r., II SA/Kr 1323/17, uchylając decyzje obu instancji (z 19.05.2017r. i SKO z dnia 18.07.2017r.) stwierdził, że zostały wydane "przedwcześnie" - bez dokładnego rozpoznania okoliczności sprawy i zobowiązał organy do szczegółowego ustalenia sposobu użytkowania działki nr [...] jako działki "drogowej". Zadanie to zostało wykonane, a jego wyniki udokumentowane zostały na kartach 765-767 akt sprawy (na podkładzie aktualnej mapy zasadniczej) oraz na kartach 765-767 akt, przedstawiającej obraz satelitarny odcinka "nr [...]" ulicy G. . Z dowodów tych wynika bezspornie, że odcinek działki nr [...] przylegający do terenu inwestycji (i dalej w kierunku wschodnim) przebiega przy samym korycie rzeki [...] i jest nieprzejezdny, porośnięty zwartą zielenią krzewiastą. Zaś faktyczny szlak drożny biegnie po działach prywatnych. Stąd też stwierdzenie, że "odcinek [...] ulicy G. jest i zawsze był uznany przez wszystkie organy jako ogólnodostępny ciąg komunikacyjny o charakterze drogi wewnętrznej" - nie jest prawdziwe. "Drogą wewnętrzną", o której mowa, jest bowiem działka nr [...], zaś ów "ogólnodostępny ciąg komunikacyjny" biegnie po gruntach prywatnych i drogą wewnętrzną nie jest. Jest natomiast faktycznie i prawnie drogą prywatną i faktu tego nie zmienia jej "powierzchnia użytkowania" i ogólnodostępność. Zaś Rada Miejska w Rabce dotychczas nie ustaliła przebiegu ulicy G. po działce nr [...] ani po innej trasie (na odcinku "nr [...]") - po stwierdzeniu nieważności Uchwały Nr VI/29/15 Rady Miejskiej z dnia 25.03.2015r. przez Wojewodę [...] W świetle powyższego nie może być - w ocenie Kolegium – uznany argument skarżących, że "dostęp faktyczny i prawny do terenu inwestycji (na dz. [...]) istnieje za pośrednictwem działki nr [...] oraz za pośrednictwem ogólnodostępnej drogi wewnętrznej biegnącej przy drodze stanowiącej własność Gminy Rabka Zdrój".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 przy zastosowaniu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), dalej "u.p.z.p.", decyzję Burmistrza Rabki-Zdroju o odmowie T. i W. K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną w Rabce Zdroju.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a P.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem. Na zasadzie art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji.

Bezspornym w sprawie było, że teren inwestycji określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono zasadnie postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. u.p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy terenu następuje zasadniczo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie braku takiego aktu prawa miejscowego – w decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzenie to potwierdza brzmienie art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Trzeba na początku podkreślić, że prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, a nie decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie podejmowane po przeprowadzeniu postępowania jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1542/09 – powołane orzeczenia są dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynika to z treści art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W niniejszej sprawie powodem wydania decyzji odmawiającej wnioskodawcom T. i W. K. ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną było stwierdzenie organów, że działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej.

W ocenie Sądu, w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, z tym stwierdzeniem nie sposób się zgodzić.

Warto tu wskazać, że sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy bardzo różnią się między sobą, co utrudnia jednolite stosowanie przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie", w zależności od specyficznych okoliczności danej sprawy. Przy pewnej niedoskonałości przepisów należy też stwierdzić, że wobec różnorodności stanów faktycznych, nie jest możliwe skonstruowanie takich norm prawnych, które bez żadnych wątpliwości i interpretacji mogłyby być stosowane do każdego konkretnego przypadku.

Powyższe skutkowało pewnymi rozbieżnościami w orzecznictwie wypracowanym na gruncie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a w szczególności pkt 2, dotyczącego dostępu do drogi publicznej.

Termin ten definiuje u.p.z.p. w art. 2 pkt 14 stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wnioskodawca sprawy o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek tytułem prawym do terenu objętego wnioskiem. Z kolei przepis art. 62 ust. 1 stanowi, iż w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Zatem to dopiero na etapie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany wykazać się prawnie zagwarantowanym dostępem terenu inwestycji do drogi publicznej. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę.

Sądowi znany jest pogląd, jaki wyraził NSA w wyroku z 5 marca 2013 r., sygn. II OSK 2078/11 wskazując, iż normatywne pojęcie "dostępu do drogi publicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp ten winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi być to dostęp realny, tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną może być wykorzystywana w takim właśnie celu, zatem możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Podobne stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z 17 stycznia 2017 r., sygn. IV SA/Wa 2374/16, WSA w Poznaniu w wyroku z 13 stycznia 2016 r., sygn. II SA/Po 1009/15 oraz WSA w Krakowie w wyrokach z 4 października 2017 r., sygn. II SA/Kr 230/17 oraz z 11 lutego 2014 r., sygn. II SA/Kr 988/13) (powołane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Występuje także linia orzecznicza przyjmująca, że inwestor (wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy) musi legitymować się co najmniej zgodą zarządcy drogi lub właściciela działki drogowej stanowiącej drogę wewnętrzną (dojazdową), na korzystanie z niej jako drogi pośrednio komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną (wyroki NSA z 12 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 9/10, z 13 listopada 2010 r. sygn. II OSK 1625/09, z 17 lutego 2009 r. sygn. II OSK 184/08, z 8 lipca 2009 r., sygn. II OSK 1102/08).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, to ostatnie stanowisko najpełniej odczytuje intencje ustawodawcy wyrażone w art. 61 ust. 1 oraz art. 63 ust. 1 oraz ust. 3 u.p.z.p. Z jednej strony wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek prawem do nieruchomości objętej wnioskiem, a decyzja nie rodzi praw do terenu, dla którego organ warunki te ustala, z drugiej strony warunek dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej jest wyraźnie w ustawie wyartykułowany. Zwrócić przy tym uwagę należy, iż ustawodawca nie posługuje się tu określeniem (jak czyni to w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przy stanowieniu wymogu uzbrojenie terenu przyszłej inwestycji) o istniejącym lub projektowanym dostępie do drogi publicznej. Dostęp ten musi zatem istnieć w dacie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Musi być to też dostęp realny, tj. inwestor ma prawną (jest właścicielem terenu lub ustanowiono służebność drogi koniecznej na rzecz terenu inwestycji jako nieruchomości władnącej) lub faktyczną (zgoda zarządcy lub właściciela drogi) możliwość korzystania z tego terenu jako drogi wewnętrznej komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną.

Na potrzeby ustalenia warunków zabudowy dostęp do drogi publicznej rozumieć należy jako pozwalający na realne skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą publiczną. Podkreślić bowiem należy, iż na etapie ustalania warunków zabudowy istotne jest stwierdzenie wystąpienia przesłanek warunkujących możliwość przyszłej realizacji inwestycji.

Wykazanie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej jest warunkiem koniecznym do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, jest to też wprost przyznane przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że "zgromadzony materiał dowodowy, a w tym w szczególności zdjęcia satelitarne (k. 765-775 akt I instancji) - dowodzą bez żadnej wątpliwości, że na tzw. "odcinku nr [...] ulicy G.j" istnieje urządzony (z nawierzchnią betonową, kamienną lub bitumiczną) szlak komunikacyjny, powszechnie wykorzystywany dla dojazdu do ok. 30 zabudowanych posesji oraz do działki p.p. T. i W. K.. Szlak ten (wraz z pozostałymi "odcinkami" ulicy G. ) na podstawie Rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia 28 kwietnia 1995 r. posiada status drogi publicznej, jednak bez ustalonego przebiegu w terenie w związku z prawomocnym stwierdzeniem nieważności Uchwały Nr VI/29/15 Rady Miejskiej w Rabce Zdroju z dnia 25 marca 2015r.".

Dalej organ odwoławczy wskazuje, że "Należy też wyjaśnić, że dla przyjęcia, czy określona droga (także jej odcinek) stanowi drogę publiczną - nie było (i nadal nie jest) wymagane ustalenie jej przebiegu. Prawna zaś możliwość ustalenia przebiegu dróg gminnych powstała z dniem 1.01.1999 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej, która w art. 52 pkt 6 dokonała zmiany w art. 7 ustawy o drogach publicznych, dodając do niego ust. 3 o brzmieniu: Przebieg dróg gminnych ustala rada gminy. Droga publiczna może być więc drogą publiczną nawet bez ustalonego przebiegu."

Z powyższego oraz ze zdjęć k. 813 – 818 akt adm., jak również z informacji dostępnych w witrynie internetowej Mapy Google, bezsprzecznie wynika, że działka nr [...] przylega do urządzonej i powszechnie użytkowanej drogi, na co szczególnie zwraca uwagę Sąd w niniejszej sprawie. Działka nr [...] przylega do działki nr [...], stanowiącej według ewidencji gruntów "drogę" (k. 882 akt adm.). Natomiast przez części działek ewid. nr [...] i [...] przebiega droga. Jest ona faktycznie urządzona i użytkowana.

Ponadto w wyroku z 7 grudnia 2016 r., sygn. I OSK 991/16, NSA wskazał, że "Sąd I instancji nie zakwestionował nadania ul. G. kategorii drogi lokalnej miejskiej, zgodnie z rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia 28 kwietnia 1995 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa [...].".

W dalszej części uzasadnienia NSA wskazał, że: "w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podlegająca kontroli nadzorczej Wojewody uchwała Rady Miejskiej w Rabce – Zdroju nr VI/29/2015, wobec jej podjęcia bez wykazania faktycznego przebiegu ul. G. w Rabce – Zdroju w dacie, w której ww. ulicy nadano kategorię drogi lokalnej miejskiej, została wydana z istotnym naruszeniem prawa."

Wynika z tego, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 716/15, status ul. G. jako drogi lokalnej miejskiej nie został zakwestionowany, a jedynie została stwierdzona legalność rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z 5 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr VI/29/2015 Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju z dnia 25 marca 2015 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejącej drogi gminnej - ul. G. , zaliczonej do kategorii dróg gminnych rozporządzeniem Wojewody z dnia 28 kwietnia 1995 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa [...].

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy Sąd zatem wskazuje, że należy stwierdzić, iż działka skarżących nr [...] ma dostęp do drogi publicznej – ul. [...] w R. Zdroju, a jedynie przebieg tej drogi publicznej jest nieustalony.

Wobec powyższego nieuprawnione jest więc zawarte w zaskarżonych decyzjach kluczowe stwierdzenie organów, że działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej.

Jak wynika ze sprawy sygn. akt III SA/Kr 716/15, organ gminny twierdzi, iż ulica G. istnieje od lat pięćdziesiątych ubiegłego wieku.

Nie leży natomiast w gestii skarżących, lecz Gminy Rabka – Zdrój, kwestia uregulowania i ustalenia jej przebiegu.

Dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999r. drogami gminnymi, z mocy przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Nieruchomość drogowa nie będąca własnością gminy może zachować statusu drogi publicznej, jeżeli ten status został jej nadany, zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa.

Trafne jest przy tym stanowisko organu odwoławczego, że ulica G. nie jest drogą wewnętrzną, co wynika wprost z przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowiącym, że "drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg - są drogami wewnętrznymi". W świetle tego przepisu drogi wewnętrzne stanowią kategorię dróg przeciwstawną do dróg publicznych. Ulica G. stanowiąca drogę publiczną (Rozporządzenie nr [...] Wojewody [...]) nie może być równocześnie drogą wewnętrzną. Należy też wyjaśnić, że dla przyjęcia, czy określona droga (także jej odcinek) stanowi drogę publiczną - nie było (i nadal nie jest) wymagane ustalenie jej przebiegu.

Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie organ II instancji, bez dostatecznej podstawy faktycznej i prawnej uznał, że wydana przez organ I instancji decyzja jest prawidłowa. Organy istotnie naruszyły zatem w sprawie prawo procesowe (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a.), którego to naruszenia konsekwencją było wadliwe wyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (stwierdzenia dostępu do drogi publicznej). Organy naruszyły również przepisy prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez wadliwą jego wykładnię.

Sąd w tym miejscu wskazuje, że - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem - wojewódzki sąd administracyjny nie ma obowiązku odnosić się w uzasadnieniu swego wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Sąd ma obowiązek odnieść się w motywach wyroku jedynie do tych aspektów sprawy, które są istotne dla przeprowadzenia oceny, czy zaskarżony akt był zgodny z obowiązującymi przepisami prawnymi, co uczynił Sąd w niniejszym uzasadnieniu.

Prowadząc ponownie postępowanie organy wezmą pod uwagę przestawione wyżej stanowisko Sądu, a wobec stwierdzonego przez Sąd istnienia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, organy ustalą jej parametry w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno-architektoniczną obrazującą aktualny w dacie orzekania stan zabudowy obszaru analizowanego, stosując przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588). W każdej bowiem sprawie o ustalenie warunków zabudowy sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej przez podmiot uprawniony jest konieczne.

Wobec powyższego, stwierdziwszy naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, jej uchylenie stało się konieczne, o czym Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżących wpis od skargi w wysokości 500 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł - wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata - określone w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) oraz 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.