Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 597/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9, art. 79a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Joanna Zdrzałka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...].


UZASADNIENIE

II SA/Rz 597/20

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], Wójt Gminy [...] odmówił przyznania BS prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem – GS.

Uzasadniając wydaną decyzję organ wskazał, że orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] września 2014 r. nr [...] GS został uznany za trwale niezdolnego do samodzielnej egzystencji, a jako datę powstania niepełnosprawności wpisano "nadal". Niemniej na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że niepełnosprawność brata skarżącej powstała w 2011 r., tj. w wieku 58 lat. W realiach opisywanej sprawy zachodzi negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r", jako że niepełnosprawność nie powstała nie późnej niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W toku postępowania ustalono ponadto, że skarżąca od 1 grudnia 2018 r. pobiera świadczenie emerytalne, przyznane decyzją Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Względem skarżącej zachodzi zatem również negatywna przesłanka do przydania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. u.ś.r.

BS wniosła odwołanie od tej decyzji argumentując, że okoliczność pobierania świadczenia emerytalnego nie powinna stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w całości. Wykładnia systemowa art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. winna prowadzić do konkluzji, że świadczenie tego rodzaju winno zostać przydane w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a pobieranym świadczeniem emerytalnym. Taki sposób rozumienia wskazanej regulacji uwzględnia konstytucyjną zasadę równości, a potwierdzeniem tego jest orzecznictwo sądów administracyjnych.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podał, że odwołująca się, w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, spełnia określone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. Wbrew stanowisku organu I instancji, okoliczność, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności nie jest przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niemniej okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na sposób załatwienia sprawy, gdyż względem skarżącej zachodzi negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, związana z pobieraniem świadczenia emerytalnego. Zdaniem Kolegium, przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych stwierdza, że pobieranie świadczenia emerytalnego przez opiekuna osoby niepełnosprawnej wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Brak jest również podstaw prawnych do przyznania wnioskowanego świadczenia w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością pobieranego świadczenia emerytalnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, BS wniosła o poddanie kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

Skarżąca podniosła, że jest osobą prawnie i moralnie zobowiązaną do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem. Nie ma on bowiem innej bliskiej osoby, która taką opiekę mogłaby sprawować. Wykładnia systemowa przepisów u.ś.r. winna prowadzić do konkluzji, że pobieranie świadczenia emerytalnego nie powinno stać na przeszkodzie do przyznania członkowi rodziny świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy rezygnuje on z zatrudnienia w celu sprawowania stałej opieki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zss⁴ pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374), wobec uznania, ze względu na jej przedmiot, że jej rozpoznanie jest konieczne, a przeprowadzenie rozprawy mogłoby w obecnym stanie epidemii wywołać nadmierne zagrożenie dla osób w niej uczestniczących.

Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) kontrola działalności administracji oznacza badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a., stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że wydane w sprawie decyzje zapadły z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), poprzez błędną jego wykładnię.

Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Stosując wykładnię językową tego przepisu organy obu instancji uznały, że uniemożliwia on przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ I instancji wskazał dodatkowo na inną okoliczność uniemożliwiającą przyznanie świadczenia – fakt powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki po ukończeniu przez nią 18. roku życia (lub po 25. roku życia w przypadku nauki w szkole lub w szkole wyższej). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zakwestionowało jednak w zaskarżonej decyzji pogląd organu I instancji w tym zakresie, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, który orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Powołany wyrok TK nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, jednakże powoduje konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału.

Wobec tego, w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium wprowadzonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r., co zostało powszechnie zaakceptowane w orzecznictwie (por. np. wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16, z dnia 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16, z dnia 7 września 2016 r., I OSK 755/16). Stanowisko Kolegium w tym zakresie jest zatem słuszne i nie wymaga szerszego komentarza.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się natomiast do oceny dokonanej przez organy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Bezsporny jest w sprawie fakt przyznania skarżącej emerytury rolniczej od dnia 1 grudnia 2018 r. – decyzją Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Organy uznały, że stanowi on negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i odmówiły prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trudno polemizować ze stanowiskiem organów, co do sposobu rozumienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., biorąc pod uwagę wyłącznie dyrektywy wykładni językowej.

W ocenie Sądu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie jest jednak wystarczające skorzystanie wyłącznie z wykładni językowej tego przepisu, ale konieczne jest sięgnięcie także do innych metod wykładni.

Wykładnia w prawie administracyjnym musi uwzględniać szereg wartości istotnych w demokratycznym państwie prawnym, a zatem nie może być oparta wyłącznie na wykładni językowej (zob. B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Toruń 2005 s. 15), dlatego też w prawie administracyjnym wszystkie metody wykładni, tj. językowa, systemowa i funkcjonalna, pojmowane są jednolicie i należą do tej samej kategorii, a dla uzyskania prawidłowego wyniku wykładni należy zastosować je wszystkie.

Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 ).

W prawie administracyjnym istnieje możliwość przyjęcia pierwszeństwa rezultatów wykładni celowościowej (funkcjonalnej) w sytuacji, gdy przemawia za tym silne uzasadnienie aksjologiczne albo wykładnia językowa prowadzi do absurdalnych lub niemożliwych do zaakceptowania konsekwencji (por. W. Jakimowicz Wykładnia w prawie administracyjnym Zakamycze 2006, str. 551-552). Sąd zwraca też uwagę na trafny pogląd wyrażony w doktrynie, uznający, że jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65).

Uwzględnienie powyższych uwag przy wykładni omawianego przepisu przepisów prowadzi do odmiennych rezultatów niż wynika to z decyzji organów orzekających w niniejszej sprawie.

Należy również zaznaczyć, że omawiana regulacja stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., o sygn. SK 2/17, orzekł w części I, iż art. 17. ust. 5. pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, tj. od 8 lipca 2019 r.

W niniejszej sprawie przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego było ustalenie, że skarżąca posiada prawo do emerytury, a nie renty, do której odnosi się ww. wyrok Trybunału, a zatem jego skutki nie mają zastosowania wprost do sytuacji BS. Niemniej jednak istotne są uwagi zawarte zarówno w uzasadnieniu tego wyroku Trybunału, jak i w innych jego orzeczeniach. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyroki TK z 6 maja 1998 r., K 37/97, 20 października 1998 r., K 7/98, 17 maja 1999 r., P 6/98, 4 stycznia 2000 r., K 18/99, 18 grudnia 2000 r., K 10/00 21 maja 2002 r., K 30/01, 28 maja 2002 r., P 10/01 i 18 marca 2014 r., SK 53/12). Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z 23 listopada 2010 r., K 5/10, 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, 18 czerwca 2013 r., K 37/12, 5 listopada 2013 r., K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12). W kwestii zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2015 r., K 38/13 wskazując, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

W ustawie o świadczeniach rodzinnych uregulowany został przypadek zbiegu uprawnień do świadczeń. W art. 27 ust. 5 wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Tymczasem w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. ustawodawca pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego te osoby, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, a uprawnionym do świadczeń wskazanych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Zatem sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana.

Z tego względu zrodziła się potrzeba funkcjonalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a) u.ś.r., zapewniającej możliwość przyznania rekompensaty finansowej w pełnej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego także emerytom opiekującym się osobami niepełnosprawnymi.

W szeregu orzeczeniach przyjęto, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Sądy dając prymat wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej nad dotychczas przyjmowaną wykładnią językową tego przepisu akcentowały istotną zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia, w tym emerytury i renty. Wskazały, że w dacie wprowadzenia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było ono niższe niż świadczenia wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.. W obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi otrzymującemu świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej oraz narusza konstytucyjną zasadę równości (por. wyroki WSA: w Rzeszowie z dnia 16 października 2019 r., II SA/Rz 828/19, w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2020 r., II SA/Gl 1141/19, w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2020 r., IV SA/Po 921/19, w Bydgoszczy z dnia 8 czerwca 2020 r., II SA/Bd 145/20, wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020r., I OSK 1546/19).

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19, odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej emeryturę w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do emerytury W podobny sposób wypowiedział WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r., II SA/Go 774/19, WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r.,. II SA/GL 1234/19, a także WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 grudnia 2019 r., II SA/Łd 653/19, podkreślając, że posiadanie uprawnienia do emerytury, nie stanowi przeszkody do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę emeryturę, przy czym chodzi o emeryturę faktycznie otrzymywaną, czyli w tzw. wysokości netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela co do zasady wyrażony w powołanych orzeczeniach pogląd, że prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyrażonego w art. 17 ust. 1 u.ś.r., podkreślając przy tym, że negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wiązana musi być nie tylko z uzyskaniem samego prawa do emerytury, , ale i z realizacją tego prawa w postaci wypłaty emerytury (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2019 r., II SA/Po 865/19).

Jednocześnie Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w skardze oraz w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych, polegającego na odmowie zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w celu jednoczesnej wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością emerytury netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne), a ustawową wysokością świadczenia pielęgnacyjnego (por. m. in. Wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 grudnia 2019 r., II SA/Go 774/19, WSA w Olsztynie z dnia 18 lutego 2020 r., II SA/Ol 996/19). Jak słusznie zauważył WSA w Rzeszowie w wyrokach z dnia 8 września 2020 r., II SA/Rz 447/20 oraz z dnia 29 września 2020 r., II SA/Rz 556/20, przyjęcie tego stanowiska, nie tylko naruszałoby istotnie treść powołanej wyżej regulacji prawnej, jak również przepisu określającego stałą wysokość świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 3 u.ś.r.), ale w dalszej perspektywie skutkowałoby negatywnymi konsekwencjami dla samego opiekuna. Wyrównawczy charakter decyzji będzie powodować poważne wątpliwości, co do zachowania zasady równości, ale przede wszystkim trudności w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia np. w sytuacji otrzymania trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. również wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30stycznia 2020 r., II SA/Po 808/19).

Trafnie też podkreśla się w literaturze, że przyjęcie takiego rozwiązania problemu opiekunów emerytów skutkuje wprowadzeniem do porządku prawnego nowego świadczenia, a mianowicie wyrównawczego świadczenia pielęgnacyjnego (por. S. Nitecki, Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w części stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwaną emeryturą a kwotą tego świadczenia. Glosa krytyczna do wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r. I OSK 2392/19, Samorząd Terytorialny 2020 r., nr 7-8, s. 180 i nast.).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela zawarte w powołanych wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Po 808/19 i WSA w Rzeszowie z dnia 29 września 2020 r., II SA/Rz 556/20, a także w wyrokach NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20, i z 27 maja 2020 r., sygn. akt 2375/19, stanowisko, że emerytura jest prawem niezbywalnym, ale z powodów wywiedzionych wyżej trzeba przyjąć, że zawieszenie tego prawa na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 53) dalej u.e.r.FUS.), wyłącza negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci prawa do emerytury.

Skarżąca w niniejszej sprawie pobiera emeryturę rolniczą, co nie wyklucza względem niej możliwości zastosowania instytucji zawieszenia prawa do emerytury, gdyż zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2020 r. poz. 174 ze zm.; dalej u.b.s.r.), prawo do emerytury z ubezpieczenia ulega zawieszeniu na zasadach określonych w przepisach emerytalnych, czyli przytoczonych przepisach u.e.r.F.U.S.

Słusznie wywodzi WSA w Rzeszowie w uzasadnieniu wyroku II SA/Rz 556/20, że opiekun - emeryt pobierający tzw. emeryturę rolniczą, ma prawo dokonać wyboru pomiędzy świadczeniami z sytemu zabezpieczenia społecznego pozostającymi w kolizji, analogicznie do rozwiązania przyjętego przez ustawodawcę w art. 27 ust. 5 u.ś.r., a organ zgodnie z art. 79a Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) winien przed wydaniem decyzji w sprawie wskazać stronie przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego zależne od niej, w postaci decyzji o zawieszeniu prawa do emerytury. Warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a zależnym od strony w rozumieniu wspomnianego wyżej art. 79a k.p.a., jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z wykluczających się świadczeń. Zawieszenie prawa do emerytury na wniosek zainteresowanego jest instrumentem oddanym świadczeniobiorcy po to, by mógł go wykorzystać w celu podwyższenia swego świadczenia w przyszłości lub do osiągnięcia innych celów pozaubezpieczeniowych (zob. Jędrasik-Jankowska Inetta. Art. 103. W: Komentarz do ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, [w:] Prawo do emerytury z ubezpieczenia i zabezpieczenia społecznego. Komentarz do ustaw z orzecznictwem, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2019.).

Za taki cel można też uznać wyłączenie negatywnej przesłanki otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. było bowiem wykluczenie sytuacji pobierania przez opiekuna w tym samym czasie dwóch świadczeń z systemu zabezpieczenia społecznego o tym samym przeznaczeniu, czyli mających dostarczać uprawnionemu środków utrzymania. Decyzja o zawieszeniu emerytury, która będzie skutkować wstrzymaniem wypłaty związanych z tym środków, skutecznie eliminuje zagrożenie kumulowania świadczeń i tym samym nadużywania prawa do zabezpieczenia społecznego.

Zawieszenie prawa do emerytury oznacza czasową rezygnację z wypłaty emerytury, zaś art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. dotyczy kolizji pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego a realizacją prawa do emerytury w postaci jej wypłaty, a nie kolizji z samym prawem materialnym do emerytury.

Organy orzekające w sprawie winny były poinformować stronę o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i przedstawienia decyzji Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) o wstrzymaniu jej wypłaty oraz wezwać do złożenia wymaganych dokumentów stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 u.ś.r. i realizując obowiązek informowania stron o istotnych dla nich okolicznościach prawnych wynika z art. 9 oraz z art. 79a § 1 k.p.a. Takich działań organy w rozpoznawanej sprawie nie podjęły, co skutkuje naruszeniem ww. przepisów, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zastosowały art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r. dokonując błędnej jego wykładni, co stanowi naruszenie prawa materialnego.

Z tych przyczyn Sąd uchylił wydane w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.

Wskazania dla ponownego postępowania zostały zawarte w treści niniejszego uzasadnienia.