Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1224/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 36 ust. 1, art. 39a ust. 1,2 i 3
journal: Dz.U. 1990 nr 78 poz 462
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2021 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia do dyspozycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r., 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz J. C. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej rozkazem personalnym

nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r., na podstawie art. 36 ust. 1 i art. 39a ust. 1, 2, i 3 ustawy z dnia 12 października 1990 roku o Straży Granicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 149 ze. zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt. 2 i ust. 3, § 3, § 4 pkt. 1 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 sierpnia 2005 roku w sprawie przenoszenia do dyspozycji funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1167), § 2 pkt. 2 lit. a, § 5 ust. 1 i § 6 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 roku w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz tryby postępowania w tych sprawach (Dz. U. z 2016 roku poz. 1470 ze zm.) zwolnił [...] SG J. C. Głównego [...] Kierownictwa [...] Oddziału Straży Granicznej z dniem [...] lutego 2020 r. z zajmowanego stanowiska służbowego i z dniem [...] lutego 2020 r. przeniósł do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, w związku z planowanym wyznaczeniem na inne stanowisko służbowe. Organ wskazał, że w okresie pozostawania w dyspozycji wymieniony funkcjonariusz zachowuje prawo do uposażenia i innych świadczeń przysługujących na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Rozkazowi personalnemu na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności wskazując na ważny interes służby.

W uzasadnieniu Komendant [...] Oddziału SG wskazał, że wymieniony funkcjonariusz w trakcie rozmowy kadrowej w dniu [...] lutego 2020 roku został poinformowany o przeniesieniu na podstawie art. 39a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej bez zmian składników uposażenia w związku z przewidywanym wyznaczeniem na inne stanowisko służbowe.

Komendant podniósł, że spoczywa na nim odpowiedzialność za realizację ustawowych zadań Straży Granicznej. Stąd też, będąc przełożonym wszystkich funkcjonariuszy w Oddziale dysponuje prawem do kształtowania polityki kadrowej, w sposób uwzględniający skuteczną realizację zadań, potrzeby służbowe oraz sprawne zarządzanie. Wskazał, że w ramach tego uprawniony jest do doboru funkcjonariuszy na stanowiska w Kierownictwie Oddziału, przy pomocy których realizuje zadania ustawowe oraz kieruje Oddziałem. Komendant wskazał, że uwzględniając dotychczasowy przebieg służby funkcjonariusza, posiadane przez niego kwalifikacje zawodowe oraz predyspozycje zasadnym jest przeniesienie go do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w związku z przewidywanym wyznaczeniem go na inne stanowisko służbowe. Organ przytoczył treść art. 36 ust. 1 i art. 39a ustawy o SG oraz treść § 2 ust. 1 pkt. 2 i § 2 ust. 3 rozporządzenia z dnia 31 sierpnia 2005 roku w sprawie przenoszenia do dyspozycji funkcjonariusz Straży Granicznej. Komendant wskazał,

że rygor natychmiastowej wykonalności nadano z uwagi na konieczność niezwłocznego określenia statusu funkcjonariusza po zwolnieniu z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego oraz z uwagi na ważny interes służby wyrażający się koniecznością zapewnienia właściwego funkcjonowania komórki organizacyjnej Straży Granicznej oraz realizacji jej ustawowych zadań.

J. C. złożył wniosek o uzupełnienie tego rozkazu personalnego poprzez wskazanie przyczyn, z uwagi na które został przeniesiony do dyspozycji. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. Komendant [...] Oddziału SG odmówił uzupełnienia własnego rozkazu personalnego.

J. C. złożył odwołanie od rozkazu personalnego nr [...] z dnia

[...] lutego 2020 r. zarzucił m.in., że rozkaz personalny ma cechy dowolności, bowiem nie uzasadniono przesłanek jakimi kierował się organ przy odwołaniu go ze stanowiska

i przeniesieniu do dyspozycji. Podniósł, że rozkaz personalny nie zawiera żadnego merytorycznego uzasadnienia, które oddawałoby rzeczywiste powody odwołania go z zajmowanego stanowiska. Wskazał, że rozkazowi nadano nieuzasadniony rygor natychmiastowej wykonalności tylko dlatego, aby natychmiast powołać na jego miejsce jego zastępcę, co zdaniem strony nie wymagało nadania decyzji rygoru. Odwołujący

się wskazał m.in., że w postępowaniu organu brak jest działania dla dobra służby. Podniósł, że swoje obowiązku wykonywał jak dotychczas, nikt nie zgłaszał do niego żadnych merytorycznych zarzutów. Ostatnie kontrole, w tym kontrola NIK,

nie stwierdziła w prowadzonych przez niego finansach [...]SG żadnych uchybień. Odwołujący się zaznaczył też m.in., że nikt nie może zaprzeczyć, że na powierzonym odcinku gospodarowania finansami Oddziału obowiązki swoje wykonywał wzorowo dlatego zastanawia się, czemu ma służyć jego odwołanie, w sytuacji, gdy dalej chce pełnić służbę dla dobra Straży Granicznej i państwa. Odwołujący się zaznaczył też,

że w trakcie pełnienia służby, w tym w ostatnim czasie, był wielokrotnie wyróżniany, wielokrotnie wyróżniany był również kierowany przez niego zespół funkcjonariuszy

i pracowników. Wskazał nadto, że jego praca oceniana była bardzo dobrze, także na forum międzynarodowym. Zaznaczył, że po 34 latach nienagannej służby, w tym 17 latach na stanowisku głównego [...][...]SG, nie zasługuje na takie przedmiotowe potraktowanie.

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendant [...] Oddziału SG z dnia [...] lutego 2020 r.

W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że istotą służby jest dyspozycyjność funkcjonariusza, który ma obowiązek podporządkowania się poleceniom przełożonego w kwestii kształtowania stosunku służbowego. Zgoda obu stron, a więc funkcjonariusza i organu jest wymagana tylko w przypadku nawiązania stosunku służbowego, tj. w chwili dobrowolnego zgłoszenia do służby. Natomiast ustalenie warunków jej pełnienia, miejsca i charakteru wykonywanych obowiązków leży po stronie przełożonego, w tym przypadku komendanta oddziału Straży Granicznej, jako przełożonego wszystkich funkcjonariuszy w oddziale. Zatem zawarte w ustawie uregulowania w zakresie rozstrzygania o mianowaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu i zwolnieniu funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego dają przełożonemu - co do zasady - władzę jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego, w tym do zwolnienia z zajmowanego stanowiska oraz przeniesienia funkcjonariusza do dyspozycji.

Komendant Główny SG wskazał, że zwolnienie funkcjonariusza ze stanowiska służbowego odbywa się na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej i jest elementem stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu ustawodawca nadał charakter administracyjnoprawny, charakteryzujący się jednostronnością i władczymi formami działania właściwego organu Straży Granicznej. Wskazał, że jedyne ograniczenia związane z przekształceniem stosunku służbowego funkcjonariusza, którymi związany jest przełożony właściwy w sprawach osobowych, wynikają z art. 42 ustawy z dnia 12 października o Straży Granicznej, określającego przesłanki, w których funkcjonariusz może zostać mianowany na niższe stanowisko służbowe.

Organ stwierdził, iż w określonych prawem okolicznościach ustawodawca przewidział możliwość przeniesienia funkcjonariusza Straży Granicznej do dyspozycji właściwego przełożonego. Organ przytoczył art. 39a ustawy o SG, a także § 3 ust. 1 – 3 i § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 sierpnia 2005 roku w sprawie przenoszenia do dyspozycji funkcjonariuszy Straży Granicznej. Komendant Główny SG podniósł, że WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 czerwca 2017 roku (sygn. akt II SA/Wa 2126/16) wskazał: decyzja o przeniesieniu policjanta zwolnionego z dotychczas zwolnionego stanowiska służbowego do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, ma charakter uznaniowy, o czym świadczy zwrot "można przenieść". Oznacza to przede wszystkim swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy.

Organ zaznaczył, że konstrukcja przepisu art. 37a pkt 1 ustawy o Policji odnosi się w sposób niemalże tożsamy do art. 39a ustawy o Straży Granicznej, w zakresie przenoszenia funkcjonariuszy do dyspozycji przełożonych właściwych w sprawach osobowych.

Komendant Główny SG wskazał następnie, że wobec J. C. w chwili zwolnienia z zajmowanego stanowiska nie zachodziły przesłanki, które upoważniałyby organ I instancji do przeniesienia go na niższe stanowisko służbowe. Jednocześnie w strukturze Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, będącego przełożonym [...] SG J. C. właściwym w sprawach osobowych, w chwili obecnej brak jest równorzędnego stanowiska służbowego, które odpowiadałoby posiadanym przez niego stopniowi etatowemu, kwalifikacjom i grupie uposażenia zasadniczego. Fakt ten jednak nie przesądza o braku możliwości skutecznego mianowania na inne stanowisko służbowe. Ponadto skarżący nie ponosi żadnych ujemnych skutków zachowując prawo do uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Organ odwoławczy zaznaczył, że przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji

w związku z planowanym mianowaniem na inne stanowisko służbowe jest instytucją mającą na celu z jednej strony zabezpieczenie interesów formacji poprzez możliwość właściwego zagospodarowania funkcjonariusza. Z drugiej natomiast strony stanowi zabezpieczenie i ochronę interesu funkcjonariusza (strony) przed utratą należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym uposażenia. W ocenie Komendanta Głównego organ I instancji wskazał, iż u podstaw rozstrzygnięcia znajduje się konieczność realizacji zadań za które organ ten ponosi odpowiedzialność, a sposób realizowanej przez niego polityki kadrowej musi zapewniać skuteczną realizację zadań służbowych przyczyniając się do sprawnego zarządzenia. Zdaniem organu odwoławczego, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w sposób właściwy dokonał wyważenia słusznego interesu strony i interesu jednostki organizacyjnej Straży Granicznej, poprawnie korzystając z przyznanej mu prerogatywy. Organ odwoławczy podkreślił, że na gruncie niniejszej sprawy słuszny interes społeczny przeważa nad interesem funkcjonariusza i jego oczekiwaniami. Stwierdził, że wbrew twierdzeniom funkcjonariusza, przełożony właściwy w sprawach osobowych nie jest zobligowany do wyjaśniania kryteriów celowościowych podejmowanych przez siebie zmian kadrowych, zwłaszcza w obrębie stanowisk kluczowych dla funkcjonowania podległej mu jednostki organizacyjnej. Wskazał, że komendant oddziału Straży Granicznej jako terenowy organ administracji rządowej, stosownie do art. 5a ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, powierzone zadania wykonuje przy pomocy podległego mu urzędu - komendy oddziału, a zatem posiada on kompetencje do kreowania polityki kadrowej w podległym urzędzie poprzez obsadę stanowisk służbowych. Organ powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 2126/16. Zaznaczył, że spoczywająca na komendancie oddziału odpowiedzialność za kierowaną przez niego jednostkę organizacyjną Straży Granicznej determinuje możliwość prowadzenia polityki kadrowej i wybór funkcjonariuszy na kluczowe dla funkcjonowania tej jednostki stanowiska, a takim stanowiskiem niewątpliwie jest stanowisko głównego księgowego w oddziale Straży Granicznej. W tym właśnie celu przełożony właściwy w sprawach osobowych, którym na gruncie niniejszej sprawy jest Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej został wyposażony przez prawodawcę we władzę dyskrecjonalną wobec podległych funkcjonariuszy. Organ powołał się na wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2962/15. Odnosząc się do przedstawionych w odwołaniu spostrzeżeń funkcjonariusza dotyczących oceny wykonywanych przez niego obowiązków służbowych organ podkreślił, że postępowanie w sprawie zwolnienia ze stanowiska i przeniesienia do dyspozycji nie neguje dotychczasowych osiągnięć skarżącego oraz przebiegu jego dotychczasowej służby i poziomu zaangażowania. Właściwy komendant oddziału Straży Granicznej musi kierować się potrzebami dowodzonej jednostki organizacyjnej, a nie indywidualnymi oczekiwaniami podległych funkcjonariuszy. Organ wskazał też, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej postanowieniem

nr [...] z dnia [...] lutego 2020 roku w sposób uzasadniony odmówił uzupełnienia zaskarżonego rozkazu personalnego. Przytoczył art. 111 § 1 k.p.a., wskazując,

że ustawodawca nie przewidział możliwości uzupełniania decyzji w zakresie uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. Uzupełnienie takie pozbawione byłoby podstawy wynikającej z przepisów prawa. Zdaniem organu odwoławczego z uwagi na charakter stanowiska, z którego został zwolniony funkcjonariusz nadanie zaskarżonemu rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności, z uwagi na konieczność zabezpieczenia interesu społecznego i ciągłości pełnienia służby na stanowisku kluczowym dla funkcjonowania oddziału, było w pełni uzasadnione.

Decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] kwietnia

2020 r. stała się przedmiotem skargi J. C., reprezentowanego przez adwokata, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucił:

- naruszenie podstawowych zasad konstytucyjnych i prawnych wynikających z Konstytucji RP, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i pragmatyki służbowej Straży Granicznej. Pełnomocnik wskazał, że "nie zachowano jakichkolwiek zasad wynikających z etosu i etyki służby, współżycia społecznego, dobrego wychowania, wzajemnego szacunku, interesu społecznego i słusznego interesu funkcjonariusza, człowieczeństwa i minimum szacunku dla podwładnego, który po 34 latach nienagannej służby, w tym 17 latach na stanowisku głównego [...][...]SG nie zasługuje na takie przedmiotowe potraktowanie". Wskazano, że rozkaz personalny z dnia [...] lutego 2020 r. i nadany mu rygor natychmiastowej wykonalności ma cechy dowolności, bowiem nie uzasadniono przesłanek jakimi kierowały się organy przy zwolnieniu skarżącego ze stanowiska i przeniesieniu go do dyspozycji Komendanta [...]SG w związku z przewidywaniem wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe,

- naruszenie art. 61 § 4 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. polegające na tym, że wszczynając postępowanie zmierzające do zwolnienia z zajmowanego stanowiska nie poinformowano skarżącego jako strony o wszczęciu postępowania i wbrew sporządzonemu protokołowi z dnia [...] lutego 2020 r., z rozmowy w sprawie przeniesienia do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w związku z przewidywaniem wyznaczenia na inne stanowisko służbowe nie dano skarżącemu możliwości jakiegokolwiek wypowiedzenia się w sprawie,

- naruszenie zasady praworządności i prawdy obiektywnej określonej w art. 2 i 32 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 k.p.a. polegające na tym, że organ nie podjął jakichkolwiek czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Pełnomocnik zaznaczył m.in., że organ, pomimo posiadanego uprawnienia działał w sposób dowolny, nie biorąc pod uwagę interesu służby, państwa i szeroko pojętego interesu społecznego oraz słusznego interesu funkcjonariusza. Dla zastosowania określonego w treści ustawy o Straży Granicznej trybu konieczne jest wskazanie przez organ administracji istniejących, obiektywnych powodów decyzji personalnej.

Pełnomocnik wskazał, że w przedmiotowej sprawie fakt nie stosowania tych zasad

i działania przez organ w sposób dowolny, według własnego uznania, wynika chociażby z formy i sposobu przeprowadzenia czynności, a w szczególności z treści protokołu z rozmowy z dnia [...] lutego 2020r., rozkazu nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. oraz postanowienia nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. odmawiającego uzupełnienia rozkazu personalnego nr [...]. Organ w żadnym z tych dokumentów nie zawarł faktycznych przesłanek, dla który niezbędne było podjęcie zaskarżanej decyzji. Brak takiego uzasadnienia powoduje, że decyzja jest decyzją naruszającą prawo w stopniu wyczerpującym przesłanki do jej uchylenia;

- naruszenie art. 36 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 sierpnia 2005 r. w sprawie przenoszenia do dyspozycji funkcjonariuszy Straży Granicznej poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego co do zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji Komendanta [...]SG, w szczególności przez nie przedstawienie uzasadnienia faktycznego,

nie odniesienie się do faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności

i mocy dowodowej;

- naruszenie art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 sierpnia 2005 r. poprzez uchylanie się od wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się wydając rozkaz o odwołaniu i rzekomo planowanym wyznaczeniem na inne stanowisko służbowe;

- naruszenie art. 108 § 1 k.p.a. przez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy nie zachodziły przesłanki nadania takiego rygoru.

W przedmiotowej sprawie nie zachodziła bowiem potrzeba, dla której nadanie rygoru, zgodnie z ustawą, było niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Pełnomocnik wskazał, że skarżący się w sposób wzorowy wykonywał swoje obowiązki,

nie zachodziła więc potrzeba jego natychmiastowego odwołania. Wskazał, że organ nie uzasadnił nadanego decyzji rygoru, a przekraczając ustawowe granice jego nadania niewątpliwie działał z pokrzywdzeniem i na szkodę skarżącego. Pełnomocnik zaznaczył, że twierdzenie, iż rygor nadano w interesie skarżącego, z uwagi na konieczność niezwłocznego określenia statusu funkcjonariusza oraz na konieczność zapewnienia właściwego funkcjonowania komórki organizacyjnej SG, w sytuacji, gdy skarżący był jednym z wyróżniających się głównych [...] w całej formacji jaką jest Straż Graniczna "nie wytrzymuje krytyki";

- naruszenie art. 77 § 1-2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przed zebraniem w sprawie dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W szczególności organ II instancji nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i okoliczności sprawy;

- naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez uznanie, iż udowodnione zostało, że zachodzą podstawy do zwolnienia skarżącego ze stanowiska, pomimo,

iż nie został zebrany materiał dowodowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie art. 81 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez uznanie okoliczności za udowodnione pomimo, że skarżący nie mógł wypowiedzieć się w zakresie rzekomo przeprowadzonych dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez nie zapewnienie skarżącemu czynnego udział w postępowaniu, oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do materiałów postępowania oraz złożenia wniosków dowodowych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego co do zwolnienia odwołującego z zajmowanego stanowiska i co do przeniesienia do dyspozycji, w szczególności nie przedstawienia uzasadnienia faktycznego, nie odniesienie zarówno przez organ I, jak i II instancji do faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie art. 8 i 13 § 2 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania. Pełnomocnik wskazał, że przełożony jako organ winien również czuwać nad tym, aby podległy mu funkcjonariusz, jako strona uczestnicząca w postępowaniu, nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu w trakcie rozmowy kadrowej winien zdaniem pełnomocnika udzielać mu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek oraz przekonywać go do polubownego załatwienia sprawy, czego organ nie uczynił;

- naruszenie art. 130 § 3 k.p.a. przez niezgodne z dyspozycją art. 108 k.p.a. nadanie zaskarżanemu rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności i postawienie skarżącego w sytuacji prawomocności decyzji podjętych dla niezwłocznego obsadzenia stanowiska, które organ zwolnił zaskarżoną decyzją, a która to do czasu wniesienia odwołania i jego rozpatrzenia przez organ odwoławczy nie powinna podlegać wykonaniu;

- naruszenie art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności poprzez uchylenie się organu

II instancji od samodzielnego i wnikliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dokonania ustaleń faktycznych oraz skorygowania wadliwego orzeczenia organu I instancji;

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne zastosowanie przez organ

II instancji tego przepisu i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, podczas gdy prawidłowe rozstrzygnięcie organu II instancji powinno polegać na zastosowaniu przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. na uchyleniu w całości rozkazu personalnego oraz postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności

i orzeczeniu co do istoty sprawy o przywróceniu skarżącego na zajmowane stanowisko, ewentualnie na zastosowaniu przepisu art. 138 § 2 k.p.a. tj. na uchyleniu w całości rozkazu personalnego oraz decyzji o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności

i przekazaniu organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia;

- naruszenie art. 36 ust. 1 w zw. z art. 39a ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 sierpnia 2005 r. w sprawie przenoszenia do dyspozycji funkcjonariuszy Straży Granicznej w zw. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez przekroczenie granic "uznaniowości" przy wydaniu zaskarżonego rozkazu personalnego co do zwolnienia odwołującego się z zajmowanego stanowiska, w szczególności niedokonanie właściwej oceny wszystkich okoliczności mogących mieć w sprawie zastosowanie, nierozważenie interesu służby

i słusznego interesu skarżącego;

- naruszenie art. 39a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez przekroczenie granic uznaniowości przy wydawaniu zaskarżonego rozkazu personalnego co do przeniesienia odwołującego do dyspozycji Komendanta [...]SG, w szczególności niedokonanie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego

w świetle wszystkich okoliczności mogących mieć w sprawie zastosowanie,

nie rozważenie interesu służby i słusznego interesu odwołującego.

W uzasadnieniu pełnomocnik rozszerzył argumentację postawionych zarzutów.

Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 15 lutego 2021 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. W jej uzupełnieniu podniósł nadto m.in., że już po złożeniu skargi skarżący uzyskał informację, że w chwili zwolnienia go z zajmowanego stanowiska Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej dysponował w chwili pozostawania skarżącego w dyspozycji kilkoma stanowiskami równorzędnymi. Pełnomocnik wskazał też m.in.,

że po upływie przeszło roku od przeniesienia skarżącego do dyspozycji skarżącemu zaproponowano stanowisko służbowe w 08 grupie uposażenia, tj. o 7 grup niżej od dotychczasowej informując, że nie ma wyższych stanowisk. Pełnomocnik załączył kopię protokołu z rozmowy w sprawie mianowania na inne stanowisko służbowe z dnia [...] lutego 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Zaskarżona decyzja oraz rozkaz personalny organu I instancji podjęte zostały

z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 108 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej stanowi art. 39a ust. 1 ustawy

o Straży Granicznej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 powołanej ustawy, do mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia na inne stanowisko oraz zwalniania z tego stanowiska właściwi są przełożeni: Komendant Główny Straży Granicznej, komendant BSWSG, komendanci oddziałów Straży Granicznej, komendanci ośrodków szkolenia Straży Granicznej oraz komendanci ośrodków Straży Granicznej. Stosownie do art. 36 ust. 2 tej ustawy, od decyzji, o których mowa w ust. 1, funkcjonariuszowi służy odwołanie do wyższego przełożonego, oraz dochodzenia roszczeń na drodze sądowej. Zgodnie zaś z art. 39a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusza zwolnionego lub odwołanego z zajmowanego stanowiska można przenieść do dyspozycji właściwego przełożonego, jeżeli przewiduje się wyznaczenie go na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby. Okres pozostawania funkcjonariusza w dyspozycji nie może być dłuższy niż 1 rok.

W orzecznictwie sadowoadministracyjnym prezentowany jest, na gruncie tożsamej regulacji prawnej zawartej w ustawie o Policji, do której odwołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komendant Główny Straży Granicznej, pogląd,

że instytucja określona w art. 37a pkt 1 ustawy o Policji służy rozwiązaniu sytuacji,

w której brak jest podstaw, by funkcjonariusza przenieść na niższe stanowisko służbowe, brak jest stanowisk równorzędnych, a dobro służby wymaga zwolnienia policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska. Gwarancją ochrony interesu policjanta jest w tej sytuacji ograniczony do 12 miesięcy czas przeniesienia na podstawie art. 37a ustawy oraz zachowanie dotychczasowych warunków uposażenia (v. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1952/15, Lex nr 2296501).

Pogląd ten pozostaje aktualny na gruncie ustawy o Straży Granicznej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się też, że sama możliwość takiego działania przez przełożonych ma służyć należytemu zarządzaniu jednostką zmilitaryzowaną, wymagającą sprawnego mechanizmu dowodzenia, zapewniającego możliwość natychmiastowego reagowania na zaistniałe potrzeby.

Zastosowanie przez organ art. 39a ustawy o Straży Granicznej opiera się na konstrukcji uznania administracyjnego, albowiem przesłanki do zastosowania tego przepisu nie zostały skonkretyzowane.

W sprawie niniejszej Sąd nie kwestionuje, że Komendant Oddziału Straży Granicznej odpowiada za realizację ustawowych zadań SG i że dysponuje prawem do kształtowania polityki kadrowej, w tym na stanowiskach w Kierownictwie Oddziału. Sąd podziela też twierdzenie, że organ jest uprawniony do takiego doboru kadry, który zapewni skuteczną realizację zadań, uwzględniać będzie potrzeby służby oraz sprawne zarządzanie, na co wskazano w rozkazie personalnym z dnia [...] lutego 2020 r.

Biorąc to pod uwagę podkreślenia wymaga jednak, że choć funkcjonariusz SG pozostaje w pełnej dyspozycji organu, to zwolnienie z zajmowanego stanowisk

i przeniesienie do dyspozycji na okres nie dłuższy niż 1 rok (w tym przypadku przed wyznaczeniem na inne stanowisko służbowe), nie może być działaniem dowolnym. Możliwość kształtowania polityki kadrowej mająca na celu sprawne zarządzanie nie jest równoznaczna z uprawnieniem do działania dowolnego. Choć powołane w zaskarżonej decyzji wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 2126/16 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2962/15 wydane zostały w innych stanach faktycznych, to potwierdzają one, że uznaniowości nie można utożsamiać z zupełną dowolnością i swobodą w działaniu.

Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Są też obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy

(art. 77 § 1 k.p.a.) i na jego podstawie ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Przepis art. 8 k.p.a. nakazuje organom prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

W ocenie Sądu, rozkaz personalny organu I instancji wydany został

z naruszeniem wszystkich powołanych wyżej przepisów, a w konsekwencji

z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

Przede wszystkim wskazać należy, że rozkaz personalny z dnia [...] lutego 2020 r. nie zawiera żadnych ustaleń stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) i nie wskazuje przyczyn leżących u podstaw jego wydania. W rozkazie personalnym mówi się, w odniesieniu do nadanego rygoru natychmiastowej wykonalności, o ważnym interesie służby, ale organ nie wskazuje jaki ważny interes służby przemawiał za zwolnieniem skarżącego

z zajmowanego stanowiska, przeniesieniem go do dyspozycji i jednocześnie nadaniem temu rozkazowi tegoż rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozkazu personalnego organu I instancji nie powołano żadnej okoliczności, czy zdarzenia, które zdaniem organu czyniły konieczne zwolnienie skarżącego z zajmowanego stanowiska

i przeniesienie go do dyspozycji. Okoliczności takich nie wskazał też Komendant Główny SG w zaskarżonej decyzji. Nie można zgodzić się z organem II instancji,

że Komendant Oddziału nie był zobligowany do wyjaśnienia powodów podjęcia wobec funkcjonariusza decyzji o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji. Brak wskazania przyczyn leżących u podstaw zwolnienia skarżącego

z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji powoduje, że zarówno rozkaz personalny z dnia [...] lutego 2020 r. jak i zaskarżona decyzja wydane zostały

z naruszeniem granic uznania administracyjnego.

W rozkazie personalnym o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji nie przywołano ani jednej konkretnej okoliczności, zachowania funkcjonariusza, czy zdarzenia mogącego stanowić podstawę zwolnienia skarżącego

z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji. Nadając rozkazowi personalnemu rygor natychmiastowej wykonalności organ nie wskazał dlaczego dalsze zajmowanie przez skarżącego stanowiska Głównego Księgowego miałoby naruszać ważny interes służby.

Tylko zaś wówczas, gdy wystąpią rzeczywiste i konkretne zdarzenia przemawiające przeciwko pozostawaniu funkcjonariusza na dotychczasowym stanowisku, rozkazowi personalnemu o zwolnieniu z tego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji, nie można przypisać cech dowolności. W sprawie niniejszej taka sytuacja nie występuje. W sprawie tej nie tylko z rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2020 r. ale także z zaskarżonej decyzji nie wynika, z jakich przyczyn skarżący został zwolniony z zajmowanego stanowiska i przeniesiony do dyspozycji.

Organy winny brać pod uwagę, że pomimo, iż w ich wyłącznej gestii pozostaje ocena przydatności danego funkcjonariusza do służby na określonym stanowisku

i jeżeli zdaniem przełożonego dobro służby wymaga zwolnienia funkcjonariusza

z konkretnego stanowiska w celu zapewnienia realizacji zadań przypisanych do tego stanowiska, organ może skorzystać z uprawnienia o jakim mowa w art. 39a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, to jednak należy wskazać przyczyny zwolnienia

ze stanowiska i przeniesienia do dyspozycji, a nadto muszą mieć one przymiot obiektywnie istniejących i muszą być prawidłowo uzasadnione (v. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1952/15).

Podkreślenia wymaga bowiem raz jeszcze, że chociaż decyzja o zwolnieniu

ze stanowiska ma charakter uznaniowy, to nie może być dowolna, a w szczególności nie może być podejmowana w oderwaniu od konkretnych okoliczności (v. wyrok NSA

z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 489/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne. Organ nie był obowiązany w tej sprawie do zawiadomienia funkcjonariusza o wszczęciu postępowania administracyjnego, albowiem postępowanie niniejsze nie stanowi typowego postępowania administracyjnego. W sprawie nie naruszono także art. 10 k.p.a. Funkcjonariusz przedstawił swoje stanowisko w odwołaniu. Kwestia rozmowy kadrowej, o której mowa w skardze nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W sprawie nie naruszono też zasady dwuinstancyjności postępowania. Uchybienia procesowe wskazane już wyżej, do których doszło w sprawie, nie są równoznaczne

z tym, że sprawa nie została rozpatrzona i rozstrzygnięta dwukrotnie. Odnosząc się zaś do wskazanych przez pełnomocnika w piśmie z dnia 15 lutego 2021 r. kwestii działań organu I instancji podjętych po wydaniu rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2020 r., to pozostają one bez wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, jak

w punkcie drugim wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie adwokata reprezentującego skarżącego w wysokości 480 zł oraz opłatę skarbową od dokumentu pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.