Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 59/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Robotowska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Spółki z o.o. w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 8 września 2010 r.; sygn. akt III SA/Gl 1371/10 w sprawie ze skargi R. Spółki z o.o. w P. na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w C. z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie przeprowadzenia kontroli w drodze eksperymentu, doświadczenia lub odtworzenia możliwości gry na automatach o niskich wygranych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. postanowieniem z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 1371/10, odrzucił skargę R. Spółki z o.o. w P. na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w C. w przedmiocie kontroli w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych – czynności opisanej w protokole z dnia [...] lutego 2010 r. z następującym uzasadnieniem.

R. Spółka z o.o. z siedzibą w P. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. skargę na czynność przeprowadzenia w drodze eksperymentu, doświadczenia lub odtworzenia możliwości gry na automacie o niskich wygranych, stwierdzoną protokołem z kontroli przeprowadzonej z upoważnienia Naczelnika Urzędu Celnego w C. w dniu [...] lutego 2010 r. w należącym do skarżącej punkcie gry na automatach o niskich wygranych, mieszczącym się w [...] "O." w L.

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej czynności w całości, ewentualnie stwierdzenie jej bezskuteczności. W przypadku natomiast uznania przez Sąd, że zaskarżona czynność nie podlega jego kognicji skarżąca wskazała, że wnosi skargę również na kontrolę przeprowadzoną w dniu [...] lutego 2010 r. w opisanym wyżej punkcie gry na automatach o niskich wygranych oraz ewentualnie na protokół z tej kontroli, wnosząc równocześnie o uchylenie zaskarżonych czynności w całości, ewentualnie o stwierdzenie ich bezskuteczności.

Stwierdzając niedopuszczalność wniesionej skargi ze względu na przedmiot zaskarżenia, Sąd I instancji uznał, że wbrew przekonaniu spółki, skarżona czynność przeprowadzenia eksperymentu – kontrolowanej gry na automacie o niskich wygranych nie stanowi "innej czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), gdyż nie dotyczyła uprawnień i obowiązków spółki wynikających z przepisów prawa.

W ocenie Sądu nie można podzielić poglądu, że prawa i obowiązki spółki, których dotyczyć miałby przedmiotowy eksperyment, wynikają z art. 24 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 4, poz. 27). Przepisy te przewidywały, że urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie (art. 3), a zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych udziela izba skarbowa, na której obszarze działania są urządzane i prowadzone takie gry (art. 24 ust. 1a).

Skarżona czynność (eksperyment) była podjęta w indywidualnej sprawie, ale nie dotyczyła uprawnienia spółki do prowadzenia działalności na automacie o niskich wygranych w punkcie, w którym przeprowadzono kontrolę, gdyż prawo to wywodzić należy z wydanej decyzji administracyjnej, a nie wprost z przepisu prawa, w szczególności z art. 24 ust. 1a ustawy o grach i zakładach wzajemnych.

Skarżąca podaje, że organy administracji celnej podejmują dalsze działania w celu cofnięcia udzielonych zezwoleń i wywodzi z tego, że zaskarżone czynności mają wpływ na zakres i możliwość wykonywania przez nią praw i obowiązków. Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdził, że przedmiotem zaskarżenia byłaby ewentualna decyzja organu administracji wydana w sprawie cofnięcia udzielonego zezwolenia. Sam zaś eksperyment, jako czynność podejmowana w ramach upoważnienia, nie rodzi skutków, które byłyby objęte hipotezą art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wobec czego nie jest zaskarżalny do sądu administracyjnego.

Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącej, że samo przeprowadzenie kontroli może stanowić przedmiot skargi. Wskazana w skardze kontrola była jedynie czynnością faktyczną organu, nie rodzi żadnych obowiązków i nie przyznaje kontrolowanemu podmiotowi uprawnień, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność kontroli potwierdzona protokołem mogłaby podlegać kognicji sądu administracyjnego tylko wówczas, gdyby z jego treści wynikało nałożenie na podmiot kontrolowany określonych obowiązków.

W przedmiotowej sprawie zaskarżony został również protokół z kontroli w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych. Akt ten zawiera ustalenie stanu faktycznego i wskazuje stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości. Sąd uznał, że dokumentem tym nie nałożono na skarżącą żadnych obowiązków określonych w przepisach prawa. Akt ten nie odmawia również stronie żadnych uprawnień. Zatem, protokołu tego nie można uznać za akt podlegający kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stanowi on jedynie materiał dowodowy w postępowaniu karnym skarbowym, pozostającym poza jurysdykcją sądów administracyjnych. W ramach tego postępowania skarżąca może podważać ustalenia dokonane w toku kontroli.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że wniesienie skargi na określone wyżej czynności było niedopuszczalne, a zatem skarga ta podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła R. Spółka z o.o. w P. zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez:

I. Niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w wyniku błędnego uznania przez Sąd I instancji, że uprawnienia skarżącej do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie gier na automatach o niskich wygranych wynikają tylko i wyłącznie z decyzji administracyjnej, a nie z przepisów prawa, w szczególności ze wskazanego w skardze kompleksu przepisów ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 68, poz. 341 ze zm.),

II. Błędną wykładnię art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., która bezpodstawnie zawęża zakres zastosowania przedmiotowego przepisu i prowadzi do uznania przez Sąd I instancji, że zaskarżone czynności nie mają charakteru czynności, na które zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przysługuje skarga, mimo iż w świetle następujących przepisów prawa:

- art. 138 ust. 3 w zw. z art. 129 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540),

- § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm.) z rozdziału III ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.),

- art. 291 § 2 w zw. art. 290 § 2 pkt 6a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.),

czynności te mają pośredni wpływ na prawa skarżącej wynikające z przepisów prawa, w ten sposób, iż ich nakazanym przez przepisy prawa następstwem jest odebranie skarżącej uprawnień do prowadzenia działalności gospodarczej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że ze względu na użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kryteria, uznać można, że nie obowiązuje zasada numerus clausus aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu. Zdaniem skarżącej są to akty lub czynności, które m.in. mają charakter działań faktycznych, a w szczególności można do nich zaliczyć tzw. działania materialno-techniczne, które wywołują skutki prawne pośrednio, drogą faktów. Czynności te bezpośrednio nie "przyznają", nie "stwierdzają", ani nie "uznają" uprawnień lub obowiązków, ale są z takimi działaniami związane jedynie pośrednio. Dokonanie czynności i wskazanie określonego jej wyniku w ocenie prawnej, powoduje zdaniem spółki, zaistnienie podstaw prawnych do podjęcia obligatoryjnie działań (postępowań i decyzji administracyjnych), które spowodują określone skutki dla uprawnień i obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa. Stąd wynik zaskarżonej czynności wyrażony w formie oceny prawnej stanu ujawnionego ma w świetle przepisów prawa wpływ na realizację dwóch uprawnień skarżącej – po pierwsze wobec stwierdzenia w wyniku przeprowadzenia zaskarżonej czynności kontroli niezgodności działania automatu z prawem, Naczelnik Urzędu Celnego z urzędu cofa rejestrację danego automatu i odbiera tym samym skarżącej prawo wynikające z rejestracji automatu. Po drugie zaś – wynik zaskarżonej czynności jest przesłanką do obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia na prowadzoną działalność w oparciu o art. 138 ust. 3 ustawy o grach hazardowych.

W ocenie skarżącej przepis art. 138 ust. 3 w zw. z art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych oraz przepisy rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych zawierają katalog działań nakazanych przez prawo jako następstwo kontroli. Działania zawarte w tym katalogu ograniczają w sposób bezpośredni prawa i obowiązki skarżącej wynikające z przepisów prawa, ale bez dokonania zaskarżonej czynności nie mogą zostać podjęte.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jej autor, poprzez postawione zarzuty i ich uzasadnienie, zmierza do wykazania, iż czynność eksperymentu przeprowadzonego w czasie kontroli, kontrola oraz protokół z jej przeprowadzenia są czynnościami z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Argumenty te w istocie opierają się na wykazaniu potencjalnych skutków prawnych, jakie w przyszłych postępowaniach administracyjnych może wywołać wynik tego eksperymentu, kontrola oraz protokół z jej przeprowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega także i te wywody, które były eksponowane w skardze do Sądu I instancji, a które dotyczyły wadliwości prawnej, w ocenie strony skarżącej, czynności polegającej na przeprowadzeniu eksperymentu, kontroli oraz protokołu kontroli.

Strona wnosząca skargę kasacyjną kognicję sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na czynność podjętą w toku kontroli, upatruje w treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który, w jej ocenie, w porównaniu ze stanem prawnym obowiązującym pod rządami ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym rozszerzył zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Wówczas to dopuszczalność uruchomienia kontroli sądu administracyjnego, uwzględniając treść art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), uzależniano od ustalenia, czy akt lub czynność wykazuje cechy aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W orzecznictwie i doktrynie wskazywano, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (v. np. postanowienia NSA z dnia 27 września 1996 r., sygn. akt I SA 1326/96, z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1155/97; T. Woś, "Postępowanie sądowoadministracyjne" Warszawa 1999, s. 60-61).

W obecnym stanie prawnym przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. pomija określenie "dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku" stanowiąc jedynie, że akty lub czynności objęte tą regulacją to "inne niż określone w pkt 1-3 czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa".

W judykaturze i doktrynie otwarty jest spór, czy użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. określenie "dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" oznacza, iż wystarczy pośredni związek z takimi uprawnieniami lub obowiązkami, czy też związek ten musi być ścisły. Spór ten nie ma jednak znaczenia w rozpoznawanej w granicach skargi kasacyjnej sprawie, gdyż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomiędzy czynnościami eksperymentu, kontroli i protokołu kontroli a uprawnieniami lub obowiązkami skarżącego, nie zachodzi żaden związek.

Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wykonania eksperymentu, Służbie Celnej podlegała kontrola przestrzegania przepisów regulujących urządzanie i prowadzenie gier hazardowych, o których mowa w ustawie z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540), oraz zgodność tej działalności z udzieloną koncesją lub zezwoleniem oraz zatwierdzonym regulaminem. Przepis art. 32 tej ustawy zawierał szeroki katalog uprawnień funkcjonariuszy wykonujących kontrolę, którzy podczas kontroli uprawnieni są między innymi do przeprowadzania, w uzasadnionych przypadkach, w drodze eksperymentu, doświadczenia lub odtworzenia możliwości gry na automacie, gry na automacie o niskich wygranych lub gry na innym urządzeniu (art. 32 ust. 1 pkt 13 ustawy o Służbie Celnej). Ani czynność kontroli przestrzegania przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych właściwego miejscowo organu Służby Celnej, ani też forma jej przeprowadzenia (w tym wypadku eksperyment), nie są czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Wskazane w skardze kasacyjnej potencjalne konsekwencje przeprowadzonego w toku kontroli eksperymentu, niezależnie od ich trafności, nie dotyczą w istocie samej czynności kontrolnej – eksperymentu, lecz wyników tego eksperymentu (kontroli).

Podobnie należy odnieść się do protokołu kontroli. Czynność kontroli przestrzegania przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych właściwego miejscowo organu Służby Celnej nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Użyty bowiem w tym przepisie zwrot "inne niż określone w pkt 1-3" wskazuje, że przepisem tym objęte są akty lub czynności inne niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie lub rozstrzygające istotę sprawy oraz wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Jednakże nie oznacza to, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej mieszczące się w dyspozycji tego przepisu mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, gdy nie kształtują nowych stosunków prawnych kontrolowanego podmiotu, pozbawione są władczych elementów. Wykonywanie przez funkcjonariusza Służby Celnej określonego przez ustawodawcę uprawnienia, przewidzianego w Rozdziale 3 ustawy o Służbie Celnej: Kontrola wykonywana przez Służbę Celną, polegającego na podjęciu i przeprowadzeniu kontroli, nie kształtuje nowego stosunku prawnego kontrolowanego podmiotu ani w sposób bezpośredni, ani też pośredni. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji protokół ogranicza się jedynie do ustalenia stanu faktycznego i wykazania stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości, z czego jednak nie wynikają dla skarżącej żadne bezpośrednie i konkretne obowiązki. Sporządzony protokół może jedynie stanowić materiał dowodowy podlegający ocenie przez organy prowadzące postępowanie karne czy administracyjne. W ramach tego postępowania skarżąca może podważać ustalenia dokonane w toku kontroli. Jako dowód w innej sprawie protokół z kontroli nie pozbawia strony żadnych uprawnień i nie nakłada żadnych obowiązków.

W zaskarżonym postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyraził pogląd, iż czynność eksperymentu, kontroli ani protokołu kontroli nie rodzi żadnych skutków, które byłyby objęte hipotezą art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wobec czego nie są zaskarżalne do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni ten pogląd podziela i uznaje za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.