Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1442/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 28 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi E. W., J. W. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

28 kwietnia 2009r. Rada Gminy Osielsko podjęła uchwałę nr III/40/09 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "Niemcz III" w Niemczu, gmina Osielsko (m.p.z.p.), uchwalony przez ww. organ uchwałą z dnia 25 stycznia 1999r. nr I/1/99. Zgodnie z § 44 uchwały z dnia 28 kwietnia 2009 r. teren oznaczony symbolem C 12U/MN/MW przeznacza się na cele zabudowy usługowej z dopuszczeniem mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkaniowej wielorodzinnej, wśród obowiązujących ustaleń określono m.in., że teren przeznacza się na lokalizację budynków usługowych do 2 kondygnacji naziemnych o wysokości do 9 metrów, dopuszcza się trzecią kondygnację w postaci poddasza użytkowego przy zastosowaniu dachów wysokich o nachyleniu 300 do 600 o kolorach pokrycia zbliżonych do naturalnego koloru dachówki ceramicznej lub kolorze grafitowym (pkt 1), dopuszcza się lokalizację budynków mieszkalnych do trzech kondygnacji naziemnych – w tym poddasze użytkowe, dachy wysokie o nachyleniu 300 do 600 o kolorach pokrycia zbliżonych do naturalnego koloru dachówki ceramicznej lub kolorze grafitowym (pkt 4) (...).

Pismem z dnia [...] listopada 2018r. E. W. i J. W. (skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę nr III/40/09 z dnia 28 kwietnia 2009r., zarzucając, że uchwała nie spełnia wymogów określonych w art. 1 i 2 oraz 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 (ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – nie doprecyzowano w skardze), gdyż nie zawiera linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; skarżący wskazali nadto, że wyjaśnienia wymaga procedura planistyczna dopisania do m.p.z.p. "budownictwa wielorodzinnego" w trybie sprostowania błędu. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazali, że nie wiadomo, jaka część działki i która jej część może być przeznaczona jako teren zabudowy usługowej, jaka część – jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz jaka część – jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej; nie opisano nadto precyzyjnie, w jakiej części przeznaczenie dopuszczalne może uzupełnić przeznaczenie podstawowe. Przywołując pismo Starosty [...] [...] z [...] września 2018r. dotyczące inwestycji mieszkaniowej wielorodzinnej zamierzonej na działce nr [...] w miejscowości [...], skarżący zauważyli, że:

- nie są ustalone linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, w związku z czym każda z wymienionych funkcji może stanowić wiodącą i tak stało się w sprawie inwestycji przewidującej wyłącznie intensywną zabudowę wielorodzinną mimo podstawowej funkcji usługowej,

- plan nie zawiera linii rozgraniczających poszczególne funkcje, w związku z czym możliwa jest realizacja zamierzeń o różnych funkcjach bez ustalenia ich wzajemnych relacji,

- dla powyższych funkcji nie określono zasad i warunków, na jakich mogą być realizowane.

Powyższe w ocenie skarżących nie uwzględnia ładu przestrzennego i nie gwarantuje ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów, naruszając art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu. Skarżący podnieśli, że o ile dopuszczalne jest ustalenie przeznaczenia mieszanego dla terenu oznaczonego danym symbolem, to przeznaczenie terenu winno być określone w sposób jednoznaczny. Wskazali, że zaskarżona uchwała dla terenu oznaczonego symbolem C 12 U/MN/MW wskazuje funkcję podstawową – usługi, i dopuszczającą – funkcję mieszkaniową, w tym wielorodzinną, wysokość zabudowy do 9m. Podnieśli, że przygotowany projekt osiedla mieszkaniowego całkowicie pomija przeznaczenie podstawowe wynikające z planu jako usługi o wysokości do 9m – w projekcie przewidziane są wyłącznie budynki wielorodzinne, w tym trzy o wysokości 13,63 m, z drogą wewnętrzną bezpośrednio przy granicy ich działki nr [...]. Na potwierdzenie postawionych zarzutów skarżący powołali przykłady z orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów.

W odpowiedzi na skargę, działający w imieniu Rady Gminy Wójt Gminy O. wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że zarówno w zaskarżonym, jak i we wcześniej obowiązującym planie przedmiotowy teren przeznaczono na zabudowę o funkcji mieszanej usługowo-mieszkaniowej, z tą różnica, że w nowym planie wyeliminowano możliwość realizowania w ramach oznaczenia "U" dopuszczających oprócz usług realizację budynków magazynowych i produkcyjnych, pozostawiając jedynie możliwość budowy budynków usługowych i mieszkalnych, w tym wielorodzinnych; zmiana ta poprawiła warunki zagospodarowania rozwijającej się od dekady zabudowy mieszkaniowej. Organ podniósł, że uznając argumentację skarżących nie byłoby możliwe zrealizowanie budynku, w którym usługi zlokalizowane byłyby np. na parterze budynku, a pozostałe kondygnacje stanowiłyby mieszkania. Przytoczywszy treść art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu organ wskazał, że linie podziałów terenów mogą dotyczyć jego różnych przeznaczeń lub jego różnych zasad zagospodarowania, a zaskarżony plan podzielony jest zgodnie z powyższym na kilkadziesiąt jednostek, przy czym dla każdej z nich przypisany jest odpowiedni paragraf wskazujący przeznaczenie terenu lub zasady jego zagospodarowania, w tym określenia dotyczące m.in. ilości kondygnacji i wysokości budynków, nachylenia dachów i ich kolorystyki, powierzchni zabudowy, miejsc parkingowych, powierzchni zieleni. Stwierdził, że dla obszaru oznaczonego symbolem C12U/MN/MW określono zasady zagospodarowania umożliwiające zrealizowanie na tym terenie zabudowy usługowej połączonej z zabudową jedno- i wielorodzinną; umożliwiono nadto zrezygnowanie z każdej z wymienionych funkcji, z czego skorzystali skarżący, budując budynek mieszkalny bez funkcji usługowej. Wyjaśniając kwestię sprostowania błędu organ podkreślił, że uchwała w tej sprawie (nr IV/41/2009) zapadła na kolejnej sesji rady gminy po uchwale w sprawie zmiany m.p.z.p. [...], a wyjaśnienie dotyczące tego zagadnienia zostało zawarte w uzasadnieniu tej uchwały.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu, pismem z 8 lutego 2019r. skarżący przedstawili wyjaśnienia w zakresie określania naruszenia ich interesu prawnego oraz poprzedzającego wniesienie skargi do tut. Sądu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z 21 marca 2019r. wyjaśnili, że kwestionują oni zapis § 44 zaskarżonej uchwały, oraz że ich wątpliwości dotyczą również prawidłowości dopisania do ustaleń planu dla przedmiotowego terenu zabudowy wielorodzinnej w trybie sprostowania oczywistej pomyłki. Organ przy piśmie z 4 kwietnia 2019r. uzupełnił akta administracyjne sprawy. Stwierdzając niekompletność dokumentacji planistycznej oraz wykonania uprzedniego wezwania przez organ, na rozprawie 16 lipca 2019r. Sąd ponownie wezwał organ do przedłożenia wskazanych dokumentów i wyjaśnienia okoliczności związanych ze zmianą treści projektu uchwały na końcowym etapie procedury planistycznej. Pismem z 26 lipca 2019r. organ odpowiedział na ww. wezwanie, przedstawiając żądaną dokumentację i wyjaśnienia.

Na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2019r. skarżący podtrzymali stanowisko zawarte w skardze, pełnomocnicy organu wnieśli i wywiedli jak w odpowiedzi na skargę oraz piśmie z 26 lipca 2019r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne orzekają między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, kontrolując ich zgodność z prawem (art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na tego typu akt, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności.

Skarga w niniejszej sprawie złożona została w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 994 z późn.zm., dalej "u.s.g."), który stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (ust. 1). Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Powyższe brzmienie nadane zostało na mocy przepisu art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935). W niniejszej sprawie, z uwagi na datę skarżonej uchwały ( tj. 28 kwietnia 2009r.) ma zastosowanie jednak przepis intertemporalny określony w art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, stanowiący, że

przepisy art. 52 i art. 53 ustawy p.p.s.a., w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Tym samym zastosowanie w sprawie miał przepis art. 101 ust. 1 i 3 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017r., uzależniający możliwość zaskarżenia uchwały/zarządzenia do sądu administracyjnego, od uprzedniego bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia.

W pierwszej kolejności obowiązkiem sądu było zbadanie dopuszczalności skargi E. i J. W. na uchwałę Rady Gminy Osielsko nr III/40/09 z dnia 28 kwietnia 2009r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "Niemcz III" w Niemczu, gmina Osielsko i jej wymogów formalnych. Nie budzi wątpliwości, że każdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, jako akt prawa miejscowego co wynika wprost z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako "u.p.z.p.").

Jak wynika z akt sprawy, skarżący przed wniesieniem skargi uprzednio bezskutecznie wezwali Radę Gminy do usunięcia kwestionowanego naruszenia prawa (pismo z 15 października 2018r. wpływ do organu 18.10.2018r. k. 17-19 akt sądowych). Skarga została wniesiona z zachowaniem terminu określonego w art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w tej sprawie.

Odnosząc się do zagadnienia podmiotu legitymowanego do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazać przyjdzie, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma interes prawny do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 czerwca 2012r. II OSK 790/12 orzekł, iż prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego lub zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. W orzecznictwie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.

W niniejszej sprawie niesporna jest okoliczność, że skarżący są właścicielami nieruchomości nr ewid. działki [...] w [...] gmina O. położonej na terenie oznaczonym w skarżonym planie symbolem C 12U/MN/MW (k.17, 21-23 akt sądowych). Tytuł prawny do tej nieruchomości stanowi zatem oparte na obwiązujących normach prawa materialnego źródło legitymacji procesowej skarżących do zaskarżenia tej części kwestionowanego planu miejscowego, która bezpośrednio oddziałuje na ich uprawnienia i interes prawny.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Rozstrzygnięcie: "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę. Granice zaskarżenia aktu prawa miejscowego nie zawsze pokrywają się z granicami rozpoznania sprawy przez sąd. Poza kwestiami związanymi z naruszeniem procedury planistycznej, które to naruszenia mają (lub mogą mieć) wpływ na ważność całego aktu prawa miejscowego, przedmiotem zaskarżenia w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, mogą być tylko te postanowienia (części) uchwały, które dotyczą nieruchomości wobec których skarżący ma możliwość wykazania naruszenia interesu prawnego. Prawo do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. musi się wiązać z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, innymi słowy tylko wówczas i tylko w takim zakresie w jakim zaskarżona uchwała wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, można uznać, że jest legitymowany do jej "zaczepienia" skargą skierowaną do sądu administracyjnego. Skarga taka nie ma bowiem charakteru actio popularis, zaś sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie (por. wyrok TK z dnia 4 listopada 2003r., sygn. SK 30/02, OTK-A 2003, wyrok NSA z 14 września 2012r., sygn. II OSK 1541/12, LEX nr 1379547; z 5 czerwca 2014r., sygn. II OSK 117/13, Nr 8, poz. 84, wyrok WSA w Bydgoszczy z 6 lipca 2016r. sygn. II SA/Bd 771/15). W tej sprawie skarżący określili przedmiot zaskarżenia jednoznacznie, jako obejmujący § 44 zaskarżonej uchwały – odnoszący się właśnie do terenu oznaczonego w tej uchwale symbolem C 12U/MN/MW.

Skarżący zaskarżając § 44 uchwały Rady Gminy Osielsko z 28 kwietnia 2009r. nr III/40/09 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "Niemcz III" w NIemczu, zarzucają, że plan dla terenu oznaczonego symbolem C 12U/MN/MW przewiduje jako funkcję podstawową – cele zabudowy usługowej z dopuszczeniem mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, przy czym nie spełnia wymogów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., gdyż nie zawiera linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Nadto wyjaśnienia, zdaniem skarżących wymaga procedura planistyczna dopisania do planu zagospodarowania przestrzennego Niemcz III "budownictwa wielorodzinnego" w trybie sprostowania błędu.

W odniesieniu do istoty sporu i argumentacji stron postępowania poczynić należy kilka uwag natury ogólnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. – Kodeks cywilny.

Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw, w tym ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na mocy art. 6 ust. 1 ww. ustawy, organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy – stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. – należy do zadań własnych gminy. Artykuł ten stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. To w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – jak stanowi art. 4 ust. 1 u.p.z.p. – następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest z mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p. aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Wiąże nie tylko właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i gminy oraz inne organy państwa, w których właściwości pozostaje wypowiadanie się w kwestii przeznaczenie i zagospodarowania terenów. Istotne jest zaakcentowanie, że uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, prawo własności, jak też potrzeby interesu publicznego w tym zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium i miejscowym planem, zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych.

Organy gminy, kształtując politykę przestrzenną na terenie gminy, muszą uwzględniać wszystkie wartości i wymogi określane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej, a samą wspólnotą. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie. Gmina nie może zatem swojego władztwa planistycznego wykonywać dowolnie. Przekroczenie przez organ uprawnień w kształtowaniu polityki przestrzennej, poprzez niezgodne z zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przenosząc powyższe stanowisko na grunt okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, iż wobec zaskarżonej w niniejszej sprawie części (§ 44) uchwały Rady Gminy Osielsko nr III/40/09 nie zachodzą przesłanki stwierdzenia jej nieważności określone w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Skarga podlegała zatem oddaleniu, a jej zarzuty okazały się niezasadne.

Jak wynika z analizy przedłożonej dokumentacji planistycznej podjęcie skarżonej uchwały poprzedzone było procedurą planistyczną prowadzoną na podstawie przepisów art. 15 i nast. u.p.z.p. dla uchwalania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zainicjowanej uchwałą intencyjną nr IV/42/07 Rady Gminy w Osielsku z dnia 26 czerwca 2007r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego Niemcz III w Niemczu uchwalonego uchwałą nr I/1/99 Rady Gminy Osielsko z 25 stycznia 1999r. (Dz.Urz.Woj. Kuj.- Pom. Nr 13 poz. 69 z 4 marca 1999r.).

W pierwotnie przygotowanym przez Wójta Gminy projekcie planu, jak również treści planu miejscowego wyłożonym do publicznego wglądu (od 19.11 do 18.12.2018r.) i uzgodnień zapisy planu m.in. w § 44 dla terenu C 12U/M zawierały ogólnikowe określenia dotyczące funkcji zabudowy mieszkalnej, posługując się np. ogólnikowym stwierdzeniem z "dopuszczeniem mieszkalnictwa", dopuszcza się lokalizację "budynków mieszkalnych" do trzech kondygnacji naziemnych – w tym poddasze użytkowe, dachy wysokie (...)(§ 44 pkt 4). W § 8 ust. 2 pkt 1 tego projektu określono przeznaczenie terenów wyznaczonych w granicach planu: a) zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o symbolu – MN, b) zabudowy mieszkaniowej, o symbolu – M, c) zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług, o symbolu – M/U, d) zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem mieszkalnictwa, o symbolu – U/M (...). Po przeprowadzeniu określonej przepisami u.p.z.p. procedury planistycznej Rada Gminy Osielsko w dniu 27 lutego 2009r., po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, podjęła uchwałę nr I/14/09 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "Niemcz III" w Niemczu, gmina Osielsko.

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. Wojewoda [...], na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność powyższej uchwały, stwierdzając istotne naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Organ nadzoru zakwestionował między innymi:

- naruszenie art. 34 ust. 1 u.p.z.p. gdyż uchwała nie wskazywała jednoznacznie, że dotyczy zmiany uprzedniego planu miejscowego, i że z chwilą jej wejścia w życie tracą moc zapisy uprzedniego planu,

- brak spójności pomiędzy częścią tekstową i graficzną planu miejscowego co do wskazanych obszarów,

- niezgodne z przepisem § 9 ust 1 ww. rozporządzenia wprowadzenie symbolu "M" dla określenia – zabudowa mieszkaniowa, podczas gdy analiza treści uchwały wykazała, że na obszarach oznaczonych tym symbolem dopuszcza się zarówno zabudowę jednorodzinną, jak tez wielorodzinną. Zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej winny być oznaczone symbolem "MN" a zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej symbolem "MW", zatem niezgodne z ww. przepisem organ uznał wprowadzenie symbolu "M" jako nowego oznaczania literowego obejmującego znaczenie dwóch innych symboli,

- naruszenie procedury planistycznej w zakresie zmian wprowadzonych ustawą z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227), która weszła w życie 15 listopada 2018r. poprzez nieuzyskanie stosownych uzgodnień Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. przed podjęciem uchwały z 27 lutego 2009r. lecz po jej podjęciu.

Z akt sprawy wynika, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Gminie O. [...] kwietnia 2009r.

Jak wynika z treści protokołu nr [...] z sesji Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2009r. na sesji tej Rada podjęła uchwałę nr III/39/09 w sprawie uchylenia własnej uchwały nr I/14/09 z dnia 27 lutego 2009r. oraz po uwzględnieniu uwag do uprzedniej wersji planu miejscowego wyrażonych w ww. rozstrzygnięciu nadzorczym – uchwałę nr III/40/09 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "NIEMCZ III" w Niemczu gmina Osielsko.

Sąd zważył, że w dacie podjęcia skarżonej uchwały Rady Gminy Osielsko nr III/4/09 z dnia 28 kwietnia 2009r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego NIEMCZ III, nie weszła jeszcze w życie ww. uchwała nr I/14/09 z 27 lutego 2009r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym). Co nadto istotne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały nie uzyskało również jeszcze przymiotu prawomocności ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] kwietnia 2009r., nie wywołało zatem jeszcze skutków prawnych, o których mowa w art. 98 ust. 5 u.s.g. W tej sytuacji dopuszczalne było uchylenie przez radę gminy we własnym zakresie, uchwały, której nieważność stwierdził w całości aktem nadzorczym wojewoda. Tym samym doszło do sytuacji, w której niejako gmina uwzględniając zasadność zarzutów rozstrzygnięcia nadzorczego wobec własnej uchwały, w całości w ramach swoistej procedury autokontrolnej niezwłocznie naprawiła wytknięte jej przez organ nadzoru istotne naruszenia prawa. Tym samym bez naruszenia obowiązujących przepisów prawa, gmina zrezygnowała z prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, niezwłocznie wprowadzając niezbędne zmiany co do wskazanych uchybień, co również należy zaakceptować. Sąd nie stwierdził, aby w tym zakresie doszło do naruszenia kompetencji, właściwości organów i procedury zarówno planistycznej regulowanej przepisami u.p.z.p. jak również obowiązującego statutu Gminy Osielsko uchwalonego uchwałą nr IV/41/2003 Rady Gminy Osielsko z 5 czerwca 2003r.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, mając na uwadze zakres zaskarżenia, dopuszczalne było wprowadzenie zmian w treści projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego ‘[...] o charakterze w istocie doprecyzowującym uprzednio niejednoznaczny zapis, którego prawidłowa interpretacja w brzmieniu w projekcie w pierwotnym brzmieniu nie dawała podstaw do innej interpretacji niż określona w zaskarżonej uchwale. Z porównania bowiem treści przepisów § 8 ust. 1 i 2 i § 44 oraz innych przepisów planu wynika, że zarówno w pierwotnym brzmieniu, jak również w wersji doprecyzowanej na skutek rozstrzygnięcia nadzorczego prawodawca lokalny rozróżniał tereny, dla których przewidywał wyłącznie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN), oraz tereny dla których przewidywał przeznaczenie mieszane z uwzględnieniem funkcji mieszkaniowej (nazwanej "mieszkalnictwem" "M" bez doprecyzowania ani ograniczenia do jednorodzinnej lub wielorodzinnej) i usługowej. Przy czym plan w obydwu wersjach przewidywał dla różnych jednostek zarówno zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług (jako M/U), jak i zabudowę usługową z dopuszczeniem mieszkalnictwa (jako U/M).

W zaskarżonej uchwale z 28 kwietnia 2009r. doprecyzowano w § 8 ust. 2 pkt 1, ustalenia ogólne, iż w granicach planu wyznacza się tereny :

a) zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o symbolu – MN,

b) zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, o symbolu – MN/MW,

c) zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług, o symbolu – MN/MW/U,

d) zabudowy usługowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, o symbolu U/MN/MW, (...)

Ten przepis w planie uchwalonym uchwałą z 27 lutego 2009r. określał rodzaje przeznaczenia terenów:

a) zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o symbolu – MN,

b) zabudowy mieszkaniowej, o symbolu – M,

c) zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług, o symbolu – M/U,

d) zabudowy usługowej z dopuszczeniem mieszkalnictwa, o symbolu U/M (...)

W odniesieniu do zarzutów skargi należy stwierdzić, iż z porównania treści § 44 przedmiotowej uchwały od pierwotnego projektu, do treści uchwalonej zmiany planu miejscowego wynika, iż zmiana dla tego terenu polegała wyłącznie na wskazanym doprecyzowaniu przeznaczenia dopuszczonego poza zabudową usługową tj. oznaczenia symbolu z C12U/M na C 2 U/MN/MW i z "dopuszczeniem mieszkalnictwa" na z "dopuszczeniem mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkaniowej wielorodzinnej". W niezmienionym brzmieniu pozostały wszystkie szczegółowe zapisy w § 44, w tym w szczególności dotyczące określenia wysokości jedynie budynków usługowych do 9 metrów (pkt 1), garaży (pkt 5), określenie wysokości budynków mieszkalnych jedynie ilością kondygnacji naziemnych (pkt 4), jak również określenie w pkt 10, że minimum 10% powierzchni działki musi być biologicznie czynna (zieleń użytkowa lub ozdobna).

Sąd zważył, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, uwzględniając zakres zaskarżenia (§ 44 zaskarżonej uchwały, odnoszący się do terenu oznaczonego symbolem C 12U/MN/MW) bez znaczenia do oceny legalności pozostaje zarzut dotyczący zmian dokonanych w skarżonej uchwale z 28 kwietnia 2009r. – uchwałą nr IV/41/09 Rady Gminy Osielsko z 25 czerwca 2009r. w sprawie sprostowania błędu w uchwale w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "Niemcz III" w Niemczu gmina Osielsko. Wskazana uchwała z 25 czerwca 2009r. nie ingerowała bowiem jakkolwiek w treść § 44 skarżonej uchwały, a jedynie w treść zapisów § 13 pkt , § 26 pkt 1 i § 31 pkt 1 tej uchwały. Nadto ocenę tego czy skarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności Sąd dokonuje uwzględniając stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Zasadnie organ podnosi, iż przed podjęciem skarżonej uchwały nie wniesiono żadnych uwag, w szczególności dotyczących zapisów § 44. Nie zaistniała także w sprawie sytuacja prawna określona w art. 28 ust. 2 u.p.z.p, bowiem rada gminy uchyliła wadliwą uchwałę przed uzyskaniem przymiotu prawomocności przez rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody stwierdzające jej nieważność. Nie doszło zatem, zdaniem Sądu, w tej sprawie do sytuacji istotnego naruszenia przepisów regulujących procedurę uchwalania planu.

Na podstawie analizy zgromadzonych akt sprawy brak jest również podstaw aby zakwestionować zasadność oceny Rady Gminy, zgodności uchwalonej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "[...] z ustaleniami obowiązującego w dacie podjęcia uchwały studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O. przyjętego uchwałą Rady Gminy Osielsko nr IV/56/1997 z 18 kwietnia 1997r.. Przewidziano w nim jednostkę strukturalną "1" mieszkaniowo- usługowo-rolniczą [...], w której przewidziano strefy mieszkalnictwa (M), usług U (ośrodek usługowy (1.3.U) stref mieszkalnictwa obszaru ww. jednostki strukturalnej.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zważył, że nie jest również w okolicznościach tej sprawy zasadny główny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przy określeniu ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem C 12U/MN/MW jako przeznaczonego na cele zabudowy usługowej z dopuszczeniem mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkaniowej wielorodzinnej. Skarżący upatrują naruszenia zasad uchwalania planu w braku określenia dla tego terenu, jako przewidującego różne sposoby zagospodarowania - linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach gospodarowania.

Wskazać wobec powyższego należy, iż w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia skarżonej w części uchwały art. 15 ust. 2 u.p.z.p. stanowił, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego;

4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;

6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy;(...)

Dopiero od 21 października 2010r. przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 przewiduje jako obligatoryjne ustalenia planu: zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Treść art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń co do przeznaczenia terenu przyjmowanego w planie, a jedynie wskazuje, że określenie przeznaczenia terenu oraz wskazanie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania stanowi obligatoryjny element planu miejscowego. Do naruszenia tego przepisu mogłoby zatem dojść, gdyby prawodawca lokalny nie rozgraniczył od siebie terenów o różnym, sprzecznym w istocie odmiennym przeznaczeniu, lecz nie stanowi naruszenia tego przepisu określenie dla danego terenu przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego przeznaczenia uzupełniającego. Plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń.

Żadnych dodatkowych ograniczeń nie da się również wyprowadzić z § 7 pkt 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r., który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenie. Zatem przepisy ustawy nie dają podstaw do przyjęcia tak kategorycznego stanowiska, jakie prezentują skarżący, że niedopuszczalne jest określenie dla tego samego terenu przeznaczenia mieszanego. Wprost przeciwnie § 9 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W tym kontekście wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów rozporządzenia z dnia 28 sierpnia 2003 r., odnoszących się do sposobu określania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego wskazuje, iż jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Takie stanowisko zostało zaprezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2006r. sygn. II OSK 1278/06, z 22 października2008r. sygn. II OSK 567/08, z 9 listopada 2011r., sygn. akt II OSK 1962/11, z 13 stycznia 2012r. sygn.. II OSK 2199/11, z 23 lutego 2012r, sygn. akt II OSK 2551/11, które należy podzielić.

Z uchwalonego planu wynika m.in., że dla terenu oznaczonego na rysunku symbolem C12U/MN/MW (także innych w tym planie o analogicznym oznaczeniu literowym) określono przeznaczenie na cele zabudowy usługowej z dopuszczeniem mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkaniowej wielorodzinnej. Określając ustalenia:

1) teren przeznacza się na lokalizację budynków usługowych do 2 kondygnacji naziemnych o wysokości do 9 metrów; dopuszcza się trzecią kondygnację w postaci poddasza użytkowego przy zastosowaniu dachów wysokich o nachyleniu 30° do 60° o kolorach pokrycia zbliżonych do naturalnego koloru dachówki ceramicznej lub kolorze grafitowym;

2) dopuszcza się podpiwniczenie budynków;

3) uciążliwość prowadzonej działalności nie może wykraczać poza granice działki i nie może być uciążliwa dla ewentualnie zlokalizowanego na działce mieszkania;

4) dopuszcza się lokalizację budynków mieszkalnych do trzech kondygnacji naziemnych - w tym poddasze użytkowe, dachy wysokie o nachyleniu 30° do 60° o kolorach pokrycia zbliżonych do naturalnego koloru dachówki ceramicznej lub kolorze grafitowym;

5) dopuszcza się lokalizację garaży z pomieszczeniami gospodarczymi nie przekraczających wysokości 3 m do gzymsu i 4,5 m do kalenicy o architekturze dostosowanej do architektury budynków mieszkalnych. Zaleca się łączyć garaże w jedną bryłę z budynkiem mieszkalnym;

6) powierzchnia zabudowy nie może przekraczać 30% powierzchni działki;

7) dopuszcza się wydzielenie mieszkania w budynkach wymienianych w punkcie 1 pod warunkiem że nie będą znajdowały się w strefie uciążliwości;

8) w granicach działki należy wydzielić niezbędną ilość miejsc parkingowych związanych z prowadzoną działalnością;

9) obowiązuje zakaz wjazdów z ulicy KZ 1;

10) minimum 10% powierzchni działki musi być biologicznie czynna (zieleń użytkowa lub ozdobna).

Taki sposób określenia przeznaczenia terenów nie można z góry uznać za wadliwy oraz niespełniający wymogów art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznaczenie powyższe mają charakter jednoznaczny wskazują na wolę organów gminy dopuszczenia mieszanej i wzajemnie uzupełniającej się funkcji zagospodarowania, za którą można w ocenie Sądu uznać w miejscowości o tak specyficznym położeniu w gminie stanowiącej tzw. zaplecze mieszkaniowe dużego miasta ([...]) zabudowę usługową z dopuszczeniem mieszkaniowej zarówno jednorodzinnej jak i wielorodzinnej. Z uwagi na sposób określenia przeznaczenia terenów przyjęty w uchwalonym planie miejscowym, konieczne było dokonanie oceny, czy i które z tych przeznaczeń wymagało określenia terenu liniami rozgraniczającym w stosunku do terenu o innym przeznaczeniu. Sąd zważył, iż w kwestionowanym zapisie planu miejscowego brak jest dostatecznych podstaw dla stawiania takiego bezwzględnego wymogu. Tym bardziej brak jest podstaw, abstrahując od kwestii celowości, słuszności przyjętych rozwiązań, które nie podlegają ocenie sądu administracyjnego, do uznania za zasadne oczekiwania skarżących co do wprowadzenia linii rozgraniczających pomiędzy funkcją zabudowy usługowej i mieszkaniowej wielorodzinnej.

Wykładnia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnośnie wymogów stawianych miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego nie może być nazbyt rygorystyczna i nie może prowadzić do naruszenia zasady samodzielności gminy w zakresie przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów leżących na obszarze gminy.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania, aby w części objętej skargą uchwała nr III/40/09 Rady Gminy Osielsko z dnia 28 kwietnia 2009r. została podjęta z istotnym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnym naruszeniem trybu ich sporządzania, lub naruszeniem właściwości organów w tym zakresie, powodując nieważność uchwały w całości lub części, w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarga podlegała zatem oddaleniu, na podstawie art. 151 w zw. z art. 147 § 1 a contrario ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.