Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 434/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2007-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 535, art.506
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy z dnia [...] Nr [...] , II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B. Drzazga /-/ A. Zieliński /-/ J. Szaniecka


UZASADNIENIE

Burmistrz Gminy decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 207 i art. 210 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) oraz art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił jednorazową opłatę w wysokości [...] z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiących trzynaście działek o wskazanych numerach ewidencyjnych i powierzchni, mających urządzoną księgę wieczystą Kw [...], położonych w [...], gm. [...]. Na dzień zbycia nieruchomości działki stanowiły własność spółki A.

W motywach decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...] Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zabudowy mieszkaniowej [...] w [...]. Działki o wskazanych w decyzji numerach będące własnością Spółki znajdowały się na obszarze objętym uchwałą. Przed uchwaleniem planu stanowiły one grunty rolne, a po jego uchwaleniu teren przeznaczony został pod ulicę dojazdową oraz na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W §10 powyższej Uchwały Rada określiła stawkę procentową w wysokości 25%, służąca naliczeniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu miejscowego.

Opisane działki zostały zbyte przez właściciela w dniu [...] Wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu jak i po jego uchwaleniu została określona przez rzeczoznawcę majątkowego, z których to ustaleń wynika, że wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu wynosiła [...], natomiast zgodnie z ich nowym przeznaczeniem wynosi [...]. W tej sytuacji organ I instancji ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na kwotę [...]. W ocenie organu I instancji nie zaistniały przesłanki z art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela w okresie między uchwaleniem planu miejscowego, a dniem sprzedaży nieruchomości ponieważ sprzedawca tychże nieruchomości nie udokumentował poniesienia jakichkolwiek nakładów na przedmiotowe nieruchomości. Nie dostarczył żadnych dokumentów obrazujących wysokość poczynionych nakładów i to pomimo dwukrotnego wezwania o ich przedłożenie. Poinformował natomiast, że przedmiotowe działki zostały zbyte jako działki nieuzbrojone i nie zostały poniesione inne nakłady podnoszące ich wartość.

Spółka A złożyła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa, a w szczególności przepisów ustawy Ordynacja podatkowa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i błędne przyjęcie, że skarżący nie przedłożył dokumentów obrazujących wysokość poniesionych przez niego nakładów, a także poprzez brak dostatecznego uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji, co nie pozwala należycie skontrolować i ocenić prawidłowość wyliczenia wysokości, tzw. opłaty planistycznej. Odwołująca się Spółka zarzuciła również naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedostateczne uzasadnienie podstawy faktycznej i zaniżenie wartości nieruchomości na dzień uchwalenia planu. Domagała się, więc uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zarzut naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej należy uznać za nietrafny, ponieważ podstawą prawną do orzekania o tzw. opłacie planistycznej są wyłącznie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i na podstawie tych przepisów orzekał organ I instancji. Zdaniem Kolegium, wysokość tej opłaty, zgodnie treścią art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została naliczona prawidłowo. Sposób jej naliczenia wyraźnie i jednoznacznie wskazano w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.

Odnośnie nieuwzględnienia przy określaniu wysokości opłaty planistycznej poczynionych przez właściciela nakładów wskazano, że ani z treści odwołania, ani z treści dokumentów zgromadzonych przez organ I instancji nie wynika, aby odwołująca wykazała i udokumentowała, że poniosła wymierne koszty na rozbudowę infrastruktury technicznej, które mogłyby zostać zaliczone na poczet opłaty planistycznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka A wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 7 kpa, art. 8 kpa i art. 138 kpa poprzez pominięcie i nierozważnie zarzutu niedokładnego wyjaśnienia sprawy i błędnych ustaleń co do tego, że skarżąca nie przedłożyła całości akt i dokumentów wskazujących na poniesienie nakładów zwiększających wartość nieruchomości.

Zarzucono naruszenie art. 138 kpa poprzez stwierdzenie, że organ odwoławczy nie mógł rozstrzygać o wysokości nakładów, podczas gdy z zasady kontroli odwoławczej wynikał obowiązek do merytorycznego rozpoznania sprawy, w tym czy nakłady miały miejsce i jaka była ich wysokość.

Skarżąca Spółka zarzuciła także naruszenie art. 107 kpa w zw. z art. 140 kpa oraz art. 9 kpa i art. 11 kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których Kolegium nie przyjęło, że skarżąca nie wykazała faktu poniesienia nakładów.

Podniesiono również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.

art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odesłanie skarżącej Spółki na drogę odrębnego postępowania w celu ustalenia wysokości nakładów podczas, gdy pomniejszenie opłaty o przedmiotowe nakłady powinno nastąpić w toku postępowania związanego z jej ustaleniem.

W uzasadnieniu skarżąca Spółka podniosła, że Kolegium winno rozważyć zasadność zarzutu niedokładnego wyjaśnienia sprawy w świetle przepisów kpa, a w szczególności treści art. 7 kpa, skoro uznało, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia i naliczenia opłaty planistycznej nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej.

Zdaniem skarżącej w zakresie rozliczeń z tytułu nakładów poczynionych na nieruchomości Kolegium błędnie przyjęło, iż ani z akt sprawy, ani z wyjaśnień organu I instancji, ani z treści odwołania nie wynikało, że Spółka poniosła wymierne koszty na rozbudowę infrastruktury technicznej zwiększającej wartość spornej nieruchomości, które mogłyby być zaliczone na poczet opłaty planistycznej.

Podejmując inwestycje na terenie działek [...] prowadzono je bowiem w taki sposób by umożliwić w przyszłości dalsze inwestycje na terenie będącym przedmiotem niniejszego postępowania. Doprowadzono, więc do działek sąsiadujących z nieruchomością obejmującą przedmiotowe działki sieć mediów, do których będzie można się w przyszłości podłączyć. Przeprowadzono także prace konserwacyjne, melioracyjne, a w wyniku tych prac dokonano odwodnienia przedmiotowych działek i uruchomiono system melioracyjny. Skarżąca przedłożyła organowi I instancji dokumenty potwierdzające poniesienie wskazanych powyżej nakładów na nieruchomościach sąsiednich (co przyznał sam organ w piśmie z dnia [...]), które zwiększyły wartość przedmiotowych działek.

Nawet gdyby organy uznały, że przedstawione dokumenty i wyjaśnienia nie dają wystarczającej podstawy do przyjęcia, iż fakt poniesienia nakładów został dostatecznie wykazany lub że są to nakłady, których nie można odliczyć od opłaty planistycznej, to organy powinny dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, czego nie uczyniły w należyty sposób.

Strona skarżąca zakwestionowała również pogląd Kolegium wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że na etapie odwoławczym nie mogło ono rozstrzygać o wysokości nakładów, a skarżąca powinna wykazać ich wysokość poza postępowaniem.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, że w chwili rozpoznania odwołania kwestia nakładów i tak nie miała znaczenia dla ustalenia wysokości opłaty planistycznej, ponieważ przepis umożliwiający zaliczenie ich w poczet opłaty został z dniem 22 września 2004r. uchylony, zaś organ administracyjny orzeka według stanu prawnego obowiązującego w momencie rozpatrzenia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 stycznia 2006r. powyższą skargę oddalił podkreślając, że przepisem materialno - prawnym, na podstawie którego ustalono opłatę planistyczną są przepisy art. 36 i art. 37 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd argumentował, że wysokość naliczonej przez organ I instancji opłaty planistycznej, w związku z jej zakwestionowaniem, została w sposób wyczerpujący i z uwzględnieniem przepisu art. 107 kpa wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustalono wobec łącznego wystąpienia dwóch przesłanek tj. wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonanej w nim zmiany. Na dzień wydawania decyzji przez organ II instancji nie było możliwości pomniejszenia opłaty o wartość nakładów poniesionych przez właściciela. Przepis art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został bowiem uchylony przez art. 10 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2004r. nr 141, poz. 1492). W związku z ogłoszeniem tej ustawy w dniu 21 czerwca 2004r. na podstawie art. 19 tejże ustawy nowelizacja weszła w życie z dniem 22 września 2004r.

Sąd zauważył, że w tym stanie faktycznym i prawnym argumenty skarżącej Spółki, które mają wskazywać na wysokość i celowość poniesionych nakładów również i na przedmiotowe działki nie może odnieść korzystnego skutku. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została bowiem wydana na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji w omówionym zakresie, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa. W tej sytuacji brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wniosła Spółka, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 2 Konstytucji RP i wynikającej z niego zasady "lex retro non agit", polegające na zastosowaniu w chwili wyrokowania obowiązujących przepisów, zamiast przepisów obowiązujących w chwili wydawania decyzji przez organ administracyjny. W konsekwencji naruszono przepis art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i niepomniejszenie ustalonej przez organ opłaty planistycznej o wartość nakładów poczynionych na nieruchomości przez stronę skarżącą.

Ponadto wywiedziono również zarzut naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, art. 8 i art. 138 k.p.a. poprzez pominięcie i nierozważenie zarzutu niedokładnego wyjaśnienia sprawy i błędnych ustaleń, co do tego, że skarżąca nie przedłożyła organowi administracji całości akt i dokumentów wykazujących poniesienie przez Spółkę nakładów zwiększających wartość nieruchomości położonej w [...], obejmującej działki nr [...]. Zarzucono także naruszenie przepisu art. 138 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż na etapie odwoławczym Kolegium nie mogło rozstrzygać o wysokości nakładów, podczas, gdy z zasady kontroli odwoławczej wynikał obowiązek do merytorycznego rozpoznania sprawy, co w niniejszej sprawie sprowadzało się do rozstrzygnięcia o tym, czy wskazane nakłady miały miejsce i jaka była ich wartość.

Wskazano również na naruszenie przepisów art. 107 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których Kolegium przyjęło, że skarżąca nie wykazała faktu poniesienia nakładów zwiększających wartość nieruchomości. Spółka domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

W uzasadnieniu swoich żądań strona skarżąca podniosła, że ustawodawca uchwalając przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U z 2004 r., nr 141, poz. 1492 ze zm.) nie przewidział przepisów intertemporalnych, co mogłoby rozstrzygnąć kwestie ewentualnego stosowania przepisów dawniejszych. W związku z tym zastosowanie znajduje zasada "lex retro non agit", która zgodnie z wypracowaną doktryną i orzecznictwem, również obowiązuje na gruncie prawa administracyjnego i wypływa z treści art. 2 Konstytucji RP (patrz: wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 28 września 1999 r., sygn. akt: I SA/Wr 926/98, publ. OSP z 2000 r., nr 5, poz. 83). Nadto, aby nie naruszyć tej zasady na gruncie prawa administracyjnego należy określić, czy decyzja, która ma zostać wydana w zmienionym stanie prawnym, będzie decyzją kształtującą stosunek administracyjnoprawny w chwili jej wydania (decyzja konstytutywna), czy też decyzją stwierdzającą konkretyzację stosunku administracyjnoprawnego z mocy przepisu prawa we wcześniejszym okresie (decyzja deklaratoryjna). W razie zmiany stanu prawnego, w którym nie przewidziano przepisów przejściowych, aby nie popaść w konflikt z zasadą nieretroakcji, należy w przypadku decyzji konstytutywnych stosować przepisy obowiązujące w chwili ich wydania. W przypadku decyzji deklaratoryjnych należy stosować przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania danego stosunku prawnego (patrz: wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 28 września 1999 r., sygn. akt: I SA/Wr 926/98, publ. OSP z 2000 r., nr 5, poz 83).

Z treści art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednoznacznie wynika bowiem, iż decyzja organu wydana na podstawie przepisu art. 37 jest decyzją konstytutywną. Z momentem jej wydania powstaje po stronie właściciela nieruchomości obowiązek zapłaty ustalonej opłaty planistycznej.

Wobec powyższego zdaniem skarżącej do sytuacji faktycznej rozpatrywanej w toku postępowania administracyjnego i administracyjno-sądowego w niniejszej sprawie stosować należy przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania przez organ I instancji, tj. art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przewidujący możliwość pomniejszenia ustalonej opłaty planistycznej o wartość nakładów poniesionych przez właściciela, a nie przepisy obowiązujące po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw, uchylającej ust. 2 art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W konsekwencji, wobec przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jako podstawy prawnej do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przepisów prawa, które z uwagi na obowiązywanie zasady lex retro non agit nie miały tu zastosowania, Sąd ten w ogóle nie odniósł się do stawianych w skardze zarzutów. Wobec powyższego skarżąca ponownie je podnosiła i uzasadnienie skargi czyniła integralną częścią skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 czerwca 2007r. uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy przyjął, że kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie zakresu czasowego obowiązywania nowej regulacji do spraw i postępowań wszczętych przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003r o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw, w sytuacji, gdy ustawodawca nie zawarł w niej przepisów przejściowych. Brak jest w takich okolicznościach stanowiska ustawodawcy, jak należy rozwiązać problem od kiedy i do jakich stanów faktycznych oraz spraw niezakończonych ostatecznie należy stosować nowe prawo.

Zasadą bowiem jest, że organ administracyjny I instancji stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji, natomiast nowy akt prawny powinien rozstrzygać, jaki jest jego wpływ na sprawy będące w toku, tzn. powinien zawierać przepisy przejściowe. Skoro jednak w rozpatrywanej sprawie brak takich regulacji, to rozwiązania zagadnień intertemporalnych należy szukać z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych, a w szczególności zakazu retroakcji, czyli zasady ochrony praw nabytych, zasady zaufania do państwa, zasady równości obywateli oraz zasady sprawiedliwości.

Tym samym, jeżeli decyzja odwoławcza organu administracji została wydana po wejściu w życie zmiany odpowiedniego przepisu, szczególnie wówczas, gdy zmiana ta niesie ze sobą nowe rozwiązania, mniej korzystne dla strony, bo odbierające jej możliwość odliczenia od opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nakładów poczynionych przez właściciela albo użytkownika wieczystego mających wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości, to trzeba wziąć pod uwagę fundamentalną zasadę demokratycznego państwa prawnego, jaką jest zasada niedziałania prawa wstecz (zakaz retroakcji właściwej). W myśl tej zasady nie można ustanawiać przepisów prawa, które wiązałyby skutki prawne ze zdarzeniami prawnymi mającymi miejsce w przeszłości. Jak wyraźnie stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 lipca 1991r. sygn. I PRN 34/91,LEX nr 10905, podstawową zasadą współczesnego prawa intertemporalnego jest reguła "tempus regit actum" co oznacza, że zdarzenie prawne należy oceniać wedle stanu prawnego obowiązującego w dacie gdy ono miało miejsce.

Z kolei, retroakcja niewłaściwa, czyli zasada bezpośredniego działania nowego prawa, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, uzależniona jest od wykazania ważnego interesu publicznego, którego nie można ważyć z interesem jednostki (por. wyrok TK z dnia 2 marca 1993r. sygn. akt K 9/92 -OTK 1993). Ta zasada dochodzi do głosu tylko na wypadek wyraźnego wykazania ważnego interesu publicznego. Sprawdzenia, czy w danym wypadku taki ważny interes występuje dokonuje organ stający wobec wątpliwości intertemporalnej - Trybunał lub Sąd ( por uchwała NSA z 12 marca 2001r. OPS 14/00, ONSA 2001 nr 3 poz. 101). W razie zaś wątpliwości, należy stosować ustawę dawną, w imię zasady ochrony praw nabytych obywateli.

Chodzi bowiem o zapewnienie realizacji zasady pewności prawa. Zasada ta w szczególnie silny sposób działa w dziedzinach, gdzie jednostka podporządkowana jest bezpośrednio władzy publicznej. W konsekwencji należy opowiedzieć się za poglądem, według którego w razie wątpliwości, co do czasu obowiązywania ustawy należy przyjąć, iż każdy przepis normuje przyszłość, a nie przeszłość. Strona ma bowiem prawo do niewadliwie prowadzonego postępowania administracyjnego i prawidłowego stosowania prawa pozytywnego, a także do honorowania jej praw.

W ocenie składu rozpatrującego skargę kasacyjną przychylić należy się do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2006r, sygn. akt II OSK 626/06, w którym stwierdzono, że właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia planu miejscowego, a który podejmował czynności prawne związane ze zbyciem tytułu prawnego do tej nieruchomości, w okresie obowiązywania przepisu art. 36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przed wejściem w życie noweli do tej ustawy z dnia 23 listopada 2003r., nie powinien być obciążany obowiązkami innymi, niż te które wynikały z unormowań obowiązujących w dacie podejmowania czynności prawnej skutkującej ustaleniem opłaty. Wobec tego, właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek zmiany planu miejscowego, a który czynił nakłady mające wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości w okresie obowiązywania przepisu art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przed wejściem w życie noweli do tej ustawy z dnia 23 listopada 2003r. uchylającej ten przepis, nie powinien być wykluczany z kręgu osób, którym opłatę taką można pomniejszyć o wspomniane nakłady.

Przepis art. 37 ust 2 cytowanej ustawy w brzmieniu obowiązującym do 21 września 2004r, dawał możliwość pomniejszenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o nakłady na nią poczynione. Później obowiązujące regulacje omawianej ustawy takiej możliwości już nie dawały.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że odmiennym podejściem do tego zagadnienia, orzekający w niniejszej sprawie Sąd I instancji naruszył prawo materialne przez jego niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ściślej rzecz biorąc przez nieprawidłową ocenę zastosowania prawa materialnego przez organ administracji.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny winien ocenić legalność decyzji organów administracji z perspektywy przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującego w stanie prawnym przed nowelizacją omawianej ustawy. Zgodnie z tym przepisem opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchyleniem planu miejscowego albo jego zmianą, ustala się w przypadku, gdy właściciel albo użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość. Sąd winien, zatem zbadać, czy znajdująca się w aktach, zawarta między skarżącą Spółką a Bankiem [...] w formie aktu notarialnego z dnia [...], umowa odnowienia i umowa przeniesienia własności nieruchomości gruntowej w postaci działek o nr [...] stanowi sprzedaż tej nieruchomości w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią przepisu art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sad Administracyjny. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny, kierując się także zasadą wynikającą z przepisu art. 135 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocenił legalność zaskarżonej decyzji organu administracji II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2004r. nr 141, poz. 1492).

W tym stanie prawnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie mają przede wszystkim przepisy art. 36 ust. 4 oraz art. 37 cytowanej ustawy. Z ich treści wynikają przesłanki do ustalenia i naliczenia opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, którymi są: uchwalenie lub zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wyniku którego doszło do wzrostu wartości nieruchomości objętej tym planem oraz sprzedaż tej nieruchomość w okresie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Wynika z tego, że obowiązek uiszczenia opłaty od wzrostu wartości powstaje m.in., gdy dokonano czynności prawnej polegającej wyłącznie na sprzedaży nieruchomości objętej planem miejscowym.

Z uwagi na brak legalnej definicji sprzedaży w treści ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz odesłania do przepisów, które mogłyby mieć odpowiednie zastosowanie w tym przedmiocie, należało posłużyć się definicją sprzedaży zawartą w art. 535 i następnych ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. - Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.).

Zgodnie z treścią przywołanego przepisu przez umowę sprzedaży sprzedawca zobowiązuje się przenieść na kupującego własność rzeczy i wydać mu rzecz, a kupujący zobowiązuje się rzecz odebrać i zapłacić sprzedawcy cenę. Istotą i celem instytucji sprzedaży jest zatem przejście prawa własności, a także innych praw zbywalnych w zamian za cenę wyrażoną w pieniądzu. Pojęcia "sprzedaży" nie można więc interpretować rozszerzająco i traktować jako sprzedaż wszelkiego rodzaju czynności prawnych, których przedmiotem jest przeniesienie własności.

W związku z tym, zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało zbadać, czy znajdująca się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy umowa odnowienia i umowa przeniesienia własności nieruchomości zawarta w dniu [...] pomiędzy skarżącą Spółką a Bankiem [...] stanowi sprzedaż nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym.

Z treści powyższej umowy wynika, że strony uprzednio łączyła umowa z dnia [...], Nr [...] o udzieleniu kredytu obrotowego w formie linii kredytowej, na podstawie której Bank [...] udzielił kredytobiorcy – spółce A kredytu w kwocie [...] (§3 ust. 1 umowy). Następnie strony zgodnie oświadczyły, że na dzień sporządzenia umowy dług Spółki wobec Banku z tytułu powyższej umowy wynosił [...] (§3 ust. 2 umowy). W celu całkowitego umorzenia zobowiązania w powyższej kwocie Spółka zobowiązała się do spełnienia innego świadczenia polegającego na przeniesieniu na rzecz Banku, jako wierzyciela własności należącej do niej nieruchomości położonej w [...], gm. [...], składającej się z działek o numerach ewidencyjnych od [...] do [...]. Bank wyraził zgodę na to, by w celu całkowitego umorzenia powyższego zobowiązania (zwolnienia Spółki z długu wynikającego z umowy kredytu) Spółka spełniła inne świadczenie – to jest przeniosła własność tej nieruchomości na Bank (§4, §5 i §6 umowy). Skutkiem powyższego na podstawie art. 506 §1 kc zobowiązanie Spółki wobec Banku z tytułu umowy kredytowej całkowicie wygasło (§7 umowy).

Analiza umowy z dnia [...], która zdaniem organów administracji stanowiła podstawę dla ustalenia i naliczenia opłaty od wzrostu wartości dowodzi, że strony łączyła umowa kredytu, z której wynikało określone w niej zobowiązanie Spółki (kredytobiorcy). Na skutek zastosowania instytucji odnowienia, opisanej w treści art. 506 kc, strony umowy kredytowej dokonały zmiany przedmiotu świadczenia wynikającego z tej umowy. W zamian za zwolnienie Spółki z długu wobec Banku, ta przeniosła na niego własność należącej do kredytobiorcy nieruchomości objętej planem miejscowym. W umowie z dnia [...] brak też jakiegokolwiek postanowienia o zapłacie ceny wyrażonej w pieniądzu, jako nośniku konkretnej wartości ekonomicznej, stanowiącej niezbędny warunek czynności sprzedaży.

Mając powyższe na względzie, nie sposób utożsamić sprzedaży, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z ustanowioną przez strony umową kredytową, a także zawartymi w jej wykonaniu umowami odnowienia i przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości. Odmienne były bowiem w niniejszej sprawie przesłanki do zawarcia tych umów i ich treść, a inne są niezbędne warunki dla skutecznego zawarcia umowy sprzedaży, która jedynie mogłaby stanowić czynność umożliwiającą ustalenie i naliczenie tzw. opłaty planistycznej.

Na marginesie należy wskazać, że ustawodawca dostrzegając wąskie zastosowanie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jedynie do typowych czynności sprzedaży, poszerzył katalog zdarzeń prawnych objętych regulacją tego przepisu i mocą nowelizacji powyższej ustawy obowiązującej od dnia 22 września 2004r., pojecie "sprzedaży" zastąpił szerszym zakresowo pojęciem "zbycie".

W tym stanie rzeczy, skoro w niniejszej sprawie nie doszło do sprzedaży w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w jej pierwotnym brzmieniu, nie zostały łącznie spełnione wszystkie przesłanki umożliwiające ustalenie i naliczenie opłaty od wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Wszczęte w tej sprawie postępowanie administracyjne okazało się bezprzedmiotowe.

W konsekwencji, zbędne są szersze rozważania Sądu dotyczące rozliczenia nakładów poczynionych na nieruchomości przez jej właściciela, a mających wpływ na zwiększenie jej wartości. Gdyby jednak w niniejszej sprawie były podstawy do ustalenia i naliczenia tzw. opłaty planistycznej to zgodnie z wiążącym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego nakłady te należałoby uwzględnić przy ustalaniu wysokości tej opłaty (art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed 22 września 2004r.).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).

W sprawie naruszono bowiem przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w jej pierwotnym brzmieniu, co miało wpływ na wynik sprawy.

Dlatego w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), a nadto art. 135, 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy powinnością organu orzekającego będzie uwzględnienie oceny prawnej i wskazań zamieszczonych w niniejszym wyroku.

Skarżąca Spółka nie złożyła wniosku o przyznanie jej zwrotu kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji. Dlatego, z mocy art. 210 cyt. wyżej ustawy Sąd nie mógł orzec o zwrocie tych kosztów.

/-/ B.Drzazga /-/ A.Zieliński /-/ J.Szaniecka

MK