Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2052/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Adwokacka
Treść wyniku: Oddalono skargę o wymierzenie grzywny -art.154 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 154 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Sędzia WSA – Adam Lipiński Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant specjalista – Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi I.M. na niewykonanie przez Naczelną Radę Adwokacką wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 511/15 w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Skarżąca I. M. w dniu [...] stycznia 2015 r. skierowała do Naczelnej Rady Adwokackiej wniosek o udzielenie informacji publicznej, poprzez przesłanie w formie skanu lub formie papierowej protokołu z posiedzenia Prezydium NRA z dnia [...] listopada 2014 r. na wskazany adres skrzynki mailowej lub droga pocztową na podany adres.

W dniu [...] stycznia 2015 r. skarżącej udzielono odpowiedzi, że przedmiotowy dokument nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Następnie Zastępca Sekretarza Naczelnej Rady Adwokackiej w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], nazwanym decyzją, poinformował skarżącą o możliwości wniesienia skargi na decyzję Naczelnej Rady Adwokackiej i podał, że zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej informacja, która nie jest informacją publiczną, nie podlega udostępnieniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca I. M. zarzuciła organowi bezczynność w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia [...] stycznia 2105 r.

W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Adwokacka wniosła o oddalenie skargi, a wskazując na dotychczasowe ustalenie faktyczne i prawne podała, że w dniu [...] stycznia 2015 r. przesłano skarżącej decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej wraz z uzasadnieniem oraz stosownym pouczeniem, a na dzień wniesienia skargi do nie wpłynęło zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2015 r. sygn. akt SAB/Wa 511/15, zobowiązał Naczelną Radę Adwokacką do rozpatrzenia wniosku skarżącej I. M. z dnia [...] stycznia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd podał m.in., że "Zasadnie zatem skarżąca twierdzi, że informacje, o które wystąpiła we wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r., mieszczą się w kręgu informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dotyczą spraw o charakterze publicznym".

W tej sytuacji, w wykonaniu zarządzenia z dnia 8 września 2015 r., za pismem z dnia 16 września 2015 r., przesłano Naczelnej Radzie Adwokackiej odpis prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 8 czerwca 2015 r. sygn. akt SAB/Wa 511/15 wraz aktami administracyjnymi i powyższe pismo wpłynęło do organu w dniu 21 września 2015 r.

Jednakże wcześniej, bo w dniu 15 lipca 2015 r., doręczono wyrok pełnomocnikowi Naczelnej Rady Adwokackiej, który uprawomocnił się w dniu 16 września.

Wobec powyższego Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1 a contrario i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 Konstytucji RP, odmówiło udzielenia skarżącej I. M. żądanej informacji z uwagi na fakt, że – zdaniem organu – żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.

Powyższa uchwała została doręczona skarżącej I. M. w dniu 12 sierpnia 2015 r., która pismem z dnia 17 sierpnia 2015 r. wyraziła swoje niezadowolenie w związku z jej treścią i uznając, że "stanowi pomyłkę, która ponownie na żądanie strony co rychlej należy rozpoznać"

Następnie pismem z dnia 15 października 2015 r. wezwała organ do wykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2015 r. sygn. akt SAB/Wa 511/15 wskazując, że w uzasadnieniu Sąd wskazał, iż żądane dokumenty stanowią informację publiczną, upłynął już 14-dniowy termin do wykonania wyroku, a sprawa nie została wykonana zgodnie z wykładnia prawa wskazaną przez Sąd.

Pismem z dnia [...] października 2015 r. Zastępca Sekretarza Naczelnej Rady Adwokackiej stwierdził, ze organ wydał opisaną już wyżej uchwałę i w związku z tym wezwanie jest bezprzedmiotowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na nie wykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2015 r. sygn. akt SAB/Wa 511/15, skarżąca wniosła o wymierzenie Naczelnej Radzie Adwokackiej grzywny w wysokości 5000 zł, stwierdzenie że niewykonanie wyroku miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podała, że wymierzenie organowi grzywny może nastąpić w dwóch przypadkach, tj. w przypadku niewydania przez organ administracyjny rozstrzygnięcia w terminie określonym w wyroku Sądu stwierdzającym bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w przypadku niewydania przez organ rozstrzygnięcia po wyroku sądu uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Natomiast przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie organu w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem bądź też przewlekłe prowadzenie sprawy. Z powyższego wynika, że warunkiem koniecznym dla uwzględnienia skargi jest istnienie po stronie organu obowiązku wydania określonego rozstrzygnięcia w sprawie. Jeszcze przed uprawomocnieniem się wyroku a więc i przed doręczeniem organowi akt administracyjnych rozpoczynającym 14-dniowy bieg terminu do wykonania wyroku, otrzymała niepodpisane przez żadnego z Członków Naczelnej Rady Adwokackiej pismo datowane na dzień [...] sierpnia 2015 r. zatytułowane "Uchwała" w którym stwierdzono, że Naczelna Rada Adwokacka nie zgadza się z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i informującym, że żądana przez wnioskodawcę informacja nie jest informacją publiczną. Pismo to, nawet gdyby zostało doręczone po rozpoczęciu biegu terminu do wykonania wyroku, nie mogłoby zostać zakwalifikowane jako decyzja administracyjna, gdyż jak wyżej wskazano, nie zostało podpisane a po drugie ogranicza się jedynie do zakwestionowania zasadności wyroku WSA i podania informacji, że żądany przez skarżącą dokument nadal w ocenie organu nie stanowi informacji publicznej a więc już z tego względu pismo to nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, jako że forma decyzji nie została przewidziana dla tego typu pism informacyjnych W sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa ponieważ po pierwsze organ nie składał środka zaskarżenia, a mimo to kwestionuje wyrok w sposób poza procesowy, po drugie poza lekceważeniem stanowiska Sądu, przesyłanie do skarżącej niepodpisanego pisma tej samej treści co poprzednio, świadczy także o lekceważeniu skarżącej oraz obowiązujących w adwokaturze (a przynajmniej wymaganych) dobrych obyczajów, które raz tylko pozwalają na skorzystanie z domniemania, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast grzywna wymierzona w wysokości, w jakiej wymierza się ją organom rzeczywiście realizującym funkcje publiczne, a więc niższa od żądanej w tej sprawie, nie osiągnie też skutku dyscyplinującego, przeto uzasadnione jest jej utrzymanie na poziomie powyżej 5000 zł.

W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Adwokacka wniosła o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania "zgodnie z przepisami". W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podano, że nie doszło do niewykonania wyroku, lub bezczynności, tym bardziej dokonanej z rażącym naruszeniem prawa. O braku bezczynności świadczy przede wszystkim fakt, że doręczenie prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy nastąpiło dnia 21 września 2015 r., zaś NRA już po doręczeniu wyroku przed jego uprawomocnieniem, tj. dnia [...] lipca br., zareagowało wydając i doręczając skarżącej stosowną uchwałę. Uchwała ta stanowi część treści protokołu Prezydium i jako taka, zgodnie z praktyką, nigdy nie jest podpisywana. Podpisy składają pod protokołem posiedzenia Prezes, Sekretarz, bądź z-ca Sekretarza. Ponadto nie jest także zasadne postawienie zarzutu, że ten nie wykonał wyroku w ten sposób, że nie uwzględnił okoliczności, iż miał udostępnić informację publiczną, bowiem w uzasadnieniu wyroku, Sąd nie wskazał, że NRA ma udostępnić tą informację. Sąd ponad to uznał, że pismo z dnia [...] stycznia 2015 r. nie stanowiło decyzji, zaś odmowa udostępnienia informacji musiała przybrać formę decyzji. W udzieleniu informacji stały na przeszkodzie przepisy prawa, co spowodowało wydanie decyzji odmownej. Tym samym nie można uznać, że naruszono przepis art. 153 Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem organ zastosował się tak do sentencji wyroku, jak i do jego uzasadnienia. Niezależnie od powyższego w niniejszym postępowaniu brak jest podstaw do kontroli merytorycznej rozstrzygnięcia, bowiem w postępowaniu prowadzonym z wniosku o wymierzenie grzywny w trybie art. 154 § 1 ustawy, prawidłowość rozstrzygnięcia pozostaje poza kontrolą sądu. W dalszej zaś części wskazano na argumentację, z powodu której uznano, że udostępnieniu informacji w niniejszej sprawie stoją na przeszkodzie przepisy prawa.

W piśmie procesowym z dnia [...]lutego 2016 r. skarżąca podtrzymując zarzuty ze skargi podniosła, że pismo Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2015 r. nie zostało podpisane przez żadnego z członków Naczelnej Rady Adwokackiej, gdyż zawiera jedynie kserokopię podpisu Prezesa Naczelnej Rady Adwokackiej, a ponadto w tym dniu nie miało miejsce posiedzenie Prezydium, a ponadto nie stanowi ona nawet projektu decyzji, bowiem nie zawiera wykazu osób biorących w jej wydaniu.

Z kolei organ w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2016 r. podkreślił, że nie był on zobowiązany uwzględnić skargi skarżącej, a jedynie ją rozpatrzyć, co jednoznacznie wynika a treści wyroku i podejmując w dniu [...] sierpnia 2015 r. uchwałę, Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wykonało ów wyrok, rozpatrując skargę I. M., z tym że rozpatrując ją w sposób negatywny. Ponadto nie jest koniecznym doręczenie stronie postępowania administracyjnego oryginału decyzji, a wystarczające jest doręczenie odpisu lub uwierzytelnionej kopii decyzji, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Ponadto organ zgadza się ze stanowiskiem, w myśl którego zawarty w art. 107 § 1 k.p.a. wymóg podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, odnoszący się również do organu kolegialnego oznacza, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, że uchwała takiego organu, będąca decyzją administracyjną, powinna być podpisana przez wszystkich członków organu kolegialnego, którzy brali udział w podejmowaniu tej uchwały, z podaniem ich imion i nazwisk oraz funkcji pełnionych w tym organie. Zaznaczono, że zgodnie 56 pkt. 6 lit. a) ustawy Prawo o adwokaturze, do zakresu działania Krajowego Zjazdu Adwokatury należy w szczególności uchwalanie regulaminów dotyczących trybu wyborów do organów adwokatury i organów izb adwokackich oraz działania tych organów. Na podstawie powyższego przepisu Krajowy Zjazd Adwokatury uchwalił w dniu 20 listopada 2010 r. regulamin działania organów adwokatury i organów izb adwokackich, który w Rozdziale III Oddział I odnosi się do działania Naczelnej Rady Adwokackiej. Zgodnie z § 16 in principio regulaminu "Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej reprezentuje adwokaturę między posiedzeniami", z kolei w myśl § 17 ust. 1 pkt. 4) tego dokumentu: "pracami Prezydium kieruje prezes Naczelnej Rady Adwokackiej, który w szczególności (...) podpisuje korespondencję urzędową, przy czym stosuje się tu § 16 pkt 2". Tym samym, dla ważności kwestionowanej uchwały wystarczający był podpis prezesa Naczelnej Rady Adwokackiej. Niezależnie od powyższego, nawet gdyby uznać, że kwestionowana uchwała dotknięta jest jakimiś uchybieniami, to te uchybienia powinny być podnoszone w innym trybie, a mianowicie w trybie skargi na decyzję, a nie na bezczynność organu, bowiem nie ma bowiem podstaw do twierdzenia, że uchwała nr [...] w ogóle nie weszła do obrotu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania przed sądem, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zatem skarga przewidziana tym przepisem różni się od wszystkich pozostałych skarg, o których mowa w art. 3 § 2 ustaw i w przepisach szczególnych również co do zakresu żądania, bowiem w świetle sfomułowania, że strona "może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny" wynika, iż celem tejże skargi nie jest kontrola zgodności z prawem jakiegoś konkretnego aktu lub czynności organu administracji. Innymi słowy mówiąc, strona może żądać od Sądu wyłącznie wymierzenia grzywny w związku z niewykonaniem wyroku tegoż Sądu.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżąca I. M. w dniu [...] stycznia 2015 r. skierowała do Naczelnej Rady Adwokackiej wniosek o udzielenie informacji publicznej, poprzez przesłanie w formie skanu lub formie papierowej protokołu z posiedzenia Prezydium NRA z dnia [...] listopada 2014 r., a po złożeniu skargi na bezczynność organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2015 r. sygn. akt SAB/Wa 511/15, zobowiązał Naczelną Radę Adwokacką do rozpatrzenia powyższego wniosku skarżącej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Nie budzi również wątpliwości, że za pismem Sądu z dnia [...] września 2015 r., przesłano Naczelnej Radzie Adwokackiej odpis powyższego prawomocnego wyroku wraz aktami administracyjnymi, które doręczono organowi w dniu 21 września 2015 r.

Bezspornym jest ponadto i to, że już wcześniej, bo w dniu 15 lipca 2015 r., doręczono powyższy wyrok pełnomocnikowi Naczelnej Rady Adwokackiej.

W tej sytuacji Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1 a contrario i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 Konstytucji RP, odmówiło udzielenia skarżącej I. M. żądanej informacji z uwagi na fakt, że – zdaniem organu – żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i uchwała ta została doręczona skarżącej w dniu 12 sierpnia 2015 r.

Wprawdzie powyższa uchwała została wydana przed doręczeniem organowi prawomocnego wyroku Sądu wraz z zobowiązaniem do rozpatrzenia wniosku skarżącej, ale wobec faktu, że organ dysponował już tym wyrokiem w wyniku doręczenia go pełnomocnikowi, powyższe uchybienie nie ma – zdaniem Sądu – istotnego wpływu na wynik sprawy. Chociażby z tego powodu, że wyrok został wykonany przez upływem terminu wyznaczonego przez Sąd.

W tym miejscu należy przyznać rację skarżącej, że Sąd w uzasadnieniu podał m.in., iż "Zasadnie zatem skarżąca twierdzi, że informacje, o które wystąpiła we wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r., mieszczą się w kręgu informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dotyczą spraw o charakterze publicznym". Jednakże Naczelna Rada Adwokacka nie pozostaje w bezczynności w wykonaniu wyroku, bowiem w zakreślonym przez Sąd terminie wydała rozstrzygniecie (zobowiązanie Sądu, które w sentencji nie było sprecyzowane co do formy rozstrzygnięcia) chociaż, zdaniem skarżącej, uczyniła to wbrew ocenie prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu (art. 153 P.p.s.a.).

Jednakże – w ocenie Sądu – odstąpienie od wiążącej oceny prawnej sądu nie stanowi uchylenia się od zastosowania się do orzeczenia sądowego, lecz polega na nieprawidłowym wykonaniu orzeczenia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2001 r. sygn. akt I SA 2519/00). Niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku sądu może być tylko podstawą uchylenia decyzji, lecz nie może natomiast skutkować ukaraniem organu grzywną (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2001 r. sygn. akt V SA 354/01, ONSA 2002, nr 3, poz. 117, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia z 25 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 426/05 – Lex nr 198147) Na koniec zaś należy zacytować wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego treść uzasadnienia niniejszy skład Sądu w pełni podziela i przyjmuje je jako swoje, a mianowicie "Treść, sformułowania użyte w przepisie oraz zakres żądania wyraźnie wskazują, że skarga przewidziana przepisem art. 154§1 p.p.s.a. różni się od wszystkich pozostałych skarg przewidzianych art.3§2 p.p.s.a. i przepisami szczególnymi. Jej celem nie jest kontrola zgodności z prawem jakiegoś konkretnego aktu czy czynności organu administracyjnego. Zawarte w art. 154§1 p.p.s.a. żądanie wymierzenia grzywny jest odmienne niż we wszystkich innych typach skarg. Skarżący może żądać wymierzenia grzywny między innymi w związku z niewykonaniem wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność. Niewykonanie wyroku nie oznacza, wbrew twierdzeniom skarżącego, brak zastosowania się do oceny prawnej wskazanej w tym wyroku. Ewentualne odstąpienie od oceny prawnej, w rozstrzygnięciu wydanym na skutek realizacji wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, będzie jedynie czynnością nieprawidłowego wykonania orzeczenia, a nie brakiem samej czynności wykonawczej. W żaden sposób z treści art. 154 §1 p.p.s.a. nie można odczytać istnienia dodatkowej formy kontroli merytorycznej takiego rozstrzygnięcia. Kontroli merytorycznej rozstrzygnięcie będzie podlegało na zasadach ogólnych. Wykładnia art. 154 p.p.s.a. nie może rozszerzać pola regulacji przewidzianego przesłankami tego przepisu. Do takiego rozszerzonego stosowania przepisów dochodziłoby, gdyby Sąd w trybie stosowania tegoż artykułu sprawdzał wykonanie opinii wiążącej z wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność. Sprawdzeniu podlega jedynie okoliczność czy wydane, prawem przewidziane rozstrzygnięcie, zapadło na skutek prowadzenia postępowania z wniosku, który był przedmiotem skargi na bezczynność organu administracyjnego. Sprawdzeniu podlega również termin wydania rozstrzygnięcia. Prawidłowość zaś tego rozstrzygnięcia jest poza kontrolą Sądu w postępowaniu prowadzonym z wniosku o wymierzenie grzywny w trybie art. 154§1 p.p.s.a. Byłaby to prawem nieprzewidziana forma dodatkowej kontroli merytorycznej takiego rozstrzygnięcia".

Powyższa analiza prawna dotyczy również innych zarzutów skarżącej, co do uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...].

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.