Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3089/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16 a ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity
article: art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.), Protokolant asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 802/14 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia [...] 2014 r., znak: [...]


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 802/14 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] , w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...] Zastępca Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta J. odmówił M. K. przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, z tytułu opieki nad matką – B. K.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskodawca nie spełnił przesłanek koniecznych do uzyskania żądanego świadczenia określonych w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem łączny dochód rodziny przekraczał kryterium określone w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a ponadto wnioskodawca nie zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Podano przy tym, że łączny dochód rodziny (wnioskodawcy oraz matki) w przeliczeniu na osobę wynosi 669,94 zł, podczas gdy kryterium dochodowe określono na 623 zł (w dacie wydawania decyzji; kryterium to uległo zmianie od dnia 1 listopada 2014 r. i wynosiło 664 zł). Organ wskazał, że nie znaleziono podstaw do zastosowania art. 16a ust. 3 ustawy, który pozwala przyznanie świadczenia mimo przekroczenia tego kryterium, ale jedynie w przypadku kiedy świadczenie takie przysługiwało w poprzednim okresie zasiłkowym. Organ dodał przy tym, że M. K. wystąpił o specjalny zasiłek opiekuńczy po raz pierwszy. Ponadto brak rezygnacji z zatrudnienia organ I instancji wiązał z faktem pozostawania przez stronę osobą bezrobotną, skoro zgodnie z definicją bezrobotnego z art. 2 ust. 1 pkt. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jednym z wymogów jest gotowość do podjęcia zatrudnienia. Organ nadmienił również, że B. K. dysponowała orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia 31 stycznia 2013 r., natomiast M. K. prowadził działalność gospodarczą do dnia 30 kwietnia 2012 r., przy czym w dniu 5 maja 2012 r. działalność ta została wykreślona z ewidencji, a następnie zarejestrował się on w Urzędzie Pracy jako bezrobotny. W ocenie organu I instancji, jeśli strona była gotowa do podjęcia zatrudnienia to tym samym nie można było przyjąć, że rezygnacja z zatrudnienia pozostawała w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy ww. decyzję, podzielając stanowisko organu I instancji co do braku podstaw do przyznania świadczenia.

Skargę na ww. decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący – M. K., domagają się zmiany decyzji i przyznania mu żądanego świadczenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący kwestionował ustalenie przyjęte przez organy orzekające w sprawie, zgodnie z którym nie zrezygnował on z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Jak wyjaśnił skarżący, stan zdrowia matki był tak bardzo zły od 2010 r., że wymagała ona całodobowej opieki, natomiast brak dokumentacji medycznej w tym zakresie wynikał z zaniedbania chorej oraz syna, co wiązało się z kolei ze zgonem ojca oraz problemami finansowymi, zadłużeniem, jak również koniecznością zmiany miejsca zamieszkania. Skarżący podkreślił także problemy stwarzane przez służbę zdrowia przy podejmowaniu prób leczenia matki oraz poinformował, że w związku z wątpliwościami co do rezygnacji z zatrudnienia ze względu na zarejestrowanie jako bezrobotny, jest gotów z tego statusu zrezygnować. Skarżący wskazał bowiem, że dokonując rejestracji liczył na znalezienie pracy, którą mógłby wykonywać w domu i jednocześnie opiekować się matką. Ponadto skarżący zaznaczył, że łączny dochód w rodzinie jedynie nieznacznie przekracza kryterium dochodowe, dlatego też według niego, jego sytuacja jest zbliżona do sytuacji osób spełniających to kryterium. Skarżący wskazał również na istotę specjalnego zasiłku celowego, który jego zdaniem, ma stanowić rekompensatę dla osób rezygnujących z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Podkreślił przy tym, że w inny sposób nie miałby on możliwości wywiązania się z obowiązków alimentacyjnych ciążących na nim względem matki, natomiast wykonywania opieki nie dało się pogodzić z pracą zawodową.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji w sprawie specjalnego zasiłku celowego stanowił przepis art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 z późn. zm. – dalej: u.ś.r.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji przez organ I i II instancji, a następnie przytoczył jego treść. Sąd I instancji podał, że niespornym w sprawie było, że skarżący był osobą zobowiązaną do alimentacji wobec matki, która dysponowała orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a łączny dochód na osobę wynosił 669,94 zł. Sąd I instancji podkreślił, że w dacie orzekania przez organ I i II instancji kryterium dochodowe, które nie może zostać przekroczone przy ubieganiu się o specjalny zasiłek opiekuńczy, zostało określone na kwotę 623 zł. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji zaznaczył, że ze względu na związany charakter decyzji w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego niespełnienie w przedmiotowej sprawie kryterium dochodowego, wykluczało możliwość przyznania tego świadczenia. Ponadto Sąd I instancji wskazał przy tym, że z ustaleń poczynionych przez organy wynikało, iż nie zachodziła podstawa do podwyższenia tego kryterium na podstawie art. 16a ust. 3 u,ś,r., bowiem świadczenie to nie przysługiwało M. K. w poprzednim okresie zasiłkowym. Dlatego też, ze względu na niespełnienie kryterium dochodowego, w ocenie Sądu I instancji nie miała w rozpoznawanej sprawie znaczenia kwestia ewentualnej rezygnacji skarżącego z zatrudnienia. W następstwie powyższego Sąd I instancji podkreślił, że nie podziela zarzutów podnoszonych w skardze, a zwłaszcza co do możliwości odstąpienia od kryterium dochodowego ze względu na jego nieznaczne przekroczenie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie – M. K.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) naruszenie:

1. przepisu prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 3 u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, iż fakt wystąpienia skarżącego o zasiłek opiekuńczy po raz pierwszy wyłącza zastosowanie normy art. 16a ust. 3 u.ś.r., a to przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, pomimo niespełniania kryterium dochodu na jednego członka rodzinny,

2. przepisu prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 10 u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, iż definicja pojęcia "przysługuje w poprzednim okresie zasiłkowym" odnosi się jedynie do okresu, kiedy to uprawniony faktycznie pobierał zasiłek, podczas gdy z poprawnej wykładni wynika, iż wystarczy sam fakt przysługiwania świadczenia,

3. przepisu postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, tj. art. 113 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, podczas gdy w przedmiotowej sprawie znajdują się okoliczność sporne, a to:

* ustalenie od jakiej chwili B. K. wymagała stałej, długotrwałej opieki, pomocy innych osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji,

* ustalenie, czy w poprzednim okresie zasiłkowym do rodziny w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaliczał się brat skazanego – T. K., a jeżeli tak to jak jego dochód bądź brak dochodu wpływał na miesięczny dochód na jednego członka rodziny.

4. przepisu postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, tj. art. 113 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, podczas gdy w przedmiotowej sprawie znajdują się okoliczność sporne między stronami, a to ustalenia dochodu miesięcznego na jednego członka rodzinny w poprzednim okresie zasiłkowym przed złożeniem przez skarżącego wniosku,

5. przepisu postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie zawierało ustaleń Sądu co do wysokości dochodu rodzinny skarżącego w poprzednim okresie zasiłkowym oraz powodów, dlaczego Sąd zastosował taką, a nie inną, wykładnię pojęcia "przysługiwania w poprzednim okresie zasiłkowym".

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających zaskarżony wyrok decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji I instancji, a nadto zasądzenie na rzecz adw. M. J. kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, albowiem koszty te nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie powołał się na treść art. 16a ust. 3 u.ś.r. wskazując, że przepis ten pozwala na przyznanie wnioskującemu specjalnego zasiłku opiekuńczego pomimo niespełniania przez niego kryteriów dochodu przeznaczonego na jednego członka rodzinny miesięcznie, a to przekroczenia górnej granicy dozwolonego dochodu na jednego członka rodzinny określonego w art. 5 ust. 2 u.ś.r. w sytuacji, gdy przysługiwał on w poprzednim okresie zasiłkowym. W ocenie skarżącego kasacyjnie, w przedmiotowej sprawie istotną kwestią było ustalenie definicji zwrotu "przysługiwania w poprzednim okresie zasiłkowym", która to – jak wskazał skarżący kasacyjnie – znajduje się częściowo w art. 3 ust 10 u.ś.r. Skarżący kasacyjnie podkreślił przy tym, że art. 16a ust. 3 u.ś.r., dodaje do tego terminu przymiotnik "poprzedni" oraz wskazuje kwestię "przysługiwania". Według skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie zbadał "poprzedniego okresu zasiłkowego" oraz faktu "przysługiwania" w nim prawa do zasiłku, tłumacząc to tym, iż skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego po raz pierwszy. Skarżący kasacyjnie wskazał, że jego zdaniem Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 16a ust. 3 w związku z art. 3 ust. 10 u.ś.r. i uznał, iż określenie "przysługiwania w poprzednim okresie zasiłkowym" odnosi się wyłącznie do sytuacji, kiedy to uprawniony świadczeniobiorca faktycznie pobierał zasiłek w okresie, od 1 listopada do 31 października, przed złożeniem wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący kasacyjnie podniósł, że nie można utożsamiać pojęć faktycznego pobierania zasiłku z pojęciem jego przysługiwania, gdyż jak wskazał skarżący kasacyjnie zasiłek jest faktycznie pobierany, kiedy przysługuje, ale możliwa jest sytuacja, jak w przedmiotowej sprawie, kiedy zasiłek przysługuje, ale nie jest pobierany ponieważ, np. uprawniony świadczeniobiorca nie złożył jeszcze wniosku o taki zasiłek. Tym samym, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał błędniej wykładni przepisu, a następnie nie zastosował wskazanej powyżej normy. Dodatkowo skarżący kasacyjnie zarzucił, że pomimo powzięcia informacji przez Sąd I instancji o fakcie, iż skarżący posiada brata, nie zbadał, czy brat skarżącego – T. K. w okresie zasiłkowym przed złożeniem wniosku, to jest od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 31 października 2013 r., wliczał się do rodziny skarżącego jako trzeci członek rodziny oraz czy powiększał on dochód rodziny. Skarżący kasacyjnie podniósł również, że Sąd I instancji nie dokonał ustalenia, od kiedy należy zakwalifikować matkę skarżącego – B. K. – jako osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym. Podkreślił przy tym, że zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności zalegającym w aktach sprawy, lekarz orzecznik uznał, iż niepełnosprawność u matki skarżącego istnieje od dnia 31 stycznia 2012 r., podczas gdy organy administracyjne wskazywały na inną datę. Dlatego też, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji przedwcześnie zamknął rozprawę i przystąpił do wyrokowania pomimo faktu, iż sprawa nie była dostatecznie wyjaśniona, jak również błędnie ograniczył się jedynie do zbadania, czy skarżący spełnia kryterium dochodu w okresie po złożeniu wniosku. Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie zbadał ile wynosił dochód na jednego członka rodziny w poprzednim okresie zasiłkowym, tj. czy brat skarżącego był członkiem rodziny w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz jaki dochód wykazywał oraz nie wyjaśnił kwestii od kiedy istnieje niepełnosprawność u matki skarżącego. Dodatkowo, w ocenie skarżącego kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie wywiązał się z nakazów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż powielił on jedynie stanowisko zaprezentowane przez organy I i II instancji, nie badając, czy zachodzi podstawa do zastosowania normy art. 16a ust. 3 u.ś.r. Skarżący kasacyjnie powołując się na utrwaloną linię orzeczniczą wskazał, że pojęcia faktycznego pobierania zasiłku oraz przysługiwania zasiłku nie są tożsame. Dlatego też zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji powinien był wykazać, czemu uznał złożenie wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy po raz pierwszy za okoliczność wyłączająca nakaz wynikający z art. 16a ust. 3 u.ś.r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie wskazując na bezzasadność podniesionych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów oraz potrzymało w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...] i w odpowiedzi na skargę. W uzasadnieniu organ podał, że w całości podziela również stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przedstawione w zaskarżonym wyroku z dnia 10 kwietnia 2015 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona w zakresie wskazanym poniżej.

Jak wynika z treści kontrolowanego wyroku, podstawę materialnoprawną decyzji kontrolowanych przez Sąd I instancji stanowi art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 z późn. zm. – dalej: u.ś.r.) Zgodnie z treścią art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych: "1. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.2. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio. 3. W przypadku, gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje.4. Za dochód rodziny osoby wymagającej opieki, o którym mowa w ust. 2, uważa się dochód następujących członków rodziny (.....)

2) w przypadku gdy osoba wymagająca opieki jest pełnoletnia:

a) osoby wymagającej opieki,

b) małżonka osoby wymagającej opieki,

c) osoby, z którą osoba wymagająca opieki wychowuje wspólne dziecko,

d) pozostających na utrzymaniu osób, o których mowa w lit. a-c, dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia

- z tym że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. (.....)".

W tym miejscu trzeba zauważyć, że w realiach kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 zł (art. 16a ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 u.ś.r.). W sprawie skarżącego ta kwota jest przekroczona, ale skarżący kasacyjnie jest zdania, że wyrok oddalający skargę jest niezgodny z prawem, gdyż wskutek nieprawidłowości w postępowaniu i ustaleniu stanu faktycznego a także błędnej wykładni prawa nie zastosowano w jego sprawie art. 16a ust. 3 u.ś.r.

Przystępując do ustosunkowania się względem zarzutów skargi kasacyjnej, Sąd II instancji wyjaśnia, że stosowanie prawa administracyjnego przez organy administracyjne polega na wszechstronnym - zgodnym z zasadą prawdy materialnej (art. 7, art. 81 k.p.a.) i zasadą swobodnej, ale nie dowolnej, oceny materiału dowodowego (art. 80 k.p.a) - ustaleniu stanu faktycznego, a następnie na zastanowieniu się, czy do tak właśnie prawidłowo, zgodnie z wymogami k.p.a., ustalonego stanu faktycznego znajduje zastosowanie określona norma prawa administracyjnego. Oczywiście ta znajdująca się w ramach stosowania prawa administracyjnego refleksja organu w przedmiocie powiązania stanu faktycznego z treścią normy jest determinowana jednocześnie dokonaną przez niego wykładnią prawa, które ma być stosowane.

W pierwszej kolejności Sąd II instancji przystępuje do zbadania zarzutów o charakterze proceduralnym. W tym zakresie Sąd wyjaśnia, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące jako podstawę naruszenie przez Sąd I instancji postanowień art. 113 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowadministracyjnym utrwaliło się stanowisko, które podziela Sąd II instancji, że "Przez dostateczne wyjaśnienie sprawy, o którym mowa w art. 113 § 1 p.p.s.a., rozumie się nie konieczność wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy istniejącego w rozpatrywanej sprawie, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a zatem dokonania przez sąd oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przepis ten ma charakter techniczny, a więc może zostać naruszony tylko wtedy, gdyby przewodniczący nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy w ogóle, bądź wtedy, gdyby podjął taką czynność procesową w sytuacji, gdy sąd nie uznał jeszcze sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia czy też zamknął rozprawę nie udzielając głosu stronom (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 630/15 ) Ponadto w orzecznictwie podnosi się, że zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej, albowiem dla skutecznego oparcia zarzutu na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) konieczne jest ustalenie, że to naruszenie dotyczyło istotnych przepisów postępowania, gdyż tylko naruszenie takich przepisów może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.(tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 319/15). ) W tej sytuacji, wobec stwierdzenia, że omawiane w tym miejscu zarzuty skargi kasacyjnej opierają się jedynie na wskazaniu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu postępowania w postaci art. 113 p.p.s.a., zarzuty te nie poddają się do zastosowania przez Sąd II instancji jako narzędzie kontroli wyroku Sądu I instancji. Na uwzględnienie zasługuje jednak drugi zarzut kolejny dot. naruszenia przepisów postępowania a podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. , gdyż rację ma skarżąca kasacyjnie strona, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji nie zawierało ustaleń tego Sądu co do wysokości dochodu rodzinny skarżącego w poprzednim okresie zasiłkowym oraz powodów, dlaczego Sąd zastosował taką, a nie inną, wykładnię pojęcia "przysługiwania w poprzednim okresie zasiłkowym" danego zasiłku. Zgodnie z tezami sądownictwa administracyjnego "1. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. 2. Co do zasady - lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy", tak: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt. OSK 2166/16. W przypadku uzasadnienia kontrolowanego wyroku mamy do czynienia z sytuacją, w której Sąd I instancji powielił stanowisko organu I i II instancji, pomijając, że jego zadaniem jest kontrola zaskarżonych decyzji. Sąd I instancji nie dostrzegł w ramach swojej kontroli zaskarżonych decyzji administracyjnych tej okoliczności, że B. K. posiada jeszcze jednego syna, o którym jedynie napomyka w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji, przez stwierdzenie, że B. K., oprócz M. K., ma jeszcze jednego syna tj. T. K., jednakże nie sprawuje on opieki nad matką. W tych okolicznościach, Sąd II instancji uznaje zatem za przedwczesne ustalenia Sądu I instancji co jest bezsprzeczne w okolicznościach sprawy pod kątem wniosku wszczynającego postępowanie. Sąd ten nie uwzględnił w swojej kontroli braku jednoznacznego ustalenia przez organy działające w sprawie, czy w czasie relewantnym dla przedmiotowego zasiłku do rodziny osoby wymagającej opieki tj. B. K., w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaliczał się jej syn, i zarazem brat skarżącego – T. K., a jeżeli tak, to jak jego dochód, bądź brak dochodu wpływał na miesięczny dochód na jednego członka rodziny. Jednocześnie uzasadnienie wyroku opiera się na błędnej ocenie prawa stosowanego w kontrolowanej sprawie, co może mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy.

Przechodząc do ustosunkowania się względem zarzutów dotyczących błędnej wykładni prawa materialnego, Sąd II instancji podziela stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, posiadające oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych(por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 września 2016 r. IV SA/Po 71/16) , że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 3 u.ś.r., przez jego błędną wykładnie i uznanie: 1) iż fakt wystąpienia skarżącego o zasiłek opiekuńczy po raz pierwszy wyłącza zastosowanie normy art. 16a ust. 3 u.ś.r., a to przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, pomimo niespełniania kryterium dochodu na jednego członka rodzinny; 2) iż definicja pojęcia "przysługuje w poprzednim okresie zasiłkowym" odnosi się jedynie do okresu, kiedy to uprawniony faktycznie pobierał zasiłek, podczas gdy z poprawnej wykładni wynika, iż wystarczy sam fakt przysługiwania świadczenia.

W treści art. 16 a ust. 3 u.ś.r. ustawodawca stwierdza, że " W przypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje". Wskazany przepis stanowi, zdaniem Sądu II instancji, swoistą postać dodatkowej kwalifikowanej ochrony prawnej osoby starającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy na wypadek, kiedy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany. Przesłanka do uzyskania tej ochrony i zarazem uprawnienia z nią związanego (do zasiłku) stanowi, że w takim jak wyżej kwalifikowanym stanie prawnym i faktycznym, specjalny zasiłek opiekuńczy wnioskodawcy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przekonaniu Sądu II instancji, zarówno wykładnia literalna, jak i celowościowa i funkcjonalna, wskazanego przepisu, jednoznacznie wskazują, że w przypadku wykładanej normy chodzi o sytuację, w której co najmniej przedmiotowy zasiłek danemu podmiotowi prawa przysługiwał na mocy obowiązującego prawa, w znaczeniu spełniania ustawowych przesłanek, w poprzednim okresie zasiłkowym jako pojęciu ustawowym. Innymi słowy, chodzi o sytuację, w której dany podmiot spełniał przesłanki do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego w poprzednim okresie zasiłkowym. Zatem otrzymanie zasiłku pomimo przekroczenia dochodu w sposób określony w ustawie jest uzależnione od okoliczności spełniania przesłanek do otrzymania tego zasiłku w poprzednim okresie zasiłkowym a nie od otrzymania/pobierania tego zasiłku w tym okresie. W ramach wykładni omawianego przepisu trzeba bowiem odróżnić przysługiwanie określonych uprawnień, które polega na spełnianiu przesłanek określonych ustawą, od ich skonkretyzowania, czy wykonania przez właściwy organ. W treści ust. 3 art. 16a u.ś.r. mowa jest o przysługiwaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, a zatem stanowi on o "przysługiwaniu" zasiłku, a nie o przyznaniu zasiłku, tj. skonkretyzowaniu prawa w formie aktu administracyjnego. Powołany przepis nie przewiduje i nie formułuje warunku pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego w poprzednim okresie zasiłkowym. Pobieranie świadczenia i posiadanie do niego prawa w znaczeniu "przysługiwania" zasiłku, to nie są tożsame sytuacje i pojęcia. Posiadanie prawa determinuje pobieranie świadczenia. Świadczenie jest pobierane, jeżeli przysługuje, ale dopuszczalna prawem jest sytuacja, że z przyznanego prawa uprawniony świadczeniobiorca nie korzysta. Dotyczy to zwłaszcza świadczeń przyznawanych na wniosek. Jednocześnie Sąd II instancji zauważa, że z treści art. 16a ust. 3 u.ś.r. nie wynika, że uprawnienie do otrzymania zasiłku pomimo przekroczenia dochodu jest adresowane jedynie do podmiotów, które z tego zasiłku już korzystały. Wnioskowanie przeciwne, dawało by oparcie dla tezy nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawa, różnicującej status prawny człowieka w oparciu o kryterium nie mające oparcia w obowiązującym prawie. Skoro przesłanka warunkująca otrzymanie zasiłku odwołuje się do zwrotu "specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym", to mając na uwadze powyżej dokonaną wykładnię podnoszącą, że w tej normie chodzi jedynie o spełnianie przesłanek do przysługiwania zasiłku, to w konsekwencji z uprawnienia zawartego w treści art. 16 a ust. 3 u.ś.r. mogą korzystać zarówno osoby kontynuujące pobieranie świadczenia, jak i starające się o nie po raz pierwszy. Inaczej nie miałoby sensu posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "przysługiwania zasiłku w poprzednim roku zasiłkowym".

Wskutek błędnej wykładni prawa, Sąd I instancji pominął, że obowiązkiem organu było ustalenie, czy w hipotetycznie poprzednim okresie zasiłkowym przysługiwałoby skarżącemu omawiane świadczenie. Jak to już było powyżej powiedziane, art. 16 a ust. 3 u.ś.r. nie przewiduje przesłanki/warunku pobierania w rzeczywistości specjalnego zasiłku opiekuńczego w poprzednim okresie zasiłkowym. W świetle powyższych ustaleń Sądu II instancji wynika zatem, że kontrolujący zaskarżone decyzje, Sąd I instancji naruszył art. 16a ust.3 u.ś.r. przez błędną wykładnię.

W tym miejscu należy zasygnalizować, że Sąd II instancji postanowił skorzystać z uwagi m.in. na względy ekonomii procesowej z kompetencji zawartych w art. 188 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W związku z tym ustosunkowując się do zarzutów skargi, Sąd II instancji stwierdza, że działające w sprawie organy dokonały naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym znaczenie dla wyniku sprawy, gdyż nie wyjaśniły w jakich relacjach do pojęcia rodziny osoby wymagającej opieki tj. B. K. i jej dochodu pozostaje T. K., brat skarżącego M. K. i zarazem syn B. K. Tym samym, organy naruszyły art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć znaczenie dla wyniku sprawy. Ponadto organy pominęły rozważenie zastosowania w sprawie prawidłowo wyłożonego art. 16 ust. 3 u.ś.r. o czym już była mowa powyżej, w odniesieniu do błędu w wykładni prawa Sądu I instancji, który zaakceptował stosowanie prawa przez organy bez uwzględnienia prawidłowo wyłożonej treści art. 16 ust. 3 u.ś.r. Mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności sądownictwa administracyjnego, i okoliczność, że Sąd I instancji pominął w swoich rozważaniach i ocenie prawnej kwestie prawne i faktyczne związane z pojęciem "rezygnacji z pracy", Sąd II instancji jedynie kierunkowo zwraca uwagę, aby działające w sprawie organy, dokonując wykładni tego pojęcia miały na uwadze aksjologię stosowanej ustawy, z którą korespondują takie wyroki jak np. wyrok WSA w Gliwicach, z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 236/15; a także treść art. 8 k.p.a. w którym wyrażona jest zasada pogłębiania zaufania do administracji publicznej, oraz 9 k.p.a. (obowiązek informowania o okolicznościach sprawy) co ma też znaczenie dla stosowania prawa materialnego. WSA w Gliwicach, we wskazanym wyroku, wyjaśnia dlaczego pojęciem "rezygnuje z zatrudnienia" należy objąć również stan faktyczny "nie podejmuje zatrudnienia". Jak wynika z akt sprawy, skarżący kasacyjnie poinformował, że w związku z wątpliwościami co do rezygnacji z zatrudnienia, ze względu na zarejestrowanie jako bezrobotny, jest gotów z tego statusu zrezygnować, co organy pominęły w swej ocenie sprawy. Sąd II instancji rozpatrując skargę podnosi zatem, aby działające w sprawie organy miały na uwadze, obok zaistniałej w międzyczasie zmiany obowiązującego prawa, zgodną z aksjologią stosowanej ustawy o świadczeniach rodzinnych wykładnię przesłanki otrzymania przedmiotowego zasiłku w postaci "rezygnacji z pracy".

W ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym organy powinny mieć zatem na uwadze zarówno wskazówki i ocenę prawną podjęte przez Sąd II instancji. W odniesieniu do wniosku o zasądzenie na rzecz adw. M. J. kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, albowiem koszty te nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części, Sąd II instancji informuje, że zgodnie z treścią art. 254 § 1 p.p.s.a. " Wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego".

Mając na uwadze wszystkie powyżej podjęte ustalenia, Sąd II instancji działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił wyrok Sądu I instancji a mając na uwadze zasadę ekonomii postępowania rozpoznał skargę i uwzględniając wskazane jej argumenty, a także obiektywny porządek prawny, doszedł do przekonania, że podniesione w niej zarzuty są częściowo uzasadnione w zakresie wskazanym powyżej i dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c , art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzję organu II instancji oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Mając na uwadze art. 153 p.p.s.a. organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, dokona szczegółowych ustaleń stanu faktycznego, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, i uzupełni materiał dowodowy dla oceny twierdzeń skarżącego o faktach istotnych z punktu widzenia sprawy