Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 93/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt1, art. 149 par. 1a i art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 115a
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, , , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi I. D. na bezczynność Komendanta [...] Policji w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] listopada 2018 r. o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop 1. zobowiązuje Komendanta [...] Policji w [...] do rozpoznania wniosku skarżącej I. D. w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

I. D., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt 7/15, w którym stwierdzono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161), jest niezgodny z Konstytucją RP, wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. zwróciła się do Komendanta [...] Policji o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

W odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2018 r. na wniosek w sprawie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy/dodatkowy, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 w spawie niezgodności art. 115a ustawy o Policji w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, Komendant [...] Policji wyjaśnił, że na chwilę obecną nie wprowadzono regulacji prawnych określających inny wymiar części miesięcznego uposażenia do naliczenia ekwiwalentu. Brak jest zatem podstaw ustawowych do realizacji wniosku.

Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. I. D. wskazała, że ma świadomość, iż nie wprowadzono regulacji prawnych określających inny wymiar części miesięcznego uposażenia do naliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany przez nią urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Wobec tego uznaje, że jej wniosek o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy po wprowadzeniu regulacji prawnych zostanie zrealizowany.

Komendant [...] Policji w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. wyjaśnił, że skoro obecnie brak jest nadal regulacji prawnych pozwalających na wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy stanowisko organu pozostaje bez zmian wobec realizacji przedmiotowego wniosku.

Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. I. D. złożyła ponaglenie zarzucając Komendantowi [...] Policji bezczynność polegającą na niezałatwieniu wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. Podała, że nie została powiadomiona o przyczynach zwłoki, ani o ewentualnym terminie załatwienia sprawy. Podkreśliła, że wypłata ekwiwalentu, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, potwierdzonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, następuje w drodze czynności materialno-technicznej i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] wskazał, że wniesione ponaglenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Organ zaznaczył, że 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) został ogłoszony wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Z chwilą orzeczenia o niezgodności z Konstytucją RP omawianej regulacji oraz utraty jej mocy z dniem ogłoszenia wyroku powstała luka prawna, która wymaga usunięcia przez ustawodawcę. Na kanwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. koniecznym będzie uregulowanie kwestii sposobu ustalania zasad liczenia wysokości ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, w określonym wymiarze części miesięcznego uposażenia policjanta, zgodnie z zaprezentowanym w powołanym powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego poglądem, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. W tej chwili zatem trudno jest jednoznacznie określić w jaki sposób zostanie ukształtowany dany przepis prawa. Aktualnie istniejąca luka prawna, wobec obowiązku działania organów administracji publicznej, uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Rozpatrując zatem kwestię wypłaty ekwiwalentu może powstrzymać się przed rozstrzygnięciem w tym zakresie do czasu zakończenia prac legislacyjnych nad daną kwestią i dopiero po wejściu w życie stosownych regulacji wydać decyzję o odmowie wypłaty tego ekwiwalentu. Wobec aktualnego braku przepisu prawa, które mogłyby stanowić podstawę wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu, organ nie ma możliwości dokonania czynności wypłaty, a zatem nie dopuścił się bezczynności.

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. I. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta [...] Policji polegającą na nierozpoznaniu wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy należny w związku ze zwolnieniem ze służby.

W związku z powyższym wniosła o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami, przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa zarzucając naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji poprzez uchylanie się od rozstrzygnięcia sprawy.

Skarżąca wskazała, że odchodząc na emeryturę [...] lutego 2007 r. miała niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za lata 2005, 2006 i 2007 w wymiarze 78 dni urlopu wypoczynkowego i 39 dni urlopu dodatkowego, co stanowi łącznie 117 dni niewykorzystanego urlopu, za który wypłacono jej ekwiwalent w wysokości 1/30 miesięcznego uposażenia za każdy dzień, tj. w wymiarze niezgodnym z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego.

Do dnia wniesienia skargi Komendant [...] Policji nie wydał decyzji w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. i nie podjął żadnych czynności w kierunku zaspokojenia roszczeń. Nie została także powiadomiona o faktycznych przyczynach zwłoki ani o ewentualnym nowym terminie załatwienia sprawy.

Kwestionując argumentację zawartą w pismach Komendy [...] Policji co do konieczności oczekiwania na uchwalenie nowych przepisów w wyniku powstania luki prawnej wynikłej z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego podała, że przepis art. 115a ustawy o Policji stanowił, iż ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Przepis ten został wprowadzony w życie ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy – Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 2001 r. Nr 100 poz. 1084) i obowiązywał od dnia 19 października 2001 r. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że "ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zaś celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów". Ponadto podał, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Tak więc, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Zaznaczyła, że w ocenie Trybunału Konstytucyjnego przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłaconej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym to przepisem pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, zaś maksymalne normy czasu pracy określa ustawa.

Skoro zatem czynność przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop kończyła sprawę administracyjną w oparciu o przepis art. 115a ustawy o Policji, który został uznany za niekonstytucyjny w zakresie dotyczącym wysokości tego świadczenia, to należy stwierdzić, że czynność ta stanowi "inne rozstrzygnięcie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi konstytucyjną gwarancję uprawnienia funkcjonariusza Policji do uzyskania ponownego rozstrzygnięcia jego sprawy dotyczącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w nowym, ukształtowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego stanie prawnym. Nie może unicestwić tej gwarancji brak szczególnej regulacji trybu postępowania w odniesieniu do spraw, których "rozstrzygnięcie" przybiera formę czynności materialno-technicznej.

Rozważając stanowisko Komendy [...] Policji, w którym wskazano na brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w zgodzie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z uwagi na brak regulacji ustawowej skarżąca podkreśliła, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby.

Ponadto Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy.

Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 90). Z kolei pobierane przeze nią wynagrodzenie w każdym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny.

Jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu, jaki współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony nie mogą uniemożliwiać realizacji gwarantowanego art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. Nie jest należytą realizacją tego prawa dokonanie w przeszłości wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny.

Wskazała, że dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 zrodziło po jej stronie uprawnienie do tego, by domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Nie można przyjąć, że przedawniło się roszczenie, które dotychczas nie istniało. Jedynym środkiem uznawanym za ograniczenie czasowego oddziaływania wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest określenie przez Trybunał Konstytucyjny innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż data ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (art. 194 ust. 3 Konstytucji RP). Środka tego Trybunał w wyroku z dnia 30 października 2018 r. nie zastosował. Nie ma zatem żadnych prawnych przesłanek, by ewentualnie ograniczyć jej uprawnienie do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w zależności od kryterium daty zwolnienia ze służby, o ile zwolnienie to nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny art. 115a ustawy o Policji, czyli po dniu 19 października 2001 r.

Zdaniem skarżącej organ Policji powinien wyliczyć i wypłacić jej część należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, na podstawie art. 115a ustawy o Policji interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Policji wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w pismach z dnia [...] grudnia 2018 r. i [...] stycznia 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem I. D. pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. wystąpiła z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 K.p.a.

W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325); zwanej dalej P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Komendanta [...] Policji – Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie dokonał żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zatem zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej i bez znaczenia pozostają tu okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana.

Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem wyłącznie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji, innego aktu lub podjęcia czynności i tego zaniechał.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca wystąpiła do Komendanta [...] Policji z wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r., którym zwróciła się o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Podkreślić należy, że na tle przepisów ustawy o Policji ukształtował się w orzecznictwie pogląd, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tymczasem organ w odpowiedzi na zgłoszone przez skarżącą żądanie poinformował ją zwykłym pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., że na obecnym etapie brak jest normy prawnej umożliwiającej realizację jej wniosku. Nie jest również kwestionowane, że pomimo ponaglenia z dnia [...] grudnia 2019 r. Komendant [...] Policji nie podjął w sprawie żadnej czynności do dnia wniesienia skargi.

Zdaniem Sądu, powyższy sposób załatwienia sprawy objętej wnioskiem nie można uznać za odpowiadający prawu, gdyż organ w realiach niniejszej sprawy nie mógł poprzestać tylko i wyłącznie na poinformowaniu skarżącej, że jej wniosek nie może być zrealizowany z uwagi na konieczność wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez organy stanowiące prawo.

Nawet gdyby bowiem przyjąć, że w obecnym stanie prawnym brak jest normy prawnej umożliwiającej merytoryczne rozpatrzenie wniosku skarżącej – z którym to stanowiskiem organu Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie się nie zgadza, a co zostało szczegółowo wykazane w dalszej części uzasadnienia – to właściwy organ nie może poprzestać na skierowaniu do strony pisma informacyjnego na podstawie art. 9 K.p.a., lecz powinien odmówić wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 K.p.a., wydając w tym przedmiocie postanowienie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 14/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie czyniąc zaś tego, organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności.

Skarżąca oparła żądanie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w uzupełniającej wysokości na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15.

W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdaniem drugim Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że metoda obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop zawarta w ustawie o Policji jest mniej korzystna niż metoda, w której czynnikiem jest 1/22 lub 1/21. Rzeczony art. 115a ustawy o Policji utracił moc z dniem 6 listopada 2018 r.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Użyte przez ustrojodawcę określenie "moc powszechnie obowiązującą" przybliża walor wyroków Trybunału do źródeł prawa powszechnie obowiązującego z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie dotyczącym kręgu adresatów, którzy winni zapadłe judykaty respektować i dokonywać ich wdrożenia (implementacji). Nie ma żadnej wątpliwości, że orzeczenia Trybunału wiążą sądy administracyjne i mają dla ich orzecznictwa nierzadko charakter prawotwórczy (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 11). Powszechne związanie orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że sądy administracyjne zobowiązane są do ich respektowania jako elementów kształtujących stan prawny oceniany przez sąd. Oznacza to, że sąd administracyjny, dokonując kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, zobowiązany jest do uwzględniania tych orzeczeń na równi z aktami normatywnymi wymienionymi w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1750/07).

Z kolei zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach o właściwości dla danego postępowania. Pojęcie "wznowienia postępowania", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, ma szersze znaczenie niż pojęcie "wznowienia" w sensie technicznym, przewidziane w odpowiednich procedurach regulowanych w ustawach i obejmuje wszelkie instrumenty proceduralne stojące do dyspozycji stron i sądów, wykorzystanie których umożliwia przywrócenie stanu konstytucyjności orzeczeń wydanych na podstawie aktu normatywnego uznanego późniejszym orzeczeniem Trybunału za niezgodny z Konstytucją (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt SK 32/01; publ. OTK-A 2004/4/35). Chodzi zatem o wszelkie środki prawne, dzięki którym można osiągnąć efekt w postaci ponownego rozstrzygnięcia sprawy, według stanu prawnego po wyeliminowaniu niekonstytucyjnych przepisów (po. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 czerwca 2002 r., sygn. SK 5/02, publ. OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 41).

Również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. II GPS 1/10, wyjaśniając znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w świetle regulacji zawartych w art. 190 ust. 1-4 Konstytucji RP podniósł, że celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Dlatego jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania, jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej. Niedopuszczalne jest natomiast ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1958/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, sąd powinien bezpośrednio zastosować art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego w celu przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3334/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, że czynność przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop kończyła sprawę administracyjną w oparciu o przepis art. 115a ustawy o Policji, który został uznany za niekonstytucyjny w zakresie dotyczącym wysokości tego świadczenia. Czynność ta stanowi zatem inne rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane przez inne składy orzecznicze sądów administracyjnych, dotyczące możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Tak m. in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia: 23 maja 2019 r., sygn. akt: III SA/Gd 189/19, III SA/Gd 204/19, III SA/Gd 218/19; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia: 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 314/19; 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 313/19; 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 364/19; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 37/19 i innych.

W orzeczeniach tych podkreśla się w szczególności, że: "na skutek przedmiotowego wyroku art. 115a ustawy o Policji utracił moc w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia z dniem 6 listopada 2018 r., tj. ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Jest to wyrok zakresowy, a więc art. 115a ustawy o Policji obowiązuje w dalszym ciągu i może stanowić podstawę rozstrzygania o ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop, przy czym jego stosowanie musi uwzględniać przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego".

"Rozważając stanowisko organów policyjnych, które wskazywały na brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w zgodzie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z uwagi na brak regulacji ustawowej należy podkreślić, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja, ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby".

"Oznacza to, że organ administracji publicznej orzekający na podstawie art. 115a ustawy o Policji musi zrekonstruować jego treść zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego".

"Przyjąć należy zatem, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 90). Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. Jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu, w jaki współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony nie mogą, zdaniem Sądu, uniemożliwiać realizacji gwarantowanego art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. Nie jest należytą realizacją tego prawa dokonanie w przeszłości wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny".

"Art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi konstytucyjną gwarancję uprawnienia funkcjonariusza Policji do uzyskania ponownego rozstrzygnięcia jego sprawy dotyczącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w nowym, ukształtowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, stanie prawnym. Nie może unicestwić tej gwarancji brak szczególnej regulacji trybu postępowania w odniesieniu do spraw, których "rozstrzygnięcie" przybiera formę czynności materialno-technicznej".

Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela powyższą argumentację, gdyż niewątpliwie wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy całego przepisu art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału. W pozostałym zakresie należy go stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał. Aczkolwiek w tym przypadku zalecana jest inicjatywa ustawodawcza, gdyż w myśl zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 K.p.a.) organy zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, jednak Sąd jako kompetentny do bezpośredniego stosowania Konstytucji RP (art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), uznaje za zasadne odwołanie się wprost do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, skoro pozwala ono na zrekonstruowanie treści normatywnej przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie sposobu obliczania wysokości przedmiotowego świadczenia.

Z tych też względów przyjąć należy, że istnieje podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń. Podstawę tą stanowi art. 115a ustawy o Policji, interpretowany odpowiednio do wytycznych Trybunału Konstytucyjnego.

Powyższe z kolei dowodzi, że zaniechanie ustawodawcy nie niweczy uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącej, a skoro organ do dnia wniesienia skargi nie odniósł się do wniosku w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia czy czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą bezczynności.

Stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Przedstawione okoliczności faktyczne i przepisy prawne uzasadniają zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącej w terminie jednego miesiąca (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie była jednak rażąca. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Jak to się bowiem podkreśla w orzecznictwie, bezczynność organu musi być pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, a także wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W ocenie Sądu, sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie, bowiem organ udzielił w ustawowym terminie odpowiedzi na wniosek, pozostając w błędnym przekonaniu, że wystosowana do skarżącej informacja pisemna – w stanie prawnym zaistniałym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego – jest wystarczająca. Działanie takie nie świadczy zatem o złej woli organu ani nie przesądza o lekceważącym traktowaniu skarżącej i ciążących na organie obowiązkach.

Zgodnie z treścią art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Sąd uznał, że zastosowanie w przedmiotowej sprawie dolegliwości pieniężnej, polegającej na przyznaniu od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej nie ma merytorycznego uzasadnienia. Mając na uwadze fakt, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego oraz cele jakim ma służyć przyznana suma pieniężna, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę w zakresie zasądzenia sumy pieniężnej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a i art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.