Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1053/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej C. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej C. z siedzibą w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 127 § 2, w związku z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856m, ze zm.), po rozpoznaniu odwołania [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "C." z siedzibą w W. od decyzji o warunkach zabudowy Zarządu Dzielnicy [...] m. W. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], orzekającej o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym, zjazdem z drogi publicznej i infrastrukturą techniczną na części działki nr ew. [...] z obrębu [...] (kubatura) oraz na częściach działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] (zjazd i infrastruktura) przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m. W., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] m. W. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199, wskazywanej dalej jako "u.p.z.p.") orzekł o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym, zjazdem z drogi publicznej i infrastrukturą techniczną na części działki nrew. [...] z obrębu [...] (kubatura) oraz na częściach działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] (zjazd i infrastruktura) przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m. W.

Organ ustalił następujące warunki: linia zabudowy - nieprzekraczalna linia zabudowy według załącznika 1; wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy (369m2) w stosunku do powierzchni terenu budowlanego inwestycji (1758 m2) - 0,21; szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy - max. 44,5 m. od strony ul. [...] i max. 30,0 m. od strony [...]; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy (do najwyższego punktu dachu) - max. 29 m. (IX kondygnacji). Całkowita wysokość budynku ze wszystkimi elementami na dachu (tj. kominy, wywietrzniki, anteny itp.) - max. 30 m.; geometria dachu - dach płaski.

Z zachowaniem terminu ustawowego [...] Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "C." z siedzibą w W. odwołała się od ww. decyzji. Podniosła, że niewłaściwie został ustalony wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu budowlanego inwestycji o wartości max. 0,21, podczas gdy średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,15. Zarzucono, że w decyzji ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy max. 29 m (IX kondygnacji), która jest większa, niż wysokość zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z przedmiotową inwestycją. Przy przeprowadzaniu analizy, organ nie uwzględnił budynku przy ul. [...] o wysokości VII - VIII kondygnacji. Organ wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ul. [...] i [...], a nie wyznaczył nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony granicy z działkami należącymi do skarżącej. Zdaniem strony, przedmiotowa inwestycja będzie przesłaniała i zaciemniała mieszkania zlokalizowane w budynku przy ul [...]. Ponadto, inwestor zaplanował odprowadzanie ścieków bytowych do istniejącego kanału ogólnospławnego w ul. [...], lecz kanał ten położony jest na działce należącej do skarżącej (działka [...] z obrębu [...]), natomiast skarżąca nie wyraża zgody na wejście w teren.

W tych okolicznościach, w wyniku rozpatrzenia ww. odwołania, została wydana opisana na wstępie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.

W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia są przepisy u.p.z.p., a zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (1); teren ma dostęp do drogi publicznej (2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (5). Organ dodał, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem, zgodnie z ust. 5 cytowanego przepisu.

Organ wskazał, że celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.

Dalej organ stwierdził, że celem ustalenia warunków wynikających z pkt 1 tego przepisu została dokonana analiza zagospodarowania obszaru przez osobę posiadającą uprawnienia z zakresu architektury. Analizę wykonano posiłkując się przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Sporządzono analizę zagospodarowania obszaru, a projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia wydane przez [...] Okręgową Izbę Architektów RP.

Dalej organ zauważył, że na kopii mapy zasadniczej wyznaczono granicę obszaru analizowanego, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W analizowanym obszarze dominującą funkcją jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o ekstensywnym charakterze. Funkcję uzupełniającą stanowi zabudowa jednorodzinna oraz zabudowa usługowa. Planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację zabudowy w formie budynków mieszkalnych wielorodzinnych występujących na działkach w sąsiednich. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości powierzchni działki zawarty jest w przedziale od 0,11 do 0,41. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości powierzchni działki w analizowanym obszarze wynosi 0,15.

Organ podkreślił, że zespół zabudowy wielorodzinnej usytuowany przy ul. [...] przestrzennie nawiązuje do starej części osiedla, który został wybudowany na znacznym obszarze z dużym udziałem zieleni oraz znaczna ilością parkingów naziemnych, co najprawdopodobniej wynika z kształtu terenu inwestycyjnego (trójkąt z dwoma wyłączonymi działkami). Natomiast realizowany przy ul. [...] w rejonie [...] budynek wielorodzinny z obsługą parkingową zapewnioną wyłącznie przez parking podziemny powstaje na bardzo małej działce, co jest bliższe obecnie powstającej na terenie W. zabudowy uzupełniającej czy plombowej. Z tego względu, wyliczony średni wskaźnik dla funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej wynoszący 0,15 nie jest miarodajny dla współczesnej zabudowy, powstającej na dużo mniejszych działkach, a więc o dużo większej intensywności.

Organ odwoławczy zauważył, że organ pierwszej instancji, wyliczył średni wskaźnik dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, pomniejszając powierzchnię terenu, na którym została usytuowana o obszary niezabudowane, tj. otaczająca zieleń nie urządzona i wnętrze osiedli: place zabaw, parkingi, drogi dojazdowe, co dało wskaźnik 6663m2:30715m2=0,21. Stosownie do § 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, organ ustalił maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 0,25. Wartość tego wskaźnika przekracza średnią wartość wskaźnika w analizowanym obszarze, jednakże nie przekracza wartości wskaźnika maksymalnego, wynoszącego 0,41. Ustalony wskaźnik 0,21 pozwoli na realizację inwestycji w sposób umożliwiający wykonanie prawa własności nieruchomości i nie naruszy równorzędnej zasady ładu przestrzennego wynikającej z art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Organ stwierdził, że w analizowanym obszarze szerokości elewacji frontowych są zróżnicowane i kształtują się od około 10 m (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) do około 77 m. (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna), w zależności od funkcji i charakteru zabudowy, a czasami od szerokości zainwestowanych działek. Średnia szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych wielorodzinnych w obszarze analizowanym wynosi 538m:10=53,8 m, co z tolerancja do 20% daje szerokość od 43,00 m do 64,50 m. Szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku od strony ul [...] pozwoliła, organowi pierwszej instancji, wyznaczenie jej dla projektowanego budynku na podstawie § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia w max. wielkości 44,5m (inwestor wnosił 44,1m), natomiast od strony ul. [...] wyznaczono szerokości elewacji frontowej dla projektowanego budynku w max. wielkości 30 m (zgodnie z wnioskiem inwestora), na podstawie § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia.

Ponadto, w analizowanym obszarze wysokości istniejących obiektów budowlanych są zróżnicowane w zależności od wielkości zainwestowanych działek/terenów, miejsca lokalizacji, funkcji i charakteru zabudowy i wynoszą od I do XI kondygnacji, co stanowi od około 4 m do 34,5 m. Natomiast średnia wysokość górnych krawędzi elewacji frontowej budynków mieszkalnych wielorodzinnych znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi 263m:10=26,3m. Wnoszona przez inwestora wysokość projektowanej nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej została określona na 29 m, stąd organ pierwszej instancji uwzględnił wysokość budynków mieszkaniowych wielorodzinnych znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji. Są to budynki przy ul. [...] oraz ul. [...] i [...] o wysokości IX kondygnacji - 28,50 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla projektowanej nowej zabudowy od strony ul. [...], organ pierwszej instancji, wyznaczył w oparciu o § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia na max. 29,0 m (IX kondygnacji) jako nawiązanie do znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji IX-kondygnacyjnych budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] i ul. [...] i [...]. Całkowitą wysokość budynku ze wszystkimi elementami na dachu, tj. kominy, wywietrzniki anteny itp. określono na wysokość max. 30m. Ponadto, w analizowanym obszarze występują zarówno dachy spadziste o różnych spadkach (zabudowa jednorodzinna), jak i płaskie (zabudowa usługowa i wielorodzinna). Dla projektowanej nowej zabudowy, organ pierwszej instancji, ustalił na podstawie § 8 ww. rozporządzenia dach płaski, odpowiednio do geometrii dachów w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, które stanowią zabudowę dominująca na tym obszarze.

Mając na uwadze wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, organ odwoławczy stwierdził, że projektowana inwestycja spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa". Charakter istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym nie pozostawia wątpliwości co do prawidłowości wniosku organu pierwszej instancji w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego warunku, którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., organ wskazał, iż etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystycznym byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny. Stanowisko to wynika bezpośrednio z treści art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, który mówi nie tylko o istniejącym, lecz także o projektowanym uzbrojeniu terenu. Jeśli zatem inwestor dysponuje promesami gestorów sieci wskazującymi na możliwość podłączenia projektowanej inwestycji do poszczególnych mediów, w tym do wodno-kanalizacyjnego, to za bezpodstawny należy uznać zarzut niespełnienia przez projektowaną inwestycje przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, w zakresie, w jakim stanowi on o projektowanym uzbrojeniu terenu. Celem powyższego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Takie zapewnienie nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania umowy o realizację takiego uzbrojenia terenu już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia gestora stanowiącego gwarancję, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta.

Organ zauważył, że wykonując analizę architektoniczno-urbanistyczną, organ pierwszej instancji wskazał, że teren planowanej inwestycji znajduje się w zasięgu istniejących i projektowanych sieci infrastruktury technicznej, przy czym w przypadku sieci kanalizacyjnej i wodociągowej niezbędna jest rozbudowa sieci na odcinku pomiędzy ul. [...], a terenem inwestycji. Ponadto, Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w piśmie z dnia 24 marca 2015 r. uznało, iż ścieki bytowe i wody opadowe w ograniczonej ilości z projektowanego budynku będzie można odprowadzać do istniejącego kanału ogólnospławnego 0,30 m w ul. [...]. Jeśli istniejący kanał ogólnospławny zlokalizowany jest na terenie będącym własnością skarżącej, to jeśli skarżąca nie wyrazi zgody na wejście inwestora w teren, inwestor będzie musiał problem ten rozwiązać w inny dostępny mu sposób.

Odnośnie zarzutu odwołania dotyczącego linii zabudowy od budynku przy ul. [...], organ wyjaśnił, że linię zabudowy wyznacza się od strony frontu działki. Zgodnie z przepisem § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia przez pojęcie "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się wjazd lub wejście na działkę. Ani wjazd, ani wejście na przedmiotowa działkę nie odbywa się od strony ul. [...] - budynku [...]. Natomiast odległość projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego od bezpośrednio sąsiadujących budynków mieszkalnych od strony ul. [...] zostanie określona w oparciu o przepisy wykonawcze do Prawa budowlanego na etapie postępowania dotyczącego wydania decyzji pozwolenie na budowę. W tym postępowaniu inwestor będzie zobowiązany przedstawić dokumenty wskazujące, że przedmiotowa inwestycja nie będzie cieniować mieszkań znajdujących się w budynkach bezpośrednio z nią sąsiadujących (np. linijka światła).

Pozostałe zarzuty odwołania odnoszące się do wskaźnika wielkości zabudowy (0,21) i wysokości zabudowy max. 29m (IX kondygnacji), w świetle prawidłowo wykonanej analizy urbanistyczno-architektonicznej organ uznał za bezzasadne.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła [...] Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "C." z siedzibą w W.

Skarżąca zarzuciła, że decyzja została wydana z naruszeniem wyników przeprowadzonej analizy zagospodarowania terenu. Podniosła, że w pkt 1.1 decyzji ustalono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu budowlanego inwestycji o wartości max. 0,21 przewyższający średnią wartość tego wskaźnika dla obszaru analizy. Jak wspomniano w analizie zabudowa zrealizowana przez [...]SBM "C." zlokalizowana w pobliżu planowanej inwestycji nawiązuje przestrzennie do starszych osiedli zlokalizowanych w tym rejonie, a zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki dla nowej zabudowy powinny kontynuować funkcję i formę istniejącej zabudowy. Wydana decyzja narusza tę zasadę. Średni wskaźnik zabudowy wyliczony zarówno bez uwzględnienia zróżnicowania funkcji zabudowy, jak i dla samej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na obszarze analizy wynosi 0,15. Zastosowanie nieuzasadnionej prawnie metody wyliczenia intensywności zabudowy zwiększającej sztucznie wskaźnik do 0,21 narusza zasady ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Nowa inwestycja ze względu na swoją kubaturę i określone w wydanej decyzji warunki odnośnie, m. in. lokalizacji ogólnodostępnych miejsc postojowych dla gości i powierzchni biologicznie czynnej, również będzie musiała obejmować tzw. "obszary niezabudowane znajdujące się wewnątrz osiedla" - jak określono w przedmiotowej decyzji tereny placów zabaw, parkingów, dróg dojazdowych i zieleni. W związku z tym uznanie, że średni wskaźnik ustalony zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu "nie jest miarodajny dla współczesnej zabudowy" i odliczenie ww. obszarów w celu ustalenia wyższego wskaźnika intensywności, aby uzyskać wskaźnik, który zdaniem autora analizy "jest bliższy obecnie powstającej na terenie Warszawy zabudowy" jest niedopuszczalne.

Skarżąca zauważyła, że w pkt. 1.1 decyzji ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji nowej zabudowy max. 29 m (IX kondygnacji). Podniosła, iż budynek [...]SBM "C." przy ul. [...] o wys. VII - VIII kondygnacji nie został wzięty pod uwagę przy przeprowadzaniu analizy tego parametru, choć podobnie, jak budynek przy ul. [...], zlokalizowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej zabudowy, zdecydowanie bliżej projektowanej zabudowy, niż uwzględnione w analizie budynki przy ul. [...] i [...]. Zdaniem skarżącej, taki wybór obiektów jest niczym nieuzasadniony i zniekształca wynik analizy. Ponadto, nieuwzględnione budynki [...]SBM "C." mają wysokość 21,5 - 24,5 m, a więc dopuszczona decyzją max. wysokość nowej zabudowy jest wyraźnie większa, niż wysokość zabudowy bezpośrednio z nią sąsiadującej i została wyznaczona z pominięciem § 7 ust. 3.

Skarżąca podniosła także, iż zgodnie z załącznikiem nr 2 do decyzji, wyznaczone zostały linie zabudowy jedynie od strony ul. [...] i ul. [...], bez wprowadzenia odsunięcia od granicy należących do spółdzielni działek, co zagraża interesom mieszkańców zasobów spółdzielni. Zespół budynków o wysokości 29 m (IX kondygnacji) będzie przesłaniał ¡zacieniał mieszkania zlokalizowane w budynku przy ul. [...], szczególnie lokale jednostronne.

Skarżąca zauważyła również, że w pkt. 1.4.1 inwestor przedstawił jako planowany punkt odprowadzenia ścieków bytowych istniejący kanał ogólnospławny w ul. [...]. Kanał ten zlokalizowany jest na należącej do [...]SBM "C." działce nr [...] obr. [...], podczas gdy spółdzielnia nie wyraziła i nie przewiduje wyrażenia zgody na wejście na ten teren na rzecz inwestora. Natomiast podany jako punkt zaopatrzenia przewód wodociągowy w ul. [...] nie został przez inwestora zrealizowany. Kwestia zaopatrzenia w media planowanej zabudowy wymaga więc szerszych wyjaśnień.

Z tych przyczyn, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało dotychczasową argumentację oraz wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne.

I. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: "P.p.s.a."), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, Sąd skargę oddala w całości albo w części.

II. Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, iż przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z parkingiem podziemnym, zjazdem z drogi publicznej i infrastrukturą techniczną.

III. W pierwszej kolejności zaakcentować wypada, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 u.p.z.p., który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z zestawienia rodzaju zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora, w nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tych dwóch rodzajów zabudowy. Oznacza to, iż w sprawie spełniona jest podstawowa przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada kontynuacji funkcji. Należy jednak zauważyć, że nie jest to wystarczające do oddalenia skargi. Z zasady dobrego sąsiedztwa wynika szereg innych uwarunkowań, które muszą być dochowane. Powołana zasada ma bowiem na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Dopiero zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Organ II instancji w niedostateczny sposób uzasadniał dlaczego przyjął, że stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa pozwala na określenie parametrów planowanej inwestycji, zgodnie z wnioskiem inwestora.

Wątpliwości dotyczą przede wszystkim wskaźnika intensywności zabudowy i wysokości planowanych budynków.

IV. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego już wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Z przepisu § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Podstawową i niezmiernie istotną czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, innymi słowy analizy urbanistycznej. Rzeczona analiza ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 roku, IV SA/Po 926/11; wszystkie orzeczenia powołane są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Po ustaleniu granic obszaru analizowanego, konieczne jest, więc ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru, co jednak nie oznacza, że tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Podobnie bowiem jak to ma miejsce przy ustalaniu linii zabudowy, w przepisie § 5 ust. 2 rozporządzenia zawarta jest norma dopuszczająca wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, od średniej ustalonej na podstawie ust. 1, jednakże tylko wtedy, gdy wynika to z analizy urbanistycznej. W orzecznictwie podkreśla się, że możliwe jest, więc, w zakresie wymienionego wskaźnika, w konkretnym przypadku, rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego, w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, jednak wymaga to szczegółowego uzasadnienia w decyzji rozstrzygającej sprawę (tak NSA w wyroku z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 95/13, CBOSA).

Temu wymogowi organ nie sprostał, wobec czego nie jest pozbawiane doniosłości prawnej stanowisko w kwestii naruszenia przez organ art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Zawarte w decyzji organu II instancji stanowisko, że obecna zabudowa realizowana na działkach w W. charakteryzuje się większą intensywnością, a budowa jest realizowana na mniejszych działkach (str. 4 decyzji SKO w W. z [...] lutego 2016 r.), nie jest wystarczająca dla dokonania odstępstwa.

V. Ponadto zasadny jest zarzut dotyczący wysokości górnej krawędzi elewacji, w kontekście braku dostatecznego wyjaśnienia podstaw do jego przyjęcia. W pkt. 1.1 decyzji ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji nowej zabudowy max. 29 m (IX kondygnacji). Skarżąca podniosła, iż budynek [...]SBM "C." przy ul. [...] o wys. VII - VIII kondygnacji nie został wzięty pod uwagę przy przeprowadzaniu analizy tego parametru, choć podobnie, jak budynek przy ul. [...], zlokalizowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej zabudowy, zdecydowanie bliżej projektowanej zabudowy, niż uwzględnione w analizie budynki przy ul. [...] i [...]. Zdaniem skarżącej, taki wybór obiektów jest niczym nieuzasadniony i zniekształca wynik analizy. Ponadto, nieuwzględnione budynki [...]SBM "C." mają wysokość 21,5 - 24,5 m, a więc dopuszczona decyzją max. wysokość nowej zabudowy jest większa, niż wysokość zabudowy bezpośrednio z nią sąsiadującej.

Przepis § 7 rozporządzenia określa, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4). W rozpatrywanej sprawie z analizy stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy Zarządu Dzielnicy [...] m. W. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] wynika jedynie, że "z uwagi na wysokość projektowanej przez inwestora nowej zabudowy wielorodzinnej została określona na 29,00 m, przeanalizowano wysokości budynków wielorodzinnych znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji IX-kondygnacyjnych budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] i [...] i [...]". Decyzja nie poszerza argumentacji w tym zakresie.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2015 r., II SA/Kr 1661/14 (LEX nr 1643945), który za niezgodne z prawem uznał braki w części tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie analizy wysokości budynków objętych analizą. Brak konkretnych danych, jaka jest wysokość budynków na działkach zabudowanych objętych analizą nie pozwala na weryfikację prawidłowości ustalenia wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości głównej kalenicy - co jest wymagane stosownie do treści § 7 rozporządzenia.

VI. Odnośnie do zarzutu niewyznaczenia linii zabudowy wskazać należy, z § 4 rozporządzenia wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 3). Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak również w doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że dla każdego wniosku inwestora ustala się tylko jedną linię zabudowy i to tylko od strony drogi publicznej. Chodzi tutaj o linię zabudowy ustalaną od frontu działki, a jej ustalenie służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia walorów ładu przestrzennego oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego. Potwierdzenie, że ustalana jest tylko jedna linia zabudowy od strony drogi publicznej zawiera wprost ust. 3 powołanego paragrafu (por. wyroki NSA z 10 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 77/15, 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1582/13, 15 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 174/10, CBOSA). Nie ma prawnie uzasadnionych względów do ustalania kilku linii zabudowy jak: "obowiązująca", "nieprzekraczalnej" czy też "w głębi zabudowy" (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2014 r., IV SA/Po 264/14, CBOSA). Dokonując zarówno językowej jak i celowościowej wykładni przepisów § 4 ust. 1-4 rozporządzenia nie sposób przyjąć, że wynika z nich obowiązek wyznaczenia więcej niż jednej linii zabudowy. Powołane przepisy rozporządzenia konsekwentnie posługują się w odniesieniu do linii zabudowy liczbą pojedynczą, a nie mnogą (wyrok NSA z dnia 15.02.2011 r., sygn. akt II OSK 174/10, CBOSA). Linię zabudowy ustala się w celu, aby określić od którego miejsca na działce patrząc od strony drogi publicznej możliwa jest nowa zabudowa" (A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, (red.) A. Plucińska – Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2014, s. 493). W przedmiotowej sprawie z załącznika graficznego nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] (karta 24 akt sprawy) wynika, że nie została wyznaczona linia zabudowy od ul. [...], przy czym szerokość fontową ustalono alternatywnie od strony ul. [...] i [...]. Zarzut strony skarżącej podniesiony w zakresie linii zabudowy nie zasługuje zatem na aprobatę.

VII. Ustosunkowując się zaś do zarzutu dotyczącego odprowadzenia ścieków stwierdzić należy, że możliwe sposoby zaopatrzenia budynków wodę i odprowadzania ścieków wynikają z przepisów rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), zawartych Rozdziale 5 - Uzbrojenie techniczne działki i odprowadzenie wód powierzchniowych. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy przepisy te mają znaczenie (przy uwzględnieniu wstępnego charakteru tej decyzji) dla określenia możliwych sposobów zaopatrzenia inwestycji w wodę i odprowadzania ścieków, które należy podać w decyzji. Ograniczając wywody w tej części do istotnych z uwagi na rodzaj planowanego zamierzenia i zarzuty skargi należy wskazać w szczególności, że działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej (§ 26 ust. 1). W razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m³ na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m³, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska (§ 26 ust. 3). Działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (§ 28 ust. 1). W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (§ 28 ust. 2). Ponadto kwestie obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie sposobu odprowadzania ścieków reguluje w Rozdziele 3 ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 250). Dla uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy konieczne jest wykazanie w toku postępowania albo że istniejące już uzbrojenie terenu jest wystarczające, albo że zagwarantowane jest w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem wykonanie tego uzbrojenia, przy czym zagwarantowanie w drodze umowy nie jest równoznaczne z obowiązkiem legitymowania się taką umową już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że takie uzbrojenie w przyszłości powstanie, zostanie w przyszłości zawarta umowa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1780/08, 14 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 779/08, z 29 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 267/12, CBOSA). Istotna jest zatem wiedza jakie jest "wystarczające" uzbrojenie terenu, bowiem ocenie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy podlega kwestia, czy istniejące uzbrojenie terenu będzie wystarczające dla określonego zamierzenia budowlanego. Chodzi tu o infrastrukturę niezbędną ze względu na późniejsze funkcje zamierzenia inwestycyjnego, jak i prawidłowy sposób użytkowania obiektu. Mając zatem na uwadze wymogi techniczno-budowlane, jakie spełniać musi dana inwestycja, wymagane jest konkretne określenie zapotrzebowania na wodę, energię, czy też sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, poprzez wskazanie wartości, jakie należy w tym zakresie uwzględnić. Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w tym zakresie przez NSA w wyroku z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2717/12, CBOSA.

VIII. Wskazane naruszenia odnoszące się do braku dostatecznego wyjaśnienia kwestii wysokości i intensywności zabudowy niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do wydania co najmniej przedwczesnego rozstrzygnięcia w oparciu o niewyjaśniony stan faktyczny ustalony na podstawie zawierającej błędy merytoryczne i niejasności analizy urbanistycznej. Oceniając, że planowana zabudowa w danym terenie jest dopuszczalna organ nie wyjaśnił precyzyjnie czy doszło w tym zakresie do zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, pozostawiając wątpliwości co do dowolność ich kształtowania. Nie można więc uznać, że w istocie analizowano czy planowany obiekt może być bez szkody dla ładu przestrzennego zlokalizowany na działce inwestycyjnej. Jeżeli zaś niektóre parametry zdaniem organu nie miały istotnego znaczenia dla dopuszczalności wkomponowania obiektu w zastaną zabudowę, to brak jest rzetelnej argumentacji w analizie urbanistycznej uzasadniającej takie twierdzenie.

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ administracji uzupełni materiał dowodowy w koniecznym zakresie, uwzględniając konieczność wyjaśnienia wskazanych wyżej braków. Następnie dokona oceny całokształtu materiału dowodowego, a przeprowadzona ocena znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Wymienione względy: braki analizy urbanistycznej oraz niejasne powody dopuszczenia przyjętej wysokości zabudowy i wskaźnika jej intensywności, a ponadto nieuwzględnienie wymogów dotyczących warunków odprowadzania ścieków, stanowią - w ocenie Sądu - podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium. Postępowanie w sprawie warunków zabudowy wymaga bowiem wnikliwszej analizy uwzględniającej brzmienie rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. i zawierającej rzetelne wyjaśnienia uzasadniające zastosowanie zawartych w tym akcie prawnym odstępstw.

IX. Reasumując, zważywszy na naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, kierując się normą określoną w art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną i wytyczne Sądu zawarte powyżej, w razie konieczności uchylając decyzję organu I instancji, celem ponownego przeprowadzenia analizy. Sąd na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł o zwrocie kosztów postępowania.