Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 232/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART. 33 PAR. 1 PKT 1,3, 9-10
journal: Dz.U. 2015 poz 1201
law: Ustawa z dnia 12 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych
Teza: Określony w art. 365 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm. ) obowiązek bezpiecznego dla środowiska wstrzymania użytkowania instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie ich fermentacji obejmuje także konieczność usunięcia ich odpadów.

TEZY

Określony w art. 365 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm. ) obowiązek bezpiecznego dla środowiska wstrzymania użytkowania instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie ich fermentacji obejmuje także konieczność usunięcia ich odpadów.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 19 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2233/15 w sprawie ze skargi [...]Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2233/15 (dalej wyrok z 23 listopada 2015 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w W. (dalej spółka albo skarżąca) na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej GIOŚ albo organ II instancji) z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] maja 2015 r.), wydane w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Powyższy wyrok został wydany na podstawie następujących ustaleń:

Decyzją z [...] lipca 2014 r., znak: [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2014 r.), Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej MWIOŚ albo wierzyciel) wstrzymał użytkowanie instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów, położonej na działce o nr ewidencyjnym [...] w m. C., gmina R., powiat płocki, eksploatowanej przez spółkę.

W ww. decyzji określono termin bezpiecznego wstrzymania użytkowania instalacji na dzień 31 stycznia 2015 r. Wobec niewykonania tego obowiązku wierzyciel, po uprzednim wystosowaniu upomnienia i wyznaczeniu dodatkowego 14-dniowego terminu na wykonanie obowiązku, w dniu [...] marca 2015 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], podpisany z upoważnienia MWIOŚ przez Kierownika Delegatury WIOŚ w Płocku oraz nałożył grzywnę w celu przymuszenia.

Dnia 16 marca 2015 r. odnośnie prowadzonej egzekucji administracyjnej strona wniosła zarzuty na podstawie art. 33 § 1 pkt 1, 3, 9 i 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm., dalej u.p.e.a.). Zarzuty dotyczyły prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, wykonania obowiązku przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią wynikającą z orzeczonej decyzji oraz niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 3 i 10 u.p.e.a.

W związku z podniesionymi zarzutami, skarżący na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego z [...] marca 2015 r.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] kwietnia 2015 r.) MWIOŚ oddalił zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej przeciwko Spółce. Na powyższe orzeczenie organu I instancji, będące stanowiskiem wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów, Spółka dnia 20 kwietnia 2015 r. złożyła zażalenie do GIOŚ, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania egzekucyjnego.

W ocenie GIOŚ wyrażonej w postanowieniu z [...] maja 2015 r., utrzymującym w mocy rozstrzygnięcie z [...] kwietnia 2015 r., zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.

GIOŚ za chybiony uznał zarzut spółki dotyczący wyznaczenia Kierownika Delegatury Inspektoratu jako organu upoważnionego do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji. W opinii organu II instancji, pełnomocnictwo udzielone przez MWIOŚ oznacza upoważnienie do wykonywania kompetencji tego organu w jak najszerszym zakresie, tzn. jako: inicjowanie, prowadzenie i umarzanie postępowań egzekucyjnych w administracji. W przypadku, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Za nietrafny GIOŚ uznał także zarzut, w myśl którego wynikający z tytułu wykonawczego obowiązek wstrzymania użytkowania instalacji, wynikający z decyzji z [...] lipca 2014 r., został w całości wykonany przed wszczęciem postępowania. Organ II instancji podzielił pogląd MWIOŚ, że powyższemu stwierdzeniu przeczy wniosek spółki o zmianie terminu wstrzymania użytkowania instalacji do 31 marca 2015 r. oraz odwołanie strony od decyzji MWIOŚ, z [...] lutego 2015 r., znak: [...], w sprawie odmowy zmiany ostatecznej decyzji z [...] lipca 2014 r., wstrzymującej użytkowanie instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów.

Według organu II instancji, o funkcjonowaniu instalacji świadczy również przechowywanie odpadów służących jako surowiec do kompostowania oraz proces przeładowywania odpadów z pryzm do tuneli kompostowniczych. Powyższe zostało stwierdzone podczas kontroli prowadzonej przez MWIOŚ w dniach 12 luty 2015 r. - 23 luty 2015 r. GIOŚ wyjaśnił, że organ I instancji nałożył obowiązek wstrzymania użytkowania instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów w treści sentencji decyzji z [...] lipca 2014 r., a następnie zamieszczony w pkt B.5 tytułu wykonawczego.

Według GIOŚ, ostatnim etapem wstrzymania pracy instalacji jest usunięcie odpadów z działki. Usunięcie odpadów jest konieczne z uwagi na fakt, że nie zapewniono w sposób trwały zabezpieczenia środowiska wodno - gruntowego przed wydostaniem się nieoczyszczonych odcieków z odpadów bezpośrednio do ziemi. Tak sformułowany obowiązek w decyzji z [...] lipca 2014 r. został utrzymany decyzją z [...] sierpnia 2014 r.

Zdaniem GIOŚ, wystawiony [...] marca 2015 r. tytuł wykonawczy spełnia wszystkie wymogi wskazane w treści art. 27 u.p.e.a., w tym również wymóg określony w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.

Dokument ten w pkt B.5 zawiera określenie obowiązku co do meritum, co nie stanowi naruszenia wymogów formalnych tytułu. W ocenie GIOŚ zarzut, że w tytule wykonawczym wskazano na obowiązek objęty egzekucją, który nie wynika z decyzji z [...] lipca 2014 r., a zatem nie ma podstawy prawnej, nie zasługuje na uwzględnienie. Według GIOŚ, organ I instancji słusznie wyjaśnił, że ostatnim etapem wstrzymania pracy instalacji jest usunięcie odpadów (które nie podlegały procesowi kompostowania) z terenu instalacji. Zdaniem organu II instancji, zarzuty odnoszące się do treści art. 365 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r, poz. 519 ze zm., dalej p.o.ś.), w sytuacji gdy decyzja z 16 lipca 2014 r., o wstrzymaniu użytkowania instalacji jest ostateczna są bezprzedmiotowe.

W skardze strona zaskarżyła w całości postanowienie GIOŚ i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 20 § 1 pkt 3 w zw. z art. 33 § 1 pkt 9 u.p.e.a., przez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia, na skutek uznania, że Kierownik Delegatury Inspektoratu jest organem właściwym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji, w sytuacji gdy pełnomocnictwo z 11 grudnia 2014 r., znak [...], udzielone Kierownikowi Delegatury Inspektoratu przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nie obejmuje upoważnienia do kierowania tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej, a uprawnienie to nie wynika także z przepisów prawa;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 § 3 w zw. z art. 59 § 1 pkt 1 i art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., przez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia, na skutek uznania, że skarżący nie wykonał obowiązku przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy skarżący nie użytkował po 31 stycznia 2015 r. i nadał nie użytkuje instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów, a więc wykonał obowiązek w całości;

- art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 365 ust. 2 pkt 3 p.o.ś. i art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a., przez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia, na skutek uznania, że egzekwowany obowiązek usunięcia odpadów z terenu instalacji zawiera się w obowiązku wstrzymania jej użytkowania oraz że został on określony w tytule wykonawczym zgodnie z treścią decyzji Mazowieckiego WIOŚ z [...] lipca 2014 r., będącej podstawą wszczęcia egzekucji w sytuacji, gdy obowiązek ten nie mógł zostać i nie został w ogóle nałożony na skarżącego przedmiotową decyzją;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. art. 27 § 1 pkt 3 i 10 w zw. z art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a., przez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia, na skutek uznania, że tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 u.p.e.a., podczas gdy w tytule wykonawczym wskazano na obowiązek objęty egzekucją, który nie wynika z decyzji z [...] lipca 2014 r. i nie ma podstawy prawnej, tj. obowiązek usunięcia odpadów z terenu instalacji, a ponadto tytuł wykonawczy nie zawiera klauzuli organu egzekucyjnego;

- art. 11 w zw. z art. 107 § 3 i art. 15 w zw. z art. 140 k.p.a., przez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ II instancji kierował się przy wydaniu postanowienia, zaniechanie ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy i sporządzenie uzasadnienia orzeczenia, które w istocie stanowi powtórzenie treści uzasadnienia postanowienia organu I instancji, podczas gdy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy zobowiązany jest do ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy i przedstawienia własnej argumentacji rozstrzygnięcia.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, uchylenie, na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) postanowienia organu I instancji w całości, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok sąd I instancji nie podzielił sformułowanych w skardze zarzutów uznając zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem.

Odnosząc się do zarzutu spółki, według którego pełnomocnictwo z 11 grudnia 2014 r., znak: [...] udzielone Kierownikowi Delegatury Inspektoratu przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nie obejmuje upoważnienia do kierowania tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej, a uprawnienie to nie wynika także z przepisów prawa WSA wskazał, że pełnomocnictwo Kierownika Delegatury w Płocku jest pełnomocnictwem administracyjnym stanowiącym umocowanie w zakresie kompetencji do władczego działania, które może być udzielone każdemu pracownikowi urzędu. Organem kompetencyjnym pozostaje nadal MWIOŚ, a upoważnione przez niego osoby działają w jego imieniu. Udzielenie upoważnienia, o którym mowa w art. 268a k.p.a., jest czynnością o charakterze wewnętrznym. Osoba upoważniona podpisuje decyzję, co wymaga podkreślenia, w imieniu organu.

WSA nie zgodził się ze stroną skarżącą, że Kierownik Delegatury w Płocku jest upoważniony do dokonywania tylko niektórych czynności w postępowaniach egzekucyjnych z wyłączeniem ich wszczynania bądź umarzania. Na podstawie pełnomocnictwa z 9 marca 2015 r. Kierownik Delegatury w Płocku mógł wystawić i podpisać tytuł wykonawczy wszczynający postępowanie egzekucyjne w administracji w niniejszej sprawie. Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a k.p.a., stwarza możliwość, aby nie tylko sam piastun funkcji organu, czyli osoba, którą powołano na dane stanowisko, lecz także wyznaczony przez niego pracownik urzędu przydanego do pomocy temu organowi, był umocowany do wykorzystania kompetencji organu.

Sąd nie podzielił zarzutu, według którego wynikający z tytułu wykonawczego obowiązek wstrzymania użytkowania instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów, wynikający z decyzji z [...] lipca 2014 r. został w całości wykonany przed wszczęciem postępowania. Należy stwierdzić, że organ I instancji po podjęciu kilkakrotnych prób przeprowadzenia kontroli, wraz z przedstawicielem Urzędu Gminy Radzanowo oraz przy współudziale funkcjonariusza Policji, podczas oględzin stwierdził, że spółka nie wykonała obowiązków wynikających z decyzji z [...] lipca 2014 r., ponieważ faktycznie nie usunęła odpadów magazynowanych na terenie zakładu. Ponadto stwierdzono, że przy pryzmach odpadów znajdujących się na polach odkładczych występują zamarznięte rozlewiska ścieków. W dniu 23 lutego 2015 r., w trakcie kolejnych oględzin przeprowadzonych przy udziale funkcjonariuszy Policji, ustalono, że na polach odkładczych nadal znajdują się dwie pryzmy odpadów, a pozostałe odpady usunięto z pól odkładczych i przewieziono na teren utwardzony w pobliżu basenu rozładunkowego oraz tuneli kompostowniczych.

MWIOŚ prawidłowo uznał, że użytkowanie instalacji nie zostało faktycznie wstrzymane, odpady nie zostały usunięte z terenu instalacji w wyznaczonym terminie i nadal występowało bezpośrednie zagrożenie dla środowiska, w szczególności gruntowo-wodnego odciekami z pryzm odpadów. W związku z zaistnieniem tego stanu faktycznego organ I instancji w piśmie z 5 lutego 2015 r. znak: [...] wezwał stronę skarżącą do wykonania obowiązku nałożonego w decyzji z [...] lipca 2014 r., w terminie 14 dni od daty otrzymania upomnienia. Wobec niewykonania ww. obowiązku w wyznaczonym terminie wierzyciel, na podstawie art. 119 § 1 u.p.e.a., wydał postanowienie z [...] marca 2015 r., znak: [...] nakładające na Spółkę, grzywnę z powodu niewykonania obowiązku określonego w decyzji z [...] lipca 2014 r. oraz wezwał stronę do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z [...] marca 2015 r., polegającego na wstrzymaniu użytkowania instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów, w tym również usunięcia odpadów, które znajdowały się na terenie instalacji, na działce o nr ew. [...] w C., gmina R., w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia.

WSA podzielił stanowisko organu II instancji, zgodnie z którym proces usunięcia odpadów jest częścią obowiązku bezpiecznego dla środowiska wstrzymania użytkowania instalacji i nie może być rozpatrywany w kategorii odrębnego obowiązku skierowanego do prowadzącego instalację. Użytkowanie instalacji ustawodawca rozumie bowiem szeroko, jako każde użytkowanie, bez względu na jego cel, sposób, charakter prawny (zgodnie z prawem czy nie). Wobec powyższego takim "użytkowaniem" będzie każde wykorzystywanie instalacji czy urządzenia, posługiwanie się nimi dla uzyskania zamierzonego efektu, niekoniecznie zgodnego z takim efektem, dla osiągania którego dana instalacja czy urządzenie zostały zaprojektowane i wykonane, którego osiąganiu miałaby służyć ich konstrukcja, sposób wykonania i przeznaczenie.

Zaleganie odpadów może być źródłem uciążliwości odorowej dla otoczenia, w związku z tym zasadnie obowiązek usunięcia odpadów zaznaczony został w tytule wykonawczym jako priorytet w całym procesie wstrzymania użytkowania instalacji. Ponadto punktem wyjścia wszystkich działań ustalonych na podstawie hierarchii postępowania z odpadami powinno być zapobieganie powstawaniu odpadów.

Obowiązywanie zasady prewencji w gospodarce odpadami powinno być także wynikiem kompleksowego podejścia, które uwzględnia usunięcie odpadów w ramach bezpiecznego dla środowiska etapu wstrzymania użytkowania instalacji.

Zdaniem WSA, wystawiony w niniejszej sprawie tytuł wykonawczy [...] z [...] marca 2015 r. spełnia wszystkie wymogi wskazane w treści art. 27 u.p.e.a., a także wymóg uregulowany w art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. Klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji można umieścić jedynie wtedy, gdy tytuł wykonawczy jest wystawiony przez organ egzekucyjny z urzędu. Jeśli wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym, klauzulę wystawia organ egzekucyjny po stwierdzeniu dopuszczalności egzekucji. Sąd nie podzielił zarzutu, że w tytule wykonawczym wskazano na obowiązek, który nie wynika z decyzji z [...] lipca 2014 r., a zatem według strony skarżącej nie ma podstawy prawnej. Sąd uznał stanowisko organów obydwu instancji za prawidłowe. Ostatnim bowiem etapem bezpiecznego dla środowiska wstrzymania użytkowania instalacji jest usunięcie odpadów (które nie zostały objęte procesem kompostowania) z terenu instalacji. W ocenie WSA, stan faktyczny został dokładnie wyjaśniony przez orzekające organy administracji, a materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wydał postanowienie o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji, ponieważ zasadnie uznał, że postanowienie organu I instancji jest prawidłowe.

W skardze kasacyjnej z 28 grudnia 2015 r. [...] Spółka z o.o. (dalej zwana skarżącą kasacyjnie), reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła w całości wyrok z 23 listopada 2015 r. zarzucając sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego, na skutek przyjęcia, że postanowienia te są zgodne z prawem, podczas gdy postanowienia te, jako wadliwe, podlegają uchyleniu;

2) art. 20 § 1 pkt 3 w zw. art. 33 § I pkt 9 u.p.e.a. w zw. z art. 268a k.p.a., przez uznanie, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, gdyż: Kierownik Delegatury Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Płocku jest organem właściwym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji, w sytuacji gdy zakres pełnomocnictwa z dnia 11 grudnia 2014 r., znak [...], udzielonego Kierownikowi Delegatury Inspektoratu przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska został ustalony w ten sposób, że nie obejmuje upoważnienia do kierowania tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej, ani uprawnienia do wszczynania egzekucji administracyjnej, a uprawnienia te nie wynikają także z przepisów prawa;

3) art. 7 § 3 w zw. i art. 59 § 1 pkt 1 i art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.,przez uznanie, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, gdyż: skarżąca nie wykonała egzekwowanego obowiązku w całości przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, skoro na terenie instalacji pozostają odpady, podczas gdy fakt pozostawania na terenie instalacji odpadów nie świadczy o tym, że spółka nie wstrzymała użytkowania instalacji; użytkowanie instalacji polega na wykorzystywaniu instalacji do przetwarzania odpadów (kompostowania), czego skarżąca zaprzestała do dnia 31 stycznia 2015 r. zgodnie z decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (proces przetwarzania został zatrzymany);

4) art. 365 ust. 2 pkt 3 p.o.ś. w zw. z art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. przez uznanie, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, pomimo egzekwowania wykonania przez spółkę obowiązków nieprzewidzianych przepisami prawa oraz niewskazanych w sentencji egzekwowanej decyzji; na mocy ww. przepisu p.o.ś. organy mogą nałożyć na użytkownika instalacji jedynie obowiązek wstrzymania użytkowania instalacji, a nie inne obowiązki, w tym obowiązek usunięcia odpadów z jej terenu; w szczególności ani organ egzekucyjny, ani wierzyciel nie mają kompetencji do zmiany treści egzekwowanej decyzji (poprzez egzekwowanie dodatkowych obowiązków);

5) art. 27 § 1 pkt 3, pkt 7 oraz pkt 10 w zw. z art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a., przez uznanie, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, gdyż: tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 u.p.e.a., w szczególności treść tytułu wykonawczego nie jest niezgodna z obowiązkami wskazanymi w decyzji z [...] lipca 2014 r., tytuł wykonawczy zawiera podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela, zaś organ egzekucyjny nie musiał zaopatrywać tytułu w klauzulę wykonalności;

6) art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz 141 § 4 p.p.s.a., przez brak dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia, w szczególności: brak wyjaśnienia zakresu udzielonego dla Kierownika Delegatury w Płocku upoważnienia, brak wyjaśnienia podstaw uznania, że spółka wciąż prowadzi proces kompostowania (użytkowania instalacji), brak wyjaśnienia podstaw prawnych obowiązku usunięcia odpadów z terenu instalacji w sytuacji wstrzymania jej użytkowania, brak wyjaśnienia podstaw uznania, że organ administracji może nakładać na jednostkę w decyzji o wstrzymaniu użytkowania instalacji dowolnego rodzaju obowiązki w celu wykonania decyzji, brak wyjaśnienia podstaw prawnych uznania, że administracyjny tytuł wykonawczy wystawiony przez wierzyciela nie musi być zaopatrywany w klauzulę wykonalności, brak wskazania podstaw prawnych stwierdzenia, że ostatnim etapem bezpiecznego dla środowiska wstrzymania użytkowania instalacji jest usunięcie odpadów z terenu instalacji, skutkujące uznaniem, że Sąd nie badał sprawy w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną z 20 stycznia 2016 r., nr [...], GIOŚ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Rozpoznając niniejszą sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny był ograniczony do sformułowanych w skardze kasacyjnej podstaw, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty stanowią w istocie rzeczy powielenie podnoszonych przez skarżącą kasacyjnie począwszy od zażalenia na postanowienie z [...] kwietnia 2015 r. kwestii, które zostały wszechstronnie zbadane i wyjaśnione zarówno na etapie administracyjnego postępowania egzekucyjnego, jak i przez WSA w zaskarżonym wyroku z 23 listopada 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela zaprezentowaną przez WSA argumentację, jak również ustalenia faktyczne i prawne przyjęte za podstawę wydania wyroku, oraz czyniąc je podstawą poniższych rozważań.

Skarżąca kasacyjnie niezasadnie zarzuca sądowi I instancji przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do wystąpienia przesłanki zarzutu, o której stanowi art. 33 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Przepis ten stanowi o prowadzeniu egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny jako przesłance do wniesienia zarzutów. Zważywszy na to, że podlegający egzekucji obowiązek został ustalony w decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2014 r., organ ten z mocy art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. stał się wierzycielem w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, będąc jednocześnie w nim organem egzekucyjnym. Z tej perspektywy trudno zarzucać, jakoby egzekucja była prowadzona przez niewłaściwy organ. Z kolei treść § 1 pkt 2 pełnomocnictwa z 11 grudnia 2014 r., nr [...], w pełni uprawnia do przyjęcia, że Kierownik Delegatury MWIOŚ w Płocku mógł wystawić oraz podpisać tytuł wykonawczy wszczynający postępowanie w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skarżącej kasacyjnie, jakoby przywołane pełnomocnictwo było oparte na przepisach prawa cywilnego, a nie publicznego, w tym na art. 268a k.p.a. Zakres umocowania dla Kierownika Delegatury został ustalony szeroko poprzez użycie sformułowania "działania w moim imieniu (...) w postępowaniach egzekucyjnych". Skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła, dlaczego jej zdaniem tego rodzaju sformułowanie byłoby niedopuszczalne. Trudno także przyjąć, aby z jego szerokiego zakresu wyłączać uprawnienie do wszczynania postępowań egzekucyjnych.

Skarżąca kasacyjnie nie ma także racji zarzucając sądowi I instancji zaakceptowanie określenia przez MWIOŚ egzekwowanego obowiązku w sposób niezgodny z art. 365 ust. 2 pkt 3 p.o.ś. Mając na uwadze specyfikę podlegającego egzekucji obowiązku, polegającego na wstrzymaniu użytkowania instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie ich fermentacji naturalnym pozostaje, że proces usunięcia odpadów jest częścią obowiązku bezpiecznego dla środowiska wstrzymania użytkowania instalacji. Brak usunięcia odpadów powodowałby dalszą kontynuację procesu ich fermentacji, powodując innego rodzaju zagrożenia zarówno dla samego środowiska, jak i okolicznych mieszkańców, z uwagi na uciążliwości natury zapachowej.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że na temat konieczności usunięcia odpadów z działki nr [...], położonej w miejscowości C., gmina R. powiat płocki, MWIOŚ wypowiedział się w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2014 r. wskazując, że skarżąca kasacyjnie nie zapewniła trwałego zabezpieczenia środowiska wodno-gruntowego przed wydostawaniem się nieczyszczonych odcieków z odpadów bezpośrednio do ziemi. W ten sposób wskazanemu w sentencji sformułowaniu – "wstrzymać użytkowanie instalacji" nadany został konkretny sens. Uzasadnienie w tym względzie spełniło istotną rolę wyjaśniającą treść nałożonego na skarżącą kasacyjnie obowiązku. W tym kontekście trafnym pozostaje sformułowanie, że elementy materialne nie kończą się na samym rozstrzygnięciu decyzji (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 132). Wyjaśnienie to nie doprowadziło do nałożenia na ten podmiot dodatkowego obowiązku, tylko doprecyzowało rozumienie obowiązku wyznaczonego.

Na uwzględnienie nie zasługiwał ponadto zarzut odnoszący się do nieprawidłowości w sporządzeniu tytułu wykonawczego, a zwłaszcza odnoszących się do nadania tytułowi klauzuli wykonalności. W tym zakresie należy stwierdzić, że tytuł wykonawczy, tak jak stanowi o tym art. 26 § 1 u.p.e.a., sporządzony został według ustalonego wzoru, a jeszcze ściślej rzecz ujmując, na wzorze, obowiązującym w dacie jego wystawienia. W części "D" tytułu zamieszczone zostało sformułowanie "na podstawie art. 27 § 1 pkt 10 ustawy kieruję tytuł wykonawczy do egzekucji administracyjnej". W pkt 2 B wskazana została data nadania klauzuli – 2 marca 2015 r. Trudno w tym względzie podzielić argumentację skarżącej kasacyjnie co do braku nadania klauzuli. Doszukiwanie się natomiast istotnych różnic w znaczeniu podpisu Kierownika Delegatury MWIOŚ osobno jako wierzyciela i organu egzekucyjnego w sytuacji, gdy podmiot ten występuje w postępowaniu egzekucyjnym w podwójnej roli, nie jest uprawnione.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę każdy tytuł wykonawczy kierowany do egzekucji powinien zostać wyposażony w klauzulę wykonalności. Jej nadanie oznacza, że w odniesieniu do konkretnego obowiązku właściwy jest tryb egzekucji administracyjnej i obowiązek ten nadaje się do egzekucji (szerzej zob. W. Piątek, A. Skoczylas w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, "Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz", Warszawa 2016, s. 183-184). W świetle przedstawionych powyżej okoliczności, uwagi sądu I instancji na temat sytuacji, gdy umieszczenie na tytule wykonawczym klauzuli wykonalności nie jest obligatoryjne, pozostawały nieistotne.

Z przedstawionych powyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę.