Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1240/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 52
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. Sp.k. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1719/12 w sprawie ze skargi B. Sp.k. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1719/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę "B." Spółka Komandytowa z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB, [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej "Prawo budowlane", nakazał inwestorowi – "B." Spółka Komandytowa doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego przez przywrócenie stanu elewacji kamienicy do stanu poprzedniego, tj. demontaż reklamy – "siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym i oświetleniem" umieszczonej na ścianie budynku przy ul. [...] w W..

W uzasadnieniu organ wskazał, że Prezydent [...], po rozpatrzeniu zgłoszenia z dnia 12 sierpnia 2011 r. dokonanego przez ww. inwestora, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], wniósł sprzeciw do zamiaru montażu "siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym i oświetleniem" na ścianie ww. budynku. W trakcie oględzin ustalono, że na ścianie ww. budynku zamieszczono baner reklamowy w formie siatki zabezpieczającej – winylowej z nadrukiem reklamowym; reklama umieszczona jest na ścianie szczytowej budynku (ściana bez okien). Przedstawiciel inwestora oświadczył, że reklama została zawieszona w dniu 30 sierpnia 2011 r. na okres prac remontowych prowadzonych na elewacji budynku. Organ wyjaśnił, że w trakcie prowadzonego z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie ustalono, że inwestor nie wniósł do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia bądź wniosku dotyczącego robót budowlanych związanych z remontem elewacji. Natomiast przedmiotem zgłoszenia z dnia 12 sierpnia 2011 r. było zainstalowanie banera reklamowego w formie siatki zabezpieczającej winylowej z nadrukiem reklamowym. Z ustaleń organu wynika również, że ww. budynek znajduje się na obszarze, który został wpisany do rejestru zabytków (pod nr rej. [...]). Zdaniem organu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego wyłącza urządzenia reklamowe usytuowane na obiektach (w tym na obszarach) wpisanych do rejestru zabytków z katalogu robót, które mogą być przyjęte w formie zgłoszenia. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego konserwatora zabytków. Jednocześnie organ uznał, że reklama nie może podlegać procedurze legalizacji, gdyż jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2006 r. Nr 227, poz. 8461 ze zm.). Według planu obszar oznaczony jest symbolem 21-KZ1-M/U, natomiast zgodnie z zapisem w § 23 plan określa zasady rozmieszczania reklam na terenach położonych w granicach planu, zgodnie z pkt 6 ww. uchwały dopuszcza się lokalizowanie reklam poza strefą KZ1 i Z2 (...). Organ podkreślił, że przedmiotowy budynek znajduje się w granicach układu urbanistycznego Saskiej Kępy, którego celem ochrony jest zachowanie zabytkowej struktury przestrzennej ukształtowanej w oparciu o historyczną parcelację, zabudowę i zieleń. Jako kolejny argument organ wskazał art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W związku powyższym, w ocenie organu, skoro realizacja przedmiotowej inwestycji narusza przepisy prawa miejscowego to zastosowanie w sprawie ma art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a nie art. 50 ww. ustawy, ponieważ nie znajduje on zastosowania w stosunku do robót już wykonanych.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł inwestor.

Zaskarżoną decyzją [...] WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpoznaniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że z uwagi na postanowienia planu miejscowego i naruszenia art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami uzasadnionym jest nakazanie inwestorowi demontażu ww. reklamy. Dodatkowo organ wskazał, że na gruncie Prawa budowlanego można mówić o co najmniej dwóch rodzajach urządzeń reklamowych, tj. wolnostojących trwale związanych z gruntem – wymagających pozwolenia na budowę; oraz tablic i urządzeń reklamowych – wymagających zgłoszenia. Zaś w zakresie dotyczącym urządzeń reklamowych instalowanych na budynkach wpisanych do rejestru zabytków oraz znajdujących się na terenie objętym ochroną konserwatorską, inwestor przed przestąpieniem do robót budowlanych zobowiązany jest uzyskać stosowną decyzję o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie inwestor, wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- błędne zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i orzeczenie o utrzymaniu w mocy nakazu rozbiórki siatki zabezpieczającej wraz z konstrukcją oraz oświetleniem, mimo że siatka została zainstalowana przez skarżącą spółkę tylko na czas remontu, zaś inwestorem oraz właścicielem konstrukcji wraz z wywieszoną obecnie siatką z nadrukiem reklamowym jest S. P. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą B.;

- niezasadne przyjęcie za prawidłowe ustalenia organu I instancji, że roboty na elewacji budynku wymagają uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków;

- błędne przyjęcie, że organ I instancji prawidłowo zastosował postanowienia ww. planu miejscowego, które weszły w życie po dokonaniu zgłoszenia przez właściciela konstrukcji oraz oświetlenia, a tym samym nie mogą stanowić podstawy orzeczenia w niniejszym postępowaniu;

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w szczególności przepisu art. 6, art. 7, art. 8 ,art. 9, art. 10, art. 11, art. 28, art. 77, art. 105, art. 107 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i w konsekwencji, utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji,

mimo:

- błędnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy i w konsekwencji błędnego zastosowanie normy prawa materialnego;

- naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa oraz zasady legalności na skutek wydania decyzji, mimo braku ku temu jakichkolwiek podstaw prawnych i faktycznych;

- nieustalenia stron postępowania, w szczególności podmiotu będącego właścicielem siatki z nadrukiem reklamowym wraz z konstrukcją oraz oświetleniem, a tym samym pozbawienie tego podmiotu czynnego udziału w postępowaniu, w konsekwencji błędne nałożenie obowiązku na niewłaściwy podmiot;

- pozbawienia strony czynnego udziału na każdym etapie postępowania, poprzez przeprowadzenie oględzin jedynie z udziałem przedstawiciela organu nadzoru, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, nienależyte uzasadnienie decyzji;

- nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu;

- naruszenie przepisu postępowania administracyjnego skutkujące nieważnością decyzji, tj. przepisu art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. przez wydanie nakazu rozbiórki przez PINB [...], w stosunku do inwestycji znajdującej się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1719/12, oddalając skargę wskazał, że podstawową rzeczą w niniejszej sprawie jest ustalenie czy montaż reklamy nastąpił w warunkach samowoli budowlanej.

Z akt sprawy bezspornie wynika, że w związku z dokonanym w dniu 12 sierpnia 2011 r. zgłoszeniem zamiaru montażu ww. siatki i wniesionym przez organ sprzeciwem WSA w Warszawie wydał wyrok o sygn. akt VII SA/Wa 1131/12, uznając, że sprzeciw ten został wniesiony po terminie. Jednakże fakt, że sprzeciw został wniesiony nieskutecznie nie oznacza automatycznie, że wykonanie prac budowlanych objętych zgłoszeniem nie mogło nastąpić w warunkach samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie zainstalowanie reklamy z całą pewnością nastąpiło przed upływem 30 dni przewidzianych na ewentualne wniesienie przez organ sprzeciwu, tj. przed dniem 11 września 2011 r., choć co do konkretnej daty zainstalowania reklamy są w aktach niniejszej sprawy rozbieżności. Inwestor oświadczył, że reklama została zawieszona w dniu 30 sierpnia 2011 r. na okres prac remontowych prowadzonych na elewacji budynku. Z pisma z dnia 26 sierpnia 2011 r. Urzędu [...] Wydział Architektury i Budownictwa [...] wynika, że w dniu 25 sierpnia 2011 r. stwierdzono, że zgłoszone roboty zostały już wykonane. Już z powyższego wynika, że roboty zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Zatem bez znaczenia jest w tym przypadku czy sprzeciw został wniesiony skutecznie czy też nie, skoro inwestor prace objęte zgłoszeniem wykonał w trakcie terminu 30-dniowego przewidzianego dla organu zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego na wniesienie sprzeciwu.

Na marginesie Sąd wskazał, że z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że nawet gdyby w dacie orzekania przez organy wiadome byłoby, że sprzeciw nie został wniesiony skutecznie to i tak w świetle pozostałych okoliczności sprawy zamontowanie reklamy na ww. budynku stanowiło samowolę budowlaną.

Sąd, powołując się na treść art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, stwierdził, że przepis ten wyłącza urządzenia reklamowe usytuowane na obiektach (w tym na obszarach) wpisanych do rejestru zabytków z katalogu robót, które mogą być przyjęte w formie zgłoszenia, a zatem wymagają one uzyskania pozwolenia na budowę. A zgodnie z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego na takie roboty wymagane jest pozwolenie konserwatora zabytków, które stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest niezbędnym elementem wniosku o pozwolenie na budowę. Niekwestionowanym w rozpoznawanej sprawie jest fakt, że przedmiotowy budynek przy ul. [...] znajduje się na obszarze, który został wpisany do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] kwietnia 1979 r., pod nr rej. [...], a więc wykonanie na nim montażu "siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym i oświetleniem" wymaga legitymowania się pozwoleniem na budowę, zaś jego wydanie musi być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia od konserwatora zabytków, co wynika też z art. 36 ust. 1 pkt 10 i 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Ponadto Sąd wskazał, że nieruchomość, na której znajduje się ww. budynek wchodzi w skład obszaru S. objętego ww. planem miejscowym o symbolu 21-KZ1-M/U. Z planu tego wynika, że dopuszczalne jest lokalizowanie reklam poza strefą KZ1 i Z2 (§ 23).

W przypadku samowoli budowlanej do montażu reklamy odnoszą się art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, na podstawie których w pierwszej kolejności przeprowadza się postępowanie legalizacyjne. Dopiero gdy brak jest możliwości doprowadzenia danych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na postawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego można zastosować bardziej rygorystyczny przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z uwagi na lokalizację budynku oraz zapisy planu reklama jako niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może podlegać procedurze legalizacji i dlatego zastosowanie ma art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Także ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w art. 45 uznaje za właściwe nakazanie przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu. W związku z powyższym organy prawidłowo wszczęły postępowanie w sprawie nielegalnego zamontowania reklamy i zakończyły je nakazem doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego przez przywrócenie stanu elewacji kamienicy do stanu poprzedniego, tj. demontaż reklamy.

Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego określenia podmiotu zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku, Sąd wyjaśnił, że art. 52 Prawa budowlanego wprost wskazuje podmioty, w tym inwestora i właściciela, zobowiązane do dokonania czynności nakazanych decyzjami m.in. o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Sąd, powołując się na orzecznictwo i doktrynę (por. wyroki NSA: z dnia 21 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Rz 597/00, LexPolonica nr 354876; z dnia 11 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Ka 2059/98, niepubl.; z dnia 3 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 25/97, niepubl., a także Z. Niewiadomski, Prawo budowlane, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2007, s. 555), stwierdził, że zasadą jest, że to inwestor, który wybudował samowolnie obiekt budowlany jest zobowiązany do jego rozbiórki i to on powinien ponieść wszelkie koszty związane z wykonaniem rozbiórki. W ocenie Sądu, niewątpliwie organy w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły, że sprawcą samowoli jest skarżąca Spółka, co też sama potwierdziła skardze. Natomiast dokumentacja sprawy nie potwierdza twierdzenia skarżącej, że inwestorem jest S. P.. Dlatego nie można skutecznie postawić organowi zarzutu naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie w jakim zobowiązał on skarżącą spółkę do wykonania obowiązku demontażu.

W zakresie twierdzeń zawartych w skardze dotyczących zainstalowania siatki tylko na czas remontu, Sąd wskazał, że, jak słusznie ustaliły to organy, z akt sprawy nie wynika aby do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej wpłynęło zgłoszenie bądź wniosek dotyczący robót budowlanych związanych z remontem elewacji budynku przy ul. [...]. Również przeprowadzone kontrole nie wykazały prowadzenia żadnych prac remontowych, a jedynie wykazały fakt zamieszczenia siatki z zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym i oświetleniem. Ponadto sama skarżąca nie wskazała w jakim okresie remont był prowadzony oraz na jakiej podstawie. Dodatkowo Sąd wskazał, że skoro, jak twierdzi skarżąca, siatkę zamocowała tylko na czas remontu i był on prowadzony, to po jego zakończeniu siatka zabezpieczająca powinna być zdemontowana. Wyjaśniając kwestię art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie można tego przepisu uznać za lex specialis w stosunku do przepisów prawa budowlanego, co wynika z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie którym ustawa nie narusza przepisów między innymi Prawa budowlanego.

Konkludując Sąd stanął na stanowisku, że postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo zgodnie z zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., organy administracji podjęły bowiem wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy co znało odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji zgodnie z art. 107 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła "B." Spółka Komandytowa, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie, działając w oparciu o przepis art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez niezasadne przyjęcie, że orzeczenie nakazu rozbiórki konstrukcji wraz z siatką oraz oświetleniem, winno być skierowane do Skarżącego, mimo że jest on jedynie właścicielem siatki zabezpieczającej;

- art. 52 Prawa budowlanego przez orzeczenie nakazu rozbiórki konstrukcji wsporczej, na której mocowana jest siatka zabezpieczająca, w stosunku do podmiotu, który nie jest ani właścicielem, ani inwestorem tego urządzenia, a więc w stosunku do podmiotu nie objętego katalogiem podmiotów, o których mowa w przywołanym przepisie;

- art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego przez uznanie, że nie jest możliwym legalizacja inwestycji polegającej na montażu siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym, mimo że postanowienia ww. planu nie zakazują umieszczania reklam na elewacjach budynku;

- postanowień ww. planu, które nie zakazują umieszczania reklam na elewacjach budynku i niezasadne przyjęcie, że postanowienia tego planu zakazują umieszczania reklam na elewacjach budynków, mimo że postanowienia te wskazują jedynie na zakaz sytuowania stojących nośników reklamowych.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 7, art. 77 K.p.a. przez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organu I i II instancji, co skutkowało oddaleniem skargi;

- art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 7 i art. 8 K.p.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał wyrok sprzeczny z prawem, albowiem mimo powinności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, oddalając skargę pozostawił w obrocie prawnym zaskarżoną decyzję, przez co naruszył zasadę praworządności i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do działania organów Państwa;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności do zarzutu objęcia decyzją podmiotu, który jest jedynie inwestorem w zakresie siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym, nie jest zaś ani właścicielem ani inwestorem konstrukcji wsporczej;

- art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a przez niedokonanie przez Sąd wszystkich istotnych ustaleń faktycznych, w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi;

- art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postępowania wyjaśniającego nie wynika, że zaskarżony akt nie narusza prawa albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi.

Postanowieniem z dnia 7 czerwca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

W okolicznościach niniejszej sprawy, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że "siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym i oświetleniem" umieszczonej na ścianie budynku przy ul. [...] w W. została zrealizowana niezgodnie z prawem, a nakaz został prawidłowo skierowany do skarżącej kasacyjnie Spółki jako inwestora.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 52 Prawa budowlanego dotyczących kwestii prawidłowości skierowania nakazu do konkretnego podmiotu, Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że to skarżąca Spółka jest inwestorem przedmiotowej inwestycji. Jak wynika bowiem z akt sprawy przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w związku ze zgłoszeniem dokonanym przez skarżącą Spółkę jako inwestora. Sprawa ta z kolei była przedmiotem postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, które w konsekwencji zostało zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 299/13. W tym postępowaniu nie było kwestionowane, że to skarżąca Spółka jest inwestorem "siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym i oświetleniem" umieszczonej na ścianie budynku przy ul. [...] w W.. Ponadto w ww. wyroku przesądzono, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana po zgłoszeniu dokonanym przez skarżącą Spółkę, ale przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu oraz przed prawidłowo wniesionym sprzeciwem przez właściwy organ. Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W tych warunkach organ prawidłowo zastosował art. 52 Prawa budowlanego, kierując nakaz demontażu do skarżącej Spółki jako inwestora, na co chociażby wskazywał ww. wyrok o sygn. akt II OSK 299/13. Zgodnie z treścią tego przepisu jednym z adresatów czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 51 Prawa budowlanego jest właśnie inwestor. W niniejszej sprawie skarżąca Spółka nie wykazała, że w tym zakresie pojawiły się nowe okoliczności, które pozwalałyby na przyjęcie odmiennego stanowiska, a wręcz sama podnosi, że była inwestorem siatki z nadrukiem. Nie ma tu znaczenia podnoszona okoliczność, że skarżąca Spółka nie jest ani właścicielem, ani inwestorem konstrukcji wsporczej skoro przedmiotowy nakaz demontażu dotyczy tylko "siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym i oświetleniem".

Z powyższego wywodu wynika że przedmiotowa inwestycja prawidłowo została zakwalifikowana jako wymagająca przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, a stroną tego postępowania powinien być inwestor, tj. skarżąca Spółka.

Skarżąca Spółka powinna mieć na względzie decydującymi ustaleniami o wyniku postępowania naprawczego była nie tylko treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 23), ale przede wszystkim okoliczność, że budynek, na którym zainstalowano reklamę znajduje się na obszarze, który został wpisany do rejestru zabytków (pod nr rej. [...]).

Wbrew sformułowanemu w skardze kasacyjnej zarzutowi naruszenia art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do zalegalizowania przedmiotowej reklamy. W odniesieniu do przedmiotowego budynku, który znajduje się w strefie oznaczonej ogólnym symbolem planu KZ1, plan w § 23 wyklucza rozmieszczanie wolnostojących reklam (pkt 1), a z drugiej strony dopuszcza lokalizowanie reklam m.in. na słupach reklamowych o określonej wielkości oraz tablic, neonów, ekranów o powierzchni nie większej niż 18 m2 (pkt 7) oraz z elementami małej architektury (pkt 8). Plan zatem nie wypowiada się co do braku możliwości umieszczania reklam na siatce zabezpieczającej. W niniejszej sprawie nie mamy bowiem do czynienia z wolnostojącą reklamą, elementem małej architektury, a ponadto – z tablicą oraz ekranem, ponieważ ze znaczenia językowego ostatnich dwóch pojęć wynika, że siatki zabezpieczającej nie można zakwalifikować ani do tablicy, ani do ekranu. W tym zakresie postanowienia planu nie zawierają stosownych definicji, które ewentualnie decydowałyby o innym znaczeniu ww. pojęć na użytek planu. W tych warunkach Sąd I instancji nie wykazał, że postanowienia planu w tym zakresie jednoznacznie zakazują umieszczania reklamy na siatce zabezpieczającej, choć oparł swoją ocenę, na wadliwym stwierdzeniu, że przedmiotowa reklama jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu. Postanowienia planu należy bowiem interpretować jako nakazy, a nie – zakazy; poza tym zgodnie z ogólnymi regułami wykładni prawa obowiązujących zakazów nie można domniemywać, lecz powinny one wprost wynikać z postanowień planu miejscowego.

Powyższa ocena nie ma jednak decydującego znaczenia dla wyniku sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie powinna mieć na względzie, że ocena Sąd I instancji opiera się także na ustaleniu, że przedmiotowy budynek znajduje się na obszarze, który został wpisany do rejestru zabytków. Nie jest to okoliczność kwestionowana w skardze kasacyjnej. Zgodnie z tymi ustaleniami zasadna jest teza, że przedmiotowy budynek został objęty ochroną konserwatorską. Dlatego na umieszczenie reklamy na siatce zabezpieczającej zainstalowanej na konstrukcji wsporczej do ściany budynku wymagana była i tak zgoda właściwego konserwatora zabytków, co wynika z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jednak w ogólności zainstalowanie siatki zabezpieczającej i tak musiałoby służyć głównemu jej celowi, tj. zagwarantowaniu bezpiecznego przeprowadzenia remontu budynku przy ul. Waszyngtona 2b w Warszawie. W skardze kasacyjnej nie powiązano jednak zarzutów z okolicznością przeprowadzenia remontu ww. budynku.

Strona skarżąca kasacyjnie powinna mieć na względzie, że na zainstalowanie siatki z nadrukiem reklamowym wymagana byłaby i tak zgoda wojewódzkiego konserwatora zabytków, niezależnie od ewentualnego pozwolenia na wykonanie remontu wydanego przez organ architektoniczno-budowlany (art. 36 ust. 1 pkt 10 i 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). W ogólności uzyskanie takich pozwoleń (konserwatorskich i organu architektoniczno-budowlanego) umożliwia umieszczanie na budynkach będących zabytkami umieszczania reklam w tym na siatkach zabezpieczających na konstrukcji wsporczej. W okolicznościach prawnych niniejszej sprawy decydujące są jednak ustalenia Sądu I instancji, który przywołując i oceniając stan faktyczny sprawy wskazał, że brak było stosownych zgód na przeprowadzenie remontu ww. budynku. Nie można zatem było przyjąć w okolicznościach niniejszej sprawy, że zainstalowanie przedmiotowej siatki zabezpieczającej miałoby służyć remontowi. Oznacza to, że w trakcie postępowania naprawczego skarżąca Spółka nie mogła wystąpić do właściwego konserwatora o wydanie stosownych zgód konserwatorskich, a tym samym doprowadzić do pozytywnego dla siebie wyniku postępowania naprawczego. Nie wykazano w niniejszej sprawie by na remont budynku przy ul. [...] w W. zostały udzielone stosowne zgody właściwego konserwatora zabytków oraz organu architektoniczno-budowlanego, a tylko wtedy możliwa byłaby legalizacja, tj. umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru urządzeń technicznych, reklam, o czym stanowi art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Powyższe oznacza, że w okolicznościach niniejszej sprawy postanowienia miejscowego planu nie wykluczały zastosowania na zasadach ogólnych art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Sąd I instancji choć wadliwie przyjął, że postanowienia planu uniemożliwiły na zalegalizowania przedmiotowej inwestycji, jednak ocena ta nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Decydującym ustaleniem o wyniku niniejszego postępowania, który przywołał Sąd I instancji był brak jakichkolwiek zgód na przeprowadzenie remontu budynku, co dopiero mogłoby prowadzić do umieszczenia siatki zabezpieczającej, w tym z nadrukiem reklamowym, pod warunkiem jeżeliby właściwy konserwator tak postanowił. A zatem brak związku przyczynowego pomiędzy zainstalowaną siatką zabezpieczającą, a remontem budynku był decydujący dla wyniku postępowania w niniejszej sprawie.

W tych warunkach zasadnym było orzeczenie nakazu demontażu "siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym i oświetleniem" umieszczonej na ścianie budynku przy ul. [...] w W., pomimo, że strona skarżąca kasacyjnie trafnie podnosi, że w ogólności plan miejscowy nie zakazuje ochrony elewacji siatką zabezpieczającą z reklamą – co jednak i tak wymagałoby zgody konserwatora stosownie do treści art. 36 ust. 1 pkt 10 i 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jednak reguła ta w okolicznościach tej sprawy nie znajduje zastosowania z uwagi na wskazane wyżej ustalenia stanu faktycznego sprawy, których nawet nie próbowano podważyć w skardze kasacyjnej.

Oznacza to, że rozstrzygnięcia organów obu instancji, co niewadliwie ocenił Sąd I instancji, były prawidłowe, w sytuacji gdy na budynku przy ul. [...] w W. nie były prowadzone żadne prace remontowe i nie zostały wydane żadne pozwolenia właściwych organów administracyjnych na wykonanie remontu tego budynku, które zezwalałoby na zainstalowanie siatki zabezpieczającej z reklamą. W tych warunkach nakaz demontażu "siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym i oświetleniem" umieszczonej na ścianie budynku przy ul. [...] w W. został wydany prawidłowo na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Wbrew stanowisku skarżącej Spółki w niniejszej sprawie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności dla wyniku postępowania, co oznacza, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 p.p.s.a., a także art. 7, art. 8, art. 77 K.p.a. pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.