Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 885/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6166  Łowiectwo
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 46d ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1683
law: Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie - t.j.
article: art. 134 i art. 112
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 184, art. 204 pkt 2, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Nadleśniczego Nadleśnictwa B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 611/20 w sprawie ze skargi M.D. na postanowienie Nadleśniczego Nadleśnictwa B. z dnia [...] października 2020 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od ustalonego odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Nadleśniczego Nadleśnictwa B. na rzecz M.D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 611/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznając skargę M.D. na postanowienie Nadleśniczego Nadleśnictwa B. z dnia [...] października 2020 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od ustalonego odszkodowania w pkt I uchylił zaskarżone postanowienie; w pkt II. zasądził od Nadleśniczego Nadleśnictwa B. na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 19 października 2020 r. M.D. (dalej zwany "skarżącym" lub "poszkodowanym") wniósł odwołanie od ustalonego przez Koło Łowieckie "[...]" odszkodowania w zakresie zgłoszonej przez niego szkody łowieckiej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych obrębie O., gmina B.

Postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa B. działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1133 ze zm.) – dalej zwanej "K.p.a." stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od ustalonego przez Koło Łowieckie "[...]" odszkodowania w zakresie zgłoszonej przez M.D. szkody łowieckiej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych obrębie O., gmina B.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżący w dniu 23 października 2020 r. wniósł odwołanie od ww. odszkodowania ustalonego przez Koło Łowieckie "[...]". Do odwołania załączono kopię protokołu oszacowania ostatecznego nr 9 z dnia 28 września 2020 r. (bez załączników), z którego wynika, że w dniu 21 września 2020 r. nastąpiło zgłoszenie szkody łowieckiej, natomiast na dzień 28 września 2020 r. wyznaczono termin oględzin, z którego sporządzono protokół. W oględzinach uczestniczyli przedstawiciele dzierżawcy obwodu łowieckiego i przedstawiciel poszkodowanego. Protokół oszacowania ostatecznego, który został wówczas sporządzony, podpisali przedstawiciele dzierżawcy obwodu łowieckiego (rzeczoznawca ekspert w zakresie szacowania szkód powodowanych przez zwierzęta dziko żyjące i przedstawiciel koła łowieckiego). Natomiast w miejscu podpisu poszkodowanego wpisano: "19.10.20" i nieczytelny podpis, a w miejscu informacji o braku zastrzeżeń albo wniesionych zastrzeżeniach widnieje wpis: "Nie wniesiono zastrzeżeń", zaś w miejscu "Treść zastrzeżeń" wpisano: "Zastrzeżenia co do wilgotności i ceny mokrej kukurydzy".

Mając na uwadze sprzeczne wpisy w treści ww. protokołu, organ wystąpił do Koła Łowieckiego "[...]" o dostarczenie dokumentacji zawierającej drugi egzemplarz protokołu oszacowania i jego załączników. Z dokumentacji dostarczonej przez koło łowieckie wynika, że brak jest wpisów w rubryce "Treść zastrzeżeń" oraz brak jest podpisu poszkodowanego.

Organ uznał, że dokumentacja przekazana przez koło łowieckie jest kompletna i sporządzona w oparciu o operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę w zakresie szacowania szkód. Mając na uwadze, że zgodnie z art. 46d ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz. U. z 2018 r. poz. 2033 ze zm.), właścicielowi albo posiadaczowi gruntów rolnych na terenie których wystąpiła szkoda oraz dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego przysługuje odwołanie od odszkodowania do nadleśniczego, które wnosi się w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu, organ stwierdził, że w niniejszej sprawie termin do wniesienia odwołania biegł od dnia podpisania protokołu szacowania ostatecznego, to jest od dnia 28 września 2020 r. Upłynął zatem w dniu 5 października 2020 r. Przekroczenie ustawowego terminu do wniesienia środka zaskarżenia skutkować więc musiało - zgodnie z art. 134 K.p.a. w związku z art. 49a ust. 1 ustawy Prawo łowieckie - stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Organ stwierdził jednocześnie, że brak popisu przedstawiciela poszkodowanego na protokole oszacowania ostatecznego nie może być przesłanką do przedłużenia terminu do złożenia odwołania. Według bowiem uzyskanych informacji, protokół wysłany został listem poleconym do poszkodowanego, który odebrał go w dniu 12 października 2020 r. Podpisanie przez niego protokołu z datą 19 października 2020 r. jest więc nadużyciem prawa. Ze względu na fakt obecności podczas oględzin i przy sporządzania protokołu przedstawiciela poszkodowanego organ przyjmuje, że termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg z dniem 28 września 2020 r. Dodatkowo zauważył, że nawet przy przyjęciu, że ustawodawca przyjął liczenie terminu od momentu zapoznania się poszkodowanego z protokołem, to termin do odwołania biegłby od daty otrzymania protokołu i upłynąłby w dniu 19 października 2020 r. Odwołanie wniesione natomiast zostało w dniu 23 października 2020 r., co niewątpliwie nastąpiło z uchybieniem ustawowego terminu.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem M.D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. zarzucając naruszenie:

1) art. 134 K.p.a. w związku z art. 46d ust. 1 ustawy z dnia 13 października 2018 r. – Prawo łowieckie, przez błędną wykładnię i nieuprawnione przyjęcie, że odwołanie zostało wniesione po terminie, podczas, gdy z materiału dowodowego wynika, że zostało ono wniesione w terminie 7 dni od dnia podpisania przez poszkodowanego protokołu z oszacowania ostatecznego (co miało miejsce 19 października 2020 r.);

2) art. 46c ust. 5 w związku z ust. 6 Prawa Łowieckiego przez jego błędną wykładnię i uznanie, że protokół oszacowania sporządzony w dniu 28 września 2020 r. (bez podpisu strony skarżącej i adnotacji dotyczącej okoliczności wniesienia zastrzeżeń do protokołu) spełnia wszelkie warunki formalne określone w ustawie;

3) art. 68 § 1 i § 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie i oparcie skarżonego rozstrzygnięcia na protokole czynności, który nie został podpisany przez wszystkich uczestników i nie zawiera omówienia odmowy lub braku podpisu poszkodowanego, podczas, gdy zgodnie z ww. przepisem sporządzonemu w ten sposób protokołowi winno odmówić się mocy dowodowej;

4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez ich niezastosowanie i brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności przez przyjęcie, że przekazany przez koło łowieckie protokół jest kompletny, pomimo, że nie zawiera podpisu poszkodowanego ani też omówienia braku podpisu lub odmowy jego złożenia przez skarżącego lub osobę go reprezentującą;

5) art. 7a § 1 i art. 8a § 1 K.p.a. przez ich niezastosowanie i w konsekwencji rozstrzygnięcie wątpliwości o charakterze zarówno interpretacyjnych jak i faktycznych na niekorzyść strony, podczas, gdy ww. przepisy nakazują, jako dyrektywę kierunkową wykładni przyjąć obowiązek interpretacji normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia na korzyść strony, a w zakresie nie dających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego – rozstrzygnąć na korzyść strony.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wskazanym na wstępie wyrokiem, uznał skargę za zasadną i uchylił zaskarżone postanowienie.

Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 K.p.a. Natomiast w myśl art. 49a ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2018 r., poz. 2033 – obecnie t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1683) w zakresie nieuregulowanym w ustawie lub przepisach wydanych na jej podstawie, do postępowania prowadzonego przez nadleśniczego lub dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a.

Dalej Sąd podniósł, że szacowania szkód wyrządzonych w uprawach i płodach rolnych przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny oraz przy wykonywaniu polowania, a także ustalania wysokości odszkodowania dokonuje zespół składający się z przedstawiciela wojewódzkiego ośrodka doradztwa rolniczego, przedstawiciela dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego, właściciela albo posiadacza gruntów rolnych na terenie których wystąpiła szkoda (art. 46 ust. 1 ww. ustawy). Właściciel albo posiadacz gruntów rolnych wniosek o szacowanie szkód, o których mowa w ust. 1, w tym ustalenie wysokości odszkodowania, składa do dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego (art. 46 ust. 3). Zgodnie z art. 46 ust. 6 ww. ustawy, szacowanie szkody składa się z oględzin i szacowania ostatecznego, przy czym oględzin dokonuje się niezwłocznie, nie później niż w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 46 ust. 3 (art. 46a ust. 2 tej ustawy), a niezwłocznie po zakończeniu oględzin dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego sporządza protokół (art. 46a ust. 4). Natomiast według art. 46c ust. 2, szacowania ostatecznego dokonuje się najpóźniej w dzień sprzętu, przed dokonaniem sprzętu uszkodzonej uprawy, a w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 7, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 46 ust. 3. Niezwłocznie po zakończeniu szacowania ostatecznego dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego sporządza protokół (art. 46c ust. 5 ustawy). Z mocy art. 46d ust. 1 ustawy, właścicielowi albo posiadaczowi gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda, oraz dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego przysługuje odwołanie do nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Odwołanie wnosi się w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 (protokół oględzin) albo art. 46c ust. 5 (protokół szacowania ostatecznego).

Zdaniem Sądu z powyższych przepisów wynika, że ustalenie i wypłata odszkodowania za szkody łowieckie poprzedzona jest określoną w ustawie – Prawo łowieckie, specyficzną dla tego rodzaju spraw procedurą.

Jak zauważył Sąd I instancji w aktach sprawy znajduje się kopia protokołu oszacowania ostatecznego nr 9 z dnia 28 września 2020 r., który przesłany został przez skarżącego wraz z odwołaniem. Z jego treści wynika, że w dniu 28 września 2020 r. zespół składający się z przedstawicieli dzierżawcy obwodu łowieckiego oraz przedstawiciela poszkodowanego przeprowadził szacowanie ostateczne szkód spowodowanych przez dziki i jelenia w uprawach kukurydzy. Na egzemplarzu protokołu nadesłanego wraz z odwołaniem, widnieją podpisy przedstawicieli dzierżawcy obwodu łowieckiego umieszczone z datą 28 września 2020 r. oraz nieczytelny podpis poszkodowanego z datą 19 października 2020 r. Na tym egzemplarzu widnieją rozbieżne zapisy dotyczące wniesienia zastrzeżeń. W miejscu informacji o braku zastrzeżeń albo wniesionych zastrzeżeniach umieszczono wpis, że nie wniesiono zastrzeżeń, a w części dotyczącej treści zastrzeżeń odręcznie wpisano "zastrzeżenia co do wilgotności i ceny mokrej kukurydzy". W nadesłanych dokumentach znajduje się także kopia drugiego egzemplarza ww. protokołu, na którym znajdują się podpisy jedynie przedstawicieli dzierżawcy obwodu łowieckiego opatrzone datą 28 września 2020 r. Nie ma natomiast podpisu poszkodowanego ani jego przedstawiciela oraz brak jest zastrzeżeń o treści widniejącej na wcześniej omawianym egzemplarzu. Jak wynika z zaskarżonego postanowienia ten egzemplarz protokołu przekazany został organowi, na jego wezwanie, przez koło łowieckie. Sąd zaznaczył jednak, że w przekazanych aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek pisemnego potwierdzenia, że w toku wstępnego postępowania wyjaśniającego organ zwrócił się do koła łowieckiego z wezwaniem o nadesłanie odpowiedniej dokumentacji, brak jest także potwierdzenia koła łowieckiego jaką konkretnie dokumentację przekazano do organu.

Opierając się na protokole przekazanym przez koło łowieckie organ przyjął istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne dotyczące daty podpisania protokołu. Stwierdził bowiem, że skoro podpisanie protokołu przez przedstawicieli obwodu łowieckiego nastąpiło z dniem 28 września 2020 r., to niezależnie od tego, że obecny podczas szacowania przedstawiciel skarżącego nie podpisał protokołu w tej dacie, jest to okoliczność wystarczająca dla przyjęcia, że to właśnie od tego dnia należy liczyć termin do wniesienia odwołania, o którym stanowi art. 46d ust. 1 ww. ustawy. Zdaniem organu brak na protokole podpisu przedstawiciela skarżącego, nie może być podstawą dla przedłużenia terminu do złożenia odwołania. Natomiast skarżący uznaje, że początek biegu terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się dopiero z dniem, w którym protokół zostanie podpisany przez wszystkie strony. Tym samym, skoro nie został on podpisany w dniu 28 września 2020 r. przez jego przedstawiciela to, bieg terminu rozpoczyna się dopiero od dnia złożenia podpisu przez skarżącego w dniu 19 października 2020 r.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd wskazał, że zgodnie z art. 46c ust. 5 pkt 5 ustawy - Prawo łowieckie, protokół z ostatecznego szacowania powinien zawierać czytelne podpisy osób biorących w nim udział, a zatem wszystkich osób uczestniczących w tych czynnościach. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że protokół sporządzony w dniu 28 września 2020 r. został podpisany jedynie przez przedstawicieli dzierżawcy obwodu łowieckiego, natomiast brak jest podpisu przedstawiciela skarżącego, choć - jak wynika to z protokołu i czego nie kwestionuje sam skarżący - był on obecny przy czynnościach szacowania. Sąd uznał także, że rację ma skarżący, że ani w protokole ani w uzasadnieniu postanowienia nie wskazano na przyczyny niezłożenia podpisu przez przedstawiciela skarżącego.

W zaistniałej sytuacji Sąd stwierdził, że wiązanie początku biegu terminu do wniesienia odwołania z datą złożenia podpisu pod ustaleniami protokołów wyłącznie przez przedstawicieli zarządcy obwodu łowieckiego budzić może zatem uzasadnione wątpliwości. Zgodnie bowiem z art. 46d ust. 1 ww. ustawy, początek biegu terminu do złożenia odwołania wyznacza czynność podpisania protokołu. Brak podpisania protokołu może jednak wynikać z różnych przyczyn, jak np. z braku obecności właściciela lub jego przedstawiciela podczas szacowania szkody lub też ze względu na odmowę podpisania protokołu. Nie ulega wątpliwości, że w sytuacji, gdy osoba uczestnicząca w pracach zespołu odmawia podpisania protokołu, okoliczność ta powinna być wyraźnie w protokole odnotowana. Jednakże wbrew twierdzeniom skarżącego brak odpowiedniego omówienia nie powoduje bezskuteczności czynności sporządzenia protokołu. Zgodnie bowiem z art. 49 ustawy - Prawo łowieckie, odpowiednie zastosowanie przepisów K.p.a. odnosi się do postępowania toczącego się przed organem odwoławczym. Zarzuty skargi w tym zakresie są więc zbyt daleko idące.

Zdaniem Sądu na gruncie niniejszej sprawy okoliczność braku podpisu przedstawiciela skarżącego pod protokołem ostatecznego oszacowania nie miała, przesądzającego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd podzielił pogląd zawarty w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 21 listopada 2019 r., (IV SA/Po 702/19, CBOSA), że termin siedmiodniowy na złożenie odwołania winien być liczony dopiero od poinformowania poszkodowanego o prawie wyniesienia odwołania do nadleśniczego. Podkreślił przy tym, że ustawodawca od organów administracji publicznej wymaga działania zgodnego z prawem, nakładając jednocześnie na organy obowiązki zmierzające do zagwarantowania stronom postępowania administracyjnego ochrony przed nadużywaniem przez nie władczości. Wprawdzie z art. 46c, ani art. 46d Prawa łowieckiego nie wynika wprost obowiązek pouczenia o prawie i terminie do wniesienia odwołania, a - jak wcześniej wskazano - z art. 49a ust. 1 przywołanej ustawy wynika, że przepisy K.p.a., w tym zasady dotyczące informowania stron o przysługujących im środkach zaskarżenia stosuje się odpowiednio do postępowania prowadzonego przez nadleśniczego, to jednak powinność informowania o możliwościach i o terminie odwołania stanowi niewątpliwie jeden ze standardów "dobrej administracji", co pokazuje analiza unormowań Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (art. 19). Wyrazem tej zasady m.in. art. 112 K.p.a. Na tle tego przepisu brak pouczenia co do przysługującego środka zaskarżenia traktuje się na równi z błędnym pouczeniem, aczkolwiek występuje pewna rozbieżność poglądów co do konsekwencji takiego zaniechania organów w kontekście przepisów dotyczących biegu terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Według jednego z poglądów, błędne pouczenie (lub jego brak) o środku zaskarżenia nie może rodzić dla strony negatywnych konsekwencji, ale też nie może dawać jej specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Tym samym wskazany brak nie oznacza, że w takiej sytuacji termin do wniesienia środka zaskarżenia nie rozpoczął biegu w ogóle, ale art. 112 K.p.a. daje stronie gwarancję skutecznego uchylenia się od skutków uchybienia terminu stanowiącego skutek błędnego pouczenia, jeżeli zastosuje służące temu środki prawne przewidziane w danym postępowaniu, tj. wniosek o przywrócenie uchybionego terminu (por. np. NSA w wyroku z dnia 15 marca 2013 r. I OSK 1330/12, z dnia 29 sierpnia II GSK 3250/15. Drugi z poglądów przyjmuje natomiast, że art. 112 K.p.a. z mocy prawa udziela stronie błędnie pouczonej (lub nie pouczonej) ochrony prawnej, a tym samym nie podstaw do odsyłania strony na inną drogę ochrony prawnej (jak wniosek o przywrócenie terminu), jeżeli ta ochrona przyznana jest z mocy prawa. W przypadku strony niepouczonej, termin do wniesienia odwołania nie rozpoczyna biegu, a zatem taka strona, nawet uchybiwszy terminowi do wniesienia środka zaskarżenia na skutek braku pouczenia, może wnieść odwołanie w każdym czasie bez potrzeby składania wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia (por. np. NSA w wyroku z dnia 4 stycznia 2013 r. I OSK 1553/11, z dnia 19 kwietnia 2012 r. II OSK 193/11, WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 234/19, WSA w Szczecinie z dnia 7 listopada 2019 r. II SA/Sz 632/19).

Skład orzekający podzielił stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 19 czerwca 2020 r. (II OSK 260/20), że w sytuacji, gdy dana norma prawna może podlegać odmiennej wykładni, przychylić należy się do wykładni korzystniejszej dla strony. Jeżeli zatem strona nie została pouczona ani o prawie wniesienia odwołania po podpisaniu protokołu z oszacowania ani o terminie wniesienia odwołania, to takie postępowanie nie może szkodzić samej stronie. Prowadziłoby to także do naruszenia art. 8 i art. 9 K.p.a.

W ocenie Sądu w aktach sprawy brak jest odpowiedniego dowodu, potwierdzającego, że skarżący był poinformowany co do prawa i terminu złożenia odwołania po sporządzeniu protokołu z dnia 28 września 2020 r. W okolicznościach niniejszej sprawy organ nie może powoływać się na określoną aktem wykonawczym formę i zawartość treściową protokołu, nie przewidującego klauzuli pouczającej o środku zaskarżenia, terminie i sposobie jego wniesienia.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie Nadleśniczy nie ustalił – przez pozyskanie odpowiedniego dowodu - czy i ewentualnie kiedy, skarżący został pouczony o prawie wniesienia odwołania, czym naruszył art. 7 w zw. z art. 134 K.p.a. w zw. z art. 46d ust. 1 w zw. z art. 49a ust. 1 ustawy - Prawa łowieckiego. Zauważył przy tym, że postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ wydaje bowiem tylko wobec strony prawidłowo pouczonej o terminie do wniesienia odwołania, która wniosłaby ten środek z uchybieniem terminu.

Ponadto zdaniem Sądu wątpliwości budzi także przyjęta przez organ data doręczania skarżącemu protokołu drogą pocztową. Według Nadleśniczego doręczenie to nastąpiło w dniu 12 października 2020 r. W aktach znajduje się, co prawda fotokopia jednej strony zwrotnego potwierdzenia odbioru z podpisem skarżącego i datą 12 października 2020 r., ale na tej podstawie trudno stwierdzić, że potwierdza ona prawidłowe doręczenie przesyłki zawierającej protokół z oszacowania. W aktach brak jest także pisemnego potwierdzenia, że organ wystąpił do koła łowieckiego o uzupełnienie dokumentów oraz jakie dokumenty w odpowiedzi na to wezwanie zostały przekazane. W tej sytuacji w ocenie Sądu trudno uznać, że organ orzekał w oparciu o kompletne akta sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd I uchylił zaskarżone postanowienie i wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie Nadleśniczy zobowiązany jest do ustalenia, w oparciu o dowody pisemne, czy skarżący został poinformowany o prawie złożenia odwołania, a jeżeli tak to kiedy, po raz pierwszy to nastąpiło. W przypadku ustalenia, że takiego pouczenia nie było, zobowiązał organ do merytorycznego rozpoznania odwołania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Nadleśniczy Nadleśnictwa B., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucił naruszenie:

1. art. 49a Prawa łowieckiego poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że koła łowieckie szacując szkody łowieckie powinny stosować przepisy K.p.a., podczas gdy przepis ten zobowiązuje do tego jedynie nadleśniczego lub dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe,

2. art. 68 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 49a ust. 1 Prawa łowieckiego poprzez jego błędną interpretację i uznanie przez sąd, że termin do wniesienia odwołania rozpoczyna się dopiero po prawidłowym poinformowaniu skarżącego o trybie odwołania, podczas gdy z przepisu wprost wynika, że początek biegu terminu do złożenia odwołania wyznacza czynność podpisania protokołu,

3. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie przez sąd, że "koło łowieckie" jest organem administracji publicznej i co za tym idzie wymagania od koła łowieckiego poinformowania poszkodowanego o prawie odwołania,

4. art. 7 w zw. z art. 134 K.p.a. w zw. z art. 46d ust. 1 w zw. z art. 49a ust.1 Prawa łowieckiego poprzez ich błędną interpretacje i uznanie, że Nadleśniczy powinien badać czy koło łowieckie poinformowało poszkodowanego o możliwości i terminie wniesienia odwołania, podczas gdy poszkodowany znał swoje obowiązki, co wynika z treści odwołania, w którym wprost wykazuje jak został przez niego liczony bieg do rozpoczęcia terminu do złożenia odwołania,

5. art. 7 w zw. z art. 134 K.p.a. w zw. z art. 46d ust. 1 w zw. z art. 49a ust.1 Prawa łowieckiego poprzez ich błędną interpretacje i uznanie, że koło łowieckie miało obowiązek poinformować poszkodowanego o prawie do odwołania, podczas gdy taki obowiązek nie wynika z przepisów, co więcej wzór protokołu jest załącznikiem nr 2 do Rozporządzenia Ministra środowiska szczegółowych warunków szacowania szkód w uprawach i płodach rolnych i nie zawiera on żadnego pouczenia,

6. art. 7 w zw. z art. 134 K.p.a. w zw. art. 46c ust. 5-7 Prawa łowieckiego poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że koło łowieckie miało obowiązek poinformować poszkodowanego o prawie do odwołania, podczas gdy taki obowiązek nie wynika z przepisów, co więcej ustawa wymienia enumeratywnie dane i informacje, które zawiera protokół szacowania i nie ma tam żadnej informacji o konieczności pouczenia o prawie do odwołania.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o zmianę wyroku i utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych za obie instancje.

Pełnomocnik oświadczył również, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną poszkodowany wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od organu na jego rzecz, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."), zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie Nadleśniczego Nadleśnictwa B. z dnia [...] października 2020 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez poszkodowanego od protokołu oszacowania ostatecznego.

Z regulacji zawartych w Prawie łowieckim, dotyczących wynagrodzenia szkód wyrządzonych w uprawach i płodach rolnych przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny oraz przy wykonywaniu polowania, wynika, że szacowanie szkód, dokonywane na wniosek właściciela albo posiadacza gruntów rolnych, składa się z oględzin i szacowania ostatecznego (art. 46 ust. 6 Prawa łowieckiego). Istotne jest także, że każda z tych czynności wymaga sporządzenia protokołu przez dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego niezwłocznie po jej zakończeniu (art. 46a ust. 4 i art. 46c ust. 5 Prawa łowieckiego). Formę protokołu określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 16 kwietnia 2019 r. w sprawie szczegółowych warunków szacowania szkód w uprawach i płodach rolnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 776). Jednocześnie art. 46c ust. 5 Prawa łowieckiego określa, że protokół powinien zawierać w szczególności następujące dane i informacje: 1) imiona i nazwiska osób biorących udział w szacowaniu ostatecznym; 2) datę sporządzenia protokołu oraz datę dokonania szacowania ostatecznego; 3) dane podlegające ustaleniu podczas szacowania ostatecznego, o których mowa w ust. 1; 4) szkic sytuacyjny uszkodzonej uprawy; 5) czytelne podpisy osób biorących udział w szacowaniu ostatecznym. Ponadto zgodnie z ust. 6 ww. przepisu członkowie zespołu, o którym mowa w art. 46 ust. 2, mają prawo wnieść zastrzeżenia do protokołu wraz z uzasadnieniem. W protokole umieszcza się także informację o braku zastrzeżeń albo o wniesionych zastrzeżeniach. Z kolei jak stanowi art. 46c ust. 7 Prawa łowieckiego protokół sporządza się w trzech jednobrzmiących egzemplarzach po jednym dla każdego członka zespołu, o którym mowa w art. 46 ust. 2.

Nie ulega również wątpliwości, że zgodnie z przywołanym już wyżej art. 46d ust. 1 Prawa łowieckiego właścicielowi albo posiadaczowi gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda, oraz dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego przysługuje odwołanie do nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Odwołanie to wnosi się w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 albo art. 46c ust. 5 (protokołu oględzin albo szacowania ostatecznego).

Natomiast zgodnie z art. 49a ust. 1 Prawa łowieckiego w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie lub przepisach wydanych na jej podstawie, do postępowania prowadzonego przez nadleśniczego lub dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Biorąc pod uwagę regulacje zawarte w powyższych przepisach, zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że ustalenie i wypłata odszkodowania za szkody łowieckie poprzedzona jest określoną w Prawie łowieckim, specyficzną dla tego rodzaju spraw procedurą.

Rację ma skarżący kasacyjnie, że z art. 46c ust. 5-7 i z art. 46d ust. 1 Prawa łowieckiego nie wynika wprost obowiązek pouczenia o prawie i terminie do wniesienia odwołania, a z art. 49a ust. 1 Prawa łowieckiego wynika, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasady dotyczące informowania stron o przysługujących im środkach zaskarżenia, stosuje się odpowiednio do postępowania prowadzonego dopiero przez nadleśniczego, to jednak powinność informowania o możliwościach i terminie odwołania stanowi niewątpliwie jeden ze standardów "dobrej administracji". Wskazuje na to analiza unormowań Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. (Dz. U. UE C z 2011 r. Nr 285, str. 3) – dalej zwanego "KDPA", w szczególności art. 19. Zgodnie z artykułem 19 KDPA, wydana przez instytucję decyzja, która może mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy jednostki, zawiera informację o możliwościach złożenia odwołania od wydanej decyzji. Podaje się w szczególności następujące informacje: rodzaj środków odwoławczych, organy, do których można wnosić ewentualne odwołania, a także terminy ich wnoszenia. Co prawda powyższe postanowienia odnoszą się wprost do urzędników i innych funkcjonariuszy unijnych (zob. art. 2 ust. 1 KDPA), to w istocie kodyfikują one pewne ogólne zasady (standardy), których winny przestrzegać organy administracji publicznej każdego demokratycznego państwa prawnego, i tak też są one postrzegane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA z 27 września 2012 r. I OSK 1386/12 i z 4 grudnia 2019 r. I OSK 1111/18). Z powyższej zasady "dobrej administracji" należy zatem wyprowadzić obowiązek dochowania przez organ wszelkiej staranności, w tym pouczenia o prawie do wniesienia odwołania, o jakim mowa w art. 46d ust. 1 Prawa łowieckiego. Pomimo, że obowiązek taki nie wynika wprost z tego przepisu, jak również wymogu potwierdzenia dokonania pouczenia nie wymienia art. 46c ust. 5 Prawa łowieckiego, to organy administracji muszą mieć jednak na względzie przede wszystkim to, by na skutek takich zaniechań, jak brak pouczenia, strona nie poniosła negatywnych dla niej skutków prawnych. Jeżeli zatem w toku postępowania nie pouczono poszkodowanego o możliwości złożenia odwołania, to termin siedmiodniowy na złożenie odwołania winien być liczony dopiero od poinformowania go o prawie wyniesienia odwołania do nadleśniczego. Nie ma przy tym znaczenia, jak podnosi skarżący kasacyjnie, że poszkodowany znał swoje prawa, co wynika ze złożonego przez niego odwołania, bowiem znajomość przepisów prawa w tym względzie nie była jego obowiązkiem.

W tym kontekście podkreślenia wymaga, że prawidłowe wyczerpanie trybu odwołania, o jakim mowa w art. 46d ust. 1 i nast. Prawa łowieckiego, pozwala na ustalenie wysokości odszkodowania w formie decyzji wydawanej przez nadleśniczego, od której następnie w terminie trzech miesięcy od dnia jej doręczenia strona niezadowolona z decyzji może wnieść powództwo do sądu powszechnego (art. 46e ust. 1 i nast. Prawa łowieckiego). Wobec powyższego istotne jest zatem dopełnienie przez organ wszelkich zasad postępowania zmierzających do zapewnienia stronie przysługujących jej praw, w tym prawidłowego pouczenia o przysługującym odwołaniu, terminie i trybie jego wniesienia. Dla celów dowodowych organ powinien zatem dysponować potwierdzeniem o udzieleniu poszkodowanemu takiego pouczenia.

Odnosząc się natomiast do kwestii uznania przez Sąd I instancji "koła łowieckiego" za organ administracji publicznej wskazać należy, że w tym przedmiocie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 865/20. Zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w powyższym postanowieniu, sporządzenie protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 (protokół oględzin) i sporządzenie protokołu, o jakim mowa w art. 46c ust. 5 Prawa łowieckiego (protokół szacowania ostatecznego), są czynnościami z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi obowiązków i uprawnień wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skutkiem tego, mimo że koło łowieckie nie jest organem władzy publicznej w znaczeniu ustrojowym, to należy je traktować jako organ administracji w znaczeniu funkcjonalnym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela powyższe stanowisko. Wobec tego uznać należało, że koło łowieckie działa w tym przypadku jako organ pierwszej instancji w znaczeniu funkcjonalnym. Brak bowiem możliwości kontroli sądu administracyjnego nad czynnościami (a także zaniechaniem dokonania czynności) na poszczególnych etapach poprzedzających wniesienie powództwa do sądu powszechnego, a więc na etapie szacowania szkód łowieckich, uniemożliwiłby stronie dochodzenie roszczeń odszkodowawczych przed sądem cywilnym, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że w okolicznościach tej sprawy organ nie ustalił czy i ewentualnie kiedy, skarżący został pouczony o prawie wniesienia odwołania. Natomiast w przypadku ustalenia braku jakiegokolwiek pouczenia skarżącego, co do prawa wniesienia odwołania, wniesione przez niego odwołanie będzie podlegało merytorycznemu rozpoznaniu przez organ. Podkreślenia bowiem wymaga, że tylko wobec strony prawidłowo pouczonej o prawie i terminie do wniesienia odwołania, która wniosłaby ten środek zaskarżenia z uchybieniem terminu, organ wydaje postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do skorzystania z tego środka zaskarżenia, stosownie do art. 134 K.p.a.

Kontrolując zaskarżone postanowienie Sąd I instancji zasadnie więc uznał, że postanowienie to narusza prawo, a sama skarga jest zasadna. W okolicznościach tej sprawy zaskarżone postanowienie podlegało zatem uchyleniu, ponieważ obowiązkiem organu administracyjnego było ustalenie czy skarżący został pouczony o prawie i terminie do wniesienia odwołania, a w przypadku braku takiego ustalenia odwołanie wniesione przez skarżącego podlegało rozpoznaniu.

Biorąc powyższe wywody pod uwagę należy powtórzyć, iż skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.