Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1284/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 513
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 8 pkt 1, art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 49 poz 463
law: Ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej
article: art. 108 ust. 10 pkt 1, art. 111 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2011 nr 139 poz 814
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej
article: art. 7, art. 76 § 1 i 3, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 33
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu Świdnickiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 4272/15 w sprawie ze skargi Powiatu Świdnickiego na decyzję Ministra Finansów z dnia 20 sierpnia 2015 r. nr ST5.4750.96f.2015/PLJ w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Powiatu Świdnickiego 26 271 (dwadzieścia sześć tysięcy dwieście siedemdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 4272/15, oddalił skargę Powiatu Świdnickiego na decyzję Ministra Finansów z dnia 20 sierpnia 2015 r. w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W związku z kontrolą doraźną przeprowadzoną u skarżącego przez Dolnośląskie Kuratorium Oświaty we Wrocławiu w zakresie wypełniania plików Systemu Informacji Oświatowej (SIO) na dzień: 30 września 2008 r., 30 września 2009 r., 30 września 2010 r., 30 września 2012 i 30 września 2013 r., pismem z 22 października 2013 r. Minister Edukacji Narodowej poinformował organ o uzyskaniu przez Powiat części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 rok w wysokości wyższej od należnej o kwotę 1 064 611,00 zł, wskazując, że w wyniku błędów popełnionych przez dyrektorów szkół i placówek prowadzonych/dotowanych przez skarżącego łączna liczba uczniów przeliczeniowych została zawyżona o 243,9311.

Decyzją z 29 września 2014 r., wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1115 ze zm.; dalej: u.d.j.s.t.) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), Minister Finansów zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. w wysokości 1 064 611,00 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2010 dla Powiatu została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej o 243,9311 liczby uczniów przeliczeniowych.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Finansów decyzją z 20 sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z 29 września 2014 r. Organ wskazał, że algorytm, na podstawie którego MEN podzielił część oświatową subwencji ogólnej na rok 2010, został określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010 (Dz. U. nr 222, poz. 1756). Algorytm przewidywał m.in. odrębne wagi P2, P3, P4 i P5, przy których mogli być uwzględnieni jedynie uczniowie wykazani w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2009 r., którzy posiadali orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572, ze zm.; dalej: u.s.o.). Liczba uczniów (wychowanków) szkół i placówek uwzględniona przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego została ustalona na podstawie danych uzyskanych z systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2009 r. i na dzień 10 października 2009 r.

Minister wskazał, że jedyną podstawę do wykazywania uczniów objętych kształceniem specjalnym w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2009 r., a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej na rok 2010, stanowiły orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego, przy czym uczniowie ci powinni zostać wykazani w systemie informacji oświatowej zgodnie z niepełnosprawnością wskazaną w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego.

W związku z tym, że część oświatowa subwencji ogólnej ustalana jest na podstawie danych według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, ustalono, że uczniowie, którzy według stanu na dzień 30 września 2009 r. nie posiadali aktualnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, nie spełniali warunków do wykazania w systemie informacji oświatowej, a następnie do uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej dla Powiatu na rok 2010 przy wagach: P2, P3, P4 i P5.

Ponadto w szkołach/placówkach prowadzonych przez Powiat stwierdzono nieprawidłowości skutkujące zaniżeniem części oświatowej subwencji ogólnej na 2010 r., które jednak – zdaniem Ministra – nie skutkują prawem ubiegania się przez Powiat o korektę poprzez zwiększenie wysokości należnej części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r., gdyż – zgodnie z art. 37 ust. 4 u.d.j.s.t. – w przypadku, gdy do bazy danych SIO zostały przekazane nieprawdziwe dane i jednostka samorządu terytorialnego otrzymała część oświatową subwencji ogólnej w kwocie niższej od należnej – jednostce tej nie przysługuje zwiększenie rocznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej.

Zdaniem organu, działania podjęte podczas kontroli Dolnośląskiego Kuratorium Oświaty w okresie od 1 do 18 lutego 2013 r., dotyczącej prawidłowości wykazywania w systemie informacji oświatowej uczniów w szkołach/placówkach prowadzonych/dotowanych przez Powiat, oparte zostały o przepisy prawa, tj. ustawę o systemie oświaty oraz rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 października 2009 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (Dz.U. Nr 168, poz. 1324, ze zm.). W trakcie kontroli kontrolerzy Kuratorium uwzględnili zasady wskazane w Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.5 (30 września 2008 r.) Jednocześnie organ podkreślił, iż Kuratorium Oświaty we Wrocławiu przedstawiło wyniki kontroli doraźnej w odrębnych dla każdej szkoły protokołach kontroli. Protokoły kontroli zawierają liczbę uczniów w szkołach objętych kontrolą wykazaną w systemie informacji oświatowej w podziale na rodzaje niepełnosprawności oraz faktyczną liczbę uczniów posiadających orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznych, o których mowa w art. 71b ust. 3-3b ustawy o systemie oświaty w podziale na rodzaje niepełnosprawności, ustaloną przez Kuratorium na podstawie orzeczeń publicznych poradni psychologiczno-pedagogicznych, dzienników lekcyjnych, ksiąg ewidencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Powiatu na powyższą decyzję.

Sąd I instancji wskazał, zgodnie z art. 31 ust. 1 u.s.o. kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa. Przepis zawiera otwarty katalog zadań kuratora oświaty. Podstawowym zadaniem kuratora jest sprawowanie nadzoru pedagogicznego nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami, placówkami doskonalenia nauczycieli, w tym nad niepublicznymi placówkami doskonalenia nauczycieli o zasięgu ogólnokrajowym, oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa (art. 31 ust. 1 pkt 1 u.s.o). Natomiast zgodnie z art. 33 ust. 1 u.s.o. nadzór pedagogiczny polega na:

1) obserwowaniu, analizowaniu i ocenianiu przebiegu procesów kształcenia i wy-chowania oraz efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek;

2) ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek;

3) udzielaniu pomocy szkołom i placówkom, a także nauczycielom w wykonywaniu ich zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych;

4) inspirowaniu nauczycieli do innowacji pedagogicznych, metodycznych i organizacyjnych.

W myśl art. 35 ust. 5 u.s.o. kurator oświaty sprawuje nadzór pedagogiczny przy pomocy nauczycieli zatrudnionych na stanowiskach wymagających kwalifikacji pedagogicznych w kuratoriach oświaty oraz w urzędach tych organów lub podporządkowanych im jednostkach organizacyjnych. Nauczyciele ci mogą wydawać dyrektorom szkół i placówek zalecenia wynikające z przeprowadzonych czynności wraz z terminem ich realizacji, a dyrektor szkoły lub placówki, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zaleceń, może zgłosić wobec nich zastrzeżenia do organu sprawującego nadzór pedagogiczny (art. 33 ust. 4 i 5 u.s.o.).

Przepis art. 33 ust. 5 u.s.o. jednoznacznie wskazuje podmioty uprawnione do zgłoszenia zastrzeżeń oraz sposób wnoszenia zastrzeżeń. Natomiast tryb zgłaszania zastrzeżeń w odniesieniu do dokumentu, jakim jest protokół kontroli, został szczegółowo uregulowany w przepisach § 16 rozporządzenia (obowiązującego w okresie kontroli prowadzonej przez Kuratorium). W niniejszej sprawie żaden z dyrektorów kontrolowanych szkół/placówek oświatowych nie skorzystał z omawianych uprawnień. Zalecenia zostały zrealizowane, a w przypadku zaistnienia takiej konieczności dyrektorzy nanieśli stosowne korekty do SIO. W świetle ww. przepisów brak jest podstaw do twierdzenia, aby zastrzeżenia do czynności kontrolnych mógł zgłaszać powiat.

Przedmiotem kontroli doraźnej przeprowadzonej przez Kuratorium w dniach 1-18 lutego 2013 r. była prawidłowość wypełniania plików SIO na dzień: 30 września 2008 r., 30 września 2009 r., 30 września 2010 r., 30 września 2011 r. i 30 września 2012 r., w szczególności w zakresie danych dotyczących liczby uczniów, w tym liczby uczniów z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego.

Zgodnie z poprzednio obowiązującą ustawą z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. nr 49, poz. 463 ze zm.) jednym z podmiotów uprawnionych do prowadzenia baz danych oświatowych byli kuratorzy oświaty. Stosownie do art. 4 ust. 8 pkt 1 tej ustawy, kuratorzy oświaty prowadzili m.in. bazy danych oświatowych obejmujące zbiory danych z baz danych oświatowych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego na terenie województwa. Natomiast art. 7 ust. 2 i 2 tej ustawy nakładał na podmioty prowadzące bazy danych oświatowych obowiązek sprawdzania kompletności oraz poprawności danych przekazywanych im z innych baz danych oświatowych z danymi uzyskanymi w ramach nadzoru sprawowanego przez te podmioty. W okresie prowadzenia kontroli przez Kuratorium obowiązywała i nadal obowiązuje ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (t.j. Dz. U. nr 139, poz. 814 ze zm.; dalej: u.s.i.o.), która w art. 108 ust. 10 pkt 1 przewiduje (analogiczny jak w poprzedzającej ją ustawie) obowiązek prowadzenia przez kuratorów oświaty baz danych oświatowych obejmujących zbiory danych z baz danych oświatowych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego na terenie województwa. Natomiast art. 111 ust. 3 u.s.i.o. statuuje obowiązek podmiotów, o których mowa w art. 108 ust. 8-10 tej ustawy (a więc m.in. kuratorów) sprawdzania poprawności danych przekazywanych im z innych baz danych oświatowych z danymi uzyskanymi w ramach nadzoru sprawowanego przez te podmioty na podstawie odrębnych przepisów. Stosownie do art. 11 ust. 4 i 5 u.s.i.o. w przypadku stwierdzenia odpowiednio niekompletności lub niepoprawności danych przekazanych z innych baz danych oświatowych lub powzięcia wątpliwości co do ich zgodności ze stanem faktycznym, kurator oświaty obowiązany jest niezwłocznie powiadomić o stwierdzonych nieprawidłowościach podmiot, który wprowadził te dane do bazy danych oświatowych. Natomiast podmiot, który wprowadził dane do bazy danych oświatowych, obowiązany jest niezwłocznie usunąć stwierdzone nieprawidłowości i ponownie przekazać pełne zbiory danych zgodnie z zasadami określonymi w art. 105-118 omawianej ustawy.

W świetle powyższych przepisów Sąd uznał, że Kuratorium było podmiotem uprawnionym do przeprowadzania w jednostce samorządu terytorialnego kontroli poprawności danych wprowadzanych do bazy danych oświatowych. Przepisy u.s.i.o. nakładają na kuratorów obowiązek kontrolowania zbiorów baz danych oświatowych. Ustawa ta rozszerza kompetencje kontrolne kuratorów określone w ustawie o systemie oświaty o sprawdzanie poprawności danych wprowadzanych do systemu informacji oświatowej m.in. przez dyrektorów szkół i placówek oświatowych. Przepis art. 11 ust 3 u.s.i.o. daje uprawnienie kuratorom oświaty do kontrolowania poprawności wprowadzania danych do baz SIO w ramach sprawowanego przez nich nadzoru pedagogicznego.

Odnosząc się do zarzutu uczestniczenia w kontroli osoby nieupoważnionej, Sąd uwzględnił wyjaśnienia organu w tym zakresie, że w trakcie kontroli w szkołach specjalnych w Strzegomiu, Świdnicy i Bystrzycy Górnej – oprócz upoważnionych wizytatorów – obecny był również wizytator, który służył kontrolującym osobom wyłącznie pomocą merytoryczną, w szczególności wiedzą z zakresu kształcenia specjalnego, jednak nie przeprowadzał czynności kontrolnych i nie uczestniczył w tworzeniu protokołu kontroli ani też nie miał wpływu na wynik kontroli.

WSA za niezasadny uznał także zarzut "powierzchowności" przeprowadzonej kontroli. W myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra, kontrola jest przeprowadzana przez osobę (lub zespół) wyznaczoną przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, na podstawie imiennego upoważnienia zawierającego m.in. wskazanie terminu rozpoczęcia i zakończenia kontroli (§ 12 ust. 2 pkt 6 ww. rozporządzenia). Zatem czas trwania kontroli, tj. termin jej rozpoczęcia i zakończenia ustala organ przeprowadzający kontrolę, mając na względzie przepis § 12 ust. 3 rozporządzenia. Stosownie do tego ostatniego przepisu, przeprowadzenie w szkole lub placówce czynności kontrolnych nie może zakłócać pracy szkoły lub placówki, a kontrola taka nie powinna trwać dłużej niż 2 dni robocze. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, dyrektor każdej objętej kontrolą szkoły/placówki został powiadomiony o terminie i zakresie planowanych czynności kontrolnych. Trafnie podniósł organ, iż brak jest przepisów uprawniających organ prowadzący szkoły/placówki do weryfikacji zasadności, czasu trwania i ustaleń kontroli w sytuacji, gdy ustawodawca w sposób jednoznaczny przypisał możliwość tej weryfikacji dyrektorowi szkoły/placówki.

Podsumowując, Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ jako mające oparcie w zebranym materiale dowodowym oraz wskazujące na nieprawidłowe naliczenie części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. Stanowiły one wystarczającą podstawę do zastosowania wobec skarżącego art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. Przepis ten został prawidłowo powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji jako determinujący sposób rozstrzygnięcia kwestii zwrotu przez powiat nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. Organ dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy oraz w sposób wyczerpujący rozpoznał cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Dlatego nie zasługują na uwzględnienie zawarte w skardze zarzuty naruszenia art. 6 i art. 7 k.p.a.

Organ również szczegółowo przedstawił dane stanowiące podstawę do wyliczenia nienależnej części oświatowej subwencji ogólnej na 2010 rok. W szczególności na aprobatę zasługuje stanowisko organu, zgodnie z którym tylko uczniowie, którzy według stanu na 30 września 2009 r. posiadali aktualne orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, mogli być wykazani w SIO.

Sąd nie dostrzegł też nieprawidłowości w fakcie podzielania przez organ poglądów przedstawionych w pismach Dolnośląskiego Kuratorium Oświaty czy MEN. Pisma te stanowiły dowody w sprawie, na ich podstawie został ustalony stan faktyczny i podlegały swobodnej ocenie organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Powiat Świdnicki, wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 1 i art. 33 ust. 1 u.s.o. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że stanowią one podstawę do przeprowadzenia kontroli doraźnej przez Kuratorium Oświaty w zakresie prawidłowości wypełniania plików SIO.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a. w zw. z art. 6 k.p.a.:

a) wobec stwierdzenia braku zasad, jakimi posługiwało się Dolnośląskie Kuratorium Oświaty, przy przeprowadzaniu kontroli - zał. nr 4 skargi,

b) wobec stwierdzenia udziału w czynnościach kontrolnych osoby nieposiadającej upoważnienia do udziału w niej,

c) wobec niewyjaśnienia, dlaczego tego rodzaju kontrole prowadzone były w całym kraju przez służby Ministra Finansów, a jedynie w powiecie świdnickim kontrole prowadził Kurator Oświaty.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a.:

a) wobec nieuwzględnienia przez Kuratorium Oświaty we Wrocławiu zaleceń Ministerstwa Edukacji Narodowej w zakresie brania pod uwagę w ocenie niepełnosprawności również zapisów treści orzeczenia, a nie tylko jego sentencji - zał. nr 3 skargi,

b) wobec ogólnikowości zapisów kontrolerów w protokołach pokontrolnych, uniemożliwiająca ich weryfikację - zał. nr 5,6 skargi,

c) wobec stwierdzenia rozbieżności między ustaleniami Kuratora Oświaty - zał. nr 7,9 skargi a zapisami wykazu MEN - zał. nr 8 skargi, który stał się podstawą decyzji Ministra Finansów, co do zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych, co skutkowało wyższą kwotą subwencji do zwrotu,

d) wobec złożenia wniosku przez Departament Analiz i Prognoz Ministerstwa Edukacji Narodowej kierowanego do Dolnośląskiego Kuratora Oświaty w sprawie ponownego przeprowadzenia kontroli z uwagi na zgłoszenie licznych i uzasadnionych zastrzeżeń - zał. nr 3 skargi.

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a.

a) wobec "powierzchowności" przeprowadzonej kontroli,

b) wobec stwierdzenia zmian w interpretacji statusu ucznia i wychowanka - osoby skierowanej do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego, do połowy 2012 r. MEN uznawał status ucznia i wychowanka - osoby skierowanej do MOW, później z nieznanych przyczyn zmienił swą interpretację, odmawiając statusu ucznia i wychowanka osobom kierowanym do MOW, co skutkowało wyższą kwotą subwencji do zwrotu.

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się Sądu w uzasadnieniu wyroku do wskazanych w skardze okoliczności:

a) braku zasad, jakimi posługiwało się Dolnośląskie Kuratorium Oświaty przy przeprowadzaniu kontroli - zał. nr 4 skargi,

b) niewyjaśnieniu, dlaczego tego rodzaju kontrole prowadzone były w całym kraju przez służby Ministra Finansów, a jedynie w powiecie świdnickim kontrole prowadził Kurator Oświaty,

c) nieuwzględnienia przez Kuratorium Oświaty we Wrocławiu zaleceń Ministerstwa Edukacji Narodowej w zakresie brania pod uwagę w ocenie niepełnosprawności również zapisów treści orzeczenia, a nie tylko jego sentencji - zał. nr 8 skargi,

d) ogólnikowości zapisów kontrolerów w protokołach pokontrolnych, uniemożliwiającej ich weryfikację - zał. nr 5,6 skargi,

e) stwierdzenia rozbieżności między ustaleniami Kuratora Oświaty - zał. nr 7,9 skargi a zapisami wykazu MEN - zał. nr 8 skargi, który stał się podstawą decyzji Ministra Finansów, co do zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych, co skutkowało wyższą kwotą subwencji do zwrotu.

f) złożenia wniosku przez Departament Analiz i Prognoz Ministerstwa Edukacji Narodowej kierowanego do Dolnośląskiego Kuratora Oświaty w sprawie ponownego przeprowadzenia kontroli z uwagi na zgłoszenie licznych i uzasadnionych zastrzeżeń - zał. nr 3 skargi,

g) stwierdzenia zmian w interpretacji statusu ucznia i wychowanka – osoby skierowanej do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego, do połowy 2012 r. MEN uznawał status ucznia i wychowanka - osoby skierowanej do MOW, później z nieznanych przyczyn zmienił swą interpretację, odmawiając statusu ucznia i wychowanka osobom kierowanym do MOW, co skutkowało wyższą kwotą subwencji do zwrotu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podał argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja wydana na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. zobowiązująca skarżącego do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.d.j.s.t., w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji:

1) zmniejsza o odpowiednią kwotę część oświatową subwencji ogólnej w zakresie subwencji na rok budżetowy oraz potrąca z kolejnej raty nienależnie otrzymaną kwotę, wynikającą ze zmniejszenia tej części subwencji, a jeżeli nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od jednej raty – wstrzymuje przekazywanie rat, bądź gdy nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od kwoty pozostałej do przekazania do końca roku budżetowego – wstrzymuje przekazywanie rat i zobowiązuje do zwrotu pozostałej części nienależnej kwoty części subwencji;

2) zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot – w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.

Sąd I instancji uznał, że podziela ustalenia faktyczne dokonane przez organ jako mające oparcie w zebranym materiale dowodowym oraz wskazujące na nieprawidłowe naliczenie części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. W ocenie Sądu I instancji stanowiły one wystarczającą podstawę do zastosowania względem skarżącego art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t.

Z tym stanowiskiem Sądu I instancji nie zgadza się wnoszący skargę kasacyjną, podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 poprzez niewłaściwe dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego nie zostały uwzględnione przez Kuratorium Oświaty we Wrocławiu zalecenia Ministerstwa Edukacji Narodowej w zakresie brania pod uwagę w ocenie niepełnosprawności również zapisów treści orzeczenia, a nie tylko jego sentencji. Zaakceptowano natomiast zapisy kontrolerów w protokołach pokontrolnych, pomimo ich ogólnikowości uniemożliwiającej ich weryfikację i występujące rozbieżności między ustaleniami Kuratora Oświaty a zapisami wykazu MEN, przy jednoczesnym złożeniu wniosku przez Departament Analiz i Prognoz Ministerstwa Edukacji Narodowej kierowanego do Dolnośląskiego Kuratora Oświaty w sprawie ponownego przeprowadzenia kontroli z uwagi na zgłoszenie licznych i uzasadnionych zastrzeżeń.

Tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne.

Podstawą określenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej przypadającej do zwrotu powinno być prawidłowe ustalenie wysokości części subwencji ogólnej, którą powinien otrzymać Powiat, a następnie ustalenie różnicy między kwotą otrzymaną a kwotą należną. W myśl art. 28 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, podstawę do wyliczenia wysokości części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego stanowiły m.in. dane zawarte w systemie informacji oświatowej, którego organizację i zasady działania regulowała ustawa. Zgodnie z poprzednio obowiązującą ustawą z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. Nr 49, poz. 463 ze zm.), jednym z podmiotów, uprawnionych do prowadzenia baz danych oświatowych, byli kuratorzy oświaty. Stosownie do art. 4 ust. 8 pkt 1 tej ustawy, kuratorzy oświaty prowadzili m.in. bazy danych oświatowych obejmujące zbiory danych z baz danych oświatowych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego na terenie województwa. Natomiast art. 7 ust. 2 i 2 tej ustawy nakładał na podmioty prowadzące bazy danych oświatowych obowiązek sprawdzania kompletności oraz poprawności danych przekazywanych im z innych baz danych oświatowych z danymi uzyskanymi w ramach nadzoru sprawowanego przez te podmioty. W okresie prowadzenia kontroli przez Kuratorium obowiązywała i nadal obowiązuje ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (t.j. Dz. U. nr 139, poz. 814 ze zm.), która w art. 108 ust. 10 pkt 1 przewiduje (analogiczny jak w poprzedzającej ją ustawie) obowiązek prowadzenia przez kuratorów oświaty baz danych oświatowych obejmujących zbiory danych z baz danych oświatowych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego na terenie województwa. Natomiast art. 111 ust. 3 u.s.i.o. statuuje obowiązek podmiotów, o których mowa w art. 108 ust. 8-10 tej ustawy (a więc m.in. kuratorów) sprawdzania poprawności danych przekazywanych im z innych baz danych oświatowych z danymi uzyskanymi w ramach nadzoru sprawowanego przez te podmioty na podstawie odrębnych przepisów. Stosownie do art. 111 ust. 4 i 5 u.s.i.o., w przypadku stwierdzenia odpowiednio niekompletności lub niepoprawności danych przekazanych z innych baz danych oświatowych lub powzięcia wątpliwości co do ich zgodności ze stanem faktycznym, kurator oświaty obowiązany jest niezwłocznie powiadomić o stwierdzonych nieprawidłowościach podmiot, który wprowadził te dane do bazy danych oświatowych. Natomiast podmiot, który wprowadził dane do bazy danych oświatowych, obowiązany jest niezwłocznie usunąć stwierdzone nieprawidłowości i ponownie przekazać pełne zbiory danych zgodnie z zasadami określonymi w art. 105-118 omawianej ustawy.

Równocześnie podziału części oświatowej subwencji ogólnej pomiędzy jednostki samorządu terytorialnego na 2009 r. dokonał MEN, dysponując bazą danych systemu informacji oświatowej według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2008 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2009 (Dz.U. nr 235, poz. 1588). Zgodnie z przepisami rozporządzenia MEN uczniom wykazanym w SIO przysługuje m.in. kwota bazowa części oświatowej według finansowego standardu A podziału części oświatowej na realizację zadań szkolnych – SOA oraz kwota uzupełniająca części oświatowej wg wag P zwiększających finansowy standard A na realizację zadań szkolnych, m. in. następujące wagi: P2 = 1,40 dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim, niedostosowanych społecznie, z zaburzeniami zachowania, zagrożonych uzależnieniem, zagrożonych niedostosowaniem społecznym, z chorobami przewlekłymi – wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty); P3 = 2,90 dla uczniów niewidomych i słabowidzących, z niepełnosprawnością ruchową, z zaburzeniami psychicznymi – wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust.3 ww. ustawy); P4 = 3,60 dla uczniów niesłyszących i słabosłyszących, z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty); P5 = 9,50 dla dzieci i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim realizujących obowiązek szkolny lub obowiązek nauki poprzez uczestnictwo w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych w szkołach podstawowych i gimnazjach, dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi oraz z autyzmem (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty);

W rozpoznawanej sprawie ustalenie, że wypłacona Powiatowi część oświatowa subwencji ogólnej na 2010 r. jest wyższa od należnej, nastąpiło w oparciu o pisemną informację z 19 maja 2014, przekazaną Ministrowi Finansów przez Ministerstwo Edukacji Narodowej. Pismo to z kolei odwoływało się do wyników kontroli przeprowadzonej, w ramach nadzoru pedagogicznego przez kuratora oświaty, w prowadzonych przez Powiat szkołach i placówkach oświatowych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister Rozwoju i Finansów w całości uwzględnił, przy wyliczeniu kwoty nienależnie uzyskanej przez Powiat oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r., zawarte piśmie Ministra Edukacji Narodowej 19 maja 2014 r. dane co do zawyżonej ilości uczniów przeliczeniowych i zawyżonej części subwencji. Minister Rozwoju i Finansów nie dokonywał w tym zakresie samodzielnych ustaleń faktycznych.

Należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 33 o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym w dacie przeprowadzenia kontroli przez kuratora oświaty tj. 1-18 lutego 2013 r.) Powiatowi jako organowi prowadzącemu szkołę lub placówkę nie przysługiwało prawo zgłaszania zastrzeżeń do wynikających z czynności nadzoru zaleceń, wydanych dyrektorom szkół i placówek przez kuratora oświaty. Tak więc Powiat nie posiadał możliwości weryfikowania ustaleń dokonanych przez kuratora oświaty w ramach czynności nadzoru pedagogicznego. Ale zgodnie z art. 33 ust. 7 ustawy o systemie oświaty w razie stwierdzenia istotnych uchybień w działalności szkoły lub placówki, organ sprawujący nadzór pedagogiczny, niezależnie od środków, o których mowa w ust. 4 (możliwość wydawania dyrektorom szkół i placówek doraźnych zaleceń oraz zgłaszania uwag i wniosków wynikających z przeprowadzonych czynności) miał obowiązek zawiadomić o stwierdzonych uchybieniach organ prowadzący szkołę lub placówkę. W sytuacji gdy organ sprawujący nadzór pedagogiczny stwierdził nieprawidłowości w prowadzeniu przez szkołę lub placówkę bazy danych oświatowych, powinien zawiadomić o tym jednostkę samorządu terytorialnego prowadzącą kontrolowaną szkołę lub placówkę, ponieważ jednostka ta z kolei prowadzi swoje bazy danych oświatowych m.in. w oparciu o zbiory danych z baz danych oświatowych prowadzonych przez nią szkół i placówek oświatowych. Wprowadzanie do bazy danych oświatowych szkoły lub placówki oświatowej danych niezgodnych ze stanem faktycznym powinno zostać potraktowane jako istotne uchybienie w działalności szkoły lub placówki.

Zdaniem NSA, brak możliwości skutecznego kwestionowania przez Powiat ustaleń dokonanych przez kuratora oświaty w ramach nadzoru pedagogicznego na gruncie ustawy o systemie oświaty, nie może jednak ograniczać jego prawa do kwestionowania tych ustaleń w toku innego postępowania administracyjnego, którego jest stroną. Protokoły kontroli przeprowadzonych przez kuratora oświaty są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i w związku z tym korzystają z domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Art. 76 § 3 k.p.a. dopuszcza jednak obalenie tego domniemania w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko osnowie takiego dokumentu. Wobec powyższego oparcie się przez organ w wydanej decyzji wyłącznie na ustaleniach faktycznych dokonanych przez inny organ w innym postępowaniu, w którym strona nie mogła brać udziału i w sytuacji, gdy strona podważa te ustalenia, należy uznać za brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 10 listopada 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 8/17).

Skarżący kasacyjnie, powtarzając zarzut ze skargi do Sądu I instancji, zasadnie również wskazuje na rozbieżności pomiędzy pismem MEN z 19 maja 2014 r. a protokołami kontroli kuratorium oświaty w zakresie zawyżonych liczb uczniów przeliczeniowych w poszczególnych szkołach i placówkach oraz brak wskazania, zarówno w protokołach kontroli, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które konkretnie dane zostały uznane za wprowadzone przez szkoły i placówki nieprawidłowo. Ograniczenie się przez organ do podania jedynie ilościowych wyników kontroli przeprowadzonych przez kuratora oświaty uniemożliwia stronie weryfikację tych wyników z dokumentacją, na podstawie której kontrolowane szkoły i placówki oświatowe dokonywały wprowadzenia informacji do bazy danych oświatowych. Minister Rozwoju i Finansów, wydając zaskarżoną decyzję, nie odniósł się też do rozbieżności w liczbach uczniów przeliczeniowych wskazanych w protokołach kontroli i piśmie Ministra Edukacji Narodowej, nie wyjaśniając tym samym rozbieżności w materiale dowodowym.

Wobec powyższego, wbrew stanowisku Sądu I instancji, zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli co do wysokości przyjętej przez organ nienależnie uzyskanej przez Powiat Świdnicki oświatowej subwencji ogólnej. Zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju i Finansów wydana została z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., które zobowiązują organy administracji publicznej do podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Minister Finansów naruszył ponadto art. 80 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz art. 107 § 3 k.p.a. nakazujący by uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu którym innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Naruszenie wskazanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkować powinno uchyleniem przez Sąd I instancji decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z uwagi na powyższe zasadnym staje się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia wskazanych wyżej norm, co w konsekwencji prowadzi do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując wniosek Powiatu o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rozwoju i Finansów uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku i przeprowadzi postępowanie w zgodzie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organ będzie miał na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Analiza dowodów i wnioski z niej płynące powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które zgodnie z art. 107 § k.p.a. powinno wskazywać, na podstawie jakich dowodów organ wydał rozstrzygnięcie, oraz powody, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom nieuwzględnionym. Uzasadnienie decyzji powinno wyjaśniać w sposób czytelny i możliwy do weryfikacji w oparciu o zebrany materiał dowodowy, jaka jest wysokość kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r., otrzymanej nienależnie przez Powiat.

Mając powyższe na względzie Naczelny, Sąd Administracyjny, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną na podstawie art. 188 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c) p.p.s.a orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z oraz art. 200 p.p.s.a w zw. z § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., NSA odstąpił od zasądzenia części wynagrodzenia pełnomocnika. Wziął bowiem pod uwagę znany mu z urzędu fakt, że do NSA wniesiono wiele skarg kasacyjnych w tożsamych rodzajowo sprawach. Zarzuty oraz argumentacja wniesionych skarg kasacyjnych są zbieżne. Z uwagi na powtarzalność spraw sporządzenie skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wymagało od pełnomocnika organu mniejszego niż normalnie nakładu pracy, co uzasadnia przyznanie wynagrodzenia w wysokości niższej od podstawowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2017 r. I GSK 160/16).