Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1386/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 66
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2015 r. sprawy ze skargi "PKP [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących "PKP [...] kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 II OSK 2270/13 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. Zakładu Linii Kolejowych w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", nakazał [...] S.A. w W., w terminie do 30 listopada 2012 r., usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w wiadukcie drogowym zlokalizowanym na działce nr [...] jedn. ewid. [...], obr. [...] (teren zamknięty) nad linią kolejową nr [...], poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na:

1. wymianie lub naprawie poręczy stalowych i oddymnic wiaduktu;

2. wymianie lub naprawie nawierzchni asfaltowej;

3. wymianie lub naprawie uszkodzonej izolacji na dylach żelbetowych pomostu;

4. wykonaniu powierzchniowych napraw betonu dyli żelbetowych, przyczółków, filarów, skrzydeł żelbetowych;

5. wykonaniu antykorozyjnego zabezpieczenia powierzchni betonowej wiaduktu oraz powierzchni elementów stalowych konstrukcji nośnej dźwigarów głównych, poprzecznie, stężeń poprzecznych nad przyczółkami, łożysk stalowych;

6. wykonaniu uzupełnienia spoinowania umocnienia stożków skarpowych z kamienia naturalnego.

Decyzji nadano na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła [...] S.A. w W., niekwestionując nieodpowiedniego stanu technicznego wiaduktu drogowego oraz konieczności przeprowadzenia odpowiednich robót budowlanych, natomiast zarzuciła organowi błędne ustalenie adresata decyzji.

Zaskarżoną decyzją GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z jego ustaleń wynika, że droga gminna [...] kończy się na granicy działek nr [...] i nr [...]. Wiadukt zlokalizowany jest na działce nr [...], której władającym jest [...] S.A. w W. Wobec powyższego organ uznał, że sporny wiadukt nie należy do drogi gminnej [...] wyznaczonej w trybie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Działka nr [...] stanowiąca pas drogowy drogi gminnej kończy się przed wiaduktem, co potwierdza Uchwala nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] września 2002 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych Gminy Z.; Uchwała Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2005 r. w sprawie nadania numerów dróg gminnych na obszarze powiatu k. w Województwie [...] oraz mapa ewidencyjna z naniesionymi punktami referencyjnymi drogi [...] (stary nr [...]).

W ocenie GINB, nie ma podstaw do uznania, że zgodnie z art. 20 ust. 4 w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, ww. wiadukt winien utrzymywany przez Wójta Gminy Z. Jak wskazał organ ww. droga gminna komunikuje miejscowość B. z drogami wewnętrznymi południa Gminy Z., przebiegającymi równolegle do linii kolejowej nr [...]. Natomiast ruch drogowy zaspakajający skomunikowanie miejscowość B. z K. odbywa się drogą powiatową przebiegającą równolegle, w odległości ok. 500 m od ww. drogi gminnej.

Ponadto w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym i § 11 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 151, poz. 987) organ wywiódł, że przedmiotowy wiadukt jest potrzebny dla transportu kolejowego, ponieważ służy bezpiecznemu przekraczaniu toru kolejowego. Wiadukt ten znajduje się na działce zaliczanej do terenu zamkniętego (art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne – Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), której użytkownikiem wieczystym z mocy prawa (art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]") jest [...], zaś działka ta została przekazana Spółce Akcyjnej [...] umową [...] z dnia [...] września 2001 r. Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1. stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością [...]. Organ podkreślił również, że ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wynika, aby przedmiotowy wiadukt stanowił odrębny od gruntu przedmiot własności. Jednocześnie zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]", [...] Spółka Akcyjna wstępuje w prawa i obowiązki [...] S.A. w zakresie zarządzania liniami kolejowymi i w myśl art. 4 ust. 4 ww. ustawy staje się zarządem kolei.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] S.A. w W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2968/12, oddalając skargę wskazał, że nakaz wynikający z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego organ nakłada na podmioty wymienione w art. 61 tej ustawy, to jest na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. To na tych podmiotach spoczywa obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej.

Sąd uznał, że w niniejszej sprawie prawidłowo organy ustaliły adresata ww. nakazu, tj. [...] S.A., co zdaniem Sądu wynika z tego, że przedmiotowy wiadukt znajduje się na działce zaliczanej do terenu zamkniętego, której władającym są [...] S.A., i która zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa została przekazana umownie [...] S.A. Ponadto powołał się na art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" dającym sądzić, że ww. działka z mocy prawa stanowi przedmiot użytkowania wieczystego [...]. Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 3 ww. ustawy budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1 stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością [...]. Jednocześnie, stosownie do treści art. 15 ust. 2 ww. ustawy [...] S.A. wstąpiła w prawa i obowiązki [...] S.A. w zakresie zarządzania liniami kolejowymi i w myśl art. 4 ust. 4 ww. ustawy stała się zarządem kolei.

Sąd stanął także na stanowisku, że przedmiotowy wiadukt nie znajduje się w ciągu drogi gminnej, przyjmując ustalenia organu w tym zakresie. W konsekwencji nie można również uznać, że wiadukt powinien być utrzymywany przez Wójta Gminy Z. jako zarządcy drogi gminnej, co sugeruje skarżąca. W ocenie Sądu, powszechny dostęp do drogi przebiegającej na wiadukcie drogowym, na który powołuje się skarżąca, stanowi wyłącznie okoliczność faktyczną, a nie prawną. Również połączenie z drogą gminną nie ma żadnego znaczenia, skoro nie stanowi części tej drogi a jedynie jest faktycznie z nią połączony. Droga ta niewątpliwie ma charakter wewnętrzny i niepubliczny, a zatem jej utrzymanie należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zarządcą tego terenu, który w dodatku ma charakter zamknięty, nie jest Wójt Gminy Z., ale [...] SA. Trudno także uznać, aby – jak wskazuje skarżąca – droga przebiegająca nad wiaduktem stanowiła funkcjonalną część drogi gminnej. Z analizy akt administracyjnych, w tym mapy obszaru, na którym znajduje się sporny wiadukt, wynika, że obecnie pełni on co najwyżej rolę kładki dla pieszych, a gminny układ komunikacyjny, łącznie z przejazdem nad linią kolejową, jest zapewniony poprzez połączenie dróg publicznych i przejazdu kolejowego w zupełnie innym miejscu. Jak bowiem wynika z akt sprawy ruch drogowy zapewniający skomunikowanie miejscowości B. z K. odbywa się drogą powiatową przebiegającą równolegle do wiaduktu w odległości ok. 500 m. od spornego obiektu.

Zdaniem Sądu, o wyniku postępowania nie przesądza także niewydanie przez wojewodę decyzji potwierdzającej na bycia prawa użytkowania wieczystego (art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]"). Decyzja taka ma jedynie charakter deklaratoryjny. Dlatego należy przyjąć, że skoro nabycie tych praw wynika wprost z przepisu ustawy to, dopóki Wojewoda [...] nie wyda decyzji odmawiającej zatwierdzenia przejścia na własność skarżącej prawa własności, dopóty istnieje domniemanie prawne skutecznego przejścia tego prawa na skarżącą Spółkę.

Zdaniem Sądu, w świetle powyższego oraz treści art. 15 ust. 2 ww. ustawy bezzasadne pozostają również wywody skarżącej dotyczące nieprzekazania wiaduktu drogowego w dzierżawę [...] S.A. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem [...] Spółka Akcyjna wstąpiła w prawa i obowiązki [...] S.A. w zakresie zarządzania liniami kolejowymi i w myśl art. 4 ust. 4 ww. ustawy stała się zarządem kolei. Bez wątpienia natomiast brak jednoznacznego wskazania wiaduktu jako środka trwałego w umowie dzierżawy nie może skutkować uznaniem, że wiadukt ten nie znalazł się w zarządzie skarżącej. Powodowałoby to bowiem obejście przepisów ustawy lub wręcz próbę wyłączenia jej obowiązywania w drodze odpowiednich zapisów umowy cywilnoprawnej, co należy uznać za całkowicie bezpodstawne. Dodatkowo przyjęcie argumentacji zaprezentowanej przez skarżącą, wewnętrznie sprzecznej w świetle wyżej przedstawionych wywodów dotyczących niewydania decyzji przez Wojewodę [...], prowadziłoby do przyjęcia tezy, że sporny wiadukt, pomimo określenia jego przeznaczenia przepisem rangi ustawowej, nie stanowi własności żadnego podmiotu lub też pozostaje wciąż własnością Skarbu Państwa.

Sąd podkreślił, że zarządcą spornego obiektu nie jest Wójt Gminy Z., ani [...] S.A., lecz właśnie [...] S.A., a stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego jest co do zasady wyłącznie właściciel lub zarządcą obiektu budowlanego, do którego adresowany jest obowiązek wykonania określonych robót budowlanych.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 991/10 wskazał w uzasadnieniu, że Sąd I instancji błędnie sformułował ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uznając, że przedmiotowy wiadukt nie leży w ciągu drogi publicznej, oraz że Gmina Z. nie jest zarządcą drogi znajdującej się na tym wiadukcie; zaś zarządcą tym jest [...] S.A. Ustalenia Sądu I instancji w zakresie charakteru prawnego drogi (w ciągu której znajduje się wiadukt), tego kto jest właścicielem (zarządcą) takiej drogi oraz kwestii "własnościowych" (zarządu) działki, na której znajduje się przedmiotowy wiadukt nie budzą żadnych wątpliwości i nie są kwestionowane w niniejszej sprawie oraz nie wymagają dalszego wyjaśnienia.

Wbrew ocenie Sądu I instancji to, że przedmiotowy wiadukt posadowiony jest na terenie zamkniętym; że działka na której znajduje się wiadukt została przekazana w zarząd [...] S.A.; że jest to droga wewnętrzna – nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. Sąd I instancji, w ramach swojej oceny, wadliwie uznał, że ww. droga nie ma charakteru publicznego i nie stanowi funkcjonalnego połączenia z wiaduktem, oraz że zarządcą wiaduktu jest [...] S.A., a ponadto, że wiadukt nie znajduje się w ciągu drogi gminnej.

Z taką oceną Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się wskazując, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wiaduktem drogowym usytuowanym nad linią kolejową, po którym przebiega droga. Powinny więc w sprawie mieć zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych i akty wykonawcze odpowiednie w tej materii. Nie można zgodzić się z ustaleniem Sądu I instancji, że droga przebiegająca przez wiadukt nie znajduje się w ciągu drogi gminnej. Jak sam wskazał Sąd, droga znajdująca się na działce nr [...] graniczącej z działką nr [...], na której znajduje się przedmiotowy wiadukt, jest drogą gminną. Oznacza to, że przedmiotowy wiadukt znajduje się w ciągu tej drogi gminnej. Taka ocena związana jest z tym, że wiadukt zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego jest budowlą, ale droga przebiegająca po nim (niezależnie od tego czy jest drogą publiczną, czy wewnętrzną) jest stosownie do art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego obiektem budowlanym liniowym. Powyższe ustalenia znajdują również swoje odzwierciedlenie w definicjach zamieszczonych w art. 4 pkt 2 oraz pkt 12 i 13 ustawy o drogach publicznych, która to ustawa w rozumieniu art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi przepisy odrębne, mające w tym przypadku charakter lex specialis w stosunku do przepisów Prawa budowlanego. Jak wynika z akt sprawy, mamy do czynienia z dwoma obiektami budowlanymi (wiaduktem i drogą) usytuowanymi jeden na drugim na tej samej nieruchomości gruntowej. Dostrzeżenie tej okoliczności jest niezbędne do prawidłowego ustalenia kto jest właścicielem, a kto zarządcą obiektu budowlanego w rozumieniu art. 66 Prawa budowlanego i w stosunku do jakiego obiektu lub jego części w tym przypadku realizuje swe prawa właściciel, a do jakiego zarządca.

Następnie NSA stwierdził, że [...] S.A. jest właścicielem przedmiotowego wiaduktu drogowego, a [...] S.A. zarządcą nieruchomości, na której znajduje się ów wiadukt, nie stoi na przeszkodzie aby zarządcą drogi biegnącej po działce nr [...] przez wiadukt był zarządca drogi, w ciągu której taka działka leży. Do takiego wniosku prowadzi wykładnia art. 2 ust. 2, art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ten ostatni przepis wyraźnie wyłącza z dróg wewnętrznych drogi zlokalizowane w pasie drogowym dróg publicznych. Powyższe przepisy wyznaczając kryteria, jakie powinna spełniać droga publiczna – droga gminna, wyraźnie odwołują się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, a nie do dowolnego uznania organu podejmującego uchwały w trybie art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych. Za tym aby w świetle art. 66 Prawa budowlanego w niniejszej sprawie za zarządcę drogi na wiadukcie uznać zarządcę drogi, w ciągu której położona jest działka nr [...], przemawia również art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W przepisie tym ustawodawca wyraźnie oddziela dolną część konstrukcji wiaduktu drogowego od części górnej zajętej pod drogę. Nie ma więc potrzeby tworzyć fikcję oderwaną od rzeczywiści, że droga na wiadukcie jest drogą wewnętrzną, jak to ocenił Sąd I instancji. Poza tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zajmowane jednoznaczne stanowisko, że nawet drogi, które nie są zaliczane do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z art. 8 ust. 2 tej ustawy uznać trzeba, że leżący w ciągu dróg wewnętrznych obiekt inżynierski (wiadukt) jest częścią tych dróg. Tym samym podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tak usytuowanego wiaduktu jest zarządca drogi w ciągu, której wiadukt jest położony (por. wyroki NSA z 4 października 2012 r., II OSK 1061/11; z 16 września 2009 r., II OSK 1330/08; z 14 maja 2013 r., II OSK 93/12). To zatem na jakim gruncie znajduje się wiadukt nie jest przesądzające dla zaliczenia drogi znajdującej się na takim wiadukcie do części drogi gminnej nawet w sytuacji gdy taka droga jest drogą wewnętrzną.

W uzupełnieniu powyższego wywodu NSA wskazał, że w niniejszej sprawie powinien być wzięty pod uwagę także art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem do zarządów kolei należy konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. Należy też zauważyć, że zastosowanie przepisów art. 28 tej ustawy nie zostało ograniczone tylko do kategorii dróg publicznych. Mają więc one również zastosowanie do dróg wewnętrznych i wiaduktów będących w ciągu tych dróg. Powyższy przepis, jak wynika z akt sprawy, nie był w ogóle brany pod uwagę przez Sąd kontrolujący zaskarżoną decyzję.

Dla wyniku sprawy nie jest też wystarczające powoływanie się na uchwałę Rady Gminy Z. podjętej na podstawie art. 7 ustawy o drogach publicznych o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych i wskazaniu, że droga gminna znajdująca się na działce nr [...] kończy się na granicy z działką nr [...], na której znajduje się przedmiotowy wiadukt. Do odmiennych wniosków prowadzić może wykładnia innych przepisów tej ustawy.

NSA stwierdził również ,że zasadnicze znaczenie przy zaliczeniu drogi do określonej kategorii dróg publicznych ma kwestia własności gruntu, nieruchomości gruntowej zajętej pod drogę, co wynika z art. 2a ww. ustawy. Tak więc od prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę zależy, czy dana droga jest gminną, a więc drogą publiczną lub drogą wewnętrzną. Ponadto nie każda droga, która formalnie uchwałą rady gminy nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych, jest drogą wewnętrzną. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ww. ustawy, ulice leżące w ciągu dróg publicznych (m.in. drogi gminne), należą do tej samej kategorii co te drogi. Stosownie do art. 4 pkt 3 ww. ustawy ulica jest drogą na terenie zabudowanym lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Należy zgodzić się z poglądem, że w myśl powyższego przepisu o zaliczeniu drogi do określonej kategorii dróg publicznych decyduje okoliczność faktyczna, jaką jest położenie w ciągu dróg publicznych danej drogi. W niniejszej sprawie nie ulega zaś wątpliwości, że droga znajdująca się na wiadukcie leży w ciągu drogi gminnej, co chociażby wynika z uchwały Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...] września 2002 r. Nie ma zatem większego znaczenia jak w sprawie określano drogę przebiegającą przez wiadukt znajdującą się na działce nr [...]. Z mocy bowiem prawa taka droga ma taką samą kategorię jak droga, w ciągu której się znajduje – w niniejszej sprawie droga gminna, a więc także publiczna.

Do takiego wniosku można dojść dokonując wykładni art. 8 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym do kategorii dróg wewnętrznych zalicza się tylko te drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, które nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i nie są zlokalizowane w pasie drogowym dróg publicznych. Przy czym dwa ostatnie warunki muszą być spełnione łącznie (jednocześnie), aby można daną drogę zakwalifikować jako drogę wewnętrzną za czym przemawia użycie w tym zdaniu spójnika "i". Tego typu analizy i wykładni powyższych przepisów nie przeprowadzono w niniejszej sprawie, co mogłoby mieć wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Kolejnym argumentem NSA, przemawiającym za tym, że nie można ustalenia, jaki dana droga ma charakter uzależniać wyłącznie od podjęcia uchwały przez radę gminy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom. Powyższy przepis stanowi definicję legalną drogi gminnej, której nie można nie brać pod uwagę, nakładając obowiązki określone w art. 66 Prawa budowlanego.

NSA uznało za trafny zarzut skargi kasacyjnej, że przedmiotowy wiadukt, którego dotyczą wydane decyzje, jest elementem komunikacji drogowej z dwoma gminami. Ponadto służy on miejscowym potrzebom, co nie było kwestionowane w niniejszej sprawie (utrzymano na nim ruch pieszych) oraz jest usytuowany w ciągu drogi gminnej należącej do Gminy Z., jak i znajduje się w granicach administracyjnych Gminy Z. Powyższe zwraca uwagę na fakt, że inne może być faktyczne wykorzystanie danej drogi, wynikające z miejscowych potrzeb i lokalnego znaczenia, a inny jej status formalny wynikający z podjętej bądź niepodjętej uchwały rady gminy. Należy wszak zauważyć, że zaliczenie danej drogi do kategorii dróg gminnych w trybie art. 7 ust. 2 i 3 ww. ustawy rodzi dla zarządcy tej drogi określone obowiązki i koszty wynikające z art. 20 w związku z art. 19 ust. 2 pkt 4 tej ustawy. Takie obowiązki wynikają właśnie z ww. uchwały Rady Gminy Z.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, należą do zadań własnych gminy. Celami publicznymi w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) jest między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego. Należy zgodzić się z poglądem, że realizacji celu publicznego nie można traktować tylko i wyłącznie w kategoriach prawa. Gmina ma obowiązek budowy i utrzymania dróg publicznych, a nie tylko prawo ich budowania i utrzymania. Faktem jest, że ten obowiązek gminy często realizują niechętnie (T. Kierzyk, Zadania gmin w zakresie budowy dróg. Drogi wewnętrzne (teoria i praktyka), "Rejent" 2007, nr 12, s. 140 i nast.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd powinien zwrócić uwagę na ustalenia stanu faktycznego sprawy, z którego wynika, że odcinek drogi biegnącej po wiadukcie drogowym znajdującym się na działce nr 1 nie jest drogą wewnętrzną, gdyż w innym wypadku byłoby to sprzeczne z rozumieniem art. 2 ust. 2, art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Z powyższego bowiem wynika, że odcinek drogi usytuowany na działce nr [...] (na wiadukcie) jest zlokalizowany w ciągu drogi gminnej (drogi publicznej). Nie może więc być drogą wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ww. ustawy. Uchwała rady gminy ustalająca przebieg drogi gminnej, nie może wyłączać pewnych odcinków drogi tylko z tej racji, że w ciągu tej drogi stoi wiadukt, który został posadowiony na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym [...] S.A., zaś w zarządzie [...] S.A. Niezależnie bowiem od tego, status drogi biegnącej po wiadukcie powinien być taki jak dróg dochodzących do niego z obu stron.

Gdyby nawet przyjąć, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z drogą wewnętrzną, a nie z drogą gminną to i tak błędnie dokonano wykładni art. 8 ww. ustawy. Definicja drogi zamieszczona w art. 4 pkt 2 tej ustawy nie dotyczy tylko drogi publicznej, ale odnosi się także do dróg wewnętrznych. Tak więc droga wewnętrzna jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi (wiadukty), urządzeniami oraz instalacjami stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Obowiązki określone w art. 8 ust. 2 ww. ustawy należą do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, w tym wewnętrzna, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu. Nie można więc nawet w przypadku drogi wewnętrznej nie dostrzegać, że jeżeli droga ta biegnie przez wiadukt, który znajduje się na terenie będącym w użytkowaniu wieczystym [...] S.A., to zarządcą takiego terenu po którym biegnie droga jest podmiot zarządzający ruchem na tej drodze (zarządzający drogą) w rozumieniu art. 10 ust. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.). Wydaje się oczywistym, że zarządzającym drogą wewnętrzną i zarządzającym ruchem na niej, jeżeli jest usytuowana na wiadukcie, nie może być właściciel terenu (użytkownik wieczysty), na którym stoi wiadukt (w tym przypadku [...] S.A.), ani podmiot zarządzający nieruchomością (w tym przypadku [...] S.A.), gdyż to wykracza poza zakres zadań tych podmiotów określony w ustawie o transporcie kolejowym i obowiązków wynikających z art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Wykładnia art. 8 ust. 3 powinna być zgodna z przepisami rozdziału 3 tej ustawy, które mają zastosowanie do wszystkich dróg zdefiniowanych w art. 4 pkt 2, a więc również do dróg wewnętrznych. Droga jest obiektem liniowym i nie można jej dowolnie dzielić na odcinki, wyłączając niektóre z nich np. wiadukty, gdyż stanowi to zaprzeczenie istoty obiektu liniowego jako budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Wiadukt jest obiektem mostowym zaliczanym do drogowych obiektów inżynierskich i jest budowlą przeznaczoną do prowadzenia drogi itd., co wynika z brzmienia art. 4 pkt 13 ww. ustawy. Należy zauważyć, że przepisy ustawy o drogach publicznych na pierwszym miejscu odnoszą się do zarządcy drogi, a nie właściciela (odwrotnie w Prawie budowlanym).

Jeżeli nawet w omawianej sprawie właścicielem wiaduktu i użytkownikiem wieczystym terenu, na którym wiadukt ten jest zlokalizowany jest [...] S.A., a zarządcą nieruchomości jako kolejowej jest [...] S.A., to nie oznacza, że zarządcą terenu w rozumieniu art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, na którym jest zlokalizowana droga biegnąca przez działkę nr 1 są te podmioty. Gdyby przyjąć taki punkt widzenia prezentowany przez organy nadzoru budowlanego i Sąd I instancji w niniejszej sprawie, to zarządcą wszystkich dróg biegnących po wiaduktach drogowych nad torami kolejowymi byłoby [...], gdyż wiadukty te są zawsze bądź prawie zawsze usytuowane na gruntach należących do [...], co wynika z innych przepisów. Tymczasem utrzymanie dróg i obowiązki wynikające z art. 20 ustawy o drogach publicznych nie należą do [...], co wynika z ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Wiadukt drogowy usytuowany nad linią kolejową, nie jest obiektem niezbędnym do realizacji zadań wynikających z ustawy o transporcie kolejowym Jest natomiast obiektem budowlanym umożliwiającym przeprowadzenie po nim drogi. I nie może mieć tu znaczenia kto wybudował wiadukt. Czym innym jest utrzymanie wiaduktu w należytym stanie technicznym, a czym innym utrzymanie drogi biegnącej po nim i górnej części konstrukcji wiaduktu związanej z drogą (art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych).

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny biorąc pod uwagę opisany stan sprawy oraz zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wytyczne ponownie rozpoznał skargę "[...] S.A." z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

W skardze na powyższą decyzję "[...] S.A podniosły zarzuty naruszenia:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego przez nałożenie na [...] S.A. obowiązku remontu wiaduktu drogowego, jakkolwiek spółka ta nie jest właścicielem nieruchomości ani też zarządcą wiaduktu drogowego;

- art. 4 pkt 13 w zw. z art. 4 pkt 12 i w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 19 ust. 2 pkt 4, art. 20 ust. 1 pkt 4 i art. 28 ust. 2 pkt 1 tej ustawy przez przyjęcie, że Wójt Gminy Z. nie jest zarządcą drogi biegnącej po wiadukcie drogowym oraz że wiadukt ten nie jest przez Gminę użytkowany;

- art. 15 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" w związku z art. 5 ust. 1, art. 4 ustawy o transporcie kolejowym oraz przepisami §§ 11, 3 i 48 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie przez przyjęcie, że do obowiązków [...] S.A. jako zarządcy kolei należy zarządzanie wiaduktem drogowym nad linią kolejową oraz że wiadukt drogowy stanowi budowlę kolejową wchodzącą w skład linii kolejowej, w sytuacji gdy wiadukt drogowy nie stanowi infrastruktury kolejowej i nie jest częścią linii kolejowej;

- art. 17 ust. 1, art. 1 i ust. 4a w związku z art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" oraz postanowieniami umowy nr [...] z dnia [...] września 2001 r. przez ustalenie faktu przekazania działki wraz z w wiaduktem drogowym w zarząd stronie skarżącej;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a. przez niewłaściwe wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie wszystkich dowodów niezbędnych do prawidłowego wyjaśnienia sprawy oraz błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności braku ustaleń czy Gmina Z. posiada w swojej ewidencji jako środek trwały wiadukt drogowy, gdzie znajduje się książka obiektu budowlanego, kto ustawiał zapory na wiadukcie w związku z jego złym stanem technicznym;

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podnieść, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając niniejszy wyrok był związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2015r., którym to uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2968/12 oddalającym skargę PKP [...] S.A. z siedzibą w W. Zakładu Linii Kolejowych w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Jak wynika z treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), Sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006r., sygn. akt I FSK 506/05, Nr LEX 187499).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonana oceny zaskarżonej decyzji, uwzględniając powyżej poczynione wskazania,

W przedmiotowej sprawie Sąd ponownie kontroluje legalność decyzji administracyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości .

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny nie można zgodzić się z ustaleniem Sądu I instancji zawartymi w uzasadnieniu do wyroku z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2968/12, że droga przebiegająca przez wiadukt nie znajduje się w ciągu drogi gminnej. Jak sam wskazał Sąd, droga znajdująca się na działce nr [...] graniczącej z działką nr [...], na której znajduje się przedmiotowy wiadukt, jest drogą gminną. Oznacza to, że przedmiotowy wiadukt znajduje się w ciągu tej drogi gminnej.

NSA stwierdził również, że to iż [...] S.A. jest właścicielem przedmiotowego wiaduktu drogowego, a [...] S.A. zarządcą nieruchomości, na której znajduje się ów wiadukt, nie stoi na przeszkodzie aby zarządcą drogi biegnącej po działce nr [...] przez wiadukt był zarządca drogi, w ciągu której taka działka leży. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych uznać trzeba, że leżący w ciągu dróg wewnętrznych obiekt inżynierski (wiadukt) jest częścią tych dróg. Tym samym podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tak usytuowanego wiaduktu jest zarządca drogi w ciągu, której wiadukt jest położony. przedmiotowy wiadukt, którego dotyczą wydane decyzje, jest elementem komunikacji drogowej z dwoma gminami. Ponadto służy on miejscowym potrzebom, co nie było kwestionowane w niniejszej sprawie (utrzymano na nim ruch pieszych) oraz jest usytuowany w ciągu drogi gminnej należącej do Gminy Z., jak i znajduje się w granicach administracyjnych Gminy Z.

NSA wskazał, że odcinek drogi biegnącej po wiadukcie drogowym znajdującym się na działce nr [...] nie jest drogą wewnętrzną, gdyż w innym wypadku byłoby to sprzeczne z rozumieniem art. 2 ust. 2, art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Z powyższego bowiem wynika, że odcinek drogi usytuowany na działce nr [...] (na wiadukcie) jest zlokalizowany w ciągu drogi gminnej (drogi publicznej). Nie może więc być drogą wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ww. ustawy. Uchwała rady gminy ustalająca przebieg drogi gminnej, nie może wyłączać pewnych odcinków drogi tylko z tej racji, że w ciągu tej drogi stoi wiadukt, który został posadowiony na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym [...] S.A., zaś w zarządzie [...] S.A. Niezależnie bowiem od tego, status drogi biegnącej po wiadukcie powinien być taki jak dróg dochodzących do niego z obu stron.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny biorąc pod uwagę opisany stan sprawy oraz zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wytyczne, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

W pkt II wyroku orzeczono o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a.