Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 468/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędziowie NSA Maria Czapska – Górnikiewicz, Stanisław Nowakowski /spr./, , Protokolant Elżbieta Maik, po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 418/04 w sprawie ze skargi D. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 418/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2004 r., oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2003 r.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku (odwołania) D. I. o ponowne rozpatrzenie sprawy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 23 stycznia 2003 r. (Nr [...]) wydanej przez Starostę Powiatu K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. umorzyło postępowanie.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu z uwagi na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez osobę, nie będącą stroną w sprawie.

Skład orzekający Kolegium doszedł do przekonania, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 29 stycznia 2003 r. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotną cechą "strony" w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest to, że jest ona podmiotem własnych praw (interesów) prawnych lub obowiązków, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (wyrok NSA z 15.10.1998 r. sygn. Akt III S.A. 955/97, niepubl.) a tego strona skarżąca nie wykazuje.

Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi i zezwolenia na prowadzenie ich odzysku prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia o odpadach 2001 r. (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.), którego dotyczyła opisana wyżej decyzja Starosty Powiatu K., dotyczy uprawnień osoby, która składa wniosek o wydanie odpowiednich zezwoleń. Określa ona warunki, pod którymi może ona prowadzić działalność gospodarczą w zakresie gospodarowania odpadami. Celem ustawy z 27 kwietnia 2001 r. jest zapewnienie postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia lub zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1). Oznacza to, że ustawa ta służyć ma ochronie pojmowanych abstrakcyjnie dóbr stanowiących element interesu publicznego, a nie ochronie indywidualnie oznaczonych osób trzecich w taki sposób, aby przyznawała konkretnym osobom uprawnienia lub obowiązki podlegające konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym.

Natomiast wnioskodawca w swoim piśmie z 15 grudnia 2003 r. i w samym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał tylko, iż wyłączną podstawą uznania go za stronę jest fakt zamieszkiwania w bezpośrednim sąsiedztwie siedziby Spółki, której dotyczyła decyzja z [...] stycznia 2003 r. i miejsca, gdzie prowadzi ona swoją działalność.

W ocenie organu administracji przepisy ustawy o odpadach nie dają podstaw do przyjęcia, że osoba taka ma interes prawny czyli taki, który wynika z przepisów prawa materialnego, a więc normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia prawa lub obowiązku, przewidującej w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności (powołany wyżej wyrok NSA z 13 marca 2001 r.). Przepisy ustawy o odpadach odnoszą się do praw i obowiązków skonkretyzowanych osób trzecich. Ponadto zamieszkiwanie w określonym miejscu jest jedynie pewnym stanem faktycznym i samo w sobie nie może wywoływać skutków prawnych w postaci nabywania praw i obowiązków, które podlegają określeniu w postępowaniu administracyjnym.

Wojewódzki Sąd administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 418/04 uchylił decyzje obu instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w żaden sposób nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżący D. I. był adresatem decyzji pierwszoinstancyjnej o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu K. Stał się więc on stroną w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., której przysługuje środek odwoławczy, jeżeli nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Sytuacja strony, jako podmiotu uprawnionego do wniesienia odwołania, jest w takim wypadku podobna do sytuacji, w której decyzja została skierowana (błędnie) do osoby nie będącej stroną w sprawie. W obu tych sytuacjach adresaci decyzji administracyjnej mają interes prawny w obaleniu takiej decyzji. Pojęcie strony użyte w art. 61 § 1 i art. 157 § 2 k.p.a. jest różne od pojęcia strony jako podmiotu wnoszącego środek odwoławczy, który jest adresatem decyzji pierwszej instancji. Przy wszczęciu postępowania w pierwszej instancji organ administracji publicznej bada, czy wnoszący podanie (żądanie) jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., czyli czy ma interes prawny wywodzący się z przepisów prawa materialnego. Taka sama sytuacja zachodzi, gdy środek odwoławczy składa podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i nie był adresatem decyzji pierwszej instancji. Inna jest jednak sytuacja procesowa osoby, która jako adresat decyzji wydanej w pierwszej instancji, w której zakwestionowano jej przymiot strony (w rozumieniu materialnoprawnym) w sprawie, składa środek odwoławczy.

Przepisy k.p.a. nie wprowadzają ograniczeń formalnych ani materialnych legitymacji strony do wniesienia odwołania. Prawo to przysługuje zarówno stronie postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., jak i osobie, do której adresowana była decyzja pierwszej instancji, nawet, gdyby nie była stroną w znaczeniu materialnoprawnym ale osoba ta staje się stroną w znaczeniu formalnoprawnym (procesowym).

Decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest formalnie taką samą decyzją jak decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty lub w inny sposób ją kończąca. Skarżący miał zatem przymiot strony (w sensie formalnym) ze wszelkim tego konsekwencjami, a w szczególności z prawem wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania - art. 157 § 3 k.p.a. skoro tak, to – w ocenie Sądu - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działające jako organ odwoławczy nie mogło wydać decyzji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. umarzającej postępowanie odwoławcze.

Wniesienie bowiem przez skarżącego odwołania obligowało organ odwoławczy do rozpatrzenia sprawy od nowa i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (co do istoty sprawy) albo utrzymującego w mocy decyzję o odmowie wszczęcia postępowania - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (jeżeli zgadzało się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji), albo uchylającego tę decyzję (jeżeli nie zgadzało się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji) na zasadach określonych w art. 138 § 1 pkt 2 lub § 2 k.p.a.

Sąd wyjaśnił, że postępowanie odwoławcze może być umorzone w myśl art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w sytuacji, kiedy strona cofnie środek zaskarżenia (art. 137 k.p.a.) lub środek zaskarżenia został złożony przez osobę, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2002 r., sygn. IV S.A. 1635/00, publik. w ONSA 2003/4/129).

Stąd też sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

U podstaw uchylenia decyzji poprzedzającej zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. legło zaś – według Sądu - to, że nie można zaakceptować tak kategorycznego twierdzenia organu, bez przeprowadzenia w tym zakresie wnikliwych ustaleń, iż na tle ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji (Dz. U, z 2001 r., nr 62, poz. 628 ze zm.), skarżący nie ma z pewnością interesu prawnego (w sensie materialnoprawnym) albowiem, jak wywodził organ, stronami postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy o odpadach, mogą być jedynie wytwórca i posiadacz odpadów.

W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozważyło również okoliczności, które mogły rzutować na kwestię statusu D. I. jako strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd wskazał, że ustawa o odpadach należy do tzw. ustaw środowiskowych, tj. należących do systemu prawa ochrony środowiska, w którym to ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska pełni rolę "ustawy – matki". Z jednej strony wytycza ona generalne zasady oraz tworzy pewne wspólne instytucje ochrony środowiska, z drugiej zaś strony zawiera wyczerpującą regulację ustawową w odniesieniu do pewnych zagadnień związanych z prawem emisyjnym (Ustawa - Prawo ochrony środowiska - komentarz pod red. Jerzego Jędrośki, Wrocław 2001, s. 25).

Zawarte w tytule I ustawy przepisy ogólne mają zdaniem Sądu - w istocie charakter przepisów ogólnych nie tylko w odniesieniu do tej ustawy, ale do całej regulacji prawnej ochrony środowiska. Dla systemu prawa ochrony środowiska podstawową rolę powinny odgrywać przede wszystkim przepisy zawarte w dziale II tytułu I Prawa ochrony środowiska, tj. zasady ogólne oraz definicje podstawowych pojęć, zawarte w słowniczku ustawy. Przepisy tego działu powinny być brane pod uwagę przy interpretowaniu i stosowaniu także przepisów tych ustaw szczegółowych, związanych z ochroną środowiska, w których zawarto normę takie założenie konstytuującą. Przykładem jest tutaj właśnie ustawa o odpadach. Wyraźnie wynika to z treści art. 1 ust. 2 ustawy o odpadach, iż: "przepisy ustawy nie naruszają postanowień działu II w tytule I ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (...)". Interpretacja i stosowanie zatem ustawy o odpadach nie może naruszać postanowień wskazanego działu ustawy prawo ochrony środowiska (tamże s. 25 i następne).

Sąd zaakcentował także, że stworzony przez ustawę Prawo ochrony środowiska system środków administracyjnoprawnych (także cywilnych i karnych), zapewniających przestrzeganie ochrony środowiska, ściśle wiąże się z pojęciem strony jako podmiotu uprawnionego do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego i biorącego udział w tym charakterze w całym jego przebiegu.

Natomiast w ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozważyło, czy decyzje administracyjne, podejmowane na gruncie ustawy o odpadach, która należy do ustaw środowiskowych, wkraczają w sferę praw i obowiązków właścicieli sąsiednich nieruchomości. Gospodarka odpadami i to niebezpiecznymi może bowiem powodować oddziaływanie na grunt sąsiednich nieruchomości, utrudniać, czy wręcz nawet uniemożliwiać korzystanie z nich zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 Kc.).

Sąd pierwszej instancji uważa, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza w istocie rzeczy występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sferą administracyjna, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień i obowiązków. Związek ten musi być bezpośredni.

Interes prawny właściciela nieruchomości, wynikający z prawa rzeczowego, może pozostawać w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną i rozstrzygnięciem w takiej sprawie. Sąd wskazuje, że wiele jest przykładów na to w orzecznictwie sądu administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, poprzez:

a) niewłaściwą wykładnię przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w związku z przepisami ustawy - Prawo ochrony środowiska przez przyjęcie, podnosząc, iż mogą one być podstawą takich praw i obowiązków osób trzecich (tj. innych niż wytwórca i posiadacz odpadów, składający wniosek o zatwierdzenie programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi i udzielenie zezwolenia na prowadzenie odzysku), które czyniłyby z tych osób stronę postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o odpadach, a w szczególności, że ma to dotyczyć także osób, które nie są właścicielami (użytkownikami wieczystymi) nieruchomości położonej w zasięgu oddziaływania przedsiębiorstwa prowadzącego działalność gospodarczą zgodnie z zezwoleniem wydanym na podstawie ustawy o odpadach.

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie:

a) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.) poprzez pominięcie rozstrzygnięcia i rozważenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych;

b) art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku należytych wskazań co do dalszego postępowania.;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, a w szczególności art. 157 § 3 k.p.a. (w zw. z art. 28 k.p.a.) oraz, iż stwierdzone przez sąd naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy;

d) art. 106 § (nie podano który) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprzeprowadzenie (w przypadku wątpliwości) dowodu uzupełniającego z dokumentu na okoliczność, czy skarżący D. I. jest właścicielem nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania działalności prowadzonej przez Spółkę A. w K.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik SKO (radca prawny) wyjaśnił, że w ocenie Kolegium zasadnicze motywy rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego budzą poważne wątpliwości i zastrzeżenia, zaś wyrażone w uzasadnieniu poglądy prawne, mają bardzo istotne znaczenie nie tylko dla przedmiotowej sprawy, ale w ogóle dla praktyki orzecznictwa administracyjnego w sprawach z zakresu ustawy o odpadach.

Zdaniem SKO dla oceny kategorii strony postępowania w sprawie zatwierdzenia programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi oraz zezwolenia na prowadzenie odzysku odpadów należało w pierwszej kolejności dokonać analizy przepisów ustawy o odpadach, dotyczących tej kwestii, a nie pomijając ten problem odwoływać się i to ogólnie do innej ustawy.

Dodatkowo wskazano, że w zaskarżonym wyroku nie ma wyraźnych wskazań co do dalszego postępowania. Z uzasadnienia wynika tylko, że Kolegium nie poczyniło "precyzyjnych ustaleń", ale nie wskazano, na czym miałyby dokładniej takie ustalenia polegać, jakie konkretnie okoliczności faktyczne należy udowodnić czy wykazać, jakie konkretnie przepisy należy wziąć pod uwagę. W ocenie Kolegium tak "ogólnikowe" i "abstrakcyjne" wskazania nie stanowią wypełnienia dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Sąd pierwszej instancji bardzo przekonywająco uzasadnił dlaczego D. I. winien być traktowany jako strona w postępowaniu odwoławczym. Skoro bowiem decyzja był skierowana do niego, to zawsze jest legitymowany by taką decyzję kwestionować, czyli ma interes prawny we wniesieniu odwołania. W tym przypadku nie ma znaczenia czy miał przymiot strony w postępowaniu przed pierwszą instancją, bowiem nawet gdyby nie miał, to skoro był adresatem decyzji ma prawo się odwołać.

W odniesieniu do decyzji wydanej w pierwszej instancji słusznie sąd zwrócił uwagę, że organ nie prowadził postępowania dotyczącego stwierdzenia czy skarżacy był osobą legitymowaną do wniesienia wniosku o stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatowego w K. zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi i udzielającej zezwolenia na prowadzenie odzysku. Nie ulega wątpliwości, że stanowisko organu wyrażone w decyzji pierwszoinstancyjnej wyrażono expressis verbis w zdaniu: "Ustawa o odpadach stanowi legitymację prawną do udziału w postępowaniu na prawach strony tylko posiadaczowi i wytwórcy odpadów." To stanowisko nie ma uzasadnienia ani w argumentacji przedstawionej w decyzji ani też nie wynika ze stanu prawnego sprawy.

Organ administracji także nie wnikał w stan sprawy na tyle precyzyjnie by ustalić czy skarżący ma tylko interes faktyczny w sprawie przyjmując, że: "Wnioskodawca nawet jeżeli w istocie legitymuje się interesem faktycznym, nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego."

Zasadnie natomiast Sąd przyjął, że w zakresie uznania podstaw materialnoprawnych do żądania stwierdzenia nieważności decyzji, należy dokonać w drodze wykładni przepisów ustawy o odpadach w zgodzie z ustawą o ochronie środowiska, stosownie do art. 1 ust 2 tej pierwszej (Przepisy ustawy nie naruszają postanowień działu II w tytule I ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627).

Trafnie podkreślono w wyroku, że przepisy ustawy o ochronie środowiska zapewniają szeroką ochronę właścicielom nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości, na których podejmowane są działania normowane tymi przepisami.

To na co wyżej zwrócono uwagę, to są braki postępowania dotyczące niewyjaśnienia przez organ podstawy materialnoprawnej roszczenia. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do oceny wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zarzut ten bowiem został postawiony hipotetycznie, nie wskazuje się w ogóle jaki przepis prawa materialnego został przez sąd błędnie zastosowany czy interpretowany. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny by móc rozpoznać zarzut naruszenia prawa materialnego musi stwierdzić w skardze kasacyjnej naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego przez sąd pierwszej instancji oraz wskazanie na czym – według wnoszącego skargę kasacyjną – polega niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu.

Organ nie badał ani w jakim zakresie decyzja Starosty Powiatowego w K. będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącego (zwłaszcza biorąc pod uwagę, iż jest to gospodarka odpadami niebezpiecznymi), ani też czy w jakikolwiek innych sposób podmiot ten uzyskał legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Dodatkowo przemawia za zasadnością stanowiska sądu pierwszej instancji, że nie ustalono w postępowaniu administracyjnym jaki status prawny posiada skarżący a przede wszystkim nie wykazano czy jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej lub innej na którą szkodliwie oddziałuje działalność Spółki w zakresie odzysku odpadów. Wprawdzie z pism skarżącego zdaje się wynikać, że jest mieszka w okolicy zakładu (co znajduje potwierdzenie w wypowiedzi uczestnika postępowania na rozprawie w NSA) niemniej z tego nie wynika jaki jest stan prawny dotyczący nieruchomości, w której zamieszkuje, a nadto nawet stosunek zobowiązaniowy (najmu) nie zawsze musi odnieść się wyłącznie do interesu faktycznego. Także najemcy przyznaje się bowiem niekiedy przymiot strony, a w szczególności wówczas, gdy może wchodzić w grę zagrożenie dla zdrowia i życia.

Co do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że Sąd wyraźnie wskazał, iż organ w dalszym toku postępowania ma ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy skarżący był stroną legitymowaną do złożenia wniosku. Organ powinien jednocześnie wziąć pod uwagę "wszystkie okoliczności wskazane w treści uzasadnia wyroku" (str. 6 uzasadnienia).

Zarzutu naruszenia przez Sąd art. 106 § 3 P.p.s.a. – (jak należy rozumieć) poprzez nie udowodnienie w toku postępowania przed sądem, że skarżący jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości wskazać należy, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonanie kontroli, która będzie stanowiła podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., V SA 671/00, LEX nr 50 129).

Jak podnosi się w orzecznictwie art. 106 § 3 nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyr. NSA z dnia 27 października 2004 r., FSK 1186/04, niepubl.).

Nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia art. 157 § 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., ponieważ sąd wyraźnie wskazał, że naruszenie innych przepisów w konsekwencji powodowało naruszenie art. 157 § 3 k.p.a. Podnieść bowiem należy, że zastosowanie przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych można dopuścić tylko wtedy, gdy jednostka wnosząca podanie o wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu postępowania nie wywodzi własnego interesu prawnego. Natomiast w razie gdy ustalenie interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni nie można prowadzić tej wykładni poza postępowaniem administracyjnym.

Biorąc również pod uwagę całość uzasadnienia wskazać należy, iż w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia istotnych przepisów postępowania w tym między innymi poprzez nie wyjaśnienie, kto był stroną postępowania, uznać należy, iż wydanie decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., bez przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego, było naruszeniem tego przepisu.

Z tych przeto względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.