Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1084/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Sędziowie NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska (spr.), Alicja Plucińska-Filipowicz, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej rozpoznawał sprawę ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 kwietnia 2004r. sygn. akt II SA/Lu 308/03 w sprawie ze skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy Niemce z dnia 31 stycznia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu zmian planu miejscowego 1.uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2.zasądza od Rady Gminy Niemce na rzecz skarżącego A. K. kwotę 530 zł. ( pięćset trzydzieści ) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

OSK 1084/04

U Z A S A D N I E N I E

W dniu 8 października 2002 r. A. K. wniósł zarzut do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu zagospodarowania przestrzennego gminy Niemce .

W zarzucie zakwestionował planowane wytyczenie drogi szybkiego ruchu S-17 Warszawa-Lublin-Hrebenne, przylegającej bezpośrednio do działki Nr [...] stanowiącej jego własność i zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Wnoszący zarzut podaje, że budowę domu zakończył w 2002 r., obecnie występuje o pozwolenie na jego użytkowanie. Zdaniem wnoszącego zarzut projektowany przebieg drogi narusza jego uprawnienia wynikające z dotychczasowych planów zagospodarowania przestrzennego, które nie przewidywały tras komunikacyjnych przy jego nieruchomości. Podaje przy tym, iż w pobliżu zabudowanych obszarów przez które przebiegać ma trasa drogi S-17 znajduje się dwukilometrowy obszar pól nie przewidzianych pod zabudowę i wnioskuje przesunięcie trasy drogi na ten teren.

Uchwałą Nr IV/31/2003 z dnia 31 stycznia 2003 r. Rada Gminy Niemce w powołaniu na przepis art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 z późn. zmianami) oraz art. 24 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zmianami) odrzuciła zarzut Andrzeja Kotyrby.

W uzasadnieniu tej uchwały podano, że przebieg drogi ekspresowej S 17 został ustalony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 stycznia 1996 r. w sprawie ustalenia sieci dróg ekspresowych i autostrad (Dz.U. Nr 12, poz. 63). Przebieg drogi uzyskał pozytywne uzgodnienie Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Lublinie. Trasę drogi przewidziano w projekcie planu wraz z

OSK 1084/04

ustaleniami warunków zagospodarowania terenu w pasie 150 m. Trasę tę wybrano z kilku wariantów jako wariant jedyny z możliwych, spełniających wymogi art. 1 ust.2 pkt 1, 2, 3 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt został poprzedzony analizą i opracowaniami studialno-technicznymi wykonanymi przez Biuro Planowania i Rozwoju Warszawy. Droga przebiega także przez sąsiednie gminy, z którymi uzgodnione zostały punkty wejścia i wyjścia na teren gminy Niemce "uniemożliwiając dalsze korekty". Przedstawione w wyłożonym planie rozwiązania techniczne drogi S 17 są najkorzystniejsze pod względem przyrodniczym, funkcjonalnym, przestrzennym i ekonomicznym.

Jako uzasadnienie prawne uchwały podano, że planowana droga S17 ustalona została w drodze pow. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 stycznia 1996 r., a jej parametry określone zostały zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ).

W skardze na tę uchwałę, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, A. K. zarzucił "naruszenie art. 24 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sporządzenie uzasadnienia uchwały wewnętrznie sprzecznego i niespójnego oraz niepełnego w części faktycznej".

Zdaniem skarżącego uzasadnienie uchwały "nie jest adekwatne do treści zarzutu", który nie dotyczył parametrów drogi, lecz jej wytyczenia w terenie. De facto więc uchwała nie zawiera uzasadnienia faktycznego ani prawnego", Skarżący twierdzi, że uzasadnienie faktyczne uchwały nie wyjaśnia dlaczego, zgodnie z treścią zarzutu, droga nie może być przesunięta na teren niezabudowany. Skarżący podaje, że w 2000 r. otrzymał decyzję o ustaleniu

OSK 1084/04

warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w związku z zamierzoną budową domu mieszkalnego oraz decyzję o pozwoleniu na budowę tego obiektu i udostępniony mu wówczas do wglądu plan zagospodarowania przestrzennego nie zawierał żadnych zapisów wskazujących na to, ze przez jego działkę lub w jej pobliżu mocą aktu wyższego rzędu ma przebiegać droga ekspresowa S17.

Skarżący zarzuca nadto, że usytuowanie drogi według projektowanej terasy jest sprzeczne z art. 1 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ponieważ: - powoduje potrzebę znacznej ingerencji w istniejący stan i wyburzenie istniejącej zabudowy; - narusza walory krajobrazowe – przebiegając przez grzbiet wzgórza wówczas, gdy może przebiegać dołem, gdzie byłaby mniej widoczna; - zagraża bezpieczeństwu i zdrowiu ludzi w sąsiedztwie zabudowań powodując zanieczyszczenie powietrza i wzmożony hałas; - narusza prawo własności nieruchomości powodując konieczność wyburzenia nowo wybudowanych budynków podczas, gdy przesunięcie drogi o ca 200 m spowodowałoby, iż przebiegałaby przez tereny niezabudowane.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Niemcach wniosła o jej oddalenie przyznając jednocześnie, że stosownie do projektowanej zmiany planu działka skarżącego znalazła się pomiędzy osią drogi S17 a granicą pasa zieleni izolacyjnej dla tej drogi, w obszarze całkowitego zakazu zabudowy. Odnośnie co do braku możliwości przesunięcia drogi podtrzymano argumentację zawartą w uzasadnieniu uchwały o odrzuceniu zarzutów akcentując, że przebieg drogi " w przeważającej części wynika z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 stycznia 1996 r., które obowiązywało w dacie ustalenia poprzedniej edycji planu tj. 16 czerwca 1998 r." Nowy projekt planu uwzględnia aktualnie obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. i nawiązuje do ustaleń zawartych w uchwalonym w 2001 r. planie zagospodarowania przestrzennego sąsiedniej gminy Wólka. Wprawdzie

OSK 1084/04

wytyczona trasa om. drogi narusza interes prawny skarżącego, ale w świetle dyspozycji art. 24 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi jedynie przesłankę do uznania zastrzeżeń, zgłoszonych do planu jako zarzutu i otwiera drogę do merytorycznej oceny tego zarzutu. Obowiązek zaś uwzględnienia zarzutu powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia osoby wnoszącej zarzut jest związany z jednoczesnym naruszeniem prawa materialnego .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2004 r. oddalił skargę. Zdaniem Sądu – w sprawie niniejszej Gmina działała w granicach przysługującego jej uznania, którego nie nadużyła skoro przebieg drogi został uregulowany aktem wyższego rzędu, a nadto – skoro ustalony został w porozumieniu z wszystkimi podmiotami wymaganymi ustawą jako jedyny z możliwych. Sąd stwierdził że przebieg drogi ekspresowej S17 "został uregulowany aktem ustawowym wyższej rangi, który (Gmina) miała obowiązek uwzględnić przy ustalaniu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie Sąd pouczył skarżącego o przysługujących mu z mocy art. 36 ustawy o planowaniu przestrzennym roszczeniach wynikających z uniemożliwienia lub utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości, spowodowanego wprowadzoną zmiana planu zagospodarowania przestrzennego.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez A. K., sporządzanej przez radcę prawnego A. H. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano: - naruszenie art. 1 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niezastosowanie; - art. 4 ust.1 tej ustawy przez jego błędną wykładnię i jednocześnie przez błędną wykładnię art. 1 § 1 i 2 ustawy z

OSK 1084/04

dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 13269) a także art. 64 Konstytucji RP przez jego nie zastosowanie.

Jako naruszone przepisy postępowania wskazano art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) poprzez nie rozpoznanie zarzutów skargi; - art. 145 ust.1 pkt 2 pow. ustawy w związku z § 2 tego przepisu i w związku z art. 24 ust. 1 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 24 ust.1 i 3 pow. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że uzasadnienie uchwały będącej przedmiotem skargi czyni zadość wymogom art. 24 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym; - art. 233 § 1 kpc w związku z art. 106 § 5 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie rozważenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie i niezgodnie z treścią skargi podał w uzasadnieniu wyroku, że w skardze nie zawarto zarzutu naruszenia prawa materialnego, poza prawem własności. Tymczasem – w skardze zarzucono naruszenie przepisu art. 1 ust.1, 2, 3 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a do zarzutu tego Sąd nie ustosunkował się. Skarżący podnosi, że przepis ten jest kluczowy dla rozpoznania przedmiotowej sprawy jak i dla całej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustala bowiem podstawowe zasady jakimi powinny kierować się organy stosujące tę ustawę, a zwłaszcza Sąd. Zasada wyrażona w art. 4 ust.1 pow. ustawy nie oznacza dowolności w kształtowaniu ładu przestrzennego. przeciwnie – gmina jest ograniczona w tych działaniach podwójnie – z jednej strony sformalizowaną procedurą, z drugiej zaś - zasadami określonymi w przepisie art. 1 ust. 2 ustawy.

OSK 1084/04

Motywując zarzut naruszenia art. 1324 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący zarzucił, iż sąd nie tylko nie zastosował się do tego przepisu, który obligował go do wszechstronnego rozpoznania sprawy niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze, ale rozpoznał sprawę "praktycznie w oderwaniu od zarzutów skargi".

Stwierdzenie zawarte w wyroku Sądu, że lokalizacja drogi została ustalona rozporządzeniem Rady Ministrów jest nadinterpretacją tego rozporządzenia. Treść rozporządzenia nijak ma się do konkretnego zarzutu zgłoszonego przez skarżącego dotyczącego niewielkiego odcinka drogi, który miałby być przesunięty na tereny niezabudowane.

Tymczasem ani w uzasadnieniu uchwały o odrzuceniu zarzutu ani w uzasadnieniu wyroku Sądu oddalającego skargę na tę uchwałę nie wyjaśniono dlaczego projektowana trasa autostrady nie może być przesunięta na teren niezabudowany i dlaczego naruszałoby to interes innych właścicieli w większym stopniu, niż skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna,

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalający skargę na uchwałę o odrzuceniu zarzutów wydany został z naruszeniem art. 24 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zmianami) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten nakłada na radę gminy obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały o odrzuceniu zarzutów. Zaskarżona uchwała uzasadnienia takiego nie zawierała, a ta część uchwały, którą oznaczono jako "uzasadnienie" nie nawiązując do treści zarzutu – nie

OSK 1084/04

wyjaśnia przyczyn, jakie spowodowały jego odrzucenie. Zarzut dotyczy fragmentu szczegółowo wyznaczonej trasy autostrady na odcinku przebiegającym przez teren przylegający do zabudowanej działki skarżącego i działek sąsiednich w Ciecierzynie, także zabudowanych lub będących w fazie budowy. Zgłaszający zarzut wnosił o odsunięcie trasy autostrady od terenów zabudowy poprzez przesunięcie fragmentu trasy na teren niezabudowany, położony po przeciwnej stronie łuku wyznaczającego przebieg autostrady , który wypukłością zbliżony został do terenów zabudowanych. Wymagałoby to jedynie zmniejszenia promienia łuku, a nie zmiany uzgodnionych z sąsiednimi gminami punktów wejścia i wyjścia autostrady na teren gminy Niemce. Wskazane w "uzasadnieniu" uchwały i powtórzone w motywach wyroku, stwierdzenie że uzgodnione wyjścia i wejścia autostrady na teren gminy uniemożliwiają dokonanie jakichkolwiek korekt trasy autostrady, przebiegającej przez teren gminy Niemce, nie poparte żadna argumentacją odnoszącą się do treści zarzutu i postulatu zawartego w tym zarzucie, a nie dotyczącego punktu wejść i wyjść na teren gminy, lecz środkowej części trasy wytyczonej przez ten teren – należy ocenić więc jako stwierdzenie arbitralne i gołosłowne.

Również przywołanie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia sieci autostrad, dróg ekspresowych oraz dróg o znaczeniu obronnym (Dz. U. Nr 120, poz. 1283 ze zmianą), jako aktu, którego treść wykluczała możliwość dokonania korekty trasy autostrady na wskazanym odcinku przebiegającym przez miejscowość Ciecierzyn w gminie Niemce – było bezzasadne. Powyższe rozporządzenie w załączniku wymienia autostradę S17 Kurów, Piaski, Zamość, Hrebenne – granica państwa. Nie wymienia ani poszczególnych gmin i miejscowości, znajdujących się przy tej trasie, ani nie określa szczegółowego przebiegu trasy tej autostrady przez poszczególne miejscowości. Nie stanowi zatem żadnego ograniczenia dla wytyczenia

OSK 1084/04

szczegółowego autostrady przez te miejscowości i przyjęcia proponowanego przez zgłaszającego zarzut przesunięcia niewielkiego odcinka łuku autostrady o kilkadziesiąt metrów, na tereny niezabudowane. Jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej – treść powołanego rozporządzenia "nijak ma się do konkretnego zarzutu zgłoszonego przez skarżącego".

W konsekwencji nie ustosunkowania się Rady Gminy Niemce do zarzutu zgłoszonego przez skarżącego i nie uzasadnienia uchwały o odrzuceniu tego zarzutu wbrew wymaganiom określonym w art. 24 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym skarżący został pozbawiony możliwości rzeczywistego (realnego) skorzystania z gwarantowanej mu ustawowo ochrony interesów prawnych. Organ gminy zaś wykorzystał przysługujące mu kompetencje do odrzucenia zarzutu w sposób niezgodny w wymaganiami obowiązującego prawa.

Nie dostrzeżenie przez Sąd tych nieprawidłowości i oddalenie skargi na uchwałę o odrzuceniu zarzutu, wydaną w istocie bez uzasadnienia faktycznego i prawnego, czyni zasadnym zarzut skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem prawa materialnego – art. 24 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu wyrażające się w tym, że zaskarżoną uchwałę błędnie uznano za spełniającą wymogi powołanego przepisu.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 pow. ustawy o postępowaniu administracyjnym uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.