Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 509/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kowalski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2019 roku sprawy ze skargi S. G. – R. i B. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego budowy domu mieszkalnego - oddala skargę. ał


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], znak:[...], [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażaleń S. G.-R. i B. G., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. Nr[ ...], znak:[...], odmawiające wszczęcia postępowania na wniosek S. G.-R. i B. G. w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego z wiatą na działce o nr ewid. gruntów 117/2 położonej przy ul. A w Z., którego inwestorami są M. i M. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Jak wynika z akt sprawy Sąd Rejonowy w Z., V Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi następujące Księgi Wieczyste:

- nr [...], dla nieruchomości oznaczonej nr ewid. działki 117/2, obręb [..], usytuowanej przy ul. A 29 w Z., w dziale II której jako wyłączny właściciel nieruchomości wpisana jest M. K.,

- nr [...], dla nieruchomości oznaczonej nr ewid. działki 118/2, obręb [...], usytuowanej przy ul. B 56 w Z., w dziale II której jako właściciele nieruchomości wpisani są S. G.-R. i T. R. na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. W dziale III Księgi wpisane jest m.in. ograniczone prawo rzeczowe - dożywotnia służebność osobista na rzecz uprawnionej B. G. polegająca na prawie korzystania z części budynku mieszkalnego od strony ulicy B oraz wszelkich pomieszczeń i urządzeń służących do wspólnego użytku mieszkańców budynku, na podstawie § 4 umowy darowizny i ustanowienia służebności z dnia 11 marca 2004 r.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], znak: [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. K. i M. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wiatą na nieruchomości oznaczonej nr ewid. gruntów 117/2 położonej przy ul. A w Z.

W dniu 7 listopada 2016 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wpłynęło pismo Prokuratora Rejonowego w Z. z dnia 7 listopada 2016 r., znak: [...], zawierające wniosek "o przeprowadzenie kontroli mającej na celu ustalenie, czy doszło do naruszenia przepisów prawa, zwłaszcza budowlanego, w tym wydania decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. Nr [...], znak: [...] oraz procesu budowlanego, w tym ewentualnie rozpoczętej procedury wydania pozwolenia na budowę".

Prowadząc czynności wyjaśniające organ stopnia powiatowego ustalił, że przedmiotowa sprawa dotyczy budowy realizowanej przez M. K. i M. K. na nieruchomości oznaczonej nr ewid. działki 117/2, usytuowanej przy ul. A 29 w Z.

W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w dniu 5 grudnia 2016 r. stwierdzono m.in., iż na nieruchomości przy ul. A 29 w Z. trwa "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wiatą, niepodpiwniczonego, z dwiema kondygnacjami. Budynek zaprojektowany jako murowany, o drewnianej konstrukcji dachu, według technologii tradycyjnej. Wykonano ściany murowane, stropy i konstrukcję dachu z papą na deskowaniu nad częścią mieszkalną, nie wykonano zadaszenia wiaty (...). Budowę udostępnił do kontroli inwestor, roboty wstrzymano na okres zimowy (...)". Wskazano przy tym, że budowa prowadzona jest legalnie, na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. Nr [...], znak: [...], a w procesie budowy nie wprowadzono odstępstw w zakresie realizacji robót zgodnie z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzonego projektu, przepisów. Załącznik do protokołu kontroli stanowi dokumentacja fotograficzna.

W dniu 15 listopada 2018 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wpłynęło zgłoszenie S. G.-R. i B. G. o sprawdzenie samowolnego przystąpienia przez M. K. i M. K. do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na nieruchomości oznaczonej nr ewid. 117/2, usytuowanej przy ul. A 29 w Z., a w przypadku odbioru budynku, zweryfikowania istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W dniu 10 grudnia 2018 r. M. K. i M. K. złożyli w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Z. wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wzniesionego na nieruchomości przy ul. A 29 w Z.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], znak:[...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w budowie w Z. przy ulicy A 29. Postępowanie odwoławcze od przedmiotowej decyzji z odwołania S. G.-R. i B. G. zostało umorzone mocą decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] r., znak:[...].

Po przeprowadzeniu kontroli obowiązkowej w dniu 13 grudnia 2018 r., decyzją z dnia [...] r. Nr [...], znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. udzielił M. i M. małż. K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na działce o nr ewid. gruntów 117/2 położonej przy ulicy A w Z. jednocześnie zobowiązując inwestorów, w trybie art. 59 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, do wykonania robót w części budynku - wiaty polegających na wykonaniu dachu oraz posadzki, oraz robót wykończeniowych elewacyjnych w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. Przedmiotowe rozstrzygnięcie pozostaje w obrocie prawnym i ma przymiot ostateczności.

W dniu 27 grudnia 2018 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wpłynęły dwa wystąpienia S.G.-R. i B. G. dotyczące wprowadzenia w procesie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. A 29 w Z. istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Pismem z dnia 2 stycznia 2019 r., znak:[...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. udzielił odpowiedzi wnioskodawczyniom wskazując m.in., iż ustalenia z kontroli przeprowadzonych dotychczas w przedmiotowej sprawie potwierdziły zgodność wykonania przedmiotowego budynku z projektem budowlanym.

W dniu 16 stycznia 2019 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wpłynął wniosek S. G.-R. i B. G. o "wszczęcie postępowania". Na wezwanie organu stopnia powiatowego wnoszące sprecyzowały, że osnową ich żądania pozostaje "wszczęcie postępowania administracyjnego celem zweryfikowania prawidłowości inwestycji realizowanej na działce sąsiedniej - w związku z ustaleniem przez wnoszące, że doszło do istotnych odstąpień od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę". W ocenie wnoszących zmiana zasilania energii elektrycznej z przyłącza napowietrznego na zasilanie z przyłącza doziemnego od ul. A w Z. pozostawała niezgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym, co wymaga reakcji organu nadzoru budowlanego.

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr[...], znak:[...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. odmówił wszczęcia postępowania na wniosek S. G.-R. i B. G. w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego z wiatą na działce o nr ewid. gruntów 117/2 położonej przy ul. A w Z., którego inwestorami są M. i M. K. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ stopnia powiatowego wskazał, że problematyka zasilania budynku w energię elektryczną była już przedmiotem oceny w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r. Nr [...]. To w przekonaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. uzasadnia spełnienie przesłanki statuowanej normą art. 61a § 1 k.p.a., skutkującej koniecznością odmowy wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziły się S. G.-R. i B. G. W zażaleniach, złożonych z zachowaniem ustawowego terminu, wnoszące zarzuciły Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. naruszenie:

a) przepisów prawa materialnego, tj. art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego inwestycji realizowanej przez M. i M. K. na działce o nr ewidencyjnym gruntów 117/2 położonej przy ul. A 29 w Z.,

b) przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 61a § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uniemożliwienie ustalenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego inwestycji realizowanej przez M. i M. K. na działce o nr ewidencyjnym gruntów 117/2 położonej przy ul. A 29 w Z.,

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalającym możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego,

- art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie przez organ zasad działania przez organy administracji publicznej w sposób utrwalający zasadę zaufania obywateli do działania organów państwa oraz naruszenie obowiązku ustalenia przez organ administracji stanu faktycznego sprawy.

W oparciu o wskazane wyżej zarzuty, S. G.-R. i B. G. wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

Przywołanym na wstępie postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r., Nr [...], znak:[...].

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie ze wskazanym jako podstawa prawna rozstrzygnięcia organu I instancji przepisem art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w przepisie art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się przy tym, że przepis art. 61 a k.p.a. przewiduje dwie samodzielne i niezależne przesłanki uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie posiadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a drugą zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Dostrzec trzeba, że użyty w redakcji przepisu zwrot: "inne uzasadnione przyczyny" jest wyrażeniem nieostrym, nieskonkretyzowanym w ustawie. Na pewno "inne uzasadnione przyczyny", które uniemożliwiają wszczęcie postępowania, muszą być brane pod uwagę w każdym przypadku i bez względu na status osoby składającej wniosek - a więc także wówczas, gdy jest ona stroną" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2018r., II OSK 1173/16, Lex nr 2483960). Innymi słowy przesłanki odmowy wszczęcia postępowania mogą mieć charakter podmiotowy i przedmiotowy. Przesłankami przedmiotowymi odmowy wszczęcia postępowania są sytuacje: gdy żądanie nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej, jeżeli organy administracji publicznej nie posiadają kompetencji do rozstrzygania w przedmiocie żądania, które pozostaje w wyłącznej kognicji sądów powszechnych, kiedy żądanie jednostki dotyczy sprawy już rozstrzygniętej decyzją, bądź dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. Podkreśla się przy tym, że "wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2018 r., II OSK 970/16, Lex nr 2491654).

Organ odwoławczy przytaczając treść art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wyjaśnił, iż w analizowanej sprawie poza sporem pozostaje, że proces inwestycyjny związany z realizacją przez M. K. i M. K. budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości oznaczonej nr ewid. działki 117/2 położonej przy ulicy A w Z. pod względem formalnoprawnym został zakończony. Powyższe potwierdzone zostało decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. Nr [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się przy tym, że "decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przesądza o zgodności z prawem wzniesionego obiektu i czyni bezprzedmiotowym ewentualne niezakończone postępowanie nadzorcze dotyczące procesu budowlanego oraz ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organy nadzoru budowlanego - dotyczy to trybu zwykłego, jak i wznowieniowego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2018 r., II OSK 807/16, Lex nr 2446397, teza pierwsza). Ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie kończy proces inwestycyjny i wyklucza możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane w stosunku do sugerowanych istotnych odstępstw, które miały zostać dokonane w toku budowy. Organ odwoławczy podkreślił, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzedzone jest obowiązkową kontrolą budowy, w toku której organ nadzoru budowlanego sprawdza prowadzenie budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Kontrola obowiązkowa obejmuje przy tym sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu, zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), wykonania urządzeń budowlanych, zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w tym osoby starsze - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego, uporządkowania terenu budowy, a w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu (art. 59a ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane). W przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości we wskazanym wyżej zakresie, wymierza się karę administracyjną, która to kara stanowi z kolei podstawę odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadzenia, w odpowiednim zakresie, postępowania, o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego (art. 59f ust. 1 i 6 ustawy Prawo budowlane).

Dalej organ wskazał, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy wniosek S. G.-R. i B. G. sygnalizował dokonanie przez inwestorów istotnego odstępstwa w zakresie przyłącza energii elektrycznej, które miało zostać dokonane już na etapie budowy (przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie). W świetle wskazanych wyżej unormowań ustawowych i obowiązków ciążących na organie nadzoru budowlanego w toku obowiązkowej kontroli budowy, kwestie te były już przedmiotem oceny Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., co znalazło swój wyraz w ostatecznej decyzji z dnia [...] r. Nr [...]. Wbrew twierdzeniom zażalenia konstatacja tego rodzaju uczyniona została bez przeprowadzenia jakiegokolwiek dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Ewentualne podważenie rozstrzygnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w toku prowadzonego postępowania naprawczego w zakresie istotnych odstępstw, które miały zostać wprowadzone na etapie budowy, tj. wcześniejszym aniżeli wydanie przedmiotowej decyzji, byłoby nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa i zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym (np. zasada legalizmu, budowania zaufania do organów państwa czy trwałości decyzji ostatecznych). Mając jednocześnie na uwadze, że żądanie S. G.-R. i B. G. nie dotyczyło nieprawidłowości, które miały zaistnieć w okresie po wydaniu pozwolenia na użytkowanie, brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w tak zakreślonych ramach. Zdaniem organu odwoławczego, ocena Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w tym zakresie ma charakter prawidłowy.

W tej sytuacji w ocenie organu stopnia wojewódzkiego nie było podstaw do kwestionowania prawidłowości i legalności zaskarżonego postanowienia organu I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wywiodły S.G.-R. i B. G., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

1) art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie i bez zbędnej zwłoki, poprzez brak zainteresowania organu kwestią istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz braku postępowania wyjaśniającego, gdyby organ uznał iż posiada zbyt mało dowodów,

2) art. 61 § 1 i 3, art. 75 i art. 85 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania na wniosek strony skarżącej w części dotyczącej istotnych odstępstw oraz braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i niezebrania przez organ żadnych dowodów na podstawie oględzin,

3) art. 61 a § 1 w zw. z art. 6 i 8 k.p.a.

- poprzez jego zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na "inne uzasadnione przyczyny" - czyli wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - w trakcie kiedy organ na podstawie wcześniejszego zgłoszenia skarżących winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ewentualnie naprawcze w zakresie istotnych odstępstw, co skutkowało odebraniem prawa uczestnictwa skarżących czynnego udziału w postępowaniu, a w konsekwencji uniemożliwiło ustalenie istnienia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu, a także

- jego niezastosowanie w przypadku złożenia wniosku inwestorów o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, z uwagi na konieczność stwierdzenia czy doszło do wystąpienia istotnych odstępstw od projektu budowlanego, zgłoszonych na miesiąc przed wnioskiem inwestorów,

4) art. 68 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie protokołu oraz pomimo zastrzeżeń skarżących w piśmie z dnia 10 grudnia 2019 r. zupełne ignorowanie tej kwestii przez organ,

5) art. 79a § 1 i 2 w zw. z art. 6, 8 i 10 § 2 i 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i braku możliwości wypowiedzenia się przez skarżące co do zebranych dowodów (bądź bezczynności organu w tym zakresie)

6) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, gdyż w ocenie organu postępowanie to jest bezprzedmiotowe, z uwagi na udawanie przez organ przez okres ponad miesiąc, iż zawiadomienie o istnieniu istotnych odstępstw nie istnieje i w między czasie wydaniu przez organ decyzji o pozwoleniu na użytkowanie,

7) art. 77 § 4 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez brak zakomunikowania skarżącym, iż organ zna z urzędu fakt, dotyczący braku istnienia istotnych odstępstw od projektu budowlanego, gdyż w roku 2016 przeprowadził taką kontrolę na początku realizacji inwestycji i pod koniec 2018 r. po zakończeniu budowy nic się w jego ocenie w tych faktach nie zmieniło,

8) art. 138 § 1 pkt 1 oraz § 2 i 2a k.p.a., poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., pomimo wydania orzeczenia z naruszeniem przepisów postępowania,

9) art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 59f ust. 1 i 6 ustawy Prawo budowlane i art. 28 k.p.a. z uwagi na nie wszczęcie przez organ postępowania naprawczego, ani nie przeprowadzenie w tym zakresie żadnej kontroli w związku ze zgłoszeniem skarżących, a tym samym odebranie im prawa do uczestnictwa w tym postępowaniu.

Na tej podstawie skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] r. w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest więc m.in. zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 marca 2019 r. sygn. III SA/Gd 120/19 - wszystkie orzeczenia za www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak trafnie uznały organy nadzoru budowlanego w rozstrzyganej sprawie, przesłanką odmowy wszczęcia postępowania "z innych przyczyn" może być funkcjonujące w obrocie prawnym pozwolenie na użytkowanie. Decyzja ta, jest wydawana na podstawie art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.). Jej podjęcie następuje po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli obiektu budowlanego. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest konsekwencją stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1628/17, LEX nr 2491785). Zgodzić należy się więc z konstatacją organu, że decyzja taka przesądza o zgodności z prawem wzniesionego obiektu i czyni bezprzedmiotowym ewentualne niezakończone postępowanie nadzorcze dotyczące procesu budowlanego oraz ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organy nadzoru budowlanego - dotyczy to trybu zwykłego, jak i wznowieniowego (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 807/16, LEX nr 2446397).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje poglądy wyrażone we wskazanych wyżej orzeczeniach NSA. Funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (niejako "zaświadczającej" o legalności obiektu) uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia zgodności z prawem budynku uczestników postępowania. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie, które jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, organ dokonuje bowiem sprawdzenia również w zakresie zgodności obiektu budowlanego z zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym. Ma też obowiązek ocenić charakter ewentualnych odstępstw przez pryzmat kryteriów wskazanych w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane i odmówić wydania pozwolenia w przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 166/18, LEX nr 2551078)..

Istnienie w obrocie prawnym decyzji o zezwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że proces inwestycyjny związany z realizacją przez M. K. i M. K. budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości oznaczonej nr ewid. działki 117/2 położonej przy ulicy A w Z. pod względem formalnoprawnym został zakończony, co prawidłowo wywiodły organy orzekające w sprawie. Powyższe potwierdzone zostało decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. Nr [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie.

Konkludując sąd nie dopatrzył się naruszenia powołanych przez skarżące przepisów prawa, w tym procesowego. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i umożliwił prawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

A.B.