Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1098/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6221 Kary pieniężne z zakresu nadzoru ubezpieczeniowego
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Marzena Bal-Kuźniarska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2021 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1629/17 w sprawie ze skargi A. S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. S.A. w W. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1629/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "[A]" S.A. z siedzibą w W.na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z [...] maja 2017 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z [...] maja 2017 r. Komisja Nadzoru Finansowego (dalej KNF, organ), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.) w związku z art. 11 ust. 5 ustawy z 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 196 ze zm.; dalej n.r.f.) oraz art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy z 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1844 ze zm.; dalej u.d.u.r. lub ustawa o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej) w związku z art. 14 ust. 3a ustawy z 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 392 ze zm.; dalej u.u.o. lub ustawa o ubezpieczeniach obowiązkowych), po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją organu z [...] marca 2017 r. o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 600.000 zł za naruszenie art. 14 ust. 1-3 u.u.o., uchyliła w całości swoją decyzję z [...] marca 2017 r. stwierdzając błąd w subsumpcji polegający na niewłaściwym obliczeniu długości opóźnienia w trzech przypadkach oraz nałożyła na skarżącą karę pieniężną w wysokości 590.000 zł za naruszenie art. 14 ust. 1-3 u.o.o. w związku z niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminach, o których mowa w tych przepisach w odniesieniu do osób wskazanych z imienia i nazwiska w punktach I–III decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie skarg złożonych przez poszkodowanych wymienionych w punktach I-III decyzji do KNF oraz korespondencji prowadzonej przez KNF ze skarżącą w latach 2009 - 2013 celem wyjaśnienia zasadności złożonych skarg, organ powziął informacje o opóźnieniach w likwidacji przez ubezpieczyciela szkód z obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej. W toku postępowania administracyjnego, wszczętego [...] października 2016 r., organ ustalił łącznie 123 przypadki naruszenia przez skarżącą terminów likwidacji szkód wskazanych w art. 14 ust. 1-3 u.o.o., które to naruszenia wystąpiły w latach 2007 – 2011.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podkreślił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na opóźnienia w wypłacie lub odmowie wypłaty odszkodowania w zakresie 123 roszczeń w odniesieniu do 61 osób, co niewątpliwie narusza regulacje art. 14 u.u.o. Nieprzestrzeganie obowiązku terminowej likwidacji szkód stanowi nie tylko naruszenie przepisów, ale także godzi w interes poszkodowanych. Stwierdzenie naruszenia terminów wskazanych w art. 14 ust. 1-3 u.u.o. skutkuje obligatoryjnym stosowaniem przez organ sankcji wymienionych w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 u.d.u.r., co wynika z art. 14 ust. 3a u.u.o.

W kontekście sformułowanego przez spółkę zarzutu przedawnienia i obrazy art. 68 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm; dalej O.p.), organ zaakcentował, że ani k.p.a., na podstawie którego KNF prowadzi postępowanie, ani n.r.f., ani ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o nadzorze kapitałowym, ubezpieczeniowym i emerytalnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 477) nie zawierają przepisów o terminach przedawnienia kar z zakresu nadzoru nad rynkiem finansowym, w tym ubezpieczeniowym. Według organu, niezasadne jest przyjęcie, iż termin taki można wyprowadzić z przepisów O.p.

KNF wyjaśniła, że zgodnie z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. (w związku z art. 14 ust. 3a u.u.o.) organ był uprawniony do nałożenia na ubezpieczyciela kary pieniężnej do wysokości 0,5% składki przypisanej brutto wykazanej przez zakład ubezpieczeń w ostatnim przedstawionym organowi nadzoru sprawozdaniu finansowym, o którym mowa w art. 280 u.d.u.r., a w przypadku gdy zakład ubezpieczeń nie wykonywał działalności lub uzyskał składkę przypisaną brutto poniżej 20 mln zł - do wysokości 100 000 zł. Wymierzając karę pieniężną organ działa w ramach uznania administracyjnego, a zatem posiada kompetencje do określenia dyrektyw wymiaru sankcji pieniężnej w danej sprawie.

Odnosząc się do wątpliwości, czy skarżąca przejęła prawa i obowiązki HDI Asekuracja Towarzystwa Ubezpieczeń S.A., które w opinii spółki należało rozważyć na jej korzyść, organ wskazał, że w świetle art. 494 § 1 ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1577; dalej k.s.h.) skarżąca jest następcą prawnym [A] S.A., w związku z czym to na nią KNF zobowiązana była nałożyć karę pieniężną wobec naruszenia przez [A] art. 14 ust. 1-3 u.u.o. Powyższe wynika z zasady sukcesji uniwersalnej wyrażonej w art. 494 § 1 k.s.h.

Odnosząc się zaś do twierdzenia ubezpieczyciela, iż w sytuacji trwałego usunięcia przez niego naruszeń, KNF winna była rozpoznać tę wątpliwość in favorem niestosowania sankcji administracyjnej, organ zaznaczył, iż nie istnieje możliwość usunięcia naruszeń w postaci obrazy art. 14 ust. 1-3 u.u.o., gdyż brak dochowania przez skarżącą terminów określonych w ww. przepisach jest okolicznością obiektywną, która nastąpiła i nie da się jej odwrócić ani usunąć.

Odnośnie do zarzutu naruszenia normy z art. 12 w związku z art. 35 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie, KNF podniosła, że prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne należy zakwalifikować jako postępowanie o znacznym stopniu skomplikowania.

W odpowiedzi na zarzut skarżącej dotyczący zastosowania przez KNF normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. poprzez jej retroaktywne zastosowanie, organ powołał się na art. 481 ust. 1 u.d.u.r., zgodnie z którym do postępowań wszczętych na podstawie ustawy uchylanej w art. 503 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy, w zakresie, w jakim ustawa, w takich samych sprawach jak te, w których postępowania wszczęto, uprawnia organ nadzoru do wydawania decyzji lub aktów zawierających takie same rozstrzygnięcia, jak decyzje lub akty, które mogłyby być wydane na podstawie przepisów ustawy uchylanej w art. 503. Organ zaakcentował, że cyt. wyżej przepis nakazuje kontynuację postępowań w sytuacjach określonych powyżej, przy zastrzeżeniu stosowania tych przepisów u.d.u.r., które przewidują kompetencję organu nadzoru do stosowania środków nadzorczych. Organ zastosował ustawę względniejszą dla skarżącej, w związku z czym maksymalny wymiar kary był mniejszy, a w konsekwencji miarkowanie wysokości kary pieniężnej w odniesieniu do maksymalnej jej wysokości skutkowało nałożeniem kary administracyjnej w niższej wysokości od tej, która mogłaby zostać nałożona na gruncie art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy z 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 11, poz. 66 ze zm.), do którego odsyłał art.14 ust. 3a u.u.o. w poprzednim brzmieniu.

W kwestii zarzutu obrazy art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. w związku z art. 14 ust. 3a u.u.o. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez zastosowanie nieproporcjonalnej sankcji administracyjnej (najwyższej w historii polskiego rynku ubezpieczeń), organ nie dopatrzył się naruszenia zasady proporcjonalności zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP służącej zabezpieczeniu sfery wolności jednostki.

Organ uzasadnił wysokość nałożonej kary liczbą naruszeń (123) prawa, tj. przepisu art. 14 ust. 1-3 u.u.o., których dopuściła się skarżąca. Nadto organ uwzględnił okoliczność, iż zaskarżona decyzja była siódmą decyzją wydaną w stosunku do spółki z powodu naruszeń przez nią art. 14 ust. 1-3 u.u.o. Wymierzona przez KNF w pierwszej instancji kara pieniężna w kwocie 600.000 zł stanowiła 3,34% maksymalnego wymiaru kary pieniężnej, jaka mogła zostać w niniejszej sprawie nałożona. Nakładając karę pieniężną w wysokości 590.000 zł organ dokonał miarkowania jej wysokości w kontekście rozmiaru i wagi naruszenia prawa oraz okoliczności zaistniałych w sprawie, tak by kara powyższa pozostała we właściwej proporcji do stwierdzonych naruszeń prawa i ich negatywnych skutków oraz by wypełniała prawidłowo funkcje prewencyjne i represyjne. Miarkując wysokość kary pieniężnej KNF wzięła również pod uwagę działania podejmowane przez ubezpieczyciela w celu wyeliminowania podobnych naruszeń przepisów w przyszłości. Na korzyść skarżącej KNF rozpatrzyła też okoliczność dostrzeżoną przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a mianowicie błędne obliczenie terminu opóźnienia ubezpieczyciela w likwidacji szkody w trzech przypadkach.

Odnosząc się do kwestii, iż zaskarżona decyzja obejmuje swym zakresem szereg przypadków dotyczących okresu, za który były już nakładane na nią kary pieniężne, organ wskazał, że na KNF jako organie nadzoru ciąży obowiązek nałożenia na ubezpieczyciela kary pieniężnej nawet w razie stwierdzenia jednego przypadku naruszenia art. 14 ust. 1-3 u.u.o. Obowiązek ten nie odnosi się do okresu stwierdzonego naruszenia, lecz do każdego konkretnego, zidentyfikowanego przypadku naruszenia ww. przepisów.

Uzasadniając odmowę uwzględnienia wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z jej przesłuchania, KNF powołała się na treść art. 207 ust. 1 u.d.u.r. i stwierdziła, że w aktach sprawy administracyjnej znajdują się obszerne wypowiedzi skarżącej odnoszące się do wszystkich spraw dotyczących poszkodowanych objętych niniejszym postępowaniem. Jednocześnie dokumenty przekazane przez skarżącą, zakładając ich kompletność (czemu spółka nie zaprzeczała na żadnym etapie postępowania administracyjnego) stanowią wystarczające źródło dla ustaleń organu co do możliwości dochowania przez skarżącą terminów uregulowanych w art. 14 ust. 1-3 u.u.o. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego spółka przyznała, że likwidacje szkód możliwe były w terminach ustawowych, a nadto wskazała, iż podjęła szereg działań organizacyjnych mających na celu wyeliminowanie sytuacji, w których ubezpieczyciel nie wypełnia swoich ustawowych obowiązków określonych w art. 14 ust. 1-3 u.u.o.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) wskazał, że ustalony przez organ stan faktyczny obejmujący 123 przypadki opóźnienia likwidacji szkód z obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej względem 61 osób, nie był kwestionowany przez skarżącą. Sąd podkreślił, że w pełni akceptuje stanowisko organu względem zarzutów skargi.

Co do podniesionego zarzutu przedawnienia, Sąd wskazał, że z treści art. 68 O.p. wynika, że najpierw zobowiązanie musi powstać poprzez doręczenie decyzji ustalającej, a dopiero po jego powstaniu może ulec przedawnieniu po upływie terminu wynikającego z art. 70 O.p. Przepis art. 68 O.p. dotyczy jedynie podatków powstających po doręczeniu decyzji, a przedawnienie z art. 70 obejmuje wszystkie podatki, bez względu na to, jak powstają. Niedoręczenie decyzji we wskazanym w art. 68 § 1 O.p. terminie skutkuje tym, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje. Sąd zgodził się z organem, że opóźnienie wypłaty odszkodowania na gruncie u.u.o. nie może być zakwalifikowane jako powstanie zobowiązania podatkowego. Zdaniem Sądu organ słusznie uznał, iż przyjęcie koncepcji przedawnienia możliwości nałożenia kary po upływie 3 lat od czynu – w aspekcie wielu postępowań administracyjnych wymagających wiadomości specjalnych, a więc powołania dowodów z opinii biegłych (których sporządzenie wymaga czasu) - prowadziłoby do umorzenia znacznej części tych postępowań, a tym samym poczucia bezkarności uczestników rynku finansowego.

Sąd stwierdził, że organ dokonał prawidłowej wykładni art. 14 ust. 3a u.u.o., przyjmując, że przepis ten obliguje go do zastosowania środków nadzoru, o których mowa w art. 362 ust. 1 u.d.u.r., a w niniejszej sprawie pkt 2 ww. przepisu. W stanie prawnym sprzed 1 stycznia 2016 r. art. 14 ust. 3a u.u.o. wprost przewidywał obowiązek zastosowania przez KNF środków nadzorczych, o których mowa w art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, w przypadku niewypłacenia przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 albo 2 u.u.o. lub niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 u.u.o. Podobnie rzecz ma się w aktualnie obowiązującym stanie prawnym ukształtowanym od 1 stycznia 2016 r. Przepis ten bowiem w analogicznych sytuacjach nakazuje zastosowanie przez organ nadzoru środków nadzorczych z art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.d.u.r. Zastosowanie sankcji nadzorczych określonych we wskazanym przepisie, na co wskazał Sąd, wynika z użycia przez ustawodawcę w treści art. 14 ust. 3a u.u.o. sformułowania "organ nadzoru stosuje (...) środki nadzorcze." Omawiany przepis przewiduje zatem w każdym przypadku stwierdzenia naruszenia, o którym mowa w art. 14 ust.1 - 3 u.u.o., obligatoryjność zastosowania przez organ nadzoru sankcji określonych w art. 362 ust.1 pkt 1 lub 2 u.d.u.r. (poprzednio do sankcji określonych w art. 212 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej). Słusznie zatem, zdaniem Sądu, KNF uznała, że charakter wskazanego przepisu nie pozostawia organowi wyboru w kwestii zastosowania instrumentu władczego oddziaływania wobec podmiotu nadzorowanego. Organ może natomiast zdecydować, uwzględniając okoliczności konkretnej sprawy, na kogo zostaną nałożone w danym przypadku sankcje karne - czy na członków zarządu lub prokurenta zakładu ubezpieczeń czy na sam zakład ubezpieczeń.

Zdaniem Sądu na podstawie art. 14 ust. 3a u.u.o. organ nadzoru nie miał (do 31 grudnia 2015 r.) i aktualnie również nie ma możliwości dokonania wyboru pomiędzy zastosowaniem sankcji finansowej a zastosowaniem innego instrumentu nadzorczego oddziaływania. Ustawodawca przesądził bowiem w sposób jednoznaczny, że najodpowiedniejszą reakcją nadzorczą na nieprawidłowości polegające na nieterminowej likwidacji szkód jest nałożenie kary pieniężnej, przy czym, jak wskazano powyżej, KNF może dokonać jedynie wyboru co do podmiotu, na który zostanie nałożona kara pieniężna. Nadto organ mając na uwadze zapis art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.d.u.r. (podobnie stanowił poprzednio art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej) może - mając na względzie maksymalną wysokość kary, która może być na dany podmiot nałożona - dokonać jej miarkowania.

W ocenie Sądu I instancji rozstrzygnięcie na podstawie nowych przepisów jest względniejsze dla ubezpieczyciela, gdyż prowadzi do ustalenia maksymalnej kary pieniężnej w niższej wysokości niż w przypadku rozstrzygnięcia na podstawie art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Ustalając wysokość kary w oparciu o art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r., KNF określiła wysokość kary w oparciu o składkę brutto wykazaną w ostatnim przedstawionym organowi sprawozdaniu finansowym - za 2015 r., która wyniosła 3.588.585.163,51 zł. Zatem maksymalna wysokość kary zamykała się w kwocie 17.942.925,82 zł (0,5% x 3.588.585.163,51 zł). Natomiast ustalając wysokość kary na podstawie art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej organ byłby zobowiązany do uwzględnienia danych finansowych podanych przez skarżącą w sprawozdaniu finansowym aktualnym na dzień [...] grudnia 2016 r. Wówczas maksymalna wysokość kary sięgnęłaby kwoty 20.596.545,86 zł (0,5% x 4.119.309.171,97 zł). W konsekwencji nałożona zaskarżoną decyzją kara pieniężna w wysokości 590.000 zł stanowiła 3,29% maksymalnego wymiaru kary.

Sąd wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżąca dopuściła się łącznie 123 naruszeń przepisów art. 14 ust.1-3 u.u.o. (41 przypadków naruszeń art. 14 ust. 1 u.u.o., 46 przypadków naruszeń art. 14 ust. 2 u.u.o. oraz 36 przypadków naruszeń art. 14 ust. 3 u.u.o.). Tym samym nie można przyjąć, iż wszczęte postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w oparciu o art. 14 ust. 3a u.u.o. jest bezprzedmiotowe, a tylko w takim przypadku organ byłby zobligowany do umorzenia postępowania w sprawie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Na gruncie przepisów obowiązujących w dacie wszczęcia postępowania i w dacie wydania zaskarżonej decyzji dopuszczalne było nakładanie kar pieniężnych za naruszenia, które miały miejsce w przeszłości. Zaistnienie naruszeń wskazanych w art. 14 ust. 1-3 u.u.o. uzasadniało zastosowanie sankcji z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. w związku z art. 14 ust. 3a u.u.o.

Wobec argumentu skarżącej, iż została ukarana za naruszenia przepisów, których dopuściła się [A] S.A., Sąd wskazał, że Spółka przejęła prawa i obowiązki ww. podmiotu w trybie art. 494 § 1 k.s.h. (sukcesja uniwersalna), a zatem stała się odpowiedzialna za naruszenia tego podmiotu. Jednakże, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie ponosi ona w niniejszym postępowaniu odpowiedzialności wyłącznie za naruszenia [A] S.A., ponieważ zawiadomienia o szkodzie z umów ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych zawartych z [A] S.A. dotyczą I. Sp. z o.o.

W konkluzji Sąd wskazał, że organ w sposób prawidłowy dokonał interpretacji i zastosowania obowiązujących w sprawie przepisów zarówno prawa materialnego, jak i proceduralnego. Decyzja została wydana po prawidłowym zebraniu pełnego materiału dowodowego w oparciu, o który wydano prawidłowo uzasadniona decyzję, przy uwzględnieniu informacji wskazywanych przez skarżącą, które zostały uwzględnione przez organ przy miarkowaniu wysokości nałożonej kary.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 w związku z art. 104 k.p.a. i w związku z art. 14 ust. 3a u.u.o. i w związku z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Komisja wydała Decyzję bez podstawy prawnej, a uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy;

II. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 62 i art. 104 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w Decyzji Komisja rozpoznała wiele spraw administracyjnych w ramach jednego postępowania administracyjnego i rozstrzygnęła te sprawy w drodze jednej decyzji administracyjnej, a uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy;

III. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w związku z art. 7 i z art. 77 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Decyzja, wydana została pomimo braku wyjaśnienia przez Komisję tego, na skutek jakich w ogólności okoliczności powstały zarzucane Skarżącemu delikty administracyjne, w szczególności czy delikty te nie są rezultatem okoliczności obiektywnych, podczas gdy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej KNF obowiązana była podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, które to uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy;

IV. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał i rozpatrzył inną sprawę sądowoadministracyjną, niżeli ta, której to dotyczyła skarga do WSA, które to uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy;

V. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w związku z art. 7 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Decyzja, wydana została pomimo braku ustalenia przez Komisję w ogólności tego, w czym leży interes prawny strony skarżącej, a wysunięciu na pierwszy plan konieczności ochrony interesu społecznego, podczas gdy na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek uwzględniania jednakowoż tak interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony, które to uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy;

VI. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. i w związku z art. 10 i 81 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Decyzja, wydana została w ramach postępowania administracyjnego, w którym Komisja nie zapewniła skarżącemu czynnego udziału w czynnościach dowodowych, które doprowadziły ją do zmiany ustaleń w sprawie, które to uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy;

VII. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. i w związku z art. 10 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Decyzja, wydana została w ramach postępowania administracyjnego, w którym Komisja nie zapewniła skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, które to uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy;

VIII. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. i w związku z art. 10, 79 i 81 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Decyzja wydana została w ramach postępowania administracyjnego, w którym Komisja wykorzystała materiał dowodowy zebrany na potrzeby innych postępowań i pozyskany poza tym przedmiotowym postępowaniem administracyjnym, który to materiał zebrany został dodatkowo w sposób sprzeczny z przepisami k.p.a. dotyczącymi obowiązku zapewnienia skarżącemu przez Komisję czynnego udziału w postępowaniu dowodowym, a uchybienia te mają istotny wpływ na wynik sprawy;

IX. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 151 p.p.s.a. w związku zart. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. i w związku zart. 10 i z art. 78 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Decyzja wydana została w ramach postępowania administracyjnego, w którym Komisja zlekceważyła wnioski dowodowe [A] S.A. (w ogólności się do nich nie odniosła), a uchybienia te mają istotny wpływ na wynik sprawy;

X. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w związku z art. 8 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Decyzja wydana została w ramach postępowania administracyjnego, w którym Komisja nie respektowała spoczywającego na niej obowiązku odnośnie do interpretowania wszelkich wątpliwości na korzyść Skarżącego, a uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy;

XI. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w związku z art. 8 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Decyzja Komisji zawiera rozstrzygnięcie w przedmiocie szczególnie dolegliwej i rażąco wygórowanej sankcji administracyjnej, a uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy;

XII. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w związku z art. 12, 35 i 8 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Decyzja, wydana została w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego w sposób przewlekły, w ramach którego Komisja nie respektowała spoczywającego na niej obowiązku odnośnie do szybkiego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie, co w konsekwencji godziło także w zasadę zaufania do władzy publicznej, a uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy;

XIII. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w związku z art. 86 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Decyzja, wydana została w ramach postępowania administracyjnego, w którym Komisja wykorzystała dowód z przesłuchania strony, podczas gdy dysponowała innymi środkami dowodowymi na ustalenie konkretnych okoliczności faktycznych a dowód z przesłuchania strony powinien mieć w postępowaniu administracyjnym charakter subsydiarny, które to uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy;

XIV. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w związku z art. 68 O.p., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w drodze Decyzji wymierzona została Skarżącemu sankcja administracyjna, której możliwość nałożenia przedawniła się, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

XV. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie istotnych naruszeń prawa dokonanych przez Komisję przy wydawaniu Decyzji, w tym w szczególności rozpoznania przez Komisję wielu spraw administracyjnych pojedynczej strony postępowania (spraw dotyczących pojedynczych deliktów administracyjnych) w ramach jednego postępowania administracyjnego i rozstrzygnęła te sprawy w drodze jednej decyzji administracyjnej, a uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy;

XVI. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie istotnych naruszeń prawa dokonanych przez Komisję przy wydawaniu Decyzji, w tym w szczególności naruszenia przez Komisję konstytucyjnoprawnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.dz.u.r. i w związku z art. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym i art. 3 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym i w związku z art. 329 ust. 2 pkt 1 u.d.u.r.), które to naruszenie skutkowało zastosowaniem przez Komisję rażąco i niewspółmiernie surowego środka nadzoru następczego, podczas gdy okoliczności sprawy czyniły możliwym miarkowanie kary i zastosowanie środka nadzoru mniej dolegliwego, które to uchybienia mają istotny wpływ na wynik sprawy;

XVII. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie istotnych naruszeń prawa dokonanych przez Komisję przy wydawaniu Decyzji, w tym w szczególności naruszenia przez Komisję konstytucyjnoprawnej zasady równości z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i konstytucyjnoprawnego zakazu dyskryminacji z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, które to wyrażało się w ewidentnie gorszym traktowaniu Skarżącego przez Komisję a finalnie nałożeniu na Skarżącego rażąco wyższej kary pieniężnej w porównaniu do kar nakładanych w analogicznych sprawach na inne zakłady ubezpieczeń, które to uchybienia mają istotny wpływ na wynik sprawy;

XVIII. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie istotnych naruszeń prawa dokonanych przez Komisję przy wydawaniu Decyzji, w tym w szczególności naruszenia przez Komisję konstytucyjnoprawnej i unijnej zasady subsydiarności, które to naruszenie skutkowało zastosowaniem przez Komisję wobec Skarżącego sankcji bez uprzedniego stworzenia mu możliwości dopasowania działalności do wymogów wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a uchybienia te mają istotny wpływ na wynik sprawy;

XIX. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie istotnych naruszeń prawa dokonanych przez Komisję przy wydawaniu Decyzji, w tym w szczególności okoliczności zastosowania przez Komisję normy z art. 14 ust. 3a u.u.o. do stanów faktycznych, które nie mieszczą się w hipotezie tej normy, a uchybienia te mają istotny wpływ na wynik sprawy;

XX. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie istotnych naruszeń prawa dokonanych przez Komisję przy wydawaniu Decyzji, w tym w szczególności naruszenia przez Komisję konstytucyjnoprawnej zasady praworządności, a uchybienia te mają istotny wpływ na wynik sprawy;

XXI. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nie odniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do zarzutów skargi przez co Sąd nie wywiązał się z obowiązku wszechstronnego rozpoznania skargi, a uchybienia te mają istotny wpływ na wynik sprawy;

XXII. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie istotnych naruszeń prawa dokonanych przez Komisję przy wydawaniu Decyzji, w tym w szczególności zastosowania przez Komisję niewłaściwego środka nadzoru następczego, tj. środka nadzoru z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r., gdzie okoliczności sprawy czyniły możliwym zastosowanie wyłącznie środka nadzoru z art. 361 u.d.u.r., a uchybienia te mają istotny wpływ na wynik sprawy;

XXIII. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 141 § 1 p.p.s.a., poprzez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Uzasadnienia Wyroku z naruszeniem terminu z art. 141 § 1 p.p.s.a., co skutkuje przedłużeniem postępowania, a tym samym oddaleniem w czasie momentu w którym [A] będzie mogła odzyskać od Komisji środki pieniężne w wysokości 590 000 PLN, a uchybienia te mają istotny wpływ na wynik sprawy;

XXIV. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Uzasadnienia Wyroku w sposób lakoniczny, pozbawiony jakiejkolwiek polemiki z argumentami podnoszonymi w treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co istotnie utrudnia [A] możliwość wniesienia skargi kasacyjnej od tego wyroku WSA w Warszawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a uchybienia te mają istotny wpływ na wynik sprawy;

XXV. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Uzasadnienia Wyroku w oparciu o wykluczające się wzajemnie stanowiska, a uchybienia te mają istotny wpływ na wynik sprawy;

XXVI. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r., poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w ślad za Komisją ich niewłaściwego zastosowania, tj. zastosowanie sankcji administracyjnej w celu przede wszystkim represyjnym, podczas gdy naruszenia zostały usunięte przez Skarżącego i Skarżący wdrożył mechanizmy zapobiegające powstawaniu podobnych naruszeń w przyszłości;

XXVII. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. w związku z art. 14 ust. 3a u.u.o. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w ślad za KNF, ich niewłaściwego zastosowania, tj. uznanie prawidłowości ustalenia wysokości sankcji w oparciu o dane finansowe za 2016 r., podczas gdy naruszenia objęte postępowaniem administracyjnym miały miejsce w latach 2007-2013;

XXVIII. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. w związku z art. 14 ust. 3a u.u.o., w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych norm, tj. uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowości nałożenia na Skarżącego nieproporcjonalnej sankcji administracyjnej;

XXIX. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. w związku z art. 14 ust. 3a u.u.o., poprzez niewłaściwe zastosowanie powyższych norm przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w ślad za KNF, tj. przyjęcie przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy administracyjnej, iż na Skarżącego nałożone zostały już uprzednio 6 sankcji administracyjnych, co nie ma związku z przedmiotowym postępowaniem i stoi w opozycji do indywidualnego charakteru sprawy administracyjnej i odpowiedzialności administracyjnej;

XXX. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. normy z art. 361 i 362 u.d.u.r., poprzez niewłaściwe zastosowanie powyższych norm, tj. poprzez nałożenie przez KNF sankcji bez uprzedniego wydania zaleceń, wymaganych normą z art. 361 u.d.u.r. i bez stworzenia Skarżącemu możliwości dopasowania swojej działalności do wymogów wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego;

XXXI. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. w związku z art. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowymi i art. 3 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym i w związku z art. 329 ust. 2 pkt 1 u.d.u.r., poprzez zastosowanie sankcji administracyjnej z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. w opozycji do celu regulacyjnego z art. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym i art. 3 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym i art. 329 ust. 2 pkt 1 u.d.u.r., a tym samym poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu;

XXXII. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r., poprzez przyjęcie przez WSA w Warszawie tego, że [A] będąca sukcesorem innego krajowego zakładu ubezpieczeń może ponosić odpowiedzialność administracyjną za delikty administracyjne, których dopuścił się poprzednik prawny [A] (tj. HDI-Asekuracja), a tym samym poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu;

XXXIII. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r., poprzez przyjęcie przez WSA w Warszawie tego, że prawidłowym jest działanie Komisji sprowadzające się do retroaktywnego zastosowania tego przepisu;

XXXIV. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. w związku z art. 14 ust. 3a u.u.o., poprzez przyjęcie przez WSA w Warszawie - w ślad za Komisją - tego, że [A] może ponosić odpowiedzialność administracyjną za delikty administracyjne, do których to deliktów zastosowanie normy z art. 14 ust. 3a u.u.o. jest wyłączone z mocy prawa (z uwagi na okoliczność wyłącznie prospektywnego charakteru normy z art. 14 ust. 3a u.u.o.), a tym samym poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów;

XXXV. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. normy z art. 14 ust. 3a u.u.o. w związku z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r., poprzez przyjęcie przez WSA w Warszawie - w ślad za Komisją - tego, że przepis ten znajduje zastosowanie odpowiednio, gdzie z treści przepisu wynika bezpośrednio i wprost, że znajduje on zastosowanie wprost, a tym samym poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów;

XXXVI. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. normy z art. 14 ust. 3a u.u.o. w związku z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r., poprzez przyjęcie przez WSA w Warszawie - w ślad za Komisją - tego, że prawidłowym jest wydanie przez Komisję decyzji administracyjnej z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. bez uprzedniego wydania przez ten organ decyzji, o której jest mowa w art. 361 ust. 2 u.d.u.r., a tym samym poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, z przyczyn określonych ww. art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. Kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się zatem do oceny czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych Sądowi I instancji, w sposób określony w podstawach kasacyjnych i uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Niezbędnym zaś warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, przewidzianych art. 174 p.p.s.a., jest wskazanie, które przepisy jakiego aktu prawnego zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Brak uzasadnienia sformułowanego zarzutu kasacyjnego - zgodnie z wymogiem z art. 176 p.p.s.a. - a więc i argumentacji mającej wykazywać zasadność tego zarzutu, uznaje się za istotną wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej.

Ponieważ zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd ten nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować, konieczne jest prawidłowe ich określenie w skardze kasacyjnej.

W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego, uzasadnieniem jest wyjaśnienie dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany. Zgłoszenie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga zaś wykazania, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem powyższych reguł postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Ocenę zarzutów poprzedzić należy uwagą, że co do zasady w razie sformułowania zarówno zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego - przez błędne ich zastosowanie (jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie) - w pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. Do rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego można przejść dopiero po rozważeniu zarzutów dotyczących prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego i sądowego (w szczególności po przesądzeniu, że stan faktyczny stanowiący podstawę wyrokowania jest prawidłowy).

W niniejszej sprawie - z uwagi na fakt, że XXVI zarzutów, sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej, uzasadniono ściśle wiążąc argumenty mające popierać zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego - zachowanie wskazanej kolejności oceny podstaw kasacyjnych nie jest zasadne.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne jest odniesienie się w pierwszej kolejności do sformułowanego w punkcie I. podstaw kasacyjnych zarzutu wadliwego oddalenia skargi "w sytuacji, gdy Komisja wydała Decyzję bez podstawy prawnej". Zarzut ten nie mógł być uznany za trafny.

W świetle jednolitych i utrwalonych poglądów orzecznictwa i doktryny oczywistym jest, że "wydanie decyzji bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne" (por. W. Chróścielewski (red.), Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz ;WKP 2019 - komentarz do art. 156, teza 5.2 i powołane tam poglądy oraz orzecznictwo, w tym wyrok NSA z 22 września 2016 r., sygn. akt I OSK 3002/13; ten i niżej powołane orzeczenia NSA publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W piśmiennictwie dokonuje się wprawdzie rozmaitych typologii wad decyzji - kwalifikowanych jako "brak podstawy prawnej". Nie ulega jednak kwestii, że błędne powołanie podstawy prawnej decyzji czy ewentualnie wadliwe zastosowanie przepisu prawa materialnego nie stanowi o braku podstawy prawnej. Należy odróżnić wydanie decyzji bez podstawy prawnej od wydania decyzji z naruszeniem prawa, także z rażącym naruszeniem prawa. Zastosowanie przepisu prawa do stanu faktycznego niezapisanego w tym przepisie prawa to rażące naruszenie prawa (wyrok NSA z 12 styczna 2010 r., sygn. akt I OSK 458/09).

W rozpoznawanej sprawie tymczasem, według strony skarżącej kasacyjnie, wydanie decyzji bez podstawy prawnej przejawia się w tym, że - jak zarzucono - brak normy, która statuowałaby kompetencje do zastosowania sankcji administracyjnej z art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (do którego odsyła art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych z 22 maja 20023 r.), w sytuacji gdy naruszenia przepisów prawa miały miejsce przed wejściem w życie norm "nowej" ustawy o działalności ubezpieczeniowej, a przepis art. 481 ust. 1 tej ustawy reguluje jej zastosowanie do spraw wszczętych na podstawie uchylonej ustawy (co nie miało miejsca) i niezakończonych.

W świetle przedstawionych wyżej uwag, tak sformułowany zarzut nie potwierdza wydania decyzji bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Argumentacja powołana przez stronę skarżącą kasacyjnie celem uzasadnienia omawianego zarzutu pozostaje natomiast w ścisłym związku z zarzutem niewłaściwego zastosowania art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej i może być przedmiotem rozważań, co do zasadności twierdzeń o wadliwym retroaktywnym zastosowaniu tego przepisu.

Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut sformułowany w punkcie XXXIII petitum skargi kasacyjnej również nie mógł być uznany za skuteczny.

Istotnie, do stwierdzonych w sprawie naruszeń prawa (deliktów administracyjnych) doszło przed 1 stycznia 2016 r. tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, a postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej zostało wszczęte po 1 styczna 2016 r. Poza sporem też, zgodnie z art. 481 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, do postępowań wszczętych na podstawie ustawy uchylanej w art. 503 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy, w zakresie, w jakim ustawa, w takich samych sprawach jak te, w których postępowania wszczęto, uprawnia organ nadzoru do wydawania decyzji lub aktów zawierających takie same rozstrzygnięcia, jak decyzje lub akty, które mogłyby być wydane na podstawie przepisów ustawy uchylanej w art. 503 (tzn. ustawy z 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej).

Wobec jednoznacznej treści przepisu zgodzić należy się zatem ze stwierdzeniem, że przytoczona regulacja nie rozwiązuje problemu, przepisy której z ustaw: uchylanej czy nowej, znajdą zastosowanie do zdarzeń sprzed zmiany prawa w sytuacji gdy postępowanie w przedmiocie kary pieniężnej nie zostało wszczęte przed wejściem w życie nowej ustawy.

Powyższe wskazuje na wyłonienie się w sprawie problemu prawa międzyczasowego.

W prawie administracyjnym brak jest jednolitej oraz precyzyjnej regulacji prawa międzyczasowego, które określałoby precyzyjnie zasady, jakie należy stosować w przypadku zmiany przepisów prawa. Niewątpliwie kwestie te powinien uregulować prawodawca, jeśli jednak tego nie uczyni problem intertemporalny musi rozstrzygnąć organ stosujący prawo - według zasad przyjmowanych w orzecznictwie i doktrynie także na bazie utrwalonych reguł intertemporalnych innych dziedzin prawa.

Za podstawową zasadę, którą można wywieść z art. 2 Konstytucji, ale od której dopuszczano wyjątki, wielokrotnie uznawano zasadę niedziałania prawa wstecz. W orzecznictwie prym przypisywano też zasadzie bezpośredniego skutku prawa nowego, z czasem jednakże odmówiono jej absolutnego charakteru. Ostatecznie przyjmuje się, że wykształciły się trzy zasady interpretacyjne: I. zasada bezpośredniego stosowania prawa nowego do stanów "ciągłych" (por. wyrok NSA z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 266/09), II. zasada tempus regit actum – stosowanie prawa dawnego do zdarzeń "momentalnych", które doprowadziły do ukształtowania się danego stosunku prawnego (por. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2385/11) i III. zasada ograniczonego stosowania prawa nowego do zdarzeń przeszłych (por. uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r. I OPS 1/06, wyrok TK z 13 marca 2000 r., K 1/99).

Wybór jednej z powyższych zasad do rozwiązania problemy intertemporalnego wymaga uwzględnienia okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela bowiem pogląd, że chodzi o wyważenie proporcji, w jakiej zasady intertemporalne wzajemnie na siebie oddziaływają w odniesieniu do danej materii jurydycznej.

Co do stosowania zasady tempus regit actum uzasadnione jest przyjęcie, że w razie kolizji, czy w sprawie ma zastosowanie przepis dotychczasowy, czy nowy, przyjąć trzeba, że zdarzenia prawne należy oceniać według stanu obowiązującego w dacie, gdy miało ono miejsce.

Zasadzie tej w rozpatrywanym przypadku nie naruszono.

Podkreślenia wymaga, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzone liczne (123) przypadki deliktu administracyjnego dotyczyły naruszenia terminów wypłaty odszkodowania lub poinformowania osoby występującej z roszczeniem o określonych okolicznościach, w szczególności o okolicznościach oraz podstawie prawnej uzasadniającej całkowitą lub częściową odmowę wypłaty odszkodowania. Kwestie te zostały uregulowane w art. 14 ust. 1, 2 i 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych /.../, który w czasie od daty deliktów do dnia wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej nie uległ zmianie. Brak więc podstaw by twierdzić, że oceny zdarzeń - co do naruszenia terminów likwidacji szkód - dokonano w oparciu o regulacje nieobowiązujące w dacie tych zdarzeń.

Ponadto art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych - stanowiący, że w przypadku niewypłacenia przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w ust. 1 albo 2, lub niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 3, organ nadzoru stosuje wobec zakładu ubezpieczeń środki nadzorcze określone w art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej - został dodany przez art. 1 pkt 1 ustawy z 24 maja 2007 r. (Dz.U. Nr 102 poz. 691) zmieniającej nin. ustawę z dniem 11 czerwca 2007 r.

Znaczy to, że w dacie zdarzeń obowiązywał przepis wskazujący sankcje - w postaci stosowania określonego środka nadzorczego - za naruszenie obowiązków określonych art. 14 ust. 1-3 tej ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

Zmiana art. 14 ust. 3 a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych - na mocy art. 455 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. (Dz.U. z 2015 poz. 1884) dotyczyła tylko wskazania przepisu ustawy, który określał stosowane środki nadzorcze.

Otóż z dniem 1 stycznia 2016 r. za[A] w art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych regulacja, że organ nadzoru stosuje wobec zakładu ubezpieczeń środki nadzorcze określone w art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej uzyskała w tym zakresie nowe brzmienie: organ nadzoru stosuje wobec zakładu ubezpieczeń środki nadzorcze określone w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy z 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej.

Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej środkiem nadzorczym jest środek w postaci nałożenia na zakład ubezpieczeń kary pieniężnej do wysokości 0,5% składki przypisanej brutto uzyskanej przez zakład ubezpieczeń w roku poprzednim. Art. 362 ust. 1 pkt 2 nowej ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej stanowi zaś, o nałożeniu na zakład ubezpieczeń lub zakład reasekuracji (m.in.) kary pieniężnej do wysokości 0,5% składki przypisanej brutto wykazanej przez zakład ubezpieczeń lub zakład reasekuracji w ostatnim przedstawionym organowi nadzoru sprawozdaniu finansowym, o którym mowa w art. 280.

Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji gdy zarówno delikty administracyjne, jak i samą możliwość zastosowania sankcji oceniono na podstawie przepisów obowiązujących także w dacie zdarzeń - tj. w dacie stwierdzonych naruszeń terminów likwidacji szkody - zastosowanie nowego przepisu, określającego wyłącznie podstawę wyliczenia kary, odpowiada zasadzie aktualności w prawie administracyjnym, związanej z nakazem rozstrzygania sprawy administracyjnej z uwzględnieniem aktualnych okoliczności faktycznych i prawnych w chwili orzekania. Za trafne uznać należy stanowisko, że milczenie ustawodawcy oznacza założenie bezpośredniego zastosowania nowego prawa (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2005 r. OSK 994/04). W sprawie nie sformułowano zarzutu, że zastosowano przepis - zmieniający podstawę wyliczenia kary - mniej korzystny dla strony. Zakaz stosowania nowych norm prawnych do zdarzeń mających miejsce przed ich wejściem w życie, jest uzasadniony jeżeli nowe prawo - w zestawieniu z poprzednimi unormowaniami - wiązałoby się z ujemnymi skutkami dla adresata normy. W konsekwencji skład orzekający nie widzi też podstaw do formułowania wniosku, że zastosowanie ważnych (obowiązujących) w chwili orzekania norm nie da się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami porządku prawnego.

Strona wnosząca skargę kasacyjną - formułując zarzut wadliwego, bo retroaktywnego zastosowania art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej - odwołała się do tez z orzecznictwa TK i NSA, że następstwa prawne zdarzeń, z którymi związana jest dolegliwość karna, mających miejsce pod rządami dawnych norm prawnych, należy oceniać według tych norm nawet, gdy w chwili dokonywania oceny obowiązują już nowe przepisy prawne; nie można nadawać mocy wstecznej przepisom o charakterze represyjnym; niedopuszczalne jest retroaktywne stosowanie przepisów nowej ustawy do sytuacji, które miały miejsce jeszcze pod rządami poprzedniej ustawy, jeżeli są to przepisy o charakterze penalizującym.

Strona skarżąca kasacyjnie pomija jednak istotną okoliczność, a to że powyższe tezy formułowano na tle odmiennych stanów prawnych ale przede wszystkim na tle odmiennych stanów faktycznych. I tak, w sprawie o sygn. akt II GSK 487/09 - odwołując się do wyroku TK sygn. akt P 66/09 - NSA wskazał, że niedopuszczalne jest retroaktywne stosowanie przepisów o charakterze represyjnym, w sytuacji gdy oceniane działanie w chwili zdarzenia nie było deliktem administracyjnym. W sprawie o sygn. akt P 43/07 (także powoływanej w skardze kasacyjnej) TK przytaczał poglądy, że sankcji nie można nałożyć z racji czynu, który w czasie popełnienia nie stanowił postępowania sprzecznego z obowiązującymi normami, a jeżeli odpowiednie normy naruszono w czasie gdy obowiązywała sankcja, mniej uciążliwa, później wprowadzonej sankcji surowszej nie można nakładać.

Przypomnieć zatem raz jeszcze trzeba, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy stwierdzone delikty administracyjne miały taki charakter także w dacie zdarzenia, obowiązywał wówczas także przepis stanowiący o stosowaniu środków nadzorczych. Nowy stan prawny pozostawał w związku z wejściem w życie ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej i wprowadzał wyłączenie zmianę co do podstawy wyliczenia kary (0,5% składki przypisanej brutto wykazanej przez zakład ubezpieczeń lub zakład reasekuracji w ostatnim przedstawionym organowi nadzoru sprawozdaniu finansowym - zamiast: 0,5% składki przypisanej brutto uzyskanej przez zakład ubezpieczeń w roku poprzednim).

W tym stanie rzeczy nie mógł być uznany za trafny zarzut niewłaściwego zastosowania art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (pkt XXXIII podstaw kasacyjnych) z tego tytułu, że - jak wywodziła strona skarżąca kasacyjnie - Sąd I instancji wadliwie zaakceptował retroaktywne zastosowanie tego przepisu.

Z podanych powodów nie mógł więc być uznany za usprawiedliwiony także zarzut (pkt XXXIV) wadliwego zastosowania art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej w związku z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych do stanów faktycznych, które nie były objęte tą normą.

Nie można się też zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, że art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej nie mógł znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie - bez uprzedniego wydania decyzji, o której mowa w art. 361 ust. 2 powołanej ustawy.

Istotnie, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 362 ust. 1 wskazanej ustawy, organ nadzoru może wydać przewidziane tym przepisem decyzje jeżeli zakład ubezpieczeń i zakład reasekuracji nie wykonuje w wyznaczonym terminie decyzji, o której mowa w art. 361 ust. 2 (tzn. decyzji zobowiązującej do wykonania zaleceń, o których mowa w art. 361 ust. 1).

Raz jeszcze jednak należy przypomnieć, że w rozpoznawanej sprawie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej znajdował zastosowanie na mocy art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Treść ostatniego z powołanych przepisów nie odsyła do stosowania kompleksowej regulacji zawartej w powołanym art. 362 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, lecz jedynie określa możliwe do zastosowania – za naruszenie obowiązków wynikających z art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych – środki nadzorcze. Uznać przy tym należy za oczywiste, że nie można zalecić usunięcia uchybień tego rodzaju jak określone w art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych z uwagi na ich nieodwracalność.

Tym samym nie popierają zasadności zarzutu naruszenia powyższych przepisów wywody, że zastosowano karę w celu przede wszystkim represyjnym, a nie uwzględniono celu regulacyjnego ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym i nie stworzono możliwości dopasowania działalności do wymogów prawa, nadto pominięto fakt wdrożenia mechanizmów zapobiegających powstaniu podobnych naruszeń w przyszłości (por. punkty XXII, XXVI, XXX, XXXI, XXXVI petitum skargi kasacyjnej).

Chybiony jest też zarzut niewłaściwego zastosowania art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej - przez przyjęcie, że [A], będąca sukcesorem innego krajowego zakładu ubezpieczeń, może ponosić odpowiedzialność administracyjną za delikty administracyjne, których dopuścił się inny podmiot, poprzednik prawny (pkt XXXII podstaw kasacyjnych).

Trzeba wskazać, że - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - Sąd I instancji odpowiedzialność skarżącej kasacyjnie spółki za naruszenia jakich dopuścił się innych podmiot wywiódł z treści art. 494 Kodeksu spółek handlowych, uznając że miała miejsce sukcesja uniwersalna. W podstawach kasacyjnych Sądowi I instancji nie zarzucono naruszenia wskazanego przepisu Kodeksu spółek handlowych czy to przez błędną jego wykładnię, czy przez niewłaściwe zastosowanie. Z uzasadnienia omawianego zarzutu wynika jednak, że strona skarżąca kasacyjnie - odwołując się do poglądów doktryny - neguje by norma z art. 494 § 2 Kodeksu spółek handlowych stanowiła systemową podstawę prawną do przenoszenia odpowiedzialności administracyjnej na sukcesora podmiotu, który dopuścił się deliktu administracyjnego.

Nawet gdyby przyjąć, że przedstawione stanowisko skarżącej kasacyjnie spółki należy traktować jako zarzut błędnej wykładni, a w konsekwencji także jako wadliwe zastosowanie tego przepisu - Naczelny Sąd Administracyjny nie aprobuje tego poglądu.

W kwestii zakresu sukcesji uniwersalnej wynikającej z łączenia spółek w obszarze prawa administracyjnego, skład orzekający przychyla się do poglądu, że art. 494 Kodeksu spółek handlowych należy rozumieć w taki sposób, że wynika z niego generalne unormowanie zasad sukcesji praw i obowiązków o charakterze administracyjnym. Sukcesja uniwersalna, o której mowa w tym przepisie w kontekście wstąpienia w sytuację prawną spółki przejmowanej, obejmować będzie także odpowiedzialność za delikt administracyjny popełniony przez spółkę przejmowaną przed jej przejęciem przez spółkę przejmującą. W konsekwencji dopuszczalne jest wszczęcie postępowania administracyjnego przeciwko spółce przejmującej i w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów, wymierzenie jej kary za naruszenie prawa spowodowane przez spółkę przejętą. Na podstawie art. 494 § 1 i 2 Kodeksu spółek handlowych dopuszczalna jest bowiem sukcesja odpowiedzialności administracyjnej za delikt administracyjny popełniony przez spółkę przejętą. Wspomniany przepis stanowi zarówno o sukcesji praw, jak i obowiązków, sukcesji w zakresie decyzji administracyjnych, a także, sukcesji odpowiedzialności za delikt administracyjny. Sukcesja odpowiedzialności za delikt administracyjny popełniony przez spółkę przejętą jest dopuszczalna na podstawie art. 494 § 1 i 2 Kodeksu spółek handlowych Wspomniany przepis stanowi zarówno o sukcesji praw i obowiązków, jak i sukcesji w zakresie decyzji administracyjnych i w tym zakresie także sukcesji odpowiedzialności za delikt administracyjny (por. wyrok SN z 19 września 2019 r. sygn. I NSK 78/18 i powołany tam wyrok SN z 6 kwietnia 2017 r. w sprawie III SK 15/16, w której odwołano się do uzasadnienia wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C- 343/15). Naczelny Sąd Administracyjny za trafne uważa również wywody zawarte w uzasadnieniu powołanych wyroków, że dla interpretacji art. 494 Kodeksu spółek handlowych istotny jest cel regulacji łączeń w prawie UE, polegający także na ochronie interesów osób trzecich (pkt 49 preambuły dyrektywy 2017/1132/UE), a wśród takich osób znajdują się podmioty, których co prawda w chwili połączenia nie można jeszcze zaklasyfikować jako wierzycieli, lecz które wierzycielami się staną po połączeniu z powodu sytuacji powstałych przed tym połączeniem. Choć przedmiotowe przepisy prawa UE odnoszą się wyłącznie do spółek akcyjnych (art. 97 ust. 1 dyrektywy 2017/1132/UE), to w braku zróżnicowania regulacji krajowej transponującej przepisy unijne dla spółek o różnej formie prawnej wykładnia pro unijna znajduje zastosowanie także wobec innych konfiguracji podmiotowych łączeń niż objęte unormowaniem europejskim.

Trafnie za istotną uznaje się okoliczność, że w wyniku połączenia się spółek byt kończy spółka przejmowana, jednakże nie dochodzi do unicestwienia sytuacji prawnej przejmowanego podmiotu. Jej kontynuatorem jest spółka przejmująca, wchodząca i przejmująca sytuację prawną podmiotu przejętego, w tym również w zakresie praw i obowiązków administracyjnoprawnych, których nie należy utożsamiać wyłącznie z prawami i obowiązkami wypływającymi z decyzji administracyjnych wydanych na rzecz spółki przejmowanej. Z tego też względu należy uznać, iż spółce przejmującej można przypisać skutki prawne zachowań spółki przejmowanej, co implikuje możliwość poniesienia odpowiedzialności przez spółkę przejmującą za naruszenia prawa dokonane przez spółkę przejmowaną (Marlena Kruszyńska-Kośmicka - glosa do wyroku I NSK 78/18).

Odnosząc się do zarzutu, że nie było możliwe wymierzenia sankcji - "możliwość nałożenia której przedawniła się na mocy art. 68 O.p." trzeba zauważyć, że sporna w tym zakresie kwestia wielokrotnie była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni przychyla się do poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku NSA z 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 3767/17 oraz powołanego tam wyroku z 25 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1524/12, że art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej nie stwarza możliwości jej zastosowania ani wprost, ani z uwzględnieniem modyfikacji, w sprawach dotyczących wymiaru kary administracyjnej, o jakiej mowa w art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej.

Trafne są wywody, że Ordynacja podatkowa reguluje kwestię przedawnienia w przepisach art. 68-71 tej ustawy, przy czym o ile ogólny termin przedawnienia zobowiązań podatkowych, bez względu na sposób ich powstania, normuje art. 70 Ordynacji podatkowej, to art. 68 wprowadza ograniczenie terminu do wydania decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe (w stosunku do którego dopiero po skutecznym doręczeniu takiej decyzji zacznie biec termin przedawnienia, o jakim mowa w art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej). Powyższe rozróżnienie na termin przedawnienia zobowiązania podatkowego oraz termin przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania ma związek z opisanym w art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej sposobem powstawania zobowiązań podatkowych - co może nastąpić bądź na skutek doręczenia decyzji ustalającej wysokość tego zobowiązania (art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej), bądź z mocy prawa, z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym z mocy prawa ustawa wiąże powstanie takiego zobowiązania (art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej). Uzasadnione jest więc przyjęcie, że decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej ma charakter przede wszystkim represyjny, sankcyjny, a jej celem nie jest zapewnienie wpływu do budżetu państwa. Tym samym - skoro w zakresie należności budżetowych nie mieszczą się kary administracyjne, nakładane w związku z deliktem administracyjnym - w rozpoznawanej sprawie nie mają zastosowani przepisy Ordynacji podatkowej. Ponieważ kara administracyjna jest następstwem ustalenia przez organ faktu naruszenia przepisów określających obowiązki administracyjne (deliktu administracyjnego) i stanowi reakcje organu, któremu powierzony został nadzór nad przestrzeganiem tych obowiązków, to powyższe wskazuje na brak możliwości stosowania w odniesieniu do decyzji nakładającej taką karę regulacji zawartej w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Podkreślenia wymaga też, że w powołanym wyżej wyroku NSA uznał, że na wolę ustawodawcy co do braku podstaw do stosowania instytucji przedawnienia z Ordynacji podatkowej wskazuje pośrednio także wprowadzenie do polskiego systemu prawnego art. 189g § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzutu naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie jednak w rozpoznawanej sprawie nie sformułowano. Kwestie z tym związane pozostają zatem poza kontrola kasacyjną.

Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwia też zarzut naruszenia przez WSA art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych - przez niedostrzeżenie, że przepis ten zastosowano do stanów faktycznych, które nie mieszczą się w hipotezie wskazanej normy (pkt. XIX petitum skargi kasacyjnej). W uzasadnieniu tak określonej podstawy kasacyjnej wyjaśniono, że art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej nie mógł znaleźć zastosowania do deliktów administracyjnych dotyczących wypłaty odszkodowania na rzecz trzech (wskazanych) osób z uwagi na treść art. 3 ustawy z 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych oraz ustawy o działalności ubezpieczeniowej.

Poza sporem w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak przy tym wynika z pisemnych motywów rozstrzygnięcia Sąd I instancji nie oceniał zasadności zastosowania w sprawie art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej w kontekście regulacji zawartej w art. 3 powołanej wyżej ustawy z 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych oraz ustawy o działalności ubezpieczeniowej.

Nie ulega wątpliwości, że art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych - stanowiący o stosowaniu określonych nim środkach nadzorczych w przypadku niewypłacenia przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w ust. 1 albo 2, lub niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 3 – został dodany przez art. 1 pkt 1 ustawy z 24 maja 2007 r. zmieniającej nin. ustawę z dniem 11 czerwca 2007 r.

Art. 3 powołanej ustawy zmieniającej stanowi, że do umów ubezpieczenia zawartych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego interpretacja przytoczonego przepisu wymaga uwagi, że umowa ubezpieczenia jest umową, na mocy której ubezpieczyciel, w zakresie działania swojego przedsiębiorstwa, zobowiązuje się spełnić określone świadczenie w razie zajścia przewidzianego w umowie wypadku, a ubezpieczający zobowiązuje się zapłacić składkę (art. 805 § 1 Kodeksu cywilnego). Ustawa o ubezpieczeniach obowiązkowych definiuje ubezpieczenia obowiązkowe - katalog których zawarto w art. 4 - jako ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej podmiotu lub ubezpieczenie mienia, jeżeli ustawa lub ratyfikowana przez Rzeczpospolitą Polską umowa międzynarodowa nakłada obowiązek zawarcia umowy ubezpieczenia.

Zasadne jest wobec tego przyjęcie, że z zawartego w przepisie zastrzeżenia – o stosowaniu przepisów dotychczasowych do umów ubezpieczenia zawartych przed dniem wejścia w życie nowych uregulowań - wynika, że omawiane unormowanie międzyczasowe odnosi się do stosowania przepisów dotyczących materii objętych umowami, zawieranymi oczywiście na zasadach wynikających z ustawy. Terminy postępowania likwidacyjnego nie są tymczasem wynikiem indywidualnych postanowień umownych lecz zostały określone ustawowo w art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

Mając na uwadze, że jednym z celów sankcji administracyjnych jest prewencja, przyjąć należy, że wprowadzona art. 14 ust. 3a tej ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych możliwość stosowania przez organ nadzoru wobec krajowego zakładu ubezpieczeń określonych przepisem środków nadzorczych ma za zadanie motywowanie zakładów ubezpieczeń do terminowych likwidacji szkód. Nałożenie przez organ nadzoru kary pieniężnej za stwierdzony delikt administracyjny nie dotyczy więc stosunków umownych stron umowy ubezpieczenia. Nie ma zatem racjonalnych argumentów uzasadniających tezę, że art. 3 powołanej ustawy zmieniającej nie dawał organowi nadzoru możliwości stosowania odpowiednich środków nadzorczych na podstawie art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w razie stwierdzenia naruszenia terminu likwidacji szkód poszkodowanych lub uprawnionych na mocy umów zawartych przed [...] czerwca 2007 r.

Wprawdzie w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wskazano, że na etapie konsultacji w art. 3 wykreślono wyrazy "zobowiązań wynikających z" - ale wyjaśniono, że nastąpiło to z uwagi na podnoszoną niejasność przepisu (uwaga Polskiej Izby Ubezpieczeń). Zmiana miała zatem charakter redakcyjny.

Powyższe nie podważa przedstawionego wyżej stanowiska, że - jak wskazała także Komisja Nadzoru Finansowego w odpowiedzi na skargę kasacyjną - art. 3 ustawy zmieniającej odnosi się stricte do umów ubezpieczenia, a wprowadzony ustawą zmieniającą art. 14 ust. 3a dotyczy penalizacji nieprawidłowych zachowań zakładu ubezpieczeń. Dotychczasowe przepisy znajdują zatem zastosowanie nie tylko do "zobowiązań wynikających z umów ubezpieczenia" zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy ale także co do innych - niż zobowiązaniowe - elementów tych umów. Zauważyć przy tym należy, że wprowadzone zmiany nadawały nowe brzmienie m.in. przepisom regulującym ustalanie i wypłaty odszkodowań oraz wysokości sum gwarancyjnych. W odróżnieniu od powyższych regulacji kwestia sankcji nakładanych przez organ nadzoru nie mieści się w sferze umów ubezpieczenia.

Nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji nie dokonał wykładni art. 3 ustawy zmieniającej, organ po raz pierwszy wypowiedział się w tej kwestii w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Skład orzekający NSA uznał jednak, że zajęcie stanowiska w tym przedmiocie dopiero przez sąd kasacyjny nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż objęty zarzutami art. 134 p.p.s.a. jest przepisem procesowym i oparcie środka zaskarżenia na jego naruszeniu może być zarzutem skutecznym tylko w razie wykazania, że uchybienie w tym zakresie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a). Taki stan rzeczy - jak wynika z poczynionych wyżej rozważań - nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Nie bez znaczenia jest też to, że w sytuacji gdy karę pieniężną nałożono na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej w związku z 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych wobec stwierdzenia licznych - 123 - naruszeń terminów likwidacji szkód (z art. 14 ust. 1-3 ostatniej z powołanych ustaw) to nie ma podstaw prawnych by twierdzić, że brak rozważań co do zasadności stwierdzenia nieprawidłowości w odniesieniu do trzech umów ubezpieczenia mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ma przepisów, które pozwalałyby uznać, że wysokość nałożonej kary nie jest sumą kar za poszczególne delikty administracyjne. Przez "wpływ" zaś, o którym mowa na gruncie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Zasadnie przyjmuje się zatem, że skoro wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest również uzasadnienie zarzutów, to w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania obowiązek ten wiązać należy z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 12 lipca 2016 r. sygn. akt II GSK 409/15).

Nieskuteczny jest też zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 1 i 4 p.p.s.a. (punkty XXXIII-XXXV petitum skargi kasacyjnej).

Ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Trafne i ugruntowane są poglądy judykatury, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z tych przypadków. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało bowiem sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną. W szczególności pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki - faktyczne i prawne - jakimi kierował się WSA.

Mając na uwadze, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z koniecznością oceny czy w konkretnej sprawie dane uchybienie mogło spowodować wydanie orzeczenia o innej treści niż to, które rzeczywiście zostało wydane - to nie ulega kwestii, że uchybienie terminowi sporządzenia uzasadnienia wyroku (art. 141 § 1 p.p.s.a.) w żadnej mierze nie wskazuje na potencjalną choćby możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 1961/17). Tymczasem - jak już wskazano - w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogą być skuteczną podstawą kasacyjną wyłącznie wówczas jeżeli ich naruszenie mogło mieć wpływ - i to istotny - na wynik sprawy. Tego typu wpływ należy wykazać. Nie jest wystarczające zastrzeżenie przy każdym z zarzutów uchybień procesowych, że uchybienie miało wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do dalej idących podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w znacznym zakresie tożsame zarzuty byłe przedmiotem rozważań w sprawie w przedmiocie nałożenia kary ze skargi kasacyjnej innego podmiotu w analogicznym stanie faktycznym - dotyczącym nałożenia kary pieniężnej za naruszenie terminów likwidacji szkody określonych art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

Skład orzekający w całej rozciągłości przychyla się do wyrażonego w uzasadnieniu wyroku NSA z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 3767/17 poglądu, że nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 62 i art. 104 k.p.a. Strona skarżąca kasacyjnie nie ma bowiem racji twierdząc, że doszło do naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w decyzji Komisja rozpoznała wiele spraw administracyjnych pojedynczej strony postępowania dotyczących pojedynczych deliktów administracyjnych w ramach jednego postępowania administracyjnego i rozstrzygnęła te sprawy w drodze jednej decyzji administracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie niniejszej sprawy, 123 stwierdzone przypadki naruszenia terminów z art. 14 ust. 1-3 powołanej ustawy mogły być podstawą do prowadzenia jednego postępowania administracyjnego i dla rekonstrukcji w jego ramach znamion jednego deliktu administracyjnego, o którym mowa art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w zw. z art. 362 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 481 ust. 1 ustawy z 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej. Za taką wykładnią omawianych przepisów przemawia bowiem wykładnia językowa i systemowa art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej. Po pierwsze, umiejscowienie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy z 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej w rozdziale 14 ustawy pt. "Zasady sprawowania nadzoru ubezpieczeniowego" pozwala przyjąć, że możliwość nałożenia kary administracyjnej jest elementem nadzoru nad całą działalnością ubezpieczeniową określonego zakładu. Po drugie, przepis ten daje możliwość nałożenia na zakład ubezpieczeń (lub zakład reasekuracji) kary pieniężnej do wysokości 0,5% składki przypisanej brutto wykazanej przez zakład ubezpieczeń lub zakład reasekuracji w ostatnim przedstawionym organowi nadzoru sprawozdaniu finansowym. Potencjalnie znaczna wysokość kary administracyjnej oraz możliwość jej miarkowania jednoznacznie wskazuje zatem, że do oceny przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej należy wziąć pod uwagę wagę i okoliczności naruszenia prawa, w tym także liczbę i częstotliwość jego naruszeń w świetle całokształtu działań danego zakładu ubezpieczeń. Wskazany przepis nie służy więc tylko sankcjonowaniu poszczególnych zdarzeń - czynów wypełniających znamiona deliktu administracyjnego - ale jest istotnym elementem nadzoru nad działalnością w zakresie ubezpieczeń i reasekuracji.

W świetle powyższego niezasadne są zatem również zarzuty odnoszące się do tego, iż Sąd I instancji rozpoznał inną sprawę niż ta, która była przedmiotem skargi. Szczególnie jeśli wziąć pod uwagę, że - jak wynika z uzasadnienia zarzutu IV petitum skargi kasacyjnej - wątpliwości co do tożsamości spraw strona wnosząca skargę kasacyjną wiąże z tym, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano na fakt wniesienia odwołania, podczas gdy w tej sprawie miało miejsce ponowne rozpoznanie sprawy wobec skutecznie zgłoszonego w tym przedmiocie wniosku. Tego typu błędy nie mogą być uznane za argument uzasadniający zarzut rozpoznania innej sprawy administracyjnej.

Pozostałe zarzuty procesowe dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 8, art. 10 k.p.a., art. 12, art. 35, art. 77, art. 79 i art. 80 k.p.a., a także art. 81 i art. 86 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia art. 10, art. 12, art. 35, art. 77, art. 79 k.p.a. nie wskazał jednostek redakcyjnych tych przepisów, co w istocie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu szersze ustosunkowanie się do treści tak sformułowanego zarzutów. Odnosząc się, mimo to, do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w związku z art. 362 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 481 ust. 1 ustawy z 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie spółki okoliczności naruszenia terminów postępowania likwidacyjnego oraz przyczyny deliktów nie mają znaczenia prawnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonego aktu w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej w związku z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych poprzez uznanie przez WSA prawidłowości ustalenia wysokości sankcji w oparciu o dane finansowe za 2016 r., podczas gdy naruszenia objęte postępowaniem administracyjnym miały miejsce w latach 2007-2011.

Zdaniem NSA trafnie bowiem podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że to z woli prawodawcy należy odnieść się tu do ostatniego sprawozdania finansowego. Ostatnie sprawozdanie finansowe, którym dysponował organ odnosiło się do składki przypisanej brutto za rok 2016.

Nie są zasadne także argumenty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 12, art. 35 i art. 8 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja, wydana została w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego w sposób przewlekły. W orzecznictwie NSA nie budzi bowiem wątpliwości, że ewentualna przewlekłość postępowania nie ma wpływu na jego ostateczny wynik (zob. wyrok NSA z 5 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1944/14). Podnoszone w tym zakresie kwestie mogłyby być w stosownym czasie przedmiotem skargi na bezczynność lub przewlekłość (w takim przypadku Sąd, co do meritum rozważałby, czy przewlekłość lub bezczynność w istocie w sprawie ma miejsce).

Nie mają usprawiedliwionych podstaw także liczne zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią tego przepisu sąd rozstrzygając sprawę w jej granicach nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w tym przepisie, oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy zatem od wykazania, że Sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por.m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II FSK 629/08). Analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem skarżąca nie wykazała, iż Sąd dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy.

Niezasadne są bowiem również zarzuty odnoszące się do tego, iż Sąd I instancji rozpoznał inną sprawę niż ta, która była przedmiotem skargi (zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. i zarzut naruszenia art. 1 k.p.a.). Uwzględniając bowiem przywołane wyżej okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, których prawidłowość nie została podważona, należy ponownie podkreślić, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było konieczności prowadzenia odrębnych spraw administracyjnych, co do każdego z naruszeń prawa przez skarżącą Spółkę.

Odnosząc się do kolejnych wskazanych w skardze kasacyjnej aspektów naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. należy zauważyć, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Podnieść należy, że zarzut taki może być uzasadniony wówczas, gdyby sąd wyszedł poza granice danej sprawy, albo gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne i przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Analiza akt sprawy w zestawieniu z treścią zaskarżonego wyroku jasno wskazuje, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu należało uznać za chybiony.

Zauważyć dodatkowo należy, że co do zasady powołany przepis wymaga ustosunkowania się do zarzutów przedstawionych w skardze, jednakże brak tego, jak również skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygnięcie nie wpływają, nie stanowi uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji sąd nie musi odnosić się do wszystkich zagadnień podniesionych w skardze, jeśli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zaskarżonego aktu lub czynności (por. wyrok NSA z 14 października 2016r., sygn. akt II FSK 2453/14). Tym samym niedoniesienie się przez Sąd I instancji do wszystkich podniesionych w sprawie zarzutów, jak sugeruje skarga kasacyjna, bez wskazania konkretnych istotnych dla sprawy okoliczności, które nie zostały rozważone w zaskarżonym wyroku nie może być poczytane za naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis określa niezbędne elementy uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego.

Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej powiązano z zarzutem naruszenia zasady równości z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zakazu dyskryminacji z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP oraz zasady proporcjonalności wyrażonego w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto zarzuty te powiązano z naruszeniem art. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym i art. 3 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym i w związku z art. 329 ust. 2 pkt 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, a także z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zasadne jest przyjęcie, że wspólnym mianownikiem omawianych zarzutów - jak wynika to ze sposobu, w jaki zostały one skonstruowane oraz uzasadnione - jest zagadnienie proporcjonalności sankcji administracyjnej przyjętej na gruncie spornej w sprawie regulacji jako rażąco i niewspółmiernie surowego środka nadzoru, a w konsekwencji zachowanie zasady równości i proporcjonalność w zakresie nałożonej na stronę dolegliwości, których to aspektów tego zagadnienia - zdaniem strony - miał nie dostrzec Sąd I instancji, naruszając tym samym wskazywane w skardze kasacyjnej przepisy prawa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia wymienionych przepisów prawa w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej.

O braku zasadności omawianych zarzutów przekonują konsekwencje wynikające z przyjętego przez Sąd I instancji aksjomatycznego założenia o motywowanej art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej potrzebie ścisłej wykładni tego przepisu oraz wnikliwej oceny ziszczenia się przesłanek jego stosowania w relacji do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie. Rezultat tego podejścia został prawidłowo odzwierciedlony w argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a zatem nie są zasadne twierdzenia o braku uwzględnienia przez Sąd I instancji aspektu proporcjonalności i równości w zakresie stosowania regulacji prawnej ustanowionej na gruncie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej. Podejście to koresponduje z treścią obowiązku wnikliwego rozważenia wszelkich aspektów sprawy. Rolą organu administracji, a następnie (ewentualnie) także rolą sądu administracyjnego, jest bowiem każdorazowe dokonanie oceny, czy występujące w danej sprawie uchybienia mogą dawać podstawę do zastosowania powyższego przepisu, co zawsze wymaga zindywidualizowanej oceny, czy stwierdzone podczas kontroli przez organ administracji publicznej nieprawidłowości rzeczywiście były tego rodzaju, iż obiektywnie mogły stanowić podstawę wydania zaskarżonej decyzji o nałożeniu sankcji administracyjnej (por. wyrok NSA z 14 października 2008 r., sygn. akt II GSK 375/08).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku oraz decyzji KNF wskazuje jednak jednoznacznie, że proporcjonalność i adekwatność sankcji administracyjnej nałożonej w niniejszej sprawie na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej pozostaje w ścisłym związku ze stanem faktycznym ustalonym w postępowaniu prowadzonym w sprawie zaistnienia deliktów administracyjnych określonych w art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w zw. z w art. 362 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 481 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, z którymi skorelowane są w oczywisty wręcz sposób konkretne obowiązki zakładu ubezpieczeń i jest odnoszona do oceny treści, wagi i znaczenia obowiązków, którym zakład ubezpieczeń uchybił. Zadania i obowiązki te mają walor normatywny - wynikają z przepisów prawa, a mianowicie art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Jakkolwiek mają one jednocześnie - co jest oczywiste - zróżnicowany charakter, to jednak nie sposób tylko z tego powodu redukować ich znaczenia - jak czyni to skarga kasacyjna. Naganność licznych – 123 - przypadków (nawet biorą pod uwagę znaczną skalę działalności skarżącej spółki) opóźnień w przyznaniu i wypłacie odszkodowania oraz niedoinformowaniu w ustawowym terminie osoby występującej z roszczeniem, iż odszkodowanie jej nie przysługuje nie budzi bowiem wątpliwości składu orzekającego w niniejszej sprawie.

Trafnie również podkreślono w tym kontekście w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że mając na uwadze fundamentalny charakter wskazanych obowiązków zakładów ubezpieczeń z punktu widzenia interesów ich klientów, element prewencyjny (ogólny i szczególny) zaskarżonej decyzji należy uznać za rzeczywisty i istotny. W konsekwencji należy przyjąć, że skarżąca kasacyjnie spółka nie wykazała, że nałożona kara pieniężna wykracza poza zasadę proporcjonalności nakładanych kar, a sama kara jest nieadekwatna lub nieracjonalna albo niewspółmiernie dolegliwa. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że odwołanie się przez stronę skarżącą kasacyjnie do przepisów art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego uznać należy za nietrafne. Prawidłowo bowiem wykazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że instrumentem nadzorczym wpływającym na sferę prawną skarżącej posłużono się w sposób proporcjonalny, miarkując wysokość kary pieniężnej stosownie do indywidualnych okoliczności stanu faktycznego, przy uwzględnieniu zarówno okoliczności przemawiających na korzyć, jak i na niekorzyść skarżącej. Jak zasadnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kara została ustalona w relatywnie nieznacznej wysokości 590.000 zł, co stanowiło 3,29% maksymalnego możliwego wymiaru kary pieniężnej w niniejszej sprawie. Rację ma także Sąd I instancji, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, dokonana przez skarżącą analiza dotycząca samych wysokości kar pieniężnych nakładanych na innych ubezpieczycieli nie ma bezpośredniego znaczenia dla oceny stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, ponieważ dla wymiaru sankcji pieniężnej mają znaczenie indywidualne okoliczności stanu faktycznego tej sprawy, które zostały przez organ nadzoru szczegółowo i w sposób wyczerpujący ocenione i wyjaśnione w zaskarżonej decyzji. Porównanie zatem samej wysokości kar nie jest tu adekwatne. Nie mają zatem usprawiedliwionych podstaw także zarzuty, że nałożenie kary pieniężnej dyskryminuje skarżącą w porównaniu z innymi zakładami ubezpieczeń i czyni nałożoną karę pieniężną rażąco wygórowaną. Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż KNF szczegółowo i w sposób niebudzący wątpliwości przedstawił okoliczności, które wpłynęły na nałożenie na skarżącą spółkę kary pieniężnej w orzeczonej wysokości.

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji trafnie uznał, że nie doszło do naruszenia przez organ art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, który co do zasady reguluje zachowanie organu administracji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a zebrany w sprawie materiał dowodowy, jak również stanowisko zawarte przez skarżącą w uzasadnieniu tego zarzutu nie wskazują by ta właśnie norma przez organ została naruszona oraz w jaki sposób.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku.

Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego wydano na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).