Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 906/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Wojewody D. z dnia 24 października 2014 r., Nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, Wojewoda D. - po rozpatrzeniu odwołania K. M. od decyzji Prezydenta W. z dnia 2 czerwca 2014 r., nr [...], orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej we W. przy ul. P. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM-13, obręb [...], przez zezwolenie A.. z siedzibą we W. na założenie i przeprowadzenie odcinka kanalizacji sanitarnej o długości 53 m oraz odcinka kanalizacji deszczowej o długości 44 m – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., art. 124 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2014 r., poz. 518 ze zm. – dalej zwanej u.g.n.), uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i w tym zakresie orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości opisanej wyżej nieruchomości, przez zezwolenie A.. z siedzibą we W. na założenie i przeprowadzenie odcinka kanalizacji sanitarnej o średnicy 200 mm wraz z urządzeniem studnią nr 8, o długości 53 mb - w tym 9 mb stanowiących odnogę od studni nr 8 - oraz odcinka kanalizacji deszczowej o średnicy 200 mm i długości 44 mb. Organ wskazał, że powierzchnia zajęcia części nieruchomości wynosić będzie 28,8 m2, natomiast głębokość ułożenia sieci wyniesie poniżej 2,5 m w stosunku do projektowanego poziomu drogi. Przebieg odcinków sieci kanalizacyjnej wraz z granicami obszaru zajęcia nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych związanych z założeniem i przeprowadzeniem sieci oraz granicami obszaru ograniczonego użytkowania, określony został w załączniku graficznym do decyzji stanowiącym jego integralną część. Wskazano także, że okres wykonywania robót budowlanych związanych założeniem i przeprowadzeniem powyższych odcinków sieci, będzie wynosił 14 dni, licząc od dnia rozpoczęcia robót w granicach działki.

Podjęcie decyzji poprzedzone zostało następującym stanem faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 31 sierpnia 2013 r. B. we W., wystąpiła do Prezydenta W. o udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na działce nr [...] przy ul. P. [...] we W., odcinka kanalizacji sanitarnej o długości 53 mb oraz odcinka kanalizacji deszczowej o długości 44 mb. Spółka wykazywała, że budowa planowanych sieci i urządzeń służących odprowadzeniu ścieków i wód deszczowych, stanowi cel publiczny w rozumieniu przepisów u.g.n. i zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rokowania o udostępnienie nieruchomości prowadzone z jej właścicielem nie przyniosły rezultatu, na potwierdzenie czego przedłożono stosowaną dokumentację.

Organ pierwszej instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, podczas którego strony przedłożyły dodatkową dokumentację, decyzją z dnia 2 czerwca 2014r r. uwzględnił wniosek i orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości K. M. stanowiącej działkę nr [...], przez zezwolenie A.. na założenie i przeprowadzenie odcinka kanalizacji sanitarnej o długości 53 m oraz odcinka kanalizacji deszczowej o długości 44 m w obrębie linii rozgraniczających teren oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego 22 KD-D przeznaczony na cel publiczny. Organ określił także, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polega na prawie do wybudowania i przeprowadzenia odcinka kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej na części działki o powierzchni 28m2, które to sieci przebiegać będą równolegle do granicy działki nr [...]. Głębokość przykrycia kanalizacji sanitarnej wyniesie 2,58 m a kanalizacji deszczowej 2,95 m. Pas montażowy sieci na czas budowy ustalono na 500 m2 a czas wykonania robót na 14 dni. W decyzji zobowiązano także inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego.

K. M. zakwestionowała powyższą decyzję w drodze odwołania, wnosząc o jej uchylenie oraz o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia jej wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia 11 października 2013 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę odcinka drogi 5 KD-L ( ul. I.) i drogi 22 KD-D we W. wraz z infrastrukturą techniczną (siecią wodociągową kanalizacyjną, deszczową i sanitarną, oświetleniem drogowym) na rzecz B..

Odwołująca się zarzuciła, że decyzja organu pierwszej instancji nie określa prawidłowo w jakiej części ma nastąpić ograniczenie korzystania z nieruchomości, gdyż organ nie wskazał dokładnie obszaru wnioskowanego ograniczenia. Brak jest także określenia sposobu wejścia przez inwestora na grunt i sposobu korzystania z nieruchomości w przyszłości. Brak jest analizy uciążliwości ograniczenia dla właściciela w przyszłości. Organ nie wyjaśnił nadto, czy możliwy jest inny przebieg inwestycji. Tymczasem we wskazanej wcześniej decyzji dnia 11 października 2013 r. o pozwoleniu na budowę drogi wraz z infrastrukturą techniczną, działka skarżącej nie została wskazana w obszarze oddziaływania inwestycji, co jej zdaniem oznacza, że inwestor nie planował sieci przez jej działkę. Świadczy o tym również korespondencja z MPWIK w której wystąpiono o uzgodnienie innego przebiegu sieci (z pominięciem działki strony). Prezydent W. mając na uwadze tylko interes inwestora nie ustalił i nie wyjaśnił, czy przebieg inwestycji będzie możliwy w sytuacji gdyby nie obejmowała ona działki odwołującej się. K. M. zarzuciła także, że złożenie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z jej nieruchomości nie było poprzedzone rokowaniami uwzględniającymi interes właściciela. Zdaniem strony, przedmiotowa inwestycja nie realizuje celu publicznego lecz komercyjny cel inwestora. Wskazano także, że na części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], inwestor przystąpił już do realizacji inwestycji i posadowił "studzienkę odprowadzającą wodę lub kanalizację".

Wojewoda D. prowadząc postępowanie odwoławcze uznał materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji za niekompletny i zobowiązał inwestora do przedłożenia dodatkowych dokumentów związanych z prowadzonymi rokowaniami oraz czterech egzemplarzy mapy opatrzonej podpisem osoby uprawnionej obrazującej przebieg inwestycji przez sporną działkę; zwrócono także uwagę na niekompletność załącznika graficznego stanowiącego integralną część decyzji organu pierwszej instancji i zobowiązano wnioskodawcę do uzupełnienia stwierdzonych braków tj. niepełnej legendy, która nie zawierała szczegółowego opisu figurujących na mapie oznaczeń (linii przerywanej koloru fioletowego, dwóch linii przerywanych koloru czarnego, żółtego i pomarańczowego) oraz braku kompletnych wartości liczbowych określających odległości pomiędzy poszczególnymi liniami. Pismami z dnia 28 sierpnia 2014 oraz z dnia 4 i 8 września 2014 r. wnioskodawca udzielił niezbędnych wyjaśnień i przekazał żądaną dokumentację.

Natomiast pełnomocnik K. M., w dniu 1 września 2014r. wniósł o dopuszczenie dowodu z protokołu z oględzin nieruchomości, przeprowadzonych przez pracowników organu I instancji w dniu 7 sierpnia 2014 r., na okoliczność rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych związanych z budową sieci wodno-kanalizacyjnej w obrębie działki nr [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę. W piśmie procesowym z dnia 17 września 2014 r., pełnomocnik skarżącej podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz ponownie wskazał, że inwestor bezprawnie wkroczył na działkę odwołującej się i rozpoczął na niej roboty związane z budową sieci wodno-kanalizacyjnej. Zakwestionował także moc dowodową protokołu z dnia 31 sierpnia 2013 r. spisanego przez pełnomocnika inwestora, na okoliczność przeprowadzonych negocjacji. Pełnomocnik właścicielki nieruchomości, przedłożył także dokumentację związaną z postępowaniem wznowieniowym prowadzonym z jego inicjatywy przed Prezydentem W. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 11 października 2013 r.

W dniu 13 października 2014 r. pełnomocnik K. M. złożył wniosek o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia spraw: wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę z 11 października 2013r, o wstrzymanie robót budowlanych objętych ww. decyzją oraz w przedmiocie zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa.

Wojewoda D. po rozpatrzeniu powyższego wniosku, postanowieniem z dnia 23 października 2014 r. orzekł o odmowie zawieszenia prowadzonego postępowania wykazując, że rozstrzygnięcia które mają zapaść w postępowaniach wskazanych przez stronę, nie mają charakteru zagadnienia wstępnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Następnie, uwzględniając materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu pierwszej instancji oraz w postępowaniu odwoławczym, w dniu 24 października 2014r. organ wydał opisaną na wstępie decyzję reformatoryjną, uchylając w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekając co do istoty sprawy.

Motywując podjęte rozstrzygnięcie, Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji określone w przepisie art. 124 u.g.n. W szczególności organ odwoławczy podał, że zgodnie z jego ust. 1, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast, w myśl art. 124 ust. 3 analizowanej ustawy, udzielenie zezwolenia o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Zgodnie z art. 124 ust. 3 zd. 2 ww. ustawy, do wniosku o wydanie decyzji należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Zdaniem Wojewody, dokumentacja zgromadzona w niniejszej sprawie wskazuje, że wnioskodawca przeprowadził rokowania w sposób wystarczający dla uznania, że spełniona została przesłanka określona w art. 124 ust. 3 u.g.n. Do wniosku o wydanie decyzji Spółka załączyła pisemne wystąpienia z dnia 23 sierpnia 2013 r. a także z dnia 15 i 30 października 2013 r. których adresatem była K. M.. Zwrotne potwierdzenia odbioru świadczą o zachowaniu przez Spółkę należytej staranności podczas procesu dokonywania doręczeń tych pism adresatowi. Oceniając korespondencję z negocjacji, organ stwierdził, że nie budzi ona wątpliwości w kontekście prawidłowości reprezentacji prowadzącego negocjacje podmiotu. Wynika z niej także, że Spółka kilkukrotnie zwracała się do właściciela nieruchomości z propozycją polubownego załatwienia sprawy i udostępnienia nieruchomości dla wykonania przedmiotowej inwestycji. Świadczą o tym pisma z dnia 23 sierpnia 2013r. w którym Spółka zgłosiła chęć spotkania "w celu wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości i udzielenia dodatkowych informacji", jak też – wobec braku zgody ze strony K. M. – kolejne pisma z dnia 15 października 2013 r. i z dnia 30 października 2013 r. W piśmie z dnia 15 października 2013 r. inwestor ponowił prośbę o wyrażenie zgody na udostępnienie części nieruchomości, określając zakres planowanego ograniczenia oraz czas na jaki część działki byłaby zajęta. Zaproponowano także wynagrodzenie w kwocie 5300 zł, wskazując, że proponowane warunki podlegają dalszym negocjacjom. Inwestor poinformował także właścicielkę, ż nie może przyjąć propozycji wykupu działki nr [...] i nr [...] o której była mowa w piśmie z dnia 10 września 2013 r. Wobec braku odpowiedzi na powyższe wystąpienie, w piśmie z dnia 30 października 2013 r. inwestor podtrzymał dotychczasową propozycję wskazując na możliwość podwyższenia wynagrodzenia.

Organ stwierdził, że fakt prowadzenia negocjacji ze skarżącą, potwierdza także pismo z dnia 31 sierpnia 2012 r, aczkolwiek zgodził się z pełnomocnikiem strony odwołującej się, że w zgromadzonej przez organ I instancji dokumentacji brak było pełnomocnictwa dla osoby prowadzącej tym dniu negocjacje w imieniu Spółki oraz załącznika graficznego do ww. pisma, obrazującego planowany przebieg inwestycji i dowodu jego doręczenia. Powyższe dokumenty zostały jednak na wezwanie Wojewody uzupełnione przez inwestora w toku postępowania odwoławczego. Organ zgodził się także z pełnomocnikiem skarżącej, że protokół z rozmowy z K. M., sporządzony w dniu 31 sierpnia 2013 r. przez pracownika Spółki, nie jest dokumentem potwierdzającym przeprowadzenie negocjacji.

W konkluzji powyższej analizy Wojewoda stwierdził, że developer podejmował próby uzyskania niezbędnej zgody w drodze polubownych ustaleń oraz, że wyczerpał możliwości osiągnięcia konsensu. Z przedstawionej przez inwestora dokumentacji wynika, że jego propozycje nie spotkały się z akceptacją właściciela nieruchomości, co jednak nie oznacza, że rokowania nie miały miejsca. Organ II instancji nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n., z tego względu, że złożenie wniosku w niniejszej sprawie nie zostało poprzedzone rzetelnymi negocjacjami uwzględniającymi interes właścicielki. Dla uznania, że omawiana przesłanka została spełniona, nie ma bowiem znaczenia jaka była przyczyna fiaska negocjacji. W tym przypadku skarżąca domagała się wykupu nieruchomości uważając, że oferowana jej kwota odszkodowania (5300 zł, potem 10000 zł) nie rekompensuje jej strat. Zdaniem organu, kontrola całości przedstawionych dokumentów (szczegółowo wyżej opisanych) wskazuje, że developer podejmował próby uzyskania zgody w drodze polubownych ustaleń oraz, że wyczerpał możliwości osiągnięcia konsensusu. Odwołując się do orzecznictwa i doktryny Wojewoda stwierdził, że za wypełnienie omawianej przesłanki uznaje się sytuację, gdy inwestor dwukrotnie, bezskutecznie skieruje do właściciela nieruchomości zaproszenie do podjęcia rozmów z wyznaczonym terminem, miejscem spotkania oraz pisemnym określeniem propozycji inwestora. Korespondencja przedłożona w sprawie cechy te zawiera.

Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie spełniony został także wymóg zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze objętym uchwałą Rady Miejskiej W. Nr [...], z dnia 14 lutego 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego na wschód od ul. A. od granicy miasta do ul. B., w obrębie [...] we W. (Dz.Urz.Woj. Dolnośląskiego Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z ustaleniami tego planu, działka nr [...] zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolami: 1/ 2MN/49 i 2MN/50 – przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; przeznaczenie uzupełniające: a/ usługi, b/obiekty do parkowania, c/ urządzenia infrastruktury technicznej; 2/ 22 KD-D – przeznaczenie podstawowe: ulica dojazdowa, przeznaczenie uzupełniające: urządzenia telekomunikacyjne. Obszar w którym mają być wykonane odcinki sieci kanalizacyjnej i deszczowej na planie zaznaczony jest symbolem 22KD-D i zgodnie z § 12 uchwały, jest on przeznaczony na cel publiczny (§ 33 ust.2). Jednocześnie w ustaleniach ogólnych planu (§ 11 ust.1), na całym obszarze planu dopuszczono infrastrukturę techniczną, przez którą uchwałodawca rozumie sieci uzbrojenia technicznego w tym kanalizacyjne, gazowe, wodociągowe (...) i inne podobne (§ 2 pkt 4). W dalszej kolejności Wojewoda zauważył, że przebieg sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i deszczowej warunkują także linie rozgraniczające drogi. Zgodnie bowiem z rozporządzaniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm. - dalej r.MT), przez "linie rozgraniczające drogi" rozumie się granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym, w tak rozumianych liniach rozgraniczających drogi mogą znajdować się również urządzania infrastruktury technicznej nie związane z funkcją komunikacyjną drogi. Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej brzmienie przepisów – w tym także planu miejscowego – organ stwierdził, że skoro teren 22 KD-D stanowi cel publiczny, na którym plan miejscowy dopuszcza infrastrukturę techniczną w tym kanalizację, to przedmiotowa inwestycja, a w konsekwencji także ograniczenie własności dla jej realizacji, zgodne jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Wojewody, przepisów planu określającego dla terenu 22KD-D jako przeznaczenie uzupełniające jedynie urządzania telekomunikacyjne, nie można rozumieć w sposób ścisły, literalny ograniczający możliwość realizacji urządzeń infrastruktury technicznej na tym terenie wyłącznie do wymienionych w tym przepisie. Nieuwzględnienie wykładni systemowej i funkcjonalnej, skutkować musiałoby wnioskiem, że publiczna infrastruktura kanalizacyjna, której budowa i utrzymanie stanowi cel publiczny, nie jest dopuszczalna w granicach obszaru planistycznego przewidzianego na cel publiczny – budowę drogi - (mimo faktu, że z przepisów pozaplanistycznych wynika, że realizacja infrastruktury tego typu w liniach rozgraniczających dróg jest możliwa), który i tak przejmie gmina, natomiast dopuszczalna jest na nieruchomościach prywatnych, niezwiązanych z realizacją jakiegokolwiek celu publicznego (np. zabudowa jednorodzinna). Organ zauważył także, że zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego potwierdzona została przez Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. w piśmie z dnia 10 lutego 2014 r.

Analizując, czy spełnione zostały kolejne przesłanki uprawniające do wydania wnioskowanej decyzji, Wojewoda stwierdził, że inwestycja (i ograniczenie własności) na działce skarżącej, określone zostały w sposób dla niej jak najmniej uciążliwy, na tej części działki, która według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidziana jest na realizację celu publicznego. Posadowienie sieci, nie koliduje również z ewentualną przyszłą, zgodną z planem zabudową działki nr [...]. Kierunek przebiegu projektowych sieci przez działkę skarżącej, uzasadniony jest natomiast podłączeniem ich do istniejącej infrastruktury technicznej w ul. S.. Celem niniejszej inwestycji jest bowiem przedłużenie kanalizacji sanitarnej i deszczowej w liniach rozgraniczających przyszłej drogi publicznej.

W uzasadnieniu decyzji podano dokładne parametry i sposób posadowienia obu sieci wskazując, że ich przebieg przedstawiony został na załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji, co – jak stwierdził organ – akceptowane jest w orzecznictwie. Wojewoda wyjaśnił także, że orzeczone niniejszą decyzją ograniczenie, obejmuje jedynie dostęp do nieruchomości w celu lokalizacji przedmiotowych sieci i nie obejmuje realizacji chodnika i jezdni drogi. Ich umiejscowienie na załączniku graficznym ma tylko charakter informacyjny. Wyjaśnił nadto, konsekwencje jakie dla właściciela nieruchomości niesie ze sobą wydanie powyższej decyzji wskazując, że uprawnia ona inwestora nie tylko do czasowego zajęcia gruntu celem dokonania czynności związanych z realizacją inwestycji ale także do dalszego legalnego korzystania z nieruchomości w zakresie wynikającym z samej decyzji oraz obowiązujących przepisów prawa. Organ pouczył również strony o obowiązkach i uprawnieniach wynikających z art. 124 ust. 4 i ust. 6 u.g.n.

W dalszych wywodach Wojewoda argumentował, że przedmiotową inwestycję należy zakwalifikować jako inwestycję celu publicznego, niezależnie od tego, że będzie ona realizowana przez podmiot prywatny. Odwołując się do poglądów judykatury, autor decyzji wskazał na dwa elementy, których łączne wystąpienie wymagane jest dla uznania celu publicznego. Po pierwsze, określenie przedmiotu inwestycji jako mieszczącego się w katalogu celów publicznych wymienionych w art. 6 u.g.n., po drugie, przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego. W niniejszej sprawie – zdaniem organu – oba te elementy wystąpiły. Budowa i utrzymywania publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania i odprowadzania ścieków, zgodnie z art. 6 pkt 3 u.g.n. stanowi cel publiczny. Wprawdzie, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zadanie w powyższym zakresie jest zadaniem własnym gminy realizowanym przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, ale nie wyklucza to możliwości budowy sieci przez podmioty prywatne, co znajduje potwierdzenie choćby w art. 31 ust. 1 ww. ustawy. Mając na uwadze (według informacji przekazanych przez Spółkę), że planowana inwestycja dotyczy budowy urządzeń służących odprowadzaniu ścieków z projektowanej zabudowy należącej do inwestora (działki nr [...][...][...][...][...][...], AM- [...], obręb [...]), obejmującej 47 domków oraz 75 mieszkań o łącznej pow. użytkowej 8930m2, oraz odprowadzenie wód deszczowych z projektowanej drogi dojazdowej, Wojewoda uznał, że stanowi ona cel publiczny o znaczeniu lokalnym. Dla przyjęcia, że przedmiotowe urządzenia mieszczą się w zakresie pojęciowym art. 6 pkt 3 u.g.n., istotne jest zdaniem organu, że inwestycja został uzgodniona z właściwymi jednostkami Gminy W. i będzie przekazana na ich rzecz.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji nie uwzględnił argumentów wskazujących na brak możliwości orzeczenia o ograniczeniu własności, z tego względu, że Spółka przed podjęciem rozstrzygnięcia, przystąpiła do realizacji na działce nr [...] robót budowalnych, mających na celu wykonanie inwestycji. W ocenie Wojewody, czynności o jakich mowa w wystąpieniach skarżącej tj. "wykopy pod infrastrukturę wodociągową i wodociągową i kanalizacyjną", hałdy ziemi zalegające na działce strony postępowania, posadowiony hydrofor", czy "zasypanie części instalacji wodociągowej", nie przesądzają o fakcie, że roboty budowlane w zakresie budowy sieci kanalizacyjnej i deszczowej zostały rozpoczęte. Z załączonego do akt protokołu z oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji z udziałem stron i uprawnionego geodety, wynika bowiem, że naruszone zostały – jedynie w części - granice działki skarżącej, przez posadowienie ogrodzenia o charakterze tymczasowym a także znajdujące się tam hałdy ziemi. Na pozostałym obszarze nie stwierdzono prac związanych z procesem inwestycyjnym, prowadzonych przez Spółkę.

Organ uznał także, że kwestia ewentualnego samowolnego (bez pozwolenia na budowę) wkroczenia na grunt skarżącej i rozpoczęcie budowy sieci kanalizacyjnej i deszczowej, nie jest związana z przedmiotem niniejszej sprawy, gdyż w tym postępowaniu nie są rozstrzygane kwestie związane z procesem budowlanym, w tym nielegalnej budowy. Sprawy w tym zakresie podlegają załatwieniu w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.

Nawiązując natomiast do wniosku o zawieszenie postępowania, Wojewoda zauważył, że kwestia ta rozpoznana została w odrębnym postanowieniu z dnia 23 października 2014 r. Bezzasadny jest – zdaniem organu – zarzut niewskazania w decyzji sposobu korzystania z nieruchomości w przyszłości, gdyż zakres ograniczenia został ściśle określony w osnowie decyzji oraz w jej załączniku graficznym. W uzasadnieniu omówiono zaś kwestie związane ze sposobem korzystania z nieruchomości oraz związanymi z tym ograniczeniami. Wskazany został także obszar zajęcia, co oznacza, że wejście na grunt możliwe będzie tylko w tych granicach.

W końcowej części uzasadnienia, organ wyjaśnił, że konieczność wydania decyzji reformatoryjnej wynikała w niniejszej sprawie ze stwierdzonych uchybień w decyzji pierwszej instancji, które nie mogły być sanowane, tj. nałożenia obowiązku przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego (tę kwestie reguluje ustawa) oraz niewskazanie terminu początkowego od którego należy liczyć termin dla wykonania robót. Stwierdzono także, że wadliwościami obarczony jest załącznik graficzny do decyzji.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła K. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego oparto na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 124 ust. 1 ust. 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 6 u.g.n. przez:

1/ uznanie, że przebieg inwestycji na działce skarżącej jest dla niej najmniej uciążliwy i pominięcie w całości podniesionych w odwołaniu zarzutów mających na celu ustalenie, czy przebieg planowanej inwestycji będzie możliwy z pominięciem działki nr [...]. Zdaniem strony, przyjęty przebieg inwestycji stanowił tylko jeden z możliwych wariantów, co potwierdza stanowisko inwestora w piśmie z dnia 26 listopada 2011 r. skierowanego do MPWiK, oraz stanowisko MPWiK o skorygowaniu przebiegu sieci na bardziej korzystny dla inwestora. Wojewoda nie odniósł się do tych kwestii podnoszonych w odwołaniu. Skarżąca uważa, że tym samym nie dokonał on analizy jak najmniejszej uciążliwości przebiegu inwestycji dla właściciela – tak aby sprowadzona była do minimum - jak też, nie dokonał analizy negatywnych skutków prawnych, które powstaną w przypadku podjęcia przez właściciela działań związanych z wykorzystaniem działki na cele budowlane;

2/ uznanie, że inwestycja realizuje cel publiczny, podczas gdy zaspokaja ona potrzeby budowlane inwestora który prowadzi zarobkową działalność gospodarczą mającą na celu budowę i sprzedaż mieszkań i domków jednorodzinnych. Argumentując ten zarzut, autor skargi zacytował fragment komentarza do art. 124 autorstwa G. Matusika, w którym stwierdzono, że nie należy wydawać decyzji o tzw. małym wywłaszczeniu na rzecz odbiorcy mediów - nawet jeżeli jest to developer. Z reguły bowiem, na etapie wydawania decyzji występuje on z pozycji odbiorcy i to z nim zwykle, zawierana jest umowa o przyłączenie. Urządzenie w takich przypadkach będzie zaspokajało jego potrzeby mimo, że docelowo usługa będzie świadczona na rzecz poszczególnych właścicieli nowo powstających nieruchomości. Zdaniem komentatora, ewentualna późniejsze przejęcie własności urządzenia pozwoli na uregulowanie kwestii tytułu do gruntu przy wykorzystaniu instrumentów cywilnoprawnych (patrz: G. Matusik [w:] G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusiu, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 713);

3/ nie orzeczenie w sentencji decyzji o ciążącym na inwestorze obowiązku przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzaniu ciągów i przewodów. Zdaniem strony, nie nałożenie decyzją takiego obowiązku, skutkować może w przyszłości znacznymi utrudnieniami w jego egzekwowaniu. W tym zakresie decyzja odwoławcza, jest mniej korzystana dla strony niż decyzja organu pierwszej instancji.

4/ uznanie, że ewentualne "samowolne" (bez pozwolenia na budowę), wkroczenie przez inwestora na grunt skarżącej i rozpoczęcie budowy sieci, nie jest związane z merytorycznym postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 124 u.g.n. w sytuacji, gdy z istoty zezwolenia o którym mowa w tym przepisie, wynika, że może ono być wydane przed rozpoczęciem na ściśle określonej nieruchomości, konkretnego procesu inwestycyjnego. W ocenie skarżącej, Wojewoda nie uwzględnił - a w zasadzie zlekceważył - jej zarzut, że inwestor rozpoczął roboty budowlane na jej gruncie. Organ powinien bowiem ustalić, czy zarzuty podniesione w tym zakresie znajdują potwierdzenie w stanie faktycznym. Skoro z notatki urzędowej organu I instancji z oględzin nieruchomości wynikało, że inwestor ogrodził teren działki skarżącej i postawił na nim część instalacji sanitarnej, to organ odwoławczy winien przeprowadzić dowody dla ustalenia, w jakim zakresie zostały przekroczone, bądź nie, granice jej nieruchomości. W tym celu powinien choćby wezwać geodetę uczestniczącego wcześniej w oględzinach, do dostarczenia mapki obrazującej istniejącą instalację wraz z naniesionymi odległościami od granic działki, co pozwoliłoby jednoznacznie ustalić, czy inwestor rozpoczął, czy też nie, roboty budowlane.

5/ uznanie, że rokowania, które przeprowadził inwestor ze skarżącą spełniają dyspozycje przepisu art. 124 u.g.n w sytuacji, gdy należy je traktować jedynie jako istnienie przesłanki formalnej w celu uzyskania pozytywnej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Zdaniem strony, propozycja zapłaty jednorazowo kwoty ok. 5000 zł a następnie 10.000 zł świadczy o tym, że rokowania odbywały się w złej wierze i były pozorne. Skarżąca nie zerwała też negocjacji, gdyż jej propozycja, złożona jeszcze przed rozpoczęciem rokowań dotyczyła zakupu całej działki nr [...]. Proponowane kwoty nie stanowią godziwego ekwiwalentu i trudno zarzucać, że skarżąca ich nie akceptowała i wnosiła o wykup całej działki. Inwestor w ogóle nie brał pod uwagę jej propozycji, konsekwentnie zmierzając do uzyskania przedmiotowej decyzji.

Zarzuty naruszenia prawa procesowego oparto na błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu przez organ art. 7, art. 8, art. 75, art. 76, art. 77 § 1 , art. 80, art. 107 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, organ odwoławczy błędnie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., powinien bowiem wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż rozstrzygniecie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie.

Podniesiono także, że wadliwe było postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Organ naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez uznanie, że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z 11 października 2013 r. na budowę drogi 5 KD-L i 22KD-D wraz z infrastrukturą techniczną, nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy. Wojewoda nie wyjaśnił dostatecznie motywów takiego stanowiska. Tymczasem skarżąca uważa, że sprawa zakończona ww. decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę, w której jako strona nie brała udziału i nie mogła bronić swoich praw, stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy rozpatrzenie niniejszej sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że gdyby skarżąca uczestniczyła w rzeczonym postępowaniu na prawach strony, jego wynik byłby inny. W wyniku wznowienia postępowania może więc dojść do zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przedstawiając powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono pogłębioną argumentację podniesionych zarzutów, zwracając również uwagę przez przekroczenie przez organ odwoławczy zasady skargowości. Organ II instancji orzekł bowiem co do założenia na nieruchomości skarżącej studni nr [...], której nie wymieniono we wniosku wszczynającym postępowanie. Skarżąca uważa więc, że orzekł on ponad żądanie wnioskodawcy a strona nie wiedziała wcześniej, że na jej działce wybudowana zostanie studnia.

W odpowiedzi na skargę, strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację i motywy zawarte w kwestionowanej decyzji. Organ szczegółowo odniósł się także do zarzutów skargi – w szczególności co do naruszenia prawa procesowego - dowodząc, że są nieuzasadnione. Wraz z odpowiedzią na skargę przekazano, pismo pełnomocnika skarżącej z dnia 3 grudnia 2014 r., złożone do organu, stanowiące uzupełnienie skargi. W piśmie tym zawarto wnioski o przeprowadzenie dowodów z: 1/ postanowienia Prezydenta W. z dnia 19 listopada 2014 r., nr [...], o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia 11 października 2013 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę odcinka drogi 5 KD-L i drogi 22 KD-D wraz z infrastruktura techniczną (które zostało przedłożone wraz z pismem); 2/ decyzji Prezydenta W. z dnia 3 lipca 2014 r., nr [...], o przeniesieniu uprawnień wynikających z ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 11 października 2013 r. z firmy B. we W. na C. we W., z jednoczesnym wnioskiem o wystąpienie przez Sąd do odpowiedniego organu o nadesłanie wskazanego dokumentu; 3/ treści wypisu z KRS A. we W.; 4/ treści wypisu z KRS C. we W.. Zawnioskowano o przeprowadzenie powyższych dowodów na okoliczność, że zaskarżona decyzja Wojewody D. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie i zachodzi przesłanka do stwierdzenia jej nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Pełnomocnik skarżącej uważa bowiem, że skoro uprawniania z decyzji o pozwoleniu na budowę przeszły na inny podmiot tj. na firmę C., to oczywistym jest, że zezwolenie na wykonywanie robót budowlanych wskazanych w zaskarżonej decyzji, powinien otrzymać podmiot na którego przeszły uprawnienia z decyzji o pozwoleniu na budowę.

W dniu 23 stycznia 2015 r. pismo przygotowawcze w sprawie złożył uczestnik postępowania A. (K-42 akt sądowych), wnosząc o oddalenie skargi i umorzenie postępowania w całości. W uzasadnieniu odniesiono się do zarzutów skargi, podzielając zasadniczo stanowisko i argumentację organu. Wyjaśniono także, że podnoszona w skardze kwestia alternatywnego rozwiązania kanalizacji deszczowej i sanitarnej do budowanych budynków w postaci budowy zbiornika bezodpływowego, była tylko rozwiązaniem tymczasowym, które mogłoby być zastosowane do czasu gromadzenia ścieków w oczekiwaniu na budowę zbiorczej sieci kanalizacyjnej. Uczestnik zdecydował się jednak na rozwiązanie docelowe – budowę odcinka kanalizacyjnego – który w związku z przewidzianym w planie dla części terenu skarżącej przeznaczeniem i tak przewidywał budowę infrastruktury technicznej. Zdaniem uczestnika, takie rozwiązanie nie jest więc uciążliwie dla skarżącej. Podtrzymano także twierdzenie organów, że wybudowane odcinki sieci staną się własnością podmiotów komunalnych (Gminy W.). Wskazano wreszcie, że okoliczność scedowania praw i obowiązków uczestnika z decyzji o pozwoleniu na budowę, pozostaje bez znaczenia dla sprawy, gdyż dotyczy kwestii odrębnej (pozwolenia na budowę), która nie łączy się ze sprawą ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wniosek o umorzenie postępowania uzasadniono faktem, że inwestycja została już zrealizowana.

Na rozprawie sądowej w dniu 5 lutego 2015 r., pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i zawarte w niej zarzuty, przedkładając jednocześnie wydaną w dniu 17 grudnia 2014 r. decyzję Prezydenta W. jako dokument uzupełniający do pisma z dnia 3 grudnia 2014r. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności. Natomiast pełnomocnik uczestnika postępowania, podtrzymał wniosek o oddalenie skargi oraz o umorzenie postępowania z uwagi na zrealizowanie inwestycji. Wobec oświadczenia pełnomocnika uczestnika postępowania, że została zawarta umowa przeniesienia zrealizowanej sieci na MPWiK, Sąd poza rozprawą, zobowiązał pełnomocnika uczestnika postępowania do przedłożenia (również pełnomocnikowi skarżącej), odpisu powyższej umowy w terminie 3 dni.

W piśmie złożonym w dniu 11 lutego 2015 r. (K-72-74 akt sądowych), pełnomocnik uczestnika postępowania wskazał, że umowa przekazania sieci wodociągowej na rzecz MPWIK nie została jeszcze podpisana. Wyjaśnił, że w piśmie z dnia 9 lutego 2015 r. MPWiK potwierdziło zawarcie umowy, uzależniając je jednak od przedstawienia przez Spółkę pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej na odcinku od ul. S. do ul. K.. Pełnomocnik uczestnika postępowania oświadczył, że Spółka wystąpiła o wydanie tego pozwolenia, na potwierdzenie czego załączył stosowne dokumenty - w tym pismo MPWiK z dnia 9 lutego 2015 r.

W piśmie z dnia 10 lutego 2015 r. (K- 76 akt sądowych), stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę uczestnika postępowania, pełnomocnik skarżącej podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skardze oraz w piśmie z dnia 3 grudnia 2014r. Szeroko argumentując, zaprzeczył twierdzeniem uczestnika postępowania, że okoliczność scedowania praw i obowiązków z pozwolenia na budowę na spółkę C. jest bez znaczenia w niniejszej sprawie.

W dniu 24 lutego 2015r. pełnomocnik uczestnika postępowania poinformował, że w związku z uzyskaniem pozwolenia na budowę dalszego odcinka sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej wystąpił do MPWiK o przedłożenie projektu umowy w celu jej podpisania (K-81-84 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik tej sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "u.p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a u.p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 1 lit. b u.p.p.s.a.) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c u.p.p.s.a.). Nadto sąd stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 2 u.p.p.s.a.).

Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie, w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw do stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia w niniejszej sprawie prawa procesowego i materialnego.

Przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie, jest wydana przez Wojewodę D. decyzja z dnia 24 października 2014 r. którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylono w całości decyzję organu I instancji i orzeczono co do istoty sprawy. Podstawę materialnoprawną jej podjęcia stanowiły przepisy art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 518 ze zm. – dalej u.g.n.). Przywołany akt należy do sfery materialnego prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności procesowe organów, w tym orzeczenie podejmowane w sprawie której przedmiot jest uregulowany tą ustawą, przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Z treści art. 15 k.p.a. wynika, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sformułowana w tym przepisie procesowym zasada, objęta jest ochroną konstytucyjną wynikającą z art. 78 ustawy zasadniczej. W toku postępowania administracyjnego zasada dwuinstancyjności realizowana jest poprzez odwołanie jako środek zaskarżenia przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony, gwarantuje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 k.p.a. i obejmuje decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i decyzje umarzające postępowanie. Realizacji zasady dwuinstancyjności służy także przepis art. 136 k.p.a., który pozwala organowi odwoławczemu przeprowadzenie z urzędu lub na żądanie strony, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów lub materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia takiego postępowania organowi, który wydał zaskarżoną decyzję.

Mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania i określony w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. katalog rodzajów orzeczeń jakie może zastosować organ II instancji przy rozpatrzeniu środka odwoławczego od decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzić należy, że Wojewoda D. w sposób prawidłowy skorzystał w niniejszej sprawie z kompetencji merytoryczno-reformacyjnej przyznanej mu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym artykułem, organ odwoławczy wydaje decyzję w której m.in., uchyla zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. W ocenie Sądu uchybienia decyzji Prezydenta W. wskazane przez organ odwoławczy, związane przede wszystkim z brakami dotyczącymi załącznika graficznego do decyzji i koniecznością jego skorygowania, jak też odnoszące się do zakresu nałożonych w osnowie decyzji obowiązków na strony postępowania, uprawniały ten organ do sięgnięcia do tego rodzaju orzeczenia. Organ odwoławczy jest bowiem przede wszystkim zobowiązany do rozpoznania sprawy i jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Natomiast zastosowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego (art. 138 § 2 k.p.a.), należy traktować w kategoriach wyjątku jako odstępstwo od zasady dwuinstancyjności. W ramach posiadanych kompetencji organ odwoławczy jest więc uprawniony do usunięcia błędów i naruszeń prawa stwierdzonych w decyzji organu pierwszej instancji. W razie potrzeby może też przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające (art. 136 k.pa.). Zastosowanie ar. 138 § 2 k.p.a. obejmuje zatem sytuacje, w których organ pierwszej instancji nie przeprowadzi postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który ma istotny wpływ na treść decyzji. Chodzi o sytuacje, gdy nie jest możliwie merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego, które przekracza zakres postępowania uzupełniającego określony art. 136 k.p.a.

W niniejszej sprawie materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu odwoławczym mieścił się w granicach określonych postępowania określonego przepisem art. 136 k.p.a. Podjęte przez Wojewodę czynności wyjaśniające, miały na celu tylko uzupełnienie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji a nie stanowiły o przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Mieściły się więc w kompetencjach organu odwoławczego, co eliminowało możliwość wydania decyzji kasacyjnej. Wojewoda orzekając merytorycznie, wbrew zarzutom skargi, nie naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wyjaśniając przy tym w przekonujący sposób, konieczność wydania orzeczenia reformatoryjnego. Organ działał więc w zgodzie z zasadą dwuinstancyjności postępowania.

Zauważyć przy tym należy, że w toku postępowania odwoławczego zarówno wnioskodawca jak i skarżąca, mieli prawo do składnia nowych wniosków oraz do precyzowania wniosków już złożonych, z których to praw strony korzystały. Takie uprawnienie przysługuje bowiem stronom na każdym etapie postępowania, aż do jego zakończenia poprzez wydanie decyzji ostatecznej. Istotne także jest, że w ramach postepowania uzupełniającego Wojewoda wzywał inwestora do sprecyzowania i uzupełnienia wniosku wszczynającego postępowanie. Inwestor uzupełnił wniosek o dokumenty konieczne dla pełnego wyjaśniania sprawy a nadto, skorzystał z prawa do doprecyzowania treści wniosku w kwestii realizacji na działce skarżącej sieci kanalizacji sanitarnej wraz z urządzeniem (studnią nr 8). Nie można przy tym dopatrzeć się, aby na skutek tych czynności zmianie uległy istotne elementy wniosku i objętej nim inwestycji. Wnioskodawca doprecyzował jedynie parametry i położenie inwestycji przez szczegółowe wskazanie posadowienia sieci i określenie elementów składających się na przedmiotowy odcinek sieci - takim elementem sieci kanalizacyjnej jest studnia. W wyniku dokonanej modyfikacji, nie uległa natomiast zmianie długość odcinka sieci i przewidziany obszar zajęcia, czego nie kwestionuje skarżąca.

Kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w kontekście zastosowanych norm prawa procesowego, wymaga także odniesienia się, do podniesionych w tym zakresie zarzutów skargi. W pierwszym rzędzie analizy wymagał, jako najdalej idący, zarzut nieważności decyzji przez skierowanie jej do podmiotu nie będącego stroną w sprawie - co wypełniałaby przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skarżąca zarzut powyższy opiera na twierdzeniu, że podmiot który był w niniejszej sprawie wnioskodawcą, tj. A. (a w zasadzie Sp. K.A) utracił przymiot strony z tego względu, że przekazał uprawnienia wynikające z decyzji Prezydenta W. z dnia 11 października 2013 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowalnego dla inwestycji polegającej na budowie odcinka drogi 5 KD-L i drogi 22 KD-D wraz z infrastrukturą techniczną, na rzecz C. we W.. Tym samym skarżąca uważa, że zezwolenie na przeprowadzenie inwestycji polegające na budowie spornego odcinka sieci kanalizacyjnej i deszczowej na działce nr [...], powinien otrzymać podmiot, na który przeniesione zostało pozwolenie na budowę z dnia 11 października 2013 r.

Zdaniem Sądu tak sformułowany zarzut nie jest zasadny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za jednolity uznać należy pogląd, zgodnie z którym, z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przez pojęcie "skierowanie decyzji", należy bowiem rozumieć sytuację w której następuje określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu.

Oceniając decyzję pod tym względem, zauważyć należy, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek B. we W.. Ten też podmiot – z racji prowadzenia postępowania na zasadach skargowości - uzyskał pod względem formalnym przymiot strony postępowania. Rozważyć zatem należało, czy tak jak podnosi skarżąca, utracił on ten status z racji przeniesienia pozwolenia na budowę dla inwestycji objętej decyzją z dnia 11 października 2013 r.( tj. odcinka drogi 5 KD-L i drogi 22 KD – D wraz z infrastrukturą techniczną), na inny podmiot. Pełnomocnik skarżącej uważa bowiem, że fakt utraty uprawnienia do wybudowania przedmiotowego odcinka drogi wraz z infrastrukturą techniczną w sposób istotny rzutuje na interes prawny Spółki wnioskującej o wydanie decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. w odniesieniu do działki skarżącej i dopatruje się ścisłego związku pomiędzy prawem do legalnej budowy odcinka drogi (wraz z infrastrukturą) i prawem ubiegania się o udzielenie zezwolenia na podstawie art. 124 u.g.n. na założenie sieci kanalizacji deszczowej i sanitarnej na działce skarżącej.

W okolicznościach niniejszej sprawy stanowisko to nie jest zasadne. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, wydawana na podstawie art. 124 u.g.n., stanowi w procesie budowlanym potwierdzenie uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powinna być zatem pozyskana przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę. Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych pierwszej instancji – do których włączono pozwolenie na budowę z dnia 11 października 2013r. i wyciąg z projektu budowlanego - inwestycja, której dotyczyła przedmiotowa decyzja (odcinek drogi wraz infrastrukturą techniczną) nie obejmowała działki skarżącej – co strona sama przyznaje; kończyła się bowiem na działce nr [...] sąsiadującej z jej nieruchomością. Również w zatwierdzonym projekcie budowlanym wskazano, że zakres projektowy sieci kanalizacji sanitarnej obejmuje odcinek od skrzyżowania dróg 5 KD-L i 22 KD-D do wysokości działki nr [...]. Oznacza to, że zamierzenie inwestycyjne objęte przedmiotową decyzją nie wymagało uzyskania prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Jednocześnie przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę nie stanowi też podstawy dla realizacji sieci kanalizacyjnej i deszczowej na działce skarżącej a dotyczy innego etapu przedsięwzięcia. Z tych też względów kwestia przeniesienia pozwolenia na budowę z dnia 11 października na inny podmiot, pozostaje bez związku z niniejszym postępowaniem i nie wpływa w żaden sposób na kwestie oceny legitymacji procesowej Spółki która wystąpiła z wnioskiem o jego wszczęcie. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje w odrębnym trybie i w oparciu o inne przepisy prawa materialnego niż udzielenie pozwolenia na budowę i jego przeniesienie i jak wcześniej zaznaczono, powinno dotyczyć etapu poprzedzającego. W świetle art. 124 u.g.n. przymiot strony w postępowaniu o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości celem poprowadzenia sieci i przewodów przysługuje podmiotowi wnioskującemu, którym może być organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego lub inna osoba albo jednostka organizacyjna, która będzie realizować cel publiczny wskazany w art. 124 ust. 1 u.g.n. Ustawodawca nie wymaga legitymowania się przez wnioskodawcę decyzją o pozwoleniu na budowę (w przeciwieństwie do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w przypadku braku planu miejscowego), co jest zrozumiałe, skoro dopiero decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości daje prawo do wykorzystania nieruchomości na cele budowlane i pozwala ubiegać się o pozwolenie budowę. Kwestia zmiany podmiotu wykonującego pozwolenie na budowę na nieruchomościach nie objętych niniejszym postepowaniem pozostaje więc bez znaczenia dla oceny adresata decyzji kończącej to postępowanie. Na marginesie zauważyć należy, że wnioskodawca nie ukrywał (jak twierdzi pełnomocnik skarżącej), faktu przeniesienia owego pozwolenia na budowę na inny podmiot, przyznając to otwarcie w pismach procesowych kierowanych do organu pierwszej instancji. Co więcej, w związku z tym zdarzeniem, w piśmie z dnia 30 stycznia 2014 r. zawnioskował o zmianę strony postępowania, jednak wniosek ten pismem z dnia 3 kwietnia 2014 r. został cofnięty – nie wymagał zatem procesowych czynności organu. Odnotować także wypada, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany podmiotowej w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 124 u.g.n. przed organem pierwszej instancji, ale nastąpiło to w związku z przekształceniem B. w D. W przypadku przekształcenia spółki, mamy zaś do czynienia z zasadą kontynuacji (a nie sukcesji), co oznacza, że podmiot przekształcony nie traci bytu i istnieje ale tylko w zmienionej formie prawnej – zasada kontynuacji odnosi się także do stosunków administracyjnoprawnych (art. 553 § 2 ksh). Wymienionym wyżej pismem z dnia 3 kwietnia 2014 r. załączonym do akt I instancji, Spółka przekształcona potwierdziła, że podtrzymuje wniosek, gdyż będzie realizować cel publiczny. W konsekwencji, nie jest zatem zasadny zarzut skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną w niniejszej sprawie z przyczyn podanych w skardze. W toku postępowania nie doszło bowiem do tego rodzaju zmian podmiotowych, które uprawniałby takie twierdzenie. Decyzję wydano na rzecz podmiotu, który wystąpił z wnioskiem – aczkolwiek działającego w formie przekształconej. Odrębnej oceny (o czym w dalszych rozważaniach) wymaga natomiast, czy podmiot ten, w świetle art. 124 u.g.n, był legitymowany do ubiegania się o wydanie przedmiotowego zezwolenia.

Sąd nie uwzględnił także zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez odmowę zawieszenia postępowania odwoławczego i nieuznanie przez Wojewodę, że wskazane przez skarżącą przyczyny zawieszenia, posiadają dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy charakter zagadnienia wstępnego. Przypomnieć bowiem należy, że "Zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to kwestia prawna, która wyłoniła się w toku postępowania administracyjnego i jej uprzednie rozstrzygnięcie, leżące w kompetencji innego organu, warunkuje (stanowi przesłankę) rozstrzygnięcia sprawy głównej. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej" (tak NSA w wyroku z dnia 28 września 2010 r. , sygn.akt II GSK 820/09 LEX nr 746253). Zagadnienie wstępne stanowi zatem materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy na tle której wystąpiło. Podkreślić należy, że zagadnienie to w pierwszym rzędzie dotyczyć musi kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Od tej kwestii zależy zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania.

Formułując wymóg istnienia zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, ustawodawca nie określa jej charakteru, kryteriów, ani podstaw prawnych. W orzecznictwie przyjmuje się, że o zależności tej przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i w nich nakazuje się jej poszukiwać (por. np. wyrok NSA z dnia 22 października 1991 r. SA/Wr 936/91 ONSA 1991, nr 3-4, poz.90). Powinno ono mieć charakter prawny a nie faktyczny - zagadnieniem wstępnym nie może być zatem wyjaśnienie okoliczności faktycznych (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Zakamycze 2005). Związek zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji, wyraża się zatem relacją w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji przez organ orzekający w sprawie. W konsekwencji, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania.

Odnosząc przedstawione wyżej uwagi do wskazanych przez skarżącą okoliczności mających stanowić podstawę dla zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd stwierdził, że nie wypełniają one przesłanek zagadnienia wstępnego w omówionym wyżej znaczeniu, co trafnie zostało ocenione przez Wojewodę. Skarżąca wnosiła bowiem o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawach: z jej wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia 11 października 2013r. o udzieleniu pozwolenia na budowę odcinka drogi 5 KD-L i drogi 22 KD-D wraz z infrastrukturą; z jej wniosku o wstrzymanie robót budowlanych objętych ww. decyzją; z zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa przez B. prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową W. Stare Miasto.

Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że rozstrzygniecie które zapadnie w postępowaniu wznowieniowym w sprawie zakończonej ostatecznym pozwoleniem na budowę dotyczącym terenu sąsiedniego – nie obejmującego działki skarżącej - nie jest zagadnieniem wstępnym od rozstrzygnięcia którego zależy podjęcie decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej. Pomiędzy wznowieniem postępowania w sprawie udzielania pozwolenia na budowę terenu sąsiedniego, a rozstrzygnięciem w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z jej nieruchomości, nie zachodzi bowiem związek tego rodzaju, że bez uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii wznowienia postępowania, niemożliwie byłoby orzekanie w niniejszej sprawie. Jak już to wcześniej wyjaśniono, dla rozstrzygnięcia podejmowanego na podstawie art. 124 u.g.n. nie są bowiem istotne kwestie związane z udzieleniem pozwolenia na budowę, tym bardziej, gdy nie dotyczą one nieruchomości objętej postępowaniem o ograniczenie prawa własności. Zagadnienia prejudycjalnego, nie stanowi też fakt, że skarżąca nie uczestniczyła w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i nie mogła bronić swoich racji. Nawet jeżeli w wyniku wznowienia postępowania z udziałem skarżącej, zapadłaby decyzja merytoryczna o pozwoleniu na budowę o innej treści, to i tak nie wpływałaby ona na treść podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Stanowisko Wojewody co do tego, że kwestia zakończenia postępowania wznowieniowego w sprawie pozwolenia na budowę nie ma charakteru zagadnienia wstępnego jest więc prawidłowe. Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy w dostateczny sposób stanowisko to uzasadnił w odrębnym postanowieniu. Charakteru zagadnienia wstępnego nie miały również inne okoliczności podane we wniosku skarżącej. W szczególności, nie ma go wniosek do organu nadzoru budowlanego o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych na podstawie decyzji z dnia 11 października 2013 r. na terenie sąsiadującym z działką skarżącej, jak też skierowane do prokuratora zawiadomienie o popełnieniu przez inwestora przestępstwa. Natomiast ocena, czy doszło w ogóle do rozpoczęcia realizacji inwestycji której dotyczy przedmiotowe postępowanie, przed wydaniem decyzji ograniczającej własność, stanowi okoliczność faktyczną, której zbadanie należało do organu prowadzącego postepowanie na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Sąd uznał również, że rozstrzygnięcie podjęte w niniejszej sprawie pozostaje w zgodzie z wnioskiem wszczynającym postępowanie, który w jego toku był przez wnioskodawcę zmodyfikowany. Organ nie orzekł zatem niezgodnie zasadą skargowości i ponad wniosek strony. Ostateczny zakres żądania inwestora znany był również skarżącej, która przed wydaniem decyzji przez Wojewodę miała możliwość zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie materiałami i dowodami i ustosunkowania się do nich. Analiza tych materiałów wskazuje, że dotyczą one również studni nr 8 (por. mapę do celów opiniodawczych z zaznaczonym przebiegiem sieci oraz powierzchnią zajęcia nieruchomości stanowiącą załącznik do pisma inwestora z dnia 2 października 2013 r, "Projekt zagospodarowania przestrzennego w zakresie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej" z czerwca 2013 r., załącznik graficzny do decyzji Prezydenta z dnia 2 czerwca 2014 r. oraz pisma wnioskodawcy z dnia 28 sierpnia 2014 r.,4 i 8 września 2014 r.). Nadto z przedstawionych Sądowi akt wynika, że pełnomocnik skarżącej skorzystał z prawa zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, więc treść tych dowodów powinna mu być znana.

Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego, Sąd podzielił stanowisko organu co do zasadności zastosowania przepisu art. 124 ust. 1 ust. 2 i ust. 3 u.g.n. W myśl art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Według ust. 2 ww. przepisu udzielenie zezwolenia następuje z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Istotne także jest, że udzielenie zezwolenia o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (ust. 3 art. 124).

W rozpoznawanej sprawie ograniczony został sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność K. M., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM-13, obręb [...] we W., przez zezwolenie A. we W. na założenie i przeprowadzenie odcinka kanalizacji sanitarnej o długości 53 mb wraz z urządzeniem studnią nr 8 oraz odcinka sieci kanalizacji deszczowej o długości 44 m.

Wydanie powyższego zezwolenia, którego konsekwencją jest ograniczenie sposobu korzystania z opisanej nieruchomości, wymagało rozważania, czy działania w tym zakresie podjęte zostały na wniosek uprawnionego podmiotu oraz, czy spełnione zostały inne pozostałe przesłanki określone w art. 124 u.g.n.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 124 u.g.n. prowadzi do ograniczenia prawa własności nieruchomości i z tego względu ma charakter wyjątkowy. To uprawnienie organów administracji może być realizowane wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na wykonanie na jego gruncie niezbędnych prac związanych z przeprowadzeniem określonej inwestycji strukturalnej, a negocjacje między inwestorem i właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. Oznacza to, że warunkiem wydania zezwolenia jest przeprowadzenie negocjacji z właścicielem nieruchomości. Wskazany przepis ustanawia pierwszeństwo umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane związane z realizacją inwestycji, przed rozstrzygnięciem tej kwestii w formie decyzji administracyjnej. Nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem, upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia o jakim mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że przepis art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań. W orzecznictwie przyjmuje się, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac wymienionych w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela, oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody, albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 2006 r. (sygn. akt I OSK 1307/05, CBOSA.nsa.gov.pl.), w postępowaniu z art. 124 ust. 1 u.g.n. mamy do czynienia z dwiema stronami, tj. właścicielem i podmiotem ubiegającym się o dostęp do nieruchomości, a zatem chodzi o zawarcie między stronami stosownej umowy. Wyrażenie zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1. Jeżeli zatem, mimo prowadzonych rokowań nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac.

Z materiału sprawy, którego elementem są pisemne wystąpienia inwestora kierowane do skarżącej o zezwolenie na zajęcie nieruchomości w celu realizacji inwestycji oraz notatki z rozmów telefonicznych pomiędzy inwestorem a Spółką wynika, że strony nie dokonały żadnych wspólnych ustaleń umożliwiających sprawne i swobodne wykonanie prac, dla zrealizowania których nastąpiło następnie decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielone inwestorowi zezwolenie.

W niniejszej sprawie organ II instancji dokonał prawidłowej analizy dokumentów złożonych w sprawie na potwierdzenie faktu przeprowadzania rokowań i po ich niewadliwej ocenie uznał ten warunek za spełniony. Szczegółowo opisana w decyzji korespondencja zawiera wystąpienia inwestora o udostępnienie nieruchomości i określa warunki tego udostępnienia, w tym zakres, sposób udostępnienia i przebieg planowanych prac oraz wysokość jednorazowego odszkodowania (z możliwością jego podwyższenia). Propozycje inwestora bezsprzecznie nie zostały przez skarżącą przyjęte. W kontekście zarzutu skargi, że rokowania nie były prowadzone w dobrej wierze i w celu zawarcia umowy oraz nie wyczerpały wszystkich możliwości dojścia do konsensusu a miały tylko formalny charakter, Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z dominującą linią orzeczniczą okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi nieruchomości warunki dla niego korzystne czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia, nie może być weryfikowana w trybie art. 124 u.g.n (np. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 357/11, Lex nr 1136695; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1785/12, Lex nr 1336797; z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1657/11, Lex nr 1150740). W tym trybie nie ocenia się także wysokości i sposobu rozliczenia odszkodowania. Ustawodawca nie stawia wymogu uzasadnienia przez inwestora swojej propozycji, podobnie jak właściciel nie musi uzasadniać swojego stanowiska. Skarżąca bezsprzecznie nie przyjęła propozycji inwestora i nie ulega wątpliwości, że nie zgodziła się na udostępnienie nieruchomości, gdyż zainteresowana jest jej wykupem, przy czym takiego stanowiska Sąd, ani organy nie oceniają. Dla uznania braku zgody i bezskuteczności rokowań, nie ma też znaczenia z czyjej winy, strony nie doszły do porozumienia. Istotne jest, że takiego porozumienia nie było.

W świetle przytoczonego wyżej art. 124 ust. 1 u.g.n. wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości jako mającej charakter wywłaszczeniowy jest możliwe tylko dla realizacji celu publicznego. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie powyższa przesłanka została spełniona. Planowana inwestycja dotyczy budowy odcinka sieci kanalizacyjnej i sieci deszczowej, a zatem urządzeń wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z art. 6 pkt 3 u.g.n. celem publicznym w rozumieniu ustawy jest natomiast budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Z powyższego wynika, że przy spełnieniu odpowiednich warunków, realizację sieci kanalizacyjnej i deszczowej można uznać za cel publiczny, jednak czynnikiem warunkującym jest zakres wykonanych prac (wyrok NSA z dnia 22 marca 2005r. I OSK 1288/04 CBOSA). W orzecznictwie zwraca się uwagę, że realizowanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania i dystrybucji gazów czy płynów, wyłącznie jako inwestycji liniowej, należy uznać za realizację celu publicznego, skoro wiąże się z wykonaniem na znacznym obszarze takiego zamierzenia dla określonej wspólnoty państwowej lub samorządowej. Natomiast realizacja przyłącza odpowiedniej sieci do jednego czy dwóch budynków, nie stanowi celu publicznego o jakim mowa w art. 6 u.g.n. Na ten aspekt zagadnienia zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2010r. (II OSK 648/09 CBOSA) argumentując, że samo zakwalifikowanie określonej inwestycji do celów, o których mowa w art. 6 pkt u.g.n. nie pozwala jeszcze na uznanie, że jest to inwestycja celu publicznego. Jest to bowiem dopiero wypełnienie pierwszej przesłanki prowadzącej do określenia takiego charakteru inwestycji objętej wnioskiem. Koniecznym jest natomiast również określenie, czy inwestycja ta wiązać się będzie z urzeczywistnieniem potrzeb określonych wspólnot na poziomie gminnym, powiatowym, wojewódzkim lub społeczeństwa całego kraju. Powołując się na treść art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według którego przez pojęcie "inwestycji celu publicznego" należy rozumieć "działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym) stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd doszedł do wniosku, że warunkiem przyporządkowania inwestycji do wskazanej kategorii jest jej lokalne (gminne) lub ponadlokalne (powiatowe, wojewódzkie i krajowe) znaczenie, niezależnie od tego, że winien być to cel, o jakim mowa w art. 6 u.g.n. (por. także wyrok NSA z dnia 25 maja 2009r. II OSK 1900/08 CBOSA). Podzielając powyższy pogląd, należy także odnotować wyroki w których znaczenie lokalne przypisano inwestycji polegającej na rozbudowie sieci wodociągowej miejskiej w określonym rejonie dla pojedynczych nieruchomości uznając, że taka rozbudowa nie ma znaczenia wyłącznie dla tych nieruchomości lecz pośrednio ma znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspokaja jej potrzeby (NSA z dnia 5 lipca 2011 r. II OSK 627/10 oraz z dnia 29 października 2013 r. II OSK 1280/13, CBOSA nsa.gov.pl). W tym kontekście inwestycja lokalna to nie tylko inwestycja służąca całej gminie, może to być także inwestycja, która swoim zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy.

Z akt wynika, że odcinki sieci, które będą przebiegać przez działkę skarżącej są fragmentem większej całości łączącej się z odcinkiem którego dotyczy pozwolenie na budowę z dnia 11 października 2013 r. Na etapie postępowania administracyjnego inwestor wskazywał, że przedmiotowa sieć będzie realizowana dalej w kierunku ul. S., w której zlokalizowany jest kanał odpływowy, co potwierdził dokumentacją przedłożoną w postępowaniu sądowym. Pod tym względem nosi więc ona cechy inwestycji liniowej. Zdaniem Sądu, Wojewoda oceniając przedłożone przez uczestnika postępowania dokumenty, trafnie przyjął, że sieć tego rodzaju ma znaczenie lokalne – służyć będzie nie tylko inwestorowi ale i okolicznym terenom. Dokumenty te wskazują, że przebieg i lokalizacja sieci uzgodniona została z przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym, które stwierdziło, że jest ona zgodna z analizą techniczno-ekonomiczną budowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w osiedlach J., L. i W., opracowaną na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tą analizą, trasa sieci ma przebiegać w drogach publicznych 22 KD-D i 23 KD–D do istniejącego kolektora w ul. S., który został wybudowany ze środków gminnych i ma służyć dla obsługi nowo budowanych obiektów mieszkalnych w tych rejonach. Powyższe wskazuje, że planowane przez Spółkę sieci stanowić będą przedłużenie kanalizacji sanitarnej i deszczowej w liniach rozgraniczających dróg publicznych. Możliwe zatem będzie podłączenie się także innych odbiorców. Sieć kanalizacyjna służyć będzie nie tylko nieruchomościom należącym do inwestora ale także terenom sąsiednim nawet w dalszej okolicy, natomiast sieć deszczowa poprawi funkcjonowanie drogi publicznej i okolicznych nieruchomości. Taki wniosek potwierdza także znajdująca się w aktach administracyjnych dokumentacja z której wynika, że przedmiotowa sieć kanalizacyjna przekazana zostanie przedsiębiorstwu wodociągowo – kanalizacyjnemu (MPWiK) przy pomocy którego gmina realizuje zadanie własne w zakresie użyteczności publicznej, polegające na zbiorowym odprowadzaniu ścieków. MPWiK wyraża bowiem gotowość podłączenia przedmiotowej sieci do przedsiębiorstwa i nabycia jej na stan, przy czym z dokumentacji przedstawionej do akt sądowych wynika, że gotowość ta odnosi się także do odcinka znajdującego się na działce skarżącej. Dokonując uzgodnienia, MPWiK wskazało na konieczność zawarcia umowy określającej warunki budowy, przekazania i finansowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Sieć kanalizacji deszczowej inwestor ma natomiast obowiązek przekazać na majątek Zarządowi Zieleni Miejskiej. W tym kontekście Sąd zwraca uwagę, że budowa sieci kanalizacyjnej należy do zadań własnych gminy, określonych w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Jak jednak słusznie podnosi organ, przepisy tego aktu nie wykluczają możliwości budowy jej przez inny podmiot niż gmina lub przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w celu późniejszego przekazania jej przedsiębiorstwu. Z chwilą włączenia jej do przedsiębiorstwa, stanie się ona odrębnym od gruntu przedmiotem własności (art. 49 § 1 K.c.). Przedstawione okoliczności potwierdzają, że przedmiotowa inwestycja aczkolwiek będzie służyć okolicznym nieruchomościom to jednak ma pośrednio znaczenie lokalne dla większej społeczności.

W kontekście poczynionych wywodów nie jest zasadny zarzut skargi, że przedmiotowa inwestycja nie jest celem publicznym, gdyż zaspokaja potrzeby komercyjne inwestora - developera, który prowadzi działalność zarobkową i gospodarczą mającą na celu budowę i sprzedaż mieszkań. Argumentacja zwarta w tym względzie w skardze podnosi jednak przede wszystkim aspekt braku możliwości wydania decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. na rzecz developera. Pełnomocnik skarżącej na potwierdzenie tego stanowiska cytuje fragment komentarza do ustawy o gospodarce nieruchomościami, autorstwa G. Matusika, przedstawiony w części historycznej wyroku.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu Sąd wskazuje na jednoznaczne brzmienie art. 124 ust. 3 u.g.n. w którym wprost wskazano, że z wnioskiem o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości obok podmiotu publicznego (organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego), może także wystąpić inny podmiot lub jednostka organizacyjne. Nie ulega wątpliwości, że innym podmiotem w rozumieniu ustawy może być więc także osoba prawna – działającą w różnych formach np. spółka. Forma działania takiego podmiotu w świetle ww. przepisu nie jest jednak ważna. Istotne natomiast jest to, czy wnioskujący podmiot stanowiący np. podmiot prywatny i prowadzący działalność komercyjną, będzie realizował cel publiczny określony w art. 6 u.g.n. – z racji ograniczenia wynikającego z art. 124 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 tego przepisu. Dla takiej oceny znaczenie ma natomiast, czy planowane do wykonania urządzenia infrastruktury technicznej o których mowa w tych przepisach, będą miały charakter publiczny postrzegany przez pryzmat ich dostępności i celu funkcjonowania (por. J.Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, C.H. Beck 2013). Opierając się na poglądach judykatury i doktryny stwierdzić należy, że nie mieszczą się w tym znaczeniu takie urządzenia infrastruktury, które mają służyć tylko potrzebom określonego podmiotu ale z natury rzeczy mające charakter indywidulany – zwłaszcza wszelkiego rodzaju przyłącza. Podkreślić należy, że to właśnie przyłączy, dotyczy powołany w skardze fragment komentarza, co nie jest adekwatne do stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Spółka wystąpiła bowiem o czasowe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej w związku zamiarem wybudowania na niej odcinka sieci kanalizacyjnej i deszczowej wraz z urządzeniami. Przedmiotem wniosku nie była zatem budowa przyłączy do konkretnych budynków. Zauważyć tez należy, że cytowany przez skarżącą autor komentarza do art. 124 u.g.n. akceptuje pogląd, że jedynym kryterium dla ustalenia legitymacji czynnej dla uzyskania omawianego zezwolenia powinno być to, czy wskazany podmiot realizuje cel publiczny.

Podkreślić zatem należy, że ocena czy podmiot prywatny, jak np. developer lub spółdzielnia w świetle art. 124 u.g.n. będzie legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o ograniczenie własności na podstawie wskazanej normy, uzależniona będzie od tego, czy planowana do realizacji inwestycja stanowić będzie cel publiczny w rozumieniu ustawy. Ocena w tym zakresie będzie zaś wypadkową okoliczności danej sprawy, które winny szczegółowo rozważyć właściwe organy. Przyznanie danemu podmiotowi niepublicznemu, legitymacji czynnej w sprawie z art. 124 u.g.n. jest więc kwestią ocenną wymagającą w każdym przypadku, indywidulanego rozważania w kontekście regulacji dotyczących celu publicznego.

Przeprowadzona w tym zakresie przez Wojewodę niewadliwa analiza wykazała, że w niniejsze sprawie uczestnik postępowania był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej, skoro na jej działce realizował cel publiczny.

W świetle art. 124 u.g.n. publiczny charakter inwestycji musi także wynikać z ustaleń planu miejscowego – co w niniejszej sprawie także zostało potwierdzone. Sąd w tym względzie podzielił stanowisko organu odwoławczego co do zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia 14 lutego 2008 r. uznając, że przeprowadzona przez niego wykładania zapisów planu jest prawidłowa.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że plan miejscowy podlega wykładni dokonywanej przez organy i sądy – jak każdy inny akt prawny. Nie ulega wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego znajdujący w niniejszej sprawie zastosowanie dopuszcza na całym swoim obszarze sieci infrastruktury technicznej, przez które prawodawca lokalny rozumie również sieci wodociągowe, kanalizacyjne i inne podobne (§ 11 ust. 1 i § 2 pkt 4 uchwały). Zawarty w § 11 ust. 1 uchwały zapis planu jest dosyć ogólny, co jednak nie wyklucza – w ocenie Sądu – zastosowania go w niniejszej sprawie. Przy interpretacji postanowień planu miejscowego należy bowiem mieć na uwadze, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) jako akt określający zasady i tryb uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie wprowadziła wymogu precyzyjnego i szczegółowego ustalenia w planie miejscowym przebiegu sieci infrastruktury technicznej, zwłaszcza w odniesieniu do sieci przebiegających pod powierzchnią ziemi. Jak stwierdził NSA, takiego obowiązku nie da się wywieść z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. (który odnosi się do zasad rozbudowy, modernizacji i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej). Do precyzyjniejszych uregulowań w planie dochodzi zwykle w odniesieniu do sieci naziemnych o wielkim oddziaływaniu na otoczenie (sieci gazowe, energetyczne) – wówczas plan ustala przebieg takiej sieci. W innych przypadkach postanowienia planu są ogólne, co daje większy margines swobody w postępowaniu na podstawie art. 124 u.g.n. (por. NSA w wyroku z dnia 23 października 2014 r. II OSK 537/13 CBOSA nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, wobec zapisów planu zawartych w § 11 ust. 2 uchwały, należy zgodzić się z organem, że budowa sieci kanalizacyjnej dopuszczalna jest również na terenach oznaczonych w planie symbolem 22 KD-D przeznczonych na realizację celu publicznego – ulicy klasy dojazdowej. Sytuowanie sieci kanalizacyjnej i deszczowej w liniach rozgraniczających drogę publiczną, zgodne jest także z aktem wyższego rzędu tj. rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, które wprost stanowi, że w liniach rozgraniczających drogi na terenie zabudowy (ulicy) mogą znajdować się także urządzenia infrastruktury technicznej nie związane z funkcją komunikacyjną drogi. Przedstawiona argumentacja wskazuje, że Wojewoda mógł ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości skarżącej w części, w której zgodnie z rysunkiem planu została ona przeznaczona na realizację celu publicznego stanowiącego drogę 22 KD-D, przez udzielenie zezwolenia na realizację sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej. Ustawowy wymóg zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego odnosi się do obszaru nieruchomości, który został objęty przeznaczeniem na budowę infrastruktury technicznej celu publicznego. Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi o obowiązku precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie, a orzecznictwo sądów administracyjnych i doktryna opowiadają się za dołączeniem do decyzji o ograniczeniu mapy ewidencyjnej z naniesieniem przebiegu urządzeń. Wymóg ten w niniejszej sprawie został spełniony, gdyż przebieg trasy planowanych do wykonania sieci kanalizacyjnej i deszczowej określono na złączniku graficznym do decyzji, przy uwzględnieniu linii rozgraniczających tereny celu publicznego zaznaczonych na rysunku planu.

Zdaniem Sądu, nie można także podzielić zarzutu skarżącej co do braku analizy jak najmniejszej uciążliwości przebiegu inwestycji. Skoro bowiem przedmiotowa decyzja stanowi o graniczeniu prawa własności którego ochrona jest konstytucyjną zasadą (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP), to sposób ograniczenia tego prawa wynikający z zezwolenia, ma być jak najmniej uciążliwy dla właściciela. Jeżeli więc, w niniejszej sprawie przebieg trasy sieci infrastruktury technicznej przewidziany został na części działki przeznczonej w planie na cele publiczne tj. pod budowę drogi klasy dojazdowej, to należy się zgodzić z organami, że taka lokalizacja inwestycji jest mniej uciążliwa dla skarżącej niż gdyby w ten sposób ograniczono korzystanie z tej części działki, która według ustaleń planu miejscowego przeznaczona została pod budownictwo mieszkaniowe. Zezwolenie na przeprowadzenie sieci na części działki przewidzianej w planie miejscowym na drogę publiczną (w liniach rozgraniczających drogi), nie spowoduje bowiem dodatkowych ograniczeń dla części przeznaczonych pod budownictwo. Sąd zauważa, że pomimo, iż orzeczone ograniczenie obejmuje centralną części działki nr [...], to należy jednak mieć na uwadze, że uprawnienia skarżącej do wykorzystania tej części działki zostały już wcześniej ograniczone ustaleniami planu miejscowego. Skarżąca nie może zatem, wykorzystać tej części nieruchomości, tak jak podaje – na cele budowlane – gdyż, jej uprawniania zostały w tym zakresie ograniczone zapisami planu miejscowego, który w tym miejscu dopuszcza tylko lokalizację drogi publicznej oraz infrastruktury technicznej. Przebieg drogi i przeznaczenie tej części nieruchomości na realizację celu publicznego, skarżąca mogła kwestionować w ramach wcześniejszej procedury związanej z uchwaleniem planu miejscowego. Nie sposób również pominąć, że skarżąca podnosząc zarzut braku analizy najmniejszej uciążliwości nie wskazuje wprost, jak inaczej jej zdaniem, sieć na obszarze działki miałaby przebiegać, tak aby była najmniej uciążliwa. Ogólnie tylko wskazuje na orzeczenia sądowe, w których mowa o konieczności rozważania możliwości lokowania inwestycji przy granicach działki. Wydaje się jednak, że w okolicznościach niniejszej sprawy, przywołane wyżej zapisy planu miejscowego są przeciwskazaniem dla prowadzenia sieci wzdłuż granicy działki, gdyż byłoby to dla skarżącej bardziej uciążliwie. Z treści skargi wynika również, że skarżąca zarzut powyższy wiąże z brakiem analizy przez organ możliwości poprowadzenia inwestycji z pominięciem jej nieruchomości. Ta kwestia wiąże się jednak z przesłanką niezbędności realizacji celu publicznego przy ograniczeniu prawa własności. Sąd zwraca zatem uwagę, że budowa zbiorników bezodpływowych, na którą to możliwość wskazuje skarga, stanowi oczywiście dopuszczalną formę odprowadzania ścieków, jednak jest to inny – tymczasowy - rodzaj inwestycji (którego niniejsze postępowanie nie dotyczyło), niż publiczna sieć kanalizacji sanitarnej i deszczowej. Natomiast wariant innego przebiegu sieci kanalizacji (proponowany na pewnym etapie przez Spółkę jako tymczasowy) nie uzyskał aprobaty przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego, które wskazało konkretne przyczyny dla których taka wersja, dla przedmiotowej sieci nie mogła być akceptowana. Skoro bowiem docelowo ma ona stanowić sieć publiczną – włączoną następnie do przedsiębiorstwa i umożliwiającą w przyszłości podłączenie innym odbiorcom – to powinna przebiegać po drogach publicznych 22 KD-D i 23 KD-D do istniejącego kolektora w ul. S., który stanowi oś systemu kanalizacyjnego osiedla i został wybudowany dla obsługi nowo budowanych obiektów mieszkaniowych osiedla. W takiej sytuacji, inwestor nie mógł pominąć stanowiska przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jako podmiotu komunalnego działającego w zgodzie z polityką przestrzenną gminy. Przyjęcie innego wariantu, nie zapewniałoby tych warunków i zmieniałoby charakter inwestycji.

Sąd ocenił także, że podstawy dla uchylenia zaskarżonej decyzji, nie dawała argumentacja pełnomocnika skarżącej, że istniała przeszkoda do udzielenia zezwolenia dla realizacji celu publicznego ze względu na rozpoczęcie przez Spółkę robót budowalnych na działce skarżącej przed uzyskaniem zezwolenia. Podzielając w całości stanowiska sądów administracyjnych przywołane w skardze, co do tego, że zezwolenie z art. 124 u.g.n. może być wydane przed rozpoczęciem ściśle określonej inwestycji, wskazać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy stanowisko to nie znajduje jednak zastosowania. W aktach sprawy znajduje się bowiem protokół z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 7 sierpnia 2014 r, przez pracowników organu pierwszej instancji z udziałem geodety uprawnionego, przedstawiciela inwestora oraz skarżącej i jej pełnomocnika. Podczas tych oględzin potwierdzono fakt wykonywania robót budowanych (wykopów) i naruszenia granic działki skarżącej na 30 cm w związku z budową - co należy podkreślić - sieci wodociągowej. W protokole stwierdzono także fakt złożenia hałd ziemi i posadowienia ogrodzenia na granicy działki. Okoliczności powyższe nie były przez uczestniczące w oględzinach strony kwestionowane. Trzeba mieć zatem na uwadze, że budowa sieci wodociągowej, której realizację potwierdzono, nie jest objęta zakresem niniejszego postępowania - nie obejmuje jej wniosek jak też udzielone zezwolenie. Tym samym stwierdzenie wykonywania robót związanych z budową sieci wodociągowej nie świadczy o przystąpieniu do realizacji inwestycji objętej niniejszym postepowaniem (sieć kanalizacji sanitarnej i deszczowej). Jeżeli natomiast chodzi o posadowienie ogrodzenia, to nawet jeżeli przyjąć, że stanowi ono prace przygotowawcze w rozumieniu art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego, (posadowienie tymczasowej budowli), to fakt jego wykonania nie świadczy o rozpoczęciu robót budowanych dotyczących przedmiotowej inwestycji na działce skarżącej. Podczas oględzin nie stwierdzono zaś żadnych prac związanych z przedmiotem niniejszego postępowania. Odnosząc się do zarzutu skargi, że organ odwoławczy powinien zobowiązać geodetę do wykonania dokładnych pomiarów, Sąd zauważa, że w toku postępowania strona takiego wniosku nie składała. Trudno zatem czynić organowi zarzut, że nie przeprowadził takiego dowodu, tym bardziej, że swoją ocenę oparł na dowodzie, który nie budził wątpliwości i nie był przez strony kwestionowany.

Wbrew twierdzeniom skargi Wojewoda, nie naruszył też prawa nie wpisując w rozstrzygnięciu decyzji obowiązku przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Taki obowiązek wprost regulują bowiem przepisy ustawy – art. 124 ust.6 u.g.n. Tym samym, nałożenie takiego obowiązku w decyzji należałoby uznać za zbędne. Zresztą stosowne wyjaśnienia w tym zakresie zawarto w uzasadnieniu decyzji.

W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego na zasadzie art. 145 § 1 i § 2 u.p.p.s.a. Z tych też względów, działając w zgodzie z art. 151 ww. ustawy, skargę oddalił.