Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 132/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 183, 184, art 134 par 1, art 3 par 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 258, art 156, art 157
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia WSA del. Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant: Starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1176/11 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 października 2011 r., VII SA/Wa 1176/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. G. (dalej skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) decyzją z dnia [...] 2010 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2010 r.) na podstawie art. 157 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt. 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 156 poz. 1118 ze zm., dalej p.b.) - po rozpatrzeniu sprawy z wniosku skarżącej - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...] 2007 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2007 r.) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. O. (dalej inwestor) pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej, energii elektrycznej, co, gazu oraz budowę zjazdu na działkę, na działkach nr [...] w [...] gm. [...].

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że po decyzji kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2009 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2009 r.) obowiązkiem organu I instancji było ponowne rozpatrzenie wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 2007 r. Wniosek ten został uzupełniony pismem z dnia 18 listopada 2010 r., w zakresie zgodnym z ustaleniami zawartymi w decyzji z [...] 2009 r. Skarżąca wykazała, że w dacie wydawania decyzji była współwłaścicielką działki nr [...] w [...], z której po zmianach wyodrębniono działkę nr [...], a obecnie jest współwłaścicielką działki nr [...] w [...], sąsiadującej z działką nr [...], objętą decyzją z [...] 2007 r.

We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji skarżąca stwierdziła, że realizacja przy drodze inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, w efekcie której z drogi tej zacznie korzystać około 100 nowych mieszkańców posługujących się kilkudziesięcioma samochodami, spowoduje niekorzystne oddziaływanie na zabudowane budynkami mieszkalnymi działki, przylegające do drogi. Zarzuciła, że przedmiotowa droga zabezpieczona została dla zabudowy jednorodzinnej, co najwyżej uzupełnionej zabudową wielorodzinną do 4 mieszkań, nie zaś dla zabudowy wyłącznie wielorodzinnej. Budowa osiedla domów wielorodzinnych o gabarytach znacznie przekraczających gabaryty budynku jednorodzinnego znajdującego się na działce sąsiedniej będzie oddziaływać na jej działkę.

W dacie wydania decyzji z [...] 2007 r. obowiązywały przepisy:

- art. 28 ust. 2 p.b., zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu;

- art. 3 pkt 20 p.b., zgodnie z którym przez obszar oddziaływania inwestycji należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Wojewoda wskazał, że skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty o pozwoleniu na budowę z [...] 2007 r., nie brała udziału w postępowaniu i decyzji tej nie otrzymała. W decyzji określono obszar oddziaływania inwestycji, który nie obejmuje działkę nr [...] w [...], a ustalenia te były przyjęte w sposób prawidłowy. Zdaniem organu, we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji skarżąca nie wskazała, jakie przepisy prawa wprowadzają związane z inwestycją objętą decyzją z [...] 2007 r. ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...] w [...]. Wojewoda zauważył, że przedmiotowa działka znajduje się przy drodze - ul. [...], przebiegającej wzdłuż jej granicy po stronie południowo-wschodniej i graniczy od strony południowej z działką nr [...] objętą inwestycją, na której zaprojektowano drogę dojazdową, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2006 r. nr 616, poz. 3807). Według organu, samo graniczenie z terenem objętym inwestycją nie oznacza, że działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, by uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, albo w postępowaniu nadzwyczajnym, muszą być właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości, wobec których można wskazać przepis prawa, przewidujący w określonej sytuacji ograniczenie w swobodnym zagospodarowaniu ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie obiektu budowlanego.

W ocenie organu, obawy wnioskodawcy co do uciążliwości związanych z ruchem pojazdów samochodowych po drodze dojazdowej nie są wystarczającym argumentem do uznania, że planowana inwestycja wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...]. Organ zwrócił uwagę, że znaczna część tej działki wyłączona jest z możliwości zabudowy z uwagi na przebiegającą wzdłuż ul. [...] - przy której usytuowana jest niniejsza działka - linię zabudowy, określoną w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ podał, że trudno dopatrzyć się naruszenia przepisów prawa w związku z budową osiedla domów wielorodzinnych o gabarytach znacznie przekraczających gabaryty budynku jednorodzinnego znajdującego się na działce sąsiedniej, skoro – jak odczytano z projektu przy pomocy skalówki - odległość od narożnika pierwszego projektowanego budynku wielorodzinnego o wysokości 9,5 m, do narożnika granicy działki nr [...] wynosi ponad 12 m, a do budynku mieszkalnego usytuowanego na tej działce wynosi ponad 30 m.

Wojewoda zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy [z dnia 27 marca 2003 r.] o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) - plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Gabaryty i lokalizacja projektowanej zabudowy jest zgodna z wytycznymi, określonymi w uchwale Rady Gminy [...] z dnia [...] 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].

Zdaniem organu, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b., a nieruchomość wnioskodawcy pozostaje poza obszarem oddziaływania inwestycji, wskazanym w decyzji z [...] 2007 r. o pozwoleniu na budowę. Oznacza to brak podstaw do wszczęcia postępowania, w świetle art. 157 § 2 k.p.a.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca, wskazując na gabaryty inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, znacznie przekraczające gabaryty jej domu, jak również na fakt, że przysługuje jej tytuł prawny do nieruchomości położonej przy tej samej drodze publicznej, co obiekt budowlany będący przedmiotem pozwolenia, a która to droga nie spełnia wymaganych warunków technicznych.

Mając na uwadze fakt dostępności działki skarżącej oraz działki objętej inwestycją z tej samej drogi publicznej, wskazała, że obszar oddziaływania inwestycji wyznaczany jest m.in. przez treść przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie [Dz. U. nr 43, poz. 430, dalej rozporządzenie z 1999 r.]. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia z 1999 r., droga lokalna - jaką stanowi ul. [...] w [...] - winna być nie węższa niż 12 m. Jednakże zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia z 1999 r., od powyższego wymogu można odstąpić w przypadku spełnienia warunków określonych w § 6 rozporządzenia z 1999 r. Odstępstwo to uwarunkowane zostało pozostawieniem możliwości umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych, wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych. W związku z realizacją obiektu budowlanego objętego pozwoleniem na budowę, będącego budynkiem wielorodzinnym, zmieniły się uwarunkowania dotyczące ruchu na tej drodze w sposób wpływający na ewentualne przyszłe odstępstwo od wymogu określonego w § 7 rozporządzenia z 1999 r. Oznacza to, że działka należąca do odwołującej się podlega ograniczeniom w zagospodarowaniu związanym z brakiem dostępu do pełnowymiarowej drogi publicznej. Możliwości inwestycyjne tej działki uległy zmianie ze względu na wydanie przedmiotowego pozwolenia na budowę.

W ocenie odwołującej się, innym przepisem odrębnym, na podstawie którego organ I instancji winien był objąć obszarem oddziaływania jej działkę, jest § 29 "ww rozporządzenia" [winno być "rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenie z 2002 r."], zgodnie z którym dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania go na teren sąsiedniej nieruchomości bez zgody jej właściciela lub zarządcy jest zabronione. Skarżąca wskazała, że działka należąca do niej jest położona poniżej działki objętej pozwoleniem na budowę, a prowadzona budowa zmieniła naturalny spływ wody, w szczególności w zakresie ilości wody przyjmowanej przez grunt.

Skarżąca zarzuciła, że Wojewoda odmówił jej przymiotu strony bez analizy obszaru oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Organ oceniając wpływ przedmiotowej inwestycji na otoczenie, a w konsekwencji legitymację podmiotu do występowania w sprawie w charakterze strony, winien był odnieść się do funkcji, konstrukcji formy czy innych cech obiektu i zbadać, czy przepisy odrębne wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu znajdującego się w jego otoczeniu. Nie zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody, zgodnie z którym zachowanie odległości wymaganych przepisami prawa powoduje, że zakres oddziaływania obiektu nie wykracza poza granice działki. Zdaniem odwołującej się, organ odwoławczy winien był merytorycznie odnieść się do prawidłowości określenia obszaru oddziaływania obiektu, a sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona.

W ocenie odwołującej się, będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzja o pozwoleniu na budowę obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa. Teren inwestycji znajduje się bowiem w obszarze oznaczonym na rysunku planu miejscowego symbolem MN2, dla którego przewidziana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jako przeznaczenie podstawowe oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna do 4 mieszkań jako przeznaczenie dopuszczalne. Zgodnie z definicją przeznaczenia dopuszczalnego zawartą w tekście planu, jest to przeznaczenie inne niż podstawowe, które go wzbogaca i uzupełnia, a nie powoduje kolizji z przeznaczeniem podstawowym. Takie zapisy planu oznaczają, że na terenach oznaczonych MN2 zabudowa wielorodzinna może występować jedynie obok zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wzbogacając ją i uzupełniając, lecz nie może być zabudową wyłączną na danym obszarze, jak jest w przypadku przedmiotowego pozwolenia na budowę. Skarżąca nie zgodziła się z tezą zawartą w kwestionowanej decyzji Wojewody, że gabaryty i lokalizacja projektowanej zabudowy jest zgodna z wytycznymi, określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2011 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję z [...] 2010 r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że stosownie do dyspozycji art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym, czy dany podmiot ma przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ([j.t.] Dz. U. z 2010 r., nr 243 poz. 1623 ze zm., dalej p.b.), stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 p.b. jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Organ stwierdził, że postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, dlatego brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 p.b.

Celem art. 28 ust. 2 p.b. jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do wymienionych w nim podmiotów. Warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału w nim jest wykazanie, że w dacie wystąpienia z wnioskiem przez ten podmiot planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno - budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania.

Organ II instancji wskazał, że skarżąca, która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] 2007 r., jest właścicielką działki o nr ew. [...], bezpośrednio graniczącej od strony północnej z nieruchomościami inwestycyjnymi. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporna inwestycja została usytuowana w odległości przekraczającej 11,40 m od granicy z działką skarżącej.

Stosownie do § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Usytuowanie spornej inwestycji, uwzględniając jej wysokość i przeznaczenie, wyklucza możliwość uznania, że nieruchomość wnioskodawcy znajduje się w obszarze jej oddziaływania, wynikającym z przepisów techniczno-budowlanych. Projektowana inwestycja nie powoduje ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów istniejących, jak i potencjalnych (§ 13 rozporządzenia z 2002 r.). Nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym § 57 rozporządzenia z 2002 r. (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) jak również § 271 i następnych rozporządzenia z 2002 r. (ochrona przeciwpożarowa).

Organ stwierdził, że skarżąca nie wykazała, by sporna inwestycja ograniczała lub utrudniała sposób zagospodarowania i korzystania z nieruchomości stanowiącej jej własność. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, dotyczącego zmiany naturalnego spływu wody, organ podał, że jak wynika z projektu budowlanego inwestycji, projekt odprowadzenia wód opadowych jest przedmiotem odrębnego opracowania i wraz z projektami przyłączy stanowi drugi etap inwestycji, prowadzony w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

W odniesieniu do zarzutu zaprojektowania przedsięwzięcia z naruszeniem § 29 rozporządzenia z 1999 r. organ stwierdził, że zgodnie z § 2 rozporządzenia z 1999 r., jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast sporna inwestycja polegać będzie na budowie sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, z wewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej, energii elektrycznej, co, gazu oraz budowie zjazdu. Zdaniem organu, przepisy rozporządzenia z 1999 r. nie będą miały zastosowania w niniejszej sprawie, a podnoszona przez skarżącą zmiana uwarunkowania ruchu na ulicy Bartnickiej stanowi jedynie o interesie faktycznym, a nie prawnym skarżącej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca.

W ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Skarżąca podała, że sporna inwestycja jest zlokalizowana na nieruchomości bezpośrednio graniczącej z działką będącą jej własnością. Nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, zgodnie z którym działka należąca do niej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów, będących przedmiotem pozwolenia na budowę, gdyż wszystkie normy dotyczące odległości realizowanych obiektów od granicy działki zostały spełnione. Nie podzieliła twierdzenia organu, zgodnie z którym zmiana naturalnego spływu wód nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, ponieważ kwestia odprowadzania wód opadowych jest przedmiotem odrębnej decyzji, stanowiącej II etap inwestycji. Wskazała, że jej nieruchomość położona jest poniżej poziomu działki, na której lokalizowana jest inwestycja. Samo podjęcie prac budowlanych, w szczególności wykonywanie wykopów, wpływa na stan wody na gruncie sąsiednim. W konsekwencji zrealizowania kompleksu sześciu budynków wielorodzinnych zmienia się ilość wody opadowej, która może zostać w sposób naturalny zatrzymana na gruncie. Nawet jeśli część tej wody odprowadzona zostanie za pośrednictwem przyłączy do kanalizacji, to pozostaną wody, które wskutek braku możliwości naturalnej absorpcji, spłyną w kierunku niżej położonych części terenu, w tym na nieruchomość skarżącej.

Skarżąca zarzuciła, że niedopuszczalnym w świetle art. 33 ust. 1 p.b. jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zespołu budynków bez przyłączy, a następnie procedowanie w przedmiocie odrębnego pozwolenia na budowę w zakresie samych przyłączy.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie dnia 10 października 2011 r. inwestor poinformował, że przeprojektował wjazd na teren inwestycji i dlatego nie oddziaływuje ona obecnie na działkę skarżącej. Inwestor oświadczył, że opracowany projekt zagospodarowania wód gruntowych w pełni zabezpiecza nieruchomości sąsiednie przed zalewaniem, a także złożył do akt kopię decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2009 r. nr [...] zmieniającej ostateczną decyzję tego organu z [...] 2007 r. znak [...] wraz z kopiami projektu zagospodarowania terenu inwestycyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.

W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2011 r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2010 r. znak [...], odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...] 2007 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej, energii elektrycznej, co, gazu oraz budowę zjazdu na działkę, na działkach nr [...] w [...] gm. [...].

Wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z powyższego wynika, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanego orzeczenia, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności tego orzeczenia.

Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, tj. z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania podjęcia określonych czynności przez organ administracyjny. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Przepisy prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po ich nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718) ograniczyły krąg podmiotów będących stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r., za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uznaje się jedynie inwestorów oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania.

Art. 3 p.b., zawierający słownik pojęć, w pkt 20 określa, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Obszar ten określany jest dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Do organów administracji architektoniczno – budowlanej należy zakreślenie tego obszaru i wskazanie stron postępowania. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, by uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w danej sprawie ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie określonego obiektu budowlanego.

Sąd I instancji zauważył, że skarżąca, która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] 2007 r., jest właścicielką działki o nr ew. [...], bezpośrednio graniczącej od strony północnej z nieruchomościami inwestycyjnymi. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporna inwestycja została usytuowana w odległości przekraczającej 11,40 m od granicy z działką skarżącej. Stosownie do § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r., budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m, w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Usytuowanie spornej inwestycji wyklucza możliwość uznania, że nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze jej oddziaływania, wynikającego z przepisów techniczno-budowlanych.

Projektowana inwestycja nie powoduje ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów, o których mowa w § 13 rozporządzenia z 2002 r. Nieruchomość skarżącej nie znajduje się także w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym przez § 57 rozporządzenia z 2002 r., dotyczący nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jak również nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, wynikającym z § 271 i następnych rozporządzenia z 2002 r., określających warunki ochrony przeciwpożarowej.

Interes prawny skarżącej w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie może zostać wywiedziony ze zmiany naturalnego spływu wód, spowodowanej sporną inwestycją. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] 2009 r. nr [...] Starosta Krakowski na podstawie art. 36a p.b. zmienił ostateczną decyzję z 1 sierpnia 2007 r. o pozwoleniu na budowę w zakresie zmiany projektu zagospodarowania przestrzennego terenu, polegającej m.in. na budowie kanalizacji deszczowej w terenie. Wskazał, że zmiana dokonana decyzją Starosty dotyczyła także budowy dwu zjazdów na działkę i dwu dróg dojazdowych z układem dojść pieszych na działkach nr [...] w [...] gm. [...]. W związku z powyższym uznał, że bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia pozostają zarzuty skarżącej w zakresie zmiany uwarunkowań dotyczących ruchu na drodze, przy której usytuowana jest nieruchomość skarżącej.

W świetle poczynionych wyżej rozważań Wojewódzki Sąd podzielił stanowisko organu, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji ostatecznej z [...] 2007 r. udzielającej pozwolenia na budowę. Sporna inwestycja nie ogranicza, ani nie utrudnia sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącej, jak również nie utrudnia korzystania z niej przez skarżącą. Z tego względu, argumentacja podniesiona w skardze może świadczyć wyłącznie o interesie faktycznym skarżącej, lecz nie może decydować o jej interesie prawnym. Stwierdził, że organ nadzorczy prawidłowo odmówił wszczęcia na wniosek skarżącej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 2007 r. o pozwoleniu na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiodła skarżąca reprezentowana przez r. pr. S. S., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. (t.j.Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, dalej p.b.) przez przyjęcie, że nieruchomość skarżącej, mimo bezpośredniej bliskości z nieruchomością inwestowaną oraz w związku ze zmianą stosunków wodnych na sąsiednich nieruchomościach, nie przysługiwał status strony postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę;

- art. 156 i 157 k.p.a. przez przyjęcie, że niedopuszczenie osoby, której przysługuje status strony postępowania do udziału w nim, nie stanowi rażącego naruszenia prawa i odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zwarzył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i art. 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., kasator ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21.2.2007 r., II GSK 293/06, LEX nr 326269; 25.5.2010 r., I GSK 1155/09, LEX nr 585927).

Mimo, że zarzut pierwszy naruszenia prawa materialnego postawiony jest "w związku ze zmianą stosunków wodnych na sąsiednich nieruchomościach", autor skargi kasacyjnej nie podnosi zarzutu z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), nie wskazując żadnego przepisu procesowego, którego naruszenie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi, co czyni ową polemikę nieskuteczną. Podstawę skargi kasacyjnej z punktu 2 art. 174 p.p.s.a. może stanowić jedynie zarzut naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sformułowany pod adresem wyroku Sądu I instancji. Samo przytoczenie norm postępowania administracyjnego jest niewystarczające. Wskazanie art. 156 i 157 k.p.a. jako norm dopełnienia może być skutecznie podniesione jedynie w przypadku, w którym skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 141 § 4, art. 145-151 p.p.s.a. (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 378-379; wyrok NSA z 9.3.2006 r., I OSK 569/05, akceptowany przez J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 461 uw. 23), czego w skardze kasacyjnej zabrakło. Tak skonstruowany zarzut nie mógł prowadzić do jego merytorycznego rozpoznania.

Ustalenia stanu faktycznego nie mogą być zwalczane podnoszeniem zarzutu naruszenia prawa materialnego (wyrok NSA z: 6.7.2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004/3/68; 16.9.2004 r., FSK 471/04, ONSAiWSA 2005/5/96, akceptowane przez J. P. Tarno – op. cit. s. 459-460 uw. 18; W. Piątek – op. cit. - s. 305, 362). Wskazanie konkretnej normy procesowej, która w ocenie autora skargi kasacyjnej, została naruszona przez sąd I instancji, winno być precyzyjne, jednoznaczne (wyrok NSA z: 21.2.2007 r., II GSK 293/06, Lex nr 326269; 25.5.2010 r., I GSK 1155/09, Lex nr 585927; W. Piątek – op. cit.s. 305, 362, 381).

Skoro autor skargi kasacyjnej nie stawia zarzutu błędnych ustaleń faktycznych, to skutkuje to tym, że ustalenia faktyczne, aprobowane zaskarżonym wyrokiem, Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest przyjąć jako niewadliwe. W szczególności Wojewódzki Sąd w sposób niewadliwy ustalił, że nie doszło na nieruchomości, objętej inwestycją, do zmiany stosunków wodnych, mogących oddziaływać na nieruchomość nr [...], której współwłaścicielką jest skarżąca.

Za bezzasadny należy zarzut kasacji wskazujący na naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 k.p.a. ma również zastosowanie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. W wyroku z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06 (cbosa), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 p.b. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 p.b. Art. 28 ust. 2 p.b. jest lex specialis w stosunku do art. art. 28 k.p.a. (A. Ostrowska w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 188 uw. 16). Inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora (art. 3 pkt 20 p.b.). W postępowaniu w sprawie nieważności pozwolenia na budowę, normą materialnoprawną, określającą krąg stron postępowania, jest art. 28 ust. 2 p.b. (wyrok NSA z: 5.4.20007 r., II OSK 598/06; 25.9.2008 r., II OSK 1058/07; 17.11.2008 r., II OSK 1387/07, cbosa).

Zgodnie z art. 3 pkt 20 p.b. pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy odrębne, które należy uwzględnić przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji to zarówno przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i przepisy dotyczące ochrony środowiska (m.in. dotyczące ochrony przed hałasem, zanieczyszczania powietrza niektórymi substancjami trującymi), a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego (Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, oddk 2007, s. 24; W. Piątek w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 50-51 uw. 22). Przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji nie jest wystarczające wykazanie, że zostały zachowane odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Należy również rozważyć czy tego rodzaju inwestycja będzie w sposób negatywny oddziaływać na nieruchomość sąsiednią np. stanowiąc źródło nadmiernej emisji hałasu, w tym wpływać na sposób jej zagospodarowania.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd trafnie przyjął, że organy obu instancji należycie uznały, że inwestycja realizowana na podstawie decyzji z [...] 2007 r. nie będzie oddziaływać w sposób negatywny na nieruchomość nr [...]. Do odmiennych wniosków, wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej, nie prowadziło wydanie w trybie art. 36a p.b. decyzji z [...] 2009 r., zmieniającej decyzję z 1 sierpnia 2007 r.

Postawiony w odwołaniu od decyzji z [...] 2010 r. zarzut naruszenia przepisu odrębnego, w postaci "§ 29 ww rozporządzenia" Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zastał postawiony błędnie. Przepis § 29 rozporządzenia z 1999 r. nie znajdował w kontrolowanej sprawie zastosowania, bowiem dotyczy dodatkowego pasa na drogach, nie dotyczy zaś dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości, czego zabrania § 29 rozporządzenia z 2002 r. Naruszenia § 29 rozporządzenia z 2002 r. w kontrolowanym postępowaniu nie ustalono. Także dostępność nieruchomości skarżącej z tej samej drogi publicznej, co nieruchomość objęta inwestycją, wbrew ocenie skarżącej, także nie przemawiała za uznaniem jej statusu strony w kontrolowanym postępowaniu.

Wadliwie skonstruowany został zarzut naruszenia art. 156 i 157 k.p.a. Przepis art. 156 k.p.a. składa się z dwu paragrafów, z czego § 1 z siedmiu punktów, o zróżnicowanej treści normatywnej. Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o skomplikowanej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzować, który z dwu paragrafów art. 156 k.p.a. i który z 7 punktów § 1 tego przepisu, jest przedmiotem zarzutu.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązkiem organu administracji jest ustalenie czy żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu posiadającego przymiot strony. W stanie prawnym, istniejącym w dacie orzekania zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzją z [...] 2010 r., Sąd I instancji trafnie uznał, że organy właściwie odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...]2007 r. z przyczyn podmiotowych (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2011, s.640-642, nb 5-7). W sprawie orzekał Wojewoda Małopolski jako organ wyższego stopnia (art. 157 § 1 k.p.a.; A. Ostrowska – op. cit. – s. 181, uw. 9).

Skoro zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.