Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1544/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. art. 2 pkt 12, art. 20 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: Par. 66, 67, 68
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi W. C. i E. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 25 października 2013r. nr [....] w przedmiocie ewidencji gruntów uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia [...] 2013 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 20 ust. 3 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.), § 44, § 45, § 46 § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), § 3, § 4 ust. 5 § 9 ust.1 i 3 § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012r. poz. 1246) oraz art. 104 kpa, orzekł o zmianie danych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków obręb L gm. L działka nr [...], na podstawie operatu aktualizacji klasyfikacji gruntu, przyjętego do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej w dniu 15 luty 2013 r. pod numerem [...] w następujący sposób:

1) w zakresie klas bonitacyjnych i użytków gruntowych: w miejsce dotychczasowych klas i użytków : RIV a o pow. 0.24 ha, S-RIVa o pow. 0.32 ha, Pslll o pow. 0.36 ha, PslV o pow. 0.26 ha, LZ IV o pow. 0.32 ha, B/RIVa o pow. 0.25 ha wprowadził:

– -PsV o pow. 0.35 ha

– -LzlV o pow. 0.34 ha

– -PslV o pow. 0.62 ha

– -B/PslV o pow. 0.25 ha

– -RIVa o pow. 0.19 ha

2) w zakresie konturów klasyfikacyjnych :

– poszerzył zasięg konturu 122-PsV kosztem konturu 1167-Pslll

– poszerzył zasięg konturu 1224-LzlV kosztem konturu 1223PslV

– poszerzył zasięg konturu 1267-PslV kosztem konturu 1297-RIVa , tym samym pomniejszył się zasięg konturu 1297-RIVa

– podzielony kontur 1297-RIVa w części obejmującej sąsiednią działkę nr [...] zanumerował 2120-RIVa.

Wskazano, że wprowadzone zmiany zostały szczegółowo przedstawione na mapie klasyfikacji, która jest załącznikiem nr 1 do decyzji i stanowi jej integralną część.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek uchylenia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego poprzedniej decyzji z dnia [...] 2013 r. organ ustalił, że działka nr [...] położona w L gm. L została wyznaczona do aktualizacji klasyfikacji po wystąpieniu klęski żywiołowej powodującej zmiany środowiska glebowego, tj. osuwiska na skutek długotrwałych opadów atmosferycznych. W trakcie prowadzonego postępowania, do wykonywania czynności technicznych kontroli klas i użytków wyznaczono klasyfikatora uprawnionego B. G. - pracownika Biura Geodezji i Terenów Rolnych Sp.z o.o. W dniu 18 lutego 2013 r. wpłynął do Starosty operat z kontroli użytków i klas obejmujący m.in. działkę nr [...] zarejestrowany w PODGiK 15 lutego 2013 r. pod numerem [...]. Przedłożony operat zawierał m.in. mapę klasyfikacyjną i protokół, z którego wynikało, że na działce nr [...] powstało osuwisko gruntu, w związku z tym użytki wykazane w ewidencji i na mapie klasyfikacyjnej gruntu są niezgodne ze stanem faktycznym na gruncie. Dlatego dokonano pomiaru zasięgów nowych konturów i klas użytków. Starosta wyjaśnił, że zmiany dotyczące aktualizacji użytków gruntowych głownie polegały na usunięciu użytku gruntowego S-sad, włączeniu użytku Pslll do istniejącego użytku PslV oraz zastąpieniu użytku RIVa - użytkiem PsV. Starosta podkreślił, że dokonane zmiany zostały udokumentowane opisami odkrywek glebowych, w oparciu o rozporządzenie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Ponadto z uwagi na zmiany użytków gruntowych i klas bonitacyjnych również zostały zmienione kontury klasyfikacyjne. W ocenie Starosty zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Odwołanie od decyzji Starosty złożyli W. C. i E. C., którzy wyrazili sprzeciw wobec zmiany danych ewidencyjnych w zakresie działki nr [...] dotyczącej zmiany użytków i klas gleboznawczych, wskazując, że w okresie od 3 października 2012 r. do 25 września 2013 r. na przedmiotowej działce w ogóle nie było osoby dokonującej klasyfikacji gruntów.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 25 października 2013 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i § 66, § 67, § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem WINGiK w sprawie zaistniały przesłanki przeprowadzenia aktualizacji użytków gruntowych i ich klas na kilkudziesięciu działkach położonych w L, a przesłanką tej aktualizacji na działce nr [...] były osuwiska terenu, powstałe w następstwie dużych opadów deszczu, powodujących trwałe uszkodzenie części powierzchni tych działek. Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania została sporządzona "Dokumentacja do decyzji z aktualizacji klasyfikacji gruntu działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]" oraz mapa klasyfikacyjna i protokół, które stały się częścią składową operatu przyjętego w dniu 15 lutego 2013 r. do PZGiK. Ponadto z protokołu z terenowej klasyfikacji gruntów działki nr [...] sporządzonego w 17 października 2012r. przez klasyfikatora B. G. w obecności W. C. wynika, że na działce nr [...] powstało osuwisko gruntu i w rezultacie użytki niezgodne są ze stanem faktycznym na gruncie. W związku z tym dokonano aktualizacji oraz pomiaru zasięgu konturów klas i użytków w zakresie wyszególnionym w decyzji organu I instancji. WINGiK zaznaczył, że zmiany dotyczące aktualizacji użytków gruntowych w działce nr [...] polegały głównie na usunięciu (zgodnie ze stanem faktycznym) użytku gruntowego "S- sad", włączeniu użytku PsIII (pastwiska o klasie bonitacyjnej III) do istniejącego użytku PsIV (pastwiska o klasie bonitacyjnej IV) oraz zastąpieniu części konturu użytku RIVa (gruntu ornego o klasie bonitacyjnej IVa) - użytkiem PsV (pastwisko o klasie bonitacyjnej V). Organ podkreślił, że wprowadzone zmiany zostały udokumentowane opisami odkrywek glebowych sporządzonymi w oparciu o urzędową tabelę klas gruntu stanowiącą załącznik do rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, załączonych do operatu nr [...]. Organ wyjaśnił, że Starosta z urzędu przeprowadza klasyfikację na gruntach po wystąpieniu klęski żywiołowej powodującej zmiany środowiska glebowego, a więc zarzut odwołujących się, że nie wyrazili zgody na dokonane zmiany jest bezzasadny. Ponadto wskazano, że z protokołu terenowej kontroli klasyfikacji gruntów na działce nr [...] wynika, iż w dniu 17 października 2012 r. upoważniony gleboznawca B. G., przeprowadziła kontrolę klasyfikacji gruntów w obecności W. C. Ustalenia na gruncie potwierdziły, że na działce powstało osuwisko, a użytki aktualnie obowiązujące w operacie ewidencyjnym są niezgodne ze stanem faktycznym na gruncie, wobec powyższego dokonano pomiaru zasięgu konturów zmienionych użytków i ich klas. Protokół został podpisany przez W. C. Dlatego zarzut odwołania, iż w okresie od 3 października 2012 r. do 25 września 2013 r. na działce nie było klasyfikatora jest bezzasadny.

Decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 25 października 2013 r. znak: [...], zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. C. i E. C., właściciele działki ewidencyjnej nr [...]. W skardze zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, że zachodzi potrzeba aktualizacji danych ewidencyjnych działki nr [...], na skutek występującego osuwiska i związanych z nim zmian na gruntach przyległych, mimo, iż brak jest uzasadnionych podstaw do zajęcia takiego stanowiska. Skarżący zarzucili, że w toku postępowania administracyjnego nie przeprowadzono żadnych badań geologicznych, a więc ustalenie, że nastąpiło trwałe uszkodzenie części powierzchni działki w następstwie dużych opadów deszczu jest dowolne. Nie przeprowadzono także badań geologicznych zalecanych przez Państwowy Instytut Geologiczny w ramach narodowego programu SOPO, które pozwoliłyby przynajmniej na ustalenie predyspozycji terenu do występowania ruchów masowych czy osuwisk. Zdaniem skarżących klasyfikator B. G. nie ma uprawnień do ustalania istnienia osuwiska, w świetle obowiązujących przepisów. Skarżący zaznaczyli, że W. C. uczestniczyła w czynnościach, jednakże nie miała wiadomości specjalnych i była zdominowana przez upoważnionego gleboznawcę. W ocenie skarżących nie było obiektywnych dowodów, które by wskazywały na zmiany stanu faktycznego na gruncie uzasadniających wprowadzenie zmian w ewidencji. Zarzucono, że organy nie dokonały oceny, czy uszkodzenie gruntu miało charakter trwały, a istnieją uzasadnione podstawy do przyjęcia, iż nie było trwałego uszkodzenia gruntu. Wskazali, że na gruncie widoczne jest jedynie niewielkie osunięcie skarpy, które nie dowodzi zmiany stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowego skarżący załączyli do akt sprawy kopie pism kierowanych do organów po wydaniu zaskarżonej decyzji, oraz kierowanych w toku postępowania do Wójta Gminy z żądaniem wyjaśnienia podstaw zakwalifikowania działki [...] do terenu, na którym wystąpiła klęska żywiołowa a w jej wyniku osuwisko.

Referendarz sądowy WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 14 lutego 2014 r. zwolnił skarżących od kosztów sądowych i oddalił ich wniosek o ustanowienie adwokata z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a.,

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.).

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, częściowo z przyczyn w niej podnoszonych, częściowo natomiast z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Przedmiotem kontrolowanego postępowania było przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, oraz zmiana rodzaju użytków gruntowych na działce stanowiącej przedmiot własności W. C. i E. C.

Przedmiot ten wymaga na wstępie wskazania, że zgodnie z art. 2 ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 240, poz,. 2027 ze zm.), dalej Pgik, ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest starosta (art. 22 ust. 1). Zgodnie z art. 2 pkt. 12 Pgik przez gleboznawczą klasyfikację gruntów rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Takie określenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów ma moc obowiązującą w stosunku do spraw regulowanych ustawą Pgik, oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Fakt zamieszczenia w ustawie wyjaśnienia pewnych pojęć lub definicji powoduje, że przepisy tego rodzaju stają się przepisami prawa, ponieważ ustalają rozumienie przepisów, mocą których z konkretnymi faktami wiążą się skutki prawne. Zgodnie z unormowaniem wynikającym z art. 20 ust. 1 Pgik ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oraz oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Ust. 3 tego przepisu stanowi, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. § 66 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), dalej rozporządzenie, stanowi :

ust.1. Danymi ewidencyjnymi dotyczącymi użytków gruntowych i klas gleboznawczych są:

1) numeryczne opisy konturów tych użytków i klas,

2) oznaczenia użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach poszczególnych konturów oraz numery tych konturów, ust. 3 stanowi, że klasy gleboznawcze poszczególnych użytków, ich kontury i oznaczenia przyjmuje się z operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

§ 67 rozporządzenia stanowi, że użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na poszczególne grupy i w ramach tych grup wymienia użytki rolne oraz grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, natomiast § 68 dotyczy podziału poszczególnych użytków gruntowych, wyszczególnionych w § 67 na szczegółowe kategorie, oznaczone wskazanymi tam symbolami. Z uwagi na przedmiot sprawy podkreślenia wymaga nadto treść § 68 ust. 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który stanowi, że zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do rozporządzenia.

Natomiast podstawą ustalania typów i klas gleby są dane zawarte w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. 2012.1246) dalej rozporządzenie g.k.g. Rozporządzenie to poprzedzone było rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. 1956.19.97), które zgodnie z art. 59 Pgik utraciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia g.k.g. Aktualna regulacja rozporządzenia g.k.g., w odróżnieniu od poprzedniej, przewiduje także – poza zaliczaniem gruntów do odpowiedniego typu, rodzaju i gatunku gleby, oraz klasy bonitacyjnej – ustalanie rodzaju użytku gruntowego. Wynika to z brzmienia § 7 ust. 1 pkt. 7, oraz § 8 ust. 2 pkt. 1 lit. e) rozporządzenia g.k.g. Ustalanie rodzaju użytku gruntowego w ramach czynności klasyfikacyjnych dotyczy oczywiście tylko gruntów rolnych i leśnych, ponieważ tylko grunty rolne i leśne poddane są klasyfikacji gleboznawczej (art. 20 ust. 3 Pgik). Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu rozporządzenia g.k.g. (legislacja.rd.gov pl) zmiana ta miała na celu ujednolicenie postępowania administracyjnego, obejmującego zarówno niezbędne ustalenie rodzaju użytku gruntowego, jak i jego klasy gleboznawczej. Wprowadzenie przepisu § 7 ust. 1 pkt. 7 powoduje wyeliminowanie konieczności uruchamiania dwóch odrębnych postępowań. Regulacja taka oznacza więc, że przeprowadzający czynności klasyfikacyjne gruntów klasyfikator dokonuje także ustaleń będących następnie podstawą do określenia rodzaju i zasięgu użytku gruntowego rolnego lub leśnego. Rozwiązanie powyższe, z uwagi na niejasny status prawny klasyfikatora, spotkało się z krytyką w literaturze przedmiotu (por. G. Ninard: Udział klasyfikatora w procedurze gleboznawczej klasyfikacji gruntów, Samorząd Terytorialny 3/2014). Słusznie jednak Autor zauważa, że przepisy o udziale klasyfikatora w postępowaniu mającym za przedmiot gleboznawczą klasyfikację gruntów zostały wprowadzone do porządku prawnego a postępowanie w tym przedmiocie nie jest jedynym postępowaniem sformalizowanym, kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej, w którym część czynności powierzono innej osobie niż piastunowi organu posiadającego kompetencję orzeczniczą w określonym zakresie, powołując dla przykładu przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości. Podzielając to stanowisko, oraz mając na uwadze, że w kontrolowanej sprawie Starosta upoważnił na podstawie przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia g.k.g. klasyfikatora B. G. do wykonania czynności technicznych kontroli klas i użytków gruntowych na działkach objętych umową [...] par.1 (k. 4, 5, 54 akt adm.) uznać należy, że czynności, określone rozporządzeniem g.k.g. wykonał podmiot uprawniony i należycie umocowany do działania w imieniu i na rzecz organu. Jednak postępowanie to zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów rozporządzenia g.k.g. w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji z obrotu prawnego.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone z urzędu, co jednak zostało wyraźnie wskazane dopiero w drugim z kolei – z niejasnych przyczyn wystosowanym do stron - zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, już po przeprowadzeniu czynności klasyfikacyjnych (zawiadomienia z dnia 3 października 2012 r. oraz z dnia 20 lutego 2013 r.). Trzeba zatem wskazać, że zgodnie z § 4 rozporządzenia g.k.g. klasyfikację przeprowadza się z urzędu w przypadkach wskazanych w pkt. 1 - 6 tego przepisu, przy czym zgodnie z pkt 5 – po wystąpieniu klęski żywiołowej powodującej zmiany środowiska glebowego. W aktach administracyjnych zalega "wykaz osuwisk powstałych na terenie gminy L" przekazany organowi I instancji przez Wójta Gminy wraz z pismem z dnia 10 lutego 2011r. , jak podano "do zmiany klasyfikacji gruntów". (k. 1 i 2 akt adm.). Wnioskować z powyższego więc należy, że podstawą prawną przeprowadzenia klasyfikacji w kontrolowanym postępowaniu był przepis § 4 pkt. 5 rozporządzenia g.k.g. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania podstawy tej jednak nie wskazuje. Brak także w aktach dowodu dokumentującego wystąpienie klęski żywiołowej na obszarze obejmującym działkę skarżących. Brak też możliwości stwierdzenia, czy "wykaz osuwisk" (k.1 akt adm.) obejmujący działkę skarżących przesłany do organu przez Wójta Gminy jest wyciągiem z rejestru, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi (Dz.U. 2007.121.840). Wskazując na treść art. 61 § 1 kpa, zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu podkreślić należy, iż w sytuacji gdy przepisy szczególne wyraźnie stanowią, w jakich wypadkach wszczyna się postępowanie z urzędu lub na wniosek, organ jest związany tymi przepisami nie tylko co do sposobu wszczęcia postępowania, lecz także innych, określonych w tych przepisach wymagań (por. A. Wróbel, komentarz aktualizowany do art. 61 kpa, Komentarz LEX/el). Takim przepisem szczególnym jest właśnie § 4 rozporządzenia g.k.g., który zawiera zamknięty katalog sytuacji uprawniających organ do przeprowadzenia z urzędu klasyfikacji gruntów.

Przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia g.k.g. określa elementy i informacje, jakie powinno zawierać zawiadomienie o wszczęciu z urzędu przeprowadzenia klasyfikacji. I tak, oprócz wymogów określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, zawiera ono w szczególności informacje o:

1) podstawie prawnej przeprowadzenia klasyfikacji,

2) obszarze objętym klasyfikacją,

3) miejscu i terminie rozpoczęcia czynności klasyfikacyjnych w terenie,

4) harmonogramie przeprowadzenia klasyfikacji,

5) imieniu i nazwisku klasyfikatora.

Ust. 2 § 6 określa, że termin rozpoczęcia czynności klasyfikacyjnych w terenie nie może być krótszy niż 7 dni od dnia dokonania zawiadomienia, zaś zgodnie z ust. 3 zawiadomienie doręcza się na adres wskazany w ewidencji gruntów i budynków. Pozostałe strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia w urzędzie starostwa powiatowego, urzędzie gminy, a także w miejscowości, na terenie której znajdują się grunty objęte klasyfikacją. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w ewidencji gruntów i budynków jest skuteczne.

Odnosząc treść § 6 ust. 1 rozporządzenia g.k.g. do stanu faktycznego sprawy stwierdzić należy, że zawiadamiając o wszczęciu postępowania w dniu 3 października 2012 r. organ naruszył powyższy przepis w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Zawiadomienie to nie zawiera bowiem koniecznych elementów i informacji. Jak już wskazano wyżej nie wskazuje podstawy prawnej przeprowadzenia klasyfikacji. Powołania przez organ w treści zawiadomienia § 3 rozporządzenia g.k.g. nie można uznać za wskazanie takiej podstawy. Przewiduje jedynie, że klasyfikację przeprowadza starosta z urzędu lub na wniosek właściciela gruntów. Jednak przeprowadzanie klasyfikacji z urzędu możliwe jest wyłącznie w przypadkach przewidzianych przepisem § 4. Jak wyżej wskazano, wymienia on wszystkie możliwe w obowiązującym stanie prawnym przypadki przeprowadzenia z urzędu gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Zatem przez wskazanie podstawy prawnej przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów w rozumieniu przepisu § 6 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia g.k.g. należy rozumieć powołanie w zawiadomieniu o wszczęciu z urzędu postępowania jednej z enumeratywnie wyliczonych w § 4 podstaw, lub wskazanie, że przeprowadza jest ona na wniosek podmiotu, o którym mowa w § 3, czego w zawiadomieniu z dnia 3 października 2012 r. brak. Zawiadomienie to nie zawiera także informacji o miejscu i terminie rozpoczęcia czynności klasyfikacyjnych w terenie, ani informacji o harmonogramie przeprowadzenia klasyfikacji. Za wystarczające natomiast do uznania, że zawiera ono informację o obszarze objętym klasyfikacją (§ 6 ust. 1 pkt. 2) należy uznać wskazanie numerów ewidencyjnych działek objętych klasyfikacją. Prawidłowo także poinformowano o imieniu i nazwisku klasyfikatora (§ 6 ust. 1 pkt. 5). Przepis § 6 rozporządzenia g.k.g. nie przewiduje wyjątków od wskazanej w nim treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie przeprowadzenia klasyfikacji. Jego postanowienia, z zastrzeżeniem dotyczącym respektowania wymogów wynikających z kpa, zawierają obowiązującą w każdym przypadku przeprowadzania postępowania w przedmiocie klasyfikacji gruntów regulację, jeżeli chodzi o treść zawiadamiania stron, tj.- właścicieli gruntów - o wszczęciu postępowania, oraz o czynnościach klasyfikacyjnych na gruncie. Konsekwencją takiej regulacji jest treść § 7 ust. 3 i 4, przewidującego udział właścicieli gruntów w czynnościach klasyfikatora. W kontrolowanej sprawie organ naruszył przepis § 6 w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, z następujących przyczyn: jak wynika z treści wypisu z rejestru gruntów, właścicielami działki ewidencyjnej po nr [...] są skarżący W. C. i E. C., na prawach wspólności ustawowej (k. 28 akt adm.). Skarżący zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania w sposób naruszający § 6 ust. 1 pkt. 3 i 4, co miało wpływ na możliwość udziału skarżącego E. C. w czynnościach klasyfikacyjnych na gruncie. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca W. C. była obecna przy sporządzaniu protokołu z terenowej kontroli klasyfikacji gruntów na działce nr [...] i protokół ten podpisała, co miało miejsce w dniu 17 października 2012 r. Natomiast – wobec wystosowania niekompletnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania do skarżącego, oraz niepowiadomienia go nawet już w toku czynności klasyfikacyjnych o terminie czynności tych czynności na działce skarżących (co mogłoby sanować brak prawidłowego zawiadomienia z dnia 3 października 2012 r.), nie można uznać, że skarżący E. C. miał możliwość uczestniczenia w czynnościach klasyfikatora. Naruszenie przepisu § 6 ust. 1 pkt. 3 i 4, spowodowało w konsekwencji naruszenie przepisu § 7 ust. 3 rozporządzenia g.k.g. Zgodnie z tym przepisem, czynności klasyfikacyjne w terenie klasyfikator przeprowadza w obecności właścicieli, przy czym niestawiennictwo któregokolwiek z właścicieli nie wstrzymuje przeprowadzenia czynności (...). Oczywiste jest, że możliwość stawienia się właścicieli na gruncie uzależniona jest od uprzedniego, prawidłowego ich powiadomienia ich w sposób wynikający z § 6 ust. 1 pkt. 3 i 4. Skoro skarżący E. C. nie był zawiadomiony o czynnościach klasyfikatora, nie miał możliwości uczestniczenia w nich, a w takim przypadku jego nieobecność nie może być oceniana w sposób wynikający z § 7 ust. 4 rozporządzenia g.k.g. Naruszenie przez organ § 6 ust. 1 pkt. 3 i 4 , oraz § 7 ust. 3 oceniać należy biorąc pod uwagę treść art. 145 § 1 pkt. 4 kpa. Przez udział strony w postępowaniu rozumie się bowiem jej udział we wszystkich istotnych czynnościach procesowych a brak tego udziału nie może wynikać z przyczyn przez stroną niezawinionych (por. M. Jaśkowska [w:] Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz LEX 4 wyd., wyd. LEX a Wolters Kluwer business, kom. do art. 145 ustawy i przytoczone tam poglądy i orzecznictwo). Wada powyższa stanowi więc podstawę wznowienia postepowania i to niezależnie od tego, czy brak udziału strony wywarł wpływ na treść decyzji.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia g.k.g. przeprowadzenie klasyfikacji obejmuje m.in. sporządzenie projektu ustalenia klasyfikacji. Stosownie zaś do treści § 8. ust. 1 i ust. 2, po przeprowadzeniu czynności klasyfikacyjnych w terenie klasyfikator opracowuje projekt ustalenia klasyfikacji, który obejmuje:

1) mapę klasyfikacji, sporządzoną na kopii mapy ewidencyjnej, zawierającą w szczególności:

a) granice obszaru objętego klasyfikacją,

b) ustalone granice zasięgów konturów typów gleb,

c) ustalone granice zasięgów konturów klas bonitacyjnych,

d) położenie odkrywek glebowych,

e) dane opisowo-informacyjne:

- oznaczenie jednostki ewidencyjnej i obrębu,

- oznaczenie skali,

- oznaczenia typów, rodzajów i gatunków gleb, rodzajów użytków gruntowych oraz klas bonitacyjnych,

- numery konturów klas bonitacyjnych oraz odkrywek glebowych;

2) protokół zawierający w szczególności:

a) ogólną charakterystykę gruntów objętych klasyfikacją, w tym ukształtowanie terenu, jego wzniesienie nad poziom morza, ilość opadów atmosferycznych, stosunki wodne, istniejące budowle wodno-melioracyjne, dominujące rodzaje użytków gruntowych, typy gleb oraz dominujące klasy bonitacyjne,

b) zestawienie opisów odkrywek glebowych charakteryzujących typy, rodzaje i gatunki gleb, rodzaje użytków gruntowych oraz klasy bonitacyjne,

c) informację o mapie ewidencyjnej,

d) podpisy klasyfikatora oraz właścicieli obecnych przy przeprowadzaniu czynności klasyfikacyjnych w terenie,

e) datę jego sporządzenia.

Odnosząc powyższą regulację, dotyczącą elementów jakie powinien zawierać projekt klasyfikacji do treści "Dokumentacji do decyzji z aktualizacji klasyfikacji (...)" – k. 7-28 akt adm., stwierdzić trzeba, że dokumentacja ta zawiera nieścisłości, oraz braki. Protokół z terenowej kontroli klasyfikacji gruntów działki nr [...] z dnia 17 października 2012 r. (k. 21 akt adm.) nie zawiera wszystkich elementów, o których mowa w § 8 ust. 2 pkt. 2 lit. a). W protokole tym podano jedynie, że na działce skarżących "powstało osuwisko gruntu" i stwierdzono, że występuje "niezgodność użytków ze stanem faktycznym na gruncie". Nie zawiera on charakterystyki gruntów objętych klasyfikacją, w szczególności nie zawiera opisu ukształtowania terenu, nie wskazuje lokalizacji osuwiska ani jego rozmiarów. W dokumencie stanowiącym opis odkrywki nr 10, położonej na działce (k. 16 akt adm.) widnieje zapis: "teren pofałdowany - osuwisko", bez określenia rozmiarów i położenia, natomiast w rubryce: przeszkody naturalne utrudniające użytkowanie widnieje zapis: "osuwanie terenu". Mając na uwadze, że brak możliwości stwierdzenia, czy znajdujący się w aktach wykaz osuwisk (o którym wyżej) wymienia osuwiska w rozumieniu cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi stwierdzić trzeba, że nie jest jasne, czy na działce skarżących mamy do czynienia z osuwiskiem w rozumieniu przepisów prawa, czy też ze zjawiskiem polegającym na pofałdowaniu terenu i osunięciem się ziemi (czy też osuwaniem się ziemi), lecz nie stanowiącym osuwiska w zrozumieniu przepisów prawa. Okoliczność ta ma istotne znaczenie również dla prawidłowego określenia rodzaju użytków gruntowych. Skoro w świetle przepisów nowego rozporządzenia g.k.g., w toku postępowania klasyfikacyjnego ustala się także rodzaj użytków rolnych i leśnych, to nie może ulegać wątpliwości, że ustalenie rodzaju tych użytków nadal winno odbywać się w oparciu o przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i załącznika nr 6 do tego rozporządzenia, ponieważ tylko przepisy tego aktu zawierają przesłanki zaliczania gruntów do poszczególnych rodzajów użytków. Klasyfikator upoważniony do przeprowadzenia czynności wynikających z rozporządzenia g.k.g., powinien więc – poza dokonaniem czynności będących podstawą ustalenia zasięgu konturów gleb, oraz klas bonitacyjnych - dokonać oceny gruntów w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i jego załącznika nr 6. Tylko bowiem ten akt prawny stanowi podstawę ustalania rodzaju użytków, w tym zaliczania ich do użytków rolnych i leśnych. Rozróżnienie rodzaju użytków gruntowych odbywa się na podstawie przypisania cech, właściwości, czy też sposobu zagospodarowania, charakterystycznych dla danego rodzaju użytków, a elementy te określa właśnie załącznik nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Załącznik ten zatytułowany jest "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych" i wskazuje na cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczaniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. Natomiast ustalenie typu i klasy gleby nie jest podstawą do zaliczenia gruntu do konkretnego rodzaju użytku gruntowego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 listopada 2010r., III SA/Kr 712/09, LEX nr 756988). Ani z akt administracyjnych ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, aby upoważniony klasyfikator dokonywał oceny rodzaju użytków na podstawie wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i aby dokonywał ustaleń co do rodzaju użytków na podstawie wskazanych wyżej przepisów.

Zgodnie z treścią § 11 ust. 1 rozporządzenia g.k.g., mapa klasyfikacji, o której mowa w § 8 ust. 2 pkt 1, stanowi integralną część decyzji o ustaleniu klasyfikacji.

Sąd stwierdza, że decyzja organu I instancji nie zawiera - wbrew treści rozstrzygnięcia - żadnego załącznika. Skoro załącznik do decyzji stanowi jej integralną część, to musi on odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Zgodnie zatem z art. 107 § 1 kpa załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której integralną część ma stanowić. W niniejszej sprawie, mapa z projektem klasyfikacji gruntów została przesłana organowi odwoławczemu przez organ I instancji na etapie postępowania odwoławczego. Mapa ta nie jest jednak mapą klasyfikacji, ale mapą z projektem klasyfikacji. Nie zawiera także jakiejkolwiek adnotacji o tym, by miała stanowić załącznik do decyzji Starosty z dnia [...] 2013 r., nie zawiera podpisu, daty ani numeru decyzji. Tym samym nie można jej uznać jej za wymagany w § 11 ust. 1 rozporządzenia g.k.g załącznik. Natomiast akta "Dokumentacji do decyzji ...", oraz akta organu odwoławczego zawierają "szkic polowy aktualizacji klasyfikacji gruntów" dotyczący działki nr [...], z adnotacją, że stanowi on załącznik do decyzji Starosty z dnia [...] 2013 r. Dokument ten w żadnym wypadu nie może być uznany za załącznik do kwestionowanej decyzji. Załącznikiem takim może być jedynie mapa klasyfikacji. Ponadto decyzja Starosty z dnia [...] 2013 r. została uchylona w całości przez WINGiK decyzją z dnia [...] 2013 r.( k. 36 i 45 akt adm), co skutkuje tym, że utracił moc także załącznik do tej decyzji. Okoliczności powyższe powodują nadto uzasadnioną wątpliwość, czy projekt ustalenia klasyfikacji wyłożony przez Starostę zawierał mapę klasyfikacji ( § 8ust. 2 pkt. 1 ), skoro brak takiej mapy w "Dokumentacji do decyzji z aktualizacji klasyfikacji..." i spis zawartości tej dokumentacji nie obejmuje mapy klasyfikacji (k.28 akt adm.).

Wyżej stwierdzone uchybienia skutkują uznaniem, że zaskarżona jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, a to § 4 ust. 5 § 6 ust. 1 pkt. 3, § 7 ust. 3 w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz przepisów § 8 ust. 2 pkt. 2 lit. a) i 11 ust. 1 w sposób mający wpływ na jej wynik. Nadto, naruszenie przepisu § 6 ust. 1 pkt. 4 poprzez niepowiadomienie o harmonogramie przeprowadzenia klasyfikacji, uniemożliwiło skarżącemu udział w czynnościach klasyfikacyjnych w terenie, co stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Organy naruszyły także przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 kpa przez niewystarczające wyjaśnienie okoliczności stanowiących podstawę faktyczną zmiany klasyfikacji gruntów i zmiany rodzaju użytków gruntowych na działce skarżących, a także niekompletnego uzasadnienia zmian granic poszczególnych rodzajów użytków rolnych co wynika z nierozważenia podstawy prawnej tych zmian. Te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien uzupełnić materiał dowodowy dotyczący podstaw przeprowadzenia klasyfikacji z urzędu, tj. udokumentować wystąpienie na obszarze położenia działki ewidencyjnej nr [...] stanu klęski żywiołowej powodującej zmiany środowiska glebowego, zawiadomić o wszczęciu postępowania w sposób odpowiadający treści § 6 ust. 1, natomiast upoważniony klasyfikator winien opracować projekt klasyfikacji - w szczególności jego protokół zgodnie z brzmieniem par. 8 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia g.k.g. Charakterystyka gruntów objętych klasyfikacją winna uwzględniać ukształtowanie terenu i dokładne opisanie zjawisk, które wystąpiły na skutek klęski żywiołowej z podaniem czy na działce skarżących powstało osuwisko w rozumieniu przepisów prawa, czy też występuje tam pofałdowanie terenu i osunięcie ziemi, oraz czy i w jaki sposób wpływa ten fakt na zaliczenie gruntów do poszczególnych rodzajów użytków rolnych. Dokonanie zmian rodzaju użytków rolnych powinno nastąpić w oparciu o kryteria ustalania rodzajów tych użytków określone przepisami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, oraz załącznika nr 6 do tego rozporządzenia. Integralną część decyzji o ustaleniu klasyfikacji winna stanowić mapa klasyfikacji. Po przeprowadzeniu w sposób prawidłowy postępowania, ewentualne, niezbędne w świetle omówionych wyżej przepisów prawa, zmiany w zapisach ewidencji w zakresie obejmującym przedmiot sprawy, powinny zostać uzasadnione w sposób odpowiadający treści art. 107 § 3 kpa.

Skoro zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zawierały opisane wyżej wady, należało na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b i c, ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji mając nadto na uwadze, że skarżący zostali zwolnieni od kosztów sądowych.