Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 588/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 7;
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 127 par. 2; art. 7; art. 77; art. 80;
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c; art. 205 par. 2; art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz T. K. kwotę [...]([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...] L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania T. K., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...], odmawiającą uchylenia decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. znak: [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie części budynku handlowego tj. kotłownia, pomieszczenia na odpadki, rozdzielnia elektryczna, korytarz, pom. gospodarcze, toaleta męska, przedsionek, WC toaleta dla osób niepełnosprawnych wraz z pylonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną, zlokalizowanych na działkach nr ewid.[...], [...] ark. mapy [...] położonych przy Al. [...] w B., wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

Sprawa była już prowadzona przed L. Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...], odmawiającą uchylenia decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie części budynku handlowego tj. kotłownia, pomieszczenia na odpadki, rozdzielnia elektryczna, korytarz, pom. gospodarcze, toaleta męska, przedsionek, WC toaleta dla osób niepełnosprawnych wraz z pylonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną, zlokalizowanych na działkach nr ewid.[...], [...] ark. mapy [...] położonych przy Al. [...] w B., wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego.

W wyniku skargi wniesionej przez T. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 262/19, uchylił decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W ocenie WSA w Lublinie organy błędnie przyjęły, że skarżący nie posiada interesu prawnego w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie tylko z tego względu, że nie jest w tej sprawie inwestorem.

Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], uznał, że firma M. I. S.A. utraciła przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu wznowieniowym. Jednocześnie ww. postanowieniem PINB w B. uznał, że firma [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. uzyskała przymiot strony w ww. postępowaniu. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. odmówił uchylenia decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie części budynku handlowego tj. kotłownia, pomieszczenia na odpadki, rozdzielnia elektryczna, korytarz, pom. gospodarcze, toaleta męska, przedsionek, WC toaleta dla osób niepełnosprawnych wraz z pylonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną, zlokalizowanych na działkach nr ewid.[...], [...] ark. mapy [...] położonych przy Al. [...] w B., wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją znak: [...] z dnia [...] lipca 2017 r. oraz decyzją zmieniającą znak: [...] z dnia [...] marca 2018 r., wydanych przez Starostę B.

W związku z odwołaniem wniesionym przez T. K. w sprawie ponownie orzekał L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji odmawiające uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie części budynku handlowego.

Tytułem wstępu organ odwoławczy wyjaśnił, że wniosek został złożony z zachowaniem terminu ustawowego, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.

Organ wskazał, że z analizy dokumentacji sprawy wynika, że PINB w B. wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: PINB. [...], udzielającą pozwolenia na użytkowanie części budynku handlowego tj. kotłownia, pomieszczenie na odpadki, rozdzielnia elektryczna, korytarz, pom. gospodarcze, toaleta męska, przedsionek, WC toaleta damska niepełnosprawnych wraz z pylonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną, zlokalizowanych na działce nr ewid.[...], [...] ark. mapy [...] położonych przy Al. [...] w B.. Powyższa decyzja została wydana w stosunku do inwestycji zrealizowanej na podstawie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla N. Sp. z o.o. obejmujące budowę budynku handlowego z pylonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną zlokalizowanych na działkach nr ewid.[...], [...] położonych przy Al. [...] w B. oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...], wyrażającą zgodę na przeniesienie wszystkich warunków określonych ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. znak: [...] z N. Sp. z o.o. na nowego inwestora - M. S.A., a także decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...], zmieniającej ww. decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...], w części dotyczącej projektu zagospodarowania w zakresie dostępności do drogi publicznej poprzez budowę dwóch zjazdów łączących wewnętrzny układ komunikacyjny z układem komunikacyjnym sąsiadującego obiektu handlowego Kaufland na działkach nr ewid. [...]. [...], [...] i [...] ark. mapy [...] położonych przy Al. [...] w B., wg zamiennego projektu budowlanego.

Organ drugiej instancji podkreślił przy tym, że powołane decyzje dotyczące pozwolenia na budowę nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, obowiązywały w dniu orzekania o pozwoleniu na użytkowanie i nadal funkcjonują w obiegu prawnym. Wobec powyższego, zasadnie zatem organ I instancji w zaskarżonej decyzji przyjął, iż przymiot strony w ww. postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie, winien być określony zgodnie z treścią art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Z uwagi na fakt, że przepis szczególny wyłącza przepis ogólny, w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na użytkowanie, stroną jest tylko inwestor. Z akt sprawy wynika, że p. T. K. nie był inwestorem przedmiotowej inwestycji, a w przedmiotowej sprawie nie było i nie jest prowadzone przez organ I instancji postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. PINB w B. stosując się do zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 262/19, słusznie ustalił, że inwestor zrealizował budowę zgodnie z warunkami wydanego pozwolenia na budowę, nie dopuszczając się istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Wobec powyższego oraz faktu, iż omawiany obiekt został leganie dopuszczony do użytkowania w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do rozszerzenia kręgu stron postępowania, a tym bardziej do uchylenia decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.

Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie, w którym zapadła przedmiotowa decyzja ostateczna, nie jest dotknięte żadną z pozostałych wad wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz 145a k.p.a. lub 145b k.p.a. Wskazał przy tym, że stwierdzenie w postępowaniu wznowieniowym, iż z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot nie będący w rzeczywistości stroną skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej.

Decyzja organu drugiej instancji została zaskarżona skargą przez T. K. (dalej także jako "skarżący"). W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzji zarzucono naruszenie:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego

1) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, i pominięcie w zaskarżonej decyzji oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Lublinie z dnia 24 października 2019r., sygn.. II SA/Lu 262/19, a rola organu sprowadziła się do kontestowania oceny prawnej i ww. wskazań;

2) art. 59 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018r.,poz 1202) dalej "pr. bud".w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. w zw. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 1257) dalej "k.p.a., gdyż Wnioskodawca posiada interes prawny w sprawie na podstawie art. 28 k.p.a., i art. 5 Prawa budowlanego i brał udział we wcześniejszych postępowaniach toczących się przed organami nadzoru budowlanego z uwagi na realizowanie obiektu z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę i przepisami prawa, gdzie był uznawany za stronę toczącego się postępowania, a przedmiotowa decyzja narusza występujące w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnione interesy Skarżącego, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów, a kwestia ta była przedmiotem oceny WSA w Lublinie, a organ na podstawie art. 153 p.p.s.a. związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, dlatego tez organ dokonał niewłaściwej wykładni i w konsekwencji bezprawne zawęził krąg stron postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na użytkowanie, wykluczając skarżącego;

3) pkt 1 lit. a) i pkt 5 decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2017 r. Burmistrza Miasta B., znak [...] i wyrysowany na części graficznej stanowiącej załącznik nr [...] w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm.), gdzie zawarty został wymóg nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony działki nr [...] wynoszący 28 m mierzony od zewnętrznej krawędzi jezdni, gdyż inwestycja narusza ten wymóg co uwidocznione jest na geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektów budowlanych z dnia 6 kwietnia 2018r. wynoszącej ok. 24.80 m od zewnętrznej krawędzi jezdni do obrysu budynku,

4) pkt 1 lit. h) decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] lutego 2017r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego poprzez "obowiązek zabezpieczenia na terenie inwestycji min. 3 miejsc postojowych na każde 100 m2 powierzchni użytkowej budynku z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystać będą osoby niepełnosprawne", a niezachowanie tego wymogu spowodowało, iż nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, warunków określonych w decyzji oraz w przepisach prawa;

5) pkt 1 lit. i) decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2017 r. Burmistrza Miasta B., znak [...], gdzie zawarty został wymóg w zakresie odległości pylona reklamowego wynoszącego min. 8 m, z uwzględnieniem poszerzenia drogi serwisowej do 6 m, zaś wielkość tablicy reklamowej na pylonie nie przekraczać będzie wymiarów 4 x 4m;

6) pkt 4 decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2017 r. Burmistrza Miasta B., znak [...], gdzie zawarte zostały wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich;

7) pkt 1 lit. k) decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2017 r. Burmistrza Miasta B., znak [...], gdzie zawarty został wymóg aby powierzchnia sprzedaży nie przekroczyła 2000 m2;

8) § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie;

9) § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 b), pkt 8 i pkt 9 oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i art. 9 pr. bud., poprzez jego niezastosowanie, gdy tymczasem w okolicznościach faktycznych sprawy przepis ten powinien zostać zastosowany;

10) § 272 ust. 1 i 2 w związku z § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie, chociaż przepis ten w okolicznościach faktycznych sprawy powinien zostać zastosowany;

11) możliwości znacznego ograniczenia zakresu prawa własności Skarżącego (art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), nieproporcjalnego i z naruszeniem równości możliwości zabudowy nieruchomości z pokrzywdzeniem Skarżącego;

12) art. 84a ust. 1 pkt. 1 i art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego poprzez zaniechanie wykonania przez PINB w B. kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, a także zaniechania wykonania kontroli działania organów administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż inwestycja wykonywana jest niezgodnie z przepisami prawa w tym przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, niezgodnie z warunkami decyzji o warunkach zabudowy,

II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mającą wpływ na treść orzeczenia:

1) art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. w zw z art. 59 ust. 7 p.b. w zw z poprzez odmowę uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż treść postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania wydanego na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. nie zawęża badania sprawy wyłącznie do przesłanki w nim wskazanej,

2) art. 40 § 1 i 2 k.p.a. w zw z art. 32 k.p.a. w zw. z art. 33 § 2 k.p.a., gdyż pełnomocnictwo w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie zakończone decyzją z dnia [...] kwietnia 2018r. powinno być udzielone na piśmie, a pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie, gdyż ocena ta ma znaczenie co do wznowienia postępowania, a niewyjaśnienie tej okoliczności ma istotny wpływ na wynik sprawy;

3) naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez brak rozważenia przez Organ II instancji interesu prawnego Skarżącego w postępowaniu o wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, a w konsekwencji odmawiając skarżącemu przymiotu strony postępowania z racji braku interesu prawnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy,

5) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie przez LWINB w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji pomimo istnienia podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia decyzji organu I instancji z uwagi na treść art. 170 p.p.s.a., gdyż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, a w konsekwencji do naruszenia art. 156. § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa;

6) art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ rzetelnego i wyczerpującego zbadania z urzędu interesu prawnego skarżącej;

7) art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie przez organy niezachowania odległości pylona reklamowego w odległości min 8 metrów z uwzględnieniem poszerzenia drogi serwisowej do 6 m wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy, tym samym nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji pominięcie kwestii mających istotne znaczenie w sprawie;

8) art. 107 § 3 k.p.a. zw. z art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez ogólnikowe i niedostateczne uzasadnienie decyzji tj. brak wyczerpującego wskazania, dlaczego zdaniem organu w sprawie mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca treści dotychczasowej decyzji, podczas gdy organ był zobowiązany do dokładnego uzasadnienia swojego stanowiska i niezawierające jakiegokolwiek uzasadnienia stwierdzenie, że inwestycja realizowana jest na podstawie wykonalnych decyzji o pozwoleniu na budowę co pozostaje w sprzeczności z zasadami praworządności, pogłębiania zaufania obywateli, informowania stron oraz przekonywania;

9) art. 77 § 1 k.p.a. gdyż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał, a w niniejszej sprawie organy nie dysponowały zatwierdzonym projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji Starosty [...] z dnia [...].07.2017r.

zatwierdzającej projekt budowlany, a miało to istotne znaczenie dla sprawy, gdyż nie dysponując projektem budowlanym nie mogły ocenić prawidłowości inwestycji z danymi w nim zawartymi.

Wskazując na takie zarzuty w skardze wniesiono o uchylenie decyzji organu II instancji w całości oraz poprzedzającą ją decyzji organu I instancji.

Pismem z dnia 27 października 2020 r. zarzuty skargi uzupełniono o zarzuty dotyczące:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego

1) art. 28 ust. 1 pr. bud., gdyż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a w niniejszej sprawie brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę w miejscu odcinka linii napowietrznej SN Magistrali 15kV B. 1 od słupa 23A do słupa 21 typu AFL 3 x 70 mm zasilany z GZP [...]/15 kV B.;

2) § 5 ust. 1 pkt 13 uchwały NR [...] Rady Miasta B. z dnia [...] września 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. - etap I zakazuje lokalizacji nowych obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2;

3) art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektów jest możliwa tylko na podstawie planu miejscowego, a więc wykluczona jest ich lokalizacja na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

4) § 21 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowiący, iż stanowiska postojowe dla samochodów powinny mieć wymiary wynoszące co najmniej szerokość 2,5 m i długość 5 m - w przypadku samochodów osobowych. W projekcie budowlanym zamiennym zatwierdzonym decyzją Starosty z dnia 20 marca 2018r. projektant przyjął wymiary miejsca postojowego 5,00 x 2,30 m (5,00 x 3,60 m - miejsce postojowe przeznaczone dla osoby niepełnosprawnej);

II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mającą wpływ na treść orzeczenia:

1) naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 7 k.p.a. tj. zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej w tym Wojewoda obowiązane są podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

3) naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania stron do organów administracyjnych, poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżoną decyzją L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2020 r., odmawiającą, po wznowieniu postępowania, uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie części budynku handlowego, wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę.

Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji odmawiające, po wznowieniu postępowania, uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do tego, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie określa art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako: "prawo budowlane" lub "p.b."), który stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.

Pomimo, jak by się wydawało, jednoznacznego brzmienia tego przepisu zagadnienie to budzi wątpliwości i nie jest jednolicie postrzegane w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W sprawie nie istnieje jednakże potrzeba rozstrzygania tych wątpliwości albowiem oceny powyższego zagadnienia dokonał już orzekający poprzednio w sprawie sygn. akt II SA/Lu 262/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Art. 153 p.p.s.a. wyraża zasadę związania sądu oraz organu, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia, oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu. Ocena prawna, o której stanowi ten przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., oznacza, że takie orzeczenie ma podstawowe znaczenie dla prowadzonych po jego wydaniu postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych, dotyczących powiązanych przedmiotowo spraw. Zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, nie mogą formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku sądu i mają obowiązek zastosowania tego poglądu w pełnym zakresie. Ocena prawna sądu traci moc wiążącą jedynie w przypadku zmiany prawa, czyniącej pogląd sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest przesłanek do odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 262/19,

W wyroku tym wprost wskazano, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organ automatycznie uznał za stronę tylko ten podmiot, który występował w tym charakterze w postępowaniu, którego wniosek dotyczył, a które toczyło się w trybie przepisu art. 59 ustawy Prawo budowlane. Taki automatyzm w podejściu do kwestii strony postępowania należy uznać za błędny. W ponownym postępowaniu obowiązkiem organu będzie bowiem dokonanie oceny, czy w rozumieniu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego występuje interes prawny, uzasadniający przyznanie T. K. statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Jeśli w wyniku tej oceny organ uzna, że taki interes posiada, będą wówczas zachodziły podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącego. Ograniczenie stron w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na użytkowanie wyłącznie do inwestora dotyczy tylko sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Zawężenie kręgu podmiotów na etapie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest zasadne tylko wtedy, gdy jest skutkiem takiego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu wykazuje wykonanie inwestycji zgodnie z wydanym pozwoleniem.

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy organy błędnie z góry przyjęły, że skarżący nie posiada interesu prawnego w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie tylko z tego względu, że nie jest w tej sprawie inwestorem. Skoro skarżący zarzuca tej decyzji wadliwość wynikającą z udzielenia inwestorowi przedmiotowego pozwolenia pomimo popełnienia w toku procesu inwestycyjnego istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, ocena interesu prawnego skarżącego winna obejmować weryfikację tego twierdzenia. Jak już bowiem wskazano wyżej, popełnienie przez inwestora istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowi podstawę do rozszerzenia kręgu stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.

Z przedmiotowych ocen prawnych, wiążących tak strony, jak i Sąd w niniejszej sprawie, wynika, że obowiązkiem organu była weryfikacja twierdzenia skarżącego jakoby w toku procesu inwestycyjnego doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego.

Organ powinien zatem rozstrzygnąć zagadnienie o charakterze formalnym dotyczące posiadania przez skarżącego przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie, przy czym o posiadaniu przez skarżącego interesu prawnego miało przesądzać to czy w toku procesu inwestycyjnego doszło do istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego.

W istocie więc obowiązkiem organu w sprawie pozostawało zbadanie czy w toku procesu inwestycyjnego obejmującego obiekt w zakresie objętym pozwoleniem na użytkowanie doszło do istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego.

Rezultat powyższych rozważań powinien zostać odzwierciedlony w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym w sposób umożliwiający dokonanie sądowej kontroli decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

W sprawie organ nie wywiązał się z tego obowiązku. Organ nie wyjaśnił bowiem wszystkich związanych z tym okoliczności i nie rozpatrzył ich wszechstronnie, poprzestając na lakonicznym i szerzej nie umotywowanym stwierdzeniu, że inwestor realizując omawiany obiekt nie dokonał istotnego odstąpienia od projektu budowlanego.

Wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej.

Organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu (zażaleniu) w stosunku do decyzji organu I instancji.

W tej sytuacji obowiązkiem organu było ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy administracyjnej.

Organ odwoławczy powinien zatem dokonać oceny wszystkich kwestii niezbędnych do ustalenia, czy w toku procesu inwestycyjnego doszło do istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego.

Organ powinien to zagadnienie wyjaśnić i rozpatrzeć wszechstronnie, w szczególności zaś powinien je rozważyć w odniesieniu do wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.

Organ w tym zakresie odwołał się jedynie do protokołu z obowiązkowej kontroli, co nie było wystarczające. Organ rozstrzygał bowiem zagadnienie formalne posiadania przez skarżącego przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie, w związku z czym powinien w tym zakresie dokonać własnych ustaleń i ocen, a nie poprzestawać wyłącznie na pojedynczym dokumencie wytworzonym w związku ze zgłoszonym wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie budynków (protokole kontroli obowiązkowej).

Organ powinien dokonać w tym zakresie własnych ustaleń i ocen w oparciu o cały zebrany w sprawie materiał dowodowy. W szczególności zaś badając, czy w toku procesu inwestycyjnego doszło do istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, organ powinien ocenić te okoliczności z uwzględnieniem projektu budowlanego.

Z akt sprawy nie wynika zaś, by organ odwoławczy w ogóle dysponował projektem budowlanym. Oczywiście projekt taki powinien posiadać co do zasady organ zatwierdzający projekt oraz organu nadzoru budowlanego. Z akt sprawy nie wynika jednak, by którykolwiek z tych podmiotów przekazał projekt budowlany L. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego.

Nie sposób jest zaś uznać, by dokonywanie oceny kwestii odstąpienia od projektu budowlanego bez posiadania samego projektu budowlanego spełniało przesłankę wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, o którym mowa w art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Obowiązkiem organu odwoławczego jest nie tylko ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, ale z art. 127 § 2 k.p.a. jednoznacznie wynika, że organ ten nie może pominąć treści (zarzutów) odwołania. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego strona winna dowiedzieć się między innymi o tym, jak ten organ ocenił podniesione przez nią zarzuty, a stanowisko w tym zakresie powinno być umotywowane.

Organ odwoławczy oceny czy w toku procesu inwestycyjnego doszło do istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego powinien zatem dokonać także w odniesieniu, a więc w konfrontacji z zarzutami i twierdzeniami odwołania.

W sprawie organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów i twierdzeń odwołania.

W tym kontekście należy jednakże zaznaczyć, że oceny zarzutów i twierdzeń odwołania organ powinien dokonywać jedynie pod kątem tego, czy w toku procesu inwestycyjnego doszło do istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, a nie ewentualnych uchybień i nieprawidłowości związanych z wydaniem pozwolenia na budowę i zatwierdzeniem pozwolenia na budowę. W sytuacji bowiem, gdy pozwolenie na budowę nie zostało skutecznie zakwestionowane, tj. wyeliminowane z obrotu prawnego, na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie nie mogą być badane zarzuty dotyczące niezgodności projektu budowlanego z przepisami prawa lub ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie można skutecznie kwestionować decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego.

Taki zakres ponownego rozpoznania sprawy ograniczony do weryfikacji twierdzeń skarżącego jakoby w toku procesu inwestycyjnego doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego w kontekście posiadania przez skarżącego przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie wynikał także, ze związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 262/19,

Podsumowując stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie ustalił i rozważył tych okoliczności, co uzasadnia wniosek, że sprawa nie została w sposób wyczerpujący wyjaśniona dla merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy orzekając w sprawie nie ustalił i nie ocenił należycie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Organ nie odniósł się także do zarzutów odwołania i nie uzasadnił należycie wydanego rozstrzygnięcia, czym naruszył nadto art. 107 § 3 i art. 127 § 2 k.p.a. Wadliwości te dotyczyły ustaleń warunkujących możność wydania w sprawie decyzji uchylającej decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, a zatem było to naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Nadto organ nie zastosował w sprawie właściwie przepisu art. 59 ust. 7 prawa budowlanego, czym naruszył prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.).

Mając na uwadze, że organ nie rozpatrzył istoty sprawy na tym etapie postępowania za przedwczesne uznać należało odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi.

Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem drugiej instancji, celem jej ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym w szczególności z uwzględnieniem stwierdzonej wyżej wadliwości dotyczącej naruszenia obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Organ rozstrzygnie więc zagadnienie o charakterze formalnym dotyczące posiadania przez skarżącego przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie, przy czym o posiadaniu przez skarżącego interesu prawnego będzie przesądzać to czy w toku procesu inwestycyjnego doszło do istotnego odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego.

Oceny czy w toku procesu inwestycyjnego obejmującego obiekt w zakresie objętym pozwoleniem na użytkowanie doszło do istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego organ dokonana z uwzględnieniem całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uzupełniając go o projekt budowlany. Przed dokonaniem takiej oceny organ odwoławczy zadba więc o to, by dysponować projektem budowlanym.

Rozstrzygając powyższe zagadnienie organ będzie miał na uwadze także to, że na tym etapie postępowania posiadania przez skarżącego interesu prawnego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie nie mogą uzasadniać ewentualne zarzuty dotyczące niezgodności projektu budowlanego z przepisami prawa lub ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy.

Organ rozpatrzy następnie cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i uwzględni przy rozstrzyganiu sprawy wszystkie przeprowadzone dowody, dbając o to, by dokonane ustalenia faktyczne wynikały z przeprowadzonych w postępowaniu środków dowodowych. Sporządzając uzasadnienie decyzji organ zadba o to, by należycie i wyczerpująco wyjaśnić podstawę faktyczna i prawną rozstrzygnięcia.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty poniesione przez skarżącego składała się kwota [...]zł uiszczonego wpisu od skargi (k.39 akt sądowych), [...] zł opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwo (k.22 akt sądowych) oraz [...] zł wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym, którego wysokość ustalono zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265).