Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2372/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przyznano sumę pieniężną, w pozostałym zakresie oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 par 1,6 i 7 ustawy
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1423/19 w sprawie ze skargi L. K. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 1405/16 1) uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 3 (trzecim) i przyznaje od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz L. K. sumę pieniężną w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych; 2) oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 3) zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz L. K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1423/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi L. K. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 1405/16; wymierzył w pkt 1 Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 3.000 zł; w pkt 2 stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3).

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

L. K. pismem z dnia 6 czerwca 2019 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 1405/16, zobowiązującego organ do rozpoznania wniosku z dnia 16 lutego 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. jako [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z odpisem prawomocnego wyroku doręczone zostały organowi w dniu 25 kwietnia 2018 r.

W związku ze zwłoką w wykonaniu wyroku i wniesioną w tym przedmiocie skargą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1992/18 wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wymiarze 2.000 zł, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wobec dalszego niepodejmowania rozstrzygnięcia w sprawie, skarżąca pismem z dnia 7 maja 2019 r. wezwała ponownie Prezydenta m.st. Warszawy do wykonania prawomocnego wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r., a następnie wniosła wskazaną na wstępie skargę, żądając w niej wymierzenia organowi grzywny w wysokości 15.000 zł; przyznania na jej rzecz od organu sumy pieniężnej w wysokości, o której mowa w art. 154 § 7 P.p.s.a. oraz stwierdzenia, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W motywach skargi zwracała uwagę na bezskuteczność uprzednio wymierzonej sankcji. Akcentowała przy tym brak istotnej dolegliwości dla organu wpływającej na jego zdyscyplinowanie, w sytuacji zasądzenia wyłącznie grzywny w wymiarze nawet wyższym niż uprzednio orzeczonej. W ocenie skarżącej bez wymierzenia Prezydentowi m.st. Warszawy dodatkowej sankcji w postaci przyznania od niego na jej rzecz sumy pieniężnej, nie zostanie osiągnięty efekt dyscyplinujący i godzić to będzie nie tylko w interesy skarżącej i osłabiać jej wiarę w sądy i państwo, ale uderzy również w powagę samego wymiaru sprawiedliwości.

W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie, zwracając uwagę, że akta własnościowe wraz z prawomocnym wyrokiem wydanym w sprawie z pierwszej skargi na niewykonanie wyroku wpłynęły do organu w dniu 10 kwietnia 2019 r. Składając zatem kolejną skargę 7 czerwca 2019 r. strona nie pozostawiła marginesu niezbędnego do wnikliwej oceny materiału dowodowego i wydania w tej niewątpliwie skomplikowanej sprawie rozstrzygnięcia.

Wyjaśniono przy tym, że wniosek z 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie złożony został przez byłego jej właściciela (A. W.), który umową z dnia 20 listopada 1949 r. zbył na rzecz poprzednika prawnego skarżącej (F. B.) prawa do odszkodowania wynikające z przepisów art. 7, 8 i 9 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) związane z tą nieruchomością, co wynika wprost z treści aktu. Zamiar przelania ww. umową jedynie praw do odszkodowania potwierdzili także spadkobiercy zbywcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę, w zakresie w jakim zarzucono Prezydentowi m.st. Warszawy bezczynność w wykonaniu prawomocnego wyroku, co skutkowało wymierzeniem organowi określonej w sentencji grzywny, jak też ocenił charakter zaistniałej zwłoki.

Zwrócono uwagę, że prawomocnym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 1405/16 zobowiązano Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku z dnia 16 lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] w terminie dwóch miesięcy od zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Te natomiast wpłynęły do organu w dniu 25 kwietnia 2018 r. Od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 P.p.s.a., rozpoczął zatem swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczynny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on w dniu 25 czerwca 2018 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia wyrokowania, pomimo uprzedniego wezwania przez stronę do wykonania wyroku, jak też wymierzenia Prezydentowi m.st. Warszawy z tytułu zaistniałej zwłoki grzywien (wyrokiem z dnia 10 stycznia 2019 r.), organ ów zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął.

Zdaniem Sądu oznacza to, że od 16 miesięcy pozostaje przy wykonywaniu powyższego wyroku w stanie bezczynności, która w tych okolicznościach przybiera postać kwalifikowaną, a więc rażąco narusza prawo. Taką jej ocenę uzasadnia z jednej strony to, że w uprzednio wydanym orzeczeniu zaistniałą zwłokę wykonaniu wyroku w ten sposób oceniono, a od tego czasu zwłoka ta uległa zwiększeniu. Z drugiej zaś strony brak podejmowania do dnia wniesienia niniejszej skargi, po wyroku z dnia 10 stycznia 2019 r. jakichkolwiek czynności dowodowych, mających odzwierciedlenie w aktach, ukierunkowanych na merytoryczne załatwienie sprawy dekretowej.

Stąd za zasadne uznano żądanie wymierzenia Prezydentowi m.st. Warszawy z tytułu zaistniałej zwłoki w wykonaniu prawomocnego wyroku kolejnej grzywny.

Zważywszy na jej uprzedni wymiar (2.000 zł), jak również okres jaki upłynął do wniesienia obecnej skargi od zwrotu organowi akt sprawy wraz prawomocnym wyrokiem wymierzającym uprzednio grzywnę (2 miesiące), skład orzekający ocenił, że adekwatną w tych okolicznościach faktycznych będzie grzywna w wysokości 3.000 zł, a nie jak żądała tego skarżąca w wymiarze 15.000 zł, który byłyby w tym wypadku niewspółmierny z okresem bezczynności. Zwłaszcza na tle analogicznych rozstrzyganych spraw.

Mimo kwalifikowanego charakteru zwłoki i bezskuteczności uprzednio wymierzonej sankcji, Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie skarżącej na podstawie art. 154 § 7 P.p.s.a. sumy pieniężnej. Podzielając co do zasady jej argumentację, że lekceważenie wyroku sądu przez organy może wywoływać u niej uzasadnione poczucie bezsilności, braku wiary w sądy i państwo, czy wreszcie niepewność co do jej statusu w postępowaniu, Sąd stanął na stanowisku, że okoliczności te nie są wystarczająca do uwzględnienia powyższego żądania. Do automatyzmu w stosowaniu omawianego środka prawnego nie może także prowadzić sam fakt oceny zwłoki w wykonu wyroku jako rażąco naruszającej prawo. Nie można bowiem tracić z pola widzenia kompensacyjnego charakteru sumy pieniężnej, co oznacza, że ma ona stanowić swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę, jakiej strona doznała wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. A skoro tak, to wniosek o jej przyznanie winien zawierać uzasadnienie nawiązującej do owej krzywdy. Ona sama zaś winna być skonkretyzowana i obiektywnie weryfikowalna, jak choćby krzywda wywołana zaistniałymi w okresie procedowania sprawy istotnymi zmianami stanu prawnego, prowadzącymi do znacznego zmniejszenia szans na realizację przynależnych w momencie inicjowania postępowania uprawnień (mających zostać skonkretyzowanych w oczekiwanej decyzji), czy wręcz uniemożliwienia ich realizacji w zmienionej rzeczywistości. Tego rodzaju krzywdy, ani okoliczności ją wywołujących skarżąca nie przywołuje. Z akt sprawy natomiast wynika, że ewentualne jej uprawnienia (jako następcy prawnego osoby, która nabyć miała umową z dnia 20 listopada 1954 r. roszczenia dekretowe) dochodzone w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., w świetle treści ww. umowy, mogą budzić uzasadnione wątpliwości. Nie można zatem w tym wypadku upatrywać źródła krzywdy w długotrwałym oczekiwaniu na wyrównania "niesprawiedliwości" wywołanej działaniem dekretu bezpośrednio w stosunku do skarżącej czy członków jej rodziny, skoro nieruchomość do której rości sobie obecnie prawa do nich nigdy nie należała. Z tych względów w części obejmującej ww. żądanie, skarga podlega oddaleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w zakresie pkt 1 i 3 wniosła L. K., zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 154 § 1 i 6 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w zbyt niskiej wysokości 3.000 zł, podczas gdy z całokształtu materiału dowodowego wynika, że taka kara nie spełni swojej podstawowej funkcji, jaką jest skłonienie organu do zakończenia postępowania;

b) art. 154 § 1 i 7 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie wniosku skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej, ze względu na brak wykazania "skonkretyzowanej i obiektywnie weryfikowalnej krzywdy", podczas gdy z przepisów prawa nie wynikają takie przesłanki przyznania sumy pieniężnej, a także krzywda jako, szkoda o charakterze niematerialnym, z definicji nie może ich spełniać;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 P.p.s.a. poprzez przekroczenie granic sprawy i dokonanie rozważań dotyczących zakresu uprawnień skarżącej wynikających z umowy z dnia 20 listopada 1954 r. oraz odmowa na tej podstawie przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącej, podczas gdy przedmiotem postępowania powinna być objęta jedynie kwestia niewykonania prawomocnego wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r., co doprowadziło do wadliwego niezastosowania art. 154 § 7 P.p.s.a.;

b) art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez kwestionowanie prawa skarżącej do bycia stroną postępowania o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, wbrew ocenie prawnej dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 1405/16, którą Sąd był związany, a która stwierdzała, że skarżąca powinna być dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym, co doprowadziło do naruszenia art. 154 § 7 P.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) zmianę wyroku Sądu I instancji w zaskarżonej części przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez:

- wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w wysokości co najmniej 10.000 zł;

- przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 10.000 zł;

ewentualnie,

2) uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Ponadto L. K. wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, a także oświadczyła, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 1405/16 uwzględniającego skargę L. K. na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Zarzuty skargi kasacyjnej skierowane zostały w zakresie pkt 1 i 3 rozstrzygnięcia, a zatem zakwestionowano w niej wysokość wymierzonej grzywny oraz oddalenie skargi w części dotyczącej przyznania skarżącej sumy pieniężnej.

Na wstępie jednak stwierdzić trzeba, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera niedające się wyjaśnić sprzeczności, czyli nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy. Ponadto nie można dostrzec w nim niespójności.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje przy tym, że w orzeczeniu tym nie podważono prawa skarżącej do bycia stroną w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku zmierzał natomiast do wykazania, że źródła krzywdy w długotrwałym oczekiwaniu na wyrównania "niesprawiedliwości" wywołanej działaniem dekretu bezpośrednio w stosunku do skarżącej czy członków jej rodziny nie można upatrywać w ewentualnych uprawnieniach (jako następcy prawnego osoby, która nabyć miała umową z dnia 20 listopada 1954 r. roszczenia dekretowe) dochodzonych w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., skoro nieruchomość do której rości sobie obecnie prawa do nich nigdy nie należała.

Na marginesie stwierdzić należy, że w powołanym wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przesądził o legitymacji L. K. w sprawie wszczętej wnioskiem A. W. z dnia 14 lutego 1949 r. Sąd podkreślił natomiast, że nie jest możliwe, na obecnym etapie postępowania dekretowego uznać w sposób nie budzący wątpliwości, że spadkobiercy F. B. nie mają interesu prawnego w postępowaniu dekretowym o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Wskazano również, że organ obowiązany jest prowadzić postępowanie z udziałem spadkobierców F. B., w tym z udziałem L. K., i w toku postępowania ustalić czy mają oni interes prawny czy też nie co znajdzie odzwierciedlenie w orzeczeniu kończącym postępowanie dekretowe.

W kontekście omawianego zagadnienia nie doszło też do naruszenia art. 153 P.p.s.a.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" w rozumieniu art. 134 § 1 P.p.s.a. oznacza orzekanie przez sąd wyłącznie w zakresie wyznaczonym granicami sprawy, której dotyczy zaskarżony akt lub czynność (bezczynność) organu administracji, a te granice wyznacza przedmiot rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy. Sąd dokonał bowiem oceny działań Prezydenta m.st. Warszawy po wyroku w sprawie o sygn. akt I SAB/Wa 1405/16, którym zobowiązano organ do rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, a także mając na uwadze wyrok z dnia 10 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1992/18 uwzględniający poprzednią skargę strony na niewykonanie powołanego orzeczenia z dnia 19 grudnia 2017 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 154 § 1 i 6 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w zbyt niskiej wysokości 3.000 zł wskazać należy, że bezspornym jest, że w terminie dwóch miesięcy wyznaczonym ww. wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r. organ nie rozpatrzył wniosku z dnia 16 lutego 1949 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. jako [...]. Z ustalonego i niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika, że po otrzymaniu przez Prezydenta m.st. Warszawy w dniu 25 kwietnia 2018 r. odpisu prawomocnego wyroku organ ten nie dokonywał czynności w sprawie. W związku ze zwłoką w wykonaniu wyroku i wniesioną w tym przedmiocie skargą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1992/18 wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 2.000 zł, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Akta administracyjne wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia wydanego w pierwszej sprawie dotyczącej skargi na niewykonanie wyroku wpłynęły do organu w dniu 10 kwietnia 2019 r., a w dniu 7 czerwca 2019 r. L. K. wystąpiła z kolejną skargą na niewykonanie wyroku. Przekazanie skargi wraz z aktami nastąpiło w dniu 8 lipca 2019 r., przy czym Prezydent m.st. Warszawy w dalszym ciągu nie podejmuje czynności zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy.

Sąd I instancji, wymierzając organowi grzywnę, uwzględnił zarówno przekroczenie wyznaczonego terminu, uprzedni wymiar grzywny (2.000 zł), jak również okres jaki upłynął do wniesienia obecnej skargi od zwrotu organowi akt sprawy wraz prawomocnym wyrokiem wymierzającym uprzednio grzywnę (2 miesiące). Sąd wykazał, czym kierował się stosując w niniejszej sprawie środek w postaci grzywny oraz uznając za właściwe wymierzenie jej w takiej, a nie innej wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny ustalenia te podziela i aprobuje. Nie można natomiast zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej o konieczności wymierzenia grzywny we wnioskowanej wysokości. Przepisy art. 154 § 1 i 6 P.p.s.a. nie nakładają na Sąd I instancji obowiązku ani nałożenia grzywny na organ w określonej sztywno wysokości, ani też nie nakazują w takim przypadku Sądowi wzięcia pod uwagę ściśle określonych, konkretnych faktów. Ustalając wysokość nakładanej grzywny Sąd (z wyjątkiem górnej granicy grzywny) działa zatem w ramach własnej oceny zaistniałych faktów, choć ocenę tę winien należycie uzasadnić. Skoro zatem – jak wyżej wspomniano – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił częściowo skargę i na podstawie omawianych przepisów wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 3.000 zł to nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 154 § 1 i 6 P.p.s.a. Za stanowiskiem skarżącego kasacyjnie nie przemawiają także argumenty dotyczące okresu bezczynności w rozpoznaniu wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, bowiem grzywna w niniejszej sprawie mogła zostać wymierzona jedynie za bezczynność w przedmiocie niewykonania wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r.

Odmawiając natomiast przyznania sumy pieniężnej Sąd I instancji uznał, że nie można tracić z pola widzenia kompensacyjnego charakteru sumy pieniężnej, co oznacza, że ma ona stanowić swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę, jakiej strona doznała wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. A skoro tak, to wniosek o jej przyznanie winien zawierać uzasadnienie nawiązującej do owej krzywdy.

Ustosunkowując się do powyższego wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu, podobnie jak i grzywna, która jest podstawowym środkiem stosowanym w sprawie dotyczącej niewykonania wyroku, pełni funkcję represyjną oraz prewencyjną - mającą na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Chodzi przy tym również o uświadomienie organowi, że niewykonywanie wyroków sądów administracyjnych jest nieopłacalne. Jest to zatem dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Przewidziana w art. 154 § 7 P.p.s.a. suma pieniężna nie ma jednakże wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Suma ta pełni bowiem również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 P.p.s.a.

Nie ulega wątpliwości, że ocena czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy, zwłaszcza gdy organ dopuszcza się niewykonania wyroku, pozostawiona została Sądowi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 343/17 oraz z dnia 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2065/16; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena ta powinna uwzględniać wszystkie istotne okoliczności sprawy i powinna być przeprowadzona przez Sąd szczególnie wnikliwie.

W orzecznictwie zwraca się również uwagę, że w uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej tę instytucję wskazano, że umożliwienie sądowi przyznania od organu sumy pieniężnej jest dodatkowym wzmocnieniem ochrony interesów skarżącego. Wprowadzając możliwość przyznania sumy pieniężnej, wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.). Uwzględniając skargę, przewidzianą w ustawie o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, sąd stwierdza, że w postępowaniu nastąpiła przewlekłość postępowania i na żądanie skarżącego przyznaje sumę pieniężną. Stosownie do art. 2 ust. 2 tejże ustawy, dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy w szczególności ocenić terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd w celu wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. Dokonując tej oceny, uwzględnia się łączny dotychczasowy czas postępowania, a także charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła skargę, rozstrzygniętych w niej zagadnień oraz zachowanie się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania.

Ponadto Sąd odstępując od przyznania skarżącemu sumy pieniężnej obowiązany jest wyjaśnić, jaki to wyjątkowo uzasadniony przypadek zaistniał, żeby uznać za uzasadnione odstąpienie od zastosowania tego środka. Jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, tak jak to uczynił w ustawie z 17 czerwca 2004 r., to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu (przewlekłym prowadzeniem postępowania) są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność (przewlekłość) przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17, z dnia 11 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 360/18, I OSK 442/18 i I OSK 1143/18 oraz z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1142/19).

Wskazując na powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadniają przyznanie od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącej kasacyjnie sumy pieniężnej jako zadośćuczynienia za oczekiwanie na rozpoznanie sprawy, naruszenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki oraz jednocześnie zdyscyplinuje organ do jej załatwienia. W toku postępowania organ nie przedstawił bowiem okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać.

Z tego względu na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 154 § 7 P.p.s.a., a uznając, że stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie tego przepisu orzekł o przyznaniu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł. Tak określona suma pieniężna, choć w wysokości niższej niż żądana przez stronę, spełni swą kompensacyjną funkcję.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przy tym, że L. K. – następca prawny F. B. wystąpiła z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony w dniu 3 lipca 2015 r., a zatem nie zasługuje na aprobatę stanowisko, że suma pieniężna powinna zrekompensować skarżącej kilkudziesięcioletni okres oczekiwania na rozpoznanie wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu.

Z tych względów, na podstawie art. 188 w zw. z art. 154 § 7 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W pozostałym zakresie skarga kasacyjna została oddalona na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.