Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 209/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 1h w zw. z art. 18 ust. 1g, art. 12 ust. 4a, art. 11 f ust. 1 pkt 6 i pkt 8 lit.e), g), i) oraz art. 11f ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art. 124 ust. 4 zd. 2, art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1, art.  80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Patryk Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego R. B. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi R. B. (skarżący) jest decyzja Wojewody [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] (organ I instancji) z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za szkody na ogródku działkowym.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

Skarżący pismem z dnia 27 marca 2018 r. wystąpił o ustalenie i wypłatę odszkodowania za szkody na ogródku działkowym nr [...] znajdującym się na działce ew. nr 914/4, powstałe wskutek przebudowy sieci uzbrojenia terenu i dróg innych kategorii (znajdujących się poza liniami rozgraniczającymi przedmiotowej drogi) w związku z ograniczeniem sposobu z jej korzystania określonym w pkt VII.5 decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...] znak: [...]. Skarżący wskazał, że był członkiem Polskiego Związku Działkowców - Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w [...], a działkę nr [...] wraz z G. B. użytkowali od 29 czerwca 1999 r. Skarżący podniósł, że ROD "[...]" został utworzony w 1956 r. na podstawie zaświadczenia lokalizacyjnego z dnia [...] kwietnia 1956 r. znak [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...]. Do wniosku dołączony został odpis operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego R. W. z dnia 28 czerwca 2013 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] organ I instancji na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 128 ust. 4, art. 129 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (specustawa drogowa) orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego za szkody na ogródku działkowym nr [...] znajdującym się na działce nr 914/4 w obr. [...], położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...], w związku z decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2011 r. l.dz. [...]. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa połączenia Alei [...] z ulicą [...], Etap I - budowa drogi dojazdowej do targowiska wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w ramach realizowanej inwestycji drogowej pn. ,,Budowa połączenia Alei [...] z ulicą [...], etap I - budowa drogi dojazdowej do targowiska wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi" z dnia [...] maja 2011 r., l. dz. [...]. Prezydent Miasta [...] ustalił obowiązek przebudowy sieci uzbrojenia terenu i dróg innych kategorii i zezwolił na wykonanie w/w. przebudowy w obr. [...], na działce ew. nr 914/4, oznaczonej według mapy projektu podziału stanowiącej zał. Nr 2 do w/w. decyzji. Skutkiem wydania tej decyzji był podział działki ew. nr 914 o pow. 2,4155 ha na działki ew. nr: 914/1, 914/2, 914/3, 914/4, których właścicielem na dzień wydania decyzji była Gmina [...], a władającym Polski Związek Działkowców - Okręgowy Zarząd [...] w [...], na której urządzone były ogródki działkowe użytkowane i wykorzystywane przez osoby fizyczne - członków PZD, w tym m.in. przez skarżącego.

Organ I instancji wskazał, że z planu ogrodu działkowego "[...]" oraz załącznika do decyzji z dnia [...] maja 2011 r., tj. mapy z projektem podziału nieruchomości z dnia [...] grudnia 2010 r. wynika, że ogródek działkowy nr [...] zlokalizowany był na działce ew. nr 914/4. Organ wyjaśnił, że stosownie do treści art. 11f ust. 2 specustawy drogowej, do ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt. 8 lit. i) cyt. wyżej ustawy, przepisy art. 124 ust. 4-8 i art. 124a u.g.n. stosuje się odpowiednio. W myśl art. 124 ust. 4 u.g.n., na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1 art. 124. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4, zgodnie z którym za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 przysługuje odszkodowanie. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

Mając na uwadze treść art. 124 ust. 4-7 i art. 124a u.g.n. organ I instancji stwierdził, że należy odkodować co oznacza odpowiednie ich stosowanie do ograniczenia korzystania z nieruchomości w wyniku wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ wskazał, iż odesłanie to ma tylko charakter przedmiotowy. Potwierdza to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 3015/13, w którym Sąd stwierdził, że odesłanie znajdujące się w art. 11f ust. 2 specustawy drogowej oznacza "jedynie określenie obowiązków inwestora i właściciela nieruchomości w przypadkach ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wymienionych w tym przepisie." Organ więc wskazał, iż z samego odesłania do odpowiedniego stosowania w/w przepisów u.g.n. nie wynika jeszcze, że działkowiec, którego działka znalazła się w obszarze ograniczeń z korzystania, jest uprawniony do odszkodowania, o którym mowa w art. 124 u.g.n. w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. Krąg osób uprawnionych do odszkodowania jest bowiem przez każdą z obydwu ustaw (u.g.n. i specustawę drogową) określony samodzielnie. Zgodnie z u.g.n. są to tylko właściciel, użytkownik wieczysty nieruchomości lub uprawniony z ograniczonego prawa rzeczowego jako osoby wywłaszczone z danego prawa (art. 128 ust. 1). Zgodnie zaś z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, uprawnionymi do odszkodowania są dotychczasowi właściciele nieruchomości, użytkownicy wieczyści nieruchomości oraz osoby, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Zdaniem organu I instancji, działkowiec nie jest żadnym z tych podmiotów, bo nie przysługuje mu żadne prawo rzeczowe do nieruchomości. Gdyby więc nie przepis art. 18 ust. 1g specustawy drogowej, działkowcy nie mogliby się niczego domagać z tytułu likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. Przy czym organ podkreślił za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1408/17, iż "przewidziane w art. 18 ust. 1g pkt 1 specustawy drogowej odszkodowanie za stanowiące własność działkowicza nasadzenia, urządzenia i obiekty, przysługuje wyłącznie wówczas, gdy znajdowały się one na działkach, które na mocy art. 12 ust. 4 pkt. 1 i 2 tej ustawy, z dniem uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stały się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego." Tym samym aby działkowiec mógł się domagać odszkodowania za to, iż na terenie faktycznie użytkowanej przez niego działki wykonano prace, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt. 8 lit. b), c) oraz e-h), specustawa drogowa musiałaby zawierać przepis szczególny, który podobnie jak art. 18 ust. 1g specustawy uprawniałby działkowca do otrzymania odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń ograniczenia z korzystania. Organ I instancji stwierdził, że takiego przepisu w specustawie drogowej brak, a zatem zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, żądane przez skarżącego odszkodowanie nie może zostać przyznane. Jednocześnie organ I instancji wyjaśnił, iż analiza zgromadzonego materiału w szczególności dokumentacji przetargowej (Projekt wykonawczy - Projekt rozbiórek obiektów budowlanych) wskazuje, iż w wyniku prowadzonych robót w związku z prowadzoną inwestycją drogową pn. "Budowa połączenia Alei [...] z ulicą [...], etap I - budowa drogi dojazdowej do targowiska wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi" na ogródku działkowym nr [...] nie wykonywano wycinki roślinności ani wyburzeń obiektów budowlanych. Z dołączonego do w/w projektu Planu Zagospodarowania Terenu wynika, że tylko część działki ew. nr 914/4 była niezbędna dla wykonania obiektów budowlanych i została ona oznaczona na mapie liniami granicy terenu niezbędnego dla wykonania tych obiektów, a ogródek działkowy nr [...] znajdował się poza liniami tej granicy.

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 128 ust. 1 u.g.n. oraz art. 12 ust. 4f specustawy drogowej poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż działkowiec nie jest żadnym z podmiotów uprawnionych do odszkodowania wskazanym w w/w przepisach, gdyż nie przysługuje mu żadne prawo rzeczowe do nieruchomości, podczas gdy działkowiec jest użytkownikiem i na podstawie dokumentu potwierdzenia prawa do użytkowania działki, które znajduje się w aktach sprawy, władał ogródkiem działkowym jako osoba uprawniona z ograniczonego prawa rzeczowego.

2. art. 128 ust. 4 oraz art. 129 u.g.n. w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) specustawy drogowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę ustalenia odszkodowania pomimo zaistnienia w sprawie wszelkich przesłanek do ustalenia odszkodowania za wyrządzone szkody na ogródku działkowym numer [...],

3. art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę ustalenia odszkodowania za zniszczenia podczas gdy faktyczne działania prowadzone na działce 914/4 w związku z realizacją inwestycji przez Prezydenta Miasta [...] doprowadziły do likwidacji ogródka nr [...], pozbawiły możliwości korzystania z ogródka działkowego nr [...] przez skarżącego, zostały zniszczone wszelkie urządzenia, obiekty i nasadzenia ogródka [...], na dowód czego skarżący przedstawił zdjęcia ogrodu działkowego,

4. art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (w momencie likwidacji Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" obowiązywały przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych) poprzez jego niezastosowanie czego efektem było wydanie decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania.

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 6 k.p.a. poprzez podejmowanie czynności wbrew obowiązującym przepisom prawa, polegającym na wydaniu orzeczenia contra regulacjom wynikającym z art. 11f ust. 2 specustawy drogowej w zw. z art. 124 ust. 4-7, art. 124a u.g.n., podczas gdy nastąpiło ograniczenie w korzystaniu przez skarżącego z nieruchomości, posiadającego ustanowione ograniczone prawa rzeczowe – użytkowanie,

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. ze względu na rażące błędy w ustaleniach faktycznych, polegające na zupełnym pominięciu, że skarżącemu przysługuje ograniczone prawo rzeczowe, a w wyniku ograniczeń dokonanych na podstawie art. 11 f ust. 1 pkt. 8 lit. i) należy odpowiednio stosować przepisy u.g.n. (art. 124 ust. 4-7, art. 124a),

3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. ze względu na rażące błędy w ustaleniach faktycznych, polegające na zupełnym pominięciu, że skarżącemu przysługuje ograniczone prawo rzeczowe co wynika bezpośrednio z dokumentów załączonych do wniosku z dnia 27 marca 2018 r., tj. potwierdzenia prawa do użytkowania działki,

4. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez umyślne prowadzenie postępowania w sposób budzący wątpliwości co do bezstronności i sprzecznie z utrwaloną praktyką rozstrzygania tego typu spraw, w szczególności sprzecznie z treścią orzeczenia wydanego w dniu [...] listopada 2017 r. przez Wojewodę [...] w sprawie [...] dotyczącego wypłaty odszkodowania na rzecz skarżącego, w niniejszym stanie faktycznym oraz sprzecznie z orzecznictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wydanym na kanwie stanu faktycznego, powstałego w wyniku likwidacji Ogrodu Działkowego "[...]",

5. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez organ I instancji w sposób, który nie budzi zaufania jego uczestników do władzy publicznej tj. poprzez wybiórcze stosowanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 96/18 i prowadzenie postępowania wbrew jego treści, podczas gdy z treści wyroku jasno wynika, iż istnieje prawna możliwość kompensacji szkód w trybie wskazanym we wniosku z dnia 27 marca 2018 r., a w którym to trybie organ odmówił ustalenia odszkodowania,

6. art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz 77 §1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez organ I instancji w sposób, który nie budzi zaufania jego uczestników do władzy publicznej, poprzez stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, iż na ogródku działkowym numer [...] nie wykonywano wycinki roślinności ani wyburzeń obiektów budowlanych, podczas gdy stan faktyczny jest taki, iż urządzenia, obiekty budowlane zostały zniszczone, roślinność wycięta na dowód czego skarżący przedstawił zdjęcia ogródka działkowego numer [...] z których jasno wynika, iż organ I instancji mija się z prawdą w uzasadnieniu decyzji.

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że materialno-prawną podstawę wydania decyzji stanowią przepisy u.g.n. oraz przepisy specustawy drogowej. Organ wyjaśnił, że art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) specustawy drogowej, przewiduje szczególny przypadek ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu oraz do przebudowy dróg innych kategorii. Ograniczenie to następuje na skutek wydanej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Stosownie do treści art. 11f ust. 2, do ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. i), przepisy art. 124 ust. 4-7 i art. 124a u.g.n. stosuje się odpowiednio. Natomiast w myśl art. 124 ust. 4 u.g.n. na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1 art. 124. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 zgodnie z którym za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 przysługuje odszkodowanie. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Stosownie zaś do art. 130 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Organ odwoławczy wskazał, że w decyzji z [...] maja 2011 r. nr [...] znak: [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa połączenia Alei [...] z ulicą [...], Etap I - budowa drogi dojazdowej do targowiska wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi" Prezydent Miasta [...] ustalił obowiązek przebudowy sieci uzbrojenia terenu i dróg innych kategorii i zezwolił na wykonanie ww. przebudowy m.in. na działce nr 914/4. Pismem z 12 września 2018 r. znak: [...] organ odwoławczy zwrócił się do Miejskiego Zarządu Dróg w [...] o informację, czy na terenie ogródka działkowego nr [...] wykonywane były czynności związane z przebudową sieci energetycznej, gazowej, kanalizacji sanitarnej, w wyniku których likwidacji uległy składniki roślinne lub budowlane. Z wyjaśnień udzielonych przez Miejski Zarząd Dróg w [...] w piśmie z dnia 21 września 2018 r. znak: [...] wynikało, iż na terenie ogródka działkowego nr [...] nie były wykonywane roboty budowlane, a tym samym nie były prowadzone prace dostosowujące znajdującą się na nieruchomości infrastrukturę do potrzeb inwestycji drogowej. W związku z powyższym zawiadomieniem z 11 października 2018 r. organ poinformował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonych w sprawie dowodów. Pismem z 16 października 2018 r. skarżący wniósł o ponowne wezwanie Miejskiego Zarządu Dróg w [...] celem odpowiedzi na pytanie, czy w związku z realizacją inwestycji były prowadzone czynności związane czy też prowadzące do usunięcia roślinności i składników budowlanych z terenu ogródka nr [...] zlokalizowanego na działce ew. nr 914/4 oraz o przeprowadzenie oględzin działki ew. nr 914/4, na której zlokalizowany był ogródek działkowy nr [...], celem ustalenia, czy w wyniku realizacji inwestycji likwidacji uległy składniki roślinne i budowlane istniejące uprzednio na terenie ogródka nr [...].

Odnosząc się do powyższego, organ odwoławczy zaznaczył, iż odpowiedź udzielona na pytanie zadane w piśmie z 12 września 2018 r. jest wystarczająco precyzyjna do oceny czy zachodzą przesłanki do prowadzenia postępowania na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) specustawy drogowej oraz na ustalenie odszkodowania zgodnie z § 43 Rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przeprowadzenie oględzin natomiast, ze względu na bogatą dokumentację fotograficzną, nie wniesie nic nowego do sprawy. Niewątpliwie bowiem na przedmiotowej nieruchomości nie znajdują się obecnie żadne składniki roślinne czy budowlane. Organ odwoławczy wskazał jednak, że przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. umożliwia w przedmiotowej sprawie ustalenie odszkodowania za szkody powstałe związane z przebudową sieci energetycznej, gazowej, kanalizacji sanitarnej, gdyż jedynie szkody w tych granicach związane są z wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odszkodowanie powinno obejmować jedynie te szkody, które bezpośrednio wynikają z przeznaczenia nieruchomości pod realizację inwestycji o charakterze publicznym. Wyrównania szkody poniesionej przez użytkownika ogródka, a nienaprawionej w drodze ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym, można dochodzić na drodze cywilnoprawnej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 257/16).

Organ odwoławczy wskazał, że mając na uwadze przywołany wyżej art. 128 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód oraz fakt, iż na podstawie dowodów zalegających w aktach sprawy szkoda, za którą odszkodowanie możliwe byłoby do ustalenia w trybie administracyjnym, nie zaistniała, organ I instancji w decyzji z [...] czerwca 2018 r. znak: [...] słusznie orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego za szkody na ogródku działkowym nr [...] znajdującym się na działce ew. nr 914/4 w obr. [...], położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...] w związku z decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2011 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa połączenia Alei [...] z ulicą [...], Etap I - budowa drogi dojazdowej do targowiska wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi".

Organ odwoławczy nie zgodził się natomiast z argumentacją organu I instancji, iż działkowcowi nie przysługuje żadne prawo rzeczowe do nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 48 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (k.c.), z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Regulacja zawarta w powyższym przepisie stanowi zasadę, od której przewidziane są ustawowe wyjątki. Może je zawierać sam k.c. lub mogą pochodzić z innych ustaw. Będą to zatem wyjątki od zasady superficies solo cedit. W szczególności chodzi o odrębną własność budynków lub lokali, a także urządzeń znajdujących się na gruncie. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych działkowca, stanowią jego własność. Przepis ten obowiązywał również na gruncie poprzedniej ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z 8 lipca 2005 r. (art. 15 ust. 2). Stanowi on wyjątek od ogólnej reguły zawartej w art. 48 k.c. Z art. 30 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wynika, że jest to lex specialis wobec art. 48 k.c. Zgodnie zaś z zasadą lex specialis derogat legi generali przepis ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych ma pierwszeństwo przed zastosowaniem przepisów k.c. W art. 48 k.c. wskazano bowiem wyraźnie "z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych". Organ odwoławczy przytoczył wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 265/08, z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 3660/16, w których wskazano, że rodzinne ogrody działkowe zakładane są na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz Polskiego Związku Działkowców. Nie stanowią one własności użytkownika działki. Jednak już nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki, stanowią jego własność, a nie nakłady. Użytkownik działki nie jest jedynie właścicielem gruntu. Ponadto art. 30 ust. 2 u.r.o.d. stanowi lex specialis do art. 47 i 48 Kodeksu cywilnego. Zatem użytkownik jest właścicielem rzeczy znajdujących się na terenie ogrodu działkowego. Organ odwoławczy wskazał, że powyższy pogląd jest wynikiem prawidłowej interpretacji prawa materialnego, zgodnej z dyrektywą wykładni językowej, jak i celowościowej oraz funkcjonalnej. Celem ustawodawcy była bowiem ochrona działkowców - którzy w zdecydowanej większości latami tworzyli ogrody działkowe od podstaw, z własnych środków, przyczyniając się walnie do wzrostu wartości działek - od niekorzystnego dla nich rozporządzenia mieniem przez właściciela gruntu. Ustawodawca wyraźnie rozgraniczył prawo do działki i jego charakter od prawa własności nasadzeń, obiektów i urządzeń wykonanych lub nabytych ze środków finansowych działkowca. Na taką dwoistość reżimów prawnych zwrócono uwagę w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 265/08 (Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 1 (28)/2010, s. 164). Niemniej organ odwoławczy stwierdził, że biorąc pod uwagę brak zaistnienia szkody, za którą odszkodowanie możliwe byłoby do ustalenia w trybie administracyjnym, należało orzec jak w sentencji decyzji.

W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez brak wnikliwego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego polegający na:

- uznaniu, iż w stanie faktycznym sprawy brak jest szkody uzasadniającej ustalenie odszkodowania na rzecz skarżącego w trybie administracyjnoprawnym, podczas gdy w toku postępowania nie ustalono zakresu czynności faktycznych przeprowadzonych na terenie ogródka działkowego skutkujących brakiem możliwości użytkowania ogródka, a tym samym przesądzających o istnieniu szkody uzasadniającej przyznanie skarżącemu odszkodowania,

- uznaniu, iż przekazana przez Miejski Zarząd Dróg informacja o braku wykonywanych na terenie ogródka robót budowlanych stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy ustalenia odszkodowania, podczas gdy skarżący zawnioskował o przeprowadzenie dodatkowych dowodów mających na celu dokładne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, co umożliwiłoby dokonanie prawidłowej oceny w zakresie ustalenia prawa do odszkodowania

- uznaniu, iż przekazana przez Miejski Zarząd Dróg informacja z dnia 21 września 2018 r. stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy ustalenia odszkodowania, podczas gdy skarżący pismem z dnia 16 października 2018 r. zawnioskował o ponowne wezwanie Miejskiego Zarządu Dróg w [...] celem udzielenia odpowiedzi na pytanie postawione przez organ odwoławczy, w oparciu o zaistniały stan faktyczny i doręczenie stronie odpowiedzi przedstawionej przez Miejski Zarząd Dróg oraz przeprowadzenie oględzin działki ew. nr 914/4, na której zlokalizowany był ogródek działkowy nr [...], celem ustalenia czy w wyniku realizacji inwestycji w/w, likwidacji uległy składniki roślinne i budowlane istniejące uprzednio na terenie ogródka nr [...] z udziałem przedstawicieli Miejskiego Zarządu Dróg w [...],

- oparciu się przy wydaniu decyzji wyłącznie na piśmie Miejskiego Zarządu Dróg z dnia 21 września 2018 r., które jest lakoniczne, nie wnosi nic do sprawy i nie wyjaśnia w żaden sposób jakie działania faktyczne były podejmowane na terenie ogródka działkowego. Co więcej pismo to nie zawiera odpowiedzi na zadane pytanie bowiem nie można utożsamiać pojęcia roboty budowlane zdefiniowanego w ustawie prawo budowlane z czynnościami mającymi na celu przebudowę sieci, w wyniku których likwidacji uległy składniki roślinne i budowlane.

2. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy w sposób, który nie budzi zaufania jego uczestników do władzy publicznej, poprzez uznanie przez organ, iż odpowiedź Miejskiego Zarządu Dróg jest wystarczająco precyzyjna do ocenienia czy zachodzą przesłanki do prowadzenia postępowania podczas gdy odpowiedź ta jest w pełni nieprecyzyjna i dotyczy wykonywania robót budowlanych a nie wskazuje czynności faktycznych związanych z przebudową sieci które doprowadziły do likwidacji składników roślinnych i budowlanych ogródka,

3. art. 136 § 2 i 3 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy tj. nieprzeprowadzenie zawnioskowanych przez skarżącego dowodów w postaci oględzin terenu ogródka działkowego oraz informacji uzupełniającej od Miejskiego Zarządu Dróg w [...] celem ustalenia, iż po zrealizowaniu inwestycji pod nazwą: "Budowa połączenia Alei [...] z ulicą [...], Etap I - Budowa drogi dojazdowej do targowiska wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi" nie ma faktycznej możliwości użytkowania zlikwidowanego uprzednio ogródka działkowego nr [...].

II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) w zw. z art. 11f ust. 2 specustawy drogowej oraz art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 w zw. z art. 130 u.g.n.:

- poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy w sprawie zostały spełnione wszelkie ustawowe przesłanki do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania,

- poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę ustalenia odszkodowania za zniszczenia, podczas gdy faktyczne działania prowadzone na działce ew. 914/4 w związku z realizacją inwestycji doprowadziły do likwidacji ogródka nr [...] pozbawiając tym samym skarżącego możliwości korzystania z terenu nieruchomości,

- poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę ustalenia odszkodowania za zniszczenia podczas gdy organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji na stronie 4 wskazał, iż "bezsprzeczne jest, iż na przedmiotowej nieruchomości nie znajdują się obecnie żadne składniki roślinne czy budowlane". Skoro więc takie składniki się nie znajdują to oznacza, że zostały zlikwidowane w związku z przebudową sieci,

- poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę ustalenia odszkodowania za zniszczenia, podczas gdy powstała szkoda za którą odszkodowanie należne jest wyłącznie w trybie administracyjnym na podstawie w/w przepisów.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie niezależnie od bezzasadności lub braku adekwatności podniesionych w niej zarzutów. Sąd administracyjny nie będąc jednak związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) był uprawniony do wzięcia z urzędu pod rozwagę naruszeń prawa, niewskazanych we wniesionym środku zaskarżenia. Powyższe naruszenia dotyczą przede wszystkim prawa materialnego, natomiast naruszenia prawa procesowego mają charakter wtórny i są konsekwencją wadliwej rekonstrukcji podstawy materialnoprawnej żądania strony skarżącej.

W toku legalnościowej kontroli zaskarżonej stwierdzono naruszenie art. 18 ust. 1h w zw. z art. 18 ust. 1g w zw. z art. 12 ust. 4a, 4f i 5 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 i pkt 8 lit. e) i g) oraz i) i art. 11f ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (u.inw.drog.) w zw. z art. 2 pkt 1-2, 11 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (u.r.o.d.) oraz art. 128 ust. 4 w zw. z art. 129 ust. 1 w zw. z art. 124 ust. 4 zd. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) w zw. z art. 11f ust. 2 u.inwest.drog. oraz w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zasadniczym źródłem wadliwości materialnoprawnej kontrolowanych decyzji stała się błędna rekonstrukcja podstawy prawnej roszczenia odszkodowawczego skarżącego z tytułu szkód powstałych w wyniku zniszczenia lub uszkodzenia urządzeń lub obiektów (altany ogrodowej) oraz nasadzeń (zadrzewień) znajdujących na terenie działki wchodzącej w skład rodzinnego ogrodu działkowego w związku z realizacją inwestycji drogowej.

W sprawie nie ulega wątpliwości, że należąca do skarżącego jako działkowca (art. 2 pkt 1 u.r.o.d.) działka ogrodowa (art. 2 pkt 2 u.r.o.d.) wchodząca w skład rodzinnego ogrodu działkowego nr [...] (art. 2 pkt 5 u.r.o.d.) była zlokalizowana na działce ewidencyjnej nr 914/4, która znajdowała się poza liniami rozgraniczającymi terenu, który na mocy art. 12 ust. 4 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 u.inwest.drog. przeszedł na własność gminnej jednostki samorządu terytorialnego. Sporna działka ogrodowa skarżącego została jednak objęta działaniem art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e) i g) u.inwest.drog. w związku z określeniem w pkt VII.5 decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. ograniczeń w korzystaniu z powyższej działki w celu realizacji obowiązku przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz dróg innych kategorii. W wyniku realizacji powyższego obowiązku przebudowy doszło do powstania określonych (nieustalonych jednak w sposób pewny i bezsporny) szkód w postaci zniszczeń lub uszkodzeń obiektów oraz nasadzeń na obszarze działki ogrodowej skarżącego. W ocenie skarżącego (znajdującej według niego potwierdzenie w dołączonej dokumentacji fotograficznej) zniszczenia altany oraz nasadzeń i zadrzewień są w istocie definitywne, co uniemożliwia przywrócenie funkcji działki ogrodowej. Następstwem powyższego stanu stało się skierowanie przez skarżącego do organów żądanie ustalenia w drodze decyzji odszkodowania za powyższe szkody. Organy oceniły powyższe żądanie negatywnie, wskazując, że ustalenie odszkodowania na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) lub w zw. z art. 18 ust. 1g u.inwest.drog. jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy dotyczy nieruchomości, o której mowa w art. 12 ust. 4 u.inwest.drog., a więc nieruchomości przejętej na własność Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego.

Odnosząc się do spornej między stronami kwestii istnienia podstaw do ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 12 ust. 4 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 u.inwest.drog., należy w pierwszej kolejności przyznać rację organom orzekającym w sprawie, które trafnie uznały, że decyzyjne ustalenie odszkodowania na powyższej podstawie może odnosić się jedynie do szkody polegającej na utracie prawa własności (praw rzeczowych) w związku z przejęciem nieruchomości znajdującej się w liniach rozgraniczających teren przeznaczony na realizację inwestycji drogowej. Przepis art. 12 ust. 4a u.inwest.drog. nie ma zatem zastosowania do nieruchomości znajdujących się poza liniami rozgraniczającymi, o których mowa w art. 12 ust. 2 u.inwest.drog.

Jeżeli natomiast chodzi o zakres zastosowania art. 11f ust. 2 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) w zakresie odesłania do odpowiedniego stosowania art. 124 ust. 4-7 i art. 124a u.g.n., to należy zwrócić uwagę na fakt, że ustalenie odszkodowania za szkody związane z określeniem ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości w związku z ustaleniem w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu lub innych dróg publicznych (art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e) i g) u.inwest.drog.) może nastąpić, jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego – także w zakresie nieobjętym liniami rozgraniczającymi inwestycji drogowej – jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty (art. 11f ust. 2 u.inwest.drog. w zw. z art. 124 ust. 4 zd. 2 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n.).

Powyższe wnioski nie są jednak wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Przede wszystkim zarówno strona skarżąca, jak i kontrolowane organy nie uwzględniły szczególnej i mającej pierwszeństwo przed art. 11f ust. 2 u.inwest.drog. w zw. z art. 124 ust. 4 zd. 2 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. regulacji mającej zastosowanie w sytuacji całościowej lub częściowej likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego będącej następstwem realizacji inwestycji drogowej. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 1g u.inwest.drog., w przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych ustanowionych zgodnie z ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany jest:

1) wypłacić działkowcom - odszkodowanie za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach;

2) wypłacić stowarzyszeniu ogrodowemu - odszkodowanie za stanowiące jego własność urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu;

3) zapewnić grunty zastępcze na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego.

Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 1h u.inwest.drog. obowiązki wynikające z art. 18 ust. 1g ustalane są w decyzji wydawanej przez organ, o którym mowa w art. 12 ust. 4a u.inwest.drog.

Przepis art. 18 ust. 1h u.inwest.drog. stanowi odrębną i samodzielną podstawę kompetencyjną do wydania decyzji ustalającej obowiązek podmiotu, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, w zakresie wypłaty działkowcom lub stowarzyszeniu ogrodowemu odszkodowania za stanowiące własność działkowców nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach lub za stanowiące własność stowarzyszenia ogrodowego urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu lub w zakresie zapewnienia gruntów zastępczych na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego. Jest to oczywiście podstawa odrębna nie tylko względem podstawy z art. 12 ust. 4a u.inwest.drog., lecz także względem podstawy z art. 11f ust. 2 u.inwest.drog. w zw. z art. 124 ust. 4 zd. 2 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n.

Wobec powyższego organy orzekające w przedmiotowej sprawie powinny były w pierwszej kolejności przyjąć jako podstawę materialnoprawną oceny roszczenia skarżącego przepisy art. 18 ust. 1h w zw. z art. 18 ust. 1g u.inwest.drog. i na tle powyższej podstawy przeprowadzić właściwe postępowanie wyjaśniające oraz poczynić odpowiednie ustalenia faktyczne. Ustalenia te powinny przede wszystkim zmierzać do stwierdzenia istnienia albo nieistnienia okoliczności związanych z likwidacją rodzinnego ogrodu działkowego w całości albo w części w związku z wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzja Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. określiła na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e) i g) u.inwest.drog. ograniczenia w zakresie korzystania z działki ogrodowej skarżącego, a zatem objęła w sensie przedmiotowym część rodzinnego ogrodu działkowego. Zgodnie z art. 2 pkt. 5 u.r.o.d. rodzinny ogród działkowy to wydzielony obszar lub obszary przeznaczone na cele rodzinnych ogrodów działkowych, składające się z działek i terenu ogólnego, służące do wspólnego korzystania przez działkowców, wyposażone w infrastrukturę ogrodową, natomiast działka jako integralna część rodzinnego ogrodu działkowego stanowi zgodnie z art. 2 pkt. 2 u.r.o.d. jego podstawową jednostkę przestrzenną (której powierzchnia nie może przekraczać 500 m2), służącą zaspokajaniu potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji. Nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że decyzja Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z działki ogrodowej strony skarżącej "dotyczyła" powyższej jednostki przestrzennej rodzinnego ogrodu działkowego nr [...], zgodnie z wymogiem określonym w art. 18 ust. 1g u.inwest.drog. Wyjaśnienia i oceny wymaga natomiast kwestia wystąpienia przesłanki likwidacji części ogrodu działkowego w zakresie spornej działki ogrodowej skarżącego. Przesłanka ta warunkuje bowiem powstanie po stronie podmiotu, w którego interesie nastąpiła likwidacja części rodzinnego ogrodu działkowego, obowiązku wypłaty na rzecz skarżącego jako działkowca odszkodowania za stanowiące jego własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce ogrodowej (art. 18 ust. 1g pkt 1 u.inwest.drog.).

Zgodnie z art. 18 ust. 1g u.inwest.drog. roszczenia określone w pkt. 1-3) tego przepisu przysługują jedynie w razie likwidacji w całości albo w części rodzinnego ogrodu działkowego. Ogólna definicja likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części wynika z art. 2 pkt. 11 u.r.o.d. Zgodnie z powyższym przepisem pojęcie to oznacza zbycie lub wygaśnięcie praw przysługujących stowarzyszeniu ogrodowemu do nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy lub jego część oraz wydanie tej nieruchomości przez stowarzyszenie ogrodowe. Jednocześnie zgodnie z art. 11j u.inwest.drog. do nieruchomości stanowiących rodzinne ogrody działkowe objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów art. 18-24 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Przepisy te regulują zasady likwidacji rodzinnych ogrodów działkowych.

Ponieważ jedną z podstaw likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego w całości albo w części może być decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w tym zawierająca ustalenia dotyczące ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości (np. w związku z budową lub przebudową sieci uzbrojenia terenu w związku z realizacją inwestycji drogowej – zob. art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. i) w zw. z 11 f ust. 1 pkt 8 lit. e) u.inwest.drog.), dlatego niezbędne jest ustalenie, czy w wyniku realizacji inwestycji drogowej w zakresie przebudowy sieci uzbrojenia terenu doszło do wygaśnięcia praw przysługujących stowarzyszeniu ogrodowemu (Polskiemu Związkowi Działkowców, który na mocy art. 65 ust. 1 pkt 1 u.r.o.d. stał się stowarzyszeniem ogrodowym z dniem wejścia w życie powyższej ustawy) do nieruchomości zajmowanej przez część rodzinnego ogrodu działkowego (w zakresie działki ogrodowej strony skarżącej) oraz do wydania części tej nieruchomości przez stowarzyszenie ogrodowe w celu realizacji właściwych prac budowlanych. Jeżeli prawa stowarzyszenia ogrodowego uległy wygaśnięciu w powyższym zakresie, to wynikające z art. 18 ust. 1g pkt 1 u.inwest.drog. roszczenie skarżącego pozostaje aktualne. W przeciwnym wypadku pozostaje rozważenie podstawy z art. 11f ust. 2 u.inwest.drog. w zw. z art. 124 ust. 4 zd. 2 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. Podstawa do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za szkody powstałe wyniku wprowadzenia ograniczeń, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) u.inwest.drog., wynika jednak wtedy z art. 128 ust. 4 w zw. z art. 129 ust. 1 w zw. z art. 124 ust. 4 zd. 2 u.g.n. w zw. z art. 11f ust. 2 u.inwest.drog., a nie z art. 12 ust. 4a lub z art. 18 ust. 1h u.inwest.drog. Należy jednak pamiętać, że tego rodzaju decyzyjne ustalenie odszkodowania może nastąpić jedynie na rzecz podmiotów praw rzeczowych wymienionych w art. 128 ust. 1 u.g.n., a więc podmiotów prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego do nieruchomości. W odniesieniu do nieruchomości, na której znajduje się rodzinny ogród działkowy i która została objęta ograniczeniem na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) u.inwest.drog., analizowane odszkodowanie może zostać zatem przyznane przede wszystkim stowarzyszeniu ogrodowemu jako podmiotowi prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub użytkowania gruntu, ma którym zlokalizowany jest rodzinny ogród działkowy (art. 9 u.r.o.d.). Skarżącemu jako działkowcowi wykonującemu prawo do działki (art. 2 pkt 1 i 4 w zw. z art. 66 pkt 2 u.r.o.d.) może natomiast przysługiwać roszczenie odszkodowawcze na podstawie art. 128 ust. 4 w zw. z art. 129 ust. 1 w zw. z art. 124 ust. 4 zd. 2 u.g.n. w zw. z art. 11f ust. 2 u.inwest.drog. jedynie w takim zakresie, w jakim doszło do powstania szkód w obiektach budowlanych, urządzeniach lub nasadzeniach, które zostały wykonane lub nabyte ze środków finansowych działkowca. Zgodnie z art. 30 ust. 2 u.r.o.d. nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych działkowca, stanowią jego własność. Do dnia 19 stycznia 2014 r., a więc do dnia uchylenia ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, przepis art. 15 ust. 2 tej ustawy także stanowił, że nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki, stanowią jego własność. Tego rodzaju przedmioty (w tym budynki) jako odrębny od gruntu przedmiot własności (a tym samym wyjątek od zasady superficies solo cedit) mogły zatem stać się przedmiotem legalnego szkodliwego działania organów jako źródła powstania obowiązku odszkodowawczego. Również art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych przewidywał, że nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki, stanowią jego własność.

Na zakończenie należy zauważyć, że przedmiotowa sprawa jest sprawą odrębną od sprawy rozstrzygniętej decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r., co do której tut. Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 96/18, oddalił skargę. Skarżący pismem z dnia 27 marca 2018 r. wystąpił o ustalenie i wypłatę odszkodowania, modyfikując podstawę prawną oraz uzupełniając podstawę faktyczną. Ponadto orzekający w niniejszej sprawie Sąd wskazał nową – nierozważaną dotychczas – podstawę kompetencyjną do wydania decyzji o ustaleniu obowiązków wypłaty odszkodowania lub zapewnienia gruntów zastępczych na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego. Jak już wskazano, wydawana na podstawie art. 18 ust. 1h u.inwest.drog. decyzja o ustaleniu obowiązku wypłaty odszkodowania lub zapewnienia gruntów zastępczych, nie jest decyzją ustalającą wysokość odszkodowania, co do której wypowiedział się w swoim wyroku Sąd orzekający w poprzedniej sprawie. Podstawy kompetencyjne z art. 12 ust. 4a u.inwest.drog., art. 128 ust. 4 w zw. z art. 129 ust. 1 w zw. z art. 124 ust. 4 zd. 2 u.g.n. w zw. z art. 11f ust. 2 u.inwest.drog. oraz art. 18 ust. 1h u.inwest.drog. są bowiem odrębne. Odrębne są zatem również sprawy rozstrzygane uprzednio i obecnie. W związku z powyższym nie zachodzi podstawa do przyjęcia związania oceną prawną na podstawie art. 153 p.p.s.a.

Mając na względzie powyższe uwagi i argumenty, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 oraz art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.