Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1444/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 24 ust. 2,3,4 i 5, art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 36 §1
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (autor uzasadnienia) Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 1 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gliwice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 1005/09 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Gliwice na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania informacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz stwierdza nieważność postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], a także poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta Bielsko-Biała z dnia [...] lipca 2009 r.; 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach na rzecz Miasta Gliwice kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Prezydenta Miasta Gliwice na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie odmowy wydania informacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Urząd Miejski – Wydział Księgowości w Gliwicach wnioskiem z dnia 25 czerwca 2009 r. wystąpił do Urzędu Miasta Bielska-Białej o podanie informacji czy A. N. jest właścicielem nieruchomości, a jeśli tak, to jakich. Uzyskane informacje miały być wykorzystane dla celów egzekucji administracyjnej. Jako podstawę prawną upoważniającą wnioskodawcę do otrzymania przedmiotowych informacji został powołany przepis art. 36 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2009 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.).

Prezydent Miasta Bielsko-Biała postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., w oparciu o przepisy art. 219 w związku z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. oraz art. 24 ust. 3 pkt 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) odmówił udostępnienia danych ewidencyjnych z powodu braku wykazania się interesem prawnym przez wnioskodawcę.

Prezydent Miasta Gliwice złożył zażalenie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy. Zdaniem organu odwoławczego wnioskodawca nie żądał udostępnienia informacji o konkretnej działce, budynku lub lokalu, lecz wykazu nieruchomości, których właścicielem jest osoba wymieniona we wniosku. Udzielenie informacji w takim zakresie musi przybrać formę zaświadczenia o którym mowa w art. 217 k.p.a., a rodzajem zaświadczenia, wydawanym z ewidencji gruntów i budynków, jest wypis o którym mowa w art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W ocenie organu odwoławczego, wnioskodawca domagał się wskazania majątku dłużnika, ale nie wskazał przepisu prawa materialnego, na podstawie którego mógłby żądać wydania takiego zaświadczenia. Wnioskodawca nie jest także uprawniony do prowadzenia egzekucji z nieruchomości.

Na wymienione postanowienie organu drugiej instancji Prezydent Miasta Gliwice wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że z wniosku Prezydenta Gliwic nie wynika, aby żądał on udostępnienia informacji o konkretnej działce, budynku lub lokalu, których w żaden sposób nie zidentyfikował. Skarżący domagał się wykazu nieruchomości, których właścicielem jest osoba wskazana we wniosku, a udzielenie informacji w tym zakresie musi przybrać formę zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 k.p.a., które na gruncie ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi wypis z operatu ewidencyjnego. Zgodnie zaś z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się jeżeli, urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny. Zdaniem Sądu I instancji, żaden z warunków wskazanych w art. 217 § 2 k.p.a. nie został spełniony. Przepis § 36 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uprawnia organ gminy do zwracania się do organów administracji publicznej o udzielenie informacji w zakresie niezbędnym do prowadzenia egzekucji, ale w świetle art. 19 ust. 2 tej ustawy, organ gminy o statusie miasta jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości.

Zdaniem Sądu I instancji, wnioskodawca nie wykazał także interesu prawnego, uzasadniającego wydanie żądanych informacji. Interesem takim nie jest bowiem prowadzenie postępowania egzekucyjnego w stosunku do osoby wskazanej we wniosku. W oparciu o art. 24 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne można udzielić informacji jedynie o konkretnych, zindywidualizowanych gruntach, budynkach, lokalach. Natomiast udzielenie informacji, o których mowa w art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne na rzecz podmiotów wyszczególnionych w art. 24 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wymaga wykazania przez te podmioty interesu prawnego związanego z gruntami, budynkami lub lokalami. Nie jest wykazaniem takiego interesu prowadzenie przeciwko dłużnikowi (zamiar takiego prowadzenia) postępowania egzekucyjnego. Poszukiwanie majątku nieruchomego dłużnika nie należy do organów administracji publicznej, gdyż w tych sprawach właściwymi są komornicy i sądy powszechne jako organy egzekucyjne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Gliwice. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy – art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 2, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 36 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 24 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według załączonego spisu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W orzecznictwie sądów administracyjnych zapadały wyroki (por. wyroki NSA z 22 lutego 2007 r., I OSK 560/06, Lex nr 349769, z 23 września 2010 r. I OSK 1553/09, niepubl., z 8 lutego 2011 r., I OSK 570/10, niepubl.), w których wyrażony został pogląd, iż postępowanie regulujące wydawanie zaświadczeń nie służy poszukiwaniu i ujawnianiu majątku dłużników. Do tego służą bowiem przepisy egzekucyjne zawarte w Kodeksie postępowania cywilnego, a w szczególności wskazany tam tryb wyjawiania majątku dłużników (art. 913 i nast. k.p.c.). Przyjmowano też, że wierzyciel prowadzący egzekucję nie legitymuje się interesem prawnym do udostępnienia mu informacji z operatu ewidencyjnego nieruchomości dotyczących osoby dłużnika i należących do niego nieruchomości, zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska zawartego w wymienionych wyżej orzeczeniach.

Przede wszystkim należy wskazać, że udzielanie informacji zawartych w operatach ewidencyjnych ewidencji gruntów i budynków (art. 24 w zw. z art. 20 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne) nie jest regulowane przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wydawaniu zaświadczeń (art. 217 § 1 i § 2 k.p.a.). W tym zakresie należy podzielić stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 20 listopada 2009 r., I OSK 189/09 (publ. ONSAiWSA 2011, nr 1, poz. 14), że regulacja zawarta w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne ma charakter szczególny w stosunku do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie zaświadczeń, zatem przepisy art. 217 § 1 i 2 k.p.a. w zakresie uregulowanym w Prawie geodezyjnym i kartograficznym nie mają zastosowania do wydawania wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów i budynków, o jakich mowa w art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz informacji o gruntach, budynkach i lokalach, o jakich mowa w art. 24 ust. 2 tej ustawy. Dokumenty te należy uznać za informacje publiczne wydawane na podstawie wymienionych przepisów ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Zgodnie z przepisami art. 24 ust. 2 i ust. 4 wymienionej ustawy informacje zawarte w operatach ewidencyjnych zakładanych dla gruntów i budynków są w zasadzie jawne i każdy – z zastrzeżeniem ust. 5 tegoż artykułu – może żądać ich udostępnienia. Szczególnej ochronie podlegają natomiast wynikające z ewidencji gruntów dane osobowe podmiotów, będących właścicielami lub innych osób posiadających prawa do tych nieruchomości (art. 24 ust. 5 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 p.g.i k.). Dane te są udostępniane na zasadach określonych przepisami art. 24 ust. 5 wym. wyżej ustawy określonym tam podmiotom. Są to właściciele i inne osoby władające gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy informacja (pkt 1 art. 24 ust. 5), organy administracji publicznej i inne podmioty realizujące zadania publiczne związane z nieruchomościami, których dotyczy informacja (pkt 2) oraz inne podmioty niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny w tym zakresie (pkt 3 art. 24 ust. 5 p.g.i.k.).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż strona skarżąca wykazała w rozpoznawanej sprawie swój interes prawny do uzyskania żądanej informacji o należących do dłużniczki A. N. nieruchomościach. Żądający tej informacji Prezydent Gliwic jest zarówno wierzycielem jak i organem prowadzącym egzekucję administracyjną skierowaną przeciwko A. N. Zgodnie z art. 36 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) organ egzekucyjny w zakresie niezbędnym do prowadzenia egzekucji może zwracać się o udzielenie niezbędnych mu informacji do organów administracji publicznej oraz jednostek organizacyjnych im podległych lub podporządkowanych a także innych podmiotów. Nie jest przy tym istotne, że skarżący – jako organ egzekucyjny – nie prowadzi egzekucji z nieruchomości. Jego interes prawny w uzyskaniu żądanej informacji wynika zarówno z tego, iż jest organem egzekucyjnym jak i z tego, że jako wierzyciel zobowiązany jest wskazać organowi egzekucyjnemu majątek dłużnika (por. art. 801 k.p.c.). "Skuteczna egzekucja prawa jest jednym z najważniejszych zadań demokratycznego państwa prawa. Wszelkie ustawy szczególne, które wprowadzają tajemnice dotyczące niektórych informacji i danych nie mogą chronić zachowań naruszających prawo, jakim jest uchylenie się od egzekucji należności przez dłużników" (wyrok WSA w Gdańsku z 3 kwietnia 2008 r., I SA/Gd 547/07, Lex nr 567099). Wychodząc z tego samego założenia WSA w Poznaniu wyrokiem z 3 marca 2010 r., IV SA/Po 802/09, niepubl.) w identycznej – jak niniejsza – sprawie prawomocnie uwzględnił skargę na odmowę udzielenia informacji z ewidencji gruntów o majątku dłużnika.

Należy więc uznać, że Prezydent Bielska-Białej nie miał podstaw do odmowy udzielenia żądanej informacji. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie zauważył, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) odmowa udzielenia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, do której – w zasadzie – stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 2 wym. ustawy). Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odmowa udzielenia informacji zapadła w formie postanowienia, co stanowi rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności tego postanowienia (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a.). Stwierdzenie takiego naruszenia prawa w postępowaniu sądowym skutkuje – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia.

Skarga kasacyjna zasadnie więc zarzuciła naruszenie art. 36 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i art. 24 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne – przez błędne zastosowanie tych przepisów. Ze względu na to naruszenie prawa Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznał skargę stwierdzając nieważność zaskarżonych postanowień obu instancji. Sąd zasądził też od organu na rzecz wnioskodawcy zwrot kosztów postępowania za obie instancje, zgodnie z art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a.


ZDANIE ODRĘBNE

Uzasadnienie

zdania odrębnego sędziego Jerzego Bujki

w sprawie I OSK 1444/10

Uważam, że skargę kasacyjną wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/GL 1005/09, należało oddalić, gdyż wyrok ten odpowiada prawu.

Podzielając zasadność tezy z wyroku NSA z dnia 20 listopada 2009 r., I OSK 189/09 (publ. ONSAiWSA 2011, nr 1, poz. 14) stwierdzam, że żądana w niniejszej sprawie informacja ma inny charakter niż wydawanie wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów, o jakich mowa w art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, oraz informacji o gruntach, budynkach i lokalach, o jakich mowa w art. 24 ust. 2 tej ustawy. Dlatego wydanie informacji stwierdzającej czy na określonym terenie znajdują się (oraz jakie) nieruchomości wskazanej osoby powinno nastąpić w formie zaświadczenia wydanego na podstawie art. 217 i nast. k.p.a.

Uważam ponadto, że skarżący niebędący uprawnionym organem do prowadzenia egzekucji z nieruchomości dłużnika nie ma też interesu prawnego w uzyskaniu żądanych informacji, na postawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podzielam też stanowisko dotychczas prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. końcową część uzasadnienia wymienionego wyżej wyroku NSA z 20 listopada 2009 r.), że właściwym trybem poszukiwania majątku dłużnika jest tryb cywilnoprawny a nie tryb wydawania zaświadczeń czy informacji publicznych.