Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 501/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, 2 i 3, art. 103 ust. 2, art. 104 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 września 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2015 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2015 roku Nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2014 Nr [...] zwrot znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę 1.235,- zł (tysiąc dwieście trzydzieści pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], znak [...], Prezydent Miasta P. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 6 pkt 3, 4, 14 i 15, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 8 ust. 3, art. 8 ust. 5 pkt 1, art. 60 ust. 1, art. 60 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1, 2, 2b i 3, art. 104 ust. 1, 3 i 4, art. 107 ust. 1, 3, 5 i 6, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm., dalej: "u.p.s.") zobowiązał M. K. do zwrotu 2.850 zł z tytułu opłat wniesionych zastępczo przez Gminę P. w okresie od dnia [...] grudnia 2012 r. do dnia [...] czerwca 2014 r. za pobyt matki, K. K., w Domu Pomocy Społecznej w T. – w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie ostateczna.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...] lipca 2012 r., zgodnie z § 5 umowy nr [...] o współfinansowaniu pobytu w domu pomocy społecznej, skarżący wskazał, że jego uposażenie po potrąceniu podatku, składki NFZ oraz PZU wynosi 7.071,68 zł. Z wywiadu alimentacyjnego, przeprowadzonego w dniu [...] sierpnia 2012 r., wynika, że M. K. prowadzi gospodarstwo domowe z żoną G. K. i synem M. K. Łączny dochód rodziny wynosi 7,120,00 zł. Skarżący w formie załącznika do wspomnianego wywiadu przedstawił obciążenia finansowe rodziny w wysokości 7.020,00 zł. Dotychczas ponosił on częściową opłatę za pobyt matki w domu pomocy społecznej w wysokości 550,00 zł miesięcznie. Pismem z dnia [...] października 2012 r. organ I informacji poinformował skarżącego, że kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosi 456,00 zł. Jego trzykrotność to kwota 1.368,00 zł, co przy uwzględnieniu faktu, że rodzina M. K. składa się z trzech osób, daje kwotę 4.104,00 zł. Po odjęcie od dochodu tej ostatniej kwoty pozostaje 3.068,00 zł. Tym samym organ I instancji może domagać się uiszczania w pełnej wysokości opłat za pobyt matki skarżącego w domu pomocy społecznej; zwłaszcza, że dochód rodziny skarżącego w omawianym okresie wzrósł o 1.658,25 zł. Prezydent Miasta P. zaznaczył jednocześnie, że w przypadku M. K. nadal zachodzą okoliczności uzasadniające częściowe zwolnienie go z obowiązku ponoszenia omawianej opłaty w całości – jego rodzina utrzymuje się tylko z jednego wynagrodzenia, a G. K. jest osobą niepełnosprawną w stopniu lekkim. Niemniej możliwe jest w ocenie organu I instancji podniesienie rozważanego świadczenia o kwotę 150,00 zł, która nie będzie stanowiła nadmiernego obciążenia dla skarżącego i jego bliskich. W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. M. K. wyjaśnił, że nie zgadza się na podwyższenie wspomnianej opłaty. Wskazał on również, że w dniu [...] października 2012 r. doszło do wypadku samochodowego, w wyniku którego stracił on pojazd. Budżet jest zatem obecnie obciążony spłatami kredytu, zaciągniętego na poczet zakupu nowego samochodu. W piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. organ I instancji wyjaśnił skarżącemu, że przedmiotowe świadczenie pieniężne nie jest podwyższane ze względu na zwolnienie jego siostry z obowiązku uiszczania omawianej opłaty, lecz ze względu na zmianę jego sytuacji dochodowej. Prezydent Miasta P. zaznaczył przy tym, że ponoszenie kosztów pobytu danej osoby w domu pomocy społecznej przez jednostkę samorządu terytorialnego opiera się na zasadzie pomocniczości. Oznacza to, że wymienione koszty powinny być pokryte w pierwszej kolejności przez osobę umieszczoną w domu pomocy społecznej i jej najbliższą rodzinę. Jednocześnie uprawnienie gminy do dochodzenia zwrotu wydatków poniesionych w związku z pobytem w domu pomocy społecznej nie zostało ograniczone warunkiem zawarcia umowy ustalającej wysokość wnoszonej opłaty. Zgodnie bowiem z art. 104 ust. 3 u.p.s., wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin zwrotu tej należności ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Za drogą administracyjną rozstrzygania sporów powstałych na tym tle opowiedział się również Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt III CZP 77/09. Organ I instancji wskazał przy tym, że z wywiadu alimentacyjnego, przeprowadzonego w dniu [...] lutego 2014 r., wynika, iż dochód rodziny skarżącego wynosi 7.172,00 zł, a zatem możliwe jest żądanie do skarżącego ponoszenia opłaty za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej. Wobec odmowy podpisania przez M. K. aneksu do umowy, podwyższającego spełniane przez niego świadczenie pieniężne, konieczne stało się wydanie decyzji na mocy art. 104 ust. 3 u.p.s. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s. z tytułu opłat wniesionych zastępczo przez Gminę P. w okresie od dnia [...] grudnia 2012 r. do dnia [...] czerwca 2014 r. za pobyt K. K. w Domu Pomocy Społecznej w T. Gmina P. uiszczała bowiem w okresie od dnia [...] grudnia 2012 r. do dnia [...] stycznia 2013 r. kwotę 1.389,88 zł miesięcznie, w okresie od dnia [...] lutego 2013 r. do dnia [...] kwietnia 2014 r. – kwotę 1.474,88 zł, w okresie od dnia [...] maja 2013 r. do dnia [...] maja 2013 r. – kwotę 1.334,46 zł miesięcznie, w okresie od dnia [...] czerwca 2013 r. do dnia [...] czerwca 2014 r. – kwotę 1.404,67 zł miesięcznie.

Pismem z dnia [...] września (data pieczęci Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P.) M. K. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że postępowanie w omawianej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] listopada 2013 r. i zakończone w dniu [...] kwietnia 2014 r. Organ I instancji obciążył natomiast M. K. opłatą także za maj i czerwiec 2014 r. oraz wstecznie za okres od [...] grudnia 2012 r. Tymczasem w obrocie prawnym pozostaje w dalszym ciągu umowa nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., w której określono wysokość jego zobowiązania względem Prezydenta Miasta P. Kontrakt ten nie został wypowiedziany, a w myśl § 12 tej umowy w zakresie nieuregulowanym zastosowanie powinny znaleźć przepisy powołanej ustawy – Kodeks cywilny. Na potwierdzenie swoich wniosków M. K. załączył także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009 r., VIII SA/Wa 537/09, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2012 r., I OSK 653/12. Skarżący zakwestionował także trafność uwag organu I instancji co do zasadności podwyższenia omawianej opłaty. W tej mierze wskazał on w szczególności na nieuprawnione przerzucenie na niego ciężaru uiszczania wspomnianego świadczenia pieniężnego w związku ze zwolnieniem jego siostry z obowiązku partycypowania w kosztach utrzymania ich matki.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 6 pkt 3, 4, 14 i 15, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 8 ust. 3, art. 60 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1, 2, 2b i 3, art. 104 ust. 1 i 3 oraz art. 107 ust. 1 i t 5 u.p.s. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło przy tym w pełni stanowisko organu I instancji, wyjaśniając zarazem, że odmowa zawarcia przez zobowiązanego umowy, wymienionej w art. 103 ust. 2 u.p.s., nie stanowi przeszkody do żądania zwrotu kwot uiszczonych zastępczo przez gminę. W takim przypadku możliwe jest bowiem wydanie decyzji administracyjnej z art. 104 ust. 3 u.p.s. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s., bez potrzeby wytaczania powództwa z art. 64 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.). Jednocześnie w niniejszej sprawie spełnione zostały wymogi dochodowe, od których zależy możliwość żądania zwrotu kwoty opłat uiszczonych zastępczo przez gminę. Dlatego zasadnie organ I instancji zobowiązał skarżącego do zwrotu kwoty 2.850,00 zł, co odpowiada iloczynowi 150 zł (kwota podwyższenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej) oraz 19 miesięcy (tj. od dnia [...] grudnia 2012 r. do dnia [...] czerwca 2013 r.).

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. M. K. zaskarżył powyższą decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie: (1) art. 104 ust. 3 u.p.s. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s. poprzez wydanie decyzji w przedmiocie zobowiązania do zwrotu wydatków poniesionych przez Gminę P. z tytułu opłat za pobyt K. K. w Domu Pomocy Społecznej w T. oraz określenie w tejże decyzji administracyjnej wysokości wymienionych opłat, mimo że podstawę rozważanego zobowiązania stanowi umowa cywilnoprawna i w konsekwencji dochodzenie tego roszczenia powinno nastąpić w trybie art. 64 k.c., (2) art. 59 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s. w zw. z art. 104 ust. 3 u.p.s. poprzez wydanie decyzji w przedmiocie zobowiązania do zwrotu przedmiotowych kwot, mimo braku podstawy określającej obowiązek uiszczenia tej opłaty przez skarżącego, (3) art. 8 k.p.a. poprzez zobowiązanie skarżącego do zwrotu wydatków za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej, mimo braku jakiejkolwiek podstawy prawnej tego obowiązku, co z kolei uchybia zasadzie zaufania obywateli do organów Państwa, (4) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie kwestionowanej decyzji, mimo braku dowodów wskazujących na faktyczne ponoszenie wspomnianych wydatków przez Gminę P. i ich wysokości oraz (4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo naruszenia przez to ostatnie rozstrzygnięcie przepisów prawa materialnego i procesowego.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organy administracji publicznej nie wydały żadnego rozstrzygnięcia, które mogłoby stanowić podstawę zobowiązania go do ponoszenia rozważanej opłaty. W pozostałym zakresie M. K. powtórzył swoją wcześniejszą argumentację zawartą w odwołaniu z dnia [...] września 2014 r..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Uczestniczący w rozprawie przeprowadzonej przez Sąd w dniu [...] września 2015 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i jej argumentację. Pełnomocnik wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w wysokości zgodnej z przedłożonym ich zestawieniem (k. nr 40 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna, choć z innych powodów niż w niej podniesiono.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Na wstępie trzeba zauważyć, że decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta P. skierował K. K. do Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych w T. (k. 544 akt adm. organu I instancji). Jednocześnie organ ten ustalił wobec wymienionej osoby opłatę za pobyt we wspomnianej placówce w wysokości 70% jej dochodu, tj. w kwocie 1.776,12 zł miesięcznie. Okoliczności te należy uznać bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm., dalej: "u.p.s."). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s., decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalająca opłatę za pobytu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Jak wynika przy tym z art. 60 ust. 1 u.p.s., pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny co do zasady do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca.

Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 61 ust. 1 u.p.s., że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: (1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, (2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, (3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – przy czym podmioty wymienione w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Jak wynika z kolei z art. 61 ust. 2 u.p.s., opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: (1) mieszkaniec domu, nie więcej niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; (2) małżonek, zstępni przed wstępni – zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s.: (a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, (b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; (3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Na marginesie należy jeszcze zauważyć, że obowiązek wnoszenia przedmiotowej opłaty nie rozkłada się równomiernie na wszystkie podmioty wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.s. Gmina ponosi bowiem koszty pobytu danej osoby w domu pomocy społecznej jedynie subsydiarnie, tj. zastępczo (zob. wyrok NSA z dnia 13 września 2013 r., I OSK 2726/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie przy tym z art. 61 ust. 3 u.p.s., w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s., z obowiązku uiszczania opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie tej przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

Jak wynika zarazem z art. 103 ust. 2 u.p.s., kierownik ośrodka pomocy społecznej i kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie może, w drodze umowy, ustalić z małżonkiem, zstępnymi lub wstępnymi, wysokość świadczonej przez nich pomocy na rzecz osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Jednocześnie w myśl art. 104 ust. 1 u.p.s. należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 104 ust. 3 u.p.s., wysokość należności, o jakich mowa w art. 104 ust. 1 u.p.s., podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej.

Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, wskazać należy, iż wymienioną decyzją z dnia [...] maja 2012 r. K. K. została umieszczona w Domu Pomocy Społecznej w T. Tym samym powstał również wymieniony w art. 60 ust. 1 u.p.s. ogólny obowiązek pokrywania wydatków związanych z pobytem tej osoby we wspomnianej placówce. Trzeba jednak zauważyć, że obowiązek ten musi jeszcze zostać skonkretyzowany, by nadał się do wykonania. Na podstawie art. 60 ust. 1 u.p.s. nie można bowiem precyzyjnie określić, kto i w jakiej wysokości powinien uiścić opłatę za pobyt danej osoby w domu pomocy społecznej. Wspomniana konkretyzacja następuje zatem w świetle art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.s. dopiero w decyzji ustalającej wysokość przedmiotowego świadczenia pieniężnego. Wydanie tego aktu administracyjnego przekształca bowiem ogólny obowiązek partycypowania w kosztach pobytu danej osoby w domu pomocy społecznej w obowiązek poszczególnych osób polegający na wnoszeniu ściśle określonej kwoty na pokrycie analizowanych wydatków. Jednocześnie ta ostatnia decyzja zabezpiecza procesowo interes podmiotów zobowiązanych, gdyż mogą one weryfikować w administracyjnym toku instancji, a następnie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, poprawność rozstrzygnięć dotyczących ich obowiązku spełnienia wspomnianego świadczenia pieniężnego.

Konsekwentnie zatem należy uznać, że dopiero w wyniku wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej organ administracji publicznej może żądać od podmiotów zobowiązanych zwrotu nieuiszczonych przez nie kwot. Konkluzji tej nie zmienia bynajmniej możliwość zawarcia na mocy art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. w zw. z art. 103 ust. 1 u.p.s. umowy o współfinansowanie świadczeń z pomocy społecznej, w tym także pobytu w rozważanej placówce. W odróżnieniu bowiem od decyzji administracyjnej z art. 59 ust. 1, kontrakt z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. w zw. z art. 103 ust. 1 u.p.s. jedynie uzupełnia obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej. Taka forma współfinansowania opiera się przy tym na zasadzie dobrowolności, właściwej dla kontraktów cywilnoprawnych. Strona tej umowy może bowiem w szczególności zobowiązać się do uiszczania większych kwot niż te, jakie wynikają z decyzji ustalającej, np. kierując się wzglądem na dobro osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej i zapewnienie jej dodatkowych usług.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] maja 2012 r. organ I instancji ustalił przedmiotowa opłatę wobec K. K. Jednocześnie brak w dokumentacji przedstawionej przez organy administracji publicznej jakiegokolwiek rozstrzygnięcia administracyjnego, który ustalałoby wspomnianą opłatę wobec skarżącego. Okoliczność ta została podniesiona przez M. K. w skardze z dnia [...] kwietnia 2015 r. (k. 3-10 akt sądowych), lecz organ II instancji nie odniósł się do niej w odpowiedzi na skargę z dnia [...] czerwca 2015 r. (k. 15-17 akt sądowych). Konsekwentnie zatem, opierając się na materiale dowodowym, przekazanym Sądowi do kontroli, należy uznać, że w obrocie prawnym nie funkcjonuje decyzja ustalająca wobec M. K. opłatę za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej. Tym samym organy administracji publicznej nie mogą również domagać się w drodze decyzji administracyjnej zwrotu kwot, o jakie w ich ocenie należało podwyższyć dotychczasowe świadczenie pieniężne. Ogólny obowiązek z art. 60 ust. 1 u.s.p. nie został bowiem należycie skonkretyzowany na płaszczyźnie administracyjnoprawnej. Decyzja z art. 103 ust. 2 u.p.s. dotyczy natomiast jedynie już ustalonego obowiązku.

Takie stanowisko spotkało się również z aprobatą w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2015 r., I OSK 62/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 715/13, tamże; wyrok NSA z dnia 13 września 2013 r., I OSK 2726/12, tamże; wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r., I OSK 653/12, tamże; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., I OSK 204/10, tamże).

Nie oznacza to jednak, że świadczenie dotychczas uiszczane przez skarżącego pozbawione były podstawy prawnej. Kwoty wpłacane przez niego znajdowały bowiem swoje oparcie normatywne w umowie nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. (k. 198-199 akt adm. organu I instancji). Tym samym świadczenia te mają charakter należny i słusznie zostały pobrane przez organ I instancji. Uwaga ta nie zmienia jednak faktu, że umowa cywilnoprawna opiera się na zasadzie autonomii woli stron, której refleksem jest m.in. zasada dobrowolności angażowania się w zobowiązania. Konsekwentnie zatem, jeżeli M. K. zobowiązał się we wspomnianej umowie do uiszczania 550 zł miesięcznie tytułem partycypowania w kosztach utrzymania jego matki w domu pomocy społecznej, to organy administracji publicznej nie mogą na podstawie tej umowy domagać się wyższego świadczenia pieniężnego. Konieczne jest bowiem w takim przypadku albo aneksowanie umowy za zgodą obu stron, albo wydanie decyzji ustalającej podwyższoną opłatę, a w dalszej perspektywie – w razie niewywiązywania z nałożonego na jej mocy obowiązku – wydanie decyzji nakazującej zwrot świadczeń spełnionych zastępczo przez gminę.

Wymogi te nie zostały zachowane w rozpatrywanej sprawie. Organy administracji publicznej orzekły bowiem od razu o zwrocie należności, stanowiącej różnicę między kwotą 550 zł a 700 zł, jaką określono w przesyłanych skarżącemu do podpisania aneksach do umowy z dnia [...] czerwca 2012 r., nie ustaliwszy uprzednio jej wysokości w odpowiednim trybie administracyjnym. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, Sąd uznał, że nie zasługują one na aprobatę. Przede wszystkim nietrafne są uwagi skarżącego wskazujące na brak możliwości zobowiązania go na drodze administracyjnego do współfinansowania kosztów pobytu jego matki w domu pomocy społecznej. Jak wskazano już wyżej, ustawodawca przewiduje bowiem co do zasady administracyjny tryb orzekania o obowiązku uiszczania omawianej opłaty poprzez wydanie decyzji ustalającej jej wysokość, a następnie decyzji o zwrocie kwoty zastępczo wniesionych przez gminę. Tryb prywatnoprawny, polegający na zawarciu umowy cywilnoprawnej, ma jedynie charakter uzupełniający i opiera się na zasadzie autonomii woli stron i dobrowolności wdania się w zobowiązanie. Dlatego organy administracji publicznej nie mogą domagać się na podstawie art. 64 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.) w zw. z art. 1047 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101 z późn. zm.) wydania przez sąd powszechny orzeczenia zastępującego oświadczenie woli o zgodzie na aneksowanie umowy. Brak takiej zgody może natomiast uzasadniając podwyższenie przedmiotowej opłaty poprzez wydanie nowej decyzji ustalającej. Tym samym spór dotyczący aktualizacji poruszanego świadczenia pieniężnego należy do drogi administracyjnej, a nie cywilnej.

Pogląd ten znajduje swoje oparcie w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 29 października 2009 r., III CZP 77/09, OSNC 2010, nr 5, poz. 66, którą Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela. Stanowisko to znalazło swoje odzwierciedlenie również w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2015 r., I OSK 62/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 715/13, tamże; wyrok NSA z dnia 13 września 2013 r., I OSK 2726/12, tamże; wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r., I OSK 653/12, tamże; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., I OSK 204/10, tamże). Konkluzji tej nie zmienia bynajmniej przytoczony przez skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009 r., VIII SA/Wa 537/09 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), gdyż zapadł on w okresie poprzedzającym wydanie powołanej uchwały z dnia 29 października 2009 r. Aktualnie należy zatem uznać wyrażony w nim pogląd za odosobniony i mające przede wszystkim znaczenie historyczne (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 maja 2015 r., II SA/Łd 219/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 października 2014 r., IV SA/We 242/14, tamże; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2013 r., VIII SA/Wa 267/13, tamże).

Podsumowując, organy administracji publicznej przedwcześnie wydały decyzję o zwrocie świadczeń pieniężnych poniesionych przez Gminę P. w związku z pobytem matki skarżącego w domu pomocy społecznej. W obrocie prawnym nie funkcjonuje bowiem decyzja ustalająca dla skarżącego taką wysokość przedmiotowej opłaty. W tym miejscu wskazać należy, iż z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte prawidłowo – w przedmiocie wydania decyzji ustalającej opłatę za pobyt Pani K. K. w DPS w T. (k. nr 448 akt administracyjnych organu I instancji). Z zawiadomienia wynika, że postępowanie wszczęto urzędu, na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 u.p.s., lecz zakończono je nie wydając decyzji w trybie art. 59 u.p.s. Tym samym kontrolowane rozstrzygnięcia były obarczone istotnymi wadami, co z kolei uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], znak [...], z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 103 ust. 1 i art. 104 ust. 1 u.p.s., co miało istotny wpływ na wynik postępowania.

Rozpatrując ponownie sprawę, organ administracji publicznej powinien wydać decyzję ustalającą wobec skarżącego wysokość opłaty za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej, mając na uwadze pozostającą w obrocie prawnym umowę z dnia 20 czerwca 2012 r. To w ramach postępowania zakończonego wydaniem takiej decyzji oceniane jest, w jakiej wysokości skarżący może zostać obciążony opłatą za pobyt matki w DPS w T. Dopiero w razie pozytywnego rozstrzygnięcia tej kwestii możliwe jest rozważenie kwestii nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu świadczeń pieniężnych uiszczonych zastępczo przez Gminę P.

W tym miejscu marginalnie już tylko Sąd wskazuje, iż w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 59 u.p.s. organ powinien zbadać, czy, kto i na jakie cele rozdysponowuje różnicę wynikającą z wysokości należnej matce skarżącego renty rodzinnej, a opłatą przelewną na rachunek DPS zgodnie z decyzją z dnia z [...] maja 2012 r. nr [...] (k. nr 543 akt I instancji). Sąd widzi taką potrzebę, bowiem z akt sprawy wynika, że matka skarżącego jest całkowicie ubezwłasnowolnioną, a jej opiekunem prawnym jest siostra skarżącego, która z uwagi na niskie dochody została zwolniona z obowiązku wynikającego z art. 61 u.p.s.

Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 z późn. zm.) w zw. z § 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. nr 27 poz. 271 z późn. zm.), mając na uwadze oświadczenie z dnia [...] września 2015 r. złożone przez pełnomocnika skarżącego (k. 40 akt sądowych).