Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2374/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Ministra Finansów z dnia [...] maja 2005 r., Nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 24 ust. l, w związku z art. 35 ust. l i art. 36 ust. l ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 1998r. Nr 102, poz. 650 z późn. zm.) oraz po przeprowadzeniu w dniu [...] kwietnia 2005 r. przetargu na prowadzenie salonu gier na automatach w W. postanowiono:

I. Odmówić udzielenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w W. Spółce z o.o. E. z siedzibą w O. przy ul. W. [...],

II. Odmówić udzielenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w W. Spółce z o.o. G. z siedzibą w P. przy ulicy P. [...],

III. Odmówić udzielenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w W. Spółce z o.o. P. z siedzibą w Z., ul. K. [...],

IV. Udzielić Z. S.A. z siedzibą w W. przy ulicy S. [...], zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w W., na okres sześciu lat.

Ponadto w decyzji ustalono warunki prowadzenia działalności objętej zezwoleniem, a mianowicie:

1. Zatwierdzona została struktura akcji imiennych Spółki, przedstawiona w załączniku nr 2 do wniosku, oraz określono imiennie skład jej władz: Zarządu i Rady Nadzorczej Z. SA.

2. Miejscem prowadzenia salonu gier na automatach ma być lokal w budynku przy ul. Z. [...] w W.. W dniu [...] lutego 2005 r. "O." Sp. z o.o. - posiadający prawo do dysponowania w/w lokalem, zawarł z Z. S.A. umowę najmu lokalu w tym budynku.

3. W salonie eksploatowanych będzie od 30 do 60 sztuk automatów.

4. Z. S.A. zobowiązane zostały do złożenia zabezpieczenia finansowego do dnia rozpoczęcia działalności, zgodnie z tabelą zawartą w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych w postaci zabezpieczenia hipotecznego na nieruchomości stanowiącej własność Spółki, stosownie do art. 38 ust. 4 pkt 4 w/w ustawy oraz zgodnie z § 17 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U. Nr 102, poz. 948, z późn. zm.).

Z. S. A. obowiązana jest prowadzić działalność zgodnie z przepisami ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych.

5. Z. S. A. zobowiązana została do rozpoczęcia działalności w salonie gier na automatach w W. przy ul. Z. [...] w terminie pięciu miesięcy od dnia udzielenia zezwolenia oraz niezwłocznego powiadomienia Ministra Finansów o podjęciu działalności.

6. Szczegółowe zasady i warunki prowadzenia gry określa zatwierdzony w odrębnym trybie regulamin gry, stanowiący integralną część niniejszej decyzji.

7. Opłata za zezwolenie na prowadzenie salonu gier na automatach ustalona została na kwotę 128.803,00 złotych; Opłatę powinna być uiszczona na konto Ministerstwa Finansów.

W uzasadnieniu stwierdzono, że w związku z faktem, iż do Ministra Finansów wpłynęły wnioski o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach w W., zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, z późn. zm.) oraz przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych, w dniu [...] marca 2005 r. na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej Ministerstwa Finansów ogłoszone zostało zawiadomienie o przetargu na prowadzenie salonu gier na automatach w W. nr [...]. Określona w nim została m.in. wymagana treść ofert, jak też kryteria brane pod uwagę przy ocenianiu ofert.

W terminie wyznaczonym w zawiadomieniu o przetargu w Ministerstwie Finansów zostały złożone cztery oferty: Z. S.A. z siedzibą w W. przy ulicy S. [...], E. Sp. z o.o. z siedzibą w O. przy ul. W. [...], P. Sp. z o.o. z siedzibą w Z., ul. K. [...], G. Sp. z o.o. z siedzibą w P. przy ul. P. [...].

Powołana przez Ministra Finansów komisja przetargowa, przeprowadziła przedmiotowy przetarg na posiedzeniu w dniu [...] kwietnia 2005 r.

Komisja przetargowa dokonała analizy złożonych ofert zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, biorąc pod uwagę zapisy określone w pkt 2 zawiadomienia o przetargu nr [...] z dnia [...] marca 2005 r.

W trakcie analizy dokumentów złożonych przez Spółki komisja przetargowa stwierdziła, że oferta G. Sp. z o.o. nie spełnia wymagań co do treści ofert, określonej w pkt 2 zawiadomienia o przetargu. Zgodnie z art. 32 ust. l pkt 17 w/w ustawy Spółka ubiegająca się o udzielenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach powinna przedłożyć zaświadczenie z urzędu skarbowego o terminowym wywiązywaniu się z obowiązków podatkowych wobec budżetu państwa. Do swojej oferty Spółka dołączyła szereg zaświadczeń z urzędów skarbowych, które jednak okazały się niekompletne.

Z informacji znajdujących się w posiadaniu Ministra Finansów wynika, iż G. Sp. z o.o. prowadzi m.in. działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń udzielonych przez 15 izb skarbowych, na których obszarach działania są urządzane i prowadzone gry. Zgodnie z art. 42b ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych właściwość miejscową organów podatkowych w sprawach podatku od gier ustala się według siedziby organu, który wydał zezwolenie na urządzanie gry na automatach o niskich wygranych. W związku z powyższym należy zauważyć, iż w celu realizacji wymogu zawartego w przytaczanym wyżej art. 32 ust. l pkt 17 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, Spółka powinna dołączyć do swojej oferty zaświadczenia ze wszystkich właściwych miejscowo urzędów skarbowych, na których obszarze działania znajdują się punkty gry na automatach o niskich wygranych należące do Spółki, wskazujące na fakt terminowego wywiązywania się z obowiązków podatkowych wobec budżetu państwa także w podatku od gier na automatach o niskich wygranych.

W związku z powyższym, zgodnie z § 26 pkt l rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 948, z późn. zm.) oraz pkt 10 zawiadomienia o przetargu, komisja przetargowa jednogłośnie odrzuciła ofertę G. Sp. z o.o. jako nie spełniającą wymagań co do treści ofert, określonej w pkt 2 zawiadomienia o przetargu.

Następnie komisja przetargowa dokonała oceny pozostałych ofert w zakresie ich zgodności z kryteriami wymienionymi w pkt 9 zawiadomienia o przetargu nr [...] z dnia [...] marca 2005 r., tj.. takimi jak:

1) spełnienie warunków określonych w ustawie z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych,

2) ocena zgodności z obowiązującymi przepisami prowadzonej dotychczas działalności (o ile podmiot ją prowadzi) na podstawie udzielonego zezwolenia w zakresie gier na automatach,

3) przewidywana wysokość przychodów z gier i podstawy opodatkowania, z uwzględnieniem liczby automatów, liczby zatrudnionych, terminu rozpoczęcia działalności, lokalizacji salonu gier,

4) treść opinii rady gminy o lokalizacji salonu gier na automatach,

1) program (przedsięwzięcia organizacyjne i procedury) zabezpieczający salon gier przed wykorzystaniem go do wprowadzenia do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł.

Ad. 1. Komisja przetargowa stwierdziła, iż oceniane Spółki, spełniają warunki określone w ustawie z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych.

Ad. 2. Stwierdzono, iż dotychczasowa działalność w zakresie gier, w/w podmiotów uczestniczących w przetargu, w oparciu o materiały i informacje będące w posiadaniu Ministerstwa Finansów, pozwalają na ocenę, że podmioty te prowadzą powyższą działalność zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Ad. 3. Komisja przeanalizowała oferty Spółek, biorąc pod uwagę przewidywaną wielkość przychodów z gier i podstawy opodatkowania, przedstawioną w deklaracjach Spółek i studium ekonomiczno - finansowym, z uwzględnieniem liczby automatów, liczby zatrudnionych, terminu rozpoczęcia działalności, lokalizacji salonu gier.

Przy analizie ofert w oparciu o powyższe kryterium, komisja przetargowa posłużyła się pomocniczo zestawieniami przychodów z gier poszczególnych Spółek w salonach gier na automatach, sporządzanych kwartalnie przez Departament Gier Losowych i Zakładów Wzajemnych, na podstawie okresowych sprawozdań finansowych, składanych przez Spółki działające na rynku gier, w oparciu o zezwolenie Ministra Finansów.

Zadeklarowane przez Z. S.A., P. Sp. z o.o. oraz E. Sp. z o.o. przychody z gier oraz podstawę opodatkowania podatkiem od gier komisja uznała za możliwe do osiągnięcia.

Oceniając proponowaną lokalizację salonów gier, komisja przetargowa uznała, że P. Sp. z o.o. zamierza zlokalizować swój salon gier przy ulicy G. [...]. Pod tym adresem Spółka prowadzi już jeden salon gier na automatach, w restauracji A., położonej w W. przy ulicy G. [...], zgodnie z wydaną przez Radę Gminy W. w dniu [...] marca 1997 r. uchwałą Nr [...], pozytywnie opiniującą przedmiotową lokalizację. Mając na uwadze powyższe, komisja przetargowa uznała, iż powyższy fakt stanowi przesłankę do negatywnej oceny oferty P. Sp. z o.o. w punkcie dotyczącym lokalizacji przedmiotowego salonu gier.

Ad. 4. Do swojej oferty E. Sp. z o.o. dołączyła uchwałę Nr [...] Rady m. W. z dnia [...] kwietnia 2004 r. negatywnie opiniującą lokalizację salonu gier na automatach w lokalu budynku przy Placu P. [...] w W.. Zgodnie z art. 32 ust. l pkt 15 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach powinien zawierać opinię rady gminy o lokalizacji ośrodka gier.

Z uwagi na fakt, iż działalność w zakresie gier na automatach stanowi działalność szczególną, akceptacja władz lokalnych jest istotnym elementem przemawiającym za zlokalizowaniem w danym miejscu ośrodka gier. Rada gminy, jako organ samorządu lokalnego posiadający znajomość miejscowych warunków, jest władna ocenić słuszność zlokalizowania ośrodka gier na terytorium swojej gminy tak, aby prowadzenie tego typu działalności nie powodowało skutków ujemnych. Z tego względu przy ocenie złożonych wniosków niezmiernie istotnym elementem jest opinia rady gminy co do lokalizacji ośrodka gier. Mając na uwadze powyższe, komisja przetargowa uznała, iż negatywna opinia Rady m. W. co do lokalizacji salonu gier na automatach w W. przy Placu P. [...], stanowi istotną przesłankę do negatywnej oceny oferty E. Sp. z o.o. w punkcie dotyczącym lokalizacji przedmiotowego salonu gier.

Z. S.A. przedłożyła uchwałę Rady Dzielnicy - Gminy W. z dnia [...] czerwca 1993 r. Nr [...] pozytywnie opiniującą lokalizację salonu gier w automatach w W. przy ulicy Z. [...] oraz pismo Przewodniczącego Rady Dzielnicy P. - Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. informujące, że w/w uchwała nie została uchylona i nadal obowiązuje.

P. Sp. z o.o. przedłużyła uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] marca 1997 r. nr [...] pozytywnie opiniującą lokalizację salonu gier na automatach w W. przy ulicy G. [...] oraz pismo z Urzędu Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. stwierdzające, że w/w uchwała nie została uchylona przez organ nadzoru. Spółka posiada już jednak jedno zezwolenie wydane (m.in. na podstawie powyższej opinii) przez Ministra Finansów na prowadzenie działalność w salonie gier zlokalizowanym przy ul. G. [...] w W..

Ad. 5. Komisja stwierdziła, iż do ofert przetargowych E. Sp. z o.o., P. Sp. z o.o. oraz Z. S.A. dołączony został program (przedsięwzięcia organizacyjne i procedury) zabezpieczający salon gier przed wykorzystaniem go do wprowadzenia do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł.

Po ocenie przedmiotowych ofert w oparciu o powyższe kryteria, biorąc pod uwagę zastrzeżenia dokonane w trakcie oceny oferty E. Sp. z o.o. pod kątem wypełnienia wymogów określonych w czwartym kryterium oraz oferty P. Sp. z o.o. w zakresie proponowanej lokalizacji salonu gier, komisja przetargowa jednogłośnie wybrała ofertę Z. S.A. jako najkorzystniejszą.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powołaną wyżej decyzją złożyła firma P.. Zdaniem wnioskodawcy, aby zawiadomienie o przetargu spełniało wymogi zawarte w cytowanym rozporządzeniu, powinno ono informować - czy większa waga (większa liczba punktów, wyższy procent itp.) przyznana będzie liczbie zatrudnionych, czy może wysokości przychodów, lub może liczbie automatów. Nie można bowiem uznać za zgodne z § 20 pkt 3 tego rozporządzenia aby wypadkowa subiektywnych ocen członków komisji przetargowej, niczym wymiernym nie uzasadniona, wyrażona w akcie głosowania spełniała wymogi obiektywizmu i przejrzystości, o których mowa w art. 24 ust. 3 pkt 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Wręcz przeciwnie, tak ustalone zasady wyboru oferty najkorzystniejszej są nieobiektywne i skrajnie nieprzejrzyste. Są więc rażąco sprzeczne nie tylko z ustawą o grach i zakładach wzajemnych ale także z Kodeksem postępowania administracyjnego (art. 6 - 9). Ponadto firma wnioskująca zarzuciła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jasnych przesłanek, które spowodowały, że to właśnie oferta Z. S.A. okazała się obiektywnie najkorzystniejszą. Podtrzymując wyżej sformułowane zastrzeżenia, co do sposobu sformułowania kryteriów oceny ofert, wnioskodawca dodatkowo nie zgadza się oceną komisji przetargowej z następujących powodów.

Komisja analizując treść nadesłanych ofert przy zastosowaniu kryteriów wymienionych w punkcie 9 zawiadomienia, zarówno ofertę Z. S.A., jak i P., oceniła generalnie pozytywnie. Jedyną zatem przesłanką decyzji o udzieleniu zezwolenia Z. S.A. była, dokonana przez komisję przy zastosowaniu kryterium podpunkt 3: "negatywna ocena oferty P. Sp. z o.o. w punkcie dotyczącym lokalizacji przedmiotowego salonu gier". Ocena ta jest wadliwa zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym.

Uchybienie formalne wynika z braku konsekwencji przy stosowaniu przez komisję zapisu pkt. 9 ppkt 3 zawiadomienia o przetargu. Brzmi on: "Przy ocenianiu ofert będą brane pod uwagę następujące kryteria: .... 3. przewidywana wielkość przychodów z gier i podstawy opodatkowania, z uwzględnieniem liczby automatów, liczby zatrudnionych, terminu rozpoczęcia działalności, lokalizacji salonu gier". Kryterium oceny oferty jest tu przewidywana wielkość przychodów i powiązane z nią spodziewane wpływy z podatków. Uwzględnienie pozostałych elementów tego zapisu, w tym lokalizacji salonu gier, ma służyć komisji do oceny wiarygodności przewidywań oferenta. Takiej oceny komisja dokonała. Uzasadnienie decyzji Ministra Finansów, w części dotyczącej pracy komisji, w akapicie Ad 3. zawiera następujące stwierdzenie: " Zadeklarowane przez Z. S.A., P. Sp. z o.o. oraz E. Sp. z o.o. przychody z gier oraz podstawę opodatkowania podatkiem od gier komisja uznała za możliwe do osiągnięcia". Aby to stwierdzić, komisja była zobowiązana uwzględnić "liczbę automatów, liczbę zatrudnionych, termin rozpoczęcia działalności i lokalizację salonu gier". W wyniku analizy tych czynników " komisja uznała deklaracje wszystkich trzech spółek za wiarygodne. Ta konkluzja, zgodnie z ustaloną przez Ministra Finansów dyspozycją zawartą w punkcie 9 ppkt 3 zawiadomienia o przetargu powinna zakończyć prace komisji związane z oceną ofert na podstawie tego podpunktu. Jednak w dalszej części akapitu Ad 3. znajduje się stwierdzenie, w którym komisja przeczy swojej uprzedniej konkluzji, negatywnie oceniając proponowaną przez P. lokalizację salonu gier. Ten brak konsekwencji w ocenach komisji wynika z błędu formalnego. W myśl ppkt 3 pkt 9 zawiadomienia o przetargu, komisja jest zobowiązana ocenić proponowaną lokalizację wyłącznie pod względem jej wpływu na możliwość osiągnięcia deklarowanych przez oferenta przychodów. Stąd, potraktowanie propozycji lokalizacji salonu gier, jako samodzielnego kryterium oceny oferty, jest nadużyciem formalnym. To nadużycie doprowadziło komisję do konkluzji wzajemnie sprzecznych.

Jak wyżej powiedziano, formalnie nieuprawniona ocena lokalizacji proponowanej przez P. jest również wadliwa merytorycznie. Według komisji przetargowej fakt, że pod wskazanym adresem spółka prowadzi już jeden salon gier, stanowi przesłankę do negatywnej oceny oferty tej spółki. Nie wskazano jednak, którego z kryteriów przewidzianych przez Ministra Finansów nie spełnia ewentualny fakt zaistnienia dwóch ośrodków gier w dużym budynku o jednym adresie. Z całą pewnością jednak, nie może to być kryterium podpunkt 3, w świetle cytowanego już wcześniej stwierdzenia, że w proponowanej przez P. lokalizacji salonu, zadeklarowane przychody z gier komisja uznaje za możliwe do osiągnięcia. Na praktykę pozytywnego oceniania projektu umieszczenia dwóch ośrodków gier pod jednym adresem, przez komisję przetargową i - przez Ministra Finansów, wskazuje również decyzja z dnia [...] października 2003 r. nr [...] rozstrzygająca przetarg na prowadzenie salonu gier w P.. W uzasadnieniu tej decyzji zawarta jest następująca ocena oferty spółki, która ten przetarg wygrała: "Zaproponowała korzystną lokalizację i interesującą koncepcję stworzenia kompleksu rozrywkowego, w którego skład wchodzi kasyno gry i salon gier na automatach".

Brak wskazania przez komisję prowadzącą przetarg w dniu [...] kwietnia 2005 r. kryterium, które nakazuje negatywnie ocenić lokalizację dwóch ośrodków gier w jednym budynku, przy uwzględnieniu wcześniejszej decyzji Ministra Finansów pozytywnie oceniającej takie rozwiązanie, pozwala uznać negatywną ocenę tej komisji, dotyczącą lokalizacji proponowanej przez P., za merytorycznie nieuzasadnioną.

Zdaniem wnioskodawcy, komisja przetargowa popełniła kolejny poważny błąd, uznając lokalizację salonu gier, zaproponowaną przez Z. S.A. za umożliwiającą osiąganie zadeklarowanych przez tę spółkę przychodów. Według udokumentowanej wiedzy firmy skarżącej, zlokalizowany na uboczu, budynek przy ul. Z. [...] jest "ruiną" nie nadającą się do prowadzenia jakiejkolwiek działalności gospodarczej. P., prowadząc salony gier od kilkunastu lat, z całą odpowiedzialnością ocenia całkowitą nieprzydatność tego miejsca na prowadzenie jakiejkolwiek działalności gospodarczej. Budynek wolnostojący, usytuowany nad samą W. w oddaleniu ok. 200m od ulicy, sprawia wrażenie przeznaczonego do rozbiórki ze względów technicznych. Bazując na wieloletnich doświadczeniach skarżąca stwierdziła, że przychody zadeklarowane w ofercie Z. S.A. oszacowane w pierwszym roku działalności na kwotę netto 3.850.000 zł, czyli ponad 320 tys. miesięcznie, w tej lokalizacji są absolutnie nierealne. W ocenie wnioskodawcy, osiągnięcie w tych warunkach przychodów stanowiących nawet 10% przytoczonej kwoty byłoby sukcesem gospodarczym, uwzględniając fakt, że zgodnie z art. 8 ustawy o grach, reklamowanie gier na automatach jest zabronione. O komercyjnej wartości wskazanego przez Z. S.A. lokalu świadczy, znana komisji, wysokość czynszu za najem tego lokalu - 5,5 PLN za metr kwadratowy. Tak niski czynsz, na [...] rynku nieruchomości sporadycznie spotkać można przy wynajmie nie ogrzewanych, w złym stanie technicznym, powierzchni magazynowych położonych na peryferiach miasta. Uznanie przez komisję tej lokalizacji za umożliwiającą osiągnięcie deklarowanych przez oferenta przychodów, budzi poważne zastrzeżenia co do stosowania przez tę komisję obiektywnych kryteriów przy porównywaniu nadesłanych ofert.

W akapicie Ad 4. uzasadnienia skarżonej decyzji, znajduje się uwaga o przedstawieniu w ofercie P. uchwały lokalnych władz, pozytywnie opiniującej lokalizację salonu gier przy ul. G. [...] w W., która to opinia była m. in. podstawą do wydania zezwolenia na prowadzenie istniejącego tam już salonu gier. Jak wyżej argumentowano, brak prawnych przeciwwskazań do usytuowania dwóch ośrodków gier pod jednym adresem. Znane są przypadki, kiedy na podstawie jednej opinii rady gminy, pod tym samym adresem, Minister Finansów wydawał zezwolenia na prowadzenie dwóch salonów gier na automatach. Stąd, wzmiankowana uwaga jest bezprzedmiotowa.

W akapicie Ad 4 uzasadnienia wzruszanej decyzji, znajduje się również ocena przedstawionej przez Z. S.A. opinii rady gminy o lokalizacji ośrodka gier. Zdaniem wnioskodawcy dokumenty dotyczące tej opinii są nieważne, o czym świadczą następujące fakty:

* opinia o lokalizacji została wydana przez Radę Dzielnicy - Gminy P. [...] czerwca 1993 r. (uchwała [...]),

* pismo z dnia [...] kwietnia 2005 r. potwierdzające, że powyższa uchwała obowiązuje podpisał Przewodniczący Rady Dzielnicy P. - Miasta W.,

- ustawą z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361, z późn. zm.) doszło do połączenia gmin [...] w jedną gminę.

Powołana ustawa przewidywała sukcesję nowych gmin po gminach dotychczasowych, ale nie była to sukcesja generalna - tylko w sprawach wyraźnie wskazanych w przepisach. Stąd, zdaniem wnioskodawcy, pismo potwierdzające ważność uchwały z 1993 r., wydanej przez Radę Dzielnicy - Gminy P., powinno być wydane przez Urząd Miasta W., a nie przez Radę Dzielnicy P..

Decyzją Ministra Finansów z dnia [...] września, Nr [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosków złożonych. przez firmy: P. Sp. z o.o. z/s w Z., E. Sp. z o.o. z/s w O. oraz G. Sp. z o.o. z/s w P., utrzymano w mocy decyzję Ministra Finansów Nr [...] z dnia [...] maja 2005r. odmawiającą udzielenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w W. spółkom: G. Sp. z o.o. z siedzibą w P., P. Sp. z o.o. z siedzibą w Z., E. Sp. z o.o. z siedzibą w O. oraz udzielającą zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w W. Z. S.A. z siedzibą w W..

W uzasadnieniu, po obszernym przedstawieniu sprawy i odniesieniu się do zarzutów zgłaszanych przez skarżące spółki Minister uznał, że art. 24 ust. 3 w/w ustawy, zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw finansów publicznych, do ustalenia szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu, w przypadku, gdy o jedno zezwolenie ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający określone w ustawie warunki.

Warunki przeprowadzenia przetargu dla podmiotów ubiegających się o zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier, ustalone zostały w rozdziale 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Zgodnie z przepisami, to organ wydający zezwolenie na prowadzenie działalności w przedmiotowym zakresie, ogłasza i przeprowadza przetarg ustalając m.in. kryteria i sposób oceny ofert, określające warunki uznania oferty za najkorzystniejszą.

W zawiadomieniu o przetargu z dnia [...] marca 2005r. nr [...] zostały ustalone zarówno kryteria oceny ofert, jak też sposób wyboru najkorzystniejszej oferty. Są to kryteria obiektywne i nie dyskryminujące żadnego uczestnika przetargu. Wszystkie podmioty składające oferty muszą spełnić jednakowe warunki określone przepisami ustawy o grach i zakładach wzajemnych, aktów wykonawczych do tej ustawy oraz innych aktów prawnych, do przestrzegania których są zobowiązane podmioty prowadzące przedmiotową działalność, w tym i ustawy z dnia 16 listopada 2000r. o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz o przeciwdziałaniu finansowaniu terroryzmu (Dz. U. z 2003r. Nr 153, poz. 1505 z późn. zm.).

Zgodnie z pkt 11 w/w zawiadomienia o przetargu, ofertę najkorzystniejszą wybiera się w drodze głosowania zwykłą większością głosów.

Przy wyborze najkorzystniejszej oferty komisja przetargowa kierowała się wypełnieniem przez podmioty biorące udział w przetargu wszystkich pięciu kryteriów określonych w pkt 9 zawiadomienia o przetargu, a mianowicie: spełnieniem warunków określonych w ustawie o grach i zakładach wzajemnych, oceną zgodności z obowiązującymi przepisami prowadzonej dotychczas działalności w zakresie gier, potwierdzającą wiarygodność wnioskodawcy, przewidywaną wielkością przychodów z gier i podstawy opodatkowania podatkiem od gier, co wiąże się z zapewnieniem wpływów do budżetu państwa z tytułu podatku od gier, treścią opinii rady gminy o lokalizacji salonu gier na automatach, przedstawionym programem zabezpieczającym salon gier przed wykorzystaniem go do wprowadzenia do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł. Wskazano, iż w protokole z posiedzenia komisji przetargowej powołanej przez Ministra Finansów dla rozstrzygnięcia przetargu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w W., według powyższych kryteriów ocenione zostały szczegółowo oferty wszystkich Spółek.

Zarówno w protokole z przetargu, jak i w decyzji z dnia [...] maja 2005 r. wskazano, iż P. Sp. z o.o. przedłożyła uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] marca Nr [...] pozytywnie opiniującą lokalizację jednego salonu gier na automatach w W. przy ulicy G. [...]. Należy w tym miejscu zauważyć, iż Spółka posiada już jedno zezwolenie wydane na podstawie powyższej opinii przez Ministra Finansów na prowadzenie działalności w salonie gier zlokalizowanym przy ul. G. [...] w W.. Fakt, iż z przedmiotowej opinii wyraźnie wynika, że Rada Gminy W. zaopiniowała pozytywnie lokalizację jedynie jednego salonu gier pod wskazaną lokalizacją, słusznie został oceniony zarówno przez komisję przetargową, jak i Ministra Finansów, za negatywną przesłankę przy ocenie oferty P. Sp. z o. o. Za całkowicie nietrafne uznano powołanie przez stronę jako argumentu świadczącego na jej korzyść, faktu wydania przez Ministra Finansów decyzji z dnia [...] października 2003 r., Nr [...] zezwalającej O. Sp. z o.o. na prowadzenie salonu gier na automatach w H. przy Al. N. [...] w P., w którym znajduje się również kasyno gry należące do w/w Spółki. W przypadku postępowania przetargowego prowadzonego w związku z udzieleniem zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w P., O. Sp. z o.o. dołączyła do swojej oferty uchwałę Rady Miejskiej P. z dnia [...] listopada 1994 r., która opiniuje pozytywnie zlokalizowanie pod w/w adresem dwóch ośrodków gier (kasyna gry i salonu gier na automatach). Fakt ten potwierdza również pismo Biura Rady Miasta P., że przedmiotowa uchwała nie została uchylona ani zmieniona. Nie jest to wiec sytuacja analogiczna do tej, która miała miejsce w przypadku rozpatrywania oferty strony i jej przywołanie należy uznać za nieuzasadnione.

Ponadto odnosząc się do stwierdzenia strony, iż znane jej są przypadki, kiedy na podstawie jednej opinii rady gminy pod tym samym adresem, Minister Finansów wydał zezwolenie na prowadzenie dwóch salonów gier na automatach należy zauważyć, iż z dokumentów posiadanych przez Ministra Finansów wynika, że sytuacja taka nie ma miejsca w przypadku aktualnie obowiązujących zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach.

Minister Finansów nie zgodził się również ze stwierdzeniem strony, iż dokumenty przedstawione przez Z. S. A. dotyczące opinii rady gminy o lokalizacji ośrodka gier są nieważne.

Zgodnie z treścią przepisu art. 32 ust. l pkt. 15 ustawy 2 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych w swojej ofercie Z. S.A. przedłożyła uchwałę Rady Dzielnicy - Gminy W. z dnia [...] czerwca 1993 r. Nr [...] pozytywnie opiniującą lokalizację salonu gier w automatach w W. przy ulicy Z. [...] oraz pismo Przewodniczącego Rady Dzielnicy P. - Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. informujące, że w/w uchwała nie została uchylona i nadal obowiązuje. Z informacji znajdujących się w posiadaniu Ministra Finansów, w tym z pisma Przewodniczącej Rady Dzielnicy P. Miasta W. z dnia [...] września 2005 r. oraz opinii prawnej sporządzonej przez Wydział Prawny dla Dzielnicy P. w Urzędzie Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. wynika, że była Dzielnica Gmina W. została utworzona i działała na mocy ustawy z dnia [...] maja 1990 r. o ustroju samorządu stołecznego W.. Uchwały Rady byłej Dzielnicy Gminy W. były przechowywane w Urzędzie byłej Dzielnicy Gminy W.. Ustawa z dnia [...] marca 1994 r. o ustroju m. W. zniosła dotychczasowe "dzielnice- gminy" i utworzyła [...] gmin [...]. Zgodnie z art. 43 pkt. 3 tej ustawy "dotychczasowe urzędy pozostałych dzielnic - gmin (w tej liczbie była też P.) obsługują w dotychczasowym zakresie działania dzielnice gminy W. - do czasu utworzenia właściwych urzędów". Dzielnica P. w Gminie W. przejęła więc w całości z mocy prawa Urząd byłej Dzielnicy Gminy W.. W ten sposób Dzielnica P. w Gminie W. weszła w posiadanie wszelkiej dokumentacji dotychczasowego Urzędu. W przejętej dokumentacji znalazły się również Uchwały Rady byłej Dzielnicy Gminy W.. Do dnia dzisiejszego zasoby archiwalne byłej Dzielnicy Gminy W. i Dzielnicy P. w byłej Gminie W. przechowuje wyłącznie Dzielnica P. m. W., która swoje następstwo prawne wywodzi z ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m. W.. W tej sytuacji Przewodnicząca Rady Dzielnicy P. m. W. miała obowiązek dokonać czynności potwierdzenia obowiązywania przytoczonej Uchwały.

Ponadto odnosząc się do podnoszonej w piśmie z dnia [...] sierpnia 2005 r. przez P. Sp. z o.o. kwestii dotyczącej innego postępowania administracyjnego zakończonego prawomocną decyzją w zakresie nie związanym z przedmiotem postępowania prowadzonego w związku z przeprowadzeniem przetargu na prowadzenie salonu gier na automatach w W. na podstawie zawiadomienia o przetargu z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] należy zauważyć, iż po przeprowadzeniu stosownych czynności wyjaśniających stwierdzono, iż w przypadku prowadzenia przez Z. S. A. salonu gier na automatach w W. przy ul. G. [...] nie wystąpiło sugerowane przez stronę naruszenie przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych.

Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez stronę kwestii stanu technicznego obiektu znajdującego się przy ul. Z. [...] oraz do załączonego do wniosku strony zdjęcia w/w lokalu należy stwierdzić, iż zgodnie z treścią przepisu art. 32 ust. l pkt. 10 ustawy 2 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych w swojej ofercie Z. S. A. przedstawiła studium ekonomiczno - finansowe zawierające m.in. nakłady inwestycyjne obejmujące również adaptację (remont) lokalu. Ponadto zgodnie z treścią przepisu art. 32 ust. l pkt. 4 w/w ustawy Z. S. A. załączyła do swojej oferty m.in. ogólną informację związaną z konstrukcją lokalu przeznaczonego na salon gier na automatach. W związku z powyższym brak było podstaw do kwestionowania prawidłowości oferty Z. S. A. w powyższym zakresie.

Po analizie argumentacji E. Sp. z o. o., G. Sp. z o. o. oraz P. Sp. z. o. o. zawartej w uzasadnieniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Finansów podtrzymał w całości swoje stanowisko zawarte w decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2005r.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września .2005 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2005 r., Nr [...], odmawiającą udzielenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w W. spółce z o.o. P. z siedzibą w Z., złożyła zainteresowana Spółka wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji:

1. decyzji Ministra Finansów z dnia [...] września 2005 r., Nr [...] jako utrzymującej w mocy decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2005 r., Nr [...],

2. decyzji Ministra Finansów z dnia [...] maja 2005 r., Nr [...].

W uzasadnieniu skarżąca podniosła m.in., że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy, jak również powołana decyzja merytoryczna, w ocenie skarżącej wydane zostały bez podstawy prawnej. Stanowisko takie wyraził NSA w wyroku z 14 lipca 1998 r., sygn. akt II S.A. 644/98, jak również w wyroku z dnia 23 listopada.1998 r.; sygn. akt II S.A. 1174/98.

Zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] maja 2005 r., dotyczą wyniku konkursu ofert, natomiast brak jest jakiejkolwiek podstawy do określenia podmiotu, który w wyniku konkursu (przetargu) otrzyma zezwolenie. Powołany w decyzji z dnia [...] maja 2005 r. przepis art. 24 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych dotyczy decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia a nie przyrzeczenia, że w wyniku konkursu zezwolenie otrzyma określony podmiot Za tym argumentem przemawia w rozpatrywanej sprawie również treść załączonego ogłoszenia o przetargu.

Tak więc powołane w decyzji przepisy nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji w istocie stwierdzającej tylko wynik konkursu.

Podkreślono przy tym istotną dla sprawy okoliczność polegającą na tym, że Minister przeprowadził przetarg, o którym mowa w art. 24 ust.2 ustawy o grach i zakładach wzajemnych wychodząc z założenia (błędnego w ocenie skarżącej), że o jedno zezwolenie ubiega się więcej niż jeden podmiot. Wyjaśnić należy, że w W. w związku z przesłankami ustawowymi (art. 29 ustawy o grach i zakładach wzajemnych) istnieje możliwość wydania kilku zezwoleń na prowadzenie salonów gier, bowiem limit tych zezwoleń nie został jeszcze wyczerpany. Zatem nie zaistniała sytuacja, w której o jedno zezwolenie ubiegało się kilka podmiotów, tak jak to zinterpretował Minister, i nie powinno dojść do wszczęcia procedury przetargowej. Innym bowiem zagadnieniem jest wskazanie w decyzji udzielającej zezwolenia adresu prowadzenia salonu gier a innym jest wydanie zezwolenia. W tej sytuacji - wobec istnienia niewyczerpanego limitu zezwoleń na prowadzenie salonu gier, nie było i nie ma do tej pory żadnej konkurencji pomiędzy podmiotami co do wydania zezwolenia. Takie procedowanie jest sprzeczne z obowiązującą ustawą o grach i zakładach wzajemnych i daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu, po obszernym przedstawieniu stanu sprawy stwierdzono, że w opinii Ministra Finansów nie można się zgodzić z argumentami przedstawionymi w skardze strony. Zgodnie z treścią (powołaną m.in. w zawiadomieniu o przetargu) art. 24 ust. 2 jeżeli o jedno zezwolenie ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający określone w ustawie warunki, minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza i przeprowadza przetarg. Z powyższego jasno wynika, że celem przeprowadzenia przetargu jest wyłonienie najkorzystniejszej oferty oraz udzielenie zezwolenia. Zgodnie z art. 24 ust. l zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności in. w zakresie gier na automatach udziela minister właściwy do spraw finansów publicznych. W przypadku przedmiotowego przetargu na prowadzenie salonu gier na automatach w W., zgodnie z § 27 pkt. 2 komisja przetargowa przekazała ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych protokół postępowania przetargowego, z którego wynikało, że komisja przetargowa wybrała jako najkorzystniejszą ofertę Z. S.A.. Biorąc pod uwagę stanowisko komisji przetargowej, Minister Finansów postanowił udzielić Z. S.A. z/s w W. pozwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w W., na okres sześciu lat. Przepisem, na podstawie którego wydawane jest zezwolenie na prowadzenie salonu gier na automatach jest przytaczany już art. 24 ust. l ustawy o grach i zakładach wzajemnych.

W świetle powyższego niezrozumiałym jest twierdzenie strony zawarte w skardze, iż organ powołał w zaskarżonych decyzjach niewłaściwą podstawę prawną.

Odnosząc się natomiast do przywołanych przez stronę wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 1998 r., sygn. akt II. SA. 644/98 oraz z 23 listopada 1998 r., sygn. akt | SA. 1174/98, stwierdzono, iż powołanie się na nie jest nie trafne gdyż odnoszą się one zarówno do innego stanu faktycznego, jak i do nie obowiązującego już stanu prawnego.

W swojej skardze strona kwestionuje również zasadność przeprowadzenia przedmiotowego przetargu na prowadzenie salonu gier na automatach w W.. W opinii skarżącej istniała możliwość wydania kilku zezwoleń na prowadzenie salonów gier na automatach w W. bez konieczności przeprowadzania przetargu gdyż w w/w mieście nie został jeszcze wyczerpany ustawowy limit zezwoleń.

Odnosząc się do powyższego należy zauważyć, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o grach i zakładach wzajemnych jeżeli o jedno zezwolenie ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający określone w ustawie warunki, minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza i przeprowadza przetarg. W momencie ogłaszania przetargu liczba wniosków o udzielenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w W., które wpłynęły do Ministerstwa Finansów była większa niż liczba wolnych lokalizacji. Po zamieszczeniu ogłoszenia przetargowego na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej Ministerstwa Finansów, kopia przedmiotowego ogłoszenia została wysłana do 9 podmiotów, które złożyły wcześniej wnioski o udzielenie powyższego zezwolenia. Ostatecznie oferty przetargowe zostały złożone przez 4 podmioty.

Nie można się wiec zgodzić ze stwierdzeniem strony, iż przyjęty przez organ sposób procedowania w przedmiotowej sprawie jest sprzeczny z przepisami ustawy o grach i zakładach wzajemnych, Wręcz przeciwnie, w zaistniałej sytuacji organ obligowany był przez treść przepisów w/w ustawy do przeprowadzenia przetargu na udzielenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w W.. Konieczność takiego właśnie procedowania wskazał także Naczelny Sąd Administracyjny w licznych wyrokach m.in. z dnia 7 stycznia 1997r., sygn. akt II S.A. 1709/95.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2005 r., utrzymującą w mocy decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2005 r., którą odmówiono udzielenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w W. m.in. spółce z o.o. P. z siedzibą w Z.. Skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności powołanych wyżej decyzji. Jak wynika z treści skargi, podstawę tego wniosku stanowiło wydanie zaskarżonych decyzji bez podstawy prawnej, czyli z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Węzłowe znaczenie dla rozpatrywanej sprawy ma kwestia dopuszczalności lokalizacji salonów gier na automatach. Nie idzie tu przy tym o lokalizację – w sensie adresu – dla określonego salonu gier na automatach, lecz o samą dopuszczalność lokalizacji takiego salonu w określonej miejscowości. Strona skarżąca podniosła bowiem, że przetarg został oparty na błędnym założeniu, że o jedno zezwolenie ubiega się więcej niż jeden podmiot, podczas gdy w W. w związku z przesłankami ustawowymi istnieje możliwość wydania kilku zezwoleń na prowadzenie salonów gier, bowiem limit tych zezwoleń nie został jeszcze wyczerpany. Zatem nie zaistniała sytuacja, w której o jedno zezwolenie ubiegało się kilka podmiotów, tak jak to zinterpretował Minister, i nie powinno dojść do wszczęcia procedury przetargowej.

Dopuszczalność lokalizacji salonów gier na automatach reguluje art. 29 ust. 2 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. W myśl tego przepisu "salony gier na automatach (...) mogą być lokalizowane w miejscowościach liczących do 100 tys. mieszkańców – jeden salon. Na każde kolejne rozpoczęte 100 tys. mieszkańców liczba dozwolonych salonów gier zwiększa się o 1." W paragrafie 3 tegoż artykułu określono zasady ustalania liczby mieszkańców, o których mowa w powołanym przepisie (na podstawie danych gromadzonych przez Główny Urząd Statystyczny dla celów ewidencji i statystyki z roku poprzedzającego rok, w którym prowadzący grę złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie kasyna gry). Przepis ten ma budowę typową dla przepisów z zakresu prawa rzeczowego, regulujących prawa i obowiązki poprzez redakcję odnoszącą się do rzeczy ( w rozpatrywanym przypadku – do salonów gier). Nie ulega też wątpliwości, że przepis ten ma charakter normatywu, dopuszczającego lokalizację salonu gier w zależności od określonej liczby mieszkańców danej miejscowości. Jest to normatyw otwarty, zakładający możliwość zwiększania ilości kasyn w miarę wzrostu liczby mieszkańców określonych miejscowości. Taka redakcja tego przepisu została wprowadzona przez ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 84, poz. 774) i przyjęta w tekście jednolitym ustawy o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27). Do tego czasu ustawa z 29 lipca 1992 r. o grach losowych i zakładach wzajemnych posługiwała się normatywem "zamkniętym", określającym dozwoloną, maksymalną ilość salonów gier (6) dla miast liczących powyżej 1.000 tys. mieszkańców.

Postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach prowadzone jest, z oczywistych względów związanych z przedmiotem tego postępowania, na wniosek zainteresowanego podmiotu, który powinien spełniać warunki ustalone w ustawie. Warunki te mają zarówno charakter podmiotowy, a więc dotyczą kwalifikacji podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku (m.in. art. 25-27 ustawy), jak i treści samego wniosku (m.in. art. 32 ustawy).

Z cytowanego przepisu art. 29 ustawy, jak i z innych przepisów tej ustawy nie wynika, by organ właściwy w sprawie udzielenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych lub gier na automatach był zobowiązany do ogłoszenia o spełnieniu warunków określonych w art. 29 ust. 2 ustawy.

Sformułowanie "mogą być lokalizowane" w odniesieniu do dopuszczalnej ilości salonów gier w miejscowościach o określonej liczbie ludności ma również znaczenie w sferze decyzyjnej w dziedzinie gier losowych i zakładów wzajemnych. Może być więc ono rozumiane, jak chce tego skarżący, właśnie jedynie jako normatyw (limit) wyznaczający maksymalną dopuszczalną ilość salonów gier w danej miejscowości, umożliwiający ubiegającemu się o zezwolenie na prowadzenie takiej działalności złożenie wniosku o uzyskanie takiego zezwolenia – z gwarancją, że zostanie ono wydane, o ile tylko wnioskodawca i jego wniosek spełniają określone w ustawie wymagania, a jego wniosek mieści się w ramach wyznaczonego limitu. W tym kontekście sformułowanie "mogą być zlokalizowane" wyznacza granice swoistej wolności dla wnioskodawcy, który po spełnieniu określonych wyżej warunków ma prawo oczekiwać, że otrzyma zezwolenie jeżeli mieści się w ustalonym limicie, a nie zachodzi konieczność ogłoszenia i przeprowadzenia przetargu, o którym mowa w art. 24 ust. 2 ustawy. Inaczej mówiąc, jeżeli w danej miejscowości może zostać zlokalizowanych – przykładowo – 10 salonów gier, z czego na 6 wydano już odpowiednie zezwolenia, a wnioski złożyły cztery spółki, to w terminie wyznaczonym przez ustawę na rozpatrzenie tych wniosków (art. 36 ust. 1) zezwolenie powinien otrzymać każdy z wnioskodawców.

Sformułowanie "mogą być lokalizowane" może być jednak odnoszone przede wszystkim do działalności organu udzielającego zezwolenia, tzn. ministra właściwego do spraw finansów publicznych, i wyznaczać granice przysługującego mu uznania administracyjnego przy udzielaniu zezwoleń na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych lub gier na automatach. Zezwolenia wydawane przez ten organ muszą mieścić się w wyznaczonym limicie – i w tym sensie minister jest tym limitem związany, ale poza tym to on ma prawo decydować w jakim zakresie – i czy w ogóle – ten limit wykorzysta. Trzymając się podanego wyżej przykładu: w razie wolnych możliwości lokalizacji 4 salonów gier w określonej miejscowości minister może udzielić czterech lub mniejszej liczby zezwoleń, może też, jeżeli stwierdzi, że wnioskodawcy lub ich wnioski nie spełniają wymagań określonych w ustawie, odmówić wydania zezwolenia, bądź też – przesądzając na podstawie wymiernych kryteriów – o ilości salonów gier, jaką uznaje za celową w danej miejscowości, uznać (tak jak to zrobił w rozpatrywanej sprawie), że złożone wnioski dotyczą jednego zezwolenia, o przyznaniu którego powinny zadecydować wyniki przetargu. W tym kontekście wnioskodawca ma, oczywiście, prawo złożenia wniosku, ale o uzyskaniu zezwolenia nie decyduje sam fakt wolnych lokalizacji, lecz prowadzona przez ministra polityka w dziedzinie gier losowych i zakładów wzajemnych, związana z uwarunkowaniami wynikającymi z charakteru określonej miejscowości i innych, uznanych za ważne przez organ decydujący, okoliczności.

Zdaniem Sądu, w dziedzinie gier losowych i zakładów wzajemnych przewidziana w art. 29 ust. 2 "możliwość lokalizacji" odnosi się do uprawnień organu właściwego do udzielania zezwoleń i jest jednym z podstawowych wyznaczników przyznanego mu uznania administracyjnego, obejmującego również możliwość – w ramach ustalonego limitu – decydowania o ilości salonów gier w określonej miejscowości. Za stanowiskiem takim przemawia m.in. szczególny charakter działalności w zakresie gier losowych i zakładów wzajemnych, w której dążenie do osiągnięcia dochodów, w tym również dochodów skarbu Państwa, powinno być moderowane względami społecznymi. Należy też pamiętać, że zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1807, z późn. zm.) wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie określonym w przepisach ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych i zakładach wzajemnych wymaga uzyskania zezwolenia. Wymóg ten nie jest związany wyłącznie z monopolem Państwa w tym zakresie i nie ma też jedynie charakteru rejestracyjnego, lecz ma służyć realizacji przez Państwo odpowiedniej polityki w tej dziedzinie spraw.

Na tle przedstawionych ustaleń zarzut skarżącego, kwestionującego celowość przeprowadzenia przetargu w rozpatrywanej sprawie i wskazującego na oparcie przetargu na błędnym założeniu, że o jedno zezwolenie ubiega się więcej niż jeden podmiot, należy uznać za niezasadny.

Odnosząc się do zasadności przeprowadzenia przetargu należy stwierdzić, że jego ogłoszenie i przeprowadzenie w rozpatrywanej sytuacji, gdy o jedno zezwolenie ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający określone w ustawie warunki, jest wymogiem ustawowym (art. 24 ust. 2 ustawy). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto wyraźnie pogląd, że przepisy dotyczące przeprowadzenia przetargu muszą być traktowane jako funkcjonalna część postępowania prowadzącego do załatwienia szeroko rozumianej sprawy administracyjnej (w tym przypadku – rezerwacji częstotliwości), a istotne wady postępowania przetargowego mogą być w razie ich zanegowania przez właściwy organ administracji publicznej zwalczane przed sądem administracyjnym w ramach zaskarżania decyzji (wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 345/05, nie publ.). W rozpatrywanej sprawie warunki przeprowadzenia przetargu reguluje powołane rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych, wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 24 ust. 3 ustawy. W toku czynności przetargowych, które w rozporządzeniu (§ 28 ust. 1) określono mianem postępowania przetargowego, uregulowanego w przepisach ustawy i powołanego rozporządzenia, nie zapadają żadne decyzje administracyjne. W szczególności przytoczone przepisy nie przewidują żadnej decyzji właściwego ministra o przeprowadzeniu konkursu ofert (co przewidywało jeszcze rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 31 stycznia 1997 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach losowych i zakładach wzajemnych – Dz.U Nr 12, poz. 68, przywołane w powołanych przez skarżącego wyrokach NSA, i z czego zrezygnowano już w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 31 października 2000 r. w tym samym przedmiocie Dz.U. Nr 95, poz. 1048), ani żadnej decyzji rozstrzygającej wyniki przetargu, czy jakiejkolwiek formy przyrzeczenia, że w wyniku przetargu zezwolenie, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy, otrzyma w przyszłości określony podmiot. Wyniki przetargu przekazywane są ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych w formie protokołu postępowania przetargowego. Wynik przetargu nie jest dla ministra wiążący. Jeżeli jednak zostały rażąco naruszone przepisy prawa, minister unieważnia przetarg (a więc ma obowiązek go unieważnić) w drodze decyzji. Jest to jedyna decyzja, do podjęcia której minister właściwy do spraw finansów publicznych jest obecnie uprawniony w związku z przetargiem. Po przeprowadzeniu przetargu Komisja przetargowa niezwłocznie zawiadamia uczestników postępowania przetargowego o terminie wydania decyzji w sprawie zezwolenia, która powinna być wydana przez ministra w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia zakończenia postępowania przetargowego. Ustawa i rozporządzenie nie określają, który dzień jest dniem zakończenia postępowania przetargowego, ale z przepisów rozporządzenia wynika, że za taki dzień powinien być uznany dzień przekazania ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych protokołu postępowania przetargowego.

Z przedstawionych przepisów wynika, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonych decyzji nie było jakiejkolwiek podstawy do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej (zatwierdzającej) tylko wynik przetargu. Takiego też charakteru nie miały zaskarżone decyzje, którymi jednoznacznie rozstrzygnięto o odmowie udzielenia zezwolenia niektórym uczestnikom przetargu oraz udzielono Z. S.A. zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w W., na okres sześciu lat. Była zatem podstawa – stanowił ją art. 24 ust. 1 ustawy o grach losowych i zakładach wzajemnych – do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej o udzieleniu bądź odmowie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier losowych – salonu gier. W konsekwencji należy uznać, że zaskarżone decyzje nie dotyczyły rozstrzygnięcia przetargu i przyrzeczenia przyznania w przyszłości zezwolenia na prowadzenie salonu gier określonemu podmiotowi, lecz rozstrzygały wprost o przyznaniu jednemu z nich (i odmowie dla pozostałych uczestników przetargu) zezwolenia na prowadzenie salonu gier, czyli – zgodnie z art. 104 K.p.a. rozstrzygały sprawę co do jej istoty w całości.

W przedstawionym stanie rzeczy nie można uznać, iż art. 24 ust. 1 w związku z art. 35 ust. l i art. 36 ust. l ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych ((Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, z późn. zm.) nie mógł stanowić podstawy zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej, z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2.

Odnosząc się z kolei do przywołanych przez stronę skarżącą wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 1998 r., sygn. akt II S.A. 644/98, oraz z dnia 23 listopada.1998 r.; sygn. akt II S.A. 1174/98, należy podzielić opinię Ministra Finansów, iż dotyczą one innego stanu faktycznego i prawnego. Należy jednak zwrócić uwagę, że zawarte w nich podstawowe tezy, iż brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do wydawania decyzji w przedmiocie określenia podmiotu, który w wyniku konkursu otrzyma zezwolenie na prowadzenie kasyna (sygn. akt II SA 1174/98, LEX nr 43201), oraz że powołane przepisy nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji stwierdzającej w istocie tylko wynik konkursu (sygn. II SA 644/98, LEX nr 43168), zachowują nadal swoja aktualność i nie przemawiają przeciwko zaskarżonej decyzji, która została przez skarżącego po prostu zakwalifikowana niewłaściwie – jako decyzja zatwierdzająca wynik przetargu, a nie jako w istocie decyzja udzielająca (odmawiająca pozostałym) zezwolenia na prowadzenie salonu gier.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.