Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 36/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 107 par. 1 i 3, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 142 ust. 1-3, art. 146, art. 148, art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7, art. 149 ust. 3, art. 153, art. 155 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 13 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2015 poz 1994
law: Ustawa z dnia 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty
article: § 17 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2014 poz 1980
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o  udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy
article: art. 233, art. 244 § 1, art. 245
journal: Dz.U. 2020 poz 1575
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - t.j.
article: art. 773
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 199/18 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie z [...] września 2017 r., nr [...]; 3. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie na rzecz A.S. 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 września 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 199/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.S. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] czerwca 2017 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna, na okres od [...] października 2017 r. do [...] czerwca 2022 r., z określoną maksymalną liczbą 12 umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W postępowaniu konkursowym wpłynęło 28 ofert, w tym A.S. (dalej "skarżąca").

Skarżąca została zawiadomiona o odrzuceniu jej oferty z uwagi na niespełnienie wymaganych warunków, określonych w przepisach prawa, w tym warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. 2016 r., poz. 1793 ze zm., dalej "ustawa o świadczeniach"). W wyniku analizy złożonego [...] sierpnia 2017 r. wyjaśnienia skarżącej ustalono, że nie przedłożyła ona dokumentów potwierdzających posiadanie wymaganego doświadczenia przez E.W., która miała nadzorować pracę pracowni fizjoterapii w określone w ofercie dni.

W odwołaniu od powyższego zawiadomienia skarżąca podniosła m.in., że Komisja nie określiła jakie konkretne dokumenty skarżąca powinna przedstawić. Dlatego też, skarżąca uznała, iż oświadczenie specjalisty fizjoterapii o 12-letnim doświadczeniu w zawodzie fizjoterapeuty i pismo wyjaśniające będzie przez komisje uznane i tym samym wymagane warunki określone w przepisach prawa będą spełnione.

Decyzją z [...] września 2017 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalił odwołanie.

Zdaniem organu, skarżąca nie przedstawiła dokumentów potwierdzających posiadanie przez E.W., która miała nadzorować pracę pracowni fizjoterapii w określone dni, doświadczenia określonego w załączniku Nr 1 punkt 1 lit. b do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz.U. poz. 1522 ze zm., dalej "rozporządzenie koszykowe"). Na wezwanie organu pzesłała jedynie oświadczenie, co stanowiło działanie całkowicie sprzeczne z treścią wezwania, ponieważ skarżąca nawet nie próbowała wypełnić zobowiązania określonego w wezwaniu. Złożenie oświadczenia nie mogło zostać zakwalifikowane jako wypełnienie zobowiązania określonego w wezwaniu w postaci przedstawienia dokumentu.

Organ stwierdził, że oświadczenia oferenta honorowane są w trakcie postępowania konkursowego w ściśle określonych przypadkach, w sposób enumeratywnie określony w Zarządzeniu nr 18/2017/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Niedopuszczalne jest zastąpienie oświadczeniem informacji, która nie jest możliwa do ustalenia przez Komisję konkursową np. w zasobach lub innych rejestrach, którymi dysponuje Fundusz.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Decyzją z [...] listopada 2017 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ wyjaśnił, że oferta skarżącej została odrzucona z powodu niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa, tj. na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach; nie zaś – jak wskazuje skarżąca – z powodu nieprzedstawienia wszystkich wymaganych dokumentów w reakcji na wezwanie do złożenia wyjaśnień, bądź też braków formalnych oferty (art. 149 ust. 3 tej ustawy).

Zdaniem organu, wezwanie do złożenia wyjaśnień sformułowane zostało przez Komisję konkursową w sposób dogodny dla oferenta, tak aby mógł przedstawić wybrany przez siebie dokument potwierdzający oświadczony fakt. W związku z tym, że Komisja konkursowa, posiadając już oświadczenie złożone w ofercie, wezwała skarżącą do złożenia dokumentów potwierdzających spełnienie określonego warunku, niezasadnym było oczekiwanie, że ponowne oświadczenia w tej sprawie będą odpowiedzią wystarczającą.

Podstawę odrzucenia oferty stanowiła więc potwierdzona okoliczność niespełniania przez skarżącą warunku obligatoryjnego, gdyż oświadczenie nie jest dokumentem, na którym można oprzeć bez wątpliwości przekonanie o fakcie posiadania doświadczenia w zawodzie fizjoterapeuty. Wskazał zatem, iż Komisja konkursowa prawidłowo uznała, że ten warunek nie został spełniony.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Zdaniem Sądu I instancji, komisja konkursowa nie naruszyła przepisów rozporządzenia koszykowego, rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. poz. 1372 ze zm; dalej "rozporządzenie z 5 sierpnia 2016 r.") ani ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty (Dz.U. poz. 1994 ze zm., dalej "u.z.f."), kiedy rozstrzygnęła o odrzuceniu oferty skarżącej.

Sąd uznał, że skarżąca niezasadnie zarzuca, że wezwanie komisji konkursowej było nieprecyzyjne. Skarżąca nie złożyła żadnego dokumentu, lecz oświadczenie, co stanowi działanie całkowicie sprzeczne z treścią wezwania. Przedstawione przez skarżącą oświadczenie nie stanowi dokumentu, na podstawie którego komisja konkursowa mogła bez wątpliwości ustalić, że osoba, której dotyczyło wezwanie Komisji konkursowej posiada kwalifikacje niezbędne do udzielania świadczeń. Złożenie oświadczenia nie mogło zostać zakwalifikowane jako wypełnienie zobowiązania określonego w wezwaniu w postaci przedstawienia dokumentu. Brak przedstawienia przez skarżącą oczekiwanych wyjaśnień dotyczących spełnienia obligatoryjnego warunku zabezpieczenia czasu pracy pracowni przez magistra fizjoterapii z co najmniej 3-letnim doświadczeniem w zawodzie fizjoterapeuty spowodowało, że zasadnie komisja konkursowa odrzuciła ofertę skarżącej na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach.

Sąd nie uwzględnił zarzutu naruszenia zasad równego traktowania i uczciwej konkurencji. Komisja konkursowa stosowała takie same kryteria, określone przez przepisy prawa, w stosunku do każdego oferenta z osobna, w tym m.in. w stosunku do skarżącej. Odrzucenie przez organ oferty skarżącej nie było przejawem naruszenia dyrektywy równego traktowania, bowiem to oferent, kreując swoją ofertę sam decyduje, jakie informacje zostaną w niej zawarte.

Zdaniem WSA, również zarzuty naruszenia przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej "k.p.a.") nie zasługują na uwzględnienie. Organ poddał analizie całość zgromadzonej podczas postępowania dokumentacji, co umożliwiło dokonanie pełnej kontroli prawidłowości postępowania. Skarżąca nie określiła, jakich wątpliwości organ nie rozpatrzył oraz w jakich kwestiach nienależycie sprawę rozpatrzył. Sąd uznał, że organ zebrał w sprawie materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, a następnie na jego podstawie dokonał analizy, która nie doprowadziła do uznania zasadności przedstawionych przez skarżącą w środkach odwoławczych argumentów. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza przepisu art. 107 § 3 k.p.a., jest obszerne, dokładne, logiczne, wyjaśnia podstawę faktyczną i prawną. Sąd stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystraczający do ustalenia przez organ, w trybie art. 154 ustawy o świadczeniach, czy postępowanie konkursowe przebiegło zgodnie z przepisami prawa, a na skutek odrzucenia oferty skarżącej, nie doszło do naruszenia jej interesu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a to:

a) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że wydanie skarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz z art. 107 § 3 k.p.a., w której to organ, poprzez błędne ich zastosowanie przejawiające się brakiem wyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego, błędnie ustalił stan faktyczny, przyjęty następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jakoby oferta świadczeniodawcy podlegała odrzuceniu z tego powodu, że nie spełniała ona warunków określonych w przepisach prawa, a to: rozporządzenia koszykowego, załączniki nr 1 pkt 1 lit. b, tj. że świadczenia udzielane w fizjoterapii ambulatoryjnej, za wyjątkiem masażu, miałyby nie odbywać się pod nadzorem co najmniej osoby wykonującej zawód fizjoterapeuty i posiadającej tytuł magistra lub fizjoterapeuty posiadającego dyplom, świadectwo lub inny dokument potwierdzający ukończenie studiów drugiego stopnia oraz posiadającego co najmniej 3-letnie doświadczenia w zawodzie, pomimo że skarżąca zadośćuczyniła wezwaniu i w sposób prawidłowy oraz zgodny z przepisami mającymi zastosowanie w procedurze konkursowej wyjaśniła zaistniałą wątpliwość;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) § 17 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz.U. poz. 1980 ze zm.; dalej "rozporządzenie z 22 grudnia 2014 r.") w zw. art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach poprzez błędną jego wykładnie, polegającą na uznaniu, że wezwanie skierowane do skarżącej z dnia [...] sierpnia 2017 r. stanowiło o uzupełnieniu braków formalnych oferty pozwalające organowi w razie ich nieuzupełnienia na odrzucenie oferty, podczas gdy wezwanie z dnia [...] sierpnia 2017r. do złożenia wyjaśnień wynikających z rozbieżności miedzy zgłoszonym potencjałem a udzieloną odpowiedzią ankietową stanowiło w istocie wezwanie świadczeniodawcy do złożenia wyjaśnień dotyczących przeprowadzanego postępowania, kierowane na podstawie § 17 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 22 grudnia 2014 r. i nie mogło stanowić podstawy o odrzuceniu oferty;

b) § 17 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 22 grudnia 2014 r. w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach poprzez błędną jego wykładnię przejawiającą się w uznaniu, iż brak zadośćuczynienia wezwaniu prowadzi do odrzucenia oferty; jak również poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że złożone przez skarżącą wyjaśnienia są niewystarczające, bowiem ta nie przedstawiła żadnego w istocie dokumentu, przesyłając jedynie oświadczenie;

c) art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach i § 17 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 22 grudnia 2014 r. poprzez błędne ich zastosowanie i zaniechanie wezwania odwołującej do złożenia wyjaśnień oraz przedłożenia dokumentów konkretnie oczekiwanych przez komisję konkursową prowadzące do odrzucenia oferty w wyniku braku uznania ważności i skuteczności złożonych przez oferenta dokumentów w odpowiedzi na wezwanie, pomimo wystosowania przez komisję konkursową niejasnego i nieprecyzyjnego wezwania do złożenia wyjaśnień – co w rezultacie prowadziło do naruszenia zasad gwarantujących zachowania uczciwej konkurencji oraz równości;

d) art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przejawiające w uznaniu, że oferta skarżącej nr [...] nie spełniała wymaganych warunków określonych przepisami prawa i winna podlegać odrzuceniu, podczas gdy przepis tego artykułu traktować należy jako ultima ratio zaś jego zastosowanie winno być poprzedzone gruntowną analizą przypadku, niepozwalającego w żadnym wypadku dopuścić oferty do części jawnej postępowania;

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie NSA wyjaśnia podstawę prawną skierowania sprawy do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Zarządzeniem z 9 grudnia 2020 r. Przewodnicząca Wydziału II Izby Gospodarczej NSA w oparciu o ww. przepis skierowała niniejszą sprawę na posiedzenie niejawne, o czym zostały poinformowane strony i uczestnicy postępowania.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W rozpatrywanej sprawie spór prawny dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem.

Istota zaś tego sporu ogniskuje się na kwestii oceny prawidłowości postępowania konkursowego (konkursu ofert) w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna z punktu widzenia regulujących to postępowanie przepisów ustawy o świadczeniach, w szczególności – jak wynika to z zarzutów kasacyjnych podważających zgodność z prawem zaskarżonego wyroku – w zakresie odnoszącym się do podstaw oraz powodów przyjęcia, że oferta strony skarżącej w części dotyczącej E.W., która miała nadzorować pracownię fizjoterapii w poniedziałki, wtorki, środy i czwartki w godzinach 17.35 - 20.00, piątki w godzinach 15.35 - 18.00 i w soboty od 8.00 do 9.30, nie spełniała wymaganych warunków dotyczących kompetencji personelu nadzorującego określonych w załączniku nr 1 rozporządzenia koszykowego, a w konsekwencji, że podlegała odrzuceniu na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 przywołanej ustawy.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej, wyznaczające – zgodnie z zasadą dyspozycyjności – granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu pierwszej instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Wyrok ten nie odpowiada prawu, gdyż Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił, że kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem.

Za trafne, a co za tym idzie i za skuteczne trzeba bowiem uznać prezentowane na gruncie tych zarzutów stanowisko skarżącej kasacyjnie, które zmierzając do wykazania wadliwości ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania kontrolowanego aktu, jak i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego oraz procesowego, zmierza w konsekwencji do wykazania, że oferta strony została bezpodstawnie odrzucona.

O niezgodności z prawem zaskarżonego wyroku, a tym samym o wadliwości odrzucenia oferty strony przez komisję konkursową, świadczą przede wszystkim zaprezentowane w skardze kasacyjnej argumenty kwestionujące stanowisko o nieprzedłożeniu przez skarżącą – na wezwanie organu – dokumentu odnoszącego się do faktu posiadania co najmniej 3-letniego doświadczenia zawodowego w zakresie odnoszącym się do realizacji świadczeń zdrowotnych fizjoterapii.

Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko Dyrektora Mazowieckiego Oddziału NFZ, że skarżącą nie wykonała wezwania Komisji konkursowej z dnia [...] sierpnia 2017 r. i nie złożyła żadnego dokumentu potwierdzającego spełnienie przez E.W. warunku zabezpieczenia czasu pracy pracowni przez magistra fizjoterapii z co najmniej 3-letnim doświadczeniem w zawodzie fizjoterapeuty. Sąd uznał, że złożenie oświadczenia (nie precyzując go w taki sposób, który pozwalałby na jego indywidualizację) zamiast dokumentu, nie mogło zostać zakwalifikowane jako wypełnienie zobowiązania określonego w wezwaniu, a było działaniem całkowicie sprzecznym z treścią wezwania.

W tej sprawie zasadniczym przedmiotem sporu – jak już wskazano wyżej – jest zasadność odrzucenia przez komisję konkursową oferty skarżącej z uwagi na niewykazanie dokumentami spełnienie wymaganych warunków w zakresie kwalifikacji personelu nadzorującego określonych w załączniku nr 1 rozporządzenia koszykowego.

Odrzucenie oferty, następuje – co oczywiste w świetle art. 153 i art. 149 ustawy o świadczeniach – w pierwszej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o świadczenie usług zdrowotnych, tj. w fazie prowadzonej przez komisję konkursową przy wykorzystaniu instrumentów o charakterze cywilnoprawnym.

W orzecznictwie NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych przyjęto jednolicie, że postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, jako postępowanie swoiste, podlega szczególnego rodzaju regulacji, która zawarta została w dziale VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Postępowanie to, znane tej tylko ustawie, charakteryzuje się wysokim stopniem jego sformalizowania oraz szczególnego rodzaju obligatoryjnymi wymaganiami dotyczącymi trybu przeprowadzenia tego postępowania, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia celu, w którym postępowanie to jest prowadzone.

Ustawodawca, konstruując postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, wyraźnie odwołuje się do typowych pojęć prawa cywilnego, takich jak: oferta, konkurs ofert, rokowania.

W wyroku z 18 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 190/09, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wszystkie etapy postępowania poprzedzającego zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, prowadzonego w ramach NFZ, wzorowane są na zasadach prawa cywilnego i nie podlegają przepisom postępowania administracyjnego. Pogląd ten znalazł akceptację w późniejszych judykatach (np. postanowienie NSA z 15 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 449/18, wyroki NSA: z 27 czerwca 2019 r., II GSK 151/19, z 16 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 314/16, z 7 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 394/19, z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 151/19, z 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1622/12, z 8 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1735/12, z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1458/10), stąd też należy go uznać za ugruntowany.

Jakkolwiek art. 155 ust. 1 przywołanej ustawy stanowi, że do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.; dalej "k.c."), to jednak nie można tracić z pola widzenia tego, że przepis ten in fine zawiera zastrzeżenie, z którego wprost wynika, że stosowanie Kodeksu cywilnego jest możliwe i dopuszczalne tylko o tyle, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Zatem, przepisy Kodeksu cywilnego znajdą zastosowanie do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej tylko w zakresie nieuregulowanym w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (por. wyrok NSA z 26 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 4808/16).

W świetle przepisów ustawy o świadczeniach treść oferty stanowią stosowne dane, będące odpowiedzią świadczeniodawcy – profesjonalnego podmiotu, bo tak przecież należy traktować świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej – na konkretne ogłoszenie o otwarciu postępowania w sprawie zawierania wymienionych umów oraz określone nim warunki. Na treść oferty składają się oświadczenia woli oraz oświadczenia wiedzy (por. wyrok NSA z 29 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 1059/19 .

Zgodnie z art. 142 ust. 1 – 3 w związku z ust. 5 i art. 148 ustawy o świadczeniach, oferta składana przez świadczeniodawcę jest wiążąca i nie może podlegać na kolejnych etapach postępowania konkursowego – a więc po terminie składania ofert – jakimkolwiek zmianom, uzupełnieniom, czy też innym modyfikacjom, w tym w szczególności w zakresie odnoszącym się do warunków oferty objętych (rankingowymi) pytaniami ankietowymi.

W orzecznictwie uznano, że skoro oferent – świadczeniodawca – nie może, po upływie terminu składania ofert, zmienić, skorygować, modyfikować, uzupełniać złożonej przez siebie oferty, to nie może tego uczynić również komisja konkursowa (por. wyroki NSA z dnia: 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1489/12; 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1539/12, 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1288/15; 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1908/15).

Powyższe regulacje prawne wskazują, że oferent ponosi wszystkie konsekwencje złożenia oferty o określonej treści. W tym również ryzyko jej nieprzyjęcia, w sytuacji gdy nie koresponduje ona z wymogami określonymi przez zamawiającego w ogłoszeniu o otwarciu postępowania w sprawie zawarcia wymienionych umów, a także – co trzeba podkreślić – ryzyko jej odrzucenia, gdy stanowiąc odpowiedź na wskazane ogłoszenie oraz określone nim warunki, zawiera informacje nieprawdziwe, które przedstawiają stan rzeczy w sposób obiektywnie niezgodny ze stanem rzeczywistym.

Przedstawiona na wstępie istota spornej w sprawie kwestii wymaga, aby zwrócić uwagę również na aspekt kompetencji komisji konkursowej oraz formy ich realizacji.

Komisja konkursowa może podejmować jedynie takie działania, które wprost wynikają z przepisów obowiązującego prawa. Jej rolą jest, najogólniej rzecz ujmując, rozpatrzenie złożonych ofert i rozstrzygnięcie postępowania konkursowego poprzez dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty lub ofert. W konsekwencji komisja konkursowa może przyjąć lub nie przyjąć oferty albo ją odrzucić, co odpowiada istocie oraz logice konkursu ofert.

W myśl ugruntowanego i wskazanego już wyżej stanowiska judykatury komisja konkursowa uprawniona jest do oceny oferty, nie ma natomiast kompetencji do podejmowania jakichkolwiek działań odnoszących się do rozporządzania treścią zawartych w niej oświadczeń, nie posiada więc uprawnienia do zmiany, korekty, modyfikacji, czy też uzupełnienia oferty złożonej przez świadczeniodawcę, albowiem uprawnienie tego rodzaju nie wynikają z jakichkolwiek przepisów.

Komisja konkursowa dokonuje wyboru najkorzystniejszej oferty lub ofert. Towarzyszyć temu musi, a potwierdza to analiza przepisów ustawy o świadczeniach oraz przepisów wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, szczególnego rodzaju metodyka działania organów NFZ, która w zakresie przyznanych im przepisami prawa uprawnień obejmuje również prawo kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie.

Jak już wcześniej wskazano zapewnienie oferenta o spełnianiu wszelkich warunków musi być zgodne ze stanem faktycznym i prawnym, zarówno w dniu składania oferty, jak i od początku obowiązywania umowy, co oznacza zapewnienie o trwałości spełniania warunków w tak określonej przestrzeni czasowej, a co za tym idzie również i w toku postępowania prowadzonego w sprawie zwarcia umowy o świadczenia opieki zdrowotnej, co z kolei prowadzi do wniosku, że oferta ma być aktualna w toku całego postępowania, poczynając od jej złożenia, aż do dnia rozpoczęcia obowiązywania umowy, co służyć ma konkretnemu celowi, a mianowicie stworzeniu możliwości jej zweryfikowania na odpowiednim etapie postępowania konkursowego.

Konsekwencją powyższego, jest wniosek, że spełnianie przez oferenta wymagań (warunków) dotyczących pomieszczeń, sprzętu i personelu podlega kontroli w toku postępowania konkursowego z punktu widzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie. Powyższe, znajduje swoje potwierdzenie również w treści art. 158 ustawy o świadczeniach ustanawiającego zakaz dokonywania zmian warunków w umowie, które podlegały ocenie w trakcie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. (...) Przyjęcie tezy przeciwnej, w świetle powyżej przedstawionych argumentów byłoby, ponad wszelką wątpliwość, sprzeczne z wolą prawodawcy, redukując, czy wręcz niwecząc, wynikające z przepisów obowiązującego prawa uprawnienia komisji konkursowej do kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 816/14).

Przepis art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach zawiera enumeratywne wyliczenie przyczyn, których zaistnienie bezwzględnie zobowiązuje komisję konkursową do odrzucenia oferty. Analiza katalogu tych przyczyn uzasadnia twierdzenie, że mają one charakter tego rodzaju wymogów, które musi spełniać oferta – co niezależnie od wskazanych tym przepisem wymogów formalnych dotyczy także wymogów odnoszących się do kwestii o charakterze merytorycznym, w tym między innymi wymogu spełniania warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 (pkt 7 ust. 1 art. 149) – a więc wymogów, które mają charakter konieczny, a których brak spełniania jest brakiem nieusuwalnym, uniemożliwiającym dopuszczenie oferty do konkursu ze skutkiem jej odrzucenia.

Innymi słowy, oferta musi spełniać wszystkie warunki sformułowane w ramach dwóch grup warunków, a więc: "wymaganych warunków określonych w przepisach prawa", a także "warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3". Musi zatem spełniać zarówno te warunki, które wynikają wprost z przepisów prawa, jak i te, które zostały określone przez Prezesa NFZ. W konkursie nie może brać udziału oferent czy oferta, niespełniający choćby jednego z warunków określonych prawem lub określonych przez Prezesa NFZ. Powodem odrzucenia oferty może być zarówno niespełnienie warunków określonych w ustawie, jak też niespełnienie warunków określonych w wydanym, na podstawie art. 146 ust. 3 ustawy, zarządzeniu Prezesa NFZ.

Natomiast w art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach ustawodawca określił inne niż wymienione w ust. 1 tego przepisu wymogi formalne oferty, w tym również braki odnośnie do przedstawienia wszystkich wymaganych dokumentów, które w przeciwieństwie do wymogów enumeratywnie wymienionych w ust. 1 art. 149 mają charakter braków (wad) podlegających usunięciu. Stąd też, biegunowo inaczej określone zostały na gruncie omawianego przepisu kompetencje komisji konkursowej (por. w tej mierze również wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt V CSK 57/17).

Z powyższego wynika, że przepisy art. 149 ust. 1 oraz ust. 3 przywołanej ustawy odnoszą się do różnych sytuacji – enumeratywnie wskazane formalne oraz merytoryczne wymogi konieczne o charakterze nieusuwalnym oraz inne wymogi formalne, których brak spełniania, na wezwanie komisji konkursowej, podlega usunięciu w wyznaczonym terminie. Oznacza to różne kompetencje komisji konkursowej w zależności od zaistniałego stanu faktycznego. Wystąpienie sytuacji opisanej w hipotezie normy prawnej rekonstruowanej z ust. 1 art. 149 przywołanej ustawy nie uzasadnia korzystania z kompetencji określonej w ust. 3 art. 149 i odwrotnie.

Odnosząc się do zarzutów opisanych w pkt 2 a i b petitum skargi kasacyjnej – najogólniej rzecz ujmując – stwierdzić należy, że nie powinna budzić wątpliwości możliwość dokonania przez komisję konkursową weryfikacji oferenta. Zgodnie z brzmieniem ust. 2 § 17 rozporządzenia z 22 grudnia 2014 r. komisja konkursowa ma prawo do przeprowadzenia weryfikacji każdego bądź grupy oferentów w celu potwierdzenia prawdziwości danych zawartych w ofercie, w szczególności przez oględziny pomieszczeń i urządzeń podmiotu leczniczego, a także zażądać przekazania dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez oferenta. Przepis ten jednoznacznie przyznaje uprawnienie komisji konkursowej do dokonania czynności weryfikacyjnych. W myśl natomiast postanowień ust. 3 § 17 tego rozporządzenia komisja konkursowa ma obowiązek przeprowadzenia weryfikacji u oferentów, którzy dotychczas nie mieli zawartej umowy w zakresie świadczeń stanowiących przedmiot postępowania.

Przepisy § 17 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 22 grudnia 2014 r. nie mogą zatem zmienić bezwzględnie obowiązującej regulacji przepisu art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Zgodnie bowiem z uwagami przytoczonymi wyżej przepis ten zobowiązuje komisję konkursową do odrzucenia oferty w sytuacji zaistnienia jednej z przyczyn enumeratywne wyliczonych w art. 149 ustawy o świadczeniach, a więc wymogów o charakterze merytorycznym, które mają charakter konieczny, a których brak spełniania jest brakiem nieusuwalnym uniemożliwiającym dopuszczenie oferty do konkursu ze skutkiem jej odrzucenia.

W świetle wskazanych wyżej okoliczności obowiązkiem komisji konkursowej jest w pierwszej kolejności dokonanie weryfikacji wszystkich złożonych ofert pod kątem spełnienia wymogów wskazanych w art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach, w tym również prawdziwości informacji, czy oferent lub oferta spełniają wymagania warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach.

Wprawdzie przepis art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez pojęcie "nieprawdziwe informacje", do którego odwołuje się ustawodawca w tym przepisie, jednakże orzecznictwo NSA pozwala na przyjęcie, że przez owo podanie nieprawdziwych informacji uznane winno być takie działanie świadczeniodawcy, który aby uzyskać pozytywne dla siebie rozstrzygnięcie, podaje informacje, które nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistości. Należy przyjąć, że "nieprawdziwość" musi dotyczyć okoliczności, które wpływają w jakikolwiek sposób na wynik postępowania, w tym takich, które mogą świadczyć o nieprawidłowym w przyszłości wykonaniu umowy (wyroki NSA z: 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 476/13, 10 kwietnia 2014 r., II GSK 476/13, 20 kwietnia 2016 r., II GSK 2623/14). Oczywiście, z podaniem nieprawdziwych informacji będziemy mieli do czynienia w sytuacji celowego działania oferenta, który mimo świadomości niemożliwości spełniania określonych warunków, deklaruje taką możliwość.

Przyjąć zatem należy, że oferta zawierająca nieprawdziwe informacje, to oferta, której informacje nie korespondują z rzeczywistym stanem rzeczy mającym (mogącym mieć) istotne i miarodajne znaczenie dla oceny spełnienia przez tę ofertę oczekiwań zamawiającego oraz określonych przez niego warunków jej przyjęcia, a tym samym na wynik postępowania. Pomimo braku takiego zastrzeżenia w treści przepisu, nieprawdziwość musi dotyczyć okoliczności, które wpływają w jakikolwiek sposób na wynik postępowania. Okolicznościami takimi będą, np. nieprawdziwe informacje dotyczące posiadanego potencjału kadrowego czy sprzętowego (zob. A. Pietraszewska-Macheta (red.), Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Komentarz, LEX 2015). Będzie nimi również fakt zatajenia okoliczności mogących rzutować na wynik postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że podanie nieprawdy w formularzu ofertowym stanowiącym integralną część oferty należy uznać za podanie "nieprawdziwych informacji" w rozumieniu przepisu art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach.

Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnej wykładni § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 22 grudnia 2014 r. nie zasługują na uwzględnienie. Organ w oparciu o wskazane wyżej przepisy miał prawo podjąć czynności związane z weryfikacją oferty złożonej przez skarżącą, miał prawo zarówno zażądać od niej złożenia wyjaśnień, jak również przedłożenia dokumentów.

Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma zagadnienie, czy oświadczenie przedłożone przez skarżącą stanowi dokument, na podstawie którego komisja konkursowa mogła ustalić, że osoba, której dotyczyło wezwanie, posiada niezbędne kwalifikacje do udzielenia świadczenia w zakresie spełnienia obligatoryjnego warunku zabezpieczenia czasu pracowni przez magistra fizjoterapii z co najmniej 3-letnim doświadczeniem w zawodzie fizjoterapeuty.

W świetle wskazanych wyżej przepisów komisja konkursowa uprawniona jest do żądania od oferenta złożenia wyjaśnień dotyczących złożonej oferty, jak również do weryfikacji prawidłowości czy prawdziwości danych zawartych w ofercie, a także zażądania dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy.

Tak jak już wskazano, świadczenia udzielane w fizjoterapii ambulatoryjnej, z wyjątkiem masażu, muszą odbywać się pod nadzorem co najmniej osoby wykonującej zawód fizjoterapeuty i posiadającej tytuł magistra, o którym mowa w art. 4 ust. 4 pkt 1 i 2 u.z.f. lub fizjoterapeuty posiadającego dyplom, świadectwo lub inny dokument, o którym mowa w art. 13 ust 1 pkt 5 lit b i c tej ustawy, potwierdzający ukończenie studiów drugiego stopnia oraz posiadającego co najmniej 3-letnie doświadczenie w zawodzie fizjoterapeuty – stanowi to jednoznaczny i niebudzący jakichkolwiek wątpliwości warunek

Komisja konkursowa pismem z [...] sierpnia 2017 r. – w związku ze stwierdzoną rozbieżnością pomiędzy zgłoszonym w ofercie skarżącej potencjałem a udzieloną przez oferenta odpowiedzią twierdzącą na pytanie ankietowe cyt.: "czy w okresie związania ofertą oraz przez cały okres realizacji umowy ofert spełnia i będzie spełniał wymagania określone w rozporządzeniu ministra zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych w zakresie będącym przedmiotem niniejszego postępowania oraz w zarządzeniu prezesa narodowego funduszu zdrowia w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów będących przedmiotem niniejszego postępowania" wezwała skarżącą do złożenia wyjaśnień. Pismo zatytułowane wprost "Wezwanie do złożenia wyjaśnień" zobowiązywało skarżąca do "złożenia dokumentów potwierdzających spełnienie warunku zabezpieczenia czasu pracy pracowni przez magistra fizjoterapii z co najmniej 3-letnim doświadczeniem w zawodzie fizjoterapeuty".

W piśmie przewodnim Komisja konkursowa jako podstawę prawną ww. wezwania wskazała § 17 ust. 1 rozporządzenia z 22 grudnia 2014 r.

Komisja konkursowa, wzywając skarżącą do przedłożenia dokumentów, nie określiła w sposób precyzyjny, jednoznaczny, jakie dokumenty skarżąca ma przedłożyć. Komisja nie sformułowała żądania dostarczenia określonego rodzaju dokumentu, np. urzędowego czy prywatnego.

W świetle analizy treści wezwania komisji uznać zatem należy, że każdy dokument – w tym dokument prywatny – spełnia wymóg, aby uczynić zadość wezwaniu.

Dodać też należy, że zarówno przepisy ustawy o świadczeniach, jak również przepisy rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2014 r. nie określają, jakie dokumenty należy złożyć w celu wykazania spełnieniem warunku, o którym mowa w rozporządzeniu koszykowym, załącznik nr 1 pkt 1 lit. b, czyli 3-letniego doświadczenia fizjoterapeuty.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca przedłożyła oświadczenie, w którym stwierdziła, że wskazany w ofercie personel spełnia warunki zabezpieczenia czasu pracy pracowni przez magistra fizykoterapii z co najmniej 3-letnim doświadczeniem w zawodzie fizjoterapeuty. Podała, że magister fizjoterapii A.L. pracuje w zawodzie fizjoterapeuty w jej zakładzie od ponad 6 lat, natomiast E.W. – jak wynika ze złożonego przez nią oświadczenia – w zawodzie fizjoterapeuty pracuje od lat 12. Skarżąca dołączyła do swojego oświadczenia również oświadczenie E.W. o wskazanej wyżej treści.

Skarżąca złożyła zatem dwa oświadczenia. Jedno własne, stwierdzające, że A.L. zatrudniony jest przez nią jako fizjoterapeuta od ponad 6 lat oraz potwierdzające, że E.W. pracuje w zawodzie fizjoterapeuty od lat 12. Drugie, E.W. stwierdzające, że pracuje w zawodzie fizjoterapeuty od 12 lat.

Zauważyć należy, że powodem odrzucenia oferty skarżącej przez komisję konkursową było nieprzedstawienie dokumentów potwierdzających posiadanie przez E.W. wymaganego 3-letniego doświadczenia w zawodzie fizjoterapeuty. Komisja konkursowa, później Dyrektor MOW NFZ, a następnie Sąd I instancji uznali, że skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu, a jedynie oświadczenie. Tym samym uznano, że oświadczenia skarżącej i E.W. nie stanowią dokumentów, w oparciu o który można ustalić, że wskazany w ofercie personel spełnia warunki zabezpieczenia czasu pracy pracowni przez magistra fizykoterapii z co najmniej 3-letnim doświadczeniem w zawodzie fizjoterapeuty. Podważono oświadczenie skarżącej, która w pierwszym zdaniu swojego oświadczenia (pisma z [...] sierpnia 2017 r.) stwierdziła, że "wskazany w ofercie personel spełnia warunki zabezpieczenia czasu pracy pracowni przez magistra fizykoterapii z co najmniej 3-letnim doświadczeniem w zawodzie fizjoterapeuty." Nie zakwestionowano natomiast oświadczenia skarżącej, w którym potwierdziła zatrudnienie A.L. w zawodzie fizjoterapeuty.

Nie można pominąć również tego, że organ nie kwestionował prawdziwości oświadczenia E.W., komisja nie zakwestionowała formalnych uprawnień E.W. jako fizjoterapeuty, a jedynie sposób potwierdzenia spełnienia przez nią warunku posiadania doświadczenia zawodowego.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że postępowanie przed komisją konkursową toczy się według reguł prawa cywilnego. Stąd też kwestię wymagająca definitywnego rozstrzygnięcia, tj. czy oświadczenia złożone w toku postępowania konkursowego stanowią dokument czy też nie, a jeżeli tak czy w oparciu o ich treść można ustalić spełnienia przez oferenta wymogów rozporządzenia koszykowym, załącznika nr 1 pkt 1 lit. b, czyli 3-letniego doświadczenia fizjoterapeuty, należy oceniać w oparciu o przepisy prawa cywilnego.

Już na wstępie tej części rozważań zauważyć należy, że ani komisja konkursowa, ani Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ, ani również Sąd pierwszej instancji, posługując się pojęciem dokumentu, nie podjęli żadnej próby jego zdefiniowania, kategorycznie przesądzając, że oświadczenie nie jest dokumentem.

Dokumentem w znaczeniu materialnego, ale i procesowego prawa cywilnego, jest każdy nośnik, który umożliwia zapoznanie się z zawartą na nim informacją (art. 773 k.c.). Wprowadzenie ustawowej definicji dokumentu, przez ustalenie znaczenia jednego z podstawowych terminów prawa cywilnego, realizuje cele porządkowe, a przy okazji jednoznacznie zrywa z tradycyjnym rozumieniem tego pojęcia jako informacji utrwalonej wyłącznie w postaci pisma, dając w ten sposób wyraz szerokiemu ujęciu dokumentu.

Definiując w przepisie art. 773 k.c. dokument, ustawodawca posłużył się sformułowaniem przedmiotowo-funkcjonalnym (nośnik z informacją, z którą można się zapoznać). Zatem dokument to nośnik, o ile zawiera informację i umożliwia poznanie jej treści. Dokumentem w rozumieniu formalnym, jako nośnikiem informacji, może być nie tylko, tradycyjnie, papier, ale też np. nośniki informatyczne (przykładowo dla informacji w postaci elektronicznej nośnikami są twardy dysk komputera, serwer np. poczty elektronicznej, płyty CD, DVD, dysk przenośny, pendrive, dyskietka, płyta Blu-ray czy tzw. chmura obliczeniowa, umożliwiająca odtworzenie informacji). Wynika z tego, że konstytutywną cechą dokumentu jest informacja, która może być oświadczeniem woli bądź wiedzy. Sam nośnik bez informacji nie jest dokumentem. Zauważyć też należy, że wprowadzenie w kodeksie cywilnym definicji dokumentu, doprowadziło do tego, że podpis nie stanowi konstytutywnego elementu dokumentu.

Ustawodawca posługuje się w kodeksie postępowania cywilnego pojęciami "dokument urzędowy" i "dokument prywatny", przy czym kryterium tego rozróżnienia stanowi osoba wystawcy dokumentu i forma jego sporządzenia określona w przepisach szczególnych (art. 244 § 1 k.p.c. i art. 245 k.p.c.). Konsekwencją przyjęcia powyższego podziału jest wyposażenie dokumentów w różną moc dowodową, w szczególności przez określenie domniemań prawnych obowiązujących w postępowaniu dowodowym prowadzonym z dokumentów.

Dokumenty urzędowe są to dokumenty sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w ich zakresie działania, a także dokumenty sporządzone przez inne podmioty w zakresie zleconych im przez ustawę zadań z dziedziny administracji publicznej.

Kodeks nie określa wymagań, którym mają odpowiadać dokumenty urzędowe, odsyłając w tym zakresie do przepisów szczególnych. Jeżeli przepisy szczególne będą dopuszczały wystawienie dokumentów urzędowych w innej postaci niż "papierowa", to zachowują one charakter dokumentu na gruncie prawa procesowego. Przykładem przepisu szczególnego dopuszczającego wystawienie dokumentu urzędowego w postaci elektronicznej jest art. 107 § 1 k.p.a. dotyczący decyzji administracyjnej (por. także K. Knoppek [w:] T. Wiśniewski (red.), System Prawa Procesowego Cywilnego, t. II Postępowanie procesowe przed sądem pierwszej instancji, cz. 2, Warszawa 2016, s. 199 i n.).

Artykuł 244 k.p.c. normuje formalną moc dowodową dokumentu urzędowego i nakazuje traktować jako udowodnioną jedynie jego treść. Materialna zaś moc dowodowa tego dokumentu i jego znaczenie dla wyniku postępowania podlega zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 233). Z dokumentem urzędowym sporządzonym – podmiotowo i przedmiotowo – w sposób wskazany w art. 244 k.p.c. związane jest domniemanie prawdziwości tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone oraz z domniemania prawdziwości (autentyczności pochodzenia takiego dokumentu od jego wystawcy; zob. uzasadnienie wyroku SN z dnia 17 maja 2000 r., I CKN 724/98, M. Praw. 2000, nr 11, s. 713; wyrok SN z dnia 15 lipca 2010 r., IV CSK 90/10, LEX nr 603427; wyrok SN z dnia 7 października 2010 r., IV CSK 187/10, LEX nr 667507).

Natomiast pojęcie "dokumentu prywatnego", użyte w art. 245 k.p.c., obejmuje każdy dokument sporządzony w formie pisemnej lub elektronicznej niespełniający kryteriów dokumentu urzędowego. Wystawcą dokumentu prywatnego może być zatem każda osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna. Niczym nieograniczony jest przedmiot dokumentu prywatnego. Brak również zasadniczo wymagań co do postaci tego dokumentu.

Dokumenty prywatne obejmujące oświadczenia woli powinny spełniać wymagania formalne przewidziane dla poszczególnych czynności prawnych. Dokumenty prywatne zawierające oświadczenia wiedzy niekiedy muszą również odpowiadać określonym wymaganiom formalnym (np. zaświadczenie lekarskie, księgi rachunkowe).

Biorąc pod uwagę definicję normatywną dokumentu zawartą w art. 773 k.c., przyjmuje się w orzecznictwie, że podpis złożony na dokumencie prywatnym pozwala jedynie na ustalenie osoby, od której pochodzi oświadczenie zawarte w dokumencie. Z dokumentem prywatnym art. 245 k.p.c. wiąże wzruszalne (por. postanowienie SN z dnia 15 kwietnia 1982 r., III CRN 65/82, LEX nr 8414; wyrok SN z dnia 27 czerwca 2000 r., I CKN 288/00, Prok. i Pr.-wkł. 2000, nr 11, poz. 32) domniemanie jego prawdziwości i autentyczności pochodzenia zawartego w nim oświadczenia od wystawcy, który go podpisał (zob. uzasadnienie wyroku SN z dnia 3 października 2000 r., I CKN 804/98, LEX nr 50890; uzasadnienie wyroku SN z dnia 6 listopada 2002 r., I CKN 1280/00, LEX nr 78358; wyrok SN z dnia 8 sierpnia 2012 r., I CSK 25/12, LEX nr 1231454; postanowienie SN z dnia 9 sierpnia 2016 r., II CZ 83/16, LEX nr 2095938; wyrok SN z dnia 7 września 2016 r., IV CSK 737/15, LEX nr 2110961).

Dokumenty prywatne poza domniemaniem autentyczności korzystają także z domniemania wyłączającego potrzebę dowodu, że osoba, która dokument podpisała, złożyła zawarte w nim oświadczenie. Każda osoba mająca w tym interes prawny może stwierdzić i dowodzić, że treść złożonych oświadczeń nie odpowiada stanowi rzeczywistemu (por. postanowienie SN z dnia 15 kwietnia 1982 r., III CRN 65/82, LEX nr 8414).

Z całą pewnością przedłożone przez skarżąca w dniu [...] sierpnia 2017 r. oświadczenia, pierwsze podpisane przed skarżącą osobiście, zaś drugie złożone i podpisane przez E.W., miały cechy i charakter dokumentów prywatnych, które zostały złożone w celu wykazania spełnienia warunku rozporządzenia koszykowego, załącznika nr 1 pkt 1 lit. b Niewątpliwie ich oświadczenia złożone w postępowaniu konkursowym są środkiem dowodowym, który podlega ocenie komisji konkursowej.

Zauważyć trzeba, że Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie wyjaśnił, z jakiego powodu przedłożenie powyższych dokumentów, jeżeli chodzi o ich formę, nie czyni zadość wezwaniu komisji konkursowej. Poza tym WSA całkowicie pominął, że komisja konkursowa, a później Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ zakwestionowali jedynie oświadczenie E.W., natomiast de facto przyjęli oświadczenie skarżącej, w którym potwierdziła zatrudnienie drugiego fizjoterapeuty. W tym samym oświadczeniu skarżąca podała, że wskazany w ofercie personel (a więc także E.W.) spełnia warunki zabezpieczenia czasu pracy pracowni przez magistra fizykoterapii z co najmniej 3-letnim doświadczeniem w zawodzie fizjoterapeuty.

Pomimo podniesionych zarzutów Sąd nie odniósł się w ogóle do prawidłowości wezwania, nie wskazał właściwego sposobu zadośćuczynieniu przez skarżącą wezwaniu komisji konkursowej, który powinna podjąć, aby nie doszło do odrzucenia oferty.

W świetle wskazanych wyżej wywodów prawnych w żaden sposób nie można zaakceptować poglądu Sądu pierwszej instancji – uznające za prawidłowe stanowisko organu – że złożone w postępowaniu konkursowym oświadczenia nie stanowią dokumentów oraz stanowią działanie całkowicie sprzeczne z treścią wezwania komisji konkursowej z dnia [...] sierpnia 2017 r. Podkreślić należy, że komisja konkursowa może w wezwaniu do przedłożenia dokumentów szczegółowo określić jaki dokument (zaświadczenie, opinia, świadectwo, wypis) ma złożyć oferent. W sytuacji, gdy tego nie zrobiła, czynienie zarzutu skarżącej nie wywiązania się z nałożonego na nią obowiązku jest całkowicie nieuzasadnione.

Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że komisja konkursowa konstruując w trybie § 17 ust. 2 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2014 r. wezwanie do skarżącej powinna w sposób jednoznaczny i precyzyjny określić jakie dokumenty powinna przedłożyć skarżąca w celu usunięcia dostrzeżonych rozbieżności pomiędzy zgłoszonym w ofercie potencjałem a udzieloną przez oferenta odpowiedzią twierdzącą na pytanie ankietowe. Wezwanie nie może bowiem powodować wątpliwość co do przedmiotu wezwania, nie może też budzić wielości interpretacyjnych i zawsze powinno wskazywać maksymalnie dokładnie sposób usunięcia dostrzeżonych nieprawidłowości. Wymogów tych nie spełnia wezwanie komisji konkursowej z dnia [...] sierpnia 2017 r.

Dodać też należy – wbrew poglądowi organu – że komisja konkursowa, celem sprawdzenia prawdziwości oświadczeń skarżącej i E.W., uprawniona była do wysłania kolejnego wezwania do skarżącej o przedstawienie konkretnych dokumentów pod rygorem odrzucenia oferty.

Z przedstawionych powodów zarzut oznaczony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej dotyczący wadliwego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., zasługuje na uwzględnienie.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej nie było bowiem podstaw, aby materializujący się w zaskarżonej decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ rezultat kontroli przebiegu oraz wyniku postępowania w sprawie zawarcia umów na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej można było uznać za prawidłowy. W ślad za organem administracji publicznej Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, że postępowanie to nie naruszało prawa. Tymczasem – co wskazano wyżej – na skutek wadliwego rozpoznania materiału dowodowego dokonano błędnych ustaleń faktycznych, skutkujących niewłaściwym zastosowaniem przepisu art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach w związku z § 17 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 22 grudnia 2014 r. skutkującym odrzuceniem oferty – co w rezultacie prowadziło do naruszenia zasad gwarantujących zachowania uczciwej konkurencji oraz równości. Zatem zarzut określony w pkt 2 c petitum skargi kasacyjnej jest również uzasadniony.

Stwierdzając więc, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii, korzystając na podstawie art. 188 p.p.s.a. z kompetencji do rozpoznania skargi strony na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w świetle przedstawionych argumentów skarga ta jest zasadna, w rezultacie czego należało ją uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] września 2017 r.

Organ rozpoznając odwołanie zobowiązany będzie do oceny prawdziwości oświadczeń złożonych w postępowaniu konkursowym w dniu [...] sierpnia 2017 r., biorąc pod uwagę wskazane w niniejszym uzasadnieniu wywody prawne dotyczące cywilnoprawnego charakteru oświadczeń składanych w postępowaniu konkursowym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.) oraz art. 200 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c tego rozporządzenia. Koszty postępowania należne skarżącej obejmują poniesione przez nią opłaty sądowe, w tym wpis od skargi (200 zł), opłata kancelaryjna za odpis orzeczenia z uzasadnieniem (100 zł) oraz wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę (480 zł za udział w postępowaniu przed Sądem I instancji oraz 240 zł za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej).