Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 263/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6174 Komornicy
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grabowski (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska Tadeusz Cysek Protokolant Anna Fyda po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Ministra Sprawiedliwości i W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2439/05 w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 4 października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy powołania na stanowisko komornika sądowego oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2439/05 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. F. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 4 października 2005 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy powołania na stanowisko komornika sądowego – uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia 13 czerwca 2005 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia 13 czerwca 2005 r., nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], działając na podstawie art. 62 k.p.a. oraz art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 1997 r. Nr 133, poz. 882 ze zm.) powołał W. J. na stanowisko komornika sądowego rewiru II przy Sądzie Rejonowym w P. i odmówił powołania na to stanowisko M. P. M., M. F. i L. W. C. W wyniku rozpoznania wniosku M. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia 4 października 2005 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 13 czerwca 2005 r.

Sąd I instancji uznał, że skarga M. F. na powyższą decyzję zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu bezspornym jest, iż w świetle przepisów art. 10 i art. 11 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, że decyzja dotycząca powołania na stanowisko komornika sądowego należy do decyzji uznaniowych. Minister Sprawiedliwości rozstrzygając sprawę wniosku o powołanie na stanowisko komornika był uprawniony do dokonania samodzielnej oceny w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, czy ubiegający się o wpis kandydaci do zawodu komornika spełniają wszystkie przesłanki z art. 10 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji.

Sąd I instancji podzielił pogląd Ministra Sprawiedliwości, że w przypadku, gdy jest kilku kandydatów spełniających warunki formalne, za obsadą każdego wolnego stanowiska komornika sądowego mogą przemawiać różne okoliczności, przy czym zawsze należy rozważyć te, które pozwolą na podjęcie decyzji uwzględniającej optymalny interes społeczny i słuszny interes strony.

Zdaniem Sądu I instancji, korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być dowolny, musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W ocenie Sadu I instancji, przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej. Minister nie dokonał jednak owych rozważań w stopniu umożliwiającym sądowi administracyjnemu pełną kontrolę legalności zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji stwierdził, że Minister Sprawiedliwości winien wyjaśnić w sposób precyzyjny i jednoznaczny, dlaczego odmawiając stronie skarżącej powołania na stanowisko komornika sądowego uznał, iż interes społeczny w tej sytuacji jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga powołania W. J. na to stanowisko i ograniczenia tym samym uprawnień skarżącej oraz dwóch pozostałych wnioskodawców. Organ zobowiązany był w uzasadnieniu obu wydanych decyzji wyjaśnić, dlaczego przyjął, iż dotychczasowe zachowanie skarżącej, jej cechy osobowości, dotychczasowa praktyka zawodowa i stopień wykształcenia nie dają podstawy do powołania na omawiane stanowisko i jakie przesłanki uzasadniają wydanie negatywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji zauważył, że Minister Sprawiedliwości przyjął, iż właściwym kandydatem na stanowisko komornika sądowego rewiru II przy Sądzie Rejonowym w P. jest W. J., jako kandydat posiadający bogate doświadczenie zawodowe zdobyte podczas wieloletniej pracy w kancelarii komorniczej, w tym prawie czteroletniej na stanowisku asesora oraz kierowniczej na stanowisku dyrektora, co daje gwarancję należytego wypełniania obowiązków funkcjonariusza publicznego - komornika sądowego. Za podstawę uzasadnionej odmowy powołania skarżącej na stanowisko komornika organ uznał dodatkowo również fakt osiągnięcia przez W. J. wyższej niż skarżąca, oceny z egzaminu komorniczego.

Zdaniem Sądu I instancji, Minister Sprawiedliwości nie dokonał pełnej oceny przesłanek wskazanych w art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, albowiem odnosząc się do M. F. w kontekście jej dotychczasowego wykształcenia i doświadczenia zawodowego, skupił się wyłącznie na kwestii oceny z egzaminu zawodowego i dodatkowym doświadczeniu na stanowisku kierowniczym W. J., nie analizując przesłanek ustawowych, zarówno w sferze dotychczasowej praktyki zawodowej, jak i w kontekście opinii wydanych przez organy samorządu komorniczego. Ustosunkowując się do tych opinii Minister Sprawiedliwości podniósł jedynie, że wobec treści artykułu 11 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, nie mają one charakteru wiążącego dla Ministra, a stanowią jedynie dowód, który podlega ocenie. Zdaniem Sądu w uzasadnieniu obu spornych decyzji organ nie przeprowadził jakiejkolwiek oceny przedłożonych do akt sprawy opinii o kandydatach.

Ponadto Sąd I instancji uznał, że sam fakt uzyskania przez skarżącą niższej oceny z egzaminu komorniczego oraz brak po jej stronie dodatkowego doświadczenia na stanowisku kierowniczym, nie związanym z zawodem komornika, ani też stosowaniem prawa, bez szczegółowej i wnikliwej oceny całego dotychczasowego doświadczenia skarżącej związanego z pracą w kancelarii komornika, nie jest wystarczający dla wysunięcia przez Ministra prawidłowych wniosków, co do spełniania przez wybranego kandydata lepszych i pełniejszych warunków dających gwarancję prawidłowego wykonywania zawodu komornika sądowego.

W ocenie Sądu niezrozumiałe jest ponadto przyjęcie przez organ, iż dodatkowym argumentem wskazującym na zasadność powołania W. J. na stanowisko komornika jest jego doświadczenie zawodowe na stanowisku kierowniczym, skoro stanowisko to nie było związane z wykonywaniem nie tylko czynności komorniczych, ale w ogóle obowiązków stricte prawniczych. Wątpliwość budzi, zdaniem Sądu, przyjęcie przez Ministra Sprawiedliwości, jako kryterium rozstrzygającego o wyborze - oceny z egzaminu komorniczego, skoro inny uczestnik postępowania (L. W. C.) uzyskał ocenę lepszą od W. J. Niezasadne jest również podkreślanie przez Ministra Sprawiedliwości faktu, iż skarżąca część swojej praktyki zawodowej odbyła w kancelarii komorniczej prowadzonej przez jej matkę. Uwypuklanie tego faktu w sposób sugerujący mniejszą wartość takiego doświadczenia zawodowego jest tym bardziej wątpliwie, jeśli weźmie się pod uwagę to, iż z przepisów prawa nie wynika jakikolwiek zakaz odbywania przez kandydata na komornika stażu pracy u członków rodziny.

Sąd I instancji stwierdził, iż Minister Sprawiedliwości, niezależnie od uchybienia normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., dopuścił się w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a. Spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Zarówno strona skarżąca, jak i pozostali uczestnicy postępowania mieli pełne prawo oczekiwać, iż Minister Sprawiedliwości potraktuje wnioskujących o powołanie na stanowisko komornika sądowego nowo utworzonego rewiru II przy Sądzie Rejonowym w P. w sposób obiektywny, a przynajmniej, że w sytuacji, gdy odmówi wnioskującym - w tym stronie skarżącej - powołania, to w sposób szczegółowy przytoczy argumenty uzasadniające wydane rozstrzygnięcie.

W konkluzji Sąd I instancji uznał, że Minister Sprawiedliwości nie wykazał dostatecznie jasno okoliczności przekonywujących o trafności swojego rozstrzygnięcia, co spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 13 czerwca 2005 r., jako uchybiających w sposób istotny zasadom postępowania administracyjnego.

Powyższy wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną przez Ministra Sprawiedliwości oraz W. J.

I. Minister Sprawiedliwości zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 10 i 11 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, polegającą na przyjęciu, że decyzje Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2005 r. i z dnia 4 października 2005 r. w przedmiocie powołania komornika zostały wydane z naruszeniem granic uznania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ podniósł, że wydane w sprawie decyzje, zarówno co do formy, jak i treści zawierają wszystkie elementy określone w przepisie art. 107 k.p.a., a ich uzasadnienia zawierają wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, które przeważyły o wyborze komornika. Organ nie naruszył zasady kontradyktoryjności procesowej, ani też swobodnej oceny dowodów. Zdaniem organu, uznanie administracyjne nie jest uznaniem swobodnym czy też dowolnym, lecz jest wyłącznie związane tak przez ustawę, jak i przez jej cel oraz różnego rodzaju zasady systemu prawa. Jest szczególną formą upoważnienia organów administracji publicznej przez ustawę do określonego zachowania się, które polega na przyznaniu organowi administracji możliwości dokonywania wyboru dwóch lub więcej dopuszczanych przez ustawę, równowartościowych rozwiązań. Wybór kandydatów należy do wyłącznego imperium Ministra Sprawiedliwości i nie można utożsamiać go z pojęciem konkursu.

Wnoszący skargę kasacyjną organ podniósł, że z treści wydanych w sprawie decyzji wynika, iż uzasadnienie wyboru jest jednoznacznie określone. W sytuacji, gdy kilku kandydatów posiadało podobne kwalifikacje – Minister wybrał osobę, która miała większy staż pracy w kancelarii, co daje rękojmię należytego wykonywania obowiązków. Ponadto, dokonał wszechstronnej analizy dowodów składanych w toku postępowania przez stronę, w tym wykształcenia i doświadczenia zawodowego, dotychczasowej praktyki zawodowej w kancelarii komorniczej, jak również opinii jej dotychczasowych pracodawców. Organ oceniając dowód z opinii samorządu komorniczego uznał, że nie wniósł on nic nowego do sprawy, albowiem jest to dowód z dokumentu prywatnego, a nie urzędowego. Minister Sprawiedliwości uznał, że W. J. jest lepszym kandydatem do pełnienia funkcji komornika, ze względu na fakt, że otrzymał z egzaminu komorniczego wyższą ocenę, oraz że posiada większy staż pracy na samodzielnym stanowisku asesora komorniczego, niż strona przeciwna. Obok doświadczenia związanego z przygotowaniem do zawodu komorniczego W. J. posiada także przymioty związane z pełnieniem funkcji menedżera w przedsiębiorstwie takie jak kreatywność, umiejętność samodzielnego podejmowania decyzji oraz zarządzania, zasobami ludzkimi – elementy niezbędne do prawidłowego prowadzenia kancelarii komorniczej.

W konkluzji skarżący organ stwierdził, że niezasadnym jest przyjęcie przez Sąd I instancji, iż uznanie administracyjne miało charakter dowolności lub przypadkowości rozstrzygnięcia. Uznanie nie naruszyło zasad praworządności, ochrony interesu społecznego oraz interesu strony, wyrażonych w art. 7-11 k.p.a. Podniósł również, że zakres kognicji sądu administracyjnego przy zaskarżeniu decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym ogranicza się do badania ich zgodności z prawem, a nie pod względem celowości, czego dokonał w niniejszej sprawie Sąd I instancji.

II. W. J. zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

- prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej p.u.s.a., a poprzez to również art. 10 oraz art. 11 ust.1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji.

- przepisów postępowania, to jest:

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

• niewłaściwe zastosowanie art. 8 k.p.a. oraz art. 138 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a., a przez to naruszenie także art. 153 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji ograniczył się do stwierdzenia, iż wydane w sprawie decyzje naruszają prawo, lecz nie wykazał przy tym, aby naruszenie to w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy. Sąd zakwestionował wprawdzie niektóre działania organu administracji (zastosowanie art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a.), lecz rozważenia Sądu kontrolującego prawidłowość wydania decyzji uznaniowej nie mogą prowadzić do wniosku, że organ administracji mógłby wydać inne rozstrzygniecie. Wydane w sprawie decyzje spełniają wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Minister Sprawiedliwości, wbrew poglądowi zawartemu w wyroku, uzasadnił swój wybór i nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę skarżącą dłuższego stażu pracy w kancelarii komornika sądowego, czy pozytywnej opinii samorządu komorniczego. Organ porównał kwalifikacje osoby powołanej do pozostałych kandydatów, dokładnie i obszernie uzasadnił dokonany wybór.

Wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że Minister Sprawiedliwości naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd I instancji przeprowadził polemikę z oceną dowodów zaprezentowaną w decyzjach i wnioskami, jakie organ wyprowadził na ich podstawie nie wskazując, jakich dowodów nie przeprowadzono. Sfera celowości, czy też słuszności zastosowania dowodów wykracza poza możliwość skontrolowania przez Sąd I instancji dokonanego przez organ wyboru. Przeprowadzenie postępowania przez Ministra Sprawiedliwości na podstawie art. 62 k.p.a. umożliwiło wyjaśnienie wszystkich istotnych dla wyniku postępowania okoliczności, zastosowanie jednolitych kryteriów przeprowadzanych ocen oraz udostępnienie stronom pełnej informacji o dokonanych przez organ ustaleniach i przyjętych preferencjach. Słuszny interes strony powołanej na stanowisko komornika sądowego pozostaje w kolizji z interesem innych stron, co jest normalnym skutkiem decyzji polegającej na dokonaniu wyboru spośród wielu kandydatów.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd administracyjny naruszył przepis art. 1 § 2 p.u.s.a., gdyż wykroczył poza zakres badania uznania administracyjnego, kierując się zasadą celowości (słuszności), a nie legalności. Gdy na podstawie art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji dokonywany jest wybór jednego kandydata spośród wielu, decydują kryteria wyłącznie słusznościowe, zatem wystarczające jest prawidłowe umotywowanie dokonanego wyboru. Minister Sprawiedliwości nie naruszył również zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a., bowiem odniósł się do argumentów stron wnioskujących o ponowne rozpoznanie sprawy, a także wskazał, iż argumenty strony znane były organowi przed podjęciem zaskarżonej decyzji i zostały uwzględnione przy jej rozstrzyganiu. Ponadto, decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2005 r., składa się z dwóch rozstrzygnięć: powołującego W. J. na stanowisko komornika sądowego rewiru II przy Sądzie Rejonowym w P., i odmawiającego powołania pozostałym kandydatom, w tym M. F. Sentencja zaskarżonego wyroku pozostawia natomiast wątpliwość co do zakresu orzeczenia, bowiem sformułowanie przedmiotu wyroku nakazywałoby jego rozumienie, jako dotyczącego tylko odmownej części decyzji. Ponadto, decyzje odmowne z natury prawnej nie podlegają wykonaniu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie przedstawia wskazań, co do dalszego postępowania organu administracji. Decyzja powołująca W. J. na stanowisko komornika w momencie wydania wyroku była już wykonana, od dnia 18 listopada 2005 r. uzyskał on prawo wykonywania czynności komornika sądowego i rozpoczął prowadzenie kancelarii komorniczej.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne M. F. wniosła o ich oddalenie i utrzymanie zaskarżonego wyroku w mocy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna W. J. została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów postępowania, na wstępie stwierdzić należy, że mogą one być skuteczne, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., niewłaściwe zastosowanie art. 8 k.p.a. oraz art. 138 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a., a przez to naruszenie także art. 153 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów, NSA stwierdza, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie powinna budzić wątpliwości sentencja zaskarżonego wyroku. Wprawdzie nie stwierdza ona wyraźnie, iż uchyla zaskarżoną decyzję w całości, ale brak określenia, iż decyzja została uchylona w części, pozwala taki wyciągnąć taki wniosek, zgodnie z dotychczasową praktyką orzeczniczą. Nie ma przy tym znaczenia fakt, iż w sentencji decyzji z dnia 13 czerwca 2005 r. wyodrębniono jednostki redakcyjne, to jest pkt 1 i 2, natomiast w utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia 4 października 2005 r. sentencja ma charakter opisowy, bez podziału na punkty. Nie jest również uzasadniony zarzut, co do zakresu wykonalności uchylonych decyzji. Z sentencji wyroku Sądu I instancji wynika, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Skoro uchylono te decyzje w całości, to znaczy, że również w całości wstrzymano ich wykonanie.

Bezzasadny jest także zarzut, co do braku szczegółowych wskazań – w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – co do dalszego postępowania, w myśl przepisu art. 153 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że Sąd I instancji podał wyraźnie powody uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i swoje stanowisko w tym zakresie dokładnie uzasadnił. W ocenie NSA, jako wskazania co do dalszego postępowania, które będą wiązać organ - w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a. - należy uznać zobowiązanie organu do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dania temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji (w tym do odniesienia się do opinii wydanych przez organy samorządu komorniczego). Należy więc i w tym względzie zaakceptować stanowisko Sądu I instancji, który nie wskazał organowi, jakie rozstrzygnięcie ma podjąć ponownie rozpatrując sprawę w kwestii powołania komornika. Na marginesie należy zauważyć, że Sąd I instancji nie jest w stanie przewidzieć, do jakich wniosków doprowadzi organ dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy i jak wówczas organ oceni kandydatów na to stanowisko. Sąd I instancji nie stwierdził więc, że ustalenia i ich ocena dokonane przez organ są wadliwe, lecz uznał je za niewystarczające i tym samym naruszające prawo. Stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. w przypadku gdy sprawa – wskutek uwzględnienia skargi – ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Stwierdzić należy, że na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu wyroku wady prowadzonego postępowania, jak i wydanych decyzji, co powinno determinować dalsze postępowanie w sprawie.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji jako wydanych z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. Nie może budzić wątpliwości, że w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji stwierdza, iż w rozpoznawanej sprawie miały miejsce uchybienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości stwierdził, iż właściwym kandydatem na stanowisko komornika sądowego rewiru II przy Sądzie Rejonowym w P. jest W. J., jako kandydat posiadający bogate doświadczenie zawodowe zdobyte podczas wieloletniej pracy w kancelarii komorniczej, w tym prawie czteroletniej na stanowisku asesora oraz kierowniczej na stanowisku dyrektora, co daje gwarancję należytego wypełniania obowiązków funkcjonariusza publicznego - komornika sądowego. Zdaniem NSA, należy zaakceptować stanowisko Sądu I instancji w zakresie zarzutów pod adresem orzekającego w sprawie organu niewskazania w uzasadnieniu przyczyn odmowy stronie skarżącej powołania na stanowisko komornika sądowego. Organ nie wskazał przy tym, dlaczego uznał, iż interes społeczny w tej sytuacji jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga powołania W. J. na to stanowisko i ograniczenia tym samym uprawnień skarżącej oraz dwóch pozostałych wnioskodawców. Organ zobowiązany był w uzasadnieniu obu wydanych decyzji wyjaśnić, dlaczego przyjął, iż dotychczasowe zachowanie skarżącej, jej cechy osobowości, dotychczasowa praktyka zawodowa i stopień wykształcenia nie dają podstawy do powołania na omawiane stanowisko i jakie przesłanki uzasadniają wydanie negatywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji powinny się bowiem znaleźć motywy rozstrzygnięcia i to ujęte w taki sposób, aby jej adresat (adresaci) mógł się zapoznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy.

Sąd I instancji uchylając – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję wskazał zarówno na brak uzasadnienia wyboru kandydata na stanowisko komornika sądowego, jak i wady postępowania związane z pominięciem nowych materiałów przedłożonych przez jednego z kandydatów w trakcie postępowania prowadzonego na podstawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W myśl przepisu art. 107 § 2 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na ugruntowany w orzecznictwie sądowym pogląd, iż nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nie uzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji przez sąd administracyjny. Pogląd ten NSA w pełni podziela na gruncie niniejszej sprawy. Należy bowiem podkreślić szczególne znaczenie, jakie ma pełnić uzasadnienie decyzji z punktu widzenia strony niezadowolonej z rozstrzygnięcia. Otóż poznanie motywów, jakimi kierował się organ daje jej możliwość podjęcia polemiki, próby przedstawienia swojego stanowiska w sprawie, swojej interpretacji faktów, jak i przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia.

Zdaniem NSA, podniesione zarzuty naruszenia w zaskarżonym wyroku przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a., a poprzez to także art. 10 oraz art. 11 ust.1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji są bezzasadne. Sąd I instancji nie dokonywał w istocie kontroli zaskarżonych decyzji z punktu widzenia granic uznania administracyjnego, w tym standardów państwa prawa. Stwierdził bowiem, iż decyzje dotknięte są wadami, które uniemożliwiają taką ocenę, w szczególności brak jest uzasadnienia odmowy wyboru pozostałych kandydatów ubiegających się o stanowisko komornika sądowego. Niezależnie, od powyższej wady rozstrzygnięcia Sąd I instancji dostrzegł jeszcze wady postępowania, w którym zostały wydane zaskarżone decyzje, w tym pominięcie przedłożonych przez M. F. w trakcie postępowania opinii jej dotychczasowych pracodawców.

Bezzasadne są zarzuty postawione w skardze kasacyjnej przez Ministra Sprawiedliwości naruszenia przy wydaniu zaskarżonego wyroku przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 10 i 11 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji.

Naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Zarzucając, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 10 i 11 ustawy o komornikach sądowych autor skargi wskazał, iż naruszenie to polegało na przyjęciu stanowiska, że decyzje Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie powołania komornika sądowego zostały wydane z naruszeniem granic uznania administracyjnego, co sprawiło, że uznanie to przerodziło się w dowolność i przypadkowość rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu powyższych zarzutów wnoszący skargę kasacyjną organ podniósł, iż nie jest trafna ocena Sądu, co do prawidłowości prowadzonego postępowania. Nie naruszono w nim bowiem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, dokonano wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, w sposób odpowiadający wymogom art. 107 k.p.a., uzasadniono zaskarżoną decyzję podając kryteria wyboru osoby powołanej na stanowisko komornika. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu, WSA w Warszawie dokonał w istocie oceny celowości zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nie jego legalności.

Za prawidłowe i nie budzące wątpliwości NSA uznaje stanowisko zaprezentowane zarówno przez Sąd I instancji, jak i Ministra Sprawiedliwości, iż decyzje w sprawie powołania komornika sądowego są decyzjami podejmowanymi w sferze uznania administracyjnego. Świadczy o tym brzmienie art. 11 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych, zgodnie z którym komornika sądowego powołuje Minister Sprawiedliwości na wniosek zainteresowanego spełniającego warunki, o których mowa w art. 10 ustawy o komornikach sądowych.

W literaturze przedmiotu i orzecznictwie uznanie administracyjne definiowane jest jako przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór jednego spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć, który uważa on za najbardziej właściwy. Istotne jest jednak, co przyjmuje się jako powszechnie obowiązujący standard, dostatecznie precyzyjne określenie granic uznania administracyjnego. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że nie ma uznania administracyjnego "w ogóle". Istnieje tylko takie uznanie administracyjne i w takich granicach, jakie ustanowi w danym przypadku ustawodawca (Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W-wa 1996, s.272). Jednoznaczne stanowisko w tej kwestii zajął Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, który w sprawie Malone przeciwko Wielkiej Brytanii (orzeczenie z 2 sierpnia 1984 r.) stwierdził, iż "byłoby sprzeczne z zasadą rządów prawa, gdyby uprawnienie do rozstrzygania w ramach swobodnego uznania przyznane organom administracji wyrażało się w kategoriach władzy niczym nie skrępowanej". Tak zatem prawo dokonywania wyboru, które z instytucją swobodnego uznania nierozłącznie się wiąże, musi być realizowane zgodnie z zasadami państwa prawa wyrażonymi przede wszystkim w Konstytucji oraz ogólnych zasadach k.p.a. Nie można przy tym zapomnieć, że niezależnie od powyższych reguł, którym podlegają decyzje oparte na uznaniu administracyjnym pozostają one decyzjami administracyjnymi, do wydania których zastosowanie mają ogólne reguły wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Dodać w tym miejscu należy, że do postępowania w niniejszej sprawie Minister Sprawiedliwości zastosował art. 62 k.p.a., czyli połączył do wspólnego rozpoznania kilka wniosków osób zainteresowanych w powołaniu na jedno tylko wolne stanowisko komornika sądowego. Uwzględnienie jednego z wniosków, czyli powołanie na stanowisko komornika sądowego jednego z zainteresowanych musi spowodować równoczesną odmowę powołania pozostałych zainteresowanych. Oznacza to w istocie, iż sądowa kontrola decyzji w sprawie powołania na stanowisko komornika sądowego wiąże się równocześnie z kontrolą decyzji w sprawie odmowy powołania na stanowisko komornika sądowego pozostałych zainteresowanych, co tym bardziej uzasadnia sądową kontrolę w/w decyzji z punktu widzenia przestrzegania konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji) oraz ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym m.in. wyrażonych w art. 6 i 7 k.p.a. Nieuzasadniony jest więc zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż zaskarżone decyzje zostały podjęte z naruszeniem granic uznania administracyjnego. Sąd I instancji stwierdził jedynie, że decyzje wydane w oparciu o uznanie administracyjne podlegają ogólnym regułom ich podejmowania i uzasadniania, wynikającym z Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesione w niniejszej sprawie skargi kasacyjne Ministra Sprawiedliwości i W. J., jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.