Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 730/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 a
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek, asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant st. sekr. sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi [...]S.A. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2022 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lutego 2022 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: "GING", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r., poz. 735, dalej jako "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania C S.A od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2021r., znak: [...] stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2019 r. [...] o zmianie pozwolenia na budowę - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z [...] września 2015 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił C S.A. pozwolenia na budowę budynku biurowego SSE7 z garażem podziemnym z wewnętrznymi instalacjami: energetyczną, wody, kanalizacji deszczowej i sanitarnej, c.o., teletechnicznej wraz z drogami, chodnikami, miejscami postojowymi, na terenie, elementami małej architektury i infrastrukturą tj. siecią kanalizacji sanitarnej, przyłączami: wodociągowym, kanalizacji deszczowej oraz sanitarnej, ciepłowniczym, energetycznym, instalacjami zewnętrznymi: kanalizacji deszczowej i sanitarnej, energetycznej, teletechnicznej - etap I, zaprojektowanego na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] -[...] .Następnie decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] zmienił decyzję własną o pozwoleniu na budowę z [...] września 2015 r., nr [...] i zatwierdził projekt budowlany zamienny w zakresie zmian obejmujących zmiany w zakresie zagospodarowania terenu (zmiana przebiegu ciągów pieszych, zmiana lokalizacji i ilości wejść ewakuacyjnych z budynku, zmiana w zakresie usytuowania miejsc parkingowych, korekta rzędnych wysokościowych ciągów pieszych wzdłuż zachodniej części budynku, wprowadzenie etapowania realizacji układu komunikacyjnego, likwidacja wolnostojącego totemu od strony północnej, zmiana trasy kolektora kanalizacji deszczowej, zmiana przebiegu trasy kanalizacji deszczowej) oraz zmiany części kubaturowej (zmiana układu funkcjonalnego pomieszczeń i zasad ewakuacji w północnej i wschodniej części budynku, likwidacja klatki schodowej nr 5, likwidacja windy nr 8, likwidacja zadaszenia nad maszynownią na dachu.

Kolejną decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...] , Prezydent Miasta [...] zmienił decyzję własną z [...] września 2015 r. nr [...] i zatwierdził projekt budowlany zamienny w zakresie następujących zmian projektu zagospodarowania terenu: zmian bilansu terenu, rezygnacji z budowy: chodnika, drogi, instalacji zewnętrznej kanalizacji deszczowej instalacji zewnętrznej zasilającej oświetlenie wraz z oświetleniem ulicznym, przepustów instalacyjnych, wyspy ze szlabanem i kontrolą dostępu oraz przebudowy istniejących sieci elektroenergetycznych kablowych SN-15kV.

Decyzją z [...] czerwca 2021 r znak: [...] , Wojewoda [...] po przeprowadzeniu z urzędu postępowania na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 i art. 157 § 1 i 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane ( Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2019 r. nr [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożył C S.A. w [...] .

Po rozpoznaniu odwołania inwestora, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, skarżoną decyzją z [...] lutego 2022 r., utrzymał w mocy decyzje Wojewody.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, GINB na wstępie wyjaśnił instytucję stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślił, że do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku wystąpienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z nich jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ odwoławczy wskazał, że rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Następnie GINB wskazał w jakim zakresie Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] lutego 2019 r. zmienił własną decyzję z [...] września 2015 r. Dalej powołał przepis art. 36 a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego i zauważył, że organ prowadząc postępowanie odnośnie zmiany pozwolenia na budowę, nie dokonuje ponownej oceny całego zamierzenia budowlanego. Jest on związany ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a nowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego może dotyczyć jedynie wprowadzonych do niego zmian.

GINB zaznaczył, że Wojewoda [...] stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2019 r. uznał, że w związku z wydaniem decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...] z [...] grudnia 2017 r. nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie spornej inwestycji, proces inwestycyjny w sensie prawnym został zakończony. W związku z powyższym, niedopuszczalne było wydanie przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę, bowiem decyzja na podstawie art. 36a Prawa budowlanego może być wydana wyłącznie w przypadku, gdy objęte decyzją zamierzenie budowlane ma być dopiero realizowane bądź znajduje się w realizacji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...] decyzją z [...] grudnia 2017r. nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, udzielił pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji, pomimo niewykonania części robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę, tj. "w zakresie zagospodarowania terenu do wykonania pozostało - droga dojazdowa od strony północnej wraz z chodnikami i konieczną infrastrukturą techniczną - sieć kanalizacji deszczowej oraz instalacją elektryczną", pod warunkiem ich wykonania do dnia 30 września 2018 r. Decyzją z [...] listopada 2018r. nr [...] , PINB w [...] - Powiat [...] zmienił decyzję własną z [...] grudnia 2017r. nr [...] w zakresie terminu wykonania obowiązku - ustalając nowy termin - do 30 marca 2019r.

Wobec powyższego GINB podkreślił, że podstawowym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia jest ustalenie, czy możliwa jest zmiana ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku (wydanej z zastrzeżeniem warunku).

Odnosząc się do powyższego GINB przywołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 25 lipca 2012r. sygn. akt II SA/Wr 308/12 wyjaśnił, że na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zasadniczym kryterium warunkującym dopuszczalność stosowania regulacji art. 36 a Prawa budowlanego jest fakt prowadzenia procesu budowlanego. Jego zakończenie czyni bezprzedmiotowym stosowanie tego przepisu, a ewentualna zmiana (rozbudowa, przebudowa etc.) wybudowanego obiektu może nastąpić po uzyskaniu nowego pozwolenia na budowę. Zakończenie procesu budowlanego uniemożliwia zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. GINB wyjaśnił również kwestię warunkowego pozwolenia na użytkowanie w szczególności czy decyzja taka ma tę cechę, że kończy proces budowlany. Wskazał, że taka decyzja administracyjna jest skuteczna z chwilą, gdy stanie się ostateczna, to znaczy gdy odnosi skutek w sferze praw i obowiązków jednostki. Samo zastrzeżenie warunku w decyzji administracyjnej nie oznacza, że decyzja ta tkwi w swoistym zawieszeniu i nie jest w pełni skuteczna. Przeciwnie: z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności decyzja taka wywołuje skutki w niej przewidziane, a ewentualne niedopełnienie założonego w niej warunku (niewykonanie nakazanych robót) może pociągnąć za sobą skutki prawem przewidziane, takie jak np. stwierdzenie wygaśnięcia decyzji czy uchylenie decyzji.

GINB przywołując wyrok NSA z 5 grudnia 2017r. sygn. akt II OSK 921/17 wskazał, że "wystąpienie o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie może dotyczyć sytuacji, kiedy budowa obiektu została już zakończona ani sytuacji, kiedy przedstawione odstępstwa od projektu budowlanego zostały już wykonane. Działania te wykluczają zastosowanie tej regulacji".

Dokonując dalszej analizy sprawy GINB podkreślił, że organy administracji państwowej związane są swoją właściwością rzeczową i nie mogą wchodzić w kompetencje innego organu. Wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2019 r., nr [...] , wkracza w zakres obowiązków nałożonych decyzją organu nadzoru budowlanego. Z tej też przyczyny należy stwierdzić, że w sprawie wystąpiły skutki społeczno-gospodarcze umożliwiające stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji.

Tym samym stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2019 r., nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 36a ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Dalej organ odwoławczy powołał przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 3 Prawa budowlanego i podał, że inwestor, C S.A. wraz z wnioskiem

o zmianę pozwolenia na budowę z [...] listopada 2017r. nr [...] , złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami - działkami nr ew. [...] , [...],[...],[...],[...] oraz [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] (powstałymi w wyniku podziałek działek nr ew. [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. [...]) na cele budowlane. Tym samym GINB stwierdził, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego uchybienia przywołanym wyżej przepisom art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego.

Następnie organ odwoławczy powołał przepis art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i podał, że analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że został on sporządzony na nieaktualnej mapie, bowiem jak wynika z pieczątki Prezydenta Miasta [...] zamieszczonej na ww. mapie, została ona przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 19 marca 2015r. Decyzją z [...] lutego 2016r. nr [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził podział nieruchomości położonych w obr. [...] jedn. ewid. [...] -[...]: dz. ew. nr [...] na działki nr [...],[...] oraz [...] oraz działki ew. nr [...] na działki nr [...] [...]. Mapa do celów projektowych, na której opracowany został projekt zagospodarowania terenu nie przedstawia aktualnych na dzień wydania kontrolowanej decyzji z [...] lutego 2019r. granic działek inwestycyjnych nr [...],[...] [...] oraz [...] i [...]. Powyższe jakkolwiek stanowi naruszenie art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, to w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Organ dodał, że charakter zmian objętych weryfikowaną decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2019 r., nr [...], brak oznaczenia aktualnych numerów działek inwestycyjnych, w związku z ww. podziałem, nie wpływa na możliwość oceny zgodności zmian z pozostałymi przepisami prawa. W wyniku podziału tych działek, nie doszło bowiem do zmiany zewnętrznej granicy terenu inwestycji, zaś wszystkie ww. działki, które uległy podziałowi, stanowią własność inwestora – C S.A.

GINB powołał również przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 36 a ust. 3 Prawa budowlanego i podał, że analiza akt sprawy wykazała, że rozwiązania projektowe spornej inwestycji nie naruszają rażąco warunków decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2015 r. nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa dwóch budynków biurowych SSE7 (I etap) oraz SSE8 (II etap) z garażami podziemnymi na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] [...] wraz z rozbudową układu dróg wewnętrznych i infrastrukturą techniczną przy ul. [...] , wraz z dojazdem z ul.. [...] - dz. nr [...] ", w tym w szczególności w zakresie udziału powierzchni biologicznie czynnej, dostępu do drogi publicznej oraz ilości miejsc postojowych (bowiem zmianie uległa jedynie powierzchnia dróg dojazdowych).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził także, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę rażąco uchybiały przepisom ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r. poz. 1422 ze zm. według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Wskazał, że z analizy projektu budowlanego zamiennego wynika, że rezygnacja z wykonania fragmentu drogi wewnętrznej nie powoduje utraty dostępu do budynku od ul. [...] (dz. ew. nr [...]), stanowiącej połączenie spornej inwestycji z drogą publiczną - ul. [...] II (załącznik nr 1 do decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2015 r. nr [...], Warunki Zabudowy, s. 15 oraz projekt budowlany zamienny, rys. PBZ-AA-S01).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję, wniosła C S.A. w [...] wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2021r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

I. naruszenie następujących przepisów postępowania, a to:

1). art.16 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że istnieje podstawa do utrzymania

w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2021r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...]z [...] lutego 2019r, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnej, podczas gdy z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, iż organ nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2019 r obarczona była którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości; bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego; w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (vide str. 7 i 8 zaskarżonej decyzji) - a co za tym idzie brak było podstaw do utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2021r., która w świetle ustaleń organu winna ulec uchyleniu,

2). art. 156 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo tego, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, iż brak było podstaw do zastosowania tego przepisu zarówno oraz organ I instancji, jak też przez organ albowiem decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2019r nie była dotkniętą żadną z wad, które mogłyby skutkować stwierdzeniem jej nieważności, w tym w szczególności, zdaniem organu, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

3). art. 6 oraz art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nieprzekonywujące wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję oraz naruszenie zasady praworządności, jak również zasady prowadzenia przez organ postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w tym w szczególności brak stosownego wyjaśnienia oraz uzasadnienia przez organ zarówno przepisów prawa, jak też przesłanek przemawiających za utrzymaniem w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2021r, pomimo jednoznacznego wskazania w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2019 r. nie była obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

4) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu, a w konsekwencji nierozstrzygnięcie na korzyść skarżącej wątpliwości co do treści norm prawnych zawartych w u.p.b., w tym w szczególności wątpliwości co do relacji art. 36a u.p.b. oraz art. 59 ust. 1 i 3 u.p.b., przy jednoczesnym braku normy prawnej, która wskazywałaby na niemożliwość uzyskania decyzji pozwolenia zamiennego w sytuacji wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z określeniem terminu wykonania pozostałych do realizacji prac budowlanych, z której wynika, iż prace budowlane, a co za tym idzie proces budowlany i inwestycyjny, nie zostały ukończone w całości.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 36a w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (dalej "u.p.b.") poprzez ich wadliwą wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że uprzednie wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie uniemożliwia uzyskanie zamiennego pozwolenia na budowę dla tej samej inwestycji, podczas gdy art. 59 ust. 1 i ust. 3 u.p.b. nie wskazują, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie kończy proces inwestycyjny oraz roboty budowlane, a ponadto z art. 59 ust. 3 u.p.b. jednoznacznie wynika, że roboty budowlane mają być prowadzone także po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie,

2). art. 59 ust. 2 u.p.b. poprzez jego niezasadne zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana w oparciu o art. 59 ust. 1 i 3 u.p.b., co prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż pozwolenie na użytkowanie nie zostało opatrzone "warunkiem", a jedynie wskazywało termin wykonania pozostałych do realizacji robót budowlanych, których wykonanie, wskutek uzyskania przez skarżącą decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2019 r. okazało się zbędne.

Powyższe zarzuty, znalazły rozwinięcie w obszernym uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył przepisów prawa.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc i wskazanych w skardze: art. 6, art. 7a § 1, art. 8, art. 11, art. 16 § 1 oraz art. 156 § 1 k.p.a. a także z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym więc i wskazanych w skardze art. 36a w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zaskarżona decyzja GINB, wydana została w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji, a mianowicie w trybie stwierdzenia nieważności.

Przypomnieć zatem należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych pozostających w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia jednej z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego, jak i wydanej w nim decyzji. Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. W postępowaniu tym nie przeprowadza się także nowych dowodów, ani nie czyni nowych ustaleń. Ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym.

GINB poddał kwestionowaną decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2019 r. szczegółowej analizie pod katem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. i zasadnie w ocenie Sądu uznał, że poza wadą rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie jest ona obarczona którąkolwiek z innych wad wymienionych w art, 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta nie została bowiem wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Organy słusznie natomiast stwierdziły, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

W odniesieniu do tej przesłanki rażącego naruszenia prawa, która była podstawą do stwierdzenia nieważności wspomnianej wyżej decyzji Prezydenta Miasta [...] należy wyjaśnić, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w 156 § 1 pkt 2 k.p.a., określane jest w doktrynie i orzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie zgodnie zauważa się, że rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień.

W ocenie Sądu, wyżej wspomniane przesłanki zostały spełnione w odniesieniu do kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...].

Przypomnieć należy, że Prezydent Miasta [...] , kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...], znak: [...] zmienił własną decyzję z [...] września 2015 r. nr [...], znak: [...] (zmienioną w części decyzją własną z [...] listopada 2017 r. nr [...], znak: [...]), poprzez zatwierdzenie projektu zamiennego, który przewidywał zmiany w zakresie zmiany bilansu terenu - zwiększenie układu powierzchni biologicznie czynnej z 12,6% do 18,0%, zmniejszenie powierzchni dróg i parkingów z 22,8% do 18,8% oraz zmniejszenie powierzchni chodników z 16,8 % do 15,5% (Projekt budowlany zamienny 2, D. Część opisowa, 1.4. Bilans powierzchni i wytyczne decyzji o warunkach zabudowy, str. 8).

Ponadto w ramach projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2019 r., nr [...], znak: [...], zrezygnowano z budowy drogi dojazdowej (zostanie zrealizowana w ramach II etapu inwestycji tj. budynku SSE8) i chodnika, z instalacji zewnętrznej kanalizacji deszczowej, z instalacji zewnętrznej zasilającej oświetlenie wraz z oświetleniem ulicznym, z wyspy ze szlabanem i kontrolą dostępu oraz z przebudowy istniejących sieci elektroenergetycznych kablowych SN-15kV (Projekt budowlany zamienny, zagospodarowanie terenu z uzbrojeniem, nr rys. PBZ-AA-S01, str. 32).

Zgodnie z dyspozycją art. 36a ust. 1 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany.

Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji podniesionego w skardze naruszenia prawa materialnego.

Organy słusznie oceniły, że w związku z wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...] decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] znak: [...], o pozwoleniu na użytkowanie spornej inwestycji, proces inwestycyjny w sensie prawnym został zakończony. Dla oceny tej, nie ma znaczenia nałożenie przez organ nadzoru budowlanego obowiązku wykonania w oznaczonym terminie określonych robót budowlanych.

Zasadnie zatem organy uznały, że niedopuszczalne było wydanie przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z [...] lutego 2019 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę, bowiem decyzja na podstawie art. 36a Prawa budowlanego może być wydana wyłącznie w przypadku, gdy objęte decyzją zamierzenie budowlane ma być dopiero realizowane bądź znajduje się w realizacji.

Taka sytuacja nie występowała w rozpatrywanej sprawie, bowiem proces budowlany, został zakończony wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzja taka choć nie wynika to wprost z przepisów Prawa budowlanego, kończy proces budowlany.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...] decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, udzielił pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji, pomimo niewykonania części robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę, tj. "w zakresie zagospodarowania terenu do wykonania pozostało - droga dojazdowa od strony północnej wraz z chodnikami i konieczną infrastrukturą techniczną - sieć kanalizacji deszczowej oraz instalacją elektryczną", pod warunkiem ich wykonania do dnia 30 września 2018 r.

Decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...], znak: [...] PINB w [...] - Powiat [...] zmienił decyzję własną z [...] grudnia 2017 r. nr [...] w zakresie terminu wykonania obowiązku - ustalając nowy termin - do 30 marca 2019 r.

Skarżący zasadnie twierdzi, że rozważania organu odnoszące się do treści art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego, są irrelewantne dla oceny prawnej niniejszej sprawy, bowiem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...] z [...] grudnia 2017 r. nr [...] PINB, wydana została na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, nie zaś na podstawie art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego, który przewiduje wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego pod warunkiem. Zgodnie z tą regulacją, zgoda na użytkowanie, wyrażona w decyzji organu, jest uzależniona od wykonania określonych robót budowlanych w oznaczonym terminie.

Nie prowadzi to jednak do wniosku o naruszeniu przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Nie można stawiać organowi odwoławczemu zarzutu naruszenia art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezasadne zastosowanie w niniejszej sprawie. GINB oceniał bowiem decyzję Prezydenta pod kątem wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., nie stosował natomiast przepisów Prawa budowlanego. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...] z [...] grudnia 2017 r. nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie, z którą związana jest wadliwość decyzji Prezydenta Miasta [...] decyzji z [...] lutego 2019 r.,nr [...], znak: [...], wydana została, jak już wskazano w oparciu o art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego.

Nie mienia to jednak oceny, że wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...] decyzji z [...] grudnia 2017 r. nr [...] PINB o pozwoleniu na użytkowanie, kończyło proces budowlany.

W tym zakresie, GINB zasadnie przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 25 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 308/12, którego uzasadnienie choć dotyczyło wykładni art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego, w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, niezależnie do tego czy wydana została na podstawie art. 59 ust. 1 i 3, czy też na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 , kończy proces budowlany.

W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał, że "istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Jak wskazuje się w literaturze prawniczej, zasadniczym kryterium, warunkującym dopuszczalność stosowania regulacji art. 36a Prawa budowlanego, jest fakt prowadzenia procesu budowlanego. Jego zakończenie czyni bezprzedmiotowym stosowanie tego przepisu, a ewentualna zmiana (rozbudowa, przebudowa etc.) wybudowanego obiektu może nastąpić po uzyskaniu nowego pozwolenia na budowę. Jeżeli natomiast budowa nie została zakończona, to wszelkie zmiany dokonują się poprzez zmianę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w omawianym trybie (Prawo budowlane. Komentarz pod red. Prof. Zygmunta Niewiadomskiego, komentarz do art. 36a, C.H.Beck 2011, Legalis) (...) Dokonana wykładnia przepisów regulujących uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku pozwala przyjąć, że zdarzenie to kończy proces budowlany, którego administracyjnym początkiem było uzyskanie pozwolenia na budowę. Zakończenie procesu budowlanego uniemożliwia zaś zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. Przyjęcie odmiennego poglądu wymagałoby odszukania innego momentu zakończenia procesu budowlanego, co mogłoby prowadzić do trudnych do przewidzenia skutków".

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu wyroku z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 921/17 stwierdził, że "wystąpienie o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie może dotyczyć sytuacji, kiedy budowa obiektu została już zakończona ani sytuacji, kiedy przedstawione odstępstwa od projektu budowlanego zostały już wykonane. Działania te wykluczają zastosowanie tej regulacji".

Nie może zatem budzić wątpliwości i wskazuje na to również logika uregulowań związanych z projektem zamiennym i pozwoleniem na użytkowanie, że decyzja w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę, nie może zostać wydana w sytuacji gdy budowa ta w sensie prawnym została zakończona.

Zakończenie procesu budowlanego wymaga uzyskania pozwolenia na użytkowanie, które w przedmiotowej sprawie inwestor uzyskał. W przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przeprowadza kontrolę budowy i ustala, czy mimo niewykonania wszystkich robót budowlanych budynek może być użytkowany. Na podstawie art. 59 ust. 3 właściwy organ może w takim przypadku w pozwoleniu na użytkowanie określić termin wykonania zaległych robót budowlanych.

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, organy administracji państwowej związane są swoją właściwością rzeczową i nie mogą wchodzić w kompetencje innego organu zaś w rozpoznawanej sprawie decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2019 r., nr [...], wkracza w zakres obowiązków nałożonych decyzją organu nadzoru budowlanego. Tego rodzaju skutek błędnej decyzji, jest w ocenie Sądu niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Nie są też zasadne w ocenie Sądu, zaprezentowane w skardze zarzuty naruszenia art. 16 § 1 , art. 6, 8 w zw. z art. 11 k.p.a.

Zarzuty te w istocie opierają się bowiem wyłącznie na zawartym w uzasadnieniu na str. 7 zaskarżonej decyzji GINB sformułowaniu, że "nie stwierdzono, aby kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2019 r., nr [...], znak: [...] obarczona była którąkolwiek z innych wad wymienionych w art, 156 § 1 k.p.a., tj. nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości; bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto ww. decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa".

Powyższe sformułowanie, należy zdaniem Sądu ocenić wyłącznie w kategoriach oczywistej omyłki polegającej na zamieszczeniu w nim wyrazów "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Z treści uzasadnienia decyzji GINB, wynika bowiem zdaniem Sądu jasno, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta, było właśnie wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ wyraźnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2019 r., nr [...], znak: [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 36a ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Wynika to także zdaniem Sądu z samego kwestionowanego sformułowania "nie stwierdzono, aby kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2019 r., nr [...] znak: [...], obarczona była którąkolwiek z innych wad wymienionych w art, 156 § 1 k.p.a.", co prowadzi do wniosku, że organ nie dopatrzył się innych wad tej decyzji poza rażącym naruszeniem prawa.

Nie można także uznać zdaniem Sądu za zasadny zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a.

Wskazać należy, że w art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa, tzw. "pat interpretacyjny" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2022 r., II GSK 1711/18, LEX nr 3351905). Jeśli wynik przeprowadzonej wykładni daje jasność co do treści normy prawnej, to nie ma podstaw do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. Tylko niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów stosowanego prawa rozstrzyga się na korzyść strony ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2021 r., III OSK 582/21, LEX nr 3227765 ). Taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie, bowiem dotyczy ona przepisu nie nasuwającego jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.