Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1337/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136, art. 107
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia SO del. Aleksandra Westra po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu H. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej zwanej "kpa", uchylająca w całości decyzję [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...]i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia ww. organowi I instancji.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy:

W dniu 19 lutego 2019 r. A. sp. z o.o. z siedzibą w L. złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji.

[...] decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] [...].

Odwołania od powyższej decyzji złożyli: A. K., B. L., M. R. i H. G. W uzasadnieniu odwołań podniesiono, że planowana inwestycja nie jest zgodna z dobrosąsiedzkimi stosunkami i narusza ład przestrzenny poprzez brak kontynuacji funkcji oraz parametrów zabudowy w odniesieniu do istniejącej zabudowy. Zarzucono również brak udziału w postępowaniu H. G., której działka sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji.

Rozpatrując odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Na wstępie organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 61 § 4 kpa stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 kpa). Przepis ten nakłada na organ obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron. Organ winien kierować się treścią art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści.

Według art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), w granicach określonych przez ustawy, każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Jak podkreśliło Kolegium stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest przede wszystkim podmiot składający wniosek. Ponadto stroną jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej wnioskiem, który został złożony przez podmiot nie mającą tytułu prawnego do nieruchomości. Natomiast zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa sądowoadministracyjnego w postępowaniu administracyjnym uczestniczą również właściciele sąsiednich nieruchomości. Tym samym w postępowaniu nie bierze udziału jedynie wnioskodawca lecz również osoby posiadające tytuły prawne do nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem zainwestowania, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy wynik postępowania.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że przeprowadziwszy szczegółową analizę w ww. zakresie, nie znalazł podstaw do uznania za stronę postępowania właścicieli działki sąsiedniej nr [...]. Nie wyjaśnił jednak dlaczego w jego ocenie budowa budynku wielorodzinnego na działce sąsiedniej nie będzie oddziaływać na najbliższe otoczenie. Odwołanie się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2019 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 540/19 również nie wyjaśnia tej kwestii. Tym bardziej, że organ nie podał publikatora tego wyroku, a brak jego uzasadnienia w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Istotne zastrzeżenia budzi także znajdująca się w aktach sprawy adnotacja służbowa z dnia 10 czerwca 2019 r., z treści której wynika, że na żądanie Naczelnika Wydziału nie uwzględniono w niniejszej sprawie jako strony postępowania właścicieli działek nr [...] oraz nr [...]. Nie wiadomo również z jakich powodów za stronę postępowania nie uznano właścicieli działki nr [...], skoro stronami postępowania są właściciele działki nr [...].

Odnosząc się do odwołania złożonego przez H. G. Kolegium wskazało, że jest ona stroną niniejszego postępowania, co potwierdził organ I instancji w piśmie z dnia 6 marca 2020 r., przekazującym akta sprawy do organu odwoławczego.

Obowiązkiem organu administracji publicznej jest m.in. wyjaśnienie, stosownie do art. 107 § 3 kpa, czym organ kierował się wydając decyzję administracyjną, w szczególności chodzi o wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego oraz przekazanie tego stronom postępowania w taki sposób aby znały podstawę rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium analiza złożonych odwołań, jak również wydanej decyzji i analizy urbanistycznej, nie dają podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja odpowiada wymaganiom ww. art. Organ odwoławczy podzielił podniesione wątpliwości w zakresie wysokości nowej zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że wysokość zabudowy na działkach sąsiednich wynosi 7 m i 8 m, a średnia wysokość zabudowy na obszarze analizowanym wynosi 10,4 m, z kolei ze studium wynika, iż dopuszczalna jest wysokość zabudowy do 12 m (dostrzec jednak trzeba, że studium nie jest aktem prawa miejscowego). Następnie w rozstrzygnięciu organ I instancji wskazał, że dla wnioskowanej inwestycji dopuszcza wysokość zabudowy do 13,5 m. Jednoczenie nie wyjaśnił z czego to wynika. Nie jest wystarczającym uzasadnieniem fakt, że na granicy obszaru analizowanego znajduje się budynek o wysokości nawet do 18 m. Obowiązkiem organu jest dążenie do zachowania ładu przestrzennego, a nie uwzględnienia wniosku inwestora. Jeżeli z analizy, w sposób nie budzący wątpliwości, wynikać będzie możliwość zastosowania innych od średnich parametrów, to wówczas istnieje możliwość ustalenia ich w taki właśnie sposób. W niniejszej sprawie takiego wyjaśnienia zabrakło.

Na koniec Kolegium zwróciło uwagę na kwestię doręczeń inwestorowi planowanej inwestycji. Faktem jest, że w toku sprawy Prezes Zarządu wskazał na adres do doręczeń, pod którym, jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru, osobiście odbiera korespondencję. Niemniej jednak w sprawie został ustanowiony pełnomocnik i nie został w toku sprawy odwołany. Decyzja organu I instancji została zaadresowana do pełnomocnika inwestora, ale doręczono ją pod inny adres, który został podany organowi na etapie składania wniosku. Natomiast w sytuacji, w której strona udzieliła pełnomocnictwa, skutek doręczenia decyzji następuje w momencie doręczenia jej pełnomocnikowi.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził spełnienie przesłanek z art. 138 § 2 kpa.

Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. G.

Skarżąca zarzuciła, że Kolegium nie odniosło się do zarzutu nr 9 jej skargi z dnia 02-03-2020 r. tj. wydania decyzji organu I instancji z naruszeniem m.in. art. 156 § 1 pkt 4 kpa wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wobec faktu, że właścicielka nieruchomości sąsiedniej – działki nr [...] przy ul. [...] J. S. zmarła w dniu 23 lutego 2014 r. Tym samym zdaniem skarżącej postępowanie pierwszoinstancyjne w przedmiocie wydania warunków zabudowy prowadzone było z naruszeniem art. 30 § 5 kpa, gdyż "spadek nie został objęty" wskazany w testamencie i nie został otwarty przed właściwym Sądem spadku. Wobec tego nie jest wiadomym kto jest faktycznym spadkobiercą ww. działki gruntu. Wobec powyższego zdaniem skarżącej decyzja została skierowana do osoby, która nie ma legitymacji do bycia stroną, bowiem pełnomocnictwo udzielone M. K. wygasło z mocy prawa z dniem śmierci J. S., stosownie do art. 101 § 1 kodeksu cywilnego.

Z uwagi na powyższe skarżącą wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu nieważności.

W odpowiedzi na sprzeciw od decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W ocenie Sądu sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa.

Wyjaśnić należy, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi i wyznacza go art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa", który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. pierwsze ppsa). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa). W tym postępowaniu sąd nie bada zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 kpa, w szczególności nie dokonuje kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego nie związanych z podstawami kasacyjnymi.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa zgodnie z którym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Podkreślić należy, że decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie przytoczonego wyżej przepisu art. 138 § 2 kpa, jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 decyzja kasacyjna, jako typowe rozstrzygnięcie procesowe nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Taka decyzja nie kształtuje też stosunku materialnoprawnego (nie ustala praw ani obowiązków stron) stanowi natomiast przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Po uchyleniu decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa, sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje zatem ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny.

Z uwagi na powyższe sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa nie może odnosić się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 kpa. Ustawodawca wyodrębnił bowiem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: (1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; (2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Nie można także pomijać, że art. 138 § 2 kpa musi być interpretowany łącznie z art. 136 kpa zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Umożliwia on organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów bądź zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Przepis ten określa zatem granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Wynika z niego, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymagać jednak będzie od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Przepis art. 136 kpa może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym, w obu tych przypadkach organ odwoławczy powinien ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.

W niniejszej sprawie Kolegium uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z uwagi na stwierdzone uchybienia i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 61 ust. 1 upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych istniejących cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Zasada dobrego sąsiedztwa zakłada zaś konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Celem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 upzp jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Aby sprostać wskazanym wymaganiom ustawodawca w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ustanowił w przepisie art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych. Sposób ustalania wymagań dotyczących cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą stanu zastanego określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Główne zastrzeżenia organu odwoławczego dotyczyły sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Analiza architektoniczno-urbanistyczna ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Określenie w decyzji wskaźników zabudowy, takich jak linie zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) musi znaleźć oparcie w przeprowadzonej analizie. Jeśli tak nie jest, to decyzja obarczona jest wadą skutkującą jej uchyleniem. Skoro prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanową załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej.

Wątpliwości budzi prawidłowość ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki. Według § 7 ww. rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). W analizie podano, że wysokość budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi od 7 do 8 m, zatem a średnia wysokość wynosi 10,4 m. Wyznaczając ten parametr organ I instancji wskazał, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania W. wysokość budynków ustalono na 12 m i ustalił ten parametr w wysokości 13,5 m. Z powyższego wynika, że brak jest uzasadnienia dla określenia tego parametru na tym poziomie, a argumentacja organu I instancji w tym zakresie nie spełnia wymogów z art. 107 kpa.

Odnosząc się do kwestii stron postepowania wskazać należy, że wobec braku przepisów w upzp regulujących pojęcie strony, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy status strony ustala się w oparciu o art. 28 kpa, według którego stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W istocie interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje więc sama wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny (wyrok NSA z 10 sierpnia 2001 r., I SA 511/00, publ. Lex 54725).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany został pogląd zgodnie, z którym stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 września 1995 r. sygn. akt VI SA 13/95, ONSA z 1995 r., z. 4, poz. 154 oraz z dnia 4 grudnia 1995 r. sygn. akt VI SA 20/95, ONSA z 1996 r., z. 2, poz. 54; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 858/97, LEX nr 47313; z dnia 7 marca 2000 r. sygn. akt IV SA 364/99, LEX nr 54743; z dnia 23 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1618/04, LEX nr 168098; z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1959/06, niepubl.; z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 206/10, niepubl.), ale również stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza, bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 594/99, LEX nr 54166 oraz z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt OSK 394/04, LEX 160631). Rozróżnienie usytuowania nieruchomości ze względu na położenie nieruchomości "sąsiedniej", opisane zostało w doktrynie z opowiedzeniem się za nadaniem pojęciu "sąsiedztwa" ujęcia szerszego, przy czym zawsze "działkę sąsiednią" należy określać dla każdego przypadku oddzielnie (por. Z. Niewiadomski (red.). Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Wyd. 5. Warszawa 2009, s. 494-498).

Powyższa argumentacja wskazuje na zasadność stanowiska Kolegium, że ustalenia dokonane w powyższym zakresie przez organ I instancji nie spełniają warunków z art. 107 § 3 kpa. Organ I instancji nie wyjaśnił bowiem na jakiej podstawie ustalił krąg stron postępowania, w szczególności biorąc pod uwagę fakt, że J. S. – właścicielka nieruchomości, na której planowane jest zamierzenie inwestycyjne - zmarła 23 lutego 2014 r., a z akt sprawy nie wynika, kto jest następcą prawnym wyżej wymienionej. Ponadto nie zostało wyjaśnione na jakiej podstawie nie uwzględniono jako stron postępowania właścicieli działek sąsiednich nr [...] i [...]. Kwestia właściwego ustalenia stron postępowania była podnoszona również przez skarżącą.

W świetle powyższego Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 64e ppsa rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy ww. przepisu. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zasadnie zatem podważył ustalenie parametrów wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy. Zakwestionował on bowiem wyniki analizy zagospodarowania obszaru sporządzone przez organ I instancji, na podstawie których określono powyższe wskaźniki dotyczące planowanej inwestycji, wskazując na konieczność przeprowadzenia ponownej analizy w tym zakresie. Ponadto słuszny okazał się również zarzut dotyczący właściwego ustalenia stron postępowania, które powinny brać udział w niniejszym postępowaniu. Tym samym materiał dowodowy wymaga uzupełnienia poprzez sporządzenie nowej analizy w zakresie ponownego ustalenia parametrów ww. wskaźników oraz ustalanie prawidłowego kręgu stron postępowania, a nie możliwe było jego uzupełnienie w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 kpa. Należało zatem uznać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu należy wyjaśnić, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów określonych w kpa, albowiem sporządzona na potrzeby postępowania analiza była niewystarczająca dla ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie. Jak również strony postępowania nie zostały właściwie ustalone. Z tych też względów podlegała uchyleniu.

Następstwem wydania zaskarżonej decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji, który będzie obowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie prawidłowego określenia wyżej wskazanych wskaźników, co sprowadza się do ponownego przeanalizowania możliwości ustalenia ww. parametrów na obszarze analizowanym zgodnie ze wskazówkami organu odwoławczego oraz ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania, a następnie do ponownego rozpatrzenia sprawy.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 ppsa orzekł o jego oddaleniu.