Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1940/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 98 ust. 3, 100
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1393/19 w sprawie ze skargi B. J. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia [...] lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1939/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę B.J. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2019 r. [...] odmawiającą udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przydomową oczyszczalnią ścieków oraz budynku gospodarczego na działce nr [...], położonej w miejscowości Z. R., gm. D..

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że spór w sprawie sprowadzał się do oceny zasadności odmowy uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rz. (zwanego dalej "RDOŚ") warunków realizacji ww. przedsięwzięcia, co w konsekwencji skutkowało odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd stwierdził, że postanowienie RDOŚ z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] zostało wydane w granicach sprawy, w której wydano decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę. Dlatego też, Sąd stosując art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") zobowiązany był do oceny legalności tego postanowienia.

Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 z późn. zm.; zwanej dalej "u.o.i.o.ś."), jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar i jeżeli nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, RDOŚ odmawia uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.

W ocenie Sądu I instancji postanowienie RDOŚ z dnia [...] kwietnia 2019 r. nie zawiera wad ani uchybień, które musiałby skutkować jego uchyleniem. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, iż RDOŚ w postanowieniu odmawiającym uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wykazał w sposób obiektywy, że przedstawiony przez skarżącą raport zawiera błędy metodologiczne, a po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wykazano, że wnioski raportu są błędne w kontekście wykazania braku zaistnienia znacząco negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000. W wyniku weryfikacji raportu potwierdzono negatywne oddziaływanie planowanej na inwestycji na obszar Natura 2000, a zatem stwierdzono stan, któremu ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku nakazuje przeciwdziałać.

Sąd I instancji stwierdził, że organy administracji architektoniczno-budowlane trafnie powtórzyły za RDOŚ, iż zasięg analizy terytorialnej raportu winien zostać wyznaczony w taki sposób, aby ująć możliwie maksymalny zasięg oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Skoro RDOŚ powołując się na opracowania naukowe wykazał, że w przypadku niedźwiedzia brunatnego zabudowania oddziałują odpychająco na płochliwe osobniki w promieniu 900 m, to nie sposób przyjąć, że określona przepisami rozporządzenia strefa ochrony okresowej dla ww. gatunku, wynosząca 500 m od miejsc rozrodu, jest wystarczająca do poddania analizy planowanej inwestycji w kontekście wykluczenia znacząco negatywnego wpływu na środowisko.

Nieprzedstawienie w raporcie przebiegu kontroli, tj. jakie czynności, w jakim czasie i w jakim miejscu zostały wykonane, wyklucza uznanie przedstawionej dokumentacji za sporządzoną rzetelnie i zgodnie z przepisami prawa. Bazując na literaturze naukowej organy wykazały, że tropienia i obserwacje ptaków winny odbywać się w okresie całego roku, a nie tylko w czasie przedwiośnia i wiosny. Ponadto wyjaśniono w sposób przekonywujący i również podparty analizami, że ewentualna realizacja budynku na działce nr [...] w Z. R. wpłynie nieodwracalnie negatywnie na siedlisko, poprzez jego fragmentację.

W ocenie Sądu I instancji postanowienie RDOŚ spełnia wymogi stawiane art. 99 ust. 1 i 2 u.o.u.i.ś., zostało rzetelnie i przekonująco uzasadnione, zatem nie było podstaw do jego uchylenia. W konsekwencji również decyzje organów administracji architektoniczno-budowlanej odpowiadają prawu, bowiem stosownie do art. 100 i art. 101 ust. 1 u.o.u.i.ś. postanowienie RDOŚ wiąże organy właściwe do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd I instancji zaznaczył jednak, że w zaskarżonej decyzji Wojewoda błędnie przyjął, że projekt budowlany nie narusza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko organu I instancji. Wobec utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, uchybienie to został ocenione przez Sąd I instancji jako nie mające wpływu na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej B.J. zarzuciła wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2176 ze zm.; zwanej dalej "p.u.s.a."), art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c, art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a.");

2) naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie:

-art. 98 ust. 3 u.o.u.i.ś.

- art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r. poz. 1614; zwanej dalej "u.o.p.");

- art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.; zwanej dalej "p.b.").

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozostawia wątpliwości, iż w istocie WSA w Rzeszowie nie sprostał obowiązkowi kontroli legalności wydanych w sprawie aktów, ani też nie sprostał obowiązkowi należytego uzasadnienia wyroku. Sąd I instancji nie ustosunkował się do wszystkich przedstawionych w skardze zarzutów, a jedynie bezrefleksyjnie i bezkrytycznie powtórzył stwierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie uzasadnia to zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.s.u.a, art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 p.b., art. 33 u.o.p. i art. 98 ust. 3 u.o.i.o.ś.

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że sporządzony na jej zlecenie raport był spójny, kompletny i zawierał wszystkie elementy wymagane w art. 66 u.o.i.o.ś. w zw. z art. 97 ust. 4a u.o.i.o.ś., a jego zakres odpowiadał postanowieniu RDOŚ z dnia 23 lutego 2018 r. nakładającemu obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Raport ten nie stwarzał podstaw do odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w oparciu o art. 98 ust. 3 u.o.i.o.ś., albowiem wnioski jakie z niego płyną są jednoznaczne tzn., że przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000.

W świetle art. 98 ust. 3 u.o.i.o.ś. odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 zawartej w raporcie wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, i jeżeli nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 u.o.p.. Obie te przesłanki mają wystąpić kumulatywnie. RDOŚ, Starosta K., a następnie Wojewoda Podkarpacki, chcąc skutecznie podważyć wnioski zawarte w raporcie, zobligowani byli do przeprowadzenia postępowania dowodowego, w ramach którego byłyby przeprowadzone dowody wykazujące występowanie znacząco negatywnego oddziaływania na środowisko. RDOŚ w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2019 r. zawarł wprawdzie obszerne uzasadnienie, z tym że z jego treści nie wynika, ażeby w ogóle było przeprowadzone jakiekolwiek postępowanie dowodowe i zebrane jakiekolwiek dowody wykazujące, że przedsięwzięcie planowane przez Skarżącą jest przedsięwzięciem znacząco negatywnie oddziałującym na obszar Natura 2000. RDOŚ próbując zanegować raport i płynące z niego wnioski, nie oparł się na rzetelnie zebranym materiale dowodowym, lecz na celowo dobranym jednym opracowaniu dr W. Ś.. Oparcie własnych ustaleń na celowo dobranym opracowaniu bez wyjaśnienia dlaczego właśnie to jedno opracowanie zostało wzięte pod uwag nie spełnia żadnych kryteriów jakie przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nakładają na organy administracji. Powyższe doprowadziło do odmówienia zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w oparciu o art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 p.b. w zw. z art. 33 ust. 1 u.o.p.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że obowiązkiem Sądu I instancji było zweryfikowanie czy wydane w sprawie rozstrzygnięcia są zgodne z prawem i czy organy przeprowadziły rzetelnie postępowanie dowodowe mające na celu zarówno wykazanie znacząco negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, podważenie wniosków zawartych w raporcie jak i ustalenia braku przesłanek określonych w art. 34 u.o.p. Sąd I instancji nie dostrzegł ani naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania. Powyższe uchybienia winny skutkować uchyleniem wadliwych rozstrzygnięć. Natomiast WSA w Rzeszowie oddalił skargę czym naruszył art. 151 , art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 p.p.s.a. w z art. 7, art. 77 § 1, i art. 80 k.p.a.

W przypadku ustalenia, że w toku postępowania administracyjnego nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego wykazującego znaczące negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, błędy raportu, a także brak przesłanek tzw. kompensacji przyrodniczej, o której mowa w art. 34 u.o.p., Sąd I instancji musiałby uznać decyzje organów administracji za niezgodne z art. 98 ust. 3 u.o.i.o.ś. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 p.b. i w zw. z art. 33 ust. 1 u.o.p. Brak dostatecznie wyczerpującego ustosunkowania się do tej kwestii przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowi również o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

O naruszeniu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. świadczy w ocenie skarżącej kasacyjnie to, iż na stronie 9 uzasadnienia wyroku Sąd I instancji bezkrytycznie stwierdza, że dla obalenia rzetelności i poprawności raportu w zakresie wyznaczania wielkości zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia na duże drapieżniki wystarczające jest powołanie się na opracowania naukowe. Nieprzekonywujący jest argument, że opracowania naukowe (w tym przypadku jednego opracowania naukowego dotyczącego Bieszczad, a nie Beskidu Niskiego, na którym planowana jest realizacja przedsięwzięcia) zastępują przeprowadzenie przez organ dowodów. Dlatego nie sposób uznać, aby w sposób wystarczający udowodniono, że autorzy raportu dopuścili się błędu metodologicznego w wyznaczeniu wielkości zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia na duże drapieżniki (niedźwiedzie, wilki i rysie). Autorzy raportu, wyznaczając zasięg oddziaływania przedsięwzięcia na duże drapieżniki, kierowali się wielkością strefy ochrony miejsc rozrodu i regularnego przebywania, przewidzianą dla dużych ssaków drapieżnych i ptaków szponiastych określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt.

W ocenie skarżącej kasacyjnie o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 135 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. świadczy również to, iż Sąd nie odniósł się do przedstawionego w skardze zarzutu, że zarówno RDOŚ jak i Wojewoda Podkarpacki zupełnie pominęli wyniki tropień ssaków drapieżnych zawarte na stronie 67 raportu. WSA w Rzeszowie bezkrytycznie zaakceptował stanowisko zaprezentowane przez RDOŚ i Wojewodę Podkarpackiego, iż rozpoznanie przyrodnicze budzi wątpliwości, gdyż w raporcie nie przedstawiono przebiegu poszczególnych kontroli. Nadto - zdaniem RDOŚ - wykonano niewielką ilość kontroli terenowych obejmujących "przedwiośnie i wiosnę". RDOŚ wskazał, że tropienia powinny odbywać się zimą po świeżym opadzie śniegu, z tym, że z raportu jednoznacznie wynika, że tropienia odbywały się właśnie zimą (str. 66 raportu). W tych okolicznościach nie można zgodzić się z twierdzeniem, że wykonane rozpoznanie przyrodnicze ograniczyło się jedynie do przedwiośnia i wiosny i że budzi ono jakiekolwiek wątpliwości.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 135 p.p.s.a. w ten sposób, że bez zaprezentowania szerszego uzasadnienia, w jednym zdaniu stwierdził, że RDOŚ wyjaśnił w sposób przekonujący i poparty analizami, że ewentualna realizacja przedsięwzięcia negatywnie wpłynie na siedlisko powodując jego fragmentację w wyniku antropopresji. Zdaniem RDOŚ fragmentacja siedliska wpłynie na zmniejszenie m.in. łowisk orlika krzykliwego, a nadto będzie zagrożeniem dla dużych ssaków drapieżnych (wilka i rysia). Sąd I instancji nie dostrzegł, że planowane przedsięwzięcie zajmuje zaledwie 1,25 % całej działki o nr [...] w Z. R., zaś ta działka wraz z działką sąsiednią o nr [...] będącą własnością Skarżącej ma ponad 35 ha, zatem nie wpłynie na zmniejszenie łowisk ptaków.

Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem nie odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu dokonania przez Wojewodę Podkarpackiego błędnej oceny kwestii skumulowanego oddziaływania ocenianego przedsięwzięcia z innymi planowanymi oraz realizowanymi inwestycjami. Działka o numerze [...] położna w Z.R. gm. D. jest niezabudowana i nie jest realizowane na niej żadne przedsięwzięcie. Obszar oddziaływania przedsięwzięcia nie będzie wykraczał poza granice działki należącej do Skarżącej. Nie są również realizowane inne przedsięwzięcia na sąsiednich działkach, które swoim obszarem oddziaływania obejmowałyby ww. działkę. Ponadto analiza wniosków o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia nie wykazała, aby w rejonie planowanej inwestycji było planowane zrealizowanie inwestycji, której oddziaływanie należałoby rozpatrywać jako oddziaływanie skumulowane z planowaną inwestycją.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła także, że organy administracji nie odniosły się również do braku istnienia przesłanek określonych w art. 34 u.o.p. Wprawdzie RDOŚ w jednym zdaniu stwierdza, że realizacja przedmiotowej inwestycji wiązałaby się ze złamaniem ustaleń art. 33 u.o.p. z jednoczesnym brakiem przesłanek do wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 34 u.o.p., stąd nie może zostać uzgodniona. W tej sytuacji, zasadny jest zarzut, że organy w ogóle nie zbadały kluczowych kwestii warunkujących możliwość wydania postanowienia w trybie art. 98 ust. 3 u.o.i.o.ś. W raporcie wskazano, że działania Skarżącej zapewniają tzw. kompensację przyrodniczą, gdyż jej działalność proekologiczna pozwoli na utrzymywanie najcenniejszego dla obszaru Natura 2000 OZW O. J. siedliska o kodzie [...] niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie dokonał w sposób prawidłowy kontroli legalności zaskarżonych aktów. Dlatego też zasadny jest zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 p.b. w zw. z art. 33 u.o.p w zw. z art. 98 ust. 3 u.o.i.o.ś. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 135 , art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 p.p.s.a.

Ponadto w ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 p.b. uznając, iż Wojewoda Podkarpacki błędnie stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza nową zabudową także na działce siedliskowej niezabudowanej. Działka siedliskowa to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska zabezpieczający działalność rolniczą, co oznacza że grunt nie zawsze już musi być zabudowany, ale zamierzenie inwestycyjne musi zmierzać do powstania siedliska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Przechodząc do rozpoznania złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że w świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać oprócz innych wymogów m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy prawa zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania ograniczył się jedynie do wskazania przepisów prawa, które w jego ocenie zostały naruszone oraz stwierdzenia, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie w przypadku zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej wskazał jedynie przepisy, których naruszenia dopuścić się miał Sąd I instancji stwierdzając, iż uchybienie to polegało na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów. Dopiero analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na ustalenie na czym polegać miało naruszenie przepisów wskazanych w podstawach kasacyjnych. Mając na uwadze treść uchwały z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt OPS 10/09 (ONSA i WSA 2010, Nr 1, poz. 1) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powyższe nie dyskwalifikuje jednak złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej i w konsekwencji możliwe jest merytoryczne odniesienie się do tak postawionych zarzutów.

Przepisy powołane w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania regulują kryteria kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.) zakres kognicji sądu administracyjnego (art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a.), wymogów uzasadnienia wyroku (art. 144 § 4 p.p.s.a.), podstawy rozpoznania skargi (jej oddalenia - art. 151 p.p.s.a. i uwzględnienia z uwagi na naruszenie przez organy przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) i wreszcie obowiązki organów dotyczące administracyjnego postępowania wyjaśniającego (art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a.). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że jej autor zarzuca Sądowi I instancji, iż ten błędnie zaakceptował dokonaną przez RDOŚ ocenę przedłożonego przez Inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, pomimo iż ocena miała być wadliwa.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 u.o.i.o.ś. po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, i jeżeli nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 u.o.p.

W rozpoznawanej sprawie RDOŚ postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia uznając, że przedłożony przez Inwestora raport nie wykazał braku znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Sąd I instancji, powołując się na przepis art. 135 p.p.s.a., słusznie uznał, że postanowienie RDOŚ wydane w dniu [...] kwietnia 2019 r. jest postanowieniem wydanym w granicach kontrolowanej sprawy. Trafna była także ocena Sądu I instancji, co do zgodności z prawem tego postanowienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienie RDOŚ nie zawiera wskazanych w skardze kasacyjnej wad.

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy RDOŚ postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. nałożył na Inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 i w sposób szczegółowy określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Następnie po dokonaniu oceny przedłożonego przez Inwestora raportu, wraz z jego uzupełnieniem, RDOŚ ocenił, iż raport został przygotowany w taki sposób, iż nie można wykluczyć braku znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Wbrew argumentacji skarżącej kasacyjnie w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] kwietnia 2019 r. RDOŚ w sposób wyczerpujący wyjaśniono powyższe okoliczności.

Zaznaczyć należy, że RDOŚ dokonując oceny przedłożonego przez Inwestora raportu powinien kierować się wynikającą z art. 6 ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 z późn. zm.) zasadą zapobiegania i przezorności. W myśl tego przepisu, kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu (ust. 1), a gdy to negatywne oddziaływanie nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze (ust. 2). Zasada ta zakłada więc prewencyjne przeciwdziałanie niekorzystnym skutkom określonych zamierzeń na środowisko także wtedy, gdy brak pewności, czy skutki te wystąpią. Istota zasady przezorności sprowadza się do tego, by w sytuacji, gdy nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie na środowisko jest nieznaczące, można uznać, iż może być ono znaczące. Innymi słowy, sięgnięcie po środki ochrony środowiska, w tym reglamentacyjne, polegające na zakazie podejmowania pewnych działań, nie musi być następstwem wykazania szkodliwości tych działań, czyli jej udowodnienia w sposób wolny od wątpliwości, lecz może opierać się na uprawdopodobnieniu i wynikającej z niego hipotezie co do potencjalnego wpływu tych działań na środowisko. Oczywiście, hipoteza ta nie może być dowolna i musi być wywiedziona z racjonalnych przesłanek, które powinny dać się zweryfikować, niemniej nie musi być pewna w stopniu wykluczającym odmienną możliwą wersję wydarzeń (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2002/15 oraz z dnia 15 marca 2018 II OSK 2297/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

RDOŚ dysponują wiedzą specjalistyczną, wykazał braki w przedłożonym raporcie i dwukrotnie wzywał skarżącą kasacyjnie do uzupełnienia braków raportu. Braki raportu były zatem znane skarżącej kasacyjnie. Jak zaznaczył RDOŚ, a co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy, przedłożone przez skarżącą kasacyjnie dokumenty nie wyjaśniły wątpliwości wskazanych przez organ, lecz zasadniczo stanowiły polemikę ze stanowiskiem zaprezentowanym w wezwaniach. Natomiast kwestionując w skardze kasacyjnej stanowisko RDOŚ oraz wskazując na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego skarżąca kasacyjnie nie wykazała jakie dokładnie czynności dowodowe miałby przeprowadzić RDOŚ chcąc zakwestionować ustalenia raportu.

Wykazując wadliwe przyjęcie zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia RDOŚ wyjaśnił, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie było wystarczającym przyjęcie jako jedynego kryterium jego wyznaczenia, wielkości strefy ochronnej wynikającej z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. poz. 2183 z późn. zm.).Stanowisko to RDOŚ oparł na literaturze fachowej przedmiotu. Skarżąca kasacyjnie powołując się na ustalenia raportu wskazuje, że w literaturze brak jest określonego zasięgu oddziaływania na przedmiot ochrony. Nie dostrzega jednak, że z tego właśnie powodu RDOŚ zaznaczył, że obszar ten powinien zostać wyznaczony z uwzględnieniem specyfiki oddziaływań generowanych przez planowane przedsięwzięcie i ich skutków, a także odnosić się do wrażliwości poszczególnych przedmiotów ochrony, czego w przedłożonym raporcie zabrakło. W raporcie nie przeanalizowano bowiem cech charakterystycznych niniejszego przedsięwzięcia. Uzasadnienie takiego stanowiska zostało przekonująco przedstawione w postanowieniu RDOŚ.

Zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odnoszące się do wad raportu w zakresie dokonanej obserwacji poszczególnych grup zwierząt. Jak wskazał RDOŚ, autorzy raportu wyjaśnili, że badania terenowe ssaków drapieżnych zostały przeprowadzone zgodnie z wytycznymi zawartymi w "Monitoringu gatunków zwierząt. Przewodnik metodyczny. Część I". Z dokumentu tego wynika, że tropienia zimowe po świeżym opadzie śniegu powinny być prowadzone wczesną wiosną, a pozostałe informacje dotyczące występowania wilków powinny być zbierane nieprzerwanie w ciągu całego roku. Tymczasem, jak trafnie zaznaczył RDOŚ, z raportu wynika, że na potrzeby oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 kontrole zostały wykonane w końcu lutego, w marcu i kwietniu. Z tych też względów uprawnione było stanowisko RDOŚ, że przeprowadzone przez autorów raportu kontrole nie pozwalały na pełną detekcję oraz rzetelne wnioskowanie w zakresie użytkowania terenu przez zwierzęta drapieżne. RDOŚ wykazał jednocześnie, że analizując możliwość występowania ssaków drapieżnych w raporcie przedstawiono nieprawdziwe informacje dotyczące szkód spowodowanych przez te zwierzęta. W raporcie wskazano bowiem, że w rejonie wsi Z. R. nie odnotowano szkód wyrządzonych przez niedźwiedzie, gdy tymczasem z danych, którymi dysponuje organ wynika, że taka szkoda została odnotowana w 2017 r. W odniesieniu do wilków w raporcie wskazano, że ostatnia szkoda została odnotowana w 2010 r., gdy tymczasem z danych organu wynika, że był to rok 2018 r.

W postanowieniu RDOŚ trafnie zwrócono również uwagę, na braki raportu w zakresie oceny oddziaływania skumulowanego. Ocena w tym zakresie powinna obejmować zarówno istniejące jak i planowane przedsięwzięcia. W raporcie oceny tej nie dokonano albowiem ograniczono się tylko do nieruchomości będącej własnością Inwestora oraz otaczających tą nieruchomość terenów Lasów Państwowych, nie wyjaśniając dlaczego w taki sposób ograniczono ocenę oddziaływania skumulowanego.

W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organ zbierając i oceniając materiał dowodowy nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co zostało trafnie ocenione przez Sąd I instancji.

Sąd I instancji nie naruszył także art. 141 § 4 p.p.s.a. O naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Sąd I instancji szczegółowo przedstawił stan faktyczny sprawy i motywy organu, których zgodność z prawem ocenił w świetle zarzutów skargi. Z punktu widzenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bez znaczenia pozostaje to, że skarżąca kasacyjnie poglądów Sądu I nie podziela.

Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 p.b. w zw. z art. 33 u.o.p. w zw. z art. 98 ust. 3 u.o.i.o.ś. w błędnym uznaniu, iż w sprawie zaistniały podstawy do odmowy uzgodnienia warunków realizacji inwestycji, a następnie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu ze wskazanymi tam przepisami oraz jego kompletność. Jednym z kryteriów takiej oceny jest zgodność z wymogami ochrony środowiska. Z art. 98 ust. 1 i 3 u.o.i.o.ś. wynika, że RDOŚ wydaje postanowienie o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar i jeżeli nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 u.o.p. Postanowienie to jest wiążące dla organu właściwego do udzielenia pozwolenia na budowę (art. 100 u.o.i o.ś.).

Konstrukcja przepisów art. 98 ust. 2 i 3 u.o i.o.ś., zgodnie z zasadą przezorności, pozwala na pozytywne uzgodnienie, gdy z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar (art. 98 ust. 2 pkt 1). Ponadto, uzgodnienie jest możliwe, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, przy czym w takim przypadku niezbędnym jest wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 34 u.o.p. (art. 98 ust. 2 pkt 2). Wyjątek określony w art. 98 ust. 2 pkt 2 u.o.i.o.ś. w związku z art. 34 u.o.p., od zasady sformułowanej w art. 98 ust. 1 pkt 1 u.o.i.o.ś., tylko potwierdza regułę, według której uzgodnienie jest możliwe, gdy z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar (wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2018 r. II OSK 1685/16; http://orzeczniea.nsa,gov.pl).

Zatem w sytuacji gdy w toku oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 nie zostanie wykazane, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar regionalny RDOŚ odmawia uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia (art. 98 ust. 3 u.o.i.o.ś.). Jeżeli nie zachodzą przesłanki o jakich mowa w art. 34 u.o.p. niedopuszczalne jest wydanie zgody na realizację przedsięwzięcia, co do którego nie wykluczono znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2016 r., II OSK 3230/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Możliwość znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 oceniana jest w świetle kryteriów wskazanych w art. 33 u.o.p.

Mając na uwadze, iż skarżącej kasacyjnie nie udało się skutecznie podważyć ustaleń faktycznych w zakresie stwierdzonych przez RDOŚ wad raportu, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w rozpoznawanej sprawie nie wykazano, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Wprawdzie rację ma skarżąca kasacyjnie, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie rozważył, czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 34 u.o.p., jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze, charakter przedmiotowego przedsięwzięcia, oczywistym jest, że tego typu przesłanki w sprawie nie występują. Wydanie postanowienia o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia było zatem uzasadnione. Dokonując oceny zgodności przedłożonego przez Inwestora projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, organy administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 100 u.o.i.o.ś. związane były postanowieniem RDOŚ. W konsekwencji w sprawie nie doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 p.b.

Trafna była także ocena Sądu I instancji w zakresie niezgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka na której zrealizowana miała być inwestycja objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Z. R. - Nr [...], przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w D. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...]. Działka ta położona jest na obszarze oznaczonym symbolem [...], stanowiącym tereny rolne z możliwością zalesienia. W § 73 ust. 1 pkt 2 lit. h uchwały jako przeznaczenie dopuszczalne wskazano "realizację nowej zabudowy mieszkalnej i gospodarczej w obrębie działki siedliskowej, z zachowaniem warunków określonych w ust. 3, 4, 10".

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1173/11 przepisy prawa nie zawierają legalnej definicji pojęcia "działki siedliskowej", czy też "siedliska". W cytowanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do słownikowego rozumienia pojęcia siedlisko stwierdził, że pod pojęciem tym rozumie się teren czyjegoś zamieszkania, osiedlenia, mieszkanie, dom, siedziba, gniazdo. Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1969 r. (sygn. akt III CZP 12/69, opubl. OSNC 1970 r., nr 3, poz. 39) za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Samo siedlisko nie jest jeszcze gospodarstwem rolnym, stanowi bowiem tylko zaplecze i bazę gospodarstwa rolnego, a korzystanie z nich polega na jego użytkowaniu. Samo jego przeznaczenie w zasadzie nie przynosi pożytków, nie dostarcza też towarowej produkcji rolnej. Przyjąć zatem trzeba, że siedliskiem jest zatem działka gruntu, na której znajdują się użytkowane zabudowania, w szczególności budynek mieszkalny, zabudowania gospodarcze, budynki rolnicze czy też sam budynek mieszkalny. Jest to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony pod zabudowania zabezpieczające działalność rolniczą.

Dla wyjaśnienia pojęcia "siedliska rolnego" można posiłkować się również pojęciem "zabudowy zagrodowej", o jakiej stanowi § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) statuujący, iż należy przez to rozumieć w szczególności budynek mieszkalny, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.

Skoro niekwestionowaną przez skarżącą kasacyjnie jest okoliczność, iż działka, na której miała zostać zrealizowana inwestycja, jest działką niezabudowaną, to zasadnie Sąd I instancji przyjął, że projekt budowlany pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze powyższe skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.