Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 737/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Jolanta Górska Sędziowie: WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Dorota Jadwiszczok po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi T. S., Z. S., M. K. i G. K. na decyzję Wojewody z dnia 20 grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

T. S., Z. S., M. K. i G. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 28 października 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 23 marca 2016r. o odmowie zwrotu na rzecz skarżących wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. ul. P., oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów i budynków nr [..].

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Aktem notarialnym z dnia 16 listopada 1977 r., Repertorium A/b nr [..], Skarb Państwa nabył, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.), zwanej dalej "ustawą wywłaszczeniową", działkę nr 4 o pow. 47900 m2, położoną w G., dla której Państwowe Biuro Notarialne prowadziło księgę wieczystą nr [..], z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego. W dziale II przedmiotowej księgi wieczystej jako właściciele, na prawach wspólności ustawowej, wpisani byli W. i Z. J. S.

Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego, z dnia 30 lipca 2007 r., sygn. akt I Ns [..], spadek po W. S. nabyli: żona Z. J. S. oraz dzieci: H. K., Z. I. S. i T. S. Z postanowienia Sądu Rejonowego, z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt I 1 Ns [..] wynika, że spadek po H. K.nabyli: M. K. i G. K.

Na podstawie wykazu zmian gruntowych ustalono, że działka nr [.]. uległa przekształceniom geodezyjnym i stanowi obecnie m. in. działkę nr [.].

Wnioskiem z dnia 24 maja 2007 r. Z. J.S. wystąpiła do Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, o zwrot nieruchomości "oznaczonej w dacie zawarcia umowy jako działka nr [..] o powierzchni 4 ha 7900 m2".

Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2007 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia wniosku o zwrot m.in. działki nr [..], położonej w G. i wyznaczył Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

W dniu 19 grudnia 2007 r. do Urzędu Miasta wpłynęło pismo M. K. i G. K., w którym wymienieni poinformowali o przystąpieniu do postępowania prowadzonego z wniosku Z. J. S. Pismem z dnia 14 grudnia 2007r. swój udział w ww. postępowaniu zgłosił też T. S. i Z.I. S.

W toku postępowania w dniu 23 kwietnia 2008 r. prezydent przeprowadził oględziny m. in. działki nr [..] i ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się pawilony handlowo-usługowe. Ponowne oględziny przedmiotowej nieruchomości odbyły się w dniu 23 czerwca 2009 r. Podczas wizji ustalono, że na ww. działce, oprócz pawilonów handlowych znajdują się m.in. schody, chodnik i droga piaskowa.

Organ ustalił również, że pawilony znajdujące się na działce nr [..] zostały oddane, na czas nieoznaczony, w dzierżawę: D. K., M. P., B. S., D. G. i A. R. obecnie noszącej nazwisko K.

Podczas rozprawy administracyjnej, która została przeprowadzona w dniu 13 lipca 2011 r. ustalono, że na terenie działki nr [..] znajduje się łącznie 6 pawilonów, a pierwsze umowy ich dzierżawy zostały zawarte w dniu 7 stycznia 1994 r.

Decyzją z dnia 27 marca 2013 r. Prezydent Miasta orzekł m.in. o zwrocie na rzecz: Z. J. S., T. S., Z.I. S., M. K. i G. K., nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr 4 o pow. 47 900 m2, w zakresie nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [..] o pow. 1 414 m2, obręb [..], k.m. [..], KW nr [..] .

Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji Wojewoda decyzją z dnia 15 listopada 2013 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując, że w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ pierwszej instancji powinien zadbać o to, aby wszystkie strony postępowania miały możliwość czynnego w nim udziału. Ponadto wyjaśnił, że ani z treści dokumentu zatytułowanego "Plan Realizacyjny Ogólny zagospodarowania Terenu Jedn. "D" "Przedsięwzięcie I" nr [..] ze stycznia 1978 r." ani ze Szkicu Koncepcyjnego Zamiennego Planu Realizacyjnego Zagospodarowania Terenu nr [..] z dnia 30 sierpnia 1978 r., nie sposób wywnioskować, jaki element osiedla mieszkaniowego miał powstać na działce oznaczonej obecnie nr [..].

Wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 22/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Z.S.

W dniu 28 stycznia 2015 r. zmarła Z. J. S., a na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. akt [..], spadek po niej nabyli: T. S., Z. I. S., M. K. i G. K.

Decyzją z dnia 23 marca 2016 r. Prezydent Miasta orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości stwierdzając, że nieodłączną częścią osiedla mieszkaniowego są obiekty handlowo-usługowe, w latach 70-tych ubiegłego wieku określone jako "usługi podstawowe". Takie było przeznaczenie obecnej działki nr [..] i w świetle przywołanych powyżej dowodów należy uznać, że tak określony cel wywłaszczenia został na ww. działce zrealizowany.

W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia T. S., Z. I. S., M. K. i G. K. zarzucili, że organ pierwszej instancji nie poczynił niezbędnych ustaleń, które pozwoliłyby na precyzyjne określenie celu wywłaszczenia, nie tylko w odniesieniu do samej działki, ale przede wszystkim w dacie jej nabycia, tj. w dniu 16 listopada 1977 r. Ponadto wskazali, że nawet przyjmując, że cel wywłaszczenia określony został w tych dokumentach jako "urządzenie usług podstawowych na działkach wydzielonych - ośrodek usługowy osiedlowy", to rzeczywiste późniejsze działania inwestycyjne na terenie działki nr [..], przeczą temu, że miały one charakter realizacji celu publicznego, gdyż nie zostały zrealizowane przez podmiot publiczny, ani też w swej podstawowej funkcji nie służyły zaspokajaniu przez inwestora potrzeb mieszkańców osiedla mieszkaniowego.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 28 października 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wojewoda przytoczył przepisy regulujące problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości objętą przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) i w ich oparciu zweryfikował materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Za bezsporne w sprawie uznał fakt wywłaszczenia poprzedników prawnych skarżących oraz zmiany ewidencyjne wywłaszczonej działki, w wyniku których utworzono m.in. działkę nr [..] objętą wnioskiem o zwrot.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do celu wywłaszczenia określonego w akcie notarialnym z dnia 16 listopada 1977 r., którym była budowa osiedla mieszkaniowego, co potwierdzają pozostałe dokumenty zgromadzone w sprawie, w tym decyzja Prezydenta Miasta z dnia 1 września 1976 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji jednostki C i D osiedla mieszkaniowego na terenie położonym w G. Wojewoda zaakceptował jako prawidłowe oparcie się przez organ pierwszej instancji, w toku analizy kwestii celu wywłaszczenia i jego realizacji, na dokumentach sporządzonych po dacie wywłaszczenia, tj. na Planie Realizacyjnym Ogólnego Zagospodarowania Terenu Jedn. "D" "Przedsięwzięcie I" nr [..] ze stycznia 1978 r. oraz Szkicu Koncepcyjnym Zamiennym Planu Realizacyjnego Zagospodarowania Terenu nr [..] z dnia 30 sierpnia 1978 r. (powiązanie bilansu terenu jednostki pkt 2 z mapą, na której zaznaczono przedmiotowy teren symbolem "Up 0,3"). Z ich treści prawidłowo wywiedziono, że na terenie obecnej działki nr [..] przewidziane było urządzenie usług podstawowych na działkach wydzielonych - ośrodek usługowy osiedlowy, czyli obiektów handlowo-usługowych. Dokumenty te powstały faktycznie po dacie wywłaszczenia, ale jak wskazuje ich numer [..], prace nad nimi rozpoczęły się przed wywłaszczeniem. Podkreślono, że dokumenty te powstały w niewielkim odstępie czasu od wywłaszczenia, które miało miejsce w listopadzie 1977 r. Ponadto nie odnaleziono map sprzed daty wywłaszczenia obrazujących, co miało dokładnie znajdować się na wywłaszczonej nieruchomości. Z ww. dokumentów wynika jedynie, że wywłaszczona nieruchomość w zakresie obecnej działki nr [..] znajdowała się na obszarze, który miał takie przeznaczenie, jednakże z map znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, aby miał na niej powstać jakikolwiek budynek. Stanowisko organu pierwszej instancji potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Wojewoda analizując tak ukształtowany cel wywłaszczenia, w oparciu o przywołane w uzasadnieniu decyzji orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że wybudowanie pawilonów usługowych na wywłaszczonej części nieruchomości mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, zwłaszcza, że teren, na którym powstały był przeznaczony pod obiekty handlowo-usługowe. Podkreślił przy tym, posiłkując się dorobkiem orzecznictwa, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci na przykład budynków handlowych, czy usługowych, bowiem takie osiedle obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom, w związku z czym za wręcz niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się pawilony handlowe, usługowe, szkoły i boiska sportowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze. Instalację osiedlową stanowią także instalacje podziemne, takie jak na przykład linia komunikacyjna, kabel elektryczny, czy instalacja gazowa i sanitarna.

Wojewoda uznał, że wybudowane pawilony realizują zakładaną funkcję usług podstawowych służących zaspokajaniu potrzeb mieszkańców osiedla oraz ustalił, że budowa tych pawilonów handlowych na działce nr [..] rozpoczęła się w 1993 r. i zakończona została w 1994 r., co wynika z dziennika budowy znajdującego się w aktach organu pierwszej instancji. W takiej sytuacji, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania. Tymczasowy charakter tych pawilonów, który był zakładany przy ich realizacji wojewoda uznał za nie mający znaczenia w rozpoznawanej sprawie, albowiem pawilony te spełniają swoją funkcję już od ponad 20 lat.

Odnosząc się do argumentów podważających realizację celu wywłaszczenia w sytuacji, gdy inwestycja ta poprzez oddanie działki w dzierżawę osobom prywatnym i wybudowanie właśnie przez nich pawilonów handlowych utraciła swój publiczny charakter, wojewoda powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 820/11, w którym stwierdzono, że dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie jest istotne jaki podmiot zrealizował cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona, ale to czy cel ten faktycznie został zrealizowany. Realizacja celu wywłaszczenia przez inny podmiot niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu nie daje podstawy do uznania, że cel ten nie został zrealizowany, a tym samym do uznania zbędności tej nieruchomości bądź jej części. Ustawodawca bowiem w dyspozycji art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie wskazuje, iż obie przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości dotyczą faktycznej realizacji celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu, nie odnosząc się natomiast do podmiotu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej, który ma zrealizować cel wywłaszczenia.

W skardze na powyższą decyzję zawnioskowano o uchylenie decyzji organów obu instancji administracyjnych oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący zarzucają rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na sposób załatwienia sprawy, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wadliwe rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także pominięcie w uzasadnieniu decyzji istotnych faktów dotyczących stanu faktycznego sprawy oraz nieodniesienie się do stanowiska strony wyrażonego w odwołaniu i w piśmie uzupełniającym. Według skarżących organ odwoławczy rażąco naruszył przepis art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami uznając błędnie, że ustalony przez organ w toku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany, co skutkować winno odmową zwrotu nieruchomości. Uchybienia te według skarżących skutkowały błędnym zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i niezasadnym utrzymaniem w mocy decyzji organu pierwszej instancji, zamiast prawidłowego zastosowania przepisów art. 138 § 2 k.p.a.

Skarżący zarzucili, że w toku postępowania organy oparły się na aktach administracyjnych określających zarówno ogólne zamierzenia inwestycyjne w odniesieniu do Jednostki "D" osiedla mieszkaniowego P. ", jak i szczegółowe w odniesieniu do działki nr [..] (obręb [..], k.m.[..]) o powierzchni 1.414 m2, położonej w G. przy ul. P. Jednakże żaden z tych aktów, określający szczegółowy sposób zagospodarowania działki nr [..], nie powstał przed datą wywłaszczenia, tj. przed dniem 16 listopada 1977 r. Fakt ten ma istotne znaczenie, bowiem tylko dokument projektowy powstały przed datą wywłaszczenia może precyzyjnie i konkretnie określać cel wywłaszczenia, a to z kolei stanowi zasadniczą przesłankę uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Niepodjęcie jakichkolwiek prac, bez względu na terminy wskazane w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, związanych z realizacją precyzyjnie określonego celu wywłaszczenia, już samo w sobie przesądza o zbędności nieruchomości. W niniejszej sprawie żaden z organów nie określił precyzyjnie celu wywłaszczenia w odniesieniu do działki nr [..].

W ocenie skarżących bezsporny w sprawie jest fakt realizacji na terenie działki nr [..] inwestycji budowlanej w postaci 6 pawilonów handlowych przez osoby prywatne, które na podstawie umów dzierżawy z 1994 r. użytkują te obiekty na działce nr [..]. Materiał dowodowy nie potwierdza, aby przed datą zabudowy działki pawilonami handlowymi dokonano na niej jakiegokolwiek zagospodarowania przez właściciela nieruchomości, na podstawie wydanych dla niego bądź innego podmiotu publicznego właściwych decyzji budowlanych.

Dla skarżących oznacza to, że na działce nr [..] od daty jej wywłaszczenia do chwili obecnej nie zrealizowano żadnej inwestycji o charakterze publicznym, mieszczącej się w ogólnie określonym celu wywłaszczenia, tj. budowa osiedla mieszkaniowego, co bez wątpienia stanowiło cel publiczny, albowiem ponad wszelką wątpliwość - wybudowanie sześciu pawilonów handlowych na podstawie stosownych zezwoleń budowlanych wydanych na rzecz osób prywatnych, przez inwestorów prywatnych i dla zaspokojenia prywatnych potrzeb tych osób, nie wyrażało realizacji celu publicznego. O zbędności działki nr [..] na cel publiczny przesądza bowiem to, że celem wybudowania pawilonów handlowych było zrealizowanie interesu prywatnego, a nie interesu publicznego.

Skarżący zarzucili również organowi odwoławczemu brak odniesienia się do stanowiska sformułowanego w piśmie z dnia 22 października 2016 r., co miało wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrolując zaskarżoną decyzję wojewody sąd doszedł do przekonania, że nie zawiera ona uchybień, które musiałyby doprowadzić do jej uchylenia.

Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016r., poz. 2147), zwanej dalej u.g.n, regulujące kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W świetle art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: (1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo (2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli jednak w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega jej pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Przy tym zwrócić należy uwagę, że według aktualnej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego w przypadku ustalenia, że na nieruchomości został zrealizowany cel jej wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1981/11, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie wywłaszczenia działki nr [..] dokonano w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.). Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami zatytułowanego "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości", art. 136 - art. 142 u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa m.in. na podstawie art. 5 i 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wobec tego materiałem normatywnym stanowiącym wzorzec sądowej kontroli legalności są przepisy u.g.n.

W ocenie sądu organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń, zgodnie z zasadami rządzącymi postępowaniem wyjaśniającym w procedurze administracyjnej, w związku z czym mógł on stanowić wiarygodny i pełny materiał do poczynienia wszechstronnej oceny i subsumcji przepisów prawa materialnego.

Sąd podzielił ustalenia organu co do celu wywłaszczenia, który wywiedziono zarówno z treści umowy będącej podstawą wywłaszczenia w 1977 r., jak i z dokumentów sporządzonych w ramach przygotowania inwestycji do realizacji w okresie następującym zaraz po wywłaszczeniu. Organy oparły się bowiem w swoich ustaleniach na treści Planu Realizacyjnego Ogólnego Zagospodarowania Terenu Jedn. "D" "Przedsięwzięcie I" nr [..] ze stycznia 1978 r. oraz Szkicu Koncepcyjnego Zamiennego Planu Realizacyjnego Zagospodarowania Terenu nr [..] z dnia 30 sierpnia 1978 r. (powiązanie bilansu terenu jednostki pkt 2 z mapą, na której zaznaczono przedmiotowy teren symbolem "Up 0,3"). Wynikało z tych dokumentów, że na terenie obecnej działki nr [..] przewidziane było urządzenie usług podstawowych na działkach wydzielonych - ośrodek usługowy osiedlowy, czyli obiektów handlowo-usługowych. Nie budzi wątpliwości, że tego rodzaju usługi mają charakter uzupełniający i towarzyszący budownictwu mieszkaniowemu i mogą być realizowane w ramach inwestycji mieszkaniowych, w tym budowy osiedla mieszkaniowego, jak w rozpoznawanej sprawie. Potwierdza to również obowiązujące na dzień wywłaszczenia zarządzenie nr 9 Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 29 stycznia 1974 r. w sprawie wskaźników i wytycznych dla terenów mieszkaniowych w miastach (Dziennik Budownictwa z 1974 r., nr 2, poz. 2), które w § 11 ust. 2 pkt 5 stanowiło, że jednostka mieszkaniowa powinna być wyposażona w podstawowe usługi handlowe, gastronomiczne i inne nieuciążliwe usługi dla ludności. Znalazło to następnie odzwierciedlenie w wytycznych do miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy P.

W okolicznościach tej sprawy nie budzi zaś wątpliwości, że wywłaszczenie nastąpiło na cel budowy osiedla mieszkaniowego, co potwierdza treść umowy wywłaszczeniowej. W tej sytuacji dokumentacja ściśle związana już z realizacją planowanej inwestycji, choć sporządzona po dniu wywłaszczenia, mogła stanowić wiarygodne źródło doprecyzowujące przeznaczenie działki nr [..] w ramach realizacji całościowego celu wywłaszczenia, jakim była budowa kolejnego etapu osiedla mieszkaniowego "[..]".

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci na przykład budynków handlowych, czy usługowych, bowiem takie osiedle obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. W związku z tym za wręcz niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się pawilony handlowe, usługowe, szkoły i boiska sportowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze. Instalację osiedlową stanowią także instalacje podziemne, takie jak na przykład linia komunikacyjna, kabel elektryczny, czy instalacja gazowa i sanitarna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Przyjmuje się bowiem, że osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu wybudowanie pawilonów handlowo – usługowych na terenie działki wywłaszczonej na cel budowy osiedla mieszkaniowego tego celu nie niweczy i mieści się w pojęciu "budowa osiedla mieszkaniowego".

Przy tym podkreślić należy, że sąd nie dostrzegł uchybień procesowych w zakresie posłużenia się przez organy w procesie dowodzenia celu wywłaszczenia i jego realizacji dokumentami powstałymi po dacie wywłaszczenia. W ocenie sądu w ustalonych okolicznościach faktycznych działanie takie było całkowicie prawidłowe, gdyż dokumenty te odzwierciedlają naturalną konsekwencję wpisywania się funkcji handlowej w inwestycję osiedla mieszkaniowego. Z Planu realizacyjnego ogólnego zagospodarowania terenu jednostki D wynika bowiem, że obejmował on przedsięwzięcie polegające na realizacji budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego wraz z usługami towarzyszącymi wynikającymi z ustaleń planu miejscowego oraz decyzji koordynacyjnej Wydziału Handlu, Przemysłu i Usług itp. Zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądów administracyjnych dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia w zasadzie nie mają znaczenia postanowienia zawarte w dokumentacji projektowej czy realizacyjnej, określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli dokumentacja taka została sporządzona po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, chyba że z ich treści lub całokształtu okoliczności faktycznych sprawy wynika, że odzwierciedlają one wcześniejsze (tj. sprzed daty wywłaszczenia) ustalenia w tym przedmiocie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1873/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 872/12, dostępne w CBOSA).

Trafnie wskazał wojewoda, że dokumenty stanowiące w sprawie źródło informacji o celu wywłaszczenia działki nr [..] powstały faktycznie po dacie wywłaszczenia, ale jak wskazuje ich numer [..] prace nad nimi rozpoczęły się przed wywłaszczeniem. Podkreślić również należy, że dokumenty te powstały w niewielkim odstępie czasu od wywłaszczenia, które miało miejsce w listopadzie 1977 r. Przy tym zwrócić należy uwagę, że przy tak ogólnym określeniu celu wywłaszczenia w umowie z 1977 r. konieczne było doprecyzowanie celu, jaki miał zostać zrealizowany w ramach osiedla mieszkaniowego na działce nr [..], jako jednej z wielu działek przejętych na ten cel. Przyczynić się do tego mogła dokumentacja planistyczna i budowlana stworzona po dacie wywłaszczenia, co uczyniono prawidłowo i podlega to akceptacji tym bardziej, że wykorzystanie działki nr [..] pod funkcję handlowo-usługową nie stanowi jakościowej zmiany celu wywłaszczenia wpisując się w charakter zamierzonej inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego.

Zgromadzona w sprawie dokumentacja natomiast potwierdziła, że cel wywłaszczenia rozumiany jako realizacja infrastruktury towarzyszącej osiedlu mieszkaniowemu został zrealizowany przed wejściem w życie u.g.n., tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. Wynika z niej, że dzierżawcy działki nr [..] w 1993 r. rozpoczęli budowę pawilonów usługowych na przedmiotowej nieruchomości, którą zakończono w 1994 r., co potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym zwłaszcza wpisy w dzienniku budowy. Ta okoliczność jest zresztą niesporna. W takiej zaś sytuacji, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania.

Zdaniem sądu wojewoda prawidłowo ocenił wpływ na rozstrzygnięcie zarzutów odnośnie tymczasowego charakteru pawilonów zlokalizowanych na działce nr [..] oraz ich realizacji przez osoby prywatne, co w ocenie skarżących przeczy publicznemu charakterowi świadczonych tam usług. Otóż okoliczności te nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zakładany bowiem w dacie realizacji pawilonów w latach 1993-1994 charakter tymczasowy jest irrelewantny dla oceny realizacji celu wywłaszczenia w świetle tego, że pawilony te istnieją do dzisiaj i pełnią tę samą funkcję handlowo-usługową.

Bez znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy pozostaje również okoliczność oddania działki nr [..] w dzierżawę osobom prywatnym, które samodzielnie wybudowały pawilony handlowe i niewątpliwie prowadzą tam działalność handlowo-usługową. Realizacja tego rodzaju działalności jako funkcji uzupełniającej zabudowę mieszkaniową osiedla mieszkaniowego przez osoby trzecie, a nie przez organy gminy lub spółdzielnię mieszkaniową, nie świadczy o sprzeczności z celem wywłaszczenia. Wobec tego nieuprawnione jest twierdzenie, że nieruchomość została wykorzystana niezgodnie z celem wywłaszczenia. Prawidłowość takiego stanowiska potwierdza też judykatura. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 820/11, uznał, że dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie jest istotne jaki podmiot zrealizował cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona, ale to czy cel ten faktycznie został zrealizowany (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1073/08, stwierdził, że realizacja celu wywłaszczenia przez inny podmiot niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu nie daje podstawy do uznania, że cel ten nie został zrealizowany, a tym samym do uznania zbędności tej nieruchomości bądź jej części. Ustawodawca bowiem w dyspozycji art. 137 ust. 1 u.g.n. wyraźnie wskazuje, że obie przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości dotyczą faktycznej realizacji celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu, nie odnosząc się natomiast do podmiotu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej, który ma zrealizować cel wywłaszczenia (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko sądów administracyjnych we wskazanym zakresie. Przywołany przez skarżących wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 785/09 przede wszystkim dotyczył budowy warsztatów samochodowych, co uznane zostało przez sąd wojewódzki za niezrealizowanie celu wywłaszczenia w konkretnych okolicznościach tej sprawy, odmiennych jednak od niniejszej.

Odnosząc się do zarzutów procesowych dotyczących braku uwzględnienia stanowiska skarżących wyrażonego w piśmie z dnia 22 października 2016 r. w ocenie sądu całokształt argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji odnosi się właśnie do zarzutów w niej podnoszonych i dowodów tam przedstawionych, którym organ przeciwstawił wiarygodny materiał, z którego wynikało zrealizowanie celu wywłaszczenia na działce nr [..]. Materiał przedłożony wraz z pismem nie stanowił potwierdzenia faktów, na które wskazywali skarżący, chociażby okoliczności, że na działce nr [..] miał zostać zrealizowany parking. Mapa stanowiąca załącznik nr 2 do pisma z dnia 22 października 2016 r. tego nie potwierdza, wbrew twierdzeniom skarżących. Tym samym ani pismo, ani towarzyszące mu dowody nie mogły wpłynąć na zmianę oceny decyzji wojewody. Poza tym argumentacja wskazanego pisma stanowi wyłączenie powtórzenie zarzutów podnoszonych już wcześniej w toku postępowania przez skarżących.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przeanalizowano w nim kompleksowo zgromadzony w toku postępowania odwoławczego materiał dowodowy, prawidłowo odniesiono się do zarzutów odwołania oraz argumentów podniesionych w piśmie z dnia 22 października 2016 r. Zarzuty te bowiem koncentrowały się przede wszystkim wokół kwestii celu wywłaszczenia, zmierzając do zaprzeczenia jego związkowi z potrzebami osiedla mieszkaniowego. Wojewoda w sposób prawidłowy wykazał zaś nietrafność argumentacji skarżących, nie pozostawiając żadnego z ich argumentów bez odpowiedzi. Zdaniem sądu prawidłowo i trafnie organ wykazał, że budowa na wskazanej działce nr [..] obiektów handlowo-usługowych w ramach realizacji budowy spółdzielczego osiedla mieszkaniowego stanowiła realizację celu wywłaszczenia.

Sąd nie dostrzegł przywołanych w skardze uchybień procesowych ani naruszenia prawa materialnego, które zaważyłoby na bycie prawnym zaskarżonej decyzji, stąd zarzuty skargi uznał za nietrafne. Wojewoda wykazując w sposób odpowiadający wymogom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. realizację zamierzonego przy wywłaszczeniu celu związanego z potrzebami osiedla mieszkaniowego dostatecznie i prawidłowo wyjaśnił kwestie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotu działki obecnie oznaczonej w ewidencji gruntów nr [..].

Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jako niezasadną. Sąd orzekł na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym.