Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1449/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 22 września 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 454/09 w sprawie ze skargi H. Ś. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia wstrzymał roboty budowlane związane z nadbudową budynku biurowego położonego na terenie działki nr [...], obręb M., przy ul. [...] 59 we W., realizowane bez wymaganej ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania terenu, a także dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust 3 ustawy Prawo budowlane.

Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. PINB nakazał inwestorowi – J.K. – rozbiórkę stolarki okiennej w nadbudowanej części obiektu – zamontowanej pomimo nakazu wstrzymania prowadzonych robót budowlanych.

Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Wojewódzkie Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Kolejną decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. PINB nakazał inwestorowi rozbiórkę nadbudowanej samowolnie części obiektu, z odtworzeniem zadaszenia i elementów istniejącego budynku z przeznaczeniem biurowym oraz uporządkowanie terenu posesji – w związku z dalszą realizacją robót budowlanych.

Decyzją z dnia [...] maja 2006 r., Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyniku kolejnego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., PINB umorzył postępowanie prowadzone na podstawie art. 48 ustawy prawo budowlane.

Pismem z dnia 31 marca 2008 r. H.S. wystąpiła do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 7 sierpnia 2006 r.

Decyzją z dnia 29 października 2008 r. WINB odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. H.S. odwołała się od powyższej decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W wyniku rozpoznania odwołania wydana została zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. PINB umorzył postępowanie w sprawie nadbudowy budynku biurowego prowadzone w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane stwierdzając, że do wykonanych robót budowlanych powinny mieć zastosowanie przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, a nie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Procedura określona w art. 48 Prawa budowlanego ma zastosowanie w stosunku do obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że inwestor wystąpił do właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku biurowego wraz z elementami zagospodarowania terenu. Prezydent miasta Wrocławia decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Decyzja ta nie stała się jednak ostateczna z powodu zaskarżenia jej do Wojewody Dolnośląskiego, a następnie uchylenia jej przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzją z dnia [...] października 2004 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę decyzją z dnia 10 listopada 2004 r. umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, z uwagi na okoliczność, że wykonywanie robót budowlanych zostało przez inwestora już rozpoczęte. W sytuacji gdy inwestor rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie może mieć zastosowania przepis art. 48 Prawa budowlanego, który odnosi się do sprawców samowoli budowlanych, a więc osób, które przystępują do robót budowlanych bez uprzedniego wystąpienia do właściwego organu o wydanie decyzji zezwalającej na ich wykonanie. W przypadku, gdy inwestor rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie powinna znaleźć procedura określona w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Wskazane przepisy mają bowiem zastosowanie w przypadkach innych, niż określone w art. 48 ustawy – Prawo budowlane.

Z powyższych względów organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, że badana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja PINB została wydana, jak podnosi strona skarżąca, z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie zaistniała również wskazywana przez skarżącą przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., który może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Przepisy prawa budowlanego nie zawierają tego rodzaju klauzuli.

Skarżąca twierdzi, że inwestor rozpoczął roboty budowlane jeszcze przed wydaniem i doręczeniem mu nieprawomocnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r., co stanowiło rażące naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Powyższa okoliczność, zdaniem skarżącej, ma wynikać z pisma Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego we Wrocławiu z dnia [...] września 2004 r., które zawiera stwierdzenie "w dniu [...].09.2004 r. pracownicy tut. Wydziału stwierdzili znaczny stopień zaawansowania robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji – bez zarejestrowania dziennika budowy i w sytuacji braku decyzji ostatecznej". W ocenie organu, stwierdzenie zawarte w powyższym piśmie nie pozwała na ocenę, że inwestor rozpoczął budowę przed uzyskaniem nieostatecznej decyzji organu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Akta sprawy wskazują, że pracownicy organu nadzoru budowlanego nie poczynili ustaleń co do daty rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych.

Skarżąca zarzuciła inwestorowi brak tytułu prawnego do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, twierdząc, że działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa, a inwestor nie wylegitymował się dokumentem, z którego wynikałoby, że właściciel udzielił mu prawa do dysponowania nieruchomością na cele inwestycyjne. Zarzut ten nie ma wpływu na prawidłowość badanej decyzji, która dotyczy stwierdzenia niemożliwości prowadzenia postępowania z art. 48 Prawa budowlanego wobec spornej inwestycji. Należy jednak podkreślić, że skierowanie decyzji do J.K. – inwestora, nie stanowi naruszenia prawa. Decyzja została prawidłowo skierowana do J.K., ponieważ bez wątpienia był on inwestorem dokonanej inwestycji, a więc podmiotem ponoszącym nakłady finansowe na budowę i organizującym proces budowlany.

Organ wskazał także, że nie można również zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, która twierdzi, że nie został spełniony warunek umorzenia postępowania, ponieważ postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Skoro PINB zmierzał do zmiany podstawy rozstrzygnięcia w sprawie, to winien w oparciu o tę zmienioną normę sprawę zakończyć. Przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane nie mógł bowiem stanowić podstawy prawnej merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w związku z tym, postępowanie prowadzone w tym trybie było bezprzedmiotowe i jako takie należało je umorzyć.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa przepisów art. 28, art. 48 ust. 1-5 oraz art. 49 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 130 § 2 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. art. 156 pkt 2 i 7 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a.

Uchylając decyzje organu I i II instancji wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że obowiązkiem organów prowadzących postępowanie nadzorcze było zbadanie czy w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do rażącego naruszenia art. 105 k.p.a. lub czy zaistniały inne przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji podzielił, co do zasady, pogląd organów administracji co do tego, że stwierdzenie przez organ prowadzenia postępowania w niewłaściwym trybie, np. w oparciu o art. 48 zamiast 50 i 51 Prawa budowlanego, powinno skutkować umorzeniem postępowania wadliwie wszczętego, a wszczęciem postępowania w prawidłowym trybie. Tym samym niezasadny jest zarzut skarżącej, że w niniejszej sprawie nie było w ogóle podstaw do umorzenia postępowania.

Sąd I instancji wyjaśnił, że organ administracji jest obowiązany do umorzenia postępowania tylko w sytuacji, gdy zostanie ustalone ponad wszelką wątpliwość, że w okolicznościach danej sprawy właściwy będzie tryb określony w art. 50-51 Prawa budowlanego. Ten ostatni ma natomiast zastosowanie "w przypadkach innych niż określone w art. 48". Obowiązkiem organu jest zatem w pierwszym rzędzie ustalenie czy roboty budowlane będące przedmiotem postępowania wyczerpują znamiona samowoli budowlanej. Z tą ostatnią mamy do czynienia wówczas, gdy roboty budowlane wykonywane są bez wymaganego pozwolenia na budowę przy czym przez pozwolenia na budowę należy rozumieć ostateczną decyzję, administracyjną zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonanie robót budowlanych. Nie ulega wątpliwości, że inwestor w niniejszej sprawie nie dysponował ostateczna decyzją o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z akt sprawy decyzja z dnia [...] sierpnia 2004 r. została dnia [...] października 2004 r. uchylona i sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ administracji w uzasadnieniu kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia zawarł stwierdzenie, ze "inwestor realizował przedmiotowa nadbudowę pozostając w błędnym, aczkolwiek niezawinionym przez siebie przekonaniu, że posiada ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę." W przekazanych sądowi aktach administracyjnych brak jest wprawdzie decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. jednakże ani uzasadnienia decyzji znajdujących się w tych aktach ani żadne dokumenty i inne dowody w nich zawarte nie pozwalają na taką ocenę świadomości inwestora, co do uostatecznienia się decyzji przed rozpoczęciem robót.

Z prostego zestawienia dat wynika, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2004 r. mogła stać się ostateczna najwcześniej około [...] września 2004 r. (3 dni na jej doręczenie i 14 dni na złożenie odwołania). Skoro – jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organów – [...] września 2004 r. roboty były już w znacznym stopniu zaawansowane – nieuprawnione jest twierdzenie organu, że były one realizowane w "przekonaniu inwestora o ostateczności decyzji zezwalającej na budowę". A zatem organ przedwcześnie uznał, ze kontrolowana przez niego decyzja nie tylko nie zawiera wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a nawet, że jest prawidłowa. Nie może również się ostać stanowisko, z którego wynika, że jeżeli inwestor rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie powinna mieć procedura określona w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Obowiązkiem organów administracji była ocena czy okoliczności danej sprawy uzasadniały umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Analiza uzasadnienia rozstrzygnięcia z dnia 7 sierpnia 2006 r. prowadzi do wniosku, że organ administracji nie poczynił żadnych ustaleń co do daty rozpoczęcia robót, a umorzenie postępowania jest wynikiem oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2006 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor. Zarzucił naruszenie prawa procesowego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zarzucenie organom nadzoru budowlanego dokonania niepełnych ustaleń faktycznych w sytuacji, gdy ustalenia te były wystarczające dla umorzenia postępowania prowadzonego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zarzucił także błąd w ustaleniach faktycznych i w konsekwencji błędną ocenę materiału dowodowego, poprzez pominięcie okoliczności, że inwestor w skutek błędnego określenia stron postępowania w decyzji o pozwoleniu na budowę pozostawał w błędnym przekonaniu, że decyzja ta jest ostateczna.

W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię, jak również art. 51 ustawy poprzez nieuzasadnioną odmowę jego zastosowania, pomimo że okoliczności sprawy jednoznacznie wykluczają popełnienie przez inwestora samowoli budowlanej regulowanej w art. 48 ustawy, przez co jedyną możliwością sanowania wykonanych robót jest przeprowadzenie postępowania w trybie art. 51 ustawy.

Mając powyższe na uwadze strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 48 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – nie zostały w żaden sposób uzasadnione treścią skargi kasacyjnej. Skarżący nie wykazał więc, że przepisy te zostały naruszone przez Sąd I instancji czy to przez ich błędną wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie. Zaskarżony wyrok został bowiem wydany po stwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organy administracyjne nie wyjaśniły wszystkich okoliczności stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, co nie pozwalało też na definitywne stwierdzenie, czy w sprawie powinien mieć zastosowanie tryb legalizacji samowoli budowlanej przewidziany w art. 48, czy tryb z art. 51 prawa budowlanego i czy w konsekwencji umorzenie postępowania prowadzonego w przedmiocie likwidacji skutków samowoli budowlanej nie naruszyło, i to w sposób rażący, obowiązującego prawa. Zaskarżony wyrok nie naruszył też art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonych decyzji, mimo że, zdaniem skarżącego, brak było do tego podstaw a stan faktyczny sprawy został należycie wyjaśniony. Skarżący wskazuje przy tym okoliczności, które świadczą, że rozpoczynając budowę przedmiotowego w sprawie budynku znajdował się on w przekonaniu, usprawiedliwionym szczególnymi okolicznościami sprawy, że pozwolenie na budowę stało się ostateczne.

Uchylając zaskarżone decyzje i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny nakazał zbadać wszystkie istotne okoliczności tej sprawy związane z uzyskaniem przez skarżącego pozwolenia na budowę i rozpoczęciem przez niego rozbudowy przedmiotowego budynku. Dotyczy to więc również okoliczności faktycznych podanych w skardze kasacyjnej, które dotychczas nie znalazły wystarczającego wyjaśnienia w toku prowadzonego postępowania a także okoliczności wskazanych w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Dopiero pełne i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy pozwoli organom na ocenę, czy umorzenie postępowania decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 2006 r. nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Skarga kasacyjna jest więc nieuzasadniona, co skutkuje oddalenie jej na podstawie art. 184 p.p.s.a.