Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1204/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3 w zw z art. 137 art. 229
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2111/15 w sprawie ze skargi J.P. decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I OSK 1204/16

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2111/15 oddalił skargę J.P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] października 2014r. Pan J.P., wystąpił o zwrot nieruchomości położonej w Warszawie w Dzielnicy Bemowo przy ul. [...], oznaczonej na mapie ewidencyjnej jako dawna działka nr [...] stanowiąca obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obr. [...] o powierzchni 9438m2.

Prezydent m. st. Warszawy po rozpoznaniu wniosku o zwrot nieruchomości decyzją z dnia [...] marca 2015r. nr [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości (dawna działka nr ew. [...]) położonej w Warszawie w rejonie ulicy [...], wchodzącej w skład aktualnych działek o nr ew. [...] i [...] z obr. [...] opisanych w księdze wieczystej KW nr [...] objętej aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 1976r. rep. Nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że nieruchomość tę Skarb Państwa nabył aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 1976r. Rep. [...] w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (jt. Dz.U. z 1974r. Nr 10, poz. 64). Przedmiotowa nieruchomość stanowiąca w dniu sprzedaży działkę nr [...] z obr. [...], uregulowana w księdze wieczystej KW nr [...], przeznaczona została pod budowę bazy warsztatowo- remontowej. Po zawarciu umowy sprzedaży, na wniosek przedstawiciela Skarbu Państwa działka nr [...] została odłączona ze wskazanej wyżej księgi wieczystej i założono dla tej działki nową księgę wieczystą KW nr [...] i wpisano prawo własności na rzecz Skarbu Państwa - Przedsiębiorstwa Państwowego pod nazwą "Zakłady Energetyczne Okręgu Centralnego" w Warszawie. Następnie decyzją Wojewody Warszawskiego nr [...] z dnia [...] lipca 1992r. na terenie obejmującym m. in. dawną działkę nr [...] z dawnego obrębu [...] (KW nr [...]) zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz Zakładu [...] Prawo użytkowania wieczystego na rzecz w/w podmiotu ujawnione zostało w księdze wieczystej stosownym wpisem z dnia [...] stycznia 1993r. (KW nr [...]). Umową, zawartą w formie aktu notarialnego, z dnia [...] grudnia 2000r. rep. A Nr [...] przeniesiono prawa użytkowania wieczystego m. in. przedmiotowej nieruchomości z w/w Zakładu [...] na spółkę działającą pod firmą: Zarząd [...] sp. z o.o., co zostało ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...]. Organ ustalił i wskazał również, że dawna działka o nr ew. [...] dawny obręb [...] o powierzchni 9438 m2 obecnie wchodzi w skład działek ew. nr [...] o pow. 6,4113 ha i nr [...]o pow. 0,6414 ha z obr. [...] oraz wyjaśnił również, powołując się na brzmienie przepisu art. 229 oraz art. 136 ust.3 u.g.n., że poprzedni właściciel lub jego następca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 u.g.n. stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednakże wskazane roszczenie nie przysługuje jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Zdaniem organu I instancji, ponieważ w sprawie prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione na rzecz osoby trzeciej (decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia [...] lipca 1992r.) i zostało ono ujawnione w księdze wieczystej w dniu [...] stycznia 1993r. (KW nr [...]), a zatem przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to nieruchomości ta nie podlega zwrotowi niezależnie od tego, czy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył J.P. zarzucając naruszenie zarówno przepisów Konstytucji RP (art. 21 ust.1 i 2, art. 31 ust.3, art. 32 ust.1 i 2, art. 63, art. 64 ust.1 i 2, art. 77 ust.1 ) jak również przepisów prawa materialnego: ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 136 ust.1 i 2 , art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2, ) i Kodeksu cywilnego (art. 417 § 1 i 2 ) oraz przepisów proceduralnych tj. Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, 8, 11, 83 i 84 k.p.a.).

Wojewoda Mazowiecki po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2015r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazując na dominujący w orzecznictwie pogląd, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wszczęte w okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowe. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie występuje właśnie taki przypadek, bowiem decyzją Wojewody Warszawskiego nr [...]z dnia [...] lipca 1992r., na terenie obejmującym m. in. dawną działkę nr [...] z dawnego obrębu [...]o powierzchni 9438 m2 zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz Zakładu [...] S.A., z wpisem do księgi wieczystej w dniu [...] stycznia 1993r. a zatem przed wejściem wżycie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. przed dniem 1 stycznia 1998r.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu a dotyczących naruszenia przepisów Konstytucji RP, organ wskazał, że jeżeli istnieje przepis prawa uregulowany ustawowo, to przepis ten stanowi podstawę do podejmowania działań przez organ władzy publicznej, jak również oceny działania przez sąd administracyjny legalności podjętej decyzji.

Niezgadzając się z orzeczeniem organu II instancji J.P. pismem z dnia [...] czerwca 2015r. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego, jak również poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2015r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumenty i twierdzenia zawarte w uzasadnieniu skarżonego aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136-142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518-dalej "u.g.n"). Przepis art. 216 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną, precyzują natomiast przepisy art. 137 ust. 1 u.g.n. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n.

Zgodnie natomiast z treścią art. 229 u.g.n., roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Prawidłowa wykładnia art. 229 u.g.n. prowadzi zatem do wniosku, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi - następcy prawnemu, choćby spełnione były przesłanki do zwrotu określone w pozostałych przepisach. W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi bowiem do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi, skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości. Z art. 229 u.g.n. jednoznacznie wynika, że nieruchomości wywłaszczone, jeżeli zostały sprzedane lub oddane w użytkowanie wieczyste, nie podlegają zwrotowi i to niezależnie od tego, czy stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku ustalenia zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 229 u.g.n., art. 136 i art. 137 u.g.n. nie mają zastosowania. Podobny pogląd wyrażono w literaturze, wskazując, że wyłączenie w art. 229 u.g.n. roszczenia o zwrot nieruchomości stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wyłączającą konieczność badania merytorycznych przesłanek określonych w art. 136 i 137 u.g.n..

WSA w Warszawie podkreślił, że z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przypadku działki o dawnym ewidencyjnym nr 4 (działka obecnie wchodzi w skład działek nr ew. [...]i [...]z obr[...]), która to została oddana przez Skarb Państwa w użytkowanie wieczyste Zakładom [...] (decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia [...] lipca 1992r. nr [...]), które następnie stosowną umową z dnia [...] grudnia 2000 Rep. A nr [...]prawo to przeniosły na "Zarząd [...]" sp. z o.o. co wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów tj. aktów notarialnych (nr [...]z dnia [...] stycznia 1976r., Rep. A nr [...]z dnia [...] grudnia 2000r.), odpisów z ksiąg wieczystych (KW Nr [...] i KW Nr [...].), decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] lipca 1992r. nr [...]oraz z pisma Biura Geodezji i Katastru Urzędu m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2015r. i dołączonych doń dokumentów. Bezsporne jest również, że prawo użytkowania wieczystego ustalone na rzecz Zakładów [...]S.A. zostało ujawnione w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...]nr [...] w dniu [...] stycznia 1993r.

Tak więc skoro przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. 1 stycznia 1998 r.) na stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nieruchomości ustanowiono, a następnie ujawniono w księdze wieczystej prawo użytkowania wieczystego, to wniosek o zwrot spornej nieruchomości nie mógł być rozstrzygnięty pozytywnie. W sprawie istotne znaczenie ma wyłącznie przedstawiona okoliczność, stanowiąca negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Stąd też nie mogą odnieść skutku twierdzenia skargi dotyczące ziszczenia się przesłanki żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z powodu braku realizacji celu wywłaszczenia. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ w pierwszej kolejności winien bowiem ustalić, czy nie zachodzi sytuacja określona w art. 229 u.g.n. Z uwagi na wystąpienie, w niniejszej sprawie, określonej tym przepisem negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, brak było podstaw do wyjaśniania kwestii zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel określony w umowie sprzedaży nieruchomości w rozumieniu art. 137 u.g.n. Okoliczności dotyczące zrealizowania celu wywłaszczenia mogłyby być rozpatrywane dopiero po ustaleniu, że nie zachodzą negatywne przesłanki z art. 229 u.g.n. .

Prawidłowo ustalony stan faktyczny przedmiotowej sprawy wypełnia hipotezę normy prawnej zawartej w art. 229 u.g.n., która uniemożliwia zwrot przedmiotowej działki skarżącemu. Tym samym również bezzasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania w zakresie nieprzeprowadzenia w należyty sposób postępowania wyjaśniającego w tym w szczególności mimo stosownego żądania zawartego w piśmie wnioskodawcy z dnia [...] października 2014r. niepowołania biegłego, którego zadaniem byłoby określenie czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cele określone w umowie wywłaszczenia oraz nieprzesłuchanie świadka J.P. na okoliczność realizacji celu wywłaszczenia. Ustalenia w tym zakresie, jak słusznie przyjęły organy, były bowiem bez znaczenia dla prawidłowości rozpoznania niniejszej sprawy a zatem niezasadne i niecelowe było ich prowadzenie. W istocie przeprowadzenie wnioskowanych dowodów służyłoby jedynie przedłużeniu prowadzonego postępowania, a nie wpływałoby na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji podniósł, że podziela bowiem w całości pogląd zaprezentowany w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015r., sygn. I OPS 3/14, że w takiej sytuacji faktycznej, jaka została ustalona w tej sprawie, badanie tych okoliczności jest zbędne, bo zwrot nieruchomości nie może nastąpić. Istotą bowiem przepisu art. 229 u.g.n. jest m. in. zapewnienie bezpieczeństwa i pewności obrotu prawnego, które to reguły stanowią składnik konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Jeżeli zatem władanie nieruchomości przeniesiono na osobę trzecią przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i fakt ten ujawniono w księdze wieczystej, to nie ma potrzeby badania przesłanek zwrotu (zbędności wywłaszczonej nieruchomości), bo zwrot nieruchomości nastąpić nie może, poza sytuacją, gdy władającym jest Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego, co jednakże nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził tę kwestię w przywołanej uchwale, dowodząc m.in. niewykonalności decyzji zwrotowej w takiej sytuacji. Kwestia odszkodowawcza jest przy tym, w jego ocenie, odrębnym zagadnieniem. W tym stanie rzeczy nie ma znaczenia czy przesłanki zwrotowe występują czy nie, bo w żadnym razie do zwrotu nieruchomości dojść nie może. Niezrealizowanie celu wywłaszczenia nie może prowadzić do wyłączenia ochrony własności nieruchomości podmiotu, który ją nabył od wywłaszczyciela. Co więcej, jest to uzasadnione także i tą okolicznością, którą ów Sąd w składzie siedmiu sędziów zaakcentował, że prezentowany dotąd w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym postępowanie o zwrot nieruchomości winno być zawieszone do czasu cofnięcia skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich, jest zbyt daleko idący. Nie ma bowiem znaczenia bezpośredniego dla sprawy zwrotowej.

Wyłączenie w art. 229 u.g.n. roszczenia o zwrot nieruchomości stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wyłączającą konieczność badania merytorycznych uwarunkowań i przesłanek z art. 136 i 137 u.g.n. Ograniczenie prawa własności wynikające z tego przepisu ma charakter proporcjonalny (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) z uwagi na konieczność ochrony własności osób trzecich, które nabyły nieruchomość i nie narusza art. 64 ust. 1 Konstytucji RP.

W takiej sytuacji gdy zaistniała negatywna przesłanka podmiotowa z art. 229 u.g.n. jak i oba warunki o charakterze przedmiotowym zastrzeżonych w tym przepisie, tj. ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości na rzecz osoby trzeciej i ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej przed dniem [...] stycznia 1998r., które wyłączyły możliwość ubiegania się przez skarżącego o zwrot wnioskowanych nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n., to nie jest pozbawione podstawy prawnej stanowisko organów o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., który dopuszcza umorzenie postępowania administracyjnego w przypadku jego bezprzedmiotowości. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy. W omawianym przypadku art. 229 u.g.n. wyklucza stosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n, uprawniającego do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nie ma więc podstawy do orzekania co do zasadności zgłoszonego roszczenia.

Sąd wykazał, że orzecznictwo sądów administracyjnych oraz doktryna nie są jednolite w kwestii sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej zwrotu nieruchomości po stwierdzeniu przez organ administracji wystąpienia warunków określonych w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z jednej strony przyjmuje się bowiem, że w takiej sytuacji postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 października 201 Or., I OSK 1673/09, LEX nr 745124 a także w wyrokach z dnia: 3 marca 2010 r" I OSK 679/09; 22 marca 2006 r., I OSK 651/05; 7 lutego 2006 r., I OSK 409/05; 16. Listopada 2000 r. I SA 1539/99- LEX nr 75555; 25 stycznia 2000 r., I SA 276/99, OSP 2001, nr 5, poz. 80; wyrok Sądu Najwyższego z 21 czerwca 2007 r., IV CSK 81/07, OSNC-B, poz. 40; zob. też M. Wolanin, "Bezprzedmiotowość a bezzasadność roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej", Przegląd Sądowy 2000/7-8/18; oraz G. Bieniek, aktualizacja M. Gdesz w: red. S. Kalus, G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 1064-1066 uw. 1-3, 5; A. Prusaczyk - op. cit. s. 1718 -1719 nb 1, 2). Z drugiej jednak prezentowany jest pogląd odmienny - na co wskazuje skarżący - zgodnie z którym spełnienie przesłanek z art. 229 u.g.n. oznacza bezzasadność żądania strony, a nie bezprzedmiotowości postępowania. W takim ujęciu prawidłowym rozstrzygnięciem jest merytoryczna decyzja odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 765/04, Lex nr 179226, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 listopada 2007 r., II SA/Gd 500/07, a także Tadeusz Woś - Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, str. 228-229, wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004 oraz glosa Ludwika Żukowskiego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 276/99 - OSP 2001/5/80).

Sąd I instancji się do drugiego ze wskazanych poglądów uznając, iż winna być wydana decyzja merytoryczna, odmowna. Sąd w tym zakresie wskazuje jednocześnie, że mimo tych dwóch rozbieżnych poglądów, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że w przypadku spełnienia hipotezy art. 229 u.g.n., zarówno wydanie decyzji umarzającej postępowanie zamiast odmownej, jak i wydanie decyzji odmownej zamiast umarzającej postępowanie, nie stanowi uchybienia powodującego konieczność uchylenia takich decyzji, z uwagi na skutki podjętego w takiej sytuacji rozstrzygnięcia. Zarówno bowiem umorzenie postępowania, jak i decyzja odmowna sprowadzają się do tego, że nie może nastąpić zwrot wywłaszczonej nieruchomości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 grudnia 2014r., syn. I OSK 1047/13; 7 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1673/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2010 r., IVSA/Po 710/10, LEX nr 758595, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 maja 2013r, sygn. akt II SA/Gd 778/12, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za niezasadny Sąd uznał zarzut, iż wydanie decyzji o umorzeniu postępowania zamyka skarżącemu drogę do ewentualnego uzyskania odszkodowania za "szkodę polegającą na niemożliwości odzyskania własności takiej nieruchomości" na skutek zaniechania "zaoferowania byłemu właścicielowi nieruchomości do zwrotu przed zadysponowaniem nią na cele sprzeczne z wywłaszczeniem", bowiem przesłanki odszkodowawcze, w tym ewentualna zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, mogą być badane samodzielnie przez właściwy sąd powszechny. Decyzja administracyjna o umorzeniu postępowania z powołaniem się na przesłanki z art. 229 u.g.n. nie tamuje uprawnień tego sądu we wskazanym zakresie. W kontekście powyższych rozważań, za niezasadne należy również uznać zarzuty dot. naruszenia przez organ art. 63 i 32 Konstytucji RP.

W dniu [...] marca 2016 r skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył J.P. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji lub ewentualnie jego uchylenie i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sad Administracyjny oraz zasadzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił on WSA w Warszawie:

Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) oraz lit. c) P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi (a tym samym nieuzasadnione zastosowanie art. 151 p.p.s.a.), pomimo, że Wojewoda Mazowiecki wydając dnia [...] maja 2015 r. decyzję nr [...], dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - co pozwala w dalszej kolejności postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia:

1) art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy w rozpoznawanej sprawie brak było spełnienia przesłanek umorzenia postępowania administracyjnego (postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe), w związku z czym organy bezprawnie uchyliły się od merytorycznego rozpoznania sprawy i rozstrzygnięcia jej co do istoty;

2) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt. 1) i 2) i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r, o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n.") w zw. z art. 417 § 1 k.c. w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez niezastosowanie tych przepisów i oddalenie skargi w sytuacji, gdy w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji bezpodstawnie uchyliły się od obowiązku poczynienia ustaleń i podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji może przyczynić się do znacznego utrudnienia, a nawet uniemożliwienia Skarżącemu dochodzenia przed sądem cywilnym odszkodowania względem Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej;

3) art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia oraz zaniechały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło w konsekwencji do wadliwości uzasadnień wydawanych w niniejszej sprawie decyzji;

4) art. 2, art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP - poprzez naruszenie podstawowych zasad ochrony prawa własności oraz wykładnię przywoływanych wyżej przepisów w sposób, który tej ochrony nie gwarantuje,

5) art. 229 u.g.n. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - poprzez błędne uznanie, że spełniona jest negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości określona w art. 229 u.g.n. (błędna wykładnia i zastosowanie) w sytuacji, gdy do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nie doszło ze względu na prawa majątkowe osób trzecich (Skarżącego), o których mowa w powołanym art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. (nieuzasadnione niezastosowanie), stanowiące negatywną przesłankę uwłaszczenia państwowej osoby prawnej z mocy prawa;

6) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie niezasadne przyjęcie, że w niniejszej sprawie spełnione były przesłanki utrzymania w mocy przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji wydanej w I. instancji.

Odpowiedzi na skargę nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art.174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół dwóch zagadnień: niewyjaśnienia przez organy administracji stanu faktycznego, co nie zostało dostrzeżone przez WSA w Warszawie i w rezultacie doprowadziło do błędnego zastosowania art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (Dz.U. z 2018 r., poz. 212, dalej u.g.n.) oraz niedostrzeżenie przez sąd I instancji, że w sprawie doszło do umorzenia postępowania, podczas, gdy organ powinien wydać orzeczenie merytoryczne.

Pierwszy z zarzutów jest całkowicie niezasadny, ponieważ w sprawie przeprowadzono wyczerpujące postępowanie dowodowe oparte zarówno o dokumentację sporządzoną przez organy administracji publicznej jak i wyciągi z ksiąg wieczystych prowadzonych przez sądy powszechne. Zebrany materiał dowodowy wskazuje, że nieruchomość , o której zwrot wystąpił J.P. stanowi działkę położoną w Warszawie przy ul [...] oznaczoną na mapie ewidencyjnej jako dawna działka nr [...], stanowiąca obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obr. [...] o powierzchni 9438 m2. Powyższa nieruchomość został wywłaszczona w roku 1976 na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U z 1974 r., Nr 10, poz. 64). Celem wywłaszczenia było przeznaczenie ww. nieruchomości pod budowę bazy warsztatowo-remontowej. Następnie działka, która obecnie obecnie wchodzi w skład działek nr ew. [...]i [...]z obr. 6-11-03 została oddana przez Skarb Państwa w użytkowanie wieczyste Zakładom [...] S.A. co potwierdza decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia [...] lipca 1992r. nr [...], a prawo użytkowania wieczystego ustalone na rzecz Zakładów [...] S.A. zostało ujawnione w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] nr [...] w dniu [...] stycznia 1993 r..

Następnie umową z dnia [...] grudnia 2000 Rep. A nr [...] Zakłady [...] S.A. przeniosły prawo użytkowania wieczystego na "Zarząd [...] " sp. z o.o. co wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów tj. aktów notarialnych nr [...] z dnia [...] stycznia 1976r., Rep. A nr [...] z dnia [...] grudnia 2000r. oraz odpisów z ksiąg wieczystych: KW Nr [...] i KW Nr [...].

W tym miejscu należy wskazać, że trafnie zastosowany przez Sąd I instancji art. 229 u.g.n. określa w sposób jednoznaczny i bezwzględny przesłankę negatywną zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy. W przypadku stwierdzenia takiej przesłanki organy administracji publicznej zobowiązane są do odmowy zwrotu nieruchomości. W skardze kasacyjnej nie podniesiono żadnego zarzutu zmierzającego do podważenia ustalonej przez Sąd I instancji daty ustanowienia na wywłaszczonej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na rzecz Zakładom [...] S.A. i daty ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej (przed 1 stycznia 1998 r.). Ustaleniami tymi w niniejszej sprawie pozostaje związany Naczelny Sąd Administracyjny, skoro nie zostały one w żadnej mierze podważone. Słusznie uznał zatem Sąd I instancji, że ziściła się negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości - wykluczająca bezwzględnie możliwość takiego zwrotu.

Wykładnia art. 229 u.g.n., prócz wykładni gramatycznej, wymaga również wykładni funkcjonalnej, gdyż przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie było wyrazem dążenia do stabilizacji stosunków własnościowych, powstałych przed wejściem w życie u.g.n. i systemowej zgodności obowiązującego prawa - niedopuszczalności powstania prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości "prywatnej". (wyroki NSA: z dnia 25 maja 2010 r. o sygn. akt I OSK 904/10 oraz z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn.. akt I OSK 2500/14). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmowany jest obecnie pogląd, że art. 229 u.g.n. jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 136 ust. 3 u.g.n. Art. 229 u.g.n. należy rozumieć w ten sposób, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1250/10). Jeśli przed 1 stycznia 1998 r. rozporządzono nieruchomością w sposób określony w art. 229 u.g.n., i fakt ten ujawniono w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi (następcy prawnemu), choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w zw. z art. 137 u.g.n. (wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1545/10). Otrzymawszy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ bada, na podstawie art. 136 u.g.n., czy pochodzi on od podmiotu w nim wymienionego, czy dotyczy wywłaszczonej nieruchomości, a przede wszystkim czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania co do zbędności na cel wywłaszczenia, wskazanych w art. 229 u.g.n. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności, następuje dalsze postępowanie, w którym ustalany jest cel wywłaszczenia, a następnie badane są przesłanki zbędności, ale już na podstawie art. 137 u.g.n. Tak należy rozumieć art. 136 ust. 3 u.g.n. (wyroki NSA z dnia 3 marca 2010 r., sygn.. akt I OSK 679/09 oraz z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 979/11,). W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi zatem do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi. Uprawnienie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. Oznacza to, że nie ma także znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako przesłanki zwrotu nieruchomości stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości. Powyższą wykładnię art. 229 u.g.n. potwierdza została w uchwałę NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r. o sygn. akt I OPS 3/14, w której stwierdzono, że "jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy". Zatem NSA uznał, że przeszkodą do zwrotu nieruchomości jest jej zbycie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego także po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. w sytuacji nieobjętej regulacją zawartą w art. 229 u.g.n.

Tak więc w sytuacji, gdy jak wynika z akt sprawy ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz Zakładów [...]S.A. i daty ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej nastąpiło przed 1 stycznia 1998 r. – wobec wystąpienia negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości- brak było postaw do wydania wobec skarżącego decyzji o zwrocie na rzecz J.P. wywłaszczonej w 1976 r. działki położonej w Warszawie przy ul [...].

Również drugi zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny. Przypomnieć należy, że w doktrynie uważa się, że "mimo rozbieżności w orzecznictwie do właściwej treści decyzji w przypadku zaistnienie przesłanek z art. 229 u.g.n. (decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości czy decyzja o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego), należy stwierdzić, że oba rozstrzygnięcia prowadzą do tego samego skutku" (A. Prusaczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, red. J. Jaworski Legalis 2017) Stanowisko to zostało przyjęte przez orzecznictwo (wyroki NSA: z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1673/09, z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1047/13), a zatem uznaje się, że niezależnie czy na podstawie art. 229 u.g.n. została wydana decyzja procesowa lub decyzja merytoryczna – skutek dla strony żądającej zwrotu nieruchomości pozostaje taki sam, a więc brak możliwości przywrócenia prawa własności. Natomiast w przypadku organów administracji brak możliwości badania przesłanek zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 i 137 u.g.n.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.