Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1024/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

[...] Dnia 7 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione skargę oddala


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – powiat grodzki działając na podstawie art. 34 § 4 w związku z art. 33 § 1 pkt 1, 2, 6 i 7 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane uznał zarzuty zgłoszone przez J. S. za nieuzasadnione. W uzasadnieniu organ podniósł, że ostateczną decyzją nr [...] z dnia 21 czerwca 2016 r. PINB w K. - Powiat Grodzki nakazał J. S. rozbiórkę "części ogrodzenia o długości: 15 m z bramą -wjazdową, usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. - realizowanego od strony miejsca publicznego tj. działki nr [...] obr. [...], stanowiącej własność Gminy Miejskiej K. (...)". Kontrola przeprowadzona w dniu 31 stycznia 2018 r. wykazała, że obowiązek wynikający z w/w decyzji nie został wykonany. Kolejna kontrola przeprowadzona w dniu 6 marca 2018 r. również nie wykazała wykonania obowiązku rozbiórki. W dniu 22 maja 2018 r. PINB w K. - Powiat Grodzki wystawił wobec J. S. tytuł wykonawczy nr [...], stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, a dotyczący obowiązku nakazanego w decyzji nr [...] z dnia 21 czerwca 2016 r. Postępowanie egzekucyjne wszczęte na podstawie w/w tytułu wykonawczego umorzone zostało następnie postanowieniem PINB w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia 17 stycznia 2020 r. W dniu 19 lutego 2020 r. pracownicy powiatowego inspektoratu ponownie przeprowadzili kontrolę wykonania obowiązku nakazanego w decyzji PINB w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia 21 czerwca 2016 r. i stwierdzili, że obowiązek pozostaje niewykonany. Upomnieniem nr [...] z dnia 26 lutego 2020 r. PINB w K. - Powiat Grodzki wezwał J. S. do wykonania ciążącego na nim obowiązku rozbiórki z pouczeniem, że niewykonanie obowiązku w zakreślonym w upomnieniu terminie spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu 1 czerwca 2020 r. PINB w K. - Powiat Grodzki wystawił wobec J. S. tytuł wykonawczy nr [...], stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, a dotyczący obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] z dnia 21 czerwca 2016 r.

Na postanowienie to J. S. złożył zażalenie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. postanowieniem z dnia 2 lipca 2021 r. nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 33 § 1 upea w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r poz. 2070), tj. przed dniem 30 lipca 2020 r., stanowił: podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1/ wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2/ odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3/ określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku -wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4/ błąd co do osoby zobowiązanego; 5/ niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6/ niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7/ brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8/ zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9/ prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10/ niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. Przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie w powołanym wyżej brzmieniu ze względu na art. 13 ust. 1 w/w ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, gdyż do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z tym, że postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 1 czerwca 2020 r. wszczęte zostało przed 30 lipca 2020 r., zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy sprzed nowelizacji. Zarzuty, o których mowa w art. 33 § 1 upea w brzmieniu powołanym wyżej, to sformalizowany środek zaskarżenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że korzystanie z tego środka ochrony związane jest z inicjatywą dłużnika (zobowiązanego) w zakresie wskazania przesłanek i wykazania okoliczności mających te przesłanki uzasadnić (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt: II SA/Kr 833/11, LEX nr 1086208). Dodatkowo warunkiem skuteczności czynności procesowej polegającej na zgłoszeniu zarzutów jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Zgodnie z treścią art. 27 § 1 pkt 9 upea w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070), tj. przed dniem 30 lipca 2020 r., zobowiązanemu przysługuje w terminie 7 dni prawo zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z przepisu tego nie wynika wprost, od którego momentu rozpoczyna się bieg wskazanego powyżej terminu. W doktrynie przyjmuje się, że momentem tym jest doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, a w przypadku zarzutu niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego i zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 6 i 8 upea - moment doręczenia postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego (Piotr Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji Komentarz, LexisNexis, Warszawa, 2018, s. 260 i 272). W przedmiotowej sprawie odpis tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 1 czerwca 2020 r. doręczony został J. S. w dniu 22 czerwca 2020 r., co wynika z potwierdzenia odbioru (karta nr 21 w aktach postępowania egzekucyjnego). Pismo J. S. z dnia 29 czerwca 2020 r., zawierające zarzuty, nadane zostało polskiej placówce pocztowej w dniu 29 czerwca 2020 r., a więc 7-dniowy termin na zgłoszenie zarzutów został zachowany. W treści w/w pisma z dnia 29 czerwca 2020 r. zobowiązany wskazał: powyższa sytuacja odpowiada zawartości merytorycznej podstaw zarzutów określonych w art. 33 § 1 pkt 1 (wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku), pkt 2 (odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej) i pkt 6 u.p.e.a. (niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego). Niezależnie od powyższego nie zostało mi doręczone upomnienie w przedmiotowej sprawie, co aktualizuje przesłankę określoną w art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a." Sposób zapisu i treść pisma wskazują na to, że J. S. zgłosił zarzut wygaśnięcia obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 upea), zarzut nieistnienia obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 upea), zarzut braku wymagalności obowiązku (art. 33 § 1 pkt 2 upea), zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej (art 33 § 1 pkt 6 upea) i zarzut braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 upea (art. 33 § 1 pkt 7 upea).

Nieuzasadniony jest w przedmiotowej sprawie zarzut wygaśnięcia obowiązku. Wygaśnięcie obowiązku oznacza, że obowiązek wprawdzie powstał (istniał), ale z powodu określonych okoliczności wygasł po pewnym czasie. Powodem wygaśnięcia obowiązku może być np. wykonanie obowiązku, przedawnienie lub umorzenie obowiązku, uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku (Piotr Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji Komentarz, Lexis Nexis, Warszawa 2008, str. 150). Żadnej z okoliczności skutkujących wygaśnięciem obowiązku nie można stwierdzić w przedmiotowej sprawie. Podstawa prawna egzekwowanego obowiązku istnieje i obowiązek nie wygasł. Decyzja PINB w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia 21 czerwca 2016 r., pozostaje w obrocie prawnym, a obowiązek z niej wynikający nie został dotąd wykonany przez zobowiązanego, P. J. S., co znajduje potwierdzenie w dokumentacji zgromadzonej przez organ egzekucyjny. W piśmie z dnia 29 czerwca 2020 r. P. J. S. wyjaśnił, że obowiązek rozbiórki nałożony został na niego na mocy decyzji z dnia 21 czerwca 2016 r., a począwszy od dnia 28 czerwca 2015 r. zgłoszeniu właściwemu organowi podlega wyłącznie budowa ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20m, a miejsce, od strony którego wykonane jest ogrodzenie, nie ma znaczenia. Dalej J. S. wskazał, że w ocenie zobowiązanego, wobec zmiany przepisów prawa obowiązek nałożony na niego mocą decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki zadnia 21 czerwca 2015 roku nr [...], wygasł – skoro obecnie obowiązujące przepisy prawa nie pozwalają na nałożenie na Zobowiązanego tego typu obowiązku w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy." Odnosząc się do powyższego organ wyjaśnił, że egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek wynika z decyzji PINB w K. -Powiat Grodzki nr [...] z dnia 21 czerwca 2016 r., która wydana została po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie części ogrodzenia o długości 15m z bramą wjazdową, usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., realizowanego od strony miejsca publicznego tj. działki nr-[...] obr. [...], stanowiącej własność. Gminy Miejskiej K.. W uzasadnieniu tej decyzji powołano przepisy mające zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, tj. art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane z zastrzeżeniem, że stosuje, się je "w brzmieniu sprzed nowelizacji". Nowelizacja ustawy Prawo budowlane w zakresie m.in. w/w przepisów wprowadzona została na mocy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), która to ustawa weszła w życie 28 czerwca 2015 r. Prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego ogrodzenia PINB w K. - Powiat Grodzki ustalił stan faktyczny i stan prawny sprawy. Ustalenia te doprowadziły do wydania decyzji nr [...] z dnia 21 czerwca 2016 r., o rozbiórce. Argumenty podnoszone przez J. S. w piśmie z dnia 29 czerwca 2020 r. w istocie zmierzają do zakwestionowania ustaleń PINB w K. - Powiat Grodzki w zakresie stanu prawnego sprawy rozstrzygniętej decyzją nr [...] z dnia 21 czerwca 2016 r., a w takim razie zmierzają do zakwestionowania samej decyzji. Wyjaśnić należy, że instytucja zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym nie służy zwalczaniu podstaw faktycznych i prawnych decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek. W tym celu właściwym trybem jest, zależnie od okoliczności, zaskarżenie decyzji w drodze odwołania albo - w odniesieniu do decyzji ostatecznej -jej zaskarżenie do sądu administracyjnego (po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji) albo wdrożenie jednego z trybów nadzwyczajnej weryfikacji decyzji. Dopiero wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji na skutek zainicjowania jednego z takich nadzwyczajnych trybów oznaczałoby wygaśnięcie obowiązku, nakazanego w decyzji. Organ egzekucyjny w związku ze zgłoszeniem zarzutu z art. 33 § 1 pkt 1 upea, nie może ponownie rozpoznawać sprawy od strony merytorycznej, gdyż postępowanie egzekucyjne nie jest postępowaniem administracyjnym rozpoznawczym, w toku którego dochodziłoby do ukształtowania praw lub obowiązków strony postępowania, lecz jest postępowaniem wykonawczym, służącym jedynie realizacji (przymusowemu wykonaniu) obowiązków nałożonych w indywidualnym akcie administracyjnym. W myśl art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt: III SA/Po 516/15). Jeżeli więc zarzut jest sformułowany jako skierowany na badanie zasadności decyzji, to odmowa uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym jest zasadna. Postępowanie egzekucyjne nie służy merytorycznej weryfikacji decyzji administracyjnych, których niewykonanie było podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt: II SA/Kr 1558/09). W zażaleniu J. S., stwierdził wprost: "odwoływanie się przez organ w warunkach niniejszej sprawy do treści art. 29 § 1 u.p.e.a. jest w świetle powołanego orzecznictwa tym bardziej nieuzasadnione, że przecież w niniejszej sprawie organ egzekucyjny jest tym samym organem, który rozpoznawał sprawę merytorycznie i wydal decyzję, która jest egzekwowana" Na poparcie tego stwierdzenia zobowiązany przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt: II FSK 896/18 (LEX nr 2978061), a w szczególności fragment uzasadnienia tego wyroku: "w sytuacji zarzutów zmierzających do wykazania, że obowiązek określony w tytule wykonawczym nie istnieje, organ egzekucyjny niekiedy będzie zmuszony do zajęcia się merytoryczną stroną zobowiązania mimo zakazu z art. 29 § 1 u.p.e.a." Odnosząc się do powyższego organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt: II FSK 896/18, uchylony został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt: I SA/Gd 1396/17. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w rozpatrywanej sprawie, organy administracyjne oraz Sąd pierwszej instancji stanęły na stanowisku, że zobowiązany Skarb Państwa nie ponosi odpowiedzialności za podatek od nieruchomości, gdyż nie można było uznać go za podatnika, a ponadto jego odpowiedzialność nie może wynikać z powołanej w decyzji podstawy prawnej, gdyż podstawę odpowiedzialności stanowi inny akt prawny i ma to zasadnicze znaczenie w zakresie możliwości egzekwowania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że rozważania takie sprowadzają się w istocie do dokonania nieprzewidzianej ustawą kontroli decyzji, stanowiącej podstawę prawną egzekwowanego obowiązku, co jest niedopuszczalne, a zaakceptowanie takiego działania, prowadziłoby do przekształcenia się postępowania egzekucyjnego w postępowanie rozpoznawcze, zaś organ egzekucyjny stałby się tym samym kolejną instancją w zakończonym decyzją ostateczną postępowaniu rozpoznawczym. Wcześniej zaś Naczelny Sąd Administracyjny u uzasadnieniu wyroku wskazał: "Po wpłynięciu wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej, organ egzekucyjny nie może bowiem badać zasadności i -wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co wyraźnie wynika z art. 29 § 1 u.p.e.a. Jeżeli podstawę prawną egzekwowanego obowiązku stanowi decyzja administracyjna, to zakwestionowanie jej prawidłowości, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, stanowi nieuprawnione wkroczenie w kompetencje organu administracji publicznej, który w postępowaniu rozpoznawczym (jurysdykcyjnym) w sposób władczy rozstrzygnął o prawach i obowiązkach strony, wynikających z przepisów prawa materialnego. W konsekwencji na etapie postępowania egzekucyjnego nie jest możliwe wprowadzanie zmian w tej materii, która jednoznaczne została rozstrzygnięta w decyzji podatkowej, kończącej postępowanie rozpoznawcze. Weryfikacja decyzji ostatecznych w postępowaniu egzekucyjnym jest bezwzględnie niedopuszczalna, gdyż na jej przeszkodzie stoi zasada trwałości takich decyzji i ograniczenie możliwości ich weryfikacji jedynie w przypadkach wyraźnie wskazanych w ustawie (por. wyrok NSA z 3 września 2019 r., sygn. akt II FSK 3082/17). W konsekwencji na etapie postępowania egzekucyjnego nie można badać, czy skonkretyzowany w decyzji podatkowej obowiązek w odniesieniu do zobowiązanego istniał i czy prawidłowo przy ustalaniu takiego obowiązku zastosowano przepisy prawa materialnego. Z powyższego jasno wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez zobowiązanego wyroku z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt: II FSK 896/18, wyraził stanowisko takie, jak to przedstawione przez organ, tzn. kwestia zasadności i legalności decyzji, z której wynika obowiązek, nie może być przedmiotem badania w postępowaniu egzekucyjnym. W wyroku z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt: II FSK 896/18, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił również, że w pewnych przypadkach organ egzekucyjny uprawniony jest do merytorycznego badania zasadności i wymagalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym; w sytuacji zarzutów zmierzających do wykazania, że obowiązek określony w tytule wykonawczyni nie istnieje, organ egzekucyjny niekiedy będzie zmuszony do zajęcia się merytoryczną stroną zobowiązania mimo zakazu z art. 29 § 1 u.p.e.a. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł przy tym: "(...) stanowisko takie sformułowane zostało w odniesieniu do odmiennych sytuacji, aniżeli występująca w rozpatrywanej sprawie. Formułowano je w odniesieniu do nieistnienia obowiązków, które nie wynikały z rozstrzygnięcia stanowiącego podstawę prawną egzekwowanego obowiązku, jak również w przypadku, gdy organ egzekucyjny był jednocześnie wierzycielem." W przedmiotowej sprawie, w której egzekucja prowadzona jest wobec J. S., obowiązek wynika z rozstrzygnięcia stanowiącego podstawę prawną egzekwowanego obowiązku, dokładnie tak jak w sprawie, w której wydany został wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt: II FSK 896/18. Nie jest to więc tego rodzaju sprawa, w której organ egzekucyjny zmuszony byłby do zajęcia się merytoryczną stroną zobowiązania. Podnosząc zarzut nieistnienia obowiązku z art. 33 § 1 pkt 1 upea (w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2019 r. poz. 2070, tj. przed dniem 30 lipca 2020 r.) zobowiązany wchodzi w spór z organem egzekucyjnym o dopuszczalność egzekucji obowiązku -określonego-w tytule wykonawczym. Z tytułu wykonawczego wynika bowiem domniemanie istnienia tego obowiązku, a zobowiązany poprzez zgłoszenie zarzutu może wykazywać, że obowiązek nie istnieje (por. Piotr Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2008, s. 147). Nieistnienie obowiązku -jak wskazuje się w orzecznictwie - oznacza przede wszystkim sytuację, w której obowiązek ten nigdy nie powstał, np. z mocy prawa, albo nie wydano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, albo decyzja taka została wydana, lecz następnie ją uchylono bądź stwierdzono jej nieważność albo wygaśnięcie, względnie obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt: III SA/Po 516/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl; tak też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt: I SA/Sz 985/19, Legalis). W przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że egzekwowany obowiązek powstał. Wydana została bowiem decyzja PINB w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia 21 czerwca 2016 r., w której nakazano J. S. rozbiórkę części ogrodzenia o długości 15 m z bramą wjazdową, usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., realizowanego od strony miejsca publicznego tj. działki nr [...] obr. [...], stanowiącej własność Gminy Miejskiej K.. Żadna ze stron postępowania nie złożyła odwołania od w/w decyzji. Organowi nie jest nic wiadomo o tym, że aby decyzja ta została uchylona albo stwierdzono jej nieważność w nadzwyczajnym trybie administracyjnym. Zatem decyzja istnieje w obrocie prawnym i istnieje również obowiązek, który w tej decyzji został nakazany. W ocenie organu PINB w K. - Powiat Grodzki słusznie uznał za nieuzasadniony zarzut braku wymagalności obowiązku (art. 33 § 1 pkt 2 upea w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2019 r. poz. 2070, tj. przed dniem 30 lipca 2020 r.). Wymagalność obowiązku oznacza istnienie takiego stanu, w którym zobowiązany powinien już wykonać ciążącą na nim,, skonkretyzowaną powinność, a mimo to zobowiązany uchyla się od jej wykonania, i wobec takiej postawy zobowiązanego właściwe organy mają możność stosowania przymusu administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt: III SA/Wa 1469/07). Obowiązek nałożony w drodze aktu indywidualnego organu administracji publicznej (decyzji) staje się wymagalny, gdy akt ten stał się ostateczny i nie zostało wstrzymane jego wykonanie, albo gdy wydanej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, lub też gdy decyzja jest natychmiast wykonalna z mocy prawa. W przypadku zaś gdy w decyzji określony został termin wykonania obowiązku, obowiązek jest wymagalny po upływie tego terminu, chyba że termin ten został odroczony na mocy rozstrzygnięcia właściwego organu. Decyzja PINB w K. -Powiat Grodzki nr [...] z dnia 21 czerwca 2016 r., nie zawierała terminu wykonania obowiązku, zatem obowiązek z niej wynikający stał się wymagalny po uostatecznieniu się decyzji. Z dokumentacji zgromadzonej przez PINB w K. - Powiat Grodzki w aktach postępowania egzekucyjnego znak: [...] nie wynika, aby wydane zostało jakieś rozstrzygnięcie, na mocy którego doszłoby do wstrzymania wykonania decyzji PINB w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia 21 czerwca 2016 r. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna, a jej wykonanie nie zostało wstrzymane. Zatem decyzja ta podlega wykonaniu, a obowiązek z niej wynikający jest wymagalny. W ocenie organu odwoławczego PINB w K. - Powiat Grodzki prawidłowo uznał, że zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej zgłoszony przez J. S. nie zasługuje na uwzględnienie. Egzekucja administracyjna może być niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do zobowiązanego lub do organu egzekucyjnego. Egzekucja administracyjna jest niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych, gdy przepisy prawa wyłączają prowadzenie egzekucji wobec zobowiązanego wskazanego w tytule wykonawczym (np. z uwagi na wyłączenia, o których mowa w art. 14 upea, dotyczące osób korzystających z przywilejów i immunitetów dyplomatycznych), a także gdy egzekucję prowadzi podmiot niebędący organem egzekucyjnym. Przesłanki przedmiotowe niedopuszczalności egzekucji natomiast odnoszą się do przedmiotu egzekucji i jej podstaw. Z przesłanką przedmiotową niedopuszczalności egzekucji mamy do czynienia, gdy jej przedmiotem jest świadczenie niepodlegające egzekucji administracyjnej lub gdy tytuł wykonawczy został wystawiony przez podmiot nieuprawniony (P. Pietrasz [w:] J. Dembczyńska, P. Pietrasz, K. Sobieralski, R. Suwaj: praktyka administracyjnego postępowania egzekucyjnego", Wrocław 2008 r. str. 225). W przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym nie zachodzi żadna z przesłanek niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. W szczególności z akt sprawy nie wynika, aby zobowiązany, J. S., był osobą, w stosunku do której przepisy prawa wyłączają prowadzenie egzekucji administracyjnej. Postępowanie egzekucyjne prowadzi podmiot będący organem egzekucyjnym. Zgodnie bowiem z art. 20 § 1 pkt 4 upea kierownik powiatowej inspekcji jest organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień. Zatem PINB w K. - Powiat Grodzki jako kierownik Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki jest organem egzekucyjnym dla obowiązku wynikającego z egzekwowanej w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym decyzji, wydanej w zakresie właściwości rzeczowej powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji, o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Należy ponadto wskazać, że egzekwowany w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym obowiązek podlega egzekucji administracyjnej, gdyż stosownie do art. 2 § 1 pkt 10 upea w związku z art. 3 § 1 upea egzekucji administracyjnej podlegają m. in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów. Stwierdzić należy także, iż tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 1 czerwca 2020 r. wystawiony został przez organ uprawniony. Z art. 26 § 1 upea wynika, że tytuł wykonawczy wystawia wierzyciel, czyli podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym" (art. 1a pkt 13 upea), którym w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego jest właściwy do orzekania organ I instancji (art. 5 § 1 pkt 1 upea). W przedmiotowym przypadku organem tym jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki. W piśmie z dnia 29 czerwca 2020 r. J. S. zgłosił również zarzut braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 upea (art. 33 § 1 pkt 7 upea w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, Dz, U. z 2019 r. poz. 2070, tj. przed dniem 30 lipca 2020 r.). Zgodnie z art. 15 § 1 upea egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie. Takie upomnienie PINB w K. - Powiat Grodzki skierował w dniu 26 lutego 2020 r. do J. S., na którym ciąży obowiązek nakazany w decyzji PINB w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia 21 czerwca 2016 r.. Upomnienie to wysłane zostało na adres: ul. [...]. Przesyłka zawierająca w/w upomnienie pierwszy raz była, awizowana w dniu 4 marca 2020 r., a zawiadomienie o możliwości jej odbioru umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. W dniu 12 marca 2020 r. przesyłka ta była awizowana drugi raz, a w związku z brakiem odebrania przesyłki przez adresata, w dniu 19 marca 2020 r. została zwrócona do nadawcy, tj. do PINB w K. - Powiat Grodzki. Powyższe wynika z potwierdzenia odbioru, wpiętego do akt postępowania egzekucyjnego znak: [...] (karta nr 13). Kwestia doręczania pism uregulowana została w art. 39-49 K.p.a. Przepisy te znajdują odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym na zasadzie art. 18 upea. Podstawowym trybem doręczenia pism przez organy administracji publicznej jest tryb przewidziany w art. 42 K.p.a., tj. doręczenie osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy, w lokalu administracji publicznej, a w razie koniecznej potrzeby w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. Oprócz powołanego wyżej trybu doręczenia ustawodawca przewidział w art. 43 K.p.a. tzw. doręczenie zastępcze, czyli doręczenie dorosłemu domownikowi adresata, sąsiadowi lub dozorcy domu w przypadku nieobecności adresata. Dodatkowo w art. 44 K.p.a. ustawodawca określił sposób postępowania w przypadku niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 K.p.a. Art. 44 K.p.a. tworzy tzw. fikcję doręczenia. Z art. 44 § 4 K.p.a. wynika bowiem, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 K.p.a., a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W przedmiotowej sprawie przesyłka zawierająca upomnienie z dnia 26 lutego 2020 r., doręczona została J. S. w trybie art. 44 K.p.a. Warunkiem uznania przesyłki za doręczoną w trybie art. 44 § 4 K.p.a. jest wysłanie jej na prawidłowy adres. W/w upomnienie wysłane zostało do J. S. na adres: ul. [...] Taki adres podany został organowi powiatowemu jako adres zameldowania na pobyt stały J. S. w piśmie Prezydenta Miasta K. z dnia 7 kwietnia 2020 r. Dokładnie taki adres wskazany został również przez samego J. S. w jego piśmie z dnia 29 czerwca 2020 r., zawierającym zarzuty. W związku z tym uznać należy, że upomnienie z dnia 26 lutego 2020 r. wysłane zostało do J. S. na prawidłowy adres. W zażaleniu z dnia 31 lipca 2020 r. J. S., wskazał, że "zobowiązany nie odnalazł w skrzynce oddawczej wspominanych w treści postanowienia awiz". Odnosząc się powyższego organ wyjaśnił, że domniemanie skuteczności doręczenia w trybie art. 44 K.p.a. zależy od spełnienia przesłanek opisanych w tym przepisie. Art. 44 § 2 K.p.a. stanowi, że zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Na potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej upomnienie z dnia 26 lutego 2020 r. widnieje adnotacja, że przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w [...] K. ul. [...] w dniu 4 marca 2020 r. Na w/w potwierdzeniu odbioru w sposób wyraźny zaznaczono również, że zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w tej PP wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Z potwierdzenia odbioru wynika również, że z powodu niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni, przesyłkę awizowano powtórnie w dniu 12 marca 2020 r. W przedmiotowej sprawie dokument potwierdzenia odbioru włączony do akt postępowania egzekucyjnego (karta nr 13) pozwala na prześledzenie czynności dokonywanych przez doręczyciela i w ocenie organu jest dowodem na skuteczne doręczenie przesyłki w trybie art. 44 K.p.a. W szczególności z w/w potwierdzenia odbioru wynika, w jaki sposób adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz gdzie i w jakim terminie może ją odebrać. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że warunkiem przyjęcia skutku doręczenia pisma w trybie art. 44 K.p.a. nie jest odnalezienie przez adresata awiza w miejscu, w którym zostawił je doręczyciel. Zauważyć należy, że awizowanie przesyłki zawierającej upomnienie z dnia 26 lutego 2020 r. przypadło na czas, w którym na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego. Stan zagrożenia epidemicznego wprowadzony został na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, natomiast stan epidemii wprowadzony został na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marea-2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii. W dniu 31 marca 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw. Na mocy tej ustawy do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych m.) dodany został art. 15zzs i art. 15zzr. Art. 15zzr ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID- 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych stanowił: "w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COvID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1/ od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem, 2/ do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3/ przedawnienia, 4/ których. niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadniecie w opóźnienie, 5/ zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6/ do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru - czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres." Konstrukcja art. 15zzs była taka sama, z tym że przepis ten dotyczył terminów w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, egzekucyjnych, karnych, karnych skarbowych, w sprawach o wykroczenia, administracyjnych i innych wskazanych w tym przepisie. W odniesieniu do art. 15zzs i art. 15zzr ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ukształtowały się w orzecznictwie sądów administracyjnych dwa odmienne poglądy. Pierwszy z poglądów zaprezentowany został np. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt: II GZ 360/20 "wprawdzie art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy o zwalczaniu COVID-19 został wprowadzony do ustawy w dniu 31 marca 2020 r., niemniej uznać należy, że skoro ustawodawca wskazał w nim wprost, że normuje on bieg terminów nie tylko w stanie epidemii, lecz także w stanie zagrożenia epidemicznego, skutki ww. przepisu obejmują również terminy, których bieg przypada na okres od 14 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. Wobec tego przyjąć należy, że od dnia 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych (por. postanowienia NSA z 18 sierpnia 2020 r., II FZ 364/20, II FZ 365/20, II FZ 366/20; z 10 września- 2020 r., I GSK 1002/20, z 13 października 2020 r. II OZ 762/20)." Drugi pogląd opiera się na założeniu, że dopiero terminy rozpoczęte (albo takie, które miały się rozpocząć) po dniu wejścia w życie art. 15zzs i art. 15zzr ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych podlegają tym regulacjom. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt: II-OZ 725/20 stwierdził: nadto, zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy o zwalczaniu COVID-19, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jakkolwiek stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r. (a od dnia 20 marca 2020 r. stan epidemii), to jednak powołany przepis wszedł w życie, dopiero 31 marca 2020 r. Co istotne ustawodawca nie wprowadził regulacji przejściowych nadających normie z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy charakter retroaktywny. W konsekwencji hipotezą ww. przepisu objęte mogą być wyłącznie terminy, które biegły w chwili jego wejścia w życie - skutek zawieszający bieg terminu oraz terminy, których bieg miał się dopiero rozpocząć - skutek wstrzymujący rozpoczęcie biegu terminu. Natomiast przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy o zwalczaniu COVID-19 nie dotyczy terminów, które upłynęły przed jego wejściem w życie, tak jak w przypadku terminu na wniesienie skargi kasacyjnej przez skarżącego. Na rozbieżność orzeczniczą w tej kwestii zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt: II GZ 61/21 w którym wprost wskazano, że unormowanie to, czyli art. 15zzs i art. 15zzr ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, nie jest interpretowane jednolicie. Organ za słuszne uznaje stanowisko, zgodnie z którym tylko terminy rozpoczęte (albo takie, które miały się rozpocząć) po dniu wejścia w życie art. 15zzs i art. 15zzr ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID- 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych podlegają tym regulacjom. Organ podziela bowiem argumentację przywołaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt: II GZ 61/21, tj. gdyby intencją ustawodawcy było nadanie mocy wstecznej art. 15zzs i art. 15zzr ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, zostałoby to wprost sformułowane w art. 101 ustawy wprowadzającej te przepisy, czyli ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że art. 15zzr ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz art. 98 ustawy o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-COV-2 nie mają zastosowania do terminu określonego w art. 44 § 4 K.p.a. dla przesyłki skierowanej do J. S., zawierającej upomnienie z dnia 26 lutego 2020 r. W/w termin 14 dni (licząc od dnia pierwszego zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru) w przypadku przesyłki skierowanej do J. S. minął jeszcze przed 31 marca 2021 r., czyli zanim art. 15zzr ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i art. 98 ustawy o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-COV-2 weszły w życie. Oznacza to, że skuteczność doręczenia tej przesyłki należy rozpatrywać biorąc pod uwagę tylko zapisy art. 44 K.p.a. Zatem przyjąć należy - zgodnie z art. 44 § 4 K.p.a. - że upomnienie z dnia 26 lutego 2020 r., doręczone - zostało J. S. z upływem ostatniego dnia 14-dniowego terminu, liczonego od dnia 4 marca 2020 r., czyli od dnia pozostawienia pierwszego zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru.

Na postanowienie to skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. S. zarzucając naruszenie:

1/ art 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ egzekucyjny, będący jednocześnie wierzycielem, zwolniony jest z obowiązku badania tytułu wykonawczego w kontekście nieistnienia obowiązku nałożonego w decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę tego tytułu;

2/ art. 33 § 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 6 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że żaden z tych przepisów nie może stanowić słusznej podstawy zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sytuacji, w której w obecnie obowiązującym stanie prawnym na Skarżącego w ogóle nie mógłby zostać nałożony obowiązek, który jest egzekwowany, bowiem norma prawna, na podstawie której nałożono na skarżącego obowiązek będący przedmiotem egzekucji, została wyeliminowana z przepisów prawa wskutek nowelizacji tych przepisów;

3/ art. 6, art. 7 i art. 8 w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz w zw. z art. art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane wg jego treści obowiązującej od dnia 28 czerwca 2015 roku do 18 września 2020 roku, oraz art. 29 ust. 1 pkt 21 i art. 29 ust. 2 pkt 30 Prawa budowalnego wg ich treści obowiązującej od dnia 19 września 2020 roku, poprzez rażące naruszenie zasad legalności, prawdy obiektywnej i zaufania poprzez przyjęcie, że organ egzekucyjny może prowadzić egzekucję bez względu na treść obowiązujących przepisów prawa i z pominięciem takich zmian ustawodawczych, z których jasno i wprost wynika, że zachowanie identyczne do zachowania skarżącego nie wiąże się już z jakimikolwiek negatywnymi konsekwencjami w obszarze Prawa budowlanego;

4/ art. 157 § 2 K.p.a. poprzez niepodjęcie z urzędu działań inicjujących postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] wydanej przez PINB w dniu 21 czerwca 2016 roku,

5/ art. 15 zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie miał charakteru retroaktywnego i nie miał zastosowania do upomnienia skierowanego do skarżącego;

6/ art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-COV-2 poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie miał charakteru retroaktywnego i nie miał zastosowania do przesyłki pocztowej zawierającej upomnienie skierowane do skarżącego.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności postanowienia, odmawiającego uwzględnienia zgłoszonego w postępowaniu egzekucyjnym zarzutu, nieistnienia obowiązku rozbiórki ogrodzenia zrealizowanego częściowo tj. od strony drogi publicznej, bez wymaganego zgłoszenia. W ocenie skarżącego, zmiana ustawy prawo budowlane dokonana we wrześniu 2020 r. i związana z nią możliwość budowy ogrodzenia od strony miejsc publicznych bez wymaganego zgłoszenia, skutkowała wygaśnięciem obowiązku rozbiórki tego ogrodzenia, co powinien uwzględnić organ egzekucyjny, który jednocześnie wydał decyzję rozbiórkową. Skarżący zarzucił także, iż nie doręczano mu prawidłowo upomnienia, a to w związku wejściem w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568 z późn. zm.) i działaniem regulacji w tej ustawie wprowadzonych z mocą wsteczną. W ocenie sądu skarga nie zasługuje na uwzględnianie.

Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią środek ochrony praw zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Podstawą zarzutu mogą być tylko okoliczności enumeratywnie wymienione w art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dale; u.p.e.a.). Zgodnie z dyspozycją tego przepisu (w stanie prawnym aktualnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji), podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1/ wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, 2/ odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, 3/ określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia o którym mowa w art. 3 i 4, 4/ błąd co do osoby zobowiązanego, 5/ niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, 6/ niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, 7/ brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1, 8/ zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, 9/ prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, 10/ niespełnienie wymogów określonych w art. 27 (wymogi treści tytułu wykonawczego).

Zarzut nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym obejmuje z zasady sytuacje, kiedy nieistnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, które miały miejsce po wydaniu tytułu egzekucyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2014 r. II FSK 315/12,, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2010 r. II FSK 1377/08). Należy więc przyjąć, iż nieistnienie obowiązku o którym mowa w art. 33 ust 1 § pkt 1 ustawy to sytuacja, kiedy na skutek zdarzenia prawnego zaistniałego po wydaniu tytułu wykonawczego, zobowiązanie z niego wynikające wygasło – przestał istnieć. Nieistnienie obowiązku w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. obejmuje także sytuacje, w których obowiązek ten nigdy nie powstał albo nie wydano lub nie doręczono adresatowi, decyzji nakładającej na niego obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 kwietnia 2021 r. I SA/Op 57/21). Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r. II FSK 227/18 pojęcie "nieistnienia obowiązku" w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. oznacza przede wszystkim sytuacje, w których obowiązek ten nigdy nie powstał, np. z mocy prawa albo nie wydano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, bądź też gdy obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie, lecz przed rozpatrzeniem zarzutów.

Pogląd ten w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Jeżeli łączyć wygaśniecie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji organu administracji ze zdarzeniem prawnym zaistniałym po wydaniu tytułu wykonawczego, to zdarzenie to musi zawierać wyraźny asumpt, by wiązać to wygaśnięcie ze stanem prawnym, jaki został wprowadzony. W przypadku zmiany prawa, taki asumpt to wyraźny przepis, z którego wynikał by fakt wygaśnięcia obowiązku. W przypadku nowelizacji ustawy Prawo budowane dokonane z dniem 19 września 2020 r., ustawą z dnia z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, wygaśnięcie obowiązku orzeczonego już nakazu rozbiórki obiektu, których kategoria wcześniej objęta była wymogiem dokonania zgłoszenia, a po nowelizacji została zwolniona z tego obowiązku, wynikać by musiało z wyraźnego zapisu o charakterze derogacyjnym. Ustawa ta jednak zapisu takiego nie zawiera. Obowiązek wynikający z wydanej już decyzji rozbiórkowej mającej przymiot ostateczności wygasnąć mógłby zatem jedynie, w przypadku wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, wskutek orzeczenia wydanego w trybie nadzwyczajnym. Przy czym podkreślić należy, że wygaśnięcie obowiązku następuje po wydaniu decyzji ostatecznej a nie w trakcie trwania takiego postępowania. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2021 r. II OSK 196/21 dopóki decyzja mająca walor ostateczności nie zostanie zmieniona wywołuje ona pełne skutki prawne. Uruchomienie zaś postępowania nadzwyczajnego zmierzającego do zmiany lub uchylenia decyzji stanowiącej podstawę egzekucji, a także zaskarżenie decyzji odmownych w tym zakresie do sądu administracyjnego, z punktu widzenia podstawy zarzutu podnoszonego przez skarżącą, nie ma żadnego znaczenia prawnego ponieważ nie doszło jeszcze do zmiany lub uchylenia decyzji stanowiącej podstawę egzekucji.

Postępowanie rozbiórkowe w niniejszej sprawie trwało wiele lat (w tym także po zmianie ustawy prawo budowlane, na które powołuje się skarżący), mimo to nie skorzystał on z możliwości związanej ze zmianą przepisów, by zawnioskować do organu nadzoru budowlanego, o uchylenie decyzji rozbiórkowej np. w trybie art. 155 K.p.a., do czego miał prawo i co mogło w przypadku uwzględnienia wniosku (argumentowanym tym, że aktualnie czyn objęty decyzją rozbiórkową, nie jest już deliktem administracyjnym) mogło przynieść skutek w postaci wygaśnięcia obowiązku rozbiórki ogrodzenia w części zlokalizowanej od drogi publicznej. Ponieważ do zdarzenia takiego nie doszło, należy stwierdzić, że obowiązek wynikający z decyzji nakazującej rozbiórkę fragmentu ogrodzenia, który w dacie jego realizacji był objęty obowiązkiem zgłoszenia, którego skarżący nie dokonał, nie wygasła.

Co do zarzutów skargi, że organ egzekucyjny jako organ, który wydał też decyzję rozbiórkową, winien w postępowaniu egzekucyjnym oceniać także czy obowiązek określony w tej decyzji nadal istnieje, to po pierwsze postępowanie egzekucyjne nie jest trzecim etapem postępowania instancyjnego. Bez względu na to czy merytoryczne postępowanie administracyjne, zakończone decyzją ostateczną i postępowanie egzekucyjne w administracji mające na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z tej decyzji, prowadzą te same organy administracji (co w polskim systemie prawnym jest w zasadzie regułą) czy też inne organy, to kategorycznie stwierdzić należy, iż postępowanie egzekucyjne nie jest postępowaniem merytorycznym. Oznaczało by to, bowiem, że wbrew zasadzie o której mowa w art. 15 K.p.a., w przypadkach w których adresat decyzji mocą której nałożono na niego obowiązki a który obowiązków tych dobrowolnie nie realizuje, postępowanie administracyjne obejmujące przymusowe wyegzekwowani tego obowiązku jest trzecim etapem postępowania instancyjnego – obejmuje bowiem także badanie istnienia obowiązku określonego w decyzji ostatecznej. Poglądu takiego nie sposób zaakceptować.

Pogląd taki stoi też w jawnej sprzeczności z art. 29 § 1 u.p.e.a. który stanowi, iż organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Przepis ten nie zawiera, żadnych włączeń, w szczególności dotyczących sytuacji, kiedy organ wydający decyzje merytoryczną i organ egzekucyjny, to ten sam organ administracji, co jak mowa wyżej, jest w zasadzie normą. Jak zasadnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 maja 2021 r.I SA/Łd 124/21 wierzyciel lub organ egzekucyjny przy rozpatrywaniu zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie mogą ponownie rozpoznawać sprawy od strony merytorycznej, gdyż postępowanie egzekucyjne nie jest postępowaniem administracyjnym rozpoznawczym, w toku którego dochodzi do ukształtowania praw i obowiązków strony postępowania, lecz jest postępowaniem następczym, służącym realizacji (wykonaniu) obowiązków ustalonych w postępowaniu rozpoznawczym. Zarzuty oraz inne środki zaskarżenia przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowiących podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego.

Co do zaś do zarzutu niedoręczenia skarżącemu upomnienia ze względy na wejście w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568 z późn. zm.) i zmianie dokonanej tą regulacja w ustawie 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem , przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz 374) przez dodanie przepisu art. 15 zzs, art. 15 zzr zzr, to stwierdzić, że jest on także bezzasadny.

Zgodnie bowiem z art. 44 § 1 K.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:

1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;

2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1).

Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2).

W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3).

Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).

Ponieważ pierwsze awizo przesyłki zawierającej upomnienie, zostało doręczone skarżącemu z dniu 4 marca 2020 r., termin w którym doszło do tzw. fikcyjnego powiadomienia go o tej czynności, to dzień 17 marca 2020 r. Wejście w życie ustawy, która zamraża miedzy innymi, terminy do dokonywania tego typu czynności, już po ziszczeniu się fikcji prawnej, o której mowa w tym przepisie a zatem także jej skutku, w żadnym razie nie może skutku tego niwelować. Zasada wyrażona paremią lex retro non agit, nie może być wprowadzeniem nowej regulacji derogowana. Derogacja taka możliwa jest wyłącznie (na zasadzie wyjątku od reguły), jeżeli wynika to z nowej regulacji, zawartej w przepisach przejściowych, których jednakże powołana wyżej ustawa nie zawiera. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu z dnia 7 października 2020 r. II OZ 725/20 NSA stwierdza, iż przepis art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy o zwalczaniu COVID-19 nie dotyczy terminów, które upłynęły przed jego wejściem w życie, tak jak w przypadku terminu na wniesienie skargi kasacyjnej. Z kolei w postanowieniu z dnia 24 marca 2021 r. II GZ 21/21 NSA podnosi, iż przyjęcie zatem, że art. 15zzs specustawy koronawirusowej ma moc wsteczną godziłoby przede wszystkim w pewność obrotu prawnego, podjęte czynności (i ich konsekwencje) przez strony postępowań administracyjnych i organy administracji publicznej, a w przedstawionym wyżej przykładzie – naruszałoby zasadę trwałości decyzji (zob. postanowienie NSA: z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I OZ 961/20; z 5 listopada 2020 r., sygn. akt I OZ 845/20; z 29 października 2020 r., sygn. akt II OZ 950/20; oraz powołane tam poglądy doktryny: A. Jaskułowska, M. Rypina, M. Wierzbowski [w:] Zmiany w KPA i PPSA wynikające z regulacji COVID-19. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Roman Hauser, prof. zw. dr hab. Marek Wierzbowski, Warszawa 2020, s. 13 i 14; M. Bursztynowicz, Bieg terminów administracyjnych w czasie epidemii w postępowaniach w sprawie zgód inwestycyjnych. Komentarz praktyczny, publ. LEX 2020).

Należy więc uznać, że upomnienie zostało skarżącemu skutecznie doręczone przed wejściem w życie przepisów zawieszających bieg terminów do dokonywania czynności w postępowaniu administracyjnym w tym czynności polegających na doręczeniu upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.