Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1051/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 1 i par. 5, art. 145 par. 1 pkt 6 i art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant Grzegorz Śliwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2010 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. (dalej zwany PWIS) wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...]. Decyzją tą ustalono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat stolarski na działkach nr [...] i nr [...] w W., przy ul. [...]. W uzasadnieniu wniosku organ podał, że decyzja ta została wydana w oparciu o postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego Ż. z dnia [...] Nr [...] uzgadniające środowiskowe uwarunkowania zgody dla opisanego przedsięwzięcia. Postanowienie to w wyniku rozpatrzenia zażaleń wniesionych przez J.S., J.P. i J.P. zostało jednak uchylone postanowieniem PWIS z dnia [...], nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W międzyczasie Wójt Gminy W. wydał już decyzję Nr [...], w przedmiocie wyrażenia zgody na realizację inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat stolarski ( ...) oraz środowiskowych o środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje tego przedsięwzięcia.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium odwoławcze w B. stwierdziło nieważność opisanej wyżej decyzji Wójta Gminy W. W podstawie prawnej swojej decyzji Kolegium wskazało 158 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu podało, że wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia obowiązuje w stosunku do wszystkich przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymienionych w art. 46 ust. 4 pkt 2 -9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( w ówczesnym brzmieniu - Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). Zdaniem SKO decyzja Wójta Gminy W. została wydana z rażącym naruszeniem art. 48 ust 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, bowiem przepis ten nakładał obowiązek uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przedmiotowa decyzja Wójta została uzgodniona ze Starostą [...] oraz PPIS w Ż., zapadła ona jednak przed ukończeniem postępowań uzgadniających. W szczególności po wydaniu tej decyzji uchylone zostało przez PWIS w K. postanowienie PPIS w Ż. Zdaniem SKO wydanie decyzji podlegającej uzgodnieniu w trybie art. 106 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie uzgadniające stanowiło istotne naruszenie art. 48 ust. 1 i ust. 2 Prawa ochrony środowiska oraz art. 106 § 1 k.p.a. W związku z powyższym biorąc pod uwagę treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznało, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się inwestor J.K., który złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym podał, że decyzja Wójta Gminy W., wbrew stanowisku Kolegium, została wydana po uzyskaniu prawem wymaganych uzgodnień. Nie negując okoliczności uchylenia postanowienia PPIS w Ż. przez organ II instancji wskazał, że stosownie do art. 143 k.p.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, poza przypadkiem wstrzymania jego wykonania przez organ który jej wydał. Jednocześnie zauważył, że PPIS w Ż. nie wstrzymał wykonania swojego postanowienia, a co więcej nie poinformował stron ani Wójta o wpłynięciu zażaleń. W tej sytuacji organ dokonujący uzgodnienia miał prawo wydać decyzję środowiskową. Powoduje to, że nie można mówić w takiej sytuacji o rażącym naruszeniu prawa, zaś uchylenie postanowienia PPIS w Ż. skutkować mogło wznowieniem postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Wnioskujący o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł także, że swojej strony spełnił wszystkie wymagane prawem warunki i ma prawo prowadzić działalność gospodarczą w budynku, którego dotyczyła decyzja Wójta Gminy W. Jego warsztat był w ostatnim czasie kontrolowany przez organy ochrony środowiska, nadzoru budowlanego i sanepidu, a kontrole te nie wykazały nieprawidłowości. Wskazał, że działalność tę prowadzi wraz z synami i pozwala ona na utrzymanie trzech rodzin. Zmian sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat stolarski pociągnęła za sobą także duże koszty.

Decyzją z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację przemawiającą za stwierdzeniem nieważności decyzji środowiskowej Wójta Gminy W. w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie odniósł się jednak do zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzja ta nie utrzymała się obrocie prawnym została bowiem uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2009 roku, II SA/Gl 1145/08. Przywołany wyrok zapadł w wyniku rozpatrzenia skargi J.P. i J.P., a podstawą uchylenia decyzji SKO stanowiło jej wydanie z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W wydaniu decyzji z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy brał bowiem udział członek Kolegium, który wydał zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpatrując sprawę decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, orzekając już w innym składzie, utrzymało swoją decyzję z dnia [...]. W podstawie prawnej tego orzeczenia wskazany został podobnie jak w poprzednim przypadku art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu Kolegium podzieliło stanowisko zajęte w utrzymanej w mocy decyzji stwierdzające wydanie decyzji Wójta Gminy W. z rażącym naruszeniem art. 48 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, w związku z jej wydaniem przed zakończeniem postępowań uzgadniających. Dodatkowo SKO wskazało na jeszcze jedną istotną wadę zakwestionowanej przez siebie decyzji środowiskowej, a mianowicie uznało, że została ona wydana z naruszeniem art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem (w wersji obowiązującej w dacie decyzji Wójta W. – przyp. Sąd) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach powinna być wydana po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Tymczasem decyzja ta nie zawierała żadnych informacji w przedmiocie zgodności lokalizacji inwestycji z planem miejscowym.

Skargę na tę decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach E.K. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji SKO. W skardze powtórzył on zasadniczą część zarzutów podniesionych już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uzupełniając je także nowymi argumentami. W szczególności zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem: art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie szeregu istotnych okoliczności w sprawie, art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, ze decyzja Wójta W. z dnia [...] zapadła z rażącym naruszeniem prawa oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Uzasadniając te zarzuty skarżący wskazał, że jego warsztat był poddany wszelkim możliwym badaniom, które nie wykazały odstępstw od norm prawem przewidzianych. Okoliczności te SKO winno wziąć pod uwagę skoro przyjęło, że rażące naruszenie prawa powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. skarżący powtórzył argumenty przemawiające za zastosowaniem w sprawie tego przepisu w przypadku uchylenia postanowienia uzgadniającego decyzję środowiskową. Zdaniem skarżącego wydając decyzję w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien zbadać czy w chwili wydawania decyzji przez Wójta W. miało miejsce rażące naruszenie prawa. Dopiero bowiem po wydaniu tej decyzji pojawiła się przesłanka pozwalająca na wzruszenie tego aktu, natomiast w dacie jego wydawania nie doszło do rażącego, a nawet do jakiegokolwiek naruszenia prawa. Gdyby nawet stwierdzić, że już w chwili wydawania decyzji środowiskowej doszło do naruszenia prawa to naruszenia tego nie można potraktować jako rażącego, które uzasadniałoby zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. lecz jedynie jako przesłanki wznowienia postępowania. W ocenie skarżącego bezpodstawne jest także twierdzenie organu o naruszeniu decyzja środowiskową przepisu art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, bowiem organ wydający tę decyzję na każdym etapie postępowania brał pod uwagę zapisy planu miejscowego, przedłożył także wypis i wyrys tego planu organom uzgadniającym. Wreszcie skarżący podniósł, że przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska na podstawie, których wydana została przedmiotowa decyzja środowiskowa zostały już uchylone. Zgodnie zaś z przepisami zamieszczonymi w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego nie jest wymagane uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. W szczególności art. 72 ust. 1 tej ustawy nie wymienia zgłoszenia, o jakim mowa w Prawie budowlanym, jako aktu przed którym należy uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Okoliczność ta, w ocenie skarżącego, winna mieć istotne znaczenie dla stwierdzenia czy decyzją Wójta W. doszło do rażącego naruszenia prawa. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. skarżący wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogu tego przepisu, w szczególności nie wyjaśniono w nim na czym ma polegać rażące naruszenie prawa w przedmiotowej sprawie. Uzasadnienie to uniemożliwia też polemikę z zaskarżoną decyzją. Wreszcie zdaniem skarżącego decyzja SKO podważa zasadę zaufania do organów Państwa naruszając jego interes jako strony postępowania. Działając w zaufaniu do organów państwa dokonał on bowiem zmiany sposobu użytkowania obiektu ponosząc z tego tytułu duże nakłady finansowe.

W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniach obu jego decyzji. W szczególności Kolegium powtórzyło swoją argumentację dotyczącą rażącego naruszenia decyzją Wójta Gminy W. art. 48 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 56 tej ustawy. Odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii zmiany przepisów regulujących wydawanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach SKO wskazało, że orzekając w przedmiocie nieważności decyzji związane było przepisami prawa materialnego obowiązującymi w dacie jej wydania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Poddana kontroli Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., a także - stosownie do dyspozycji art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej p.p.s.a.) – poprzedzająca ją decyzja tego organu nie mogły się ostać, gdyż zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przystępując do analizy zarzutów skargi należy w pierwszym rzędzie odnieść się do prawidłowości zastosowania w sprawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wszczynając postępowanie nieważnościowe SKO w B. kierowało się wnioskiem PWIS w K., w którym domagał się on stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...]. Rubrum oraz treść uzasadnień obu decyzji SKO zdają się wskazywać, że wniosek ten wyznaczył ramy i tryb kontrolowanego postępowania nadzwyczajnego. Zauważyć jednak przyjdzie, że stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony, bądź z urzędu. W kontrolowanej sprawie PWIS w K. występował jako organ orzekający w II instancji w postępowaniu uzgodnieniowym toczącym się w trybie art. 106 k.p.a., a zatem nie był on stroną postępowania w sprawie, w której wydana została decyzja środowiskowa. Tym samym uznać należy wbrew stanowisku organu, że postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte z urzędu, a nie na wniosek PWIS w K.

Przed wszczęciem z urzędu postępowania nieważnościowego organ winien rozważyć w ramach postępowania wstępnego czy w sprawie zaistniała jednak przesłanka przewidziana w art. 156 § 1 k.p.a. Z zadania tego Kolegium nie wywiązało się jednak w sposób właściwy, gdyż nie rozważyło czy w sprawie nie powinien mieć zastosowania inny tryb postępowania nadzwyczajnego, a mianowicie postępowanie wznowieniowe. Zauważyć należy, że działanie organu orzekającego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji różni się zasadniczo od postępowania zwykłego, gdyż w jego ramach organ ogranicza się do poszukiwania uchybień oraz wadliwości związanych z wydaniem kontrolowanego aktu i to zarówno proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. Zgodzić się należy w tym miejscu ze skarżącym, że w postępowaniu nieważnościowym oceny legalności decyzji ostatecznej organ dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. W kontrolowanej sprawie w pierwszym rzędzie winien on zatem rozważyć, czy decyzja Wójta W. w dacie jej wydania rażąco naruszała art. 48 ust. 2 pkt 3 lit a w zw. z art. 46 ust. 4a ustawy Prawo ochrony środowiska (w ówczesnym brzmieniu tego przepisu). W dacie wydawania decyzji środowiskowej w obrocie prawnym znajdowało się bowiem postanowienie PPIS w Ż. z dnia [...], a zgodnie z art. 143 k.p.a. wniesienie zażalenia na to uzgadniające postanowienie nie wstrzymało jego wykonania. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym stosowania art. 106 k.p.a. powstały poważne rozbieżności, co do zgodności z prawem decyzji podlegającej uzgodnieniu w trybie tego przepisu wydanej przed rozpoznaniem zażalenia o jakim mowa w § 5 tego artykułu. W konsekwencji takiego stanu rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę z dnia 9 listopada 1998 roku, OPS 8/98, [w:] ONSA 1999/1/7. Zgodnie z tą uchwałą, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a. narusza przepis art. 106 § 1 k.p.a.

Rozważając skutki prawne wydania decyzji środowiskowej przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie uzgadniające należy wreszcie dostrzegać uregulowania zawarte w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., na które skarżący zwracał już uwagę w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W świetle tego przepisu wydanie decyzji bez wymaganego prawem stanowiska innego organu skutkuje wznowieniem postępowania. Tym samym skoro wydanie decyzji bez wymaganego przepisem prawa uzgodnienia z innym organem stanowi przesłankę wznowienia postępowania to brak jest podstaw do uznania, że wydanie takiej decyzji po wydaniu postanowienia przez organ uzgadniający, lecz przed rozpoznaniem zażalenia na to postanowienie stanowi rażące naruszenie art. 106 k.p.a., czy też art. 48 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Przeprowadzone rozważania prowadzić muszą do wniosku, że brak było podstaw prawnych do uznania, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w oparciu o postanowienie uzgadniające, które zostało następnie uchylone w wyniku rozpoznania zażalenia stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w konsekwencji pozwalało na stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Na uwzględnienie zasługuje także zarzut skargi o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 107 § 3 w zw. z art. 140 i art. 127 § 3 k.p.a. SKO wydając zaskarżoną decyzję praktycznie nie odniosło się bowiem w jej uzasadnieniu do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, które , jak się okazuje były zasadne. Zgodzić się należy także ze skarżącym, że taki tryb postępowania godzi w wynikająca z art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa.

Jednocześnie należy zgodzić się z SKO w B., że w przedmiotowej sprawie pozbawiona znaczenia była zmiana przepisów prawa regulujących tryb wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięć, która spowodowana została wejściem w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o oddziaływaniu na środowisko. W postępowaniu nieważnościowym organ bada bowiem czy doszło do naruszenia przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Na marginesie wskazać należy, że wbrew stanowisku skarżącego także w aktualnym stanie prawnym wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku realizacji przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na stolarnię. Obowiązek ten wynika bowiem z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o oddziaływaniu na środowisko w związku z art. 173 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 tej ustawy oraz § 3 pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z obrazą art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W.

Ponownie rozpatrując sprawę SKO w B. umorzy postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...], nr [...]. Następnie organ ten przekaże pismo PWIS w K. Wójtowi Gminy W. celem rozważenia przez ten organ wznowienia postępowania w sprawie zakończonej jego decyzją w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.

Wobec powyższego na mocy art. 145 § 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii niewykonalności zaskarżonej decyzji zostało oparte na art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz przepisy § 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).