Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 244/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 31, 33, 34
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: Art. 145, 149
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania rozgraniczeniowego skargę oddala


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] 2011r. , [...], Wójt Gminy działając na podstawie art. 150 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 149 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzjami Wójta Gminy z dnia [...] 2007 r., znak: [...], [...] i [...] umarzającymi z urzędu jako bezprzedmiotowe postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy:

1. nieruchomością składająca się z działki o nr ewid. 277 o pow. 0,9018ha położonej w obrębie [...] T obj. [...] stanowiącej własność T. K., a nieruchomością sąsiednią objętą KW [...], składającą się z działki nr 276 o pow. 0,8760ha, położoną w obrębie [...] T, stanowią własność I. D.,

2.nieruchomością składającą się z działki o nr ewid. 246 o pow. 0,2716ha położonej w obrębie [...] T obj. KW [...] stanowiącą własność T. K., a nieruchomością sąsiednią objętą KW [...], składającą się z działki nr 247 o powierzchni 0,2950ha, położoną w obrębie [...] T, stanowiącą własność I. D.,

3.nieruchomością składająca się z działki o nr ewid. 205 o pow. 0,2716ha położoną w obrębie [...] T, -brak KW, stanowiącą współwłasność W. K. i Z. K., na podstawie umowy przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego Nr [...] z dnia 17 listopada 1980 oraz aktu notarialnego [...], a nieruchomością sąsiednią objętą KW [...], składającą się z działki nr 204 o pow. 0,2975ha położoną w obrębie [...] T, stanowiącą własność I. D.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wskazał, że Postanowieniami Wójta Gminy znak: [...] z dnia [...] 1999 roku oraz [...] z dnia [...] 2006 roku, zostało wszczęte na wniosek W. i Z. K. postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy wskazanymi w rozstrzygnięciu nieruchomościami. Spór między stronami o przebieg granic został zlikwidowany ugodą zawartą w dniu 10 października 2006r. przed geodetą uprawnionym T. P. posiadającym uprawnienia zawodowe, wykonującym czynności techniczne ustalenia granic, mającą moc ugody sądowej.

W związku z powyższym postępowanie administracyjne zostało umorzone jako bezprzedmiotowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 roku w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Decyzjami [...], [...] i [...] z dnia [...] 2007r., dokonano rozgraniczenia działek nr ewid. 246 i 277 stanowiących własność T. K., z działkami odpowiednio nr ewid. 247 i 276 stanowiącymi własność I. D., oraz działki nr ewid. 205 stanowiącej współwłasność W. i Z. K., z działką nr ewid. 204 stanowiącą własność I. D., na zasadzie ugody zawartej przed geodetą mającej moc ugody sądowej. Decyzje powyższe stały się prawomocne. Zgodnie z postanowieniami art. 31 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne Wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję umarzającą postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości na podstawie zawartej ugody likwidującej powstały spór na gruncie. Następnie organ przytoczył art. 145 § 1 kpa i wskazał, że wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie w sytuacji jeżeli takie postępowanie się toczyło i zostało zakończone decyzją ostateczną (art. 16 § 1 w zw. art. 145 kpa). Należy ono do kategorii postępowań nadzwyczajnych, w którym w przypadkach wymienionych w ustawie następuje ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Zatem brak merytorycznej decyzji ostatecznej o rozgraniczeniu nieruchomości, bez względu na przyczyny, dla których nie została wydana, czyni niedopuszczalnym prowadzenie postępowania we wskazanym wyżej trybie. Kwestia istnienia takiej decyzji musi zostać rozpatrzona w pierwszej kolejności przez organ rozpatrujący wniosek o wznowienie postępowania. Rozgraniczenie nieruchomości zostało dokonane ugodą, która ma moc orzeczenia sądowego, czyli w skutkach jest zrównana z postanowieniem sądu powszechnego o rozgraniczeniu. Zważywszy zatem, iż ugoda przed geodetą prowadzącym rozgraniczenie, mająca zlikwidować spór graniczny ma moc ugody sądowej i możliwość jej wzruszenia określają przepisy dotyczące ugód zawieranych w toku postępowania sądowego, nie jest dopuszczalne wznowienie na podstawie art. 145 § 1 administracyjnego postępowania o rozgraniczenie, które zostało zakończone zawarciem ugody, oraz pozbawienie tej ugody mocy prawnej. Na poparcie powyższego organ przytoczył orzecznictwo Sądu Najwyższego, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji Wójt gminy uznał, że wobec braku podstaw prawnych wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a§ 1 kpa, tj. braku ostatecznej decyzji administracyjnej dokonującej rozgraniczenia, o której mowa w art. 31 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne - uzasadnione jest wydanie postanowienia od odmowie wznowienia postępowania, zakończonego decyzjami Wójta Gminy z dnia [...] 2007 r., znak: [...], [...] i [...] umarzającymi z urzędu jako bezprzedmiotowe postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy nieruchomościami wymienionymi w osnowie postanowienia.

W zażaleniu na postanowienie Wójta Gminy W. K., działająca w imieniu T. K. zakwestionowała stanowisko organu, zarzucając naruszenie art. 145 § 1 k.p.a. Żaląca się podniosła, iż według art. 16 § 1 k.p.a. decyzjami ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji jak np. od decyzji wydanych w II instancji przez Ministra lub SKO w l instancji oraz decyzji wydanych w l instancji, jeżeli przepisy szczególne przewidują w sprawie jednoinstancyjny tryb postępowania. Żaląca się przytoczyła treść wyroku NSA z dnia 22 maja 2003 r. II SA 2678/01, w którym stwierdzono, iż "od decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości jako ostatecznych w postępowaniu administracyjnym nie służy odwołanie do organu II instancji. Nie oznacza to jednak, że w toku toczącego się już postępowania przed sądem powszechnym, w wyniku żądania strony określonego w art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie można korzystać z nadzwyczajnego trybu postępowania". Żaląca się wskazała również, że prezentowane przez Nią stanowisko co do możliwości wznowienia postępowania rozgraniczeniowego potwierdza też inny wyrok NSA z dnia 19.02.2002 r. II SA 2900/00, w którym stwierdzono, że jeżeli strona postępowania rozgraniczeniowego nie żąda przekazania sprawy sądowi powszechnemu, może domagać się wzruszenia takiej decyzji w trybie wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany lub stwierdzenia jej nieważności w razie zaistnienia przesłanek z art. 145, 154-156 i 163 k.p.a. Nadto zdaniem żalącej się, zgodnie z poglądem wyrażonym w literaturze, wznowienie postępowania można prowadzić w odniesieniu do każdej decyzji ostatecznej, bez względu na to, czy rozstrzyga ona sprawę w sposób merytoryczny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia W. K., postanowieniem z dnia 29 listopada 2011r., [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Wójta Gminy.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że wobec nie złożenia odwołań od decyzji umarzających postępowanie rozgraniczeniowe wobec zawarcia ugody, decyzje te stały się ostateczne, przy czym decyzja znak: [...] z dniem 29.01.2007 r., a decyzje: [...] i [...] z dniem 1.02.2007r. Kolegium omówiło dotychczasowy przebieg postępowania z uwzględnieniem stanowiska organu I instancji, oraz zarzutów odwołania i wskazało, co następuje:

Wznowienie postępowania rozgraniczeniowego mogłoby nastąpić wówczas, gdyby takie postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną o rozgraniczeniu nieruchomości, o której mowa w art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wydawaną wówczas, gdy zainteresowani właściciele nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron, względnie decyzją o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy sądowi powszechnemu, wydaną w trybie art. 34 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w sytuacji, gdy nie dojdzie do zawarcia ugody i nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1. Wobec zawarcia przez strony ugody przed geodetą, żadna z wyżej wymienionych decyzji nie została wydana, co uniemożliwia wznowienie postępowania. Wznowienie postępowania może doprowadzić do uchylenia bądź odmowy uchylenia decyzji organu I instancji, co w przypadku zawarcia ugody nie jest możliwe. Jak bowiem wynika z art. 151 § 1 k.p.a. po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 (postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy) organ orzekający wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, albo art. 145a lub 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Brak zaś w sprawie merytorycznej decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości czyni niedopuszczalnym prowadzenie postępowania we wnioskowanym przez W. K. trybie. Nie można też uznać, że prezentowane w zażaleniu stanowisko co do możliwości wznowienia postępowania rozgraniczeniowego potwierdzają cytowane wyroki NSA, gdyż mowa jest w nich o decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości (wydawanej na podstawie art. 33 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego) oraz decyzji o umorzeniu (na podstawie art. 34 ust. 1) i przekazaniu sprawy sądowi, w przypadku których strona może domagać się wzruszenia takiej decyzji w trybie wznowienia postępowania w razie zaistnienia przesłanek z art. 145 kpa. Zawarcie przed geodetą ugody w przedmiocie ustalenia przebiegu granic, mającej charakter ugody sądowej powoduje wygaśnięcie sporu granicznego. W ramach ugody właściciele rozgraniczanych nieruchomości mogą dowolnie ale zgodnie kształtować przebieg granicy między nieruchomościami, niezależnie od istniejących wcześniej znaków granicznych czy map. Takie skutki ugody granicznej powodują, że ich wzruszenie może nastąpić tylko na drodze postępowania przed sądem powszechnym w trybie i na zasadach uchylenia się od oświadczeń woli z powodu wad określonych przepisami Kodeksu cywilnego. W wypadku zawarcia przed upoważnionym geodetą takiej ugody - co w sprawie tej jest bezsporne - dalsze administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe przed organem l instancji staje się bezprzedmiotowe. Przebieg granicy wyznacza bowiem akt ugody. W takiej sytuacji prowadzący postępowanie organ administracji umarza postępowanie. Kolegium wskazało, że orzecznictwo sądów administracyjnych akceptuje wydanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 31 ust. 4 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe o rozgraniczenie nieruchomości, co do których strony zawarły ugodę graniczną. Umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 31 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - nie warunkuje bytu wcześniej zawartej przed geodetą ugody. Oznacza tylko bezprzedmiotowość tego postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 listopada 2011 r., [...] wniosła w imieniu T. K. W. K., zarzucając naruszenie art. 145 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. oraz w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17.05.1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez błędną interpretację pojęcia ostateczności decyzji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych postanowień.

W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, że z treści art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie wynika w żadnym stopniu, aby wolą ustawodawcy było pozbawienie uczestników postępowania rozgraniczeniowego podstawowych środków służących wyeliminowaniu z obrotu prawnego istotnie wadliwych - wadliwych nie z powodu sporu co do przebiegu samej granicy, lecz z powodu wystąpienia przesłanek (wad prawnych decyzji) określonych w art. 145 §1 lub 156 §1 k.p.a. Zdaniem skarżącej, gdyby przyjąć za zaskarżonym orzeczeniem, że art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wyłącza w ogóle możliwość zastosowania środków nadzoru przewidzianych w art. 145 § 1 czy ewentualnie art. 156 § 1 k.p.a., to brak byłoby w tego rodzaju sprawach podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego np. decyzji wydanych z naruszeniem przepisów o właściwości lub decyzji rozstrzygających sprawę już ostatecznie rozstrzygniętą inną decyzją, czy też decyzji wydawanych w postępowaniach, w których strony nie brały udziału bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Ponadto zgodnie z przepisem art. 16 §1 k.p.a. decyzjami ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji jak np. od decyzji wydanych w l instancji, jeżeli przepisy szczególne przewidują w sprawie jednoinstancyjny tryb postępowania tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Zatem stanowisko organu II instancji w zakresie, iż wyłącznie w stosunku do decyzji merytorycznej można uruchomić nadzwyczajne tryby nadzorcze godzi w pojęcie ostateczności decyzji i naczelną zasadę trwałości decyzji wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Przeprowadzenie w zakresie przedmiotowej sprawy podziału na decyzję merytoryczne i procesowe i uzależnienie uruchomienia nadzwyczajnych środków nadzorczych od przynależności danej decyzji wyłącznie do kategorii rozstrzygających co do istoty jest pozbawione podstawy prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie – w myśl art. 135 ustawy - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Kontrolując zaskarżone postanowienie z uwzględnieniem przytoczonych wyżej reguł sąd uznał, że skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu.

Kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu podlegało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy o odmowie wznowienia postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją umarzającą administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe z przyczyny, o której mowa w art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (DZ.U. z 2005r. Nr 240, poz. 20278 ze zm.), zwanej dalej p.g.i k.

Na wstępie stwierdzić należy, że złożony w dniu 18 listopada 2010r. przez W. K., działającą w imieniu T. K. wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczył postępowań zakończonych decyzjami Wójta Gminy z dnia [...] 2007r. o umorzeniu z urzędu jako bezprzedmiotowych postępowań rozgraniczeniowych dotyczących granic nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr 204 i 205, 247 i 246, oraz 276 i 277. Od decyzji tych nie składano odwołań i stały się one ostateczne. Wniosek o wznowienie rozpoznany został zatem zgodnie z uregulowaniem zawartym w przepisie art. 150 § 1 kpa zw. z art. 149 kpa. Skoro organem, który wydał ostateczną decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia był Wójt Gminy, to także ten organ właściwy był do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, lub o odmowie jego wznowienia, od którego to postanowienia służyło zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Przechodząc do oceny zasadniczej kwestii w kontrolowanej sprawie, na wstępie należy przypomnieć, że rozgraniczanie nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Celem postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów – art. 29 ust. 1 p.g.i k. Postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości wszczęte przez organ administracji może zakończyć się tylko i wyłącznie w sposób wynikający z przepisów ustawy p.g.i k., tj. przez wydanie przez organ następującego rodzaju decyzji administracyjnych:

1. decyzji merytorycznej o zatwierdzeniu granic ustalonych przez geodetę – art. 31 ust. 2 i 3, art. 33 ust. 1 p.g.i.k.,

2. decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi powszechnemu- art. 34 ust. 1 i 2 p.g.i k.,

3. decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego – art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 31 ust. 4 p. g.i k.

Trzeci rodzaj decyzji, mający za podstawę prawną art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 31 ust. 4 p.g.ik. wydaje organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe w przypadku zawarcia przed geodetą ugody co do przebiegu linii granicznych. Zawarcie ugody definitywnie kończy spór graniczny. Ugoda taka wywołuje skutki prawne od momentu jej podpisania przez wszystkie strony i geodetę. Zawarcie ugody nie kończy jednak postępowania administracyjnego o rozgraniczenie nieruchomości. Skoro postępowanie takie ma na celu zlikwidowanie sporu o przebieg granicy a zawarcie przed geodetą ugody co do przebiegu linii granicznych ustala ten przebieg i tym samym likwiduje spór, to z chwilą podpisania ugody, która wyznacza przebieg granicy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Z jednolitego i utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w przypadku zawarcia przed geodetą ugody, o której mowa w art. 31 ust. 4 p.g.i k. postępowanie rozgraniczeniowe jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu na podstawie art. 105 par.1 kpa!!!!! ( wyrok NSA w Krakowie z 19.07.1995r., SA/Kr 2133/94, CBOSA, NSA z 16.01.2007, I OSK 376/06, LEX nr 290621, WSA w Lublinie z 19.10.2010r., III SA/Lu 187/10, LEX nr 757045). Decyzja o umorzeniu postępowania wobec zawarcia ugody przed geodetą podlega zaskarżeniu w toku instancji oraz do sądu administracyjnego. Jednak zakres kontroli takiej decyzji – tak instancyjnej, jak i sądowej - ograniczony jest wyłącznie do badania legalności decyzji o umorzeniu postępowania a nie treści zawartej ugody. Kontrola taka ograniczona jest do faktu zawarcia ugody, oraz badania jej warunków formalnych - zgodności aktu ugody z postanowieniami § 21 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. (Dz.U. Nr 45, poz. 453) w sprawie rozgraniczania nieruchomości, zawierającego wzór ugody i określającego jakie dane winien zawierać akt ugody, a także prawidłowości czynności poprzedzających zawarcie ugody (por. Uchwała SN z 6.05.1979r., III CZP 24/70, OSNCP 12/1970, poz. 222).

Pomimo, że zawartą przez strony postępowania rozgraniczeniowego ugodę ma obowiązek podpisać geodeta, to z formalnego punktu widzenia nie "zatwierdza" on zawartej przez strony ugody granicznej. Ugoda zawarta w postępowaniu rozgraniczeniowym nie jest ugodą administracyjną w rozumieniu art. 114-122 kpa. Zgodnie z art. 31 ust. 4 p.g.i k. ma ona moc ugody sądowej, co oznacza, że jest to ugoda materialnoprawna unormowana w art. 917 – 918 k.c. (por. Postanowienie SN z 10.12.1997r. II CKN 496/97, Lex Polonica nr 350728). Nawet więc, gdyby ugoda zawarta przed geodetą była wadliwa, to nie ma to wpływu na zgodność z prawem decyzji umarzającej postępowanie administracyjne. Ugoda taka może być dotknięta nieważnością bezwzględną, bądź też obalona przez uchylenie się przez stronę od skutków prawnych wadliwego oświadczenia woli, z ograniczeniem możliwości uchylenia się od skutków oświadczenia złożonego pod wpływem błędu (art. 918 kc). Powyższe oznacza, że co do prawnej skuteczności ugody zawartej przed geodetą może wypowiedzieć się tylko sąd powszechny w postępowaniu cywilnym (por. wyroki NSA w Warszawie z 18 . 06. 1987r. IV SAB 24/87, ONSA 1/1987, poz. 39, NSA w Warszawie z 16. 01. 2007r., I OSK 376/06, LEX nr 290621, WSA w Warszawie z 22.11.2005r., IV SA/Wa 1558/05, LEX nr 203725).

Z kolei wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej już zakończonej decyzją ostateczną. W wyniku wznowienia postępowania dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy już raz rozpatrzonej.

Przewidziana przepisami kpa procedura mająca doprowadzić do ponownego merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w następstwie wznowienia postępowania ma dwa etapy.

Zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania (a właściwie wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania) zakończonego decyzją ostateczną następuje w drodze postanowienia. Także odmowa wznowienia postępowania (a w istocie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia), stosownie do przepisu art. 149 § 3 k.p.a. następuje w aktualnym stanie prawnym (także w dacie wydania zaskarżonego postanowienia) w drodze postanowienia. Przepis ten (art. 149 § 3 kpa) został zmieniony przez art. 1 pkt. 22 lit.a) ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. (Dz.U. z 2011r. nr 6, poz. 18) zmieniającej kpa z dniem 11 kwietnia 2011r. Zmiana polegała na przejściu z rozstrzygania o odmowie wznowienia decyzją administracyjną, na rozstrzygnięcie w formie postanowienia, oraz dodaniu nowego przepisu, to jest § 4, zgodnie z którym na postanowienie, o którym mowa w § 3, służy zażalenie.

Oba rodzaje wskazanych rozstrzygnięć tj. wznowienie postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. lub odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. właściwe są dla etapu pierwszego, w którym organ właściwy bada, czy istnieją przedmiotowe i podmiotowe przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Złożenie przez stronę żądania wznowienia postępowania (a w istocie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia), rodzi obowiązek organu wydania opartego na przepisie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania tylko wówczas, gdy nie zachodzą przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do wydania opartego na przepisie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania.

Do negatywnych przesłanek, uzasadniających odmowę wznowienia postępowania postanowienia opartego na przepisie art. 149 § 3 k.p.a. należą: wniesienie podania przez podmiot nie będącą stroną, brak zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie określonego przepisami art. 148 § 1 i 2 k.p.a. - jeżeli wznowienia postępowania ma nastąpić na wniosek, oraz wskazanie podstawy faktycznej wznowienia nie odpowiadającej co najmniej jednej z wyczerpująco wymienionych przepisami art. 145 § 1 pkt 1- 8 oraz art. 145a podstaw wznowienia. Brak spełnienia, którejkolwiek z tych przesłanek, tzn. złożenie podania przez podmiot nie będący stroną, po upływie terminu do złożenia podania, czy bez wskazania okoliczności, która mieściłaby się w którejkolwiek z wyczerpująco wymienionych podstaw wznowienia, musi zaowocować wydaniem postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania. Jak wskazuje M. Jaśkowska w Komentarzu do art. 149 kpa, względy przedmiotowe uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, to takie kwestie (okoliczności), które określają przedmiot sprawy. Niekiedy zdarza się, iż z żądaniem wznowienia postępowania występuje wprawdzie podmiot, który miałby w tym interes prawny, jednakże zamierza doprowadzić do rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym przez organ administracji publicznej sprawy, która w takim postępowaniu nie może być załatwiona, np. chodzi o sprawę należącą do właściwości innych władz – np. sprawa cywilna rozstrzygana przez sąd powszechny.

Gdy nie zachodzą przesłanki negatywne opisane wyżej, organ wydaje oparte na przepisie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania. Jest to termin nieco mylący, gdyż zgodnie z art. 149 § 2 wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania stanowi dopiero podstawę do przeprowadzania przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przedmiotem takiego postępowania jest po pierwsze, ustalenie czy postępowanie w którym zapadła decyzja ostateczna, było rzeczywiście dotknięte jedną z wad wyliczonych w przepisach art. 145 § 1 lub 145a, a po drugie - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną.

Z tych względów wydane na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienie w przedmiocie wznowienia w istocie tylko wszczyna postępowanie w sprawie wznowienia w zakresie określonym art. 149 § 2 k.p.a., a nie wywołuje skutku równoważnego ze stwierdzeniem zaistnienia podstawy wznowienia.

Przypomnienie powyższych reguł rządzących tokiem administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego, oraz zasad dotyczących przesłanek wznowienia postępowania było konieczne z uwagi na treść wniosku o wznowienie, wszczynającego postępowanie zakończone zaskarżonym rozstrzygnięciem.

We wniosku tym ( z dnia 18.11.2010r., uzupełnionym pismem z dnia 7.02.2011r.) podano przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. W jego uzasadnieniu wskazano na nieprawidłowości przy opracowaniu w 1959 r. dokumentacji geodezyjnej, powodujące wystąpienie niezgodności pomiędzy stanem faktycznym a sporządzoną mapą ewidencyjną. Zdaniem wnioskodawczyni różnice w przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 245 i 244 oraz 205 i 206 są oczywiste i wywołały ujemne konsekwencje w przedmiocie własności. W jej ocenie należy przyjąć, że pomiary w 1959 r. zostały sfałszowane poprzez przesunięcie punktu geodezyjnego nr [...], znajdującego się przy drodze polnej nr [...]. Wnioskująca o wznowienie postępowania wskazała nadto na nieprawidłowości w trakcie postępowania uwłaszczeniowego dotyczącego działek będących własnością Jej rodziców, zarzucając brak podstaw do wydania decyzji o uwłaszczeniu. Ponadto, według wnioskodawczyni, biegły geodeta za podstawę swej opinii dla Sądu Rejonowego przyjął błędne pomiary wynikające z map przedstawionych przez Starostwo Powiatowe i popełnił też inne błędy wykonując na gruncie czynności rozgraniczeniowe.

Zważywszy na treść przedstawionej wyżej regulacji ustawy p.g.i k. w zakresie rozgraniczenia nieruchomości, oraz zasadnicze cechy instytucji wznowienia postępowania, ocenę żądania wniosku o wznowienie postępowania dokonaną przez organy a także zaskarżone rozstrzygnięcie uznać należało za prawidłowe, pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia. Nie ma to jednak wpływu na treść prawidłowo podjętego rozstrzygnięcia. Jak wynika z analizy treści wniosku o wznowienie, przekonanie o zasadności tego wniosku skarżący opiera na twierdzeniu, że ugoda zawarta przed geodetą jest wynikiem istnienia nieprawidłowo sporządzonych w 1959r. map ewidencyjnych, nieprawidłowości w toku postępowania uwłaszczeniowego, którego stronami byli dziadkowie skarżącego, oraz na istnieniu nowych okoliczności faktycznych, czy też dowodów istniejących w dniu wydania decyzji o umorzeniu postępowania nie znanych organowi, który wydał tę decyzję. Okoliczności tych względnie dowodów, pomimo powołania jako podstawy wznowienia art. 145 § 1 pkt. 5 kpa skarżący nie przytaczał. Tak wskazane podstawy nie mogły skutkować wznowieniem postępowania rozgraniczeniowego zakończonego wydaniem decyzji umarzającej postępowanie z powodu zawarcia ugody przed geodetą. Z żądania wniosku o wznowienie wynika w sposób oczywisty, że skarżący chciałby wyeliminowania zawartej przed geodetą ugody jako – jego zdaniem – nie odzwierciedlającej w sposób prawidłowy przebiegu granicy między działkami stanowiącymi jego własność i własność I. D. W tej kwestii należy wskazać na omówiony już wyżej charakter prawny zawartej ugody i niemożność dokonywania jej oceny w żadnym aspekcie przez organy administracji. Następstwem wznowienia postępowania musiałoby być przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa, co w sprawie zakończonej decyzją o umorzeniu postępowania z powodu zawarcia ugody przed geodetą sprowadziłoby się do badania przez organy administracji skuteczności i prawidłowości zawartej ugody, co jak już wskazano wyżej nie jest dopuszczalne. Zatem jedynym możliwym i zgodnym z obowiązującymi przepisami prawa skutkiem wznowienia postępowania musiałoby być ponowne wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Dopóki bowiem zawarta przed geodetą ugoda ustalająca przebieg granic nie zostanie pozbawiona skutków prawnych w stosownym postępowaniu przed sądem powszechnym, dopóty postępowanie rozgraniczeniowe w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości objętych tą ugodą będzie postępowaniem bezprzedmiotowym, w którym obowiązkiem organu będzie wydanie decyzji o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa w związku z art. 31 ust. 4 p.g.ik. Umorzenie postępowania rozgraniczeniowego z powodu zawarcia przed geodetą ugody następuje z przyczyny, która nie może być poddawana kontroli organów administracyjnych ani przez te organy oceniana - poza wskazanymi wyżej kwestiami formalnymi wynikającymi z przytoczonych przepisów Rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości. Odmowa wznowienia postępowania nastąpiła więc w sprawie stanowiącej przedmiot kontroli w niniejszym postępowaniu z przyczyn przedmiotowych. W tej sytuacji nie można odczytywać twierdzeń organów zawartych w uzasadnieniach zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia jako generalnych zasad stanowiących o niedopuszczalności wznowienia postępowania z powodu nie wydania przez organ rozstrzygnięcia merytorycznego. Istotnie żaden z przepisów kpa nie uzależnia możliwości wznowienia postępowania od rodzaju decyzji (merytoryczna, względnie nie stanowiąca merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy). Podkreślenie takiej okoliczności przez organy istotnie jako przyczyny odmowy wznowienia postępowania nie jest prawidłowe, jednak zarzuty skargi w tym zakresie nie mogły odnieść skutku. Słusznie bowiem SKO stwierdziło, że wzruszenie zawartej ugody może nastąpić tylko na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Ta więc okoliczność, stwierdzona i prawidłowo zinterpretowana przez organy stanowi przyczynę odmowy wznowienia postępowania zaskarżonym postanowieniem. Nie jest także prawidłowe stwierdzenie wójta, że decyzjami umarzającymi postępowanie rozgraniczeniowe dokonano rozgraniczenia, ponieważ doszło do niego na mocy postanowień ugody a nie decyzji umarzającej postępowanie. Twierdzenie to jednak należało potraktować jako błąd redakcyjny nie mający znaczenia, i nie powielony przez organ odwoławczy. W powyższym stanie prawnym i faktycznym, nie mógł mieć decydującego znaczenia dla prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia brak dokonania ustaleń co do okoliczności wynikających z art. 148 § 1 kpa.

Nie mogły odnieść rezultatu zarzuty skargi sprowadzające się do ogólnych uwag, iż środki nadzoru przewidziane w przepisach art. 145 i 156 kpa odnoszą się do każdego rodzaju decyzji ostatecznej, bez względu na to, czy rozstrzyga ona sprawę merytorycznie. Wniosek wszczynający kontrolowane postępowanie był wnioskiem o wznowienie postępowania a nie o stwierdzenie nieważności postanowienia umarzającego postępowanie rozgraniczeniowe, uwagi dotyczące stwierdzania nieważności decyzji pozbawione są więc znaczenia prawnego. Organy nie naruszyły także przepisu art. 16 kpa. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się prze organem pierwszej i drugiej instancji a przepis ten nie był podstawą orzekania o odmowie wznowienia postępowania, nie mógł więc zostać naruszony przez organy orzekające.

Zgodnie z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie nieuwzględnienia skargi sad skargę oddala. Wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi orzeczono jak w sentencji.