Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 759/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 5, art. 6, art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr XII/136/2007 w przedmiocie opłat za świadczenia w publicznych przedszkolach prowadzonych przez Gminę stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1.


UZASADNIENIE

W dniu [...] października 2007 r. Rada Miejska podjęła na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996r., Nr 67, poz. 329 ze zm.) uchwałę Nr XII/136/2007 w sprawie opłat za świadczenia w publicznych przedszkolach prowadzonych przez Gminę. W § 1 pkt 1 i 2 Rada ustaliła miesięczną odpłatność za świadczenia w publicznych przedszkolach prowadzonych przez Gminę, określając stawkę jako procentowa stawka minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalanego zgodnie z ustawą z dnia 10 października 2004 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679 z późn. zm.). Zgodnie z pkt 1 w/w paragrafu opłata za pierwsze dziecko wynosi 10 %, zaś stosownie do treści pkt 2 za drugie i każde następne dziecko z rodziny 7 % minimalnego wynagrodzenia.

Uchwała w powyższym zakresie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. przez Prokuratora Rejonowego, który zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty poprzez ustalenie przez Radę, pomimo braku kompetencji, wysokości opłat o charakterze stałym za korzystanie ze świadczeń przedszkolnych, które zostały nałożone na rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli niezależnie od charakteru dodatkowych świadczeń wykraczających poza podstawę programową i realizowanych przez dane przedszkole i niezależnie od częstotliwości i czasu korzystania z tych świadczeń przez poszczególne dzieci. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w/w uchwały.

Uzasadniając skargę Prokurator wskazał, że ustalenie opłaty za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach jest ustanowieniem aktu normatywnego

o charakterze aktu prawa miejscowego, gdyż tworzy prawa i obowiązki o charakterze ogólnym, a jej adresatami jest nieokreślona liczba osób. Ponadto Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, przedszkole publiczne prowadzi m.in. bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego, stąd opłaty mogą być ustalane i pobierane jedynie za świadczenia, które nie mieszczą się w podstawach programowych wychowania przedszkolnego. Obowiązkiem rady gminy ustalającej opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, że wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica czy opiekuna dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku z oferowaną mu usługą, a przy ustalaniu tej opłaty należy szczegółowo wykazać na podstawie jakiego tytułu (rodzaju i wymiaru świadczenia) oplata jest ustalana.

Według skarżącego obecna regulacja w zakresie odpłatności za świadczenia realizowane w przedszkolach na terenie Gminy wskazuje, że odpłatność ma charakter odpłatności stałej. Ponadto podkreślił, iż niedopuszczalnym jest pobieranie opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu, jeżeli nauczanie i wychowanie odbywa się w ramach podstawy programowej, natomiast w sytuacji, gdy przedszkole oferuje świadczenia wykraczające poza podstawę programową Rada może ustalić opłatę. Jednakże niezbędne jest określenie rodzajowo poszczególnych świadczeń. Ponadto uchwała nie uwzględnia, iż dzieci pozostają w przedszkolu na różną ilość godzin. Wprowadzenie opłaty stałej, bez uwzględnienia tej okoliczności, stanowi naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej wynikającej z przepisu art. 32 Konstytucji RP. Także rozróżnienie wysokości opłaty w zależności od liczby dzieci z jednej rodziny uczęszczających do przedszkola narusza zasadę równego traktowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wskazała, że uchwałą

z dnia [...] września 2009 r. nr XXXV/411/2009 wyeliminowała z obrotu prawnego zaskarżoną do Sądu uchwałę, w związku z czym organ wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Do odpowiedzi na skargę organ dołączył w/w uchwałę.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 28 września 2009r. prokurator został wezwany do podania w terminie 7 dni, jakie jest jego aktualne stanowisko w sprawie.

W piśmie z dnia [...] października 2009r., a następnie na rozprawie, która odbyła się w Sądzie dnia 10 listopada 2009r. Prokurator potrzymał wniesioną skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z

§ 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej ppsa.

W pierwszej kolejności, jeszcze przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd uznał za konieczne ocenić słuszność zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o umorzenie postępowania wszczętego skargą Prokuratora.

Załączona do odpowiedzi na skargę uchwała Nr XXXV/411/2009 Rady Miejskiej z dnia [...] września 2009r. zawiera postanowienie o utracie mocy przez zaskarżoną uchwałę Nr XII/136/2007 z dnia [...] października 2007r. Wejście w życie wskazanej uchwały nastąpić ma po 14 dniach od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa z mocą obowiązującą od 1 listopada 2009r.

Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Co prawda w chwili orzekania przez Sąd zaskarżona uchwała stanowiła już nieobowiązujący akt prawny, to jednak uchylenie aktu prawnego nie oznacza, że przestaje on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie owego uchylenia.

W uchwale z dnia 14 września 1994r. (sygn. akt W 5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 44), Trybunał Konstytucyjny, dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) – zwanej dalej u.s.g., przyjął, że zmiana lub uchylenie uchwały dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały.

W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. 1 poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa jeżeli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości".

Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi. W tym kontekście istotne jest to, iż skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia (ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego podjęcia (wydania).

Zdaniem Sądu, uchylenia uchwały nie można utożsamiać również z uwzględnieniem skargi opartej na żądaniu stwierdzenia nieważności uchwały, nie budzi bowiem wątpliwości, iż skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia (por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003r., sygn. II SA/Wr 854/03, Samorząd Terytorialny z 2005r. z. 7-8 poz. 125).

Za dopuszczalnością orzekania o legalności uchwały jednostki samorządu terytorialnego, uchylonej po wniesieniu skargi do sądu opowiedział się kilkakrotnie Naczelny Sąd Administracyjny (np. wyrok z dnia 22 marca 2007r., sygn. akt II OSK 1776/06, LEX nr 327767; wyrok z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, LEX nr 384291).

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, choć uchylona w chwili wydania wyroku, istniała w obrocie prawnym ponad 2 lata (od [...] października 2007 r. do [...] listopada 2009 r.) i jako powszechnie obowiązujące prawo w tym czasie wywoływała konkretne skutki prawne wobec członków wspólnoty samorządowej, takich jak np. powstanie po stronie rodziców czy opiekunów prawnych dziecka zobowiązania do uiszczenia opłat za przedszkole w okresie, w którym zaskarżona uchwała obowiązywała, w wysokości w niej określonej, a w konsekwencji możliwość egzekwowania od tych osób zaległych, nieprawidłowo naliczonych opłat. Oznacza to, iż zaskarżona uchwała ma zastosowanie do sytuacji faktycznych zaistniałych przed jej uchyleniem. Nadto podkreślenia wymaga, iż orzeczenie o nieważności uchwały na skutek uwzględnienia skargi prokuratora spowoduje wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Powyższe rozważania wskazują na konieczność podjęcia merytorycznej oceny zarzutów postawionych w skardze.

W świetle art. 147 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd327/95; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 marca 2009r., sygn. akt II SA/Go 844/08).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Natomiast nieistotne naruszenia prawa, które nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, ale są przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa to takie naruszenia, które są mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, czyli np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały, powołanie wadliwej podstawy prawnej, oczywista omyłka pisarska lub rachunkowa. Są to takie naruszenia, które nie mają wpływu na treść uchwały lub zarządzenia.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, z uwzględnieniem przytoczonych zasad oceny obowiązujących w postępowaniu sądowoadministracyjnym stwierdzić należy, że zarzuty zawarte w skardze są zasadne.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest uchwała Rady Miejskiej Nr XII/136/2007 z dnia [...] października 2007 r. w sprawie opłat za świadczenia w publicznych przedszkolach prowadzonych przez Gminę, podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty – zwanej dalej u.s.o.

W pierwszej kolejności należało rozważyć, jaki charakter ma zaskarżony akt prawny. W orzecznictwie administracyjnym i doktrynie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg adresatów, którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni oraz został wydany na podstawie

i w granicach upoważnienia ustawowego (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002r. sygn. akt l SA 2160/2001, LEX 81765; wyrok NSA z 3 października 2006r. sygn. akt l OSK 908/06, niepublik.; wyrok NSAz dnia 22 listopada 2005r. sygn. akt l OSK 971/2005, LEX nr 196727).

Obecnie nie budzi już wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Pogląd taki, zaprezentowany w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

22 listopada 2005 r. sygn. akt l OSK 971/05, LEX nr 196727, został zaaprobowany i podzielony również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (np. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008r. sygn. akt III SA/Wr 622/07, LEX nr 372638). Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 u.s.o przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym.

Kwestionowany przez skarżącego § 1 zaskarżonej uchwały stanowi:

"ustala się miesięczną odpłatność za świadczenia w publicznych przedszkolach prowadzonych przez Gminę:

1) 10% za pierwsze dziecko;

2) 7% za drugie i każde następne dziecko z rodziny

- minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalanego zgodnie z ustawą z dnia 10 października 2004r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679 z późn. zm.)."

Uchwalając powyższe regulacje jako podstawę prawną aktu normatywnego, w którym je zawarto Rada wskazała art. 14 ust. 5 u.s.o.

Zgodnie z art. 5 ust. 5 u.s.o. zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi oraz przedszkoli specjalnych, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin. Stosownie zaś do art. 14 ust. 5 u.s.o, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy. W myśl art. 6 ust. 1 u.s.o, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które:

1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; 2) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 3) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach.

Dla oceny regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale istotne znaczenie ma przepis art. 14 ust. 5 u.s.o, w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. Z przywołanego wyżej przepisu wynika jasno, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty.

W tym miejscu należałoby określić znaczenie użytego w treści art. 14 ust. 5 u.s.o pojęcia "opłata", gdyż nie istnieje jego definicja ustawowa. Bezwzględnie, pośród danin publicznych dokonać można wyodrębnienia dwóch kategorii: podatków i opłat. Podstawą tego rozróżnienia jest koncepcja ekwiwalentności. Opłaty wydają

się stanowić wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów

i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa

(opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę można zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą),

a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

Zdaniem Sądu, taki właśnie charakter ma opłata ustalona na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o.

W świetle przywołanych przepisów, nie budzi wątpliwości kompetencja rady do ustanowienia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, przy czym opłaty te mogą być ustalane tylko za świadczenia przekraczające minimum programowe wychowania przedszkolnego. Rada nie może zaś ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są bezpłatne. Konsekwentnie do powyższego rada gminy nie może ustalać odpłatności za świadczenia, które mieściłyby się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, gdyż świadczenia takie są bezpłatne, a także nie może obciążać opłatami rodziców dziecka korzystającego wyłącznie z pięciogodzinnej opieki przedszkolnej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 u.s.o opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. W wyroku z dnia 3 marca 2009 r., l OSK 1189/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 u.s.o. Podobny pogląd został wyrażony w wyrokach WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 150/08; z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 622/07, LEX nr 372638; z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 122/07, LEX nr 322173; z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 358/08; z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 94/06, LEX nr 235607; z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 213/07, LEX nr 471665; z dnia 7 maja 2008 r., wyroku WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 167/08 i wyroku WSA w Gdańsku z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt

III SA/Gd 476/08.

Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest zatem wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Powyższe musi wynikać z treści uchwały.

Zaskarżona uchwała w § 1 stanowi w sposób ogólny, iż Rada ustala odpłatność za korzystanie z przedszkola wskazując jedynie stawkę procentową opłaty. W uchwale nie określono czego dotyczy opłata. Z regulacji uchwały nie wynika nie tylko zakres zajęć ponadprogramowych, za które ustalono opłatę ale także, że dotyczy ona właśnie opłaty za owe świadczenia wykraczające ponad podstawę programową. W tej sytuacji poza kontrolą pozostaje czy w opłacanych zajęciach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego, czy mieszczą się także świadczenia zaliczone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) do podstawy programowej.

Zaskarżona uchwała nie zawiera jakiejkolwiek kalkulacji opłaty i brak jest wyjaśnienia, dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat w wysokości wskazanej w § 2. Brak jest także uzasadnienia do uchwały, które mogłoby ukazać sposób ustalania wysokości opłaty. Nie wykazanie przez organ uchwałodawczy, że przedszkole prowadzi nauczanie i wychowanie ponad wymagane minimum programowe, czego konsekwencją jest ustalona w zaskarżonej uchwale opłata, jest istotnym naruszeniem prawa (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 maja 2007r., sygn. akt IV SA/Wr 122/07, LEX nr 322173).

Sąd nie podziela jednak poglądu Prokuratora Rejonowego, że zaskarżona uchwała narusza także wyrażoną w art. 32 Konstytucji R.P. zasadę równości obywateli wobec prawa poprzez różnicowanie wysokości opłaty w zależności od liczby dzieci z jednej rodziny uczęszczających do przedszkola.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną mają być traktowane równo, tj. bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (U.7/87). Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie wypowiada się jednakże, że zasada równości nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego w tym znaczeniu, iż zrównuje sytuację wszystkich podmiotów ze względu na cechy, jakimi się charakteryzują. Zasada równości wymaga bowiem, aby podmioty traktowane były w równym stopniu równo, jeśli charakteryzują się daną cechą. Równość oznacza zatem - według Trybunału - także akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów. Sprawiedliwość wymaga, aby zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej jako adresatów danych norm prawnych. (tak wyrok TK z 7.96.204r. P 4/03, OTK-A 2004/6/55)

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie łamie zasady równości, albowiem zastosowane kryterium różnicowania, stanowiące odstępstwo od zasady równości, pozostaje w związku z innymi wartościami i normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Regulacja wprowadzająca redukcję części opłaty w przypadku rodzeństwa uczęszczającego do przedszkola, za drugie i każde następne dziecko, zgodna jest z konstytucyjną zasadą ochrony dobra rodziny wyrażoną w art. 71 Konstytucji stanowiącym, iż rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej a zwłaszcza wielodzietne mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych oraz znajduje oparcie w zasadzie ochrony prawa dziecka, zgodnie z którą we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych m.in. przez ciała ustawodawcze (uchwałodawcze) sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka wyrażające się w nieskrępowanym sytuacją materialną rodziny, dostępem do edukacji, w tym także przedszkolnej. W ocenie Sądu, uchwała Rady Gminy w tym zakresie zgodna była z celem regulacji wprowadzonych ustawą o systemie oświaty, jakim jest zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki jak największej liczbie dzieci.

Powyższe uwagi nie mogą jednak implikować uznania zaskarżonej uchwały za zgodną z prawem, z uwagi na przedstawione wcześniej naruszenia prawa w §1 tego aktu.

Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 147 § 1 ppsa w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 ppsa) - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1.