Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 216/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1,  art. 50,  art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 209,   par.  212 ust. 4,  par. 216,  par. 213 pkt 1a,  par. 271 ust. 1 i  ust. 9
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Olga Białek, Sędziowie sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.), sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Protokolant Krzysztof Erbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi I.N. i M.N. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 757 (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej "K.p.a."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce nr 219, AM-24 w M. bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że czynności procesowe w przedmiotowej sprawie zostały zainicjowane pismem I. i M.N., współwłaścicieli działek oznaczonych numerami 221 i 222 w M., zawierającym wniosek o przeprowadzenie czynności kontrolnych na działce nr 219, na której realizowana była budowa budynku gospodarczego i sprawdzenie, czy inwestorzy – K. i B.L. – zastosowali się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2013 r.

W związku z otrzymanym wnioskiem PINB przeprowadził czynności kontrolne na wskazanej przez wnioskodawców nieruchomości, w toku których ustalił, że na jej terenie realizowana jest budowa budynku gospodarczego na podstawie i zgodnie z decyzją Staroty M. z dnia 20 sierpnia 2012 r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowalny i udzielającą pozwolenia na budowę.

Ponadto organ pierwszej instancji ustalił, że decyzja Starosty M. z dnia 20 sierpnia 2012 r. Nr [...] została utrzymana w mocy decyzją Wojewody D. z dnia 14 grudnia 2012 r. Nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez I. i M.N., z tym że obie decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 105/13).

Jak wskazał organ, w dniu 17 maja 2013 r. otrzymał kolejne podanie I. i M.N., którzy wnieśli o "niezwłoczne wydanie przez organ postanowienia wobec K. i B. L. o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane". Postanowieniem z dnia 22 maja 2013 r. Nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wnioskowanego wstrzymania robót budowlanych, ale orzeczenie to zostało uchylone postanowieniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lipca 2013 r. Nr [...] z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając kasacyjne rozstrzygnięcie, podjęte po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez I. i M.N., organ wskazał, iż w przypadku stwierdzenia, że inwestorzy kontynuują roboty budowalne polegające na budowie budynku gospodarczego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 219, PINB powinien wszcząć postępowanie przy zastosowaniu procedury określonej w przepisach art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane.

W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w dniu 12 sierpnia 2013 r. dokonane zostały oględziny budynku gospodarczego realizowanego na działce nr 219, podczas których stwierdzono kontynuowanie przez inwestorów od czasu czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 17 czerwca 2013 r. robót budowlanych i uzupełnienie zagospodarowania działki o miejsce postojowe oraz wykonanie warstwy wierzchniej z kostki betonowej dojść i dojazdów do budynków. W toku dokonywanych czynności organ ustalił również, że budowa budynku gospodarczego została zakończona w pełnym zakresie zgodnie z zatwierdzonym decyzją Starosty M. z dnia 20 sierpnia 2012 r. projektem budowlanym.

PINB wskazał przy tym, że po dokonanych, a opisanych powyżej ustaleniach i podjęciu wymaganych ustawowo czynności procesowych wobec stron postępowania, umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie decyzją z dnia [...] r. Nr [...], uchyloną następnie decyzją z dnia [...] r. Nr [...] po rozpatrzeniu przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołania wniesionego przez I. i M.N. Orzekając kasacyjnie z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, organ drugiej instancji podał w uzasadnieniu, że konieczne jest doprecyzowanie przedmiotu prowadzonego postępowania oraz że uznanie poprawności wykonanych robót budowlanych powinno znajdować potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

Ponownie rozpatrując sprawę, PINB pismem z dnia 17 stycznia 2014 r. wskazał, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w sprawie budowy budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr 219, AM- 24 przy ul. [...] w M. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W dniu zaś 21 lutego 2014 r. przeprowadził dowód z oględzin, w toku którego ustalono, że przedmioty budynek gospodarczy jest obiektem parterowym z poddaszem użytkowym. Przylega on do sąsiedniego budynku gospodarczego położonego na działce nr 218, przy ul. [...] w M.. Obydwa obiekty posiadają wspólną ścianę usytuowaną na granicy działek nr 218 i 219. Grubość rzeczonej ściany do wysokości 1 m wynosi 42 cm, a powyżej wskazanej wysokości wynosi 29 cm. Jest to tzw. zabudowa bliźniacza z jedną wspólną ścianą, przy czym obydwa obiekty nie są identyczne. Przedmiotowy budynek gospodarczy jest obiektem murowanym, posiada dwuspadowy dach pokryty dachówką. Ściany obiektu są otynkowane, zamontowane są okna i brama garażowa. Wewnątrz obiektu wykonano podkład betonowy, ściany zostały otynkowane, nie ma natomiast instalacji wewnętrznych. Odległość budynku od granicy z działką nr 221 wynosi 4,25 m i 4,30 m. Ściana obiektu od strony działki nr 221 i ściana położona na granicy nieruchomości inwestorów oraz J. i J.T. jest ścianą pełną bez otworów okiennych i drzwiowych. Wysokość obiektu do okapu od poziomu terenu wynosi 3,30 m, natomiast obiekt jest najwyższy w miejscu muru oddzielającego bliźniaczą zabudowę i wynosi 7,60 m. Wysokość do kalenicy wynosi 7,20 m. Odległość obiektu od granicy z pasem ulicy [...] wynosi 6,50 m. Z kolei odległość muru wspólnego dla przedmiotowych budynków gospodarczych w zabudowie bliźniaczej wynosi 11,11 m. Od pasa ulicy [...] szerokość frontu rzeczonego budynku gospodarczego wynosi 6 m. Według wstępnej oceny organu nadzoru budowa budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr 219 jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i sztuką budowlaną.

Następnie postanowieniem z dnia 24 lutego 2014 r. Nr [...] organ pierwszej instancji nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia oceny technicznej zrealizowanej inwestycji, w terminie do dnia 28 marca 2014 r. W dniu 24 marca 2014 r. organowi doręczone zostało opracowanie techniczne autorstwa mgra inż. M.M. wskazujące na poprawność zrealizowanej na działce nr 219 inwestycji. W związku z tym podjęta została opisana na wstępie decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce nr 219 bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Od decyzji z dnia [...] r. odwołanie wnieśli I. i M.N., którzy zarzucili w nim naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej "Pr.bud.") roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ podkreślił, że wbrew dosłownemu brzmieniu art. 28 Pr.bud. do prowadzenia robót budowlanych upoważnia ostateczna i jednocześnie wykonalna decyzja o pozwoleniu na budowę. Jeżeli nastąpi wstrzymanie wykonania takiej decyzji, a inwestor mimo to będzie prowadził roboty budowlane, organ nadzoru budowlanego będzie miał prawo i obowiązek podjęcia działań w trybie art. 50 i 51 Pr.bud. ze względu na konieczność kwalifikowania takich działań inwestora jako samowolne. W rozpoznawanej sprawie uchylenie przez Sąd decyzji o pozwoleniu na budowę i zamieszczenie w wyroku klauzuli wstrzymującej wykonanie decyzji uprawniającej inwestorów do realizowania przedmiotowej inwestycji i kontynuowanie w tych warunkach budowy skutkowało wszczęciem przez powiatowy organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Pr.bud. Zasadniczym celem takiego postępowania jest zbadanie przez właściwy organ, czy prowadzone lub wykonane w warunkach określonych w art. 50 Pr.bud. roboty budowlane spełniają wymogi określone w przepisach prawa oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej, a w sytuacji stwierdzenia uchybień w wymienionym zakresie zobowiązanie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z tymi wymogami.

W przepisie art. 50 ust. 1 Pr.bud. stypizowane zostały roboty budowlane upoważniające organ nadzoru budowlanego do podjęcia czynności procesowych tzw. trybu naprawczego. Są nimi roboty budowlane wykonywane: 1. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3. na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W sytuacji stwierdzenia, że roboty budowlane zostały wykonane w warunkach określonych w art. 50 Pr.bud. organ nadzoru budowlanego uprawniony jest wydać jedną z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 Pr.bud. Regulacja art. 51 ust. 1 Pr.bud. dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Pierwszy przypadek dotyczy robót budowlanych, których nie można zalegalizować. Jeżeli bowiem w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło nieusuwalne naruszenie prawa, organ jest obowiązany wydać decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze (art. 51 ust. 1 pkt 1). Drugi przypadek, po wykluczeniu pierwszego, dotyczy robót budowlanych podlegających legalizacji, gdy okaże się w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, że jest możliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Wówczas organ zobowiązany jest nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót, określając termin ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt 2). Trzeci przypadek – jak wskazał organ odwoławczy – nie będzie miał zastosowania w rozstrzyganej sprawie (art. 51 ust. 1 pkt 3).

Konsekwencją takiej procedury będzie wydanie decyzji poprzedzonej postępowaniem wyjaśniającym, wykazującej możliwość legalizacji lub jej brak w razie naruszenia obowiązujących przepisów. Następnie, jeżeli możliwość legalizacji istnieje, organ ma obowiązek w pierwszym rzędzie przeprowadzić postępowanie w celu usunięcia stanu samowoli poprzez legalizację robót. Celem postępowania legalizacyjnego jest bowiem doprowadzenie do sytuacji zgodnej z prawem. Po stwierdzeniu stanu samowoli organ nadzoru powinien podjąć czynności zorientowane na zalegalizowanie robót. Nakaz rozbiórki bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego nie jest jednak wyłączony, choć jest rozwiązaniem ostatecznym, które stosuje się wówczas, gdy w inny sposób stan naruszenia prawa nie może zostać usunięty. W szczególności, gdy nawet wykonanie dodatkowych robót i czynności uniemożliwi doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jeśli organ prowadzący postępowanie uzna, że wykonane roboty nie odpowiadają standardom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym, wówczas na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót, tak aby doprowadzić je do zgodności ze standardami. Natomiast gdy ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty takiego dostosowania nie wymagają, gdyż odpowiadają prawu, wówczas organ kończy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej decyzją umarzającą postępowanie. Decyzja ta legalizuje wykonane roboty. Warunkiem jej wydania jest stwierdzenie, że nie naruszają one prawa.

Kontynuując argumentację organ odwoławczy wyjaśnił, że analiza akt postępowania wskazuje, że PINB wypełnił dyspozycje powyższych przepisów. W toku postępowania organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 24 lutego 2014 r. Nr [...] nałożył na K. i B.L. obowiązek przedłożenia oceny technicznej zrealizowanej inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr 219. W dniu 24 marca 2014 r. inwestorzy złożyli w organie opracowanie techniczne dotyczące zrealizowanej inwestycji, z którego wynika, że zastosowane do budowy przedmiotowego budynku gospodarczego materiały budowlane są dobrej jakości, obiekt budowlany jest w odpowiednim stanie technicznym i nadaje się do użytkowania, nie zagraża również w jakikolwiek sposób obiektom sąsiadującym z przedmiotową nieruchomością. W ocenie organu odwoławczego przedłożone opracowanie techniczne należy uznać za miarodajne i wiarygodne. Odwołujący się nie wskazali jakichkolwiek dowodów, które podważałyby fachowość osoby sporządzającej ten dokument albo poddawały w wątpliwość poprawność wynikających z niego ustaleń.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że PINB w toku oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 21 lutego 2014 r. dokonał pomiarów wykonanego na działce nr 219 budynku gospodarczego, wykonał szkic sytuacyjny z oznaczeniem długości, szerokości i wysokości oraz odległości od granic sąsiednich działek budowlanych. Dodatkowo dokonał oceny przedmiotowej inwestycji pod kątem jej wykonania w zgodzie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi warunkami techniczno-budowlanymi.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podkreślił, że wzniesiony obiekt odpowiada definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 Pr.bud. Obiekt jest trwale związany z gruntem, posiada fundamenty i dach oraz stanowi odrębną przestrzeń, wydzieloną przegrodami budowlanymi. Budynek zrealizowano na obszarze jednorodzinnej zabudowy o niskiej intensywności. Dla takiej zabudowy Burmistrz Gminy M. w decyzji z dnia 20 października 2006 r. określił warunki zabudowy odnoszące się do budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego i pozostałych elementów infrastruktury technicznej przewidzianych do realizacji w granicach działki 219.

Przedmiotowy budynek gospodarczy wykonano w zabudowie bliźniaczej z linią symetrii w granicy działki. Obiekt ma wspólną ścianę szczytową z budynkiem gospodarczym położonym na sąsiedniej działce budowlanej nr 218. W praktyce budynki mają jednakową wysokość i długość, przy czym oba obiekty nie są identyczne. Zamiar wzniesienia jednej ściany, leżącej na granicy działek 218 i 219, uwzględniono również w projekcie budowlanym, który zatwierdzony został decyzją Starosty M. z dnia 3 sierpnia 2011 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego na działce 218, która wydana została na rzecz J. i J.T..

Wybudowany budynek gospodarczy bliźniaczy jest zgodny z wytycznymi decyzji Burmistrza Gminy M. o warunkach zabudowy z dnia 20 października 2006 r., w której wyznaczono szerokość frontu, kąt nachylenia dachu, wysokość i liczbę kondygnacji budynku gospodarczego, określono nieprzekraczalną linię zabudowy, a także narzucono wymóg dostosowania formy i gabarytów obiektu do tradycyjnej zabudowy otoczenia, przy czym z decyzji tej nie wynika typ zabudowy mieszkaniowej bądź gospodarczej. Decyzja nie zakłada zabudowy wolnostojącej, dopuszcza zatem zabudowę bliźniaczą, a nawet szeregową.

Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że z pomiarów dokonanych przez PINB podczas oględzin inwestycji wynika, że szerokość frontu przedmiotowego budynku gospodarczego wynosi 6 m, natomiast wysokość obiektu do okapu wynosi 3,3 m. Dodatkowo budynek nie przekracza ustalonej linii zabudowy 4 m, powierzchnia zabudowy nie przekracza ustalonej normy 40% - dotychczas wynosi około 16%, zaś 46,7% działki nr 219 obecnie jest terenem biologicznie czynnym (możliwe również bezkolizyjne usytuowanie budynku mieszkalnego na działce nr 219).

Następnie DWINB wyjaśnił, że przedmiotowy budynek gospodarczy jest nie tylko budynkiem w rozumieniu Pr.bud., ale także wypełnia kryteria odrębności i samodzielności konstrukcyjnej, bowiem nawet części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie, w myśl § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.; dalej r.w.t.), mogą być traktowane jako odrębne budynki. W analizowanym przypadku wspólna ściana obu budynków jest murowana aż ponad krawędź dachu posiada łączną grubość z obustronnym tynkiem 29 cm i wysokość 760 cm i stanowi oddzielenie przeciwpożarowe o klasie odporności ogniowej REI 120, co dodatkowo wskazuje na odrębność i samodzielność konstrukcyjną, mimo posadowienia ściany między budynkami na wspólnym fundamencie.

Zdaniem organu odwoławczego z tych względów budynek gospodarczy wybudowany na działce nr 219 należy traktować jako obiekt odrębny w standardowej zabudowie bliźniaczej ze wspólną ścianą szczytową. Budynek czyni zadość przepisom określonym w r.w.t. Budynek zlokalizowano ścianą bez otworów od granicy z sąsiednią działką nr 222 stanowiącą własność I. i M.N. w odległościach odpowiednio 4,25 m i 4,30 m. W tej sytuacji inwestycja spełnia wymagania odległościowe zawarte w § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t., który dopuszcza sytuowanie budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 3,0 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów w stronę tej granicy.

Ponadto wzniesiony budynek nie tylko wypełnia warunki zawarte w rozdziale 1 r.w.t., ale także kryteria określone w dziale VI. Wybudowany obiekt zgodnie z § 209 r.w.t. należy zaliczyć do budynków produkcyjnych i magazynowych i oznaczyć symbolem PM. Budynek ma jedną kondygnację naziemną i gęstość obciążenia ogniowego poniżej 500 MJ/m2, a jego klasa odporności pożarowej, w myśl § 212 ust. 4 r.w.t. równa jest klasie E. Odpowiednio do klasy odporności pożarowej budynku E jego zasadnicze elementy nie posiadają wymagań w zakresie odporności ogniowej (§ 216 r.w.t.). Podobnie nie ma określonych wymagań w zakresie odporności ogniowej elementów budynek I. i M.N. położony na działce nr 222. Położony na działce nr 222 budynek mieszkalny połączony jest łącznikiem z garażem i stanowi jedną strefę pożarową, a nie określa się wymagań odporności ogniowej, elementów budynku bowiem, zgodnie z § 213 pkt 1a r.w.t., wymagania dotyczące klasy odporności pożarowej budynków nie dotyczą budynków mieszkalnych jednorodzinnych do trzech kondygnacji naziemnych włącznie.

Zasadniczo minimalna odległość między zewnętrzną ścianą budynku mieszkalnego (budynek mieszkalny określony jest jako ZL) i ścianą budynku gospodarczego o gęstości obciążenia ogniowego do 1000 MJ/m2 - nie będącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego wynosi 8 m (§ 271 ust. 1 r.w.t. - tabela). Jednakże odległość 8 m, dla budynków wymienionych w § 213 r.w.t., bez pomieszczeń zagrożonych wybuchem można zmniejszyć o 25% (do 6 m), jeżeli są zwrócone do siebie ścianami i dachami z przekryciami nierozprzestrzeniającymi ognia, niemającymi otworów. W tym kontekście organ wskazał, że z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przypadku budynków położonych na działkach oznaczonych geodezyjnie numerami: 218, 219, 221 i 222. Biorąc pod uwagę usytuowanie obiektów pod względem bezpieczeństwa pożarowego - budynek gospodarczy K. i B.L., wraz z budynkiem gospodarczym J. i J.T. stanowi obiekt bliźniaczy wolno-stojący, mimo istnienia ściany oddzielenia przeciwpożarowego i położenia na dwóch odrębnych działkach budowlanych. Ściany budynku bez otworów są murowane, dach pokryty jest dachówką, zatem są to elementy budynku nierozprzestrzeniające ognia. Podobnie budynek I. i M.N. ma ściany i dach nierozprzestrzeniający ognia i nie posiada otworów w pasie o szerokości 4 m wzdłuż granicy działki. Ponieważ najmniejsza odległość między tymi budynkami wynosi łącznie 7,3 m (3 m i 4,3 m) to warunek 6 m wyznaczony w § 271 ust. 9 r.w.t. został spełniony.

Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że w opracowaniu technicznym przedłożonym w sprawie podkreślono, iż przedmiotowy budynek gospodarczy posadowiony jest w odległościach od granic i innych budynków na sąsiednich działkach budowlanych zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, a ponadto inwestor w dniu 22 maja 2014 r. przedłożył opinię rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych mgra inż. A.W.. W konkluzji autor opracowania wskazał, że stan bezpieczeństwa pożarowego w zakresie usytuowania budynku można osiągnąć poprzez zapewnienie minimalnej odległości między budynkami na sąsiednich działkach, bądź poprzez zastosowanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego zamkniętej żelbetowym stropem. Ponieważ zarówna ściana bez otworów jak i strop budynku spełniają wymagania oddzielenia przeciwpożarowego to lokalizacja przedmiotowego obiektu na działce nr 219 jest prawidłowa z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Istotne też jest, że odległość pomiędzy budynkami o symbolu PM i gęstości obciążenia ogniowego do 500 MJ/m2 można zmniejszyć do zera pod warunkiem wykonania ściany zewnętrznej jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego.

W zakończeniu uzasadnienia DWINB – powołując się na przedstawione okoliczności – stwierdził, że budynek gospodarczy usytuowany na działce nr 219 został zrealizowany zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w szczególności z decyzją o warunkach zabudowy. Roboty budowlane wykonano poprawnie w zgodzie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i sztuką budowlaną. Inwestycja realizowana była pod nadzorem ustanowionego kierownika budowy. Z tych względów brak było podstaw do wydania w sprawie decyzji merytorycznej nakazującej wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych a postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe.

Odnosząc się zaś do treści odwołania, organ wyjaśnił, że obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego orzeczony na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. nakłada się na inwestora wyłącznie w przypadku zrealizowania inwestycji w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zdaniem organu nie jest również prawidłowy pogląd zaprezentowany w odwołaniu, że umorzenie postępowania naprawczego może dotyczyć tylko nieskomplikowanych robót budowlanych. Ponadto, organ odwoławczy wykazał, że PINB zakwalifikował przedmiotowy obiekt budowlany jako budynek odrębny w standardowej zabudowie bliźniaczej. Zwrócił też uwagę, że obiekt został wzniesiony w zabudowie jednorodzinnej, a więc w szczególnym rodzaju zabudowy, w której dopuszcza się sytuowanie budynku na podstawie § 12 ust. 3 r.w.t.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli I. i M.N., zarzucając decyzji odwoławczej naruszenie:

1. art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe;

2. art. 7 in media w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia dlaczego przyjęto, że budynek inwestorów jest budynkiem z poddaszem nieużytkowym (pomimo przesłanek wskazujących, że poddasze jest użytkowe) oraz nienależyte wyjaśnienie kwestii odrębności wskazanego budynku od budynku J.T. i J.T.;

3. art. 15 K.p.a. poprzez nierozpoznanie całości sprawy w instancji odwoławczej;

4. art. 62 K.p.a. poprzez brak połączenia do wspólnego rozpoznania spraw dotyczących budynków wybudowanych na działkach nr 218 (J.T. i J.T.) oraz nr 219, AM-24 w M. (K.L. i B. L.).

Jednocześnie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotnej stawki minimalnej taryfowo określonej.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została szczegółowa argumentacja, stanowiąca rozwinięcie zarzutów sformułowanych w jej petitum, w której wykorzystano w szerokim zakresie dorobek judykatury administracyjnej. Z uzasadnienia skargi wynika m.in., że w ocenie pełnomocnika skarżących sytuację jaka powstała po kasacyjnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wydanym w dniu 24 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 105/13) należy traktować jako uwzględnioną przez ustawodawcę w przepisie art. 50 ust. 1 pkt 1 lub pkt 4 Pr.bud., co powoduje konieczność zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 Pr.bud., tzn. przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i stosownie do jego rezultatów wydania jednej z decyzji, o których mowa w pkt 1-3 wskazanego przepisu.

Ponadto – zdaniem skarżących – przedmiotowy obiekt został zrealizowany poza normami pozwolenia na budowę, a zatwierdzony projekt budowlany obecnie prawnie nie istnieje, co uniemożliwia przystąpienie do użytkowania. W tych okolicznościach konieczne jest sporządzenie projektu budowlanego zamiennego także ze względu na ustawowy obowiązek przechowywania przez inwestora dokumentacji, na podstawie której realizowano roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego.

Ponadto skarżący zwrócili uwagę na zalecenie zawarte w wyroku kasacyjnym wydanym w dniu 24 kwietnia 2013 r. dotyczące możliwości etapowania inwestycji i obowiązku oznaczenia – przy takim wariancie jej realizowania – całego zamierzenia budowlanego we wniosku, w tym w projekcie zagospodarowania działki. W okolicznościach jakie zaistniały w tej sprawie – niezależnie od konieczności przedstawienia projektu budowlanego zamiennego – inwestorzy powinni zostać zobowiązani do wykonania określonych przez właściwy organ nadzoru budowlanego czynności w celu doprowadzenia do zgodności przedmiotowego obiektu z prawem, a obowiązki te będą zależne od ustalenia, czy budynki zrealizowane na działkach oznaczonych 218 i 219 stanowią odrębne obiekty (budynki), czy też jeden obiekt budowlany. Zdaniem skarżących nałożone obowiązki powinny zmierzać do przebudowy lub rozbiórki przedmiotowego obiektu, przy czym względy ekonomii procesowej wymagały uwzględnienia wniosku o zastosowanie wobec budynków zrealizowanych na działkach o numerach 218 i 219 trybu określonego w przepisie art. 62 K.p.a. i prowadzenia w odniesieniu do nich jednego postępowania naprawczego.

Skarżący zwrócili również uwagę, że decyzja Burmistrza Gminy M. z dnia 20 października 2006 r. ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zawierała odesłanie do przepisów r.w.t., a te w dacie orzekania o warunkach zabudowy miały inną treść niż w dacie udzielania pozwolenia na budowę. Nie można zatem w odniesieniu do przedmiotowego budynku stosować przepisu § 12 ust. 3 pkt 2 r.w.t., ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę dotycząca budynku gospodarczego planowanego na działce oznaczonej numerem 218 została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia 29 kwietnia 2014 r. Organy orzekające nie wskazały podstawy prawnej istniejącego usytuowania przedmiotowego budynku.

Zdaniem skarżących budynki zrealizowane na działkach oznaczonych numerami 218 i 219 należy uznać za jeden budynek gospodarczy, który został zrealizowany ze względu na niezastosowanie się inwestorów do wyroku Sądu wydanego w sprawie o sygnaturze II SA/Wr 105/13 i zawartej w nim klauzuli wynikającej z przepisu art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organy nadzoru budowlanego orzekając w tej sprawie, posługują się argumentami i określeniami właściwymi dla budynku mieszkalnego, a nie gospodarczego. Ponadto, decyzje o warunkach zabudowy wydane dla działek o numerach 218 i 219 nie przewidywały możliwości "bliźniaczej" inwestycji. W ocenie skarżących organ drugiej instancji nie odniósł się merytorycznie do zarzutów przestawionych w odwołaniu i nie wyjaśnił, czy poddasze przedmiotowego budynku ma charakter użytkowy, czy nieużytkowy, bowiem decyzja o warunkach zabudowy ustalała zabudowę parterową z dopuszczeniem poddasza nieużytkowego.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte w sprawie.

Po rozpoznawaniu wniesionej skargi wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił ją (sygn. akt II SA/Wr 702/14). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, po rozpoznaniu której Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania (wyrok z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1289/15). W uzasadnieniu sąd kasacyjny w pierwszej kolejności nie uwzględnił zarzutu braku uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji podnoszonego w skardze uchybienia polegającego na braku połączenia, w trybie art. 62 K.p.a., do wspólnego rozpoznania spraw dotyczących budynku lub budynków wybudowanych w M. na działkach nr 218 (J.T. i J.T. oraz nr 219 (K.L. i B.L.). Jak wskazał NSA, nie ulega wątpliwości, że sprawy dotyczące wybudowania przez J.T. i J.T. budynku na działce nr 218 oraz przez K.L. i B.L. budynku na działce nr 219, prowadzone były w odrębnych postępowaniach, począwszy od uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i w odrębnych postępowaniach mających na celu zbadanie zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych. W tych ostatnich postępowaniach właściwym był ten sam organ administracji publicznej. Jednak okoliczności faktyczne i uwarunkowania prawne wybudowania obu obiektów były odmienne. Prawa i obowiązki w każdej z tych spraw nie wynikają z tego samego stanu faktycznego, dotyczą możliwości sprawdzenia zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych na każdej z ww. działek, a ich efektem są odrębne i odmienne obiekty budowlane. NSA zwrócił przy tym uwagę, że stan odrębności zrealizowanych budynków gospodarczych został już przesądzony na etapie kontrolowania decyzji wydanych w przedmiocie pozwoleń na budowę, co do których orzekały: Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 105/13 w sprawie dot. obiektu K.L. i B.L., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1503/13 w sprawie dot. obiektu wybudowanego przez J.T. i J.T.. W żadnym z tych postępowań w ramach dokonywanej kontroli legalności wydanych decyzji w sprawach udzielenia pozwoleń na budowę Sądy Wojewódzkie, dysponując decyzjami o warunkach zabudowy jak i zatwierdzonymi decyzjami projektami budowlanymi, nie zakwestionowały zakwalifikowania obiektów usytuowanych na działkach nr 218 i 219 jako odrębnych budynków gospodarczych. Nie nakazały traktowania ich jako jednego obiektu lokalizowanego po obu granicach ww. działek, co skutkowałoby koniecznością objęcia spraw jednym postępowaniem. Co istotne, nie jest okolicznością sporną w niniejszej sprawie, że oba budynki zostały zrealizowane zgodnie z pierwotnymi pozwoleniami na budowę i według dołączonych doń projektów budowlanych. Mając na względzie zasadę wynikającą z art. 153 p.p.s.a. - związania sądów, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceną prawną wyrażoną w ww. prawomocnych wyrokach Sądów Wojewódzkich w zakresie odnoszącym się do prawnej kwalifikacji obu budynków gospodarczych jako odrębnych obiektów budowlanych, próba podważenia trafności wyrażonego w tych wyrokach stanowiska jest spóźniona i niedopuszczalna. Skoro budynek gospodarczy wybudowany przez K.L. i B.L. zgodnie z projektem budowlanym został uznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu jako obiekt samodzielny, to tożsamo musi być traktowany również w niniejszym postępowaniu naprawczym. Z tych względów zarzut nienależytego wyjaśnienia kwestii odrębności obu budynków na działkach nr 218 i nr 219 okazał się nieusprawiedliwiony.

NSA stwierdził również, że zarzut naruszenia art. 7 in media w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., polegający na braku wyjaśnienia przyczyn uznania budynku zrealizowanego przez K.L. i B.L. jako budynku z poddaszem nieużytkowym, pomimo że otwory okienne i drzwiowy na poddaszu budynku poddają w wątpliwość spełnienie tego wymogu, nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze, Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku, że przekonujące są w tym aspekcie wnioski wynikające z opracowania pn. "Ocena techniczna wykonanych robót budowlanych", sporządzonego przez uprawnioną osobę w marcu 2014 r., z której wynika jednoznacznie, że poddasze jest nieużytkowe. Sąd Wojewódzki nie znalazł przy tym podstaw do zakwestionowania tego twierdzenia. Po drugie, samo umiejscowienie otworów okiennych lub okna połaciowego w części poddasza nie jest wystarczające do podważenia zasadności uznania poddasza za nieużytkowe, tym bardziej, że skarżący kasacyjnie nie wskazali, poza domniemaniem, okoliczności, które zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalenia organów nadzoru budowlanego kazałyby ocenić krytycznie.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. w związku z przyjęciem bezprzedmiotowości postępowania naprawczego pomimo konieczności nałożenia obowiązków wykonania robót budowlanych doprowadzających powstały obiekt do stanu zgodnego z prawem i sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, NSA wyjaśnił, że zrealizowanie obiektu budowlanego przed wyeliminowaniem z obrotu prawnego pozwolenia na jego budowę rodzi sytuację, która prawnie nie została jednoznacznie uregulowana przez ustawodawcę w przepisach Prawa budowlanego. W literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że w takim przypadku inwestorowi nie można zarzucić samowoli budowlanej, zaś po usunięciu z obrotu prawnego pozwolenia na budowę należy przeprowadzić postępowanie naprawcze lecz nie w trybie art. 48 ust. 1, a w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 Pr.bud. Trafnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, że w ramach postępowania legalizacyjnego istnieje również możliwość nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu zamiennego. Zdaniem Sądu, zależy to jednak od okoliczności konkretnej sprawy. W przypadku, gdy wyeliminowano z obrotu prawnego pozwolenie na budowę i ustalono, że w okresie obowiązywania pozwolenia na budowę wykonano roboty budowlane w części z odstępstwem od projektu budowlanego dla danej inwestycji, uzasadnione wydaje się żądanie od inwestora przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Może to nastąpić w ramach odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. W ten sposób można bowiem doprowadzić do powstania projektu budowlanego zamiennego, którego pozytywna weryfikacja umożliwi jego zatwierdzenie i zakończenie postępowania naprawczego. Zdaniem NSA w przypadku zrealizowania obiektu budowlanego zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym przed ostatecznym wyeliminowaniem pozwolenia na budowę z obrotu prawnego, nie ma racjonalnych podstaw żądania od inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Sąd nie podziela bowiem opinii skarżących kasacyjnie, jakoby uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzić miałoby do uznania, że projekt budowlany stał się dokumentem nieistniejącym w sensie prawnym. Projekt budowlany, który podlega zatwierdzeniu w ramach udzielenia pozwolenia na budowę, zawierając dokumentację projektową, nawet wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji go zatwierdzającej, nie traci swej wartości dowodowej i nie staje się z tej przyczyny dokumentem nielegalnym, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, odwołując się w tym zakresie do przekonującej glosy A. Plucińskiej-Filipowicz do wyroku NSA z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2286/12. Odmiennym zagadnieniem jest ocena przydatności takiego projektu budowlanego w ramach procedury naprawczej. Projekt budowlany może być dowodem wybudowania obiektu niezgodnie z jego założeniami. Natomiast w sytuacji zrealizowania obiektu zgodnie z projektem budowlanym, tak jak w niniejszej sprawie, dokument taki wraz z decyzją kończącą pozytywnie procedurę legalizacyjną pod kątem spełniania przez obiekt wymogu zgodności z prawem, nadal może pełnić rolę dokumentacji budowy i dokumentacji obiektu budowlanego. Prawidłowo uznał – zdaniem NSA - zatem Sąd I instancji, że w realiach tej sprawy nałożenie na inwestorów obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nie znajdowało uzasadnienia.

Wśród argumentacji do zarzutu naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. skarżący kasacyjnie wskazali również na konieczność nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania robót dostosowujących obiekt do stanu zgodnego z prawem. Pomimo że wprost zakresu tych robót nie wskazano, zdaniem skarżących kasacyjnie, obiekt został usytuowany niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, w szczególności z § 12 r.w.t. oraz niezgodnie z decyzją z dnia 20 października 2006 r. o warunkach zabudowy. Z wyroku Sądu Wojewódzkiego wynika, że Sąd ten stanął na stanowisku, iż organy nadzoru budowlanego w ramach rozpoznawanej sprawy nie miały obowiązku wskazywać podstawy prawnej usytuowania przedmiotowego budynku, bowiem sytuowanie budynku na działce budowlanej jest kwestią rozstrzyganą przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, udzielający pozwolenia na budowę, do weryfikowania czy korygowania, którego organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przytoczony wyżej pogląd Sądu Wojewódzkiego, którego konsekwencją było nie objęcie należytą kontrolą zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie w kontekście trafności uznania postępowania jako bezprzedmiotowego i wydania decyzji na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., nakazuje uznać postawiony Sądowi zarzut za usprawiedliwiony. Przede wszystkim zauważyć należy, że w kwestii legalności usytuowania budynku nie można było odwołać się do decyzji organów architektoniczno-budowlanych, skoro decyzje wydane przez te organy zostały usunięte z obrotu prawnego. Oznacza to, że to na etapie postępowania legalizacyjnego należało ustalić zgodność wybudowanego obiektu z przepisami prawa. Do stanu zgodności z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego – Pr.bud. należy zaliczyć zgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu – zgodność z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym nie można wykluczyć, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 Pr.bud., organ nadzoru budowlanego może oceniać wykonane roboty budowlane pod kątem zgodności z miejscowy planem lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, chociaż brak tu podobnych przepisów, jak w art. 48 ust. 2, ust. 3 pkt 1 i art. 49b ust. 2. W ramach tego postępowania należało ocenić zgodność obiektu z decyzją określającą warunki zabudowy, jak i zgodność z przepisami budowlanymi. Sąd I instancji nie przedstawił w uzasadnieniu wyroku analizy zaskarżonej decyzji pod tym kątem, niewłaściwie przyjmując, że zagadnienie zgodności z prawem usytuowania budynku na tym etapie postępowania nie musi być badane. Tymczasem ocena taka mogła mieć istotny wpływ na wynik kontroli zaskarżonej decyzji. Skoro Sąd I instancji okoliczności tych nie uwzględnił przy formułowaniu własnej oceny prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji, to naruszył przepisy art. 51 Pr.bud., co najmniej przedwcześnie uznając zasadność umorzenia postępowania administracyjnego.

Jak zalecił NSA w końcowej części wyroku, przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji powinien wskazać w motywach podejmowanego rozstrzygnięcia, czy jest możliwe uznanie wykonanych robót budowlanych za zgodnych z przepisami prawa, w tym zgodności zrealizowanego przedsięwzięcia z decyzją o warunkach zabudowy oraz z przepisami techniczno-budowlanymi regulującymi zasady lokalizowania obiektów budowlanych na granicy i w wymaganych odległościach od innych, istniejących zgodnie z prawem obiektów budowlanych. Sąd winien uwzględnić przy tym fakt, że poprzednia ocena wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 105/13 o zgodności będącego wówczas w trakcie realizacji przedsięwzięcia z decyzją o warunkach zabudowy w kontekście lokalizacji obiektu w granicy działki, była sformułowana w stanie faktycznym i prawnym, kiedy istniała jeszcze w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego na działce nr 218, wydana na rzecz J.T. i J. T.. Ponadto, pomimo że wyrok ten zapadł w sprawie badania legalności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, to spostrzeżenia w nim poczynione, dotyczące wymogów jakie powinno spełniać przedsięwzięcie, aby mogło być uznane za zgodne z prawem, powinny być uwzględnione również na etapie legalizacji wykonanych robót budowlanych.

Po powrocie akt sprawy do WSA we Wrocławiu sprawa została zarejestrowana pod nową sygn. akt II SA/Wr 216/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Nadto należy również zwrócić uwagę na przepis art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania powoduje, że determinują one działania organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczy postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi natomiast prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 311/15, publ. Lex nr 2258502). Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się zatem do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowo wydanej decyzji. Istotne jest również, że przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie wiążący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Istotą zasady "związania oceną prawną" z art. 153 P.p.s.a. jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego, jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego. Związanie oceną prawną oznacza również, że zarówno organ jak i sąd administracyjny nie może formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem. Uregulowania zawarte w art. 153 P.p.s.a. mają zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu (NSA z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 491/15, publ. Lex nr 2199106).

Powyższe uwagi mają znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem w wyroku z dnia 7 lutego 2017 r. (sygn. akt II OSK 1289/15) Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał WSA we Wrocławiu do przeanalizowania kwestii zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa, w tym zgodności zrealizowanego przedsięwzięcia z decyzją o warunkach zabudowy oraz z przepisami techniczno-budowlanymi regulującymi zasady lokalizowania obiektów budowlanych na granicy i w wymaganych odległościach od innych, istniejących zgodnie z prawem obiektów budowlanych. Poza oceną Sądu pozostają zatem zarzuty braku połączenia, w trybie art. 62 K.p.a., do wspólnego rozpoznania spraw dotyczących budynku lub budynków wybudowanych w M. na działkach nr 218 (J.T. i J.T. oraz nr 219 (K.L. i B.L.) oraz naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. i art. 7 in media w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. Kwestie te zostały bowiem przesądzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 1289/15.

Kwestię sporną w rozpatrywanej sprawie stanowi natomiast umorzenie postępowania administracyjnego dotyczącego budowy budynku gospodarczego na działce nr 219.

Zgodnie z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. 2013 r. poz. 267 ze zm.), stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o jakim mowa w powyższym przepisie, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. To brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość ta może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. W sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia (np. z powodu śmierć osoby fizycznej, ustania bytu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej) mamy do czynienia z nieistnieniem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.

W ocenie Sądu kwestia, czy w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania w sprawie budowy budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr 219, przy ul. [...] w M. bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie została dostatecznie wyjaśniona. Istotne dla tego stwardzenia są wytyczne zawarte w końcowej części wyroku kasacyjnego o sygn. akt II OSK 1289/15. NSA wskazał w nim m.in., że na etapie postępowania legalizacyjnego należało ustalić zgodność wybudowanego obiektu z przepisami prawa. Do stanu zgodności z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego – Pr.bud. należy zaliczyć zgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu – zgodność z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

W niniejszej sprawie sporny budynek gospodarczy zrealizowano na obszarze jednorodzinnej zabudowy o niskiej intensywności. Dla takiej zabudowy Burmistrz Gminy M. w decyzji z dnia 20 października 2006 r. określił warunki odnoszące się do budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego i pozostałych elementów infrastruktury technicznej przewidzianych do realizacji w granicach działki 219. W przywołanej decyzji wyznaczono szerokość frontu, kąt nachylenia dachu, wysokość i liczbę kondygnacji budynku gospodarczego, określono nieprzekraczalną linię zabudowy, a także narzucono wymóg dostosowania formy i gabarytów obiektu do tradycyjnej zabudowy otoczenia. W toku postępowania organ pierwszej instancji w dniu 21 lutego 2014 r. przeprowadził kontrolę, podczas której dokonano pomiarów wybudowanego obiektu, z których wynika, że szerokość frontu budynku gospodarczego wynosi 6 m, natomiast wysokość obiektu do okapu wynosi 3,3 m. Dodatkowo budynek nie przekracza ustalonej linii zabudowy 4 m, powierzchnia zabudowy nie przekracza ustalonej normy 40% (dotychczas wynosi około 16%), zaś co najmniej 30% działki (obecnie wynosi 46,7%) jest terenem biologicznie czynnym. Zatem wybudowany budynek gospodarczy bliźniaczy jest zgodny z wytycznymi decyzji o warunkach zabudowy.

Należy przy tym podkreślić, że z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika typ zabudowy mieszkaniowej bądź gospodarczej. Decyzja nie zakłada zabudowy wolnostojącej, dopuszcza zatem zabudowę bliźniaczą, a nawet szeregową. Tym samym twierdzenie skarżących, że decyzje o warunkach zabudowy wydane dla działek o numerach 218 i 219 nie przewidywały możliwości "bliźniaczej" inwestycji, nie mogło zostać uwzględnione. Podobnie nie mógł zostać uwzględniany zarzut niezgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy.

Ponadto w wyroku kasacyjnym NSA wskazał, że w ramach postępowania należało ocenić zgodność obiektu z przepisami budowlanymi, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi regulującymi zasady lokalizowania obiektów budowlanych na granicy i w wymaganych odległościach od innych, istniejących zgodnie z prawem obiektów budowlanych. Istotniejsze jest stwierdzenie, że należy uwzględnić przy tym fakt, że poprzednia ocena wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 24 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 105/13) o zgodności będącego wówczas w trakcie realizacji przedsięwzięcia z decyzją o warunkach zabudowy w kontekście lokalizacji obiektu w granicy działki, była sformułowana w stanie faktycznym i prawnym, kiedy istniała jeszcze w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego na działce nr 218, wydana na rzecz J.T. i J.T.. Pomimo, że wyrok ten zapadł w sprawie badania legalności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, to spostrzeżenia w nim poczynione, dotyczące wymogów jakie powinno spełniać przedsięwzięcie, aby mogło być uznane za zgodne z prawem, powinny być uwzględnione również na etapie legalizacji wykonanych robót budowlanych.

Uwzględniając powyższe - zdaniem Sądu – przy ocenie zgodności obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi zabrakło wyjaśnienia przez organy, czy przepisy te w zakresie regulującym zasady lokalizowania obiektów budowlanych na granicy i w wymaganych odległościach zostały spełnione co do obiektów budowlanych istniejących zgodnie z prawem. W tym zakresie organ pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia, że po jakimś czasie po zakończeniu robót budowlanych stwierdzono nieważność decyzji nr 249/11, wydanej na rzecz J. i J. T., obejmującej budowę budynku gospodarczego na działce 218, jednakże temat budowy budynku na działce sąsiedniej Państwa T. jest odrębny. Nie kwestionując odrębności budynków, należy tutaj podkreślić, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma fakt – w świetle wyroku NSA, czy umorzenie postępowania legalizacyjnego, w świetle przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności rozporządzenia wykonawczego do ustawy Prawo budowlane z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z zm.) nie było przedwczesne.

Rozpoznając ponownie sprawę organy będą zobowiązane ustalić, czy obiekt został usytuowany zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, w szczególności z § 12 r.w.t., uwzględniając przy tym fakt wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę udzielonej dla inwestycji na działce sąsiedniej.

Należy jeszcze podkreślić, że nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ale także w postępowaniu naprawczym (art. 50-51 Pr.bud.) i w postępowaniu dotyczącym legalizacji obiektu budowlanego bądź jego części - zgodnie z wykładnią art. 9 ust. 1-4 Pr.bud. dokonywaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – istnieje możliwość stosowania wynikającej z tego przepisu instytucji zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych (wyroki NSA z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1330/16, publ. LEX nr 2279375; z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2480/14, publ. LEX nr 2141388). Aktualne pozostają więc wywody zawarte w wyroku w sprawie II SA/Wr 105/13, że ocena, czy w danej sytuacji zachodzą przypadki szczególnie uzasadnione, należy do organów oraz ministra, który ustanowił odpowiednie przepisy techniczno-budowlane. Jak wynika natomiast z ustępu 4 omawianego przepisu minister może uzależnić upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od spełnienia dodatkowych warunków. Odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych może być bowiem udzielone jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych, a więc mających w sobie element wyjątkowości. O konieczności zastosowania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych mogą decydować zarówno względy natury faktycznej (np. ukształtowanie terenu czy istniejący stan zagospodarowania sąsiednich nieruchomości), jak też użytkowe czy techniczne. W orzecznictwie podnosi się, że za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 9 ust. 1 Pr.bud. należy uznać sytuację, kiedy inwestor - pomimo wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przeznaczenia terenu, na którym położona jest nieruchomość, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na takie cele - nie może zrealizować swego prawa podmiotowego, jakim jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej (art. 4 Pr.bud.) ze względu na obowiązujące przepisy techniczno-budowlane (np. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 381/06, publ. ONSAiWSA 2007/6/134). Ocena zatem, czy w danej sytuacji zachodzą takie przypadki, należy do organu, który powinien brać pod uwagę charakter przepisu techniczno-budowlanego, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której na być realizowany obiekt budowlany, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej. W sytuacjach szczególnych wynikających z warunków lokalnych, tj. kształt i wymiary nieruchomości, położenie względem nieruchomości sąsiednich, ukształtowanie terenu, stan zagospodarowania danej nieruchomości i terenów sąsiadujących istnieje potrzeba wyważenia interesów indywidualnych i interesu publicznego, która uzasadniałaby wyłączenie stosowania określonych przepisów techniczno-budowlanych (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 431/07). Ponadto, jak zauważa się w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 10 maja 2007 r. (sygn. akt II SA/Bd 1025/2011), nie można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku w rozumieniu art. 9 ust. 1 Pr.bud. w sytuacji, gdy inwestor mógł zaplanować budowę obiektu o mniejszych rozmiarach, który spełniałby wymagania przepisów techniczno-budowlanych. Analiza z punktu widzenia wyważenia interesów indywidualnych i interesu publicznego oraz zasady dobrego sąsiedztwa jest ponadto konieczna zważywszy, że zamierzenie ma być realizowane na osiedlu domków jednorodzinnych.

Powyższe okoliczności musiały doprowadzić do stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 105 § 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t. i art. 9 Pr.bud. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa.

Uwzględniając powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.