Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1479/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 88l ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi S.P. i S.P. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymano w mocy orzeczenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] sierpnia 2016 r., o odmowie zwolnienia p. S. P. i S. P., zwanych dalej "Inwestorami", od zakazów, obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w odniesieniu do przedsięwzięcia polegającego na budowie drewnianego budynku gospodarczego, na działce ew. nr [...] (obr. [...], K.).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przywołał następującą argumentację:

- w uzasadnieniu decyzji organu I. instancji wskazano, że nieruchomość przeznaczona pod planowane przedsięwzięcie znajduje się - według map zagrożenia powodziowego (godło arkusza: [...]) - w międzywalu rzeki C.; stosownie do ustaleń map zagrożenia powodziowego w tym rejonie, rzędna wody, o prawdopodobieństwie występowania raz na 100 lat, wynosi 1,67 m n.p.m.; przedmiotem planowanego przedsięwzięcia jest zabudowa działki ew. nr [...] obiektem budowlanym (drewnianym budynkiem gospodarczym); rzędne działki, określone na podstawie numerycznego modelu terenu, wynoszą w miejscu inwestycji około 0,3-0,4 m n.p.m.; przedsięwzięcie byłoby w całości realizowane w zasięgu wody o prawdopodobieństwie występowania raz na 100 lat; w przypadku jej wystąpienia teren całej nieruchomości zostanie pokryty wodami wezbraniowymi; lokalne ukształtowanie terenu - położenie w międzywalu rzeki C. - wpływa na zagrożenie powodziowe nieruchomości; w przypadku wystąpienia powodzi teren, zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie planowanych robót, zostanie pokryty wodami wezbraniowymi; będą one oddziaływały na projektowane zagospodarowanie; uniknięcie rzeczonego zagrożenia stanowi element racjonalnej polityki w zakresie ochrony przeciwpowodziowej; dlatego w pełni uzasadniona jest odmowa zwolnienia od zakazów, obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, zwanego dalej "obszarem zalewowym",

- status obszaru zalewowego, został uregulowany w art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy - z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.); są nimi m.in. obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat (lit a) oraz obszary, między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego (lit. c),

- w świetle art. 88l ust. 1 ustawy - Prawo wodne, na obszarach zalewowych zabrania się wykonywania robót oraz czynności, utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych, budowy innych obiektów budowlanych oraz zmiany ukształtowania terenu; międzywale jest terenem najbardziej zagrożonym powodzią, zarezerwowanym dla przejścia wód; nie należy na nim lokalizować żadnych obiektów kubaturowych, mogących ograniczać przepływ wód powodziowych,

- ochronę przed powodzią rozpatruje się nie tylko w kontekście występującego zagrożenia, czy realizowanych działań technicznych; w myśl dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz. Urz. UE L Nr 288 str. 27) - tzw. "Dyrektywy Powodziowej", ochrona przed powodzią polega na zarządzaniu ryzykiem powodziowym; celem zarządzania ryzykiem powodziowym - w świetle art. 9 ust. 1 pkt lb ustawy - Prawo wodne - jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej; oznacza to, że jakiekolwiek działania lub czynności, powodujące zwiększenie ryzyka powodziowego na obszarach zalewowych są sprzeczne ze wskazanym celem,

- zgodnie z art. 88k ustawy - Prawo wodne, ochronę ludzi i mienia przed powodzią realizuje się w szczególności m.in. przez kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, a także zachowanie, tworzenie i odtwarzanie systemów retencji wód,

- organ odwoławczy – po przeanalizowaniu materiału dowodowego - podzielił merytoryczne uzasadnienie decyzji o odmowie zwolnienia od zakazów; z całokształtu akt sprawy wynika, że działka ew. nr [...] znajduje się na obszarze zagrożenia od rzeki C.; zgodnie z obowiązującą mapą zagrożenia powodziowego dla tego obszaru, wizualizującą obszary na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi wynosi raz na 100 lat (godło arkusza: [...]); rzędna wody o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat w rejonie przedmiotowej inwestycji wynosi około 1,67 m n.p.m., a głębokość wody w miejscu planowanej inwestycji znajduje się we wskazanej na mapie strefie zalewu od 0,5 do 2,0 m; mapy zagrożenia powodziowego zostały przyjęte i opublikowane; oznacza to, że - do czasu ich ewentualnej aktualizacji - są dokumentem obowiązującym i wiążącym,

- analizując lokalizację inwestycji zgodnie ze wskazanymi mapami stwierdzono, że istnieje duże ryzyko zalania omawianego terenu podczas pojawienia się wezbrania powodziowego; położenie nieruchomości na trasie przepływu wód powodziowych oraz niesionego wraz z wodą materiału, może spowodować zniszczenie planowanego budynku gospodarczego; dodatkowo intensywny rozwój zabudowy powoduje, że obszar zlewni ma coraz mniejszą zdolność retencjonowania wód opadowych; może to powodować coraz wyższe stany wód na rzece, a - co za tym idzie - zwiększać prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego,

- prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi raz na 100 lat należy rozumieć, że statystycznie takie zjawisko może pojawić się w danym przekroju czasu raz na 100 lat; nie oznacza to jednak, że powódź o takim prawdopodobieństwie wystąpienia pojawia się w odstępach stuletnich; jest to wielkość statystyczna, bazująca na danych historycznych; jeśli powódź nie wystąpiła w ostatnich latach, nie oznacza to, że nie istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi w najbliższej przyszłości; notowane zmiany klimatu powodują, że należy brać pod uwagę możliwe zwiększenie zagrożeń katastrofami naturalnymi,

- ustalając obszar zalewowy organy mają na uwadze aspekt szerszy, związany z całym rejonem, nie zaś poszczególnymi nieruchomościami; jeżeli zatem cały obszar może być narażony na powódź, ochroną i zakazami obejmuje się go w całości - bez wyjątku, mając na uwadze charakter zjawiska powodzi, jako powszechnej i globalnej oraz związanej z wyniesieniem terenu nad poziom morza (tak wyrok WSA o sygn. akt: IV SA/Wa 836/13 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych); do szczegółowej oceny zagrożenia powodziowego brany jest pod uwagę m.in. zakres i głębokość zalewu nie tylko obszaru zamierzenia inwestycyjnego, ale także terenów do niego przyległych; głębokość zalewu, związana z określonym prawdopodobieństwem wystąpienia powodzi, przekłada się m.in. na możliwość samodzielnej ewakuacji z obszaru zalewowego oraz na rodzaj i wielkość potencjalnych strat; wskazana głębokość zalewu przedmiotowej nieruchomości może spowodować utrudnienie w samodzielnej ewakuacji i wymagać będzie udziału służb ratowniczych w tym zakresie; zwiększenie liczby osób, przebywających stale bądź czasowo, na obszarze zalewowym powoduje wzrost kosztów reagowania podczas powodzi; przy ewakuacji należy zapewnić większą liczbę sprzętu ratunkowego oraz osób udzielających pomocy; w takiej sytuacji również pracownicy służb ratowniczych są narażeni na niebezpieczeństwo; należy liczyć się także z potrzebą zabezpieczenia większych kwot na odszkodowania z powodu zwiększenia wartości mienia; wzrost liczby osób na terenach zalewowych powoduje wzrost wydatków, ponoszonych przez społeczność na ochronę przed powodzią; w związku z tym realizacja przedmiotowej inwestycji utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym; szczególnie uwzględniając to, że jest ona planowana na obszarze o głębokim zalewie; cele zarządzania ryzykiem powodziowym zakładają m.in. zahamowanie wzrostu tego ryzyka, poprzez wyeliminowanie lub unikanie zagospodarowania na obszarach zalewowoych,

- w odniesieniu do wskazanego w odwołaniu Inwestorów uznaniowego charakteru podejmowanych decyzji, dotyczących zwolnień od zakazów, wskazano: każdą sprawę organ administracji publicznej rozpatruje indywidualnie - niezależnie od rozstrzygnięcia wydanego w innej, choć podobnej sprawie; prowadząc postępowanie, wnikliwie analizuje się całość zebranego materiału dowodowego i rzetelnie ocenia w oparciu o stan faktyczny i prawny na dzień wydania rozstrzygnięcia; [...] kwietnia 2015 r., na stronie Hydroportalu (pod adresem http://mapy.isok.gov.pl), zostały opublikowane zweryfikowane i ostateczne wersje map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego (w formacie pdf.); jednocześnie mapy te zostały przekazane, przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, organom administracji, wskazanym w ustawie - Prawo wodne (art. 88f ust. 3) i - jako oficjalne dokumenty planistyczne - stanowią podstawę do podejmowania działań, związanych z planowaniem przestrzennym,

- organ odwoławczy wyraził zrozumienie dla trudnej sytuacji Inwestorów; wynika ona z faktu, że ich nieruchomość znajduje się na obszarze zalewowym; mając jednak na uwadze wartości, jakimi są życie i zdrowie ludzi oraz ich mienie, podzielił stanowisko wyrażone w I. instancji, że istotne są działania prewencyjne, polegające m.in. na prowadzeniu właściwej polityki przestrzennej i powstrzymaniu zabudowy dolin rzecznych, a także powstrzymywanie zwiększania ryzyka powodziowego - w tym przyrostu liczby osób i mienia, znajdujących się czasowo bądź stale na obszarach zalewowych; takie rozwiązanie umożliwia wypełnienie ustawowego obowiązku ochrony przed powodzią, nałożonego na organy administracji publicznej.

W skardze zarzucono naruszenie art. 88l ust. 1 i 2 ustawy - Prawo wodne oraz art. 7, 10, 11, 35, 77 § 1, o art. 80 K.p.a.

W jej uzasadnieniu, uzupełnionym pismem procesowym (k. 21-24), podniesiono:

- przedmiotową działkę Inwestorzy kupili od Naczelnika Gminy E., przystępując do przetargu; sprzedający, wystawiając działkę, do przetargu ani w ofercie przetargowej ani na jakimkolwiek innym etapie, nie informował, o tym, że jest ona obciążona ograniczeniami, wynikającymi z przepisów prawa wodnego, które wykluczają jakiekolwiek działania, jakie - w normalnych okolicznościach - mogliby podejmować właściciele nieruchomości; żadna z osób, działających w imieniu organu, nie poinformowała ich, że działka znajduje się na obszarze zalewowym; materiały do jakich mieli dostęp takich informacji nie zawierały; co więcej dla nabywanej działki brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym figurowałby zakaz stawiania jakichkolwiek obiektów budowlanych w związku z zagrożeniem powodzią,

- Inwestorzy nie sądzili więc, że sprzedano im działkę, na której - zgodnie z argumentacją zawartą w skarżonej decyzji - nawet czasowo nie mogą przebywać – ich bowiem tam pobyt może stanowić zagrożenie ochrony przed powodzią,

- zgodnie z art. K.p.a., w toku postępowania, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; mają one obowiązek ustalenia i rozważania stanu faktycznego w możliwie najdokładniejszy sposób, dokonania subsumcji, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności zostały wnikliwie rozważone i ocenione; niezachowanie tych zasad, powoduje, że decyzja nosi cechy dowolności,

- w przedmiotowej sprawie organy obu instancji przyjęły określone znaczenie art. 88l ust. 1 i 2 ustawy - Prawo wodne; jako zasadę przyjmują, że najlepiej ochronę przed powodzią na obszarach zalewowych zapewni brak zabudowy; taki sposób rozumienia powołanych przepisów potwierdza przywołanie w zaskarżonym akcie argumentacji z uzasadnienia decyzję organu I. instancji; przyjęty sposób rozumienia art. 88l ust. 2 ustawy – Prawo wodne jest jednak sprzeczny z jego celem; jest nim bowiem umożliwienia odstępstwa od zakazów, określonych w art. 88l ust. 1 - m.in. budowy obiektów budowlanych; nie można go wiec rozumieć tak, że żadna zabudowa na obszarze zalewowym nie może być dopuszczona; wówczas art. 881 ust. 2 byłby przepisem pustym,

- w świetle obowiązujących przepisów, organy obu instancji powinny faktycznie ocenić, czy odstępstwo od zakazów, w tym od zakazu budowy budynku gospodarczego, utrudni ochronę przed powodzią oraz wskazać, w jaki sposób planowana inwestycja taką ochronę utrudni; zabrakło jej w przedmiotowej sprawie; jedynym argumentem (poza tym, że działka jest położona na obszarze zalewowym) jest, że głębokość zalewu na przedmiotowej nieruchomości może spowodować utrudnienie w samodzielnej ewakuacji i wymagać udziału służb ratowniczych w tym zakresie; argumentacja taka wskazuje, że organ nie zapoznał się z wszystkimi dokumentami, znajdującymi sie w aktach, i ich nie przeanalizował,

- występując z wnioskiem o zwolnienie z zakazu Inwestorzy informowali, że byłby stawiany budynek gospodarczy, mający służyć tylko celom przechowywania narzędzi gospodarczych; z uwagi na taki charakter i cel wykorzystania stawianego domku, nie miały być prowadzone prace wodnokanalizacyjne oraz związane z doprowadzeniem energii elektrycznej; nikt nie zamierzał bowiem przebywać stale lub czasowo w domku i wykorzystywać go do celów mieszkalnych; sama działka, jak i planowany przez Inwestorów budynek gospodarczy, są położone o około 10 minut jazdy od E. - miejsca ich zamieszkania; nie wystąpi więc realna konieczność ewakuowania ich z terenu działki; organ II. instancji nie może zakładać, że Inwestorzy są osobami niemyślącymi racjonalnie i zachowują się nielogicznie - w czasie faktycznego zagrożenia powodzią pojadą na przedmiotową działkę i zostaną na niej, doprowadzając do konieczności ich ewakuowanie z narażeniem życia ratowników (taką argumentację, uzasadniającą odmowę, zawarto w skarżonej decyzji),

- organy obu instancji nie odniosły się do podanej przez Inwestorów informacji, że planowany budynek będzie stawiany na istniejącym na terenie działki naturalnym wzniesieniu, wyniesionym ponad teren działki; pominięcie tej informacji, oraz brak analizy, dotyczącej takiego posadowienia budynku i jego wpływu na ochronę przed powodzią, dowodzi, że organy nie przeprowadziły postępowania, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami,

- z art. 8 K.p.a. wynika obowiązek prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; nie można jednak uznać za budzące zaufanie, działania organu odwoławczego, który - w prowadzonym postępowaniu - nie respektował praw, przysługujących stronom; z art. 10 § 1 K.p.a. wynika jednoznacznie, że organy administracji publicznej są obowiązane - przed wydaniem decyzji - umożliwić stronie wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; z § 2 tego artykułu wynika, że odstąpić od zasady określonej w § 1 można tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną; w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wydał swoją decyzję nie zapewniając Inwestorom prawa, o którym mowa w tym przepisie,

- w sprawie uchybiono tez terminom jej załatwiania, zakreślonym w K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i przywołał stanowisko, sformułowane w zaskarżonej decyzji, zaś w replice na nią (k. 21-24) Inwestorzy podtrzymali zarzuty.

W takcie rozprawy (k. 61) Inwestor podnosił, że organ powinien odnieść się także do takich istotnych okoliczności sprawy jak sposób realizacji obiektu, materiały z jakich miał być wykonany oraz posadowienia jego na wzniesieniu. W tym kontekście organ powinien ocenić wrażliwość obiektu na powódź. Organ II instancji, nie wyznaczając stronom czasu na wypowiedzenie się, nie dał im szansy udziału w sprawie. Bez znaczenia jest to, że nie gromadzono dodatkowego materiału dowodowego.

Sąd zważył, co następuje:

Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa.

Zasadnie organy obu instancji skonstatowały, że nie było możliwe wyrażenie zgody na odstępstwo od zakazu zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Nie zostały, bowiem spełnione przesłanki, zakreślone w art. 88l ust. 2 ustawy – Prawo wodne.

Trafnie organ odwoławczy przywołał treść regulacji normatywnych, mających zastosowanie w sprawie. Wskazał, jakie ustalenia faktyczne, stanowiły podstawę dokonanej oceny. Z uwagi na uprzednie, szczegółowe zreferowanie jego stanowiska, ponowne przytaczanie uwarunkowań prawnych i faktycznych sprawy byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje stanowisko organu za własne.

Odnosząc się do zarzutów skargi trzeba dodatkowo wskazać, co następuje.

Strona skarżąca zarzuca organowi administracji, jakoby nie rozpoznał sprawy wystarczająco wnikliwie, zwracając uwagę, że nie odniesiono się stosownie szczegółowo do następujących kwestii:

- rzędnych lokalizacji planowanej zabudowy,

- sposobu posadowienia obiektu oraz jego wykonania w kontekście odporności na ewentualną powódź,

- czasowego charakteru przebywania na nieruchomości, wobec nie przeznaczenia obiektu na cele mieszkalne, lecz jedynie gospodarcze (Inwestorzy mieszkają przy tym niedaleko – w obrębie miasta).

Z treści uzasadnienia zaskarżonego aktu nie sposób jednak wywieść, aby kwestii tych miał na uwadze organ orzekający w sprawie. Nie odnosi się wprawdzie expressis verbis do każdego z przywołanych zagadnień, lecz nie zostały one również zwerbalizowane na etapie odwołania. Można więc uznać, że miał je także na uwadze organ wyspecjalizowany w sprawie. Odnosząc się do kolejnych kwestii należy wskazać, co następuje:

- organ wskazuje, jakie rzędne lokalizacji planowanego obiektu wynikają z dostępnych materiałów; Skarżący nie powołują dokumentów, z których wynikałoby inne dane; stąd za całkowicie dowolne uznać należy wywody Inwestorów, jako organ nie uwzględnił faktu, że budynek ma zostać zlokalizowany na występującym wywyższeniu,

- organ skonstatował, że w przypadku fali powodziowej dojdzie do zniszczenia obiektu; brak podstaw do zatwierdzenia, że oceny tej dokonano wadliwie; nie uprawdopodobniono nawet, jakoby planowany drewniany budynek gospodarczy, o ile nie zostałby zniesiony falą powodziową, po ewentualnym kilkudniowym zadania zanieczyszczonymi wodami, mógł się nadawać do dalszej eksploatacji czy ewentualne koszty jego przywrócenia do użyteczności nie byłyby większe niż koszt odtworzenia; w tym kontekście konstytucja organu o możliwości wystąpienia szkód materialnych, wobec realizacji planowanej zabudowy, były uprawnione,

- błędnie wywodzą Skarżący, jakoby sama okoliczność, że nie chodzi tu o realizację budynku mieszkalnego wyklucza ryzyko powstania potrzeby ewakuacji w razie powodzi; prawdopodobieństwo to wprawdzie jest obniżone, względem obiektów mieszkalnych; nie sposób jednak wykluczyć, aby - wobec wystąpienia zagrożenia powodzią - osoby, posiadające pomieszczenia gospodarcze na obszarach zalewowych, nie znalazły się tam np. z zamiarem zabrania zagrożonego dobytku, bądź wobec chęci zabezpieczenia mienia, zostawionego na zagrożonym zalaniem terenie, lekceważąc jednak ryzyko faktycznego wystąpienia znaczniejszej powodzi; dla prawidłowej oceny, czy zwiększa się realne prawdopodobieństwo przebywania ludzi na nieruchomości, wobec realizacji planowanego obiektu, nie może odgrywać znaczenie samo zamieszkiwanie Inwestorów w stosunkowo niedalekim sąsiedztwie; zrealizowany na nieruchomości obiekt może być, bowiem wraz z nią, przedmiotem obrotu; konieczna jest ogólna - uniwersalna - ocena na ile jego realizacja zwiększa ryzyko przebywania osób na nieruchomości w razie wystąpienia powodzi; nie oznacza to bynajmniej braku możliwości korzystanie z nieruchomości - w ogóle przebywania tam ludzi (tezy skargi); chodzi o to, aby - poprzez realizację nowej zabudowy - nie zwiększyć zbytnio takiego prawdopodobieństwa.

Wobec wskazanych okoliczności nie sposób uznać, aby wyspecjalizowany organ, rozpoznając niniejszą sprawę, pominął jej istotne aspekty i wydał wadliwe rozstrzygnięcie.

Oceniając sprawę musiał mieć on na uwadze normatywne ramy orzekania w o zgodzie na odstępstwo od zakazów.

Przesłanką zwolnienia od zakazu byłoby stwierdzenie pozytywne – że dana zabudowa nie utrudni "zarządzania ryzykiem powodziowym". Przepis, stanowiący podstawę do orzekania o zwolnieniu od zakazu, pozostaje merytorycznie w związku z regulacją materialnoprawną, zakreślającą katalog zakazów. Z art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne, który znalazł zastosowanie w sprawie wynika, że na obszarach powodziowych (położenie nieruchomości Inwestorów na tego rodzaju terenie nie było sporne) jest zabronione wykonywanie robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywanie urządzeń wodnych oraz budowa innych obiektów budowlanych.

Wskazane wyliczenie ma charakter przykładowy, jednak - z brzmienia regulacji – wynika, że prawodawca, co do zasady, uważa m.in. budowę obiektów budowalnych na obszarach zalewowych, jako roboty utrudniające ochronę przed powodzią. Formułując z kolei warunek odstępstwa od ogólnie wyrażonego zakazu, jako przesłankę określił ustalenie, że nie utrudniłoby to zarządzania ryzykiem powodziowym.

Przy poszukiwaniu właściwego rozumienia wskazanej regulacji trzeba mieć na uwadze dwa uwarunkowania.

Po pierwsze chodzi o wyjątek od ogólnego zakazu, dlatego też jego zakresu nie można wykładać rozszerzająco.

Po wtóre prawodawca powiązał możliwość odstępstwa od ziszczenia się warunku pozytywnego – zwolnienie z zakazu nie może prowadzić do utrudnienia zarzadzania ryzykiem powodziowym. Nie jest więc zadaniem organu orzekającego w sprawie ustalenie, że dane działanie prowadziłoby do zwiększenia ryzyka, lecz konieczne jest wykazanie w danej sprawie, że nie prowadziłoby do jego zwiększenia.

Te generalne uwagi pozwalają na ogólna konstatację, że - w istocie - zakres odstępstw od zakazów, z woli prawodawcy, nie musi być zbyt szeroki, choć w szczególnych okolicznościach – zakreślonych ustawą - jest dopuszczalny. W tym kontekście chybione są zarzuty skargi w zakresie, w jakim wywodzono, jakoby organ wadliwie, wąsko interpretował możliwość zwolnienie od zakazów.

Na tym tle wymagają rozważenia szczególne uwarunkowania realizacji zabudowy gospodarczej na obszarach zalewowych. Obiekty tego rodzaju należy określić w istocie jako infrastrukturę, która nie może być, co do zasady, obojętna z perspektywy ochrony przed powodzią. Jako istotne w tym kontekście organ przywołał ryzyko zatrzymywania przypływów przez realizowane obiekty kubaturowe, co może zwiększyć piętrzenie wody oraz ryzyko powstania potrzeby ewakuacja osób. Odnotować wprawdzie wypada, że realizacja niewielkiego obiektu, planowanego przez Skarżących, nie może mieć możliwego do zwymiarowania znaczenia dla ogólnego przepływu. Jednocześnie jednak, generalnie dopuszczenie zabudowy na obszarze zalewowym większą ilością obiektów znaczenie takie odgrywać będzie. Skarżący Inwestorzy nie mogą być z kolei traktowanie inaczej niż inne osoby, zmierzające realizować analogiczną zabudowę. Prowadzi to do konstatacji, że - pomimo braku możliwości ustalenia wpływu pojedynczego obiektu na zwiększenie ryzyka zarządzanie powodzią - możliwe jest odmowa zgody na odstępstwo ze wskazaniem zagrożeń, jakie wiążą się generalnie z realizacją danego rodzaju zabudowy kubaturowej. Analogicznie nie można uznać za argument chybiony, wskazania przez organ na zwiększone ryzyko przebywanie ludzi na obszarze zalewowym, w następstwie zrealizowania planowanego obiektu (patrz wyżej). W końcu nie bez znaczenia może być ryzyko powstania strat materialnych, wobec możliwości zniszczenia zabudowy w trakcie powodzi (całkowite wzniesienie części albo całości budynku bądź bardzo znaczne uszkodzenie wobec zalania stagnującą wodą powodziową).

Powyższe uwagi nie przesądzają, że - w istocie - nie ma możliwości realizacji zabudowy na obszarach zalewowych. Przede wszystkim zakładana budowa nie musi dotyczyć wyłącznie obiektów kubaturowych. Pojęcie budowy obejmuje też rozbudowę czy nadbudowę. W końcu nie bez znaczenia może być lokalizacja planowanych obiektów w obrębie obszaru zalewowego – jaki jest poziom potencjalnych wód powodziowych. Inne rygory mogą dotyczyć obiektów na obrzeżach obszarów zalewowych, gdzie poziomy wód mogą być niewielkie.

Zrozumiałe jest dla Sądu stanowisko Skarżących, którzy wyrażają w skardze swoje rozgoryczenie z tego, że gdy nabywali daną nieruchomość – jak twierdzą - nie byli świadomi istotnego dla nich ograniczenie, co do możliwości jej użytkowania. Kwestia ta nie może mieć jednak znaczenia z punktu widzenia zasadności kwestionowanego rozstrzygnięcia, jako wydanego w granicach prawa. Kwestie zrekompensowania szkód, jakie ponieśli Skarżący - o ile w istocie nie zostali poinformowani o występujących ograniczeniach, co do możliwości zagospodarowania nieruchomości, a obowiązek poinformowania o nich spoczywałby na zbywcy nieruchomości - mogą być rozpatrywana wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym, wobec wystąpienia ze stosownym roszczeniem.

Chybione są zarzuty skargi w zakresie, w jakim zarzucano w mniej naruszenie przepisów postępowania, poprzez uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem rozstrzygnięcia, w myśl art. 10 § 1 K.p.a. Inwestorzy mylnie rozumieją tę regulację, jako niejako zobowiązującą organ do przypominania stronie o możliwości formułowania stanowisk w postępowaniu. Nie wynika to jednak z treści wskazanej regulacji normatywnej. Wyraża ona jedynie potrzebę zagwarantowania możliwości wypowiedzenia się, co do wszelkich dowodów i twierdzenie innych stron. Konieczność zawiadomienia strony o możliwości zajęcia stanowiska dotyczy więc wyłącznie sytuacji, gdy nowe dowody lub twierdzenia w sprawie zostały załączone do akt. Nie miało to miejsca w mniejszej sprawie, po wydaniu orzeczenia przez organ I. instancji. Inwestorzy mogli więc zając stanowisko względem wszelkich stanowisk i dowodów na etapie wniesienia odwołania, co zresztą uczynili. Organ odwoławczy nie poszerzał w międzyczasie dokumentacji i nie czynił ważnych, nowych ustaleń. Nie był więc zobowiązany do zawiadamiania Stron o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie (choć odmienne tezy bywają prezentowane judykaturze i orzecznictwie). Nie miał także obowiązku informowania o zamierzonym sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Jedynie na marginesie wskazać wypada, że Skarżący, zamieszkujący w innej miejscowości, mógłby wyrażać nawet niezadowolenie, o ile zostaliby zawiadomiony o zgromadzeniu całej dokumentacji a następnie - po odbyciu podróży do urzędu centralnego – skonstatowali, że dokumentacja sprawy jest identyczna do już im znanej - z jaką zapoznali się przed wydaniem rozstrzygnięcia przed organem I. instancji. Zawiadomienie stron w danym przypadku byłoby, w ocenie Sądu w tym składzie, wręcz sprzeczne zasadą ekonomii postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.) - prowadziło w tej sprawie do bezzasadnego wydatkowania środków publicznych. Strony, po otrzymaniu decyzję organu I. instancji, mogą zajmować stanowiska względem wszelkich dowodów i twierdzeń, jakie miał na uwadze ten organ. W rozpatrywanym przypadku stanowisko takie Inwestorzy sformułowali w odwołaniu oraz mieli możliwość wnoszenie uwag, aż do wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, co nastąpiło zresztą z przekroczeniem terminu, zakreślonego w art. 35 § 3 K.p.a. Nie można więc uznać, aby uchybiono treści art. 10 § 1 K.p.a.

Z kolei kwestia ewentualnej bezczynności w prowadzonym postępowaniu, wykracza poza granice mniejszej sprawy - mogła być natomiast przedmiotem odrębnej skargi.

Wobec powyższych uwarunkowań bezzasadne są zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego w zakresie braku właściwego wyjaśniania sprawy, czy też uzasadnienia orzeczenia. Sąd nie dostrzegł równocześnie z urzędu wad, uzasadniających wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji.