Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 506/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6551
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 32, art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
journal: Dz.U. 2009 nr 48 poz 388
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie podziału środków Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich  na lata 2007-2013
journal: Dz.U. 2007 nr 109 poz 750
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozowju Wsi  z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z dnia 21  czerwca 2007 r.)
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 23, art. 7, art. 20, art. 66, art. 68, art. 69, art. 16, art. 17, pkt 6 i 7 preambuły
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 389/11 w sprawie ze skargi C. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie renty strukturalnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 389/11 oddalił skargę C.N. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia [...] czerwca 2011 r. wydaną w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. odmówił skarżącemu przyznania renty strukturalnej, gdyż nie zmieścił się on w limicie środków na działania "Renty strukturalne" określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie podziału środków Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 48, poz. 388 ze zm.).

Orzekając na skutek odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, iż C.N. wraz z małżonką wyraził wolę przekazania swojego gospodarstwa rolnego na powiększenie gospodarstwa rolnego J.Z. Łączna powierzchnia użytków rolnych zadeklarowanych do przekazania wynosi 7,11 ha. Łączna powierzchnia użytków rolnych wchodzących w skład posiadanego przez przejmującego gospodarstwa rolnego wynosi 5,5597 ha. Łączna powierzchnia użytków rolnych powstałego gospodarstwa rolnego wynosi 12,6697 ha.

Organ stwierdził, że ustalono łączną liczbę punktów dla wnioskodawcy - 16,41. Wskazał także, iż zgodnie z ogłoszeniem Prezesa ARiMR z dnia 17 września 2009 r. średnia powierzchnia użytków rolnych w gospodarstwie rolnym w kraju wynosi 10,15 ha, natomiast średnia powierzchnia użytków rolnych w gospodarstwie rolnym w województwie l. wynosi 7,40 ha.

Organ podniósł, iż na podstawie § 19a ust. 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750 ze zm.) Prezes ARiMR w dniu 28 stycznia 2011 r. podał do publicznej wiadomości informację o kolejności wnioskodawców, którym będzie przysługiwała renta strukturalna w poszczególnych województwach. W województwie l. wnioskodawcom, którzy uzyskali co najmniej 16,46 punktów wydane zostały postanowienia o spełnieniu wstępnych warunków wymaganych do uzyskania renty strukturalnej, gdyż mieszczą się w limicie środków dla działania "Renty strukturalne" określonym we wspomnianym wyżej rozporządzeniu w sprawie podziału środków PROW. W wyniku aktualizacji listy rankingowej, w związku ze stwierdzonymi przypadkami śmierci wnioskodawców lub wycofania wniosku, kryterium brzegowe ustalono na 16,41 punktów.

Organ wskazał, że skarżący na liście rankingowej wniosków o rentę strukturalną województwa lubelskiego znalazł się na pozycji 861, E.D. na pozycji 859, zaś L.W. - na pozycji 860. Wszyscy uzyskali taką samą liczbę punktów - 16,41. Zgodnie z § 19a ust. 5 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r. w przypadku wniosków o przyznanie renty strukturalnej o takiej samej liczbie punktów, o kolejności przyznawania rent strukturalnych decyduje powierzchnia użytków rolnych wchodzących w skład przekazywanego gospodarstwa rolnego, począwszy od największej. C.N. zadeklarował do przekazania 7,11 ha użytków rolnych, zaś E.D. - 9,51 użytków rolnych. W związku z tym to E.D. znalazł się na pozycji wyższej na liście, pomimo uzyskania takiej samej liczby punktów. E.D. był ostatnim na liście beneficjentem, którego wniosek mieścił się w limicie środków dla województwa l. i otrzymał postanowienie o spełnieniu wstępnych warunków wymaganych do uzyskania renty strukturalnej. Z kolei C.N., choć uzyskał taką samą liczbę punktów, nie zmieścił się z podanych wyżej przyczyn w limicie środków, co musiało skutkować odmową przyznania renty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalając skargę na powyższą decyzję wskazał, że została ona wydana na podstawie rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r., wydanego na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427). Przepisy te stanowią uzupełnienie stanu prawnego wynikającego z rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U.UE.L.05.277.1), a także rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005.

Sąd I instancji podniósł, że rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 w pkt 55 i 56 preambuły stanowi, iż roczne środki przydzielone Państwu Członkowskiemu (...) powinny być ograniczone do pułapu określonego według jego zdolności absorpcji. " Do celów indykatywnego podziału przydzielonych środków dostępnych dla Państw Członkowskich powinny zostać ustanowione kryteria według obiektywnej i przejrzystej metody". Na podstawie tego uregulowania oraz art. 7 rozporządzenia ustawodawca krajowy ustanowił kryteria ich podziału w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. i rozporządzeniu z dnia 19 czerwca 2007 r.

Za niezasadny uznał Sąd I instancji zarzut skarżącego, iż uregulowanie, w którym, w przypadku wniosków o przyznanie renty strukturalnej o takiej samej liczbie punktów, o kolejności przyznawania rent strukturalnych decyduje powierzchnia użytków rolnych wchodzących w skład przekazywanego gospodarstwa rolnego, począwszy od największej, nastąpiło jedynie w prawie krajowym, a rozporządzenie Rady (WE) warunku takiego nie zawierało, przesądza o niezgodności rozporządzenia krajowego z przepisami wspólnotowymi. Rozporządzenie unijne dopuściło ustanawianie przez Państwa Członkowskie warunków wsparcia w oparciu o kryteria według obiektywnej i przejrzystej metody (pkt 56 preambuły i art. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2009).

Zatem, zdaniem Sądu, regulacja krajowa zawarta w § 19 a ust. 5 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r. dotycząca wniosku o przyznanie renty strukturalnej w przypadku wniosków o takiej samej liczbie punktów, gdzie o kolejności przyznawania rent strukturalnych decyduje powierzchnia użytków rolnych wchodzących w skład przekazywanego gospodarstwa rolnego, począwszy od największej, nie narusza unormowań wspólnotowych zawartych w omawianym rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 ( w szczególności pkt 6, pkt 7, pkt 55, pkt 56 preambuły w związku art. 7).

Skarżący znalazł się na liście rankingowej wniosków o rentę strukturalną województwa lubelskiego na pozycji 861. E.D. natomiast na pozycji 859, zaś L.W. na pozycji 860. Wszyscy uzyskali taką samą liczbę punktów -16,41. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że wobec powyższego decydujące znaczenie miała powierzchnia przekazanego gospodarstwa rolnego. C.N. zadeklarował do przekazania 7,11 ha użytków rolnych, zaś E.D. 9,51 użytków rolnych. W związku z tym E.D. znalazł się na pozycji wyższej na liście, pomimo uzyskania takiej samej liczby punktów i był ostatnim na liście beneficjentem, który mieścił się w limicie środków dla danego województwa. Skarżący natomiast nie zmieścił się w limicie środków, co skutkowało decyzją odmowną. W ocenie Sądu odmowa przyznania wnioskodawcy renty strukturalnej wobec niespełnienia powyższego wymogu nie naruszała prawa, a zarzut sprzeczności z prawem unijnym w świetle powyższych rozważań nie jest uzasadniony.

Sąd I instancji wskazując na zasadę stosowania prawa wspólnotowego bezpośrednio stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do kolizji między prawem wspólnotowym, a prawem krajowym. Za niezasadny uznał więc również zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP.

C.N. złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zw. z art. 7 pkt 6 i pkt 7 preambuły tego rozporządzenia oraz art. 32 Konstytucji RP,

2. naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa sformułowaną w art. 2 Konstytucji RP, co przejawiało się w tym, że rozpoznając skargę na zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w L. z dnia [...] czerwca 2011 r. wydał rozstrzygnięcie przyzwalające na nierówne traktowanie rolników w jednakowych sytuacjach.

W uzasadnieniu kasator podniósł, że w myśl art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 "wcześniejszej emerytury" udziela się rolnikom, którzy decydują się na zaprzestanie działalności rolniczej w celu przekazania gospodarstwa innym rolnikom pod warunkiem, iż przekazujący gospodarstwo ma nie mniej niż 55 lat, ale nie jest jeszcze w "normalnym" wieku emerytalnym w momencie przekazania lub ma nie więcej niż 10 lat do osiągnięcia wieku emerytalnego w momencie przekazania. Ponadto rolnik powinien zaprzestać ostatecznie wszelkiej działalności rolniczej oraz prowadził działalność rolniczą przez 10 lat poprzedzających przekazanie gospodarstwa.

Kasator stwierdził, że spełnił powyżej wskazane warunki, wobec czego powinien otrzymać rentę strukturalną.

Natomiast ustawodawca unormował przedmiot przyznania renty strukturalnej w rozporządzeniu krajowym, co w ocenie kasatora jest niedopuszczalne. Rozporządzeniem z dnia 19 czerwca 2007 r. ustawodawca wprowadził bowiem nowe (pozaustawowe) kryteria od spełnienia których uzależnił przyznanie renty strukturalnej.

Kasator stwierdził, że materia będąca przedmiotem sprawy powinna zostać uregulowana w ustawie, a nie w rozporządzeniu. Poza tym rozporządzenie nie może uzupełniać ustawy w sposób samoistny poprzez regulowanie kwestii pominiętych przez ustawodawcę. Treść rozporządzenia nie może zawierać postanowień sprzecznych z Konstytucją ani z ustawą na podstawie której zostało wydane. Rozporządzenie nie może być również sprzeczne z prawem unijnym, jak ma to miejsce w tym przypadku. Rozporządzenie krajowe narusza bowiem, w ocenie kasatora, unormowania zawarte w pkt 6 i 7 preambuły i art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, poprzez wprowadzenie zapisu, że o kolejności przyznawania rent strukturalnych decyduje powierzchnia użytków rolnych wchodzących w skład przekazywanego gospodarstwa rolnego.

Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wywołane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec wyroku Sądu I instancji, w ramach podstawy kasacyjnej określonej w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., strona skarżąca sformułowała zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 23 w związku z art. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFROW), w tym pkt 6 i pkt 7 preambuły tego rozporządzenia w związku z art. 32 Konstytucji RP oraz zarzut naruszenia art. 2 ustawy zasadniczej.

Spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli zgodności z prawem decyzji ostatecznej, którą odmówiono stronie przyznania renty strukturalnej. Istota tego sporu prawnego – jak wynika ze sposobu skonstruowania oraz z uzasadniania zarzutów stawianych w skardze kasacyjnej – wiąże się z zagadnieniem prawidłowości i zasadności odmowy przyznania C.N. renty strukturalnej w sytuacji, gdy jako rolnik spełniał on adresowane do przekazującego gospodarstwo rolne warunki do udzielenia wsparcia w postaci renty strukturalnej (wcześniejszej emerytury), o których mowa w art. 23 ust. 2 w związku z art. 20 lit. a) ppkt iii) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, a przesłanką podjęcia negatywnego dla strony rozstrzygnięcia był § 19a ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013, z którego wynika, że w przypadku wniosków o przyznanie renty strukturalnej o takiej samej liczbie punktów, o kolejności przyznawania rent strukturalnych decyduje powierzchnia użytków rolnych wchodzących w skład przekazywanego gospodarstwa rolnego, począwszy od największej. Uznając stanowisko organu administracji za prawidłowe, odnośnie do materialnoprawnej podstawy wydania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji wyraził pogląd, że regulacja zawarta w rozporządzeniu z dnia 19 czerwca 2007 r. - mimo, że nie ma swojego "odpowiednika" w treści regulacji unijnej - nie może przesądzać o niezgodności z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1698/2005, a to z tego mianowicie powodu, że rozporządzenie to dopuściło ustanawianie przez Państwa Członkowskie warunków wsparcia w oparciu o kryteria obiektywnej i przejrzystej metody, co wynika zarówno z pkt 56 preambuły, jak i art. 7 tego rozporządzenia. Wadliwości stanowiska Sądu I instancji o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji strona skarżąca kasacyjnie upatruje zaś – jak wynika z uzasadnienia stawianego zarzutu – w pominięciu w procesie wykładni i stosowania art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 tej istotnej, jej zdaniem kwestii, którą wiązać należało z koniecznością przeprowadzenia rzetelnej oceny zgodności rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. z ustawą na podstawie, której zostało ono wydane, zwłaszcza zaś oceny jego zgodności z wymienionym rozporządzeniem unijnym oraz z ustawą zasadniczą. Według autora skargi kasacyjnej regulację zawartą w § 19a ust. 5 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r., wbrew stanowisku Sądu I instancji, uznać należało bowiem za niezgodną ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Z tego mianowicie powodu, że najogólniej rzecz ujmując, wprowadza ona dodatkowy warunek, od spełnienia którego uzależnione jest udzielenie wsparcia w postaci renty strukturalnej, który w żadnym razie nie mieści się w katalogu zawartym w art. 23 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, co zdaniem strony skarżącej narusza również zasadę równego traktowania oraz zakaz dyskryminacji, a w konsekwencji również zasadę zaufania obywatela do państwa.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest usprawiedliwionych podstaw, aby uznać, że zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Sądu I instancji nie odpowiada prawu.

Formułując zarzuty błędnej wykładni, jak również niewłaściwego zastosowania, wymienionego w skardze kasacyjnej przepisu rozporządzenia Rady (WE) nr 1689/2005 (w tym pkt 6 i 7 preambuły tego aktu) oraz art. 32 i art. 2 ustawy zasadniczej, autor skargi kasacyjnej pomija tę istotną okoliczność, że ani organ administracji, ani też Sąd I instancji kontrolujący zgodność z prawem decyzji o odmowie przyznania renty strukturalnej, nie podważały faktu spełniania przez stronę wymienionych w art. 23 ust. 2 wymienionego rozporządzenia unijnego warunków udzielenia wsparcia w postaci renty strukturalnej (wcześniejszej emerytury).

W niespornych okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, podstawą odmowy przyznania stronie wnioskowanego wsparcia nie był bowiem brak spełnienia przez nią warunków określonych przywołanym przepisem prawa unijnego, lecz rezultat zastosowania ustanowionych w prawie krajowym reguł kolizyjnych (metod) decydujących o pierwszeństwie i kolejności przysługiwania i przyznawania wsparcia w postaci renty strukturalnej, które ustanowione zostały na poziomie wymienionego powyżej rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r., tj. ściśle rzecz ujmując w § 19a tego rozporządzenia, który zawiera unormowania o takim właśnie charakterze. Z ust. 3 – 6 tego przepisu wynika, odpowiednio, że: o kolejności przysługiwania renty strukturalnej decyduje suma uzyskanych punktów, z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, przyznanych na podstawie kryteriów, o których mowa w § 19 ust. 5; w pierwszej kolejności renta strukturalna przysługuje wnioskodawcom, których wnioski o przyznanie renty strukturalnej otrzymały największą liczbę punktów; w przypadku wniosków o przyznanie renty strukturalnej o takiej samej liczbie punktów, o kolejności przyznawania rent strukturalnych decyduje powierzchnia użytków rolnych wchodzących w skład przekazywanego gospodarstwa rolnego, począwszy od największej; w przypadku wniosków o przyznanie renty strukturalnej o takiej samej liczbie punktów, w ramach których przekazywane są gospodarstwa rolne o identycznej powierzchni użytków rolnych, kolejność określa się według powierzchni użytków rolnych wchodzących w skład tworzonego gospodarstwa rolnego, począwszy od największej.

Skoro na gruncie przywołanej regulacji mowa jest o liczbie przyznanych punktów, która decyduje o pierwszeństwie przysługiwaniu prawa do renty strukturalnej oraz kolejności jej przyznawania, to już z tego powodu – wbrew tezie prezentowanej w tej mierze przez autora skargi kasacyjnej – brak jest podstaw aby uznać, że ustanawia ona, jako dodatkowe, kolejne warunki, które nie zostały przewidziane w podstawowym z punktu widzenia omawianego instrumentu wsparcia dla sektora rolnictwa akcie prawnym, a mianowicie w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005. Za tego rodzaju dodatkowy (kolejny) warunek nie sposób uznać również unormowań regulujących sytuacje polegające na zaistnieniu swoistego rodzaju zbiegu uprawnień do przyznania renty strukturalnej, a mianowicie przyznania takiej samej liczby punktów więcej niż jednemu wnioskodawcy (ust. 5 § 19) oraz przyznania takiej samej liczby punktów więcej niż jednemu wnioskodawcy, z których każdy przekazuje gospodarstwo rolne o identycznej powierzchni użytków rolnych (ust. 6 § 19).

Przywołana regulacja nie tworzy dodatkowych warunków od spełnienia których uzależnione jest przyznanie renty strukturalnej, lecz ustanawia reguły kolizyjne (metody) decydujące o pierwszeństwie i kolejności przyznawania omawianego wsparcia dla rolników.

W tej mierze, strona skarżąca kasacyjnie pomija tę okoliczność, że normatywna podstawa ustanowienia niezbędnych, koniecznych i szczegółowych reguł (metod) udzielania omawianego wsparcia dla rolników, w tym tych odnoszących się do pierwszeństwa i kolejności jego przysługiwania oraz przyznawania, wynika z samego rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005 stanowiąc konsekwencję uwarunkowań towarzyszących jego tworzeniu, w tym zwłaszcza jego celów oraz środków ich realizacji, a w tym zakresie również środków finansowych.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza treści preambuły oraz postanowień zawartych w przywołanym rozporządzeniu unijnym uzasadnia twierdzenie, że przyjęte na jej gruncie regulacje odnoszące się do poprawy konkurencyjności sektora rolnego, o którym mowa w art. 20 lit. a) ppkt iii) w związku z art. 23 ust. 1lit. a) i ust. 2 - 3, tj. wcześniejszych emerytur rolników, mają charakter rozwiązań ramowych. Określony został w nich bowiem sposób realizacji celu zdefiniowanego w pkt 17 preambuły, a mianowicie znaczącej zmiany strukturalnej przekazywanych gospodarstw rolnych poprzez środek na rzecz wsparcia młodych rolników w podjęciu działań zgodnie z wymogami tego środka lub poprzez przekazanie gospodarstwa w celu zwiększenia jego wielkości. O wskazanym charakterze przyjętych rozwiązań świadczy również przedmiotowy zakres normowania rozporządzenia unijnego, który określony został w jego art. 1. Zgodnie z tym przepisem rozporządzenie to: 1) ustanawia ogólne zasady wspólnotowego wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, finansowane z EFFROW ustanowionego rozporządzeniem (WE) nr 1290/2005; 2) określa cele, do których ma się przyczyniać polityka rozwoju obszarów wiejskich; 3) określa strategiczny kontekst dla polityki rozwoju obszarów wiejskich, w tym metodę określania strategicznych wytycznych Wspólnoty dla polityki rozwoju obszarów wiejskich oraz krajowych planów strategicznych; 4) określa priorytety i środki dla rozwoju obszarów wiejskich; 5) ustanawia zasady dotyczące partnerstwa, programowania, oceny, zarządzania finansowego, monitorowania i kontroli na podstawie obowiązków dzielonych przez Państwa Członkowskie i Komisję. Komplementarność, spójność i zgodność. Ponadto, jak wynika z art. 5 wymienionego rozporządzenia unijnego, EFFROW uzupełnia działania krajowe, regionalne i lokalne, wspierające priorytety Wspólnoty, a Komisja i Państwa Członkowskie zapewniają spójność pomocy z EFFROW i Państw Członkowskich z działalnością, politykami i priorytetami Wspólnoty, co następuje, między innymi, przez przez strategiczne wytyczne Wspólnoty (art. 9), krajowy plan strategiczny (art. 11), programy rozwoju obszarów wiejskich (art. 15). Ponadto, zgodnie z art. 6, pomoc z EFFROW jest wdrażana w drodze ścisłych konsultacji - partnerstwa - pomiędzy Komisją i Państwem Członkowskim oraz władzami i podmiotami wyznaczonymi przez Państwo Członkowskie na mocy przepisów i praktyk krajowych. Ramowy charakter rozwiązań przyjętych w przywołanym rozporządzeniu unijnym potwierdza również wyrażona w jego art. 7 zasada pomocniczości, zgodnie z którą Państwa Członkowskie odpowiadają za realizację programów rozwoju obszarów wiejskich na odpowiednim poziomie terytorialnym, zgodnie z ich wewnętrznymi rozwiązaniami instytucjonalnymi, i zgodnie z tym rozporządzeniem.

Konsekwencją wskazanego charakteru przyjętych rozwiązań jest to, że jak wynika z ich treści, do Państw Członkowskich, w tym Polski, zaadresowane zostały konkretne obowiązki - a co za tym idzie i dedykowane im kompetencje – odnośnie do wykonania postanowień wymienionego rozporządzenia unijnego oraz realizacji jego celów w prawie wewnętrznym. Nastąpiło to poprzez uchwalenie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Ma ona charakter wykonawczy w relacji do rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005, co w oczywisty sposób potwierdza treść jej art. 1. Z przepisu tego wynika bowiem, że w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej - w tym w przepisach wymienionego rozporządzenia unijnego - lub w przewidzianym w tych przepisach do określenia przez Państwo Członkowskie, ustawa ta określa zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, określonym w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 oraz warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej, w tym w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich. W kontekście zasady spójności wyrażonej art. 5 przywołanego rozporządzenia unijnego potwierdza to również art. 3 ustawy krajowej zobowiązujący do opracowania, przyjęcia i zatwierdzenia, przez wskazane w tym przepisie organy, krajowego planu strategicznego oraz projektu programu rozwoju obszarów wiejskich, o których mowa odpowiednio w art. 11 i art. 15 przywołanego rozporządzenia unijnego.

Na podstawie zaś art. 29 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy z dnia 7 marca 2007 r. minister właściwy do spraw rozwoju wsi zobowiązany został do określenia, w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań (w szczególności poprzez uregulowanie spraw wymienionych pod lit. a - e), mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji programu oraz specyfikę poszczególnych działań. W wykonaniu tej delegacji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał powyżej już przywoływane rozporządzenie z dnia 19 czerwca 2007 r.

W sytuacji, gdy ze wskazanych powyżej względów regulację przyjętą na gruncie rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005 uznać należało za regulację o ramowym charakterze, zaś ustawę z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz wydane na podstawie zawartej w niej delegacji rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. za środek prawa krajowego przyjęty w celu wykonania tego rozporządzenia unijnego (por. również pkt 35 i pkt 36 wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 25 października 2012 r. w sprawie C-592/11), to nie powinno ulegać wątpliwości, że wymienione regulacje prawa krajowego zdeterminowane zostały specyfiką, wymogami i treścią wykonywanego przez nie aktu prawa unijnego. W konsekwencji, również wykładnia i stosowanie wymienionych regulacji krajowych nie może pomijać unijnego kontekstu towarzyszącego ich ustanowieniu, a w tej mierze, także ramowego charakteru rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005.

W związku z powyższym, podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty o braku wyznaczenia w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. kierunku przyjętych w niej rozwiązań, o blankietowym charakterze upoważnienia zawartego w jej art. 29 ust. 1, zwłaszcza zaś o przekroczeniu przez rozporządzenie wydane na jego podstawie zakresu udzielonego upoważnienia oraz zakresu regulacji zastrzeżonej dla ustawy poprzez ustanowienie na jego gruncie dodatkowych, nieznanych rozporządzeniu unijnemu warunków, od spełnienia których uzależnione jest przyznanie renty strukturalnej - co autor skargi kasacyjnej wiąże z treścią § 19 ust. 5 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r. wywodząc, że nie jest on zgodny z przywołaną ustawą oraz rozporządzeniem Rady (WE) nr 1698/2005 - nie mogą być uznane za trafne, a tym samym i za skuteczne.

Tym bardziej, że strona skarżąca kasacyjnie pomija również i tę istotną okoliczność, która nie dość, że potwierdza istnienie unijnego źródła i podstaw ustanowienia przywołanej regulacji krajowej, to również konieczność zawarcia w niej unormowań mających charakter reguł kolizyjnych (metod) decydujących o pierwszeństwie i kolejności przyznawania wsparcia dla rolników w postaci rent strukturalnych, na określonych w nich zasadach. Stanowi to bowiem realizację celu wyrażonego przez prawodawcę unijnego w pkt 56 preambuły do rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, a mianowicie potrzeby ustanowienia obiektywnej i przejrzystej metody podziały przydzielonych środków dostępnych dla Państw Członkowskich, co z kolei jest konsekwencją tego, że pula środków wsparcia regulowanego przywołanym rozporządzeniem unijnym jest ograniczona. Wynika to jednoznacznie z regulacji zawartej w art. 69 w związku z art. 16 lit. d) i art. 17 w związku z art. 66 i art. 68 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, a w prawie krajowym znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 11 oraz w art. 16 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., a także w wydanym na podstawie ostatniego spośród wymienionych przepisów rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie podziału środków Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013, którego § 10a współstanowił podstawę wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji.

W świetle przedstawionych argumentów, brak jest więc jakichkolwiek podstaw, aby stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty można było uznać za usprawiedliwione.

O zasadności tej oceny przekonuje również i ten argument, że opisane w przepisie § 19a ust. 3 – 6 reguły kolizyjne (metody) decydujące o pierwszeństwie i kolejności przysługiwania i przyznawania wsparcia dla rolników w postaci rent strukturalnych, które mają zastosowanie w określonych w jego hipotezie sytuacjach zbiegu uprawnień, wprost w swej treści nawiązują do intencji prawodawcy unijnego, które wyrażone zostały w pkt 16 – 17 w związku z pkt 56 preambuły rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005. Tym samym, jak również gdy uwzględnić istotę analizowanego wsparcia w ramach systemu poprawy konkurencyjności sektora rolnego, za nienaruszające zasady równości oraz zakazu dyskryminacji uznać należy kryterium powierzchni użytków rolnych wchodzących w skład przekazywanego gospodarstwa rolnego, jako decydującego o kolejności przyznania renty strukturalnej.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

2