Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 594/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 § 2, art. 15 § 1, art. 121, art. 119, art. 127
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant Referent stażysta Martyna Dziubałka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą A. M. K. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Po 653/12 uchylił postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w P. o uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Państwowego Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia [...] 2012 r. o nałożeniu na M. K., prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą [...], grzywny w celu przymuszenia w związku z niewykonaniem obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia [...] 2009 r. nr [...].

W wyroku tym Sąd stwierdził, że skoro doręczenia postanowienia I instancji dokonano skarżącej jako osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą na zasadzie wpisu do ewidencji gospodarczej, to doręczenie winno nastąpić zgodnie z dyspozycją art. 42 § 1–3 kpa, a w związku z tym zastosowanie mają też art. 43 i 44 § 1–4 kpa. Doręczenie przesyłki do siedziby prowadzonego przez osobę fizyczną przedsiębiorstwa, które jest jednocześnie jej zorganizowanym miejscem pracy, powinno nastąpić, jeżeli nie do rąk adresata – właściciela tego przedsiębiorstwa, to do rąk osoby przez niego upoważnionej. Tak winno się stać zarówno wtedy gdy, doręczenie następuje na podstawie art. 42 § 1 Kpa dla osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą na adres siedziby prowadzonego przez nią przedsiębiorstwa, jak również na podstawie art. 45 Kpa jednostce organizacyjnej, a osoba odbierająca przesyłkę musi być upoważniona do takiego działania.

Sąd stwierdził, że pojęcie osoby "upoważnionej do odbioru pism" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "pełnomocnika" czy "reprezentacji". W ocenie Sądu przez osobę upoważnioną należy rozumieć każdą osobę, która ze względu na wykonywaną funkcję, została regulaminowo czy tylko zwyczajowo uprawniona przez osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą do odbierania korespondencji przychodzącej do siedziby firmy przez tę osobę prowadzonej. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowody nie pozwolił na jednoznaczne rozstrzygnięcie kim była osoba, która podjęła się odebrania przesyłki. Adnotacja dokonana prawdopodobnie przez doręczyciela na dowodzie doręczenia "pełnomocnik" nie może być wystarczająca. Organ tę kwestię pominął, czym naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 kpa.

Brak w uzasadnieniu orzeczenia uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowi naruszenie art. 107 § 1 kpa. Sąd nakazał organowi ustalić, czy osoba która odebrała przesyłkę była dorosłym domownikiem, czy pełnomocnikiem lub osobą upoważnioną.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Okręgowy Inspektor Pracy w P. postanowieniem z dnia [...] 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] 2012 r.

Odnosząc się do zarzutu niedoręczenia upomnienia przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego organ wyjaśnił, że 2 marca 2009 r. inspektor pracy skierował do zobowiązanej za zwrotnym potwierdzeniem odbioru pisemne upomnienie, doręczone w dniu 5 marca 2009 r., co zostało potwierdzone własnoręcznym podpisem zobowiązanej. Niewykonanie decyzji legło u podstaw wszczęcia w dniu 23 listopada 2009 r. postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] 2009 r. W ramach przedmiotowego postępowania wydane zostało zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Odnosząc się do zarzutu niepowołania podstawy prawnej podano, że organ I instancji wskazał zarówno art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), dalej: u.p.e.a., uprawniający go do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak i art. 121 § 1 i 2 u.p.e.a., określający ustawowe granice dla wysokości nakładanej grzywny. W zaskarżonym orzeczeniu przytoczono też źródła publikacji aktu ustawodawczego, na podstawie którego działał organ egzekucyjny. Zarzut zaniechania wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów, na podstawie których zostało wydane, okazał się więc bezzasadny.

Co do kwestii niezbadania okoliczności, czy zastosowanie wykonania zastępczego nie byłoby dla zobowiązanej mniej uciążliwe niż zastosowanie grzywny w celu przymuszenia, organ wskazał, iż ustawodawca sam uznał grzywnę w celu przymuszenia za łagodniejszy środek egzekucyjny niż wykonanie zastępcze. Wskazuje na to art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., w myśl którego postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że środkiem egzekucyjnym stosowanym w egzekucji obowiązków z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy jest w pierwszym rzędzie grzywna w celu przymuszenia, a dopiero w przypadku nieskuteczności przedmiotowego środka organ egzekucyjny powinien zastosować wykonanie zastępcze. Organ zaznaczył, że nieuiszczona lub nieściągnięta podlega umorzeniu, a na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywna uiszczona lub ściągnięta może być w całości lub w części zwrócona (art. 125 i 126 u.p.e.a.). W przypadku zaś wykonania zastępczego koszty, które obciążają zobowiązanego, nie podlegają zwrotowi (art. 127 i n. u.p.e.a.). Wobec tego organ uznał zarzut niezbadania okoliczności, czy zastosowanie wykonania zastępczego nie byłoby dla zobowiązanej mniej uciążliwe niż zastosowanie grzywny w celu przymuszenia, za bezzasadny.

Organ nie podzielił też zarzutu, by nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, a nałożona grzywna w kwocie 10.000 zł w maksymalnej wysokości była rażąco wygórowana i nie uwzględniała sytuacji majątkowej zobowiązanej. W myśl art. 121 § 2 u.p.e.a. nałożona grzywna nie mogła przekraczać kwoty 10.000,00 zł. Przepis ten wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Zdaniem organu z art. 121 u.p.e.a nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia sytuacją osobistą czy możliwościami finansowymi zobowiązanego. Tym bardziej, że zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. Organ egzekucyjny wyznaczył wysokość grzywny w myśl zasad racjonalnego działania i niezbędności. Celem zastosowanego środka egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku.

Dlatego zdaniem organu odwoławczego organ I instancji trafnie zastosował grzywnę w takiej wysokości, aby wykonanie egzekwowanego nakazu było dla zobowiązanego bardziej opłacalne, niż zapłacenie grzywny w celu przymuszenia. Zdaniem organu II instancji, zważywszy na ewentualne koszty realizacji egzekwowanych decyzji i fakt ich niewykonania pomimo pięciokrotnego zastosowania wcześniej grzywny w celu przymuszenia (dwukrotnie w kwocie 5.000,00 zł i trzykrotnie w kwocie 10.000,00 zł) - zastosowaną grzywnę w wysokości 10.000,00 zł należało uznać za środek egzekucyjny zastosowany zgodnie z zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności. Poprzednich pięć grzywien w celu przymuszenia nie odniosły skutku i zobowiązana od ponad czterech lat uchyla się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] 2009 r., tj. zapewnienia zatrudnionym pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, a więc jednego z podstawowych obowiązków pracodawcy, służącego ochronie zdrowia i życia zatrudnionych pracowników. Określenie wysokości grzywny w niższej kwocie pozbawiłoby zastosowany środek egzekucyjny jego podstawowego celu - nie byłby wystarczająco dolegliwy, aby doprowadzić do realizacji obowiązku określonego w egzekwowanym nakazie inspektora pracy.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że o nałożeniu grzywny w takiej a nie innej kwocie zadecydował rodzaj obowiązków, jakich skarżąca nie wykonała, co w efekcie doprowadziło do wszczęcia i prowadzenia przeciwko niej postępowania egzekucyjnego. Egzekwowane obowiązki, tj. zapewnienie prawidłowej szerokości dojścia do stanowiska obsługi kas i sprzedaży alkoholi w sklepie przy ul. Ratajczaka 45 w Poznaniu, zapewnienie prawidłowej szerokości zejścia do pomieszczeń magazynowych w tym sklepie, zorganizowanie stanowiska pracy kierownika tego sklepu w pomieszczeniu o wysokości min. 2,5 m, zapewnienie dla pracowników zatrudnionych w sklepie odpowiednich pomieszczeń/urządzeń higieniczno-sanitarnych, a także zapewnienie dla pracowników zatrudnionych w wymienionym sklepie pomieszczenia do spożywania posiłków własnych, są obowiązkami, których realizacja służy zapewnieniu pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Z kolei zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy jest jednym z podstawowych obowiązków pracodawcy, służącym ochronie zdrowia i życia zatrudnionych pracowników. Znaczenie prawa pracowników do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy podkreślił ustawodawca umieszczając je nie tylko w katalogu podstawowych obowiązków pracodawcy (art. 94 pkt 4 Kodeksu pracy), ale także poprzez nadanie przedmiotowemu prawu rangi prawa gwarantowanego konstytucyjnie (art. 66 ust. 1 Konstytucji RP).

Po wtóre o nałożeniu grzywny w kwocie 10.000 zł zadecydowała długość okresu, w jakim zobowiązana uchyla się od jego wykonania. Obowiązek określony został w nakazie z dnia 26 sierpnia 2008 r. Organ wyjaśnił jakie terminy zostały określone w decyzjach wskazanych w tytule wykonawczym na wykonanie nałożonych nimi obowiązków. Następnie podał, że od daty wydania i doręczenia egzekwowanych decyzji upłynęły już ponad 4 lata. Tak długi termin niewykonywania podlegającego wykonaniu obowiązku zapewnienia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy uzasadniał nałożenie grzywny w wysokości 10.000,00 zł.

Po trzecie o nałożeniu grzywny w tej kwocie zadecydowała bezskuteczność 5 poprzednich grzywien nałożonych na zobowiązaną. Zastosowanie dotychczasowych grzywien, w tym trzech grzywien w maksymalnym wymiarze, nie odniosło oczekiwanego skutku, wobec czego organ egzekucyjny ponownie zastosował grzywnę w maksymalnym wymiarze. Nieskuteczność środków egzekucyjnych stosowanych w toczącym się od ponad trzech lat postępowaniu egzekucyjnym jest okolicznością uzasadniającą zastosowanie grzywny w maksymalnym wymiarze.

Po czwarte, zgodnie z art. 121 § 1 u.p.e.a. dolną wysokość kwoty grzywny w celu przymuszenia wyznacza wysokość poprzedniej grzywny zastosowanej w danym postępowaniu. W przedmiotowej sprawie poprzednia grzywna w celu przymuszenia, nałożona postanowieniem z dnia 2 czerwca 2011 r. wyniosła 10.000 zł, co oznacza, że dla kolejnej grzywny 10.000,00 zł było kwotą zarówno dolnej, jak i górnej jej wysokości.

Po piąte, odnośnie zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości, organ odwoławczy wskazał, że nie może uwzględnić okoliczności pozaprawnych. Zgodnie art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zastosowanie grzywny, która jest jedynym środkiem przymuszającym w systemie środków egzekucyjnych mającym na celu przymuszenie do wykonania, a gdy to przymuszenie będzie skuteczne, przepisy prawa przewidują obowiązek umorzenia grzywny (art. 125) lub zwrot uiszczonej lub ściągniętej grzywny w całości lub części (art. 126). Jest to środek egzekucyjny odpowiadający zasadzie najłagodniejszego środka egzekucyjnego (art. 7 § 2 in fine).

Jednocześnie wyjaśniono, że kwestionowanie w postępowaniu egzekucyjnym zasadności decyzji inspektora pracy stanowiącej obowiązek egzekwowany w ramach przedmiotowego postępowania z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy bądź też terminu realizacji tego obowiązku wskazanego w decyzji jest niezasadne w świetle art. 29 § 1 u.p.e.a., który stanowi, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

M. K. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia [...] 2013 r. W motywach skargi podniesiono, że zgodnie z art. 15 u.p.e.a organ I instancji powinien był przed nałożeniem grzywny w celu przymuszenia wystosować do zobowiązanej upomnienie, wzywające ją do wykonania obowiązku. Zdaniem skarżącej, z art. 15 u.p.e.a. oraz art. 119 § 1 u.p.e.a. wynika, że organ powinien wystosować upomnienie za każdym razem, gdy zamierza zastosować ten środek egzekucyjny. Dlatego przed nałożeniem grzywny organ powinien ponownie wystosować do strony upomnienie. Z racji tej, że tego nie uczynił postępowanie na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. powinno się umorzyć. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że doręczenie upomnienia nastąpiło 5 marca 2009 r. Organ powinien był przed nałożeniem kolejnej grzywny doręczyć kolejne upomnienie.

Następnie skarżąca podniosła, że przepis art. 7 § 2 u.p.e.a. nakłada na organy postępowania egzekucyjnego obowiązek stosowania przede wszystkim środków, które bezpośrednio spowodują wykonanie obowiązku spoczywającego na zobowiązanym. Skoro więc organ ma obowiązek wyważania uciążliwości stosowanych środków egzekucyjnych i stosowania najmniej uciążliwego środka, to nie może dokonywać wyboru środka prowadzącego do wykonania obowiązku tylko pośrednio. Zdaniem skarżącej organy I i II instancji nie dokonały rzetelnej oceny dolegliwości stosowanego środka egzekucyjnego. Nieprawidłowo uznały też, że w każdym przypadku grzywna w celu przymuszenia jest środkiem bardziej korzystnym dla skarżącej niż wykonanie zastępcze. Ustawodawca kwestii tej nie przesądził. Nie może zaś uzasadniać dla stanowiska organu teza, że w razie wykonania obowiązku może on żądać od organu zwrotu uiszczonej grzywny. Sytuacja ta ma bowiem charakter wtórny i nie może służyć zasadności nałożenia grzywny. Zdaniem skarżącej nie powinno się pomijać okoliczności, że grzywny w celu przymuszenia były już wielokrotnie nakładane na dłużnika i nie spowodowały wykonania obowiązku. Trudno więc przyjąć, że celowe jest wymierzanie kolejnej grzywny.

Skarżąca podniosła też, że organ nie zbadał należycie czy wykonanie zastępcze byłoby dla strony bardziej uciążliwe, czy wiązałoby się z większymi nakładami finansowymi, aniżeli nałożenie grzywny. W związku z tym dopuścił się naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a. i art. 119 § 1 u.p.e.a. oraz art. 127 § 1 u.p.e.a. poprzez uznanie, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest dla strony bardziej korzystne, niż wykonanie zastępcze.

Skarżąca wskazała również, że nie było też podstaw do nałożenia grzywny w maksymalnej wysokości. Wprawdzie wysokość grzywny zależy od uznania organu egzekucyjnego, to nie może być całkowicie dowolna i winna uwzględniać sytuację majątkową zobowiązanego. Organ powinien kierować się zasadą skuteczności i celowości, a swoje uznanie uzasadnić.

W odpowiedzi Okręgowy Inspektor Pracy w P. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości postanowienia Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia [...] 2013 r., utrzymującego w mocy postanowienie Państwowego Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] 2012 r., nakładającego na M. K. grzywnę w wysokości 10.000 zł, w celu przymuszenia wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia [...] 2009 r.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Po 653/12, uchylając postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia [...] 2012 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia uznał, że organ egzekucyjny odwoławczy nie wyjaśnił rzetelnie, czy adres, pod którym dokonano doręczenia jest adresem miejsca zamieszkania skarżącej, czy też miejscem prowadzenia działalności. W związku z tym nakazał ustalić tę okoliczność, a ponadto przesądzić, czy osoba, która odebrała przesyłkę (zawierającą postanowienie organu I instancji) była dorosłym domownikiem, czy pełnomocnikiem lub osobą upoważnioną.

Sąd dodał, że dla oceny tego pomocne okazać się może ustalenie, czy podpisana na dowodzie doręczenia osoba już wcześniej podejmowała się takiej roli i czy to nie było przez skarżącą kwestionowane.

Wskutek tego wyroku, Okręgowy Inspektor Pracy w P. zwrócił się do pełnomocnika zobowiązanej o podanie, czy N. W., która w dniu 25 kwietnia 2012 r. odebrała w miejscu prowadzenia działalności zaskarżonej postanowienie, była osobą upoważnioną do odbioru przedmiotowego postanowienia. Dodano, że w przypadku negatywnej odpowiedzi należy wskazać daty, w której zaskarżone postanowienie zostało doręczone zobowiązanej i miała ona możliwość zapoznać się z jego treścią. W odpowiedzi pełnomocnik zobowiązanej w piśmie z dnia 1 marca 2013 r. podał, że N. W. nie była osobą upoważnioną do odbioru tego postanowienia, a zobowiązana nie jest aktualnie w stanie precyzyjnie wskazać, kiedy zapoznała się z treścią postanowienia o nałożeniu grzywny, przy czym nie nastąpiło to wcześniej niż dnia następnego tj. 26 kwietnia 2012 r. W związku z tym zaznaczył, że zażalenie zostało wniesione w terminie. Organ dał wiarę pełnomocnikowi zobowiązanej i przyjął, że dowiedziała się ona o wydaniu postanowienia z dnia 20 kwietnia 2012 r. w dniu 26 kwietnia 2012 r. W rezultacie, wziąwszy pod uwagę, że 7-dniowy termin do wniesienia zażalenia, a określony w art. 141 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., przypadł w niedzielę 3 maja 2012 r., tj. w dzień ustawowo wolny od pracy, to wniesienie zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego I instancji z dnia 20 kwietnia 2012 r. w dniu następnym, 4 maja 2012 r. należało uznać prawidłowe (art. 141 § 2 k.p.a. w zw. z art. 57 § 4 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a.). Uznając wyjaśnienia pełnomocnika skarżącej Okręgowy Inspektor Pracy w P. przeszedł do merytorycznego rozpoznania zażalenia.

W ocenie Sądu kluczową okolicznością w niniejszej sprawie jest powtarzalność nakładania na zobowiązaną - z uwagi na niewykonanie obowiązków wskazanych w tytule wykonawczym z dnia [...] 2009 r. nr [...] - grzywny w celu przymuszenia. Przypomnieć należy, że już sześciokrotnie nakładano na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny mający służyć wykonaniu obowiązków określonych w powołanym wyżej tytule wykonawczym (postanowienie z dnia 17 2009 r. – grzywna w wys. 5.000 zł, postanowienie z dnia 12 marca 2010 r. – w kwocie 5.000 zł, postanowienie z dnia 1 lipca 2010 r. – w kwocie 10.000 zł, postanowienie z dnia 18 stycznia 2011 r. – w kwocie 10.000 zł, postanowienie z dnia 2 czerwca 2011 r. – w kwocie 10.000 zł i wreszcie wydane w niniejszej sprawie postanowienie z dnia 20 kwietnia 2012 r. – grzywna w kwocie 10.000 zł). Z powyższego wynika, że od przeszło czterech lat skarżąca uchyla się od wykonania obowiązku określonego we wspomnianym tytule wykonawczym, a organy egzekucyjne podejmują starania, by egzekucja stała się skuteczna.

W ocenie Sądu w uzasadnieniu zaskarżonego organ egzekucyjny odwoławczy rzetelnie i prawidłowo wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że bezzasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 15 § 1 u.p.e.a. poprzez niedoręczenie zobowiąnej upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Zdaniem skarżącej nie można uznać, by doręczenie jej upomnienia z dnia 2 marca 2009 r. odniosło ten skutek, wobec kolejnego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Okręgowy Inspektor Pracy w P. trafnie wyjaśnił, że upomnienie z dnia [...] 2009 r., doręczone zobowiązanej w dniu [...] 2009 r. legło u podstaw wszczęcia w dniu [...] 2009 r. postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 17 listopada 2009 r. W ocenie Sądu w stanowisku skarżącej dostrzec można niezrozumienie istoty upomnienia uregulowanego w art. 15 § u.p.e.a. Zważyć należy, że zgodnie z powołanym przepisem egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Oznacza to, że upomnienie stanowi realizację zasady zagrożenia egzekucją i jest realizowane przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Innymi słowy, istotą upomnienia jest umożliwienie, danie szansy zobowiązanemu na dobrowolne, bez konieczności wszczynania i prowadzenia postępowania egzekucyjnego i stosowania przewidzianych w u.p.e.a. środków egzekucyjnych, wykonanie ciążącego na nim obowiązku.

Z art. 15 § 1 u.p.e.a. wynika zatem, że upomnienie skierowane przez wierzyciela do zobowiązanego poprzedza wszczęcie przez organ egzekucyjny postępowania egzekucyjnego. Z jego istoty wynika więc, że kieruje się je do zobowiązanego tylko raz, właśnie przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Późniejsze wszczęcie na podstawie art. 26 ust. 1 u.p.e.a., postępowania egzekucyjnego, po skierowaniu przez wierzyciela upomnienia, jest odpowiedzią organu egzekucyjnego na niezastosowanie się do tegoż upomnienia i prowadzi do wyegzekwowania obowiązku określonego w tytule wykonawczym poprzez zastosowanie dopuszczalnych w danym postępowaniu środków egzekucyjnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że jeżeli w danym przedmiocie uprawniającym do egzekucji administracyjnej w stosunku do określonego, niezmienianego następnie podmiotu, na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a. przesłane i doręczone zostanie upomnienie, brak jest podstaw do występowania przez wierzyciela z kolejnymi upomnieniami, także w przypadkach ponownego wszczynania postępowania egzekucyjnego w tym samym obszarze (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., II OSK 252/11, Lex nr 1219112).

W ocenie Sądu skarżącej umknęło, że nałożenie na nią jako zobowiązaną postanowieniem z dnia [...] 2012 r. kolejnej grzywny w celu przymuszenia w kwocie 10.000 zł dokonało się w ramach postępowania egzekucyjnego, przed którego wszczęciem wierzyciel (będący jednocześnie organem egzekucyjnym) doręczył jej upomnienie (pismo z dnia 2 marca 2009 r., doręczone zobowiązanej 5 marca 2009 r.). Nie było zatem konieczności, a wręcz nie było podstaw do tego, by w ramach toczącego się już postępowania egzekucyjnego do zobowiązanej przed wydaniem tegoż postanowienia ponownie skierować upomnienie. Stałoby to w sprzeczności z treścią art. 15 § 1 u.p.e.a.

W związku z powyższym nieuzasadniony jest też zarzut jakoby niniejsze postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte bez wymaganego upomnienia i konieczne było jego umorzenie w oparciu o przepis art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. Jak już wskazano upomnienie zostało zobowiązanej doręczone przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, w którym następnie, ze względu na trwanie przez zobowiązaną w niewykonaniu obowiązków objętych tytułem wykonawczym, organ egzekucyjny nałożył kilkukrotnie grzywny w celu przymuszenia. Ponadto należy przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 20 lipca 2011 r., I OSK 759/11, (dostępny na stronie internetowej http://otrzeczenia.nsa.gov.pl), wydanym w niniejszej sprawie, w którym stwierdzono, że obecnie kwestionowana grzywna w celu przymuszenia dotyczy wykonania tych samych obowiązków, do których odnosiło się powołane powyżej upomnienie (tożsamość przedmiotowa czynności egzekucyjnej); natomiast sama grzywna została nałożona w celu kolejnego przymuszenia zobowiązanej M. K. do wykonania obowiązków wynikających z nakazu Inspektora Pracy (tożsamość podmiotowa czynności egzekucyjnej). Jeżeli w ramach egzekucji tych samych obowiązków wierzyciel, będący jednocześnie organem egzekucyjnym, podejmuje kolejne czynności egzekucyjne, w takim przypadku nie musi ponawiać wcześniejszego upomnienia do zobowiązanego ani kierować do niego nowego upomnienia, wszak takowe już nastąpiło. Skarżąca nie ma zatem podstaw, by twierdzić, że przed nałożeniem kolejnej grzywny w celu przymuszenia organ Inspekcji Pracy winien skierować do niej "nowe" upomnienie, co przesądza o bezprzedmiotowości powyższego zarzutu.

Odnosząc się do zarzutu nierozważenia przez organy egzekucyjne zasadności stosowanie po raz kolejny środka egzekucyjnego w postacie grzywny w celu przymuszenia przed wykonaniem zastępczym, a w rezultacie naruszenia zasady stosowania środka bezpośrednio prowadzącego do wykonania obowiązku (art. 7 § 2 w zw. z art. 119 § 1 i art. 127 § 1 u.p.e.a.) Sąd uznał, że jest on bezpodstawny.

Po pierwsze należy stwierdzić, że organ egzekucyjny II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyczerpująco rozważył, dlaczego uznaje za stosowne i konieczne po raz kolejny zastosowanie grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej kwocie. Wyjaśnił, iż o tym, iż grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego świadczy przepis art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., z którego wynika, że środkiem egzekucyjnym stosowanym w egzekucji obowiązków z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy jest w pierwszym rzędzie grzywna w celu przymuszenia, a dopiero w przypadku nieskuteczności przedmiotowego środka organ egzekucyjny powinien zastosować wykonanie zastępcze. Dodał, że taka kolejność stosowania środków egzekucyjnych w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym nie budzi wątpliwości w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych. Organ dodał co istotne, że nieuiszczona lub nieściągnięta podlega umorzeniu, a na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek grzywna uiszczona lub ściągnięta może być w całości lub w części zwrócona (art. 125 i 126 u.p.e.a.), co również świadczy o jej łagodniejszym charakterze od wykonania zastępczego. W przypadku wykonania zastępczego koszty, które obciążają zobowiązanego, nie podlegają zwrotowi (art. 127 i n. u.p.e.a.). Za gołosłowne i niepoparte argumentacją należy uznać stanowisko skarżącej, że okoliczności tych (skutków finansowych zastosowania wymienionych środków egzekucyjnych) nie powinno się brać pod uwagę przy rozważeniu wyboru środka egzekucyjnego.

Nie można również zgodzić się, że organ II instancji nie wyjaśnił, dlaczego wymierzono zobowiązanej ponownie grzywnę w maksymalnej wysokości 10.000 zł Organ wskazał, iż wysokość grzywny w celu przymuszenia, choć leży w sferze uznania administracyjnego, nie może być nakładana w sposób dowolny. Przy jej nakładaniu organ obowiązany jest w szczególności uwzględnić podstawowe zasady postępowania egzekucyjnego, do których zalicza się zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a. ) oraz zasadę niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a). Obowiązkiem organu jest więc zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. W przedmiotowej sprawie celem zastosowanego środka egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku, który ma podstawowe znaczenie zapewnienia ochrony życia i zdrowia pracowników. Co więcej, zobowiązana już od 4 lat nie realizuje nałożonego na nią obowiązku, również pomimo wcześniejszego, pięciokrotnegokrotnego zastosowania grzywny w celu przymuszenia w kwotach: 5.000 zł, 5.000 zł, 10.000 zł , 10.000 zł i 10.000 zł. W powyższym świetle zastosowaną grzywnę w wysokości 10.000,00 zł należało uznać za środek egzekucyjny zastosowany zgodnie z zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności. Niewątpliwie zastosowana grzywna, z uwagi na swoją dolegliwość, może wpłynąć na wykonanie obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Trafnie stwierdził organ II instancji, zastosowanie grzywny w niższej wysokości skutkowałoby pozbawieniem powyższego środka jego podstawowego celu, którym jest doprowadzenie do realizacji obowiązku. Dodać należy, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 813/11, Lex nr 1252196). Pamiętać przy tym należy, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanych żadnych dodatkowych kosztów. W razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 u.p.e.a.), albo - gdy nie została zapłacona lub ściągnięta - umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). To od zobowiązanych zależy czy wykonają nałożony obowiązek, a w konsekwencji - czy poniosą koszty nałożonej grzywny (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2012 r., II SA/Gd 838/11, Lex nr 1145748).

Ponadto Okręgowy Inspektor Pracy w P. wyjaśnił, że z art. 121 u.p.e.a nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia sytuacją osobistą czy możliwościami finansowymi zobowiązanego. Tym bardziej, że zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2013 r., II SA/Gd 515/12, Lex nr 12777955, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2011 r., VII SA/Wa 1807/09, Lex nr 1155919, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 października 2011 r., II SA/Sz 852/11, Lex nr 1153351). Przykładowo w wyroku z dnia 20 października 2006 r. (sygn. akt II OSK 49/06, Lex nr 355305) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą i na jej wysokość nie powinny w istotny sposób wpływać okoliczności związane z cechami osobowymi zobowiązanego, w tym z jego sytuacją materialną.

Ponadto należy wskazać, iż organ odwoławczy wyjaśnił, że zastosowanie grzywny w takiej wysokości (10.000 zł) ma służyć temu, by wykonanie egzekwowanego nakazu było dla zobowiązanej bardziej opłacalne, niż zapłacenie grzywny w celu przymuszenia. Wyjaśnił też, że o nałożeniu grzywny w takiej a nie innej kwocie zadecydował rodzaj obowiązków, jakich skarżąca nie wykonała, co w efekcie doprowadziło do wszczęcia i prowadzenia przeciwko niej postępowania egzekucyjnego. Egzekwowane obowiązki, tj. zapewnienie prawidłowej szerokości dojścia do stanowiska obsługi kas i sprzedaży alkoholi w sklepie przy ul. R. w P., zapewnienie prawidłowej szerokości zejścia do pomieszczeń magazynowych w tym sklepie, zorganizowanie stanowiska pracy kierownika tego sklepu w pomieszczeniu o wysokości min. 2,5 m, zapewnienie dla pracowników zatrudnionych w sklepie odpowiednich pomieszczeń / urządzeń higieniczno - sanitarnych, a także zapewnienie dla pracowników zatrudnionych w wymienionym sklepie pomieszczenia do spożywania posiłków własnych, są obowiązkami, których realizacja służy zapewnieniu pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Zapewnienie zaś bezpiecznych i higienicznych warunków pracy jest jednym z podstawowych obowiązków pracodawcy, służącym ochronie zdrowia i życia zatrudnionych pracowników. Znaczenie prawa pracowników do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy podkreślił ustawodawca umieszczając je nie tylko w katalogu podstawowych obowiązków pracodawcy (art. 94 pkt 4 Kodeksu pracy), ale także poprzez nadanie przedmiotowemu prawu rangi prawa gwarantowanego konstytucyjnie (art. 66 ust. 1 Konstytucji RP). Przeszło czteroletni termin niewykonywania podlegającego wykonaniu obowiązku zapewnienia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy uzasadniał nałożenie grzywny w wysokości 10.000,00 zł.

W związku z powyższym nie sposób uznać, by organ w świetle zasad określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. nie rozważył wszechstronnie zarówno rodzaju zastosowanego środka egzekucyjnego, jak i następnie wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.