Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 331/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 54, art. 57, art. 59, art. 59a
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA del. Andrzej Wawrzyniak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu i P. z/s w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 714/15 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala obie skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 714/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szamotułach z dnia [...] marca 2015 r. nr [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szamotułach na wniosek M. W. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania na działce nr [...] i [...] przy ul. D. w W. gazociągu średniego ciśnienia [...]. Organ I instancji ustalił, że gazociąg ten został wybudowany na terenie działek nr [...] i [...] przy ul. D.w W., na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Czarnkowie z dnia [...] maja 1997 r. o pozwoleniu na budowę w sprawie budowy gazociągów w mieście W. I etap. Inwestorem budowy był Urząd Miasta i Gminy w W.. Inwestycja została wykonana i oddana do użytku w listopadzie 1998 r. Analiza dokumentacji budowlanej dołączonej do pozwolenia na budowę wykazała, że gazociąg nie był planowany na działce nr [...] (miał przebiegać przy granicy tej działki). Z dokumentacji geodezyjnej powykonawczej wynika natomiast, że niewielki fragment gazociągu został przeprowadzony przez działkę nr [...] – zamiast przeprowadzić gazociąg w całości na terenie działki nr [...] (ulica D.), gazociąg przeprowadzono przez "wystający" w stronę ulicy kawałek działki nr [...] i [...]. W aktach archiwalnych zachował się protokół odbioru gazociągu. Dodatkowo informacja o zakończeniu budowy znajduje się w ewidencji prowadzonej przez ówczesny Urząd Rejonowy w Czarnkowie. Działanie inwestora należało uznać za sprzeczne z art. 36a ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w chwili realizacji inwestycji), zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Ówczesne przepisy Prawa budowlanego nie zawierały katalogu odstępstw, które były istotne i wymagały zmiany pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Zdaniem organu I instancji, zmianę przebiegu gazociągu polegającą na przeprowadzeniu gazociągu przez teren innych działek należy uznać za zmianę istotną. Zgodnie z art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – właściwy organ w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Jednakże z uwagi na fakt, iż roboty w niniejszej sprawie zostały zakończone, a z zachowanych dokumentów, w szczególności protokołu odbioru i ewidencji wybudowanych i oddanych do użytku obiektów budowlanych wynika, że inwestor dopełnił obowiązku zawiadomienia o zakończeniu budowy, brak było w ocenie organu możliwości wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wobec czego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szamotułach decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 104 i 105 § 1 kpa umorzył z urzędu postępowanie administracyjne.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. W. podniósł, że obiekt został wybudowany bez zgody i wiedzy właścicieli działki nr [...] i niezgodnie z projektem. W głąb działki gazociąg dochodzi do metra i ma ok. 10 metrów długości, co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu i znacząco ogranicza możliwości zagospodarowania terenu jego działki. Nadto wskazał, że wszyscy właściciele nieruchomości przy ul. D. w W. (działka nr [...]), przy której znajduje się należąca do niego działka nr 39, byli stronami postępowania w procesie budowlanym, natomiast – jak wynika z rozdzielnika urzędowej korespondencji – działki nr [...] i [...] zostały pominięte w wykazie właścicieli gruntów na trasie projektowanego gazociągu, w którym to wykazie powinna być zawarta zgoda właściciela na budowę na jego działce gazociągu. Z uwagi na powyższe domagał się usunięcia nielegalnie wybudowanej części gazociągu na jego działce.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art.105 § 1 kpa umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania na działce nr [...] i [...] przy ul. D. we W. gazociągu średniego ciśnienia [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż z decyzji o pozwoleniu na budowę nie wynikał obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Obiekt powstał na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie stanowi więc samowoli budowlanej i nie zmieniono jego sposobu użytkowania. Z akt nie wynika, żeby przystąpienie do użytkowania miało nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Ówczesne organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły, że obiekt wykonano z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Treść art. 36a Prawa budowlanego w brzmieniu na listopad 1998 r. nie określała jakie zmiany należy uznać za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Ocenę w tym zakresie pozostawiono organom nadzoru budowlanego. Przedmiotowy gazociąg został oddany do użytkowania w listopadzie 1998 r. w stanie w jakim został wybudowany. Organy nie uznały wówczas przesunięcia gazociągu jako istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu. Organ podkreślił, że w orzecznictwie administracyjnym obecny jest pogląd, że skoro inwestor dokona skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy, a organ nie zgłosi sprzeciwu na podstawie art. 54 Prawa budowlanego, to brak podstaw do kwestionowania na tym etapie legalności wybudowanego obiektu. Skoro w zakresie postępowania w sprawie wybudowania na działce nr 36 i 39 gazociągu nie można wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, to wszczęte postępowanie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe. W związku z tym organ na mocy art.138 § 1 pkt 2 kpa orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w całości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. W. wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji, zarzucając naruszenie: art. 7, 77 i 80 kpa – poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, art. 8, 11 i 107 kpa – poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji polegające na powierzchownym wyjaśnieniu stanu faktycznego i art. 138 § 1 pkt 2 kpa – podczas gdy brak w sprawie okoliczności uzasadniających umorzenie postępowania w całości.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia [...] października 2015 r. pełnomocnik uczestnika postępowania P. wniósł o oddalenie skargi.

W zaskarżonym kasacyjnie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ organy nadzoru budowlanego obu instancji administracyjnych naruszyły prawo w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Sąd zaznaczył, że kontrolowane postępowanie administracyjne, wszczęte z wniosku M. W., odbywało się na warunkach i w trybie przewidzianym w ustawie Prawo budowlane, w brzmieniu przepisów na listopad 1998 r.

Zdaniem Sądu, bezsporny w niniejszej sprawie jest fakt, że inwestycja została wykonana i oddana do użytku w listopadzie 1998 r. i że gazociąg nie był planowany na działce nr [...] (miał przebiegać przy granicy tej działki). Bezsporne jest również, co wynika z dokumentacji geodezyjnej powykonawczej, że fragment gazociągu został przeprowadzony przez działkę nr [...] – zamiast w całości przez teren działki nr [...]. Gazociąg przeprowadzono przez "wystający" w stronę ulicy kawałek działki nr [...] i [...]. W aktach archiwalnych zachował się protokół odbioru gazociągu. Dodatkowo informacja o zakończeniu budowy znajduje się w ewidencji prowadzonej przez ówczesny Urząd Rejonowy w Czarnkowie. W ocenie Sądu, słusznie zatem organ I instancji wskazał, że działanie inwestora należało uznać za sprzeczne z art. 36a ust.1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w chwili realizacji inwestycji – listopad 1998 r.), zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W przypadku naruszenia przepisu ust. 1, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę (ust. 2). Ówczesne przepisy Prawa budowlanego nie zawierały katalogu odstępstw, które były istotne i wymagały zmiany pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Obecnie obowiązujące przepisy wskazują, które odstępstwa uznaje się za nieistotne. W ocenie Sądu, w świetle obecnie obowiązujących przepisów, jak i poprzednio obowiązujących, zmiana lokalizacji inwestycji stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, choćby z uwagi na fakt konieczności legitymowania się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem zmianę przebiegu gazociągu, polegającą na przeprowadzeniu tegoż gazociągu przez teren innych działek należy uznać za zmianę istotną.

Sąd I instancji przytoczył przepis art. 48 ust. 2 ustawy przewidujący legalizację samowoli budowlanej i zaznaczył, że organ dokonuje weryfikacji istnienia przesłanek legalizacji na podstawie dokumentacji, do przedłożenia której zobowiązuje inwestorów zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy. Podkreślił, że gazociąg został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 1997 r. oraz że przedmiotowa inwestycja została wykonana i oddana do użytku w listopadzie 1998 r. Z przepisu art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzemieniu obowiązującym w dacie zakończenia budowy, wynika, że inwestor mógł przystąpić do użytkowania wybudowanego legalnie obiektu dopiero po upływie 14 dni od daty doręczenia organowi zawiadomienia o zakończeniu budowy, albowiem organ dysponuje możliwością do wniesienia wobec budowy sprzeciwu w drodze decyzji. Jeśli sprzeciwu nie wnosi oznacza to, że w sposób milczący akceptuje zakończoną inwestycję. W niniejszej sprawie sprzeciw nie został wniesiony. Jednakże inaczej przedstawia się sytuacja, gdy z mocy przepisów ustawy istnieje obowiązek wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co w odniesieniu do budowy gazociągu winno mieć miejsce, albowiem w myśl art. 55 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ stwierdził, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków, określonych w pozwoleniu na budowę, przy czym przepis ten nie wyróżnia czy odstępstwo było istotne czy też nie. W opinii Sądu, w niniejszej sprawie doszło do wykonania gazociągu z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a nadto samo odstępstwo od projektu budowlanego wymagało uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Sąd I instancji zaznaczył, iż w przedmiotowej sprawie organ architektoniczno – budowlany przyjął zawiadomienie o zakończeniu budowy gazociągu wydając potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia do użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie Sądu, wydanie przez organ potwierdzenia przyjęcia do użytkowania wskazanej treści w trybie art. 54 ustawy nie legalizuje samowolnej budowy i nie stoi na przeszkodzie wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania na zasadach określonych w art. 48 ustawy. W świetle przepisów prawa budowlanego przyjęcie zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania nie jest tożsame z uzyskaniem decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektu, która jak każda korzysta z domniemania legalności, prawidłowości i mocy obowiązującej, dopóki nie zostanie podważona. Z kolei brak jest podstaw prawnych by zawiadomieniu o przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego i przyjęciu takiego zawiadomienia przez właściwy organ przypisać moc sanującą wszelkie uchybienia przepisom prawa budowlanego, w tym legalizującą samowole budowlane (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 stycznia 2008 r., II SA/Po 444/07, LEX Nr 510943). W opinii Sądu, zawiadomienie w trybie art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego o zakończeniu budowy i brak sprzeciwu organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia nie stoi na przeszkodzie do prowadzenia postępowania w przedmiocie legalności budowy obiektu objętego zawiadomieniem.

Uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy obu instancji, wydając decyzję, naruszyły prawo, Sąd stwierdził, że nie ma znaczenia w niniejszej sprawie przekonanie organu o przysługujących mu uprawnieniach wywodzonych z dokumentu potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia do użytkowania obiektu budowlanego, albowiem charakter przyjęcia zgłoszenia na to nie pozwala. Nie ma również znaczenia dla oceny zaistniałej samowoli data jej powstania. Istotne jest wyłącznie to, że przedmiotowy obiekt powstał już pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i według jej przepisów należało w sprawie procesować, albowiem przepisy te są obligatoryjne. Procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 ustawy, nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego.

Z powyższych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzje organów obu instancji.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego i uczestnik postępowania P. z siedzibą w W.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyrokowi temu zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – poprzez bezpodstawny zarzut dokonania nieprawidłowych ustaleń faktycznych przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szamotułach w decyzji z dnia [...] marca 2015 r., co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych przez Sąd; wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że nie wskazał na naruszenie konkretnych przepisów kpa, gdyż Sąd ograniczył się tylko do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 174 pkt 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. – poprzez błędną wykładnię prawa materialnego, polegającą na błędnym rozumieniu treści art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, polegającym na tym, że jest dopuszczalne stosowanie procedury legalizacyjnej, opisanej w art. 48 Prawa budowlanego, do obiektu budowlanego, który powstał w oparciu o pozwolenie na budowę oraz jest użytkowany w oparciu o skutecznie dokonane zawiadomienie o zakończeniu budowy.

Wskazując na powyższe zarzuty Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r., "przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych".

Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że gazociąg [...] przechodzący m.in. przez działki [...] i [...] został wybudowany na podstawie uzyskanego w 1997 r. pozwolenia na budowę i jest użytkowany na podstawie dokonanego w listopadzie 1998 r. zgłoszenia. Niewielki fragment gazociągu, który według pozwolenia na budowę miał przebiegać wzdłuż działki nr [...] i [...] po działce nr [...] "w rzeczywistości zmienił trasę i został poprowadzony przez działkę nr [...] i [...]". Kierownik Urzędu Rejonowego w Czarnkowie przyjmując zgłoszenie zakończenia budowy bez sprzeciwu, o jakim mowa w art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu na listopad 1998 r., uznał w ten sposób tę zmianę przebiegu trasy za nieistotną. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że art. 36a Prawa budowlanego nie zawierał definicji istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Definicja ta pojawiła się dopiero z dniem 31 maja 2004 r. Mimo to nadal zakwalifikowanie odstępstw nastręcza problemy. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł, że jednoznaczna ocena Sądu co do istotności przedmiotowych odstępstw nie opiera się o aktualną wykładnię celowościową i nie uwzględnia stanu prawnego na listopad 1998 r., a ponadto przeszkodą w analizie czy zmiana przebiegu trasy gazociągu była czy nie była istotna jest fakt skutecznego dokonania zgłoszenia, o jakim mowa w art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego. Na poparcie swoich wywodów skarżący kasacyjnie powołał się w szczególności na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2370/11.

P. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest:

a) art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane – poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu, iż zawiadomienie właściwego organu architektoniczno-budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji, pozwala na ponowne badanie "pod kontem legalności" wzniesionego już obiektu budowlanego;

b) art. 55 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane – poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy organ architektoniczno-budowlany dokonujący weryfikacji zamierzenia budowlanego pod względem jego legalności nie stwierdził naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej P. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej P., powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wywodziła, że prawidłowa wykładnia art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane powinna skutkować niemożnością ponownej weryfikacji prawnej zrealizowanego zamierzenia budowlanego pod względem jego zgodności z przepisami prawa budowlanego po prawnie skutecznym zawiadomieniu organu i brakiem sprzeciwu z jego strony.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, że art. 55 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane powinien mieć zastosowanie w sytuacji gdy organ architektoniczno-budowlany dokonujący weryfikacji ukończonej inwestycji budowlanej nie stwierdził, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Organ administracji budowlanej w dacie ukończenia inwestycji nie zastosował dyspozycji art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i tym samym nie było konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie. W opinii Spółki, Sąd I instancji wadliwie przyjął, że powyższy przepis powinien znaleźć zastosowanie przy rozpatrywaniu sprawy.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. P. oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i rozpatruje wniesioną kasację w nawiązaniu do wyraźnie wyartykułowanym norm prawa, których naruszenie zostało zarzucone Sądowi pierwszej instancji.

W myśl art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

W niniejszej sprawie obie strony skarżące kasacyjnie zrzekły się rozprawy, a pozostała strona – M. W., w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wniesione w niniejszej sprawie skargi kasacyjne podlegały zatem rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 113/11; z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 221/10).

W niniejszej sprawie skargi kasacyjne oparte zostały na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Zarzuty te jednak nie mogły doprowadzić do wyeliminowania skarżonego kasacyjnie wyroku.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – poprzez bezpodstawny zarzut dokonania nieprawidłowych ustaleń faktycznych przez organy obu instancji, co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych przez Sąd; oraz naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 174 pkt 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. – poprzez błędną wykładnię prawa materialnego, polegającą na błędnym rozumieniu treści art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, polegającym na tym, że jest dopuszczalne stosowanie procedury legalizacyjnej, opisanej w art. 48 Prawa budowlanego, do obiektu budowlanego, który powstał w oparciu o pozwolenie na budowę oraz jest użytkowany w oparciu o skutecznie dokonane zawiadomienie o zakończeniu budowy.

P. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest: art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane – poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu, iż zawiadomienie właściwego organu architektoniczno-budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji, pozwala na ponowne badanie pod kątem legalności wzniesionego już obiektu budowlanego; oraz art. 55 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane – poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy organ architektoniczno-budowlany dokonujący weryfikacji zamierzenia budowlanego pod względem jego legalności nie stwierdził naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane.

W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny w istocie jest bezsporny. Poza sporem jest bowiem, że przedmiotowy gazociąg został wybudowany przez inwestora dysponującego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę oraz że gazociąg ten przechodzi m.in. przez działki nr [...] i [...], chociaż zgodnie z projektem budowlanym nie miał przez nie przechodzić. Nie jest też kwestionowany czas jego realizacji i oddania do użytku w listopadzie 1998 r. oraz fakt, że jest on użytkowany po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, gdyż w sprawie tej nie była wydana decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. W tej sytuacji zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) nie jest uzasadniony.

Istotne znaczenie ma zatem dokonanie oceny, czy w sprawie tej doszło do naruszenia wskazywanych przez skarżących kasacyjnie przepisów prawa materialnego.

Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroku z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 201/15, istnieje istotna różnica pomiędzy zakończeniem procesu inwestycyjnego poprzez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, a zakończeniem tego procesu poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy. W pierwszym przypadku, organ administracji wydaje decyzję administracyjną, którą poprzedza obowiązkowa kontrola obiektu budowlanego, w trakcie której ustala się, czy obiekt budowany został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W drugim natomiast, właściwy organ administracji nie wydaje decyzji administracyjnej, lecz inwestor nabywa uprawnienie do użytkowania obiektu budowlanego na skutek milczenia władzy publicznej (art. 54 Prawa budowlanego). Właściwy organ administracji wydaje decyzję administracyjną, jedynie wtedy, gdy uznaje, że inwestor nie może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego. Wprawdzie zarówno do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, jak i zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestor dołącza oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami (art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego), jednakże jedynie w przypadku wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie właściwy organ administracji przeprowadza obowiązkową kontrolę obiektu budowlanego (art. 57 ust. 6, art. 59 ust. 1 oraz art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego). Zatem, jeżeli proces inwestycyjny został zakończony poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy, to prowadzeniu później postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego nie stoją na przeszkodzie względy wywodzące się z zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, gdyż w tym przypadku decyzja nie jest wydawana. Ponadto kontrola wykonania obiektu budowlanego zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym ma charakter formalny i pośredni. Opiera się bowiem na oświadczeniu kierownika budowy, a nie na bezpośrednich ustaleniach organu administracji. Zatem, w ocenie NSA, w przypadku zakończenia procesu inwestycyjnego poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy nie występują te same okoliczności, co w przypadku zakończenia tego procesu poprzez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, które stanowiłyby podstawę uznania, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wykonania obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W listopadzie 1998 r., zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego następowało po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, a nie po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli. Niemniej jednak przedstawiona wyżej argumentacja zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 201/15 znajduje w pełni zastosowanie również do stanu prawnego z listopada 1998 r.

W tym stanie rzeczy nie można uznać za słuszne stanowiska skarżącej kasacyjnie strony, że skuteczne zawiadomienie o zakończeniu inwestycji budowlanej uniemożliwia ponowną weryfikację inwestycji pod względem jej zgodności z prawem.

Przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której gdy w danej sprawie zapadłaby decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, to po jej skutecznym wzruszeniu istniałaby możliwość ponownej weryfikacji inwestycji pod względem jej zgodności z prawem. W przypadku zaś sprawy, w której miało miejsce jedynie zawiadomienie o zakończeniu budowy, możliwości takiej by nie było.

Mając na względzie powyższe uznać należy, że zarzuty naruszenia art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 55 ust. 1 pkt 2 tej ustawy nie są zasadne.

Częściowo uzasadniony jest jedynie zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, polegający na tym, że jest dopuszczalne stosowanie procedury legalizacyjnej, opisanej w art. 48 Prawa budowlanego, do obiektu budowlanego, który powstał w oparciu o pozwolenie na budowę oraz jest użytkowany w oparciu o skutecznie dokonane zawiadomienie o zakończeniu budowy. Nie można bowiem wykluczyć, że w stosunku do takiego obiektu będzie możliwe zastosowanie trybu naprawczego, określonego w art. 51 Prawa budowlanego, nie zaś procedury legalizacyjnej, unormowanej w art. 48 tej ustawy.

W tej sytuacji Sąd I instancji przedwcześnie przesądził, że w przedmiotowej sprawie należy przeprowadzić jedynie procedurę legalizacyjną, a pominął ewentualną możliwość zastosowania trybu naprawczego. Pomimo tego częściowo błędnego uzasadnienia jego sentencja jest prawidłowa, bo pozwala na ponowną weryfikację inwestycji pod względem jej zgodności z prawem. Tak więc zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane również nie mógł doprowadzić do zakwestionowania oceny Sądu I instancji o konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania przez organy administracyjne.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy te w zakresie, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji będą związane niniejszym orzeczeniem.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił obie skargi kasacyjne.