Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1235/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 48
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Fronc WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2022 r. nr 322/2022 znak: WOB.7721.240.2021.NOGI w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej decyzją z dnia 9 kwietnia 2021 r. nr 160/2021 działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 49 ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a., art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw nakazał M. K. rozbiórkę na własny koszt rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na dz.ew.nr [...] położonej w miejscowości M. D. o część stanowiącą garaż o wymiarach rzutu poziomego 7,60 m x 9,40 m od strony północno -wschodniej oraz o taras od strony południowo - zachodniej budynku. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej postanowieniem z dnia 24.07.2013 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane: wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce ew. nr [...] oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 stycznia 2014 roku, następujących dokumentów i opracowań: zaświadczenia Burmistrza Miasta o zgodności w/w budowy (rozbudowy) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego w/w obiektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, zaświadczenia o wpisie osoby sporządzającej w/w projekt budowlany, w drodze decyzji, do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane oraz zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualny na dzień opracowania projektu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 31 stycznia 2014 r. na dzienniku podawczym PINB inwestor przedłożył pismo, w ślad za którym przekazano 4 egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wypis z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego miasta Mszana Dolna zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta w Mszanie Dolnej nr XXI/148/2004 z dnia 28 grudnia 2004 r. Kolejno, w dniu 11 marca 2014 r. przedłożono wypis z rejestru gruntów, odpis z księgi wieczystej oraz zaświadczenie Burmistrza Miasta Mszana Dolna z dnia 10 marca 2014 r. o zgodności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. ew. nr [...] w M. D. przy ul. [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Mszana Dolna. Postanowieniem z dnia 9 maja 2014 r., PINB nałożył na M. K. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym. Postanowieniem z dnia 17 października 2014 r. PINB zmienił ww. postanowienie przedłużając termin do jego wykonania do dnia 31 grudnia 2014 r. Postanowieniem z dnia 5 lutego 2015 r., PINB zmienił własne postanowienie z dnia 9 maja 2014 r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku określonego postanowieniem do dnia 28 lutego 2015 r. Postanowieniem z dnia 6 marca 2015 r., PINB odmówił zmiany własnego postanowienia z dnia 9 maja 2014 r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku. W dniu 10 kwietnia 2015 r., PINB wydał postanowienie, którym zmienił własne postanowienie z dnia 9 maja 2014 r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku określonego postanowieniem tj. do dnia 30 kwietnia 2015 r. W dniu 30 kwietnia 2015 r. złożono 4 egzemplarze projektu budowlanego. Postanowieniem z dnia 18 maja 2015 r. PINB nałożył na M. K. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł. Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2015 r., PINB wstrzymał wykonanie ww. postanowienia w oparciu o art. 143 Kpa. Na postanowienie z dnia 18 maja 2015 r., zażalenie złożyła M. K.. Postanowieniem z dnia 17 września 2015 r. MWINB utrzymał zaskarżone postanowienie PINB z dnia 18 maja 2015 r. w mocy. Postanowieniem z dnia 5 listopada 2015 r., MWINB wstrzymał z urzędu wykonanie ww. postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w dniu 11 marca 2016 r. wydał wyrok o sygn. akt: II SA/Kr 1502/13, którym oddalił skargę M. K. na postanowienie MWINB z dnia 17 września 2015 r. Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt: II OSK 1779/16 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2016 r. W związku z powyższym M. K. złożyła wniosek do Wojewody Małopolskiego, w wyniku którego wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej. Wszczęte w przedmiotowej sprawie postępowanie zakończyło się decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 13.09.2019 r. o odmowie umorzenia w całości i w części ww. opłaty legalizacyjnej. Od powyższej decyzji złożone zostało odwołanie do organu II instancji, który decyzją z dnia 19.12.2019 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Dodatkowo Małopolski Urząd Wojewódzki w Krakowie, Wydział Finansów i Budżetu w piśmie z dnia 18.09.2020 r., poinformował, że M. K. wystąpiła wnioskiem z dnia 16.10.2019 r., o udzielenie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej, względem którego również wszczęte zostało postępowanie administracyjne zakończone prawomocnym postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia 25.03.2020 r. o zaniechaniu czynności tj. wydania decyzji administracyjnej w sprawie udzielenia ulgi. Mając powyższe na uwadze organ wystosował pismo do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie o udzielenie informacji, czy dokonana została wpłata na rachunek Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie z tytułu opłaty legalizacyjnej. W odpowiedzi Wydział Finansów i Budżetu Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie w piśmie z dnia 24.09.2020 r., wskazał iż nie dokonano wpłaty w wysokości [...] zł. tytułem opłaty legalizacyjnej na nazwisko M. K.. Organ wskazał, że w przypadku nieuiszczenia w określonym terminie opłaty legalizacyjnej, organ nadzoru budowlanego z mocy ustawy zobligowany jest do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego (rozbudowanego) obiektu budowlanego i nie ma w takiej sytuacji już możliwości jego legalizacji. Istotą regulacji zamieszczonej w wyżej przytoczonych przepisach jest umożliwienie inwestorowi zalegalizowania samowoli budowlanej - robót budowlanych zrealizowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14.05.2019 r., sygn. akt II SA/Kr 171/19 czytamy cyt.: "(..,) Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Legalizacja możliwa jest w razie zgodności samowolnie wykonanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z innymi przepisami w tym techniczno-budowlanymi, po przedłożeniu przez inwestora w zakreślonym terminie, określonej w tych przepisach dokumentacji i uiszczeniu opłaty legalizacyjnej. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 marca 2019 VII SA/Wa 1586/18 legalizacja jest uprawnieniem podmiotu, a więc może on przystąpić do działań prowadzących do legalizacji (wykonać obowiązki nałożone postanowieniem) lub z nich zrezygnować, a nie jest obowiązkiem. Wobec tego w zależności od wybranego rozwiązania przez stronę albo dochodzi do legalizacji samowolnych robót w przypadku spełnienia wszystkich wymogów, albo organy nakazują rozbiórkę. W podobnym duchu wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 12 października 2018 II SA/Łd 517/18, wskazując, iż legalizacja jest uprawnieniem podmiotu, a więc może on przystąpić do działań prowadzących do legalizacji (wykonać postanowienie) lub z nich zrezygnować, a nie obowiązkiem. W zależności od wybranego rozwiązania albo dochodzi do legalizacji samowolnych robót w przypadku spełnienia wszystkich wymogów, albo organy nakazują rozbiórkę". (...) Stwierdzając samowolę budowlaną dotyczącą obiektu wymagającego zgłoszenia, organ wstępnie ocenia, czy obiekt ten nadaje się do legalizacji tj. czyjego lokalizacja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz czy obiekt ten nie narusza przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Po pozytywnej weryfikacji tych okoliczności, organ w pierwszej kolejności nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia wymaganych dokumentów a jeżeli z tego obowiązku inwestor się wywiąże, postanowieniem na które przysługuje zażalenie nakłada obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Nieuiszczenie opłaty skutkuje orzeczeniem nakazu rozbiórki. Organ działa tu na zasadzie związania administracyjnego. W postępowaniu tym organ nie ma możliwości dociekania, dlaczego inwestor opłaty nie uiści. Nawet opóźnienie w uiszczeniu opłaty czy też uiszczenie jej w niepełnej wysokości w orzecznictwie traktowane jest, jako czynność nie wywołującą skutku, co uzasadnia orzeczenie nakazu rozbiórki (vide; Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 grudnia 2011 II SA/Kr 1562/11). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że inwestor nie uiściła opłaty legalizacyjnej.

Od tej decyzji odwołanie wniosła M. K. domagając się jej uchylenia.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 22 sierpnia 2022 r. nr 322/2022 znak: WOB.7721.240.2021.NOGI utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestor dokonał w dniu 23 grudnia 2003 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na "zmianie pokrycia dachu na budynku mieszkalnym położonym w Mszanie Dolnej na działce ewidencyjnej nr [...], z dachówki na blachę, wraz z ociepleniem domu i garażów". W niniejszej sprawie, zgłoszenie to nie było wystarczające do rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie garażu o wymiarach 7,60 x 9,40 m i tarasu o wymiarach 7,60 mx 1,85 m. W trakcie czynności kontrolnych na przedmiotowej nieruchomości zostało ustalone, że zarówno garaż jak i taras "(...) jest połączony konstrukcyjnie z budynkiem mieszkalnym (...). Zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ż zastrzeżeniem art. 29-31 ww. ustawy. Przepis art. 29 ustawy Prawo budowlane zawiera katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tj. do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 tej ustawy. Katalog określony w art. 29 ustawy Prawo budowlane enumeratywnie wylicza przypadki, które nie wymagają uzyskania pozwolenia. Oznacza to, iż wyłącznie obiekty i roboty w nim wymienione mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji, skoro rozbudowa przedmiotowego obiektu budowlanego wymagała pozwolenia na budowę, którym właściciel nie legitymował się, Organ I instancji zasadnie prowadził postępowanie w sprawie legalności rozbudowy przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. MWINB podczas analizy zgromadzonych w sprawie akt ustalił, iż PINB wywiązał się z obowiązku ustalenia czy obiekt podlega przepisom prawa budowlanego co nie budziło żadnych wątpliwości, poczynił również ustalenia co do daty rozbudowy przedmiotowego budynku, ustalił także, iż rozbudowa przedmiotowego budynku wymagała pozwolenia na budowę, a inwestor nie wypełnił wymaganych formalności, czego skutkiem było wszczęcie postępowania. Podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji jest art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Pr. bud. zgodnie z którym tu cyt. "Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganego pozwolenia na budowę ". Ponadto organ I instancji zasadnie wskazał jako podstawę materialnoprawną przepis art. 49 ust. 3 Pr. Bud. W ocenie organu odwoławczego PINB zastosował się należycie do obowiązujących przepisów ustalając obecny stan faktyczny oraz wdrażając przywołaną wyżej procedurę, umożliwiając inwestorowi legalizację obiektu. Wypełnienie powyższej roli organu nadzoru budowlanego stanowiło wydanie przez PINB w Limanowej, w oparciu o art. 48 ust. 2 i art. 48 ust. 3 Pr. bud. postanowienia z dnia 24 lipca 2013 r. Jak wynika z akt sprawy, obowiązek przedłożenia wymaganych dokumentów wskazanych w ww. postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej został przez inwestora wykonany w dniu 31 stycznia 2014 r., a następnie uzupełniony w dniu 11 marca 2014 r. Jednakże, w wyniku stwierdzenia nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach legalizacyjnych, PINB postanowieniem z dnia 9 maja 2014 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości wskazanych w sentencji postanowienia w terminie do 15 września. Termin wykonania obowiązku nałożonego ww. postanowieniem był kolejno zmieniany postanowieniem PINB z dnia 17 października 2014 r., postanowieniem PINB z dnia 5 lutego 2015 r., oraz postanowieniem PINB z dnia 10 kwietnia 2015 r., tj. do dnia 30 kwietnia 2015 r. Wskazać należy, że obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym został wykonany przez inwestora w dniu 30 kwietnia 2015 r. W przypadku przedłożenia przez inwestora dokumentów legalizacyjnych (art. 49 ust. 1), organ nadzoru budowlanego sprawdza ich kompletność oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami Prawa budowlanego, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi. Przy czym, jeżeli budowa została już zakończona, bada się zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy. W przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach legalizacyjnych, na podstawie art. 49 ust. la ustawy wydane zostanie postanowienie zobowiązujące do ich usunięcia w wyznaczonym terminie. Stwierdzenie nieprawidłowości może nastąpić wyłącznie w zakresie tego, co zostało wprost wymienione w art. 49 ust. 1 ustawy. Nieusunięcie nieprawidłowości w terminie również skutkuje nakazem rozbiórki (art. 49e pkt 4). Jeżeli organ nadzoru budowlanego nie stwierdził nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji legalizacyjnej (lub gdy inwestor usunął nieprawidłowości), nakłada obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 2a). Legalizacja samowoli budowlanej następuje po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 4). Wówczas organ nadzoru budowlanego zatwierdza projekt budowlany albo projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz - jeżeli budowa nie została zakończona - zezwala na jej wznowienie. Jednakże legalizacja samowoli budowlanej nie zwalnia z obowiązku stosowania przepisów dotyczących zakończenia budowy, w tym z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej natomiast skutkuje rozbiórką (art. 49e pkt 5). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej po stwierdzeniu zgodności projektu budowlanego i przedłożonych dokumentów zobowiązującymi przepisami, postanowieniem z dnia 18 maja 2015 r. w oparciu o art. 49 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 Pr. bud. PINB nałożył na M. K. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł oraz poinformował o konieczności wpłaty wymierzonej opłaty legalizacyjnej w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej oznacza, że organ ocenił przedłożone dokumenty legalizacyjne jako odpowiadające wymogom prawa (nie stwierdził nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych). Od momentu wydania takiego postanowienia możliwość wydania decyzji o legalizacji zależy wyłącznie od strony, tj. od tego, czy uiści ona opłatę w wysokości ustalonej przez organ. Organ nie jest już zatem uprawniony do dalszego badania zgodności samowoli budowlanej z prawem, gdyż ten etap weryfikacji zakończony został wydaniem zaskarżalnego postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. W realiach niniejszej sprawy termin do uiszczenia opłaty legalizacyjnej mijał w dniu 1 czerwca 2015 r., jednakże w wyniku wniesienia przez stronę zażalenia, a następnie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz skargi .kasacyjnej do, Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienie PINB w Limanowej z dnia 18 maja 2015 r., nr 169/2015 uzyskało walor ostateczności w dniu 17 września 2015 r., a ponadto walor prawomocności w dniu 20 czerwca 2018 r. Ponadto inwestor wszczęła postępowanie w sprawie udzielenia ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej. Postępowanie to skończyło się decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 13 września 2019 r. o odmowie umorzenia w całości i w części opłaty legalizacyjnej, która następnie została utrzymana w mocy decyzją z dnia 19 grudnia 2019 r. Ponadto M. K. złożyła kolejny wniosek w dniu 16 października 2019 r. o umorzenie opłaty legalizacyjnej w kwocie przenoszącej [...] zł i rozłożenie jej na raty, które zakończyło się ostatecznym postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia 25 marca 2020 r. o zaniechaniu czynności, tj. wydania decyzji administracyjnej. Pismem z dnia 24 września 2020 r. Małopolski Urząd Wojewódzki w Krakowie wskazał, że nie została dokonana wpłata w wysokości [...] zł z tytułu opłaty legalizacyjnej na nazwisko M. K.. W przedmiotowej sprawie organ I instancji wobec niewypełnienia obowiązku przez inwestora, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 49 ust. 3 Pr. Bud nakazał M. K. rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Takie stanowisko znajduje swoje poparcie w aktualnym orzecznictwie, m.in.: sankcja rozbiórki obiektu budowlanego nie jest nakładana bezwzględnie, organ administracyjny ma bowiem obowiązek zbadania czy względy techniczno - budowlane oraz względy ładu przestrzennego nie sprzeciwiają się dalszemu funkcjonowaniu danego obiektu budowlanego. W tym też kierunku organ prowadzi postępowanie legalizacyjne. Celem postępowania legalizacyjnego jest doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Rozbiórka może nastąpić dopiero wówczas, gdy brak jest możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt: II SA/Go 127/18). Podkreślić należy, iż organ nadzoru budowlanego nie nakłada obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę automatycznie. Zasadą jest przeprowadzenie procesu legalizacji i dopiero, gdy okaże się ona niemożliwa, można orzec nakaz rozbiórki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2115/09). Biorąc pod uwagę powyższe, organ I instancji stosownie do treści art. 49 ust. 3 Pr. bud. w przypadku nieuiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej zasadnie wydał decyzję nakazującą rozbiórkę samowoli budowlanej. Działanie organu w tym zakresie nie ma charakteru uznaniowego, a jego działanie ograniczało się do wydania rozstrzygnięcia nakazującego rozbiórkę. Skoro więc organ stwierdził, że inwestor nie uiścił ustalonej opłaty legalizacyjnej, zobligowany był do wydania rozstrzygnięcia wskazanej treści.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. K. zarzucając naruszenie:

1/ art. 7, art. 8 i art. 12 kpa poprzez niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego w sprawie oraz naruszenie zasady zaufania obywatela do działania organów administracji publicznej;

2/ art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji organu nadzoru budowlanego, w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku, która to część w zakresie jego rozbudowy została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przyczyną orzeczenia nakazu rozbiórki jest fakt, iż inwestor nie uiścił opłaty legalizacyjnej

Zgodnie z dyspozycją art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm. (dalej; ustawa) wg. stanu prawnego na dzień jaki obowiązywał z uwagi na czas wszczęcia postępowania - właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust 1).

Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo;

b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust 2).

W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust 3).

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust 4).

Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust 5).

Z kolei przepis art. 49 ustawy stanowi, iż właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane

- oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust 1).

W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2 (ust 3).

Postępowanie zmierzające do likwidacji skutków samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części jest podzielone na kilka etapów. Pierwszy to ustalenie, organu nadzoru budowlanego, że obiekt budowlany lub jego część był zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Drugi etap to wstępna ocena organu czy obiekt ten można zalegalizować tj. czy nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym (jego lokalizacja nie jest sprzeczna z prawem) i czy stan techniczny tego obiektu nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z tymi przepisami. Weryfikując pozytywnie te okoliczności organ postanowieniem wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązek przedłożenia dokumentów umożliwiającej legalizację obiektu. Następnym etapem jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej (po spełnieniu wymagań nałożonych w postanowieniu o którym mowa wyżej - co organ ma obowiązek traktować jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego). Postępowanie kończy się wydaniem decyzji bądź to zatwierdzającej projekt budowlany bądź nakazującej rozbiórkę obiektu. Ta ostatnia decyzja (o nakazie rozbiórki) wydawana jest jeżeli obiekt nie nadaje się do legalizacji (np. jest sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), bądź inwestor nie zastosował się do wezwania organu o przedłożenie dokumentów umożliwiających legalizację obiektu, bądź organ negatywnie dokumenty te zweryfikował bądź w końcu, kiedy inwestor nie uiścił opłaty legalizacyjnej, mimo spełnienia wcześniejszych warunków legalizacyjnych.

Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2022 r. II OSK 2782/19 uiszczenie opłaty legalizacyjnej, jest bezsprzecznie warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego nie nakłada na zainteresowanego obowiązku uiszczenia opłaty, a wyłącznie ustala w postanowieniu jej wysokość. Opłata ta ma charakter dobrowolny i stanowi alternatywę dla sankcji rozbiórki samowoli budowlanej. Tylko spełnienie przez inwestora wszystkich przesłanek legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje natomiast decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego.

W orzecznictwie podkreśla się, że opłata legalizacyjna nie jest sankcją nakładaną na sprawcę samowoli budowlane skoro jej uiszczenie ma charakter dobrowolny - nie podlega egzekucji. Z kolei nieuiszczenie opłaty skutkuje obowiązkiem nałożenia przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki obiektu budowalnego (lub jego części) zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z kolei w postępowaniu w sprawie wydania decyzji w oparciu o art. 49 ust. 3 ustawy organ nie bada zasadności nałożonej opłaty oraz nie dokonuje ponownej kwalifikacji robót budowlanych (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2021 r. II OSK 2443/18 wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 września 2019 r. IV SA/Po 1222/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 listopada 2018 r. II SA/Bk 426/18). Przytoczyć można też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 listopada 2018 r. II SA/Bk 426/18 w którym wyraził on pogląd, że nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej jako przesłanka decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu na podstawie art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 p.b. jest jedynie konsekwencją nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, ustalonej w innym, wcześniejszym postępowaniu. Ustalenie nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej nie jest podstawą do rozważań uznaniowych dla organu, czy zasadnie należy orzec rozbiórkę czy też nie. Przytoczone wyżej poglądy prawne w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

W niniejszym postępowaniu organ nadzoru budowlanego ustalił, że skarżąca bez wymaganego pozwolenia na budowę zrealizowała część obiektu budowlanego – garaż przylegający do legalnie wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ uznał, że z uwagi na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jego stan techniczny obiekt ten może być zalegalizowany. Konsekwencją tego było wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożenia na skarżącą jako inwestora obowiązku przedłożenia dokumentów o których mowa w art. 48 ust 3 ustawy. Jak wskazuje organ, skarżąca do nałożonych na nią obowiązków się wywiązała tj. przedłożyła wymagane do legalizacji przedmiotowego obiektu dokumenty, których ocena pozwalała organowi uznać, że obowiązek określony w decyzji został przez skarżącą wykonany. Dalszym etapem było nałożenie na skarżącą opłaty legalizacyjnej. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca podjęła kroki w celu umorzenia należności wynikającej z nałożenia na nią opłaty legalizacyjnej i rozłożenia jej na raty. W prawnie przewidzianej formie organ jednakże wnioski skarżącej załatwił odmownie. Wobec nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, która jak mowa wyżej jest dobrowolnym tj. nie podlegającym egzekucji świadczeniem, ale którego uiszczenia warunkuje legalizacje samowoli budowlanej, obowiązkiem organu było orzeczenia nakazu rozbiórki. Podkreślić też wymaga, że przedmiotowy obiekt wykonany w ramach rozbudowy legalnie istniejącej zabudowy, jest na tyle samodzielną częścią, że może być rozebrany bez ingerencji w legalnie istniejącą substancję mieszkaniową. W ocenie sądu skontrolowana decyzja jest w pełni legalna.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sad na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.