Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 340/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 52 ust. 2 pkt 2 lit.c, art. 53 ust. 3 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 71 ust. 2, art. 72 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: par. 3 ust. 1 pkt 53 i ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2018 roku sprawy ze skargi Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. znak [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz strony skarżącej Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w R. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania:

Ł. W. od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. znak [...], sprostowanej postanowieniem znak [...] z dnia [...] r., ustalającej z wniosku A Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w R. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, w tym jeden z częścią handlowo-usługową, z dopuszczeniem garaży w części podziemnej tych budynków oraz budowie dwudziestu pięciu budynków garażowych, wraz z uzbrojeniem i urządzeniem terenu, na działkach ozn. nr ewid. 22/78, 22/79, 22/81, 24/1 i 25/1, obręb [...], położonych przy ul. A w R., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej k.p.a, umorzyło postępowanie odwoławczego wszczęte odwołaniem Ł. W.,

Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w R. od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. znak [...], sprostowanej postanowieniem znak [...] z dnia [...] r., ustalającej z wniosku A Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w R. warunki zabudowy dla inwestycji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Z akt sprawy wynika, że ustalając w wyniku ponownego rozpoznania sprawy warunki zabudowy dla wymienionego wyżej zamierzenia inwestycyjnego, organ I instancji wskazał, że spełnia ono wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r., poz. 1073 ze zm.), w skrócie u.p.z.p. Z powołaniem się na wyniki analizy zagospodarowania terenów, przewidzianej przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie", ustalił następujące warunki zabudowy i zasady zagospodarowania terenu objętego postępowaniem:

- rodzaj zabudowy - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna,

- funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu,

- sposób użytkowania obiektów budowlanych - zgodnie z przeznaczeniem,

- sposób zagospodarowania terenu - zabudowa, podejścia i podjazdy, porządkowanie terenu z nowymi nasadzeniami zieleni, wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej, miejsca na odpady,

- należy zachować warunki wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.),

- linia zabudowy - nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 10,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej (ul. A) zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1,

- wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - od 15,0% do 20,4% (powierzchnia zabudowy pojedynczego budynku mieszkalnego wielorodzinnego od 300,0 m2 do 500,0 m2, powierzchnia zabudowy pojedynczego budynku garażowego od 16,0 m2 do 21,0 m2),

- udział powierzchni biologicznie czynnej minimum 25 %,

- powierzchnia sprzedaży - do 200 m2,

- szerokość elewacji frontowej - dla pojedynczego budynku mieszkalnego wielorodzinnego 20,0 m z tolerancją 20% (od 15,0 m do 25,0 m), dla pojedynczego garażu 3,0 m z tolerancją 20% (od 2,4 m do 3,6 m),

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) - jej gzymsu, attyki, okapu dachu wyznacza się: dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego od 15,0 m do 16,5 m, dla garażu od 2,5 m do 3,0 m,

- geometria dachów zabudowy - dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego - dach płaski o kącie nachylenia połaci od 0° do 5° (bez kalenicy) i wysokości na poziomie od 15,0 m do 16,5 m, dla garażu - dach płaski o kącie nachylenia połaci od 0° do 5° (bez kalenicy) i wysokości na poziomie od 2,5 m do 3,0 m,

- charakter usług w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z częściową usługą będzie obejmował podstawowe usługi zaspokajające potrzeby mieszkańców osiedla. W zakres usług wchodził będzie handel artykułami spożywczymi, artykułami niezbędnymi w gospodarstwach domowych i artykułami chemii domowej oraz prowadzenie usług w zakresie fryzjerstwa, kosmetyki, opieki zdrowotnej (prywatne gabinety lekarskie).

W warunkach ochrony środowiska, zdrowia i życia ludzi, przyrody i krajobrazu organ wskazał m.in., iż:

- planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko - zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016r., poz. 71),

- inwestycja wg "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R." jest położona w strefie ochrony akustycznej od elektroenergetycznej linii napowietrznej 110kV. Zakres zabezpieczeń przed hałasem konieczny do realizacji inwestycji wraz z budynkami mieszkalnymi należy uzgodnić z A S.A. Oddział Ł.-Teren, Rejon Energetyczny R.,

- przez teren inwestycji przebiega gazociąg o średnicy DN 350, wraz z strefą kontrolowaną (szerokość strefy kontrolowanej dla przedmiotowego gazociągu należy ustalić z właściwym operatorem sieci gazowej). W strefach kontrolowanych należy kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowania i funkcjonowanie. W strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. W strefach kontrolowanych nie mogą rosnąć drzewa w odległości mniejszej niż 2,0 m od gazociągu o średnicy do DN 300 włącznie i 3,0 m od gazociągów o średnicy większej niż DN 300, licząc od osi gazociągu do pni drzew. Wszelkie prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej (§10 ust. 2-4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie - Dz. U. z 2013 r., poz. 640).

W pkt 3 decyzji określono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Linie zabudowy oraz linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczony literami ABCDEFGHIJKLŁMNOPRSTUA i A'B'C'D'E'F'G'H'A' organ wskazał na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Załącznikiem nr 2 i 3 decyzji są wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - część tekstowa i graficzna. Projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego urbanistę, o którym mowa w art. 5 pkt 3 u.p.z.p.

Od decyzji odwołanie wnieśli Okręgowa Spółdzielnia Mleczarska w R. i Ł.W.

Okręgowa Spółdzielnia Mleczarska w R. uznana przez organ I instancji za stronę postępowania wskazała, iż "niezmienne i negatywne" jej stanowisko w kwestii lokalizacji budowy ww. budynków wynika z faktu zagrożenia dla dalszego rozwoju i funkcjonowania Zakładu, jakie przyniesie rozbudowa osiedla mieszkaniowego w tak bliskim sąsiedztwie terenu Spółdzielni, która funkcjonuje od 1974 r. w tej lokalizacji. Strona skarżąca zauważyła, iż decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszym i niezbędnym elementem do podjęcia prac projektowych, a w dalszym procesie do uzyskania pozwolenia na budowę i realizacji procesu inwestycyjnego. W ocenie strony skarżącej dalsza rozbudowa osiedla mieszkaniowego przyczyniłaby się do konfliktu stron i konfliktu interesów, które będą wynikały z funkcjonowania Zakładu i oceny subiektywnej przyszłych mieszkańców. Nie wykluczone, że konflikt ten doprowadzi do likwidacji Spółdzielni, a fakt ten stanie się poważnym problemem społecznym dla władz miasta, oraz dla setek rodzin. Strona skarżąca podkreśliła, że aby Zakład funkcjonował musi spełniać określone wymagania zgodne z obowiązującymi przepisami. Nie wykluczone, że w ocenie subiektywnej przyszłych mieszkańców, którzy zainwestują określone środki finansowe na zakup mieszkań, działalność Zakładu przez całą dobę będzie niosła pewne niedogodności w postaci hałasu, zapachu, ruchu pojazdów, itp., co inwestor powinien brać pod uwagę przy ubieganiu się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, lub informować potencjalnych nabywców lokali mieszkalnych o możliwości wystąpienia wspomnianych problemów. Obecność znacznej ilości ok. 9,51T amoniaku zgromadzonego na terenie Zakładu niezbędnego do prowadzenia procesów technologicznych stanowi poważne zagrożenie dla życia i zdrowia przyszłych mieszkańców w przypadku wystąpienia awarii. W uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy powołano się na opracowanie ekofizjograficzne, w którym podano, że bezpieczna odległość budynków mieszkalnych od zbiorników z amoniakiem w razie wystąpienia awarii /wybuchu/ powinna wynosić 112 m. Strona skarżąca zauważyła, iż w tak założonej skrajnej sytuacji konsekwencje będą trudne do przewidzenia, a mianowicie duży wpływ będzie miał kierunek i siła wiatru, oraz wilgotność powietrza. We wszystkich opracowaniach dotyczących amoniaku mówi się, że jest gazem palnym, wybuchowym, duszącym i paraliżującym, a stężenie w powietrzu w wysokości około 2% jest dawką śmiertelną dla organizmów żywnych. Również hałas, choć w chwili obecnej występujący na poziomie dopuszczalnym, jest elementem nieodłącznym codziennego funkcjonowania Zakładu. O wszystkich tych problemach i zagrożeniach informowano we wcześniejszej korespondencji pismem znak [...] z dnia 16 marca 2016 r. Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miasta R. Strona skarżąca podkreśliła, że Spółdzielnia Mleczarska posiadała do 2003 r. prawo użytkowania wieczystego dla przedmiotowego terenu, który był terenem przeznaczonym pod budownictwo przemysłowe. Powoływanie się w uzasadnieniu decyzji na brak podstaw prawnych do jej wydania, w odczuciu strony skarżącej, budzi poważne wątpliwości, albowiem w latach siedemdziesiątych kiedy był budowany Zakład na tym terenie nie znajdowała się żadna inna zabudowa. Warunkiem nabycia prawa użytkowania wieczystego tych gruntów przez K. i S. D. oraz M. i Z. K. od Spółdzielni Mleczarskiej była deklaracja prowadzenia na nich produkcji przemysłowej, a mianowicie przedstawiono Prezydium Rady Nadzorczej Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w R. projekt zagospodarowania nabywanego gruntu, w którym deklarowano budowę wytwórni produkującej elementy do budowy domów w stylu kanadyjskim, co zdecydowało o sprzedaży tych gruntów. Powyższa deklaracja została niedotrzymana, a tereny przemysłowe zostały przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie i wstrzymanie wydania decyzji o warunkach zabudowy, do czasu opracowania planu zagospodarowania przestrzennego terenu i jego uchwalenia oraz wzięcie pod uwagę uwarunkowań społecznych.

Ł. W. w odwołaniu z dnia 3 listopada 2017 r., doprecyzowanym pismem z dnia 5 grudnia 2017 r., wskazał, iż powodem odwołania jest "niezgodne z prawem niedopuszczenie mieszkańców sąsiednich bloków do udziału w postępowaniu". W ocenie skarżącego organ w niewystarczający sposób zbadał sprawę. "Postanowienie" oparł na przepisach prawa, jednak nie przeprowadził postępowania, które mogłoby potwierdzić, iż mieszkańcy i właściciele bloku A 26 zostali odcięci od postępowania wskutek wytyczenia wąskiego pasa gruntu, na którym rzekomo ma powstać ścieżka rowerowa. Ścieżka nie powstała do tej pory. Organ nie wziął pod uwagę stanu faktycznego, którym jest przygotowanie istniejącego systemu komunikacji osiedla do połączenia z tym, który ma powstać w ramach budowy kolejnego etapu inwestycji. Odwołujący podniósł, iż "droga osiedlowa ma zbudowany wylot, który połączy ją z dojazdem do planowanych bloków. Oznacza to, że kolejne bloki będą ściśle powiązane komunikacyjnie z tymi, które już istnieją, mieszkańcy będą korzystać z tych samych parkingów i zjazdów na drogę publiczną".

W związku m.in. z ww. odwołaniami Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w R. i Ł. W., A Sp. z o.o. Sp. k. złożyła pismo z dnia 20 listopada 2017 r., w którym wniosła m.in. o utrzymanie w mocy decyzji oraz uznanie pism z dnia 3 listopada 2017 r. wniesionych przez Ł. W. za niedopuszczalne, jako wniesione przez podmiot nieuprawniony, bądź też wniesione po upływie terminu na ich złożenie. Odnosząc się do odwołania Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w R. inwestor wskazał, iż odwołanie to jest w sposób oczywisty bezzasadne, "odwołanie to nosi znamiona pieniactwa i nadużycia praw procesowych OSM mającego na celu jedynie przedłużenie niniejszego postępowania". Wynika to z faktu, iż działania OSM w postępowaniach związanych z wydaniem warunków zabudowy dla inwestycji przez cały okres tych postępowań mają na celu nie obronę interesu procesowego OSM, a wydłużenie tych postępowań celem uniemożliwienia lub znacznego utrudnienia realizacji inwestycji, co wynika wprost z publicznych deklaracji osób wchodzących w skład zarządu OSM. OSM posiadając pełną świadomość, iż podnoszone przez nią argumenty nie są relewantne na etapie postępowania o wydanie warunków zabudowy, wciąż próbuje uniemożliwić za ich pomocą wydanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Stanowi to naruszenie uprawnień procesowych, gdyż nie przyczynia się w żaden sposób do ochrony interesu publicznego bądź jakiegokolwiek prawa OSM, a jedynie przedłuża postępowanie i przyczynia się do generowania znacznych strat po stronie A. Co więcej, OSM wprost wskazuje w odwołaniu, że zdaje sobie sprawę z poprawności decyzji o warunkach zabudowy i mimo to, zdecydowana jest nadużywać swoich uprawnień procesowych, by rozciągnąć w czasie procedurę realizacji inwestycji. W odwołaniu OSM nie przedstawia żadnych realnych argumentów w kwestii wadliwości decyzji, a jedynie podkreśla, iż ma "niezmienne i negatywne stanowisko" w kwestii decyzji. Tego rodzaju argumentacja jest całkowicie irrelewantna z perspektywy przedmiotu niniejszego postępowania. Podobnie nieistotne są, podnoszone w odwołaniu, kwestie związane z nabyciem prawa użytkowania wieczystego gruntów, na których planowana jest realizacja inwestycji. Po pierwsze treść umowy sprzedaży wiąże jedynie strony tej umowy i organ wydający warunki zabudowy nie jest uprawniony do badania jej treści w jakimkolwiek celu bądź zakresie. Po drugie, twierdzenia jakoby A bądź osoby go reprezentujące zobowiązały się do wzniesienia na przedmiotowym gruncie budynku o konkretnym charakterze jest oczywiście nieprawdziwa i nie wynika z jakiegokolwiek wiążącego A zobowiązania. Co zaś najistotniejsze, OSM sama przyznaje w odwołaniu, iż nie istnieją żadne przeciwwskazania prawne do wydania decyzji, a samo odwołanie stanowi właściwie subiektywną opinię w sprawie inwestycji.

Odnosząc się zaś do odwołania Ł.W., A Sp. z o.o. Sp.k. wskazała, iż pismo to należy uznać za niedopuszczalne, gdyż wniesione zostało przez podmiot niebędący stroną w postępowaniu, w którym wydana została decyzja.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., odnosząc się do odwołania Ł. W. wskazało, iż pismem z dnia 8 grudnia 2017 r. znak [...] wystąpiło do Ł. W. o przedstawienie interesu prawnego w sprawie, a w szczególności wyjaśnienie, czy jest właścicielem nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji z nadesłaniem dowodów własności i przedstawienie tych nieruchomości na mapie. Ł. W. nie udzielił w ogóle wyjaśnień na ww. pismo, a zatem nie wykazał legitymacji prawnej do bycia stroną w przedmiotowej sprawie. Wobec tego postępowanie odwoławcze z odwołania Ł. W. organ odwoławczy umorzył na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

W odniesieniu do odwołania Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w R. Kolegium wyjaśniło, iż w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można kwestionować celowości czy słuszności planowanej inwestycji. Brak zgody strony odwołującej się na realizację projektowanej zabudowy nie może tamować podjęcia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego zadania. Rolą decyzji o warunkach zabudowy jest określenie warunków planistycznych dla projektowanej zabudowy wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaganych przez art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., do których należą rodzaj i cechy nowej zabudowy oraz wymagania odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich. W świetle art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla nowej zabudowy, o ile zachodzą przesłanki określone w art. 61 ust. 1 i nie sprzeciwiają się jej przepisy odrębne, do których nie zalicza się przepisów prawa budowlanego, bowiem nie należą one do materii z zakresu planowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga zagadnień techniczno-budowlanych, w tym usytuowania budynków. Kwestie te, w tym dotyczące szczegółowego usytuowania obiektów należą w istocie do materii normowanej przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) i przepisy techniczno-budowlane. O tym zaś rozstrzygać będzie organ właściwy w sprawach pozwoleń na budowę, związany powyższymi przepisami.

Dla podjęcia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy na określonym terenie nie jest wymagana zgoda właścicieli sąsiednich nieruchomości, a nawet właściciela działki, na której inwestycja jest planowana. Jest tak dlatego, że komentowana decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, co podkreśla art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Decyzja taka może być wydana praktycznie każdemu, kto o nią wystąpi. Przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może w istocie dojść do naruszenia praw innych osób, w tym właścicieli terenów sąsiednich. Jednakże decyzja z mocy art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. musi zawierać wymagania odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w zakresie ustalonym w przepisach odrębnych może mieć miejsce tylko do zagadnień, które nie są objęte kognicją organów architektoniczno-budowlanych. Ochrona taka może zatem dotyczyć tylko tych kwestii, które są przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Na obecnym etapie taka ochrona została zapewniona (szczegółowo określa pkt 3 skarżonej decyzji), ale niewątpliwie jest ona węższa, gdyż wyznaczają ją wyłącznie ogólne zasady zapisane w u.p.z.p. Interesy osób trzecich, do których należy strona odwołująca się, zostały tym samym zabezpieczone już na obecnym etapie procesu inwestycyjnego i muszą być uwzględnione w odrębnym postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu techniczno-budowlanego na podstawie przepisów prawa budowlanego, jako że ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy organ wydający pozwolenie na budowę jest związany (art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

Kolegium podkreśliło, iż decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie pewne ramy postępowania, ustala wymagania, jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja i wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości w sytuacji bezplanowej. Wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy nie decyduje jeszcze, iż inwestycja powstanie, gdyż dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, a do tego czasu nie może podejmować czynności związanych z samą budową. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi pierwszy z etapów długiego procesu inwestycyjnego, który zakreśla pewne ramy, wskazuje na parametry, których konkretyzacja nastąpi na kolejnym etapie, w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane i przepisy techniczno-budowlane.

Podnoszone przez stronę odwołującą się kwestie dotyczące konfliktu stron i konfliktu interesów, które będą wynikały z funkcjonowania Zakładu i oceny subiektywnej przyszłych mieszkańców, nie mogą wpłynąć na ocenę wydanej decyzji.

Dalej Kolegium wyjaśniło, iż organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż w dniu 2 sierpnia 2017 r. Okręgowa Spółdzielnia Mleczarska w R. dostarczyła do organu wykonane przez B s.c. z/s w C., na jej zlecenie "Sprawozdanie z pomiarów hałasu przemysłowego emitowanego do środowiska" z dnia 16 września 2016 r. Z dokumentacji tej wynika, że dopuszczalne normy hałasu przemysłowego emitowanego do środowiska nie przekraczają dopuszczalnych poziomów zarówno w porze dziennej, jak i nocnej. Z badań przeprowadzonych na potrzeby wykonania "Opracowania ekofizjograficznego" w ramach sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. B, A, O. i K. w R." z lipca 2016 r. wynika, że odległość budynków mieszkalnych od zbiorników magazynowania amoniaku, powinna wynosić 112 m, ponieważ w razie ewentualnej awarii ww. zbiorników, tyle będzie wynosiła maksymalna strefa oddziaływania. W związku z niebezpieczeństwem wystąpienia w przyszłości awarii, w projekcie budowlanym należy umieścić rozwiązania, które zabezpieczą tereny sąsiednie oraz ich mieszkańców przed ewentualnymi konsekwencjami, zgodnie z przepisami szczególnymi.

Organ odwoławczy podniósł, iż na obecnym etapie procesu inwestycyjnego brak podstaw do żądania od inwestora przedłożenia dokumentacji zawierającej niezbędne informacje umożliwiające ocenę rozwiązań technicznych w kontekście przepisów szczególnych w tym oddziaływania na działkę sąsiednią. Odległości od granic nieruchomości sąsiednich, a także oddziaływania inwestycji na zabudowę sąsiedzką, jej wysokość, dopływ światła, zacieniania, hałas nie są możliwe do oceny na etapie postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz w późniejszej procedurze w sprawie wydania pozwolenia na budowę prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w R. w oparciu o przepisy Prawa budowlanego.

Przepisy nie przewidują wstrzymania wydania decyzji o warunkach zabudowy do czasu opracowania planu zagospodarowania przestrzennego terenu i jego uchwalenia, o co wnosi strona odwołująca się. Przytaczając treść art. 62 ust. 1 u.p.z.p. organ odwoławczy wskazał, iż z akt sprawy wynika, iż postępowanie w niniejszej sprawie było zawieszone na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. (postanowienie znak [...] z dnia [...] marca 2016r.).

Tak jak wskazał inwestor w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. nieistotne są podnoszone w odwołaniu kwestie związane z nabyciem prawa użytkowania wieczystego gruntów, na których planowana jest realizacja inwestycji. Treść umowy sprzedaży wiąże jedynie strony tej umowy, a organ wydający warunki zabudowy nie jest uprawniony do badania jej treści w jakimkolwiek celu bądź zakresie. Na rozpatrywanym terenie inwestycyjnym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. W sytuacji bezplanowej podjęcie decyzji jest możliwe, jeżeli projektowana inwestycja jest zgodna z odrębnymi przepisami prawa, o ile zachodzą warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 500).

Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie akcentuje się niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/06, Lex nr 322329 i wyrok NSA z 16 października 2007 r. IIOSK 1401/06, Lex nr 394807). Kolegium podkreśliło, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności, który podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji RP. Rozwinięcie zasady ochrony własności następuje w art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisy ustawy wprowadzającej ograniczenia prawa własności, czy będące ich pochodną przepisy wykonawcze winny być zatem interpretowane z uwzględnieniem powyższych norm konstytucyjnych. Dlatego też organ odwoławczy uznał, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Do ustalenia funkcji i cech obiektu posłużyła analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzona na uzasadnionym obszarze wokół terenu inwestycji, w oparciu o wymogi zawarte w powołanym rozporządzeniu. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizy ustalony stosownie do powołanego § 3 ust. 2 rozporządzenia i przedstawiony na mapie stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji, wyznaczony został wokół terenu inwestycji w odległości 126 m od granic terenu inwestycyjnego objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. w odległości 3-krotnej szerokości frontu terenu inwestycji (za front terenu inwestycyjnego uznano, stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia, część terenu inwestycji przylegającą do drogi gminnej - ul. A, szerokość frontu terenu to 42 m). Wielkość tego obszaru i znajdująca się na nim zabudowa umożliwiają bowiem ocenę wnioskowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia zasad zachowania ładu przestrzennego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyniki analizy na tym obszarze uzasadniają wniosek, że objęta zamierzeniem inwestycja mieści się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenów, tak pod względem funkcji, jak i cech. W obszarze analizowanym istnieje zabudowa wielorodzinna (np. na dz. nr ewid. 22/96, 22/99, 22/93, 22/70, 22/71, 22/72), zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna uzupełniona zabudową usługową oraz zabudowa produkcyjna. Wnioskowane zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację funkcji na terenie analizowanym.

Autor analizy ustalił charakterystyczne parametry zabudowy występującej na ponad 50 nieruchomościach znajdujących się w granicach terenu analizowanego (w tym także wyłącznie dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej), co zobrazowano w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (ostatnia z dnia 13 września 2017 r.). Na tej podstawie obliczono średnie wskaźniki dla zabudowy występującej w granicach terenu analizowanego. Sposób wyznaczenia każdego parametru poczynając od linii zabudowy, a kończąc na geometrii dachu i zastosowana dlań podstawa prawna zostały uzasadnione w ww. analizie.

Na podstawie tak przeprowadzonej analizy określone zostały warunki dla planowanej zabudowy, będące merytorycznymi elementami rozstrzygnięcia wymaganymi przez art. 54 u.p.z.p., i tak:

• nieprzekraczalna linia zabudowy została ustalona, na zasadzie § 4 ust. 4 rozporządzenia, w odległości 10,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej - ul. A. Organ wskazał, iż teren inwestycji położony jest przy ulicy A - drodze gminnej, po jej wschodniej stronie, gdzie linię zabudowy wyznacza budynek na terenie inwestycji będącej przedmiotem wniosku - działki nr ewid. 24/1 i 25/1, oddalony o 10,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej. Biorąc pod uwagę geometrię terenu inwestycji, wyznaczenie linii zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy najbardziej oddalonego od drogi budynku sąsiedniego nadmiernie ograniczyłoby możliwość zagospodarowania działek objętych wnioskiem. Nie byłoby to również konieczne z punktu widzenia ładu przestrzennego, ponieważ budynki sąsiednie są zlokalizowane w zróżnicowanej odległości od drogi gminnej i nie tworzą spójnej linii zabudowy. Na mapie na działkach nr ewid. 24/1 i 25/1 są zlokalizowane budynki, które fizycznie uległy rozbiórce,

• wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (który wynosi 18.883 m2) ustalony został od 15,0% (tj. najniższa wartość wskaźnika dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - dz. nr ewid 228/184) do 20,4% (stanowi średnią wartość wskaźnika dla wszystkich budynków mieszkalnych wielorodzinnych w obszarze analizy), na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Z ww. analizy wynika, że w granicach terenu analizowanego rzeczony wskaźnik zabudowy jest różnorodny i kształtuje się na poziomie od 2,9% do 100% (pomijając zespoły garaży do 46,2%), przy czym jego średnia wartość wynosi 33,63%, w tym dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej kształtuje się od 15% (poprzez 15,6%, 17%, 17,9%, 18,4%, 18,9%, 19,7%, 20,9%, 21,2%, 22,1%, 28,8%) do 29,7%. Ustalenie w skarżonej decyzji wskaźnika zabudowy znajduje uzasadnienie w analizie,

• szerokość elewacji frontowej ustalono: od 15 m do 25 m dla pojedynczego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, od 2,4 m do 3,6 m dla pojedynczego garażu, stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia. Jak wynika z analizy szerokość elewacji frontowych analizowanych budynków jest zróżnicowana i wynosi od 3 m do 70 m, średnia wynosi 14,4 m, w tym szerokość elewacji frontowej budynków o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej od 17 m do 43 m. Zdaniem składu orzekającego Kolegium, tak ustalona szerokość elewacji frontowej nie odbiega od tych parametrów, jakie funkcjonują na obszarze analizowanym. Organ wskazał, że dostosowanie planowanego zamierzenia do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., polega na nadaniu nowej, planowanej zabudowie podobnych, lecz niekoniecznie identycznych cech jakie posiada sąsiadująca zabudowa,

• wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki organ ustalił: od 15 m do 16,5 m dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego, od 2,5 m do 3 m dla garażu, na zasadzie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Jak wynika z ww. analizy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wynosi od 12 m do 16,5 m, zaś zespołów garaży od 2,5 m do 3 m. Ustalone wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych, ich gzymsów lub attyki będą korespondowały z cechami istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz zabudowy garażowej na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym,

• geometria dachów została ustalona w sposób wskazany w § 8 rozporządzenia odpowiednio do dachów zabudowy występujących na obszarze analizowanym. Z analizy wynika, że budynki w obszarze analizy mają dachy: płaskie, jedno, dwu, wielospadowe, o kącie nachylenia od 2° do 45°, kierunku głównej kalenicy równoległej lub prostopadłej w stosunku do frontu działki, wysokości głównej kalenicy od 2,5 m do 16,5 m, w tym zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna ma dachy: płaskie, o kącie nachylenia 2°, brak kierunku głównej kalenicy w stosunku do frontu działki, wysokość głównej kalenicy od 12 m do 16,5 m, zaś zespół garaży ma dachy: płaskie, o kącie nachylenia 2°, brak kierunku głównej kalenicy w stosunku do frontu działki oraz dachy jednospadowe, o kącie nachylenia 10°, równoległym kierunku głównej kalenicy w stosunku do frontu działki, wysokość głównej kalenicy od 2,5 m do 3 m. Ustalona geometria dachu nie pozostaje w sprzeczności z zastanym sposobem zagospodarowania terenów sąsiednich z obszaru analizy.

Przeprowadzona analiza wykazała, że w przypadku projektowanej inwestycji spełnione zostały warunki, o których stanowi art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej funkcji występującej na analizowanym obszarze. Odnosząc się do określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy zostały one wyznaczone w sposób dopuszczony przez przepisy rozporządzenia, bowiem wynikają one z przeprowadzonej analizy, która wykazała, że planowana inwestycja zachowuje cechy zabudowy sąsiedniej. Realizacja planowanej inwestycji nie zmieni ani funkcji, ani cech i parametrów w obszarze analizowanym, przez co inwestycja ta nie wpłynie dysharmonijnie na zurbanizowane otoczenie.

Kolegium podkreśliło, że jak wynika z akt sprawy pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (teren posiada dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi) zostały spełnione łącznie, co umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

O ostatecznym kształcie inwestycji przesądzi organ architektoniczno-budowlany w projekcie budowlanym, do obowiązków którego należy dbałość o zgodność inwestycji z przepisami Prawa budowlanego i przepisami wykonawczymi do niego, w tym m.in. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, iż w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym, projektowane przez A Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w R. zadanie znajduje uzasadnienie, a skoro tak, to nie można było odmówić ustalenia dla niego warunków zabudowy.

Mając powyższe na uwadze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. umorzyło postępowanie odwoławczego wszczęte odwołaniem Ł.W. oraz utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. znak [...], sprostowaną postanowieniem znak [...] z dnia [...] r., ustalającą z wniosku A Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w R. warunki zabudowy dla inwestycji.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym, poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zakwestionowała Okręgowa Spółdzielnia Mleczarska w R., zarzucając zaskarżonej decyzji:

1.naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie;

2.naruszenie prawa materialnego, poprzez naruszenie art. 5 Kodeksu cywilnego, poprzez naruszenie zasad słuszności oraz współżycia społecznego, dopuszczając się nadużycia prawa przez organ administracyjny;

3.naruszenie procedury administracyjnej w postaci art. 7 k.p.a., poprzez pominięcie w sprawie istotnego interesu społecznego;

4.naruszenie prawa procesowego w postaci art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez wskazanie niewłaściwej podstawy warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w decyzji o warunkach zabudowy;

5.prawa procesowego w postaci art. 77 oraz art. 80 k.p.a., poprzez pominięcie ich w toczącym się postępowaniu, a tym samym nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji pominięcie kwestii mających istotne znaczenie w sprawie.

Mając na uwadze powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć w istocie z innych przyczyn niż wskazała to strona skarżąca.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd stwierdził, że zarówno decyzja zaskarżona, jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji naruszają prawo w stopniu wskazanym w powołanych wyżej przepisach.

W stanie faktycznym sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania Ł. W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i utrzymało w mocy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.pa. decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. z odwołania Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w R., a ustalającą z wniosku A Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w R. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, w tym jeden z częścią handlowo-usługową, z dopuszczeniem garaży w części podziemnej tych budynków oraz budowie dwudziestu pięciu budynków garażowych, wraz z uzbrojeniem i urządzeniem terenu, na działkach wskazanych w decyzji, położonych przy ul. A w R.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.pa. stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...), a w szczególności stwierdzenie zgodności planowanej inwestycji z warunkami określonymi w art. 61 ust.1 u.p.z.p.

Niewątpliwie, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 u.p.z.p. warunki zabudowy ustala się na wniosek strony. I takim wnioskiem co do zasady organ jest związany.

Uszczegółowieniem tej regulacji jest art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przewidujący, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących planów miejscowych; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zdaniem Sądu, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie sposób podzielić prezentowanego stanowiska o łącznym spełnieniu ww. warunków.

Przede wszystkim organy naruszyły w istotny sposób art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., nie wyjaśniły bowiem prawidłowo rodzaju planowanej inwestycji, uchybiając tym samym art. 54 pkt 1 i 2b w związku z art. 52 ust. 1 i art. 64 u.p.z.p., co skutkowało nie zbadaniem należycie przesłanek ustalenia warunków zabudowy wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Kluczową kwestią w sprawie jest treść wniosku inwestora, który domagał się ustalenia warunków dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych 9 szt. (III etap) wraz z uzbrojeniem i urządzeniem terenu na wskazanych działkach. I choć w kolejnych pismach strona zmieniała wniosek w zakresie powierzchni planowanej zabudowy, ilości budynków, terenu inwestycji, planowanych zjazdów, rodzaju usług, czy też uzupełniała brakujące dokumenty, to jednak rodzaj inwestycji nie uległ zmianie. Tymczasem w kwestionowanej decyzji organy pominęły okoliczność, że planowany zespół budynków (po zmianie wniosku 6 szt.) jest kolejnym - III etapem realizacji osiedla budynków wielomieszkaniowych, co jednoznacznie wynika nie tylko z wniosku inwestora i dołączonych doń załączników, ale znajduje potwierdzenie również w dokumentacji graficznej inwestycji i w licznych pismach znajdujących się w aktach, w tym w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania.

Wskazana okoliczność rzutowała na co najmniej przedwczesne stwierdzenie o zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) w kontekście uregulowań rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2011 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz.U. z 2016 r., poz. 71). W okolicznościach sprawy, niezbędnym było wyjaśnienie i ustalenie, czy wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy winno być poprzedzone postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko.

Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: (1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i (2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 (art. 72 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko).

Ocena, czy inwestor miał obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, należy do organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1817/16, Lex nr 2308627, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/WA 763/16, LEX nr 2283647). Analizy takiej organ winien dokonać w oparciu o przepis art. 53 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p., który nakłada na organ obowiązek zbadania warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, uwzględniających także dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko.

Przytoczone wyżej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania są spójne i nie pozostają w sprzeczności. O relacji postępowania o ustalenie warunków zabudowy oraz środowiskowego w zakresie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach świadczy też art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wskazujący na wiążący charakter decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter rozstrzygnięcia wstępnego względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego i pełni wobec niego funkcję prejudycjalną.

W ocenie Sądu przy kwalifikowaniu przedsięwzięć do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko względnie do kategorii do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie sposób opierać się wyłącznie na oświadczeniu osoby zainteresowanej w uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, z pominięciem faktycznych parametrów obiektu, a zwłaszcza w sytuacji, gdy z dokumentów wynika, że jest to kolejny etap (III) inwestycji. Ocena, czy dana inwestycja zalicza się do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, względnie do kategorii do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko winna mieć bowiem charakter zobiektywizowany i wynikać okoliczności sprawy, lecz także z parametrów zabudowy, którą strona realizuje. Odmienna wykładnia powyższych przepisów byłaby sprzeczna z celem ustanowienia tychże przepisów, jakim jest szeroko rozumiana ochrona środowiska, a nadto rodziłaby niebezpieczeństwo nadużyć czy to po stronie organu, czy to po stronie inwestora, który dla uproszczenia procedury uzyskania warunków zabudowy mógłby zawsze, niezależnie od faktycznych parametrów rzeczywistej zabudowy, dzielić budowę inwestycji na etapy, nie przekraczając w ten sposób parametrów rodzących obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W kontekście powyższego rozważenia wymaga w przedmiotowej sprawie § 3 ust. 1 pkt 53 ppkt b w związku z ust. 2 pkt 3 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2011 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z uwagi na fakt, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, iż przedmiotem inwestycji jest budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (6 szt). wraz z uzbrojeniem i urządzeniem terenu, stanowiąca III etap inwestycji. Zwrócić przy tym należy również uwagę ustalając parametry inwestycji na definicję powierzchni zabudowy zamieszczoną w przepisie § 3 ust. 1 pkt 53 ppkt b powołanego rozporządzenia. Niewątpliwie wyliczenia w tym zakresie zawarte w kwestionowanej decyzji nie odpowiadają wskazanej definicji, uwzględniają bowiem jedynie powierzchnię zajętą pod budynki.

Dalej wskazać należy, że w myśl przywołanego już wyżej art. 54 pkt 3 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa linie rozgraniczające teren zabudowy. W przedmiotowej sprawie zezwolono na realizację inwestycji na działkach o nr ewid. 22/78, 22/79, 22/81, 24/1 i 25/1, obręb [...], położonych przy ul. A w R., przy czym w załączniku graficznym wykreślono dwa tereny inwestycji: jeden oznaczony literami ABCDEFGHIJKLŁMNOPRSTUA i drugi literami A'B'C'D'E'F'G'H'A', które w istocie odzwierciedlają jedynie fragmenty terenu wskazanych działek. Tymczasem zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem ustalenie warunków zabudowy odnosić winno się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie do tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Sposób określenia terenu inwestycji determinują prawnie określone granice działki gruntowej lub ewentualnie kilku oznaczonych działek ewidencyjnych, a nie fragment lub fragmenty działki/działek ewidencyjnych, na których inwestor zaplanował konkretne obiekty (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1442/16, Lex nr 2494133, z dnia 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2101/16, Lex nr 2539767, 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 743/17, Lex nr 2463047, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 lipca 2018r. sygn. akt II SA/Sz 685/2018).

Wskazane wyżej uchybienie ma również znaczenie w innym jeszcze aspekcie. Zauważyć bowiem należy, że w treści decyzji ustalającej warunki zabudowy określono obsługę komunikacyjną poprzez projektowany zjazd publiczny z drogi gminnej (ul. A), co wynika również z dołączonej do decyzji pisemnej analizy, gdy tymczasem z załącznika graficznego decyzji wynika, iż teren inwestycji oznaczony A’B’C’D’E’F’G’H’ nie spełnia warunku wydania decyzji o warunkach zabudowy, jakim jest zapewnienie zamierzeniu inwestycyjnemu dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust 1 pkt 2) nie ma bowiem wskazanego połączenia z pozostałą wykreśloną częścią inwestycji ani też wskazanego sposobu skomunikowana z drogą publiczną.

Dodatkowo przypomnieć należy, że stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) treść decyzji i części opisowej analizy nie może być sprzeczna z częścią graficzną tejże analizy (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 397/07, Lex nr 467230). Skoro załącznik do decyzji o warunkach zabudowy składa się z części tekstowej i graficznej analizy, to w celu oceny ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu konieczne jest nie tylko porównanie tekstu analizy z tekstem decyzji, ale i odniesienie się do części graficznej analizy. Podstawą bowiem stwierdzenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu są łącznie: część tekstowa oraz część graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Część graficzna analizy jest uszczegółowieniem części tekstowej i ustalenia obu tych załączników do decyzji o warunkach zabudowy muszą być zgodne i odczytywane łącznie.

Wskazać przy tym należy także, że omawiana decyzja o warunkach zabudowy określa lokalizację planowanej inwestycji na działkach oznaczonych nr ewid.: 22/78, 22/79, 22/81, 24/1 i 25/1, obręb [...], położonych przy ul. A w R., zupełnie pomijając, że w istocie zainwestowaniu (wg. załącznika graficznego) podlegać ma jedynie cześć terenu wskazanego w rozstrzygnięciu i określenie drugiej lokalizacji terenu inwestycji jako oznaczonego literami: A’B’C’D’E’F’G’H’. Kwestia dokładnego ustalenia lokalizacji inwestycji (art. 54 pkt 3 u.p.z.p.) objętej decyzją o warunkach zabudowy i terenu planowanej zabudowy spełniającego wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest tym bardziej istotna, że zgodne z art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p. postanowienia decyzji ustalającej warunki zabudowy wiążą nie tylko organ, który ją wydał, ale także organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, a projekt budowlany musi być zgodny w postanowieniami tej decyzji - art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Stąd też w treści rozstrzygnięcia decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy wymagane jest dokładne określenie położenia terenu nią objętego. Błędne bowiem określenie położenia terenu inwestycji stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p. polegające na niewłaściwym określeniu rodzaju inwestycji (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 486/16, LEX nr 2122973).

Sąd nie dopatrzył się natomiast zasadności zarzutów skargi. Abstrahując od faktu, iż strona ich nie sprecyzowała, co utrudnia niewątpliwie kontrolę w tym zakresie, to jednak stwierdzić należy, że strona skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona decyzja naruszała konkretny przepis prawa materialnego, a jedynie wskazała na naruszenie jej interesu faktycznego. Przywołany w uzasadnieniu skargi przepis § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia zastosowany został, w okolicznościach kontrolowanego postępowania, prawidłowo. Organ wskazał przyczyny, które uzasadniają przyjęcie tzw. obszaru minimalnego przewidzianego rozporządzeniem jako wystarczającego dla zbadania warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Akta sprawy (t. IV) zawierają szczegółowe zestawienia tabelaryczne pozwalające zweryfikować nie budzące wątpliwości ustalenia organu co do spełnienia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przy uwzględnieniu ustalonego przez organ stanu faktycznego.

Niewątpliwym jest, że inwestycja objęta wnioskiem dotycząca zabudowy wielorodzinnej stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej występującej w obszarze analizowanym. Podkreślić należy, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w istniejący już stan rzeczy, a niewątpliwie taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Pojęcie kontynuacji funkcji, co do zasady, należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być jedynie projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być przy tym zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi, bądź też ściśle odpowiadających parametrom zabudowań na nieruchomościach bezpośrednio sąsiadujących (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 295/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 7/09).

Niewątpliwie brak zgody strony skarżącej na realizację projektowanej zabudowy, nie może również tamować podjęcia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego zadania.

Biorąc jednak pod uwagę zakres wskazanych wyżej uchybień Sąd uznał za zasadne uchylenie zaskarżonego orzeczenia drugoinstancyjnego w całości a także rozstrzygnięcia organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie 1 wyroku.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.

dc