Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 924/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2013r. sprawy ze skarg I. J., K. J. oraz J. J. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca 2013r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących I. J., K. J. oraz J. J. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;


UZASADNIENIE

Przedmiotem odrębnych skarg wniesionych przez I. J., K.J. i J.J. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2013 r. Nr [...], wydana po rozpatrzeniu odwołań skarżących od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] stycznia 2013 r., dotyczącej budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, zrealizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w W.

Postępowanie w sprawie ww. budynku, organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego uruchomił z urzędu, z uwagi na jego realizację z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, o czym poinformował strony pismem z 28 listopada 2005 r.

W efekcie, organ ten w dniu [...] stycznia 2013 r. wydał decyzję o Nr -[...], którą -na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243 poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a.- nałożył na A. D. i P. R. obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego [...] czterech jednobrzmiących egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na nieruchomości przy ul. [...] w W., uwzględniającego zmiany dokonane w trakcie jego realizacji oraz w razie potrzeby zakres czynności lub robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Dokumentacja (jak wskazał organ) winna być sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i aktualny wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Na wykonanie tak sformułowanego i nałożonego obowiązku organ powiatowy wyznaczył termin dwóch miesięcy od dnia, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu orzeczenia organ powiatowy wskazał, że w wyniku licznych czynności kontrolnych dokonanych przez przedstawicieli Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] ustalono, że na nieruchomości przy ul. [...] w W. znajduje się budynek mieszkalny, jednorodzinny, częściowo podpiwniczony, parterowy z poddaszem mieszkalnym, z garażem w poziomie piwnicy. Budynek został wybudowany na podstawie decyzji nr [...] z [...]lutego 1994 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Inwestorzy w trakcie realizacji inwestycji dokonali istotnych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Odstępstwa "polegały m. in. na:

-zmianie usytuowania zbiornika na nieczystości płynne,

-zmianie wymiarów budynku z 13,79 m na około 14 m,

-zmianie usytuowania budynku poprzez przesunięcie w kierunku nieruchomości przy ul. [...],

-nie wykonaniu schodów zewnętrznych zejścia do piwnicy,

-nie wykonaniu schodów zewnętrznych z gruntu na taras parteru,

-wykonaniu stopni 2 x 12 cm schodów tarasu przy aneksie jadalni,

-wykonaniu powierzchni utwardzonej kostki,

-wykonaniu stopni 2 x 12 cm schodów zewnętrznych w wejściu do budynku,

-utwardzeniu terenu przed wjazdem do garażu,

-wydłużenie ścian oporowych przy wjeździe do garażu,

-utwardzenie zjazdu z ul. [...],

-wykonaniu budynku gospodarczego od strony ul. [...],

-zmianie uległa głębokość posadowienia piwnicy – garażu z 0,6 m do około 1,05 m do poziomu terenu,

-nie wykonano wejście po schodach nad częścią podpiwniczoną na 1 kondygnacji, w zamian wykonano balkon o wymiarach ok. 1,05 m x 1,60 m,

-dodatkowo od podwórza przy tarasie wykonano wokół stopień szerokości 0,45 m i wysokości 13 cm oraz utwardzono wokół teren o wymiarach 8,40 m x 5,80 m,

-podniesiono konstrukcje dachu o ok. 1,0 m od strony wschodniej". Opisany stan, jak wskazał dalej organ powiatowy, wypełnia przesłankę określoną w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Odwołanie od tej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] stycznia 2013 r. zostało wniesione przez I. J., J. J. i K.J. Strony odwołujące się, kwestionując ww. orzeczenie, wskazały przede wszystkim na to, że w wyniku realizacji budynku przy ul. [...] w W. z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, w sposób bezprawny zagarnięto pod tę inwestycję m. in. część działki o nr ewid. [...] (dawne oznaczenie: [...]), stanowiącej ich współwłasność. Tym samym wskazano na to, że realizując część robót, inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ powiatowy nie uwzględnił tej okoliczności, jak również nie ustalił wszystkich robót wykonanych z istotnymi odstępstwami. Użycie terminu "m. in." nie stanowi (jak wskazał K.J.) ustalenia stanu faktycznego a sugeruje, że istnieją także inne odstępstwa, których z różnych przyczyn organ nie ustalił lub zaniechał ustalenia. J. J. podniósł także, iż inwestor wykonał samowolnie, bez pozwolenia zarządcy drogi gminnej ul. [...], zjazd na nieruchomość, a organ podejmuje obecnie czynności w celu jego zatwierdzenia, bez żądania stosownego zezwolenia wymaganego na mocy art. 29 ustawy o drogach publicznych. W efekcie, w złożonych odwołaniach wywiedziono, iż organ powiatowy uchyla się od rzetelnego wyjaśnienia sprawy, w tym ustalenia stanu faktycznego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu ww. odwołań od decyzji organu powiatowego z [...] stycznia 2013 r. Nr – [...], decyzją z [...] marca 2013 r. Nr [...] -działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.- utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu orzeczenia, po przedstawieniu przebiegu sprawy, organ odwoławczy podał, iż w omawianej sprawie zasadnym jest nałożenie projektu budowlanego zamiennego. Wskazał, iż wydając decyzję organ powiatowy uwzględnił wytyczne zawarte w decyzji [...]WINB z [...] grudnia 2011 r. Nr [...]i podjął odpowiednie czynności procesowe, które doprowadziły do ustalenia następców prawnych zmarłej strony postępowania, a następnie wezwał ich do udziału w sprawie. W kontekście rozpatrywanych odwołań, organ II instancji wskazał, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50, art. 51 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego nie badają, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą, przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie wiąże wydania na jego podstawie decyzji umożliwiającej legalizację wykonanych robót budowlanych z prawem inwestora do terenu, zaś ewentualne roszczenia związane z naruszeniem prawa własności mogą być dochodzone tylko na drodze sądowej przed sądem powszechnym.

Skarżąca – I. J., w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2013 r., wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej ze względu na rażące naruszenie przepisów k.p.a. i ustawy Prawo budowlane. Skarżąca wniosła również o nakazanie organom nadzoru budowlanego ustalenia faktycznego stanu samowolnie wykonanych obiektów budowlanych i sprawdzenia ich zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego oraz art. 7 k.p.a. Skarżąca podniosła, iż organy nadzoru budowlanego zaniechały wyjaśnienia, które samowolnie zrealizowane obiektu budowlane są istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, a które są samowolami budowlanymi. Wskazała w tym kontekście na utwardzony zjazd z drogi publicznej oraz budynek gospodarczy. Zarzuciła w konsekwencji, iż organy nadzoru budowlanego zaniechały klasyfikacji, które obiekty budowlane zrealizowane na działce przy ul. [...] w W. powinny być rozpatrywane w trybie art. 48, a które w trybie art. 50 Prawa budowlanego. Nadto podniosła, iż nie uwzględniono w sprawie, że część inwestycji zrealizowano w liniach rozgraniczających przestrzeń publiczną gminnej drogi ul. [...], tj. na jej działce o nr ewid. [...], bez prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane.

Skarżący - K. J., w skardze wniesionej do Sądu na ww. orzeczenie organu wojewódzkiego, podtrzymał argumenty podniesione w odwołaniu, wywodząc w szczególności, iż organy nadzoru budowlanego nie ustaliły wszystkich istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a tym samym nie ustaliły stanu faktycznego sprawy. Tego rodzaju uchybienie stanowi o rażącym naruszeniu art.art. 6, 7, 8, 9, 75, 77, 78, 80, 81 k.p.a. i art. 36a oraz przepisów art. 48 do 55 Prawa budowlanego. Wskazał także na fakt zajęcia pod inwestycję działki, której jest współwłaścicielem i nie uwzględnienie tej okoliczności przez organy orzekające. Jest to zaś o tyle istotne, że roboty wykonane na działce, co do której inwestor nie legitymuje się prawem do dysponowania na cele budowlane, nie mogą podlegać legalizacji. Skarżący wskazał również na brak w aktach zgody zarządcy drogi na wykonanie zjazdu z drogi publicznej na działkę inwestycyjną, który to zjazd zakwalifikowano jako zrealizowany w warunkach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wskazał też na to, że w sprawie nie dokonano sprawdzenia zgodności zrealizowanych obiektów budowlanych, budowli, sieci, ogrodzeń i istotnych odstępstw z prawem miejscowym, tj. ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] z [...] stycznia 2010 r. Rady [...]. Skarżący podniósł w końcu, że organ II instancji uchylił się od rozpatrzenia podniesionych w odwołaniu zarzutów. Zaniechał ustalenia stanu faktycznego i nie dokonał klasyfikacji stwierdzonych odstępstw.

Skarżący – J. J., w skardze wniesionej do Sądu na ww. orzeczenie organu wojewódzkiego, wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji i nakazanie organom dokonać ponownego ustalenia stanu faktycznego w zakresie "istotnych odstępstw i samowoli wybudowanych na działce nr ewid. [...] w W. przy ul. [...]". Powołując się na art.art. 7, 8, 11, 12 k.p.a. oraz art. 36a Prawa budowlanego, art. 29 ustawy o drogach publicznych, § 31 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 76 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, skarżący wywiódł, iż organy orzekające w sprawie nie ustaliły stanu faktycznego, ustaliły tylko kilka odstępstw, natomiast w sposób rażący zaniechały wyjaśnienia stanu faktycznego samowoli budowlanych. Nie wyjaśniły kwestii związanej z realizacją ogrodzenia od strony drogi, jak i braku zgody zarządy drogi na wykonany samowolnie zjazd. Nie dokonały klasyfikacji stwierdzonych odstępstw, w tym nie wyjaśniły, czy zjazd stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, czy samowolę budowlaną. Nadto, nie uwzględniły w spawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji, skarżący stwierdził, że organy nadzoru budowlanego uchyliły się od ustalenia rzeczywistych istotnych odstępstw, jak i ustalenia, które obiekty zrealizowane na działce o nr ewid. [...] są samowolami budowlanymi i kiedy zostały wybudowane. Skarżący stwierdził także, że organy podejmują czynności zmierzające do legalizacji robót, bez sprawdzenia, czy w ogóle taką legalizację dopuszczają przepisy prawa, w tym prawa miejscowego. Wskazał w tym miejscu na zajęcie przez inwestora części działki o nr ewid. [...] stanowiącej jego współwłasność i na fakt nielegitymowania się właściciela przedmiotowego w sprawie budynku prawem do dysponowania tą działką.

W odpowiedzi na wniesione skargi [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Sąd podzielił zarzuty w nich podniesione, w efekcie uznał, iż postępowanie w sprawie nie zostało prawidłowo przeprowadzone, a błędy popełniono już na etapie I instancji, stąd konieczne okazało się wzruszenie tak zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu powiatowego, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

-Przypomnienia wymaga, iż Sąd kontrolował decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2013 r. Nr [...]. Decyzja ta wydana została po rozpatrzeniu trzech odwołań wniesionych przez skarżących od decyzji organu powiatowego nakładającej na A. D. i P. R. (jako obecnych właścicieli) obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...]w W. Wskazane decyzje wydane zostały w tzw. trybie naprawczym, uregulowanym w art. 50 – 51 Prawa budowlanego, a dokładnie - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, w myśl którego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Dostrzec należy, iż sprawa dotyczy obiektu zrealizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lutego 1994 r. nr [...] (decyzji tej brak w aktach sprawy). Inwestorzy – J. i A. S. w dniu [...] marca 2005 r. zawiadomili o zakończeniu budowy, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z [...]marca 2005 r. Nr [...] wniósł sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania ww. obiektu, wskazując w uzasadnieniu, że z załączonego do zawiadomienia oświadczenia kierownika budowy i "inwentaryzacji" wynika, iż dokonano odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, tj. podniesiono połać dachu, przesunięto kalenicę, zlikwidowano część okien. Powyższe stanowiło podstawę wszczęcia postępowania naprawczego (o czym organ zawiadomił pismem z 28 listopada 2005 r.), w wyniku którego zapadła obecnie kontrolowana przez Sąd decyzja. Wskazać przy tym należy, iż w sprawie tej zapadło już kilka decyzji tak organu powiatowego, jak i wojewódzkiego, przy czym od początku sprawa prowadzona była w kierunku stwierdzenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zaznaczyć też należy, iż w sprawie tej zapadł także prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 października 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1235//06. Wyrokiem tym Sąd, po rozpoznaniu skarg K. J. i J. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2006 r. Nr [...] wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, uchylił tak zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W ten sposób z obrotu prawnego wyeliminowane zostały decyzje organów nadzoru budowlanego wydane na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Natomiast, decyzją z [...] kwietnia 2011 r. Nr – [...] (pozostającą poza kontrolą Sądu w niniejszej sprawie), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej z [...] grudnia 2005 r. Nr [...], nakładającej na J. i A. S.obowiązek przedłożenia czterech jednobrzmiących egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego w sprawie budynku, zlokalizowanego przy ul. [...] w W. Z akt sprawy wynika, iż ww. decyzja organu powiatowego z [...] kwietnia 2011 r. stała się ostateczna.

Tym samym, nie budzi wątpliwości Sądu, iż w sprawie należało raz jeszcze rozważyć konieczność zastosowania cyt. powyżej art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

-W tym miejscu, w kontekście art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, przed wskazaniem uchybień popełnionych przez organy orzekające w sprawie, podnieść należy, iż zastosowanie tego przepisu i nałożenie na jego podstawie obowiązku, winno być poprzedzone postępowaniem dowodowym, które szczegółowo ustali, czy w ogóle doszło do odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a jeśli tak, to na czym to odstąpienie polegało i czy miało charakter istotny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Należy więc nie tylko stwierdzić, iż doszło do odstąpienia, ale też dokonać kwalifikacji tego odstąpienia kierując się przy tym art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego i pamiętając o tym, że dokonane przez inwestora zmiany winny nawiązywać do treści pozwolenia na budowę. Nie wykluczone, że w wyniku tak dokonanej analizy okaże się, że wprawdzie doszło do odstąpienia, ale nie ma ono charakteru istotnego, czy też, że nie tyle doszło do istotnego odstąpienia, co do realizacji w warunkach samowoli budowlanej bądź zgłoszeniowej nowego obiektu budowlanego, nie związanego z pozwoleniem na budowę. Nadto, postępowanie to, poprzedzające wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, winno zmierzać również do wyjaśnienia, czy istotne odstępstwa jakich dopuszczono się przy realizacji inwestycji, naruszają prawo w sposób, który uniemożliwia ich legalizację, czy też możliwe jest ich zalegalizowanie i wystarczające jest w tym celu sporządzenie projektu budowlanego zamiennego. Na tym więc etapie organ powinien także ustalić, czy w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania zrealizowanej inwestycji istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych. Istotne odstępstwa od projektu budowalnego mogą mieć bowiem charakter odstępstw, które nie naruszają przepisów prawa materialnego i będą mogły podlegać legalizacji oraz odstępstw, które nie będą mogły być przez organ zaakceptowane. Zauważyć przy tym także należy, iż celem postępowania legalizacyjnego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a prowadząc to postępowanie, z uwagi na możliwe istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ może kwestionować tylko wprowadzone przez inwestora zmiany w stosunku do pierwotnego pozwolenia na budowę, i w tym zakresie winien dokonać oceny, biorąc pod uwagę obecnie obowiązujący stan prawny, w tym (o ile jest to uzasadnione rodzajem odstąpienia) przepisy określające ład przestrzenny.

Reasumując, stwierdzić z całą stanowczością trzeba, iż projekt budowlany zamienny nie pełni funkcji inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Obowiązek jego sporządzenia jest nakładany w konkretnym celu, przy czym przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego może być zastosowany w postępowaniu naprawczym tylko raz, stąd też decyzja wydana na jego podstawie winna być precyzyjna co do stwierdzonych istotnych odstępstw, ich zgodności z przepisami prawa (w tym prawa miejscowego) i możliwości ich legalizacji. Zatem, tylko wyjaśnienie powyżej wskazanych kwestii pozwoli na prawidłowe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i ustalenie w efekcie, jakie rozstrzygnięcie na podstawie tej regulacji prawnej jest uzasadnione i konieczne w konkretnym stanie sprawy, tj., czy organ winien nałożyć tylko obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, czy też również wykonania określonych (sprecyzowanych) czynności lub robót budowlanych.

-Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organy nadzoru budowlanego obu instancji, pomimo trwającego już kilka lat postępowania naprawczego, zaniechały poczynienia koniecznych w tej sprawie ustaleń, tak dotyczących zakresu stwierdzonych odstępstw, charakteru tych odstępstw, jak i zgodności dokonanych zmian z przepisami obowiązującego prawa, w tym prawa miejscowego, i możliwości ich legalizacji.

Uzasadnienia obu decyzji wydanych w sprawie w istocie sprowadzają się jedynie do wskazania na przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i do wyliczenia (przy czym nie sposób stwierdzić, czy wyczerpującego) zmian, do jakich doszło przy realizacji inwestycji. Uzasadnienia te nie spełniają wymogów, jakie wynikają z art. 107 § 3 k.p.a., tak co do uzasadnienia prawnego, jak i faktycznego, i wymykają się spod sądowej kontroli.

Nie dokonano w nich porównania rzeczywistego stanu inwestycji z tym, wynikającym z zatwierdzonego projektu budowlanego (w aktach brak pełnej dokumentacji budowlanej, zatwierdzonej pozwoleniem na budowę, a załączone kopie stron z tej dokumentacji są mało czytelne, zwłaszcza – projekt zagospodarowania działki). Nie dokonano także żadnej kwalifikacji stwierdzonych zmian, z uwzględnieniem art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Nie wyjaśniono w efekcie na jakiej podstawie przyjęto, iż stanowią one istotne odstąpienie w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Ma to o tyle znaczenie, że część tych zmian może budzić wątpliwości co do objęcia ich postępowaniem przewidzianym w art. 51 Prawa budowlanego i decyzją, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Do istotnych odstępstw organy zaliczyły na przykład wykonanie zjazdu oraz budynku gospodarczego, a także nie wykonanie schodów zewnętrznych. Nadto, w obu wydanych decyzjach (tj. tak w decyzji z [...] stycznia 2013 r., jak i w decyzji organu II instancji z [...] marca 2013 r.), nie przeprowadzono również oceny stwierdzonych istotnych odstępstw pod kątem możliwości ich legalizacji. Nie wyjaśniono w tym kontekście, czy wprowadzone zmiany nie naruszają ustaleń obowiązującego na tym terenie miejscowego planu.

Nie wyjaśniono również, czy dopuszczając się zmian inwestor nie przekroczył granic działki inwestycyjnej, a jeśli tak, to czy posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. tą, na której ewentualnie przeprowadził roboty w warunkach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu. We wszystkich trzech skargach kwestia ta jest mocno akcentowana. Wskazuje się, że wykonano przy realizacji inwestycji roboty m. in. na części działki o nr ewid. [...], mającej stanowić współwłasność skarżących. Wskazuje się także na to, że inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania tą działką na cele budowlane. W toku postępowania kwestia ta została zbagatelizowana. Organ II instancji wadliwie przyjął, iż w postępowaniu naprawczym uregulowanym w art. 50-51 Prawa budowlanego nie bada się, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ww. ustawy. Wprawdzie, dostrzec trzeba, iż organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r. sygn. II OPS 2//10, nie może żądać od inwestora oświadczenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, ale wcale nie oznacza to, że nie powinien badać, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 755/11 (Lex nr 1219261). Sąd ten wskazał, iż "z treści uzasadnienia uchwały 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie II OPS 2/10 nie wynika, iż prowadząc postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego nie badają posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyżej wskazana uchwała stanowi jedynie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym jest natomiast żądanie przedłożenia oświadczenia, a czym innym to, czy inwestor posiada taki tytuł. Co więcej Naczelny Sąd Administracyjny podejmując tę uchwałę uznał i wyraził to w uzasadnieniu uchwały, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 ustawy Prawo budowlane, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jak wskazał skład 7 sędziów NSA podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa." Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd administracyjny w Gdańsku w wyroku z 24 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 380/12 (Lex nr 1248770), formułując tezę, iż "Kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne nie podlega ustaleniu na gruncie prawa cywilnego. Kwestia ta należy do zakresu prawa administracyjnego, skoro jednym z warunków, od którego zależy wydanie szeregu decyzji przewidzianych w prawie budowlanym, jest posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Podzielając powyższe poglądy, Sąd orzekając w niniejszej sprawie stwierdza, iż prowadząc postępowanie organy nadzoru budowlanego nie mogły pominąć kwestii legitymowania się inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie zrealizowanych istotnych odstępstw, a do tego niewątpliwie w sprawie doszło.

W końcu, podnieść trzeba, iż nie uwzględniono w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 października 2006 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1235/06 i nie ustalono, czy wskazania w nim zawarte są nadal wiążące, albowiem stan sprawy nie uległ zmianie w takim stopniu, aby czynił je nieaktualnymi.

-Konkludując, Sąd uznał, iż skargi i podniesione w nich zarzuty okazały się zasadne. Zdaniem Sądu, obie decyzje wydane w sprawie zapadły z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez co najmniej przedwczesne zastosowanie tego ostatniego, w tym nie wyjaśnienie w jakim zakresie winien on zaleźć zastosowanie.

Orzekając ponownie w sprawie organ powiatowy winien uwzględnić powyżej poczynione uwagi Sądu. Po ustaleniu stanu faktycznego, organ ten winien dokonać oceny każdego z odstępstw od projektu pod kątem jego istotności. Następnie, powinien ocenić, które z istotnych odstępstw należy zaakceptować w projekcie budowlanym zamiennym, a które odstępstwa należy usunąć poprzez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Winien także określić, które przepisy dotyczące projektu budowlanego będą znajdowały zastosowanie do projektu zamiennego (z uwagi na stwierdzone zmiany). Ustalając stan faktyczny organ powiatowy winien zaś wyjaśnić, jakie obiekty były objęte pozwoleniem na budowę, a jakie zostały zrealizowane i, czy nawiązują one do treści pozwolenia na budowę i mogą w tej sytuacji być traktowane jako odstępstwa od projektu. Organ powiatowy winien w tym kontekście wziąć pod uwagę, że zmiany pozwolenia na budowę nie mogą doprowadzić do powstania zupełnie nowego obiektu.

Z wymienionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 152 i 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.