Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3013/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 sierpnia 2019r. sygn. akt II SA/Wa 246/19 uchylił, wydaną wobec M. B. (zwany dalej "Skarżącym") decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej "Ministrem") z [...] grudnia 2018r. nr [...].

2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 listopada 2020r. sygn. akt II SA/Wa 224/20 uchylił, na mocy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), kolejną, wydaną wobec Skarżącego decyzję Ministra z [...] grudnia 2019r. nr [...]. Zdaniem Sądu ww. decyzję wydano z naruszeniem art. 153 P.p.s.a., gdyż Minister, choć przywołał orzeczenie WSA w Warszawie z 13 sierpnia 2019r. sygn. akt II SA/Wa 246/19, nie zastosował się w pełni do oceny prawnej i wskazań wyrażonych w tym wyroku, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wyjaśnił, że Minister w ww. decyzji z [...] grudnia 2019r. uwzględnił wskazania Sądu, co do konieczności dokonania oceny spełnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019r., poz. 288 ze zm., zwanej dalej: "u.z.e.f."). Minister oceny tej dokonał i stwierdził, że okres służby na rzecz totalitarnego państwa, o którym mowa w art. 13b u.z.e.f., stanowi okres krótkotrwały. Sąd ocenę tę podzielił, uznając, że Minister trafnie stwierdził, że okres roku, 2 miesięcy i 16 dni jest okresem krótkotrwałym, tak w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym w odniesieniu do 28 lat, 7 miesięcy i 1 dnia (ok. 4% całości służby). Sąd przyjął więc, że w sprawie spełniono przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f.

Sąd podniósł również, że Minister stwierdził, że Skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989r, ale zaznaczył, że brak jest bezpośrednich dowodów potwierdzających, że służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Z powyższego organ wyprowadził wniosek, że nie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. Sąd wskazał też, że nie podważając ustalenia organu, że służba Skarżącego nie była pełniona z narażeniem zdrowia i życia (nie przemawia za tym sam fakt ustalenia inwalidztwa III grupy, na co powołuje się Skarżący), to organ błędnie stwierdził, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. nie została spełniona. Ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f., aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności" "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 u.zef. nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Kwestia braku dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia, na co wskazał organ, nie stanowi w tej sprawie podstawy do przyjęcia, że przesłanka ta nie została spełniona.

Sąd wyjaśnił także, że WSA w Warszawie w wyroku z 13 sierpnia 2019r. sygn. akt II SA/Wa 246/19 w odniesieniu do ogólnikowego sformułowania organu, że Skarżący nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy, stwierdził, że organ powinien wskazać, jakie wybitne osiągnięcia miałyby, czy mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające Skarżącego na tle pozostałych funkcjonariuszy. Sąd wskazał też, że Minister nie doprecyzował, czy ocenę swoją w tym zakresie odnosi do funkcjonariuszy danej jednostki, czy też wszystkich funkcjonariuszy Policji. Sąd stwierdził jednocześnie, że Minister wskazując, że charakter i warunki pełnienia służby nie dowodzą, aby sprawa ta stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ust. 1 u.z.e.f., nie przedstawił faktów dotyczących służby Skarżącego, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które zdaniem organu, nie pozwalały na przyjęcie, że jest to szczególnie uzasadniony przypadek. Sąd w wyroku o sygn. akt II SA/Wa 246/19 wskazał też, że Minister nie zbadał i nie ocenił wystarczająco osiągnięć Skarżącego w służbie, mimo że we wniosku przedstawił on pewne okoliczności dotyczące służby, mogące wskazywać na to, że nie był przeciętnym funkcjonariuszem. Wszystkich tych wskazań WSA w Warszawie wyrażonych w powołanym wyroku, w odniesieniu do oceny przypadku Skarżącego, jako szczególnie uzasadnionego, Minister rozpatrując ponownie sprawę nie uwzględnił, co stanowi naruszenie art. 153 P.p.s.a.

Sąd wyjaśnił ponadto, że Minister nie wykonał w decyzji z [...] grudnia 2019r. pozostałych wskazań WSA w Warszawie zawartych w wyroku z 13 sierpnia 2019r. sygn. akt II SA/Wa 246/19, w tym nie dokonał analizy okoliczności podniesionych w informacji o przebiegu służby z [...] stycznia 2018r., z której wynika, że Skarżący był pracownikiem zdyscyplinowanym, dociekliwym i obowiązkowym, miał na uwadze dobro policjantów i respektował obowiązujące przepisy, był w pełni odpowiedzialny za powierzone zadania służbowe, które wykonywał bardzo dobrze, dokładnie i terminowo. Minister nie ustosunkował się do otrzymanych przez Skarżącego awansów i odznaczeń oraz nie wyjaśnił w związku, z jakimi okolicznościami były one przyznawane, a było to istotne szczególnie w kontekście przesłanki wskazanej w art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f., jak również, z uwagi na "szczególnie uzasadniony przypadek", o jakim mowa w art. 8a ust. 1 tej u.z.e.f. Sąd wskazał też, że Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Sąd zobowiązał Ministra by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy odniósł się do poszczególnych awansów i przyznanych Skarżącemu nagród i wyraził w tym zakresie zindywidualizowane oceny, które nie miałyby charakteru ogólnikowego i odnosiły się do okoliczności faktycznych, wynikających z akt administracyjnych sprawy, na które to okoliczności Skarżący zwracał uwagę we wniosku i które wynikały z załączonych przez Skarżącego dokumentów.

3. Minister decyzją z [...] czerwca 2021r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec Skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.

Z uzasadnienia ww. decyzji wynika, że Skarżący wystąpił do Ministra o zastosowanie art. 8a u.z.e.f. wnioskiem z [...] czerwca 2017r., opisując przebieg służby i podkreślając, że w 1990r. został pozytywnie zweryfikowany i podjął służbę w Wydziale [...] Komendy Rejonowej Policji w [...]. Skarżący stwierdził, że obowiązki służbowe wykonywał rzetelnie z narażeniem zdrowia i życia, o czym świadczą opinie służbowe przełożonych i otrzymywane nagrody i odznaczenia, m.in. Brązowy Krzyż Zasługi. Skarżący podkreślił również, że podczas wykonywania obowiązków służbowych wielokrotnie brał udział w zdarzeniach, które w sposób bezpośredni zagrażały jego zdrowiu i życiu.

Minister, ponownie rozpatrując sprawę stwierdził, że Skarżącego zwolniono ze służby w Policji [...] stycznia 2008r. i nabył prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c u.z.e.f. Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwany dalej "IPN") w piśmie z [...] marca 2017r. uznał za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f. okres od [...] maja 1989r. do [...] lipca 1990r. - rok, 2 miesiące i 16 dni. Całkowity okres służby Skarżącego wynosił 28 lat, 7 miesięcy i dzień ([...] lipca 1979r. – [...] stycznia 2008r.).

Z kopii kompletnych akt osobowych ([...]), przekazanych [...] stycznia 2018r. i [...] stycznia 2021r. nie wynika, aby Skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989r.

Komendant Główny Policji (zwany dalej "KGP") pismem z [...] marca 2018r. przekazał informacje dotyczące przebiegu służby. Ze zgromadzonych dokumentów wynika, że Skarżący po 12 września 1989r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki oraz, że zajmował kolejne wyższe stanowiska służbowe, miał podwyższone uposażenie zasadnicze, był awansowany w stopniu służbowym i pozytywnie opiniowany, a po 1989r. został odznaczony Brązową Odznaką "W Służbie Narodu" oraz Brązowym Krzyżem Zasługi. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych Skarżącemu karach dyscyplinarnych. Brak jest też dokumentów potwierdzających udział Skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Minister - po przytoczeniu treści art. 8a u.z.e.f. i po przedstawieniu uwag z zakresu wykładni językowej tego przepisu i użytych w nim pojęć oraz wybranych poglądów z orzecznictwa Sądów administracyjnych uznał, że służba Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa przez rok, 2 miesiące i 16, co stanowi 4% całości służby, była krótkotrwała, więc spełniono przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f.

Zdaniem Ministra spełniono również przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f., gdyż organ nie kwestionował rzetelnego wykonywania przez Skarżącego zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Minister zauważył jednak, że świadczenie emerytalne Skarżącego nie było podwyższane ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji i Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony I Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno- Skarbowej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2005r. Nr 86 poz. 734, z późn. zm., zwane dalej "Rozporządzeniem").

Minister, odnosząc się do "szczególnego przypadku", stwierdził, że Skarżący w okresie służby w Milicji Obywatelskiej ukończył Wyższą Szkolę Oficerską im. [...], Akademię Spraw Wewnętrznych w [...], był słuchaczem Szkoły podoficerskiej Milicji Obywatelskiej im. [...] w [...], co wskazuje, że zdobywał wyższe kwalifikacje w czasach Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej. Dodatkowo pełnił służbę jako funkcjonariusz ZOMO, zwanego potocznie "bijącym sercem PZPR. ZOMO powołano po pierwszym w Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej strajku generalnym, krwawo stłumionych przez wojsko i milicję demonstracjach ulicznych, czyli podczas "[...]". ZOMO sformowano do pacyfikowania dużych rozruchów ulicznych oraz szkolono do siłowych i bardzo brutalnych interwencji. Od 1973r. zaczęto do tej formacji rekrutować poborowych, by odbywali w tych oddziałach zasadniczą służbę wojskową. Byli oni ochotnikami do tej służby, z uwagi na: preferencje przy późniejszym staraniu się o przyjęcie do Milicji Obywatelskiej, służby w lepszych warunkach niż w wojsku (służba w miastach, czy braku wyjazdów na ćwiczenia na poligony).

Dodatkowo Skarżący wnioskował o przeniesienie ze służby w Milicji Obywatelskiej do służby w Służbie Bezpieczeństwa, o czym świadczy raport z [...] kwietnia 1989r., w którym stwierdzono "Uprzejmie proszę o zdjęcie mnie ze stanowiska Komendanta Komisariatu MO w [...] i przeniesienie do Wydziału [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. Sądzę, że nabyta dotychczas wiedza i doświadczenie zawodowe pozwolą mi w sposób efektywny wykonywać nowe zadania służbowe". Z dokumentu tego, jak również z oświadczenia Skarżącego z [...] kwietnia 1989r., wynika, że Skarżący był świadomy, że przejście do struktur Służby Bezpieczeństwa wiąże się z obniżeniem składników uposażenia, na co wyraził zgodę. Skarżący zajmował stanowisko inspektora w strukturach Służby Bezpieczeństwa, był pracownikiem merytorycznym - funkcjonariuszem operacyjnym, a Jego przełożeni byli zadowoleni z poziomu realizacji zadań służbowych. W uzasadnieniu wniosku personalnego dotyczącego przeniesienia do Służby Bezpieczeństwa wskazano, że Skarżący zna zasady pracy operacyjnej i posiada predyspozycje do jej wykonywania. Skarżący w trakcie służby na rzecz totalitarnego państwa miał podwyższane uposażenie zasadnicze i dodatek specjalny oraz przyznany dodatek operacyjny.

Minister ocenił, że z materiału dowodowego wynika, w trakcie służby w Służbie Bezpieczeństwa przełożeni inwestowali w karierę zawodową Skarżącego, a on sam czerpał z tej organizacji pełne przywileje, przyczyniając się do jej trwania i rozwoju. Co więcej, pełna świadomość związana z przynależnością do organów Służby Bezpieczeństwa oraz dobrowolne przystąpienie do niej świadczy o zaangażowaniu strony w realizację zadań i chęć utrwalania porządku przypisanego do funkcjonowania państwa totalitarnego. Dodatkowo zakończenie okresu pełnienia służby przez Skarżącego na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z Jego woli, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.

Z dokumentacji IPN wynika ponadto, że Skarżący był członkiem Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej (masowej, ideowo-wychowawczej organizacji młodzieży - w wieku od 15 do 35 lat; powstał w 1976r. ze Związku Młodzieży Socjalistycznej i Związku Socjalistycznej Młodzieży Wiejskiej i Socjalistycznego Związku Młodzieży Wojskowej i działał do 1990r.; głównym zadaniem była indoktrynacja młodzieży i przygotowanie jej do przyszłej kariery w PZPR oraz mobilizowanie młodzieży do pracy na rzecz kraju, upowszechnianie ideologii marksizmu-leninizmu oraz krzewienie oświaty i kultury; był pod ideowym kierownictwem PZPR; realizował zadania ideowo-wychowawcze poprzez działalność kulturalną, turystyczną, sportową i rekreacyjną - opierając się na własnej bazie i kadrze, a także współpracując z wyspecjalizowanymi instytucjami i organizacjami; w działalności ZSMP ważne miejsce zajmowała praca ideologiczna, młodzież zapoznawano z podstawami marksizmu-leninizmu oraz programami PZPR) i członkiem Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (masowa i centralnie zarządzana partia, kierującą autorytarnym państwem, zbiurokratyzowaną gospodarką; dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego; w ramach międzynarodowego ruchu komunistycznego i państw tzw. demokracji ludowej; była podporządkowana sowieckiej partii komunistycznej; dążyła do przekształcenia ustroju politycznego, gospodarki i instytucji społecznych Polski, wg rozwiązań wprowadzonych w ZSRR przez stosowanie terroru jako podstawowej metody rządzenia (Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego), likwidację własności prywatnej w gospodarce (kolektywizacja rolnictwa, przejęcie przez administrację państwową wszystkich przedsiębiorstw prywatnych), rozbudowę systemu biurokratycznych instytucji państwowych i organizacji społeczno-politycznych ściśle podporządkowanych partii komunistycznej (zasada tzw. transmisji polityki partii do wszystkich środowisk), połączonej z likwidacją organizacji niezależnych, samorządu terytorialnego i zawodowych, szybką rozbudową przemysłu, głównie ciężkiego, nastawionego w znacznej mierze na produkcję zbrojeniową, indoktrynację ideologiczną społeczeństwa, przede wszystkim młodzieży, wprowadzenie doktryny realizmu socjalistycznego w kulturze, podporządkowanie państwu Kościołów i innych związków wyznaniowych).

Zdaniem Ministra pozostawanie członkiem ZSMP i PZPR było zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Skoro Skarżący przystąpił do PZPR, to niewątpliwie identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego.

Minister wskazał też, że zawarte w uzasadnieniu strony argumenty dotyczące zaangażowania w realizowanie zadań i obowiązków podczas pełnienia służby w Policji, a także wskazanie na otrzymanie przez nią nagród i odznaczeń, nie mają kluczowego znaczenia w sprawie, w kontekście braku zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku w związku z zaangażowaniem i świadomością uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa.

Minister, reasumując, stwierdził, że całokształt służby Skarżącego, a w szczególności jej charakter przed 31 lipca 1990r., nie pozwala na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a u.z.e.f., skutkujących wyłączeniem stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.

4. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] lipca 2021r. wniósł o uchylenie w całości ww. decyzji Ministra z [...] czerwca 2021r. i o wydanie na mocy art. 145a P.p.s.a decyzji w zastępstwie organu, z uwagi na naruszenie:

- art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji i zawarcie w niej stwierdzeń wybiegających poza art. 8a u.z.e.f., co wskazuje na nadanie jej politycznego charakteru i uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

- art. 153 P.p.s.a. – przez zignorowanie dwóch prawomocnych wyroków WSA;

- art. 231 k.k. i art. 32 Konstytucji - dyskryminując Skarżącego wobec innych obywateli.

5. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

6. Skarżący w piśmie z 7 września 2021r. ponowił wniosek o wydanie przez WSA decyzji w zastępstwie Ministra i nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności - wobec ewidentnego łamania przez Ministra prawa - art. 8a u.z.e.f. oraz w związku z życiem przez Skarżącego od czterech lat w stanie permanentnego stresu, związanego z radykalnym obniżeniem emerytury i podeptaną godnością oficera Policji i Polaka. Skarżący podkreślił, że podane przez Ministra argumenty z zakresu pełnienia służby w ZOMO i przynależności do ZSMP i PZPR oraz ukończenia szkół resortowych w okresie PRL mają charakter zemsty politycznej, z pominięciem prawa i prawomocnych wyroków. Skarżący wyjaśnił, że Minister nie wskazał choćby jednej osoby, która była przez Niego źle traktowana, jedyny opozycjonista, którego Skarżący znał osobiście, traktował Skarżącego z szacunkiem i sympatią.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. skarga jest oczywiście uzasadniona.

Minister w zaskarżonej decyzji nie zastosował się bowiem w pełni do oceny prawnej i wskazań wyrażonych zarówno w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 sierpnia 2019r. sygn. akt II SA/Wa 246/19, na mocy którego uchylona została wydana wobec Skarżącego decyzja Ministra z [...] grudnia 2018r. nr [...], jak również w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 listopada 2020r. sygn. akt II SA/Wa 224/20, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

2. Sąd wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na art. 119 pkt 2 i art. 120 powołanej na wstępie P.p.s.a., gdyż Minister w piśmie procesowym z [...] października 2021r., a Skarżący w piśmie procesowym z [...] października 2021r. zgłosili wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Sąd wskazuje też, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.).

Sąd wyjaśnia również, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Ostatni z ww. przepisów nie miał jednak zastosowania w sprawie, gdyż organ administracyjny wydał w sprawie decyzję administracyjną, którą zaskarżył Skarżący, a nie interpretację indywidualną, o której mowa w art. 57a P.p.s.a.

Sąd wskazuje ponadto, że na mocy ww. przepisów Sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego, o co wnosił Skarżący zarówno w skardze, jak również w piśmie procesowym z [...] września 2021r.

3. Sąd, kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, uznał, że Minister wprawdzie uznał prawidłowo, że Skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa w sposób krótkotrwały, bo całkowity okres służby Skarżącego wynosił 28 lat, 7 miesięcy i dzień, zaś służba na rzecz totalitarnego państwa wynosiła 4% całości służby rok, 2 miesiące i 16 dni, jak również trafnie nie kwestionował rzetelnego wykonywania przez Skarżącego zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, tym niemniej Minister - wbrew jednoznacznym wskazaniom zawartym w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 sierpnia 2019r. sygn. akt II SA/Wa 246/19 i z 20 listopada 2020r. sygn. akt II SA/Wa 224/20 – nie ustosunkował się do otrzymanych przez Skarżącego awansów i odznaczeń oraz nie wyjaśnił w związku, z jakimi okolicznościami były one przyznawane, a było to istotne szczególnie w kontekście przesłanki wskazanej w art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f., jak również, z uwagi na "szczególnie uzasadniony przypadek", o jakim mowa w art. 8a ust. 1 tej u.z.e.f.

Zdaniem Sądu Minister - wyrażając w zaskarżonej decyzji ocenę, że argumenty Skarżącego dotyczące zaangażowania w realizowanie zadań i obowiązków podczas pełnienia służby w Policji, a także wskazanie na otrzymanie nagród i odznaczeń, nie mają kluczowego znaczenia w sprawie, w kontekście braku zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku w związku z zaangażowaniem i świadomością uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa – po pierwsze pominął w sposób oczywisty wskazania prawne wyrażone w prawomocnym i wiążącym na mocy art. 153 i art. 170 P.p.s.a. wyroku WSA w Warszawie z 13 sierpnia 2019r. sygn. akt II SA/Wa 246/19, że Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli, spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Sąd jeszcze raz podkreśla, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z 16 października 1992r. o orderach i odznaczeniach (Dz.U. z 2018r., poz. 400 ze zm.) ustanowiony przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej ustawą z 23 czerwca 1923r. Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Natomiast w myśl § 2 ust. 1 uchwały Rady Ministrów z 12 kwietnia 1974r. Nr 90 w sprawie ustanowienia odznaki "W Służbie Narodu" (M.P. z 1990r., Nr 46, poz. 351) odznakę "W Służbie Narodu" nadaje się odpowiednio po 10, 20 i 30 latach służby: funkcjonariuszom Milicji Obywatelskiej (pkt 1), oficerom, chorążym i podoficerom jednostek wojskowych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (pkt 2), innym pracownikom resortu spraw wewnętrznych (pkt 3), jeżeli osoby te w okresie wieloletniej, wzorowej służby wyróżniły się przy wykonywaniu zadań w ochronie spokoju, porządku i bezpieczeństwa publicznego.

Powyższe kwestie organ powinien w sposób wyczerpujący rozważyć, nie pomijając żadnych okoliczności mogących mieć znaczenie dla oceny przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku, mając na względzie w szczególności jasne i precyzyjne wskazania zawarte w prawomocnych orzeczeniach, wiążących na mocy art. 153 i art. 170 P.p.a., jak również określone w niniejszym wyroku. W przeciwnym wypadku nie można bowiem przyjąć, że Minister w sposób należyty rozważył wynikającą z art. 8a u.z.e.f. przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Sąd podkreśla, że w judykaturze wypracowano jednolity pogląd, że unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. należy rozumieć jako instrument prawny, w który wyposażono ministra właściwego do spraw wewnętrznych po to, by wszechstronnie zbadał sprawę określonego funkcjonariusza, w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten - objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" - w istocie jest osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie rygorystycznych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie w odniesieniu do osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie (zob. np. obszernie powołany w uzasadnieniu wyroku z 18 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2212/19 wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 31 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 991/21, z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 2470/21, z 30 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 1511/21 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd poglądy te uznaje za własne i wskazuje, że Minister przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie tym stanowiskiem Sądu związany, na mocy art. 153 P.p.s.a. Nie może go zatem zignorować i powinien ustalić, czy służba Skarżącego była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań i czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej - służbie na rzecz państwa jako takiego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że Minister ustalił, że Skarżący podejmował czynności bezpośrednio ukierunkowane na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, ani nie podał dowodów, które miałyby potwierdzać ww. okoliczności. Powoływanie się natomiast przez Ministra na pozaustawowe kwestie, dotyczące przynależności Skarżącego do ZSMP i PZPR, czy pobierania nauki w okresie służby w Milicji Obywatelskiej, bez należytego odniesienia się do konkretnych okoliczności pełnienia przez Skarżącego służby na rzecz tzw. państwa totalitarnego, należy uznać za nieuzasadnione i naruszające zasadę swobodnej oceny dowodów, a przede wszystkim za niezrozumiałe i naganne ignorowanie jasnych i klarownie przedstawionych wytycznych przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne w Warszawie w dwóch wyżej wymienionych, prawomocnych i wiążących w sprawie na mocy art. 153 i art. 170 P.p.s.a., czego akceptować nie sposób. Tym bardziej, że potrzeba badania konkretnych, indywidualnych spraw określonych osób jest kluczowa przy decyzjach wydawanych w ramach uznania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał też, że ocen tych należy dokonywać ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje - w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego - osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego (por. np. wyroki NSA z: 23 czerwca 2021r. sygn. akt III OSK 3815/21, 12 maja 2021r. sygn. akt III OSK 1577/21, 10 lutego 2021r. sygn. akt III OSK 3267/21 – niepublikowane; poza pierwszym z ww., dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd wskazuje ponadto, że Minister w żadnej mierze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił czy i w jaki sposób dobrowolne przystąpienie Skarżącego [...] maja 1989r. do Służby Bezpieczeństwa mogło świadczyć o zaangażowaniu Skarżącego w realizację zadań i chęć utrwalania porządku przypisanego do funkcjonowania państwa totalitarnego. W zaskarżonej decyzji prócz przywołania przystąpienia przez Skarżącego do ZSMP i PZPR oraz zdobywania kwalifikacji zawodowych w okresie pełnienia służby w Milicji Obywatelskiej, które to kwalifikacje były wykorzystywane po 31 lipca 1990r., brak jakiegokolwiek odwołania się do działań Skarżącego wskazujących na bezpośrednie zaangażowanie w realizowanie zadań i funkcji charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego. Minister, mimo związania wytycznymi Sądu, nie przywołał ponadto żadnych szczegółów ze służby Skarżącego. Nie odniósł się do poszczególnych awansów i przyznanych Skarżącemu nagród oraz nie wyraził w tym zakresie zindywidualizowanych ocen, jak również nie odniósł się do okoliczności faktycznych sprawy, które wynikają z akt administracyjnych sprawy, a na które to okoliczności Skarżący zwracał uwagę we wniosku i które wynikały z załączonych przez Skarżącego dokumentów.

Sąd podkreśla, że uzasadnienie decyzji uznaniowej (a z taką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie) powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno też z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyroki NSA z: 17 marca 2010r. sygn. akt II GSK 491/09; 20 lipca 2011r. sygn. akt I OSK 2006/10 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach podlega szczególnym ograniczeniom (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19 – dostępny na www.nsa.gov.pl). Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji RP wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości), a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. (przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków") wykazanie kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi kierował się organ, odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b u.z.e.f. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach uznania administracyjnego nie może być więc rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi" (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2021r. sygn. akt II SA/Wa 1898/20, niepublikowany).

4. Minister, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, naprawi ww. wadliwości i zgodnie z art. 153 i art. 170 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., dopełni obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przy zachowaniu zasad: zaufania do organów administracyjnych, przekonywania i swobodnej, a nie dowolnej oceny dowodów.

Minister, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie ponadto zobowiązany uwzględnić też uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z 16 września 2020r. sygn. akt III UZP 1/20. W orzeczeniu tym, podobnie, jak w ww. wyrokach NSA, uznano, że samo formalne kryterium przynależności do jednostek wyróżnionych w art. 13b u.z.e.f., to za mało. Ocena służby na rzecz totalitarnego państwa powinna uwzględniać wszystkie okoliczności i indywidualne czyny. Zdaniem Sądu Najwyższego warunkiem utraty świadczenia emerytalnego przez funkcjonariusza pełniącego służbę w tzw. okresie państwa totalitarnego jest wykazanie, że funkcjonariusz w służbie naruszył podstawowe prawa i wolności innych osób, zwłaszcza walczących o niepodległość, suwerenność i wolną Polskę. Tych ocen próżno szukać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, choć materiał z akt administracyjnych jest obszerny i wskazuje, że Skarżący nie pracował ani w pionie SB, ani w pionie MO, a jedynie uczęszczał na uczelnie, w której zyskał wykształcenie wykorzystywane od 1990r. w służbie w Policji. Tym samym realizował zadania i czynności typowe dla służby publicznej.

5. Sąd, mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)i c) P.p.s.a., orzekł, jak w wyroku.