Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1730/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: Art. 1  par. 1  i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: Art. 3  par. 1, art. 151 a par. 1, art. 200 w zw. z art. 64b par. 1  i art. 205  par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 136  , art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu B. A. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 listopada 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 3 listopada 2021 r. uchyliło w całości od decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2021 r., znak: [...], o odmowie przyznania B. A. (dalej: skarżący), świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką B. A., i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] 2021 r., organ I instancji orzekł o odmowie przyznania B. A. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką B. A., urodzoną [...] 1933 r., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ, po przytoczeniu treści art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm., dalej: u.ś.r.), wskazał iż w dniu 14 grudnia 2021 r. wpłynął wniosek skarżącego, o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, będącą osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 8 czerwca 2021 r., wynika że B. A. - osoba wymagająca opieki w związku ze swoimi schorzeniami (choroba Alzhaimera, demencja starcza, problemy z sercem, piekota), jest osobą obłożnie chorą, nie porusza się samodzielnie, jest osobą leżącą, pampersowaną. Wymaga opieki przez cały czas, a syn B., który mieszka w budynku obok, udziela matce pomocy we wszystkich czynnościach dnia codziennego: poprzez mycie, przebieranie, pampersowanie, obracanie, przygotowywanie i podawanie posiłków, dozowanie i podawanie leków. Bez pomocy syna, w/w nie byłaby w stanie funkcjonować. Jak wynika z posiadanych oświadczeń złożonych przez skarżącego, załączonych do wywiadu środowiskowego, sprawuje on opiekę nad matką od 2014 r., a obecnie około 12 godzin dziennie i nie jest w stanie podjąć żadnego zatrudnienia, jak również jego rodzeństwo nie jest w stanie podjąć opieki nad matką ze względu na swoje trudne sytuacje życiowe.

Organ uznał, iż w związku z tym, że B. A., czyli osoba wymagająca opieki, posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, które uzyskała w wieku 87 lat, to niepełnosprawność w stopniu znacznym u w/w nie powstała przed 18. rokiem życia, jak również nie powstała trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej do ukończenia 25. roku życia, w związku z czym nie jest spełniony warunek określony w art. 17 ust 1b u.ś.r., i świadczenie nie przysługuje.

Od tej decyzji skarżący złożył odwołanie, zarzucając:

- naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust 1 Konstytucji RP,

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z poźn. zm., dalej: k.p.a.), poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez opiekuna dorosłej osoby wymagającej opieki, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie, z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i bezpośrednie przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 u.ś.r. Organ odwoławczy wskazał, że B. A., zgodnie z Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z dnia 21 października 2020r., znak: [...], została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Przy czym ustalony stopień niepełnosprawności powstał u niej 21 sierpnia 2020 r., natomiast nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność u niej istnieje.

Kolegium uznało, że stanowisko organu I instancji wynika z błędnie przeprowadzonej wykładni przepisów u.ś.r., w tym w szczególności wskazanych w art. 17 ust. 1b tej ustawy. Przepis ten stanowił przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 (Dz.U. z dnia 23 października 2014 r., poz. 1443), który stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten jest tzw. wyrokiem zakresowym, na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje", którego skutkiem jest zmiana zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie treści w nim ujętej.

Kwestia skutków powyższego wyroku była już omawiana i dogłębnie analizowana przez Kolegium w przedmiotowej sprawie i przedstawiona w decyzji z dnia 28 maja 2021 r., znak [...]. Organ pokreślił, że skutkiem w/w orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, począwszy od dnia jego ogłoszenia, to jest od dnia 23 października 2014 r. i ukształtowanie w tym zakresie nowego stanu prawnego. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie.

Podzielając ugruntowane w tej materii stanowisko orzecznictwa, Kolegium przyjęło, że w istniejącym stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, z punktu widzenia art. 17 ust. 1b u.ś.r., skarżący spełnia przesłanki warunkujące przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania bądź rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką B. A. Wynika to ze stwierdzenia, że organ rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, miał obowiązek zbadać, czy skarżący spełniał warunki do przyznania tego świadczenia, określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną, a więc art. 17 ust.1b tej ustawy.

W tej kwestii organ I instancji, na mocy art. 138 § 2a k.p.a., związany jest wykładnią zaprezentowaną przez organ odwoławczy, a zatem kwestia ta - jakkolwiek może być przez organ podnoszona w uzasadnieniu decyzji - to nie może stanowić samoistnej podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium wskazało, że organ l instancji rozpatrując ponownie wniosek skarżącego o przyznanie spornego świadczenia, w związku z tym, iż w sprawie zachodziły istotne wątpliwości co do okoliczności, od których istnienia uzależnione jest przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, powinien był ustalić:

- od kiedy wnioskodawca zrezygnował lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub pracy na gospodarstwie rolnym, oraz czy spowodowane jest to koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką,

- czy osoba wymagająca opieki jest sprawna ruchowo czy też w pełni obłożnie chora,

- czy stan zdrowia osoby niepełnosprawnej wymaga nieustanego nadzoru czy też obecności drugiej osoby w celu sprawowania opieki,

- jaki jest szczegółowy zakres czynności typowo opiekuńczych wykonywanych w ramach sprawowanej opieki nad matką,

- ile czasu dziennie wnioskodawca poświęca na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką,

- czy zakres sprawowanej opieki, uniemożliwia wnioskodawcy podjęcie zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy,

- czy w rozpatrywanej sprawie występują przesłanki negatywne wynikające z art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych,

- jaki jest krąg osób zobowiązanych do alimentacji na rzecz niepełnosprawnej B. A. oraz czy istnieją obiektywne okoliczności uniemożliwiające im sprawowanie opieki w sposób bezpośredni, czy też poprzez zabezpieczenie usług na rzecz matki, które odciążyłyby osobę sprawującą opiekę i pozwoliłyby mu na podjęcie częściowego zatrudnienia,

i dopiero na tej podstawie ustalić, przy uwzględnieniu wskazanej przez Kolegium wykładni art. 17 ust. 1b ustawy, czy w sprawie zachodzą przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Z analizy zebranego materiału dowodowego wynika, że organ I instancji nie zbadał i nie ustalił w sposób wyczerpujący okoliczności stanu faktycznego, i tym samym nie jest możliwe stwierdzenie przez organ odwoławczy, czy w sprawie występują przesłanki warunkujące przyznanie wnioskowanego świadczenia.

Organ ustalił, iż B. A. jest wdową, osobą w podeszłym wieku. W/w ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. B. A. jest osobą obłożnie chorą, nie porusza się samodzielnie, jest osobą leżącą i pampersowaną. Cierpi na chorobę Alzheimera, demencję starczą, ma problemy z sercem, szarpanie nogami, piekotę. B. A. nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, wymaga stałej pomocy osób drugich - jest całkowicie zależna od innych. Kontakt z nią jest różny, w zależności od momentu, czasami w ogóle nie kojarzy. Opiekę nad B. A. sprawuje syn B., który mieszka na jednym podwórku, tuż obok.

W/w udziela matce pomocy poprzez: robienie zakupów, sprzątanie, przygotowanie i podanie posiłków, dozowanie i podawanie lekarstw, zmianę pampersów, przebieranie, kąpanie, obracanie na łóżku. Ustalono również, iż syn poświęca na opiekę nad matką około 12 godzin dziennie i w związku z tym nie ma możliwości podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia. Według złożonego oświadczenia, skarżący sprawuje opiekę nad matką od 2014 r., a pozostałe dzieci B. A. nie są w stanie sprawować nad nią całodobowej opieki, ponieważ mają różne sytuacje życiowe.

Organ odwoławczy wskazał, że w przedstawionym stanie faktycznym nie ma wątpliwości co do tego, że wnioskodawca faktycznie sprawuje opiekę nad matką. Przy czym, w ocenie organu odwoławczego, w aktach przedmiotowej sprawy brak jest materiałów niezbędnych do ustalania czy zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej B. A. a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnoprawną matką.

Organ odwoławczy wskazał, że skarżący oświadczył, że sprawuje opiekę nad matką od 2014 r., w związku z czym od tego czasu nie podejmuje żadnego zatrudnienia, jednakże stan ten nie znajduje potwierdzenia w załączonym do akt orzeczeniu o niepełnosprawności. Dokument ten jednoznacznie wskazuje, iż od sierpnia 2020 r. nastąpiła konieczność objęcia B. A. pomocą i opieką. Nadto z wywiadu wynika, iż B. A. nie posiadała wcześniej orzeczenia o pierwszej grupie inwalidzkiej. Do akt sprawy nie dołączono również dokumentacji medycznej potwierdzającej stan zdrowia B. A. z okresu, kiedy nastąpić miała konieczność objęcia jej pomocą i opieką tj. od 2014 r.

W ocenie Kolegium, organ I instancji nie wykazał w sposób dostateczny, czy pozostałe dzieci B. A., z obiektywnych względów nie mogą uczestniczyć - w ramach obowiązku alimentacyjnego, ciążącego na nich w takim samym stopniu jak na skarżącym – także w sposób pośredni w opiece nad niepełnosprawną matką. Organ w prowadzonym postępowaniu ograniczył się do ustalenia, iż niepełnosprawna B. A. posiada oprócz odwołującego jeszcze czworo dzieci. Z załączonego do wniosku oświadczenia odwołującego wynika, iż: córka M. G., zam. w K jest wdową i samodzielnie utrzymuje rodzinę; syn S. A., zam. w M, jest żonaty i pracuje zawodowo; córka D. P., zam. w M, opiekuje się niepełnosprawnym dzieckiem; a córka G. R. mieszka w C. Niemniej jednak, wskazanych okoliczności dotyczących niemożności sprawowania opieki nad matką tj. wykonywania pracy zawodowej, czy innego miejsca zamieszkania, nie można uznać za okoliczności o charakterze obiektywnym, które pozwoliłyby na zwolnienie się z wypełniania obowiązku alimentacyjnego względem matki. Organ odwoławczy podkreślił, iż kategoria wykonywania pracy zawodowej, czy odległego miejsca zamieszkania, nie należy do przesłanek o charakterze obiektywnym - zawsze jest to wybór dokonywany przez osobę zobowiązaną do alimentacji. Okolicznością obiektywną przesądzającą o niemożności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, niewątpliwie może być stan zdrowia, który uniemożliwia potencjalnemu opiekunowi na sprawowanie i finansowanie takiej opieki. Organ wskazał, iż wypełnianie obowiązku alimentacyjnego nie musi polegać tylko na osobistych staraniach osób zobowiązanych do alimentacji względem niepełnosprawnej matki, ale może przybrać także inną formę pomocy takiej osobie np. współopłacanie w/w usług opiekuńczych. Organ I instancji, ustalając krąg osób zobowiązanych do alimentacji względem niepełnosprawnej B. A., w ogóle nie zbadał kwestii, czy są one w stanie wywiązać się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego względem niepełnosprawnej matki.

Organ odwoławczy wskazał, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu odnośnie M. G., S. A. i D. P., organ I instancji winien wystąpić do organu pomocy społecznej w miejscu zamieszkania o przeprowadzenie z w/w wywiadu środowiskowego. Umożliwi to poznanie całokształtu sytuacji rodzinnej, bytowej i zdrowotnej w/w i pozwoli na rozstrzygnięcie, czy po ich stronie występują obiektywne przeszkody do sprawowania opieki nad matką. Odnośnie zaś córki zamieszkałej w C, organ winien odebrać od wnioskodawcy stosowne oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, ze szczególnym uwzględnieniem czy osoba ta jest w stanie finansowo partycypować w kosztach związanych z opieką nad niepełnosprawną matką. Kolegium wskazało, że po dogłębnym wyjaśnieniu wskazanych kwestii, organ pomocy społecznej powinien dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku B. A., badając czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 u.ś.r, przy uwzględnieniu zakresu, w jakim przepis art. 17 ust. 1b został uznany za niekonstytucyjny, począwszy od dnia 23 października 2014 r. na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 38/13.

Organ odwoławczy wskazał, że jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby bowiem zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada ta nie powinna być rozumiana w sposób formalny. Do uznania, że została ona zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Tak więc każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancję realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania.

Wobec faktu, iż w przedmiotowej sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części, przeprowadzenie tego postępowania przez Kolegium w takiej sytuacji, naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Organu II instancji w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a., przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie przez Organ II instancji decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. lub ewentualnie wydanie takiej decyzji po uzupełnieniu materiału dowodowego sprawy zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi organ odwoławczy wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 - dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Zdaniem Sądu sprzeciw jest nieuzasadniony.

Organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wydał decyzję, którą uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Od tego rodzaju decyzji przysługuje środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu do sądu administracyjnego (art. 64a p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli przez sąd administracyjny decyzji organu II instancji, jest ograniczony do zbadania, czy organ ten prawidłowo ustalił, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał że "organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, bowiem gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. II OSK 1274/11, LEX nr 1358392). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wtedy, gdy organ I instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1386/15, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z treścią art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W ocenie Sądu zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych.

W ocenie Sądu, z twierdzeń organu II instancji wynika, że organ I instancji dopuścił się poważnych uchybień na etapie gromadzenia materiału dowodowego.

Sąd w związku z wniesieniem sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., dokonując kontroli decyzji wydanych przez organy nie bada czy przepisy prawa materialnego zostały prawidłowo zastosowane.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. wydanie decyzji kasacyjnej wymaga także wykazania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Koniecznym jest, aby wypowiedź organu II instancji, była w tym zakresie stanowcza. Ten wymóg spełnia stanowisko organu odwoławczego.

Sąd wskazuje, iż podziela pogląd organu II instancji, że nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności dla świadczenia pielęgnacyjnego otrzymywanego przez opiekunów osób dorosłych. Przywołany w decyzji organu I instancji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mógł być stosowany w związku z uznaniem go za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., K 38/13. Stosując właściwą wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r., należy przyjąć, iż w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co znalazło potwierdzenie w jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela (por. np. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2019 r., I OSK 300/19, z dnia 26 kwietnia 2019 r., I OSK 8/19, opubl. w CBOSA).

Jak wskazał organ odwoławczy, postępowanie dotyczące przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wymaga uwzględniania szeregu okoliczności dotyczących sytuacji osobistej i rodzinnej osoby ubiegającej się o to świadczenie oraz osoby potrzebującej opieki. Stąd, dla wyprowadzenia prawidłowych wniosków, będących podstawą decyzji w tym przedmiocie, konieczne jest zachowanie odpowiedniej staranności w zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego przez organ I instancji.

W sprawie niezbędne jest prawidłowe ustalenie czy rodzaj lub ilość czynności z związanych z opieką nad matką uniemożliwia skarżącemu podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej w jakimkolwiek wymiarze i formie. Podstawą koniecznych w sprawie rozważań, jak wskazało Kolegium, winno być poszerzone postępowanie wyjaśniające, które potwierdziłoby przedstawiany przez skarżącego sposób i zakres opieki sprawowanej nad matką. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie da możliwość oceny spełnienia przesłanki istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką.

W niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji, nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy zakres i sposób sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, wykluczał możliwość podjęcia przez skarżącego jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Organ I instancji nie podjął możliwych i koniecznych czynności dla zweryfikowania zakresu sprawowanej przez skarżącego, niezbędnej opieki nad matką oraz jej wymiaru, które to okoliczności determinują ocenę spełnienia spornej przesłanki umożliwiającej przyznanie świadczenia, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Stosownie do stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie np. w wyroku z dnia 26 kwietnia 2021 roku, sygn. III SA/Kr 1065/20, z dnia 21 października 2021 r., sygn. III SA/Kr 588/21, z dnia 8 listopada 2021 r., sygn. III SA/Kr 809/21, z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. III SA/Kr 634/21, z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. III SA/Kr 1056/21 (opubl. w CBOSA), w których Sąd wskazał, że jeżeli osoba wymagająca opieki ma oprócz osoby skarżącej jeszcze inne dzieci, zwłaszcza zamieszkujące w nieznacznej odległości od tej osoby, to mogą one wspomóc osobę skarżącą w opiece nad nią, natomiast dzieci zamieszkujące w dalszej odległości, powinny wspomóc tę osobę w inny sposób tj. finansując pomoc w opiece nad nią; zatem stosownie do wskazań organu odwoławczego, organ I instancji winien dokonać ustaleń czy dzieci wymagającej opieki, zwłaszcza ze względu na zakres czynności opiekuńczych, są w stanie wspomóc skarżącego w opiece nad matką w zakresie pozwalającym mu na podjęcie pracy zarobkowej, stosownie do treści art. 129 § 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, która to okoliczność ma znaczenie dla oceny czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę wnioskującą o świadczenie pielęgnacyjne, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.

Dopiero tak przeprowadzone postępowanie, da możliwość oceny spełnienia przesłanki istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawną matką.

Decyzja organu I instancji była zatem wadliwa z przyczyn uzasadniających wydanie decyzji kasacyjnej przez Kolegium. Organ I instancji nie ustalił stanu faktycznego sprawy dającego podstawę do wydania rozstrzygnięcia. Realizacja powyższego obowiązku na etapie postępowania odwoławczego pozbawiłaby stronę jednej instancji, co naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności.

Powyższe uchybienia organu I instancji dawały podstawy do wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W tej sytuacji rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego należy uznać za zasadne i nienaruszające art. 138 § 2 k.p.a., ani zasady dwuinstancyjności postępowania.

W tym stanie sprawy, uznając że sprzeciw nie jest usprawiedliwiony, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił go.