Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 755/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 pkt. 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 355/16 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/GL 355/16 oddalił skargę Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zmiany decyzji dotyczącej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] Prezydent Miasta [...] przyznał B. K. zasiłek rodzinny na A. K. w kwocie [...]zł miesięcznie na okres od [...] listopada 2013 r. do [...] października 2014 r., zasiłek rodzinny na B. K. w kwocie [...]zl miesięcznie na okres od [...] listopada 2013 r. do [...] października 2014 r., zasiłek rodzinny na I. K. w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od [...] listopada 2013 r. do [...] października 2014 r., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2014/2015 przyznany na I. K. w kwocie [...] zł jednorazowo we wrześniu 2014 r., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na B. K. w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od [...] listopada 2013 r. do [...] października 2014 r.

Następnie Prezydent Miasta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. zmienił decyzję Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w ten sposób, iż przyznał B. K. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie [...] zł miesięcznie mimo, iż B. K. urodziła w dniu [...] grudnia 2012 r. bliźnięta.

W dniu [...] grudnia 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął sprzeciw Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...], datowany na dzień [...] grudnia 2015 r., od ww. decyzji. Prokurator wniósł w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Prokurator zarzucił rażące naruszenie przepisu art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm. – dalej jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych" polegające na błędnym przyjęciu, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, w przypadku korzystania z tegoż urlopu w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje tylko na jedno dziecko.

W dniu [...] stycznia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją Nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. zmieniającej decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r.

Prokurator Rejonowy złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało m.in., że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją prawa mającą na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, zarówno ostatecznych jak i nieostatecznych, które dotknięte są wadami kwalifikowanymi. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zawarte zostały w art. 156 § 1 K.p.a.

Następnie Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 10 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych: 1. Dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres:

1) 24 miesięcy kalendarzowych;

2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu;

3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności.

2. Dodatek przysługuje w wysokości 400,00 zł miesięcznie.

Dodatek przysługujący za niepełne miesiące kalendarzowe wypłaca się w wysokości 1/30 dodatku miesięcznego za każdy dzień. Kwotę dodatku przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę.

W przypadku równoczesnego korzystania z urlopu wychowawczego przez oboje rodziców lub opiekunów prawnych dziecka przysługuje jeden dodatek.

Kolegium podkreśliło, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale 7 sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r. I OPS 15/13 wskazał, iż "Dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.), w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci" - ONSAiWSA 2015/1/7, LEX nr 1475308. Uchwała została podjęta na wniosek Prokuratora Generalnego, który wskazał iż "Na tle wykładni i stosowania tych przepisów przez sądy administracyjne doszło w orzecznictwie do rozbieżności, czy w sytuacji urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu dodatek przewidziany w art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy przysługuje uprawnionemu do urlopu wychowawczego na każde z dzieci, czy też w takiej sytuacji przysługuje jeden dodatek. Co do tej kwestii zarysowały się w orzecznictwie dwa stanowiska. Zgodnie z pierwszym, dominującym w orzecznictwie poglądem dotyczącym interpretacji tych przepisów, art. 8 pkt 2 i art. 10 ust. 1 i 2 ustawy regulujące kwestię przyznania dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nie budzą wątpliwości. W świetle wymienionych przepisów wspomniany dodatek przysługuje rodzicowi lub opiekunowi korzystającemu z urlopu wychowawczego i wysokość dodatku nie jest uzależniona od liczby dzieci wychowywanych przez taką osobę. Liczba urodzonych dzieci podczas jednego porodu determinuje jedynie czas, na jaki dodatek ten jest przyznawany. Takie stanowisko wyrażono m.in. w wyrokach: WSA w Kielcach z 14 lutego 2013 r., II SA/Ke 38/13; WSA w Gliwicach z 21 grudnia 2012 r., IV SA/G1 378/12; WSA w Krakowie z 18 października 2012 r., III SA/Kr 1495/11; WSA we Wrocławiu z 26 czerwca 2012 r., IV SA/Wr 149/12; WSA w Warszawie z 5 czerwca 2012 r., VIII SA/Wa 152/12 (CBOSA). Zgodnie z drugim stanowiskiem, związanie dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego z zasiłkiem rodzinnym, przyznawanym na każde dziecko, uprawnia do poglądu, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych - przy uwzględnieniu rezultatów wykładni językowej, systemowej i celowościowej - dodatek ów przysługuje do każdego zasiłku. /.../. Pogląd ten został wyrażony również w wyroku WSA w Warszawie z 14 grudnia 2012 r., I SA/Wa 1898/12, który stwierdził, że "w sprawie niniejszej naruszone zostały przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepis art. 8 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 9, art. 10 oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne przyjęcie, że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku z tytułu opieki nad trojgiem dzieci w łącznej wysokości 400 zł". /.../ W ocenie Sądu dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego tylko wtedy będzie spełniać funkcję zaopatrzeniową umożliwiając choćby częściowe zaspokojenie potrzeb każdego z wychowywanych przez osobę uprawnioną dzieci, gdy zostanie ustalony na każde dziecko, nad którym jest sprawowana opieka i na które został udzielony urlop wychowawczy. Przyznanie jednego dodatku na troje dzieci nie spełni swej funkcji zaopatrzeniowej i nie będzie stanowić realizacji konstytucyjnego prawa do ochrony rodziny i pomocy rodzinie.

Kolegium wskazało, że z uzasadnienia powołanej wyżej uchwały 7 sędziów NSA jednoznacznie wynika, iż została ona wydana na skutek rozbieżności w linii orzeczniczej wojewódzkich sądów administracyjnych, przy czym większość sądów w swoich wyrokach wskazywała, iż w przypadku urodzenia kilku dzieci podczas jednego porodu przysługuje jeden dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego.

Stąd też w ocenie Kolegium ustalona przez uchwałę 7 sędziów NSA zmiana wykładni przepisu nie zmienia przepisu prawa i nie stanowi przesłanki do stwierdzenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący Prokurator Rejonowy w [...] domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Decyzji zarzucił naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoją argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając powyższą skargę wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych - art. 16 § 1 K.p.a.

Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 K.p.a.

Wskazane zestawienie stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie rozszerzającej wykładni przepisów określających zastosowanie tego nadzwyczajnego środka. Zatem instytucja stwierdzenia nieważności nie jest środkiem, za pomocą którego można wzruszać każdą wadliwą decyzję ostateczną, abstrahując od stopnia tej wadliwości. Co istotne, postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie to ogranicza się do zbadania, czy kwestionowane ostateczne rozstrzygnięcie jest dotknięte jedną z kwalifikowanych wad, wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. uzasadniających stwierdzenie nieważności. Trzeba przy tym podkreślić, że działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania zwykłego, gdyż obowiązkiem organu jest zajęcie się tylko i wyłącznie kwestiami prawnymi. Stąd też w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego.

W orzecznictwie sądowym podkreślono, że stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może nastąpić wówczas, jeżeli waga naruszenia przepisu prawa będącego podstawą wydania kwestionowanej decyzji jest tak duża, że pozostawienie takiej decyzji w obrocie prawnym stanowiłoby oczywistą obrazę dla porządku prawnego, nie byłoby do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako rażącego może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jego znaczenie jest większe niż zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Przy czym rażące naruszenie prawa musi dotyczyć prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego podstawy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej nie może stanowić odmienna wykładnia przepisów prawa od przyjętej w innej sprawie przez sąd. Interpretacja taka jest bowiem wiążąca dla organu w konkretnej sprawie. Tym samym naruszenie prawa, które polega na zastosowaniu odmiennej interpretacji przepisów, nie może zostać uznane za rażące i stanowić podstawy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej.

Jednocześnie z całkowicie jednolitego w tym zakresie stanowiska sądów administracyjnych i literatury przedmiotu wynika, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

Sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można więc stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Takim "rażąco naruszającym prawo" wypadkiem byłaby z pewnością sytuacja, gdyby w przedmiotowym przypadku organ w ogóle odmówił przyznania B. K. przedmiotowego świadczenia.

Należy tu powtórzyć za organem, że z uzasadnienia powołanej w decyzji organu uchwały 7 sędziów NSA jednoznacznie wynika, iż została ona wydana na skutek rozbieżności w linii orzeczniczej wojewódzkich sądów administracyjnych, przy czym większość sądów w swoich wyrokach wskazywała, iż w przypadku urodzenia kilku dzieci podczas jednego porodu przysługuje jeden dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego. Ustalona zaś przez uchwałę 7 sędziów NSA zmiana wykładni przepisu nie zmienia przepisu prawa i nie stanowi przesłanki do stwierdzenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Prokurator Prokuratury Regionalnej w [...] wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły podstawy prawne do wydania wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję, gdyż w dniu [...] lutego 2016 r., tj. w dacie wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji Nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 12 sierpnia 2014 roku, wydanej przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych MOPS w [...], Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 roku, dotyczącą przyznania Pani B. K. dodatku do zasiłku rodzinnego w tytułu opieki na dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, nie istniała rozbieżność interpretacyjna, dotycząca stosowania art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.), gdyż zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13 dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci, a zatem w dacie wydania zaskarżonej decyzji i w dacie wyrokowania istniała podstawa prawna do uznania, że zaskarżona sprzeciwem prokuratora decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 P.p.s.a. a zatem zachodziła podstawa do uchylenia przez WSA w Gliwicach zaskarżonej decyzji SKO w [...] w całości.

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj. art. 151 P.p.s.a.a w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z art. 8 pkt 2 i z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.), w zw. z art. 32 § 1, art. 71 i art. 18 Konstytucji RP, poprzez:

a) błędną wykładnie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i w efekcie niezasadnie orzeczenie na podstawie art. 151 P.p.s.a. o oddaleniu skargi prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...], z uwagi na to, że – w ocenie WSA w Gliwicach – zarzucone organowi administracji naruszenie prawa, polegające na zastosowaniu odmiennej interpretacji przepisów nie mogło zostać uznane za rażące i nie mogło stanowić podstawy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, podczas gdy – w ocenie skarżącego kasacyjnie – zachodziły podstawy prawne do wydania wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję w całości, gdyż w dniu [...] lutego 2016 r. tj. w dacie wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzji Nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r., wydanej przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], Nr [...], zmieniającej decyzję Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. dotyczącej przyznania Pani B. K. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, nie istniała rozbieżność interpretacyjna, dotycząca stosowania art. 8 pkt 2 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013r. poz. 1456 ze zm.), gdyż zgodnie z uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13 dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci, a zatem istniała podstawa prawna do uchylenia w całości przez WSA w Gliwicach zaskarżonej decyzji, gdyż decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 §1 pkt 2 P.p.s.a.), którego to naruszenia nie dostrzegło SKO w [...], w sytuacji gdy stosowanie art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób sprzeczny z dokonaną w przedmiotowej uchwale wykładnią po dacie jej podjęcia, uznać należy za rażące naruszenie prawa, które w efekcie powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji przez WSA w Gliwicach,

b) naruszenie w stosunku do B. K. wskazanego w art. 32 § 1 Konstytucji RP prawa równego traktowania przez władze publiczne, poprzez niezastosowanie go i wydanie orzeczenia regulującego sytuacje prawną w/wym. w sposób odmienny od sytuacji obywateli, co do których wydano rozstrzygnięcia w sposób wskazany w uchwale I OPS 15/13,

c) nieuwzględnienie, poprzez niezastosowanie wskazanej w art. 71 Konstytucji RP zasady dobra rodziny i tego, że matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych,

d) naruszenie poprzez niezastosowanie wskazanej w art. 18 Konstytucji RP zasady ochrony macierzyństwa i rodziny, poprzez zaakceptowanie wykładni dokonanej z pokrzywdzeniem dzieci, które urodziły się w ciąży mnogiej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej, poprzez uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, Lex nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, Lex nr 1488113).

Jednakże w niniejszej sprawie zarzuty zostały tak skonstruowane, że pozostają ze sobą w ścisłym związku, wobec czego muszą zostać rozpatrzone łącznie.

Przed zasadniczymi uwagami konieczne jest spostrzeżenie, że przedmiotem kontroli sądowej była decyzja wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. W postępowaniu nieważnościowym organ nie rozpoznaje sprawy merytorycznie, wszelkie zagadnienia materialne i procesowe mogą być zatem analizowane w kontekście norm regulujących ten tryb nadzwyczajnej weryfikacji decyzji administracyjnej.

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 K.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 K.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13, orzeczenie dostępne na stronie internetowej pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA").

Przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, w ściśle określonych przypadkach, a mianowicie w razie wydania takiej decyzji bez podstawy prawnej lub wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie w grę wchodzi ten drugi przypadek.

Prokurator wnosząc na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 5 grudnia 2013 r., zmienionej decyzją z dnia 12 sierpnia 2014 r., zarzucił ww. decyzji rażące naruszenie przepisu art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegające na błędnym przyjęciu, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje tylko na jedno dziecko.

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy wskazać, iż z uwagi na rozbieżność w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni i stosowania przez sądy administracyjne art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę 7 sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r. ( I OPS 15/13), w której uznał, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci.

Zwrócić jednak należy uwagę że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 września 2017 r., SK 36/15 stwierdził, że art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim przyznaje do zasiłku rodzinnego wyłącznie jeden dodatek z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego bez względu na liczbę dzieci, które narodziły się w wyniku jednego porodu, jest zgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 72 ust. 1 zdanie drugie konstytucji. Wyrażając powyższy pogląd Trybunał Konstytucyjny zajął zatem inne stanowisko.

Powyższe świadczy w sposób niebudzący wątpliwości, że w dalszym ciągu zagadnienie to wywołuje rozbieżności interpretacyjne.

Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to naruszenie oczywiste, łatwo dostrzegalne, wyraźne, niewątpliwe. W orzecznictwie wskazuje się, że w sposób rażący można naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku przy możliwej różnej interpretacji przepisu charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący (por. np. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. Akt I OSK 90/17, CBOSA; z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt i OSK 2049/16, CBOSA; z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3435/15, Lex nr 2441440; z dnia 27 października 2017 r., sygn.. akt II OSK 336/16, Lex nr 2395598). Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa któregoś z nich, uniemożliwiają uznanie oczywistości naruszenia prawa ( wyrok NSA z dnia z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 257/17, CBOSA). Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (zob. np. wyroki NSA: z 28 czerwca 2011 r., sygn. II GSK 725/10, z 29 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1046/10, z 18 października 2016 r., sygn. I OSK 1923/15, publ. CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione powyżej rozumienie pojęcia - rażącego naruszenia prawa.

Z uwagi na powyższe, skoro wykładnia art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nadal budzi wątpliwości, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zasadnie uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że kwestionowana przez Prokuratora decyzja ostateczna wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy podniesione zarzuty naruszenia art. 151 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 P.p.s.a art. 8 pkt 2 i z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 32 § 1, art. 71 i art. 18 Konstytucji RP, okazały się nieuzasadnione.

Należy także wskazać, że tożsamy pogląd zastał wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 1616/16 ( CBOSA).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.