Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1352/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 21
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: art. 7, art. 9, art. 10, art. 10, art. 12 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 106 § 3, art. 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 28, art. 50 ust. 3 i ust. 5, art. 51 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
article: § 2 ust. 1, § 3 ust. 1 pkt 1, załącznik nr 1
journal: Dz.U. 2004 nr 174 poz 1809
law: Rozporządzenie Rady Ministtrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
article: art. 3 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej
article: § 1 ust. 1 pkt 2- - 4, § 1 pkt 3, § 4,
journal: Dz.U. 2007 nr 46 poz 306
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm
journal: Dz.U.UE.L 1999 nr 160 poz 80 art. 23
law: Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu  Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia*
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 153 poz 30 art. 13, art. 20
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. u
article: art. 3 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędziowie NSA Andrzej Kuba Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 842/10 w sprawie ze skargi C. W. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W.; 2. zasądza od Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz C. W. kwotę 397 (słownie: trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r. o sygnaturze III SA/Wr 842/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę C. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] września 2010 r. o nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości, z następującym uzasadnieniem.

Wniosek skarżącego o przyznanie płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2009 r. obejmował 7 działek rolnych, na których realizowano dwa pakiety: "Utrzymanie łąk ekstensywnych" (01) – wariant półnaturalne łąki dwukośne (P01b), na obszarze [...] ha i wariant półnaturalne łąki jednokośne – wykaszanie ręczne (P01a01), na obszarze [...] ha; 2) "Rolnictwo ekologiczne" (S02) – wariant trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności (S02b02), na obszarze [...] ha. Kontrola przeprowadzona w gospodarstwie producenta w dniach [...] – [...] października 2009 r. wykazała nieprawidłowości w deklarowanej powierzchni na działkach B, C i D (zawyżenie powierzchni). Z czynności kontrolnych wykonano dokumentację fotograficzną, a strona uczestniczyła w przeprowadzanych czynnościach.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J., po uwzględnieniu wyników kontroli, wydał w dniu [...] marca 2010 r. decyzję nr [...] o przyznaniu wnioskodawcy płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, w kwocie łącznej [...] zł. Decyzją organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2010 r. orzeczenie to zostało uchylone w całości, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania ze względu na niedostateczne rozpatrzenie raportu z kontroli oraz niezagwarantowanie stronie czynnego udziału w postępowaniu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. przyznał wnioskodawcy płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w łącznej wysokości [...] zł. Przyznaną płatność zmniejszono w odniesieniu do wariantów P01b oraz S02b02, ponieważ przeszacowanie deklarowanej powierzchni wyniosło 13,90 %. Nie przyznano natomiast pomocy w odniesieniu do wariantów S02b02 oraz P01b z uwagi na stwierdzenie ponad 20 % różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do realizacji tych wariantów, a stwierdzoną w trakcie kontroli.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W., decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że kontrola – która wykazała zawyżenie powierzchni deklarowanej do dopłat – została przeprowadzona zgodnie z prawem i procedurami. Kontrolujący posługiwał się zdjęciami satelitarnymi, mapami geodezyjnymi oraz wgranym podkładem mapowym, wskazującym granice poszczególnych działek ewidencyjnych widocznych na ekranie odbiornika GPS podczas ich kontroli. Wyniki obrazują stwierdzony stan faktyczny (stan użytkowania oraz powierzchnię) na działkach zgłoszonych do płatności przez wnioskodawcę. Zaakcentowano przy tym, że kontrola przeprowadzona w ramach "suszu paszowego" ma bezpośrednie odniesienie w sprawie płatności rolnośrodowiskowych. Metoda jej przeprowadzania jest bowiem analogiczna do tej, jaką stosuje się podczas kontroli gospodarstwa w kontekście płatności realizowanych przez samą Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Organ odwoławczy za bezzasadny uznał zarzut nieuwzględnienia ostatecznego terminu wykoszenia, przewidziany na dzień [...] października danego roku kalendarzowego. Podniósł ponadto, że pozostałe wyłączenia powierzchni dotyczyły wyłącznie areału, na którym kontrola wykazała zadrzewienia, zakrzaczenia oraz nieużytki, który to obszar właśnie z tego powodu nie kwalifikował się do płatności na podstawie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm. dalej: rozporządzenie RM z 20 lipca 2004 r.) W stanie prawnym sprawy organ odwoławczy powołał też ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm. dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z 2003 r. ) oraz § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie norm minimalnych (Dz. U. Nr 46, poz. 306 ze zm. dalej: rozporządzenie MRiRW z 12 marca 2007 r.)

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. za zasadne uznał pomniejszenie płatności przez organ I instancji, skoro przeszacowanie powierzchni deklarowanej wyniosło 3 %, nie więcej jednak niż 20 % odnośnie wariantów P01b oraz S02b02. W odniesieniu zaś do wariantów S02b02 oraz P01b stwierdził, że prawidłowym było odmówienie pomocy ze względu na stwierdzenie ponad 20 % różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do realizacji, a stwierdzoną w trakcie kontroli.

Sąd I instancji oddalając skargę C. W. na powyższą decyzję stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz jego końcowa ocena w pełni uzasadniały przyznanie wnioskowanych płatności w pomniejszonej wysokości. W ocenie Sądu, organy prawidłowo oparły swoje rozstrzygnięcia na ustaleniach dokonanych w trakcie kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie wnioskodawcy. W pierwszej kolejności Sąd podniósł, że organy były uprawnione do wykorzystania wyników kontroli dotyczących innego wniosku pomocowego również w postępowaniu o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych, zgodnie z treścią art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.). Dokonano kompleksowej kontroli wszystkich działek zadeklarowanych do płatności z punktu widzenia dwóch podstawowych kryteriów: wielkości powierzchni, która kwalifikowała się do dopłat oraz sposobu użytkowania działek. Działkę D należało zakwalifikować do płatności o powierzchni [...] ha (z [...] ha), gdyż fakt nieskoszenia trawy nie wykluczał tej części działki od płatności bezpośrednich ONW i od płatności rolnośrodowiskowej. Wykluczenie od płatności części powierzchni pozostałych spornych działek (B i C) nastąpiło wyłącznie wskutek stwierdzenia na nich zadrzewień, zakrzewień i nieużytków. W ocenie Sądu I instancji, wynik kontroli jest przekonywujący, a użyte metody kontroli wykluczają możliwość przedstawienia na fotografiach działek sąsiada. Pokrywa śnieżna widoczna na zdjęciu nie miała istotnego znaczenia. Zakwestionowane fotografie dotyczą działek A, E i G, wobec których nie stwierdzono nieprawidłowości. W treści protokołu pokontrolnego Sąd I instancji nie dopatrzył się braku logiki, zaś w odniesieniu do oznaczeń kodowych stwierdzono, że figurujące kody S-5 oraz S-8 zastosowano wobec innych działek. Ustalenia kontroli przeprowadzonej w roku 2007 i 2010 dla potrzeb wniosków dotyczących pomocy za te lata mogą odbiegać od ustaleń kontroli z 2009 r. choćby ze względu na nieuchronne zmiany faktyczne w sposobie zagospodarowania poszczególnych działek w różnych latach. Zarzuty nierzetelności osób kontrolujących i organów (przy podejmowaniu decyzji w zakresie przyznanych kwot) należało uznać za gołosłowne, niepoparte żadnymi materiałami dowodowymi. Przyznano ostatecznie pomoc w kwocie większej niż w stosunku do wysokości dopłat ustalonych pierwotnie w decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2010 r. Wynika to z uwzględnienia przez organ zaleceń zawartych w decyzji kasacyjnej z [...] czerwca 2010 r.

Powyższe oznaczało, że wydane decyzje nie naruszały prawa i dlatego skarga podlegała oddaleniu.

W skardze kasacyjnej C. W. zaskarżył w całości powyższy wyrok wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, a za podstawę skarżonego rozstrzygnięcia organ przyjął wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy;

b) naruszenie art. 3 § 1, art. 106 § 3 oraz 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 i nast. ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), które polegało na nieprzeprowadzeniu dowodu z następujących dokumentów: protokołów kontroli przeprowadzonych przez ARiMR w dniach [...].07.2007 r. oraz [...] – [...].10.2010 r., a także sporządzonego przez ARiMR dokumentu dotyczącego maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego dla działki ewidencyjnej (tzw. powierzchni ewidencyjno – gospodarczej PEG) w systemie identyfikacji działek rolnych w odniesieniu do gospodarstwa należącego

do Skarżącego;

c) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej jako: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo że Stronie nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, a mianowicie Strona nie miała możliwości odniesienia się do wyników kontroli przeprowadzonej na okoliczność powierzchni działek, z której zebrano zielonkę na susz paszowy, w kontekście wykorzystania protokołu z tej kontroli dla oceny spełnienia wymagań właściwych dla przedsięwzięć rolnośrodowiskowych;

d) naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., które polegało na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a mianowicie w sposób odzwierciedlający stan faktyczny (wadliwie) ustalony w postępowaniu administracyjnym;

e) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo że w postępowaniu administracyjnym naruszona została zasada ogólna szybkości postępowania;

f) naruszenie art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia przez organ administracyjny następujących przepisów:

i. art. 136 k.p.a., które polegało na nieprzeprowadzeniu dodatkowej kontroli pomimo uzasadnionego żądania Strony;

ii. art. 28 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (dalej jako: rozporządzenie nr 796/2004) poprzez nieuprawnione zastosowanie jako dowodu w sprawie dotyczącej przyznania płatności ONW protokołu z kontroli przeprowadzonej na potrzeby innego programu pomocowego;

iii. art. 140 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutu podnoszonego przez Stronę w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ rozstrzygający w I instancji, a dotyczącego braku odniesienia się organu II instancji do wskazanego przez Stronę naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 28 pkt 1 lit. a) rozporządzenia 796/2004;

lub poprzez zbyt lakoniczne odniesienie się do pozostałych zarzutów, a dotyczących w szczególności kwestii oparcia ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracyjny na nieprawidłowo sporządzonym protokole z czynności kontrolnych.

2. naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że:

a) organ prawidłowo zastosował przepis art. 50 ust. 3 i 5 oraz art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L 141 z 30 kwietnia 2004 r. str. 18) zmienionego rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 380/2009 z dnia 8 maja 2009 r. zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 796/2004 [...] (Dz.U.UE.L.09.116.9), a w konsekwencji, że w rozpatrywanej sprawie należało zastosować pomniejszenie kwoty wypłaconej Skarżącemu tytułem przyznanej pomocy finansowej;

b) organ prawidłowo nie zastosował przepisu § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46, poz. 306 ze zm.) i nie uznał dopuszczalności pozostawienia na gruntach rolnych pojedynczych drzew i krzewów w ilości nieprzekraczającej 50 szt. na hektar;

c) organ prawidłowo nie zastosował przepisu § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809) oraz punku II.2.2) załącznika do tego rozporządzenia i nie uznał, że na obszarze kwalifikującym się do płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu rolnictwo ekologiczne mogą znajdować się kępy drzew i krzewów.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny sprawy został wadliwie ustalony. Brak przeprowadzenia dowodu z protokołów kontroli z dnia [...] lipca 2007 r. oraz z dnia [...]-[...] października 2010 r. – które nie potwierdzały zadrzewienia działek - przyczyniły się do braku wyjaśnienia sprawy. Zarzucając ograniczenie postępowania dowodowego do oceny protokołu z kontroli z [...]-[...] października 2009 r. podniesiono, że kontrola ta dotyczyła uzupełniającej płatności obszarowej z tytułu produkcji zielonki przeznaczonej na susz paszowy, tymczasem - według skarżącego - kryteria kwalifikowalności w przypadku płatności rolnośrodowiskowej są inne. Ponadto skarżący twierdził, że według § 4 pkt 3 rozporządzenia MRiRW z 12 marca dopuszcza się aby łąki, zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, były porośnięte w zakresie określonym tym przepisem. Z kolei zgodnie z punktem II 2.2. załącznika do rozporządzenia RM z 20 lipca 2004 r. zadania realizowane w ramach pakietu rolnictwo ekologiczne obejmują zachowanie na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody, w tym kępy drzew i krzewów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono też naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (z 7 marca 2007 r.) - wskazując, że przepis ten obliguje organy administracyjne do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (co odpowiada treści art. 21 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie – mimo że nie wszystkie z zarzutów, postawionych w ramach podstaw kasacyjnych, są usprawiedliwione.

Skład orzekający za przesądzające o zasadności skargi kasacyjnej uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odniesienie się do przywołanych zarzutów wymaga na wstępie uwagi, że postępowanie toczyło się z wniosku kontynuacyjnego o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009 r. – na podstawie przepisów ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej

Tym samym - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - w sprawie nie znajdował zastosowania art. 21 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.; dalej ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z 2007 r.), stanowiący (w ust. 1) o stosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – ale z zastrzeżeniem: "chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej".

W postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z 2003 r. zasady ogólne postępowania administracyjnego - takie jak zasada udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 k.p.a.), zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz zasada prawdy obiektywnej (wyrażona w art. 7 i skonkretyzowana art. 77 § 1 k.p.a.) - nie zostały zatem zmodyfikowane w sposób określony w wskazanym w podstawach kasacyjnych art. 21 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 ustawy z 7 marca 2007 r.

Z objętego zarzutami skargi kasacyjnej art. 7 k.p.a., wywieść należy, iż podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego. (B. Adamiak, J. Borkowski – "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 8.wydanie; Wydawnictwo C.H. Beck; Warszawa 2006 str. 69, teza 2). Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając czy organy administracyjne dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy musi mieć na względzie, że konieczne w sprawie ustalenia dotyczyć muszą faktów prawotwórczych a więc mających wpływ na wynik sprawy; zatem chodzi o ustalenie czy rzeczywisty stan faktyczny sprawy odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu wyrażonego w normie prawnej.

Poza sporem w rozpoznawanej sprawie powodem pomniejszenia płatności w odniesieniu do wariantów P01a01 /półnaturalne łąki jednokośne – wykaszanie ręcznie/ i S02b02 /trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności)/ oraz odmowy pomocy w odniesieniu do wariantów P01b / półnaturalne łąki dwukośne/ oraz S02b02 było stwierdzenie na objętych wnioskiem działkach B, C i D różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do realizacji tych wariantów a stwierdzoną w toku kontroli, przy czym różnica ta jest efektem wyłączenia powierzchni uznanych za niekwalifikujące się do płatności - a za takie w sprawie uznano powierzchnie zadrzewione, zakrzaczone.

Jak wynika z uzasadnienia kontrolowanej przez WSA decyzji w podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 50 ust. 3 i 5 oraz art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 tzn. przepisy regulujące kwestię przyznawania płatności pomniejszonej lub odmowy pomocy - w razie stwierdzenia, że obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar faktycznie ustalony.

Co do podstawy prawnej, na mocy której dokonano wyłączenia obszarów niekwalifikujacych się do płatności, a w konsekwencji stwierdzono, że obszar zadeklarowany przekracza faktycznie ustalony wskazano zaś § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich – wydanego na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej.

Przedstawiając stan prawny sprawy organ powołał też § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm – wydanego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji – kontrolując legalność zaskarżonej decyzji – nie odniósł się do tych podstaw materialnoprawnych. Wyjaśnianie podstawy prawnej rozstrzygnięcia ograniczył do oceny prawnej ustaleń faktycznych tylko z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego.

Tymczasem ocena ustaleń faktycznych niezbędnych do załatwienia sprawy nie może być dokonana w oderwaniu od norm prawa materialnego. Jak już bowiem podnoszono stan faktyczny sprawy musi odpowiadać hipotetycznemu stanowi faktycznemu wyrażonego w określonej i znajdującej zastosowanie normie prawa materialnego. Prawidłowa ocena podstawy faktycznej rozstrzygnięcia pozostaje w nierozerwalnym związku z prawidłowym wyjaśnieniem podstawy materailnoprawnej tego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przyjmuje się przy tym, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych, zarówno procesowych jak i materialnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania.

Niewątpliwie wskazany przepis jest przepisem prawa procesowego, a zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może być skuteczną podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można jednak przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie brak wskazania w uzasadnieniu wyroku podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia nie mógł mieć wpływu na rozstrzygnięcie.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt rozporządzenia RM z 20 lipca 2004 r. - powołanego w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji - płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, z późn. zm.) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004).

Zastosowanie przez organ rozporządzenia z 20.04.2004 r. nie było i nie jest w sprawie kwestionowane.

Zauważyć jednak trzeba, że stosownie do § 2 ust. 3 tego krajowego aktu wykonawczego wymagania w zakresie prowadzenia działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej, o której mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE, określa załącznik nr 1a do rozporządzenia. Załącznik ten, w zakresie gospodarki na użytkach zielonych, wymienia jedynie następujące wymagania: 1/ Przestrzeganie zakazu wypalania roślinności na łąkach, pastwiskach, nieużytkach, rowach, pasach przydrożnych, szlakach kolejowych lub w strefie trzcinowisk i szuwarów. 2/ Na pastwiskach nie stosuje się nawozów organicznych, organiczno-mineralnych oraz środków poprawiających właściwości gleby i stymulatorów wzrostu wytworzonych z produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, innych niż obornik. 3/ Gospodarowanie na użytkach zielonych nie powinno powodować zanieczyszczenia wód związkami azotu oraz trwałego uszkodzenia darni przez nadmierny wypas.

W załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia RM z dnia 20 lipca 2004 r. wymieniono zaś zadania realizowane w ramach określonych pakietów, przy czym – odnośnie pakietu "rolnictwo ekologiczne" (a do pakietu tego należą warianty trwałych użytków zielonych) - do zadań tych zalicza się m.in. zachowanie na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody (naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne oczka wodne, bagna, kępy drzew i krzewów, miedze, torfowiska, źródliska itp.) /.../.

Z kolei w rozporządzeniu MRiRW z 12 marca 2007 r. w sprawie norm minimalnych – tzn. w drugim z powołanych w uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji aktów wykonawczych - zamieszczono postanowienia (§ 4) zgodnie z którymi: Grunty rolne, o których mowa w § 1, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami, z wyjątkiem: 1) drzew i krzewów a) niepodlegających wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody, b) mających znaczenie dla ochrony wód i gleb, c) niewpływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną; 2) gruntów, na których są prowadzone plantacje wierzby (Salix sp.) wykorzystywanej do wyplatania; 3) gruntów, o których mowa w § 1 ust. 1 pkt 2-4 oraz ust. 2, które mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami, jeżeli drzewa te i krzewy nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar; 4) plantacji zagajników o krótkiej rotacji (CN ex 0602 90 41) wykorzystywanych na cele energetyczne.

Nie można pominąć, że rozporządzenie MRiRW z dnia 12 marca 2007 r. zostało wydane na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej.

Mając na uwadze złożoność przedstawionych regulacji skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy materialnopranej oraz przyjętego przez Sąd I instancji sposobu ich wykładni i zastosowania w tej sprawie – w istocie uniemożliwia kontrolę instancyjną.

Brak bowiem jakichkolwiek podstaw by ocenić, w oparciu o jakie przesłanki przyjęto, że ewentualne zadrzewienie i zakres tego zadrzewienia to okoliczności uzasadniające pomniejszenie czy odmowę płatności rolnośrodowiskowych na podstawie powołanego przez organy administracyjne § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 29 lipca 2004 r.

Ocena czy stan zadrzewienia zgodny z postanowieniami § 4 rozporządzenie MRiRW z 12 marca 2007 r. w sprawie norm minimalnych jest okolicznością istotną dla sprawy, a zatem mającą wpływ na jej wynik - wymaga uprzedniego wypowiedzenia się czy powołany akt wykonawczy znajduje zastosowanie w sprawie płatności rolnośrodowiskowych.

Podsumowując: bez jednoznacznego wskazania przez Sąd I instancji, które przepisy prawa materialnego mają w sprawie zastosowanie do oceny czy skarżący spełnił przesłanki przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2009 r. nie można określić zakresu koniecznych ustaleń i ocenić prawidłowości poczynionych ustaleń stanu faktycznego.

Wypowiedzenie się w tej kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszałoby zaś zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Już z tych względów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Odnośnie podnoszonego w skardze kasacyjnej kilkakrotnie zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. – zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji mógłby naruszyć ten przepis tylko gdyby odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź też gdyby zastosował środki nieznane ustawie. Taka sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie miała natomiast miejsca. Ewentualne naruszenie przez Sąd I instancji przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że Sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Wadliwe ich zastosowanie jest kwestią odrębną.

W konsekwencji skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia ww. art. 3 § 1 przez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów naruszenia przez organ przepisów wskazanych w pkt 1 f petitum skargi kasacyjnej. Istotnie art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku winno zawierać m.in. przedstawienie zarzutów przedstawionych w skardze. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje argumentów by brak odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 136 k.p.a. /zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję/ czy tez art. 140 k.p.a. /stanowiącego, że w sprawach nie uregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji/ - mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela pogląd, że dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet w sytuacji, gdyby dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to generalnie jego nieprzeprowadzenie przez sąd, nie mogłoby być jednoznacznie oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy (v. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2011 r. II OSK 1079/10; LEX nr 863895).

Ponadto uzasadnienie powyższego zarzutu zmierza w istocie do wykazania wadliwych ustaleń faktycznych przyjętych przy wyrokowaniu, dokonanych z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - przez ograniczenie postępowania dowodowego do oceny protokołu kontroli z 2009 r. i nieprzeprowadzenie w postępowaniu administracyjnym dowodów z protokółów kontroli przeprowadzonych w 2007 oraz w 2010 r.

W kwestii tej ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji wypowie się po wskazaniu norm prawnych, z których wywiedzie jakie fakty mają w sprawie znaczenie. Należy przy tym mieć na względzie, że stosownie do art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Wobec powyższego, wbrew stanowisku prezentowanemu przez wnoszącego skargę kasacyjną, protokół z kontroli przeprowadzonej w 2009 r. - w trybie art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 - w związku z innym programem pomocowym, może stanowić dowód na okoliczność spełnienia przesłanek płatności rolnośrodowiskowej. Oczywiście dowód ten będzie stanowił rzeczywistą podstawę ustaleń faktycznych tylko w zakresie, w jakim wskazuje na okoliczności istotne z punktu widzenia przesłanek płatności rolnośrodowiskowej – określonych przepisami prawa materialnego. Zwrócenia uwagi w tym miejscu wymaga jednak, że z treści załączonego do akt protokołu wynika, że protokół ten odnośnie spornych w sprawie działek B, C i D nie zawiera danych co do stanu agrotechnicznego S5 – dotyczącego stwierdzenia czy działka jest porośnięta drzewami lub krzewami. (protokół; karta 2/8)

Co do zasady należy zgodzić się z WSA, że ustalenia kontroli przeprowadzonych w roku 2007 oraz 2010 mogą odbiegać od ustaleń kontroli z 2009 r. – z uwagi na zmiany w sposobie zagospodarowania działek w różnych latach. Uwaga ta jednak nie do końca jest trafna w przypadku ustaleń stanu zadrzewienia. Dowód należy dopuścić jeżeli jest zawnioskowany na okoliczność istotną dla sprawy. O tym zaś czy dowód okoliczność tą faktycznie potwierdzi przesądzi jego ocena, dokonana po jego przeprowadzeniu.

Za nieusprawiedliwiony uznać należało zarzut art. 12 § 1 k.p.a. – bowiem naruszenie wyrażonej w nim zasady szybkości postępowania nie jest uchybieniem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Skoro w świetle poczynionych na wstępie rozważań za zasadny uznano zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. – z uwagi na brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia – odniesienie się do zarzutu prawidłowego zastosowania/ niezastosowania przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej jest przedwczesne.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna – mając usprawiedliwione podstawy – zasługiwała na uwzględnienie.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.