Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1395/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 12a ust. 4a w zw. z art. 18 ust. 1 e
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 15, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1518/16 w sprawie ze skargi T.K., T.S., S.W., M.K., L.S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 13 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia od T.K., T.S., S.W., M.K., L.S. na rzecz Ministra Inwestycji i Rozwoju zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1518/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.K., T.S., S.W., M.K., L.S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji (pkt 1), zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących T.K., T.S., S.W., M.K., L.S. kwotę 3.598 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...]:

- w pkt 1 ustalił odszkodowanie z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, położonej w gminie [...], obrębie geodezyjnym [...], oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działki [...], przysługujące w/w osobom w określonej kwocie,

- w pkt 2 odmówił powiększenia ustalonej wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, należną w przypadku niezwłocznego wydania nieruchomości.

Od powyższej decyzji, w zakresie pkt 2, odwołanie do Ministra Infrastruktury i Budownictwa wnieśli T.K., T.S. oraz S.S. W ocenie odwołujących, niepowiększenie odszkodowania o 5% wartości nieruchomości było bezpodstawne. Nie czynili oni przeszkód inwestorowi w realizacji inwestycji, co jest równoznaczne z dobrowolnym wydaniem nieruchomości uzasadniającym otrzymanie bonusu.

Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania od pkt 2 w/w decyzji, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w zaskarżonym zakresie.

W uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do zakresu zaskarżenia, a więc oceny prawidłowości odmowy powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania przez właściciela nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz opróżnienia i wydania lokali i innych pomieszczeń w terminie – art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.), wyjaśnił, że nieczynienie przeszkód w przejęciu nieruchomości przez inwestora nie może być uznane za czynność polegającą na jej wydaniu.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że protokoły wydania nieruchomości zostały podpisane przez M.K., M.C., C.C. i R.C. w dniu 17 lutego 2011 r. oraz przez T.K. w dniu 10 marca 2011 r. Pozostali współwłaściciele, pomimo wezwania organu pierwszej instancji, nie przedłożyli dowodu potwierdzającego fakt niezwłocznego wydania nieruchomości. Wydanie nieruchomości stanowi czynność faktyczną. Nie można zatem wydać udziału we współwłasności nieruchomości. Wydaniu może podlegać albo cała działka albo jej część.

W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w powołanym wyżej art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. We wskazanym w tym przepisie terminie wszyscy współwłaściciele nie dokonali czynności w postaci wydania inwestorowi nieruchomości.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi T.K., T.S., S.W., M.K. i L.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: "specustawa drogowa"), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że "niezwłoczne wydanie nieruchomości" przez osoby wywłaszczane wymaga od nich aktywnego działania, w szczególności podpisania protokołu zdawczo-odbiorczego, podczas gdy do "niezwłocznego wydania nieruchomości", o którym mowa w tym przepisie, może dojść nawet poprzez zaniechanie wykonywania uprawnień właścicielskich przez wywłaszczane osoby.

Wskazując na powyższy zarzut, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do niezwłocznego wydania decyzji uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. i orzekającej co do istoty, poprzez przyznanie dodatkowych 5% odszkodowania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego świadczonego przez radcę prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podali, iż ich zdaniem z faktu, że w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej nie określono sposobu wydania nieruchomości, wynika, iż może ono nastąpić w dowolny sposób. Wbrew stanowisku Ministra, z przepisu nie wynika możliwość nałożenia na uczestników postępowania dodatkowych obowiązków, np. podpisywania protokołu zdawczo-odbiorczego. Brak jest podstaw do przyjęcia, że wywłaszczane osoby mają w jakikolwiek sposób powiadomić inwestora o swojej zgodzie na objęcie przez niego posiadania. Natomiast wyraźnej manifestacji wymaga sprzeciw przeciwko objęciu posiadania przez inwestora. Wypłata dodatkowego odszkodowania jest zasadą, a nie wyjątkiem. Inwestor może być uprawniony do wejścia na wywłaszczaną nieruchomość jeszcze przed uprawomocnieniem się decyzji o wywłaszczeniu. W takim przypadku osoba wywłaszczana może sprzeciwiać się takiemu działaniu (np. fizycznie blokując wejście i wjazd na nieruchomość) i to niezależnie od działań podejmowanych w ramach procedury administracyjnej (tj. od wniesienia odwołania).

Ponadto skarżący wskazali, że celem wprowadzenia instytucji "dodatkowego odszkodowania" było zachęcenie osób wywłaszczanych do niestawiania oporu i nieblokowania inwestycji o szczególnym znaczeniu dla Państwa. Wykładnia prowadząca do wikłania osób wywłaszczanych w dodatkowe formalności – niewynikające skądinąd ze specustawy drogowej – stoi w opozycji do tak określonego celu i utrudnia jego realizację, a więc zasługuje na odrzucenie.

W ocenie skarżących, bierne zachowanie, polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień, jakie wynikają z prawa własności, oraz na nieczynieniu przeszkód w przejęciu nieruchomości przez nowego właściciela, powinno być uznane za przekazanie władztwa faktycznego nad nieruchomością, a w konsekwencji rodzić obowiązek zwiększenia należnego odszkodowania o 5%. Skoro "dodatkowe odszkodowanie" należy się nawet temu, kto nie wiedząc o obowiązku wydania nieruchomości nie stawiał oporu przed jej objęciem przez inwestora, to tym bardziej należy się ono temu, kto wiedząc o tym obowiązku zrealizował go, poprzez brak sprzeciwu.

Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z dnia 18 sierpnia 2016 r. wniosła o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z innych przyczyn, niż zostały w niej podniesione.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, poprzez przeprowadzenie oceny decyzji organu pierwszej instancji jedynie w części (w zakresie jej pkt 2), podczas gdy przedmiotowe odszkodowanie jest świadczeniem niepodzielnym. Decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. jest wadliwa i w sposób rażący narusza zarówno przepisy prawa materialnego – art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z 18 ust. 1e tej ustawy, z których wynika obowiązek ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jako jednej wartości, uwzględniającej już wszelkie zwiększenia przysługujące wnioskodawcy, a przewidziane przez ustawodawcę (także owe 5%). W wyniku rażącego naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego rażąco narusza też przepisy postępowania, w postaci art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przez zaniechanie ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie i wydanie jednego z rozstrzygnięć przewidzianych przez ustawodawcę dla całości sprawy, tylko odnośnie jej części (zwiększenia), a w wyniku tego pozostawienie pozostałej części rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, tworzącego całość, poza kontrolą. Żadne z rozstrzygnięć przewidzianych przez ustawodawcę w Kodeksie postępowania administracyjnego nie dopuszcza wydania decyzji kończącej sprawę w drugiej instancji jedynie w odniesieniu do części przedmiotu sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że regulacja prawna dotycząca podwyższenia odszkodowania o owe 5% jest zawarta w art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepis ten stanowi, że w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała ostateczna,

- wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Z treści powołanego przepisu wynika, że wysokość bonusu oblicza się poprzez wykonanie działania matematycznego, polegającego na iloczynie kwoty wartości nieruchomości (lub użytkowania wieczystego) i stałego współczynnika wynoszącego 5%. W związku z tym zakwestionowanie wartości nieruchomości i jej zmiana zawsze będzie skutkowało zmianą wysokości bonusu. Z kolei jego przyznanie zwiększy wysokość przyznanego odszkodowania. Ponadto, w razie przyznania tego bonusu, jedynie prawidłowe ustalenie wartości nieruchomości, pozwala na prawidłowe ustalenie wysokości pięcioprocentowego dodatku.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż trafne jest stanowisko uczestnika postępowania, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją organu odwoławczego jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Zaskarżenie oraz wzruszenie decyzji jedynie w części jest dopuszczalne w przypadku, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.

Przepis art. 18 ust. 1e specustawy drogowej nie zawiera materialnoprawnej podstawy do wydania odrębnego orzeczenia w zakresie owych 5%. Odszkodowanie jest ustalane w ramach jednego postępowania administracyjnego, którego podstawę materialnoprawną stanowi art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, będący jednocześnie w tym zakresie normę kompetencyjną. Uprawnionym podmiotom z tytułu wywłaszczenia nieruchomości jest przyznawane jedno odszkodowanie, z uwzględnieniem ewentualnych zwiększeń w razie stwierdzenia, że się one im należą. Wobec tego powiększenie lub odmowa powiększenia ustalonej wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości – art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, bezpośrednio wpływa na wysokość przyznanego odszkodowania i jest ściśle powiązana z wartością wywłaszczonej nieruchomości, ustaloną dla celów odszkodowawczych. Nie może być ona wyrażona odrębną, później wypłacaną kwotą, wskazaną w osnowie decyzji. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której osobny byt prawny ma decyzja odszkodowawcza, a niezależny od niej, kwestia uzupełnienia wypłacanego odszkodowania o wskazane zwiększenie.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ odwoławczy nie był uprawniony do rozpoznania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji jedynie w zakresie pkt 2. Winien był rozpoznać sprawę w jej całokształcie. Nie bez znaczenia jest także fakt, że decyzja odszkodowawcza nie mogła się uostatecznić do czasu uostatecznienia się kwestii owego zwiększenia odszkodowania o 5 %.

Podzielił stanowisko uczestnika postępowania – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej zwaną GDDKiA), że aby organ odwoławczy mógł ograniczyć swoje rozpoznanie jedynie do części sentencji decyzji organu pierwszej instancji, muszą wystąpić łącznie dwie przesłanki. Sentencja orzeczenia musi zawierać w sobie dwa odrębne rozstrzygnięcia, mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym oraz strona musi w odwołaniu wyraźnie ograniczyć zakres zaskarżenia do jednego z nich. Nawet zatem, gdyby strona w sposób wyraźny zakwestionowała tylko część rozstrzygnięcia, organ drugiej instancji jest zobowiązany do rozpoznania sprawy w jej całokształcie, jeżeli sentencja nie zawiera w sobie dwóch odrębnych rozstrzygnięć.

W rozpoznawanej sprawie, w osnowie decyzji organu pierwszej instancji nie występują dwa odrębne rozstrzygnięcia w znaczeniu materialnoprawnym. Rozstrzygnięcie o ostatecznej wysokości przyznanego odszkodowania jest jednym rozstrzygnięciem, które z uwagi na swą istotę może zostać zaskarżone tylko łącznie. W takiej sytuacji, nawet gdyby strona w sposób wyraźny zakwestionowała tylko część rozstrzygnięcia, organ drugiej instancji musiałby rozpoznać sprawę w jej całokształcie. Kwestia powiększenia ustalonej wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, należnego w przypadku bezzwłocznego wydania nieruchomości, nie stanowi wyodrębnionego rozstrzygnięcia mogącego samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z jedną sprawą, którą zakończono wydaniem jednego orzeczenia, w odniesieniu do tego samego przedmiotu sprawy (nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], położonych w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...]), tego samego kręgu stron (właścicieli nieruchomości), a materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia był ten sam przepis prawa (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej). Oznacza to, że organ drugiej instancji, na mocy zasady określonej w art. 15 K.p.a., był zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie.

W doktrynie przyjmuje się, że wydanie decyzji sprzecznej z zasadą dwuinstancyjności stanowi rażące naruszenie prawa (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, Janusz Borkowski, s. 84, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011). Uostatecznienie się decyzji to zdarzenie prawne bardzo istotne z punktu widzenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty ustalonego odszkodowania. Od tej daty zależy bowiem termin wypłaty odszkodowania, określony w art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nieterminowe wypłacenie odszkodowania naraża Skarb Państwa, co trafnie podniósł uczestnik postępowania, na ryzyko zapłaty odsetek, a to z kolei stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Z tego względu bardzo istotne jest, aby rozstrzygnięcie ustalające odszkodowanie zostało wydane w sposób niebudzący wątpliwości co do jego wysokości i terminu zapłaty. W sytuacji, gdy wpływa odwołanie od decyzji odszkodowawczej, nie staje się ona ostateczna, gdyż jej wykonanie zostaje wstrzymane. Wobec tego sprawę ponownie winien rozpatrzeć w jej całokształcie organ drugiej instancji, którego decyzja – z chwilą wydania – staje się ostateczna i podlega wykonaniu w terminie 14 dni.

W rozpoznawanej sprawie wniesienie odwołania w terminie ustawowym wywołało skutek określony w art. 130 § 2 K.p.a., czyli wstrzymało termin wykonania całej decyzji organu pierwszej instancji. W takim przypadku interesy właścicieli są chronione szczególną regulacją, a mianowicie art. 12 ust. 5a specustawy drogowej. Przepis ten stanowi, że na wniosek osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania, za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, o której mowa w ust. 4g. Wypłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. Celem tego przepisu jest właśnie łagodzenie skutków braku wykonalności decyzji, w przypadku wniesienia odwołania.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Po uprawomocnieniu się wyroku, organ odwoławczy winien zastosować się do wskazań i oceny prawnej zawartych w niniejszym wyroku, rozpoznając wniesione odwołanie rozpatrzeć sprawę ponownie w jej całokształcie, dopełniając wymogów wynikających z art. 15 K.p.a., w tym rozważyć, czy zaistniały podstawy do uwzględnienia 5% zwiększenia odszkodowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Infrastruktury i Budownictwa, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., polegającego na zaniechaniu ponownego rozpatrzenia całokształtu sprawy i rozpoznaniu odwołania jedynie w zakresie odmowy zwiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, co stanowiło rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji, w sytuacji, gdy organ odwoławczy rozpoznał odwołanie zgodnie z określonym w nim zakresem zaskarżenia;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 4a w zw. z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że z powyższych przepisów wynika bezwzględny obowiązek ustalenia odszkodowania za nieruchomość jako jednej wartości uwzględniającej zwiększenie odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej niezwłocznego wydania inwestorowi, wyłączający możliwość rozpoznania odwołania jedynie w zakresie ustalenia powyższego bonusu, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa, w sytuacji, gdy w postępowaniu odwoławczym możliwe jest ustalenie kwestii powyższego dodatku jako odrębnego rozstrzygnięcia;

III. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a., poprzez niewskazanie podstawy prawnej oraz jej niewyjaśnienie w zakresie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania sądowego, co uniemożliwia stronom postępowania ustosunkowanie się do tego rozstrzygnięcia oraz dokonanie kontroli instancyjnej.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczył argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu podał m.in., że w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż warunkiem dopuszczalności ograniczenia kontroli jedynie do części decyzji jest spełnienie dwóch przesłanek. Pierwszą z nich jest wyodrębnienie zaskarżonej części w stopniu umożliwiającym jej samodzielny byt prawny, drugą zaś jednoznaczne ograniczenie odwołania do jednego z rozstrzygnięć objętych sentencją. Z treści odwołania wynika, że przedmiotem zaskarżenia było objęte jedynie rozstrzygnięcie w zakresie odmowy powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania do dyspozycji inwestora. Pozwala to na stwierdzenie, że skarżący akceptowali wysokość odszkodowania ustaloną w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. Skoro strony wyraziły akceptację dla pozostałej części decyzji, to brak jest uzasadnienia dla ponownego rozpoznania całości sprawy, obejmującego zarówno przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, jak i orzeczenie w przedmiocie ustalenia wartości nieruchomości składającej się na wartość odszkodowania. Nie bez znaczenia jest fakt, że ustalenie wartości nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia odszkodowania, wiąże się z koniecznością sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, co stanowi procedurę długotrwałą, przedłużającą istotnie postępowanie dowodowe, a przy tym wymagającą nakładów finansowych związanych z wynagrodzeniem biegłego. Ewentualna decyzja kasatoryjna przy rozpatrzeniu odwołania w stosunku do całości rozstrzygnięcia w przypadku stwierdzenia uchybień jednie w zakresie ustalenia bądź odmowy przyznania przedmiotowego bonusu pociągałaby za sobą konieczność ponownego weryfikowania, bądź w przypadku utraty ważności operatu, sporządzenia nowej wyceny nieruchomości, której prawidłowość nie została zakwestionowana zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i przez odwołujące się strony. Powyższe rozwiązanie pozostawałoby w sprzeczności z ekonomiką postępowania, a także prowadziłoby do naruszenia zasady szybkości postępowania oraz zasady trwałości decyzji administracyjnych. Decyzja organu pierwszej instancji w części, w której nie została zaskarżona, stała się ostateczna, w związku z czym jej weryfikacja w toku postępowania odwoławczego stanowiłaby pogwałcenie zasady trwałości decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1165/14). Organ odwoławczy może orzekać tylko w granicach sprawy objętej odwołaniem, natomiast nie może orzekać w sprawie, która nie jest objęta zaskarżeniem (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2003 r., sygn. IV SA 1608 -1609/02).

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części, w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Powyższa zasada powinna mieć zastosowanie także w postępowaniu odwoławczym. Organ drugiej instancji nie może wszcząć takiego postępowania z urzędu, a niezadowolenie odwołującego się ze ściśle określonego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego jest nieodzownym elementem odwołania. W postępowaniu odwoławczym nie jest wyłączona zasada rozporządzalności. Od woli strony zależy wszczęcie tego postępowania oraz – co do zasady – także zakres postępowania. Jeżeli odwołujący jednoznacznie nie ogranicza swego żądania, to niewątpliwie należy przyjąć, że zaskarża on decyzję pierwszoinstancyjną w całości. Wówczas organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć całą sprawę administracyjną, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Natomiast w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, to organ drugiej instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ odwoławczy nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji i ponownie rozpatrzeć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Oznaczałoby to działanie organu odwoławczego w tym zakresie ex officio, bez wniesionego w tej części odwołania.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie bezsprzecznie wolą skarżących było wzruszenie zaskarżonej decyzji jedynie w zakresie ustalenia dodatkowej kwoty zwiększającej odszkodowanie. Skarżący w sposób niebudzący wątpliwości zaakceptowali wysokość odszkodowania ustalonego w operacie szacunkowym, nie podnosząc w złożonym odwołaniu zarzutów zarówno dotyczących wyceny nieruchomości, jak i sposobu procedowania przez organ pierwszej instancji. Rozpatrzenie odwołania przez organ drugiej instancji wyłącznie w żądanym zakresie pozostawało w zgodzie z interesem i wolą stron.

Minister Infrastruktury i Budownictwa przedstawiając uzasadnienie dotyczące drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, wskazał m.in., że ocena występowania przesłanek określonych w art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych na gruncie konkretnej sprawy, w tym analiza materiału dowodowego służącego ustaleniu, czy faktycznie doszło do niezwłocznego wydania nieruchomości, następuje całkowicie niezależnie od ustaleń dokonywanych na potrzeby określenia wartości nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia odszkodowania. Skoro wysokość pięcioprocentowego bonusu nie wpływa na niekwestionowaną wartość odszkodowania, a w zakresie zasadności powiększenia odszkodowania prowadzone jest de facto odrębne postępowanie wyjaśniające, twierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że ustalenie bonusu z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości inwestorowi jest nierozerwalnie związane z główną kwotą odszkodowania, jest bezzasadne. W ocenie autora skargi kasacyjnej, z uwagi na wyżej uzasadnioną odrębność rozstrzygnięcia o bonusie, uznać należy, iż może ono w obrocie prawnym funkcjonować samodzielnie i być przedmiotem dyspozycji procesowych niezależnych od pozostałej części decyzji, która stała się ostateczna (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2016 r., sygn. akt: I OSK 2864/14, wyroki WSA w Warszawie z dnia: 19 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1774/13 i 29 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2951/15).

Skarżący kasacyjnie, odnosząc się do kwestii terminu wypłaty odszkodowania i związanego z nim ryzyka naliczenia odsetek z tytułu opóźnienia w realizacji zobowiązania wyjaśnił, że strony postępowania, w tym płatnik odszkodowania, są informowane przez organ pierwszej instancji o wniesieniu odwołania od decyzji. Posiadając wiedzę o złożeniu środka zaskarżenia, mają możliwość zasięgnięcia informacji o zakresie zaskarżenia decyzji, m.in. poprzez zapoznanie się z aktami sprawy, w tym z treścią odwołania. Biorąc powyższe pod uwagę, nie można stwierdzić, aby kwestia ustalenia terminu wypłaty odszkodowania w związku z brakiem informacji, w jakim zakresie wydana decyzja stała się ostateczna, stanowiła prawną przeszkodę w wypłacie odszkodowania.

Minister Infrastruktury i Budownictwa, argumentując trzeci z zarzutów skargi kasacyjnej podał, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w zakresie kosztów postępowania. Powyższa sytuacja powoduje, że nie jest w stanie zweryfikować prawidłowości rozstrzygnięcia o kosztach postępowania zawartego w zaskarżonym wyroku, a w konsekwencji uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej.

T.K., T.S., S.W., M.K. oraz L.S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, odnosząc się do zawartych w niej zarzutów ich rozstrzygnięcie pozostawili do uznania Sądu, wnieśli o oddalenie wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej, natomiast w razie oddalenia skargi kasacyjnej wnieśli o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Uczestnik postępowania Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., to jednak istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, przyjmując, że Minister Infrastruktury i Budownictwa, rozpatrując odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] zgodnie z zakresem zaskarżenia określonym przez strony rażąco naruszył art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 18 ust. 1e tej ustawy oraz art. 15 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Przechodząc do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 4a w zw. z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez ich błędną wykładnię, należało rozważyć, czy z powołanych przepisów wynika, że ustalone odszkodowanie ma charakter niepodzielny, obejmuje jedną wartość, w tym uwzględnia kwestię powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, czyli przyznania tzw. bonusu. W związku z tym niezbędne stało się wyjaśnienie, czy zawarte w pkt 2 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] rozstrzygnięcie – odmówić powiększenia ustalonej wysokości odszkodowania o kwotę równą wartości 5% wartości nieruchomości, należną w przypadku niezwłocznego wydania nieruchomości – stanowi, czy też nie stanowi, wyodrębnionego rozstrzygnięcia mogącego samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

Zgodnie z art. 12 ust. 4a cyt. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W świetle art. 18 ust. 1 tej ustawy, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z kolei przesłanki, których łączne spełnienie uprawnia do powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% określa art. 18 ust. 1e omawianej ustawy. Przy czym zauważyć należy, iż na tle konkretnej sprawy, ocena tych przesłanek następuje niezależnie od ustaleń faktycznych służących do określenia wartości nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia odszkodowania i odbywa się w ramach odrębnego postępowania wyjaśniającego.

Z powyższego wynika, że kwota odszkodowania może obejmować dwa elementy. Pierwszym z nich jest kwota ustalana na podstawie wartości nieruchomości, stanowiąc w ten sposób ekwiwalent odebranego prawa własności. Do ustalenia tej kwoty niezbędne jest uzyskanie opinii o wartości nieruchomości. Drugim elementem odszkodowania w omawianym wypadku jest dodatkowa kwota 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego, przyznawana za wydanie nieruchomości w terminie określonym w art. 18 ust. 1e omawianej ustawy. Kwota ta również ustalana jest na podstawie wartości odebranego prawa (prawa własności albo prawa użytkowania wieczystego), ale jej wysokość liczona jest według stałego ustawowego parametru 5% kwoty przyjmowanej do ustalenia odszkodowania za odebrane prawo do nieruchomości. Oba elementy odszkodowania ustalane są zatem na odrębnych podstawach materialnoprawnych z dwóch różnych tytułów i w odrębny sposób procesowy. Ustalenie omawianej kwoty 5% nie wymaga przy tym uzyskiwania odrębnej opinii o wartości nieruchomości, jak również nie ma wpływu na ustalenie kwoty stanowiącej ekwiwalent odebranego prawa. Stanowi natomiast dodatkowy element odszkodowania tylko w tych wypadkach, o których mowa w art. 18 ust. 1e omawianej ustawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza powołanych przepisów prowadzi więc do wniosku, że kwestia powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego, o której mowa w art. 18 ust. 1e cyt. ustawy, stanowi odrębny element ustalenia i rozstrzygnięcia w decyzji odszkodowawczej. Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia podanych wyżej przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię, jest zasadny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zamierzony przez autora skargi kasacyjnej skutek odniósł także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W sprawie jest niesporne, że przedmiotem zaskarżenia był jedynie pkt 2 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...], którym odmówiono powiększenia ustalonej wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, należną w przypadku niezwłocznego wydania nieruchomości. Stanowił on wyodrębnione rozstrzygnięcie mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Ustalona w pkt 1 tej decyzji wysokość odszkodowania nie była przez strony kwestionowana. Oznacza to, że obowiązkiem organu odwoławczego było rozpatrzenie odwołania od decyzji jedynie w zaskarżonej części. Jak wyżej wskazano, odwołujący we wniesionym środku zaskarżenia wyznaczyli zakres rozpoznania sprawy przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Nie był on zatem uprawniony do poddania kontroli niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji i ponownego rozpatrzenia sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią decyzji. W związku z powyższym, uznać należy, iż organ odwoławczy rozpoznał przedmiotowe odwołanie zgodnie z określonym w nim zakresie zaskarżenia. Sąd pierwszej instancji błędnie więc przyjął, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy rażąco naruszył art. 15 K.p.a. i art. 138 §1 pkt 1 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że trafny okazał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje podstawy prawnej rozstrzygnięcia o kosztach postępowania zawartego w wyroku oraz jej wyjaśnienia. W konsekwencji uniemożliwia zarówno skarżącemu kasacyjnie, jak i Sądowi drugiej instancji, ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia w tym przedmiocie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem jeżeli w istocie przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia Sądu pierwszej instancji spowodowana wyłącznie stanowiskiem tego Sądu, a nie wynikiem merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.