Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 105/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2004-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń Sędziowie: NSA Sławomir Kozik WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Kinga Czemis po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2004 r. na rozprawie przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku M. Ś. sprawy ze skargi H. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 6 grudnia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 27 marca 2001 r. nr [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Sanitarny, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 27 marca 2001 r. nie stwierdził choroby zawodowej zespołu cieśni nadgarstka u H. K. W uzasadnieniu decyzji po przytoczeniu treści opinii wydanych przez uprawnione placówki stwierdzono, że biorąc pod uwagę wywiad środowiskowy, opinie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. z dnia 14 września 1999 r. i 23 stycznia 2003 r., opinie Instytutu Medycyny Morskiej i Tropikalnej w G. z dnia 26 lipca 1999 r. i 2 marca 2001 r. (w której nie rozpoznano cieśni nadgarstka) oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 5 października 2000 r. ponownie nie stwierdzono choroby zawodowej cieśni nadgarstka u pani H. K.

W odwołaniu od powyższej decyzji H. K. zarzuciła obrazę art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym polegającą na zaniechaniu ustawowego obowiązku związania organu administracji oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2000 r., sygn. akt IISA/Gd 2562/99 przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Nadto H. K. zarzuciła obrazę przepisów art. 7, art. 77, art. 10, art. 78, art. 80, art. 81 k.p.a., stwierdzając, iż organ I instancji zaniechał wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym, nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również nie zapewnił jej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym i uniemożliwił przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów.

Ponadto w odwołaniu H. K. zarzuciła naruszenie §§ 8, 10 i 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) przez wydanie decyzji o niestwierdzeniu choroby zawodowej bez oceny stanu zdrowia.

W związku z powyższymi zarzutami H. K. domagała się przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych lekarzy neurologa i ortopedy oraz badań wibracyjnych, kapilaroskopowych oraz badań termometrycznych i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy przez stwierdzenie zawodowej etiologii schorzenia obustronnego zespołu cieśni nadgarstka ewentualnie o uchylenie niniejszej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

[...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 6 grudnia 2001 r. na podstawie §10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy powołał się, tak jak i organ I instancji, na orzeczenia placówek badawczych służby zdrowia, które nie dopatrzyły się związku przyczynowego pomiędzy pracą wykonywaną przez skarżącą a stwierdzoną u niej chorobą. Nadto organ II instancji powołał się na orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w Ł., którym rozpoznano u skarżącej zespół cieśni nadgarstka obustronny po leczeniu operacyjnym w październiku 1999 r. i październiku 2000 r. oraz zespół kanału de Guyona prawostronny. Jednocześnie w niniejszej opinii stwierdzono, iż szczegółowa analiza badań oraz opisów sposobu wykonywania pracy zainteresowanej jak i całość dokumentacji upoważnia do stwierdzenia, że świadczenie pracy przez H. K. w całym okresie aktywności zawodowej nie było związane z wykonywaniem monotypowych ruchów zginania i prostowania nadgarstków, co mogłoby stanowić przyczynę rozpoznanego schorzenia. W związku z tym brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.

W konkluzji uzasadnienia organ II instancji stwierdził, że wobec zgodnych orzeczeń i opinii trzech jednostek upoważnionych do rozpoznawania chorób zawodowych nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W obszernej skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego H. K. zarzuciła:

1. obrazę przepisu art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, polegającą na zaniechaniu ustawowego obowiązku związania organu oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2000 r., sygn. akt IISA/Gd 2562/99 przy ponownym rozpoznawaniu sprawy,

2. obrazę art. 7 k.p.a. polegającą na zaniechaniu ustawowego obowiązku wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym i tym samym nie ustalenie stanu rzeczywistego sprawy,

3. obrazę art. 8 k.p.a. polegającą na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz przekonać stronę do słuszności zajętego stanowiska poprzez bezkrytyczne oparcie się na orzeczeniu lekarskim, które zawiera dające się dostrzec uchybienia i sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz poprzez nie rozpoznanie żądania strony przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego lekarza ortopedy,

4. obrazę art.77, art. 80, art. 84§ 1, art. 107 § 3 k.p.a. polegającą na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz błędnych ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że rozpoznany u skarżącej obustronny zespół cieśni nadgarstka nie ma związku z wykonywaną praca zawodową i nie został spowodowany działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia a występujących w środowisku pracy,

5. sprzeczność ustaleń organu administracji publicznej z treścią zebranego w sprawie materiału przez przyjęcie, że obustronny zespół cieśni nadgarstka nie został spowodowany działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albowiem organ ustalił, że świadczenie pracy przez skarżącą nie było związane z wykonywaniem monotypowych ruchów zginania i prostowania nadgarstków, podczas gdy skarżąca przez 5-8 godzin dziennie wykonywała prace na ręcznych maszynach do pisania i liczenia bez podparcia rąk, które to prace wiążą się z wykonywaniem monotypowych ruchów zginania i prostowania nadgarstków, a zatem przeciążeniem układu ruchu,

6. naruszenie §1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych w związku z pozycją 13 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do tego rozporządzenia, gdzie jako chorobę zawodową wymienia się przewlekłe choroby obwodowego układu nerwowego wywołane uciskiem na pnie nerwów – przez niewłaściwe zastosowanie i w związku z tym nieprawidłowe skorzystanie z uznania administracyjnego,

7. naruszenie obowiązku organu administracji publicznej udzielania stronie informacji faktycznej i prawnej poprzez nie doręczenie stronie kopii orzeczeń Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. z dnia 23 stycznia 2001 r. oraz Instytutu Medycyny Morskiej i Tropikalnej w G. z dnia 2 marca 2001r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiło stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów w sprawie i wystąpienie z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania, tj. naruszenie art. 9 k.p.a. oraz §§ 8 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca powołała się na liczne orzeczenia naczelnego Sądu administracyjnego oraz Sądu Najwyższego w sprawach dotyczących chorób zawodowych.

W konkluzji skarżącą wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

[...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku na rozprawie w dniu 22 lipca 2004 r. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, popierając zarzuty skarżącej. Dodatkowo Prokurator wskazała, że organy naruszyły również § 2 cytowanego w decyzjach rozporządzenia z 1983 r. co do okoliczności ustalenia związku przyczynowego między pracą wykonywana przez skarżącą a chorobą zawodową.

Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Stosownie do postanowień § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiących załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. W pkt 13 wykazu chorób zawodowych jako chorobę zawodową ujęto przewlekłe choroby obwodowego układu nerwowego wywołane uciskiem na pnie nerwów.

Jak wynika z treści cytowanego wyżej przepisu decydujące znaczenie dla rozpoznania choroby zawodowej ma poza rozpoznaniem schorzenia wymienionego w wykazie fakt oddziaływania na pracownika czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Dlatego zgodnie z ust. 2 § 1 cytowanego rozporządzenia przy ocenie działania czynnika szkodliwego uwzględnia się: rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego, sposób wykonywania pracy.

Zatem prowadząc postępowanie w sprawie choroby zawodowej należy zgromadzić materiał dowodowy pozwalający na dokonanie ustaleń co do związku między chorobą, a działaniem czynników szkodliwych w środowisku pracy. Jeżeli dokumenty określone w § 4 cytowanego wyżej rozporządzenia okażą się niewystarczające gromadzenie niezbędnych dowodów winno nastąpić zgodnie z art. 75 k.p.a.

Organy inspekcji sanitarnej prowadząc ponownie postępowanie nie poczyniły żadnych dodatkowych ustaleń co do rodzaju pracy wykonywanej przez skarżącą przez cały okres aktywności zawodowej, stopnia i czasu narażenia zawodowego. Należy bowiem mieć na względzie fakt, iż według skarżącej czynności polegające na ręcznym pisaniu przez kalkę, obsłudze ręcznej maszyny do liczenia, pisaniu na maszynie wykonywała przez cały okres aktywności zawodowej, pracując w różnych zakładach pracy w okresie od 1 października 1965 r. do 31 lipca 1998 r. Tymczasem opinie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. z dnia 14 września 1999 r. i z dnia 23 stycznia 2001 r. odnoszą się w istocie rzeczy do ostatniego okresu pracy skarżącej na stanowisku kierownika działu kadr nie uwzględniając rodzaju pracy wykonywanej w okresie wcześniejszym.

Natomiast, jeżeli chodzi o opinie Instytutu Medycyny Morskiej i Tropikalnej w G. z dnia 26 lipca 1999 r. i z dnia 2 marca 2001 r. to nie rozpoznano w nich cieśni nadgarstka, a co najwyżej wczesny zespół cieśni nadgarstka. Niniejsza placówka podtrzymała swoje stanowisko w opinii z dnia 2 marca 2001 r. w sytuacji, kiedy w tym czasie skarżąca była po leczeniu operacyjnym lewego (X 1999 r.) i prawego (X 2000 r.) nadgarstka.

Zatem jak wynika z powyższego opinie powyższych jednostek właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych nie mogły stanowić dowodu pozwalającego na rozstrzygnięcie sprawy. Obie jednostki wydały opinie uzupełniające w trakcie ponownego rozpoznawania sprawy bez ponownego badania skarżącej, czy chociażby zapoznania się z aktualną w tamtym okresie dokumentacją lekarską, jaką posiadała skarżąca. W istocie rzeczy opinie uzupełniające obu placówek służby zdrowia sprowadzają się do obrony stanowisk zajętych w opiniach sporządzonych podczas rozpatrywania sprawy po raz pierwszy i nie uwzględniają stanu zdrowia skarżącej na dzień ich wydawania. Taki stan rzeczy w zasadzie dyskwalifikuje niniejsze opinie jako dowód w sprawie ustalenia choroby zawodowej.

W opinii Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z dnia 11 października 2001 r. rozpoznano już jednoznacznie zespół ścieśni nadgarstka obustronny po leczeniu operacyjnym. Jednakże w uzasadnieniu niniejszej opinii stwierdzono, że świadczenie pracy w całym okresie aktywności zawodowej nie było związane z wykonywaniem monotypowych ruchów zginania i prostowania nadgarstków, które obejmowały długie okresy czasowe. Tak sformułowane uzasadnienie jest zbyt lakoniczne, aby można było uznać opinię za wystarczającą do rozstrzygnięcia sprawy.

Należy podkreślić, iż jak wynika z treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2000 r. w sprawie sygn. akt IISA/Gd 2562/99, którego odpis znajduje się w aktach administracyjnych, rzeczą organów inspekcji sanitarnej, ponownie rozpatrujących sprawę, było rozstrzygnięcie podstawowej kwestii, a mianowicie czy wykonywanie pracy polegającej na ręcznym pisaniu przez kalkę ze znacznym wysiłkiem, obsłudze maszyny do liczenia oraz pisaniu na maszynie może spowodować powstanie schorzenia w postaci cieśni nadgarstka. Nie bez powodu bowiem NSA wskazał na decyzję z dnia 14 października 1999 r. o stwierdzeniu choroby zawodowej zespołu cieśni obu nadgarstków u T. W., wykonującej analogiczną pracę jak skarżąca.

Ponownie rozpatrując sprawę organy inspekcji sanitarnej pominęły tą bardzo istotną dla rozstrzygnięcia sprawy kwestię. Ustalenie bowiem czy, co do zasady, wskazany wyżej rodzaj pracy może spowodować powstanie cieśni nadgarstka stanowi punkt wyjścia dla dalszych ocen dotyczących stopnia i czasu narażenia zawodowego oraz sposobu wykonywania pracy. W opiniach sporządzonych w przedmiotowej sprawie brak jest jednoznacznego stwierdzenia, czy co do zasady praca jaką wykonywała skarżąca może spowodować powstanie cieśni nadgarstka, a jeżeli tak to dlaczego w jej przypadku etiologia niniejszego schorzenia nie jest pochodzenia zawodowego. Żadna z opinii, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia w sposób wyczerpujący niniejszej kwestii.

Orzekając o chorobie zawodowej organ inspekcji sanitarnej nie może zapominać, że opinia placówki naukowej co do rozpoznania choroby zawodowej jest środkiem dowodowym w rozumieniu art. 75 k.p.a. w związku z art. 84 k.p.a. Bez tej opinii bądź sprzecznie z nią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Jednakże nie zwalnia to organu od oceny opinii stosownie do art. 80 k.p.a. Organ ma bowiem kontrolować, czy wydana opinia wyjaśniła istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych. W przypadku, kiedy opinia nie wyjaśnia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy organ zobowiązany jest wezwać biegłych do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia.

W przedmiotowej sprawie organ natomiast przyjął, jak to wyżej wskazano, opinie, które nie pozwalały na jednoznaczne rozstrzygnięcie sprawy. Wbrew stwierdzeniu organu odwoławczego opinii niniejszych z całą pewnością nie można uznać za zgodne z uwagi na rozbieżności co do rozpoznania schorzenia i fakt, że tylko opinia Instytutu Medycyny Pracy w Ł. uwzględnia aktualny stan zdrowia skarżącej.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto naruszony został również przepis § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. stanowi natomiast niedoręczenie skarżącej wydanych w sprawie opinii uzupełniających przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy oraz Instytut Medycyny Morskiej i Tropikalnej, co również mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż w ten sposób uniemożliwiono skarżącej chociażby wypowiedzenie się w stosownym czasie co do przeprowadzonych dowodów.

Rzeczą organów inspekcji sanitarnej podczas ponownego rozpatrywania sprawy będzie po pierwsze ustalenie czy rodzaj pracy wykonywanej przez skarżącą może co do zasady spowodować powstanie cieśni nadgarstka, po wtóre dokładne ustalenie rodzaju świadczonej pracy, stopnia i czasu narażenia zawodowego oraz sposobu wykonywania pracy w całym okresie aktywności zawodowej skarżącej, a nie tylko w ostatnim zakładzie pracy. Jednocześnie rzeczą organów administracji będzie wskazanie konkretnych tez, na które biegli winni udzielić odpowiedzi, aby opinie miały pełny walor dowodowy, a nie stanowiły swego rodzaju polemiki ze stanowiskiem Sądu, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 w związku z § 14 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie decyzja odmawiająca stwierdzenia choroby zawodowej nie podlega wykonaniu, gdyż nie przyznaje ani nie pozbawia żadnego prawa, a zatem brak podstaw, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.