Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 322/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w C. oraz F. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 23 grudnia 2021 r. nr IFXIV.7840.12.55.2021 w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w C. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz F. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] znak [...] z dnia 17 czerwca 2021 r. Prezydent Miasta C. (dalej: "organ", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a."), w wyniku wznowionego na wniosek A. K. postępowania zakończonego decyzją Nr [...] z dnia 23 listopada 2020 r., którą został zatwierdzony projekt budowalny i zostało udzielone F. S. pozwolenie na budowę obejmujące: - nadbudowę wraz z niezbędną przebudową budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami oraz instalacjami sanitarnymi i elektryczną, - zmianę sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkaniowe o powierzchni użytkowej 353,59m2, w C. przy [...], na działkach o nr ewid. 1, 2, 3, 4, 5 (powstałej z działki o nr ewid. 6) jednostka ewidencyjna C., odmówił uchylenia wyżej wymienionej decyzji.

Organ postanowieniem z dnia 24 maja 2021 r, wznowił postępowanie zakończone opisaną na wstępie decyzją z dnia 23 listopada 2020 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W treści wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie podniesiono, iż strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy.

Organ przedstawił charakter instytucji procesowej jaką jest wznowienie postępowania, a następnie wskazał, iż decyzja Nr [...] z dnia 23 listopada 2020 r. została prawidłowo doręczona Zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości [...] w C. w osobach: F. S. (w dniu 23.11.2020 r.), J. D. (w dniu 23.11.2020 r.), G. K. (dwukrotne awizo), L. W. (27.11.2020 r.). W powołaniu na treść art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1910) organ wskazał, iż Zarząd winien o treści decyzji poinformować członków wspólnoty. Następnie podał, iż wnioskująca podniosła, że jest właścicielem dwóch lokali mieszkalnych, a tym samym współwłaścicielem kamienicy zlokalizowanej przy [...] w C., zatem powinna brać czynny udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Organ wyjaśnił, iż w przypadku ustanowienia zarządu wspólnoty mieszkaniowej powiadamiani są członkowie tego zarządu, którzy reprezentują interes poszczególnych mieszkańców. Z akt sprawy wynika, że Zarząd Wspólnoty brał udział w postępowaniu, czego dowodem są zwrotne potwierdzenia odbioru korespondencji. W związku z tym argument w ocenie organu przedstawiony przez Stronę nie mógł odnieść oczekiwanego skutku.

Po rozpatrzeniu odwołania A. K., Wojewoda Śląski (dalej: "organ odwoławczy") decyzją z dnia 23 grudnia 2021 r., nr IFXIV.7840.12.55.2021, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 35 ust 4 i art. 32 ust. 4 pkt 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351):

- uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 17 czerwca 2021 r. Nr [...] w całości,

- orzekł o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia 23 listopada 2020 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę - w części objętej wnioskiem o wznowienie, tj. w zakresie robót budowlanych polegających na wyburzeniu fragmentów balkonów przynależnych do lokali nr [...] i [...] znajdujących się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym w C. przy [...],

- i w tej części odmówił udzielenia F. S. pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował czynności przeprowadzone dotychczas w sprawie, przywołał podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia, następnie wskazał, iż jak wynika z akt sprawy Wnioskodawczyni dowiedziała się o wydanej decyzji w dniu 21 kwietnia 2021 r. od męża, wniosek został nadany w dniu 30 kwietnia 2021 r., zatem został zachowany termin z art. 148 § 2 k.p.a.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż kwestią sporną pozostaje zagadnienie czy Wnioskodawczyni jako właścicielka lokali nr [...] i [...] legitymuje się indywidualnym, własnym interesem prawnym w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia 23 listopada 2020 r. udzielającej pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji, w ramach której przewidziana jest rozbiórka fragmentów balkonów, w tym balkonów należących do lokali Skarżącej.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane będący przepisem szczególnym względem art. 28 k.p.a., przywołując przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2021 r. sygn. II OSK 2312/18. Następnie stwierdził, że przewidziane przez Inwestora F. S. roboty budowlane wprowadzają ograniczenia w dotychczasowym sposobie korzystania przez Wnioskodawczynię z przestrzeni balkonowej przynależnej do lokali nr [...] i nr [..], ponieważ w ramach robót rozbiórkowych przewiduje się usunięcie fragmentu płyty balkonowej łączącej balkon lokalu nr [...] i [...], doprowadzając tym samym do zmniejszenia powierzchni tych balkonów, jak i przestrzeni balkonowej, którą tworzą te balkony.

W ocenie organu odwoławczego roboty rozbiórkowe wykraczają poza zwykły zarząd nieruchomością wspólną, uprawniający wspólnotę mieszkaniową do wyłącznego dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Przedłożone przez Inwestora Uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 6 października 2020 r. oraz z dnia 3 września 2020 r., mocą których wspólnota wyraziła zgodę na wykonanie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, nie zwalniają Inwestora od obowiązku uzyskania zgody właścicieli lokali, do których należą likwidowane fragmenty balkonów. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że nie neguje prawa Inwestora do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w oparciu o w/w Uchwały w odniesieniu do pozostałych robót budowlanych.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że pomimo, iż przychyla się do stanowiska Inwestora, że płyta balkonowa jako element konstrukcyjny i jednocześnie element estetyczny elewacji stanowi część wspólną, to nie zgadza się, że usunięcie płyty balkonowej (mimo że jest to element wspólny), nie ingeruje w prawo własności właściciela lokalu, do którego przynależy dany balkon. Kwestią przesądzającą czy wykonywane roboty budowlane w stosunku do balkonów powodują, że właściciele lokali posiadają indywidualny interes prawny w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę jest zakres tych robót. W ocenie Wojewody sporne roboty wyburzeniowe godzą w prawo własności do w/w lokalu, zatem Wnioskodawczyni jako właścicielka wskazanych lokali jest stroną w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją z dnia 23 listopada 2020 r.

Końcowo organ odwoławczy wskazał, że kwestie posiadania przez Wnioskodawczynię przymiotu strony organ ocenił wyłącznie w oparciu o posiadany tytuł prawny do lokali nr [...] i nr [...]. Lokal nr [...] stanowi bowiem odrębną własność F. S.

Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] w C. oraz F. S. (dalej: "Skarżący"). W skardze, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podniesiono zarzuty naruszenia:

1. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez bezpodstawne przyjęcie, że A. K. nie brała udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę bez swojej winy, w sytuacji gdy osobie tej nie przysługuje indywidualny interes prawny w udziale w powyższym postępowaniu, albowiem roboty będące przedmiotem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę ingerowały wyłącznie w elementy balkonu, które wchodzą w skład nieruchomości wspólnej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w C., a nie wpływały bezpośrednio na prawo własności wyodrębnionych lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...],

2. art. 47 § 2 k.c. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że "przestrzeń balkonowa" może być częścią składową wyodrębnionego lokalu w sytuacji, gdy częścią składową może być tylko przedmiot materialnym, a ani przestrzeń otwarta czy półotwarta, czyli niewyodrębniona w sposób trwały z otoczenia,

3. art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali poprzez pominięcie zawartego tam wymogu, aby częścią składowa wyodrębnionego lokalu były izby wydzielone trwałymi ścianami w obrębie budynku, co wyklucza uznanie za taką część "przestrzeni balkonowej" znajdującej się poza budynkiem i nie zamkniętej trwałymi ścianami,

4. art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez pominięcie, że przestrzeń balkonów nie stanowi powierzchni użytkowej lokalu, a tym samym nie stanowi elementu wyodrębnionej nieruchomości lokalowej, oraz poprzez pominięcie, że właściciele lokali korzystają z przestrzeni balkonowej na podstawie konkludentnie zawartej umowy o podział nieruchomości wspólnej do używania,

a w konsekwencji naruszenie:

5. art. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że dla dokonania częściowej rozbiórki balkonów konieczne jest uzyskanie indywidualnej zgody właścicieli lokali, do których te balkony przylegają w sytuacji, gdy prace rozbiórkowe nie ingerują w prawo własności nieruchomości lokalowych, lecz jedynie w nieruchomość wspólną Wspólnoty, a Inwestor posiadał zgodę Wspólnoty na realizacje robót objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę,

6. art. 7, art. 77, i art. 107 k.p.a. poprzez niezgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego pominięcie przy ustalaniu stanu faktycznego niniejszej sprawy okoliczności, że:

a) A. K. jako członek Wspólnoty wiedziała o tym, że Wspólnota na mocy Uchwały nr [...] z dnia 5 kwietnia 2018 r. wyraziła zgodę na remont budynku i nadbudowę kondygnacji, zaś na mocy Uchwały z dnia 3 września 2020 r. wyraziła zgodę na częściową rozbiórkę niektórych balkonów i wiedziała także o tym, że na podstawie tych Uchwał F. S. wystąpi do odpowiedniego organu administracji budowlanej o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującego częściową rozbiórkę balkonów,

b) decyzja o pozwoleniu na budowę została skutecznie doręczona, dwukrotnie awizowana, do G. K., czyli małżonka A. K., ówczesnego członka zarządu Wspólnoty.

Interes prawny w zaskarżeniu decyzji uzasadniono tym, że bez pozwolenia na budowę w zakresie rozbiórki poszczególnych balkonów F. S. nie będzie miał możliwości pełnej realizacji remontu budynku, na który to remont otrzymał zgodę Wspólnoty i organów administracji publicznej.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wstrzymanie jej wykonania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację sformułowanych zarzutów. W odniesieniu do zarzutu nr 1-4, w powołaniu na orzecznictwo sądów powszechnych podkreślono błędne przyjęcie przez organ odwoławczy, że prace rozbiórkowe objęte pozwoleniem na budowę ingerują w prawo własności nieruchomości lokalowych nr [...] i nr [...], wskazano, że wszystkie elementy techniczne balkonu, które są przedmiotem robót rozbiórkowych w niniejszym przypadku stanowią element nieruchomości wspólnej Wspólnoty, a uzasadnieniem dla powyższego są względy praktyczne i troska aby wspólnoty mieszkaniowe miały niezakłóconą możliwość dbania o stan techniczny balkonów w budynku.

Zaakcentowano, iż remont balkonów polega wyłącznie na częściowej rozbiórce balkonów ze względu na zły stan techniczny, a także jest niezbędny dla wykonania instalacji dźwigu osobowego, którego realizację popiera większość mieszkańców Wspólnoty, a w pozostałym zakresie wszystkie pyty balkonowe przeznaczone są do wzmocnienia zbrojeń oraz poprawienia elementów betonowych.

W oparciu o analizę stanowiska doktryny, Skarżący jako niedopuszczalne oceniają uznanie przez organ "przestrzeni balkonowej" za część składową poszczególnych nieruchomości lokalowych podnosząc, iż za część składową uznać można przedmioty materialne, fizycznie lub funkcjonalnie połączone z rzeczą. Tym bardziej, częścią składową lokalu nie może być przestrzeń, która nie jest wydzielona ścianami, co potwierdza w ocenie Skarżących treść art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali i art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie praw lokatorów. Zauważono przy tym, że w księdze wieczystej prowadzonych dla lokalu nr [...] i nr [...] nie jest wymieniona powierzchnia balkonów. Nadto wykonanie windy w budynku, które łączy się z koniecznością częściowej rozbiórki balkonów zostało zaopiniowane pozytywnie przez Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w piśmie z dnia 17 listopada 2021 r.

W odniesieniu do zarzutu nr 5 zauważono, że przedmiotowe prace nie wpływają w żaden sposób na prawo własności lokali, do których balkony przylegają, zatem A. K. nie powinna być stroną postępowania w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wspólnota była uprawniona do samodzielnego wyrażenia zgody na realizację prac remontowych, albowiem posiadała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgoda właściciela lokalu nr [...] i nr [...] nie była potrzebna.

Co do zarzutu nr 6 wskazano, że A. K. jako członek Wspólnoty była informowana przez zarząd o wszystkich działaniach podejmowanych przez Wspólnotę związanych z remontem budynku, nadto brała udział w podejmowaniu Uchwały nr [...] i [...], a także Uchwały nr [...] opowiadając się za przyjęciem powyższej Uchwały, zatem powinna mieć również wiedzę o poddaniu pod głosowanie Uchwały z dnia 3 września 2020 r., dodatkowo małżonek A. K. był w tym czasie członkiem zarządu Wspólnoty o wymieniona decyzja została mu doręczona.

Podano także, że A. K. nie wywiązuje się ze swoich zobowiązań względem Wspólnoty, a jej zadłużenie ma wynosić około 100.000 zł, w ocenie Wspólnoty zakwestionowanie poprawności decyzji powstało dopiero po tym, gdy dowiedziała się, że Wspólnota będzie domagała się spłaty powyższego zadłużenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie ponawiając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odniesieniu natomiast do zarzutów skargi wskazał, że w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości wspólnej [...] balkony również nie zostały ujęte, co oznaczałoby że nie stanowią części lokali jak i nie stanowią elementów wspólnych nieruchomości, nadto projekt budowalny nie obejmuje swym zakresem budowy windy, zatem uzyskanie opinii Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pozostaje bez znaczenia dla niniejszej sprawy, natomiast dowiedzenie się przez A. K. o samych planach Inwestora i chęci przeprowadzenia określonych robót budowlanych nie jest równoznaczne z dowiedzeniem się o istnieniu decyzji zezwalającej na wykonanie takich robót.

Odpowiedź na skargę skierowała również uczestniczka postępowania A. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o oddalenie skargi, zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa prawnego, a także dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z prywatnej opinii mgr inż. G. K. na okoliczność należytego stanu technicznego skutych balkonów przynależnych do lokali nr [...] i [...] i tym samym wykazania rzeczywistego zamiaru Inwestora w postaci przygotowania w to miejsce obszaru pod budowę szybu windowego (karta nr 1-104 akt sądowych).

Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 sierpnia 2022 r. sygn. II SA/Gl 322/22 odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (karta nr 137 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei w przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadami uzasadniającymi jej uchylenie.

Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wskazane wyżej kryteria, stała się decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 23 grudnia 2021 r., nr IFXIV.7840.12.55.2021.

Na wstępie należy poczynić kilka uwag ogólnych. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzająca możliwość rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w wypadku, gdy postępowanie, w którym ona zapadała dotknięte było kwalifikowanymi wadami wyliczonymi wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a § 1 k.p.a. Ścisły związek trybu kontrolnego z postępowaniem rozpoznawczym powoduje, że punktem wyjścia dla ustalenie kręgu stron postępowania wznowieniowego jest przedmiot postępowania, w którym wydano decyzję ostateczną.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy ostateczna decyzja Prezydenta Miasta C. jako materialnoprawną podstawę wydanego rozstrzygnięcia wskazuje art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a jej przedmiotem było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Jak wynika z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy Skarżąca legitymowała się prawem odrębnej własności lokalu w opisanym budynku, z którym pozostawał związany udział w nieruchomości wspólnej (księga wieczysta nr [...] oraz nr [...]). Kluczowe pozostawało zatem udzielenie odpowiedzi, czy przysługujące Skarżącej prawo własności lokalu i udział w części wspólnej stanowił o legitymacji jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przepis ten rozumiany w ten sposób, że nie wyklucza on jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę właściciela nieruchomości, na której mają być wykonane roboty budowlane, wówczas gdy inwestorem jest kto inny niż właściciel nieruchomości, może uprawniać do przyjęcia, że właściciele stanowiących odrębną własność lokali, mogą być stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego realizację inwestycji na częściach wspólnych obiektu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2018 r. II OSK 758/16). Nie można zatem uznać, aby członek wspólnoty nie posiadał z zasady legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę tylko z tej przyczyny, że wspólnota reprezentowana jest przez zarząd.

Jednakże warunkiem uznania podmiotu posiadającego odrębną własność danego lokalu za stronę postępowania jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że podmiot ten musi wykazać posiadanie swego zindywidualizowanego interesu prawnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2018 r. II OSK 2979/17, z dnia 20 października 2017 r. II OSK 2682/15, z dnia 20 grudnia 2017 r. II OSK 675/17). Konieczne jest wykazanie wpływu inwestycji na indywidualne prawa i obowiązki związane z funkcjonowaniem jego lokalu mieszkalnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2020 r. II OSK 1239/18; z dnia 18 lipca 2019 r. II OSK 2265/17; z dnia 20 września 2018 r. II OSK 1078/18).

W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że Uczestniczka skutecznie wykazała, iż podjęte rozstrzygnięcie powoduje ograniczenie w zagospodarowaniu jej nieruchomości - balkonu, który służy do użytku własnego Uczestniczki. Ostateczna decyzja Prezydenta Miasta C., którą wydano pozwolenia na budowę, wprowadza ograniczenia w dotychczasowym sposobie korzystania z przynależnych do lokali nr [...] i [...] balkonów.

Roboty budowlane objęte spornym pozwoleniem będą niewątpliwie wykonywane na elementach zewnętrznych, konstrukcyjnych budynku. Jak wynika z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę prace tę będą obejmować, poza nadbudową wraz niezbędną przebudową budynku, zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkaniowe, remont elewacji budynku, prace dociepleniowe budynku, remont istniejących płyt balkonowych oraz loggi, ale także rozbiórkę 3 balkonów na elewacji południowej (projekt budowalny, karta nr 35 akt administracyjnych, termomodernizacja elewacji północnej budynku str. 78 projektu, termomodernizacja elewacji południowej budynku wraz z rozbiórką części balkonów str. 79 projektu budowlanego).

Tego rodzaju roboty budowlane, wykraczają w ocenie Sądu, poza czynności związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej.

Sam fakt remontu istniejących płyt balkonowych, o którym mowa w projekcie nie stanowi podstawy do uznania, aby godził w uprawnienia dotyczące korzystania z lokalu, jednakże w ramach prac przewidziano również rozbiórkę fragmentów, wskazanych w projekcie, balkonów na elewacji południowej budynku, w tym balkonów pomiędzy lokalami należącymi do Uczestniczki postępowania, co w rezultacie uzasadniało przyznanie przymiotu jej strony w postępowaniu administracyjnym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, iż loggie (balkony) są dominującym elementem wizualnym zewnętrznej części budynku i w decydujący sposób wpływają na kształt estetyczny elewacji oraz m.in. osiągnięcie rezultatu polegającego na ograniczeniu strat energii cieplnej. Z tego względu części budynku znajdujące się na zewnątrz odrębnych lokali, przesądzające o kształcie elewacji muszą być, co do zasady, traktowane jako części nieruchomości wspólnej. Kwalifikacja balkonu podobnie jak i loggi jako tzw. pomieszczenia przynależnego do wyodrębnionego lokalu, bądź też jako części nieruchomości wspólnej nie została w sposób wyraźny unormowana w przepisach. W orzecznictwie przyjęta została koncepcja, zgodnie z którą balkon lub loggia przylegające do określonego lokalu i służące do wyłącznego użytku osób zajmujących ten lokal stanowią część składową tego lokalu. Zauważa się jednak, że dotyczy to tylko "wewnętrznej" części balkonu lub loggi, natomiast ich elementy zewnętrzne i elementy konstrukcyjne bezpośrednio przylegające do bryły budynku są elementami nieruchomości wspólnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2017 r. II OSK 2404/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2018 r. II OSK 2979/17).

Powyższe należy odczytywać przy uwzględnieniu podstaw do uzyskania przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2021 r. w sprawie o sygn. II OSK 2312/18, wystarczy ustalenie, że wynik konkretnego postępowania administracyjnego może oddziaływać na sferę uprawnień danego podmiotu wynikających z przepisów prawa materialnego. Uznanie danego podmiotu za stronę tego rodzaju postępowania nie musi wiązać się z naruszeniem określonych przepisów prawa materialnego, a jedynie z ustaleniem, że takie oddziaływanie występuje i nawet hipotetycznie ogranicza dany podmiot w sposobie korzystania ze swojej nieruchomości. Ponadto, uczestniczka postępowania jako członek wspólnoty mieszkaniowej może samodzielnie występować jako strona postępowania administracyjnego, jeśli posiada indywidualny, własny interes oparty na przepisie prawa wpływającym na jej sytuację prawną. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę członek wspólnoty mieszkaniowej posiada interes prawny, jeśli planowana inwestycja będzie miała bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki i będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do lokalu.

Taka właśnie sytuacja zaistniałą w niniejszej sprawie. Roboty budowlane w budynku objętym ostateczną decyzja o pozwoleniu na budowę niewątpliwie będą wykonywane na elementach zewnętrznych, konstrukcyjnych budynku, w tym elementach konstrukcyjnych balkonów, a jednocześnie będą mieć bezpośredni wpływ na wewnętrzną część balkonów z uwagi na przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym prace polegające na ich częściowej rozbiórce.

Przy uwzględnieniu powyższego, w realiach niniejszej sprawy, zmniejszenie powierzchni balkonu na skutek wskazanych prac budowlanych, musiało mieć wpływ na przyznanie przymiotu strony właścicielce lokali, do których przynależą przedmiotowe balkony.

Sąd nie miał wątpliwości, że inwestycja w omawianym zakresie będzie miała bezpośredni wpływ na prawa i obowiązku członka wspólnoty, będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do lokalu, i spowoduje ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości, do której członek wspólnoty posiada tytuł prawny. Zasadnie uznał organ odwoławczy, że wyodrębnione lokale nr [...] i [...] stanowiące wyłączna własność Uczestniczki wraz z przynależnym do lokalu balkonem służą do użytku własnego właściciela tych lokali pozostając w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę.

Takie okoliczności stanowią o legitymacji jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Uczestniczka była zatem również legitymowana do złożenia podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę.

W powyższym zakresie pozbawione podstaw pozostawały zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i związana z tym argumentacja dotycząca części składowych budynku.

Nie można również podzielić zarzutu nr 6 petitum skargi. Przez dowiedzenie się o decyzji, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., należy bowiem rozumieć powzięcie przez stronę informacji o konkretnej decyzji, a mianowicie w zakresie organu i daty jej wydania oraz istotnej treści. Nie jest to zatem wyłącznie możliwość dowiedzenia się o decyzji, lecz faktyczne powzięcie informacji w zakresie umożliwiającym stronie złożenie wniosku o wznowienie postepowania z powodu pozbawienia udziału w postępowaniu.

Niezależnie od powyższego, Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi dopatrzył się naruszenia prawa uzasadniającego zastosowanie kompetencji kasacyjnych.

Przypomnieć należy, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania składa się z dwóch etapów (zob. wyrok Naczelnego o Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2021 r. II OSK 2312/18). W pierwszym organ ma obowiązek zweryfikować zaistnienie powoływanej przez stronę w złożonym wniosku przesłanki wznowienia postępowania, a działania organu w tym zakresie obejmują ustalanie czy wnoszącej podanie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją administracyjną w sprawie pozwolenia na budowę, a następnie, po pozytywnym zweryfikowaniu przesłanki wznowienia, organ przystępuje do merytorycznego badania postępowania administracyjnego oraz ostatecznej decyzji.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, że organ całkowicie zaniechał przystąpienia do merytorycznego zbadania postępowania administracyjnego oraz ostatecznej decyzji stanowiącej przedmiot wznowienia. Organ winien bowiem, poza ustaleniem dochowania terminu określonego dla złożenia podania o wznowienie, ustalenia przymiotu strony wnoszącej podanie oraz wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dokonać w dalszej kolejności merytorycznej oceny decyzji ostatecznej w zakresie objętym interesem prawnym Wnioskodawczyni. Dopiero ustalenia w tym zakresie pozwalają na wydanie nowej decyzji zgodnie z brzmieniem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jedynie przeprowadzenie ustaleń w tym zakresie może ewentualnie skutkować uchyleniem ostatecznej decyzji w części objętej wznowieniem postępowania oraz dokonaniem dalszych rozstrzygnięć.

Brak w tym zakresie ustaleń nie pozwala na przeprowadzenie w tym zakresie kontroli sądowo-administracyjnej.

W odniesieniu do wniosku Uczestniczki postępowania o przeprowadzenie dowodu z prywatnej opinii mgr inż. G. K. na okoliczność należytego stanu technicznego skutych balkonów przynależnych do lokali nr [...] i [...] i tym samym wykazania rzeczywistego zamiaru Inwestora w postaci przygotowania w miejsce skutych balkonów obszaru pod budowę szybu windowego (karta nr 1-104 akt sądowych), wskazanego w odpowiedzi na skargę, wyjaśnienia wymaga, iż Sąd nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Możliwości dowodowe Sądu są bardzo ograniczone, stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Stąd też Sąd nie uwzględnił wskazanego wniosku Uczestniczki.

Natomiast co do wniosku Uczestniczki w zakresie zwrotu kosztów postępowania, wskazania wymaga, że obowiązujące przepisy nie przewidują zasądzenia na rzecz Uczestniczki zwrotu kosztów postępowania, bez względu na wynik postępowania. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 marca 2013 r., sygn. II OZ 174/13, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200-201 oraz art. 203-204 p.p.s.a. i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. W przepisach art. 200-202 p.p.s.a., odnoszących się do postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, ustawodawca nie przewidział zwrotu kosztów zastępstwa procesowego dla uczestnika postępowania na prawach strony, niezależnie od wyniku tego postępowania (podobnie: por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 494, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex el. 2019).

Na podstawie art. 153 p.p.s.a. organ administracji publicznej ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia wskazania co do dalszego postępowania, w szczególności dotyczące obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy, w tym uwzględniając regulację art. 146 § 2 k.p.a. dokona ustalenia czy ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę przy udziale Uczestniczki jako strony postępowania byłaby tożsama z ostateczną decyzją objętą niniejszym postępowaniem, i w rezultacie poczynionych ustaleń wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Przy uwzględnieniu powyższego uzasadnione stało się uchylenie zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania (pkt 2 i 3 sentencji), zasądzając na rzecz każdego ze Skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości po 680,00 zł, na które składa się wpis sądowy w wysokości 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika, tj. kwota 480 zł ustalona na postawie § 14 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn zm.).

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.