Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 353/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] września 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącej M. P. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymano w mocy orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] września 2019 r., o odmowie wypłaty p. M. P., zwanej dalej "Funkcjonariuszem", ekwiwalentu pieniężnego w wyższej wysokości.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

- w wystąpieniu z [...] listopada 2018 r. Funkcjonariusz zwrócił się do organu I. instancji o ponowne naliczenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161, ze. zm.); powołała się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102),

- organ I. instancji odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe za lata 2009-2012; decyzję doręczono stronie 30 września 2019 r., zaś ta [...] października 2019 r. (data wpływu), w terminie ustawowym, odwołała się od tego orzeczenia,

- analizując sprawę w postępowaniu odwoławczym wskazano, że art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym w dniu zwolnienia Funkcjonariusza ze służby) stanowił podstawę do otrzymania przez policjanta zwalnianego ze służby ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3; sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji; do 5 listopada 2018 r. stanowił on, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym,

- 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw ogłoszono wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15; orzeczono w nim, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; wyrok ten spowodował zmianę treści art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy; w konsekwencji powstała luka w systemie prawnym; wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.) uniemożliwia to ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego,

- taka sytuacja - brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego - będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (koniecznym będzie przyjęcie danego wskaźnika tych przeliczeń); ponadto istotne znaczenie będzie miało wprowadzenie przez ustawodawcę przepisów przejściowych, rozstrzygających, do jakich zdarzeń prawnych bądź też podmiotów nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie, co w konsekwencji może skutkować koniecznością ponownego ustalenia wysokości omawianego ekwiwalentu i wypłaty różnicy w jego wysokości osobom, które taki ekwiwalent otrzymały na podstawie zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny regulacji,

- w tym kontekście nie jest jednoznaczne, czy organ rozpatrując omawiane żądanie wypłaty ekwiwalentu powinien wstrzymać się z oceną możliwości jego spełnienia do czasu zakończenia prac legislacyjnych nad daną kwestią i dopiero po wejściu w życie stosownych regulacji dokonać czynności materialno-technicznej wypłaty żądanego ekwiwalentu albo wydać decyzję o odmowie wypłaty żądanej należności (por. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2050/13 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), czy też - bez oczekiwania na wprowadzenie rozwiązań prawnych determinowanych wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego - orzekać o odmowie wypłaty; nie budzi jednak wątpliwości, że - wobec aktualnego braku przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu w innej niż dotychczas wysokości - organ administracji, decydując się na rozpatrzenie wniosku, nie ma możliwości rozstrzygnięcia w inny sposób niż poprzez odmowę uwzględnienia zgłoszonego w tym zakresie żądania; odmowa ta następuje w formie decyzji administracyjnej; zgodnie bowiem z przyjętym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna mieć formę decyzji; jest to bowiem negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny,

- w świetle przedstawionych okoliczności decyzji organu I. instancji nie można uznać za wadliwą,

- aktualnie odmowne rozpatrzenie żądania Funkcjonariusza nie wyklucza ponownego zwrócenia się - już po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalania wysokości omawianego ekwiwalentu pieniężnego - do właściwego organu o wypłatę tego ekwiwalentu; w takim przypadku, jeżeli wprowadzone regulacje będą pozwalały na spełnienie żądania Funkcjonariusza, wskazane świadczenie pieniężne zostanie niezwłocznie wypłacone.

W skardze zarzucono naruszenie art. 115a ustawy o Policji, w zw. z art. 66 ust. 2 oraz art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji RP, poprzez błędną ich wykładnię prowadzącą do uznania, że:

- wobec braku szczegółowej regulacji prawnej nie jest możliwe ustalenie czasowego zakresu zastosowania, zmienionej treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 7/15, normy prawnej obejmującej przepis art. 115a ustawy o Policji; tymczasem prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego rodzi skutek o charakterze ex tunc - obejmując swoim zakresem działania również sytuację skarżącej jako funkcjonariusza policji zwolnionego ze służby przed datą wydania tegoż wyroku a po dniu wejścia w życie przepisu art. 115a ustawy o Policji,

- wobec braku ustawowego określenia wskaźnika niezbędnego dla ustalenia wysokości ekwiwalentu urlopowego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, nie jest obecnie możliwe zadośćuczynienie uprawnieniu policjanta do uzyskania ekwiwalentu w wysokości odpowiadającej regulacjom konstytucyjnym; tymczasem prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że organ jest aktualnie kompetentny do ustalenia opisanego wyżej wskaźnika we własnym zakresie, a nadto zobowiązany do obliczenia i wypłacenia, uzupełniającej ekwiwalent urlopowy, kwoty pieniężnej.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Sąd zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 114 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 115a ustawy o Policji przez błędne uznanie, jakoby stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP określonego art. 115a sposobu naliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, uniemożliwiło pozytywne rozpatrzenie żądania o wypłatę tego świadczenia, należnego wobec zwolnienia ze służby. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy. W danym zakresie zarzuty skargi są zasadne. Dodatkowo - wobec błędnego uznania jakoby nie była możliwa wypłata świadczenia - nie rozważano też w ogóle czy nie doszło do jego przedawnienia w myśl art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, w tym czy nie występują negatywne przesłanki przedawnienia roszczenia wobec treści ust. 1 tego artykułu. Skutkowało to naruszeniem przepisów prawa procesowego – art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. – co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w jej ważnych aspektach. Mogło mieć to z kolei istotny wpływ na jej wynik.

Trafnie organ opisał stan prawny w tym zakresie, gdzie wskazał na treść stosownej regulacji normatywnej ustawy o Policji oraz przywołał orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Błędnie jednak oceniono skutki wydania tego orzeczenia.

W sprawie nie są sporne jej okoliczności faktyczne. Spór sprowadza się do kwestii właściwej wykładni przepisów, regulujących zasady obliczania ekwiwalentu.

Chybione są wywody organu, jakoby przeszkodą dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku mógł być brak nowelizacji ustawy o Policji, gdzie - uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15 za niezgodny z konstytucją - przepis zastąpiono by inną normą, określającą nowe reguły ustalenia świadczenia. Jak trafnie bowiem skonstatował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 25 marca 2020 r. (sygn. akt II SAB/Go 7/20 – dostępny w CBOSA): "Skutkiem wyroku Trybunał Konstytucyjnego jest utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy z 1990 r. o Policji, ale tylko w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy obowiązującej całego art. 115a ustawy z 1990 r. o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałym zakresie przepis należy stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał, co oznacza, że brak jest prawnych przeszkód do rozpoznania wniosku o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy."

Z kolei, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 27 lutego 2020 r. (sygn. akt III SA/Kr 1362/19 – dostępny w CBOSA), gdy chodzi o metodykę liczenia: "Należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby obliczonego w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Stąd przy stosowaniu art.115a ustawy o Policji organy Policji dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie nie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego. Sposób wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że wyliczenie należnego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie tylko nie wymaga nowelizacji przepisów, ale nie powinno nastręczać organom Policji trudności, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień niewykorzystanego urlopu policjanta jest jego wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. 2015.90). Natomiast "wymiar czasu pracy" w każdym roku publikowany jest w intrenecie a ustalenie wysokości wynagrodzenia policjanta w danym roku kalendarzowym wynika z danych posiadanych przez organy Policji" (podobne wyroki WSA o sygn. akt III SA/Kr 1290/19, 1297/19 oraz 1342/19 – dostępne w CBOSA).

Powyższe uwagi wypada jedynie uzupełnić o wskazanie, że - do czasu określenia przez prawodawcę zasad uniwersalnych przyjmowania ilości roboczych w miesiącu dla potrzeb ustalenia wynagrodzenia za dzień przy ustalaniu ekwiwalentu dla funkcjonariuszy Policji - należy stosowny ułamek obliczyć przy zaokrągleniu do pełnych dni w miesiącu, mając na uwadze ilość dni roboczych i wolnych w przeciągu roku uzyskania uprawnień emerytalnych przez danego Funkcjonariusza. Analogicznie bowiem prawodawca określił zasadę w odniesieniu do innych służb mundurowych gdzie przyjęto regułę uniwersalną (niezależnie od sytuacji w roku uzyskania uprawnienia). Przy obliczaniu ekwiwalentu nakazano uwzględnić za każdy dzień 1/21 bądź 1/22 uposażenia miesięcznego.

W istocie w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15 wskazano wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Istotna jest tu ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. Skoro roszczenia dotyczą świadczeń wymagalnych wobec odejścia Funkcjonariusza ze służby w 2012 roku, organ obowiązany będzie także wpierw rozważyć jego żądanie w świetle art. 107 ustawy o Policji, w szczególności jego ust. 1 przy uwzględnieniu ust. 2.