Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3039/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, 193
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 77 § 1, 80 i 107
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 8, 59, 60, 61 i 106 ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 381/19 w sprawie ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 10 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 381/19 oddalił skargę Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Z. R., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", przez niewskazanie J. N., męża zmarłej Z. N., jako jednej z osób zobowiązanych w drodze decyzji administracyjnej do wniesienia odpłatności za pobyt Z. N. w Domu Pomocy Społecznej w B. w okresie od [...] maja 2018 r. do [...] sierpnia 2018 r. w kwocie 7 675,15 zł,

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez nieuwzględnienie zgłaszanych przez skarżącą informacji w zakresie dochodów J. N. i niezbadanie z urzędu tej kwestii.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Zarządzeniem z [...] maja 2021 r., wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie, strony postępowania zostały poinformowane, że w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania ww. zarządzenia, mogą dodatkowo przedstawić, na piśmie, swoje stanowisko w sprawie, w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie istniały podstawy do skierowania rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1918/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] Wójt Gminy P. zobowiązał Z. R. do wniesienia odpłatności za pobyt matki Z. N., w Domu Pomocy Społecznej w B. w okresie od [...] maja 2018 r. do [...] sierpnia 2018 r. w łącznej w wysokości 7 657,15 zł, w terminie do 14 dni po uprawomocnieniu się decyzji. Organ ustalił, że Z. N. została umieszczona w DPS mocą postanowienia sądowego Sądu Rejonowego w W. z [...] marca 2018 r. (sygn. akt [...]). Decyzją z [...]kwietnia 2018 r. Wójt Gminy P. skierował Z. N. do Domu Pomocy Społecznej w B., gdzie przebywała od [...] maja 2018 r. do [...] sierpnia 2018 r., tj. do dnia swojej śmierci. Odpłatność za pobyt wynosiła 3 400,00 zł miesięcznie. Należności za jej pobyt w DPS zobowiązani byli uiszczać syn, A. N. , w wysokości 1,83 zł oraz wnuczka, P. N., w wysokości 632,81 zł miesięcznie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpoznaniu odwołania Z. R., decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy P. z [...] grudnia 2018 r. w części dotyczącej rozstrzygnięcia wskazującego, że "opłatę należy wnieść na Konto Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. nr rachunku [...] w terminie do 14 dni po uprawomocnieniu się decyzji" i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji, a w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę Z. R. wskazał na konieczność uwzględnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17 przy dokonywaniu wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej dotyczących obowiązku wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji dotyczących wydania decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy. Sąd podkreślił, że obowiązek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 u.p.s. Konieczne jest przy tym uwzględnienie podstawowej zasady, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek ponoszenia opłaty powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w art. 61 ust.1 u.p.s. oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a w jeszcze dalszej – na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.s., obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że o ile reguła kolejności dotyczy podmiotów wskazanych powyżej, o tyle nie można mówić o kolejności w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych. Każdy z nich ma bowiem taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować je może osiągane kryterium dochodowe każdego zstępnego. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, że organ administracji może w sposób arbitralny dokonać wyboru osoby spośród osób zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty, będących zstępnymi i tylko w stosunku do niej prowadzić postępowanie. W takiej sytuacji organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Osoby te powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja wydana w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej.

Sąd uznał za prawidłowe postępowanie organu zmierzające do ustalenia odpłatności na podstawie art. 10 § 1 i art. 61 § 1 i 4 K.p.a. w związku z art. 61 i art. 103 u.p.s., skutkiem czego w pierwszej kolejności ustalono opłatę za pobyt w wysokości 3 400 zł miesięcznie i zobowiązano do jej wniesienia mieszkankę DPS w wysokości 520,38 zł miesięcznie (decyzja z [...] maja 2018 r. nr [...]); od [...] maja 2018 r. - 627,48 zł miesięcznie (decyzja z [...]lipca 2018 r. nr [...]). Następnie wobec faktu, że mieszkanka DPS nie pokrywała należności za swój pobyt w całości organ prowadził postępowanie z udziałem męża Z. N., a po stwierdzeniu, że jego dochody nie pozwalają na zobowiązanie go do pokrycia pozostałej kwoty – nie przewyższały 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (decyzja z [...] lipca 2017 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie naliczenia odpłatności za pobyt w DPS małżonki), organ przystąpił do oceny możliwości płatniczych zstępnych – dzieci i wnuków Z. N., zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Postępowanie było prowadzone z udziałem małżonka oraz zstępnych, łącznie wobec 22 osób. Wydano oddzielne decyzje wobec małżonka – umarzającą, syna A. N. – odpłatność 1,83 zł miesięcznie, syna C. N. – umorzenie postępowania (dochód poniżej 300%), córki A. S. – umorzenie postępowania (dochód poniżej 300%), córki B. D. – umorzenie postępowania (dochód poniżej 300%), wnuczki P. N. – decyzja o odpłatności oraz pozostałych wnucząt Z. N. lub członków ich rodzin – umorzenie postępowania (dochód poniżej 300%); decyzje z [...]lipca 2017 r.- omyłka pisarska w dacie rocznej, [...] lipca 2018 r. i [...] sierpnia 2018 r.

Sąd Wojewódzki wskazał, że organ prowadząc postępowanie podejmował próby doręczenia zawiadomienia o jego wszczęciu także skarżącej oraz jej dzieciom, D. i E. Organ uzyskał informacje, że Z. R. wraz z rodziną przebywa na terenie N. W dniu [...] stycznia 2018 r. Z. R. oświadczyła, że nie ma możliwości zapewnienia jakiejkolwiek opieki nad matką, ale wyraziła wolę umieszczenia jej w domu pomocy społecznej, deklarując przy tym poniesienie części opłat za pobyt pod warunkiem, że każde z pięciorga rodzeństwa płacić będzie dokładnie taką samą kwotę. Jednocześnie nie wyraziła zgody na podanie adresu miejsca swojego pobytu.

W ocenie Sądu organ z urzędu podjął wszelkie możliwe czynności zmierzające do ustalenia miejsca pobytu skarżącej i jej rodziny. Ostatecznie skarżąca samodzielnie zgłosiła się do sprawy [...] lipca 2018 r., umożliwiając tym samym organowi ustalenie wystąpienia przesłanek do zobowiązania lub umorzenia postępowania w stosunku do skarżącej z uwagi na dochody jej rodziny. Okoliczności te – zdaniem Sądu – wskazywały, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt Z. N. w DPS było prowadzone zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. i do każdej z wymienionych tam osób indywidualnie stosował odpowiednie przepisy dotyczące ustalenia zobowiązania i jego wysokości lub umorzenia postępowania na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 lit. b u.p.s. Sąd Wojewódzki uznał, że decyzje w stosunku do Z. N., jej męża, J. N., zobowiązanych A. N. i P. N. oraz umarzające postępowanie są ostateczne i prawomocne i nie mogą podlegać kontroli w toku niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego.

W odniesieniu do ustalenia kwoty zobowiązania Sąd wskazał, że wysokość dochodów uzyskiwanych przez członków rodziny skarżącej została ustalona na podstawie danych uzyskanych od skarżącej. Organ prawidłowo wyliczył, że posiadany dochód na osobę w rodzinie skarżącej jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Kwota pozostająca po wniesieniu opłaty ustalonej przez Wójta Gminy również jest wyższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Spełnione zostały zatem przesłanki określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. Sąd uznał, że nawet jeżeli zdaniem skarżącej dochód jej rodziny jest niższy i wynosi 4 338,46 euro miesięcznie, to nie ma to wpływu na wynik sprawy – kwota ta nadal przekracza kryterium dochodowe, które wynosi 1 584 zł i zachodzą podstawy do zobowiązania skarżącej do poniesienia pozostałej kwoty odpłatności na pobyt jej matki w DPS. Prawidłowo także została wyliczona kwota zobowiązania, uwzględniając należności za poszczególne miesiące licząc od dnia przyjęcia do DPS do dnia śmierci Z. N. Organ uwzględnił także należności, do jakich uiszczenia zobowiązana była sama mieszkanka DPS oraz dwoje jej zstępnych.

W ocenie Sądu zasadnie też organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej nakazania zwrotu opłaty i umorzył postępowanie w tym zakresie, skoro obowiązek wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej wskazać należy, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd i uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Niezbędne jest przy tym precyzyjne określenie przepisów prawa, które według wnoszącego skargę kasacyjną naruszył Sąd pierwszej instancji - ze wskazaniem odpowiednich jednostek redakcyjnych takich jak artykuły, ustępy, czy paragrafy, a także wskazaniem jaką postać miało to naruszenie. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi co do zasady ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Jako materialnoprawną podstawę skargi kasacyjnej powołano w sprawie art. 61 ust. 1 u.p.s. Stosownie do art. 61 ust. 1-3 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej

- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Skarga kasacyjna nie precyzuje przy tym, czy naruszenie prawa materialnego nastąpiło przez błędna wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie. Wspomnieć już tylko trzeba, że powołany artykuł dzieli się na jednostki redakcyjne niższego rzędu – punkty o zróżnicowanej treści normatywnej. Każda z tych jednostek zawartych punktach stanowi tym samym odrębny przepis prawa. Skarga kasacyjna nie precyzuje w petitum w żaden sposób, które konkretnie przepisy miałyby zostać naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywieść, że jej autorce chodzi o punkt drugi. Tymczasem to rzeczą strony skarżącej kasacyjnie jest wskazanie jakie przepisy naruszył Sąd pierwszej instancji w ramach konkretnej podstawy z art. 174 P.p.s.a. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). To nie Sąd drugiej instancji ma domniemywać o jakie naruszenia chodzi. Sposób sformułowania zarzutu nie pozwoliłby zatem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie oceny co do zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w tym zakresie. Jednakże – co istotniejsze w sprawie - autorka skargi kasacyjnej upatruje naruszenia powyższego przepisu w niewskazaniu przez Sąd pierwszej instancji jako osoby zobowiązanej do poniesienia odpłatności za pobyt Z. N. w DPS męża zmarłej J. N. W ocenie skarżącej kasacyjnie organ powinien był w pierwszej kolejności wskazać małżonka, ponieważ dysponował on środkami finansowymi, które pozwoliłyby mu na ponoszenie odpłatności. Istota sformułowanego zarzutu i jego uzasadnienie wskazują, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżącej kasacyjnie pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwie przeprowadzonego przez organy administracyjne postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i braku ustalenia istotnych okoliczności sprawy. Zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy tym samym błędnej wykładni powołanego przepisu i wykluczenia męża skarżącej z katalogu osób obowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, ani nawet nie dotyczy błędnego zastosowania tego przepisu, lecz zmierza do zakwestionowania przyjętego przez Sąd stanowiska o prawidłowym ustaleniu kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty i tych osób, wobec których należało umorzyć postępowanie, ponieważ nie spełniały kryterium dochodowego, które umożliwiałoby zobowiązanie ich do partycypowania w kosztach pobytu w DPS. W rzeczywistości zatem zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy.

W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12,). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżąca uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżąca nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, wyrok NSA z 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; wyrok NSA z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, co w niniejszej sprawie autorka skargi kasacyjnej uczyniła podnosząc naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1133/10). W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd pierwszej instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez Sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez Sąd pierwszej instancji przepisom P.p.s.a. Oznacza to, że procedując Sąd Wojewódzki nie stosował przepisów K.p.a., lecz kontrolował, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego strona skarżąca kasacyjnie powinna powiązać je z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczyniła. Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten Sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów K.p.a. przez Sąd pierwszej instancji.

Naruszenie wskazanych powyżej przepisów postępowania polegało, zdaniem autorki skargi kasacyjnej, na zaaprobowaniu przez Sąd pierwszej instancji braku uwzględnienia przez organy administracyjne zgłaszanych przez skarżącą informacji w zakresie dochodów J. N. i niezbadania z urzędu tej kwestii. Tak sformułowany zarzut nie mógł być również zasadny.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że w sytuacji gdy w sprawie występuje wiele osób, które potencjalnie mogą być obciążone kosztami opłat, to organ powinien był prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Osoby te powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja wydana w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie organ wydał decyzje oddzielnie dla każdej z osób potencjalnie zobowiązanych do poniesienia opłaty za pobyt w DPS, z uwagi na wielość podmiotów, tj. 23 osoby oraz ich zróżnicowaną sytuacją dochodową skutkującą wydaniem decyzji zobowiązujących (3) i umarzających postępowanie (11). Ponadto postępowanie z udziałem skarżącej napotkało przeszkody uniemożliwiające zakończenie postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt Z. N. poniesionych tymczasowo przez gminę. Organ próbował bowiem przez dłuższy czas doręczyć Z. R. oraz jej dzieciom zawiadomienie o wszczęciu przedmiotowego postępowania, ponieważ skarżąca nie wyraziła zgody na podanie adresu miejsca swojego pobytu. W tym stanie rzeczy organ z urzędu podjął wszelkie możliwe czynności zmierzające do ustalenia miejsca pobytu skarżącej i jej rodziny (wniosek o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych, pisma do Konsulatu Generalnego RP w Kolonii, Monachium, Hamburgu, Ambasady RP w Berlinie, wniosek do Sądu Rejonowego w Wolsztynie o ustanowienie kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu). Ostatecznie skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zgłosiła się do sprawy w dniu [...] lipca 2018r. (akta adm. I inst.), umożliwiając tym samym organowi ustalenie wystąpienia przesłanek do zobowiązania lub umorzenia postępowanie w stosunku do skarżącej z uwagi na dochody jej rodziny. Organ pierwszej instancji wydał zatem wobec skarżącej decyzję w ostatniej kolejności, gdy tylko umożliwiono mu skuteczne doręczenie pism w sprawie i zapewnienie w niej czynnego udziału skarżącej Z akt administracyjnych sprawy wynika, więc że organ prowadził postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt Z. N. w domu pomocy społecznej z udziałem wszystkich osób, poczynając od mieszkanki, jej męża, pięciorga dzieci, kończąc następnie na wnukach, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. Przy czym uwzględnił wszystkie osoby, które mogłyby być zobowiązane do poniesienia opłaty za pobyt w DPS. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, znajdują się informacje o pozostałych osobach, które w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. należą do kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt swojego wstępnego w domu pomocy społecznej wskazujące ich sytuacje dochodowe.

Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że decyzje wydane w sprawie dowodzą, że organ prowadził postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Zasadnie też zauważył Sąd, że skarżąca mogła aktywnie uczestniczyć od samego początku postępowania i skutecznie podnosić zarzuty co do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w stosunku do poszczególnych osób zobowiązanych, zwłaszcza ojca – J. N., gdyby udzieliła organowi informacji o swoim miejscu pobytu, zamiast odmawiać jego udostępnienia.

Rację należało tez przyznać Sądowi Wojewódzkiemu, że decyzje w stosunku do Z. N., jej męża – J. N., zobowiązanych A. N. i P. N., oraz umarzające postępowanie w stosunku do pozostałych osób jako ostateczne i prawomocne, nie mogą podlegać kontroli w toku niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Trudności we wzruszeniu takich decyzji nie oznaczają braku możliwości skorzystania z odpowiednich instytucji postępowania administracyjnego w razie ujawnienia nowych istotnych dla sprawy okoliczności.

Organ, kierując się powyższymi wytycznymi, zdaniem Sądu, precyzyjnie wyliczył wysokość zobowiązania skarżącej. Przesłanki do ustalenia zobowiązania we wskazanej kwocie 7 657,15 zł zachodzą także przy uwzględnieniu niższego dochodu, na jaki powołuje się skarżąca. Przyjąć należało więc, że zasadne było obciążenie Z. R. różnicą pomiędzy kosztem pobytu Z. R. w domu pomocy społecznej (3 400 zł), a kwotą regulowaną przez Z. N. i zobowiązanych P. N. i A. N.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.