Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1945/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 30c ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant: starszy specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2011r. sprawy ze skargi Hotelu [...] Sp. z o.o. w J. na informację [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] lipca 2010r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem przepisów prawa i przekazuje sprawę [...] Jednostce Wdrażania Programów Unijnych do ponownego rozpoznania protestu; 2. zasądza od [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych na rzecz Hotelu [...] Spółki z o.o. w J. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 5 sierpnia 2010 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Hotel W. Centrum Kongresowe Sp. z o.o. w J. jest stanowisko [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej: "MJWPU") wyrażone w piśmie z [...] lipca 2010 r. nr [...] informującym o negatywnym rozpatrzeniu protestu. Przedmiotowe pismo zostało wydane w następującym stanie faktycznym :

Skarżąca złożyła w MJWPU wniosek o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013 (dalej: "RPO WM"), Priorytet VI "Wykorzystanie walorów naturalnych i kulturowych dla rozwoju turystki i rekreacji", Działanie 6.2. "Turystyka" pod tytułem "[...]". Wniosek uzyskał numer rejestracyjny [...], nr kancelaryjny [...].

Pismem z [...] grudnia 2009 r. nr [...] [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych poinformowała Prezesa Zarządu skarżącej Spółki, że projekt pomyślnie przeszedł etap oceny merytorycznej i uzyskał wynik 77 punktów. Ze względu na ustalony poziom alokacji oraz liczbę przyznanych punktów wniosek został umieszczony na liście projektów spełniających minimum punktowe, jednakże z powodu braku środków finansowych nie został przyjęty do dofinansowania. Organ poinformował, że z uwagi na wyczerpanie alokacji, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712; dalej: "u.z.p.p.r."), stronie nie przysługuje środek odwoławczy.

Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na "Procedurę odwoławczą dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach RPO WM oraz wydaną na jej podstawie przez MJWPU "decyzję o nieprzysługiwaniu środka odwoławczego". Wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia w całości, o nakazanie zmiany procedury odwoławczej i wprowadzenie zgodności z wymogami ustawowymi oraz umożliwienie wniesienia protestu od przeprowadzonej oceny, jako przysługującego środka odwoławczego.

Postanowieniem z 8 lutego 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 51/10 WSA w Warszawie odrzucił skargę Spółki na informację MJWPU z [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach RPO WM. Sąd odrzucając powyższą skargę podniósł, że dopiero po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej wnioskodawca może wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego w myśl art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie złożyła środka odwoławczego, gdyż nie był on w sprawie przewidziany. Zinterpretowała treść zaskarżonego pisma, jako negatywną ocenę swojego wniosku. Sąd jednak stwierdził, że procedura odwoławcza dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach przedmiotowego programu (RPO WM 2007-2013) w § 7 ust. 3 przewiduje, iż "negatywnej oceny wniosku nie należy utożsamiać z sytuacją, w której projekt uzyskał wystarczającą ilość punktów, aby zakwalifikować się do dofinansowania, jednak nie jest to możliwe z uwagi na wyczerpanie alokacji, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2 u.z.p.p.r. W takim wypadku środek odwoławczy nie przysługuje".

Spółka złożyła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Postanowieniem z 24 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 248/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, iż z akt sprawy wynika, że wnioskującą spółkę poinformowano, iż jej projekt oceniony został pozytywnie, bowiem uzyskał łącznie 77 punktów, ale z uwagi na ustalony poziom alokacji, jak również liczbę przyznanych punktów, "nie został przyjęty do dofinansowania". Realizacja projektu została zatem uzależniona od ewentualnych oszczędności lub pozyskania dodatkowych środków na jego sfinansowanie. Dla spółki, która uważała, iż w etapie oceny merytorycznej jej projekt winien otrzymać 91 punktów, a nadto wykazuje, że przeznaczona na konkurs alokacja nie wyczerpuje całkowitej sumy środków na działanie lub priorytet, taka informacja była w istocie "negatywną oceną projektu", umożliwiającą zgodnie z art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. wniesienie środka odwoławczego. Konsekwencją wniesienia protestu może być jego uwzględnienie, to znaczy uznanie, że ocena nie została przeprowadzona w sposób właściwy, skierowanie wniosku do ponownego rozpatrzenia w ramach kryterium lub kryteriów, które wymagają dokonania ponownej oceny z uzasadnieniem wydanego rozstrzygnięcia. W konsekwencji wniosek podlegałby dalszej procedurze wyboru, a dopiero wyniki ponownie przeprowadzonej oceny byłyby wiążące i kończyłyby procedurę odwoławczą na danym etapie oceny (por. § 13 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 1 i 4 Procedury odwoławczej). Sąd drugiej instancji wyjaśnił, iż przejście projektu do etapu postępowania o dofinansowanie uzależnione jest jednak od ostatecznego zakończenia etapu ocen projektu, w ramach którego wnioskodawca, wykorzystując przysługujące mu prawo do wniesienia protestu, ma możność uzyskania większej ilości punktów, a zatem znalezienia się na korzystniejszej pozycji w etapie zawierania umowy o dofinansowanie, na którym rozważana jest też przesłanka dostępności alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego. Dopiero wówczas można mówić o pozytywnej (lub negatywnej) ocenie projektu jako takiego. Natomiast sprzeczną z powyższym i nie do przyjęcia jest zawarta w tych Wytycznych wykładnia przepisu art. 30a ust. 1 u.z.p.p.r., iż uzyskanie przez projekt pozytywnej oceny merytorycznej, w połączeniu z arbitralnym w istocie stwierdzeniem instytucji zarządzającej o braku możliwości dofinansowania w ramach dostępnej alokacji, pozbawia wnioskodawcę możliwości kwestionowania w postępowaniu odwoławczym prawidłowości dokonanych ocen. Oznaczałaby ona, iż w lepszej sytuacji znalazłby się uczestnik, którego projekt nie uzyskałby minimalnej oceny merytorycznej, ale który w konsekwencji uwzględnienia protestu mógłby otrzymać ostateczną ocenę pozytywną na tyle dobrą, iż umożliwiającą dofinansowanie, niż wnioskodawca, którego projekt w pierwszej instancji pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny, ale którego dofinansowanie z uwagi na ilość punktów okazało się niemożliwe w ramach dostępnej alokacji.

Rozpoznając sprawę ponownie WSA w Warszawie wyrokiem z 17 czerwca 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 925/10 stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał MJWPU sprawę do ponownego rozpatrzenia w zakresie rozpoznania protestu.

Pismem z [...] lipca 2010 r. Prezes Zarządu spółki został poinformowany przez MJWPU o negatywnym rozpatrzeniu protestu. W uzasadnieniu pisma wskazano, że wnioskodawca w proteście z [...] stycznia 2010 r. nie zgodził się z oceną merytoryczną projektu w częściach:

1. B "Ocena merytoryczna horyzontalna" – kryterium 1 "Potrzeba realizacji projektu";

2. C "Ocena szczegółowa" – kryterium 1 "Zakres oferty turystycznej";

3. C "Ocena szczegółowa" – kryterium 4 "Aktywizacja społeczno-gospodarcza obszaru, na którym projekt jest realizowany";

4. C "Ocena szczegółowa" – kryterium 5 "Partnerstwo".

Ponadto w proteście z 10 maja 2010 r. podważono dodatkowo ocenę dwóch kryteriów oceny strategicznej:

5. A "Ocena strategiczna" – kryterium 2 "Wpływ projektu na konkurencyjność województwa – konkurencyjność w układzie: europejskim";

6. A "Ocena strategiczna" kryterium 4 "Spójność regionu" – "Spójność regionu w zakresie: ekonomicznym i społecznym".

W uzasadnieniu wskazano, iż wszystkie podniesione zarzuty należy uznać za niezasadne, w związku z czym protest nie został uwzględniony. MJWPU wyjaśnił, że zgodnie z Regulaminem Oceny Wniosków i Komisji Konkursowych oceniających wnioski złożone w ramach RP WM zatwierdzonym Uchwałą Nr 363/215/09 Zarządu Województwa [...] z dnia 24 lutego 2009 r. każdy projekt na etapie oceny merytorycznej jest oceniany przez minimum 4 osoby wylosowane przez przewodniczącego, spośród ekspertów powołanych w skład Komisji. Dwóch z nich dokonuje oceny merytorycznej horyzontalnej i szczegółowej. Końcowa ocena punktowa stanowi średnią arytmetyczna liczby punktów nadanych podczas oceny. W przypadku gdy różnica punktowa pomiędzy ocenami wynosi od 30 procent punktów liczonych od maksymalnej liczby punktów możliwych doz dobycia w danej ocenie, wniosek musi być oceniony przez trzeciego eksperta wylosowanego przez przewodniczącego, którego opinia jest ostateczna i wiążąca.

W odniesieniu do zarzutu pierwszego organ wskazał, że wniosek został ceniony przez trzeciego eksperta, w wyniku różnic w ocenie dwóch pierwotnie oceniających ekspertów. Wnioskodawca w proteście podważa głównie ocenę jednego z pierwotnie oceniających ekspertów, którego ocena w rezultacie niemiała wpływu na ostateczną liczbę przyznanych punktów, w wyniku powołania trzeciego oceniającego. Zdaniem organu ocena ta została przeprowadzona zgodnie z kryterium wyboru projektu zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący oraz zgodnie z Regulaminem Oceny Wniosków i Komisji Konkursowych oceniających wnioski złożone w ramach RPO WM. Oceniający dokonał merytorycznego uzasadnienia przyznanej liczby punktów na podstawie zakresu kryterium oceny w rubryce "Uzasadnienie/Uwagi" Karty Oceny. Co do liczby przyznanych punktów to zdaniem MJWPU nie podlegają one ocenie w postępowaniu odwoławczym, na etapie procedury odwoławczej nie porównuje się ocen ekspertów, a jedynie bada czy podczas przeprowadzanej oceny nie doszło do uchybień proceduralnych lub popełnienia błędów przez oceniających, czego skutkiem mogłaby być niższa punktacja wniosku. Się do zarzutów

Podobnie organ odniósł się do zarzutów drugiego, trzeciego i czwartego, gdzie także doszło do powołania trzeciego eksperta.

Co do zarzutu piątego organ wskazał, że analiza wniosku o dofinansowanie i kart oceny merytorycznej nie wykazała nieprawidłowości podczas przeprowadzonej oceny. Pomimo istnienia jednych i tych samych kryteriów merytorycznych, stopień ich spełniania dla osób oceniających może być różny, dlatego też wniosek na każdym etapie oceny oceniany jest przez minimum dwóch losowo wybranych ekspertów, a końcowa ocena stanowi średnią arytmetyczną liczby punktów uzyskanych podczas oceny.

Co do zarzutu szóstego organ wskazał, że żaden z ekspertów nie przyznał punktów podczas oceny wpływu projektu na spójność regionu w zakresie: ekonomicznym i społecznym. Zdaniem MJWPU jest to ocena prawidłowa, ponieważ miejsce realizacji projektu to J., gmina S., w powiecie l., jest to teren położony poza obszarami problemowymi wskazanymi w Planie Zagospodarowania przestrzennego Województwa [...].

W skardze z 5 sierpnia 2010 r., uzupełnionej pismem z 28 września 2010 r., na informację o negatywnym rozpatrzeniu środka odwoławczego skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie, że ocena protestu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. W uzasadnieniu wskazano, iż MJWPU w zaskarżonej informacji ograniczyła się w głównej mierze do stwierdzenia, że ocena trzeciego eksperta jest oceną decydującą i wiążącą oraz że została przeprowadzona zgodnie z kryterium wyboru projektu zatwierdzonym przez Komitet Monitorujący oraz zgodnie z Regulaminem Oceny Wniosków i Komisji Konkursowych oceniających wnioski złożone w ramach RPO WM. W ocenie skarżącej, MJWPU nie wyjaśniła i nie uzasadniła dlaczego poszczególne zarzuty podnoszone w proteście należy uznać za niezasadne, a tym samym skutkujące oddaleniem protestu i brakiem poddania wniosku ponownej ocenie. Wskazano, iż należy uznać za nieprawidłowe, nie odpowiadające podstawowym zasadom administracyjnym, uzasadnienie MJWPU ograniczające się do stwierdzenia, iż ocena trzeciego eksperta jest oceną wiążącą i że została przeprowadzona zgodnie z kryterium wyboru projektu zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący oraz zgodnie z Regulaminem Oceny Wniosków i Komisji Konkursowych, nie wskazując z którymi regułami jest zgodna, w sytuacji, gdy w proteście podnosi się szczegółowo, iż ocena jest właśnie sprzeczna z powyższymi dokumentami. W ocenie spółki należało przyjąć, iż MJWPU rozpatrując protest w sposób bardzo pobieżny zapoznała się z podnoszonymi w proteście zarzutami i w sposób niezwykle lakoniczny się do nich ustosunkowała.

W odpowiedzi na skargę MJWPU wniosła o pozostawienie skargi bez rozpatrzenia jako niekompletnej, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o oddalanie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1875/10 pozostawił skargę bez rozpatrzenia jako niekompletną, gdyż w ocenie Sądu wśród dokumentów brakowało oryginału informacji w przedmiocie oceny projektu z [...] grudnia 2009 r.

Spółka złożyła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1413/10 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że w świetle zasad konstytucyjnych oraz treści art. 30d ust. 3 u.z.p.p.r. skarga wniesiona do sądu administracyjnego, od której nie uiszczono opłaty sądowej oraz, która posiada braki w zakresie jej kompletności wynikłe wskutek błędnego pouczenia lub braku pouczenia nie może być pozostawiona bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 i 3 tej ustawy. Braki skargi w tym zakresie podlegają usunięciu przez sąd przy odpowiednim zastosowaniu przepisów p.p.s.a., zaś brak formalny skargi polegający na jej niekompletności podlega usunięciu przy zastosowaniu przepisu art. 49 § 1 p.p.s.a.

Sąd kasacyjny zauważył, że w pouczeniu udzielonym skarżącemu organ wskazał, iż do skargi należy dołączyć kompletną dokumentację w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopię wniesionego do organu środka odwoławczego oraz informację o negatywnym rozpatrzeniu protestu. Pouczenie udzielone skarżącemu w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. nie wskazywało jasno, jakie dokumenty dołączone do skargi muszą być złożone w oryginale, w związku z czym nie mogło ono wpłynąć negatywnie na prawo do wniesienia skargi. Sąd pierwszej instancji nie miał zatem podstaw do przyjęcia, że załączenie do skargi informacji MJWPU w postaci kopii poświadczonej przez członka zarządu skarżącej spółki uzasadniało pozostawienie jej bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. Niekompletność skargi była również konsekwencją błędnego pouczenia, w którym nie wskazano w sposób dokładny, że do skargi należy dołączyć oryginał lub poświadczoną przez notariusza kopię dokumentu, o której mowa w art. 30c ust. 2 w zw. z art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r.

Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 156/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Hotelu [...] Centrum Kongresowe Sp. z o.o. w J. na informację [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (MJWPU) z dnia [...] lipca 2010r., nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej.

Oddalając skargę Hotelu [...] Centrum Kongresowe Sp. z o.o. w J. na informację z dnia z [...] lipca 2010 r., WSA w Warszawie wskazał, że zgodnie z § 17 ust. 2 Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego WM 2007–2013, zatwierdzonej Uchwałą Zarządu Województwa [...] 796/228/09 z dnia 7 kwietnia 2009r. kontrola sprawowana przez sąd nie będzie obejmować kwestii merytorycznych, związanych z wyborem projektu do dofinansowania. W niniejszej sprawie, zgodnie ze wskazaną wyżej Procedurą odwoławczą i Wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie procedury odwoławczej dla wszystkich programów operacyjnych, rozpatrzenie protestu po ocenie merytorycznej polega na sprawdzeniu zgodności przeprowadzonej oceny z kryteriami wyboru zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący oraz wyjaśnieniu, czy ocena została przeprowadzona zgodnie z Regulaminem Oceny Wniosków i Komisji Konkursowych oceniających wnioski złożone w ramach RPO WM zatwierdzonym Uchwałą Nr 363/215/09 Zarządu WM z dnia 24 lutego 2009 r.

W ocenie Sądu nie jest zasadny zarzut niezastosowania się organu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie poprzez nierozpoznanie merytoryczne wniosku, gdyż wyrok WSA z 17 czerwca 2010 r. zobowiązywał tylko do rozpoznania protestu skarżącej, co zostało dokonane. Wniosek jest poddawany ponownej ocenie merytorycznej tylko wówczas, jeżeli protest zostanie uwzględniony i to w zakresie kryteriów, co do których oceny zarzuty protestu uwzględniono (§ 14, 15, 22 Regulaminu Oceny wniosków). Ponieważ tutaj protest został oddalony w całości – organ nie miał możliwości ponownej oceny merytorycznej wniosku. W trakcie procedury odwoławczej, rozpatrywanie protestu polega na badaniu prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami samego procesu ocennego (np. w zakresie błędnego sumowania pkt, braku uzasadnień ocen, pominięcia treści wniosku lub załączników). Zostało to w niniejszej sprawie przeprowadzone.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów strony Sąd stwierdził, że polegają one na polemice z ekspertami i kwestionowaniu ilości punktów przyznanych za poszczególne kryteria.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 156/11, wniosła Spółka z o.o. Hotel [...] Centrum Kongresowe w J. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia dniu 21 czerwca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt IIGSK 1115/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, iż nie zasługuje na akceptację pogląd Sądu I instancji, iż standardy kontroli aktu administracyjnego (informacji o negatywnym rozpatrzeniu protestu) przez sąd administracyjny zostały wyznaczone w § 17 ust. 2 powołanej przez Sąd I instancji Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego WM 2007–2013, zatwierdzonej Uchwałą Zarządu Województwa [...] 796/228/09 z dnia 7 kwietnia 2009 r., zgodnie z którym kontrola sprawowana przez sąd w przedmiotowym zakresie nie będzie obejmować kwestii merytorycznych, związanych z wyborem projektu do dofinansowania. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że prezentując powyższy pogląd Sąd I instancji przeoczył, iż zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. W myśl zaś art. 184 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli został określony m.in. w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż oparcie tej kontroli na innych kryteriach, np. celowości czy słuszności, jest niedopuszczalne, jeżeli ustawa expressis verbis nie stanowi inaczej.

NSA wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie ustawą szczególną w rozumieniu powyższego przepisu jest ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (jedn. tekst Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.). W myśl art. 30c ust. 1 tej ustawy, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W świetle zaś art. 3 § 3 tej ostatniej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Te środki zostały zaś wymienione m.in. w art. 30c ust. 3 pkt 1–3 ustawy o polityce rozwoju, zgodnie z którym w wyniku rozpatrzenia skargi, o której mowa w ust. 1, sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe.

Z powyższej regulacji wynika, iż sposób rozstrzygnięcia Sądu w zakresie uwzględnienia skargi bądź jej oddalenia jest uzależniony od tego, czy "ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo". Ta kontrola Sądu w zakresie zgodności z prawem oceny projektu przez organ nie może się zatem ograniczać do "badania prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami samego procesu ocennego (np. w zakresie błędnego sumowania pkt, braku uzasadnień ocen, pominięcia treści wniosku lub załączników)", jak to stwierdził Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, gdyż w takiej sytuacji byłaby to kontrola iluzoryczna, ograniczająca się w zasadzie do kwestii formalnych i błędów matematycznych przy ocenie projektu, które wynikałyby z oczywistych omyłek organu.

Za prezentowanym przez Sąd I instancji stanowiskiem nie przemawia też treść powołanych przez Sąd § 14, 15 i 22 Regulaminu oceny wniosków, gdyż § 14 i 15 tego regulaminu dotyczą organizacji pracy Komisji, a § 22 dotyczy kwestii związanych z udostępnianiem dokumentacji z przebiegu oceny danego wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił też poglądu Sądu I instancji, iż "(...) Wniosek jest poddawany ponownej ocenie merytorycznej tylko wówczas, jeżeli protest zostanie uwzględniony i to w zakresie kryteriów, co do których oceny zarzuty protestu uwzględniono (§ 14, 15, 22 Regulaminu oceny wniosków). Ponieważ tutaj protest został oddalony w całości – organ nie miał możliwości ponownej oceny merytorycznej wniosku (...)".

Zdaniem NSA tak rozumiana przez Sąd I instancji kontrola legalności działania organu uzależniona byłaby zatem od tego, czy organ uwzględnił protest, czy też go oddalił, przy czym Sąd byłby związany sposobem rozstrzygnięcia przez organ. W takiej zaś sytuacji Sąd byłby w istocie pozbawiony możliwości kontroli, czy ocena projektu została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem (art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o polityce rozwoju).

NSA zauważył też, iż zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1 i 2 Procedury odwoławczej w wyniku rozpatrzenia protestu [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych (MJWPU) może:

1) uwzględnić protest – jeżeli na podstawie zebranych informacji i dokumentacji uzna, że ocena nie została przeprowadzona w sposób właściwy, a więc złożony protest był zasadny;

2) oddalić protest – w przypadku braku przesłanek do uznania, iż ocena została przeprowadzona w sposób niewłaściwy.

Zdaniem NSA z uwagi zaś na to, iż w niniejszej sprawie protest strony skarżącej został oddalony, rzeczą Sądu I instancji było skontrolowanie, czy organ miał podstawy do oddalenia protestu na podstawie § 13 ust. 1 pkt 2 Procedury odwoławczej, a więc czy istniały podstawy do uznania, iż ocena została przeprowadzona w sposób właściwy. Ta kontrola Sądu nie może się zatem ograniczać do stwierdzenia, iż " (...) Eksperci oceniający, to osoby dysponujące wiedzą, a także działający zgodnie z normami prawnymi obowiązującymi w danym konkursie (...). Opinia trzeciego eksperta jest ostateczna i wiążąca (...)".

NSA wskazał że zgodnie z § 17 pkt 7 Regulaminu oceny wniosków każdy oceniający zobowiązany jest do merytorycznego uzasadnienia przyznanej liczby punktów na podstawie zakresu kryteriów oceny w poszczególnych kryteriach w rubryce "Uzasadnienie/Uwagi" Karty oraz do dokładnego merytorycznego, odnoszącego się do wszystkich kryteriów oceny, komentarza stanowiącego wnikliwe, niezostawiające wątpliwości uzasadnienie końcowe wniosku w rubryce "Uzasadnienie końcowe". Końcowe uzasadnienie powinno składać się z minimum 10 zdań.

W konsekwencji też zarówno organ w ramach rozpatrywanego protestu, a w konsekwencji również Sąd rozpoznający skargę, powinni w ramach przedstawionych przez stronę zarzutów dokonać kontroli, czy ta merytoryczna ocena ekspertów została dokonana w sposób prawidłowy.

NSA podkreślił, że pogląd Sądu I instancji, iż "opinia trzeciego eksperta jest ostateczna i wiążąca", prowadzić musi do wniosku, iż gdyby tak faktycznie było to zbędna była kontrola w tym zakresie zarówno organu, jak i Sądu.

Zdaniem NSA rola ekspertów w postępowaniu dotyczącym oceny projektów jest podobna do roli biegłych w postępowaniu sądowym. Wynika to m.in. z treści art. 31 ust. 1 ustawy o polityce rozwoju, zgodnie z którym "W celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania mogą uczestniczyć eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym".

O tym zaś, iż opinia trzeciego eksperta nie jest wiążąca dla organu rozpatrującego protest świadczy treść § 12 pkt 5 Procedury odwoławczej, zgodnie z którym "MJWPU może korzystać z pomocy zespołu doradczego wyłonionego spośród pracowników MJWPU, pracowników IZ RPO WM oraz korzystać z pomocy instytucji zewnętrznych/ekspertów zewnętrznych mogących dostarczyć informacji niezbędnych podczas rozpatrywania protestu. Jest to szczególnie istotne w przypadku, gdy środek odwoławczy dotyczy etapu oceny merytorycznej projektu, a do stwierdzenia właściwości i rzetelności przeprowadzenia oceny niezbędna jest fachowa wiedza merytoryczna".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem, z uwzględnieniem stanu prawnego, który miał zastosowanie w chwili orzekania w sprawie.

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153,poz.1270 ze zm.) /zwanej dalej: "p.p.s.a."/, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych, na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju . Dodać należy, iż art. 37 u.z.p.p.r. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, w art. 30b uz.p.p.r. ustawodawca nakłada na Instytucję zarządzającą obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego, procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreśla ogólne ramy takiej procedury.

Poddając rozstrzygnięcia Instytucji zarządzającej lub Instytucji pośredniczącej (której powierzono określone zadania) kontroli sądowej, ustawodawca w art. 30c i 30d ustanowił również szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 30e zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Za istotną dla wyniku przedmiotowej sprawy należy także uznać normę prawną wyrażoną w art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którą Sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa, o której mowa w powyższym przepisie obejmuje zarówno wykładnię prawa materialnego, jak i prawa procesowego.

Rozpoznając niniejszą sprawę na podstawie ww. przepisów prawa Sąd stwierdził, że zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy, a w związku z tym zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi.

1. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że w odniesieniu do zarzutu pierwszego, drugiego, trzeciego i czwartego MJWPU ograniczyła się tylko do wskazania, że w zakresie tych kryteriów został powołany trzeci ekspert, którego ocena jest ostateczna i wiążąca. [...] Jednostka nie dokonała w ogóle merytorycznej oceny zasadności zarzutów strony skarżącej, o jak stwierdził NSA w wyżej cytowanym uzasadnieniu wyroku z było nieprawidłowe i sprzeczne z § 12 pkt 5 i § 13 ust. 1 pkt 1 i 2 Procedury odwoławczej .

2. Co do zarzutu piątego to należy także stwierdzić, że nie doszło do merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów protestu. Organ ograniczył się wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia, że "Analiza wniosku o dofinansowanie i kart oceny merytorycznej nie wykazała nieprawidłowości podczas przeprowadzonej oceny".

3. O przeprowadzeniu takiej oceny możemy mówić tylko w przypadku zarzutu szóstego, gdzie wskazano, że punkty za spełnienie kryterium nr 4 "Spójność regionu" nie mogły być przyznane, gdyż miejsce realizacji projektu – J., gmina S., w powiecie l., jest to teren położony poza obszarami problemowymi wskazanymi w Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...].

Z powyższego wynika, że organ w sposób nieprawidłowy rozpoznał protest w zakresie pięciu w/w zarzutów i wobec braku uzasadnienia rozstrzygnięcia nie poddaje się ono kontroli Sądu .

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o polityce rozwoju orzekł jak w wyroku.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a