Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 226/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA Edward Kierejczyk Jan Kacprzak (spr.) Protokolant Katarzyna Warchoł po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 1155/06 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 2 lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1155/06, wydanym w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 grudnia 2005 r. nr [...] oraz określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.

Sąd oparł swe ustalenia na następującym stanie sprawy.

Dnia 30 lipca 2004 r. S. M. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek.

Decyzją z dnia 15 grudnia 2005 r. zastępca dyrektora Oddziału ZUS w S., działając z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, postanowił umorzyć należności powstałe z tytułu nieuregulowania składek w części finansowanej przez płatnika za okres od stycznia 1999 r. do września 1999 r., od listopada 1999 r. do lutego 2000 r. i od kwietnia 2000 r. do stycznia 2001 r., na ubezpieczenie społeczne w kwocie 9.755,35 zł, na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 1.736,63 i na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwocie 861,41 zł wraz z odsetkami za zwłokę od powyższych kwot. Postanowił odmówić umorzenia należności powstałych z tytułu nieuregulowanych składek finansowanych przez ubezpieczonego za okres do stycznia 1999 r. do września 1999 r. i od listopada 1999 r. do lutego 2000 r. na ubezpieczenie społeczne w kwocie 2.187,40 zł i ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 675,00 zł wraz z odsetkami za zwłokę od powyższych kwot.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 2 lutego 2006 r. odmówił umorzenia należności powstałych z tytułu nieuregulowanych składek finansowanych przez ubezpieczonego, na podstawie art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej u.s.u.s., za okresy od stycznia 1999 r. do września 1999 r. i od listopada 1999 r. do lutego 2000 r. w kwocie 2.187,40 zł z tytułu ubezpieczenia społecznego oraz kwoty 657 zł z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego wraz z odsetkami od powyższych kwot.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na wstępie stwierdził, że w decyzji wydanej w pierwszej instancji nie został oznaczony organ administracji publicznej, którym jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. oraz zawiera ona dwie daty wydania, co stoi w sprzeczności z treścią przepisu art. 107 § 1 k.p.a. wskazującego elementy, jakie decyzja powinna zawierać.

Jednakże w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kluczową kwestią w niniejszej sprawie było, czy C. N. – zastępca dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. – był osobą upoważnioną do wydania decyzji w imieniu Zakładu. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, iż w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone wyżej wymienionemu przez dyrektora ZUS Oddział w S., w którym C. N. został upoważniony między innymi do wydawania decyzji w sprawach indywidualnych wynikających z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zakresie zadań powierzonych na podstawie innych ustaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że na podstawie przepisów art. 66 ust. 1, art. 68-71 i 67 ust. 1 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, będąc państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, realizuje swoje zadania w ramach struktury wielozakładowej utworzonej przez terenowe jednostki organizacyjne, jakimi są oddziały, którymi kierują dyrektorzy działający z upoważnienia Prezesa ZUS i realizują oni ustawowe kompetencje Zakładu, jego założenia i cele. Skoro Prezes ZUS uprawniony jest do jego reprezentowania na zewnątrz (art. 73 ust. 1 u.s.u.s.) i działa poprzez dyrektorów oddziałów, to decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 u.s.u.s., wydane w pierwszej instancji przez Zakład są decyzjami Prezesa, gdyż to on personifikuje organ administracji publicznej. Prezes może wyznaczyć pracownika Zakładu do wydawania decyzji administracyjnych z jego upoważnienia, jednakże musi być ono skuteczne w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów. W ocenie Sądu warunek ten w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony, gdyż zastępca dyrektora Oddziału ZUS w S. posiadał co prawda upoważnienie do wydawania przedmiotowych decyzji, ale zostało ono udzielone przez dyrektora tego Oddziału, a nie przez Prezesa ZUS. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że stosownie do art. 123 u.s.u.s., w zakresie upoważnień do załatwiania spraw ma zastosowanie art. 268a k.p.a. oraz że § 3 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie statutu ZUS (Dz.U. Nr 80, poz. 914 ze zm.), na podstawie którego Prezes Zakładu może udzielać upoważnień określonym pracownikom Zakładu do załatwiania spraw w imieniu Zakładu, w tym do wydawania decyzji, jest sprzeczny z art. 268a k.p.a. i jako przepis niższej rangi nie może być skuteczny. W związku z tym decyzja pierwszej instancji została podpisana przez osobę nieupoważnioną, co stanowi o jej nieważności z mocy art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zaskarżona decyzja jest zatem także dotknięta wadą nieważności, gdyż utrzymała w mocy decyzję nieważną, jakkolwiek w decyzji tej nie użyto określenia z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję", ale jak wynika z jej treści takie było rozstrzygnięcie organu odwoławczego.

W skardze kasacyjnej Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), poprzez przyjęcie, że decyzja o umorzeniu bądź o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wydane w pierwszej instancji przez Zakład są decyzjami Prezesa,

2) naruszenie przepisów postępowania przez błędną wykładnię, w szczególności art. 268 k.p.a. oraz § 3 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 80, poz. 914 ze zm.) poprzez przyjęcie, że decyzje w sprawach dotyczących umarzania należności z tytułu składek wydane i podpisane w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przez Zastępcę Dyrektora Oddziału na podstawie upoważnienia udzielonego przez Dyrektora Oddziału są nieważne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność dwóch decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na tej podstawie, że pierwszą z nich – z 15 grudnia 2005 r. podpisała osoba nieupoważniona do wydania decyzji za ten organ, a więc decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). W konsekwencji druga decyzja również dotknięta jest wadą nieważności. Decyzja z 15 grudnia 2005 r. została podpisana przez zastępcę Dyrektora Oddziału ZUS w S. działającego na podstawie upoważnienia udzielonego mu przez Dyrektora tego Oddziału. Z kolei Dyrektor tego Oddziału ZUS uzyskał umocowanie do udzielenia takiego upoważnienia na podstawie upoważnienia Prezesa ZUS, wydanego na podstawie § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS. Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił zastosowania w sprawie przepisu § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 80, poz. 914 ze zm.). Przepis ten przyznaje Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kompetencje do upoważniania osób wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia (statutu ZUS), w tym dyrektorów oddziałów ZUS do udzielania przez nie upoważnień innym pracownikom ZUS do podejmowania decyzji w imieniu ZUS, w określonych sprawach. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przepis § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS jest sprzeczny z art. 268a k.p.a., ponieważ z przepisu art. 268a k.p.a. wynika, że jedynie organ może upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Sąd konfrontując § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS z treścią art. 268a k.p.a. doszedł do przekonania, że przepis statutowy stoi w sprzeczności z art. 268a k.p.a., co należy uznać za niedopuszczalne, gdyż przepisem zamieszczonym w akcie wykonawczym został zmieniony przepis ustawowy. W konkluzji Sąd uznał, że w tej sprawie podstawą do udzielenia upoważnienia do wydawania decyzji w imieniu ZUS powinien być przepis art. 268a k.p.a., a nie przepis § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS, a więc zastępca Dyrektora Oddziału ZUS mógłby podpisać decyzję administracyjną, gdyby miał upoważnienie pochodzące bezpośrednio od Prezesa ZUS.

W skardze kasacyjnej powołano się na obydwie podstawy skargi kasacyjnej – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jak i naruszenie przepisów postępowania przez błędną ich wykładnię (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wyrok został oparty przede wszystkim na ustaleniu, że pierwsza decyzja ZUS została wydana przez osobę nieupoważnioną, a więc była dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Skoro jednak wnoszący skargę kasacyjną w podstawach skargi wskazał przepisy prawne według niego naruszone i stwierdził w uzasadnieniu, że jego zdaniem § 3 ust. 2 statutu ZUS nie stoi w sprzeczności z art. 268a k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga, mimo wad z punktu widzenia wymagań określonych w art. 174 i art. 176 p.p.s.a., nadaje się do merytorycznego rozpatrzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do tego, że należało odmówić zastosowania w tej sprawie przepisu § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS z powodu jego sprzeczności z art. 268a k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku przyjęta została błędna podstawa do badania legalności § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS. Wojewódzki Sąd przeprowadził jego ocenę wyłącznie z punktu widzenia zgodności z art. 268a k.p.a. Nie wziął natomiast pod uwagę tego, że statut ZUS mający rangę rozporządzenia, ma umocowanie ustawowe – został wydany na podstawie przepisu art. 74 ust. 5 u.s.u.s. Każdy akt normatywny wykonawczy powinien być oczywiście niesprzeczny ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi.

Rozporządzenie, które znajduje bezpośrednio oparcie w ustawie i służy jej wykonaniu jest uzupełnieniem ustawy i może regulować takie same sprawy, w których stanowi się ustawy. Przepisu art. 268a k.p.a. nie można wobec tego traktować jako jedynego, powszechnie i bezwzględnie obowiązującego wzorca udzielania upoważnień do działania w imieniu organu administracji publicznej. Dopuszczalne są bowiem i istnieją w tym zakresie różne rozwiązania, pozwalające na dekoncentrację wykonywania kompetencji organów, szczególnie potrzebną w rozbudowanych strukturach administracji publicznej. Rzecz więc w tym, aby ta dekoncentracja mniej lub bardziej zinstytucjonalizowana, albo nawet oparta na doraźnych i jednostkowych aktach upoważniających, miała odpowiednie podstawy normatywne. Badając legalność (zgodność z ustawą) upoważnienia określonego w § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS należałoby odwołać się do jego relacji z treścią art. 74 ust. 5 u.s.u.s. Przepis art. 74 ust. 5 tej ustawy stanowi, że minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego nadaje, w drodze rozporządzenia, statut Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, w którym określa w szczególności:

1) strukturę organizacyjną Zakładu oraz zakres rzeczowy działania centrali i terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu,

2) tryb funkcjonowania i kompetencje organów Zakładu.

W przepisie art. 92 ust. 2 Konstytucji RP określono wymagania, jakie powinno spełniać upoważnienie ustawowe: poza określeniem organu właściwego do wydania rozporządzenia i zakresu spraw przekazanych do uregulowania muszą się w nim znaleźć wytyczne dotyczące treści aktu.

W art. 74 ust. 5 u.s.u.s. określono organ właściwy do wydania rozporządzenia i podstawowy zakres spraw przekazanych do uregulowania. Mieści się w nim określenie kompetencji organów Zakładu. Nie określono natomiast wprost wytycznych, wskazujących kierunki merytorycznych rozwiązań wchodzących w zakres aktu wykonawczego. W piśmiennictwie prawniczym, w szczególności zaś w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nie budzi jednak wątpliwości teza, że ten ostatni element upoważnienia nie musi być zawarty w treści przepisu upoważniającego. Wystarczy, że istnieje możliwość jego zrekonstruowania na podstawie innych przepisów ustawy zawierającej przepis upoważniający do wydania rozporządzenia (np. wyrok TK z 29 listopada 2004 r., K. 7/04, OTK ZU 2004, nr 10 (A), poz. 109). Wytyczne dotyczące treści rozporządzenia nie muszą być też nazbyt szczegółowe. Skoro bowiem rozporządzenie jest funkcjonalnym uzupełnieniem ustawy, to ustawa powinna pozostawić organowi upoważnionemu pewną samodzielność w unormowaniu materii, której rozporządzenie dotyczy. Istotne jest, aby podmiot wydający rozporządzenie potrafił prawidłowo odczytać intencje ustawodawcy (patrz: M. Żabicka – Kłopotek: Wytyczne jako element upoważnienia do wydania rozporządzenia, Przegląd Sejmowy nr 3 (74) z 2006 r., s. 40–41).

Z treści przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, regulujących ustrój, zadania i kompetencje ZUS (art. 66–79a) wynika, że jest to jednostka organizacyjna (osoba prawna), która jako całość jest organem administracji publicznej (art. 66 ust. 4). W roli samodzielnych organów administracyjnych nie występują więc jej wewnętrzne organy, ani terenowe jednostki organizacyjne, mające kompetencje do działania w jej imieniu. ZUS wykonuje swoje podstawowe zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych za pośrednictwem terenowych jednostek organizacyjnych. W ramach prowadzonej działalności posługuje się środkami prawnymi właściwymi organom administracji publicznej, a więc przede wszystkim wydaje decyzje administracyjne (art. 66 ust. 4). Z przepisów ustawy określających podmiotowość publicznoprawną ZUS–u oraz zakres i sposób wykonywania podstawowych jego zadań wynika konieczność daleko posuniętej, wewnętrznej dekoncentracji kompetencji do działania w charakterze organu administracji publicznej. Jeżeli dodatkowo uwzględni się skalę działania ZUS mierzoną liczbą ubezpieczonych i liczbą pracowników zajmujących się załatwianiem ich spraw, to trudno byłoby uznać za racjonalne takie rozwiązanie, które wymaga, aby Prezes ZUS udzielał bezpośrednio każdemu pracownikowi zajmującemu się załatwianiem spraw ubezpieczonych upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że przepis art. 74 ust. 5 u.s.u.s. spełnia wymagania określone w art. 92 ust. 2 Konstytucji RP, a przepis § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Stanowi więc właściwą podstawę prawną do udzielania, w sposób w tym przepisie określony, pracownikom ZUS upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS nie jest też sprzeczny z art. 268a k.p.a. Wojewódzki Sąd dopatrując się takiej sprzeczności wyszedł z błędnego założenia, że jedyną osobą personifikującą ZUS jako organ administracji publicznej jest Prezes ZUS i w konsekwencji, w myśl art. 268a k.p.a., tylko Prezes ZUS może upoważnić pracowników do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu. Prezes ZUS kieruje działalnością Zakładu i reprezentuje Zakład na zewnątrz (art. 73 ust. 1 u.s.u.s.). Z tego przepisu nie wynika jednak, że wyłącznie Prezes może udzielać innym pracownikom upoważnień do działania w imieniu Zakładu, ponieważ ustawa stanowi w art. 74 ust. 5, że kompetencje organów Zakładu określa statut Zakładu. Tym samym dopuszcza możliwość ograniczenia kompetencji Prezesa jako piastuna organu na rzecz innych pracowników Zakładu. Prezes ZUS udzielając Dyrektorowi Oddziału upoważnienia, o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt 2 statutu, nie upoważnia go do działania w swoim imieniu (imieniu Prezesa) lecz w imieniu Zakładu jako organu. Nie zezwala więc Dyrektorowi Oddziału na udzielenie "subupoważnienia" niedopuszczalnego w świetle art. 268a k.p.a. Dyrektor Oddziału staje się, na podstawie upoważnienia udzielonego przez Prezesa, podmiotem personifikującym ZUS jako organ, a nie pełnomocnikiem Prezesa ZUS. Upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu ZUS udzielone pracownikowi przez Dyrektora Oddziału działającego w imieniu ZUS niewątpliwie nie jest zatem sprzeczne z treścią art. 268a k.p.a.

Już tylko na marginesie należałoby odnieść się do kwestii podnoszonej przez Sąd w zaskarżonym wyroku i przez ZUS, dotyczącej określenia organu administracyjnego, wydającego decyzję w trybie przewidzianym w art. 83 ust. 4–6 u.s.u.s.. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tym organem jest ZUS, a nie Prezes Zakładu. Zwrot "stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy" zawiera jedynie wskazanie podmiotu, do którego należy zaadresować wniosek, a nie organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku. Stanowisko to znajduje wyraźne potwierdzenie w treści art. 66 ust. 4 oraz 83 ust. 4, 6 i 7 ustawy. W szczególności w art. 83 ust. 6 i 7 u.s.u.s. kompetencje do rozpatrzenia "odwołania" czyli wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przyznano Zakładowi, a nie Prezesowi Zakładu. Wypowiadając się w kwestii organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, należy zwrócić również uwagę na to, że w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. zastosowano taki właśnie środek odwoławczy, a nie odwołanie. Założono więc, że sprawa będzie ponowne rozpatrywana przez ten sam organ – Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Inną natomiast sprawą jest, kto w imieniu Zakładu wydaje tę ponowną decyzję. Z przepisu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wynikałoby, że powinien to być Prezes ZUS. Jednakże również i w tym zakresie dopuszczalna jest dekoncentracja kompetencji decyzyjnych na podstawie omawianego § 3 ust. 2 statutu ZUS.

W konkluzji należy stwierdzić, że z powodów wyżej przedstawionych skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 i na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Sąd skorzystał z możliwości odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną, biorąc pod uwagę trudną sytuację materialną skarżącego S. M.