Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1074/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 105
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. przy udziale - sprawy ze skargi P. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania R. M., D. K., J. R., E. J., E. J., J. O., M. G. oraz Gminy Z., uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – P. S. pozwolenia na budowę budynku usługowego – schronisko dla zwierząt wraz z instalacjami wewnętrznymi, zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej wraz z szambem na ścieki socjalno – bytowe z budynku głównego, zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej wraz z szambem na ścieki z pomieszczeń kwarantanny, zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej wraz z szambem na ścieki z boksów, zewnętrznej instalacji wodociągowej od projektowanej studni do projektowanego budynku, dwóch zbiorników p.poż. wraz z zewnętrzną instalacją wodociągową do projektowanego budynku, wlz energii elektrycznej od projektowanego złącza kablowo – pomiarowego do projektowanego budynku oraz oświetlenia terenu i zasilania urządzeń studni, utwardzenie terenu działki, w tym wydzielenie 6 miejsc postojowych dla samochodów osobowych, w tym jednego miejsca postojowego dla osoby niepełnosprawnej, przewidzianej do realizacji na działce o nr ewid. 144 położonej w miejscowości J., gm. Z. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.).

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniósł R. M., D. K., J. R., E. J., E. J., J. O., M. G. oraz Gmina Z. Autorzy odwołania wskazując na treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wnieśli o uznanie ich za strony postępowania w sprawie oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na niewyznaczenie przez organ wydający kwestionowaną decyzję kręgu stron postępowania pomijając właścicieli działek, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Nadto E. J. w treści odwołania wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 28, art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.").

Gmina Z. zarzuciła obrazę przepisów postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, w szczególności:

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, co stanowi obowiązek organu budowlanego, a ponadto jest podstawą do określenia kręgu stron postępowania, co powoduje, iż organ pierwszej instancji nie określił prawidłowo kręgu stron postępowania;

- art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez bezzasadne nieuznanie Gminy Z. za stronę postępowania, które dotyczy inwestycji intensywnie oddziałującej na nieruchomości sąsiednie w nieustalonym obszarze, przy czym oddziaływania te, z uwagi na swoją naturę w znacznym stopniu zwiększą uciążliwość życia okolicznych mieszkańców, utrudniając prowadzenie przez nich rolniczej i agroturystycznej działalności gospodarczej;

- art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jednostronną i niepełną ocenę okoliczności sprawy, w szczególności skoncentrowanie się przez organ wyłącznie na zbadaniu, czy inwestycja jest zgodna z technicznymi przepisami budowlanymi bez zbadania, mimo takiego obowiązku, czy inwestycja nie będzie naruszać praw osób trzecich oraz w jakim stopniu będzie wpływać na środowisko naturalne oraz brak odniesienia się do tych kwestii w uzasadnieniu decyzji, bez podania przyczyny takiego postępowania, co uniemożliwia stronom i organowi odwoławczemu skontrolowanie jej prawidłowości i słuszności.

W ocenie Gminy Z. w sprawie doszło także do obrazy prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, w szczególności:

- § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 roku w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz.U. Nr 158, poz. 1657, dalej jako: "rozporządzenie") w zw. z art. 55 Kodeksu cywilnego poprzez uznanie, iż projekt budowlany spełnia wymagania określone w tym przepisie w sytuacji, gdy działki przylegające do projektowanego schroniska dla zwierząt są pastwiskami, łąkami lub innymi terenami, przeznaczonymi do prowadzenia rolniczej działalności gospodarczej;

- art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez wydanie pozwolenia na budowę mimo braku rozważenia, czy inwestycja nie naruszy praw osób trzecich w sytuacji, gdy jednym z podstawowych obowiązków przy projektowaniu, budowaniu i użytkowaniu obiektów budowlanych jest zapewnienie poszanowania interesów osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu, zaś w sprawie charakter inwestycji sprawia, iż niepożądane, znacząco uciążliwe oddziaływanie na sąsiednie nieruchomości przez projektowane schronisko jest nieuchronne;

- art. 35 Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy nie zostały spełnione wszystkie warunki do wydania takiej decyzji, a zatem decyzja nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa, co musi skutkować jej usunięciem z obrotu prawnego.

W konkluzji Gmina Z. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i uchylenie pozwolenia na budowę, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji i zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania toczącego się w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr ewid. 144.

Wojewoda [...], przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołań – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") – uchylił decyzję pierwszej instancji i umorzył postępowanie przed tym organem jako bezprzedmiotowe. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż ustalony przez organ pierwszej instancji obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego obejmował nieruchomość nr ewid. 144, stanowiącą własność inwestora, działkę sąsiednią nr ewid. 145, stanowiącą własność E. i T. P., którzy byli uznani za stronę postępowania oraz działki nr ewid. 485 i 143, czyli działki drogowe stanowiące własność Gminy Z. Jednakże – jak podkreślił Wojewoda – pomimo że działki Gminy Z. znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, nie otrzymała ona zaskarżonej decyzji, mimo wcześniejszego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie. Obszar ten nie obejmuje natomiast działek odwołujących, którzy nie byli uznani za strony i nie brali udziału w postępowaniu. Autorzy odwołania, mimo iż nie zostali uznani za strony postępowania i nie otrzymali decyzji, to jednak wnieśli od nich – z zachowaniem terminu – odwołanie. Fakt wniesienia odwołania uruchomił postępowanie odwoławcze przed organem, który decyduje, czy osoby wnoszące te odwołania są stronami postępowania.

W sprawie Starosta [...] nieprawidłowo wszedł w kompetencje Wojewody oceniając, iż skarżący nie są stronami w postępowaniu i uznając, iż zaskarżona decyzja jest decyzją ostateczną wydał dziennik budowy.

Rozpatrując odwołania organ drugiej instancji ustalił krąg stron postępowania, uznając za strony tego postępowania ww. autorów odwołania. Powołując się na treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego Wojewoda wskazał, iż stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są, inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Przy czym obszarem oddziaływania obiektu budowlanego, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Zgodnie z treścią § 1 ust. 1 rozporządzenia, schronisko dla zwierząt powinno być zlokalizowane w miejscu oddalonym co najmniej o 150 m od siedzib ludzkich, obiektów użyteczności publicznej, zakładów należących do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego, zakładów należących do przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania środków żywienia zwierząt, zakładów prowadzących działalność w zakresie zbierania, przechowywania, operowania, przetwarzania, wykorzystywania lub usuwania ubocznych produktów zwierzęcych, rzeźni, targów, spędów, ogrodów zoologicznych oraz innych miejsc gromadzenia zwierząt.

Wobec treści ww. przepisu Wojewoda uznał, iż działki odwołujących położone w odległości niniejszej niż wymagane 150 m od projektowanego schroniska znajdują się w obszarze oddziaływania tego obiektu, natomiast ich właścicieli należało uznać za strony postępowania.

W toku postępowania odwoławczego wpłynęła skarga M. D., którego odwołanie zostanie rozpatrzone odrębnym rozstrzygnięciem ze względu na brak przymiotu strony. Z treści tej skargi wynikało, iż inwestor rozpoczął realizację inwestycji. Wobec tego organ zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o pilne przeprowadzenie kontroli na działce inwestora i udzielenie informacji, czy rozpoczął on budowę oraz o przekazanie poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii protokołu z tej kontroli i innych dokumentów związanych z realizacją tej inwestycji. Z uzyskanych od organu nadzoru budowlanego informacji wynika, że inwestor w dniu 20 czerwca 2015 roku rozpoczął budowę budynku głównego schroniska, zawansowanie robót to stan surowy częściowo zamknięty (osadzona stolarka okienna, rozprowadzona większość wewnętrznych instalacji co i elektrycznej). Obiekt jest realizowany zgodnie z projektem, teren budowy jest ogrodzony i zabezpieczony przed dostępem osób trzecich.

Tymczasem, zgodnie z treścią art. 28 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku przez inwestora, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Zgodnie z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robot budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Z materiału dowodowego wynika, iż inwestor rozpoczął roboty budowlane zanim decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, co powoduje, iż dalsze postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, iż z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia, merytoryczne zarzuty odwołań nie mogły być poddane ocenie organu odwoławczego.

W skardze do sądu administracyjnego P. S. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem autora skargi w sprawie doszło do naruszenia:

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że odwołującym przysługuje status strony gdyż nieruchomości stanowiące ich własność znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, podczas gdy zgodnie z dokumentacją techniczną obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki skarżącego;

- § 1 ust. 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że odległość 150 m przewidziana wskazanym przepisem dotyczy odległości od działek podmiotów błędnie uznanych jako strony postępowania, a nie jak wskazuje przepis, odległości 150 m od siedzib ludzkich, obiektów użyteczności publicznej, zakładów należących do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego, zakładów należących do przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania środków żywienia zwierząt, zakładów prowadzących działalność w zakresie zbierania, przechowywania, operowania, przetwarzania, wykorzystywania lub usuwania ubocznych produktów zwierzęcych, rzeźni, targów, spędów, ogrodów zoologicznych oraz innych miejsc gromadzenia zwierząt;

- art. 127 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia poprzez rozpatrzenie odwołania pomimo wniesienia go przez podmiot, nie będący stroną postępowania;

- art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowego podczas gdy w sprawie Wojewoda winien umorzyć postępowanie odwoławcze z przyczyn, o których w uzasadnieniu, oraz

- art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, iż samo subiektywne odczucie autorów odwołania, że inwestycja oddziałuje na ich nieruchomości nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomości stanowiące ich własność są usytuowane w obszarze oddziaływania inwestycji. Tylko takie ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości, które jest związane z konkretnym przepisem prawa je wprowadzającym, daje podmiotom wskazanym w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, prawo do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym pozwolenia na budowę. Odnosząc się do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu skarżący zaakcentował, iż ustawodawca w § 1 ust. rozporządzenia ustalił, że schronisko dla zwierząt powinno być zlokalizowane w miejscu oddalonym co najmniej o 150 m od enumeratywnie wymienionych miejsc, czyli m.in. siedzib ludzkich, czy obiektów użyteczności publicznej. Tymczasem, w sąsiedztwie schroniska zarówno w odległości wymaganej przepisami rozporządzenia, jak i w odległości znacznie większej, brak jest wymienionych w § 1 ust. 1 rozporządzenia obiektów, w szczególności siedzib ludzkich, czy obiektów użyteczności publicznej.

Z ewidencji gruntów wynika, że działki stanowiące własność podmiotów uznanych, jako strony przez organ odwoławczy są terenami rolnymi lub leśnymi, bądź działkami drogowymi w przypadku Gminy Z. Jak wskazał Starosta [...] działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym zlokalizowana jest na terenach wiejskich, gdzie działki mają stosunkowo dużą powierzchnię. Najbliższą działką sąsiednią jest działka nr ewid. 145, zaś z pozostałych stron inwestycja, graniczy z działką drogową.

W dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla działki objętej inwestycją oraz dla działek odwołujących brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym skarżący uprzednio uzyskał decyzję o warunkach zabudowy (decyzja Wójta Gminy Z. z dnia [...] grudnia 2014 roku, nr [...]). Jak wynika z uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy, inwestycja – zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – nie jest zaliczona do tego rodzaju przedsięwzięć. W projektowanym schronisku docelowa obsada zwierząt wynosiła będzie 450 sztuk psów i kotów, co stanowi 23 DJP.

Rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanych – zgodnie z twierdzeniami skarżącego – sprawia, iż inwestycja ma charakter nowoczesnego i przede wszystkim bezpiecznego obiektu, którego jedynym celem jest pomoc bezdomnym zwierzętom, co jednocześnie wspomoże Gminę w realizacji zadań własnych. Analiza dokumentacji projektowej wskazuje, że inwestycja realizując cel społecznie pożyteczny, nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działek odwołujących, które są działkami rolnymi, leśnymi lub drogowymi, na których nie ma żadnych zabudowań.

Uwzględniając usytuowanie inwestycji w znacznej odległości od miejsc, o których w przepisie § 1 ust. 1 rozporządzenia, jak również jej parametry techniczne i zastosowane rozwiązania, skarżący stwierdził, iż nieruchomości odwołujących nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji i błędnym jest wyprowadzenie przez Wojewodę [...] twierdzenia przeciwnego wyłącznie z samego faktu położenia ich granic w odległości 150 m od inwestycji. Przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa – w zakresie możliwości zagospodarowania działek odwołujących, które są terenami rolnymi lub leśnymi i nie są przeznaczone pod zabudowę, brak jest bowiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również nie została wydana ani jedna decyzja o warunkach zabudowy, która mogłaby wskazywać na przeznaczenie tych terenów, jako mieszkaniowych. Nadto, okoliczności podniesione przez podmioty błędnie uznane jako strony postępowania, dotyczące ewentualnych uciążliwości związanych z użytkowaniem obiektu, zwłaszcza immisji zapachu, czy też ewentualnego uciekania zwierząt, przy zastosowanych przez inwestora rozwiązaniach technicznych, nie tylko pozbawione są zasadności, ale przede wszystkim nie mają wpływu na ustalenie kręgu stron postępowania, bowiem stanowią jedynie o interesie faktycznym, a nie prawnym tychże podmiotów. Z powyższego wynika, organ odwoławczy błędnie ustalił krąg podmiotów, mających przymiot strony w postępowaniu, a uznając wniesione przez nich odwołania, naruszył także przepisy art. 127 i art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a. Brak właściwych ustaleń w tym zakresie i nieskonfrontowanie ich z przepisami prawa oznacza, że ustalenia dokonane przez organ odwoławczy skarżący uznał za dowolne, a wydaną decyzję za rażąco naruszającą obowiązujące przepisy prawa, w tym zarówno prawa materialnego, jak i przepisy procedury administracyjnej, w tym także przepisy art. 6, 7 i 8 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 29 stycznia 2016 roku oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.

W niniejszej sprawie ocenie Sądu podlega rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte w trybie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., czyli decyzja reformatoryjna. Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem skargi art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Zacytowany przepis nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. Należy zatem przyjąć, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji (art. 140 K.p.a.), czyli przepis art. 105 K.p.a. Organ odwoławczy może zatem wydać taką decyzję tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe, przy czym chodzi tu o tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania pierwszoinstancyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a.

W sprawie organ odwoławczy stwierdziwszy, iż autorzy odwołania mają przymiot strony w postępowaniu, rozpoznał ich odwołania i wobec ustalenia, że inwestor realizuje już roboty budowlane, mimo iż decyzja o pozwoleniu na budowę nie była jeszcze ostateczna, uchylił decyzję pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę i umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne, jako bezprzedmiotowe.

W pierwszej kolejności oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy ustalić czy autorzy odwołania mieli przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Nie ulega wątpliwości, iż autorzy odwołania są właścicielami nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji.

Zagadnienie związane z ustaleniem kręgu stron postepowania w sprawie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który wskazuje, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wykładni zacytowanego przepisu należy dokonać uwzględniając treść art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który definiuje pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Jeśli bowiem nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością. Z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków a w przypadku niezadowolenia z wydanej decyzji – odwołania (por. np. wyrok NSA z dnia 16 września 2015 roku, II OSK 136/14; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno – budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Tym samym w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno – budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie, uwzględniając funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, wyznaczyć obszar oddziaływania obiektu.

W tym miejscu podkreślić należy, iż obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony w prawie budowlanym nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Obszar oddziaływania obiektu nie może być zatem utożsamiany tylko i wyłącznie z brakiem zachowania przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno – budowlanymi czy z zakresu ochrony środowiska. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno – budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Z tego powodu – w ocenie Sądu – nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi wskazujące na to, iż obawy właścicieli sąsiednich nieruchomości (w zakresie uciążliwości inwestycji przejawiających się immisjami zapachu czy uciekania zwierząt), przy zastosowaniu przez inwestora rozwiązań technicznych, pozbawione są zasadności i nie mają wpływu na ustalenie kręgu stron postępowania.

W sprawie – niewątpliwie słusznie – organ drugiej instancji powiązał ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji z treścią § 1 powołanego wcześniej rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt, który stanowi, iż schronisko dla zwierząt powinno być zlokalizowane w miejscu oddalonym co najmniej o 150 m od siedzib ludzkich, obiektów użyteczności publicznej, zakładów należących do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego, zakładów należących do przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania środków żywienia zwierząt, zakładów prowadzących działalność w zakresie zbierania, przechowywania, operowania, przetwarzania, wykorzystywania lub usuwania ubocznych produktów zwierzęcych, rzeźni, targów, spędów, ogrodów zoologicznych oraz innych miejsc gromadzenia zwierząt.

Ugruntowany jest w judykaturze pogląd, iż przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki osobie przysługuje (por. np. wyroki NSA: z dnia 7 sierpnia 2014 roku, II OSK 391/13; z dnia 18 lipca 2014 roku, II OSK 609/13; z dnia 25 stycznia 2013 roku, II OSK 1698/11 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2015 roku, II SA/Gl 1174/14). O ile istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, uwzględniając wyniki analizy wyznaczonego obszaru oddziaływania, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Z okoliczności sprawy można wnioskować, że w promieniu 150 m od inwestycji nie ma żadnego z miejsc wymienionych w § 1 rozporządzenia. Niewątpliwie jednak właściciele nieruchomości zlokalizowanych w promieniu 150 m od inwestycji nie będą mogli na terenie swoich działek zlokalizować żadnego z wymienionych w § 1 rozporządzenia obiektów, co – w świetle powyższych poglądów – świadczy o przysługującym im interesie prawnym, zatem o przymiocie strony w postępowaniu.

Nie zyskały zatem akceptacji Sądu twierdzenia autora skargi, że w promieniu 150 m wokół inwestowanej działki znajdują się jedynie grunty rolne, las i droga, zatem grunt ten nie jest przeznaczony pod żadną z funkcji określonych w § 1 rozporządzenia, a więc właściciele tego terenu nie mają przymiotu strony w postępowaniu. Pogląd ten zbieżny ze stanowiskiem organu pierwszej instancji nie zasługuje na uwzględnienie z przyczyn opisanych wcześniej. Nie można podzielić zarzutu skargi, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz § 1 rozporządzenia.

Konkludując dotychczasowe uwagi podkreślić wypada, iż słusznie organ odwoławczy uznał, że nieruchomości znajdujące się w promieniu 150 m od inwestowanej działki zaliczają się w niniejszej sprawie do terenów znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, zatem właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy tych terenów, w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę schroniska dla zwierząt – wobec treści § 1 rozporządzenia – mają przymiot strony. A ponieważ wskazane osoby mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i w powiązaniu do § 1 rozporządzenia, zatem mają prawo kwestionować decyzję pierwszej instancji w drodze odwołania. Na aprobatę zasługuje zatem poczynanie organu odwoławczego, który przyjął odwołania wskazanych osób i poddał je analizie w postępowaniu odwoławczym. Z tego powodu nie można także ocenić jako uzasadnionego zarzutu stanowiącego o naruszeniu art. 127 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Lektura akt administracyjnych pozwala stwierdzić w sposób niebudzący wątpliwości, iż inwestor rozpoczął budowę schroniska dla zwierząt. Poza wpływem na rozstrzygnięcie pozostaje kwestia, iż inwestor bezspornie działał w dobrej wierze, bowiem został wprowadzony w błąd na skutek ewidentnie wadliwego działania organu pierwszej instancji, które przejawiało się w przyjęciu, że decyzja o pozwoleniu na budowę była ostateczna, a w konsekwencji na wydaniu inwestorowi dziennika budowy. Ustalenie, że skarżący realizuje inwestycję słusznie organ odwoławczy powiązał z treścią art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego. Przepis ten wskazuje, iż nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, który – w stanie prawnym obowiązującym w momencie wszczęcia postepowania w sprawie pozwolenia na budowę – uprawniał do rozpoczęcia realizacji inwestycji jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie to uprawniało organ odwoławczy, wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pierwszej instancji, do umorzenia postepowania przed tym organem wobec stwierdzenia, iż jest ono bezprzedmiotowe. W tej sytuacji nie jest również uzasadniony zarzut, że w sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Przedstawione rozważania dowodzą, że ustalenia poczynione w sprawie przesądzały o konieczności uchylenia decyzji pierwszej instancji i umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego w sprawie.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu skargi, stanowiącego o naruszeniu art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. należy wyjaśnić, iż przedmiotem ustaleń organów administracji w konkretnym postępowaniu winny być tylko okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie. Zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 K.p.a., organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Jednocześnie – stosownie do art. 8 K.p.a. – organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Niewątpliwie zawarta w art. 8 K.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 K.p.a. wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań.

W sprawie wbrew twierdzeniom skarżącego nie doszło do naruszenia ani zasady praworządności, ani zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Niewątpliwie organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest ostateczna, zatem inwestor może rozpocząć budowę. Niemniej jednak, błędne, czy wadliwe działanie organu pierwszej instancji nie może przyznawać legitymacji organowi odwoławczemu do naruszenia zasady praworządności (art. 6 K.p.a.). Utrzymanie w mocy przez organ drugiej instancji decyzji o pozwoleniu na budowę – w stanie faktycznym sprawy – w istocie skutkowałoby naruszeniem art. 6 w zw. z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego.

Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.

m.m.