Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3123/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 4 pkt 3 i 4, art 2a ust.2, art 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. sp. z o.o. w P. – obecnie Ś. sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lipca 2015 r. sygn. akt III SA/Po 1926/14 w sprawie ze skargi D. sp. z o.o. w P. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 8 lipca 2014 r. nr LXXI/1109/VI/2014 w przedmiocie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych 1) uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 8 lipca 2014 r. nr LXXI/1109/VI/2014 w części postanowień dotyczących działek nr [...], [...] i [...] obręb [...] arkusz [...] oraz nr [...] obręb [...] arkusz [...] objętych załącznikiem Nr 1 do ww. uchwały; 2) zasadzą od Miasta Poznania na rzecz Ś. sp. z o.o. w P. kwotę 1.064 (jeden tysiąc sześćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 lipca 2015 r. sygn. akt III SA/Po 1926/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 8 lipca 2014 r. nr LXXI/1109/VI/2014 w przedmiocie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Uchwałą Rady Miasta Poznania z dnia 8 lipca 2014 r. nr LXXI/1109/VI/2014 zaliczono do kategorii dróg gminnych torowisko tramwajowe [...] zlokalizowane na nieruchomościach gruntowych wymienionych w załączniku Nr 1 do uchwały.

W dniu 26 września 2014 r. D. w P. sp. z o.o. wezwała Radę Miasta Poznania do usunięcia naruszenia prawa, wskazując że Minister Przemysłu Lekkiego orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1949 r. zdecydował o przejęciu na własność Państwa m.in. D. sp. z o.o. w P. Minister Leśnictwa i Przemysłu, orzeczeniem z dnia [...] listopada 1975 r. zatwierdził protokół zdawczo-odbiorczy przejęcia. W skład znacjonalizowanego przedsiębiorstwa wchodziły działki nr [...], [...] i [...]. Podkreślono, że decyzjami z dnia [...] kwietnia 2000 r. Wojewoda Wielkopolski, działając w oparciu o art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stwierdził nabycie przez Miasto Poznań z mocy prawa, nieodpłatnie własności ww. działek. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Minister Gospodarki stwierdził nieważność orzeczeń z dnia [...] sierpnia 1949 r. oraz [...] listopada 1975 r. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2007 r. Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 września 2009 r. oddalił skargę kasacyjną od wskazanego orzeczenia.

D. sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych z dnia [...] kwietnia 2000 r., a Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzjami z dnia [...] stycznia 2011 r. i [...] stycznia 2011 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2000 r., podnosząc że przedmiotowe działki nie stanowiły w dniu 27 maja 1990 r. własności Skarbu Państwa, a zatem nie podlegały działaniu ustawy komunalizacyjnej. Decyzje te utrzymane zostały w mocy przez Ministra Spraw Wewnętrznych, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Miasta Poznań na te decyzje. Od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto Poznań wywiodło skargi kasacyjne, które uwzględnił Naczelny Sąd Administracyjny uchylając ww. wyroki oraz poprzedzające je decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in. że stan faktyczny sprawy obligował do rozważenia zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych określonych w art. 156 § 2 K.p.a.

W świetle powyższego spółka D. w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa podkreśliła, że Miasto Poznań nie mogło uzyskać prawa własności działek objętych decyzjami komunalizacyjnymi, bowiem nie było podstaw prawnych do uznania, że przedmiotowe nieruchomości stanowią drogi publiczne. Za drogi publiczne (gminne) mogą bowiem zostać uznane jedynie nieruchomości, które stanowią własność jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, torowisko tramwajowe [...] stanowi samodzielną budowlę i nie jest częścią innego obiektu budowlanego. W szczególności nie jest częścią drogi. Z akt sprawy nie wynika też, aby torowisko zlokalizowane zostało w ciągu jakiejś drogi gminnej. A skoro tak, to nie może ono być zaliczone do dróg publicznych. Przeszkodą do zaliczenia torowiska do dróg publicznych jest też okoliczność, że w dniu podejmowania przez Radę Miasta Poznania uchwały o zaliczeniu torowiska tramwajowego do kategorii dróg gminnych, niektóre nieruchomości z wymienionych w załączniku do uchwały nie stanowiły własności miasta Poznań, albowiem na mocy ostatecznych i prawomocnych decyzji administracyjnych prawo własności zostało zwrócone poprzedniemu właścicielowi, tj. D.

Ponadto podkreślono, że uchwały o zaliczeniu dróg do dróg publicznych nie mają charakteru normatywnego, a tym samym nie są aktami prawa miejscowego, lecz generalnymi aktami administracyjnymi, stąd brak jest podstaw do zamieszczania w nich klauzuli o ogłaszaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

Następnie spółka wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, podnosząc zarzuty tożsame ze wskazanymi w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Do skargi załączono ekspertyzę prawną prof. dr M. S. na temat możliwości prawnych kompleksowego i ugodowego uregulowania spraw związanych z nieruchomościami położonymi w Poznaniu obręb [...] (działki [...], [...], [...], [...], [...]), na których znajduje się torowisko tramwajowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę wyjaśnił, że w dacie wydania przez wojewodę decyzji komunalizacyjnej, tj. w kwietniu 2000 r. obowiązkiem tego organu było wykazanie dwóch przesłanek - przynależności nieruchomości do mienia ogólnonarodowego i wykonywanie prawa własności. Na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej organ przesłanki te spełnił. Jednakże zaistniały mocą wydania prawomocnej decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji nacjonalizacyjnej skutek ex tunc spowodował, że orzeczenia nacjonalizacyjne z roku 1949 i 1975 wyeliminowane zostały z obrotu prawnego z mocą wsteczną, a ukształtowany nimi stan prawny uznany został za nieistniejący. W konsekwencji wystąpiły przesłanki do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych. Dla oceny zasadności skargi na zaskarżoną uchwałę Rady Gminy istotne są prawomocne rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2014 r. dotyczące spornych działek, w których to orzeczeniach uchylono wyroki WSA w Poznaniu oraz decyzje stwierdzające nieważność orzeczeń komunalizacyjnych. Sąd zwrócił uwagę, że wyroki te wprawdzie wydane zostały w innej, niż przedmiotem rozpoznania sprawie, ale odnoszą się do zagadnień objętych niniejszą skargą, tj. zakwestionowania przynależności spornych działek i realizowania na nich celu publicznego. Mianowicie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sporna nieruchomość stanowi drogę publiczną i ten fakt ma zasadnicze znaczenie w sprawie, ponieważ jest ona wyłączona z obrotu prawnego. I chociaż moc wiążąca tego wyroku nie ma bezpośredniego znaczenia dla niniejszego postępowania, to zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu analizując zarzuty skargi pod adresem uchwały w kontekście istnienia na spornym terenie dróg publicznych doszedł do identycznych wniosków i w konsekwencji uznał, że stanowią one drogę publiczną.

Sąd przyznał rację stronie, że żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz gminy z chwila wejścia w życie uchwały o zaliczeniu drogi do dróg gminnych. Jednakże strona zdaje się pomijać treść art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, który brzmi: nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie w zależności od kategorii drogi było wypłacane bądź przez gminę bądź przez Skarb Państwa. Z tym, że art. 4 tego artykułu zastrzegł termin wystąpienia z roszczeniem.

Sąd przytoczył treść art. 2a dodanego do ustawy o drogach publicznych na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową Państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) z dniem 1 stycznia 1999 r. Treść przepisu nawiązuje do postanowień ww. art. 73. Oba te przepisy, w ocenie Sądu, mają zasadnicze znaczenie dla określenia prawa własności nieruchomości, na których znajdują się drogi publiczne. Stanowią one expressis verbis, że drogi publiczne stanowią odpowiednio własność publiczną lub samorządową. Nie mogą więc być własnością innego podmiotu, a w konsekwencji podlegają wyłączeniu z obrotu prawnego, czyli nie mogą też przejść własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i zawsze mogą służyć wyłącznie celom publicznym. Dopiero pozbawienie jej statusu takiej drogi umożliwia wprowadzenie jej do obrotu cywilnoprawnego.

W tych okolicznościach kwestii ich własności nie przesądzają załączone do pisma procesowego z dnia 17 czerwca 2015 r. odpisy ksiąg wieczystych działek o nr [...], [...], [...], które wykazują wprawdzie w dziale II jako właściciela D. sp. z o.o., ale w dziale III wpisano ostrzeżenie o niezgodności treści księgi wieczystej ze stanem prawnym. Wpisy są następstwem toczących się postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. – O księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.) księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. W myśl art. 3 ust. 1 powołanej ustawy domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Mamy więc do czynienia z domniemaniem, które stosownie do art. 10 ust. 1 wskazanej ustawy może zostać w każdym momencie obalone poprzez powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych w takich sytuacjach upada.

Ponadto, powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II CSK 461/11 stwierdzono, że decyzja administracyjna o stwierdzeniu nieważności decyzji nie stanowi wystarczającej podstawy do wykreślenia w dziale II księgi wieczystej opartego na niej wpisu. Uzasadnia ona jedynie dokonanie z urzędu wpisu ostrzeżenia. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie może bowiem przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która zakończyła się decyzją podlegająca stwierdzeniu nieważności. Eliminując skutki prawne wadliwej decyzji, tak jakby w ogóle nie została podjęta, decyzja stwierdzająca nieważność otwiera drogę do ponownego rozpoznania sprawy, podlegającego – w zależności od przyczyny nieważności – na umorzeniu postępowania albo na wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia. Wpisy w przedmiotowych odpisach ksiąg wieczystych nie przesądzają więc o właścicielskich uprawnieniach skarżącej.

W ocenie Sądu uchwała o zaliczeniu spornych nieruchomości do drogi gminnej była poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny. Bowiem już w roku 2000 wydano decyzje komunalizacyjne, a tym samym podjęcie uchwały nastąpiło w stanie prawnym pozwalającym na przyjęcie, że nieruchomość na której znajduje się droga należy do gminy. Uchwała jest więc konsekwencją uznania, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych, przy uwzględnieniu treści art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Sąd podzielił stanowisko zawarte w przywołanym przez stronę piśmie procesowym z dnia 8 lipca 2015 r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych konieczne jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga przebiega. W niniejszym postępowaniu gmina legitymuje się takim prawem, pomimo braku wpisu w księgach wieczystych. Stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej pomimo skutku ex tunc nie spowodowało, że nieruchomość stała się własnością spółki, nie uchylono też mocy obowiązującej decyzji komunalizacyjnej, której nieodwracalnym skutkiem stała się niemożność dokonywania jakiegokolwiek obrotu przedmiotowymi nieruchomościami, gdyż z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością gminy. W postępowaniu, które strona przywołuje w sprawie VII SA/Wa 1006/14 decyzja komunalizacyjna w ogóle nie została wydana. Nie można Gminie odmówić prawa korzystania z uprawnień przyznanych decyzją komunalizacyjną i w konsekwencji prawa do podjęcia przedmiotowej uchwały, przy spełnieniu co oczywiste warunków do jej podjęcia. Stwierdzenie nieważności decyzji przejmującej własność wcale bowiem nie musi oznaczać odzyskania własności przez poprzedniego właściciela. Inną kwestią i pozostająca poza przedmiotem tej sprawy pozostaje natomiast kwestia istnienia prawa do odszkodowania za utraconą własność.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej o tym, że torowisko tramwajowe [...] stanowi samodzielną budowlę i nie jest częścią żadnej ulicy. Pojęcie ulicy zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) poprzez odesłanie do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tą definicja ulica stanowi rodzaj drogi, która zlokalizowana jest na terenie zabudowy lub terenie, który przeznaczony jest do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowym elementem definicji ulicy jest możliwość zlokalizowania w jej ciągu torowiska tramwajowego. Dalej w art. 4 pkt 4 stanowi, że torowisko tramwajowe stanowi część ulicy i składa się ze skrajnych szyn oraz zewnętrznych pasów bezpieczeństwa o szerokości 50cm każdy. Mając na uwadze treść przepisu art. 4 pkt. 3 u.d.p. uznano, że torowisko tramwajowe nie jest obligatoryjnym elementem składowym ulicy. W niniejszym postępowaniu żadna ze stron nie kwestionuje, że torowisko istotnie znajduje się na spornych działkach, nie podlega też sporom, że nie samo torowisko jest drogą publiczną. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 ustawy o drogach publicznych droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga to budowla zlokalizowana w pasie drogowym, a rodzajem budowli zlokalizowanych w pasie drogowym jest też ulica. W konsekwencji Sąd przyjął, że torowisko jest związane z pasem drogowym, bowiem w drodze, a nie tylko w ulicy znajduje się torowisko tramwajowe. Rację ma organ wyrażając w odpowiedzi na skargę pogląd, że skoro w przedmiotowej sprawie sporny teren obejmuje nie tylko torowisko, ale i chodnik i ścieżkę rowerową, to nie ma przeszkód, by zaliczyć do tego rodzaju budowle jako drogę. Z niekwestionowanych ustaleń wynika też, że nieruchomości objęte zaskarżoną uchwałą oznaczone są w palnie miejscowym "[...]" symbolem 14 KD – Lt. Zgodnie z zapisami planu miejscowego jest to teren drogi publicznej, na której ustala się lokalizację torowiska tramwajowego, chodnik i ścieżki rowerowej – § 11 pkt 14 uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 7 lipca 2009 r. LVIII/757/V/2009 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rataje – Łacina" część B w Poznaniu.

Zwrócono uwagę też na przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). W akcie tym dział III rozdział 10 w całości poświęcony został torowisku tramwajowemu. Analiza tych przepisów prowadzi, w ocenie Sądu, do wniosku, że tory tramwajowe w aglomeracji miejskiej stanowią element obsługi komunikacji miejskiej.

Zdaniem składu orzekającego – co do zasady zapewnienie istnienia i utrzymanie dróg należy do sfery prawa publicznego i czynności w tym przedmiocie stanowić mają realizację publicznoprawnych obowiązków administracji państwowej i samorządowej. Z tych powodów istniały podstawy do wydania przedmiotowej uchwały, zwłaszcza że przedmiotowe grunty były wykorzystywane w charakterze publicznym, co nie było kwestią sporną.

Nie uwzględniono również zarzutu braku normatywnego charakteru zaskarżonej uchwały i tym samym niezasadnego ogłoszenia jej w dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. W ocenie Sądu normy prawne zaliczające drogi do kategorii dróg gminnych mają charakter zewnętrzny, abstrakcyjny i generalny, są więc aktami prawa miejscowego. Akty prawne dotyczące zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych wydawane przez jednostki samorządu terytorialnego są więc aktami normatywnymi i podlegają ogłoszeniu jako akty prawa miejscowego, są wyrazem realizacji własnych zadań publicznych gminy. Powinny być więc ogłoszone w sposób, o którym mowa w art. 13 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172). Przy czym akty prawa miejscowego nie muszą zawsze dotyczyć wszystkich mieszkańców jednostki terytorialnej. Wystarczające będzie, gdy zawarte w takim akcie normy o charakterze abstrakcyjno-generalnym będą skierowane do nieograniczonego kręgu adresatów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. sp. z o.o. w P. (obecnie Ś. sp. z o.o. w P.), zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 73 ustawy - Przepisów wprowadzających ustawę reformującą administrację publiczną poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego własności spornej nieruchomości, podczas gdy przejście własności nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego wymaga wydania stosownej decyzji, a ponadto przedmiotem nabycia może być wyłącznie nieruchomość uznana za drogę publiczną;

2) art. 151 p.p.s.a., art. 4 pkt 3 i 4 oraz art. 2a ust 2 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że torowisko tramwajowe [...] w Poznaniu stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy, podczas gdy nie zostało ono zlokalizowane w ciągu jakiejkolwiek drogi, a więc wewnątrz linii rozgraniczających, wytyczających pas drogowy drogi, a stanowi samodzielną budowlę położoną na terenie nieużytków (taki sposób użytkowania wynika z ewidencji gruntów);

3) prawa materialnego, a mianowicie art. 13 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż uchwała z dnia z dnia 8 lipca 2014 r. w przedmiocie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych ma charakter zewnętrzny, abstrakcyjny i generalny, jest aktem prawa miejscowego, a zatem podlega ogłoszeniu w trybie ustawy podczas, gdy uchwała będąc generalnym aktem administracyjnym nie podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego oraz nie odnosi się do niej instytucja wejścia w życie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie wyroku oraz uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 8 lipca 2014 r. wobec stwierdzenia, że uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa;

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Pismem z dnia 4 września 2015 r. uzupełniono ww. skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460) przez błędną jego interpretację oraz - w konsekwencji tego - bezzasadne jego zastosowanie;

b) bliżej nie określonych przez Sąd I instancji przepisów działu III rozdziału 10 rozporządzenia Ministra Budownictwa Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przez błędną ich interpretację i w konsekwencji bezzasadne (niewłaściwe) ich zastosowanie;

c) doprecyzowując zarzut naruszenia art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisów wprowadzających ustawę reformującą administrację publiczną wskazano, że przedmiotem nabycia może być wyłącznie nieruchomość zaliczona przed dniem 1 stycznia 1999 r. do którejś z kategorii dróg publicznych;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i prawnego, sprowadzające się do przyjęcia, że torowisko tramwajowe [...] w Poznaniu stanowi drogę publiczną, a nawet ulicę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, podczas gdy nie zostało ono zlokalizowane w ciągu jakiejkolwiek drogi, a więc wewnątrz linii rozgraniczających, wytyczających pas drogowy takiej drogi, a stanowi samodzielną budowlę położoną na terenie nieużytków (taki sposób użytkowania wynika z ewidencji gruntów).

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie wyroku oraz uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 8 lipca 2014 r. wobec stwierdzenia, że uchwała ta została wydana z istotnym naruszeniem prawa, a także z naruszeniem zasad sporządzania planów miejscowych.

Ponadto pismem z dnia 28 września 2015 r. skarżąca kasacyjnie uzupełniła skargę kasacyjną, przedkładając ocenę prawną sporządzoną przez prof. dr hab. M. S. i wniósła o potraktowanie jej jako integralnej części ww. skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Poznania wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po wcześniejszym przesłaniu stronom informacji o zamiarze wyznaczenia posiedzenia niejawnego i umożliwieniu złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie na piśmie.

Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie złożył dwa pisma, oba wpłynęły do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 9 listopada 2020 r. W piśmie z dnia 27 października 2020 r. podtrzymane zostało dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz zawarto wniosek o przeprowadzenie dowodu z pisma Spółki z dnia 30 stycznia 2019 r. na okoliczność podjęcia czynności zmierzających do uchylenia uchwały nr LXXI/1109/VI/2014 z dnia 8 lipca 2014 r. Z kolei w piśmie z dnia 2 listopada 2020 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o dopuszczenie dowodów z następujących dokumentów: a) uzasadnienia uchwały z dnia 8 lipca 2014 r. na okoliczność przyczyn przyjęcia uchwały, tj. doprowadzenie do uniknięcia potencjalnej odpowiedzialności cywilnej z wydanie nieważnych decyzji i przerzucenie tej odpowiedzialności na Skarb Państwa, b) korespondencji z innych miast dotyczącej stanowiska w zakresie uznania torowisk nieleżących w obrębie pasa drogowego do dróg publicznych, c) protokołu przekazania – przejęcia nieruchomości położonych w Poznaniu objętych inwestycją PN. "[...]" zgodnie z umową o powierzenie przedsięwzięcia Euro 2012 na okoliczność zadysponowania przez Miasto Poznań przedmiotowymi nieruchomościami stanowiącymi własność skarżącej kasacyjnie, co zostało wprost stwierdzone w protokole.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. postanowił dopuścić dowód z wskazanych dokumentów.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przede wszystkim odnieść się do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 i art. 2a ust.2 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z powyższymi przepisami podjęcie uchwały o zaliczeniu danej drogi do kategorii dróg gminnych wymaga spełnienia dwóch przesłanek. Pierwsza przesłanka związana jest z ustaleniem okoliczności faktycznych dotyczących samej drogi, która ma być zaliczona do drogi gminnej, ustalenia te winny być poczynione z uwzględnieniem stanu prawnego dotyczącego pojęcia drogi, warunków które powinny zostać spełnione, aby można było stwierdzić istnienie drogi, a także czy droga ma znaczenie lokalne. Druga przesłanka dotyczy kwestii prawnych, zgodnie z art. 2a ustawy dodanym do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. droga gminna stanowi własność gminy. Konieczną zatem przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których ta droga przebiega. Zatem droga, która nie jest własnością gminy, nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczana do dróg gminnych. Konstatując należy stwierdzić, iż o tym, czy dana droga jest drogą gminną (drogą publiczną) decyduje spełnienie obu wskazanych przesłanek, brak jednej z nich powoduje, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych nie jest możliwe.

W przedmiotowej sprawie skarżąca kasacyjnie kwestionuje spełnienie obu wskazanych przesłanek. Mając zaś na uwadze charakter tych przesłanek, w pierwszej kolejności należy się odnieść do przesłanki prawnej, albowiem tylko w przypadku spełnienia tej przesłanki zasadnym i celowym byłoby rozważanie, czy spełniona została przesłanka dotycząca samej drogi.

W sprawie bezsporne jest, że objęte załącznikiem nr 1 do uchwały z dnia 8 lipca 2014 r. działki położone: w obrębie [...] arkusz [...] nr ew. [...] oraz w obrębie [...] arkusz [...] nr ew. [...] objęte są wpisem w księdze wieczystej KW [...], działka nr ew. [...] położona w obrębie [...] arkusz [...] objęta jest wpisem w księdze wieczystej KW [...], a działka nr ew. [...] położona w obrębie [...] arkusz [...] objęta jest wpisem w księdze wieczystej KW [...]. Jak wynika z odpisów Ksiąg wieczystych w dziale II jako właściciel aktualnie wpisany jest Ś. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (wpis w dacie podejmowania uchwały “D." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością) a w dziale III wpisane jest ostrzeżenie o następującej treści “Ostrzeżenie o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym skierowane przeciwko prawu własności Miasta Poznań na rzecz “D." spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P.“, zaś w księdze wieczystej KW [...] ostrzeżenie ma następującą treść “Ostrzeżenie o niezgodności treści księgi z rzeczywistym stanem prawnym".

Niekwestionowana jest również okoliczność wydania przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji z dnia [...] kwietnia 2000 r., w których na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stwierdził nabycie przez Miasto Poznań z mocy prawa nieodpłatnie nieruchomości położonych w Poznaniu w obrębie [...] a oznaczonych jako: działki nr ew. [...] i nr ew. [...], działki nr [...] i nr [...], działki nr ew. [...]. Wskazane decyzje komunalizacyjne są przedmiotem postępowań w sprawie stwierdzenia ich nieważności, postępowania te nie zostały jeszcze zakończone. Należy jeszcze dodać, że w sprawie dotyczącej spornych działek nie była wydana decyzja na podstawie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę reformującą administrację publiczną.

Natomiast zagadnieniem spornym pozostaje kwestia dotycząca oceny stanu prawnego przedmiotowych działek, a w konsekwencji czy Rada Miasta Poznania podejmując uchwałę z dnia 8 lipca 2014 r. nr LXXI/1109/VI/2014 prawidłowo przyjęła, że została spełniona przesłanka prawna, czyli gmina legitymuje się prawem własności do przedmiotowych działek.

Rozstrzygnięcia tego problemu należy poszukiwać w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. – O księgach wieczystych i hipotece (dalej u.k.w.h.). Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.k.w.h., księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 u.k.w.h., domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a ust. 2 stanowi domniemanie, że prawo wykreślone nie istnieje.

Konsekwencjami zasady ustanowionej w art. 3 u.k.w.h. jest domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych. Domniemanie prawne zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym należy do naczelnych zasad prawa materialnego ksiąg wieczystych. (por. E. Gniewek w: System prawa prywatnego, Prawo Rzeczowe, Tom 4, Wydawnictwo C.H.Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2007, s. 113, 120-123 i 135). Na domniemanie z art. 3 u.k.w.h. może powołać się każdy, kto ma w tym interes prawny. Jest to domniemanie wzruszalne (praesumptio iuris tantum) i może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym art. 10 ust.1 u.k.w.h., albo w każdym innym postępowaniu jako przesłanka rozstrzygnięcia (orz. SN z 17 czerwca 1960 r., 3 CR 328/60, LexPolonica nr 358852, OSPiKA 6/61, poz. 162). Z kolei w wyroku z dnia 29 listopada 2019 r. I CSK 473/18 Sąd Najwyższy zwrócił uwagę, że w uchwale z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt III CZP 123/10, (OSNC 2011, Nr 9, poz. 96) Sąd Najwyższy wyjaśnił, że powództwo przewidziane w art. 10 ust. 1 u.k.w.h. jest jedyną drogą umożliwiającą trwałe i skuteczne wobec wszystkich obalenie domniemania ustanowionego w art. 3 ust. 1 u.k.w.h. Zwrócono przy tym uwagę na możliwość podważenia tego domniemania również w innych postępowaniach, w których rzeczywisty stan prawny nieruchomości ma znaczenie jako przesłanka zgłaszanych żądań lub obrony przed nimi, z zastrzeżeniem jednak, że w takiej sytuacji skutki obalenia domniemania ograniczają się do tego postępowania i jego stron, nie uzasadniając zmiany treści wpisów figurujących w księdze. Wyrok wydany w wyniku uwzględnienia powództwa przewidzianego w art. 10 ust. 1 u.k.w.h. stanowi natomiast podstawę skorygowania stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej. Dopóki jednak domniemanie to nie zostanie obalone, to skuteczny jest stan prawny nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wpis do księgi wieczystej jest orzeczeniem (art. 6268 § 3 k.p.c.), od którego przysługuje apelacja (art. 62610 § 3 k.p.c.). Prawomocny wpis, jak każde prawomocne orzeczenie, wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej (art. 365 k.p.c.) i nie może być obalony w innym postępowaniu administracyjnym jako przesłanka rozstrzygnięcia.

Jak wskazano wcześniej, w niniejszej sprawie w Księgach wieczystych wpisane jest ostrzeżenie o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej. Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że wpis ostrzeżenia o niezgodności stanu prawnego nie wyłącza domniemania wynikającego z art. 3 u.k.w.h. Zgodnie bowiem z art. 8 u.k.w.h., rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych wyłącza wzmianka o wniosku, o skardze na orzeczenie referendarza sądowego, o apelacji lub kasacji oraz ostrzeżenie dotyczące niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. Tym samym wpis ostrzeżenia o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej wyłącza zasadę rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych uregulowana jest w art. 5 u.k.w.h., zgodnie z tym przepisem, w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Natomiast zasada domniemania prawa uregulowana w art. 3 ustawy może być wzruszona, jak wskazano to wyżej, w określonym postępowaniu przed sądem powszechnym.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. sygn. akt SK 57/2003 (OTK ZU 2004/7A poz. 69) wskazał, że domniemanie z art. 3 u.k.w.h. wyraża jedną z fundamentalnych zasad prawa wieczystoksięgowego, która jakkolwiek nie stanowi elementu instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, to w istotny sposób ją uzupełnia, tworząc spójny system materialnego prawa ksiąg wieczystych. Trybunał podkreślił, że domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym prowadzi do odwrócenia reguł dowodowych, bowiem jego wprowadzenie oznacza, iż nie jest w tym wypadku konieczne wykazanie prawdziwości wpisu przez osobę, która ma w tym interes prawny, ale wykazanie przez stronę przeciwną niezgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym.

W wyroku z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 493/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że domniemanie unormowane w art. 3 u.k.w.h. jest wzruszalne, dopóki jednak nie zostanie obalone, osoba, której prawo własności jest ujawnione w księdze wieczystej, ma podstawę do powoływania treści wpisu księgi wieczystej w celu wykazania stanu prawnego danej nieruchomości. Natomiast w wyroku z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2202/19 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w.h., mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych.

Mając na uwadze wskazane wyżej rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Rada Miasta Poznania podejmując uchwałę z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych naruszyła art. 7 ust. 2 i art. 2a ustawy o drogach publicznych w zakresie w jakim objęła przedmiotową uchwałą sporne działki, które zgodnie z wpisem w księgach wieczystych i domniemaniem prawnym wynikającym z art. 3 ustawy o księgach wieczystych nie stanowiły własności Miasta Poznania.

Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 i art. 2a ustawy o drogach publicznych są zasadne, albowiem przesłanka prawna wymagana dla podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych nie została spełniona, Miasto Poznań nie legitymowało się bowiem prawem własności co do spornych działek. W takich okolicznościach rozważanie, czy została spełniona druga przesłanka wymagana dla podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych, a dotycząca ustaleń okoliczności faktycznych związanych z samą drogą jej charakterem, analizowanie czy torowisko tramwajowe może stanowić drogę, stało się bezprzedmiotowe. Stąd też odnoszenie się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących tej przesłanki nie znajduje uzasadnienia.

Natomiast niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 13 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż uchwała z dnia z dnia 8 lipca 2014 r. jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 września 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 1581/2002 stanął na stanowisku, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych nadaje jej charakter drogi publicznej, z tego względu uchwała rady gminy podjęta w tym przedmiocie odpowiada przesłankom powszechności, ogólności i abstrakcyjności, właściwym dla aktów powszechnie obowiązujących. W podobnym kierunku wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 1504/2000. Podkreślić należy, że uchwała o zaliczeniu drogi do drogi gminnej jest podstawą uzyskanie przez drogę statusu drogi publicznej. Dodatkowo zauważyć należy, że traktowanie uchwał rad gminy o zaliczaniu drogi do kategorii dróg gminnych jako aktów prawa miejscowego i ogłaszanie ich w Dzienniku Urzędowym jest powszechnie aprobowane, stosowane, a w praktyce w tym w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych nie jest przedmiotem sporu.

Należy jeszcze zwrócić uwagę na treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z tym przepisem, Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Wskazane ograniczenie czasowe w możliwości stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy nie obejmuje uchwał będących aktem prawa miejscowego, mając na uwadze że będąca przedmiotem niniejszej sprawy uchwała jest aktem prawa miejscowego wspomniane ograniczenie czasowe nie ma zastosowania. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymację do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 posiada zatem podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą, w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie posiada legitymację do zaskarżenia uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 8 lipca 2014 r. ale w zakresie w jakim uchwała narusza jej interes prawny, który dotyczy działek nr ew. [...], nr ew. [...] i nr ew. [...] obręb [...] arkusz [...] oraz nr ew. [...] obręb [...] arkusz [...], stanowiących załącznik nr 1 do uchwały, stąd też tylko w tym zakresie skarga mogła być uwzględniona.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność uchwały w części dotyczącej działek nr ew. [...], nr ew. [...] i nr ew. [...] obręb [...] arkusz [...] oraz nr ew. [...] obręb [...] arkusz [...], objętych załącznikiem nr 1 do uchwały.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a.