Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1760/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1 i 1a, art. 146 ust. 1a, art. 4 pkt 1,3,11,16
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1399/14 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1399/14, uwzględnił skargę A. S. (dalej zamiennie skarżący) na sprecyzowaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy i uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta I. z dnia [...] lipca 2014 r., orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji i kosztach postępowania.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż na wniosek A. S., M. i T. K., A. i K. S., Prezydent I. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. zatwierdził podział nieruchomości położonej w I. w rejonie ulicy [...], polegający na podziale działki o numerze ewidencyjnym [...], o pow. 2,5055 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej własność A. S. w 1/3 części, T. i M. K. w 1/3 części, K. i A. S. w 1/3 części. W wyniku podziału wyodrębniono 9 działek oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako [...] - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; [...] - teren zabudowy usługowo- mieszkaniowej; [...] - teren dróg publicznych; [...] - teren dróg publicznych - drogi gminne; [...] - drogi wewnętrzne. Decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2013 r.

Dnia [...] stycznia 2014 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości opisanej wyżej nieruchomości w związku z dokonanym jej podziałem. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości przyjmując stan nieruchomości przed podziałem na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, z tym że jej powierzchnię pomniejszył o powierzchnię gruntów wydzielonych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie. Stan nieruchomości po podziale przyjął zaś na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, z pominięciem wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie, które to działki z mocy prawa przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość nieruchomości przed podziałem na łączną kwotę 641.849,00 zł, natomiast po jej podziale na łączną kwotę 936.550,00 zł, zatem wzrost wartości nieruchomości wyniósł 294.701,00 zł. W dacie ostateczności decyzji podziałowej obowiązywała uchwała nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] października 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłat adiacenckich określająca wysokość opłaty adiacenckiej na poziomie 30% wzrostu wartości nieruchomości po podziale. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...], Prezydent Miasta I., na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a w zw. z art. 147 i art. 148 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518), dalej u.g.n., art. 104 K.p.a. oraz § 1 przywołanej wyżej uchwały Rady Miejskiej I. z dnia [...] października 2011 r., ustalił obciążającą A. S. opłatę adiacencką w kwocie 29.470,10 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z dokonaniem jej podziału, proporcjonalnie do posiadanego udziału stanowiącego 1/3 części kwoty 88.410,30 zł, tj. 30 % różnicy wartości, jaką nieruchomość miała przed podziałem, a wartością jaką nieruchomość miała po podziale. W odwołaniu A. S. zakwestionował zasadność wymierzenia owej opłaty, wskazując że utworzenie działki nr [...] było jedynie stanem przejściowym po scaleniu innych działek, nadto podważył poprawność ustalenia wartości działek w operacie szacunkowym. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy powyższą decyzję. W jej uzasadnieniu podało, iż ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości zgodnie z warunkami określonymi w art. 146 ust. 1a, do którego odwołuje się art. 98a ust. 1 u.g.n. Opinia ta potwierdza wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia [...] lutego 2014 r. dokonał oszacowania wartości nieruchomości według poziomu cen na dzień [...] lutego 2014 r. - przed podziałem (według stanu na dzień [...] listopada 2013 r.) i po podziale (według stanu na dzień [...] grudnia 2013 r.). W operacie ustalono wartość rynkową prawa własności przedmiotowej nieruchomości przed i po podziale podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Ustalając przeznaczenie wycenianej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy wskazał, że teren objęty jest planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w dniu [...] września 2012 r., natomiast uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej I. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta I. w rejonie ul. [...] i Linii kolejowej [...] w I., teren przedmiotowej nieruchomości objęty był symbolami [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; [...] - tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej; [...] - tereny dróg publicznych; [...] tereny dróg publicznych - drogi gminne i [...] - drogi wewnętrzne. Biegły dokonał także opisu wycenianej nieruchomości wskazując, że nieruchomość położona jest w południowo - wschodniej części miasta I. przy ul. [...] w odległości ok. 4 km od centrum; wzdłuż ulicy [...] występuje zabudowa jednorodzinna, w drodze występują media: energia, woda, kanalizacja, a działka nr [...] ma bezpośredni dostęp do drogi, nie jest zabudowana, ma kształt regularny - wydłużony prostokąt, użytkowana rolniczo, teren płaski dalej opadający w kierunku południowym, działka nieuzbrojona. Rzeczoznawca majątkowy szczegółowo opisał nieruchomość przed podziałem i każdej z działek po podziale, wskazując nr ewidencyjny, wielkość, wymiary i dokonując oceny cech i kształtu działki, położenia, infrastruktury, zagospodarowanie sąsiedztwo i inne oraz stan zagospodarowania przy oględzinach nieruchomości. Następnie dokonał analizy rynku lokalnego - obszaru Miasta I. w okresie od lutego 2012 r. do lutego 2014 r., czyli z okresu dwóch lat poprzedzających wycenę, obejmując nieruchomości gruntowe niezabudowane o prawie własności, występujące we wtórnym obrocie. Najmniejsza nieruchomość miała 348 m², największa 1763 m². W wyniku dokonanej analizy rynku lokalnego rzeczoznawca ustalił trend czasowy w wysokości około - 0,40% oraz cechy wpływające na wartość nieruchomości i wagę tych cech. Jednocześnie wskazał, że z uwagi na to, że nieruchomości podobne (ze względu na cechy wielkości i przeznaczenia) nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości (powołując się na § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), stwierdził konieczność poszerzenia rynku o nieruchomości podobne na rynku regionalnym i krajowym oraz poszerzenie okresu badania do 3 lat, tj. od lutego 2011 r. do lutego 2014 r. Biegły wskazał cechy rynkowe nieruchomości (atrybuty), tzn. te które w decydującym stopniu wpływają na ceny i w konsekwencji na wartość rynkową nieruchomości, przyjmując: położenie, atrakcyjność i zagospodarowanie, infrastruktura, wielkość i kształt, dostępność, sąsiedztwo cechy fizyczne, przypisując tym cechom określone wagi cechy. Zastosował w wycenach także współczynniki korygujące. Dokonując określenia wartości nieruchomości przed podziałem (według stanu na dzień [...] listopada 2013 r.) rzeczoznawca do zestawienia transakcji przyjął dwanaście transakcji o powierzchni od 0,7389 ha do 6,4575 ha, w cenie za metr kwadratowy po skorygowaniu od 17,60 zł do 52,28 zł i przeznaczeniu - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (9 transakcji) i zabudowa jednorodzinna z usługami (3 transakcje), dokonanych od stycznia 2011 r. do stycznia 2014 r. Na podstawie ceny średniej wynikającej z tych transakcji po zastosowaniu współczynników korygujących biegły ustalił wartość nieruchomości przed podziałem na kwotę 641 849 zł. Ustalając wartość nieruchomości po podziale (według stanu na dzień [...] grudnia 2013 r.) biegły stworzył trzy zestawienia transakcji (po 12 transakcji) w każdym zestawieniu. Na tej podstawie, po skorygowaniu ceny średniej współczynnikami korygującymi, wyliczył wartości poszczególnych działek, których suma dała wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości po podziale w kwocie 936.550 zł. W związku z tym, że wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 294.701 zł, opłata adiacencka wynosi 88 410,30 zł, a uwzględniając udział skarżącego 29.470,10 zł (88410,30 x 1/3). Zdaniem organu odwoławczego, nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę do porównań, są nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Za niezasadny uznał zarzut wadliwego wszczęcia postępowania z powodu uprzedniego scalenia działek, bo podział działki nr [...] nie polegał tylko na przywróceniu stanu poprzedniego, lecz na jej podziale zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, w wyniku czego powstały nowe działki o innych cechach funkcjonalno-użytkowych, a część została przeznaczona pod drogi. Nie podzielił też zarzutów przeciwko opinii biegłego, podkreślając, iż do niego należy wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę do porównań, są nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż w zestawieniach transakcji użytych do porównań, powierzchnia nieruchomości jest zbliżona do powierzchni nieruchomości wycenianej. Oceniono wartość nieruchomości, a nie działki, i to zgodnie ze szczegółowymi wymogami prawa w tym zakresie.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie ostateczne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy A. S. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu, niewyjaśnienie sprawy, nieprawidłową ocenę wiarygodności dowodów, jak też naruszenie prawa materialnego, kwestionując zasadność poglądu o istnieniu podstaw do wszczęcia postępowania, poprawność ustalenia wartości nieruchomości (jako sumę działek), nieprawidłową metodę i sposób wyceny. Swe stanowisko obszernie umotywował. Wniósł o uchylenie obu zapadłych decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Nadto o uzupełnienie materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za zasadną zważył, iż przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału; opłata może być wymierzona w ustawowym terminie. Dwie pierwsze przesłanki zostały w tej sprawie spełnione, gdyż decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Prezydent Miasta I. zatwierdził podział przedmiotowej nieruchomości. Przy czym jego dokonanie nie było wynikiem scalenia, toteż istniały podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. W dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna obowiązywała uchwała nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] października 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłat adiacenckich ustalająca stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 30 % różnicy wartości nieruchomości w przypadku wzrostu jej wartości w wyniku jej podziału dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do zasady ustalenia opłaty i sposobu wyceny nieruchomości po jej podziale, gdyż skarżący kwestionuje zarówno dokonanie podziału prowadzącego do tego skutku, jak i ustalenie wartości nieruchomości po podziale, jako sumy wartości poszczególnych działek. W ocenie Sądu meriti dokonano podziału uzasadniającego wymierzenie opłaty, a ustalona jej wysokość jest prawidłowa. Przyjęta przez biegłego metoda wyceny, jako podstawa do ustalenia opłaty, odpowiada prawu. Rzeczoznawca ustalił wartość przedmiotowej nieruchomości po dokonaniu podziału w ten sposób, że określił wartość poszczególnych działek geodezyjnych, powstałych na skutek podziału, a następnie zsumował ich wartości, co pozwoliło uzyskać najbardziej prawdopodobną cenę nieruchomości podzielonej, od której obliczono wysokość opłaty adiacenckiej. Uwzględniając art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie można tracić z pola widzenia podstawowej zasady określania wartości nieruchomości, zgodnie z którą wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku. Określenie wartości nieruchomości po jej podziale najpełniej odzwierciedla suma wartości poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału. Przeciwne rozumowanie uniemożliwiałoby określanie wartości nieruchomości po jej podziale, gdyż niemożliwym byłoby znalezienie nieruchomości podobnych co do powierzchni i sposobu podziału, które objęte byłyby jedną transakcją. Doświadczenie wskazuje, że po podziale zbywane są przede wszystkim działki uzyskane w wyniku podziału, po ich przekształceniu w samodzielne nieruchomości i wówczas cena 1 m² mniejszej nieruchomości jest znacząco wyższa, niż cena 1 m² nieruchomości dużej, co sprowadza się do tego, że ze sprzedaży kilku nieruchomości, powstałych z nieruchomości dzielonej, właściciel uzyska wyższą cenę, niż gdyby sprzedał nieruchomość niepodzieloną, o znacznie większej powierzchni. Nie można więc skutecznie postawić organom zarzutu, że ustalenie wartości nieruchomości podzielonej jako sumy wartości poszczególnych działek, nie odzwierciedlało skali wzrostu jej wartości po podziale, a zatem, że było metodą niewłaściwą. Wprawdzie w orzecznictwie pojawiły się odmienne poglądy, w których akcentuje się, że przedmiotem operatu jest określenie wartości nieruchomości, którego to pojęcia nie należy utożsamiać z pojęciem poszczególnych działek ewidencyjnych, jako że ustawa o gospodarce nieruchomościami rozróżnia te dwa pojęcia, pogląd ten na gruncie orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie jest jednak powszechny. Prezentowane jest bowiem także przeciwne stanowisko, że każda z wydzielonych działek może samodzielnie stanowić przedmiot obrotu rynkowego. Zasadą na rynku nieruchomości jest dokonywanie podziału działek w celu sprzedaży tak wyodrębnionych mniejszych działek po cenach wyższych niż cena, jaka jest możliwa do uzyskania za 1 m² nieruchomości przed dokonaniem podziału. Regułę stanowi dokonywanie podziału geodezyjnego celem osiągnięcia korzyści finansowych. Obrót całością nieruchomości, mimo dokonania podziału, z pewnością nie jest typowym zachowaniem uczestników rynku. W art. 4 pkt 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały zawarte definicje nieruchomości gruntowej i działki gruntu. Nieruchomością gruntową jest grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Natomiast działką gruntu jest niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. Pojęcie "działka gruntu" zawiera się w pojęciu "nieruchomość gruntowa", dlatego użycie w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami pojęcia "nieruchomość", w odniesieniu do nieruchomości przed podziałem i po podziale oznacza, że ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się przez porównanie wartości nieruchomości istniejącej przed podziałem i zsumowanej wartości wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku podziału. Dlatego Sąd I instancji opowiedział się za drugim stanowiskiem. Jednakowoż uznał, iż zaskarżona decyzja w zakresie oceny operatu szacunkowego, została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jego zdaniem organy obu instancji nie dość wnikliwie zbadały sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, który jako dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty, jest bowiem opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. Ergo nie ma on dla organu charakteru wiążącego, lecz powinien zostać przed wydaniem decyzji zanalizowany pod kątem wiarygodności z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, która jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu jej wysokości decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa zatem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty. Wprawdzie decyzja organu odwoławczego - co do zasady - zawiera te ustalenia i ocenę operatu, czego zabrakło decyzji organu pierwszej instancji, natomiast zdaniem Sądu meriti jest ona niepełna. Operat szacunkowy powinien zawierać dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla ustalenia adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. W operacie rzeczoznawca majątkowy powinien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące, w przypadku metody porównywania parami, na właściwe ustalenie określonych wag przypisanych określonym cechom nieruchomości. Brak wskazania okoliczności pozwalających na ocenę prawidłowości doboru materiału porównawczego w zakresie przyjęcia nieruchomości do porównania z rynku ponadlokalnego i z obszaru o różnym przeznaczeniu jest istotną wadą tego operatu, co uniemożliwia kontrolę prawidłowości sporządzenia operatu. Wyszczególnienie w treści operatu indywidualnych cech porównywanych nieruchomości pozwala dokonać kontroli kryteriów, jakimi posługiwał się rzeczoznawca ustalając określone wartości współczynników korygujących dla przedmiotowej nieruchomości. Dotyczy to również przyjęcia do porównania nieruchomości z rynku ponadlokalnego i z różnych obszarów (miejskich i wiejskich). Nieruchomości z innego rynku i odmiennego sposobu użytkowania gruntu co do zasady są różne. W przypadku innych regionów i województw, położenie nieruchomości przyjętych do porównania może budzić uzasadnione wątpliwości, czy są one podobne. Wynika to m.in. z faktu, że w różnych województwach jest zróżnicowany poziom rozwoju ekonomicznego, gospodarczego i tym samym nieruchomości są w różny sposób atrakcyjne dla inwestorów. Zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomościami podobnymi są nieruchomości, które porównywalne są z nieruchomością wycenianą ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Położenie jest tutaj wyeksponowane na pierwszym miejscu. Nie ulega wątpliwości, że wielkość nieruchomości jest w zasadzie czynnikiem decydującym o porównywalności nieruchomości, ale ten element nie niweczy zróżnicowania ze względu na położenie i charakter nieruchomości. W tym znaczeniu należało wyjaśnić, czy pomimo położenia porównywanych nieruchomości w miejscach odległych od wycenianego obszaru, nieruchomości te zachowały cechy nieruchomości podobnych i co przemawia za takim stanowiskiem. Wiedzę w tym przedmiocie posiada rzeczoznawca i powinien te okoliczności wyjaśnić, ewentualnie rozważyć, czy wymagana była odpowiednia korekta w tym zakresie. Ograniczenie wyłącznie czynnika podobieństwa do powierzchni, w tych okolicznościach wydaje się niewystarczające. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy nie poddaje się kontroli. Wobec tego pozytywna ocena przedmiotowego operatu przedstawiona przez organy obydwu instancji nie może zostać zaakceptowana. Dotyczy to w szczególności doboru nieruchomości podobnych na potrzeby dokonywanej wyceny, co w niniejszej sprawie miało miejsce w tabeli 9.2 na stronie 20 operatu, gdzie rzeczoznawca dokonywał wyceny nieruchomości w oparciu o nieruchomości położone na obszarach wiejskich np. w miejscowości L., gm. T. P., W., gm. G., L., gm. T., które trudno określić z uwagi na swoje położenie nieruchomością podobną. Definicja pojęcia "nieruchomość" wskazuje, jakie okoliczności, cechy, muszą być brane pod uwagę, aby można było mówić o porównywalności nieruchomości. Nie wymienia oczywiście wszystkich cech, wskazując niektóre, ale nie wyklucza też innych, gdyż w każdej sytuacji, w każdej sprawie o porównywalności nie muszą przesądzać tylko cechy wymienione w przepisie, ale także inne. Z definicji tej wynika jednak, że nieruchomości podobne to takie, które są porównywalne pod każdym względem. Dobrane zatem tak, że nie budzi wątpliwości, że te o znanych cechach mogą świadczyć o wartości nieruchomości wycenianej. Wartość tej nieruchomości stanowi jej najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania w przypadku jej obrotu. Dla działki nr [...] biegły wskazał na 10 nieruchomości, w jego ocenie, podobnych z miejscowości G., jedną w K. i jedną w miejscowości wiejskiej W. Taki schemat doboru nieruchomości trudno uzasadnić próbą metodologicznego doboru nieruchomości, zważywszy, że dwie z tych nieruchomości trudno uznać jako odpowiadające kryterium podobieństwa, z uwagi na ich położenie. Jeśli natomiast - pomimo tego zróżnicowania - można uznać, że występuje podobieństwo, powinno to znaleźć uzasadnienie w opinii, w wyjaśnieniach istniejących wątpliwości bądź stanowić ewentualnie cechę korygującą. Zgodnie z § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Jednak nie jest to jedyna metoda dokonywania wyceny nieruchomości, dlatego jej wybór w konkretnych okolicznościach sprawy wymagał uzasadnienia z uwagi chociażby na cele wyceny i możliwości zastosowania w rozpatrywanym przypadku. Brak oceny ze strony organu poprawności wyboru podejścia porównawczego i wybranej metody wyceny z jednoczesnym brakiem oceny poprawności zastosowania wybranej metody porównawczej, nie spełnia wymogów właściwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz odzwierciedlającego je uzasadnienia zaskarżonych decyzji. W myśl § 26 pkt 3 powołanego rozporządzenia, przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Wykroczenie z doborem nieruchomości poza rynek lokalny następuje więc tylko w określonych sytuacjach - nieruchomości posiadających szczególne cechy, skutkując uznaniem rozszerzenia rynku do nieruchomości położonych na terytorium całego kraju, jednak takie działanie rzeczoznawcy wymaga uzasadnienia stanowiska a następnie oceny jego prawidłowości przez orzekające w sprawie organy. Jak dalej podkreślił Sąd rzeczoznawca korzysta we wskazanym zakresie ze swobody, jakkolwiek wybrana próba musi odpowiadać prawu i być relatywna, co przy ustaleniach, że była niedostateczna ilość transakcji uzasadnia rozszerzenie okresu badania rynku. Ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje w art. 157 ust. 1 ściśle określony tryb weryfikacji operatu szacunkowego. Zgodnie natomiast z art. 157 ust. 2 powołanej ustawy, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Niemniej jednak ewentualne przedłożenie przez stronę operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, zawierającego wnioski odmienne od pierwotnie sporządzonej wyceny, może rzutować na ocenę jego prawidłowości i uzasadniać ewentualny wniosek strony o dokonanie oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Skarżący nie złożył jednak operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, ani nie wnieśli o dokonanie oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie przewidzianym w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeśli organ takiej potrzeby nie widzi, gdyż podziela ustalenia rzeczoznawcy, nie ma podstaw do formułowania w tym zakresie zarzutu. Organ nie ma też obowiązku informowania strony o tym, że nie wystąpi do organizacji zawodowej.

Wreszcie stwierdził Sąd meriti, że błędem organów było także wydanie odrębnych decyzji w stosunku do jednej nieruchomości dla każdego ze współwłaścicieli, co stanowi naruszenie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ ustala bowiem jedną opłatę adiacencką dla danej nieruchomości z tytułu wzrostu jej wartości. Oznacza to zarówno prowadzenie jednego postępowania w sprawie opłaty dla danej nieruchomości, jak i wydanie jednej decyzji, ustalającej jedną opłatę z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości, niezależnie od liczby osób zobowiązanych do jej uiszczenia. Decyzja powinna również określać precyzyjnie wysokość zobowiązania każdego ze współwłaścicieli i zasady odpowiedzialności występujące przy współwłasności. Uchybienie powyższym zasadom wynikającym z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami może prowadzić do niepożądanych skutków procesowych, nie można bowiem wykluczyć sytuacji, gdy w przypadku wielości decyzji tylko część z nich zostanie poddana kontroli, czy to instancyjnej czy sądowoadministracyjnej, a w konsekwencji zapadną odmienne rozstrzygnięcia w stosunku do różnych właścicieli. Nie sprzyja to zasadzie budowania zaufania do organów władzy publicznej.

Z tych przyczyn, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji tego wyroku.

Zaskarżył go skargą kasacyjną A. S., który zarzucił mu:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 4 pkt 11 w związku z art. 98a ust. 1 i 2 u.g.n. w związku z art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520), przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy:

- zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, polegające na wzroście ceny nieruchomości,

- zmiana sposobu podziału nieruchomości (wcześniej już podzielonej) w celu dostosowania układu dróg zgodnie z ustaleniami miejscowego planu, doprowadziła do faktycznego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości,

- dla celów ustalenia opłaty, wartość nieruchomości po przedmiotowym podziale powinna być odnoszona do wartości nieruchomości połączonej (technicznie w toku prac geodezyjnych, w celu ponownego podziału),

podczas gdy:

- w niniejszej sprawie nastąpiła jedynie zmiana sposobu podzielenia nieruchomości - pierwotny podział przedmiotowej nieruchomości został dostosowany do wymagań miejscowego planu poprzez dokonanie ponownego (przedmiotowego) podziału,

- połączenie działek w toku procesu zmiany sposobu podziału nieruchomości zgodnego z nowym planem, dokonane w toku prac przygotowawczych – geodezyjnych, miało charakter jedynie techniczny i nie doprowadziło z prawnego punktu widzenia do zmiany stanu nieruchomości, zgłoszenie zmiany danych objętych ewidencją gruntów polegające na technicznym połączeniu działek w celu ich podzielenia zgodnie z planem, nie zmieniło stanu nieruchomości, miało jedynie charakter deklaratoryjno-techniczny (w innym przypadku należałoby stwierdzić, że połączenie działek zmieniające stan nieruchomości było niezgodne z miejscowym planem i jako takie zostało dokonane bez żadnej podstawy prawnej),

- przy ustaleniu, czy w wyniku przedmiotowego (ponownego) podziału nastąpił wzrost wartości nieruchomości organ winien porównać nieruchomość podzieloną pierwotnie z nieruchomością podzieloną zgodnie z przedmiotowym podziałem,

b) art. 98a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 i 3 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcia "nieruchomość gruntowa" i "działka gruntu" są pojęciami tożsamymi, a tym samym uznaniu, że biegły miał prawo wyceniać nieruchomość według stanu po dokonaniu podziału nieruchomości, jako sumę działek geodezyjnych, co stanowi także naruszenie art. 153 ust. 1 u.g.n., a co spowodowało niewłaściwe określenie wartości nieruchomości po dokonaniu podziału przedmiotowej nieruchomości i przyjęcie przez Sąd, że wartość nieruchomości po jej podziale odzwierciedla suma wartości poszczególnych działek powstałych na skutek podziału,

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zbyt ogólnikowe uzasadnienie wyroku i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów przedstawionych w skardze, a w szczególności pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności, to jest faktu, że ponowny podział nieruchomości miał wyłącznie na celu dostosowanie jej do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nieskonfrontowanie ww. zarzutu ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Na tych podstawach domagano się uchylenia tegoż wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenia wyroku i rozpoznania skargi, nadto zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano dotychczasowy tok postępowania oraz rozwinięto argumentację zarzutów kasacyjnych stwierdzając, że pomimo uchylenia decyzji organów obu instancji Sąd pierwszej instancji wyraził ocenę prawną pozostającą w oczywistej sprzeczności z zasadniczymi dla interesów strony zarzutami i argumentami skargi administracyjnej. Zarzuty, o których mowa w niniejszej skardze kasacyjnej zostały bowiem w sposób jednoznaczny zakwestionowane w wyroku, stąd ze względu na treść normy prawnej zawartej w art. 153 P.p.s.a. skarżący kwestionuje motywy zaskarżonego wyroku. Następnie podkreślono, że skarżący w chwili uchwalenia miejscowego planu był współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, która podzielona była na 8 działek. Skarżący nabył nieruchomość w takim stanie wraz z pozostałymi współwłaścicielami za określoną cenę, która odzwierciedlała stan nieruchomości. W związku z uchwaleniem miejscowego planu skarżący wraz z pozostałymi współwłaścicielami dokonali działań mających na celu wyłącznie dostosowanie nieruchomości do ustaleń miejscowego planu i wydzielenie przewidzianych w nim dróg dojazdowych. W tym celu współwłaściciele nieruchomości podjęli konkretne działania techniczne, które autor skargi kasacyjnej szczegółowo opisał. W jego ocenie zainicjowanie postępowania i powołane wyżej działania techniczne zakończone wydaniem decyzji Prezydenta Miasta I. z dnia [...] listopada 2013 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości należy traktować jako jeden proces - proces zmiany sposobu wydzielenia dróg zgodnie z ustaleniami planu. Celem wniosku o podział było wydzielenie dróg dojazdowych, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu, co wynika wprost z jego treści. Samo techniczne połączenie działek, które było jedynie koniecznym geodezyjnym "zabiegiem" umożliwiającym przeprowadzenie nowego podziału zgodnie z postanowieniami miejscowego planu, nie stanowiło i nie mogło stanowić zmiany stanu nieruchomości. Samo połączenie nie miało z prawnego punktu widzenia racji bytu, ich skutek bez ponownego podziału nie był zgodny z miejscowym planem. Zmiana w ewidencji wynikająca z technicznego połączenia działek nie zmieniła stanu nieruchomości, która była podzielona pierwotnie na podstawie ostatecznych i prawomocnych decyzji. Sąd pierwszej instancji, organy obu instancji i rzeczoznawca, zdaniem kasatora powinni odnosić wartość nieruchomości po nowym podziale do wartości nieruchomości pierwotnie podzielonej. Wartość nieruchomości pierwotnie podzielonej przewyższać powinna wartość nieruchomości po podziale, co wyklucza przesłankę ustalenia opłaty adiecenckiej. Organy obu instancji i Sąd meriti tymczasem bezpodstawnie przyjęły, że stan nieruchomości po przedmiotowym podziale nieruchomości należy odnieść do nieruchomości niepodzielonej (połączonej technicznie na potrzeby zmiany sposobu podziału). Sąd pierwszej instancji w wyniku nieprawidłowej interpretacji przepisów błędnie uznał, że: nastąpiło "scalenie" nieruchomości, przy czym w niniejszej sprawie scalenie w rozumieniu przepisów prawa w ogóle nie nastąpiło; połączenie działek w ramach prac geodezyjnych i ich zgłoszenia doprowadziło do (niezależnej, zgodnej z prawem) zmiany stanu nieruchomości i nie było jedynie czynnością przygotowawczą – deklaratoryjno – techniczną; w wyniku technicznego połączenia działek, które same w sobie nie znajduje podstaw w miejscowym planie ani w obowiązujących przepisach, nastąpiła definitywna zmiana stanu nieruchomości. Przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien być interpretowany funkcjonalne, w taki sposób, że stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień rozpoczęcia działań mających dostosować stan nieruchomości do ustaleń miejscowego planu. Inna interpretacja doprowadzi do nieuzasadnionego obciążenia skarżących i współwłaścicieli opłatami i ich dyskryminacji w świetle prawa. Określony przebieg prac geodezyjnych mających na celu wydzielenie dróg dojazdowych (przeprowadzenie zmienionego podziału), zgodnie z miejscowym planem, nie może mieć zasadniczego znaczenia dla ustalenia lub nie opłaty adiacenckiej, ani dla ustalenia jej wysokości. Tym bardziej, że jedynym celem skarżących było wydzielenie dróg, zgodnie z postanowieniami miejscowego planu. W niniejszej sprawie nie można mówić o odniesieniu przez skarżących korzyści na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego określonymi zdarzeniami. Powstała w niniejszej sprawie sytuacja narusza zasadę równego traktowania podmiotów prawa. Takie podejście w sposób bezzasadny uprzywilejowuje strony, które w inny (techniczny) sposób przeprowadziły proces wydzielenia dróg, lub biernie czekały na aktywność organu w tym zakresie. W niniejszej sprawie są bowiem spełnione przesłanki podziału nieruchomości z urzędu, określone w art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Elementem przesądzającym o dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości, dlatego zobowiązanym do uiszczenia tej opłaty powinien być właściciel nieruchomości z chwili zaistnienia wzrostu wartości. W omawianym art. 98 ust. 1 ustawodawca nadaje Prezydentowi jedynie "możliwość" ustalenia opłaty adiacenckiej. Przepis ten nie przewiduje "bezwzględnego obowiązku" jej ustalenia. Skorzystanie z przewidzianej prawem możliwości powinno być uzależnione od racjonalnych przesłanek stanowiących o zasadności obciążenia właścicieli nieruchomości opłatą adiacencką w konkretnym przypadku. Przypadek w niniejszej sprawie zawiera wszelkie przesłanki uzasadniające zaniechanie ustalania opłaty. Ponadto, uznany przez Sąd pierwszej instancji sposób wyceny nieruchomości polegający na możliwości szacowania wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych działek stanowiących części tej nieruchomości, jest nietrafny i prowadzi do niewłaściwego określenia wartości nieruchomości skarżących. W ustawie o gospodarce nieruchomościami rozróżniono pojęcia nieruchomości gruntowej (art. 4 ust. 1) i działki gruntu (art. 4 ust. 3), co nie jest przypadkowe i dla potrzeb wyceny wynikającej z realizacji art. 98a jest wiążące - tak w przypadku nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale. W przepisie tym zasadniczo wspomina się o wartości nieruchomości. Na wartość działki gruntu ustawodawca wskazuje jedynie w przypadku działek przenoszonych na własność gminy w realizacji zobowiązania - rozliczenia opłaty adiacenckiej. W związku ze ścisłym zdefiniowaniem pojęć działki gruntu i nieruchomości gruntowej nie jest więc dopuszczalna jakakolwiek alternatywna interpretacja (celowościowa) art. 98a, zmierzająca do wykazania, że jako wartość nieruchomości po podziale może bądź powinna być wskazywana suma wartości wydzielonych działek gruntu. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 11 sierpnia 2004 r., sygn. akt II CK 11/04, wskazał, że w art. 4 pkt 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca zdefiniował odrębnie na potrzeby stosowania tej ustawy pojęcie "nieruchomości gruntowej" oraz pojęcie "działki gruntu", co przesądza o niedopuszczalności ich utożsamiania i zamiennego posługiwania się tymi ustawowymi terminami. Definiując pojęcie działki gruntu w art. 4 pkt 3 powołanej ustawy ustawodawca przesądził, że należy przez nie rozumieć część nieruchomości wydzielonej w wyniku jej podziału albo scalenia i podziału, a także odrębnie położoną część tej nieruchomości. W niniejszej sprawie, rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości po podziale, de facto dokonał oszacowania wartości poszczególnych działek opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do tych działek, a nie do wycenianej nieruchomości - jak tego wymaga przepis prawa. Nie można wyceniać wartości poszczególnych działek, ponieważ nie istnieją one jako nieruchomość, tymczasem przedmiotem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Po podziale nieruchomość ma analogiczną powierzchnię, jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury, dlatego błędem jest eksponowanie, jako cechy porównawczej, powierzchni gruntu. Z istoty opłaty adiacenckiej i celów, jakim służy jej ustalanie nie sposób wyprowadzić wniosku na temat zasadności przyjmowania do określenia wartości nieruchomości po podziale wartości nieruchomości podobnych do działek ewidencyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Nieruchomością podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny. Punktem odniesienia każdorazowo jest zatem nieruchomość stanowiąca przedmiot wyceny, a nie działka, stanowiąca jej część. Błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego w oparciu o powyższe spowodowało, że operat stanowiący dowód w niniejszej sprawie jest wadliwy i nie może stanowić wiarygodnego dowodu. Na koniec podniesiono, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trudno dopatrzeć się ustosunkowania do przedstawionych przez skarżącego zarzutów. Sąd pierwszej instancji pominął także przedstawione przez skarżącego dowody i kwestię nieprzeprowadzenia przez organy dowodów oferowanych przez stronę w postępowaniu administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie godzi się przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny zastosowania i wykładni prawa materialnego.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest chybiony, gdyż motywy zaskarżonego wyroku zawierają wszystkie wymagane nim elementy. W szczególności stan sprawy, zarzuty i stanowiska stron, ustalenia faktyczne, rozważania prawne z wyjaśnieniem podstawy prawnej. Wbrew poglądowi skarżącego uzasadnienie wyroku obszernie argumentuje rozstrzygnięcie, odnoszące się do wszystkich istotnych (a tylko te winny zostać omówione) aspektów sprawy i wywodów strony, zaś co do pominięcia wniosków dowodowych przez organ, trzeba stwierdzić, że nie miały one znaczenia dla sprawy. Postępowanie dowodowe obejmuje wszak tylko te środki, które z uwagi na materialnoprawne przesłanki potrzebne są dla poczynienia ustaleń faktycznych. Nie wszystkie zatem wnioski podlegają uwzględnieniu. Trzeba pamiętać, że w sprawie chodzi o opłatę adiacencką, a nie o przebieg procesu podziałowego czy dokonanie innych czynności z tym związanych. Sąd I instancji nadto wyjaśnił przekonująco, dlaczego uważa za chybione podniesione w skardze zarzuty. W konsekwencji czego uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których go oparto. Zarówno poczynione ustalenia faktyczne (a bardziej ocena ustaleń dokonana przez organy), jak i rozległe rozważania prawne, wreszcie obszernie przedstawiony tok rozumowania są adekwatne do okoliczności sprawy i nie sposób wytknąć ograniczenia kontroli instancyjnej, a to jest istotą właściwego uzasadnienia. Godzi się przy tym podkreślić, że z reguły przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy kasacyjnej, bo może to mieć miejsce wyjątkowo, wówczas tylko gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39). Tymczasem skarga kasacyjna nie powiązała zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. z jakikolwiek innym przepisem. Tak więc ustalony stan faktyczny został przesądzony i na tej podstawie przystąpiono do oceny zarzutów eksponowanych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej.

Skarga kasacyjna dowodziła przede wszystkim dokonania "technicznego podziału", co miało wykluczać w ogóle dopuszczalność ustalenia opłaty adiacenckiej, a dalej wadliwości w obrębie ustalenia jej wysokości. Tymczasem to pojęcie nie jest znane ustawie o gospodarce nieruchomościami, zatem nie może uzasadniać stanowiska skarżącego. Wobec tego zasadnie doszło do wszczęcia postępowania. Należy przyznać rację Sądowi meriti co do zasady, że wzrost wartości nieruchomości uzasadnia wymierzenie opłaty, zaś wzrost ten podlega ocenie w świetle stosunku wartości nieruchomości sprzed podziału do sumy wartości wszystkich działek po jej podziale. Stanowisko to jest już utrwalone w orzecznictwie (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 555/15, 26 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2361/11, 9 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2355/11, publ. CBOSA). Okoliczność, że nieruchomość ta była podzielona w przeszłości, a następnie jej współwłaściciele doprowadzili do zniesienia tego podziału poprzez nadanie na ich wniosek przez właściwy organ jednego numeru ewidencyjnego nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia opłaty adiacenckiej, skoro art. 98a ust. 1 u.g.n. wiąże skutki prawne ze stanem nieruchomości obejmującym stan ewidencyjny na dzień wydania decyzji o zatwierdzeniu jej podziału. Opłata adiacencka jest bowiem należnością ustalaną od wzrostu wartości nieruchomości, jaki powstał w wyniku jej podziału, dlatego do zastosowania art. 98a powołanej ustawy konieczne jest wykazanie, że wzrost wartości jest efektem wyłącznie dokonanego podziału. Z tego względu ustawodawca nakazał przyjmować do ustalenia zaistnienia tego wzrostu wartości porównanie stanu nieruchomości po dokonanym podziale z jej stanem na dzień wydania decyzji o podziale, wykluczając w ten sposób uwzględnianie innych okoliczności istniejących przed podziałem, które mogłyby mieć wpływ na wartość nieruchomości. "Techniczne" połączenie działek gruntu, uprzednio wyodrębnionych w ramach przedmiotowej nieruchomości (później - "scalonych", którym to zwrotem nota bene wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej on się posłużył, a Sąd meriti uczynił to za nim), jak określono to w skardze kasacyjnej, ma o tyle zasadnicze znaczenie w sprawie, że w jego wyniku na dzień wydania decyzji Prezydenta Miasta I. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, tj. na dzień [...] listopada 2013 r., przedmiotowa nieruchomość nie była geodezyjnie podzielona, a art. 98a u.g.n. nie daje żadnych podstaw do uznania, aby do ustalania stanu nieruchomości w dniu podziału uwzględniać okoliczności istniejące przed dniem wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału. Wzrost wartości nieruchomości przyjmowany za podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej nie może bowiem być efektem jakichkolwiek innych okoliczności poza wymienionymi w tym przepisie. Nie można zatem do ustalenia jego zaistnienia przyjmować historycznego stanu nieruchomości sprzed dnia wydania decyzji o zatwierdzeniu jej podziału, lecz relewantny jest jedynie jej stan z dnia wydania tej decyzji. Chodzi o to, aby wynik porównania tego stanu ze stanem nieruchomości na dzień, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału staje się ostateczna, nie obejmował jakichkolwiek innych okoliczności, poza jedynie skutkiem podziału nieruchomości, które spowodowały powstanie wzrostu jej wartości.

Powyższe wywody przekonują do konkluzji, że rozróżnienie pojęć "nieruchomość" i "działka" dokonane odpowiednio w art. 4 pkt 1 i 3 u.g.n. (nie w jego ustępach, jak stwierdzono w skardze kasacyjnej) nie uzasadnia wniosku wyprowadzonego przez autora rozpoznawanej kasacji w kwestii dopuszczalności i sposobu ewentualnego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Nie stoi bowiem na przeszkodzie przedstawionemu powyżej tokowi rozumowania przeprowadzonemu na gruncie zasady ustalenia opłaty adiacenckiej w przypadku podziału nieruchomości (na działki). Przepis art. 4 pkt 1 u.g.n. pod pojęciem nieruchomości gruntowej rozumie grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, zaś zgodnie z art. 4 pkt 3 u.g.n. działką gruntu jest niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. Jak stwierdził Sąd meriti, ale też przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 737/14 (CBOSA), z powyższego wynika, iż pojęcie "działka gruntu" zawiera się w pojęciu "nieruchomość gruntowa". Tym samym użycie w art. 98a u.g.n. pojęcia "nieruchomość", w odniesieniu do nieruchomości przed podziałem i po podziale oznacza, że ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się przez porównanie wartości nieruchomości istniejącej przed podziałem i zsumowanej wartości wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku podziału. W piśmiennictwie (por. m.in. E. Bończak-Kucharczyk w: Komentarz do u.g.n., LEX) podniesiono, iż definicja nieruchomości gruntowej umieszczona w słowniczku u.g.n. wydaje się służyć jedynie odróżnieniu tej nieruchomości w ramach przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami od nieruchomości budynkowych i lokalowych, czyli wymienionych w tej definicji budynków i lokali stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności. W definicji napisano, że nieruchomość gruntowa to grunt wraz z częściami składowymi. Nie można jednak uważać, że w świetle tej definicji nieruchomość gruntowa to każdy (jakikolwiek) grunt, gdyż skoro użyto jednak słowa "nieruchomość", to do nieruchomości gruntowej w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami zastosowanie ma norma zawarta w art. 46 § 1 k.c. Pojęcie nieruchomości używane w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami należy więc rozumieć tak, jak to definiuje art. 46 § 1 k.c. Przepis ten stanowi, że nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Należy zwrócić uwagę, że wymieniono tu nie część powierzchni ziemskiej, ale części, zatem nieruchomością w rozumieniu kodeksu cywilnego są grunty stanowiące odrębny przedmiot własności. Nieruchomość może więc składać się z jednej działki gruntu lub z większej liczby działek gruntu stanowiących odrębny przedmiot własności – nie tylko należących do tego samego właściciela, ale również zgodnie z jego wolą wyodrębnionych jako przedmiot własności – ta sama osoba może bowiem być właścicielem wielu nieruchomości. W świetle art. 47 i art. 48 K.c. w skład nieruchomości wchodzi nie tylko grunt, ale także części składowe, które nie mogą być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego, w tym w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Przepis art. 46 § 1 K.c. przewiduje jednak (podobnie jak art. 4 pkt 1 u.g.n.), że niektóre części składowe, takie jak budynki lub ich części (lokale), mogą w pewnych sytuacjach stanowić odrębny od gruntu przedmiot własności – wtedy są odrębnymi nieruchomościami (budynkowymi lub lokalowymi). Może to mieć miejsce wówczas, gdy przepisy szczególne tak stanowią. Zatem nieruchomość gruntowa w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami obejmuje, tak samo jak nieruchomość w rozumieniu art. 46 § 1 K.c., grunt wraz z częściami składowymi (z wyjątkiem określonych przepisami przypadków, gdy budynki lub lokale stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności). Poza tym obie definicje (zawarta w kodeksie cywilnym i zawarta w komentowanej ustawie) różnią się od siebie tym, że definicja zawarta w Kodeksie cywilnym wprost wskazuje na to, że jedna nieruchomość może składać się z więcej niż jednej działki gruntu, natomiast definicja umieszczona w ustawie wskazuje jedynie, że w skład nieruchomości gruntowej wchodzi jakiś grunt. Jednakże skoro w art. 4 pkt 3 u.g.n. zdefiniowano także pojęcie działki gruntu, przez które należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej, to należy przyjąć, że także nieruchomość gruntowa zdefiniowana w art. 4 pkt 1 u.g.n. może składać się z wielu działek gruntu. Poza tym definicja nieruchomości gruntowej zawarta w ustawie nie odnosi się ani do własności gruntu, ani do tego, że nieruchomość gruntowa ma stanowić odrębny przedmiot własności. Nieruchomość, jako odrębny przedmiot własności, o którym mowa w art. 46 § 1 K.c., może zostać określona w różny sposób – fizycznie, prawnie lub w sposób wieczystoksięgowy. W świetle definicji zawartych w art. 4 pkt 1 i 3 u.g.n. nawet odległe od siebie działki mogą być częścią określonej nieruchomości. Z drugiej strony jedna działka też może stanowić nieruchomość (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. IV CSK 229/06, LEX nr 369187), a przynajmniej może zostać z większej nieruchomości wyodrębniona jako osobna nieruchomość.

Trzeba na koniec wskazać, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z powyższego uregulowania wynika, że to na rzeczoznawcy majątkowym spoczywa obowiązek dokonania wyboru takiej metodologii wyceny, która będzie adekwatna przede wszystkim do celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, jej przeznaczenia w planie miejscowym i jej stanu. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny nieruchomości przyjmując podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z art. 152 ust. 2 i art. 153 ust. 1 u.g.n., wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu m.in. podejścia porównawczego, które polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przepis art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.g.n. określa przy tym, że dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu, w wyniku jej wyceny dokonuje się określenia m.in. wartości rynkowej, którą stanowi – zgodnie z jej art. 151 ust. 1 – najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu wymienionych w tym przepisie założeń. W § 4 ust. 4 cytowanego wyżej rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości wskazano zaś, że przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Przeto kluczowym kryterium podejścia porównawczego, stosowanego do wyceny nieruchomości będącej lub mogącej być przedmiotem obrotu, jest cena uzyskiwana w obrocie nieruchomościami podobnymi do wycenianej, ponieważ wartością nieruchomości wycenianej w takim przypadku jest jej najbardziej prawdopodobna cena możliwa do uzyskania na rynku, określana na podstawie cen uzyskiwanych za nieruchomości podobne do wycenianej. W tej sprawie podział nieruchomości spowodował wydzielenie działek gruntu, z których każda może się stać przedmiotem zbycia na odrębną własność. Zbycie wydzielonych części nieruchomości, w postaci wyodrębnionych terytorialnie działek gruntu, nie jest bowiem możliwe bez uprzedniego dokonania podziału nieruchomości na te działki. Podział nieruchomości stworzył zatem możliwość jej zbycia w wyodrębnionych częściach, każdą na odrębną własność, dlatego powstanie takiej możliwości jest wynikiem dokonanego podziału. Nie można więc wykluczyć dopuszczalności wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu jej wartości spowodowanego jej podziałem, poprzez przyjęcie do porównań transakcji sprzedaży działek gruntu o powierzchni zbliżonej do powierzchni wydzielonych w ramach podziału działek gruntu, skoro w wyniku tego podziału powstała możliwość zbycia podzielonej nieruchomości właśnie w takich częściach na odrębną własność, w jakich przyjęto do porównań, w ramach wyceny, nieruchomości podobne. Przedmiotem wyceny nadal bowiem była cała nieruchomość po podziale, jedynie metodologia tej wyceny, przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego, została oparta na podobieństwie przedmiotu obrotu rynkowego do działek gruntu powstałych w ramach podziału, jako jego wynik. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji ocenił przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego transakcji nieruchomościami uznanymi za podobne do nieruchomości wycenianej, skoro u podstaw tej wyceny legł jej cel, jako wzrost wartości wywołany stworzeniem przez podział nieruchomości możliwości zbycia jej wyodrębnionych terytorialnie części na odrębną własność. Jeżeli bowiem celem wyceny było określenie wartości wycenianej nieruchomości mającej stanowić najbardziej prawdopodobną jej cenę możliwą do uzyskania na rynku, to prawidłowo przyjęto do porównań ceny nieruchomości o powierzchni zbliżonej do powierzchni działek gruntu wydzielonych w ramach podziału. Wysokość najbardziej prawdopodobnej ceny możliwej do uzyskania za całą wycenianą nieruchomość jest bowiem wynikiem cen możliwych do uzyskania na rynku ze sprzedaży poszczególnych działek gruntu, wydzielonych w ramach podziału.

W konsekwencji czego zarzuty naruszenia prawa materialnego również okazały się nietrafne. Zatem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.