Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1730/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 734
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Ciężar udowodnienia faktu określonego w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 71 poz. 734 ze zm./, spoczywa na osobie wywodzącej z niego korzystny skutek prawny.

TEZY

Ciężar udowodnienia faktu określonego w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 71 poz. 734 ze zm./, spoczywa na osobie wywodzącej z niego korzystny skutek prawny.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Andrzej Jurkiewicz /spr./, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stanisława P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Bk 227/04 w sprawie ze skargi Stanisława P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 23 lutego 2004 r. (...) w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Skarbu Państwa – Kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na rzecz adwokata Andrzeja K. kwotę 200 /słownie: dwieście/ zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 lipca 2004 r. II SA/Bk 227/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Stanisława P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 23 lutego 2004 r. (...) w przedmiocie dodatku mieszkaniowego.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia 14 stycznia 2004 r. (...) Burmistrz S. przyznał Stanisławowi P. dodatek mieszkaniowy w wysokości 42,60 zł. za okres od stycznia do czerwca 2004 r. włącznie. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 4, ust. 4-5, art. 6 ust. 1 pkt 2, ust. 7, art. 7 ust. 1 i ust. 5 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 71 poz. 734 ze zm./.

W uzasadnieniu wywiódł, iż dnia 15 grudnia 2003 r. Stanisław P. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego załączając jednocześnie wymagane dokumenty. W tok prowadzonego postępowania ustalono, że rodzina pozostająca we wspólnym gospodarstwie domowym wraz z wnioskodawcą składa się z czterech osób oraz, że powierzchnia użytkowa zajmowanego przez nią mieszkania wynosi 60,80 m2. Z ustaleń poczynionych przez organ wynika, iż w omawianym przypadku spełnione zostały wymogi ustawowe konieczne do uzyskania przedmiotowego świadczenia. Dodatkowo we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego Stanisław P. stwierdził, że jest osobą niepełnosprawną, której stopień niepełnosprawności wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju.

Na potwierdzenie tego stanu rzeczy, po uprzednim wezwaniu przez organ, dołączył do akt sprawy kopię pisma (...) Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. oraz pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektoratu w S. Zdaniem organu z tych pism nie wynika, by istniała konieczność zamieszkiwania ww. w oddzielnym pokoju, nie są zatem spełnione przesłanki z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. W dalszej części uzasadnienia organ przedstawił zasady przyznawania dodatku mieszkaniowego w konkluzji wywodząc, iż przy obliczaniu przedmiotowego świadczenia nie uwzględnił podwyższonej normy powierzchni użytkowej dla osób niepełnosprawnych, wymagających zamieszkiwania w oddzielnym pokoju.

W odwołaniu od decyzji Stanisław P. zarzucił organowi brak odpowiedzi na pismo z dnia 12 stycznia 2004 r., w którym zawarte jest m.in. pytanie, jaki organ uprawniony do wystawienia orzeczenia lekarskiego lub jaki biegły ma wypowiedzieć się w spornej materii. Zdaniem odwołującego się z zebranego materiału dowodowego wprost wynika, że ani ZUS ani NFZ nie są kompetentni do wydania takiej opinii lub orzeczenia. W konsekwencji wnosił o uwzględnienie przez organ w rozpatrywanym przypadku, podwyższonej normy powierzchni użytkowej osób niepełnosprawnych, wymagających zamieszkania w oddzielnym pokoju.

Decyzją z dnia 23 lutego 2004 r. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu szczegółowo wyłożono zasady ustalania wysokości dodatku mieszkaniowego stwierdzając, że został on ustalony prawidłowo. Odwołujący się - jak podkreślono - nie przedstawił natomiast żadnych dowodów w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych na poparcie swoich twierdzeń, co do konieczności zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Z przedstawionego orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności wynika jedynie, że Stanisław P. jest osobą niepełnosprawną i ustalony stopień niepełnosprawności ma charakter trwały, brak jednak wskazania odnośnie konieczności zajmowania oddzielnego pokoju. Sam ustalony stopień niepełnosprawności nie przesądza bowiem o posiadaniu uprawnienia do dodatkowej powierzchni normatywnej. Wskazano nadto, iż Burmistrz S. nie odpowiedział co prawda na pytania skarżącego, dotyczące kwestii podnoszonych przez wnioskodawcę w odwołaniu, jednak to uchybienie - zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego - nie stanowi istotnej wady decyzji, gdyż organ wskazał środki dowodowe, za pomocą których można było dowieść prawdziwości twierdzeń. Organ, cytując treść przepisu art. 75 par. 1 Kpa wywiódł, iż skoro przepis prawa nie określa środka dowodowego na tę okoliczność, więc zgodnie z treścią powołanego przepisu, dowodem może być każda opinia biegłego /osoby posiadającej wiedzę specjalistyczna w tym zakresie/. Dlatego też SKO w B. uznało za zasadne stanowisko organu I instancji, iż brak jest podstaw do przyznania dodatku mieszkaniowego od powiększonej powierzchni lokalu mieszkaniowego.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Stanisław P. zarzucił Kolegium, iż odwołanie od decyzji organu I instancji nie zostało rozpatrzone w ustawowym terminie jednego miesiąca. Organy samorządu terytorialnego w sposób dowolny i wybiórczy interpretują przepisy prawa m.in. poprzez żądanie dostarczenia opinii - przy braku ustawowych regulacji wskazujących organ kompetentny do jej wystawienia. Zdaniem skarżącego, w zaistniałej sytuacji, mając dodatkowo na uwadze fakt dostarczenia orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności, skarga powinna być rozstrzygnięta na jego korzyść. Kolejny raz podkreślił brak odpowiedzi ze strony organów samorządu terytorialnego, na wskazane powyżej pytania.

W odpowiedzi na skargę organ przyznał, iż decyzja została wysłana z przekroczenie ustawowego terminu, a o przyczynach zwłoki skarżący nie został poinformowany, co stanowi naruszenie art. 36 Kpa. Stwierdzone uchybienie nie ma jednak wpływu na merytoryczną trafność decyzji. Zdaniem Kolegium, brak przepisów prawnych, określających podmiot kompetentny do wypowiedzenia się na temat przyznania osobie niepełnosprawnej dodatkowej powierzchni mieszkalnej, nie zwalnia skarżącego do przedstawienia dowodu na ten temat, według własnego uznania. Organ wnosił w konsekwencji o oddalenie skargi.

Oddalając skargę Stanisława P. na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wywiódł, iż przepis art. 5 ust. 3 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 71 poz. 734 ze zm./ daje osobie niepełnosprawnej możliwość uzyskania dodatku mieszkaniowego w zwiększonej kwocie, jeżeli osoba ta wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Faktem jest - jak zauważył Sąd - że nie ma przepisów określających, w jakiej formie dowodowej powinna być wykazana okoliczność, że osoba niepełnosprawna wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju.

Na pewno nie jest konieczne w tej kwestii, uzyskanie orzeczenia zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności /o czym wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 5 sędziów z dnia 16 września 2002 r. OPK 27/02 - ONSA 2003 Nr 2 poz. 56/. Mają więc zastosowanie ogólne reguły postępowania administracyjnego polegające na tym, że odpowiedni dowód powinna przedstawić strona wywodząca z określonego faktu skutki prawne. Przyznanie dodatkowej kwoty pieniężnej od dodatkowej powierzchni normatywnej mieszkania dla osoby niepełnosprawnej, stanowi wyjątek od ogólnych zasad przyznawania tych dodatków, jest swoistą ulgą, do której uprawnienia winna udowodnić osoba o nią się ubiegająca.

Wyjaśniono, iż organy w sprawie niniejszej nie kwestionują faktu niepełnosprawności skarżącego, lecz słusznie zauważają, iż nie każda "niepełnosprawność" osoby, daje uprawnienie do dodatkowej powierzchni normatywnej. Skarżący winien te okoliczność udowodnić w oparciu o jakikolwiek, niesprzeczny z prawem dowód /zgodnie z art. 75 par. 1 Kpa/. Dowodem takim może być dokument, zeznanie świadków, zaświadczenie lekarskie lub opinia lekarza o odpowiedniej specjalności.

Sąd uznał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, organ pouczył go - stosownie do art. 9 Kpa - o możliwości skorzystania z któregoś z ww. dowodów, chociaż nie wskazał nazwy konkretnej osoby ani też organu, albowiem nie miał ku temu podstaw prawnych.

Skarżący nie skorzystał z żadnej możliwości, a więc niezasadnie zarzuca organom nieprzestrzeganie jego praw wynikających z art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Sam fakt wysłania skarżącemu decyzji przez organ odwoławczy, po upływie 1-miesięcznego terminu, stanowi uchybienie formalno-procesowe, nie mające wpływu na trafność merytoryczną rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył pełnomocnik Stanisława P., zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, wobec nałożenia na stronę obowiązku wykazania, że niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, pomimo braku podstaw, by przyznanie uprawnień do dodatkowej powierzchni osoby niepełnosprawnej uzależnić od wykazania przez stronę inicjatywy dowodowej.

2. naruszenie przepisów postępowania w art. 77 Kpa, art. 106 par. 1 i 2, art. 7, 8, 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy wobec pominięcia, że obowiązek wyczerpującego zebrania i wyjaśnienia całości materiału dowodowego ciąży na organie administracji, który w razie potrzeby obowiązany jest zwrócić się bezpośrednio do innego kompetentnego organu o wyrażenie opinii lub zajęcie stanowiska, bez odsyłania strony, jak też wobec bezpodstawnego przyjęcia, iż skarżący został pouczony o możliwości wykazania inicjatywy dowodowej, choć w istocie pouczenie takie było niewystarczające, gdyż nie zawierało niezbędnych wyjaśnień i wskazówek co do konkretnego dowodu, który powinien być przedstawiony.

Wskazując na powyższe naruszenia, zgłoszono wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że wytknięte to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, iż skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym, jest ona obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Pełnomocnik skarżącego zgłosił obie podstawy skargi kasacyjnej, o jakich mowa w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jako podstawę naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie - zdaniem skarżącego - miało istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2 cyt. ustawy/ wskazano naruszenie przepisów art. 77, 106 par. 1 i 2, art. 7, 8, 9 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Podkreślić należy w tym miejscu, że naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powinno dotyczyć postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organem administracji publicznej, jak uczyniono to w niniejszej sprawie.

Jako uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, można zarzucić Sądowi naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b" lub lit. "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego. Zarzut taki nie został jednak przywołany w skardze kasacyjnej.

Przedstawienie Sądowi zarzutu naruszenia przepisów Kpa, czyni taki zarzut nieusprawiedliwionym. Nowe uregulowania obowiązujące od 2004 r. wprowadzone ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ normują w pełni postępowanie przed sądami administracyjnymi, odchodząc całkowicie od rozwiązań przyjętych w uchylonej ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Właśnie w poprzednio obowiązującej ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w jej art. 59 znajdowało się odesłanie w sprawach nieuregulowanych do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym też i do zasad ogólnych postępowania, na które powołano się w skardze kasacyjnej. Niemniej jednak wprowadzenie pełnej regulacji ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosuje przepisów Kpa, a więc nie można postawić w skardze kasacyjnej zarzutu wywiedzionego z przepisów Kpa, a tak przecież uczyniono w tej sprawie.

Tym samym brak wskazania w skardze kasacyjnej przepisu procedury, który - zdaniem autora skargi - został naruszony, nie pozwala na podważenie stanu faktycznego, przyjętego w zaskarżonym wyroku.

Nie można Sądowi również skutecznie zarzucić naruszenia w tej sprawie przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 71 poz. 734 ze zm./.

Przepis ten daje osobie niepełnosprawnej możliwość uzyskania dodatku mieszkaniowego w zwiększonej kwocie, jeżeli tylko osoba ta wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju.

To strona, będąc osobą niepełnosprawną i domagając się dodatku mieszkaniowego w zwiększonej kwocie, winna przedstawić dowód dopuszczony prawem /zgodny z Kpa/, iż wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Jest niespornym bowiem, że ciężar udowodnienia faktu określonego w art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, spoczywa na osobie wywodzącej z niego korzystny skutek prawny.

W rozpoznawanej sprawie Burmistrz S. pismem z dnia 2 stycznia 2004 r., w związku ze złożeniem przez skarżącego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, w nawiązaniu do wskazanego wyżej art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zwrócił się do ww. o dołączenie dodatkowych dokumentów /np. zaświadczenia lekarskiego, opinii biegłego, orzeczenia powiatowego zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności/, że wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju.

Skarżący - co jest okolicznością nie budzącą wątpliwości Sądu - nie przedstawił takiego dowodu. Dlatego też przyznano skarżącemu dodatek mieszkaniowy, nie zwiększając powierzchni o 15 m2, bowiem skarżący nie udowodnił, że wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju.

Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, polega na mylnym rozumieniu treści zastosowanego przepisu - w tej sprawie co wyżej wykazano, brak jest uzasadnionych podstaw, by zarzucić Sądowi błędną wykładnię art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku prawidłowo skonstatował, iż organy nie kwestionowały faktu niepełnosprawności skarżącego lecz nie każda niepełnosprawność daje uprawnienie do dodatkowej powierzchni normatywnej. Zasadnie wskazano, że skarżący winien tę okoliczność udowodnić w oparciu o jakikolwiek niesprzeczny z prawem dowód tj. dokument, zaświadczenie lekarskie lub opinię lekarza o odpowiedniej specjalności. Mimo pouczenia przez organ o powyższym, skarżący nie skorzystał z któregoś z ww. dowodów.

Tak więc uznać należy, iż prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, w zaskarżonym wyroku oddalił skargę Stanisława P.

Jedynie informacyjnie należy zauważyć, iż po wydaniu zaskarżonego wyroku, nowelizacji uległa ustawa o dodatkach mieszkaniowych, w tym powołany wyżej art. 5 ust. 3 i od 23 listopada 2004 r. obowiązuje w brzmieniu, iż."...o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych" /Dz.U. nr 123 poz. 776 ze zm./.

Jednakże osoba legitymująca się już orzeczeniem zespołu do spraw orzekania i niepełnosprawności, wydanym przed dniem 23 listopada 2004 r. - konieczność zamieszkiwania w oddzielnym pokoju może udokumentować w szczególności zaświadczeniem lekarskim lub opinią biegłego /art. 2 ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych - Dz.U. nr 240 poz. 2406/.

Przedstawione wyżej uregulowania, w związku z nowelizacją ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatkowo wskazują na prawidłowość wykładni zastosowanego prawa w zaskarżonym wyroku WSA w Białymstoku z dnia 8 lipca 2004 r. II SA/Bk 227/04.

Z przytoczonych wyżej względów należało dojść do wniosku, iż skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ oddalił skargę kasacyjną.

Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie par. 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu /Dz.U. nr 163 poz. 1348 ze zm./.