Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 19/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3 art. 216 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części nieruchomości oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] uchylił pkt [...] decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] i umorzył postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Starosta [...] wskazaną decyzją z dnia [...] maja 2018 r. w pkt. [...] orzekł o zwrocie na rzecz K. W. w [...] części oraz J. W. w [...] części nieruchomości położonej w [...] w rejonie ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...]. W pkt [...] decyzji Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu na rzecz K. W. oraz J. W. nieruchomości położonej w [...] w rejonie ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...]. W pkt [...] decyzji Starosta [...] zobowiązał K. W. do zwrotu kwoty [...]zł, natomiast J. W. do zwrotu [...] zł.

Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

J. W. (która nabyła spadek po J. W. – k.111) i K. W. w dniu [...] kwietnia 2013 r. zwrócili się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej niegdyś działkę nr [...] położoną w [...] i przejętej na poszerzenie ul. [...] (k. 1 i 2).

W toku postępowania ustalono, że aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1989 r. (k. 4) J. W. i K. W. sprzedali Miastu [...] dz. nr [...]. W § 2 aktu notarialnego wskazano, że działka ta objęta została decyzją z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...] Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...], zatwierdzającej plan realizacji ulic: [...] w [...] .

Jak ustalono w toku postępowania, na podstawie pisma Zarządu Dróg Miejskich z [...] października 2015 r. w oparciu o wskazaną w akcie notarialnym decyzję z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...] realizowana była inwestycja polegająca na modernizacji ulicy [...] w [...]. Realizacja tej inwestycji nastąpiła w latach 1980-1981. Wyjaśniono też, że działka nr [...] w całości znajduje się w liniach rozgraniczających ul [...] i stanowi drogę powiatową. Status ten ul. [...] otrzymała w 1986 r. (k.80).

Na dalszym etapie postępowania organ ustalił, że decyzja z dnia [...] lipca 1980 r. została wydana na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229) oraz § 12 ust. 1 i § 13 ust. 2 i § 18 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. nr 8, poz. 480) – k. 93. Decyzją tą stwierdzono, że plan realizacyjny jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonym [...] sierpnia 1975 r. przez Wojewodę [...] (k. 196). Do akt załączono też decyzję z [...] grudnia 1988 r.(k.92), którą zatwierdzono projekt podziału nieruchomości obejmującej m.in. dz. [...] należącej do F. W.. Podziału dokonano na dz.: [...], [...] i [...]. Decyzje tę wydano na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99).

W toku postępowania prowadzono poszukiwania innych dokumentów realizacji spornej inwestycji drogowej, jednak ustalono, że Archiwum Zakładowe [...] Urzędu Wojewódzkiego (k.96), ani Archiwum Państwowe w [...] (k.98) nie posiadają takich dokumentów.

W dalszej kolejności ustalono, że jak wynika z kart inwentaryzacyjnych tych działek: dz. nr [...] – stanowiła drogę (k.39), natomiast dz. nr [...] stanowiła zurbanizowane tereny niezabudowane (k.26).

W 2015 r. przeprowadzono oględziny objętych wnioskiem K. W. i J. W. nieruchomości, podczas których potwierdzono, że dz. nr [...] stanowi drogę i w całości jest na ten cel zagospodarowana. Natomiast dz. nr [...] stanowi fragment ogrodzonego płotem z siatki i żywopłotem terenu ogrodu przydomowego na nieruchomości przy ul. [...] (k.73).

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Starosta [...] w pkt. I orzekł o zwrocie na rzecz K. W. w [...] części oraz J. W. w [...] części nieruchomości położonej w [...] w rejonie ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...]. W pkt [...] decyzji Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu na rzecz K. W. oraz J. W. nieruchomości położonej w [...] w rejonie ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...]. W pkt [...] decyzji Starosta [...] zobowiązał K. W. do zwrotu kwoty [...]zł, natomiast J. W. do zwrotu [...] zł.

Uzasadniając wydaną decyzję Starosta [...] stanął na stanowisku, że nieruchomość nabyta aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1989 r., w całości została nabyta w celu realizacji zmodernizowanej ul. [...], tymczasem ul. [...] jest zrealizowana tylko na części nieruchomości, stanowiącej jedynie dz. nr [...]. Ta okoliczność bezspornie stanowi przesłankę odmowy zwrotu tej działki. Natomiast część nieruchomości stanowiąca dz. nr [...] znajduje się poza liniami ul. [...] i nie stanowi drogi publicznej oraz nie były na niej realizowane żadne prace związane z modernizacją drogi. Z tej też przyczyny organ I instancji uznał zasadność wniosku K. W. oraz J. W., co do zwrotu części nieruchomości obejmującej dz. nr [...].

W przewidzianym prawem terminie odwołanie w zakresie pkt. [...] decyzji organu I instancji złożyło Miasto [...], domagając się uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia o odmowie zwrotu działki nr [...], ewentualnie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania wskazano na niedostatki postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji oraz nieprecyzyjne uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Wojewoda zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich o udzielenie informacji czy po [...] listopada 1989 r. były realizowane jakiekolwiek prace związane z ul. [...] w [...] (k. 44). Pismem z dnia [...] września 2018 r. Zarząd Dróg Miejskich poinformował, że realizacja ul. [...] na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...] nastąpiła w latach 1980-1981. Wyjaśniono, że w 1986 r. ul. [...] otrzymała kategorię drogi publicznej i po tym czasie, ZDM dokonywał drobnych remontów i napraw w ramach utrzymania dróg. W 2010 r. ogłoszono przetarg na budowę chodników (k. 51).

Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] uchylił pkt [...] decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] i umorzył postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Uzasadniając wydaną decyzję Wojewoda wskazał, że w dniu [...] listopada 1989 r. na wniosek z dnia [...] maja 1988 r. złożony przez dotychczasowych właścicieli działki nr [...] został podpisany akt notarialny jej sprzedaży. Wskazano, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających aby w odniesieniu do tej działki, w dacie zawierana umowy istniało zagrożenie wywłaszczeniem. W ocenie Wojewody zawarcie w dniu [...] listopada 1989 r. aktu notarialnego porządkowało jedynie istniejącą już sytuację. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że przejęcie przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na wniosek jej dotychczasowych właścicieli, a zatem nie nosiło znamion wywłaszczenia i nie podlega dyspozycji art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 u.g.n.

W przewidzianym prawem terminie skargę do sądu administracyjnego wywiódł K. W. podnosząc zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 2, art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 136 ust. 3 i art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. W skardze podniesiono, że sprzedaż spornej nieruchomości nastąpiła w wykonaniu decyzji z dnia [...] lipca 1980 r. w związku z czym w rzeczywistości "była czynnością legalizującą dokonane wywłaszczenie" i w tej sytuacji możliwe jest orzekanie o jej zwrocie. Uzasadniając złożoną skargę podkreślono, że właściciele nieruchomości nie mieli dobrowolności w zawarciu umowy, bowiem zawierana umowa służyła "zalegalizowaniu powstałej sytuacji" oraz otrzymaniu obiecanego odszkodowania. Okoliczność istnienia przymusu, nie może w ocenie Skarżącego być kwestionowana tylko wobec braku załącznika do decyzji w postaci planu realizacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018, poz. 1302 – dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Sąd nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa materialnego - które miało wpływ na wynik sprawy - jak również przepisów postępowania, które - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dostrzegł też naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że uchylenie decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego doznaje ograniczenia, bowiem może ono nastąpić tylko wówczas, jeżeli uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie, w przypadku naruszenia przepisów postępowania, przez możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego (por. T. Woś, Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 458). Jednocześnie przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji gdy przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji byłaby taka sama (por. A. Kabat [w;] B. Dauter, A. Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 624). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd musi zatem mieć na uwadze, czy uchylenie zaskarżonego aktu z uwagi na stwierdzone uchybienia może doprowadzić do wydania decyzji o innej treści na skutek ponownego rozpoznania sprawy.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018, poz. 121 – dalej jako: u.g.n.) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 – dalej jako: k.p.a.).

Kwestią bezsporną w okolicznościach badanej sprawy pozostaje, że aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1989 r. J. W., S. W. i K. W. sprzedali Miastu [...] dz. nr [...], która - w części - stanowiła zrealizowaną w latach 1980-1981 drogę powiatową (ul. [...]). Poza sporem pozostaje też, że działka nr [...] objęta została decyzją z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...] Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...], zatwierdzającą plan realizacji m.in. ulicy [...]. Nie ulega również wątpliwości, że umowa zawarta dnia [...] listopada 1989 r. - jak wskazano w skardze - służyła "zalegalizowaniu powstałej sytuacji". Poza sporem pozostaje, że dz. [...] została podzielona i aktualnie stanowi dz. nr [...] (drogę powiatową) oraz dz. nr [...] (fragment przydomowego ogrodu). Po [...] listopada 1989 r. nie prowadzono prac służących realizacji ul. [...].

Istota sporu sprowadza się do tego, czy można w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami domagać się zwrotu części - sprzedanej - w drodze aktu notarialnego nieruchomości (obecnie dz. nr [...]), z tego powodu, że przed zawarciem umowy - w odniesieniu do tej części nieruchomości - nie doszło do wywłaszczenia faktycznego, a po dacie zawarcia aktu notarialnego nie udokumentowano ani planów, ani faktu realizacji prac służących realizacji celu publicznego na dz. nr [...].

Rozdział 6, Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami reguluje kwestię "zwrotu wywłaszczonych nieruchomości". W pierwszej kolejności należy zatem zaakcentować, że zwrotowi podlegać w trybie wskazanych przepisów może wyłącznie nieruchomość, która została wywłaszczona. W okolicznościach badanej sprawy niespornie doszło do wywłaszczenia faktycznego części dz. nr [...] stanowiącej aktualnie dz. nr [...]. Spór dotyczy drugiej części dz. nr [...] obejmującej aktualnie dz. nr [...].

Dokonując wykładni przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji Wojewody Sąd kierował się nie tylko literalnym brzmieniem przepisów, ale również uwzględnił dyrektywy celowościowe i systemowe wykładni. Dla zrozumienia intencji prawodawcy uzasadnione jest bowiem kierowanie się zasadą, omnia sunt interpretanda. Oznacza to, że dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego konieczne jest przejście przez wszystkie fazy wykładni, w tym wykorzystanie wszystkich - wyróżnionych w nauce - reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. W przypadku tekstów prawnych nie chodzi bowiem o to, aby po prostu rozumieć tekst czy jakiś jego przepis (bez wysiłku czy z jakimś szczególnym wysiłkiem), ale o to by zrozumieć ten tekst (przepis) zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę (por. wyrok NSA z 12.10.2017 r. sygn. I OSK 829/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując wykładni przepisów u.g.n. Sąd miał na względzie nie tylko literalne ich brzmienie, ale też szerokie pojmowanie konstytucyjnego pojęcia "wywłaszczenie", obejmującego obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia (zob. wyroki o sygn.: K 6/05, SK 43/07, P 12/11, SK 7/13, SK 26/14 oraz z 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11, OTK ZU nr 3/A/2014, poz. 31). Uwzględniając szerokie pojmowanie konstytucyjnego pojęcia "wywłaszczenie" Sąd rozpoznał również badaną sprawę.

Dokonując sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd miał więc na uwadze, że art. 136 u.g.n., regulujący zakres ustawowego prawa zwrotu, nie obejmuje pełnej gamy przypadków wywłaszczeń w rozumieniu Konstytucji, dlatego rozciągnięcie w art. 216 u.g.n. mechanizmu zwrotu na przypadki, w których nieruchomości niezbędne na te cele zostały przejęte nie w drodze indywidualnych decyzji, lecz z mocy samej ustawy, a także na przypadki nabycia nieruchomości w drodze umów, których zawarcie było wymuszone alternatywą wywłaszczenia, stanowi konsekwencję konstytucyjnej zasady wywłaszczenia jedynie na cele publiczne, która musi być odczytywana w związku z konstytucyjną zasadą równości (por. wyrok TK z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. SK 39/15).

Analiza art. 136 w zw. z art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. przeprowadzona przy użyciu dyrektyw językowych, celowościowych i systemowych wykładni prowadzi jednak do tożsamego wniosku. Zwrotowi podlegać w trybie wskazanych przepisów może wyłącznie nieruchomość, która została wywłaszczona. Tymczasem wywłaszczeniem jest zajęcie nieruchomości na cele publiczne nie tylko w drodze indywidualnych decyzji, lecz także w przypadku nabycia nieruchomości w drodze umów, których zawarcie było wymuszone - alternatywą - wywłaszczenia.

Mając na uwadze powyższe należało rozważyć, jak uczynił to Wojewoda – czy zawarcie w dniu [...] listopada 1989 r. umowy aktu notarialnego – w odniesieniu do tej części dz. nr [...], która obecnie stanowi dz. nr [...] było wymuszone - alternatywą - wywłaszczenia. Tylko, bowiem w następstwie takich ustaleń możliwe byłoby ewentualne rozważanie zasadności zwrotu tej części nieruchomości. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że nie tylko lokalizacja ul. [...] na dz. [...] była znana w dacie zawierania umowy z Miastem [...] (tj. [...] listopada 1989 r.), ale również po tej dacie nie prowadzono już, ani nie wykazano aby w 1989 r. planowano prowadzenie dalszych prac drogowych mających obejmować obszar, objętej żądaniem wniosku o zwrot części dz. nr [...], stanowiącej aktualne dz. nr [...]. Okoliczność ta pozostaje w niniejszej sprawie bezsporna. W wywiedzionej do Sądu skardze akcentuje się, że zawarta dnia [...] listopada 1989r. umowa służyła "legalizacji dokonanego wywłaszczenia" (s. 3 i 5 uzasadnienia skargi). Z akt sprawy wynika, że w dacie zawierania umowy aktu notarialnego ([...] listopada 1989 r.) dz. nr [...] – stanowiła drogę (k.37), natomiast dz. nr [...] stanowiła zurbanizowane tereny niezabudowane (k.26). Wojewoda przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, w toku którego ustalił, że realizacja ul. [...] na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...] nastąpiła w latach 1980-1981. W 1986 r. ul. [...] otrzymała kategorię drogi publicznej i po tym czasie, ZDM dokonywał drobnych remontów i napraw w ramach utrzymania dróg (k. 51). Bez wpływu na ocenę zasadności złożonego wniosku pozostaje także wskazywany przez ZDM fakt realizacji chodników w 2010 r., bowiem zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi (co w analizowanej sprawie miało miejsce w latach 1980-1981r.), zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych (co w analizowanej sprawie miało miejsce w 1986 r.) obejmującej m.in. chodniki (por. wyrok NSA z dnia 202 września 2016 r. sygn. I OS 2820/14, z dnia 08 listopada 2017 r. sygn. I OSK 56/16, z dnia 17 maja 2016 r. sygn. I OSK 1842/14). W aktach administracyjnych sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów źródłowych, z których wynikałoby, że na całości nieruchomości, zbytej w przez J. W., M. W. oraz K. W. w dniu [...] listopada 1989 r. na rzecz Skarbu Państwa, miała być prowadzona inwestycja na cele użyteczności publicznej. Nie sposób to wywnioskować z treści aktu notarialnego sprzedaży nieruchomości z dnia [...] listopada 1989 r. Rep. A [...], w którym lakonicznie stwierdzono, że działka opisana w § 1 objęta została decyzją z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...] Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...], zatwierdzającą plan realizacji ulic: [...] w [...]. W toku postępowania ustalono, że wskazaną w § 2 aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1989 r. decyzją z dnia [...] lipca 1980 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego modernizacji ulic (k. 93) stwierdzono, że plan realizacyjny jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonym [...] sierpnia 1975 r. przez Wojewodę [...] (k. 196). Kwestią bezsporną pozostaje, że wówczas nieruchomości objęte wnioskiem znajdowały na terenie mieszkalnictwa niskiej intensywności (k.197). Natomiast zgodnie z legendą rysunku "[...]" zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] listopada 1985 r. (k. 189) działki nr [...] i nr [...] znajdują się poza granicą zatwierdzenia planu, choć w granicach obszaru objętego opracowaniem, w związku z czym brak oznaczeń dla tego obszaru określających przeznaczenie tych nieruchomości. Na podstawie znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji nie sposób stwierdzić, aby na objętej umową sprzedaży zawartą [...] listopada 1989 r. części dz. nr [...], stanowiącej obecnie dz. nr [...] planowano w 1989 r. realizację drogi. Skoro zatem inwestycja drogowa na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...] została w całości zrealizowana w latach 1980-1981, a zawarcie umowy zawartej w 1989 r. służyło - jak wskazuje sam Skarżący - "legalizacji dokonanego wywłaszczenia", to nie sposób zgodzić się, że w drodze umowy zawartej w 1989 r. doszło do przymusowego wywłaszczenia dz. nr [...]. Zarówno, bowiem w tej dacie, jak i później w odniesieniu do dz. nr [...] nie prowadzono żadnych prac związanych z ul. [...] w [...], poza pracami prowadzonymi w ramach istniejącego już w dniu [...] listopada 1989 r. pasa drogowego ul. [...].

Podkreślić trzeba, że Skarżący tego ustalenia nie kwestionuje. Jednocześnie, postępowanie dowodowe w sprawie przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad k.p.a. Podkreślić trzeba, że strona jest czynnym uczestnikiem postępowania i jako taka ma pełne prawo do składania wniosków dowodowych, czego jednak w okolicznościach badanej sprawy czyniono. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy – co z kolei w okolicznościach badanej sprawy uczyniono. W toku postępowania wyjaśniającego organ ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Jest to bowiem warunek prawidłowego, a więc zgodnego z istniejącym stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami prawa rozstrzygnięcia sprawy. Na organach prowadzących postępowanie spoczywa zatem obowiązek określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego oraz obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub powołanych przez stronę). Wskazane obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa również na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. I OSK 1830/11). Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że ustalenia faktyczne zostały przeprowadzone w sposób rzetelny i prawidłowy. Również Skarżący nie twierdzi, jakoby w sprawie wadliwie ustalono stan faktyczny, ale zarzuca, że art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. naruszono poprzez "błędną analizę stanu faktycznego, skutkującą przyjęciem wniosków sprzecznych z zasadami logiki i doświadczenia życiowego".

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów trzeba wskazać, że do zawarcia umowy w dniu [...] listopada 1989 r. doszło, na wniosek ówczesnych właścicieli nieruchomości – jak wskazuje Skarżący – w celu "legalizacji dokonanego wywłaszczenia", i brak podstaw by przyjąć, że w odniesieniu do tej części nieruchomości, która obejmuje dz. nr [...] planowano wówczas realizację jakichkolwiek prac związanych z realizacją drogi. Nie sposób zatem zgodzić się, że w drodze umowy zawartej w 1989 r. doszło do przymusowego wywłaszczenia dz. nr [...]. Wnioski Wojewody w tym zakresie znajdują oparcie w zebranym materiale dowodowym. W ocenie Sądu, Wojewoda - mając na uwadze konkretne okoliczności badanej sprawy - dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego. W polskiej procedurze administracyjnej obowiązuje uregulowanie wynikające z art. 7 i art. 80 k.p.a., tj. zasada swobodnej oceny dowodów, polegająca na pozostawieniu organom prowadzącym postępowanie swobody w ocenie materiału dowodowego i samodzielności w ocenie wagi oraz mocy poszczególnych dowodów. Ocena przydatności danego dowodu dla ustalenia stanu faktycznego sprawy jest weryfikowana wyłącznie wskazaniami wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., II FSK 1212/11, LEX nr 1269916). Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Z kolei na podstawie powołanego już art. 80 k.p.a. organ ocenia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie zaś z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

Należy zwrócić uwagę, że konstrukcja prawna zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) pozwala jedynie na twierdzenie, że organ przy ustalaniu prawdy materialnej nie jest związany jakimikolwiek przepisami prawa, które określałyby wartość poszczególnych rodzajów dowodów. Analizując materiał dowodowy, organ może wyciągać swobodne wnioski i swobodnie decydować o tym, jakie przepisy materialnego prawa zastosuje, uwzględniając przyjęte przez siebie w sprawie ustalenia faktyczne. Ocena dowodów przez organ staje się dowolną dopiero wtedy, gdy w danej sprawie przekroczone zostaną granice swobodnej oceny dowodów. Te granice nie są jednak w żaden sposób bezpośrednio określone przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów rozpatrywane być musi w każdej konkretnej sprawie, przy uwzględnieniu reguł logicznej interpretacji faktów i zdarzeń. Należy wreszcie wskazać i na treść art. 75 k.p.a., który wprowadza otwarty katalog dowodów i żadnemu z nich nie nadaje pierwszeństwa. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 75 k.p.a. wymaga wykazania, że organy uchybiły zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego, jedynie to bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich ocenie odmiennej niż przeprowadzona przez organy. Dokonana przez organ odwoławczy ocena materiału dowodowego może być bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie organu wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Sąd zwraca też uwagę, że co do zasady kwestionowanie oceny dowodów nie może polegać na zaprezentowaniu przez Skarżącego stanu faktycznego przyjętego przez niego na podstawie własnej oceny dowodów.

Rozważając argumentację skargi, należało uwzględnić również, że z akt sprawy wynika, że dz. nr [...] obejmuje pow. 31m˛ (k. 43). Położenie tej działki zostało czytelnie udokumentowane na s. 6 Operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. W. [...] grudnia 2017 r. Działka nr [...] zlokalizowana jest w granicy pasa drogowego obejmującego dz. nr [...] i działkę tą (nr [...]) charakteryzuje więź gospodarczą z dz. nr [...] zabudowaną domem jednorodzinnym (s. 9-10 Operatu szacunkowego). Odnosząc się do argumentacji skargi należy wskazać, że zwrot nieruchomości - wywłaszczonej na wniosek właściciela - możliwy jest tylko wówczas, gdy zwrotowi podlegają również działki przejęte na rzecz Skarbu Państwa na określony cel wywłaszczenia. Bezsporne w okolicznościach badanej sprawy pozostaje, że o zawarcie umowy sprzedaży - całej działki nr [...] - zwrócili się w 1988 r. jej ówcześni właściciele. Kwestią bezsporną pozostaje, że na części dz. nr [...] obejmującej aktualnie dz. nr [...] istniała już wówczas zrealizowana droga, natomiast brak dokumentów potwierdzających, że w 1989 r. planowano również realizację drogi na pozostałych 30m˛ ówczesnej dz. nr [...], stanowiącej obecnie dz. nr [...]. Tymczasem, jeśli w sprawie nie występują przesłanki do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na określony cel wywłaszczenia, to wówczas wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej na wniosek właściciela. Przyczyną, dla której nie może nastąpić samodzielny zwrot takiej nieruchomości, jest okoliczność, że nie była ona w chwili wywłaszczenia niezbędna na żaden cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (wywłaszczona została wyłącznie na wniosek właściciela), a zatem niemożliwym jest ustalenie, czy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia (czego wymagają wskazane wyżej przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n.). Wyłączona zostaje w ten sposób możliwość zaistnienia podstawowej materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy należy wskazać, że część działki nr [...] stanowiąca obecnie dz. nr [...], objęta została umową aktu notarialnego zawartego [...] listopada 1989 r. na żądanie ówczesnych właścicieli i z akt sprawy nie wynika, aby w dacie zawierania tej umowy była ona przeznaczona pod budowę drogi. W judykaturze konsekwentnie przyjmuje się i pogląd ten zachował swoją aktualność również pod rządami art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., że przesłanka zwrotu, tj. okoliczność, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia nie może mieć zastosowania w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej w trybie żądania właściciela, czyli – w okolicznościach badanej sprawy - do działki nr [...]. Zgodnie z utrwalonym podglądem judykatury tylko w sytuacji, gdy zwrotowi podlega nieruchomość wywłaszczona, tj. nabyta na cel wywłaszczenia, istnieje możliwość zwrotu nieruchomości dowłaszczonej. Taka sytuacja nie może jednak zaistnieć w okolicznościach badanej sprawy, gdzie część dz. nr [...] stanowiąca obecnie dz. nr [...] stanowi drogę powiatową (por. np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2008 r. sygn. I OSK 131/07.).

Badając sprawę Sąd miał na uwadze, że Miasto [...] w złożonym odwołaniu domagało się wydania orzeczenia o odmowie zwrotu nieruchomości, tymczasem Wojewoda zaskarżoną decyzją orzekł umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Okoliczność ta, jak konsekwentnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie ma jednak istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż umorzenie postępowania, jak i odmowa zwrotu sprowadzają się do tego, że żądający zwrotu nieruchomości nie może jej otrzymać (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2018 r. sygn. I OSK 2044/16, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2009 r., sygn. I OSK 383/08).Jednocześnie, co należy również zaakcentować sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonej decyzji została wywołana skargą K. W..

Mając więc na uwadze powyższe oraz fakt, że Sąd nie dostrzegł z urzędu takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy skargę należało oddalić w całości, co Sąd uczynił działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.