Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 887/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 3, art. 144, art. 149 par. 3, art. 151 par. 1, art. 24 par. 1, art. 127 par. 3, art. 149 par. 2 i 3, art. 145 par. 1, art. 145a , art. 156
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Federacji Związków Zawodowych [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej Federacji Związków Zawodowych [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Federacji Związków Zawodowych [...], uchyliło własną decyzję z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] oraz uchyliło postanowienie z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] o wznowieniu postępowania i odmówiło wznowienia postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2013 r., nr [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że nieruchomość położona w [...] przy al. [...] (obecnie [...]) oznaczona numerem hip. [...] stanowiła własność Związku Zawodowego [...] i została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W dniu 8 listopada 1949 r. Związek Zawodowy [...] - następca prawny Związku Zawodowego [...] złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. W tej samej dacie zostało złożone podanie o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej oraz świadectwo hipoteczne Sądu Grodzkiego w [...]. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] marca 1950 r., nr [...] przywrócił wnioskowany termin. Po wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] stwierdziło nieważności tej decyzji Prezydenta [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] uchyliło własną decyzję z dnia [...] września 2012 r. z uwagi na wydanie jej w oparciu o błędną podstawę prawną, tj. art. 158 kpa, oraz powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa ponownie stwierdziło nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1950 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1329/13 oddalił skargę Federacji Związków Zawodowych [...] na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1307/14 oddalił skargę kasacyjną Federacji Związków Zawodowych [...]. W uzasadnieniu tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny dokonał m.in. analizy wpływu na przedmiotową sprawę wydanego przez Trybunał Konstytucyjny w trakcie postępowania kasacyjnego wyroku z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 r. Federacja Związków Zawodowych [...], na podstawie art. 145a kpa, wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. Jako podstawę wznowienia postępowania strona wskazała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., nr P 46/13.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] odmówiło wznowienia postępowania z uwagi na wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1329/13. Strona skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie i orzekło o wznowieniu postępowania. Jednocześnie organ zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1307/14 oddalił skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło zawieszone postępowanie.

Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1950 r. przywracającej byłemu właścicielowi termin do złożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Federacja Związków Zawodowych [...] wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło własną decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. oraz postanowienie z dnia [...] listopada 2015 r. o wznowieniu postępowania i odmówiło wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją z dnia [...] marca 2013 r. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 27 § 1 kpa członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 kpa. Zgodnie z przepisem art. 27 § 1a kpa członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Obowiązek wyłączenia pracownika wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 kpa dotyczy sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym, czy nadzwyczajnym, zwłaszcza w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Wydanie decyzji przez osoby, które podlegały wyłączeniu zgodnie z przepisami art. 24, 25 i 27 kpa stanowi podstawę jej uchylenia na podstawie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 3 kpa.

W rozpatrywanej sprawie postępowanie zainicjowane wnioskiem strony z dnia [...] czerwca 2015 r. o wznowienie postępowania dotyczy kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. Decyzja ta wydana została w ramach instancyjnej kontroli decyzji własnej z dnia [...] września 2012 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1950 r. przywracającej byłemu właścicielowi termin do złożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., z powodu rażącego naruszenia prawa przy jej wydawaniu. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2015 r., na podstawie którego wznowiono powyżej opisane postępowanie, zostało wydane w składzie M. S., K.S. i W. G.. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2012 r. wydana została w składzie B. S., M. S. i K. S.. Zatem dwoje członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którzy orzekali w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] września 2012 r., wydało postanowienie w sprawie wznowienia postępowania z dnia [...] listopada 2015 r., jak i wydało decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2013 r. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego orzekanie M S. i K. S. we wszystkich wymienionych sprawach było sprzeczne z przepisem art. 27 w związku z art. 151 § 1 kpa. Zgodnie z przepisem art. 151 § 1 pkt 1 i 2 kpa organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 kpa, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Zatem w przypadku uznania, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. powinna być uchylona, skład orzekający musiałby wydać merytoryczną decyzję w sprawie, tzn. orzec o prawidłowości wydania decyzji z dnia [...] września 2012 r. W tym przypadku M. S. i K. S., orzekałyby w trybie kontroli instancyjnej o prawidłowości wydania własnej decyzji. Zdaniem Kolegium, z uwagi na powyższe, postanowienie w sprawie wznowienia postępowania z dnia [...] listopada 2015 r. oraz decyzja z dnia [...] listopada 2017 r. o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2013 r. wydane zostały przez osoby podlegające wyłączeniu na podstawie przepisów art. 27 w związku z art. 151 kpa. Wobec powyższego należało uchylić decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. oraz postanowienie z dnia [...] listopada 2015 r.

Odnosząc się do podstaw odmowy wznowienia postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że Federacja Związków Zawodowych [...], składając wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2013 r., wskazała jako podstawę wznowienia postępowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Strona złożyła wniosek w oparciu o przepis art. 145a § 1 kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, że w niniejszej sprawie należy zbadać, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 może stanowić podstawę wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Organ wyjaśnił, że w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny podniósł, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 kpa w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 kpa, przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Zdaniem organu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145a § 1 kpa. Powołany wyrok nie derogował przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w oparciu o który została wydana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjnym w wyroku z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2631/15, stwierdził m.in., że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. P 46/13 nie mógłby być takim, o którym mowa w art. 272 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. stanowiącym podstawę do wznowienia postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że treść przepisu art. 272 § 1 powołanej ustawy jest analogiczna do treści przepisu art. 145a § 1 kpa.

W ocenie organu pomimo wadliwego wznowienia postępowania postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. skład orzekający, wydając decyzję w sprawie, może ponownie ocenić, czy wystąpiły przesłanki uzasadniające wszczęcie postępowania wznowieniowego. Dokonując tej oceny Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszło do wniosku, że postępowanie takie nie powinno być wszczęte z braku podstawy prawnej do jego prowadzenia. Zgodnie z przepisem art. 149 § 3 kpa odmowa wznowienia postępowania powinna nastąpić w drodze postanowienia. Jednakże w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy w ramach kontroli instancyjnej organ ma prawo orzec w formie decyzji o odmowie wznowienia postępowania, jeśli zauważy, że zaistniały przesłanki dla wydania takiego orzeczenia, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Federacja Związków Zawodowych [...] Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa z siedzibą w [...].

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

- 145a kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13) nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania zakończonego ostatecznie decyzją z dnia 27 marca 2013 r., podczas gdy wyrok ten jest wyrokiem, o którym mowa w art. 145a kpa i stanowi on podstawę do wznowienia postępowania,

- 149 § 3 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmówienie w zaskarżonej decyzji wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2013 r., podczas gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno uchylić własną decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. z uwagi na dostrzeżone naruszenie m.in. art. 27 w związku z art. 151 kpa oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, względnie orzec o uchyleniu decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. i rozstrzygnąć sprawę co do istoty, tj. uchylić decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1950 r., jak również poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2012 r. oraz wydać rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1950 r. o przywróceniu terminu do złożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu [...],

- art. 139 kpa poprzez jego niezastosowanie i wydanie orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki z art. 139 kpa uzasadniające orzeczenie na niekorzyść strony,

- art. 15 kpa poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze o odmowie wznowienia postępowania, czym odebrano stronie prawo do rozstrzygnięcia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zgodnym z przepisami składzie organu w pierwszej instancji, podczas gdy w związku z dostrzeżonym przez Kolegium naruszeniem przepisów, powinno ono uchylić wadliwą decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, względnie orzec zgodnie z wnioskiem skarżącej, tj. o uchyleniu decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. i rozstrzygnąć sprawę co do istoty, tj. uchylić decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1950 r., jak również poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2012 r. oraz wydać rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1950 r. o przywróceniu terminu do złożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, a w konsekwencji powyższe naruszenie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji,

- art. 107 § 3 kpa poprzez niewykazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powodów, dla których Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że rozstrzygnięcie na niekorzyść strony odwołującej się jest dopuszczalne w świetle art. 139 kpa,

- art. 6 i 7 kpa, poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie zasad wynikających z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. przy wykładni art. 156 § 2 kpa, podczas gdy z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. jednoznacznie wynika nakaz dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, oraz wynikających z art. 2 Konstytucji zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa, oraz

II - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czyli art. 2 i 7 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie i niedokonanie wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, oraz wynikających z art. 2 Konstytucji zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

Powołując się na powyższe, strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r., ewentualnie w przypadku niedostrzeżenia przez Sąd podstaw do stwierdzenia nieważności, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Ponadto strona wniosła o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. oraz o zasądzenie na swoją rzecz od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W 15-stronicowym uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 138 § 1 pkt 2, art. 144 oraz art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią tych przepisów organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (art. 138 § 1 pkt 2 kpa). W sprawach nieuregulowanych w rozdziale zatytułowanym "Zażalenia" do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (art. 144 kpa). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 3 kpa). Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło własną decyzję z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] oraz uchyliło postanowienie z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] o wznowieniu postępowania i odmówiło wznowienia postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że uchyla powołane orzeczenia, ponieważ dwóch członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którzy orzekali w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] września 2012 r., wydało postanowienie w sprawie wznowienia postępowania z dnia [...] listopada 2015 r., jak i wydało decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2013 r. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego orzekanie Małgorzaty Sosnkowskiej i Krystyny Sawickiej we wszystkich wymienionych sprawach było sprzeczne z przepisem art. 27 w związku z art. 151 § 1 kpa.

W związku z tym wyjaśnić należy, że przepis art. 27 § 1 zdanie pierwsze kpa stanowiący, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1, nie określa wprost przyczyn wyłączenia członka organu kolegialnego, lecz odsyła do przepisu art. 24 § 1 kpa, wymieniającego przyczyny wyłączenia pracownika organu administracji publicznej z udziału w postępowaniu. Natomiast z treści art. 27 § 1a wynika, że członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. W orzecznictwie dyskusyjny jest zakres stosowania art. 24 § 1 pkt 5 kpa do instytucji wyłączenia członka organu kolegialnego w przypadku postępowań nadzwyczajnych. Zgodnie z tym przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten można rozumieć w ten sposób, że wyłącza on pracownika z udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Powyższa reguła ma odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 kpa). Przy założeniu, że użyte w tym przepisie sformułowanie "udział w wydaniu decyzji" oznacza jedynie pierwszą instancję, w której wydano decyzję nieostateczną, jak wynikało to z literalnego brzmienia tego przepisu obowiązującego do dnia 11 kwietnia 2011 r., pracownik nie podlegałby wyłączeniu z udziału w postępowaniu w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, stwierdzenia nieważności takiej decyzji albo wznowienia postępowania, gdy brał udział w pierwszej lub w drugiej instancji w wydaniu zaskarżonej w tym trybie decyzji ostatecznej. W tezie wyroku z dnia 11 lipca 1986 r., sygn. akt IV SA 810/86 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że fakt, że dany pracownik uczestniczył w wydaniu decyzji dotychczasowej, nie jest samodzielną podstawą z art. 24 § 3 kpa do jego wyłączenia w postępowaniu z art. 149 § 2 kpa, gdyż nie oznacza samo przez się, że wskutek udziału w wydaniu decyzji dotychczasowej wątpliwa może być jego bezstronność we wznowionym postępowaniu. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1400/17. Jednakże obecnie ukształtował się pogląd o szerszym działaniu art. 24 § 1 pkt 5 kpa, zgodnie z którym określone w tym przepisie pojęcie "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się również do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w trybach nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznej decyzji. Taki pogląd utrwalił się obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 1699/11, z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1993/14, z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1055/16, z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1128/17 oraz uchwała z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09). Sąd orzekający przychyla się do stanowiska, zgodnie z którym obowiązek wyłączenia pracownika (członka samorządowego kolegium odwoławczego) wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 kpa dotyczy sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli (weryfikacji) zarówno w postępowaniu zwykłym (w toku instancji, albo na podstawie art. 127 § 3 kpa), jak i postępowaniu nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Oznacza to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji prawidłowo zastosowało powołane przepisy prawa a uchylenie powołanych w decyzji orzeczeń znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa.

Nieprawidłowo jednak w rozpatrywanej sprawie organ zastosował przepis art. 149 § 1-3 kpa, co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, nieprawidłowość ta miała bowiem wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z treścią powołanego przepisu wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Czynności organu w sprawie wznowienia postępowania przebiegają w dwóch fazach. Pierwsza faza - pozaprocesowa -kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

W pierwszej fazie organ bada, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w Kodeksu postępowania administracyjnego oraz czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 kpa. Stwierdzenie nieprzywołania kodeksowych przesłanek wznowienia postępowania lub złożenia wniosku po terminie stanowi wystarczającą podstawę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, bez potrzeby badania innych okoliczności. Odmowa wznowienia postępowania może być uzasadniona tym, że strona żąda wznowienia postępowania z innej przyczyny niż wymieniona w Kodeksie postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 1991 r., sygn. akt IV SA 487/91, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 1604/99), jak również tym, że z twierdzeń strony można w oczywisty sposób wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego między wskazaną podstawą wznowienia a treścią dotychczasowej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1652/95). Oznacza to, że nie można odmówić wznowienia postępowania, jeżeli żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę w ustawowym terminie i jeżeli została wskazana ustawowa podstawa wznowienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 1996 r., sygn. akt SA/Ka 2966/95, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2397/98, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1532/97). Istnienie podstaw do wznowienia postępowania może być przedmiotem postępowania wyjaśniającego, prowadzonego dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 1987 r., sygn. akt I SA 1326/86, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 78/97, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 1999 r., sygn. akt II SA 113/99). W przypadku pojawienia się wątpliwości co do istnienia podstawy wznowienia wskazanej przez stronę konieczne jest wydanie postanowienia o wznowieniu w celu wyjaśnienia, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia występuje (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 1997 r., sygn. akt SA/Rz 606/96).

Oznacza to, że organ administracji nie może odmówić wznowienia postępowania, powołując się na niezasadność przytoczonych w żądaniu podstaw do wznowienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 1991 r., sygn. akt IV SA 487/91, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt II SA 122/98, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA 1606/97 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 1611/98), jak to uczyniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w rozpatrywanej sprawie. Druga faza postępowania wznowieniowego następuje po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero wówczas organ administracji bada, czy rzeczywiście w sprawie wystąpiła wskazana przez stronę przyczyna wznowienia postępowania. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. Tylko w przypadku ujawnienia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek wznowieniowych bądź nie został zachowany termin jego złożenia przewidziany w art. 148 kpa, organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 kpa wydać postanowienie odmawiającą wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 151 kpa. Zgodnie z treścią art. 151 § 1 pkt 1 i 2 kpa organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 kpa, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa wydaje decyzję, w której: odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wznowienia postępowania, dokonując oceny merytorycznej podanej przez stronę skarżącą przesłanki wznowienia, którą w ramach art. 145a kpa stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Organ poświęcił tym rozważaniom cała stronę szóstą uzasadnienia decyzji. Czyniąc w ten sposób, organ naruszył przepisy art. 149 § 2 i 3 kpa, ponieważ ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2390/99, pub. LEX nr 54724).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą przez Sąd w niniejszym wyroku i przeprowadzi ponownie postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wobec takich wad kontrolowanego postępowania Sąd orzekający odstąpił od dalszej oceny zawartych w skardze zarzutów, uznając, że byłaby ona w tej sytuacji przedwczesna.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.