Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 633/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2007-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Ewa Kręcichwost- Durchowska Protokolant sekr. sąd. Agata Tyll po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 23 maja 2007 r. sprawy ze skargi M.G. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...]nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej na rzecz M.G. [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych /-E.Kręcichwost-Durchowska /-/E.Makosz-Frymus /-/M.Dybowski KP


UZASADNIENIE

sygn. IV SA/Po 633/06

U Z A S A D N I E N I E

Ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. na podstawie art. 104 kpa, art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej ( j.t. Dz.U. 207/02/1761 ze zm.- dalej uSW), § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej ( Dz.U. 187/03/1831- dalej rozporządzenie z 20 października 2003 r.) Dyrektor Zakładu Karnego w K. (dalej Dyrektor ZK) przyznał szeregowej M.G. równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego w wysokości [...]zł dziennie, począwszy od dnia [...]marca 2004 r. (k. 5 akt administracyjnych).

Dnia [...] lutego 2006 r. M.G. poinformowała Dyrektora ZK o nabyciu dnia [...] lutego 2006 r. lokalu mieszkalnego nr [...] w Ż. przy ul. [...] (dalej lokal) i wniosła o wstrzymanie wypłaty równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego.

Ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Dyrektor Zakładu Karnego w K. na podstawie art. 104 kpa i § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. 187/03/1831) wstrzymał M.G. z dniem [...] lutego 2006 r. wypłatę równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego.

Raportem z dnia [...] marca 2006 r. kpr. M.G. a wniosła o udzielenie pomocy finansowej na zakup mieszkania nr [...] przy ul. [...] w Ż.; oświadczyła, że dotychczas mieszkała z rodzicami, nie posiadając własnego mieszkania i z tego tytułu pobierała równoważnik pieniężny za brak mieszkania; nie korzystała z żadnej formy pomocy mieszkaniowej.

Dyrektor Zakładu Karnego w K. decyzją z dnia [...] maja 2006 r. na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej ( j.t. Dz.U. 207/02/1761 ze zm.) i § 2 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 1-4 w zw. § 5 ust. 2 i 3 w zw. z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. 132/03/ 1235 ze zm.- dalej rozporządzenie z 24 czerwca 2003 r.), art. 104 § 1 w zw. z art. 107 § 1 kpa, przyznał kpr. M.G. pomoc finansową na uzyskanie lokalu położonego w Ż. przy ul. [...] w wysokości [...]zł; określił, że wypłata owej kwoty nastąpi w terminie dwu lat od dnia wydania niniejszej decyzji.

Stanowisko swe Dyrektor uzasadnił tym, że Wnioskodawczyni wykazała, że nie posiada własnego lokalu mieszkalnego i do chwili obecnej nie korzystała z żadnej formy pomocy finansowej (§ 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 24 czerwca 2003 r.). Do wniosku dołączono: umowę sprzedaży z dnia [...] lutego 2006 r., zawartą w formie aktu notarialnego (rep. [...] nr [...]), umowę kredytu budowlanego w walucie wymienialnej nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r., zawartą z Bankiem [...][...] SA z siedzibą w W.. Z treści umowy wynika, że Wnioskodawczyni uzyskała kredyt w wysokości [...] z przeznaczeniem na zakup i remont owego lokalu. Wnioskodawczyni spełnia warunki określone w § 2 ust. 1 rozporządzenia z 24 czerwca 2003 r.- w szczególności spełnia warunki do przydzielenia lokalu na podstawie decyzji, a lokalu takiego nie otrzymała. Funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego ( art. 90 ust. 1 uSW). Pomoc finansową przyznaje się funkcjonariuszowi w wysokości 25% wartości lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej [...] m2 (§ 4 ust. 1 rozporządzenia z 24 czerwca 2003 r.). Wnioskodawczyni nabyła udział wynoszący ½ w spółdzielczym własnościowym prawie do lokalu- pomoc finansową przyznano stosownie do nabytego udziału, tj. w wysokości połowy kwoty obliczonej zgodnie z § 4 ust. 1-4 rozporządzenia z 24 czerwca 2003 r.). W planie finansowym jednostki brak dostatecznych środków finansowych możliwych do wykorzystania na ten cel, wypłata należnej Wnioskodawczyni pomocy nastąpi w terminie dwu lat od dnia wydania decyzji ( § 6 ust. 1 rozporządzenia z 24 czerwca 2003 r. ; k. 13 akt administracyjnych).

W odwołaniu M.G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie Jej pomocy w pełnej wysokości. Odwołująca się oceniła, że przyznanie Jej połowy kwoty jest niezgodne z przepisami. Z żadnego przepisu dotyczącego pomocy mieszkaniowej nie wynika, by w przypadku nabycia współwłasności lokalu funkcjonariuszowi należało udzielić pomocy w wysokości ograniczonej stosownie do udziału. Mimo uzyskania pomocy w ograniczonej wysokości, Wnioskodawczyni więcej o taką pomoc ubiegać się nie będzie mogła; zostanie uznane, że ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Z chwilą nabycia mieszkania utraciła prawo do pobierania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Osoby, które nabywają mieszkania będąc w związku małżeńskim, otrzymują kwotę w całości (a nie w połowie) mimo, że nabywają je na współwłasność.

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2003r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w P. (dalej Dyrektor Okręgowy) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej ( j.t. Dz.U. 207/02/ 1761 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego ( Dz.U. 132/03/1235) po rozpatrzeniu odwołania M.G. uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne Dyrektora ZK, zaprezentował jednak inną wykładnię prawa materialnego. Gramatyczna wykładnia art. 85 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 uSW prowadzi do wniosku, że przysługujące funkcjonariuszowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane w pierwszym rzędzie przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa. Art. 85 ust. 1 jest funkcjonalnie powiązany z treścią art. 87 uSW, który nakłada na jednostki organizacyjne SW obowiązek utrzymania zasobu mieszkaniowego przeznaczonego na lokale mieszkalne dla funkcjonariuszy. Pomoc finansowa, o której mowa w art. 90 ust. 1 uSW, jest konsekwencją niezrealizowania uprawnień funkcjonariusza, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego, określonego w art. 87 uSW, na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Treść art. 90 ust. 1 uSW wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o pomoc, która ma umożliwić funkcjonariuszowi uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Chodzi tu o sytuacje, gdy funkcjonariusz przy wsparciu pomocy finansowej ma uzyskać lokal w spółdzielni mieszkaniowej, własność lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość bądź własność domu jednorodzinnego. Funkcjonariusz nie może uzyskać tej pomocy, gdy nie jest on właścicielem lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu jednorodzinnego, a jedynie współwłaścicielem w częściach ułamkowych. Istota współwłasności w częściach ułamkowych (która ma miejsce w sprawie), polega na tym, że własność rzeczy przysługuje wszystkim współwłaścicielom niepodzielnie (art. 195 kc), co przede wszystkim znaczy, że żaden z nich nie ma fizycznie wydzielonej części rzeczy na swą wyłączną własność. Każdy ze współwłaścicieli ma "idealną" część niepodzielnej rzeczy, rachunkowy ułamek tej rzeczy określony jako udział współwłaściciela. Przy tego rodzaju współwłasności pomoc finansowa określona w art. 90 ust. 1 uSW nie może być przyznana funkcjonariuszowi będącemu jednym ze współwłaścicieli, gdyż pomoc ta może być udzielona tylko na rzecz (lokal, dom), której funkcjonariusz jest właścicielem. Pomoc finansowa jest zastępczą formą realizacji prawa funkcjonariusza do przysługującego mu lokalu mieszkalnego a jej celem jest pomóc funkcjonariuszowi w realizacji tego prawa poprzez uzyskanie przezeń we własnym zakresie, ale przy wsparciu pracodawcy odpowiedniego lokalu lub domu jednorodzinnego. M.G. jest współwłaścicielem w częściach ułamkowych lokalu- nie jest samodzielnym właścicielem, co pozbawia podstaw prawnych dla udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie w/w lokalu. Dyrektor Okręgowy wskazał, że takie stanowisko znajduje oparcie w wyroku NSA z 27.X.1999 r.- sygn. I SA 13/99.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M.G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; ewentualnie o stwierdzenie nieważności owej decyzji- wobec rażącego naruszenia art. 139 kpa. Skarżąca zarzuciła decyzji: naruszenie art. 139 kpa przez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się i wydanie decyzji odmawiającej przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego co do zasady; naruszenie prawa materialnego (art. 90 ust. 1 uSW w zw. z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 24 czerwca 2003 r.) przez przyjęcie, że funkcjonariuszom nabywającym ułamkową część nieruchomości nie przysługuje prawo do dofinansowania zakupu lokalu mieszkalnego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy wniósł o oddalenie skargi, przytaczając argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadną.

Stan faktyczny sprawy, należycie ustalony przez organy obu instancji, jest bezsporny i podzielany przez Sąd. M.G. spełnia wszystkie przesłanki dla udzielenia Jej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego: jest funkcjonariuszem służby stałej, dotychczas nie przydzielono Jej lokalu mieszkalnego i nie korzystała z pomocy finansowej. Wnioskodawczyni i organy obu instancji różnią się w ocenie skutków prawnych jedynie jednej przesłanki: czy nabycie udziału stanowiącego ½ w ograniczonym prawie rzeczowym, jakim jest spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu (art. 2 ust. 1, art. 17 1 - 17 19] ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych- j.t. Dz.U. 119/03/1116 ze zm.- dalej usm.; art. 244 § 1 i 2 kc) stanowi podstawę do przyznania pomocy finansowej w pełnej wysokości, czy w wysokości odpowiadającej ułamkowi w jakim dany funkcjonariusz nabył owo prawo, czy też stanowi to przeszkodę dla przyznania pomocy finansowej (gdy udział stanowiący ½ w tym spółdzielczym własnościowym prawie do lokalu nabył inny funkcjonariusz SW, także spełniający wszystkie pozostałe przesłanki do udzielenia pomocy finansowej). Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do ustalenia ograniczonego prawa rzeczowego stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności (art. 245 § 1 kc), a spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu może należeć do kilku osób (art. 17 1 ust. 1 usm), zatem wykładnia prawa Dyrektora ZK okazała się trafna.

Sądowi z urzędu wiadomym jest, że przed tutejszym Sądem toczy się sprawa IVSA/Po 632/06 ze skargi J. P. na decyzję Dyrektora Okręgowego o odmowie przyznania pomocy finansowej w analogicznym stanie faktycznym (J. P. nabył wespół z M.G. drugi udział stanowiący ½ w tym spółdzielczym własnościowym prawie do lokalu; art. 106 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa).

Trafnie organ odwoławczy przyjął, że z art. 85 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 wynika, że przysługujące funkcjonariuszowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane w pierwszym rzędzie przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa. Jednakże norma prawna, dekodowana z obu tych przepisów, a nadto z powołanego przez Dyrektora Okręgowego art. 87 uSW, nie prowadzi do wniosku, że nabycie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego w częściach ułamkowych z innym funkcjonariuszem Służby Więziennej, skutkować winna odmową udzielenia pomocy finansowej.

Rozwiązania prawne, przyjęte w art. 85 - 95 uSW, w swej normatywnej treści odpowiadają rozwiązaniom prawnym, przyjętym w art. 88-98 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (j.t. Dz. U. 7/02/58 ze zm.- dalej uPol). Z tej przyczyny orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego, Wojewódzkich Sądów Administracyjnych i piśmiennictwo na tle art. 94 i art. 88 uPol., jest użytecznym przy rozważaniu dekodowania prawidłowej normy prawnej na tle art. 90 i art. 85 uSW. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było jednolite, co w części wynikało z istotnych różnic w stanach faktycznych.

Rozstrzygnięcia zaprezentowane w poszczególnych orzeczeniach Sądów mają walor przykładowych aktów subsumcji i wiążą tylko w konkretnych sprawach. Stanowią z uwagi na autorytet Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, ważne narzędzie refleksji przy rozstrzyganiu kolejnych spraw- zwłaszcza o zbliżonym stanie faktycznym w takim samym lub zbliżonym stanie prawnym.

Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M.Zieliński: "Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego" WN UAM 1972 s. 26 i n.; "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" PWN 2002 s. 47; Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 2002 s. 230). Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych- w tym częstokroć ( jak w rozpatrywanej sprawie) także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r.- sygn. P 6/02, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Zdaniem Sądu koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne ( L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz" Toruń 2002 r. s. 77).

Sądowi znanym jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 27.X.1999 r.- sygn. I SA 13/99 (dalej wyrok z 27.X.1999 r.)- zapadły na tle art. 94 ust. 1 uPol. Jednakże stan faktyczny sprawy, rozstrzygniętej tym wyrokiem, zasadniczo różni się od stanu faktycznego sprawy niniejszej. W szczególności w sprawie I SA 13/99 zainteresowany funkcjonariusz policji nabył działkę gruntu zabudowaną murowanym domem jednorodzinnym w 1/3 części (wraz z małżonką), a 2/3 części nabyli rodzice policjanta. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w takiej sytuacji przekazanie pomocy finansowej stanowiłoby w istocie finansowanie ze środków MSW również osób trzecich- nie związanych z Policją.

W niniejszej sprawie niebezpieczeństwo takie nie istnieje, bowiem oboje wnioskodawcy- M.G. i J.P.- są funkcjonariuszami Służby Więziennej i nie istnieje żadne niebezpieczeństwo, by pomoc finansowa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy, trafiła do osób trzecich. Już zatem z tego powodu skargę należało uwzględnić (art. 90 ust. 1 uSW, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa).

Jednakże Sąd w niniejszym składzie nie podziela zasadniczego założenia, które legło u źródeł stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowanego w przywołanym wyroku (podobnie jak w uzasadnieniach wyroków z: 20.8.1999- I SA 1845/98, 11.2.2000- I SA 329/99).

W uzasadnieniach wyroków z dnia: 17.11.1998- I SA 719/98 i 3.12.1998- I SA 535/98 Naczelny Sąd Administracyjny przekonująco wskazał, że żaden z przepisów ustawy o Policji (ani przepisy ówcześnie obowiązującego zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów- MP 76/97/709- uchylonego z dniem 1 grudnia 2001 r.- art. 5 pkt 16 i art. 15 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zmianie ustawy...o Policji- Dz.U. 81/01/877), nie ograniczały przyznania pomocy finansowej do nabycia nieruchomości lokalowej, nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym na wyłączną własność uprawnionego (bądź ograniczonego prawa do lokalu mieszkalnego- odpowiednio- na wyłączność funkcjonariusza). Celem pomocy finansowej jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych osób uprawnionych i może być on osiągnięty także w przypadku nabycia nieruchomości lokalowej na współwłasność (także w częściach ułamkowych- art. 196 § 1 kc). Nabycie nieruchomości lokalowej jest czynnością cywilnoprawną i- w przypadku braku w ustawie określonych odrębnych uregulowań administracyjnoprawnych- do przeniesienia własności nieruchomości lokalowej na nabywcę (funkcjonariusza) mają zastosowanie ogólne przepisy kc (art. 155-158 kc). Możliwe jest nabycie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość przez przeniesienie ułamkowego udziału we własności na nabywcę, co skutkuje powstaniem współwłasności tej nieruchomości (art. 195 kc). Skoro funkcjonariusz skorzystał z pomocy finansowej na nabycie lokalu mieszkalnego na współwłasność z osobą, z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, realnie zaspokoiło to jego potrzeby mieszkaniowe, doszło do realizacji celu ustawowego, określonego w art. 94 ust. 1 i art. 88 ust. 1 uPol (odpowiednio- art. 90 ust. 1 i art. 85 ust. 1 uSW). Pomoc finansowa należy się wyłącznie osobie uprawnionej, stosownie do przypadającego udziału we współwłasności. Pogląd ów Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela, czemu dał uprzednio wyraz w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 stycznia 2006 r.- IV SA/Po 175/04. Należy także zwrócić uwagę na zbliżony stan faktyczny- w sprawie I SA 535/98 funkcjonariusz nabył udział stanowiący ½ prawa własności nieruchomości rolnej wraz z posadowionym na niej jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym- w dacie nabycia owego udziału w prawie własności nieruchomości żył w konkubinacie z Kobietą (która także nabyła udział stanowiący ½ prawa własności tejże nieruchomości rolnej), z którą to Kobietą po upływie pięciu miesięcy od nabycia udziałów w nieruchomości, pobrali się. W sprawie I SA 719/98 funkcjonariusz nabył udział stanowiący ½ prawa własności lokalu mieszkalnego, a udział wynoszący ½ prawa własności tego lokalu mieszkalnego nabyła ówczesna konkubina funkcjonariusza- jak ustalił Naczelny Sąd Administracyjny- przyszła małżonka funkcjonariusza. Utrata mocy zarządzenia z dnia 30 września 1997 r. nie uczyniła owej argumentacji nieaktualną, tym bardziej, że Naczelny Sąd Administracyjny przy dekodowaniu normy prawnej odwoływał się wprost do regulacji ustawowej (zarówno przepisów ustawy o Policji, jak i regulacji kodeksowych- kc i kro). Argumentacja ta zachowuje aktualność pod rządem przepisów obowiązujących w dacie decyzji I i II instancji, jak i w odniesieniu do ustawy o Służbie Więziennej. Nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i prawa własności budynku jednorodzinnego do współwłasności przez policjanta i Jego żonę oraz Jego ojca wraz z małżonką, ani brak "wyodrębnienia własności przez geodezyjny podział budynku", nie były podstawą odmowy przyznania pomocy finansowej ani nie mogły być podstawą żądania zwrotu tej pomocy (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25.1.2006- IV SA/Po 175/04).

Nie ulega wątpliwości, że rozwiązania prawne, zawarte w ustawie o Policji, jak i w ustawie o Służbie Więziennej, nawiązują do rozwiązań prawnych, powstałych w odmiennych realiach społeczno- gospodarczych. Przed urynkowieniem cen mieszkań, zarówno Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, jak i Ministerstwo Sprawiedliwości, znacznie częściej niż obecnie przydzielało funkcjonariuszom podległych sobie służb mundurowych, mieszkania służbowe. Po urynkowieniu cen mieszkań ilość lokali, przydzielanych funkcjonariuszom (zwłaszcza nowobudowanych), zmalała. Jest rzeczą oczywistą, że w tej sytuacji funkcjonariusze w znacznie większym stopniu muszą staraniem własnym dążyć do uzyskania lokali. Przy niewygórowanych dochodach, określających zdolność kredytową, rynkowych zasadach udzielania kredytów mieszkaniowych i wzroście cen mieszkań, w wielu sytuacjach jedynym realnie możliwym sposobem kupna lokalu jest nabycie go do współwłasności- często np. z rodzicami funkcjonariusza bądź jego teściami ( przykładowo- stan faktyczny w sprawie: I SA 719/98 bądź zakończonej wyrokiem z dnia 25.1.2006- IV SA/Po 175/04 WSA w Poznaniu).

W tej sytuacji nie tylko metoda: wykładni językowej (brak w ustawie o Służbie Więziennej wyraźnego przepisu, skutkującego zakazem udzielania pomocy finansowej dla funkcjonariusza nabywającego udział we własności, czy w ograniczonym prawie rzeczowym- art. 244 § 1 i 2, art. 245 § 1 kc, art. 17 1 ust. 5, art. 17 2 ust. 1 i 6 usm); wykładni systemowej (odwołującej się do całokształtu przepisów należycie opublikowanych w Polsce- ze szczególnym uwzględnieniem kc i usm); wykładni celowościowej (dążenie do zamieszkania funkcjonariusza w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej- przy braku możliwości przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu, w postaci pomocy finansowej adekwatnej do rodzinnych i majątkowych uwarunkowań, w jakich żyje funkcjonariusz), lecz i wzgląd na ową zmianę stosunków społeczno gospodarczych, przemawiały za uwzględnieniem skargi.

W wyroku z dnia 6 lipca 2006 r.- sygn. I OSK 1026/05 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeśli oboje małżonkowie są funkcjonariuszami uprawnionymi do otrzymania lokalu mieszkalnego, to uprawnienie to może być realizowane przez przydział jednego lokalu mieszkalnego zabezpieczającego należne im normy mieszkaniowe. Jeśli ustawodawca w art. 89 uPol nakazuje uwzględniać przy przydziale lokalu mieszkalnego członków rodziny funkcjonariusza- zwłaszcza żonę i dzieci, to w razie braku przydziału lokalu należy owe okoliczności uwzględniać przy udzielaniu pomocy na uzyskaniu lokalu (uzasadnienie wyroku z 3.12.1998- I SA 535/98).

Pomoc finansowa adresowana do konkubentów nie stanowi o dyskryminacji funkcjonariuszy nie pozostających w związku małżeńskim. Na tle art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471) utrwalonym jest pogląd, że nie narusza zasady równości traktowanie sytuacji (podmiotów) odmiennych w sposób odmienny. Równość wobec prawa, to także zasadność wybrania tego, a nie innego kryterium zróżnicowania podmiotów (adresatów) prawa (przykładowo- orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 9.3.1988- U 7/87- OTK 1988 s. 14; wyrok TK z 6.5.1998- K 37/97- OTK 3/98/33; uchwała NSA z 22.5.2000- OPK 1/00- ONSA 4/00/133, akceptowane przez L. Garlickiego w: "Konstytucja RP. Komentarz" W. Sejm. 2003 t. III s. 6-11 uw.6-11). Zgodnie z art. 18 Konstytucji małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Wymienienie przez ustawodawcę konstytucyjnego- jako pierwszego- małżeństwa, wskazuje jednoznacznie na szczególne znaczenie, jakie ustrojodawca nadał małżeństwu w sferze ochrony i opieki ze strony Rzeczypospolitej Polskiej.

Rodzina w tym znaczeniu to grupa społeczna połączona więziami prawnorodzinnymi, opartymi na regulacji zawartej w kro. Nie pozbawia to ochrony grup społecznych, powiązanych więzami quasi-rodzinnymi, dotyczącymi rodziny w znaczeniu socjologicznym (konkubinat; uchwała SN z 2.5.1963- III CO14/63 z aprobującą glosą Z. Radwańskiego- PiP 3/64/518). Taka różnica w ochronie, uzasadniona znaczeniem społecznym małżeństwa i rodziny (w zakresie stosunków prawnorodzinnych), nie stanowi o dyskryminacji M.G. jako funkcjonariusza ubiegającego się o pomoc finansową.

Minister Sprawiedliwości w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 13 czerwca 2001r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. U. 67/01/712), zgodnie z delegacją ustawową określił wysokość równoważnika – [...]zł dziennie. W § 3 ust. 2 rozporządzenia Minister wskazał, że funkcjonariuszowi posiadającemu co najmniej jednego z członków rodziny, o których mowa w art. 86 ustawy, przysługuje równoważnik o 100% większy od kwoty określonej w ust. 1. Takie zróżnicowanie było należycie uzasadnione, w szczególności bowiem posiadanie rodziny ( zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 18 Konstytucji RP) mogło być uznane za zgodną z zasadą sprawiedliwości społecznej podstawą pozytywnego (przez podwyższenie równoważnika) różnicowania funkcjonariuszy. Także w art. 86 w punkcie 1 uSW ustawodawca wyraźnie wyróżnił małżonka. Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 13 czerwca 2001 r. było zgodne z ratio legis art. 89 ustawy o Służbie Więziennej (gdzie w ust. 1 ustawodawca wyraźnie wskazał, jako przesłankę, przyznania równoważnika pieniężnego sytuację faktyczną funkcjonariusza "lub jego małżonka"- wskazując na więzi prawnorodzinne a nie quasi-rodzinne). W nowym, obowiązującym od dnia 19 listopada 2003 r. rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 20 października 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. 187/03/1831), normodawca w § 2 owego rozporządzenia stanowi, iż wysokość równoważnika pieniężnego dla funkcjonariusza wynosi 8 zł dziennie (nie wprowadzając pozytywnego zróżnicowania dla funkcjonariuszy, posiadających co najmniej jednego z członków rodziny, o których mowa w art. 86 ustawy). Skutkiem takiej regulacji, dwoje konkubentów- funkcjonariuszy Służby Więziennej otrzymuje dwa równoważniki pieniężne, a dwoje małżonków- funkcjonariuszy Służby Więziennej otrzymuje tylko jeden równoważnik pieniężny. Pod rządem rozporządzenia z 20 października 2003 r. (Dz. U. 187/03/1831), Wnioskodawczyni uzyskała prawo do równoważnika pieniężnego w okresie od [...] marca 2004 r. do [...] lutego 2006 r. (k. 5, 7 akt administracyjnych).

Skarżąca nie wykazała w postępowaniu żadnym dowodem, by dwoje funkcjonariuszy, będących małżeństwem, otrzymało dla uzyskania jednego lokalu mieszkalnego w oparciu o art. 90 ust. 1 uSW, pomoc finansową w podwójnej wysokości (to jest dla każdego z tych funkcjonariuszy w pełnym wymiarze). Nie ulega bowiem wątpliwości, że pomoc finansowa z art. 90 ust. 1 uSW wiąże się nabyciem tylko jednego prawa do lokalu mieszkalnego. W żadnym zatem stopniu nie doszło do naruszenia zasady równości wobec prawa w rozumieniu art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Nabycie udziału w prawie własności w części ułamkowej (ograniczonym prawie rzeczowym do lokalu mieszkalnego; art. 196 § 1 in princ. kc) uprawnia zatem do pomocy finansowej w odpowiednim ułamku (uzasadnienie wyroku z 17.11.1998- I SA 719/98). Gdyby przyjąć- błędne- rozumowanie Skarżącej, możliwe byłoby nabycie prawa w częściach ułamkowych przez trzech lub więcej funkcjonariuszy (ustawodawca nie wprowadził w tej materii żadnych ograniczeń; art. 17 1 ust. 5, art. 17 2 ust. 1 i 6 usm) i każdy z nich mógłby się ubiegać o pomoc w pełnych rozmiarach. Taka wykładnia jest jednak niezgodna z kryterium racjonalności ustawodawcy i celem, jaki przyświecał ustawodawcy.

Trafnie Skarżąca wskazuje na naruszenie zakazu reformationis in peius. Mimo, że jedynym odwołującym była M.G., która zaskarżyła decyzję jedynie w tej części, w której organ I instancji nie przyznał Jej pomocy finansowej w dalszej kwocie [...]zł, Dyrektor Okręgowy- nie powołując art. 139 kpa i nie rozważając w żadnym stopniu przesłanek z tego przepisu- orzekł w istocie tak, jakby oparł się na dyspozycji art. 139 kpa. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że organ odwoławczy może orzec na niekorzyść odwołującego się, jeśli szczegółowo wykaże, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny ( wyrok NSA z: 24.4.1986- II SA 1500/85; 6.2.1989- IV SA1101/88- ONSA 2/89/71, akceptowane przez B. Adamiak w: "Kpa. Komentarz" CH Beck 2006 s. 621 nb 6). W niniejszej sprawie organ odwoławczy dokonał takich samych, prawidłowych ustaleń, jak Dyrektor ZK (nie doszło zatem do rażącego naruszenia prawa procesowego przez organ I instancji). W sprawie nie doszło także do rażącego naruszenia prawa materialnego (mimo rozbieżnych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Dyrektor ZK prawidłowo dekodował normę prawa materialnego i dokonał należytej subsumcji). W orzecznictwie Sądu Najwyższego trafnie wskazuje się, że respektowanie zakazu reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym należy uznać za jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa; posługiwanie się przez administrację art. 139 kpa winno być zawsze poddane niezwykle wnikliwej kontroli sądu ( wyrok SN z 24.6.1993- III ARN 33/93- PiP 9/94/112, akceptowany przez B. Adamiak w: op.cit. s. 616 nb 1). Organ odwoławczy tylko wówczas może wydać decyzję na niekorzyść strony odwołującej się, jeśli stwierdzi, że decyzja I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W niniejszej sprawie żadna z dwu rozłącznych przesłanek, stanowiących wyjątki od zakazu reformationis in peius, nie zachodziła; wydanie w tej sytuacji zaskarżonej decyzji stanowiło naruszenie przepisu postępowania (art. 139 kpa), które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 kpa).

Jedynie na marginesie należy wskazać, że art. 53- 62a ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (j.t. Dz.U. 161/04/1688 ze zm.) ani art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 i 2, art. 4 kro, nie uzależniają możliwości "ustalenia ostatecznej daty ślubu" (k. 23 akt sądowych) od uzyskania pomocy finansowej na podstawie art. 90 ust. 1 uSW (ani też odwrotnie- "ustalenie ostatecznej daty ślubu" nie wpływa na realizację uprawnień z art. 90 ust. 1 uSW).

Mając na uwadze powyższe, ani wzgląd na prawo materialne (prawidłowo zastosowane przez organ I instancji), ani procesowe, nie przemawiał za uchyleniem decyzji Dyrektora ZK i odmową przyznania pomocy finansowej w części odpowiadającej udziałowi w nabytym spółdzielczym własnościowym prawie do lokalu mieszkalnego. Organ odwoławczy rozpatrzy sprawę ponownie, z uwzględnieniem wyżej przedstawionej oceny prawnej i wskazań (art. 153 ppsa).

Uwzględniając powyższe i działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ppsa orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.

/-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/E.Makosz-Frymus /-/M.Dybowski za nieobecnego Sędziego

E.Makosz-Frymus

/-/M.Dybowski

KP