Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1169/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.6h, art.6m, art. 6o i art. 6q
journal: Dz.U. 2022 poz 1297
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 lutego 2023 r. sprawy ze skargi J.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 4 lipca 2022 roku, nr SKO.463.4.2022 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za lipiec i sierpień 2020 roku oraz od 1 czerwca 2021 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz strony skarżącej kwotę 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 6 maja 2021 r. Wójt Gminy Ustka (dalej w skrócie zwany Wójtem lub organem pierwszej instancji) wezwał J. Z., do złożenia deklaracji w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, obowiązującej od 1 lipca 2020 r. W związku z brakiem odpowiedzi na wezwanie, postanowieniem z dnia 2 listopada 2021 r. Wójt wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia stronie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od

1 lipca 2020 roku.

Decyzją z dnia 22 grudnia 2021 r. Wójt określił J. Z. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w miejscowości M., za okres od 1 lipca 2020 r. do 31 sierpnia 2020 r. w wysokości 405,90 zł/miesiąc oraz od 1 czerwca 2021 r. w wysokości 319,98 zł/miesiąc.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez stronę odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej w skrócie zwane Kolegium lub organem odwoławczym), decyzją z dnia 4 lipca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że skoro strona zadeklarowała swoje zamieszkiwanie na nieruchomości w okresie od 1 czerwca do 31 sierpnia, to należy przyjąć, że opłata za gospodarowanie odpadami dotyczyć powinna właśnie tych trzech miesięcy. Powyższe skutkuje zaś tym, że całoroczne zużycie wody na nieruchomości powinno dzielić się właśnie przez wskazaną ilość miesięcy zamieszkiwania na przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał następne, że z poczynionych ustaleń wynika, iż faktyczne zużycie wody za miesiące od 1 lipca 2020 r. do 31 sierpnia 2020 r. wynosiło 135,20 m3, zaś za okres od 1 stycznia 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. 24,7 m3. W rezultacie zasadnie ustalono zużycie roczne sumując wskazane wielkości zużyć, a następnie to zużycie zgodnie z zadeklarowanym okresem zamieszkiwania na nieruchomości, a więc w 2020 r. za 2 miesiące, zaś w 2021 r. za pełne 3 miesiące. Zdaniem Kolegium, w taki sposób organ pierwszej instancji ustalił, że w okresie od 1 lipca 2020 r. do 31 sierpnia 2020 zużycie miesięczne wynosiło 67,65 m3 i tak uzyskaną wielkość zużycia prawidłowo pomnożono następnie przez stawkę opłaty zaczerpniętą z obowiązującej uchwały nr XVI.222.2020 Rady Gminy Ustka z dnia 8 maja 2020 r., stosując jednocześnie zwolnienie z części opłaty w związku z posiadaniem na nieruchomości kompostownika. Analogicznie, uwzględniając jednak zużycie za cały 2020 r. postąpiono w przypadku opłaty za okres od 1 czerwca 2021 r., a więc podzielono zużycie roczne (160 m3) przez ilość miesięcy zamieszkiwania na nieruchomości a następnie wynik pomnożono przez obowiązującą stawkę opłaty (6 zł).

W świetle poczynionych ustaleń Kolegium stwierdziło, że nie znajdowały uzasadnienia zarzuty podniesione przez stronę w treści odwołania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. Z. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 187 § 1 i art. 123 § 1 Ordynacji podatkowej oraz art. 6i ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – dalej jako u.p.c.g.

Uzasadniając swoje stanowisko strona podniosła, że przy rozpatrywaniu sprawy organ pominął dołączone do odwołania pismo Zakładu Usług Wodnych w S. z dnia 3 stycznia 2022 r. wskazujące daty odczytów wodomierzy i ilości zużytej wody odmienne od tych, które organ przyjął jako udowodnione. Ponadto stronie nie zapewniono możliwości czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, zwłaszcza możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Zdaniem strony organ dokonał także błędnej interpretacji przepisu art. 6i u.p.c.g. poprzez przyjęcie, że w sytuacji gdy strona zadeklarowała zamieszkiwanie na nieruchomości w okresie 2 czy 3 miesięcy w roku, to zbyteczne jest ustalenie zużytej wody w tym okresie, a do wyliczenia wysokości opłaty za odpady zawsze będzie brana ilość wody zużytej na danej nieruchomości w okresie całego roku.

W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 122 Ordynacji podatkowej, w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Jak stanowi natomiast art. 187 § 1 tej ustawy, organ podatkowy jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Wprowadzona w art. 122 Ordynacji podatkowej zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby organy podatkowe podjęły wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zakres działania tej zasady w postępowaniu podatkowym wyznacza norma prawa materialnego, która ma być zastosowana w indywidualnej sprawie. Istotne naruszenie przepisów postępowania przy ustalaniu stanu fatycznego uniemożliwia ocenę, czy wskazany przepis prawa materialnego został zastosowany w sposób prawidłowy.

Wspomniana powyżej zasada prawdy obiektywnej jest realizowana i konkretyzowana przez szereg przepisów o postępowaniu dowodowym, spośród których zasadnicze znaczenie ma art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej nakładający na organ obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Organ podatkowy zobowiązany jest zebrać materiał dowodowy dotyczący wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia obowiązującego stanu prawnego. Tym samym uchylanie się przez organ od podejmowania działań mających na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego musi być uznane za naruszenie art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej. Naruszenie to jest o tyle istotne, że prowadzi do wydania przez organ decyzji w oparciu o niepełny i nie w pełni rozpatrzony materiał dowodowy.

Wskazać należy, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy spoczywa w takiej samej mierze na organie pierwszej instancji, jak i na organie odwoławczym. Powyższe wynika z przyjętego modelu dwuinstancyjności postępowania podatkowego opartego na założeniu, że postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej (podatkowej), która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Istotą administracyjnego toku instancji jest bowiem dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, nie zaś jedynie kontrola zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Przyjęta konstrukcja zakłada więc ponowną analizę (badanie) sprawy w toku postępowania odwoławczego. Zadanie organu drugiej instancji nie ogranicza się zatem do kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i wyrażenia ogólnej oceny co do jego prawidłowości, lecz polega na powtórnym, samodzielnym rozpatrzeniu sprawy.

Zważywszy na nałożoną na organ powinność dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i wyjaśnienia jej wszystkich aspektów, jakie są konieczne do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, obowiązkiem organu jest odniesienie się do dowodów przedstawionych przez stronę na etapie postępowania odwoławczego. Jeżeli zatem strona, wraz z odwołaniem przedkłada nowe dowody z dokumentów, obowiązkiem organu jest zapoznać się z ich treścią i wskazać w uzasadnieniu decyzji, czy dowód przedstawiony przez odwołującego ma wpływ, względnie nie ma wpływu, na rozstrzygnięcie sprawy. Organ jest w takim wypadku zobowiązany wyjaśnić w treści decyzji, czy uznaje określony dowód za mający znaczenie dla sprawy, a jeżeli nie to powinien wskazać, z jakiej przyczyny nie uznał jego mocy dowodowej.

W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca wraz z odwołaniem przedłożyła pismo z Zakładu Usług Wodnych w S. z dnia 3 stycznia 2022 r. Z dokumentu tego wynika, że zużycie wody na nieruchomości w miejscowości M. w okresie od 20 grudnia 2018 r. do 11 grudnia 2020 r. wynosiło 160 m3, a w okresie od 12 grudnia 2020 r. do 30 listopada 2021 r. wynosiło 80 m3. Podane w tym dokumencie ilości zużytej wody odbiegają od tych, które zostały wskazane w treści decyzji organu pierwszej instancji, i które zostały przyjęte za podstawę obliczenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zważywszy zatem na odmienność danych przedstawionych przez podatnika od tych, które stanowiły podstawę decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zachodziła konieczność odniesienia się przez Kolegium do treści złożonego dokumentu. Skoro bowiem wielkość zużytej wody ma kluczowe znaczenie dla wyliczenia wysokości opłaty, to jakiekolwiek rozbieżności w tym zakresie wymagały wyjaśnienia przez organ odwoławczy. Obowiązkiem Kolegium było zatem rozważyć, jakie jest znaczenie przedłożonego dowodu dla potrzeb ustalenia stanu faktycznego i przeprowadzić analizę wpływu zawartej w nim treści na rozstrzygnięcie sprawy. Powyższe było istotne choćby z tej przyczyny, że w treści zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazywał zarówno na fakt złożenia dokumentu przez stronę odwołującą, jak i na wynikające ze złożonego pisma dane o zużyciu wody na nieruchomości. Niemniej jednak Kolegium uchyliło się od wyjaśnienia w treści decyzji, czy informacje zawarte w tym dokumencie miały znaczenie dla sprawy bądź też, że pozostawały bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Wydanie decyzji na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), powinno być efektem wnikliwego, ponownego i samodzielnego rozpoznania sprawy, które końcowo doprowadza organ odwoławczy do akceptacji ustaleń, wniosków i konkluzji organu pierwszej instancji. Organ nie może jednak tego uczynić bez odniesienia się do wszystkich zebranych w sprawie dowodów w tym takich, które zostały przez stronę złożone na etapie postępowania odwoławczego. Uchylenie się od podęcia tych czynności przez organ odwoławczy, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, godzi w treść przepisów art. 122, art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej oraz w wyrażoną w art. 207 tego aktu zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Wskazane uchybienie doprowadziło również do naruszenia przez Kolegium art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej. Należyte uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Należyte uzasadnienie decyzji służy także realizacji zasady zaufania stron do organów orzekających oraz przekonywania stron. Jeżeli zatem organ odwoławczy uchyla się od analizy i oceny złożonego przez stronę dowodu i nie wskazuje z jakich przyczyn uznał, że dokument ten nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, to narusza tym samym obowiązek należytego uzasadnienia wydanego przez siebie władczego rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie decyzji ma bardzo istotne znaczenie dla strony postępowania. Pozwala bowiem na odtworzenie i prześledzenie sposobu rozumowania organu. Dzięki uzasadnieniu strona jest w stanie wychwycić ewentualne omyłki organu - tak przy rekonstruowaniu stanu faktycznego, jak i przy wykładni przepisów lub subsumpcji faktów pod normy prawne. Wiedza strony w tym zakresie oczywiście i bezpośrednio przekłada się na skuteczność zarzutów sformułowanych przy zaskarżaniu decyzji. Brak uzasadnienia eliminuje możliwość efektywnego podważenia rozstrzygnięcia. Podobnie jest, gdy uzasadnienie zostanie sporządzone nieprawidłowo. Opisana sytuacja znacznie utrudnia bowiem podniesienie takich zarzutów, które doprowadzą do uchylenia bądź zmiany decyzji, a niejednokrotnie praktycznie wyłącza taki rezultat.

Zgodzić należy się także ze stroną wnoszącą skargę, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej. Wskazany przepis stanowi, że przed wydaniem decyzji organ podatkowy wyznacza stronie siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego.

Wyznaczenie terminu do realizacji prawa do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego pełni funkcję ochronną interesu strony, przez stworzenie możliwości poznania i oceny całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Analizowany przepis ustala prawo strony do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego w postępowaniu, czyli tzw. prawo do ostatniego słowa strony przed wydaniem decyzji. Jest to akt dla strony ważny, gdyż stanowi sygnał tego, że organ podatkowy zakończył postępowanie dowodowe, uznał, że zebrany materiał dowodowy jest zupełny i jest gotowy do wydania decyzji.

W ocenie Sądu, zaniechanie przez organ odwoławczy wyznaczenia stronie siedmiodniowego terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego pozbawiło skarżącego możliwości wglądu w to, czy organ odwoławczy, przed wydaniem decyzji, podjął jakiekolwiek działania w celu zweryfikowania informacji zawartych w złożonym do odwołania piśmie z Zakładu Usług Wodnych. Skarżący nie mógł także zapoznać się z treścią dołączonych do akt sprawy, na etapie postępowania odwoławczego, zbiorczych zestawień zużycia wody. Tym samym strona nie miała możliwości podjęcia odpowiednich działań procesowych, np. poprzez przedstawienie nowych dowodów czy argumentacji, które mogłyby prowadzić do dokładniejszego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ewentualnie jej odmiennego rozstrzygnięcia niż uczynił to organ pierwszej instancji. W tym sensie, naruszenie przez organ odwoławczy art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej stanowiło uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotne znaczenie dla wyniku toczącego się postępowania.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Kolegium uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności obowiązkiem organu będzie odnieść się do złożonego przez stronę dokumentu i zawartych w nim informacji o zużyciu wody na nieruchomości, w kontekście ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Z uwagi na wskazane naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej, na obecnym etapie sprawy za przedwczesne należy uznać odnoszenie się do formułowanych przez stronę zarzutów dokonania przez organ niewłaściwej wykładni przepisów ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Analiza prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego jest bowiem możliwa dopiero wówczas, gdy stan faktyczny będący podstawą wydanej w sprawie decyzji, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jakiekolwiek uchybienia przepisom w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego eliminują możliwość odniesienia się przez Sąd do merytorycznej poprawności wydanego aktu administracyjnego.

Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) – dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.