Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 77/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 2, art. 60 ust. 1 pkt 2,4,5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 14 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 45 poz 435
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi W. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez W. N. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Lewina Brzeskiego z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy i zmiany zagospodarowania terenu polegającej na zalesieniu gruntów rolnych położonych w G., w obrębie działki nr A z k.m. [...].

Zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych:

Zawiadomieniem z dnia 15 maja 2008 r., Burmistrz Lewina Brzeskiego powiadomił strony, że w dniu 9 maja 2008 r., na żądanie M. i B. J. zostało wszczęte postępowanie administracyjne o ustalenie warunków dla potrzeb zalesienia gruntu, nasadzenia drzewa sosnowego, świerkowego, brzozy a także małych ilości innych gatunków drzew (las mieszany), na działce nr A w G.

Pierwszą decyzję Burmistrza Lewina Brzeskiego z dnia [...], uwzględniającą w całości żądanie wnioskodawców Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. Kolejne decyzje organu pierwszej instancji, tj. z dnia [...] oraz z dnia [...] również zostały wyeliminowane z obiegu prawnego przez organ odwoławczy następującymi decyzjami: z dnia [...] oraz z dnia [...].

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz Lewina Brzeskiego wydał decyzję z dnia [...], nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zmiany zagospodarowania terenu polegającej na zalesieniu gruntów rolnych w G., w obrębie działki nr A, o pow. 4,51 ha ([...] i [...]). W podstawie prawnej tej decyzji organ wskazał na przepisy art. 59 ust. 2, art. 60 ust. 1 pkt 2,4,5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 tej ustawy i art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.). W rozstrzygnięciu, ustalając warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu, obejmującego działkę wnioskodawców do zalesienia, m. in. w pkt 8 organ zawarł ustalenia wymagań dotyczących ochrony osób trzecich. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że obszar objęty wnioskiem nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy o lasach, grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ uznał, że wydanie decyzji w tej sprawie jest możliwe, bowiem spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2, 4, 5 ustawy o planowaniu (...) oraz wymagania określone w art. 14 ust. 2 ustawy o lasach. Według regulacji przepisu art. 14 ust. 2 tej ustawy, do zalesienia mogą być przeznaczone nieużytki, grunty rolne nieprzydatne do produkcji rolnej i grunty rolne nieużytkowane rolniczo oraz inne grunty nadające się do zalesienia. Nawiązując do przeprowadzonego postępowania dowodowego z udziałem stron, organ stwierdził, że wykazało ono, iż działka objęta wnioskiem nie jest użytkowana rolniczo, co potwierdziły oględziny, opinia biegłego rzeczoznawcy majątkowego, oświadczenia stron oraz dokumentacja fotograficzna. Sporna działka porośnięta jest licznymi chwastami, a ponadto nie wykonano na niej zabiegów agrotechnicznych do dnia dokonania uprawy pożniwnej w 2008 r. Zdaniem organu, spełniony został jeden z warunków umożliwiających zalesienie, zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o lasach, który stanowi, iż do zalesienia mogą być przeznaczone m.in. grunty rolne nieużytkowane rolniczo. Organ dodał, że działka posiada istniejący dostęp do drogi publicznej. Podkreślił, że działka widnieje w zapisie ewidencji gruntów i budynków jako grunty rolne - użytki rolne [...] i [...] - nie wymagające zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne w trybie opracowania planu miejscowego, gdyż w wyniku zalesienia będą gruntami leśnymi. Odnotował też, że decyzja został uzgodniona ze Starostą Brzeskim i Marszałkiem Województwa Opolskiego w zakresie ochrony gruntów rolnych i melioracji wodnych oraz z Zarządem Dróg Powiatowych w Brzegu w zakresie przyległym do pasa drogowego drogi powiatowej. Załącznikami do decyzji są: mapa w skali 1:5000 (nr 1), część graficzna analizy (nr 2), cześć tekstowa analizy (nr 3).

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła W. N. Podniosła, że nie brała udziału w omawianym postępowaniu na prawach strony, ponieważ nie otrzymała projektu tej decyzji. Podkreśliła, że przeznaczenie spornej działki pod zalesienie szkodzi jej nieruchomości uprawianej rolniczo. Sąsiedztwo lasu spowoduje straty w uprawach z powodu zacieniania jej areału oraz braku opadów na jej obsiany grunt. Zarzuciła organowi, że nie respektuje wymogów w zakresie przeznaczenia pod zalesienie gruntów nieprzydatnych do produkcji rolnej. Zaznaczyła, że nie potwierdziła, iż sporna działka nie jest użytkowana rolniczo, a w czasie oględzin w dniu 17 marca 2010 r. oświadczyła, że "nie jest biegłą i nie może tego faktu potwierdzić." Nie zgadza się z zapisem w decyzji, że zalesienie ma być prowadzone w taki sposób, aby nie powodować uciążliwości dla osób trzecich, ponieważ jej zdaniem, jest to niemożliwe do wykonania jako, że każdy rolnik w takiej sytuacjami ma straty w uprawach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...], nr [...] postanowiło utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. Analizując całość akt sprawy, z uwzględnieniem upływu czasu od daty wszczęcia postępowania, organ odwoławczy podzielił w całości ocenę organu I instancji. Wskazał, że wyliczenia w przepisie art. 14 ust. 2 ustawy o lasach mają charakter przykładowy. Podkreślił, że do zalesienia mogą być przeznaczone grunty rolne nieużytkowane rolniczo. Taki stan został dowiedziony poprzez oględziny w terenie, z udziałem stron uprzednio zawiadomionych; oświadczeniem stron, co ma potwierdzenie w dokumentacji organu oraz opinii sporządzonej przez biegłego. Organ odnotował, że odwołująca W. N. nie zajęła stanowiska w tym postępowaniu, gdyż oświadczyła do protokołu, że nie jest biegłą w tej sprawie. Organ przypomniał, że już w protokole oględzin z dnia 10 czerwca 2009 r., zgodziła się ze stanowiskiem, że grunt ten nie jest użytkowany rolniczo. Faktu tego nie podważyła także podczas ostatnich oględzin w dniu 17 marca 2010 r., zaznaczając jedynie, że nie jest biegłą w tej sprawie. Odnosząc się do zarzutu odwołania, Kolegium stwierdziło, że nie został naruszony przepis art. 10 § 1 K.p.a., bowiem skarżąca była zawiadamiana o wszczęciu postępowania, o oględzinach, o wystąpieniach do organów uzgadniających oraz o zakończeniu postępowania dowodowego (zwrotne potwierdzenia odbioru znajdują się w aktach). Sygnalizacyjnie organ podał, że w piśmie wnioskodawców z dnia 4 lutego 2010 r., kierowanym do Urzędu Miejskiego w Lewinie Brzeskim, oświadczyli oni, iż podtrzymują deklarację ogrodzenia spornej działki.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosła W. N., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Zdaniem skarżącej, decyzje te naruszają przepisy prawa materialnego i procesowego, mające wpływ na wynik sprawy. Organy bowiem naruszyły przepis art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że wystarczającą przesłanką do wydania decyzji - zgodnie z żądaniem wnioskodawców - jest spełnienie wymagań opisanych w art. 14 ustawy o lasach. Zarzuciła pominięcie przesłanki negatywnej, tj. zakazu naruszania chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich i w efekcie nierozstrzygnięcie jej zarzutów odnośnie naruszenia jej interesów i pominięcie wniosków dowodowych o powołanie biegłych właściwej specjalności. Podniosła, że organy swoim działaniem naruszyły art. 7 i 77 K.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do ustaleń faktycznych z zaciągnięcia opinii osoby posiadającej wiedzę specjalną w przedmiocie tego, czy tereny stanowią użytki rolne, czy nie, jak i na potwierdzenie obaw skarżącej, że wydanie decyzji o zgodzie na zalesienie spowoduje straty. Skarżąca wskazała, że w uzasadnieniu decyzji pominięto elementy ważne dla rozstrzygnięcia, a odpowiadające na jej zarzuty, co oznacza, że zarzuty te w ogóle nie zostały rozpoznane, czym naruszono art. 107 K.p.a. Nie zgadza się z decyzją zapadłą w sprawie i uznaje, że narusza ona jej interes prawny. Nie wyraża zgody na zalesienie działki sąsiadującej z uprawianymi przez nią działkami rolnymi. Wykonanie decyzji "z pewnością spowoduje straty w uprawach, gdyż nie nałożono na wnioskodawców żadnych ograniczeń co do sposobu wykonania decyzji, np. odległości lasu od granic działki." Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy natomiast powielił błędy organu I instancji w wykładni prawa materialnego oraz przedwcześnie odniósł się w tej sprawie. Chodzi bowiem o jej zarzuty dotyczace: 1. szkodliwości dla działek rolnych przeznaczania pod zalesienie działek sąsiadujących; 2. pierwszeństwa przeznaczania pod zalesianie gruntów nieprzydatnych do produkcji rolnej oraz 3. potrzeby powołania biegłego, co do stwierdzenia czy dana działka jest czy nie jest użytkowana rolniczo oraz faktu negatywnego załatwienia wniosku o ponowne dokonanie wizji. W jej ocenie, nie stanowią żadnych gwarancji, zawarte w pkt 8 decyzji zastrzeżenia, co do wymagań dotyczących ochrony interesu osób trzecich. Wymagania odnoszą się tylko do wykonywania prac zalesieniowych oraz związanych z utrzymaniem lasu, a nie konsekwencji założenia lasu. W decyzjach nie zawarto ograniczeń dla wnioskodawców co do odległości lasu od granic działki, czy sposobu zabezpieczenia pól przed zwierzyną. Przeznaczenie działki nr A pod zalesienie wywoła szkodę w jej płodach rolnych, a co więcej - decyzji o zalesieniu nie da się wykonać tak, żeby jej interes nie został naruszony. Wydawanie niewykonalnej decyzji jest bezprzedmiotowe. Brak opinii biegłego w tym względzie spowodowało braki w decyzji, w przedmiocie "jak zaradzić zniszczeniom roli przez otoczenie lasu" (nadmierne zacienienie pól, wysuszanie podłoża roli przez korzenie drzew oraz przeszkadzanie opadom na rolę przez korony drzew). Dodała, że deklarowana siatka przez wnioskodawców ma jedynie chronić uprawę leśną przed zwierzyną z zewnątrz i zamiast chronić pola uprawne spowoduje jeszcze większe straty. Wydanie zaskarżonej decyzji nie zostało poprzedzone dokonaniem projekcji skutków zalesienia działek rolnych sąsiadujących ze sporną działką. Wyłącznie opinia specjalistyczna pozwoliłaby na ocenę, czy nie doszło do naruszania chronionego prawem interesu osób trzecich. Zalesienie działki nr A w odległości 10 m od granicy z działkami sąsiadującymi może ograniczyć negatywne konsekwencje w postaci nadmiernego zacienienia jednak nie uchroni pól uprawnych np. przed zniszczeniami, choćby powodowanymi przez chcącą się dostać do lasu zwierzynę.

Zasygnalizowała, że nie jest jedyną osobą niezgadzającą się z decyzją Burmistrza i SKO, jednakże innym odmówiono statusu strony, nie zawsze słusznych, gdyż obawą o własne płody rolne wykazuje się większa grupa rolników.

Występowanie natomiast drogi pomiędzy działkami ma charakter "raczej umowny," gdyż nie jest to droga utwardzona (szer. ok. 4m.), a służy jedynie za dojazd. Droga ta nie zabezpiecza działek skarżącej przed negatywnym wpływem mającego się pojawić lasu. Dodała, że wyszukała dla wnioskodawców analogiczną działkę znajdującą się na terenach typowo pod zalesienie i w takim otoczeniu. Ta zaproponowana działka nierolnicza powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności. Zwróciła też uwagę, co do pierwszeństwa zalesienia gruntów nieprzydatnych do produkcji rolnej przed terenami typowo rolniczymi, stwierdzając, że żadna z działek sąsiadujących z działką nr A nie jest zaplanowana pod zalesienie. Uznała, że błędnie organ ustalił w marcu stan faktyczny sprawy, gdyż "w marcu mało które pole uprawne jest obsiane, chyba że oziminą." Zaakcentowała, że w trakcie oględzin działki, w m-cu marcu nie był obecny biegły od którego pochodzi opinia znajdująca się w aktach sprawy. Reasumując stwierdziła, że koniecznym jest powtórzenie postępowania dowodowego zgodnie z postulatami skarżącej i przy udziale osób posiadających wiedzę specjalistyczną z właściwej dziedziny i rozważenie wpływu zalesienia działki A na otaczające ją tereny rolnicze. Powołując się na doktrynę oraz na wskazane orzeczenie sądu administracyjnego uznała, że braki uzasadnienia rozstrzygnięcia stanowią także przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podnosząc, iż natychmiastowe przystąpienie do zalesiania działki nr A będzie trudne do odwrócenia w sytuacji uwzględnienia skargi. "Wówczas wbrew rozstrzygnięciu las pośród pól i tak powstanie a szkody dla sąsiednich terenów rolniczych będą znaczne."

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy fakt, że skarżąca proponowała wnioskodawcom zalesienie innej działki, czym nie byli zainteresowani. Podkreślił, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji określił wymagania dotyczące ochrony interesu osób trzecich. Nie mógł jednak zawrzeć w niej, sugerowanych przez skarżącą wymogów dotyczących odległości lasu od granic działki, czy też zabezpieczenia przed zwierzyną pól znajdujących się wokół lasu, ponieważ brak jest unormowań prawnych w tym zakresie. Również, w obowiązujących przepisach brak jest uregulowań w przedmiocie obowiązku projekcji skutków zalesienia i ogrodzenia spornej działki. Organ wspomniał, że sprawy ewentualnych szkód w uprawach spowodowanych przez zwierzynę leśną reguluje Prawo łowieckie i można ich dochodzić w drodze powództwa cywilnego.

Na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r., pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę, że znajdująca się opinia biegłego sporządzona została nie na wniosek organu lecz na zlecenie zainteresowanego, a ponadto powinna pochodzić od biegłego z dziedziny rolnictwa, a mianowicie z Wojewódzkiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Ł. Ponadto, organ nie dokonał oceny szkody na przyszłość. Wskazał na bliskość lasu w przyszłości, który będzie stanowił przeszkodę w realizacji planów skarżącej w zakresie posadowienia wiatraków lub kolektorów słonecznych. Skarżąca, na pytanie Sądu o widocznym lesie na zdjęciu znajdującym się w dokumentacji fotograficznej w aktach administracyjnych oświadczyła, że jest to las w odległości kilku kilometrów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Przesłanki, forma i treść orzeczenia sądu wydawanego po rozpoznaniu skargi na decyzję administracyjną określone zostały w art. 145 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej P.p.s.a. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję administracją, skutkujące jej uchyleniem, następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przepis art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stanowi z kolei podstawę uwzględnia skargi i stwierdzenia nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd może również stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa. W razie natomiast niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie, z uwzględnieniem powyższych zasad, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

Zaskarżona decyzja odwoławcza wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a, zgodnie z którym organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję pierwszoinstancyjną jeśli stwierdza, że decyzja ta jest prawidłowa czyli, że ocena organu drugiej instancji jest co do istoty sprawy taka sama, jak rozstrzygniecie organu pierwszej instancji. Przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji było ustalenie warunków zmiany zagospodarowania terenu polegającej na zalesieniu gruntów rolnych położonych w G., w obrębie działki nr A z k.m. [...]. Na wstępie odnotować trzeba, z uwagi na zarzuty skargi, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji podlega ocenia przez Sąd, a nie wszystkie decyzje poprzednie wydawane w tej sprawie.

Materialną podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowi ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.) oraz ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - zwana dalej w skrócie u.p.z.p.).

Zgodnie z treścią art. 14 ust. 2 ustawy o lasach, do zalesienia mogą być przeznaczone nieużytki, grunty rolne nieprzydatne do produkcji rolnej i grunty rolne nieużytkowane rolniczo oraz inne grunty nadające się do zalesienia, a w szczególności:

1) grunty położone przy źródliskach rzek lub potoków, na wododziałach, wzdłuż brzegów rzek oraz na obrzeżach jezior i zbiorników wodnych;

2) lotne piaski i wydmy piaszczyste;

3) strome stoki, zbocza, urwiska i zapadliska;

4) hałdy i tereny po wyeksploatowanym piasku, żwirze, torfie i glinie.

Z powyższej regulacji ustawowej wynika, że prawodawca do zalesienia zaliczył: nieużytki, grunty rolne nieprzydatne do produkcji rolnej i grunty rolne nieużytkowane rolniczo oraz inne grunty nadające się do zalesienia, a wymienione jedynie przykładowo w pkt. 1 – 4 tego przepisu. Żadnej z podanych grup gruntów w art. 14 ust. 2 tej ustawy, ustawodawca nie nadał charakteru pierwszeństwa do zalesienia. W przypadku, gdy grunty rolne, które nie są nieużytkami i nadają się do produkcji rolnej, ale które nie są użytkowane rolniczo, na zasadzie art. 14 ust. 2 ustawy o lasach mogą być przeznaczone do zalesiania. W tym miejscu zauważyć trzeba, że zarzut skarżącej, iż nie dokonano rozważań w kwestii pierwszeństwa zalesienia gruntów nieprzydatnych do produkcji rolnej jest bezpodstawny. Przepis art. 14 ust. 2 ustawy o lasach nie nakłada obowiązku przestrzegania odpowiedniej kolejności zawartego w jego treści wyliczenia, w postaci określenia gruntu. Przepis ten nie stanowi także warunku, co do wymaganego okresu nie użytkowania gruntów rolnych, aby grunty takie można było je zalesić.

Dodać trzeba, że w świetle przedstawionej regulacji z art. 14 ust. 2 o lasach nie należy wywodzić wniosku, że w sytuacji gdy spełniony jest wymóg z tego przepisu, zachodzi wystarczająca podstawa do dokonania zalesienia. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 3 ustawy o lasach, grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (obecne nazewnictwo - decyzji o warunkach zabudowy). Nie rozwijając kwestii związanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dostrzec trzeba, że dla terenu, dla którego nie został sporządzony plan, grunty (teren/działki) przeznaczone do zalesienia określa decyzja, o której mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o lasach (zob. W. Radecki, Ustawa o lasach. Komentarz., Warszawa 2010, s. 104; wyrok WSA z dnia 23 listopada 2004 r., II SA/Bk 536/04, LEX nr 160407). Z powyższego wynika, że decyzja o warunkach zabudowy, aby mogła określać grunty rolne przeznaczone do zalesiania, musi być wydana w tym konkretnym celu, tj. określenia przeznaczenia gruntu do zalesienia. Postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek właściciela, który zamierza dokonać zalesienia swojej działki położonej na obszarze nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, polegać będzie na ocenie - w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy - czy zaistniały przesłanki niezbędne do dokonania zalesienia. Zamiarem bowiem wnioskodawcy jest zmiana zagospodarowania działki stanowiącej grunt rolny polegająca na zalesieniu. W tej kwestii odnotować należy, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), nie wymaga się zgody organów, o których mowa w tym przepisie, na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż w wyniku zmiany sposobu ich użytkowania będą one gruntami leśnymi (art. 3 ustawy o lasach). Podkreślić też trzeba, że do kategorii terenów nie wymagających uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia należą takie tereny, które nie wymagają z mocy obowiązującego prawa zgody na zmianę przeznaczenia. Z kolei, mając na uwadze regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) wskazać przyjdzie, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy dopuszcza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie w stosunku do gruntów niewymienionych w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc gruntów niewymagających zgody. Wydanie decyzji, o której mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o lasach staje się konieczne w sytuacji braku miejscowego planu, ale pomimo, że zamierzona zmiana zagospodarowania polegająca na zalesieniu gruntu rolnego nie wymaga pozwolenia na budowę, to jednak o niezbędności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającego na zalesieniu gruntów rolnych przesądza przepis art. 59 ust. 2 u.p.z.p. Postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania tej decyzji wszczynane jest na wniosek strony. Przepis art. 60 ust. 1 u.p.z.p. określa właściwość rzeczową organów w sprawie, wskazuje na konieczność uzgodnienia rozstrzygnięcia z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 tej ustawy, a także wymaga sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów - art. 60 ust. 4 u/p.z.p. W świetle przedstawionej powyżej regulacji prawnej stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z zachowaniem wymienionych wymogów, tj. przez właściwy organy - Burmistrza Lewina Brzeskiego; projekt decyzji został uzgodniony ze Starostą Brzeskim i Marszałkiem Województwa Opolskiego (w zakresie ochrony gruntów rolnych i melioracji wodnych) oraz z Zarządem Dróg Powiatowych w Brzegu (w zakresie przyległym do pasa drogowego drogi powiatowej); projekt decyzji sporządziła I. Z. upr. urb. [...], nr członkowski [...].

Ponadto, wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy wymaga spełnienia warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W rozpoznawanej sprawie można przywołać w tej materii stanowisko, że "Nie wydaje się, aby wszystkie te wymogi dotyczyły każdej zmiany zagospodarowania terenu. Należałoby przyjąć, iż dotyczą one w całości zmian w dotychczasowym zagospodarowaniu terenu, w związku z jego zabudową, zwłaszcza polegającą na "nowej zabudowie". Nie wszystkie z nich będą się więc odnosić do zmiany zagospodarowania terenu wymagającej decyzji, a polegającej na przykład na zalesieniu - art. 14 ust. 3 ustawy o lasach."(zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004., Komentarz do art.61 – System Informacji Prawnej LEX).

W niniejszej sprawie, wymagania dla zagospodarowania terenu objętego wnioskiem, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione. Ze sporządzonej bowiem analizy architektoniczno – urbanistycznej, stanowiącej integralną część decyzji, obejmującą działkę objętą wnioskiem (nr A), położoną w G. oraz działek sąsiednich wynika jednoznacznie, że sporna nieruchomość jest działką rolną ([...] i [...]), położoną w obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej, poza obszarem zabudowanym wsi. W jej sąsiedztwie występują grunty rolne i leśne, drogi transportu rolnego oraz droga publiczna powiatowa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organy orzekające zgodnie podkreśliły, że przedmiotowa działka - teren ten - nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, jako że przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne oznacza ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych, co zostało na wstępie rozważań zasygnalizowane również przez Sąd.

Ponadto stwierdzić należy, że w decyzji (w pkt 8) organ wskazał na konieczność zapewnienia poszanowania uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich, akcentując, że realizacja zamierzenia nie może spowodować uciążliwości na terenach sąsiednich zarówno na etapie wykonywania prac zalesieniowych jak i w czasie robót leśnych związanych z utrzymaniem lasu. Dodać trzeba, że organy administracji publicznej działają na podstawie prawa i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji R.P., art. 6 K.p.a.). Dlatego też, organ zobowiązany jest wydać decyzję administracyjną - załatwić sprawę - w oparciu o podstawę prawną (art. 107 § 1 K.p.a.). Przepisy u.p.z.p. stanowią o zakresie przedmiotowym decyzji i nie przewidują, jak tego chce skarżąca, aby rozstrzygnięciem objąć wprost obowiązek w zakresie zabezpieczenia pól uprawnych przed zwierzyną. O możliwości nałożenia na stronę decyzją administracyjną obowiązku mogą decydować wyłącznie przepisy ustawowe, tj. przepisy zawarte w aktach o randze ustawy lub w aktach wykonawczych do ustaw. W związku powyższym należy stwierdzić, że brak jest podstaw do uznania za zasadne podnoszonych w tej sprawie przez skarżącą zarzutów dotyczących zabezpieczenia jej pól przed zwierzyną, degradowania nieruchomości (pól uprawnych) przez zacienienie, wysuszanie podłoża roli. Podzielić należy stanowisko organu, że przepis art. 6 ust. 2 u.p.z.p. nie został naruszony zaskarżoną decyzją, jak twierdzi skarżąca w skardze. Usprawiedliwienia w naruszeniu jej interesu - z art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy - nie stanowi wskazywana przez skarżącą okoliczność niepowołania przez organ biegłego "właściwej specjalności" w przedmiocie tego, czy działka do zalesienia stanowi użytki rolne, czy nie, oraz na potwierdzenie jej obaw o straty w uprawach pól. Ustalony stan faktyczny w spawie, mający odzwierciedlenie w dokumentacji zawartej w aktach administracyjnych, a w szczególności w protokołach oględzin, opinii biegłego rzeczoznawcy, oświadczeń stron, dokumentacji fotograficznej potwierdził, że sporna działka nie jest użytkowana rolniczo od 2008 r., tj. ostatniego zbioru dokonano w 2008 r. Według ewidencji jest działką rolną – [...] i [...] - położoną w obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej poza obszarem zabudowanym wsi. Powyższe ustalenia, poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji nie były negowane. Skarżąca nie zaprzeczyła tym ustaleniom, a podczas ostatnich oględzin stwierdziła, że nie jest biegłą w tej materii. Zdaniem Sądu, organ zgromadził niezbędny materiał dowodowy. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przy dochowaniu reguł postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie, żadne przepisy nie nakładały na organ obowiązku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego celem dokonania projekcji skutków zalesienia sąsiadującej spornej z jej polem działki na przyszłość. Dlatego też, zarzut niewłaściwie przeprowadzonego postępowania dowodowego, tj. z pominięciem biegłego jest bezpodstawny.

Nieusprawiedliwiony pozostaje także zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 10 § 1 K.p.a. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, który podkreślił, że skarżącej został przez organy orzekające zapewniony czyny udział w toku całego postępowania administracyjnego. Skarżąca nie wykazała w żaden sposób, by została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie przedstawionemu przepisowi - art. 10 § 1 K.p.a. - mogło mieć wpływ na wynik tej sprawy.

Chybiony jest także zarzut skargi, naruszenia przez organ art. 107 K.p.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji elementów ważnych dla rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja odpowiada wymogom z art. 107 K.p.a., zawiera wszystkie składniki określone tym przepisem, a ponadto odpowiada wymogom zawartym w przepisach szczególnych, tj. art. 60 i 61 u.p.z.p. Podane motywy rozstrzygnięcia i elementy wyjaśniające zawarte w uzasadnieniu potwierdzają, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Lewina Brzeskiego są zatem zgodne prawem.

Końcowo wyjaśnić jeszcze przyjdzie, że kierując się zasadą szybkości oraz sprawności postępowania sądowego, a także uwzględniając zasadę ekonomiki procesowej, Sąd nie rozpatrywał wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, bowiem termin wyznaczonej rozprawy nie był odległy, natomiast - po myśli art. 61 § 6 P.p.s.a. - wstrzymanie wykonania decyzji upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.