Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1421/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.136 ust.3 w zw. z art. 137
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie NSA Jerzy Bujko (spr.) del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 8 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt III SA/Po 575/06 w sprawie ze skargi [...] S.A. w K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości i ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt III SA/Po 575/06, oddalił skargę [...] Spółki Akcyjnej w K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], wydaną w sprawie zwrotu nieruchomości i ustalenia odszkodowania.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd wskazał: E. i H. K. pismem z dnia [...] listopada 2004 r. wystąpili o zwrot działek nr [...],[...] i [...] położonych w K. obręb M., wskazując, że działki te zostały od nich nabyte przez Hutę [...] w K. na rzecz Skarbu Państwa, w celu utworzenia strefy ochronnej dla Huty [...], jednak strefa ta na nieruchomości nigdy jednak nie powstała, a obecnie działki znajdują się poza nią. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], Prezydent Miasta K. zwrócił nieruchomość E. i H. K. oraz ustalił zwaloryzowane odszkodowanie. Organ wskazał, że nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w dniu [...] listopada 1986 r. aktem notarialnym pod zagospodarowanie strefy ochronnej rejonu przemysłowego miasta K., a objęta umową działka znalazła się w granicach strefy ochronnej, ustalonej w zarządzeniu nr [...] Wojewody K. z [...] sierpnia 1979 r. Sposób realizacji zagospodarowania strefy ustalono decyzją Wojewody K. nr [...] z [...] sierpnia 1979 r. w oparciu o "Założenia techniczno-ekonomiczne zagospodarowania strefy ochronnej rejonu przemysłowego miasta K.", wykonane przez Biuro Projektów [...] "[...]" w K. oraz o "Koncepcję biologicznego zagospodarowania strefy", opracowaną przez Instytut Podstaw Inżynierii Środowiska – PAN w Zabrzu. Z pisma Dyrektora Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w K. z [...] lipca 1979 r., opiniującego opracowania będące podstawą ustalenia strefy i jej zagospodarowania wynika, że obszar strefy należało zagospodarować zielenią wysoką – cały teren wewnątrz obsadzić pasmami zieleni wysokiej oraz zalesić w postaci pasów nie węższych niż 500 m, a także w postaci kęp śródpolnych. Przeprowadzone w toku postępowania oględziny z [...] października 2004 r. wykazały, że działka stanowi grunt orny, że modernizacja Huty oraz zmiana technologii produkcji zmniejszyły znacznie szkodliwe oddziaływanie zakładu na środowisko, toteż decyzją Wojewody K. z [...] stycznia 1996 r. ograniczono obszar strefy i działka nr [...] znalazła się poza strefą ochronną. Na nieruchomości cel wskazany w umowie nie został zrealizowany, zatem przesłanka zwrotu nieruchomości z art. 137 ust. 1 pkt 1 została spełniona. Po rozpoznaniu odwołania Huty [...] –K., wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2006 r., Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K., powtarzając uzasadnienie i argumentację zawartą w tej decyzji.

Przechodząc do rozważań Wojewódzki Sąd stwierdził: ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbędności jako przesłanki orzeczenia o zwrocie nieruchomości jest podstawowym zadaniem postępowania administracyjnego przy rozpoznaniu żądania zwrotu nieruchomości, toteż cel ten musi być precyzyjnie ustalony i jeżeli okazałoby się, że treść decyzji wywłaszczeniowej nie określa go w sposób jasny i precyzyjny, należy na podstawie wszelkich innych środków dowodowych cel ten ustalić. W niniejszej sprawie nie wydano wprawdzie decyzji o wywłaszczeniu, lecz w toku postępowania wywłaszczeniowego zawarta została umowa sprzedaży nieruchomości objętej tym postępowaniem, co jest niesporne. Zatem celu zawarcia umowy należy poszukiwać zarówno w jej treści jak i na podstawie wszelkich innych środków dowodowych. Umowa zawiera w tym zakresie wskazówki, bowiem powołuje w § 3 pkt a/ i b/ zarządzenie nr [...] Wojewody K. z [...] sierpnia 1979 r. w sprawie ustalenia granic i sposobu zagospodarowania strefy ochronnej rejonu przemysłowego miasta K. (k. 173) i decyzję Wojewody K. nr [...] z [...] sierpnia 1979 r. w sprawie realizacji zagospodarowania ustalonej strefy ochronnej rejonu przemysłowego miasta K. (k.128-1312). Na podstawie tych dokumentów organy administracji ustaliły, że nieruchomość nabyto pod zagospodarowanie strefy ochronnej rejonu przemysłowego miasta K.. Sposób realizacji zagospodarowania ustalono w decyzjach na podstawie treści pisma Dyrektora Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w K. z [...] lipca 1979 r., opiniującego opracowania będące podstawą ustalenia strefy i jej zagospodarowania, wskazujące, że obszar strefy należało zagospodarować zielenią wysoką – cały teren wewnątrz obsadzić pasmami zieleni wysokiej oraz zalesić w postaci pasów nie węższych niż 500 m, a także w postaci kęp śródpolnych. Wskazano ponadto na obowiązujące w dniu nabycia nieruchomości rozporządzenie Rady Ministrów z 30 września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych (Dz. U. Nr 24, poz. 92), którego § 7 stanowił, że strefy ochronne należy zagospodarować przede wszystkim przez ich zalesienie, zadrzewienie, zakrzewienie, budowę lub instalowanie urządzeń zabezpieczających przed szkodliwym oddziaływaniem. Po ustaleniu na podstawie wizji lokalnej, że działki objęte postępowaniem są niezabudowane i stanowią grunt orny i częściowo nieużytki, organ uznał, że na nieruchomościach nie podjęto żadnych działań zmierzających do ich zagospodarowania, zgodnie z celem wykupu wskazanym w umowie – nie zalesiono ich, nie zakrzewiono, nie zadrzewiono, ani też nie zainstalowano lub nie pobudowano na nich żadnych urządzeń zabezpieczających przed szkodliwym oddziaływaniem. Zauważyć, że tak ustalony przez organy administracyjne w toku niniejszego postępowania cel zakupu działek nie może być uznany za w pełni prawidłowy. Z powołanych w decyzji dokumentów w postaci zarządzenia Wojewody K. nr [...] i decyzji Wojewody K. nr [...] wynika bowiem, że celem nabycia nieruchomości było włączenie ich w obszar strefy ochronnej i odpowiednie jej zagospodarowanie, tak aby utworzona strefa ochronna spełniała swoje zadania. Wykup nieruchomości, a więc zmiana ich statusu właścicielskiego – był warunkiem koniecznym dla utworzenia strefy, nie można jednak tych działań utożsamiać z realizacją celu wywłaszczenia – utworzeniem strefy ochronnej, określonej szczegółowo zarządzeniem nr [...] Wojewody K. z [...] sierpnia 1979 r. oraz decyzją nr [...] Wojewody K. z dnia [...] sierpnia 1979 r., a następnie od lipca 1987 r. – Planem zagospodarowania na gruntach położonych w strefie ochronnej rejonu przemysłowego miasta K., zatwierdzonym Uchwałą nr [...] WRN w K. z [...] czerwca 1987 r. Główne kierunki zagospodarowania strefy nakreślone zostały w zarządzeniu nr [...] Wojewody K., gdzie w punkcie drugim przewidziano zarówno zalesianie i zadrzewianie, co ma dotyczyć obszaru stanowiącego 33,2% powierzchni strefy, jak i utrzymanie produkcji rolnej na obszarze stanowiącym łącznie 27,3% powierzchni strefy, z założeniem przejęcia większości obszaru przez uspołecznione formy gospodarki rolnej. Oznacza to, że na terenie strefy dopuszczono działalność rolniczą, jednakże ukierunkowaną przede wszystkim na uspołecznione formy gospodarki rolnej. Dzierżawienie gruntów dotychczasowym właścicielom lub innym rolnikom takiego celu z pewnością nie realizowało. Jednocześnie materiały zgromadzone w aktach administracyjnych wskazują, że wykorzystanie terenów na cele rolnicze i leśne winno być oparte na wskazaniach dotychczasowych doboru gatunkowego, sposobu uprawy i hodowli, jak i właściwego wykorzystania płodów rolnych, a tak ukierunkowana gospodarka rolna i leśna pozwoli na minimalizację wpływu niekorzystnych czynników na zdrowie ludzi i zwierząt.

Wojewódzki Sąd uznał, że poczynione przez te organy ustalenia były prawidłowe, gdyż w niniejszej sprawie nie doszło do realizacji celu zawartej w dniu [...] listopada 1986 r. Rep. A Nr [...] umowy zbycia nieruchomości, a mianowicie utworzenia strefy ochronnej rejonu przemysłowego miasta K., rozumianej jako obszar, na którym prowadzona jest określona w przepisach prawa miejscowego gospodarka oraz podejmowane są przez zobowiązane podmioty określone w tych przepisach działania i inwestycje, a wobec tego decyzje są zgodne z prawem.

[...] S.A. w K., reprezentowana przez radcę prawnego J. K., zaskarżyła ten wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i stosowanie art. 136 ust. 3 w związku z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że zachodzą przesłanki przewidziane tymi przepisami, tj. nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu w jakim zakupiono nieruchomość i cel wywłaszczenie został zrealizowany. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki błędnie przyjęto, że w sprawie zaistniała przesłanka do uznania spornych nieruchomości za zbędne na cel określony w umowie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono: Sąd orzekający w pierwszej instancji przyjął w zaskarżonym wyroku, że nieruchomość okazała się zbędna na cele, w których ją zakupiono. Niespornym jest, że nieruchomość nabyto pod zagospodarowanie strefy ochronnej rejonu przemysłowego miasta K. Mimo przyjętego przez Sąd stanowiska, iż ustalony przez organy administracyjne w toku postępowania cel zakupu działek nie może być uznany za w pełni prawidłowy. Sąd ten przyjął, że cel ten nie został zrealizowany. Definiując przesłanki zbędności ustawodawca zdecydował, kiedy nieruchomość jest niezbędna, zatem nie może podlegać zwrotowi. Organy administracji dokonały oceny stanu nieruchomości, pomijając ocenę zrealizowania zobowiązań wynikających z utworzenia całej strefy. Niewłaściwie oceniono cel utworzenia strefy. Zwrot nieruchomości byłby dopuszczalny tylko w sytuacji, gdyby organy administracji bezspornie ustaliły, że cel utworzenia strefy był zbędny, a zatem, że nie ma obecnie i nie będzie w przyszłości jakichkolwiek zagrożeń. Istniejąca wcześniej strefa ochronna ustalona decyzją administracyjną była wynikiem negatywnego oddziaływania Huty na środowisko. Ustalenie strefy to zagrożenie ograniczało i ten cel został zrealizowany, co nie oznacza jednoczesnej zbędności nieruchomości na skutek braku realizacji celu. Istota ustaleń organów administracji to fakt, że administracyjnie zmniejszono zakres strefy ochronnej, co jest wynikiem zmniejszenia negatywnego oddziaływania przedsiębiorstwa na środowisko. Ta słuszna teza stoi w rażącej sprzeczności z jednoczesnym ustaleniem, że nieruchomość jest zbędna z uwagi na niezrealizowanie celu na jaki została zakupiona. Tej kluczowej dla sprawy niekonsekwencji, nie wyjaśnia uzasadnienie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Nie odpadł obowiązek biernej ochrony mieszkańców K. przed ewentualnym oddziaływaniem przedsiębiorstwa, nawet jeżeli zaszły przesłanki do administracyjnej zmiany wielkości strefy ochronnej. Tym samym administracyjne zmniejszenie zakresu strefy ochronnej nie może automatycznie skutkować obowiązkiem zwrotu nieruchomości rolnikom, którzy byli wcześniej właścicielami tych gospodarstw rolnych. Ocena tej kwestii wymaga także zwrócenia uwagi na fakt, że nastąpiło przekształcenie celu tych nieruchomości z rolniczych na przemysłowe jest to oczywista konsekwencja koncentracji w tym rejonie działalności gospodarczej, co potwierdza zarzut skarżącego o nieracjonalności decyzji o zwrocie nieruchomości dla rolników, którzy w istocie nie będą tam mogli w przyszłości prowadzić działalności rolniczej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., w ramach której postawiono zarzut błędnej wykładni i stosowania art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem skarga kasacyjna spełnia niezbędne minimum pozwalające na jej merytoryczne rozpoznanie.

Przechodząc do oceny zasadności sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni należy wskazać, że błędna wykładnia polega na błędnym zrozumieniu treści przepisu.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl zaś art. 137 ust. 1 cytowanej ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo,

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Autor skargi kasacyjnej w istocie nie wskazał na czym – w jego ocenie – polega błędna wykładnia niniejszych przepisów i jaka jego zdaniem wykładnia powinna zostać uznana za prawidłową. Błędnej wykładni nie stanowi przyjęcie, że zachodzą przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przewidziane niniejszymi przepisami. Ustalenie ziszczenia się przesłanek przewidzianych przepisami prawa jest związanie z ustaleniami faktycznymi i oceną materiału dowodowego, a nie z rozumieniem treści przepisu.

Przechodząc do oceny zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanych wyżej przepisów należy wskazać, że niewłaściwe zastosowanie przepisu polega na błędnej subsumcji, co wyraża się w tym, że ustalony w sprawie stan faktyczny został błędnie uznany za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w konkretnej normie prawnej. W związku z tym, że skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie stanu faktycznego przyjętego za ustalony przez Sąd pierwszej instancji, niemożliwym jest skuteczne zarzucenie niewłaściwego zastosowania art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sytuacji, kiedy nie podważono skutecznie ustaleń stanu faktycznego, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest tą oceną, która legła u podstaw zaskarżonego wyroku. Oznacza to, że brak skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, uniemożliwia skuteczne kwestionowanie zastosowania prawa materialnego. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji oznaczać to będzie brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 20 stycznia 2006 r., FSK 507/05, Lex nr 187513). Zatem skoro z niezakwestionowanych skutecznie ustaleń faktycznych wynika, że cel wywłaszczenia nieruchomości nie został zrealizowany, brak jest podstaw pozwalających na zakwestionowanie zastosowania art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.