Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1136/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 34 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 42 poz 372
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 marca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo łowieckie
article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 1984 nr 5 poz 24
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Przemyślu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt II SAB/Rz 115/14 w sprawie ze skargi P. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Przemyślu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P. na rzecz Polskiego Związku Łowieckiego kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

K.M. wystąpił na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 z późn. zm.) do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Przemyślu o udostępnienie informacji poprzez przesłanie kopii protokołów i podjętych uchwał z posiedzeń Zarządu odbytych w 2014 r. w formie kserokopii przesyłką pocztową lub odbitek cyfrowych pocztą elektroniczną. Do dnia wniesienia skargi pytający nie otrzymał jednak żadnej odpowiedzi

W dniu 8 grudnia 2014 r. wpłynęła do Sądu pierwszej instancji skarga P.G., redaktora naczelnego dziennika "Ł.", na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Przemyślu w sprawie udostępnienia prasie informacji publicznej na wniosek z dnia 7 października 2014 r.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Przemyślu wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem uwzględnił wniesioną skargę.

Jak wskazał w uzasadnieniu, w świetle zapisów ustawy - Prawo prasowe, w szczególnośc art. 25 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 7, art. 1 i 3a oraz przedstawionego wypisu z rejestru dzienników i czasopism prowadzonego przez Sąd Okręgowy w Gdańsku nr Rej. Pr [...] nie budziła wątpliwości Sądu legitymacja redaktora naczelnego dziennika "Łowiecki" P.G. jako kierującego redakcją, skoro o udzielenie informacji zwracał się dziennikarz redakcji tego dziennika. Zarówno dziennikarz jak i redaktor naczelny konkretnego dziennika mieszczą się bowiem w pojęciu "prasa" w rozumieniu tej ustawy. Osoba podająca się za dziennikarza powinna wykazać tę okoliczność na żądanie podmiotu, do którego się zwraca z ramienia redakcji. W przeciwnym wypadku nie musi być traktowana jak "prasa", tylko jako podmiot żądający we własnym imieniu i na swoją rzecz udzielenia informacji publicznej. Bez potwierdzenia tych okoliczności poprzez wylegitymowanie się legitymacją dziennikarską (odpisem, skanem itp.), bądź przez osobę reprezentującą redakcję – a więc redaktora naczelnego (wykazanego poprzez złożenie oryginału lub stosownie poświadczonego odpisu z rejestru czasopism) to tej osobie przysługuje uprawnienie do złożenia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Potwierdzenie zaś statusu tej osoby przez redaktora naczelnego dziennika jest niejako potwierdzeniem zdziałanych czynności, co sprawia, że w tym przypadku mamy do czynienia z prasą w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 prawo prasowe, a redaktor naczelny ma legitymację czynną do złożenia skargi.

W niniejszej sprawie, jak wynika z akt, ZO PZŁ w Przemyślu po otrzymaniu sporządzonego na papierze firmowym dziennika "Łowiecki" pisma z dnia 7 października 2014 r. nie zwrócił się do podpisanego pod pismem K.M. ani do redaktora naczelnego Dziennika "Łowiecki" o potwierdzenie, że osoba podpisana pod w/w pismem jest dziennikarzem "Łowieckiego". Skierował natomiast na adres Dziennika "Łowiecki" do K.M. w piśmie z 15 października 2014 r. informację, że "do dnia dzisiejszego redaktor naczelny dziennika "Łowiecki" nie potwierdził, iż Pan jest dziennikarzem".

W ocenie Sądu pierwszej instancji, wobec wniesienia przez redaktora naczelnego dziennika "Łowiecki" (który w myśl art. 7 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 25 ust. 1 i 4 ustawy - Prawo prasowe jest podmiotem legitymowanym do takich działań) skargi, ZO PZŁ nie mógł mieć już żadnych wątpliwości, że podpisany pod pismem z dnia 7 października 2014 r. na papierze firmowym dziennika "Łowiecki" K.M. jest dziennikarzem tego dziennika. Od dnia, w którym Zarząd Okręgowy PZŁ w Przemyślu mógł zapoznać się ze skargą na bezczynność rozpoczął więc bieg termin do załatwienia wniosku z dnia 7 października 2014 r.

W piśmie z dnia 7 października dziennikarz ten, powołując się na przepisy art. 4 ust. w i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo Prasowe (Dz.U. Nr 5, poz. 24 z późn. zm.) prosił ZO PZŁ w Przemyślu o udzielenie informacji poprzez przesłanie kopii protokołu i podjętych uchwał z posiedzeń Zarządu Okręgowego PZŁ odbytych w roku 2014, w formie kserokopii lub skanów pocztą email. Zaznaczył, że w przypadku uznania, że w treści wnioskowanych protokołów znajdują się dane osobowe, dane te mogą zostać przez organ anonimizowane. Jasno więc, zdaniem WSA, zostało określone czego domagał się autor pisma z dnia 7 października 2014 r. – chciał uzyskać kserokopie lub skany protokołów posiedzeń Zarządu Okręgowego PZŁ w Przemyślu i podjętych przez to gremium uchwał z 2014 r.

Sąd pierwszej instancji uznał, że żądane przez skarżącą kserokopie lub skany protokołów posiedzeń i uchwał stanowią - co do zasady - informację publiczną. Skoro zatem sprawa nie została załatwiona w terminie, to tym samym organ pozostawał w bezczynności.

Biorąc pod uwagę okoliczność, ze K.M. nie przesłał wraz z pismem z dnia 7 października kopii, skanu lub tp. legitymacji dziennikarskiej i potwierdzenia w skardze, iż w/w jest dziennikarzem, w ocenie Sądu pierwszej instancji zwłoki w prawidłowym załatwieniu wniosku na dzień zamknięcia rozprawy nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Zarząd Okręgowy PZŁ w Przemyślu. Postawił w niej pięć zarzutów.

Po pierwsze, naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez niezastosowanie raz art. 149 § 1 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie, gdy działaniu Zarządu nie można było zarzucić bezczynności a Sąd błędnie ustalił stan faktyczny sprawy.

Po drugie, naruszenie art. 50 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że P. – Redaktorowi naczelnemu dziennika "Łowiecki" przysługuje interes prawny we wniesieniu skargi.

Po trzecie, naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3a ustawy – Prawo prasowe poprzez przyjęcie, że Zarząd był zobowiązany do udostępnienia informacji prasie (rozpoznania wniosku) na skutek wniosku z dnia 7 października 2014 r. w sytuacji braku potwierdzenia statusu wnioskodawcy.

Po czwarte, naruszenie art. 7 pkt 2 ust. 5 oraz art. 11 ustawy – Prawo prasowe przez niewłaściwe zastosowanie.

Po piąte, naruszenie art. 3a ustawy – Prawo prasowe przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wniosek obejmuje informację publiczną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty.

Trafne okazały się zarówno zarzuty dotyczące kwestii legitymacji wnioskodawcy do występowania w imieniu dziennika, jak i dotyczące charakteru żądanej informacji.

Nie sporne jest, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Rzeszowie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że nie każda informacja będąca w dyspozycji Polskiego Związku Łowieckiego bądź odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten Związek w trybie u.d.i.p., lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (zob. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 2112/14). Zadania Polskiego Związku Łowieckiego o charakterze publicznym określił ustawodawca w art. 34 ustawy – Prawo Łowieckie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniono w tym kontekście, że niesprecyzowane przedmiotowo uchwały zarządów okręgowych Polskiego Związku Łowieckiego nie stanowią informacji odnoszącej się do wykonywanych przez Związek zadań publicznych czy o gospodarce majątkiem publicznym (zob. wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., I OSK 1974/14), a zatem nie odnoszą się do informacji publicznej. Tych zaś informacji dotyczył wniosek w niniejszej sprawie, a zatem zakwalifikowanie go jako wniosku o informację publiczną przez Sąd było niezasadne. Trany zatem okazał się z tego powodu pierwszy i piąty zarzut skargi kasacyjnej.

Przedmiotem zarzuty trzeciego i czwartego skargi kasacyjnej jest to, czy można było przyjąć, iż wniosek został wniesiony od osoby działającej w imieniu redakcji dziennika "Łowiecki" (prasy), która jednak nie wylegitymowała się stosownym umocowaniem.

W art. 3a ustawy – Prawo prasowe (u.p.p.) przyjęto, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że jeżeli wnioskowana przez prasę informacja ma charakter informacji publicznej, to jej udostępnienie lub odmowa jej udostępnienia powinna nastąpić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym prasa w powyższym zakresie nie korzysta z regulacji prawnych innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa. Odrębny tryb udzielania prasie informacji uregulowany został w art. 4 u.p.p. i w tym zakresie prasa korzysta z regulacji specjalnie dla niej przewidzianej, która poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji o podmioty niewymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej i ustanawia autonomiczny tryb weryfikacji wywiązania się z obowiązku udzielenia prasie informacji w oparciu o tę regulację. W powyższym trybie obowiązani do udzielenia prasie informacji o swej działalności są: przedsiębiorcy, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku (art. 4 ust. 1 u.p.p.). W razie odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie 3 dni. Odmowa ta powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy. Odmowę udzielenia informacji lub niezachowanie wymogów odmowy można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni, a w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżeniu do sądu decyzji administracyjnych (w art. 4 ust. 3 i 4 u.p.p.).

Prasa, to w myśl definicji ustawowej, publikacje periodyczne, które nie tworzą zamkniętej, jednorodnej całości, ukazujące się nie rzadziej niż raz w roku, opatrzone stałym tytułem albo nazwą, numerem bieżącym i datą, a w szczególności: dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne, stałe przekazy teleksowe, biuletyny, programy radiowe i telewizyjne oraz kroniki filmowe; prasą są także wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania, w tym także rozgłośnie oraz tele- i radiowęzły zakładowe, upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania; prasa obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p.). Natomiast dziennikarzem jest według art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p. osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji.

Stosownie do art. 11 ust. 1 u.p.p. dziennikarz jest uprawniony do uzyskania informacji w zakresie, o którym mowa w art. 4. Aby zatem wniosek składany w trybie art. 4 ust. 1 u.p.p., mógł być rozpoznany zgodnie z przepisami ustawy Prawo prasowe, nie jest wystarczające powołanie się przez kogokolwiek na fakt bycia dziennikarzem nawet konkretnego tytułu prasowego, jak i na upoważnienie redaktora naczelnego. Koniecznym jest wykazanie, że wniosek ten pochodzi od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p. W sytuacji zatem, gdy wnosi go osoba niebędąca redaktorem naczelnym i powołująca się na fakt bycia dziennikarzem konkretnego dziennika, winna tę okoliczność udokumentować stosownym dokumentem. Powinna zatem wykazać, że jest osobą zajmującą się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostającą z redakcją w stosunku pracy albo zajmującą się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Za udokumentowanie powyższej okoliczności nie może zostać uznane złożenie wniosku na papierze w firmowym z logo i nagłówkiem dziennika "Łowiecki". Nie można bowiem wykluczyć chociażby sytuacji użycia firmowego papieru przez innych pracowników redakcji, a nie tylko przez jego dziennikarzy, jak również podszywania się danej osoby pod dziennikarza redakcji przy wykorzystaniu dostępnego jej logotypu. Za potwierdzenie złożenia wniosku przez dziennikarza danego dziennika nie może zostać również uznane wniesienie do sądu administracyjnego skargi przez redaktora naczelnego tego dziennika, gdyż takie działanie ma charakter co najwyżej następczy i nie wywołuje skutku ex tunc.

Konieczność udokumentowania działania w imieniu prasy istnieje także wówczas, gdy wniosek dotyczy udzielenia prasie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wynika z art. 3a u.p.p. Przepis ten wyposaża przedstawicieli prasy w prawo dostępu do informacji publicznej, lecz dla powstania obowiązku realizacji wniosku złożonego w tym trybie niezbędnym jest wykazanie w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że pochodzi on od prasy. Inaczej mówiąc wystąpienie o informację publiczną nie zwalnia wnioskodawcy powołującego się na fakt bycia dziennikarzem, od obowiązku potwierdzenia, że jest on przedstawicielem prasy.

W rozpoznawanej sprawie K.M. wystąpił do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Przemyślu z wnioskiem o udzielenie informacji w trybie art. 4 ust. 1 u.p.p. na papierze z logiem dziennika myśliwych "Łowiecki". Nie załączył jednak upoważnienia redaktora naczelnego, ani innego dokumentu wskazującego na umocowanie do działania w imieniu tego dziennika. Uwzględniając powyższe uznać należy, że zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 7 pkt 2 ust. 5 oraz art. 11 ustawy – Prawo prasowe jest zasadny w związku z zarzutem trzecim skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, konieczne było w sprawie wykazanie, że wniosek pochodzi od prasy. Konieczność udokumentowania przez podmiot występujący z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej reprezentowania prasy, skoro na tę okoliczność we wniosku wskazuje, nie stanowi zawężenia uprawnień prasy do informacji publicznej wynikających z przepisu art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udokumentowanie powyższej okoliczności nie powinno nastręczać zasadniczo żadnych trudności, a jego wykonanie czyniłoby organ zobowiązanym do realizacji wniosku o udzielenie żądanej informacji przy ocenie, że ma ona charakter informacji publicznej.

Przyjęcie poglądu przeciwnego, mogłoby prowadzić do nadużywania prawa, poprzez powoływanie się na szczególne uprawnienia przyznane prasie, w tym redaktorom naczelnym i dziennikarzom, przez podmioty w rzeczywistości nieposiadające takich uprawnień.

W tej sytuacji braki wniosku o udzielenie informacji w trybie ustawy Prawo prasowe nie dały podstaw do potraktowania go jako pochodzącego od prasy, co w konsekwencji skutkuje tym, że redaktor naczelny dziennika "Łowiecki" nie może skutecznie wnieść skargi na bezczynność ZO PZŁ w Przemyślu w przedmiocie udzielenia informacji prasowej.

Zaznaczyć nadto należy, że Sąd Wojewódzki badał, czy bezczynność w rozpatrzeniu wniosku z 7 października 2014 r. istniała na dzień wniesienia skargi. Na treść rozstrzygnięcia Sądu w zakresie zobowiązania do rozpatrzenia wniosku, czy też umorzenia postępowania, miałaby wpływ jedynie okoliczność uwzględnienia żądania po wniesieniu skargi. Tylko w takiej sytuacji sąd bierze pod uwagę okoliczności zaistniałe w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też nawet ewentualne wykazanie w toku postępowania przed sądem I instancji, że K.M., występując z rzeczonym wnioskiem działał w imieniu prasy, nie mogło mieć wpływu na ocenę działania Zarządu w zakresie realizacji tego wniosku.

Niezasadny okazał się za to zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 50 p.ps.a. Podnieść należy, że kwestia tego, czy K.M. wniósł swój wniosek o informację jako dziennikarz dziennika, którego redaktorem naczelnym jest skarżący, dostatecznie legitymując swój status czy też nie – jest kwestią merytoryczną, gdyż determinowało rozstrzygnięcie niniejszej sprawy materialnie, a nie tylko formalnie (tj. to, czy wniosek ten był skuteczny i jego nierozpatrzenie w terminu stanowiło bezczynność). W konsekwencji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga pochodziła od podmiotu legitymowanego, gdyż redaktor naczelny miał interes w przesądzeniu sporu co do zakresu umocowania osoby powołującej się na status dziennikarza jego czasopisma. Stąd na skutek uchylenia zaskarżonego wyroku uzasadnione było zdaniem Sądu oddalenie skargi, nie zaś jej odrzucenie.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

vs


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne s. NSA Joanny Runge-Lissowskiej

od uzasadnienia wyroku

W sprawie tej, tak jak w sprawach I OSK 1231/15, I OSK 1135/15, I OSK 1228/15, I OSK 1105/15, I OSK 1126/15, I OSK 1119/15 problem jest identyczny. Moim zdaniem występuje w nich kwestia braku legitymacji do wniesienia skargi.

Z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej wystąpił do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Przemyślu K.M. w trybie ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz.U. Nr 5, poz. 24 ze zm.), jednak nie przedstawił żadnego dowodu na potwierdzenie, że jest dziennikarzem dziennika "[...]", mimo iż Zarząd o to się do niego zwrócił.

Skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego wniósł P.G. – redaktor naczelny dziennika "[...]".

Skoro w postępowaniu z wniosku o udzielenie informacji nie zostało wykazane, iż K.M. jest dziennikarzem związanym z dziennikiem "[...]" to redaktor naczelny tego dziennika nie był legitymowany do wniesienia skargi.

Argumentację co do takiego stanowiska zawarłam w zdaniu odrębnym od uzasadnienia w sprawie I OSK 1231/15.