Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2184/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 102 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 130a
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 836
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Spółki z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 217/16 w sprawie ze skargi R. Spółki z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 25 maja 2016 r., II SA/Sz 217/16, oddalił skargę R. Spółki z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w sposób prawidłowy, wydając zaskarżone postanowienie powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2015 r., I OSK 307/14, który zapadł w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. w S. w analogicznym stanie faktycznym jak w niniejszej sprawie i w którym zaprezentowana została aktualna linia orzecznictwa sądów administracyjnych oraz którego motywy rozstrzygnięcia skład sądu orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 102 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.) znajdujący zastosowanie na mocy § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237). Zgodnie z treścią art. 102 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny (starosta) przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedną z osób wymienionych w art. 101 § 1.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości sama zasadność żądania wynagrodzenia, natomiast spór budzi wysokość należnego wynagrodzenia w aspekcie kryterium przyjętego do ustalenia należności oraz zastosowanej metody porównawczej pozwalającej na określenie stawki dobowej opłaty. Strona skarżąca stanęła na stanowisku, że organy obu instancji w sposób nieuprawniony przyjęły do obliczenia tego wynagrodzenia stawki dobowe ustalone w oparciu o analizę rynku lokalnego, w sytuacji gdy powinny uwzględnić inną, wyższą stawkę wynikającą z zaakceptowanej przez organ oferty, której integralną częścią był cennik na usługi przechowywania pojazdów. Skarżąca podważyła również prawidłowość doboru parkingów jakie zostały uwzględnione do porównania stawek opłat istniejących w stosunkach danego rodzaju. Tak sformułowane zarzuty skargi przesądzają, że skarżąca de facto upatruje nie tylko naruszenia przepisów postępowania, ale również i przepisów prawa materialnego. Brak jest jednak podstaw prawnych oraz faktycznych do zakwestionowania ustalonej przez organy dobowej stawki za dozór sprawowany przez skarżącą co do pojazdów objętych żądaniem przyznania wynagrodzenia, a tym samym i prawidłowości wyliczonej kwoty przysługującej stronie z tytułu przechowywania pojazdów. W tym względzie należy podzielić stanowisko organu odwoławczego i przytoczoną na jego poparcie argumentację.

Art. 102 u.p.e.a., jak i żaden inny przepis tej ustawy nie określa kryteriów ustalenia wysokości wynagrodzenia przysługującego za dozór pojazdów usuniętych z drogi, które przeszły na własność powiatu. Z tego też powodu w orzecznictwie przyjęto, że w tym zakresie należy posiłkować się art. 836 K.c., w myśl którego, jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte, chyba że z umowy lub z okoliczności wynika, iż zobowiązał się przechować rzecz bez wynagrodzenia. Stosowanie tego przepisu nie oznacza, że wynagrodzenie za przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez organ administracji publicznej powinno być określane zgodnie z wykazem stawek opłat za przechowanie pojazdów (taryfa), czy też stawek przedstawionych w ofercie, bo stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie pojazdów usuniętych z drogi wobec, których orzeczono przepadek na rzecz powiatu jest stosunkiem administracyjnym. Powyższe wynika z całokształtu unormowania art. 130a ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012, poz. 1137 ze zm.), w którym mowa jest o przechowaniu pojazdu na parkingu w ramach władczych działań organu, a nie zobowiązania cywilnoprawnego. Zgodnie z ust. 5f ww. przepisu: "usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych". Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że charakteru tego stosunku nie zmienia fakt, że pomiędzy podmiotem wyznaczonym do przechowywania takiego typu pojazdów, a organem administracji publicznej zostaje zawarta umowa cywilnoprawna, skoro administracyjne działania organów mogą być wykonywane w części przy pomocy podmiotów spoza administracji publicznej. Skoro ustalenie wynagrodzenia następuje w drodze administracyjnej, a instytucja umowy, czy taryfy należy do materii prawa cywilnego, zatem przy przyznawaniu wynagrodzenia należy stosować art. 836 K.c. tylko w zakresie, w którym stanowi o należnym wynagrodzeniu przyjętym w danych stosunkach. Odpowiednie stosowanie art. 836 K.c. wyłączone jest więc w zakresie, w jakim stanowi o wysokości wynagrodzenia za przechowywanie określone w umowie albo taryfie (por. wyrok NSA: I OSK 2219/12, I OSK 307/14). Tak więc postanowienia umowy dotyczące stawek opłat oraz okoliczności towarzyszące jej zawarciu, tj. zaakceptowanie oferty i cennika nie wiążą organu przy ustaleniu wynagrodzenia za sprawowany dozór. Ponadto w umowie zawarto zapis, że nie stanowi ona podstawy dochodzenia opłat za przechowywanie pojazdów. Skarżąca umowę tej treści podpisała.

Organ prowadząc postępowanie w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdów zobowiązany jest do ustalenia okoliczności faktycznych, które mają bezpośredni wpływ na przyznane w rozstrzygnięciu prawo. Wszelkie inne kwestie niezwiązane z tym prawem, nie mogą zostać uwzględnione przez organ. Zatem, jeżeli o wysokości należności za przechowanie pojazdów nie przesądzają postanowienia umowy zawartej pomiędzy skarżącą a organem, ani postanowienia oferty przyjętej przez organ, czy cennika do tej oferty, to ustalenie wynagrodzenia za dozór pojazdów w trybie administracyjnym – z uwagi na to, że odpowiadać ma kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego w danych stosunkach – wymaga niewątpliwie przeprowadzenia analizy rynku w celu ustalenia poziomu stawek funkcjonujących w rozliczeniach z przechowawcami pojazdów w okresie sprawowanego dozoru, co obliguje organ do odpowiedniego doboru parkingów do porównania. Uzasadnienia decyzji organów i zebrany w sprawie materiału dowodowy pozwala na przyjęcie, że ta kwestia została należycie wyjaśniona i rozpatrzona, tj. z poszanowaniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Przy ustaleniu wynagrodzenia w przedmiotowej sprawie, organy słusznie objęły analizą stawki stosowane w latach 2010-2012 za przechowywanie pojazdów zabezpieczonych na potrzeby postępowań prowadzonych przez Izbę Celną w S., jak i Komendę Miejską Policji w S. Takie parkingi aczkolwiek nie służą do przechowywania pojazdów w trybie wskazanym w art. 130a ust. 1 Prawą o ruchu drogowym to pozwalają jednak na określenie wynagrodzenia dozorcy pojazdów usuniętych z drogi w sposób precyzyjny i miarodajny z uwagi na to, że obowiązki dozorcy pojazdów zabezpieczonych na potrzeby postępowań, jak i dozorcy pojazdów usuniętych z drogi, są w istocie porównywalne, zaś wymogi i standardy tych parkingów są co do zasady identyczne. Tak więc, organy były uprawnione do przyjęcia dla celów porównawczych parkingu prowadzonego w S. dla izby celnej i Policji. Przedmiot porównania stanowiły stawki należne jednej firmie, ale w relacji do dwóch odrębnych podmiotów. W rezultacie opłaty za postój na parkingu pojazdów zabezpieczonych na potrzeby postępowań były zindywidualizowane i odmiennie określone w stosunku do organu celnego, jak i Policji. Z powyższego wynika, że organ swoje ustalenia faktyczne co do obowiązujących stawek na rynku lokalnym parkingów depozytowych nie oparł na cenniku jednego podmiotu, lecz na stawkach wynikających z dwóch odmiennych stosunków prawnych, co wystarczające jest do dokonania porównania. Sąd zauważył, że organ I instancji dokonał także szerszej oceny cen związanych z przechowywaniem pojazdów na parkingach strzeżonych w dłuższych okresach (pojazdodoba waha się od 3,30 zł do 6 zł, zaś średnia wynosi 4,65 zł ) lecz z korzyścią dla skarżącej uwzględnił maksymalne stawki dobowe, jakie otrzymywała firma D. prowadząca parking depozytowy na terenie S., tj. 6,10 zł za dobę w 2010 r., 6,15 zł za dobę w 2011 r. i 8,61 zł za dobę w 2012 r.

Okoliczność podniesiona przez skarżącą jakoby zakres obowiązków dozorcy pojazdu usuniętego z drogi różnił się znacznie do obowiązków podmiotu prowadzącego parking strzeżony nie mogła mieć wpływu na wynik postępowania, skoro skarżąca opisanych w skardze przypadków związanych z opisanymi różnicami nie odniosła do okoliczności związanych z przyjęciem na parking pojazdów objętych wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia. Ponadto, obowiązek przyjęcia każdego pojazdu usuniętego z drogi ciążący na dozorcy nie wpływa na wysokość wynagrodzenia, zwłaszcza, wziąwszy pod uwagę, że obowiązki, jak i ryzyko tego przechowawcy dotyczą pojazdów mających niejednokrotnie wartość złomu. Z kolei fakt stosowania wózka widłowego przy rozładunku, czy przemieszczaniu na parkingu depozytowym nie ma żadnego wpływu na wysokość wynagrodzenia dozorcy, ponieważ związane z tym koszty stanowią konieczne wydatki, które przyznawane są odrębnie i niezależnie od wynagrodzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło R. Spółka z o.o. z siedzibą w S., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez naruszenie:

a. art. 102 § 1 u.p.e.a. w zw. z § 3 pkt 1 lit. b i § 6 rozporządzenia z 28 lutego 2011 r. w zw. z art. 836 K.c. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżącej należy się wynagrodzenie ustalone w oparciu o stawki stosowane przez inny podmiot prowadzący parking depozytowy dla innych potrzeb;

b. art. 130a Prawa o ruchu drogowym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie wyłączną podstawę przyznania skarżącej wynagrodzenia stanowi art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia z 28 lutego 2011 r., mimo że art. 130a Prawa o ruchu drogowym stanowi kompletną i wystarczającą podstawę do prowadzenia postępowania pomiędzy starostą i podmiotem świadczącym usługi w zakresie usuwania pojazdów i ich parkowania (co wynika także z innych orzeczeń WSA w Szczecinie), zaś pomiędzy skarżącą a organem została zawarta umowa regulująca stawkę wynagrodzenia za przechowanie pojazdów;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie:

a. art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) przez nieodniesienie się w sposób wyczerpujący do wszystkich zarzutów skarżącej, w szczególności do zarzutu naruszenia art. 130a Prawa o ruchu drogowym jako kompletnej i wyłącznej podstawie do prowadzenia postępowania pomiędzy starostą a skarżącą, mimo wskazanego orzecznictwa tego samego Sądu, który wyraził ten pogląd, jak również do zarzutu naruszenia zasady zaufania do organów władzy publicznej;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ II instancji powołanych wyżej przepisów prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w tym: 1) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, czyli naruszenia zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej, 2) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieprzeprowadzenie analizy treści umowy cywilnoprawnej zawartej przez organ ze skarżącą i w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń, iż "wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte", o którym mowa w art. 836 k.c., odpowiada kwocie wskazanej przez organ.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przed podpisaniem umowy skarżąca złożyła szczegółową ofertę obejmującą, zgodnie z wymogami zawartymi w ogłoszeniu, także cenę za jaką jest gotowa świadczyć wskazane usługi. Oferta została zaakceptowana przez Gminę, co znalazło swoje potwierdzenie w treści umowy z 5 stycznia 2010 r. W § 3 umowy upoważniono i jednocześnie zobowiązano skarżącą do pobierania opłat w wysokościach określonych w uchwale Rady Miasta S. nr [...] z 23 listopada 2009 r., zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuniecie pojazdu z drogi i za parkowanie pojazdów usuniętych z drogi na koszt ich właścicieli. Z powyższego wynikało, że pobierana opłata stanowiła jednocześnie wynagrodzenie skarżącej i w całości przypadała jej jako przechowawcy pojazdów oraz, że organ uznał, iż wysokość opłat określona we wskazanej uchwale jest adekwatna i uzasadniona oraz odpowiada nakładowi pracy skarżącej, gdyż trudno przyjąć, aby Rada Miasta przyjęła stawki w wysokości wyższej niż należna i nieadekwatnej do wykonywanych obowiązków. Mimo tego Sąd przyjął, że brak jest podstaw do przyjęcia stawki zawartej w umowie, jako stawki stanowiącej chociażby wyjściową podstawę do ustalenia wynagrodzenia przechowawcy, przyjmując, że wynagrodzenie skarżącej należy określić wyłącznie w oparciu o art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia z 28 lutego 2011 r. Przyjęcie tej podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie jest prawidłowe, co zostało już zasygnalizowane w treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Ten sam bowiem Sąd, w innych orzeczeniach, przedstawiał w ocenie skarżącej zupełnie odmienne stanowisko (wyroki WSA w Szczecinie: z 7 maja 2015 r., II SA/Sz 1278/14, z 21 maja 2015 r., II SA/Sz 209/15, z 27 kwietnia 2016 r., II SA/Sz 17/16). Powierzchowne potraktowanie zarzutu skarżącej wskazującego na wyraźne rozbieżności w orzecznictwie tego samego Sądu w orzeczeniach wydanych w niewielkim odstępie czasu i bez zmiany stanu prawnego, stanowi przede wszystkim poważne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut zasługiwał przynajmniej na to, aby Sąd wskazał dlaczego podstawy prawne przyznania wynagrodzenia w bardzo podobnych sytuacjach różnią się tak diametralnie.

Skarżąca miała prawo oczekiwać, że otrzyma wynagrodzenie wskazane w ofercie i potwierdzone w umowie, na tej podstawie planowała swój budżet i plan finansowy na każdy rok. Tymczasem zapisy umowy wydają się nie mieć żadnego znaczenia. Takie działanie organu narusza art. 8 k.p.a. Aby uczynić zadość tej zasadzie wskazane byłoby zasądzenie na rzecz skarżącej wynagrodzenia wynikającego z uchwały Rady Miasta S., gdzie wskazane stawki za przechowywanie pojazdów odpowiadają stawkom wskazanym przez skarżącą w ofercie. Nie można uznać za zgodną z art. 2 Konstytucji RP sytuację, w której wyznaczony przez starostę podmiot prowadzący parking lub usuwający pojazd z drogi zostanie pozbawiony należnego wynagrodzenia tylko z tego względu, że pojazd nie został odebrany przez właściciela. Skarb Państwa nie powinien przerzucać niekorzystnych skutków finansowych na podmioty współpracujące i obarczać je ryzykiem związanym z długotrwałym przechowywaniem pojazdów. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. należy zwrócić uwagę, że mając na względzie treść umowy z 5 stycznia 2010 r. oraz fakt, iż Miasto S. pozostaje jedynym podmiotem mogącym dochodzić zwrotu kosztów przechowywania pojazdów od ich pierwotnych właścicieli, niezbędnym było zbadanie, czy organ ten podjął jakiekolwiek kroki w celu dochodzenia tych roszczeń. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, gdyż wyegzekwowanie tych należności w pełnej wysokości uzasadniałoby ich zwrot skarżącej w pełnej wysokości. Kwoty przewidziane w uchwale, a następnie w umowie zawartej ze skarżącą nie miały stanowić źródła dochodu Gminy, lecz miały jedynie pokryć koszt przechowywania pojazdów, który były ponoszone przez skarżącą. Istota regulacji dotyczących usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami polega na tym, że jest wykonywaniem zadania publicznego o charakterze administracyjnym, które może być wykonywane przy pomocy podmiotów zewnętrznych. Skoro zatem jest to zadanie wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji, to właśnie tym jednostkom powinny być przekazywane opłaty wyegzekwowane od pierwotnych właścicieli pojazdów. Podmioty te nie mogą same dochodzić tych należności od właścicieli pojazdów, niemniej jednak zaniechanie ich dochodzenia przez organy administracji nie znajduje uzasadnienia i nie może powodować pozbawienia takich podmiotów jak skarżąca należnego wynagrodzenia.

Przyjęta metoda ustalenia wynagrodzenia jest nieprawidłowa. Błąd wynika z niewłaściwej interpretacji art. 836 k.c. i pojęcia "wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach". Błędnie dokonano wyboru podmiotów mających rzekomo prowadzić tożsamą działalność, błędnie dokonano analizy zebranego materiału. Organ nie odnalazł żadnego podmiotu, który wykonywałby działalność tożsamą z działalnością skarżącej, mimo że umowy takie zawierał każdy powiat. Sąd I instancji w ślad za organami wskazuje, że "dane stosunki", o których mowa w art. 836 k.c. to stosunki występujące na lokalnym rynku i właśnie ta "lokalność" ma przemawiać za prawidłowością zebranego materiału dowodowego. Spółka nie zgadza się ze stanowiskiem, że bardziej istotne jest miejsce prowadzenia działalności niż jej tożsamość z działalnością skarżącej. Co więcej spółka zakwestionowała sposób wyliczenia stawki "pojazdodoby", gdyż jako podstawę przyjęto kwotę miesięcznego abonamentu, co nie odzwierciedla specyfiki parkingu depozytowego. Ustawodawca określając zasady przechowywania pojazdów w oparciu o art. 130a Prawa o ruchu drogowym zakładał, że przechowywanie to będzie miało charakter krótkotrwały i pojazdy będą odbierane przez właścicieli po pokryciu wszelkich kosztów. Także w chwili podpisywania umowy strony nie zakładały, że taka ilość pojazdów nie zostanie odebrana przez właścicieli. Duża ich część była jednak odbierana po niedługim czasie i dlatego bardziej właściwa była tu stawka dobowa, a nie miesięczny abonament. Dlatego o ile w ogóle można dopuścić dane dotyczące zwykłych parkingów, to należało przyjąć stawki dobowe, a nie miesięczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie nie są trafne.

Zarzut naruszenia art. 130a Prawa o ruchu drogowym postawiony został w sposób niestaranny, albowiem z uwagi na fakt, że powołany przepis jest wyjątkowo rozbudowany, gdyż składa się wielu ustępów, punktów i liter o zróżnicowanej treści normatywnej, autor skargi kasacyjnej powinien wskazać normy prawne wywiedzione z właściwego ustępu art. 130a. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (m.in. wyrok NSA z: 5 października 2010 r., z 19 lipca 2013 r., I OSK 2766/09). W przedmiotowej sprawie ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, skarżący kasacyjnie nie doprecyzował, naruszenia którego z ustępów art. 130a Prawa o ruchu drogowym się dopatruje. W konsekwencji uznać należało, że zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw, bo w tym zakresie nie zostały sprecyzowane granice skargi kasacyjnej, czego wymaga art. 183 § 1 p.p.s.a.

Na wstępie podnieść należy, że analiza regulacji zawartych w art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym i art. 102 u.p.e.a. musi prowadzić do wniosku, że dotyczą one odmiennych należności, które odnoszą się do różnych podmiotów. Ustawodawca w sposób wyraźny rozróżnił opłatę, którą obowiązana jest uiścić osoba będąca właścicielem pojazdu usuniętego z drogi, który został umieszczony na parkingu strzeżonym od wynagrodzenia dla jednostki prowadzącej parking w przypadku ruchomości, które stały się własnością Państwa. Przepisy odnoszące się do wynagrodzenia i wydatków dozorcy, o których mowa w art. 102 u.p.e.a., a które poprzez rozporządzenie Rady Ministrów z 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mają zastosowanie do przechowywania ruchomości będących własnością Państwa nie przewidują choćby odpowiedniego stosowania norm zawartych w art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Zgodnie z art. 102 § 2 u.p.e.a. organ przyznaje na żądanie dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór (...). Tym samym dozorcy przysługują dwa rodzaje świadczeń: zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenie za dozór. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest ustalenie wysokości drugiego z tych świadczeń – wynagrodzenia za dozór, przechowywanie pojazdów. Dla ustalania zasad wynagradzania dozorcy za przechowywanie pojazdów istotne znaczenie ma charakter stosunku prawnego, którego przedmiotem jest przechowywanie usuniętego z drogi pojazdu. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 29 listopada 2010 r., I OPS 1/10, stosunek ten jest stosunkiem administracyjnym, powstałym na skutek władczych działań organów administracji, wykonywanych przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro jest to zadanie wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. Art. 102 § 2 u.p.e.a. stanowi o wyliczeniu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Jednakże podkreślić przy tym należy, że art. 102 u.p.e.a. nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia, co powoduje, że należy w tym zakresie stosować odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego, dotyczące umowy przechowania. Jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach (art. 836 k.c.). Natomiast w przypadku, gdy żądanie wynagrodzenia zgłasza jednostka wyznaczona przez organ administracji publicznej do usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingu strzeżonym na podstawie przepisów Prawa o ruchu drogowym, nie wchodzi w grę wynagrodzenie określone w umowie albo w taryfie, albowiem jednostkę tę wiąże z organem administracji publicznej stosunek administracyjnoprawny. Tym samym nie obowiązują unormowania umowne lub taryfowe, z istoty swej odnoszące się do stosunków cywilnoprawnych między stronami umowy przechowania. A zatem nie jest taryfą w rozumieniu powołanych przepisów uchwała Rady Miasta S. z 23 listopada 2009 r. nr [...] wydana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, albowiem nie dotyczy ona stawek stosowanych przez podmioty świadczące usługę przechowania na podstawie przepisów prawa cywilnego. W związku z powyższym wyłączone jest odpowiednie stosowanie art. 836 k.c. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o wysokości wynagrodzenia za przechowanie określonej ruchomości w umowie albo taryfie (wyrok z 17 listopada 2009 r., I OSK 131/09). Nie jest dopuszczalna wykładnia przepisu prawa przez odpowiednie stosowanie innej regulacji, jeżeli prowadzi to do sprzeczności z regulacją zawartą w przepisie. Odpowiednie zastosowanie można odnieść wyłącznie do zastosowania art. 836 k.c. w zakresie, w którym stanowi o należnym wynagrodzeniu przyjętym w danych stosunkach (wyrok NSA z 5 lutego 2013 r., I OSK 2219/12). Tym samym wnioskowany przez Spółkę, jako właściwy, sposób wypłacenia wynagrodzenia za dozór pojazdów według stawki wynikającej z zawartej w dniu 5 stycznia 2010 r. umowy bądź też uchwały Rady Miasta S. nr [...] z 23 listopada 2009 r., nie jest trafny.

Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji stosunek prawny oparty na podstawie art. 130a ust. 1 i n. Prawa o ruchu drogowym ma charakter stosunku administracyjnego, gdyż opiera się na przepisie prawa publicznego. Również Sąd Najwyższy w uchwale z 19 czerwca 2007 r. (III CZP 47/2007) stwierdził, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest "parkowanie", określane także w powołanych przepisach jako "przechowywanie" usuniętych pojazdów, nie ma charakteru cywilnoprawnego, albowiem jest to typowy stosunek administracyjny powstały na skutek władczych działań organów administracyjnych. Tym samym organ wydający postanowienie o ustaleniu wynagrodzenia za dozór nad pojazdami, zobowiązany był do zastosowania obowiązujących w tym zakresie przepisów. Istnienie stosunku administracyjnoprawnego wyłącza możliwość powołania się na umowę i tym samym należy raz jeszcze podkreślić, że nie są zasadne zarzuty skarżącej kasacyjnie, że umowa nie została wzięta pod uwagę przy ustalaniu kwot wynagrodzenia. Również nietrafne jest odwoływanie się do stawek wynikających z uchwały Rady Miasta S. nr [...], albowiem uchwała ta została podjęta na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym i ma zastosowanie wyłącznie do opłat należnych od pierwotnych właścicieli pojazdów, a nie do opłat rozumianych jako wynagrodzenie podmiotów prowadzących parkingi (vide: wyrok siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., I OPS 4/14). Zatem pominięcie istniejącej umowy, na którą powołuje się spółka, jak i nieuwzględnienie stawek określonych w uchwale Rady Miasta S. nie stanowi naruszenia art. 8 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy w sposób prawidłowy ustaliły wynagrodzenie w oparciu o regułę wynikającą z art. 836 k.c., albowiem w sytuacji, gdy wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie (a te możliwości w sprawach dotyczących wynagrodzenia za dozór nad pojazdami zostały wyłączone), przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. Oznacza to, że wysokość wynagrodzenia powinna zostać ustalona na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców na terenie, w miejscu, gdzie przechowawca wykonuje umowę i dla rzeczy danego rodzaju. Zatem zasadne było skoncentrowanie się przez organy na rynku lokalnym i uwzględnienie umów zawartych z Izbą Celną i Policją, mimo braku tożsamości usługi. Posłużenie się – przy obliczaniu wysokości wynagrodzenia za dozór – stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące parkingi depozytowe, pozwala na ustalenie wynagrodzenia za dozór konkretnego pojazdu w sposób bardziej precyzyjny i w większym stopniu odpowiadający istocie tego wynagrodzenia, niż posłużenie się stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące inne parkingi (wyrok NSA z 4 lutego 2010 r., I OSK 1194/09 i z 17 listopada 2009 r., I OSK 585/09). Ponadto, nie sposób odnosić bezpośrednio stawek opłat za parkingi, w tym parkingi strzeżone do opłat za dozorowanie pojazdów z uwagi na inną podstawę przechowania czy inny zakres odpowiedzialności (wyrok NSA z 5 lutego 2013 r., I OSK 2356/12).

Co więcej, wbrew twierdzeniom spółki przechowywanie pojazdów zbliżone było do świadczenia usługi długoterminowej, gdyż pojazdy co do zasady nie były odbierane przez swych właścicieli, o czym świadczy ich przepadek. Skoro zaś pojazdy podlegały dozorowi przez dłuższy okres czasu, zasadnym było odwołanie się do stawek opłat miesięcznych (abonamentowych), uwzględniających dłuższy czas przechowywania pojazdu. Stawki dobowe są właściwe wówczas, gdy umowa jest bardziej okazjonalna, trwająca przez krótki czas, a przez to opłata jest wyższa, bo nie gwarantuje stałego zysku. Zajmowanie miejsca przez dozorowany pojazd można uznać za równoznaczne ze stałym parkowaniem, podobnie jak wykupienie abonamentu na parkingu.

Tym samym, również zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i art.77 § 1 k.p.a. okazały się bezzasadne, albowiem organy dokonały prawidłowych ustaleń w niniejszej sprawie, m. in. poprzez zastosowanie metody porównawczej przy obliczeniu stawek za dozór pojazdów. A prowadzone postępowanie, w szczególności zaś podjęte czynności dowodowe zmierzały do wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wyniku sprawy.

Jako nieuzasadniony ocenić trzeba również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się wyczerpująco do wszystkich zarzutów skarżącej, w szczególności do zarzutu naruszenia art. 130a Prawa o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w powyższym przepisie, może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa (wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476). Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast odstąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie od stanowiska wyrażonego przez ten sam Sąd w wyrokach z 7 maja 2015 r., II SA/Sz 1278/14, z 21 maja 2015 r., II SA/Sz 209/15 i z 27 kwietnia 2016 r., II SA/Sz 17/16 pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy, albowiem dotyczyły one innego stanu faktycznego, w których przedmiotem było umorzenie postępowania w sprawie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów i rozstrzygały inne kwestie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.