Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1887/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie NSA Aleksandra Łaskarzewska del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1484/13 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy [...] kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1484/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działki.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Starosta K. orzekł o odmowie zwrotu działki nr 1 położonej w obrębie [...] jedn. ewid. [...], w granicach parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...] oraz o odmowie zwrotu działki nr 2 położonej w obrębie [...] jedn. ewid. [...], w granicach parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...], na rzecz D.C., M.C., W.C., Z.W., W.P., J.J., M.P., D.D., A.S., S.L., A.L., C.T., E.T., B.Z., A.B., J.T., J.T., S.M., P.M., W.M. Organ wyjaśnił, że przedmiotowe nieruchomości zostały wywłaszczone orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1951 r. na cel budowy Miasta [...], który to cel doprecyzowany został w oparciu o postanowienia Planu Ogólnego Zagospodarowania Terenu z roku 1967 jako: osiedle mieszkaniowe wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Organ ustalił, że na wywłaszczonych działkach dokonano realizacji inwestycji mieszczących się w tym celu. Na działce nr 1 wybudowany został budynek administracyjno-socjalny, który został oddany do użytku w dniu 21 maja 1977 r., w którym obecnie mieści się szkoła społeczna. Pozostały obszar tej działki stanowi natomiast w chwili obecnej boisko wyłożone kostką brukową, fragment urządzonego trawnika oraz dojście do budynku szkoły. Z kolei część działki nr 2 stanowi obecnie urządzony trawnik w ogrodzeniu szkoły. Organ wskazał ponadto, że z pozyskanego z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęcia przedmiotowego terenu wykonanego w dniu 14 września 1970 r. wynika, iż w dacie tej był on zagospodarowany jako pole uprawne. Zdaniem organu zgromadzony materiał dowodowy świadczy o realizacji celu wywłaszczenia po upływie 7-10 lat od dnia, kiedy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna, jednocześnie jednak organ uznał, że akceptując poglądy wyrażane w orzecznictwie (zgodnie z którymi art. 137 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej u.g.n.) należy interpretować w ten sposób, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła), obszaru zawnioskowanego do zwrotu nie można uznać za zbędny na cel wywłaszczenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji D.C., M.C., W.C., A.B., D.D., J.J., A.L., S.L., S.M., P.M., W.M., M.P., W.P., A.S., C.T., E.T., J.T., J.T., Z.W. i B.Z. podnieśli, że z uwagi na konieczność zawężającej wykładni celu wywłaszczenia brak jest podstaw do przyjęcia, że został on zrealizowany. Podkreślili, że organ wskazuje na cel w postaci "mieszkalnictwa o wysokiej intensywności", a na wywłaszczonej nieruchomości powstały budynki niemieszkalne. Zdaniem odwołujących się przedstawione ogólne rozumienie celu wywłaszczenia stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i prowadzi do sytuacji, w której realizacja jakiejkolwiek inwestycji na wywłaszczonej nieruchomości jest traktowana jako realizacja celu wywłaszczenia. Mimo ustalenia, że zostały przekroczone terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n., a tym samym nieruchomość stała się zbędna dla celów wywłaszczenia w rozumieniu tego przepisu. Organ błędnie uznał, że niezachowanie tych terminów nie ma żadnego znaczenia dla sprawy, skoro po ich upływie cel wywłaszczenia został zrealizowany. Przyjęcie takiego rozumienia art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n., stoi w jawnej sprzeczności w brzmieniem tych przepisów, jak również z ugruntowanym stanowiskiem reprezentowanym w doktrynie i orzecznictwie, skutkując wadliwością podjętej w oparciu o takie rozumienie decyzji.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Małopolski uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ zakwestionował prawidłowość wyrażonego przez Starostę stanowiska, iż pomimo realizacji celu wywłaszczenia na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości już po upływie terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n., nie jest możliwym uznanie jej za zbędną na cel wywłaszczenia. Wątpliwości Wojewody wzbudziło też doprecyzowanie celu wywłaszczenia przeprowadzonego w 1951 r. w oparciu o postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego 16 lat później. Ponadto organ zaznaczył, że ze zdjęcia przedmiotowego terenu wykonanego w dniu 14 września 1970 r. wynika, iż w dacie tej na przedmiotowej nieruchomości nie zostało zrealizowane nic, co mogłoby zostać uznane za wykonanie jakiegokolwiek zamierzenia inwestycyjnego zawierającego się w ogólnym celu wywłaszczenia, rozumianym jako "budowa Miasta [...]". Podkreślił również, że jak wynika z “Założeń Projektowych Budowy Miasta [...]" z dnia 1 maja 1951 r. w przypadku terenów położonych na zachód od ulicy Kocmyrzowskiej (etap D), a więc także przedmiotu niniejszego postępowania, ustalono jedynie "globalne wskaźniki bez lokalizacji na osiedla". Powyższe oznacza więc, zdaniem organu, że nie istniały żadne konkretne plany zagospodarowania tego terenu nie tylko w momencie poprzedzającym wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego ale nawet kilka lat po jego wydaniu. Nie jest więc wykluczonym, iż obszar ten od samego początku mógł być zbędny na cel wywłaszczenia, zaś jego wywłaszczenie nastąpiło niejako "na zapas". Organ wskazał ponadto, że nawet gdyby zakwalifikować budynek administracyjno-socjalny oraz jego otoczenie w postaci dziedzińca, ogrodzenia oraz urządzonego zieleńca i trawnika jako elementy budowy hipotetycznego celu wywłaszczenia tj. osiedla mieszkaniowego wraz z infrastrukturą, to jak już wskazano, budowa samego tylko budynku nastąpiła najprawdopodobniej dopiero w roku 1977, ale jak wynika ze wspomnianej fotografii na pewno nie wcześniej niż w roku 1970. Zdaniem organu odwoławczego, także żadnego znaczenia nie może mieć fakt obecnego wykorzystywania tego budynku jako szkoły społecznej, którego podstawą jest zawarta pomiędzy właścicielem a osobą trzecią umowa odpłatnego użytkowania terenu na którym się ona znajduje.

Skargę na powyższą decyzje wniosła Gmina [...] zarzucając organowi naruszenie zasad postępowania, tj. art. 7 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie i nieuzasadnione przyjęcie, iż jest koniecznym przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, w tym z opinii biegłych z uwagi na konieczność wydzielenia działki do zwrotu, a także naruszenie prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), wymienionym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że wykładnia art. 137 ust. 1 u.g.n. dokonana przez Wojewodę jest prawidłowa. Zdaniem Sądu przepis ten jednoznacznie wskazuje, iż nieruchomość uważa się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Sąd zaznaczył, że na wywłaszczonej nieruchomości nie podejmowano żadnych działań związanych z realizacją celu wywłaszczenia przez co najmniej 19 lat od jego dokonania, zaś sam cel został w decyzji wywłaszczeniowej określony bardzo ogólnie. Dopiero 16 lat po wywłaszczeniu tj. w roku 1967 doprecyzowano go w Planie Ogólnym Zagospodarowania Terenu jako "osiedle mieszkaniowe wraz z infrastrukturą towarzyszącą". Mimo to przez kolejne lata w dalszym ciągu nie podejmowano żadnych działań związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Sąd zaznaczył, że oddanie do użytku budynku położonego częściowo na jednej z wywłaszczonych działek w 1977 roku w żaden sposób nie może zostać uznane za realizację celu wywłaszczenia dokonanego w 1951 roku. Zatem w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, zaistniały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Bez żadnego znaczenia dla sprawy pozostaje fakt obecnego wykorzystywania budynku istniejącego na działce nr 1 jako szkoły społecznej, którego podstawą jest zawarta pomiędzy właścicielem a osobą trzecią umowa odpłatnego użytkowania terenu na którym się ona znajduje.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...] zaskarżając go w całości, domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. polegającą na uznaniu: że na wywłaszczonej nieruchomości nie podejmowano żadnych działań związanych z realizacją celu wywłaszczenia; że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia; że nie ma znaczenia fakt obecnego wykorzystywania budynku istniejącego na działce nr 1 oraz że prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu nieruchomości nie wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wykładnia przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) prowadziła do wniosku, że nieruchomości wywłaszczone w trybie tej ustawy nie podlegały zwrotowi, jeżeli właściwy organ administracji ustalił, że w chwili rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości została już użyta na cel wywłaszczenia (tzn. zrealizowano już na niej cel wywłaszczenia albo rozpoczęto "używanie" tej nieruchomości na cel wywłaszczenia przez rozpoczęcie i prowadzenie inwestycji lub prac przygotowawczych do niej), a także - zgodnie z wyraźną treścią tego przepisu - jeśli nieruchomość nie została jeszcze "użyta" na cel wywłaszczenia, ale była ona nadal "niezbędna" inwestorowi na ten cel, mimo, iż nie rozpoczęto jeszcze nawet inwestycji. Do odmiennej wykładni przepisów o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości doszło dopiero po wejściu w życie zmiany treści art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w obecnym brzmieniu. Podkreślono, że według stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonego w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, jeżeli w chwili złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot nieruchomości cel został już na niej zrealizowany, to wówczas nie ma podstaw do jej zwrotu, nawet jeśli realizacja celu nastąpiła zdecydowanie później niż przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia. Zaznaczono także, że budowa Miasta [...] - jak słusznie zauważył Starosta K., była inwestycją specyficzną w skali kraju i ze względu na rozmiar zamierzenia rozłożoną w czasie, jeśli chodzi o jej realizację. Budowę te rozpoczęto na początku lata 1949 r. nie czekając ani na szczegółowy planu miasta, ani na projekty architektoniczne. Dopiero w 1977 r. zatwierdzono nowy Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Krakowskiego Zespołu Miejskiego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną dziesięciu uczestników postępowania będących następcami prawnymi byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, wniosło o jej oddalenie, podzielając stanowisko Sadu pierwszej instancji. Podkreślili w szczególności, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 orzekł o zakresowej niezgodności art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., tymczasem w niniejszej sprawie zachodzą obydwie przesłanki zbędności przewidziane w art. 137 ust. 1 u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego sprowadza się do dwóch aspektów po pierwsze skarżąca kasacyjnie twierdzi, że został zrealizowany cel wywłaszczenia i po wtóre podważa stanowisko Wojewody zaaprobowane przez Sąd, że skoro realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania nie rozpoczęto i nie zakończono w terminach określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., to nieruchomość tą należy uznać za zbędną na cel określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu.

Sąd pierwszej instancji uznał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, w szczególności w zakresie: wywłaszczenia będących przedmiotem postępowania parcel orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1951 r. na cel budowy Miasta [...]; doprecyzowania tak określonego celu w oparciu o postanowienia Planu Ogólnego Zagospodarowania Terenu z roku 1967 jako osiedle mieszkaniowe wraz z infrastrukturą towarzyszącą; stanu przedmiotowych nieruchomości na dzień 14 września 1970 r. udokumentowanego zdjęciami pozyskanymi z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z których wynika, że przedmiotowy teren zagospodarowany był jako pole uprawne (brak jakichkolwiek prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia); oddania w dniu 21 maja 1977 r. do użytku budynku administracyjno-socjalnego, wybudowanego na działce nr 1 - co wynika z pisma Syndyka Przedsiębiorstwa Budownictwa Mieszkaniowego z dnia 26 marca 2001 r.; aktualnego (tj. na dzień 23 marca 2012 r.) stanu nieruchomości: w powyższym budynku mieści się Szkoła Społeczna nr 3, pozostały obszar działki nr 1 w granicach parceli l. kat. [...] stanowi boisko wyłożone kostką brukową, fragment urządzonego trawnika oraz dojście do budynku szkoły, część działki nr 2 w granicach parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...] stanowi obecnie urządzony trawnik w ogrodzeniu szkoły. Tak ustalony stan faktyczny nie jest podważany w skardze kasacyjnej. Może zatem stanowić podstawę oceny czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w orzeczeniu wywłaszczeniu.

Oceniając tak ustalony stan faktyczny w kontekście przesłanek koniecznych do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, organ pierwszej instancji doszedł do trafnego wniosku, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast odmiennego stanowiska Wojewody zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji, że została spełniona przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

W niniejszej sprawie nie można nie zauważać, że cel wywłaszczenia wskazany w orzeczeniu Prezydium WRN w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1951 r. jako budowa Miasta [...] był inwestycją specyficzną w skali Polski i ze względu na rozmiar zamierzenia rozłożoną w czasie, jeśli chodzi o jej realizację. Wynika to choćby z samej jego nazwy i przedmiotu tj. "budowa miasta" dla potrzeb pracowników budowanego Kombinatu [...] i ich rodzin. O tej specyfice świadczą także, jak słusznie wskazuje autor skargi kasacyjnej, na przykład zapisy zawarte w pracy zbiorowej pod redakcją J.S. i L.S. "[...] przeszłość i wizja studium muzeum rozproszonego" Muzeum Historyczne Miasta Krakowa, 2005 r., że w roku 1949 z chwilą podjęcia decyzji budowy [...], zorganizowano konkurs na opracowanie generalnej koncepcji przyszłego miasta. Uzyskano 5 różnych rozwiązań obrazujących dość rozległy wachlarz poszukiwań, które stały się podstawą opracowania projektu realizacyjnego. Projekt ten został ostatecznie zatwierdzony przez władze krajowe dopiero w 1952 r. W maju 1949 r. zaakceptowana została szczegółowa lokalizacja miasta, a w czerwcu pełnomocnik rządu przystąpił do działalności wywłaszczeniowej terenu. Budowę miasta rozpoczęto nim rozwinęło się biuro projektowe, a rok 1949 był pod tym względem pionierski. W czerwcu 1949 r. "projekt wstępny miasta [...]" przedstawiony przez generalnego projektanta T.P. został przez Zakład Osiedli Robotniczych ukończony. Dostarczony został jedynie główny plan usytuowania miasta oraz plan sytuacyjny tej części, której wykonanie przewidziano na lata 1949-1950. Budowę miasta rozpoczęto na początku 1949 r. nie czekając ani na szczegółowy plan miasta ani na projekty architektoniczne. Dopiero w 1977 r. zatwierdzono nowy Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Krakowskiego Zespołu Miejskiego, opracowany pod kierownictwem K.S. Zgodnie z zapisami Encyklopedii [...] - Osiedle [...], na terenie którego znajdują się objęte przedmiotem niniejszego postępowania zwrotowego działki, wybudowane zostało w latach 1975-1980.

Ustalenie realizacji celu wywłaszczenia nabiera szczególnej wymowy w przypadku gdy celem tym jest infrastruktura o złożonym charakterze, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od szeregu lat wyrażany był pogląd, iż budowa infrastruktury technicznej dużego obiektu lub pewnego założenia architektonicznego, stanowi element złożonej i wieloetapowej inwestycji a zatem jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy okres czasu. Rozpoczęcie zaś budowy inwestycji złożonej, nawet jeśli nie została jeszcze w pełni zakończona, dowodzi realizacji celu wywłaszczenia ( np. wyroki NSA z 20 września 2013 r. I OSK 643/12, z 17 czerwca 2011 r. I OSK 1433/10, z 16 kwietnia 2009 r. I OSK 581/08, z 7 września 2007 r. I OSK 1324/06 i z 20 styczna 1999 r. IV SA 2033/96, pub w http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższy problem dotyczy najczęściej (ale nie tylko) wywłaszczeń dokonanych w celu budowy osiedli mieszkaniowych. Istotny jest zatem fakt, że obecnie pogląd ten jest jeszcze bardziej, niż miało to miejsce dotąd rozumiany ogólnie (szeroko). Przykładowo NSA w wyroku z 18 grudnia 2014 r. I OSK 1417/13 stwierdził, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane – przy jej kontroli - proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. W wyroku NSA z dnia 27 listopada 2014 r. I OSK 846/13 dotyczącym zwrotu działki wywłaszczonej pod budowę osiedla mieszkaniowego obecnie porośniętej jedynie dziką trawą i krzakami, wyraził pogląd, że teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi, W szczególności mogą na nim występować obszary tzw. zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne. Osiedle mieszkaniowe jest bowiem pewnym, swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można również – co do zasady – wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłości powstał np. jakiś obiekt bardziej obecnie potrzebny jego mieszkańcom. Natomiast NSA w wyroku z dnia 13 czerwca 2014 r. I OSK 2768/12 uznał, iż także wybudowanie hali sportowej, parkingu i zaplecza gospodarczego stanowi realizację celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego. Budowa jego nie oznacza bowiem tylko wznoszenia budynków, ale także obiektów i urządzeń technicznych, stanowiących infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. Do takich obiektów należą zaś także obiekty towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, które co prawda – nie są urządzeniami umożliwiającymi korzystanie z zabudowy mieszkaniowej, ale służą mieszkańcom osiedla np. sklepy, szkoły, przedszkola, domy kultury. Obiekty tego typu mają charakter ogólnodostępny a mimo tej cechy - stanowią część zespołu urbanistycznego, określanego jako osiedla mieszkaniowe. W ten nurt orzeczniczy wplatają się także inne wyroki NSA np. z dnia 20 stycznia 2016 r. I OSK 1186/15 i I OSK 3237/14, z dnia 9 marca 2016 r. I OSK 1281/14, z dnia 27 listopada 2014 r. I OSK 850/13, z dnia 4 sierpnia 2015 r. I OSK 1044/14, z dnia 20 listopada 2014 r. I OSK 2755/13, z dnia 24 kwietnia 2014 r. I OSK 2502/12 i z dnia 12 lutego 2015 r. I OSK 1436/13 (wszystkie pub. w http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Poglądy prezentowane przez ten kierunek orzecznictwa, podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie.

Uwzględniając przedstawione wyżej poglądy NSA i niepodważany w niniejszej sprawie stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji oraz uwzględniając ówczesne realia związane z procesem budowy nie tylko osiedla mieszkaniowego ale nowego miasta [...], uznać należy, że Starosta K. prawidłowo ustalił, że na będących przedmiotem postępowania działkach nr 1 i 2, wywłaszczonych orzeczeniem Prezydium WRN w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1951 r. na cel budowy Miasta [...], dokonano realizacji inwestycji mieszczącej się w tym celu, doprecyzowanym jako osiedle mieszkaniowe wraz z infrastrukturą towarzyszącą w oparciu o postanowienia Planu Ogólnego Zagospodarowania Terenu z roku 1967. Ustalono bowiem, że na działce nr 1, wybudowany został budynek administracyjno-socjalny, który został oddany do użytku w dniu 21 maja 1977 r. zgodnie z protokołem końcowego odbioru i przekazania tego obiektu do eksploatacji. Budynek ten był wykorzystywany w okresie budowy osiedli jako budynek administracyjno-biurowy a obecnie jako szkoła ciągi komunikacyjne i urządzony trawnik. Natomiast działka nr 2 stanowi urządzony trawnik w ogrodzeniu szkoły. W tych okolicznościach należy uznać, że został w ten sposób zrealizowany cel wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego z infrastrukturą towarzyszącą, przy czym tą ostatnią należy jak już wskazano wyżej, pojmować szeroko.

Z powyższego jednak wynika, że rozpoczęcie realizacji tego celu i jej zakończenie nastąpiło z przekroczeniem odpowiednio 7-letniego terminu i 10-letniego terminu, o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Zatem następnym zagadnieniem, które wystąpiło w analizowanej sprawie, była kwestia prawidłowej wykładni powołanego przepisu, pod kątem możliwości zastosowania wskazanych w nim terminów do oceny przesłanki zbędności nieruchomości będącej przedmiotem niniejszej sprawy, na cel wywłaszczenia.

Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Wyjaśnić w tym miejscu wypada, że instytucja zwrotu wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości nie jest instytucją nową a występowała już w poprzednio obowiązującym ustawodawstwie i pierwotnie, także w ustawie o gospodarce nieruchomościami, uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości nie wiązało się z ograniczeniami czasowymi, przewidzianymi dla realizacji celu wywłaszczenia. Wykładnia przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości prowadziła do wniosku, że nieruchomości wywłaszczone w trybie ustawy nie podlegały zwrotowi, jeżeli właściwy organ administracji ustalił, że w chwili rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości została już użyta na cel wywłaszczenia albo rozpoczęto używania tej nieruchomości na cel wywłaszczenia przez rozpoczęcie i prowadzenie inwestycji lub prac przygotowawczych do niej, a także zgodnie z wyraźną treścią tego przepisu, jeśli nieruchomość nie została jeszcze użyta na cel wywłaszczenia, ale była ona nadal niezbędna inwestorowi na ten cel, mimo, iż nie rozpoczęto jeszcze inwestycji. Natomiast w późniejszym stanie prawnym obowiązującym do wejściem w życie u.g.n., tj. do dnia 1 stycznia 1998 r., problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych była unormowana w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), w którego ust. 1 wskazano, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ówcześnie obowiązującej ustawie nie określono szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., uchylając z tym dniem ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, w art. 137 ust. 1 zdefiniowane zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Z dniem 22 września 2004 r. znowelizowano natomiast art. 137 ust. 1 pkt 2 poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (por. art. 1 pkt 89 lit. "a" w związku z art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 141, poz. 1492 z późn. zm.).

Treść art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. budziła szereg wątpliwości interpretacyjnych, co z kolei przekładało się na niejednolitą linię orzeczniczą, występującą w sądownictwie administracyjnym a dotyczącą warunków zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Część składów orzekających dokonywała wykładni tego przepisu w taki sposób, jak uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku, to jest stosowała jego literalną treść do stanów faktycznych, które miały miejsce także przed wprowadzeniem wspomnianych wyżej ram czasowych dla realizacji celu wywłaszczenia, inne zaś składy orzekające stały na stanowisku, że nie można obecnie obowiązującej regulacji prawnej odnosić do stanów faktycznych, jakie zaistniały przed nowelizacją. Poprzednie bowiem regulacje prawne takiego wymogu nie przewidywały i za zbędne, a więc podlegające zwrotowi, uznawano tylko te nieruchomości, na których po upływie wystarczająco długiego czasu i przed dniem złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany.

Aktualnie powyższa kwestia została już po części stanowczo rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. - w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z dnia 24 marca 2014 r., poz. 376). Zatem nie może budzić wątpliwości, że 10 letni termin z art. 137 ust 1 pkt 2 nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania a tym samym nie może stanowić przesłanki uznania nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania jako zbędnej na cel wywłaszczenia, ze względu na to, że niedopuszczalnym jest retroaktywne jego stosowanie.

Jednak jak to wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną w niniejszej sprawie pozostaje do rozważenia także kwestia terminu 7-letniego z pkt 1 art. 137 ust. 1 u.g.n. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jakkolwiek powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wprost art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. (tylko tego przepisu dotyczyło pytanie prawne WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 41/11), to jednak wywody zawarte w jego uzasadnieniu powodują, że również niedopuszczalnym jest retroaktywne stosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Trybunał wskazał m.in., że stany faktyczne powstałe lub zrealizowane w okresie formalnego obowiązywania norm dotychczasowego prawa, powinny podlegać co do zasady jego dalszej ocenie normatywnej (tzn. ocenie według "starych" reguł), chyba że prawodawca wskaże dostatecznie przekonywujące argumenty, które uzasadniają wprowadzenie wstecznego działania nowego prawa. Zakaz wstecznego działania prawa obowiązuje w szczególności wtedy, gdy oddziałuje ono w sposób niekorzystny na interesy określonych podmiotów, a zwłaszcza na prawa podmiotowe nabyte zgodnie z obowiązującymi dotychczas przepisami. W ocenie Trybunału ustawowy nakaz zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, przejętych przez jednostki samorządu terytorialnego w procesie komunalizacji, na których obecnie i w chwili żądania zwrotu zrealizowano cel wywłaszczenia, nie daje się pogodzić z konstytucyjną zasadą samodzielności tych jednostek (art. 165 ust. 1 Konstytucji), zarówno w aspekcie finansowania, jak i wykonywania przez samorząd zadań publicznych. Trybunał Konstytucyjny przypomniał też, że odczytywanie przez organy stosujące prawo znaczenia przepisów nowych w taki sposób, iż jeśli są pozbawione przez ustawodawcę przepisu intertemporalnego to mogą mieć charakter retroaktywny, jest niedopuszczalne. Jeśli przepis prawa milczy o regulacji przejściowej, to wcale nie oznacza to, że regulacja ta będzie działała retroaktywnie. Brak w ustawie przepisów intertemporalnych nie oznacza zezwolenia dla prawodawcy na wsteczne działanie nowych przepisów. Zatem, wyrażając tę myśl w sposób pozytywny należy wskazać, że jeśli prawodawca nie przesądza o wstecznym działaniu prawa, to przepisy te działają prospektywnie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe wywody znajdują odpowiednie odniesienie również do art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Zatem określony w tym przepisie termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Nie można tego terminu odnosić do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady niedziałania prawa wstecz. Nie można też oczekiwać, aby ocena zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia była rozważana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., jeżeli okoliczności faktyczne sprawy, określone w tym przepisie, zaistniały przed jego wejściem w życie.

Reasumując stwierdzić należy, że termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. znajdzie zastosowanie wówczas, gdy nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., to w takim przypadku termin określony w art. 137 ust. 1 ust. 1 u.g.n. nie ma zastosowania, ponieważ jako norma materialnoprawna, nie może kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego ten termin.

W związku z powyższym wykładnia art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., dokonana przez Sąd pierwszej instancji i wynikające z niej zastosowanie tych przepisów w zaskarżonym wyroku, było wadliwe. W rozpatrywanej bowiem sprawie, przejęcie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w dniu, w którym orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1951 r. stało się ostateczne. Z kolei rozpoczęcie realizacji inwestycji nastąpiło nie wcześniej niż w dniu 14 września 1970 r., co zostało udokumentowane zdjęciami pozyskanymi z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (zdjęcie przedmiotowego terenu przedstawia działki zagospodarowany jako pole uprawne i brak jakichkolwiek prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia), jednak zakończyło się w chwili oddania w dniu 21 maja 1977 r. do użytku budynku administracyjno-socjalnego, wybudowanego na działce nr 1 - co wynika z pisma Syndyka Przedsiębiorstwa Budownictwa Mieszkaniowego z dnia 26 marca 2001 r., a więc w czasie, kiedy brak było norm prawnych określających zbędność wywłaszczonej nieruchomości przez pryzmat upływu określonych terminów. Należy tu dodać, że wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości został złożony 22 września 1997 r. tj. już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia na tych działkach.

Przyjęty przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd, według którego, ocena zbędności nieruchomości poprzez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego, jest już utrwalony w orzecznictwie NSA (por. m.in. wyroki z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1454/14, z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2067/13, z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 902/13, z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt I OSK 254/13, z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2876/12, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2502/12, pub. w http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej za zasadne. Dlatego na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, bowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Z uwagi na przedstawione wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko, należało uwzględnić także wniesioną przez Gminę [...] skargę, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję Wojewody. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Wojewoda Małopolski ponownie rozpoznając sprawę rozpozna odwołanie uczestników, mając na uwadze to, że stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu niniejszego wyroku, wiąże organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.