Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 911/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, 10, 234 par. 1, 133 par. 1, 106 par. 3 i 5, 145 par. 1 pkt 1 lit. b) i c), 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 1124/07 w sprawie ze skargi R. D. i J. G.-D. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz R. D. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. II SA/Ol 1124/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę R. D. i J. G. - D. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2007 r., nr [...].

Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że R. D. pismem z dnia 12 grudnia 2005r., skierowanym do Starosty Działdowskiego, wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Działdowskiego Nr [...] r. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie rozbudowy budynku na działce nr [...] przy ul. [...] nr [...] w Działdowie na wniosek lub z urzędu. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Starosta Działdowski wydał kwestionowaną decyzję bez uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, czym naruszył przepis art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Brak takiego uzgodnienia stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Ponadto wnioskodawca wskazał, iż wprawdzie Starosta Działdowski postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004r. wznowił z urzędu postępowanie w tej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. jednak nie zostało ono doręczone stronom, a opinia wydana przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie nie ma formy postanowienia, od którego przysługuje zażalenie. Przy tym obowiązek uzgodnienia przeniesiony został na inwestora, który mógł uzyskać tylko opinię w formie nieprzewidzianej w obowiązującym porządku prawnym. Dlatego też wnioskodawca jest zdania, iż wada prawna decyzji polegająca na niewłaściwej formie uzgodnienia, istnieje nadal i stanowi podstawę do ponownego wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 kpa. Postanowienie z dnia [...] sierpnia 2004 r. nie zostało także doręczone inwestorowi, gdyż jego odbiór pokwitował R. B., który nie jest stroną tego postępowania.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. Starosta Działdowski odmówił wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że R. D. kilkakrotnie informowano o braku akt sprawy i wyniku przeprowadzonych postępowań w trybie nadzwyczajnym, między innymi o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na rozbudowę. Nadto podano, iż w dniu 16 lipca 2007 r. wpłynęła do organu I instancji ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., z której wynika, że skarżący nie posiada przymiotu strony. Również organ architektoniczno-budowlany stwierdził, że R. D. nie posiada przymiotu strony oraz, że nie został zachowany termin określony w art. 148 k.p.a., a postępowanie już raz z urzędu było wznowione. W wyniku wznowienia postępowania została wydana decyzja nr [...] z dnia [...] września 2004r., gdzie po przedłożeniu pozytywnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie - na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. odstąpiono od uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2004r., wskazując na okoliczność, że mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. postępowanie zakończone decyzją ostateczną może być wznowione na wniosek strony lub z urzędu (art. 147 k.p.a.), a wniosek strona powinna złożyć w terminie określonym w art. 148 k.p.a. Wskazując na niezachowanie przez wnioskodawcę terminu do złożenia wniosku, organ I instancji podniósł, że o uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków R. D. wiedział dużo wcześniej, bezpośrednio po wydaniu kwestionowanego pozwolenia na budowę. Dostał też pismo informujące o wznowionym z urzędu postępowaniu.

Od powyższej decyzji wnieśli odwołanie J. G.-D. oraz R. D..

J. G.-D. wskazała, iż jest obok męża R. D. współwłaścicielką nieruchomości przy ul. [...] w D.. Zarzuciła organowi I instancji pominięcie jej jako strony postępowania i wydanie w związku z tym decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. z naruszeniem art. 10, art. 15 i art. 61 § 4 k.p.a.

Natomiast R. D. zarzucił organowi błędną interpretację prawa, w szczególności art. 3, art. 20 i art. 28 ustawy - Prawo budowlane oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a także nieuwzględnienie wszystkich dowodów i materiałów dotyczących sprawy. W związku z tym wniósł o przeprowadzenie dowodu z protokołu wewnętrznej kontroli dotyczącej decyzji Starosty Działdowskiego z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...], a także dowodu z opinii biegłego na urzędowe zlecenie jej wykonania - dla ustalenia przesłaniania pomieszczeń na parterze i pierwszym piętrze budynku skarżącego, na skutek rozbudowy sąsiedniego budynku. Ponadto odwołujący się ponowił argumentację z wniosku o wznowienie postępowania, iż stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie wyrażone w formie opinii nie spełnia warunków stanowiska wymaganego prawem. Odwołujący się wskazał, iż podanie o wznowienie postępowania złożył w terminie jednego miesiąca od dnia 16 listopada 2005 r. W tym dniu mógł zapoznać się z aktami sprawy, a tym samym dowiedział się, że istnieje tylko opinia, a nie postanowienie Konserwatora Zabytków. Odwołujący się zarzucił, że Starosta nie przeprowadził żadnego postępowania w zakresie posiadania przez niego przymiotu strony w sytuacji, gdy kwestia ta była już przedmiotem postępowania sądowego. Ponadto zarzucił, że organ I instancji nie uwzględnił oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2[...] września 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 71/05, w uzasadnieniu którego Sąd wskazał, że R. D. będący właścicielem sąsiedniej nieruchomości, na którą realizowana inwestycja wpływa negatywnie przez ograniczenie naturalnego oświetlenia części pomieszczeń w jego budynku, posiada przymiot strony.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] Wojewoda Warmińsko-Mazurski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Działdowskiego, akceptując ustalenia faktyczne i argumentację prawna organu I instancji.

Powyższą decyzję R. D. i J. G. - D. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W uzasadnieniu skargi wskazali, iż organ odwoławczy doręczył swą decyzję J. G. - D., pominął zaś fakt, że organ I instancji swej decyzji jej nie doręczył. Ponadto pominięto ustalenie dotyczące braku skuteczności doręczenia decyzji Nr [...]. Organ drugiej instancji nie dokonał wszechstronnego rozważenia całego zebranego materiału dowodowego, ponieważ obydwa organy orzekały w oparciu o niekompletne dokumenty. Nadto skarżący zarzucili, iż Wojewoda Warmińsko - Mazurski selektywnie wybrał ekspertyzy i opinie podmiotów zewnętrznych i pominął ekspertyzę przedłożoną przez R. D. oraz zignorował złożone przez stronę skarżącą wnioski dowodowe, w tym o przeprowadzenie dowodu z dokumentu urzędowego. Brak stanowiska organu konserwatorskiego w postaci zaskarżalnego postanowienia, oznacza że decyzja wydana została bez wymaganego prawem stanowiska innego organu i uzasadnia wznowienie postępowania.

Wojewoda Warmińsko - Mazurski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę, że stwierdzenie przez organy administracji bez szczegółowej analizy dowodów i dokumentów zebranych w sprawie, że wnoszący o wznowienie postępowania R. D. nie posiada przymiotu strony było przedwczesne, a zatem zarzut skargi w tym zakresie jest trafny. W ocenie Sądu jednak zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wskazana wadliwość motywacji decyzji obu instancji nie ma wpływu na ostateczną treść rozstrzygnięcia, albowiem istniały podstawy do odmowy wznowienia postępowania z innej przyczyny. Skarżący podali jako podstawę wznowienia postępowania przesłankę z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., polegającą na wydaniu decyzji ostatecznej Starosty Działdowskiego nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. bez wymaganego prawem stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie. Jednak jak wynika z akt administracyjnych skarżący posiadali informacje o wystąpieniu tej przesłanki wcześniej, niż wskazywano we wniosku o wznowienie postępowaniu, w odwołaniu oraz w skardze do Sądu. J. G.-D. podnosiła już okoliczność wydania decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. bez uprzedniego uzyskania stanowiska właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Świadczy o tym jej wniosek z dnia 16 sierpnia 2004 r. adresowany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Działdowie o wstrzymanie robót budowlanych. Jak wynika z akt administracyjnych R. D. znał zaś treść decyzji Nr [...] najpóźniej w grudniu 2004 r., czego potwierdzeniem jest pismo skarżącego z dnia 10 grudnia 2004 r., z którego jednoznacznie wynika, że w tym dniu skarżący przeglądał akta sprawy związanej z wydaną decyzją Nr [...]. Dlatego też, zdaniem sądu I instancji, twierdzenia skarżącego, iż o braku uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków dowiedział się w dniu [...] listopada 2005 r. należy uznać za nieprzekonujące.

Rozważania na temat uchybienia terminowi do złożenia podania o wznowienie zawiera uzasadnienie decyzji organu I instancji, natomiast decyzja drugoinstancyjna jest ich pozbawiona, ale ponieważ materiał zgromadzony w sprawie uprawniał organ I instancji do przyjęcia, iż doszło do uchybienia terminu z art.148 k.p.a., to mimo braku odniesień w tej kwestii w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, na skutek utrzymania w mocy decyzji Starosty Działdowskiego odmawiającej wznowienia, doszło do prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ odwoławczy nie neguje przy tym w żaden sposób faktu złożenia przez R. D. wniosku o wznowienie postępowania z przekroczeniem ustawowego terminu.

Zarzuty skargi zmierzające do wykazania, że organy administracji z naruszeniem art. 7 i art. 77 kpa nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy oraz nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego nie mogły zostać uwzględnione. Odmowa wznowienia postępowania następuje tylko i wyłącznie ze względów formalnych, a nie merytorycznych. Oznacza to, że na tym etapie organ bada jedynie kwestie zachowania wymogów formalnych do wznowienia postępowania i w przypadku ustalenia, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej będącej przedmiotem weryfikacji decyzji. Nietrafnym jest zarzut skargi, w którym skarżący podjęli próbę zakwestionowania waloru ostateczności decyzji Starosty Działdowskiego Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, z uwagi na niedoręczenie jej M. B., a jedynie jej bratu – J. L., który w dniu doręczenia tej decyzji nie legitymował się pełnomocnictwem.

Decyzja organu pierwszej instancji staje się ostateczna po upływie terminu do wniesienia odwołania przez strony, którym rozstrzygnięcie zostało doręczone. Stronie, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji (a jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.) wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu stronie przysługuje jedynie wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zwrócić należy uwagę, iż inwestorka – M. B. nie kwestionowała prawidłowości doręczenia jej decyzji nr [...], a jej doręczenie potwierdziła udzielonym później bratu J. L. pełnomocnictwem. Ewentualna wadliwość doręczenia decyzji nie jest w okolicznościach tej sprawy uchybieniem mającym wpływ na jej przebieg i nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, zwłaszcza iż została następnie skonwalidowana udzieleniem pełnomocnictwa, a zatem potwierdzeniem skuteczności dokonanej czynności.

Sąd nie znalazł także podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi dotyczącego niedoręczenia J. G. - D. decyzji Starosty Działdowskiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. Nie jest to bowiem uchybienie mające wpływ na treść decyzji z tego względu, iż skarżąca znała treść tej decyzji, albowiem zakwestionowała jej zasadność poprzez wniesienie odwołania do Wojewody Warmińsko -Mazurskiego.

Przesłanka z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. była już zresztą rozważana przez organ I instancji w postępowaniu wznowieniowym. Starosta Działdowski, po wydaniu pozytywnej opinii przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie, decyzją Nr [...], z dnia [...] września 2004 r. stwierdził, że decyzja tegoż organu z dnia [...] maja 2004 r. wydana została z naruszeniem prawa i jednocześnie odstąpił od uchylenia tej decyzji ze względu na fakt, że mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Sąd dopuścił dowód z akt sprawy o sygn. akt II SA/Ol 1043/07, a dołączone do nich akta administracyjne potwierdzają wniesienie podania o wznowienie postępowania z uchybienie terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a.

Skarżący R. D. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, w której domagał się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, zarzucając naruszenie:

– przepisów art. 32 ust.1 i 2, art. 45 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

– przepisów art. 10, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art.145 § 1 pkt 2, art. 106 § 3 i § 5, art.54 § 2, art. 133 § 1, art. 234 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a).

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokował w oparciu o następujący stan faktyczny:

Starosta Działdowski decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2004 roku udzielił M. B. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] nr [...] w Działdowie. Skarżący nie został powiadomiony przez organ o wszczęciu postępowania, ani nie doręczono mu wydanej decyzji. Nie mógł brać udziału w postępowaniu administracyjnym, a o decyzji dowiedział się w związku z prowadzonymi na sąsiedniej nieruchomości pracami budowlanymi.

Wskutek pism skarżącego i jego żony wskazujących na uchybienia przy wydaniu tej decyzji, a być może także wskutek ustaleń dokonanych w ramach kontroli wewnętrznej zawartych w Protokole kontroli wewnętrznej, Starosta Działdowski wznowił postępowanie z urzędu. W wyniku przeprowadzenia wznowionego postępowania organ I instancji wydał w dniu [...] września 2004 roku, decyzję nr [...], stwierdzającą, że decyzja nr [...] wydana została z naruszeniem prawa i odstępującą od uchylenia tej decyzji z uwagi na fakt, iż we wznowionym postępowaniu mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Także w przypadku tegoż postępowania wznowionego, skarżący nie został powiadomiony przez organ o wszczęciu postępowania, ani też nie została mu doręczona decyzja. Został natomiast pismem z dnia [...] września 2004 r. poinformowany o zakończeniu wznowionego postępowania.

Wskutek kolejnych wystąpień skarżącego, na jego wniosek oparty o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w oparciu o złożoną ekspertyzę techniczną (w zakresie wysokości przesłaniania) dowodzącą, że budynek skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu rozbudowywanego, Starosta Działdowski wznowił ponownie postępowanie, zakończone wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2005 roku orzekającej odmowę uchylenia decyzji nr [...]. W uzasadnieniu decyzji nr [...] organ administracyjny I instancji odmówił właścicielom działek sąsiednich statusu stron i nie uwzględnił faktu wykazanego w ekspertyzie technicznej, iż po nadbudowie umożliwionej decyzją nr [...] budynek inwestora znajdzie się od budynku R. D. w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania co oznacza, że budynek R. D. znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę.

Od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie do organu II instancji. Wojewoda Warmińsko-Mazurski w Olsztynie w wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia [...] października 2005 roku Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył wznowione postępowanie, uzasadniając, iż nie można wznawiać postępowania kilka razy, ale tylko raz i to jedno wznowienie się odbyło, wobec czego wznowienie ponowne nie jest zgodne z porządkiem prawnym. Od tej decyzji skarżący złożył skargę do WSA w Olsztynie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 3 października 2006 roku, sygn. akt II SA/Ol 934/05 skargę oddalił. Wyrok ten jest prawomocny. Wynika z niego iż nie jest możliwe wznowienie postępowania wobec decyzji podjętej w wyniku postępowania wznowieniowego. Wznowienie jest możliwe jedynie wobec decyzji pierwotnej.

Skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania - na wniosek lub z urzędu - wobec decyzji pierwotnej nr [...], gdyż decyzja ta została podjęta bez wymaganego prawem postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz ujawniła się oczywista fałszywość dokumentacji projektowej w zakresie kubatury budynku, prowadzącej do wniosku, iż projekt został sporządzony przez osoby nieuprawnione (w tym zakresie zapadł odrębny wyrok II SA/01 1043/07 będący przedmiotem odrębnej skargi kasacyjnej). Przedmiotem niniejszego postępowania jest jednak wyłącznie kwestia braku wymaganego prawem stanowiska właściwego konserwatora zabytków.

Skarżący zauważył, że przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie regulują wszystkich zasad prawnych jakie obowiązują w tym postępowaniu. Artykuł 45 ust. 1 Konstytucji RP każdemu gwarantuje sprawiedliwe i jawne rozpatrzenie jego sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd. Jako sprawiedliwe i jawne rozpatrzenie sprawy skarżący rozumie takie postępowanie sądu, które gwarantuje przestrzeganie innych zasad m.in. zasady wymienionej w art. 32 Konstytucji tj. równości podmiotów i stron, równego traktowania przez władze publiczne (w tym władzę publiczną jaką jest władza sądownicza). Sprawiedliwe i jawne rozpatrzenie sprawy ma miejsce także wtedy, gdy sąd administracyjny dokonuje takich ustaleń na podstawie akt sprawy, które z nich wprost wynikają, albo są wynikiem zastosowanej logicznej analizy prowadzącej do ustaleń o cechach oczywistości lub pewności, a jawność to nie tylko publiczne rozpatrzenie sprawy, ale także takie rozpatrzenie sprawy gdzie akta na podstawie których zapada wyrok są dostępne i jawne dla wszystkich stron postępowania na tych samych zasadach. Tak rozumiana zasada wyrażona w art. 45 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w tym postępowaniu została naruszona. Skarżący nie miał równych praw w tym postępowaniu. Przede wszystkim dlatego, że w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Olsztynie nie jest możliwe, aby strona postępowania nie będąca organem administracyjnym, mogła mieć dostęp do akt sprawy sądowoadministracyjnej w tej części którą stanowią akta administracyjne przekazane przez organ administracyjny. Skarżący w dniu 19 marca 2008 roku, chcąc przygotować się do skargi kasacyjnej, otrzymał do wglądu akta o sygnaturze II S.A./01 1043/07, bowiem tu były akta administracyjne właściwe dla niniejszej sprawy. Były to jednak tylko akta sądowe, bez administracyjnych. Istota sporu z organem administracyjnym zawarta jest w aktach administracyjnych, a wyrok zapada na podstawie akt sprawy. Skarżący nie mógł aktywnie i skutecznie występować w swej sprawie nie mając dostępu do akt administracyjnych i możliwości otrzymania odpisów z tych akt. Pierwsze wystąpienie o wydanie kopii z akt administracyjnych skarżący czyni 26 lutego 2008 r. W odpowiedzi w piśmie datowanym 26 lutego 2008r. kierownik sekretariatu informuje w wykonaniu zarządzenia iż, dysponentem akt administracyjnych - także po przekazaniu do Sądu - pozostaje organ administracji publicznej, którego działalność jest przedmiotem skargi. Na wystąpienie do Prezesa Sądu o wyjaśnienie sprawy i umożliwienie otrzymania kopii z akt administracyjnych, skarżący otrzymuje kolejne pismo z 12 marca 2008r. w którym wyjaśnia się, że "...udostępnianie akt sprawy oraz wydawanie kopii. odpisów dokumentów z akt sądowoadministracyjnych normują wyłącznie przepisy art. 234 i 235 p.p.s.a. Jednak te przepisy dotyczą jedynie wydawania kopii i odpisów z akt sądowych". Aczkolwiek skarżący rozpoczął starania o wydanie kopii z akt innej sprawy (IlSAB/Ol133/07), ale dotyczyło to dokumentu ważnego także dla tej sprawy, zaś ostatnie wyjaśnienie stanowi o obowiązującej w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Olsztynie zasadzie udostępniania akt i kopii dokumentów, co dotyczy także tej sprawy. Skarżący doświadczył tego 19 marca 2008 r., uzyskując możliwość przeglądu akt, ale tylko sądowych. W tej sprawie skarżący złożył prośbę 28 marca 2008r. o wydanie kopii dokumentów uwzględnionych jako istotny dowód w tej sprawie. Nie otrzymał ich jednak, lecz otrzymał kolejne pismo z 2 kwietnia 2008 r. z informacją o możliwości wydania kopii i odpisu dokumentów tylko z akt sądowych, ale nie z akt administracyjnych. W kolejnym piśmie z dnia 2 kwietnia 2008r. zawarta jest informacja o możliwości zapoznania się z treścią żądanych dokumentów w Wydziale Informacji Sądowej. Jednak podtrzymany został zakaz czynienia kopii i odpisów z akt administracyjnych. W ostatnim piśmie z dnia 16 kwietnia 2008 r. Prezes WSA w Olsztynie informuje iż " ...wcześniej organ w każdym czasie może akta administracyjne wypożyczyć i wydać kopie w uzasadnionych sytuacjach." Oznacza to ostatecznie, iż strona postępowania, aby uzyskać kopie dokumentów dla celów prawidłowego prowadzenia postępowania przed sądem administracyjnym winna zwrócić się do swego przeciwnika w sprawie tj. organu administracyjnego. Skarżący nie może zrozumieć, dlaczego wprawdzie może przeglądać akta administracyjne i takim sposobem zapoznać się z każdą informacją w nich zawartą, lecz nie może uzyskać informacji w postaci kserokopii dokumentu. Taka dyskryminacja uniemożliwia prawidłowe prowadzenie sprawy i bardzo utrudnia sporządzenie skargi kasacyjnej, w sytuacji gdy akta złożone są w sądzie odległym o 70-80 km i w takim przypadku prawo do uzyskiwania kopii akt wszystkich jest bardzo istotne. W istocie prowadzenie sprawy przez stronę skarżącą ograniczało się do wiedzy na podstawie akt sądowych, tj. na podstawie pism o charakterze organizacyjnym, zawiadomień o rozprawach i skąpych protokołów z rozprawy. Istota i sedno sporu pomiędzy obywatelem, a władzą administracyjną zawarte jest zaś w aktach administracyjnych. Tym bardziej niezrozumiałe jest ograniczenie praw strony w zakresie otrzymywania kserokopii dokumentów, że w postępowaniu administracyjnym strona ma gwarantowane w art. 73 k.p.a. pełne i swobodne prawa przeglądania akt i czynienia z nich kopii i odpisów. Nie jest tak, że w postępowaniu sądowym już takich praw nie ma, i nie jest chyba tak, że strona nie ma swobody w wyborze co do sposobu korzystania z wszystkich akt. Wyrok zapada stosownie do art.133 § 1 p.p.s.a. na podstawie akt tj. wszystkich akt nie tylko akt sądowych. Prowadzenie sprawy sądowoadministracyjnej, w której strona nie będąca organem administracyjnym, nie może realizować prawa do udostępnienia akt wszystkich, także administracyjnych, poprzez prawo do otrzymania kopii dokumentów akt administracyjnych, jest prowadzone z naruszeniem zasady do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy przez bezstronny sąd, zawartej w art. 45 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i z naruszeniem zasady równości wobec prawa, prawa do równego traktowania przez władze publiczne i zakazu dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym i gospodarczym, przewidzianych w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Jest także prowadzone z naruszeniem art.10 p.p.s.a gwarantującego jawność postępowania, przez co skarżący rozumie nie tylko udział publiczności, ale swobodny dostęp do akt sprawy w tym otrzymywanie kserokopii dokumentów, a także z naruszeniem przepisu art. 234 § 1 p.p.s.a, przewidującego opłaty kancelaryjne za wydanie odpisów, zaświadczeń, wyciągów i innych dokumentów z akt. Przepisy wykonawcze tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 roku w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych pobieranych w sprawach sądowoadministracyjnych przewidują opłaty kancelaryjne za odpisy, zaświadczenia, wyciągi, kopie i wydruki z akt sprawy sądowoadministracyjnej. Ani przepisy wykonawcze, ani wskazany przepis art. 234 § 1 p.p.s.a, nie rozróżniają akt na akta sądowe i akta administracyjne, co zostało zastosowane wobec skarżącego przez WSA w Olsztynie. Ograniczanie praw strony przez sąd w drodze wykładni przepisów jest niezgodne z art. 7 Konstytucji RP. Uniemożliwianie dostępu do akt administracyjnych w formie prawa do uzyskania kopii tych akt może być traktowane jako kardynalne uchybienie procesowe dotyczącego pełnego, swobodnego i równego udziału strony w postępowaniu. Uchybienia takie godzą w istotę procesu i stawiają pod znakiem zapytania spełnienie jego celu. Skarżący podnosi, że wobec braku dostępu do akt administracyjnych w dniu 19 marca 2008r., i w szczególności niemożności czynienia przed wyrokiem i po wyroku kopii z tych akt nie ma gwarantowanej możności obrony swych praw. Skazywanie strony nie będącej organem administracyjnym na konieczność wystąpienia o kopie dokumentów do organu, który w postępowaniu przed sądem jest stroną (art. 32 p.p.s.a.), w praktyce oznacza niemożność złożenia skargi kasacyjnej, ze względu na terminy załatwiania spraw w administracji. Sąd nie wskazuje też który organ administracyjny jest dysponentem tych akt, czy powiatowy - czy wojewódzki. Takie zapętlenie prostego uprawnienia strony do uzyskania zwykłej kserokopii dokumentu z akt sprawy sądowoadministracyjnej w przekonaniu skarżącego winno przesądzać o istnieniu przesłanki nieważności przewidzianej wart. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Nie jest także sprawiedliwe rozpatrzenie sprawy przez sąd, gdy sąd za podstawę wyroku przyjmuje okoliczności, które nie mają oparcia w aktach administracyjnych. Sąd zaskarżony wyrok oddalający skargę opiera na okoliczności, iż skarżący wniosek o wznowienie postępowania złożył po upływie przewidzianego dla tej czynności terminu. Skarżący jak wyżej wykazał nie miał co prawda dostępu do dokumentów z akt administracyjnych sprawy na które powołuje się sąd, i nie miał możliwości analizy treści, podpisu i innych cech powołanego pisma z 10 grudnia 2004 r., z którego sąd wywiódł wniosek, że skarżący wiedział o podstawie wznowieniowej, ale może wyrazić ogólne twierdzenie, że jeśli sąd wyrokuje na podstawie akt, to winien uwzględnić fakty wynikające z tych akt. Wskazana data 10 grudnia 2004 r. to data po przeprowadzeniu przez organ powiatowy wznowionego postępowania w sprawie decyzji Nr [...], a zakończonego decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2004r. Kolejne wznowienie postępowania na wniosek R. D. dotyczyło już nie decyzji Nr [...] ale decyzji Nr [...] i dostęp do akt mógł jedynie dotyczyć akt ściśle związanych z tą decyzją. Fakt, że R. D. miał utrudniany i uniemożliwiany dostęp do wszystkich akt sprawy niezbicie wynika z tychże akt, co uszło uwadze sądu. R. D. fakty uniemożliwiania, utrudniania, selekcjonowania akt do wglądu zgłaszał organowi powiatowemu.

Uszło uwadze sądu I instancji, że dotrzymanie terminu przez stronę postępowania nie musi być kluczowe w sprawie. Wniosek o wznowienie postępowania z dnia 12 grudnia 2005 r. dotyczy wznowienia postępowania na wniosek lub z urzędu. Niezbędność wniosku zachodzi w przypadku przesłanki przewidzianej w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku gdy zgłaszający wskazuje inne przesłanki wznowienia niż brak udziału strony, priorytet ma działanie organu z urzędu. Organ powiatowy zna wszystkie przesłanki wznowienia. Rozmaite uchybienia, a nawet patologiczny stan przy wydaniu decyzji Nr [...] ustaliła wewnętrzna kontrola i zawarte są one w protokole wewnętrznej kontroli. Dokument ten nie może się doczekać uwzględniania ani przez organ powiatowy, ani organ wojewódzki ani sąd.

W tej sytuacji Sąd I instancji miał podstawy do stwierdzenia, że decyzja zaskarżona zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło wpłynąć na wynik sprawy. Nieuwzględnienie tego stanu stanowi naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Do postępowania dowodowego stosownie do treści art. 106 §5 p.p.s.a. mają zastosowanie przepisy k.p.c. Jak wynika z uzasadnienia wyroku sąd nie uwzględnił wnioskowanego dowodu z dokumentu w postaci protokołu wewnętrznej kontroli bowiem ,,nie zachodzi potrzeba przeprowadzania przez Sąd dowodów uzupełniających z dokumentów, gdyż nie jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. ". Postępowanie dowodowe uzupełniające staje się potrzebne, jeśli zważy się, że wznowienie postępowania wszczyna się z urzędu (gdy zachodzą przesłanki wznowienia inne niż brak udziału strony) lub na wniosek (gdy jest niezbędny). Brak wymaganego prawem (art. 39 pkt. 3 Prawo budowlane) stanowiska konserwatora zabytków w postaci postanowienia od którego przysługuje zażalenie (art.106 §5 k.p.a.) , jest ewidentny i nie kwestionowany. Nie przeprowadzenie dowodu kluczowego w sprawie, jest naruszeniem art.106 §3 i art.106 §5 p.p.s.a. gdyż strony zostały pozbawione możliwości wypowiedzenia się co do tego dowodu. Ponadto dowód w postaci dokumentu urzędowego wiąże Sąd domniemaniem prawnym (art.234 i 244 § 1 k.pc.). Okoliczności te stanowią o tym, że postępowanie sądowoadministracyjne zostało przeprowadzone z uchybieniem przepisów postępowania tj. art. 106 §3 i §5 p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odpowiednio do art. 133 § 1 p.p.s.a sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje ugruntowany pogląd, że chodzi o wyrokowanie na podstawie kompletnych i oryginalnych akt sprawy. Z pism i decyzji Starosty Nr [...] wynika, że skarżący był informowany o braku akt. Decyzje administracyjne organu powiatowego i wojewódzkiego podjęte zostały na podstawie niekompletnych akt. W piśmie z dnia [...] maja 2007r. Nr [...] Starosta wyjaśnił, że nie posiada akt sprawy. W postanowieniu Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] czerwca 2007r. Nr [...], organ stwierdza fakt, że komplet akt jest w WSA w W -wie. Starosta Działdowski w decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. znak [...] informuje o braku akt sprawy. Ten sam organ powiatowy w piśmie z dnia 11 września 2007r., skierowanym do Wojewody, przekazującym odwołanie skarżącego (z innej podstawy), w załączeniu przekazuje ,,część poświadczonych akt. które są w posiadaniu (oryginały zostały zwrócone po wykorzystaniu") . Akta administracyjne dotyczące postępowania w sprawie sygn. akt IISA 1043/07, dotyczą także postępowania w niniejszej sprawie. Otrzymana więc część akt i to nie oryginały, stanowią podstawę orzeczenia organu wojewódzkiego. W konsekwencji otrzymane od organu powiatowego akta tj. ich część i to poświadczona, podlega przekazaniu stosownie do treści art. 54 §2 p.p.s.a. sądowi administracyjnemu. Sąd wyrok winien wydać na podstawie przekazanych kompletnych i oryginalnych akt. Jeśli tak nie jest, wyrok wydany został z naruszeniem art. 133 §1 i art.54 §2 p.p.s.a., co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie doszło także do rozpoznania sprawy i wyrokowania na podstawie akt sprawy, wobec pominięcia protokołu wewnętrznej kontroli decyzji Nr [...], gdyż dokument ten stanowi istotny element całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego przez organ administracyjny.

Stosownie do treści art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania zawiadamia się wszystkie osoby będące zainteresowane w sprawie, a datą wszczęcia postępowania jest data złożenia wniosku, przy czym postępowanie wszczyna się z urzędu lub na wniosek. Przepisy te są gwarantem przewidzianej wart. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Z przepisu tego wynika także prawo strony przed wydaniem orzeczenia do wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie i zgłoszonych żądań. Jak wynika z korespondencji organu powiatowego (pismo z dn. [...] maja 2007r.) organ ten nie podejmował postępowania ani nie zawiadamiał stron o wszczęciu postępowania, ze względu na brak akt. Decyzja o odmowie wznowienia postępowania podjęta została nagle i z zaskoczenia, bez wymaganego prawem zawiadomienia o wszczęciu postępowania i umożliwienia stronom przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych materiałów. Strony nie mogły więc realizować przewidzianych w k.p.a praw. J. G. D. decyzji o odmowie wszczęcia w ogóle nie otrzymała. Zarówno R. D. jak i J. G. D. nie mogli więc, bez swej winy, brać czynnego udziału w każdym stadium postępowania, obydwoje nie mogli wypowiedzieć się co do zebranego w sprawie materiału przed wydaniem decyzji, gdyż organ powiatowy choć miał ustawowy obowiązek zagwarantować to, nie uczynił jednak tego, decyzję wydał bez takiego uprzedzenia. Taka okoliczność jest przesłanką wznowienia postępowania stosownie do treści art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. WSA był obowiązany to uwzględnić. W tym stanie faktycznym istnieją warunki do wznowienia postępowania, wobec czego nie uwzględnienie tego stanu faktycznego i prawnego stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Tym bardziej nie jest uzasadnione nie uwzględnienie tego stanu, gdyż tenże sam WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 15 grudnia 2005 roku, sygn. akt IISA/Ol743/05 wobec zgłoszonej takiej wady postępowania administracyjnego tj. braku udziału strony B. D. w postępowaniu administracyjnym dokonał wykładni art.145 § 1 ust.1 lit. b p.p.s.a. i stwierdził, że "zatem sąd administracyjny kontroluje, czy organ administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym przestrzegał zasad ogólnych określonych w k.p.a. Jedną z tych zasad jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, która została wyrażona wart. 10 § 1 k.p.a. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki, a mianowicie zagwarantowania stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowanie stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zachowanie tych wymagań stanowi jego bezwzględny obowiązek. Należy pamiętać, że czynny udział strony ma istotne znaczenie dla ochrony jej praw. Zapewnia jej bowiem wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to wpływ na stosowanie norm prawa materialnego lub procesowego. W przedmiotowej sprawie postępowanie przed organem I, jak i II instancji prowadzone było bez udziału jednej ze stron postępowania - B. D.. B. D. stała się współwłaścicielką nieruchomości przy ul. [...] w Działdowie z dniem 12 listopada 2004 roku, a zatem była zarówno stroną postępowania zakończonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Działdowie z dnia [...] listopada 2004 r. [...] w sprawie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, jak i postępowania w sprawie zawieszenia postępowania w sprawie realizacji robót budowlanych prowadzonego przez organy w 2005 roku, zakończonego zaskarżonym postanowieniem. B. D. nie została zawiadomiona przez organ o wszczęciu postępowania, który nie posiadał informacji, że jest ona współwłaścicielką nieruchomości przy ul. [...] w Działdowie. Jednakże w tej sytuacji nastąpiło naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu, gdyż B. D. nie miała możliwości podejmowania czynności w celu obrony swoich interesów prawnych. Konsekwencją stwierdzonego uchybienia jest konieczność uchylenia, z przyczyn formalnych, zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Działdowie z dnia [...] stycznia 2005 roku, skoro w postępowaniu nie brała udziału - bez własnej winy - strona tego postępowania. Uchybienie to daje bowiem podstawę do wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.".

WSA w Olsztynie nie uwzględnił jednak w niniejszej sprawie ani niemożności brania udziału przez R. D. i J. G. D. w każdym stadium postępowania, gdyż nie otrzymali zawiadomienia o wszczęciu postępowania, informacja dotyczyła niemożności jego prowadzenia ze względu na brak akt, a J. G. D. nie otrzymała decyzji organu powiatowego, natomiast B. D. w ogóle nie brała udziału w tym postępowaniu. Zatem interpretacja art.10 k.p.a. przez WSA w Olsztynie nie jest konsekwentna i jednolita.

Strona skarżąca zwraca uwagę, że prowadzone w tej sprawie postępowanie administracyjne jest dotknięte nieważnością. Postępowanie w trybie nadzwyczajnym może bowiem dotyczyć jedynie decyzji ostatecznych. Strona skarżąca utrzymuje, że w tej sprawie dotyczy decyzji nieostatecznej. Starosta Działdowski decyzji [...] z dnia [...] maja 2004 r. nie doręczył żadnej ze stron wg przepisów k.p.a. o doręczeniach. Reguły doręczania są bezwzględnie obowiązujące i sformalizowane. Fakt nie doręczenia stronie skarżącej decyzji nr [...] jest oczywisty. Decyzja ta nie została jednakże doręczona także inwestorowi M. B.. Złożenie na kopii decyzji podpisu osoby trzeciej J. L., działającego w dacie podpisu bez pełnomocnictwa, nie jest doręczeniem pisma w rozumieniu przepisów o doręczeniach. Nie można domniemywać udzielenia pełnomocnictwa, pełnomocnictwo musi być udzielone wprost. WSA w Olsztynie przyjmuje w uzasadnieniu wyroku założenie, że czynność doręczenia została konwalidowana poprzez późniejsze pełnomocnictwo.

Organy administracyjne i WSA w Olsztynie w celu uznania doręczenia przyjmują różne uzasadnienie. Organ wojewódzki wymienia doręczenie zastępcze, WSA konwalidację. Natomiast organ powiatowy na ten temat milczy, gdyż wie, że brat inwestorki (były członek Zarządu Powiatu i radny) nie był uprawniony w dacie złożenia podpisu na decyzji, bez wymaganego prawem umocowania, do żadnych legalnych działań prawnych w imieniu innej osoby. Jeśli czynił takie działania to korzystał wyłącznie z tzw. układów lokalnych. Te właśnie lokalne relacje mogły stanowić o tym, że pozwolenie Nr [...] zostało wydane bez wymaganego stanowiska (postanowienia) konserwatora zabytków, niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ze wskazaniem nieprawdziwej kubatury dostosowanej do uprawnień projektantów, bez wymaganych opracowań branżowych, i dlatego z pominięciem sąsiadów jako stron postępowania.

WSA w Olsztynie dodatkowo wspiera swe uzasadnienie dla przyjęcia faktu doręczenia stwierdzeniem, że strona skarżąca taki fakt przyznała, gdyż złożyła wniosek o wznowienie postępowania, a kwestionować doręczenie powinna w odwołaniu od decyzji. To nieuprawnione rozumowanie. Jeśli fakt doręczenia ma wynikać z uznania przez stronę skarżącą, to w niniejszej kasacji strona skarżąca oświadcza, że nie uznaje takiego doręczenia decyzji nr [...]. Prawa do wniesienia odwołania strona skarżąca działaniami władzy publicznej została pozbawiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności postępowania wymienionymi w § 2 tego artykułu, z których żaden w sprawie nie zachodzi.

Odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej wymaga w pierwszym rzędzie wyjaśnienia istoty pojęcia akt sprawy oraz kwestii form i sposobów korzystania z nich przez strony postępowania.

Art. 133§1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy ...Akta sprawy są zatem podstawowym i jedynym materiałem pozwalającym sądowi administracyjnemu na dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, a zatem wykonanie swego zadania wynikającego z art. 1§1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. o ustroju sądów administracyjnych. Akta sprawy to zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne (por. Jan Paweł Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008).

Art. 10 p.p.s.a. określa zasadę jawności postępowania przed sądem administracyjnym. Elementem kształtującym tę zasadę jest między innymi uprawnienie strony postępowania do przeglądania akt sprawy, a także otrzymywania z nich odpisów i wyciągów (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska. Warszawa 2005. str. 121). Skoro akta sprawy sądowoadministracyjnej obejmują także akta administracyjne i w istocie one zawierają materiał o znaczeniu podstawowym dla merytorycznego rozpoznania sprawy to stronie przysługuje także i prawo do otrzymywania odpisów i wyciągów z tych akt. Sąd rozpoznający sprawę powinien co do zasady umożliwić realizację tego prawa stronie postępowania toczącego się przed nim. Oczywiście wystąpić mogą okoliczności uniemożliwiające realizację tego prawa sądowi administracyjnemu z powodów faktycznych (np. brak urządzeń technicznych umożliwiających kopiowanie dokumentów dużych rozmiarów, jak projekty, plany itd.) lub z powodów prawnych (akta objęte tajemnicą państwową lub takie, co do których zachodzi możliwość wyłączenia ze względu na ważny interes państwowy – art. 74 k.p.a. ). W takich przypadkach wniosek strony o udostępnienie akt w formie wydania odpisów dokumentów powinien zostać rozpatrzony przez organ administracji – po przekazaniu mu akt sprawy przez sąd administracyjny. Taka forma załatwienia wniosku o wydanie odpisów dokumentów z akt sprawy nie powinna być jednak traktowana jako generalna zasada w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Mogłoby to bowiem prowadzić do naruszenia przepisów art. 7 p.p.s.a. – zasady szybkości postępowania – wskutek wstrzymującego bieg sprawy przekazywania akt administracyjnych organowi administracji do wykonania odpisów dokumentów z akt sprawy.

Zwrócić należy jednakże uwagę na to, że w aktach sprawy administracyjnej niejednokrotnie znajdują się dokumenty niezwiązane w żaden sposób z toczącym się postępowaniem i obojętne z punktu widzenia praw strony, która domaga się dostępu do nich. Udostępnienie takich dokumentów mogłoby doprowadzić do nadużycia uprawnień strony i do wyrządzenia szkody osobom trzecim. W takich przypadkach również możliwa i uzasadniona jest odmowa wydania odpisów lub wypisów z tego rodzaju dokumentów.

Z akt sprawy niniejszej, w szczególności z pisemnej odpowiedzi Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (k- 66 akt sprawy sądu I instancji) – a także z akt sprawy II SAB/Ol 33/07 i II SA/Ol 1043/07 związanych wprost z przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, wynika, że skarżący zwracał się o wydanie mu określonych dokumentów z akt administracyjnych dotyczących postępowań w przedmiocie rozbudowy budynku na działce sąsiedniej – zarówno przed rozprawą, po której ogłoszono wyrok, jak i po jego ogłoszeniu w terminie przewidzianym do wniesienia skargi kasacyjnej, lecz odmówiono mu wskazując, że dysponentem akt jest organ administracji i to do niego należy rozpoznanie wniosku skarżącego. Z przedstawionych powyżej powodów ten kategoryczny pogląd uznać należy za nietrafny.

Konsekwencje zaś nieuzasadnionej odmowy wydania odpisów dokumentów z akt sprawy muszą być natomiast rozpatrywane przy uwzględnieniu charakteru niezwykle złożonych, różnorodnych i wieloetapowych postępowań administracyjnych dotyczących pozwolenia na budowę wydanego dla właścicielki sąsiedniej nieruchomości – M. B.. Wskutek wniosków skarżącego toczyły się liczne postępowania - w tym w trybach nadzwyczajnych (wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności) – zmierzające do podważenia decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym akt administracyjnych zawierających materiał istotny dla rozstrzygnięcia jest wiele, a dostrzec należy także i to, że prowadzone są one dość chaotycznie i materiał dowodowy jest w nich wymieszany. Przez długi czas organy administracji bezzasadnie odmawiały skarżącemu statusu strony w prowadzonych postępowaniach w tym przedmiocie. Jeszcze w zaskarżonej decyzji, będącej przedmiotem kontroli sprawowanej przez WSA w Olsztynie przyjęto, że skarżącemu przymiot strony nie przysługuje. Co warto dostrzec, konsekwencją takiego poglądu – przy pozostawieniu organowi administracji decyzji o wydaniu odpisu dokumentu mogłaby być odmowa wydania z uwagi na brak statusu strony po stronie skarżącego.

Skarżący jest osobą czynną zawodowo, zamieszkującą kilkadziesiąt kilometrów od siedziby sądu administracyjnego rozpatrującego sprawę. Sama złożoność sprawy, skutkująca obszernością akt administracyjnych wskazuje na to, że odmowa wydania skarżącemu żądanych odpisów dokumentów z akt mogła prowadzić do naruszenia jego praw, jako strony postępowania.

Powyższe okoliczności świadczą o tym, że uzasadnione były procesowe zarzuty skargi kasacyjnej, a w szczególności zarzut naruszenia art. 10 p.p.s.a. – a co za tym idzie także i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, w takim zakresie w jakim zawiera on gwarancję jawności postępowania sądowego. Za usprawiedliwiony uznać należy także zarzut naruszenia art. 234§1 p.p.s.a., gdyż przepis ten, określający obowiązek pobrania opłaty kancelaryjnej za wydanie odpisów i wyciągów z akt sprawy stanowi, przy przedstawionym powyżej rozumieniu akt sprawy jako akt sądowych i administracyjnych, kolejną obok art. 10 p.p.s.a. podstawę do twierdzenia, że co do zasady to sąd administracyjny władny jest do wydania odpisów i wyciągów z akt administracyjnych – w czasie, gdy akta te stanowią element akt sprawy. Podtrzymywanie stanowiska w kwestii wydania dokumentów z akt sprawy przez sąd I instancji już po wydaniu wyroku naruszyło także prawo skarżącego do sporządzenia skargi kasacyjne w oparciu o wszelkie dostępne materiały. W konkretnych więc okolicznościach sprawy niniejszej powyższe naruszenia przepisów prawa doprowadziły do pozbawienia skarżącego możliwości obrony swych praw (art. 183§2 pkt 5 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł w sprawie naruszenia art. 106§3 i 5 p.p.s.a., gdyż trudno dopatrzeć się w istocie powodów, dla których protokół kontroli wewnętrznej, miałby zostać uznany za mający istotne znaczenie w sprawie. Zarówno brak stanowiska konserwatora zabytków na etapie rozpoznawania przez organ administracji architektoniczno – budowlanej wniosku M. B. o pozwolenie na budowę, jak i forma tego stanowiska zajętego po wznowieniu przez organ postępowania z urzędu nie budzą żadnych wątpliwości i nie wymagają dodatkowych dowodów. Bezzasadne jest także powiązanie oczekiwania przez skarżącego, by w aktach administracyjnych znalazł się protokół kontroli wewnętrznej z przepisami art.54§2 i art. 133§1 p.p.s.a. Dokumenty dotyczące wewnętrznej kontroli prowadzonej w organie administracji nie stanowią bowiem oczywiście elementu akt administracyjnych dotyczących konkretnej sprawy. Kontrola wewnętrzna służy wytknięciu uchybień w stosowaniu prawa przez organy administracji i spowodowaniu, o ile to możliwe, ich naprawy w stosownym trybie procesowym. Służy ona także zapobieżeniu popełniania błędów w dalszej pracy kontrolowanego organu, nie jest ona natomiast bynajmniej czynnością objętą ramami postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów procedury administracyjnej.

Poza dokumentem – protokołem kontroli wewnętrznej, skarżący nie powołał się w skardze kasacyjnej na brak przy rozstrzyganiu sprawy konkretnych dokumentów - akt administracyjnych niezbędnych przy orzekaniu w sprawie. Stąd nie można na obecnym etapie rozpoznawania sprawy, uznać za uzasadniony zarzutu naruszenia art. 54§2 i art.133§1 p.p.s.a., które mogłoby mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nie można jednak wykluczyć, że po udostępnieniu skarżącemu pełnych akt sprawy, w sposób określony powyżej możliwe będzie w toku postępowania przed sądem I instancji sprecyzowanie podniesionego w tym zakresie zarzutu.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także i zarzut sprowadzający się do stwierdzenia, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania toczyło się w stosunku do decyzji nieostatecznej – z uwagi na wadliwość jej doręczenia inwestorce M. B., a zatem czy wyrok wydano z naruszeniem art. 145§1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Na skutki procesowe wynikające z ewentualnie wadliwego doręczenia decyzji może powoływać się jedynie osoba, której to doręczenie dotyczyło. Skoro zatem w toku całego postępowania uczestnicząca w nim M. B. nie podnosiła okoliczności wskazujących na wadliwość dokonanego doręczenia, to nie ma żadnych podstaw, by kwestionować jego skuteczność. Przewidziane w k.p.a. instytucje procesowe służą gwarancjom przestrzegania praw w postępowaniu. Jeśli zatem nawet doszło do uchybienia przepisom o doręczeniu decyzji, lecz nie doprowadziło to do naruszenia praw tej strony, której doręczenie dotyczyło i strona ta, uczestnicząc w dalszym ciągu w postępowaniu, nie czyni z tego naruszenia zarzutu – to nadużyciem procedury administracyjnej jest powoływanie się na taki zarzut przez stronę o przeciwnych interesach niż ta, w stosunku do której czynności dokonano.

Odnosząc się natomiast do zarzutu opartego na przepisie art. 145 §1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. to uznać go należy za zasadny, z uwagi na pominięcie w toku postępowania administracyjnego B. D., która jak wynika z wyroku w sprawie II SA/Ol 743/05 WSA w Olsztynie i z odpisów księgi wieczystej znajdujących się w aktach II SA/Ol 934/05 stała się współwłaścicielką nieruchomości wraz ze skarżącym i jego małżonką w dniu 12 listopada 2004r., a zatem powinna uczestniczyć jako aktualny współwłaściciel nieruchomości we wszystkich postępowaniach, również nadzwyczajnych, dotyczących tej nieruchomości. Jeśli sąd I instancji okoliczności tej nie dostrzegł dokonując kontroli zaskarżonej decyzji to naruszył tym samym, art. 145 §1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zważyć należy, że stwierdzenie przesłanki wznowieniowej skutkować powinno uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., bez względu na to, czy zdaniem sądu naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uznać należy także zasadność argumentu skarżącego dotyczącego naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 10§1 k.p.a. Istotnie brak w aktach administracyjnych zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego. Podzielając dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, w myśl którego nie każde naruszenie art. 10§1 k.p.a. powinno skutkować uchyleniem wydanej decyzji administracyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, to uznać należy, że taka sytuacja zachodziła w sprawie niniejszej. Skoro w świetle uzasadnienia zaskarżonego wyroku zasadniczą przyczyną odmowy wznowienia postępowania było uchybienie terminu do wniesienia skargi, a termin ten liczyć należało od daty konkretnego pisma złożonego w postępowaniu administracyjnym, to w warunkach złożoności rozpoznawanej sprawy i wielości zgromadzonych materiałów, zawiadomienie stron postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, uznać należało za zasadniczą gwarancję procesową, której zaniedbanie uniemożliwić mogło skarżącemu rzeczowe odniesienie się do argumentów, leżących u podstaw niekorzystnego dla niego rozstrzygnięcia, a także weryfikację tego, czy rzeczywiście wszystkie istotne dla sprawy akta i dokumenty znajdowały się w posiadaniu rozstrzygającego sprawę organu administracji. Pominięcie tego uchybienia przez sąd I instancji stanowiło naruszenie powołanego przez skarżącego jako jedna z podstaw skargi kasacyjnej przepisu art. 145§1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185§1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.