Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1050/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c art. 185
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 3 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary /spr./ sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 3 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1473/11 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od J. K. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1473/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz pełnomocnika skarżącego zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), odmówił wszczęcia na wniosek J. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...], zatwierdzającej zamienny projekt budowlany i udzielającej "D." S.A. pozwolenia na budowę przyłącza kanalizacji sanitarnej i przyłącza kanalizacji deszczowej do bud. [...] i [...] na terenie realizowanego osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] przy ulicy J. w W.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu ww. decyzji organ II instancji wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla W. - M. wynika, że J. K. jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] wyodrębnionego w budynku mieszkalnym oznaczonym numerem [...] położonym przy ulicy J.. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie z dnia 14 lipca 2003 r., wystawione w oparciu o art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) przez Prezydenta W., zaświadczające, że lokale mieszkalne od nr [...] do nr [...] w budynku wielorodzinnym "A", zlokalizowanym przy ulicy J. [...] w W., są lokalami samodzielnymi. Organ podniósł, powołując się na ww. ustawę, że ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową, przy czym, jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Jednocześnie organ podkreślił, że zgodnie z art. 21 tej ustawy zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali.

Powołując się na orzecznictwo sądowe organ stwierdził, że z powyższego unormowania wynika, iż podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony (w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane) w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy części nieruchomości wspólnej, jest wspólnota mieszkaniowa, reprezentowana przez zarząd. Poszczególni właściciele odrębnych lokali nie mają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątkiem od tej reguły jest sytuacja, w której członek wspólnoty wykaże swój indywidualny interes prawny w danym postępowaniu. Na gruncie Prawa budowlanego sytuacja taka zaistnieje jedynie wówczas, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdza projekt budowlany przewidujący rozwiązania powodujące sprzeczne z przepisami prawa ograniczenia w zagospodarowaniu lokalu skarżącego. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w niniejszym postępowaniu, z uwagi na fakt, że decyzją Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2002 r. zatwierdzono projekt przyłączy kanalizacji deszczowej i sanitarnej do budynków [...] i [...] (najbliżej położony element inwestycji znajduje się w odległości pow. 65 m od budynku A, w którym znajduje się lokal skarżącego), nie może być mowy o ograniczeniach w zagospodarowaniu lokalu skarżącego. Decyzja Wojewody z dnia [...] kwietnia 2011 r. jest zatem zgodna z prawem. Organ wskazał także, że ewentualne cywilnoprawne zobowiązania inwestora względem wnioskodawcy co do charakteru inwestycji nie mają wpływu na ustalenie przymiotu strony w niniejszej sprawie.

Skargą J. K. zaskarżył powyższą decyzję. Powołując się na umowę budowlaną w postaci aktu notarialnego rep: [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. skarżący wskazał, że był współinwestorem osiedla J.. Stwierdził, że organy nie mają prawa bez wyraźnego wniosku skarżącego będącego współinwestorem lub jego prawidłowo umocowanego pełnomocnika udzielać pozwolenia na budowę i zgody na użytkowanie wznoszonych obiektów, które nie stanowią wykonania umowy budowlanej [...]. Skarżący podkreślił, że powoływanie się na ustawę o własności lokali jako rzekomo pozbawiającą skarżącego współwłaściciela możliwości samodzielnego dochodzenia praw przed organami administracji budowlanej jest chybione. Wskazał, że ustawa o własności lokali w art. 1 stwierdza, iż w sprawach nieuregulowanych w niej obowiązują przepisy Kodeksu cywilnego, ustawa ta w żadnym miejscu nie zawiera zapisu, że art. 209 Kodeksu cywilnego nie ma zastosowania do wspólnot mieszkaniowych. Z kolei art. 209 Kodeksu cywilnego umożliwia każdemu ze współwłaścicieli dochodzenie wszelkich roszczeń w celu zachowania wspólnego prawa.

Skarżący podkreślił, że ma prawo domagać się, aby wzniesione w ramach wspólnej inwestycji osiedle J. było zbudowane zgodnie z pierwotnym pozwoleniem budowlanym, a nie dostosowywane do wydanej przez organy samowolnie, poza jego wiedzą i bez jego zgody wadliwej decyzji nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody z dnia [...] kwietnia 2011 r. wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd podkreślił, że zarówno w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu nieważnościowym normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tj. Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Następnie Sąd wskazał, że dla oceny, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2002 r. zasadnicze znaczenie ma treść umowy z dnia [...] grudnia 2000 r. - "umowy sprzedaży i umowy o wspólnej inwestycji oraz pełnomocnictwa" zawartej w formie aktu notarialnego w kancelarii notariusza I. B. w W. (nr repertorium A–[...]) pomiędzy "D." S.A. - inwestorem, a J. K. jako współinwestorem. W drodze tej umowy "D." S.A. sprzedał J. K. udział we współwłasności nieruchomości gruntowej składającej się z działek nr ew. [...], [...] i [...]. Zgodnie z zapisem § 3 tej umowy strony zgodnie oświadczyły, że na podstawie niniejszej umowy o wspólnej inwestycji inwestor w ramach wspólnej inwestycji zobowiązuje się do wybudowania na opisanej nieruchomości gruntowej budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a współinwestor na powyższe wyraża zgodę i zobowiązuje się uczestniczyć w finansowaniu wspólnej inwestycji w zakresie udziału określonego w § 4 umowy. Zgodnie zaś z § 13 umowy współinwestor udzielił inwestorowi pełnomocnictwa do wszelkich czynności prawnych związanych z samodzielnym prowadzeniem wspólnej inwestycji, w tym m.in. do uzyskiwania niezbędnych decyzji administracyjnych.

Sąd zwrócił uwagę, iż ustawa Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. nie definiuje pojęcia "inwestor". Z treści art. 17 ustawy wynika jedynie, że jest on uczestnikiem procesu budowlanego obok inspektora nadzoru inwestorskiego, projektanta i kierownika budowy lub kierownika robót. Obowiązki inwestora określone zostały w przepisie art. 18 ustawy Prawo budowlane. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zazwyczaj definiuje się inwestora jako podmiot ponoszący nakłady finansowe na budowę i organizujący proces budowlany. Jednocześnie należy podkreślić, że z przepisów ustawy Prawo budowlane ani z żadnych innych przepisów nie wynika, aby inwestor nie mógł realizować swojego zamierzenia w drodze zawartej umowy o prowadzenie inwestycji. Inwestor może zatem zlecić w drodze umowy cywilnoprawnej prowadzenie inwestycji inwestorowi zastępczemu np. firmie deweloperskiej, zachowując jednocześnie przymiot inwestora.

W ocenie Sądu, w świetle postanowień ww. umowy zawartej przez skarżącego z "D." S.A. bezsprzeczne jest, że J. K. jest nie tylko współwłaścicielem nieruchomości objętej inwestycją, ale także współinwestorem. Tym samym skarżący posiada przymiot strony, w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w postępowaniu objętym jego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2002 r. Tymczasem Wojewoda odmawiając J. K. przyznania przymiotu strony w tym postępowaniu wskazał, że na podstawie ww. umowy inwestor "D." S.A. sprzedał udziały w nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...], [...] na rzecz współinwestorów oraz stwierdził, że pojęcia "współinwestorzy" użyto w tej umowie w znaczeniu leksykalnym (odnoszącym się do kwestii finansowych), a nie w znaczeniu wynikającym z ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał, że w drodze tej umowy współwłaściciel nieruchomości – J. K. – udzielił inwestorowi ("D." S.A.) zgody na przedmiotową inwestycję, co było niezbędne do wykazania przez "D." S.A. prawa do dysponowania nieruchomością stanowiącą współwłasność na cele budowlane. Organ odwoławczy natomiast swoje rozstrzygnięcie oparł na ustaleniu, że podmiotem uprawnionym do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony jest wspólnota mieszkaniowa budynku, w którym skarżący posiada lokal mieszkalny, reprezentowana przez zarząd, nie zaś poszczególni członkowie wspólnoty. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się natomiast w żaden sposób do treści umowy z dnia [...] grudnia 2000 r. zawartej z "D." S.A. i do podnoszonego przez J. K. argumentu, iż jako współinwestor jest stroną w niniejszym postępowaniu.

W związku z powyższymi naruszeniami art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd uchylił zaskarżoną jak i poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c p.p.s.a.

Skargą kasacyjną Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane, polegające na niewłaściwym zastosowaniu poprzez błędne uznanie, że z treści § 3 i § 13 "umowy sprzedaży i umowy o wspólnej inwestycji oraz pełnomocnictwa" z dnia [...] grudnia 2000 r., zawartej pomiędzy "D." S.A a J. K., wynika, że J. K. był współinwestorem inwestycji i współwłaścicielem nieruchomości, na której zrealizowano inwestycję i stwierdzeniu, że posiada on przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2002 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "D." S.A. pozwolenia na budowę przyłącza kanalizacji sanitarnej i przyłącza kanalizacji deszczowej na terenie realizowanego osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego, podczas gdy organy administracji właściwie uznały, że treść umowy zawartej pomiędzy "D." S.A a J. K. nie daje podstaw do uznania go za podmiot organizujący proces budowlany, a tym samym za współinwestora, zaś podmiotem uprawnionym do występowania w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej jest wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd;

2) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na:

- przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie z rzeczywistym poprzez stwierdzenie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się w żaden sposób do treści umowy z dnia [...] grudnia 2000 zawartej przez J. K. z "D." S.A., podczas gdy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że cywilnoprawne zobowiązania inwestora względem wnioskodawcy nie mają wpływu na ustalenie przymiotu strony,

- niewyjaśnieniu dlaczego stanowisko organu wskazujące na wspólnotę mieszkaniową jako podmiot mający przymiot strony w tym postępowaniu zostało uznane za wadliwe, a także na nieudzieleniu wskazań co do dalszego postępowania;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, mimo, że organy uwzględniły całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i podjęły prawidłowe rozstrzygnięcie, a w związku z tym skarga winna być oddalona.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd podnosząc argument, iż "w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zazwyczaj definiuje się inwestora jako podmiot ponoszący nakłady finansowe na budowę i organizujący proces budowlany", nie wskazuje jaka była rola J. K. w zakresie organizowania procesu budowlanego. Organ podkreślił, że pojęcia inwestor w znaczeniu użytym w ustawie Prawo budowlane nie należy utożsamiać z podmiotem, który ponosi jedynie nakłady finansowe na budowę, a tylko takie obowiązki przyjmuje na siebie umową z dnia [...] grudnia 2000 r. J. K.. Dlatego też w takim kontekście należy rozumieć użyte w umowie określenie "współinwestor". Wskazać należy, że art. 18 ust.1 ustawy Prawo budowlanego nie wymienia nawet zapewnienia finansowania inwestycji wśród podstawowych obowiązków inwestora. Organ powołał się na wyrok NSA z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 318/08, w którym stwierdzono, iż: "ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia inwestor. Mając jednak na uwadze zakres jego obowiązków określonych w art. 18 cytowanej ustawy, należy przyjąć, iż jest nim osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej organizująca proces budowy i ponosząca na nią nakłady finansowe. Do podstawowych obowiązków inwestora należy uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenie właściwemu organowi zamiaru realizacji obiektu budowlanego lub prowadzenia robót budowlanych wymagających zgłoszenia. (...) Słusznie Sąd I instancji podkreślił, iż ustalenie kto jest inwestorem w rozumieniu Prawa budowlanego, nie nastręcza trudności, bowiem jest nim zawsze podmiot składający wniosek o pozwolenie na budowę lub dokonujący zgłoszenia." Słusznie zatem, zdaniem skarżącego organu, Wojewoda Mazowiecki uznał, że pojęcie to zostało użyte w umowie w odmiennym znaczeniu niż posługuje się nim ustawa Prawo budowlane.

Ponadto, zdaniem organu, nawet jeśli intencją stron umowy z dnia [...] grudnia 2000 r. było w chwili jej zawarcia wspólne zorganizowanie procesu budowy (czego nie potwierdza ani treść umowy, ani inne dokumenty zgromadzone w sprawie), to Sąd w swoich rozważaniach nie uwzględnił okoliczności, że w aktach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę ww. przedsięwzięcia brak jakichkolwiek dokumentów świadczących o podejmowaniu działań przez D. S.A. w imieniu J. K.. Żaden złożony przez inwestora dokument, w tym przede wszystkim wniosek o pozwolenie na budowę, nie zawiera adnotacji odnośnie złożenia go w imieniu "współinwestora J. K.". Do akt sprawy nie złożono również wskazanej umowy z dnia [...] grudnia 2000 r. Należy też zauważyć, ze zgodnie z art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym może być wyłącznie osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Zatem zawarte w § 13 umowy z dnia [...] grudnia 2000 r. upoważnienie dla D. S.A. do podejmowania wszelkich czynności związanych z samodzielnym prowadzeniem wspólnej inwestycji, w tym do uzyskiwania niezbędnych decyzji administracyjnych, upoważniało inwestora w istocie do wykazywania prawa dysponowania na cele budowlane nieruchomością stanowiąca współwłasność J. K., który na mocy tej umowy stał się współwłaścicielem nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...] i [...]. Natomiast proces budowlany organizował samodzielnie D. S.A., który w imieniu własnym występował o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przyłącza kanalizacji sanitarnej i przyłącza kanalizacji deszczowej do bud. C i D na terenie realizowanego osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego. Dlatego też Sąd, zdaniem organu, błędnie uznał, że z treści umowy wynika, że J. K. jest współinwestorem i stroną postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 18 ust.1 ustawy Prawo budowlane.

W skardze kasacyjnej wskazano ponadto, że także J. K. w odwołaniu od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. podnosi, że "przedsiębiorstwo developerskie nie wykonywało swojego prawa, wynikającego z umowy obligacyjnej wiążącej je ze skarżącym, ale dopuszczało się samowolnych działań poza zakresem umocowania". Dlatego też Główny Inspektor w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że cywilnoprawne zobowiązania inwestora względem wnioskodawcy nie mają wpływu na ustalenie przymiotu strony w omawianej sprawie. Umowa z dnia [...] grudnia 2000 r. wykreowała między jej stronami jedynie stosunek zobowiązaniowy, który nie wyłączył realizowania inwestycji samodzielnie przez jedną ze stron. Jeżeli strona, która zobowiązała się do samodzielnego prowadzenia inwestycji, wykonała ją niezgodnie z postanowieniami umowy, druga strona może poszukiwać ochrony swoich praw na drodze cywilnoprawnej z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania. Nie przysługuje jej natomiast przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, gdyż nie była inwestorem, o którym mowa w art. 28 ust. 2 w zw. z art.18 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W związku z tym ustalenie przez Sąd, że Główny Inspektor nie odniósł się w żaden sposób do treści umowy z dnia [...] grudnia 2000 r. i do podnoszonego przez J. K. argumentu, że jako współinwestor jest stroną postępowania, nie jest zgodne ze stanem faktycznym sprawy.

Ponadto organ podniósł, że Sąd w żaden sposób nie odniósł się do jego stanowiska wskazującego, że nieruchomość wspólna, na której zrealizowano inwestycję na podstawie decyzji, której legalność jest kwestionowana przez J. K., pozostaje w zarządzie wspólnoty mieszkaniowej, a w związku z tym przymiot strony posiada jedynie wspólnota mieszkaniowa a nie jej poszczególni członkowie. Sąd naruszył więc z art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ograniczył się właściwie do wskazania, że istotna była treść umowy i zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Nie zawarto też wskazań odnośnie dalszego postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zasadny jest podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane, polegający na niewłaściwym zastosowaniu poprzez błędne uznanie, że z treści § 3 i § 13 "umowy sprzedaży i umowy o wspólnej inwestycji oraz pełnomocnictwa" z dnia [...] grudnia 2000 r., zawartej pomiędzy "D." S.A a J. K., wynika, że J. K. był współinwestorem inwestycji i współwłaścicielem nieruchomości, na której zrealizowano inwestycję i stwierdzeniu, że posiada on przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2002 r., udzielającej "D." S.A. pozwolenia na budowę przyłącza kanalizacji sanitarnej i przyłącza kanalizacji deszczowej na terenie realizowanego osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego. Zarzut ten powiązano z zarzutem naruszenia przepisów postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.

Problem prawny w badanej sprawie sprowadza się do oceny, czy na podstawie postanowień cywilnoprawnej umowy sprzedaży i wspólnej inwestycji zawartej z inwestorem posiadającym pozwolenie na budowę zamierzenia budowlanego ( osiedle mieszkaniowe) nabywca udziału w niezabudowanej nieruchomości gruntowej, określony w tej umowie jako współinwestor staje się inwestorem w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, posiadającym przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania - zarówno w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu nieważnościowym - jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji uznał, że J. K. posiada przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym, gdyż jest nie tylko współwłaścicielem nieruchomości objętej inwestycją ale także współinwestorem (inwestorem w rozumieniu Prawa budowlanego ). Powyższe Sąd wywiódł z treści "umowy sprzedaży i umowy o wspólnej inwestycji oraz pełnomocnictwa" sporządzonej w dniu [...] grudnia 2000 r. w formie aktu notarialnego, Rep. [...] pomiędzy "D." S.A. - inwestorem, a J. K. jako współinwestorem. W drodze tej umowy "D." S.A. sprzedał J. K. udział we współwłasności nieruchomości gruntowej składającej się z działek nr ew. [...], [...] i [...]. Zgodnie z zapisem § 3 tej umowy strony zgodnie oświadczyły, że na podstawie niniejszej umowy o wspólnej inwestycji inwestor w ramach wspólnej inwestycji zobowiązuje się do wybudowania na opisanej nieruchomości gruntowej budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a współinwestor na powyższe wyraża zgodę i zobowiązuje się uczestniczyć w finansowaniu wspólnej inwestycji w zakresie określonego w § 4 umowy udziału w niezabudowanej nieruchomości gruntowej o wielkości [...] części odpowiadający stosunkowi powierzchni użytkowej lokalu o wielkości 29,9 metra kwadratowego do całkowitej powierzchni użytkowej wszystkich lokali we wszystkich budynkach mieszkalnych będących przedmiotem wspólnej inwestycji. Zgodnie zaś z § 13 umowy współinwestor udzielił inwestorowi pełnomocnictwa do wszelkich czynności prawnych związanych z samodzielnym prowadzeniem wspólnej inwestycji, w tym m.in. do uzyskiwania niezbędnych decyzji administracyjnych.

Sąd I instancji stwierdził również, że inwestor może zlecić w drodze umowy cywilnoprawnej prowadzenie inwestycji inwestorowi zastępczemu, np. firmie deweloperskiej, zachowując jednocześnie przymiot inwestora w rozumieniu Prawa budowlanego.

Stanowisko to nie zasługuje na aprobatę. Nie można bowiem uznać, że inwestorem w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, któremu z tego tytułu przysługuje przymiot strony w postępowaniu jest także podmiot, który przekazał prawo do dysponowania swoim udziałem w nieruchomości na cele budowlane inwestorowi posiadającemu pozwolenie na budowę całego zamierzenia budowlanego.

Ustawa Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. nie wyjaśnia, kto jest inwestorem. Jak podkreśla się w doktrynie ( por. Zdzisław Kostka w : Prawo Budowlane Komentarz pod red. Andrzeja Glinieckiego Wydanie 1 LexisNexis Polska Sp. z o.o., str. 132, 133 ) z takich przepisów jak art. 28 ust. 2 i art. 32 ust. 6 wynika, że jest to podmiot, któremu udzielono pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę może być wydane jedynie temu, kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ( art. 4 oraz art. 32 ust. 4 pkt. 2 ). Definicja ustawowa prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane została zamieszczona w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, przy czym prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie można utożsamiać z prawem do dysponowania rzeczą w rozumieniu art. 140 kc, przysługującym właścicielowi rzeczy ( por. wyrok NSA z 10 lipca 1987 r., IV SA 381/87- ONSA 19888 Nr 1, poz. 7).

Z powyższego wynika, że właśnie ten szczególny stosunek do nieruchomości jest cechą wyróżniającą inwestora. Inwestorem może więc być podmiot, który na podstawie umowy z właścicielem (współwłaścicielami) nieruchomości zobowiązał się wybudować na tej nieruchomości obiekt dla jej właściciela (współwłaścicieli). Umowa ta musi jednakże zawierać takie postanowienia, które świadczą, że właściciel (współwłaściciel) przekazuje uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z chwilą przekazania tych uprawnień właściciel ( współwłaściciel) przestaje być inwestorem w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i traci przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę z tego tytułu. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie ( por. postanowienie NSA z 2 grudnia 2005 r. II OSK 857/05 ).

Wykonanie umowy zawartej z właścicielem nieruchomości musi uwzględniać publicznoprawny element związany z pozycją inwestora w procesie budowlanym. Ciążące na inwestorze obowiązki o charakterze publicznoprawnym nie mogą być dowolnie przenoszone na inne podmioty (por. ograniczenie w przenoszeniu pozwolenia na budowę wynikające z art. 40 ). Inne obowiązki ( np. określone w art. 54 czy 55 ) nie mogą być przenoszone.

W kontekście powyższego za trafne należy uznać stanowisko prezentowane w powołanym Komentarzu, że Prawu budowlanemu obce jest pojęcie tzw. inwestora zastępczego. To od umowy cywilnoprawnej, w szczególności od tego czy inwestor zastępczy będzie posiadał uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zależeć będzie, czy będzie on inwestorem w znaczeniu przyjętym w Prawie budowlanym, czy też tylko pełnomocnikiem inwestora.

Od momentu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor ( w rozumieniu Prawa budowlanego ) jest jednoznacznie określony, gdyż jest to ten podmiot, który złożył wniosek wraz z oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ( art. 32 ust. 4 ) i któremu następnie udzielono pozwolenia na budowę.

Brak jest zatem podstaw do uznania, że właściciel nieruchomości, który w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej z inwestorem przekazał uprawnienie do dysponowania swoją nieruchomością na cele budowlane w celu wybudowania na tej nieruchomości obiektu dla siebie zachowuje jednocześnie przymiot inwestora w rozumieniu Prawa budowlanego.

Ustawa Prawo budowlane nie wyklucza wielości inwestorów odnośnie jednego zamierzenia budowlanego, nie mniej jednak w każdym przypadku muszą to być podmioty, które złożyły wniosek wraz z oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ( art. 32 ust. 4 pkt 2) i którym następnie udzielono pozwolenia na budowę, lub podmioty na które zostało przeniesione w trybie art. 40 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę.

Podniesiony zatem, w powiązaniu z zarzutem naruszenia przepisów postępowania, zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że z treści § 3 i § 13 umowy z dnia [...] grudnia 2000 r. wynika, iż J. K. jako współinwestor przedmiotowego zamierzenia budowlanego posiada przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2002 r. należy uznać za usprawiedliwiony.

Na uwzględnienie zasługuje także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.

Zasadnie skarżący kasacyjnie organ wskazuje na brak zgodności ustaleń Sądu ze stanem faktycznym sprawy. Sąd I instancji uzasadniając bowiem naruszenie decyzjami organów obu instancji przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się w żaden sposób do treści umowy z dnia [...] grudnia 2000 zawartej przez J. K. z "D." S.A. i do podnoszonego przez skarżącego argumentu, iż jako współinwestor jest stroną w niniejszym postępowaniu, podczas gdy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnosząc się do zarzutów odwołania w tym zakresie wskazano, że cywilnoprawne zobowiązania inwestora względem wnioskodawcy nie mają wpływu na ustalenie przymiotu strony. Organ odwoławczy przedstawił ponadto i uzasadnił swoje stanowisko, że nieruchomość wspólna, na której zrealizowano inwestycję na podstawie decyzji, której legalność jest kwestionowana przez J. K., pozostaje w zarządzie wspólnoty mieszkaniowej, a w związku z tym przymiot strony posiada jedynie wspólnota mieszkaniowa a nie jej poszczególni członkowie. Stanowisko to zostało zakwestionowane przez J. K. w skardze do WSA. Nie odnosząc się z kolei do tego stanowiska jak i zarzutu skargi w tym zakresie Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ograniczył się właściwie do wskazania, że istotna była treść umowy z [...] grudnia 2000 r. i zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. nie uzasadniając sposobu naruszenia ww przepisów. Nie zawarto też wskazań odnośnie dalszego postępowania.

Z powyższych względów, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w przepisie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku, odniesie się przy tym do wszystkich zarzutów skargi oraz dokona oceny stanowiska organu II instancji zgodnie z którym nieruchomość wspólna, na której zrealizowano inwestycję na podstawie decyzji, której legalność jest kwestionowana przez J. K., pozostaje w zarządzie wspólnoty mieszkaniowej, a w związku z tym przymiot strony posiada jedynie wspólnota mieszkaniowa a nie jej poszczególni członkowie.