Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 139/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska, Sędzia WSA Renata Siudyka, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi "A" w W. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Prezydenta Miasta B. do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia [...] r.; 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

W dniu 22 lutego 2016 roku "A" zwróciło się do Urzędu Miejskiego w B. o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 r. otrzymali nagrodę/nagrody,

2. wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych,

3. informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego.

W odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej Sekretarz Miasta B. (pismem z dnia 25 lutego 2017 r.) poinformował, że w roku 2015 w Urzędzie Miejskim w B. przyznano nagrody:

a) dla trzech Zastępców Prezydenta Miasta i Skarbnika Miasta na kwotę 66.000,-zł.

Nagrody przyznane za skuteczne i terminowe wykonywanie zadań w ramach przydzielonych obowiązków służbowych oraz za nadzór przy sporządzaniu sprawozdawczości budżetowej i finansowej, w tym m.in. bilansu z wykonania budżetu Miasta za 2014r., łącznych bilansów jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych, a także za prace wykonywane przy badaniu sprawozdania finansowego Miasta za 2014r. przez biegłego rewidenta.

b) dla dwóch Naczelników Wydziałów pełniących funkcje publiczne i jednego inspektora na kwotę 23.500,-zł.

Nagrody przyznane za duże zaangażowanie, wiedzę merytoryczną oraz umiejętne kierowanie podległym zespołem, jak również prawidłowy nadzór nad gospodarką nieruchomościami gminy Za nadzór nad sporządzaniem sprawozdań rocznych przez pracowników Wydziału, nad pracami przy przygotowywaniu materiałów do bilansu jednostki budżetowej (urzędu) za 2014r. oraz przy badaniu bilansu przez biegłego rewidenta oraz za wykonywanie zadań wykraczających poza zakres czynności przy sprawozdawczości finansowej i bilansowej.

c) dla 140 pracowników, w tym nagrody bilansowe, za wykonywanie dodatkowych prac wykraczający poza zakres czynności oraz dla audytorów wewnętrznych za przeprowadzone audyty w I, II, III i IV kwartale 2015r. na kwotę 344.850,-zł., którą przeznaczono na nagrody.

Nadto wskazał, że nagrody mają charakter wynagrodzenia i jako takie stanowią dobro osobiste podlegające ochronie prawnej, wobec czego nie jest możliwe przedstawienie listy pracowników z imionami i nazwiskami bez ich zgody, a na powyższe pracownicy zgody nie wyrazili.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca "A" zarzuciła bezczynność organowi - Prezydentowi miasta B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Domagała się zobowiązania organu do załatwienia wniosku z dnia 22 lutego 2016.

Zarzuciła naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa,

2. art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. 2016 poz. 1764 - dalej u.d.i.p) zakresie, w którym przepis ten stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez niepełne udostępnienie informacji publicznej.

3. art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, poprzez faktyczną odmowę udostępnienia informacji publicznej bez wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że odpowiedź organu z dnia 25 lutego 2016 r. nie wyczerpała zakresu powyższego wniosku. Brak w niej było imion oraz nazwisk nagrodzonych pracowników samorządowych, a kwota dodatkowych wynagrodzeń podana była zbiorczo, co również nie odpowiadało naszemu wnioskowi.

Strona skarżąca podkreśliła, że zgodnie z orzeczeniem WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2015 r. sygn. II SAB/Wa 290/15, informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród pracowników jednostki samorządu terytorialnego finansowane są ze środków publicznych i wypłacane za wykonywanie funkcji publicznych, tym samym stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Brak ujawnienia imion oraz nazwisk wraz z konkretną wysokością nagród organ tłumaczył potrzebą ochrony dóbr osobistych, za jakie uznał wynagrodzenie. Skarżąca wskazała, iż o ile orzecznictwo wskazuje, iż ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę stanowi naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 k.c., o tyle art. 5 ust. 2 u.d.i.p wyraźnie potwierdza, że ograniczenie ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Kluczowe jest więc ustalenie, czy wniosek dotyczył pracowników samorządowych pełniących funkcje publiczne. Zagadnienie to również poruszono w wskazanym w skardze wyroku WSA w Szczecinie, w uzasadnieniu którego można przeczytać, iż osoby pełniące funkcje publiczne to podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Pełnemu udostępnienie informacji powinny więc ulec dane dotyczące właśnie takich pracowników samorządowych. Nadto strona skarżąca zaakcentowała, iż zgodnie z orzeczeniem WSA w Szczecinie z dnia 05 września 2013 r. sygn. II SAB/Sz 20/13, udzielenie wnioskodawcy informacji innej niż ta, której oczekiwał, a także przedstawienie informacji nie będącej pełną odpowiedzią na wniosek zainteresowanego, stanowi przesłankę wniesienia skargi na bezczynność. Stąd – zdaniem strony skarżącej - w odniesieniu do art. 16 ust. 1 omawianej ustawy należy wnioskować o wydanie decyzji administracyjnej. Nie udostępniono bowiem części informacji ze względu na ochronę prywatności (dóbr osobistych), przez co faktycznie zastosowano art. 5 ust. 2 ustawy, a skoro tak, to zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy wymagane jest wydanie decyzji administracyjnej, czego w sprawie nie uczyniono. Poza tym z treści wniosku jasno wynika jakich informacji oczekiwało Stowarzyszenie, a udzielenie ogólnych informacji bez wydania decyzji administracyjnej stanowi obejście ustawowego wymogu wydania decyzji administracyjnej,

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na wniosek strony skarżącej odpowiedzi udzielił Prezydent Miasta pismem z dnia 25 lutego 2017 r. W piśmie tym podał wysokość środków finansowych wypłaconych na nagrody przyznane w poszczególnych grupach pracowników samorządowych tj. zastępcom Prezydenta i skarbnikowi ; naczelnikom oraz pozostałym pracownikom. Jednocześnie organ zaznaczył, że skarżący został poinformowany, iż wypłacone nagrody stanowią dobro osobiste podlegające ochronie prawnej oraz że pracownicy nie wyrazili zgody na imienne udostępnienie informacji dotyczących otrzymanych przez nich nagród.

Odnosząc się do zarzutów skargi strona przeciwna podniosła, że z treści art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. wynika, że jawne są dane dotyczące majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz ciężarów publicznych. W ocenie strony przeciwnej istnieje różnica pomiędzy podaniem wysokości nagrody dla pracownika ( z imienia i nazwiska ), a podaniem wysokości środków publicznych wydatkowanych na ten cel w danym roku budżetowym. Z powyższych względów skarżący został poinformowany o wysokości wydatków na nagrody w 2015 r. Organ wskazał, że art.5 u.d.i.p. przewiduje w ust.1 i ust.2 ograniczenia prawa do informacji publicznej. Z ust.2 wynika, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Stąd też, informacja o wysokości wypłaconych danej osobie nagród należy do sfery dóbr osobistych, podlegających ochronie na mocy art. 23 i 24 k.c. Z art. 47 Konstytucji RP wynika, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego. Organ podkreślił, że Sąd Najwyższy m.in. w uchwale 7 sędziów z 16 lipca 1993 r. (I PZP 28/93, OSNC 1994/1/2) stwierdził, że ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 K.c. nadto, rozpowszechnianie informacji o zarobkach innej osoby należy również analizować w kategoriach naruszenia danych osobowych (ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - Dz.U. z 2016 r., poz. 922 ze zm.). Pracownik, którego prawa zostały naruszone (np. rozpowszechniono informacje o wysokości jego zarobków), może domagać się od pracodawcy odszkodowania, jak również stosownego zadośćuczynienia. Także, niezależnie od odpowiedzialności cywilnej pracodawca, w którego firmie doszło do bezprawnego rozpowszechniania danych osobowych, takich jak informacje o wysokości wynagrodzenia pracowników, naraża się na odpowiedzialność za złamanie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Organ podkreślił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną, czy też mającej związek z pełnieniem takiej funkcji. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że osoby pełniące funkcję publiczną powinny wyróżniać się zakresem uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej tj. legitymującej się uprawnieniami m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne. Przy tym NSA stwierdził, że: "pełnienie funkcji publicznych można przypisać tyko pracownikom z wyboru i powołania, zaś pozostałym gdy pełnią zadania publiczne". W opinii organu, brak było więc podstaw, aby pojęcie funkcji publicznej odnosić do każdego pracownika samorządowego zatrudnionego w urzędzie, których dotyczył wniosek skarżącego. Nie bez znaczenia – w opinii organu - pozostaje również to, że zgodnie z art.3 Urząd Miejski jest pracodawcą pracowników samorządowych jak i to, że czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje Prezydent Miasta art.3(1) k.p, który działając za pracodawcę nie działa jako organ władzy publicznej w rozumieniu art.4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stąd też, organ uznał, iż wobec powyższego żądana informacja nie jest informacją publiczną i dlatego udzielił wnioskodawcy odpowiedzi w formie zwykłego pisma. Wyraził także pogląd, że wydanie w takim przypadku decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiłoby rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do Sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a.

Organ pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - u.d.i.p.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2 art. 13).

Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., stosownych czynności, to jest nieudostępnienie informacji ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (art. 16 ust. 1).

Należy przy tym mieć na uwadze, że w sytuacji gdy organ uznaje, że zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem jego jest wydanie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, w formie decyzji administracyjnej, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 205 i n. wraz z powołanym tam orzecznictwem sądów administracyjnych). Taki obowiązek powstaje zwłaszcza wówczas, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 u.d.i.p.

Należy podkreślić, że Prezydent Miasta z mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. niewątpliwie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej. W opinii Sądu ewidentnym jest również, że informacja, której udzielenia żądała strona skarżąca, dotycząca sposobu wydatkowania funduszy gminnych, stanowiła informację publiczną, w myśl art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Nie budzi zatem wątpliwości, że organ nie uwzględnił wniosku strony skarżącej w zasadniczej części, w jakiej domagało się wskazanie imiennej listy wszystkich pracowników samorządowych, którzy w 2015 r. otrzymali nagrodę wraz ze wskazaniem wysokości tej nagrody w odniesieniu do każdego z tych pracowników.

Godzi się podkreślić, że interpretacji pojęć użytych w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05. Stwierdził m.in., że analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu cytowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

W orzecznictwie sądów administracyjnych za stanowiska o charakterze usługowym czy technicznym traktuje się szeregowych pracowników nie posiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (obsługa biurowa, informatyczna, utrzymanie czystości, sekretarka, kucharka, kierownik administracyjny szkoły odpowiadający za pracę personelu obsługowego i administracyjnego).

Sąd nie ma jakichkolwiek wątpliwości, że nie jest trafne stanowisko iż osobami pełniącymi funkcje publiczne oraz mającymi związek z pełnieniem takich funkcji są tylko wskazani i to niekonkretnie (bez imienia i nazwiska i konkretnej kwoty wysokości nagrody) pracownicy tj. Wiceprezydenci Miasta, Skarbnik Miasta, dwaj Naczelnicy Wydziałów i jeden Inspektor.

Na marginesie można zauważyć, że z powyższego zdaje się wynikać, że pozostali pracownicy samorządowi pełniący niewątpliwe funkcje publiczne jak np. Kierownicy samodzielnych komórek organizacyjnych, Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego oraz osoby wydające decyzje administracyjne z upoważnienia Prezydenta Miasta zostali w ogóle pominięci przy przyznawaniu nagród.

Z przekazanych akt sprawy nie wynika aby organ dokonał analizy zakresu obowiązków każdej konkretnej osoby pod względem oceny wykonywanej przez nią pracy, a więc oceny, czy w określonym zakresie nie wykonuje ona jednak funkcji publicznej i nie chodzi tutaj jedynie o zawężenie tych uprawnień do wydawania decyzji z upoważnienia organu. Jak podniósł Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyroku, który to pogląd podziela Sąd w tej sprawie, sprawowanie funkcji publicznych wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie i wskazanie czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, winno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na instytucję zadania publiczne. Chodzi o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnych w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być jedynie osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych.

Takim osobami będą bowiem także osoby, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a zatem osoby pełniące takie stanowiska, na których podejmuje się działania wpływające bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub która łączy się co najmniej z przygotowaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Powyższe oznacza, że pracownikami samorządowymi pełniącymi funkcje publiczne lub mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i,.p. będą nie tylko pracownicy, wydający decyzje administracyjne z upoważnienia Prezydenta, ale także inni pracownicy samorządowi, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym. W ocenie Sądu takimi osobami będą niewątpliwie pracownicy merytoryczni wydziałów urzędu, którzy w indywidualnych sprawach innych podmiotów prowadzą postępowania administracyjne, chociaż nie wydają decyzji administracyjnej, jednak przygotowują całość materiału dowodowego takiej sprawy a nawet przygotowują projekty decyzji administracyjnych, czy osoby uprawnione do wydawania zaświadczeń w imieniu organu, czy też przyjmowania wniosków w indywidualnych sprawach administracyjnych np. wnioski o wydanie dowodu osobistego, prawa jazdy czy wydanie innych dokumentów urzędowych.

Z akt tej sprawy nie wynika aby organ dokonał takiej analizy wszystkich pracowników samorządowych, pod kątem tak rozumianego pojęcia pełnienia funkcji publicznej lub mających związek z pełnieniem tych funkcji, co oznacza, że Sąd rozpoznający tę sprawę nie miał możliwości oceny, czy we wszystkich pozostałych przypadkach pracowników samorządowych, poza wymienionymi w sposób zbiorczy i nie z imienia i nazwiska (a więc nie czyniąc zadość treści przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji) w piśmie z dnia 25 lutego 2017 r. znajdują się jeszcze inni pracownicy samorządowi, którzy z uwagi na pełnienie funkcji publicznej nie mogą powoływać się na ochronę prywatności.

Z treści odpowiedzi na skargę wynika, że zdaniem organu, stanowisko jest uzasadnione przede wszystkim treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu między innymi ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa w tym zakresie. Oznacza to, że ustawowy obowiązek udostępnienia informacji o wynagrodzeniu i innych składnikach uposażenia dotyczy nie tylko osób pełniących funkcje publiczne, ale również pracowników organów administracji, którzy nie pełnią funkcji publicznych, w przypadku gdy osoby te oświadczą, że rezygnują z prawa do prywatności. O ile więc osoby takie nie złożą – na wezwanie organu – takiego oświadczenia, informacje o ich wynagrodzeniu nie mogą być udostępnione.

Podkreślenia wymaga, na co wskazano już wyżej, że gdy organ uznaje, że zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, w oparciu o art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., obowiązkiem jego jest wydanie decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Istotne jest przy tym, że zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. uzasadnienie takiej decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawierać winno także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o jakich mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

W tej sytuacji należało uznać, że Prezydent Miasta pozostaje w bezczynności w niniejszej sprawie, oczywistym jest bowiem, że organ ten nie wydał decyzji, o jakiej mowa w powołanych przepisach. Należy mieć przy tym na względzie, że sąd administracyjny orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu administracji publicznej, nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności, a więc nie bada merytorycznej zasadności podjętego działania. Sąd w takim postępowaniu ma natomiast obowiązek dokonania oceny, biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy, czy rzeczywiście organ pozostaje w bezczynności

Nadto należy zauważyć, że w realiach niniejszej sprawy błędna wykładnia art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjęta przez organ oraz przedstawiony materiał dowodowy nie pozwalają na w weryfikację, czy (w istocie niekonkretny) wykaz osób które otrzymały nagrodę w 2015 r. przekazany stronie skarżącej jest kompletny z uwagi na ochronę prywatności, gdyż we wskazanym przez Sąd zakresie organ nie uczynił jakichkolwiek jasnych i rzeczowych ustaleń.

Rozpatrując wniosek, organ będzie zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie raz jeszcze dokona analizy odnośnie zakresu czynności, obowiązków i powierzonych pracownikom samorządowym Urzędu Miasta upoważnień do działania w imieniu Gminy, co wyczerpuje znamiona pojęcia osób pełniących funkcję publiczną.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 22 lutego 2016 r. w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku.

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię, Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a zwłaszcza to, że zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych nań z mocy ustawy. Trzeba bowiem mieć na względzie, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek strony skarżącej, ustosunkowując się do żądań zawartych w tym wniosku, zaś bezczynność w tej sprawie polegała na uchyleniu się przez organ od wydania wymaganej decyzji odmownej, co wynikało jednak – jak wynika z akt sprawy – z wadliwej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taka okoliczność – w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych – nie daje podstaw do uznania, że działania organu w niniejszej sprawie zakwalifikować można jako podejmowane z rażącym, to jest oczywistym i niebudzącym wątpliwości, naruszeniem prawa.