Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 987/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 80, 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 5 c
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych uchyla decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...].


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] wnoszącej sprzeciw w sprawie zgłoszenia z dnia [...] grudnia 2016 r. dotyczącego robót budowlanych polegających na remoncie ul. [...] i [...], na terenie działek o nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...] – uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w części dotyczącej wniesionego sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych polegających na remoncie ul. [...] i umorzył postępowanie organu I instancji w tej części, zaś w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy, tj. dotyczącą remontu ul. [...] w miejscowości [...].

Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.).

2. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że zgłoszeniem z dnia [...] grudnia 2016 r. Gmina [...] zgłosiła zamiar przystąpienia do wykonania robót budowanych polegających na "remoncie ul. [...] i [...] we wsi [...] na terenie gminy [...], na terenie działek nr ewidencyjny [...] w miejscowości [...], gmina [...]", załączając dokumenty.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. Starosta [...], na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia wyszczególnionych nieprawidłowości i braków w przedłożonym zgłoszeniu, oraz poinformował, że nieuzupełnienie braków w określonym terminie spowoduje wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych. Inwestor w dniu 5 stycznia 2017 r. uzupełnił zgłoszenie.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. wniósł sprzeciw w sprawie przedmiotowego zgłoszenia.

Gmina [...] złożyła odwołanie od tej decyzji, a następnie uzupełniła odwołanie o ostateczną decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. Wójta Gminy [...] zatwierdzającą podział nieruchomości gruntowych nr ewid. [...] i [...] położonych we wsi [...], oraz dwa wnioski Wójta Gminy [...] z dnia 9 stycznia 2017 r. o wpis w księdze wieczystej.

3. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że zadanie inwestycyjne objęte zgłoszeniem z dnia [...] grudnia 2016 r. wymagało zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami.

Odnosząc się do wydanego przez Starostę [...] postanowienia z dnia [...] grudnia 2016 r. inwestor w treści odwołania stwierdził, że "przekazał /bez pisma przewodniego/ do Wydziału Architektury Starostwa Powiatu w [...] kopię dwóch wniosków o wpis do księgi wieczystej" oraz stwierdził, że Gmina [...] złożyła prawidłowo wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 5 stycznia 2017 r. inwestor wystąpił o wydanie dokumentacji i jej zwrot nastąpił tego samego dnia. Zatem w projekcie wykonawczym poprawiono rozbieżności dotyczące określenia charakteru wykonywanych robót budowlanych, tzn. remontu drogi a nie rozbudowy drogi. Na planie sytuacyjnym naniesiono poprawki dotyczące błędnego zaznaczenia granicy utwardzenia nawierzchni ulicy [...] - działki drogowe nr ew. [...] i [...], które sąsiadują z działkami nr ew. [...] i [...] - jezdni bitumicznej ulicy [...] we wsi [...].

Projektant uzupełnił projekt wykonawczy o opis stanu istniejącego remontowanych ulic. Wskazał w Opisie stanu projektowanego (str. 15) w rozwiązaniach wysokościowych m.in.: "Po wykonaniu profilowania istniejącej nawierzchni należy wykonać nakładkę bitumiczną zgodnie z rysunkami konstrukcyjnymi /str.21/. Należy zachować istniejące pochylenia podłużne. Spadki poprzeczne: ul. [...]: dwustronnie 2%, ul. [...]: jednostronny 2%". Wyeliminował zapis dotyczący wykonania, w ramach remontu, rampy na długości 20 m w celu ,,dowiązania spadku poprzecznego ul. [...] do spadku podłużnego ul. [...]".

W Opisie stanu projektowanego (str. 15) w opisie Urządzenia do uspokajania ruchu samochodowego projektant odniósł się do obowiązku wykonania ww. remontu zgodnie z ustaleniami § 45 ust. 2 pkt 8 lit. b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dotyczącego części obszaru wsi [...] i części wsi [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]).

Inwestor uzupełnił materiał dowodowy o obowiązki wskazane w punkcie 1, 3, 4, 5 postanowienia Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r.

Zatem zarzuty podniesione przez stronę skarżącą w odwołaniu dotyczą obowiązku przedłożenia prawidłowo wypełnionego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. "zgodnie ze stanem faktycznym ujawnionym w ewidencji gruntów obrębu [...]".

Organ odwoławczy potwierdził, że co do zasady, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie bada poprawności złożonego ww. oświadczenia chyba, że ma ku temu powód. W przedmiotowej sprawie organ I instancji analizując materiał dowodowy ustalił, że roboty budowlane będą prowadzone również na terenie działki nr ew. [...] nie wskazanej w zgłoszeniu.

W piśmie Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r. uzupełniającym wniesione odwołanie, przesłano ostateczną decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. Wójta Gminy [...] zatwierdzającą podział nieruchomości gruntowych oznaczonych nr ew. [...] położonych we wsi [...], gm. [...] na m.in. działki nr ew. [...], [...]. Załączono również wnioski, z datą wpływu do Sądu w dniu 16 stycznia 2017 r. o wpis w księdze wieczystej z dnia 9 stycznia 2017 r. i z dnia 9 stycznia 2017 r. Wójta Gminy [...] do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] z prośbą o dokonanie stosownego wpisu.

Organ stwierdził, iż podziela uwagę strony skarżącej, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Tym samym, z dniem kiedy decyzja z dnia [...] lutego 2007 r. Wójta Gminy [...] stała się ostateczna, Gmina [...] stała się właścicielem działek nr ew. [...], [...] we wsi [...]. Z decyzji o podziale nieruchomości, zdaniem organu, wprost powinno wynikać, że z dniem kiedy decyzja z dnia [...] lutego 2007 r. Wójta Gminy [...] stała się ostateczna, Gmina [...] stała się właścicielem działek nr ew. [...], [...] we wsi [...], a nie wynikać z treści podstawy prawnej tej decyzji.

Zdaniem organu, w świetle obowiązujących przepisów prawa, właściciel nieruchomości nie ma obowiązku ujawnienia w księdze wieczystej swojego prawa, jednak treść decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. Wójta Gminy [...] nie zawiera twierdzenia o prawie własności, na rzecz Gminy [...], działek nr ew. [...], [...] we wsi [...].

W ocenie organu odwoławczego inwestor nie uzupełnił w całości braków w przedłożonym zgłoszeniu, a wskazanych w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2016 r. Starosty [...].

Zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Wyżej określony termin jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu. Upływ tego terminu skutkuje nabyciem przez inwestora uprawnień do realizacji zgłoszonych robót budowlanych. Natomiast organy obu instancji utraciły możliwość podjęcia jakichkolwiek działań, co skutkuje orzeczeniem o umorzeniu postępowania organu I instancji we wskazanej części.

4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r. dotyczącej remontu ul. [...] we wsi [...], gmina [...] - wniosła Gmina [...]. Zarzucając naruszenie art. 7 i 107 kpa, przez niewystarczające uzasadnienie skarżonej decyzji, domagała się uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r. dotyczącej remontu ul. [...] we wsi [...], gmina [...] oraz uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r. i umorzenia postępowania w tym zakresie.

W skardze podniesiono, że w decyzji organu I instancji powodem wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia był brak legitymacji do złożenia oświadczenia o prawie dysponowania działkami ew. nr [...] i [...] na cele budowlane a nie działki nr ew. [...]. Jednocześnie skarżący wyjaśnia, że w zgłoszeniu nie została wskazana działka ew.nr [...] jako miejsce inwestycji, gdyż inwestor nie zamierza tam prowadzić prac budowlanych.

Gmina [...] zauważyła również, że gdyby działka ew. nr [...] miała być objęta zakresem inwestycji, to utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] winno dotyczyć remontu ul. [...] a nie ul. [...], ponieważ ul. [...] graniczy z działką ew. nr [...] (ul. [...]), zaś ul. [...] znajduje się w odległości ok. 200 m. Dlatego też, nie jest zrozumiałym zapis w decyzji organu II instancji "(...) W przedmiotowej sprawie organ I instancji analizując materiał dowodowy ustalił, że roboty budowlane będą prowadzone również na terenie działki ew.nr [...] nie wskazanej w zgłoszeniu." (strona nr 3). Stwierdzenie takie stoi w sprzeczności do uzasadnienia decyzji Starosty [...]. Gmina [...] ponowienie podkreśla, że przesłanką wniesienia sprzeciwu nie był brak oświadczenia o prawie dysponowania działka ew. nr [...] na cele budowlane. A zatem taki zapis w uzasadnieniu organu II instancji jest niezrozumiały.

Gmina [...] podniosła, że z uzasadnienia decyzji organu II instancji nie wynika co legło u podstaw takiego rozstrzygnięcia. Obie działki stanowią własność Gminy [...], obie stały się własnością gminy na podstawie tej samej decyzji podziałowej, obie są przedmiotem tych samych robót budowlanych. A zatem powstaje pytanie, na które organ II instancji w uzasadnieniu nie udzielił odpowiedzi, to jest o podstawę podjętego rozstrzygnięcia.

5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.

7. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r. wnoszącej sprzeciw w sprawie zgłoszenia z dnia [...] grudnia 2016 r. dotyczącego robót budowlanych polegających na remoncie ul. [...] i [...], na terenie działek o nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...] – uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w części dotyczącej wniesionego sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych polegających na remoncie ul. [...] i umorzył postępowanie organu I instancji w tej części, zaś w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy, tj. dotyczącą remontu ul. [...] w miejscowości [...].

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja organu drugiej instancji – w zaskarżonej części - narusza prawo.

8. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej w świetle przywołanego wyżej przepisu nie jest dokonywana przez sąd dowolnie, lecz w określonej kolejności, ponieważ stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad. Kontrola przestrzegania przez organy administracji norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności, po uprzednim przeprowadzeniu kontroli przestrzegania przepisów o postępowaniu administracyjnym. Istotne jest bowiem ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracji zostały dostatecznie i w sposób wystarczający wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie zaś, że okoliczności te nie zostały dostatecznie wyjaśnione, uniemożliwia dokonanie oceny, czy nastąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (v. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, Marta Romańska – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis. Warszawa 2005, s. 460-461).

9. Podkreślić również należy, że podstawa prawna decyzji organu administracji publicznej musi być powołana dokładnie, ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów określonego aktu prawnego, przy czym podstawa prawna organu odwoławczego nie może być ograniczona tylko do przepisów kpa – art. 138, lecz musi zawierać przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy, ponieważ organ ten nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, ale, stosownie do wyrażonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – ma obowiązek rozpatrzenia merytorycznego sprawy wskutek wniesionego odwołania (v. B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz. 10 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 413-414).

Nie budzi zatem wątpliwości, że nie jest wystarczające wskazanie przez organ odwoławczy w swojej decyzji jako podstawy prawnej materialnej tylko przepisu kompetencyjnego, czyli uprawniającego organ do podejmowania określonych czynności, wynikającego z przepisu prawa materialnego – tak jak w niniejszej sprawie Wojewoda [...] wskazał w zaskarżonej decyzji jako podstawę prawną tylko art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

10. Jak wynika z akt sprawy, zgłoszeniem z dnia [...] grudnia 2016 r. Gmina [...] zgłosiła zamiar przystąpienia do wykonania robót budowanych polegających na "remoncie ul. [...] i [...] we wsi [...] na terenie gminy [...], na terenie działek nr ewidencyjny [...] w miejscowości [...], gmina [...]", załączając dokumenty, a Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia wyszczególnionych nieprawidłowości i braków w przedłożonym zgłoszeniu, oraz poinformował, że nieuzupełnienie braków w określonym terminie spowoduje wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych. Inwestor w dniu 5 stycznia 2017 r. uzupełnił zgłoszenie, a Starosta [...], jako organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. wniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia.

Zgodnie z art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji.

Z akt sprawy wynika, że inwestor nie wskazał w zgłoszeniu z dnia [...] grudnia 2016 r. działki nr [...] jako miejsca inwestycji, ponieważ nie zamierzał na tej nieruchomości w oparciu o przedmiotowe zgłoszenie prowadzić żadnych prac budowlanych, a zatem zobowiązanie inwestora postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. do przedłożenia prawidłowo wypełnionego zgłoszenia robót w zakresie adresu inwestycji – "bowiem z przedłożonego szkicu lokalizacji obiektu na mapie wynikało, że roboty budowlane będą prowadzone również na terenie działki nr [...] niewskazanej w zgłoszeniu" było zdaniem Sądu niezasadne.

11. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia z dnia 7 września 2017 r. II OSK 2200/16 (LEX nr 2366624) stwierdził, że "Przewidziane w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, składane pod rygorem odpowiedzialności karnej, jest środkiem dowodowym mającym wykazać dysponowanie przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożenie powyższego oświadczenia, w razie wątpliwości, nie odbiera organowi administracji architektoniczno-budowlanej kompetencji do zbadania jego prawdziwości, przy czym badanie to powinno zmierzać w kierunku ustalenia istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b."

Niniejszy skład orzekający podziela w zupełności przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 lipca 2017 r. II OSK 1831/16 (LEX nr 2353417) stwierdził, że "1. Oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie. Organ dysponując takim oświadczeniem, co do zasady, nie bada prawdziwości złożonego oświadczenia. Nie ma kompetencji w tym zakresie. Jeżeli nabierze w tym zakresie wątpliwości, powinien zwrócić się do właściwych organów ścigania. 2. Podobnie organ ma ograniczone kompetencje co do przeprowadzenia w ramach prowadzonego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę postępowania, które zweryfikuje czy dokumenty potwierdzające złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane istnieją i są prawnie skuteczne. 3. Organ architektoniczno-budowlany ma jedynie ustalić czy z dokumentów będących w jego dyspozycji można jednoznacznie wywieść, że inwestor wykazał, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane."

Niniejszy skład orzekający podziela w zupełności również to stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Stwierdzić zatem należy, że zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeśli zatem inwestor złożył takie oświadczenie - o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie, to organ dysponując takim oświadczeniem, co do zasady, nie bada prawdziwości złożonego oświadczenia, bowiem nie ma stosownych kompetencji w tym zakresie. Jeżeli zaś będzie miał wątpliwości, to powinien zwrócić się do właściwych organów ścigania. Podobnie organ ma ograniczone kompetencje co do przeprowadzenia w ramach prowadzonego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę postępowania, które zweryfikuje czy dokumenty potwierdzające złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane istnieją i są prawnie skuteczne. Obowiązkiem organu jest wyłącznie ustalenie, czy z dokumentów będących w jego dyspozycji można jednoznacznie wywieść, że inwestor wykazał, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożenie zaś powyższego oświadczenia, w razie wątpliwości, nie odbiera organowi administracji architektoniczno-budowlanej kompetencji do zbadania jego prawdziwości, przy czym badanie to powinno zmierzać w kierunku ustalenia istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b.

Odnosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej stwierdzić zatem należy, iż organ pierwszej instancji niezasadnie zobowiązał inwestora do przedłożenia prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – jak wskazał, "zgodnie ze stanem faktycznym ujawnionym w ewidencji gruntów obrębu [...] właścicielami działek nr [...] i [...] są osoby fizyczne, a nie Gmina [...], jak wskazano w oświadczeniu. Ponadto, należało przedłożyć oświadczenie dla działki nr [...] w obrębie [...], zgodnie z uwagą zawartą w punkcie nr 1 postanowienia."

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji inwestor zarzucił, że do zgłoszenia Gmina [...] dołączyła oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wraz z którym złożyła kopię ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. zatwierdzającej podział działek nr ewid. m. in. [...] i [...], oraz kopię porozumienia z dnia [...] lutego 2007 r. zawartego pomiędzy Gminą [...] a byłymi właścicielami działek nr [...] i [...], natomiast w zakreślonym przez organ pierwszej instancji terminie, inwestor – Gmina [...] dołączyła do akt sprawy kopie dwóch wniosków o wpis do księgi wieczystej. Inwestor podniósł również, że podstawą wskazania prawa własności jako tytułu, z którego wynika prawo Gminy [...] do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest decyzja z dnia [...] lutego 2007 r., co wynika z art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147), zgodnie z którym właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział.

W drodze postępowania administracyjnego i na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. został zatwierdzony podział działek ew. nr [...] i [...] położonych we wsi [...]. W wyniku tego podziału, z mocy prawa, Gmina [...] stałą się właścicielem działek ew. nr [...] i [...]. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Art. 98 tej ustawy był podstawą dokonania podziału nieruchomości, i wskazany został w podstawie prawnej decyzji. Tym samym, z dniem kiedy decyzja stała się ostateczna, Gmina [...] stała się właścicielem przedmiotowych działek, oznaczonych w decyzji podziałowej jako działki drogowe: działka [...] – droga o pow. 43 m², oraz działka [...] – droga o pow. 85 m².

Z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji wynika zaś, że organ ten podzielił uwagę strony skarżącej, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Tym samym, z dniem kiedy decyzja z dnia [...] lutego 2007 r. Wójta Gminy [...] stała się ostateczna, Gmina [...] stała się właścicielem działek nr ew. [...], [...] we wsi [...]. Z decyzji o podziale nieruchomości, zdaniem organu, wprost powinno wynikać, że z dniem kiedy decyzja z dnia [...] lutego 2007 r. Wójta Gminy [...] stała się ostateczna, Gmina [...] stała się właścicielem działek nr ew. [...], [...] we wsi [...], a nie wynikać z treści podstawy prawnej tej decyzji. Zdaniem Sądu, również z uzasadnienia decyzji podziałowej wynika, że przedmiotowe działki nr [...] i [...] położone są na obszarze przeznaczonym pod drogę dojazdową publiczną. W ostatnim zdaniu uzasadnienia decyzji podziałowej organ stwierdził, że "Do wniosku o podział dołączono stosowną umowę zobowiązującą – oświadczenie w trybie art. 98b w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami w formie Aktu Not. Rep. [...] Nr [...] r. sporządzonym przez notariusza [...] w Kancelarii Notarialnej w [...] przy ul. [...] lok. [...]."

12. Nie budzi zatem wątpliwości, zdaniem Sądu, jak słusznie zarzucono w skardze, że w sprawie naruszono art. 7 kpa, zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie, stosownie do art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Uchybienie przez organy normom zawartym w art. 7 i art. 77 § 1 kpa ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów, czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy.

Nie budzi zatem wątpliwości, że sprawa nie została należycie wyjaśniona.

W świetle podniesionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych należy uznać, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja poprzedzająca została wydana z naruszeniem art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli zaś organ nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy, w tej sytuacji badanie, czy zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego – byłoby przedwczesne.

13. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi.

14. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.