Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1851/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 130a ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: art 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu Pyrzyckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 70/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pyrzycach na uchwałę Rady Powiatu Pyrzyckiego z dnia 25 października 2017 r. nr XXXVIII/187/17 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu na 2018 r. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 14 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 70/19, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Pyrzycach, stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu Pyrzyckiego z dnia 25 października 2017 r. nr XXXVIII/187/17 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu na 2018 r.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W uzasadnieniu uchwały Rady Powiatu Pyrzyckiego nr XXXVIII/187/17 z dnia 25 października 2017 r. wskazano, że przyjęcie stawek na maksymalnym poziomie spowodowane jest wysokością kosztów, jakie ponosi powiat w związku z realizacją zadań w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów. Opłaty ustalone przez Radę Powiatu stanowią dochód własny powiatu. W przypadku powierzenia wykonywania usuwania i przechowywania pojazdów innym podmiotom zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych, wynagrodzenie dla tego podmiotu zostanie ustalone w tym trybie. Dalej wyjaśniono, że maksymalne stawki opłat obowiązujących w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie w stosunku do analogicznego okresu poprzedniego ust. 6b art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.r.d." Zaznaczono, że na każdy rok kalendarzowy właściwy minister do spraw finansów publicznych ogłasza w drodze obwieszczenia, maksymalne stawki opłat

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, Prokurator Rejonowy w Pyrzycach zarzucił przekroczenie przez Radę upoważnienia ustawowego do wydania uchwały, zawartego w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.p." oraz art. 130a ust. 6 P.r.d. przez kierowanie się kryteriami tam niewymienionymi oraz brak analizy faktycznych kosztów usuwania pojazdów oraz ich przechowywania na terenie Powiatu Pyrzyckiego. Skarżący podkreślił, że ustalenie wysokości opłat powinno być w znacznym stopniu zależne od rzeczywistych kosztów usług odholowania pojazdów i przechowywania ich na parkingach, świadczących przez firmy z danego powiatu. Rada powiatu musi uprzednio dysponować informacją na temat tego, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Chodzi tu zatem nie o koszty, które powiat ponosi w związku z wykonywaniem zadań usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach, ale o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez firmy i inne podmioty na terenie danego powiatu

W odpowiedzi, Rada Powiatu Pyrzyckiego podkreśliła, że brak jest podstaw do uznania, że stawki określone w uchwale mają być tożsame albo istotnie zbliżone do stawek wynikających z umów zawieranych przez powiaty z przedsiębiorcami wykonującymi usługi usuwania i przechowywania pojazdów. Ustalenie stawek opłat na poziomie wyższym niż stawki przyznane przedsiębiorcy realizującemu na rzecz powiatu przedmiotowe zadanie zwiększa sprawność realizacji przedmiotowego zadania publicznego.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że jak wynika z art. 130a ust. 6 P.r.d., przesłankami kształtującymi treść uchwały podejmowanej na jego podstawie jest konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia ustawowego zawartego w art. 130a ust. 6 cyt. ustawy. Zdaniem Sądu I instancji, przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie uwzględniono drugiej z przesłanek ustawowych, tj. kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu.

Jak wyjaśnił Sąd I instancji, chodzi nie o koszty, które powiat ponosi w związku z wykonywaniem zadań usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach, bądź koszty związane z egzekucją należnych opłat od właścicieli czy byłych właścicieli pojazdów, ale o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez firmy i inne podmioty na terenie danego powiatu. Dopiero po ustaleniu tego "parametru", rada powiatu powinna uwzględnić go przy podejmowaniu uchwały określającej wysokość stawek opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c P.r.d.

Podejmując uchwałę, organ stanowiący powiatu ma obowiązek wzięcia pod uwagę obu przesłanek ustawowych, co daje mu pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Jednak ustalenie wysokości przedmiotowych opłat powinno być w znacznym stopniu zależne od rzeczywistych kosztów usług odholowania pojazdów i przechowywania ich na parkingach, świadczonych przez firmy z danego powiatu. Aby uwzględnić drugą z przesłanek wynikającą z art. 130a ust. 6 P.r.d., rada powiatu musi uprzednio dysponować informacją na temat tego, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Ustalenie stawek opłaty powinno zatem zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, z uwzględnieniem wysokości kosztów ponoszonych na rzecz podmiotów zewnętrznych, aby ustrzec się od zarzutu, że wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów.

Sąd I instancji uznał, że Rada Powiatu Pyrzyckiego, podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła art. 130a ust. 6 P.r.d., ponieważ nie wzięła pod uwagę jakichkolwiek danych dotyczących kosztów usuwania i przechowywania pojazdów obowiązujących na obszarze powiatu pyrzyckiego przy podejmowaniu tej uchwały. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, aby projektodawca uchwały przedstawił Radzie jakiekolwiek informacje dotyczące rzeczywistych kosztów czy cen usług za usuwanie i przechowywanie pojazdów na terenie powiatu. Za punkt odniesienia do ustalenia opłat za 2018 r. wzięto natomiast maksymalne stawki opłat określone w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. oraz spadek przychodów i wzrost kosztów z tytułu realizacji tego zadania w trzech kwartałach 2017 r. W ocenie Sądu, ani z uzasadnienia uchwały, ani z odpowiedzi na skargę nie wynika, aby Rada Powiatu Pyrzyckiego ustalając wysokość opłat na podstawie dyspozycji ustawowej zawartej w art. 130a ust. 6 ustawy P.r.d., wzięła pod uwagę szczegółowe kalkulacje związane z kosztami usuwania i przechowywania pojazdów, co oznacza, że stawki opłat zostały uchwalone arbitralnie.

Prokurator wskazał, że o tym na jakim poziomie mogą kształtować się koszty usuwania pojazdów z dróg świadczą stawki opłat oraz koszty ich przechowywania na strzeżonym parkingu, ustalone w umowach z dnia 28 lipca 2017 r. dołączonych do skargi. Umowy te zostały zawarte przed podjęciem zaskarżonej uchwały, a stawki opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów w nich określone są niższe niż ustalone kwestionowaną uchwałą.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd I instancji podzielił pogląd Prokuratora, że Rada Powiatu Pyrzyckiego, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie wzięła pod uwagę drugiego z kryteriów wskazanych w art. 130a ust. 6 P.r.d., tj. rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. W ocenie Sądu, nieuwzględnienie przez organ tych okoliczności przy podejmowaniu uchwały oznacza wadliwe zrealizowanie ustawowego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego, zwłaszcza gdy rzeczywiste koszty usunięcia i przechowywania pojazdu stosowane przez podmioty zewnętrzne kształtują się na poziomie znacznie niższym, niż przyjęte w uchwale stawki w maksymalnej wysokości, określone w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów. W tej sytuacji Rada, podejmując zaskarżoną uchwałę, kierowała się zapewnieniem wpływów do budżetu na odpowiednim poziomie, a więc przesłanką pozaustawową. Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, że Rada Powiatu Pyrzyckiego rażąco naruszyła art. 130a ust. 6 P.r.d.

Sąd nie podzielił też stanowiska organu, że skoro moc obowiązywania zaskarżonej uchwały Rady Powiatu Pyrzyckiego nr XXXVIII/187/17 z dnia 25 października 2017 r. zakreślona była do końca 2018 r., to nie podlegała ona kontroli sądu i postępowanie sądowe wywołane wniesioną skargą podlegało umorzeniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Powiatu Pyrzyckiego zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1. art. 130a ust. 6 P.r.d. przez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że norma prawna zawarta w tym przepisie nakazuje radzie powiatu dokonywanie kalkulacji sprowadzającej się wyłącznie do uwzględnienia wysokości stawek przewidzianych w umowach zawartych z przedsiębiorcami świadczącymi usługi w tym zakresie, bez jakiejkolwiek podstawy do kalkulacji rzeczywiście ponoszonych kosztów realizacji zadania, podczas gdy ustawodawca w art. 130a ust. 6 P.r.d. wyposażył rady powiatów w ograniczoną, ale jednak swobodę decyzyjną w kształtowaniu stawek opłat, wskazując jedynie na kryteria jakimi powinien się przy tym kierować, tzn. koniecznością sprawnej realizacji zadań oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów;

2. art. 40 ust. 1 u.s.p. w związku z art. 130a ust. 6 P.r.d. przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że Rada Powiatu w Pyrzowicach w zaskarżonej uchwale rażąco naruszyła przepisy prawa i przekroczyła ustawowe upoważnienie do określenia wysokości stawek opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów, arbitralnie określając wysokość tych opłat w oderwaniu od rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu, podczas gdy wysokość przyjętych w uchwale stawek była właśnie rezultatem uwzględnienia konieczności sprawnej realizacji zadań, polegających na ich częściowym wykonywaniu przez powiat własnymi siłami, a częściowo przy udziale podmiotów zewnętrznych, jak również związanej z tym analizy kosztów usuwania i przechowywania pojazdów.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje. Ponadto, złożono wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w art. 130a ust. 6 P.r.d. ustawodawca nie wskazuje ani na "rzeczywiste koszty", ani na sposób ich kalkulacji. Spójnik łączny "oraz" wskazuje na konieczność łącznego stosowania obu przesłanek. Intencją ustawodawcy było przede wszystkim wykonanie tego zadania możliwie najlepiej pod względem organizacyjnym i jak najmniej uciążliwie, z punktu widzenia finansów publicznych. Jednocześnie, opłaty nie powinny być dowolne, oderwane od kosztów związanych z wykonaniem tego zadania, ani stanowić źródła zarobkowania przez powiat. Tym samym, wskazane przepisy miały stanowić narzędzie do sprawnej realizacji zadania z zakresu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a jednocześnie zapewnić organom ich finansowanie.

Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, z przytoczonego w zaskarżonym wyroku orzecznictwa nie wynika, że biorąc pod uwagę koszty związane z realizacją zadania, należy ograniczać się jedynie do kalkulacji stawek przyjętych wyłącznie w podpisanych przez powiaty umowach. Przyjęcie takiego rozumienia art. 130a ust. 6 P.r.d. prowadzi do błędnych wniosków, że powiatom w ramach ustalonych opłat przysługuje wyłącznie prawo ściągnięcia tych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, które wynikają bezpośrednio z umowy zawartej z podmiotem zewnętrznym, a nie kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na terenie danego powiatu, wynikających z konieczności sprawnej realizacji zadań, o czym wprost stanowi art. 130a ust. 6 P.r.d. Sposób wykonywania przez powiaty określonego zadania ma wpływ na wysokość ustalonych opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Wskazuje na to również treść art. 130a ust. 5f P.r.d., zgodnie z którym powiat wskazane zadania może realizować przez firmy zewnętrzne, jak też powołane do tego jednostki organizacyjne. Zatem, z uwagi na istnienie dwóch wskazanych przesłanek kształtujących wysokość opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów, ustawodawca wyposażył rady powiatu w pewną elastyczność w kształtowaniu stawek tych opłat po to, aby można było połączyć sprawną realizację zadania z kosztami jego realizacji. Nie sposób więc zgodzić się z opinią, że wpływ na wysokość opłat ma wyłącznie analiza rynku, polegająca w istocie na analizie cen określonych w umowach, o czym nie ma mowy w omawianym przepisie. Brak jest również przepisów wykonawczych, które określałyby sposób i zasady dokonywania takiej analizy, czy też kalkulacji kosztów. Przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 130a ust. 6 P.r.d. jest zawężona i nie prowadzi do wypełnienia całości dyspozycji normy prawnej w nim zawartej.

Dalej, wnosząca skargę kasacyjną zaznaczyła, że przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały dokonano zarówno analizy kosztów realizacji tego zadania, jak i możliwości sprawnego i ciągłego wykonywania ustawowych zadań. Podkreślono, że przy realizacji tego zadania organy napotykają pewne trudności z kalkulacją ostatecznych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów. Przynajmniej na terenie powiatu pyrzyckiego rynek tego rodzaju usług niemal nie istnieje. Powiat ma problem z uzyskaniem ofert na usuwanie wszystkich wymienionych w ustawie rodzajów pojazdów w granicach stawek zakreślonych w ustawie. Na terenie powiatu zadania częściowo są realizowane przez podmioty zewnętrzne, wyłonione w ramach ustawy Prawo zamówień publicznych, a częściowo siłami i środkami samego powiatu. Sąd I instancji pominął tę okoliczność przekonując, że jedynym czynnikiem cenotwórczym powinny być stawki umowne.

Ponadto, Sąd I instancji wskazując, że ustalenie opłat powinno być w znacznym stopniu zależne od rzeczywistych kosztów usług odholowania i przechowywania pojazdów, nie wyjaśnił, na czym ten luz decyzyjny powinien polegać, ani co rozumie pod pojęciem "w znacznym stopniu". Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "rzeczywiste koszty", używając jedynie zwrotu "koszty".

Wnosząca skargę kasacyjną Rada Powiatu podkreśliła, że od połowy 2017 r. na terenie powiatu przechowywanie pojazdów do 7,5 t usuniętych z dróg odbywa się już na parkingu stanowiącym mienie powiatu. Związane są z tym zarówno koszty utworzenia i utrzymania parkingu, jak i jego obsługi, do czego został zatrudniony pracownik. Te elementy także były brane pod uwagę przy określaniu wysokości stawek za usunięcie i przechowywanie pojazdów. Tym bardziej, że przez sprawność realizacji zadania należy rozumieć również ciągłość działania parkingu. Te elementy są trudne do ostatecznego skalkulowania. Kryterium opisane jako "koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" zawiera określenie w liczbie mnogiej "pojazdów", co oznacza, że konieczne jest potraktowanie tego kryterium jako odnoszącego się nie tylko do jednostkowego zdarzenia, ale uwzględniającego całość kosztów wykonania nałożonych na powiat zadań.

Dalej wnosząca skargę kasacyjną przedstawiła wyliczenie wydatków Starostwa ponoszonych na sprawną realizację zadania usuwania i przechowywania pojazdów z dróg, od momentu utworzenia parkingu strzeżonego (21 sierpnia 2017 r.) do końca 2018 r. Porównując wydatki z przychodami z tego tytułu wskazano, że stawki przyjęte w zaskarżonej uchwale nie umożliwiają pokrycia ponoszonych kosztów.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, ustalone opłaty za usuwanie i przechowywanie pojazdów nie powinny stanowić źródła przysporzenia dla jednostki samorządu terytorialnego, ale powinny one w najwyższy możliwy sposób rekompensować wydatki związane z realizacją tych zadań.

Z uwagi na powyższe, wnosząca skargę kasacyjną zaprzeczyła, że uchwalone stawki opłat zostały ukształtowane w sposób dowolny z przekroczeniem ustawowego upoważnienia.

Ponadto podkreślono, że nawet zakładając, że sposób redakcji uzasadnienia uchwały godzi w zasady prawidłowej legislacji, nie można przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia art. 130a ust. 6 P.r.d. skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności tej uchwały. Po pierwsze dlatego, że koszty usuwania pojazdów powinny być ustalane na podstawie rzeczywistych kosztów a nie tylko cen wskazanych w cennikach, czy umowach (co nie wynika z upoważnienia ustawowego), co daje radzie powiatu pewną swobodę. Po drugie dlatego, że trudno doszukać się w upoważnieniu ustawowym zasady, zgodnie z którą w przypadku odholowania lub odstąpienia od holowania, koszty nie mogą zostać ustalone w sposób ryczałtowy.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 13 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1851/19 poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Nie wszyscy uczestnicy postępowania zajęli stanowisko w tej sprawie.

Zarządzeniem z 27 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 1851/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny należało uznać, że skarga kasacyjna jest zasadna.

Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego – art. 130a ust. 6 P.r.d. przez błędną wykładnię oraz art. 40 ust. 1 u.s.p. przez niewłaściwe zastosowanie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor kwestionuje sposób dekodowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny normy prawnej wywiedzionej z art. 130a ust. 6 P.r.d. przez nieprawidłowe zawężenie granic swobody regulacyjnej, w ramach której następuje określenie wysokości opłat określonych w ww. przepisach, a w konsekwencji przyjęcie, że uchwała przekracza granice upoważnienia ustawowego.

Przepis art. 130a ust. 6 P.r.d. stanowi: "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a". Z kolei w art. 130a ust. 1 określono przypadki, w których pojazd jest obligatoryjnie usuwany z drogi na koszt jego właściciela, zaś w ust. 2 wskazano kategorie sytuacji w których pojazd może być usunięty z drogi na koszt właściciela, jeżeli nie ma możliwości zabezpieczenia go w inny sposób. Dodatkowo art. 130a ust. 5c P.r.d. stanowi o opłacie za usunięcie i parkowanie pojazdu na parkingu strzeżonym, wskazanym przez starostę. Natomiast według art. 130a ust. 2a P.r.d. odstępuje się od usunięcia pojazdu, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia. Jednakże jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu.

Analiza powołanej regulacji wymaga poczynienia uwag natury ogólnej. Nie ulega wątpliwości, że uchwała rady powiatu podejmowana na podstawie art. 130a ust. 6 P.r.d. jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP, który stanowi: "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa." Uchwała rady powiatu jest wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego, a granice upoważnienia wynikające z art. 130a ust. 6 P.r.d. wskazują, że poprawnie skonstruowana uchwała tego organu powinna zawierać normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane poza struktury administracji publicznej, czyli określać wielkość stawek opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu na parkingu strzeżonym.

W doktrynie prawa wskazuje się, że jednostki samorządu terytorialnego mają większą swobodę w zakresie stanowienia prawa miejscowego niż organy upoważnione w Konstytucji do wydawania rozporządzeń wykonawczych do ustawy (P. Radziewicz, (w) P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz lex). Wniosek taki wypływa z porównania upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego z upoważnieniem do wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy (art. 92 i art. 94 Konstytucji). W przypadku upoważnienia do wydania aktu wykonawczego do ustawy Konstytucja wymaga zawarcia wytycznych, natomiast w przypadku upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego takiego wymogu Konstytucja nie określa. Ponadto ocena zgodności aktu prawa miejscowego z upoważnieniem ustawowym nie może abstrahować od tego, jakiej materii dotyczy dany akt. W sprawach objętych zadaniami własnymi samorządu terytorialnego czy władztwem podatkowym, samorządowi przysługuje więcej swobody prawodawczej (por. M. Wiącek, Upoważnienie do wydania samorządowego aktu prawa miejscowego w świetle Konstytucji RP, ZNSA 2013/3/104-114). Wskazuje się, że zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która wyraża się między innymi w powierzeniu samorządowi zadań publicznych, wykonywanych przez ten samorząd, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, wymaga pozostawienia organom samorządu terytorialnego możliwie dużej samodzielności kształtowania prawa miejscowego. (I. Chojnacka, Przesłanki legalności aktu prawa miejscowego w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2012/4/40-57). Powyższe podkreślanie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, znajdujące ochronę m.in. w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i w przepisach Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, nie oznacza jednak zupełnej swobody organów administracji w tworzeniu prawa miejscowego.

Według art. 130a ust. 5f P.r.d. "Usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych." Z kolei art. 130a ust. 6c P.r.d. stanowi, że opłaty, o których mowa w ust. 6, stanowią dochód własny powiatu.

Przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6a ustawy są zatem: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek materialnoprawnych, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130a ust. 6 P.r.d. wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie zatem zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek, w granicach wyznaczonych treścią art. 130a ust. 6a-6d, ustawy będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" wyłącznie powyższych przesłanek.

Pomiędzy organem skarżącym kasacyjnie a Sądem I instancji nie ma co do zasady sporu, że rada powiatu posiada pewien zakres swobody w określaniu stawek opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie. Pogląd ten jest także zgodnie przyjmowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1916/16, wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 977/18, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sporny natomiast pozostaje zakres owej swobody. Ocena zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej wymaga więc odpowiedzi na pytanie o zakres upoważnienia wynikającego z art. 130a ust. 6 P.r.d., kryteria determinujące sposób korzystania z tego upoważnienia oraz podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zaznaczenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji zgadzając się ze skarżącym Prokuratorem, że zaskarżona uchwała rażąco narusza art. 130a ust. 6 P.r.d., uznał, że przy jej podejmowaniu nie została uwzględniona druga przesłanka ustawowa, tj. konieczność wzięcia pod uwagę kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Tym samym zakres rozważań Sądu I instancji określa ten obszar materii, który może podlegać kontroli instancyjnej, jeśli weźmie się także pod uwagę zakres skargi kasacyjnej, która kwestionuje stanowisko Sądu I instancji z punktu widzenia wyłącznie naruszenia prawa materialnego. Poza wskazanym obszarem pozostają zatem kwestie związane z pierwszą przesłanką wynikającą z art. 130a ust. 6 P.r.d., a dotyczącą konieczności sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 tej ustawy.

Przechodząc do sposobu rozumienia przesłanki "konieczności wzięcia pod uwagę kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu", na pewno należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że w tym przypadku chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu. Przy czym zauważenia wymaga, że po pierwsze, wzięcie przez radę powiatu pod uwagę kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu może polegać na uwzględnieniu jako punktu odniesienia już zawartych umów dotyczących kosztów usuwania pojazdów z dróg i przechowywania pojazdów na strzeżonym parkingu w okresie, który ma być objęty uchwałą. Zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę, że w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały znane były stawki opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Po drugie, z treści przepisu art. 130a ust. 6 P.r.d. nie sposób odczytać, że nie chodzi przy tym o wszystkie rodzajowo koszty, jakie w związku z usunięciem i przechowywaniem pojazdu powstają po stronie powiatu (por. wyroki NSA z 27 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 973/19 i I OSK 885/19, czy z 21 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1585/18).

Podkreślić ponadto trzeba, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów jest podejmowana na kolejny rok kalendarzowy. Zatem wyznacznikiem mogą być tu dane z lat ubiegłych, przy czym nie muszą one wcale być adekwatne do roku kolejnego (por. wyroki NSA z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1612/19 oraz 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 973/19 i sygn. akt I OSK 885/19), ale także dane dotyczące cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów wynikające z umów zawartych przez powiat, a które dotyczą okresu objętego projektowaną uchwałą. Takie umowy odzwierciedlają właśnie rzeczywiste koszty usuwania pojazdów z dróg i przechowywania pojazdów.

Kolejno należy podkreślić, że nie można utożsamiać obowiązku wzięcia pod uwagę kosztów usług na terenie powiatu z koniecznością dostosowania do nich wysokości ustalanych stawek za usunięcie i przechowywanie pojazdu. Koszty te stanowią tylko element opłaty, która przy zachowaniu obu kryteriów może zostać ustalona ponad tę wysokość osiągając nawet poziom maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu, o ile organ wykaże zasadność takiego działania. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych oprócz wynagrodzeń płaconych firmom zewnętrznym za przechowywanie pojazdów, rzeczywistymi kosztami powiatu są także koszty organizacyjne, pracownicze, obsługi prawnej czy księgowej. Ponadto dokonując wykładni art. 130a ust. 6 P.r.d. należy mieć na względzie także przepisy art. 130a ust. 2a, 5c oraz przepisy ust. 5f i ust. 6c.

Skoro przyjmuje się, że realizacja zadania własnego powiatu polegającego na usuwaniu pojazdów oraz prowadzeniu parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych, obejmuje również inne koszty, które ponosi powiat podczas realizacji tego zadania, to sposób wykładania normy prawnej zawartej w art. 130a ust. 6 P.r.d., nie może nie uwzględniać wskazywanych w skardze okoliczności dotyczących istniejących trudności z uzyskaniem ofert na usuwanie wszystkich wymienionych w ustawie rodzajów pojazdów w granicach stawek określonych w ustawie, a także częściowego realizowania tych zadań przez podmioty zewnętrzne, a częściowego - siłami i środkami samego powiatu. Sąd I instancji pominął te okoliczności wskazując, że jedynym czynnikiem cenotwórczym powinny być stawki umowne. Tymczasem już w odpowiedzi na skargę Rada Powiatu podkreśliła, że od połowy 2017 r. na terenie powiatu przechowywanie pojazdów do 7,5 t usuniętych z dróg odbywa się na parkingu stanowiącym mienie powiatu, a zatem – jak zasadnie wskazała Rada Powiatu Pyrzyckiego - związane z tym koszty powinny być brane pod uwagę przy określaniu wysokości stawek za usunięcie i przechowywanie pojazdów.

Dodatkowo należy przyznać rację stronie skarżącej kasacyjnie, że niezasadnie Sąd I instancji przyjął za Prokuratorem, że rzeczywiste koszty usunięcia i przechowywania pojazdu wynikające z dołączonych do skargi umów z 28 lipca 2017 r. kształtują się na poziomie znacznie niższym niż przyjęte w uchwale stawki w maksymalnej wysokości. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że różnica ta wynosi średnio kilkanaście złotych. W tym zakresie nie można zatem zarzucić zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego uchwale arbitralności oznaczającej rażące naruszenie prawa.

Wskazać jeszcze trzeba, że w niniejszej sprawie Rada Powiatu Pyrzyckiego wskazała na relację pomiędzy ponoszonymi kosztami realizacji przedmiotowych zadań a całkowitym wpływem z opłat w danym roku kalendarzowym. Dokonała też porównania stawek opłat określonych w zaskarżonej uchwale z kosztami tych usług wynikającymi z zawartych umów z podmiotem realizującym te usługi. Wyjaśniła ponadto, czym się kierowała ustalając wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi. Okoliczność, że część tych informacji została uzupełniona dopiero na etapie odpowiedzi na skargę nie może sama w sobie skutkować uznaniem, że doszło do naruszenia prawa, a tym bardziej do istotnego naruszenia prawa. Ani z tego przepisu, ani też z żadnego innego nie wynika, aby uzasadnienie przyjętych w uchwale stawek opłat nie mogło być przedstawione na etapie postępowania nadzorczego czy też postępowania sądowego. Istotne jest bowiem, aby organ nadzoru bądź też sąd administracyjny, mieli możliwość skontrolowania wysokości uchwalonych opłat w kontekście motywów, jakimi kierował się organ przy ich uchwalaniu (przykładowo cytowane wyroki NSA z 27 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 973/19 i I OSK 885/19).

Kolejną kwestią, którą należy uwzględnić dokonując wykładni art. 130a ust. 6 P.r.d. jest przyjęcie takiego rozumienia normy prawnej, które zakłada kształtowanie w uchwale kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu na takim poziomie, aby nie były one znacznie wyższe niż przyjęte w umowie stawki, a równocześnie nie wyższe niż maksymalne stawki określone w obwieszczeniu Ministra Finansów (w niniejszej sprawie - w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym; M.P. poz. 772). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jeśli rada powiatu wykaże, że całkowite koszty usuwania, holowania, przechowywania i dalszego postępowania z pojazdem są przynajmniej równe lub niewiele niższe od całkowitego wpływu z opłat, wówczas nie można mówić, że podczas podejmowania uchwały, o której mowa w art. 130a ust. 6 P.r.d. doszło do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności takiej uchwały (por. wyroki WSA w Gliwicach z: 13 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 679/19, 23 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 688/19).

Mając powyższe na uwadze, nie sposób zatem wywieść, że zaskarżona uchwała narusza art. 130a ust. 6 P.r.d. w sposób wskazany przez Sąd I instancji. Skarga kasacyjna zasadnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego art. 130a ust. 6 P.r.d. i art. 40 u.s.p. przez przyjęcie, że norma prawna zawarta w tym przepisie nakazuje radzie powiatu dokonywanie kalkulacji, sprowadzającej się wyłącznie do uwzględnienia wysokości stawek przewidzianych w umowach zawartych z przedsiębiorcami świadczącymi usługi w tym zakresie, bez jakiejkolwiek podstawy do kalkulacji rzeczywiście ponoszonych kosztów realizacji zadania, podczas gdy ustawodawca w art. 130a ust. 6 P.r.d. wyposażył rady powiatów w ograniczoną, ale jednak swobodę decyzyjną w kształtowaniu stawek opłat, wskazując jedynie na kryteria jakimi powinien się przy tym kierować, tzn. konieczność sprawnej realizacji zadań oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów. Nie można też skutecznie zarzucić Radzie Powiatu Pyrzyckiego niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów przez arbitralne określenie wysokości tych opłat w oderwaniu od rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu, co miało skutkować przekroczeniem ustawowego upoważnienia do określenia wysokości stawek opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów.

Wobec przyjętej przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 130a ust. 6 P.r.d. w związku z art. 40 ust. 1 u.s.p., przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie przeanalizowanie danych przedstawionych przez Radę Powiatu Pyrzyckiego dotyczących kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania pojazdów na parkingach strzeżonych, a znajdujących się w aktach administracyjnych i sądowych sprawy, pod kątem ziszczenia się przesłanek "konieczności sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2" i "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" z uwzględnieniem powyższej wykładni prawa materialnego dokonanej w niniejszym uzasadnieniu wyroku.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 185 w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - orzekł jak w sentencji.

Pomimo uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zawartego w niej wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2017 r. sygn. akt I OPS 1/17, prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 P.p.s.a., zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego.