Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3291/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1782
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1307/17 w sprawie ze skargi A. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1307/17, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi A. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji, oddalono skargę. Wyrok ten wydano w poniżej przedstawionym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżonym rozkazem personalnym, w powołaniu na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymano w mocy orzeczenie Komendanta Szkoły Policji w S. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], którym na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 43 ust. 1 i art. 45 ust. 3 ustawy o Policji zwolniono A. K. (dalej "skarżąca") z dniem [...] maja 2017 r., ze służby w Policji. Komendant Szkoły Policji ustalił, że skarżąca przebywała na zwolnieniu lekarskim od dnia [...] maja do dnia [...] sierpnia 2016 r. W dniu [...] sierpnia 2016 r. stawiła się do służby po [...] dniach jej niepełnienia z powodu choroby. Zgodnie z art. 229 § 4 Kodeksu pracy, skierowano skarżącą na kontrolne badania lekarskie w celu ustalenia zdolności do wykonywania zadań na zajmowanym stanowisku służbowym, po trwającej dłużej niż [...] dni niezdolności do pracy. W karcie ewidencji czasu służby skarżącej oznaczono zatem jako dni nieobecności usprawiedliwionej (ze względu na czas niezbędny do wykonania badań kontrolnych) -[...] i [...] sierpnia 2016 r. Natomiast kolejne dni - [...],[...] i [...] sierpnia 2016 r., były dniami wolnymi od służby, a na dzień [...] sierpnia 2017 r., na prośbę skarżącej, wystawiono polecenie wyjazdu służbowego nr [...] do G., celem realizacji zleconych badań lekarskich. Po powrocie z badań skarżąca przedłożyła zwolnienie lekarskie obejmujące okres od dnia [...] sierpnia do dnia [...] września 2016 r. i kolejno, od dnia [...] września do dnia [...] września 2016 r. W okresie, na który nie zostało wystawione zwolnienie lekarskie tj. od dnia [...] sierpnia 2016 r. do dnia [...] sierpnia 2016 r., skarżąca nie wykonywała zadań służbowych i była od nich odsunięta z uwagi na konieczność orzeczenia jej zdolności do wykonywania zadań na zajmowanym stanowisku służbowym przez lekarza medycyny pracy. Po analizie dokumentów poświadczających czas służby organ uznał, że w dniu [...] maja 2017 r. upłynął nieprzerwany [...]-miesięczny okres zaprzestania służby z powodu choroby.

W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez zwolnienie jej przed upływem 12 miesięcy od zaprzestania służby z powodu choroby i ustalenie niewłaściwego terminu zwolnienia. Wniosła o zmianę rozkazu personalnego w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby wskazując, że powinien to być dzień [...] sierpnia 2017 r.

Komendant Główny Policji, wydając zaskarżoną decyzję uznał zarzuty odwołania za niezasadne. Odnosząc się do stanu prawnego sprawy organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 25 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym zdolność fizyczną i psychiczną do służby ustalają komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Wskazał, że w myśl art. 40 ww. ustawy policjant może być skierowany do komisji lekarskiej na jego wniosek jak też z urzędu, a stosownie do brzmienia art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy, policjanta zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia przez tę komisję trwałej niezdolności do służby. Zakres postępowania dowodowego w sprawie jest ograniczony i sprowadza się jedynie do sprawdzenia, czy w obrocie prawnym istnieje ostateczne orzeczenie właściwej komisji lekarskiej o uznaniu policjanta za trwale niezdolnego do służby w Policji. Natomiast zgodnie z jej art. 43 ust. 1 ustawy, zwolnienie policjanta w trybie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant zgłosi pisemne wystąpienie ze służby.

Organ odwoławczy jako bezsporne przyjął, że prawomocnym orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], Pomorska Rejonowa Komisja Lekarska MSWiA w G. uznała skarżącą za trwale niezdolną do służby w Policji i zaliczyła ją do trzeciej grupy inwalidzkiej. Orzeczenie to dowodzi braku niezbędnej sprawności fizycznej i psychicznej oraz wyklucza możliwość pełnienia przez skarżącą służby w Policji. Stanowi zatem samoistną i obligatoryjną podstawę do rozwiązania z policjantką stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Komendant Główny Policji w pełni podzielił ustalenia organu I instancji co do ilości dni i dat niezdolności skarżącej do służby z powodu choroby. Podzielił także stanowisko organu I instancji co do tego, że brak zwolnienia lekarskiego za okres od [...] sierpnia do [...] sierpnia 2016 r. oraz fakt wystawienia polecenia wyjazdu służbowego nr [...] do G. celem realizacji zleconych badań, nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, gdyż w okresie, na który nie zostało wystawione zwolnienie lekarskie tj. od dnia [...] sierpnia 2016 r. do dnia [...] sierpnia 2016 r., skarżąca nie wykonywała zadań służbowych i była od nich odsunięta z uwagi na konieczność orzeczenia jej zdolności do wykonywania zadań na zajmowanym stanowisku służbowym przez lekarza medycyny pracy, co wynikało z obowiązujących wówczas przepisów (art. 229 § 4 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy oraz § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów). W świetle tych regulacji nie jest możliwe, bez przeprowadzenia badań lekarskich stwierdzających zdolność do służby, dopuszczenie do wykonywania zadań służbowych policjanta, którego absencja w służbie trwała dłużej niż [...] dni. Stawienie się do służby przez skarżącą w dniach [...],[...] i [...] sierpnia 2016 r. oraz podpisanie przez nią listy obecności w dniach [...] i [...] sierpnia 2016 r., nie są równoznaczne z podjęciem obowiązków służbowych przez wymienioną. Ponadto wystawienie skarżącej na jej prośbę polecenia wyjazdu służbowego do G. w dniu [...] sierpnia 2016 r. miało na celu ułatwienie wymienionej realizację badań lekarskich i również nie stanowiło podjęcia zadań służbowych.

Komendant Główny Policji wyraził nadto pogląd, że zaprzestanie służby z powodu choroby nie jest równoznaczne z nieprzerwanym przebywaniem w tym czasie policjanta na zwolnieniach lekarskich. Ważne jest bowiem, by w tym okresie nie wykonywał służby z powodu choroby. Może więc zdarzyć się tak, jak w niniejszej sprawie, że w okresie [...] miesięcy funkcjonariusz Policji nie wykonywał służby z powodu choroby, chociaż nie na wszystkie dni tej absencji posiadał zwolnienie lekarskie. Powołując się na stanowisko judykatury organ wskazał, że okres [...] miesięcy nieświadczenia służby z powodu choroby może obejmować zarówno okresy poświadczone zwolnieniami, jak i okres pomiędzy zakończeniem zwolnienia lekarskiego, a faktycznym podjęciem służby, o ile takie w ogóle nastąpi. Skoro zatem skarżąca zaprzestała pełnienia służby z powodu choroby od dnia [...] maja 2016 r., to należy uznać, że okres 12 miesięcy, o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, upłynął w dniu 30 maja 2017 r., zgodnie z art. 57 § 3 K.p.a.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zakwestionowała datę jej zwolnienia podnosząc, że ostatnim dniem jej służby był [...] sierpnia 2016 r., kiedy to doszło do przerwania ciągłości biegu 12 miesięcznego terminu, poprzez dopuszczenie jej przez przełożonego do służby i zobligowanie jej do wykonania polecenia służbowego, mimo jego wiedzy, że nie wykonała badań z zakresu medycyny pracy.

Podkreśliła, że w przedmiotowej sytuacji nie ma podstaw, by mówić o "ciągłości" zwolnień lekarskich, gdyż w dniach [...] sierpnia 2016 r. nie przebywała na zwolnieniach lekarskich. W dniu [...] sierpnia 2016 r. stawiła się do służby, co potwierdzone zostało jej podpisem i w dniu [...] sierpnia 2016 r. otrzymała polecenie służbowe. Powołując się na stanowisko orzecznictwa podniosła, że jeżeli bieg 12-miesięcznego terminu zostanie przerwany powrotem policjanta, nawet krótkotrwałym i dopuszczeniem go do pełnienia obowiązków służbowych, wówczas konieczne jest liczenie tego terminu od nowa. Ponadto art. 43 ust. 1 ustawy o Policji nie pozwala na łączenie okresów przebywania na zwolnieniach lekarskich. Stwierdziła, że błędne działanie organu w żaden sposób nie może usprawiedliwiać przerzucania negatywnych skutków takiego działania na nią. Mając na uwadze powyższe uznała, że dzień pobytu w delegacji służbowej, tj. [...] sierpnia 2016 r. był dniem, w którym po raz ostatni wykonywała zadania służbowe i 12-miesięczny ochronny termin należy liczyć dopiero od dnia [...] sierpnia 2016 r., kiedy nastąpiło definitywne zaprzestanie służby.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) dalej "P.p.s.a.", oddalił skargę.

Sąd uznał jako bezsporne, że orzeczeniem z dnia 30 sierpnia 2016 r. skarżąca, została uznana za trwale niezdolną do służby w Policji i zaliczono ją do trzeciej grupy inwalidzkiej w związku ze służbą. Zatem, wobec brzmienia art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji organ nie działał w granicach uznania administracyjnego, lecz był zobligowany do zwolnienia skarżącej ze służby, co jednak nie mogło nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant zgłosi pisemnie wystąpienie ze służby (art. 43 ust.1 ww. ustawy). Również, jako niesporne, Sąd przyjął, że skarżąca nie pełniła służby przebywając na zwolnieniach lekarskich w dniach [...] maja - [...] sierpnia 2016 r. oraz w dniach [...] sierpnia - [...] września 2016 r., a wobec treści orzeczenia Komisji, przełożony zwolnił ją od zajęć służbowych od dnia [...] września 2016 r. do dnia [...] maja 2017 r.

Jako okres sporny Sąd uznał okres od [...] do [...] sierpnia 2016 r., kiedy to skarżąca stawiła się w miejscu pełnienia służby i obecnie uważa, że te dni przerywają 12-miesięczny okres ochronny przewidziany w przepisie art. 43 ust. 1 ustawy. W konsekwencji tego, zdaniem skarżącej, zwolnienie ze służby, nastąpić powinno w dniu [...] sierpnia 2017 r.

Analizując stan faktyczny sprawy Sąd I instancji stwierdził, że interpretacja art. 43 ust. 1 ustawy o Policji przyjęta przez skarżąca, nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepis ten bowiem odnosi się do nieprzerwanego okres zaprzestania służby z powodu choroby funkcjonariusza Policji, a nie do nieprzerwanego okresu zwolnienia lekarskiego, co sugeruje skarżąca. Fakt stawienia się jej w dniu [...] sierpnia 2016 r. w miejscu pełnienia służby po [...] dniach niepełnienia jej z powodu choroby poświadczonej zwolnieniem lekarskim, nie mając wyznaczonej w grafiku służby i nie otrzymując tego dnia, jak i następnego – poza stawieniem się w dniu [...] sierpnia na badaniach kontrolnych – żadnego zadania, nie jest równoznaczny z podjęciem przez nią służby w tym dniu. W dniach [...] do [...] sierpnia 2016 r., kiedy to wystawiono jej skierowanie na badania na dzień [...] sierpnia 2016 r. (dni od [...] do [...] sierpnia były wolne od służby), skarżąca nie pełniła żadnych obowiązków służbowych i nie mogła ich pełnić, bowiem brak było zaświadczenia z kontrolnego badania lekarskiego, co w konsekwencji zakazywało przełożonemu powierzenie jej pełnienia obowiązków służbowych (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z art. 229 § 4 Kodeksu pracy).

Sąd wyjaśnił, że w myśl wskazanych przepisów - art. 25 ust. 1 ustawy o Policji i art. 229 § 4 Kodeksu pracy, służbę w tej formacji mogą pełnić osoby posiadające fizyczną i psychiczną zdolność do jej pełnienia, zaś według art. 229 § 2 Kodeksu pracy, pracownik podlega okresowym badaniom lekarskim. W przypadku niezdolności do pracy trwającej dłużej niż 30 dni, spowodowanej chorobą, pracownik podlega ponadto kontrolnym badaniom lekarskim w celu ustalenia zdolności do wykonywania pracy na dotychczasowym stanowisku. Z kolei na podstawie § 3 tegoż przepisu, okresowe i kontrolne badania lekarskie przeprowadza się w miarę możliwości w godzinach pracy. Za czas niewykonywania pracy w związku z przeprowadzanymi badaniami pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia, a w razie przejazdu na te badania do innej miejscowości przysługują mu należności na pokrycie kosztów przejazdu według zasad obowiązujących przy podróżach służbowych. Według brzmienia § 4, pracodawca nie może dopuścić do pracy pracownika bez aktualnego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań do pracy na określonym stanowisku w warunkach pracy opisanych w skierowaniu na badania lekarskie.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez uprawnionego pełnomocnika ustanowionego przez A. K., zaskarżono w całości wyrok Sądu I instancji, w tym też zakresie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

Korzystając z jednej tylko z podstaw skargi kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania wskazując, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że postępowanie Komendanta Głównego Policji (a wcześniej także Komendanta Szkoły Policji w S.) dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie;

2. art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 7 K.p.a. oraz w zw. z art. 81 K.p.a., polegające na przyjęciu, że organ w sposób prawidłowy prowadził postępowanie, podczas gdy nie uwzględnił przy rozstrzyganiu sprawy stanu faktycznego i prawnego w sposób obiektywny, dokładny i uwzględniający interes funkcjonariusza w zakresie stanu zdrowia nadto, że organ zasadnie uznał okoliczności faktyczne (dotyczących m.in. stanu zdrowia policjanta na okres od [...] sierpnia 2016 roku) za udowodnione mimo faktu, że na ten dzień funkcjonariusz był zdolny do służby na zajmowanym stanowisku;

3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i niewłaściwą wykładnię, w sytuacji gdy skarżąca wykazała, że Komendant Główny Policji, działając jako organ II instancji (a wcześniej także Komendant Szkoły Policji w S., działający jako organ I instancji), naruszył przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co dotyczy przepisów:

a) art. 43 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że upłynął 12 miesięczny okres, o którym mowa w w/w przepisie, w związku z czym w/w rozkazem należało zwolnić skarżącą ze służby w Policji;

b) art. 43 ust. 1 ustawy o Policji przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu błędnej daty początkowej, która rozpoczynała 12-miesięczny okres, po którym powinno nastąpić zwolnienie skarżącej ze służby w Policji;

c) art. 43 ust. 1 ustawy o Policji przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaprzestanie służby przez skarżącą miało miejsce [...] maja 2016 r., podczas, gdy w późniejszym okresie pełniła ona służbę (tj. między [...]-[...] sierpnia 2018 r.);

4. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy skarżąca wykazała, że Komendant Główny Policji naruszył przepisy art. 7, art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 51 ust. 2, art. 84 Konstytucji RP;

5. art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na pominięciu części materiału dowodowego, w tym "Polecenia wyjazdu służbowego nr [...]" z dnia [...] sierpnia 2016 r., listy obecności z sierpnia podpisanej przez przełożonego do dnia [...] sierpnia 2016 r., listy obecności z sierpnia podpisanej przez przełożonego do dnia [...] sierpnia 2016 r., oznaczenia przyczyn nieobecności - załącznik do decyzji nr [...] KSP w S. z dnia [...] grudnia 2011 r. - i płynących z nich wniosków, efektem czego było sporządzenie przez Sąd I instancji nieprawidłowego rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd nie odniósł się do zarzutu pozostawania w gotowości do świadczenia służby oraz wykonywania przez skarżącą rozkazów zwierzchników i przebywanie przez nią w delegacji służbowej, a tym samym wykonywanie przez nią służby w okresie od [...]-[...] sierpnia 2016 r.;

6. naruszenie art. 7, art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 51 ust. 2, art. 84 Konstytucji RP poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organu, która nie mieści się w granicach prawa; narusza zasadę równości wobec prawa, dyskryminuje skarżącą w życiu społecznym i oparta jest na subiektywnej ocenie organu, a nie na wiarygodnych materiałach dowodowych zgromadzonych przez organ.

Uzasadniając przedstawione zarzuty, autor skargi kasacyjnej jako kwestię kluczową w sprawie uznał ustalenie od jakiego momentu należało liczyć 12 miesięczny termin, po upływie którego skarżącą kasacyjnie należało zwolnić ze służby.

Jego zdaniem, po okresie zwolnienia lekarskiego trwającym od [...] maja do [...] sierpnia 2016 r., w dniu [...] sierpnia 2016 r. skarżąca kasacyjnie stawiła się do służby. Kolejne zwolnienie lekarskie zostało jej wystawione dopiero w dniu [...] sierpnia 2016r. Zatem okres [...] miesięcy od dnia zaprzestania przez nią służby z powodu choroby upływał z dniem [...] sierpnia 2017 r.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, organy Policji, a także Sąd I instancji, dokonały błędnej wykładni art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, a w konsekwencji naruszyły też art. 41 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji nie może bowiem nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że funkcjonariusz zgłosi pisemne wystąpienie ze służby. Dwunastomiesięczny okres ochronny należy liczyć od pierwszego dnia zwolnienia, a jeśli było ich kilka, od pierwszego dnia pierwszego zwolnienia. Przy czym muszą one następować bezpośrednio jedno po drugim. Okres zaprzestania służby z powodu choroby musi być bowiem nieprzerwany. W opinii skarżącej kasacyjnie, pomiędzy zwolnieniem lekarskim trwającym od dnia [...] maja do [...] sierpnia 2016 r. i zwolnieniem lekarskim rozpoczynającym się [...] sierpnia 2016 r., pełniła ona służbę w dniach [...] do [...] sierpnia 2016 r. Organ nie miał uprawnień do uznania, że w okresie tym nie mogła ona pełnić służby, ponieważ takie uprawnienie przysługuje wyłącznie lekarzowi medycyny pracy. Nie mógł zatem potraktować tego okresu jako czasu przebywania na zwolnieniu lekarskim.

Powołując się na stanowisko orzecznictwa, skarżąca kasacyjnie wskazała, że termin 12 miesięcy, o jakim mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, ma charakter okresu ochronnego. Ustawodawca ustanowił zakaz zwolnienia funkcjonariusza ze służby przed upływem okresu ochronnego, a organ w niniejszej sprawie, a także Sąd I instancji swym rozstrzygnięciem, zakaz ten naruszył.

Odnosząc się do pojęcia "zaprzestanie służby" skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że polega ono na faktycznym zaniechaniu jej wykonywania. Natomiast zaprzestanie służby z powodu choroby, o czym mowa w treści art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, oznacza, że przyczyną tego jest naruszenie sprawności organizmu. Zauważyła, że skoro stawiła się [...] sierpnia 2016 r. w swojej jednostce celem pełnienia służby, przychodziła tam także w kolejnych dniach, a także odbyła podroż służbową w dniu [...] sierpnia 2016 r., nie można uznać, że zaprzestała służby z powodu choroby, a pozostawała w okresie faktycznego jej pełnienia. Uczestnictwo policjanta w podróży służbowej, zdaniem skarżącej kasacyjnie, wiąże się bezpośrednio z wykonywaniem zadań służbowych.

Posiłkując się wykładnią terminu "czas służby" użytego w art. 120 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2012 r. o Służbie Więziennej autor skargi kasacyjnej stwierdził, że jest to czas, w którym funkcjonariusz pozostaje w dyspozycji przełożonego w jednostce organizacyjnej lub w innym miejscu wyznaczonym do wykonywania zadań służbowych, w tym również związanych z uczestnictwem w szkoleniu lub doskonaleniu zawodowym oraz odbywaniem podróży służbowych. Kluczowym elementem definiującym czas służby jest nie tyle jej pełnienie, czyli faktyczne wykonywanie obowiązków służbowych, ile pozostawanie w psychofizycznej gotowości do jej podjęcia w miejscu wskazanym przez przełożonego. W związku z powyższym, przy zwalnianiu policjantki ze służby dokonano błędnej interpretacji art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, gdyż zgłosiła się do służby w dniu [...] sierpnia 2016 r. i przez kilka kolejnych dni pozostawała w gotowości do jej pełnienia, na co skarżąca kasacyjnie przedstawiła dowody. Organ natomiast nie przedstawił jakichkolwiek dowodu czy argumentu świadczącego o nieprawdziwości udokumentowanych twierdzeń przedstawionych przez stronę. Zatem 12 miesięczny okres ochronny nie mógł upłynąć [...] maja 2017 r.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, stan faktyczny przywoływany w uzasadnieniu wyroku został błędnie oceniony, a część z dokonanych przez Sąd I instancji opisów stanu faktycznego stanowi znaczne uproszczenie mających miejsce sytuacji faktycznych. Sąd I instancji potraktował zgromadzone dowody w sposób wybiórczy, biorąc pod uwagę jedynie te, które "pasowały" do koncepcji przedstawionej przez organ, a pomijając inne dowody, które świadczyły na korzyść skarżącej kasacyjnie. Bezzasadnie zaaprobował stanowisko organów, które całkowicie zignorowały obowiązki unormowane w przepisach dotyczących postępowania. Tym samym, Sąd I instancji naruszył art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. pomijając część materiału dowodowego potwierdzającego stanowisko skarżącej kasacyjnie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji RP autor skargi kasacyjnej podniósł, że wykazane w niej uchybienia świadczą o naruszeniu przez organy zasady praworządności wynikającej z art. 7 Konstytucji RP. Poza tym wydane decyzje stanowią przejaw dyskryminacji w życiu społecznym zakazanej w art. 32 ust. 2 Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymieniono w art. 183 § 2 P.p.s.a. W przypadku ich braku, co ma miejsce w sprawie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten bowiem, w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji, nie bada całokształtu sprawy lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, przy jej sporządzaniu wprowadzono przymus adwokacki, aby umożliwić spełnienie określonych w art. 176 P.p.s.a. wymagań, a w tym wymóg prawidłowego określenie podstaw kasacyjnych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym właściwe przytoczenie podstaw kasacyjnych pozwala ustalić czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo określać do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało zdaniem autora skargi kasacyjnej, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej nie sprostał jednak tym wymaganiom formalnym w sposób należyty, a nadto postawione zarzuty nie są również trafne pod względem merytorycznym.

Przede wszystkim podnieść należy, że zarzuty kasacyjne winny być stawiane w ramach właściwej podstawy kasacyjnej, czyli zarzuty procesowe nie mogą być stawiane na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., a zarzuty materialnoprawne nie mogą być stawiane na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tak jak uczyniono to w analizowanej skardze kasacyjnej.

W konsekwencji tego formalnie wadliwy, a zatem nie nadający się zasadniczo do rozpoznania jest zarzut odnoszący się do błędnego zastosowania i niewłaściwej wykładni przepisów art. 43 ust. 1 i 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Powołane przepisy są bowiem przepisami o charakterze materialnym, a przypomnieć trzeba, że skarżąca kasacyjnie skorzystała wyłącznie z podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Nieprzyporządkowanie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów do właściwej podstawy kasacyjnej stanowi istotną wadę, poważnie ograniczając zakres kontroli przeprowadzonej przez sąd drugiej instancji. (tak wyrok NSA z 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1723/2018, CBOSA).

Ponad powyższe, autor skargi zarzucając błędną wykładnię i błędne zastosowanie wskazanych przepisów ustawy o Policji nie zdołał w istocie w sposób prawidłowy określić na czym polegać miały uchybienia Sądu I instancji.

Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu.

W analizowanej skardze kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek wskazania na czym polegać miałaby wadliwość rozumienia przez Sąd I instancji treści art. 43 ust. 1 i 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, a Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do doprecyzowania zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, czy uściślania jak też poprawiania ich niedokładności.

Natomiast naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Prawidłowo sformułowany zarzut błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego wymaga od autora skargi kasacyjnej wykazania, że Sąd I instancji stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Nadto, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powinno zostać wyjaśnione jak, w ocenie jej autora, powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy. Autor skargi kasacyjnej takich rozważań nie przedstawił.

Także sformułowanie zarzutu naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie art. 43 ust. 1 i 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, a także próba jego uzasadnienia, nie spełniają omówionych wyżej przesłanek, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną kontrolę w tym zakresie.

Analiza uzasadnienie skargi kasacyjnej, pozwala natomiast uznać, że zamiarem skarżącego kasacyjnie było zarówno przy pomocy zarzutów procesowych jak i materialnoprawnych zwalczyć zaaprobowane przez Sąd I instancji ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy. Jednak zgodnie ze stanowiskiem utrwalonego już od lat stanowiska orzecznictwa, kwestionowanie ustaleń faktycznych nie może nastąpić poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego (przykładowo wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2512/16, publ. CBOSA).

Przechodząc do oceny zarzutów procesowych, przedstawionych w ramach podstawy określonej w art.174 pkt 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że za pomocą przepisów wynikowych, a to art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. powiązanych z różnymi przepisami procesowymi skarżąca kasacyjnie podjęła próbę wykazania zarówno, że stan faktyczny przywoływany w uzasadnieniu wyroku został błędnie oceniony, jak też, że został błędnie ustalony.

W pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzucono bowiem Sądowi I instancji zaaprobowanie stanu faktycznego ustalonego przez organy z naruszeniem art. 7 i 81 K.p.a.

W pkt 5 petitum skargi kasacyjnej zarzucono natomiast naruszenie art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż zdaniem jej autora Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów stawianych w toku postępowania i pominął części materiału dowodowego - polecenia wyjazdu służbowego i list obecności skarżącej kasacyjnie w służbie. Jednocześnie jednak, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podjął polemikę z dokonaną przez Sąd I instancji oceną dowodu w postaci delegacji służbowej (strona 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej) stwierdzając, że "twierdzenia (dotyczące polecenia służbowego – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego) są absurdalne i nie sposób się z nimi zgodzić".

Jak z powyższego wynika "pominięcie materiału dowodowego" i braki w ustaleniach faktycznych rozumiane są przez autora skargi kasacyjnej w sposób tożsamy z oceną stanu faktycznego niezgodną z przyjętą przez niego koncepcją. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może jednak służyć kwestionowaniu zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez organ, nawet gdyby stanowisko Sądu było w tym zakresie błędne.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. - jako chybiony. Wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione na podstawie akt administracyjnych sprawy zawierających pełny i należycie zebrany materiału dowodowy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że stosownie do treści tego przepisu uzasadnienie wyroku sądu I instancji powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jak wynika orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku powinno być przede wszystkim tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżony akt za zgodny lub niezgodny z prawem. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014r. II GSK 1873/12 LEX nr 1450706, wyrok NSA z dnia 21 lutego 201 4r. I OSK 2324/12 LEX nr 1475200).

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że spełnia ono wszystkie wymogi formalne i pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu poznać motywy wyroku.

Jako nietrafny należy także uznać zarzut nieustosunkowania się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skarżącego dotyczących naruszeń prawa mających miejsce w toku zwolnienia go ze służby w Policji, gdyż zawarty w art. 141 § 4 P.p.s.a. obowiązek sądu odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze nie może oznaczać, że dla spełnienia tego wymogu sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów mających, w ocenie strony, świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy bowiem, gdy z wywodów zawartych w uzasadnieniu wyroku wynika, dlaczego w ocenie sądu nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Taka sytuacja ma miejsce w kontrolowanej sprawie.

Sąd I instancji, odwołując się do brzmienia art. 43 ust. 1 ustawy o Policji wskazał, że przepis ten odnosi się do nieprzerwanego okresu zaprzestania służby z powodu choroby funkcjonariusza Policji, a nie do nieprzerwanego okresu zwolnienia lekarskiego, z czym Naczelny Sąd Administracyjny w pełni się zgadza. Fakt nie legitymowania się zwolnieniami lekarskimi nie zaprzecza sam w sobie, że funkcjonariusz nadal nie jest niezdolny do służby z powodu choroby.

Sąd I instancji przedstawił także w sposób w pełni zrozumiały i niebudzący wątpliwości dlaczego nie podzielił stanowiska skarżącej (obecnie skarżącej kasacyjnie) co do tego, że jej przybycie do miejsca wykonywania służby miało być traktowane równoznacznie z dopuszczeniem do służby. Sąd I instancji wskazał, że brak jest dowodów na to, by skarżącej kasacyjnie powierzono jakiekolwiek zadania służbowe, a byłoby to obiektywnie niemożliwe w świetle art. 25 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z art. 229 § 4 Kodeksu pracy.

Oceniając natomiast argument o wystawieniu skarżącej kasacyjnie polecenia wyjazdu służbowego Sąd I instancji odwołał się do zasad wynikających z art. 229 § 3 Kodeksu pracy. Wskazał, że w razie przejazdu na kontrolne badania lekarskie do innej miejscowości pracownikowi przysługują należności na pokrycie kosztów przejazdu według zasad obowiązujących przy podróżach służbowych, co nie jest równoznaczne z podjęciem służby.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego procesowe zarzuty skargi kasacyjnej, w istocie stanowiące polemikę z ustaleniami dokonanymi w toku postępowania, nie zdołały podważyć zasadnie umotywowanego stanowiska Sądu I instancji.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów ustawy zasadniczej zauważyć trzeba, że zarzut naruszenia jej art. 32 ust. 1, art. 51 ust. 2 i art. 84 pozbawiony jest całkowicie uzasadnienia. Natomiast zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP, zdaniem autora skargi kasacyjnej, uzasadniają uchybienia przedstawione w pozostałych zarzutach, a zarzut naruszenia art. 32 ust. 2 Konstytucji RP uzasadnia bezzasadne zaaprobowanie stanowiska organów administracji.

Trudno uznać ten wywód za wystarczające i zrozumiałe umotywowanie stanowiska strony skarżącej kasacyjnie. Jest on w istocie podsumowaniem pozostałych zarzutów, które nie potwierdziły się w toku ich badania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma obowiązku precyzowania zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż niesie to ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej tę skargę. Wyłącznie do jej autora należy wyjaśnienie, na czym zarzucane sądowi I instancji uchybienia polegały. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji mającej na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych.

Brak uzasadnienia zarzutu naruszenia przepisów ustawy zasadniczej przez Sąd I instancji uniemożliwia w istocie jego merytoryczną ocenę, a w konsekwencji uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli kasacyjnej w tym zakresie.

Skoro skarżąca kasacyjnie nie zdołała podważyć skutecznie ustaleń stanu faktycznego sprawy na podstawie zarzutów procesowych, natomiast próba podważenia ustalonego stanu faktycznego poprzez formułowanie zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak wcześniej zauważa się, nie jest dopuszczalna, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. jak w sentencji.