Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1560/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2009 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. P. z Kancelarii Adwokackiej przy ul. [...] lok. [...] w W. : tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych), w tym: tytułem opłaty kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych).


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 1560/08

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.) i art. 83 ust. 1 oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r, Nr 156 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r., Nr 98 poz. 1071 - ze zm.) po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej ogrodzenia działki o nr ew. [...] z obrębu [...], położnej przy ul. W. w W. udzielił H. S. pozwolenia na użytkowanie ww. ogrodzenia.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie toczącego się postępowania dokonano kontroli w dniu 27 sierpnia 2004 r. i ustalono, że na działce o nr ew. [...] jest wykonane ogrodzenie z przęseł metalowych osadzonych na cokole i słupkach z cegły ceramicznej, od strony ul. W. są dwie bramy i furtka, od strony P. przęsła na długości 25 m. o wysokości od 1,95 m. do 2,15 m. Ogrodzenie zostało wybudowane przez H. S. w latach 1988 -1989, bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] września 2004 r. nałożono na inwestora, obowiązek przedłożenia, inwentaryzacji budowlanej ww. ogrodzenia z oceną techniczną i opinią o zgodności wykonania robót z przepisami i zgodności jego lokalizacji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Ponieważ przedłożona inwentaryzacja budowlana wykazała niezgodność istniejącego ogrodzenia z warunkami technicznymi i wymogami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2005r., nakazano na podstawie art. 40 doprowadzić ogrodzenie do stanu zgodnego z przepisami poprzez zlikwidowanie ostrych zakończeń ogrodzenia.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r, utrzymał w mocy ww. decyzję, którą po rozpatrzeniu skargi T. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt: VII SA/Wa 426/06, uchylił.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy [...]WINB decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. uchylił decyzję nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku zwrócił uwagę, iż obowiązek nałożony decyzją organu I instancji wynikał z wymogów prawa i ustaleń planu, który nie obowiązywał w dacie powstania ogrodzenia, dlatego przy ponownym rozpatrywaniu dokonano oceny według przepisów obowiązujących w dacie budowy ogrodzenia.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. wezwał inwestora do uzupełnienia inwentaryzacji budowlanej o stosownie dokumenty, które pozwoliłyby ocenić zgodność jego wykonania z przepisami obowiązującymi w dacie budowy ogrodzenia.

Organ uzyskał informację z Urzędu Miasta [...], że według perspektywicznego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej [...] w dniu 6 grudnia 1982 r., działka ew. nr [...], a także ul. P. na odcinku od ul. W. do ul. R. znajdowały się w okresie budowy ogrodzenia tj. w latach 1988 -1989 w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] tj. na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności z usługami.

Dokonano też oceny pod kątem spełnienia wymogów określonych w § 278 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980r, Nr 17 poz. 62). Niniejszy przepis określa, iż ogrodzenie należy wykonywać w linii regulacyjnej ulicy lub drogi, jeżeli terenowy organ administracji państwowej, właściwy w sprawach pozwoleń na budowę, nie określił innego usytuowania, ogrodzenie nie może ograniczać dostępu światła ani utrudniać naturalnego spływu wód opadowych, a ponadto powinno harmonizować z otoczeniem. Ogrodzenie powinno być wykonane z materiałów odpornych na wpływy atmosferyczne, nie powinno stwarzać zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi lub zwierząt, a w szczególności na wysokości mniejszej niż 2 m. nie ma drutu kolczastego, tłuczonego szkła lub podobnych materiałów a bramy i furtka otwierają się do wewnątrz.

Perspektywiczny plan ogólny nie określał linii rozgraniczających ciągów komunikacyjnych i szerokości dróg. Inwentaryzacja geodezyjna wykazała, że ogrodzenie jest w linii ogrodzeń znajdujących się na działkach sąsiednich.

Ponieważ ogrodzenie zostało wykonane zgodnie z wymogami określonymi w ww. przepisach, a lokalizacja ogrodzenia nie kolidowała z ustaleniami planu, organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 37 nakazującego przymusową rozbiórkę obiektu i nie stwierdził istnienia okoliczności nakazania w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane

z 1974 r. dokonania zmian lub przeróbek ogrodzenia.

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. umorzono więc postępowanie administracyjne prowadzone w tej sprawie.

Po rozpatrzeniu odwołania T. K. złożonego od tej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...]z dnia [...] stycznia 2008 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na jej rozpatrzenie w trybie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane

W dalszym postępowaniu wyjaśniającym, stosownie do wskazań, inwestor przedłożył uzupełnioną inwentaryzację budowlaną ogrodzenia działki nr [...] przy ul. W., sporządzoną przez mgr inż. arch. I. K. wpisaną na listę członków [...] Okręgowej Izby Architektów.

Inwentaryzacja budowlana zawierająca ocenę techniczną robót określa, że ww. ogrodzenie wykonane w latach 1988 - 1989 nie koliduje z ustaleniami perspektywicznego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...], obowiązującymi w tym okresie.

Ogrodzenie zostało wykonane poprawnie pod względem konstrukcyjnym i o wymiarach dostosowanych do potrzeb i budowlanych przepisów obowiązujących w okresie jego realizacji i jest zdatne do użytkowania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W świetle tych ustaleń organ stwierdził, że istnieją przesłanki do zalegalizowania przedmiotowego ogrodzenia i wobec powyższego orzekł decyzją z dnia [...] maja 2008 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie.

Ustosunkowując się do kwestii podnoszonych przez T. K., a dotyczących braku dostępu do drogi publicznej w związku z wybudowaniem budynków i ogrodzenia, organ wyjaśnił, że wszystkie budynki znajdujące się na działkach sąsiednich zostały wybudowane w oparciu o decyzje organów administracji architektoniczno - budowlanej, właściwych w sprawie pozwoleń na budowę.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła T. K.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w ocenie organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy.

Mając na uwadze wniosek strony skarżącej o wydanie nakazu rozbiórki ogrodzenia działki o nr ew. [...], organ wyjaśnił, iż obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane w warunkach samowoli budowlanej pod rządami ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. podlegają przymusowej rozbiórce tylko w przypadku stwierdzenia braku możliwości ich legalizacji tj. gdy obiekt:

1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym

nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju

zabudowę, lub

2. powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla

ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub

użytkowych dla otoczenia.

Realizacja ogrodzenia na działce o nr ew. [...] była zgodna z obowiązującym w czasie jego budowy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym w dniu [...] grudnia 1982 r. uchwałą Rady Narodowej [...] nr [...]. Ogrodzenie to spełnia również wymagania zawarte w przepisach rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980r. Nr 17 póz. 62)

W myśl art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu.

Zgodnie z inwentaryzacją budowlaną ogrodzenia działki sporządzoną przez mgr inż. arch. I. K. ogrodzenie to zostało wykonane poprawnie pod względem konstrukcyjnym i o wymiarach dostosowanych do potrzeb i przepisów budowlanych obowiązujących w okresie jego realizacji oraz jest zdatne do użytkowania.

W świetle powyższego organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...].

Odnosząc się natomiast do zarzutów T. K., organ wskazał, że spór między współwłaścicielami, dotyczący ustalenia, czy działania inwestora wykraczają poza uprawnienia do rozporządzania jego udziałem we współwłasności (art. 198 k.c.) należy do właściwości sądu powszechnego, a sprawy dotyczące przekroczenia granicy przy realizacji obiektów budowlanych podlegają rozstrzyganiu w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. K. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 29, art. 37 w zw. z art. 40 oraz art. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo Budowlane oraz art. 7 i 11 Kpa.

Podniosła, że w świetle przepisów prawa jak i orzecznictwa do uzyskania pozwolenia na budowę wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż w dacie rozpoczęcia budowy ogrodzenia przez H. S. nie było podstaw do wydania jej pozwolenia na budowę, bowiem nie miała ona prawa do dysponowania nieruchomością zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane tj. ustawy obowiązującej w dacie wybudowania ogrodzenia bez zezwolenia.

Tym samym brak jest podstaw do dokonania w chwili obecnej legalizacji ww. ogrodzenia i udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Skarżąca podniosła, że zgodnie z dyspozycją art. 29 Prawa budowlanego z 1974 r. organ jest zobowiązany do zbadania prawa strony do dysponowania nieruchomością. Skoro w okresie budowy ogrodzenia, a więc w latach 1988-89, H. S. nie miała prawa do dysponowania ww. nieruchomością wydawanie obecnie pozwolenia na użytkowanie, stanowi niedopuszczalne ominięcie prawa, w tym przypadku art. 29 Prawa budowlanego z 1974 r.

Zarzuciła ponadto organowi brak odniesienia się do podnoszonych zarzutów naruszenia prawa, tak by jako strona mogła poznać argumentację prawną uzasadniającą wydanie przez organ decyzji określonej treści. Brak jakiegokolwiek odniesienia się do podnoszonych kwestii stanowi naruszenie art. 7 i 11 kpa.

Odnośnie naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo Budowlane z 1974 r. podniosła, iż wybudowanie przedmiotowego ogrodzenia narusza uzasadnione interesy skarżącej, polegające na zapewnieniu dojazdu (dojścia) do drogi publicznej.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Ponadto, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - dalej jako p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę pod tym kątem, należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo.

Na wstępie należy zaznaczyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę w dniu 6 lipca 2006 r. uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że obowiązkiem organu, nakazującego na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wykonanie określonych obowiązków, było ustalenie czy nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 37 ust. 1 tej ustawy, a więc przede wszystkim sprawdzenie czy obiekt nie jest sprzeczny z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie jego realizacji oraz czy jego budowa nie spowoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Dalej Sąd stwierdził, że brak jednoznacznego ustalenia, czy w przypadku wybudowanego ogrodzenia nie zachodzi przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., oznacza, iż brak było podstaw do wydania decyzji z art. 40 wskazanej ustawy. Organ w poprzednio rozpoznawanej sprawie nie ustalił, jaki plan miejscowy obowiązywał w czasie realizacji ogrodzenia, ani też nie wskazał, czy jego budowa nie narusza obowiązującego planu. W toku postępowania nie wykazano również, że wybudowane niezgodnie z prawem ogrodzenie sprowadza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych.

Obecnie rozpoznając sprawę Sąd stwierdza, że organy ponownie rozpoznając sprawę zbadały ww. kwestie. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość o nr ew. [...], a także ul. P. na odcinku od ul. W. do ul. R. według perspektywicznego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej [...] w dniu [...] grudnia 1982 r., znajdowały się w okresie budowy ogrodzenia tj. w latach 1988-1989 w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] tj. na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności z usługami.

Ponadto organy administracji ustaliły, że ogrodzenie na przedmiotowej działce

zostało wykonane poprawnie pod względem konstrukcyjnym i o wymiarach dostosowanych do potrzeb i przepisów budowlanych obowiązujących w okresie jego realizacji oraz jest zdatne do użytkowania. Tym samym nie powoduje powstania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia jak również nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Z tego względu należy uznać, że organ wykazał, iż nie zachodzą przesłanki do zastosowania w sprawie przepisu art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., a jednocześnie, że zaistniały przesłanki prawne określone w art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r.

Nie ulega wątpliwości, że sporne ogrodzenie zostało wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednakże nawet w takiej sytuacji organ nie może nakazać rozbiórki obiektu jeżeli nie zostały spełnione ustawowe przesłanki określone w art. 37.

Oznacza to, że organ nie mógł odmówić wydania pozwolenia na użytkowanie ogrodzenia. Tym bardziej, że na wydanie takiego pozwolenia nie ma wpływu okoliczność wybudowania ogrodzenia bez zgody współwłaścicielki - skarżącej T. K. Z przepisu art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie może nastąpić na rzecz inwestora, właściciela lub zarządcy. Organ na gruncie tych przepisów nie ma obowiązku ustalać czy inwestorowi starającemu się o zezwolenie na użytkowanie przysługuje prawo własności - inaczej niż przy pozwoleniu na budowę (por. wyroki NSA oz. w Krakowie - sygn. II SA/Kr 1498/98, WSA w Kielcach sygn. II SA/Ke 486/08).

Jednocześnie należy wskazać, że orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazują, że samo niewykazanie się inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie może również stanowić podstawy do nakazania rozbiórki wybudowanego już obiektu. Likwidacja tego rodzaju bezprawia może zostać dokonana wyłącznie przed sądem powszechnym na podstawie Kodeksu Cywilnego. Natomiast decyzja nakazująca rozbiórkę musi się opierać wyłącznie na przesłankach prawnomaterialnych wynikających z Prawa budowlanego. Jeżeli brak jest przesłanek organ powinien zalegalizować budowę (por. wyrok NSA z 12 stycznia 1998 r. sygn. IV SA 424/96). W niniejszej sprawie taka sytuacja zaistniała.

Z ww. względów argumenty podnoszone przez skarżąca należy uznać za nietrafne. Większość z nich dotyczy procesu budowlanego, a nie kwestii udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Są to dwa odrębne postępowania. Sąd nie kwestionuje okoliczności, iż w dacie rozpoczęcia budowy ogrodzenia przez H. S. nie było podstaw do wydania jej pozwolenia na budowę, jednakże ogrodzenie zostało wybudowane bez wymaganego pozwolenia. A niniejsza sprawa dotyczy udzielenia pozwolenia na użytkowanie i rozstrzyganie o procesie budowlanym byłoby orzekaniem poza granicami sprawy.

Z tych względów Sąd uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 ww. ustawy.