Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 930/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6343 Świadczenia pieniężne z tytuły pracy przymusowej
Hasła tematyczne: Kombatanci
Skarżony organ: Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 1996 nr 87 poz 395
law: Ustawa z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniach pieniężnych przysługujących osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich.

SENTENCJA

Dnia 27 lutego 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Janina Kosowska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1122/12 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do świadczenia pieniężnego z tytuły deportacji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Łd 1122/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi S. B. (dalej zwanego skarżącym) na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] września 2012r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2012r. oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2012r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej zwany organem), powołując między innymi art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010r. o odmowie przyznania skarżącemu uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej. Rozstrzygnięcie dotyczyło decyzji z dnia [...] sierpnia 2010r, podczas gdy w wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wydana została w dniu [...] października 2010r decyzja utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2010r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że skarżący, mimo złożenia wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 154 k.p.a., nie wykazał, by za uchyleniem tej decyzji przemawiał interes społeczny lub słuszny interes samej strony, a takie przesłanki zawarte są w powołanym przepisie. Podał także, że skarżący w okresie okupacji, od maja 1942r. do stycznia 1945r., pracował w gospodarstwie rolnym należącym do Niemca w miejscowości J., gmina W., do której został skierowany po wysiedleniu z miejscowości W., gmina W. Uznał jednak, że wykonywanie pracy przymusowej w miejscowości znajdującej się w pobliżu stałego miejsca zamieszkania, na terytorium tej samej gminy W., nie może być uznane za deportację do pracy przymusowej w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 31 maja 1996r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. nr 87, poz. 395 ze zm. – dalej zwanej ustawą o świadczeniu pieniężnym), gdyż praca była świadczona w środowisku znanym geograficznie i językowo. Ponadto ocenił, że okoliczności wysiedlenia skarżącego nie dają podstaw do stwierdzenia, że miał miejsce nakaz pracy na rzecz III Rzeszy, gdyż z wyjaśnień wynika, iż zarówno poszukiwanie zakwaterowania, jak i zatrudnienia było prowadzone z własnej inicjatywy rodziny skarżącego, na własną rękę.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podkreślił, że okoliczności jego deportacji nabierają szczególnego znaczenia jeżeli uwzględni się jego wiek (skarżący miał wówczas zaledwie 10 lat), fakt, że był on deportowany bez rodziców i rodzeństwa, zmuszony do ciężkiej pracy, bez możliwości kontaktów z rodziną, a odległość 10 km od domu rodzinnego w warunkach zawieruchy wojennej była barierą nie do pokonania. W ocenie skarżącego, nieuzasadnione jest stanowisko organu oparte przede wszystkim na kryterium geograficznym (odległości od miejsca zamieszkania) z pominięciem szczególnych warunków represji, z jaką musiał on sobie radzić.

Decyzją z dnia [...] września 2012r. organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2012r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ przedstawił tryb nadzwyczajny uregulowany w art. 154 k.p.a. i przesłanki jego zastosowania. Podkreślił, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność wykonywania przez skarżącego pracy przymusowej, a jedynie brak jest podstaw do twierdzenia, że praca ta była połączona z wyrwaniem i odizolowaniem od dotychczasowego środowiska, życiem w otoczeniu wrogości i wyobcowania. Podał przy tym, że skarżący przebywał w tym samym środowisku kulturowym i językowym oraz pozostawał w stałym kontakcie z matką i rodzeństwem, co wynika z oświadczenia strony złożonego do Fundacji "Polsko – Niemieckie Pojednanie" i opisu represji dołączonego do pierwszego wniosku o przyznanie świadczenia. W ocenie organu, w świetle tych dokumentów, nie sposób dać wiary twierdzeniom strony o braku kontaktu z rodziną i o bezpośrednim skierowaniu do pracy przymusowej z rodzinnej miejscowości W. Zauważono bowiem, że skarżący został wysiedlony wraz z rodziną do wsi D., a następnie pracował w gospodarstwie rolnym Niemca w sąsiedniej wsi J.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący, zarzucając organowi naruszenie art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym oraz art. 154 k.p.a., wniósł o uchylenie obu decyzji organu wydanych w trybie art. 154 k.p.a. Podniósł przy tym, że jego sprawa nie została potraktowana w sposób indywidualny, gdyż w przeciwnym razie organ dostrzegłby szczególną represję, jakiej skarżący został poddany, będąc zaledwie dziesięcioletnim dzieckiem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając skargę wniesioną w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że kontrolowane decyzje organu zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 154 k.p.a. Podał, że w świetle tego przepisu, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Uznał, że zastosowanie tego przepisu mogłoby znaleźć po wnikliwym wyjaśnieniu sprawy ewentualnie zastosowanie w kontrolowanej sprawie, gdyż na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2010r. o odmowie przyznania skarżącemu uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej żadna ze stron nie nabyła prawa, a decyzja ta, wobec jej niezaskarżenia, stała się ostateczna. Stwierdził jednak, że organ odstąpił od oceny, czy za zmianą lub uchyleniem tej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zauważył bowiem, że w decyzji z dnia [...] lipca 2012r. organ podniósł jedynie, że wnioskodawca nie wykazał by za uchyleniem lub zmianą tej decyzji przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony, po czym ograniczył się do ponownej analizy samych przesłanek deportacji i oceny zgromadzonego dotychczas materiału. Natomiast w zaskarżonej decyzji, jak wywodził Sąd I instancji, organ wprawdzie obszernie scharakteryzował tryb nadzwyczajny uregulowany w art. 154 k.p.a., jednakże również ograniczył się do analizy przesłanek deportacji. Podzielając poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowym, Sąd I instancji przyjął, że istnienie albo brak przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony, muszą być ustalone i ocenione w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Ponadto Sąd I instancji zauważył, że w realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z dość rzadką sytuacją, w której kontrolowane decyzje wydane zostały w następstwie stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny (wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009r., sygn. akt K 49/07), niezgodności z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przepisu art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym w zakresie, w jakim pomija przesłankę deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego. Dodał, że dopiero w następstwie tego orzeczenia, ustawą nowelizującą z dnia 25 lutego 2011r. (Dz. U. nr 72, poz. 380), dokonana została zmiana treści art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym, poprzez dodanie, że represją jest także deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939r. Sąd I instancji uznał więc, że co prawda w rozumieniu funkcjonalnym, wskutek tej noweli, nie uległ zmianie stan prawny wywołany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009r., to jednak jasne brzmienie znowelizowanego przepisu mogło zdezaktualizować niektóre z uwag Trybunału o cechach i charakterze deportacji do pracy przymusowej jako represji uzasadniającej przyznanie świadczenia pieniężnego. Zdaniem Sądu I instancji, w szczególności po nowelizacji wątpliwe jest takie definiowanie pojęcia deportacji do pracy przymusowej, jakiego dokonał organ w decyzji z dnia [...] października 2010r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2010r. o odmowie przyznania skarżącemu uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej, a więc poprzez ustalenie, czy zostały zerwane więzi z dotychczasowym środowiskiem. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, nawet w świetle argumentacji Trybunału, bez przesądzającego wpływu na ocenę uciążliwości doznanej represji jest odległość na jaką skarżący został wysiedlony, a ustawa o świadczeniu pieniężnym nie zawiera w tej mierze wyraźnego ograniczenia. Zauważono przy tym, że w judykaturze wielokrotnie podkreślano, co zresztą przytacza organ, że nie można wykluczyć, że osoba wysiedlona kilka kilometrów od miejsca zamieszkania doznała ciężkiej represji i zmuszona była borykać się z trudniejszymi warunkami, niż osoba wysiedlona kilkaset kilometrów dalej.

Sąd I instancji skonstatował więc, że okoliczności te nie były przedmiotem jakiejkolwiek analizy ze strony organu zmierzającej do wykazania lub zaprzeczenia istnienia interesu społecznego rozumianego jako potrzeba praworządności lub słusznego interesu strony w domaganiu się wzruszenia ostatecznej decyzji odmawiającej przyznania wnioskowanego uprawnienia. To zaś zasadnym czyni zarzut naruszenia przez organ art. 154 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Z tych też powodów Sąd I instancji, powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a, uznał uchylenie zaskarżonej decyzji za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ został zobowiązany do dokonania wykładni art. 154 k.p.a. z uwzględnieniem okoliczności przytoczonych w niniejszym uzasadnieniu pod kątem występowania w niniejszej sprawie interesu społecznego lub słusznego interesu strony jako przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. W podstawie skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy zdaniem Sądu I instancji organ dopuścił się naruszenia art. 154 k.p.a., który nie jest unormowaniem o charakterze materialnym; zauważono przy tym, że końcowa część uzasadnienia wyroku, w której Sąd I instancji, powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a, uznał uchylenie zaskarżonej decyzji za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy, nie koresponduje z pkt 1 sentencji wyroku, w którym uchylono obie decyzje organu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 154 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ naruszył art. 154 k.p.a. nie rozważając przesłanek interesu społecznego i słusznego interesu strony, podczas gdy organ rozważył je, a przesłanki te w ocenie organu nie zachodziły; uznano przy tym, że skoro ocena spełnienia przesłanek z art. 154 k.p.a., niezbędnych do uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji, została pozostawiona do uznania organowi, o czym świadczy użycie w tym przepisie słowa "może", to wyklucza to dokonywanie takiej oceny przez sąd administracyjny na etapie kontroli sądowoadministracyjnej;

- art. 141 § 4 p.p.s.a., wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi oraz wobec braku wskazań co do dalszego postępowania umożliwiających organowi uwzględnienie argumentacji Sądu; za niewystarczające w tym zakresie uznano odwołanie się do rozważań Sądu, skoro Sąd nie dokonał wykładni art. 154 k.p.a. i nie sprecyzował na czym mógłby polegać ewentualny słuszny interes strony, bądź interes społeczny wyrażający się w odmiennej interpretacji prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

Z tych też powodów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie może być uwzględniona, gdyż zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia i błędnie wskazanej decyzji, (jak to również organ uczynił), której dotyczy postępowanie o jej zmianie w trybie art. 154 kpa, odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 154 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Zasadny jest jednak tylko pierwszy z powołanych zarzutów.

Jak bowiem zauważono w skardze kasacyjnej, powołanie przez Sąd I instancji, w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a i uznanie uchylenia zaskarżonej decyzji za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy, nie koresponduje z pkt 1 sentencji wyroku, w którym uchylono obie decyzje organu i stanowi niewłaściwą podstawę prawną do uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przez organ art. 154 k.p.a., który nie jest unormowaniem o charakterze materialnym lecz procesowym. Uchybienie to pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, skoro istniała inna podstawa prawna, zawarta w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., do uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przez organ przepisów postępowania. Zgodnie zaś z art. 138 p.p.s.a., rozstrzygnięcie sądu stanowi element sentencji wyroku, a nie jego uzasadnienia. Oznacza to, że rozstrzygnięcie zawarte w sentencji wyroku wiąże nawet wówczas, gdy w uzasadnieniu wyroku pojawi się, tak jak w kontrolowanej sprawie, niewłaściwe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Oznacza to, że dostrzeżone w skardze kasacyjnej uchybienia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozostają bez istotnego wpływu na wynik sprawy.

Nie mogą odnieść zamierzonego skutku także pozostałe argumenty, zawarte w skardze kasacyjnej, mające wskazywać na wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a powołane w rozwinięciu zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Podnieść bowiem należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 8 lutego 2012 r., I OSK 275/11 oraz wyrok NSA z 5 listopada 2010 r., II OSK 1713/10). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, co bezzasadnym czyni zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Podkreślenia wymaga bowiem, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał wykładni art. 154 k.p.a. i sprecyzował na czym mógł polegać ewentualny słuszny interes strony, bądź interes społeczny wyrażający się w odmiennej interpretacji gdyby prawidłowo ustalono stan faktyczny sprawy. Prawidłowo Sąd I instancji zaakcentował, że w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z rzadką sytuacją, w której decyzje organu o odmowie przyznania skarżącemu uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej (z dnia [...] sierpnia 2010r. i z dnia [...] października 2010r.) zostały wydane w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009r., sygn. akt K 49/07, stwierdzający niezgodność z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przepisu art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym w zakresie, w jakim pomija przesłankę deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego. W decyzjach tych uwzględniono ponadto poglądy prezentowane przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu tego wyroku.

Skutkiem powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego było jednak także podjęcie interwencji ustawodawczej, w wyniku której, na mocy ustawy z dnia 25 lutego 2011r. o zmianie ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. nr 72, poz. 380), dokonana została zmiana treści art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym, poprzez dodanie, że represją w rozumieniu ustawy jest także deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939r. Znamienne w tej nowelizacji jest to, co zresztą zauważył także Sąd I instancji, że ustawodawca nie zdecydował się na określenie cech i charakteru deportacji do pracy przymusowej jako represji uzasadniającej przyznanie świadczenia pieniężnego. Tym samym, w aktualnym stanie prawnym, przy rozpoznawaniu tego typu spraw, niezmiernie istotna jest ocena indywidualna stanu faktycznego sprawy, miedzy innymi w kwestii wprowadzenie przez organ kryterium takiego jak: odległość, na jaką osoba została wywieziona do pracy przymusowej, jeżeli faktycznie takie wywiezienie miało miejsce, co w rozpoznawanej sprawie nie zostało jednoznacznie wyjaśnione. Nie wyjaśniono bowiem jednoznacznie, na jakiej zasadzie rodzina skarżącego przemieściła się z miejscowości W. do D. oraz czy skarżący "służąc", jak sam podaje w gospodarstwie rolnym Niemca w J. wykonując prace związane z pasaniem krów i gęsi ( k.12 akt), wykonywał te prace w wyniku deportacji. Rozbieżne też są twierdzenia organu co do rozdzielenia skarżącego z rodziną. Przy czy najistotniejszym kryterium jest wywiezienie na okres co najmniej 6 miesięcy do pracy przymusowej - taki miał być cel i przyczyna wywiezienia (zob. wyrok NSA z 27 marca 2012r., sygn. akt II OSK 468/11 oraz wyrok NSA z 13 września 2012r., sygn. akt II OSK 277/12).

W tych okolicznościach stwierdzić należy, że Sąd I instancji zasadnie przyjął, że co prawda w rozumieniu funkcjonalnym, wskutek tej noweli, nie uległ zmianie stan prawny wywołany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009r., to jednak jasne brzmienie znowelizowanego przepisu mogło zdezaktualizować niektóre z uwag Trybunału o cechach i charakterze deportacji do pracy przymusowej jako represji uzasadniającej przyznanie świadczenia pieniężnego, które organ wskazał wydając decyzje w trybie zwykłym. Prawidłowo też uznał, że zmiana sposobu wykładni przepisu art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym, wymaga szczegółowego zbadania istnienia słusznego interesu strony, który mógłby skutkować wzruszeniem ostatecznej decyzji na podstawie art. 154 k.p.a.

Zauważyć przy tym należy, że zmiana wykładni prawa, czy też oceny stanu faktycznego sprawy, następująca po wydaniu w sprawie odmownej decyzji ostatecznej, która nie prowadzi do wadliwości lub bezprzedmiotowości tej decyzji, stanowi uzasadnienie dla istnienia trybu, o którym mowa w art. 154 p.p.s.a. Bez tego przepisu prawidłowo wydana odmowna decyzja administracyjna pozbawiałaby stronę możliwości ubiegania się o określone prawa "po wsze czasy", co dalekie byłoby od racjonalnego pojmowania administracji publicznej (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 597 oraz wyrok NSA z 9 listopada 2007r., sygn. akt I OSK 1531/06). Dodać także należy, że w trybie art. 154 k.p.a. nie dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy (tak jak ma to miejsce po wznowieniu postępowania), a jedynie do oceny wystąpienia w sprawie, wymienionych w tym przepisie przesłanek zmiany ostatecznej decyzji, to jest interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Przesłanki te należą do tzw. terminów nieostrych (niedookreślonych), które powinny być skonkretyzowane przez organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa. Nie oznacza to jednak obowiązku organu tworzenia definicji tych terminów w konkretnej sprawie, ale oceny ich wystąpienia przez pryzmat okoliczności danej sprawy. Temu celowi mają zaś służyć w kontrolowanej sprawie rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a dotyczące sposobu wykładni art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym.

Zgodzić należy się przy tym z poglądem Sądu I instancji, że rozważania organu, zawarte w decyzjach wydanych w kontrolowanej sprawie, nie odnosiły się w istocie do przesłanek, o których mowa w art. 154 k.p.a., ale do ponownej analizy samych przesłanek deportacji i oceny zgromadzonego dotychczas materiału. Nie uwzględniały one bowiem zmiany sposobu wykładni art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym w następstwie nowelizacji tego przepisu, która - jak już podano - mogłaby przemawiać za istnieniem w kontrolowanej sprawie słusznego interesu strony, który mógłby skutkować wzruszeniem ostatecznej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Tym samym, za nieuprawniony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 154 k.p.a.

Nietrafny jest przy tym pogląd organu, jakoby użycie w art. 154 k.p.a. słowa "może" wykluczało dokonywanie przez sąd administracyjny na etapie kontroli sądowoadministracyjnej oceny wystąpienia w sprawie przesłanek z art. 154 k.p.a. Uznania administracyjnego nie należy bowiem łączyć z występowaniem w normie prawnej terminów niedookreślonych. Ustalenie znaczenia tych terminów następuje bowiem na etapie wstępnym procesu stosowania prawa, po którym dokonywana jest jeszcze ocena stanu faktycznego sprawy oraz sprawdzenie, czy dany stan faktyczny odpowiada treści nadanej tym terminom. Dopiero potem dochodzi do podjęcia rozstrzygnięcia, które w ramach uznania administracyjnego pozostawia organowi wybór skutku prawnego przewidzianego w danej normie prawnej (por. M. Jaśkowska, Uznanie administracyjne a inne formy władzy dyskrecjonalnej administracji publicznej, w: Instytucje prawa administracyjnego, t. I Systemu prawa administracyjnego, pod. red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 254). Użycie zatem w art. 154 k.p.a. słowa "może" nie oznacza uznaniowości organu w ocenie wystąpienia w sprawie przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a jedynie możliwość wyboru sposobu rozstrzygnięcia tej sprawy, która ma miejsce na ostatnim etapie procesu stosowania prawa. W świetle tych argumentów nie sposób przyjąć, że sąd administracyjny nie mógłby formułować wskazówek co do prawidłowego definiowania terminów niedookreślonych użytych w przepisach znajdujących zastosowanie w kontrolowanej sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien zatem uwzględnić rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dotyczące oceny wystąpienia w kontrolowanej sprawie przesłanek z art. 154 k.p.a. Konieczne będzie także dokonanie przez organ jednoznacznej oceny, czy deportacja (wywiezienie) skarżącego nastąpiło do pracy przymusowej (taki miał być cel i przyczyna wywiezienia). W decyzji z dnia [...] lipca 2012r. organ ocenił bowiem, że okoliczności wysiedlenia skarżącego nie dają podstaw do stwierdzenia, że miał miejsce nakaz pracy na rzecz III Rzeszy, gdyż z wyjaśnień wynika, iż zarówno poszukiwanie zakwaterowania, jak i zatrudnienia było prowadzone z własnej inicjatywy rodziny skarżącego, na własną rękę. Natomiast w decyzji z dnia [...] września 2012r. organ podkreślił, że nie budzi wątpliwości okoliczność wykonywania przez skarżącego pracy przymusowej, lecz nie sposób dać wiary twierdzeniom skarżącego o braku kontaktu z rodziną i o bezpośrednim skierowaniu do pracy przymusowej z rodzinnej miejscowości W., skoro skarżący został wysiedlony wraz z rodziną do wsi D., a następnie skierowany do pracy w sąsiedniej wsi J. Godzi się przy tym zauważyć, że decyzja o przyznaniu uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji jest decyzją związaną. W orzecznictwie sądowym przeważa zaś pogląd, że takie decyzje w ogóle nie mogą być zmienione w trybie art. 154 k.p.a. z uwagi na brak możliwości wyboru przez organ sposobu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 11.01.2012r., II OSK 2024/10). Natomiast w orzeczeniach, które dopuszczają taką możliwość wyraźnie akcentuje się niesprzeczność z prawem jako warunek zmiany decyzji związanej w trybie art. 154 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 30.11.2011r., II OSK 2404/10).

Podkreślenia także wymaga, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2010r., o której uchylenie lub zmianę wystąpił skarżący, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji (s. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), co również wynika z decyzji organu z dnia [...] lipca 2012 r., nie jest decyzją ostateczną. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych sprawy, od tej decyzji skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na skutek którego organ wydał decyzję z dnia [...] października 2010r. o utrzymaniu w mocy własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010r. W tych okolicznościach stwierdzić należy, że uregulowany w art. 154 k.p.a. tryb weryfikacji decyzji ostatecznych mógł jedynie znaleźć zastosowanie do decyzji organu z dnia [...] października 2010r., gdyż dopiero ta decyzja była ostateczna.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.