Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 92/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 pkt 2, art. 7 ust. 2 pkt 1, art. 12 ust. 1, art. 19
journal: Dz.U. 2014 poz 700
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] ( dalej: "organ odwoławczy", "organ II instancji" lub "Wojewoda") z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi [...] gmina [...].

W podstawie prawnej decyzji organ II instancji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: "k.p.a.") oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2018 r. poz. 908, ze zm.; dalej: "ustawa o scalaniu i wymianie gruntów").

Po przeprowadzeniu postępowania scaleniowego i wykonaniu prac geodezyjno projektowych oraz technicznych przez jednostkę organizacyjną Samorządu Województwa [...] (tj. [...] Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w [...] — dalej wykonawca) Starosta [...] decyzją z [...] lipca 2020 r. znak: [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi [...] o ogólnym obszarze 239,9547 ha.

Od decyzji tej odwołanie złożył jeden uczestnik scalenia E. B. ( dalej: "skarżąca"). W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. akr 1 ust. 1 i art. 2 ust. 3a ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez scaleniu działek nr 165, 166, 151, 170 stanowiącej drogę dojazdową przy braku uwzględnienia dotychczasowego przebiegu drogi, rzeźby terenu oraz zmiany granic nieruchomości zabudowanej tj. działki 166, gdzie projekt scalenia pogarsza warunki korzystania z tej działki, a w szczególności do budynków na niej posadowionych. Wniosła również o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego w celu udowodnienia powyższych okoliczności, oraz dołączenia jako dowód w sprawie dokumentów zgromadzonych w sprawie [...] w przedmiocie ustanowienia drogi koniecznej na działce nr 166 na długości 10,5 m szerokości 4 do 5,5 m.

Organ II instancji nie podzielił powyższych zarzutów i opisaną na wstępie decyzją utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy ustalił, że na terenie wsi [...] skarżąca przed scaleniem posiadała gospodarstwo rolne w działkach 166, 152, 169, 238 i 648/2 o łącznej powierzchni 0,9005 ha, oszacowane na wartość 109,64 punktów szacunkowych oraz udział w wysokości 2/4 w posiadaniu samoistnym działki nr 170 o pow. 0,04 ha oszacowane na wartość 3,20 pkt. W wyniku scalenia należny ekwiwalent gruntowy wydzielono w działkach 56, 88, 137 i 343 (własność w udziale 1/1) o łącznej powierzchni 0,9196 ha i wartości 110,14 pkt oraz w działce nr 342 (współposiadanie samoistne w udziale 2/4) o pow. 0,0356 ha oraz wartości 3,20 pkt. Zatem łącznie przed scaleniem posiadała grunty o powierzchni 0,9405 ha i wartości szacunkowej 112,84 pkt, natomiast w wyniku scalenia otrzymała grunty o łącznej powierzchni scaleniowej 0,9552 ha i wartości 113,34 pkt — zgodnie z zasadami szacunku gruntów wynikającymi z uchwały z 25.06.2019 r. Odchyłka w ekwiwalencie, rozumiana jako różnica w wartości szacunkowej gruntów przed i po scaleniu, wyniosła +0,50 punktów szacunkowych i mieściła się w granicach dopuszczonych ustawą, na podstawie której nie może przekroczyć 3%, a więc w rozpatrywanej sprawie wartości +/-3,38 pkt. W przypadku skarżącej wydzielono pełny należny ekwiwalent gruntowy, bez konieczności stosowania dopłat. Odpowiadało to treści z art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, zgodnie z którym uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane, przy czym za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nie przekraczającej +/- 3%.

Dalej organ drugiej instancji wyjaśnił, że działki poscaleniowe nr 56, 88 i 137 zostały zaprojektowane w miejscu położenia przedscaleniowych działek nr 152, 169, 166 i 238, zaś poscaleniowa działka nr 343 w rejonie 40 działki przedscaleniowej nr 648/2. Z kolei ekwiwalent za działkę nr 170 został wydzielony w działce nr 342, przy gruncie obejmującym nową działkę nr 343 (a więc obok gruntu stanowiącego własność skarżącej). Powierzchnie nowych działek ustalono na podstawie obliczeń współrzędnych pomierzonych na gruncie punktów granicznych, określających przebieg granic nowo utworzonych działek.

Organ odwoławczy za bezsporny przyznał fakt, że w wyniku scalenia zmieniła się szerokość dotychczas posiadanych gruntów. Przyznał jednocześnie, że stanowi to normalną konsekwencję procesu scalania. Istota scalenia polega na wymianie między właścicielami gruntów w celu przekształcenia gruntów rozdrobnionych w obszary odpowiadające wymogom prawidłowego gospodarowania. W związku z powyższym w określonym miejscu grunty skarżącej mogły stracić na szerokości, ale w innym zyskały na szerokości lub długości.

Odnosząc się do zarzutu naruszeniu art. 1ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów stwierdził, że stosownie do przywołanego przepisu celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Treść powołanego przepisu nie pozostawia zdaniem organu drugiej instancji wątpliwości, że mówiąc o celu scalenia ustawodawca miał na myśli nie interes właściciela jednej działki (nieruchomości) lecz interesy wszystkich uczestników scalenia. Ogólna poprawa struktury obszarowej i uzyskanie korzystnych warunków gospodarowania nie oznacza, że w każdym przypadku cele te zostaną w równym stopniu osiągnięte w stosunku do każdego z uczestników scalenia. Starosta Przeworski opracowując projekt scalenia korzystał z pewnej dozy swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszych w danych warunkach rozwiązaniach, uwzględniających w miarę możliwości interesy jak największej liczby uczestników scalenia. Jeśli sytuacja uczestnika scalenia nie uległa pogorszeniu, a generalnie cel scalenia został osiągnięty, nie można mówić o naruszeniu indywidualnego interesu prawnego poprzez naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy. Ustawa reguluje scalenie jako akcję zmierzającą do uporządkowania stanu gruntów na danym terenie, inicjowaną i akceptowaną generalnie przez większość, a niekoniecznie przez wszystkie osoby zainteresowane. Interesy uczestników chronione są odpowiednią procedurą, w ramach której projektowane rozwiązania są jawne i dostępne, uprawnienie do udziału w podejmowaniu najbardziej istotnych decyzji należy do wszystkich zainteresowanych, zgłaszane zastrzeżenia są rozpatrywane komisyjnie, a wreszcie uczestnicy reprezentowani są przez wybieraną przez siebie radę. Organ drugiej instancji zwrócił przy tym uwagę, że przy ocenie naruszenia interesu poszczególnych uczestników scalenia należy mieć też na uwadze treść art. 27 ust.1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów i wynikające z niego konsekwencje. Zgodnie z powołanym przepisem, projekt scalenia może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Zatwierdzenie projektu scalenia może nastąpić również wtedy, gdy niektórzy uczestnicy scalenia subiektywnie, czy nawet obiektywnie nie uzyskali w wyniku scalenia optymalnego zaspokojenia swych potrzeb. Realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 ustawy, nie może bowiem dotyczyć każdej pojedynczej działki w równym stopniu, gdyż jest to niemożliwe. Niekiedy bowiem kosztem jednej działki czy jednego uczestnika scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotnym warunkiem zatwierdzenia projektu scaleniowego jest natomiast, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał pełny ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym. Powołując się na wyroki NSA z 5 lutego 2020 r. sygn. akt. II OSK 3067/1 i z 18 stycznia 2006 r. sygn. akt OSK 908/04 wskazał, że zaistniałe w jednostkowych przypadkach naruszenie indywidualnego interesu uczestnika scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowano podstawową zasadę wydzielenia gruntów określoną w art. 8 ust. 1 ustawy.

Wojewoda podkreślił również wyjątkowo skomplikowany charakter spraw dotyczących scalenia, które jest, jak podkreślił, znacznym przedsięwzięciem, ingerującym w prawo własności i interesy wielu osób. W sprawie niniejszej proces ten obejmował obszar 239,9547 ha i 255 uczestników. Decyzja zatwierdzająca projekt scalenia, podjęta w ramach uznania administracyjnego, nie powinna być oceniana w aspekcie słuszności przyjętych rozwiązań, ale w aspekcie tego, czy przekroczono czy też nie swobodę uznania, tj. czy podjęte przez Starostę [...] rozstrzygnięcia nie posiadają cech dowolności oraz czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych uczestników scalenia.

Zdaniem organu II instancji decyzja Starosty [...] jest wyrazem najbardziej optymalnego rozwiązania problemów uczestników scalenia, zaś zarzuty skarżącej zmierzają wyłącznie do pozostawienia działek sprzed scalenia i nie wyrażenia zgody na przebieg nowo projektowanych dróg. Dowodzi tego fakt, że na ogólną liczbę 255 uczestników scalenia jedynie 8 osób złożyło zastrzeżenia do projektu scalenia i tylko jedna osoba odwołanie, co przemawia za tym, że Starosta [...] dołożył wszelkiej staranności zarówno w zakresie dochowania procedury scaleniowej, jak i zasad przyznawania ekwiwalentów poszczególnym właścicielom gruntów i starannie wyważył interesy wszystkich uczestników. Z akt sprawy nie wynika, by przy wydzielaniu skarżącej należnego ekwiwalentu doszło do naruszenia jakichkolwiek przepisów ustawy. Nie zostały naruszone ani zasady procedury scaleniowej, ani zasady przyznawania ekwiwalentów.

Dokumenty zgromadzone w toku postępowania dowodzą również w ocenie Wojewody, że organ pierwszej instancji szczegółowo rozpatrzył wnoszone przez skarżącą zastrzeżenie co do dojazdu do działki zabudowanej nr 88 (przed scaleniem nr 166), a skarżąca nie zauważa, że zapewniony został jej dojazd do tej działki aż z trzech stron — tj. od strony drogi głównej (działka nr 71, dawna działka nr 130) poprzez nowo wydzieloną drogę dojazdową (działka nr 86, dawna działka nr 165); od strony wschodniej poprzez drogę dojazdową oznaczoną jako działka nr 85 (dawne działki nr 165 i 170), od strony pól poprzez sąsiedztwo z drogą gminną oznaczoną jako działka nr 80 (dawniej działka nr 170). Zgromadzone materiały dowodowe w żaden sposób nie potwierdzają zarzutów skarżącej, iż nowo wydzielone drogi dojazdowe w jakikolwiek sposób "pogarszają dostęp do jej budynków", tym bardziej, że dotychczasowy dostęp z działki zabudowanej do dróg publicznych przebiegał wyłącznie po gruntach prywatnych i nie miał charakteru formalnego. Organ podkreślił przy tym, że formalny dostęp do swojej nieruchomości skarżąca uzyskała nie tylko dzięki przeznaczeniu na ten cel części swoich działek, ale także działek innych uczestników scalenia. Uzyskanie prawnie gwarantowanego dostępu działek do dróg, które w wyniku scalenia stały się własnością Gminy [...], uznać należy za okoliczność świadczącą o spełnieniu celu postępowania scaleniowego, jakim jest poprawa korzystania i gospodarowania gruntami rolnymi. W związku z powyższym podnoszone przez skarżącą naruszenie przepisu art. 2 ust. 3a ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, który mówi, że zmiana granic nieruchomości zabudowanej może być dokonywana w trakcie scalenia gruntów pod warunkiem, że nie pogorszy to warunków korzystania z takiej nieruchomości, w szczególności dostępu do budynków, należy uznać za niezasadne.

Organ drugiej instancji wskazał również, że komisja opiniowała także zastrzeżenie do projektu scalenia złożone przez B. D., która nie wyrażała zgody na "drogę dzielącą własne działki nr 81 i 83", a więc służącą również jako dojazd do nieruchomości E. B. (działka nr 88 — numer przed scaleniem 166). Zaproponowano wówczas "aby część działki nr 85 na odcinku pomiędzy działkami nr 81 i 83 zlikwidować i włączyć do tych działek, jednak w związku z uwagami skarżącej odnośnie tego dojazdu zaproponowano, aby wyjazd z działki nr 88 w kierunku działki nr 56 "poprowadzić pasem szerokości 3 metrów wzdłuż granicy pomiędzy działkami nr 84 i 88", strony jednak nie wyraziły zgody na takie rozwiązanie. Ostatecznie komisja zaopiniowała, aby "utrzymać wyjazd z działki nr 88 wzdłuż użytkowanego szlaku jezdnego przedscaleniowej działki nr 170 do projektowanej drogi nr 80", a "zaprojektowaną drogę wpisać do pozycji gminy". Starosta [...] uwzględnił częściowo zastrzeżenia E. B. odnośnie działki nr 170 i związane z tym dojazdem zastrzeżenie B. D., w taki sposób, że utrzymany został "wyjazd z działki nr 88 wzdłuż użytkowanego szlaku jezdnego przedscaleniowej działki nr 170 do projektowanej drogi nr 80". Organ I instancji zaznaczył także, że "wszyscy zainteresowani wyrazili na propozycję zgodę"[pic]

Wojewoda zaznaczył również, że konieczność wydzielenia dróg w trakcie postępowania scaleniowego musi uwzględniać interesy wszystkich uczestników scalenia oraz spełniać nadrzędny cel tego postępowania, jakim jest poprawa korzystania i gospodarowania gruntami rolnymi, poprzez ukształtowanie na nowo powierzchni tych gruntów. Nadmienił, że pozostali uczestnicy scalenia (z których gruntów wydzielono drogi) przyjęli stan poscaleniowy odnośnie nowo zaprojektowanych dróg na działkach 85, 86 i 80 (dawne działki nr 165 i 170), o którym orzeczono w zaskarżonej decyzji organu I instancji. Podkreślił, że nie zawsze istnieje możliwość wydzielenia nowych dróg dojazdowych w granicach istniejących, użytkowanych dotychczas szlaków drożnych w szczególności zaś w terenach zabudowanych — gdyż mogłoby to w znaczący sposób wpłynąć na zakres prawa własności innych uczestników scalenia lub powodować nieuzasadnioną konieczność wydzielenia dodatkowych ekwiwalentów lub stosowania dopłat.

Podsumowując Wojewoda stwierdził, że działki ekwiwalentowe zostały zaprojektowane w sposób prawidłowy zarówno pod względem wartościowym, zgodnie z wytycznymi określonymi w art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, jak i pod względem powierzchniowym (art. 14 ust. 2 ustawy). Ponadto w ocenie organu odwoławczego, zatwierdzając projekt scalenia Starosta [...] dochował wszelkiej staranności przy rozpatrzeniu zastrzeżeń uczestniczki i zaproponował racjonalne rozwiązania. Postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób rzetelny i dokładny, co znalazło swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt sprawy i w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do wniosku o dopuszczenie dowodów zebranych w sprawie cywilnej sygn. akt I Ns [...] o ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 165 na rzecz działki nr 166, w tym jej pisma z 8 lipca 2020 r. "precyzującego żądanie wniosku", wyjaśnił, że decyzja scaleniowa w żaden sposób nie przesądza sporów o własność, ani też nie uniemożliwia prowadzenia jakikolwiek postępowań dotyczących nieruchomości przed sądem powszechnym. Starosta [...] w trybie administracyjnym zatwierdził projekt scalenia gruntów, rozpatrując składane do projektu zastrzeżenia, co jednak nie wyklucza dalszych działań skarżącej na drodze cywilnej. Za nieuzasadniony ocenił również wniosek o dopuszczenie "dowodu z oględzin (...) z udziałem biegłego geodety". Podał, że zgodnie z brzmieniem art. 85 k.p.a. organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Ocena wystąpienia przesłanki uzasadniającej dokonanie oględzin należy jednak do organu. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był w ocenie organu wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, tym bardziej, że podnoszone w odwołaniu zarzuty były tożsame ze składanymi do projektu scalenia zastrzeżeniami i zostały rozpatrzone przez upoważnione do tego osoby, z zachowaniem procedur wynikających z ustawy i jak oceniono z racjonalnym zachowaniem celów scalenia. Ponadto zastrzeżenia te rozpatrywane były po wizji na gruncie, w której brał również udział pełnomocnik skarżącej S. B.

W skardze do Sądu skarżąca zaskarżyła decyzję w części dotyczącej działek 165, 166, 170,163, 161, 162, 157, 151, 152 , 169, 238 stanowiących jej własność bądź graniczących z jej działkami zarzucając:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1 i art. 2 ust.3a ustawy o scaleniu i wymianie gruntów polegające na scaleniu działek nr 165, 166, 163, 151, 170 stanowiącej drogę dojazdową przy braku uwzględnienia dotychczasowego przebiegu dróg, rzeźby i konfiguracji terenu oraz zmiany granic nieruchomości skarżącej tj. działki nr 166, gdzie projekt scalenia pogarsza warunki korzystania z tej działki, w szczególności zmniejsza odległości do budynku mieszkalnego i gospodarskich budynków na niej posadowionych

2/ naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1 i art. 2 ust.3a ustawy o scalaniu i wymianie gruntów polegające na zmniejszeniu areału działek nr 152 z 25 arów na 22 ary i sąsiedniej działki nr 169 z 17 arów na 13 arów, łącznie obu działek o 7 arów na rzecz działki 151, mającej stanowić drogę dojazdową, która wcześniej stanowiła własność rodziców skarżącej, gdy pomimo wniosków skarżącej o dokonanie pomiarów tych działek w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i odwoławczym, oba organy tego nie uczyniły,

3/ naruszenie przepisów postępowania,

a) art. 33 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w związku z art. 7 k.p.a. przez brak podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i słusznego interesu skarżącej, zaniechanie oględzin z udziałem biegłego oraz dokonania pomiarów spornych działek

b) art. 33 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w związku z art. 77 § 1 i 2 k.p.a. przez pominięcie dowodów zawnioskowanych przez skarżącą w postępowaniu odwoławczym z oględzin z udziałem biegłego geodety, celem pomiaru wszystkich działek będących przedmiotem odwołania skarżącej, a w szczególności działki 166 stanowiącej jej własność, która została zmniejszona kosztem utworzonej drogi dojazdowej na skarpie około 2 metrów wysokości, która to skarpa jest usytuowana naprzeciw domu mieszkalnego i zabudowań gospodarczych

c) art. 33 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez nie odniesienia się do szeregu dowodów zawnioskowanych przez skarżącą w postępowaniu przed Starostą [...], których organ odwoławczy nie ocenił w zakresie ich wiarygodności, a jedynie tylko wyliczył, że takie zostały przez nią złożone.

Na tych podstawach wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazała, że postępowanie scaleniowe przeprowadzone zostało z jaskrawym i drastycznym naruszeniem praw tylko jednej osoby tj. skarżącej. Żaden ze złożonych wniosków w toku postępowania nie został uwzględniony. Geodeta projektant scalenia przygotował ten projekt nie będąc w ogóle na gruncie działek skarżącej. W uzasadnieniu wskazała, że geodeta zaprojektował kosztem działki skarżącej 166 drogę dojazdową przez tą działkę. Tymczasem na granicy działek 165, 163 i 166 jest parometrowa skarpa, a na działce siedliskowej nr 166 stoi dom mieszkalny w odległości 4,5 metrów od wspomnianej skarpy, a w odległości 2,30 m dwa budynki gospodarcze. Uniemożliwia to przejazd sprzętem rolniczym, samochodami dostawczymi i uprzywilejowanymi. Podała, że na wyrysie z mapy ewidencyjnej obrębu 0002 [...], gmina [...] Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...], którą dołączyła do skargi, obowiązującej po scaleniu wyraźnie wynika, że droga 165, na odcinku granicznym z działkami 166, 163 biegnie przez kilkadziesiąt metrów po działce skarżącej 166. Tymczasem działki zabudowane będące przedmiotem scalenia podlegają szczególnej ochronie na podstawie art. 2 ust. 3 a ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. W przypadku zmiany granic nieruchomości zabudowanej, nie powinno dochodzić do pogorszenia dostępu do budynków. Działka nr 166 jest działką zabudowaną domem mieszkalnym i dwoma budynkami gospodarczymi. Ponadto podniosła, że zaprojektowana w decyzji scaleniowej droga dojazdowa stanowiąca działkę nr 165 przez skarpę, wydłuża dojazd do drogi publicznej o ponad 130 metrów, zawęża skarżącej dojazd do własnego budynku i zabudowań gospodarskich oraz użytkowanej działki przydomowej. Podkreśliła, że siedlisko skarżącej na działce 166 jest jej majątkiem osobistym, stanowiącym jej ojcowiznę, w nim się wychowywała, w nim spędza czas od wiosny do jesieni każdego roku, gdzie prowadzi gospodarstwo rolne, w tym pasiekę i sad owocowy. Od kilkunastu lat razem z mężem ma też mieszkanie w bloku w pobliskim [...], gdzie spędzają okres zimowy. W 2018 r. wniosła sprawę o ustanowienie drogi koniecznej do Sądu Rejonowego w [...] na rzecz jej działki siedliskowej nr 166 przez działkę nr 165 stanowiącą własność B. D., o długości 10,5 m., szerokości od 4 m do 5,50 m przy drodze publicznej oznaczonej jako działka nr 130. Do tej pory sprawa jest w I instancji, a Sąd w [...] nie przeprowadził jeszcze podstawowego dowodu w tej sprawie jakim są oględziny na miejscu. W świetle powyższego pod znakiem zapytania stawia sens ustanowienia w postępowaniu scaleniowym drogi dojazdowej do tej samej drogi publicznej tylko w drugą stronę przez ponad 130 metrów, do tej samej drogi publicznej w [...] kilkadziesiąt metrów przez skarpę.

W jej ocenie geodeta-projektant scalenia wymyślił takie nieracjonalne rozwiązanie aby zrobić na złość sąsiadom, aby dojeżdżali przez skarpę do drogi publicznej przez 130 metrów. Natomiast skarżąca od kilkudziesięciu lat dojeżdża do drogi publicznej i przechodzi przez działkę 165, gdzie jest tylko 10,50 m odległości.

Co do działki nr 151 stanowiącej drogę dojazdową do działek 152 i 169 stanowiących własność skarżących, to skarżąca przyznaje, że dopiero w trakcie postępowania scaleniowego na jej zapytanie Wójt Gminy [...] pismem z 11 stycznia 2019 roku przesłał jej informację, że działka 151 na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] września 1992 roku stała się własnością Gminy [...]. Wcześniej działka 151 stanowiła własność rodziców skarżącej A. i W. J. Zarówno skarżąca, jak i jej rodzice nie brali udziału w postępowaniu kamunalizacyjnym w 1992 toku. Co więcej Gmina [...] po 1992 roku naliczała podatek od nieruchomości i skarżąca go płaciła podobnie, jak za swoje nieruchomości.

Działka nr 151 teoretycznie jest drogą dojazdową pomiędzy drogą gminną / nr 130/ we wsi [...], a drogą powiatową, działka ta ma długość około 200 metrów, z tym, że w połowie jest nieprzejezdna. Gmina [...] przez blisko 30 lat nigdy jej nie utwardzała. Skarżąca twierdzi, że w wyniku scalenia jej działkę nr 152 zmniejszono na całej długości o 3 ary, a działkę 169 o 4 ary, obie działki łącznie o 7 arów na rzecz działki 151. W kolejnych pismach do Starosty [...] skarżąca domagała się sprawdzenia pomiarów poszczególnych działek w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i odwoławczym, czego oba organy nie przeprowadziły naruszając zasadę swobodnej oceny dowodów, opierając się na nierzetelnej pracy geodety—projektanta scalenia.

Na tych podstawach wniosła o uchylenie decyzji organów I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w części uchylonej Staroście [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15 zzs4 ust 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. z 2020 r., poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzezsowie w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Poza brakiem udziału stron w tym postępowaniu, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.: Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi – art. 134 p.p.s.a. Strony zaś zawiadomione o terminie posiedzenia mają prawo przedstawiać swoje stanowiska w sprawie.

Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd nie stwierdził podstaw do uchylenia decyzji.

Postępowanie scaleniowe w miejscowości [...] zostało wszczęte na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę projektowanego obszaru scalenia – art. 3 pkt 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów ( 66,67 %).

W sprawie nie budzi wątpliwości prawidłowość przebiegu postępowania scaleniowego, w którym skarżąca brała czynny udział jako członek rady uczestników scalenia, a w związku z tym również jako członek komisji doradczej.

Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Starosta [...] po uzgodnieniu z Państwowymi Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Dyrektorem Zarządu Zlewni w [...] Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] stwierdził brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia pn.: "Scalenie gruntów wsi [...], [...], [...] i [...], gmina [...]", określając dodatkowe warunki i wymagania poprzez wprowadzenie nakazu, że ewentualne usuwanie drzew i krzewów, związane z modernizacją sieci dróg transportu rolnego oraz prowadzeniem zabiegów rekultywacyjnych zostanie przeprowadzone poza okresem lęgowym ptaków tj. poza terminem od 1 marca do 31 sierpnia, prace związane z modernizacją sieci rowów melioracyjnych, zostanie przeprowadzone poza okresem rozrodczym płazów i gadów tj. poza okresem od 1 marca do 30 czerwca.

Postanowieniem z [...] marca 2019 r., nr [...] Starosta [...] wszczął postępowanie scaleniowe i zagospodarowanie poscaleniowe gruntów położonych we wsi [...] gmina [...]. Granice obszarów scaleniowego określono w załączniku nr 1 do postanowienia - zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, wykaz uczestników scalenia w załączniku nr 2 do postanowienia – art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 3 przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych ustalono na czerwiec 2022 r. Dochowano wymogów formalnych doręczenia postanowienia poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...], na tablicy ogłoszeń wsi [...], Starostwa Powiatowego w [...], a także na stronie internetowej Starostwa Powiatowego w [...] ( art. 31 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów). O zamiarze odczytu postanowienia, jak również wyborze rady uczestników scalenia uczestnicy zostali w ten sam sposób zawiadomieni. Z zebrania w sprawie odczytania postanowienia sporządzono protokół. Podczas zebrania wybrano radę uczestników scalenia zgodnie z art. 9 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, w skład której weszło 10 uczestników scalenia w tym E. B. Prawidłowo zostali wyznaczeni przedstawiciele do udziału w pracach komisji pełniącej funkcje doradcze przy szacowaniu gruntów, opracowaniu projektu scalenia oraz badaniu zastrzeżeń na szacunek i opiniowaniu zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów – art. 10 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Postanowieniem z [...] maja 2019 r. Starosta [...] powołał społeczną komisję doradczą w skład której także weszła E. B. jako członek rady uczestników scalenia – art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Podczas posiedzenia komisji doradczej z 30 maja 2019 r. ustalono zasady szacunku porównawczego scalanych gruntów – art. 11 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów przyporządkowując poszczególnym rodzajom gruntów określoną liczbę punktów, ustalając jednocześnie wartość jednego punt szacunkowego na kwotę 350 zł.

W dniu [...] czerwca 2019 r. jednomyślnie podjęto uchwałę w sprawie ustalenia zasad szacunku porównawczego gruntów wsi [...] gm. [...], przy czym o zebraniu w sprawie ustalania zasad szacunku porównawczego określenia wartości dla poszczególnych klas bonitacyjnych wszyscy uczestnicy zostali zawiadomieni ( zawiadomienie z dnia 4 czerwca 2019 r.). W posiedzeniu osobiście brała udział E. B.

Wyniki oszacowania gruntów zostały ogłoszone na zebraniu uczestników scalenia w dniu 24 lica 2019 r. ( zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów). Szacunek gruntów wsi [...] gm. [...] został udostępniony do publicznego wglądu na okres od 25 lipca 2019 r. do 2 sierpnia 2019 r. w budynku Remizy OSP w [...]. Do okazania szacunku zgłosiło się 49 osób. W trakcie okazania nikt z obecnych nie zgłosił uwag ani zastrzeżeń na wykonany i okazywany szacunek gruntów.

W dniu 2 sierpnia zawiadomiono uczestników postępowania o zebraniu w dniu 20 sierpnia 2019 r. celem podjęcia uchwały w sprawie zatwierdzenia szacunku porównawczego – art. 13 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

Uchwałą z dnia 20 sierpnia 2019 r. wyrażono zgodę na dokonany szacunek. Uchwała została podjęta zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów większością ¾ głosów ( adnotacja zamieszczona na uchwale przez starostę).

W dniach 24 września do 24 października 2019 r. geodeta przeprowadzający scalenie gruntów wsi [...] gmina [...] indywidualnie zaznajomił poszczególnych zainteresowanych uczestników scalenia gruntów z porównawczą wartością szacunkową ich gruntów i wartością części składowych oraz zebrał życzenia dotyczące przyszłej lokalizacji gruntów wpisując je do odrębnie sporządzonego kwestionariusza życzeń. Wśród tych uczestników była również E. B.

W dniu 27 kwietnia 2020 r. komisja dokonała kontroli opracowanego i wyznaczonego na gruncie projektu scalenia gruntów wsi [...], gminy [...] opracowanego przez zespół geodetów, która wypadła pozytywnie. Mapę obszaru scalenia, rejestr szacunku porównawczego gruntów po scaleniu i zasady objęcia w posiadanie przedstawiono w dniach od 4 do 15 maja 2020 r.

Do projektu zastrzeżenia zgłosiła między innymi E. B.

Kontrola postępowania pod względem formalnym wypadła pomyślnie. Zasadniczy spór w sprawie sprowadzał się do wyników scalenia. Skarżąca kwestionuje scalenie dotyczące jej działek twierdząc, że postępowanie scaleniowe rażąco narusza wyłącznie jej interes poprzez scalenie działek 165, 166, 163, 151 oraz działki 170 stanowiącej drogę dojazdową przy braku uwzględnienia dotychczasowego przebiegu dróg, rzeźby i konfiguracji terenu, a także zmianę granic nieruchomości tj. działki nr 166, poprzez pogorszenie warunków korzystania z tej działki, zmniejszenie odległości budynku mieszkalnego i gospodarskich budynków na niej posadowionych i wreszcie zmniejszenie powierzchni działek nr 152 z 25 arów na 22 ary i sąsiedniej działki 169 z 17 arów na 13 ary.

Jak prawidłowo wyjaśnił organ II instancji na terenie wsi [...] skarżąca przed scaleniem posiadała gospodarstwo rolne w działkach 166, 152, 169, 238 i 648/2 o łącznej powierzchni 0,9005 ha, oszacowane na wartość 109,64 punktów szacunkowych oraz udział w wysokości 2/4 w posiadaniu samoistnym działki nr 170 o pow. 0,04 ha oszacowane na wartość 3,20 pkt. W wyniku scalenia należny ekwiwalent gruntowy wydzielono w działkach 56, 88, 137 i 343 (własność w udziale 1/1) o łącznej powierzchni 0,9196 ha i wartości 110,14 pkt oraz w działce nr 342 (współposiadanie samoistne w udziale 2/4) o pow. 0,0356 ha oraz wartości 3,20 pkt. Z powyższego wynika, że łącznie przed scaleniem skarżąca posiadała grunty o powierzchni 0,9405 ha i wartości szacunkowej 112,84 pkt, natomiast w wyniku scalenia otrzymała grunty o łącznej powierzchni scaleniowej 0,9552 ha i wartości 113,34 pkt — zgodnie z zasadami szacunku gruntów wynikającymi z uchwały z dnia 25.06.2019 r.

Odchyłka w ekwiwalencie, rozumiana jako różnica w wartości szacunkowej gruntów przed i po scaleniu, wyniosła +0,50 punktów szacunkowych i mieściła się w dolnych wartościach dopuszczalnej wielkości ustawowej 3%, która w rozpatrywanej sprawie odpowiadała wartości +/-3,38 pkt. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że E. B. w zamian za dotychczas posiadany grunt otrzymała w wyniku scalenia grunt o równej wartości szacunkowej.

Działki poscaleniowe nr 56, 88 i 137 zostały zaprojektowane w miejscu położenia przedscaleniowych działek nr 152, 169, 166 i 238, zaś poscaleniowa działka nr 343 w rejonie działki przedscaleniowej nr 648/2. Ekwiwalent za działkę nr 170 został wydzielony w działce nr 342, przy gruncie obejmującym nową działkę nr 343 (a więc obok gruntu stanowiącego własność skarżącej). Powierzchnie nowych działek wynikają z obliczeń na podstawie współrzędnych pomierzonych na gruncie punktów granicznych, określających przebieg granic nowo utworzonych działek.

Analiza przeprowadzonego przez organy postępowania dowiodła, że w toku tego postępowania zapewniono skarżącej udział na każdym etapie tego postępowania, a także podjęto wszelkie czynności zmierzające do ustalenia nowego stanu na gruncie odpowiadającego, jak największej grupie uczestników tego postępowania w tym również skarżącej.

I tak: pismem z 2 sierpnia 2019 r. skarżąca zwróciła się do Starosty [...], aby wstrzymać prace na jej działce nr 166 ponieważ, jak wskazała, jest ona przedmiotem postępowania sądowego, z kolei działka nr 151 (droga) stanowiła jej własność, po pomiarach odebrano jej 7 arów, w stosunku do działki nr 170 (droga), zażądała pozostawienia w obecnym stanie faktycznym. Pismo przekazano wykonawcy projektu scalenia.

Kolejnym pismem z 2 października 2019 r. działający w jej imieniu S. B. po zapoznaniu się z rejestrem szacunku porównawczego nie wyraził zgody na przedstawioną powierzchnię działki nr 166 (pow. 0,24 ha, wartość szacunkowa 46,00 pkt) oraz działek nr 152, 169, 238 i 648/2 (łączna pow. 0,6605 ha, wartość 63,64 pkt). Zażądał pomiaru w terenie, ponieważ jego zdaniem "w terenie brak 9 arów". Natomiast w karcie uczestnika scalenia dotyczącej ww. działek odnotowano następującą treść życzeń w kwestii lokalizacji gospodarstwa: "ekwiwalent za działki nr 152, 169 wydzielić w rejonie dotychczasowym. Proponuję braki wydzielić w działce nr 153. Działka budowlana nr 166 pozostaje (proszę pomierzyć). Działka nr 238 pozostawić w dotychczasowym położeniu. Przy działce nr 648/2 wydzielić pozostały należny ekwiwalent". Z kolei w karcie uczestnika scalenia dotyczącej działki nr 170 (pow. 0,04 ha, wartość 3,20 pkt), w części zawierającej życzenia i uzgodnienia w kwestii lokalizacji gospodarstwa S. B. złożył oświadczenie, iż "Pani B. E. nie chce rozmawiać o powyższej drodze" (tj. działce nr 170). W dniu 20 listopada 2019 r. w treści życzeń odnotowano: "Pani E. B. na nic się nie godzi. Róbcie jak chcecie. W tej sytuacji należy wydzielić, najlepiej przy gruncie P. B."

Po zapoznaniu się w dniu 20 listopada 2019 r. ze wstępnym projektem rozmieszczenia działek ekwiwalentowych (tzw. ustawką) za działki nr 152, 166, 169, 238 i 648/2 E. B. nie wniosła zastrzeżeń — zaakceptowała przedstawione rozwiązania, ale odmówiła podpisu.

Pismem z 16 grudnia 2019 r. skierowanym do Starosty [...] ponownie zgłosiła "zastrzeżenia odnośnie projektu drogi", tj. odnośnie "zlikwidowania drogi nr 170". Wskazał, że wytyczenie nowej drogi nie uwzględnia "ukształtowania terenu, trudności dojazdu po niej i konieczności utwardzenia", a nowo wyznaczona droga jest dużo dłuższa, biegnie stromo w dół, a następnie do góry", co jest "absurdalną sytuacją". Wyjaśniła, że działka ta od lat wykorzystywana jest przez nią jako dojazd do ogrodu i pól uprawnych" i jest to najkrótsza i najwygodniejsza droga". Nie zgodziła się "z pomiarem gruntów i doliczeniem brakujących arów na działkę nr 648/2". Ww. pismo zostało również przekazane do wykonawcy.

W dniu 5 czerwca 2020 r. skarżąca zapoznała się z projektem scalenia i warunkami objęcia w posiadanie nowo wydzielonych działek nr 56, 88, 137, 343 (ekwiwalent za działki nr 152, 166, 169, 238 i 648/2) i oświadczyła, że wraz z mężem "nie podpiszą projektu scalenia", ponieważ "scalenie nie rozwiązało ich problemów".

Jednocześnie wniosła o:

1. Uzupełnienie graniczników przy działce nr 56 i zlikwidowanie uskoku przy zachodniej granicy.

2. Poszerzenie wjazdu (działka nr 86) do działki zabudowanej nr 88.

3. Utrzymanie działki przedscaleniowej nr 170.

Powyższe zastrzeżenie, po przeprowadzeniu wizji terenowej, zostały przeanalizowane i zaopiniowane przez komisję doradczą w obecności S. B., w następujący sposób:

Ad. I. Projekt scalenia pozostawiono bez zmian. W uzasadnieniu podano, iż "granica wschodnia i północna zostały utrzymane według stanu użytkowania (granica wschodnia biegnie po wysokim brzegu)", natomiast "granica południowa i wschodnia powstały z zaprojektowanych dróg transportu rolnego nr 87 [powinno być nr 57] i 80. Zaznaczono przy tym, że skarżąca brała udział w czynnościach projektowania i akceptowała to rozwiązanie.

Ad. 2. Projekt scalenia pozostawiono bez zmian. Analiza projektu wykazała, że działka nr 86, powstała w wyniku scalenia jako dojazd do działki nr 88, została wydzielona z gruntu J.i T. M. (stary nr 163 i 167) oraz B. D. i włączona do pozycji Gminy [...] zgodnie z obecnym użytkowaniem szerokości od 3 m do 4,5 m (pomiędzy istniejącymi ogrodzeniami). Ze względu na brak zgody Państwa M. na większe poszerzenie wjazdu kosztem jego działek, nie można było uzyskać większej szerokości (tereny zabudowane)"

Ad. 3. Zmieniono projekt scalenia w zakresie części zastrzeżenia. Komisja wyjaśniła, że "w przedscaleniowej działce nr 170 skarżąca posiadała udział 1/2. Działka nr 170 o powierzchni 0,04 ha stanowi pas gruntu o długości około 150 metrów i szerokości 2,70 metra", a więc uczestniczka "domagając się wydzielenia pasa gruntu w dotychczasowym miejscu za swój udział mogłaby liczyć na szerokość nie większą niż 1,35 metra." Powyższą działkę na długości około 60 metrów włączono do działki nr 83 a na długości około 25 metrów włączono do działki nr 84, zaś pozostała część około 63 metrów została włączona do projektowanej drogi gminnej". Wyjaśniono, że "pozycję dotyczącą działki nr 170 wszyscy współposiadacze samoistni chcieli zlikwidować naliczając dla wszystkich dopłatę pieniężną wyliczoną według należnych udziałów. Jedynie skarżąca nie wyraziła zgody na takie rozwiązanie, co spowodowało, że należny ekwiwalent wydzielono "w działce nr 342 przy gruncie należącym do skarżącej. Komisja zaproponowała, aby "wyjazd z działki nr 88 Pani E. B. w kierunku działki nr 56 poprowadzić pasem szerokości 3 metrów wzdłuż granicy pomiędzy działkami nr 84 i 88, na co jednak strony nie wyraziły zgody. Ostatecznie komisja zaopiniowała, utrzymanie wyjazdu z działki nr 88 wzdłuż użytkowanego szlaku jezdnego przedscaleniowej działki nr 170 do projektowanej drogi nr 80".

Granicę zachodnią działki nr 56 zaprojektowano zgodnie ze stanem użytkowania na gruncie (wysoka miedza), działkę 56 wydzielono w tym samym miejscu.

Jak wykazała analiza przedstawionych wyżej dokumentów skarżąca korzystała z wszelkich możliwych praw w udziale dokonywanego scalenia. Fakt niezaakceptowania wszystkich podnoszonych przez nią wniosków nie może oznaczać nieprawidłowości przebiegu postępowania.

Odnosząc się kolejno do podnoszonych zarzutów wskazać należy, że bezzasadny jest zarzut zmniejszenia w wyniku scalenia działki 152 i 169 na rzecz nowoutworzonej działki nr 44/dr-20. Działka ta powstała po szlaku dotychczasowej działki 151 ( stanowiącej na podstawie decyzji komunalizacyjnej własność gminy). W toku postępowania skarżąca podnosiła, że działka 151 stanowi drogę dojazdową wyłącznie do jej posesji, gdyż na wjeździe tej drogi na drogę główną zostały zlokalizowane budynki, które uniemożliwiają wjazd na przedmiotowa drogę, a ona może przejechać działką 170, która stanowi jej własność. Co do samego ustanowienia tej drogi nie wnosiła zastrzeżeń, nie zgadzała się jedynie na jej poszerzenie kosztem jej działek:152 i 169.

Słusznie organ wskazuje, że fakt zmniejszenia szerokości dotychczas posiadanych działek nie oznacza nieprawidłowości dokonanego scalenia. Z mapy scaleniowej, jak również księgi życzeń wynika z kolei, że jej działki 152 i 169 zostały powiększone kosztem działki 153. Zatem w jednym miejscu działki uległy zmniejszeniu w innym zwiększeniu, co wiąże się bezpośrednio z procesem scalenia, sumarycznie natomiast skarżąca otrzymała działki o powierzchni większej niż przed scaleniem.

Organy nie kwestionowały powyżej okoliczności, stąd też podnoszone przez skarżącą zarzuty niedokonania pomiarów nie mogą odnieść zamierzonego rezultatu.

Zasadnicza część zarzutów dotyczy scalenia działek nr 165, 166, 163, 151, 170 oraz zmiany granic działki skarżącej tj. działki nr 166 poprzez pogorszenie warunków korzystania z tej działki w szczególności zmniejszenia odległości budynku mieszkalnego i gospodarskich. To w tym zakresie skarżąca podnosiła najwięcej zarzutów. Nie godzi się, jak podnosiła, na likwidację drogi nr 170. Jej zdaniem wytyczenie nowej drogi nie uwzględnia ukształtowania terenu, trudności dojazdu po niej i konieczności jej utwardzenia. Nowo wyznaczona droga jest dłuższa, biegnie stromo w dół następnie do góry. Poprzednia droga była przez nią od lat wykorzystywana jako dojazd do ogrodu i pól uprawnych i była najkrótszą drogą i najwygodniejszą.

Z ustaleń organów wynika, że działka nr 170 o powierzchni 0,04 ha stanowi pas gruntu o długości około 150 m i szerokości 2,70 m. Wszyscy współposiadacze samoistni: C. E., K. K. H. K., D. B. opowiedzieli się za jej likwidacją w zamian za dopłaty pieniężne, z wyjątkiem E. B., co spowodowało, że należny ekwiwalent pieniężny wydzielono w działce nr 342. Działkę nr 170 na długości około 60 metrów włączono do działki nr 83 a na długości 25 metrów do działki 84, zaś pozostała część 63 m została włączona do drogi gminnej.

Słusznie jako nierealny organ ocenił wniosek skarżącej o wydzielenie pasa gruntu w zamian za posiadany przez nią udział. Wiązałoby się to bowiem z wydzieleniem pasa szerokości 1,35 m odpowiadającego wielkości jej udziału, co nie odpowiadałoby potrzebom przejazdu.

Wbrew zarzutom skarżącej, która twierdziła, że nie wzięto pod uwagę żadnych zgłoszonych przez nią wniosków, stwierdzić należy, że w wyniku wniesionych przez nią zastrzeżeń zmieniono projekt scalenia w zakresie wyjazdu z działki nr 88 do drogi gminnej oznaczonej jako działka nr 80. Zgodnie z propozycją skarżącej utrzymano wjazd wzdłuż użytkowanego szlaku jezdnego przedscaleniowej działki nr 170. Bezzasadne okazały się również zarzuty uzupełnienia ograniczników przy działce nr 56. Wyjaśnione zostało, że granicę zachodnią działki nr 56 zaprojektowano zgodnie ze stanem użytkowania na gruncie ( wysoka miedza), a działkę 56 wydzielono w tym samym miejscu.

Ostatecznie skarżącej zapewniono dojazd do działki 88 ( przed scaleniem 166) z trzech stron. Od strony drogi głównej działka 71 ( dawna działka nr 130) poprzez nowo wydzieloną drogę dojazdową ( działka 86, dawna działka 165) wydzieloną z działki Państwa D. oraz z części działek Państwa M. ( dawne 163 i 167) zgodnie z obecnym użytkowaniem szerokości od 3 do 4,5 m ( pomiędzy istniejącym ogrodzeniami), przy czym ze względu na brak zgody Państwa M. nie można było uzyskać większej szerokości ( tereny zabudowane - art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów), od strony wschodniej poprzez drogę dojazdową oznaczoną jako działka 85 dr ( dawne działki 165 i 170) , natomiast od strony pól poprzez sąsiedztwo z drogą gminną oznaczoną jako działka nr 80 ( dawniej działka 170).

W świetle powyższego za bezzasadne należało ocenić zarzuty skarżącej, że nowo wydzielone drogi dojazdowe pogorszyły jej dostęp do budynków.

Przed scaleniem skarżąca miała jeden prawowity wyjazd od strony pól dawną działką 170. Wskazany przez nią dojazd przez działkę 165 prowadzącej do działki 130 nie był prawnie ustalony. Działka nr 165 stanowiła własność B. D. Z dokumentów nie wynika, by skarżącej przysługiwało jakiekolwiek ograniczone prawo rzeczowe do tej działki. W związku z powyższym, przyjąć należało, że korzystała w tym zakresie z dobrodziejstwa właścicieli działki 165 państwa D. Świadczy o tym również fakt skierowanego do sądu powszechnego wniosku o ustanowienie drogi koniecznej, na które to postępowanie skarżąca się powołuje. Ze znajdującego się w aktach pisma kierowanego do Sądu Rejonowego w [...] z 8 lipca 2002 r. "pismo precyzujące żądanie wniosku" wynika, że domagała się ustanowienia drogi koniecznej o szerokości 5,50 m od strony wjazdu do drogi publicznej, 4 m przy granicy z działką 166 oraz długości 10,5 m. Skarżąca twierdzi, że zaprojektowana droga nie odpowiada treści skierowanego przez nią wniosku do sądu powszechnego, jest dłuższa o 130 m a także nie uwzględnia ukształtowaniu terenu znajdujących się na jej działce budynków i zbliżenia drogi do nich.

Również te zarzuty są oczywiście bezzasadne. Zgłoszony przed sądem cywilnym wniosek o ustanowienie drogi koniecznej na gruntach objętych scaleniem pozostaje bez wpływu na wynik postępowania scaleniowego. Zgłoszone przed tym sądem a nierozstrzygnięte roszczenia cywilnoprawne nie są podstawą do kształtowania stanu poscaleniowego. Jak wynika z art. 19 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów jeżeli służebności gruntowe obciążające grunty objęte scaleniem lub wymianą utraciły dla nieruchomości władnącej wszelkie znaczenie, znosi się je bez odszkodowania.

Tym bardzie na postępowanie scaleniowe nie mogą mieć wpływu niezakończone postępowania cywilne o ustalenie takich służebności.

Załączona przez skarżącą do skargi mapa przedstawia wbrew jej twierdzeniu stan sprzed, a nie po scaleniu. Widać na niej dotychczasowy przebieg działki 165, która tak jak wskazuje skarżąca biegła na odcinku granicznym z działkami 166 i 163 po działce 166. Aktualnie jednak działka ta została zlikwidowana. Zachowano skarżącej wyjazd do działki dawnej 130 ( aktualnie 71 dr) zjazdem po nowoutworzonej działce 86 dr. Skarżąca nie zauważa, że proponowany przez nią wyjazd, najdogodniejszy dla niej przebiega w bardzo bliskiej odległości od budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 82, poprzednio 163.

W świetle powyższych ustaleń niezrozumiałe jest oczekiwanie przez skarżącą dostosowania się przez uczestników scalenia do zaproponowanych przez nią propozycji, w których skarżąca nie idzie na żadne ustępstwa a oczekuje ich od pozostałych uczestników, którzy podobnie jak ona utracili niektóre nieruchomości, a niektórzy, jak B. D. zgodzili się na utrzymanie przejazdu, wyłącznie dla skarżącej, szlakiem przedzielającym ich nieruchomości.

Celem przeprowadzonego scalenia było także utworzenie dróg w miejscu istniejących nieformalnych szlaków, próbując zapewnić możliwie jak największej liczbie osób dogodny dojazd. Dotychczasowym działkom, przez które odbywał się dojazd przypisano oznaczenia dr jako drogi. Nie ma racji skarżąca twierdząc, że prowadzenie scalenie odbyło się wyłącznie jej kosztem. Skarżąca zdaje się nie zauważać, że dotychczasowa działka 170 znajdowała się we współposiadaniu, nie tylko ona ale i inne osoby zostały jej pozbawione w celu utworzenia drogi po szlaku jak najbardziej zbliżonym do poprzedniego. Nie zauważa także, że zapewnienie jej dojazdu od strony wschodniej po byłej działce nr 165 odbywa się szlakiem przedzielającym działki właścicielki 82 i 84.

Wbrew postawionym zarzutom z całą pewnością nie można stwierdzić, że w wyniku scalenia pogorszyły się skarżącej warunki dojazdu do działki 88 ( dawna 166). W miejsce dotychczasowego jednego formalnego wyjazdu zapewniono jej trzy.

Bezzasadny przy tym pozostaje zarzut, że szlakiem od strony wschodniej po byłej działce 165 uniemożliwiony jest przejazd sprzętem rolniczym, samochodami dostawczymi czy uprzywilejowanymi. Z ukształtowania terenu jej działki ( geoprtal.gov.pl) wynika, że pola uprawne, do których przewidywany byłby dojazd wskazanymi pojazdami usytuowane są na działce bliżej wjazdu na działkę 170 aktualnie 80 dr, co również czyni zarzut bezzasadnym.

Nieuzasadniony również jest zarzut, że dokonane ustalenia były wynikiem złośliwego działania geodety – projektanta, który nie był na gruncie, czego skarżąca nie dowiodła. Projekt scalenia został natomiast poddany kontroli na gruncie, w której między innymi poddano kontroli czy kształt projektowanych działek jest odpowiedni i czy ich granice są dostosowane do przebiegu drogi i rowów melioracyjnych.

W judykaturze trafnie wskazuje się, że scalenia gruntów należą do jednych z najtrudniejszych i najbardziej skomplikowanych spraw administracyjnych. Sądowoadministracyjna kontrola decyzji scaleniowych sprowadza się do ich weryfikacji pod względem zgodności z prawem, nie zaś do orzekania o słuszności rozstrzygnięć pod względem merytorycznym - por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., II OSK 2805/14 ( to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl). Scalenie gruntów cechują rozwiązania mające charakter techniczny. Stanowi ono zbiorowy zabieg urządzeniowo-rolny, natomiast przy opracowywaniu samego projektu scalenia organy administracyjne korzystają z pewnej swobody. Jest ona niezbędna dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy jednoczesnym uwzględnieniu - w miarę możliwości - interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia. Jest nieuniknione, że w toku postępowania scaleniowego zwykle rodzą się liczne konflikty pomiędzy uczestnikami oczekującymi wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. Rozstrzygnięcie organów w tym zakresie ma charakter uznaniowy. Powoduje to, że kontrola Sądu ograniczać się może jedynie do oceny, czy nie posiadają one cech dowolności, czy nie narusza przepisów prawa i czy zostało wydane w wyniku zebrania i oceny niezbędnego materiału dowodowego – wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2018 r. II OSK 1706/16, wyrok WSA w Rzeszowie z 28 sierpnia 2014 r., II SA/Rz 1329/13.

Kluczowa przy ocenie naruszenia interesu poszczególnych uczestników scalenia jest treść art. 27 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów i wynikające z niej konsekwencje. Zgodnie z powołanym przepisem projekt scalenia może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Ten warunek - który niespornie został w sprawie spełniony na 255 uczestników scalenia 8 osób zgłosiło 3 zastrzeżenia a odwołanie od decyzji wniosła wyłącznie skarżąca pokazuje, że zatwierdzenie projektu scalenia może nastąpić również wtedy, gdy niektórzy uczestnicy scalenia subiektywnie, czy nawet obiektywnie nie uzyskali w wyniku scalenia optymalnego zaspokojenia swych wniosków i zastrzeżeń – wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 października 2015 r. II SA/Ke 1079/14.

Realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie może dotyczyć każdej pojedynczej działki i sytuacji, gdyż jest to niemożliwe. Niekiedy kosztem pojedynczych działek, czy interesów uczestników scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne jest, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym. Nawet rzeczywiście zaistniałe w jednostkowych przypadkach naruszenie indywidualnego interesu uczestników scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowano podstawową zasadę wydzielenia gruntów określoną w art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów - wyrok NSA z 18 stycznia 2006 r., OSK 908/04. Przepis ten przewiduje, że uczestnik scalenia, z zastrzeżeniem ust. 2-3a oraz art. 17 ust. 2, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej, w zamian za grunty dotychczas posiadane. Dokonując oceny merytorycznej powyższej decyzji oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody, Sąd stwierdza, że wbrew stanowisku skarżącej organy nie naruszyły zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, w tym reguł postępowania wyjaśniającego. Zarzuty skargi w żaden sposób skutecznie nie podważyły ustalonego stanu faktycznego sprawy, także w zakresie prawidłowego uzasadnienia decyzji, w tym respektowania zasad uwzględniania z urzędu interesu społecznego i interesu indywidualnego, prowadzenia postępowania w sposób zapewniający zaufanie do organów władzy czy przekonywania do podjętych rozstrzygnięć. Wbrew zarzutom podnoszonym w skardze uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. i szczegółowo odnosi się do zarzutów odwołania. Nie znajdują uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy. Jeszcze raz w tym miejscu wyjaśnić należy, że z uwagi na przypisane organowi uznanie administracyjne w wyborze rozwiązań scaleniowych kontrola Sądu polega tylko na tym, czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie posiadają cech dowolności, czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób. Z akt sprawy nie wynika, by wydzielając skarżącej ekwiwalent doszło do naruszenia przepisów powołanej ustawy. Dla wyrównania wartości nieruchomości przed scaleniem oraz otrzymanych w wyniku scalenia nieruchomości organy zastosowały instytucję dopłat/odszkodowań, z zachowaniem reguł określonych w uchwale w sprawie określenia zasad szacunku nieruchomości przyjętą na zebraniu uczestników scalenia z dnia 25 czerwca 2019 r. Sąd nie dopatrzył się też utrudnienia w gospodarowaniu przez skarżącą w stosunku do poprzednio posiadanych działek. Argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji nie pozwalają na uznanie, że organy rozstrzygając przedmiotową sprawę dopuściły się przekroczenia granic uznania administracyjnego, co skutkowałoby przyjęciem dowolności rozstrzygnięcia. Organy podejmowały działania dla określenia najbardziej optymalnego rozwiązania problemów uczestników scalenia, ale gdy skarżąca domaga się wyłącznie pozostawienia działek sprzed scalenia lub nie wyraża zgody na przebieg nowo projektowanych dróg to wartością dla rozpatrzenia takich zarzutów jest dobro wspólne uczestników scalenia, którzy znaleźli się w identycznej sytuacji prawnej, jako uczestnicy scalenia. Dodać wypada, że na ogólną liczbę 255 uczestników scalenia jedynie skarżąca złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji, co nie świadczy wbrew jej twierdzeniu, że tylko jej interesy zostały naruszone.

Poprawa struktury obszarowej i uzyskanie korzystnych warunków gospodarowania to ogólny cel scalenia, co nie oznacza, że w każdym przypadku tej procedury zostanie on w równym stopniu osiągnięty w stosunku do każdego z uczestników scalenia. Jednakże poczucie nieuwzględnienia indywidualnych interesów, wynikające z braku akceptacji dla przyznanego ekwiwalentu, nie jest argumentem wystarczającym dla podważenia legalności decyzji, bowiem organ scaleniowy "waży" wiele spornych interesów. Jeśli zatem sytuacja uczestnika scalenia nie uległa pogorszeniu, a generalnie cel scalenia został osiągnięty – nie można mówić o naruszeniu indywidualnego interesu prawnego poprzez naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy. Ustawa scaleniowa reguluje scalenie jako akcję zmierzającą do uporządkowania stanu gruntów na danym terenie, inicjowaną i akceptowaną generalnie przez większość, a niekoniecznie przez wszystkie osoby zainteresowane. Interesy tych, którzy akcji takiej nie akceptują co do zasady, chronione są odpowiednią procedurą, w ramach której projektowane rozwiązania mają być ujawniane, uprawnienie do udziału w podejmowaniu najbardziej istotnych decyzji należy do wszystkich zainteresowanych, zgłaszane zastrzeżenia mają być rozpatrywane komisyjnie, wreszcie uczestnicy reprezentowani są przez wybieraną przez siebie radę (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 150/15). Z wszystkich tych praw skarżącą korzystała.

Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.