Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2578/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c. art. 141 § 4, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 § 1 pkt 2, art. 107 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 230/19 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 lipca 2019 r. II SA/Wa 230/19 oddalił skargę J. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 grudnia 2018 r. nr [...], w przedmiocie zwolnienia ze służby.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 11 lipca 2018 r. Dyrektor Biura Techniki i Zaopatrzenia Komendy Głównej Straży Granicznej, działając z upoważnienia Komendanta Głównego Straży Granicznej, poinformował skarżącego mjr. SG J. K. o zamiarze rozwiązania stosunku służbowego ze skarżącym z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Jednocześnie, Dyrektor Biura Techniki i Zaopatrzenia Komendy Głównej Straży Granicznej poinformował skarżącego, że w związku z przewidywanym zwolnieniem ze służby, zgodnie z art. 39a ustawy o Straży Granicznej, zostanie przeniesiony od dnia 17 lipca 2018 r. do dyspozycji Komendanta Głównego Straży Granicznej, natomiast zwolnienie ze służby, nastąpi z dniem 31 października 2018 r. na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2365 ze zm., dalej także: "ustawa o SG"). Ponadto, poinformowano skarżącego, że funkcjonariuszowi zwolnionemu na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o SG przysługują uprawnienia, o których mowa w ustawie o Straży Granicznej, z uwzględnieniem okoliczności wynikających z faktu wcześniejszego rozwiązania stosunku służbowego z dniem 28 lutego 2013 r. i przywrócenia do służby w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 listopada 2013 r. II SA/ Wa 733/13. Z rozmowy kadrowej z 11 lipca 2018 r. sporządzono protokół.

W związku z powyższym, rozkazem personalnym z 12 lipca 2018 r., Komendant Główny Straży Granicznej odwołał Skarżącego kasacyjnie z dniem 16 lipca 2018 r. z powierzenia obowiązków na stanowisku starszego specjalisty Wydziału Infrastruktury Biura Techniki i Zaopatrzenia Komendy Głównej Straży Granicznej i zwolnił z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego starszego specjalisty Wydziału Gospodarki Transportowej Biura Techniki i Zaopatrzenia Komendy Głównej Straży Granicznej, a z dniem 17 lipca 2018 r. skarżący został przeniesiony do dyspozycji Komendanta Głównego Straży Granicznej, w związku z przewidywanym zwolnieniem ze służby w Straży Granicznej z dniem 31 października 2018 r.

Komendant Główny Straży Granicznej - działając na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 49 ust. 2 pkt 1 ustawy o SG - rozkazem personalnym z 20 sierpnia 2018 r. nr 2955 - zwolnił skarżącego z dniem 31 października 2018 r. ze służby stałej w Straży Granicznej, z zachowaniem - na podstawie art. 39a ust. 2 ustawy o SG - prawa do uposażenia zasadniczego i innych świadczeń, przysługujących na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w analizowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący funkcjonariusz posiada ponad 30 letnią wysługę emerytalną.

Jednocześnie, organ pierwszej instancji uznał, że nie bez znaczenia pozostaje fakt istotnych ograniczeń w zakresie zdolności Skarżącego kasacyjnie do pełnienia służby w Straży Granicznej z uwagi na jego stan zdrowia. J. K. już w 2016 r. został zakwalifikowany do kategorii zdolności do służby: B - zdolny do służby z ograniczeniem, w wyniku orzeczenia Mazowieckiej Rejonowej Komisji Lekarskiej nr RKLWa-2668-2016/F/SG z dnia 27 października 2016 r., utrzymanego w mocy orzeczeniem Centralnej Komisji Lekarskiej nr CKL-33-2017/F/SG z dnia 1 lutego 2017 r.). Wówczas, jak zauważył organ, przełożony skarżącego funkcjonariusza był zobligowany do czasowego przesunięcia go na inne stanowisko służbowe.

Ponadto w badaniu okresowym przeprowadzonym w dniu 12 stycznia 2018 r. lekarz profilaktyk wskazał, że skarżący nie może dysponować bronią (orzeczenie lekarskie nr 1/2018). Organ pierwszej instancji zauważył, że sprawa ta była również przedmiotem oceny komisji lekarskiej. W dniu 30 maja 2018 r. do Komendy Głównej Straży Granicznej wpłynęło ostateczne orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej nr CKL-222-2018/F/SG, którym komisja zaliczyła skarżącego do kategorii zdolności do służby: B - "zdolny do służby z ograniczeniem". Komendant Główny Straży Granicznej wskazał, że skarżący został uznany trwale niezdolnym do służby na zajmowanym stanowisku, z jednoczesnym orzeczeniem, iż przeciwskazana jest służba z dostępem do broni palnej. Orzeczono również zakaz przewożenia ludzi, a także prowadzenia pojazdów uprzywilejowanych. W orzeczeniu stwierdzono również, że niewskazana jest służba nadmiernie obciążająca narząd ruchu, w tym urazy mechaniczne, służba w warunkach zapylenia, zalecono unikanie nadmiernych wysiłków fizycznych (prowokacja zaburzeń wentylacji).

Wobec powyższego, organ pierwszej instancji uznał, że wskazanie Centralnej Komisji Lekarskiej, iż skarżący powinien unikać nadmiernych wysiłków fizycznych, stanowi kolejną przeszkodę w dalszym pełnieniu służby w formacji mundurowej, w której to funkcjonariusz musi mieć zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. K. od rozkazu personalnego Komendanta Głównego Straży Granicznej z 20 sierpnia 2018 r. nr 2955, w przedmiocie zwolnienia skarżącego z dniem 31 października 2018 r. ze służby stałej w Straży Granicznej z zachowanym na podstawie art. 39a ust. 2 ustawy o SG prawem do uposażenia zasadniczego i innych świadczeń przysługujących na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - uchylił rozkaz personalny organu pierwszej instancji z dnia 20 sierpnia 2018 r. w części dotyczącej terminu zwolnienia skarżącego ze służby w SG, a także orzekł o zwolnieniu skarżącego ze służby w Straży Granicznej z dniem 31 grudnia 2018 r., zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Rozpoznając skargę na powyższą decyzję Sąd I instancji podzielił ocenę przesłanek zwolnienia przedstawioną przez organ. Uznał, że zarówno Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i Komendant Główny Straży Granicznej, wydając sporne decyzje administracyjne, nie dopuścili się naruszenia zarówno przepisów ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, w tym w szczególności art. 45 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 49 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, jak i obrazy przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Materialnoprawną podstawą podjętego rozstrzygnięcia organów obu instancji był art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej, który stanowi, iż funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Nie ulega jednak wątpliwości, że organ, podejmując decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza Straży Granicznej na powyższej podstawie prawnej, powinien wykazać, z jakich przyczyn wybrał możliwość zwolnienia, a nie pozostawienia funkcjonariusza w służbie. Przesłanki te są obiektywne i uzasadniające zwolnienie nie tylko okolicznością nabycia przez funkcjonariusza prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej, ale także przyczynami leżącymi po stronie organizacji Straży Granicznej. Okoliczność spełniania przez skarżącego przesłanki nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej - jest oczywista i bezsporna. Natomiast dalsza argumentacja organu, co do wyboru, w takiej sytuacji opcji zwolnienia, została przez niego w sposób wystarczający i przekonywujący wykazana.

Zatem zwolnienie w terminie 31 grudnia 2018 r. nastąpiło nie tylko z powodu nabycia przez funkcjonariusza prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej ale także, w dalszej kolejności, z braku na dzień wydania zaskarżonego rozkazu personalnego wolnych, równorzędnych stanowisk, na które skarżący mógłby zostać mianowany albo powołany. Organy obu instancji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, nie mogły także pominąć tego, iż orzeczeniem Centralnej Komisji Lekarskiej nr CKL-222-2018/F/SG skarżący został zaliczony do kategorii zdolności do służby: B - "zdolny do służby z ograniczeniem", a treść dokumentu wskazuje, że skarżący został uznany trwale niezdolnym do służby na zajmowanym stanowisku, z jednoczesnymi: "przeciwskazaniami pełnienia służby z dostępem do broni palnej, zakazem przewożenia ludzi, prowadzenia pojazdów uprzywilejowanych, służba nadmiernie obciążająca narząd ruchu, w tym urazy mechaniczne, służba w warunkach zapylenia, unikanie nadmiernych wysiłków fizycznych (prowokacja zaburzeń wentylacji)".

W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie organy obu instancji przedstawiły precyzyjnie wszystkie okoliczności, które uzasadniały zastosowanie wobec skarżącego art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej, co świadczy w konsekwencji o zasadnym zwolnieniu skarżącego z pełnienia służby w Straży Granicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K. . Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania (odwołując się przy tym do art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja organu administracji publicznej wydana została z naruszeniem przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a., poprzez uchylenie rozkazu personalnego nr 2955 wydanego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej z 20 sierpnia 2018 r. w części dotyczącej terminu zwolnienia skarżącego ze służby w Straży Granicznej, a także orzeczeniu o zwolnieniu skarżącego ze służby w Straży Granicznej z dniem 31 grudnia 2018 r., utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie w przypadku, gdy organ drugiej instancji uznał, że zaskarżony rozkaz personalny nr 2955 wydany został na podstawie i w granicach prawa oraz nie stwierdził naruszenia przepisów procesowych przez organ I instancji;

2. art. 145 § 1 pkt 1) lit c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organu administracji publicznej naruszyło przepisy prawa procesowego tj. § 8 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U z 2016 r., poz. 1470; dalej "rozporządzenie") poprzez niezachowanie wymaganego trybu postępowania i niedopełnienie nałożonych obowiązków;

3. art. 145 § 1 pkt 1) lit a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji w której organ naruszył przepisy prawa procesowego, tj. art. 107 § 1 k.p.a. w związku z brakiem uzasadnienia w zakresie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy;

4. art. 145 § 1 pkt 1) lit c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji w której zachodziła uzasadniona podstawa do zastosowania art. 125 § 1 pkt 1) i zawieszenia postępowania w związku z toczącym się postępowaniem sądowoadministracyjnym w sprawie o sygnaturze akt SA/Wa 1412/18 w przedmiocie uchylenia orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej nr CKL-222-2018/F/SG;

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku, bowiem sąd zaniechał szczegółowego odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze i wyjaśnienia swojego rozstrzygnięcia. Przepis ten nakłada na sądy obowiązki należytego uzasadnienia wyroku i zawiera elementy, które obligatoryjnie takie uzasadnienie mieć powinno. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd bardzo lakonicznie skonstruował uzasadnienie. Nie odniósł się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego, w sposób niepełny i nieprecyzyjny uargumentował min. kwestię terminu zwolnienia ze służby;

6. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte i niepełne zbadanie treści zaskarżonej decyzji i czynności organów administracji pod względem zgodności z prawem.

Wobec powyższego, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Dodatkowo pismem z 5 lutego 2020 r., strona wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że w sprawie nie jest sporne osiągnięcie przez niego 30 lat wysługi emerytalnej. Sporne są argumenty i uzasadnienia organów oraz Sądu leżące u podstawy wydania skarżonej decyzji. W dniu 8 maja 2018 r. Centralna Komisja Lekarska wydała orzeczenie nr CKL-222-2018/E/SG, określające stan zdrowia J. K.. W orzeczeniu tym komisja stwierdziła "Zdolność do służby z ograniczeniem (zakazu dostępu do broni palnej) oraz trwałą niezdolność do służby na zajmowanym stanowisku". Zdaniem skarżącego na tej podstawie Komendant Główny Straży Granicznej wywiódł, że w związku z ww. orzeczeniem funkcjonariusz kwalifikuje się do zwolnienia ze służby. Dlatego też w prowadzonym postępowaniu ograniczył się jedynie do wystąpienia do kierowników komórek organizacyjnych Komendy Głównej Straży Granicznej z pisemnym zapytaniem (pismo z dnia 19 września 2018 r.) o wakujące stanowiska równorzędne do zajmowanego przez Skarżącego, na których specyfika służby i charakter realizowanych obowiązków oraz ocena ryzyka zawodowego uniemożliwiają pełnienie służby funkcjonariuszowi z zakazem dostępu do broni palnej. Tymczasem art. 42 ust. 2 pkt 1) dawał możliwość przeniesienia funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe w przypadku orzeczenia przez komisję lekarską trwałej-niezdolności do służby na zajmowanym stanowisku, jeżeli nie ma możliwości mianowania go na stanowisko równorzędne. Ponadto Orzeczenie nr CKL-222-2018/F/SG zabraniało jedynie korzystania z jednego elementu wchodzącego w uzbrojenia Straży Granicznej tj. broni palnej.

Zdaniem Skarżącego nie może więc to stanowić przeszkody w zatrudnieniu w formacji mundurowej. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że w jego interesie było pozostanie w służbie, o czym niejednokrotnie informował przełożonych, wyrażając przy tym swoje niezadowolenie z podejmowanych próby rozwiązania z nim stosunku służbowego.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie bez znaczenia pozostawał również fakt toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, dotyczącego uchylenia orzeczenia lekarskiego CKL-222-2018/F/SG. Dlatego też na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien zawiesić niniejsze postępowanie, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania dotyczącego ww. orzeczenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że zarówno Minister jak i Sąd pierwszej instancji nie dopatrzyli się, że przy sporządzaniu przez organ protokołu z rozmowy kadrowej z dnia 11 lipca 2018 r., doszło do naruszenia przepisów § 8 ust. 2 i 4 rozporządzenia, poprzez nie odniesienie się do treści składanych przez niego wniosków oraz utrudnianie składanie kolejnych.

Ponadto organ administracji w przytoczonym rozkazie personalnym (decyzji administracyjnej) dopuścił się naruszenia przepisów procedury, a mianowicie naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie wyboru daty zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Zarówno na rozmowie z dnia 11 lipca 2018 r. jak i w uzasadnieniu rozkazu nr 2955 z dnia 20 sierpnia 2018 r. brak jest uzasadnienia powodów ustalenia daty zwolnienia ze służby na dzień 31 października 2018 r. Dodatkowo, Komendant Główny Straży Granicznej w ww. uzasadnieniu nie wskazał dokładnej podstawy prawnej § 8 ust. 4 rozporządzenia, na podstawie której określił termin zwolnienia ze służby ani nie uzasadnił jego ustalenia.

Z kolei organ II instancji w osnowie zaskarżonej decyzji, przywołał jedynie art. 127 § 2 i art 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie czyniąc zadość wymaganiom art. 107 § 1 k.p.a. oraz naruszając art. 11 k.p.a., gdyż nie przywołały w osnowie decyzji § 8 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto Minister przekroczył granice uznania nie uzasadniając w sposób należyty wyboru nowej daty zwolnienia ze służby, tym bardziej, że w stosunku do skarżącego toczyło się postępowanie dyscyplinarne. Powyższe skutkowało naruszeniem przez organy art. 8 k.p.a.

Autor skargi kasacyjnej kasacyjnie zarzucił również Sądowi I instancji brak zbadania przewlekłości prowadzonych przez organy postępowań administracyjnych. Sąd co prawda przedstawił chronologię zdarzeń, lecz opisu tego nie odniósł do kwestii zarzutu przewlekłości postępowania administracyjnego, o co skarżący kasacyjnie wnioskował.

Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została złożona.

Postanowieniem z 18 czerwca 2020 r. I OSK 770/20 Naczelny Sąd Administracyjny - w oparciu o wniosek J. K. z 14 maja 2020 r. - zawiesił postępowanie przed NSA. W uzasadnieniu wskazał, że sprawa dotycząca skargi na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z 8 maja 2018 r., nr CKL-222-2018/F/SG – które to orzeczenie było podstawą wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 grudnia 2018 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby – nie została zakończona. Zdaniem Sądu zasadne zatem było zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie – do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1412/18. Spełniona bowiem została przesłanka, o której mowa w art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; zwanej dalej "p.p.s.a.").

Wyrokiem z 8 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4749/21, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 listopada 2020 r. II SA/Wa 1096/20, oddalającego skargę J. K. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z 8 maja 2018 r. nr CKL-222-2018/F/SG, w przedmiocie zdolności do służby.

Postanowieniem z 14 czerwca 2022 r. III OSK 2578/21 Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy zauważyć, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, wbrew przyjętej w skardze kasacyjnej konstrukcji podstaw kasacyjnych, w istocie mamy do czynienia wyłącznie z zarzutami dotyczącymi naruszenia przepisów postępowania. Autor skargi kasacyjnej nie powołał bowiem przepisów prawa materialnego, których błędnej wykładni lub niewłaściwe zastosowanie miałby w jego ocenie dopuścić się Sąd pierwszej instancji. Przepis art. 11 k.p.a przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jako przepis prawa materialnego, jest przepisem prawa procesowego.

Zauważyć należy, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego KGSG był art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o SG. Zgodnie z tym przepisem, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Analizując stan faktyczny na jakim oparł się Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, zarzuty skarżącego kasacyjnie wskazane w pkt 1 i pkt 2 skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione. Sąd, badając zaskarżoną decyzję Ministra i poprzedzający ją rozkaz personalny KGSG, nie dopatrzył się przekroczenia granic uznania administracyjnego, a organy nie kierowały się w jakiejkolwiek mierze dowolnością.

Wbrew opinii skarżącego kasacyjnie w sprawie nie doszło do naruszenia § 8 pkt 1, 2 oraz 4 rozporządzenia, wydanego na podstawie upoważnienia z art. 85 ust. 1 pkt 1 ustawy o SG. Powołane przepisy rozporządzenia stanowią, że o zamiarze rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem, który nabył prawo do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej, informuje się funkcjonariusza co najmniej 3 miesiące przed przewidywanym terminem zwolnienia ze służby (§ 8 pkt 1 rozporządzenia). Czynność, o której mowa w ust. 1, przeprowadza przełożony właściwy w sprawach osobowych lub z jego upoważnienia kierownik jednostki organizacyjnej Straży Granicznej, w której funkcjonariusz pełni służbę, w obecności bezpośredniego przełożonego funkcjonariusza oraz funkcjonariusza komórki organizacyjnej właściwej w sprawach osobowych, z zastrzeżeniem ust. 3 (§ 8 pkt 2 rozporządzenia). Informując funkcjonariusza o zamiarze rozwiązania stosunku służbowego, wskazuje się powody rozwiązania stosunku służbowego, podstawę i tryb zwolnienia, ustala datę zwolnienia, wysłuchuje wniosków funkcjonariusza i informuje o możliwości ich realizacji, a także o uprawnieniach przysługujących mu po zwolnieniu ze służby (§ 8 pkt 4 rozporządzenia).

Zdaniem NSA z protokołu z dnia 11 lipca 2018 r. wynika, że wszystkie procedury określone w § 8 rozporządzenia związane ze zwolnieniem skarżącego ze służy w Straży Granicznej zostały zachowane. Spotkanie odbyło się w obecności skarżącego i przedstawicieli Straży Granicznej, o których mowa w § 8 pkt 2 rozporządzenia.

Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, miał on możliwość wypowiedzenia się w sprawie, o czym świadczą odręczne zapiski zamieszczone na drugiej stronie protokołu opatrzone datą i podpisem skarżącego. J. K. "wyjaśniono również (...), że funkcjonariuszowi zwolnionemu na przedmiotowej podstawie przysługują uprawnienia, o których mowa w ustawie o Straży Granicznej (...). Skarżący nie może zatem zarzucać braku pouczenia o uprawnieniach przysługujących mu po zwolnieniu ze służby.

W ocenie NSA za nieuprawnione należy uznać również zarzuty Skarżącego dotyczące nieuzasadnienia daty zwolnienia ze służby. Przepis art. 45 ustawy o SG nie określa terminu, w jakim zwalnia się ze służby funkcjonariusza w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Jedynie w § 8 pkt 1 rozporządzenia ustawodawca zakreślił termin, w jakim ma się odbyć rozmowa kadrowa, tj. co najmniej 3 miesiące przed przewidywanym terminem zwolnienia ze służby. Informując funkcjonariusza o zamiarze rozwiązania stosunku służbowego (...) ustala się "datę zwolnienia" (§ 8 pkt 4 rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie spotkanie odbyło się 11 lipca 2018 r., datę rozwiązaniu stosunku służbowego ustalono na 31 października 2018 r., co oznaczało, że rozmowa kadrowa odbyła się 3,5 miesiąca przed przewidywanym terminem zwolnienia ze służby (§ 8 pkt 1 rozporządzenia), czyli zgodnie z przepisami, które jak wynika z analizy § 8 rozporządzenia, nie nakładają na organ obowiązku uzasadniania ustalonej daty zwolnienia, a jedynie jej wyznaczenia zgodnie z § 8 pkt 1 rozporządzenia.

Zasadnie również Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, przy wyznaczaniu przez Ministra w zaskarżonej decyzji nowej daty zwolnienia Skarżącego ze służby. WSA wskazał również, że art. 45 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy o SG nie można stosować, pomijając treść art. 110 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej oraz art. 130 § 1 k.p.a., który mówi, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (§ 2). Z kolei art. 130 § 3 k.p.a. stanowi, że powyższy przepis nie ma zastosowania jedynie przy decyzjach, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności lub które podlegają natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. W zaskarżonej decyzji z 20 sierpnia 2018 r. nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności i brak jest przepisu ustawowego nakazującego natychmiastowe wykonanie ww. decyzji. Wstrzymanie wykonania tej decyzji, spowodowane wniesieniem odwołania, skutkowało tym, że może być ona wykonana dopiero po rozpatrzeniu odwołania strony i wejściu do obrotu prawnego ostatecznej decyzji w sprawie. Powyższe oznaczało konieczność wydania przez Ministra w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby i przesunięcia jej na nowy termin, tj. 31 grudnia 2018 r. Zauważyć też należy, że w przypadku wniesienia odwołania kompetencje do zwolnienia ze służby (w tym określenie daty zwolnienia) przeniesione zostają na organ odwoławczy, który zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Wbrew też temu, co twierdzi autor skargi kasacyjnej, orzeczenie oparte na tej podstawie prawnej może zapaść nie tylko w przypadku naruszenia przepisów postępowania.

Ponadto istotnym dla sprawy był również stan zdrowia skarżącego kasacyjnie. W chwili orzekania przez organy w niniejszej sprawie, orzeczenie dotyczące zdolności do służby było ostateczne. Stało się zaś prawomocne na mocy wyroku NSA z 8 kwietnia 2022 r. III OSK 1224/19. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji nie zawiesił postępowania pierwszoinstancyjnego, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy Orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia 8 maja 2018 r., (zarzut skargi nr 4) jednak na wniosek Skarżącego kasacyjnie uczynił to NSA. Ponadto brak zawieszenia postępowania przed WSA nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Zgodzić się należy zatem ze stanowiskiem organów oraz Sądu I Instancji, że istniały przesłanki przemawiające za brakiem możliwości dalszego pełnienia przez Skarżącego służby w Straży Granicznej. Uzasadniając swoje stanowisko WSA wskazało na dobro służby i przytoczyło wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt K 35/06 (OTK-A 2008/7/120, Dz. U. RP 2008/163/1026), w którym to Trybunał Konstytucyjny oceniając zakres ingerencji ustawodawcy w sferę praw wolności funkcjonariuszy służb mundurowych, podkreślił specyfikę statusu przedstawicieli tej kategorii funkcjonariuszy publicznych w demokratycznym państwie prawnym, wyznaczoną przede wszystkim przez zakres przyznanych im kompetencji oraz szczególne warunki pełnienia służby. Dalsze rozważania w tym zakresie są bezprzedmiotowe, bowiem skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o SG.

Zarzut z pkt 3 skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § pkt 1 lit. a p.p.s.a poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organ naruszył przepisy prawa procesowego, tj. art. 107 § 1 k.p.a "w związku z brakiem uzasadnienia w zakresie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy", jest zdaniem NSA bezzasadny. Przepis art. 107 § 1 k.p.a określa w dziewięciu punktach wymogi formalne decyzji administracyjnej. Skarżący kasacyjnie powinien wskazać jednoznacznie, który z tych wymogów w jego ocenie nie został spełniony, a więc wskazać nie tylko art. 107 § 1 k.p.a, ale i jeden (lub więcej) punktów zawartych w tej jednostce redakcyjnej. Brak takiego wskazania sam w sobie czyni tak pozbawiony zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a nieuprawnionym.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Przy czym zauważyć należy, iż naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane prawem.

Jako chybiony należało ocenić także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez Sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie nie orzekał w granicach innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a, gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd I instancji (tak: wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 782/13). Omawiany przepis jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06, wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Naruszenia omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - Sąd I instancji powinien uwzględnić z urzędu.

Mając powyższe na uwadze NSA nie dopatrzył się również naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przywołanych w uzasadnieniu skargi w szczególności art. 8 oraz art. 11 k.p.a.

Końcowo wskazać należy, że sąd administracyjny nie może z urzędu badać przewlekłości lub bezczynności organów. Skargi na bezczynność lub przewlekłość, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8, 9 p.p.s.a., są odrębnymi postępowaniami sądowoadministracyjnymi, do których zastosowanie mają art. 35 – 38 k.p.a., a następnie w przypadku uwzględnienia skargi przez Sąd art. 149 p.p.s.a.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Przy czym odnotować należy, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i tym samym miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie.