Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 206/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 132 ust 1, 2 i 3 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. P. na orzeczenie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia dyscypliny służbowej oraz wymierzenia kary wyznaczenia na niższe stanowisko, oddala skargę


UZASADNIENIE

Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w P. (dalej - Komendant Miejski) na podstawie art. 135 j ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm., dalej - uPol), w postępowaniu dyscyplinarnym wobec st.sierż. A.P., asystenta Referatu do spraw Zabezpieczenia Lotniska i Ochrony Placówek Dyplomatycznych Wydziału Prewencji Komisariatu Policji P.-J. Komendy Miejskiej Policji w P. (dalej – skarżący, KMP) obwinionego o to, że 1. w P. w dniu [...] września 2011 roku, pełniąc służbę na terenie Portu Lotniczego [...] przy ul. [...] (dalej - Port Lotniczy), zaniechał wykonania nałożonych na niego obowiązków służbowych, w ten sposób, że będąc zobowiązany do pełnienia służby na posterunku w porcie lotniczym i patrolowania rejonu, bez uzasadnionej przyczyny w godz. 02.13-06.34 przebywał w pomieszczeniu służbowym, czym naruszył przepis § 3 pkt. 10 Załącznika Nr 1 do Decyzji Nr [...]/[...] Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...] sierpnia 2009 roku w sprawie pełnienia służby przez policjantów w ramach zabezpieczenia Portu Lotniczego Poznań [...] oraz zasad pełnienia służby na posterunku przy Generalnym Konsulacie [...] w P. (dalej – Decyzja nr [...]/[...]) oraz z § 29 ust. 2 Zarządzenia Nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2007 r w sprawie metod i form wykonywania zadań przez policjantów pełniących służbę patrolową oraz koordynacji działań o charakterze prewencyjnym (dalej – Zarządzenie nr [...]), tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt. 2 uPol; 2. w P. w dniu [...] września 2011 roku, pełniąc służbę na terenie Portu Lotniczego [...] przy ul. [...], niezgodnie ze stanem faktycznym odnotował w notatniku służbowym nr [...]/[...] fakt patrolowania w godz. 02.13-06.34 przydzielonego rejonu służbowego, podczas gdy sytuacja taka nie miała miejsca, czym naruszył postanowienia § 4 ust. 2 lit. f Wytycznych Nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie zasad ewidencjonowania, wypełniania oraz przechowywania notatników służbowych (dalej - Wytyczne Nr [...]) tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 2 uPol, stwierdził winę policjanta w zakresie zarzucanego mu naruszenia dyscypliny służbowej i wymierzył karę wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał stan faktyczny w sprawie wskazując, co następuje.

Do Wydziału Kadr i Szkolenia KMP wpłynęły z Komisariatu Policji P.-J. (dalej - Komisariat – J.) materiały z czynności wyjaśniających dotyczące podejrzenia naruszenia dyscypliny służbowej przez skarżącego.

Z uwagi na uzasadnione podejrzenie popełnienia przez wymienionego policjanta przewinienia dyscyplinarnego, w dniu [...] listopada 2011 roku zostało wszczęte przeciwko skarżącemu postępowanie dyscyplinarne. Organ wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż w dniu [...] września 2011 roku skarżący pełnił służbę w godz. 19.00 -07.00 na terenie Portu Lotniczego. Funkcjonariusz rozpoczął służbę odprawą przeprowadzoną przez asp. P.J. o godz. 19.00. Odprawiający wskazał, że służba ma być pełniona zgodnie z Decyzją nr [...]/[...]. W związku z informacjami docierającymi do Komendanta Komisariatu - J. o pewnych nieprawidłowościach w pełnieniu służb na terenie ww. obiektu, dokonano sprawdzenia monitoringu Portu Lotniczego i stwierdzono, że skarżący o godz. 02.13 wchodził do pomieszczenia służbowego Referatu i wyszedł z niego dopiero o godz. 06.34. Nie ma wątpliwości, że policjant przebywał wewnątrz pomieszczenia, bowiem widać jak o godz. 02.45 gaśnie światło w pomieszczeniu, które wcześniej się świeciło. Światło to można zaobserwować w oknie, które jest usytuowane nad boksem kiosku przylegającego do pomieszczenia służbowego Policji. Organ wyjaśniał, że w godzinach nocnych policjanci Referatu pełnią wspólną służbę z funkcjonariuszami Straży Granicznej. W czasie gdy ewentualnie Strażnicy Graniczni uczestniczą w odprawach samolotów policjant może im asystować lub może ten czas wykorzystać na przerwę. Jednakże przerwa powinna być dostosowana do aktualnej sytuacji w porcie lotniczym i realizowana wtedy gdy nie ma odlotów lub przylotów lub też gdy ruch jest mały. Skarżący w czasie gdy przebywał w pomieszczeniu służbowym, w notatniku służbowym odnotował: od 01.50-03.00 patrol rejonu terminala, od 03.00- 03.30 przerwa (poprawiane z godz. 02.00-02.30), od godz. 03.30 - 04.30 patrol wewnątrz terminala, od 04.30 - 05.30 patrol rejonu służby przed terminalem, od 05.30 - 06.30 patrol rejonu służby wewnątrz terminala, od 06.30 - 07.00 przerwa w służbie. Powyższe zapisy w notatniku służbowym w żaden sposób, nie odzwierciedlają stanu faktycznego, gdyż ww. w tym czasie nie wykonywał żadnych czynności. Poza okresem przerwy policjant udokumentował czynności służbowe, których faktycznie nie wykonywał. Ponadto w czasie gdy policjant przebywał w pomieszczeniu służbowym miało miejsce kilka przylotów i odlotów samolotów. W tym czasie winien on pełnić służbę prewencyjną, która bezpośrednio wiąże się z oddziaływaniem, mającym bezpośredni wpływ na szeroko pojęte odczucie bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Przesłuchany w charakterze obwinionego, skarżący przyznał się do popełnienia zarzucanego mu czynu, wyraził żal i skruchę z powodu popełnienia przewinienia dyscyplinarnego i skorzystał z prawa do odmowy składania wyjaśnień.

Przesłuchany w charakterze świadka kierownik Referatu ds. Zabezpieczenia Lotniska i Ochrony Placówek Dyplomatycznych Wydziału Prewencji Komisariatu - J. asp. T.F., po uprzedzeniu o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 kk złożył zeznania tożsame z ustaleniami faktycznymi.

Organ stwierdził, iż oceniając całość materiału dowodowego zebranego w toku postępowania dyscyplinarnego uznał za wiarygodne zeznania świadka oraz zabezpieczone materiały monitoringu wizyjnego. Dowody te bezsprzecznie wskazują na zaniechanie wykonywania nałożonych na skarżącego obowiązków służbowych przez okres 4 godzin i 21 minut w dniu [...] września 2011 roku.

Przebywanie w pomieszczeniu służbowym w okolicznościach wskazanych w zarzucie stanowią rażące naruszenie postanowienia § 3 pkt. 10 Załącznika Nr 1 do Decyzji Nr [...]/[...].

Dokumentowanie czynności w notatniku służbowym niezgodnie ze stanem faktycznym stanowi naruszenie postanowień zawartych w § 4 ust. 2 i 3 Wytycznych Nr [...]. Zgodnie z zawartymi w tym przepisie dyspozycjami policjant powinien na bieżąco dokumentować faktycznie wykonywane czynności służbowe a w szczególności odnotować fakt opuszczenia rejonu służbowego, bo tak należy traktować zejście do pomieszczenia służbowego Referatu, co skutkuje nie pełnieniem służby zgodnie z Regulaminem. Powyższe formalnie narusza dyspozycję § 4 ust. 2 lit. f cyt. Wytycznych Nr [...].

Opuszczenie rejonu pełnienia służby zgodnie z § 29 ust. 2 Zarządzenia Nr [...], może zaś nastąpić wyłącznie na polecenie lub za zgodą dyżurnego jednostki Policji lub innej uprawnionej osoby. Pomimo faktu, że pomieszczenie posterunku znajduje się na terenie terminala, to zejście do niego w przypadkach innych niż wskazane powyżej należy traktować jako przerwę w pełnieniu służby, przerwę w realizacji zleconych zadań, opuszczenie rejonu wykonywania zadań a tym samym opuszczenie rejonu służbowego.

Zdaniem organu, okoliczności zdarzenia, w następstwie którego, doszło do naruszenia dyscypliny służbowej, wskazują na winę umyślną skarżącego oraz na lekceważący stosunek do obowiązków służbowych i poleceń przełożonych.

Pełnienie służby w tak newralgicznym punkcie, jakim jest Port Lotniczy, na którym istnieje realne zagrożenie ewentualnymi atakami terrorystycznymi, dochodzi do naruszeń porządku i bezpieczeństwa publicznego, wymaga od pełniących tam służbę policjantów, dużego zaangażowania w wykonywanie obowiązków służbowych, natychmiastową reakcję na popełniane tam zarówno przestępstwa jak i wykroczenia oraz wykonywanie stałych działań o charakterze prewencyjnym. Sama już obecność policjanta w takim miejscu, w odczuciu społeczeństwa prowadzi do poprawy bezpieczeństwa i jest wielce pożądana.

Organ wskazał, że obowiązek wykonywania poleceń oraz przestrzegania przepisów dotyczących pragmatyki służbowej znajduje umocowanie w art. 58 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 1 uPol i wynika ze specyfiki zhierarchizowanej instytucji jaką jest Policja. Stosunek służbowy policjantów charakteryzuje się znaczną dyspozycyjnością i zdyscyplinowaniem, którym funkcjonariusze muszą się podporządkować. Nieprzestrzeganie tych zasad w wielu przypadkach uniemożliwiałoby wykonywanie ustawowych zadań Policji.

Zgodnie z art. 132 ust. 3 pkt 2 uPol, zaniechanie czynności służbowej stanowi naruszenie dyscypliny służbowej, za które w myśl art. 132 ust. 1 cytowanej ustawy, policjant odpowiada dyscyplinarnie.

Organ argumentował, że mając jednak na uwadze wszystkie okoliczności zdarzenia - umyślny charakter czynu, lekceważący stosunek do wykonywanych obowiązków służbowym oraz poleceń przełożonych wydanych zarówno w formie ustnej na odprawach jak i pisemnej opisanej w Decyzji nr [...]/[...], a także brak zaangażowania w wykonywanie nałożonych obowiązków służbowych stwierdzonych w ocenie wymienionego policjanta przez bezpośrednich przełożonych, należało uznać skarżącego winnym naruszenia dyscypliny służbowej i wymierzyć karę wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe. W opisanym stanie rzeczy, wymierzenie kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe jest, w ocenie organu, karą adekwatną do popełnionego czynu i współmierną do stopnia zawinienia oraz stwierdzonych okoliczności. Organ wyjaśniał także, że skarżący jest funkcjonariuszem z dwunastoletnim stażem, jednak jego postawa, okazany żal oraz skrucha pozwalają wierzyć, iż pomimo popełnienia przewinienia dyscyplinarnego jego dalsza służba będzie miała nienaganny przebieg, a wymierzona kara odniesie zamierzony skutek wychowawczy oraz wpłynie mobilizująco na policjanta.

Odwołanie od powyższego rozkazu złożył skarżący powołując się na art. 135 k ust. 1 uPol. Skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa: art. 132 ust. 3 pkt. 2 uPol w związku z § 3 pkt 10 załącznika Nr 1 D[...]/[...] i § 29 ust. 2 Zarządzenia Nr [...]. Skarżący wskazał, że podstawą jego ukarania nie może być § 3 Załącznika nr 1 D[...]/[...] gdyż nie jest to przepis prawa. Komendant KMP nie posiada ustawowego uprawnienia do wydawania aktów prawnych określających sposób pełnienia służby przez policjantów. Takie upoważnienia ustawowe posiada tylko i wyłącznie Komendant Główny Policji (art. 81 ust. 81 uPol). Nadto z treści art. 132 ust. 2 uPol, zdaniem skarżącego, wynika, że naruszenie dyscypliny służbowej polega na naruszeniu tylko i wyłącznie przepisów prawa.

W ocenie skarżącego, podstawą jego ukarania nie może być również § 29 ust. 2 Zarządzenia Nr [...], ponieważ w czasie służby skarżący przebywał w pomieszczeniu służbowym znajdującym się w rejonie służby i nie potrzebował zgody dyżurnego na opuszczenie rejonu służbowego, gdyż cały czas w tym rejonie przebywał. Nie zachodzi zatem subsumcja.

Nie może być również podstawą ukarania skarżącego art. 132 ust. 3 pkt. 2 uPol, ponieważ dotyczy on jednej czynności służbowej, której zaniechał lub wykonał w sposób nieprawidłowy, podczas gdy pełnienie służby na posterunku i patrolowanie rejonu jest zespołem czynności służbowych, które określa § 13, § 29, § 30, § 31, § 32, § 33, § 34 Zarządzenia nr [...]. Również i w tym przypadku, zdaniem skarżącego, nie zachodzi subsumcja.

Skarżący zarzucał, że orzeczenie wydano również z naruszeniem art. 132 ust. 3 pkt. 2 uPol w związku z § 4 ust. 2 pkt 2 lit.f Wytycznych Nr [...], ponieważ § 4 ust. 2 pkt. 2 lit. f nie zawiera stwierdzenia, że niezgodnie ze stanem faktycznym skarżący odnotował fakt patrolowania w godz. od 2.13 do 6.34, lecz o odnotowaniu faktu opuszczenia rejonu służbowego. Ponownie, zdaniem skarżącego, świadczy to o braku subsumcji. Nadto skarżący nie mógł odnotować faktu opuszczenia rejonu skoro w nim przebywał t.j. w pomieszczeniu znajdującym się w rejonie pełnienia służby.

Skarżący poddał w wątpliwość czy Wytyczne Nr [...] są przepisem prawa skoro ustawa o Policji nie przewiduje wydawania takiego aktu prawnego.

Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 134 k ust. 1 uPol - wymierzenia karę niewspółmiernej do zarzuconego mi czynu. Zdaniem skarżącego nie wzięto pod uwagę jego nieposzlakowanej opinii (zawarte w opiniach służbowych), dotychczasowej niekaralności dyscyplinarnej oraz faktu, że jego działanie nie spowodowało żadnych szkód w służbie, była to pora nocna, gdy na lotnisku jest mało ludzi, pomieszczenie w którym przebywał znajdowało się w rejonie pełnienia służby i miał możliwość obserwacji rejonu z tegoż pomieszczenia.

Wreszcie skarżący zarzucił naruszenie art. 135 g i art. 135 i ust. 1 uPol, wskazując, że przy rozstrzyganiu jego sprawy nie wzięto pod uwagę okoliczności łagodzących (brak karalności, pozytywna opinia), a wątpliwości, co do postawionych zarzutów, rozstrzygnięto na niekorzyść skarżącego, co – jego zdaniem – świadczy o niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

Orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] [...] Komendant Wojewódzki Policji w P. (dalej – Komendant Wojewódzki), na podstawie art. 135 n ust. 4 pkt 1 uPol utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. Organ opisał stan faktyczny w sprawie i podniósł, że Komendant Wojewódzki powołał komisję do zbadania zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego Komendanta Miejskiego. Komisja stwierdziła, iż badane orzeczenie spełnia wymogi określone w ustawie o Policji i odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdziła, że podziela stanowisko Komendanta Miejskiego, albowiem fakt naruszenia dyscypliny służbowej przez skarżącego nie budzi wątpliwości, a zgromadzony materiał dowodowy świadczy o jego winie. Organ wskazał, że skarżący złożył wniosek o uchylenie orzeczenia i wymierzenie mu niższej kary dyscyplinarnej – nagany. W wyniku badania, czy zachodzą przesłanki do złagodzenia wymierzonej obwinionemu kary dyscyplinarnej (art. 134 h ust. 3 uPol) stwierdzono, iż nie zachodzą okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na złagodzenie wymiaru kary dyscyplinarnej. Czyn został bowiem popełniony z winy umyślnej, przez policjanta legitymującego się wieloletnim stażem i wystarczającym doświadczeniem zawodowym na zajmowanym stanowisku. Jednocześnie podkreślono, iż z akt osobowych funkcjonariusza wynika, iż wcześniej dopuścił się on naruszenia dyscypliny służbowej w podobny sposób tj. przebywania w pomieszczeniu służbowym zamiast pełnienia służby patrolowej przed Generalnym Konsulatem [...] w P.. Wówczas przełożony dyscyplinarny odstąpił od wszczęcia postępowania dyscyplinarnego i na zasadzie art. 132 ust. 4 b uPol przeprowadził z policjantem rozmowę dyscyplinującą. Pomimo tego skarżący ponownie dopuścił się rażącego naruszenia dyscypliny służbowej podczas służby pełnionej na terenie Portu Lotniczego.

Do zadań wymaganych na stanowisku skarżącego należy m.in. realizacja czynności służbowych wynikających z Decyzji nr [...]/[...], co wiąże się z obowiązkiem zapewnienia bezpieczeństwa i porządku na terenie tych obiektów. Przebywanie, bez uzasadnionej przyczyny, w pomieszczeniu służbowym i zaniechanie realizowania podstawowych czynności służbowych w takim obiekcie jak port lotniczy jest niedopuszczalne, a jego popełnienie może świadczyć o nieodpowiedzialności funkcjonariusza i braku zrozumienia specyfiki służby policjanta i zadań, które na niego nałożono.

Komisja stwierdziła, iż zebrany w toku postępowania dyscyplinarnego materiał dowodowy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie, a wina policjanta nie budzi wątpliwości. W sporządzonym sprawozdaniu komisja sformułowała wniosek o utrzymanie w mocy zaskarżonego orzeczenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący, zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie art. 132 ust. 3 pkt 2 i ust. 4b, art. 135 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 134 h ust. 1, art. 135 g , art. 135 i ust. 1 w związku z § 3 pkt 10 Załącznika nr 1 D[...]/[...] oraz § 29 ust. 2 Zarządzenia Nr [...] w zw. z § 4 ust. 2 lit. f Wytycznych Nr [...], które miało wpływ na treść orzeczenia jak również naruszenie art. 27 uPol w zw. z art. 2, art. 7 i art. 42 ust. 4 Konstytucji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz orzeczenia je poprzedzającego.

Skarżący powoływał się na naruszenie konstytucyjnej zasady państwa prawnego oraz orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w zakresie, w jakim wskazywało, że art. 93 Konstytucji nie dokonuje wyczerpującego wyliczenia wszystkich aktów wewnętrznych, jakie mogą być wydawane pod rządami Konstytucji z 1997 roku. Podkreślił, że aby dany akt prawa wewnętrznego uznać za przepis prawa wewnętrznego (Decyzja nr [...]/[...]) to musiałby istnieć przepis prawa upoważniający do wydania go. Taki przepis nie istnieje, w konsekwencji Decyzja [...]/[...] nie jest przepisem prawa i nie może być podstawą ukarania skarżącego. Komendant Wojewódzki w ogóle do tej kwestii w orzeczeniu się nie odniósł.

Skarżący przytoczył również, w ślad za odwołaniem, argumentację wskazującą dlaczego, jego zdaniem, § 29 ust. 2 Zarządzenia nr [...], art. 132 ust. 3 pkt 2 uPol oraz art. 132 ust. 3 pkt 2 uPol w związku z § 4 ust. 2 pkt 2 lit f Wytycznych nie mogą być podstawą do ukazania go.

Nadto skarżący wskazywał, że zaskarżone orzeczenie wydano również z naruszeniem art. 132 ust. 4b w związku z art. 135 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 uPol, a to z tego względu, że zdarzenie naruszające dyscyplinę służbową, do którego przeprowadzono rozmowę dyscyplinującą (służba przy Konsulacie [...]) zaistniało [...] września 2010 roku, a rozmowę dyscyplinującą przeprowadzono dopiero w sierpniu 2011, a więc z naruszeniem 90 dniowego terminu wynikającego z art. 135 ust. 3 uPol. Po tym terminie nie wolno podejmować żadnych czynności dyscyplinarnych, a zawiesić można tylko wszczęte postępowanie dyscyplinarne i wtedy roczny termin przedawnienia ukarania nie biegnie. Oznacza to, że na dzień wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w związku ze zdarzeniem w dniu [...] września 2011 roku skarżący nie był karany dyscyplinarnie i, w konsekwencji, zarzut, że dopuścił się on podobnego przewinienia jest bezpodstawny. W następstwie powyższych okoliczności skarżącemu wymierzono, z naruszenie art. 135 h ust. 1 uPol w związku z art. 135 g i art. 135 ust. 1 uPol karę niewspółmierną do zarzucanego czynu, z uwagi na nieuwzględnienie przy orzekaniu niekaralności skarżącego, nieposzlakowanej opinii oraz okoliczności łagodzących.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko organ, odnosząc się do zarzutów skargi, odpierał zarzuty niewskazania precyzyjnie podstaw prawnych orzeczenia. Wskazał, że definicję pojęcia "naruszenie dyscypliny służbowej" zawiera art. 132 ust. 2 uPol, zaś przy odpowiedzialności dyscyplinarnej nie ma znaczenia, czy działanie lub zaniechanie konkretnej osoby było zamierzone, czy też nie. Zdaniem organu, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, stwierdzenie winy i wymierzenie kary wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe wydaje się rozstrzygnięciem adekwatnym do stopnia zawinienia. Nie można bowiem bagatelizować niewłaściwego pełnienia służby przez policjanta z wieloletnim stażem na terenie obiektu o specyficznym charakterze i znaczeniu dla bezpieczeństwa powszechnego, jakim jest port lotniczy. Podkreślono, że organ I instancji w uzasadnieniu wydanego orzeczenia wskazał fakty, jakie uznał za udowodnione i dowody, na jakich się oparł. Uzasadnienie wydanego orzeczenia zawiera także uzasadnienie prawne tj. wyjaśnienie przepisów, które naruszył swoim postępowaniem obwiniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 j.t., dalej - ppsa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co należy podkreślić, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Rozpatrując skargę, w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 ppsa mogłoby stanowić podstawę do jej uchylenia.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.).

Za naruszenie obowiązków służbowych funkcjonariusz Policji podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej. Zgodnie bowiem z art. 132 powołanej uPol - policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej (ust. 1). Naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów (ust. 2). Art. 132 ust. 3 powołanej ustawy wylicza natomiast przykłady naruszenia dyscypliny służbowej, stanowiąc, że naruszeniem dyscypliny służbowej jest w szczególności: zaniechanie czynności służbowej albo wykonanie jej w sposób nieprawidłowy, niedopełnienie obowiązków służbowych albo przekroczenie uprawnień określonych w przepisach prawa. W myśl natomiast art. 134 uPol, karami dyscyplinarnymi za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego są: nagana, zakaz opuszczania wyznaczonego miejsca przebywania, ostrzeżenie o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku, wyznaczenie na niższe stanowisko służbowe, obniżenie stopnia, wydalenie ze służby. Wymierzona kara, jak stanowi o tym art. 134h ust. 1 uPol powinna być współmierna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia, w szczególności powinna uwzględniać okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki, w tym następstwa dla służby, rodzaj i stopień naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków, pobudki działania, zachowanie obwinionego przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego i po jego popełnieniu oraz dotychczasowy przebieg służby. Zgodnie zaś z treścią art. 135j ust. 5 powołanej ustawy, przełożony dyscyplinarny może odstąpić od ukarania, jeżeli stopień winy lub stopień szkodliwości przewinienia dyscyplinarnego dla służby nie jest znaczny a właściwości i warunki osobiste policjanta oraz dotychczasowy przebieg służby uzasadnia przypuszczenie, że pomimo odstąpienia od ukarania będzie on przestrzegał dyscypliny służbowej oraz zasad etyki zawodowej.

Z cytowanych przepisów wynika, że ukaranie policjanta karą dyscyplinarną powinno być poprzedzone wnikliwą i rzetelną analizą całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie dyscyplinarne zobligowany jest z należytą starannością rozważyć wszystkie istotne okoliczności sprawy i dopiero na tej podstawie ocenić, czy zachodzą przesłanki do wymierzenia policjantowi kary dyscyplinarnej. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt III SA/Łd 473/06, którego poglądy Sąd w niniejszej sprawie podziela).

W rozpoznawanej sprawie organy orzekające prawidłowo zastosowały przepis art. 132 powołanej uPol. Zgromadzony bowiem w sprawie materiał dowodowy daje w pełni podstawy do stwierdzenia, że skarżący, któremu zarzucono popełnienie 2 przewinień dyscyplinarnych nie dopełnił obowiązków służbowych, dopuścił się zaniechania czynności służbowych i wykonywał je w sposób nieprawidłowy.

Sam zresztą skarżący nie kwestionuje ustaleń faktycznych organu, o czym świadczy znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie skarżącego z dnia [...] września 2011 r. – k. [...] akt administracyjnych. W świetle powyższego przyjąć należy, iż popełnienie przez skarżącego wszystkich czynów wymienionych w zaskarżonym orzeczeniu jest bezsporne pomiędzy stronami.

Bezspornym zatem na tle przedstawionego stanu faktycznego jest zatem, że skarżący:

1. w P. w dniu [...] września 2011 roku, pełniąc służbę na terenie Portu Lotniczego, zaniechał wykonania nałożonych na niego obowiązków służbowych, w ten sposób, że będąc zobowiązany do pełnienia służby na posterunku w Porcie Lotniczym i patrolowania rejonu, bez uzasadnionej przyczyny w godz. 02.13-06.34 przebywał w pomieszczeniu służbowym

2. w P. w dniu [...] września 2011 roku, pełniąc służbę na terenie Portu Lotniczego, niezgodnie ze stanem faktycznym odnotował w notatniku służbowym nr [...]/[...] fakt patrolowania w godz. 02.13-06.34 przydzielonego rejonu służbowego, podczas gdy sytuacja taka nie miała miejsca.

W ocenie Sądu niewątpliwym jest, iż popełnienie ww. czynów stanowi naruszenie dyscypliny służbowej. Na tle przedstawionych okoliczności faktycznych należy zatem wskazać, że stopień winy oraz stopień szkodliwości zarzucanych skarżącemu czynów, których popełnienia skarżący nie kwestionuje – polemizując pod kątem formalnoprawnym z możliwością ukarania go za ich popełnienie – potwierdzają słuszność i adekwatność zastosowanej kary w stosunku do popełnionych czynów. Karę wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe uzasadnia bowiem w niniejszej sprawie stopień naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków oraz zachowanie obwinionego po popełnieniu zarzucanych mu przewinień dyscyplinarnych (przyznanie do winy i odmowa składnia wyjaśnień).

Zdaniem Sądu popełnienie przez skarżącego wymienionych przewinień dyscyplinarnych zostało udowodnione i uzasadnione w orzeczeniu w sposób wystarczający. Wobec niekwestionowanego popełnienia przewinień dyscyplinarnych przez skarżącego nie ma żadnego znaczenia to, że według skarżącego nie ma podstaw do jego ukarania za ich popełnienie.

Karę dyscyplinarną wymierza się bowiem za naruszenie dyscypliny służbowej, a nie wyłącznie w takiej sytuacji, gdy organowi uda się przekonać policjanta do uzasadnienia orzeczenia o wymierzeniu kary dyscyplinarnej. Zarzuty zaś w zakresie niewskazania, czy też niewłaściwego wskazania podstaw prawnych do jego ukarania ("brak subsumcji") są o tyle nieistotne, że – podzielając w tej mierze pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2038/06 – Sąd w składzie niniejszym stwierdza, że art. 132 ust. 3 pkt 3 jest przepisem o charakterze ogólnym po to, aby objął swoim zakresem wszystkie możliwe formy niedopełnienia obowiązków przez policjanta, a nie tylko te, które wynikają z wyraźnych przepisów szczególnych kreujących określone obowiązki służbowe. Co więcej - zawarty w art. 132 ust. 3 ustawy katalog zachowań i zaniechań, które mogą skutkować odpowiedzialnością dyscyplinarną funkcjonariusza, jest otwarty, na co wskazuje użyta ab initio tego przepisu formuła "w szczególności". Konieczne jest uwzględnienie, że odpowiedzialność dyscyplinarna nie jest odpowiedzialnością karną, i dlatego w jej ramach nie obowiązuje wymagana w prawie karnym zasada dokładnej, precyzyjnej określoności przewinienia dyscyplinarnego. Także ewentualna niewłaściwa bądź niepełna kwalifikacja prawna przypisanego obwinionemu przewinienia nie dyskwalifikuje wydanego w danej sprawie orzeczenia dyscyplinarnego, gdyż - inaczej, niż w prawie karnym - naruszenie w postępowaniu dyscyplinarnym prawa materialnego wymaga uwzględnienia tylko o tyle, o ile naruszenie to wywarło wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Na tle powyższych rozważań należy wskazać, ze decyzja powinna zawierać powołanie podstawy prawnej. Powołanie podstawy prawnej to przytoczenie przepisów prawa materialnego, na których organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie. Należy podzielić pogląd, że jako podstawę prawną decyzji powinno się powoływać jedynie przepisy proceduralne mające szczególny związek z decyzją (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 178). Powoływanie wszystkich przepisów kodeksu, które miały zastosowanie w sprawie, byłoby bowiem zbytnim formalizmem. Niezbędne jest natomiast powoływanie stosowanych przepisów kodeksu, gdy chodzi o stwierdzenie nieważności decyzji, wznowienie postępowania, umorzenie postępowania itd. Podstawą prawną decyzji mogą być tylko przepisy prawne powszechnie obowiązujące. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 20 kwietnia 1994 r., SA/Kr 1428/93, Wspólnota 1994, nr 28, s. 18, Sąd przyjął, że: "Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Decyzje administracyjne mogą być wydawane tylko na podstawie prawa powszechnie obowiązującego".

Brak powołania podstawy prawnej decyzji nie pozbawia jej jednak bytu prawnego, bowiem powołanie podstawy prawnej nie jest warunkiem istnienia decyzji, lecz warunkiem jej prawidłowości w znaczeniu formalnym. Organ administracji publicznej jest obowiązany powołać przepis prawa stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Jednakże, Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1983 r., I SA 1294/82, ONSA 1983, nr 1, poz. 5, w którym stwierdzono, że: "Fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy". (por. Wróbel Andrzej, Komentarz do aktualizowany art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX/el., 2012).

A zatem należy stwierdzić, abstrahując od nieprawidłowości zarzutów skarżącego w zakresie "braku subsumcji", że decyzja pierwszo i drugoinstancyjna bez wątpienia miały oparcie w prawie. Podstawę tę stanowią art. 132 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 2 i pkt 3 uPol. Jakkolwiek organy powołały jedynie art. 132 ust. 3 pkt 2, to – w ocenie Sadu – nie ulega wątpliwości, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił również art. 132 ust. 3 pkt 3, skarżący nie dopełnił bowiem ciążących na nim obowiązków. Skarżący bowiem nie kwestionuje, iż we wskazanych wyżej godzinach przebywał w pomieszczeniu służbowym, na co nie uzyskał zgody przełożonego, nie patrolował rejonu służbowego w czasie, gdy był do tego zobowiązany, nadto odnotował nieprawdziwe fakty w notatniku służbowym. Te właśnie okoliczności stanowiły naruszenie dyscypliny służbowej. Zgodnie chociażby z art. 58 ust. 1 uPol Policjant jest obowiązany dochować obowiązków wynikających z roty złożonego ślubowania. Art. 27 ust. 1 zaś głosi, że przed podjęciem służby policjant składa ślubowanie według następującej roty: "Ja, obywatel Rzeczypospolitej Polskiej, świadom podejmowanych obowiązków policjanta, ślubuję: służyć wiernie Narodowi, chronić ustanowiony Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej porządek prawny, strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia. Wykonując powierzone mi zadania, ślubuję pilnie przestrzegać prawa, dochować wierności konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej, przestrzegać dyscypliny służbowej oraz wykonywać rozkazy i polecenia przełożonych. Ślubuję strzec tajemnic związanych ze służbą, honoru, godności i dobrego imienia służby oraz przestrzegać zasad etyki zawodowej.".

Konkretyzacja obowiązków policjantów następuje w szeregu aktów o charakterz1e wewnętrznym, co wynika z hierarchicznej struktury Policji. W szczególności, w zakresie istotnym dla niniejszej sprawy, aktem takim jest Zarządzenie nr [...]. Upoważnienie do wydania tego Zarządzenia znajduje się w art. 81 ust. 2 uPol oraz w art. 7 tej ustawy. Naruszenie § 29 ust. 2 Zarządzenia nr [...] przez skarżącego jest zdaniem Sądu niewątpliwe i w tej mierze zarzuty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Są one jedynie językową polemiką z treścią przepisu i nie wytrzymują krytyki w wyniku wykładni celowościowej tego przepisu. Podobnie mają się zarzuty odnośnie "braku subsumcji" art. 132 ust. 3 pkt 2, której skarżący upatruje w tym, że przepis mówi o czynności, nie o czynnościach, czy zespole czynności. Podobnej krytyce należy poddać zarzut "braku subsumcji" związany z § 4 ust. 2 pkt 2 lit. f Wytycznych Nr [...]. Należy wskazać skarżącemu, że przepis, nawet wewnętrzny, nie może być do tego stopnia kazuistyczny, jak to sobie wyobraża skarżący, by konkretyzował obowiązek ściśle oznaczonej osoby. Wówczas miałby bowiem inny charakter prawny z uwagi na swoją konkretność i indywidualnie określonego adresata.

Odnośnie zarzutu braku podstaw prawych do wydania Decyzji nr [...]/[...] przez Komendanta Miejskiego, Sąd zwraca uwagę, że sądy administracyjne orzekają w granicach sprawy. W tych granicach nie mieści się orzekane w przedmiocie ważności Decyzji nr [...]/[...]. Abstrahując od tego, należy jednak wskazać, że po pierwsze sama decyzja wskazuje na upoważnienie do jej wydania - § 13 Zarządzenia nr [...]. Po drugie zaś, pomijając kwestie prawidłowości tego umocowania, to zagadnienie to pozostaje poniekąd poza granicami niniejszej sprawy, ponieważ – jak wskazano powyżej - podstawą prawną decyzji mogą być tylko przepisy prawne powszechnie obowiązujące i w niniejszej sprawie podstawy takie istnieją. Niewątpliwym jest zaś, i ma w zasadzie charakter notoryjny, fakt podległości służbowej w Policji i obowiązek wykonywania poleceń przełożonych. Skoro zatem wolą Komendant Miejskiego było, aby przebywanie w pomieszczeniu Referatu oddanym do dyspozycji Policji podlegało stosownym ograniczeniom ( § 3 pkt 10 Deczyji nr [...]/[...]), to rzeczą oczywistą jest, że do takich wytycznych winien stosować się policjant pełniący służbę, z uwzględnieniem wyjątków przewidzianych w uPol (np. art. 58 ust. 2 uPol), które w mniejszej sprawie nie zachodzą.

Wreszcie w ocenie Sądu nie ma także znaczenia fakt, iż – jak wskazuje sam skarżący - działanie skarżącego nie spowodowało "żadnych szkód".

Przyjmując, iż celem postępowania dyscyplinarnego jest ustalenie ciążących na funkcjonariuszu obowiązków i wykazanie faktu zawinionego ich niewykonania, stwierdzić należy, iż organy administracji dopełniły obowiązku ustalenia prawdy obiektywnej, gromadząc i badając w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy.

Wydając bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie organy administracji publicznej nie naruszyły obowiązującej zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa zgodnie z którą organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Na organie administracji publicznej, na mocy art. 77 k.pa., ciąży ciężar dowodu, nie może on więc jedynie biernie oczekiwać na dowody zgłoszone przez stronę. Rządząca zaś postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 kpa) wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V SA 948/00).

Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania ustalonego przez organy stanu faktycznego w sprawie i ustalenia te Sąd uczynił własnymi. Oświadczenie skarżącego z dnia [...] września 2011 r. oraz zapisy z monitoring już w stopniu wystarczającym przekonują o naruszeniu dyscypliny służbowej przez skarżącego.

Pozostałe zarzuty skarżącego nie mają wpływu na ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż bezsporne jest, iż skarżący popełnił wszystkie zarzucane mu czyny, a wymierzona kara jest współmierna do popełnionych przewinień dyscyplinarnych i stopnia zawinienia, uwzględnia okoliczności popełnienia przewinień dyscyplinarnych, ich skutki, w tym następstwa dla służby, rodzaje i stopnie naruszeń ciążących na obwinionym obowiązków, pobudki działania, zachowanie obwinionego przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego i po jego popełnieniu oraz dotychczasowy przebieg służby. Bez znaczenia pozostaje zatem kwestia uprzedniej karalności skarżącego. Przełożony skarżącego, zgodni z art. 132 ust. 4b uPol odstąpił od wszczęcia postępowania i przeprowadził ze sprawcą przewinienia dyscyplinarnego udokumentowaną w formie notatki rozmowę dyscyplinującą, w związku z naruszeniem dyscypliny w trakcie pełnienia przez skarżącego służby na posterunku przy Generalnym Konsulacie [...] w P.. Bez znaczenia są zatem wywody skargi skarżącego odnoście uchybienia wówczas przez organ terminowi do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego oraz nie uwzględnienie dotychczasowej niekaralności skarżącego. W świetle materiału gromadzonego w aktach niniejszej sprawy fakt niedopełnienia obowiązków podczas tej służby (w Konsulacie) pozostaje oczywisty. Postawa zatem skarżącego, który w krótkim okresie czasu dopuszcza się opisanych czynów w trakcie służby najpierw na posterunku przy Generalnym Konsulacie [...] w P., później zaś w Porcie Lotniczym, świadczy o jego stosunku do służby. Zgodnie z art. 134 h ust. 3 uPol - na złagodzenie wymiaru kary mają wpływ następujące okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego: nieumyślność jego popełnienia; podjęcie przez policjanta starań o zmniejszenie jego skutków; brak należytego doświadczenia zawodowego lub dostatecznych umiejętności zawodowych; dobrowolne poinformowanie przełożonego dyscyplinarnego o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego przed wszczęciem postępowania dyscyplinarnego. Należy zgodzić się z organem, iż w sprawie nie zaszły żadne okoliczności łagodzące, które organ winie był wziąć pod uwagę przy wymierzaniu kary. Żadna z powyższych przesłanek nie miała bowiem miejsca w sprawie. Wręcz przeciwnie – przepis art. 134h ust. 1 nakazuje aby wymierzona kara była współmierna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia, w szczególności powinna uwzględniać okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki, w tym następstwa dla służby, rodzaj i stopień naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków, pobudki działania, zachowanie obwinionego przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego i po jego popełnieniu oraz dotychczasowy przebieg służby. Uwzględnienie powyższych działa na niekorzyść skarżącego, nie daje zaś podstaw do łagodniejszego potraktowania.

Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, a przytoczona argumentacja organu odwoławczego zasługuje na uwzględnienie. Podnoszone w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt. 2 powołanej ustawy.

Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.