Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1369/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 153, art. 193
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1387
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 6 ust. 1, art. 12, art. 28 ust. 1, art. 73 ust. 1, art. 77
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 17
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 72 ust. 2
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 610/16 w sprawie ze skargi Z. A. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 14 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 610/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Z. A. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: Dyrektor ARiMR) z [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012.

Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. deklarując 29 działek rolnych do: 1. Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne: wariant 2.1 - Uprawy rolnicze, dla których zakończono okres przestawiania na powierzchni 19,64 ha i wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone, dla których zakończono okres przestawiania na powierzchni 23,09 ha; 2. Pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000: wariant 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 192,69 ha.

Po przeprowadzeniu w 2012 r. kontroli na miejscu gospodarstwa skarżącego, Kierownik BP ARiMR w W. decyzją z [...] maja 2013 r. przyznał skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe w pomniejszonej wysokości. Dyrektor ARiMR decyzją z [...] sierpnia 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję z [...] maja 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie orzekając Kierownik BP ARiMR decyzją z [...] lutego 2014 r. przyznał skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe na 2012 r., która ponownie została uchylona przez Dyrektora ARiMR decyzją z [...] maja 2014 r. i przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W 2014 r. w gospodarstwie skarżącego przeprowadzono powtórną kontrolę z tytułu kwalifikowalności powierzchni, w której uczestniczył skarżący.

Kierownik BP ARiMR decyzją z [...] września 2014 r. przyznał skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe na 2012 r. w wysokości 244.271,68 zł, a Dyrektor ARiMR decyzją z [...] grudnia 2014 r. ponownie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że przy powtórnym rozpatrzeniu sprawy organ powinien zweryfikować raporty z kontroli gospodarstwa wykonane nie tylko w 2014 r., ale i w 2012 r. w szczególności w kontekście spełnienia wymogów z zakresu programu rolnośrodowiskowego.

Kierownik ARiMR decyzją z [...] stycznia 2015 r. przyznał płatności rolnośrodowiskowe na 2012 r. w pomniejszonej wysokości ze względu na wyniki pomiarów powierzchni poszczególnych działek rolnych w stosunku do wariantów 2.1, 2.3 i 5.1, które to areały okazały się mniejsze od deklarowanych we wniosku i nałożył sankcję za nieprzestrzeganie norm oraz wymogów. Organ ustalił płatność na kwotę 196.072,28 zł, w tym: 1. płatność do wariantu 2.1 do powierzchni deklarowanej wynoszącej 19,62 ha - 12.027,84 zł; 2. płatność do wariantu 2.3 do powierzchni 21,57 ha wynikającej z pomiarów kontroli na miejscu - 3.738,61 zł; 3. płatność do wariantu 5.1 do powierzchni 184,79 ha wynikającej z pomiarów kontroli na miejscu - 180.305,83 zł; 4. zwrot kosztów transakcyjnych w kwocie wnioskowanej 4.000 zł.

Dyrektora ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2015 r., którą WSA we Wrocławiu wyrokiem z 24 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 456/15 uchylił wskazując, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć wpływ na załatwienie sprawy. Sąd zwrócił uwagę, że Dyrektor ARiMR wyjaśnił co prawda, podstawy prawne systemu LPIS, zasady jego funkcjonowania oraz jego dokładność, ale nie wyjaśnił podstawowej dla sprawy okoliczności z jakich względów doszło do rozbieżności między danymi z LPIS, a danymi uzyskanymi w toku kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2014 r. Sąd nakazał organowi dokonać konfrontacji wyników kontroli na miejscu i administracyjnej.

Rozpoznając ponownie odwołanie Dyrektor ARiMR decyzją z [...] marca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika ARiMR z [...] stycznia 2015 r. W podstawie prawnej wskazał na przepisy m.in.: art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 4 pkt 1-2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173; dalej: ustawa o wspieraniu) oraz § 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe).

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor ARiMR wskazał, że ustalenia w zakresie powierzchni uprawnionej do płatności w oparciu o wyniki kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą inspekcji terenowej z 2012 r. i 2014 r. Nadto dokonał weryfikacji wniosku w oparciu o wyniki kontroli administracyjnej przeprowadzonej z uwzględnieniem wyników kontroli na miejscu, w trakcie której zastosowano kody nieprawidłowości DR 50 (granice uprawy wykraczają poza granice działek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku). Ze względu na podnoszony przez skarżącego zarzut realizacji pomiarów punktów granic działek rolnych niezgodnie z zapisami Instrukcji, Dyrektor ARiMR podjął decyzję o przeprowadzeniu ponownej kontroli w celu dokładnego zweryfikowania poprawności wykonanej wcześniej kontroli. Powtórny pomiar działek odbył się na w maju i czerwca 2014 r. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowa kontrola miała na celu powtórne pomierzenie działek rolnych i została przeprowadzona jedynie w zakresie kwalifikowalności powierzchni.

Organ dokonał szczegółowego przedstawienia tabelarycznego działek rolnych (AA, AC, AD, AE, AF, AG, AH, AI, AJ, AK, AL, B, C, D, E, H, I, J, K, M, N, O, P, R, S, Ł), obarczonych kodem DR50, wskazując oznaczenie działek, powierzchnię deklarowaną we wniosku, powierzchnię stwierdzoną w trakcie kontroli na miejscu oraz powierzchnię stwierdzoną w granicy deklarowanych we wniosku działek ewidencyjnych. Wskazał, że na wysokość naliczonych płatności miały również wpływ zmniejszenia (działki – A, AB, J) wynikające z zastosowania kod DR13+ oznaczającego, że powierzchnia stwierdzona jest mniejsza od deklarowanej. W przypadku działki rolnej T zadeklarowanej we wniosku na powierzchni 0,20 ha inspektorzy terenowi stwierdzili, iż na całej powierzchni działki rolnej nastąpiło zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej - kod pokontrolny DR18. W przypadku zaś działki D, pomiar po granicy użytku był wprawdzie zgodny z deklaracją strony, ale areał w granicach zadeklarowanej działki nr 100 wynosi 0,52 ha i tylko ta powierzchnia w zakresie deklaracji rolnika może zostać uwzględniona do płatności. Dyrektor ARiMR wyjaśnił, iż pomiar działki D nastąpił łącznie z działkami rolnymi C, CC, E, H i I, zatem działki wymienione w zaskarżonej decyzji jako sąsiadujące z działką D dotyczą całego obszaru zmierzonego stanowiącego wymienione działki rolne. Co istotne, należy porównać także sposób oznaczenia działki D przez rolnika na załączniku graficznym i wektor pomiaru inspektora. Skarżący na załączniku graficznym działkę D oznaczył po granicach odniesienia działki ewidencyjnej nr 100, tymczasem wektor pomiaru tej działki nie pokrywa się z zaznaczeniem przebiegu granic tej działki przez wnioskodawcę. Z pomiaru bowiem wyłączono zadrzewienie znajdujące się na działce D w jej północno-wschodniej części. Zatem obszar użytków rolnych znajdujących się w granicach działki nr 100 wynosi nie więcej niż 0,52 ha. Podobnie jest, w przypadku kwestionowanych w odwołaniu działek AC i R, które także były zmierzone łącznie z innymi sąsiadującymi działkami rolnymi, które stanowiły kompleks z jednolitą uprawą bez widocznych granic, o czym informacja znajduje się w przekazanym rolnikowi raporcie. Zatem informacja, iż część zmierzona na działce AC znajduje się na działkach [...] i [...] wynika z faktu, że działka AC była zmierzona w kompleksie razem z działkami AD, AE, AF i AG, a działki [...] i [...] przylegają do tego kompleksu. Analogicznie jest w przypadku działki R, która została zmierzona z działką S. W tym przypadku działka [...] nie przylega do działki R, ale do zmierzonego całego kompleksu. Co istotne, tak jak w przypadku działki D należy zwrócić uwagę, iż rolnik deklarując działki AC i R na załącznikach graficznych nie dokonał wyłączeń, które nie kwalifikują się do płatności, a zostały wykluczone podczas wizytacji w terenie, co wyraźnie odzwierciedlają wektory pomiaru oraz potwierdzające zasadność wyłączeń obszarów fotografie. Odnośnie działki AC wyłączenie stanowi skupisko zadrzewień i zakrzaczeń, które znajdują się w południowej części działki (fot. 391 i 429), w centralnej części (fot. 397), przy granicy z lasem stanowiącym działkę ewid. 540/244 w północnej części działki AC (fot. 415 i 416), które rolnik zaznaczył na załączniku jako użytkowane rolniczo. Podobnie w przypadku działki S rolnik zaznaczył na załączniku jej granice po granicach odniesienia działki ewid. [...] dokonując jedynie wyłączenia w części zachodniej, tymczasem jak wynika ze śladu przejścia pomiaru inspektora i fotografii nr 177,179,185 i 184 z powierzchni kwalifikowanej wyłączono spory obszar zadrzewień. Dla działki tej przypisano także kod DR13+ oznaczający, że powierzchnia stwierdzona jest mniejsza od deklarowanej.

Dyrektor ARiMR za chybiony uznał zarzut rolnika, że inspektorzy działkę AA zmierzyli po granicy ogrodzenia, a nie po granicy ewidencyjnej. Podkreślono, że kontrole gospodarstw wykonywane przez Agencję dotyczą deklarowanych we wniosku powierzchni i upraw, a ich przedmiotem nie jest ustalanie granic ewidencyjnych ani też pomiaru działek ewidencyjnych. Skoro użytek rolny był ogrodzony, to inspektorzy mieli dokonać pomiaru tego użytku. Co do zarzutu, iż działka E nie może wychodzić poza granice na działkę nr [...], ponieważ działka taka nie istnieje, stwierdzono, że w decyzji organu I instancji znajduje się w tym zakresie omyłka pisarska, gdyż chodzi tu nie o działkę [...], a o [...]. Nie wpływa to na prawidłowość ustalenia powierzchni dla działki E. Ponadto działka E pomierzona była także w kompleksie z działkami C, D H i I, zatem wszelkie nieprawidłowości stwierdzone w ramach mierzonego kompleksu przypisywane są każdej działce rolnej, które tworzą ten kompleks z osobna.

Stwierdzenie powyższych nieprawidłowości w czasie kontroli terenowej obligowało organ do ustalenia rzeczywistej powierzchni kwalifikującej się do płatności. Zasadne zatem jest oparcie się ostatecznie przy weryfikacji powierzchni na systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 jako najpełniej oddającym, rzeczywisty stan rzeczy.

Organ odwoławczy podkreślił, że przy rozpatrzeniu sprawy uwzględniono wszystkie protokoły oraz dokonano analizy i oceny wagi tych dowodów dla sprawy płatności za 2012 r. Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że nie wszystkie zatem zapisy raportu z kontroli z 2014 r. mogą być wprost przeniesione na sprawę z 2012 r., gdy jej przedmiot był ograniczony co do pomiarów działek i stwierdzonych upraw na dzień kontroli.

Dyrektor ARiMR zaznaczył, że organ I instancji uwzględnił korzystniejsze dla strony wyniki kontroli na miejscu z 2014 r. Jednak i po przeprowadzeniu tejże kontroli na miejscu zastosowano w odniesieniu do poszczególnych działek rolnych m.in. kod DR50. Stwierdzenie nieprawidłowości w czasie kontroli terenowej, obligowało do ustalenia rzeczywistej powierzchni kwalifikującej się do płatności. Tak więc organ I instancji mając na względzie stwierdzone nieprawidłowości, oparł się ostatecznie przy weryfikacji powierzchni na systemie identyfikacji działek, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia 73/2009, jako najpełniej oddającym rzeczywisty stan rzeczy.

Ustalenia dokonane w rozpoznawanej sprawie poczynione w oparciu o bazę referencyjną LPIS zostały zweryfikowane podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie rolnika. W wyniku kontroli na miejscu ustalono, iż działki rolne AA, B, BC, E, K, N, OO, R, AK, AH, D nie spełniały wymagań określonych w art. 6 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009 oraz art. 17 rozporządzenia nr 73/2009.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie ma podstaw do zastosowania obniżek i wyłączeń przewidzianych w art. 73 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009, gdyż przepis ten znajduje zastosowanie tylko w sytuacji, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy.

Kwoty płatności dla wszystkich wariantów zostały pomniejszone dodatkowo o 3%, co wynika z nieprawidłowości stwierdzonych podczas wykonanej w 2012 r. kontroli przestrzegania wymogów wzajemnej zgodności oraz o 20% z tytułu niezachowania występujących w gospodarstwie i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej TUZ. Obie powyższe sankcje wynikały z nieprawidłowości stwierdzonych na działce T o powierzchni 0,20 ha zgłoszonej w wariancie 2.3. Na działce tej w 2012 r. stwierdzony został nieużytek (kod DR18), co skutkowało stwierdzeniem, że rolnik nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta (kod N.04.1), rolnik nie zachował na terenie gospodarstwa rolnego powierzchni trwałych użytków zielonych (kod 06). Poza wyżej wspomnianymi redukcjami w ramach wariantu 5.1 na zmniejszenia płatności miała wpływ nieprawidłowość oznaczona kodem N017, oznaczająca pozostawienie na działkach AC i AJ niewłaściwej powierzchni nieskoszenia.

Dyrektor ARiMR podzielił ustalenia organu I instancji co do działki T, że stan jej użytkowania został stwierdzony podczas inspekcji w terenie w 2012 r. Na fotografiach nr 230-233 widoczny jest teren zakrzaczony z wybujałymi chwastami porywającymi cały teren działki. Stan ten pozwala uznać za słuszne obarczenie działki kodem DR18 potwierdzającym, że na działce tej zaniechano prowadzenia działalności rolniczej. Wyjaśnienia strony, że działka ta była użytkowana rolniczo 1 października 2012 r. w momencie "przepędu bydła" nie mogą zostać uwzględnione i nie świadczą o utrzymaniu tego gruntu w dobrej kulturze rolnej. Zgodnie z minimalnymi normami (§ 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm) w przypadku łąk i pastwisk okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca, lub są na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw. Przejście bydła przez działkę - czy "przepęd" - nie stanowi o utrzymaniu działki zgodnie z normami. Powyższy przepis wyraźnie wskazuje, że TUZ musi być co najmniej raz w roku skoszony lub musi mieć na nim miejsce wypas zwierząt, tymczasem stan działki wskazuje, że nie znajduje się na niej darń w stanie, którą mogłyby spasać krowy. Krzaki, wybujałe po całym okresie wegetacyjnym chwasty nie stanowią bazy paszowej dla bydła. Tym samym kody DR18, N.04.1 i 06 zostały nałożone słusznie.

Odnosząc się do przedstawionych przez skarżącego danych liczbowych pomiarów dokonanych przy użyciu dronów, replikowano, że nie wnoszą one dla sprawy nowych informacji. Skarżący nie przedstawił bowiem plików pomiarowych - mapowych, które można by porównać z pomiarem zrealizowanym przez inspektorów terenowych. Także skarżący nie wnosi zastrzeżeń do stwierdzonych powierzchni podczas kontroli, tylko do pomniejszeń wynikających z zastosowania kodów DR50. Skarżący w trakcie kontroli był informowany o ustaleniach dotyczących granic działek rolnych i okolicznościach ich wyznaczenia. W ocenie organu "wynajęcie firmy A., aby udowodnić prawdę" nie wniosło innego spojrzenia na wyniki kontroli ARiMR. Podkreślono, iż skarżący nie złożył zastrzeżeń do kontroli przeprowadzonej 2014 r.

W tej sytuacji Dyrektora ARiMR uznał, że nie było podstaw, aby odstąpić od zastosowanego wobec rolnika sankcji, bowiem strona nie poinformowała organu np. o zmniejszeniu powierzchni użytków w stosunku do deklaracji zawartej we wniosku, a organ tą wiedzę powziął z raportu z kontroli na miejscu, stwierdzającego nieprawidłowości.

Zaskarżonym wyrokiem WSA we Wrocławiu oddalił skargę skarżącego.

Sąd przypomniał, że sprawa była już przedmiotem oceny WSA we Wrocławiu, który wyrokiem z 24 listopada 2015 r. sygn. III SA/Wr 456/15 - uchylił decyzję organu II instancji dopatrując się naruszenia norm procesowych, tj. art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o wspieraniu. Sąd zalecił wówczas by organ wyjaśnił: 1) dlaczego – skoro obie metody zastosowano rzekomo bezbłędnie (czemu przeczą ewidentnie wadliwości kontroli z 2012 r., której wyniki organ mimo to uwzględnił) – powstały tak istotne różnice w pomiarach powierzchni dokonanych przy wykorzystaniu każdej z nich; 2) dlaczego przyjęto jedne wyniki za bardziej precyzyjne i w związku z tym – za mające decydujący wpływ na kierunek rozstrzygnięcia; 3) wskazał, jaki konkretny materiał (ortofotomapy sporządzone na podstawie zdjęć lotniczych czy satelitarnych, z którego roku pochodzące (oraz inne niezbędne szczegóły) stanowił podstawę pomiarów w ramach kontroli administracyjnej.

Sąd stwierdził, że organ odwoławczy uzupełniły postępowanie w kierunku wymaganym, co znalazło pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ w szczególności wskazał, że w odniesieniu do działek AA, AC, AD, AE, AF, AG, AH, Al, AJ, AK, AL, B, C, D, E, H, I, K, Ł, M, N, O, P, R, S, zastosowano kod nieprawidłowości DR 50, oznaczający, iż granice uprawy tychże działek wykraczają poza granice działek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku. To z kolei skutkowało ustaleniem powierzchni w oparciu o dane LPIS/GIS z uwzględnieniem (ale tylko dla celów kwalifikowalności powierzchni) korzystniejszych dla strony wyników kontroli na miejscu, która odbyła się w 2014 r. Wyniki tej kontroli pozwoliły na aktualizację danych w LPIS. Wyjaśniając zaś różnice między powierzchniami niektórych z tych działek stwierdzonymi podczas kontroli na miejscu w 2014 r. a ustaleniami pozyskanymi w trakcie kontroli administracyjnej (tabela na stronach 17 i 18 uzasadnienia decyzji; kolumny 3 i 4) organ wyjaśnił, że w wyniku porównania danych ("nałożenia" jednych danych na drugie) z wyników z kontroli na miejscu w 2014 r. z wynikami otrzymanymi z LPIS/GIS (w ramach tzw. kontroli administracyjnej) – ustalono, jaka część konkretnej działki rolnej znajduje się w granicach zgłoszonej we wniosku działki referencyjnej. Jako że płatności dotyczą 2012 r., decydujący winien być stan faktyczny działek z tego roku. Organ wykorzystał więc dane LPIS/GIS według stanu z 12 czerwca 2012 r. oraz oparł niektóre ustalenia w zakresie stanu upraw na protokole kontroli z 2012 r. Wektor pomiaru inspektora został wrysowany w ortofotomapy i tylko powierzchnie użytków rolnych znajdujące się w granicach działek ewidencyjnych wpisanych przez rolnika we wniosku zostały uwzględnione. W stosunku zaś do działek A, AB, J organ podał, że pomiary w ramach kontroli na miejscu wykazały mniejszą powierzchnię (kod DR13+), zaś w odniesieniu do działki T zastosowano kod DR 18 oznaczający, że na całej powierzchni tej działki nie była prowadzona produkcja rolnicza, który to fakt organ zasadnie ustalił na podstawie protokołu kontroli z 2012 r., skoro oględziny wówczas dokonane odzwierciedlały rzeczywisty stan użytkowania tej działki w 2012 r. Organ nadto co do działek D, AC, R wyłączył z powierzchni uprawnionej do płatności tę część terenu, która była zadrzewiona i zakrzaczona, a przez to nie można było powierzchni działek w tej części uznać za spełniające wymogi dobrej kultury rolnej wg wymagań § 4 oraz § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie minimalnych norm.

Sąd stwierdził, że dokonując w tym trybie ustaleń faktycznych i prezentując je w uzasadnieniu decyzji organ nie naruszył prawa.

Sąd, powołując się na przepisy rozporządzeń 1122/2009 i 73/2009 podkreślił, że kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym producent rolny zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. Z tych względów to właśnie ortofotomapa jest podstawowym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności. Przeprowadzenie u skarżącego kontroli na miejscu mogło prowadzić do skorygowania powierzchni uprawnionych do płatności w związku z okolicznościami, których stwierdzenie jest możliwe tylko w ramach bezpośrednich oględzin – takich jak stwierdzenie np. obszarów wykluczających płatność (zadrzewienia, zakrzaczenia, obszary faktycznie nieużytkowane rolniczo, zachwaszczone, co w rozpatrywanym przypadku zostało odzwierciedlone wynikami kontroli z 2012 r. za pomocą zdjęć fotograficznych), czy też ustalenie, że faktyczna powierzchnia upraw nie odpowiada deklarowanej. Tego typu rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym a deklarowanym we wniosku zostały właśnie ujawnione przez kontrolujących w czasie kontroli na miejscu i skutkowały przypisaniem im odpowiedniego kodu błędu oraz pomniejszeniem powierzchni deklarowanej przez rolnika do płatności. Co do tych pomniejszeń zarazem skarżący nie przedstawił dowodów, które podważyłyby ustalenia kontrolujących co do rzeczywistej powierzchni deklarowanych upraw. Do przedłożonych z kolei przez skarżącego pomiarów z użyciem dronów organ odwoławczy się ustosunkował zasadnie nie przydając im takiej mocy dowodowej, która obaliłaby twierdzenia organu w zakresie powierzchni uprawnionej do płatności, albowiem informacje prezentowane przez skarżącego nie zawierały plików pomiarowych, tym samym uniemożliwiały zastosowanie metody porównawczej z pomiarami inspektorów terenowych.

Pomniejszenie przez organ powierzchni kwalifikującej do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej jest natomiast wynikiem łącznego uwzględnienia wyników kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu. O ile bowiem kontrola w terenie pozwala na ustalenie faktycznego obszaru upraw, to nie umożliwia ona precyzyjnego odniesienia tych pomiarów do granic działek ewidencyjnych. Ustalenia poczynione w oparciu o system LPIS/GIS umożliwiają natomiast nałożenie obrazu działki rolnej na mapy ewidencyjne – co wynika z samej technologii pomiaru i stosowanej metody. Pozwala to na stwierdzenie, czy faktyczne powierzchnie upraw wykraczają poza granice działki referencyjnej, zadeklarowanej we wniosku – która to niezgodność uprawnia do zastosowania właśnie kodu błędu DR 50.

Sąd wskazał, że dla ustalenia obszaru kwalifikowanego do płatności konieczne jest ustalenie zarówno faktycznej powierzchni upraw (po uwzględnieniu wyłączeń) tj. powierzchni użytkowanej działki rolnej – co jest możliwe i miało w niniejszej sprawie miejsce na podstawie kontroli na miejscu, jak i odniesienie granic tych upraw do granic działek referencyjnych – czego organ dokonał na podstawie ortofotomapy, z zastosowaniem skomputeryzowanego systemu LPIS. Pomniejszenie deklarowanej płatności może być z kolei zarówno wynikiem stwierdzenia, że ustalona w wyniku kontroli powierzchnia działki rolnej jest inna, niż deklarowana, jak również ustalenia, że granice działki rolnej przebiegają w ten sposób, że część jej powierzchni znajduje się poza deklarowanymi działkami referencyjnymi. Każdy z powyższych przypadków rozbieżności zobowiązuje organ do pomniejszenia płatności, choć na innej podstawie – co w niniejszej sprawie znalazło wyraz właśnie w przypisanych tym niezgodnościom kodach błędów. Poczynione w ramach obu tych kontroli nie były zatem sprzeczne, ale się uzupełniały. W związku z tym podniesione zarzuty zignorowania wyników kontroli na miejscu i oparcie się wyłącznie na wynikach kontroli administracyjnej Sąd uznał za chybione, jako że treść uzasadnień decyzji świadczy o tym, że organ wszechstronnie i kompleksowo ocenił cały zebrany materiał dowodowy, a wywiedzione w decyzji wnioski i w konsekwencji zastosowane pomniejszenia płatności, znajdują oparcie w faktach ustalonych na podstawie obu rodzajów kontroli przeprowadzonych w niniejszej sprawie.

Na tym tle, w zakresie obliczenia powierzchni działki AA po obrysie ogrodzenia wzniesionego przez sąsiadów skarżącego, a nie po granicy ewidencyjnej, która wyznacza faktyczny zakres posiadania skarżącego – Sąd uznał zarzut skargi za chybiony, gdyż płatność przyznaje się do powierzchni faktycznie użytkowanej pod uprawę deklarowaną we wniosku przez rolnika, przy czym ta powierzchnia musi się pozostawać jednocześnie w granicach działki ewidencyjnej i to tej, która została wykazana we wniosku. Płatności nie przyznaje się bowiem do powierzchni ewidencyjnej działki, lecz do powierzchni uprawy znajdującej się na działce ewidencyjnej.

Z tych też względów Sąd nie podzielił zarzutów odnoszących się do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów prawa materialnego wynikających z przepisów prawa krajowego i unijnego.

Dyrektor ARiMR w sposób obszerny wyjaśnił istotę kontroli na miejscu oraz istotę kontroli administracyjnej, wskazując, iż ta pierwsza ma charakter uzupełniający. Ponadto – zgodnie z zaleceniami zawartymi we wcześniejszym wyroku Sądu – podał przyczyny, dla których uznał wyniki kontroli administracyjnej za decydujące wskazując na najważniejsze znaczenie bazy LPIS oraz pomiarów dokonanych za pomocą ortofotomap. Z uzasadnienia decyzji jasno wynika, iż pomiar dotyczył działki rolnej nie tylko w granicach działek zadeklarowanych we wniosku, ale także poza granice odniesienia działki zgłoszonej we wniosku.

Sąd dodał, że raport z kontroli w 2016 r. nie może stanowić dowodu na okoliczność stanu działek w 2012 r., gdyż od tego czasu stan działek pod względem powierzchni oraz upraw mógł ulec zasadniczym zmianom.

Sąd stwierdził, że nie został naruszony art. 6 ust. 1 tiret trzeci rozporządzenia 1122/2009 przez brak precyzyjnego określenia dokumentów umożliwiających lokalizację oraz pomiar działek rolnych, gdyż wymogi w tej materii ustanawiają przepisy krajowe, tj. § 20 ust. 1-2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Sąd wskazał także, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 73 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009, pozwalający na odstąpienia od obowiązku zmniejszenia lub wykluczenia wsparcia unijnego w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości niezawinionych przez rolnika, gdyż stwierdzone uchybienia wynikają z błędnej deklaracji skarżącego części gruntów.

Sąd wskazał także, że rozporządzenia 1122/2009 i 73/2009, obowiązują w stosunku do płatności za 2012 r., co wynika z aktów je uchylających.

Skarżący złożył od wyroku WSA we Wrocławiu skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że organ nie zastosował się do wskazań i oceny prawnej WSA zawartych w wyroku z 24 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 456/15 co do dotychczasowego i dalszego przebiegu postępowania w sprawie, który nakazał skonfrontować wyniku kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej, a także szczegółowo i logicznie wyjaśnić rozbieżności w pomiarach powierzchni dokonanych w ramach każdej z nich, przyczynę i podstawę prawną przyjęcia danych pochodzących z jednego rodzaju kontroli (administracyjnej) za rozstrzygające wobec danych uzyskanych w toku, kontroli na miejscu oraz skonkretyzowanie w oparciu o jaki dokładnie materiał dowodowy przeprowadzona została kontrola administracyjna. Naruszenie to miało istotny wpływ na wydanie wyroku, ponieważ skutkowało oddalenie przez Sąd I instancji skargi i pozostawienie w obrocie decyzji, której treść nie odpowiadała wskazaniom i zawierała odmienną ocenę prawną od zawartych w wyroku WSA z 24 listopada 2015 r.;

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu oraz art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że organ nie dokonał wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i błędnie ocenił zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności oparł ustalenia w sprawie na podstawie kontroli administracyjnej, bez uwzględnienia, że powierzchnia wskazana we wniosku o płatność jest powierzchnią rzeczywistą uprawniającą do płatności oraz niemal identyczną z ustaleniami kontroli na miejscu. W ocenie skarżącego błędne jest oparcie się na kontroli administracyjnej przeprowadzonej na podstawie danych nieaktualnych i niewyjaśnionego pochodzenia oraz nieuwzględnieniu wyników kontroli na miejscu i rzeczywistej powierzchni działek, a w konsekwencji nieuprawnione uznanie, że płatności winny ulec pomniejszeniu. Skarżący wskazuje, że zebrany przez organ materiał dowodowy w postaci kontroli administracyjnej okazał się być nieaktualny oraz niewystarczający i budzący wątpliwości, więc nie może stanowić podstawy do ustalenia stanu faktycznego sprawy będącego podstawą wydania decyzji. Wydając zaskarżony wyrok WSA pominął, że skarżący składał w trakcie postępowania wnioski dowodowe w postaci oświadczeń oraz zeznań świadka M. M. dotyczące rzeczywistej powierzchni działek oraz użytkowania działki T, a organ nie uwzględnił tych dowodów. Naruszające zasady procedury jest także pominięcie przedstawionych przez skarżącego pomiarów Firmy A. Skarżący już na wcześniejszym etapie postępowania wyjaśnił, że przedstawione przez niego obliczenia powierzchni działek sporządzone przez A. zostały wykonane na podstawie zmanipulowanych danych wektorowych z kontroli na miejscu wykonanej [...] czerwca 2014 r. Beneficjent podnosił, że jeśli organ I instancji miał wątpliwości na jakiej podstawie zostały wykonane przez A. obliczenia, zobowiązany był wezwać stronę do złożenia wyjaśnień w tym zakresie i dopiero wtedy uwzględnić bądź nie ten dowód w ustaleniach faktycznych. Odmowa uwzględnienia ww. dowodu, bez uprzedniego wezwania strony do złożenia wyjaśnień w tym zakresie stanowi naruszenie przepisów postępowania. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;

c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 11, art. 107 § 1 § 3 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że organ pominął w uzasadnieniu decyzji szczegółowe wyjaśnienie dlaczego po przeprowadzeniu kontroli na miejscu nie dokonał aktualizacji swojej bazy danych, lecz wydał decyzję w oparciu o nieaktualne dane oraz, że w uzasadnieniu brak jest wyjaśnienia na podstawie jakich dokumentów i danych (kiedy stworzonych, przez kogo, w jakiej dacie) dokonano kontroli administracyjnej;

d) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 9, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, iż postępowanie administracyjne było wadliwe i pobieżnie przeprowadzone, brak było ustaleń prawidłowego stanu faktycznego, nie wyjaśniono istoty sprawy oraz dokonano dowolnej oceny zebranych dowodów, co skutkowało wyciągnięciem błędnych wniosków, zastosowaniem niewłaściwych podstaw prawnych, wydaniem merytorycznie błędnych decyzji, a także wadliwością uzasadnienia, które nie zawierało wyczerpującego wyjaśnienia w zakresie podstaw faktycznych i prawnych;

e) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego;

f) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu, przez uznanie, że w postępowaniu przed organami nie ma zastosowania art. 7 k.p.a., a także przyjęcie i zaaprobowanie poglądu, że organy prowadzące postępowanie administracyjne w sposób wyczerpujący rozważyły materiał dowodowy w sprawie, w sytuacji gdy w sprawie nadal nie zostały w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnione rozbieżności między wynikami kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej, bez czego nie można uznać, że w sprawie ustalono w sposób jednoznaczny stan faktyczny, będący warunkiem koniecznym prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego i wydania decyzji zgodnej z prawem, a tylko taki stan uzasadniałby oddalenie skargi;

g) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo braku poczynienia przez organ II instancji własnych ustaleń faktycznych i dokonania w postępowaniu II-instancyjnym wyłącznie sprawdzenia poprawności postępowania organu I instancji;

h) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że organ II instancji (a także organ I instancji) sporządził uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający jasne i niewątpliwe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, w rezultacie czego uzasadnienia decyzji są niezrozumiałe, a ich poszczególne fragmenty wewnętrznie sprzeczne;

i) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu i art. 80 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd błędów w ustaleniach faktycznych skutkujących brakiem wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniem kodu DR 50 w toku kontroli, wskutek czego organy dokonały niezasadnego pomniejszenia płatności należnej skarżącemu;

j) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że organ II instancji nie wyjaśnił, dlaczego pomiary działek rolnych były dokonywane łącznie (blokowo), by następnie w toku kontroli administracyjnej dokonywać odliczeń powierzchni działek niezadeklarowanych;

k) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że organ II instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy i błędnie ocenił materiał zgromadzony w sprawie, w tym w szczególności oparł ustalenia w sprawie na kontroli administracyjnej, bez uwzględnienia, że z kontroli na miejscu, przeprowadzonej w okresie [...] maja - [...] czerwca 2014 r. wynika, że powierzchnia działek uprawnionych do płatności jest zgodna z powierzchnią wskazaną we wniosku, a w konsekwencji bezpodstawnie uznał, że płatności winny ulec pomniejszeniu. Skarżący wskazuje, że zebrany przez organy materiał dowodowy w postaci kontroli na miejscu i administracyjnej okazał się być rozbieżny, a tym samym niewystarczający i budzący wątpliwości i nie może stanowić podstawy do ustalenia stanu faktycznego sprawy będącego podstawą wydania decyzji;

l) art. 8 i 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie przez organ II instancji uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający jasne i niewątpliwe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, w rezultacie czego uzasadnienie decyzji jest niezrozumiałe, a ich poszczególne fragmenty wewnętrznie sprzeczne;

m) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej, a w konsekwencji oddalenie przez Sąd I instancji skargi i pozostawienie w obrocie decyzji wydanej bez podstawy prawnej;

n) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że organ nie orzekł według stanu prawnego istniejącego w dacie wydawania decyzji, a tym samym zastosował przepisy nieobowiązujące w dacie orzekania, a w konsekwencji oddalenie przez Sąd I instancji skargi i pozostawienie w obrocie decyzji wydanej bez podstawy prawnej;

II. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 6 ust. 1, art. 12, art. 28 ust. 1, art. 73 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009, poprzez uznanie, iż organ II instancji prawidłowo wydał decyzję z [...] marca 2016 r. z ich zastosowaniem, pomimo tego, że przepisy te utraciły moc 1 stycznia 2015 r.;

b) art. 17 rozporządzenia 73/2009 poprzez uznanie, iż organ II instancji prawidłowo wydał decyzję z [...] marca 2016 r. z jego zastosowaniem i dokonaniem zmniejszenia powierzchni faktycznie stwierdzonej w wyniku kontroli na miejscu na podstawie danych zawartych w systemie LPIS o którym mowa w art. 17 rozporządzenia 73/2009, mimo tego, że przepis ten utracił moc 1 stycznia 2015 r.;

w razie nieuwzględnienia powyższych zarzutów, z ostrożności procesowej, skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:

c) art. 77, art. 73 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009 w zw. z art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/211 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L. 2011.25.8; dalej: rozporządzenie 65/2011), przez jego niezastosowanie, tj. zastosowanie zmniejszeń i wyłączeń przewidzianych w art. 16 ust. 1 tiret pierwsze rozporządzenia 65/2011 mimo, że skarżący złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym, w oparciu o dokumenty otrzymane od ARiMR, a ewentualne nieprawidłowości nie wynikają z jego winy;

d) art. 6 ust. 1 tiret trzecie rozporządzenia 1122/2009 przez jego niezastosowanie, tj. przez zaakceptowanie przez Sąd I instancji, że organ nie określił precyzyjnie dokumentów umożliwiających lokalizację oraz pomiar działek rolnych, jakie dokumenty powinien skarżący załączyć do wniosku o przyznanie płatności.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 188 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji lub na podstawie art. 185 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. W każdej z wymienionych sytuacji złożył wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Organ nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z 5 lutego 2018 r. wniosła o przeprowadzenie dowodu z: protokołu oględzin działek referencyjnych, decyzji w zakresie płatności bezpośrednich i rolnośrodowiskowych na rok 2016 i protokołu ze spotkania w Biurze Powiatowym Kierownika ARiMR w W. na okoliczność tego, że ARiMR Oddział we Wrocławiu nadal prowadzi czynności mające na cele ustalenie powierzchni uprawniających do płatności.

W odpowiedzi na powyższe pismo procesowe pełnomocnik organu w piśmie z 9 lutego 2018 r. oświadczyła, że sprawa ustalenia powierzchni w zakresie płatności rolnośrodowiskowych za 2012 r. została ostatecznie zakończona, o czym świadczy wydana w tym zakresie zaskarżona decyzja Dyrektora ARiMR, która podlega obecnie ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto dodała, że ustalenia stanu faktycznego w zakresie płatności na 2016 r., na podstawie wyników pomiarów z października 2017 r. nie mogą mieć przełożenia na sprawę z 2012 r. ze względu na znaczny upływ czasu oraz zmianę stanu użytkowania gruntów w gospodarstwie skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. podstawą wniesienia skargi kasacyjnej może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przypomnieć należy, że zasadniczą kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowość ustalenia przez organy faktycznie użytkowanej przez skarżącego powierzchni działek, uprawnionej do płatności rolnośrodowiskowej za 2012 r., ponieważ zgłoszony przez skarżącego areał różnił się od powierzchni stwierdzonej przez organy podczas podejmowanych kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej. Sąd I instancji zaakceptował ustalenia organów i uznał, że stan faktyczny sprawy, w światle przepisów materialnych, dał podstawę do wydania decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. w pomniejszonej wysokości, z czym nie zgadza się skarżący kasacyjnie.

Przed odniesieniem się do zarzutów sformułowanych pod adresem Sądu I instancji, stwierdzić należy, że wniosek autora skargi kasacyjnej – o przeprowadzenie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dowodów z przedłożonych dokumentów – nie zasługiwał na uwzględnienie. Możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dotyczy co do zasady postępowania przed sądem pierwszej instancji. W myśl art. 193 p.p.s.a., do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jeżeli nie ma szczególnych, stosuje się wyłącznie odpowiednio. Odpowiednie stosowanie przepisów ma zaś miejsce wówczas, gdy z uwagi na specyfikę sytuacji, do której mają być aplikowane, to zastrzeżenie jest konieczne lub może się okazać potrzebne. Odpowiednie stosowanie może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r. III ZP 25/01). Biorąc pod uwagę, że postępowanie kasacyjne polega na kontroli zaskarżonego wyroku pod kątem podstaw, na których środek zaskarżenia oparto, wniosek nie mógł zostać uwzględniony.

W ramach licznych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w punkcie I lit. a-n petitum skargi kasacyjnej, kasator w istocie podnosi trzy rodzaje zarzutów: po pierwsze – niewykonanie wytycznych zawartych w wyroku WSA we Wrocławiu z 24 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 456/15 (pkt I a); po drugie – przyjęcie do rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji niewłaściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy i niedostateczne jego przedstawienie przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji (pkt I b – l); po trzecie – niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej, ponieważ Sąd nie orzekł według stanu prawnego istniejącego w dacie wydawania decyzji (pkt I m-n).

W ramach pierwszego z opisanych zarzutów kasator wskazuje, że zostały naruszone przepisy art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. W ramach drugiego zarzuca naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu. W ramach trzeciego naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.

W pierwszym rzędzie należało odnieść się do zarzutów najdalej idących sformułowanych w punktach I m-n oraz II a-b petitum skargi kasacyjnej. Kasator zarzuca w nich, że Sąd I Instancji nie orzekał według stanu prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji z [...] marca 2016 r., wydanej bez podstawy prawnej, ponieważ w dniu jej wydania przepisy art. 6 ust. 1, art. 12, art. 28 ust. 1, art. 73 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009 i art. 17 rozporządzenia 73/2009 nie obowiązywały.

Są to zarzuty nieusprawiedliwione.

Kasator co prawda trafnie stwierdza, że oba rozporządzenia unijne utraciły moc z dniem 1 stycznia 2015 r., nie oznacza to jednak, że ich przepisy nie obowiązują w stosunku do płatności za 2012 r., co wynika z aktów je uchylających.

Mianowicie – w art. 43 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. 2014.181.48) postanowiono, że: rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 i (UE) nr 65/2011 tracą moc z dniem 1 stycznia 2015 r. Rozporządzenia te stosuje się jednak nadal w stosunku do:

a) wniosków o płatności bezpośrednie złożonych w odniesieniu do okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2015 r.;

b) wniosków o płatność i wniosków o wsparcie złożonych w odniesieniu do roku 2014 i lat wcześniejszych oraz wniosków o płatność złożonych w odniesieniu do roku 2015 zgodnie z art. 66 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005; oraz

c) systemu kontroli i kar administracyjnych w odniesieniu do obowiązków rolników w zakresie zasady wzajemnej zgodności zgodnie z art. 85t i 103z rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 44."

Z kolei rozporządzenie 73/2009 stosuje się nadal w odniesieniu do wniosków o pomoc odnoszących się do lat składania wniosków rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2015 r. – na mocy art. 72 ust. 2 zd. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. 2013.347.608).

Powyższe oznacza, że rozporządzenia 1122/2009 i 73/2009 mają zastosowanie w sprawie i to one wyznaczają materialne przesłanki przyznania wnioskowanych płatności. Dodać należy, że płatności, o których przyznanie wnioskował skarżący przysługują corocznie. Oznacza to, że corocznie muszą być spełnione wymogi ich uzyskania. Corocznie zamyka się zatem sytuacja prawna, której elementem jest uprawnienie do uzyskania dopłat. Zasady uzyskiwania płatności wyznaczają zatem przepisy ustanawiające warunki przyznawania płatności obowiązujące w danym roku (tempus regit actum). Uznanie, że prawo do płatności za lata wcześniejsze regulują przepisy późniejsze sprowadzałoby się do uznania prawnej ingerencji w już zamkniętą sytuację prawną, co w myśl zasady lex retro non agit należy uznać za nieuprawnione.

Ponadto zauważyć należy, a co zupełnie pominął kasator, że Sąd I instancji odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Reasumując, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej sformułowanego w punkcie Ia przypomnieć należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie dotyczy to oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu z 24 listopada 2015 r. sygn. III SA/Wr 456/15, którymi organ odwoławczy, a następnie sąd administracyjny rozpatrujący skargę, byli związani.

Koniecznym jest zatem wskazanie, że prawomocnym wyrokiem z 24 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 456/15 Sąd I instancji – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – uchylił decyzję organu II instancji dopatrując się naruszenia art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o wspieraniu. Sąd zalecił wówczas by organ wyjaśnił: dlaczego – skoro obie metody zastosowano rzekomo bezbłędnie (czemu przeczą ewidentnie wadliwości kontroli z 2012 r., której wyniki organ mimo to uwzględnił) – powstały tak istotne różnice w pomiarach powierzchni dokonanych przy wykorzystaniu każdej z nich; dlaczego przyjęto jedne wyniki za bardziej precyzyjne i w związku z tym – za mające decydujący wpływ na kierunek rozstrzygnięcia oraz jaki konkretny materiał ortofotomapy sporządzone na podstawie zdjęć lotniczych czy satelitarnych, z którego roku pochodzące (oraz inne niezbędne szczegóły) stanowił podstawę pomiarów w ramach kontroli administracyjnej.

Zauważyć należy, że opisane wyżej wytyczne nie tyle dotyczyły niedostatków w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, co braku jego wyczerpującego rozpatrzenia i wystarczającej oceny (art. 21 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o wspieraniu w zw. z art. 80 k.p.a.) w zakresie sposobu wyliczenia pomniejszeń zgłoszonych do płatności gruntów rolnych na podstawie przeprowadzonych kontroli, które w rezultacie nie zostało dostatecznie wyjaśnione w decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

Niemniej jednak odniesienie się do tego zarzutu uwarunkowane jest odpowiedzią na pytanie czy w niniejszej sprawie przyjęty do jej rozpoznania stan faktyczny – ustalony przez organ odwoławczy i zaaprobowany przez Sąd I instancji – jest prawidłowy. W związku z tym ocena zarzutu zawartego w punkcie I a petitum skargi kasacyjnej wymaga jego rozpoznania wspólnie z zarzutami sformułowanymi w punktach I b - l petitum skargi kasacyjnej.

Jak wynika z akt sprawy Sąd I instancji za prawidłowe uznał ustalenia stanu faktycznego, stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji, że skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. do 29 działek rolnych deklarując je do:

1. Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne: wariant 2.1 - Uprawy rolnicze, dla których zakończono okres przestawiania na powierzchni 19,64 ha i wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone, dla których zakończono okres przestawiania na powierzchni 23,09 ha;

2. Pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000: wariant 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 192,69 ha.

Ustalenia organów doprowadziły do przyznanie skarżącemu wnioskowanej płatności w pomniejszonej wysokości ze względu na wyniki pomiarów powierzchni poszczególnych działek rolnych w stosunku do wariantów 2.1, 2.3 i 5.1, które to areały okazały się mniejsze od deklarowanych we wniosku oraz nałożyły sankcję za nieprzestrzeganie norm oraz wymogów. Wariant 2.1 - powierzchnia deklarowana 19,64 ha, stwierdzona 19,62 ha; wariant 2.3 - powierzchna deklarowana 23,09 ha, stwierdzona 21,57 ha; wariant 5.1 - powierzchnia deklarowana 192,69 ha, stwierdzona 184,79 ha.

Powyższe ustalenia zostały poczynione na podstawie wyników dwóch kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą inspekcji terenowej z 2012 r. i z 2014 r. Ponadto w oparciu o wyniki kontroli administracyjnej przeprowadzonej z uwzględnieniem wyników kontroli na miejscu, w trakcie której zastosowano kody nieprawidłowości.

Przy czym Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, przywołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że państwa członkowskie Unii Europejskiej, zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. System informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Zintegrowany system kontroli opiera się na bazie danych działek referencyjnych - działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat, dane z ewidencji gruntów i budynków (EGiB). Przyjęte zasady ustalania powierzchni kwalifikowanych do płatności w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wynikają wprost z przepisów unijnych. Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG). Ustaleń tych dokonuje się na ortofotomapie cyfrowej. Jednocześnie zgodnie z wytyczną Komisji Europejskiej z 2009 r., w wyniku kontroli administracyjnych, przeprowadzanych zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1122/2009, nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona przy wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy. Wynika z powyższego, że kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym producent rolny zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej.

Mając powyższe na uwadze w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśniono, że różnice w wielkości powierzchni kontrolowanych działkach rolnych, których rozbieżne wielkości ustalono w trakcie kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej, wynikają z faktu obarczenia poszczególnych działek rolnych, tj. działek AA, AC, AD, AE, AF, AG, AH, Al, AJ, AK, AL, B, C, D, E, H, I, K, Ł, M, N, O, P, R, S, kodem nieprawidłowości DR50. Kod ten oznacza, iż granice uprawy tychże działek wykraczają poza granice działek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku. Innymi słowy błąd DR50 informuje organy, że powierzchnia zmierzona działki rolnej obejmuje areał działki ewidencyjnej, na która nie została wykazana przez rolnika w jego wniosku o przyznanie płatności i wykracza poza granice działki odniesienia działki zgłoszonej we wniosku (maksymalny obszar kwalifikowany do płatności wskazany w bazie LPIS). W celu określenia powierzchni działki rolnej użytkowanej w ramach granic odniesienia (powierzchnia PEG) zadeklarowanej we wniosku działki ewidencyjnej koniecznym było odniesienie wyników kontroli na miejscu do danych zawartych w bazie LPIS/GIS. W wyniku nałożenia tychże wyników stało się możliwe określenie, jaka część kontrolowanej działki rolnej znajduje się w granicach zgłoszonej we wniosku działki referencyjnej. W praktyce wygląda to tak, że po naniesieniu śladu przejścia inspektorów na ortofotomapy i porównania tego śladu z granicami wektorowymi działek ewidencyjnych zgłaszanych we wniosku, tj. granic odniesienia w przypadku zastosowania kodu DR50 wykluczana jest powierzchnia gruntów, która wprawdzie była objęta pomiarem GPS w terenie, ale która poza te granice referencyjne działek ewidencyjnych deklarowanych we wniosku wykracza.

Przekładając powyższe na stan rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że stwierdzenie błędu DR50 na wymienionych wyżej działkach rolnych skutkowało ustaleniem powierzchni w oparciu o dane LPIS/GIS z jednoczesnym uwzględnieniem (ale tylko dla celów kwalifikowalności powierzchni) korzystniejszych dla skarżącego wyników kontroli na miejscu z 2014 r.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skarżącego kasacyjnie, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji można zauważyć rozbieżność w zakresie tego czy przeprowadzony w trakcie kontroli na miejscu pomiar dotyczył działki rolnej wyłącznie w granicach zadeklarowanych czy też nie, to Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w kontekście całego uzasadnienia zaskarżonej decyzji Dyrektora ARiMR takich wątpliwości nie ma, ponieważ jasno wynika, iż pomiar dotyczył działki rolnej nie tylko w granicach działek zadeklarowanych we wniosku, ale także poza granice odniesienia działki zgłoszonej we wniosku.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wyjaśnił z czego wynikały różnice między powierzchniami niektórych z tych działek stwierdzonymi podczas kontroli na miejscu w 2014 r. a ustaleniami pozyskanymi w trakcie kontroli administracyjnej, co zostało przedstawione w formie tabeli w uzasadnienia decyzji. W wyniku porównania danych, tj. "nałożenia" jednych danych na drugie z wyników z kontroli na miejscu w 2014 r. z wynikami otrzymanymi z LPIS/GIS (w ramach tzw. kontroli administracyjnej) – ustalono, jaka część konkretnej działki rolnej znajduje się w granicach zgłoszonej we wniosku działki referencyjnej. Przy czym, wykonując wytyczne wyroku z 24 listopada 2015 r. wyraźnie wskazano, że stan danych skonstruowanego systemu informacji geograficznych pochodził z 12 czerwca 2012 r., a więc czasu adekwatnego dla daty złożenia wniosku o płatności z [...] maja 2012 r. Organ wykorzystał więc dane LPIS/GIS według stanu z 12 czerwca 2012 r. oraz oparł niektóre ustalenia w zakresie stanu upraw na protokole kontroli z 2012 r. Wektor pomiaru inspektora został wrysowany w ortofotomapy i tylko powierzchnie użytków rolnych znajdujące się w granicach działek ewidencyjnych wpisanych przez rolnika we wniosku zostały uwzględnione.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego kasacyjnie, że wypełnił on wniosek o płatność na podstawie dostarczonych mu danych przez organy ARiMR, wskazać należy, że przekazane mu dane dotyczące maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do płatności (PEG) muszą podlegać weryfikacji przez rolnika. To rolnik bowiem składa wniosek i wskazuje działki na których będzie prowadził określonego rodzaju działalność. Stąd też informacja ta nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego w takim sensie, że stanowi gwarancję przyznania płatności do tej powierzchni, gdyż generowana jest na podstawie danych zawartych w systemie LPIS/GIS w określonym czasie. Przy czym dane z kart mogą nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu w terenie, zwłaszcza jeśli, na działkach rolnych znajdują się tereny wykluczone, które w sposób naturalny mogą się powiększać (np. sukcesja naturalna lasów), jak i zmniejszać poprzez podejmowane przez rolników działania agrotechniczne. W związku z tym obszary działek do których przyznawane są płatności mogą ulegać zmianom w poszczególnych latach. Pamiętać należy, że organy ARiMR na podstawie przeprowadzonych kontroli mają prawo i obowiązek zweryfikować przekazane przez rolnika informacje z wniosku, w taki sposób, aby wnioskowane przez rolnika płatności nie zostały przyznane do gruntów, które nie są objęte systemem LIPS/GIS i nie kwalifikują się do płatności. Taka sytuacja prowadziłaby bowiem do naruszenia unijnych zasad przyznawania płatności.

Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, że dla ustalenia obszaru kwalifikowanego do płatności konieczne jest ustalenie zarówno faktycznej powierzchni upraw (po uwzględnieniu wyłączeń) tj. powierzchni działki rolnej – co było możliwe i miało w niniejszej sprawie miejsce na podstawie kontroli na miejscu, jak i odniesienie granic tych upraw do granic działek referencyjnych – czego organ dokonał na podstawie ortofotomapy, z zastosowaniem skomputeryzowanego systemu LPIS. Pomniejszenie deklarowanej płatności może być z kolei zarówno wynikiem stwierdzenia, że ustalona w wyniku kontroli powierzchnia działki rolnej jest inna, niż deklarowana, jak również ustalenia, że granice działki rolnej przebiegają w ten sposób, że część jej powierzchni znajduje się poza deklarowanymi działkami referencyjnymi. Każdy z powyższych przypadków rozbieżności zobowiązuje organ do pomniejszenia płatności, choć na innej podstawie – co w niniejszej sprawie znalazło wyraz właśnie w przypisanych tym niezgodnościom kodach błędów (DR 13+ - działki A, AB, J oraz DR18 co - działka T). Poczynione w ramach obu tych kontroli nie były zatem sprzeczne, ale się uzupełniały. W związku z tym zarzuty skarżącego kasacyjnie o zignorowanie wyników kontroli na miejscu i oparcie się wyłącznie na wynikach kontroli administracyjnej trafnie zostały uznane przez Sąd I instancji za chybione o czym świadczy treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu, wskazać należy, że zgodnie z postanowieniami tego przepisu – strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Tak więc powołany art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu, wprowadza istotne modyfikacje zasad postępowania w stosunku do reguł przewidzianych w przepisach ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, czyli w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Modyfikacje te mają pierwszeństwo przed regułami postępowania przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. W związku z powyższym nie można uznać, aby organy w toku postępowania naruszyły wskazywane przez skarżącego kasacyjnie przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Kwestia zebrania materiału dowodowego na gruncie omawianej ustawy została bowiem ujęta odmiennie niż we wskazanych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Otóż jak wskazano powyżej, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Stąd też, skoro skarżący w toku postępowania nie przedstawił, poza własnymi twierdzeniami, dowodów pozwalających na poczynienie odmiennych ustaleń dotyczących powierzchni działek ewidencyjnych i ich faktycznie użytkowanej powierzchni, to brak było podstaw do podważania poczynionych w sprawie ustaleń.

Nie są także zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu (w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy), ponieważ zarówno Dyrektor ARiMR jak i Sąd I instancji, wzięli pod uwagę wnioski dowodowe składane przez skarżącego, takie jak pomiary firmy A., wyjaśniając dlaczego nie mogły one wpłynąć na prawidłowość ustalenia stanu faktycznego w sprawie.

Nie jest także trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności postępowania), ponieważ – tak jak podkreślono na wstępie uzasadnienia nawiązując do wyroku WSA we Wrocławiu z 24 listopada 2015 r. – organ odwoławczy nie miał na nowo dokonywać ustaleń faktycznych w sprawie, lecz na bazie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, wszechstronniej zbadać kwestię wnioskowanej płatności, z którego to obowiązku wywiązał się.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty naruszenia przepisów postępowania – postawione Sądowi I instancji w punkcie I petitum skargi kasacyjnej – nie podważają dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych w sposób skuteczny. Sąd I instancji trafnie bowiem stwierdził, że w wyniku ponownego rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji, Dyrektor ARiMR wydając zaskarżoną decyzję zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku z 24 listopada 2015 r., a więc nie naruszył art. 153 p.p.s.a. W rezultacie nietrafny był zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji nie miał podstaw by stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności z naruszeniem art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu.

Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwiają również zarzuty naruszenia prawa materialnego – sformułowane w punkcie II c-d petitum skargi kasacyjnej.

Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego wymaga poczynienia uwagi, że w myśl art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przy czym zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wymaga wykazania, że prawidłowy stan faktyczny nie odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu opisanemu w danej normie.

Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 77, art. 73 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009 w zw. z art. 7 ust. 1 rozporządzenia 65/211, przez ich niezastosowanie, tj. zastosowanie zmniejszeń i wyłączeń przewidzianych w art. 16 ust. 1 tiret pierwsze rozporządzenia 65/2011 mimo, że skarżący złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym, w oparciu o dokumenty otrzymane od ARiMR, a ewentualne nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Zarzucił także naruszenie art. 6 ust. 1 tiret trzecie rozporządzenia 1122/2009 przez brak precyzyjnego określenia dokumentów umożliwiających lokalizację oraz pomiar działek rolnych, jakie dokumenty powinien skarżący załączyć do wniosku o przyznanie płatności.

Przede wszystkim wskazać należy, że tak postawione zarzuty zostały już sformułowane w skardze do Sądu I instancji i zostały rozpoznane przez ten Sąd. Skarżący kasacyjnie, nie polemizuje jednak z argumentacją przedstawioną w zaskarżonym wyroku, nie zwalcza przeprowadzonego wywodu, a jedynie podnosi, że skarżący w sposób prawidłowy zgłosił działki do przedmiotowej płatności.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami, przy jednoczesnym nieskutecznym zakwestionowaniu przez skarżącego kasacyjnie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, zarzuty te są nieusprawiedliwione.

Powtórzyć zatem należy za Sądem I instancji, że w realiach niniejszej sprawy nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 73 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009 pozwalający na odstąpienia od obowiązku zmniejszenia lub wykluczenia wsparcia unijnego w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości niezawinionych przez rolnika, gdyż stwierdzone uchybienia wynikają z błędnej deklaracji skarżącego części gruntów. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że to podmiot domagający się pomocy na podstawie ustawy jest obowiązany wykazać okoliczności uprawniające do otrzymania tej pomocy. Zatem to rolnik ma przedłożyć organowi stosowne dokumenty na poparcie swoich uprawnień dokładając przy tym należytej staranności, aby wskazane we wniosku okoliczności odpowiadały rzeczywistości mając świadomość, iż organy ARiMR dysponują instrumentami pozwalającymi stwierdzić prawidłowość przedstawionych danych.

Nie został także naruszony art. 6 ust 1 tiret trzecie rozporządzenia 1122/2009, w myśl którego państwa członkowskie zapewniają ponadto wiarygodny sposób identyfikacji działek rolnych, a w szczególności wymagają złożenia pojedynczego wniosku zawierającego szczegółowe dane lub wraz z określonymi przez właściwe organy dokumentami, umożliwiającymi lokalizację oraz pomiar każdej działki rolnej. Wskazać bowiem należy, że wymogi w tej materii zostały zrealizowane przez polskiego prawodawcę poprzez ich ustanowienie w § 20 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna – nie mając usprawiedliwionych podstaw – podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.