Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1384/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy: article: z art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c), art. art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 157 § 2, art. 59 ust. 7, art. 59 ust. 1, art. 49 ust. 5, art. 51 ust. 4, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28, art. 61a § 1, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. i Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 819/19 w sprawie ze skargi M. K. i Z. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 września 2015 r. znak: ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr ... z dnia 22 czerwca 2015 r., 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. K. i Z. K. solidarnie kwotę 1137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 819/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę M. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 września 2015 r. znak: ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Postanowieniem z 3 września 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) dalej k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia M. K. i Z. K. (dalej "skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ pierwszej instancji", "MWINB") Nr ... z 22 czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

We wniosku z kwietnia 2015 r. skarżący domagali się stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem usługowym i garażem podziemnym. Wskazali na niedokonanie prawidłowych ustaleń w trakcie kontroli obowiązkowej, w szczególności nie prowadzących do ustalenia, że obiekt wykonany został niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Zarzucili naruszenie art. 59 Prawa budowlanego poprzez udzielenie pozwolenia na budowę, pomimo że sporny obiekt budowlany, wykonany został niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

W zażaleniu skarżący przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych podnieśli, że przewiedziane w art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ograniczenie kręgu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, wyłącznie do osoby inwestora, dotyczy tylko sytuacji, gdy inwestycja realizowana jest zgodnie z pozwoleniem na budowę.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnianiu postanowienia zaznaczył, że art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi lex specialis do regulacji art. 28 k.p.a. Zaaprobował stanowisko Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego, że wnioskodawcy nie mają przymiotu strony, co warunkowało zastosowania art. 61a k.p.a. Ponadto stwierdził, że opracowanie dołączone do wniosku nie przedstawia żadnych argumentów potwierdzających wykonanie budynku niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Dalej w uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki zaznaczył, że podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia, było ustalenie znaczenia normy prawnej zawartej w art. 59 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 20133 r. poz. 1409). Chodzi bowiem o ustalenie, czy w postępowaniu dotyczącym decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, oraz postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym takiego pozwolenia, stroną może być zgodnie z literalnym brzmieniem art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wyłącznie inwestor, czy też inne podmioty w myśl art. 28 k.p.a. Zdaniem Sądu rację należało przyznać organowi i stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie przymiot strony przysługuje wyłącznie inwestorowi, zaś skarżący nie są stroną tego postępowania.

Sąd zauważył, że art. 59 ust. 7 ma charakter lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. ponieważ ogranicza krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie tylko do inwestora.

Sąd Wojewódzki wskazał również na orzeczenia NSA, w których wyrażono stanowisko, że art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma zastosowanie nie tylko do spraw prowadzonych w postępowaniu zwykłym, ale również w postępowaniach nadzwyczajnych.

Jednocześnie z analizy orzecznictwa wywiódł, że art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, wydawana jest po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę i zgodnie z tym pozwoleniem, nie dotyczy natomiast sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej lub postępowania naprawczego.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny przymiotu strony skarżących GINB wskazał bowiem, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja PINB dla m. W. z dnia 19 grudnia 2014 r. została wydana w stosunku do obiektu zrealizowanego na podstawie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji Prezydenta m. W. z dnia 25 lutego 2013 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę. Przed wydaniem ww. rozstrzygnięcia organ powiatowy przeprowadził w dniu 17 grudnia 2014 r. obowiązkową kontrolę obiektu, podczas której nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Organ odniósł się także do przedłożonego przez skarżących dokumentu pn. "Ocena zgodności z przepisami prawa budowlanego oraz warunkami technicznymi zatwierdzonego projektu budowlanego oraz wykonania budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z lokalem usługowym i garażem podziemnym (...)", sporządzonego przez rzeczoznawcę budowlanego, wskazując, że odnosi się on przede wszystkim do zgodności z prawem zatwierdzonego decyzją Prezydenta m. W. projektu budowlanego, zaś na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie organ nadzoru nie weryfikuje prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego nią projektu budowlanego, a jedynie sprawdza, czy obiekt został wybudowany zgodnie z tym pozwoleniem i projektem.

Sąd wskazał, że "skoro inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie po stwierdzeniu przez właściwe organy wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę, a w niniejszej sprawie nie toczyło się postępowanie legalizacyjne lub naprawcze, to określenie kręgu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, wyłącznie na podstawie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, było właściwe. Zasadna także była odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o art. 63a k.p.a." (powinno być: art. 61a k.p.a.).

Sąd stwierdził, że konsekwencją braku legitymacji skarżących do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, był zakres postępowania administracyjnego, w którym organy słusznie nie badały zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz prawidłowości dokonanej przed jej wydaniem kontroli. Było to bowiem niedopuszczalne przed wszczęciem postępowania. Nadto na etapie postępowania nieważnościowego, nie przeprowadza się na nowo postępowania dowodowego, lecz opiera wyłącznie na zamkniętym materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu zwykłym. Z tego powodu, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności żądanie dokonania własnych ustaleń faktycznych weryfikujących ustalenia organu pierwszej instancji dokonane w trakcie kontroli obowiązkowej oraz zarzuty skargi dotyczące zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz prawidłowości dokonanej przed jej wydaniem kontroli, nie mogły być uznane za zasadne.

Zdaniem Sądu, z uwagi na niemożność merytorycznego rozpoznania przez organ zarzutów pod adresem objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji oraz związanie organu decyzją o pozwoleniu na budowę, brak było podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej M. K. i Z. K. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną wykładnię, niewłaściwe jego zastosowanie:

- art. 157 § 2 w związku z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 28 k.p.a., przez uznanie iż z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkownie, a nie toczyło się postępowanie legalizacyjne lub naprawcze, może występować strona, której przymiot ustalony zostanie wyłącznie w oparciu o dyspozycję art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji gdy skarżący kasacyjnie wskazują, iż opierają swoje żądanie na podstawie art. 28 k.p.a. wyłączając zawężające krąg stron stosowanie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wobec faktu wykonania inwestycji niezgodnie z projektem budowlanym, czego nie dostrzegł organ prowadzający kontrolę obowiązkową.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania C. sp. z o.o. wiosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, przy czym nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna oparta została na trafnym zarzucie podjęcia przez Sąd Wojewódzki rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 poz. 1409) oraz art. 28 k.p.a.

Sąd Wojewódzki, kierując się niewłaściwym rozumieniem wymienionych przepisów, zaaprobował wadliwe postanowienia, w których przyjęto, że skarżący nie mają legitymacji procesowej do zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z lokalem usługowym i garażem podziemnym.

Mianowicie Sąd Wojewódzki zgodził się z organami obu instancji, że w rozpoznawanej sprawie skarżący nie mają przymiotu strony, gdyż zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.

Przede wszystkim Sąd Wojewódzki wyszedł z założenia, że przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma zastosowanie nie tylko do spraw prowadzonych w postępowaniu zwykłym, ale również nadzwyczajnym, przy czym powołał się na stanowisko wyrażone w wybranych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wskazał jednocześnie, że art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej lub postępowania naprawczego.

Wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego wyprowadzone z analizy orzecznictwa różni się od oceny wyrażonej przez Sąd przy pierwszym rozpoznaniu sprawy, co potwierdza, że sporne zagadnienie nie jest ujmowane jednolicie.

Przypomnieć należy, że wyrok WSA z 24 sierpnia 2016 r. został uchylony wyrokiem NSA z 13 marca 2019 r. wskutek uwzględnienia zarzutu nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), a zatem sprawa nie była rozpoznawana merytorycznie w postępowaniu kasacyjnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, to jednak w pierwszym wyroku zaprezentowana została prawidłowa wykładnia przepisów art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego i art. 28 k.p.a., znajdująca oparcie w dominującej linii orzeczniczej.

Zgodzić się bowiem należy z poglądem, że brzmienie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że stroną postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, będzie nie tylko inwestor. Mogą w oznaczonym stanie faktycznym wystąpić takie przypadki, w których w interesie prawnym innego podmiotu niż inwestor będzie podważenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (por. wyroki NSA z dnia 8 marca 2017 r. II OSK 1698/15; 1 sierpnia 2017 r. II OSK 2953/15).

W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zawężenie kręgu podmiotów na etapie pozwolenie na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest zasadne tylko wtedy, gdy inwestor, który uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę realizuje następnie proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone (por. wyroki NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r. II OSK 146/10, 19 listopada 2010 r. II OSK 1201/09). Tym samym przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie dotyczy sytuacji, gdy nastąpiło odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, co w konsekwencji może naruszać interesy innych osób i dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (por. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2011 r. II OSK 1130/10, 11 lutego 2014 r. II OSK 2179/12, 15 maja 2014 r. II OSK 2998/12; Prawo budowlane. Komentarz. Red. A. Gliniecki, wyd. III. opublikowano: WK 2016 SIP. Lex. Komentarz do art. 59).

W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki wprawdzie dostrzegł prezentowany wyżej kierunek w orzecznictwie, lecz nie dokonał wnikliwej oceny przesłanek warunkujących przyznanie w postępowaniach nadzwyczajnych statusu strony innym podmiotom niż inwestor w przypadkach, gdy kwestionowana jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego wydana w trybie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Uznał bowiem, że określenie kręgu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenie na użytkowanie wyłącznie na podstawie art. 59 ust. 7 było właściwe, skoro inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie po stwierdzeniu przez właściwy organ wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę, a w sprawie nie toczyło się postępowanie legalizacyjne lub naprawcze.

Rzecz jednak w tym, że ocena co do legitymacji podmiotów wnioskujących o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie nie powinna opierać się wyłącznie na wynikach kontroli obowiązkowej przeprowadzonej na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, w postępowaniu toczącym się wyłącznie z udziałem inwestora.

Jeżeli skarżący we wniosku wskazali na wykonanie obiektu niezgodnie z pozwoleniem (istotne odstępstwa od projektu budowlanego) i złożyli ekspertyzę na potwierdzenie zarzutów w tym zakresie, to obowiązkiem organu nadzoru było wyjaśnienie tych okoliczności w postępowaniu jurysdykcyjnym z udziałem skarżących. Nie było natomiast wystarczające odniesienie się przez organ drugiej instancji do złożonej opinii przed wszczęciem postępowania, z arbitralną oceną, że "poza ogólnikowym stwierdzeniem, że budynek przy ul. K. ... wykonano niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, autor opracowania nie przedstawia żadnych argumentów na poparcie zarzutów".

Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy, należało przyjąć, że złożona ekspertyza uprawdopodobniła twierdzenia skarżących o wykonaniu przedmiotowego budynku niezgodnie z pozwoleniem na budowę, co wykluczyło wydanie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie. Aprobując taki sposób procedowania organów administracji, Sąd Wojewódzki pozbawił skarżących możliwości wykazania interesu prawnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 marca 2017 r. II OSK 1698/15 wskazał, że mogą wystąpić sytuacje, które polegać będą na tym, że w interesie prawnym innego podmiotu niż inwestor będzie podważenie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Nie można zatem postanowienia o odmowie wszczęcia takiego postępowania opierać na stwierdzeniu, że podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności takiej decyzji nie jest inwestorem. Nie można też takiego postanowienia ograniczać do badania, czy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wynikiem postępowania legalizacyjnego lub naprawczego. Ponadto NSA stwierdził, że nie tylko w przypadku wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego w wyniku tego rodzaju postępowań (art. 49 ust. 5 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego) legitymowanym do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie może być podmiot inny niż inwestor. Według NSA, w każdym przypadku, gdy został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego konieczna jest ocena, czy żądanie to pochodzi od strony legitymowanej, czyli takiej, która w myśl art. 28 k.p.a. żąda czynności organu administracji (wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego) ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Nieuwzględnienie powyższych uwarunkowań przez Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie doprowadziło do błędnej oceny zaskarżonych postanowień, które wydane zostały bez ustalenia okoliczności istotnych dla określenia legitymacji procesowej skarżących. Jak słusznie zaznaczono w pierwszym wyroku WSA z 24 sierpnia 2016 r, VII SA/Wa 2397/15, w orzecznictwie przyjmuje się, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania należy przede wszystkim oceniać na podstawie art. 28 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1201/14).

Wielokrotnie wskazywano w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (zob. wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92; 2 grudnia 2015 r. II OSK 201/15). Taka reguła znajduje zastosowanie m.in. w trybach nadzwyczajnych dotyczących spraw w przedmiocie pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z 17 listopada 2009 r. II OSK 1387/07, 20 października 2010 r. II OSK 1774/09; 24 stycznia 2017 r. II OSK 1112/15; 10 grudnia 2014 r. II OSK 1294/12).

Z tych wszystkich względów nieuprawnione było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że organy obu instancji nie miały obowiązku dokonania własnych ustaleń co do zgodności wykonanych robót budowlanych z decyzją z 25 lutego 2013 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, w związku z zarzutami sformułowanymi przez skarżących dla potwierdzenia ich interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornego budynku mieszkalnego. Nie powinna przecież budzić wątpliwości legitymacja skarżących w razie wykonania budynku niezgodnie z projektem budowlanym czy warunkami pozwolenie budowlanego, udzielonego w postępowaniu z udziałem skarżących jako właścicieli budynku sąsiedniego, położonego w obszarze odziaływania spornej inwestycji. Jeżeli w projekcie budowlanym zastosowano rozwiązania uwzględniające odziaływanie budynku na sąsiednią zabudowę, to właścicielom obiektów pozostających w obszarze odziaływanie zrealizowanego budynku należy przyznać przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji gdy składane przez nich wnioski wskazują na zrealizowanie robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu.

Przypomnieć warto, że zgodnie z unormowaniem art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. (pkt 9) poszanowanie występujących w obszarze odziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

Należy więc założyć, że jeżeli organ administracji w ramach kontroli obowiązkowej w trybie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego nie dostrzeże z urzędu naruszenia wymogów wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, to wówczas konieczne jest zapewnienie ochrony właścicielom obiektu narażonego na negatywne odziaływanie inwestycji zrealizowanej niezgodnie z przepisami prawa. W takiej sytuacji nie jest dopuszczalna odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie bez wyjaśnienia okoliczności wskazanych przez wnioskodawców w ramach zarzutów dotyczących decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego.

Z tych względów kontrolowane postanowienia podlegały uchyleniu, jako wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego oraz przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Rzeczą zatem organu pierwszej instancji będzie przeprowadzenie postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżących, stosownie do uczynionych wyżej wytycznych.

Niedostrzeżenie omówionych wadliwości postanowień wydanych przez organy obu instancji skutkowało uchyleniem wyroku i rozpoznaniem skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W konsekwencji orzeczono zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego postanowiono w myśl art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

10