Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1108/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 97, art. 98
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w [...] na sesji w dniu 28 września 2012 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] września 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa tj. art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), oraz § 7 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), poprzez brak jednoznacznego przeznaczenia terenów w wyniku wprowadzenia różnych przeznaczeń terenu w ramach tej samej jednostki terenowej, bez wydzielenia ich liniami rozgraniczającymi i poprzez brak rysunku planu. Wobec powyższego na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 28 ustawy o p.z.p., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w [...] poinformowała, iż wobec uznania wszystkich zarzutów merytorycznych wskazanych w skardze w dniu [...] maja 2013r. podjęła uchwałę uchylającą zaskarżoną uchwałę z dnia [...] września 2012 r.

Ponadto pismem z dnia [...] czerwca 2013r. Wojewoda [...] poinformował Sąd, iż w związku z podjęciem przez Radę Gminy w [...] w dniu [...] maja 2013 r. uchwały którą uchylono zaskarżoną uchwałę z dnia [...] września 2012 r. - cofa skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć kwestię skuteczności cofnięcia w niniejszej sprawie skargi przez Wojewodę [...]. Stosownie bowiem do treści art. 60 p.p.s.a skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z tą drugą sytuacją.

Bezspornym jest, że uchwałą z dnia [...] maja 2013 r. Rada Gminy w [...] uchyliła zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę. Wbrew jednak twierdzeniom organu podjęcie powyższej uchwały uchylającej zaskarżoną uchwałę nie powoduje bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Należy mieć bowiem na uwadze, że konsekwencją tej uchwały jest wyeliminowanie zaskarżonej uchwały dopiero od podjęcia uchwały uchylającej. Stwierdzenie nieważności uchwały powoduje natomiast wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym, (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2010 r., II SA/Gd 27/10).

Sąd miał przy tym na uwadze, że w kwestii tej wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 (OTK z 1994 r. nr 2 poz. 44). Trybunał Konstytucyjny orzekł mianowicie, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Z kolei uchwała nieobowiązująca, to taka uchwała, która nie może być stosowana do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości.

Zatem nie zawsze uchylenie lub zmiana uchwały organu gminy powoduje, że wydanie wyroku staje się zbędne lub niedopuszczalne. Jeśli więc zaskarżona uchwała została uchylona lub zmieniona, lecz może być nadal stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, to nadal istnieje potrzeba rozpatrzenia zarzutów skarżącego, albowiem istnieje domniemanie o zgodności uchwały z prawem w okresie między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą. Potrzeba weryfikacji twierdzeń skarżącego co do legalności zaskarżonej uchwały istnieje, gdy postanowienia takiej uchwały zostały zastosowane przed jej uchyleniem lub zmianą, jak i wówczas, gdy istnieje możliwość zastosowania postanowień uchwały w związku z sytuacją, która wystąpiła przed uchyleniem lub zmianą uchwały.

Jak bowiem stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały kwestionowana uchwała mimo jej uchylenia lub zmiany byłaby stosowana jako podstawa prawna w ewentualnym postępowaniu administracyjnym (np. o stwierdzenie nieważności decyzji lub o wznowienie postępowania). Stąd ewentualne powoływanie się na nieważność takiej uchwały lub jej zgodność z prawem w innym postępowaniu, w sytuacji gdy sąd administracyjny nie orzekł co do istoty sprawy byłoby niezmiernie utrudnione właśnie wobec braku stwierdzenia nieważności lub legalności danej uchwały.

Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Stąd też Sąd uznał, że postępowanie w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w [...] nie jest bezprzedmiotowe.

Odnośnie merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały Sąd uznał za uzasadnione naruszenie przepisów prawa tj. art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o p.z.p." oraz § 7 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), poprzez brak jednoznacznego przeznaczenia terenów w wyniku wprowadzenia różnych przeznaczeń terenu w ramach tej samej jednostki terenowej, bez wydzielenia ich liniami rozgraniczającymi i poprzez brak rysunku planu.

Stosownie do ustaleń art. 4 ust. 1 ustawy o p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Jednocześnie zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

W ocenie Sądu zgodzić należy się z Wojewodą, iż sprzeczne z powyższym przepisem są następujące zapisy zaskarżonego planu:

- § 1 ust. 1 pkt 1, w brzmieniu: " w przypadku nie zabudowania terenów dopuszcza się realizację: e) UO - oświaty - szkoły wszystkich szczebli nauczania, przedszkola, UK - kultury - biblioteki, kina, świetlice, obiekty sakralne itp., UZ - zdrowia - gabinety lekarskie, apteki itp. UA - administracji - urzędy, banki itp. UH, UG - handel i gastronomia - obiekty, w których lokuje się Wymienione funkcje na poziomie podstawowym (o ile nie będą uciążliwe i nie będą kolidowały z zabudową sąsiadującą), usługi dla indywidualnych odbiorców (sale weselne, dom weselny), w granicach działki właściciela, Ug - usługi gospodarcze";

- § 1 ust. 1 pkt 2, w brzmieniu: " (...) Dopuszcza się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz realizację usług podstawowych wbudowanych i działkach wydzielonych"

- § 1 ust. 1 pkt 3 uchwały, w brzmieniu: "możliwość lokalizacji w zagrodach rolniczych położonych kolonijnie (...), przedsięwzięć mogących zawsze i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko";

- § 1 ust. 1 pkt 4 uchwały, w brzmieniu: "W przypadku terenów nieurządzonych znajdujących się w centrum 'wsi dopuszcza się MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i MW - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.

Z powyższych ustaleń uchwały wynika bowiem, że wprowadzenie tych zmian skutkuje brakiem jednoznacznego określenia przeznaczenia terenów oznaczonych, w uchwale zmienianej symbolami: MN, MW, M i ZN.

W efekcie podjętej uchwały zmieniającej, w ramach ww. terenów dopuszczono więc inne, wykluczające się z pierwotnym, przeznaczenie terenu. Stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p., w planie miejscowym obligatoryjnie wyznacza się linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Podejmując przedmiotową uchwałę w efekcie wprowadzonych zmian, o których mowa w:

- § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały zmieniającej, w ramach terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, oznaczonych symbolem MN, dopuszczono "w przypadku nie zabudowania terenów", realizację usług, w tym m.in. oświaty, kultury, zdrowia, administracji, handlu i gastronomii oraz usług gospodarczych, które zgodnie z ustaleniami § 3 ust. 6 lit. c, d, e, f, h, i uchwały zmienianej, stanowią tereny "usług ogólnowiejskich" oznaczonych odrębnym symbolem U (inna jednostka terenowa);

- w § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały zmieniającej, w ramach terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oznaczonych symbolem MW, dopuszczono realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz realizację usług podstawowych wbudowanych i na działkach wydzielonych, zważyć przy tym należy, iż tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej stanowią odrębne przeznaczenie terenu określone w § 3 ust. 1 uchwały zmienianej, natomiast tereny usług podstawowych, zdefiniowane zostały w § 3 ust. 6 lit. a uchwały zmienianej; tereny te stanowią odrębne przeznaczenie terenu oznaczone odrębnymi symbolami (odpowiednio: MN i Up);

- w § 1 ust. 1 pkt 4 uchwały zmieniającej, w ramach terenów przeznaczonych pod zieleń nieurządzoną oznaczonych symbolem ZN, dopuszczono, realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (tereny MN, o których mowa w § 3 ust. 1 uchwały zmienianej) i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (tereny MW, o których mowa w § 3 ust. 2 uchwały zmienianej), w przypadku terenów znajdujących się w centrum wsi.

W ocenie Sądu zgodzić należy się z Wojewodą iż skoro wolą ustawodawcy było, by podstawowym celem planu miejscowego było jednoznaczne określenie przeznaczenia terenu (art. 4 ust. 1 ustawy o p.z.p.), zaś sam teren określający owo przeznaczenie lub odmienny sposób zagospodarowania, winien być określony za pomocą linii rozgraniczającej (art. 15 ust. 2 pkt 1), to podejmując uchwałę zmieniającą, Rada Gminy w [...] nie była uprawniona do wprowadzenia do uchwały zmienianej innych, wykluczających się z już ustalonym w uchwale zmienianej, przeznaczeniem terenów. Efektem tak wprowadzonych zmian doszło bowiem nie tylko do wykluczającego się wzajemnie przeznaczenia terenu, w ramach jednej jednostki terenowej, ale również do zaburzenia komunikatywności całego planu miejscowego, w odniesieniu do przeznaczenia innych terenów.

W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko Wojewody [...], iż postanowienia zaskarżonego planu miejscowego, pozostawiają pełną dowolność w zakresie realizacji wskazanych w planie funkcji, co powoduje, że normy w nich zawarte są niedookreślone, co jest sprzeczne z istotą tego aktu planistycznego, zgodnie z którą zawiera on normy bezwzględnie obowiązujące. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, w którym wykluczone jest zawieranie norm otwartych, takich jak w przytoczonych powyżej zapisach uchwały zmieniającej. Takimi niedookreślonymi zapisami uchwały zmieniającej, stanowiącymi niedopuszczalną do zawarcia w planie miejscowym normę otwartą są ustalenia zawarte w § 1 ust. 1 pkt 3 tej uchwały, w brzmieniu: "W § 4 dodaje się ust. 10 a w następującym brzmieniu: "możliwość lokalizacji w zagrodach rolniczych położonych kolonijnie za wyjątkiem korytarzy ekologicznych, O.Ch.K i Obszaru [...] a nie posiadających bezpośredniego sąsiedztwa lub sąsiadujących z działkami przeznaczonymi pod działalność gospodarcza, przedsięwzięć mogących zawsze i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko: warunkiem funkcjonowania instalacji musi być spełnienie wymogów określonych w aktualnie obowiązujących przepisach dotyczących ochrony środowiska: powierzchnia terenu przeznaczona pod obiekty towarzyszące w zagrodach kolonijnych nie może przekraczać powierzchni, dla której wymagane jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenie na cele nierolnicze ".

Jak zasadnie wskazał Wojewoda z powyższych ustaleń uchwały zmieniającej nie wynika w jednoznaczny sposób zarówno, których terenów dotyczy wprowadzona zmiana, jak też, które przedsięwzięcia mogące zawsze i potencjalnie oddziaływać na środowisko, określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), zostały dopuszczone do realizacji na tych terenach.

Niezależnie od powyższego Wojewoda [...] podkreślił, iż stosownie do wymogów art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., sporządzany przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, projekt planu miejscowego powinien zawierać część tekstową i graficzną. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p., część graficzna powinna stanowić załącznik do uchwały. Integralną częścią uchwały powinien być więc załącznik graficzny - rysunek planu. Zgodnie z dyspozycją § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., który obliguje do takiego sporządzania planu miejscowego, który będzie spójny, (w rozumieniu powiązany) przy czym spójność ta dotyczy zarówno części tekstowej, jak i graficznej.

Załącznik graficzny do planu miejscowego (opcjonalnie jego zmiany), stanowiący rysunek planu miejscowego, powinien spełniać wymogi określone w § 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Określenie granic obszaru objętego planem, jest tylko jednym z wymogów zawartości rysunku planu (§ 7 pkt 3 ww. rozporządzenia). Zgodnie z § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., projekt rysunku planu powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przepis ten spełnia wymóg art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p.

Załącznik graficzny do uchwały zmieniającej, nie jest rysunkiem planu, spełniającym wymogi określone w § 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Załącznik graficzny do uchwały zmieniającej nie ma odniesienia do ustaleń tekstu tej uchwały, gdyż nie określa terenów w poszczególnych sołectwach, dla których faktycznie dokonano zmiany przeznaczenia oraz nie określa za pomocą linii rozgraniczających, różnych rodzajów przeznaczenia, dla których dopuszczono zmianę ich przeznaczenia, zawiera zaś tylko i wyłącznie granice obszaru objętego zmianą planu, stanowiące granice administracyjne gminy.

Za zasadny uznać należy zarzut Wojewody, że Rada Gminy w [...] podejmując uchwałę zmieniającą naruszyła przepis art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p., który stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Stanowisko rady gminy w tym zakresie powinno być zawarte w podstawie prawnej podjętej uchwały lub wyrażone w stosownej, odrębnej uchwale, która powinna być załączona do dokumentacji prac planistycznych. Natomiast z dokumentacji prac planistycznych uchwały zmieniającej nie wynika, by Rady Gminy w [...] podjęła stosowną uchwałę w przedmiocie stwierdzenia, że przedłożony do uchwalenia projekt zmiany planu miejscowego nie narusza ustaleń Studium Gminy [...]. Również w podstawie prawnej podjętej uchwały zmieniającej, brak powołania się na stanowisko Rady Gminy w [...], że uchwała zmieniająca została podjęta po stwierdzeniu, że projekt zmiany planu miejscowego nie narusza ustaleń Studium Gminy [...]. Brak stanowiska Rady Gminy w powyższym zakresie narusza wymóg art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p.

Wojewoda [...] zwrócił również uwagę, że stosownie do wymogu przepisu art. 5 ustawy o p.z.p., opracowywanie projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest projektowaniem zagospodarowania przestrzennego, odpowiednio w skaii regionalnej i lokalnej, w rozumieniu art. 2 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42, z późn. zm.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, prawo wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz samodzielnego projektowania przestrzeni w skali regionalnej i lokalnej lub kierowania zespołem prowadzącym takie projektowanie przysługuje wyłącznie osobom wpisanym na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Zgodnie z § 12 pkt 20 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., dokumentacja prac planistycznych powinna zawierać informację o składzie zespołu autorskiego projektu planu wraz z aktualnym zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. W dokumentacji prac planistycznych uchwały brak informacji i stosownego zaświadczenia, wskazującego osoby upoważnione do opracowania projektu planu miejscowego, zgodnie z powyższymi przepisami.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, iż w trakcie prac nad zaskarżonym planem doszło do naruszenia art. 28 ustawy o p.z.p.

Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O wykonalności uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.