Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1096/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w  części i skargę w tym zakresie oddalono
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Protokolant asystent Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 24 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Szczecina od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 794/12 w sprawie ze skarg Z. B. i K. P. [...] na uchwałę Rady Miasta Szczecina z dnia 23 kwietnia 2012 r. nr XVIII/493/12 w przedmiocie stopniowej likwidacji publicznego Gimnazjum Nr 3 im. J. Kusocińskiego w Szczecinie 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt I, II i IV i w tym zakresie skargę oddala; 2. zasądza od Z. B. na rzecz Gminy Miasta Szczecina kwotę 330 (trzysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 794/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w sprawie ze skargi Z. B. i K. P. na uchwałę Rady Miasta Szczecina, z dnia 23 kwietnia 2012 r., nr XVIII/493/12, w przedmiocie stopniowej likwidacji publicznego gimnazjum, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz oddalił skargę K. P..

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Uchwałą z dnia 23 kwietnia 2012 r., Nr XVIII/493/12, w sprawie stopniowej likwidacji publicznego Gimnazjum Nr 3 im. J. Kusocińskiego w Szczecinie, na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), Rada Miasta Szczecina w § 1 ust. 1 postanowiła, że z dniem 1 września 2012 r. rozpoczyna się stopniowa likwidacja tej szkoły. W myśl §1 ust. 2, likwidacja szkoły miała zakończyć się z dniem 31 sierpnia 2014 r. Z dniem 1 września 2012 r. obwód po stopniowo likwidowanym Gimnazjum Nr 3 im. J. Kusocińskiego w Szczecinie, ul. Malczewskiego 22 A, miał być podzielony zgodnie z Załącznikiem Nr 1 między: Gimnazjum Nr 2 w Szczecinie, Gimnazjum Nr 8 w Szczecinie, Gimnazjum Nr 11 w Szczecinie i Gimnazjum Nr 21 im. A. Mickiewicza w Szczecinie (§ 1 ust. 3)..

W § 2 Rada Miasta Szczecina postanowiła, że mienie ruchome, budynek szkoły wraz z przylegającym do niego terenem, dokumentację, z wyłączeniem dokumentacji przebiegu nauczania, Gimnazjum Nr 3 im. J. Kusocińskiego w Szczecinie przejmie Szkoła Podstawowa Nr 56 w Szczecinie.

W § 3 Rada Miasta Szczecina postanowiła, że zobowiązania finansowe i należności pozostałe po Gimnazjum Nr 3 przejmie Szkoła Podstawowa Nr 56.

Pismem z dnia 5 maja 2012 r. Z. B., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wezwał Radę Miasta Szczecina do usunięcia naruszenia prawa.

Pismem z dnia 21 maja 2012 r. L. G. oraz K. P. wezwali Radę Miasta Szczecina do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały.

Na powyższe wezwania Rada Miasta Szczecina udzieliła odpowiedzi pismem z dnia 20 czerwca 2012 r., informując skarżących, że brak jest podstaw do uznania zasadności wezwania do usunięcia prawa.

Z. B., jako rodzic W., uczennicy klasy I Gimnazjum nr 3, w imieniu własnym, w oparciu o art. 50 P.p.s.a., w dniu 20 lipca 2012 r. zaskarżył uchwałę w sprawie stopniowej likwidacji publicznego Gimnazjum nr 3 im. Janusza Kusocińskiego w Szczecinie, wnosząc o stwierdzenie nieważności oraz o uchylenie w całości uchwały. W uzasadnieniu skargi Z. B. zarzucił, że Prezydent Szczecina nie dopełnił wymogu dokonania powiadomienia skutecznie właściwego Kuratora Oświaty na co najmniej na 6 miesięcy przed planowanym terminem o zamiarze likwidacji szkoły. Nie powiadomił również skarżącego, jako rodzica W. Skarżący wskazał, że powiadomienia Kuratora Oświaty, pismem dnia 29 lutego 2012 r., nr [...], dokonał Z-ca Prezydenta Miasta Szczecina Krzysztof Soska, nawet nie na druku organu Prezydenta Miasta Szczecina jak również nie na druku organu pomocniczego jakim jest Urząd Miejski, a zatem powiadomienia tego nie należy traktować jako właściwe. Nadto skarżący podniósł, że w piśmie skierowanym do Kuratora Oświaty nie wspomina się nic na temat wskazania daty likwidacji Gimnazjum nr 3 od 1 września 2012 r. W uchwale intencyjnej przedłożonej Kuratorowi Oświaty w dniu 29 lutego 2012 r., o nr XVI/389/12, z dnia 20 lutego 2012 r., jest wskazane jedynie to, że Rada Miasta Szczecina wyraża zamiar likwidacji publicznego gimnazjum nr 3 im. J. Kusocińskiego wyłącznie z dniem 31 sierpnia 2014 r., a nie stopniowej likwidacji od dnia 1 września 2012 r. Zatem uchwała intencyjna właściwie wprowadza w błąd Kuratora Oświaty, a w konsekwencji nie można mówić o spełnieniu podstawowego wymogu prawnego dla podjęcia zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Szczecina wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, że w przepisie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie ma mowy o rozpoczęciu likwidacji, lecz o jej zakończeniu. Stąd do zakończenia likwidacji, czyli do 31 sierpnia 2014 r., pozostało jeszcze dostatecznie dużo czasu by zawiadomić i rodziców i uzyskać zgodę Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty (jeżeli jej dotychczas brak). Zawiadomienie i uzyskanie zgody musi nastąpić do dnia 28 lutego 2014 r. Zarzut jest więc, zdaniem organu, co najmniej przedwczesny. Nadto Prezydent Miasta Szczecina, jako organ zobowiązany zaskarżoną uchwałą do jej wykonania, podjął odpowiednie działania i pismem z dnia 21 lutego 2012 r., znak [...], zlecił Dyrektorowi Gimnazjum Nr 3 skuteczne powiadomienie rodziców uczniów Gimnazjum Nr 3 w Szczecinie, w drodze przekazania rodzicom skierowanego do nich pisma Prezydenta Piotra Krzystka (znak: [...]) z dnia 21 lutego 2012 r.). Przedmiotowe pismo w dniu 23 lutego 2012 r. zostało wysłane przez Gimnazjum Nr 3 do J. K. i Z. B. listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Pismo to zostało zwrócone do nadawcy z adnotacją poczty: zwrot nie podjęto w terminie, w dniu 13 marca 2012 r. Zatem należy przyjąć, że zarówno skarżący jak i J. K. zostali powiadomieni prawidłowo, natomiast Zachodniopomorski Kurator Oświaty pismem z dnia 14 marca 2012 r., znak: [...], pozytywnie zaopiniował zamiar stopniowej likwidacji Gimnazjum Nr 3 im. J. Kusocińskiego w Szczecinie. Odnośnie upoważnienia Zastępcy Prezydenta Miasta Szczecina do podpisania pisma zawiadamiającego rodziców uczniów Gimnazjum Nr 3 o zamiarze likwidacji szkoły przedłożono Zarządzenie Nr 328/11 Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 1 lipca 2011 r. w sprawie podziału zadań i kompetencji oraz powierzenia prowadzenia określonych spraw Gminy Miasto Szczecin w imieniu Prezydenta Miasta Szczecin oraz Zarządzenie 150/12 Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 2 kwietnia 2012 r. w sprawie podziału zadań i kompetencji oraz powierzenia prowadzenia określonych spraw Gminy Miasto Szczecin w imieniu Prezydenta Miasta Szczecina. Z obu zarządzeń wynika, że Zastępca Prezydenta Miasta Szczecin Krzysztof Soska był upoważniony do podpisania pisma zawiadamiającego rodziców o likwidacji (zamiarze) szkoły.

Sprawa ze skargi Z. B. została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Szczecinie pod sygn. akt II SA/Sz 794/12.

Pismem z dnia 20 września 2012 r., L. G. i K. P. również zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie uchwałę Rady Miasta Szczecina z dnia 23 kwietnia 2012 r. Nr XVIII/493//12 w sprawie stopniowej likwidacji publicznego Gimnazjum nr 3 im. Janusza Kusocińskiego w Szczecinie. Wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały. Skarżąca L. G. jest rodzicem dziecka uczęszczającego do Gimnazjum nr 3, zaś skarżący K. P. jest nauczycielem pracującym w Gimnazjum nr 3.

W odpowiedzi na tą skargę Rada Miasta Szczecina wniosła o oddalenie skargi. Podała, że zgodnie z § 1 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały, likwidacja Gimnazjum Nr 3 odbywać się będzie stopniowo poczynając od 1 września 2012 r., a zakończy się 31 sierpnia 2014 r. i od dnia zakończenia likwidacji należy liczyć wstecz 6-miesięczny termin zawiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji szkoły. Termin ten upłynie 28 lutego 2014 r. Skarga opierająca się na tym zarzucie jest, w ocenie organu, co najmniej przedwczesna.

Sprawa ze skargi L. G. i K. P. została zarejestrowana w Sądzie pod sygn. akt II SA/Sz 854/12.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 2 października 2012 r. odrzucił skargę L. G. z uwagi na nieuiszczenie wpisu sądowego.

Na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 2 P.p.s.a. połączyć do łącznego rozpoznania, a także rozstrzygnięcia, pozostające ze sobą w związku sprawy o sygn. akt II SA/Sz 794/12 ze skargi Z. B. i o sygn. akt II SA/Sz 854/12 ze skargi K. P..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że w sytuacji braku merytorycznej odpowiedzi Rady Miejskiej w Szczecinie na wezwania stron, obydwie skargi zostały wniesione we właściwym trybie z zachowaniem ustawowego terminu do zaskarżenia uchwały, o jakim mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a.

W dalszej kolejności, przechodząc do materialnych przesłanek skarg wniesionych na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd badał, czy podjęcie zaskarżonej uchwały przez organ gminy dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, czy strony posiadają legitymację skargową do wniesienia skargi w trybie wskazanego przepisu oraz, czy nastąpiło obiektywne naruszenie prawa zaskarżoną uchwałą. Uznał, że sprawa mieści się w szeroko rozumianym określeniu sprawy z zakresu administracji publicznej.

Sąd stwierdził, że obaj skarżący wywodzą swój interes prawny z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), według którego, szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

W ocenie Sądu, przytoczony przepis nie stwarza żadnej ochrony dla nauczycieli zatrudnionych w szkole, która ulec ma likwidacji. Sąd przyjął zatem, że K. P., jako nauczyciel zatrudniony w Gimnazjum Nr 3 im. J. Kusocińskiego w Szczecinie, nie posiada legitymacji prawnej do zaskarżenia uchwały Rady Miasta Szczecina w sprawie likwidacji tego Gimnazjum. Ze względu na brak legitymacji skargowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę K. P., na podstawie art. 151 P.p.s.a., w pkt III sentencji wyroku.

Sąd przyjął, że Z. B., będący ojem dziecka uczęszczającego do Gimnazjum Nr 3 w Szczecinie, ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały w sprawie likwidacji szkoły. Sąd uznał, że jest zobowiązany do zbadania, czy interes skrzącego Z. B. nie został naruszony zaskarżoną uchwałą. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tym zakresie Sąd nie podzielił poglądu, iż skoro według § 1 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały, likwidacja Gimnazjum Nr 3 odbywać się będzie stopniowo, poczynając od 1 września 2012 r., a zakończy się 31 sierpnia 2014 r., to od dnia zakończenia likwidacji należy liczyć wstecz 6-miesięczny termin zawiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji szkoły i termin ten upłynie 28 lutego 2014 r. Zdaniem Sądu, 6-miesięczny termin winien być liczony od dnia, którym zaskarżona uchwała zaczęła wywoływać skutki prawne. Sąd wskazał, że w kontrolowanej sprawie jest to 1 września 2012 r., bowiem jak stanowi § 1 ust. 1 i 3 zaskarżonej uchwały, z tym dniem rozpoczyna się stopniowa likwidacja Gimnazjum Nr 3 w Szczecinie i obwód po stopniowo likwidowanym Gimnazjum został podzielony między inne gimnazja wymienione w treści ust. 3 zaskarżonej uchwały. Oznacza to, że już od 1 września 2012 r. szkoła znalazła się w stanie likwidacji. Z tego faktu oraz stanu prawnego likwidowanej placówki wypływają dla uczniów i ich rodziców określone konsekwencje, sprowadzające się wskutek braku naboru uczniów do pierwszej klasy do tego, że przy braku promocji kontynuacja nauki nie będzie możliwa w tej szkole. Okoliczność ta może ujawnić się dopiero z końcem nauki w następnym roku szkolnym, co przemawia za przyjęciem początkowego terminu likwidacji, nie zaś z końcowym jej terminem w 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wywodził dalej, że określony w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty termin ma charakter materialnoprawny, co oznacza, iż nie może zostać przywrócony, a jego niedochowanie przesądza o bezskuteczności zawiadomienia. Analizując art. 59 ust. 1 ustawy w zakresie znaczenia i formy powiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły, Sąd przytoczył pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt I OSK 374/09, zgodnie z którym którego, w kwestii powinności organu zawiadomienia wszystkich rodziców o zamiarze likwidacji szkoły nie przewiduje się żadnych ustępstw. Informacja powinna zostać imiennie skierowana do każdego rodzica, musi do niego skutecznie dotrzeć, zaś sama forma nie ma istotnego znaczenia.

Sąd pierwszej instancji ustalił, że Rada Miasta Szczecina tzw. uchwałę intencyjną (o zamiarze likwidacji szkoły) podjęła w dniu 22 lutego 2012 r. i dopiero w dniach następnych skierowano listami poleconymi zawiadomienia do rodziców. Z akt wynika, że wielu z nich otrzymało zawiadomienia dopiero w pierwszej dekadzie marca 2012 r., zaś niektórzy nie zostali zawiadomieni w ogóle, lub zastosowano doręczenie zastępcze, z terminem doręczenia również w marcu 2012 r. Między innymi do skarżącego Z. B. zawiadomienie nie dotarło, bowiem przesyłka zawierająca informację o zamiarze likwidacji Gimnazjum Nr 3 została zwrócona przez Pocztę jako nie podjęta w terminie. W konsekwencji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wada zawiadomienia, którego przy przyjętym terminie rozpoczęcia likwidacji w dniu 1 września 2012 r., należało dokonać najpóźniej w dniu 29 lutego 2012 r., przekłada się na sprzeczność z prawem kolejnej uchwały Rady Miasta Szczecina podjętej 23 kwietnia 2012 r. w sprawie stopniowej likwidacji publicznego Gimnazjum Nr 3 w Szczecinie. W ocenie Sądu, nieprawidłowości w zawiadomieniu rodziców dzieci stanowią wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważność zaskarżonej uchwały w całości, skoro w sposób istotny naruszyła ona prawo (art. 59 ust. 1 w związku z art. 63 ustawy o systemie oświaty).

Sąd nie podzielił zarzutu Z. B. o braku powiadomienia Kuratora Oświaty w Szczecinie o zamiarze stopniowej likwidacji publicznego Gimnazjum Nr 3. Z akt sprawy wynika, że pismo informujące Kuratora wpłynęło do Kuratorium Oświaty w Szczecinie w dniu 29 lutego 2012 r. Nadto, pismem z dnia 14 marca 2012 r., Kurator pozytywnie zaopiniował zamiar stopniowej likwidacji Gimnazjum Nr 3. Zdaniem Sądu, podpisanie pisma do Kuratora przez Zastępcę Prezydenta Miasta Szczecina, nie odbiera powiadomieniu waloru prawidłowości. Prezydent Miasta Szczecina może powierzyć prowadzenie określonych spraw swoim zastępcom, czego dokonał stosownym zarządzeniem.

Skoro zaskarżona uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa, to Sąd, na podstawie przepisu art. 147 P.p.s.a., w pkt I sentencji wyroku stwierdził jej nieważność.

Skargę kasacyjną złożyło Miasto Szczecin reprezentowane przez radcę prawnego. Zaskarżyło wyrok w części, tj. pkt I, pkt II i pkt IV.

Zarzuciło naruszenie:

I. prawa materialnego, to jest:

1) naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 256, poz. 2572 ze zm.),

2) naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)

oraz

II. prawa procesowego, to jest:

3) art. 133 § 1 P.p.s.a. polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach rozpoznawanej sprawy i tym samym stwierdzenie nieważności uchwały bez merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Wniosło o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania,

W dniu 15 kwietnia 2013 r. wnoszący skargę kasacyjną złożył pismo określone jako uzupełnienie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 lutego 2013 r., wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Sz 794/12.

Odpowiedź na wniesioną skargę kasacyjną złożył Z. B.. Wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości w oparciu o art. 184 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Najpierw doprecyzować należy, że zaskarżony wyrok uprawomocnił się się w zakresie punktu III, a więc co do oddalenia skargi K. P., a przedmiotem postępowania kasacyjnego jest pozostała część wyroku WSA w Szczecinie z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 794/12.

Skarga kasacyjna w zakresie punktu I, II i IV zaskarżonego wyroku ma usprawiedliwione podstawy.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., a zatem należy ograniczyć się do problematyki podniesionej w podstawach kasacji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do procesowej podstawy skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wydał wyrok na podstawie akt sprawy. Na podstawie akt sprawy ustalił stan faktyczny. Zarzut niewzięcia pod uwagę całego materiału dowodowego jest więc bezzasadny. W związku z tym, że wnoszący kasację z powołaniem się na art. 133 § 1 P.p.s.a., zarzucił brak merytorycznego rozpoznania sprawy, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w odniesieniu do tej podstawy kasacji podniósł kwestię braku interesu prawnego Z. B., skonstatować należy, że jest to zagadnienie oceny prawnej ustalonych faktów. Ocena prawna ustaleń faktycznych jest zaś subsumpcją stanu faktycznego, czyli stosowaniem prawa. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego nie może być zwalczane z powołaniem się na art. 133 § 1 P.p.s.a.

Materialna podstawa skargi kasacyjnej nie zawiera sposobów i opisów naruszenia powołanych norm art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wadliwość ta nie uniemożliwia jednak merytorycznego odniesienia się do zarzutów.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera obszerne wywody o utracie przez Z. B. interesu prawnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeniesienie do innej szkoły ucznia, po uchwaleniu likwidacji szkoły do której uczęszczał, nie powoduje utraty interesu prawnego rodziców tego ucznia, nie odbiera im legitymacji do zaskarżenia uchwały w przedmiocie likwidacji szkoły. Pozostawienie ucznia w szkole dotychczasowej lub przeniesienie do innej szkoły jest przecież wyrazem dostosowywanie się rodziców ucznia likwidowanej szkoły do sytuacji wywołanej zamiarem likwidacji szkoły.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez błędne rozumienie pojęcia "likwidacja szkoły". Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie opowiada się za poglądem, według którego likwidacja oznacza całkowite zakończenie działalności danego podmiotu jako całości. Likwidacja szkoły polega więc na definitywnym zaprzestaniu przez nią działalności (patrz: wyrok NSA z dnia 8 listopada 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1909/95, ONSA 1996/4/96; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 2751/00, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 55327; wyrok NSA z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 2121/10, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; wyroki WSA w Białymstoku: z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 609/12 i z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 608/12, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Brak naboru do szkoły, skutkujący ewentualną niemożnością powtarzania nauki na tym samym poziomie w tej samej szkole przez ucznia ostatniego pobierającego naukę rocznika, w razie nieuzyskania przezeń promocji nie oznacza likwidacji szkoły w postaci "rozpoczęcia likwidacji szkoły". Ustawa o systemie oświaty nie zna takiej instytucji materialnoprawnej. Nawet zresztą zaaprobowanie koncepcji Sądu pierwszej instancji w tym zakresie skutkowałoby oceną o zlikwidowaniu możliwości powtarzania klasy w tej samej szkole dopiero po roku od "rozpoczęcia likwidacji szkoły".

Przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, że likwidacja szkoły rozpoczyna się wcześniej, niż data definitywnego zaprzestania przez szkołę działalności, stanowiło naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Naruszenie to skutkowało błędną oceną, że nie doszło do wykonania obowiązku organu, polegającego na zawiadomieniu rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji. Nie było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Niezależnie od tego zauważyć można, że Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił okoliczności faktyczne związane z doręczeniem zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły skierowanego do skarżącego Z. B.. Sąd nie dokonał własnej wykładni pojęcia "zawiadomienia", o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Przytoczył fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt I OSK 374/09, w którym zaakcentowano konieczność zawiadomienia wszystkich rodziców o zamiarze likwidacji szkoły oraz wskazano, że informacja powinna być imiennie skierowana do każdego rodzica, musi do niego skutecznie dotrzeć. następnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że zawiadomienie nie dotarło do Z. B., bowiem przesyłka została zwrócona jako niepodjęta w terminie. W związku z tym przypomnieć trzeba, iż przywołany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowany został w sprawie, w której organ dokonał zawiadomień w formie druków bezadresowych, ogłoszenia na tablicy ogłoszeń, poprzez informację o zebraniu zamieszczoną na stronie internetowej oraz poprzez przekazanie informacji do rodziców za pośrednictwem dyrektora szkoły, nauczycieli i uczniów. Wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego, co wynika z nieprzywołanego przez Sąd pierwszej instancji innego fragmentu uzasadnienia wyroku, wskazywała, że zawiadomienie ma być skierowane indywidualnie do rodziców, a nadto, zawiadomienie może przybrać dowolną formę, która jednak podlegałaby weryfikacji, stanowiłaby dowód zawiadomienia. Z wypowiedzi tej nie można wnioskować, że zawiadomienie nie dotarło (jak to ujął Wojewódzki Sąd Administracyjny w odniesieniu do Z. B.), jeśli przesyłka pocztowa została zwrócona jako niepodjęta w terminie.

W związku z tym, celowe wydaje się wyrażenie stanowiska w przedmiocie omawianego pojęcia zawiadomienia. Postępowanie w przedmiocie likwidacji szkoły publicznej nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 § 1 K.p.a., ale postępowaniem, które kończy się uchwałą z zakresu administracji publicznej (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Zawiadomienie jest zaś czynnością organu prowadzącego szkołę, w tym przypadku organu jednostki samorządu gminnego, a więc organu wydającego uchwałę z zakresu administracji publicznej, a nie czynnością procesową strony tego postępowania. Termin, o którym mowa w art. 59 ust. 1 nie jest więc terminem do dokonania czynności procesowej w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2630/12, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Niezależnie zaś od zakwalifikowania terminu do dokonania zawiadomienia jako materialnego, czy też terminu ustawowego wiążącego organ, dokonanie zawiadomienia po upływie terminu powoduje bezskuteczność czynności zawiadomienia (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 2/10, ONSA i wsa 2011/1/2; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2376/11, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zawiadomienie rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły powinno być zatem dokonane przed upływem tak określonego terminu.

Zawiadomienie to, jak już wynika z powyższych uwag, nie jest unormowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i nie ma podstaw do utożsamiania trybu zawiadomienia z trybem doręczenia decyzji (art. 109 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 39-49 K.p.a.). Ustalenie, czy w konkretnej sytuacji do takiego zawiadomienia doszło, wymaga wcześniejszego odczytania, w sposób pozytywny, treści pojęcia "zawiadomienia" użytego w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Rezultat wykładni językowej nie jest wystarczający. Należy zatem sięgnąć także do interpretacji celowościowej i systemowej.

Celem instytucji zawiadomienia jest umożliwienie rodzicom uczniów likwidowanej szkoły obserwowania procesu likwidacji włącznie z możliwością zaskarżenia uchwały likwidacyjnej oraz dokonania wyboru między kontynuowaniem przez dziecko obowiązku szkolnego w szkole wskazanej przez organ prowadzący a kontynuowaniem nauki w innej szkole (por. Mateusz Pilich "Ustawa o systemie oświaty. Komentarz", ABC 2012, teza 9 do art. 59; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 66/07; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 608/12, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Nie chodzi natomiast o wykorzystywanie instytucji zawiadomienia jako instrumentu służącego do zablokowania procesu likwidacji. Środkiem służącym do zwalczania likwidacji szkoły jest skarga na uchwałę o likwidacji, składana w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a nie działania polegające na takim opóźnianiu trybu zawiadomienia, aby doprowadzić do niezachowania terminu określonego w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Wykładnia analizowanego pojęcia powinna zatem uwzględniać cel instytucji zawiadomienia rodziców, ale jednocześnie nie powinna prowadzić do akceptacji ewentualnych działań obstrukcyjnych rodziców. Pogodzenie tych założeń interpretacyjnych jest możliwe.

Nie budzi wątpliwości, że zawiadomienie rodziców oznacza uzyskanie przez rodziców uczniów informacji o zamiarze likwidacji szkoły przez organ prowadzący szkołę. Zaistnienie tej informacji w świadomości rodziców jest jednak możliwe tylko przy aktywności obu podmiotów uczestniczących w przepływie informacji: organu prowadzącego i rodziców. Bez aktywności rodzica uzyskanie przezeń informacji przekazywanej przez organ nie jest możliwe. Z tego powodu pojęcie zawiadomienia określone w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty należy odczytywać od strony obowiązków organu w zakresie przekazania informacji. Wywiązanie się organu z tych obowiązków, umożliwiające rodzicom uzyskanie wiedzy o zamiarze likwidacji szkoły, oznacza zawiadomienie, o którym mowa w art. 59 ust. 1. Chodzi o stworzenie rodzicom przez organ realnej możliwości uzyskania informacji o zamiarze likwidacji szkoły w terminie 6 miesięcy przed planowanym terminem likwidacji szkoły (por. Mateusz Pilich "Ustawa o systemie oświaty. Komentarz", ABC 2012, teza 8 do art. 59; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 58/13, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Przepis art. 59 ust. 1 nie określa formy zawiadomienia. Musi ona jednak umożliwiać rodzicom uczniów zapoznanie się z przekazywaną informacją, a nadto powinna ona umożliwiać weryfikację dokonania zawiadomienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1024/12, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Forma zawiadomienia nie powinna wybierana bez uwzględnienia daty podjęcia uchwały i czasu, który pozostał do rozpoczęcia biegu sześciomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 59 ust. 1. Możliwe jest przyjęcie formy doręczenia za pośrednictwem poczty. Wówczas niepodjęcie przez rodzica ucznia przesyłki w terminie, w warunkach tzw. awizowania, przy zastosowaniu norm stosowanych w polskim systemie prawa (dotyczy to przepisów procedury cywilnej, administracyjnej, czy też sądowoadministarcyjnej w powiązaniu z przepisami o warunkach wykonywania usług pocztowych) pozwala na ocenę, że organ wywiązał się z obowiązku zawiadomienia. W piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się także na formę zawiadomienia na zebraniu rodziców, podczas którego dokumentuje się obecność rodziców przy pomocy listy obecności oraz formę zawiadomienia indywidualnego rodziców nieobecnych na zebraniu (patrz: M. Pilich, op. cit., teza 9 do art. 59; wyrok NSA z dnia 24 października 2002 r., sygn. akt I SA 1381/02; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 66/07, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W zależności od okresu, w którym zawiadomienie ma być dokonane, organ powinien dobrać do czynności indywidualnego zawiadomienia szczegółową formę pozwalającą na zachowanie terminu (przesyłka pocztowa priorytetowa, przesyłka kurierska, doręczenie poprzez pracowników organu itp.). W każdym przypadku należy indywidualnie, na podstawie obiektywnych dowodów, oceniać trafność wybranej formy zawiadomienia oraz stworzenie przez organ realnej możliwości uzyskania przez rodziców uczniów informacji o zamiarze likwidacji szkoły w terminie co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji. W niniejszej sprawie wybrano formę przesyłki pocztowej poleconej (rejestrowanej). W konsekwencji, nie sposób zaaprobować tezy, że zwrot przesyłki jako nieodebranej w terminie oznacza brak doręczenia. Sporna może być w niektórych przypadkach, z uwagi na oryginalność trybu z art. 59 ust. 1, w stosunku do przepisów postępowania administracyjnego o doręczeniach, data doręczenia. Odnotowania wymaga, że przesyłkę dla Z. B. awizowano w dniu 27 lutego 2012 r., a nie podjął on nawet próby wykazania, że istniała uzasadniona przyczyna, dla której nie odebrał zawiadomienia. Taki brak aktywności rodzica ponadprzeciętnie zaangażowanego w zwalczanie likwidacji szkoły nie może być obojętny dla oceny, czy awizowanie przesyłki stwarzało adresatowi możliwość zapoznania się z wyrażonym w uchwale zamiarem likwidacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 555/08, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Odnotowania wymaga także niezbyt precyzyjne ustalenie Sądu, według którego, niektórzy rodzice nie zostali zawiadomieni w ogóle. W aktach administracyjnych znajduje się oświadczenie jednego rodzica, tj. Bartłomieja Szczodrowskiego, o tym, że nie zawiadomiono go o zamiarze likwidacji szkoły. Jednocześnie jednak, z dokumentacji przedłożonej na żądanie Sądu pierwszej instancji wynika, że powiadomiono osoby, które figurują w dokumentacji szkoły jako opiekunowie tego ucznia, którego dotyczy oświadczenie, tj. Patryka Szczodrowskiego. Nadto, Sąd pierwszej instancji błędnie podał datę uchwalenia zamiaru likwidacji Gimnazjum nr 3. Uchwała tzw. intencyjna została podjęta w dniu 20 lutego 2012 r., a nie w dniu 22 lutego 2012 r.

Podkreślić jednak należy, że omawiane uchybienia Sądu pierwszej instancji nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie było więc przeszkód do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi. Skoro zaskarżona uchwała nie była obarczona naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, skargę należało oddalić.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.