Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 291/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 139 ust. 1, art. 159, art. 146 ust. 1 i ust. 2, art. 31d, art. 149 ust. 1 pkt 7, art. 132 ust. 2, art. 152 ust. 1, art. 154, art. 134 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1938
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: art. 127 par. 1, art. 107 par. 1 pkt 4 i 5 i par. 3, art. 8, art. 9, art. 11, art. 7a, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Asesor WSA Joanna Kruszewska - Grońska Protokolant st. sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2018 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert oddala skargę


UZASADNIENIE

S. (dalej też jako "Skarżący", "Szpital", "Świadczeniodawca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej też jako "Prezes NFZ") z dnia [...] listopada 2017r. nr [...], który utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] września 2017 roku nie uwzględniającej odwołania wniesionego przez ww. Świadczeniodawcę od rozstrzygnięcia postępowania [...] w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej prowadzonego przez Narodowy Fundusz Zdrowia - [...] Oddział Wojewódzki z siedzibą w W. w trybie konkursu ofert w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia domowa.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1938), dalej też jako "ustawa o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 dalej też jako "k.p.a.").

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] czerwca 2017 roku Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie nr [...] w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia domowa na okres od dnia 1 października 2017 roku do dnia 30 czerwca 2022 roku, wskazując na możliwość zawarcia maksymalnie 12 umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej po przeprowadzeniu postępowania. Wartość postępowania wynosiła 927 211.62 PLN. Do konkursu wpłynęły 33 oferty. Odwołujący złożył ofertę z zachowaniem terminu określonego w ogłoszeniu o postępowaniu.

Komisja konkursowa dokonała analizy złożonych ofert, w szczególności pod kątem spełnienia przez oferentów kryteriów określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 roku sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1372, z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie kryterialne" tj. jakości, kompleksowości, dostępności, ciągłości oraz ceny.

Rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło w dniu [...] września 2017 roku. Do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej wybranych zostało 9 świadczeniodawców, w odniesieniu do których dokonano wyboru 12 miejsc udzielania świadczeń, którzy w rankingu końcowym otrzymali największą liczbę punktów rankingujących.

Oferta Odwołującego zajęła 26 miejsce w rankingu końcowym i tym samym nie został wybrany do udzielania świadczeń.

Szpital złożył [...] września 2017 roku odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, co oznaczało zainicjowanie postępowania administracyjnego. Podniósł w nim zarzut nierozpatrzenia protestu Szpitala w związku z odrzuceniem jego oferty oraz naruszenia § 3 ust. 1 w zw. z załącznikiem nr 1 pkt 2 lit. a pkt 4 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej.

Decyzją Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nr [...] z [...] września 2017 roku odwołanie nie zostało uwzględnione. Organ I instancji wskazał m.in., z jakich przyczyn oferta Odwołującego została odrzucona w prowadzonym postępowaniu konkursowym po tym, jak Komisja konkursowa dokonała analizy złożonych ofert, w szczególności pod kątem spełnienia przez oferentów kryteriów określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. 2016, poz. 1372 z póżn. zm.), tzw. "rozporządzenia kryterialnego" tj. ciągłości, kompleksowości, jakości, dostępności oraz ceny.

Oferent biorący udział w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna był obowiązany spełniać warunki określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz. U. 2013, poz. 1522 z późn. zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem koszykowym".

Organ I instancji wskazał, że ww. rozporządzenie wyznacza minimalny standard udzielania świadczeń w poszczególnych zakresach, których spełnienie umożliwia oferentowi uczestnictwo w postępowaniu konkursowym. Oferty nie spełniające warunków określonych w rozporządzeniu koszykowym podlegają odrzuceniu na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy. W procesie oceny oferty nie przyznaje się punktów za spełnianie wymagań bezwzględnych (obligatoryjnych), określonych w rozporządzeniu koszykowym.

Z kolei rozporządzenie kryterialne, wydane w oparciu o art. 148 ustawy, określa szczegółowe kryteria wyboru ofert wraz z wyznaczającymi je warunkami oraz przypisaną im wartością punktową. Weryfikacja ofert pod kątem zapisów rozporządzenia kryterialnego ma na celu utworzenie rankingu ofert, pozwalającego komisji konkursowej na ich porównanie. Zadeklarowanie w ofercie spełnianie warunków realizacji świadczeń, za które przyznawane są dodatkowe punkty, jest dobrowolne (fakultatywne) i wpływa na korzystniejsze uplasowanie oferty w rankingu.

Organ stwierdził, że po tym jak oferta Strony została poddana ocenie pod kątem spełnienia wymogów określonych w rozporządzaniu koszykowym i kryterialnym, Komisja Konkursowa wezwała Świadczeniodawcę do wykazania, że jego oferta uwzględnia poradę lekarza rehabilitacji.

Na postawie złożonych wyjaśnień stwierdziła, że oferta Szpitala nie uwzględnia porady lekarskiej rehabilitacyjnej. W konsekwencji Komisja Konkursowa odrzuciła ofertę tego Świadczeniodawcy uznając, że nie spełnia minimalnych wymaganych standardów udzielania świadczeń. Wymóg dotyczący zatrudnienia w wymiarze ¼ etatu przeliczeniowego, określony został w załączniku nr 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia koszykowego i odnosi się do wszystkich wymienionych w tym punkcie lekarzy. Zgodnie z § 4 pkt 2 rozporządzenia koszykowego, świadczenia gwarantowane w zakresie rehabilitacji leczniczej — fizjoterapii domowej obejmują m.in. poradę lekarską rehabilitacyjną.

Z kolei przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 maja 2017 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz. U. 2017, poz. 946) wskazują dla porady lekarskiej rehabilitacyjnej, realizowanej w warunkach domowych, wymagania dotyczące personelu, w szczególności kwalifikacje oraz minimalny standard zatrudnienia lekarza, tj. ¼ etatu przeliczeniowego. W odniesieniu do porady lekarskiej rehabilitacyjnej, jest to minimalny standard udzielania świadczeń, którego spełnienie umożliwia oferentowi uczestnictwo w postępowaniu konkursowym.

Zdaniem organu, Komisja Konkursowa brała pod uwagę strukturę i zasoby świadczeniodawcy w kontekście zdolności do wykonania oferowanej liczby świadczeń oraz wymagania jakościowe zawarte w szczegółowych materiałach. Co więcej, przyjęła jednakowy sposób oceny w odniesieniu do wszystkich ofert biorących udział w postępowaniu, nie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego uchybienia Komisji Konkursowej w przedmiocie nierozpatrzenia i nierozstrzygnięcia protestu złożonego przez stronę [...] sierpnia 2017 r., organ przyznał, że Komisja Konkursowa nie dopełniła ww. obowiązku. Zgodnie z art. 153 ustawy, miała obowiązek rozpatrzyć i rozstrzygnąć protest Odwołującego. Organ ocenił, że nierozpatrzenie protestu spowodowane zostało omyłką Komisji, wynikającą z faktu, że Odwołujący złożył podobny, niemalże identyczny protest w dwóch równolegle prowadzonych postępowaniach. Jednakże uznał, że brak możliwości uzyskania rozstrzygnięcia w związku z wniesieniem protestu na etapie postępowania konkursowego nie spowodował, by Odwołujący został całkowicie pozbawiony możliwości udowodnienia faktu naruszenia jego interesu prawnego i dalszego dochodzenia swoich roszczeń, bowiem zarzuty w tym zakresie są rozpatrzone w ramach decyzji administracyjnej. Zdaniem organu, fakt nierozpatrzenia protestu wniesionego przez Odwołującego przez Komisję Konkursową nie ma również znaczenia z punktu widzenia oceny oferty Odwołującego oraz podjęcia czynności polegającej na jej odrzuceniu, która to czynność była niewadliwa. Uznał zatem, że Komisja Konkursowa nie naruszyła przepisów postępowania w tym znaczeniu, że wszystkie oferty biorące udział w postępowaniu zostały ocenione w jednakowy sposób, a zatem nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania i naruszenia interesu prawnego Odwołującego.

Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podtrzymała zarzuty podniesione w odwołaniu Podniosła również, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, stwierdzając że Komisja Konkursowa nie dopełniła obowiązku przewidzianego w art. 153 ustawy - uwzględnił odwołanie, a zatem powinien przeprowadzić postępowanie ponownie w trybie rokowań, zgodnie z art. 154 ust. 7 ustawy.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia zaskarżoną obecnie decyzją z [...] listopada 2017r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał zaskarżoną decyzję z [...] września 2017r. i utrzymał argumentację prawną i faktyczną leżącą u podstaw jej wydania. Ocenił, że Strona nie podniosła żadnych nowych okoliczności, które potwierdziłyby naruszenie ustawowych reguł rządzących postępowaniem konkursowym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia podczas prowadzenia postępowania art. 134 ust. 1 ustawy, poprzez dokonanie wyboru oferentów z naruszeniem zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji stwierdził, że powyższy argument jest całkowicie bezzasadny. Narodowy Fundusz Zdrowia na podstawie art. 134 ustawy jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Organ odwoławczy ponownie ocenił, że Komisja Konkursowa zapewniła wszystkim oferentom, także Stronie, zachowanie zasad uczciwej konkurencji, stosowała bowiem takie same kryteria, określone przez przepisy prawa, w stosunku do każdego oferenta z osobna, w tym m.in. w stosunku do Wnioskodawcy. Uznała za nietrafny zarzut naruszenia zasady równego traktowania i zasad uczciwej konkurencji. Postępowanie konkursowe jest postępowaniem otwartym, każdy świadczeniodawca sam kreuje swoją ofertę w oparciu o warunki wskazane w ogłoszeniu o postępowaniu. Zobowiązany jest do zapoznania się z przepisami prawa, które wskazują w sposób oczywisty na wymogi jakie musi spełniać, by jego oferta została zakwalifikowana do danego postępowania. Musi spełniać warunki konieczne, w przeciwnym wypadku jego oferta zostanie przez Komisję konkursową odrzucona. Warunki te zostały określone w rozporządzeniu koszykowym oraz w zarządzeniach Prezesa Funduszu. Ponadto ustawodawca określił inne warunki określające kryteria, na podstawie których oferenci otrzymują dodatkowe punkty. Oferenci nie muszą bowiem spełniać kryteriów dodatkowo ocenianych, a jedynie warunki określone w rozporządzeniu koszykowym oraz w zarządzeniach Prezesa Funduszu. Suma tych punktów jest odzwierciedlana w rankingu. Kryteria rankingujące są takie same dla wszystkich oferentów. Przejawem realizacji zasady równego traktowania świadczeniodawców jest stosowanie takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Na gruncie niniejszej sprawy Komisja konkursowa stosowała wszystkie kryteria, w tym takie same kryteria dodatkowo oceniane w stosunku do każdego oferenta, zakres uwzględniania tych kryteriów był jednakowy.

Nie uznał za uzasadnione zarzutów naruszenia prawa procesowego: art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a., art. 10 k.p.a. Ocenił, że Dyrektor [...]OW NFZ ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich postawionych zarzutów, realizując zasadę pogłębiania zaufania do organu państwowego, czego elementem było dwukrotne zawiadomienie w trybie art. 10 k.p.a. stron postępowań o możliwości zapoznania się z dokumentacją zebraną w toku postępowania oraz możliwością wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów

W kwestii zarzutu nieprzeprowadzenia ponownego postępowania w trybie rokowań, pomimo uznania zarzutu Strony o nieopublikowaniu informacji o wniesieniu protestu na czynności Komisji Konkursowej oraz nieustosunkowaniu się do jego treści, przyjął za błędne założenie Strony, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ uwzględnił złożone w dniu [...] września 2017 r. odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. Treść rozstrzygnięcia decyzji, jak i uzasadnienie nie pozostawia wątpliwości co do oddalenia odwołania.

W kwestii ww. zarzutu, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ przyznał zaniechanie przez Komisję Konkursową obowiązku wynikającego z art. 153 ustawy w wyniku omyłki, organ odwoławczy ponownie ocenił, że nierozpatrzenie przez Komisję Konkursową protestu wniesionego przez Odwołującego nie miało znaczenia z punktu widzenia oceny jego oferty oraz jej odrzucenia. Wszystkie oferty biorące udział w postępowaniu zostały ocenione w jednakowy sposób, a zatem nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania i naruszenia interesu prawnego Odwołującego w wyniku odrzucenia jego oferty, która nie spełniała minimalnych wymaganych standardów udzielania świadczenia gwarantowanego w zakresie rehabilitacji leczniczej — fizjoterapii domowej obejmującej m.in. poradę lekarską rehabilitacyjną (§ 4 pkt 2 rozporządzenia koszykowego), gdzie wymóg dotyczący zatrudnienia w wymiarze ¼ etatu przeliczeniowego, określony został w załączniku nr 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia koszykowego i odnosi się do wszystkich wymienionych w tym punkcie lekarzy.

Nie spełnienie ww. wymogu nie dawało podstaw do przeprowadzenia postępowania w trybie rokowań i zdaniem organu odwoławczego .Świadczeniodawca w żaden sposób nie wykazał, by rozstrzygnięcie postępowania konkursowego było wadliwe i podjęte zostało z naruszeniem przepisów ustawy – w zakresie naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w jego interesie prawnym, a taki zakres podlega badaniu przy rozpoznaniu odwołania zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2012 r. II GSK 1458/10 . Stąd przypomniał, że w granicach tego postępowania nie mieści się ponowna ocena złożonych ofert.

Na powyższą decyzję S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił naruszenie:

1) art. 107 § 1 pkt 4 i 5 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - określanej dalej jako "k.p.a.") w zw. z arf. 8 k.p.a. w zw. l art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a.. poprzez brak oznaczenia podstawy prawnej decyzji, nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych twierdzeń, nieustosunkowanie się w jej uzasadnieniu do wszystkich zarzutów podnoszonych przez Skarżącego, co stanowi istotne naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a jednocześnie stoi na przeszkodzie realizacji zasady pogłębiania zaufania do organów państwa ora/ zasady przekonywania, a także uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji,

2) art. 7a k.p.a, poprzez niezastosowanie przez organ tego przepisu formułującego zasadę rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony;

3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu.

Jednocześnie zgłosił zarzuty dotyczące rozstrzygnięcia postępowania konkursowego dotyczące naruszenia:

1) art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. 2004 Nr 210, poz. 2135. Z póżn. zm.). poprzez dokonanie wyboru oferentów z naruszeniem zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji,

2) art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez bezzasadne odrzucenie oferty Skarżącego w toku postępowania konkursowego, pomimo iż spełniał on wszystkie wymagania formalne do udzielania świadczeń zdrowotnych z zakresu będącego przedmiotem postępowania konkursowego.

3) art. 134 ust. 1 w zw. z art. 153 ust. 2, 3 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez nierówne traktowanie świadczeniodawcy polegające na: nierozpatrzeniu i nierozstrzygnięciu złożonego protestu przez komisję konkursową, zaniechaniu udzielenia pisemnej odpowiedzi na protest świadczeniodawcy, zaniechaniu zamieszczenia informację o wniesieniu protestu i jego rozstrzygnięciu niezwłocznie na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ;

4) art. 154 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie w trybie rokowań postępowania z odwołującym, pomimo uznania przez organ, że doszło do naruszenia art. 153 ustawy;

5) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz.U. z 2013 r. poz. 1522, z późn. zm.. dalej również jako rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r."j w zw. z załącznikiem nr 1 Ip. 2 lit. a) do ww. rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię przyjmującą, że wymóg zatrudnienia w wymiarze ¼ etatu przeliczeniowego, określony w załączniku nr 1 Ip. 2 lit. a) pkt 4) do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. odnosi się do wszystkich wymienionych w punktach 1 - 4 lekarzy, co w konsekwencji spowodowało bezzasadne odrzucenie oferty Skarżącego.

Wskazując na powyższe wniósł o :

- uwzględnienie skargi i o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie w całości decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z [...] września 2017 r. nr [...] z uwagi na naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- zobowiązanie przez Sąd organu do załatwienia sprawy w terminie nie dłuższym niż 30 dni poprzez przeprowadzenie ponownego postępowania w trybie rokowań ze Skarżącym o udzielenie ¡świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia domowa;

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz Skarżącego według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej) materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 j.t. ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.".

Rozpoznając skargę na podstawie wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Należy podkreślić, że oferta skarżącego została odrzucona w pierwszej, jawnej fazie konkursu ofert z uwagi na niespełnianie wymaganych warunków określonych w przepisach prawa. Nie przeszła zatem do jego kolejnego, niejawnego etapu postępowania konkursowego.

Stąd nie kwestia braku rozpoznania protestu była istotą postępowania przed organami NFZ w rozpoznawanej sprawie, a wyjaśnienie kwestii związanych ze spełnianiem przez ofertę Skarżącego wymogów formalnych oraz legalności działania komisji konkursowej, która uznała, że oferta wymogów tych nie spełnia i jako taka podlega odrzuceniu.

W przedmiotowej sprawie zadaniem organów obu instancji była w istocie odpowiedź na pytanie, czy doszło do naruszenia zasad postępowania oraz interesu prawnego Skarżącego, wskutek rozstrzygnięcia podjętego przez Komisję Konkursową w dniu [...] sierpnia 2017 r. – zawiadomienia o odrzuceniu oferty z powodu niespełnienia wymaganych warunków.

Przy czym niesporny jest fakt, że protest Szpitala złożony w trybie art. 153 ustawy o świadczeniach nie został rozpatrzony.

Czy uznanie tego "błędu" powinno skutkować zaproszeniem tego Świadczeniodawcy do rokowań i czy zatem Skarżący Szpital ma podstawę domagania się ponownego przeprowadzenia konkursu i kwestionowania dokonanego przez Komisję Konkursową rozstrzygnięcia konkursu ofert w postępowaniu nr [...] w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia domowa na okres od 1 października 2017 roku do 30 czerwca 2022 roku.

Na wstępie należy wskazać, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej stanowi podstawę powierzenia organom NFZ określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń oraz jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu w powyższym zakresie skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Stosownie do art. 139 ust. 1 ustawy o świadczeniach zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art. 159, następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań.

Na podstawie delegacji ustawowej z art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach Prezes Funduszu określa: 1) przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej; 2) szczegółowe warunki umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, obejmujące w szczególności obszar terytorialny, dla którego jest przeprowadzane postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, z uwzględnieniem taryfy świadczeń w przypadku jej ustalenia w danym zakresie.

Co istotne w ust. 2 art. 146 ustawy o świadczeniach ustawodawca jednoznacznie zastrzegł, że szczegółowe warunki umów, o których mowa w ust. 1 pkt 2, nie mogą dotyczyć warunków realizacji danego świadczenia gwarantowanego, określonych w rozporządzeniach wydanych na podstawie art. 31d.

Rozporządzenie koszykowe zostało wydane na podstawie art. 31d ustawy świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Nie ulega wątpliwości, że § 3 ust. 1 rozporządzenia koszykowego stanowi, że wykaz oraz warunki realizacji świadczeń gwarantowanych określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Sięgając do Załącznika nr 1 - lp 2 lit a umieszczonego w tabelce i stanowiącego jednoznacznie o wymaganiach dotyczących personelu stanowi on, że jest to:

1) lekarz specjalista w dziedzinie rehabilitacji lub rehabilitacji w chorobach narządu ruchu, lub rehabilitacji ogólnej, lub rehabilitacji medycznej, lub medycyny fizykalnej i balneoklimatologii, lub fizjoterapii i balneoklimatologii, lub balneoklimatologii i medycyny fizykalnej, lub balneologii, lub balneologii i medycyny fizykalnej lub

2) lekarz ze specjalizacją I stopnia w dziedzinie rehabilitacji lub rehabilitacji w chorobach narządu ruchu lub rehabilitacji ogólnej, lub rehabilitacji medycznej, lub medycyny fizykalnej i balneoklimatologii, lub

3) lekarz, który ukończył minimum drugi rok specjalizacji w trakcie specjalizacji w dziedzinie rehabilitacji medycznej lub balneologii i medycyny fizykalnej, lub

4) lekarz specjalista w dziedzinie chirurgii ortopedycznej lub chirurgii urazowo-ortopedycznej, lub ortopedii i traumatologii, lub ortopedii i traumatologii narządu ruchu, lub lekarz specjalista reumatologii, w wymiarze co najmniej 1/4 etatu przeliczeniowego (równoważnik 1/4 etatu przeliczeniowego).

W procesie zmierzającym do ustalenia treści powyższej normy prawnej, w ocenie Sądu nie budzi żadnych wątpliwości, co prawidłowo wskazuje organ, z czym Sąd się zgadza, że wymagania w zakresie personelu – we wszystkich wymienionych przypadkach (pkt 1, 2, 3 i 4) wskazanych specjalności lekarskich dotyczą wymiaru co najmniej 1/4 etatu przeliczeniowego (równoważnika 1/4 etatu przeliczeniowego).

Udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia domowa musi bowiem odpowiadać wymogom § 4 pkt 2 a i b rozporządzenia koszykowego, który stanowi, że świadczenia gwarantowane realizowane w warunkach domowych, obejmują:

a) poradę lekarską rehabilitacyjną,

b) fizjoterapię domową realizowaną przez:

– wizytę fizjoterapeutyczną,

– zabieg fizjoterapeutyczny;

Oznacza to, ze wymóg odnoszący się do porady lekarskiej objęty § 4 pkt 2 a znajduje odzwierciedlenie właśnie w Załączniku nr 1 - lp 2 lit a i jednoznacznie określa minimum zapewnienia porady lekarskiej rehabilitacyjnej: w wymiarze co najmniej 1/4 etatu przeliczeniowego (równoważnik 1/4 etatu przeliczeniowego).

Tymczasem oferta Skarżącego nie zawierała porady lekarskiej rehabilitacyjnej w wskazanym wymiarze: 1/4 etatu przeliczeniowego.

W konsekwencji powyższego komisja konkursowa w przedmiotowej sprawie, a następnie organ w postepowaniu administracyjnym prawidłowo uznały, że oferta Skarżącego nie spełniała "wymaganych warunków określonych w przepisach prawa", zatem podlegała odrzuceniu na mocy art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach.

Tymczasem, co wynika z art. 132 ust. 2 cyt. ustawy, że umowa może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w tym dziale.

Skarżący nie mógł być wybrany, skoro jego oferta jako odrzucona nie brała udziału w rankingu ofert, które wymogi formalne spełniały.

Oznacza to, uwzględniając ustawowe zasady postepowania konkursowego, że zasadność jego zarzutów mogła być rozpatrywana tylko w ramach wykazania, że w wyniku rozstrzygnięcia, jego interes prawny doznał uszczerbku, stosownie do treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Przepis ten wskazuje, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154.

Z art. 153 ust. 1 wynika, że w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, do czasu zakończenia postępowania, oferent może złożyć do komisji umotywowany protest w terminie 7 dni roboczych od dnia dokonania zaskarżonej czynności.

2. Do czasu rozpatrzenia protestu postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ulega zawieszeniu, chyba że z treści protestu wynika, że jest on oczywiście bezzasadny.

3. Komisja rozpatruje i rozstrzyga protest w ciągu 7 dni od dnia jego otrzymania i udziela pisemnej odpowiedzi składającemu protest. Nieuwzględnienie protestu wymaga uzasadnienia.

4. Protest złożony po terminie nie podlega rozpatrzeniu.

5. Informację o wniesieniu protestu i jego rozstrzygnięciu niezwłocznie zamieszcza się na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu.

6. W przypadku uwzględnienia protestu komisja powtarza zaskarżoną czynność.

Niedochowanie procedury wynikającej z trybu art. 153 jest bezsporne. Jednakże należy podkreślić, że złożenie protestu jest, zgodnie z art. 153 ustawy o świadczeniach, tą częścią postępowania konkursowego, które ma charakter cywilno-prawny.

Powyższe oznacza, że prawidłowość rozpatrzenia protestu - o którym mowa w art. 153 ust. 1-6 ustawy o świadczeniach, bądź jego nierozpatrzenia, nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy o świadczeniach nie przewidują możliwości zaskarżenia zarówno nieuwzględnienia protestu, jak i jego nierozpoznania, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, na rozstrzygnięcie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej – niezależnie od tego czy protest został złożony, jak i czy został rozpoznany – stronie przysługuje odwołanie do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. W razie decyzji oddalającej odwołanie, ustawa przewiduje możliwość wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (ust. 4), do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, decyzja którego może być zaskarżona do sądu administracyjnego (ust. 5 i 8).

Postępowanie zainicjowane odwołaniem jest w istocie postępowaniem administracyjnym, kończącym się wydaniem w każdej "instancji" decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy, polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a tym samym wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów.

Co więcej, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle art. 154 - w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 166, poz. 1172) ukształtował się pogląd, że odwołanie, o jakim mowa w art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę, w trybie art. 154 tej ustawy, odwołania do Prezesa Funduszu od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy (v. postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 186/06 oraz wyrok NSA z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 37/07).

Pogląd ten w ocenie Sądu, zachowuje aktualność także w obecnym stanie prawnym. Tak więc "odwołanie" przewidziane art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach jest w istocie pismem wszczynającym postępowanie administracyjne, regulowane przepisami k.p.a., legalność którego podlega kontroli sądowoadministracyjnej.

Powyższe oznacza, że prawidłowość rozpatrzenia protestu - o którym mowa w art. 153 ust. 1-6 ustawy o świadczeniach - nie podlega tej kontroli. Takie stanowisko, zaaprobowane na gruncie niniejszej sprawy, zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 19 listopada 2013 r. (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/E53D94F56B) w sprawie II GSK 1252/12.

W ocenie Sądu, przyznanie przez organ I instancji nie rozpoznania złożonego w tej sprawie protestu nie stanowiło uwzględnienia odwołania, co trafnie stwierdził organ rozpoznający ponownie sprawę. Nie można zatem zaakceptować zarzutu Skarżącego, by decyzje organów "obu instancji" zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, ponieważ uznanie tego błędu skutkowało uwzględnieniem odwołania i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania celem ponownego przeprowadzenia postępowania w trybie rokowań z jego udziałem.

Skarżący zdaje się nie odróżniać potwierdzenia przez organ administracji faktu nierozpatrzenia protestu ze skutkami jego rozpatrzenia i uwzględnienia przez komisję konkursową, co nie miało miejsca.

W sytuacji, gdy Komisja odrzuciła ofertę Skarżącego z powodu niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach rozporządzenia koszykowego, należy stwierdzić za organem, w świetle art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, że interes prawny Skarżącego jako Świadczeniodawcy nie doznał uszczerbku, tym bardziej wobec nie stwierdzenia naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Tymczasem uszczerbek w interesie prawnym uczestnika postępowania występuje wtedy, gdy podmiot prowadzący postępowanie dopuścił się naruszenia określonych zasad postępowania, przez co spowodował, że uczestnik postępowania (świadczeniodawca) został pozbawiony możliwości zawarcia umowy.

Interes prawny świadczeniodawcy należy oceniać przez pryzmat konkretnego postępowania i możliwości zawarcia umowy przez określonego świadczeniodawcę (wystąpienia uszczerbku jego interesu prawnego). Tak wyznaczany interes prawny świadczeniodawcy musi być rozpatrywany w kontekście zasady równości. (vide wyrok WSA w Krakowie z 2 lutego 2018r. sygn. akt III SA/Kr 1465/17, LEX nr 2447570, wyrok WSA w Gliwicach z 26 maja 2017r. IV SA/Gl 212/17 LEX nr 2328752).

Należy dodać, że w realiach niniejszej sprawy dla ustalenia naruszenia interesu prawnego świadczeniodawcy nie była możliwa merytoryczna analiza ofert poszczególnych oferentów w tym kwestii dotyczących punktacji ofert konkurencyjnych, uzasadnień tej punktacji, skoro jest to ten etap postępowania, do którego oferta skarżącego nie została dopuszczona, a w konsekwencji nie mogła zostać porównana z konkurencyjnymi ofertami, bowiem nie podlegała i nie została poddana merytorycznej ocenie. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 273/12, nie w każdej sprawie dotyczącej rozstrzygnięć konkursów ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zachodzi potrzeba ujawnienia i zbadania przez organy NFZ wszystkich okoliczności związanych ze sprawą, w tym punktacji, ofert konkurencyjnych, uzasadnień punktacji, a także dokonania analizy porównawczej ofert na podstawie kompletnego materiału dowodowego. NSA przyjął, że nie można w każdej tego rodzaju sprawie, niejako automatycznie, w oderwaniu od występującego w niej problemu prawnego, przyjmować, że rozpatrzenie odwołania wymaga odniesienia się przez organ do ofert przedstawionych przez innych oferentów i ich oceny dokonanej przez komisję konkursową. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził zatem godny przyjęcia pogląd, że w okolicznościach sprawy, gdy oferta została odrzucona z przyczyn formalnych, taka konieczność nie powstaje.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, to prawidłowość odrzucenia oferty skarżącego stanowi przedmiot weryfikacji w postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy, uwzględnienie odwołania mogłoby mieć miejsce w takim przypadku, w którym organ administracji dostrzegłby błędy w ocenie dokonanej przez komisję konkursową, skutkiem zaistnienia których oferta skarżącego została odrzucona pomimo, że nie było ku temu podstawy w obowiązujących przepisach.

W ocenie Sądu, na gruncie niniejszej sprawy, taka sytuacja nie miała miejsca, bowiem Komisja Konkursowa zasadnie odrzuciła ofertę skarżącego z uwagi na niespełnienie wymogu art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach. Z konstrukcji powołanego przepisu wynika, że wystąpienie któregokolwiek z wymienionych w nim enumeratywnie przypadków, także w pkt 7, obliguje komisję konkursową do odrzucenia oferty, bez możliwości podjęcia przez komisję innej decyzji. Przy czym od odrzucenia oferty należy odróżnić niewybranie oferty, czyli sytuację, w której pomimo braku podstaw do odrzucenia oferty, oferent nie został wymieniony w ogłoszeniu o rozstrzygnięciu i w konsekwencji umowa z nim nie zostaje zawarta.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego ponad wszelką wątpliwość wynika, że skarżący oferent nie spełnił warunku wynikającego z przepisów prawa, co skutkowało koniecznością odrzucenia jego oferty na podstawie art. 149 § 1 ust. 7 ustawy o świadczeniach. W konsekwencji rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji sprowadzające się do utrzymania w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej oddalającej odwołanie skarżącego, należy uznać za prawidłowe.

Sąd nie znalazł zatem podstaw do dania racji zarzutom Skarżącego co do naruszenia norm procesowych: art. 107 § 1 pkt 4 i 5 i § 3 k.p.a. w zw. z arf. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a., bowiem zarzuty te nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy. Brak oznaczenia podstawy prawnej decyzji, nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych twierdzeń, nieustosunkowanie się w jej uzasadnieniu do wszystkich zarzutów podnoszonych przez Skarżącego, nie stanowi, wbrew skardze, istotnego naruszenia prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Nie stoi także na przeszkodzie realizacji zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, zasady przekonywania, a także nie uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji,

Podobnie Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. art. 7a k.p.a, ani art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sposób, który uzasadniałby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Sąd nie podziela także zarzutów naruszenia prawa dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania konkursowego : art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez dokonanie wyboru oferentów z naruszeniem zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i zasad prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a w konsekwencji zarzutu naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy skoro odrzucenie oferty Skarżącego w toku postępowania konkursowego było uzasadnione.

Jak wyżej wskazano, nie doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 w zw. z art. 153 ust. 2, 3 i 5 ustawy o świadczeniach poprzez "nierówne traktowanie świadczeniodawcy polegające na: nierozpatrzeniu i nierozstrzygnięciu złożonego protestu przez komisję konkursową", skoro kwestia ta należała do cywilno- prawnego etapu rozstrzygnięcia, a tym bardziej dojść nie mogło do naruszenia przez organ administracji art. 154 ust. 7 ustawy (nieprzeprowadzenia rokowań, skoro na tym etapie cywilno-prawnym nie doszło do uwzględnienia protestu.

Wbrew zarzutom skargi organ nie naruszył prawa materialnego: § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz.U. z 2013 r. poz. 1522, z późn. zm., jak i i załącznika nr 1 Ip. 2 lit. a) do ww. rozporządzenia koszykowego, bowiem dokonał ich prawidłowej wykładni przyjmującej konieczność zatrudnienia w wymiarze ¼ etatu przeliczeniowego wszystkich wymienionych w punktach 1 - 4 lekarzy.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.