Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3135/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 36 ust. 1 pkt 11
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 4, 5 , 21, 59, 96
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Dnia 30 lipca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 759/12 w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 759/12 oddalił skargę M. B. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie poczynił następujące ustalenia i rozważania.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził niedopuszczalność odwołania [...] od decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2011 r. udzielającej Prezydentowi Miasta Zamość pozwolenia na usunięcie z terenu działek ew. nr [...] i nr [...] położonych w Zamościu przy ul. K. (tzw. Rynek Wodny), stanowiących własność Miasta Zamościa, dwóch drzew: lipy drobnolistnej o obwodzie pnia 140 cm oraz kasztanowca zwyczajnego o obwodzie pnia 163 cm.

W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że wniesienie ww. odwołania było niedopuszczalne (art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "K.p.a."). Postępowanie w sprawie pozwolenia na wycięcie ww. drzew zostało wszczęte na wniosek Prezydenta Miasta Zamościa zaś przedmiotowe drzewa rosną na działkach stanowiących własność Miasta Zamość. Osoby, które złożyły odwołanie nie będąc właścicielami działek, na których rosną przedmiotowe drzewa nie mają w sprawie interesu prawnego i nie mogły być uznane za stronę postępowania w przedmiocie zgody na usunięcie tych drzew. Osoby, które złożyły odwołanie nie brały udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] października 2011r która została doręczona stronie postępowania - Prezydentowi Miasta Zamościa. Organ podkreślił, że w postępowaniu w sprawie usunięcia drzew z nieruchomości, prowadzonym na wniosek posiadacza tej nieruchomości, sąsiedzi czy też właściciele nieruchomości sąsiednich nie są stronami tego postępowania. Ponieważ ustalenie interesu prawnego odwołujących nie wymagało podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania.

Na powyższe postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. B. działający również jako pełnomocnik [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mając na względzie powyższe uznał skargę za niezasadną. Wskazał, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Sąd I instancji zaznaczył, że art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie zobowiązuje organ do zastosowania przewidzianej w ww. art. 134 kpa instytucji, a wtedy merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, prowadziłoby bowiem do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności.

Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że w postępowaniu w sprawie usunięcia drzew z nieruchomości, prowadzonym na wniosek posiadacza tej nieruchomości, sąsiedzi czy też właściciele nieruchomości sąsiednich nie są stronami tego postępowania. Z akt sprawy w tym również z odwołania bezspornie wynika, że wnoszący odwołanie nie mieli żadnych praw do nieruchomości, na której rosną przedmiotowe drzewa i w związku z tym nie mogli zostać uznani za stronę postępowania ponieważ nie mają w sprawie interesu prawnego. W tej sytuacji, uprawnionym było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. W tym miejscu Sąd I instancji zaznaczył, że ustalenie interesu prawnego odwołujących nie wymagało podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, wobec powyższego zasadnie stwierdzono niedopuszczalność odwołania w oparciu o art. 134 k.p.a. W tych okolicznościach rozstrzygnięcie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zapadłe w niniejszej sprawie uznano za prawidłowe.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wnieśli A. C. i M. B. i zaskarżając je w całości zarzucili sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazano przy tym na art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego wywodząc, że wadliwie organ stwierdził niedopuszczalność odwołania, nie uwzględniając treści art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z póź. zm.) zwanej dalej ustawą o udostępnianiu informacji oraz bez uwzględnienia art. 21 ust 2 pkt 24 lit. f, art. 23 ust. 1, art. 29, art. 30, art. 33 ust. 1 pkt 9 i art. 36 tejże ustawy, tj. przepisów dotyczących zamieszczania decyzji wymagających udziału społeczeństwa w Biuletynie Informacji Publicznej, zgłaszania uwag i wniosków w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jak też brania udziału w rozprawie administracyjnej otwartej dla społeczeństwa.

Zarzucono także naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. nieuwzględnienie praw właścicielskich A. C. do nabytego od Miasta Zamościa mieszkania, położonego przy Rynku Wodnym w Zamościu, wypływających z art. 140 Kodeksu cywilnego, ze względu na ścisły związek decyzji o usunięciu drzew z działek bezpośrednio przylegających do nabytego lokalu, z zamiarem ich zabudowy w zbyt bliskim sąsiedztwie, niezgodnie z normami przewidzianymi w prawie budowlanym (ograniczenie dostępu światła słonecznego). Dało to skarżącej w toczącym się postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i skutkowało bezpodstawnością zastosowania w stosunku do złożonego odwołania art. 134 Kpa.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania; zasądzenie od organu poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego oraz poniesionych kosztów przed sądem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nawet jeżeli przyjmie się, że poszczególni mieszkańcy Zamościa nie mogą być stroną w postępowaniu dotyczącym zgody na usunięcie drzew, to na pewno mogą zgłaszać uwagi i wnioski dotyczące tego postępowania, na podstawie art. 34 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku. Uwagi i wnioski nie mogą jednak być zgłaszane wobec zaniechania wdrożenia procedury przewidzianej w art. 33 tej ustawy i wobec braku zamieszczenia przedmiotowej decyzji w Biuletynie Informacji Publicznej. Niezależnie od przytoczonych argumentów, w sprawach z zakresu ochrony środowiska pojedyncze jednostki mogą być również uczestnikami postępowania przy wydawaniu decyzji w tym zakresie.

Postanowieniem z dnia 14 listopada 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną M. B.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.

Oceniając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną stwierdzić należało, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Decyzją Kierownika Delegatury w Zamościu Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Lublinie z dnia [...].10.2011 r. udzielono pozwolenia na usunięcie drzew rosnących na działkach nr [...] w Zamościu położonych na obszarze stanowiącym część układu urbanistycznego miasta Zamościa wpisanego do rejestru zabytków. Akt ten został wydany na podstawie art. 83 ust.2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody( Dz.U. 2009.151.1220 ze zm.), zgodnie z którym zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wydaje wojewódzki konserwator zabytków. W świetle regulacji art. 83 ust. 1 ustawy podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków są jego właściciele, posiadacze, właściciele urządzeń, o których mowa w art. 49 §1 kc. Przepisy ustawy o ochronie przyrody nie zawierają podstawy prawnej dla innych podmiotów do występowania w charakterze strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na wycinkę drzew lub krzewów. Należało zastosować w tym względzie regulacje przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego zawarte w art. 28.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja o wycięciu drzew na cudzym gruncie nie naruszała żadnych uprawnień, nie nakładała obowiązków na właścicieli nieruchomości sąsiedniej, także wpisanie nieruchomości objętej decyzją do rejestru zabytków nie stwarzało podstawy prawnej, by przyjąć, iż w takiej sytuacji właściciele sąsiedniej nieruchomości posiadali przymiot strony w postępowaniach dotyczących pozwoleń udzielanych na wycinkę drzew na tym terenie.

Tym samym, w rozpoznawanej sprawie nie można było podzielić podnoszonych zarzutów skargi kasacyjnej co do wadliwego zastosowania art. 134 kpa, prawidłowo bowiem zarówno organ II instancji jak i Sąd I instancji uznały, że skoro wnoszący odwołanie nie legitymowali się żadnymi prawami do nieruchomości, na której rosną drzewa, nie mogli zostać uznani za stronę postępowania.

A zatem, stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w oparciu o art. 134 kpa było zasadne. Na powyższą ocenę nie może mieć wpływu podnoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argument, iż kontrolowana decyzja poprzedza jedynie późniejsze działania związane z planowanym wzniesieniem na tym terenie obiektu budowlanego, które bez wątpienia ograniczą prawa osób będących właścicielami lokali w sąsiednich budynkach. W istocie bowiem kontrola projektowanego zamierzenia budowlanego będzie przeprowadzana dopiero w ramach postępowań, uregulowanych innymi ustawami, w tym prawem budowlanym. Działania prowadzone przez organ architektoniczno budowlany w ramach procedury związanej z uzyskaniem pozwolenia na budowę wyjaśnią legalność odległości obiektu od granic, dopuszczalne zacienienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi itp.

Odnosząc się do zarzutu wadliwego zaniechania uwzględnienia treści art. 21 ust 2 pkt 24 lit. f) ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wywieść należało, że zgodnie z tą normą zamieszcza się w publicznie dostępnych wykazach dane o dokumentach zawierających informacje o środowisku i jego ochronie z zakresu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w tym wnioski o wydanie zezwolenia i decyzje o zezwoleniu na usunięcie drzew lub krzewów. W myśl art. 23 ust. 1 publicznie dostępne wykazy prowadzi się w formie elektronicznej, a organ administracji obowiązany do prowadzenia wykazu udostępnia go w Biuletynie Informacji Publicznej. W odniesieniu do powyższego wskazać należało, że z notatki urzędowej znajdującej się na k. 56 akt administracyjnych z dnia 16 grudnia 2011r. wynika, iż "na stronach BIP w wyszukiwarce status sprawy jest udostępniony numer wniosku UM nadany przez kancelarię WUOZ Del. Zamość oraz status sprawy – "Załatwiono"" (k-56 akt administracyjnych).

Za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art.4, art. 5, art. 29 , 30, 33 ust. 1 pkt 9 i art. 36 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W myśl wskazanych dwóch pierwszych przepisów każdy ma prawo do informacji o środowisku i jego ochronie na warunkach określonych ustawą, każdy ma też prawo uczestniczenia, na warunkach określonych ustawą, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa.

W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego (tak: wyroki NSA z dnia: 1 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2580/11 i 10 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1085/11).

W obecnym systemie prawnym brak regulacji, które wiązałyby wydanie decyzji o zezwoleniu na wycinkę drzew z koniecznością udziału społeczeństwa.

Udział ten przewidziany jest w postępowaniach, które wymagają oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a do których kontrolowane postępowanie nie zalicza się.

I tak zgodnie z przepisem art. 59 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:

1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

Realizacja planowanego przedsięwzięcia innego niż określone powyżej wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli:

1) przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony;

2) obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony na podstawie art. 96 ust. 1.

Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie nie mógł zostać uwzględniony zarzut kwestionujący brak udziału społeczeństwa w postępowaniu zezwalającym na wycinkę drzew poprzez uniemożliwienie zgłaszania uwag i wniosków, uczestnictwa w rozprawie administracyjnej. Zgodnie z przytoczonymi wyżej regulacjami postępowanie w przedmiocie zezwolenia na wycinkę drzew nie wymagało udziału społeczeństwa. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że posiadania statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie należy mylić i utożsamiać z możliwością składania uwag i wniosków w toku postępowania przez każdy zainteresowany podmiot jak i prawem do żądania udzielenia informacji publicznej przez podmiot, który nie musi mieć w tym zakresie nawet interesu faktycznego w świetle dyspozycji art. 33 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku.

Oznacza, to w konsekwencji, że nie było możliwe zakwestionowanie prawidłowości przyjęcia braku przymiotu strony poprzez odwołanie się do norm związanych z udziałem społeczeństwa w postępowaniu wymagającym przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz z prawem do informacji o środowisku, w tym obowiązkiem zamieszczenia w publicznie dostępnych wykazach danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku i jego ochronie z zakresu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Brak było bowiem istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między wskazywanymi normami ustawy o dostępie do informacji o środowisku, a sytuacją prawną odwołujących się podmiotów w ramach postępowania o wydanie decyzji zezwalającej na wycinkę drzew na sąsiedniej, nie należącej do nich nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.