Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 848/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4 i art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4, art. 6 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Jerzy Siegień /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1278/09 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W. kwotę 430 (słownie: czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2009 r. sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 1278/09 oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W., postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. wydanym na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.), art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.), w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), utrzymał w mocy postanowienie Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2007 r. o odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielofunkcyjnego obiektu biurowo-usługowego przy ul. P. w W., usytuowanej na terenie pomiędzy H. (dawna H. G.) a P., na części działki ew. nr [...] oraz części działki ew. nr [...], w obrębie [...], położonych na obszarze układu urbanistycznego O. (wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 1965 r.).

W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ orzekający podkreślił, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej obszaru. Dlatego ochronie konserwatorskiej podlegają relacje przestrzenne pomiędzy obiektami zabudowy, układ ulic i działek, współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią oraz wygląd zewnętrzny poszczególnych budowli.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji, iż zakres planowanej inwestycji nie jest dopuszczalny z konserwatorskiego punktu widzenia. Planowana inwestycja nie spełnia wymogów konserwatorskich przede wszystkim w zakresie historycznego sposobu zagospodarowania ww. przestrzeni, która powinna zostać otwarta, zakomponowana wyłącznie zielenią parkową. Wprowadzenie na ten teren obiektu kubaturowego wpłynęłoby negatywnie na walory przestrzenno-krajobrazowe założenia urbanistycznego O., niwecząc czytelny plan przestrzenny tego obszaru, zaburzając ekspozycję zachowanych historycznych elementów układu, tj. budynku H. oraz P. Ochrona konserwatorska sprowadza się do zachowania wartości zabytkowego układu urbanistycznego O.

Organ naczelny podkreślił również, że podziela zarzut skarżącej Spółdzielni, że wskazanie przez organ pierwszej instancji na znaczenie tzw. żelbetowej płyty fundamentowej nie było trafne, gdyż wartością kulturową jest przed wszystkim usytuowanie P., stwarzające nową jakość urbanistyczną. Natomiast nie zgodził się zarzutem strony, że organ pierwszej instancji nie rozpatrzył całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czym naruszył art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wręcz przeciwnie analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazuje, że podano w nim przyczyny, z powodu których organ oparł się na innych dowodach, a nie na opiniach wskazanych przez stronę. W opiniach wykonanych na zlecenie strony skarżącej, tj. "Koreferacie dotyczącym wartości historyczno – urbanistycznych P. M. i ich uwarunkowań konserwatorskich w odniesieniu do projektu C.", opracowanym przez E. P. oraz "Opinii o koncepcji architektonicznej C. na terenie P. M. w W. w kontekście wartości architektoniczno – urbanistycznych i uwarunkowań konserwatorskich", opracowanej przez prof. dr hab. inż. arch. J. P., w oparciu o projekt architektoniczny C., wykonany przez pracownię architektoniczną A., nie wskazano przesłanek przemawiających za realizacją w tym miejscu planowanego przedsięwzięcia. Opisano natomiast historię miejsca planowanej inwestycji. Rozstrzygnięcie Konserwatora Zabytków oparte zostało zatem na ustaleniach i opiniach innych biegłych, tj.: - opinii konserwatorskiej dotyczącej wartości kulturowych i znaczenia obrotu P. na sposób zagospodarowania P. M. w W., opracowanej przez dr inż. arch. D. K.-K. i dr inż. arch. J. S., w kwietniu 2003 r., na zlecenie W., - uchwale Głównej Komisji Konserwatorskiej z posiedzenia z dnia [...] stycznia 2004 r., - opinii na temat możliwości zabudowy terenu między P. a "H. G." przy P. M. w W., autorstwa prof. dr. hab. inż. arch. A. B. z dnia [...] marca 2007 r.

Oceniając materiał dowodowy organy ochrony zabytków, mają prawo odmówić wiarygodności opinii rzeczoznawcy. Opinia biegłych nie wiąże organu. Przy czym organ jest obowiązany poddać ją swojej ocenie, tak jak każdy inny dowód, co zostało w niniejszej sprawie uczynione. Z tego też powodu organ naczelny za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", gdyż zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2004 r. , sygn. akt IV SA/Wa 134/05, Konserwator Zabytków dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a wyniki tej oceny mają odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W interesie społecznym leży niedopuszczenie do zniszczenia historycznego układu urbanistycznego O., a także widoku na zabytkowe budynki H. i P., co zostało obszernie wykazane przez organ pierwszej instancji. Jest to jednak sprzeczne z interesem strony, wynikającym z czynnika ekonomicznego.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podkreślając że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny związane były oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 134/05 oraz w wyroku NSA z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 944/05, stosownie do wymogów art. 153 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organy obu instancji uwzględniły wskazania zawarte w ww. wyrokach. W niniejszej sprawie uzgodnienie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, którą strona skarżąca planuje zrealizować na terenie objętym ochroną konserwatorską. Zadaniem organu konserwatorskiego było dokonanie oceny planowanej inwestycji z punktu widzenia konserwatorskiego, a zatem ustalenie czy nie naruszy ona wartości historycznych chronionego obiektu.

Ochrona zabytków - według art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu:

1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie,

2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków,

3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków;

4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę,

5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków,

6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.

W myśl natomiast art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przedmiotem ochrony konserwatorskiej są zabytki nieruchome będące układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi (lit. b), dziełami architektury i budownictwa (lit. c). W wyniku tego, działalność inwestorska w strefach podlegających ochronie konserwatorskiej podporządkowana jest ścisłym wymogom konserwatorskim. Podstawowym zatem celem konserwatora zabytków jest dokonanie oceny czy przedmiotowa inwestycja, pod względem wymagań konserwatorskich, może zostać zrealizowana na terenie wpisanym do rejestru zabytków. Działa on w ramach uznania administracyjnego, a uznanie to dokonywane jest w odniesieniu do przepisów prawa, w tym wypadku ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz wiedzy specjalistycznej osób zatrudnionych w organach właściwych w sprawie. Uznanie administracyjne jest uprawnieniem organów administracji do kształtowania skutków prawnych w ramach pewnej swobody, którą pozostawiają jej przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych. Organ administracji działając w oparciu o uznanie ma obowiązek wyważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony. W konsekwencji organ administracji ma rozstrzygać zgodnie z żądaniem strony, chyba że takie rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z interesem publicznym.

Sądowa kontrola tego typu orzeczeń – w tym przypadku postanowień uznaniowych - sprowadza się przede wszystkim do zbadania prawidłowości samego postępowania poprzedzającego jej wydanie. Badany jest więc sam proces dochodzenia przez organ do rozstrzygnięcia sprawy oraz opis tego procesu przedstawiony w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji nie odpowiadały ww. przesłankom.

Organy wzięły pod uwagę wszystkie podnoszone przez stronę okoliczności i zgromadzone dowody, uwzględniły wskazania zawarte w powołanych wyżej wyrokach Sądów obu instancji, odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, sformułowały wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów. W ocenie Sądu, organy obu instancji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.

Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] kwietnia 2007 r. ustosunkował się do opracowanych na zlecenie skarżącej opinii E. P. oraz opinii prof. dr hab. inż. arch. J. P. stwierdzając, że opinie te opisują głównie historię miejsca planowanej inwestycji i choć według tych opinii realizacja jest dopuszczalna pod względem konserwatorskim, to jednak nie podano w nich przesłanek przemawiających za jej realizacją. W opiniach jest mowa o konieczności zabudowy wolnej działki, zarazem jednak autorki wskazują na konieczność dopracowania projektu inwestycji, gdyż przyjęte rozwiązania budzą liczne zastrzeżenia. Z tych względów obie opinie nie mogły być uznane za dowody w sprawie.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że negatywne stanowisko co do realizacji przedmiotowej inwestycji prezentowane jest w opinii dr inż. arch. D. K.-K. i dr inż. arch. J. S., wykonanej na zlecenie W., w ocenie których przestrzeń między P. i H. powinna pozostać niezabudowana z uwagi na zachowanie płyty fundamentowej, po której dokonano obrotu P. w celu zamknięcia od strony zachodniej O. Odnośnie zabudowy tej przestrzeni wypowiedział się w opinii sporządzonej na zlecenie organu prof. dr hab. inż. arch. A. B., zdaniem którego, budowa ta spowoduje degradację kompozycji urbanistycznej i obniży wartość przestrzeni tej części W.

W ocenie Sądu organy w sposób wnikliwy i wszechstronny wyjaśniły okoliczności sprawy, rozważyły cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym ustosunkowały się do wszystkich czterech opinii rzeczoznawców, W sposób przekonujący uzasadniły zajęte stanowisko, wskazując na te okoliczności, które w ich ocenie stoją na przeszkodzie realizacji przedmiotowej inwestycji na wskazanym wyżej terenie.

Sąd I instancji podkreślił, że ochrona zabytków i dziedzictwa narodowego powinna mieć priorytetowe znaczenie i do organów konserwatorskich, jako organów posiadających wiedzę wyspecjalizowaną, należy ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją prawa materialnego, którą w tym przypadku jest ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Organy powołane do ochrony zabytków przed podjęciem zaskarżonych rozstrzygnięć rozważyły wszystkie aspekty przemawiające za odmową uzgodnienia planowanej inwestycji, również ze względu na słuszny interes strony oraz interes społeczeństwa.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w interesie społecznym nie leży realizacja tej inwestycji, skoro miałaby doprowadzić do zniszczenia historycznego układu urbanistycznego O., a także widoku na zabytkowe budynki H. i P. Z tego względu interes strony, pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą w W. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (poprzez jego niezastosowanie) w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2009 r, które wydane zostało w następstwie oczywistego nierozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i dowolnych ustaleń organu administracji, co przejawiało się:

- wewnętrznie sprzecznym stwierdzeniem przez organy ochrony zabytków, że inwestycja planowana przez stronę skarżącą nie spełnia wymogów konserwatorskich w zakresie historycznego sposobu zagospodarowania przestrzeni objętej ochroną, która powinna zostać otwarta, zakomponowana jedynie zielenią parkową, przy jednoczesnym odmówieniu przez organy administracji mocy dowodowej opinii p. E. P. z lutego 2003 r. oraz opinii prof. dr hab. inż. arch. J. P. ze względu na to, że opinie te opisywały historyczną zabudowę planowanej inwestycji (a zatem okoliczność wskazaną jako istotną z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy),

- bezzasadne stwierdzenie, jakoby wprowadzenie na omawianym terenie obiektu kubaturowego miało wpłynąć negatywnie na walory przestrzenno-krajobrazowe założenia urbanistycznego O. i miało zaburzyć ekspozycję budynku H.) oraz P., podczas gdy w rzeczywistości planowana inwestycja swoją wysokością nie przekraczałaby wysokości kalenicy P.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (poprzez jego niezastosowanie) w związku z art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, polegające na nieuwzględnieniu skargi w sytuacji, w której postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2009 r. narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ze względu na brak określenia przez organy administracji, które z form prawnych ochrony zabytków przemawiały za odmową uzgodnienia planowanej inwestycji, z jednoczesnym nieuprawnionym stwierdzeniem organów ochrony zabytków, że to strona skarżąca powinna wykazać przesłanki przemawiające za realizacją inwestycji w planowanym miejscu;

3) art. 153 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia pełnej, wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w niniejszej sprawie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2005 r. (sygn. akt IV SA/Wa 134/05) oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2006 r., (sygn. akt II OSK 944/05), w szczególności poprzez uznanie zasadności stwierdzenia, że planowana inwestycja zakłóci wizualny odbiór całej bryły P., w sytuacji, w której w przywołanym wyroku z dnia 5 maja 2005 r. WSA uznał za dowolne takie ustalenie organów administracji;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku do zarzutu skargi dotyczącego obrazy art. 8 oraz art 12 § 1 i § 2 k.p.a., w wyniku czego strona skarżąca nie może stwierdzić, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zasadność tego zarzutu skargi, a w konsekwencji - czy Sąd dokonał oceny tego zarzutu przez pryzmat możliwego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podkreśliła, że z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania wynika, że historycznymi elementami O. były: P. S., P. S., O. S. i K. M. (obecnie H. G. i H.). Natomiast P. Ż. (a więc teren planowanej inwestycji) był wcześniej historycznie zabudowany (do 1939 r.) oficynami P. i nie był elementem O.. Przesunięcie w 1970 r. P. i powstała z tyłu P. przestrzeń (wcześniej zabudowana oficynami i budynkami gospodarczymi) wręcz narzuca zasadność idei zabudowy terenu w ciągu O., przez postawienie budynku zbliżonego pod względem architektonicznym do wyglądu P. W tym kontekście orzeczenia organów ochrony zabytków naruszały przepisy art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., chociażby z tego względu, że rozstrzygnięcie odmawiające uzgodnienia planowanej inwestycji oparte zostało w istocie na treści opinii prof. B., całkowicie pomijającej powyższy aspekt historyczny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są zasadne. Zgodzić się należy z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a. Sprawa uzgodnienia warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji była już poddana ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 5 maja 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 134/05 uchylił postanowienia organów I i II instancji stwierdzając, że podjęte przez organ administracji rozstrzygnięcie, w zestawieniu ze zgromadzonym materiałem dowodowym i zaprezentowanym uzasadnieniem budzi poważne wątpliwości. Organ administracji powinien zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione.

Skarga kasacyjna od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 944/05, w uzasadnieniu którego NSA podkreślił, że stanowisko organu administracji publicznej właściwego w sprawach ochrony zabytków dotyczące ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu objętego tą ochroną wyrażone w postanowieniu tego organu musi być szczegółowo uzasadnione. Zwłaszcza gdy w postępowaniu administracyjnym organ dopuścił dowód z kilku opinii rzeczoznawców, których treść i wnioski są rozbieżne, organ zajmujący stanowisko w postanowieniu zobowiązany jest odnieść się do każdej ze stanowiących materiał dowodowy opinii i wskazać przyczyny, dla których jako wiążące uznał niektóre z tych opinii, jak też przyczyny, dla których inne w jego ocenie nie zasługiwały na uwzględnienie.

Powyższa ocena prawna na tle stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy, zawarta w prawomocnym wyroku, w wyniku którego doszło do ponownego rozpoznania sprawy przez organ administracji, a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ma istotne znaczenie przy rozpoznawaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W., wniesionej od ponownego wyroku tego Sądu wydanego w pierwszej instancji. Sąd I instancji oddalając skargę powinien był zatem wykazać, z zachowaniem wymogów zawartych w art. 141 § 4 p.p.s.a., że organy uwzględniły ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w powołanych wyżej wyrokach, czego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dokonał. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do sądów. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku Sądu I instancji sprowadza się w istocie do analizy i oceny postępowania tego Sądu. Analiza ta nie jest możliwa, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wyłącznie ogólnikowe stwierdzenia nie odwołujące się do wykładni konkretnych przepisów czy też ustaleń organów orzekających w sprawie, a także posługuje się wewnętrznie sprzeczną i nieprawidłową terminologią.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zadaniem organu konserwatorskiego było "dokonanie oceny planowanej inwestycji z punktu widzenia konserwatorskiego, a zatem ustalenie czy nie naruszy ona wartości historycznych chronionego obiektu". Z powyższego stwierdzenia wynika, że w zaskarżonym orzeczeniu błędnie przyjęto, iż przedmiotem ochrony w rozpatrywanej sprawie jest zabytek indywidualny (obiekt budowlany). Kwestia prawidłowego rozpoznania przedmiotu ochrony prawnej rodzi istotne skutki i ma zasadniczy wpływa na prawidłowość podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. W katalogu zabytków nieruchomych określonych w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.) wyodrębniono dwie kategorie zabytków:

- zabytki przestrzenne (krajobraz kulturowy, układy urbanistyczne i ruralistyczne, zespoły budowlane),

- zabytki indywidualne (dzieła architektury i budownictwa).

W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji nie uzgodnił decyzji o warunkach zabudowy, bowiem jak stwierdził, teren planowanej inwestycji jest położony na obszarze układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. Zgodnie z definicją z art. 3 pkt 12 powołanej ustawy, historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg.

Przedmiotem ochrony w wypadku zabytków przestrzennych są wartości zawarte w określonym założeniu przestrzennym. Natomiast przedmiotem ochrony zabytków indywidualnych są wartości zapisane w ich substancji. Jeżeli zatem projektowana inwestycja znajduje się na obszarze układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków, co również nie zostało przez Sąd I instancji wykazane (brak odniesienia się do tej kwestii w uzasadnieniu), to przedmiotem ochrony w rozpatrywanej sprawie jest układ zabudowy wraz z pozostałymi składnikami o charakterze niematerialnym, a nie jak przyjął Sąd I instancji "wartości historyczne chronionego obiektu".

Tak określony przedmiot ochrony determinuje w konsekwencji zakres działań ochronnych realizowanych w ramach uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy. Błędne określenie przedmiotu ochrony spowodowało w konsekwencji niewyjaśnienie przez Sąd I instancji materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przywołano pełne brzmienie art. 4 powołanej ustawy, w tym również w zakresie nie odnoszącym się do przedmiotu postępowania, nie dokonując subsumcji tego przepisu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Niczego nie wyjaśnia również ogólnikowe podkreślenie, że "w myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przedmiotem ochrony konserwatorskiej są zabytki nieruchome będące układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi (lit. b), dziełami architektury i budownictwa (lit. c)", w sytuacji gdy w rozpatrywanej sprawie przedmiotem ochrony jest tylko układ urbanistyczny.

Zawartego w wyroku NSA z dnia 8 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 944/05 wymogu odniesienia się do każdej ze stanowiących materiał dowodowy opinii nie wypełnia stwierdzenie, że w ocenie Sądu I instancji organy w sposób wnikliwy i wszechstronny wyjaśniły okoliczności sprawy. Sąd pominął całkowicie fakt, że odniesienie się organów do poszczególnych opinii w istocie sprowadzało się do przytoczenia ich fragmentów oraz konkluzji, bez jednoczesnego dokonania kontroli przesłanek na których konkluzje te zostały oparte oraz prawidłowości rozumowania biegłego. Przywołana w decyzji organów orzekających konkluzja z opinii autorstwa prof. dr hab. inż. arch. A. B. z dnia [...] marca 2007 r. wskazuje, że przedmiotowa budowa poprzez degradację kompozycji urbanistycznej obniży wartość przestrzeni tej części W. Organ orzekający w sprawie nie wyjaśnił jednak w czym się będzie przejawiała degradacja kompozycji urbanistycznej, nie dokonując przy tym wzajemnego odniesienia parametrów projektowanej inwestycji i elementów przestrzennego układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. Rola organu prowadzącego postępowanie administracyjne, w toku którego sporządzona została opinia biegłego, nie może ograniczyć się do biernej transpozycji fragmentów opinii do uzasadnienia rozstrzygnięcia sprawy. Należy mieć przy tym na uwadze, że biegły nie jest powołany do ustalania stanu faktycznego, lecz wyjaśnienia okoliczności z punktu widzenia posiadanych przez niego wiadomości specjalnych i nie zastępuje organu w zakresie stosowania i wykładni obowiązującego prawa. Nie jest przy tym wystarczające stwierdzenie, że interes strony pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym, ale wykazanie, że interes społeczny przejawiający się w obowiązku zapewnienia ochrony zabytków uzasadnia w świetle obowiązujących przepisów tak daleko idącą ingerencję w sferę uprawnień właściciela zabytki, która w istocie uniemożliwia zabudowę działki stanowiącej jego własność.

Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji ograniczył się jedynie na str. 10 do przywołania dwóch fragmentów z uzasadnienia organu I instancji. Przy czym Sąd pominął fakt, że negatywne stanowisko co do realizacji przedmiotowej inwestycji prezentowane w opinii dr inż. arch. D. K.-K. i dr inż. arch. J. S., w ocenie których przestrzeń między P. i H. powinna pozostać niezabudowana z uwagi na zachowanie płyty fundamentowej, po której dokonano obrotu P. w celu zamknięcia od strony zachodniej O., zostało zakwestionowane przez organ II instancji - Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Na str. 3 zaskarżonego postanowienia stwierdził on, że argument mówiący o znaczeniu tzw. żelbetowej płyty fundamentowej nie jest trafny, gdyż wartością kulturową jest przede wszystkim usytuowanie P., stwarzające nową jakość urbanistyczną.

W świetle powyższych przesłanek niezbędne jest dokonanie ponownej oceny zgodności zaskarżonego postanowienia i sporządzenie uzasadnienia spełniającego wymogi zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a., z uwzględnieniem art. 153 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz w zakresie zwrotu kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.