Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1253/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2010-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 1.267 (jeden tysiąc dwieście sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 1253/10

Uzasadnienie

Decyzją ostateczną z dnia [...] wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) Wójt Gminy O., uwzględniając wniosek A. K. zatwierdził podział należącej dla niej nieruchomości położonej w O., oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...], zapisanej w KW nr [...], w wyniku którego powstała między innymi działka nr [...] o powierzchni 140 m² przeznaczona pod drogę gminną, która stosownie do art. 98 ust. 1 ww. ustawy przeszła z mocy prawa na własność Gminy O.

Z uwagi na brak porozumienia stron odnośnie wysokości odszkodowania za powyższą działkę, A. K.w dniu 6 listopada 2007 r. (data wpływu) wystąpiła do Starostwa Powiatowego w B. o ustalenie tegoż odszkodowania.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta B., działając na podstawie art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1 -3a oraz art. 134 ust. 1, w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej powoływanej jako u.g.n.), ustalił na rzecz A. K. odszkodowanie w kwocie 34.233,00 zł za wskazaną wyżej działkę nr [...] przejętą pod drogę publiczną, zobowiązując jednocześnie Wójta Gminy O. do jego wypłaty.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że sporządzony zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. operat szacunkowy ustalający wartość przedmiotowej działki na kwotę 34,233 zł został uznany za jako dowód w sprawie, ponieważ spełniał wymogi określone przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) (dalej powoływanego jako rozporządzenie RM), został wykonany z należytą starannością i rzetelnością, a przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości odzwierciedla rzeczywiste ceny rynkowe, na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Organ wyjaśnił, iż rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie ustaliła, z uwagi na brak możliwości określenia wartości rynkowej gruntu wraz z częściami składowymi tj. drzewami i krzewami owocowymi oraz pozostałymi składnikami budowlanymi znajdującymi się dniu wywłaszczenia nieruchomości na spornej działce, wartość odtworzeniową przejętej nieruchomości, zgodnie z treścią art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem za koszt nabycia gruntu przyjęła określoną wartość rynkową gruntu o takich samych cechach (wykorzystując podejście porównawcze i metodę porównywania parami), koszt odtworzenia składników budowlanych określiła przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metody kosztów odtworzenia, techniki wskaźnikowej, natomiast wartość składników roślinnych (roślin sadowniczych i upraw wieloletnich) określiła na podstawie wartości bieżącej oraz wartości utraconych korzyści. Organ wskazał, iż wartość nieruchomości określono, w myśl art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 3 w zw. z § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r., według jej stanu na dzień wydania decyzji o podziale oraz cen na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu, a zgodnie z zasadą korzyści zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami wartość nieruchomości określono dla jej aktualnego sposobu użytkowania, gdyż przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie spowodowało zwiększenia jej wartości. Zastosowanie przepisu § 36 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia organ uzasadnił tym, że ceny uzyskiwane w transakcjach drogowych nie mogą służyć w świetle art. 151 u.g.n., do ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, co uniemożliwiło skorzystanie z przepisu § 36 ust. 1.

Wójt Gminy O. odwołał się od decyzji Starosty B. do Wojewody K., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

W uzasadnieniu odwołania Wójt Gminy O. podniósł, że organ przy ustalaniu wysokości odszkodowania wziął pod uwagę wyłącznie interes A. K. nie uwzględniając stanowiska Gminy O. Poza tym według sporządzającego na zlecenie Gminy operatu szacunkowego wartość przejętej pod drogę publiczną działki nr [..] była znacznie niższa i w sposób istotny różniła się od wartości ustalonej operatem wykonanym na zlecenie Starosty zarówno co do wyceny gruntu, jak i części składowych nieruchomości (roślinnych i budowlanych), w związku z czym Starosta winien odnieść się do niego i wyjaśnić powody, dla których tenże operat pominął. W sytuacji istnienia dwóch znacznie różniących się operatów szacunkowych, zdaniem odwołującego się, należało zastosować tryb przewidziany w art. 157 ust.1 u.g.n., tj. zażądać opinii od organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, bądź też powołać innego rzeczoznawcę majątkowego. Wójt Gminy zakwestionował też stwierdzenie o braku możliwości oszacowania działki w sposób przewidziany w § 36 ust. 1 u.g.n. wskazując, że w operacie sporządzonym na jego zlecenie wykazano 10 transakcji dotyczących gruntów przejmowanych przez gminę pod drogi publiczne.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda K. decyzją z dnia [...] nr [..] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że istnieją na rynku ceny transakcyjne nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, gdyż przejście prawa własności tego rodzaju nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego odbywa się, poza wyjątkami wskazanymi w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 98 ust. 1 u.g.n., na zasadach określonych w rozdziale 4 działu III u.g.n., a więc na drodze czynności cywilnoprawnych lub wywłaszczenia. Niemniej, w świetle treści § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. zezwalającego na określenie wartości przeznaczonego pod drogę publiczną gruntu w sposób określony w pkt 1, to jest uwzględniając wartość gruntów, z których ten grunt wydzielono, tylko w razie braku cen transakcyjnych, o których mowa w ust. 1, w jego ocenie organ I instancji prawidłowo uznał jako dowód w sprawie drugi operat szacunkowy z dnia 24 lipca 2008 r., sporządzony przez J. G. zakładający, że nie istnieją podstawy do przyjęcia cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Organ odwoławczy podzielił bowiem stanowisko wymienionego rzeczoznawcy, że transakcje te nie spełniają warunków transakcji rynkowych określonych w art. 151 ust. 1 u.g.n. (nieruchomości te nie są eksponowane na rynku, nabywcą ich może być tylko Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, strona więc pozbawiona jest możliwości wyboru kontrahenta, nie występuje również równorzędna pozycja stron transakcji), w związku z czym uzyskiwana w ich wyniku przez osoby wywłaszczone z prawa własności kwota w większości przypadków nie ma charakteru ceny a jedynie odszkodowania.

Jakkolwiek więc z akt sprawy nie wynika, by organ I instancji zbadał zasadność zastosowania przez rzeczoznawcę metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 rozporządzenia, jednakże nie miało to wpływu na ostateczną treść rozstrzygnięcia.

Organ II instancji odwołał się do też do załączonej do akt opinii Zespołu Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 22 listopada 2007 r., w której zaleca się stosowanie do określenia wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne § 36 ust. 2 z rozporządzenia z uwagi na sprzeczność istniejącą pomiędzy § 36 ust. 1 rozporządzenia i art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. przewidującym zasadę korzyści.

Jak wskazano w uzasadnieniu, nie mniej w trakcie postępowania odwoławczego zwrócono się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie przyjętej metody wyceny. Z udzielonej przez rzeczoznawcę odpowiedzi, w której podtrzymał stanowisko zajęte w operacie, wynika że podjął on próbę wyczerpania sposobu wyceny przewidzianego w § 36 ust. 1 rozporządzenia, lecz na podstawie analizy rynku nieruchomości o funkcjach drogi, na terenie gminy O. za lata 2007-2009 stwierdził jedynie sporadyczne transakcje, ale i te nie dotyczyły obrotu podobnymi działkami gruntu, które można byłoby wykorzystać do wyceny działki nr [..].

Zdaniem organu odwoławczego za odstąpieniem od dokonania wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia przemawia także treść § 5 ust. 1 tegoż rozporządzenia, w świetle którego źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki ich zawierania powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. Według organu ustalenie odszkodowania czy ceny za nieruchomości przeznaczone pod budowę dróg zwykle przebiega w szczególnych warunkach, m.in. z uwagi na wskazaną wyżej nierówną pozycję stron negocjujących warunki przejęcia takich nieruchomości.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy J. G. sporządziła operat bardzo rzetelnie, dokonując dogłębnej analizy transakcji rynkowych dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne oraz obowiązującego stanu prawnego i właściwie przyjęła, iż w sprawie brak jest możliwości sporządzenia wyceny działki zgodnie z zasadami określonymi w § 36 ust. 1 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutu pominięcia przez organ I instancji operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Gminy, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie mógł być uwzględniony przy ocenie materiału dowodowego, gdyż pominięto w nim wyrażoną w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. zasadę korzyści. Natomiast nie widział potrzeby zwracania się do innych podmiotów o wyrażenie opinii w przedmiotowej sprawie z uwagi na opinię ZERM, która przedstawia stanowisko specjalistów.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Wójt Gminy O. zarzucił decyzji Wojewody K. naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. poprzez nieobiektywną i jednostronną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie wzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy i uwzględnienie wyłącznie operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego J. G. z naruszeniem § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia i art. 134 u.g.n., przy całkowitym pominięciu operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Gminy O.

Według skarżącego grunty nabywane pod drogi zarówno w trybie art. 98 ust. 3 zdanie 1, jak w sytuacji, gdy strony nie dojdą do porozumienia i odszkodowanie ustalane jest tak, jak przy wywłaszczaniu nieruchomości, są transakcjami rynkowymi, a ustalona w obydwu trybach kwota odszkodowania spełnia warunki z § 36 ust. 1 rozporządzenia i winna być brana pod uwagę przy dokonywaniu kolejnych szacunków nieruchomości drogowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wywodząc, że nie kwestionuje istnienia na rynku nieruchomości transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne i można wśród nich dostrzec transakcje o charakterze rynkowym, jednak rzadko mogą stanowić one bazę porównawczą do wyceny działek przejętych pod drogi z uwagi na rozbieżność ich cech z cechami działek wycenianych tak zresztą, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, w której rzeczoznawca nie był w stanie znaleźć nieruchomości podobnych. Organ odniósł się także do zarzutu pominięcia operatu sporządzonego na zlecenie Gminy wskazując, iż nie mógł być uwzględniony z powodu pobieżnego porównania nieruchomości - tylko w zakresie lokalizacji z pominięciem innych cech wpływających na cenę oraz nie zastosowania żadnego poza trendem czasowym, wskaźnika korygującego (art. 152 u.g.n.) mimo przyjęcia do porównań trzech istotnie różniących się od siebie nieruchomości, zwłaszcza w zakresie powierzchni i położenia. Działka nr [...] wydzielona została z dużo większego obszaru leżącego w otoczeniu pojedynczej zabudowy mieszkaniowej i terenów niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, czego nie odzwierciedlono w operacie wykonawczym na zlecenie skarżącego.

Uwzględniając skargę Wójta Gminy O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 15 września 2009 r. sygn. II SA/Bd 563/09 uchylił decyzję Wojewody K. i poprzedzającą ją decyzję Starosty B.

W wyniku skargi kasacyjnej Wojewody K. Naczelny Sąd Administracyjny wydał w dniu 17 sierpnia 2010 r. wyrok sygn. I OSK 13/10 uchylający powyższy wyrok i przekazujący sprawę WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania uwzględniając zarzut przyjęcia przez Sąd I instancji wadliwej podstawy materialnoprawnej wydanego orzeczenia (art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną), odmiennej od tej, która stanowiła podstawę rozstrzygnięcia organów administracji - art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i pozostawiając poza rozważaniami pozostałe zarzuty kasatora.

Ponownie rozpoznając sprawę ze skargi Wójta Gminy O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej podjęcia. Nadto stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tym samym obligowany jest reagować także na uchybienia organu niedostrzeżone przez skarżącego.

Rozpatrywana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm. – według stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji), który legł u podstaw rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.

Stosownie zaś do ust. 3 art. 98, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem, natomiast jeżeli do takowego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela ustala się odszkodowanie według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczeniu nieruchomości.

Z kolei zasady i tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109).

Zgodnie z treścią art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Oznacza to, że podstawowym dowodem w sprawie jest sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Stanowi on dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą ustalenia wysokości odszkodowania. Stosownie do art. 134 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 wymienionej ustawy, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Wartością rynkową nieruchomości jest zaś, w świetle art. 151 ust. 1 ustawy, najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych.

Z powyższych przepisów wynika, że proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku. § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) natomiast wprost stanowi, że określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji.

Sposób ustalenia wartości rynkowej gruntów dla określenia wartości odszkodowania, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. sprecyzowany został w sposób szczególny w § 36 ust. 3 rozporządzenia z 21 września 2004 r.

W myśl § 36 ust. 3 powołanego rozporządzenia, do określenia wartości nieruchomości dla potrzeb przedmiotowego odszkodowania stosuje się odpowiednio § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono działkę, przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania.

Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia przesądza o tym, że dla określenia wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku transakcji porównywalnych dotyczących nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwie jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Zgodnie z tym ostatnim przepisem wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne, albo pod poszerzenie dróg istniejących, określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50%.

Tak więc określonych w § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 odrębnych sposobów szacowania

gruntów nie można stosować zamiennie.

Ze względu na to, że treść § 36 rozporządzenia wskazuje jednoznacznie, iż intencją ustawodawcy było porównywanie wartości nieruchomości tego samego rodzaju, w pierwszej kolejności należy zawsze podjąć próbę wyczerpania metody wyceny określonej w § 36 ust. 1, to jest wykorzystać transakcje dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne i dopiero w przypadku jej nieskuteczności, skorzystać z możliwości, jakie daje § 36 ust. 2 rozporządzenia.

Sąd podziela przy tym zajmowane w orzecznictwie stanowisko, że wykładnia celowościowa § 36 ust. 1 wskazuje, by w sytuacji ograniczonej liczby transakcji rynkowych dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, wobec braku możliwości wykorzystania odpowiedniego zbioru takich nieruchomości do porównań, uwzględniać ceny transakcyjne nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, gdyż takie nieruchomości bardziej odpowiadają kategorii nieruchomości podobnych, niż nieruchomości innego rodzaju, z których wydzielono działkę pod drogę, o ile oczywiście spełniają również pozostałe warunki.

Wskazać jednocześnie w tym miejscu należy (na co słusznie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), że obrót nieruchomościami drogowymi, poza sytuacjami określonymi w art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, odbywa się między innymi na zasadach określonych w rozdziale 3 działu III (gdy gmina korzysta z prawa pierwokupu – w drodze czynności cywilnoprawnej) oraz art. 114 (w razie skutecznych rokowań poprzedzających wywłaszczenie) tej ostatniej ustawy. Nadto w przypadku zrealizowania celu wywłaszczenia przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu (wyłączona jest wówczas możliwość wydania ex post decyzji o wywłaszczeniu) stosunki między inwestorem jako posiadaczem nieruchomości a właścicielem nieruchomości kształtują się na zasadach określonych w kodeksie cywilnym (art. 224-231). Wymienić należy tu sytuacje, w których doszło do przeniesienia aktem notarialnym przez osobę fizyczną widniejącą jako właściciel nieruchomości w dziale II księgi wieczystej, własności tej nieruchomości na inną osobę fizyczną przed ujawnieniem przejścia na własność jednostki samorządu terytorialnego na mocy decyzji ostatecznej wojewody określonej w art. 73 ww. ustawy z 13 października 1998 r. (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) tejże nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (dopuszczalność zawarcia takiej umowy notarialnej wynika z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, o której mowa w art. 3 i 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece – Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm.; vide też wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2005 r. I SA/Wa 1319/04). Zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa, którą skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, wszystkie wymienione wyżej czynności cywilnoprawne dotyczące przeniesienia własności nieruchomości drogowych lub ich części, winny być uwzględnione w razie spełnienia wymogów podobieństwa przy określaniu wartości rynkowej konkretnej nieruchomości drogowej.

Ceny uzyskiwane w wyniku tych czynności są cenami rynkowymi, czyli odpowiadającymi wartości rynkowej nieruchomości w rozumieniu art. 151 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., bowiem ich strony są od siebie niezależne, dobrowolnie przystępują do umowy i mają stanowczy zamiar jej zawarcia oraz upłynął czas niezbędny (a nigdzie nie jest podane, jaki to czas) do wyeksponowania nieruchomości na rynku (przez wyeksponowanie na rynku należy rozumieć przeznaczenie do handlu). Zwrócić przy tym należy uwagę, że w art. 151 ustawy jest mowa o wartości rynkowej a nie wolnorynkowej nieruchomości.

Podkreślić trzeba, że stosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia w zakresie obrotu nieruchomościami drogowymi jest akceptowane w wyrokach sądów administracyjnych (vide np. wyroki WSA w Gliwicach z 20 marca 2008 r. II SA/Gl 995/07 utrzymany w mocy wyrokiem NSA w Warszawie z 3 września 2009 r. sygn. I OSK 1126/08, WSA w Gliwicach z 23 października 2008 r. II SA/Gl 636/08 utrzymany w mocy wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. I OSK 406/ 09, wyrok WSA w Warszawie I SA/Wa 1931/09 z 14 maja 2010 r., wyrok WSA w Poznaniu IV SA/Po 90/09 z dnia 17 czerwca 2009 r. utrzymany w mocy wyrokiem NSA w Warszawie sygn. I OSK 1309/09 z 20 lipca 2010 r.).

Także skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie nie zgadza się z twierdzeniem organu odwoławczego, powołującego się na stanowisko rzeczoznawcy, że ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne nie wypełniają przesłanek określonych w art. 151 ust. 1 u.g.n. Skoro ustawodawca nie wyłączył z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży tego rodzaju gruntów między osobami fizycznymi (osobami prawnymi) a gminą lub Skarbem Państwa, to tym samym uznał, że tego rodzaju transakcje odpowiadają wymogom z art. 151 ust. 1 ustawy. Nadto Sąd podziela przyjęty w orzecznictwie pogląd, że bezpodstawne jest twierdzenie, jakoby cena uzyskana w następstwie cywilnoprawnej notarialnej umowy kupna – sprzedaży nieruchomości przeznaczonej lub zajętej pod drogę nie spełniała kryteriów przewidzianych w wymienionym przepisie. Aprobata stanowiska prezentowanego przez organ odwoławczy prowadziłoby w efekcie do uznania, że przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. jest przepisem "martwym" już od chwili jego ustanowienia, co pozostawałoby w kolizji z zasadą racjonalności ustawodawcy oraz zasadą, iż system prawny jest spójny, logiczny, zupełny.

Należy również mieć na uwadze, że opinia Zespołu Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z 20 listopada 2007 r., na którą powołała się rzeczoznawca J. G., nie stanowi źródła obowiązującego prawa, zaś sama rzeczoznawca nie była uprawniona do samodzielnej oceny przesłanek określonych w art. 151 ust. 1 u.g.n., gdyż w tym zakresie ustawodawca odwołuje się do instytucji określonych w przepisach Kodeksu cywilnego dotyczących zasady swobody umów (art. 353 Kc), przymusu (art. 87 Kc) lub wyzysku (art. 388 Kc). O zaistnieniu takich wad przy zawieraniu umów nie może przesądzać rzeczoznawca majątkowy, a co najwyżej sąd cywilny.

Jednocześnie w tym miejscu wskazać trzeba, że skoro § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. zawiera szczególne unormowanie w stosunku do ogólnych zasad określania wartości nieruchomości ujętych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przewiduje w ust. 2 pkt 1 i 2 obowiązek powiększenia o 50 % wartości gruntów, z których wydzielono działki oraz wartości przyległych gruntów, jeżeli wartość ich jest niższa od wartości gruntów przeznaczonych pod drogę, to tym samym zasada korzyści sformułowana w art.134 ust. 3 i 4 u.g.n., a więc przepisie o charakterze ogólnym, nie może mieć przy szacowaniu wartości nieruchomości drogowych zastosowania.

W rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca majątkowy – J. G., ze względu na niewystępowanie na rynku nieruchomości gruntu wraz ze składnikami roślinnymi i budowlanymi, jak to ma miejsce w przypadku działki nr [....] i w związku z tym brak możliwości określenia jej wartości rynkowej łącznie z wymienionymi składnikami, ustaliła wartość odtworzeniową przedmiotowej działki, przy czym jeśli chodzi o grunt, oszacowała jego wartość rynkową. Ustalenie wartości rynkowej gruntu nastąpiło w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 1rozporządzenia, to jest przy uwzględnieniu przeznaczenia mieszkalnego (z dopuszczeniem usług) gruntów, z których działka została wydzielona, z zastosowaniem podejścia porównawczego i metody porównywania parami, zaś organ na podstawie tak ustalonej wartości rynkowej tejże działki określił wartość odszkodowania za grunt na 21.080 zł, to jest 150,57 zł za 1 m². Wartość odtworzeniową składników roślinnych i budowlanych rzeczoznawca określiła łącznie na 13.153 zł, wobec czego suma odszkodowania za całą nieruchomość wyniosła 34.233 zł.

Rzeczoznawca majątkowy ustalenie w sposób przewidziany w § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia wysokości gruntu przedmiotowej działki uzasadniła, na co powołały się orzekające organy w motywach decyzji, obok niespełniania przez transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi kryterium wolności rynkowej, w świetle art. 151 ust. 1 u.g.n. i wyłączenia w § 36 ust. 1 rozporządzenia możliwości wyceny nieruchomości w zgodnie z zasadą korzyści, brakiem na analizowanym rynku obejmującym gminę O. obrotu działkami przeznaczonymi pod drogi, które spełniałby warunki porównywalności z działką wycenianą w zakresie kategorii drogi i funkcji nieruchomości z której drogi zostały wydzielone. Z operatu szacunkowego jak również wyjaśnień rzeczoznawcy na rozprawie w dniu 21 października 2008 r. w żaden sposób jednak nie wynika, by to ostatnie stwierdzenie zostało oparte na wcześniejszej analizie rynku nieruchomości w zakresie transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne jak również zajętych pod drogi (tym bardziej jeszcze, że rzeczoznawca neguje możliwość wykorzystania transakcji tego ostatniego rodzaju przy wycenie gruntów przeznaczonych pod drogi – str. 19 operatu). Niczego w tym zakresie nie zmieniło zwrócenie się do wymienionego rzeczoznawcy przez organ odwoławczy o uzasadnienie przyjęcia jako podstawy wyceny gruntu zasady określonej w ust. 2 pkt 1 § 36 rozporządzenia, na co wskazuje treść udzielonej przezeń odpowiedzi. Według Sądu niczym nieudokumentowane stwierdzenie w tejże odpowiedzi, że w trakcie badania rynku nieruchomości o funkcji drogi w gminie O. w latach 2007-2009 ustalono jedynie sporadyczne transakcje i to niedotyczące nieruchomości porównywalnych z działką [...] przeznaczonych pod drogi, nie uprawniało do przyjęcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż rzeczoznawca przed sporządzeniem operatu dokonał dogłębnej analizy transakcji rynkowych dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, która wykazała brak możliwości wyceny w oparciu o § 36 ust. 1 rozporządzenia. Zdaniem Sądu w świetle zawartości akt administracyjnych, w tym prezentowanego przez rzeczoznawcę stanowiska negującego charakter rynkowy transakcji dot. nieruchomości drogowych, uznać należy, że rzeczoznawca pomijając przepis § 36 ust. 1 przeszła bezpośrednio do szacowania gruntu w sposób, o którym mowa w § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Gdyby jednak nawet bezpośrednio przed sporządzeniem operatu wspomniana analiza była przeprowadzona, to byłaby ona niewyczerpująca, skoro pominiętoby w niej transakcje dotyczące gruntów już zajętych pod drogi oraz ograniczono ją do terenu gminy O. W razie bowiem braku porównywalnych umów związanych z gruntami przeznaczonymi pod drogi, należało zbadać umowy dot. gruntów zajętych pod drogi w gminie O., zaś uwzględniając zawarte w § 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia zasady określania przez rzeczoznawcę rynku nieruchomości, z których wynika pierwszeństwo analizowania obrotu na rynku lokalnym, należało w razie niewystarczającego rynku gminnego prześledzić transakcje na terenie innych gmin powiatu bydgoskiego, bowiem rynek lokalny, to w świetle przepisów ustaw samorządowych- obszar gminy i powiatu. Trzeba przy tym pamiętać, że przy stosowaniu podejścia porównawczego w trakcie szacowania nieruchomości, ceny nieporównywalne można korygować stosownymi współczynnikami. W nawiązaniu do stwierdzeń rzeczoznawcy nie można pominąć w tym miejscu okoliczności, iż w odwołaniu od decyzji I instancji Wójt Gminy O. zakwestionował przyjęcie przezeń, że brak jest na terenie tejże gminy transakcji rynkowych związanych z nieruchomościami drogowymi, wskazując na pierwotną wycenę przedmiotowej działki dokonaną na jego zlecenie.

Brak spełniającej powyższe warunki analizy rynku w zakresie transakcji nieruchomościami drogami, a w konsekwencji nie wykazanie, że w badanym przedziale czasowym przeprowadzono niewystarczającą liczbę tego rodzaju transakcji, przez co nie można było wycenić działki nr [...] stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia powoduje, iż dokonana w oparciu o ust. 2 pkt 1 wycenia jest wadliwa.

W świetle art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy stanowi podstawowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania na okoliczność wartości nieruchomości, której prawa własności dany podmiot został pozbawiony, a która to wartość jest podstawą do ustalenia odszkodowania. Nie oznacza to jednak związania organu zawartymi w operacie ustaleniami – operat szacunkowy jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym podlega ocenie organu. Organ jako decydujący o wartości odszkodowania ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie w świetle art. 7 i 77 § 1 kpa spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania.

Jak słusznie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ I instancji wychodząc z założenia, iż uzyskiwane podczas transakcji dot. gruntów przeznaczonych pod drogi ceny nie odzwierciedlają ich wartości rynkowej, nie zbadał zasadności zastosowania przez rzeczoznawcę J. G. metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej skoncentrowało się na wykazaniu, że dokument w postaci sporządzonego przezeń operatu szacunkowego z uwzględnieniem § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia jest pełnowartościowym dowodem, który może stanowić podstawę do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za wydzieloną pod drogę działkę.

Skoro organ I instancji wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie zweryfikował w toku postępowania, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów i wyboru sposobu szacowania gruntu, sporządzonego z jego inicjatywy operatu szacunkowego (o czym świadczy przejście do porządku dziennego nad pominięciem przez rzeczoznawcę metody wyceny, którą tenże rzeczoznawca w pierwszej kolejności winien zastosować oraz związanej z nią analizy rynku nieruchomości drogowych), to dopuścił się naruszenia wymienionych wyżej przepisów kpa oraz art. 80 tego kodeksu i nie można uznać, jak to uczynił organ odwoławczy, że powyższe zaniechanie nie mogło mieć wpływu na treść wydanego przezeń rozstrzygnięcia. Nadto, jakkolwiek art. 80 kpa obliguje organ do oceny przed wydaniem decyzji całokształtu materiału dowodowego, Starosta B. nie odniósł się w ogóle do operatu szacunkowego opracowanego na zlecenie Wójta Gminy O., zgodnie z którym wartość rynkowa przedmiotowej działki była znacznie niższa oraz mniejsza była wartość składników nieruchomości. Pominięcie tego dowodu uchybiło również przepisom art. 75 § 1 i 78 § 1 kpa, bowiem prawu strony do żądania przeprowadzenia dowodu odpowiada obowiązek organu ustosunkowania się do tego żądania, a zatem dokonania oceny, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenia dla sprawy, zaś wspomniany operat niewątpliwie takie znaczenie posiadał.

Nie można uznać za konwalidowanie omawianego uchybienia przez organ II instancji zawartego w uzasadnieniu jego decyzji wyjaśnienia, że operat ten nie mógł być uwzględniony z powodu pominięcia w nim zasady korzyści, zaś merytoryczna ocena tego operatu dopiero w odpowiedzi na skargę do Sądu, które to pismo nie ma mocy prawnej, jaką decyzji administracyjnej nadaje przepis art. 104 kpa i stanowi jedynie wykonanie obowiązku o charakterze procesowym w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie może być wzięta pod uwagę przez Sąd (jest spóźniona).

Przede wszystkim jednak organ odwoławczy, w konsekwencji bezzasadnego uznania za wystarczające wyjaśnień rzeczoznawcy J. G. z dnia 2 kwietnia 2009 r. (k. 21 akt II instancji) odnośnie zastosowanej przez nią metodologii wyceny, zaaprobował określoną w operacie na podstawie § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia wartość nieruchomości – dz. [..]. W konsekwencji podzielenia poglądu rzeczoznawcy co do nierynkowego charakteru cen uzyskiwanych podczas transakcji dot. nieruchomości drogowych, organ II instancji pominął zasadniczy, rzutujący na sposób wyceny przeznaczonego pod drogę gruntu, a w konsekwencji na przyjętą jego wartość, problem właściwego określenia przez rzeczoznawcę rynku nieruchomości drogowych podlegającego analizie.

Podnieść należy, że tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny co do rynku transakcji nieruchomości i w dodatku porównywalnych może prowadzić do właściwej oceny sporządzonego przez rzeczoznawcę w dniu 24 lipca 2008 r. operatu szacunkowego uzupełnionego złożonymi przez niego wyjaśnieniami, a w konsekwencji – do właściwego określania wartości nieruchomości i ustalenia adekwatnego do tej wartości odszkodowania. W dotychczasowym zaś postępowaniu konieczność zastosowania w niniejszej sprawie sposobu wyceny gruntów określonego w § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. nie została wykazana.

Uzasadnia to potrzebę uzupełnienia postępowania wyjaśniającego poprzez zlecenie rzeczoznawcy sporządzenia aneksu do operatu lub nowego operatu po uprzedniej wszechstronnej udokumentowanej przezeń analizie rynku nieruchomości drogowych uwzględniającej zamieszczone wcześniej wskazania. Można rozważyć również ewentualność powierzenia sporządzenia operatu innemu rzeczoznawcy. Natomiast ze względu na to, iż organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, o której mowa w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami ocenia włącznie prawidłowość sporządzenia operatu, a nie dokonuje określenia wartości przedmiotu wyceny, skorzystanie zgodnie z sugestią zawartą w odwołaniu od decyzji I instancji z możliwości przewidzianych w tym przepisie byłoby przedwczesne. Dopiero jeśli uzupełniony operat będzie nadal budził wątpliwości, zasadne będzie skorzystanie przez stronę z przeciwdowodu w postaci opinii wymienionej organizacji.

Niezbędne jest również odniesienie się przez rzeczoznawcę do zarzutów skarżącej dotyczących zawyżenia wartości składników roślinnych i budowlanych nieruchomości.

Uznając, iż w prowadzonym postępowaniu nie została należycie wyjaśniona kwestia wartości przeznaczonej pod drogę działki nr [..] rzutująca na wysokość odszkodowania, a zatem zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów administracyjnej procedury w powiązaniu z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 i § 26 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł o ich uchyleniu.

W prowadzonym postępowaniu organ I instancji rozpozna i rozstrzygnie sprawę mając na uwadze zawartą w niniejszym uzasadnieniu wyroku ocenę prawną. Wydając w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie należy mieć też na uwadze treść art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.