Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 282/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 31 stycznia 2018 r., Nr LII/499/18 w przedmiocie nadania nazwy rondu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wojewodę Opolskiego (dalej: "skarżący", "Wojewoda"), jest uchwała Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle (dalej: "Rada", "organ") z dnia 18 listopada 2016 r., nr 445/2016, z dnia 31 stycznia 2018 r., nr LII/499/18, nadająca nazwę rondu.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

Opisaną na wstępie uchwałą, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., aktualnie Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g." Rada nadała rondu, zlokalizowanemu na skrzyżowaniu Alei Jana Pawła II z ul. 1 Maja i ul. Miłą w Kędzierzynie-Koźlu, nazwę Konstantego Chmielewskiego. Szczegółową lokalizację przedmiotowego ronda wskazano w załączniku graficznym do uchwały.

W uzasadnieniu powołano się na wniosek Obywatelskiej Grupy Inicjatywnej oraz pozytywną opinię Rady Osiedla Śródmieście w Kędzierzynie-Koźlu. W korekcie do uzasadnienia wskazano, że pierwotny wniosek o nadanie tej nazwy wpłynął w październiku 2015 r. i został złożony przez Stowarzyszenie Inżynierów i Techników Przemysłu Chemicznego Oddział w Kędzierzynie-Koźlu.

W skardze Wojewoda domagał się stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając, że uchwała narusza art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 744 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa z 1 kwietnia 2016 r. Skarżący powołał się na to, że osoba patrona ronda znajduje się w katalogu kierowniczych stanowisk partyjnych i państwowych PRL Biuletynu Informacji Publicznej IPN a z dokumentacji IPN wynika, że należał on do PZPR od 1956 r., był członkiem Komitetu Wojewódzkiego PZPR i Wojewódzkiej Komisji Rewizyjnej w KW PZPR, a następnie członkiem Plenum i Egzekutywy KW PZPR w Opolu. Również Instytut Pamięci Narodowej w swojej opinii z dnia 20 kwietnia 2018 r. wskazał, że nadana nazwa ronda jest niezgodna z przywołanymi przepisami ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc że w jego ocenie brak jest przesłanek prawnych i faktycznych do stwierdzenia, iż osoba Konstantego Chmielewskiego symbolizuje komunizm lub służy propagowaniu tego systemu. Powołał się na stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne, dotyczące wykładni art. 1 ustawy z 1 kwietnia 2016 r. oraz podkreślił, że proponowany patron ronda jest postrzegany jako człowiek, który miał szereg zasług dla Zakładów Azotowych w Kędzierzynie-Koźlu i przyczynił się do rozwoju miasta. Wizja, znajomość realiów i potrzeb całej branży chemicznej w kraju sprawiły, że jako sprawny menadżer doprowadził do tego, że Zakłady stały się jednymi z najnowocześniejszych przedsiębiorstw w swojej branży. Spektakularne inwestycje z tego okresu spowodowały rozkwit nie tylko Zakładów Azotowych, ale i całego miasta i miały wpływ na poziom życia jego mieszkańców. Podkreślił, że także skarżący, podobnie jak IPN, dostrzegł zasługi i autorytet patrona ronda, a z inicjatywą nadania nazwy wystąpili sami mieszkańcy oraz miejscowy Oddział Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Przemysłu Chemicznego. Wskazał też, że uchwałą z dnia 27 stycznia 2010 r. pośmiertnie nadano mu tytuł "Honorowy Obywatel Miasta Kędzierzyn-Koźle". Skarżący nie wykazał przy tym, że osoba Konstantego Chmielewskiego kojarzy się społeczeństwu z ustrojem komunistycznym i nie wynika to również z lakonicznej opinii IPN. Zauważył też, że w czasach PRL-u osiągnięcie sukcesu na polu zawodowym szło w parze z koniecznością przynależności partyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności zauważyć należało, że skargę wniesiono w trybie zwykłym, bez uprzedniego skorzystania przez Wojewodę z trybu wydania zarządzenia zastępczego. Tym samym bez znaczenia prawnego pozostaje to, że ustawa z dnia 14 grudnia 2017 r., o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu, która weszła w życie 7 stycznia 2018 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 2495) ograniczyła możliwość zaskarżenia zarządzenia zastępczego. W ustawie dekomunizacyjnej zamieszczono bowiem art. 6c, zgodnie z którym skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnemu albo związkowi jednostek samorządu terytorialnego i związkowi metropolitalnemu jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku. Jednocześnie zgodnie z art. 4 ustawy dekomunizacyjnej do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

W takim stanie rzeczy należało uznać, że zasady wynikające z nowelizacji nie obejmują sytuacji, w której przedmiotem skargi jest uchwała o nadaniu nazwy a nie zarządzenie zastępcze nazwę tę unieważniające.

W tym miejscu należy jeszcze raz przypomnieć, że rolą sądu administracyjnego jest kontrola legalności działalności organów administracji publicznej. W analizowanej sprawie kontrola ta dotyczy działalności organu stanowiącego gminy uwieńczonej wydaniem zaskarżonej uchwały. Kontrola odbywa się wyłącznie pod kątem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do stosowania innych kryteriów, takich jak zasada słuszności czy zasady współżycia społecznego, czy też samodzielnego formułowania ocen stricte historycznych.

Orzecznictwo sądowoadministracyjne, odnoszące się do problematyki stosowania art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 1 kwietnia 2016 r. w zarządzeniach zastępczych organów nadzoru, wielokrotnie podkreślało konieczność respektowania wynikającej z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP gwarancji samodzielności gmin i sądowej ochrony tej samodzielności. Konstytucja RP w art. 16 ust. 2 stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Samodzielność gminy wynikająca z powyższych przepisów uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego i dotyczy zarówno prawnopublicznej, jak i prawnoprywatnej sfery jego działalności. Jest też wartością chronioną Konstytucją RP, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W tych granicach gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w ustawowej formie przez jej organy pochodzące z wyboru lub wolą członków wspólnoty gminnej wyrażoną w formie referendum lokalnego. Samodzielność ta poddana jest nadzorowi organów Państwa z punktu widzenia legalności i w formach przewidzianych przepisami prawa. Korelatem nadzoru nad samodzielnością samorządu gminnego jest gwarancja jej ochrony sądowej zawarta w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 301/18 [zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA]).

Funkcją nadzoru jest natomiast zapewnienie zgodnego z prawem wykonywania zadań publicznych przez organy gminy. Zgodnie z art. 171 Konstytucji działalność jednostek samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Zatem zarówno w odniesieniu do działalności organów gminy w zakresie ich zadań własnych jak i zadań zleconych, organ nadzoru dokonuje oceny tej działalności tylko i wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem i wkracza władczo w tę działalność tylko w przypadkach i za pomocą środków określonych w ustawie. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa organ nadzoru wszczyna postępowanie w sprawie, w której do takiego naruszenia prawa doszło, w wyniku czego podejmuje akty nadzorcze, jak m.in. rozstrzygnięcia nadzorcze (art. 98 u.s.g.) czy zarządzenia zastępcze (art. 98a u.s.g., art. 6 ust. 2 ustawy z 1 kwietnia 2016 r.), a w przypadku nieskorzystania z tych środków ma prawo wystąpienia do sądu z odpowiednią skargą.

Bez względu na to, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda skorzystał tylko z tej ostatniej możliwości, zasady dotyczące konstrukcji rozstrzygnięcia nadzorczego muszą mieć zastosowanie także do konstrukcji skargi, a w szczególności to na organie nadzoru ciąży obowiązek wykazania, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie uchwały lub w samej treści uchwały doszło do tego rodzaju uchybień, które powodują jej nieważność. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. ma tu wprawdzie zastosowanie, ale ze względu na brak możliwości wydawania przez Sąd ocen natury historycznej, to zarzuty takie – o ile pojawiają się w skardze – powinny być w sposób rzetelny i przekonywający w niej przedstawione, gdyż jest ona – co już wyżej zasygnalizowano – jednym ze środków umożliwiających ingerencję w samodzielność jednostki samorządu terytorialnego.

Analiza treści rozpatrywanej skargi i jej uzasadnienia pozwala na stwierdzenie, że Wojewoda nie wykazał, że właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego nadając nazwę Konstantego Chmielewskiego spornemu rondu naruszył art. 1 ustawy z 1 kwietnia 2016 r. Bezkrytycznie bowiem oparł się na opinii IPN z dnia 20 kwietnia 2018 r., która co prawda zawiera konkluzję, iż nazwa ta upamiętnia osobę symbolizującą komunizm, ale podstaw do sformułowania takiej tezy jednoznacznie nie wykazuje.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że regulacja zawarta w ustawie z 1 kwietnia 2016 r. wkracza w zakres ustawowego wyłącznego uprawnienia samorządu gminnego do nadawania i zmian nazw ulic, wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Przepis ten stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników. Ponadto z art. 6 ust. 1 u.s.g. wynika generalna klauzula właściwości gminy w zakresie wszystkich spraw o znaczeniu lokalnym, w sprawach nie zastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.s.g. rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. W skład zadań własnych gminy, służących zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty zostały zaliczone sprawy gminnych dróg, ulic, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.). Powołane przepisy potwierdzają, że nadawanie i zmiana nazw ulic, placów, jako sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym stanowi wyłączną kompetencję gminy. W zakresie realizacji tej kompetencji gmina korzysta z przysługującego jej przymiotu samodzielności zagwarantowanej w art. 16 ust. 2 Konstytucji RP oraz w art. 2 ust. 1 i ust. 3 u.s.g.

Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W tych granicach gmina podejmuje czynności faktyczne i prawne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażaną w formie przewidzianej w ustawach przez jej organy pochodzące z wyboru lub wolą członków wspólnoty gminnej wyrażoną w referendum. Samodzielność gminy i ustawowa wyłączność uprawnień samorządu gminnego do nadawania i zmian nazw ulic i placów jest zatem w polskim systemie prawnym zasadą. Zasada ta nie ma jednak wymiaru absolutnego i dopuszczalne jest legalne sformułowanie wyjątków od tej zasady.

Zdaniem Sądu zakaz propagowania komunizmu jest celem legitymowanym konstytucyjnie i uprawnione było wykreowanie na jego bazie obowiązku dekomunizacji, połączonego z uprawnieniem do władczego wkroczenia przez organ nadzoru w przypadku, gdy obowiązek nie został wykonany. Zgodnie bowiem z art. 13 Konstytucji RP zakazane jest istnienie partii politycznych i innych organizacji odwołujących się w swoich programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu, a także tych, których program lub działalność zakłada lub dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową, stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa albo przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa. Przepis art. 256 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2017 r. poz. 2204, z późn. zm.) penalizuje publiczne propagowanie faszystowskiego lub innego totalitarnego ustroju państwa lub nawoływanie do nienawiści na tle różnic narodowościowych, etnicznych, rasowych, wyznaniowych albo ze względu na bezwyznaniowość (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 565/18, zam. w CBOSA).

Skoro zatem bezpośrednia, daleko idąca ingerencja organu nadzoru w sferę wyłącznych, szczególnie istotnych kompetencji samorządu gminnego może mieć charakter jedynie wyjątkowy, to zgodnie z podstawowymi zasadami wykładni prawa, przepisy ustawy będącej podstawą dla takiej ingerencji muszą być interpretowane ściśle, przy uwzględnieniu jasno określonego celu ustawy, którym jest wyeliminowanie zjawiska "propagowania komunizmu". Ściśle należy zatem interpretować pojęcie "osób symbolizujących komunizm" mające zasadnicze znaczenie dla stosowania ustawy. Chodzi tu zatem o takie osoby, których życie społeczne mogłoby być na tyle jednoznacznie oceniane, że nadanie ulicy ich imienia prowadziłoby do ewidentnego propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego. Aby daną osobę można było uznać za symbolizującą określony system polityczny musi zostać niewątpliwie wykazane, że jej działalność w sposób symboliczny odzwierciedla w odbiorze społecznym skojarzenie się społeczeństwu z tym systemem. Dopóki dana osoba nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez członków wspólnoty gminnej uosobienia idei lub praktyki komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy na podstawie przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Inaczej mówiąc rolą organu nadzoru jest wykazane, że działalność społeczna danej osoby koncentrowała się wokół kwestii związanych z aktywnością na polu partyjnym a efekty tej działalności są wyłącznie wynikiem powiązań o charakterze politycznym i przynależności do partii politycznej (w tym wypadku PZPR).

W orzecznictwie przyjmuje się, że postaciami symbolicznymi dla komunizmu są jego współtwórcy czy prominentni działacze tacy jak Lenin, Stalin, Bolesław Bierut, Władysław Gomułka. Ich rola w tworzeniu systemu komunistycznego jest oczywista i znana powszechnie, przy czym osoby te wymieniono jedynie przykładowo; nie jest to katalog zamknięty. W ocenie Sądu nie symbolizują natomiast komunizmu osoby lub grupy osób, które pozostawały w różny sposób związane z tym systemem przez działania własne lub będąc wykorzystywane przez ówczesną władzę, lecz nie są współcześnie rozpoznawalne w powyższym kontekście w kręgach społecznych szerszych niż znawcy historii (zob. przywołany już wyrok WSA w Gliwicach). Pogląd ten wydaje się wprawdzie zbyt radykalny, gdyż symbolami komunizmu mogą być też działacze niższych szczebli struktur partyjnych, o ile w sposób jednoznaczny można stwierdzić, że ich rola społeczna ograniczała się do działalności politycznej, a ich zasługi dla społeczeństwa są nieporównywalnie mniejsze w stosunku do szkód wyrządzonych działalnością mającą na celu utrwalenie porządku totalitarnego na każdym szczeblu hierarchii aparatu partyjnego. Kwestie te wymagają jednak pogłębionych analiz, ku czemu możliwość ma każdorazowo Wojewoda o ile decyduje się na władczą ingerencję w samodzielność gminy (rozstrzygnięcie nadzorcze) lub na skargę do sadu administracyjnego na taką uchwałę, jaka jest przedmiotem rozpatrywanej sprawy.

Ponownie wskazać należy, że celem ustawy jest, jak sam jej tytuł wskazuje, zapobieżenie propagowaniu ustrojów totalitarnych, zwłaszcza komunizmu. Formą tego propagowania może być nadawanie lub utrzymywanie nazw ulic lub obiektów symbolizujących komunizm. Propagowanie jednak danej idei lub systemu politycznego poprzez używanie symboli może mieć miejsce tylko wtedy, gdy znaczenie tych symboli jest jasne i czytelne dla opinii społecznej. Aby zatem można było mówić o symbolach komunizmu i jego propagowaniu przy pomocy tych symboli - patroni ulic objęci tą regulacją musieliby kojarzyć się czy to mieszkańcom (członkom wspólnoty gminnej), czy też innym osobom przebywającym w tej przestrzeni publicznej, jednoznacznie z tym systemem.

Dopóki nazwisko danej osoby lub nazwa grupy osób nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego "znaku", "uosobienia" idei lub praktyki komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy na podstawie przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu (zob. wyrok WSA w Gliwicach j.w.).

Z treści skargi oraz załączonych do niej dokumentów nie wynika, że analizy takiej dokonano w stosunku do osoby Konstantego Chmielewskiego. Wojewoda poprzestał jedynie na stwierdzeniu jego przynależności partyjnej i członkostwa w ORMO oraz na wskazaniu na opinię IPN. W tym miejscu konieczne jest odniesienie się do charakteru prawnego opinii IPN. Ustawodawca przewidział obowiązkowe współdziałanie wojewody z organem dysponującym wiedzą specjalistyczną. Wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy dekomunizacyjnej z jej art. 1. W stosunku do tej opinii nie przewidziano środka odwoławczego. Z powyższego wynika, że organ nadzoru nie może wydać zarządzenia zastępczego bez uzyskania opinii IPN stwierdzającej, że nazwa ulicy czy placu upamiętnia osobę symbolizującą komunizm lub propagującą ten ustrój w inny sposób. Nie oznacza natomiast, że nie wolno mu dokonać oceny dowodowej tej opinii. Organ nadzoru nie jest bezwzględnie związany konkluzją opinii, ze skutkiem obowiązku wydania zarządzenia zastępczego powielającego tę konkluzję. Wprost przeciwnie, jest obowiązany do dokonania oceny dowodowej opinii na zasadach właściwych dla opinii biegłych.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda nie zdecydował się wprawdzie na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, ale nie zwalniało go to z obowiązku przeprowadzenia wspomnianej analizy na użytek wniesionej skargi. Z jej uzasadnienia nie wynika, by była kwestionowana cała zawodowa droga życiowa Konstantego Chmielewskiego, natomiast z dokumentów załączonych do skargi oraz dokumentacji organu wynika, że Konstanty Chmielewski był przede wszystkim wybitnym pod względem kompetencji i energicznym w działaniu dyrektorem i prezesem Zakładów Azotowych w Kędzierzynie-Koźlu, za którego zarządu doszło do rozbudowy i przeobrażenia fabryki w nowoczesny zakład produkcyjny. Inicjatorzy wniosku o nadanie nazwy rondu jego imieniem podkreślali, że było on osobiście zaangażowany w budowę, rozbudowę i modernizację Zakładów. Wspierał on też różnego rodzaju działania o charakterze kulturalnym i naukowym. Zakłady za jego kadencji zostały uhonorowane odznaką "Mecenas Kultury Śląska Opolskiego". Podkreśla się, że dzięki jego umiejętnościom menedżerskim, politycznym i negocjacyjnym Zakłady przeszły bez szwanku trudny okres transformacji ustrojowej gospodarczej. Jeszcze dobitniej zasługi Konstantego Chmielewskiego podniesiono w wystąpieniu Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych Międzyzakładowy NSZZ Pracowników ZA Kędzierzyn SA z dnia 16 grudnia 2009 r., w wyniku którego Rada Miasta Kędzierzyn-Koźle w dniu 27 stycznia 2010 r. nadała mu pośmiertnie tytuł "Honorowy Obywatel Miasta Kędzierzyn-Koźle".

W ocenie Sądu pośmiertne nadanie tego rodzaju tytułu świadczy wprost o tym, że w świadomości społecznej i odbiorze społecznym jego nazwisko, nawet po upływie wielu lat od jego śmierci, kojarzone jest wyłącznie z działalnością zawodową a nie polityczną.

Skarżący do faktów tych w żaden sposób się nie ustosunkował, a w szczególności nie dokonał starannego wyważenia wszystkich elementów biografii kwestionowanego patrona ulicy (ronda) i tym samym nie wykazał konieczności ingerencji w treść zaskarżonej uchwały.

Mając na względzie wyjątkowy charakter regulacji art. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. i zakres samoograniczenia, który wprowadził ustawodawca przyjąć trzeba, że organ nadzoru był obowiązany wykazać istnienie po swojej stronie uprawnienia do dokonania ingerencji (wniesienia skargi), poprzez wykazanie, że upamiętnienie w przestrzeni publicznej osoby Konstantego Chmielewskiego jest upamiętnieniem człowieka symbolizującego komunizm i jako symbol komunizmu rozpoznawalnego publicznie. Jedynie bowiem w takim przypadku można byłoby mówić o propagowaniu komunizmu poprzez umieszczenie w przestrzeni publicznej kwestionowanej nazwy.

Nie jest przy tym wystarczające powołanie się na nader lakoniczną, nie zawierającą głębszego uzasadnienia opinię IPN z 20 kwietnia 2018 r. Organ nadzoru nie jest bezwzględnie związany konkluzją opinii, ale jest obowiązany do dokonania oceny dowodowej opinii na zasadach właściwych dla opinii biegłych. Obowiązujące przepisy nie dają podstaw do wyciągania wniosków o bezwzględnym związaniu opinią IPN, a przyjęcie takich wniosków prowadziłoby do zakwestionowania racjonalności prawodawcy. Gdyby wolą prawodawcy było nadanie uprawnień nadzorczych Instytutowi Pamięci Narodowej, to by tę wolę wyraził normatywnie. Tak się nie stało. (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 658/18 [nie publ.]). Jedynym organem uprawnionym do wykonywania nadzoru w tym zakresie jest wojewoda. Powyższe oznacza, że wojewoda winien rozstrzygać nadzorczo, a jego działanie w sprawie nie ma tylko wymiaru formalnego. Jest obowiązany co najmniej dokonać oceny

materiału dowodowego pod kątem jego kompletności, spójności, logiczności – w celu stwierdzenia, czy na podstawie tego materiału dowodowego istnieje możliwość wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Odkodowanie przepisów w sposób kwestionujący uprawnienie i obowiązek wojewody dokonania oceny dowodowej zgromadzonego materiału dowodowego – w tym kluczowej opinii IPN – pozostawałoby w opozycji do powszechnie przyjmowanego założenia idealizacyjnego racjonalności prawodawcy. W takiej bowiem sytuacji rola wojewody byłaby w sprawie zbędna. Na gruncie obowiązującego prawa takie twierdzenie nie jest uprawnione (zob. przywoływany wyżej wyrok WSA w Gliwicach).

Godzi się przy tym podkreślić, że w niniejszym wyroku Sąd nie oceniał zasadności upamiętnienia w przestrzeni publicznej nazwy Konstantego Chmielewskiego, gdyż nie to było przedmiotem postępowania, lecz zasadność zastrzeżeń wskazywanych w skardze oraz ewentualne inne naruszenia prawa, do których mogło dojść w trakcie procedowania uchwały. Takich jednak nie stwierdzono.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 148 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania od skarżącego na rzecz organu, o które wnioskowano w odpowiedzi na skargę, nie orzeczono, gdyż przepis art. 200 P.p.s.a. regulujący zasady przyznawania kosztów w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie daje ku temu podstaw.