Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 318/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 22 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 roku sprawy ze skargi I. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2018 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2017 r. znak [...] orzekającej o: 1) o zwrocie na rzecz I. L. nieruchomości stanowiącej własność M. P., położonej w P., dla której Sąd Rejonowy P. - S. w P. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], działka nr [...], obręb P., ark. mapy 08, o pow. [...] ha, 2) zobowiązywaniu osoby wym. w pkt 1. do zwrotu na rzecz M. P. kwoty [...]zł jako zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie zwrotu ww. nieruchomości na rzecz I. L..

Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta P. ww. decyzją z dnia [...] 2017 r. orzekł o zwrocie na rzecz I. L. nieruchomości położonej w P., nr [...], obręb P., ark. mapy 08, o pow. [...] ha.

Odwołanie od decyzji tej złożyło M. P. zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 oraz art. 216 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), dalej u.g.n. oraz art. 7, art.77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca k.p.a. Zdaniem Miasta, organ I instancji dokonał nieprawidłowej i swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego, uchybiając treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podniesiono, że celem nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa za odszkodowaniem była realizacja inwestycji jednostki "C" O. Mieszkaniowego P.-P.. Wskazano też, że Starosta w zaskarżonej decyzji nie sprecyzował zaś podstawy wywłaszczenia nieruchomości. Zdaniem odwołującego, dla rozstrzygnięcia sprawy zasadniczą kwestią pozostaje ustalenie podstawy przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa. Przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa nie jest zaś wywłaszczeniem sensu stricto. Nadto Miasto podniosło, że na przedmiotowej działce znajdują się: słup oświetleniowy oraz linia kablowa zasilająca oświetlenie drogowe, fragment sieci cieplnej, a także dwie linie kablowe średniego napięcia i pięć linii kablowych niskiego napięcia. Wskazuje to, iż cel wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego został zrealizowany. Na działce tej istnieje też fragment drogi wewnętrznej obsługującej osiedle mieszkaniowe, parking, box na pojemniki do odbioru odpadów komunalnych, a także oświetlenie osiedla mieszkaniowego. Infrastruktura ta powstała w latach 80-tych XX wieku i służyła do prawidłowego funkcjonowania osiedla, obecnie Osiedla B. Ś.. W związku z powyższym M. P. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Uchylając decyzję organu I instancji i odmawiając zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz I. L. Wojewoda stwierdził, że działka nr [...] z obrębu P. , ark. 8 nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (w niniejszej sprawie w umowie), zgodnie z art. 137 u.g.n.

Organ odwoławczy na wstępie wyjaśnił, że umową w formie aktu notarialnego z [...] 1988 r. rep. A I [...] R. S. i I. L. - współwłaścicielki nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] sprzedały na rzecz Skarbu Państwa część tej nieruchomości w postaci niezabudowanej działki nr [...] o pow. [...] ha, za cenę [...] zł. Do umowy sprzedaży działki przedłożono decyzję Urzędu Miejskiego w P. nr [...] z [...] 1984 r. dotyczącą ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji jednostki "C" Osiedla Mieszkaniowego P. - P.. Ów akt notarialny nie powołuje podstawy prawnej zawarcia umowy. Ta wynika z dokumentu "Opis sprawy dla PNB", w którym powołano art 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. poz. 127 ze zm.) dalej: ustawa z 1985 r. Ustalono, że działkę nr [...] o pow. [...] m2 na podstawie decyzji znak [...] z [...] 1987 r. podzielono na 4 działki o nr: [...], [...], [...] i [...]. Działkę nr [...], będąca przedmiotem sprzedaży podzielono, a działka o aktualnym nr [...] stanowi część działki wywłaszczonej. Następnie działkę [...] podzielona na 3 działki o nr: [...], [...] i [...]. Działkę nr [...] podzielono na 2 o nr: [...] i [...]. Działkę [...] podzielono na działki nr [...], [...] i [...]. Następnie zatwierdzono podział działki [...] na działki: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Ustalono, że działka nr [...] stanowi własność M. P., nie jest obciążona żadnymi prawami na rzecz P. Spółdzielni Mieszkaniowej, ani też na rzecz innego podmiotu. Dla nieruchomości tej obowiązywały następujące akty planistyczne:

- plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego zespołu osiedli mieszkaniowych P.-N. w dzielnicy P.-S. M. (zarządzenie Prez. M. P-nia nr [...] z 30.01.1974 r., Dz.Urz. RN m. P-nia nr [...]),

- plan zagospodarowania przestrzennego M. P. zatwierdzony przez Wojewodę [...] 22 sierpnia 1975 r. jako integralna część planu zagospodarowania przestrzennego Woj. P. . (uchwała nr [...] WRN z 21.10.1977 r., Dz. Urz. W.R.N. nr [...], poz. 110),

- plan ogólny zagospodarowania przestrzennego M. P. (uchwała Rady Miejskiej P. nr [...] z 6.12.1994 r.).

W planie szczegółowym osiedli P.-N. z 1974 r. nieruchomość znajdowała się na terenie o symbolach C1 MW - mieszkalnictwo wielorodzinne o wysokiej intensywności. W planie ogólnym m. P. działka stanowią część terenu intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa wysokiej intensywności (MW). W planie miejscowym ogólnym m. P. z 1994 r. działka była położona na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług podstawowych, oświaty, zdrowia, handlu, gastronomii itp., położona w rejonie osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego w strefie pośredniej intensywnego zagospodarowania mieszkaniowego (II [...]). Dnia 27 czerwca 1985 r. Urząd Miasta w P. zatwierdził plan realizacyjny jednostki "C" P. - P. w rejonie ul. [...], S., Kurpińskiego wraz z sieciami zewnętrznymi. Następnie 28 marca 1986 r. ten sam Urząd ustalił miejsca i warunki realizacji inwestycji i zatwierdził plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego P.-P. - Jednostka C w rejonie ul. U.-S.-K. wraz z sieciami zewnętrznymi. Co do stanu zagospodarowania działki ustalono, że jest to teren niezabudowany, porośnięty dziką roślinnością, którą przecina utwardzone kostką poz-bruk dojście do budowy os. "B. " na sąsiedniej działce. W części płn działki znajduje się część parkingu utwardzonego kostką brukową i śmietnik z płyt betonowych z kontenerami na odpady. Przedmiot postępowania stanowi działkę w otoczeniu zabudowy wielorodzinnej, przez którą przechodzi fragment drogi dojazdowej do budynku, częściowo jest ona zajęta pod śmietnik. Działka zajęta jest również przez utwardzony parking. Na działce znajduje się jeden słup oświetleniowy oraz linia kablowa zasilająca oświetlenie drogowe utrzymywane przez Zarząd Dróg Miejskich. Na działce posadowione są dwie linie kablowe średniego napięcia, oraz pięć linii niskiego napięcia, pobudowane ok. 1987 r. Znajduje się też z fragment sieci cieplnej, wybudowanej przez P. Spółdzielnię Mieszkaniową, przekazany w 1989 r. do eksploatacji przedsiębiorstwu energetyki cieplnej. Działkę objęto promesą wydaną na rzecz O. S.A. dotycząca planowanego zawarcia umowy najmu nieruchomości w celu wykonania przyłącza telekomunikacyjnego i umiejscowienia na niej urządzeń telekomunikacyjnych.

Wojewoda stwierdził, że współwłaścicielkami nieruchomości w dniu jej sprzedaży były R. S. i I. L.. R. S. zmarła [...] 1994 r., a spadek po niej nabyła w całości jej córka I. L.. Ustalono, że I. L. złożyła wniosek w niniejszej sprawie (z 7.12.2012 r.) w odpowiedzi na informację o zamiarze zbycia działki nr [...].

Przechodząc do istoty sprawy organ odwoławczy uznał, że Starosta nie dopuścił się naruszeń przepisów postępowania, lecz dokonał błędnego rozstrzygnięcia w sferze merytorycznej. Wojewoda wyjaśnił, że art. 136 ust. 1 u.g.n. wprowadza ustawowy zakaz używania wywłaszczonych nieruchomości na cel inny niż ten, na który nastąpiło wywłaszczenie. Wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości na inny cel lub też niewykorzystanie nieruchomości na cel stanowiący powód wywłaszczenia w określonym czasie powoduje obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ratio legis przepisu art. 136 u.g.n. stanowi uniemożliwienie wykorzystywania wywłaszczonych nieruchomości na cele inne niż te, dla których zostały one wywłaszczone. Obowiązek zwrotu nieruchomości ma zapobiegać nadużywaniu instytucji wywłaszczenia i służy zabezpieczeniu konstytucyjnie chronionej własności, przepis art. 136 ust. 1 u.g.n. zawiera normę o charakterze bezwzględnie obowiązującym. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie m.in. ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Oznacza to, że ustawodawca nakazuje stosować przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości wywłaszczonych do nieruchomości nabytych lub przejętych na rzecz Skarbu Państwa lub gminy na podstawie wymienionych w tym przepisie enumeratywnie (wyczerpująco) aktów prawnych i konkretnych ich przepisów. Zdaniem organu II instancji, wprawdzie akt notarialny z 1988 r. nie zawiera przywołania podstawy wywłaszczenia i nie powołuje wprost przepisów ustawy z 1985 r., ale zabieg interpretacyjny polegający na analizie treści umowy zbycia, dokumentów zgromadzonych w teczce archiwalnej tej sprawy oraz tekstu ustawy nie pozostawia żadnych wątpliwości w tym zakresie. Dlatego uznano, że stan prawny odnoszący się do daty wywłaszczenia i aktualnego stanu nieruchomości kwalifikuje ją do zbioru nieruchomości mogących podlegać zwrotowi. Uprawnionym było też złożenie wniosku o zwrot przez jedną z współwłaścicielek nieruchomości.

Odnośnie ustalenia, czy nieruchomość stała się zbędna na cele przejęcia Wojewoda stwierdził że umowę sprzedaży zawarto w 1988 r., a przepisy u.g.n. weszły w życie 1 stycznia 1998 r., co oznacza, że terminy, jakimi posługuje się ustawodawca w dyspozycji art. 137 u.g.n. nie mają zastosowania do stanów faktycznych sprzed ich wejścia w życie, a mają zastosowanie jedynie wówczas, gdy nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r. bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. .

Wojewoda stwierdził, że organ I instancji uzyskał obszerny materiał dowodowy pozwalający na ustalenie, czy działka nr [...] była kiedykolwiek i w jakikolwiek sposób wykorzystywana na cel określony w umowie zbycia jako realizacja inwestycji jednostki "C" O. Mieszkaniowego P. – P.. Na terenie planowanego osiedla P. oprócz zabudowy mieszkaniowej przewidziano 12.91 ha parkingów, które jako zaplecze motoryzacyjne miały być rozmieszczone tak, aby zespolone z układem drogowym bezpośrednio obsługiwały zabudowę mieszkaniową, W rzeczywistości na terenie działki mieści się parking, śmietnik, ciąg komunikacyjny utwardzony kostką brukową i jedna sztuka oświetlenia drogowego, a przez działkę jako instalacje podziemne przechodzą: fragment instalacji grzewczej i kable energetyczne. Co do parkingu i śmietnika oraz przejścia przez działkę nie ustalono czasu ich posadowienia. Ustalono zaś, że instalacja ciepłownicza była wykonana przez P. Spółdzielnię Mieszkaniową, przekazana w 1989 r. do eksploatacji zakładowi energetyki cieplnej, a kable energetyczne zainstalowano na działce ok. 1987 r.

W obliczu takich ustaleń co do zagospodarowania działki nr [...] Wojewoda stwierdził, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, w związku z czym zwrot działki jest niemożliwy. Wyjaśnił, że budowa osiedla P.-N. miała polegać na realizacji mieszkalnictwa wysokiej intensywności waz z towarzyszącą mu infrastrukturą. Z części opisowej planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego zespołu osiedli mieszkaniowych P.-N. wynika, że na przedsięwzięcie o tej nazwie miały składać się: zabudowa mieszkaniowa i usługowa, którym miały towarzyszyć ciągi uzbrojenia podziemnego i technicznego, zieleń osiedlowa, parkingi i garaże, a więc wszystko to, co składa się na pojęcie osiedla mieszkaniowego. Z zebranych dowodów wynika niezbicie, że przed wejściem w życie u.g.n. na przedmiotowej działce umieszczono infrastrukturę techniczną. Przez działkę przebiega instalacja grzewcza i elektryczna, a nie ulega wątpliwości, że budowa urządzeń i instalacji umiejscowionych na tej nieruchomości była przewidziana i stanowią w rzeczywistości składnik osiedla. Infrastruktura ta powstała w latach 80-tych ubiegłego wieku, a więc w terminach przewidzianych dyspozycją art. 137 ust 1 u.g.n. oraz przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości.

Ponadto Wojewoda dostrzegł, że pismem z 5 listopada 2012 r. M. P. zawiadomiło byłą właścicielkę nieruchomości o zamiarze zbycia wywłaszczonej działki. Organ II instancji podzielił stanowisko judykatury, zgodnie z którym nie jest zbędną nieruchomość, na której zrealizowano cel wywłaszczenia w terminach wynikających z dyspozycji art. 137 ust. 1 u.g.n., a następnie przeznaczono ją na inny aniżeli określony w decyzji o wywłaszczeniu (w umowie) cel. Stąd zdaniem Wojewody przesłanka zwrotu w postaci zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie została spełniona.

Jednocześnie organ II instancji uznał za chybiony zarzut naruszenia art. 216 ust. 1 u.g.n. W sprawie zastosowanie ma art. 216 ust. 2 u.g.n. ponieważ wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w trybie ustawy z 1985 r.

Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że organ I instancji naruszył art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz art. 77 §1 i art. 80 k.p.a.

I. L. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzuciła organowi II instancji naruszenie:

- art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez bezzasadną odmowę zwrotu działki nr [...], podczas gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a zatem nieruchomość winna zostać zwrócona skarżącej,

- art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne uznanie, iż działki nr [...] nie można uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a w konsekwencji, iż niemożliwy jest jej zwrot skarżącej,

- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez bezzasadne pominięcie faktu, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na działce nr [...] mimo, iż fakt ten został udowodniony m.in. podczas oględzin nieruchomości 19 czerwca 2015 r., a w konsekwencji nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Skarżąca podniosła, że sporna nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności plany zagospodarowania przestrzennego, jak i oględziny nieruchomości wskazują, iż ww. działka stanowi teren niezabudowany, na którym znajduje się śmietnik, fragment nieurządzonego parkingu oraz nieurządzona zieleń spontanicznie rosnąca. Z pisma Urzędu M. P. z 27 kwietnia 2016 r. wynika, iż działka w latach 1988-1998 była w Planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego M. P. przeznaczona pod tereny intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa wysokiej intensywności. W miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego M. P. z 1994 r. działka stanowiła część terenu [...] - zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług podstawowych oświaty, zdrowia, handlu, gastronomii, itp., położony w rejonie osiedla mieszkaniowego. W planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedli mieszkaniowych P. - Naramowice w dzielnicy P. - S. M. z 1974 r. teren ten oznaczono jako C1MW - mieszkalnictwo wielorodzinne o wysokiej intensywności. Natomiast z pisma [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z 28 września 2016 r. wynika, iż Spółdzielnia nie ma tytułu prawnego do działki nr [...]. W tym stanie rzeczy zdaniem skarżącej, celem wywłaszczenia miało być przekazanie nieruchomości [...] Spółdzielni Mieszkaniowej celem budowy szkoły, która nigdy jednak tutaj nie powstała, a działka ta była używana przez Spółdzielnię bez tytułu prawnego, jako teren przeznaczony pod śmietnik na odpady bytowe. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż budowa na wywłaszczonej nieruchomości osiedla P.-N. miała polegać na realizacji mieszkalnictwa wysokiej intensywności wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą, poprzez m.in. zabudowę mieszkaniową i usługową wraz z ciągami uzbrojenia podziemnego i technicznego, zieleń osiedlową, parkingi i garaże. Powyższe nie może przesądzać o realizacji celu wywłaszczenia w/w. nieruchomości i stanowi jedynie próbę pozornego wykazania realizacji tego celu. Fakt, iż przez sporną nieruchomość przebiega instalacja grzewcza i elektryczna, nie może jednoznacznie przesądzać o tym, iż stanowi to w rzeczywistości składnik zaplanowanego tam osiedla i jest z tym osiedlem i jego funkcjonowaniem ściśle związane. Nie może więc stanowić o ziszczeniu się przesłanek warunkujących zrealizowanie celu wywłaszczenia. Przesłanką istotną w przedmiotowej sprawie winna być bowiem okoliczność faktycznego sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, która winna być identyczna z celem decyzji o wywłaszczeniu z tej nieruchomości, co w niniejszej sprawie nie na miejsca. Reasumując skarżąca wskazała, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości spełnione zostały obie przesłanki zbędności wskazane w dyspozycji art. 137 ust. 1 u.g.n, bowiem w terminach tam wskazanych, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, ani celu tego nigdy nie zrealizowano.

W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga I. L. jako bezzasadna podlega oddaleniu.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu jest kwestia prawidłowości decyzji Wojewody, który uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2017 r. o zwrocie I. L. działki nr [...], obręb P. w P. i zobowiązaniu strony do zwrotu na rzecz M. P. kwoty [...]zł jako zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i orzekł o odmowie zwrotu ww. nieruchomości na rzecz skarżącej.

Stosownie do treści art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Równocześnie, stosownie do treści art. 137 ust. 2 powołanej powyżej ustawy, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

W tym miejscu Sąd zauważa, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11 orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot, cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. tj. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Trybunał nie stwierdził w takiej sytuacji naruszenia art. 2 Konstytucji ani konieczności ochrony zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji). Z wyroku tego wynika, że organ rozpoznając sprawę o zwrot nieruchomości wywłaszczonej przed dniem wejścia w życie u.g.n. (co ma miejsce w niniejszej sprawie), po jednoznacznym ustaleniu celu wywłaszczenia, bada czy cel ten został zrealizowany na dzień złożenia wniosku o zwrot. Tylko bowiem w razie ustalenia, że w tej dacie nie został on zrealizowany, możliwe jest orzeczenie zwrotu (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2908/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analiza akt sprawy oraz wniesionej skargi wskazuje, że zasadniczy spór w niniejszej sprawie sprowadza się do problemu, czy na wywłaszczonej działce został zrealizowany cel publiczny określony w akcie notarialnym, a więc czy przedmiotowa działka stała się zbędna na ten cel zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. Aby móc stwierdzić, czy warunek, o którym mowa w powołanym powyżej przepisie został spełniony w pierwszej kolejności należy sprecyzować cel wywłaszczenia, by móc następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany.

W tym miejscu należy podkreślić, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). W sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. m.in. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14, dostępny j.w.).

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie pozostaje, że umową w formie aktu notarialnego z dnia [...] 1988 r. rep. A I [...] sporządzonego przez notariusza E. W. w Państwowym Biurze Notarialnym w P. R. S. i I. L. - współwłaścicielki nieruchomości, objętej księgą,wieczystą nr [...] sprzedały na rzecz Skarbu Państwa, zastępowanego przez pełnomocnika M. C. część tej nieruchomości w postaci niezabudowanej działki nr [...] o obszarze [...] ha. Strony ustaliły cenę sprzedaży na kwotę [...]zł. Do umowy sprzedaży działki przedłożono decyzję Urzędu Miejskiego w P. - Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] 1984 r. dotyczącą ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji jednostki "C" O. Mieszkaniowego P. - P..

Nie budzi wątpliwości, że nieruchomość stanowiąca aktualnie m.in. działkę nr [...] została zbyta w trybie przepisów ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wprawdzie okoliczność ta nie wynika wprost z tekstu umowy sprzedaży, ale wydedukowano powyższe z akt sprawy – m.in. notatki znajdującej się w aktach archiwalnych [...] (k. 61). Zgodnie zaś z treścią art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie m.in. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.). Stwierdzić zatem należy, że wyrażony w art. 216 ust. 2 u.g.n. nakaz stosowania przepisów art. 136–art. 142 u.g.n. "odpowiednio" implikuje wniosek, iż w przypadku nieruchomości wywłaszczonych (verba legis: "przejętych lub nabytych") na rzecz Skarbu Państwa przed dniem wejścia w życie u.g.n., na których przed tym dniem został zrealizowany cel wywłaszczenia – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, według niewadliwych ustaleń organów (o czym niżej) – przy ocenie, czy nieruchomość ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia, nie stosuje się terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.

Kluczowym w przedmiotowej sprawie pozostało ustalenie celu (celów) wywłaszczenia spornych nieruchomości oraz tego, czy owe cele zostały zrealizowane.

W ocenie Sądu prawidłowo, w zgodzie z regułami postępowania administracyjnego, w tym przepisami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., organ odwoławczy ustalił cel przejęcia przedmiotowej nieruchomości pod budowę. Analizując planistyczne przeznaczenie nieruchomości w dacie jej przejęcia (1988 r.) i później Wojewoda wskazał, że w tym okresie obowiązywały: 1) plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego zespołu osiedli mieszkaniowych P. - N. w dzielnicy P. - S. M. (zatw. zarządzeniem Prez. M. P. nr [...] z 30.01.1974 r.,Dz. Urz. RN m. P. nr [...] z 25.02.1974 r.), 2) plan zagospodarowania przestrzennego M. P. (zatw. przez Wojewodę [...] 22.08.1975 r.), stanowiący integralną część planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] (uchwała nr [...] WRN z 21.10.1977 r., Dz. Urz. WRN nr [...], poz. 110 oraz 3) plan ogólny zagospodarowania przestrzennego M. P. (uchwała Rady Miejskiej P. z 6.12.1994 r. nr [...]). Na podstawie wyrysów z planu szczególnego z 1974r. i ogólnego z 1975r. organ II instancji prawidłowo przyjął, że nieruchomość została przeznaczona pod mieszkalnictwo wielorodzinne o wysokiej intensywności. Plan z 1994 r. wskazał zaś, że jest to teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług podstawowych, oświaty, zdrowia, handlu, gastronomii itp., położonej w rejonie osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego w strefie pośredniej intensywnego zagospodarowania mieszkaniowego.

W świetle takich ustaleń planistycznych słusznie przyjęto, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta w celu realizacji ogólnie pojętego celu jakim była budowa osiedla w ramach P.. Ustalając taki szeroki cel wywłaszczenia, Wojewoda trafnie uznał, że Starosta doszedł do błędnej wykładni przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., tj. do błędnego przyjęcia, że działka [...] stała się zbędna, bowiem nie doszło na jej obszarze do realizacji celu zawartej w 1988 r. umowy. Właśnie ze względu na błędne rozumienie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. organ I instancji skupił swe działania procesowe w zakresie ustalenia stanu faktycznego i jego oceny prawnej jedynie na ustaleniu, czy na przedmiotowej działce – zgodnie z zapisami zatwierdzonego planu realizacyjnego powstała szkoła.

Zdaniem Sądu, przy ogólnie określonym celu umowy sprzedaży z 1988 r. jako budowa osiedla P., organ II instancji słusznie uznał, że nieuprawnionym było zawężenie tzw. "celu wywłaszczenia" (ujęcia go jako budowa szkoły w ramach osiedla). Słusznie przyjęto na podstawie dokumentów planistycznych, że na terenie planowanego osiedla P. oprócz zabudowy mieszkaniowej przewidziano 12,91 ha parkingów, które jako zaplecze motoryzacyjne miały być rozmieszczone tak, aby zespolone z układem drogowym bezpośrednio obsługiwały zabudowę mieszkaniową.

Zgromadzone dowody prowadzą do ustalenia, że po sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, doszło na działce nr [...] do jej zagospodarowania zgodnie z celem wywłaszczenia. Akta sprawy zawierają protokoły oględzin i dokumentację fotograficzną terenu, które wskazują, że na terenie działki mieści się parking, śmietnik, ciąg komunikacyjny utwardzony kostką brukową i 1 lampa drogowa, a także przez działkę przechodzą instalacje podziemne (fragment instalacji grzewczej i kable energetyczne). Wprawdzie nie ustalono czasu budowy parkingu i posadowienia śmietnika oraz przejścia przez działkę, lecz ustalono, że P. Spółdzielnia Mieszkaniowa wykonała instalację ciepłowniczą i przekazana ją w 1989 r. do eksploatacji zakładowi energetyki cieplnej. Z kolei kable energetyczne zostały zainstalowane na działce ok. 1987 r. W tej sytuacji prawidłowo przyjął Wojewoda w zaskarżonej decyzji, że zagospodarowanie przedmiotowej działki wskazuje na jej wykorzystanie pod infrastrukturę osiedlową. Działka ta została zatem wykorzystana na cel wywłaszczenia, w związku z czym zwrot działki jest niemożliwy.

Zważyć należy, że utrwalony jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca temu infrastruktura, w tym także obiekty handlowe, ciągi komunikacyjne i tereny służące rekreacji. Elementy te składają się na infrastrukturę całego osiedla, a ich powstanie na terenie osiedla mieszkaniowego, którego realizacja była celem wywłaszczenia nieruchomości, pozwala uznać, iż cel wywłaszczenia został osiągnięty (vide: wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014r. sygn. akt I OSK 846/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przy czym nie każda infrastruktura znajdująca się na terenie osiedla mieszkaniowego stanowi o realizacji celu wywłaszczenia. Przykładowo przyjęcie terenów zielonych znajdujących się na terenie osiedla mieszkaniowego – o ile ich realizacja nie była celem wywłaszczenia – może stanowić realizację takiego celu o tyle, o ile stanowi przejaw pewnej zorganizowanej działalności właściciela tegoż terenu pozostającej w powiązaniu z funkcjonowaniem osiedla, w szczególności z istniejącą zabudową (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 789/18, dostępny j.w.).

W niniejszej sprawie badając kwestię zbędności przedmiotowej działki na cel wywłaszczenia (zbycia) należało mieć na uwadze kilka okoliczności. Po pierwsze niewielką powierzchnię działki nr [...], która wynosi zaledwie [...] m2, jej kształt – trójkątny i położenie – w "sercu" osiedla B. Ś. w P., w bezpośrednim sąsiedztwie (w otoczeniu) budynków mieszkalnych wielorodzinnych 4-5-kondygnacyjnych (nr [...] i [...]). W tym kontekście należy postrzegać sposób zagospodarowania przedmiotowej działki, które stanowi swego rodzaju zaplecze infrastrukturalne osiedla mieszkaniowego. Jak ustalono bezspornie działka nr [...] jest niezabudowana, znajduje się w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej 4-5-kondygnacyjnej, stanowi fragment drogi dojazdowej do budynku, częściowo pod śmietnikiem, w części utwardzona jest kostką brukową jako część parkingu, w części posiada zieleń osiedlową (dziką roślinność) i słup oświetleniowy z linią kablową zasilającą oświetlenie drogowe (tak stwierdzono w protokole oględzin, w operacie szacunkowym i w piśmie ZDM z 3.11.2016 r.).

W związku z powyższym, w ocenie Sądu, w pełni uprawniona jest teza Wojewody, że na niniejszej działce został zrealizowany cel wywłaszczenia (wykupu) pod budowę O. Mieszkaniowego P.-P.. Powszechnie wiadomym jest (notoria), że osiedle B. Ś. stanowi część dzielnicy P.. W ramach tej dzielnicy, z uwagi na zabudowę mieszkaniową, przewidziano w dokumentach planistycznych – co wykazał organ odwoławczy – budowę [...] ha parkingów jako zaplecza motoryzacyjnego. Miały być one rozmieszczone tak, aby zespolone z układem drogowym bezpośrednio obsługiwały zabudowę mieszkaniową. Do działki nr [...] istnieje dojazd uliczkami osiedlowymi od strony ul. [...]. Trafnie Wojewoda uznał, że działka ta wraz z przyległymi terenami, na których istnieją uliczki osiedlowe, parkingi stanowi fragment infrastruktury os. B. Ś. . Ponadto przez działkę tę jako część terenu okalającego budynki mieszkalne nr [...] i [...] prowadzą liczne instalacje: ciepłownicza (wykonana przez P. Spółdzielnię Mieszkaniową i w 1989 r. przekazana do eksploatacji zakładowi energetyki cieplnej), elektryczna (powstała również w l. 80-tych XX wieku). Prawidłowo zatem organ odwoławczy stwierdził, że skoro z dokumentacji planistycznej (plany – szczególny z 1974 r. i ogólny z 1975 r.) wynika, że budowa osiedla P.-N. miała polegać na realizacji mieszkalnictwa wysokiej intensywności wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą, w szczególności zaś na przedsięwzięcie to miało się składać zabudowa mieszkaniowa i usługowa, którym miały towarzyszyć ciągi uzbrojenia podziemnego i technicznego, zieleń osiedlowa, parkingi i garaże, to zagospodarowanie przedmiotowej działki przed wejściem w życie u.g.n. infrastrukturą techniczną osiedla świadczy o realizacji celu wywłaszczenia.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia, iż cele, dla których dokonano wywłaszczenia (wykupu) nieruchomości, o których zwrot ubiegała się skarżąca, zostały zrealizowane, nie było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – co trafnie stwierdził organ odwoławczy.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.