Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2085/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.129 pkt 3, art. 153 ust.1, 156 ust.1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art.73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: W 4 pkt 4, § 26, § 36 ust.2 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 734/11 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody M. z dnia [...]lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 734/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Gminy L. na decyzje Wojewody M. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta L., decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), ustalił na rzecz M. A. odszkodowanie za grunt położony w L., oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...] o pow. 120 m2, zajęty pod drogę publiczną (gminną) ul. [...], na kwotę 24 600 zł i zobowiązał Gminę L. do wypłaty ustalonego odszkodowania.

Po rozpatrzeniu odwołania Gminy L., Wojewoda M. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy w/w decyzję Starosty L[...] z dnia [...] grudnia 2010 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

Wojewoda stwierdził, że M. A. złożyła wniosek w ustawowym terminie i wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Wojewoda stwierdził nabycie przez Gminę L. z mocy prawa z dnia 1 stycznia 1999 r. własności opisanej wyżej nieruchomości.

Odszkodowanie zostało w sprawie ustalone w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 23 września 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Ze względu na brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, wyceny gruntów dokonano w oparciu o nieruchomości niezabudowane przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług nieuciążliwych.

Wojewoda wskazał, że na podstawie § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Natomiast stosownie do ust. 2 pkt 2 § 36 w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni.

Zdaniem organu odwoławczego rzeczoznawca majątkowy sporządzając przedmiotową wycenę ustalił, czemu dał wyraz w operacie szacunkowym, iż na rynku lokalnym brak jest transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, wobec czego nie można było zastosować § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia. W tej sytuacji uzasadnione było zastosowanie ust. 2 § 36 niniejszego rozporządzenia. Rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Do porównania zostało przyjętych 11 nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o cenach jednostkowych od 126 zł/m2 do 324/m2 , o cechach rynkowych, które wprost wynikają z ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. możliwie najbardziej zbliżonych do cech nieruchomości wycenianej pod względem: rodzaju nieruchomości, położenia sposobu użytkowania , przeznaczenia w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego , stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stanu zagospodarowania i aktualnie kształtujących się cen nieruchomości. Ostatecznie po określeniu zakresu współczynników korygujących, ustaleniu cech wpływających na wartość działki na wycenianym rynku oraz po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących wartość jednego metra wycenianej nieruchomości określono na 205 zł za m2.

Zdaniem Wojewody organ I instancji prawidłowo podniósł, że stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – zwanej dalej u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Wojewoda stwierdził, że operat szacunkowy z dnia 23 września 2010 r. jest zgodny z przepisami prawa obowiązującego w dacie jego wykonania, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku lokalnym. Ponadto operat szacunkowy został wykonany zgodnie z wymogami art. 175 ust. 1 u.g.n., w myśl którego rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do wykonania czynności szacowania nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa oraz standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Wojewoda nie uwzględnił zarzutów dotyczących niewłaściwego doboru nieruchomości przez rzeczoznawcę, wskazał także, że do wyceny nieruchomości gruntów zajętych pod drogi publiczne nie ma zastosowania § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lutego 2011 r. wniosła Gmina Miejska L. zarzucając naruszenie § 4 ust. 2 i ust. 3 w zw. z § 36 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez oparcie się na zawyżonej wycenie rynkowej nieruchomości oraz niezastosowanie § 36 ust. 1 w zw. z § 26 tego rozporządzenia oraz art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 734/11, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę Gminy L. na decyzję Wojewody M. z dnia [...]lutego 2011 r.

W uzasadnieniu Sąd podniósł, że bezsporne jest, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...], o pow. 120 m2, która stanowiła własność M. A. została zajęta pod drogę publiczną (gminną) ul. [...]. Nieruchomość ta została przejęta z mocy prawa na własność Gminy L. z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie decyzji Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2005 r. W myśl art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnienia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (art. 73 ust. 5 ww. ustawy).

W rozpoznawanej sprawie wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o operat szacunkowy z dnia 23 września 2010 r. sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy wycenie przedmiotowej nieruchomości zastosowano metodę porównawczą. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na cenę. Jak wynika z analizy operatu szacunkowego dotyczącego nieruchomości gruntowych położonych w L., przy określaniu wartości nieruchomości wzięto pod uwagę 11 transakcji dokonywanych w latach 2008 i 2009. Na podstawie tych transakcji ustalono następnie cenę maksymalną i cenę minimalną, a w efekcie końcowym ustalono cenę 1 m2 na poziomie 205 zł.

Zdaniem Sądu, operat szacunkowy na podstawie, którego ustalono wysokość odszkodowania został prawidłowo sporządzony, zgodnie z ww. rozporządzeniem Rady Ministrów. Wprawdzie operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie tak jak każdy inny dowód stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., to jednak, w ocenie Sądu, organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym i takiej oceny w sprawie dokonano.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji podniósł, że zarówno organ jak i sąd administracyjny nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, dlatego też może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że w niniejszej sprawie biegły błędnie zastosował przepis § 36 ust. 2 pkt 2 omawianego rozporządzenia. Sąd powołał się na wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że gruntom nabywanym pod drogi nie można przypisać szczególnych cech, o których mowa w § 26 ust. 1 rozporządzenia, a przepis § 36 rozporządzenia ma charakter regulacji szczególnej w stosunku do § 26 (np. wyroki NSA z dnia 26 października 2010 r., I OSK 43/10 i z dnia 18 lutego 2011 r., I OSK 586/10 – opubl. CBOiS).

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miejska L. zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 156 ust. 1 w zw. z art. 129 pkt 3 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez niezastosowanie, polegające na uznaniu operatu szacunkowego z dnia 23 września 2010 r. jako prawidłowo sporządzonego, podczas gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, co spowodowało zawyżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia orzeczonego odszkodowania, zaś rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne;

2. art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy z dnia 23 września 2010 r. spełnia wymogi określone w przedmiotowym rozporządzeniu podczas gdy niewłaściwie zastosowano współczynniki korygujące uwzględniające cechy nieruchomości wycenianej, które miały wpływ na wysokość odszkodowania co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi Gminy L.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 , art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody M. z dnia [...] lutego 2011 r. nie naruszyła przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono m.in., że Sąd I instancji w swoim wyroku stwierdzając, iż operat szacunkowy spełnia wymogi rozporządzenia, nie wziął pod uwagę ustawowego obowiązku rzeczoznawcy porównania nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Nieruchomość wyceniana ma powierzchnię 120 m2, podczas gdy większość nieruchomości wziętych do porównań przez rzeczoznawcę jest kilka razy od niej większa. Ponadto podkreślono, że obowiązkiem rzeczoznawcy było wzięcie pod uwagę cech szczególnych nieruchomości, które wpływają na poziom ceny. W przypadku gdy dokonuje się wyceny nieruchomości położonej pod drogą publiczną taką cechą jest możliwość jej alternatywnego wykorzystania. Wiadomym jest bowiem, iż grunt stanowiący drogę publiczną nie może być w inny sposób wykorzystany. Zdaniem Gminy Miejskiej L. rzeczoznawca w swoim operacie wziął pod uwagę cechy, które nie różnicują w żaden sposób nieruchomości wycenianej od nieruchomości podobnych, co niezgodne jest z przepisami rozporządzenia.

Dodatkowo wskazano, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu było ustosunkowanie się do zarzutów strony dotyczących prawidłowości operatu, a w przypadku gdyby wymagało to fachowej wiedzy, organ winien zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie opinii i zajęcie stanowiska w przedmiocie stawianych zarzutów. Mimo, że organ tego nie uczynił, Sąd nie uchylił decyzji, naruszył tym samym art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 kpa. Zdaniem Gminy rzeczoznawca zbyt pochopnie przyjął metodę określoną w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, co prowadziło do zawyżenia wartości wycenionych gruntów, nie odwołał się do ryku regionalnego, Sąd nie mógł uznać wyceny za prawidłową.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 tej ustawy – w sprawie niniejszej nie wystąpiły.

Wobec tego, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Gmina Miejska L. zarzuciła w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania – art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższy zarzut nie okazał się usprawiedliwiony.

Zdaniem skarżącej Gminy, ocena decyzji Wojewody M. z dnia [...] lutego 2011 r. z uchybieniem wskazanym przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny do błędnego rozstrzygnięcia, bowiem brak było w istocie podstaw do wydania wyroku w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Oceniając powyższy zarzut podkreślić należy, że strona, która kwestionuje rozstrzygnięcie Sądu I instancji w oparciu o twierdzenia dotyczące naruszenia przepisów postępowania winna nie tylko precyzyjnie wskazać jakim przepisom proceduralnym i w jaki sposób uchybił ten Sąd, ale także wykazać, że zarzucane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dopiero wówczas zarzut tego rodzaju mógłby być skuteczny.

Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., której konkretyzację stanowi art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązuje organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zaś w art. 80 k.p.a. zawarta jest reguła, zgodnie z którą ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna być przez ten organ dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej, przepisy te nie zostały w niniejszej sprawie naruszone w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podobnie nie można stwierdzić, by organ odwoławczy w bliżej nieuzasadniony w skardze kasacyjnej sposób naruszył art. 107 k.p.a.

Zarzut uchybienia powyższym przepisom uzasadniony został niewłaściwą – zdaniem skarżącej – oceną sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalone zostało odszkodowanie za grunt położony w L., działka ewid. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 120 m2.

Przypomnieć trzeba, odwołując się do materiałów znajdujących się w aktach sprawy, że rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy, w którym dokonał wyceny wskazanej wyżej nieruchomości w dniu 23 września 2010 r. Strony zapoznały się z jego treścią, odbyła się rozprawa administracyjna. Podtrzymując w dalszym postępowaniu, w tym w odwołaniu, twierdzenia co do zawyżonej wyceny nieruchomości Gmina nie podjęła inicjatywy w podważeniu operatu, chociażby poprzez wystąpienie o jego ocenę w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w skardze kasacyjnej, że na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Podkreślić należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10). Podkreślić należy, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy nie budził wątpliwości pod względem formalnym i materialnym, a więc nie wymagał uzupełnień i wyjaśnień. W takiej sytuacji nie można czynić organowi zarzutu, że nie podjął dalszych działań w celu określenia wartości nieruchomości i poprzestał na wycenie zawartej w tym operacie.

Za nieuzasadnione należało również uznać zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Przepis art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że opinię o wartości nieruchomości sporządza się na piśmie w formie operatu szacunkowego. Natomiast art. 129 ust. 3 tej ustawy odnosi się do przyznania nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Niezrozumiałe jest więc sformułowanie zarzutu o niezastosowaniu powyższych przepisów, zwłaszcza, że co jest niesporne, operat szacunkowy został sporządzony w formie pisemnej.

Odnośnie zaś zarzutu naruszenia § 36 ust. 1 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, to wskazać należy, że rzeczoznawca majątkowy stwierdził, iż na rynku lokalnym brak było transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Gmina w żaden sposób tego stwierdzenia nie podważyła. W związku z tym nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia wskazanego przepisu. W myśl bowiem § 36 ust. 2 tego rozporządzenia w przypadku braku cen transakcyjnych, o których mowa w ust. 1, odnoszących się do takich gruntów, wartość gruntów, stosownie do ust. 5 określa się zgodnie z ust. 2 pkt 2 § 36, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Należy przy tym stwierdzić, że nie jest zasadny pogląd, prezentowany w skardze kasacyjnej, że w przypadku braku transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne na rynku lokalnym, ma zastosowanie § 26 powyższego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich cechy szczególne i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskane za nieruchomości podobne na rynku regionalnym lub krajowym, a w określonych sytuacjach również na zagranicznych rynkach nieruchomości. Zarówno przepis § 26, jak i § 36 zostały zamieszczone w rozdziale dotyczących określenia wartości nieruchomości dla różnych celów, przy czym oba te przepisy miały odmienny zakres podmiotowy. Powołany przepis § 36 odnosił się do określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, natomiast przepis § 26 rozporządzenia dotyczył nieruchomości, które z uwagi na swoje szczególne cechy nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości. Zatem § 36 jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i nie odsyła do § 26 rozporządzenia. Gdyby bowiem przyjąć, że § 26 ma zastosowanie do określenia wartości nieruchomości drogowych, to całkowicie zbędna byłaby regulacja przyjęta w ust. 2 § 36, a to właśnie ten przepis określa sposób ustalania wartości gruntów w przypadku braku cen transakcyjnych sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w omawianym względzie uznać więc należało za prawidłowe.

Ponadto, zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia w sytuacjach, o których mowa w tym przepisie, stosuje się podany tam sposób określania wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne, bez względu na powierzchnię działki zajętej pod drogę publiczną. Również § 36 ust. 5 dotyczący określenia wartości nieruchomości lub ich części dla określenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające... nie zawiera żadnych ograniczeń w tym względzie. Odmienne twierdzenia co do tej kwestii zawarte w skardze kasacyjnej nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stwierdzić należy, że rzeczoznawca sporządzając operat zastosował powyższy przepis, a także § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Również więc w tym względzie stanowisko organów, a następnie Sądu I instancji jest prawidłowe.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.