Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1665/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129 par. 2, art. 134
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 864/16 w sprawie ze skargi A. B. na postanowienie Wojewody W. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 864/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...], w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. B., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

"naruszenie art. 1 Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niedopełnienie obowiązku obiektywnej kontroli działalności organu administracji państwowej Wojewody [...] w P. pod względem zgodności z prawem oraz dowolne uznanie, że:

a) ustawodawca nie zastrzegł w przepisach sztywnego terminu, w którym organ II instancji powinien wypowiedzieć się co do terminowości złożonego środka odwoławczego podczas gdy powołane przez Sąd przepisy prawa art 12 i 35 kpa przeczą temu twierdzeniu i to nie zindywizualizowana ocena Sądu czy organu administracji państwowej decyduje o terminie badania wstępnego lecz wyżej wskazane przepisy prawa w tym też orzecznictwo sądów administracyjnych.

b) stwierdzenie organu rozpoznającego sprawę " Odwołanie wniesiono w terminie"... wspomniane pismo nie może powodować po stronie skarżącego uprawnienia do wniesienia odwołania z przekroczeniem terminu z art 129 § 2 kpa. informacja ta choć wadliwa, nie skutkuje nabyciem kompetencji do uruchomienia merytorycznej kontroli decyzji z dnia [...] czerwca 2016 roku podczas gdy to wadliwe - błędne pisemne pouczenie organu jest rażącym naruszeniem art. 9 kpa. - ponieważ zgodnie z zasadą udzielania informacji Starosta P. oraz Wojewoda [...] obowiązany był z mocy prawa do należytego i wyczerpującego informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego, nadto nie czuwał nad tym, aby skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa, nie udzielił skarżącemu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a zamiast tego oba organy wprowadzały skarżącego w błąd.

c) zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2016 roku nie zawiera w istocie żadnych informacji, które odnosiłoby się do zachowania terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy informacją tą ponownie wprowadzono skarżącego w błędne przeświadczenie, iż jest stroną postępowania i doprowadziło to, do pozbawienia skarżącego, bez jego winy, prawa do udziału w postępowaniu (rażące naruszenie art 10 kpa.).

naruszenie art. 2 Konstytucji RP stanowiącego, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, albowiem w/w Sąd wbrew zasadzie sprawiedliwości społecznej w trakcie postępowania sądowo-administracyjnego w sposób nierówny traktuje strony postępowania a rażące błędy organów uznaje za nieistotne.

naruszenie art. 45 Konstytucji RP stanowiącego, iż każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, podczas gdy w ocenie skarżącego z uwagi na powyższe zarzuty wyrok jest niesprawiedliwy a jego wydanie poprzedziła zwłoka ponad 5 miesięcy,

naruszenie art. 184 Konstytucji RP stanowiącego, iż Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie dokonał rzetelnej i obiektywnej kontroli organów prowadzących niniejszą sprawę." W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że w jego ocenie wyrok jest niesłuszny i niesprawiedliwy. Zarówno zaskarżony wyrok oraz decyzje i postanowienia organów I i II nie są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Przepisy prawa, orzecznictwo oraz doktryna przeczą temu na co powołuje się Sąd oraz organy w osnowach i uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć. Zgodnie z zasadą udzielania informacji określoną w art. 9 kpa. - organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji wprowadzały skarżącego w błąd treścią wydanych pouczeń, rozstrzygnięć i zawiadomień. Po doręczeniu skarżącemu decyzji nr [...] Starosty P. z dnia [...] czerwca 2016 roku zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej [...] składającej się z 14 elektrowni wiatrowych wraz z fundamentami i infrastrukturą techniczną zlokalizowanej w gminie Wysoka, telefonicznie skontaktował się on ze Starostwem w P. Wydziałem Architektury i Budownictwa, gdzie otrzymał informację, że ostateczny dzień do wniesienia odwołania przypada na [...] lipca 2016 roku. Pouczenie to jest jednoznacznie potwierdzone w kierowanej do skarżącego korespondencji ( zawiadomienia) znajdującej się w aktach niniejszej sprawy. Skarżący na tym etapie postępowania nie korzystał z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, zatem ograny obu instancji zobowiązane były do należytego i wyczerpującego informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały istotny wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego. Zaprzeczeniem realizacji powyższej zasady i jednoczesnym potwierdzeniem błędnego ustnego pouczenia o ostatecznym terminie wniesienia środka odwoławczego na dzień [...] lipca 2016 roku jest kierowana do skarżącego korespondencja – zawiadomienia jak: "odwołanie wniesiono w terminie" - pismo Starosty P. z dnia [...] lipca 2016 r., "nie znaleziono podstaw do zastosowania przepisów z art. 132 kpa" - pismo Starosty P. z dnia [...] lipca 2016 r., "zawiadomienie o przewidzianym terminie załatwienia sprawy na dzień [...] września 2016 r." - pismo Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 roku. Powyższe dowody wskazują, iż odwołanie skarżącego spełniało wymogi formalne, zostało uwzględnione przez organ I instancji w ramach przewidzianej w art. 132 kpa. autokontroli, ze wskazaniem, że odwołanie wniesiono w terminie. Odwołanie wraz z aktami sprawy przekazano w dniu [...] lipca 2016 roku organowi odwoławczemu - Wojewodzie [...], który zgodnie z art. 134 kpa., winien zbadać dopuszczalność tego odwołania w pierwszym etapie postępowania odwoławczego. W tej kwestii organ zachował się bezczynnie przez okres dwóch miesięcy, wstępne badanie dopuszczalności odwołania przeprowadził na koniec postępowania w dniu wydania decyzji o umorzeniu tj. [...] września 2016 roku.

W ocenie skarżącego niewykonanie wskazanego w przepisie art. 134 kpa obowiązku badania dopuszczalności środka odwoławczego, przy jednoczesnym błędnym informowaniu skarżącego treścią wyżej wskazanych zawiadomień w toku postępowania odwoławczego trwającego dwa miesiące tj. od [...] lipca 2016 roku do [...] września 2016 roku (do wydania decyzji), doprowadziło zasadniczo do pozbawienia skarżącego, bez jego winy, prawa do udziału w postępowaniu.

Wszystkie skierowane do skarżącego zawiadomienia doprowadziły do przeświadczenia, że jest stroną postępowania i jego odwołanie zostało uwzględnione, stąd nie składał wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Wydanie zaskarżonego postanowienia w ostatnim etapie postępowania w dniu wydania ostatecznej decyzji administracyjnej tj. [...] września 2016 roku uniemożliwiło skarżącemu złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem odwołanie nie zostało merytorycznie rozpoznane nadto dało podstawę do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 kpa. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organ II instancji przed wydaniem zaskarżonego postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania na podstawùe art. 134 kpa. zobowiązany był do ustalenia stanu faktycznego, w oparciu o całokształt okoliczności w sprawie, czy skarżący przekroczył termin określony w przepisach i z jakiego powodu. W toku badania terminu wniesienia odwołania po wyłonieniu się niejasności co do stanu faktycznego ( ostatni etap postępowania), organ II instancji miał obowiązek przeprowadzenia w tym zakresie szczegółowego postępowania wyjaśniającego. Nie przeprowadzenie takiego postępowania skutkowało naruszeniem przepisów określonych w art. 7 i art. 77 kpa. Stanowisko organów I i II instancji w tym też Sądu oparte jedynie na analizie prawnej art 129 kpa, jest nietrafne i w ogóle nie uwzględnia rażącego naruszenia art. 9 kpa nie dość, że ograny nie pouczyły skarżącego to jeszcze treścią pouczeń i zawiadomień wprowadzały go w błąd. Sąd również nie uwzględnił całości materiału dowodowego. A. B. stwierdził, że pięciomiesięczny okres w rozpoznaniu niniejszej sprawy traktuje jako nieuzasadnioną zwłokę Sądu w rozpoznaniu skargi co spowodowało tym samym naruszenie art. 45 Konstytucji RP. Przez bezczynność urzędniczą, przewlekłe rozpoznawanie sprawy, złośliwe i pozorne zarządzenie czynności administracyjnych, wprowadzanie w błąd i nieuzasadnioną zwłokę Sądu skarżący czuje się wysoce skrzywdzony moralnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty bardzo ogólnie, nie precyzując czy sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego czy też naruszenia przepisów postępowania, wskazano naruszenie Konstytucji RP.

Za niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1 tego przepisu) i kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Jest to przepis ustrojowy określający podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie tego przepisu ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji czy postanowienia. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, zakres właściwości sądu nie został naruszony bowiem zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na postanowienie Wojewody [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu.

Z tego względu zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych uznać należy za chybiony.

W niniejszej sprawie stan faktyczny został należycie ustalony i prawidłowo zaakceptowany przez sąd I instancji, nie jest on także kwestionowany przez A. B. Przypomnieć zatem należy, że decyzja nr [...] Starosty P. z dnia [...] czerwca 2016r., została skutecznie doręczona A. B. w dniu [...] czerwca 2016 r. Na decyzji tej widnieje pouczenie, że służy od niej odwołanie w terminie 14 dni od jej doręczenia. Tym samym termin do wniesienia odwołania upływał skarżącemu w dniu [...] lipca 2016 r. Natomiast A. B. odwołał się od tej decyzji w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r., wniesionym bezpośrednio do Starosty P. Na dokumencie tym znajduje się pieczęć organu I instancji z tą właśnie datą. Bezsporne jest zatem, iż został przekroczony termin z art. 129 § 2 kpa. Z tych względów Wojewoda [...] zobowiązany był na podstawie art. 134 kpa do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Nie zmienia tego faktu sytuacja akcentowana przez skarżącego kasacyjnie, że Starosta P. pismem z [...] lipca 2016 r., nr [...] zawiadomił go o przekazaniu akt administracyjnych Wojewodzie [...] i zawarł w nim stwierdzenie "odwołanie wniesiono w terminie" oraz, że "nie znaleziono podstaw do zastosowania art. 132 kpa". Stwierdzenia te choć niewątpliwie wadliwe i mogące powodować przekonanie u skarżącego, iż wniósł odwołanie w terminie to nie przedłużają terminu od wniesienia odwołania od decyzji i co za tym idzie nie powodują merytorycznej jej kontroli.

Co do zawiadomienia Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy, to jak słusznie zauważył sąd wojewódzki nie zawiera ono żadnej informacji, które odnosiłyby się do zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest ono bez znaczenia dla sprawy i wbrew skardze kasacyjnej nie stanowi "rażącego naruszenia art. 10 kpa".

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego z którego wywodzi się zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez jego organy prawa. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, iż "zasada ta opiera się na pewności prawa rozumianej jako zespół cech systemowych tego prawa, zapewniających jednostce bezpieczeństwo prawne. Tak rozumiana pewność prawa daje zarazem jego przewidywalność, a tym samym pozwala obywatelom decydować o swoim postępowaniu w oparciu o znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, które ich działania mogą pociągnąć za sobą" wyrok TK z 6 lipca 2004 r., P 14/03, OTK-A nr. 7, poz. 62 czy wyrok z 14 czerwca 2000r., P 3/00. OTK 2000, Nr 5 poz. 138.

Niezrozumiały wręcz jest zarzut naruszenia art. 45 Konstytucji RP. Skarżącemu kasacyjnie zapewne chodziło o ust. 1 tego przepisu, gdyż ust. 2 dotyczy wyłączenia jawności rozprawy ze względu na np. moralność czy bezpieczeństwo państwa. Art. 45 ust. 1 stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu był właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy, w pełni niezależny i niezawisły, a oczekiwanie na sprawę trwało zaledwie 5 miesięcy. Fakt, że skarżący jest niezadowolony z wyroku nie można utożsamiać z naruszeniem wskazanego wyżej przepisu Konstytucji RP stanowiącego gwarancję prawa do sądu i do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Na marginesie zauważyć należy, że strona wnosząca skargę kasacyjną winna precyzyjnie postawić zarzut wskazując go według najmniejszej jednostki redakcyjnej, gdyż rolą sądu nie jest snucie domysłów czy stawianie hipotez.

Również bezpodstawny i także niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 184 Konstytucji. Subiektywne poczucie niesprawiedliwości i krzywdy przez skarżącego kasacyjnie nie świadczy o naruszeniu wskazanych przepisów ustawy zasadniczej.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.