Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1876/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok, Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1321/13 w sprawie ze skargi Z. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1321/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Z. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim, z dnia [...] października 2013 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], Prezydent Miasta Tomaszowa Mazowieckiego, działając na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) ustalił opłatę adiacencką w wysokości 2.379,30zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej przy ul. [...] w Tomaszowie Mazowieckim, na skutek jej podziału, oznaczonej przed podziałem jako działka ewidencyjna nr 22 obręb 26 o powierzchni 3,997 ha, a po podziale działki: nr 22/1 o powierzchni 0,1575 ha, nr 22/2 o powierzchni 0,157 7ha, nr 22/3 o powierzchni 2,7430 ha oraz nr 22/4 o powierzchni 0,0415 ha. Zobowiązana do uiszczenia ustalonej opłaty adiacenckiej została Z. Sz., jako właścicielka nieruchomości w chwili jej podziału.

Odwołanie wniosła Z. Sz., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Podniosła, że nie otrzymała wyceny nieruchomości przygotowanej przez rzeczoznawcę, a opłata została naliczona bez podstaw prawnych. Nigdy nie wyrażała ona zgody na budowę drogi. Jej zdaniem, wartość gruntów nie wzrosła, a zmalała przez kryzys gospodarczy w kraju.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, decyzją z dnia [...] października 2013 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył treść art. 98a ust. 1 oraz art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kolegium wskazało, że na zlecenie organu pierwszej instancji została sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego wycena nieruchomości (operat z dnia 27 lutego 2013 r. i aneks z dnia 8 marca 2013 r.). Kolegium uznało, że wskazany operat szacunkowy może stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej, bowiem nie ma w nim uchybień, które powodowałyby niezgodność z zasadami i trybem wyceniania nieruchomości. Rzeczoznawca w operacie szczegółowo przytoczył dane i wyliczenia niezbędne do ustalenia wartości nieruchomości, wycenę poprzedziła analizą lokalnego rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową obejmującego teren Tomaszowa Mazowieckiego w okresie od stycznia 2011 r. do dnia wyceny. Organ stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami należy wykazać wzrost wartości nieruchomości w wyniku podziału co w niniejszym postępowaniu uczyniono.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ pierwszej instancji, w piśmie z dnia 22 sierpnia 2013 r., odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wyjaśnił, że korespondencja kierowana na adres podany we wniosku Z. Sz. o podział nieruchomości nie była odbierana. Po dwukrotnym awizowaniu wracała do nadawcy. W toku postępowania ustalono adres córki odwołującej i skierowano do niej pismo o podanie adresu strony postępowania. W dniu 24 maja 2013 r. Z. Sz. stawiła się w organie i podała nowy adres korespondencyjny. W dniu tym została poinformowana o prowadzonym postępowaniu oraz zapoznano ją z kwotami wynikającymi z operatu szacunkowego. Strona nie wnosiła o wydanie kopii operatu. Kolegium dodało, że organy administracji publicznej nie mają obowiązku doręczać stronom materiału dowodowego do zapoznania się z nim. W stosunku do operatów szacunkowych istnieje szczególne uregulowanie, zawarte w art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiące, że organ administracji publicznej, który zlecił sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. Sz. wniosła o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji. Skarżąca podniosła, że przed wydaniem decyzji nie otrzymała operatu szacunkowego, a cena gruntów po podziale nie wzrosła. Opłata adiacencka została naliczona bezpodstawnie, a budowa drogi nie była poprzedzona decyzją administracyjną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, że było prowadzone odrębne postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek wybudowania drogi, zakończone decyzją Prezydenta Miasta Tomaszowa Mazowieckiego z dnia [...] 14 sierpnia 2013 r. Zapewne z tego powodu znalazła się w skardze uwaga skarżącej, że "budowa drogi nie była poprzedzona decyzja administracyjną".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie jest zasadna. Zgodził się z organem odwoławczym, że w toku postępowania administracyjnego sporządzony został operat szacunkowy, który powinien stanowić podstawę określenia wzrostu wartości nieruchomości po dokonanym jej podziale. Operat wykonała bowiem osoba posiadająca stosowne kompetencje, w prawnie przepisanej formie, zawierając w nim konieczne, wskazane przez prawo informacje. Wycena została dokonana przy wykorzystaniu podejścia i metody znanych prawu, a ich wybór został w sposób przekonujący uzasadniony. Przy określaniu wartości nieruchomości wzięto pod uwagę ceny transakcyjne nieruchomości podobnych wyłącznie z rynku lokalnego (teren jednej gminy), a proces ustalający wartość nieruchomości skarżącej został przeprowadzony w sposób poddający się kontroli i uwzględniał jasno określone kryteria oraz ich wagę. Taki operat – zgodnie z art. 98a ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1a ustawy – zasadnie stanowił podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

Sąd pierwszej instancji dopatrzył się w działaniach organów naruszenia przepisów postępowania. Jednak w ocenie Sądu naruszenie to nie miało wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Nie każde bowiem naruszenie przepisów postępowania administracyjnego może stanowić podstawę wzruszenia zaskarżonej decyzji, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Aby taki zarzut mógł doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji konieczne jest ustalenie, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to zaskarżona decyzja mogłaby być odmienna. Sąd ustalił, że skarżąca nie była informowana o działaniach organu pierwszej instancji aż do momentu gdy jej córka wskazała adres, na który mogła być kierowana do skarżącej korespondencja. Skarżąca co prawda zapoznała się z istotnymi dla sprawy ustaleniami dokonanymi przez organ pierwszej instancji ale nie została pouczona o treści art. 10 K.p.a. Podobnie organ odwoławczy przed wydaniem decyzji nie informował skarżącej o uprawnieniach z powyższego przepisu. Stanowi to naruszenie art. 10 K.p.a. nakładającego na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia – przed wydaniem decyzji – wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższe naruszenie prawa nie skutkuje jednak koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Dla stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia art. 10 K.p.a., w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanego aktu nie wystarcza samo tylko stwierdzenie naruszenia standardów określonych tym przepisem. Oprócz wykazania, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, konieczne jest ustalenie, że uniemożliwiło ono stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej – co z kolei miało istotny wpływ – na sposób rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji postawienia organom administracji zarzutu braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 K.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego aktu.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie brak jest okoliczności, z których można byłoby wyprowadzić wniosek, że strona skarżąca uchybienie art. 10 K.p.a., wiąże z konkretnymi skutkami, w szczególności z uniemożliwieniem podjęcia konkretnie wskazanej czynności dowodowej. Analiza skargi nie dostarcza jakichkolwiek informacji w powyższym zakresie, także przebieg rozprawy nie dał powodów do uznania, że skarżąca wskutek naruszenia przez organy art. 10 K.p.a. została ograniczona w jakiejkolwiek czynności, a w szczególności pozbawiona inicjatywy dowodowej. Tym samym naruszenie art. 10 K.p.a. Sąd uznał za takie, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z. Sz., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu. Zaskarżyła wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne I i II instancji art. 10 K.p.a. polegającego na prowadzeniu przez organy czynności mimo, że zawiadomienia kierowane do skarżącej wysyłane były na adres niezapewniający skutecznego doręczenia, braku powtórzenia czynności, w których skarżąca bez swojej winy nie mogła wziąć udziału i niepouczenia jej o treści art. 10 K.p.a.

Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym kosztach nieopłaconej w całości ani w części pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne I i II instancji art. 10 K.p.a. polegającego na prowadzeniu przez organy czynności mimo, że zawiadomienia kierowane do skarżącej wysyłane były na adres niezapewniający skutecznego doręczenia, braku powtórzenia czynności, w których skarżąca bez swojej winy nie mogła wziąć udziału i niepouczenia jej o treści art. 10 K.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Najpierw zauważyć należy, że wnosząca kasację nieprecyzyjnie powołała naruszony, jej zdaniem, przepis procedury administracyjnej. Przepis art. 10 zawiera trzy jednostki redakcyjne, tj. § 1, § 2 i § 3. Z uwagi na to, że z opisu naruszenia oraz z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że niewątpliwie chodzi o przepis art. 10 § 1 K.p.a., możliwe jest merytoryczne rozważenie trafności podstawy kasacji. Przede wszystkim przypomnieć warto, że zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepis art. 10 § 1 K.p.a. zawiera zatem dwie dyspozycje skierowane do organu administracyjnego:

1) zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania,

2) umożliwienie stronom, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Realizację obu tych dyspozycji należy zbadać odrębnie w odniesieniu do organu pierwszej instancji i organu odwoławczego.

Z. Sz. brała udział w postępowaniu przed Prezydentem Miasta Tomaszowa Mazowieckiego. Była zawiadamiana o czynnościach procesowych, a doręczenia były dokonywane w trybie art. 44 § 1-4 K.p.a. Fakt, że pisma wracały do organu po dwukrotnym awizowaniu świadczy o tym, że były wysyłane na adres zamieszkania strony. Był to adres znany organowi z postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości, którego konsekwencją było wszczęcie postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej. Skarżąca nie wykazała, że doręczenia te były dokonane z naruszeniem art. 44 § 1-4 K.p.a. Niezależnie od tego, organ pierwszej instancji ustalił adres córki skarżącej i podjął próbę ustalenia miejsca pobytu strony. Działania te doprowadziły nie tylko do podania przez skarżącą nowego adresu do korespondencji, ale także do jej stawienia się w Urzędzie Miasta. W dniu 24 maja 2013 r. Z. Sz. została w Urzędzie poinformowana o prowadzonym postępowaniu i zapoznano ją z wyliczeniami wynikającymi z operatu szacunkowego, przy czym skarżąca nie zażądała wydania jej kopii operatu. Konieczne jest spostrzeżenie, że decyzja Prezydenta została wydana w dniu 31 lipca 2013 r., a więc po upływie dwóch miesięcy od zapoznania strony ze stanem sprawy. Nie można pomijać regulacji art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.), zgodnie z którym, organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. Wreszcie, biorąc pod uwagę stan postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie, po dołączeniu do akt operatu szacunkowego, skonstatować trzeba, że w dniu 24 maja 2013 r. cały istotny materiał sprawy został już zgromadzony. W konsekwencji, bezpodstawny jest zarzut kasacji w zakresie pierwszej dyspozycji z art. 10 § 1 K.p.a. Nie można powiedzieć, że skarżącej nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Okoliczności powyższe wskazują również, że bezzasadny jest zarzut braku możliwości wypowiedzenia się co zebranych dowodów i materiałów. Skarżąca mogła w okresie dwóch miesięcy przed wydaniem decyzji wyartykułować swoje stanowisko procesowe. Nie uczyniła tego, mimo że w myśl art. 7 K.p.a., strony powinny aktywnie uczestniczyć w postępowaniu dowodowym, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie zgadzają się z ustaleniami wynikającymi z dowodów przeprowadzonych z urzędu. W sprawie, w której z urzędu przeprowadzony jest dowód z operatu szacunkowego, możliwości aktywności dowodowej stron warunkuje także art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tymczasem skarżąca tylko w odwołaniu i to w sposób lakoniczny, bez wskazywania konkretów, wyraziła swoje zdanie o zawyżeniu wartości nieruchomości. Tego rodzaju postawa nie mogła skutkować zastosowaniem z urzędu dowodu w postaci oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, którą dokonałaby organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W tej sytuacji, brak odrębnego pisma organu do skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań stanowił uchybienie procesowe, które nie miało wpływu na wynik sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 410/11, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Przepis art. 10 § 1 K.p.a. znajduje także zastosowanie w postępowaniu odwoławczym. Z pewnością należy stronie umożliwić wypowiedzenie się co zebranych dowodów i materiałów, gdy organ odwoławczy przeprowadza w sprawie, w warunkach art. 136 K.p.a., dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 1989 r., sygn. akt SA/Kr 11/89, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/, cytowany przez Barbarę Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 74). Niezależnie od tego, organ odwoławczy powinien zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu odwoławczym. Jeśli jednak w trakcie postępowania odwoławczego nie przeprowadzono nowych dowodów, a strona miała możliwość wypowiedzenia się co do dowodów i materiałów zebranych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a następnie złożyła odwołanie, w którym mogła zawrzeć swoje stanowisko wobec ustaleń faktycznych i stanowiska prawnego organu pierwszej instancji, to sam brak pouczenia przez organ odwoławczy o kolejnej możliwości wypowiedzenia się nie stanowi uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.