Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 100/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 3 i 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędziowie Sędzia NSA Marian Wolanin, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy S. a Prezydentem Miasta E. przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy w formie schronienia i posiłku w Schronisku dla bezdomnych w E. postanawia: wskazać Prezydenta Miasta E. jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: MGOPS), działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy S., w piśmie z [...] czerwca 2021 r. znak: [...], zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość miejscową pomiędzy tym organem a Prezydentem Miasta E. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku S. K. o przyznanie pomocy w formie schronienia i posiłku w Schronisku dla Bezdomnych im. [...] w E.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej (dalej: MOPS) w E. przy piśmie z [...] maja 2021 r. znak: [...] przekazał kserokopię wniosku S. K. z 28 kwietnia 201 r. o udzielenie pomocy w formie schronienia i posiłku dla bezdomnych im. [...] w E. Z dokumentacji dołączonej do wniosku wynika, że wnioskodawca jest osobą bezdomną, a ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały jest Gmina S., tj. [...]. Jak wynika z przeprowadzonego 14 maja 2021 r. wywiadu środowiskowego, S. K. przebywa w miejscowości E. od wielu lat. Z pomocy MOPS w E. korzysta od listopada 2014 r. Z oświadczenia złożonego przez S. K. w czasie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wynika, że pobiera zasiłek stały z tytułu wieku. Pracownik socjalny w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego nie uwzględnił pobranego przez ww. świadczenia. S. K. miał przyznany zasiłek stały, jednak gmina, która przyznała świadczenie, nie żądała zwrotu wydatków przez Gminę S. S. K. został umieszczony w schronisku dla bezdomnych w E. 28 kwietnia 2021 r. Pracownik MOPS w E. w rozmowie telefonicznej w dniu 16 maja 2021 r., poinformował, że S. K. został umieszczony interwencyjnie w Schronisku dla Bezdomnych w E. Fakt ten potwierdził również pracownik schroniska w rozmowie telefonicznej w dniu 31 maja 2021 r.

Dyrektor E. Centrum Usług Społecznych, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta E., w odpowiedzi, w piśmie z 12 lipca 2021 r., wniósł o wskazanie, że organem właściwym do rozpoznania wniosku S. K. o przyznanie pomocy w formie schronienia i posiłku jest Burmistrz Miasta i Gminy S. Ostatnim adresem zameldowania na pobyt stały S. K. jest [...], gmina S., województwo świętokrzyskie (wymeldowany w dniu 2 września 1997 r.), a innych adresów zameldowania na pobyt stały nie posiada. Jak wynika z ustaleń pracownika socjalnego, S. K. przebywa na terenie Miasta E. od listopada 2014 r. Po odbyciu kary pozbawienia wolności w Zakładzie Karnym w K. prowadził tułaczy tryb życia, pomieszkiwał w miejscach publicznych oraz okazjonalnie w różnych lokalach mieszkalnych o obniżonym standardzie (karty nr 421, 103, 207, 306, 315 akt administracyjnych), a także w dawnym hotelu robotniczym przy ul. [A] w E. Z tytułu wieku przyznano mu zasiłek stały z pomocy społecznej. Nie posiada uprawnień do świadczeń ZUS, nie udokumentował żadnych okresów składkowych i nieskładkowych.

W dniu 26 kwietnia 2021 r. S. K. został przewieziony do noclegowni przy Schronisku dla Osób Bezdomnych przy ul. [B] w E. Koczował na klatce schodowej, był zaniedbany, utracił możliwość zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. W dniu 28 kwietnia 2021 r, złożył wniosek o całodobowe udzielenie schronienia z uwagi na pogorszenie stanu zdrowia. Korzysta z pomocy udzielanej przez Schronisko dla Osób Bezdomnych, przebywał w noclegowni, na klatce schodowej, w miejscach publicznych. MOPS w E. (obecnie E. Centrum Usług Społecznych, dalej: ECUS) wystąpił do MGOPS w S. o refundację zasiłku stałego, na podstawie art. 101 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.". Zgodnie z art. 6 pkt 8 u.p.s., za osobę bezdomną uznaje się osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności. Z ustaleń faktycznych jednoznacznie wynika, że S. K. nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym, ale na klatce schodowej, w noclegowni lub w miejscach publicznych i nie posiada zameldowania na pobyt stały. W myśl art. 101 ust. 2 u.p.s., właściwość miejscową gminy w przypadku osoby bezdomnej ustala się według ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Tym miejscem dla S. K. jest [...] na terenie Gminy S. Zatem, organem właściwym do rozpoznania wniosku jest Burmistrz Miasta i Gminy S.

Kierownik MGOPS w S. w piśmie z 4 sierpnia 2021 r. wskazał, że już po zwróceniu się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o przyznanie pomocy w formie schronienia i posiłku, do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. wpłynęła nota księgowa dotycząca zwrotu poniesionych kosztów związanych z przyznaniem zasiłku stałego dla S. K. za okres od 28 kwietnia 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. na kwotę 1354,5 zł. Kierownik MGOPS podkreślił, że S. K. jest klientem MOPS w E. i od 1 listopada 2014 r. do chwili obecnej korzysta z pomocy w formie zasiłku stałego. Gmina E. nie żądała dotąd zwrotu wydatków za przyznane świadczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga sprawy o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Do rozstrzygania sporów o właściwość kompetentny jest Naczelny Sąd Administracyjny, który rozstrzyga je postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 zd. trzecie P.p.s.a.).

Pozostające w sporze organy nie mają wspólnego organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 13 i pkt 14 lit. a rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz. U. z 2003 r. poz. 1925), zatem Naczelny Sąd Administracyjny był właściwy do rozstrzygnięcia sprawy.

Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy S. a Prezydentem Miasta E., ponieważ oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku S. K. z 28 kwietnia 2021 r. o przyznanie pomocy w formie schronienia i posiłku w Schronisku dla bezdomnych im. [...] w E.

W myśl art. 48 u.p.s. osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona. Zgodnie z art. 48a ust. 1 u.p.s. udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego schronienia w noclegowni, schronisku dla osób bezdomnych albo schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi. Zasady określenia właściwości miejscowej gminy uregulowane zostały w art. 101 u.p.s., zgodnie z którym właściwość miejscową ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwa miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zamieszkania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). Zgodnie z art. 6 pkt 8 u.p.s. osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Stosownie z kolei do art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611) pod określeniem "lokal" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest lokalem, w rozumieniu ustawy, pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.

W rozpoznawanej sprawie w zasadzie nie ma sporu między organami co do statusu S. K. jako osoby bezdomnej. Organy zgodnie wskazują, że wnioskodawca jest osobą bezdomną, przebywającą od kilku lat w E. bez zameldowania na pobyt stały ani czasowy. Na dzień złożenia wniosku nie miał możliwości zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Ostatnim miejscem zameldowania wnioskodawcy na pobyt stały jest [...], gmina S., województwo [...].

Co do zasady w przypadku osoby bezdomnej ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, bez względu na to, kiedy ostatni raz w gminie tej osoba przebywała. Dla kwalifikacji danej osoby jako bezdomnej nie ma też żadnego prawnego znaczenia, kiedy i z jakich przyczyn została ona wymeldowana z miejsca pobytu stałego oraz czy utrzymuje ona więzi mieszkańcami lub rodziną zamieszkałą w miejscowości, w której była zameldowana na pobyt stały.

Powyższe wskazywałoby, że według art. 101 ust. 2 u.p.s. powinien być wyznaczony organ gminy ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały wnioskodawcy, jako właściwy w niniejszej sprawie. Prowadziłoby to jednak do nieuzasadnionego zignorowania szczególnej sytuacji ubiegającego się o świadczenie. Z akt sprawy wynika bowiem, że S. K. został przyjęty w dniu 28 kwietnia 2021 r. do Schroniska dla bezdomnych im. [...] w E. ze względu na stan zdrowia, wiek oraz sytuację kryzysową w kraju związaną z pandemią koronawirusa COVID-19. Udzielenie pomocy wnioskodawcy nastąpiło więc w trybie natychmiastowym, a organ potraktował sprawę jako niecierpiącą zwłoki. W odniesieniu do wniosku S. K. z 28 kwietnia 2021 r. nie została jeszcze wydana decyzja o udzieleniu pomocy w formie schronienia i posiłku w ww. Schronisku.

Okoliczności sprawy wyczerpują więc przesłanki określone w art. 101 ust. 3 u.p.s., zgodnie z którym w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Prowadzi to do wniosku, że właściwość organu w sprawie wniosku S. K., pomimo tego, że jest on osobą bezdomną, należało ustalić na podstawie art. 101 ust. 3 u.p.s.

W orzecznictwie przyjmuje się, że sytuacje, do których ma zastosowanie ta regulacja występują wówczas, gdy wnioskodawca z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczenia w organie, którego właściwość wynikałaby z przepisów art. 101 ust. 1 lub ust. 2 u.p.s. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że wykładnia i zastosowanie przepisów u.p.s. określających właściwość miejscową organów pomocy społecznej, powinna przede wszystkim uwzględniać zasady pomocy społecznej wymienione w art. 2 ust. 1 u.p.s. (umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości), art. 3 ust. 1 u.p.s. (wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka) oraz art. 3 ust. 2 u.p.s. (zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.s., przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem). Przy stosowaniu przepisów ustalających właściwość organów pomocy społecznej należy mieć zatem na względzie również te okoliczności, które z uwagi na sytuację osobistą wnioskodawcy, mogą zaważyć na tym, czy ewentualna pomoc będzie efektywna oraz czy w jakimkolwiek stopniu będzie ona realizowała ustawowe cele pomocy społecznej (por. postanowienia NSA z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt I OW 158/12 i 18 maja 2017 r. sygn. akt I OW 94/17, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ze względu na konieczność potraktowania sytuacji wnioskodawcy jako sprawy niecierpiącej zwłoki z powodu jego sytuacji osobistej (art. 101 ust. 3 u.p.s.), należy przyjąć, że organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku o przyznanie pomocy w formie schronienia i posiłku w Schronisku dla Bezdomnych im. [...] w E. jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie, a więc Miasto E.

Niemniej jednak – zgodnie z art. 101 ust. 7 u.p.s. - gminie, która przyznała świadczenie w miejscu pobytu, należy się zwrot wydatków od gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania. W sprawie nie jest sporne, że S. K. jest osobą bezdomną, a gminą ostatniego miejsca zameldowania wnioskodawcy na pobyt stały jest Miasto i Gmina S. Kwestia zwrotu wydatków nie stanowi jednak przedmiotu niniejszej sprawy, ponieważ, spór o zwrot wydatków nie ma charakteru administracyjnego, a stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.).

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.