Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2712/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 2122/17 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie warunków pełnienia służby oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 2122/17) w wyniku rozpoznania skargi M. L. uchylił decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] października 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W., działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm. – zwanej dalej Przepisami wprowadzającymi) złożył skarżącemu pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej [...]. W decyzji tej określił:

1. rodzaj służby – służba stała,

2. stopień służbowy – straszy aspirant,

3. stanowisko służbowe – młodszy ekspert Służby Celno – Skarbowej, zaliczane do kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy,

4. jednostka organizacyjna KAS, w której ma realizować zadania – [...],

5. komórka organizacyjna – [...],

6. miejsce pełnienia służby – [...],

7. uposażenie:

- uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,234 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej;

- dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,518 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej;

- dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby oraz o 0,5% za każdy następny rok służby – łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby.

Skarżący w dniu 5 czerwca 2017 r. złożył pisemne oświadczenie o przyjęciu powyższej propozycji, a następnie wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w którym zakwestionował możliwość i zasadność obniżenia mu dotychczasowego stanowiska i uposażenia.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 169 ust. 4 i 6 i art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających utrzymał w mocy ww. decyzję własną. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że użyty przez ustawodawcę w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających zwrot "nowe" warunki wskazuje, iż te podane w propozycji nie muszą być tożsame z dotychczasowymi. Ustawodawca nie ograniczył bowiem w żaden sposób jego kompetencji do ustalenia funkcjonariuszowi treści przedłożonej propozycji, w tym warunków pełnienia służby. Organ wyjaśnił, że przedkładając propozycję pełnienia służby wziął pod uwagę dotychczas wykonywane i nadzorowane przez stronę zadania oraz jej wieloletnie doświadczenie zawodowe. Zwrócił uwagę, że zaproponowane stanowisko służbowe młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej zostało zakwalifikowane w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. poz. 446) do grupy stanowisk eksperckich. Odnośnie natomiast faktu obniżenia uposażenia zasadniczego, organ stwierdził, że przedkładając propozycję służby miał na uwadze stosowne regulacje prawne w zakresie kształtowania wysokości uposażeń funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej, zapewnienie właściwej obsady kadrowej zarówno pod względem liczby pracowników i funkcjonariuszy, jak i doboru pracowników i funkcjonariuszy pod względem realizacji zadań zgodnie z ich kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej pracy i służby. Uwzględnił także zadania ustawowe, jakie zostały nałożone na organ z uwzględnieniem limitu etatów funkcjonariuszy i środków finansowych przeznaczonych na ich uposażenia. Końcowo Dyrektor Izby Administracji Skarbowej podkreślił, że propozycja zawierająca warunki służby została przedstawiona stronie w związku z reorganizacją administracji skarbowej i Służby Celnej i powstaniem nowej instytucji – Krajowej Administracji Skarbowej z nową strukturą organizacyjną, w której jego zadaniem jako kierownika jednostki jest realizacja polityki kadrowej w celu zapewnienia sprawnego wykonywania ustawowych zadań przez podległe jednostki organizacyjne. Nadto zwrócił uwagę na szczególny status prawny funkcjonariusza.

Uwzględniając - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 określanej dalej jako P.p.s.a.) – skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku podkreślił na wstępie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej (art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających) stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4 ustawy), a do postępowań w przedmiocie propozycji składanej funkcjonariuszowi ustalającej nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 169 ust. 6). Tym samym właściwe organy administracji celno – skarbowej wyposażone zostały w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariusza, składając mu propozycję pełnienia dalszej służby w służbie celno – skarbowej i zarazem ustalając jej nowe warunki. Funkcjonariuszowi, który nie zgadza się z propozycją (całością lub częścią określonych w niej warunków służby) przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu złożenie skargi do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4 i 7 ww. ustawy). W niniejszej sprawie powyższa procedura została zachowana, dlatego skutecznie wniesiona skarga podlegała rozpoznaniu merytorycznemu.

Analizując następnie art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, w którym zostały określone kryteria składanej propozycji, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że choć ma ona charakter uznaniowy, to jednak w każdym przypadku ma wymiar indywidualny, odnoszący się do konkretnych okoliczności. Cechą immanentną zaś każdej decyzji administracyjnej jest, że musi mieś charakter zindywidualizowany, co oznacza, że w wystarczającym stopniu musi odnosić się do realiów faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Analizując następnie pojęcie "uznania administracyjnego" w świetle poglądów orzecznictwa i doktryny, Sąd zaznaczył, że stanowi ono upoważnienie organu do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego i może być zrealizowane dopiero po dokonaniu stosownej interpretacji. Kontroli sądowoadministracyjnej nie podlega jednak uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy jego ocena została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, co przede wszystkim polega na sprawdzeniu, czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami. Tym samym orzekanie w warunkach uznania administracyjnego wymusza szczególną staranność przy uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Tylko ono może ochronić organ od zarzutu przekroczenia granicy swobodnego uznania. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie pozwala z kolei poznać motywy organu rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną, a nie tylko treść mających zastosowanie w sprawie przepisów i opis chronologicznie zebranych faktów. Konsekwentnie, tylko poprawnie sporządzone uzasadnienie decyzji pozwala Sądowi na weryfikację zasadności danego rozstrzygnięcia.

Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, to że reforma miała na celu zmianę struktury organizacyjnej i kadrowej służby celno – skarbowej nie oznacza, że podejmowane decyzje (propozycje) mają, ewentualnie że powinny mieć charakter blankietowy i nie poddający się indywidualnej weryfikacji. Brak należytego uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia skarżącemu – jako adresatowi propozycji (decyzji) – dowiedzenie się, czy i w jaki sposób organ kryteria te zastosował i co zadecydowało o takiej a nie innej kwalifikacji, w szczególności przyznaniu mu dodatków w konkretnej wysokości. Uzasadnienie jest bowiem sporządzone w sposób tak ogólnie uniwersalny, że poza elementami sprawozdawczymi może być przenoszone do innych decyzji administracyjnych. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanych regulacji. Organ bowiem przytoczył treść propozycji służby złożonej stronie oraz treść art. 138 § 1 K.p.a. i Przepisów wprowadzających kształtujących sytuację funkcjonariuszy celnych po 1 marca 2017 r., wskazując jednocześnie uposażenie. Ponadto lakonicznie zaznaczył, iż złożył propozycję uwzględniającą posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Nie opisał jednak tych kwalifikacji ani przebiegu służby. Nie wskazał również które elementy miały istotne znaczenie w złożeniu takiej, a nie innej propozycji. Organ podkreślił również, iż uwzględnił dotychczasowe wykonywane przez stronę zadania oraz doświadczenie zawodowe, nie konkretyzując ich w żaden sposób.

W ocenie Sądu nie sposób dokonać kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy uzasadnienie ustalenia uposażania kwitowane jest stwierdzeniem, iż jest ono na poziomie odpowiednim do stanowiska służbowego oraz że uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby. Powyższa niemożliwość weryfikacji poprawności ustalenia mnożnika kwoty bazowej jest szczególnie jaskrawa w sytuacji, gdy zgodnie z tabelą II, stanowiącą załącznik do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 446) dla zaproponowanego stanowiska służbowego uposażenie zasadnicze przewidziane jest w przedziale mnożnika kwoty bazowej od 1,974 do 2,481. Organ winien był przede wszystkim podać konkretne przyczyny, z powodu których ustalił wysokość uposażania skarżącego na poziomie 2,234 kwoty bazowej, skoro przedział mnożnika kwoty bazowej umożliwiał przyznanie również wyższego uposażenia.

Uznając, że organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i zalecił ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem jego uwag, w szczególności tych dotyczących konieczności wyczerpującego przedstawienia motywów decyzji odnoszących się indywidualnie do kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 1 Przepisów wprowadzających polegające na ich błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że organ nie wykazał, że przedłożona skarżącemu propozycja pełnienia służby nie uwzględnia posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby, podczas gdy przepisy te nie zawierają żadnych dodatkowych wytycznych w zakresie określania stanowisk oraz wysokości uposażenia poza ograniczeniami wynikającymi z przepisów wykonawczych, a tym samym przedłożona propozycja pełnienia służby została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie zaproponowanego stanowiska służbowego, uposażenia, jak również uwzględniała dotychczasowe miejsce zamieszkania oraz stopień służbowy skarżącego,

- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 3 § 1 P.p.s.a i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli decyzji i w konsekwencji niezasadne jej uchylenie na skutek wadliwego przyjęcia przez Sąd, że nie została należycie wyjaśniona, oceniona oraz uzasadniona przez organ,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na ich niewłaściwe zastosowanie poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek wadliwego przyjęcia przez Sąd, że stan faktyczny w zaskarżonej decyzji został niedostatecznie ustalony oraz oceniony, podczas gdy organ w sposób pełny i prawidłowy w okolicznościach sprawy zebrał i ocenił materiał dowodowy pozwalający na złożenie skarżącemu propozycji służby z uwzględnieniem jego kwalifikacji i dotychczasowego przebiegu służby, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do przyjęcia, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. pomimo, że do takich naruszeń nie doszło,

4. art. 141 § 4 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a i § 2 pkt 1 P.p.s.a. z uwagi na niedokonanie przez Sąd prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i wadliwe uzasadnienie wyroku, w szczególności poprzez nie zawarcie w nim pełnej i prawidłowej analizy i oceny stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że sprawa nie została przez organ należycie wyjaśniona, oceniona oraz uzasadniona, pomimo pełnego ustalenia stanu faktycznego oraz wyczerpującego uzasadnienia decyzji, jak również Sąd nie zawarł w uzasadnieniu wyroku wytycznych, pozwalających organowi odczytać, na czym w ocenie Sądu ma polegać wykazanie w uzasadnieniu decyzji, że organ dokonał analizy wskazanych w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających kryteriów.

Wskazując na powyższe, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że organ w sposób pełny i prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, pozwalający na złożenie skarżącemu propozycji służby z uwzględnieniem jego kwalifikacji i dotychczasowego jej przebiegu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnosił o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W szczególności nie jest usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował stanowiska organu, że "nowe" warunki służby, o których mowa w tym przepisie zaproponowane funkcjonariuszowi w propozycji nie muszą być tożsame z dotychczasowymi. Wręcz przeciwnie, Sąd wskazywał na możliwość organu odmiennego ich ukształtowania, jednak z uwzględnieniem zawartych w tym przepisie przesłanek tj. kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby funkcjonariusza. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd w ogóle nie dywagował ani nad rozumieniem, sensem czy wykładnią przepisu art. 165 ust. 7. Jego treść bowiem nie budziła jakichkolwiek wątpliwości stron, co więcej w uzasadnieniu decyzji organ zapewniał, że zawarte w treści przepisu wymagania uwzględnił. Problem zatem w sprawie nie dotyczył wykładni art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających tj. jego interpretacji czy rozumienia, lecz odnosił się do prawidłowości jego zastosowania przez organ tj. operacji określanej mianem subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod określoną normę prawną na co zresztą wskazuje uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej. W nawiązaniu natomiast do tej postaci naruszenia przepisu art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających polegającej na niewłaściwym jego zastosowaniu, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że uzasadnienie decyzji nie pozwala na kontrolę prawidłowości jego zastosowania, albowiem nie odpowiada na podstawowe pytanie, a mianowicie dlaczego skarżącemu zaproponowano takie a nie inne warunki służby i co konkretnie zdecydowało, że w jego przypadku w ramach przeprowadzanej reformy służb celnej i skarbowej musiało dojść do obniżenia mu dotychczasowego stanowiska i uposażenia. Wyjaśnić należy, że wprawdzie art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających pozwala organowi na nowe tj. odmienne niż dotychczas, określenie warunków służby zarówno co do stanowiska, jak i uposażenia, tym niemniej nakazuje to uczynić z uwzględnieniem kwalifikacji i dotychczasowego przebiegu służby. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane przez ustawodawcę kryteria zawarte w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających najlepiej odzwierciedlają właśnie dotychczasowe stanowisko i uposażenie. One bowiem w istocie motywują do podwyższania kwalifikacji i zabiegania o nienaganny i wzorowy przebieg służby. Stosując zatem art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających organ, pomimo możliwości ukształtowania warunków służby w sposób mniej korzystny od dotychczasowych tj. "na nowo", powinien dążyć do ich zachowania na dotychczasowym poziomie. Dopiero gdy nie jest to możliwe, określenia ich na poziomie najbardziej zbliżonym do dotychczasowych. W dotychczasowym orzecznictwie na tle przepisu art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających sądy administracyjne zwróciły już uwagę, że w świetle zasad konstytucyjnych zawartych w art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji uprawnione są oczekiwania funkcjonariusza w nawiązaniu do posiadanego przezeń stażu pracy i ocen, że przedstawione mu warunki, a zwłaszcza uposażenie nie będą mniej korzystne od dotychczasowych (por. m. in. wyroki z dnia 11 stycznia 2019 r. o sygn. akt I OSK 2021/18 i I OS 2060/18). Stanowisko to należy w pełni podzielić. Nawiązując zaś do przyjętego w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym podziału decyzji administracyjnych na decyzje związane i decyzje uznaniowe sądy administracyjne wywiodły, że decyzje podjęte na podstawie art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających to decyzje uznaniowe, a skoro tak to wymagają one właściwego uzasadnienia. Nie rozwijając teoretycznych wywodów na temat roli uzasadnienia w decyzji uznaniowej, sprowadzić je można do konieczności takiego jej uargumentowania, które w sposób przekonywujący wskaże wybór organu określonej konsekwencji prawnej ujętej w stosowanej normie prawnej w postaci podjętego rozstrzygnięcia czyli w tym przypadku wskaże na wybór określonej opcji propozycji wobec konkretnego funkcjonariusza. Ma on bowiem w pełni prawo wynikające zarówno z treści w/w zasad konstytucyjnych, jak również art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. do poznania powodów podjęcia wobec niego danego rozstrzygnięcia czyli przedłożenia mu takiej a nie innej propozycji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego doktrynalny i orzeczniczy wymóg właściwego uzasadnienia decyzji uznaniowej należy postrzegać także jako wymóg pozostający w interesie publicznym, albowiem chroni on organ przed zarzutem dowolności i arbitralności, w tym przypadku przed zarzutem wykorzystania reformy jako okazji do wymiany kadry. Na niebezpieczeństwo takiego zjawiska towarzyszącego reformom przeprowadzanym w tzw. służbach mundurowych zwracał już uwagę Trybunał Konstytucyjny m. in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r. o sygn. akt K 45/02 (dostępnym na stronie Trybunału Konstytucyjnego w Bazie Orzeczeń) dotyczącym kontroli zgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676). Nie sposób zatem nie dostrzec takiego zagrożenia również na tle stosowania art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, który daje organom w ramach przeprowadzanej reformy administracji skarbowej i celnej możliwość wyboru grupy funkcjonariuszy i pracowników, którym organ złoży propozycje służby lub pracy i grupy funkcjonariuszy oraz pracowników, którym takich propozycji nie złoży, a w ramach tej pierwszej określenia im warunków pracy lub służby bądź na dotychczasowych warunkach, bądź na warunkach korzystniejszych lub mniej korzystnych od dotychczasowych. Jedynym bowiem kryterium podanych wyborów są stosownie do wskazanej regulacji "kwalifikacje, i dotychczasowy przebieg służby lub pracy oraz miejsce zamieszkania". Reguły "ważenia" tego kryterium w stosunku do funkcjonariuszy powinny zostać zatem wypracowane przez organ i powinny zostać zastosowane i podane w uzasadnieniu decyzji dotyczącej każdego funkcjonariusza, gdyż jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji wymaga tego decyzja uznaniowa i od tego zależy wynik jej kontroli sądowoadministracyjnej. Kontrola ta bowiem nie może być iluzoryczna i sprowadzać się do przyjęcia, że skoro w uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wziął pod uwagę przesłanki z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających to znaczy, że tak się stało. Poddając krytyce argumentację organu należy podkreślić, że wskazywanie przez organ na kierowanie się przesłankami zawartymi w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających niczego nie dowodzi, zwłaszcza tego że w istocie zostały one wzięte pod uwagę. Treść uzasadnienia musi przekonywać, że wyłącznie one zadecydowały o pogorszeniu dotychczasowych warunków. Wskazanie na wieloletnią służbę funkcjonariusza i przedstawienie w uzasadnieniu przebiegu jego kariery oznacza jedynie, że organ zapoznał się z przebiegiem służby i kwalifikacjami, a nie że okoliczności te winny skutkować obniżeniem mu wypracowanego przez lata służby uposażenia. Nie jest też wystarczające ogólnikowe powołanie się na "zadania ustawowe jakie zostały nałożone na jednostkę z uwzględnieniem limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej i środków finansowych przeznaczonych na ich uposażenia w ramach działania organu". Gdyby zaakceptować te ogólnikowe wyjaśnienia organu to kontrola sądowoadministracyjna decyzji podejmowanych na podstawie art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających zagwarantowana funkcjonariuszom przez ustawodawcę, byłaby pozorna. Oczywiście Sąd dostrzega, że przeprowadzana w interesie publicznym reforma administracji skarbowej i celnej wymagała od ustawodawcy przyznania organom większej swobody w przeniesieniu funkcjonariuszy i pracowników do nowo tworzonych struktur i organów, stąd w stosunku do tych pierwszych nie mogą mieć zastosowania rygory i obostrzenia przewidziane przez ustawodawcę odnoszące się do obniżenia stanowiska przewidziane w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1799) i obecnie obowiązującej ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej, tym niemniej na co już zwrócono uwagę wcześniej, reforma nie może zostać wykorzystana do wymiany kadry, a w przypadku pozostawienia organom pełnej arbitralności i dowolności w określaniu nowych warunków służby takie zagrożenie występuje. Biorąc pod uwagę powyższe, należało w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ naruszył wymagania określone w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a.

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem wbrew stanowisku organu uzasadnienie zaskarżonego wyroku jednoznacznie określa zarówno powody uchylenia decyzji, jak również wskazania co do dalszego postępowania. Wskazania te obligują organ do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności do wyjaśnienia skarżącemu jako adresatowi decyzji z jakich przyczyn w stosunku do niego nie było możliwości zachowania dotychczasowych warunków służby.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do przepisu art. 184 P.p.s.a.