Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 219/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 9a ust. 1-3, 5, 8-10, 13, 15, art. 9b ust.1 i 2, art. 9c ust.3
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
article: art. 91 ust.1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 3 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , Protokolant Referent stażysta – Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Gminy Nowe Ostrowy z dnia 21 czerwca 2011 roku nr IX/51/11 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 21 czerwca 2011 r. Rada Gminy Nowe Ostrowy na podstawie art. 18 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.), podjęła uchwałę nr IX/51/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Zgodnie z § 1 uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego powołanego przy Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Nowych Ostrowach oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, zostały określone w załączniku do niniejszej uchwały. W myśl § 2 uchwały, wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Nowe Ostrowy. Stosownie zaś do treści § 3 uchwały, uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

W Rozdziale 1 załącznika do uchwały "Przepisy ogólne" postanowiono, że Gmina podejmie działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, między innymi organizując pracę Zespołu Interdyscyplinarnego (pkt 1); Zespół Interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz w ramach realizacji założeń Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie (pkt 2); Zadaniem Zespołu Interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynacja działań przedstawicieli różnych podmiotów oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie (pkt 3); Do zadań Zespołu Interdyscyplinarnego należy w szczególności: diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie; podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku; inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie; rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym; inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie (pkt 4); Zespół Interdyscyplinarny powołuje Wójt Gminy Nowe Ostrowy (pkt 5); W celu rozwiązania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Nowe Ostrowy a instytucjami/jednostkami wymienionymi w rozdz. II pkt. 1 mogą być powoływane grupy robocze (pkt 6).

W Rozdziale 2 załącznika do uchwały "Tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego" w pkt 1 określono, że w skład Zespołu Interdyscyplinarnego i grup roboczych wchodzą przedstawiciele: Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Nowych Ostrowach; Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych; ochrony zdrowia; Komisariatu Policji w Krośniewicach; Szkół; Organizacji pozarządowych; Sądu Rejonowego (Wydziału Rodzinnego i Nieletnich, Wydziałów Karnych i Zespoły Kuratorskie Służby Sądowej).

Z kolei w Rozdziale 2 załącznika do uchwały w pkt 2 Powoływanie i odwoływanie członków Zespołu Interdyscyplinarnego wskazano, że przedstawiciele poszczególnych instytucji/jednostek zostają wskazani imiennie przez osoby kierujące instytucjami/jednostkami; Skład Zespołu Interdyscyplinarnego zostanie ustalony zarządzeniem Wójta Gminy Nowe Ostrowy powołującym Zespół Interdyscyplinarny; Każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole; Członek Zespołu Interdyscyplinarnego i Grupy Roboczej może zostać odwołany w trybie natychmiastowym, w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole Interdyscyplinarnym mocą Zarządzenia Wójta Gminy Nowe Ostrowy.

W Rozdziale 2 załącznika do uchwały w pkt 3 Powołanie i odwołanie przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego postanowiono, że Przewodniczący Zespołu Interdyscyplinarnego zostaje wybrany na pierwszym spotkaniu, w głosowaniu jawnym, zwykłą większością głosów; Przewodniczący zostaje wybrany na okres trzech lat; Na wniosek przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie wybiera się spośród swoich członków wiceprzewodniczącego i sekretarza; O wyborze Przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego zostaje pisemnie powiadomiony Wójt Gminy Nowe Ostrowy; Przewodniczący zespołu kieruje pracami zespołu a w szczególności: ustala przedmiot i termin posiedzeń zespołu, przewodniczy posiedzeniom zespołu, reprezentuje zespół w stosunku do innych organów i instytucji, inicjuje i organizuje prace zespołu. Przewodniczący może zostać odwołany na podstawie: a) uzasadnionego pisemnego wniosku któregokolwiek z członków Zespołu

Interdyscyplinarnego. Odwołanie następuje w wyniku głosowania jawnego, zwykłą

większością głosów, b) pisemnej rezygnacji Przewodniczącego, c) uzasadnionego, pisemnego wniosku Wójta Gminy Nowe Ostrowy.

W Rozdziale 3 załącznika do uchwały "Warunki funkcjonowania Zespołu Interdyscyplinarnego" w pkt 1 postanowiono, że Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Nowe Ostrowy a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład. Członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych (pkt 2). Zakres zadań realizowanych przez członków ujęty zostanie w porozumieniach zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Nowe Ostrowy a instytucjami/organizacjami (pkt 3). Za obsługę techniczno-organizacyjną Zespołu Interdyscyplinarnego odpowiedzialny jest Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej (pkt 4). Spotkania Zespołu Interdyscyplinarnego, odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał (pkt 5). Z każdego wyżej wymienionego spotkania zostaje sporządzony protokół zawierający: listę obecności, tematykę omawianych spraw ogólnych, przypadki indywidualne, opis działań do podjęcia (pkt 6). Spotkania organizacyjne są w siedzibie Urzędu Gminy Nowe Ostrowy. Mogą być również organizowane w siedzibach poszczególnych instytucji/organizacji wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego (pkt 7). Uczestnictwo w spotkaniach Zespołu Interdyscyplinarnego jest obowiązkowe (pkt 8).

W Rozdziale 4 załącznika do uchwały "Przepisy końcowe" określono, że realizację powyższych zapisów powierza się Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Nowych Ostrowach.

W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Łęczycy zarzucił:

Istotne naruszenie prawa materialnego:

art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z art. 9a i § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - poprzez uregulowanie w § rozdziale 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, że gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (...), podczas gdy kwestie dotyczące zadań gminy zostały określone w art. 9a ust. 1 ustawy i nie zostały powierzone do uregulowania w drodze uchwały.

art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z art. 9a i § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - poprzez uregulowanie w § rozdziale 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, działań zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy kwestie te zostały określone w art. 9b ust. 1 ustawy i nie zostały powierzone do uregulowania w drodze uchwały.

art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z art. 9a i § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - poprzez uregulowanie w § rozdziale 1 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały, zadań zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy kwestie te zostały określone w art. 9b ust. 2 ustawy i nie zostały powierzone do uregulowania w drodze uchwały.

art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z art. 9a i § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - poprzez uregulowanie w § rozdziale 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały poprzez określenie kto powołuje zespół interdyscyplinarny, podczas gdy kwestie te zostały określone w art. 9a ust.2 ustawy i nie zostały powierzone do uregulowania w drodze uchwały.

art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a pkt 10 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z art. 9a i § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - poprzez uregulowanie w § rozdziale 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały zasad działania grup roboczych, podczas gdy kwestie te zostały określone w art. 9a ust. 10 ustawy i nie zostały powierzone do uregulowania w drodze uchwały, a nadto uregulowanie kwestii grup roboczych w sposób odmienny niż ma to miejsce w ustawie, gdyż ustawa nie przewiduje, że grupy robocze działają na podstawie porozumień.

Art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a pkt 10 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z art. 9ai § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - poprzez uregulowanie w § rozdziale 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały składu zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy kwestie te zostały określone w art. 9a ust.3 ustawy i nie zostały powierzone do uregulowania w drodze uchwały, a nadto uregulowanie tego składu w sposób odmienny niż ma to miejsce w ustawie albowiem nie przewidziano w składzie zespołu prokuratorów oraz podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a pkt 10 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z art. 9a i § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - poprzez uregulowanie w § rozdziale 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały oświadczeń o zachowaniu poufności informacji, podczas gdy kwestie te zostały określone w art. 9c ust. 3 ustawy i nie zostały powierzone do uregulowania w drodze uchwały, a nadto uregulowanie tego obowiązku w sposób odmienny niż ma to miejsce w ustawie albowiem nie przewidziano komu składane jest oświadczenie oraz tego, iż oświadczenie takie składają także członkowi grup roboczych.

art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie i § 115 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez niedopuszczalne określenie w treści uchwały materialnoprawnej przesłanki odwołania członka Zespołu Interdyscyplinarnego oraz grup roboczych.

art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 8 ustawy 15 o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zakresie dotyczącym porozumień zawartych między Burmistrzem a jednostkami, instytucjami oraz organizacjami (§ 5 uchwały), co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy albowiem w uchwale powtórzono przepisy ustawy a nadto dokonano modyfikacji w ten sposób, że przyjęto, iż kuratorzy sądowi również działają na podstawie porozumień zawartych z Wójtem Gminy, czego ustawa nie przewiduje.

art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie i § 115 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez określenie, iż członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego wykonują obowiązku w ramach obowiązków służbowych i zawodowych podczas gdy kwestie te zostały określone w art. 9a ust. 13 ustawy i nie zostały powierzone do uregulowania w drodze uchwały.

art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez określenie, iż zakres zadań Zespołu Interdyscyplinarnego zostanie określony w porozumieniach zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Nowe Ostrowy a instytucjami/organizacjami, podczas gdy zadania te określa art. 9b ust. 2 ustawy, zaś rada gminy nie ma kompetencji do nałożenia na wójta obowiązku zawierania porozumień w tym zakresie.

art. 9a ust. 9 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie i § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - poprzez uregulowanie w § rozdziale 3 pkt 4 zaskarżonej uchwały, że obsługę organizacyjną Zespołu zapewnia Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, podczas gdy kwestia ta została uregulowana w ustawie.

art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rozdziale i § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - poprzez uregulowanie w rozdziale 3 pkt 8 zaskarżonej uchwały, że obecność na posiedzeniu jest obowiązkowa, podczas gdy nałożenie tych obowiązków nie mieści się w granicach upoważnienia organu do określenia warunków funkcjonowania Zespołu, które odnoszą się do kwestii organizacyjnych.

Prokurator Rejonowy w Łęczycy, wskazując na powyższe, wniósł o stwierdzenie nieważności rozdziału 1 pkt 1,2,3,4,5,6; pkt. 1,3,5 w rozdziale 2; pkt 1,2,3,4,8 w rozdziale 3 zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ administracji stwierdził, że w uzasadnieniu skargi znajdują się odniesienia budzące wątpliwość co do tego czy przedmiotem skargi jest uchwała Nr IX/51/11 Rady Gminy Nowe Ostrowy z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Organ wskazał, iż w pkt 9 skarżący przytacza postanowienia w sprawie porozumień zawartych między "Burmistrzem" a jednostkami, instytucjami oraz organizacjami, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej. Organem wykonawczym Gminy Nowe Ostrowy jest Wójt a nie Burmistrz, stąd też w uchwale nr IX/51/11 nie występują postanowienia w zakresie porozumień zawieranych przez Burmistrza.

Z kolei na str. 7 skargi jako uzasadnienie zarzutu nr 9 wskazano, "zgodnie z paragrafem 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały "zespół działa na podstawie Porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Świnice Warckie".

W dalszej kolejności organ wyjaśnił, iż zaskarżona uchwała, podlegała kontroli legalności i Wojewoda Łódzki, nie stwierdził nieprawidłowości w postanowieniach zaskarżonej uchwały.

Organ administracji odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, iż regulacje uchwały nie naruszają normy kompetencyjnej zawartej w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, bowiem mieszczą się w upoważnieniu do określenia szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego. Regulacje te dotyczą zasad funkcjonowania Zespołu Interdyscyplinarnego i mają na celu zapewnienie sprawności jego działania. Ustawodawca przewidując utworzenie Zespołu interdyscyplinarnego nie wskazał, iż uczestnictwo w jego posiedzeniach jest dobrowolne, bowiem wówczas istnienie zespołu mogłoby stać się fikcją. Organ stanowiący określając zasady funkcjonowania Zespołu przewidział m.in. możliwość utworzenia grup roboczych, zasady ich działania, przesłanki odwołania członka Zespołu bądź grupy roboczej (tak aby kwestia ta została uregulowana), podmiotu zapewniającego obsługę organizacyjną Zespołu (w celu zapewnienia sprawności jego działania).

Organ wskazał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się w drodze wyjątku możliwość powtarzania w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego.

Organ administracji podkreślił, iż intencją organu stanowiącego przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały było takie uregulowanie materii działania Zespołu Interdyscyplinarnego, aby regulacja zawarta w uchwale stanowiła wyczerpujące przedstawienie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania bez konieczności odsyłania i analizowania go łącznie z ustawą o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zwanej dalej: "p.p.s.a.") poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 506; dalej jako: "u.s.g."). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Legitymacja Prokuratora do wniesienia skargi w niniejszej sprawie wynika z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r. poz. 740 t.j.).

Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Miejskiej Nowe Ostrowy nr IX/51/11 z dnia 21 czerwca 2011r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Należy zaznaczyć, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego gdyż zawiera normy abstrakcyjne i generalne. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd ugruntowany już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11, wyrok WSA w Poznaniu z 16 stycznia 2020r. w spr. IV SA/Po 738/19). Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie ulega wątpliwości, że normy prawne zawarte w uchwale mają charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne.

Wymieniona uchwała została pojęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. nr 180 poz.1493 ze zm.), dalej u.p.p.r.

Zgodnie z treścią art.9a ust.1,2,3,8,9,10,13 i 15 wymienionej ustawy 1. Gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym.

2. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

3. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele:

1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej;

2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych;

3) Policji;

4) oświaty;

5) ochrony zdrowia;

6) organizacji pozarządowych.

9. Obsługę organizacyjno-techniczną zespołu interdyscyplinarnego zapewnia ośrodek pomocy społecznej.

10. Zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach.

13. Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych.

15. Rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

W myśl art.9b ust.1 i 2 wymienionej ustawy 1. Zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie.

2. Zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5, oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności przez:

1) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie;

2) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku;

3) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie;

4) rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym;

5) inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie.

Zgodnie z treścią art.9c ust.3 wymienionej ustawy, przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym.

W niniejszej sprawie zaskarżono następujące przepisy załącznika do uchwały:

1.) ustęp1 rozdziału 1;

2.) ustąp 2 rozdziału 1;

3.) ustęp 3 i 4 rozdziału 1;

4.) ustęp 5 rozdziału 1;

5.) ustęp 6 rozdziału 1;

6.) ustęp 1 rozdziału 2;

7.) ustęp 2 pkt 3 rozdziału 2;

8.) ustęp 2 pkt 5 rozdziału 2;

9.) ustęp 1 rozdziału 3;

10.) ustęp 2 rozdziału 3;

11.) ustęp 3 rozdziału 3;

12.) ustęp 4 rozdziału 3;

13.) ustęp 8 rozdziału 3;

Ad1)

Zgodnie z treścią ustępu 1 rozdziału 1 załącznika do zaskarżonej uchwały gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, między innymi organizując pracę zespołu interdyscyplinarnego.

Wymieniony przepis powtarza uregulowanie ustawowe określone w art.9a ust.1 u.p.p.r. Zgodnie zaś z treścią § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016r. poz.283 ze zm.) w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty pogląd, że powtarzanie w uchwałach organów gminy uregulowań ustawowych jest istotnym naruszeniem prawa. Uchwała rady gminy nie może bowiem regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, gdyż mogłoby to prowadzić do sytuacji, w której powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co mogłoby skutkować całkowitą lub częściową zmianą intencji prawodawcy. Podkreślenia wymaga również, że w orzecznictwie dopuszcza się w drodze wyjątku możliwość powtarzania w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, jednakże i w takich sytuacjach winno się raczej poprzestać na odesłaniu do odpowiednich uregulowań ustawowych, celem uniknięcia ewentualnych istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu dana norma prawna (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje na gruncie danego aktu prawa miejscowego. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 132/18, wyroki WSA w Poznaniu z: 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14; 3 lutego 2015 r., IV SA/PO 582/14; z 14 czerwca 2018 r., IV SA/Po 431/18; wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11).

W niniejszej sprawie przepis ustęp 1 rozdziału 1 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi powtórzenie uregulowania ustawowego (art.9a ust.1 u.p.p.r.) co jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie prawa.

Nadto wymieniony przepis stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art.9a ust.15 u.p.p.r. W przepisie tym rada gminy została bowiem upoważniona jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego czyli do ustalenia procedury oraz metody postępowania w sprawie powoływania tego zespołu. Upoważnienie to nie obejmuje natomiast określenia przez radę gminy rodzaju działania jakie podejmuje gmina w zakresie przeciwdziałania przemocy.

Ad 2)

Zgodnie z treścią ustępu 2 rozdziału 1 załącznika do zaskarżonej uchwały zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz w ramach realizacji założeń Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie.

Wymieniony przepis stanowi powtórzenie uregulowania ustawowego określonego w art.9b.) ust.1 u.p.p.r. Nadto stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art.9a ust.15 u.p.p.r. gdyż rada gminy w tym artykule nie została upoważniona do określania w drodze uchwały zakresu działania zespołu interdyscyplinarnego.

Ad 3)

Zgodnie z treścią ustępu 3 rozdziału 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, zadaniem Zespołu Interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynacja działań przedstawicieli różnych podmiotów oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

W myśl ustępu 4 rozdziału 1 do zadań Zespołu Interdyscyplinarnego należy w szczególności:

1) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie;

2) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku;

3) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie;

4) rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym;

5) inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie.

Wymienione przepisy stanowią powtórzenie uregulowania ustawowego określonego w art.9b.) ust.2 u.p.p.r. Nadto stanowią przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art.9a ust.15 u.p.p.r. gdyż rada gminy w tym artykule nie została upoważniona do określania w drodze uchwały zadań zespołu interdyscyplinarnego.

Ad 4)

Zgodnie z treścią ustępu 5 rozdziału 1 załącznika do zaskarżonej uchwały zespół interdyscyplinarny powołuje Wójt Gminy Nowe Ostrowy.

Wymieniony przepis stanowi powtórzenie uregulowania ustawowego określonego w art.9a.) ust.2 u.p.p.r. Nadto stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art.9a ust.15 u.p.p.r. gdyż rada gminy w tym artykule nie została upoważniona do określania w drodze uchwały jaki podmiot powołuje zespół interdyscyplinarny.

Ad 5)

Zgodnie z treścią ustępu 6 rozdziału 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, w celu rozwiązania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Nowe Ostrowy a instytucjami/jednostkami wymienionymi w rozdz. II pkt 1 mogą być powoływane grupy robocze.

Wymieniony przepis stanowi powtórzenie uregulowania ustawowego określonego w art.9a.) ust.10 u.p.p.r. z pewną modyfikacją gdyż ustawa nie przewiduje aby grupy robocze miały być powoływane na podstawie porozumień zawartych pomiędzy wójtem a jednostkami wchodzącymi w skład zespołu interdyscyplinarnego. Nadto ustęp 6 rozdziału 1 stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art.9a ust.15 u.p.p.r. gdyż rada gminy w tym artykule nie została upoważniona do określania w drodze uchwały możliwości powoływania grup roboczych.

Ad 6)

Zgodnie z treścią ustępu 1 rozdziału 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, w skład Zespołu Interdyscyplinarnego i grup roboczych wchodzą przedstawiciele:

1) Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Nowych Ostrowach;

2) Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych;

3) ochrony zdrowia;

4) Komisariatu Policji w Krośniewicach;

5) Szkół;

6) Organizacji pozarządowych;

7) Sądu Rejonowego (Wydziału Rodzinnego i Nieletnich, Wydziałów Karnych i Zespoły Kuratorskie Służby Sądowej).

Wymieniony przepis stanowi powtórzenie uregulowania ustawowego określonego w art.9a.) ust.3 u.p.p.r. z pewną zmianą a mianowicie nie przewidziano w nim aby w skład zespołu interdyscyplinarnego mogli wchodzić prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie co jest sprzeczne z treścią art.9a ust.5 u.p.p.r. Nadto ustęp 6 rozdziału 2 stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art.9a ust.15 u.p.p.r. gdyż rada gminy w tym artykule nie została upoważniona do określania w drodze uchwały składu zespołu interdyscyplinarnego

Ad 7)

Zgodnie z treścią punktu 3 ustępu 2 rozdziału 2 załącznika do zaskarżonej uchwały

każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań;

Wymieniony przepis stanowi powtórzenie uregulowania ustawowego określonego w art.9c.) ust.3 u.p.p.r. z pewną odmiennością a mianowicie nie przewidziano w nim aby oświadczenie takie składali członkowie grup roboczych oraz nie określono komu jest składane takie oświadczenie co zostało uregulowane w art.9c ust.3 ustawy. Nadto punkt 3 ustępu 2 rozdziału 2 stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art.9a ust.15 u.p.p.r. gdyż rada gminy w tym artykule nie została upoważniona do określenia w drodze uchwały obowiązku składania przez członków zespołu oświadczeń o zachowaniu poufności uzyskanych informacji.

Ad 8)

Zgodnie z treścią punktu 5 ustępu 2 rozdziału 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, członek Zespołu Interdyscyplinarnego i Grupy Roboczej może zostać odwołany w trybie natychmiastowym, w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole Interdyscyplinarnym mocą Zarządzenia Wójta Gminy Nowe Ostrowy.

Wymieniony przepis wydany został z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art.9a ust.15 ustawy gdyż delegacja ta obejmuje wyłącznie kwestie proceduralne dotyczące powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Nie obejmuje natomiast kwestii materialnoprawnych dotyczących przyczyn odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego lub grupy roboczej. Pogląd taki wyraził WSA w Łodzi w wyrokach z 12 lutego 2020r. w sprawie III SA/Łd 1047/19, z 18 lutego 2020r. w sprawie III SA/Łd 1015 i z 18 lutego 2020r. w sprawie III SA/Łd 1048/19. Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych orzeczeniach. Oznacza to, że punkt 5 ustępu 2 rozdziału 2 wydano z przekroczeniem upoważnienia ustawowego.

Ad 9)

Zgodnie z treścią ustępu 1 rozdziału 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Nowe Ostrowy a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład.

Z wymienionego przepisu wynika, że wójt zawiera porozumienia z wszystkimi podmiotami, które wchodzą w skład zespołu. W skład zespołu wchodzą także kuratorzy sądowi zaś przepisy ustawy z 29 lipca 2005r. wyłączają możliwość zawarcia porozumienia z kuratorem na co wskazuje treść art.9a ust.8 w związku z ust.3 i 5 ustawy. W sytuacji zatem gdy z treści ustępu 1 rozdziału 3 załącznika do zaskarżonej uchwały wynika, że wójt zawiera porozumienie z wszystkimi podmiotami wchodzącymi w skład zespołu interdyscyplinarnego zaś z kuratorem sądowym wyłączona jest możliwość zawarcia porozumienia to zaskarżony przepis stanowi naruszenie art.9a ust.8 ustawy i jednocześnie wydano go z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art.9a ust.15 ustawy.

Ad 10)

Zgodnie z treścią ustępu 2 rozdziału 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, Członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych.

Wymieniony przepis stanowi powtórzenie uregulowania ustawowego określonego w art.9a.) ust.13 u.p.p.r. Nadto stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art.9a ust.15 u.p.p.r. gdyż rada gminy w tym artykule nie została upoważniona do określania w drodze uchwały w ramach jakich obowiązków członkowie zespołu mają wykonywać zadania.

Ad 11)

Zgodnie z treścią ustępu 3 rozdziału 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, zakres zadań realizowanych przez członków ujęty zostanie w porozumieniach zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Nowe Ostrowy a instytucjami/organizacjami.

Wymieniony przepis stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art.9a ust.15 u.p.p.r. Zadania zespołu interdyscyplinarnego zostały określone w art.9b ust.2 ustawy i rada gminy nie jest uprawniona do nałożenia na wójta obowiązku zawierania porozumień w tym zakresie.

Ad 12)

Zgodnie z treścią ustępu 4 rozdziału 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, za obsługę techniczno-organizacyjną Zespołu Interdyscyplinarnego odpowiedzialny jest Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej.

Wymieniony przepis stanowi powtórzenie uregulowania ustawowego określonego w art.9a.) ust.9 u.p.p.r. co stanowi istotne naruszenie prawa.

Ad 13)

Zgodnie z treścią ustępu 8 rozdziału 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, uczestnictwo w spotkaniach Zespołu Interdyscyplinarnego jest obowiązkowe.

Wymieniony przepis stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, o której mowa w art.9a ust.15 u.p.p.r. gdyż rada gminy nie została upoważniona do nakładania na członków zespołu interdyscyplinarnego obowiązku uczestnictwa w spotkaniach zespołu.

Dotychczasowe rozważania wskazują, że zaskarżono 14 przepisów załącznika do uchwały i wszystkie one zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa. Stanowi to ponad połowę wszystkich przepisów uchwały. Dodać należy, że także część pozostałych przepisów, niezaskarżonych przez prokuratora, w sposób istotny narusza prawo. Dotyczy to przykładowo punktu 1.) ustępu 2 rozdziału 2, który stanowi, że przedstawiciele poszczególnych instytucji/jednostek zostają wskazani imiennie przez osoby kierujące instytucjami/jednostkami.

Należy zaznaczyć, że to wyłącznie wójt kształtuje skład zespołu interdyscyplinarnego a więc powołuje jego członków co wynika z treści art.9a ust.2 ustawy przy czym ustawa określa podmioty, których przedstawiciele wchodzą obligatoryjnie lub fakultatywnie w skład zespołu. Delegacja ustawowa, o której mowa w art.9a ust.15 u.p.p.r. nie upoważnia rady gminy do określenia zasady, że to podmiot, którego członek wchodzi w skład zespołu, wskazuje czy oddelegowuje swojego przedstawiciela do zespołu i którego następnie burmistrz powołuje w skład zespołu. Wyłącznie burmistrz jest uprawniony do kształtowania składu zespołu a uprawnienia takiego nie posiada podmiot, którego członek wchodzi w skład zespołu. Przepis punkt 1 ustęp 2 rozdział 2 uchwały natomiast przyznaje takie uprawnienia podmiotom, których członkowie wchodzą w skład zespołu gdyż to podmiot ten wskazuje (oddelegowuje) swojego przedstawiciela do zespołu.

W sytuacji gdy wszystkie zaskarżone przez prokuratora przepisy załącznika do uchwały wydano z istotnym naruszeniem prawa a ponadto także niektóre pozostałe przepisy (niezaskarżone) także w sposób istotny naruszają prawo to celowe jest stwierdzenie nieważności całej uchwały. Pozostawienie bowiem w obrocie prawnym jedynie kilku pojedynczych przepisów załącznika do uchwały nie miałoby żadnego racjonalnego uzasadnienia. Mając to na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

bg