Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 31/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 1, art. 189
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 981/17 w sprawie ze skargi D. S. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok w całości i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt III SA/Kr 981/17) po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. S. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza:

1. stwierdził bezskuteczność powyższej czynności,

2. uznał obowiązek organu do przedłożenia skarżącemu pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącego, a także dotychczasowe jego miejsce zamieszkania,

3. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z [...] kwietnia 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] na podstawie 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948) złożył D. S. pisemną propozycję pracy określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. 8 maja 2017 r. skarżący przyjął propozycję zatrudnienia.

Następnie 15 maja 2017 r. skarżący złożył odwołanie od otrzymanej propozycji, zaś pismem z 13 czerwca 2017 r. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do usunięcia naruszenia przepisów prawa i przedstawienia mu propozycji służby. W odpowiedzi na odwołanie Ministerstwo Finansów pismem z 22 czerwca 2017 r. wyjaśniło, że przepisy nie przewidują formy decyzji dla przedłożonej propozycji pracy, a więc nie ma również możliwości jej zaskarżenia.

Skargę na powyższą propozycję pracy złożył D. S.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie.

Na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. Sąd dopuścił do udziału w niniejszej sprawie Związek Zawodowy Celnicy Pl.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał ją za zasadną, aczkolwiek nie podzielił wszystkich argumentów skarżącego oraz Związku Zawodowego Celnicy PL.

Odnosząc się do kwestii dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej złożonej skarżącemu propozycji pracy, Sąd pierwszej instancji wskazał na trzy różne w tej kwestii stanowiska orzecznictwa. Pierwsze, zgodnie z którym propozycja taka nie jest ani decyzją administracyjną, ani aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), a sprawa należy do zakresu podległości służbowej. W takiej sytuacji przyjęcie przez funkcjonariusza pisemnej propozycji zatrudnienia przekształca dotychczasowy stosunek służby w stosunek pracy. Drugi pogląd kwalifikuje propozycję do kategorii decyzji administracyjnej a trzeci do aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie prawidłowy jest trzeci pogląd kwalifikujący propozycję pracy do kategorii przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.. Jak wywiódł Sąd, złożenie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji ma charakter władczy, dotyczy sprawy indywidualnej (indywidualny adresat i konkretna przedmiot) i ma charakter publicznoprawny. Skoro stosunek wykonywania czynności przez funkcjonariusza miał charakter publicznoprawny i był traktowany jako stosunek służbowy, a nie stosunek pracy, to sama czynność przedłożenia pisemnej propozycji pracy nie powodowała zmiany charakteru stosunku służbowego na pracowniczy. Natomiast ocena skutków tak złożonej propozycji i nawiązania na jej podstawie innych stosunków prawnych nie ma znaczenia w tej sprawie, w której przedmiotem rozstrzygania jest sama propozycja kierowana do funkcjonariusza, a nie skutki wywołane przyjęciem tej propozycji. Czynność ta dotyczyła uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa, a ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez funkcjonariusza polegał na tym, że przedłożenie pisemnej propozycji stanowiło wykonanie obowiązku ustawowego wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, a więc złożenia do dnia 31 maja 2017 r. funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Jest to także wykonanie ustawowego prawa do pozostawania przez funkcjonariusza w danej administracji, chyba że nastąpi jakaś forma jego zwolnienia w sposób przewidziany prawem lub przekształcenia dotychczasowego statusu także w sposób przewidziany prawem. Przepis ten nakazuje złożenie propozycji, która kształtuje w sposób jednostronny prawa i obowiązki strony skarżącej. Funkcjonariuszowi pozostawiony został jedynie wybór działania polegającego na akceptacji tych warunków albo braku ich przyjęcia. Czynność objęta art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. może polegać także i na tym, że organ administracyjny w sposób jednostronny, wykonując swój ustawowy obowiązek, skonkretyzuje sytuację prawną drugiej strony, a ta druga strona może mieć zachowany wybór co do podjęcia działania. Ważnym jest, aby możliwości wyboru przez stronę były w sposób całościowy ustawowo uregulowane.

Za nie do zaakceptowania uznał natomiast Sąd pierwszej instancji stanowisko, że propozycja stanowi czynność materialno – techniczną. W sprawie nie ma również znaczenia, że dopiero po upływie określonego terminu i zachowania samego funkcjonariusza nastąpią określone skutki polegające bądź na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1), bądź też na jego wygaśnięciu (art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej).

Odnosząc się z kolei do zarzutu organu dotyczącego niezachowania przez skarżącego trybu wniesienia skargi, Sąd pierwszej instancji, wskazując na art. 52 § 3 P.p.s.a. stwierdził, że choć skarżący dokonał formalnego wezwania 12 czerwca 2017 r., a więc z uchybieniem terminu, to uchybienie to nastąpiło bez winy skarżącego, który nie będąc pouczony o trybie skarżenia pisemnej propozycji, mógł w sposób usprawiedliwiony dokonać pisemnego wezwania już po upływie 14 dniowego terminu od daty dowiedzenia się o czynności. Nie bez znaczenia jest także to, że już 12 maja 2017 r. skarżący złożył odwołanie od propozycji zatrudnienia, a zatem dwa dni po otrzymaniu tej propozycji zakwestionował jej prawidłowość.

Oceniając z kolei kwestię zgodności z prawem przedstawionej skarżącemu propozycji pracy, Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że funkcjonariuszowi celnemu można było złożyć tylko propozycję służby, ale już nie propozycję pracy. Przepis art. 165 ust. 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej dotyczył jedynie przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby. Nie stanowił natomiast podstawy do nadania danej osobie trwałego statusu funkcjonariusza służby celno-skarbowej. Z uwagi na skalę przeprowadzonej reformy administracji skarbowej oczywistym wydają się takie przekształcenia organizacyjne, w ramach których jedne komórki organizacyjne ulegają likwidacji, inne – przekształceniu, a jeszcze inne są tworzone od nowa. Analiza przepisów ustawy wprowadzającej wskazuje, że ustawodawca zdecydował, że funkcjonariuszowi mogą być zaproponowane warunki służby lub warunki pracy i wynika to nie tylko z nieprecyzyjnej treści art. 165 ust. 7, ale z szeregu innych przepisów, przykładowo art. 167 ust. 4, art. 169 ust. 3, art. 171 ust. 1 pkt 2, art. 174 ust. 3 i art. 175 ust. 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Tylko w art. 169 ust. 4 tej ustawy wskazano na formę decyzji administracyjnej. Propozycja pełnienia służby stanowi natomiast szczególny rodzaj propozycji stanowiący władcze rozstrzygnięcie ustalające warunki pełnienia służby o charakterze decyzji administracyjnej. Treść art. 165 ust. 7 jest natomiast odmienna od art. 169 ust. 4 ustawy. Brak z kolei wyraźnego sprecyzowania w art. 165 ust. 7, że w drodze decyzji administracyjnej składa się propozycję pracy w ocenie Sądu pierwszej instancji nie jest zaniechaniem ustawodawcy, ale celowym działaniem. Nadto, byłoby naruszeniem reguł wykładni traktowanie tej samej czynności (tj. pisemnej propozycji pracy) w sposób diametralnie różny, mimo że ustawodawca traktuje ją jednolicie w zakresie objętym art. 165 ust. 7.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zmiana propozycji dalszego wykonywania obowiązków powinna być obwarowana odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym. Gwarancje materialnoprawne zawiera art. 165 ust. 7, zaś gwarancje proceduralne powinny polegać na możliwości kontroli legalności działania organu, które pozwalają na ocenę zachowania merytorycznych przesłanek uzasadniających złożenie określonej propozycji. Przedkładając skarżącemu pisemną propozycję, organ miał obowiązek uwzględnić posiadane przez niego kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przez pryzmat tych kryteriów możliwe jest dokonanie obiektywnej oceny przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Ustawodawca jednak nie uregulował, czy zaistnienie w konkretnym przypadku tych lub innych przesłanek stanowi podstawę do zaproponowania funkcjonariuszowi propozycji służby, czy też propozycji pracy. Nie oznacza to, że działania organu korzystają ze sfery autonomii, ale że jest to niezgodne z art. 7 Konstytucji RP. Brak jakichkolwiek konkretnych kryteriów, którymi organ winien kierować się w przedkładaniu albo propozycji służby albo propozycji pracy stanowi z kolei zaniechanie ustawodawcze, o którym orzekanie jest wyłączone spod właściwości Trybunału Konstytucyjnego. Tym samym Sąd zobowiązany był do bezpośredniego stosowania Konstytucji w celu wypełnienia luki polegającej na braku jakichkolwiek kryteriów do wyboru przez organ sposobu działania, tj. zaproponowania funkcjonariuszowi dalszej służby lub dalszych warunków pracy, tj. przez zastosowanie art. 60 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji przyjął, że działanie organu administracyjnego, które na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie wyjaśnia i nie tłumaczy funkcjonariuszowi, dlaczego zaproponowano warunki pracy a nie służby, narusza art. 60 i art. 7 Konstytucji RP. Kryteria, jakimi mają kierować się organy proponując warunki pracy lub służby powinny być tak skonstruowane, aby wykluczyć arbitralność działania władzy. Kryteria te, co istotne, ustawodawca w sposób wyczerpujący określił w art. 165 ust. 7 i nie może organ sięgać po inne okoliczności uzasadniając składane propozycje.

W okolicznościach niniejszej sprawy, organ nie wskazał na jakiekolwiek kryteria, które legły u podstaw zaproponowania skarżącemu warunków pracy a nie służby, a takie działanie nosi cechy arbitralności działania władzy publicznej i nie powinno skutkować przerwaniem stosunku służby. Organ zaniechał jakiejkolwiek oceny w zakresie przydatności skarżącego do pełnienia służby i nie wiadomo, dlaczego mimo posiadania przez skarżącego wykształcenia, odbycia licznych szkoleń podnoszących kwalifikacje zawodowe, wielokrotne wyróżnianie w formie nagród pieniężnych za szczególne osiągnięcia w Służbie Celnej i za wzorowe wykonywanie obowiązków, uzyskiwania pozytywnych ocen okresowych oraz brak wobec skarżącego postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych – nie zostały skarżącemu zaproponowane warunki służby, a jedynie warunki pracy.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącemu propozycji zatrudnienia a nie propozycji służby, należało orzec na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. o bezskuteczności pisemnej propozycji złożonej skarżącemu. Stosownie zaś do art. 146 § 2 P.p.s.a. Sąd stwierdził istnienie obowiązku ponownego przedłożenia skarżącemu pisemnej propozycji dalszego wykonywania zadań w krajowej administracji skarbowej. O tym natomiast, czy owa pisemna propozycja ma obejmować propozycję służby, czy też pracy powinien rozstrzygnąć organ, kierując się wytycznymi zawartymi w tym wyroku, a w szczególności zamieścić przekonywujące uzasadnienie zaproponowanych skarżącemu warunków dalszego wykonywania obowiązków w strukturach służby publicznej. Za rozstrzygnięciem zawartym w pkt II wyroku przemawiał także zakaz reformationis in peius zawarty w art. 134 § 2 P.p.s.a., gdyż stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, bez uznania obowiązku ponownego przedłożenia propozycji mogłoby doprowadzić do sytuacji, że skarżący nie otrzymałby żadnej propozycji (ani służby, ani zatrudnienia). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], zaskarżając go w całości zarzucając mu:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi, pomimo tego że propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) nie stanowi innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw), a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić;

2. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt. 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że kontroli sądów administracyjnych nie podlegają sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych; powyższe miało istotny wypływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić;

3. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 276 ust. 1 i ust. 2 w zw. z ust. 6 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że przedmiotowa sprawa nie mieści się w katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 276 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej i tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić;

4. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) - poprzez rozpoznanie skargi pomimo jej niedopuszczalności z uwagi na niedopełnienie przez stronę skarżącą warunków formalnych wniesienia skargi, tj. jej wniesienia z uchybieniem czternastodniowego terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa przewidzianego w art. 52 § 3 P.p.s.a. oraz dokonanie wadliwej oceny w zakresie braku winy strony skarżącej w nieterminowym wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić;

5. art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez uznanie, że propozycja złożona stronie skarżącej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej stanowi inny niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw), a w konsekwencji podlega kognicji sądu administracyjnego;

6. art. 146 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie bezskuteczności czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] oraz uznanie obowiązku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przedłożenia stronie skarżącej pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która będzie w swej treści uwzględniała posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby strony skarżącej, a także dotychczasowa miejsce zamieszkania, pomimo tego, że propozycja została złożona przy uwzględnieniu przesłanek wynikających z przepisu art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, a przepis ten nie nakłada na organ obowiązku pisemnego sporządzenia uzasadnienia, które odzwierciedlałoby dokonaną przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] analizę przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w odniesieniu do strony skarżącej;

7. art. 146 § 1 w zw. z art. 52 § 3 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. P.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny w zakresie braku winy strony skarżącej w terminowym wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a., warunkującym skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego bowiem organ nie pouczył strony skarżącej o treści art. 52 § 3 P.p.s.a.; podczas gdy prawidłowa ocena winna prowadzić do uznania, że na organie nie ciążył obowiązek pouczenia strony skarżącej o treści art. 52 § 3 P.p.s.a. a tym samym strona skarżąca w sposób zawiniony uchybiła terminowi, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a., co winno skutkować odrzuceniem skargi;

8. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie zawarcie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku precyzyjnej interpretacji wskazanych przez Sąd, a nie wynikających z treści art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej przesłanek przedstawienia propozycji zatrudnienia, tj. braku możliwości przedstawienia propozycji pełnienia służby, co uniemożliwia prawidłowe wykonanie wyroku;

9. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku w uniemożliwiający jego prawidłowe wykonanie, tj. poprzez wskazanie, jako dyrektywy dalszego postępowania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ – zastosowania przepisu art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej podczas gdy przepis ten, jako przepis o charakterze jednorazowym, nie może mieć zastosowania wskutek wyekspiriowania terminu, o którym mowa w tym przepisie, w konsekwencji czego powyższa podstawa prawna przedstawienia przez organ propozycji po dniu 31 maja 2017 r. nie istnieje;

- naruszenie prawa materialnego:

10. art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art. 60 i art 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej zawiera lukę prawną w zakresie pominięcia kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, w sytuacji gdy należało przyjąć, że art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w sposób kompleksowy ustanawia równorzędne warunki przedłożenia propozycji zarówno funkcjonariuszowi, jak i pracownikowi;

11. art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, tj. uznanie przez WSA w Krakowie, że zasadą jest, że funkcjonariuszowi w pierwszej kolejności powinna zostać złożona propozycja służby, a dopiero gdyby to było niemożliwe - to możliwym jest przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji pracy, podczas gdy przepis ten poprzez użycie zwrotu "albo" nie ustanawia pierwszeństwa proponowanych form "zatrudnienia", ale traktuje je równorzędnie;

12. art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, tj. uznanie przez WSA w Krakowie, że przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia wymaga sporządzenia pisemnego uzasadnienia, zawierającego ocenę co do braku możliwości przedstawienia propozycji służby w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy przepis art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poza przesłankami: doświadczenia, kwalifikacji oraz miejsca zamieszkania nie nakłada na organ obowiązku oceny braku możliwości przedstawienia propozycji służby,

13. art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię tj. uznanie przez WSA w Krakowie, że wskazany w tym przepisie termin, tj. 31 maja 2017 r. ma charakter terminu instrukcyjnego, którego upływ nie powoduje braku możliwości dalszego przedkładania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, podczas gdy termin ten ma charakter terminu materialnoprawnego, którego upływ uniemożliwia złożenie jakiejkolwiek propozycji na podstawie tego przepisu;

14. art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art. 60 oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez uznanie, że w analizowanej sprawie dyspozycją art. 60 Konstytucji RP objęte jest także przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy przepis art. 60 Konstytucji RP dotyczy tylko naboru i zwalniania ze służby publicznej, a dodatkowo pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, że strona skarżąca wskutek przyjęcia propozycji nadal pozostaje w "służbie publicznej".

Wskazując na powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł skarżący, wnosząc o jej oddalenie jako bezzasadnej, przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że pomimo żądania stron przeprowadzenia rozprawy w sprawie, istniały podstawy do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość, z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Z przepisów tych, stanowiących regulacje szczególne w rozumieniu art. 90 § 1 P.p.s.a., wynika odpowiednio, że "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2 ) oraz "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3). Mając na uwadze występujące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie, jak również niemożność jej przeprowadzenia przy użyciu urządzeń technicznych, o których mowa w art. 15 ust. 2 zzs4 ww. ustawy, zdecydowano o rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, umożliwiając jednocześnie stronom pisemne wypowiedzenie się w sprawie.

Zauważyć następnie trzeba, że zgodnie z art. 189 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) "[j]eżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie". Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, nawet niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, opubl. ONSAiWSA z 2010, nr 3, poz. 40). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki zastosowania art. 189 P.p.s.a., zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu, a skarga odrzuceniu.

Sąd pierwszej instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był ustalić jej dopuszczalność. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd ten uznał skargę za dopuszczalną, gdyż przyjął, iż ma do czynienia ze sprawą sądowoadministracyjną. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, propozycja zatrudnienia skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej objęta jest kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie rozważył jednak skutków prawnych, jakie wywołało skierowanie do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej powyższej propozycji zatrudnienia oraz jej przyjęcie przez funkcjonariusza, błędnie przyjmując, że nie mają one znaczenia w sprawie.

Nie budziło wątpliwości, że dla propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ww. ustawy, nie zastrzeżono formy decyzji i nie przewidziano możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego, tak jak ma to miejsce w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4 – 7 ustawy). Ustawodawca przewidział jednak określone konsekwencje występujące w przypadku przyjęcia ww. propozycji poprzez wprowadzenie instytucji ustawowej o charakterze przejściowym – przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 pkt 2), a w przypadku odmowy jej przyjęcia w określonym terminie (art. 170 ust. 2) – wygaśnięcia stosunku służbowego po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 2). Zgodnie z art. 170 ust. 3, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Ww. konsekwencje prawne przyjęcia bądź odmowy przyjęcia propozycji pracy przesądziły o jej charakterze prawnym. Jest ona bowiem ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę jednakże, aby ten skutek nastąpił, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron, co także miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy. Nie można w takim przypadku domniemywać konieczności załatwienia sprawy w drodze decyzji, bowiem domniemanie to jest możliwe do przyjęcia tylko w sytuacji, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w sposób władczy i jednostronny, lecz nie określają formy jej załatwienia. W sytuacji przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wyraźnie stanowi, że organ decydując się w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza na zastosowanie tego rozwiązania, ma podjąć stosowne działanie w formie cywilnoprawnej, tzn. ma złożyć propozycję w drodze oświadczenia woli o konkretnej treści (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, ONSAiWSA z 2019 r., nr 5, poz. 71). Z tych też przyczyn, w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjny przyjęto, a który to pogląd podziela również Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną, że w świetle z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga także sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie, nie kreuje praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata. Te, wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego, zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ww. ustawy), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3) przez samego funkcjonariusza. Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego) i stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo też niezłożenie oświadczenia. Organ przedkładając propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej działający w ramach władztwa administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2817/17, 20 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 190/18, 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 887/18, 15 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 10/21, 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 16/21).

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, że pisemna propozycji zatrudnienia, wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, nie jest innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a więc nie jest objęta kognicją sądu administracyjnego. W konsekwencji powyższego, ponieważ właściwość sądów administracyjnych odnośnie oceny złożonej funkcjonariuszowi propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej jest wyłączona na mocy art. 3 § 2 p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę z naruszeniem przepisu art. 58 § 1 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a. Z tego też względu należało podzielić zarzuty skargi kasacyjnej opisane powyżej szczegółowo w punktach 1, 2, 3 i 5. Pozostałe zarzuty dotyczące braków formalnych skargi oraz merytorycznej oceny okoliczności sprawy dokonanej przez Sąd pierwszej instancji z uwagi na powyżej stwierdzony brak właściwości sądów administracyjnych wykraczały również poza zakres kontroli kasacyjnej.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania uznając, że skarżący nie może ponosić kosztów dokonania przez Sąd kasacyjny odmiennej niż to uczynił Sąd pierwszej instancji oceny charakteru przedłożonej mu propozycji pracy, w efekcie której skarga okazała się być niedopuszczalna.