Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 670/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 184, art. 151, art. 178 pkt 2, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 par. 1 pkt 1 i 2, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 2, par. 7 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt: II SA/Kr 718/17 w sprawie ze skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 października 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 718/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] marca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. , znak [...], powołując się na art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 778 - określanej dalej jako u.p.z.p.), § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 64, poz. 1588 – określanego dalej jako rozporządzenie MI) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 64, poz. 1589), po rozpoznaniu wniosku R. J., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "nadbudowa kamienicy wielorodzinnej na cele mieszkalne oraz rozbudowa polegająca na budowie windy od strony podwórza na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".

Parametry inwestycji zostały określone w powyższej decyzji w sposób następujący sposób:

– linia zabudowy pozostaje bez zmian, wyznaczona jest przez budynek nr [...] przy ul. [...] (działka nr [...]);

– wskaźnik powierzchni nowej zabudowy (budowa szybu windowego o powierzchni zabudowy 6,5 m2) w stosunku do powierzchni działki nr [...] (pow. 644 m2) – określono zgodnie z wnioskiem, tj. do 1% wg § 5 ust. 2 rozporządzenia MI ; do ustalonej powierzchni wlicza się wszystkie elementy przewieszenia, które występują w elewacji (w tym wysunięcia i wychylenia górnych części budynku, wykusze i elementy budynku wydzielone w przestrzeni za pomocą przegród budowlanych),

– szerokość elewacji frontowej – nie ulega zmianie,

– wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, dolnej krawędzi okapu/górnej krawędzi gzymsu podokapowego (elewacji od strony ul. [...]) oraz elewacji od strony ul. [...] ustalono od 21,5 m do 22,3 m., zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia MI,

– w zakresie geometrii dachu przewidziano dach spadzisty, układ połaci dachowych: dach wielospadowy, symetryczny z wykluczeniem dachu łamanego i mansardowego; kierunek głównej kalenicy – zgodny z istniejącym, tj. równoległy do ul. [...] oraz ul. [...]; przewidziano symetryczny kąt nachylenia połaci dachowych; wysokość głównej kalenicy: zgodnie z wnioskiem inwestora oraz w odniesieniu do wysokości kalenicy budynku sąsiedniego nr [...] (dz. nr [...]), czyli 26,8 m z tolerancją 0,5 m uzasadnioną ze względu na rozwiązania techniczne i technologiczne, sprecyzowane na etapie projektu budowlanego, lecz nie wyżej niż kalenica budynku nr [...].

Od powyżej opisanej decyzji odwołanie wniosła J. H., która zarzuciła, że w zaskarżonej decyzji, pomimo wskazań SKO w Krakowie wyrażonych w uprzednio wydanej decyzji, nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności motywów odstąpienia od średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Dla tego zamierzenia - w jej ocenie - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna być ustalona na poziomie średniego wskaźnika z uwagi na uskokowy przebieg górnej krawędzi elewacji frontowych. Ponadto nie jest jasne uzasadnienie wyznaczenia parametru górnej krawędzi elewacji frontowej w nawiązaniu do budynków sąsiednich w sytuacji, gdy budynki te mają różne wysokości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] marca 2017 r. (znak: [...]) – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2016 r., poz. 23 – określanej dalej jako K.p.a.) - uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim w załączniku nr 1, pkt II. 1 lit. e tiret piąte ustala wysokość głównej kalenicy, tj. zgodnie z wnioskiem oraz w odniesieniu do wysokości kalenicy budynku sąsiedniego nr [...] (na dz. nr [...]) czyli 26,8 m z tolerancją +/- 0,5 m uzasadnioną ze względu na rozwiązania techniczne i technologiczne, które zostaną sprecyzowane na etapie opracowania projektu budowlanego, lecz nie wyżej niż kalenica budynku nr [...] (na dz. nr [...]) i orzekło w ten sposób, że: ustaliło wysokość głównej kalenicy: w nawiązaniu do wysokości kalenicy budynku sąsiedniego przy ul. [...] nr [...] (na działce nr [...]) w przedziale od 26,3 do 26,8 m, lecz w każdym razie nie wyżej niż poziom kalenicy budynku przy ul. [...] (na dz. nr [...]).

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium powołało art. 61 u.p.z.p. i podkreśliło, że warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego zostały ustalone na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej w grudniu 2016 r. przez uprawnioną osobę, tj. mgr inż. M. W.. Wokół terenu inwestycji wyznaczono obszar analizowany w odległości 66 m od miejsca inwestycji, przyjmując za front działki jej szerokość od strony ul. [...] (22 m). Obszar analizowany, w ocenie Kolegium został wyznaczony prawidłowo, zgodnie z § 3 rozporządzenia MI. Odnośnie linii zabudowy Kolegium powołało § 4 ust. 1 rozporządzenia MI oraz podkreśliło, że z uwagi na charakter inwestycji linia zabudowy wyznaczona przez budynek nr [...] przy ul. [...] na działce nr [...] obr. [...] - nie ulegnie zmianie.

Zgodnie z § 5 rozporządzenia MI wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji wskaźnik ten ustalono na poziomie do 1 %. Jest to wskaźnik dla dobudowywanego szybu windowego od strony podwórza, którego powierzchnia wyniesie ok. 6,5 m2. W załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji "Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej (część tekstowa)" wskazano, że wskaźnik powierzchni zabudowy dla analizowanego kwartału wynosi od 34 % do 86 %. Średni wskaźnik wynosi 59 %. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie pociągnie znaczącej zmiany tego parametru. Zmiana polegać będzie jedynie na dobudowie szybu windowego o maksymalnej powierzchni zabudowy do ok. 6,5 m2, co zwiększy dotychczasowy wskaźnik o ok. 1 %. Wskazano również, że budowa szybu windowego jest niezbędnym elementem inwestycji w celu dostosowania budynku do nowoczesnych standardów. Jednocześnie nie ma możliwości, z uwagi na historyczny charakter kamienicy objętej wnioskiem, na budowę tego szybu wewnątrz budynku. Wzrost wskaźnika jest przy tym nieznaczny, także w kontekście istniejących uwarunkowań przestrzennych. Powyższe ustalenia znajdują oparcie w materiale dowodowym, a mianowicie w analizie z grudnia 2016 r. oraz w notatce służbowej z 15 grudnia 2016 r. (karta nr 413). Notatka służbowa została spisana przez osobę sporządzająca analizę i w istocie stanowi uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie, w jakim wymagało tego SKO w Krakowie w swoich uprzednio wydanych decyzjach kasatoryjnych. W szczególności wyjaśnione zostało to, jak kształtuje się wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym oraz wskazano aktualny wskaźnik dla działki inwestowanej, średni wskaźnik, który wynosi 62 %, co udokumentowano stosownymi ustaleniami (karta nr 412). Wskazano również, dlaczego zwiększenie dotychczasowego wskaźnika o 1 % jest dopuszczalne. W ocenie Kolegium, wyjaśnienia te przekonywująco uzasadniają ukształtowanie tego wskaźnika na poziomie 87 %. Wprawdzie dochodzi do podwyższenia i tak najwyższego w obszarze analizowanym wskaźnika, ale dotyczy to zabudowy od strony podwórza i zasadniczo nie zmieni uwarunkowań przestrzennych oraz, jak wskazała osoba posiadająca uprawnienia z zakresu architektury i urbanistyki, pozwoli na wkomponowanie projektowanej inwestycji w istniejący układ urbanistyczny. Kolegium zauważyło ponadto, że wyznaczenie wskaźnika na poziomie wartości średniej z obszaru analizowanego nie byłoby w przedmiotowej sprawie możliwe, gdyż jak wspomniano, inwestowana działka reprezentuje najwyższy w obszarze analizowanym wskaźnik. Z drugiej strony, brak jest uzasadnienia dla odmowy ustalenia warunków zabudowy z uwagi na konieczność zwiększenia tego wskaźnika o 1 %, skoro jego zwiększenie jest uzasadnione w świetle ustaleń poczynionych przez osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczno-architektoniczne, a przedstawiona argumentacja nie budziła zastrzeżeń Kolegium pod względem logicznym. Dodatkowych argumentów na rzecz ustalenia wskaźnika zwiększonego o 1 % w stosunku do obecnego stanu dostarcza zasada proporcjonalności.

W zakresie szerokości elewacji frontowej Kolegium Odwoławcze podało, że w załączniku nr 1 do decyzji organu I instancji wskazano, że planowana inwestycja nie zmieni szerokości elewacji frontowej istniejącego budynku nr [...] przy ul. [...] na działce nr [...] obr. [...]. Stosownie do § 7 rozporządzenia MI wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ( ust. 1). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4). Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że w załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (elewacji od strony ul. [...]) oraz elewacji od strony ul. [...] ustalono w przedziale od 21,5 m do 2,.3 m. Wysokość tę, jak wskazano w decyzji, ustalono od poziomu istniejącej rzędnej terenu występującej w granicy działki inwestycji z działką drogową (214, 59 m n.p.m). Oznacza to, że maksymalna wysokość dolnej krawędzi okapu/górnej krawędzi gzymsu podokapowego nie może przekroczyć wysokości 236,89 m n.p.m. W analizie wskazano, że w obszarze analizowanym występują gzymsy pośrednie i wieńczące. Wysokość elewacji frontowych określa poziom gzymsu podbudowującego okap. Z uwagi na różnice w wysokości kondygnacji i ich ilości w pierzei przy ul. [...], wysokości budynków charakteryzują się niewielkimi uskokami. Wysokość budynków w pierzei ul. [...] waha się od 3 do 5 kondygnacji, zaś w pierzei ul. [...] w przedziale od 4 do 5 kondygnacji. Budynek objęty wnioskiem jest jednym z wyższych budynków i jego wysokość do linii gzymsu wynosi obecnie 18,8 m. Budynek przy ul. [...] (działka nr [...]) bezpośrednio sąsiadujący z terenem inwestycji ma wysokość okapu frontowego ok. 22,8 m, zaś do kalenicy 26,8 m, budynek przy ul. [...] ma wysokość do okapu frontowego 19,5 m, wysokość kalenicy 22 m, budynek przy ul. [...] ma wysokość okapu frontowego ok. 21,8 m, wysokość do kalenicy 23,2 m. W załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji, odwołując się do wyników analizy wskazano, że z uwagi na kształtowanie się parametru wysokości w najbliższym sąsiedztwie (2 sąsiednie budynki) zasadne jest utrzymanie nieznacznych różnic w wysokościach budynków w pierzei. Dlatego nawiązując do wysokości budynku na działce nr [...] (budynek przy ul. [...]) w celu zachowania niewielkich różnic w wysokościach budynków w pierzei, jego maksymalną wysokość do okapu należy pomniejszyć o 0,5 m, co daje wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 22,3 m. Jednocześnie wprowadzono ograniczenia w kształtowaniu się parametru wysokości przez nawiązanie do rzędnych terenu. Wbrew zatem twierdzeniom odwołującej się – w ocenie organu odwoławczego - autor analizy uzasadnił odstępstwo od zasad ogólnych kształtowania się parametru wysokości, właśnie wskazując na konieczność zachowania niewielkiego, uskokowego zróżnicowania wysokości budynków w pierzei. SKO w Krakowie podkreśliło ponadto, że z uwagi na narożne usytuowanie budynku, percepcja uskokowego ukształtowania wysokości jest nieco inna, niż w przypadku uskokowego kształtowania tego parametru postrzeganego w ciągu, wzdłuż danej ulicy. Dlatego w ocenie organu odwoławczego zasadne jest odstępstwo od ukształtowania tego parametru jako średniej z obszaru. Dodatkowo autor analizy wskazał, że w skład obszaru analizowanego wchodzi znajdujący się po przeciwnej stronie ul. [...] (wschodnia część obszaru analizowanego), [...] , który stanowi obszar o odrębnym charakterze zabudowy.

Organ II instancji przyznał, że ukształtowanie parametru wysokości na poziomie średniego parametru z obszaru wykluczałaby możliwość nadbudowy kamienicy na cele mieszkalne (dla budynków w pierzei ul. [...] i ul. [...] średni parametr wysokości wyniósłby bowiem 19,4 m). Zwiększenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do 22,3 m pozwala na uwzględnienie wniosku inwestora i jednocześnie zachowanie zastanego zagospodarowania przestrzennego. Tym samym pozwala na pogodzenie słusznego interesu obywatela i interesu społecznego. Dodatkowo Kolegium zauważyło, że budynek objęty wnioskiem jest usytuowany u zbiegu ulic [...] i [...]. Zwykle, ze względów przestrzennych narożne usytuowanie budynku, jeśli znacząco nie odbiega od wartości reprezentowanych w obszarze analizowanym, pozwala na kształtowanie takiego budynku o nieco większych gabarytach. Podkreśliło, że wnioskowana zabudowa nie doprowadzi do powstania "dominanty", gdyż w najbliższym sąsiedztwie występują budynki o zbliżonych wartościach parametru wysokości, w tym także na ul. [...] (budynek przy ul. [...] ma wysokość do okapu 16,8 m, do kalenicy 19,4 m, zaś przy ul. [...] do okapu 16,7 m, zaś do kalenicy ok. 21 m, przy ul. [...] wysokość 22,8 m do okapu i 26,8 m do kalenicy). W tym stanie rzeczy, w ocenie Kolegium parametr wysokości górnej krawędzie elewacji frontowej został ukształtowany zgodnie z prawem.

Organ odwoławczy podkreślił, iż w świetle § 8 rozporządzenia MI geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W przedmiotowej sprawie w załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji ustalono następujące zasady kształtowania geometrii dachu: dach spadzisty, dach wielospadowy, symetryczny o kierunku głównej kalenicy równoległym do ul. [...] i ul. [...] o wysokości kalenicy budynku sąsiedniego nr [...] czyli 26, 8 m z tolerancją +/- 0,5 m uzasadnioną ze względu na rozwiązania techniczne i technologiczne, lecz nie wyżej niż kalenica budynku nr [...] (dz. nr [...]). Wskazano także, że linia okapu powinna być czytelnie zaakcentowana, doświetlenie poddasza wyłącznie oknami połaciowymi umieszczonymi w jednej linii. Zadaszenie windy powinno kontynuować geometrię dachu budynku, a wysokość kalenicy projektowanego dachu szybu windy nie może przewyższać kalenicy głównej budynku. W ocenie Kolegium, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie zasad kształtowania geometrii dachu określonych w załączniku nr 1, pkt 11.1 lit. e w zakresie, w jakim wysokość kalenicy dachu określono na poziomie 26,8 m z tolerancją do +/- 0,5 m, czyli w istocie w przedziale od 26,3 do 27,3 m. Przede wszystkim takie ukształtowanie wysokości kalenicy może doprowadzić do nadania budynkowi przy ul. [...] w K. charakteru dominanty i przekroczenie wysokości kalenic budynków w najbliższym sąsiedztwie i w obszarze analizowanym. Ponadto takie rozwiązanie jest wewnętrznie sprzeczne, bowiem jeśli wysokość do kalenicy budynku przy ul. [...] (dz. nr [...]) wynosi 26,8 m, a kalenica budynku przy ul. [...] nie może przekraczać wysokość kalenicy budynku przy ul. [...], to dopuszczenie tolerancji +/- 0,5 m stwarza ryzyko niezachowania tego warunku. Dlatego, wg Kolegium, wystarczającym i koniecznym warunkiem zachowania ładu przestrzennego jest wprowadzenie ograniczenia wysokości kalenicy, do wysokości kalenicy budynku przy ul. [...] (działka nr [...]). Dlatego w tym zakresie Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło jak w sentencji. Tak ukształtowana geometria dachu odzwierciedlać będzie zasady kształtowania tego parametru, o której mowa w analizie (karta nr 420 analizy) i jej wynikach.

Ponadto w przedmiotowej sprawie ustalono, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...] i ul. [...]. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, a teren, będąc położonym w granicach administracyjnych Miasta K., nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto, planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję wniosła J. H., w której zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj.:

- art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez brak orzeczenia przez organ odwoławczy o decyzji organu I instancji w zakresie w jakim nie została ona uchylona; uchylając decyzję, organ II instancji winien był wydać nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczącym tylko części decyzji organu I instancji, jak również konieczne było orzeczenie co do pozostałej części decyzji, tj. części nieuchylonej;

- art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia objętego wnioskiem w sytuacji, gdy w analizie nie wyliczono średniego parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym, co uniemożliwiło zastosowanie § 7 ust. 3 lub 4 rozporządzenia MI;

2. prawa materialnego, tj.:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI poprzez ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w sposób odbiegający od średniego w obszarze analizowanym oraz w sposób przekraczający wartość najwyższego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym, w sytuacji gdy analiza urbanistyczno-architektoniczna z dnia 15 grudnia 2016 r. nie zawiera odpowiedniego uzasadnienia dla takiego odstępstwa;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia MI poprzez wyznaczenie dla zamierzenia inwestycyjnego wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w sposób odbiegający od zasad przewidzianych w § 7 ust. 3 rozporządzenia MI, w sytuacji gdy analiza urbanistyczno-architektoniczna nie zawiera odpowiedniego uzasadnienia dla takiego odstępstwa.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak też zasądzenia kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie. W zakresie zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. podało, że literalna wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy nie ma obowiązku stwierdzania w sentencji decyzji, iż w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. W odniesieniu do innych zarzutów, Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 3 października 2017 r. skargę J. H. stwierdził, iż zważywszy na charakter zamierzonej inwestycji (nadbudowa kamienicy oraz jej rozbudowa polegająca na budowie windy od strony podwórza) nie było w sprawie kontrowersji co do spełnienia przez zamierzenie inwestycyjne przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Rozbieżność ocen odnosiła się w istocie do tego, czy inwestycja kontynuować będzie parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych oraz intensywność wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Skarżąca kwestionowała bowiem dopuszczalność przyjętej przez organ odwoławczy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przyszłej inwestycji oraz określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w sposób odbiegający od średniej wartości tego wskaźnika w obszarze analizowanym, a przez to kwestionowała w ogóle dopuszczalność realizacji przedmiotowego zamierzenia budowlanego.

Sąd I instancji ocenił, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie jest prawidłowa. Określenie spornych parametrów inwestycji dokonane bowiem zostało w sposób nienaruszający przepisów u.p.z.p., jak również przepisów rozporządzenia MI.

Ocenę kwestionowanej decyzji i przyjętych w niej parametrów przyszłej inwestycji, Sąd poprzedził stwierdzeniem, że wykładnia przepisów rozporządzenia MI nie może być dokonywana bez uwzględnienia przepisów oraz aksjologii u.p.z.p. Przepis rangi podustawowej musi być bowiem interpretowany w taki sposób, aby ostateczny wynik jego wykładni mieścił się w ramach wyznaczonych przez ustawę. Natomiast z całą pewnością normy zawarte w rozporządzeniu MI nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych.

Mając powyższe na uwadze WSA w Krakowie w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI. Skarżąca podważała dopuszczalność rozbudowy budynku przy ul. [...] nr [...] poprzez budowę windy od podwórza twierdząc, że wskaźnik wielkości zabudowy przedmiotowej nieruchomości już odbiega od wartości średnich tego parametru w obszarze analizowanym, a sporządzona w sprawie analiza nie zawiera uzasadnienia dla dalszego w tym zakresie odstępstwa. Akcentowała w skardze, że średni parametr powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 62%, zaś dla inwestycji objętej wnioskiem parametr ten kształtuje się na poziomie 87 % i w wyniku dalszej rozbudowy nieruchomości (budowy windy) ulegnie zwiększeniu o kolejny 1 %. Wg skarżącej, nie jest zatem zasadne dalsze zwiększanie tej powierzchni, co wykluczać powinno dopuszczalność realizacji zamierzonej budowy. Sąd I instancji uznał, iż zarzut ten nie jest usprawiedliwiony bowiem stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia MI, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Ustęp 2 tego przepisu wskazuje, że dopuszczalne jest wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Sąd miał przy tym na uwadze, że celem przepisów wykonawczych, określających sposób ustalania parametrów przyszłej inwestycji w ramach decyzji o warunkach zabudowy, jest realizowanie zasadniczego celu planowania przestrzennego, którym jest zachowanie ładu przestrzennego na danym, analizowanym terenie. Ta naczelna zasada planowania przestrzennego wynika z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Stosownie zaś do art. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez "ład przestrzenny" rozumie się takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W kontekście zatem powyższej normatywnej definicji "ładu przestrzennego" oceniać także należy kwestię możliwości ustalenia parametrów przyszłej inwestycji, w tym wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Choć w ocenianej sprawie wskaźnik ten przekracza wartości średnie, to w ocenie Sądu I instancji powyższe nie wyklucza jeszcze dopuszczalności realizacji inwestycji, z uwagi na jego dalsze zwiększenie o ok. 1 %. Sąd miał przy tym na uwadze to, że zwiększenie analizowanego parametru wynikać będzie z potrzeby rozbudowy obiektu poprzez budowę windy (6,5 m2). Ta zaś rozbudowa, wg treści wniosku, znajdować się będzie od strony podwórza istniejącej i nadbudowywanej kamienicy. W takich realiach przestrzennych należy uznać, że budowa windy nie będzie elementem eksponowanym w przestrzeni urbanistycznej. Powyższe oznacza, w ocenie Sądu I instancji, że taka rozbudowa nie będzie zaburzać zastanego ładu przestrzennego, jakichkolwiek wartości składających się na ten ład, a wymienionych w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie zauważył, że także fakt zwiększenia powierzchni zabudowy o ok. 1%, sam w sobie nie spowoduje znaczącej zmiany tegoż parametru, a przez to, jak zarazem wynika z uwag osoby sporządzającej w sprawie analizę urbanistyczno-architektoniczną, pozwoli na wkomponowanie projektowanej inwestycji w istniejący układ urbanistyczny. Przyjęte zatem w zaskarżonej decyzji określenie spornego parametru inwestycji, jest więc w pełni uzasadnione, a nadto usprawiedliwione w przedstawionych realiach sprawy.

Zdaniem Sądu I instancji nie był również trafny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia MI, poprzez wyznaczenie górnej krawędzi elewacji frontowej w sposób odbiegający od zasad przewidzianych w § 7 ust. 3 rozporządzenia MI. Zgodnie z § 7 tego aktu, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Jeżeli wysokość, o której mowa powyżej, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy (ust. 4). Przepis ten formułuje dwie zasady: pierwszą, zgodnie z którą wysokość nowej zabudowy ma stanowić przedłużenie wysokości na działkach sąsiednich oraz drugą, zgodnie z którą, w razie istnienia na sąsiednich działkach uskoku, wysokość przyszłego obiektu ma stanowić średnią wysokości z obszaru analizowanego. Sąd wskazał, iż jest oczywiste, że w znaczeniu omawianego przepisu "działki sąsiednie", to te najbliższe planowanej zabudowy, bo tylko przy takim rozumieniu możliwe jest odniesienie zamierzenia do linii stanowiącej "przedłużenie", lub stanowiącej "uskok". Do wysokości nowej zabudowy, jako średniej wysokości z całego obszaru analizy nawiązuje zasada druga, realizująca się wtedy, kiedy wysokości budynków na działkach (bezpośrednio) sąsiadujących stanowią uskok. Jednocześnie dopuszczona została możliwość wyznaczenia innej wysokości obiektu, jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej. W realiach sprawy Sąd nie zgodził się ze skarżącą, iż w treści analizy oraz uzupełniającej ją notatki służbowej urbanisty z 15 grudnia 2016 r., nie znalazło się rzeczowe uzasadnienie dla przyjętego odstępstwa od zasady wyznaczania tego parametru jako przedłużenia krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, względnie jako średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. W analizie stwierdzono bowiem, że z uwagi na kształtowanie się parametru wysokości w najbliższym sąsiedztwie inwestycji (2 sąsiednie budynki) zasadne jest utrzymanie nieznacznych różnic w wysokościach budynków w pierzei. W ocenie Sądu I instancji w tym właśnie celu, należy nawiązać do budynku znajdującego się na działce nr [...] (ul. [...]) pomniejszając przy tym wysokość inwestycji o 0,5 m. Pozwoli to zachować niewielkie, uskokowe zróżnicowanie budynków pierzei i jednocześnie nie doprowadzi do powstania dominanty. Przyjęte rozwiązanie nawiązuje zatem do zastanego ładu przestrzennego. Nadto, w ocenie Sądu, trafnie akcentowało Kolegium, że dla przyjętej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (21,5 - 22,3 m) znaczenie ma także fakt, że objęty wnioskiem o warunki zabudowy budynek, usytuowany jest u zbiegu ul. [...] i ul. [...]. Takie, narożne jego położenie pozwala bowiem określić jego przyszłą wysokość w sposób odmienny od reguł wynikających z § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia MI. W odbiorze przestrzennym, narożny budynek może charakteryzować się nieco większymi gabarytami, co uzasadnia zamiar inwestycyjny jego nadbudowy w przedziale określonym w zaskarżonej decyzji. Zasadnie również – zdaniem Sądu – Kolegium wskazało, że w najbliższym sąsiedztwie inwestycji występują budynki o zbliżonych wartościach parametru wysokości zarówno od strony ul. [...], jak i ul. [...]. Uzasadnia to w sposób należyty przyjęte odstępstwo od reguł zawartych w § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia MI.

Jako nietrafny WSA w Krakowie uznał również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez brak orzeczenia przez organ odwoławczy o nieuchylonej części decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy może bowiem w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. orzec o częściowym utrzymaniu w mocy decyzji, jednakże nie jest do tego bezwzględnie obowiązany.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 – określanej dalej jako P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła J. H., zaskarżając go w całości oraz zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie :

- art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], a w konsekwencji uznanie tej decyzji za prawidłową, w sytuacji, gdy w SKO nie orzekło w wyżej wymienionej decyzji o decyzji organu I instancji w zakresie w jakim nie została ona uchylona i zmieniona przez SKO, a na organie odwoławczym, który uchyla zaskarżoną decyzję w części, ciąży obowiązek wydania rozstrzygnięcia zarówno w zakresie uchylonym dotyczącym tylko części decyzji organu I instancji, jak również konieczne jest orzeczenie co do pozostałej części decyzji, nieuchylonej;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji do zawartego w skardze zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., które polegać miało na braku wyliczenia średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na obszarze analizowanym, do czego obligowała organy treść § 7 ust. 3 rozporządzenia MI ;

- art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], w sytuacji gdy organy obu instancji w niedostateczny sposób wyjaśniły okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy - wydały decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem, w sytuacji gdy w analizie urbanistycznej nie wyliczono średniego parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na obszarze analizowanym, co uniemożliwiało zastosowanie § 7 ust. 3 bądź 4 rozporządzenia MI;

2. naruszenie prawa materialnego, a to art, 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia MI poprzez oddalenie skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie dnia [...] marca 2017 r., Znak: [...], w sytuacji gdy wyznaczona przez organy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, odbiega od zasad przewidzianych w § 7 ust. 3 rozporządzenia, a analiza urbanistyczno-architektoniczna nie zawiera odpowiedniego uzasadnienia dla takiego odstępstwa.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Jeśli chodzi o pierwszy z podniesionych zarzutów, a mianowicie naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., to dla rozstrzygnięcia jego zasadności konieczne jest dokonanie wykładni przepisów art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. oraz ich wzajemnej relacji. W myśl przywołanego przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (pkt 2). Na tle stosowania tego unormowania, pojawiły się wątpliwości, czy w przypadku gdy organ odwoławczy – zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - uchylił zaskarżoną decyzję w części i orzekł co do istoty sprawy tylko w tej części, obowiązany jest do stwierdzenia w roztrzygnięciu decyzji, że w pozostałej części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy, przywołując podstawę z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Powyższe zagadnienie było przedmiotem sporów interpretacyjnych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarysowały się dwie linie orzecznicze. Zgodnie z pierwszym poglądem, tożsamym z poglądem skarżącej kasacyjnie i prezentowanym przykładowo w wyrokach NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 19/11, z 5 kwietnia 2013 r., II OSK 2341/11, w takiej sytuacji organ lI instancji powinien orzec o utrzymaniu decyzji w mocy w pozostałej (nieuchylonej) części. Brak bowiem rozstrzygnięcia w tym zakresie może powodować problemy przy wykonywaniu decyzji, a także nasuwa wątpliwości co do ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie zaś z drugim poglądem, organ II instancji może w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. orzec o częściowym utrzymaniu w mocy decyzji, jednakże nie jest do tego zobowiązany.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela drugi pogląd. Nie jest bowiem przekonujący argument o niejasności sytuacji prawnej strony, skoro jest ona określona w części decyzją organu odwoławczego (w zakresie, w jakim uchylił on decyzję i orzekł co do istoty lub umorzył postępowanie) oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Gdyby organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję (postanowienie), to również sytuacja prawna strony wynikałaby z orzeczeń obu instancji. Konieczne zatem jest tylko jednoznaczne określenie przez organ odwoławczy, w jakiej części uchylił zaskarżoną decyzję. Wniosek taki wyprowadzić można z samego literalnego brzmienia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym rozstrzygnięcie organu odwoławczego składa się z dwóch części - uchylenia decyzji w części lub całości i orzeczenia co do istoty sprawy lub umorzenia postępowania pierwszej instancji w części lub w całości, w zależności od zakresu uchylenia. Orzeczenie organu, że uchyla on decyzję w części, wobec możliwych treści rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 K.p.a., oznacza przy braku innych orzeczeń, że w pozostałej części organ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, zwłaszcza że zobowiązany będzie w uzasadnieniu orzeczenia przedstawić argumentację, z której wynikać będzie nie tylko, że rozpoznał sprawę ponownie, ale także, że decyzję w części uznał za prawidłową. Zauważyć należy, że regulując treść możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego, ustawodawca wskazał na możliwość utrzymania w mocy decyzji, nie zaznaczając, odmiennie niż w punkcie 2 § 1 art. 138 K.p.a., że może ono dotyczyć całości decyzji lub jej części. Rozróżnił natomiast uchylenie decyzji w całości lub w części (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.) i wyraźnie sformułował, że w takim przypadku w zakresie uchylenia powinno zapaść równocześnie rozstrzygnięcie organu odwoławczego co do istoty sprawy lub o umorzeniu postępowania I instancji. Nie nakazał natomiast w przypadku uchylenia decyzji w części wyraźnego orzeczenia organu odwoławczego co do pozostałej części decyzji. Osnowa decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. składa się zatem z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję organu I instancji i określa zakres tego uchylenia - w całości lub w części, zaś w drugiej organ odwoławczy w tym samym zakresie rozstrzyga sprawę co do istoty albo umarza postępowanie I instancji.

W przypadku zatem, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części albo tylko w tej części umorzyć postępowanie. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany, a jedynie uprawniony, do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Jeżeli zatem organ odwoławczy nie skorzysta z tego uprawnienia, to sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z 29 listopada 2016 r., I OSK 191/15 i przywołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo, K. Glibowski, /w/ M. Wierzbowski, A. Wiktorowska /red/, K.p.a. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 804, A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do K.p.a., LEX 2018, t. III.4 do art. 138).

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w sposób niebudzący wątpliwości oznaczył, w jakim zakresie uchylił zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty. Nie ulega więc wątpliwości, że w pozostałej nieuchylonej części, decyzja organu I instancji byłaby wiążąca i wywoływała skutki prawne. W konsekwencji powyższego należało uznać analizowany zarzut skargi kasacyjnej za niezasadny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.. W myśl powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Rzeczywiście w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wprost nie wypowiedział się co do zarzutu podniesionego w skardze naruszenia przez organ II instancji art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia objętego wnioskiem w sytuacji, gdy w analizie nie wyliczono średniego parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym, co uniemożliwiło zastosowanie § 7 ust. 3 lub 4 rozporządzenia MI. Jednakże – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – skarżąca kasacyjnie nie wykazała, iż powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zważyć bowiem należy, iż co do zasady wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ( § 7 ust. 1 rozporządzenia MI). Stosownie natomiast do § 7 ust. 3 rozporządzenia MI, jeśli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Jednocześnie jednak prawodawca dopuścił w § 7 ust. 4 rozporządzenia MI wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej.

Jako, iż w kontrolowanej sprawie wysokość budynków znajdujących się na sąsiednich działkach w stosunku działki, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, przebiegała w taki sposób, iż tworzyła uskok, nie miał zastosowania § 7 ust. 1 rozporządzenia MI. Ustalenie tego parametru planowej inwestycji mogłoby więc nastąpić - zgodnie z powołanym § 7 ust. 3 rozporządzenia MI - na podstawie średniej wysokości występującej na obszarze analizowanym. Organy zasadnie jednak odstąpiły od wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji w oparciu o średnią wielkość tego parametru na obszarze analizowanym na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzania MI (o czym w dalszej części uzasadnienia). W konsekwencji więc nie były obowiązane wyliczać tej średniej, jak tego oczekiwała skarżącą kasacyjnie. Właściwa bowiem wykładania przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia MI, przy uwzględnieniu treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że dla ustalenia warunków konkretnego obiektu budowlanego decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań w zakresie parametrów, cech kształtowania zabudowy, w tym wysokości nowego obiekty. Z tych względów nie zachodziła potrzeba dokonywania dalszej analizy stanu zagospodarowania całego obszaru analizowanego. Skoro organ – będąc uprawnionym w granicach wyznaczonych przepisami prawa do wyboru rozwiązań planistycznych – wykazał racjonalne przesłanki do określenia cech i parametrów architektonicznych nowej zabudowy, ograniczając się do specyficznej zabudowy pierzejowej występującej w bezpośrednim sąsiedztwie, to zbędnym było konkretyzowanie średniej wysokości budynków występujących w całym obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z 11 maca 2014 r., II OSK 2463/12).

W związku z tym okoliczności, które skarżącą kasacyjnie domagała się ustalenia, nie miały istotnego znaczenie z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, które wyznaczają zakres niezbędnych w sprawie ustaleń. Tym samym nieodniesienie się przez Sąd I instancji wprost do zarzutów dotyczących braku tego rodzaju ustaleń, w sytuacji zaakceptowania ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji budynku na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia MI, nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

W kontekście powyższych uwag dotyczących braku potrzeby w kontrolowanej sprawie ustalenia średniej wysokości budynków występujących w obszarze analizowanym nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia MI, podkreślić należy, iż wbrew bowiem twierdzeniom skargi kasacyjnej analiza urbanistyczna zawiera wystarczające uzasadnienie do odstąpienia od zastosowania w sprawie § 7 ust. 3 rozporządzenia MI, a w konsekwencji zastosowania ust. 4 tego przepisu. Podkreślić bowiem należy, iż urbanista w tej analizie jednoznacznie wskazał, iż obszar analizowany – wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI – objął swym zasięgiem bardzo zróżnicowaną zabudowę, która niewątpliwie nie mogła stanowić odniesienia i kontekstu dla projektowanej zabudowy na działce nr [...]. Wschodnia bowiem część tego obszaru to pl. [...], zabudowany niskimi budynkami handlowymi, a więc budynkami o diametralnie odmiennej wysokości i innym przeznaczeniu. Stąd też prawidłowo urbanista wskazał, iż bezpośrednim odniesieniem dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącej kamienicy są budynki bezpośrednio z nią sąsiadujące (tj. budynki na działkach nr [...] i [...]) oraz w mniejszym stopniu budynki z tego kwartału zabudowy (tj. budynki na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]), wydzielonego ul. [...] , ul. [...] i al. [...], które są również kamienicami miejskimi o funkcji mieszkalnej oraz mieszkalno-usługowej. Trafnie również w tej analizie podniesiono, iż za takim rozwiązaniem przemawia pierzejowy układ zabudowy, w której budynki do siebie przylegają ścianami szczytowymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło również do naruszenia art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p. statuującego zasadę dobrego sąsiedztwa, która wymaga, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych oraz urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. Nowa zabudowa musi mieścić się więc w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Podkreślić należy, iż - jak trafnie wskazał Sąd I instancji - ustalone warunki zabudowy zachowują niewielkie, uskokowe dotychczasowe zróżnicowanie budynków w pierzei przy ul. [...], nie doprowadzając do powstania dominanty. Wprawdzie ustalona wysokość nawiązuje do budynku znajdującego się na działce nr [...] (ul. [...]), a nie do budynku położonego na działce nr [...] (ul. [...],), jednakże niewątpliwe nie zaburzy to ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p., zwłaszcza w kontekście tego, iż mamy do czynienia z zabudową pierzejową, a rozbudowywana kamienica położona jest narożnie. Zwłaszcza ta ostatnia okoliczność powoduje, iż dużo większa różnica między planowaną wysokością kamienicy na działce nr [...], w stosunku do wysokości kamienicy położonej na działce [...], nie jest dostrzegalna w tym samym stopniu, gdyby w ten sam sposób powyższy parametr został ukształtowany w ciągu, wzdłuż jednej ulicy.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.