Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 345/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 13, art. 6 pkt 1, art. 14 ust 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2009 nr 4 poz 17
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz  kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół.
article: § 10ust 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 61 poz 624
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr XXXIV/263/09 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez Gminę I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] czerwca 2009r. Nr XXXIV/263/09 Rada Gminy, na podstawie art. 18 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.), art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 z późn.zm.) oraz na podstawie ustawy z dnia 10 października 2002r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. Nr 200, poz. 1679 z późn.zm.), ustaliła wysokość opłat za świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez Gminę.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2009r. Prokurator Rejonowy wniósł, na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2002 r. Nr 21, poz. 206 z późn.zm.), skargę na powyższą uchwałę w części obejmującej § 1 pkt 1 lit a-c i pkt 4 oraz wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

Skarżący zarzucił przedmiotowej uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 z późn.zm.) poprzez ustalenie w § 1 pkt 1 lit a-c i pkt 4 częściowej odpłatności za świadczenia przedszkoli przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego w wysokości 10% za pierwsze dziecko uczęszczające do przedszkola, 8% za drugie dziecko uczęszczające do przedszkola, 6% za trzecie dziecko i każde następne dziecko uczęszczające do przedszkola najniższego wynagrodzenia za pracę ogłaszanego corocznie przez Główny Urząd Statystyczny, przy czym opłata ta nie podlega zwrotowi w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu zapisu do lub wypisu dziecka z przedszkola w trakcie miesiąca. Prokurator stwierdził, iż określono ww. opłaty w stałej wysokości, pomimo braku po stronie Rady Gminy kompetencji do ustalania opłat o charakterze stałym za korzystanie z tego rodzaju świadczeń, które są nakładane na rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych niezależnie od charakteru dodatkowych świadczeń wykraczających poza podstawę programową i realizowanych przez dane przedszkole oraz niezależnie od częstotliwości i czasu korzystania z tych świadczeń przez poszczególne dzieci.

Skarżący dodał, iż w zaskarżonej uchwale nie uwzględniono okoliczności,

że poszczególne dzieci pozostają w przedszkolu na różną ilość godzin, natomiast zasada wyrażona w art. 32 Konstytucji Polskiej oznacza, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Dalej wskazał, iż różnicowanie podmiotów w demokratycznym państwie prawnym jest dopuszczalne, jednakże niedopuszczalne jest różnicowanie niesprawiedliwe. Odwrotnie niedopuszczalne jest traktowanie podmiotów znajdujących się w różnej sytuacji w sposób identyczny, bez uwzględnienia istotnych cech tych podmiotów. Stąd też skarżący uznał, iż uchwała Rady Gminy godzi w zasadę sprawiedliwości społecznej poprzez nieuwzględnienie przy ustaleniu opłaty za świadczenia przedszkola okoliczności, w jakim zakresie czasu poszczególne dziecko korzysta z usług tego przedszkola.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o utrzymanie uchwały w mocy.

W uzasadnieniu stwierdził, iż obciążenie odpłatnością rodziców z dwojgiem lub trojgiem dzieci w danym przedszkolu jest znaczne, a organ zróżnicowaniem opłat chciał pomóc rodzinom wielodzietnym.

Na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 r. Prokurator sprecyzował, iż domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, z uwagi na treść i zakres przepisów w istotny sposób naruszających obowiązujący porządek prawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.".

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż Prokurator Rejonowy wniósł skargę z powołaniem się na przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.). Prokuratora nie dotyczy wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, co wynika z art. 52 § 1 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 147 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Uwzględniając przytoczone zasady oceny obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała została podjęta

z istotnym naruszeniem przepisów prawa wskazanych w dalszej części uzasadnienia.

Przedmiot kontroli Sądu stanowi uchwała Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2009r. Nr XXXIV/263/09 w sprawie wysokości opłat za świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez Gminę.

Zaskarżona uchwała jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Została ona wydana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne adresowane do bliżej nieokreślonej i nieograniczonej liczby osób, które znajdą się w określonym stanie hipotetycznym - w tym przypadku do rodziców i opiekunów dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Nie można przy tym w żadnym wypadku stwierdzić, aby krąg tych osób był w jakikolwiek sposób związany strukturalnie (organizacyjnie) z gminą, gdyż ich związek z gminą wynika wyłącznie z faktu zamieszkiwania na jej terenie i korzystania ze świadczeń przedszkola publicznego.

W zaskarżonej uchwale Rada Gminy:

- w § 1 ust. 1 wprowadziła odpłatność za świadczenie przedszkoli publicznych prowadzonych przez Gminę przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego określoną przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania przedszkolnego w wysokości:

a) 10% za pierwsze dziecko uczęszczające do przedszkola,

b) 8% za drugie dziecko uczęszczające do przedszkola,

c) 6% za trzecie dziecko i każde następne dziecko uczęszczające do przedszkola najniższego wynagrodzenia za pracę ogłaszanego corocznie przez Główny Urząd Statystyczny.

- zgodnie z przepisem § 2 ust. 2 i 3 powyższa opłata przeznaczona jest na zakup pomocy dydaktycznych i art. szkolnych przeznaczonych do bezpośredniego wykorzystania na zajęciach przez wychowanków, pokrycie wycieczek programowych oraz dodatkowych zajęć edukacyjno-rekreacyjnych i wychowawczych ujętych w planie pracy przedszkola, w tym przedstawień teatralnych organizowanych w przedszkolu, wyjazdy do kina, muzeum, zajęć plastycznych jak również na pokrycie kosztów związanych z pobytem dziecka w przedszkolu powyżej 5 godzin. Opłata ta nie obejmuje natomiast kosztów wyżywienia oraz kosztów zajęć nauki języków obcych i rytmiki

- w § 1 ust. 4 uchwalono, iż w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu zapisu do lub wypisu dziecka z przedszkola w trakcie miesiąca, określona wyżej opłata, nie podlega zwrotowi.

Uchwalając powyższe regulacje jako podstawę prawną aktu normatywnego Rada Gminy wskazała art. 18 ust. 15 ustawy o samorządzie gminnym, art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej oraz ustawę z 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. Nr 200, poz. 1679 z późn.zm.).

Po myśli art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 ww. ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które:

1. prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego;

2. przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności;

3. zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach.

Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 13 ustawy, pod pojęciem "podstawa programowa" należy rozumieć obowiązkowe na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły (przedszkola), które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Zgodnie z delegacją zawartą w art. 22 ust. 2 pkt 2 lit a ustawy o systemie oświaty, podstawę programową wychowania przedszkolnego ustala w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw o światy i wychowania. W dacie uchwalania przedmiotowej uchwały podstawę programową wychowania przedszkolnego określono w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2009r. Nr 4, poz. 17).

W przepisie § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) określono, że statut przedszkola określa dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego nie krótszy niż 5 godzin dziennie.

Z treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika zakres upoważnienia ustawowego dla rady gminy do ustalania opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Opłata stanowi zaś instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

W świetle powyższego należy stwierdzić, po pierwsze że świadczenia publicznych przedszkoli dotyczące nauczania i wychowania w zakresie mieszczącym się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego będą zawsze bezpłatne. Wszystkie inne usługi świadczone w przedszkolu, wykraczające poza podstawę programową, mogą być z woli rady gminy odpłatne i tylko tych świadczeń dotyczyć może uchwała gminy. Po wtóre powyższe opłaty nie mogą prowadzić do przeniesienia na rodziców (opiekunów prawnych) dzieci korzystających ze świadczeń przedszkoli publicznych kosztów, które na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących zobowiązana jest ponieść gmina jako organ prowadzący przedszkole np. zapewnienia warunków działania przedszkola, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, wykonywania remontów, zapewnienia obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej, wyposażenia w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania i wychowawczych, wynagrodzenia nauczycieli, utrzymania przedszkola (art. 5, art. 5a).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się już pogląd, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 ww. ustawy opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne są też co do konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r. Sygn. akt III SA/Wr 622/07, opubl. w elektronicznym Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 372638, wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 167/08, wyrok WSA w Gdańsku z 19 marca 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 476/08 wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lipca 2009r, IISA/Bd 400/09 niepubl., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1189/08 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.nsa.gov.pl).

Przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie co do zasady w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, określonej rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r.

w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009r. Nr 4, poz. 17). Działalność przedszkoli w pozostałym zakresie, w szczególności obejmującym zajęcia ponadprogramowe jest odpłatna. Gmina zatem nie jest uprawniona do pobierania od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach określonych w załączniku nr 1 do wspomnianego wyżej rozporządzenia. Opłaty mogą dotyczyć wyłącznie świadczeń w załączniku tym nie wymienionych. Skoro brak jest podstaw prawnych do pobierania opłat za nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej, należy przyjąć, że nie istnieje podstawa do pobierania opłaty za sam fakt uczęszczania dziecka do przedszkola (z pominięciem opłat za posiłki i zajęcia ponadprogramowe). Przedszkole publiczne powinno bowiem prowadzić bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego.

Uchwała powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Powinien również wykazać, iż wysokość opłaty pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym świadczeniem. Zdaniem Sądu sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentności oraz przekonująco uzasadniony. Realizacja tych wskazań po pierwsze pozwoli na kontrolę czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy oświatowej, a po drugie sprawi, że zakres oferowanych świadczeń ponadprogramowych oraz odpowiadający im taryfikator staną się czytelne, co będzie miało istotne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych odpłatnych świadczeń dodatkowych, odpowiadających potrzebom dziecka oraz ich możliwościom zarobkowym i majątkowym.

Zdaniem Sądu powyższych wymogów nie spełnia zaskarżona uchwała. Za niewystarczające należy wobec powyższego uznać ogólnikowe wskazanie, iż odpłatność, o której mowa w § 1 uchwały wynosi np. 10% ( 8% lub 6%) najniższego wynagrodzenia za pracę. Spowoduje to bowiem przyjęcie tylko jednej sztywnej opłaty, która nakłada na rodziców (opiekunów) obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od tego czy konkretne przedszkole oferuje jakiekolwiek inne świadczenia poza realizacją podstawy programowej, jakości tych świadczeń i przede wszystkim niezależnie od tego czy konkretne dziecko w ogóle korzysta z dodatkowych świadczeń, a jeśli tak to w jakim rozmiarze. W wyroku z dnia 3 marca 2009 r. (sygn. akt l OSK 1189/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Z kolei w § 1 ust. 3 przedmiotowej uchwały znalazł się zapis, iż opłata,

o której mowa w § 1 ust. 1, nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz kosztów zajęć nauki języków obcych i rytmiki. Wobec tego nie jest wiadome za co konkretnie jest pobierana opłata określona w § 1 ust. 1. Z przepisu § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie wynika rozróżnienie rodzaju świadczenia jakie za jej poniesienie oferuje przedszkole. Zestawienie tego przepisu z § 1 ust. 3 uchwały, wskazuje za to jakiego rodzaju zajęcia nie mieszczą się w podanej w § 1 ust. 1 wysokości. Ujęcie kosztów jako całość sprawia, że poza kontrolą pozostaje czy w opłacanych zajęciach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego czy mieszczą się także świadczenia zaliczone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej do podstawy programowej. § 1 ust. 1 nie zawiera jakiejkolwiek kalkulacji opłaty i brak jest wyjaśnienia, dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat w wysokości wskazanej w tym przepisie. Wskazana, w zakwestionowanym przepisie opłata, w zestawieniu z treścią § 1, może wskazywać, że jest ponoszona za sam pobyt dziecka w przedszkolu i to nie wiadomo w jakim czasie, bo w uchwale nie wskazano czasu, w którym trwają zajęcia programowe. Tymczasem, jak wynika z ustawy o systemie oświaty, odpłatności podlega nie sam pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, ale oferowane przez tego rodzaju placówkę świadczenia wykraczające poza podstawę programową, przewidzianą w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej. Nadto brak jest w obowiązujących przepisach, jak również w samej uchwale odniesienia i uzasadnienia oparcia wprowadzanej opłaty za świadczenia przedszkoli publicznych na określonym procencie najniższego wynagrodzenia za pracę.

Nadto zważyć przyjdzie, iż brak jest w obowiązujących przepisach podstawy materialnoprawnej do obciążania rodziców (opiekunów prawnych dzieci) kosztami wyposażenia placówki publicznej w materiały, pomoce dydaktyczne niezbędne do zapewnienia prawidłowego realizowania podstawowej funkcji i zadań przedszkola publicznego (vide § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały). Z treści art. 5 ust. 5 ustawy oświatowej (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały) wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Do zadań tego organu należy w szczególności:

1. zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych

i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2. wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

3. zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły lub placówki;

4. wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.

Po myśl art. 5a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W ust. 3 art. 5a ustawodawca wskazał, iż środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

W świetle powyższych wywodów podkreślić należy, iż wszelkie opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli winy być kształtowane zgodnie z celami polityki edukacyjnej, znajdującymi w szczególności wyraz w ustawie o systemie oświaty. Obowiązek organizowania bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach wyznaczonych podstawą programową. W tej sytuacji prawnej możliwe jest zatem, a nie obligatoryjne, ustalanie i pobieranie opłat jedynie za świadczenia tych przedszkoli publicznych, które udzielają świadczeń w zakresie przekraczającym podstawę programową, wykraczające poza minimum określone podstawą programową. Ustalanie przedmiotowych opłat nie może mieć cech arbitralności, dowolności, polegać winno zatem na precyzyjnym określeniu konkretnych opłat za poszczególne świadczenia, a wyliczenie ich wysokości, oparte na zasadzie ekwiwalentności, winno być poprzedzone jawną kalkulacją poszczególnych kosztów w sposób dający możliwość kontrolowania i oceny.

W ocenie Sądu, przepisy § 1 zaskarżonej uchwały Rady Gminy nr XXXIV/263/09 z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez Gminę nie spełniają powyższych wymogów, zatem istotnie naruszają art. 14 ust. 5 z uwzględnieniem treści art. 6 ust. 1 jak i ww. przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w zakresie finansowania przez gminę działalności przedszkoli publicznych.

Przepis art. 94 ust. 1 u.s.g., przewidujący ograniczenie czasowe możliwości stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie dotyczy aktów prawa miejscowego. Sąd administracyjny władny jest zatem na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność w całości lub w części uchwały rady gminy będącej aktem prawa miejscowego w każdym czasie, o ile uchwała ta została wydana

z naruszeniem prawa. Zważyć przyjdzie, iż treść podjętego z istotnym naruszeniem obowiązujących przepisów § 1 uchwały w zasadzie wyczerpuje merytoryczną treść aktu prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego, co skutkować musi wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały w całości.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.