Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 255/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia del. WSA Rafał Wolnik, po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku T. O. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta [...] jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy [...], powołując się na przepisy art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej P.p.s.a., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta [...] w sprawie rozpoznania wniosku T. O. z dnia [...] grudnia 2018 r. o przyznanie zasiłku okresowego i zasiłku celowego na zakup żywności, odzieży, obuwia i doładowanie butli gazowej.

W uzasadnieniu wniosku podał, iż podanie o pomoc strona złożyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Tenże, uznając iż T. O. jest osobą bezdomną, przesłał wniosek do Gminy [...]. Jednak, jak wynika z wywiadu środowiskowego, strona ma miejsce zamieszkania w [...] – przy ul. [...]. Dlatego przekazanie podania jest, w ocenie Wójta Gminy [...], nieprawidłowe. Strona mieszka w [...] od 2004 r., a z pewnością od 2009 r., co wynika z wydruku Grodzkiego Urzędu Pracy w [...]. Co prawda zamieszkuje w pomieszczeniu gospodarczym, ale wyposażonym w ciepłą i zimną wodę, prąd, ogrzewanie elektryczne, a toaleta znajduje się na zewnątrz. Ma możliwość samodzielnego przygotowywania posiłków. Nie jest zatem osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508), dalej u.p.s. Po myśli art. 101 ust. 1 i 2 tej ustawy, właściwość miejscową gminy zobowiązanej do świadczenia ustala się w oparciu o miejsce zamieszkania, a tylko w przypadku osoby bezdomnej według miejsca jej ostatniego zameldowania. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 ze zm.), lokalem mieszkalnym jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest takim lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. W ocenie wnioskodawcy lokal zajmowany przez T. O. spełnia te kryteria. W tym zakresie powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt I OW 116/10. Przy czym dla rozstrzygnięcia tego sporu (kwestii zamieszkiwania) nie ma znaczenia zameldowanie. Z uwagi na brak definicji miejsca zamieszkania w ustawie o pomocy społecznej wnioskodawca odwołał się do regulacji zawartej w art. 25 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na tę okoliczność przytoczył szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powołując się na tak ustalony stan faktyczny i prawny wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zgodnie z wnioskiem.

Odpowiadając na wniosek Prezydent Miasta [...] postulował wskazanie Wójta Gminy [...] jako organu właściwego w tej sprawie. Podtrzymał dotychczasowe twierdzenie, iż w sprawie winien mieć zastosowanie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, gdyż T. O. należy traktować jako osobę bezdomną. Po pierwsze zamieszkuje w pomieszczeniu gospodarczym niedaleko myjni samochodowej od 2010 r. Nie spełnia ono wymogów lokalu mieszkalnego, gdyż z uwagi na położenie na terenie myjni samochodowej i wyposażenie nie jest przeznaczone na pobyt ludzi. Po wtóre, jakkolwiek strona jest klientem Ośrodka Pomocy w [...] od 2004 r., to w 2018 r. Gmina [...] przyznawała mu świadczenia pomocowe. Zatem na terenie Gminy [...] nie ma on centrum życiowego, nie posiada stałego tam zameldowania ani nie osiąga tamże dochodu. Wobec tego, skoro ostatnim miejscem zameldowania strony była Gmina [...], ona jest właściwa w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z regulacją zawartą w art. 4 P.p.s.a. - sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne miedzy organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Wedle brzmienia art.15 § 1 pkt 4 tej ustawy właściwym w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiony został spór o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Prezydentem Miasta [...] i to spór negatywny, bowiem żaden z nich nie uważa się za właściwy do rozpatrzenia zgłoszonego w sprawie administracyjnej żądania. Nie jest to spór kompetencyjny, gdyż jego podmiotami nie są organy samorządowe z jednej strony oraz organy administracji rządowej z drugiej. W tym miejscu należy również zwrócić uwagę na przepis art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a., wedle którego sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4, w razie braku dla obu organów wspólnego organu, który co do zasady byłby kompetentny do rozstrzygania tego rodzaju sporów.

Jak głosi art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej po myśli art. 25 Kodeksu cywilnego, który ma zastosowanie w sprawie z uwagi na brak definicji tego pojęcia we właściwej ustawie, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. To stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle w/w przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że dla przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. O ile ustalenie pierwszej zwykle nie nastręcza trudności, o tyle o zamiarze stałego pobytu mogą decydować różnorakie okoliczności. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, iż w sprawie zostały spełnione przesłanki pozwalające na przyjęcie, że T. O. obecnie przebywa z zamiarem stałego pobytu w [...], czyli tamże zamieszkuje w rozumieniu przywołanego przepisu. Jak wynika z materiału dowodowego zajmuje tam pomieszczenie co prawda służące do celów gospodarczych, lecz wyposażone w podstawowe urządzenia i media, pozwalające na uznanie go za mieszkalne – dla celów ustalenia właściwości organów w sprawie pomocowej. Trzeba bowiem pamiętać, że w tej sprawie nie orzeka się o charakterze pomieszczenia, ale ocenia charakter lokalu dla potrzeb ustalenia właściwości organu. W sprawie nie zakwestionowano tego stanowiska choćby poprzez wskazanie nienadającego się do zamieszkiwania stanu pomieszczenia.

Na mocy art. 102 ust. 2 u.p.s. w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Definicję osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Za bezdomnego uważana jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. I te przesłanki – w obu wypadkach – winny wystąpić łącznie. Lokalem mieszkalnym – wedle brzmienia art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Zajmowany przez T. O. lokal bez wątpienia służy mu do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, jednocześnie nie może być traktowany, jako pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób w rozumieniu cytowanej wyżej ustawy, gdyż spełnia społecznie inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele - nie służy celom turystycznym lub wypoczynkowym. Na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm.) Sąd Najwyższy uznał, że lokal samodzielny stanowi już składająca się z wydzielonych trwałymi ścianami w obrębie budynku izba przeznaczona na stały pobyt ludzi, która wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służyła zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, chociażby znajdowała się w mieszkaniu spółdzielczym składającym się z dwóch lub więcej izb, przy czym objął tą tezą również sytuacje, gdy pomieszczenia pomocnicze służyły równocześnie zaspokajaniu potrzeb innego najemcy (p. wyrok z 1 lutego 1999 r., sygn. I CKN 960/98, OSNC z 1999 r., nr 10, poz. 173). Zawarta w art. 2 ust. 1 pkt 4 obowiązującej obecnie ustawy o ochronie praw lokatorów... definicja lokalu jest szersza niż poprzednia (tak też Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 października 2002 r., sygn. akt I CKN 1074/00, LEX nr 74504). Skoro z definicji tej ani z dalszych przepisów przywołanej ustawy nie wynika, że lokal winien być samodzielny i spełniać odpowiednie dla lokali mieszkalnych wymogi techniczne określone innymi przepisami, to odnieść ją należy do wszystkich lokali używanych dla celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, w tym także do podnajmowanego pokoju z dostępem do pomieszczeń pomocniczych. Podobny pogląd wypowiedziano w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 6 listopada 2014 r., sygn. I OW 135/14, 14 listopada 2019 r., sygn. I OW 128/19 (CBOSA). Oczywistym jest, że pomieszczenie to nie jest lokalem o pożądanym w obecnych czasach standardzie, wszak niestety wiele osób zamieszkuje w podobnych pomieszczeniach. Jeśli zatem dla wyniku sprawy nie jest to istotne, tak jak nie ma znaczenia zameldowanie, osiąganie dochodów, a z okoliczności sprawy wynika że strona ma zamiar tamże mieszkać na stałe, o czym świadczy zaspokajanie tam swych potrzeb życiowych, wymeldowanie się z pobytu stałego w Gminie [...], zarejestrowanie się w urzędzie pracy w [...], to przyjąć należało, że tam ma swe centrum życiowe, czyli zamiar stałego pobytu.

W konsekwencji tego wypada przyjąć, że jeżeli ustawodawca wprowadził zasadę, iż właściwą do udzielenia pomocy jest gmina miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, to ta właśnie gmina zobowiązana jest do załatwienia spornego żądania. Natomiast gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały właściwa jest wtedy, gdy osoba nie ma żadnego miejsca zamieszkania (tj. miejsca, w którym przebywa z zamiarem stałego pobytu). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wystąpienie przesłanki zamieszkiwania uzasadnia pogląd, wedle którego T. O. niepodobna uznać za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Skutkiem tego – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 102 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy o pomocy społecznej. Przeto w sprawie należy zastosować regulację art. 101 ust. 1 tej ustawy wskazującą na właściwość Miasta [...].

Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia.