Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3087/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 5 , art. 86
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U.UE.L 1992 nr 206 poz 7 art. 6, art. 2
law: Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant ref. staż. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi B. T. i M. T. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazania podjęcia niezbędnych działań naprawczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...]; 2) zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz B. T. i M. T. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej również: "Generalny Dyrektor" lub "GDOŚ") z [...] września 2017 r., znak [...] (dalej również "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Generalny Dyrektor, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. T. i B. T. (dalej: skarżący) od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "Regionalny Dyrektor" lub "RDOŚ") z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], nakazującej podjąć niezbędne działania naprawcze w obrębie działki nr [...] obręb [...] m. [...], polegające na usunięciu całości nawiezionego materiału ziemnego w celu przywrócenia właściwego stanu siedliska górskie i nizinne torfowiska zasadowe o charakterze młak, turzycowisk i mechowisk (kod 7230), utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora z [...] stycznia 2017 r.

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1. W dniu 16 maja 2016 r. [...] zgłosił Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] szkodę w środowisku w gatunkach chronionych i chronionych siedliskach przyrodniczych powstałą na skutek prowadzenia prac związanych z budową drogi dojazdowej oraz przystani dla łodzi nad Jeziorem [...], na działce o nr ewid. [...] obręb [...] m. [...]. W przedmiotowym zgłoszeniu [...] zaznaczył, iż w przypadku braku przesłanek do wszczęcia postępowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1789 ze zm.), jako organizacja społeczna wnosi o wszczęcie postępowania w trybie art. 37 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (aktualny t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 142; dalej: "u.o.p." lub "ustawa o ochronie przyrody") oraz o dopuszczenie do udziału we wszczętym postępowaniu na prawach strony. We wniosku wskazano, że działka o nr ewid. [...] obręb [...] m. [...] położona jest nad Jeziorem [...] w granicach projektowanego specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 [...] zatwierdzonego Decyzją Komisji Europejskiej z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]. Jak wynika ze zgłoszenia, w obrębie działki [...] znajdują się następujące przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 [...]i nizinne torfowiska zasadowe o charakterze młak, turzycowisk i mechowisk; 3140 Twardowodne oligo- i mezotroficzne zbiorniki wodne z podwodnymi łąkami ramienic Charetea; 1903 lipiennik Loesela Liparis loeselii. [...] poinformował ponadto, iż w ramach rozpoznania terenowego prowadzonego przez nich w latach 2010-2016, a także informacji zbieranych od roku 2004 przez niezależnych przyrodników, zidentyfikowano i udokumentowano na tym obszarze obecność 1393 haczykowca błyszczącego Hamatocaulis vernicosus, 1013 poczwarowki Geyera Vertigo geyeri oraz fragmentów bieli, które należy uznać za siedlisko 91 DO Bory i lasy bagienne. Według danych przestrzennych znajdujących się w posiadaniu Regionalnego Dyrektora (dane zebrane w ramach prac nad planu zadań ochronnych – dalej: "PZO") na przedmiotowej działce zidentyfikowano siedlisko 7230, a także stanowisko gatunku 1903 lipiennik Loesela Liparis loeselii oraz stanowisko gatunku 1393 sierpowiec błyszczący Drepanocladus (Hamatocaulis) vernicosus (synonim: haczykowiec błyszczący Hamatocaulis vernicosus). Zgodnie z Zarządzeniem Nr [...] Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2014 r. poz. [...]), na przedmiotowej nieruchomości ustanowiono (do wykonywania przez właścicieli i zarządców gruntów) następujące działania ochronne:

1) dla siedliska 7230 - Górskie i nizinne torfowiska zasadowe o charakterze młak, turzycowisk i mechowisk:

- działanie nr 27 - związane z ochroną czynną - Działanie obligatoryjne - zachowanie siedliska przyrodniczego. Użytkowanie kośne. Termin wykonania: stale w okresie obowiązywania PZO;

- działanie nr 31 - związane z ochroną czynną - Działanie fakultatywne. Usunięcie drzew i krzewów z pozostawieniem karłowatych sosen i jałowców (sosna o torfowiskowym pokroju, bardzo niewielkich przyrostach rocznych i wysokości do 5 m); usunięcie biomasy. Termin wykonania: jednorazowo w ciągu 3 pierwszych lat obowiązywania PZO.

2) dla siedliska 3140 - Twardowodne oligo- i mezotroficzne zbiorniki z podwodnymi łąkami ramienic Charetea:

- działanie nr 3 (lokalizacja strefy ochronnej wokół Jeziora [...]) - związane z utrzymaniem lub modyfikacja metod gospodarowania - Wykluczenie zmian przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Zakaz zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w wyznaczonej strefie (z wyłączeniem innych działań ochronnych wynikających z PZO). Termin wykonania: stale w okresie obowiązywania PZO.

W swoim zgłoszeniu [...] wskazał, iż 7 maja 2016 r. stwierdzono w obrębie przedmiotowej działki prowadzenie zaawansowanych prac nad budową drogi dojazdowej oraz przystani dla łodzi. Opisano, iż na brzegu jeziora oraz przy powstałej drodze zgromadzone są materiały budowlane i trwają roboty nad utwardzeniem placu pod przystań, a oszacowane wstępnie zniszczenia obejmują pas torfowiska o powierzchni ok. 0,5 ha oraz fragment linii brzegowej jeziora. Torfowisko zasypano gruzem, ziemią, piaskiem i żwirem, powierzchnię ubito za pomocą ciężkiego sprzętu mechanicznego. Zniszczenia większości powierzchni torfowiska, na której prowadzono opisaną budowę są nieodwracalne. [...] w piśmie z 4 lipca 2016 r. przekazał szczegółowe dane dotyczące walorów przyrodniczych na przedmiotowym terenie, wskazując, iż na skutek podejmowanych w kwietniu i maju 2016 r. działań właścicieli działki o nr ew. [...] zniszczono płaty siedliska 7230 poprzez ich zasypanie, płaty siedliska 91D0 poprzez usunięcie drzew i ich zasypanie oraz prawdopodobnie płaty siedliska 3140 poprzez ich częściowe zasypanie. [...] wskazał też, iż [...] to rozlegle torfowisko jeziorne z udziałem zasilania soligenicznego, położone przy północno-zachodnim brzegu jeziora [...]. Roślinność tworzą głównie mszyste zbiorowiska ze związku Caricion davallianae z dominacją Limprichtia cossonii, Campylium stellatium, Carex lasiocarpa, C. panicea, C. flava i Baeothryon alpinum. W ich obrębie rozwijają się drobnopowierzchniowe układy z Eleocharis ąuinąueflora. Na części powierzchni widoczny jest większy udział torfowców. Siedlisko podlega ekspansji trzęślicy, brzozy, wierzb, olchy i sosny. Zachodnia cześć torfowiska była w ostatnich latach ekstensywnie koszona.

II.2. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2016 r. przez pracownika Komendy Powiatowej Policji w [...], z udziałem pracowników RDOŚ ustalono, iż w części środkowej od bramy wjazdowej w kierunku jeziora prowadzi usypana "droga" - grobla, która przecina płat cennego siedliska przyrodniczego; na usypanej drodze widoczny jest piasek, żwir, kamienie, wystające elementy betonowej trelinki; na zakończeniu drogi, przy usypanej skarpie, po jej prawej stronie, wyrównany i utwardzony grunt bezpośrednio położony przy brzegu jeziora; na granicy działki i jeziora widoczne jest trzcinowisko; po lewej stronie znajduje się drewniana altanka - deszczochron posadowiona na betonowych elementach; długość utwardzonej grobli to około 175,5 m, szerokość od około 12,5 do 14,5 metra; powierzchnia usypana piaskiem wynosi od około 1/3 do 1/2 całej powierzchni działki; w obrębie torfowiska położonego po obu stronach usypanej grobli stwierdzono następujące gatunki: lipiennik Loesela, haczykowiec błyszczący, kruszczyk błotny, kukułka krwista, kukułka Fuchsa, rosiczka długolistna, rosiczka okrągłolistna, wełnianeczka alpejska, drabinowiec mroczny, turzyca bagienna, błyszcze włosowate. Na podstawie pomiarów dokonanych za pomocą odbiornika GPS podczas oględzin określono, iż zniszczona powierzchnia siedliska 7230 na działce [...] wynosi 0,2957 ha (powierzchnia działki [...] według danych z systemu informatycznego wynosi 1,2742 ha) powierzchnia płatu siedliska 7230 na działce [...] wynosi 0,8528 ha). Pomiary GPS wykonywane były tylko w obrębie siedliska 7230, toteż nie uwzględniają nasypów wykraczających poza siedlisko. Reasumując, w obrębie przedmiotowej działki na skutek zasypania zniszczono około 35% powierzchni siedliska 7230. Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...] i [...] zezwolił właścicielom działki na usunięcie 35 sztuk drzew. Właściciele w dniu 26 kwietnia 2016 r. zgłosili Staroście [...] zamiar wykonania grodzenia przedmiotowej działki (pismo Starosty [...] z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...]). Regionalny Dyrektor nie był informowany o zamierzonych pracach na przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika z pisma właścicieli działki nr [...] z 4 sierpnia 2016 r., podjęte na niej prace były pracami porządkowymi, w celu doprowadzenia jej do stanu używalności tzn. wykonanie wycinki suchych drzew oraz drobnych zakrzewień, a także wykonanie dojścia (dojazdu) do części przy jeziorze, które było i jest w stanie dobrym i na którym żadne prace dodatkowe nie zostały wykonane. Jak wynika z ww. pisma nawieziony na działkę materiał, to głównie pospółka z wykopów pozyskiwana od firm prowadzących działalność budowlaną. Ogrodzenie wykonano z siatki "leśnej" na słupach drewnianych, zamontowano bramę wjazdową konstrukcji stalowej. Prace porządkowe (wycinka drzew i bieżąca konserwacja - usunięcie zakrzewień) były wykonane na podstawie decyzji Burmistrza Miasta [...]. Jako termin wykonania prac podano: kwiecień - maj 2016 r. Jak wskazali właściciele działka jest własnością prywatną i nigdy nie planowali i nie planują budowy żadnej przystani, zwłaszcza że jest to przy szklaku żeglownym Kanału [...], a prace które zostały wykonane były pracami porządkowymi dla bezpiecznego użytkowania działki przez ich dzieci i w przyszłości wnuki (w miejscu dosypania pospółki było naturalne przejście do nabrzeża), aby mogły bezpiecznie wypoczywać w otoczeniu czystej natury okolicznych lasów i jeziora.

II.3. Po analizie zebranej dokumentacji decyzją z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych z uwagi na jego bezprzedmiotowość (negatywna zmiana w środowisku nie została spowodowana przez podmiot korzystający ze środowiska).

II.4. W dniu 18 listopada 2016 r. Regionalny Dyrektor zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania nakazu natychmiastowego wstrzymania działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 (lub podjętych sprzecznie z ustaleniami planu zadań ochronnych) lub podjęcia niezbędnych działań zapobiegawczych lub działań naprawczych na działce o nr ewid. [...] obręb [...] m. [...] oraz dopuścił [...] do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. W dniu 6 grudnia 2016 r. wpłynęło pismo pełnomocnika właścicieli przedmiotowej nieruchomości, w którym wniesiono o zwrócenie się do Komendy Powiatowej Policji w [...] o udostępnienie kopii opinii geotechnicznej sporządzonej w listopadzie 2016 r. na zlecenie skarżących przez inż. L. K. dla potrzeb określenia zalegania gruntów nasypowych na działce nr [...] obręb [...] m. [...], a także o przesłuchanie B. T. oraz przeprowadzenie oględzin z udziałem strony w celu wskazania miejsc, w których dokonywane były prace przez B. T.

II.5. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 i 2, art. 37a oraz art. 37c ustawy o ochronie przyrody nakazał B. T. i M. T. podjąć niezbędne działania naprawcze na następujących warunkach:

(I) stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko:

Działania naprawcze w obrębie działki o nr ewid [...] obręb [...] m. [...] powinny spowodować przywrócenie stanu siedliska o kodzie 7230 - Górskie i nizinne torfowiska zasadowe o charakterze młak, turzycowisk i mechowisk przybliżonego do stanu początkowego. Po usunięciu całości nawiezionego materiału siedlisko 7230 podlegać będzie naturalnej regeneracji.

(II) zakres i sposób przeprowadzenia działań naprawczych, w tym czynności zmierzających do ograniczenia oddziaływania na obszar Natura 2000:

1. z terenu działki o nr ewid. [...] obręb [...] m. [...] należy całkowicie usunąć nawieziony materiał ziemny (w tym gruz).

2. w obrębie torfowiska z powierzchni, na której zalegał nawieziony materiał ziemny (z uwagi na konieczność jego usunięcia w całości) należy usunąć także wierzchnią zniszczoną warstwę torfu o miąższości max. 10 cm.

3. po usunięciu nawiezionego materiału ziemnego oraz warstwy torfu należy pozostawić odsłonięty torf do naturalnej kolonizacji przez roślinność torfowiskową.

4. prace związane z usuwaniem mas ziemnych oraz warstwy torfu należy przeprowadzić pod nadzorem specjalisty przyrodnika z udokumentowanym doświadczeniem w dziedzinie ochrony torfowisk.

(III) termin rozpoczęcia i zakończenia działań naprawczych:

Działania naprawcze należy przeprowadzić w terminie od dnia uprawomocnienia się niniejszej decyzji do dnia [...] grudnia 2017 r., poza okresem od 1 marca do 15 października. Sprawozdanie z przeprowadzonych działań naprawczych (wraz z dokumentacją zdjęciową) należy przedłożyć Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] w terminie do [...] stycznia 2018 r.

Regionalny Dyrektor stwierdził, że zebrany materiał dowodowy wskazuje, iż działania na działce nr [...] polegające na zasypaniu części jej powierzchni zostały podjęte bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 34 (zezwolenie na odstępstwo od zakazów obowiązujących na obszarach Natura 2000), lub uzgodnienia lub decyzji, o których mowa wart. 35a ustawy o ochronie przyrody (zastąpienie zezwolenia decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub uzgodnieniem). Organ I instancji po dokładnym przeanalizowaniu akt sprawy, stwierdził, iż w analizowanym przypadku na skutek zasypania materiałem ziemnym (w tym gruzem) części powierzchni działki [...] doszło do znaczącego negatywnego oddziaływania na siedlisko 7230 będące celem ochrony projektowanego specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 [...]. Obliczono, iż zniszczona powierzchnia siedliska 7230 na działce [...] wynosi 0,2957 ha (powierzchnia działki [...] według danych z systemu informatycznego wynosi 1,2742 ha, powierzchnia płatu siedliska 7230 na działce [...] wynosi 0,8528 ha), co stanowi około 35 % powierzchni siedliska 7230 w obrębie działki. Regionalny Dyrektor uznał, że działania polegające na budowie nasypu i wyrównaniu terenu poza powodowaniem fragmentacji siedliska oraz utratą części jego areału mogą mieć negatywny wpływ na warunki hydrologiczne torfowiska zaburzając obieg wody w ekosystemie. Dodatkowo wyraźnie podkreślił, iż zniszczenie części siedliska 7230 w granicach przedmiotowej nieruchomości jest sprzeczne z ustaleniami planu zadań ochronnych (PZO) ustanowionego Zarządzeniem Nr [...] Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...], który obliguje właścicieli działki do zachowania siedliska przyrodniczego 7230. Przeprowadzone działania nie były wcześniej poddane ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko lub ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Powyższe przesądza o konieczności przeprowadzenia działań naprawczych dla przedmiotowego siedliska. Zdaniem Regionalnego Dyrektora zasypanie części płatu siedliska 7230 spowodowało zniszczenie wszystkich występujących w jego obrębie gatunków roślin i zwierząt, w tym gatunków chronionych oraz stanowiących przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 [...]. Z uwagi na całkowite zniszczenie części siedliska 7230 stanowiącego jednocześnie miejsce występowania gatunków będących przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 [...], odstąpiono od analizy wpływu prac na poszczególne wymienione w zgłoszeniu gatunki stanowiące przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 [...] [1903 lipiennik Loesela Liparis loeselii, 1393 sierpowiec błyszczący Drepanocladus (Hamatocaulis) vernicosus (synonim: haczykowiec błyszczący Hamatocaulis vernicosus)] gdyż ewentualne działania naprawcze w stosunku do tych gatunków w pierwszej kolejności zmierzałaby do przywrócenia odpowiednich warunków siedliskowych i byłyby tożsame z działaniami naprawczymi dla siedliska 7230. Według Regionalnego Dyrektora na omawianym terenie doszło do zniszczenia siedliska przyrodniczego: 3140 Twardowodne oligo- i mezotroficzne zbiorniki wodne z podwodnymi łąkami ramienic Charetea, natomiast zidentyfikowane na przedmiotowej działce przez [...] siedlisko boru bagiennego nie zostało rozpoznane w ramach prac nad PZO dla obszaru Natura 2000 [...] jako siedlisko 91D0 Bory i lasy bagienne. Mając powyższe na uwadze organ I instancji, po przeanalizowaniu sprawy, kierując się charakterem, zasięgiem i rozmiarem negatywnego oddziaływania, a także możliwością naturalnej naprawy elementów przyrodniczych na obszarze, na którym negatywne oddziaływanie wystąpiło, ocenił iż działania naprawcze powinny być realizowane w miejscu negatywnego oddziaływania, tj. na działce nr [...], i powinny spowodować przywrócenie siedliska przyrodniczego 7230 przynajmniej do stanu przybliżonego jak przed zasypaniem ww. działki. Stan ten zostanie osiągnięty w drodze naturalnej regeneracji, toteż działania naprawcze powinny przede wszystkim polegać na usunięciu nawiezionego materiału oraz zniszczonej wierzchniej warstwy torfu, przy czym nawieziony materiał powinien zostać usunięty z całej powierzchni działki. Z uwagi na specyfikę budowy torfowisk, usunięcie nawiezionego materiału powinno nastąpić poza okresem wegetacyjnym, tj. poza okresem od 15 października do 1 marca. Nie jest natomiast konieczne wykonywanie dodatkowych działań naprawczych tj. uzupełniających lub kompensacyjnych. Zaproponowane podstawowe działania naprawcze umożliwią naturalną regenerację siedliska 7230. Prowadzenie koszeń w obrębie siedliska 7230 na torfowisku [...] było analizowane w ramach prac nad opracowaniem PZO dla obszaru Natura 2000 [...]. Wprowadzony przez PZO obowiązek prowadzenia koszeń na poszczególnych wymagających tego działkach obejmuje właścicieli i zarządców tych nieruchomości. W ocenie Regionalnego Dyrektora niewłaściwym z punktu widzenia prawa byłoby nakazywanie prowadzenia koszeń właścicielom działki [...] celem wyręczenia innych zobowiązanych. Z kolei lokalizacja działań naprawczych, o ile nie mogą zostać zrealizowane w miejscu gdzie przeprowadzono działania negatywnie oddziałujące na przedmiot ochrony obszaru Natura 2000, w pierwszej kolejności powinna uwzględniać miejsca zlokalizowane w granicach tego samego obszaru. Regionalny Dyrektor podkreślił, że właściciele działki [...] (zgodnie z danymi z ewidencji gruntów i budynków) wspólnie występowali do Burmistrza Miasta [...] o wydanie pozwolenia na wycinkę drzew, wspólnie złożyli również zawiadomienie o przystąpieniu do budowy ogrodzenia działki, a jak wynika z ich pisemnych wyjaśnień, prace wykonywali sami z synem, w związku z powyższym zachodzi przesłanka do uznania, iż są obowiązani solidarnie podjęć działania naprawcze. Zdaniem organu I instancji, zawarty w uzasadnieniu decyzji Burmistrza Miasta [...] dotyczącej zezwolenia na wycinkę drzew, zapis, iż w trakcie prowadzenia oględzin nie stwierdzono gatunków chronionych w obrębie drzew przeznaczonych do wycinki nie jest rzetelnym dowodem w niniejszej sprawie, z uwagi na liczne występowanie gatunków chronionych w siedlisku 7230. Z pisma przesłanego przez właścicieli działki (po dokonaniu oględzin) wynika, iż dokonali oni wszelkich prac polegających na zasypaniu terenu. Wyraźnie wskazali oni, iż wykonali dojście/dojazd do części przy jeziorze "w miejscu dosypania pospólki było naturalne przejście do nabrzeża", przy czym składowana na działce trelinka miała posłużyć do ułożenia dojazdu do jeziora (pas 100 m). Mając a uwadze, iż tylko w granicach siedliska 7230 zasypano obszar o powierzchni 0,2957 ha, a długość utwardzonej drogi to około 175,5 m, szerokość od około 12,5 do 14,5 metra (zgodnie z protokołem oględzin), twierdzenie, iż przeprowadzone przez właściciela działki prace "dotyczyły tylko nieznacznego podsypania piachem terenu działki" jest nieuzasadnione. Reasumując, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] po przeanalizowaniu zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych stwierdził, iż w rozpatrywanym przypadku zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. Realizacja prac polegających na zasypaniu części powierzchni działki o nr ewid. [...] obręb [...] m. [...], spowodowała zniszczenie części płatu siedliska 7230 oraz jest sprzeczna z obowiązującym planem zadań ochronnych ustanowionym Zarządzeniem Nr [...] Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...]. Według RDOŚ zaproponowane działania naprawcze przyczynią się do przywrócenia równowagi przyrodniczej na przedmiotowym terenie. II.6. M. T. i B. T. wnieśli odwołanie od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], zarzucając organowi, że nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Odwołujący się zakwestionowali również dopuszczenie [...] do udziału w postępowaniu na prawach strony i umożliwieniu mu aktywnego uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym.

II.7. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Uzasadniając zaskarżoną decyzję Generalny Dyrektor uznał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] słusznie stwierdził zaistnienie przesłanek uzasadniających zastosowanie dyspozycji normy art. 37 ustawy o ochronie przyrody. W ocenie organu odwoławczego, materiał dowodowy pozostający w aktach sprawy dawał podstawę do stwierdzenia, iż w przedmiotowym przypadku negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 należy uznać za znaczące. Zdaniem Generalnego Dyrektora, nie można zgodzić się z zarzutami strony skarżącej, iż organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Występowanie przedmiotowego siedliska na działce nr [...] zostało potwierdzone w ramach prac nad planem zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...]. Potwierdzają to również dane zawarte w materiałach dostarczonych przez [...] zawierające informacje o stanie zachowania torfowiska [...] oraz wymienione w przedmiotowym piśmie liczne publikacje. Do zgłoszenia została dołączona dokumentacja przyrodnicza wraz ze zdjęciami fitosocjologicznymi torfowiska [...] obejmująca również przedmiotową działkę. Przedmiotowa dokumentacja opisuje stan płatu siedliska 7230 (stan z dnia 28 września 2013 r.) zgodnie z metodyką stosowaną przez GIOŚ: Koczur A. 2012. 7230 Górskie i nizinne torfowiska zasadowe o charakterze młak, turzycowisk i mechowisk w: W. Mróz (red.). Monitoring siedlisk przyrodniczych. Przewodnik metodyczny. Część III. GIOŚ, Warszawa, ss. 137-151. Ponadto ogólnie dostępne zdjęcia satelitarne na portalu Google Earth wskazują, iż w 2014 r. w obrębie działki nie były prowadzone jeszcze żadne prace polegające na nasypywaniu materiału ziemnego. Dodatkowo pracownicy Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w dniu 22 lipca 2016 r. wzięli udział w oględzinach działki nr [...] w ramach postępowania prowadzonego przez Komendę Powiatową Policji w [...], w trakcie której zostały dokonane szczegółowe pomiary dokonanych zniszczeń. Generalny Dyrektor podkreślił, że organ I instancji prowadził w sprawie dwa postępowania, w związku z czym w pełni uprawnione było uwzględnienie w później wszczętym postępowaniu w oparciu o art. 37 ustawy o ochronie przyrody, dowodów gromadzonych na potrzeby postępowania prowadzonego w trybie ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Zupełnie nielogiczne z punktu widzenia ekonomiki procesowej byłoby dwukrotne przeprowadzenie tych samych czynności dowodowych, które - wykonywane po raz drugi - nie wniosłyby nic nowego do sprawy. Wykorzystanie materiału dowodowego dotyczącego zakresu dokonanych zniszczeń było w zupełności wystarczające, chociażby z tego powodu, iż przedmiotowe postępowanie odnosi się do węższego spektrum siedlisk przyrodniczych i gatunków (jedynie tych będących przedmiotem ochrony obszarów Natura 2000), podczas gdy w drugim uwzględniane są wszystkie chronione siedliska i gatunki. Odnosząc się do zarzutów skarżących odnośnie sprzecznej i niejasnej argumentacji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], organ odwoławczy zaznaczył, iż w zaskarżonej decyzji organ I instancji wyraźnie wskazał na siedlisko, które zostało zniszczone oraz zakres i sposób przeprowadzenia działań naprawczych. W decyzji I instancji wskazano również, iż z materiału dowodowego nie wynika, jak wskazał [...], że zostało zniszczone siedlisko przyrodnicze: twardowodne oligo i mezotroficzne zbiorniki wodne z podwodnymi łąkami ramienic Charetea (kod 3140), a występowanie rozpoznanego przez [...] na przedmiotowej działce siedliska bory i lasy bagienne (kod 91D0) nie zostało potwierdzone w ramach prac nad planem zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...]. Dodatkowo organ podkreślił, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Zgodnie zaś z art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W związku z tym wnioski i materiały przekazane przez [...], stanowiły materiał dowodowy, a nie podstawę rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podzielił zatem zdanie organu I instancji, że znaczne negatywne oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000 w wyniku przeprowadzonych prac jest bezsprzeczne. Nie ma więc mowy o bezprzedmiotowości postępowania. W kwestii dopuszczenia [...] do udziału w postępowaniu na prawach strony Generalny Dyrektor wskazał, iż organ I instancji właściwie rozpatrzył przedmiotową sprawę. Zgodnie z art. 31 k.p.a. podstawą dopuszczenia organizacji ekologicznej (będącej zawsze - stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - organizacją społeczną) do udziału w postępowaniu będzie wykazanie przez nią, że udział ten jest uzasadniony jej celami statutowymi, jak również przemawia za tym interes społeczny. W niniejszej sprawie oba warunki zostały spełnione. Zatem postępowanie o dopuszczenie [...] do udziału w postępowaniu na prawach strony dotyczyło organizacji społecznej a nie osoby E. G. będącej jej członkiem. Ponadto strona skarżąca nie przedstawiła okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego. Według Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska za przywróceniem i utrzymaniem właściwego stanu zachowania siedliska przyrodniczego będącego przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 [...] przemawia interes społeczny. Kluczową sprawą było ustalenie czasu dokonania przedmiotowych prac oraz podmiotu, który ich dokonał. Z odwołania wynika, iż Państwo T. nie byli jedynymi osobami, które użytkowały przedmiotową działkę w niedalekim odstępie czasu, a poprzedni właściciel nawoził na nią ziemię i inne materiały. Strona skarżąca wskazała również, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] nie wyjaśnił kwestii użytkowania działki nr [...] przez E. G., która widniała w bazie informacyjnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako podmiot pobierający z przedmiotowej działki dopłaty. Zdaniem organu odwoławczego, strona skarżąca słusznie wskazała, iż organ powinien dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w tym protokoły z przesłuchań zebrane przez organy postępowania przygotowawczego. W związku z powyższym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] oraz Prokuratury Rejonowej w [...] o przekazanie protokołów przesłuchania świadków oraz wyroku w sprawie sygn. akt II K 509/16 dotyczącej działań Bogdana T. na działce nr [...] obręb [...] m. [...]. W przedmiotowej sprawie do dnia dzisiejszego nie zapadł wyrok, natomiast z przekazanych przez Sąd Rejonowy w [...][...] Wydział Karny protokołów przesłuchań wynika, iż E. G. rzeczywiście użytkowała przedmiotową działkę, lecz w celu ochrony przyrody. Wykonywane przez nią prace polegały na wykoszeniu runi oraz podrostów drzew w celu zachowania właściwego stanu zachowania siedliska górskie i nizinne torfowiska zasadowe o charakterze młak, turzycowisk i mechowisk (kod 7230). Ponadto z protokołu wynika, iż wiosną 2015 r. przedmiotowa działka pozostawała bez śladów użytkowania - nie była zaorana i zniszczona. Natomiast z zeznań B. J., byłej współwłaścicielki przedmiotowej działki, wynika, iż została ona sprzedana M. i B. T. jesienią 2015 r. Przyznała również, iż na teren działki został nawieziony przez jej męża piasek i żwirek. Działka jednak została przekształcona w bardzo ograniczonym zakresie, jedynie w pobliżu jeziora. Jednocześnie organ podkreślił, że skarżący w piśmie do organu I instancji sami wskazali, iż na przedmiotowej działce zostały przeprowadzone przez nich, w okresie kwiecień-maj 2016 r., prace porządkowe dostosowujące działkę do bezpiecznego z niej korzystania. Skarżący wskazali, iż prace te (wycinka drzew, na którą uzyskano stosowne zezwolenie, i bieżąca konserwacja - usunięcie zakrzewień, a także wykonanie dojścia (dojazdu) do części przy Jeziorze [...] nie były związane z budową drogi dojazdowej oraz przystani dla łodzi nad Jeziorem [...]. W odwołaniu wskazano, że nie oznacza to jednak, iż dokonali przekształceń siedliska 7230, które znacząco negatywnie oddziaływały na cele ochrony obszaru Natura 2000. W piśmie z dnia 2 lipca 2016 r. M. i B. T. wskazali, że materiał, który był stosowany do przedmiotowych prac to głównie pospółka z wykopów, którą pozyskiwano od firm prowadzących działalność budowlaną. Przyznano, iż materiał wykorzystany do zasypania torfowiska był przez nich przebrany (wyciągnięte zostały elementy betonowe, kostka betonowa "trelinka", czy też elementy żelbetowe - płyty betonowe, a także elementy stalowe jak słupki ogrodzeniowe). Elementy te są składowane na działce i planowane do wywiezienia, natomiast trelinka ma zostać wykorzystana do ułożenia dojazdu i dojścia do pasa 100 m od jeziora [...]. Ponadto na przedmiotowej działce zostało wykonane ogrodzenie z siatki na słupach drewnianych i zamontowano bramę wjazdową konstrukcji stalowej. Jednocześnie podkreślono, iż w miejscu dosypania pospółki było naturalne przejście do nabrzeża, a wykonane prace miały na celu bezpieczne użytkowanie działki. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo rozpatrzył przedmiotową sprawę. M. i B. T. przyznali się do prowadzenia prac polegających na nawiezieniu materiału ziemnego. Wskazali również, że planowali dalsze prace polegające na wykonaniu dojścia do jeziora. Z zebranego materiału dowodowego wnioskować można, iż zniszczenie płatu siedliska nastąpiło po 2015 r. - dokumentacja wraz ze zdjęciami fitosocjologicznymi z przeprowadzonych w dniu [...] września 2013 r. badań na torfowisku [...], obejmująca również przedmiotowa działkę, wskazuje na dobry stan zachowania przedmiotowego siedliska, zdjęcia na portalu Google Earth z 2014 r. nie wskazują jeszcze na przekształcenie, a z protokołów przesłuchań w sprawie dotyczącej działań B. T. na działce nr [...] również wynika, iż nawiezienie materiału ziemnego i zasypanie chronionego siedliska musiało nastąpić po zakupie przez Państwa T. przedmiotowej działki. Odnosząc się do przedłożonej ekspertyzy geotechnicznej dotyczącej przedmiotowej działki, organ odwoławczy podziela opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], że na jej podstawie nie można przyjąć, że nie jest możliwe ustalenie czasu dokonania negatywnych przekształceń. Korzystając z dostępnych materiałów można bowiem ustalić przybliżony termin nawiezienia mas ziemnych, a tym samym zniszczenia płatu siedliska.

III.1. W skardze złożonej na wskazaną na wstępie decyzję Generalnego Dyrektora z [...] września 2017 r. adwokat reprezentujący skarżących zarzucił organowi:

- naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie tj. brak stwierdzenia nieważności decyzji RDOŚ, ewentualnie brak uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, podczas gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem następujących przepisów:

(i) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., które miały wpływ na treść wydanej decyzji, polegające na braku ustalenia zarówno przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], jak również Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wszystkich stron postępowania w sytuacji, w której E. G. - jak wynika z dokumentacji ARiMR - użytkująca przedmiotową działkę nie została wezwana do udziału w sprawie, mimo, że treść decyzji dotyczy jej praw i obowiązków;

(ii) art. 6, 7, 8 oraz art. 75 § 1, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności istotne braki postępowania dowodowego, naruszenie jego zasad, w tym oparcie twierdzeń organu na opinii biegłego A. Z. oraz stanowiska [...] w sytuacji, w której biegły powinien zostać wyłączony od udziału w sprawie, zaś bezstronność działającej na prawach strony organizacji ekologicznej [...] była kilkukrotnie kwestionowana przez skarżących w toku postępowania;

(iii) art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art 75 § 1 k.p.a. poprzez niezwrócenie się o wydanie opinii przez biegłego z zakresu ochrony przyrody i ocen oddziaływania na środowisko podczas gdy w niniejszej sprawie wymagane były wiadomości specjalnie, zaś dowód z opinii biegłego A. Z. sporządzony na potrzeby postępowania karnego nie powinien zostać uwzględniony z uwagi na okoliczność, iż biegły jest byłym pracownikiem organu Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] oraz jest członkiem innej organizacji ekologicznej - [...], współpracującą z zaangażowanym w sprawę [...], na którego opracowaniach A. Z. oparł swoją opinię;

(iv) art. 31 § 1 k.p.a. poprzez brak wyłączenia [...] od udziału w niniejszym postępowaniu na prawach strony i umożliwieniu mu aktywnego uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, mającego wpływ na treść wydanych decyzji, podczas gdy wskazana organizacja społeczna nie mogła występować w niniejszej sprawie na prawach strony, albowiem nie przemawiał za tym interes społeczny;

(v) art. 14, art. 67 § 1 kpa w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia czynności postępowania, tj. oględzin działki [...] obręb [...][...], podczas gdy wobec okoliczności sprawy czynności te winny zostać przeprowadzone oraz stanowić podstawę jej rozstrzygnięcia, jak również poprzez wydanie decyzji w oparciu o czynności wyjaśniające dokonane przez organ ścigania, podczas gdy powinny one zostać przeprowadzone przez organ administracji.

- błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy na skutek wyżej podniesionych uchybień w stosowaniu przepisów prawa, które miało wpływ na treść wydanej decyzji, jak również sprzeczność ustaleń faktycznych ze zgromadzonym dotychczas materiałem dowodowym;

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 i 2, art. 37 a oraz art. 37c ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. 2016. poz. 2134 ze zm.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakazującej skarżącym podjęcie niezbędnych działań naprawczych na warunkach wskazanych z zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ w wyniku niewyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, nie ustalił rzeczywistego sprawcy szkody, a skarżący nie są podmiotami, które dokonały działań mogących negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 - obszaru znajdującego się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3. pkt 1 zgodnie ze wskazaną ustawą;

- naruszenie art. 37 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, brak uzasadnienia przez organ wyboru nakazanych działań oraz brak dokonania prognozy ich ewentualnego oddziaływania na działkę o numerze [...] obręb [...] m. [...], podczas gdy wydanie decyzji nakazującej natychmiastowe wstrzymanie lub podjęcie niezbędnych działań zapobiegawczych lub działań naprawczych powinno nastąpić w zależności od potrzeb danego terenu;

- naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie wskazanych powyżej przepisów prawa, w sytuacji gdy organy władzy publicznej winny działać na podstawie i w granicach prawa.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez GDOŚ oraz poprzedzającej ją decyzji RDOŚ w [...] w całości, ewentualnie o uchylenie decyzji GDOŚ oraz poprzedzającej ją decyzji RDOŚ w [...] w całości i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

III.2. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor wniósł o jej oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

IV.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Mają na uwadze powołaną wyżej zasadę niezwiązania zarzutami skargi należy zauważyć, że RDOŚ w punkcie III decyzji z [...] stycznia 2017 r. w następujący sposób określił termin rozpoczęcia i zakończenia działań naprawczych: "Działania naprawcze należy przeprowadzić w terminie od dnia uprawomocnienia się niniejszej decyzji do dnia [...] grudnia 2017 r., poza okresem od 1 marca do 15 października. Sprawozdanie z przeprowadzonych działań naprawczych (wraz z dokumentacją zdjęciową) należy przedłożyć Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] w terminie do [...] stycznia 2018 r.". Użycie przez RDOŚ terminu "uprawomocnienie decyzji", a nie terminu "ostateczności", przy równoczesnym określeniu konkretnego terminu końcowego wykonania obowiązku (tj. 31 grudnia 2017 r.) sprawa, że termin końcowy upłynął zanim rozpoczął bieg termin początkowy (tj. dzień uprawomocnienia się decyzji RDOŚ). Decyzja staje się prawomocna, jeżeli nie została w terminie zaskarżona do sądu administracyjnego ewentualnie z chwilą uprawomocnienia się wyroku oddalającego skargę. W stanie prawnym obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. taka definicja decyzji prawomocnej wynika z art. 16 § 3 k.p.a. w zw. z art. 170 i 171 p.p.s.a. Przepis art. 16 § 3 k.p.a. nie ma w sprawie co prawda zastosowania w związku z brzmieniem art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), ale tożsama definicja decyzji ostatecznej była przyjmowana uprzednio powszechnie w orzecznictwie i doktrynie na gruncie art. 16 i 269 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 30 września 2016 r., I OSK 1152/16 oraz postanowienie NSA z 16 marca 2017 r., II OSK 464/17; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Legalis 2018, wyd. 24, Nb 4-6 do art. 269). Takie określenie terminu wykonania decyzji godzi w zasadę zaufania i pewności prawa (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Jednostka ma prawo oczekiwać, że termin wykonania przez nią obowiązku określonego w decyzji administracyjnej będzie jednoznaczny, a nadto realny (tj. w normalnym toku wypadków umożliwiający stronie dobrowolne wykonanie decyzji). W niniejszej sprawie te warunki nie zostały spełnione. Uzupełniająco tylko warto dodać, że na s. 12 decyzji RDOŚ wskazano, że "Z uwagi na specyfikę budowy torfowisk, usunięcie nawiezionego materiału powinno nastąpić poza okresem wegetacyjnym, tj. poza okresem od 15 października do 1 marca". Tymczasem w osnowie decyzji wskazano, że prace mają być wykonane "poza okresem od 1 marca do 15 października". Ta akurat wada może być co prawda potraktowana jako oczywista omyłka organu I instancji, ale dowodzi niestaranności RDOŚ w określeniu terminu i może rodzić kolejne wątpliwości interpretacyjne. Dodatkowo należy wskazać na kolejną niespójność między sentencją decyzji RDOŚ a uzasadnieniem tej decyzji. Otóż na s. 13 organ I instancji wskazał, że: "W analizowanym przypadku właściciele działki [...] (zgodnie z danymi z ewidencji gruntów i budynków) wspólnie występowali do Burmistrza Miasta [...] o wydanie pozwolenia na wycinkę drzew, wspólnie złożyli również zawiadomienie o przystąpieniu do budowy ogrodzenia działki, a jak wynika z ich pisemnych wyjaśnień, prace wykonywali sami z synem, w związku z powyższym zachodzi przesłanka do uznania, iż są obowiązani solidarnie podjęć działania naprawcze". Uwaga ta została poczyniona przez organ w aspekcie zasad solidarnej odpowiedzialności wprowadzonych w art. 37c u.o.p. Te rozważania nie znalazły jednak odbicia w sentencji decyzji, albowiem nie wynika z niej, aby obowiązki naprawcze zostały nałożone solidarnie na współwłaścicieli działki nr [...]. Mając na uwadze, że określenie terminu rozpoczęcia i zakończenia działań zapobiegawczych lub działań naprawczych jest obligatoryjnym elementem decyzji naprawczej wydawanej na podstawie art. 37 u.o.p. (zob. art. 37 ust. 1 pkt 3 u.o.p.), a także zasadnicze znaczenie tej kwestii dla strony obciążonej obowiązkiem podjęcia działań naprawczych, rzeczona wada już samodzielnie uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji RDOŚ (art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a.).

IV.3.1. Przechodząc do zarzutów skargi należy na wstępie podkreślić, mając na uwadze liczne nawiązania w skardze oraz podczas wystąpienia pełnomocnika skarżących w trakcie rozprawy 16 maja 2018 r. (k. 89) do toczącego się przeciwko B. T. procesu karnego w związku z oskarżeniem o czyn z art. 187 § 1 k.k. w zw. z art. 191 ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121), że oba postępowanie, tj. administracyjne postępowanie naprawcze uregulowane w art. 37 i n. u.o.p. oraz postępowanie karne są odrębnymi postępowaniami. Postępowanie te mają odrębny przedmiot i cel, a również prowadzone są w ramach innych procedur (opartych na odrębnych zasadach, w tym tych odnoszących się do zasad gromadzenia dowodów i wiążących się z tym obowiązków stron). Brak jest w szczególności podstaw do przyjęcia, że organy ochrony środowiska prowadzące postępowanie naprawcze w oparciu o art. 37 u.o.p. winny oczekiwać na prawomocny wyrok wydany wobec strony w postępowania. Taki pogląd skarżących nie ma oparcia w przepisach prawa, a nadto godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz w zasadę ochrony środowiska (art. 5 Konstytucji RP). Należy mieć na uwadze, że inne są przesłanki zastosowania art. 37 u.o.p. oraz pociągnięcia sprawcy do odpowiedzialności karnej za czyny z art. 187 k.k. i art. 191 prawa wodnego z 2001 r. Dotyczy to zarówno strony przedmiotowej, jak i podmiotowej czynu. Odmienny jest również cel odpowiedzialności administracyjnej i karnej. W postępowaniu naprawczym uregulowanym w art. 37 u.o.p. chodzi o przywrócenie stanu poprzedniego obszaru Natura 2000, zaś w postępowaniu karnym o ukaranie sprawcy czynu zabronionego. Stąd też ewentualne uniewinnienie oskarżonego lub umorzenie postępowania karnego w sprawi o czyn z art. 187 k.k. w zw. z art. 191 prawa wodnego z 2001 r. nie determinuje rozstrzygnięcia, jakie ma zapaść w postępowaniu naprawczym. Organy administracji publicznej, a także sąd administracyjny, są natomiast związane prawomocnym wyrokiem skazującym, ale tylko w zakresie ustalenia co do popełnienia przestępstwa (art. 11 p.p.s.a.). W postępowaniu administracyjnym nie obowiązują również tak surowe reguły dowodowe, jak ma to miejsce w postępowaniu karnym. Zwrócił na to uwagę m. in. NSA w wyroku z 30 stycznia 2018 r., II OSK 137/17 (CBOSA). Kwestia ta ma w sprawie istotne znaczenie m. in. w aspekcie wielokrotnie powoływanego przez orzekające organy pisma skarżących z 2 lipca 2016 r. Zdaniem Sądu, nie ma przeszkód prawnych do zaliczenia tego pisma w poczet materiału dowodowego (art. 75 § 1 k.p.a.) oraz ewentualnego poczynienia na jego podstawie ustaleń faktycznych zgodnie z zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). To samo dotyczy możliwości wykorzystania w postępowaniu administracyjnym materiałów sporządzonych w ramach innego postępowania administracyjnego lub postępowania karnego (por. np. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II GSK 211/16, CBOSA). Konstatacja ta nie oznacza równocześnie, że posiłkowanie się materiałami z postępowania karnego zwalania organ administracji publicznej z obowiązku realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a.), w tym zasady, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.).

IV.3.2. W tym aspekcie uzasadnione okazały się zarzuty skargi, w których zwraca się uwagę na zastąpienie dowodu z oględzin prowadzonego przez organ (art. 85 k.p.a.) protokołem z oględzin przeprowadzonych w ramach postępowania karnego. To samo dotyczy zastąpienia dowodu z zeznań świadków protokołami z zeznań złożonych w postępowaniu karnym. Dokumenty te, co raz jeszcze warto podkreślić, mogą stanowić element materiału dowodowego. Jednakże w sytuacji, w której strona kwestionuje w całości lub w części ustalenia zawarte w tych dokumentach, organ zobowiązany jest, zgodnie z zasadą bezpośredniości będącą jednym z elementów realizacji zasady prawdy obiektywnej, przeprowadzić samodzielnie rzeczone dowody z udziałem strony. W realiach niniejszej sprawy skarżący w toku postpowania kwestionowali swoje sprawstwo (a w każdym razie sprawstwo wyłączne) w odniesieniu do zniszczenia siedliska o kodzie 7230 - Górskie i nizinne torfowiska zasadowe o charakterze młak, turzycowisk i mechowisk na działce o nr ewid. [...], wskazują tu na ewentualne działania B. J. (poprzedniej współwłaścicielki tej nieruchomości) oraz E. G. (osoby, która miała użytkować tę działkę w celu wykonywania ochrony czynnej przedmiotowego siedliska). W takim układzie procesowym ograniczenie się przez organ li tylko do zapoznania się z protokołami zeznań tych osób złożonymi w postępowaniu karnym, bez ich bezpośredniego przesłuchania (nic nie wskazuje na to, że przeprowadzenie takiego przesłuchania nie było możliwe lub nadmiernie utrudnione), stanowi istotne naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 78 § 1 k.p.a. Organ pozbawił w ten sposób strony prawa czynnego udziału w istotnym fragmencie postępowania dowodowego, w tym prawa do zadawania pytań rzeczonym świadkom. Podobnie trafny okazał się zarzut zaniechania przeprowadzenia przez organ oględzin z udziałem stron. Należy podkreślić, że Sąd formując rzeczone oceny prawne nie przesądza, czy to skarżący dokonali lub nie zniszczenia siedliska o kodzie 7230 na działce nr [...]. Rzecz jednak w tym, że skarżącym przysługuje w postępowaniu naprawczym prawo do obrony ich interesów, w tym prawo do inicjatywy dowodowej co do okoliczności mających znaczenie dla sprawy. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy, jak trafnie podkreślił to pełnomocnik skarżących na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r., kluczowe jest ustalenie kto jest sprawcą zniszczenia siedliska, albowiem: "w 2015 r. zmienił się właściciel, zaś w 2014 r. nie było zniszczeń, zaś w 2016 r. już były". Rozpoznając sprawę ponownie RDOŚ winien wyznaczyć oględziny działki [...]. Dowód ten może być pomocny w ustaleniu zakresu czynności wykonanych przez skarżących na tej działce w 2016 r. W realiach niniejszej sprawy organ winien rozważyć równocześnie przeprowadzenie rozprawy, co umożliwi mu przesłuchanie wspomnianych wyżej świadków. Zgodnie bowiem z art. 89 § 2 k.p.a., organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. RDOŚ winien również rozważyć, czy z uwagi na skomplikowany charakter sprawy w aspekcie ustaleń faktycznych co do sprawstwa zniszczenia siedliska o kodzie 7230 na działce o nr ewid. [...], w sprawie nie zajdzie również potrzeba przesłuchania stron (art. 86 k.p.a.). W konsekwencji doszło do naruszenia art. 37, 37a i 37 u.o.c., albowiem nałożono na skarżących obowiązek naprawczy bez ustalenia w sposób zgodny z zasadami administracyjnego postępowania dowodowego faktu sprawstwa przez skarżących zniszczenia na działce nr [...] siedliska o kodzie 7230. Sąd równocześnie podkreśla, że uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji nie oznacza wyrażenia wiążącej dla organów oceny, że to nie skarżący winni być zobowiązani do wykonania przedmiotowych działań naprawczych. Kwestia rzeczywistego sprawstwa tego deliktu administracyjnego winny być natomiast przedmiotem ponownego postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w szczególności z zapewnieniem skarżącym prawa do obrony, w tym prawa do inicjatywy dowodowej. Bezzasadny jest natomiast zarzut rażącego naruszenia przez RDOŚ i GDOŚ przepisów postępowania. Otóż wady, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., winny tkwić w samej decyzji i dotyczyć kwestii materialnoprawnych. Naruszenie przez organ zasad gromadzenia i oceny materiału dowodowego tego rodzaju kwalifikowanej wady decyzji nie stanowi. Jedynie w zupełnie wyjątkowych sytuacjach, w których organ nie przeprowadził w ogóle jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, można rozważać wydanie decyzji z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r., II OSK 2551/15, CBOSA). Taka sytuacja w sprawie nie zachodzi, organy prowadziły bowiem postępowanie wyjaśniające i zagrodziły obszerny materiał dowodowy.

IV.3.3. Bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez nieuznanie przez orzekające organy jako strony E. G. z uwagi na użytkowanie przez nią działki [...]. Po pierwsze, tylko osoba pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu może podnosić tego rodzaju zarzut w skardze do WSA (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 24 marca 2017 r., I OSK 1230/15, CBOSA). Sytuacja taka w sprawie nie zaistniała. Po drugie, z akt sprawy w żaden sposób nie wynika, aby to E. G. miała być sprawczynią zniszczenia siedliska o kodzie 7230 na działce należącej aktualnie do skarżących. Podnoszone przez skarżących wielokrotnie kwestie dotyczące prawidłowości rozliczeń tej osoby z Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie mają znaczenia dla sprawy. Z samego faktu, że ktoś użytkował wcześniej daną działkę, na której dokonano zniszczeń chronionych siedlisk nie czyni jeszcze z tej osoby stroną postępowania naprawczego. Stronami tego postępowania są bowiem sprawcy zniszczeń oraz władający powierzchnią ziemi, o którym mowa w art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, czyli podmioty na które może być nałożony obowiązek podjęcia działań naprawczych (art. 37c ustawy o ochronie przyrody).

IV.3.4. Bezzasadne są również zarzuty naruszenia art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu ochrony przyrody. Uchodzi uwadze skarżących, że przedmiotowe postępowanie administracyjne jest prowadzone przez organ wyspecjalizowany w ochronie środowiska, którego pracownicy posiadają wiedzę ekspercką w tej dziedzinie, a zwłaszcza w zakresie zasad ochrony obszarów Natura 2000. W przypadku tego rodzaju organów powoływanie biegłego w trybie art. 84 k.p.a. jest w zasadzie zbędne (por. np. wyroki NSA z 20 grudnia 2016 r., II OSK 816/15 oraz z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2596/17 - CBOSA). Powołanie takiego biegłego w postępowaniu prowadzonym przez RDOŚ może dotyczyć m. in. sytuacji, w których konieczna jest wiedza w bardzo wyspecjalizowanej dziedzinie, w sposób nie budzący wątpliwości wykraczająca poza wiedzę inżynierów z zakresu ochrony środowiska zatrudnionych w RDOŚ lub GDOŚ. Taka sytuacja w sprawie nie zachodzi. W szczególności z uwagi na charakter chronionego siedliska (kod 7230 - Górskie i nizinne torfowiska zasadowe o charakterze młak, turzycowisk i mechowisk), ustalenie jego zniszczenia poprzez nawiezienie żwiru, nie wymaga dopuszczenia przez GDOŚ dowodu z opinii biegłego. Bezzasadne są przy tym zarzuty oparcia rozstrzygnięcia na opinii biegłego A. Z. Otóż opinia ta nie znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, jak również organy nie powołały się na taki dokument w wydanych w sprawie decyzjach. Ubocznie należy zauważyć, że w świetle art. 75 § 1 k.p.a. nie ma przeszkód, aby opinie biegłego sporządzoną na zlecenie sądu w postępowaniu karnym zaliczyć do materiału dowodowego w postępowaniu naprawczym jako dowód z dokumentu.

IV.3.5. Bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 31 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne – zdaniem skarżących – dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji społecznej (tj. [...]). Przede wszystkim należy wskazać, że dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, nawet z ewentualnym naruszeniem art. 31 k.p.a., nie może być co do zasady ocenione jako uchybienie mające wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). Udział w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej, zwłaszcza wyspecjalizowanej w danej dziedzinie, może bowiem przyczynić się do bardziej wnikliwego wyjaśnienia sprawy. Dotyczy to zwłaszcza spraw z zakresu ochrony środowiska, gdzie wyspecjalizowane organizacje pozarządowe często dysponują dowodami dotyczącymi stanu określonych siedlisk lub gatunków. W sprawie nie zachodzi przy tym konieczność oceny legitymacji tej organizacji w razie wniesienia przez nią środka odwoławczego lub skargi. Po drugie, Sąd podziela stanowisko RDOŚ wyrażone w postanowieniu z [...] listopada 2016 r., że spełnione zostały przesłanki zgodności z celami statutowymi tej organizacji (zob. k. 12 akt administracyjnych) i przemawia za tym interes społeczny. Jeżeli chodzi o interes społeczny, to przypomnieć należy, że postępowanie naprawcze przewidziane w art. 37 i n. u.o.p. na celu m. in. realizację art. 6 ust. 2 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U. 1992, L 206, s. 7 ze zm., dalej: "dyrektywa siedliskowa") – por. np. wyrok NSA z 12 marca 2013 r., II OSK 2118/11, CBOSA. Zgodnie z powalanym przepisem dyrektywy siedliskowej, Państwa Członkowskie podejmują odpowiednie działania w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary, o ile to niepokojenie może mieć znaczenie w stosunku do celów niniejszej dyrektywy. Obowiązek ochrony obszarów Natura 2000 jest zatem kwestią o istotnym znaczeniu dla całego społeczeństwa, a także sprawą niezwykle istotną z punktu widzenia przestrzegania przez Polskę prawa unijnego. Bezzasadne są również zarzuty rzekomego braku bezstronności [...]. Po pierwsze, w odniesieniu do organizacji społecznej nie znajduje zastosowania instytucja wyłączenia z uwagi na ewentualny konflikt interesów (na kształt instytucji wyłączenia pracownika organu lub wyłączenia organu – zob. art. 24 i 26 k.p.a.). To organ, a nie podmiot na prawach strony, rozstrzyga sprawę. Po drugie, z samej istoty udziału organizacji społecznej wynika, że chodzi o udział podmiotów mających szczególną wiedzę w danej dziedzinie, a często osób zainteresowanych daną konkretną sprawą. Sprawy z zakresu ochrony środowiska są tutaj dobrym przykładem, organizacje ekologiczne często bowiem monitorują i dokumentują stan chronionych siedlisk lub gatunków. Materiały zgormadzone przez te organizacje mogą być dopuszczone jako dowód (art. 75 § 1 k.p.a.). Podobnie fakt współpracy takich organizacji z regionalną lub generalną dyrekcją ochrony środowiska nie stanowi per se przyczyny do podważania wiarygodności materiałów opracowanych przez daną organizację ekologiczną. Wręcz przeciwnie, taka współpraca, zwłaszcza o charterze badawczym lub naukowym, jest wręcz naturalna i pożądana z punktu widzenia zapewnienia skuteczności ochrony środowiska (obowiązek ochrony środowiska jest wprost wyrażony w Konstytucji RP – art. 5 i 86 Konstytucji RP). Ta samo dotyczy ewentualnej pracy w tych organizacjach byłych pracowników dyrekcji ochrony środowiska. Należy raz jeszcze podkreślić, że to nie podmiot na prawach strony rozstrzyga sprawę, podobnie opinie tego podmiotu nie maja waloru opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Sprawę rozstrzyga organ administracji publicznej, zobowiązany m. in. do przestrzegania zasady legalizmu (art. 6 i 7 k.p.a.).

IV.3.6. Bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 37 u.o.p. związane z zakresem obowiązków nałożonych na skarżących. Obowiązki te zostały określone w sposób konkretny i rzeczowy, a także nie budzi wątpliwości ich faktyczna wykonalność (chodzi przede wszystkim o usunięcie ziemi i gruzu nawiezionego na torfowisko i pozostawienie tego terenu odsłoniętego do naturalnej kolonizacji przez roślinność torfowiskową. Sąd nie ma podstaw do podważania ustaleń wyspecjalizowanych organów (tj. RDOŚ i GDOŚ), że te akurat obowiązki doprowadzą do odtworzenia na działce skarżących siedliska o kodzie 7230. Zdaniem Sądu, sam fakt zniszczenia przedmiotowego siedliska na działce nr [...] nie budzi wątpliwości w świetle już dotychczas zebranego materiału dowodowego (m. in. zdjęcia, protokół oględzin, wydruki z portalu Google earth). Oczywiste jest również, że przedmiotowe zniszczenie może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, polega ono bowiem na całkowitym zlikwidowania chronionego siedliska o kodzie 7230 na obszarze około 0,2957 ha. Przeciwny wniosek byłby również nie do pogodzenia z powołanym wyżej art. 6 ust. 2 Dyrektywy Siedliskowej. Brak w takim przypadku skutecznych działań organów krajowych może m. in. spowodować odpowiedzialność Państwa Polskiego na podstawie norm prawa unijnego.

IV.4. Sąd oddalił wnioski dowodowe sformułowane w skardze oraz w piśmie z 29 grudnia 2017 r. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie w trybie omawianego przepisu ma charakter uzupełniający i fakultatywny. O konieczności i celowości jego przeprowadzenia decyduje sąd rozpoznający skargę, przy czym tylko do tego sądu należy ocena, czy w sprawie istnieją istotne wątpliwości, które bez nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie mogą zostać wyjaśnione przez dopuszczenie określonego dowodu (por. np. wyrok NSA z 16 lutego 2018 r., I GSK 128/16, CBOSA). Jeżeli chodzi o dowody z dokumentów z postępowania karnego, to nie były one konieczne do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wniosek o dopuszczenie dowodu z akt sprawy jest przy tym zbyt ogólny, aby mógł być przeprowadzony przez sąd administracyjny (strona winna wskazać konkretne dokumenty z tych akt, w niniejszej sprawie wskazano tylko jeden taki dokument w postaci protokołu z rozprawy). Jeżeli zaś chodzi o dowód z prywatnej opinii dr. hab. G. L., to był on niedopuszczalny w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, przepis ten nie dopuszcza możliwości prowadzenia przez sąd administracyjny uzupełniającego dowodu z prywatnej opinii biegłego (por. np. wyrok NSA z 20 czerwca 2017 r., II OSK 2639/15, CBOSA).

IV.5. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie adwokata (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.