Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 331/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 2, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1112/16 sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. 5 S.K.A. z siedzibą w W. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 14 czerwca 2007 r. nr XI/316/2007 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ursynowa Zachodniego w dzielnicy Ursynów m. st. Warszawy – część zachodnia A. 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością 5 spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w W. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1112/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością 5 spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 czerwca 2007 r. nr XI/316/2007 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ursynowa Zachodniego w dzielnicy Ursynów m. st. Warszawy – część zachodnia A w punkcie pierwszym stwierdził nieważność § 13 pkt 1 zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "do 6 lokali mieszkalnych w budynku" i w punkcie drugim stwierdził nieważność § 13 pkt 4 lit. c zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "do 6 lokali mieszkalnych".

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 7 kwietnia 2016 r. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością 5 spółka komandytowo-akcyjna wniosła skargę na uchwałę nr XI/316/2007 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ursynowa Zachodniego w dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy – część zachodnia A (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2007 r. Nr 149, poz. 4062) w części w jakiej uchwała przewiduje dla nieruchomości skarżącej w § 13 ust. 1 oraz w § 13 ust. 4 lit. C planu miejscowego ograniczenia liczby lokali do 6 lokali mieszkalnych w wolno stojących domach mieszkalnych. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

a) art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1, 2 i 3 oraz 31 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepisy te chronią własność, prawa i wolności albowiem ograniczenie do 6 lokali mieszkalnych w budynku wprowadzone przez uchwałę nie tylko sprawia, że skarżąca nie może korzystać z prawa własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa, ale równocześnie narusza samą istotę własności;

b) art. 140 K.c. w ten sposób, że skarżąca nie może korzystać z własnej nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności zabudować nieruchomość budynkiem mieszkalnym powyżej 6 lokali mieszkalnych;

c) zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w szczególności zasady zrównoważonego rozwoju poprzez naruszenie art. 1 ust. 1 wytycznych planistycznych, np. wymagań ładu przestrzennego poprzez naruszenie art. 1 ust. 2; zasady równego traktowania podmiotów władających nieruchomościami poprzez naruszenie art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie jako "u.z.p." oraz w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.) zwana dalej w skrócie "u.p.z.p." w szczególności zasady zrównoważonego rozwoju, wytycznych planistycznych poprzez naruszenie art. 1, zasady wyważenia interesu publicznego i prywatnego poprzez naruszenie art. art. 1 ust. 3 u.p.z.p.;

d) art. 1 i art. 3 u.p.z. oraz art. 3 ust.1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic tzw. władztwa planistycznego, a także nienależyte uzasadnienie przyjętych rozwiązań planistycznych, brak racjonalnej argumentacji oraz uzasadnienia całości rozwiązań, zwłaszcza w zakresie niczym nieuzasadnionego ograniczenia ilości lokali do 6 lokali mieszkalnych w domach mieszkalnych, gdy na nieruchomościach sąsiednich przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, np. tereny oznaczone "MU IV/16,00" lub "MU V/16,00" takich ograniczeń nie ma. Rada Miasta Stołecznego Warszawy dopuściła się nadmiernej ingerencji w sposób wykonywania prawa własności w stosunku do przedmiotowych działek poprzez podjęcie uchwały w zaskarżonej części. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, ewentualnie i stwierdzenie jej niezgodności z prawem w zaskarżonej części, tj. w części w jakiej uchwała przewiduje dla nieruchomości skarżącej, stanowiących działki nr [...]z obrębu [...], nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz działki nr [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] oraz nr [...] i [...] z obrębu [...] położone w Warszawie w okolicy ul. [...], w § 13 ust.1 oraz w § 13 ust. 4 lit. c uchwały ograniczenia liczby lokali do 6 lokali mieszkalnych w wolno stojących domach mieszkalnych.

Z uwagi na przedmiotowe ograniczenia skarżąca nie może wykonywać swoich praw gwarantowanych przez Konstytucję RP, w szczególności konstytucyjnie gwarantowanej ochrony prawa własności, ochrony praw i wolności i ochrony równego traktowania wobec prawa przez władze publiczne oraz wynikających z uprawnień właściciela nieruchomości (art. 140 K.c.).

W odpowiedzi na skargę Rada m.st. Warszawy wniosła o jej oddalenie podnosząc, że obszar objęty granicami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ursynowa Zachodniego w Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy- część zachodnia A zawarty jest pomiędzy czterema znaczącymi ulicami: [...],[...],[...] i [...]. Dominującą formą zabudowy wnętrza tego terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W centralnej części obszaru objętego planem położony jest użytek ekologiczny Jeziorko I.. W celu ograniczenia obciążeń dla środowiska w planie przyjęto zasadę strefowania czyli wzrostu intensywności zabudowy (teren ZP) poprzez zabudowę jednorodzinna ekstensywną na dużych działkach z zachowaniem 80 % powierzchni biologicznie czynnej (tereny MU I i MU II), następnie zabudowę jednorodzinna i wielorodzinną mało gabarytową z zachowaniem 60 % powierzchni biologicznie czynnej (tereny MU III) aż po zabudowę wielorodzinną (terenu MU IV i MU V) z zachowaniem 40 % powierzchni biologicznie czynnej, realizowaną jedynie w pierzejach głównych ulic stanowiącą jednocześnie barierę odgradzającą ruch wielkomiejski od terenów, których centrum stanowi użytek ekologiczny. Zasada ta obowiązuje dla całego terenu objętego planem. Na terenie oznaczonym w przedmiotowym planie symbolem MU III w granicach którego położone są działki skarżącej, dopuszczono zabudowę jednorodzinną we wszystkich formach oraz wielorodzinną do 6 lokali mieszkalnych. Taki rodzaj zabudowy dający szerokie pole wyboru sposobu zagospodarowania został zaakceptowany przez mieszkańców tego terenu. Przedmiotowy plan nie ustala sztywnych parametrów, tylko podaje ich wielkości graniczne. Jeśli skarżąca uznaje, że realizacja 6 mieszkań przy uwzględnieniu maksymalnej wysokości budynku i minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na działce będzie przedsięwzięciem nieopłacalnym ze względu na brak zapotrzebowania na duże, drogie lokale, to może ona ograniczyć wielkość budynku tak, aby powierzchnia mieszkań gwarantowała możliwość ich sprzedaży. W odniesieniu do argumentu skarżącej jakoby zapisy planu ograniczały możliwość zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, pełnomocnik organu wskazał, że władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1112/16 uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie podkreślił, że skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.s.g." nie ma charakteru actio populis wobec czego wnoszący skargę musi wykazać swoją legitymację do wystąpienia z tego rodzaju skargą. Skarżąca Spółka miała interes prawny do zaskarżenia uchwały nr XI/316/2007 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 czerwca 2007 r. gdyż jej interes prawny wynika z prawa własności do nieruchomości położonych na terenie objętym planem. W ocenie Sądu interes prawny skarżącej Spółki został na skutek uchwalenia planu miejscowego naruszony. Zawarta w planie miejscowym regulacja prowadząca do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości (nawet w przyszłości) narusza uprawnienia właścicielskie chronione przez art. 140 K.c. § 13 ust. 1 i ust. 4 lit. c zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "do 6 lokali mieszkalnych" w nieuzasadniony sposób narusza jej interes prawny i stanowi przekroczenie tzw. władztwa planistycznego. Ograniczenie liczby lokali mieszkalnych w budynkach wielorodzinnych na terenach oznaczonych w planie symbolem MU III nie znajduje uzasadnienia w zestawieniu z brakiem wprowadzenia takiego rodzaju ograniczenia w budynkach wielorodzinnych na terenach oznaczonych w planie symbolami MU IV i MU V. Argumentacja organu przedstawiona w odpowiedzi na skargę, że przyjęte w planie ustalenie w zakresie ograniczenia liczby lokali mieszkalnych do 6 w budynkach wolno stojących na terenie MU III związane było z ograniczeniem intensywności zabudowy i ilości mieszkańców na jednej działce w celu ochrony znajdującego się na terenie objętym planem użytku ekologicznego Jeziorka Imielińskiego nie ma usprawiedliwionych podstaw z tego względu, że teren na którym położone jest Jeziorko I. jest terenem ogólnie dostępnym dla nieokreślonej liczby osób, tym samym dla ochrony tego użytku nie ma żadnego znaczenia liczba lokali mieszkalnych w domach wielorodzinnych na terenie MU III. Po drugie – plan w § 13 dla terenu MU III, na którym położone są nieruchomości skarżącej Spółki określa parametry w zakresie: powierzchni nowo tworzonej działki pod budynek wolno stojący wielorodzinny, powierzchni biologicznie czynnej, maksymalnej wysokość zabudowy i zakazu realizacji dachów mansardowych, które w sposób jednoznaczny determinują zarówno sposób zagospodarowania nieruchomości, jak i gabaryty tego rodzaju budynków. W tych warunkach należy uznać, że określony w § 13 zaskarżonej uchwały sposób zagospodarowania wewnętrznej przestrzeni budynku wolno stojącego wielorodzinnego poprzez wprowadzenie nakazu realizacji takiego budynku z konkretną liczby lokali mieszkalnych, czyli do 6 lokali mieszkalnych, stanowi nadmierną ingerencję Rady m.st. Warszawy w prawo własności skarżącej Spółki. W tym zakresie organ planistyczny przekroczył granice władztwa planistycznego.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2016 r. wniosła Rada Miasta Stołecznego Warszawy kwestionując go w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 ust 2 pkt 1, 2 i 5 u.z.p. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że § 13 pkt 1 i § 13 pkt 4 lit. c zaskarżonej uchwały w nieuzasadniony sposób narusza interes prawny skarżącej Spółki i stanowi przekroczenie władztwa planistycznego;

b) art. 64 ust, 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że § 13 pkt 1 i § 13 pkt 4 lit. c zaskarżonej uchwały w nieuzasadniony sposób narusza interes prawny skarżącej Spółki i stanowi przekroczenie władztwa planistycznego;

c) art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 pkt 6 i 8 u.z.p. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że § 13 pkt 1 i § 13 pkt 4 lit. c zaskarżonej uchwały w nieuzasadniony sposób narusza interes prawny skarżącej Spółki i stanowi przekroczenie tzw. władztwa planistycznego;

d) art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że § 13 pkt 1 i § 13 pkt 4 lit. c zaskarżonej uchwały w nieuzasadniony sposób narusza interes prawny skarżącej Spółki;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny

wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 133 § 1 w związku i art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego w sprawią wskutek pominięcia wyjaśnień organu znajdujących się w aktach sprawy;

b) art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie polegające na nie podaniu przez Sąd pierwszej instancji podstawy prawnej i jej wyjaśnieniu wobec stwierdzenia nieważności § 13 pkt 1 i § 13 pkt 4 lit. c zaskarżonej uchwały;

c) art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały Rady m.st. Warszawy w części wskazanej w punkcie 1 i 2 zaskarżonego wyroku, pomimo braku przekroczenia przez Radę m. st. Warszawy tzw. władztwa planistycznego co do § 13 pkt 1 i § 13 pkt 4 lit c zaskarżonej uchwały;

d) art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie do oceny stanu faktycznego sprawy i nieoddalenie skargi w całości.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasadzenie od strony przeciwnej na rzecz Rady m. st. Warszawy kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę [...] sp. z o.o. spółka komandytowo-akcyjna w warszawie wniosła o jej oddalenie oraz o zasadzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienie jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz naruszenia przepisów postępowania w zakresie, w jakim naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności zostaną rozpoznane te zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczą naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, maja one bowiem zasadnicze znaczenie dla rozpoznania tej sprawy.

Niezasadnie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że § 13 pkt 1 i § 13 pkt 4 lit. c zaskarżonej uchwały pozwalał na skuteczne wniesienie w sprawie skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że zaskarżony plan miejscowy w szczególności w zakresie powołanego § 13 pkt 1 pkt 4 lit. c ingeruje w prawo własności skarżącej Spółki. Wprowadzone w tym przepisie regulacje ograniczają zakres wykonywania prawa własności co oznacza, że miała miejsce ingerencja we własny oraz indywidualny interes prawny skarżącej Spółki. Powołany art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi podstawę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez każdy podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone wskutek aktu z zakresu administracji publicznej. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego może wprowadzać ograniczenia i w istocie kształtować sposób wykonywania prawa własności. Tym samym skarga w tej sprawie była dopuszczalna i trafnie Sąd pierwszej instancji skargi nie odrzucił, rozpoznając sprawę merytorycznie.

Dopuszczalność wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie oznacza, że każda skarga wniesiona w tym trybie jest zasadna i winna skutkować unieważnieniem planu miejscowego.

Istota sporu w tej sprawie, mająca odzwierciedlenie także w zarzutach skargi kasacyjnej, dotyczy przekroczenia przez Radę m.st. Warszawy granic władztwa planistycznego. W ocenie Sądu pierwszej instancji takie przekroczenie nastąpiło, natomiast w ocenie skarżącej kasacyjnie strony, do takiego przekroczenia nie doszło.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 u.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Z art. 2 ust. 1 u.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 tejże ustawy wprost wskazuje, że zdaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.

Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. NSA dostrzega, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji unieważniając § 13 pkt 1 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "do 6 lokali mieszkalnych w budynku" oraz i § 13 pkt 4 lit. c ww. uchwały w zakresie słów "do 6 lokali mieszkalnych" naruszył przepisy prawa uznając, że unieważniony zakres planu miejscowego stanowił przekroczenie przez Radę m.st. Warszawy granic władztwa planistycznego. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że to obowiązujące w tej sprawie przepisy prawa (tj. w szczególności wyżej powołany art. 4 ust. 1 u.z.p. wraz z art. 2 i art. 1 ust. 2 tejże ustawy) nakładały na organy samorządu gminnego prawo do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. To prawo, poprzez opisany ustawowo szeroki zakres uprawnień pozwalających na ingerencję w prawo własności, zostało nazwane mianem władztwa planistycznego. Trafnie podnosi w tym zakresie strona skarżąca kasacyjnie, że z art. 10 ust. 1 pkt 6 i 8 u.z.p. wprost wynika, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy oraz szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Tym samym to nie organy planistyczne gminy powinny uzasadniać dlaczego przystąpiły do wykonywania władztwa planistycznego i dlaczego uchwalając plan miejscowy określają zasady i standardy kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. To strona skarżąca plan miejscowy winna wykazać, że zakres i sposób ingerencji w prawo własności jest nieuzasadniony i mimo to, że organy planistyczne gminy mogły ingerować w prawo przysługujące danej stronie, to zakres tej ingerencji był nieuzasadniony i nastąpiło zbyt daleko idące ograniczenie prawa.

Przenosząc te rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji przyjął, że ograniczenie liczby mieszkań (lokali mieszkalnych) w domach mieszkalnych wolnostojących do 6-ciu stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego. Uzasadniając to stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro ograniczenie to stanowi ingerencję w prawo własności skarżącej Spółki to jest to nieuzasadnione, ponieważ takie ograniczenia nie znajdują się w obszarach MU IV i MU V objętych planem miejscowym, a powołane przez Radę m.st. Warszawy argumenty nieuzasadniają wprowadzenie tak zakwestionowanych zapisów tego planu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska Sądu pierwszej instancji. Trafnie podnosi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada m.st. Warszawy, że określenie liczby mieszkań w obszarach MU III stanowiło jedno z kryterium kształtowania ładu przestrzennego. Wszystkie obszary MU III w planie miejscowym objęte są tym kryterium. Kształtując ład przestrzenny, a w tym zakresie także ład budowlany, organy planistyczne przyjęły koncepcję ograniczania zabudowy wraz ze zmniejszaniem odległości od zbiornika wodnego, jakim jest użytek ekologiczny tzw. Jeziorko I.. Określenie liczby mieszkań nie stanowiło w tej sprawie niedopuszczalnej ingerencji w prawo własności także i z tego powodu, że na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności wpływ mają pozostałe paragrafy zaskarżonego planu miejscowego, a w szczególności pozostałe punkty § 13 tego planu określające, miedzy innymi, rodzaj zabudowy, maksymalną wysokość budynków, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej i wielkość powierzchni działek. Tym samym sama liczba mieszkań, jaka może być wybudowana w wolnostojącym budynku w obszarze MU III niewątpliwie stanowiła ingerencję w prawo własności, ale ingerencja ta była dopuszczalna, ponieważ jest to zarówno element kształtowania spójnego ładu przestrzennego, jak i sam zakres ingerencji nie ograniczał w nadmierny sposób możliwości realizacji inwestycji budowlanych na działkach przez Spółkę [...].

Rację ma strona skarżąca kasacyjnie zarzucając Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieprawidłowe uznanie, że § 13 pkt 1 i § 13 pkt 4 lit. c zaskarżonej uchwały w nieuzasadniony sposób narusza interes prawny Spółki [...] i stanowi przekroczenie władztwa planistycznego. Wynikające z ww. przepisu planu miejscowego ograniczenie w liczbie mieszkań nie stanowi, w okolicznościach tej sprawy, naruszenie konstytucyjnej ochrony prawa własności ani też nie narusza zasady proporcjonalności powodującej naruszenie istoty prawa własności przysługującej Spółce. Nie każde ograniczenie prawa własności stanowi naruszenie granic władztwa planistycznego. Skoro ustawodawca pozwolił organ planistycznym na ingerencję w prawo własności poprzez kształtowanie zasad wykonywania tego prawa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to tylko istotna ingerencja, która w znaczny sposób ogranicza wykonywanie uprawnień właścicielskich, a ponadto jest nieuzasadniona przez organy planistycznego stanowiłaby o przekroczeniu granic tego władztwa. W tej sprawie w zakresie zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji przez Spółkę [...], nie nastąpiło przekroczenie granic władztwa planistycznego.

NSA nie podziela zasadności zarzutu strony skarżącej kasacyjnie co do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 w związku i art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego w sprawie wskutek pominięcia wyjaśnień organu znajdujących się w aktach sprawy. Sąd pierwszej instancji nie pominął stanowiska Rady m.st. Warszawy, natomiast merytoryczna ocena przez Sąd pierwszej instancji tego stanowiska sprowadzająca się do braku uznania, że argumenty zawarte w tym stanowisku nieuzasadniają ustalenia liczby mieszkań w obszarze MU III stanowiło naruszenie prawa materialnego, a nie przepisów postępowania.

Nie ma racji strona skarżąca kasacyjnie zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez brak podania przez Sąd pierwszej instancji podstawy prawnej i jej wyjaśnienia wobec stwierdzenia nieważności części zaskarżonej uchwały. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera nie tylko powołanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na instytucję władztwa planistycznego, ale również Sąd ten wskazał na przepisy prawa, z których ta instytucja jest wywodzona, tj. na art. 4 ust. 1 u.z.p. oraz na art. 2 ust. 1 tejże ustawy. Trzeba podkreślić, że z tych przepisów rzeczywiście należało wywieść władztwo planistyczne gminy. To, że Sąd pierwszy nietrafnie wyinterpretował naruszenie władztwa planistycznego poprzez dokonanie błędnej wykładni przekroczenia w tej sprawie granic władztwa planistycznego nie oznacza naruszenia w zakresie objętym skargą kasacyjną powołanym przepisów postępowania.

Trafny okazał się natomiast ten zarzut skargi kasacyjnej, w którym Rada m.st. Warszawy zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności części zaskarżonego planu miejscowego oraz niezastosowania art. 151 P.p.s.a. poprzez brak oddalenia skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo orzekając w tej sprawie Sąd pierwszej instancji w takim stanie faktycznym winien skargę Spółki [...], na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalić.

Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Spółki [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością 5 spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w Warszawie na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 czerwca 2007 r. nr XI/316/2007 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ursynowa Zachodniego w dzielnicy Ursynów m. st. Warszawy – część zachodnia A. Kontrolując zaskarżony plan miejscowy w zakresie objętym skargą Spółki [...], Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna i nie nastąpiło przekroczenie granic władztwa planistycznego w zakresie wskazanym w skardze. Tym samym skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. W realiach niniejszej sprawy brak było podstaw do uznania, że postanowienia planu objęte § 13 pkt 1 i § 13 pkt 4 lit. c w zakresie dotyczącym liczby mieszkań w budynkach wolnostojących naruszają w niedopuszczalny sposób prawo własności Spółki. Prawo własności Spółki [...] niewątpliwie jest kształtowane w zakresie objętym § 13 pkt 1 i § 13 pkt 4 lit. c planu miejscowego, ale zakres tej ingerencji nie stanowi ani wkroczenia w istotę prawa własności, ani też nie jest nieuzasadniony argumentacją zawartą czy to w odpowiedzi na skargę Rady m.st. Warszawy, czy też w skardze kasacyjnej tego organy Miasta st. Warszawy. Argumenty te uzasadniają taki sposób kształtowania ładu przestrzennego, jaki został zawarty w powołanym § 13 pkt 1 i pkt 4 lit. c tego planu.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarge oddalił.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Zasądzone koszty postępowania obejmują zwrot wpisu sądowego od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie, obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.).