Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 78/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 28, art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 13 ust.2
journal: Dz.U. 2011 nr 12 poz 59
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zezwolenia na zmianę gruntu leśnego na grunt rolny oddala skargę


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1058/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2014 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2012 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy, przedstawionym w jego uzasadnieniu.

Wnioskiem z [...] lutego 2012 r. J. S. (dalej też jako: "Wnioskodawca" lub "Skarżący"), powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.), zwrócił się do Starosty [...] (dalej jako: "Starosta" lub organ I instancji") o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z [...] listopada 2011 r., nr [...], mocą której Starosta w oparciu o treść art. 13 ust. 2 i 3 pkt 2 ustawy z dnia [...] września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59; dalej w skrócie: "u.las.") wyraził zgodę na zmianę 0,3993 ha gruntu leśnego położonego w miejscowości O., gmina W. na działce o nr ewid. [...], stanowiącego współwłasność K. S. i S. S., na grunt rolny (dalej w skrócie jako: "Decyzja ZmGrunt").

Postanowieniem z [...] marca 2012 r. Starosta na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie zakończone ostateczną Decyzją ZmGrunt. Następnie decyzją z [...] listopada 2012 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył wznowione postępowanie, wskazując w uzasadnieniu, że Wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w sprawie zakończonej Decyzją ZmGrunt, przez co nie mógł być uznany za stronę tego postępowania administracyjnego.

Po rozpatrzeniu odwołania Wnioskodawcy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), decyzją z [...] lipca 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty, podzielając w uzasadnieniu stanowisko organu I instancji, iż Wnioskodawca nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu.

Opisanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt IV SA/Po 1058/14 WSA w Poznaniu uwzględnił skargę J. S. na ww. decyzję SKO, choć, jak zaznaczył, z innych powodów niż podniesiono w skardze.

WSA w uzasadnieniu tego wyroku wyjaśnił, że Skarżący wnosząc o wznowienie postępowania powołał się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazując, iż nie brał udziału w toczącym się postępowaniu zakończonym ostateczną Decyzją ZmGrunt wyrażającą zgodę na zmianę 0,3993 ha gruntu leśnego na grunt rolny. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania, organ administracji w pierwszej kolejności zobowiązany był podjąć czynności zmierzające do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, tj. czy decyzja jest ostateczna, czy wnioskodawca powołał jedną z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy został zachowany termin do złożenia podania o wznowienie postępowania (art. 148 k.p.a.). WSA zaznaczył, że w wypadku, gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a.

Na tym tle WSA ocenił, że bezspornym w rozpoznawanej sprawie jest, iż Skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym Decyzją ZmGrunt, oraz że decyzja ta stała się ostateczna. Poważne wątpliwości WSA wzbudziła jednak kwestia zachowania przez Skarżącego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, który w tym przypadku wynosił jeden miesiąc od dnia, w którym Skarżący dowiedział się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). W decyzji z [...] listopada 2012 r. organ I instancji wprawdzie wskazał, że podanie zostało wniesione w terminie, jednak, zdaniem WSA, analiza przedłożonych akt administracyjnych nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, czy ów termin rzeczywiście został przez Skarżącego zachowany. W konsekwencji, twierdzenia organu I instancji co do zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, niezweryfikowane w żaden sposób przez organ odwoławczy, nie poddają się kontroli sądowej. WSA zaznaczył, że brak zbadania zachowania formalnych warunków dopuszczalności wznowienia stanowił samodzielną przesłankę do uchylenia decyzji.

Ponadto, w ocenie WSA, w sprawie uchybiono również przepisowi art. 151 k.p.a., który zawiera zamknięty zbiór rozstrzygnięć, jakie może wydać organ w postępowaniu wznowieniowym, w sytuacji gdy po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania przejdzie do oceny wystąpienia przesłanek określonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i co do istoty sprawy. W rozpatrywanej sprawie Starosta – oceniwszy i uznawszy, że Skarżącemu nie przysługiwał interes prawny w postępowaniu zakończonym ostateczną Decyzją ZmGrunt – umorzył postępowanie powołując się na treść art. 105 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie to nie jest prawidłowe, gdyż nie jest dopuszczalne podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania, w razie gdy w wyniku postępowania wyjaśniającego nie ustalono podstaw wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 k.p.a. Przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w sposób jednoznaczny przesądza, że w takich przypadkach organ może wydać jedynie decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej.

Poza tym WSA uznał, iż na tym etapie postępowania przedwczesnym byłoby odnoszenie się do zarzutów skargi, skoro organy rozpatrujące sprawę nie ustaliły w sposób wiarygodny czy spełnione zostały w sprawie warunki dopuszczalności wznowienia postępowania. Wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji, mając na uwadze treść art. 148 § 2 k.p.a., w pierwszej kolejności dokona ustaleń dotyczących terminu, w jakim wniesione zostało podanie o wznowienie postępowania, a następnie z uwzględnieniem wskazań zawartych w tym wyroku, jeśli uzna, iż termin ten został zachowany, wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Rozpoznawszy sprawę po uprawomocnieniu się opisanego wyroku o sygn. akt IV SA/Po [...], Starosta, decyzją z [...] lipca 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia Decyzji ZmGrunt.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że biorąc pod uwagę wytyczne zawarte w ww. wyroku WSA w Poznaniu ustalił, iż Skarżący zachował termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Podanie z [...] lutego 2012 r. zostało nadane w urzędzie pocztowym tego samego dnia (będącego ostatnim dniem terminu do wniesienia podania o wznowienie), czego potwierdzeniem jest poświadczona za zgodność z oryginałem kopia książki nadawczej przesłanej przez pełnomocnika Wnioskodawcy pismem z [...] maja 2015 r.

Dalej Starosta wyjaśnił, że stosownie do art. 28 k.p.a. i w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy stwierdził, iż Wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w sprawie zakończonej Decyzją ZmGrunt, przez co nie może być uznany za stronę postępowania administracyjnego. Brak jest przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku, z których dla Wnioskodawcy można by wywodzić podstawę legitymacji procesowej. Materialnoprawne przesłanki wniosku o zmianę lasu na użytek rolny określają przepisy ustawy o lasach. W świetle art. 13 ust. 2 i art. 6 ust. 1 pkt 3 tej ustawy można w sposób precyzyjny określić krąg podmiotów, które mają legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w sprawie, której przedmiotem jest zmiana lasu na użytek rolny – są nimi: właściciel, użytkownik wieczysty, posiadacz samoistny, użytkownik, zarządca lub dzierżawca lasu. Z ww. przepisów jednoznacznie wynika, iż zmiana lasu na użytek rolny uzależniona jest jedynie od woli właściciela i jego uzasadnionych potrzeb. W związku z tym, w ocenie organu I instancji, nie można uznać Skarżącego za stronę w postępowaniu administracyjnym zakończonym Decyzją ZmGrunt.

Odwołanie od opisanej decyzji Starosty złożył J. S., reprezentowany przez r. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy, tj. decyzji uchylającej Decyzję ZmGrunt i odmawiającej udzielenia zezwolenia na zmianę 0,3993 ha gruntu leśnego położonego w miejscowości O. gm. W., na działce ewidencyjnej nr [...], na grunt rolny, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z [...] listopada 2015 r., nr [...], SKO na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty.

W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że organ I Instancji w sposób prawidłowy, działając w wyniku wniosku Skarżącego i uznając, że został dochowany termin do złożenia podania wynikający z art. 148 § 2 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie. Następnie zgodnie z dyspozycją art. 149 § 2 k.p.a. przeprowadził postępowanie co do przyczyn wznowienia, w wyniku którego zasadnie stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka wznowienia wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem wnioskodawca nie był stroną kwestionowanego postępowania zakończonego Decyzją ZmGrunt. W tej sytuacji należało, w ocenie SKO, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, i takie rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiada prawu. SKO podkreśliło, że status strony nie jest kwestią uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę, lecz wynika z przepisów prawa materialnego. Tymczasem w niniejszym przypadku, zdaniem SKO, brak jest przepisów prawa materialnego, które stanowiłyby podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku, z których można by wywodzić podstawę legitymacji procesowej. Materialnoprawną przesłanką wniosku o zmianę lasu na użytek rolny są przepisy ustawy o lasach, w szczególności jej art. 13 ust. 2 i art. 6 ust. 2, z których jednoznacznie wynika, że zmiana lasu na użytek rolny uzależniona jest jedynie od woli właściciela i jego uzasadnionych potrzeb. Statusu strony nie posiadają natomiast właściciele nieruchomości sąsiednich, którzy – jak w ocenianej sprawie – swoje prawo wywodzą jedynie z interesu faktycznego, który w tym przypadku nie zasługuje na ochronę i przyznania im przymiotu strony postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. S., reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika, zarzucił ww. decyzji SKO z [...] listopada 2015 r. naruszenie: art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż Skarżący nie jest stroną postępowania o zmianę przedmiotowego gruntu leśnego na grunt rolny, a także art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez stwierdzenie braku podstaw do uchylenia decyzji Starosty z [...] lipca 2015 r., w sytuacji gdy Skarżący, posiadający status strony, nie ze swojej winy nie brał udziału w postępowaniu. Z powołaniem się na te zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że ograniczenie kręgu osób, które mogą być stroną postępowania w sprawie wydania zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny, do właścicieli lasu, tylko na tej podstawie, iż przesłanką dokonania takiej zmiany są szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu, nie da się pogodzić z żadną wykładnią przepisów k.p.a., w szczególności z wykładnią art. 28 k.p.a. Okoliczność, że zmiana gruntu leśnego na rolny możliwa jest na wniosek właściciela i z uwzględnieniem jego potrzeb, nie oznacza, iż tylko właściciel jest stroną postępowania, gdyż krąg podmiotów mających przymiot strony często jest szerszy od kręgu podmiotów mogących zainicjować postępowanie. W tym przypadku okoliczność, że przesłanką zmiany gruntu leśnego na rolny są szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela, nie oznacza, iż zmiana ta może się odbywać kosztem działek sąsiednich ani że organ rozpatrujący sprawę nie ma obowiązku badać wpływu tego przekwalifikowania na sąsiednie grunty i środowisko.

W tym kontekście Skarżący podkreślił, że działka nr [...], której dotyczyło postępowanie, graniczy z dwóch stron z gruntami stanowiącymi jego własność, a w myśl ugruntowanego poglądu podstawę do stwierdzenia interesu prawnego nie stanowią wyłącznie przepisy prawa administracyjnego, lecz także innych gałęzi prawa, w tym prawa cywilnego, w szczególności przepisów art. 140 i nast. Kodeksu cywilnego. W ocenie Skarżącego decyzja Starosty wyrażająca zgodę na zmianę gruntu leśnego na użytek rolny oddziałuje na prawa i obowiązki właścicieli działek graniczących z tym gruntem – w tym na prawa i obowiązki Skarżącego – gdyż zmiana przeznaczenia gruntu wpływa na sposób jego zagospodarowania, co z kolei nie pozostaje bez wpływu na sposób korzystania z działek sąsiednich. Przykładowo, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przy budowie, rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty. Oznacza to, że decydując się na zabudowę którejś z działek sąsiadujących z działką nr [...] Skarżący będzie musiał wstrzymać się od wszelkich działań, które mogłyby ujemnie oddziaływać na znajdujący się na tej działce użytek rolny. Ponadto działalność rolnicza, którą wobec przekwalifikowania działki na użytek rolny właściciel będzie mógł prowadzić w sąsiedztwie działek Skarżącego, może być źródłem immisji ograniczających jego prawo własności.

Zdaniem Skarżącego już tylko z tych względów uznać należy, że właścicielom działek sąsiadujących z działką nr [...] przysługuje status strony. W niniejszej sprawie przemawia za tym dodatkowo okoliczność, iż zmiana działki z leśnej na rolną umożliwia dalszą zmianę jej przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne, co jest rzeczywistym zamiarem właściciela działki nr [...]. W jego zamyśle na ww. gruncie docelowo ma powstać skład węgla kamiennego i miału węglowego. Przekwalifikowanie gruntu z leśnego na rolny umożliwia realizację tej inwestycji, co na gruncie leśnym byłoby niemożliwe, z uwagi na brak zgody w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (poprzednio obowiązującym z racji braku aktualnego planu). Powstanie składu węgla niewątpliwie będzie oddziaływało negatywnie na sąsiadujące działki nie tylko poprzez immisje (pył, hałas), ale również poprzez zmniejszenie ich atrakcyjności na rynku nieruchomości i obniżenie wartości. Ponadto z chwilą zmiany gruntu leśnego na rolny zastosowanie znajduje art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, umożliwiający wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, który – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

W konkluzji Skarżący stwierdził, że sposób zagospodarowania działki nr [...] – który, w jego ocenie, docelowo ma polegać na realizacji wcześniej zamierzonej inwestycji budowy składu węglowego, czego dowodzą podejmowane przez właściciela tej działki działania – ma istotny wpływ na sposób zagospodarowania działek będących własnością Skarżącego. Poza tym, zdaniem Skarżącego, nie zachodzi żadna potrzeba po stronie właściciela działki nr [...] uzasadniająca zmianę lasu na użytek rolny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z [...] lutego 2016 r. uczestniczka postępowania S. S. wniosła o oddalenie skargi. Uzasadniając swe stanowisko podkreśliła, że Skarżący nie wskazał normy prawnej, z której wynikałyby dla niego bezpośrednio określone prawa lub obowiązki, uzasadniające złożenie wniosku o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie. Na marginesie zaznaczyła, że działka Skarżącego graniczy z działką nr [...] tylko z jednej strony. Ponadto wyjaśniła, że twierdzenia Skarżącego, iż zmiana przedmiotowej działki z leśnej na rolną umożliwia dalszą zmianę jej przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne, co jest rzeczywistym zamiarem właściciela działki nr [...], bowiem w zamyśle właściciela na ww. gruncie docelowo ma powstać skład węgla kamiennego i miału węglowego, nie znajdują w rzeczywistości potwierdzenia. Skład węgla już powstał i jest prowadzony przez męża uczestniczki K. S. na innych działkach: nr [...] i [...], które położone są w odległości ok. 300 m od działki nr [...]. Budowanie drugiego składu węgla w tak bliskiej odległości byłoby bardzo trudne z uwagi na możliwą kumulację oddziaływania inwestycji na środowisko, nieuzasadnione ekonomicznie i bezsensowne. W konkluzji S. S. stwierdziła, że dokonana zmiana lasu na grunt rolny na działce nr [...] nie powoduje na tym etapie niekorzystnego wpływu na nieruchomość Skarżącego, który swoje prawo wywodzi zatem jedynie z interesu faktycznego, a nie prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a.

W piśmie procesowym z [...] maja 2016 r. Skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podobnie uczyniła ww. uczestniczka postępowania – w piśmie procesowym z [...] czerwca 2016 r.

Na rozprawie w dniu [...] czerwca 2016 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał wnioski i wywody zawarte w skardze oraz w piśmie procesowym z [...] maja 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 780; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ja decyzji Starosty, Sąd nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności któregokolwiek z tych aktów, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa.

Przede wszystkim organ I instancji, czyniąc zadość dyspozycji przepisu art. 153 p.p.s.a. – zgodnie z którym (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.): "[o]cena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie" (co w niniejszej sprawie nie nastąpiło) – oraz wskazaniom zawartym w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku WSA w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 1058/14, ustalił, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione w ostatnim dniu jednomiesięcznego terminu zakreślonego w art. 148 § 2 k.p.a. Prawidłowość tego ustalenia nie budzi wątpliwości.

Ponadto organy zastosowały się do wyrażonej w ww. wyroku WSA w Poznaniu oceny prawnej – bazującej na utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych – że w wypadku gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż okoliczność ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. W konsekwencji, w sytuacji gdy organ dojdzie do przekonania, że wnioskodawca nie miał jednak przymiotu strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, to organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania wznowieniowego, lecz decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej (kwestionowanej).

W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo uznały, że taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, tj. że Wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną przezeń Decyzją ZmGrunt.

Ta ostatnia decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59, z późn. zm.; w skrócie: "u.las."), w tym zwłaszcza jej art. 13 ust. 2, zgodnie z którym "[z]miana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów".

Nie ulega wątpliwości, że wobec braku regulacji szczególnej, krąg stron postępowania administracyjnego w ww. sprawach ustala się na ogólnych zasadach wynikających z art. 28 k.p.a., zgodnie z którym "[s]troną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". W ugruntowanym orzecznictwie sądowym wypracowanym na kanwie tego przepisu trafnie podkreśla się, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być w zasadzie wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (por. wyrok NSA z 19.01.1995 r., I SA 1326/93, "Glosa" 1996, nr 1, poz. 5). Ów interes prawny wyraża się bowiem w możliwości zastosowania normy prawa materialnego – zwykle administracyjnego, choć dopuszcza się także normy zaliczane do innych gałęzi prawa, zwłaszcza prawa cywilnego – w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa (por. wyrok NSA z 02.06.1998 r., IV SA 2164/97, LEX nr 43262). Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, indywidualny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny oraz znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (por.: wyrok NSA z 02.06.2000 r., I SA 1019/99, LEX nr 78926; wyrok NSA z 17.04.2007 r., I OSK 755/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").

W orzecznictwie sądów administracyjnych upowszechnia się pogląd, przyjęty również przez organy obu instancji w rozpoznawanej sprawie, zgodnie z którym w świetle wyżej przywołanego art. 13 ust. 2 u.las. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.las. (nakazującym przez "właściciela lasu" rozumieć "osobę fizyczną lub prawną będącą właścicielem albo użytkownikiem wieczystym lasu oraz osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będącą posiadaczem samoistnym, użytkownikiem, zarządcą lub dzierżawcą lasu") w postępowaniu administracyjnym w sprawie, której przedmiotem jest zmiana lasu na użytek rolny legitymację procesową posiada właściciel, użytkownik wieczysty, posiadacz samoistny, użytkownik, zarządca lub dzierżawca lasu (tak np. wyrok WSA z 19.08.2015 r., II SA/Gd 249/15, CBOSA; por. też wyrok WSA z 29.10.2015 r., II SA/Lu 215/15, CBOSA; odmiennie wyrok WSA z 08.03.2004 r., II SA 2699/02, CBOSA).

W ocenie Sądu treść przywołanych wyżej przepisów ustawy o lasach, rozpatrywanych w kontekście dyspozycji art. 28 k.p.a., nie daje dostatecznych podstaw do apriorycznego wykluczenia możliwości – choć w praktyce raczej tylko wyjątkowej – skutecznego wylegitymowania się interesem prawnym do udziału w ww. postępowaniu w charakterze strony także przez inny jeszcze podmiot, nieposiadający tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczy rozpatrywana zmiana przeznaczenia z lasu na użytek rolny. Należy jednak podkreślić, że – zgodnie z ogólną regułą – w każdym przypadku to na podmiocie, który powołuje się na swój interes prawny mający legitymować go do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym, spoczywa obowiązek wykazania tego interesu (por. np. wyroki NSA: z 09.12.2014 r., II OSK 1228/13; z 17.04.2014 r., II OSK 86/13; z 11.06.2013 r., II OSK 324/12; z 03.02.2012 r., II OSK 2208/10; z 26.01.2012 r., II OSK 2146/10; z 03.02.2011 r., II OSK 206/10; z 03.12.2008 r., II OSK 1505/07; z 29.01.2008 r., II OSK 1959/06; z 28.09.2006 r., II OSK 726/06 – CBOSA).

W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie Skarżący posiadania interesu prawnego, który legitymowałby go do udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem Decyzji ZmGrunt, nie wykazał w sposób przekonujący.

Należy zauważyć, że Skarżący upatruje źródeł swego interesu w przewidywanych przezeń, w konsekwencji dokonanej zmiany przeznaczenia z lasu na użytek rolny, przyszłych zmianach sposobu zagospodarowania i wykorzystania przedmiotowej działki nr [...] – na cele nierolnicze i nieleśne, w postaci budowy składu węgla i miału węglowego – oraz uciążliwościach dla jego nieruchomości związanych z takim hipotetycznym docelowym zagospodarowaniem ww. działki. W ocenie Sądu tak ujmowany interes Skarżącego nie mógł go legitymować do udziału w postępowaniu zakończonym Decyzją ZmGrunt, już z uwagi na brak wymaganych na tle art. 28 k.p.a. podstawowych cech interesu prawnego: jego aktualności i bezpośredniości.

W szczególności, wbrew twierdzeniom Skarżącego, ów interes nie znajdował oparcia w przywołanych przezeń przepisach prawa materialnego, tj.:

- art. 140 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 380 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.c."), normujących treść prawa własności (art. 140 k.c.) oraz ochronę przed niedopuszczalnymi immisjami (art. 144 k.c.).

Sama zmiana przeznaczenia nieruchomości (gruntu) dokonana na podstawie art. 13 ust. 2 i 3 u.las. – z lasu na użytek rolnych – zmienia jedynie status prawny tej nieruchomości, i jako taka w żaden sposób nie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie. Znamienne, że pomimo upływu blisko 5 lat od dnia wydania Decyzji ZmGrunt, Skarżący nie wskazuje żadnego przykładu aktualnego (bezpośredniego i rzeczywistego) negatywnego oddziaływania zmiany przeznaczenia przedmiotowej działki na prawo własności jego nieruchomości, a cały czas koncentruje się jedynie na opisie oddziaływań spodziewanych, przyszłych.

W ocenie Sądu źródłem negatywnego oddziaływania może stać się dopiero ewentualna zmiana zagospodarowania działki dokonywana w następstwie zmiany przeznaczenia gruntu z lasu na użytek rolny. Potwierdza to także treść skargi, z której wynika, że w istocie to właśnie późniejszej przewidywanej zmiany zagospodarowania działki nr [...] obawia się Skarżący. W konsekwencji należy uznać, że dopiero w postępowaniach administracyjnych służących przeprowadzeniu owej zmiany zagospodarowania – jak np. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w trybie przepisów ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.) lub udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie przepisów ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.) – tj. na dalszych etapach ewentualnego procesu inwestycyjnego może zaktualizować się interes prawny Skarżącego uprawniający go do udziału w postępowaniach administracyjnych (lokalizacyjnym budowlanym) w charakterze strony, oparty na przepisach art. 140 i nast. k.c.

- art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 909 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.o.g.r.l.").

W myśl tego przepisu: "[p]rzy budowie, rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty". Uwadze Skarżącego uszła jednak najpewniej okoliczność, że zgodnie z art. 4 pkt 1 u.o.g.r.l. ilekroć w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest mowa o gruntach bez bliższego określenia – rozumie się przez to grunty rolne i leśne. Oznacza to, że cytowany art. 6 ust. 2 u.o.g.r.l. w jednakowym stopniu znajduje zastosowanie zarówno w przypadku gruntów leśnych, jak i rolnych. W konsekwencji dokonana zmiana przeznaczenia przedmiotowej działki z lasu na użytek rolny w żaden sposób nie wpłynęła na zakres wynikających z art. 6 ust. 2 u.o.g.r.l. obowiązków właścicieli okolicznych nieruchomości związanych z sąsiedztwem tego gruntu (najpierw leśnego teraz rolnego).

Skoro Skarżący nie wykazał interesu prawnego, który legitymowałby go do udziału w postępowaniu zakończonym Decyzją ZmGrunt – a Sąd działając z urzędu (niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi – art. 134 § 1 p.p.s.a.) istnienia takiego interesu również się nie dopatrzył – to należy stwierdzić, że organy administracji prawidłowo uznały, iż w rozpatrywanej sprawie nie ziściła się przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazana przez Skarżącego we wniosku z [...] lutego 2012 r. o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją.

W konsekwencji prawidłowo odmówiono Skarżącemu uchylenia Decyzji ZmGrunt na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.

MZ