Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 441/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154,  art. 163
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 80 ust. 1 i 1a,  art. 88 ust.4 i 5,
journal: Dz.U. 2017 poz 697
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant Katarzyna Działek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2017 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu dodatku wychowawczego na dziecko w rodzinie zastępczej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej jako Kolegium lub SKO) z dnia 29 czerwca 2017 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej K.p.a.), utrzymująca w mocy decyzję Przewodniczącego Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności, działającego z upoważnienia Starosty Prudnickiego, z dnia 23 stycznia 2017 r., nr [...], uchylającą decyzję ostateczną z dnia 29 kwietnia 2017 r., nr [...], przyznającą rodzinie zastępczej – B. i R. N. - dodatku w wysokości świadczenia wychowawczego (dodatku wychowawczego) na dziecko: P. S., ur. [...] oraz nadającą decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Zaskarżoną decyzję poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.

Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2015 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w [...][...] Wydział Rodzinny i Nieletnich w sprawie o ograniczenie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi S. i P. S. postanowił zabezpieczyć postępowanie w ten sposób, że na czas jego trwania umieścić małoletnich S. S., ur. [...] i P. S., ur. [...], w rodzinie zastępczej u B. i R. N.

Wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2016 r., B. i R. N. zwrócili się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] o przyznanie świadczenia "500 plus" na dziecko P. S., który umieszczony zostało w ich rodzinie zastępczej.

Decyzją ostateczną z dnia 29 kwietnia 2016 r. nr [...], Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...], na podstawie art. 80 ust. 1a, art. 87 ust. 1a, art. 88 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz art. 5 ust. 1, art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, postanowił: 1) przyznać spokrewnionej rodzinie zastępczej B. i R. N. dodatek wychowawczy na dziecko umieszczone w tej rodzinie zastępczej, tj. na P. S., ur. [...], w wysokości świadczenia wychowawczego, tj. w kwocie 500,00 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 kwietnia 2016 r., 2) określić, że decyzję wydaje się na okres od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 31 marca 2017 r., 3) nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W dniu 2 stycznia 2017 r. do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] wpłynął wyrok Sądu Okręgowego w [...] Wydział [...] Cywilny z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt [...], rozwiązujący przez rozwód związek małżeński M. W. S. i W. S. oraz powierzający M. S. wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi stron: S. S. i P. S., zastrzegając dla W. S. prawo współdecydowania o istotnych sprawach życiowych dzieci, w tym łączących się z wyborem szkoły, zawodu oraz sposobu leczenia w razie poważniejszej choroby, przy czym jednocześnie ograniczył władzę rodzicielską stron poprzez nadzór kuratora sądowego w miejsce ograniczenia władzy rodzicielskiej stron poprzez umieszczenie małoletnich w rodzinie zastępczej, orzeczonego prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 19 października 2015 r.

Natomiast w dniu 5 stycznia 2017 r. do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] wpłynęło pismo Sądu Rejonowego w [...][...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 3 stycznia 2017 r., w którym Sąd zawiadamia, iż wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia 8 listopada 2016 r. uchylono postanowienie w przedmiocie umieszczenia małoletnich dzieci: S. i P. S. w rodzinie zastępczej u B. i R. N.

Wobec powyższego, Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...], na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. wszczął z urzędu postępowania w sprawie uchylenia decyzji przyznającej dodatek wychowawczy na P. S., o czym zawiadomiono strony pismem doręczonym w dniu 11 stycznia 2017 r.

W odpowiedzi, R. N. złożył w organie pierwszej instancji pismo z dnia 12 stycznia 2017 r., w którym oświadczył, że dzieci S. i P. S. w miesiącu grudniu 2016 r. przebywały w jego rodzinie zastępczej i pozostawały na jego utrzymaniu. Wskazał, że córka M. S. otrzymała prawomocny wyrok sądu dopiero w dniu 29 grudnia 2016 r. i wówczas poinformowała ich o przywróceniu jej władzy rodzicielskiej nad dziećmi, o czym niezwłocznie powiadomił Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w [...]. Stwierdził, że bezpodstawnie wstrzymano mu wypłatę dodatku wychowawczego na miesiąc grudzień 2016 r., gdyż dzieci przebywały u niego, a nie jest możliwe, aby matka dzieci otrzymała świadczenie z mocą wsteczną. Przedłożył pismo Sądu Okręgowego w [...] z dnia 27 grudnia 2016 r., skierowane do M. S., w którym Sąd przesyła odpis prawomocnego wyroku o rozwód z dnia 8 listopada 2016 r.

Upoważniony przez Starostę Prudnickiego, Przewodniczący Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Prudniku, decyzją z dnia 23 stycznia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 154 § 1, art. 104 § 1 i art. 108 § 1 K.p.a. uchylił decyzję ostateczną z dnia 29 kwietnia 2016 r. nr [...], przyznającą rodzinie zastępczej dodatek w wysokości świadczenia wychowawczego.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 27 kwietnia 2015 r. ustanowiono B. i R. N. rodziną zastępczą dla dziecka: P. S. oraz, że decyzją z dnia 29 kwietnia 2016 r. przyznano tej rodzinie zastępczej dodatek wychowawczy na to dziecko. Podał, że na podstawie monitoringu rodziny zastępczej ustalono, iż wyrokiem z dnia 8 listopada 2016 r. Sąd Okręgowy w [...] uchylił postanowienie w przedmiocie umieszczenia małoletniego P. S. w rodzinie zastępczej dziadków, przy czym wyrok uprawomocnił się dnia 30 listopada 2016 r., a przedłożony został przez rodzinę zastępczą w dniu 2 stycznia 2017 r. Organ powołał przepis art. 154 § 1 K.p.a., po czym stwierdził - mając na uwadze oświadczenie rodziny zastępczej z dnia 12 stycznia 2017 r., dotyczące tego, że dziecko nadal pozostaje pod ich opieką i ponoszą koszty jego utrzymania - że należało uchylić decyzję od dnia 30 listopada 2016 r., tj. od daty uprawomocnienia się wyroku.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji R. N. zarzucił, iż nie zgadza się z cofnięciem dodatku wychowawczego przyznanego na P. S. i S. S. za miesiąc grudzień 2016 r., gdyż dzieci były pod jego opieką i na jego utrzymaniu do dnia 29 grudnia 2016 r., tj. do dnia w którym jego córka otrzymała prawomocny wyrok sądu i w tym dniu odebrała dzieci. Oświadczył, że w dniu 2 stycznia 2017 r. poinformował o tym Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w [...] oraz, że nie rozumie dlaczego organ wstrzymał mu wypłatę za grudzień 2016 r. i nie wypłacił należnego świadczenia. Ponadto podał, że zawiadomił o tym, że nie otrzymał świadczenia "500 plus" na dzieci za miesiąc grudzień 2016 r. matkę dzieci, która niezwłocznie udała się do OPS-u w [...], lecz tam poinformowano ją iż świadczenie nie może być wypłacone wstecz. Zdaniem odwołującego, opieka nad dziećmi umieszczonymi w jego rodzinie zastępczej ustała z dniem 29 grudnia 2016 r., a nie w dniu 30 listopada 2016 r., jak twierdzi organ. Ponadto podał, że wcześniej nie podejmował żadnych kroków, aby dzieci przekazać matce biologicznej, bowiem uzyskał w Sądzie Okręgowym w [...] informację, że ma czekać na uprawomocnienie się wyroku i temu się podporządkował.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 29 czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, zaznaczając jednocześnie, że nie oznacza to, że zarzuty odwołania w całości zostały uznane za niezasadne.

W pierwszej kolejności Kolegium odnotowało, iż w literaturze (tak: B. Adamiak, J., Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 6.wydanie, wyd. C.H.BECK, Warszawa 2004, s. 595-596) podkreśla się, że: "utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia, o tyle nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia. Z tego względu, w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem, za właściwą należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. W razie więc, gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji, należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie sformułowane przez organ pierwszej instancji."

Przytoczenie tego poglądu Kolegium uznało za konieczne, albowiem w jego ocenie, decyzja wydana z upoważnienia Starosty Prudnickiego przez Przewodniczącego Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Prudniku z dnia 23 stycznia 2017 r., nr [...], zawiera błędną podstawę prawną, jednocześnie prawidłowe jest jej rozstrzygnięcie. Nadto SKO podkreśliło, iż treść podjętego rozstrzygnięcia nie wskazuje, by dodatek w wysokości świadczenia wychowawczego nie przysługiwał stronie w miesiącu grudniu 2016 r., co zarzucono w odwołaniu.

SKO wywodziło, że skoro zaskarżona decyzja z dnia 23 stycznia 2017 r. doręczona została stronie w dniu 24 stycznia 2017 r., a zatem z tym dniem weszła do obrotu prawnego, wywiera skutki prawne dopiero od tej daty. Organ odwoławczy przekonywał, że uchylenie prawa do dodatku wychowawczego przyznanego stronie na P. S. skutkuje na przyszłość, a nie z mocą wsteczną. Oznacza to, że pozbawienie rodziny zastępczej prawa do dodatku wychowawczego wywiera skutek od miesiąca stycznia 2017 r., a nie od miesiąca grudnia 2016 r., jak to interpretuje organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Kolegium zaakcentowało, że przedmiotem prowadzonego postępowania jest decyzja organu pierwszej instancji z dnia 23 stycznia 2017 r. nr [...], mocą której uchylono decyzję ostateczną z dnia 29 kwietnia 2016 r. nr [...], przyznającą rodzinie zastępczej B. i R. N. dodatku w wysokości świadczenia wychowawczego (dodatku wychowawczego) na P. S. oraz nadano tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Zaznaczyło, że postępowanie zakończone wydaniem tej decyzji prowadzone było na podstawie 154 K.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ja wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Według SKO, przepis ten nie mógł być zastosowany w sprawie, albowiem służy jedynie weryfikacji decyzji administracyjnej ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Wadliwość ta nie mogła skutkować uchyleniem decyzji administracyjnej wydanej na podstawie ww. przepisu, bowiem błędna podstawa prawna nie przesądza o tym, że podjęte przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie na tej podstawie jest wadliwe, o ile istnieją inne przepisy prawne pozwalające organowi administracji na wydanie takiego rozstrzygnięcia. Kolegium przyjęło, że taka sytuacja miała miejsce w sprawie, ponieważ decyzja ostateczna, która podlegała weryfikacji (uchyleniu) przez organ pierwszej instancji to decyzja przyznająca rodzinie zastępczej dodatek w wysokości świadczenia wychowawczego, a więc decyzja, na mocy której strony nabyły prawo do konkretnego świadczenia.

Kolegium argumentowało, że unormowanie dotyczące uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo przewiduje przepis art. 163 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, a także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale 13, o ile przewidują to przepisy szczególne. Zauważyło, że przepis ten odsyła do stosowania przepisów prawa materialnego, w tym przypadku do stosowania przepisów ustawy wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 697, z późn. zm.), dalej przywoływana jako ustawą. Przytoczyło treść przepisów ustawy dotyczących zasad oraz trybu przyznawania świadczeń, dodatków i dofinansowania do wypoczynku (czyli również odnoszących się do dodatku wychowawczego, jak i świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dziecka).

Odnotowało, że po myśli art. 88 ust. 5 ustawy, w przypadku zmiany przepisów regulujących prawo do świadczeń, dodatków i dofinansowania do wypoczynku, o których mowa w art. 80 ust. 1 i la, art. 81, art.83 i art. 84, oraz w przypadku zmiany sytuacji osobistej rodziny zastępczej, rodziny pomocowej lub prowadzącego rodzinny dom dziecka, a także w przypadku zmiany sytuacji osobistej, dochodowej lub majątkowej umieszczonego dziecka, organ właściwy do wydania decyzji może bez zgody rodziny zastępczej, rodziny pomocowej lub prowadzącego rodzinny dom dziecka zmienić lub uchylić decyzję, o której mowa w ust. 4. Zatem, ustawodawca przewidział możliwość weryfikacji ostatecznej decyzji podejmowanej w zakresie przyznania świadczeń, dodatków i dofinansowania do wypoczynku w trzech przypadkach: po pierwsze zmiany przepisów regulujących prawo do świadczeń, dodatków lub dofinansowania do wypoczynku; po drugie zmiany sytuacji osobistej rodziny zastępczej, rodziny pomocowej lub prowadzącego rodzinny dom dziecka; a po trzecie zmiany sytuacji osobistej, dochodowej lub majątkowej umieszczonego dziecka. Dowodziło Kolegium, że w świetle przedstawionej regulacji zmiana sytuacji osobistej musi wiązać się z możliwością sprawowania pieczy zastępczej, a w zasadzie z powstaniem sytuacji, kiedy sprawowanie pieczy zastępczej jest niemożliwe. Za zmianę sytuacji osobistej zarówno rodziny zastępczej, jak i umieszczonego w tej rodzinie zastępczej dziecka, wedle SKO, należało uznać okoliczność rozwiązania rodziny zastępczej i powrót dziecka do rodziny biologicznej, tak jak miało to miejsce w sprawie. Jednocześnie SKO podało, opierając się o utrwalone orzecznictwo, że pozbawienie strony - z mocą wsteczną - prawa, przyznanego jej decyzją może mieć miejsce jedynie wyjątkowo i tylko wówczas, gdy wyraźnie taka możliwość jest przewidziana w normie prawnej.

W nawiązaniu do powyższego Kolegium przypomniało, iż Sąd Rejonowy w [...][...] Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2015 r., sygn. akt [...], ograniczył władzę rodzicielską nad małoletnimi S. i P. S. oraz postanowił, w ramach postępowania zabezpieczającego umieścić ww. małoletnich w rodzinie zastępczej u B. i R. N., zaś decyzją ostateczną z dnia 29 kwietnia 2016 r. nr [...], organ pierwszej instancji przyznał spokrewnionej rodzinie zastępczej dodatek wychowawczy na dziecko umieszczone w tej rodzinie zastępczej, tj. na P. S., w wysokości świadczenia wychowawczego, tj. w kwocie 500,00 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 kwietnia 2016 r., oraz określił, że decyzję wydaje się na okres od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 31 marca 2017 r. Natomiast w dniu 2 stycznia 2017 r. do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] wpłynął wyrok Sądu Okręgowego w [...] Wydział [...] Cywilny z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt [...], rozwiązujący przez rozwód związek małżeński M. W. S. i W. S. i powierzający M. S. wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi stron: S. S. i P. S., zastrzegając dla W. S. prawo współdecydowania o istotnych sprawach życiowych dzieci, w tym łączących się z wyborem szkoły, zawodu oraz sposobu leczenia w razie poważniejszej choroby, przy czym jednocześnie ogranicza władzę rodzicielską stron poprzez nadzór kuratora sądowego w miejsce ograniczenia władzy rodzicielskiej stron poprzez umieszczenie małoletnich w rodzinie zastępczej, orzeczonego prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 19 października 2015 r. w sprawie o sygn. [...] (pkt II).

Wobec powyższego, w przekonaniu Kolegium, w przedmiotowej sprawie kwestią zasadniczą było, czy podjęte przez organ rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji ostatecznej z dnia 29 kwietnia 2016 r. przyznającej rodzinie zastępczej dodatku wychowawczego na P. S. ma skutek z mocą wsteczną tj. od dnia 30 listopada 2016 r., a więc od daty uprawomocnienia się wyroku, czy od dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej.

SKO zwróciło uwagę, iż w analizowanym stanie faktycznym organ pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do zgłoszonego przez R. N. faktu, iż P. S. umieszczony w jego rodzinie zastępczej przebywał i pozostawał na jego utrzymaniu do dnia doręczenia wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt [...], wydanego w sprawie rozwodowej jego córki M. S., w którym to wyroku Sąd postanowił o rozwiązaniu rodziny zastępczej, czyli do dnia 29 grudnia 2016 r. Nadmieniło, że okoliczność przebywania P. S. w rodzinie zastępczej dziadków do dnia 29 grudnia 2016 r. potwierdziła matka dziecka - M. S. Zdaniem SKO, oznacza to, iż małoletni P. S. przebywał w rodzinie zastępczej do dnia 29 grudnia 2016 r., mimo iż wyrok sądowy uprawomocnił się dnia 30 listopada 2016 r. W takiej sytuacji w pełni zastosowanie winien mieć przepis art. 87 ustawy, według którego, świadczenia i dodatki, o których mowa w art. 80 ust. lit a oraz art. 81, przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka odpowiednio w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka, a w przypadku dodatku wychowawczego nie wcześniej jednak niż od miesiąca złożenia wniosku, o którym mowa w art. 88. Skoro małoletni P. S. przebywał w rodzinie zastępczej do dnia 29 grudnia 2016 r., to zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 87 ust. 1 ustawy dodatek wychowawczy przysługiwał rodzinie zastępczej do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko tej rodziny zastępczej. Ponadto Kolegium dodało, że przepis art. 88 ust. 5 ustawy, nie przewiduje sytuacji uchylenia decyzji ostatecznej przyznającej rodzinie zastępczej dodatek wychowawczy z mocą wsteczną.

Konkludując Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że podjęte przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji dotychczasowej przyznającej rodzinie zastępczej dodatku wychowawczego na P. S., które nie zawiera w swej treści daty, od której uchylono decyzję pierwotną (tym bardziej, że nie powinno zawierać daty, od której uchyla się decyzję), jest rozstrzygnięciem prawidłowym, bowiem skutkiem wydania tej decyzji jest brak podstaw do wypłaty dodatku wychowawczego od stycznia 2017 r., bowiem od tego właśnie miesiąca decyzja weszła do obrotu prawnego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podkreśliło, że z treści podjętego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia wynika, iż uchylenie decyzji przyznającej odwołującemu dodatek wychowawczy wywiera skutek prawny od dnia doręczenia tej decyzji stronie, czyli od stycznia 2017 r., a to z kolei oznaczało, iż organ nie miał żadnych podstaw by wstrzymać wypłatę dodatku wychowawczego za miesiąc grudzień 2016 r.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego R. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Wnosząc o uchylenie decyzji odwoławczej, skarżący wskazał na brak podstaw do cofnięcia świadczeń grudniowych, skoro dziecko pozostawało pod opieką jego rodziny zastępczej do dnia 29 grudnia 2016 r. Zaznaczył, że Kolegium wskazało w uzasadnieniu decyzji na bezpodstawne wstrzymanie świadczenia grudniowego, wobec czego niezrozumiałe jest, dlaczego Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w [...] w dalszym ciągu nie chce wypłacić tego świadczenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, w tak określonych granicach, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego i proceduralnego. Z tego też powodu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji rozstrzygającą o uchyleniu decyzji ostatecznej, przyznającej rodzinie zastępczej spokrewnionej – B. N. i R. N., dodatek w wysokości świadczenia wychowawczego na dziecko P. S., począwszy od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 31 marca 2017 r.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia podjętego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowił art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Na podstawie tego przepisu organ odwoławczy może utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji wówczas, gdy po ponownym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy stwierdzi, że jest ona prawidłowa co do jej koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie decyzji zamieszczone w jej osnowie. Przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. znajdzie zatem zastosowanie w sytuacji, gdy ocena organu odwoławczego co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy jest zbieżna ze stanowiskiem organu pierwszej instancji. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji jest przy tym możliwe także wtedy, gdy zachodzi rozbieżność pomiędzy uzasadnieniem decyzji pierwszoinstancyjnej i decyzji organu odwoławczego. Wówczas organ odwoławczy obowiązany jest jednak odnieść się do różnic dotyczących oceny stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia sprawy w uzasadnieniu decyzji, które co należy podkreślić stanowi jej integralna część i służy wyjaśnieniu podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy ma bowiem obowiązek usunąć naruszenia przepisów prawa, które nastąpiły przy rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Powinien zatem wykazać, że pomimo błędnej oceny organu pierwszej instancji istnieją podstawy prawne i faktyczne do rozstrzygnięcia sprawy w sposób przyjęty przez organ pierwszej instancji.

W przekonaniu Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wykazało, iż pomimo zastosowania błędnej podstawy prawnej, właściwe jest rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie podstawę prawną uchylenia decyzji, przyznającej świadczenie pieniężne - dodatek wychowawczy - stanowił przepis art. 163 K.p.a., a nie jak błędnie przyjął organ pierwszej instancji art. 154 K.p.a. Podzielając ustalenia dokonane w tym zakresie przez Kolegium, wskazać należy, że przepis art. 154 K.p.a. stanowi podstawę prawną do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa.

Decyzja ostateczna podlegająca uchyleniu w niniejszej sprawie przyznawała natomiast rodzinie zastępczej uprawnienie do świadczenia wychowawczego. Uchylenie lub zmianę decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, przewiduje art. 163 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale 13 K.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne.

Na gruncie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 697, z późn. zm.) zwanej nadal dalej ustawą, która w związku z art. 5 ust. 1, art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195), stanowiła materialną podstawę prawną przyznania skarżącemu i jego żonie świadczenia uchylonego zaskarżoną decyzją, takim przepisem szczególnym, do którego odsyła art. 163 K.p.a.- jak prawidłowo przyjęło Kolegium - jest art. 88 ust. 5 ustawy.

Zgodnie z tym przepisem, w przypadku zmiany przepisów regulujących prawo do świadczeń, dodatków i dofinansowania do wypoczynku, o których mowa w art. 80 ust. 1 i 1a, art. 81, art. 83 i art. 84, oraz w przypadku zmiany sytuacji osobistej rodziny zastępczej, rodziny pomocowej lub prowadzącego rodzinny dom dziecka, a także w przypadku zmiany sytuacji osobistej, dochodowej lub majątkowej umieszczonego dziecka, organ właściwy do wydania decyzji może bez zgody rodziny zastępczej, rodziny pomocowej lub prowadzącego rodzinny dom dziecka zmienić lub uchylić decyzję, o której mowa w ust. 4. Zdaniem Sądu, prawidłowo w zaskarżonej decyzji uznano, że wskazana w tej regulacji przesłanka zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze - w postaci zmiany sytuacji osobistej rodziny zastępczej, musi wiązać się z możliwością sprawowania pieczy zastępczej, a w zasadzie z powstaniem sytuacji, kiedy sprawowanie pieczy jest niemożliwe. Przyjmując natomiast, że przesłankę zmiany sytuacji osobistej dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej będą wyczerpywały wszelkie zmiany dotyczące jego sytuacji formalnoprawnej, podzielić należy także pogląd, że w niniejszej sprawie za zmianę sytuacji osobistej zarówno rodziny zastępczej jak i umieszczonego w niej dziecka (P. S.), należało uznać okoliczność rozwiązania rodziny zastępczej i powrót dziecka do rodziny biologicznej.

Kolegium, jak i organ pierwszej instancji, zasadnie przyjęły, że w okolicznościach sprawy doszło do zmiany sytuacji osobistej dziecka oraz rodziny zastępczej na skutek wydania przez Sąd Okręgowy w [...] wyroku z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt [...], na mocy którego uchylono postanowienie w przedmiocie umieszczenia P. S. w rodzinie zastępczej u B. i R. N. Podkreślić przy tym trzeba, że skutek prawny wskazanego wyroku, w zakresie zmiany sytuacji osobistej, o której mowa w art. 88 ust. 5 ustawy, należało przyjąć z chwilą uprawomocnienia się tego wyroku, tj. z dniem 30 listopada 2016 r. Brak było jednak podstaw prawnych do uznania w niniejszej sprawie, że od chwili uprawomocnienia się wyroku skutki prawne wywiera rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji uchylające decyzję przyznającą skarżącemu i jego żonie uprawnienie do świadczenia określonego w art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy i art. 5 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. (tzw. 500 +).

Ustalając, od kiedy należy przyjąć skutek uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia, zasadnie Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy świadczenia i dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1 i 1a oraz art. 81, przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka odpowiednio w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka, a w przypadku dodatku wychowawczego nie wcześniej jednak niż od miesiąca złożenia wniosku, o którym mowa w art. 88. Uwzględniając tę regulację, jako istotną dla uchylenia decyzji oraz ustalenia skutku prawnego podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, prawidłowo uznało również okoliczność faktycznego opuszczenia rodziny zastępczej przez dziecko.

Zauważyć przyjdzie, że rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględnił oświadczenie skarżącego oraz matki dziecka potwierdzające okoliczność przebywania P. S. w rodzinie zastępczej do dnia 29 grudnia 2016 r. W świetle tych dowodów okoliczność faktycznego opuszczenia rodziny zastępczej przez dziecko, w ocenie Sądu, nie budziła wątpliwości. Uznając ją za istotną na gruncie art. 87 ust. 1 ustawy należało przyjąć, że skoro małoletni przebywał w rodzinie zastępczej do dnia 29 grudnia 2016 r., to pomoc pieniężna przysługiwała rodzinie zastępczej do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko tej rodziny. O ile bowiem, zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy dla umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej istotne znaczenie ma orzeczenie sądu, to dla ustalenia końcowego momentu przyznawania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy, istotne znaczenie ma także faktyczne sprawowanie pieczy zastępczej. Nie jest tu istotny moment podjęcia przez Sąd formalnego rozstrzygnięcia w tym zakresie, lecz faktyczne opuszczenie rodzinnej pieczy przez dziecko. Dostrzec trzeba, że opuszczenie to wynika tak ze zdarzeń prawnych, jak i zdarzeń faktycznych. Dlatego na gruncie niniejszej sprawy przyjąć należy, że świadczenie przysługuje do dnia faktycznego przebywania dziecka w rodzinie zastępczej, które ustało w związku z orzeczeniem sądu.

Rozpoznając sprawę Kolegium prawidłowo wskazało, że przepis art. 88 ust. 5 ustawy, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, nie przewiduje sytuacji uchylenia decyzji ostatecznej, przyznającej rodzinie zastępczej świadczenie wychowawcze, z mocą wsteczną. To z kolei oznacza, że nie mógł stanowić podstawy do uchylenia w niniejszej sprawie decyzji przyznającej skarżącemu i jego żonie dodatku wychowawczego od dnia uprawomocnienia się wyroku Sądu uchylającego pieczę zastępczą, tj. od dnia 30 listopada 2016 r. Wskazać przyjdzie, że pozbawienie strony z mocą wsteczną przyznanego jej decyzją uprawnienia może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wyraźnie taka możliwość jest przewidziana w przepisach prawa. Na podstawie art. 85 ust. 5 ustawy przyjąć natomiast należy, że uchylenie może mieć skutek jedynie na przyszłość. Uwzględnić jednak też trzeba, że decyzja uchylająca decyzję przyznającą świadczenie pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę przyznania tego świadczenia. To z kolei oznacza, że uchylając w niniejszej sprawie decyzję wydaną na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy i art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r., należało uwzględnić także okoliczność faktycznego opuszczenia rodziny zastępczej przez dziecko, a skutki prawne uchylenia należało ustalić na przyszłość.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium jednoznacznie stwierdziło, że podjęte przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji - przyznającej rodzinie zastępczej B. i R. N. pomoc pieniężną, jest rozstrzygnięciem prawidłowym, a skutkiem wydania tej decyzji jest brak podstaw do wypłaty dodatku wychowawczego od stycznia 2017 r., tj. od miesiąca, w którym decyzja weszła do obrotu prawnego. W świetle wskazanych powyżej przepisów prawa oraz zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych stanowisko to, w ocenie Sądu, należy podzielić.

Dostrzec trzeba, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji z dnia 29 kwietnia 2016 r. nie zawiera w swej treści daty, od której uchylono decyzję. Ponadto, jak dostrzegło Kolegium, treść podjętego rozstrzygnięcia nie wskazuje, aby dodatek wychowawczy nie przysługiwał stronie w grudniu 2016 r. Jak już wyżej powiedziano, zgodzić się przyjdzie ze stwierdzeniem, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcie wywiera skutki prawne na przyszłość, a nie z mocą wsteczną i w konsekwencji pozbawia rodzinę zastępczą prawa do pomocy pieniężnej od stycznia 2017 r., a nie od grudnia 2016 r., jak wskazał organ pierwszej instancji. W takiej też sytuacji, jako prawidłowe uznać przyjdzie utrzymanie w mocy przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji. Jakkolwiek decyzja pierwszoinstancyjna w uzasadnieniu wskazuje błędne podstawy prawne i nieprawidłowo ustala skutek prawny rozstrzygnięcia z mocą wsteczną, to jednak sama treść podjętego rozstrzygnięcia jest prawidłowa. W stanie faktycznym niniejszej sprawy zasadne więc było podjęcie, na podstawie art. 163 K.p.a. w zw. z art. 88 ust. 5 ustawy, rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tj. świadczenia wychowawczego w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko P. S. Brak przy tym było podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia mającego skutek z mocą wsteczną. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. organ odwoławczy utrzymuje z kolei w mocy decyzję organu pierwszej instancji wówczas, gdy po ponownym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy stwierdzi, że jest ona prawidłowa co do jej koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie decyzji.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji prawidłowe postawy prawne rozstrzygnięcia i dokonał prawidłowej oceny na podstawie zaistniałych okoliczności faktycznych.

W konsekwencji, skoro dokonana ocena nie dawała podstaw do zmiany rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał motywy podjętego rozstrzygnięcia i wyjaśnił, że jego skutkiem prawnym jest brak podstaw do wypłaty przedmiotowego świadczenia na przyszłość, tj. od stycznia 2017 r. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że uzasadnienie decyzji stanowi integralną część decyzji i służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia zawartego w jej osnowie. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji prawidłowo wyjaśniało natomiast, dlaczego brak było podstaw do wydania rozstrzygnięcia, które skutkowałoby uchyleniem decyzji z datą wsteczną.

W ocenie Sądu, było ono wyczerpujące i uzasadniało wydanie decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić z kolei trzeba, że kwestia wstrzymania przez organ pierwszej instancji wypłaty świadczenia za grudzień 2016 r. nie mogła podlegać ocenie w niniejszej sprawie. Uwzględniając skutek prawny zaskarżonej decyzji zgodzić się jedynie można z poglądem Kolegium, że organ zobowiązany do wpłaty świadczenia przyznanego skarżącemu i jego żonie decyzją z dnia 29 kwietnia 2016 r., nie miał podstaw aby wstrzymać wypłatę pomocy pieniężnej za grudzień 2016 r. w związku z uchyleniem tej decyzji, decyzją zaskarżoną w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja, jak wcześniej wskazano, nie działa bowiem z mocą wsteczną.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.