Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 703/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 i  art. 20  ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 733
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2014r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz-Południe w Bydgoszczy na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 24 października 2001 r. nr XLIII/1329/200 zmienioną uchwałą z 4 września 2013 r. nr XLV/958/13 w zakresie § 25 ust. 2 i 3 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta Bydgoszczy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy[...], działając na podstawie art. 50 §1, art. 52 §1, art. 53 §3 i art. 54 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zaskarżył uchwałę nr XLV/958/13 Rady Miasta [...] z dnia 4 września 2013 r. zmieniającą uchwałę XLIII/1329/2001 z 24 października 2001 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...], zarzucając:

1. naruszenie przepisów art. 20 ust. 1 w zw. z art. 4 ustawy z 21.06.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego w zw. z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie przez Radę Miasta, iż zadania z zakresu szkolnictwa wyższego wykonywane są również przez samorząd gminny, podczas gdy zadania w zakresie edukacji publicznej, w tym szkolnictwa wyższego należą do kompetencji samorządu województwa, a nadto poprzez przyjęcie przez Radę Miasta[...], iż lokale przeznaczone do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy, inne niż znajdujące się w budynkach jednostek organizacyjnych miasta, mogą być wynajmowane nauczycielom akademickim bydgoskich uczelni publicznych, podczas gdy gminny zasób mieszkaniowy nie może poza zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych danej wspólnoty lokalnej, służyć realizacji innych zadań gminy np. edukacji;

2. naruszenie przepisów art. 4 ust. 5 ustawy z 27.07.2005 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. 2012 r., poz. 572 ze zm.) w zw. z art. 70 ust. 3 pkt 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie przez Radę Miasta [...] upoważnienia ustawowego i rozstrzygnięcie w przedmiocie umożliwienia na zasadach priorytetowych wynajmu lokali komunalnych dla pracowników uczelni publicznych, podczas gdy z przepisu art. 4 ust. 5 ustawy o szkolnictwie wyższym wynika jednoznacznie, iż organy administracji rządowej i organy jednostek samorządu terytorialnego mogą podejmować decyzje dotyczące uczelni tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie;

3. naruszenie przepisu art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej mianowicie zasady równości poprzez ustanowioną przez Radę Miasta [...] w § 25 zdanie 2 dyskryminację dwóch grup podmiotów tj. uznanie, iż lokale przeznaczone do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy, inne niż znajdujące się w budynkach jednostek organizacyjnych Miasta mogą być wynajmowane nauczycielom akademickim bydgoskich uczelni publicznych w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym, którzy posiadają stopień naukowy doktora habilitowanego lub tytuł naukowy profesora, podczas gdy brak jest podstaw do różnicowania sytuacji prawnej uczelni niepublicznych względem uczelni publicznych, jak i samych pracowników obu podmiotów.

Jednocześnie mając na uwadze przepis art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności: ust. 2 i 3 § 25 uchwały Rady Miasta [...] z 4 września 2013 r. nr XLV/958/13 zmieniającą uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...].

Uzasadniając podniesione zarzuty strona skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (zwanej dalej ustawą), tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina wykonuje to zadanie, wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób. Zasada określona w art. 4 ustawy została powtórzona w art. 20 ust. 1, zgodnie z którym w celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4, gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy. Z kolei art. 20 ust. 3 stanowi, że rada gminy może wydzielić w zasobie mieszkaniowym lokale przeznaczone do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy. Zgodnie z art. 21 ust 1 pkt 2 ustawy rada gminy uchwala: zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel.

Ponadto zwrócono uwagę, że przepis art. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. o szkolnictwie wyższym stanowi, iż przepisy tej ustawy stosuje się do uczelni publicznych i niepublicznych. Uczelnią publiczną jest uczelnia utworzona przez państwo reprezentowane przez właściwy organ władzy lub administracji publicznej, natomiast uczelnią niepubliczną jest uczelnia utworzona przez osobę fizyczną albo osobę prawną nie będącą państwową ani samorządową osobą prawną, natomiast zgodnie z art. 4 u.s.w. uczelnia (zarówno publiczna, jak i niepubliczna) jest autonomiczna we wszystkich obszarach swojego działania na zasadach określonych w ustawie. Uczelnie kierują się zasadami wolności nauczania, badań naukowych i twórczości artystycznej. Uczelnie, pełniąc misję odkrywania i przekazywania prawdy poprzez prowadzenie badań i kształcenie studentów, stanowią integralną część narodowego systemu edukacji i nauki. Organy administracji rządowej i organy jednostek samorządu terytorialnego mogą podejmować decyzje dotyczące uczelni tylko w przypadkach przewidzianych w ustawach (art. 4 ust. 5 u.s.w.)

Konstytucyjną gwarancję pozycji ustrojowej szkół wyższych w ocenie Prokuratora stanowi art. 70 ust. 4 Konstytucji w związku z art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji zgodnie z którymi, zapewnia się autonomię szkół wyższych na zasadach określonych w ustawie, a warunki zakładania i działalności szkół niepublicznych oraz udziału władz publicznych w ich finansowaniu, a także zasady nadzoru pedagogicznego nad szkołami i zakładami wychowawczymi, określa ustawa. Zgodnie z art. 32 Konstytucji wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

Podjęta przez Radę Miasta [...] uchwała w ocenie Prokuratora narusza art. 20 ust. 1 w związku z art. 4 ustawy, bowiem z przepisów tych bezspornie wynika, iż wyłącznym celem utworzenia i posiadania gminnego zasobu nieruchomości jest zaspokojenie mieszkaniowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Wspólnotę tą tworzą osoby stale zamieszkujące terytorium danej gminy, a lokale przeznaczone do najmu na czas trwania stosunku pracy, są niewątpliwie lokalami wchodzącymi w skład zasobu, co wynika z art. 20 ust. 3, zgodnie z którym rada gminy wydziela w zasobie mieszkaniowym (a nie z zasobu mieszkaniowego) lokale przeznaczone do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy oraz art. 21 ust. 1 pkt 2, zgodnie z którym rada gminy określa zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy.

Biorąc pod uwagę fakt, iż analizowana grupa lokali stanowi gminny zasób nieruchomości, zdaniem strony skarżącej należy przyjąć, iż mogą być one wynajmowane wyłącznie w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych danej wspólnoty lokalnej. Gminny zasób mieszkaniowy nie może w związku z tym służyć realizacji innych zadań gminy np. edukacji, a odnosząc się do argumentów Rady Miasta [...] nie sposób zgodzić się, iż zakres użytego w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym pojęcia edukacji odnosi się również do szkolnictwa wyższego. Zaprzecza temu treść art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie województwa, zgodnie z którym samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami, w szczególności w zakresie: edukacji publicznej, w tym szkolnictwa wyższego. Nie do pogodzenia z wyraźnym przepisem ustawy kwalifikującym zadania z zakresu szkolnictwa wyższego jako zadania samorządu województwa jest teza, iż zadania te są również wykonywane przez samorząd gminny.

Ponadto skarżący Prokurator wyjaśnił, iż zasada autonomii uczelni (szkół wyższych) jest zasadą konstytucyjną i ustawodawca konstytucyjny w sposób wyraźny (art. 70 ust. 4 Konstytucji RP) wskazał, iż szkoły wyższe posiadają autonomię, wyrażając jednocześnie zasadę, że warunki zakładania i działalności szkół niepublicznych oraz udziału władz publicznych w ich finansowaniu, a także zasady nadzoru pedagogicznego nad szkołami i zakładami wychowawczymi, określa ustawa. Zasada ta znalazła uszczegółowienie w art. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym. Zgodnie z ust. 5 tego przepisu, organy administracji rządowej i organy jednostek samorządu terytorialnego mogą podejmować decyzje dotyczące uczelni tylko w przypadkach przewidzianych w ustawach, co oznacza, że jakakolwiek forma ingerencji w sferę funkcjonowania szkół wyższych wymaga wyraźnej i jednoznacznej podstawy prawnej, a ingerencję tą stanowić mogą zarówno działania ograniczające sferę praw lub nakładające obowiązki jak również działania przyznające przywileje, tworzące korzystne sytuacje dla szkół wyższych (wszystkich lub danego typu), przy czym norma zawarta w art. 4 ust. 5 ustawy o szkolnictwie wyższym w sposób jednoznaczny zakazuje podejmowania w stosunku do uczelni wyższych jakichkolwiek decyzji (nie chodzi tu o decyzje w rozumieniu kpa, bo te z istoty swej muszą mieć zawsze wyraźną podstawę prawną), nie opartych na wyraźnej podstawie prawnej.

W przedmiotowej sprawie podstawa taka zdaniem Prokuratora, niewątpliwie nie istnieje, a podjęcie przez organ stanowiący gminy rozstrzygnięcia w przedmiocie umożliwienia na zasadach priorytetowych wynajmu lokali komunalnych dla pracowników uczelni publicznych, stanowi niewątpliwie decyzje w sprawach uczelni do podjęcia której organ ten nie był upoważniony.

Przyjęcie przez organ stanowiący miasta analizowanego rozstrzygnięcia, zaburza w ocenie strony skarżącej ustaloną na poziomie ustawowym relację pomiędzy szkołami publicznymi i szkołami niepublicznymi, gdyż szkoły te prowadzą swą działalność na wspólnym rynku usług edukacyjnych i zróżnicowanie ich pozycji może wynikać wyłącznie z wyraźnej woli ustawodawcy, co zostało zagwarantowane szkołom niepublicznym na poziomie konstytucyjnym. Podjęte rozstrzygnięcie stanowi niedopuszczalną ingerencję w sferę praw szkół niepublicznych "upośledzając" ich pozycję np. przy pozyskiwaniu lub utrzymaniu kadry naukowej, niezbędnej do konkurowania z uczelniami publicznymi.

Skarżący Prokurator stwierdził, iż obecne brzmienie § 25 uchwały stanowi oczywistą dyskryminację dwóch grup podmiotów. Z jednej strony są to działające na terenie miasta [...] uczelnie niepubliczne, z drugiej samodzielni pracownicy naukowi zatrudnieni w uczelniach niepublicznych, a brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania sytuacji prawnej zarówno uczelni niepublicznych względem uczelni publicznych, jak i samych pracowników tych obydwu podmiotów. Wskazał też, iż wprowadzone przez Radę Miasta [...] zróżnicowanie nie ma charakteru relewantnego, brak jest racjonalnego uzasadnienia wprowadzonego zróżnicowania, nie odpowiada ono regule proporcjonalności oraz nie jest zgodne z zasadami, wartościami normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podnosząc, iż zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 20 ust. 3 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594), które to przepisy stanowią w szczególności wyraźną i niewątpliwą podstawę dla określenia przez Radę Miasta zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy (tzw. lokali służbowych). Przedmiotowa uchwała, wbrew mylnemu stwierdzeniu zawartemu w skardze, w ocenie strony przeciwnej nie dotyczy realizacji zadań z zakresu szkolnictwa wyższego, czy szerzej - edukacji. Zaskarżona uchwała wprowadza dodatkowe kryterium wynajmu lokali służbowych, upoważniając do ich wynajmu pracownikom naukowym. To, że kryterium to dotyczy pracowników naukowych szkół wyższych, nie oznacza zdaniem organu, że warunkiem jego wprowadzenia było istnienie dodatkowej delegacji w przepisach regulujących materię szkolnictwa wyższego; podobnie uchwała wprowadzając inne kryteria wynajmu np. niepełnosprawność zainteresowanego, nie musi opierać się na dodatkowej delegacji zawartej w przepisach o wspieraniu osób niepełnosprawnych. To, że ustawa o ochronie praw lokatorów nie odnosi się, czy to do pracowników naukowych, czy to do osób niepełnosprawnych, nie oznacza, że rada gminy nie może np. stwarzać preferencji przy wynajmie własnych lokali właśnie takim osobom. Co więcej w przypadku lokali służbowych (których najem związany jest ze stosunkiem pracy), zdaniem organu ustawa wyraźnie zezwala na wprowadzenie zupełnie odrębnych kryteriów wynajmu, innych niż stosowane przy wynajmie pozostałych lokali komunalnych, przy czym ustawa ta w żaden sposób nie doprecyzowuje charakteru i rodzaju owych dodatkowych kryteriów wynajmu lokali służbowych i nie ma żadnych podstaw, by twierdzić, że lokale służbowe nie mogą zostać przeznaczone do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych tych członków wspólnoty samorządowej, którzy wykonują pracę nauczycieli akademickich, posiadając tytuł naukowy doktora habilitowanego lub profesora. Regulacja ta pozostaje przy tym regulacją w zakresie gospodarowania komunalnym zasobem mieszkaniowym i dotyczącą zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty lokalnej, której członkami są przecież także pracownicy naukowi bydgoskich uczelni.

Zaskarżona uchwała w ocenie organu administracji sankcjonuje wykorzystanie części gminnego zasobu mieszkaniowego na cele zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Lokale te nie mają służyć działalności edukacyjnej, nie mają być wynajmowane żadnym uczelniom. Mogą być wynajęte jedynie w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych członków lokalnej wspólnoty samorządowej (mieszkańców[...]) i nie zmienia tego okoliczność wprowadzenia dodatkowego kryterium co do osób, które mogą zawrzeć umowę nie na czas nieokreślony, lecz tylko na czas trwania stosunku pracy. Argumentacja skargi dotycząca jakoby realizacji przez zaskarżoną uchwałę zadań z zakresu szkolnictwa wyższego jest zatem w ocenie organu zupełnie bezprzedmiotowa.

Na marginesie organ zważył, że myli się skarżący twierdząc, że art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, zgodnie z którym zadaniem własnym gmin jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, nie może być odnoszony do szkolnictwa wyższego, gdyż katalog potrzeb zbiorowych wspólnoty w tym artykule jest otwarty, niemniej już to przykładowe wyliczenie zawarte w art. 7 ust. 1 ww. ustawy wskazuje w punkcie 8 na edukację. Nie ma tam mowy o zawężeniu pojęcia edukacji wyłącznie do edukacji innej, niż realizowana przez szkoły wyższe. Nie ma zaś wątpliwości, iż system edukacji obejmuje w Polsce także szkolnictwo wyższe (por. np. art. 4 ust. 3 Prawa o szkolnictwie wyższym).

Zupełnie niezrozumiały w ocenie strony przeciwnej jest argument, zgodnie z którym aktywność w zakresie wspierania szkolnictwa wyższego, zastrzeżona jest wyłącznie dla samorządu województwa, co miałoby wynikać z art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie województwa, bowiem przepis ten w oczywisty sposób nie może być rozumiany, jako zastrzegający kompetencje wyłączne w zakresie szkolnictwa wyższego, a gdyby było inaczej, wyłączność dotyczyłaby w ogóle edukacji publicznej, skoro szkolnictwo wyższe jest w przepisie wymienione jedynie przykładowo ("w tym"). Przy okazji warto zauważyć, że przepis ten potwierdza, że szkolnictwo wyższe jest częścią edukacji, do którego to pojęcia nawiązuje też art. 7 ust. 8 ustawy o samorządzie gminnym.

Jedyne ograniczenie, które można wywieźć z brzmienia art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, w ocenie organu dotyczy publicznego charakteru edukacji, której wspieranie należy do zadań własnych gmin, dlatego zarzuty skarżącego co do naruszenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) powinny być zatem kierowane do ustawodawcy, który czyni zadaniem własnym gminy sprawy edukacji publicznej, a nie innej. Zadania edukacji publicznej realizują w Polsce szkoły i uczelnie publiczne, a przynajmniej tylko one realizują obowiązki związane z bezpłatnym dostępem do edukacji. Obowiązek zapewnienie bezpłatnego dostępu do edukacji publicznej, który obciąża szkoły i uczelnie publiczne, dostatecznie uzasadnia zróżnicowanie wsparcia udzielanego, czy to przez organa centralne, czy samorządu terytorialnego, i preferencyjne traktowanie szkół i uczelni publicznych. To, że samorząd terytorialny, czyli podmiot publiczny (!) adresuje swe działania i aktywność do innych podmiotów (szkół, uczelni) publicznych, nie jest zatem przejawem zakazanej dyskryminacji, lecz przeciwnie, elementem wpisanym w konstytucyjny obowiązek (por. art. 70 Konstytucji RP) zapewnienia obywatelom bezpłatnej, powszechnej edukacji realizowanej przez szkoły (w tym szkoły wyższe) publiczne!

Skoro cały obowiązujący w Polsce system edukacji, w tym szkolnictwa wyższego, opiera się na zapewnieniu przez organy publiczne (centralne i samorządowe) powszechnej, bezpłatnej edukacji realizowanej przez szkoły publiczne, utrzymywane przez te podmioty publiczne, wyposażane przez te podmioty publiczne i finansowane przez nie, różne traktowanie przez podmioty publiczne uczelni publicznych i niepublicznych nie może być w ocenie organu administracji uznawane za niekonstytucyjne, dlatego też pochodną tego będzie uznanie dopuszczalności prawa różnicowania instrumentów zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, dla pośredniego wsparcia starań kadrowych uczelni publicznych.

Zdaniem strony przeciwnej gmina ma prawo pośrednio wspierać szkoły wyższe istniejące na jej terenie, jeżeli uzna, że służyć to będzie niezaspokojonym potrzebom lokalnej wspólnoty samorządowej. Miasto [...] ma prawo dbać o to, by mieszkańcy Miasta mogli w swoim rodzinnym mieście korzystać z publicznych szkół wyższych, bo tylko te gwarantują nieodpłatną edukację. Ma też prawo zachęcać do osiedlania się na stałe w [...], podejmowania w niej studiów i pracy naukowej zarówno studentów jak i naukowców, pochodzących z innych miast i regionów. Miasto może wspierać uczelnie publiczne, zresztą w różny sposób, zarówno bezpośrednio - przekazując im własne budynki i inne obiekty (co zresztą często czyniło), jak i tylko pośrednio, stosując narzędzia przewidziane w regulacjach prawnych dotyczących polityki mieszkaniowej, zachęcając w ten sposób wybitnych naukowców do osiedlenia się i pracy naukowo - dydaktycznej na swoim terenie.

Skoro więc ustawodawca sankcjonuje nawet bezpośrednią pomoc samorządu terytorialnego na rzecz uczelni publicznych, polegającą zwłaszcza na przekazywaniu im nieodpłatnie nieruchomości, co nie jest uznawane za niezgodne z Konstytucją i zasadą równości, tym bardziej w ocenie strony przeciwnej nie można zarzutów takich kierować wobec aktów prawa miejscowego, które w ogóle nie stanowią o wsparciu uczelni publicznych, nie są w ogóle do nich kierowane, a jedynie umożliwiają wynajęcie lokali wykładowcom tych uczelni i to bynajmniej nie na warunkach lepszych, a stosowanych wobec wszystkich innych mieszkańców [...].

Nie jest w końcu trafny zdaniem organu zarzut naruszenia art. 4 ust. 5 ustawy o szkolnictwie wyższym, albowiem zaskarżony akt, ani nie stanowi decyzji dotyczącej uczelni, ani w ogóle nie jest adresowany do uczelni. Formułując zarzut naruszenia art. 4 ust. 5 ww. ustawy skarżący powiązał go z art. 70 ust. 3 pkt 3 Konstytucji i co prawda takiego przepisu nie ma w Konstytucji, niemniej z uzasadnienia wynika, że chodzi o konstytucyjną autonomię szkół wyższych (art. 70 ust. 5 Konstytucji). Nie sposób jednak w ocenie organu doszukiwać się w zaskarżonej uchwale ingerencji w autonomię szkół wyższych, skoro uczelnie nie są w ogóle adresatami jej postanowień

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a."

Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Uchwały organów samorządu terytorialnego należą do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz -Kraków 2003, s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu i z tego względu nie mogą regulować materii ustawowych ani nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Związek między upoważnieniem zawartym w ustawie a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym a aktem podustawowym, w świetle art. 92 Konstytucji, zatem swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu podustawowego. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 19 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 519/09.

Przepisy obowiązującego prawa zawierają dużą liczbę upoważnień do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego. Należą do nich również uregulowania zawarte w art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (dalej zwana "u.o.p.l.") – stanowiące, że rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2).

Powyższe oznacza, że gmina – wykonując swoje ustawowe kompetencje gospodarowania nieruchomościami, jako podmiot niezależny – określa przesłanki kwalifikujące osoby do skorzystania z jej mieszkaniowego zasobu. Konstytucja nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność.

Tym samym wskazane przepisy stanowią realizację samodzielności gminy w kreowaniu polityki mieszkaniowej na jej terenie, zwłaszcza w odniesieniu do lokali stanowiących jej zasób mieszkaniowy

Przedmiotem sporu jest ocena zgodności z prawem § 25 ust. 2 i 3 uchwały Rady Miasta [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta[...]. Uchwała została podjęta na podstawie art. 20 ust. 3 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 u.o.p.l. oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art.40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W ocenie Sądu brak jest podstaw, aby ocenić jako pozbawione podstaw prawnych tożsamo brzmiące postanowienie § 25 ust. 2 i 3 zaskarżonej i zmienionej uchwały.

Jak już wskazano ustawodawca oddał radom gmin samodzielność w ustaleniu warunków wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu, szczegółowo ich jednak nie formułując. Tym samym unormowania inne, aniżeli obligatoryjne, o których mowa w art. 21 ust. 3 ustawy jak w przedmiotowej sprawie, mieszczą się w granicach przyznanej samodzielności.

Przywołane w art. 21 ust 3 u.o.p.l. wyliczenie jest katalogiem otwartym a organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może zawrzeć w uchwale dodatkowe zasady i warunki wynajmu.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.p.l. tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach.

W rozdziale 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - zostały uregulowane kwestie dotyczące mieszkaniowego zasobu gminy. I tak przepis art. 20 ust. 1 stanowi, że w celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4, gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy. W celu wykonywania zadań, o których mowa w art. 4, gmina może także wynajmować lokale od innych właścicieli i podnajmować je osobom, których gospodarstwa domowe osiągają niski dochód (art. 20 ust. 2a)

Natomiast przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy przewiduje, że rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

Ustawodawca zatem dwukrotnie- w art. 4 ust. 1 i art. 20 ust. 1 zwraca uwagę na cele, jakim ma służyć mieszkaniowy zasób gminy. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.o.p.l. ma on służyć realizacji zadań, o których mowa w art. 4 ustawy. Podstawowym zatem zadaniem gminy jest tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (ust. 1). Uszczegóławiając to zadanie ustawodawca wskazał w ust. 2 cytowanego przepisu, że gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Przepisy te niewątpliwie należy interpretować w ten sposób, że mieszkaniowy zasób gminy tworzy się, aby zaspokoić potrzeby mieszkańców wspólnoty i gmina ma oczywiście obowiązek w pierwszej kolejności zaspokajać potrzeby osób, które spełniają warunki określone w art. 4. Nie oznacza to jednak, że niezależnie od zaspokojenia tych potrzeb nie może gospodarować lokalami z zasobu gminnego w inny sposób. Warunkiem koniecznym jest jednak, by było to zgodne z głównym kryterium jakim jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych i potrzeb wspólnoty samorządowej. Warunki te w ocenie Sądu spełnia kwestionowany § 25, który wskazuje, że możliwy jest wynajem lokali (na czas oznaczony) innym osobom.

Aby dojść do takiej konkluzji należy ocenić wzajemną relację miedzy art. 4 i art. 20 u.o.p.l.

Oba przepisy łączy podkreślony przez ustawodawcę cel, który ma być zrealizowany tj. tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych odbywa się przez określone w art. 4 ust. 2 zapewnienie lokali socjalnych i lokali zamiennych oraz zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Na potrzeby realizacji określonego celu, ustawodawca określając sposób jego realizacji stworzył zbiór lokali, które mają pełnić określoną funkcję – lokali socjalnych, zamiennych oraz służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach.

Istota lokalu socjalnego została określona w ustawie o ochronie praw lokatorów, która w art. 2 ust. 1 pkt 5 wyjaśnia, iż jest to lokal nadający się do zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny, którego powierzchnia pokoi przypadająca na członka gospodarstwa domowego najemcy nie może być mniejsza niż 5 m2, a w wypadku jednoosobowego gospodarstwa domowego 10 m2, przy czym lokal ten może być o obniżonym standardzie.

Lokalem zamiennym jest natomiast lokal znajdujący się w tej samej miejscowości, w której jest położony lokal dotychczasowy, wyposażony w co najmniej takie urządzenia techniczne, w jakie był wyposażony lokal użytkowany dotychczas, o powierzchni pokoi takiej jak w lokalu dotychczas używanym; warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli na członka gospodarstwa domowego przypada 10 m2 powierzchni łącznej pokoi, a w wypadku gospodarstwa jednoosobowego - 20 m2 tej powierzchni;

Pojawia się zatem pytanie, dlaczego nie ujęto w tym zestawieniu lokali o których mowa w art. 20 ust. 3 ustawy tj. przeznaczonych do wynajęcia na czas trwania stosunku pracy.

Taki zabieg zmusza do stwierdzenia, że ustawodawca celowo zróżnicował lokale na płaszczyźnie funkcjonalnej. Już choćby sama istota lokali do wynajęcia na czas trwania stosunku pracy wynikająca z ich przeznaczenia podmiotom, których łączy stosunek pracy oznacza, że lokale te mogą być wykorzystane tylko czasowo. Ponadto wprowadzenie "stosunku pracy" jako dodatkowego warunku, który nie dotyczy przedmiotu lecz wiąże się z podmiotem, który ową pracę ma świadczyć podkreśla odmienny charakter znaczeniowy użytych pojęć w odniesieniu do wymienionych lokali, określonych w art. 4 i art. 20 ustawy.

W art. 4 ust. 1 nie wprowadzono dodatkowych warunków ani ograniczeń dla członków wspólnoty samorządowej w kontekście tworzenia warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Nie oznacza to jednak, że warunek w postaci "stosunku pracy" określony w art. 20 ust. 3 dotyczy wyłącznie członka wspólnoty.

Pojęcie wspólnoty samorządowej zostało zdefiniowane w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że tworzy ją z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, w tym przypadku gminy. Takie właśnie znaczenie należy nadać pojęciu wspólnoty samorządowej użytemu w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Mieszkańcem gminy jest zatem każda osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania na terenie tej gminy. Jak z tego wynika, prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ma każdy mieszkaniec gminy nie mający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mający niskie dochody. Omawiana ustawa nie wprowadza innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego.

Przynależność do wspólnoty samorządowej powstaje bowiem z mocy prawa z chwilą zamieszkania na terenie danej gminy. Miejsce zamieszkania definiuje zaś art. 25 K.c. jako miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Nie ma ono związku z instytucją zameldowania funkcjonującą na gruncie ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.).

Stosunek pracy nie jest co do zasady uwarunkowany koniecznością zamieszkania na terenie gminy. Zamieszkanie w celu świadczenia pracy nie musi się też wiązać z zamiarem stałego pobytu w danym miejscu. Oznacza to, że konieczność realizacji zadania gminy w postaci zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych nie musi dotyczyć członka wspólnoty.

Prowadzi to do wniosku, że ustawodawca na gruncie omawianej ustawy, określając w sposób funkcjonalny lokale stworzył ich dwa rozłączne zbiory, gdyż z uwagi na wskazane różnice nie przystawało włączenie lokali przeznaczonych do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy do zbioru określonego w art. 4 ustawy.

Należy jednak podkreślić, że oba zbiory lokali wchodzą w skład zasobu mieszkaniowego. Zasób mieszkaniowy gminy został zdefiniowany w art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy. Jako zasób mieszkaniowy gminy, należy rozumieć lokale stanowiące własność gminy albo gminnych osób prawnych lub spółek handlowych utworzonych z udziałem gminy, z wyjątkiem towarzystw budownictwa społecznego, a także lokale pozostające w posiadaniu samoistnym tych podmiotów.

Zasób mieszkaniowy został zatem zdefiniowany przez pryzmat praw rzeczowych. Ustawodawca nie definiował go z punktu widzenia funkcji i przeznaczenia lokali. Tym samym zrozumiały jest zabieg odrębnej regulacji, określony w art. 20. Takie podejście pozwala w sposób bezkolizyjny interpretować art. 20 ust. 3, gdzie rada może wydzielić w zasobie mieszkaniowym lokale do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy. To jest też dodatkowy argument przemawiający za tym, że lokale z przeznaczeniem do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy nie stanowią części zbioru lokali o których mowa w art. 4.

Skarżący prezentował pogląd, że zasób mieszkaniowy ma służyć wyłącznie zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych danej wspólnoty lokalnej i tym samym nie może służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych innych podmiotów świadczących pracę w danej gminie, jeśli nie są członkami wspólnoty.

Taka interpretacja w ocenie Sądu jest w sposób nieuprawniony zawężona i nazbyt restrykcyjna. Wobec powyższego, zarzut skarżącego naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 4 ustawy nie zasługuje na uwzględnienie.

Reasumując, skoro gmina została upoważniona w ramach ustawowych kompetencji do określenia w uchwale zasad gospodarowania mieszkaniowym zasobem, będącym w jej dyspozycji, to w świetle przedstawionego przez Sąd stanowiska nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów.

Uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie wskazane w upoważnieniu ustawowym kwestie. Powinna też być dostosowana do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ przywołane w art. 21 ust. 3 wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Podkreślić jednak należy, iż wszelkie normy prawa miejscowego muszą być zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisami powszechnie obowiązującymi rangi ustawowej.

Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego jak wynika z art. 1, reguluje zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.

W zakresie więc opisywanym w tym przepisie jest ustawą szczególną w stosunku do ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zatem zapisy i rozwiązania tego aktu prawnego są podstawą do rozważenia pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia innych przepisów w tym ustawy samorządowej, ustawy o szkolnictwie wyższym i Konstytucji.

Nie można nie dostrzegać, że ustawa o ochronie praw lokatorów (...) w art. 20 ust. 3, przewidując możliwość wydzielenia w zasobie mieszkaniowym określonych lokali tworzy zachętę do zatrudnienia się na terenie gminy osób niezbędnych dla jej rozwoju. Uprawnienie do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych takich osób przyznano radzie gminy. Ściśle łączy się to z zadaniem jakie na gminie spoczywa z mocy art. 4, ale również uprawnieniem jakie rada gminy uzyskała na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) które może się przyczynić do realizacji celów wyznaczonych radzie przez ustawę o samorządzie gminnym.

Przez zadania organów danej jednostki samorządowej rozumie się najogólniej to, co przypisano tym organom do wykonywania. Natomiast ich kompetencje to prawem udzielone upoważnienie do posługiwania się określonymi (władczymi) formami działania, pozwalającymi na wkraczanie w sferę praw i obowiązków podmiotów nienależących do systemu organizacyjnego samorządu terytorialnego.

Krąg osób, o których mowa w uchwale, którym lokale mogą być wynajmowane, wskazuje na możliwość zachowania kryterium zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej określonego w ustawie o ochronie praw lokatorów jak i realizacji zadań na polu edukacyjnym, określonych w ustawie samorządowej.

Nie można przy tym uznać, że przewidziane w uchwale postanowienia sprzeczne są z ustawą o szkolnictwie wyższym i zadaniami gminy. Uchwała nie dotyczy zadań z zakresu szkolnictwa wyższego. Realizuje jednak ona inne potrzeby wspólnoty. Słusznie organ wskazuje, że katalog potrzeb zbiorowych wspólnoty jest otwarty a określone w art. 7 ust. 1 ustawy samorządowej wyliczenie ma charakter przykładowy, włączając edukację (pkt 8). W szeroko rozumianym pojęciu edukacji mieści się też edukacyjna rola szkół wyższych. Wynikające z uchwały postanowienia nie realizują aktywności w zakresie szkolnictwa wyższego w sposób bezpośredni lecz w szeroko rozumianym pojęciu edukacji, mają charakter wyłącznie wspierający.

Sąd nie podziela też zarzutu, że zaskarżona uchwała narusza normy konstytucyjne - zasady równości czy niedyskryminacji wobec uczelni niepublicznych. Ustawodawca wprawdzie zrównuje pozycję wyższych szkół publicznych i niepublicznych, jednak nie można nie dostrzec odrębności między nimi. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, władze publiczne, na zasadach określonych w ustawie, zapewniają uczelniom publicznym środki finansowe niezbędne do wykonywania ich zadań oraz udzielają pomocy uczelniom niepublicznym w zakresie i formach określonych w ustawie. Zadania edukacji publicznej realizują w Polsce szkoły i uczelnie publiczne, a przynajmniej tylko one realizują obowiązki związane z bezpłatnym dostępem do edukacji. Obowiązek zapewnienie bezpłatnego dostępu do edukacji publicznej, który obciąża szkoły i uczelnie publiczne, dostatecznie uzasadnia zróżnicowanie wsparcia udzielanego, czy to przez organa centralne, czy samorządu terytorialnego, i pozwala na preferencyjne traktowanie szkół i uczelni publicznych. Wobec tego, już choćby przez art. 15 ustawy o szkolnictwie wyższym można wskazać na element wyraźnie różnicujący oba typy uczelni. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że odstępstwo od zasad równości jest usprawiedliwione przez dobór relewantnej cechy różnicującej podmioty podobne. Wprowadzenie dodatkowej cechy różnicującej powoduje wyodrębnienie z całej klasy adresatów grupę, która jest odmiennie traktowana. Prowadzi to wprawdzie do ograniczenia zasady równości lecz ograniczenie to jest jednak konstytucyjne uzasadnione, gdyż dotyczy innego kręgu podmiotów.

Uznając zatem, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa wskutek podjętej uchwały, na które wskazał skarżący, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi.