Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 259/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 32 par. 2 pkt. 8
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 2 art. 10 ust. 1 art. 13 art. 16 ust. 1 art. 21
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Sławomir Fularski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2022 r. sprawy ze skargi T. T. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Minister Sprawiedliwości dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego T. T. z dnia [...] grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego T. T. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] marca 2022 r. T.T. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca"), działając za pośrednictwem podmiotu zobowiązanego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości (dalej także: "Minister" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. T.T., powołując się na przepisy art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej także: "u.d.i.p."), zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie "Listy wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, które w ramach środków Funduszu Pomocy pokrzywdzonym oraz pomocy Postpenitencjarnej - Funduszu Sprawiedliwości otrzymały powierzenie realizacji zadań w roku 2019, 2020 i 2021 w ramach Priorytetu I - Ochotnicze Straże Pożarne z podaniem: - nazwy jednostki samorządu terytorialnego; - dokładnej kwoty pomocy, jaką ta jednostka otrzymała".

Jednocześnie, powołując się na art. 14 ust. 1 u.d.i.p., skarżący wniósł o udostępnienie mu powyższych informacji w poprzez przesłanie ich w formie wydruku pocztą na podany w treści wniosku adres.

Powyższy wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu [...] grudnia 2021 r.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. Minister Sprawiedliwości, reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Funduszu Sprawiedliwości Ministerstwa Sprawiedliwości - powołując się na przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - poinformował skarżącego, że ze względu na konieczność zebrania i usystematyzowania wnioskowanych danych, odpowiedź zostanie udzielona najpóźniej do dnia [...] lutego 2022 r.

Z uwagi na niezałatwienie sprawy w wyznaczonym terminie, skarżący w piśmie z dnia [...] marca 2022 r. - powołując się na przepisy art. 37 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej: "k.p.a.") - wniósł do organu ponaglenie.

W piśmie z dnia [...] marca 2022 r. Minister Sprawiedliwości, reprezentowany przez Dyrektora Departamentu Funduszu Sprawiedliwości Ministerstwa Sprawiedliwości, udzielił skarżącemu odpowiedzi na złożony przez niego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, przekazując szczegółowe dane w zakresie żądanych informacji, tj. listy wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, które w ramach środków Funduszu Pomocy pokrzywdzonym oraz pomocy Postpenitencjarnej otrzymały powierzenie realizacji zadań w roku 2019, 2020 i 2021 w ramach Priorytetu I - Ochotnicze Straże Pożarne z podaniem: nazwy jednostki samorządu terytorialnego i dokładnej kwoty pomocy, jaką dana jednostka otrzymała.

Powyższa pisemna odpowiedź organu została wysłana do skarżącego zgodnie z żądaniem, tj. za pomocą operatora pocztowego w dniu [...] marca 2022 r., zaś doręczona stronie w dniu [...] marca 2022 r.

W piśmie z dnia [...] marca 2022 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wnosząc w petitum skargi o zobowiązanie organu do załatwienia powyższego wniosku z dnia [...] grudnia 2021 r. w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, strona skarżąca zarzuciła Ministrowi dopuszczenie się bezczynności z uwagi na niezałatwienie sprawy w terminie.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r., zawierającym odpowiedź Ministra Sprawiedliwości na skargę, organ ten wniósł o oddalenie skargi w całości.

Uzasadniając swoje stanowisko, Minister zauważył na wstępie, że w niniejszej sprawie, z uwagi na udzielenie skarżącemu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w formie przez wnioskodawcę wybranej, tj. za pośrednictwem operatora pocztowego, nie wystąpił stan bezczynności.

Organ podniósł, że zgodnie z orzecznictwem, z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia, gdy organ lub inny podmiot zobligowany jest udzielić informacji publicznej, jednakże nie udziela jej, ani nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Organ zauważył jednocześnie, że niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi, podkreślić należy, że jakikolwiek przejaw działania ze strony organu administracji w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności.

Mając powyższe na względzie, Minister stwierdził, że odpowiedź, której udzielił skarżącemu w przedmiotowej sprawie wyklucza ustalenie, że pozostaje on w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Organ uznał, że udzielając skarżącemu odpowiedzi w piśmie z dnia [...] marca 2022 r., odebranym przez skarżącego w dniu [...] marca 2022 r., ustosunkował się w sposób wyczerpujący do wniosku skarżącego z [...] grudnia 2021 r.

Jednocześnie, Minister podkreślił, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym przez sądy, przy ocenie stanu bezczynności należy uwzględnić skomplikowany stan faktyczny sprawy, w tym obszerność i wielowątkowość żądanych informacji publicznych.

Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego obejmującego niepoinformowanie go o przekazaniu ponaglenia do organu wyższej instancji, Minister wskazał, że wymóg wniesienia ponaglenia, w rozumieniu art. 37 k.p.a., przed wniesieniem skargi na bezczynność nie znajduje zastosowania do spraw dotyczących informacji publicznej. Tym samym, jak zauważył organ, w przypadku bezczynności organu w zakresie podjęcia czynności udzielenia informacji publicznej, przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania. W tej sytuacji, jak wskazał organ, z uwagi na brak środków zaskarżania w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej wyłączony jest obowiązek, o którym mowa w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b P.p.s.a., a więc poprzedzenia wystąpienia do sądu ponagleniem do właściwego organu. W konsekwencji, Minister uznał, że niesłuszne jest żądanie przez skarżącego respektowania przez organ trybu przewidzianego w przepisach niemających zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, dokonując kontroli działalności administracji publicznej, orzeka m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").

W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, analizowana pod tym kątem skarga TT. zasługuje częściowo na uwzględnienie, albowiem postępowanie Ministra Sprawiedliwości w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej nosiło wszelkie znamiona bezczynności z uwagi na nienależyte dopełnienie obowiązków ustawowych, o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.).

Z kolei, przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś [red.], H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to, choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje, więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika zarówno ze wskazanego powyżej art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., jak też została dodatkowo potwierdzona przez normę prawną wyrażoną w art. 21 u.d.i.p.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, a także wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:

1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);

2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak również: m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12);

3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także, że żądana przez stronę skarżącą informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W rozpatrywanej sprawie T.T. w dniu [...] grudnia 2021 r. skierował do Ministra Sprawiedliwości wniosek, w którym zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie "Listy wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, które w ramach środków Funduszu Pomocy pokrzywdzonym oraz pomocy Postpenitencjarnej - Funduszu Sprawiedliwości otrzymały powierzenie realizacji zadań w roku 2019, 2020 i 2021 w ramach Priorytetu I - Ochotnicze Straże Pożarne z podaniem: - nazwy jednostki samorządu terytorialnego; - dokładnej kwoty pomocy jaka ta jednostka otrzymała".

Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej.

W ocenie Sądu, na podstawie powyżej wskazanego przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, należy ewidentnie zaliczyć Ministra Sprawiedliwości, jako ministra kierujący określonym działem administracji rządowej, do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Minister Sprawiedliwości, jako organ administracji publicznej, w rozumieniu przepisu art. 5 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), należy niewątpliwie do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, tym bardziej, że ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Niewątpliwie, należy uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia - a w przypadku ministra nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, że mamy do czynienia z taką sytuacją - ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można powiedzieć, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018).

Niemniej, należy wyraźnie podkreślić, iż sam fakt, że dany podmiot jest - co do zasady - obowiązany do udostępniania informacji publicznej, nie oznacza jeszcze, że w określonym przypadku mamy do czynienia z obowiązkiem przekazania danej informacji wnioskodawcy. Należy bowiem zauważyć, że istotne jest również to, czy informacja, o udostępnienie której wystąpił dany podmiot, stanowi informację publiczną, a także to, czy informacja ta - choćby była de iure informacją publiczną - może być w ogóle udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Warto wskazać, że brak cech informacji publicznej powoduje, że nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma wówczas także obowiązku udostępnienia owej informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie, powinien natomiast wystosować do wnioskodawcy pismo informacyjne o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu.

Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357 oraz z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, podkreślić należy, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Jeśli zatem żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu u.d.i.p.

Należy uznać, że informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ ten używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (zob. szerzej: /w:/ m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 111/08).

W literaturze również podkreśla się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, wskazuje się, że w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. M. Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo).

Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że w świetle dokonanych ustaleń, nie może być w żaden sposób zakwestionowane to, iż informacje objęte wnioskiem strony skarżącej z dnia [...] grudnia 2021 r. stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Uznać należy tym samym, iż nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że wniosek strony skarżącej z dnia [...] grudnia 2021 r. jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.

Co więcej, Sąd stwierdził, że treść wniosku strony skarżącej w istocie jest jednoznaczna i zrozumiała, bowiem wyraźnie określa zakres podmiotowy (Minister Sprawiedliwości, jako adresat wniosku) oraz precyzuje zakres przedmiotowy (vide: szczegółowo wskazana w treści wniosku lista wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, które w ramach środków Funduszu Pomocy pokrzywdzonym oraz pomocy Postpenitencjarnej - Funduszu Sprawiedliwości otrzymały powierzenie realizacji zadań w określonych latach i w ramach określonego zakresu).

Jedynie na marginesie warto w tym miejscu wskazać, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Analizując brzmienie przepisu art. 4 ust. 3 u.d.i.p., warto zauważyć, że przepisy cyt. ustawy mówiące o podmiotach zobowiązanych nie posługują się pojęciem podmiotu, do którego strona skierowała wniosek, lecz podmiotu, który informacją dysponuje. Wynika z tego ogólna zasada, że obowiązek informacyjny określonych podmiotów nie musi być adekwatny do ustalonego zakresu ich działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania przez organ daną informacją (por. m.in. M. Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołany tam wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1931/04).

Tym niemniej, w niniejszej sprawie jest poza sporem, że Minister Sprawiedliwości wnioskowaną informacją dysponował.

Zważywszy zatem, że w sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, uznać należy, iż wniosek strony skarżącej podlegał rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Niemniej, o ile nie ulega wątpliwości, że Minister Sprawiedliwości był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, zaś wnioskowana przez stronę skarżącą w piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. informacja stanowiła niewątpliwie informację publiczną, w rozumieniu u.d.i.p., o tyle trzeba jednocześnie zauważyć, że skarga nie zasługuje w całości na uwzględnienie, albowiem Sąd - wbrew żądaniom strony skarżącej - nie mógł zobowiązać organu do rozpatrzenia wspomnianego wniosku skarżącego, gdyż ustalił w toku postępowania sądowego, że Minister piśmie z dnia [...] marca 2022 r. udzielił skarżącemu stosownych informacji, o które strona skarżąca wnioskowała w dniu [...] grudnia 2021 r.).

Niemniej, Sąd uznał, że ostateczne wywiązanie się z obowiązku przez organ poprzez udzielnie informacji nie obyło się jednak bez wcześniejszego naruszenia reguł przewidzianych przez ustawodawcę w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Otóż, nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości było udzielenie odpowiedzi na wniosek strony skarżącej z dnia [...] grudnia 2021 r., bez zbędnej zwłoki, nie później jednak, niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania tego wniosku (vide: art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podkreślić przy tym należy, że udostępnienie informacji ma formę czynności materialno-technicznej i - w świetle dyspozycji art. 14 ust. 1 u.d.i.p. - winno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem.

W świetle powyższego, Sąd uznał, że Minister, jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, dopuścił się jednak bezczynności, albowiem udzielając stronie skarżącej informacji dopiero w piśmie z dnia [...] marca 2022 r. nie dochował w sposób należyty obowiązku ustawowego, o którym mowa w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Należy zauważyć, że termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., adresat wniosku jest również zobligowany poinformować wnioskodawcę o tym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej lub o nieposiadaniu wnioskowanej informacji (por. m.in. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, WK 2016, komentarz do art. 13 u.d.i.p.).

Nie ulega wątpliwości, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowana jest teza, iż w sytuacji, gdy zastosowanie ma ustawa o dostępie do informacji publicznej, adresat wniosku musi bezwzględnie dochować wymogu poinformowania wnioskodawcy bez zbędnej zwłoki (a contrario art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Co więcej, przyjmuje się, że nawet w sytuacji, gdy dochodzi do poinformowania wnioskodawcy o tym, że podmiot zobowiązany nie dysponuje żądanymi informacjami albo że żądana informacja nie jest informacją publiczną, również powinno to nastąpić w terminach określonych w art. 13 u.d.i.p. (tak również /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018, komentarz do art. 13 u.d.i.p. i powołana tam literatura). W konsekwencji, przyjmuje się, że bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce nie tylko wówczas, gdy w terminie wskazanym w art. 13 u.i.d.p. adresat wniosku w ogóle nie zareagował na ten wniosek, pomimo, że posiadał wnioskowaną informację, ale także wówczas, gdy nie informuje wnoszącego podanie, że nie posiada wnioskowanej informacji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt I OSK 4084/18, LEX nr 2740254).

Należy zauważyć, że z przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że sprawy dostępu do informacji publicznej są załatwiane w krótkim terminie - co do zasady - czternastodniowym w formie czynności materialnotechnicznej bądź w formie decyzji administracyjnej. Skorzystanie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej z możliwości przedłużenia terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.) wymaga spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, tj. powiadomienia w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że skarżący wnioskiem z dnia [...] grudnia 2021 r. zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten wpłynął do organu w dniu 6 grudnia 2021 r. Uwzględniając zatem regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., maksymalny ustawowy termin na udostępnienie przez organ informacji publicznej upływał w dniu [...] grudnia 2021 r. Jednakże w dniu [...] grudnia 2021 r. organ, korzystając z regulacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., poinformował wnioskodawcę w piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. o wyznaczeniu nowego terminu na załatwienie sprawy, który nastąpi nie później niż do dnia [...] lutego 2022 r. Organ wyjaśnił, że czynność przesunięcia terminu podyktowana jest koniecznością zebrania i usystematyzowania wnioskowanych danych.

Z powyższego wynika, że Prezes NBP z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poinformował o wydłużeniu terminu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a zatem uwolnił się od zarzutu bezczynności.

W sprawie jednak należało rozważyć, czy - po pierwsze - powiadomienie zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. o niemożności realizacji wniosku w ustawowym terminie z uwagi na "konieczność zebrania i usystematyzowania danych" jest wystarczające i zarazem skuteczne, a także - po drugie - czy organ ostatecznie wypełnił w terminie zobowiązanie wskazane we wspomnianym wyżej piśmie.

Wskazać należy, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje możliwość udostępnienia informacji publicznej w terminie późniejszym, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, jednakże - co istotne - musi to znajdować uzasadnienie w powodach opóźnienia.

Ustawodawca nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle postanowień art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Należy jednak przyjąć, że podmiot udostępniający informację publiczną nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (podobnie: m.in. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4230/21).

W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 127/21, LEX nr 3321625). Zatem samo sformułowanie "konieczność zebrania i usystematyzowania wnioskowanych danych", bez konkretnego wskazania, jakie dodatkowe czynności spowodowały, iż organ nie udzielił odpowiedzi w terminie 14 dni na wniosek skarżącego (chociażby poprzez bliższe jednak wskazanie, jakich działań wymaga odpowiedź na wniosek) może budzić pewne uzasadnione wątpliwości, czy w ten sposób organ właściwie wypełnił obowiązek, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., a więc tym samym, czy w sposób właściwy zastosował instytucję przedłużenia terminu, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

Niemniej, Sąd stwierdził przede wszystkim, że w realiach niniejszej sprawy bezczynność Ministra zaistniała tak czy inaczej na skutek niespełnienia innego warunku, który organ ten sam zaproponował, stosując instytucję przewidzianą w art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

Otóż, pomimo, że zgodnie z zobowiązaniem wyrażonym w piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. organ miał udzielić wnioskowanej informacji nie później, niż do dnia [...] lutego 2022 r., to ostatecznie dokonał tego dopiero w piśmie z dnia [...] marca 2022 r., na skutek otrzymania ponownego wezwania ze strony skarżącego zawartego w jego piśmie z dnia [...] marca 2022 r.

Skoro zatem organ ewidentnie nie zachował terminu wskazanego przez siebie w piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. i nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, pomimo zastosowania instytucji przewidzianej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., uznać należy, że dopuścił się bezczynności.

W tej sytuacji, nie sposób podzielić stanowiska Ministra, jakoby - udzielając skarżącemu wnioskowanej informacji w piśmie z dnia [...] marca 2022 r. - uwolnił się od zarzutu bezczynności.

W związku z dokonaną powyżej analizą przebiegu postępowania w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do wniosku, że Minister Sprawiedliwości, jako organ zobowiązany do udostępnienia informacji, przez pewien moment czasu pozostawał w zakresie udzielenia informacji, o której była mowa we wniosku strony skarżącej z dnia [...] grudnia 2021 r., w stanie bezczynności, który to stan ustał dopiero w wyniku udzielenia skarżącemu informacji w piśmie z dnia [...] marca 2022 r., doręczonej skarżącemu w dniu [...] marca 2022 r.

Nie ulega zatem wątpliwości, że jeśli chodzi o informację zawartą we wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2021 r., to stwierdzić należy, iż de iure stan bezczynności Ministra ustał dopiero na skutek doręczenia stronie skarżącej wspomnianego wyżej pisma organu z dnia [...] marca 2022 r.

Tym samym, Sąd uznał, że Minister naruszył art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem w zakreślonym w tym przepisie terminie nie dochował należnych proceduralnych czynności, które świadczyłyby o właściwym wykonaniu obowiązku informacyjnego.

W tym stanie rzeczy, z uwagi na fakt, iż Minister Sprawiedliwości pozostawał na dzień wniesienia skargi w bezczynności, Sąd obowiązany był rozważyć, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Sąd uznał jednak, że bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony skarżącej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił fakt, iż kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; podobnie: WSA w Łodzi /w:/ wyrok z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy termin rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej, określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., został przez organ przekroczony, bowiem pełna realizacja wniosku strony skarżącej miała miejsce dopiero w wyniku doręczenia stronie skarżącej w dniu [...] marca 2022 r. pisma organu z dnia [...] marca 2022 r. Jednakże, w ocenie Sądu, przekroczenie to nie było aż tak nadmierne, aby można było rozpatrywać je w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa.

Warto dodatkowo zauważyć, że z wyjaśnień Ministra złożonych w toku postępowania wynika, że nie było jego zamiarem przewlekłe prowadzenie postępowania w tej sprawie, zaś zwłoka, do której doszło, spowodowana była wyłącznie tym, iż organ musiał usystematyzować i zebrać wnioskowane dane, o których udostępnienie wystąpił skarżący.

W tej sytuacji, uznać należy, że bezczynność Ministra nie wynikała z celowego działania tego organu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym świadczy fakt niezwłocznego przekazania wnioskowanych informacji po otrzymaniu ponaglenia z dnia [...] marca 2022 r.

Z tych względów, Sąd nie znalazł ex officio podstaw do wymierzenia organowi grzywny, czy też przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

Wprawdzie, zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6.

Niemniej, warto podnieść, że grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany jedynie w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących na to, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W tej sytuacji, Sąd doszedł do wniosku, że w sprawie niniejszej nie było potrzeby zastosowania wobec Ministra Sprawiedliwości wspomnianej wyżej dolegliwości finansowej przewidzianej w ustawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. - orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Orzekając o tym, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd kierował się podstawą prawną określoną w art. 149 § 1a P.p.s.a.

Jednocześnie, zasądzając od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w postaci uiszczonego wpisu od skargi, Sąd działał na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 P.p.s.a.

Jedynie na marginesie należy zauważyć ponadto, że w świetle przepisów art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie, Sąd - kierując się wskazanymi regulacjami ustawowymi - zastosował wspomniany wyżej tryb postępowania.