Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 926/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 4 i 6
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 5 ust. 2, par. 58 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 175 ust. 1, art. 157 ust. 2, art. 156 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 1 i  2, art. 15, art. 136, art. 80, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 84 par. 2, art. 24 par. 1 i  3, art. 75 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 13 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 roku sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2013 roku Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł ([...]złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 12 marca 2012 roku Prezydent Miasta zawiadomił Pana J. D. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia, na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem działki [...], w związku z uchwałą Nr 63 Rady Miasta Konina z dnia 28 lutego 2007 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Konina, rejon Przydziałki - Bursztynowa, ogłoszonej w Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego Nr 63, poz. 1655 z dnia 2 maja 2007 roku. W zawiadomieniu wskazano, że została zlecona rzeczoznawcy majątkowego wycena, w celu określenia wartości nieruchomości zbytej w dniu 29 czerwca 2011 r. na podstawie umowy sprzedaży (akt notarialny Rep. A. nr [...]), potwierdzająca wzrost jej wartości, w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa wyżej, o kwotę [...]zł.

Prezydent Miasta decyzją z dnia [...]marca 2013 roku, powołując się na art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 4 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz §12 ust 6 uchwały Nr 63 Rady Miasta Konina z dnia 28 lutego 2007 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Konina, rejon Przydziałki – Bursztynowa (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego Nr 63, poz. 1655), ustalił Panu J. D. jednorazową opłatę w kwocie [...]zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] obręb P., spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wskazał, że opłata ta płatna jest jednorazowo na podane konto Urzędu Miejskiego.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:

1) jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości,

2) pod pojęciem wzrostu wartości nieruchomości należy rozumieć różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu łub faktycznego wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem,

3) wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży,

4) roszczenie dotyczące jednorazowej opłaty z tytułu tzw. "renty planistycznej" można zgłaszać w terminie 5. lat od dnia, w którym plan miejscowy, albo jego zmiana stały się obowiązujące.

W myśl przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102. poz. 651 ze zm.) osobą upoważnioną do określania wartości nieruchomości jest rzeczoznawca majątkowy.

Biorąc pod uwagę powyższe Prezydent Miasta ustalił, że:

1) w dniu 28 lutego 2007 r. Rada Miasta Konina przyjęła uchwałę nr 63 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Konina, rejon Przydziałki-Bursztynowa, na podstawie której dla nieruchomości położonej w Koninie, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków - obręb P. - numerem działki [...] o powierzchni [...] ha, obowiązuje następujące przeznaczenie: "1MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Stosownie do § 12 ust. 6 tej uchwały stawka procentowa służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu tzw. "renty planistycznej" dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 1M wynosi 30 %,

2) przed wejściem w życie uchwały nr 63 z dnia 28 lutego 2007 r. obowiązywała uchwała nr 684 Rady Miasta Konina z dnia 19 grudnia 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Konina, w części dotyczącej obszaru Przydziałki, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego nr 33, poz. 997 z dnia 1 marca 2002 r., na podstawie której przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod: "RO - uprawy polowe",

3) zmiana przeznaczenia nieruchomości, wynikająca z uchwały nr 63 Rady Miasta Konina z dnia 28 lutego 2007 r., spowodowała wzrost jej wartości, o czym stanowi opinia rzeczoznawcy majątkowego z dnia 16 grudnia 2011 r., sporządzona na zlecenie Urzędu Miejskiego, której aktualność została potwierdzona przez jej autora w dniu 16 stycznia 2013 r.,

4) zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego, różnica pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia wynikającego dla niej z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia wynikającego z uchwały nr 684 Rady Miasta Konina z dnia 19 grudnia 2001 r., wynosi [...] zł.,

5) wysokość jednorazowej opłaty stanowi kwotę: [...] zł. x 0,30 (30%) =

[...] zł.

6) w dniu 29 czerwca 2011 r., a więc przed upływem 5. lat od dnia wejścia w życie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mających wpływ na wzrost wartości nieruchomości, na podstawie aktu notarialnego, nastąpiła sprzedaż przedmiotowej nieruchomości,

7) przed upływem terminu, o którym mowa w pkt 6 strona postępowania została skutecznie zawiadomiona o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty,

8) w toku postępowania strona postępowania podnosiła zarzuty dotyczące:

a) wszczęcia postępowania po sporządzeniu opinii przez biegłego - zarzut należy uznać za niesłuszny w świetle wyroków NSA z dnia: 6 kwietnia 2006 r. (sygn. akt II OSK 691/05) i 21 stycznia 2010 r. (sygn. akt II OSK 154/09); sporządzenie opinii przez biegłego przed wszczęciem postępowania jest dopuszczalne, jeżeli stanowi (stanowić może) o wszczęciu postępowania z urzędu, pod warunkiem, że strona miała możliwość zapoznania się z jej treścią i zgłoszenia uwag,

b) niepoinformowania strony postępowania o terminie oględzin nieruchomości przez biegłego - zarzut należy uznać za niesłuszny w świetle wyroku WSA w Łodzi z dnia 23 października 2007 r. (sygn. akt II SA/Łd 797/07); wizja lokalna przeprowadzona przez biegłego nie ma charakteru dowodu w sprawie,

c) niepodania przez biegłego w opinii szczegółowych danych identyfikujących nieruchomości przyjęte do porównania - zarzut należy uznać za niesłuszny w świetle wyroku Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 5 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II CSK 369/11); do zweryfikowania poprawności operatu szacunkowego rzeczywista identyfikacja nieruchomości nie jest wcale potrzebna. Wystarczy ich należyty opis, obejmujący powierzchnię, przeznaczenie, stan prawny i inne cechy,

d) uprawnienia organu do oceny opinii biegłego w zakresie pozwalającym na wydanie rozstrzygnięcia, w związku z art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - przypisanie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych wyłącznego prawa do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego nie wyłącza uprawnień organów administracji do dokonania oceny jego wartości dowodowej (wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/05); dowód z opinii - jak każdy dowód w sprawie -podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu zgromadzonego materiału (art. 77 § 1 i art. 80 Kpa) w tym: wiadomości specjalnych, dostępnych wyłącznie biegłemu, dostarczonych przez niego na żądanie organu (art. 84 § 1 Kpa), w celu należytego wyjaśnienia sprawy, przed podjęciem decyzji o sposobie jej załatwienia. Wykluczenie możliwości ingerencji w merytoryczną zasadność opinii ze względu na brak wiadomości specjalnych, dostępnych wyłącznie rzeczoznawcy majątkowemu (wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1250/08), nie nadaje operatowi szacunkowemu statusu zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1, pkt 4 Kpa, skutkującego obligatoryjnym zawieszeniem postępowania wszczętego z urzędu, do czasu jego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Ponadto, organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych nie posiada przymiotu organu administracji publicznej w rozumieniu tego artykułu (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r.; sygnatura akt I OSK 353/2008). Jedynie w przypadku uzasadnionych wątpliwości dotyczących kwestionowanej opinii, organ prowadzący postępowanie podejmuje dodatkowe czynności wyjaśniające, w ramach których może - ale nie musi - zwrócić się m.in. do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny poprawności sporządzenia operatu (wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r.; sygn. akt I OSK 1250/08). Przyjęcie innego stanowiska - w okolicznościach permanentnego kwestionowania operatów szacunkowych przez strony postępowania - byłoby równoznaczne z "obowiązkiem" weryfikowania przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, pod względem poprawności sporządzenia, każdego operatu szacunkowego, w celu uznania jego przydatności dowodowej w jakiejkolwiek sprawie, a co za tym idzie: wyłączeniem uprawnień organów do jego oceny w zakresie formalnym, pozwalającym na podjęcie rozstrzygnięcia (przykładowy zakres formalnej oceny operatu szacunkowego przez organ prowadzący postępowanie: czy został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest spójny, itp. - wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 145/09),

9) organ prowadzący postępowanie dokonał analizy operatu szacunkowego pod względem formalnym, obejmującym zgodność z obowiązującymi przepisami stanowiącymi podstawę prawną i merytoryczną jego opracowania, w tym: ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wyjaśnienia z zakresu wiadomości specjalnych, dostępnych wyłącznie biegłemu, udzielone przez niego na piśmie i ustnie podczas rozprawy administracyjnej w odpowiedzi na zarzuty strony postępowania, uznano za spójne i wiarygodne,

10) stronie postępowania umożliwiono czynny udział w przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego, łącznie z możliwością zadawania pytań biegłemu podczas rozprawy administracyjnej,

11) w ocenie organu prowadzącego postępowanie, wykraczającej poza wiadomości specjalne, operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego K. N. z dnia 16 grudnia 2011 r., po potwierdzeniu przez niego jego aktualności w dniu 16 stycznia 2013 r., pod względem formalnym może stanowić podstawę ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Pan J. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Odwołujący się podtrzymał wcześniej zgłoszone zarzuty dotyczące operatu szacunkowego i zakwestionował zasadność oraz wysokość ustalonej opłaty. Zakwestionował fakt sporządzenia operatu przed wszczęciem postępowania w sprawie oraz jego przydatność jako dowodu. Zdaniem Odwołującego się, operat jest nierzetelny, wybiórczy i niespójny. Zarzuty względem opinii dotyczą zarówno wyceny wg. stanu przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy nie uwzględniły żądania przeprowadzenia dowodu z opinii innego rzeczoznawcy. Nadto odwołujący się zaskarżył postanowienie Prezydenta Miasta z [...] grudnia 2012r. o odmowie wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w postępowaniu oraz postanowienie Prezydenta Miasta z [...] września 2012r. w zakresie odmowy dopuszczenia tego dowodu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2013r. na podstawie art. 138 §2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt sprzedaży nieruchomości (umowa sprzedaży z dnia 29 czerwca 2011r.). Niesporne również jest, że nastąpiła zmiana przeznaczenia dla części terenu sprzedanej nieruchomości w porównaniu z przeznaczeniem tego terenu wskazanym w poprzednio obowiązującym planie. Jak wynika z akt administracyjnych, Rada Miasta Konina w dniu 28 lutego 2007 r. podjęła uchwałę nr 63 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Konina, rejon Przydziałki - Bursztynowa, w której ustaliła, iż dla nieruchomości położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] obowiązuje przeznaczenie: "1MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Przed datą wejścia w życie nowego planu obowiązywała uchwała nr 684 Rady Miasta Konina z dnia 19 grudnia 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Konina, w części dotyczącej obszaru Przydziałki, w której dla wskazanej nieruchomości obowiązywało przeznaczenie "RO - uprawy polowe". Nastąpił zatem wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Właściciel zbył nieruchomość w okresie 5 lat od dnia, w którym uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego stało się obowiązujące (2 czerwca 2007r.).

Kolegium argumentowało, że zaskarżona decyzja nie może się jednak ostać z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami "wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych".

Zgodnie z art. 150 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy). Operat szacunkowy jest jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i powinien spełniać wymogi określone w powołanym rozporządzeniu, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowania nieruchomości. Podkreślić jednak należy, że operat szacunkowy jest tylko dowodem (choć o szczególnym znaczeniu) w rozumieniu art. 75 § 1 kpa: jako taki podlega uregulowaniom zawartym w art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. Nie jest więc wystarczającym w świetle powołanych przepisów przywołanie w uzasadnieniu decyzji że "organ prowadzący postępowanie dokonał analizy operatu szacunkowego pod względem formalnym, obejmującym zgodność z obowiązującymi przepisami stanowiącymi podstawę prawną i merytoryczną jego opracowania, w tym: ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wyjaśnienia z zakresu wiadomości specjalnych, dostępnych wyłącznie biegłemu, udzielone przez niego na piśmie i ustnie podczas rozprawy administracyjnej w odpowiedzi na zarzuty strony postępowania uznał za spójne i wiarygodne". Organ administracji musi mieć na uwadze, że uzasadnienie jest jego własnym stanowiskiem, a nie stanowiskiem rzeczoznawcy majątkowego, to organ ustala czy zostały spełnione warunki do pobrania opłaty i określa jej wysokość i to organ winien wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 kpa). Podnoszone w toku postępowania administracyjnego zarzuty wobec operatu szacunkowego sprawiają ze rzeczą organu jest szczególnie wnikliwa analiza wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę. Ponadto przepis art. 107 § 3 kpa nakłada na organ obowiązek odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zastrzeżeń, uwag i dowodów zgłoszonych w postępowaniu, chyba że są to zastrzeżenia i uwagi proceduralne nie mające wpływu na wynik sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych zostało wyjaśnione, że "na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego" (wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11, Lex nr 1120654; por. też wyroki NSA z 5 marca 2009 r., I OSK 292/08, Lex nr 529933 i z 3 marca 2010 r., II OSK 481/09, Lex nr 597629).

Kolegium zgodziło się z Odwołującym, że w niniejszej sprawie organ I instancji uchylił się od dokonania oceny operatu szacunkowego, czym naruszyło art. 80 kpa. Stanowisko organu I instancji odnoszące się do sporządzonego w sprawie operatu powyższych wymogów nie spełnia, jest ogólnikowe i nie odnosi się do konkretnych przepisów obowiązującego prawa, których wymogi winien spełniać operat szacunkowy.

Zespół orzekający SKO podzielił pogląd Odwołującego się, że operat ten, stanowiąc opinię rzeczoznawcy majątkowego ma walor opinii biegłego i jako taki winien być przeprowadzony, jak inny dowód, w ramach danego postępowania w myśl wymagań art. 84 § 1 kpa, to jednak nie sposób byłoby uznać, iż w każdym przypadku taki sposób przeprowadzenia dowodu decyduje o prawidłowości postępowania i w konsekwencji o bycie prawnym rozstrzygnięcia. Jeżeli bowiem opinia biegłego stanowi o wszczęciu postępowania z urzędu, jak w niniejszej sprawie, jako że w zależności od jej treści Prezydent Miasta pobrać opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub nie, to jej sporządzenie przed wszczęciem postępowania jest dopuszczalne, a żądanie jej powtórnego przeprowadzenia po wszczęciu postępowania mijałoby się z celem. Tak sporządzona opinia nie traci waloru dowodu w toczącym się postępowaniu administracyjnym, oczywiście pod warunkiem, że strona miała możliwość zapoznania się z jej treścią i zgłoszenia uwag.

Zaznaczono, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 20 kwietnia 2011 roku - sygn. akt I OSK 977/10 wizja lokalna przeprowadzona przez biegłego na nieruchomości nie ma charakteru dowodu w sprawie. Należy ją traktować jako jedną z czynności poprzedzających sporządzenie operatu szacunkowego. Dowodem, w sprawie jest wyłącznie operat szacunkowy przy sporządzeniu którego, o ile biegły nie potrzebuje informacji od stron, obecność tych ostatnich nie jest konieczna. Strona ma natomiast prawo odnieść się do tego dowodu po jego sporządzeniu. Przyjęcie, że Strona ma prawo udziału w sporządzaniu opinii biegłego, byłoby w ocenie NSA sprzeczne z naturą tego środka dowodowego. Tak więc zarzut dotyczący niepoinformowania Strony o wizji lokalnej na gruncie nie jest w świetle powyższego zasadny. Istotą dowodu z opinii biegłego jest samodzielne, bez udziału stron i organu przygotowanie i opracowanie opinii.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 kpa w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i § 3 kpa wobec nieuwzględnienia wniosku pełnomocnika strony o wyłączenie biegłego wskazać należy, że stosownie do art. 84 § 2 kpa, biegły podlega wyłączeniu na zasadach przewidzianych w art. 24 kpa, co oznacza, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Natomiast stosownie do treści art. 24 § 3 kpa bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądnie lub na żądanie strony łub z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1 kpa, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika.

Z akt sprawy, w szczególności z operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy majątkowego K. N. z dnia 16 grudnia 2011 r. oraz z zaskarżonego postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2012 r., wynika, że rzeczoznawca uprawniony był do sporządzania wycen nieruchomości dla postępowań związanych z ustaleniem wysokości jednorazowej opłaty z tytułu tzw. "renty planistycznej", w tym do opracowania operatu szacunkowego na potrzeby niniejszego postępowania w ramach umowy zawartej z Miastem. Do wykonywania powyższego zlecenia został wybrany w wyniku przeprowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Zatem sugestie strony dotyczące bezstronności rzeczoznawcy wynikające ze stosunku zlecenia ze zleceniodawcą nie zasługują na uwzględnienie. Wykonanie tego rodzaju umowy pozostaje bez wpływu na jego prawa i obowiązki. Rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości opłaty decyduje organ ustalający, który ocenia wiarygodność otrzymanej opinii.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia zgłoszonego w trakcie postępowania przed organem I instancji żądania przeprowadzenia dowodu z opinii innego rzeczoznawcy wskazać należy, że problematyka kwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego uregulowana jest w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomości. Z treści wniosku strony z dnia 1 sierpnia 2012 r. wynika, że strona wniosła o przeprowadzenie powyższego dowodu w związku kwestionowaniem operatu sporządzonego na zlecenie organu. Stosownie do art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia kwestionowanego operatu szacunkowego. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny oraz przeprowadzić rozprawę z udziałem biegłego. Kwestionowanym postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Prezydenta Miasta odmówił uwzględnienia żądania strony co do przeprowadzenia dowodu z opinii innego rzeczoznawcy uwzględniając jednocześnie wniosek strony o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego rzeczoznawcy K. N. Zdaniem zespołu orzekającego organ I instancji wydając powyższe postanowienie z uwagi na obowiązywanie tych szczególnych rozwiązań dotyczących sporządzania operatu szacunkowego nie naruszył art. 77 § 1 kpa w związku z art.78 § 1 kpa.

Kolegium wskazało, że prowadząc ponownie postępowanie w sprawie organ I instancji winien wziąć pod uwagę wskazówki zawarte w uzasadnieniu niniejszej decyzji, a w szczególności winien dokonać wnikliwej oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko organu w tej kwestii powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści podjętej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 kpa.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniósł J. D. zaskarżając jej uzasadnienie oraz zaskarżając decyzję odwoławczą w części, w której organ przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 62 §4 kpa poprzez uznanie za dowód w sprawie operatu szacunkowego sporządzonego przed wszczęciem postępowania administracyjnego

- art. 79 § 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie i niepoinformowanie strony o miejscu i terminie oględzin przeprowadzonych w sprawie,

- art. 24 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 84 § 2 zd. 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy stosunek prawny wiążący rzeczoznawcę majątkowego z organem I instancji mógł mieć wpływ na prawa i obowiązki tego pierwszego,

- art. 24 § 3 kpa w zw. z art. 84 § 2 zd. 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza istnienie okoliczności wywołujących wątpliwość co do bezstronności biegłego,

- art. 8 kpa i 11 kpa w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 140 kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co ma swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, poprzez nieustosunkowanie się organu odwoławczego do 1) zarzutów skarżącego względem rzetelności operatu, 2) wniosków skarżącego o zwrócenie się przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę operatu sporządzonego w sprawie, 3) wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania do czasu przedłożenia przez niego opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, o której mowa wyżej,

- art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 15 kpa i art. 7 kpa, poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało ograniczeniem kontroli w II instancji do zbadania argumentów przytoczonych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji i skierowaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, zamiast ponownie rozstrzygnąć merytorycznie sprawę, skutkiem czego naruszony został interes skarżącego,

Nadto skarżący zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu, że rzeczoznawca potwierdził aktualność operatu szacunkowego, w sytuacji gdy jego oświadczenie nie spełnia wymogów § 58 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości sporządzania operatu szacunkowego z 21 września 2004 roku, co skutkowało naruszeniem art. 156 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Istotą niniejszego postępowania jest ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Koninie, nr działki [...] o powierzchni [...] ha, na skutek jej sprzedaży przed upływem 5 lat od dnia uchwalenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego miasta Konina rejon Przydziałki – Bursztynowa na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 4 i 6 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.).

Skarżący przede wszystkim zarzucił, że organ odwoławczy z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia, co skutkowało ograniczeniem kontroli przez Kolegium zbadania argumentów przytoczonych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, zamiast rozstrzygnąć sprawą merytorycznie.

Zastosowany przez organ odwoławczy przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, skutkującej przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przy tego rodzaju decyzji kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy organ II instancji rozpoznając odwołanie prawidłowo zastosował powyższą normę prawną. Według tej regulacji, w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r., czyli po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Innymi słowy, Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Podkreślić należy, że zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Stosownie do treści omawianej regulacji wskazać należy, że obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu przez organ I instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą.

Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ I instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ I instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19).

Odnotować również warto, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m.in. że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nowelizacja ta oparta zatem została na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności.

Jak już wskazano, przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być natomiast odczytywana w połączeniu z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, Monitor Prawniczy 2004/2/60; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99, Lex nr 48722; z dnia 27.października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, Lex nr 48721).

Uzasadniając potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji Kolegium wskazało jedynie, że nie jest wystarczające w świetle powołanych przepisów przywołanie w uzasadnieniu, że organ prowadzący postępowanie dokonał analizy operatu szacunkowego pod względem formalnym, obejmującym zgodność z obowiązującymi przepisami stanowiącymi podstawę prawną i merytoryczną opracowania. Kolegium argumentowało, że zarzuty wobec operatu szacunkowego winny podlegać szczególnie wnikliwej analizie wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę. Na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań, a zatem obowiązek oceny sporządzonej opinii, zarówno organ jaki i sąd zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego, podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Ostatecznie Kolegium poprzestało na wskazaniu, że decyzja organów I instancji nie spełnia wymogów, jest ogólnikowa i nie odnosi się do konkretnych przepisów obowiązującego prawa, czym organ I instancji naruszył art. 80 kpa.

W ocenie Sądu, powyższe zastrzeżenia organu odwoławczego nie mogły stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpoznania sprawy. W tym zakresie organ ten nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie, dążąc do merytorycznego jej załatwienia. W tym miejscu warto przytoczyć argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., którą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, w myśl której "złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Skuteczność prawna takiego środka powoduje przeniesienie całej sprawy przed organ II instancji. Organ odwoławczy musi więc wnikać w całość sprawy i brać na siebie odpowiedzialność za ponowne jej rozstrzygnięcie. (...) Organ odwoławczy ma obowiązki nie mniejsze niż organ I instancji. W efekcie jak każdy organ powinien dążyć przede wszystkim do rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym, przez co należy rozumieć przeprowadzenie - w granicach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego - ponownego postępowania wyjaśniającego i wydanie decyzji co do istoty sprawy. Wydanie decyzji merytorycznej kończącej postępowanie, nakazuje bowiem zasada szybkości i sprawności postępowania oraz ekonomii procesowej. (...) Organ odwoławczy, tak jak organ I instancji, powinien dążyć z urzędu do wykrycia prawdy obiektywnej, a zatem do ustalenia stanu rzeczywistego sprawy" (sygn. I OSK 2123/11, dostępne www.cbnois.nsa.gov.pl).

Zważyć należy, że w sytuacji uznania jedynie braku pełnej i samodzielnej oceny istniejącego materiału dowodowego, Kolegium mając na względzie wymogi wynikające z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., winno w tym zakresie przeprowadzić postępowania wyjaśniające, zgodnie z dyspozycją przywołanego wyżej art. 136 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania przed organem odwoławczym, wykraczającego ponad dopuszczalność zastosowania art. 136 k.p.a. Kolegium samo przyznało, że uzasadnienie organu I instancji winno być jego własnym, a nie stanowiskiem rzeczoznawcy, że w istocie organ I instancji uchylił się od oceny operatu szacunkowego. Kolegium jednak pominęło, że samo jest organem obowiązanym do rozpatrzenia merytorycznego sprawy, a nie jedynie organem kasacyjnym.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest ustalić w oparciu o przepis prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie, zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (załatwienia wniosku), później poddać ocenie materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji, a następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ niższej instancji. Oznacza to, że organ II instancji powinien ustalić we własnym zakresie jakie powinno być prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie i skonfrontować je ze stanowiskiem organu I instancji, a następnie usunąć dostrzeżone uchybienia, o ile mogą one zostać konwalidowane bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Wskazane przez organ II instancji wadliwości dotyczące rozstrzygnięcia nie są tego rodzaju, aby nie można było ich wyeliminować rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym. Zwłaszcza, że nie ma konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Kolegium zobligowane było do samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, ewentualnie do jego uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu brak jest przeszkód dla dokonania prawidłowej oceny przeprowadzonych już dowodów, a przede wszystkim operatu majątkowego, wyjaśnień rzeczoznawcy w kontekście spełnienia, przesłanki wzrostu wartości ocenianej nieruchomości.

W tym stanie rzeczy uznać należało, że sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty organu odwoławczego nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu Kolegium uchyliło się od ponownego rozpoznania sprawy, a zatem - wydając zaskarżone rozstrzygnięcie - naruszyło art. 138 § 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a. Z tego względu decyzja organu II instancji nie może się ostać i na podstawie art. 145 §1 pkt 1c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) należy ją uchylić w całości.

Zasadny w ocenie Sądu jest kolejny zarzut skargi w zakresie wyceny nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, gdzie biegły przyjął do porównania tylko 4 nieruchomości, z których każda sprzedana była w drodze przetargu ogłoszonego przez jednostkę samorządową (k. 11 operatu). Wprawdzie §5 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) dopuszcza przyjęcie, że ceny uzyskane przy sprzedaży w drodze przetargu mogą być źródłem informacji o cenach transakcyjnych, jeżeli nie odbiegają o więcej niż 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne. Tymczasem Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie przy ustalaniu ceny nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego biegły oparł się tylko i wyłącznie o ceny ze sprzedaży w drodze przetargu. Nadto biegły rzeczoznawca nie wyjaśnił ani w operacie, ani na rozprawie, że uzyskane ceny spełniają ustawowy warunek że nie odbiegają o więcej niż 20 % od przeciętnych cen uzyskiwanych za rynku za nieruchomości podobne. Wyjaśnienia wymagają zatem powyższe wątpliwości co do prawidłowości ustalenia ceny nieruchomości po uchwaleniu planu.

W tym zakresie Sąd poddaje ocenie Kolegium, czy uzupełnienie w tym zakresie materiału dowodowego może być dokonane w trybie art. 136 k.p.a., czy też konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w tej części ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym podkreślenia wymaga, że operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy skarżącego i dlatego należy zagwarantować mu prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Natomiast potrzeba sporządzenia operatu przy zastosowaniu innych reguł wyceny nieruchomości, czy konieczność ponownego przeprowadzenia dowodu z operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 §2 k.p.a. (por. wyr. NSA z 7 grudnia 2012r., I OSK 1408/11, Lex 1366423).

Bezzasadny przy tym jest zarzut skarżącego, że dodatkową wątpliwość budzi to, czy powyższe nieruchomości sprzedawane w drodze przetargu były również wyceniane przez tego samego biegłego, co w niniejszej sprawie, skoro zdaniem skarżącego, zajmuje się on przygotowywaniem na potrzeby Miasta wyceną nieruchomości na taki cel. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy wykonał czynności w oparciu o umowę zlecenia zawartą z organem, a wynikająca z przeprowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Przedmiotowy operat szacunkowy w sprawie określenia wartości nieruchomości gruntowej biegły zobowiązany był sporządzić zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa – ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W myśl art. 175 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651) rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania swoich czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Z istoty instytucji biegłego wynika bowiem, że organ może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Chodzi tu zatem o przypadki, w których dla rozstrzygnięcia sprawy potrzebna jest szczególna wiedza.

Jednak organ administracji w sprawie o ustalenia opłaty od wzrostu wartości nieruchomości jak słusznie wskazuje Kolegium nie może wprost przyjąć stanowiska biegłego, które jest tylko dowodem w sprawie, wnioski opinii automatycznie nie przesądzają rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. organ ocenia swobodnie opinię biegłego na podstawie zasad wiedzy, nie jest więc skrępowany tą opinią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie lub częściowo zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego.

Organy zobowiązane są bowiem do oceny tego dowodu na zasadzie art. 77 §1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. tak, jak każdego innego dowodu w sprawie, co prowadzi do dokonania przez organ samodzielnych ustaleń i przyjęcia autonomicznego stanowiska służącego rozstrzygnięciu konkretnej sprawy, co winno być szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji. W tym też zakresie decyzja organu I instancji podlega kontroli przez organ odwoławczy, który jak już wskazano powyżej, ponownie dokonuje merytorycznego rozpoznania sprawy i jej ponownego rozstrzygnięcia, a to podlega następnie kontroli sądu administracyjnego. Zatem, jeżeli dana sprawa, gdzie w toku postępowania przeprowadzono dowód w opinii biegłego, została należycie rozpoznana i rozstrzygnięta z uwzględnieniem wszelkich zasad postępowania i zgodnie z przepisami prawa materialnego to zarzuty co do stronniczości, czy wątpliwości co do bezstronności uznać należy za polemikę z wnioskami opinii i argumentami organu uzasadniającymi rozstrzygnięcie organu. Opinia biegłego ze swej istoty powinna bowiem zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Z opinii powinno wynikać czym kierował się specjalista wskazując określone tezy i z jakich materiałów źródłowych i opracowań korzystał.

Zgodnie z art. 84 §2 k.p.a. biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie art. 24 k.p.a. W niniejszej sprawie organ ustalił, że biegły nie podlega wyłączeniu obligatoryjnemu wskazanemu w art. 24 §1 k.p.a., nadto nie uprawdopodobniono okoliczności, które mogą wywoływać wątpliwości co do bezstronności biegłego (art. 24 §3 k.p.a.). Oznacza to, że zachowane zostały wymogi niezależności biegłego w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące określenia wartości nieruchomości.

Prawidłowo zatem organ administracji I instancji odmówił wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego – K. N. - od udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie.

Nie znajduje uzasadnienia kolejny zarzut skarżącego dotyczący nieprawidłowości potraktowania operatu szacunkowego z 16 grudnia 2011r. jako dowodu w sprawie w sytuacji, gdy został sporządzony przed wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty od wzrostu wartości.

Prawidłowo wskazuje bowiem organ odwoławczy, że jeżeli wnioski operatu szacunkowego prowadzą do uznania, że organ staje się, poza pozostałymi warunkami, zobowiązany do pobrania opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, to jego sporządzenie przed wszczęciem postępowania administracyjnego uznać należy za dopuszczalne. Operat ten bowiem podlegać będzie dalszej ocenie jako dowód w sprawie ze wszystkimi tego konsekwencjami, tak jak o tym wskazano powyżej. Z zasady ekonomiki postępowania administracyjnego niecelowe jest sporządzanie kolejnego operatu, który może prowadzić do tych samych wniosków, tylko dla tego by został sporządzony po wszczęciu postępowania. Z zasad postępowania administracyjnego nie wynika też obowiązek przeprowadzania tylko takich dowodów, które powstają po wszczęciu postępowania, z treści art. 75 §1 k.p.a. wynika, że jako dowód należ dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Idąc dalej, prawidłowo przyjęły organy administracji, że przeprowadzona przez biegłego wizja lokalna nieruchomości, która jest przedmiotem oceny nie może być uznana za dowód w sprawi. Należy ją traktować jako czynność techniczną poprzedzającą sporządzenie operatu. Ustalenia z wizji znajdą się bowiem w operacie szacunkowym i podlegają kontroli oraz ocenie tak, jak sam operat. Strona może zatem wnosić zastrzeżenia w tym zakresie w toku postępowania, tak jak zarzuty i wątpliwości do operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie. Konsekwentnie, obecność stron w toku takiej wizji lokalnej nie jest konieczna, o ile tego nie wymaga sporządzający opinię biegły. Z istoty dowodu ze specjalistycznej opinii biegłego wynika, że jest ona sporządzana samodzielnie przez rzeczoznawcę, bez udziału stron i organu w oparciu o wiedzę specjalną biegłego.

Następnie, Sąd w niniejszej sprawie uznał za prawidłowe stanowisko organu I, jaki i II instancji, że nie zaszły okoliczności wymagające przeprowadzenia kolejnej opinii innego rzeczoznawcy, czy też konieczność przeprowadzenia oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Do oceny operatu obowiązany jest również organ, na którego zlecenie operat został wykonany, jednak ocenia on operat jedynie od strony formalnej, pod względem kompletności i przydatności dla określonego celu, nie wnikając w merytoryczną wartość wyceny. Biorąc jednak pod uwagę inne przesłanki, organ może zakwestionować prawidłowość operatu bez zlecenia jego oceny organizacji rzeczoznawców majątkowych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2006 r., IV SA/Wa 943/06, LEX nr 276589).

Zarówno organy administracyjne, jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu mogą przy tym samodzielnie ocenić jego wartość dowodową i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień wątpliwości co do jego treści (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., II OSK 459/05, LEX nr 206473).

Ocena operatu może dotyczyć zarówno oszacowanej wartości, jak i sposobu opracowania operatu (choćby nawet sposób ten nie wpływał na prawidłowy szacunek wartości nieruchomości, natomiast ze względu na np. brak niektórych obowiązkowych składników operatu powodował wątpliwość, czy mamy do czynienia z operatem szacunkowym).

Z powyższego wynika, że negatywna ocena operatu nie musi opierać się na innym, konkurencyjnym operacie szacunkowym. To strona kwestionująca dany operat powinna jednak przedłożyć organowi dowód jego nieprawidłowości w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Z istoty art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że opinia wydawana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych nie jest drugim operatem szacunkowym, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości jakiegokolwiek operatu. Zatem na wynik dokonywanej przez zespół oceny nie powinien mieć wpływu ani fakt wykonania drugiego operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę, ani to, co z tego operatu wynika. Ten drugi operat także bowiem może nie być wykonany prawidłowo i tak samo jak pierwszy może podlegać ocenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Na temat charakteru opinii wydawanej przez organizację zawodową wypowiedział się także NSA, który w wyroku z dnia 27 lutego 2008 r., II OSK 103/07, LEX nr 479032, stwierdził, iż przy ustalaniu wartości nieruchomości oceny prawidłowości sporządzenia operatu dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Postępowanie przewidziane w tym przepisie dotyczy wyłącznie oceny prawidłowości sporządzenia operatu, a jego rezultatem nie może być dokonanie określenia wartości przedmiotu wyceny.

W niniejszej sprawie strona nie dostarczyła dowodów, na nieprawidłowości przedmiotowego operatu tego rodzaju, że skutkuje to koniecznością wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców w celu zbadania nieprawidłowości sporządzeni operatu biegłego K. N. Sąd również dokonując oceny prawidłowości nie dostrzegł uchybień w sposobie sporządzenia przedmiotowego operatu tego rodzaju by uzasadnione było zwrócenie się do zespołu rzeczoznawców w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organy, jak i Sąd są w stanie dokonać samodzielnej jego oceny pod względem prawidłowości, czemu dano wyraz powyżej zgłaszając wątpliwości co do sposobu ustalenia wartości działki po uchwaleniu planu miejscowego, co wymaga dodatkowego wyjaśnienia w toku postępowania administracyjnego.

W tym miejscu należy podkreślić, że Sąd uznał za prawidłową aktualizację operatu o jakiej mowa w art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie 12 miesięcy od jego sporządzenia, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Należy zatem podkreślić, iż przepis § 58 ust. 1 zdanie 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości stanowiący, że potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu, nie może być zatem rozumiany tak, że wyklucza on możliwość aktualizacji operatu w inny sposób niż poprzez "dołączenie" do operatu klauzuli aktualizacyjnej w formie osobnego dokumentu. Takiego prawidłowego stwierdzenia aktualności w formie odrębnego dokumentu biegły dokonał w dniu 16 stycznia 2013r. (k. 112 akt adm. I instancji).

Rozpoznając ponownie sprawę organ, mając na uwadze ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu ponownie przeanalizuje całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w szczególności dokona oceny operatu szacunkowego oraz, o ile uzna to za niezbędne dla rozpoznania sprawy, przeprowadzi inne niezbędne dowody i w zależności od poczynionych w tym postępowaniu ustaleń podejmie stosowne rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 k.p.a. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia, zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. organ II instancji w szczególności wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł wydając orzeczenie oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom ewentualnie odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 152 p.op.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. w zw. z §2 ust. 1 i 2 oraz § 18 ust. 1 c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłaty za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013r., poz. 461) orzekł, jak w sentencji.