Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 304/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3  art. 50
journal: Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Magdalena Maliszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2012 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia I. Sp. z o.o. - utrzymał w mocy postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] września 2011 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności "decyzji" Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S., której następstwem było skierowanie do sklepów będących klientami ww. Spółki pisma z dnia 23 marca 2011 r.

Organ przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że pismem z dnia 1 sierpnia 2011 r. Spółka I. będąca importerem filetów z tilapii eksportowanych przez c. firmę H. złożyła do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S., skutkiem której było wystosowanie do 9 sklepów wielkopowierzchniowych w S. zapytania dotyczącego obecności ww. filetów w ich asortymencie. We wniosku podniesiono, że ww. działania organu musiały nastąpić po uprzednim rozstrzygnięciu sprawy decyzją, której nie doręczono Spółce jako stronie postępowania. Organ powiatowy nie miał zatem podstawy prawnej do wydania takiej decyzji, dlatego wydano ją z rażącym naruszeniem prawa.

Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny - odmówił wszczęcia postępowania w ww. sprawie. Organ wyjaśnił, że ww. działań nie podjęto w postępowaniu administracyjnym i nie wydano decyzji w rozumieniu k.p.a. Z tej przyczyny nie było podstaw do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności.

Przystępując do oceny zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że zażalenie jest bezpodstawne wobec utrwalonego orzecznictwa i doktryny, zgodnie z którym akt administracyjny nawet wadliwy, jest uznawany za obowiązujący, dopóki nie zostanie usunięty z obrotu prawnego. Wyjątek stanowi tzw. nieakt, czyli czynność prawna nieistniejąca, która nie wiąże organów, ani strony, stąd dla uchylenia się przed jego skutkami nie zachodzi konieczność stwierdzenia jego wadliwości. Sytuacja taka może powstać gdy wydano decyzję w nieistniejącym postępowaniu lub gdy w prawnie istniejącym postępowaniu wydano nieistniejącą decyzję. W pierwszym przypadku brak jest zdolności do prowadzenia postępowania przez podmiot, który je podjął lub prowadzi, albo jest legitymowany podmiot, ale nie istnieje strona. W drugim przypadku decyzja nie ma prawnych cech o charakterze zewnętrznym lub nie została doręczona stronie.

Organ dodał, że decyzja nie doręczona stronie jest decyzją nieistniejącą z prawnego punktu widzenia. Nie ma przy tym znaczenia, że strona uzyskała informację o treści decyzji, jeżeli nie nastąpiło to drogą oficjalnego doręczenia. W takim przypadku strona nie nabywa prawa do wniesienia odwołania od nieistniejącej decyzji. Skoro decyzja nie weszła do obrotu prawnego, to nie było też dopuszczalne prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji.

Podkreślił następnie, że w niniejszej sprawie żadnej decyzji nie tylko nie doręczono, ale i nie wydano. Strona błędnie założyła, że pismo dotyczące prośby o przekazanie informacji musiało poprzedzać wydanie decyzji. Takie rozeznanie nie jest poprzedzone wydaniem decyzji, lecz jest prowadzone w oparciu o procedury Systemu Wczesnego Ostrzegania o Niebezpiecznej Żywności i Paszach (RASFF), który jest systemem wspólnym Unii Europejskiej. Uruchomienie procedur systemu RASFF nie może być uzależnione od uprzedniego wydania decyzji administracyjnej, ponieważ uniemożliwiałoby szybki przepływ informacji oraz reagowanie i podważałoby sprawność funkcjonowania tego systemu. Byłoby to również niezgodne z art. 2 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 16/2011, zobowiązującym członków sieci RASFF do zapewnienia skutecznego działania sieci na obszarze ich jurysdykcji.

Wobec wyjaśnienia przez organ I instancji zasad działania systemu RASFF, organ odwoławczy dodał, że system ten ustanowiono rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 178/2002 z 28 stycznia 2002 r. ustalającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, ustanawiające Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w sprawie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 1.2.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wyd. spec., rozdz. 15, t. 6, str. 463, ze zm.). Rozporządzenie to określiło środki jakie mogą być podejmowane przez członków sieci na wniosek państwa członkowskiego w przypadku stwierdzenia, że żywność pochodząca ze Wspólnoty lub przywożona z państwa trzeciego może stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi. W celu realizacji art. 50 rozporządzenia nr 178/2002 wydano rozporządzenie (UE) nr 16/2011 z dnia 10 stycznia 2011 r. ustanawiającym środki wykonawcze dla systemu wczesnego ostrzegania o niebezpiecznych produktach żywnościowych i środkach żywienia zwierząt (Dz. Urz. UE L 6 z 11.1.2011), w którym aby zapewnić skuteczną komunikację między członkami sieci, ustanowiono wspólne zasady dotyczące obowiązków punktów kontaktowych.

Organ podkreślił, że w Polsce podstawą prawną działania RASFF jest ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.). Art. 3 pkt 42 ww. ustawy definiuje system RASFF jako "postępowanie organów urzędowej kontroli żywności i innych podmiotów realizujących zadania z zakresu bezpieczeństwa żywności". W związku z powyższym Główny Inspektor Sanitarny, który kieruje systemem i prowadzi krajowy punkt kontaktowy, ustanowił procedurę funkcjonowania systemu RASFF, która szczegółowo określa m.in. zasady zbierania i przekazywania informacji dot. żywności i pasz przez ww. organy.

Powiadomienie w ramach RASFF zobowiązuje organ do podjęcia działań w celu przekazania innym członkom sieci szczegółowej i potwierdzonej informacji dot. zagrożeń w żywności, zgodnie z art. 50 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002.

W ocenie organu jest więc oczywiste, że możliwość przekazania takiej informacji i przeprowadzenia niezbędnego rozeznania nie jest i nie może być uzależniona od uprzedniego wydania decyzji administracyjnych adresowanych do wszystkich podmiotów, uczestniczących w produkcji i obrocie podejrzanej żywności lub pokarmu. Dlatego, w związku z powiadomieniem informacyjnym numer [...] z [...] marca 2011 r. (które pochodziło od organów Inspekcji Weterynaryjnej), Główny Inspektor Sanitarny pismem z dnia 21 marca 2011 r. zgodnie z prawem nakazał przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a organy przeprowadziły niezbędne rozeznanie.

W związku z powyższym organ wojewódzki nie mógł rozpatrzeć wniosku o stwierdzenie nieważności i zgodnie z art. 61a k.p.a., prawidłowo wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Skargę na to postanowienie złożyła I. Sp. z o.o. wnosząc m.in. o:

przeprowadzenie zgłoszonego dowodu; uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego jako naruszającej prawo; wezwanie organu do przedstawienia opinii sporządzonej przez Państwowy Instytut Weterynaryjny - Instytut Badawczy w P. w przedmiocie szkodliwości tlenku węgla w tilapii oraz badań własnych Instytutu Rybołówstwa w C., na które powołały się organy w toku sprawy;

W skardze podkreślono, że ww. postanowienia oraz utrzymana nimi w mocy decyzja naruszają interes skarżącej poprzez: skierowanie do sieci handlowych odbiorców towaru sprzedawanego przez skarżącą pisma alarmującego o rzekomym zagrożeniu obecnością tlenku węgla w mięsie tilapii, mimo iż powiadomienie informacyjne RASFF nie dotyczy kwestionowanego produktu, organ nie miał żadnych podstaw, by uznać, iż zagrożenie dotyczy tego produktu, nie istnieją przepisy zabraniające naturalnego występowania tlenku węgla w mięsie ryby, ani badania naukowe potwierdzające tego szkodliwość, które to pismo spowodowało obniżenie renomy spółki;

utrzymanie przez organy wydające skarżone postanowienia decyzji i jej skutków w mocy.

Decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. skarżąca w pkt 1 zarzuciła: rażące naruszenie art. 2 Konstytucji poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, a w każdym razie z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 2 - 8 rażące naruszenie prawa procesowego tj. art. 6 k.p.a.; art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co przyczyniłoby się do pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa; art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącej o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków; art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów; art. 40 § 1 k.p.a. poprzez niedoręczenie stronie skarżonej decyzji; art. 61 § 4 k.p.a. poprzez niezawiadomienie o wszczęciu postępowania; art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wnikliwego postępowania dowodowego, co skutkowało błędną oceną stanu faktycznego i wydaniem decyzji w skarżonym kształcie;

Skarżonym postanowieniom skarżąca zarzuciła:

1. rażące naruszenie ww. przepisów poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji; 2. rażące naruszenie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez odmówienie decyzji organu powiatowego rozstrzygającej co do istoty indywidualną sprawę skarżącej miana decyzji z uwagi na to, iż akt ten miał jedynie charakter czynności materialno-technicznej; 3. rażące naruszenie art. 15 k.p.a.

Według skarżącej twierdzenia zawarte w piśmie z dnia 23.03.2011 r. musiały być przedmiotem uprzedniego rozstrzygnięcia organu, ponieważ samo powiadomienie informacyjne RASFF nr [...] nie stanowi podstawy do przyjęcia któregokolwiek z tych twierdzeń. Organ musiał więc wydać decyzję tj. objawić swoją wolę skierowaną na wywołanie określonych konsekwencji (kontrola) stosowanej normy prawnej w odniesieniu do oznaczonego adresata tj. skarżącej i sieci handlowych w jego indywidualnej sprawie tj. występowania tlenku węgla w kwestionowanym towarze.

Skarżąca podniosła, że powiadomienie informacyjne dotyczyło konkretnej partii towaru, a nie każdego towaru sprowadzonego od ww. dostawcy. Organ nie miał więc podstaw, aby pytać o inny niż wskazany w powiadomieniu towar. Czyniąc to, musiał wcześniej rozstrzygnąć, iż powiadomienie to dotyczy całości kwestionowanego towaru. W innym wypadku zawarłby informację, iż powiadomienie dotyczy tylko części towaru. Tym samym organ rozszerzył zawarty w powiadomieniu zarzut zagrożenia tlenkiem węgla na ten towar. Musiał więc wcześniej samodzielnie rozstrzygnąć, iż towar ten zawiera tlenek węgla.

Nadto, jedynie lakonicznie organ wskazał typ zagrożenia, bez informacji pozwalających ww. sklepom na ustosunkowanie się do komunikatu. Mimo, że zagrożenie to nie ma żadnego poparcia w przepisach prawa i badaniach naukowych pismo sformułowano w sposób wskazujący, iż zagrożenie to ma poważny charakter.

Następnie skarżąca przedstawiła obszerną argumentację odnośnie naturalnego występowania tlenku węgla w mięsie tilapii i braku naukowego potwierdzenia jego szkodliwego wpływu na życie i zdrowie ludzkie.

Zdaniem skarżącej, organ nie mógł szukać oparcia dla wykonanych czynności w powiadomieniu informacyjnym RASFF, gdyż ani to powiadomienie, ani zagrożenie nie mają prawnie doniosłego związku z zakwestionowanym towarem.

Argumentem organu nie jest również to, że rozstrzygnięciu nie nadano nazwy i formy decyzji. W tym miejscu skarżąca przytoczyła orzecznictwo i piśmiennictwo wskazujące, iż akty organów administracji kierowane do obywateli i jednostek im niepodporządkowanych powinny być oceniane pod kątem ich treści, a nie nazwy.

Według skarżącej błędne jest stanowisko, że działając w systemie RASFF organy nie były związane przepisami k.p.a., lecz podejmowały czynności jedynie w oparciu o rozporządzenia unijne i ustawy. Nie musiały więc wydawać decyzji w niniejszej sprawie. W ramach RASFF organ występuje bowiem w roli podwójnej. Działa jako członek struktury RASFF oraz wykonuje obowiązki organu administracji, zatem bezwzględnie podlega rygorom k.p.a. Rozporządzenia unijne oraz ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia, wbrew uznaniu organu, nie są przepisami lex specialis wyłączającymi stosowanie k.p.a. Regulacje te mają charakter ogólny. Nie określają sposobów w jakich cele te mają być osiągnięte. Podobnie, choć rozporządzenie (UE) nr 16/2011 ma charakter wykonawczy, jednak reguluje jedynie działanie RASFF na poziomie przekazywania powiadomień w sieci.

Nie można było zatem uznać, że dokonywane w ramach RASFF czynności mają jedynie charakter techniczny. Szybkość działania organów w ramach tego systemu, choć niezbędna, nie może uniemożliwiać stronom obrony swoich praw w drodze instancyjnej weryfikacji legalności działań organów administracji publicznej. Następnie przedstawiono stanowisko odnośnie działań organu bez podstawy prawnej niezbędnej do podjęcia jakichkolwiek działań na mocy art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. oraz powtórzono argumentację opisaną w pkt 1-8 zarzutów skargi w zakresie rażącego naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 k.p.a., art. 40 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a.

Skarżąca dodała, że fakt, iż organ podjął skarżoną decyzję, a następnie działania kontrolne bez oficjalnego wszczęcia postępowania oraz nie zawiadomił o tym stron, nie może pociągać negatywnych dla niej skutków prawnych. Rzekomo przekazywane tylko przez organ powiadomienie informacyjne nie tylko nie dotyczyło kwestionowanego produktu, ale i nie stanowiło podstawy do podjęcia tak zdecydowanych działań. W przeciwieństwie do powiadomienia alarmowego powiadomienie informacyjne nie wiąże się z obowiązkiem podjęcia działań, gdyż dotyczy zagrożeń o niewielkim znaczeniu. Organ natomiast, używając sformułowań o charakterze ocennym i jednoznacznie negatywnym ("bardzo pilne", "zagrożenie", "kwestionowany") przy lakonicznych i ostrych zarzutach wskazuje, iż produkt stanowi poważne zagrożenie. Taka redakcja ww. pisma nie jest prostym przekazaniem powiadomienia RASFF.

Ponadto zapytanie, czy jakikolwiek towar skarżącej sprowadzony od ww. eksportera znajduje się w posiadaniu zaalarmowanych sieci handlowych wykracza poza samą informację, co organ przyznał w niedatowanym piśmie o nr [...], że "podjęte działania miały na celu ustalenie, czy kwestionowany towar znajduje się na terenie jego działania".

Oczywistym więc było, że działania te były częścią wszczętego postępowania wyjaśniającego. Twierdzenie zatem, że organ nie wydał żadnej decyzji powoduje, iż skarżąca nie może w żaden zagwarantowany prawem sposób ustosunkować się do podjętych czynności np. poprzez odwołanie lub zażalenia. Takie działanie organu poza prawem jest niedopuszczalne. Organ związany jest przepisami k.p.a. i nie może samowolnie decydować, kiedy w oparciu o nie działa.

W podsumowaniu skarżąca podała, że nawet gdyby przyjąć, iż informacja o jednej partii towaru została zasadnie wprowadzona do systemu RASFF, nie może to skutkować faktycznym wyeliminowaniem z rynku pozostałych, niewprowadzonych do systemu RASFF partii towaru tego producenta.

Następnie opisała negatywny wpływ działań organu na wypracowaną przez skarżącą w ciągu wielu lat działalności renomę.

Zdaniem skarżącej, dla ustalenia istnienia skarżonej decyzji istotne nie powinno być to, czy organ podjął przed jej wydaniem właściwe czynności wyjaśniające, lecz to czy merytorycznie wypowiedział się w konkretnej sprawie powodując tym samym skutki prawne dla danej osoby.

Główny Inspektor Sanitarny nie posiada delegacji ustawowej do ustanowienia powszechnie obowiązującej procedury funkcjonowania systemu RASFF, stąd procedura taka nie może stanowić podstawy prawnej działania organów, którego skutkiem jest rozstrzyganie o prawach i obowiązkach obywateli.

Nadto, o nieakcie można mówić wówczas, gdy organ w oparciu o ów nieakt nie działa, gdy nieakt nie wywołuje skutków prawnych. W tej sprawie organ działał, jednak w oparciu o wcześniej podjętą decyzję, w oparciu o nią rozesłał pismo do szeregu sieci handlowych, które miało zasadnicze, wskazane już wyżej, negatywne skutki prawne dla skarżącej.

Z tych przyczyn organ nie może odmówić skarżącej możliwości obrony jej praw poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu powodującego negatywne skutki prawne. Odmowa wszczęcia postępowania byłaby zasadna jedynie w przypadku rzeczywistego nieaktu, który nie funkcjonując w obrocie prawnym nie powoduje żadnych skutków. W innym razie, również w przedmiotowej sprawie, stanowi ona rażące naruszenie art. 15 k.p.a. zapewniającego dwuinstancyjność postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) dalej p.p.s.a.

W świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji zakładając, że taki akt musiał zostać wydany przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. przed rozesłaniem pisma z dnia 23 marca 2011 r. Organ musiał bowiem uprzednio samodzielnie rozstrzygnąć, czy obecność tlenku węgla w mięsie tilapii stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego. Samo zawiadomienie informacyjne RASFF nr [...] nie mogło stanowić podstawy do przyjęcia któregokolwiek z twierdzeń w piśmie tym zawartych.

W związku z powyższym na wstępie przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 1 k.p.a., poza materią sporów kompetencyjnych, skarg, wniosków i zaświadczeń, kodeks postępowania administracyjnego normuje wyłącznie postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.

W konsekwencji również weryfikacja ostatecznych rozstrzygnięć w formie stwierdzenia nieważności odnosi się wyłącznie do aktów indywidualnych, to jest decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) i niektórych postanowień (art. 156 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a.).

Jest zatem oczywiste, że stwierdzenie nieważności może odnosić się wyłącznie do decyzji lub w niektórych przypadkach do postanowienia.

W doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie przez decyzję rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, wyrażający wolę organów administracji państwowej, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (vide uzasadnienie uchwały SN z 5 grudnia 1988 r. III AZP 1/80 - OSPiKA 1989/59).

Organ może rozstrzygnąć sprawę administracyjną tylko wówczas, gdy z przepisów prawa materialnego wynika jego umocowanie do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym. Z konstytucyjnej zasady działania organów administracji publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub art. 104 k.p.a. Podstawę prawną do wydania decyzji wyprowadzić należy z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (por. Borkowski, B. Adamiak, J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, 9. wyd., Warszawa 2008, Art. 1 Nb 18 s. 14-15 oraz art. 104, Nb 3, s. 473).

Organ administracji publicznej podejmując indywidualny akt administracyjny dokonuje konkretyzacji prawa, który staje się decyzją dopiero w chwili jego doręczenia lub ogłoszenia go stronie.

Pojęcie decyzji w ujęciu procesowym odnosi się natomiast do decyzji jako aktu procesowego charakteryzującego się określonymi znamionami (cechami), odróżniającymi ją od innych form procesowych aktu administracyjnego. Takiego pojęcia decyzji dotyczą art. 104 i art. 107 k.p.a.

W piśmiennictwie wyróżnia się również pojęcie aktów nieistniejących i wskazuje na dwie grupy takich aktów. Do pierwszej grupy zalicza się akty wydane w nieistniejącym postępowaniu. O nieistnieniu zaś postępowania decyduje brak takich elementów jak organ administrujący, mający zdolność prawną do prowadzenia postępowania administracyjnego oraz strona postępowania, o której prawach w danym postępowaniu orzeka organ administrujący. Do grupy drugiej należą akty nieistniejące, wprawdzie wydane w postępowaniu administracyjnym, jednak niezawierające wymaganych przepisami cech zewnętrznych, jak również akty niedoręczone (nieogłoszone) (B. Adamiak, Wadliwość decyzji..., s. 46 i n.).

W świetle wskazanej argumentacji stwierdzić trzeba, że żadna z opisanych wyżej sytuacji nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie, bowiem organy w ogóle nie objawiły swojej woli poprzez wydanie aktu administracyjnego w rozumieniu art. 104 k.p.a. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawały zatem rozważania przedstawione w skardze odnośnie konieczności doręczenia i wejścia z tym momentem decyzji do obrotu prawnego, czy cech konstytutywnych pozwalających dany akt, czy pismo uznać za decyzję administracyjną.

Wskazać bowiem należy, że w dniu 15 marca 2011 r. zostało przesłane służbom sanitarnym przez Głównego Lekarza Weterynarii zawiadomienie informacyjne nr [...], dokonane w ramach systemu RASFF, które dotyczyło stwierdzenia obecności tlenku węgla na poziomie 83,2 mikrograma na kilogram w filetach z tilapii sprowadzanych przez skarżącą od producenta z C.. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. po otrzymaniu powyższego powiadomienia podjął działania kierując w dniu 23 marca 2011 r. do dziewięciu sklepów pismo w formie fax- u, w którym zwrócił się o pilne udzielenie informacji, czy w tych sklepach znajdują się filety z tilapii, wskazując eksportera, odbiorcę i typ zagrożenia.

Treść tego pisma wskazuje - zdaniem Sądu - na podjęcie przez organ działań o charakterze sprawdzającym, orientacyjnym, od wyniku których uzależnione byłoby dopiero ewentualne wszczęcie postępowania w celu wyeliminowania zagrożeń sygnalizowanych w powyższym powiadomieniu informacyjnym przesłanym w ramach RASFF (Rapid Alert System for Food and Feed of the European Union) tj. europejskiego systemu wczesnego ostrzegania o niebezpiecznej żywności i paszach produktach żywnościowych obowiązujący w krajach UE.

System RASFF zgodnie z art. 3 ust. 3 cyt. ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia obejmuje bowiem postępowanie organów bezpieczeństwa żywności, zgodnie z zasadami określonymi w art. 50-52 rozporządzenia nr 178/2002. Ustęp 2 art. 50 nakłada na członka sieci obowiązek natychmiastowego powiadamiania Komisji o istnieniu bezpośredniego lub pośredniego niebezpieczeństwa grożącego zdrowiu ludzkiemu, pochodzącego z żywności lub pokarmu. Ustęp 5 art. 50 cyt. rozporządzenia zobowiązuje Państwa Członkowskie do niezwłocznego informowania Komisji o wdrożonym działaniu lub środkach podjętych w następstwie otrzymania powiadomień i uzupełniających informacji, przekazanych w ramach systemu wczesnego ostrzegania.

Natomiast, powołane wyżej rozporządzenie nr 16/2011 formułując w art. 2 szereg obowiązków członków sieci, w ust. 1 wskazuje, iż członkowie sieci zapewniają skuteczne działanie sieci na obszarze swojej jurysdykcji oraz stosownie do art. 3 wysyłają powiadomienia o zagrożeniu do punktu kontaktowego Komisji bez zbędnej zwłoki, a w każdym razie w ciągu 48 godzin od momentu otrzymania informacji o zagrożeniu.

Z przytoczonych regulacji wynika zatem, że istotą systemu RASFF, jest zapewnienie szybkiego reagowania członków sieci w przypadku uzyskania informacji o zagrożeniu. Działając w ramach tego sytemu organy nie prowadzą postępowania administracyjnego. Rozpoznanie wstępnego zagrożenia, wynikające ze zgłoszenia produktu do systemu RASFF nie wymaga zatem formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż sprawa administracyjna jeszcze nie istnieje, ze względu na brak informacji o spełnieniu przesłanek wynikających z art. 54 rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r.), jak słusznie podniósł organ I instancji.

Przyjęcie argumentacji przeciwnej byłoby w praktyce nie do pogodzenia z zasadami i celem tego systemu, który został powołany, jak sama nazwa wskazuje, do niezwłocznego przepływu informacji o zagrożeniach.

Wobec powyższego już tylko na marginesie wskazać trzeba, że w przypadku stwierdzenia podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania, właściwe organy stosownie do art. 54 rozporządzenia nr 882/2004 (Tytuł VII, Rozdział I pt. Krajowe Środki Wykonawcze), zobligowane są do podjęcia działań wymienionych w ust 2 tego przepisu wydając rozstrzygnięcie, o którym mowa w ust. 3 lit. a i b. Z art. 1 ust. 2 cyt. ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wynika wprost, że ustawa obok właściwości organów w zakresie prowadzenia urzędowych kontroli określonych w ww. rozporządzeniu (WE) nr 882/2004 określa m.in. wymagania dotyczące przeprowadzania takich kontroli, w zakresie nieuregulowanym w ww. rozporządzeniu.

Zgodnie natomiast z treścią art. 4 ww. ustawy do postępowania przeprowadzanego przez organy urzędowej kontroli żywności stosuje się przepisy k.p.a., jeśli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Tym niemniej, jak już wyjaśniono powyżej, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S., podejmował czynności zmierzające do potwierdzenia bądź zanegowania sprzedaży produktu objętego zawiadomieniem RASFF, działając w ramach tego systemu.

Jeśli organ nie prowadził postępowania administracyjnego i nie wydał decyzji administracyjnej, to nie było żadnych podstaw do przyjęcia za zasadną argumentacji przedstawionej w skardze. W konsekwencji chybione były zarzuty skarżącej skierowane do postanowień organów obu instancji sformułowane w pkt II ppk 1-3 oraz w pkt I ppk 1-8 skierowane do "decyzji' Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

W związku z powyższym, skoro jedną z przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest istnienie decyzji administracyjnej, to jej brak obligował organy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, stosownie do art. 61 a k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.