Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3291/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 19 lipca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA J. Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA M. Masternak – Kubiak sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 803/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...]czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. II SA/Sz 803/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: "WSA") oddalił skargę [...] (dalej: "Skarżąca") na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej: "P.b."), WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koszalinie (dalej: "PINB") Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nakazującą Skarżącej rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej, wykonanego w miejscowości [...], działka nr [...], bez wymaganego prawem zgłoszenia. Organ odwoławczy podał, że w dniu [...] lipca 2015 r. PINB przeprowadził kontrolę przedmiotowej działki, na której stwierdzono wykonanie budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach 6,0 x 5,50 m, o konstrukcji drewnianej, posadowionego na bloczkach betonowych, z pokryciem dachu z blachodachówki, bez instalacji wodociągowej i elektrycznej, z odprowadzeniem ścieków z łazienki do zbiornika. Obiekt wybudowany został w 2000 roku bez wymaganych dokumentów umożliwiających legalną budowę. Wobec tego PINB zawiesił postępowanie administracyjne, do czasu wydania przez Wójta Gminy Będzino (dalej: "Wójt") decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zrealizowanego w warunkach samowoli obiektu. Decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] Wójt odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji Skarżącej. W związku z tym PINB postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. podjął zawieszone postępowanie, po czym decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nakazał Skarżącej rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej, wykonanego bez wymaganego prawem zgłoszenia. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej WINB wskazał, że brak jest podstaw do wdrożenia procedury legalizacyjnej określonej w art. 49b ust. 2 P.b., gdyż postawiony na działce obiekt stanowiący samowolę budowlaną jest niezgodny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wynika to z decyzji Wójta odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej samowoli. WINB wskazał, że posadowienie budynku na fundamentach punktowych wykonanych z bloczków betonowych, kwalifikuje ten obiekt pod definicję budynku, gdyż technologia uformowania fundamentu nie zmienia charakteru obiektu budowlanego jako budynku. W związku z tym, mając na uwadze art. 29 ust. 1 pkt 2a oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy P.b., inwestor obowiązany był dokonać zgłoszenia budowy przedmiotowego obiektu do organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W skardze Skarżąca podniosła, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany w 2000 r. i nie wymagał zgłoszenia ani pozwolenia na budowę, a art. 29 ust. 1 pkt 2a i art. 49b ust. 1 P.b. do tego obiektu nie ma zastosowania, gdyż w chwili powstawania budynku przepisy te nie istniały. Wskazała, że wystąpiła o wydanie decyzji zwalniającej ją z zakazów obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a także zawarła porozumienie z Wójtem na dostawę energii elektrycznej do jej działki, co potwierdza niejako zgodę na użytkowanie obiektu.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę wskazując, że ocena czy miała miejsce samowola budowlana, dokonywana jest zawsze według przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie dokonania tejże samowoli (co w niniejszej sprawie według WSA nastąpiło w 2010 r.). Sąd stwierdził, że wybudowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, służącego rekreacji indywidualnej, niezależnie od tego czy zakwalifikować go jako budynek, czy jako niezwiązany trwale z gruntem tymczasowy obiekt budowlany, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę; obiekt taki nie należy do kategorii obiektów wyłączonych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na mocy art. 29 P.b. obowiązującego w 2010 r., ponieważ nie jest obiektem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., tj. wolnostojącym parterowym budynkiem gospodarczym o powierzchni zabudowy do 25 m², których to obiektów łączna liczba na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Dlatego za trafny uznał zarzut skargi, że w sprawie nie znajdował zastosowania przepis art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. dodany przez art. 1 pkt 7 lit. a tiret trzecie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 443) zmieniającej ustawę P.b. z dniem 28 czerwca 2015 r. Jednocześnie WSA nie podzielił twierdzeń skargi, że przedmiotowy obiekt wymagał jedynie zezwolenia na użytkowanie, gdyż taka regulacja nigdy nie istniała w Prawie budowlanym. Biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie zaistnienia samowoli budowlanej WSA wskazał, że na realizację przedmiotowego obiektu wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Wobec tego to art. 48 ust. 1 P.b. powinien stanowić podstawę prawną decyzji organów obu instancji, a nie powołany art. 49b ust. 1 P.b. Z porównania treści przepisów art. 48 i art. 49b P.b. wynika, że zarówno obiekt budowalny wzniesiony bez zgłoszenia, jak i bez pozwolenia na budowę może zostać zalegalizowany, jeżeli jego lokalizacja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. W razie braku takiej zgodności organ zobowiązany jest nakazać rozbiórkę. Zatem w sytuacji, gdy Skarżąca nie przedłożyła decyzji ustalającej warunki zabudowy dla samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, to niezależnie od tego, który przepis należało w sprawie zastosować, skutkowałoby to wydaniem w sprawie tożsamego rozstrzygnięcia, tj. nakazu rozbiórki. Stąd błąd organów polegający na zastosowaniu błędnej podstawy prawnej decyzji pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Ostatecznie bowiem koniecznym stało się wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego, gdyż przepisy prawa w sytuacji odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie przewidują innej możliwości.

W skardze kasacyjnej Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066, zwanej dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, zwanej dalej: "Kpa"), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę możliwości uznania, że posadowienie spornego obiektu, którego właścicielem jest Skarżąca, może być zgodne z prawem budowlanym, nie jest samowolą budowlaną, gdyż obiekt ten mógłby być zalegalizowany wskutek rzetelnej analizy jego zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także nie odniesienie w orzeczeniu do wszystkich zarzutów, w tym do zarzutu naruszenia art. 3 pkt 2 P.b., poprzez uznanie, że przedmiotowy obiekt spełnia kryteria definicji budynku, w sytuacji, gdy nie jest on trwale związany z gruntem, a tym samym nie można uznać, by był budynkiem oraz błędne uznanie, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu z 2010 r., podczas, gdy obiekt został postawiony w 2000 r.;

2. prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 48 P.b. poprzez uznanie, że skoro Wójt odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla obiektu Skarżącej to zachodzą przesłanki do wykonania wydanego nakazu rozbiórki w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do legalizacji obiektu, bowiem ziściły się przesłanki zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz, że wskazanie błędnej podstawy prawnej w decyzji o rozbiórce organów administracji nie jest istotne w sprawie.

W ocenie Skarżącej zaniechano wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i oddalono skargę pomimo, że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę możliwości uznania, że posadowienie spornego obiektu może być zgodne z Prawem budowlanym. Podniesiono, że Skarżąca zawarła z Wójtem porozumienie na dostawę energii, a jednocześnie organ ten odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy z argumentacją, że obiekt Skarżącej znajduje się na terenie zalewowym i wobec tego nie spełnia wymogów technicznych, by takie warunki zabudowy wydać. Tymczasem na etapie składania skargi do WSA Skarżąca podniosła, że złożyła wniosek o zwolnienie jej z zakazów wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią, a także zakazu lokalizacji na tym terenie przedsięwzięć w postaci m.in. spornego obiektu rekreacji indywidualnej. Dogłębna analiza stanu faktycznego i weryfikacja tej sytuacji przez WSA w kontekście obowiązujących przepisów prawa mogłaby prowadzić do ustalenia, że zachodzą albo przynajmniej mogą zachodzić podstawy do wydania decyzji uwzględniającej żądanie Skarżącej. Sąd nie odniósł się do zarzutu dotyczącego uznania przedmiotowego obiektu jako spełniającego kryteria definicji budynku, w sytuacji, gdy nie jest on trwale związany z gruntem. Błędnie także uznano, że należy ten obiekt oceniać w kategorii samowoli budowlanej na podstawie przepisów Prawa budowlanego z roku 2010 w sytuacji, gdy obiekt został wzniesiony już 2000 r. Nie został także rozpoznany zarzut oparcia decyzji administracyjnej na wadliwych przepisach, tj. nieistniejących w chwili rzekomego posadowienia samowoli budowlanej i nie rozpatrzono tej sytuacji w oparciu o istniejące wówczas przepisy. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 48 P.b. naprowadzono, że skoro Skarżąca wystąpiła o uzyskanie stosownego zwolnienia od Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, to ziściły się przesłanki do wydania ustaleń warunków zabudowy przez Wójta. To właśnie posadowienie obiektu na terenach zalewowych stanowiło przeszkodę uznania, że obiekt nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (aktualnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a. co ma ten skutek, że Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotem swej oceny uczynił wyłącznie zarzuty przytoczone w skardze kasacyjnej.

Przy zarzutach opartych na obu podstawach przewidzianych przepisem art. 174 P.p.s.a., pierwszeństwo w ocenie mają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

W ramach tej podstawy kasacyjnej wskazano na art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Uzasadniając ich naruszenie wskazano, że Skarżąca zawarła porozumienie z Wójtem na dostawę energii do obiektu będącego przedmiotem postępowania a nadto, że na etapie składania skargi złożyła wniosek o zwolnienie z zakazu wykonywania robót i lokalizacji na tym terenie spornego obiektu. Zatem dogłębna analiza przez WSA stanu faktycznego i weryfikacja tej sytuacji Skarżącej mogłaby prowadzić do ustalenia, że zachodzą albo przynajmniej mogą zachodzić podstawy do wydania decyzji (o warunkach zabudowy) uwzględniającej żądanie Skarżącej. Podniesiono też, że WSA nie odniósł się do zarzutu dotyczącego uznania przedmiotowego obiektu jako spełniającego kryterium budynku. Wreszcie przy bezspornej okoliczności, że obiekt zrealizowano w 2000 roku przyjęto, że należy dokonać jego oceny na podstawie przepisów z 2010 roku.

Żądanie sformułowane w petitum oraz jego uzasadnienie jest wiążące przy dokonywaniu oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wynika to z charakteru skargi kasacyjnej, która jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi spełniać wymogi określone w art. 176 P.p.s.a. Przepis ten do elementów konstrukcyjnych zalicza m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów, które w ocenie skarżącego zostały naruszone. Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Skarga kasacyjna musi zawierać więc rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2162/13, LEX nr 1640513, czy wyrok NSA z dnia 12 lipca 2017 r. sygn. II GSK 2680/15, LEX nr 2324963).

W świetle powyższego opisany zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku. Jest tak dlatego, ponieważ wg skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało polegać na nieuwzględnieniu okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie nie mają jakiegokolwiek znaczenia dla stanu faktycznego sprawy i wydanej decyzji. Okolicznością mającą decydujące znaczenie było bowiem wydanie przez Wójta odmownej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Natomiast zgoda Wójta na dostawę energii do obiektu letniskowego, na którą powołuje się skarga kasacyjna, jest prawnie obojętna dla podjętego rozstrzygnięcia. Także wskazywanie na zdarzenia zaistniałe już po wydaniu zaskarżonej decyzji i w tym upatrywanie naruszenia przez WSA przepisów postępowania, w żadnym wypadku nie może świadczyć o naruszeniu przepisów postępowania. Jest tak dlatego, ponieważ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 P.p.s.a.). Oznacza to, że kontrola ta dokonywana jest wg stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. W rozpoznawanej sprawie jest to dzień 12 czerwca 2017 r., zatem zdarzenia zaistniałe po tej dacie (po wydaniu kontrolowanej decyzji), nie mogą mieć wpływu na ocenę legalności postępowania organów. Z kolei naprowadzona nieścisłość odnośnie do daty popełnienia samowoli, poza jej wskazaniem, nie została rozwinięta; w uzasadnieniu nie zostało wykazanie, że uchybienie to rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Jeśli chodzi natomiast o art. 1 § 2 p.u.s.a. przytoczony w ocenianym zarzucie wskazać należy, że jest to przepis ustrojowy. Zatem jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, można byłoby skutecznie powoływać się na jego naruszenie. W realiach sprawy sytuacja taka nie ma miejsca, bowiem WSA dokonał oceny legalności decyzji administracyjnej, stosując wobec kontrolowanego aktu kryterium legalności, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Poza tym należy zasygnalizować, że w odniesieniu do tego przepisu w uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia na naruszenie tej normy ustrojowej. Wszystko to prowadzi do konkluzji, że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest nieusprawiedliwiony.

Naruszenie prawa materialnego w petitum skargi kasacyjnej wskazuje na niewłaściwe zastosowanie art. 48 P.b. poprzez uznanie, że skoro Wójt odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla obiektu Skarżącej, to zachodzą przesłanki do wykonania wydanego nakazu rozbiórki obiektu.

Poza poczynionymi wyżej uwagami dotyczącymi wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej z przepisu art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. wynika również, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji. W przypadku art. 48 P.b., przepis ten dzieli się na ustępy, te zaś na punkty, a niektóre punkty podlegają podziałowi na litery. Dla porządku należy zauważyć, że w uzasadnieniu omawianego zarzutu wskazano na przepis art. 48 ust. 2 P.b., jednakże ustęp 2 tego artykułu podlega podziałowi na punkty (1 i 2), zaś punkt 1 składa się jeszcze z liter (a, b). Dalsza część uzasadnienia nie uwzględnienia jednak powyższego podziału. Naprowadza jedynie, że Skarżąca wystąpiła o uzyskanie stosowanego zwolnienia z Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej a zatem ziściły się przesłanki do ustalenia przez Wójta warunków zabudowy, w konsekwencji – do legalizacji posadowionego obiektu. Argumentacja ta nie pozwala jednak w sposób jednoznaczny określić, który konkretnie przepis w ocenie skargi kasacyjnej został naruszony. Oznacza to, że zarzut naruszenia prawa materialnego, z przyczyn wyżej wskazanych, nie może odnieść zamierzonego skutku.

Z przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.