Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 180/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
659
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - art. 149 §1a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1,   art.  35,  art. 36
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 66 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Grzegorz Antas, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 października 2020 r. sprawy ze skargi R. P.-L. i T. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] solidarnie na rzecz skarżących R.P.-L. i T. L. sumę pieniężną w wysokości 2000 zł (dwa tysiące złotych); V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz skarżących R. P.-L. i T. L. solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 15 lipca 2020 r. (data wpływu do organu) R. P.-L. i T. L. ("skarżący") jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] ("PINB") w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w W..

Skarżący wnieśli o: stwierdzenie przewlekłości postępowania i niezałatwienia przez PINB niniejszej sprawy w ustawowym terminie; zobowiązanie PINB do wydania decyzji w sprawie w terminie jednego miesiąca od daty rozpoznania niniejszej skargi; przyznanie skarżącym od PINB kwoty 24.500,00 zł na podstawie art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., "p.p.s.a."); zasądzenie na ich rzecz od PINB kwoty 100 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że niniejsza sprawa została wszczęta na podstawie ich pisma z 13 kwietnia 2012 r. i dotyczy wad tkwiących w częściach wspólnych budynku mieszkalnego położonego w W.przy ul. [...], oddziałujących szkodliwie i niszcząco na lokal mieszkalny nr [...], którego są właścicielami. Podnieśli, że pomimo dołączenia do akt postępowania administracyjnego licznych dowodów w postaci opinii biegłych, ekspertyz świadczących o faktycznym występowaniu wad w budynku, sprawa od samego początku była prowadzona opieszale, z długimi okresami całkowitej bezczynności oraz pozorowania podejmowania racjonalnych czynności, co doprowadziło ostatecznie do sytuacji, że nie została ona zakończona w terminie i do dnia składania skargi, czyli przez 8 lat, z wyłącznej winy organu. O przyspieszenie załatwienia sprawy skarżący wnioskowali i prosili organ wielokrotnie ustnie i pisemnie, jednak monity te nie przyniosły żadnego rezultatu.

Zaznaczyli, że powyższe twierdzenia dokumentują liczne dowody znajdujące się w aktach sprawy oraz dwa załączone do niniejszej skargi pisma, tj.:

- wezwanie PINB do podjęcia czynności w sprawie - pismo z 17 kwietnia 2018 r.,

- ponaglenie - pismo z 29 sierpnia 2019 r. Skarżący wskazali przy tym, że na żadne z tych pism nie otrzymali do dnia wniesienia skargi odpowiedzi organu, pomimo, że organ był zobowiązany do ich udzielenia.

Skarżący podnieśli dalej, że organ zaniechał wydania w niniejszej sprawie decyzji w terminie do 30 czerwca 2020 r., który sam ostatecznie ustalił postanowieniem z [...] marca 2020 r. znak: [...], przez co ponownie naruszył art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto zdaniem skarżących organ naruszył art. 36 § 1 tej ustawy, bowiem nie zawiadomił skarżących ani o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy, ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, ani nie pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia.

Skarżący dodali, że brak wydania decyzji w niniejszej sprawie, pomimo nie wykonywania żadnych koniecznych (poza pozornymi) czynności, naraża ich na dalsze szkodliwe oddziaływanie wad części wspólnych budynku na ich lokal, a występujące każdego roku zawilgocenia i pleśnie wpływają niekorzystnie na ich zdrowie i komfort użytkowania lokalu. Nadto wady te powodują szkody materialne, bowiem uszkadzają tynki i wymalowania wewnątrz lokalu, co z kolei powoduje konieczność wykonywania co roku remontu lokalu, co generuje koszty po stronie skarżących możliwe do uniknięcia, gdyby organ w terminie wydał właściwą decyzję. Konieczność znoszenia uciążliwych wad budynku każdego roku w okresie od wczesnej jesieni do późnej wiosny wpływa szkodliwie na zdrowie fizyczne i psychiczne skarżących.

W ocenie skarżących zwłoka w załatwieniu sprawy była i nadal jest wręcz celowo kreowana przez organ. Do takiego stwierdzenia uprawnia także fakt, że organ nawet po wytknięciu mu (błędów) przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 17 stycznia 2017 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1205/16 nie podjął właściwych czynności. Sąd uchylając zaskarżone decyzje wskazał sposób postępowania prowadzący do ustalenia przyczyn występowania wad lokalu w postaci zagrzybienia i pleśni, tymczasem organ zignorował wskazówki Sądu i przez ponad rok nie podjął żadnych czynności w sprawie, nie dopełnił ciążących na nim obowiązków, przez co naraził skarżących na wystąpienie ponownych zawilgoceń, grzybów i pleśni, a w konsekwencji na znaczne pogorszenie stanu lokalu i warunków zamieszkiwania w nim.

Skarżący dodali, że swoją postawą nie przyczynili się w żaden sposób do wydłużenia czasu trwania postępowania, a wręcz przeciwnie podejmowali czynności mające na celu wręcz wymuszenie aktywności organu, które jednak okazały się całkowicie nieskuteczne.

Dodali, że także fakt osobistego zaangażowania się skarżących w prowadzoną sprawę i konieczność poświęcenia dużej ilości czasu na udostępnianie lokalu do licznych oględzin i badań oraz na przygotowanie niezbędnych pism przez 8 lat trwania sprawy obciążało ich psychicznie oraz odbywało się kosztem zaniedbania innych aspektów życia, w tym ograniczało możliwość niezbędnej, zalecanej przez lekarzy rehabilitacji i wypoczynku.

Podnieśli, że łączny dotychczasowy czas postępowania od jego wszczęcia do dnia składania niniejszej skargi wynosi już ponad 8 lat i jest dłuższy niż było to konieczne dla wyjaśnienia wszystkich, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, co czyni skargę w pełni uzasadnioną.

Powyższe fakty powodują, że zasadne jest zasądzenie na rzecz skarżących żądanej sumy pieniężnej w wysokości 24.500,00 zł, co pozwoli im choć częściowo zrekompensować koszty koniecznych remontów oraz złagodzić doznane krzywdy, a także stres spowodowany nierzetelnie i przewlekle prowadzonym postępowaniem w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego [...] wniósł o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu wskazał, że sprawa stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w W., ze szczególnym uwzględnieniem lokalu mieszkalnego nr [...], była wielokrotnie rozpatrywana przez organy nadzoru budowlanego I i II instancji. Stanowisko w tej sprawie zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1205/16.

Organ podniósł, że na ostatnim etapie postępowania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] uchylił decyzję PINB z [...] września 2018 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Mając na uwadze dyspozycje zawarte w ww. rozstrzygnięciu organu nadrzędnego, w dniu 6 lutego 2019 r., a następnie w dniu 13 czerwca 2019 r., dokonano kontroli ww. lokalu mieszkalnego. Następnie, pismem z 17 lipca 2019 r. wezwano Wspólnotę Mieszkaniową [...] ul. [...], [...], [...] w W. do dostarczenia aktualnych przeglądów stanu technicznego budynku. Po otrzymaniu i analizie żądanych dokumentów pismem z 14 października 2019 r. wezwano ww. Wspólnotę do wskazania numerów lokali sąsiedzkich lokalu nr [...] oraz wskazania właścicieli tych lokali. W dalszej kolejności poinformowano wskazanych przez ww. Wspólnotę o zaplanowanej na dzień 18 grudnia 2019 r. kontroli w sprawie stanu technicznego poszczególnych lokali w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. [...] w W.. Czynności kontrolne przeprowadzono w wyznaczonym dniu. Z uwagi jednak na zaistniałą sytuację związaną z ogłoszeniem na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, postanowieniem z [...] marca 2020 r. nr [...] wyznaczono nowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy do 30 czerwca 2020 r. Następnie, przed upływem ww. terminu, zawiadomieniem z 22 czerwca 2020 r. poinformowano strony o ich uprawnieniach wynikających z zapisu art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego przysługujących przed wydaniem rozstrzygnięcia. Po ocenie całości zgromadzonego materiału dowodowego decyzją nr [...] z [...] lipca 2020 r. nakazano Wspólnocie Mieszkaniowej [...] ul. [...], [...], [...] w W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. [...] w W. poprzez wykonanie określonych robót. Decyzja nie jest jeszcze ostateczna albowiem nie upłynął jeszcze termin do wniesienia odwołania przez strony.

Odnosząc się do poruszonego w skardze z 15 lipca 2020 r. zarzutu przewlekłości postępowania i niezałatwienia przez PINB niniejszej sprawy w terminie organ podkreślił, że wpływ do organu wniosku odnośnie indywidualnej sprawy obliguje organ do podjęcia stosownych działań, zgodnych z wymogami procedury administracyjnej w celu jej załatwienia. Wydanie decyzji musi być zatem poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, w którym rzeczą organu orzekającego w sprawie jest dokładne ustalenie okoliczności składających się na stan faktyczny i prawny w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy.

Mając na uwadze powyższe wyjaśnił, że podejmował regularne czynności mające na celu uzyskanie dowodów niezbędnych do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, a następnie zakończył postępowanie decyzją nr [...] z [...] lipca 2020 r.

R. P. – L. i T. L. byli na bieżąco informowani o jego przebiegu.

Skarżący w dniu 17 sierpnia 2020 r. złożyli do akt pismo uzupełniające skargę, w którym podnieśli szereg merytorycznych argumentów w stosunku do decyzji PINB z [...] lipca 2020 r. Wnieśli o zobowiązanie PINB do wydania decyzji nakazującej Wspólnocie wykonania napraw izolacji termicznej narożników i ściany wschodniej lokalu, wylotów wentylacyjnych i wywiewek kanalizacyjnych obsługujących lokal nr [...] w terminie jednego miesiąca od daty rozpoznania skargi.

Z akt administracyjnych sprawy wynika następujący przebieg postępowania: w dniu 13 kwietnia 2012 r. R. P.-L. i T. L. złożyli do PINB drogą elektroniczną, pismo zatytułowane "Skarga" na warunki higieniczno-zdrowotne w ich lokalu; podnieśli, że w ich lokalu pojawia się zawilgocenie, pleśń, zagrzybienie, których przyczynę upatrywali w stanie technicznym zewnętrznej elewacji budynku. Pismo to ponownie zostało przesłane do organu 7 maja 2012 r. Organ w dniu 14 maja 2012 r. wydał zawiadomienie o przeprowadzeniu oględzin ww. lokalu. Oględziny przeprowadzono 1 czerwca 2012 r. W dniu 4 lipca 2012 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania, jednocześnie wezwał R. P.-L. i T. L. do złożenia wyjaśnień na piśmie dotyczących równoległego postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym w [...], Wydział [...], sygn. akt [...]. Skarżący odpowiedź na ww. pismo przesłali do organu przy piśmie z 17 lipca 2012 r. Dalej PINB postanowieniem nr [...] z [...] października 2012 r. nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową [...] przy ul. [...], [...] i [...] w W. obowiązek wykonania ekspertyzy technicznej dotyczącej lokalu nr [...]. Postanowienie z [...] października 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. Następnie PINB ponownie nałożył postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2013 r. na ww. Wspólnotę obowiązek wykonania ekspertyzy technicznej; 5 lutego 2015 r. przeprowadził oględziny lokalu nr [...], a pismami z 25 maja 2015 r. i 7 sierpnia 2015 r. pouczył strony o art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 256, "k.p.a."). W końcu decyzją nr [...] z [...] grudnia 2015 r., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), PINB nakazał R. P.-L. i T. L. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w lokalu [...] przy ul. [...] poprzez wykonanie wskazanych w trzech punktach robót, w tym zamontowanie wywietrzaków higrosterowalnych w profilach stolarki okiennej. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego (decyzją z [...] marca 2016 r. nr [...]). Ta ostatnia została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1205/16 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd w uzasadnieniu wyroku wytknął błędy i uchybienia w prowadzonym postępowaniu oraz wskazał na sposób działania w celu ustalenia przyczyn występowania wad w lokalu w postaci zagrzybienia i pleśni. Wyrok ten uprawomocnił się z dniem z 1 kwietnia 2017 r.

Doręczenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] odpisu ww. wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności i aktami sprawy nastąpiło przy piśmie organu II instancji z [...] kwietnia 2017 r. (data wpływu: 5 maja 2017 r.).

PINB pismem z 8 maja 2018 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a pismem z 6 lipca 2018 r. - o przeprowadzeniu w dniu 2 sierpnia 2018 r. oględzin przedmiotowego lokalu mieszkalnego nr [...]. Pismem z 20 sierpnia 2018 r. organ ponownie zawiadomił strony postępowania w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W dniu 26 września 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] podjął zaś decyzję nr [...], nakazującą w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane R. P.-L. i T. L. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. poprzez wykonanie robót określonych w trzech punktach, w tym zamontowanie wywietrzaków higrosterowalnych w profilach stolarki zewnętrznej.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżących od tej decyzji [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] grudnia 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; w uzasadnieniu wskazał na niewykonanie wytycznych wynikających z wyroku zapadłego w sprawie.

Dalej organ I instancji od [...] grudnia 2018 r. (data wpływu decyzji kasacyjnej do tego organu) po raz trzeci prowadził postępowanie w sprawie, które zakończył decyzją z [...] lipca 2020 r. W toku tego postępowania 6 lutego 2019 r. przeprowadził oględziny lokalu mieszkalnego nr [...], w celu zaś ich ponowienia – wydał też trzy zawiadomienia o przeprowadzeniu kontroli (ostatnie 21 maja 2019 r.); wydał także trzy zawiadomienia o zebraniu materiału w sprawie i możliwości zapoznania się z aktami w trybie art. 10 § 1 k.p.a. (ostatnie 21 czerwca 2019 r.). Następnie pismem 17 lipca 2019 r. wezwał Wspólnotę Mieszkaniową [...] ul. [...], [...], [...] w W.na podstawie art. 50 k.p.a. do dostarczenia aktualnych przeglądów stanu technicznego budynku (przeglądów rocznych i pięcioletnich, książki obiektu, opinii kominiarskiej). Żądane dokumenty organ otrzymał 7 sierpnia 2019 r. I dalej, pismem z 23 sierpnia 2019 r. PINB zawiadomił strony postępowania w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy; pismem z 14 października 2019 r. wezwał ww. Wspólnotę do wskazania numerów dwóch lokali położonych poniżej przedmiotowego lokalu mieszkalnego nr [...] oraz numeru lokalu mieszkalnego usytuowanego na VII piętrze budynku sąsiadującego z lokalem nr [...], a także wskazania właścicieli tych lokali wraz z adresem do korespondencji; pismem z 19 listopada 2019 r. – zawiadomił zaś o przeprowadzeniu kolejnej wizji, tym razem lokalu mieszkalnego nr [...], w dniu 18 grudnia 2019 r. Następnie PINB postanowieniem nr [...] z [...] marca 2020 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 30 czerwca 2020 r., a pismem z 22 czerwca 2020 r. zawiadomił strony postępowania w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W dniu 15 lipca 2020 r. skarżący złożyli (za pośrednictwem PINB) opisaną na wstępie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opieszałość organu; PINB w dniu [...] lipca 2020 r. wydał natomiast decyzję o nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Przed rozwinięciem tej oceny Sąd dostrzega, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu.

Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania przez PINB, w przypadku określonym w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a., (v. art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy), i jest dopuszczalna, jako że przed jej wniesieniem skarżący skierowali ponaglenie z 29 sierpnia 2019 r., które to wpłynęło do organu w tej też dacie.

Przechodząc do rozważań, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze opieszałości w rozpatrzeniu sprawy wywołanej wnioskiem skarżących z 13 kwietnia 2012 r., dotyczącej złego stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. Pileckiego 130 w Warszawie, Sąd wyjaśnia, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. O przewlekłości postępowania można więc mówić, gdy czas trwania postępowania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości, prawidłowości i zasadności czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności naruszają zasadę koncentracji materiału dowodowego, zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), względnie mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania ma więc miejsce, gdy organowi można zarzucić niezachowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Sąd dostrzega przy tym, że tak rozumiana przewlekłość koresponduje z treścią art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że organ w dacie wniesienia rozpoznawanej skargi postępowanie w sprawie prowadził przewlekle, a wskazana opieszałość w wydaniu decyzji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przed przywołaniem okoliczności, które wskazują na ww. stan naruszenia prawa Sąd zauważa, że zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepis ten reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. Jak dostrzega się w doktrynie, zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Bezczynność, przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa. Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej.

W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (v. art. 36 k.p.a.).

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że PINB (będąc do tego zobowiązanym) nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy z wniosku skarżących (w trybie uregulowanym w art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) "w rozsądnym" terminie; przy czym biorąc pod uwagę przedmiot sprawy (i konieczność prowadzenia postępowania dowodowego, gromadzenia dowodów z udziałem stron postępowania, w tym ekspertyz/opinii, a więc konieczność uzupełnienia akt o niezbędny materiał dowodowy w zakresie stanu technicznego budynku i położonego w nim lokalu mieszkalnego nr [...] należącego do skarżących) należy przyjąć, że termin na wydanie decyzji wynosił dwa miesiące. Termin ten należało liczyć od dnia zawiadomienia stron postępowania przez organ o wszczęciu postępowania (z uwagi na to, że niekoniecznie każde pismo wpływające do nadzoru budowlanego o charakterze interwencyjnym musi skutkować uruchomieniem postępowania administracyjnego), co nastąpiło pismem z 4 lipca 2012 r. Od tej daty PINB trzykrotnie prowadził postępowanie w sprawie, a po raz trzeci decyzję wydał [...] lipca 2020 r., zatem po wniesieniu skargi do Sądu przez skarżących. Przy czym, analizując przebieg postępowania – akta PINB, Sąd stwierdza, że pierwsza decyzja tego organu została wydana 10 grudnia 2015 r., tj. po ponad 3 latach od uruchomienia postępowania. Na skutek prawomocnego wyroku Sądu z 17 stycznia 2017 r. zarówno decyzja II instancji podtrzymująca to orzeczenie, jak i wskazana decyzja PINB z [...] grudnia 2015 r. zostały uchylone, a od 5 maja 2017 r. PINB miał obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy. Uczynił to kolejną decyzją o nr [...] z [...] września 2018 r. – tj. po ponad roku od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami sprawy, ograniczając się w tym czasie jedynie do oględzin przedmiotowego lokalu mieszkalnego w dniu 2 sierpnia 2018 r. Na skutek decyzji organu odwoławczego z 14 grudnia 2018 r., wskazana decyzja PINB z [...] września 2018 r. została uchylona, a sprawa ponownie trafiła do tego organu, który tym razem prowadził postępowanie od 18 grudnia 2018 r. do 16 lipca 2020 r., a więc ponad półtora roku. Jak wynika z akt na długość tego postępowania wpłynęło przede wszystkim niespieszne działanie PINB, który wprawdzie podejmował czynności, ale bez wymaganej ich koncentracji, nadto - w dużej mierze o charakterze pozornym [skierował do stron w odstępach około miesięcznych pisma informujące o zakończeniu postępowania, możliwości zapoznania się z aktami sprawy, bez podejmowania w tym czasie koniecznych jeszcze czynności dowodowych (v. akta administracyjne od 13 lutego 2019 r.); podjął niezbędne czynności dowodowe po upływie 6 miesięcy pozorowania postępowania bez wymaganej przy tym koncentracji (v. akta administracyjne od 17 lipca 2019 r.)]. Poza tym Sąd dostrzega, że po tak przeprowadzonym postępowaniu PINB decyzję wydał [...] lipca 2020 r., choć od 18 grudnia 2019 r. "nie widział" już potrzeby uzupełnienia akt o dodatkowy materiał dowodowy; i takich też czynności nie podejmował. W tych warunkach, zdaniem Sądu, nie może organ zasłaniać się sytuacją związaną z ogłoszeniem na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (na co wskazał w odpowiedzi na skargę); niemniej Sąd dostrzega, że oceniając sprawię wziął pod uwagę art. 15zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; został on wprowadzony nowelizacją ww. ustawy z dnia 31 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 568) i zaczął obowiązywać z dniem jej ogłoszenia (tj. od 31 marca 2020 r.) do 23 maja 2020 r. (tj. do jego uchylenia). Oceniając to postępowanie Sąd uznał, że nie sposób także pominąć, iż w sprawie tej wypowiedział się prawomocnie tut. Sąd ww. już wyrokiem z 17 stycznia 2017 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1205/16, wskazując na wady postępowania dowodowego i wyznaczając kierunek działania. PINB, będąc zobowiązany tym wyrokiem do wydania decyzji, uczynił to nie tylko po ponad roku decyzją z 26 września 2018 r., ale także w sposób ewidentnie wadliwy, z uwagi na nałożenie ww. decyzją tych samych obowiązków na skarżących, które wskazanym wyrokiem Sądu zostały zakwestionowane; co więcej – obowiązki te, jak ustalił sam organ, zostały przez skarżących wykonane. Takie działanie tylko wydłużyło niepotrzebnie postępowanie o okres od 5 maja 2017 r. do 14 grudnia 2018 r. (a więc do wydania decyzji kasacyjnej organu II instancji eliminującej to orzeczenie).

Podsumowując, przy założeniu, że sprawa niniejsza miała charakter szczególnie skomplikowany, PINB obowiązany był wydać decyzję w terminie 2 miesięcy. Terminu tego nie zachował na żadnym z trzech etapów orzekania; nadto – podejmował czynności niespiesznie (w odstępach ponad miesięcznych albo rocznych (v. okres po wydaniu decyzji kasacyjnej)), dodatkowo – niepotrzebnie powtarzając niektóre z nich (w tym oględziny lokalu mieszkalnego nr [...]), co tylko wpłynęło na długość tego postępowania. Stąd też, zdaniem Sądu, należało stwierdzić, że PINB prowadząc postępowanie, zwłaszcza po ww. wyroku Sądu, jak i ww. decyzji kasacyjnej naruszył zasadę szybkości postępowania oraz art. 35 k.p.a., działając przewlekle.

Przy czym, orzekając w sprawie Sąd wziął pod uwagę, że PINB [...] lipca 2020 r. wydał decyzję; decyzja ta zapadła po wniesieniu rozpoznawanej skargi, ale przed jej rozpoznaniem. Zatem (z przyczyn powyżej przedstawionych) Sąd uznał, że skarga ta jest zasadna, niemniej postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (po myśli art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) stało się bezprzedmiotowe i z tej przyczyny na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało orzec o jego umorzeniu. Jednocześnie Sąd uznał, że w sprawie wystąpiła przewlekłość (m.in. wobec podejmowania czynności pozornych, nie wnoszących nic do sprawy), która to nosi cechy rażącego naruszenia prawa.

Dokonując takiej oceny naruszenia Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że opieszałość organu w załatwieniu sprawy miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (jak wskazał bowiem NSA w postanowieniu z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13: "długość trwania przewlekłości postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ono prawo (...)"); kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie; dlatego też wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, nadto: oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, jak i ww. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że: rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W tym przypadku Sąd ocenił opóźnienie organu w załatwieniu sprawy jako znaczne, stanowiące przejaw rażącego naruszenia art. 12 k.p.a., będące konsekwencją braku sprawności i efektywności w działaniu organu, wskazujące również na złą organizację pracy tego organu. To też doprowadziło do sytuacji, w której sprawa dotycząca złego stanu technicznego m. in. lokalu stanowiącego własność skarżących od 4 lipca 2012 r. przez kolejne 8 lat nie została "właściwie" przez skarżony organ załatwiona.

W tych warunkach Sąd uznał za zasadne uwzględnienie wniosku skargi o przyznanie na rzecz skarżących od organu sumy pieniężnej, przy czym w kwocie 2000,00 zł.

Sąd wyjaśnia w tej kwestii, że przyznanie stronie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny i może być orzeczone tylko w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a ustawodawca nie przewidział kryteriów orzekania w tym zakresie. Określił jedynie górną granicę do jakiej suma pieniężna może być zasądzona (v. art. 149 § 2 p.p.s.a.). Jednocześnie Sąd zaznacza, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych suma pieniężna jedynie akcesoryjnie pełni funkcję prewencyjno-represyjną względem organu, a przy jej orzekaniu chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (wyroki NSA: z 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2954/17; z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1685/17). Suma pieniężna, chociaż ma charakter kompensacyjny, to jednak nie pełni funkcji naprawienia szkody i nie może być traktowana jak odszkodowanie. Temu celowi służy instytucja odpowiedzialności za szkodę przewidziana w art. 417¹ § 3 Kodeksu cywilnego (wyroki NSA: z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 490/17; z 14 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 111/19 oraz z 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1802/19). Przyznana kwota pieniężna ma być więc jedynie swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania (por. też wyrok NSA z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2324/19). Dlatego też, Sąd orzekając w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę stwierdzoną opieszałość organu, jak i przedmiot tak prowadzonego postępowania, w tym argumentację skargi, dysponując swobodą co do wyboru środka dyscyplinującego organ, jak i w zakresie wysokości sumy pieniężnej, uznał, że uprawnione jest orzeczenie na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a. co do sumy pieniężnej we wskazanej powyżej kwocie.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt I sentencji wyroku); na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w pkt II i III sentencji wyroku; na zasadzie art. 200 ww. ustawy Sąd orzekł o kosztach uwzględniając wpis od skargi, natomiast na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł w pkt IV o przyznaniu sumy pieniężnej.