Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1902/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 132 ust 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 206/12 w sprawie ze skargi A. P. na orzeczenie Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 maja 2012 r. o sygn. akt IV SA/Po 206/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. P. na orzeczenie Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w [...], działając na podstawie art. 135j ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), po przeprowadzeniu postępowania dyscyplinarnego wobec [...] A.P. – asystenta Referatu do spraw [...] Wydziału [...] Komisariatu Policji [...] Komendy Miejskiej Policji w [...], uznał funkcjonariusza winnym tego, że:

1) w [...] w dniu [...] września 2011 r., pełniąc służbę na terenie [...] przy ul. [...], zaniechał wykonania nałożonych na niego obowiązków służbowych, w ten sposób, że będąc zobowiązany do pełnienia służby na posterunku w [...] i patrolowania rejonu, bez uzasadnionej przyczyny w godz. 02.13-06.34 przebywał w pomieszczeniu służbowym, czym naruszył przepis § 3 pkt 10 Załącznika nr 1 do Decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w sprawie pełnienia służby przez policjantów w ramach zabezpieczenia [...] oraz zasad pełnienia służby na posterunku przy [...] oraz § 29 ust. 2 Zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w sprawie metod i form wykonywania zadań przez policjantów pełniących służbę patrolową oraz koordynacji działań o charakterze prewencyjnym, co stanowi czyn z art. 132 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy o Policji;

2) w [...] w dniu [...] września 2011 r., pełniąc służbę na terenie [...] przy ul. [...], niezgodnie ze stanem faktycznym odnotował w notatniku służbowym nr [...] fakt patrolowania w godz. 02.13-06.34 przydzielonego rejonu służbowego, podczas gdy sytuacja taka nie miała miejsca, czym naruszył postanowienia § 4 ust. 2 lit. "f" Wytycznych Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w sprawie zasad ewidencjonowania, wypełniania oraz przechowywania notatników służbowych, co stanowi czyn z art. 132 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy o Policji, i wymierzył mu karę dyscyplinarną wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe.

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie budzi wątpliwości i wskazuje na popełnienie przez obwinionego przewinień dyscyplinarnych, co uzasadnia jego odpowiedzialność i wymierzenie mu kary wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe.

Powyższe orzeczenie A.P. uczynił przedmiotem odwołania do wyższego przełożonego dyscyplinarnego, zarzucając naruszenie art. 132 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy o Policji w związku z § 3 pkt 10 Załącznika nr 1 do Decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w sprawie pełnienia służby przez policjantów w ramach zabezpieczenia [...] oraz zasad pełnienia służby na posterunku przy [...] oraz § 29 ust. 2 Zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w sprawie metod i form wykonywania zadań przez policjantów pełniących służbę patrolową oraz koordynacji działań o charakterze prewencyjnym, poprzez oparcie się przez organ dyscyplinarny na aktach wewnętrznych, które nie mają charakteru powszechnie obowiązujących przepisów prawa i na ich podstawie wymierzenie kary dyscyplinarnej. Zaznaczył, że do wydawania aktów wewnętrznych ma upoważnienie ustawowe jedynie Komendant Główny Policji (art. 81 ust. 2 ww. ustawy o Policji). Nadto, jego zdaniem, z treści art. 132 ust. 2 ww. ustawy o Policji wynika, że naruszenie dyscypliny służbowej polega na naruszeniu tylko i wyłącznie przepisów prawa. Tak więc podstawą ukarania nie mógł być również § 29 ust. 2 Zarządzenia nr [...], ponieważ w czasie służby przebywał on w pomieszczeniu służbowym, znajdującym się w rejonie służby i nie potrzebował zgody dyżurnego na opuszczenie rejonu służbowego, gdyż cały czas w tym rejonie przebywał. Nie może być również podstawą ukarania art. 132 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy o Policji, ponieważ dotyczy on jednej czynności służbowej, której zaniechał lub wykonał w sposób nieprawidłowy, podczas gdy pełnienie służby na posterunku i patrolowanie rejonu jest zespołem czynności służbowych, które określa § 13, § 29, § 30, § 31, § 32, § 33, § 34 Zarządzenia nr [...]. Również i w tym przypadku, zdaniem odwołującego, nie zachodzi możliwość stosowania tych przepisów do jego sytuacji. A.P. podniósł także, że orzeczenie wydano również z naruszeniem art. 132 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy o Policji w związku z § 4 ust. 2 pkt 2 lit. "f" Wytycznych Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w sprawie zasad ewidencjonowania, wypełniania oraz przechowywania notatników służbowych, ponieważ § 4 ust. 2 pkt 2 lit. "f" odnosi się do innej sytuacji. Odwołujący wskazał także na naruszenie art. 134k ust. 1 ww. ustawy o Policji, poprzez wymierzenie kary niewspółmiernej do zarzuconego mu czynu i nie wzięto pod uwagę jego nieposzlakowanej opinii, dotychczasowej niekaralności oraz faktu, że jego działanie nie spowodowało żadnych szkód w służbie, była to pora nocna, gdy [...] jest mało ludzi, pomieszczenie, w którym przebywał znajdowało się w rejonie pełnienia służby i miał możliwość obserwacji rejonu z tegoż pomieszczenia. Podniósł też zarzut naruszenia art. 135g i art. 135i ust. 1 ww. ustawy o Policji, wskazując, że przy rozstrzyganiu jego sprawy nie wzięto pod uwagę okoliczności łagodzących, a wątpliwości co do postawionych zarzutów rozstrzygnięto na jego niekorzyść, co świadczy o niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], stosując art. 135n ust. 4 pkt 1 ww. ustawy o Policji, utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie.

W uzasadnieniu orzeczenia organ wyjaśnił, że podziela stanowisko Komendanta Miejskiego Policji w [...], albowiem fakt naruszenia dyscypliny służbowej przez policjanta nie budzi wątpliwości, a zgromadzony materiał dowodowy świadczy o jego winie. Choć funkcjonariusz złożył wniosek o uchylenie orzeczenia i wymierzenie mu niższej kary dyscyplinarnej – nagany, to jednak w wyniku badania, czy zachodzą przesłanki do złagodzenia wymierzonej obwinionemu kary dyscyplinarnej (art. 134h ust. 3 ww. ustawy o Policji), stwierdzono, że takie okoliczności nie zachodzą. Czyn został bowiem popełniony z winy umyślnej, przez policjanta legitymującego się wieloletnim stażem i wystarczającym doświadczeniem zawodowym na zajmowanym stanowisku. Jednocześnie podkreślono, iż z akt osobowych funkcjonariusza wynika, że wcześniej dopuścił się on naruszenia dyscypliny służbowej w podobny sposób, tj. przebywania w pomieszczeniu służbowym, zamiast pełnienia służby patrolowej przed [...]. Wówczas przełożony dyscyplinarny odstąpił od wszczęcia postępowania dyscyplinarnego i na zasadzie art. 132 ust. 4b ww. ustawy o Policji przeprowadził z policjantem rozmowę dyscyplinującą. Pomimo tego, funkcjonariusz ponownie dopuścił się rażącego naruszenia dyscypliny służbowej podczas służby pełnionej na terenie [...]. Do zadań wymaganych na jego stanowisku należy m.in. realizacja czynności służbowych wynikających z Decyzji nr [...], co wiąże się z obowiązkiem zapewnienia bezpieczeństwa i porządku na terenie tych obiektów. Przebywanie, bez uzasadnionej przyczyny, w pomieszczeniu służbowym i zaniechanie realizowania podstawowych czynności służbowych w takim obiekcie, jak [...], jest niedopuszczalne, co świadczy o nieodpowiedzialności funkcjonariusza oraz braku zrozumienia specyfiki służby policjanta i zadań, które na niego nałożono.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe orzeczenie A.P. zarzucił naruszenie art. 132 ust. 3 pkt 2 i ust. 4b, art. 135 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 134h ust. 1, art. 135g, art. 135i ust. 1 ww. ustawy o Policji w związku z § 3 pkt 10 Załącznika nr 1 do Decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w sprawie pełnienia służby przez policjantów w ramach zabezpieczenia [...] oraz zasad pełnienia służby na posterunku przy [...] oraz § 29 ust. 2 Zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w sprawie metod i form wykonywania zadań przez policjantów pełniących służbę patrolową oraz koordynacji działań o charakterze prewencyjnym w związku z § 4 ust. 2 lit. "f" Wytycznych Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w sprawie zasad ewidencjonowania, wypełniania oraz przechowywania notatników służbowych, które miało wpływ na treść orzeczenia, jak również zarzucił naruszenie art. 27 ww. ustawy o Policji w związku z art. 2, art. 7 i art. 42 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący wniósł o uchylenie obu podjętych w sprawie orzeczeń dyscyplinarnych.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu dyscyplinarnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpoznając sprawę, uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd wyjaśnił, że ww. ustawa o Policji zawiera regulacje dotyczące odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy. Zgodnie z jej art. 132, policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej (ust. 1). Naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów (ust. 2). Artykuł 132 ust. 3 powołanej ustawy wylicza natomiast przykłady naruszenia dyscypliny służbowej, stanowiąc, że naruszeniem dyscypliny służbowej jest w szczególności: zaniechanie czynności służbowej albo wykonanie jej w sposób nieprawidłowy, niedopełnienie obowiązków służbowych albo przekroczenie uprawnień określonych w przepisach prawa. W myśl natomiast art. 134 ww. ustawy o Policji, karami dyscyplinarnymi za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego są: nagana, zakaz opuszczania wyznaczonego miejsca przebywania, ostrzeżenie o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku, wyznaczenie na niższe stanowisko służbowe, obniżenie stopnia, wydalenie ze służby. Wymierzona kara, jak stanowi o tym art. 134h ust. 1 ww. ustawy o Policji, powinna być współmierna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia, w szczególności powinna uwzględniać okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki, w tym następstwa dla służby, rodzaj i stopień naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków, pobudki działania, zachowanie obwinionego przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego i po jego popełnieniu oraz dotychczasowy przebieg służby. Zgodnie zaś z treścią art. 135j ust. 5 powołanej ustawy, przełożony dyscyplinarny może odstąpić od ukarania, jeżeli stopień winy lub stopień szkodliwości przewinienia dyscyplinarnego dla służby nie jest znaczny, a właściwości i warunki osobiste policjanta oraz dotychczasowy przebieg służby uzasadnia przypuszczenie, że pomimo odstąpienia od ukarania, będzie on przestrzegał dyscypliny służbowej oraz zasad etyki zawodowej.

WSA w Poznaniu zaznaczył, że ukaranie policjanta karą dyscyplinarną powinno być poprzedzone wnikliwą i rzetelną analizą materiału dowodowego, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie dyscyplinarne zobligowany jest z należytą starannością rozważyć wszystkie istotne okoliczności sprawy i dopiero na tej podstawie ocenić, czy zachodzą przesłanki do wymierzenia policjantowi kary dyscyplinarnej.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy orzekające prawidłowo zastosowały przepis art. 132 powołanej ustawy o Policji. Zgromadzony bowiem w sprawie materiał dowodowy daje w pełni podstawy do stwierdzenia, że skarżący, któremu zarzucono popełnienie dwóch przewinień dyscyplinarnych, nie dopełnił obowiązków służbowych, wszak dopuścił się zaniechania czynności służbowych i wykonywał je w sposób nieprawidłowy. Sam zresztą skarżący nie kwestionuje ustaleń faktycznych organu, o czym świadczy znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie skarżącego z dnia [...] września 2011 r. – k. 33 akt administracyjnych.

W ocenie Sądu, niewątpliwym jest, iż popełnienie ww. czynów stanowi naruszenie dyscypliny służbowej. Na tle przedstawionych okoliczności faktycznych, stopień winy oraz stopień szkodliwości zarzucanych skarżącemu czynów, których popełnienia skarżący nie kwestionuje – polemizując pod kątem formalnoprawnym z możliwością ukarania go za ich popełnienie – potwierdzają słuszność i adekwatność zastosowanej kary w stosunku do popełnionych czynów. Karę wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe uzasadnia bowiem w niniejszej sprawie stopień naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków oraz zachowanie obwinionego po popełnieniu zarzucanych mu przewinień dyscyplinarnych (przyznanie do winy i odmowa składnia wyjaśnień).

Zdaniem WSA w Poznaniu, popełnienie przez skarżącego wymienionych przewinień dyscyplinarnych zostało udowodnione i uzasadnione w orzeczeniu w sposób wystarczający. Wobec niekwestionowanego popełnienia przewinień dyscyplinarnych przez skarżącego nie ma żadnego znaczenia to, że – według skarżącego – nie ma podstaw do jego ukarania za ich popełnienie. Karę dyscyplinarną wymierza się bowiem za naruszenie dyscypliny służbowej, a nie wyłącznie w takiej sytuacji, gdy organowi uda się przekonać policjanta do uzasadnienia orzeczenia o wymierzeniu kary dyscyplinarnej. Zarzuty zaś w zakresie niewskazania, czy też niewłaściwego wskazania podstaw prawnych do jego ukarania są o tyle nieistotne, że art. 132 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy o Policji jest przepisem o charakterze ogólnym po to, aby objął swoim zakresem wszystkie możliwe formy niedopełnienia obowiązków przez policjanta, a nie tylko te, które wynikają z wyraźnych przepisów szczególnych, kreujących określone obowiązki służbowe. Co więcej, zawarty w art. 132 ust. 3 ustawy o Policji katalog zachowań i zaniechań, które mogą skutkować odpowiedzialnością dyscyplinarną funkcjonariusza, jest otwarty, na co wskazuje użyta ab initio tego przepisu formuła "w szczególności". Konieczne jest uwzględnienie, że odpowiedzialność dyscyplinarna nie jest odpowiedzialnością karną, i dlatego w jej ramach nie obowiązuje wymagana w prawie karnym zasada dokładnej, precyzyjnej określoności przewinienia dyscyplinarnego. Także ewentualna niewłaściwa bądź niepełna kwalifikacja prawna przypisanego obwinionemu przewinienia nie dyskwalifikuje wydanego w danej sprawie orzeczenia dyscyplinarnego, gdyż – inaczej, niż w prawie karnym – naruszenie w postępowaniu dyscyplinarnym prawa materialnego wymaga uwzględnienia tylko o tyle, o ile naruszenie to wywarło wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

Na tle powyższych rozważań, Sąd podkreślił, że orzeczenia wydane w sprawie mają oparcie w treści art. 132 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 2 i pkt 3 ww. ustawy o Policji. Jakkolwiek organy powołały jedynie art. 132 ust. 3 pkt 2, to – w ocenie Sądu – nie ulega wątpliwości, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił również art. 132 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy o Policji, skarżący nie dopełnił bowiem ciążących na nim obowiązków. Zgodnie chociażby z art. 58 ust. 1 ww. ustawy o Policji, policjant jest obowiązany dochować obowiązków wynikających z roty złożonego ślubowania. Artykuł 27 ust. 1 zaś stanowi, że przed podjęciem służby policjant składa ślubowanie według następującej roty: "Ja, obywatel Rzeczypospolitej Polskiej, świadom podejmowanych obowiązków policjanta, ślubuję: służyć wiernie Narodowi, chronić ustanowiony Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej porządek prawny, strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia. Wykonując powierzone mi zadania, ślubuję pilnie przestrzegać prawa, dochować wierności konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej, przestrzegać dyscypliny służbowej oraz wykonywać rozkazy i polecenia przełożonych. Ślubuję strzec tajemnic związanych ze służbą, honoru, godności i dobrego imienia służby oraz przestrzegać zasad etyki zawodowej."

Sąd zaznaczył, że konkretyzacja obowiązków policjantów następuje w szeregu aktach o charakterze wewnętrznym, co wynika z hierarchicznej struktury Policji. W szczególności, w zakresie istotnym dla niniejszej sprawy, aktem takim jest Zarządzenie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w sprawie metod i form wykonywania zadań przez policjantów pełniących służbę patrolową oraz koordynacji działań o charakterze prewencyjnym. Upoważnienie do wydania tego Zarządzenia znajduje się w art. 81 ust. 2 ww. ustawy o Policji oraz w art. 7 tej ustawy. Toteż – zdaniem Sądu – za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia § 29 ust. 2 tego Zarządzenia.

W ocenie Sądu, podobnie jest z zarzutami dotyczącymi naruszenia § 4 ust. 2 lit. "f" Wytycznych Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w sprawie zasad ewidencjonowania, wypełniania oraz przechowywania notatników służbowych. Odpierając zarzuty skarżącego w tym zakresie, Sąd wyjaśnił, że przepis wewnętrzny nie może być do tego stopnia kazuistyczny, jak to sobie wyobraża skarżący, by konkretyzował obowiązek ściśle oznaczonej osoby. Wówczas miałby bowiem inny charakter prawny z uwagi na swoją konkretność i indywidualnie określonego adresata.

Odnosząc się do zarzutu braku podstaw prawnych do wydania Decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w sprawie pełnienia służby przez policjantów w ramach zabezpieczenia [...] oraz zasad pełnienia służby na posterunku przy [...], Sąd zwrócił uwagę, że sądy administracyjne orzekają w granicach sprawy. W tych granicach nie mieści się natomiast orzekanie w przedmiocie ważności powyższej Decyzji nr [...]. Niezależnie jednak od tego, Sąd zaznaczył, że po pierwsze, sama decyzja wskazuje na upoważnienie do jej wydania – § 13 ww. Zarządzenia nr [...]. Po drugie zaś, pomijając kwestię prawidłowości tego umocowania, to zagadnienie to pozostaje poniekąd poza granicami niniejszej sprawy, ponieważ – jak wskazano powyżej – podstawę prawną wydanych orzeczeń stanowiły przepisy prawne obowiązujące powszechnie, a wynikające z ustawy o Policji.

WSA w Rzeszowie stwierdził, że orzekające w sprawie organy Policji dopełniły obowiązku ustalenia prawdy obiektywnej, gromadząc i badając w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. Wydając bowiem swoje rozstrzygnięcia, organy te nie naruszyły obowiązującej zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zgodnie z którą organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Na organie administracji publicznej, na mocy art. 77 kpa, spoczywa ciężar dowodu, nie może on więc jedynie biernie oczekiwać na dowody zgłoszone przez stronę. Rządząca zaś postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 kpa) wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania przyjętego przez organy stanu faktycznego i ustalenia w tym zakresie Sąd uczynił własnymi, uznając za prawidłowe i zgodne z prawem podjęte w sprawie orzeczenia.

Dlatego też, stosując art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył A.P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 132 ust. 3 pkt 2 i ust. 4b, art. 135 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 134h ust. 1, art. 135g i art. 135i ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) w związku z § 3 pkt 10 Załącznika nr 1 do Decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w sprawie pełnienia służby przez policjantów w ramach zabezpieczenia [...] oraz zasad pełnienia służby na posterunku przy [...] oraz § 29 ust. 2 Zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w sprawie metod i form wykonywania zadań przez policjantów pełniących służbę patrolową oraz koordynacji działań o charakterze prewencyjnym w związku z § 4 ust. 2 lit. "f" Wytycznych Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w sprawie zasad ewidencjonowania, wypełniania oraz przechowywania notatników służbowych oraz art. 27 ust. 1 ww. ustawy o Policji w związku z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Ponadto, podniesiono także zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 132, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 i § 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 6, art. 7 i art. 77 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I instancji nie przeprowadził w sposób właściwy kontroli wydanych w sprawie orzeczeń dyscyplinarnych, przyjął bowiem, że dopuszczalne jest karanie na podstawie przepisów niedookreślonych lub nawet bez przepisów prawa. Z zasady państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP, należy wyprowadzić wniosek o obowiązku działania organów administracji na podstawie i w granicach prawa. Wartości te zarówno policjant, jak i organy Policji, zgodnie z art. 27 ust. 1 ww. ustawy o Policji, obowiązani są chronić. Nadto, z zasady legalizmu wynika również, że każde działanie organu Policji musi mieć odbicie w przepisach prawa. Oznacza to, że organ Policji może tyle, na ile prawo mu zezwala i nie może działać bez przepisu prawa. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie przy orzekaniu związani są Konstytucją i ustawami i mogą orzekać przy rozpatrywaniu spraw o zgodności aktów podstawowych z ustawą i mogą odmówić w konkretnej sprawie stosowania aktów niezgodnych z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny może zatem orzec o zgodności z prawem powszechnie obowiązującym aktów wewnętrznych organów Policji, będących podstawami podjętych orzeczeń.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji, rozpoznając sprawę, niewłaściwie zastosował przepisy postępowania administracyjnego, uznając bezpodstawnie orzeczenie dyscyplinarne za decyzję administracyjną. Powyższe w pełni potwierdza naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, jako że dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2005 r. o sygn. akt FSK 1618/04, publ. ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120).

Wyjaśnić należy, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale jedynie w przypadku, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co oznacza, że na stronie skarżącej ciąży obowiązek wykazania, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia procedury, to wyrok, jaki by zapadł, byłby zupełnie odmiennej treści. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie wykazał takiej zależności ani w samej podstawie zarzutu, ani w jego uzasadnieniu. Niewykazanie rzeczonej zależności wynika jednak z faktu, że Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, iż wydane w sprawie orzeczenia dyscyplinarne są zgodne z prawem, choć nie z wszystkimi rozważaniami Sądu można się zgodzić.

Rację ma autor skargi kasacyjnej, twierdząc, że sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej policjanta nie jest sprawą administracyjną załatwianą w formie decyzji administracyjnej. Uszło bowiem uwadze Sądu I instancji, iż z uwagi na przedmiot postępowania dyscyplinarnego, jak i zawartą w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) regulację szczególną – art. 135p ust. 1, do postępowania dyscyplinarnego policjantów nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Podstawy do stosowania do postępowania dyscyplinarnego policjantów Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawiera również przepis art. 1 pkt 1 i pkt 2 tego Kodeksu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2006 r. o sygn. akt I OSK 472/06, publ. LEX nr 290653). Błędne w tej części uzasadnienie zaskarżonego wyroku, odnoszące się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

Jako chybiony natomiast należy ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, łączony z zarzutem naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 132 i art. 145 § 1 pkt 1 i § 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którego sformułowanie stanowi próbę zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji w tej sprawie. Przepis art. 132 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa, że sąd administracyjny rozstrzyga sprawę wyrokiem, a zatem trudno uznać, by w ocenianym postępowaniu doszło do jego naruszenia, skoro Sąd I instancji dokonał rozstrzygnięcia sprawy w formie wyroku. Z kolei art. 141 § 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi precyzuje wymogi formalne uzasadnienia wyroku. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ, uzasadnienie powinno zawierać także wskazania co do dalszego postępowania. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy określone w tym przepisie. To, że nie zgadza się on z oceną Sądu I instancji, nie oznacza, że przepis ten został naruszony. Podobnie rzecz się ma, jeśli chodzi o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 145 § 1 pkt 1 i § 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak zostało zaznaczone wcześniej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w postępowaniu dyscyplinarnym policjantów, zaś w sytuacji braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd zobowiązany był ją oddalić. Nie można bowiem zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia prawa materialnego, poprzez stosowanie także przepisów wynikających z aktów o charakterze wewnętrznym organów Policji, skoro to przepisy ustawy o Policji formułują zasady odpowiedzialności policjantów, jak w zaistniałym stanie faktycznym sprawy, i to na ich podstawie dochodzi do ukarania karą dyscyplinarną.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę autora skargi kasacyjnej, że przepisy regulujące postępowanie dyscyplinarne policjantów, które objęto zarzutem kasacyjnym dotyczącym naruszenia prawa materialnego, są przepisami procesowymi, zawartymi jedynie w akcie administracyjnego prawa materialnego, jakim jest ustawa o Policji. Przepisy ustawy o Policji, których naruszenia przez Sąd I instancji upatruje strona skarżąca, regulują bowiem tryb procedowania w sprawach dyscyplinarnych. Powołanie przez autora skargi kasacyjnej tych przepisów w podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego jest więc wadą skargi kasacyjnej. Nawet gdyby przyjąć, że autorowi skargi kasacyjnej w rzeczywistości chodziło o podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez pomyłkę tylko nazwaną naruszeniem prawa materialnego, to i tak zarzut naruszenia przepisów postępowania został źle sformułowany. Adresatem zarzutu naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego może być tylko Sąd I instancji, gdyż to jego orzeczenie jest przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że wskazane w art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, jako podstawa skargi kasacyjnej, odnosi się do postępowania Sądu I instancji i naruszenia przez ten Sąd przepisów postępowania, ale nie do dokonanej przez Sąd oceny działania organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów proceduralnych obowiązujących organ. Skoro strona skarżąca postawiła zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie dyscyplinarne przed organami Policji, nie łącząc ich z treścią odpowiednich przepisów procedury sądowoadministracyjnej, to zarzut ten nie może odnieść oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku.

Niezależnie jednak od tego, w omawianym zarzucie naruszenia prawa materialnego, obok przepisów regulujących postępowanie dyscyplinarne policjantów, powołano także przepisy materialne, w tym art. 27 ust. 1 ww. ustawy o Policji w związku z treścią przepisów aktów wewnętrznych organów Policji, łącząc je z przepisami art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 42 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W kontekście stwierdzeń o nieprawidłowo skonstruowanym zarzucie naruszenia prawa materialnego, treść wskazanych powyżej norm, jak również uzasadnienie skargi kasacyjnej pozwalają jedynie w tym zakresie na merytoryczne odniesienie się do tego zarzutu.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2 września 2008 r. o sygn. akt 35/06 (publ. OTK-A nr 7/2008, poz. 120) wypowiedział się co do podstaw prawnych odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy Policji i nie stwierdził, by istniejące zasady tej odpowiedzialności uchybiały normom Konstytucji RP, w tym jej art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 42 ust. 1, których naruszenie autor skargi kasacyjnej zarzuca w kontekście zastosowanej wobec skarżącego odpowiedzialności dyscyplinarnej.

Oceniając zakres ingerencji ustawodawcy w sferę praw i wolności policjantów, należy podkreślić specyfikę statusu przedstawicieli tej kategorii funkcjonariuszy publicznych w demokratycznym państwie prawnym, wyznaczoną przede wszystkim przez zakres przyznanych im kompetencji oraz szczególne warunki pełnienia służby. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, szczegółowa konkretyzacja obowiązków policjantów następuje w szeregu aktach o charakterze wewnętrznym, co wynika z hierarchicznej struktury Policji. Toteż organy Policji mogą w ramach przyznanych im kompetencji określać szczegółowe warunki pełnienia służby przez policjantów danej jednostki. Wynikające z art. 81 ust. 2 ww. ustawy o Policji upoważnienie dla Komendanta Głównego Policji do określania sposobu pełnienia służby w formie zarządzeń, regulaminów i rozkazów może być poprzez stosowne regulacje w tychże aktach cedowane także na podległe mu organy Policji, co w praktyce oznacza, że właściwy przełożony może w drodze odpowiednich aktów wewnętrznych kształtować zakres powinności i zasad postępowania podległych mu funkcjonariuszy, uszczegóławiając w ten sposób ich ustawowe obowiązki wynikające z roty ślubowania (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji). Wiąże się to ze specyfiką służby w Policji, która opiera się na zasadach wspomnianej hierarchiczności. Oczywiście nie oznacza to, że przepisy te będą miały pierwszeństwo w stosowaniu przed normami powszechnie obowiązującymi, ale z pewnością mają walor dyscyplinujący i doprecyzowujący szczegóły pełnienia służby na danym stanowisku służbowym lub w danej jednostce, czy też szerzej – na terenie całego kraju bądź województwa, w przypadku aktów Komendanta Głównego Policji czy komendantów wojewódzkich. Przykładem takiego upoważnienia może być § 2 ust. 2 pkt 1 i 2 Zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie sposobu pełnienia przez policjantów w służbie kandydackiej służby w oddziałach prewencji Policji, w których to przepisach podano, że organizację służby w systemie skoszarowanym określa kierownik jednostki Policji (właściwy przełożony), czyniąc to w regulaminie jednostki organizacyjnej Policji, a także w porządku dnia, opracowanym odrębnie dla dni wyznaczonych na szkolenie, wolnych od zajęć służbowych oraz na czas skierowania do służby zewnętrznej na określoną zmianę. Nie można wobec tego wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów § 3 pkt 10 Załącznika nr 1 do Decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w sprawie pełnienia służby przez policjantów w ramach zabezpieczenia [...] oraz zasad pełnienia służby na posterunku przy [...] i § 29 ust. 2 Zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w sprawie metod i form wykonywania zadań przez policjantów pełniących służbę patrolową oraz koordynacji działań o charakterze prewencyjnym oraz § 4 ust. 2 lit. "f" Wytycznych Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w sprawie zasad ewidencjonowania, wypełniania oraz przechowywania notatników służbowych uznać za naruszone, zaś samego zarzutu w tym względzie za uzasadniony.

Powołanie w podstawach prawnych wydanych w sprawie orzeczeń przepisów aktów wewnętrznych organów Policji w żaden sposób nie wpływa na legalność rozstrzygnięć, a jedynie stanowi dopełnienie i dookreślenie stosownych norm odniesienia zawartych w ww. ustawie o Policji, a mających zastosowanie w sprawie. Ustawa o Policji bowiem w sposób ogólny formułuje podstawy odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy Policji, stanowiąc w art. 132, że policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej (ust. 1). Naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów (ust. 2). Naruszeniem dyscypliny służbowej jest w szczególności zaniechanie czynności służbowej albo wykonanie jej w sposób nieprawidłowy (ust. 3 pkt 2). Cytowane przepisy określają podstawy odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów, toteż zaniechanie czynności służbowej albo wykonanie jej w sposób nieprawidłowy, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, stanowi naruszenie dyscypliny służbowej i może prowadzić do wymierzenia sankcji dyscyplinarnej wprost na ich podstawie. Treść z kolei tych czynności może być regulowana w pełni w aktach wewnętrznych, materia ta należy bowiem do sfery interny Policji, w której mieści się regulacja obowiązków służbowych funkcjonariuszy. Istotą wszak zależności służbowej jest możliwość jej regulowania przepisami administracyjnymi wydawanymi przez sam organ administracji publicznej. Akty te muszą być niesprzeczne z prawem powszechnie obowiązującym, co nie znaczy, że muszą mieć swą szczegółową podstawę wydania w ustawie. Co więcej, może ona wynikać także z norm kompetencyjnych. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie nie wskazuje, by Sąd niewłaściwie przeprowadził kontrolę działań organów Policji w przedmiotowej sprawie.

W wyroku z dnia 14 grudnia 1999 r. o sygn. akt SK 14/98 (publ. OTK ZU nr 7/1999, poz. 163) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że funkcjonariusz Policji od momentu powołania poddać się musi regułom pełnienia służby, nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też szczególnych obowiązków. Z kolei w wyroku z dnia 23 września 1997 r. o sygn. akt K 25/96 (publ. OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 36) wśród szczególnych warunków pełnienia służby TK wymienił m.in.: pełną dyspozycyjność i zależność od władzy służbowej, wykonywanie zadań w nielimitowanym czasie pracy i trudnych warunkach, związanych nierzadko z bezpośrednim narażeniem życia i zdrowia (np. w czasie udziału w obronie kraju lub ochronie bezpieczeństwa obywateli), wysoką sprawność fizyczną i psychiczną wymaganą w całym okresie jej pełnienia, niewielkie możliwości wykonywania dodatkowej pracy i posiadania innych źródeł utrzymania, ograniczone prawo udziału w życiu politycznym i zrzeszania się. W wyroku z dnia 31 marca 1998 r. o sygn. akt K 24/97 (publ. OTK ZU nr 2/1998, poz. 13) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że sprawowanie służby publicznej nie może być ujmowane w kategoriach tylko przywilejów, lecz należy je ujmować raczej w kategoriach służby, posłannictwa, roztropnej troski o dobro wspólne, itd. Idea dobra wspólnego zakłada pewną ofiarność ze strony osób pełniących służbę publiczną, z którą łączyć się mogą kwalifikowane wymagania i odpowiedzialność.

Szczególny charakter służby publicznej funkcjonariuszy Policji umożliwia odmienne i bardziej rygorystyczne, niż w wypadku pozostałych zawodów i funkcji, ukształtowanie statusu służbowego, w tym także odpowiedzialności dyscyplinarnej. Zaniechanie czynności służbowej przez funkcjonariusza albo wykonanie jej w sposób nieprawidłowy, nawet gdy nie wywołują negatywnych następstw, stanowią naruszenie dyscypliny służbowej. Nie można bowiem bagatelizować niewłaściwego pełnienia służby przez policjanta z wieloletnim stażem, zwłaszcza na terenie obiektu o specyficznym charakterze i znaczeniu dla bezpieczeństwa powszechnego, jakim jest [...]. Należy wszak podkreślić podstawowe znaczenie prawidłowego wykonywania zadań Policji dla bezpieczeństwa państwa i jego obywateli. Publiczny wymiar Policji powoduje, że w istotnym stopniu jej działania kształtują autorytet organów państwa i zaufanie do ich funkcjonariuszy. Stąd też wymagania w stosunku do funkcjonariuszy Policji muszą być tak wysokie, aby umacniały podstawy ich autorytetu.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.