Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1391/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 ust. 1 lit. c, art. 151, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 63 par. 1 i 3, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 11, art. 7, art. 9, art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ust. 3 pkt 1, art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: par. 1, par. 2 ust. 1, par. 12 ust. 1 pkt 1, par. 232 ust. 6
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 140, art. 199, art. 201, art. 209
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj /spr/ Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia WSA del. Tamara Dziełakowska Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. T. i M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1969/13 w sprawie ze skargi E. T. i M. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. T. i M. T. solidarnie kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 1969/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. T. i M. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwana dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania E. i M. T. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], stwierdzającej na wniosek D. i M. O. nieważność decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] września 2005 r., nr [...], zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolnostojących (10 budynków oraz 10 szamb szczelnych) na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. P. w W. i udzielającej L. i A. J. oraz M. T. i E. T. pozwolenia na budowę I etapu inwestycji, tj. dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolnostojących oraz 2 szamb szczelnych na działkach nr ew. [...] i [...], obręb [...], przy ul. P. w W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania weryfikowanej decyzji, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ podkreślił przy tym, iż powyższe dokumenty winny być podpisane przez wszystkie osoby składające swe oświadczenie woli. Ponadto, oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powinno zawierać wskazanie inwestora składającego oświadczenie, numer ewidencyjny działki inwestycyjnej, ze wskazaniem stosunku prawnego (źródła), z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy zaznaczył, iż pozwolenie na budowę wydane podmiotowi, który posłużył się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której adresatem jest inny podmiot powinno być traktowane jako wydane na rzecz podmiotu nieposiadającego w ogóle decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż z akt sprawy wynika, że pod wnioskiem o pozwolenie na budowę spornej inwestycji podpisali się tylko L. i A. J. Natomiast oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami inwestycyjnymi na cele budowlane wprawdzie podpisali wszyscy inwestorzy, jednak w nagłówkach tych oświadczeń jako inwestorów wskazuje się jedynie A. J. oraz M. T. Podniósł także, iż w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta m. [...] z dnia [...] lipca 2003r., nr [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (10 budynków) oraz 10 szczelnych szamb - wydana dla E. i M. T. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby taką decyzję uzyskali faktyczni wnioskodawcy czyli L. i A. J. Organ odwoławczy stwierdził, że tylko E. i M. T., którzy uzyskali wymaganą decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu byli uprawnieni do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę spornej inwestycji, jednak takiego wniosku nie złożyli. Z wnioskiem o pozwolenie na budowę projektowanego przedsięwzięcia wystąpili L. i A. J., którzy nie legitymowali się uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiego przedsięwzięcia. W związku z ww. wnioskiem o pozwolenie na budowę spornej inwestycji, Prezydent m. [...] na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. pismem z dnia 4 sierpnia 2005 r., znak: [...], wezwał A. J. do dostarczenia m. in. wydanej dla niego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji. Z akt sprawy nie wynika, aby w wyniku wezwania z dnia 4 sierpnia 2005 r. A. J. dostarczył do organu udzielającego pozwolenie na budowę żądaną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a pomimo tej nieprawidłowości organ stopnia podstawowego wydał weryfikowaną w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy zaznaczył także, iż z uwagi na fakt, że L. J. również nie przedstawiła uzyskanej dla siebie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, organ stopnia podstawowego zobowiązany był wezwać wnioskodawczynię do uzupełnienia tego braku, czego jednak nie uczynił.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Z projektu zagospodarowania terenu (rysunki nr B1/01) oraz rysunku nr B4/01 (przedstawiającego elewację północną) budynek oznaczony jako "DOM 2" ścianą (północną) z otworem okiennym oddalony jest od sąsiednich działek nr ew. [...] i [...] na odległość 3,13 m. Paragraf 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych jest przepisem bezwzględnie obowiązującym i nie jest możliwe utrzymanie w obiegu prawnym decyzji wydanej z jego naruszeniem, nawet jeżeli wpłynie to negatywnie na interesy majątkowe inwestora. W dalszej kolejności organ wskazał na treść art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego, stosownie do którego, w skład projektu budowlanego wchodzi projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, oraz projekt architektoniczno-budowlany. Zaznaczył, iż projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę i stanowi integralną część tej decyzji oraz, że nie może być pomiędzy tymi dwoma dokumentami żadnych rozbieżności. Organ odwoławczy stwierdził, iż z projektu zagospodarowania terenu działek inwestycyjnych (rys. nr B1/01) wynika, że I etap inwestycji - polegającej na budowie 10 budynków oraz 10 szamb szczelnych - przewiduje realizację 3 budynków, natomiast kontrolowaną decyzją Prezydenta m. [...] z dnia [...] września 2005 r. udzielono pozwolenia na budowę I etapu ww. inwestycji - dwóch budynków mieszkalnych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że weryfikowana decyzja Prezydenta m. [...] z dnia [...] września 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego. GINB zaznaczył, iż w postępowaniu nieważnościowym organ weryfikuje rozstrzygnięcie pod kątem wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. w dniu jego wydania. Z zatwierdzonego kontrolowaną decyzją projektu budowlanego jednoznacznie wynikało, że planowany budynek nr 2 (określony w projekcie zagospodarowania terenu jako "dom 2") ścianą z otworem okiennym zaprojektowany został w odległości 3,13 m od działek nr ew. [...] i [...] (rysunki nr B1/01). Pozostawianie w obiegu prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę zatwierdzających projekty budowlane przewidujące rozwiązania sprzeczne z ustaleniami warunków technicznych godziłoby w utrzymanie ładu przestrzennego oraz w możliwość zagospodarowania sąsiednich nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Odnosząc się do zarzutów dotyczących wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. z naruszeniem art. 7, 8, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. organ wskazał, iż rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego zostało wydane w oparciu o całość zebranego materiału dowodowego z uwzględnieniem stanowisk uczestników postępowania. Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził, aby decyzja Prezydenta m. [...] z dnia [...] września 2005 r. dotknięta była jakąkolwiek inną wadą kwalifikowaną przemawiającą za stwierdzeniem jej nieważności.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E. i M. T., wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonym decyzjom skarżący zarzucili naruszenie: 1) art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, które legły u podstaw przyjęcia przez organ pierwszej instancji, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z naruszeniem przepisów art. 35 ust. 3, art. 34 ust. 3 oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a także oparcie decyzji na okolicznościach, dla których nie został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy, błędne ustalenie, że naruszenie wskazanych przepisów ma "rażący" charakter, a także załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; 2) art. 8 w zw. z art. 16 k.p.a. i naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa przez niedostateczne uzasadnienie zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę; 3) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione dla stwierdzenia okoliczności, że badana w postępowaniu nadzorczym decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z naruszeniem powołanych w zaskarżonej decyzji przepisów, oraz że ewentualne naruszenia mają rażący charakter; 4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i w efekcie błędne przyjęcie, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa skutkującego nieważnością decyzji administracyjnej; 5) art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy zastosowanie powinien mieć w sprawie § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia; 6) art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, przez przyjęcie, iż skarżący nie dopełnili wszystkich wymogów, o których mowa w tych przepisach, podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę załączona została decyzja o warunkach zabudowy wydana na wniosek skarżących oraz oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane; 7) art. 61 § 4 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w postępowaniu z wniosku o pozwolenie na budowę stroną byli jedynie "faktyczni wnioskodawcy" L. i A. J., co doprowadziło do błędnego uznania, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z naruszeniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących, organ uchylił się od przeprowadzenia oględzin, poprzestał na stwierdzeniu, iż taka odległość wynika z rysunków. Zaznaczyli, iż nie może być mowy o naruszeniu § 12 ust. 1 rozporządzenia, gdyż sporny otwór okienny obecnie wypełniony jest luksferami, co oznacza, że nie został naruszony warunek określony w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podniósł, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. W postępowaniu dowodowym sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą więc tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa. Obowiązkiem organu badającego ważność decyzji w aspekcie przesłanki rażącego naruszenia prawa jest wyraźne ustalenie, który konkretny przepis został naruszony, przy czym organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania weryfikowanej decyzji. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W ocenie Sądu organy nadzorcze prawidłowo przeanalizowały i oceniły weryfikowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] września 2005 r., uznając, iż dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie na wniosek inwestora. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania weryfikowanej decyzji, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd podkreślił, że wymagania formalne, jakie musi spełniać strona, by jej czynność procesowa - podanie - spowodowało skutek prawny, reguluje art. 63 k.p.a. Zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a., "podanie wniesione pisemnie (...) powinno być podpisane przez wnoszącego (...)". Brak podpisu osoby wnoszącej odwołanie, jeśli nie zostanie usunięty poprzez wezwanie do usunięcia braków, uniemożliwia wywołanie zamierzonych skutków prawnych. Jak zasadnie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, z akt sprawy wynika, że pod wnioskiem o pozwolenie na budowę spornej inwestycji podpisali się tylko L. i A. J. W aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta m. [...] z dnia [...] lipca 2003r., nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (10 budynków) oraz 10 szczelnych szamb - wydana dla E. i M. T. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby taką decyzję uzyskali faktyczni wnioskodawcy czyli L. i A. J. Sąd podniósł, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że pozwolenie na budowę wydane podmiotowi, który posłużył się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu skierowaną do innego podmiotu winno być traktowane jako wydane na rzecz podmiotu w ogóle nielegitymującego się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co z kolei winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu zasadnie organ nadzoru stwierdził, iż tylko E. i M. T., którzy uzyskali wymaganą decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu byli uprawnieni do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę spornej inwestycji, jednak takiego wniosku nie złożyli (wniosek nie został przez nich podpisany). Z wnioskiem o pozwolenie na budowę projektowanego przedsięwzięcia wystąpili L. i A. J., którzy nie legitymowali się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiego przedsięwzięcia. Prawidłowo zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż weryfikowana decyzja Prezydenta m. [...] z dnia [...] września 2005 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska organu, iż kontrolowana decyzja dotknięta jest rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, zauważając, że pomimo tego, iż w nagłówkach oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazuje się jedynie A. J. oraz M. T., to jednak podpisali się wszyscy inwestorzy.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze o możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w części, Sąd wskazał, iż brak jest podstaw do takiej konstatacji, albowiem mimo legitymowania się przez M. i E. T. decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, brak było podstaw do wydania na ich rzecz decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, gdyż nie wystąpili z wnioskiem o jej wydanie (wniosek został podpisany jedynie przez L. i A. J.). Ponadto, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi. Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania weryfikowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, stanowił, że: budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy (pkt 1), 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (pkt 2). Jak ustalił organ nadzoru, z projektu zagospodarowania terenu (rysunki nr B1/01) oraz rysunku nr B4/01 (przedstawiającego elewację północną) budynek oznaczony jako "DOM 2" ścianą (północną) z otworem okiennym oddalony jest od sąsiednich działek nr ew. [...] i [...] na odległość 3,13 m. Usytuowanie przedmiotowego budynku jest zatem niezgodne z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, stan zaś taki powoduje, że kwestionowana decyzja Prezydenta m. [...] z dnia [...] września 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Zdaniem Sądu nie ma prawnego znaczenia deklaracja, że przedmiotowy otwór okienny jest obecnie wypełniony luksferami. W postępowaniu nieważnościowym organ weryfikuje rozstrzygnięcie pod kątem wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. w dniu jego wydania, a nadto na ocenę tą bez wpływu pozostaje okoliczność realizacji inwestycji w sposób odbiegający od rozwiązań zawartych w zatwierdzonym decyzją projekcie budowlanym. W odniesieniu do uzasadnienia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy, badając spełnienie przesłanek z § 12 ust. 1 rozporządzenia, powinien wskazać, jak to uczynił Wojewoda [...] w swojej decyzji z dnia [...] maja 2013 r., na przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, nie zaś pkt 2. Nie zmienia to jednak oceny, iż weryfikowana decyzja została dotknięta rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż § 12 ust. 1 warunków technicznych jest przepisem bezwzględnie obowiązującym i nie jest możliwe utrzymanie w obiegu prawnym decyzji wydanej z jego naruszeniem nawet w przypadku, jeżeli wpłynie to negatywnie na interesy majątkowe inwestora. Nadto Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2005 r. Prezydent m. [...] zatwierdził projekt budowlany dla całego zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących (10 budynków) oraz 10 szamb szczelnych na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. P. w W. i udzielił pozwolenia na budowę I etapu inwestycji dla L. i A. J. oraz dla M. T. i E. T. na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz 2 szamb szczelnych na działce nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. P. w W. według projektów stanowiących integralną część ww. decyzji (tom 1). Jak wynika z zatwierdzonych projektów budowlanych I etap inwestycji obejmuje budowę, nie dwóch budynków mieszkalnych, jak stwierdzono w kwestionowanym rozstrzygnięciu, a trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oznaczonych na projektach zagospodarowania terenu jako dom 1, dom 2, dom 3. Zgodnie z art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego, w skład projektu budowlanego wchodzi projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, oraz projekt architektoniczno-budowlany. Z przepisu art. 33 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że projekt budowlany stanowi główny dokument dołączany do wniosku o pozwolenie na budowę. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i stanowiąca zezwolenie na budowę w pkt 2 tego zezwolenia stwierdza, iż projekt budowlany stanowi integralną część decyzji. Decyzja stanowi nierozerwalną część tylko z projektem. Zatwierdzony projekt budowlany stanowi załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę i nie może być pomiędzy tymi dwoma dokumentami żadnych rozbieżności. Tożsamość decyzji o pozwoleniu na budowę tkwi w tożsamości zatwierdzonych tymi decyzjami projektów budowlanych. W ocenie Sądu, z uwagi na analizę skutków społeczno-gospodarczych ze stwierdzonymi naruszeniami, decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] września 2005 r. nie sposób uznać za rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa. Skoro bowiem ustawodawca nałożył na potencjalnych inwestorów ściśle określone wymogi niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę oraz ustalił warunki techniczne jakim powinny odpowiadać nowo projektowane budynki - to brak jest podstaw do uznania, aby jego celem było udzielanie pozwoleń na budowę i zatwierdzanie projektów budowlanych niespełniających ustawowych wymogów.

W skardze kasacyjnej E. T. i M. T. zaskarżyli powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

1) naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie polegało na pominięciu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, tj. że w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, M. i E. T. w rzeczywistości złożyli wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a co najmniej wyrazili zgodę na złożenie takiego wniosku przez pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, co było wystarczające dla uznania, że wniosek o pozwolenie na budowę został skutecznie i prawidłowo złożony przez wszystkie zainteresowane osoby, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku wszechstronnego zbadania i rozważenia całości materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, bezzasadne jest stanowisko, że M. i E. T. nie złożyli wniosku o wydanie pozwolenia na budowę;

2) naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 63 § 1 k.p.a. oraz art. 23 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, w której organ odwoławczy wadliwie stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na brak podpisu pod wnioskiem wszystkich inwestorów, podczas gdy art. 63 § 1 k.p.a. nie przewiduje, aby żądanie zainicjowania postępowania administracyjnego zostało złożone przez wszystkich zainteresowanych w sprawie, natomiast zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną są wszystkie osoby, których praw i obowiązków dotyczy decyzja, co oznaczało, iż do wszczęcia postępowania na wniosek, wystarczyło formalne żądanie jednej strony, zaś pozostałych zainteresowanych powinien był ustalić organ administracyjny, co miało miejsce w niniejszej sprawie, wobec czego nie doszło do rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w świetle powyższych ustaleń bezzasadne jest stanowisko, że M. i E. T. nie złożyli wniosku o wydanie pozwolenia na budowę;

3) naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, w której organ odwoławczy wadliwie przyjął, że rażąco narusza prawo i w konsekwencji jest nieważna decyzja o pozwoleniu na budowę z tego powodu, że została ona wydana na rzecz osób, które dysponowały decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną na rzecz niektórych współwłaścicieli nieruchomości objętej wnioskiem, podczas gdy art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane (w ówcześnie obowiązującym brzmieniu), nie wskazywał, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu powinna być wydana w stosunku do osoby, która składa wniosek o pozwolenie na budowę, a wszelkie inne interpretacje wynikają jedynie z podzielonych głosów doktryny oraz orzecznictwa, co oznacza, iż ewentualne naruszenie w tym zakresie nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak rażącego charakteru naruszenia wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę;

4) naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dalej rozporządzenie, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu naruszenia w/w przepisów Prawa budowlanego i rozporządzenia, gdyż nie zostały spełnione wszystkie przesłanki (które muszą być spełnione łącznie), pozwalające na przyjęcie, że decyzja rażąco narusza prawo i w konsekwencji uzasadnione jest wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak spełnienia wszystkich przesłanek rażącego naruszenia prawa wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

II. w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

1) naruszenie art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż pod wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę powinni podpisać się wszyscy inwestorzy, podczas gdy przepis takiego obowiązku nie przewiduje;

2) naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w jego ówczesnym brzmieniu poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana wyłącznie na rzecz osób, które dysponują decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i w konsekwencji nie może być wydana na rzecz wszystkich współwłaścicieli nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, spośród których tylko niektórzy dysponują decyzją o warunkach zabudowy, podczas gdy art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane tego nie przewidywał, określając jedynie, iż decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

3) naruszenie art. 34 ust. 3 oraz art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane przez przyjęcie, że rozbieżność pomiędzy decyzją o pozwoleniu na budowę a projektem architektoniczno - budowlanym, stanowiącym jej integralną część stanowi naruszenie uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy taka rozbieżność nie stanowi naruszenia przepisów, a brak w decyzji, który może zostać uzupełniony przez jej uzupełnienie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślili, że pomiędzy inwestorami składającymi wniosek o wydanie pozwolenia na budowę istniał stosunek współwłasności nieruchomości położonej przy ul. P. w W., na której powstać miała inwestycja. Istotą współwłasności danej rzeczy jest to, że może ona niepodzielnie przysługiwać kilku osobom i każdy ze współwłaścicieli ma prawo do całej rzeczy. W odniesieniu do współwłasności, ustawodawca przewidział szczególne zasady w zakresie decydowania o jej przedmiocie. Zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Z kolei, zgodnie z art. 201 K.c. do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. Skarżący podnieśli, że Sąd w uzasadnieniu wyroku pomija tę kwestię, przyjmując założenie, że L. i A. J. oraz E. i M. T. byli prawnie niezależnymi od siebie osobami. Tymczasem okoliczność współwłasności nieruchomości, której dotyczył wniosek, jest w niniejszej sprawie zasadnicza. Wszelkie rozważania Sądu powinny były przybrać inny wydźwięk w kontekście tej okoliczności. Własność nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestycji należała do wszystkich współwłaścicieli. Każdy z nich miał więc takie samo prawo do nieruchomości, jak pozostali. Ponadto, każdy ze współwłaścicieli mógł decydować o przeznaczeniu tej nieruchomości za zgodą pozostałych współwłaścicieli. Skarżący stwierdzili, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę podpisany został przez L. i A. J., jednak za upoważnieniem i wyraźną zgodą M. i E. T. Z całokształtu okoliczności sprawy (m.in. czynny udział E. i M. T. w postępowaniu, złożenie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, brak zaskarżenia wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, realizacja wydanej decyzji) wynika, że L. i A. J. działali co najmniej jako osoby upoważnione przez skarżących do złożenia takiego wniosku również w ich imieniu. Ponadto, składając do tego konkretnego postępowania administracyjnego stosowne oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skarżący potwierdzili, iż popierają wniosek złożony przez L. i A. J., a co najmniej uznać można, iż w ten sposób potwierdzili dotychczasowe ich czynności w postępowaniu administracyjnym. Oświadczenia takie składane są wyłącznie w celu załączenia ich do wniosku o pozwolenie na budowę, a zatem E. i M. T. wyrazili zgodę oraz przyłączyli się do złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji przy ul. P. Okoliczności te, jak również fakt, że całe postępowania toczyło się z udziałem skarżących, Sąd pominął, co w efekcie doprowadziło do uznania, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa i oddalenia skargi.

Skarżący kasacyjnie podnieśli, że gdyby nawet uznać, że L. i A. J. nie działali również w imieniu i na rzecz skarżących, to przepis art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane nie wskazywał, iż w przypadku, gdy o pozwolenie na budowę występują współwłaściciele nieruchomości, podpisać stosowny wniosek muszą wszyscy współwłaściciele. Pozwolenie na budowę wydawane jest w odniesieniu do konkretnej nieruchomości, która w tym wypadku stanowiła przedmiot współwłasności, a zatem należała do wszystkich. Przepis ten stanowi jedynie, że pozwolenie wydawane jest na wniosek zainteresowanych. W niniejszej sprawie taki wniosek został złożony. Złożony został przez część współwłaścicieli, jednak pozostali wyrazili na to zgodę.

Skarżący, przytaczając treść art. 63 § 1 k.p.a., podnieśli, że w niniejszej sprawie żądanie wydania pozwolenia na budowę zostało złożone w formie pisemnej. Przepis nie wspomina o tym, aby w przypadku współwłasności nieruchomości żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę musiało zostać podpisane przez wszystkich współwłaścicieli. W związku z tym prymat powinny mieć przepisy Kodeksu cywilnego, które stwierdzają, że wszelkie czynności dotyczące przedmiotu współwłasności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, mogą być wykonywane przez jednego ze współwłaścicieli za zgodą pozostałych. W niniejszej sprawie czynnością dotyczącą przedmiotu współwłasności było zainicjowanie postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu inwestorom (będących współwłaścicielami) na budowę dwóch budynków mieszkalnych. Gdyby nawet przyjąć, iż do trybu złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie można stosować przepisów o współwłasności, to i tak nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane z uwagi na niepodpisanie wniosku przez wszystkich inwestorów. M. i E. T. złożyli oświadczenia o dysponowaniu prawem do nieruchomości na cele budowlane, uczestniczyli w tym postępowaniu oraz zrealizowali decyzję zgodnie ze złożonym wnioskiem. Stosownie do art. 23 k.p.a. Prezydent m. [...] w wyniku otrzymania wniosku pochodzącego od L. i A. J., w którym wskazano, że są jednymi ze współwłaścicieli nieruchomości oraz że inwestorami są również skarżący, ustalił wszystkich zainteresowanych w sprawie, a także że wniosek pochodził również od skarżących. Ewentualny więc brak formalny w postaci braku podpisu skarżących na wniosku inicjującym postępowanie został uzupełniony przez czynny udział skarżących w postępowaniu. Zdaniem skarżących takie ewentualne uchybienie jak brak podpisu na jednym z pism składanych w czasie postępowania administracyjnego nie stanowiłoby naruszenia przepisów. Tym bardziej w nadzwyczajnym postępowaniu, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, takie ewentualne uchybienie nie może stanowić rażącego naruszenia prawa.

Skarżący kasacyjnie podnieśli, że wówczas obowiązujący przepis z art. art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane nie wskazywał, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu powinna być wydana w stosunku do osoby, która składa wniosek o pozwolenie na budowę. Przytoczony przepis stanowi jedynie, że pozwolenie na budowę może być wydane w okresie ważności decyzji. Nie jest zatem wprost wskazane na czyją rzecz ta decyzja miała być wydana. Sąd w niniejszej sprawie zinterpretował ten przepis powołując się na orzecznictwo. Jednak w zakresie kontroli decyzji w trybie nadzwyczajnym ewentualne uchybienia, aby mieć charakter rażący, muszą w sposób oczywisty naruszać literę prawa, a zatem wyłącznie przepisy, bez odwoływania się do dorobku literatury czy orzecznictwa.

Skarżący kasacyjnie powołali się na art. 16 § 1 k.p.a. i podnieśli, że decyzja istnieje w obrocie prawnym 10 lat. Nadto odległość między budynkiem oznaczonym jako dom nr 2 a działką sąsiednią wynosi 3,13 m. Natomiast ściana zwrócona do sąsiedniej działki nie jest wypełniona oknami, lecz luksferami, a więc powinna zostać uznana za ścianę pełną, a zatem odległość pomiędzy ścianą a sąsiednią działką jest zgodna z prawem. Przyjmując nawet, że stosownie do projektu przedstawionego wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, przedmiotowa ściana zawiera otwór, to i tak nie powinno dojść do zaakceptowania przez Sąd stwierdzenia organów, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, a wcześniej organy administracji, nie dostrzega różnicy pomiędzy naruszeniem prawa, a jego kwalifikowaną formą, tj. rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie 3 przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, jakie za sobą pociąga naruszenie. Skutki należy oceniać według stanu bieżącego, a nie z momentu wydania pozwolenia na budowę. Skutki w zasadzie nie istnieją. Nawet gdyby przyjąć, że doszło do uchybienia to nie doszło do naruszenia praw właścicieli sąsiednich działek do ich zagospodarowania, gdyż taką ocenę należałoby przeprowadzić z uwzględnieniem rzeczywistego stanu zagospodarowania nieruchomości i realizacji projektu budowlanego - a ten jest zgodny z przepisami. Prawo właścicieli sąsiednich działek do ich zagospodarowania nie jest ograniczone faktem, że w projekcie budowlanym skarżących zaprojektowany jest otwór okienny, który finalnie nigdy nie powstał w związku z koniecznym odstępstwem od projektu budowlanego. Skarżący nie zgodzili się z twierdzeniem Sądu, jakoby sanowanie powyższego uchybienia stanowiło akceptację nierespektowania obowiązującego porządku prawnego, ponieważ uchybienie to zostało usunięte przez realizację projektu z odstępstwem i wypełnienie otworu w ścianie luksferami.

Zdaniem skarżących Sąd, podobnie jak organy administracji, dokonał błędnej interpretacji przepisu art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, wskazującego na czyją rzecz może zostać wydane pozwolenie na budowę. Organy administracji, a następnie Sąd, w sposób nieuzasadniony przyjęli, iż z tego przepisu w powiązaniu z art. 63 § 1 k.p.a. wynika, iż pod wnioskiem o wydanie takiego pozwolenia muszą złożyć podpis wszyscy inwestorzy, a brak podpisu na wniosku choćby jednego z nich stanowi naruszenie prawa o charakterze rażącym, co uzasadnia stwierdzenie nieważności takiego pozwolenia w całości. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem Sądu, aby art. 63 § 1 k.p.a. był odczytywany w ten sposób, że w przypadku wielości stron, każda z nich musiałaby złożyć formalny wniosek o wszczęcie postępowania. Przepis bowiem nie nakłada takiego obowiązku. Jeżeli więc w niniejszej sprawie było kilku zainteresowanych (wskazani we wniosku o pozwolenie inwestorzy), to do samego zainicjowania postępowania zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. wystarczył podpis choćby jednego z nich. Poza tym, interpretacja przepisów zaproponowana przez Sąd stoi w sprzeczności z art. 28 k.p.a. przewidującym, iż stroną postępowania są wszystkie osoby, których praw i obowiązków dotyczy postępowanie. Przyjmując stanowisko wyrażone przez Sąd należałoby postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ograniczyć wyłącznie do L. i A. J., podczas gdy nieruchomość stanowi przedmiot współwłasności także innych osób, a zatem pozwolenie na budowę dotyczy również ich praw i interesów. Zdaniem skarżących Sąd dokonał błędnej wykładni przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane przyjmując, iż decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana wyłącznie na rzecz osób, które dysponują decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i w konsekwencji nie może być wydana na rzecz wszystkich współwłaścicieli nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, spośród których tylko niektórzy dysponują decyzją o warunkach zabudowy, podczas gdy powyższy przepis określał jedynie, iż pozwolenie na budowę wydawane jest temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisy Prawa budowlanego nie określają wprost, aby osobą ubiegającą się o pozwolenie na budowę musiał być ten sam podmiot, który jest adresatem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem tej decyzji jest w myśl art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przesądzenie zgodności zamierzonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami szczególnymi. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach.

Odnosząc się do rozbieżności pomiędzy projektem architektoniczno – budowlanym, a decyzją o pozwoleniu na budowę skarżący kasacyjnie podnieśli, że Sąd poza tym stwierdzeniem nie zawarł w uzasadnieniu wyroku wynikających z tego twierdzenia wniosków. Zdaniem skarżących pomiędzy tymi dokumentami nie ma rozbieżności. Do rozbieżności czy sprzeczności pomiędzy treścią decyzji o pozwoleniu na budowę a projektem architektoniczno - budowlanym doszłoby, gdyby co innego wynikało z takiego projektu a co innego z decyzji. Natomiast w niniejszej sprawie projekt pokrywa się z treścią decyzji o pozwoleniu na budowę, ale w sposób niepełny, skoro decyzja dotyczy tylko dwóch budynków a nie trzech przewidzianych w projekcie. Jest więc zachowana tożsamość pomiędzy projektem a decyzją. Ewentualne uchylenie tej okoliczności mogłoby nastąpić przez uzupełnienie decyzji, jeśli taka byłaby wola inwestora, który nie skorzystał jednak z trybu przewidzianego w art. 111 §1 k.p.a. Okoliczność powyższa nie może zostać potraktowana jako uzasadnienie do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż nie ma naruszenia przepisów, a jedynie ewentualnie naruszenie interesu samego inwestora.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

Po pierwsze, zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegający na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem powyższych przepisów postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji uznał, że organy nadzoru przeprowadziły postępowanie z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i wyjaśniły jakimi przesłankami kierowały się przy wydawaniu rozstrzygnięć. Dokonując takiej oceny postępowania administracyjnego i zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji nie poddał jednak dostatecznej ocenie zaskarżonej decyzji w aspekcie bezspornej w niniejszej sprawie okoliczności, jaką jest fakt, iż L. i A. J. oraz E. i M. T. są współwłaścicielami nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę (działka o nr ewid. [...] i nr ewid. [...]) i objętych decyzją Prezydenta m. [...] z dnia [...] lipca 2003r., nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wprawdzie decyzja Prezydenta m. [...] z dnia [...] lipca 2003r., nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania wydana została po rozpatrzeniu wniosku E. i M. T., lecz przy ocenie zakresu obowiązywania tej decyzji i możliwości posłużenia się tą decyzją należy uwzględnić fakt, iż wnioskodawcy nie są jedynymi współwłaścicielami nieruchomości, której dotyczy decyzja. Ten fakt należy uwzględnić przy ocenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i dokonać oceny sprawy w aspekcie przepisów regulujących współwłasność nieruchomości i okoliczności danej sprawy.

Rację ma wprawdzie Sąd pierwszej instancji, że zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego, lecz – jak zasadnie podnoszą skarżący – nie można pomijać okoliczności wynikających z materiału dowodowego zgromadzonego w tej sprawie i tracić z oczu charakteru postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O ile bowiem w postępowaniu zwyczajnym uchylenie decyzji mogą uzasadniać wady niemające charakteru kwalifikowanego, to w postępowaniu nieważnościowym dla wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego konieczne jest stwierdzenie, że decyzja obarczona jest wadą kwalifikowaną.

Przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23).

A zatem dla uznania, że wystąpiło "kwalifikowane naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące. W postępowaniu nieważnościowym organ winien dokonać oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy zastosowano obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.

Rację mają skarżący, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że aczkolwiek wniosek o wydanie pozwolenia na budowę podpisali L. i A. J., to we wniosku tym ujęci są także M. i E. T. i do tego wniosku załączone zostało oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone nie tylko przez L. i A. J., ale i oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podpisane przez E. i M. T. Nadto zauważyć należy, iż do powyższego wniosku załączono także oświadczenie G. J., W. J., J. M. i T. M. (pozostali współwłaściciele nieruchomości), że wyrażają zgodę na budowę domów przez L. i A. J. oraz E. i M. T. na terenie działek nr [...] i [...].

Powyższe okoliczności należy ocenić w świetle art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Jak stanowi art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych - art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane. Posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jednym z ustawowych warunków wydania przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę, co jednoznacznie wynika z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym - do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Złożenie przez E. i M. T. oświadczenia, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, a więc oświadczenia stanowiącego warunek konieczny do wydania pozwolenia na budowę, świadczy o wyrażeniu przez E. i M. T. woli uzyskania wraz z L. i A. J. decyzji udzielającej pozwolenia na budowę 2 budynków jednorodzinnych i 2 szamb, gdyż z takim wnioskiem zostało złożone oświadczenie E. i M. T. Zauważyć też należy, iż L. i A. J. oraz M. i E. T. uczestniczyli w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i doręczono im decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] września 2005 r., nr [...] zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolnostojących (10 budynków oraz 10 szamb szczelnych) na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. P. w W. i udzielającą L. i A. J. oraz M. i E. T. pozwolenia na budowę I etapu inwestycji, tj. dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolnostojących oraz 2 szamb szczelnych na działkach nr ew. [...] i [...], obręb [...], przy ul. P. w W. Skoro M. i E. T. złożyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uczestniczyli w tym postępowaniu i nie zakwestionowali wydanej decyzji, to należy uznać, że byli wnioskodawcami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a przynajmniej, że L. i A. J. składając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę działali także w ich imieniu.

Z powyższych względów zasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 63 § 1 k.p.a.

Trafny jest też zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.

Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W okolicznościach niniejszej sprawy organ i Sąd pierwszej instancji nie przywiązały należytej wagi do faktu, iż nieruchomość, na której planowana jest inwestycja stanowi współwłasność. Treść prawa własności uregulowano normą art. 140 k.c. - właściciel jest wyłącznie uprawniony do posiadania, korzystania z rzeczy i rozporządzania rzeczą. Współwłasność jest odmianą prawa własności. Wynikają z tego określone konsekwencje prawne. Każdy ze współwłaścicieli zachowuje prawo, o jakim mowa w art. 209 k. c., tj. może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa i zachowuje prawo zarządu rzeczą wspólną w granicach określonych w art. 199 ( czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu ) i art. 201 k.c. (czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną ) - chyba, że współwłaściciele inaczej postanowili w umowie bądź sąd powszechny ustalił inaczej zasady wykonywania zarządu. Rozważając zatem kwestie dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy i złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie można pomijać aspektu wykonywania prawa własności, w tym zagadnienia zarządu nieruchomością stanowiącą współwłasność. Nie można stawiać ogólnej tezy, jak czyni to Sąd pierwszej instancji, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy na rzecz niektórych współwłaścicieli nieruchomości wyłącza możliwość posługiwania się tą decyzją przez pozostałych współwłaścicieli nieruchomości w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W sytuacji istnienia współwłasności nieruchomości nie można skutecznie twierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana na wniosek niektórych współwłaścicieli nieruchomości nie ma żadnego wpływu na uprawnienia pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji o warunkach zabudowy na rzecz niektórych tylko współwłaścicieli nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę w okolicznościach danej sprawy może być wystarczające dla uznania, że wszyscy współwłaściciele tej nieruchomości dysponują decyzją o warunkach zabudowy. Należy bowiem uwzględnić przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące współwłasności.

W okolicznościach niniejszej sprawy - z przedstawionych wyżej względów - nie można podzielić poglądu Sądu pierwszej instancji, że L. i A. J. nie byli legitymowani do ubiegania się o udzielenie pozwolenia na budowę w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy wydaną na wniosek E. i M. T. dotyczącą nieruchomości stanowiącej współwłasność L. i A. J. oraz E. i M. T. Uwzględniając fakt, iż nieruchomość objęta decyzją o warunkach zabudowy stanowi współwłasność L. i A. J. oraz M. i E. T. nie można uznać, że L. i A. J. nie dysponowali decyzją ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Tym samym skarżący w dacie ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę legitymowali się decyzją ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. To zaś oznacza, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę nie narusza rażąco art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił zastosowanie przez organy art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, przy czym nie dopuścił się naruszenia tego przepisu przez jego błędną wykładnię. Należy bowiem zgodzić się z ogólną tezą, że wydanie pozwolenia na budowę na rzecz podmiotu nielegitymującego się decyzją o warunkach zabudowy wydaną lub przeniesioną na rzecz tego podmiotu stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. W takim przypadku decyzja udzielająca pozwolenia na budowę dotknięta jest wadą kwalifikowaną – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – tj. rażącym naruszeniem prawa. Jednak w niniejszej sprawie, z uwagi na współwłasność nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy i pozwoleniem na budowę, taka sytuacja nie zachodzi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza rażąco art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane.

Przypomnieć należy, iż stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Okoliczność, iż projekt budowlany – I etap obejmuje 3 budynki, a pozwolenie na budowę dotyczy 2 budynków nie oznacza automatycznie, że decyzja o pozwoleniu na budowę dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa. Nie można uznać, że w tym przypadku pozwolenie na budowę dotknięte jest z tego powodu wada kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) podnieść należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania badanych decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 1998 r., I SA 1400/97, LEX nr 44635). Niemniej jednak oceniając skutki ekonomiczno-społeczne, jakie powoduje określona decyzja nie można pominąć okoliczności, jakie zaistniały po wydaniu pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji – należy uwzględnić, że w ścianie usytuowanej 3,13 m od granicy działki wykonano luksfery.

Zaznaczyć należy, iż powołane wyżej rozporządzenie stanowi, iż przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i budowie ( § 2 ust. 1), przy czym art. 9 ustawy – Prawo budowlane w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 tej ustawy. Ustawodawca, normując instytucję uzyskiwania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, daje wyraz temu, iż nie w każdej sytuacji przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, muszą być przestrzegane bezwzględnie. Właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo ( art. 9 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane) po dokonaniu oceny, czy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony. Odstępstwo od przepisów rozporządzenia dopuszcza także § 2 ust. 2 rozporządzenia stanowiąc, iż wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu (stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy). Rozważania te prowadzą do wniosku, że możliwe są przypadki, gdy budynek może nie spełniać warunków technicznych określonych w powołanym wyżej rozporządzeniu.

Sąd pierwszej instancji ponownie winien ocenić kwestie dotyczące naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) i ocenić skutki ekonomiczno-społeczne, jakie powoduje decyzja o pozwoleniu na budowę, w tym rozważyć kwestie dotyczące § 232 ust. 6 rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 718) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.