Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 236/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 i -kt 32
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
article: art. 145 par.1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 143, art. 170
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skargi W. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] nakazującą W. I. jako posiadaczowi odpadów usunięcie ich z działki nr [...] w K. na warunkach wskazanych w decyzji Wójta.

Decyzja ta wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 6 lipca 2018 r. Wójt Gminy M. – po uprzednim otrzymaniu informacji o fakcie składowania na terenie działki zwałów ziemi w tym odpadów plastikowych - wszczął z urzędu postępowania w sprawie usunięcia odpadów z terenu działki o nr [...] położonej w K. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 22 sierpnia 2018 r. stwierdzono istnienie nasypu ziemi, który od strony drogi powiatowej był zrównany z tą drogą a od strony wschodniej, czyli od poziomu "0" do najwyższego punktu o wysokości 4 m. Według ustaleń organu nasyp ten składa się głównie z ziemi z domieszką kamieni i gruzu betonowego, ceglastego i destruktu asfaltowego oraz karczy drzew. Nawieziony materiał nie jest gruntem rodzimym z terenu działki, ale pochodzi z wykonywania robót prowadzonych przez innego przedsiębiorcę. Właściciel nieruchomości oświadczył, że nie posiada żadnych zgód, zezwoleń na składowanie odpadów i zmianę ukształtowania terenu. Oświadczył także, że ziemia tworząca nasyp przywieziona został przez firmę A i została składowana i rozplantowana "we wzajemnym uzgodnieniu, bez umowy pisemnej". Na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej organ ustalił, że w obrębie wykonania nasypu doszło do zasypania widocznego na mapie rowu. Wielkość terenu zajętego przez nasyp została zaznaczona na mapie ewidencyjnej stanowiącej załącznik do protokołu. Sporządzono także dokumentację fotograficzną. Właściciel nieruchomości oświadczył do protokołu, że wyraził zgodę na składowanie nawiezionej ziemi w celu uporządkowania terenu nieruchomości, wyrównania powierzchni i poprawy walorów estetycznych budynku mieszkalnego. Nie miał wiedzy o naruszeniu przepisów.

W piśmie z dnia 17 września 2019 r pełnomocnik skarżącego wniósł o ponowne przeprowadzenie oględzin, informując, że działka została przez właściciela uprzątnięta z plastiku. Teren został uporządkowany, powierzchnia wyrównana przez co poprawiono walory estetyczne działki. Doprowadzono także do poprzedniego stanu rów melioracyjny oraz go prawidłowo wyprofilowano. Strona wniosła o umorzenie postępowania.

Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy M. nakazał W. I. – jako posiadaczowi odpadów usypanych i rozplantowanych na części działki nr [...] - usunięcie odpadów i doprowadzenie działki do stanu takiego jaki istniał przed ich nawiezieniem.

Na skutek odwołania zobowiązanego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] uchyliło opisaną wyżej decyzję organu pierwszej instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zarzucił, że w sentencji decyzji organu I instancji nie określono jakie konkretnie odpady zobowiązany jest usunąć adresat decyzji z terenu działki. Wskazał także na sprzeczność pomiędzy decyzją a protokołem z oględzin, z którego nie wynika aby w nawiezionych odpadach stwierdzono odpady z tworzyw sztucznych wymienionych w decyzji. W celu wyjaśniania wątpliwości Kolegium zaleciło - w ramach art. 136 k.p.a. - przeprowadzenie oględzin działki połączonych z wykonaniem odkrywki. Organ I instancji nie przeprowadził jednak tego dowodu, zatem Kolegium zaleciło aby w ramach ponownego postępowania, Wójt dokonał szczegółowych ustaleń co do rodzaju odpadów jakie magazynowane są na działce, w tym w oparciu o zaniechane oględziny.

Powyższa decyzja została zakwestionowana w drodze sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 stycznia 2020 r. oddalając sprzeciw podzielił zastrzeżenia organu odwoławczego co do kompletności materiału dowodowego i zgodził się z koniecznością przeprowadzenia ponownych oględzin połączonych z odkrywką, mając na uwadze, że fakt zmagazynowania tworzyw sztucznych został ustalony podczas czynności przeprowadzonych na działce w dniu 18 lipca 2018 r. bez udziału właściciela. Sąd zgodził się ze stanowiskiem, że dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego możliwe będzie dokładne ustalenie składu zmagazynowanych odpadów i ustalenie czy zaistniały przesłanki do wydania decyzji z art. 26 ust.2 ustawy o odpadach.

W ponownym postępowaniu Wójt pismem z dnia 5 sierpnia 2019 r. wezwał skarżącego do złożenia pisemnego oświadczenia, czy w składzie odpadów rozplantowanych na działce po dniu 20 lipca 2018 r. znalazły się również odpady o kodzie 170203, a jeżeli nie, to w jaki sposób zostały rozdysponowane. Zaznaczył, że w dokumentacji fotograficznej przekazanej wraz z informacją o zaleganiu odpadów widoczne są odpady z plastiku stanowiące odpady z budowy, które nie były już widoczne podczas oględzin w dniu 22 sierpnia 2018 r. Organ zawiadomił także skarżącego i jego pełnomocnika o oględzinach przewidzianych na dzień 21 sierpnia 2019 r. Na wniosek skarżącego termin ten został jednak przesunięty na dzień 2 października 2019 r. po godz. 15. W dniu 30 września 2019 r. pełnomocnik strony wniósł o odroczenie terminu oględzin i odstąpienie od wizji wskazując na kolizję terminu planowanej wizji z rozprawą sądową w sprawie [...] w której reprezentuje części rodziny jako pełnomocnik. Organ tego wniosku nie uwzględnił i przeprowadził oględziny bez udziału stron.

W protokole z oględzin wskazano, że potwierdzają one nagromadzenie na części działki nasypu z ziemi i kamieni o wyrównanej powierzchni która porośnięta jest samosiewami traw i innych roślin. Orientacyjna powierzchnia nasypu naszkicowana została na mapce ewidencyjnej. Organ odnotował, że powierzchnia działki na której znajdują się odpady wynosi 2914 m2. Wysokość nasypu od strony drogi powiatowej jest równa z przylegającą powierzchnią drogi powiatowej, a od strony wschodniej jego wysokość wynosi 4 m. Kopia protokołu przekazana została pełnomocnikowi skarżącego.

Pismem z dnia 5 sierpnia 2020 r. Wójt wezwał pełnomocnika skarżącego do złożenia oświadczenia, czy odpady nawiezione na teren działki związane były z wykonywaniem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym i czy posiada on zezwolenie odpowiednich organów na wykonanie tych prac.

Następnie decyzją z dnia [...] Wójt Gminy M. wydał decyzję, w której nakazał skarżącemu jako posiadaczowi odpadów o kodach: 17 01 01 - odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, 17 01 07 – zmieszane odpady z betony, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia innych niż wymienione w 17 01 16 oraz 17 05 04 – gleba ziemia w tym kamienie inne niż w 17 05 03 – usypanych i rozplantowanych na części działki nr [...]: 1/ usunięcie tych odpadów z powierzchni działki około 2914 m2 przez przetransportowanie do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania (składowania) prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenie z którym to strona zawrze stosowną umowę a usunięcie zostanie wykonane w taki sposób aby zostały przywrócone rzędne terenu przedmiotowej nieruchomości; 2/ doprowadzenie stanu działki do takiego jaki istniał przed nawiezieniem odpadów. W osnowie decyzji organ nakazał także, aby w przypadku wykrycia odpadów niebezpiecznych, strona zebrała je oddzielnie od pozostałych odpadów i przekazała podmiotowi posiadającemu odpowiednie zezwolenie z którym zawrze stosowną umowę. Określono także termin usunięcia odpadów na sześć miesięcy od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna oraz nakazano powiadomić organ o wykonaniu obowiązku.

W uzasadnieniu decyzji opisano przebieg dotychczasowego postępowania. Organ zaznaczył, że grunt, na którym znajdują się odpady jest gruntem rolnym, a magazynowanie na nim odpadów nie jest powiązane z produkcją rolną. Dodatkowo podkreślono, że nieruchomość leży w obszarze chronionym B a właściciel działki swoimi działaniami naruszył art. 33 ustawy o ochronie przyrody. Organ wskazał, że ustalony stan faktyczny wskazuje na istnienie odpadów zgromadzonych w miejscu do tego nieprzeznaczonym i konieczność ich usunięcia. W konkluzji organ stwierdził, że w oparciu o przeprowadzone postępowanie dowodowe ustalił fakt: 1/ istnienia odpadów; 2/ składowania i magazynowania tych odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym; 3/ tożsamość podmiotu zobowiązanego do usunięcia odpadów.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożył pełnomocnik W. I. wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, gdyż do osoby fizycznej przepisy dotyczące korzystania ze środowiska mają ograniczony zakres. Podniesiono także zarzuty o charakterze procesowym wskazujące, między innymi, na nieuwzględnienie wniosków pełnomocnika składanych w toku postępowania.

Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji SKO wyjaśniło, że materialną podstawę orzeczenia stanowi art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r. poz. 797 ze zm.- także jako ustawa odpadowa). Zdaniem Kolegium przeprowadzone oględziny nieruchomości, wraz z dokumentacją zdjęciową, jak również częściowo wyjaśnienia samego skarżącego (co do tego, że odpady betonowe mają służyć do wykonania rowu melioracyjnego) wskazują, że przedmiotem niniejszego postępowania są odpady – częściowo ziemne, które zostały zeskładowane na działce z naruszeniem dotychczasowego ukształtowania terenu.

Organ odwoławczy ocenił, że posiadaczem powyższych odpadów jest skarżący. Jako właściciel nieruchomości na której zalegają odpady, jest on jednocześnie ich posiadaczem w rozumieniu ustawy. Odpady zalegają w miejscu do tego nieprzeznaczonym, zatem skarżący jest zobowiązany do ich usunięcia. Obowiązek skarżącego wynika z domniemania prawnego odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi zanieczyszczoną odpadami. Z perspektywy stosowania art. 26 ust. 1 i 2 ustawy nie ma natomiast znaczenia fakt, czy nawiezione odpady mogą się przyczynić do lepszego zagospodarowania gruntu w tym np. wykonania rowu melioracyjnego. Sam fakt istnienia tych odpadów na terenie nieruchomości powoduje konieczność wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów.

Mając powyższe na względzie, Kolegium uznało, że koniecznym jest zastosowanie art. 26 ust. 2 ustawy i nakazanie posiadaczowi odpadów ich usunięcie z terenu do tego nieprzeznaczonego. Zgodnie z art. 26 ust. 6 decyzja w tym zakresie powinna zawierać termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów oraz sposób usunięcia odpadów. Wszystkie te elementy zawarte zostały w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że uzupełnieniu uległy te okoliczności, które miały znaczenie dla sprawy, w szczególności poprzez dokonanie oględzin nieruchomości, na której znajdują się odpady. W tym zakresie, strona została prawidłowo zawiadomiona o terminie oględzin, a fakt nieuczestniczenia w nich pełnomocnika lub strony nie powoduje ich nieważności. Wniosek o inny termin przeprowadzenia oględzin nie zawiera uprawdopodobnienia braku możliwości stawiennictwa pełnomocnika, w szczególności wobec braku załączenia kserokopii wezwania Sądu, a także wobec godziny wyznaczenia oględzin 15:30. Dowód ten może być zatem podstawą do orzeczenia w sprawie. W zakresie zarzutu braku podstaw do wydania decyzji, gdyż dotyczy ona osoby fizycznej, Kolegium wyjaśniło, że argumentacja w tym zakresie dotyczy ustawy prawo ochrony środowiska, która ustala m.in. opłaty za korzystanie ze środowiska. Nie jest to jednak relewantne w stosunku do konieczności usunięcia odpadów z miejsca do tego nieprzeznaczonego i nie ma żadnego wpływu na sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy; ustalone zostały odpady jakie zeskładowane zostały na terenie nieruchomości, wobec czego koniecznym stało się wydanie decyzji w trybie art. 26 ustawy o odpadach.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł W. I. zarzucając nieważność decyzji Kolegium "z urzędu", z uwagi na jej wydanie po terminie ustalonym w k.p.a. Skarżący zażądał ponownego rozpatrzenia sprawy w celu rozpatrzenia zgłaszanych przez niego wniosków dowodowych (w tym wynikających z pisma pełnomocnika z dnia 3 grudnia 2020 r. oraz z odwołania z dnia 11 stycznia 2021 r.), ponownego przeprowadzenia wizji o której nie został zawiadomiony, przy braku możliwości uczestniczenia w niej jego pełnomocnika. Zarzucił, że oględziny trwały tylko 8 minut - co nie pozwoliło na wykonanie rzetelnych pomiarów oraz, że organ gminy nie wykonał zaleceń z decyzji kasacyjnej Kolegium – co zostało następnie przez ten organ przemilczane. Zdaniem strony organy nie wyjaśniły istotnych okoliczności sprawy, nie zebrały materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, nie wyjaśniły dokładnie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Wójta Gminy M.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania, gdyż po upływnie 30 dni od dnia złożenia odwołania miał prawo domniemywać, że odwołanie zostanie rozpatrzone dla niego pozytywnie. Skarżący wniósł również o przeprowadzenie przez Sąd dowodów na okoliczność podważenia twierdzeń, że Wójt Gminy M. dba o środowisko.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z kryteriami legalności określonymi w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 dalej także jako p.p.s.a) wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 26 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 i pkt 32 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U z 2020 r. poz. 797 ze zm.) – dalej jako u.o.o.

Przepis art. 26 ust. 1 ww. ustawy nakłada na posiadacza odpadów obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów ich usunięcie z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Według art. 3 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy, przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany.

Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 19 u.o.o. przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Przez wytwórcę odpadów ustawa rozumie natomiast każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest natomiast podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej (art. 3 pkt 32 u.o.o.).

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że według utrwalonego w orzecznictwie poglądu, domniemanie prawne zgodnie z którym, władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów). Oznacza to, że domniemanie to może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów (por. np. wyroki: WSA w Krakowie z dnia 14 lutego 2018 r. II SA/Kr 1548/17, WSA w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2017 r. II SA/Gd 626/17, WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r. IV SA/Wa 3167/16). Władający powierzchnią ziemi może więc zwolnić się z odpowiedzialności za odpady wykazując, że odpadem faktycznie władał inny podmiot, czyli wskazując na innego posiadacza odpadów (por. W. Radecki "Ustawa o odpadach. Komentarz". Wydawnictwo ABC, Warszawa 2008, s.327, NSA w wyroku z dnia 26 września 2013r. II OSK 330/12). Wprowadzenie przez ustawodawcę omawianego domniemania prawnego zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto jest wytwórcą odpadów, co jednak nie oznacza możliwości zignorowania dowodów wskazujących tę osobę – o ile zostaną one w toku postępowania pozyskane.

Z przywołanych przepisów wynika, że dla zastosowania środka nadzorczego w postaci decyzji nakazującej usunięcie odpadów wymagane było ustalenie następujących okoliczności: 1/ faktu istnienia odpadów; 2/ faktu składowania i magazynowania tych odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym; 3/ tożsamości podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów (posiadacza odpadów).

Ustalenie powyższych okoliczności było obowiązkiem organów i powinno ono nastąpić na podstawie kompleksowo zebranego i wnikliwie rozpatrzonego materiału dowodowego. Zastosowanie art. 26 ust. 2 u.o.o. wymagało w pierwszym rzędzie ustalenia, że na działce nr [...] w obrębie K., rozumianej jako miejsce do tego nieprzeznaczone, doszło do składowania i magazynowania odpadów bez zezwolenia a jeżeli tak, kto jest ich posiadaczem w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów u.o.o.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że na części ww. działki – która według ustaleń organów stanowi grunt rolny znajdujący się na terenie B – miało miejsce nawiezienie i zeskładowanie w formie nasypu mas ziemnych z domieszką kamieni i gruzu betonowego, ceglastego i destruktu asfaltowego oraz karczy drzew. Powyższa okoliczność ustalona została na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 6 sierpnia 2018 r. i nie jest kwestionowana przez skarżącego, który potwierdził wówczas, że ziemia tworząca nasyp przywieziona została przez firmę A i została składowana i rozplantowana "we wzajemnym uzgodnieniu, bez umowy pisemnej". Oświadczył także do protokołu, że wyraził zgodę na składowanie tej ziemi w celu uporządkowania terenu nieruchomości, wyrównania jej powierzchni.

W rozpoznawanej sprawie wątpliwości nie budziło zatem, że na nieruchomości skarżącego, rozumianej jako miejsce nieprzeznaczone do składowania odpadów (na co wskazuje charakter gruntu i jego lokalizacja na terenie chronionym) doszło do składowania - przemieszanych z gruzem, destruktem asfaltowym i karczami drzew - mas ziemnych, które spełniają definicję odpadu w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o. Nie budziło także wątpliwości, że posiadaczem tych odpadów w rozumieniu ustawy był skarżący, za wiedzą i zgodą którego doszło do ich nawiezienia i złożenia na terenie jego nieruchomości - na co nie posiadał wymaganych zgód. Od początku postępowania wątpliwości budził jednak skład tych odpadów, co było także przyczyną wydania decyzji kasacyjnej przez SKO. Przypomnieć należy, w zawiadomieniu organu I instancji o fakcie zalegania odpadów na terenie nieruchomości skarżącego, wskazano, że w ich skład, obok przemieszanych z gruzem mas ziemnych, wchodzą także odpady plastikowe – co potwierdzać miała przekazana wraz z tym zawiadomieniem dokumentacja zdjęciowa wykonana w dniu 18 lipca 2018 r. Ponieważ fakt zalegania odpadów plastikowych nie został wprost wykazany w protokole z oględzin z dnia 6 sierpnia 2018 r. a organ nakazał usunięcie odpadów również z tej grupy, Kolegium uznało, że w tym zakresie zgromadzony w sprawie materiał jest niewystarczający dla przesądzenia o istotnych okolicznościach sprawy. Z tego też względu, nakazało organowi I instancji przeprowadzenie postępowania dowodowego w postaci ponownych oględzin nieruchomości połączonych z odkrywką. Brak ustaleń w powyższym zakresie uznany zatem został przez organ odwoławczy za naruszenie przepisów procesowych w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniający wydanie decyzji kasacyjnej. Stanowisko organu odwoławczego zostało zaakceptowane przez WSA w prawomocnym wyroku z dnia 16 stycznia 2020 r. syg. akt II SA/Wr 531/19) oddalającym sprzeciw na ww. decyzję Kolegium. Sąd wyraźnie stwierdził w tym wyroku, że przeprowadzenie nakazanej przez organ odwoławczy czynności było tym bardziej uzasadnione, jeżeli uwzględnić okoliczność, że fakt zmagazynowania odpadów z tworzyw sztucznych ustalono podczas czynności przeprowadzonych w dniu 18 lipca 2018 r. bez udziału właściciela działki. Sąd stwierdził, że dopiero po przeprowadzeniu tych czynności możliwe będzie dokładane ustalenie składu odpadów i przesądzenie o przesłankach wydania decyzji z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach.

W zaistniałych okolicznościach organ I instancji - związany także na mocy art. 170 p.p.s.a. prawomocnym wyrokiem z dnia 16 stycznia 2020 r. - zobowiązany był do przeprowadzenia ponownych oględzin nieruchomości połączonych z odkrywką zeskładowanych mas ziemnych, w celu ustalenia w prawidłowy sposób składu odpadów zmagazynowanych na nieruchomości skarżącego. Ustalenie tego składu uznane bowiem zostało przez organ odwoławczy, jak też przez orzekający w sprawie Sąd, za okoliczność faktyczną mającą istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu z tego obowiązku organ I instancji jednak się nie wywiązał, czego w sposób prawidłowy nie ocenił organ II instancji. Sąd nie podziela bowiem stanowiska Kolegium, co do tego, że w ponownym postępowaniu uzupełnieniu uległy te okoliczności które mają znaczenie w sprawie, w szczególności przez dokonanie oględzin. Zdaniem Sądu, organ II instancji wyraził takie stanowisko przedwcześnie, nie dokonując należytej oceny przeprowadzonych w dniu 2 października 2019 r. oględzin działki w kontekście wykonania zaleceń wynikających z wcześniejszej decyzji kasacyjnej oraz z prawomocnego wyroku Sądu z dnia 16 stycznia 2020 r.

Wskazać zatem należy z treści protokołu sporządzonego z przeprowadzonych w dniu 2 października 2019 r. – bez udziału skarżącego i jego pełnomocnika – oględzin nie wynika, aby ustalenie składu zmagazynowanych w postaci nasypu odpadów, odbyło się po uprzednim wykonaniu odkrywki. Tymczasem na konieczność wykonania takiej odkrywki wskazało Kolegium już w dniu 12 czerwca 2019 r. Oznacza to, że już w tej dacie – czyli po upływie 11 miesięcy po zawiadomieniu o fakcie nawiezienia odpadów - organ odwoławczy uznał, że prawidłowe ustalenie ich składu nie jest możliwe tylko na podstawie samych oględzin lecz konieczne jest także dokonanie odkrywki. Mając na uwadze upływ czasu, jak też to, że według ustaleń organu, pierwotnie nawiezione masy ziemne zostały wymieszane i rozplantowane na terenie działki, wykonanie takiej czynności należy uznać za uzasadnione. Skoro jednak organ nie połączył oględzin z odkrywką - faktu tego nie potwierdza protokół z oględzin – nie można zgodzić się z Kolegium, że stanowią one wystarczający dowód na określenie składu nielegalnie zmagazynowanych odpadów i wykluczenie z nich odpadów plastikowych. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że oględziny te przeprowadzono po upływie prawie 15 miesięcy od zgłoszenia faktu zwiezienia odpadów, a jak odnotowano w protokole, powierzchnia nasypu była wówczas porośnięta samosiewami traw i innych roślin co niewątpliwie utrudniało ustalenie jego składu tylko na podstawie samego oglądu zewnętrznego. Zaznaczyć przy tym należy, że powyższe oględziny są jedynym dowodem na który powołują się organy. Jak jednak wskazano, z protokołu nie wynika aby w ich trakcie wykonano czynności zmierzające do ustalenia, czy wśród złożonych odpadów znajdują się również odpady plastikowe czy też nie. Sąd zauważa, że aktach znajduje się również oświadczenie pełnomocnika skarżącego z dnia 17 września 2018 r. informujące o "uprządkowaniu działki z plastiku", lecz organy do tego oświadczenia w żaden sposób się nie odniosły. Powyższe wskazuje, że kwestia składu odpadów w zakresie wskazanym w decyzji kasacyjnej Kolegium, nie została nadal wyjaśniona. Organ pierwszej instancji – pomimo wyraźnego zalecenia Kolegium - nie zgromadził zatem kompletnego materiału dowodowego, wyjaśniającego wszystkie występujące w sprawie wątpliwości, w sposób pozwalający na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. Wójt, przeprowadził co prawda oględziny ale nie wynika z nich, że badał kwestię sporną dotyczącą składowania odpadów z tworzyw sztucznych. Żaden z organów nie wyjaśnił, w uzasadnieniu decyzji, na podstawie jakich dowodów ustalił, że tego rodzaju odpady zalegają lub nie zalegają na nieruchomości skarżącego.

Zaznaczyć należy, że wątpliwości co do stanu faktycznego niniejszej sprawy nie dotyczą tylko składu opadów które mają być objęte nakazem usunięcia, ale także, ustaleń organu co do określenia powierzchni działki objętej tym nakazem. W protokole z oględzin z dnia 2 października 2019 r. podano bowiem, że powierzchnia na której znajdują się odpady wynosi 2914 m 2. Z treści protokołu nie wynika jednak w jaki sposób – poprzez jakie czynności (metody pomiaru, wyliczenia, przyjęte punkty odniesienia ) – ustalono tę powierzchnię. Brak jakiejkolwiek informacji w tym zakresie nie pozwala ocenić, czy przedmiotowa powierzchnia została określona w sposób prawidłowy. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy dowód z oględzin przeprowadzony został bez udziału strony i jej pełnomocnika – w przypadku, gdy organ nie uwzględnił wcześniejszego wniosku pełnomocnika o przesunięcie terminu przeprowadzenia dowodu. Podkreślić także należy, że określenie powierzchni działki na której zalegają odpady stanowi element nakazu obciążającego stronę (por. pkt 1 decyzji organu I instancji) zatem sposób jego ustalenia powinien być przez organ precyzyjnie przedstawiony w uzasadnieniu decyzji a wyjaśnienia te powinny mieć oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. W rozpoznawanej sprawie wymogi te nie zostały spełnione co powoduje, rozstrzygnięcie nie poddaje się w tym względzie kontroli strony jak również kontroli sądowej.

Przedstawione wyżej uchybienia świadczą o podjęciu zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy zaakceptował bowiem decyzję organu I instancji pomimo, że była ona dotkniętą ww. uchybieniami.

O wadliwości zaskarżonej decyzji świadczy także, fakt braku należytej oceny rozstrzygnięcia osnowie decyzji organu I instancji pod względem zgodności z przepisem art. 26 ust. 6 u.o.o. Dla uznania prawidłowości decyzji pod względem spełnienia wymogów wynikających z tego przepisu nie jest bowiem wystarczające stwierdzenie, że decyzja zawiera wszystkie elementy w nim określone. Organ odwoławczy powinien ocenić, czy treść nałożonych obowiązków znajduje swoje oparcie w obowiązującym prawie i czy została prawidłowo określona. Wydając decyzję, o której stanowi art. 26 ust. 2 u.o.o. organ nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie ich z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania oraz określa w niej w szczególności: 1/ termin usunięcia odpadów; 2/ rodzaj odpadów; 3/ sposób usunięcia odpadów. Nie ulega przy tym wątpliwości, że nakładany decyzją administracyjną nakaz określonego zachowania powinien w sposób jednoznaczny i możliwie szczegółowy określać jego przedmiot, tak aby w przypadku dobrowolnego lub przymusowego jej wykonania nie było wątpliwości zarówno co do podmiotu na którym ciąży obowiązek jak i zakresu tego obowiązku. Zgodnie utrwalonym w orzecznictwie poglądem, decyzja administracyjna nakładająca na stronę powinność określonego zachowania powinna wyrażać ją w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji.

Zdaniem Sądu powyższych warunków nie spełnia decyzja w zakresie w jakim nakazuje usunięcie odpadów w taki sposób aby zostały przywrócone rzędne terenu przedmiotowej nieruchomości (część pkt 1 ). Nakaz ten sformułowany został w sposób ogólny i niedookreślony. Z treści decyzji – jak również z akt sprawy – nie wynika bowiem jakie były wcześniej rzędne części terenu działki na której składowano odpady. Organy nie określiły również precyzyjnie, poprzez opis w sentencji decyzji, która część działki (co do jej lokalizacji) objęta jest przedmiotowym nakazem. Jak wcześniej zauważono nie zostało także wyjaśnione w jaki sposób określono powierzchnię części działki na której zeskładowano odpady. W tym zakresie postanowienie decyzji sformułowane zatem zostało w sposób niejasny i budzący wątpliwości.

Niejasno jawi się także obowiązek doprowadzenia stanu działki do tego jaki istniał przed nawiezieniem odpadów ( pkt 2).Nigdzie nie zostało bowiem wyjaśnione – w decyzji jak też w materiale dowodowym – jaki był stan działki przed nawiezieniem odpadów. Brak punktu odniesienia uniemożliwia więc ocenę wykonania tego nakazu. Organ odwoławczy nie ocenił nadto, czy w świetle art. 26 ust. 6 u.o.o. tego rodzaju nakaz jest uprawniony i konieczny. Nakaz przywrócenia działki do stanu sprzed nawiezienia odpadów nie odnosi się ani do rodzaju odpadów, ani do terminu ich usunięcia. Nie stanowi także określenia sposobu usunięcia odpadów, gdyż ten powinien przede wszystkim odpowiadać na pytanie "jak usunąć odpady". W tej sytuacji brak podstaw do wprowadzania tego rodzaju nakazu w sentencji decyzji.

Zdaniem Sądu wątpliwości budzi również wpisany w decyzji nakaz usunięcia odpadów niebezpiecznych w sytuacji ich wykrycia. Jest to bowiem inny rodzaj odpadów niż objęty rozstrzygnięciem przedmiotowej decyzji. W przypadku zatem ustalenia istnienia tego rodzaju odpadów strona niniejszej decyzji zobowiązana będzie do ich usunięcia zgodnie z wymaganiami prawa, a w przypadku, gdy tego nie uczyni wymagane będzie odrębne rozstrzygnięcie właściwego organu.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona aczkolwiek zasadniczo, z innych względów niż zostały w niej podniesione. Wyjaśnić także należy, że nie zostały uwzględnione zawarte w skardze wnioski dowodowe, gdyż zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek strony lub z urzędu przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie Sąd takiej potrzeby nie stwierdził, tym bardziej, że wnioskowane dowody nie dotyczą rozpoznawanej sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi, za oczywiście niezasadny uznać należało zarzut nieważności decyzji ze względu na wydanie jej po upływie 30 dni od wpływu odwołania. Przekroczenie terminu określonego w art. 35 k.p.a. ma bowiem znaczenie dla oceny ewentualnego zarzutu bezczynności organu lub przewlekłości postępowania, w przypadku gdyby tego rodzaju odrębna skarga została przez stronę wywiedziona. Nie stanowi natomiast przesłanki ważności lub nieważności decyzji wydanej po jego upływie. Fakt przekroczenia terminu wyznaczonego w art. 35 k.p.a. dla załatwienia sprawy przez organ II instancji, pozostaje bez wpływu na ocenę legalności wydanej przez niego decyzji i nie może prowadzić o umorzenia postępowania. Za uzasadnione Sąd uznał natomiast zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów prawa procesowego ze względu na brak wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych (wcześniej opisanych) i niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego.

Z tych też względów działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w związku z art. 135 i art. 134 p.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W ponownym postępowaniu organ zastosuje się do wskazań wynikających z uzasadnienia niniejszego wyroku, mając również na względzie stanowisko WSA wynikające z prawomocnego wyroku z dnia 16 stycznia 2020 r. W związku z powyższym, podejmie odpowiednie czynności i uzupełni materiał dowodowy sprawy celem wyjaśniania składu zdeponowanych na działce skarżącego odpadów (w zakresie odpadów plastikowych), a także precyzyjnego określenia powierzchni części działki, na której zostały złożone. Organ będzie miał na uwadze obowiązek formułowania obowiązków w granicach prawa i zgodnie z kompetencjami. Mając zaś na względzie przedstawione wcześniej wymogi dotyczące formułowania obowiązków w sposób wykluczający jakiekolwiek trudności w ich wykonaniu i ewentualne wątpliwości interpretacyjne zadba, aby nakazy określane w sentencji decyzji określone zostały w sposób jednoznaczny, miały oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym i nie budziły wątpliwości przy ich wykonaniu.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II wydane zostało przy uwzględnieniu art. 200 p.p.s.a.