Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 18/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1991 nr 88 poz 400
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt II SA/Go 475/09 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w Z. G. na decyzję Lubuskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, 2. zasądza na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w Z. G. od Lubuskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim kwotę 450 (słownie: czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 września 2009r. II SA/Go 475/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Z. G. na decyzję Lubuskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim Nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Zielonej Górze działając w oparciu o art. 23 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity z 2006 roku, Dz. U. nr 96, poz. 667 ze zmianami) w związku z § 11 ust. 1 pkt 1a) i § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 października 2005 roku w sprawie czynności kontrolno - rozpoznawczych przeprowadzanych przez Państwową Straż Pożarną (Dz. U. nr 225, poz. 1934) przeprowadził w dniu 27 stycznia 2009 roku czynności kontrolno-rozpoznawcze w obiekcie mieszkalnym należącym do Wspólnoty Mieszkaniowej [...] zlokalizowanym w Z. G., przy ulicy [...]. W toku kontroli obiektu stwierdzono między innymi brak wyposażenia obiektu w instalację wodociągową przeciwpożarową, dalej brak dodatkowego zapasu wody zgromadzonego w jednym lub kilku zbiornikach o łącznej pojemności nie mniejszej niż 100 m3, a także przekroczenie o ponad 100 % dopuszczalnej długości drogi ewakuacyjnej. To ostatnie ustalenie (w zakresie drogi ewakuacyjnej) doprowadziło organ do uznania użytkowanego obiektu za zagrażający życiu ludzi, efektem czego było wydanie w dniu [...] lutego 2009 roku decyzji nr [...], w której Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Zielonej Górze nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...]wykonanie m.in. trzech obowiązków w terminie do 28 lutego 2010 roku. Jako podstawę prawną wydanej decyzji dla tych obowiązków wskazano:

1. dla pkt 2 przedmiotowej decyzji odnoszącej się do wyposażenia budynku w instalację wodociągową - zawory 52 zlokalizowane na klatkach schodowych - § 14, 15, 16, 17, 18 i 19 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 80, poz. 563);

2. dla pkt 3 przedmiotowej decyzji odnoszącego się do dodatkowego zapasu wody - § 20 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 80, poz. 563);

3. dla pkt 4 przedmiotowej decyzji odnoszącego się do dojść ewakuacyjnych - § 256 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zmianami), w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 roku (Dz. U. nr 80, poz. 563).

Od decyzji tej Wspólnota Mieszkaniowa, wniosła odwołanie, wskazując w odniesieniu do pkt 2, 3 i 4 decyzji na brak możliwości wykonania przywołanych nakazów z przyczyn finansowych, organizacyjnych, formalnych i prawnych. Nadto w pozostałym zakresie wniosła o zmianę terminów wykonania nakazów wskazanych w przywoływanej decyzji. Lubuski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2009 roku uchylił zaskarżoną decyzję Nr [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Zielonej Górze w części dotyczącej zmiany terminów wykonania obowiązków wskazanych w pkt 1, 6, 7 i 8 decyzji i utrzymał w mocy postanowienie dotyczące punktów 2, 3 i 4 przedmiotowej decyzji.

Na rozstrzygnięcia zawarte w decyzji Lubuskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim, Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Z. G., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, domagając się jej uchylenia w zakresie § 2, w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Komendanta Miejskiego PSP w Zielonej Górze w zakresie pkt 3 i 4. Strona skarżąca zarzuciła decyzjom obu organów brak możliwości wykonania nałożonych obowiązków i niezgodność przyjętych rozstrzygnięć z prawem.

W odniesieniu do konieczności wyposażenia obiektu w dodatkowy zapas wody zgromadzony w jednym lub kilku zbiornikach o łącznej pojemności nie mniejszej niż 100 m³ (pkt 3 decyzji organu I instancji) skarżąca podniosła, że: nakaz ten jest niezgodny z przepisami prawa, jego zastosowanie jest niemożliwe ze względów technicznych oraz braku praw do gruntów sąsiednich nieruchomości, możliwe jest zastosowanie zapisu § 20 ust. 4 przytoczonego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. dopuszczającego stosowanie jednego wspólnego zbiornika, a instalacja wodociągowa przeciwpożarowa winna być zasilana z zewnętrznej sieci wodociągowej, albo bezpośrednio za pomocą przepompowni przeciwpożarowej. Ponadto wskazała, że decyzja w tym zakresie powinna być skierowana do Miasta Zielona Góra bo ono ma kompetencje do zapewnienia sieci przeciwpożarowych w mieście, posiada też przepompownie wody przy ulicy Wyszyńskiego w odległości około 100 m od obiektu Wspólnoty, a zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb, w tym w szczególności m.in. gospodarka wodna (art. 7 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym), wreszcie zadaniem powiatu jest wykonywanie zadań publicznych w zakresie gospodarki wodnej i ochrony przeciwpożarowej (art. 4 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym),

W odniesieniu do konieczności zapewnienia wymaganej długości dojść ewakuacyjnych z budynku, w związku z ich przekroczeniem o ponad 100% w stosunku do wartości określonych przepisami techniczno - budowlanymi (pkt 4 decyzji organu I instancji) Wspólnota podniosła, że: nakaz ten jest niezgodny z przepisami prawa oraz kompetencją Wspólnoty, przywołane w decyzji Komendanta Miejskiego PSP rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku obowiązuje przy projektowaniu, budowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania obiektu, podczas gdy obiekt Wspólnoty jest użytkowany od 1976 roku. Na podstawie art. 7 ustawy prawo budowlane ww. przepisy rozporządzenia stosuje się do prac projektowych w zakresie budowy nadbudowy i zmiany sposobu użytkowania obiektu, dojścia ewakuacyjne do obiektu Wspólnoty stanowią place między budynkami i są one mniejsze niż 50 m, a w związku z tym, że grunt tych działek należy do Gminy Zielona Góra o statusie miejskim, dojścia ewakuacyjne winno zapewniać Miasto a Wspólnota nie może rościć sobie praw do gruntów Miasta, którego to kompetencją jest też zapewnienie bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Zatem zdaniem skarżacej decyzja w tym zakresie winna być również skierowana do Miasta Zielona Góra,

W udzielonej odpowiedzi na skargę, Lubuski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że zarzuty nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Odnosząc się zaś do każdego z zarzutów w kolejności, organ stwierdził w odniesieniu do obowiązku zapewnienia dodatkowego zapasu wody, że : Skarga strony jest niezasadna, ponieważ wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563), a dotyczące instalacji wodociągowej przeciwpożarowej oraz wymaganego zapasu wody do jej zasilania, odnoszą się do budynków mieszkalnych wysokich niezależnie od tego czy dotyczy to obiektów projektowanych czy też już istniejących w dniu wejścia w życie w/w. rozporządzenia. Ich realizacja powinna być samoistna i nie związana z koniecznością prowadzenia w budynku jakichkolwiek prac remontowych bądź jego przebudowy, czy zmiany sposobu użytkowania. Stanowisko to potwierdza Komenda Główna Państwowej Straży Pożarnej, która w piśmie znak: [...] z dnia 24 lutego 2004r. wskazuje na bezwzględną potrzebę wyposażenia istniejących wysokich i wysokościowych budynków mieszkalnych w nawodnione instalacje wodociągowe przeciwpożarowe. Przytoczone przez skarżącą trudności w realizacji nakazu, wynikające z uwarunkowań lokalnych i technicznych, mogą powodować jedynie uruchomienie procedury przewidzianej w § 1 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia MSWiA, tj. zapewnienie wymaganego poziomu bezpieczeństwa pożarowego poprzez zastosowanie rozwiązań zamiennych, o czym zobowiązany został pouczony zarówno w decyzji organu I jak i II instancji. Zapis § 20 ust. 4 przywołanego już rozporządzenia jest jedną z możliwości likwidacji ujawnionej nieprawidłowości i w przypadku jej zastosowania, wg dopuszczonych rozwiązań, będzie w pełni akceptowany przez organy PSP. W ustawie o samorządzie gminnym obowiązek zapewnienia przez Gminy sieci przeciwpożarowej ma jedynie charakter ogólny i tak rozumiane zadanie nie może być utożsamiane z obowiązkiem zapewnienia Wspólnocie dodatkowego zapasu wody. Przytoczony przez skarżącą art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, wskazuje na zaspokajanie zbiorowych potrzeb Wspólnoty należących do zadań własnych gminy w tym zaopatrzenie w wodę i ochronę przeciwpożarową pod warunkiem, że ustawy szczególne nie stanowią inaczej (art. 18 ustawy). Tymczasem zgodnie z treścią ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity z 2002 roku Dz. U. nr 147, poz. 1229 ze zmianami) właściciel, zarządca lub użytkownik obiektu zapewniając jego ochronę przeciwpożarową jest obowiązany m. in. przestrzegać przeciwpożarowych wymagań budowlanych, instalacyjnych i technicznych (art. 4 ust. 1 pkt 1). To Wspólnota Mieszkaniowa jest właścicielem obiektu i na niej ciąży obowiązek również w zakresie zapewnienia dodatkowego zapasu wody lub przyjęcie innego rozwiązania zamiennego.

Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących obowiązku zapewnienia wymaganych długości dojść ewakuacyjnych, organ stwierdził, że przywołana w decyzji podstawa prawna jest właściwa a obowiązek Wspólnoty w tym zakresie również oczywisty. Z ustawy o ochronie przeciwpożarowej (art. 4 ust. 1 pkt 3) wynika, że to na właścicielu obiektu ciąży obowiązek zapewnienia osobom przebywającym w tym obiekcie bezpieczeństwa i możliwości ewakuacji. W związku z powyższym dowodzenie niezgodności z prawem wydanej decyzji jest nieuzasadnione. Występowanie naruszeń granicznych norm enumeratywnie wymienionych w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 roku, potwierdzone w protokole kontroli, skutkuje uznaniem obiektu za zagrażający życiu ludzi. Fakt taki jest w zgodzie z § 2 ust.1 przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., powoduje potrzebę stosowania jego zapisów w zakresie bezpieczeństwa pożarowego również do użytkowanych budynków istniejących. Zdaniem organu drugiej instancji na podstawie przytoczonej powyżej argumentacji uznać należy, że teza skarżącego jakoby wymagania te nie odnoszą się do budynków powstałych przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r. jest całkowicie błędna. Prawo budowlane oraz jego przepisy wykonawcze, w szczególnych przypadkach, a taki ma tutaj zastosowanie, odnoszą się również do obiektów istniejących. Organy obu instancji nie odnoszą się do kwestii dostępu do obiektu, a wskazują na nieprawidłowość polegającą na przekroczeniu o ponad 100% dopuszczalnej długości drogi ewakuacyjnej zwanej dojściem ewakuacyjnym. Definicja dojścia ewakuacyjnego została określona w § 256 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, natomiast jego maksymalna dopuszczalna długość wskazana jest w ust. 3 wskazanego wyżej paragrafu. Fakt nie zachowania tych wymogów niesie konieczność ich wymuszenia w formie nakazu. Ponadto argumentacja skarżącej nie ma oparcia w faktach z uwagi na jej błędne założenia. Nie może bowiem Wspólnota posługując się zarzutami dotyczącymi ogólnych zadań Gminy uwolnić się od odpowiedzialności za stan bezpieczeństwa przeciwpożarowego swoich członków.

Po rozpatrzeniu stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, Sąd Wojewódzki oddalając skargę wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 88, poz. 400 ze zm.) jak również rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r., w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563), które zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 13 ust 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002, Nr 147, poz. 1229 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Odnośnie pierwszego zarzutu skargi dotyczącego nałożenia na skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową obowiązku zapewnienia dla budynku dodatkowego zapasu wody zgromadzonego w jednym lub kilku zbiornikach o łącznej pojemności nie mniejszej niż 100m³, wyjaśnił że obowiązek ten został nałożony na podstawie § 20 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Zgodnie z tą regulacją, do zasilania w wodę instalacji wodociągowej przeciwpożarowej, w budynkach wysokich i wysokościowych powinien być zapewniony dodatkowy zapas wody zgromadzonej w jednym lub kilku zbiornikach o łącznej pojemności nie mniejszej niż 100m³. Z tej regulacji w sposób jednoznaczny wynika, że obowiązek związany jest z budynkiem a nie jego otoczeniem ponadto oprócz normalnego zasilania instalacji wodociągowej przeciwpożarowej, wymagany jest jeszcze ,,dodatkowy zapas wody". Podnoszenie więc przez skarżącą, że ten obowiązek powinien obciążać samorząd gminny lub powiatowy, nie jest zasadny, gdyż jest on skierowany bezpośrednio do wymogów stawianych ze względów bezpieczeństwa dla budynku a nie jego otoczenia. Uprawnienie do wydania w tym zakresie decyzji dla organu wynika z art. 26 i 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002, Nr 47, poz.1230 ze zm.). Obowiązek przestrzegania przeciwpożarowych wymogów techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych, skierowany jest do właściciela obiektu, co wynika z art. 4 ust. 1 ustawy z 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (tj. Dz. U. z 2002r., Nr 147, poz. 1229 ze zm.). Możliwe są modyfikacje obowiązku wynikającego z § 20 ust. 2 cytowanego powyżej rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006r., co wynika z § 20 ust. 4 tego rozporządzenia. Może to nastąpić, ale na etapie wykonywania nałożonego obowiązku. Jednak w pierwszej kolejności należy ten obowiązek nałożyć. Nie można zastosować regulacji § 20 ust. 3 cytowanego rozporządzenia z 21 kwietnia 2006r., albowiem, budynek skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej jest zakwalifikowany do kategorii zagrożenie ludzi ZL IV. Ta regulacja dopuszcza zmniejszenie pojemności zbiorników, o których mowa w ust. 2 do 50m³, ale taka możliwość jest wykluczona w przypadku budynków zakwalifikowanych do kategorii zagrożenie ludzi ZL IV.

Odnośnie drugiego zarzutu dotyczącego zapewnienia przez Wspólnotę wymaganej długości dojść ewakuacyjnych do wymogów określonych w § 256 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zakres zastosowania art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej, nie został w akcie normatywnym w żaden sposób ograniczony do tzw. budynków starych, czyli powstałych przed wejściem w życie tego przepisu. Co więcej w § 207 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zawarta została wyraźna wskazówka, iż przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się również do użytkowania budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. W rozpoznawanej sprawie obowiązki nakładane na wspólnotę wynikają z ochrony przeciwpożarowej, której także celem jest ochrona życia i zdrowia obywateli. Nie można przyjmować takiej interpretacji przepisów, z której będzie wynikać, że niektórzy obywatele mają lepszą ochronę przeciwpożarową natomiast inni mają gorszą, co miałoby wynikać jedynie z miejsca zamieszkiwania. W tym przypadku co podnosi strona skarżąca, to tym kryterium miałby być termin oddania do użytku budynku. Powodowałoby to taką sytuację, że niektórzy obywatele podlegaliby mniejszej ze strony państwa ochronie przeciwpożarowej, co byłoby dyskryminacją ze względów na ich miejsce zamieszkania.

Sąd Wojewódzki wskazał też, że obowiązek dotyczący zapewnienia wymaganej długości dojść ewakuacyjnych z budynku, został nałożony na właścicieli budynku, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej oraz § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. Niezasadny jest więc pogląd skarżącej, że powinien on być skierowany do Miasta Zielona Góra. Dodatkowo Sąd ten przyjął, że istnieje możliwość zastosowania rozwiązań zamiennych przy spełnieniu wymogów wskazanych w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale musi je zaproponować strona skarżąca.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną przez Wspólnotę Mieszkaniową. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zarzucono w niej Sądowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, a mianowicie:

a) ust 4 § 20 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, poprzez przyjęcie, że przepis ten może być zastosowany dopiero na etapie wykonania nałożonego obowiązku wynikającego z ust. 2 § 20 tego rozporządzenia , podczas gdy stanowi on alternatywną możliwość realizacji bezpieczeństwa przeciwpożarowego w budynku i możliwość jego zastosowania winna zostać ostatecznie rozstrzygnięta już na etapie podejmowania decyzji administracyjnej nakładania na zobowiązanego skonkretyzowanych i nie podlegających zasadniczym zmianom nakazów;

b) art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej z dnia 24 sierpnia 1991r., poprzez przyjęcie że organ prawidłowo zastosował powoływany przepis przy formułowaniu treści nakazów, podczas gdy treść tych nakazów, usankcjonowana zaskarżonym wyrokiem , nie spełnia wymogu szczegółowego określenia czynności jakie ma podjąć strona aby dążąc do zrealizowania wymogów wynikających z przepisów prawa stwierdzone uchybienie usunąć, lecz ograniczyła się do ogólnikowego nałożenia nakazów bez wskazania trybu i sposobu ich realizacji w warunkach prawnych i faktycznych istniejących na przedmiotowej nieruchomości.

Nadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a zatem przy dokonaniu przez organ błędnych ustaleń stanu faktycznego w sprawie.

W związku z powyższym wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz 3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego podniesiono, że dopuszczalne stosowanie wspólnego zbiornika dla grupy budynków wysokich nie ma charakteru rozwiązania zamiennego lecz jest to rozwiązanie alternatywne przewidziane w ust 4 § 20 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Na takim stanowisku stanął też WSA w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie skargi wspólnoty nieruchomości sąsiedniej do niniejszej w orzeczeniu z 28 października 2010r sygn. akt. II SA/Go 499/09. To na organie spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń w zakresie oceny czy spełnione zostały warunki dopuszczające istnienie jednego wspólnego zbiornika dla kilku sąsiadujących nieruchomości czy też nie. Ponadto zobowiązanie strony do określonego działania musi być zindywidualizowane i konkretne podczas gdy w niniejszej sprawie nie spełnia tych wymogów, albowiem przewiduje możliwość modyfikacji zakresu obowiązku na etapie jego realizacji lub później. Odnośnie naruszenia art. 26 ust 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, to nie stanowi on jedynie podstawy do nakazania usunięcia określonych uchybień bowiem wynika z niego konieczność szczegółowego określenia czynności , jakie ma podjąć strona , aby stwierdzone uchybienia usunąć. Tymczasem nakaz dotyczący zapewnienia wymaganej długości dojść ewakuacyjnych w budynku, co nie stało się przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji, należy uznać za sformułowany wadliwie. Wynika to z faktu że sprowadza się on jedynie do nałożenia obowiązku, zapewnienia dojść ewakuacyjnych wymaganej długości, bez wskazania jakie czynności zobowiązana ma wykonać , by dostosować budynek do wymogów prawa.

Co do naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że organy administracji nienależycie ustaliły stan faktyczny. Wynika to z tego, że zachodzi obiektywna wynikająca z ograniczeń konstrukcyjnych i prawnych niemożność wykonania nakazu z pkt 3 i 4 decyzji, ponieważ został skierowany do niewłaściwego podmiotu z uwagi na fakt, że skarżąca jest właścicielem jedynie gruntów pod budynkiem , natomiast grunty okalające nieruchomość należą do Miasta Zielona Góra. Te twierdzenia strony podniesione już w odwołaniu, powinny spowodować poczynienie ustaleń faktycznych je weryfikujących i rozważenia czy nie stanowią one podstawy do skorzystania z możliwości o jakiej mowa w § 1 ust 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków. Dlatego też skarga skierowana do WSA nie została rozpoznana w sposób pełny i wszechstronny. Ponadto skarżąca zrzuciła, że z protokołu z czynności kontrolno-rozpoznawczych wynika, że pomiar dojścia ewakuacyjnego został ustalony wadliwie za pomocą liczenia kroków a nie specjalnych narzędzi , nie wskazano też czy pomiar nastąpił wzdłuż osi drogi ewakuacyjnej czy w inny sposób oraz jaki przyjęto punkt początkowy i końcowy pomiaru , wreszcie nie wskazano za pośrednictwem jakich urządzeń zostały pozyskane dane dotyczące właściwości i parametrów budynku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazano w niej, że przywołany przez skarżącą ust. 4 § 20 nie stanowi rozwiązania alternatywnego, jest to jedynie wskazana możliwość spełnienia obowiązku w inny sposób i adresowana jest w pierwszej kolejności do skarżącej , stanowiąc odstępstwo od zasady wyrażonej w ust. 2 § 20 rozporządzenia. Podstawowym i jedynie możliwym nakazem na etapie postępowania administracyjnego jest zobowiązanie wyłącznie w trybie ust. 2 § 20 do zapewnienia dodatkowego zapasu wody zgromadzonego w jednym lub kilku zbiornikach o łącznej pojemności nie mniejszej niż 100m³ i taki też nakaz w pkt 3 decyzji został wydany. Jeśli natomiast w trakcie przygotowania do realizacji nakazu okaże się, że istnieje możliwość wybudowania jednego wspólnego zbiornika dla grupy budynków, to nic nie będzie stało na przeszkodzie, aby za zgodą stron na podstawie art. 155 k.p.a. doszło do zmiany ostatecznej decyzji. Ponadto nie jest prawdą, że zaskarżone nakazy nie odpowiadają prawu. Specyfika materii jakiej nakazy dotyczą powoduje, że sposób ich realizacji nie jest jeszcze w dniu wydania decyzji ostatecznie przesądzony. Gdyby organ miał szczegółowo określić tryb i sposób realizacji nałożonych obowiązków , to w praktyce nigdy nie byłoby możliwe sformułowanie takich nakazów, a uprawnienia organów miałyby charakter wyłącznie blankietowy ze szkodą dla bezpieczeństwa pożarowego osób i mienia. Podobnie zgodnie z ust. 2 art. 12 rozporządzenia MSWiA z 21 kwietnia 2006r. właściciel lub zarządca budynku powinien zastosować rozwiązania zapewniające spełnienie bezpieczeństwa w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych. Organ nie może i nie powinien zastępować w tym innych podmiotów i przesądzać czy spełnieniem wymagań będzie budowa dodatkowych ścianek działowych , samoczynnych urządzeń oddymiających, czy też stałych urządzeń gaśniczo-wodnych lub też przyjęcie innych jeszcze możliwych rozwiązań. Wybór sposobu zapewnienia długości dojść ewakuacyjnych należy do skarżącej, pod warunkiem, że będzie on odpowiadał wymaganiom określonym w przepisach techniczno-budowlanych. W kwestii ustalenia długości dojścia ewakuacyjnego podstawę przyjętego wymiaru może stanowić wyłącznie protokół z czynności kontrolno-rozpoznawczych. Długość dojścia ewakuacyjnego w nim określona, została ustalona przez strony. Stanowiska tego skarżąca dotychczas nie kwestionowała a późniejsze oświadczenie w tym zakresie, zdaniem organu tego stanu rzeczy nie może zmienić.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu ( art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA jako Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Wniesiona w sprawie skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi są trafne. Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja Lubuskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji w zakresie obejmującym nakazy zawarte w punktach 3 i 4 na które to skargę Wspólnoty, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił. W pierwszej kolejności wskazać należy , że Wojewódzki Sąd Administracyjny bez dostatecznej ku temu podstawy przyjął za organami administracji wadliwe i niepełne ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Wydanie decyzji nakładającej stosowne nakazy jest dopuszczalne dopiero po należytym wyjaśnieniu przez organ stanu faktycznego z dochowaniem wymogów art. 7 i 77 § 1 Kpa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja organu I instancji została wydana ( a następnie - z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 Kpa - utrzymana w mocy przez organ II instancji ) bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie w jakim było to konieczne dla nałożenia obowiązków z pkt 3 i 4. Nadto nakazy zawarte we wskazanych punktach decyzji organu I instancji zostały sformułowane w sposób naruszający przepisy prawa. W tej sytuacji na akceptację zasługiwał zarzut skargi kasacyjnej polegający na naruszeniu przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów. Takie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika z następujących przesłanek:

W zakresie wymogów jakie powinny spełniać nakazy formułowane dla zapewnienia wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej podzielić należy stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z dnia 13 kwietnia 2007 roku w sprawie II OSK 625/06, z dnia 21 marca 2007 w sprawach II OSK 490/06 i II OSK 483/06 oraz w wyroku z dnia 26 września 2007 roku w sprawie II OSK 1254/06. W ich uzasadnieniach wskazano min., iż rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, będące jej najistotniejszym elementem, musi być sformułowane w sposób umożliwiający wykonanie decyzji dobrowolnie lub przy zastosowaniu środków egzekucyjnych. Wynikać z niego w sposób jednoznaczny powinno jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Powinien być on wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu. Nie można wydać decyzji jedynie odsyłającej do wskazanego w niej przepisu prawa. Wykonania decyzji czy też ściślej określonych w niej obowiązków nie powinny uniemożliwiać ani przeszkody natury faktycznej ani prawnej. Zatem decyzja administracyjna, aby można ją było uznać za prawidłową powinna nakładać na adresata obowiązki, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe. Obowiązki te powinny być również określone w sposób czytelny, tak by adresat decyzji nie miał wątpliwości jakie czynności powinien wykonać i to bez potrzeby występowania do organu o wyjaśnienie - w trybie art. 113 § 2 Kpa - wątpliwości co do treści wiążącej go decyzji. Jednocześnie też nakaz nie może budzić wątpliwości co do możliwości wykonania nałożonego w nim obowiązku z technicznego punktu widzenia. Podkreślenia wymaga, iż obowiązek organów Państwowej Straży Pożarnej nakładany w trybie art. 26 ust. 1 pkt. 1 ustawy o PSP nie ogranicza się wyłącznie do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Konieczne jest bowiem także szczegółowe określenie czynności jakie ma podjąć strona aby stwierdzone uchybienie usunąć w wyniku czego zrealizowane zostaną wynikające z przepisów prawa wymogi. Rzeczą organów administracji jest bowiem ustalenie treści obowiązujących w danym zakresie przepisów prawa i konkretne określenie obowiązków nałożonych na stronę postępowania przez podanie czynności jakie powinien adresat wykonać. Prawidłowe sformułowanie nakazu kierowanego pod adresem zobowiązanego podmiotu powinno korelować z uzasadnieniem decyzji. Uzasadnienie decyzji ma bowiem na celu wykazanie przez organ administracyjny, że podjęte przezeń rozstrzygnięcie o charakterze władczym jest słuszne i prawidłowe oraz nie opiera się na dowolności. Uzasadnienie decyzji kierowane jest przede wszystkim do strony postępowania, gdyż to na nią nałożony jest obowiązek o charakterze administracyjnoprawnym. Przepisy o ochronie przeciwpożarowej ze względu na przedmiot regulacji posiadają kazuistyczny charakter, stąd w tego rodzaju sprawach istnieje szczególna potrzeba wykazania - w oparciu o konkretny przepis prawa, że określony stan faktyczny ustalony w sprawie implikuje określony obowiązek. Należy ponadto dodać, że przedstawienie motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji służy możliwości kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia w sprawie. Uzasadnienie decyzji, które nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 Kpa uniemożliwia ocenę, czy podjęte rozstrzygnięcie jest prawidłowe, a tym samym czy nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa.

Odnośnie nakazu nałożonego w pkt 3 decyzji organu I instancji w postaci obowiązku zapewnienia dla budynku dodatkowego zapasu wody zgromadzonego w jednym lub kilku zbiornikach o łącznej pojemności mnie mniejszej niż z 100 m³ to wskazać należy, iż ze względu na określone parametry budynku Wspólnoty ( budynek wysoki ) przepis § 20 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej przewiduje powinność zapewnienia dodatkowego zapasu wody w jednym lub kilku zbiornikach do zasilania w wodę instalacji wodociągowej przeciwpożarowej. Jednakże przepisy dopuszczają również stosowanie jednego wspólnego zbiornika dla grupy budynków wysokich w przypadku zaistnienia warunków o jakich mowa w ust. 4 § 20 rozporządzenia. Jak słusznie twierdzi skarżąca kasacyjnie Wspólnota dopuszczalne stosowanie jednego wspólnego zbiornika nie ma charakteru rozwiązania zamiennego, wymagającego procedury o jakiej mowa w § 2 ust 2 rozporządzenia. Jest to rozwiązanie alternatywne do przewidzianego w ust. 2 § 20, zatem to na organie administracji w ramach prowadzonego postępowania, ciążył obowiązek poczynienia ustaleń ( art. 7 i 77 § 1 Kpa ) w zakresie oceny czy spełnione zastały warunki dopuszczające istnienie jednego wspólnego zbiornika, co stanowiłoby realizację obowiązku zapewnienia dodatkowego zapasu wody . W tym zakresie nie sposób zgodzić się z odmiennym od powyższego stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. W zakresie omawianego nakazu, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy związane jest z podnoszoną przez Wspólnotę kwestią niemożności zlokalizowania zbiorników na wodę poza budynkiem ze względu na brak tytułu do gruntu innego niż pod samym budynkiem oraz niemożność umieszczenia ich w budynku z uwagi na stan techniczny budynku (stwierdzone pęknięcia konstrukcji budynku). Takie twierdzenia strony powinny spowodować poczynienie ustaleń faktycznych je weryfikujących i konieczność rozważenia czy nie stanowią one inicjatywy strony skorzystania z możliwości o jakiej mowa w § 1 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 roku, co wiązałoby się z koniecznością ustalenia i rozważenia czy w nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek gdy spełnienie wymagań dotyczących zbiornika na wodę jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania i dopuszczalne jest zastosowanie rozwiązań alternatywnych ( § 1 ust. 2 rozporządzenia ). Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 24 lipca 2007 roku w sprawie II OSK 1086/06 ( wyrażonego na tle identycznego rozwiązania prawnego jak w § 1 ust. 2 omawianego aktu ), że "sformułowanie jednoznacznej tezy, iż warunkiem koniecznym poprzedzającym zastosowanie § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych jest uprzednie wydanie decyzji nakładającej obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej, jest zbyt daleko idące i stanowi zawężającą wykładnię tego przepisu. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że podmiot na którym ciąży obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego określonego obiektu wcześniej, nim właściwy organ administracji wyda decyzję takiego rodzaju, jak w rozpoznawanej sprawie, sam wystąpi z inicjatywą uzgodnienia rozwiązań adekwatnych do istniejącego stanu faktycznego, zapewniających jednocześnie wymogi ochrony przeciwpożarowej".

Przechodząc do oceny nakazu zapewnienia wymaganej długości dojść ewakuacyjnych w budynku Wspólnoty, nie może budzić wątpliwości, iż obowiązek w tym zakresie spoczywa na jego właścicielu ( wspólnocie mieszkaniowej ) stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz § 12 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z 21 kwietnia 2006 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej. Zapewnienie wymaganej długości dojść ewakuacyjnych jest kwestią na tyle istotną, iż niespełnianie przez występujące w budynku warunki techniczne możliwości ewakuacji w wyniku długości dojścia ewakuacyjnego większej o ponad 100 % od określonej w przepisach techniczno-budowlanych stanowi podstawę do uznania budynku za zagrażający życiu ludzi, a za taki uznano budynek Wspólnoty. Wskazania wymaga, iż treść nakazu nałożonego w pkt 4 decyzji organu I instancji ma umocowanie w przepisach prawa ponieważ obowiązek taki wynika wprost z treści postanowień § 256 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z treścią § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków. Stwierdzić jednak należy, że nakaz ten został sformułowany wadliwie. Ogranicza się bowiem jedynie do nałożenia obowiązku zapewnienia dojść ewakuacyjnych wymaganej długości, bez wskazania jakie czynności zobowiązana wspólnota ma wykonać by zapewnione zostały wymogi wynikające z przepisów prawa. Przy czym w decyzji organu I instancji nawet nie wskazuje się jaka powinna być ich - zgodna z przepisami - długość, co sprecyzował dopiero organ II instancji i prawidłowo określił jej długość dla budynku zaliczonego do strefy pożarowej ZL IV na 60 metrów. Wadliwość nakazu z pkt 4 decyzji organu I instancji przejawia się w tym, iż nie realizuje on tych wszystkich wymogów, o których była mowa powyżej. Nadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, iż istotne wątpliwości budzi prawidłowość ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę ustalenia, iż rzeczywiście przekroczona jest o ponad 100 % długość dojścia ewakuacyjnego od określonej w przepisach techniczno-budowlanych. Uznanie, że takie przekroczenie nastąpiło było podstawą przyjęcia, że występujące w budynku warunki techniczne nie zapewniają możliwości skutecznej ewakuacji z niego ludzi. Było to przyczyną uznania budynku Wspólnoty za zagrażający życiu ludzi i w konsekwencji do stwierdzenia podstaw do zastosowania do niego ( § 207 ust. 2 ) wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych. Wątpliwości w zakresie rzetelności ustaleń faktycznych wynikają z faktu, iż w protokole z czynności kontrolno - rozpoznawczych z dnia 27 stycznia 2009 roku nie wskazano sposobu pomiaru dojścia ewakuacyjnego, w szczególności czy pomiar nastąpił wzdłuż osi drogi ewakuacyjnej, jaki przyjęto punkt początkowy pomiaru, a co stanowiło punkt końcowy. W istocie nie wiadomo również jaka jest rzeczywista odległość istniejącego dojścia ewakuacyjnego. W protokole wskazano, iż długość dojścia ewakuacyjnego wynosi "około 121 m", taką też długość " około 121m" wskazuje się w decyzji organu II instancji. Ustalenie organów w tej kwestii uznać należy, za nierzetelne zwłaszcza, że wielkość graniczna decydująca o przekroczeniu parametru z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej wynosi 120 m. Brak precyzyjnych ustaleń organu we wskazanym zakresie powoduje, iż oparte na nich wnioski, skutkujące kwalifikacją budynku jak zagrażający życiu ludzi uznać należy za dowolne i to w kwestii mającej istotny wpływ na wynik sprawy.

Reasumując powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadne są również zarzuty naruszenia prawa materialnego a mianowicie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i § 20 ust. 4 rozporządzenia MSWiA w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków , innych obiektów budowlanych i terenów, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., oraz § 18 ust 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr163, poz. 1348 ze zm.).