Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2116/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Miron del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.B-K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 98/14 w sprawie ze skargi E.P. i L.J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki zjazdu uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r., sygn. II SA/Rz 98/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg E. P. i L. J. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki zjazdu uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2013 r., nr [...].

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W związku z wnioskiem R. B. o interwencję w sprawie nielegalnego wykonania "przepustu drogowego", w dniu 21 kwietnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: PINB) przeprowadził kontrolę w sprawie legalności budowy zjazdu z drogi powiatowej nr [...] na stanowiącej własność interweniującej działkę nr [...] w H.

Decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...], PINB w Rzeszowie nakazał L. J. - jako inwestorowi - rozbiórkę zjazdu w związku z nieprzedłożeniem w wyznaczonym terminie dokumentów wymaganych do legalizacji popełnionej samowoli budowlanej stosownie do obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. W wyniku uwzględnienia odwołania inwestora, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], PWINB w Rzeszowie uchylił ww. decyzję i postanowienie. Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. II SA/Rz 911/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie skargę R. B. na ww. decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. oddalił.

W toku ponownego rozpoznania sprawy, postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. PINB w Rzeszowie wstrzymując prowadzenie robót budowlanych na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. nałożył na L. J. oraz E. P. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej.

Następnie, decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], PINB nakazał L. J. oraz E. P. rozbiórkę zjazdu z drogi powiatowej Nr [...] w H. na działkę nr ewid. [...]. Z ustaleń faktycznych organu wynika, że z drogi publicznej – tj. drogi powiatowej nr [...], urządzono zjazd na działkę nr [...] mający zapewnić dojazd do działki nr [...] poprzez ustanowioną na działce nr [...] służebność gruntową. Zjazd wykonano z kręgów betonowych o przekroju 40 cm ułożonych w rowie przydrożnym na długości 3,20 m, przysypanych żwirem i ziemią. Właścicielką działki nr [...] jest R. B., a działki nr [...] L. J. Zjazd został wykonany w 1995 r. w ramach samowoli budowlanej przez poprzedniego właściciela działki nr [...] E. P., ojca L. J. Na budowę taką wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, którym zobowiązani się nie legitymują. Wobec tego postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nałożono na L. J. i E. P. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów niezbędnych do legalizacji popełnionej samowoli budowlanej, a wobec niewywiązania się przez nich z tego obowiązku konieczne stało się orzeczenie nakazu rozbiórki zjazdu, stosownie do art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.).

W wyniku rozpoznania odwołania L. J. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Organ odwoławczy uznał, że datę budowy zjazdu ustalono prawidłowo. Wprawdzie zeznania świadków i oświadczenia stron były rozbieżne i niejednoznaczne, to jednak na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ przyjął, że miało to miejsce po 1 stycznia 1995 r. Taką datę podał inwestor – E. P. w piśmie z dnia 14 marca 2008 r. adresowanym do Zarządu Dróg Powiatowych w Rzeszowie. Oświadczenie o podobnej treści do protokołu kontroli złożyła ponadto jego córka i aktualny właściciel działki nr [...] L. J.

Odnosząc się do zarzutu skierowania decyzji do niewłaściwej osoby PWINB w Rzeszowie zwrócił uwagę na istniejące wątpliwości co do osoby inwestora. Mając jednak na względzie, że L. J. jest aktualną właścicielką działki nr [...], na rzecz której ustanowiona jest służebność gruntowa na działce nr [...] i korzysta ona z przejazdu przez działkę nr [...] do swojej nieruchomości, zasadnym było nałożenie tego obowiązku również na nią.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie skargę E. P. i L. J. na decyzję Podkarpackiego WINB z dnia [...] grudnia 2013 r. uwzględnił w oparciu o stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy nie został wystarczająco wyjaśniony.

Pierwsza przyczyna uchylenia kontrolowanych przez sąd administracyjny I instancji rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego wiązała się z przyjętą przez ten sąd oceną, iż w sprawie nie przeprowadzono prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w celu ustalenia daty budowy zjazdu. W ocenie Sądu nie można wykluczyć, że organy miały do czynienia z dwoma inwestycjami – wybudowanym najpierw przepustem o szerokości 2,40 m, rozbudowanym następnie do szerokości 3,20 m. Taką wersję, zdaniem Sądu, można przyjąć w oparciu o część zebranego materiału dowodowego. W przypadku przebiegającej etapami budowy przepustu nie można wykluczyć, że przepust o szerokości 2,40 m zrealizowano jeszcze pod rządami ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. Nr 38 poz. 229 z późn. zm.), co powoduje, iż wykonanie tych robót zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. podpadałoby pod inny reżim prawny legalizacji. Podstawy do sformułowania takiej tezy dały Sądowi I instancji znajdujące się w aktach dowody i kserokopie wskazujące na istnienie dowodów, których żaden z organów nie ocenił. Dotyczy to, jak sprecyzował Sąd I instancji, umowy kupna sprzedaży samochodu osobowego z dnia 4 września 1994 r., która świadczy zdaniem Sądu o tym, że nabywca auta – E. P. potrzebował dojazdu do garażu na działce nr [...], a więc przejazdu przez rów przydrożny. Na okoliczność tą E. P. wskazywał w toku postępowania. Sąd uznał, że zeznania inwestora można powiązać z zeznaniami świadka D. K. - współwłaścicielki działki ewidencyjnej [...] w H., z którą wykonanie zjazdu umożliwiającego dojazd do garażu inwestor uzgadniał. Ponadto, w oparciu o treść znajdującej się w aktach sprawy kserokopii umowy przedwstępnej z dnia 15 kwietnia 1997 r. Sąd ustalił, że w czasie poprzedzającym zakup przez R. B. działki [...], "realizowany był przez E. P. jakiś przejazd". Zapis dotyczący zjazdu w tejże umowie może, w ocenie Sądu, podważać ustalenie, że zjazd zrealizowano po 2001 r. Sąd zarzucił organom niewyjaśnienie, czy zjazd powstał w 1994 r., czy po 1 stycznia 1995 r., pomimo, iż akta sprawy obejmowały kserokopię umowy kupna-sprzedaży Fiata 126p z 1994 r. i wskazania takiej daty budowy zjazdu przez Lucynę Janik. Organy zaniechały ustalenia, gdzie przechowywany był (ew. garażowany) zakupiony przez inwestora zjazdu samochód osobowy przez jesień i zimę 1994 r. (tuż po zakupie), w szczególności, czy jeśli na działce nr [...] – to którędy dojeżdżano na tę działkę. Takie informacje mogły posiadać osoby zamieszkujące w bliskim sąsiedztwie działek nr [...] i [...], niektóre z nich były przesłuchiwane w sprawie. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, dość wątpliwe było oparcie się przez organy przede wszystkim na złożonym do protokołu oświadczeniu L. J. oraz na piśmie jej ojca z 14 marca 2008 r. kierowanym do Zarządu Dróg Powiatowych w Rzeszowie.

W ocenie Sądu, z dwóch względów wątpliwe było także bezkrytyczne odwołanie się do braku uwidocznienia zjazdu na kserokopii mapy zasadniczej do celów projektowych z dnia 19 marca 2001 r., na której sporządzony został projekt zagospodarowania działki [...] w H. Po pierwsze, kserokopia mapy nie może być uznana za dowód, gdyż może być jedynie źródłem wskazującym na istnienie dowodu. Po drugie – nie zawsze mapa odzwierciedla aktualny stan na gruncie, aczkolwiek z założenia tak być powinno. Przedmiotem kontrolowanego postępowania jest budowa wzniesiona nielegalnie, więc trudno spodziewać się, aby wykonane zostały jakieś dokumenty geodezyjno-kartograficzne związane z jej budową, przekazane następnie do zasobu. Sąd podkreślił, iż nie jest wiadomo, kiedy i czy w ogóle w okresie między 1994 a 2001 r. organy geodezyjno-kartograficzne wykonywały w terenie jakieś działania, w wyniku których zinwentaryzowano stan istniejący na gruncie. Bez wyjaśnienia tych okoliczności opieranie ustaleń i formułowanie kategorycznych stwierdzeń w oparciu o zapisy ustawy i kserokopię mapy w ocenie Sądu było wątpliwe i przedwczesne.

Drugim powodem uwzględnienia skargi E. P. i L. J. było błędne oznaczenie adresata decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki. Sąd zgodził się ze skarżącymi, że skierowanie decyzji do E. P., tj. osoby, która nie ma aktualnie żadnego tytułu prawnego do terenu, na którym zlokalizowany jest zjazd może powodować, że decyzja będzie niewykonalna. Znajdujące się w aktach sprawy dwa akty notarialne z dnia 14.11.2007 r. i 20.03.2012 r. dotyczące ustanowienia służebności na działce [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] wydają się pochodzić z okresu późniejszego niż budowa spornego obiektu. W orzecznictwie przyjmuje się, że nie jest dopuszczalne nałożenie obowiązków związanych z legalizacją obiektu na osobę, która co prawda była inwestorem, ale nie ma aktualnie żadnego tytułu prawnego do terenu, na którym znajduje się samowolnie wykonany obiekt. Możliwe jest natomiast nałożenie tych obowiązków na następcę prawnego inwestora, ale takie następstwo trzeba najpierw ustalić, zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Przyjęcie poglądu, że adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego może być wyłącznie inwestor, prowadziłoby do sytuacji, w których niemożliwe byłyby legalizacja samowoli budowlanej lub nakazanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego w przypadku zbycia tego obiektu przez inwestora innej osobie (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2011 r., II OSK 247/10). Wszelkie rozstrzygnięcia na podstawie art. 48 Prawa budowlanego mogą być kierowane do następców prawnych inwestorów, którzy uzyskując prawo własności nieruchomości, nabyli wszelkie prawa i nałożyli na siebie obowiązki wiążące się z tą nieruchomością (wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 maja 2010 r.). W takim przypadku stroną postępowania administracyjnego nie będzie już dotychczasowy inwestor (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 września 2010 r., VII SA/Wa 1083/10). W niniejszej sprawie Sąd uznał, że trzeba jednak mieć na uwadze także datę ustanowienia służebności.

Wskazania co do dalszego postępowania określone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w związku z uchyleniem przez Sąd kontrolowanych przezeń decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji obejmowały w tych warunkach zobowiązanie organów do uzupełnienia materiału dowodowego w szczególności poprzez dotarcie do oryginałów dokumentów mogących mieć znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, których kserokopie znajdują się w aktach (np. umowa kupna-sprzedaży samochodu z 1994 r.), wyjaśnienia, gdzie przechowywany był zakupiony we wrześniu 1994 r. przez E. P. Fiat 126p jesienią i zimą 1994/1995 r. i ewentualnie którędy dojeżdżano tym pojazdem do działki nr [...] w H. Za konieczne Sąd uznał także wyjaśnienie, czy cały zjazd został wykonany jednorazowo, czy też był on rozbudowany w późniejszym okresie. Jeśli wynikiem tych ustaleń będzie stwierdzenie, że część obiektu powstała pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. a część – ustawy Prawo budowlane z 1994 r., konieczne może się okazać wyodrębnienie dwóch postępowań legalizacyjnych. Sąd zobowiązał ponadto organy do ustalenia, kto był inwestorem w czasie wykonania robót i czy w świetle innych okoliczności można na niego nakładać obowiązki w oparciu o konkretny reżim prawny, wreszcie czy i na jakiej podstawie można w danej sytuacji mówić o następstwie prawnym w odniesieniu do aktualnego właściciela działki nr [...].

W skardze kasacyjnej wniesionej przez R. B. skarżąca kasacyjnie wyrok z dnia 5 marca 2015 r. zaskarżyła w całości zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uwzględnieniu przez ten sąd skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja PINB w Rzeszowie wydane zostały po dokonaniu prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w szczególności w zakresie ustalenia daty budowy zjazdu na okres przypadający po dniu 1 stycznia 1995 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostało podniesione, że w piśmie z dnia 14 marca 2008 r. E. P. wskazał, że budowa przepustu nastąpiła w 1995 r., zaś co potwierdziła L. J. w protokole kontroli z dnia 21 kwietnia 2008 r. Twierdzenia uczestników postępowania potwierdzają najistotniejszą w sprawie okoliczność, tj. fakt, że budowa zjazdu nastąpiła po 1 stycznia 1995 r. Późniejsze zeznania skarżących, przeczące budowie zjazdu po tej dacie, należy interpretować jako chęć dostosowania składanych zeznań do zmieniającej się sytuacji procesowej. Ponadto, z treści aktu notarialnego (Rep. [...]) dotyczącego zakupu działki nr [...] przez R. B. wynika, że działka ta w dacie sprzedaży (tj. w 1997 r.) była wolna od jakichkolwiek obciążeń. Uczestniczka postępowania wyjaśniła, że przedmiotowy zjazd w dacie zakupu nie istniał, a przejazd na działkę należącą obecnie do Lucyny Janik odbywał się od strony zachodniej działki nr [...], gdzie faktycznie był uprzednio usytuowany zjazd. Bez znaczenia zatem pozostaje akt zakupu przez inwestora w 1994 r. samochodu, skoro dojazd do działki nr [...] odbywał się owym grzecznościowym przejazdem. Usankcjonowaniem powyższego stanu faktycznego było ustanowienie przez R. B. służebności gruntowej polegającej na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [...]istniejącym szlakiem drogowym o szerokości 5 m biegnącym zachodnią stroną tej działki na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy działki nr [...] (akt notarialny Rep. A [...]), a więc istniejącym przejazdem grzecznościowym.

W odniesieniu do odmowy uznania przez Sąd mocy dowodowej mapie zasadniczej do celów projektowych z dnia 19 marca 2001 r. to zdaniem skarżącej, aczkolwiek nie można wykluczyć, że zjazd nie został na niej uwidoczniony, gdyż organy mogły nie wykonywać w tym czasie na owym terenie działań inwentaryzacji stanu na działce, to jednak dowód ten w połączeniu z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie powinien przesądzać o tym, że w rzeczywistości budowa przedmiotowego zjazdu nastąpiła po dacie sporządzenia mapy zasadniczej, a z całą pewnością po roku 1995.

W oparciu o powołane podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały pokryte w całości lub w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna, której podstawy ograniczone zostały do kwestii dokonanej przez Sąd I instancji prawidłowości oceny przez organy zebranego w sprawie materiału dowodowego w celu ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy daty budowy obiektu będącego przedmiotem postępowania - zjazdu, zasługuje na uwzględnienie.

Na okoliczność daty zrealizowania zjazdu organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie dowodowe obejmujące szereg dowodów, m.in. z zeznań świadków i uczestników postępowania, które dało sprzeczne rezultaty. Część dowodów przemawiała za przyjęciem, że zjazd realizowano w 1994 r., część – że po 1 stycznia 1995 r. Obligowało to organy jednak do dokonania oceny wszystkich dowodów i wskazania, którym spośród nich dają wiarę. Kryterium prawidłowości przyjętej przez organy nadzoru budowlanego oceny wiarygodności dowodów i ich znaczenia w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego, pozostają właściwe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W ramach wywiedzionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. skarżąca kasacyjnie zasadnie podnosi, że w zaskarżonym wyroku wadliwie przyjęto, iż data budowy zjazdu została przez organy nadzoru budowlanego nieprawidłowo rozstrzygnięta, gdyż w ocenie Sądu wadliwe było przyjęcie przez organy, że budowa zjazdu miała miejsce po 1 stycznia 1995 r. w oparciu o informacje podane przez inwestora zjazdu – E. P. w skierowanym do Zarządu Dróg Powiatowych w Rzeszowie piśmie z dnia 14 marca 2008 r. oraz oświadczenie jego córki i następcy prawnego L. J. złożone do protokołu kontroli z 21 kwietnia 2008 r. Skarżąca kasacyjnie zasadnie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi brak podstaw, by dezawuować moc dowodową ww. dokumentów. Ma rację twierdząc, że ww. oświadczeniom uczestników postępowania, wbrew stanowisku Sądu I instancji, organy nadały właściwe znaczenie w sprawie. Wartość dowodowa tych oświadczeń wynika zarówno ze statusu podmiotów, które je złożyły, jak i okoliczności ich złożenia. Nie może budzić wątpliwości po pierwsze to, że E. P. z racji swego statusu w sprawie (inwestor zjazdu) powinien posiadać bezpośrednią wiedzę na temat wykonywanych robót przy przedmiotowym zjeździe. Po wtóre należy mieć na uwadze, że oświadczenia ww. osób, które uznane zostały przez organy za wiarygodne, złożone zostały na wczesnym etapie postępowania i – co odnosi się do informacji podanych przez E. P. w piśmie z dnia 14 marca 2008 r. – w warunkach umożliwiających inwestorowi swobodne wypowiedzenie się co do analizowanej kwestii. Należy też zauważyć, że pismo E. P. z dnia 14 marca 2008 r. stanowiło odpowiedź na pismo dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Rzeszowie z dnia 3 marca 2008 r. o treści: " Zarząd Dróg Powiatowych w Rzeszowie informuje Pana, że należy przedłożyć do tutejszego zarządu (...) pozwolenia na budowę zjazdu z drogi powiatowej [...] na działkę nr ewid [...] w miejscowości H. w terminie do dwóch tygodni od otrzymania w pisma. Po tym terminie, przy braku powyższego zezwolenia, sprawa skierowana zostanie do nadzoru budowlanego". W odpowiedzi, w ww. piśmie z dnia 14 marca 2008 r. E. P. zauważył na wstępie, że organ pytający błędnie wskazał numer działki (tj. 13 zamiast 14) i oświadczył następnie, że w 1995 r. zbudował garaż i wybudował przepust za zezwoleniem właścicielki działki nr [...] D. K. Oświadczenie o treści odpowiadającej tym wyjaśnieniom inwestora złożyła następnie jego córka L. J. do protokołu kontroli z dnia 21 kwietnia 2008 r.

O ile Sąd I instancji trafnie zauważa, że z perspektywy niemal 20 lat wskazanie dokładnej daty budowy może być problematyczne i łatwo pomylić się o jeden rok, to stwierdzić trzeba, że w żadnym ze złożonych oświadczeń inwestor i jego następca prawny nie powołują się na luki w pamięci. Uwzględniając treść i kontekst informacji udzielonych przez inwestora w piśmie z 14 marca 2008 r. należy stwierdzić, że data wykonania zjazdu (1995 r.) podana została w tym piśmie w sposób stanowczy i pewny (tj. inwestor nie podał daty przybliżonej, nie powoływał się na brak pamięci), a przy tym nieinspirowany konkretnym zapytaniem organu co do tej kwestii. Nosi ona tym samym znamiona wypowiedzi całkowicie swobodnej, a w związku z tym bardziej wiarygodnej, niż kolejne oświadczenie inwestora wskazujące na inną datę budowy zjazdu (w 1994 r.), które złożone zostało na późniejszym etapie postępowania na rozprawie administracyjnej w dniu 18 lipca 2012 r.

Jeśli zatem z powołanych powyżej względów zasadne było, aby uznać informacje podane przez inwestora w piśmie z 14 marca 2008 r. jako najbardziej wiarygodne co do wskazanej w nim daty budowy zjazdu, to odrzucić należy stanowisko Sądu I instancji deprecjonujące moc dowodową tego pisma.

Odnośnie wartości dowodowej oświadczeń L. J. dotyczących daty budowy zjazdu to wymaga zauważenia, że o ile do protokołu kontroli z dnia 21 kwietnia 2008 r. oświadczyła ona, iż "pamięta, że ojciec wykonał przedmiotowy zjazd w 1995 r.", a zatem odwołała się do pamięci własnej o przedmiotowym zdarzeniu, to treść jej kolejnych oświadczeń jest już pochodną oświadczeń złożonych przez jej ojca, na co wskazuje użyta przez nią w skierowanym do PINB w Rzeszowie piśmie z dnia 21 maja 2008 r. formuła: "Zgodnie z oświadczeniem mojego ojca E. P. zam. [...] przedmiotowy zjazd został wykonany przez niego w 1994 roku". Taki sposób wyjaśnienia przez L. J. będącej przedmiotem sporu kwestii niewątpliwie umniejsza wartość dowodową jej oświadczenia z 21 maja 2008 r., gdyż każe przyjąć, że podana w tym piśmie data budowy zjazdu jest wskazana przez uczestniczkę postępowania w oparciu o zmodyfikowane na późniejszym etapie postępowania relacje jej ojca dotyczącego tego zdarzenia, które ze wskazanych powyżej względów podlegały odrzuceniu.

Jeżeli się ponadto uwzględni, że większość świadków zeznających podczas rozprawy wskazała na okres budowy zjazdu po 1994 r., zaś w piśmie z 14 marca 2008 r. E. P. podał nie tylko datę budowy zjazdu, ale również datę budowy garażu, wskazując w tym zakresie wyraźnie na rok 1995, to nie jest jasne, w oparciu o jakie założenie Sąd I instancji przyjął, że do wykonania zjazdu mogło dojść w 1994 r. z uwagi na to, że E. P. po nabyciu w dniu 4 września 1994 r. samochodu osobowego "potrzebował dojazdu do garażu na działce nr [...]", skoro w świetle wyjaśnień samego E. P. garaż w 1994 r. nie istniał.

Z tego względu należało ponadto stwierdzić, że wszystkie wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pozostałe kwestie wymagające, w ocenie Sądu I instancji dodatkowego wyjaśnienia (miejsce garażowania samochodu w okresie jesień – zima 1994 r., uzupełnienie akt sprawy o oryginał umowy kupna- sprzedaży samochodu z 1994 r., ustalenie, czy zjazd wykonany został jednorazowo czy etapami), za tego rodzaju – tj. uzasadniające przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego - nie mogły zostać uznane.

Odnośnie do przyjętej przez Sąd I instancji oceny dokumentu w postaci kopii mapy zasadniczej do celów projektowych z dnia 19 marca 2001 r. na której zjazd będący przedmiotem postępowania nie został uwidoczniony, a w oparciu o którą organ odwoławczy uznał, że stanowi ona potwierdzenie stanowiska organu I instancji o wykonaniu zjazdu pod rządami ustawy Prawa budowlanego z 1994 r., to zgodzić należy się ze argumentacją Sądu, iż założenie z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne o aktualności mapy zasadniczej do celów projektowych nie zawsze jest w praktyce realizowane, zatem bez ustalenia, czy w okresie między 1994 a 2001 r. organy geodezyjno – kartograficzne podejmowały działania weryfikujące stan istniejący na gruncie formułowanie kategorycznych twierdzeń w oparciu o zapisy ww. ustawy oraz kserokopię mapy było wątpliwe. Niemniej jednak mając na uwadze, że zasadniczą przyczyną przyjęcia przez organy, iż do budowy zjazdu doszło po 1 stycznia 1995 r. była ocena odnosząca się do innych dowodów zgromadzonych w sprawie – zeznań świadków oraz wyjaśnień inwestora z dnia 14 marca 2008 r. oraz L. J. z 21 kwietnia 2008 r., którą Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłową, należało stwierdzić, że wspierająca tę ocenę argumentacja WINBu dotycząca oceny znaczenia w sprawie przedmiotowej mapy projektowej, nie mogła wpłynąć na kierunek podjętego przez sąd kasacyjny rozstrzygnięcia.

Przedstawione powyżej rozważania uzasadniają przyjęcie wniosku, iż Sąd I instancji wadliwie uznał, że przyjęta w zaskarżonej decyzji data zrealizowania samowoli budowlanej – po 1 stycznia 1995 r. - ustalona została z naruszeniem przepisów postępowania uzasadniającym uchylenie z tego względu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji dokonał wykładni art. 52 ustawy – Prawo budowlane, wskazując na jakie podmioty zgodnie z prawem może zostać nałożony obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego, niemniej z przedstawionej w tym zakresie oceny prawnej nie wynika w sposób jednoznaczny, że zaskarżona decyzja miała uchybiać powołanemu przepisowi. Z części przedstawionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnień wynika bowiem, że nie jest dopuszczalne nałożenie obowiązku rozbiórki obiektu na osobę, która co prawda była inwestorem, ale nie ma aktualnie żadnego tytułu prawnego do terenu, na którym znajduje się samowolnie wykonany obiekt, w kolejnym natomiast fragmencie, odwołując się do orzecznictwa sądowego, Sąd I instancji dopuszcza, by nakaz został skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem działki, na której zrealizowano określoną inwestycję. Powyższe uzasadnia wniosek, że skierowanie decyzji o nakazie rozbiórki zjazdu zarówno do L. J., jak i E. P., w ocenie Sądu, nie stanowiło naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), przez co ograniczenie się przez wnoszącą skargę kasacyjną do postawienia Sądowi I instancji zarzutu naruszenia wyłącznie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), nie mogło być traktowane jako przeszkoda do uznania, że rozpatrywany środek odwoławczy swoim zakresem objął wszystkie powody, które zdaniem Sądu I instancji, decydowały o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] września 2013 r.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a zatem zachodzą warunki opisane dyspozycją art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny po przejęciu do rozpoznania skarg E. P. i L. J. stwierdził, że podlegają one oddaleniu.

Prawidłowe ustalenie przez organy daty samowoli budowlanej E. P. na okres, w którym zastosowane znajdowały przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., uzasadniało wdrożenie postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów tej ustawy. Na budowę obiektu będącego przedmiotem sprawy konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, którym inwestor nie dysponował. Uzasadnione było zatem zastosowanie procedury naprawczej przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego i wydanie przez organ I instancji na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1994 r. Przepisy te pozwalają na usankcjonowanie naruszenia przepisów Prawa budowlanego, do jakich doszło w wyniku podjęcia działań inwestycyjno-budowlanych. Jeżeli zatem budowa dokonana została bez wymaganego pozwolenia na budowę, a jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym organ ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie odpowiednich dokumentów. Na budowę obiektu będącego przedmiotem sprawy konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, którym inwestor nie dysponował, zatem nałożenie na E. P. oraz L. J. obowiązków wymienionych w postanowieniu z [...] września 2012 r. było zgodne z prawem. W uwagi na to, że sprawa dotyczy robót już wykonanych i zakończonych, wstrzymanie wykonania robót przez PINB w Rzeszowie było niewłaściwe, jednakże uchybienie to nie stanowiło uzasadniającego uchylenie tego postanowienia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).

Niewypełnienie zaś nakazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ut. 2 i 3 Prawa budowlanego obowiązków, stosownie do art. 48 ust. 4 tej ustawy, skutkować musiało wydaniem nakazu rozbiórki, w związku z czym wydanie zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oraz poprzedzającą ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2013 r. było prawidłowe.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega wreszcie, by zaskarżona decyzja w zakresie w jakim utrzymała w mocy decyzję organu I instancji, która określiła L. J. oraz E. P. jako adresatów nakazu rozbiórki zjazdu stanowiła o naruszeniu przez organy nadzoru budowlanego obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 tej ustawy na swój koszt zobowiązany jest dokonać inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W kontrolowanej sprawie ustalono, że sprawcą samowoli budowlanej był E. P., który poprzez położenie kręgów betonowych ułożonych w rowie i ich przysypaniu urządził zjazd na działkę nr [...] w celu zapewnienia dojazdu do działki nr [...], której był właścicielem. Obecnie właścicielem tejże działki jest jego córka, korzystająca z dojazdu do niej poprzez ustanowioną na działce nr [...] służebność gruntową. W odniesieniu do tak wyznaczonego przedmiotu samowoli budowlanej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żadne racje nie stoją na przeszkodzie, by adresatem nakazu rozbiórki nie mógł być bezpośredni sprawca samowoli budowlanej, a także L. J. jako jego następca prawny, korzystająca aktualnie z działki nr [...] jako nieruchomości obciążonej. W wyroku z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. II OSK 1234/08 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że skonstruowanie art. 52 ustawy – Prawo budowlane na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych szczególnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej może być inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Uznać należy w szczególności, iż będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Trafnie się jednocześnie wskazuje na to, że w tego rodzaju sytuacji trudno odnosić do nakazu rozbiórki zarzut jej niewykonalności, skoro właściciel domagał się od inwestora – sprawcy samowoli budowlanej (poprzez zainicjowanie postępowania przed organami nadzoru budowlanego) usunięcia wszystkich jej skutków (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2146/13).

Mając zatem na względzie, że skarga kasacyjna skutecznie podważyła stanowisko Sądu I instancji w aspekcie stwierdzonego przez ten Sąd naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, opierając się na art. 188 p.p.s.a. rozpoznać skargę, poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skarg E. P. oraz L. J. na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.

.