Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1225/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 1, art 2, art 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 11 , art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 50
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 12, art. 37
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi W. J. i S. I. na uchwałę Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 27 marca 2014 r. Nr: XXXIX/552/2014 w przedmiocie wyrażenia zgody na oddanie do odpłatnego używania (najem) w trybie bezprzetargowym pomieszczeń hotelowych wraz z salami ekspozycyjno-konferencyjnymi I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Miejskiej w Niepołomicach na rzecz skarżących W. J. i S. I. solidarnie kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.[pic]


UZASADNIENIE

W. J. i S. I. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXXIX/552/2014 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 27 marca 2014 r. w sprawie wyrażenia zgody na oddanie do odpłatnego używania (w najem) w trybie bezprzetargowym pomieszczeń hotelowych wraz z salami ekspozycyjno-konferencyjnymi będącymi częścią składową nieruchomości gruntowej stanowiącej własność gminy Niepołomice – na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Na XXXIX sesji, odbytej w dniu 27 marca 2014 r. Rada Miejska w Niepołomicach podjęła opisaną wyżej uchwałę.

Podstawą prawną uchwały był art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnymi (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).

Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. skarżący wezwali Radę Miejską w Niepołomicach do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały nr XXXIX/552/2014 z dnia 27 marca 2014 r.

Uchwałą nr XLII/605/14 z dnia 27 czerwca 2014 r. Rada Miejska w Niepołomicach nie uwzględniła wezwania W. J. i S. I. do usunięcia naruszenia prawa.

Skargę na uchwałę nr XXXIX/552/2014 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 27 marca 2014 r. wnieśli do WSA w Krakowie w dniu [...] lipca 2014 r. W. J. i S. I., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie art. 37 ust. 4, art. 12 w zw. z art. 11 ust. ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 50 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu wskazali, że zaledwie miesiąc po podjęciu zaskarżonej uchwały gmina Niepołomice zawarła z Fundacją [...] w N. umowę najmu, znak [...], mocą której oddała na warunkach opisanych w uchwale przedmiotową nieruchomość w najem, przy czym istotne jest, ich zdaniem, że prezesem Fundacji jest żona Burmistrza N.

Skarżący S. I. wskazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny poprzez fakt, że uniemożliwia mu staranie o wynajem pomieszczeń, o których mowa w uchwale, przesądzając oddanie ich w najem w trybie bezprzetargowym. Skarżący podniósł, że był wcześniej stroną umowy najmu lokalu na działalność gastronomiczną w Z[...] w N. i z pewnością przystąpiłby do przetargu, gdyby został on – w zgodzie z przepisami prawa – ogłoszony obecnie. Uchwała uniemożliwia mu korzystanie z uprawnień przyznanych mu przez ustawodawcę – możliwości wzięcia udziału w trybie przetargowym na wynajem przedmiotowych pomieszczeń.

Skarżący W. J. wskazał, że jest radnym miasta i gminy N., zaś każdemu członkowi wspólnoty samorządowej, jaką jest gmina, przysługuje prawo (ale i obowiązek) ochrony interesów gminy, każdy bowiem z członków tej wspólnoty może samodzielnie dochodzić przysługujących wspólnocie praw na drodze sądowej. W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała godzi w zasadę gospodarności i interes prawny każdego z mieszkańców gminy. Rażąco niska stawka czynszu, za jaki oddano zaskarżoną uchwałą w najem pomieszczenia Z[...] w trybie bezprzetargowym powoduje, że gmina pozbawiona została możliwości uzyskania wyższych dochodów wskutek niemożności przedstawienia konkurencyjnych ofert w toku przetargu.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa, skarżący wskazali, że podejmując uchwałę, organ nie wskazał zarówno indywidualnego przypadku spośród określonych w art. 37 ust. 3 u.g.n., którego dotyczyłoby odstąpienie od trybu bezprzetargowego, jak i nie uzasadnił swego stanowiska w wymagany sposób. Skarżący wskazali, że w myśl uchwały NSA z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09, rada gminy może na podstawie art. 37 ust. 4 u.g.n. wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku trybu przetargowego tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy. Brak jest argumentów przemawiających za tym, aby cele takie jak prowadzenie hotelu, lokalu lub wynajem sal konferencyjnych – czyli o charakterze komercyjnym, mogły stanowić podstawę do odstąpienia od przetargu.

Podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło, w ocenie skarżących, z naruszeniem zasad prawidłowej gospodarki (art. 12 u.g.n.), a także z obrazą art. 50 u.g.n., bowiem Rada Miejska w Niepołomicach nie tylko nie zachowała należytej staranności, ale dopuściła się działania na szkodę gminy N.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując w pierwszej kolejności na brak interesu prawnego skarżących, który mógłby być naruszony przez zaskarżoną uchwałę. Interes prawny nie mógł zostać naruszony przez nieprzeprowadzenie przetargu, skoro z przepisów prawa wynika uprawnienie organu do zastosowania w określonym przypadku trybu bezprzetargowego.

Podobnie, skarga w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, zatem powoływanie się na fakt zamieszkiwania w gminie nie może stanowić podstawy do wykazania interesu prawnego skarżących.

Organ wskazał, że uchwała NSA sygn. akt I OPS 1/09 dotyczyła przepisu art. 37 ust. 4 sprzed nowelizacji z dnia 5 listopada 2009 r. (Dz. U. Nr 206, poz. 1590), w wyniku której usunięto z tej normy odesłanie do przepisu ust. 1 art. 37 u.g.n. W wyniku powyższego zabiegu legislacyjnego, ust. 4 art. 37 uzyskał "niezależność" od ustępów 1-3, z czego wynika możliwość wyrażenia zgody przez radę gminy na odstąpienie od trybu przetargowego w każdym przypadku i bez żadnych ograniczeń.

W jego ocenie, z przepisu art. 37 ust. 4 u.g.n. nie wynika obowiązek uzasadniania zgody rady na zawarcie umowy w trybie bezprzetargowym.

W sprawie nie można też mówić o naruszeniu przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, skoro to Burmistrz wskazał, kto będzie najemcą, co znajduje potwierdzenie w treści protokołu z sesji Rady Miejskiej w N.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - oznaczana dalej jakże jako p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Sprawując kontrolę działalności administracji publicznej sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.), zaś uprawnione są do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związane zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego iich zwiazkow innych niż określone w pkt 5, podejmowanych z sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, co nie oznacza, że Sąd podziela w całości argumentacje skarżących.

Przedmiot skargi w sprawie sądowoadministracyjnej stanowiła uchwała nr XXXIX/552/2014 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 27 marca 2014 r. w sprawie wyrażenia zgody na oddanie do odpłatnego używania (w najem) w trybie bezprzetargowym pomieszczeń hotelowych wraz z salami ekspozycyjno-konferencyjnymi będącymi częścią składową nieruchomości gruntowej stanowiącej własność gminy Niepołomice – na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata.

Skarżący: odpowiednio S. I. i W. J. wnieśli swoją skargę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594, zwana w skrócie u.s.g.).

Zgodnie z jego treścią każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zauważyć należy, że zanim Sąd przystępuje do merytorycznego rozpoznania skargi wniesionej w trybie art. 101 u.s.g. w pierwszej kolejności zobowiązany jest zbadać, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie, jako kontrola legalności, ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał. Nie może zaś ona dotyczyć celowości, czy słuszności rozwiązań dokonywanych w kontrolowanej uchwale.

Sąd ustalił, iż w przedmiotowej sprawie wszystkie warunki formalne zostały spełnione. Nie budzi wątpliwości, że skarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej podlegającym kognicji sądów administracyjnych.

Kontrolowana uchwała podjęta w sprawie wyrażenia zgody na oddanie do odpłatnego używania (w najem) w trybie bezprzetargowym pomieszczeń hotelowych wraz z salami ekspozycyjno-konferencyjnymi, będącymi częścią składową nieruchomości gruntowej stanowiącej własność gminy N. – na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata - jest uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stosunek prawny powstały na podstawie tej uchwały ma charakter mieszany. Przejawia się to w tym, że podstawie badanej uchwały powstał stosunek administracyjnoprawny pomiędzy radą gminy a organem wykonawczym gminy, uchylający publicznoprawny wymóg zawarcia umowy w trybie przetargowym, który zarazem stanowi podłoże do nawiązania przez organ wykonawczy gminy w przyszłości bezprzetargowo stosunku cywilnoprawnego w imieniu i na rzecz gminy.

Administracyjnoprawny wymiar stosunku powstałego na podstawie kontrolowanej uchwały wynika m.in. także stąd, że badana uchwała stanowi prawny środek (formę) administrowania przez radę gminy nieruchomościami gminy w celu realizacji jej podstawowego zadania publicznego polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców.

Inaczej mówiąc kontrolowana uchwała dotyczy mienia komunalnego, które z uwagi na swój charakter służy zaspokojeniu potrzeb wspólnoty samorządowej, a więc jest związana z wykonywaniem zadań publicznych przez gminę.

Odnosząc się do wymogu wyczerpania przed złożeniem skargi trybu zaskarżenia uchwały, Sąd uznał iż także został on zachowany.

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 u.s.g., złożone zostało przez skarżących w jednym piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r., które wpłynęło do Urzędu Miasta i Gminy N. w dniu [...] czerwca 2014 r. Skarżący w tym czasie działali przez pełnomocnika radcę prawnego B. P. (B. P.), pełnomocnictwo do działania w sprawie dla w/w pełnomocnika od obydwu skarżących znajduje się w aktach administracyjnych sprawy.

W dniu 27 czerwca Rada Miejska w Niepołomicach podjęła uchwałę nr XLII/605/14 w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, na mocy której nie uwzględniła wezwania W. J. i S. I. z dnia 2 czerwca 2014 r. Powyższa uchwała została doręczona pełnomocnikowi skarżących w dniu [...] lipca 2014 r.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro skarga do WSA w Krakowie z dnia [...] lipca 2014 r., składana za pośrednictwem organu wpłynęła do Urzędu Miasta i Gminy N. w dniu [...] lipca 2014 r., to bezsprzecznie termin do wniesienia skargi do WSA w Krakowie przez skarżących został dotrzymany, zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2 p.p.s.a.

W związku z tym, kolejnym etapem kontroli Sądu, zgodnie z przywołanym przepisem art. 101 usg, było zbadanie kwestii legitymacji skargowej skarżących.

Podkreślić należy, że art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymację do zaskarżenia uchwały przyznaje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Przepis ten musi być jednak czytany w powiązaniu z regulacjami dotyczącymi zdolności sądowej, która stanowi konieczną cechę danego podmiotu, pozwalającą na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z jego udziałem w charakterze strony, czy uczestnika.

Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez dwa podmioty, będące osobami fizycznymi, posiadającymi zatem zdolność sądową w świetle art. 25 § 1 p.p.s.a. Każdy ze skarżącym winien zaś odrębnie wykazać, że jego interes prawny lub uprawnienie przedmiotową uchwałą zostały naruszone.

Przechodząc do badania legitymacji skargowej skarżącego W. J., Sąd podkreśla, że nie bierze pod uwagę okoliczności, która jedynie wzmiankowana jest w skardze a polegającej na tym, że W. J .i jest radnym miasta i gminy N.

Sąd skoncentrował się na argumentacji skargi skarżącego W. J. dotyczącej podnoszonej przez niego jego sytuacji prawnej jako członka wspólnoty samorządowej. Sytuacja ta polega na tym, że rada miejska podejmuje uchwałę niekorzystną dla gminy naruszającą w przekonaniu skarżącego zasadę gospodarności, czym rada miejska narusza interes prawny nie tylko gminy ale skarżącego jako członka wspólnoty samorządowej. Skarżący podnosi, że jako członek wspólnoty samorządowej i lokalny patriota, jak sam siebie określa, ma prawo ale i zarazem obywatelski obowiązek chronić interesy prawne gminy czyli i także własne, jako członka wspólnoty samorządowej. Skarżący jako członek wspólnoty samorządowej jest zaniepokojony okolicznościami polegającymi na tym, że wcześniej obowiązująca stawka czynszu najmu powierzchni użytkowej lokali usługowych w budynkach komunalnych stanowiących własność gminy Niepołomice wynosiła 10 zł/ m. kw., a następnie została ona, według skarżącego, przed podjęciem uchwały o skierowaniu lokalu w zamku Królewskim w Niepołomicach do trybu bezprzetargowego obniżona. Nowa stawka czynszu została w myśl uchwały nr XV/215/2012 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 7 lutego 2012 r. obniżona jedynie do 1 zł/m. kw.

W konsekwencji, skutkiem zaskarżonej uchwały, zdaniem skarżącego gmina Niepołomice ponosi określone wymierne straty finansowe, które przekładają się na ilość i jakość wykonywanych przez gminę zadań publicznych.

Dokonując wykładni art. 101 u.s.g., Sąd raz jeszcze przywołuje jego brzmienie, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Sąd zauważa, że w przepisie tym jest mowa o interesie prawnym lub odpowiednio o uprawnieniu. W tym miejscu należy stwierdzić, że każde uprawnienie jest zarazem interesem prawnym a nie każdy interes prawny jest uprawnieniem. Uprawnienie wynika z norm uprawniających. W swym bycie prawnym jest związane z odpowiednio korespondującym z nim obowiązkiem innego podmiotu prawa. W przypadku interesu prawnego tak już nie jest. Przez interes prawny należy rozumieć subiektywną ocenę dokonaną przez dany podmiot, że z określonej normy prawnej lub ostatecznego lub odpowiednio prawomocnego aktu stosowania prawa wynika dla niego korzystna sytuacja prawna.

Zadaniem Sądu jest zobiektywizowanie tego subiektywnego stanowiska danego podmiotu, czyli ustalenie, czy w obowiązującym prawie rzeczywiście znajduje się wypowiedź normatywna lub stosująca prawo, tworząca korzystną sytuację tego podmiotu.

Stwierdzenie bezpośredniego naruszenia takiej korzystnej, konkretnej, własnej sytuacji prawnej danego podmiotu (każdego) stanowi uzasadnienie do podjęcia przez Sąd kontroli aktu naruszającego ten interes prawny. Z pojęciem interesu prawnego, rozumianego samodzielnie w oderwaniu od pojęcia uprawnienia, nie jest związane pojęcie roszczenia. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego legitymuje podmiot prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Skarżący powołuje się na okoliczność polegającą na tym, że w interesie prawnym gminy, który określa jako swoisty interes dochodowy gminy w jakiś sposób zawarty jest jego interes prawny jako członka wspólnoty samorządowej m.in. korzystania z dochodów przynoszonych przez mienie komunalne i że kontrolowana uchwala narusza interes dochodowy gminy a przez to mieszczący się w tym interesie, niejako wyrażany przez ten interes gminy, interes prawny skarżącego wywodzący się z tej okoliczności opartej na prawie, że organy gminy powinny działać w imię dobra wspólnoty. Zarazem skarżący eksponuje, że przy gospodarowaniu mieniem komunalnym organy gminy powinny mieć na uwadze art. 12 u.g.n. zgodnie z którym " Organy, o których mowa w art. 11, działające za Skarb Państwa i jednostkę samorządu terytorialnego, są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki". Z kolei zgodnie z art. 50 u.s.g. "Obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochrona".

Zarazem skarżący podnosi, że ma nie tylko uprawnienie ale i obowiązek dbania o interesy gminy.

Ustosunkowując się do argumentacji W. J. Sąd stwierdza, że z jego wypowiedzi wynika interes prawny, który został naruszony zaskarżoną uchwałą. Zadaniem sądu będzie następnie zbadanie, czy naruszenie jest dopuszczalne przez prawo i w związku z tym czy jest zgodne z powszechnie obowiązującym prawem.

Zgodnie z zasadą zaufania do państwa, wywodzoną z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), organy władzy publicznej, w tym organy gminy, powinny działać w sposób przewidywalny, z uwzględnieniem zasady jawności działania, przejrzystości i transparentności a także, co szczególnie istotne, w sposób nie arbitralny.

Nie może być mowy o realizacji zasady zaufania przez organy administracji publicznej, która nakłada na nie eliminowanie arbitralności działania (podejmowanych czynności), jeżeli rada gminy nie uzasadnia treści uchwały dotyczącej gospodarowania majątkiem komunalnym, czyniąc przy tym użytek z normy prawnej upoważniającej ją do działania dyskrecjonalnego i fakultatywnego, stanowiącej w swej treści wyjątek od zasady, że zawieranie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Skarżący w skardze do Sądu zakwestionował uchwałę, wywołującą skutki administracyjnoprawne i określone cywilnoprawne, która niewątpliwie umożliwia oddanie w najem mienia komunalnego w drodze bezprzetargowej. Organ właściwy do jej podjęcia, umocowujący tym samym organ wykonawczy gminy do takiego działania w sferze stosunków cywilnoprawnych nie podał w uzasadnieniu prawnych i faktycznych motywów swojego działania. Zakwestionowana uchwała nie posiada uzasadnienia. Takie działanie organu uchwałodawczego, wyrażającego przedmiotową zgodę, niewątpliwe narusza interes prawny skarżącego polegający na korzystnej dla niego sytuacji wynikającej z art. 61 w zw. z art. 1 i art. 2 Konstytucji RP dowiedzenia się z zaistniałych podjętych faktów, a więc sporządzonego uzasadnienia uchwały dlaczego, z jakich przyczyn i motywów taka uchwała przez rade gminy została podjęta. Brak uzasadnienia w przedmiotowej uchwale nie pozwala skarżącemu na efektywnym, realnym skorzystaniu z prawa dostępu do informacji publicznej, w sprawie która go interesuje.

Co z tego, że istnieje takie prawo skoro odpowiednie informacje publiczne nie są sporządzane a brak ich sporządzenia automatycznie czyni arbitralnymi istotne rozstrzygnięcia rady gminy dotyczące majątku komunalnego.

Zasada zaufania do państwa, nakładająca na nie m.in. odpowiednie obowiązki informacyjne, z których wynikają korzystne sytuacje dla jednostki/człowieka potencjalnie i realnie zainteresowanego dana konkretna sprawą z zakresu administracji publicznej i zarazem prawo każdego do informacji publicznej - nie mogą posiadać fasadowego charakteru. A zatem państwo, jak i odpowiednio gmina, w swoich działaniach, czynnościach prawnych, nie może uniemożliwiać obywatelom badania motywów podjętych działań, które są podejmowane w imię interesu publicznego i dotyczą zarazem majątku publicznego.

Jest oczywiste, że działalność gminy, w tym gospodarowanie majątkiem nie musi być nastawione na zysk, dla gminy pierwszorzędne znaczenie posiada realizacja zadań własnych nastawionych na zaspakajanie potrzeb członków wspólnoty samorządowej, mieszkańców gminy. Gmina nie ma powinności nastawiania się na maksymalizację zysku z posiadanego majątku ale zarazem motywy jej działania powinny być znane i ujawnianie podczas działalności gminy i jej organów związanej z gospodarowaniem mieniem komunalnym gminy.

Działalność jednostek samorządu terytorialnego posiada wymiar działalności państwa. Zgodnie z art. 1 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli. Zgodnie z treścią art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zasada zaufania wyprowadzona z art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odnosi się także do sfery stosowania prawa (por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 24 października 1995 r. II CRN 145/95 - OSNC 1996, Nr 2, poz. 30 i przytoczone tam dalsze orzecznictwo). Jednocześnie, w myśl art. 61 Konstytucji RP, "1. Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. 2. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. 3. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. 4. Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy".

Dokumenty urzędowe, do których Konstytucja zapewnia każdemu dostęp powinny zawierać informacje istotne z uwagi na realizację zasady zaufania obywatela do państwa, a więc powinny spełnić pewne standardy niearbitralności przez uzasadnienie zawartych w nich rozstrzygnięć jeżeli rozstrzygnięcie ma taką naturę, że powinno posiadać uzasadnienie.

Podsumowując, zaskarżona uchwała narusza prawo skarżącego W. J. do informacji publicznej nie wskazując w jaki sposób, przez podjęcie kwestionowanej uchwały gmina realizuje interes prawny gminy, a tym samym pośrednio interes skarżącego jako członka wspólnoty samorządowej. Interes gminy powinien zapewniać mieszkańcom zgodną z prawem samorealizację. Jakościowo interes gminy jest czymś innym od jednostkowo rozumianego interesu mieszkańca, a nawet od sumy tych interesów, ale zarazem trzeba pamiętać, że nie mamy do czynienia z interesem prawnym gminy, gdy interes ten arbitralnie pomija oparte na prawach oczekiwania mieszkańców związane z ich samorealizacją.

W konsekwencji zakwestionowana uchwała narusza także korzystną sytuację prawną skarżącego wynikającą ze stwierdzenia, że Rzeczpospolita Polska stanowi dobro wspólne wszystkich obywateli. To stwierdzenie Konstytucji tworzy swoisty stosunek pomiędzy państwem a obywatelem dbania o to dobro, brak informacji ze strony organów państwa w przedmiocie aksjologii, umotywowania zarządzania majątkiem publicznym niweczy te więzi. Samodzielność gminy w zarządzaniu majątkiem komunalnym posiada ograniczenia z uwagi na naturę tego majątku. Podmiot prawa prywatnego zarządzający majątkiem nie ma co do zasady prawnej powinności uzasadniania swoich przejawów woli w tym zakresie. W przypadku osoby prawa publicznego jaką jest gmina zarządzanie tym majątkiem odbywa się zgodnie zasadą praworządności działania organów władzy publicznej i przejawy woli dotyczące gospodarowania majątkiem powinny mieć uzasadnienie w tych okolicznościach, gdy są to przejawy woli odchodzące od ustabilizowanych ustawowych zasad gospodarowania tym majątkiem i opierające się na fakultatywnym i dyskrecjonalnym, choć przewidzianym prawem, wykorzystaniu wyjątków od ustawowych zasad.

Zgodnie z art. 11b u.s.g. "1. Działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. 2. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. 3. Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy".

W przekonaniu Sądu jawność i transparentność działania organów gminy polega także na uzasadnianiu i prezentowaniu motywów działania w tych przypadkach, gdy organy gminy mają możliwość działania fakultatywnego, autorytatywnego i dyskrecjonalnego.

Podobnie rzecz się ma w przypadku naruszenia przez zakwestionowaną uchwałę interesu prawnego drugiego ze skarżących – S. I.. W tym przypadku naruszenie interesu prawnego a więc korzystnej sytuacji wynikającej z norm prawnych polegało, zdaniem Sądu, na arbitralnym, bo bez uzasadnienia, pozbawienia go przez zakwestionowaną uchwałę możliwości uczestniczenia w przetargu na wydzierżawienie przedmiotowego składnika majątku komunalnego gminy, którym był i jest zainteresowany. Skoro wygasała dotychczasowa umowa najmu skarżący S. I. mógł się spodziewać określonych działań, określonych ustawą, gospodarowania tym mieniem ze strony gminy. Zgodnie z zasadą zaufania, która nakłada na organy administracji publicznej określone obowiązki pogłębiania zaufania i nie działania arbitralnego a także zgodnie z prawem jednostki do informacji - jego korzystna, konkretna, zindywidualizowana, bezpośrednia, oparta na prawie sytuacja polegała na tym, że miał prawo do uzasadnionego merytorycznie i materialnoprawnie stanowiska rady gminy co do motywów gospodarowania przedmiotowym składnikiem majątkowym gminy w trybie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sytuacja ta została naruszona treścią zaskarżonej uchwały.

Sąd przechodzi teraz do uzasadnienia istotnego naruszenia prawa przez zaskarżoną uchwałę, skutkującego powinnością stwierdzenia jej nieważności.

Zgodnie z art. 37 u.g.n.: " Z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu.

2. Nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli:

1) jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34;

2) zbycie następuje między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego oraz między tymi jednostkami;

3) jest zbywana na rzecz osób, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2;

4) zbycie następuje w drodze zamiany lub darowizny;

5) sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz jej użytkownika wieczystego;

6) przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości;

7) ma stanowić wkład niepieniężny (aport) do spółki albo wyposażenie nowo tworzonej państwowej lub samorządowej osoby prawnej, lub majątek tworzonej fundacji;

8) jest zbywana na rzecz zarządzającego specjalną strefą ekonomiczną, na której terenie jest położona;

9) przedmiotem zbycia jest udział w nieruchomości, a zbycie następuje na rzecz innych współwłaścicieli nieruchomości;

10) jest zbywana na rzecz kościołów i związków wyznaniowych, mających uregulowane stosunki z państwem, na cele działalności sakralnej;

11) jest sprzedawana partnerowi prywatnemu lub spółce, o której mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, jeżeli sprzedaż stanowi wniesienie wkładu własnego podmiotu publicznego, a wybór partnera prywatnego nastąpił w trybie przewidzianym w art. 4 ust. 1 lub 2 powołanej ustawy;

12) jest zbywana na rzecz podmiotów, o których mowa w art. 61 ust. 1;

13) jest zbywana na rzecz spółki celowej utworzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133, z późn. zm.) lub właściwych podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 2 tej ustawy, realizujących przedsięwzięcia Euro 2012, w celu ich wykonania, w sytuacji gdy jej nabycie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012;

14) jest zbywana na rzecz inwestora realizującego inwestycję w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. Nr 135, poz. 789, z 2012 r. poz. 951 oraz z 2014 r. poz. 40);

15) jest zbywana na rzecz inwestora realizującego inwestycję w zakresie terminalu lub inwestycję towarzyszącą zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. Nr 84, poz. 700, z późn. zm.).

3. Wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się, w przypadku gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki.

4. Zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów.

4a. Umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony zawiera się w drodze bezprzetargowej, jeżeli użytkownikiem, najemcą lub dzierżawcą nieruchomości jest organizacja pożytku publicznego lub użytkownikiem nieruchomości jest stowarzyszenie ogrodowe w rozumieniu ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40).

5. Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa może odstąpić od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów, o których mowa w ust. 3 i 4, w odniesieniu do nieruchomości, o których mowa w art. 57 ust. 1, oraz do nieruchomości ujętych w ewidencji, o której mowa w art. 60a ust. 2 pkt 1, bez konieczności odpowiednio zwolnienia z obowiązku lub wyrażenia zgody przez wojewodę".

Ustosunkowując się do konstrukcji tego zacytowanego powyżej przepisu trzeba stwierdzić, że prawodawca posługuje się w nim zróżnicowanymi technikami prawotwórczymi.

W odniesieniu do zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony - przepis formułuje z mocy ustawy zasadę przetargu. Wyjątek od tej zasady posiada prawną formę fakultatywnej uchwały rady gminy, która zgodnie z przepisem może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Słowa "rada gminy może" oznaczają pewien przewidziany przez ustawę zakres władzy dyskrecjonalnej tego organu gminy. W zależności od oceny stanu faktycznego na tle aksjologii ustawy o gospodarce nieruchomościami, rada gminy odpowiednio może wydać/wyrazić taką zgodę lub może odmówić jej wyrażenia. Omawiana uchwała w sprawie zgody może mieć miejsce z urzędu lub na wniosek.

Z kolei w art. 37 ust. 4a u.g.n. zawarty jest wyjątek mający miejsce z mocy ustawy, gdyż przepis stwierdza, że umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony zawiera się w drodze bezprzetargowej, jeżeli użytkownikiem, najemcą lub dzierżawcą nieruchomości jest organizacja pożytku publicznego lub użytkownikiem nieruchomości jest stowarzyszenie ogrodowe w rozumieniu ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40). W tym przypadku, z mocy ustawy, przedmiotowe umowy z podmiotami, o których tutaj mowa są zawierane w trybie bezprzetargowym.

Powracając do analizy art. 37 ust. 4 u.g.n. i porównując ten fragment przepisu z odpowiednim przepisem art. 37 ust. 3 u.g.n. w brzmieniu jak wyżej – trzeba stwierdzić, że zgoda właściwych organów, o których jest w nim mowa (art. 37 ust. 3 u.g.n.) jest także fakultatywna, zależna jednak od okoliczności, przy czym w tym przypadku przepis prawa wskazuje okoliczności, przesłanki podejmowania fakultatywnej zgody przez te organy.

W tym miejscu Sąd podkreśla, że brak wskazania okoliczności, które mają być brane pod uwagę w art. 37 ust. 4 u.g.n. nie oznacza, że rada gminy może w oparciu o ten przepis wyrazić przedmiotową zgodę nie uzasadniając jej przesłankami, którymi się kierowała.

W przypadku posiadanej władzy dyskrecjonalnej związanej z wywołaniem m.in. skutku administracyjnoprawnego w postaci wyłączenia zawarcia umowy najmu z trybu przetargu - na radzie gminy spoczywa, zgodnie z konstytucyjną zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa oraz niearbitralnym wykonywaniem kompetencji autorytatywnych (art. 1 i art. 2 Konstytucji RP) jak również zasadą jawności działania organów gminy (art. 11b u.s.g.) - powinność uzasadnienia podjętej zgody uwalniającej zawieranie umowy najmu z administracyjnoprawego wymogu zawierania tej umowy w drodze przetargu publicznego.

Z wykładni przytoczonego przepisu wynika tzw. samodzielne stosowanie postanowień art. 37 ust. 4 u.g.n., ale trzeba przy tym zauważyć, że we wskazanym przepisie wyraźnie zawarta jest zasada zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony w drodze przetargu. A zatem możliwość wyrażenia zgody przez radę gminy na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów stanowi wyjątek od zasady. Jako wyjątek od zasady omawiana zgoda powinna być rozumiana w sposób zawężony, względnie wyjątkowy i, co zostało wykazane powyżej, niewątpliwie uchwała w przedmiocie tej zgody być powinna uzasadniona.

Co prawda w art. 45 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ustawodawca stwierdza, że " 1. Podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa", ale ta samodzielność w żadnym wypadku nie może być rozumiana bezwarunkowo i w oderwaniu od publicznego wymiaru tego mienia. W doktrynie podkreśla się, i zdaniem Sądu słusznie, w nawiązaniu do statusu gminy jako nosiciela imperium i właściciela mienia, że "Organy gminy nie korzystają z nieograniczonej swobody w trakcie zarządu mieniem gminy, a także przy dokonywaniu czynności cywilnoprawnych. Swoboda umów jest w ich przypadku ograniczona przez status publicznoprawny gmin. Korzystanie przez gminę z jej mienia musi się mieścić w granicach prawidłowej gospodarki. Gmina nie może, tak jak prywatny właściciel, dysponować dowolnie swoim mieniem. Gospodarka jej musi być prowadzona w granicach obowiązujących przepisów, a wszelkie jej działania z tego zakresu muszą być celowe (....)".Tak L. Rajca, Casus 2001/2/9-17 ).

Jednocześnie, trzeba mieć dodatkowo na uwadze, że przedmiotowa uchwala jest podjęta w okolicznościach, w których rada gminy nie uchwaliła dotąd zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g.). Ta okoliczność tym bardziej pogłębia jej dyskrecjonalny i negatywny arbitralny charakter wskutek braku uzasadnienia w zaskarżonej uchwale.

W związku z powyższym, podnoszony przez Sąd brak uzasadnienia kontrolowanej uchwały, naruszający zdaniem Sądu, wyżej wskazane zasady demokratycznego państwa prawnego, czyli zasadę zaufania do państwa i zasadę przejrzystości, transparentności działania władzy publicznej i zasadę dostępu do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP, art. 11b u.s.g.), należy uznać jako istotne naruszenie prawa. Zaskarżona uchwała stanowi bezsprzecznie wyraz nie poszanowania tych zasad, co nie jest dopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym i stanowi istotne naruszenie prawa.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, jak w punkcie II sentencji wyroku, Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.