Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 162/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2005-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Ł. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. Uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...] 2. Określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości 3. Zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowo – administracyjnego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], opierając się na przepisie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), wstrzymał roboty budowlane polegające na ociepleniu ściany budynku mieszkalnego, położonego w W., przy ul. A.

W uzasadnieniu podniesiono, że adresat decyzji, inwestor robót R. Z., wykonał w sierpniu 2004 r. ocieplenie ściany granicznej pomiędzy budynkami położonymi w W. przy ul. A i B bez stosownego zgłoszenia tych robót w organie architektoniczno – budowlanym. Do ocieplenia użyto płyt styropianowych, przymocowanych do ściany budynku i pomalowanych farbą emulsyjną. W ocenie organu roboty nie zostały zakończone, gdyż nie wykonano jeszcze tynków zewnętrznych.

Organ odwoławczy – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją z dnia [...] nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA po rozpatrzeniu odwołania jednej ze współwłaścicielek budynku oznaczonego numerem A – Ł. K., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Swoje stanowisko uzasadnił tym, że stwierdzone roboty budowlane nie należą do rzędu tych, co do których należy bezwzględnie stosować art. 48 ust. 1 lub 49 b ust. 1 Prawa budowlanego, a w związku z tym organ I instancji prawidłowo wszczął procedurę umożliwiającą podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, o ile wystąpią ku temu odpowiednie przesłanki.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła Ł. K., zarzucając naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego oraz naruszenie procedury administracyjnej na skutek niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego. W konkluzji wniosła o "wydanie orzeczenia nakazującego rozbiórkę dokonanej samowoli budowlanej". W uzasadnieniu powołała się na bezsporny fakt dokonania samowolnego ocieplenia ściany budynku, bez zgody współwłaścicielki budynku sąsiedniego (skarżącej), co narusza jej prawo własności.

Organ wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

W ramach kontroli legalności, zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że sąd powinien wybrać właściwy, przewidziany w przepisach art. 145 – 150 tej ustawy, sposób rozstrzygnięcia skargi, niezależnie od treści skargi, a więc zakresu, w jakim akt został zaskarżony, oraz sformułowanych w niej zarzutów i wniosków. Jedyne ograniczenie możliwości wyboru przez sąd właściwego orzeczenia zawiera, przewidziana w art. 134 § 2, niedopuszczalność wydania przez sąd administracyjny orzeczenia na niekorzyść skarżącego.

Zgłoszone przez skarżącą żądanie merytorycznego załatwienia sprawy poprzez orzeczenie rozbiórki wykonanej przez R. Z. izolacji cieplnej budynku nie mogło być zatem z przyczyn proceduralnych uwzględnione, gdyż po prostu przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pozwalają sądowi administracyjnemu na zastępowanie organów administracji w dziedzinie wydawania decyzji administracyjnych w sprawach, w których z mocy przepisów prawa organy te posiadają właściwość rzeczową.

Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji wskazać w pierwszym rzędzie należało, iż materialną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.). Dalsze rozważania poprzedzić trzeba jednoznacznym określeniem spornego zamierzenia budowlanego, które to określenie powinno nawiązywać do ustawowych definicji robót budowlanych zawartych w art. 3 Prawa budowlanego. Jest to konieczne w sytuacji dychotomicznego podziału hipotez określających samowole budowlane, zawartych w przepisach art. 48 oraz art. 50 – 51 Prawa budowlanego (patrz: uzasadnienie uchwały NSA z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt OPS 3/97, ONSA 1998/1/3). Z ustaleń organów nadzoru budowlanego, w szczególności z oględzin przeprowadzonych w dniu 21 stycznia 2005 r. (utrwalonych w protokole) wynika, że uczestnik R. Z. dokonał ocieplenia ściany budynku mieszkalnego, poprzez zamontowanie w sposób trwały płyt izolacyjnych ze styropianu. Zakres tych robót wskazuje na konieczność dokonania uprzedniego zgłoszenia we właściwym organie architektoniczno – budowlanym. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wskazywał w dacie wykonywania robót (sierpień 2004 r. – okoliczność niesporna), iż zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 – 13, tj. m. in. polegających na ociepleniu ścian budynków o wysokości do 12 m (art. 29 ust. 2 pkt 4 a Prawa budowlanego).

Według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji) przez budowę należało rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Zarówno częściowe, jak i całkowite wykonanie instalacji ociepleniowej na ścianie budynku mieszkalnego nie stanowiło budowy w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a zatem trafnie organy obu instancji uznały, iż nie wchodzą tu w grę zasady wynikające z art. 49 "b" Prawa budowlanego.

Wbrew stanowisku organów brak było jednak podstaw do stosowania wprost przepisu art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 49 "b" ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ m. in. wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia.

Przede wszystkim trzeba zauważyć, że istota postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydawanego na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego sprowadza się do przerwania robót wykonywanych, a więc robót w toku. Jak wielokrotnie wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich wyrokach, a także według poglądów doktryny – przedmiotem dyspozycji tego przepisu jest prowadzenie robót budowlanych, które nie mają jeszcze cech ukształtowanego obiektu budowlanego, a więc są robotami budowlanymi w toku (por. wyrok z dnia 14 maja 1998 r., IV SA 1086/96, wyrok z dnia 2 lipca 1996 r. II SA/Wr 306/96; L. Bar, E. Radziszewski "Nowy kodeks budowlany – Komentarz" Wyd. Prawn. 1995 str. 91). Podobne stanowisko zajęto w wyrokach NSA z dnia 16 marca 2000 r., nr IV SA 228/98 (LEX nr 54751) i z dnia 28 czerwca 1999 r., nr IV SA 1086/97 (LEX nr 47815).

Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone nie zachodzi podstawa do orzeczenia na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, a w sytuacji spełnienia przesłanek tego przepisu odpowiednie zastosowanie znajduje art. 51 ust. 7 odsyłający do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3.

Dlatego obowiązkiem organu I instancji było ustalenie w sposób jednoznaczny czy roboty budowlane zostały zakończone w sensie techniczno – budowlanym i w sensie faktycznym.

Z protokołu oględzin z dnia 21 stycznia 2005 r. wynika, iż inwestor "wykonał ocieplenie ściany szczytowej budynku mieszkalnego pomiędzy posesjami nr A i B w m. sierpniu 2004 roku", jednocześnie nie stwierdza się dalszego prowadzenia lub zamiaru prowadzenia jakichkolwiek robót po tej dacie. Na zakończenie robót w sensie technologicznym wskazuje także uwidoczniony w protokole fakt pomalowania ocieplonej ściany farbą elewacyjną. W takich okolicznościach nie jest wystarczająco uargumentowane stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jakoby roboty budowlane nie zostały zakończone, gdyż stwierdzono brak wykonania tynków zewnętrznych. Nie można w tej mierze wykluczyć, że inwestor przyjął technologię wykończenia wykonanego ocieplenia farbą elewacyjną zamiast tynkiem, przy czym ewentualna prawidłowość przyjętego rozwiązania i jego niezgodność ze sztuką budowlaną nie może rzutować na kwestię oceny czy roboty budowlane zostały zakończone.

Organ II instancji w zaskarżonej decyzji sprawy tej w ogóle nie rozważał, chociaż w poprzedniej decyzji kasacyjnej z dnia 23 grudnia 2004 r., wydanej w tej samej sprawie przyjął w uzasadnieniu, iż roboty budowlane przy wykonaniu ocieplenia zostały zakończone.

Okoliczność ta winna zatem zostać przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organy nadzoru budowlanego rozważona i wzięta pod uwagę, a w razie jakichkolwiek dalszych wątpliwości możliwe jest odebranie stosownego oświadczenia od inwestora i przesłuchanie stron na okoliczność, czy po sierpniu 2004 r. były prowadzone roboty budowlane związane z przedmiotową inwestycją.

Błędna, a przynajmniej przedwczesna była zatem podstawa prawna zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji. Warunkiem zastosowania instytucji wstrzymania robót budowlanych na podstawie przepisów Prawa budowlanego było ustalenie, w myśl art. 50 ust.1, że zachodzi przypadek inny, niż określony w art. 49 "b" Prawa budowlanego oraz że roboty budowlane znajdują się w toku. Przepis ten wbrew stanowisku organów obu instancji nie może mieć zastosowania do robót zakończonych.

Wobec powyższego należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję I instancji. Orzeczenie w przedmiocie wykonania decyzji oparto o art. 152, a orzeczenie o kosztach postępowania wynika z art. 200 tej ustawy.