Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 93/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi R.T. na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy Z. skargę oddala


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe postępowanie Wójta Gminy Z., w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy budynku usługowego z częścią mieszkalną na działce nr [...] w B. wraz z infrastrukturą (znak sprawy [...]) wniósł skarżący – R.T.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

- art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), poprzez rażące przekroczenie terminu do załatwienia sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ww. inwestycji, podczas gdy wobec treści art. 53 ust. 5 a ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), brak było przeszkód do wydania decyzji merytorycznej, na co wskazywano we wniosku o przyspieszenie rozpoznania sprawy oraz zażaleniu na niezałatwienie sprawy w terminie.

Skarżący wniósł o:

- zobowiązanie Wójta Gminy Z. do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy budynku usługowego z częścią mieszkalną na działce nr [...] w B. wraz z infrastrukturą w terminie miesiąca od doręczenia organowi akt administracyjnych sprawy;

- stwierdzenie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej wart. 154 § 6 p.p.s.a.

Skarżący wskazał, iż składając do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie w trybie art. 37 k.p.a., wyczerpał środki zaskarżenia, jakie służyły mu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.

Z wniosku skarżącego przed Wójtem Gminy Z. (znak: [...]) toczy się postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: budowa budynku biurowo - usługowego z częścią mieszkalną na działce nr [...] w B. wraz z infrastrukturą. Obecnie, od kilku lat, znajduje się ono na etapie uzgodnień z innymi organami projektu decyzji o warunkach zabudowy ww. inwestycji.

W toku tego postępowania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z 28 maja 2013 roku (znak: [...]) utrzymał w mocy postanowienie Wojewody z 5 listopada 2012 roku (znak: [...]) w przedmiocie odmowy uzgodnienia ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zadań rządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, których rozmieszczenie określono w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, zgodnie z art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. Rozstrzygnięcie to, mimo zaskarżenia go skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a następnie zaskarżenia wyroku tego sądu do Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest ostateczne.

Z kolei Marszałek Województwa, postanowieniem z 25 stycznia 2016 roku (znak: [...]), kolejny raz (sprawa ta była rozpoznawana już dwukrotnie przez WSA w Krakowie) odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone przez skarżącego zażaleniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Obecnie sprawa ta jest w toku.

Skarżący podkreślił, iż z uwagi na opisane powyżej postępowania uzgodnieniowe prowadzone przed Wojewodą oraz Marszałkiem Województwa (i odpowiednimi organami wyższej instancji) Wójt Gminy Z. do dnia dzisiejszego, a zatem przez okres 3 lat, nie zakończył niniejszego postępowania i nie ustalił warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego, względnie nie wydał decyzji odmownej.

W dniu 2 października 2015 roku skarżący wystosował do Wójta Gminy Z., wniosek o przyspieszenie rozpoznania sprawy, w którym wskazywał na brak przeszkód do wydania decyzji merytorycznej w tej sprawie, co wynikało z faktu, iż niniejsze postępowanie toczy się już przez okres ponad 3 lat i przez ten czas nie doszło do uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wydania decyzji tzw. lokalizacyjnej celu publicznego, przez co w myśl art. 53 ust. 5 a ustawy odpadła konieczność dokonania uzgodnień projektu decyzji, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10 a ustawy. Tym samym dalsze prowadzenie przez ww. organy postępowań uzgodnieniowych stało się zbędne, gdyż ich wyniki nie mogą mieć żadnego wpływu na treść decyzji Wójta Gminy Z. w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy.

Skarżący wskazał, iż z uwagi na upływ terminu, organ przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zamierzenia inwestycyjnego skarżącego nie może brać pod uwagę jakichkolwiek okoliczności przemawiających przeciwko ustaleniu warunków zabudowy, ustalonych w toku ww. postępowań uzgodnieniowych. Zatem częściowa odmowa uzgodnienia ww. decyzji przez Wojewodę (utrzymana w mocy przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) czy odmowa uzgodnienia decyzji przez Marszałka Województwa, nie może stanowić przeszkody do wydania przez Wójta decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zamierzenia inwestycyjnego skarżącego, bowiem okoliczności ustalone w toku tych postępowań uzgodnieniowych w chwili obecnej nie mają jakiegokolwiek znaczenia dla wydania przez Wójta Gminy Z. rozstrzygnięcia w sprawie.

Skarżący podniósł, iż Wójt Gminy Z. pomimo złożenia ww. wniosku o przyspieszenie rozpoznania sprawy nie wydał decyzji ani też nie ustosunkował się do zawartych w tym piśmie twierdzeń, przez co 1 grudnia 2015 roku skarżący skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezałatwienie przedmiotowej sprawy w terminie. Organowi zarzucono brak podjęcia rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie, pomimo braku przeszkód do wydania merytorycznej decyzji.

Postanowieniem z dnia 1 marca 2016 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie skarżącego za nieuzasadnione. Argumentując swoje stanowisko SKO wskazało, iż niniejsza sprawa ma skomplikowany charakter i wymaga podjęcia wielu czynności. Ponadto, SKO stwierdziło, iż Organowi nie można przypisać bezczynności skoro poza jego właściwością toczą się postępowania incydentalne, które są niezbędne, albowiem wydanie decyzji głównej bez wcześniejszego uzyskania stanowiska właściwych organów jest przyczyną wznowienia postępowania. Skarżący zarzucił, iż SKO w ogóle nie pochyliło się nad treścią art. 53 ust. 5 a p.p.s.a.

W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Wójta Gminy Z., a tym samym wydanie orzeczenia o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. czyli zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie. Poza sporem jest bowiem to, że toczące się przed Wójtem postępowanie w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy, pomimo upływu 3 lat, nadal nie zostało zakończone nawet w pierwszej instancji.

Zdaniem skarżącego oceniając przy tym charakter bezczynności można uznać, że nosi cechy rażącego naruszenia prawa - art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., albowiem Organ - wbrew ciążącym na nim obowiązkom sprawnego i szybkiego rozpoznania sprawy, w sposób nieuzasadniony oddala moment wydania rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Z. wniósł o oddalenie skargi.

Organ wskazał, iż postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy działki [...] w B. dla inwestycji: "budowa budynku biurowo-usługowego z częścią mieszkalną wraz z infrastrukturą ( w tym przyłączami wod - kan, gaz, elektrycznym) wjazdem na działkę, drogą wewnętrzną i parkingami (w części działki znajdującej się poza obszarem obowiązującego planu zagospodarowania) zostało wszczęte na wniosek skarżącego w dniu 17.09.2012 roku.

Organ po wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, przesłał projekt decyzji do organów właściwych dla dokonania uzgodnień zgodnie z dyspozycjami art. 53 ust. 4 pkt 2, 6, 8 i 10 a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie skarżący złożył zażalenie na częściowo negatywne uzgodnienie Wojewody oraz na negatywne uzgodnienie Marszałka Województwa.

W sprawie uzgodnienia Wojewody z dnia 05 listopada 2012 roku (znak [...]) organ wyższej instancji przeprowadził w tej sprawie postępowanie zażaleniowe, w rezultacie którego postanowienie Wojewody zostało utrzymane (postanowienie Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 28 maja 2013 roku (znak [...]). Dalsze postępowanie sądowo-administracyjne zakończyło się oddaleniem skargi skarżącego i skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie.

Natomiast w sprawie negatywnego uzgodnienia z dnia 31.10.2012 roku Marszałka Województwa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 29.03.2013 postanowieniem [...] utrzymało w mocy kwestionowane postanowienie Marszałka. W następstwie zaskarżenia przez skarżącego postanowienia powyższe zostały uchylone wyrokiem Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30.08.2013 sygn. akt II SA/Kr 675/13. Marszałek Województwa, postanowieniem z 24.02.2014 roku ponownie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a w następstwie jego zaskarżenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie ([...] z dnia 04.07.2014 r.) przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Marszałek Województwa po raz trzeci wydał postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu decyzji w dniu 18.09.2014 roku i po utrzymaniu tego postanowienia przez Kolegium na skutek jego zaskarżenia WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 07.05.2015 roku uchylił je wraz z postanowieniem Marszałka. Marszałek po raz czwarty odmówił uzgodnienia projektu decyzji w dniu 27.08.2015 roku i po zażaleniu złożonym przez skarżącego zostało ono uchylone przez Kolegium postanowieniem z dnia 05.11.2015 roku [...]. Marszałek po raz kolejny odmówił uzgodnienia postanowieniem z dnia 25.01.2016 roku, które tutejszy organ otrzymał w dniu 29.01.2016 roku, a następnie w dniu 29 lutego 2016 roku Departament Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego powiadomił o przesłaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenia skarżącego.

Natomiast w kwestii pisma wniesionego do tutejszego urzędu dotyczącego przyspieszenia sprawy, pracownik Referatu Budownictwa i Urbanistyki UG Z. przeprowadził rozmowę z przedstawicielem kancelarii działającej w imieniu skarżącego, w której poinformował o braku możliwości przyśpieszenia rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na postępowania zażaleniowe. Pisemna odpowiedź w tej sprawie nie została wysłana z powodu wniesienia przez skarżącego w dniu 03.12.2015 roku skargi na bezczynność Wójta Gminy Z. do Samorządowego Odwoławczego i w związku z tym bezprzedmiotowość odpowiedzi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem [...] z dnia 01.03.2016 roku uznało za nieuzasadnione zażalenie skarżącego na bezczynność Wójta Gminy Z. i przewlekłe postępowanie.

Organ podkreślił, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie dotyczy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w części działki [...] w B. nie objętej planem zagospodarowania przestrzennego. Część terenu tej działki nie została objęta planem zagospodarowania z powodu lokalizacji tu rezerwy komunikacyjnej w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do końca 2003 roku (uchwała Rady Gminy nr [...] dnia 24.VI.1993 roku - Dz.Urz.Wojew.Krak. nr [...] poz. [...] z dnia 31 sierpnia 1993 roku), oraz lokalizacji drogi [...] w obowiązującym obecnie planie zagospodarowania przestrzennego województwa (Uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 22 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa). W ww. planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do końca 2003 roku rezerwa komunikacyjna obejmowała całość działki [...] w B. W "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z." uchwalonym w 2001 roku, została ona zawężona do 200 metrów. Rada Gminy Z. uchwałą nr [...] z dnia 18.04.2002 roku przystąpiła do sporządzania: planu zagospodarowania w obszarze miejscowości B. z wyłączeniem m.innymi terenów rezerwy pod inwestycje komunikacyjne. Pasem rezerwy komunikacyjnej obejmującym także część działki nr [...] w B., był pas rezerwy pod drogę ekspresową [...] określony w planie zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] (tzw. "północna obwodnica miasta K."). Wyłączenie rezerwy z opracowania planów zagospodarowania przestrzennego, nastąpiło z uwagi na fakt, że zadanie to nie jest zadaniem będącym w kompetencji gminy i nie uzyskało zapewnienia pokrycia kosztów finansowania, a także nie rozstrzygnięto ostatecznej lokalizacji drogi ekspresowej [...] i północnej obwodnicy miasta K. W związku z tym powstał pas o szerokości 200 metrów terenu bez planu zagospodarowania przestrzennego, w którym znalazła się część działki nr [...] stanowiąca własności skarżącego. Obecnie w tym obszarze (lokalizacji drogi [...] w planie województwa) procedowana jest inwestycja tzw. Północnej Obwodnicy K., kluczowej inwestycji dla rozwiązania problemu skomunikowania północnej części m. K. i Województwa. W dniu 01.09.2011 roku Zarząd Województwa w oparciu o koncepcję północnej obwodnicy K., wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. ( RDOŚ) o wydanie decyzji administracyjnej o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn "Budowa północnej obwodnicy K". W dniu 14.12.2012 roku Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa północnej obwodnicy K.". O wydaniu tej decyzji poinformowano także w formie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń tutejszego Urzędu Gminy. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w postępowaniu odwoławczym uchylił w dniu 20 sierpnia 2013 roku w/w decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Po ponownym postępowaniu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał nową decyzję w dniu 15.01.2016 roku.

Organ podniósł, iż obecnie prowadzone jest przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postępowanie odwoławcze z powodu ponownego zaskarżenia decyzji. Fakty te znane są zapewne skarżącemu. Brak prawomocnej decyzji o środowiskom uwarunkowaniach dla tej inwestycji, tworzy sytuację prawną w której brak jest konkretnego przebiegu tej trasy i w związku z tym istnieje możliwość kolizji inwestycji planowanej przez skarżącego z północną obwodnicą K.

Organ podkreślił, iż Gmina jest zainteresowana jak najszybszym rozstrzygnięciem sprawy lokalizacji tej obwodnicy. Blokowanie ponad 100 ha terenu pozostającego bez planu zagospodarowania przestrzennego (w tym części działki skarżącego), jest dla gminy dużym problemem społeczny. Kwestia ostatecznej lokalizacji obwodnicy pozwoli też na zakończenie przedmiotowej sprawy ustalenia warunków zabudowy wnioskowanej przez skarżącego i wydanie stosownej decyzji.

Organ podkreślił, iż nie ma wpływu na ww. sprawę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014.1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U 2016.718 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4 a, § 2 art. 3 p.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie, jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Z.

Co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Przewidzianym zgodnie z art. 37 k.p.a. środkiem zaskarżenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania jest zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia.

Z takim zażaleniem skarżący wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismem z dnia 1 grudnia 2015 r. Organ ten postanowieniem z dnia 1 marca 2016 r. uznał zażalenie za niezasadne.

Biorąc pod uwagę ten fakt, uznać należy, że skarżący wyczerpał tryb do wniesienia skargi, a skarga jest dopuszczalna.

Wyjaśnić należy, że w p.p.s.a. przyjmuje się, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony.

Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

§ 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

§ 1b Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

§ 2 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07).

Artykuł 35 k.p.a. stanowi :

§ 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.

§ 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.

§ 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

§ 4. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3.

§ 5. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Cytowana regulacja zawiera w art. 35 § 1 k.p.a. ogólną dyrektywą, w myśl której sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. W dalszej części tj. w § 2 i § 3 wprowadzono zróżnicowanie terminów załatwiania spraw w pierwszej instancji, przy czym o ile zaistnieją ku przesłanki, reguła niezwłocznego załatwiania spraw z § 2 będzie miała pierwszeństwo przed terminami wskazanymi w art. 35 § 3 k.p.a. (komentarze do art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III. oraz G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II ).

Wobec powyższego koniecznym było zbadanie czy bezczynność w przypadku Wójta Gminy Z. miała miejsce.

Artykuł 53 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016.778) reguluje postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. I tak zgodnie z ust. 4 decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu m.in. z:

2) wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków;

6) organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami;

8) regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody;

10a) wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.

Wskazać należy, iż skarżący pismem z dnia 22 czerwca 2012 r. wniósł o ustalenie warunków zabudowy.

Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że organ po wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, przesłał projekt decyzji do organów właściwych dla dokonania uzgodnień.

W sprawie uzgodnienia Wojewody z dnia 05 listopada 2012 roku (znak [...]) organ wyższej instancji przeprowadził w tej sprawie postępowanie zażaleniowe, w rezultacie którego postanowienie Wojewody zostało utrzymane (postanowienie Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 28 maja 2013 roku (znak [...]). Dalsze postępowanie sądowo-administracyjne zakończyło się oddaleniem skargi skarżącego i skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie.

Odnośnie negatywnego uzgodnienia z dnia 31.10.2012 roku Marszałka Województwa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 29.03.2013 postanowieniem [...] utrzymało w mocy kwestionowane postanowienie Marszałka.

W następstwie zaskarżenia przez skarżącego postanowienia powyższe zostały uchylone wyrokiem Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30.08.2013 sygn. akt II SA/Kr 675/13. Marszałek Województwa, postanowieniem z 24.02.2014 roku ponownie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a w następstwie jego zaskarżenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie ([...] z dnia 04.07.2014 r.) przekazując sprawę do ponownego rozpoznania.

Marszałek Województwa po raz trzeci wydał postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu decyzji w dniu 18.09.2014 roku i po utrzymaniu tego postanowienia przez Kolegium na skutek jego zaskarżenia WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 07.05.2015 roku uchylił je wraz z postanowieniem Marszałka. Marszałek po raz czwarty odmówił uzgodnienia projektu decyzji w dniu 27.08.2015 roku i po zażaleniu złożonym przez skarżącego zostało ono uchylone przez Kolegium postanowieniem z dnia 05.11.2015 roku [...]. Marszałek po raz kolejny odmówił uzgodnienia postanowieniem z dnia 25.01.2016 roku, które tutejszy organ otrzymał w dniu 29.01.2016 roku, a następnie w dniu 29 lutego 2016 roku Departament Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego powiadomił o przesłaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenia skarżącego.

Sąd podkreśla, iż decyzja o warunkach zabudowy na tym terenie będzie mogła zostać wydana dopiero po zakończeniu postępowania organu prowadzącego uzgodnienia, czyli dopiero gdy zapadnie ostateczne postanowienie. Organ zajmujący stanowisko w trybie art. 106 k.p.a. nie rozstrzyga sprawy głównej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a wyraża jedynie stanowisko co do sprawy niemającej bytu samodzielnego, bo związanej ze sprawą główną.

Z celu uzgadniania, wprowadzonego do postępowania w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy wynika, że kończące proces uzgadniania postanowienie w kwestii uzgodnienia, jest formą zajęcia stanowiska przez inny organ w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji administracyjnej.

Uzgodnienie, poprzedzające wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, zawiera ocenę prawną planowanego do realizacji przedsięwzięcia dokonaną przez organ administracji. Organ ten wypowiada się w ramach właściwych mu kompetencji o tym, czy realizacja planowanego przedsięwzięcia stosownie do proponowanych warunkach zabudowy nie pociągnie za sobą naruszenia przepisów, których stosowanie leży we właściwości rzeczowej organu uzgadniającego, a wykracza poza właściwość rzeczową organu administracji właściwego do ustalenia warunków zabudowy.

Postępowanie uzgodnieniowe ma więc charakter pomocniczy.

Wójt Gminy Z. nie mógł wydać decyzji rozstrzygającej wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy bez uzyskania stanowiska organu współdziałającego.

Ustawodawca w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym używa zwrotu "decyzję wydaje się po uzgodnieniu".

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji. Oznacza to w praktyce zajęcie stanowiska co do zgodności projektowanej inwestycji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych, np. w zakresie ochrony konserwatorskiej, ochrony gruntów rolnych i leśnych, ochrony przyrody i innych (zob.: wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 638/06).

Gdyby Wójt Gminy Z. prowadząc postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przesądził kwestie należące, z woli ustawodawcy, do właściwości innych organów (współdziałających), to działanie takie należałoby uznać za naruszające prawo.

Sąd, oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania, doszedł do przekonania, iż organ nie pozostawał w bezczynność.

Odnośnie przewlekłego prowadzenia postępowania Sąd wskazuje, iż pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. W judykaturze przyjmuje się, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać bowiem należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ jest bezczynny (zob. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. II OSK 549/13). Należy przy tym zwrócić uwagę na treść art. 35 § 5 k.p.a. wskazującego, że do terminów załatwienia sprawy administracyjnej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

W uchwale siedmiu sędziów z dnia 9 listopada 1998r., sygn. akt OPS 8/98 (ONSA 1999/1/7), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a. narusza przepis art. 106 § 1 k.p.a. Podobnie w wyroku z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1792/07, Lex Omega nr 486226, sąd ten przyjął, że organ właściwy może wydać decyzję w sprawie wymagającej współdziałania po zakończeniu postępowania organu współdziałającego, a zatem gdy zapadło ostateczne postanowienie. W orzecznictwie wskazuje się też, że stanowisko innego organu, które zostało wyrażone w formie postanowienia, staje się podstawowym materiałem dowodowym w sprawie administracyjnej, czasem przesądzającym lub wręcz determinującym jej końcowe rozstrzygnięcie, stając się - gdy jest to stanowisko wiążące - elementem podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia. Organ administracji prowadzący postępowanie główne może więc korzystać z materiału dowodowego dopiero wówczas, gdy nie ma wątpliwości dotyczących jego treści ani wątpliwości co do tego, czy treść uzgodnienia nie ulegnie zmianie. Dopóki postanowienie zawierające uzgodnienie innego organu nie jest ostateczne, dopóty nie ma stanu pewności w tym zakresie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2008r., sygn. akt II SA/Łd 251/08, Lex Omega nr 519057; podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 1999r., sygn. akt IV SA 1512/98, Lex Omega nr 48178).

Podzielając powołane poglądy stwierdzić należy, że naruszeniem prawa procesowego, i to mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, byłoby załatwienie sprawy przez organ właściwy w drodze decyzji, ustalającej warunki zabudowy w sytuacji, kiedy postanowienie organu współdziałającego nie posiada jeszcze waloru ostatecznego aktu administracyjnego. Na marginesie wypada jedynie wskazać, że w sprawie II SA/Kr 1720/12, przywołanej w skardze, postanowienie uzgodnieniowe posiadało walor ostateczności, zatem stan faktyczny był zgoła odmienny niż w niniejszym postępowaniu .

W ocenie Sądu skargę w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania należało z wyżej naprowadzonych przyczyn również oddalić.

Sąd zwraca uwagę, iż nie sposób przyjąć, iż działania organu miały charakter pozorny. Nie można też przedstawić organowi zarzut niedochowania należytej staranności wyżej wskazanym przedziale czasowym. Czynności podejmowane były efektywnie w niedużych odstępach czasowych, a ewentualna zwłoka w podejmowaniu działań znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy.

Organ nie ma wpływu na działania innych organów prowadzących postępowanie uzgodnieniowe, a Sąd daje wiarę, iż również w interesie Gminy leży jak najszybsze załatwienie niniejszej sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.