Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 592/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 2a
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 161/20 w sprawie ze skargi małoletniego B.K. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 161/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi małoletniego B.K. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia 1 października 2019 r. B.K. - przedstawiciel ustawowy (dalej matka małoletniego bądź przedstawiciel ustawowy) małoletniego B.K. (dalej skarżący bądź małoletni), złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we [...] (dalej MOPS we [...]) wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego nad niepełnosprawnym synem B.K. Do wniosku dołączyła m.in. [odpis] wyrok[u] z [...] maja 2019 r. sygn. X U [...] (dalej wyrok X U [...]) Sądu Rejonowego dla [...] X Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, z którego wynika, że Sąd Rejonowy zmienił zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...] lipca 2018 r. i poprzedzające je orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...] maja 2018 r. w ten sposób, że zaliczył małoletniego B.K. do osób niepełnosprawnych, symbol niepełnosprawności 12-C, od urodzenia do dnia [...] października 2021 r.

Decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2019 r.) Prezydent [...] (dalej Prezydent bądź organ I instancji), m.in. na podstawie art. 16, art. 19 ust. 4, art. 20, art. 24 i art. 32 ust. 1d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm., dalej uśr), przyznał B.K. reprezentowanemu przez przedstawiciela ustawowego zasiłek pielęgnacyjny za okres od dnia 1 października 2019 r. do dnia 31 października 2021 r., w wysokości wskazanej w tej decyzji. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że zasiłek pielęgnacyjny przyznano, zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr, od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, a nie od miesiąca w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, bowiem wniosek o świadczenie złożono po upływie 3 miesięcy od ustalenia niepełnosprawności, co nastąpiło wyrokiem X U [...] z [...] maja 2019 r.

W odwołaniu przedstawiciel ustawowy małoletniego wyraził pogląd, że w sprawie nie można stosować trzymiesięcznego terminu o jakim mowa w art. 24 ust. 2a uśr bowiem przepis ten dotyczy sytuacji, w której zaliczenie do osób niepełnosprawnych nastąpiło na mocy orzeczenia o niepełnosprawności, a nie wyroku sądowego.

Matka niepełnosprawnego chłopca podniosła, że nie została pouczona o konsekwencjach przekroczenia terminu określonego w art. 24 ust. 2a uśr, a przy tym nie wiedziała, że wyrok Sądu powszechnego nie zostanie jej doręczony z urzędu, jak to ma miejsce w przypadku orzeczenia o niepełnosprawności. W rozwinięciu tej argumentacji strona podniosła, że o konieczności złożenia wniosku o wydanie odpisu wyroku, a w dalszej kolejności, o dodatkowym wymogu, by wyrok ten zawierał stwierdzenie prawomocności, strona dowiedziała się dopiero dnia 17 września 2019 r., kiedy zaniepokojona brakiem jakiejkolwiek korespondencji w sprawie, udała się do MOPS we [...], a następnie, do Sądu Rejonowego dla [...].

W sprawie zasiłek pielęgnacyjny winien być przyznany już od dnia złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności. Na poparcie zasadności przedstawionego stanowiska odwołała się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5.9.2019 r. III SA/Kr 566/19 (dalej wyrok III SA/Kr 566/19).

Decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2019 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] (dalej Kolegium), utrzymało w mocy decyzję z [...] października 2019 r. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść art. 24 ust. 2 i 2a uśr i wskazało, że zasiłek pielęgnacyjny, co do zasady, przyznawany jest począwszy od miesiąca złożenia wniosku wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 uśr). Podkreśliło, że możliwość ubiegania się o zasiłek pielęgnacyjny z datą wsteczną, tj. od miesiąca w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności, stanowi swego rodzaju rekompensatę za okres niepobierania świadczenia z przyczyn niezawinionych przez wnioskującego o świadczenie. Warunkiem uzyskania zaległego świadczenia jest złożenie stosownego wniosku w terminie 3 miesięcy od wydania orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności. Przez datę "wydania orzeczenia" należy rozumieć datę jego wydania jako dokumentu urzędowego, a nie datę jego doręczenia (wraz z uzasadnieniem), powzięcia o nim informacji przez adresata, czy jego uostatecznienia się lub uprawomocnienia się. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w kilku przypadkach wprost zastrzega warunek uzyskania przez orzeczenie sądu powszechnego warunku prawomocności, co przy założeniu racjonalności ustawodawcy nakazuje przyjąć, że na gruncie tej ustawy ustawodawca w sposób wyraźny dokonał rozróżnienia pomiędzy "wydaniem" orzeczenia, a jego uprawomocnieniem się. Zgodnie z art. 332 § 1 kpc, z chwilą ogłoszenia wyroku, dochodzi do związania sądu wydanym wyrokiem.

W podsumowaniu organ stwierdził, że okoliczność, który organ wydał orzeczenie o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności nie uzasadnia różnicowania sytuacji osób ubiegających się o świadczenie w takim stopniu, by móc odstąpić od literalnej wykładni art. 24 ust. 2a uśr w zakresie użytego tam sformułowania "od dnia wydania orzeczenia". Wyrażony pogląd organ poparł odwołaniem się do orzecznictwa sądowego i piśmiennictwa.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przedstawiciel ustawowy skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji w zakresie odmawiającym przyznania zasiłku pielęgnacyjnego na syna za okres od 4 grudnia 2017 r. do 30 września 2019 r.

Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem:

1. art. 24 ust. 2a uśr przez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na uznaniu, że termin trzech miesięcy do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia ma zastosowanie także w przypadku, gdy zaliczenie do niepełnosprawności nastąpiło na mocy wyroku sądowego, podczas gdy we wspomnianym przepisie mowa jest jedynie o wydaniu orzeczenia o niepełnosprawności, co następuje w toku postępowania prowadzonego przez Powiatowy lub Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności;

2. zasady prawdy obiektywnej, zasady prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów władzy publicznej, a nadto rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony.

W uzasadnieniu skargi przedstawiciel ustawowy skarżącego podniósł, że dopiero w następstwie wyroku Sądu powszechnego zaliczono małoletniego do osób niepełnosprawnych. Matka małoletniego zwróciła uwagę na konieczność dostrzeżenia różnicy między przypadkiem wydania orzeczenia o niepełnosprawności (lub stopniu niepełnosprawności) przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, a sytuacją orzekania o niepełnosprawności przez sąd powszechny. W pierwszym przypadku orzeczenie jest z urzędu doręczane zainteresowanemu, podczas gdy orzeczenie sądowe nie jest doręczane z urzędu, o czym to przedstawiciel ustawowy małoletniego nie wiedział (pozostając w błędnym przekonaniu, że także wyrok sądowy zostanie mu doręczony z urzędu). Zdaniem matki małoletniego, jej nieświadomość prawna co do konieczności wystąpienia do sądu powszechnego o doręczenie odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności, przy braku uzyskania odpowiedniego pouczenia o sposobie i terminie złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w sytuacji orzekania o niepełnosprawności przez sąd powszechny, nie mogą skutkować negatywnymi konsekwencjami, jakie wynikają z faktu złożenia wniosku o zasiłek pielęgnacyjny po upływie 3 miesięcy licząc od dnia wydania wyroku przez sąd powszechny. Wskazany w art. 24 ust. 2a uśr 3-miesięczny termin winien znajdować zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy zaliczenie do osób niepełnosprawnych następuje na mocy orzeczenia o niepełnosprawności wydawanego przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania w tym zakresie, a zatem nie w przypadku, gdy o niepełnosprawności wypowiada się sąd powszechny w formie wyroku. W odwołaniu i w skardze odwołano się do wyroku III SA/Kr 566/19.

Matka małoletniego nadmieniła, że z uwagi na jednoznacznie korzystną opinię biegłych i treść zawiadomienia Sądu, z którego wynikało, że stawiennictwo na rozprawie nie jest obowiązkowe, nie była obecna na ogłoszeniu wyroku, a zatem nie wiedziała o tym, że wyrok sądowy nie zostanie jej doręczony z urzędu, jak to ma miejsce w przypadku orzeczeń wydawanych przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności.

W odpowiedzi na skargę SKO we [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem IV SA/Wr 161/20, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 24 ust. 2a uśr, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły w szczególności art. 16 i art. 24 ust. 2 uśr.

Zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 uśr). Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat (art. 16 ust. 2 uśr). Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia (art. 16 ust. 3 uśr).

W sprawie bezspornym jest, że małoletni B.K. (ur. [...] października 2005 r.) spełnia przesłanki do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego. Sporną w niniejszej sprawie jest data, od której zasiłek ten winien być przyznany małoletniemu. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 uśr). Jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (art. 24 ust. 2a uśr). Zasadą jest przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożony został wniosek o przyznanie tego rodzaju świadczenia. Wyjątkiem jest sytuacja przewidziana w art. 24 ust. 2a uśr.

Z akt sprawy wynika, że wyrokiem z [...] maja 2019 r. Sądu Rejonowego dla [...] X Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, który stał się prawomocny z dniem 11 czerwca 2019 r. (co stwierdzono postanowieniem z [...] września 2019 r.), zaliczono małoletniego B.K. do osób niepełnosprawnych, symbol niepełnosprawności 12-C, od urodzenia do dnia [...] października 2021 r. Wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego złożyła matka małoletniego dnia 1 października 2019 r. Organy administracji publicznej orzekające w sprawie uznały, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego winno zostać ustalone zgodnie z zasadą wynikająca z art. 24 ust. 2 uśr - od początku miesiąca w którym złożono wniosek o przyznanie zasiłku. Nie stwierdzając podstaw do zastosowania normy z art. 24 ust. 2a uśr organy wskazywały na to, że wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego został złożony po upływie 3 miesięcy do rozstrzygnięcia o niepełnosprawności przez sąd powszechny.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organów orzekających w sprawie co do przyjętej przez te organy daty początkowej przyznanego prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i opowiedział się za stanowiskiem przedstawiciela ustawowego małoletniego - że w świetle ujawnionych w sprawie okoliczności faktycznych, datę początkową zasiłku pielęgnacyjnego należało liczyć w sposób wynikający z treści art. 24 ust. 2a uśr.

Zaprezentowana w zaskarżonej decyzji wykładnia art. 24 ust. 2a uśr w kontekście użytego tam zwrotu "licząc od dnia wydania orzeczenia" nie jest prawidłowa w kontekście orzeczeń sądowych, bowiem określenie "wydanie orzeczenia" w odniesieniu do wyroku, należy rozumieć na gruncie tego przepisu nie jako datę ogłoszenia wyroku, czy też datę, z którą to orzeczenie uzyskało walor prawomocności, lecz datę stwierdzenia jego prawomocności (podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyrokach z 24.1.2019 r. IV SA/Wr 517/18; 21.1. 2020 r. IV SA/Wr 459/19, cbosa).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że interpretacja art. 24 ust. 2a uśr w zakresie zwrotu "wydanie orzeczenia" nastręcza pewne trudności, o czym świadczy fakt, że doszło w tym zakresie do wyodrębnienia trzech nurtów orzecznictwa.

Wedle pierwszego, zgodnie z zasadami wykładni literalnej termin "wydać" należy interpretować zgodnie z jego słownikowym rozumieniem jako "uchwalić coś lub ogłosić". Zatem wyłącznie w okresie trzech miesięcy od dnia wydania stosownego orzeczenia rozumianego jako dzień wydania przez właściwy organ lub Sąd orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności może nastąpić ukształtowanie prawa wnioskodawcy w sposób opisany w art. 24 ust. 2a uśr. Następuje to bez względu na przebieg i charakter postępowania mającego na celu urzędowe potwierdzenie istnienia stanu faktycznego uzasadniającego uprawnienie do świadczenia.

Wedle drugiego nurtu uzupełniającego wyniki wykładni językowej art. 24 ust. 2a uśr wykładnią celowościową, uwzględniającą funkcję świadczeń pielęgnacyjnych i mechanizm ustawowy ich przyznawania, sądy zauważają bezwzględną konieczność dostrzeżenia, przy interpretacji tego przepisu różnicy między datą wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności a datą orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wydanego przez sąd powszechny wyrokiem. W tym aspekcie zwraca się szczególną uwagę na istotny walor takiego wyroku w postaci jego prawomocności. Dopiero prawomocne orzeczenie sądu powszechnego wywołuje skutek wiążący również w zakresie jego treści w stosunku do innych sądów i organów, co w ukształtowanym dwuetapowym mechanizmie przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego ma podstawowe znaczenie dla odkodowania właściwego rozumienia art. 24 ust. 2a uśr. Z tych względów, wedle zaprezentowanego poglądu, w przypadku rozstrzygnięcia przez sąd powszechny, termin z art. 24 ust. 2a uśr należy liczyć od dnia uprawomocnienia się wyroku w tym przedmiocie.

Trzeci pogląd, aprobowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bazuje na założeniu, że skoro ustawodawca nie określa jak należy liczyć termin 3 miesięcy w przypadku orzeczenia o niepełnosprawności przez sąd powszechny (czy ma to być data wydania wyroku, data prawomocności wyroku czy data stwierdzenia tej prawomocności, która może nastąpić powyżej 3 miesięcy od daty wydania wyroku), to w takim wypadku złożony przez osobę niepełnosprawną w rozsądnym terminie wniosek o kontynuację zasiłku pielęgnacyjnego wraz z kompletem dokumentów, winien być uznany za złożony w terminie (wyrok NSA z 2.3.2018 r. I OSK 2991/17 - dalej wyrok I OSK 2991/17, cbosa).

Przychylając się do trzeciego stanowiska, Sąd I instancji w składzie orzekającym zwrócił uwagę, że pojęcie "rozsądnego terminu" jest kwestią ocenną i zależy od okoliczności konkretnego przypadku. W rozważanych okolicznościach faktycznych, mając na uwadze argumenty przedstawiciela ustawowego strony podniesione w odwołaniu i w skardze, nie budziło wątpliwości Sądu, że przesłanka rozsądnego terminu została w sprawie spełniona bowiem wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wraz z odpisem prawomocnego wyroku sądu powszechnego został złożony w stosunkowo krótkim czasie po tym jak przedstawiciel ustawowy strony powziął wiedzę o konieczności wystąpienia o odpis wyroku wraz z klauzulą prawomocności. Z wyjaśnień zawartych w odwołaniu i w skardze wynika, że matka małoletniego, zaniepokojona długim oczekiwaniem na korespondencję z Sądu, dnia 17 września 2019 r. udała się do MOPS we [...], gdzie otrzymała informację o konieczności wystąpienia do Sądu powszechnego o otrzymanie odpisu wyroku. Podniesione przez nią okoliczności korespondują z datą stwierdzenia prawomocności (17 września 2019 r.), jaka wynika z pieczątki odbitej na [odpisie] wyroku z [...] maja 2019 r. X U [...]. Wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wraz z kompletem dokumentów przedstawiciel ustawowy złożył dnia 1 października 2019 r. - dwa tygodnie po stwierdzeniu prawomocności wyroku z [...] maja 2019 r. i niespełna cztery miesiące licząc od daty uprawomocnienia się tego wyroku. Odwołując się do powołanego wyroku I OSK 2991/17 należy wskazać, że w wyroku tym "rozsądny termin" przyjęto w odniesieniu do wniosku złożonego niespełna cztery miesiące od daty prawomocności wyroku.

W uzupełnieniu dotychczasowej argumentacji należy podnieść, że stanowisko orzecznicze, wpisujące się w trzeci z wyżej wymienionych kierunków wykładni art. 24 ust. 2a uśr mieści się w granicach celowościowej wykładni art. 24 ust. 2a uśr, uzasadnionej brzmieniem art. 69 Konstytucji RP, zgodnie z którym osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. W konsekwencji, pozostawałoby w rażącej sprzeczności z celem regulacji ustawowej i jej kontekstem konstytucyjnym wynikającym z art. 69 Konstytucji RP przyjęcie, że skarżąca uchybiła terminowi z art. 24 ust. 2a uśr, a w rezultacie, że nie służy jej niepełnosprawnemu synowi prawo do tych świadczeń od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o ustalenie niepełnosprawności syna. Przyjęcie przeciwnego stanowiska, bazującego na rygorystycznym ujęciu językowym art. 24 ust. 2a uśr, stanowiłoby nieuprawnione przerzucenie na wnioskodawczynię konsekwencji błędnych decyzji organów orzekających o niepełnosprawności.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 24 ust. 2a uśr wynikami wykładni celowościowej uwzględniającej funkcję, którą realizować ma świadczenie pielęgnacyjne i mechanizm jego przyznawania uzależniony od uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności (m.in. wyroki NSA z: 28.2.2017 r. I OSK 2143/15; 25.8.2017 r. I OSK 1863; 5.9.2017 r. I OSK 2369/16, cbosa). Akceptując to stanowisko, wskazać należy na konieczność dostrzeżenia, przy interpretacji art. 24 ust. 2a uśr różnicy między datą wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, od daty orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wydawanego przez Sąd powszechny w formie wyroku. Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 5.2.2020 r. II SA/Gl 1300/19 (cbosa), aktualny także na kanwie stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, że konsekwencją dostrzeżenia różnicy między sytuacją, w której o niepełnosprawności lub o jej stopniu orzeka powiatowy lub wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności, a sytuacją, gdy orzeczenie tych organów zostaje zmienione wyrokiem sądu powszechnego, winno być założenie, że w tej drugiej sytuacji strona nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji tego, że źródłem rozstrzygnięcia o niepełnosprawności lub jej stopniu jest wyrok Sądu powszechnego. By takie założenie zrealizować, art. 24 ust. 2a uśr należy interpretować w ten sposób, że jeżeli strona nie była obecna przy ogłoszeniu wyroku zmieniającego orzeczenie o stopniu niepełnosprawności i tym samym nie pouczono jej o tym, czym jest prawomocność wyroku i że wyrok nie podlega doręczeniu z urzędu, to datą początkową trzymiesięcznego okresu na złożenie wniosku winna być data, w której strona dowiedziała się o prawomocności wyroku i o tym, że doręczenie stronie odpisu prawomocnego wyroku nie następuje z urzędu, lecz wymaga złożenia przez nią wniosku do sądu. Od tej daty strona może wystąpić o doręczenie jej wyroku sądu powszechnego wraz z klauzulą prawomocności, by po otrzymaniu tego wyroku załączyć go do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero sytuacja, w której strona wie o prawomocności wyroku zmieniającego orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu tej niepełnosprawności i wie o konieczności złożenia wniosku o doręczenie [odpisu] wyroku [z potwierdzeniem prawomocności], gdyż nie jest on doręczany z urzędu, może być uznana za zbliżoną do tej, w której strona znajduje się po wydaniu przez organ powiatowy lub wojewódzki orzeczenia o niepełnosprawności lub o ustaleniu stopnia niepełnosprawności, co należy uwzględnić przy oznaczeniu daty początkowej trzymiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 24 ust. 2a uśr.

Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego (art. 24 ust. 2a uśr), które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Uchybienie to uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ drugiej instancji obowiązany jest uwzględnić przedstawione wyżej stanowisko Sądu, a także, przyjętą przez Sąd wykładnię art. 24 ust. 2a uśr (k. 29, 31-35v akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...], reprezentowane przez dr hab. P.L., prof. U.Wr. które zaskarżając wyrok IV SA/Wr 161/20 w całości, zarzuciło wyrokowi naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z "2020 r. poz. 111" ze zm.) przez pominięcie tego przepisu przy kontroli legalności decyzji Kolegium i uznanie, że regulacja ta nie może znaleźć zastosowania w opisanej sprawie administracyjnej;

2. art. 24 ust. 2a uśr przez:

a. jego błędną wykładnię, w wyniku przyjęcia, że przez zwrot "dzień wydania orzeczenia" użyty w tym przepisie należy rozumieć nie datę ogłoszenia wyroku sądu powszechnego, czy datę, z którą to orzeczenie uzyskało walor prawomocności, lecz datę stwierdzenia jego prawomocności;

b. bezzasadne rozróżnienie znaczenia zwrotu "od dnia wydania orzeczenia" w zależności od tego, czy orzeczenie zostało wydane przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności czy przez sąd powszechny, a w konsekwencji - niezasadne uznanie, że przepis ten winien w ww. sprawie administracyjnej znaleźć zastosowanie;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 6 kpa (Dz. U. z "2020 r. poz. 256" ze zm.) przez nieuzasadnione uchylenie prawidłowej decyzji Kolegium, a także przez błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie Kolegium zostało wydane na skutek błędnej wykładni art. 24 ust. 2a uśr, a uchybienie to miało w sposób oczywisty istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonej decyzji;

II. przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 24 ust. 2a uśr przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi, choć decyzja Kolegium nie narusza prawa materialnego - art. 24 ust. 2a uśr.

Kolegium wniosło o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy (k. 44-48 akt sądowych).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały postawione nie dość starannie. Błędnie zostały przywołane teksty jednolite ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Na datę wydania zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1), tj. na dzień [...] listopada 2019 r., obowiązywały one odpowiednio w brzmieniu określonym w Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm. (uśr) i Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. (kpa). Mimo wskazanych niedoskonałości, zarzuty skargi kasacyjnej nadawały się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Zarzuty określone w pkt I.1 i pkt I.2 petitum skargi kasacyjnej, z uwagi na ich charakter, wymagały łącznego rozpoznania.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.) przez jego pominięcie i art. 24 ust. 2a uśr przez jego błędną wykładnię i niezasadne uznanie, że ów przepis winien w ww. sprawie znaleźć zastosowanie.

Skarżący kasacyjnie z faktu, że konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23.10.2007 r. P 28/07, OTK-A 2007/9/106 (dalej wyrok P 28/07) była nowelizacja ustawy, w wyniku której dodano art. 24 ust. 2a, wywodzi niesłuszny wniosek, że "odwoływanie się do treści art. 2 i art. 69 Konstytucji RP nie znajduje - takiego prostego - uzasadnienia" (s. 5 akapit ostatni skargi kasacyjnej). Jest wręcz przeciwnie, przy dostrzeżeniu, że rozważania Trybunału Konstytucyjnego dotyczą nie tylko zasiłku pielęgnacyjnego (którego wprost dotyczyło pytanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, rozstrzygnięte wyrokiem P 28/07), lecz także innych świadczeń uzależnionych od niepełnosprawności osoby.

Stanowiące istotę wyroku P 28/07 stanowisko Trybunału Konstytucyjnego jest jasne - zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności. Od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia zainteresowany ma prawo uzyskać - w ustawowym trybie - zasiłek pielęgnacyjny w ustawowo określonej wysokości.

Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, w kontrolowanej sprawie nie zachodzą przeszkody dla dokonania wykładni prokonstytucyjnej art. 24 ust. 2 i art. 24 ust. 2a uśr. Nietrafnie skarżący kasacyjnie podnosi, że "Dokonanie wykładni, która byłaby sprzeczna z językowym znaczeniem przepisu prawa, stanowiłaby naruszenie zasady praworządności" (s. 7 akapit 1 skargi kasacyjnej).

W uzasadnieniu postanowienia z 1 czerwca 2010 r. P 38/09 (OTK-A 2010/5/ 53), Trybunał Konstytucyjny poddał analizie orzecznictwo organów administracji publicznej i Sądów administracyjnych, orzekających sprawach dotyczących art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, w okresie od 1 września 2005 r. do 1 czerwca 2010 r. Od dnia wejścia w życie (tj. od 1 września 2005 r.) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr był wielokrotnie stosowany zarówno przez organy administracji, uprawnione do podejmowania decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego, jak i sądy administracyjne.

Na tym pierwszym poziomie dominowała jego literalna (językowa) wykładnia, zgodnie z którą pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim było - automatycznie i w każdym wypadku - traktowane jako podstawa odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (np. M. Januszewska, Chory nie może być żonaty, "Rzeczpospolita" z 11 lutego 2010 r.; M. Kozerawska, Chcesz opiekować się mężem? Musisz się z nim rozwieść, "Gazeta Wyborcza" z 4 lutego 2010 r. i decyzje administracyjne badane w powołanych przez Trybunał w postanowieniu wyrokach).

Analiza orzeczeń opublikowanych w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) w okresie od wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18.7.2008 r. P 27/07 (Dz. U. z 2008 r. nr 138 poz. 872 - tj. 31 lipca 2008 r.) do dnia 1 czerwca 2010 r. (wydania postanowienia P 38/09) prowadzi do wniosku, że zarówno wojewódzkie sądy administracyjne (dalej WSA), jak i Naczelny Sąd Administracyjny, dokonywały wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr przede wszystkim na tle dwu rodzajów stanów faktycznych: 1. świadczenia pielęgnacyjnego małżonkowi osoby niepełnosprawnej; 2. świadczenia pielęgnacyjnego dziecku w związku z opieką nad jednym z rodziców, przy czym jego oboje rodzice są osobami niepełnosprawnymi.

W obu obszarach orzecznictwo jest zróżnicowanie: stosunkowo rzadko sądy administracyjne opowiadały się za literalną (ściśle językową) wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, najczęściej jednak zwracały uwagę na konieczność przyznania pierwszeństwa jego wykładni systemowej, celowościowej i prokonstytucyjnej i uchylały zaskarżone decyzje. Proporcje między tymi rodzajami wykładni kształtują się w zbliżony sposób na tle obu rodzajów wymienionych wyżej sytuacji - wykładnia literalna stosowana jest średnio w co czwartym orzeczeniu. Mając na uwadze prawomocne wyroki WSA w Olsztynie: II SA/Ol 60/09, II SA/Ol 61/09 i II SA/Ol 386/09 i wyroki NSA: I OSK 722/09 i I OSK 723/09, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że istnieje utrwalona i względnie jednolita praktyka interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr w sposób, który wychodzi naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym Sądu pytającego. We wskazanych orzeczeniach sądy administracyjne przyznawały bowiem pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej tej regulacji przed jego wykładnią językową, uznając, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wypadku, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a osobą ubiegającą się o świadczenie jest ich dziecko. Analiza praktyki sądów administracyjnych, dokonana w postanowieniu P 38/09, prowadzi do wniosku, że możliwe jest nadanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr w praktyce sądowej takiego brzmienia, które nie prowadziłoby do wniosku o wewnętrznej sprzeczności ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Trybunału, nic nie stoi na przeszkodzie, by metodologia ta została wykorzystana także w sprawie zawisłej przed pytającym Sądem. Nie jest w tym celu konieczne wydanie orzeczenia merytorycznego przez Trybunał (uzasadnienie postanowień z 1 czerwca 2010 r.: P 38/09 i S 1/10 Trybunału Konstytucyjnego). Trafnie Sąd I instancji w wyroku IV SA/Wr 161/20 uznał, że ta sama metodologia winna być wykorzystana w kontrolowanej sprawie. Żaden z argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej nie prowadzi do odmiennego wniosku.

W uzasadnieniu wyroku P 28/07 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 69 Konstytucji mówi o przysługiwaniu osobom niepełnosprawnym pomocy ze strony władz publicznych, w zakresie zabezpieczenia egzystencji, przysposobienia do pracy oraz komunikacji społecznej. Powołany przepis zawiera tylko stwierdzenie istnienia obowiązków władzy publicznej do wykreowania stosownych mechanizmów legislacyjnych, umożliwiających realizację tego zadania. Art. 69 Konstytucji odsyła do ustawy (zarówno jeśli chodzi o poziom zaspokajania potrzeb osób niepełnosprawnych, jak i przedmiot regulacji w tym zakresie). Nie można tego właśnie przepisu uważać za konstytucjonalizację określonego poziomu świadczeń, ich postaci, konkretnego zakresu czy trybu uzyskiwania. Wskazany wzorzec konstytucyjny należy odczytywać jako zobowiązanie władzy publicznej do wykreowania mechanizmu realizacji zadań w nim wskazanych. Mechanizm ten musi zapewniać efektywne osiągnięcie celu. Nie budzi sprzeciwu to, że samo uzyskanie urzędowego potwierdzenia stanu niepełnosprawności wymaga postępowania administracyjnego zainicjowanego przez osobę zainteresowaną. Nie budzi także zastrzeżeń to, że postępowanie to z natury rzeczy musi trwać przez czas odpowiadający standardom właściwym dla postępowania administracyjnego i że w tym okresie zainteresowany jako nieodpowiadający ustawowym przesłankom uznania niepełnosprawności jest pozbawiony zasiłku. Jednakże od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia zainteresowany ma prawo uzyskać - w ustawowym trybie - zasiłek pielęgnacyjny w ustawowo określonej wysokości. Z tą datą jego interes w uzyskaniu takiego zasiłku jest chroniony konstytucyjnie. Dlatego przeczy tej spójnej konstrukcji, wynikającej z art. 69 Konstytucji, rozwiązanie przyjęte w kontrolowanym art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzającym bezwzględny termin ograniczający datę przyznania zasiłku opiekuńczego w oderwaniu od konkretnej daty urzędowo ustalonej w ustawowo określonym trybie stwierdzania przesłanek realizacji uprawnienia publicznoprawnego chronionego konstytucyjnie.

Zdaniem Trybunału, zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności. Biorąc pod uwagę przede wszystkim cel zasiłku pielęgnacyjnego, a nadto tryb orzekania o niepełnosprawności, który zgodnie z przewidzianymi prawem terminami może trwać kilka miesięcy, ustanowiony w art. 24 ust. 2 uśr termin (prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, gdyż narusza wynikający z zasady państwa prawnego nakaz przestrzegania przez ustawodawcę poprawnej legislacji. Przepis ten, w systemie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego, jest nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu uniemożliwiającym realizację celu wynikającego z art. 69 Konstytucji (cz. III p. 5.3.2 uzasadnienia wyroku P 28/07).

W doktrynie trafnie wskazuje się, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich.

Na niespełnienie wymogów poprawnie przeprowadzonej legislacji w przypadku ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje doktryna. Ustawodawca dość niefortunnie posłużył się w art. 24 ust. 3 uśr sformułowaniem "termin ważności orzeczenia" właściwego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. W istocie, w unormowaniu tym nie chodzi o okres, w jakim orzeczenie to w sensie procesowym funkcjonuje w obrocie prawnym jako niedotknięte wadą nieważności w znaczeniu art. 6c ust. 3 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1172 ze zm.), ale chodzi tu o okres, w jakim w sensie materialnego prawa administracyjnego osoba uprawniona czerpie tytuł do korzystania ze statusu osoby niepełnosprawnej,... lub osoby korzystającej ze wskazań zawartych w adresowanym do niej rozstrzygnięciu zespołu (W. Maciejko w: Świadczenia rodzinne. Komentarz, C.H. Beck 2019, s. 347, nb 9).

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że wyrok P 28/07 ma również zastosowanie w sytuacji, gdy orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności zostało wydane w wyniku odwołania się do sądu (przykładowo: wyrok NSA z 25.2.2009 r. I OSK 496/08, Lex 518237; prawomocny wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 28.5.2009 r. II SA/Go 154/09, Lex 580439).

W istocie w art. 24 ust. 2a uśr ustawodawca z naruszeniem art. 2, art. 69 i art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP skoncentrował się na orzeczeniach pochodzących od zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności, nie dostrzegając, że wyroki (bo tylko one, nie zaś inne orzeczenia Sądów powszechnych, mogą ustalić niepełnosprawność lub stopień niepełnosprawności), zapadają w oparciu o inną regulację procesową (kodeks postępowania cywilnego) i inne obowiązki ciążą na osobie uzyskującej status osoby niepełnosprawnej w wyniku uzyskania tego statusu z uwagi na chęć uzyskania świadczenia rodzinnego. Mimo, że w wyroku P 28/07, z uwagi na związanie pytaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 i nr 222 poz. 1630 oraz z 2007 r. nr 64 poz. 427; nr 105 poz. 720 i nr 109, poz. 747) w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to jednocześnie wskazał, że "Nie podobna jednak nie dostrzegać, że także inne sytuacje, w których znajduje zastosowanie zdekonstytucjonalizowany przepis, są dotknięte podobną wadliwością. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego powoduje zatem nierówność w ramach populacji, wobec której znajduje zastosowanie art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.... Nie jest natomiast wykluczone - zważywszy na utratę domniemania konstytucyjności przez art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych na skutek wydania niniejszego orzeczenia - że sądy, orzekając w sprawach innych zasiłków, dokonają stosownej wykładni tego przepisu, wykorzystując art. 8 Konstytucji" (cz. III p.6.1 uzasadnienia wyroku P 28/07).

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie tyle pominął przepis "art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2020 poz. 111)", ile prawidłowo zastosował normę prawną wywiedzioną z art. 24 ust. 2 i ust. 2a uśr (Dz. U. 2018 poz. 2220 ze zm.) w zw. z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 69 i art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946), zgodnie z którą prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji niepełnosprawnego dziecka poniżej 16. roku życia - syna B.K. przysługuje od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności (od urodzenia B.K. do dnia [...] października 2021 r.), łącznie ze wskazaniem konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (punkt 8 orzeczenia; odpis sentencji wyroku X U [...]). Prawidłowe zastosowanie art. 24 ust. 2a uśr, przy dokonaniu jego prawidłowej wykładni prokonstytucyjnej (w zw. z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 69 i art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji), prowadzi do wniosku, że zasadą jest przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od konkretnej daty urzędowo ustalonej w ustawowo określonym trybie stwierdzania przesłanek realizacji uprawnienia publicznoprawnego chronionego konstytucyjnie.

W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądów Administracyjnych jednym z kluczowych zagadnień było zagadnienie niedopuszczalności przerzucenia na osobę pozostającą pod ochroną art. 69 Konstytucji ryzyka nieprawidłowego działania administracji.

Wyrokiem z 15.11.2010 r. P 32/09 (dalej wyrok P 32/09) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: art. 24 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm., w brzmieniu obowiązującym od 14 stycznia 2006 r. do 1 stycznia 2009 r., przed zmianą wynikającą z ustawy z 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim stanowi, że w przypadku wniosku o ponowne przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego po utracie ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności osobie w wieku powyżej 16 lat, której niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez sąd powszechny jej odwołania od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności i stanowiącym kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się nie wcześniej niż od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym osoba ta złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W wyrokach P 32/09 i P 28/07 Trybunał stwierdził, że dowolność i przypadkowość wprowadzanych w życie przepisów prawnych jest złamaniem zasady poprawnej legislacji. Kreowanie mechanizmu, który - z uwagi na określenie procedury prowadzącej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego - umożliwia (na skutek określenia terminu początkowego wypłacania świadczeń) przerzucenie na osobę pozostającą pod ochroną art. 69 Konstytucji ryzyka nieprawidłowego działania administracji, stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji. Okoliczność, że niejasność i przerzucenie ryzyka złego administrowania na jednostkę dotyczy dobra chronionego konstytucyjnie, powoduje konieczność zaostrzenia kryteriów oceny konstytucyjności analizowanego zjawiska.

Za wykładnią prezentowaną przez Sąd I instancji w wyroku IV SA/Wr 161/20 przemawia przede wszystkim stanowisko zaprezentowane w wyrokach P 28/07 i P 32/09. Także postępowanie organów administracji wobec osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne jest jednym z warunków sprawności mechanizmu poddanego kontroli w rozpatrywanej sprawie. W wyroku z 15.4.2003 r. SK 4/02 (OTK-A 2003/4/31) Trybunał stwierdził, że: "Administracja pełni wobec obywatela rolę służebną i w sytuacji, gdy zakończenie procesu weryfikacji dokumentacji jest utrudnione z przyczyn niezależnych od zainteresowanego, to jej obowiązkiem jest fachowa i rzetelna pomoc. Brak takiej pomocy, skutkujący pozbawieniem możliwości dochodzenia uprawnień przez strony postępowania, jest wysoce naganny i nie może prowadzić do naruszenia konstytucyjnie chronionej godności człowieka, na której straży stoi także administracja publiczna. Prawo do dobrej administracji gwarantuje także Kodeks Dobrej Administracji (w tym przypadku w szczególności jego art. 17 i 22) przyjęty przez Parlament Europejski z 6 września 2001 r.". Trybunał w dalszej części wywodu w sprawie SK 4/02 stwierdził, że nie powinna mieć miejsca sytuacja, kiedy w postępowaniu administracyjnym "organ administracji zachowuje się często pasywnie, przerzucając cały ciężar gromadzenia materiału dowodowego na zainteresowanych. Także standard informowania i uprzedzania zainteresowanych o konsekwencjach w tym zakresie jest mało zadowalający z punktu widzenia rzetelności wymaganej przez art. 7 kpa". W tym samym wyroku Trybunał podkreślił, że ze służebnej roli administracji wobec obywatela wynika potrzeba rzetelnej i fachowej pomocy obywatelom jej potrzebującym. Brak takiej pomocy stanowi niewykonywanie przez organy ich podstawowych obowiązków. Trybunał potwierdził to stanowisko w wyrokach z: 18.12. 2007 r. SK 54/05, OTK-A 2007/11/158; 17.6.2003 r. P 24/02, OTK-A 2003/6/55 (cz. III.9 uzasadnienia wyroku P 32/09). Na obowiązek prowadzenia przez organy postępowania z urzędu trafnie zwraca uwagę doktryna (W. Maciejko - op. cit., s. 346-347, nb 8).

Z uwagi na fakt, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego uzależnione jest od ustalenia niepełnosprawności stosuje się do niego art. 24 ust. 2a uśr, wprowadzający wyjątek od zasady z art. 24 ust. 2 uśr i wskazujący, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.

W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 223, poz. 1456, dalej nowelizacja październikowa) ustawodawca wskazał, że "projekt ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika przede wszystkim z uznania przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 października 2007 r. (sygn. akt P 28/07) za niekonstytucyjny art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.), w zakresie w jakim dotyczy ustalania uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego [...] art. 24 oraz dodany art. 24a wprowadzają szczególne zasady nabywania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oraz innych świadczeń uzależnionych od niepełnosprawności oraz wprowadzeniu przepisów dotyczących uzupełnienia dokumentacji składanej wraz z wnioskiem o odpowiednie świadczenia rodzinne. Rozwiązania te korelują z wyżej wskazanym wyrokiem TK. Zasady nabywania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oraz innych świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności zostały skonstruowane inaczej niż zasady nabywania prawa do pozostałych świadczeń rodzinnych. Zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 24 ust. 1 i 2 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych jest ustalane od miesiąca złożenia wniosku do końca okresu zasiłkowego. W przypadku zasiłku pielęgnacyjnego i innych świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności uwzględniony został szczególny charakter tych świadczeń, których nabycie uzależnione jest od posiadania odpowiedniego orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wydawanego przez powiatowe zespoły ds. orzekania o niepełnosprawności [podkreślenie NSA]. Jeżeli więc strona nie złoży wniosku wraz z dokumentacją, ponieważ nie posiada jeszcze odpowiedniego orzeczenia o niepełnosprawności, to może wniosek złożyć dopiero wtedy, gdy otrzyma orzeczenie, a zasiłek zostanie jej wypłacony za okres wsteczny. W art. 24 ust. 2a została ustalona więc zasada nabywania po raz pierwszy prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, uwzględniająca możliwość opóźnienia w wydawaniu przez powiatowy zespół odpowiedniego orzeczenia [podkreślenie NSA]. W art. 24 w ust. 3a ustawy zostały określone zasady nabywania prawa do rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności w przypadku kontynuacji ich pobierania. Rozwiązanie to umożliwia nabycie prawa do świadczeń za okres wsteczny, w przypadku gdy między utratą ważności jednego orzeczenia, a wydaniem nowego orzeczenia nastąpiła przerwa. W związku z tym przepisy ust. 2a i 3a wprowadzone do art. 24 ustawy mają charakter szczególny względem pozostałych przepisów dotyczących sposobu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. W art. 24a ustawy znalazły się przepisy dotyczące uzupełniania dokumentacji. Odnoszą się one do wszystkich świadczeń rodzinnych, a więc także mogą mieć zastosowanie do zasiłku pielęgnacyjnego i innych świadczeń uzależnionych od niepełnosprawności, gdy strona złoży wniosek do urzędu gminy bez właściwej dokumentacji (druk sejmowy VI.473, publikowany w Lex). Skarżący kasacyjnie nietrafnie pomija fakt, że ustawodawca w uzasadnieniu projektu nowelizacji w ogóle nie odniósł się do zagadnienia zmiany orzeczenia zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności wyrokiem sądu powszechnego.

W uzasadnieniu wyroku P 28/07 Trybunał wskazał w szczególności, że w stanie prawnym poddanym kontroli Trybunału wyrokiem P 28/07, relacja między obu procedurami niezbędnymi do uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego [cz. III. p.1.3 uzasadnienia] przedstawia się niejasno i niefunkcjonalnie. Rozporządzenie [Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, Dz. U. nr 105, poz. 881, ze zm.] częściowo niweluje negatywne dla aplikanta skutki wadliwego postępowania w kwestii stwierdzenia niepełnosprawności, jednak czyni to jedynie w odniesieniu do opieszałości organu, wykraczającego poza ustawowe dopuszczalne ramy terminu postępowania, nie obejmując ryzyka przedłużania się postępowania na skutek innych rodzajów wadliwości (co wymaga od aplikującego kolejnych odwołań). Art. 24 ust. 2 uśr nie można oceniać w oderwaniu od całości regulacji dotyczącej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, zamieszczonej w dwu różnych ustawach, która - łącznie w dwu różnych postępowaniach - ma prowadzić do uzyskania decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny. Zatem z punktu widzenia celu wykreowanego przez ustawodawcę mechanizmu, tj. uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego, istniejąca regulacja przedstawia się jako niespójna, nielogiczna w zakresie relacji: data lub okres powstania znacznej niepełnosprawności a data przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Nadto istniejący mechanizm i procedura uzyskiwania zasiłku kreują nierówność traktowania osób ubiegających się o zasiłek - w zależności od tego, czy występują one najpierw o zasiłek i dopiero wezwane do uzupełnienia wniosku ubiegają się o niezbędne zaświadczenie o niepełnosprawności, czy też rozpoczynają swoje starania od wejścia w procedurę uzyskania zaświadczenia o niepełnosprawności. To zróżnicowanie jest wynikiem unormowania zawartego w rozporządzeniu wykonawczym do kwestionowanej ustawy, i to rozporządzeniu, które we wskazanym zakresie nie ma dostatecznej podstawy legitymizującej. Rozwiązanie zawarte w akcie wykonawczym częściowo niweluje negatywne skutki zerwania związku funkcjonalnego między obu postępowaniami prowadzącymi w efekcie do uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego. Na podstawie § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia z 2 czerwca 2005 r. dot. świadczeń rodzinnych aplikujący o zasiłek może bowiem uzyskać przerzucenie skutków opieszałości postępowania o stwierdzenie niepełnosprawności (wyrażającej się w uchybieniu terminom wydania decyzji w tej sprawie, przewidzianego w kpa), ale dotyczy to tylko sytuacji, gdy zainteresowany zasiłkiem pielęgnacyjnym ma uzupełnić wniosek o ten zasiłek brakującą decyzją o stwierdzenie niepełnosprawności, nie zaś: a) sytuacji, gdy opieszałość w postępowaniu o stwierdzenie niepełnosprawności występuje w momencie, gdy postępowanie to wszczęto przed wszczęciem postępowania o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, co jest sytuacją normalną, podczas gdy sanujące działanie rozporządzenia dotyczy sytuacji wyjątkowej (wszczęcie postępowania o przyznanie zasiłku przed postępowaniem o stwierdzenie niepełnosprawności); b) sytuacji występującej na tle sprawy, w której zadano pytanie prawne, tj. wówczas gdy długotrwałość postępowania o stwierdzenie niepełnosprawności wynika nie z milczenia administracji, ale wadliwości ustalania niepełnosprawności, co wydłuża postępowanie administracyjne o kolejne postępowania odwoławcze (szczególnie drastycznie występuje to w typowej dla postępowań sekwencyjnych kilku kolejnych uchyleń i odwołań, co zresztą nie ma miejsca w sprawie niniejszej [w której zadano pytanie rozstrzygane wyrokiem P 28/07]). Przyczyną nielogiczności i apragmatyczności funkcjonalnego powiązania obu stadiów uzyskiwania zasiłków jest brak przemyślanej koncepcji i świadomości, że uzyskiwanie zasiłku dotyczy realizacji prawa podmiotowego, którego beneficjentem jest osoba mająca uprawnienie materialnoprawne (osoba legitymująca się stwierdzeniem niepełnosprawności). To uprawnienie materialnoprawne pozostaje pod ochroną art. 69 Konstytucji. Trybunał wskazał, że ryzyko nieprawidłowego działania aparatu administracyjnego (w postaci nieterminowości, wadliwego, bo błędnego, dokonania oceny niepełnosprawności - jest przerzucone na osobę ubiegającą się o zasiłek. Mechanizm stanowiący pewną całość, stworzony przez oba postępowania, musi być traktowany jako jednolita procedura, którą musi przejść aplikant, by uzyskać zasiłek (cz. III p.5.2 uzasadnienia wyroku P 28/07). Z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wynika nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasady te nakazują, by przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny. Warunek jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy mogą oczekiwać stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Kreowanie mechanizmu, który - z uwagi na określenie procedury prowadzącej do uzyskania świadczenia opiekuńczego - umożliwia (na skutek określenia terminu początkowego wypłacania świadczeń) przerzucenie na osobę pozostającą pod ochroną art. 69 Konstytucji ryzyko nieprawidłowego działania administracji, stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji. Okoliczność, że niejasność i przerzucenie ryzyka złego administrowania na jednostkę dotyczy dobra chronionego konstytucyjnie, powoduje konieczność zaostrzenia kryteriów oceny konstytucyjności analizowanego zjawiska (cz. III p.5.3.1 uzasadnienia wyroku P 28/07). Przeczy spójnej konstrukcji, wynikającej z art. 69 Konstytucji, rozwiązanie przyjęte w kontrolowanym art. 24 ust. 2 uśr, wprowadzającym bezwzględny termin ograniczający datę przyznania zasiłku opiekuńczego w oderwaniu od konkretnej daty urzędowo ustalonej w ustawowo określonym trybie stwierdzania przesłanek realizacji uprawnienia publicznoprawnego chronionego konstytucyjnie (cz. III p.5.3.2 uzasadnienia wyroku P 28/07).

Konieczność wykładni prokonstytucyjnej art. 24 ust. 2 (cz. III p.6.1 uzasadnienia wyroku P 28/07) i art. 24 ust. 2a uśr zaistniała w kontrolowanej sprawie. W wyroku P 28/07 Trybunał uznał za niekonstytucyjne poprzednie uregulowanie, zawarte w art. 24 ust. 2 uśr, w wyniku którego na osobę ubiegającą się o zasiłek pielęgnacyjny przerzucone zostałoby ryzyko ubiegania się o świadczenie z ustawy o świadczeniach rodzinnych, zależne od uprzedniego uzyskania orzeczenia o ustaleniu niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, przy czym to ryzyko obejmowałoby nie tylko ryzyka przedłużania się postępowania na skutek innych rodzajów wadliwości (co wymaga od aplikującego kolejnych odwołań). Temu celowi służyć miała szczególna regulacja zawarta w ustępie 2a art. 24 uśr, która zagwarantowała osobie ubiegającej się o prawo do świadczeń rodzinnych, ustalenie tego prawa począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, jeżeli osoba w okresie trzech miesięcy od wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności wystąpi.

Zrzuty zawarte w pkt I.2 lit. a i b petitum skargi kasacyjnej zasadzają się na założeniu, że zwrot "dzień wydania orzeczenia" bądź "od dnia wydania orzeczenia" interpretowany powinien być zgodnie z powszechnie przyjmowanym w języku polskim jego rozumieniem, jako "uchwalić coś lub ogłosić".... Okoliczność, który organ wydał orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności, nie uzasadnia różnicowania sytuacji osób ubiegających się o świadczenia pielęgnacyjne w takim stopniu, aby móc legalnie przełamać wynik wykładni literalnej art. 24 ust. 2a ustawy w zakresie dotyczącym odczytania znaczenia sformułowania "od dnia wydania orzeczenia" (s. 3 akapit 3 in fine; s. 4 akapit 3 in fine skargi kasacyjnej). Oba te założenia nie są trafne.

W polskiej kulturze prawnej powszechnie przyjmuje się, że "Chociażby edykt pretorski był jak najbardziej oczywisty, nie należy zaniedbywać jego interpretacji" (Ulp. Dig. 24,4,1,11). Skarżący kasacyjnie pomija fakt, że w uzasadnieniu nowelizacji odwołano się wyłącznie do orzeczeń wydawanych przez organ administracji I instancji: "W przypadku zasiłku pielęgnacyjnego i innych świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności uwzględniony został szczególny charakter tych świadczeń, których nabycie uzależnione jest od posiadania odpowiedniego orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wydawanego przez powiatowe zespoły ds. orzekania o niepełnosprawności ... W art. 24 ust. 2a została ustalona więc zasada nabywania po raz pierwszy prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, uwzględniająca możliwość opóźnienia w wydawaniu przez powiatowy zespół odpowiedniego orzeczenia." (podkreślenia NSA; druk sejmowy VI.473, publikowany w Lex), mimo że w uzasadnieniu wyroku P 28/07 Trybunał wskazywał na niedopuszczalność przerzucania na aplikanta skutków nieprawidłowej działalności organów administracji publicznej: "Postępowanie ustalające stopień niepełnosprawności, toczące się w trybie przepisów kpa w zakresie wydawania decyzji administracyjnych, nie jest powiązane systemowo z postępowaniem przed organami uprawnionymi do przyznania świadczenia... gdy postępowanie w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności przebiegać będzie poprzez przewidziane prawem instancje. Orzeczenia wydawane w postępowaniu przed zespołami do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności są decyzjami w rozumieniu przepisów k.p.a. i jako takie, podlegają zaskarżeniu do sądu powszechnego w drodze odwołania (postanowienie NSA z 21 lutego 2001 r., sygn. akt I SA 2585/00)... Jeśli bowiem w pierwszej instancji postępowania o stwierdzenie niepełnosprawności wydane zostanie orzeczenie niezadowalające wnioskodawcę, wnioskodawca może się odwołać (instancyjnie, a potem na drodze sądowoadministracyjnej)... Problemem konstytucyjnym jest natomiast to, że mechanizm, którego część tworzy ta norma, funkcjonując nieuchronnie prowadzi do niekonstytucyjnych skutków. Nie tylko bowiem chodzi o to, że jest to mechanizm niejasny i wprowadzający w błąd, ale też o to, że ryzyko nieprawidłowego działania aparatu administracyjnego (w postaci nieterminowości, wadliwego, bo błędnego, dokonania oceny niepełnosprawności) - jest przerzucone na osobę ubiegającą się o zasiłek. Mechanizm stanowiący pewną całość, stworzony przez oba postępowania, musi być traktowany jako jednolita procedura, którą musi przejść aplikant, aby uzyskać zasiłek" (cz. III p. 3.2; p.5.2 uzasadnienia wyroku P 28/07). Mimo świadomości ustawodawcy, że aplikant może skarżyć orzeczenie II instancji do sądu ubezpieczeń społecznych, ustawodawca nie dostrzegł zasadniczej różnicy w sposobie orzekania przez sąd powszechny (wyrokiem, nie zaś orzeczeniem), a nade wszystko o konieczności wystąpienia aplikanta do sądu ubezpieczeń społecznych o doręczenie mu odpisu wyroku z potwierdzeniem prawomocności (art. 9 § 1 zd. 2 i art. 364 § 1 zd. 1 kpc; K. Weitz w: red. T. Ereciński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, t. I, s. 203, uw. 7) i odmiennie niż w postępowaniu przed zespołem ds. orzekania o niepełnosprawności, które to zespoły doręczają aplikantowi orzeczenie z urzędu.

Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r. P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów, zawartych w jednej ustawie (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady - reguły - wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18; wyrok NSA z 2.6.2017 r. I OSK 600/16, cbosa).

To stanowisko doktryny aprobuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W punkcie 4.3. uzasadnienia uchwały 7 Sędziów z 17.2.2020 r. II FPS 4/19, (ONSAiWSA 2020/5/60 s. 18-19) NSA wskazał, że powyższą interpretację wspiera wykładnia prokonstytucyjna art. 21 ust. 1 pkt 131 w zw. z art. 21 ust. 25 updof. Odwołując się do argumentacji zawartej w uchwale siedmiu sędziów NSA z 2.4.2012 r. II FPS 3/11 (pkt 6.4 i 6.5 uzasadnienia uchwały), odnoszącej się również do ulgi mieszkaniowej, można wskazać, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (postanowienie SN z 26.4.2007 r. I KPZ 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007/5/ 18; postanowienie NSA z 9.4.2009 r. II FSK 1885/07; wyroki NSA z: 19.11.2008 r. II FSK 976/08; 2.2.2010 r. II FSK 1319/08; 2.3.2010 r. II FSK 1553/08; oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, [LexisNexis] Warszawa 2010, s. 291 i n. [uw. 527-530; Wolters Kluwer 2017, s. 255-257, uw. 528-531], L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74-83).

Wąska wykładnia językowa art. 21 ust. 1 pkt 131 updof, ignorująca powyższe

konstatacje orzecznictwa i nauki prawa w zakresie metod interpretacji prawa, prowadziłaby do skutków niezgodnych z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreślano, że istotą tej zasady jest nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie tej samej kategorii (klasy), przynależnej do tej samej kategorii ze względu na to, że posiadają tę samą cechę istotną (relewantną). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną, winny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (wyroki TK z: 12.12.2000 r. SK 9/00, OTK-A 2000/8/297; 5.11.1997 r. K 22/97, OTK-A 1997/3-4/41; 18.1.2000 r. K 17/99, OTK-A 2000/1/4). Wyjątki od tej zasady muszą mieć charakter relewantny, tzn. pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć ich realizacji, muszą być proporcjonalne, tzn. waga interesów, którym ma służyć zróżnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych i muszą pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami lub normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (wyrok TK z 18.11. 2008 r. P 47/07, OTK-A 2008/9/156 i przywołane tamże inne wyroki Trybunału).

Z uzasadnienia nowelizacji październikowej jednoznacznie wynika, że regulacja zawarta w art. 24 ust. 2a uśr, ma charakter szczególny względem pozostałych przepisów dotyczących sposobu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych i ma działać in favorem uprawnionego. W doktrynie trafnie wskazuje się, że możliwość przełamania językowego rezultatu wykładni przez reguły funkcjonalne obwarowana jest bardzo rygorystycznymi warunkami - ma się to stać ze względu na konieczność zachowania podstawowych założeń, zwłaszcza założeń dotyczących spójności systemu wartości przypisywanych prawodawcy, które uległyby zniszczeniu, gdyby dopuścić językowe znaczenie odtworzonej normy (A. Choduń, M. Zieliński, Aspekty granic wykładni prawa w: Księga jubileuszowa Profesora Ryszarda Mastalskiego. Stanowienie i stosowanie prawa podatkowego, red. W. Miemiec, Wrocław 2009, s. 84 i n.; M. Zieliński, Wykładnia prawa..., s. 212, nb 433). Taka sytuacja zachodzi w kontrolowanej sprawie - uprawnienia niepełnosprawnego dziecka do zasiłku pielęgnacyjnego (art. 16 ust.1 i 2 pkt 1 uśr), zostały uszczuplone na skutek nieprawidłowego orzekania przez organy obu instancji orzekające o niepełnosprawności, które to błędy wymagały naprawy dopiero wyrokiem Sądu ubezpieczeń społecznych.

Brak jest jakichkolwiek podstaw, by ustalać prawo do świadczeń rodzinnych, wymagających ustalenia niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, jedynie w oparciu o nieprawidłową wykładnię art. 24 ust. 2a uśr w zakresie złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności. Odmienna wykładnia art. 24 ust. 2a uśr, zawarta w decyzjach obu instancji, trafnie zakwestionowana wyrokiem IV SA/Wr 161/20, była nieprawidłowa i naruszała art. 2, art. 8 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1, art. 69 i i art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji.

W orzecznictwie Sądów administracyjnych utrwalonym jest pogląd, że za prawidłową uznano tezę, wedle której ustawodawca nie określa jak należy liczyć termin 3 miesięcy w przypadku orzeczenia o niepełnosprawności przez sąd powszechny (czy ma to być data wydania wyroku, data prawomocności wyroku czy data stwierdzenia tej prawomocności, która może nastąpić powyżej 3 miesięcy od daty wydania wyroku). W takim wypadku złożony przez osobę niepełnosprawną w rozsądnym terminie wniosek o kontynuację zasiłku pielęgnacyjnego wraz z kompletem dokumentów, winien być uznany za złożony w terminie, przy czym za rozsądny termin należy uznać np. niespełna cztery miesiące od daty prawomocności wyroku (wyrok NSA z: 28 2.2017 r. I OSK 2143/15; 2.3.2018 r. I OSK 2991/17; wyrok WSA w Krakowie z 29.6.2020 r. III SA/Kr 1247/19, cbosa). Wskazanie w orzecznictwie sądów administracyjnych rozsądnego terminu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wynika z prokonstytucyjnej wykładni art. 24 ust. 2 i 2a uśr, do której obowiązane są zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne (art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP).

Obecnie orzecznictwo w zdecydowanej mierze odeszło od poglądu, że użyte w art. 24 ust. 2a uśr wyrażenie "wydać" należy interpretować zgodnie z jego słownikowym rozumieniem ("uchwalić coś, ogłosić"; w istocie tylko jednym z wielu znaczeń tego zwrotu - 6. "przekazać coś w formie publikacji, ogłosić drukiem, wydrukować" - red. W. Doroszewski, Słownik języka polskiego, Tom IX, PWN 1967, s. 1455; 4... "wydać werdykt, wyrok, osądzić kogoś, skazać na coś (na rozprawie sądowej)" - red. M. Szymczak, Słownik języka polskiego, WN PWN 1992, t. 3, s. 792). Ze względu na konieczność dostrzeżenia, przy interpretacji powyższego przepisu, różnicy pomiędzy datą wydania orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, a datą orzeczenia o niepełnosprawności wydanego przez sąd powszechny w formie wyroku, rozpowszechnił się pogląd, że początkiem terminu trzech miesięcy z art. 24 ust. 2a uśr jest dzień uprawomocnienia się orzeczenia sądu w przedmiocie niepełnosprawności.

W ostatnim czasie w orzecznictwie przyjmuje się w przeważającym zakresie, że wykładnia omawianego przepisu, uwzględniająca wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23.10.2007 r. P 28/07 i cel unormowania zawartego w art. 24 ust. 2a uśr, pozwala na objęcie dyspozycją tego przepisu także osobę, która nie była w stanie złożyć wniosku nawet w okresie trzech miesięcy, na skutek trwającego postępowania sądowego w przedmiocie niepełnosprawności. Dostrzega się konieczność uwzględnienia takich okoliczności, jak ubieganie się o przyznanie świadczenia przez osobę nieobeznaną z przepisami prawnymi, działającą bez profesjonalnego pełnomocnika, która nie była pouczona tym jak należy rozumieć treść art. 24 ust. 2a uśr (M. Racut, Data początkowa przysługiwania uprawnienia do świadczenia rodzinnego uzależnionego od niepełnosprawności - początek biegu terminu trzech miesięcy do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia, o którym mowa w art. 24 ust. 2a ustawy; Linia orzecznicza LEX/el 2020). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela tę najnowszą linię orzecznictwa sądów administracyjnych.

Sąd I instancji trafnie wskazał na zasadnicze różnice między orzeczeniem organu administracji publicznej orzekającego o niepełnosprawności bądź stopniu niepełnosprawności, a wyrokiem Sądu powszechnego (pierwszej bądź drugiej instancji) w postępowaniu na skutek wniesienia przez stronę odwołania od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, różnic tych nie dostrzegł ustawodawca (art. 24 ust. 2a i wyżej wskazane uzasadnienie projektu nowelizacji), co wymagało prokonstytucyjnej wykładni art. 24 ust. 2a uśr ze strony Sądu I instancji.

W doktrynie postępowania cywilnego dla ustalenia prawomocności formalnej orzeczenia (art. 363 § 1 kpc) odróżnia się ogłoszenie orzeczenia od wydania orzeczenia. Jeżeli co do orzeczenia nie przysługuje z mocy ustawy środek odwoławczy ani inny środek zaskarżenia w toku instancji - orzeczenie staje się prawomocne z chwilą jego ogłoszenia, a jeżeli orzeczenie nie podlega ogłoszeniu - z chwilą jego wydania (P. Grzegorczyk w: red. T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, LexisNexis 2016, t. II s. 683, uw. 4.1). Jeśli orzeczenie jest zaskarżalne (a takim był wyrok X U [...]) - orzeczenie staje się prawomocne z chwilą bezskutecznego upływu terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Orzeczenie staje się prawomocne, jeżeli bezskutecznie upłynął termin do wniesienia środka zaskarżenia dla obu stron postępowania (P. Grzegorczyk - op. cit., s. 684-685, uw. 4.2; uw. 5). Prawomocność orzeczenia stwierdza na wniosek strony sąd pierwszej instancji na posiedzeniu niejawnym, a dopóki akta sprawy znajdują się w sądzie drugiej instancji - ten sąd (art. 364 § 1 zd. 1 kpc). Stwierdzenie prawomocności orzeczenia następuje w drodze postanowienia. Ze względu na daleko idące konsekwencja prawomocności formalnej kpc przewiduje możliwość jej formalnego stwierdzenia przez sąd na wniosek strony, którego złożenie jest możliwe w każdym czasie. W praktyce obrotu częściej niż postanowienie o stwierdzeniu prawomocności można spotkać odpisy orzeczeń opatrzone wzmianką o prawomocności wydawaną na podstawie przepisów o biurowości sądowej (na odpisie wyroku - w aktach administracyjnych). Stwierdzenie prawomocności ma wyłącznie deklaratywny charakter (P. Grzegorczyk - op. cit., s. 687-689, uw. 1, 2, 4, 6, 7).

Brak jest jakiegokolwiek powodu, prócz braku należytych pouczeń ze strony organów orzekających w sprawie skarżącej (art. 9 kpa), by przyjąć, że skarżąca "nie wykazała należytej staranności i dbałości w kontekście starań o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego" (s. 9 akapit 1 skargi kasacyjnej). Doświadczenie życiowe wskazuje, że matka niepełnosprawnego dziecka, podejmowała wszelkie działania, by uzyskać świadczenie, mogące służyć zaspokojeniu jego niezbędnych potrzeb. O tym, że skarżąca winna była wystąpić do Sądu ubezpieczeń społecznych o wydanie odpisu wyroku z potwierdzeniem prawomocności, skarżąca dowiedziała się podczas wizyty w MOPS dnia 17 września 2019 r., zaniepokojona brakiem korespondencji w sprawie. Tego samego dnia udała się do Sądu Rejonowego i otrzymała odpis wyroku X U [...] z potwierdzeniem prawomocności dokonanym dnia 17 września 2019 r. Już dnia 1 października 2019 r. (czternastego dnia po otrzymaniu odpis wyroku X U [...] z potwierdzeniem prawomocności) złożyła stosowny wniosek w MOPS we [...] (w aktach administracyjnych) .

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 6 kpa, skoro Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 24 ust. 2a uśr przez błędną jego wykładnię (pkt I.3 petitum skargi kasacyjnej). Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odwołać się do argumentów wyżej przedstawionych przy analizie zarzutów I.1 i I.2 petitum skargi kasacyjnej.

Skoro zaskarżona decyzja narusza art. 24 ust. 2a uśr, to Sąd I instancji prawidłowo uwzględnił skargę, nie naruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (punkt II petitum skargi kasacyjnej) ani lit. a i c ppsa (s. 9 akapit 3 skargi kasacyjnej) w zw. z art. 24 ust. 2a uśr.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.