Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2399/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 188, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6 ust. 1, art. 135 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
journal: Dz.U.UE.L 1998 nr 204 poz 37 art. 1 pkt 4, pkt 11
law: Dyrektywa  98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie  norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 598/13 w sprawie ze skargi F. Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od F. Spółki z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w K. 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 26 września 2013 r. o sygn. akt II SA/Ke 598/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. Spółki z o.o. w W. (dalej: Spółka) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. (dalej: Dyrektor) z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] odmawiającą zmiany zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję I instancji, orzekł o klauzuli ochrony tymczasowej oraz zasądził od Dyrektora na rzecz Spółki koszty postępowania sądowego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Dyrektor utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r., którą odmówił Spółce zmiany zezwolenia z dnia [...] września 2008 r. na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] w części dotyczącej jednego punktu gier. Jak wskazał organ, stosownie do art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), dalej: u.g.h. zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 (tj. zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych), mogą być zmieniane, na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3 przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Jednakże, zgodnie z ust. 2 art. 135 w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Zdaniem organu art. 135 ust. 2 u.g.h., będący podstawą prawną decyzji, nie jest przepisem technicznym w rozumieniu unormowań dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE z dnia 21 lipca 1998 r. L 204, s. 37; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 13, t. 20, s. 337), dalej jako dyrektywa 98/34/WE, więc nie podlegał obowiązkowi notyfikacji Komisji Europejskiej i może być stosowany. Oznacza to, że wniosek Spółki o zmianę zezwolenia nie mógł zostać uwzględniony. Organ podkreślił, że tego stanowiska nie neguje wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE albo Trybunał) z dnia 19 lipca 2012 r., wydany w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 (LEX nr 1170754).

Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. uchylił decyzje obu instancji jako wydane z naruszeniem prawa materialnego mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wskazał, że spór pomiędzy stronami sprowadzał się do wyjaśnienia, czy przepis art. 135 ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 129 u.g.h., będący podstawą odmowy zmiany lokalizacji punktu gier określonego w zezwoleniu z dnia [...] września 2008 r., jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE i czy wobec tego, przed wejściem w życie, powinien być notyfikowany Komisji Europejskiej, zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy.

Zdaniem Sądu ewentualne przesądzenie, że art. 135 ust. 2 u.g.h. ma charakter normy technicznej (przy niespornej okoliczności, że przepis ten nie został notyfikowany) stanowiłoby wystarczającą podstawę do przyjęcia, że jest niezgodny z prawem unijnym. To z kolei, ze względu na zasadę pierwszeństwa prawa unijnego nad krajowym, oznaczałoby, że nie może być stosowany. Skutkiem prawnym niedopełnienia notyfikacji jest niemożność zastosowania przepisów technicznych, na którą można powołać się w konkretnym postępowaniu.

Powołując się na wyrok Trybunału z dnia 19 lipca 2012 r. i wybrane orzeczenia WSA we W. oraz WSA w K. Sąd stwierdził, że art. 135 ust. 2 u.g.h. jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, ponieważ ma wpływ na właściwość produktu – automatu do gier o niskich wygranych. W przypadku umieszczenia automatów w salonach gier konieczne byłoby pozbawienie ich elementu losowości i zdobycia wygranych, natomiast w przypadku znalezienia dla tych automatów miejsca w kasynach, istnieje możliwość zmiany w automacie wartości maksymalnej stawki za pojedynczą grę i w konsekwencji zmiany wysokości maksymalnej wygranej, jaką można uzyskać. Istnieje więc możliwość pozbawienia automatów do gier o niskich wygranych podstawowych warunków, które stanowiły o ich właściwości przed wejściem w życie u.g.h.

W ocenie Sądu przepis art. 135 ust. 2 u.g.h. ma także istotny wpływ na sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych. Nie ulega wątpliwości, że produkt, czyli automat do gier o niskich wygranych, który jest wykorzystywany do jednego rodzaju działalności, co do prowadzenia której, konieczne było uzyskanie zezwolenia, w sytuacji, kiedy uzyskanie, przedłużenie, zmiana (w zakresie lokalizacji punktu gier) zezwolenia jest niemożliwa, a inne wykorzystanie (bez zmiany jego właściwości) poza umieszczeniem go w jednym z 52 kasyn jest prawnie niedopuszczalne, to liczba potrzebnych automatów ulegnie w efekcie zmniejszeniu. Zdaniem Sądu istotny wpływ analizowanych przepisów u.g.h., które w istocie zmierzają do ograniczenia i stopniowej likwidacji działalności w postaci gry na automatach o niskich wygranych, na sprzedaż produktów – tych automatów jest oczywisty. Produkty te znajdą legalne zastosowanie w bardzo ograniczonym zakresie, w porównaniu do sytuacji sprzed wprowadzenia ustawy o grach hazardowych. Ustawa ta ogranicza (określa górną granicę) liczbę kasyn i liczbę automatów, które można w nich umieścić, a użytkowanie automatów poza kasynami czyni niemożliwym.

Sąd podkreślił, że dla oceny wpływu przepisów przejściowych u.g.h. na obrót automatami nie ma znaczenia to, czy możliwy jest ich eksport do innych krajów Unii Europejskiej. Sąd uznał, że w tej sprawie należało wyjaśnić wpływ analizowanych norm na rynek polski. Z tego powodu odnoszenie się organów celnych do wielkości całego rynku unijnego w zakresie obrotu tymi automatami i przyjęcie, że w skali europejskiej ten wpływ nie istnieje, było niezgodne z intencją ustawodawcy unijnego i dla oceny charakteru spornych przepisów przejściowych ustawy nie miało znaczenia.

Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że – ustalając czy przepisy u.g.h. stanowią przepisy techniczne – nie bada zgodności tych przepisów z zasadą swobodnego przepływu towarów. Ewentualne uznanie, że przepis krajowy jest zgodny z postanowieniami Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, dotyczącymi swobód rynku wewnętrznego (w tym mieści się, ze względu na cel jego ustanowienia, art. 36 TFUE) nie ma wpływu na istnienie obowiązku notyfikacji na podstawie dyrektywy 98/34/WE, jeśli określony przepis mieści się w definicji przepisów technicznych.

Jak ocenił Sąd, wykładnia prawa dokonywana przez sądy państw członkowskich oraz organy państwa musi uwzględniać orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE i z tego powodu kwestia podnoszona przez Dyrektora, a dotycząca braku podstaw do stosowania do gier na automatach o niskich wygranych przepisów dyrektywy 98/34/WE i wynikającej z nich procedury notyfikacyjnej, nie znajduje uzasadnienia.

Sąd stwierdził, że wszelkie ustalenia dokonane przez organy administracji celnej, odnoszące się do moralności publicznej, porządku publicznego, ochrony zdrowia, życia itp. były zbędne dla oceny, czy art. 135 ust. 2 u.g.h. podlegał notyfikacji. Zdaniem Sądu nie można utożsamiać zastosowania przepisów o swobodzie przepływu towarów z przepisami dyrektywy 98/34/WE. Zatem powoływanie się organu na klauzule porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego, zdrowia publicznego, moralności publicznej jako nadrzędnych wartości usprawiedliwiających ograniczenia swobody przepływu towarów (art. 36 TFUE) wynikają z pomieszania regulacji proceduralnych i materialnych zapewniających ową swobodę. Powoływanie się na te klauzule jest skuteczne tylko w postępowaniu, którego istotą będzie zgodność przepisów krajowych u.g.h. ze swobodą przepływu towarów (możliwość taka wystąpi w postępowaniu przed sądem krajowym, który będzie mógł zadać pytanie prejudycjalne albo w postępowaniu ze skargi Komisji Europejskiej przeciwko Polsce na podstawie art. 258 TFUE). W konsekwencji błędne było przyjęcie przez organ, że nie ma konieczności analizy charakteru "technicznego" z tego powodu, że przepis techniczny może być dopuszczalny, jeśli jest niezbędny dla osiągnięcia celów interesu ogólnego. Ta konstatacja wynika z niewłaściwej interpretacji punktu 26 wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r.

Ponadto, w ocenie Sądu, nie znajduje uzasadnienia powoływanie się przez organ na art. 10 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE wymieniający wyjątki, w stosunku do których nie stosuje się procedury notyfikacji. Regulacja ta odnosi się do harmonizacji przepisów na poziomie Unii, a przepisy ustawy o grach hazardowych nie są objęte harmonizacją.

Formułując wskazania co do dalszego postępowania WSA polecił Dyrektorowi wziąć pod uwagę, że art. 135 ust. 2 u.g.h. jest przepisem technicznym, który nie został notyfikowany, więc jako niezgodny z prawem unijnym nie może być stosowany.

Skargą kasacyjną Dyrektor domagał się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 135 ust. 2 u.g.h. w związku z art. 1 pkt 4 i 11 w związku z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 98/34/WE w świetle wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis art. 135 ust. 2 u.g.h. podlegał notyfikacji Komisji w trybie przepisu art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE, a wobec jej braku przepis ten jako niezgodny z prawem europejskim, nie może być stosowany;

2. art. 135 ust. 2 u.g.h. w związku z art. 10 ust. 1 w związku z art. 8 dyrektywy 98/34/WE poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności wyłączające obowiązek notyfikacji przepisów uznanych za techniczne;

3. art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że cechy odnoszące się do określonego rodzaju działalności gospodarczej powodują, że możliwe jest uznanie istnienia specyficznego produktu, jakim są automaty do gier o niskich wygranych;

II. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozważenie wszystkich argumentów przedstawionych przez organ, jak też wszystkich okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy;

2. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez WSA przy wyrokowaniu błędnego stanu rozpoznawanej sprawy;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie wadliwych wskazówek dla organu co do dalszego postępowania;

4. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 253a § 1 o.p. w związku z art. 8 u.g.h. poprzez całkowite pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestii uwzględniania przy wydaniu decyzji zmieniającej decyzję ostateczną art. 253a § 1 o.p. w zw. z art. 8 u.g.h.;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi kasacyjnej, w sytuacji, gdy organ nie naruszył przepisów prawa materialnego tj. art. 135 ust. 2 u.g.h.;

6. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy organ podatkowy nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie organ argumentował, że prawidłowa wykładnia art. 135 ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34/WE w zw. z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy powinna prowadzić do wniosku, że przepis ten nie ma charakteru normy technicznej i nie podlegał notyfikacji. Tym samym organ zastosował art. 135 ust. 2 u.g.h. prawidłowo. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nawet gdyby art. 135 ust. 2 u.g.h. był przepisem technicznym, to z uwagi na art. 10 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE nie musiał być on notyfikowany. Organ uznał rozważania Sądu w tym zakresie za nieprawidłowe.

Spółka nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd organu co do tego, że przepis art. 135 ust. 2 u.g.h. nie ma charakteru przepisu technicznego i z tego powodu uwzględnia skargę kasacyjną w części dotyczącej zarzutu naruszenia prawa materialnego (punkt I.1. petitum skargi kasacyjnej) nie podzielając jednocześnie oceny co do naruszenia przepisów procesowych, które – wobec problemu występującego w sprawie – mają charakter wtórny. Sąd prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. skoro stwierdził w wyniku sądowej wykładni, że art. 135 ust. 2 u.g.h. ma charakter techniczny, co skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie przychyla się do utrwalonego już w orzecznictwie tego Sądu stanowiska, odmawiającego przepisowi art. 135 ust. 2 u.g.h. technicznego charakteru (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 1624/15 i następne: z dnia 17 listopada 2015 r. o sygn. akt II GSK 2036/15, z dnia 20 listopada 2015 r. o sygn. akt II GSK 2414/15, publik. CBOSA).

Koncentrując się zatem na istocie sporu, przypomnieć należy, że TSUE w przywołanym wyroku nie rozstrzygnął ostatecznie o technicznym charakterze przepisów przejściowych – art. 129, art. 135 i art. 138 ust. 1 u.g.h. – będących przedmiotem oceny prawnej Trybunału, ze względu na treść pytań prejudycjalnych o interpretację art. 1 pkt 4 i pkt 11 w związku z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE, zadanych przez WSA w G. na tle spraw przed tym Sądem prowadzonych. Trybunał nie przesądził, że przepisy przejściowe omawianej ustawy są "przepisami technicznymi", a jedynie wyjaśnił jak należy rozumieć techniczny charakter przepisów w rozumieniu dyrektywy w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału.

Trybunał uznał (pkt 29 i 30 wyroku), że wskazane przepisy przejściowe nie stanowią ani specyfikacji technicznych (nie odnoszą się do automatów do gier o niskich wygranych i nie określają żadnej ich cechy), ani nie mieszczą się w grupie zakazów produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i użytkowania, bowiem nie można uznać, że pozwalają na marginalne użytkowanie automatów do gier o niskich wygranych (pkt 31 - 34 wyroku).

Jednak w świetle poglądu wyrażonego przez Trybunał (pkt 35 - 39 wyroku) w odniesieniu do trzeciej kategorii przepisów technicznych, jaką stanowią "inne wymagania", przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych, które legły u podłoża pytań prejudycjalnych, w tym art. 135 ust. 2 tej ustawy, mają jedynie potencjalnie techniczny charakter. TSUE wyjaśnił, że przepisy krajowe można uznać za inne wymagania w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE (inne wymagania, według art. 1 pkt 4 dyrektywy, to wymagania nałożone na produkt, m.in. dotyczące użytkowania produktu, które mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót), jeżeli ustanawiają one warunki determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu. Odnosząc się w pkt 36 wyroku do przepisów przejściowych, Trybunał przesądził wprawdzie, że przepisy te formułują warunki mogące wpływać na obrót automatami do gier o niskich wygranych, jednak dla przyjęcia, że przepisy te stanowią "inne wymagania" zdefiniowane w art. 1 pkt 4 dyrektywy, a więc że mamy do czynienia z przepisem technicznym, niezbędna jest ocena, że wpływ określonych przepisami warunków na rodzaj produktu lub obrót nim musi być istotny, a nie jakikolwiek.

Należy dodać, że zawarte w przywołanym wyroku wyjaśnienie trzeba czytać w powiązaniu z innymi wypowiedziami Trybunału w przedmiotowej kwestii, nie tracąc z pola widzenia celu, któremu służy dyrektywa 98/34/WE i ustanowiony w niej obowiązek notyfikacji przepisów o charakterze technicznym przeciwdziałający tworzeniu barier dla swobodnego przepływu towarów na rynku wewnętrznym. Jak uznał TSUE w wyroku z dnia 30 kwietnia 1996 r. C-194/94 CIA Security (LEX nr 114703), przepis uznaje się za techniczny jeśli wywołuje samodzielne skutki prawne wobec jednostek, zaś w wyroku w sprawie LINDBERG (wyrok TSUE z dnia 21 kwietnia 2005 r. C-267/03, LEX nr 220923), do którego odwołuje się Trybunał w pkt 35 wyroku z dnia 19 lipca 2012 r., jednoznacznie stwierdzono, że przepisy techniczne w rozumieniu cyt. dyrektywy nie obejmują przepisów, które określają warunki do prowadzenia określonej działalności.

I tak jak artykuł 6 ust. 1 u.g.h. (wymóg koncesji na prowadzenie działalności w zakresie gier), który określa podstawę prawną dla prowadzenia działalności w zakresie gier, nie dotyczy samych automatów, tak również przepisy przejściowe, a wśród nich art. 135 ust. 2 tej ustawy, określają adresowane do podmiotu urządzającego gry wymagania w zakresie ich dalszego prowadzenia (kontynuowania) w zmienionym stanie prawnym, na dotychczasowych zasadach, czyli na podstawie zezwolenia wydanego pod rządami ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Regulacje zawarte w przepisach przejściowych dotykają produktu jedynie w sposób pośredni, bowiem stwarzając pomost pomiędzy dawnym, a nowym stanem prawnym, stabilizują sytuację prawną działających na rynku "hazardowym" podmiotów, które znalazły się w nowej rzeczywistości prawnej ze starymi i okresowymi wszakże uprawnieniami.

Jak to podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 1629/15 (publik. CBOSA) przepisy przejściowe są funkcją wyprowadzanej z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady prawidłowej legislacji oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa. Dają bowiem pewną ochronę praw nabytych lub interesów w toku albo też ochronę ekspektatyw dobrze ukształtowanych, szczególnie istotną wówczas, gdy prawodawca, zmieniając prawo zmierza do pogorszenia sytuacji prawnej jego adresatów. Podobnie jak vacatio legis mogą zapewnić zachowanie przez pewien czas korzystniejszych uprawnień wynikających z dotychczasowego prawa mimo zastąpienia go nową, odmienną regulacją prawną. Roli przepisów przejściowych nie można utożsamiać z rolą przepisów merytorycznych ustawy o grach hazardowych, które wprowadzają szereg istotnych ograniczeń działalności w zakresie urządzania gier hazardowych, w porównaniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym.

Przepisy przejściowe, co do zasady, pozwalają na pełną realizację dotychczasowych zezwoleń i chronią, do czasu ich wygaśnięcia, przed skutkami nowej ustawy o grach hazardowych. Przepisy przejściowe nie ograniczają też dotychczasowych możliwości urządzania gier hazardowych na podstawie posiadanych zezwoleń w kształcie istniejącym w dacie wejścia w życie ustawy o grach hazardowych. Ze swej istoty nie pełnią więc funkcji ograniczeń i zakazów tego, co było przedmiotem praw przewidzianych dawną ustawą. Byłoby to zresztą sprzeczne z przepisami, które bez żadnej wątpliwości nie są przepisami technicznymi, tj. z art. 144 i 145 u.g.h., które uchylają ustawę "dawną" i stanowią o wejściu w życie ustawy "nowej" wraz, rzecz jasna, z jej przepisami przejściowymi. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do generalnego podważania prawa ustawodawcy dokonania zmiany istniejącego status quo w dziedzinie działalności hazardowej. Z tą myślą koresponduje wyrok TSUE z dnia 11 czerwca 2015 r. C-98/14 (LEX nr 1729527), w którym Trybunał stwierdził, że podmiot gospodarczy nie może oczekiwać całkowitego braku zmian ustawodawczych, ale jedynie może kwestionować sposób wprowadzenia takich zmian (pkt 78). Ponadto, zasada pewności prawa nie wymaga braku zmian ustawodawczych, ale wymaga w szczególności, aby ustawodawca wziął pod uwagę szczególną sytuację podmiotów i w razie potrzeby odpowiednie stosowanie nowych przepisów prawnych (pkt 79). Znamienne dla oceny prawnej w rozpatrywanej sprawie jest akcentowanie przez Trybunał, w ostatnio przywołanym wyroku, konieczności przewidzenia przez ustawodawcę, który wprowadza radykalne podwyższenie podatku od używania automatów, okresu przejściowego.

Z powyższych względów, wbrew poglądowi Sądu I instancji, podzielając stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, brak jest podstaw do przypisania przepisowi przejściowemu, jakim jest art. 135 ust. 2 u.g.h., charakteru technicznego. Dlatego brak notyfikacji tego przepisu Komisji Europejskiej nie może prowadzić do odmowy jego zastosowania w odniesieniu do przedsiębiorcy. Dodatkowo można w tym miejscu przywołać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 23 lipca 2013 r. o sygn. akt P 4/11 (publik. OTK-A z 2015 r. nr 3, poz. 30; Dz. U. z 2015 r., poz. 369), w myśl którego art. 135 ust. 2 u.g.h. jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Mając na uwadze niesporny stan faktyczny i wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.