Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2905/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 4 września 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 4 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 176/14 w sprawie ze skarg H. M., B. M., A. K.-C., M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 176/14, oddalił skargi H. M., B. M., A. K.-C., M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2009 r. V. [...] sp. z o.o. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, przewidzianej do realizacji na działce o numerze ewidencyjnym 75 i 76, ark. 32, obr. G., położonej w Poznaniu przy ul. [...].

W dniu 4 marca 2009 r. sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji.

Dnia [...] maja 2009 r. Prezydent Miasta Poznania wydał decyzję, którą ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji na rzecz V. [...] sp. z o.o.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpoznaniu odwołania A. C., M. C., H. M. i B. M., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził szereg braków w postępowaniu wyjaśniającym.

Dnia 6 stycznia 2010 r. ponownie sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w marcu 2010 r. przygotowano projekt decyzji o warunkach zabudowy.

Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, przewidzianej do realizacji na działce o numerze ewidencyjnym 75 i 76, ark. 32, obr. G., położonej w Poznaniu przy ul. [...]

W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa wolnostojąca niska, mieszkaniowa, o charakterze willowym, z dużym udziałem zieleni, położona w obszarze klinowo-pierścieniowego systemu zieleni, funkcja zabudowy mieszkalna, wielorodzinna w zabudowie wolnostojącej. Przeprowadzona analiza wykazała, że planowane zamierzenie kontynuuje linię zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokość i geometrię dachu, wielkość powierzchni zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem spełnia pięć warunków zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ określił również szczegółowe parametry nowej zabudowy. Odnosząc się do parametru zabudowy w stosunku do powierzchni działki, Prezydent wskazał, że przy jego określeniu uwzględniono wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym i średni wskaźnik ustalony został na ok. 23%. Analizując koncepcję przestrzenną zawartą we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, organ stwierdził, iż wnioskowany budynek parametrami i architekturą nawiązuje do budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, czyli budynków 18/20 i 14/16. Ponadto teren, którego dotyczy wniosek ma powierzchnię 1393 m2, czyli o 150 m2 więcej niż największa działka 78/5 przy ul. [...]. Uwzględniając powyższe uwarunkowania organ obliczył średni wskaźnik z dwóch wyżej omawianych działek 74 (47%) i 78/5 (20%). Średni wskaźnik z tych dwóch działek wyniósł 33%. Zdaniem Prezydenta planowana inwestycja kontynuuje wielkości powierzchni zabudowy charakterystycznej dla zabudowy w analizowanym obszarze.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. C. i M. C., a także H. M., M. K., B. M., J. L. i K. M.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało decyzję w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że Prezydent prawidłowo uzasadnił odstępstwo od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, a planowany budynek parametrami i architekturą nawiązuje do budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie – czyli budynków przy ul. [...] 18/20 i 14/16. Za uzasadnione uznał ustalenia dotyczące parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu i ustalenia linii zabudowy, a także podzielił stanowisko Prezydenta, iż inwestycja kontynuuje funkcje, parametry, cechy oraz wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu. Teren posiada dostęp do drogi publicznej, działka posiada zabezpieczone uzbrojenie wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Organ odwoławczy uznał, iż okoliczności dotyczące podziału działek i okoliczności wyodrębnienia ich do odrębnych ksiąg wieczystych nie mogą stanowić skutecznego zarzutu, gdyż organ rozstrzygając sprawę opiera się na istniejącym stanie faktycznym i prawnym nieruchomości położonych w analizowanym obszarze i nie ma kompetencji do ich oceny. Odnosząc się do zarzutów dotyczących ilości mieszkań, dokładnej lokalizacji budynku, braku wskazania obrysu budynku, lokalizacji wejść do budynku, wjazdu, parkingów, chodników, zieleni itd. Kolegium stwierdziło, iż kwestie te mogą być rozpatrywane w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Organ wskazał również, iż w zakresie zarzutów dotyczących naruszeń praw odwołujących się, do korzystania z własnych nieruchomości oraz w zakresie obsługi komunikacyjnej, przyczyną odmowy uwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie może być brak zgody właściciela lub osób trzecich na realizację inwestycji. Żaden przepis prawa nie uzależnia możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy od zgody osób trzecich.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli H. M., B. M., oraz A. K.-C. i M. C..

H. M. zarzuciła naruszenie przez organy przepisów prawa materialnego:

– art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. przez błędną analizę stanu faktycznego i prawnego terenu pod kątem zapewnienia ładu przestrzennego, zachowania walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz uwarunkowań kompozycyjno-estetycznych;

– naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że treść pojęcia działki sąsiedniej jest uzależniona wyłącznie od uznania organu i dowolnego wyznaczenia przez ten organ obszaru analizowanego;

– naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – dalej: rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez uznanie, że obszar analizowany może zostać wyznaczony przez organ w sposób dowolny, a analiza może zostać przez ten organ w sposób wybiórczy;

– naruszenie § 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, przez niemające uzasadnienia w wynikach analizy wyznaczenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, niebędącego średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego.

H. M. zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7 , art. 8 art. 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

A. C. i M. C. zarzucili, iż nie uzgodniono z właścicielami nieruchomości sąsiednich kwestii obsługi komunikacyjnej dla planowanej inwestycji. Nadto nie naniesiono na mapę obrysu budynku, a przez to organy nie dokonały analizy proporcji zamierzenia inwestycyjnego w stosunku do budynków znajdujących się w analizowanym obszarze. Wskaźnik powierzchni zabudowy został wyznaczony w oparciu o jedyny budynek w na całym terenie, którego gabaryty znacząco odbiegają od gabarytów pozostałej zabudowy, nadto powierzchnia działki, na której posadowiony jest ten budynek została sztucznie zaniżona poprzez wydzielenie z niej dwóch nowych działek, na których planowane jest zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem sprawy. Wydzielenie z działki 74 działek 75 i 76 spowodowało, że wzrósł tym samym wskaźnik powierzchni zabudowy dla działki 74, ale nie można twierdzić, że zmieniły się uwarunkowania urbanistyczne w tym rejonie w sposób, który uzasadniałby podnoszenie wskaźników powierzchni zabudowy. Zdaniem skarżących kierując się taką logiką można sztucznie manipulować wskaźnikami zabudowy w danym rejonie. Wydzielenie nowych działek nie powoduje zmiany uwarunkowań przestrzennych. Skarżący podnieśli także zarzut błędnego nierozważenia przez organy kwestii ilości mieszkań w planowanym budynku, która – ich zdaniem – ma wpływ na intensywność zabudowy.

Skarżący B. M. zarzucił, iż przy wydaniu decyzji dopuszczono się błędów w ustaleniach faktycznych polegających na bezzasadnym przyjęciu, iż sąsiednie budynki są czterokondygnacyjne bądź pięciokondygnacyjne, chociaż kondygnacje są trzy, a czwarta stanowi poddasze użytkowe, a także na przyjęciu błędnej i nierzetelnej mapy nieruchomości nieuwzględniającej istniejących faktycznie na nieruchomości roślin i budynków. Skarżący zarzucił także, że realizacja planowanego wyjazdu na ul. [...] odbywać się będzie poprzez działkę nienależącą do inwestora, co spowoduje dalszą znaczną dewastację zieleni przy ulicy oraz utrudnienia komunikacyjne. Podniósł też, iż inwestor przystąpił do rozbiórki bunkra, którego nie jest właścicielem. Nadto w zaskarżonych decyzjach nie wskazano ilości mieszkań, które są przewidziane w nowej inwestycji. Wskaźnik powierzchni zabudowy nie odpowiada powierzchni zabudowy działek sąsiednich. B. M. wskazał też, iż teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, wjazd może odbywać się przez działkę należącą do Miasta Poznań, a aby wjazd na działkę realizować należy najpierw rozebrać znajdujący się tam bunkier. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. gdyż zaskarżona decyzja zawiera sprzeczności i niekompletne uzasadnienie podstaw przyjętych rozstrzygnięć i pomija kwestię planowanych mieszkań, co ją – zdaniem autora skargi – dyskwalifikuje.

W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie.

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2011 r., II SA/Po 847/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzje obu instancji wydane w sprawie. W motywach rozstrzygnięcia wyjaśnił, że w obrębie Sołacza i Al. Wielkopolskiej, do wykazu obiektów na terenie miasta Poznania, wpisanych do rejestru zabytków nieruchomych, została wpisana dzielnica willowa z domami i ogrodami, Park Sołacki ze stawem i restauracją oraz aleja kasztanowców (poz. A 244). W tym samym wykazie pod pozycją A 239 figuruje zabudowa willowa, założenia parkowe, w ramach zespołu urbanistyczno architektonicznego XIX wiecznego Poznania, od północy zamkniętego właśnie ulicą [...] (http://bip.um.poznan.pl/).

Sąd wskazał następnie, że zgodnie z art. 19 ust. 1a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, (Dz.U. Nr 162, poz. 1568) w decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia się w szczególności ochronę: 1) zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia; 2) innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków. Podkreślił, iż ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie wypowiedziały się co do przedmiotowej kwestii, stwierdzając wyłącznie, iż działka objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowa nie jest objęta ochroną konserwatora zabytków.

Zdaniem Sądu planowana inwestycja nie kontynuuje wielkości powierzchni zabudowy charakterystycznej dla zabudowy w analizowanym obszarze. Powierzchnia zabudowy działki 74 nie wynika z faktu pierwotnego posadowienia budynku na tej działce, ale z faktu wydzielenia z tej działki, działek 75 i 76, w sytuacji, gdy na działce 74 budynek już się znajdował. Jest to więc wyjątkowa sytuacja, która spowodowała, że powierzchnia zabudowy tej działki znacząco odbiega od pozostałych – znajdujących się w analizowanym obszarze działek. Powierzchnia zabudowy działki 74 nie wpisuje się więc w ład architektoniczno przestrzenny analizowanego terenu, stanowi wyjątek, pozostający w sprzeczności z tym ładem.

W konkluzji Sąd nie wykluczył możliwości przyjęcia przez organ wnioskowanego przez inwestora wskaźnika zabudowy, ale zaznaczył, że odstępstwo od średniego wskaźnika tego parametru dla analizowanego terenu nie może opierać się na przypadku działki 74. Dalej stwierdził, że kwestia ilości mieszkań nie podlega ocenie na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. W sprawie wydana została opinia Zarządu Dróg Miejskich z dnia 10 marca 2010 r., [...], która na tym etapie postępowania wyjaśnia wszelkie kwestie dotyczące obsługi komunikacyjnej działki. Bez znaczenia – zdaniem Sądu – okazał się zarzut rzekomej nielegalnej rozbiórki bunkra, nadto uprawdopodobniono, iż rozbiórka ta odbywa się na podstawie decyzji kompetentnego organu. Podobny wniosek dotyczy kwestii wycinki drzew i krzewów. Sąd nie zgodził się również z zarzutem błędnego określenia liczby kondygnacji budynków sąsiednich i wskazał, że organy uczyniły to prawidłowo, zgodnie z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła "V. [...]" sp. z o.o.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 listopada 2013 r., II OSK 1349/12, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu NSA zwrócił uwagę, że Sąd Wojewódzki posługując się wydrukiem internetowym, niemającym waloru dokumentu uznał, że nieruchomość obejmująca działki o numerze ewidencyjnym 75 i 76, ark. 32, obr. G., położona w Poznaniu, przy ul. [...], została wpisana do wykazu obiektów zabytkowych na terenie miasta Poznania. Sam wykaz obiektów wpisanych do rejestru zabytków nieruchomych, umieszczony na stronie internetowej Urzędu Miasta Poznania, nie stanowi dokumentu, który mogłyby być dowodem w sprawie, tym bardziej w przypadku, gdy zawiera inne informacje, niż te które wynikają w dokumentów, którym można przyznać walor dowodowy w sprawie. Podkreślił, że zakres postępowania dowodowego przeprowadzanego przez sąd administracyjny jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych dopuszczalne jest zatem jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. Sąd administracyjny nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżonym rozstrzygnięciem.

Zdaniem NSA Sąd Wojewódzki błędnie uznał, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 19 ust. 1a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, uwzględniając również art. 8 ustawy z dnia z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 75, poz. 474) (zgodnie z którym do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy). Z ustaleń organów wynika jednoznacznie, że działka objęta wnioskiem, nie jest objęta ochroną konserwatora zabytków. Organy nie miały zatem podstaw do zastosowania przepisu art. 19 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, uwzględniając przepis art. 8 ustawy z dnia z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Potwierdza to treść zaświadczenia wydanego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu 1/2012 z dnia 12 stycznia 2012 r., z którego wynika, że nieruchomość przy ul. [...] w Poznaniu obejmująca działki 75 i 76 nie jest objęta żadną formą ochrony zabytków wymienioną w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz nie jest ujęta w gminnej ewidencji zabytków.

Odnosząc się do okoliczności dotyczącej podziałów działek i okoliczności wyodrębnienia ich do odrębnych ksiąg wieczystych, NSA zgodził się ze skarżącym kasacyjnie, że organ rozstrzygając sprawę opiera się na istniejącym stanie faktycznym i prawnym nieruchomości położonych w obszarze analizowanym i nie ma kompetencji do oceny zdarzeń poprzedzających postępowanie w sprawie, ani też do kwestionowania ewentualnych podziałów nieruchomości oraz dokonywania ich oceny. Organ architektoniczno-budowlany, właściwy do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ustalenia warunków zabudowy, nie jest właściwy do ustalenia, w jakim celu dokonywane były podziały działek oraz wyprowadzania stąd konsekwencji prawnych. Bierze on bowiem pod uwagę aktualny, w chwili prowadzenia postępowania, stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności sposób ich zabudowy i zagospodarowania. Trafnie zostało wykazane w skardze kasacyjnej, że działki 75 i 76, nie powstały z podziału geodezyjnego działki 74, przeciwnie funkcjonują one od dawna, jako samodzielne działki geodezyjne (wcześniej odpowiednio jako parcele katastralne 79/22 i 78/22). Zgodnie z pismem z dnia 23 stycznia 2012 r. ([...]) najstarszym dokumentem znajdującym się w zasobie Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w Poznaniu jest Księga parcel, na podstawie której wskazano, że parcele katastralne 79/22, 78/22 i 77/22, które odpowiadają obecnie działkom o numerach 75, 76 i 74 zostały ujawnione w 1935 r.

Zasadny okazał się też zarzut wadliwej wykładni art. 61 ust 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) przez dokonanie samodzielnej i nie popartej dowodami ani właściwymi ustaleniami, analizy kontynuacji i parametrów zabudowy i w konsekwencji przyjęcie, że organ pierwszej instancji wydał błędną pod względem merytorycznym i opartą na niewłaściwej analizie funkcji i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2010 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za dowolne należało uznać ustalenia Sądu pierwszej instancji, że planowana inwestycja nie kontynuuje wielkości powierzchni zabudowy. Organy uzasadniły przyjęcie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki; w niniejszej sprawie wnioskowany budynek parametrami i architekturą nawiązuje do budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, czyli budynków położonych przy ul. [...] 18/20 i 14/16. Teren, którego dotyczy wniosek ma pow. 1393 m2, czyli o ok. 150 m2 więcej, niż posiada największa działka 78/5 przy ul. [...]. Zdaniem NSA uwzględniając te uwarunkowania zasadnie ustalone zostało, że średni wskaźnik z dwóch wyżej omawianych działek wynosi – 74 (47%) i 78/5 (20%) – wyniósł 33,5%. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Wskaźnik ten nie musi stanowić średniego wskaźnika tej wielkości dla całego obszaru analizowanego – może zatem zostać ustalony w inny sposób, lecz – jak to wyraźnie wynika z ustępu drugiego § 5 rozporządzenia, musi to wynikać z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Po przekazaniu sprawy WSA w Poznaniu, zarządzeniem z dnia 3 kwietnia 2014 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu o wyjaśnienie czy działki nr 75 i 76, ark. 32, obręb G. (przy ul. [...] w Poznaniu) znajdują się w granicach obszaru objętego ochroną w ramach systemu Natura 2000 oraz, czy inwestycja obejmująca budowę czterokondygnacyjnego budynku mieszkalnego z garażem podziemnym na tych działkach może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000?

W piśmie z dnia 3 kwietnia 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 23 marca 2011 r., uzgodnił realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbiórce ok. 80% schronu wchodzącego w skład obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty "Fortyfikacje w Poznaniu" przy ul. [...] w Poznaniu, położonego na działkach 75, 76 oraz 1/1, obręb G.. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał następnie, że po zrealizowaniu rozbiórki, obiekt zlokalizowany jest na terenie działki 1/1 i w niewielkiej części działki 75. Organ dodał, że dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działkach 75 i 76 przeprowadzono postępowanie z art. 97 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (ustawa z dnia 3 października 2008 r., Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. – dalej: u.u.i.ś.) i stwierdzono, że inwestycja ta nie wpłynie negatywnie na gatunki dla ochrony których wyznaczono obszar Natura 2000 "Fortyfikacje w Poznaniu".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w dalszej części uzasadnienia wskazał, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. związany był wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia art. 19 ust. 1a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ponieważ nie miał on w sprawie zastosowania. Projektowana działka nie jest objęta żadną formą ochrony zabytków wymienioną w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz nie jest ujęta w gminnej ewidencji zabytków, co wynika z zaświadczenia wydanego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu 1/2012 z dnia 12 stycznia 2012 r.

Odnosząc się do zarzucanego naruszenia wskaźnika zabudowy zdaniem Sądu organy uzasadniły przyjęcie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. NSA wskazał, że wnioskowany budynek parametrami i architekturą nawiązuje do budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, czyli budynków położonych przy ul. [...] 18/20 i 14/16. Teren, którego dotyczy wniosek ma pow. 1393 m2, czyli o ok. 150 m2 więcej, niż posiada największa działka 78/5 przy ul. [...]. Zasadne było zatem ustalenie średniego wskaźnika zabudowy według działek 74 (47%) i 78/5 (20%), który wynosi dla nich 33,5%. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił też, że zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Wskaźnik ten nie musi stanowić średniego wskaźnika tej wielkości dla całego obszaru analizowanego – może zatem zostać ustalony w inny sposób, lecz – jak to wyraźnie wynika z ustępu drugiego § 5 rozporządzenia, musi to wynikać z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Sąd Wojewódzki wskazał, że NSA wypowiedział się w kwestii znaczenia dla sprawy układu działek, zwłaszcza odłączenia od nieruchomości, na której znajduje się budynek 18/20 działki 75 i przyłączenia jej do nieruchomości obejmującej działkę 76. Podkreślił, że organ rozstrzygając sprawę opiera się na istniejącym stanie faktycznym i prawnym nieruchomości położonych w obszarze analizowanym i nie ma kompetencji do oceny zdarzeń poprzedzających postępowanie w sprawie, ani też do kwestionowania ewentualnych podziałów nieruchomości oraz dokonywania ich oceny. Organ właściwy do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ustalenia warunków zabudowy, nie jest właściwy do ustalenia, w jakim celu dokonywane były podziały działek oraz wyprowadzania stąd konsekwencji prawnych. Bierze on bowiem pod uwagę aktualny, w chwili prowadzenia postępowania, stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności sposób ich zabudowy i zagospodarowania.

Mając na uwadze ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki przyjął, że wskaźnik powierzchni zabudowy został przez organy prawidłowo wyznaczony.

Sąd zgodził się z zarzutem odnoszącym się do nieprawidłowego ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej jednak uznał, że kwestia ta sama w sobie nie jest naruszeniem uzasadniającym zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i uchylenie decyzji. Podkreślił, że obowiązujące przepisy nie określają precyzyjnie sposobu ustalania powierzchni biologicznie czynnej dla terenu, dla którego wydaje się decyzję o warunkach zabudowy. W § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie został ustalony jedynie wskaźnik 25 % powierzchni biologicznie czynnej, jako wskaźnik minimalny. Prezydent Miasta Poznania ustalając wskaźnik powierzchni zabudowy działek 75 i 76 dodał warunek obowiązku zachowania przez inwestora takiego właśnie, minimalnego wskaźnika terenu biologicznie czynnego.

Natomiast kwestia ilości mieszkań nie podlega ocenie na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Bez znaczenia na tym etapie postępowania jest też zarzut nielegalnej rozbiórki bunkra, gdyż inwestor uprawdopodobnił, iż rozbiórka ta odbyła się na podstawie decyzji kompetentnego organu. Podobny wniosek dotyczy kwestii wycinki drzew i krzewów na przedmiotowej nieruchomości.

Również określenie liczby kondygnacji budynków sąsiednich organy określiły prawidłowo, zgodnie z § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odnosząc się do kwestii zbliżenia fundamentów ściany garażu podziemnego względem działek sąsiednich, Sąd wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy to akt o charakterze urbanistycznym, w którym nie rozstrzyga się kwestii techniczno-budowlanych. Te podlegają szczegółowemu badaniu w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Sąd uznał też, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone w sposób, który pozwalał na uwzględnienie wniosku inwestora i ustalenie warunków zabudowy. Analiza urbanistyczna została uzasadniona, a argumentacja tam zawarta znalazła się również w uzasadnieniu decyzji.

Sąd zwrócił uwagę na kwestię podniesioną w toku rozprawy, która miała miejsce przed wyrokiem z dnia 18 listopada 2011 r., II SA/Po 847/10. Jedna z uczestniczek postępowania zasygnalizowała wówczas, że pas drogowy wzdłuż ul. [...] został objęty programem Natura 2000, a realizacja inwestycji doprowadzi do zniszczenia zieleni w tym pasie oraz zagrozi populacji nietoperzy, które się tam znajdują. Tymczasem wyjaśnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska korespondują z materiałem zebranym w ramach sprawy i wskazują na brak związku pomiędzy inwestycją a obszarem Natura 2000, który został wyznaczony dla "Fortyfikacji w Poznaniu". Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska potwierdził, że inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego na działkach 75 i 76 nie wpłynie negatywnie na gatunki dla ochrony, których wyznaczono obszar Natura 2000 "Fortyfikacje w Poznaniu".

Z tych względów Sąd oddalił skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

H. M. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania:

– art. 134 § 1 p.p.s.a., przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i nieuwzględnienie w zaskarżonym rozstrzygnięciu okoliczności sprawy, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności nieuwzględnienie, iż brak jest w zaskarżonej decyzji wystarczającego uzasadnienia dla dokonanego przez organ odstępstwa od zastosowania dla wyznaczenia wskaźnika nowej zabudowy wskaźnika innego niż średni wskaźnik tej wielkości dla analizowanego obszaru, a w konsekwencji bezzasadne oddalenie skargi, co było równoznaczne z naruszeniem przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.,

– art. 141 § 4 p.p.s.a. przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i ustalenie, że organ administracji nie naruszył przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. i w sposób dostateczny uzasadnił przesłanki przyjętego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji bezzasadne oddalenie skargi i utrzymanie w mocy wadliwych decyzji, co było równoznaczne z naruszeniem przez Sąd art. 145 § 1 pkt p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

– § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) przez jego błędną wykładnię a wskutek tego przyjęcie, że brak szczególnego uzasadnienia odstępstwa w zaskarżonej decyzji od średniego wskaźnika nasycenia zabudową w analizowanym obszarze nie jest naruszeniem prawa skutkującym uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z decyzji organów orzekających, w których ogólnikowo powołano się na funkcję mieszkalną, wielorodzinną, usługowo-biurową i handlowa oraz stwierdzono, że analizowane działki są zagospodarowane w zróżnicowany sposób – nie można wyprowadzić przesłanek stanowiących podstawę odstąpienia od zastosowania innego od średniego wskaźnika zabudowy występującego w analizowanym obszarze. Zdaniem strony nie stanowi takiego uzasadnienia samo tylko wskazanie w zaskarżonej decyzji, że obliczono średni wskaźnik z dwóch sąsiednich działek nr 78 i 78/5.

W konsekwencji warunki dla przedmiotowej inwestycji zostały ustalone bez należytego wyjaśnienia sprawy, co niezasadnie zaakceptował Sąd Wojewódzki zaskarżonym wyrokiem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą oceny Sądu Wojewódzkiego w zakresie jednego tylko elementu decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla planowanego przedsięwzięcia w postaci budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, przewidzianego na działkach nr 75 i 76 w Poznaniu przy ul. [...].

Mianowicie w decyzji określono wskaźnik – do 32% powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (terenu), a zatem o wielkości odpowiadającej średniej wielkości tego parametru wynikającej z powierzchni zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją oznaczonych nr 74 i 78/5, przy jednoczesnym ustaleniu przez organy orzekające, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla całego obszaru analizowanego wynosi 23%. Ustalenie takiego warunku dla planowanej inwestycji było kwestionowane przez skarżących już w pierwszej skardze, która została uwzględniona wyrokiem WSA z 18 listopada 2011 r., II SA/Po 847/10.

Sąd Wojewódzki uchylając wówczas kontrolowane decyzje nie zgodził się ze stanowiskiem organów, że planowana inwestycja kontynuuje wielkości powierzchni zabudowy charakterystycznej dla zabudowy w analizowanym obszarze.

W szczególności Sąd uwzględniając zarzuty skarżących zanegował przyjęcie wskaźnika z działki nr 74, jako podstawy do odstąpienia od średniego wskaźnika wyliczonego dla całego obszaru analizowanego, a szeroki wywód prawny zakończył konkluzją, iż w sytuacji, w której wskaźnik powierzchni zabudowy działki wynika z wtórnego podziału i znacząco odbiega od średniej w analizowanym obszarze, to parametr powierzchni zabudowy tej działki nie może mieć decydującego znaczenia dla odstępstwa od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, przy określaniu parametrów nowej zabudowy, na innej działce, w oparciu o przepis art. 61 u.p.z.p. Powyższa ocena Sądu Wojewódzkiego została skutecznie podważona w skardze kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając wymieniony wyrok wyraził w tym zakresie wiążące stanowisko. Mianowicie w uzasadnieniu wyroku II OSK 1349/12 Naczelny Sąd Administracyjny uznał za dowolne ustalenia Sądu Wojewódzkiego, że planowana inwestycja nie kontynuuje wielkości powierzchni zabudowy.

Zdaniem NSA organy uzasadniły przyjęcie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, bowiem wskazały, że wnioskowana zabudowa nawiązuje parametrami i architekturą do budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że organ architektoniczno-budowlany rozstrzygający sprawę w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie jest właściwy do ustalania w jakim celu dokonane były podziały działek oraz wyprowadzania z tego konsekwencji prawnych; bierze natomiast pod uwagę aktualny stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym.

Powyższe uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w kontekście powołanego przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. niewątpliwie były wiążące dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. W takim stanie sprawy zasadnie przyjął Sąd w zaskarżanym wyroku, że wskaźnik powierzchni zabudowy został przez organy prawidłowo wyznaczony, a zarzuty skarg dotyczące tej kwestii nie zasługiwały na uwzględnienie. Zaznaczyć należy, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty zostały sformułowane bez uwzględnienia przepisu art. 190 p.p.s.a., który po pierwsze – stanowi o tym, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a po drugie – stanowi, że nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny – negując stanowisko Sądu Wojewódzkiego wyrażone w zakresie ustalonego decyzją wskaźnika zabudowy dla przedmiotowej inwestycji – jednocześnie przesądził o bezzasadności zarzutów podniesionych w skargach wniesionych od decyzji z [...] sierpnia 2010 r. Powielanie zatem tych zarzutów w rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie mogło doprowadzić do podważenia zaskarżonego wyroku.

Trzeba zauważyć, że zarzuty kasacyjne oraz argumentacja przedstawiona jako ich uzasadnienie w istocie negują stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w prawomocnym wyroku, co jest sprzeczne z art. 190 p.p.s.a.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.