Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 110/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 60a
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art 13 ust 2
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 26 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Skarbu Państwa z dnia 15 czerwca 2012 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Skarbu Państwa a Prezydentem Miasta Wrocławia w przedmiocie rozpoznania wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 31 marca 2010 r. o wygaszenie trwałego zarządu do nieruchomości Skarbu Państwa położonych we Wrocławiu postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Wrocławia jako organ właściwy do rozpoznania wniosku.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 15 czerwca 2012 r. Minister Skarbu Państwa wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy tym organem a Prezydentem Miasta Wrocławia wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej odnośnie załatwienia wniosku Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad we Wrocławiu.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 31 marca 2010 r. Zastępca Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad we Wrocławiu wystąpił do Prezydenta Miasta Wrocławia jako organu wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, o wydanie decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na nieruchomościach Skarbu Państwa, stanowiących:

- lokal mieszkalny nr [...] położony we Wrocławiu przy ul. [...] wraz z udziałem we współwłasności gruntu i przynależnościami;

- lokal mieszkalny nr [...] położony we Wrocławiu przy ul. [...] wraz z udziałem we współwłasności gruntu i przynależnościami;

- lokal mieszkalny nr [...] położony we Wrocławiu przy ul. [...] wraz z udziałem we współwłasności gruntu i przynależnościami;

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że przedmiotowe nieruchomości nabyte zostały w związku z budową autostradowej obwodnicy Wrocławia A-8 oraz w związku z wydaniem przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-8 dla odcinka stanowiącego obwodnicę Wrocławia. W toku inwestycji zaszła konieczność wyburzenia budynków położonych przy ul. [...], [...], [...] i [...], pozostających w zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obecnie Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej ustawą drogową, zobowiązała się w porozumieniu zawartym z RGZW w dniu 11 grudnia 2006 r. do wskazania lokali zamiennych dla zamieszkałych w tych budynkach lokatorów, w wyniku czego aktami notarialnymi z 19 grudnia 2006 r. i 21 grudnia 2006 r. nabyła na rzecz Skarbu Państwa wskazane wyżej lokale. Lokalami tymi GDDKiA jako jednostka Skarbu Państwa nie posiadająca osobowości prawnej i nie prowadząca działalności gospodarczej nie może gospodarować m. in. ze względu na brak odpowiednich uprawnień i środków.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] znak [...], Prezydent Wrocławia uznał się niewłaściwym i przekazał powyższy wniosek Ministrowi Skarbu Państwa do rozpoznania, powołując się na przepisy art. 23 i art. 60a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), a w szczególności wskazał na przepis art. 60a ust. 6, zgodnie z którym decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu nad nieruchomościami zbędnymi dla GDDKiA wydaje minister właściwy do spraw Skarbu Państwa.

W późniejszym okresie trwała wymiana korespondencji pomiędzy Ministrem Skarbu Państwa i Prezydentem Miasta Wrocławia, w toku której organy te wskazywały na poglądy prawne i orzeczenia sądowe mające wyjaśnić, który z nich posiada kompetencje do rozpoznania przedmiotowego wniosku GDDKiA.

W uzasadnieniu przywołanego na wstępie wniosku, skierowanego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Minister Skarbu Państwa podkreślił, że unormowanie zawarte w przepisie art. 60a ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się wyłącznie do nieruchomości przeznaczonych na potrzeby statutowe Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, przy czym przez potrzeby statutowe należy rozumieć niezbędne do realizacji zadań i celów statutowych potrzeby komórek organizacyjnych, w szczególności izb, wydziałów i oddziałów, wyszczególnionych w statutach i regulaminach jednostek organizacyjnych. Tym samym z woli ustawodawcy katalog nieruchomości, którymi gospodaruje Minister Skarbu Państwa jest ograniczony. Co do nieruchomości zajętych pod drogi, zgodnie z art. 223 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściwym organem jest starosta. Powołał się także na opinie wyrażane w sprawie przez Wojewodę Dolnośląskiego i Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, w których wskazywano Prezydenta Miasta Wrocławia jako organ właściwy.

W dodatkowym piśmie procesowym z dnia 7 sierpnia 2012 r., wnioskodawca podtrzymał dotychczasowe stanowisko, podkreślając, iż wolą ustawodawcy podczas nowelizowania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w latach 2007 - 2008 r., którymi wprowadzono kompetencje Ministra Skarbu Państwa w zakresie ustanawiania i znoszenia trwałego zarządu na rzecz urzędów centralnych i urzędów wojewódzkich, było wprowadzenie spójnej i realnej polityki gospodarowania nieruchomościami przeznaczonymi na ich cele statutowe przez jeden organ administracji publicznej. Jednakże, z uwagi na specyfikę zadań i organizację Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad ustawodawca zdecydował się na wyłączenie z zakresu kompetencji Ministra Skarbu Państwa spraw związanych z nieruchomościami nabywanymi przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad na potrzeby budowy dróg. Tym samym ustawodawca utrzymał w odniesieniu do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad podział na nieruchomości przeznaczone na cele statutowe i inne. Powołał się na uzasadnienie projektu nowelizacji z dnia 22 lipca 2007 r. (druk sejmowy nr 1468 - Sejmu RP V Kadencji), w którym zaznaczono, że proponuje się wyłączenie ministra właściwego do spraw administracji publicznej, jako organu uprawnionego do wydawania decyzji o oddaniu nieruchomości w trwały zarząd komórkom organizacyjnym Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, będących rejonami. Organ ten jako jedyny organ centralny, ma bardzo skomplikowaną i rozbudowaną w terenie strukturę. W skład GDDKiA wchodzi tzw. centrala, tj. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad obsługująca Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, oddziały terenowe, w liczbie 16, które z kolei dzielą się na jeszcze mniejsze komórki, określone w regulaminie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad jako rejony. W praktyce dla ministra właściwego do spraw administracji publicznej ustanawianie trwałego zarządu na rzecz tych najmniejszych komórek GDDKiA, rozproszonych na terenie całego kraju, jest dosyć utrudnione i wydaje się, że najbardziej właściwym organem do ustanawiania trwałego zarządu na rzecz rejonów byłby starosta, właściwy ze względu na położenie nieruchomości oddawanej w trwały zarząd.

Wolę ustawodawcy w zakresie wprowadzenia do systemu prawnego nowego art. 60a ustawy o gospodarce nieruchomościami wyjaśnia uzasadnienie projektu nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 15 października 2008 r., (druk sejmowy nr 887 Sejmu RP VI Kadencji), w którym wskazano, że: "Projekt ustawy pozostawia dotychczasową konstrukcję, zgodnie z którą starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej jest organem właściwym do gospodarowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Powierzenie ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, podobnie jak w obowiązującej regulacji, ma charakter wyjątku od zasady (zmienione brzmienie art. 23 ust. 1 u.g.n.). Podstawowa różnica regulacji zaproponowanej w projekcie ustawy w stosunku do regulacji zawartej w obowiązujących przepisach sprowadza się, oprócz zamiany ministra właściwego do spraw administracji publicznej na ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, do wyposażenia tego ministra w znacznie większe kompetencje w stosunku do nieruchomości przeznaczonych na potrzeby Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Rządowego Centrum Legislacji, ministerstw, urzędów centralnych i urzędów wojewódzkich (...) Projektowany przepis art. 60a w ramach zasobu nieruchomości Skarbu Państwa wyodrębnia nieruchomości przeznaczone na potrzeby Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Rządowego Centrum Legislacji, ministerstw, urzędów centralnych (w tym także Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z wyłączeniem rejonów) i urzędów wojewódzkich oraz stanowi, że organem właściwym do gospodarowania nimi jest minister właściwy do spraw Skarbu Państwa. Projektowany przepis art. 60a znosi też podział w stosunku do powyższych nieruchomości na nieruchomości przeznaczone na cele statutowe i niestatutowe, przy czym został zachowany podział na nieruchomości przeznaczone na cele statutowe i niestatutowe w odniesieniu do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z uwagi na konieczność odróżnienia nieruchomości przeznaczonych na potrzeby GDDKiA, jako urzędu centralnego, od nieruchomości nabywanych przez GDDKiA z przeznaczeniem pod budowę dróg".

Minister Skarbu Państwa przywołał też art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 zm.) - organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. W myśl art. 18 ust. 1 pkt 1, art. 19 ust. 2 pkt 1 oraz art. 19 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zarządcą dróg krajowych i niektórych autostrad jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Do zadań tego organu należy również, jak stanowi art. 18 ust. 2 pkt 7 lit. b - c nabywanie, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, nieruchomości pod autostrady i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do nieruchomości, a także współpraca z właściwymi organami administracji. Z kolei art. 22 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Terenowe komórki organizacyjne GDDKiA nie mają samodzielnego bytu prawnego i prowadzą działalność mającą na celu wykonywanie zadań Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wchodząc w skład urzędu obsługującego Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Natomiast, w myśl art. 20 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy drogowej, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad otrzymuje z mocy prawa, nieodpłatnie, w trwały zarząd odpowiednio nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Jednak ustawodawca przesądził, że decyzję o ustanowieniu i wygaśnięciu trwałego zarządu w tej materii wydaje odpowiednio wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych w drodze decyzji (art. 19 ust. 1 w zw. art. 20 ust. 6 ustawy drogowej). Dodatkowo ustawodawca wskazał, że zakres rozumienia pojęcia "potrzeby statutowe" w ustawie o gospodarce nieruchomościami jest ograniczony (art. 60 ust. la ustawy o gospodarce nieruchomościami), gdyż przez "potrzeby statutowe, o których mowa w ust. 1, należy rozumieć niezbędne do realizacji zadań i celów statutowych potrzeby komórek organizacyjnych, w szczególności izb, wydziałów i oddziałów, wyszczególnionych w statutach lub regulaminach jednostek organizacyjnych". Ustawodawca nie przyznał Ministrowi Skarbu Państwa żadnych kompetencji w zakresie ustanawiania trwałego zarządu nad nieruchomościami przeznaczanymi pod drogi publiczne. Uprawnienia przysługujące Ministrowi Skarbu Państwa są wyjątkami od ogólnej reguły kompetencji przysługujących staroście (na to wskazuje tytuł rozdziału 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Przepisy rozdziału 6 nie zawierają norm odnoszących się do nieruchomości przeznaczonych na drogi publiczne. Skoro wyjątki nie podlegają wykładni rozszerzającej, w razie wątpliwości należałoby dać prymat ogólnej kompetencji starosty z art. 11 w zw. z art. 23 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z przepisami rozdziału 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, względnie uprawnieniom wojewody w tej materii wynikającym z art. 19 ust. 1 w zw. art. 20 ust. 6 ustawy drogowej.

Prezydent Miasta Wrocławia w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wniósł o wskazanie Ministra Skarbu Państwa jako organu właściwego w sprawie z wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 31 marca 2010 r. i nie negując zasadniczych ustaleń faktycznych wynikających z wniosku, powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. I OW 86/11 oraz podniósł, że przepis art. 60a ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje wprost na właściwość Ministra Skarbu Państwa w zakresie wygaśnięcia trwałego zarządu nad nieruchomościami oddanymi w trwały zarząd, które stały się zbędne w rozumieniu tego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., spory o właściwość oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i wymienionymi w tym przepisie służbami i jednostkami (art. 22 § 1 K.p.a.), natomiast spór kompetencyjny między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, należących zgodnie z art. 22 § 2 K.p.a. do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Ze względu na występujące w sprawie podmioty oraz wskazywany przez te podmioty brak właściwości do rozpoznania sprawy, w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym.

Rozstrzygając powstały pomiędzy organami spór kompetencyjny Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w pierwszym rzędzie stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 24 maja 2012 r., iż "na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194) powstaje z mocy prawa trwały zarząd na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do nieruchomości nabytych na własność Skarbu Państwa na cele budowy dróg krajowych. Ustanowienie trwałego zarządu w odniesieniu do dróg krajowych stwierdza w drodze decyzji wojewoda (art. 20 ust. 4 ustawy). Sytuacja taka nie ma miejsca gdy nieruchomość zostaje nabyta przez GDDKiA na wniosek właściciela, jako część nieruchomości, która nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, ze względu na nabycie innej części tej nieruchomości pod drogę, a więc w trybie art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. W odniesieniu do nabytych przez Generalną Dyrekcję na rzecz Skarbu Państwa w tym trybie nieruchomości, położonych poza pasem drogowym, ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zawiera odrębnych regulacji".

Odnosi się to też do nieruchomości zamiennych nabywanych w trybie art. 13 ust. 2 ustawy drogowej.

Oznacza to, że z racji odesłania zawartego w art. 23 ustawy drogowej w sprawach nieuregulowanych mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.). Przepisy te stosuje się wprost.

Przepis art. 17 ust. 1 u.g.n. stanowi, że "Państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej nabywają nieruchomości - na własność lub w użytkowanie wieczyste Skarbu Państwa, a samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej - na własność lub w użytkowanie wieczyste odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego." (...) Jednostki organizacyjne, o których mowa w ust. 1 i 2, uzyskują do nabytych nieruchomości trwały zarząd z mocy prawa z dniem ich nabycia (ust. 3).

Z kolei zgodnie z art. 46 ust. 1 i 2 pkt 6 u.g.n. trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu. Właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu.

Od powyższych zasad, stanowiących że organem właściwym do gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa jest starosta właściwy dla miejsca położenia nieruchomości, ustawodawca wprowadził wyjątki, m. in. w art. 60a ust. 1 pkt 2 wskazał, że nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczonymi na potrzeby statutowe Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, z wyłączeniem rejonów – gospodaruje minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4. Jednocześnie w ust. 6 cyt. przepisu przewidział, że jeżeli nieruchomości oddane w trwały zarząd jednostkom organizacyjnym, o których mowa w ust. 1 stały się im zbędne, minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, po uprzednim wydaniu decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, rozstrzyga o sposobie zagospodarowania nieruchomości. Przepisy art. 46 i 47 stosuje się odpowiednio.

Niewątpliwie zatem przepis ust. 6 generuje właściwość ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa w zakresie kompetencji do wydawania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu w stosunku do nieruchomości pozostających w trwałym zarządzie GDDKiA, wyłącznie do nieruchomości przeznaczonych na potrzeby statutowe tej jednostki.

Zasadnicze kontrowersje pomiędzy organami wywołała wykładnia użytego przez ustawodawcę w art. 60a ust. 1 pkt 2 pojęcia "potrzeby statutowe Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad". Orzecznictwo NSA nie jest w tej mierze jednolite.

W postanowieniu NSA z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OW 86/11 (opubl. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl., zwanej dalej CBOSA) pojawił się pogląd, że "Przepis art. 60a ust. 1 pkt 2 ugn jest jasno sformułowany, a jego rozumienie wynikające z ujęcia językowego, potwierdza uzasadnienie do projektu ustawy zmieniającej (...). Intencją projektodawcy było powierzenie kompetencji do prowadzenia długofalowej kompleksowej polityki gospodarowania nieruchomościami na potrzeby administracji rządowej organowi wskazanemu jako właściwy w sprawach gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w ustawie z 04.09.1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 65, poz. 437 ze zm.), tj. ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa. (...) w odniesieniu do nieruchomości pozostających w gestii GDDKiA, kompetencje Ministra do spraw Skarbu Państwa zostały ograniczone do nieruchomości przeznaczonych na potrzeby statutowe, tj. z przeznaczeniem pod budowę dróg (art. 60a ust. 1 pkt 2 u.g.n.)."

Natomiast w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 7 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1411/07 (publ. w CBOSA i w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 513996) wywiedziono odmienne rozumienie pojęcia potrzeb statutowych GDDKiA, stwierdzając przy okazji wykładni przepisu art. 60 ust. 1 u.g.n., m. in., że "Wobec tego, że art. 60 ust. 1 jako przepis szczególny nie może być interpretowany w rozszerzająco, należało przyjąć, że zakres potrzeb statutowych, o jakich mowa w tym przepisie, w odniesieniu do GDDKiA, musi być ograniczony do komórek organizacyjnych i jednostek terenowych określonych wprost w jej statucie. Skutkuje to uznaniem, że wykładnia powołanego przepisu przez Sąd I instancji szeroko ujmująca interpretację pojęcia "potrzeby statutowe", jest sprzeczna z ratio legis tej normy. Nie było zamiarem ustawodawcy, aby Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przejął do swej właściwości sprawy związane z gospodarowaniem całym kompleksem nieruchomości związanych z realizacją przez GDDKiA jej zadań. Wyjaśnia to ostatecznie brzmienie znowelizowanego z dniem 22 października 2007 r. art. 60 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym spośród wymienionych w nim państwowych jednostek organizacyjnych expressis verbis wyłączono rejony GDDKiA, a także w dodanym ust. 1a zawarto definicję pojęcia "potrzeby statutowe" zastrzegając powyższe wyłączenie. W uzasadnieniu zaś projektu nowelizacji (druk sejmowy nr 1468), wskazano, że - choć praktyka wypaczyła intencje regulacji zawartej w art. 60 ust. 1 - to celem tego uregulowania było wyłączenie ze sfery działania starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, kompetencji w zakresie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa na potrzeby statutowe najwyższych organów i instytucji państwowych oraz przekazanie tej kompetencji ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej. W świetle powyższego nie ma podstaw do przyjęcia, że potrzeby w zakresie wymienionych we wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad terenów zajmowanych przez rejony w związku z wykonywaniem zadań utrzymania dróg, wymagają zastosowania art. 60 ust. 1 ustawy o drogach publicznych".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wykładnia tego spornego pojęcia musi uwzględniać podkreślany przez wnioskodawcę – Ministra Skarbu Państwa aspekt szczególnego charakteru unormowań zawartych w Rozdziale 6 u.g.n. – "Przekazywanie nieruchomości na cele szczególne", stanowiących wyjątek od zasady wynikającej z przepisów tej ustawy, wskazujących na ogólną właściwość starosty (zob. E. Bończak-Kucharczyk "Komentarz do art. 60a u.g.n." – SIP LEX). Oznacza to, że należy w sposób wyraźny wyodrębnić nieruchomości nabywane na potrzeby "własne", związane z funkcjonowaniem wymienionych w tym przepisie jednostek, od nieruchomości nabywanych w związku z wykonywaniem zadań na te jednostki nałożonych.

W tej materii zwrócić należało uwagę, że w art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) wskazano na kompetencje i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, natomiast w art. 18a ust. 1 i 2 przyjęto, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wykonuje również zadania zarządu dróg krajowych. W skład Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wchodzą, z zastrzeżeniem ust. 3a, oddziały w województwach.

Z kolei w przepisie art. 18a ust. 6 ustawodawca zawarł normę delegacyjną, określającą organ właściwy w zakresie nadania statutu GDDKiA oraz ramy prawne tego statutu: "Minister właściwy do spraw transportu, w drodze zarządzenia, nadaje Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad statut, określający jej wewnętrzną organizację".

Poza sferą regulacji statutowych, z woli ustawodawcy, znalazł się zatem cały obszar zadań ciążących na GDDKiA wynikających zarówno z tej ustawy jak i innych ustaw.

W wykonaniu tej delegacji Minister Infrastruktury wydał zarządzenie nr 5 z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie nadania statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. Urz. M. I. Nr 3, poz. 8 ze zm.), a w statucie stanowiącym załącznik do tego zarządzenia w § 3, w brzmieniu wynikającym z zarządzenia nr 8 Ministra Infrastruktury z dnia 26 lutego 2010 r. (Dz. Urz. M. I. Z 2010 r. Nr 3, poz.6), wymieniono jedynie wchodzące w skład GDDKiA komórki organizacyjne (Departament Środowiska, Departament Studiów, Departament Planowania, Departament Przygotowania Inwestycji, Departament Realizacji Inwestycji, Departament Postępowań Przetargowych, Departament Technologii, Departament Projektów Unijnych i Monitoringu, Departament Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, Departament Zarządzania Drogami i Mostami, Departament Zarządzania Ruchem, Departament Spraw Obronnych, Biuro Ekonomiczno-Finansowe, Biuro Organizacyjno — Administracyjne, Biuro Audytu Wewnętrznego, Biuro Kontroli Wewnętrznej, Biuro Generalnego Dyrektora, Biuro Prawne i Stanowisko Ochrony Informacji Niejawnych. Ponadto postanowiono, że w skład GDDKiA wchodzą ponadto oddziały w wymienionych w ust. 2 województwach. W statucie nie określono zadań GDDKiA.

W takim stanie rzeczy opowiedzieć się należało za takim rozumieniem art. 60a ust. 6 w zw. z art. 60a ust. 1 pkt 2 u.g.n., które pod pojęciem nieruchomości przeznaczonych na potrzeby statutowe GDDKiA ujmuje wyłącznie nieruchomości przeznaczone na potrzeby mocno rozbudowanych struktur własnych tego centralnego organu administracji rządowej, z wyłączeniem nieruchomości nabywanych w związku z realizacją zadań w zakresie budowy i zarządu dróg.

W przeciwnym wypadku zbyteczny byłby podział na nieruchomości przeznaczone na potrzeby statutowe GDDKiA oraz na nieruchomości pozostałe pozostające w jej zarządzie, gdyż w zasadzie wszystkie te nieruchomości musiałyby być uznane za podpadające pod regulację art. 60a ust. 1 pkt 2 u.g.n.

W podobnym kierunku wypowiedział sie G. Bieniek [w:] G. Bieniek, St. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", wyd. LexisNexis, Warszawa 2011, str. 364 – 365, przyjmując, iż jednostki taksatywnie wymienione w przepisie art. 60a ust. 1 u.g.n. uzyskują nieodpłatnie trwały zarząd na potrzeby niezbędne dla tych jednostek, a minister właściwy do spraw Skarbu Państwa władny jest też wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu, jeżeli jest on zbędny dla danej jednostki organizacyjnej.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.