Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 45/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek, Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 14 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, postanowieniem z dnia 14 listopada 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Stowarzyszenie A. z siedzibą w J. nr [...], reprezentowanego przez przedstawiciela E. Ż., utrzymało w mocy wydane na podstawie art. 31 § 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) własne postanowienie z dnia 4 października 2011 r. nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia 28 lipca 2008r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy elektrowni wiatrowej o mocy 1,8 MW, na terenie działki nr [...] w obrębie S. Ł., Gmina C..

Ostateczne postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pismem z dnia 11 marca 2010r. - Stowarzyszenie A. wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia 28 lipca 2008r. nr [...] dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy elektrowni wiatrowej o mocy 1,8 MW, na terenie działki nr [...] w obrębie S. Ł., Gmina C.. Objętemu wnioskiem rozstrzygnięciu Stowarzyszenie zarzuciło niezgodność z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). W ocenie Stowarzyszenia, decyzja narusza art. 6 pkt 2 powołanej ustawy, który określa, co należy rozumieć pod pojęciem "cel publiczny". Do celów publicznych zalicza się bowiem: "budowę i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń". Natomiast budowy elektrowni wiatrowej, zdaniem Stowarzyszenia, nie można zaliczyć do tej grupy inwestycji, co uzasadnia fakt złożenia wniosku.

Decyzją z dnia 14 czerwca 2010r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej na wstępie decyzji.

Po analizie wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 2 sierpnia 2010r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia 14 czerwca 2010r.

Na skutek rozpatrzenia skargi Stowarzyszenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt. II SA/Wr 65/11 - uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 2 sierpnia 2010r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium z dnia 14 czerwca 2010r.

Ponownie rozpoznając żądanie przedstawione w piśmie z dnia 11 marca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po sprecyzowaniu jego treści, postanowieniem z dnia 4 października 2011 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia 28 lipca 2008r. W motywach rozstrzygnięcia podano, że w świetle unormowań art. 31 k.p.a. oraz celów statutowych (regulaminowych) Stowarzyszenia organ administracyjny uznał, że cele statutowe mogą uzasadniać udział tej organizacji społecznej, na prawach strony, w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy C. z dnia 28 lipca 2008r. Jednocześnie wskazano, że przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w L., w związku ze sprzeciwem Prokuratora Okręgowego w L. od decyzji Wójta Gminy C. z dnia 28 lipca 2008r., zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Efektem tego postępowania było wydanie przez Kolegium w dniu 7 marca 2011r. decyzji nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Wójta Gminy C. z dnia 28 lipca 2008r., a następnie decyzji z dnia 9 maja 2011 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia 7 marca 2011 r. nr [...]. Podano, w związku ze skargą Prokuratora Okręgowego w L. na decyzję z dnia 9 maja 2011 r. nr [...] - sprawa zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu (sygn. akt sądowych: II SA/Wr 503/11). Uznając, że udział Prokuratora w postępowaniu zabezpiecza również interes społeczny mieszkańców Gminy C., w imieniu których z żądaniem wszczęcia stępowania nadzwyczajnego wystąpiło także Stowarzyszenie Kolegium nie znalazło podstaw dla wszczęcia, na niosek tego Stowarzyszenia, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia 28 lipca 2008 r.

Z odmową wszczęcia postępowania nie zgodziło się Stowarzyszenie i wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z dnia 4 października 2011 r., zażądało jego uchylenia oraz wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia 28 lipca 2008 r. W motywach powyższego żądania Stowarzyszenie zarzuciło bezzasadną odmowę wszczęcia omawianego postępowania, gdyż Stowarzyszanie spełnia wszystkie przewidziane prawem warunki do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia 28 lipca 2008 r. Stowarzyszenie nie podzieliło stanowiska Kolegium, że wszczęcie postępowania sądowego, wskutek złożenia skargi przez Prokuratora, zabezpiecza interes społeczny mieszkańców Gminy C.. W ocenie Stowarzyszenia w uzasadnieniu decyzji Kolegium nie wykazano także podstaw uznania, że sprawa prowadzona wskutek wniosku Prokuratora jest tożsama ze sprawą której dotyczy wniosek Stowarzyszenia. Ponadto w ocenie Stowarzyszenia odmowa wszczęcia postępowania nie jest zrozumiała w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r., w którym Sąd ten stwierdził, że "w przypadku, gdy podmiot składa żądanie w trybie art. 31 § 1 K.p.a., a treść żądania uprawdopodabnia określoną w art. 156 § 1 K.p.a. wadliwość konkretnej decyzji administracyjnej, to stosownie do art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności winno zostać wszczęte z urzędu". Zdaniem wnioskodawcy, taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Natomiast Kolegium wydając sporne postanowienie naruszyło podstawowe zasady postępowania administracyjnego.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia 14 listopada 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia 4 października 2011 r.

W wydanym orzeczeniu Kolegium powtórzyło argumentację przytoczoną w uzasadnieniu postanowienia z dnia 4 października 2011 r. Kolegium zwróciło uwagę, że w art. 16 k.p.a. została sformułowana, jedna z podstawowych dla procedury administracyjnej zasad - trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Taki przymiot (ostateczność) ma decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2011 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tutejszego organu z dnia 7 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia 28 lipca 2008 r. nr [...]. W tej sytuacji nie jest dopuszczalne rozstrzyganie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. sprawy z wniosku Stowarzyszenia o nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia 28 lipca 2008r., bowiem ocena tutejszego organu, czy decyzja ta jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. została już dokonana w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem Prokuratora Okręgowego w L.. Zauważono, że wskutek skargi Prokuratora - kwestię zgodności z prawem podjętych przez Kolegium w/w decyzji - dokona Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło przy tym, że prowadzenie postępowania, którego domaga się Stowarzyszenie, a następnie podjęcie decyzji administracyjnej oznaczałoby, że decyzja taka byłaby obarczona wadą nieważności, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna). Odnosząc się do uwag Stowarzyszenia odnośnie stanowiska, że skarga Prokuratora Okręgowego w L. zabezpiecza interes społeczny mieszkańców Gminy C. Kolegium wyjaśniło, że w świetle art. 1 ust. 2 i 3, art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 z późn. zm.), prokuratura jest organem ochrony prawnej, Prokurator Generalny jest zaś jej naczelnym organem. Zarówno Prokurator Generalny, jak i podlegli mu prokuratorzy zobowiązani są strzec praworządności oraz czuwać nad ściganiem przestępstw. Wykonywanie w/w zadań następuje poprzez podejmowanie środków przewidzianych prawem zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu sądowym, administracyjnym, w sprawach o wykroczenia oraz w innych postępowaniach. Natomiast przepisy regulujące uprawnienia prokuratora w postępowaniu administracyjnym zostały zawarte w dziale IV k.p.a. od art. 182 do art. 189. Zgodnie z art. 184 § 1 k.p.a. prokuratorowi służy prawo sprzeciwu od decyzji ostatecznych, jeżeli przepisy kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji, albo jej uchylenie lub zmianę. Sprzeciw jest więc ściśle powiązany z trybami nadzwyczajnymi wzruszenia ostatecznych decyzji uregulowanych w k.p.a. Celem działania prokuratora jest usunięcie stanu niezgodnego z prawem i może odnosić się do różnorodnych obowiązków i praw, tj. osobistych i rzeczowych, majątkowych i niemajątkowych, dotyczących osób fizycznych, osób prawnych czy innych podmiotów wyposażonych w zdolność administracyjnoprawną. W szczególności art. 183 § 1 k.p.a. stanowi, że prokuratorowi przysługuje prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem. Wobec tego, w omawianych ramach mieści się również działanie prokuratora w zakresie przestrzegania przez organy administracji publicznej zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. (zasady prawdy obiektywnej). Przepis ten nadkłada obowiązek podejmowania w toku postępowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto w rozpatrywanej sprawie niesporne jest, że zarówno sprzeciw Prokuratora Okręgowego w L. z dnia 4 lutego 2011 r. jak i wniosek Stowarzyszenia odnosi się do tego samego przedmiotu, bowiem dotyczy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy C. z dnia 28 lipca 2008 r. W tych okolicznościach nieuzasadniony jest zarzut, iż przedmiot sprawy stwierdzania nieważności decyzji określony wnioskiem Stowarzyszenia z dnia 11 marca 2010 r., nie jest tożsamy ze sprawą prowadzoną przez tutejszy organ w związku z powyższym sprzeciwem Prokuratora.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. z dnia 14 listopada 2011 r. wniosło Stowarzyszenie A. domagając się jego uchylenia. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 65/11 skarżące stowarzyszenie zwróciło się z wnioskiem aby sąd administracyjny nakazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w L. uchylenie decyzji Wójta Gminy C. z dnia 28 lipca 2008 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie procesowym z dnia 7 lutego 2012 r. stanowisko w sprawie wyraził uczestnik postępowania A. sp. z o.o. sp.k. W przedstawionym stanowisku reprezentujący uczestnika postępowania pełnomocnik zarzucił skarżącemu stowarzyszeniu brak legitymacji do wniesienia skargi, z uwagi na brak interesu społecznego wymagającego ochrony w tym postępowaniu, a ponadto nie uczestniczeniem w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w L. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia 28 lipca 2008r. Jednocześnie z uwagi na istnienie ujemnej przesłanki procesowej - powagi rzeczy osądzonej, za niedopuszczalne pełnomocnik uznał wszczęcie i prowadzenie postępowania w tej samej sprawie, skoro wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publiczne. Wobec odrzucenia skargi kasacyjnej od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wyrok ten stał się prawomocny. Ponadto w ocenie pełnomocnika nawet gdyby hipotetycznie założyć, że rozpoznanie niniejszej skargi było dopuszczalne, zaś sama skarga była zasadna, to i tak niemożliwym byłoby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Wójta Gminy C. z dnia 28 lipca 2008r. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 20Q3r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty łub czynności zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 poz.270) – dalej powoływanej jako ,,p.p.s.a." nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajduje ponadto przepis art. 153 p.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W sprawie niniejszej toczyło się już bowiem postępowanie sądowoadministracyjne zakończone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 65/11. W wyroku tym, nawiązując do treści art. 31 § 1 k.p.a., Sąd doszedł do przekonania, że w sposób niewłaściwy Kolegium rozpatrzyło wniosek organizacji społecznej o wszczęcie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności Wójta Gminy C. z dnia 28 lipca 2010 r. Nr [...]. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracyjny został zobowiązany podjąć postanowienie na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. i oceniając w kontekście przesłanek wskazanych w przepisie art. 31 § 1 k.p.a. (tj. celów statutowych organizacji i interesu społecznego jako kryterium wszczęcia postępowania) odmówić względnie wszcząć postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności Wójta Gminy C. z dnia 28 lipca 2010 r. Dopiero wówczas będzie możliwe wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku strony skarżącej. Ponadto Sąd zauważył, że w piśmie z dnia 11 marca 2010 r., zatytułowanym "odwołanie", skarżące Stowarzyszenie zarzuciło decyzji Wójta Gminy C. z dnia 28 lipca 2008 r. Nr [...] niezgodność z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), tzn. – według strony skarżącej - naruszony został art. 6 pkt 2 tej ustawy, bowiem elektrowni wiatrowej nie można zaliczyć do grupy inwestycji celu publicznego. Brak jest natomiast wskazania jakiejkolwiek podstawy żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta, ani żadnego innego postępowania nadzwyczajnego. W ocenie Sądu zostało ono na tyle nieprecyzyjnie sformułowane, aby jednoznacznie przyjąć, że sprawa dotyczy wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy C. z dnia 28 lipca 2008 r. i że pismo z dnia 11 marca 2010 r. należało potraktować właśnie jak wniosek o stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji czego podjąć decyzję o odmowie wszczęcia tego postępowania. Zdaniem Sądu, wydanie takiej decyzji, bez wyjaśnienia treści żądania strony skarżącej, było co najmniej przedwczesne.

Dokonując kontroli legalności wydanego w niniejszej sprawie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławcze w L. z dnia 14 listopada 2011r. nr SKO/PP-412/57/2011, obejmującej także wykonanie tych wskazań, stwierdzić wypadnie, że zostały one w pełni zrealizowane, a zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Po przekazaniu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 kwietnia 2011 r., II SA/Wr 65/11 Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w L., organ ten pismem z dnia 4 sierpnia 2011 r. zwrócił się do Stowarzyszenia A. o udzielenie informacji w zakresie żądania przedstawionego w piśmie z dnia 11 marca 2011 r. W piśmie z dnia 11 sierpnia 2011r. Stowarzyszenie jednoznacznie określiło, że żąda wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia 28 lipca 2008r. dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy elektrowni wiatrowej o mocy 1,8 MW, na terenie działki nr [...] w obrębie S. Ł., Gmina C. - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Dokonując procesowej oceny kwalifikacji tak sformułowanego wniosku Stowarzyszenia, a także sposobu jego rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., przede wszystkim należy poczynić uwagę natury ogólniejszej, zwracając uwagę, że rozszerzenie układu podmiotowego ogólnego postępowania administracyjnego o podmioty na prawach strony ma na celu zapewnienie w Kodeksie postępowania administracyjnego ochrony takich wartości jak: praworządne działanie, uwzględnienie interesu społecznego, prawa i wolności człowieka i obywatela. Udział w ogólnym postępowaniu administracyjnym organizacji społecznych nie służy natomiast ochronie partykularnych interesów jej członków. Dlatego też procesowa kwalifikacja podnoszonych przez Stowarzyszenie zarzutów powinna być rozpatrywana z punktu widzenia możliwości osiągnięcia w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tychże wartości. Rozpatrując kwestie związane z pozycją procesową podmiotu na prawach strony jakim jest organizacja społeczna ze szczególną uwagą należy rozważyć wpływ takiego rozszerzenia na sytuację procesową stron postępowania. Na wagę tego zagadnienia w najnowszej literaturze zwraca uwagę B. Adamiak wskazując, nie tylko na możliwość istotnej zamiany w układzie podmiotowym postępowania, lecz wręcz możliwość wywołania jego niestabilności w konsekwencji rozszerzenia klasycznego układu podmiotowego przez wprowadzenie innych podmiotów. Dla strony, której sytuacja materialnoprawna w zakresie określonego uprawnienia lub obowiązku jest przedmiotem postępowania, rozszerzenie podmiotowe może doprowadzić do ograniczenia ochrony jej praw (gdy podmiot na prawach strony reprezentuje inne stanowisko w sprawie), jak i dla ochrony praw nabytych (poprzez uruchomienie postępowania weryfikacyjnego) – zob. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, Prawo procesowe administracyjne. System prawa administracyjnego, Warszawa 2010, t. 9, s. 125. Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się brak obojętności udziału organizacji społecznej dla stron zwłaszcza, gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. W wyroku 16 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 843/07 Naczelny Sąd Administracyjny kierując się treścią art. 31 § 1 k.p.a. uznał, że udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Organizacja społeczna nie ma więc dominującej pozycji w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny organizacji społecznej w cudzej sprawie ma mniejszą rangę niż interes strony, dlatego też udzielenie ochrony prawnej interesowi organizacji społecznej w postaci dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu nie wynika bezpośrednio z mocy ustawy jak to ma miejsce wobec strony, lecz jest pozostawione rozstrzygnięciu organowi prowadzącemu postępowanie to zaś sprawia, że jej status prawny do udziału w postępowaniu wyznaczony jest przez przysługujące stronie prawo procesowe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2008 r. II OSK 1363/07).

Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od łącznego spełnienia się dwóch odrębnych przesłanek. Ustalenie ,,uzasadnionego celu statutowego" wymaga stwierdzenia, czy sprawa będąca przedmiotem danego postępowania mieści się w zadaniach organizacji społecznej, które zostały określone w statucie. Przyjąć można za J. Borkowskim, że celem wymienionym w statucie organizacji społecznej może być obrona indywidualnych interesów i praw swoich członków, obrona interesów grupowych osób w niej zrzeszonych, zapobieganie sytuacjom zagrażającym tym interesom, propagowanie określonej działalności czy pewnej idei, ochrona wartości materialnych i niematerialnych, zapobieganie niekorzystnym zjawiskom społecznym lub ekonomicznym itp. (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009 r. s. 2007). Drugą przesłanką, od której wystąpienia ustawodawca uzależnia dopuszczenie do udziału organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby jest przemawianie za tym udziałem ,,interesu społecznego". Przyjęte w kodeksie postępowania administracyjnego pojęcie ,,interesu społecznego" jest pojęciem niedookreślonym. Rozumiany on jest jako relacja pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, aktualnym lub przyszłym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, które on przynosi lub może przynieść większemu lub mniejszemu ogółowi. Nie jest on ustalony raz na zawsze, lecz jest zmienny w czasie, a nawet w danym czasie jest często rozumiany niejednolicie. Pojęcie interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a., traktowane jako narzędzie kształtowania sytuacji jednostki, można odnieść zarówno do niezindywidualizowanych adresatów postrzeganych jako wspólny podmiot ale także odnosi się on do osób, których motywacją jest wyłącznie ochroną interesów faktycznych. Uznanie zatem określonego interesu za społeczny i udzielnie mu ochrony prawnej należy do organu prowadzącego postępowanie administracyjne i powinno być rzeczowo uzasadnione twierdzeniami, tezami oraz stosownymi dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek. Dopuszczenie organizacji nie może nastąpić mechanicznie, o celowości jej dopuszczenia muszą przesądzać konkretne uwarunkowania sprawy. Kluczowe znaczenie powinna odgrywać w tym przypadku rzeczowa analiza podnoszonych kwestii w kontekście uwarunkowań faktycznych i przedmiotu orzekania. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 843/07, oceniając złożone przez stowarzyszenie żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym, wyznaczone przepisami k.p.a. odstępstwa od zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej - m.in. określone w art. 31 § 1 k.p.a. prawo organizacji społecznej do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym, jako rozwiązania stanowiące wyjątek od zasady, podlegają wykładni ścisłej. W takiej sytuacji sąd przyjął za niedopuszczalną interpretację zakładającą, że za każdym żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego, złożonym przez organizację społeczną przemawia interes społeczny.

W ocenie Składu orzekającego, z takim też przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Prawidłowo bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. przyjęło, że udział prokuratora ma zasadnicze znaczenie dla ochrony praworządności, a więc także dla tych samych wartości, dla których następuje w Kodeksie postępowania administracyjnego rozszerzenie układu podmiotowego ogólnego postępowania administracyjnego o podmioty na prawach strony. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 i 3, art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 z późn. zm.), prokuratura jest organem ochrony prawnej. Zarówno Prokurator Generalny, jak i podlegli mu prokuratorzy zobowiązani są strzec praworządności oraz czuwać nad ściganiem przestępstw. Wykonywanie tych zadań następuje poprzez podejmowanie środków przewidzianych prawem zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu sądowym, administracyjnym, w sprawach o wykroczenia oraz w innych postępowaniach. Natomiast przepisy regulujące uprawnienia prokuratora w postępowaniu administracyjnym zostały zawarte w dziale IV K.p.a. od art. 182 do art. 189. Zgodnie z art. 184 § 1 k.p.a. prokuratorowi służy prawo sprzeciwu od decyzji ostatecznych, jeżeli przepisy kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji, albo jej uchylenie lub zmianę. Sprzeciw jest więc ściśle powiązany z trybami nadzwyczajnymi wzruszenia ostatecznych decyzji uregulowanych w k.p.a. Celem działania prokuratora jest usunięcie stanu niezgodnego z prawem i może odnosić się do różnorodnych obowiązków i praw, tj. osobistych i rzeczowych, majątkowych i niemajątkowych, dotyczących osób fizycznych, osób prawnych czy innych podmiotów wyposażonych w zdolność administracyjnoprawną. W szczególności art. 183 § 1 k.p.a. stanowi, że prokuratorowi przysługuje prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem. Wobec tego, w omawianych ramach mieści się również działanie prokuratora w zakresie przestrzegania przez organy administracji publicznej zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. (zasady prawdy obiektywnej). Przepis ten nadkłada obowiązek podejmowania w toku postępowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W rozpatrywanej sprawie niesporne jest, że zarówno sprzeciw Prokuratora Okręgowego w L. z dnia 4 lutego 2011 r. jak i wniosek Stowarzyszenia odnosi się do tego samego przedmiotu, bowiem dotyczy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy C. z dnia 28 lipca 2008 r. W tej sytuacji nie jest dopuszczalne rozstrzyganie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. sprawy z wniosku Stowarzyszenia o nieważność decyzji Wójta Gminy C. z dnia 28 lipca 2008r., bowiem ocena właściwego organu administracji publicznej, czy decyzja ta jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. została dokonana w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem Prokuratora Okręgowego w L.. W związku ze sprzeciwem Prokuratora Okręgowego w L. od decyzji Wójta Gminy C. z dnia 28 lipca 2008 r., zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skutkiem tego postępowania było podjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w dniu 7 marca 2011 r. decyzji nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Wójta Gminy C. z dnia 28 lipca 2008r., a następnie decyzji z dnia 9 maja 2011 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy wskazanej wcześniej decyzji z dnia 7 marca 2011 r. Tej decyzji zgodnie z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego przysługuje szczególna ochrona wynikająca z zasady - trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Taki przymiot (ostateczność) ma decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2011 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tutejszego organu z dnia 7 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia 28 lipca 2008 r. nr [...].

Skoro przedmiot sprawy stwierdzania nieważności decyzji określony wnioskiem Stowarzyszenia z dnia 11 marca 2010 r., jest tożsamy ze sprawą prowadzoną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w związku z sprzeciwem Prokuratora, w takiej sytuacji nie jest dopuszczalne rozstrzyganie sprawy z wniosku tego Stowarzyszenia o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia 28 lipca 2008 r., bowiem ocena Kolegium, czy decyzja ta jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., została już dokonana w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem Prokuratora Okręgowego w L.. W tych okolicznościach zgodzić się należy z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w L., że udział Prokuratora w postępowaniu zabezpiecza interes społeczny mieszkańców Gminy C., w imieniu których z żądaniem wszczęcia postępowania nadzwyczajnego wystąpiło także Stowarzyszenie. Ewentualne wszczęcie kolejnego postępowania w tej samej sprawie tj. stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia 28 lipca 2008r.- naruszałoby zasadę trwałości decyzji ostatecznych i byłoby działaniem sprzecznym z prawem.

Ponadto prawomocnym wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 503/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 9 maja 2011 r. nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok ten z mocy art. 170 p.p.s.a wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że wskutek skargi Prokuratora - kwestia zgodności z prawem podjętych w sprawie decyzji – przesądzona została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjny we Wrocławiu.

W tym stanie rzeczy nie można zarzucić Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w L. naruszenia przepisów prawa procesowego.

Z tych też powodów, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.