Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 832/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 16 ust. 1a
journal: Dz.U. 2005 nr 64 poz 565
law: Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Iwona Wiesner (spr.), Protokolant Specjalista Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Rady Miasta Ruda Śląska na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 26 czerwca 2019 r. nr NPII.4131.1.403.2019 w przedmiocie określenia wymagań jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski 26 czerwca 2019 r. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminy (t.j. D. U. z 2019r. poz. 506, dalej: ustawa) wydał rozstrzygnięcie nadzorcze NPII.4131.403.2019, w którym stwierdził nieważność uchwały Nr RP.0007.78.2019 Rady Miasta Ruda Śląska z 25 kwietnia 2019r. w sprawie wymagań jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego miasta Ruda Śląska w całości jako sprzecznej z art. 5a ust. 1, ust. 3 i ust. 7 pkt 3i pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Rozstrzygnięcie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miasta Ruda Śląska na sesji 25 kwietnia 2019r. na podstawie art. 5a ust. 2, 3 i 7 ustawy podjęła uchwałę w sprawie wymagań jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego miasta. Uchwałę doręczono organowi nadzoru 27 maja 2019r.

Organ nadzoru wydając rozstrzygnięcie wskazał, że zgodnie z art. 5a ust.1 i 2 ustawy, w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzone na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji określa uchwała rady gminy, a szczególną formą konsultacji jest budżet obywatelski. Rada gminy zgodnie z art. 5a ust. 7 ustawy określa w drodze uchwały wymagania jakie powinien spełnić projekt budżetu obywatelskiego, w szczególności 1) wymogi formalne jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty; 2) wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt, przy czym nie może ona być większa niż 0,1% mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany jest projekt; 3) zasady oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania; 4) zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, zaś zasady te musza spełniać kryterium równości i bezpośredniości głosowania. Podjęta uchwała jest aktem prawa miejscowego regulującym w sposób generalny i abstrakcyjny prawa bliżej nieokreślonej liczny mieszkańców gminy w sposób zgodny z regułami prawidłowej legislacji.

Tymczasem organ nadzoru w badanej uchwale w § 11 ust. 3 pkt 1, ust. 8 pkt 2 oraz § 12 ust. 3 pkt 1 stwierdził sprzeczność z art. 5a ust. 1, ust. 3 i ust. 7 pkt 4 ustawy. Stwierdzono bowiem w § 11 ust. 3 pkt 1 uchwały, że głosowanie na projekt budżetu obywatelskiego odbywa się drogą elektroniczną – za pomocą interaktywnego formularza dostępnego na platformie elektronicznej – wyłącznie w przypadku, gdy głosujący jest zameldowany w Rudzie Śląskiej; w § 11 ust. 8 pkt 2 uchwały – dla ważności głosu niezbędne jest podanie przez głosującego adresu zamieszkania / zameldowania; w § 12 ust. 3 pkt 1 uchwały – za głosy nieważne oddane za pośrednictwem platformy elektronicznej uznane zostaną głosy oddane przez osoby, które nie są zameldowane w Rudzie Śląskiej. Wspólnotę samorządową tworzą mieszkańcy gminy tj. ogół osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terenie gminy (art. 1 ust. 1 ustawy, art. 16 ust. 1 konstytucji RP). Miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu ( art. 25 ustawy z 23.04.1964r. Kodeks cywilny, t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 1025). Wprowadzenie zatem kryterium zameldowania przy głosowaniu nad projektem budżetu stoi w sprzeczności z przepisami prawa. Równocześnie organ nadzoru podkreślił, że Rada Miasta w § 11 ust. 1 uchwały wskazała, że do głosowania na projekt budżetu obywatelskiego uprawnieni są mieszkańcy miasta, zaś w § 11 ust. 8 pkt 2 podano, że do ważności głosu jest wymagane posiadanie adresu zamieszkania/zameldowania, a w stosunku do osób głosujących za pośrednictwem platformy elektronicznej, za głosy nieważne uznaje się głosy oddane przez osoby, które nie są zameldowane w Rudzie Śląskiej - § 12 ust. 3 pkt 1. Rada Miasta zróżnicowała więc kryteria oceny ważności głosów dla osób głosujących tradycyjne i głosujących w formie elektronicznej. Powyższe należało odnieść również do regulacji zawartych w § 6 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 uchwały, które przewidują podanie adresu zameldowania przez projektodawcę i przez osobę popierającą projekt. Nadto dane dotyczące daty urodzenia projektodawcy (§ 6 ust. 1 pkt 3) daty urodzenia osób głosujących w formie tradycyjnej za pomocą papierowych kart do głosowania (§ 11 ust. 8 pkt 3), wieku osób popierających dany projekt (§ 6 ust. 2 pkt 3) nie służą weryfikacji miejsca zamieszkania osób składających projekt, popierających projekt czy osób głosujących za określonym projektem. Data urodzenia i wiek nie są niezbędnymi informacjami do ustalenia, czy dana osoba jest mieszkańcem miasta, a są nimi imię i nazwisko oraz adres, pod którym osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Dane określone w § 11 ust. 8 pkt 4 uchwały obejmujące podanie numeru PESEL i numeru telefonu wykraczają poza zakres danych niezbędnych do ustalenia czy dana osoba jest mieszkańcem miasta. Domaganie się tych danych wykracza poza zasadę minimalizacji danych osobowych (adekwatność) wyrażoną w art. 5 ust. 1 lit. e Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016r. w sprawie ochrony danych osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych (RODO, Dz. Urz. UE L 2016 Nr 119). Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 2 ustawy z 24 września 2010r. o ewidencji ludności (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 1382 ze zm.) numer PESEL to jedenastocyfrowy symbol numeryczny, jednoznacznie identyfikujący osobę fizyczną, zawierający datę urodzenia, numer porządkowy, oznaczenie płci oraz liczbę kontrolną.

Organ nadzoru podkreślił, że Prezydent Miasta Ruda Śląska pismem z 25 czerwca 2019r. złożyła wyjaśnienia do wszczętego zawiadomieniem z 24 czerwca 2019r. postępowania podnosząc, że w ocenie strony termin do wydania rozstrzygnięcia upłynął 30 maja 2019r. albowiem uchwała Rady Miasta Ruda Śląska z 25 kwietnia 2019r. została przekazana organowi nadzoru 30 kwietnia 2019r. drogą elektroniczną (Legislator), celem opublikowania jej w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Publikacja uchwały nastąpiła 7 maja 2019r. Uchwała została przekazana organowi nadzoru przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Katowicach 27 maja 2019r. W ocenie organu nadzoru tryb nadzoru przewidziany w art. 85 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy jest odrębnym trybem od trybu publikacji uchwał w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym zatem stanowisko Prezydenta Miasta jest nieuzasadnione.

Wyjaśnienia Prezydenta Miasta odnośnie konieczności weryfikowania danych osób w sposób określonych w uchwale nie zasługiwały na uznanie organu nadzoru, a Rada Miasta nie wypełniła prawidłowo upoważnienia wynikającego z art. 5a ust. 7 ustawy. Powyższe uchybienia należało uznać za istotne naruszenia prawa, tj. sprzeczne z powołanym przepisem prawa w sposób oczywisty i bezpośredni (wyrok WSA w Warszawie z 7.03.2017r. sygn. akt II SA/Wa 2197/16).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważności orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 90 ustawy.

Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone adresatowi 26 czerwca 2019r.

Prezydent Miasta Ruda Śląska pismem z 19 lipca 2019r. złożył skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze domagając się jego uchylenia.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono:

1. naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy poprzez niedochowanie 30 dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, a w konsekwencji braku podstaw prawnych do jego wydania;

2. na wypadek nieuwzględniania powyższego zarzutu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy:

- poprzez niewłaściwą interpretacje i przyjęcie, że kwestionowane przez organ nadzoru zapisy tj. § 8 ust. 3 pkt 1, ust. 8 pkt 2 oraz § 12 ust. 3 pkt 1 uchwały w zakresie w jakim odnosi się do zameldowania są sprzeczne z art. 5a ust. 1, ust. 3 i ust. 7 pkt 4 ustawy;

- poprzez przyjęcie przez organ nadzoru, że zapisy zawarte w § 6 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 3, § 11 ust. 8 pkt 3 uchwały nie służą weryfikacji miejsca zamieszkania osób składających projekty, popierających projekty oraz głosujących za określonym projektem, a data urodzenia i wiek nie są niezbędnymi informacjami do ustalenia, czy dana osoba jest mieszkańcem miasta;

- poprzez przyjęcie przez organ nadzoru, że zapisy zawarte w § 11 ust. 8 pkt 4 dotyczące podania numeru PESEL i numeru telefonu wykraczają poza zakres niezbędny do realizacji celu, dla którego są przetwarzane sprzecznie z zasadą minimalizmu wyrażona w art. 5 ust. 1 lit. c Rozporządzenia parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z 27 kwietnia 2016r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych.

W uzasadnieniu skargi skarżący w całości podtrzymał prezentowaną w sprawie argumentację. W kwestii wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie odwołano się do Wyroku WSA w Gliwicach z 8 marca 2016r. sygn. akt IV SA/Gl 1129/15 oraz utrzymującym w mocy to rozstrzygnięcie wyroku NSA z 15 marca 2019r. sygn. akt I GSK 939/18, wskazującym że przekazanie organowi nadzoru uchwały przez gminę w celu publikacji wyczerpuje wymóg wynikający z art. 91 ust. 1 ustawy.

Odnośnie zarzutów organu nadzoru do § 11 ust. 3 pkt 1, ust. 8 pkt 2 oraz § 12 ust. 3 pkt 1 uchwały skarżący podkreślił, że pojęcie zameldowania wprowadził jedynie jako wskazanie spełnienia warunku dostępności platformy przy głosowaniu nad projektem pry wykorzystaniu interaktywnego formularza dostępnego na platformie elektronicznej (§ 11 ust. 3 pkt 1 uchwały), a nie wymóg podania tej informacji. System przewidziany jest dla osób zameldowanych, a fakt ten weryfikuje się poprzez porównanie danych PESEL ze spisem osób zameldowanych, a nie ma możliwości innej weryfikacji statusu głosującego. W pozostałych zapisach, które określają już konkretne wymogi formalne (§ 6 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, § 11 ust. 8 pkt 2) przyjęto alternatywę (zamieszkanie/zameldowanie), co służy zapewnieniu bezpośredniości zameldowania (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 17.05.2019r. nr NPII.4131.1.303.2019). Odnośnie § 6 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 uchwały stwierdzono, że weryfikacja osób przebiega w dwojaki sposób, a to poprzez wskazanie zameldowania, które weryfikowane jest w spisie osób zameldowanych lub przez adres zamieszkania weryfikowany w oparciu o oświadczenie osoby złożone na stosowanym druku o zamiarze stałego pobytu na terenie miasta (art. 25kc). Powyższe ułatwia weryfikację osób, pozostawiając im możliwość wyboru odpowiedniej opcji.

Dla sprawdzenia czy osoba uprawniona posiada czynne prawo wyborcze, a to w świetle art. 10 ustawy z 5 stycznia 2011r. Kodeks wyborczy, podaje się datę urodzenia projektodawcy (§ 6 ust. 1 pkt 3), datę urodzenia osoby głosującej w formie tradycyjnej za pomocą papierowych kart do głosowania (§ 11 ust. 8 pkt 3), wieku osób popierających dany projekt (§ 6 ust. 2 pkt 3, wyrok WSA w Gliwicach z 8.03.2016r. sygn. akt IV SA/Gl 1129/15). Nadto dane te służą identyfikacji osób, gdy pod jednym adresem zamieszkują osoby o tym samym imieniu i nazwisku.

Odnośnie kwestii podania numeru PESEL i numeru telefonu, w przypadku osób głosujących w formie elektronicznej (§ 11 ust. 8 pkt 4) celem weryfikacji jest ustalenie czy mieszkaniec zagłosował tylko raz i czy w swoim imieniu. Numer telefonu służy do przekazania SMS-em jednorazowego kodu weryfikującego dla umieszczenia go w formularzu głosowania, co minimalizuje wraz z pozostałymi danymi (PESEL) możliwość nadużyć. Nadto odwołano się do opinii Ministerstwa Cyfryzacji wskazującego, że art. 5 ust. 1 lit c Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 w zw. z art. 5a ust. 7 ustawy, które obligują radę gminy do określenia w drodze uchwały wymagań, które winien spełniać budżet obywatelski, w tym w zakresie przetwarzania danych osobowych.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swe stanowisko w sprawie. W szczególności wskazano, że tryb nadzoru przewidziany w art. 85 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy jest odrębnym trybem od publikacji uchwała w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a w konsekwencji organ zachował 30 dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Podkreślono, że przyznanie prawa do udziału w konsultacjach nad budżetem obywatelskim wyłącznie mieszkańcom posiadającym czynne prawo wyborcze nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) przedmiotem kontroli sądowej mogą być akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 90 ust.1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wójt, burmistrz, prezydent miasta obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego ( ust.3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa ( ust.4).

W pierwszej kolejności rozstrzygnąć należało, czy Wojewoda mógł wydać kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze, bowiem skarżąca wskazywała, że rozstrzygnięcie to wydane zostało po upływie 30 dni od doręczenia uchwały organowi nadzoru.

Skarżąca 30 kwietnia 2019 r. przesłała w trybie art. 15 ust. 1 w zw. z art. 13 ustawy z 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2017r. poz. 1523) drogą elektroniczną do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach na skrzynkę odbiorczą Elektronicznego Dziennika Urzędowego, nie zaś na urzędową skrzynkę podawczą Urzędu Wojewódzkiego wniosek wraz z uchwałą nr PR.0007.78.2019 w celu ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, co nastąpiło 7 maja 2019r.

Jednocześnie 30 kwietnia 2019r. za pośrednictwem Poczty Polskiej w trybie art. 90 ust. 2 ustawy przekazano do Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwałę nr PR.0007.78.2019. Uchwała ta została przesłana organowi nadzoru z Regionalnej Izby Obrachunkowej 27 maja 2019r.

Z powyższego zestawienia wynika, że zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała nr PR.0007.78.2019 nie została doręczona 30 kwietnia 2019 r. Wojewodzie jako organowi nadzoru, a przesłana Regionalnej Izbie Obrachunkowej. Uchwała nr PR.0007.78.2019 została przekazana Wojewodzie 27 maja 2019 r. przez Regionalną Izbę Obrachunkową.

W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z art. 2a ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( tj. Dz. U. 2017, poz. 1523), akty normatywne i inne akty prawne podlegające ogłoszeniu ogłasza się w formie dokumentu elektronicznego (...), chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie z art. 3 tej ustawy akty normatywne ogłasza się niezwłocznie. Podstawą do ogłoszenia aktu normatywnego lub innego aktu prawnego jest akt w formie dokumentu elektronicznego opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym przez upoważniony do wydania aktu organ ( art. 15 ust.1 ustawy).

Z powołanych przepisów wynika, że organ odpowiedzialny za wydawanie wojewódzkiego dziennika urzędowego, czyli wojewoda, musi otrzymać, w celu niezwłocznego ogłoszenia, akt normatywny w specjalnej formie, dokumentu elektronicznego, opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym. W takiej właśnie formie przesłano uchwałę na skrzynkę odbiorczą Elektronicznego Dziennika Urzędowego.

Z powyższego wynika, że uchwała 30 kwietnia 2019 r. została jedynie przesłana, w odpowiednim formacie na elektroniczną skrzynkę podawczą dziennika urzędowego, celem jej ogłoszenia. Nie było to jednak doręczenie na elektroniczną skrzynkę podawczą Urzędu Wojewódzkiego, dokonane w trybie art. 392 kpa. W myśl tego przepisu, w przypadku gdy stroną lub innym uczestnikiem postępowania jest podmiot publiczny obowiązany do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej na podstawie art. 16 ust. 1a ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne doręczenia dokonuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu. Przepisu art. 391 nie stosuje się.

Przesłania uchwały w celu jej publikacji nie można uznać za jej doręczenie, dokonane na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała nie została doręczona Wojewodzie, jako organowi nadzoru 30 kwietnia 2019 r. W tym dniu przesłano ją jedynie do Regionalnej Izby Obrachunkowej.

Wobec powyższego nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, że Wojewoda wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze po upływie terminu określonego art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.).

W toku sprawy strona powołała się na wyrok WSA w Gliwicach z 8 marca 2016r. sygn. akt IV SA/Gl 1129/15 (wyrok NSA z 15.03.2019r. sygn. akt I GSK 939/18) jednakże Sąd orzekający w niniejszej sprawie poglądu tego nie podziela z wyżej wskazanych powodów. Jednocześnie należy odwołać się do orzeczeń sądów administracyjnych wskazujących na argumentację mającą zastosowanie w niniejszej sprawie (np. wyrok WSA w Gdańsku z 18.07.2019r. sygn. akt III SA/Gd 368/19).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi podnieść należało, że w myśl art. 148 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Odnośnie do uchwał rady gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze usg, który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Organem nadzoru jest natomiast Wojewoda, z mocy art. 86 u.s.g. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Należy podkreślić, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy powoduje jej nieważność (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", LexisNexis 2004, s. 310). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w ustawie samorządowej podobnie jak pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Dodatkowo sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał i podstawy prawnej podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102, wyrok WSA we Wrocławiu z 13.03.2018 r., sygn. akt III SA/Wr 1/18, wyrok WSA w Opolu z 17.04.2018 r., sygn. akt II SA/Op 64/18, wszystkie powołane: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując oceny uchwały objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, stwierdzić należało, że istotne naruszenie przepisów prawa zaistniało w zakresie postanowień § 11 ust. 3 pkt 1, ust. 8 pkt 2 oraz § 12 ust. 3 pkt 1, a nadto w zakresie § 6 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 2 pkt 2, ust. 2 pkt 3 uchwały w związku z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego.

Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 5a ust. 1, 3 i 7 u.s.g. Zgodnie z art. 5a ust. 2 u.s.g. - w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7. Po myśli art. 5a ust. 7 u.s.g.:

"Rada gminy określa w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, w szczególności:

1) wymogi formalne, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty;

2) wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt, przy czym nie może być ona większa niż 0,1% mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany jest projekt;

3) zasady oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania;

4) zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania."

Należy zauważyć, że art. 5a ust. 1 i ust. 2, ust. 3, ust. 7 u.s.g. stanowią ogólną normę kompetencyjną do podejmowania przez radę miejską uchwał w sprawach określania zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy, w tym także w przedmiocie budżetu obywatelskiego. Powyższa kompetencja nie obejmuje jednak określania praw podmiotowych warunkujących uprawnienie mieszkańców gminy do udziału w konsultacjach. Odnosi się ona bowiem, co trzeba podkreślić, wyłącznie do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w uchwale wydanej w granicach upoważnienia z art. 5a ust. 2 u.s.g. rada gminy zobligowana jest do określania m.in. "kto inicjuje konsultację, sposób i formę konsultacji, czas i miejsce ich przeprowadzenia, reguły ustalania wyników oraz sposób przekazania tych wyników do wiadomości społeczności lokalnej". Uznaje się również, że przez zasady należy rozumieć unormowania zawierające w swej treści reguły rządzące instytucją konsultacji, fundamenty funkcjonowania konsultacji w gminie, zaś z pojęciem trybu wiąże się sposób postępowania konsultacyjnego, procedura umożliwiająca proces konsultacji (wyrok WSA w Gliwicach z 14.01.2014 r., sygn. akt I SA/Gl 1291/13; wyrok WSA w Olsztynie z 10.12.2015 r., sygn. akt I SA/Ol 661/15; wyroki WSA w Opolu z 17.04.2018 r., sygn. akt II SA/Op 64/18 i z 13.06.2006 r., sygn. akt II SA/Op 213/06, wyrok WSA we Wrocławiu z 10.05.2013 r., sygn. akt III SA/Wr 140/13). Ponadto jednolicie przyjmuje się, że omawiane upoważnienie nie obejmuje ustalania kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Krąg tych osób został określony przez samego ustawodawcę w art. 5a ust. 1 i ust. 2 u.s.g. gdzie wskazano, że uprawnionymi do konsultacji są mieszkańcy gminy.

W orzecznictwie wskazuje się także jednolicie, że wynikająca z art. 5a ust. 1 i ust. 2 u.s.g. norma, iż uprawnionymi do konsultacji są mieszkańcy gminy, nie zawiera żadnych ograniczeń, ani też nie odsyła w tej kwestii do innych aktów prawa. Ustawodawca, odwołując się wyłącznie do przesłanki zamieszkania, nie wprowadził dodatkowych kryteriów uczestnictwa w konsultacjach społecznych i nie upoważnił rady gminy do podejmowania zabiegów prawotwórczych w tym zakresie. Pojęcie "mieszkańca gminy" utożsamiać zatem należy wyłącznie z pojęciem "osoby stale zamieszkującej" na terenie gminy. Ponadto żadne inne kryteria, poza stałym zamieszkiwaniem na terenie gminy, nie powinny decydować o udziale w konsultacjach, a jako mieszkańców gminy traktować trzeba osoby stale zamieszkujące w danej gminie. (wyrok WSA w Łodzi z 7.07.2016 r., sygn. akt III SA/Łd 364/16, wyrok WSA we Wrocławiu z 29.04.2011 r., sygn. akt III SA/Wr 20/11; wyrok WSA w Gliwicach z 29.03.2017 r., sygn. akt II SA/Gl 106/17).

W tym kontekście należało podzielić dokonaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym ocenę, że treść zakwestionowanej uchwały w zakresie wymagania wskazania zameldowania w gminie przekracza zakres upoważnienia wynikającego z art. 5a ust. 2 w zw. ust. 7 u.s.g., a skutek ograniczenia dostępu mieszkańcom gminy do udziału w konsultacjach społecznych rozciąga się również na obowiązek wskazania numeru PESEL i numeru telefonu w procedurze konsultacyjnej, przy oddaniu głosu w formie elektronicznej. Podobnie należało ocenić kwestie domagania się podania daty urodzenia i wieku, które to dane nie są niezbędne do weryfikacji przesłanki zamieszkania na terenie gminy. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie odwołują się do regulacji ustawy z 5 stycznia 2011r. Kodeks wyborczy, a w konsekwencji ustalenie czy osoba, mieszkaniec posiada czynne prawo wyborcze nie jest objęta unormowaniami ustawy o samorządzie gminnym.

Odnośnie zdefiniowania pojęcia mieszkańca organ nadzoru odwołał się do pojęć z zakresu prawa konstytucyjnego i prawa cywilnego, a w szczególności regulacji art. 1 ust. 1 usg oraz art. 16 ust. 1 Konstytucji RP i art. 25 Kodeksu cywilnego. Jako warunkujące uznanie danej osoby za mieszkańca gminy wskazano przesłankę przebywania na obszarze gminy z zamiarem stałego pobytu. Do wykazania tych przesłanek nie jest niezbędne legitymowanie się miejscem zameldowania, a pogląd ten należało podzielić.

Odnośnie kwestii wskazania numeru PESEL trzeba podkreślić, że nie obejmuje on danych dotyczących miejsca zamieszkania, a tylko ta okoliczność ma znaczenie przy ustalaniu, czy osoba figurująca na liście jest mieszkańcem gminy. Odwoływanie się w treści zakwestionowanych przepisów uchwały do numeru PESEL jest chybione, skoro nie służy rozstrzygnięciu, czy oznaczona osoba jest mieszkańcem gminy należącym do kręgu podmiotów, z którymi mogą być prowadzone konsultacje. Ponadto, jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, informacje objęte numerem PESEL należą do kategorii danych osobowych, co oznacza, że podlegają one szczególnej ochronie, a przetwarzanie tych danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub do wykonania określonych zadań realizowanych dla dobra publicznego. Zakresem podmiotowym tej regulacji objęto organy państwowe, organy samorządu terytorialnego oraz państwowe i komunalne jednostki organizacyjne (art. 1 ustawy z 10.05.2018 r. o ochronie danych osobowych, Dz.U.2019.1781 t.j.). Z art. 5a ust. 1 i ust. 2 i ust. 7 u.s.g. nie wynika natomiast, by do podjęcia uchwały dotyczącej zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy oraz do ustalenia, czy osoba ujęta na liście inicjatorów konsultacji społecznych jest mieszkańcem gminy, niezbędne było podanie numeru PESEL oraz przetwarzanie danych objętych tym kodem. Wprowadzenie takiego kryterium nadto stanowiło ograniczenie kręgu mieszkańców gminy do osób legitymujących się numerem PESEL, co prowadziło do pominięcia mieszkańców gminy nie dysponujących takim kodem (wyrok WSA w Rzeszowie z 5.02.2019 r. sygn. II SA/Rz 1192/18; wyroki WSA w Opolu z 15, 17.05.2018 r. sygn. II SA/Op 63/18 i II SA/Op 108/18, wyrok WSA w Gliwicach z 29.03.2017 r., sygn. akt II SA/GL 106/17; wyrok WSA w Łodzi z 7.07.2016 r., sygn. akt III SA/Łd 364/16; wyrok WSA we Wrocławiu z 10.05.2013 r., sygn. akt III SA/Wr 140/13, wyrok WSA w Olsztynie z 16.12.2015 r., sygn. akt I SA/Ol 683/15).

W tym miejscu należało odwołać się również do art. 5 ust. 1 lit c Rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych (RODO, Dz.Urz. L 2016 nr 119) i zawartej w nim zasady adekwatności. Zobowiązuje ona organ do gromadzenia jedynie takich danych osobowych, które są w istocie niezbędne do załatwienia sprawy, co w niniejszej sytuacji winno ograniczać się do weryfikacji przesłanki zamieszkania na terenie gminy.

Z ustawowego upoważnienia do uchwalania zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy nie można zatem wyprowadzić kompetencji rady gminy do ograniczenia kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych poprzez ustalenie obowiązku wskazania w elektronicznym formularzu głosowania numeru PESEL. Nadto organ nadzoru zasadnie podkreślił, że w uchwale dokonano różnicowania osób ze względu na formę głosowania, gdyż osoba niezameldowana na terenie gminy nie byłaby uprawniona do głosowania w formie elektronicznej, a jedynie w formie papierowej. Obowiązek realizacji dodatkowego wymogu informacyjnego wobec mieszkańca gminy, podania numeru PESEL, w ramach określenia zasad przeprowadzania głosowania nad poszczególnymi projektami pretendującymi do uwzględnienia w Budżecie Obywatelskim (art. 5a ust. 2 i 7 u.s.g.) wyłącznie z tego powodu, że mieszkaniec nie głosuje tradycyjnie, oddając głos w formie papierowej lecz w formie elektronicznej, już sam w sobie ma charakter nierównościowy.

Rada gminy będąc zobowiązana do zapewnienia bezpośredniości głosowania równocześnie nie była uprawniona do wskazywania kryteriów innych niż wskazane w powołanym wyżej art. 5a ust. 1, ust. 3 ust. 7 usg, a zatem wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym uchybienia należą do kategorii istotnych naruszeń, co skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

Podanie imienia i nazwiska wraz z miejscem zamieszkania należy uznać za wystarczające do tego, by zweryfikować, czy głosujący jest mieszkańcem gminy, a w konsekwencji uczestniczyć w głosowaniu.

W skardze szeroko odwołano się do konieczności uniknięcia nadużyć w szczególności w przypadku głosowania za pośrednictwem formularza internetowego oraz wynikającego stąd obowiązku gminy do zachowania zasady bezpośredniości głosowania. Pogląd wyrażony przez skarżącą w tym zakresie należało podzielić. Jednakże pogląd, że zakwestionowane regulacje nie naruszają dyspozycji art. 5a ust 7 usg nie zasługiwał na aprobatę. Warunku tego nie spełnia również alternatywne wskazanie "zamieszkanie/zameldowanie", a kategorie te obejmują nie tożsame stany faktyczne i prawne.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na mocy art. 151 ppsa skargę oddalił.