Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 666/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1,2,3
journal: Dz.U. 2018 poz 1936
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - t.j.
article: art. 146 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: par. 2 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1  art. 3 ust. 1 i 2
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca) asesor WSA Katarzyna Górska po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" , nr "[...]" w przedmiocie uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji ostatecznej w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz przyznania i odmowy przyznania płatności do nizinnej strefy pierwszej i nałożenie sankcji wieloletnich oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z "[...]" Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako Dyrektor, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako Kierownik, organ I instancji) z dnia "[...]" wydanej w stosunku do Spółki A (dalej jako strona, Spółka, skarżąca) o uchyleniu decyzji dotychczasowej w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz przyznaniu i odmowie przyznania płatności do nizinnej strefy pierwszej i nałożeniu sankcji wieloletnich w okresie trzech lat kalendarzowych.

Z akt sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu 13 maja 2014 roku do organu I instancji wpłynął wniosek o przyznanie płatności na rok 2014 złożony przez Spółkę, podpisany przez pełnomocnika Spółki i zarazem prokurenta Z. L., w którym strona ubiegała się o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania - tzw. płatność ONW (oraz jednolitej płatności obszarowej).

Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 na obszarze ONW strefa górska wynosiła 31,28 ha, natomiast powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 na obszarze ONW strefa nizinna I wynosiła 268,72 ha.

Kierownik decyzją z "[...]" przyznał stronie płatność ONW na rok 2014 w łącznej wysokości 26.785,48 zł, w tym:

-ONW - Górskie w wysokości 10.009,60 zł,

-ONW - Nizinne strefa I w wysokości 16.775,88 zł.

Na podstawie art. 20 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz.U. z 2018, poz. 1936. ze zm., dalej ustawa o wspieraniu rozwoju), jeżeli decyzja w sprawie przyznania pomocy uwzględnia w całości żądanie strony i nie określa zmniejszeń lub wykluczeń oraz nie ustala kwot podlegających odliczeniu, decyzję tę doręcza się jedynie na żądanie strony. Za dzień doręczenia decyzji, w przypadku gdy strona nie wystąpiła z żądaniem jej doręczenia, uważa się dzień uznania przyznanej pomocy na rachunku bankowym strony. Mając na uwadze fakt, iż strona nie złożyła żądania doręczenia decyzji niniejsza decyzja pozostała jedynie w aktach sprawy i jak poprzednia uzyskała swój walor ostateczności w najkrótszym z możliwych w ustawie terminie, bowiem nie została zaskarżona przez stronę. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu 29 grudnia 2014 r.

W dniu 4 stycznia 2019 roku do organu I instancji wpłynął wniosek złożony we własnym imieniu przez Z. C. o wypłacenie należnych dopłat obszarowych za okres od dnia 15 września 2009 r. do czerwca 2017 r., do powierzchni 380,87 ha gruntów rolnych, których nie wykazywał we własnych wnioskach, a objętych w posiadanie na podstawie notarialnej umowy dzierżawy i poddzierżawy nieruchomości rolnej wraz z infrastrukturą, zawartej z R. S. działającym w imieniu własnym oraz w imieniu swojej żony E. S., J. S., oraz jednocześnie występującym w imieniu Spółki działającej pod firmą "[...]". Z. C. wskazywał, że w okresie objętym umową dzierżawy R.S. i J. S. wprowadzili go w błąd w zakresie prawa do pobierania dopłat dla rolników ze środków unijnych osiągając nienależną korzyść w wysokości 1.741.275,83 zł, bowiem R. S. ustalił, że dopłaty obszarowe ze środków unijnych będzie pobierał on, jako właściciel ziemi wydzierżawionej w areale około 268 hektarów użytków rolnych. Strony zawarły porozumienie, że Z. C. - lub ktoś z jego rodziny, zakupi od R. S. 380 ha nieruchomości rolnych, będących na ten czas dzierżawionych, przez Spółkę, od członków rodziny S. Dodatkowo w umowach poddzierżawy, za każdym razem wprowadzano zapis o prawie pierwokupu Z. i E. C., nieruchomości rolnych przez niego poddzierżawianych od grupy kapitałowej S. Na tej podstawie 15 września 2009 roku zawarto umowę poddzierżawy przez Z. C. i E. C. 380,87 ha nieruchomości rolnych, dzierżawionych przez Spółkę od R. S., E. S., J. S.. Z. i E. C. zobowiązali się do zapłaty czynszu w łącznej wysokości 1.850.000 zł za okres trwania umowy tj. do dnia 15 września 2014 roku - w kwotach i terminach określonych w umowie, kwoty podatku od nieruchomości, podatku rolnego oraz innych podatków związanych z przedmiotem umowy a także opłat z tytułu zużycia mediów. Umowa została zawarta na czas oznaczony od dnia 15 września 2009 roku do dnia 15 września 2014 roku oraz wskazywała na możliwość przedłużenia umowy o kolejne pięć lat na okres od 16 września 2014 roku do 15 września 2019 roku, jeżeli do dnia 1 września 2014 roku Z. i E. C. złożą Spółce pisemne oświadczenie o zamiarze kontynuowania dzierżawy po dniu 15 września 2014 roku, a Spółka potwierdzi jej przedłużenie w ciągu 15 dni od jego otrzymania., (za należny za ten okres czynsz - o czym stanowił art. 5 ust. 3 omawianego aktu).

W umowie wskazano, że w przypadku sprzedaży nieruchomości w okresie do dnia obowiązywania niniejszej umowy dzierżawy i poddzierżawy, Z. i E. C. przysługiwać będzie prawo pierwokupu przedmiotowych nieruchomości.

Na podstawie ww. umowy dzierżawy i poddzierżawy organ I instancji ustalił, przy pomocy Zintegrowanego Sytemu Zarządzania i Kontroli, że objęte tą umowy grunty rolne nie były deklarowane w kierowanych do Kierownika żądaniach o płatności obszarowe, które były inicjowane z wniosku Z. C. Natomiast Spółka, występowała do tych gruntów rolnych o płatności zarówno w latach przed zawarciem umowy dzierżawy jak i w trakcie jej trwania, do kampanii 2016 r. włącznie.

W związku z powyższym Kierownik postanowieniem z "[...]" wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia "[...]", w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Powodem wznowienia postępowania z urzędu była konieczność ustalenia, czy zachodzą przesłanki do uchylenia przywołanej decyzji, w związku z pojawieniem się nowych dowodów i okoliczności przywołanych w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej jako k.p.a.). Postanowienie zostało odebrane przez pełnomocnika Spółki Z. L. w dniu 10 czerwca 2019 r.

Po przeprowadzeniu szczegółowej analizy posiadanych materiałów dowodowych Kierownik "[...]" wydał decyzję, w której uchylił decyzję dotychczasową w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania z dnia "[...]", przyznał wnioskowane płatności do obszarów ONW strefa górska w kwocie 10.009,60 zł, odmówił przyznania płatności do działek rolnych płożonych na obszarze ONW nizinnych strefa I oraz nałożył sankcje wieloletnie w okresie trzech lat kalendarzowych w wysokości 13.841,72 zł. W dniu 13.01.2020 r. decyzja, po dwukrotnym jej awizowaniu, została doręczona adresatowi, co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru.

Utrzymując powyższą decyzję w mocy Dyrektor w uzasadnieniu wskazał, że w jego ocenie ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji są prawidłowe. Organ odwoławczy uznał je za własne, w pełni podzielając ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Kierownik prawidłowo ustalił podstawy prawne, na których oparł zaskarżone rozstrzygnięcie, wskazując przepisy unijne i krajowe, mające zastosowanie w sprawie, w tym. m.in. warunki przyznania płatności ONW określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329 ze zm., dalej jako rozporządzenie ONW), które na podstawie zebranego i dogłębnie przeanalizowanego materiału dowodowego nie zostały spełnione przez Spółkę w zakresie spornych działek ewidencyjnych. W tym zakresie organ przywołał treść § 2 rozporządzenia ONW.

Wskazano, że normodawca zastrzegł jednak powierzchniowy limit do którego płatność ONW może zostać przyznana równy 300 ha oraz określił degresywność stawek płatności w zależności od powierzchni działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW (50 % stawki podstawowej – za powierzchnię powyżej 50 ha do 100 ha; 25 % stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 100 ha do 300 ha).

Ponadto § 3 ust. 2 rozporządzenia ONW stanowi, że płatność ONW jest przyznawana rolnikowi do działek rolnych lub ich części, położonych na obszarach ONW, użytkowanych jako wykorzystywane użytki rolne, o których mowa w art. 37 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, w wysokości: 179 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu nizinnego strefy nizinnej I (pkt 1), 264 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu nizinnego strefy nizinnej II (pkt 2), 264 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu ze specyficznymi utrudnieniami (pkt 3), 320 zł na 1 ha – na obszarze ONW typu górskiego (pkt 4), tiret pierwsze stanowiących stawki podstawowe.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a grunt ten stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, pomoc przysługuje posiadaczowi zależnemu gruntu. Jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a grunt ten stanowi przedmiot współposiadania, pomoc przysługuje temu współposiadaczowi gruntu, co do którego pozostali współposiadacze wyrazili pisemną zgodę (ust. 2). Zgodę, o której mowa w ust. 2, dołącza się do wniosku o przyznanie pomocy (ust. 3).

Minimalne wymogi w dobrej kulturze rolnej zgodnie z ochroną środowiska były zawarte w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39, poz. 211 ze zm., dalej jako rozporządzenie w sprawie minimalnych norm).

Dyrektor wskazał, także na definicję rolnika zawartą w art. 4 ust. 1 lit a oraz działalności rolniczej w art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 608, ze zm.).

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego przedawnienia, Dyrektor przytoczył treść artykułu 1 i 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. L312, str. 1, dalej jako rozporządzenie nr 2988/95). W toku obliczania terminu przedawnienia istotną rolę odgrywa ustalenie jego początku. Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 bieg okresu przedawnienia rozpoczyna się z chwilą dopuszczenia się nieprawidłowości. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) wskazał, że bieg ten rozpoczyna popełnienie nieprawidłowości, a więc działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, prowadzące do naruszenia prawa, które wyrządziło lub mogło wyrządzić szkodę w budżecie Unii. TSUE stoi na stanowisku, że termin przedawnienia rozpoczyna bieg w chwili zdarzenia, które miało miejsce jako ostatnie, to znaczy albo w dniu wystąpienia szkody, jeżeli szkoda ta powstała po działaniu lub zaniechaniu, stanowiącym naruszenie prawa Unii, albo w dniu tego działania lub zaniechania, jeżeli dana korzyść została przyznana przed owym działaniem lub zaniechaniem. Natomiast bez znaczenia dla ustalenia początku biegu terminu przedawnienia jest dzień, w którym organ władzy dowiedział się o nieprawidłowości. Odnośnie terminów przedawnień nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się, zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 termin przedawnienia tego rodzaju nieprawidłowości biegnie od dnia, w którym one ustały. Z orzecznictwa TSUE wynika, że nieprawidłowość należy uznać za ciągłą, jeśli zaniedbanie będące podstawą naruszenia przepisów prawa Unii trwa. Nieprawidłowość ma natomiast charakter powtarzający się, jeżeli została popełniona przez podmiot, który czerpał korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych transakcji naruszających ten sam przepis prawa. Nie ma w tym względzie znaczenia, czy nieprawidłowość dotyczyła stosunkowo niewielkiej części wszystkich transakcji przeprowadzonych w danym okresie i czy transakcje, wobec których stwierdzono nieprawidłowości, dotyczyły za każdym razem rożnych partii towaru. Okoliczności te nie mogą bowiem być rozstrzygające dla stwierdzenia nieprawidłowości ciągłej lub powtarzającej się, żeby nie zachęcać przedsiębiorców do unikania stosowania art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95 poprzez sztuczne dzielenie swoich operacji.

W okolicznościach rozstrzyganej sprawy, w ocenie Dyrektora, ciągły i powtarzający się charakter nieprawidłowości wynika z faktu, że Spółka poddzierżawiając część własnego gospodarstwa rolnego i składając corocznie od 2010 r. do 2016 r. na nieużytkowane przez siebie grunty wnioski o przyznanie płatności naruszała jeden z podstawowych warunków uprawniających ją do otrzymania płatności - nie była w posiadaniu poddzierżawionych i deklarowanych do płatności gruntów rolnych w dniu 31 maja każdego roku składania wniosków (warunek wynikający z § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia ONW). Oprócz tego przekazała swój atrybut posiadacza zależnego - w drodze rzeczonych umów dzierżawy – państwu C., którzy tym samym otrzymali przywilej do składania własnych żądań (warunek wynikający rownież z § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia ONW). A co za tym idzie strona nie była ostatecznym i rzeczywistym posiadaczem zależnym wszystkich deklarowanych we własnych wnioskach gruntów rolnych, bowiem na części z nich działalność rolniczą prowadził niezależny podmiot, który pobierał pożytki, ponosił nakłady i koszty (warunek wynikający z art. 18 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju). Poza tym strona, która wychodziła z założenia, że jest uprawniona do płatności powinna rownież przestrzegać na tych gruntach rolnych wymogi i normy (w tamtym okresie, warunek wynikający z § 2 pkt 4 rozporządzenia ONW). Z treści zeznań złożonych przez Z. C. wynika przy tym, iż samodzielnie decydował on o charakterze upraw, zaś przedstawiciele spółki nanosili podane przez niego dane do składanych rokrocznie wniosków.

Płatności, o których jest mowa są formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej (art. 39 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską). Unijny system dopłat ma wspierać więc rolników, producentów rolnych którzy faktycznie, prowadzą działalność rolniczą na wnioskowanych do płatności działkach.

Biorąc pod uwagę ciągły i powtarzający się charakter nieprawidłowości za jaką organ I instancji a za nim organ odwoławczy uznały bezpodstawne, coroczne ubieganie się o płatności do gruntów nieużytkowanych faktycznie przez Spółkę, stanowiących przedmiot poddzierżawy w latach 2010-2016 Dyrektor stwierdził, że z dniem 3 października 2016 r. doszło między stronami umowy do jej rozwiązania. Niemniej, posiłkując się definicją nieprawidłowości z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 wskazać należy na zdarzenie, które miało miejsce jako ostatnie, to znaczy albo w dacie wystąpienia szkody, jeżeli szkoda ta powstała po działaniu lub zaniechaniu stanowiącym naruszenie prawa Unii, albo w dacie tego działania lub zaniechania, jeżeli dana korzyść została przyznana przed owym działaniem lub zaniechaniem. Nieprawidłowość ciągła trwała więc nieprzerwanie do dnia 20.06.2017 r., tj. realizacji płatności za rok 2016 r., za który Spółka jeszcze otrzymała - na podstawie decyzji z dnia "[...]" płatności do nieużytkowanych przez siebie gruntów, wobec czego dzień następujący po dacie wystąpienia tej ostatniej szkody, w opinii organu II instancji należałoby przyjąć za datę ustania nieprawidłowości zapoczątkowanej w 2010 r. (wnioski o przyznanie płatności obejmujące sporne działki od 2017 r. składane były przez kolejnego poddzierżawcę R. R.). Od dnia 21.06.2017 r. należy więc liczyć bieg terminu przedawnienia, który dodatkowo w dniu doręczenia postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego, tj. w dniu 10.06.2019 r., uległ przerwaniu i rozpoczął swój czteroletni bieg na nowo. O ile więc zastosowanie w postępowaniu wznowieniowym miałby art. 3 rozporządzenia nr 2988/95 to podkreślić należy, że nie doszło w sprawie do upływu terminu przedawnienia.

Odnosząc się do stanowiska strony, dotyczącego rzekomego pogospodarowania Spółki na spornych gruntach z poddzierżawcą, przy założeniu strony, że oba podmioty były posiadaczami zależnymi nieruchomości i prowadziły wspólną gospodarkę rolną, podkreślono, że krajowy ustawodawca określając szczegółowe warunki przyznawania płatności wskazał na posiadanie, jako ustawowo określoną przesłankę warunkującą skuteczne rozpoznanie wniosku, a orzecznictwo odniosło to pojęcie do posiadania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 j.t.). Stosownie do treści art. 336 tejże ustawy posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). O posiadaniu i jego postaci decyduje wyłącznie sposób władania rzeczą. Samo posiadanie musi być zbiegiem dwóch elementów występujących łącznie. Mianowicie fizycznego władztwa nad posiadaną rzeczą oraz samego psychicznego elementu rozumianego przez wolę wykonywania tego władztwa dla siebie samego. Ustawodawca krajowy poszedł jeszcze dalej chcąc ograniczyć, czy raczej ułatwić rozstrzyganie organom Agencji spraw spornych, w których dwóch niezależnych producentów rolnych rości sobie prawo do płatności do tych samych gruntów rolnych, z których jeden jest posiadaczem zależnym a drugi samoistnym. Wobec tego wprowadził zasadę, z której wynika, że pomoc przysługuje posiadaczowi zależnemu gruntu a nie posiadaczowi samoistnemu tego samego gruntu. Dla przyznania płatności istotne jest, czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem, przy spełnieniu wymogów kwalifikacyjnych z rozporządzenia o płatności ONW lub ustawy o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Uprawnionym do płatności jest zatem właściciel gruntu - gdy grunt nie jest oddany w posiadanie zależne i jest we władaniu właściciela, dzierżawcy gruntu rolnego, czy posiadacza zależnego działającego bez tytułu prawnego (bez względu na jego dobrą czy złą wiarę).

Organ odwoławczy wskazał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, spor pomiędzy stroną a Z. C. jest skutkiem dłużej trwającego konfliktu interesów. Wysoce prawdopodobne jest, że strona wraz z poddzierżawcą doszła do porozumienia, aby to ona składała wnioski o otrzymanie płatności, bowiem wówczas tylko ona była uprawniona do otrzymywania płatności do gruntów o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), ponieważ grunty poddzierżawione panu Z. C. wraz z jego własnymi gruntami przekraczałyby powierzchnię 300 hektarów - czyli powierzchnię stanowiącą graniczną wielkość wprowadzoną przez normodawcę krajowego w obowiązującym rozporządzeniu w sprawie pomocy dla otrzymania płatności ONW. W tamtym okresie, czyli od 2010 roku strona deklarowała do płatności ONW, powierzchnię posiadanych działek rolnych położonych na obszarze ONW strefa górska, która zajmowała poniżej 30 hektarów gruntów rolnych oraz powierzchnię poddzierżawionych działek rolnych Z. C., położonych na obszarze ONW w strefie nizinnej I, która zajmowała ok 260 ha (w 2014 r. 268,72 ha). Dopiero powstały konflikt pomiędzy stronami spowodowany wystąpieniem zaległości w płaceniu ustalonego czynszu dzierżawnego przez Z. C. z powodu braku możliwości wykonania przez niego samego wymagalnych zobowiązań i powstałym w związku z tym widmem wszczęcia postępowania egzekucyjnego i uznaniem go za upadłego zamiast możliwości zawarcia ugody z wierzycielami, przyczynił się do wyjawienia zawartych ponadnormatywnych ustaleń organowi Agencji. Jednak w gestii organów ARiMR nie jest rozstrzyganie istniejących sporów między producentami rolnymi, a ustalenie faktycznego posiadacza i to użytkującego sporne grunty rolne przy jednoczesnym spełnieniu przez tego posiadacza pozostałych warunków zawartych w ukształtowanych przepisach prawa materialnego. Czyli ostatecznie, ustalenie czy wydatkowane przez Agencję środki wspólnotowe były przyznane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Dokumenty zgromadzone w sprawie dowodzą, że organ wzywał strony postępowania na rozprawę administracyjną, do osobistego stawiennictwa w charakterze strony bądź w charakterze świadka oraz dwukrotnie wzywał do złożenia dokumentów i wyjaśnień. Z. L., dysponujący wiedzą na temat spornych gruntów rolnych, podczas rozprawy administracyjnej nie skorzystał z prawa wypowiedzenia się, jak jeż do dnia wydania decyzji, nie złożył żadnych dokumentów potwierdzających twierdzenie, że oba podmioty były posiadaczami zależnymi nieruchomości i prowadziły wspólną gospodarkę rolną. Wręcz przeciwnie, w odpowiedzi na wezwanie kierowane do strony w celu przedstawienia dowodów świadczących o tym, że strona samodzielnie prowadziła gospodarstwo rolne udzielono odpowiedzi, że dowody te (faktury za sprzedaż płodów rolnych za 2014 rok i lata późniejsze, plan nawożenia, plan zasiewów, rejestr oprysków za 2014 rok i lata późniejsze (wymogi wynikające z CC), faktury na zakup materiału siewnego na kampanię roku 2014 i następne), są w dyspozycji państwa C., bowiem gospodarka w ramach poddzierżawy była prowadzona przez te osoby.

Dyrektor podzielił pogląd wyrażony w rozstrzygnięciu Kierownika, że tym samym pełnomocnik i reprezentant Spółki jasno wskazał i potwierdził, że jednak faktycznym użytkownikiem spornych gruntów rolnych byli państwo C., czego niepodważalnym dowodem są akty notarialne dołączone do sprawy, faktury, oświadczenia składane przez Z. C., Organ I instancji przedstawił tabelaryczne zestawienie struktury zasiewów i zestawienie dostarczonych przez Z. C. faktur sprzedaży pszenicy i rzepaku, z których wynika, że uprawy te były prowadzone na znacznie większym areale niż zadeklarowany we wniosku własnym i jednocześnie odpowiadały uprawom na ww. działkach ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku Spółki. Po przeanalizowaniu, dostarczonych przez poddzierżawcę potwierdzeń przelewów, organ odwoławczy ponad wszelką wątpliwość uznał, że Z. C. wywiązując się z zapisów umowy poddzierżawy, udokumentował zapłatę czynszu dzierżawnego w łącznej kwocie 740.000 zł, w tym za 2014 r. w kwocie 370 000 zł, wpłatę podatku rolnego w łącznej kwocie 36.776 zł i na wpłatę z innego tytułu w łącznej kwocie 45.087 zł, w tym za 2014 rok w kwocie 19 987 zł, na rzecz Spółki.

Oświadczenie Z. L. o współużytkowaniu działek przez Spółkę, opierające się wyłącznie na fakcie formalnego zawarcia przez Spółkę umowy dzierżawy z właścicielem, przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek przeciwstawnego dowodu świadczącego o faktycznym użytkowaniu działek przez Spółkę oraz jej biernej postawie w trakcie toczącego się postępowania przed organem I instancji w pełni potwierdza trafność podjętego rozstrzygnięcia.

Ponadto o słuszności stanowiska organu świadczy też pismo strony z dnia 16 grudnia 2019 roku, w którym profesjonalny pełnomocnik po składanych wnioskach o przeprowadzenie dowodów wystąpił o umorzenie prowadzonych postępowań administracyjnych z powodu w jego ocenie przedawnienia terminów procesowych, występując z jednoczesnym wnioskiem o zaniechanie wzywania wyznaczonych przez tegoż profesjonalnego pełnomocnika strony świadków. Do niniejszego pisma profesjonalny pełnomocnik załączył jeszcze na swoją niekorzyść niepodważalne dowody z dokumentów w postaci wyciągów z programu finansowo-księgowego potwierdzających wpłacenie przez Z. C. wymaganych czynszów dzierżawnych za wydzierżawione od strony i użytkowane przez niego samodzielnie grunty rolne, do których o płatność występowała od 2010 roku właśnie nieuprawniona już do tychże płatności strona. Zatem przedstawione wyciągi potwierdzają, że pan Z. C. uiszczał stronie już od 2009 roku wymagany czynsz dzierżawny za wydzierżawione w 2009 roku gospodarstwo rolne. To zaś jeszcze dodatkowo potwierdza, że ustalenia dokonane przez organ I instancji zawarte w zaskarżonych decyzjach za kampanię roku 2014 są trafne.

Dlatego, w ocenie Dyrektora, pojawia się wrażenie, czy raczej myśl, że profesjonalny pełnomocnik strony przedkładając jakiekolwiek propozycje do przeprowadzenia dowodu, działał w zamiarze przedłużenia toczącego się postępowania na tyle, by upłynął termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a.

Dodatkowo wskazano, że strona nie przedstawiła, żadnych dowodów, na poparcie swojego stanowiska, zakładającego współposiadanie wydzierżawionych gruntów rolnych oraz nie przedstawiła wymaganej przez ustawodawcę pisemnej zgody (ust. 2 art. 18 analogicznej ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich dla PROW 2007-2013), która powinna być dołączona do wniosku o przyznanie pomocy (ust. 3 art. 18 tejże ustawy), czyli jeszcze na koniec poparła posiadanie przez Z. C. statusu posiadacza zależnego.

Zdaniem organu nie ulega żadnej wątpliwości, że to obie strony zawartych notarialnych umów dzierżawy, wspólnie uzgodniły, że to Spółka będzie ubiegała się o unijne dopłaty. Jednakże strony postępowań administracyjnych toczących się przed organami Agencji nie mają ustawowej delegacji, aby zawrzeć wspólne porozumienie, którego głównym celem będzie obejście obowiązujących przepisów prawa.

Odnosząc się do zarzutu niezawiadomienia ustanowionego pełnomocnika o czynnościach organu, wskazano, że jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika (art. 40 § 2 k.p.a.). Strona jednak tego nie uczyniła. Wobec powyższego trudno jest mówić, że organ pominął pełnomocnika strony, co stanowi pominięcie strony, wysyłając zawiadomienie o terminie przesłuchania świadka, zaplanowane na dzień 18 listopada 2019 r., do strony i reprezentanta strony Z. L. Nawet gdyby uznać to za błąd organ przychylając się do prośby profesjonalnego pełnomocnika strony ponownie wezwał Z. L. do osobistego stawiennictwa w charakterze świadka w dniu 10 grudnia 2019 r.

Odnosząc się z kolei do zarzutu nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadka Z. L., Dyrektor wskazał, iż poczyniono wszelkie starania wysyłając wezwania do osobistego stawiennictwa. Jednak przed wydaniem decyzji, świadek był bierny i unikał składania zeznań, o czym świadczą wnioski o odroczenie czynności składane przez profesjonalnego pełnomocnika. Dlatego organ odwoławczy nabrał przekonania - podzielając stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji - że pełnomocnik celowo przedłużał prowadzenie postępowania wyjaśniającego, dążąc do jego przedawnienia. Ponadto świadczy o tym już przywołany fakt, że będąc w przekonaniu, iż postępowanie wznowieniowe uległo przedawnieniu, we własnym wniosku wystąpił o umorzenie postępowania oraz o zaniechanie wzywania świadków.

Dodatkowo wskazano, że Z. L., dysponujący wiedzą na temat spornych gruntów rolnych, podczas rozprawy administracyjnej, nie skorzystał z prawa wypowiedzenia się, jak też do dnia wydania decyzji, nie złożył żadnych dokumentów potwierdzających twierdzenie, że oba podmioty były posiadaczami zależnymi nieruchomości i prowadziły wspólną gospodarkę rolną. Zatem przywoływany świadek nigdy nie był i nie jest w posiadaniu żadnych istotnych dowodów, które to istotnie wpłynęłyby na rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie, w przekonaniu organu, już dawno byłyby przez niego ujawnione.

Jednocześnie przywołano treść art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju wskazując, że strona nie złożyła żądania, co stanowi obalenie, a nawet unicestwienie zarzutu strony. Pierwsza zasada określona w art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy jest powtórzeniem zasady praworządności wymienionej w art. 6 k.p.a., druga zasada - określona w tym artykule - stanowi odejście od zasady prawdy obiektywnej wymienionej w art. 7 k.p.a. Zatem w art. 21 ustawy większy nacisk został nałożony na uaktywnienie stron w postępowaniu.

Organ odwoławczy stwierdził, w jego ocenie sformułowany zarzuty dotyczące rzekomych proceduralnych uchybień postępowania administracyjnego przed organem I instancji został stworzony sztucznie, w celu przekonania organu II instancji do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, które przy ponownym rozstrzygnięciu będzie wymagało umorzenia z powodu upływu pięć lat od dnia wznowienia. Przepis art.146 § 1 k.p.a. precyzuje możliwość uchylenia decyzji w następstwie wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny zawartej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w terminie pięciu lat liczonym od dnia doręczenia decyzji - które w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu 29.12.2014 r. Na podstawie art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju, jeżeli decyzja w sprawie przyznania pomocy uwzględnia w całości żądanie rolnika i nie określa zmniejszeń lub wykluczeni oraz nie ustala kwot podlegających odliczeniu decyzję doręcza się jedynie na żądanie strony. Mając na uwadze fakt, iż strona nie złożyła żądania doręczenia decyzji niniejsza decyzja pozostała jedynie w aktach sprawy. Jednocześnie mając na uwadze ust. 5. ww. ustawy za dzień doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 4, w przypadku gdy strona nie wystąpiła z żądaniem jej doręczenia, uważa się dzień uznania przyznanej pomocy na rachunku bankowym strony, który przypadł na dzień 29.12.2014 r. Decyzja uzyskała swój walor ostateczności w najkrótszym z możliwych w ustawie terminie, bowiem nie została zaskarżona przez stronę.

W związku z tym, iż decyzja zaskarżona przez profesjonalnego pełnomocnika strony została wydana w dniu "[...]", omawiany zarzut jest bezprzedmiotowy, gdyż od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nie upłynęło 5 lat.

Analizując zgromadzony materiał dowodowy, Dyrektor potwierdził także prawidłowość rozstrzygnięcia Kierownika, zgodnie z którym, płatność na obszarze ONW strefa górska został przyznana w wysokości 10.009,60 zł, natomiast ze względu na stwierdzone różnice między powierzchnią stwierdzoną a powierzchnią zadeklarowaną do objęcia płatnością ONW, płatność do działek rolnych położonych na obszarze ONW typu nizinne strefa I została odmówiona oraz została nałożona sankcja wieloletnia w wysokości 13 841,72 zł.

Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zaskarżyła strona, reprezentowana przez pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o zwrócenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i zawieszeniem na ten czas postępowania sądowo - administracyjnego w sprawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 20 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014-2020 tj. z dnia 13 grudnia 2019 r. (Dz. U. 2020 r., poz. 217) w związku z art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U 2012, poz. 1164) w zw. z art. 124 ust. 2 akapit drugi i art. 2a rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 9 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. DE L 30 z 31.01.2009, str. 16, ze zm.) w zw. z art. 72 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 poprzez błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, niezgodną z treścią art. 124 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 73/2009 z dnia 9 stycznia 2009 r., jakoby płatności obszarowe przysługiwały wyłącznie jednemu posiadaczowi zależnemu, w sytuacji gdy uzależnienie przez ustawodawcę w art. 7 ust. 6 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego płatności obszarowej wyłącznie od aktualnego posiadania pozostaje w sprzeczności z przepisami unijnymi, w których jest mowa jedynie o posiadaniu działek przez rolnika oraz z przepisem art. 337 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym posiadacz samoistny, w tym również posiadacz zależny (skarżąca) na gruncie przepisów kodeksu cywilnego nie traci posiadania samoistnego przez oddanie rzeczy drugiemu w posiadanie zależne, przez co z mocy prawa pozostaje uprawnionym do płatności obszarowych;

2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 151 §1 pkt 2 w zw. z art. 145 §1 pkt 5 w zw. z art. 146 §1 k.p.a. w zw. z art. 57 k.p.a. polegające na uchyleniu przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia 8 grudnia 2014 r., przyznającej płatności za 2014r. – ze skutkiem doręczenia uznanym za wpływ środków na rachunek bankowy spółki w dniu 29 grudnia 2014 r., pomimo, iż od dnia jej doręczenia (29 grudnia 2014 r.) stronie upłynęło 5 lat, gdyż decyzja wydana w trybie wznowienia postępowania uchylająca decyzję z dnia "[...]", została doręczona pełnomocnikowi w dniu 13 stycznia 2020 r. wobec czego organ I instancji winien był zastosować art. 151 § 2 k.p.a.- zakończyć postępowanie, nie uchylając decyzji;

3) naruszenie przepisów postępowania, art. 32 w zw. z art. 10 §1 i art. 40 § 2 k.p.a. -polegające na niezawiadamianiu ustanowionego pełnomocnika o czynnościach organu w postępowaniu, zaplanowanych na dzień 02 października 2019 roku oraz na dzień 18 listopada 2019 roku - pomimo zalegania w aktach pełnomocnika strony Spółki A - przesłuchaniu w charakterze strony Z. C., niepoinformowaniu strony o przeprowadzeniu tego dowodu pod nieobecność pełnomocnika i przy jednoczesnym pominięciu pełnomocnika w zawiadomieniu o terminie czynności przesłuchania - co stanowi pomięcie strony, zwłaszcza, że sprawa za płatności obszarowe za 2014 r. z wniosku Z. C. została dołączona do sprawy zaskarżonej niniejszą skargą i złożone przez pełnomocnika pełnomocnictwo wiązało organ;

4) naruszenie przepisów postępowania, art. 75 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2018, poz. 1936) poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka Z. L., pomimo, iż przesłuchanie tego świadka zaplanowano na dzień 10 grudnia 2019r. i dowodu tego nie przeprowadzono, a świadek ten dysponuje wiedzą na temat gruntów rolnych będących przedmiotem poddzierżawy na rzecz państwa C. oraz współgospodarowaniem Spółki A na tych gruntach z poddzierżawcą, co skutkowało niewyjaśnieniem przez organy relacji prawnych i faktycznych pomiędzy dzierżawcą i poddzierżawcą, w zakresie ich wspólnego posiadania gruntów objętych wnioskiem o płatności obszarowe;

5) naruszenie przepisów postępowania, art. 7, 8, 10 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. 2018, poz. 1936) poprzez wydanie rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji w dniu 23 grudnia 2019 r. pomimo, iż w dniu 11 grudnia 2019 r. organ wystosował do pełnomocnika spółki pismo w sprawie niezałatwienia sprawy w terminie, wyznaczając nowy terminu jej załatwienia do dnia 31 stycznia 2020 r., a poprzez wydanie decyzji w dniu "[...]" uniemożliwiono pełnomocnikowi wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów, nie informując pełnomocnika o zakończeniu postępowania przed którym winien otrzymać stosowne zawiadomienie od organu pierwszej instancji, a wręcz przeciwnie wprowadzono go w błąd, co do terminu zakończenia postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono dodatkowo, że na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie winien zwrócić się z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wykładnię przepisów unijnych, czy art. 124 ust. 2 akapit drugi w zw. z art. 2a i 2c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 9 stycznia 2009 r., - obowiązujący na dzień składania przez spółkę wniosku o płatności obszarowe za 2014 r., ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005. (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz, Urz. UE L 30 z 31.01.2009. str. 16, ze zm.) w zw. z art. 72 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie zastosowaniu, w sytuacji takiej jak w postępowaniu głównym, przepisu krajowego takiego jak art. 337 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym posiadacz samoistny nie traci swojego posiadania oddając rzecz drugiemu w posiadanie zależne, a tym samym posiadacz zależny (spółka), który oddaje rzecz w posiadanie zależne kolejnemu podmiotowi (dalszemu posiadaczowi zależnemu) nie traci swojego posiadania zależnego i przysługuje mu z mocy prawa uzasadnione prawo do płatności obszarowej w oparciu o art. 20 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014- 2020 tj. z dnia 13 grudnia 2019 r. w zw. z art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U 2012, poz. 1164) albowiem nie utracił z mocy prawa swojego posiadania wydzierżawionymi działkami także w przypadku wykonywania czynności faktycznych na nieruchomości przez poddzierżawcę.

W ocenie skarżącej nie ma przeszkód, aby posiadacz zależny (np. dzierżawca) oddał rzecz w kolejne posiadanie zależne (np. poddzierżawcy), nie tracąc swojego posiadania zależnego. I taki system gospodarczy został przyjęty przez wnioskodawcę, za zgodą współposiadacza zależnego. Uzasadnione jest bowiem stosowanie przepisu art. 337 k.c. nie tylko do relacji między posiadaczem samoistnym, a pierwszym posiadaczem zależnym, ale także między posiadaczem samoistnym a kolejnymi posiadaczami zależnymi oraz między samymi posiadaczami zależnymi. Skarżąca spółka zachowała w stosunku do poddzierżawcy swoje posiadanie zależne, a państwo C. stali się tylko kolejnym posiadaczem zależnym, w tym konkretnym stosunku zobowiązaniowym.

Zdaniem skarżącej nie zostało w sposób wyczerpujący wyjaśnione współposiadanie przez dzierżawcę - Spółkę gruntów rolnych będących przedmiotem poddzierżawy na rzecz państwa C. oraz współdecydowanie przez Spółkę o czynnościach podejmowanych przez poddzierżawcę na gruntach oddanych w poddzierżawę. Organ w tej mierze oparł się na zeznaniach Z. C., przesłuchanego bez udziału i bez zawiadomienia pełnomocnika strony, który to pozostaje w sporze cywilnym z R. S. i jego zeznania, w zakresie rzekomego braku współposiada przez spółkę gruntów rolnych i braku współdecydowania przez spółkę o polityce gospodarczej prowadzonej przez poddzierżawcę pozostają niewiarygodne. Pełną wiedzę dotyczącą zasad prowadzonej gospodarki na poddzierżawionych gruntach rolnych posiada Z. L., pracownik spółki, który nie został przesłuchany przez organ pierwszej instancji. Pomimo, iż przesłuchanie tego świadka zaplanowano na dzień 10 grudnia 2019 r. i dowodu tego nie przeprowadzono także w innym terminie, przed wydaniem rozstrzygnięcia, a tym samym organ pierwszej instancji nie przeprowadził w całości wszystkich zaplanowanych dowodów dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co miało oczywisty wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Strona skarżąca upatruje także naruszenia, art. 7, 8, 10 k.p.a. na skutek wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia już w dniu 23 grudnia 2019 r. pomimo, iż w dniu 11 grudnia 2019 r. organ wystosował do pełnomocnika spółki pismo w sprawie niezałatwienia sprawy w terminie, wyznaczając nowy termin jej załatwienia do dnia 31 stycznia 2020 roku. Następnie organ pośpiesznie wydał zaskarżoną decyzję, co uniemożliwiło przeprowadzenie istotnych czynności dowodowych, zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie pełnomocnika strony przed wydaniem decyzji, nie informując pełnomocnika o zakończeniu postępowania przed którym winien otrzymać stosowne zawiadomienie od organu pierwszej instancji, a wręcz przeciwnie wprowadzono go w błąd co do terminu zakończenia postępowania, stąd pełnomocnik w przekonaniu do informacji organu o nowym terminie załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2020 r. miał pewność o możliwości złożenia pisma przed datą 31 stycznia 2020 r. z nowymi wnioskami dowodowymi.

Nie zawiadomiono także ustanowionego pełnomocnika o czynnościach organu w postępowaniu, zaplanowanych na dzień 02 października 2019 roku oraz na dzień 18 listopada 2019 roku, co stanowi pomięcie strony, zwłaszcza, że sprawa o płatności obszarowe za 2014 r. z wniosku Z. C., jak wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji została dołączona do sprawy zaskarżonej niniejszą skargą i złożone przez pełnomocnika pełnomocnictwo wiązało organ.

Organy obu instancji, naruszyły treść przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a., nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Przedmiotowa decyzja przyznająca wsparcie za 2014 r. została wydana w dniu "[...]". Ponieważ strona nie żądała jej doręczenia, za dzień doręczenia decyzji uważa się dzień uznania przyznanej pomocy na rachunku bankowym strony, co nastąpiło w dniu 29 grudnia 2014 r. Natomiast decyzja uchylająca powyższą decyzję została wydania w dniu "[...]", ale doręczona pełnomocnikowi w dniu 13 stycznia 2020 r. Zważywszy, że przepisy art. 57 k.p.a. nie mają zastosowania do organów w zakresie zachowania przez nie terminu materialne - prawnego, co oznaczałoby w niniejszej sprawie, że także decyzja organu I instancji została wydana z uchybieniem 5-letniego terminu albowiem jej doręczenie nastąpiło już po dacie 28 stycznia 2020 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podzielając swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Zarządzeniem z dnia 17 listopada 2020 r. Przewodniczący Wydziału stosownie do brzmienia art. 15 ZZS4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 , 567, 568 i 695) oraz pkt 10 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1829), z uwagi na stan epidemii, a także intensyfikację jej rozwoju i zaliczenie miasta na prawach powiatu Olsztyn do strefy czerwonej, uznając rozpoznanie niniejszej sprawy za konieczne i przyjmując jednocześnie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnych bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, zarządził, skierować sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do najdalej idącego zarzutu przedawnienia.

Wskazać należy, że rozporządzenie Rady 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich wprowadza ograniczenie w czasie odpowiedzialności finansowej podmiotów gospodarczych z tytułu dopuszczenia się nieprawidłowości powodujących lub mogących powodować szkodę w budżecie ogólnym Wspólnot. Rozporządzenie ustanawia instytucję przedawnienia dla stosowanych środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.

Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

W myśl art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że przedmiotowe rozporządzenie 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich jest źródłem prawa w polskim porządku prawnym. Co więcej należy przyznać pierwszeństwo temu aktowi przed przepisami krajowymi np. Ordynacji podatkowej czy Kodeksu postępowania administracyjnego, w razie kolizji uregulowań pomiędzy prawem krajowym a prawem unijnym. Zagadnienie to związane jest z tematyką bezpośredniego stosowania przepisów rozporządzeń unijnych. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej: "W celu wykonania kompetencji Unii instytucje przyjmują rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich (...)". Jak stwierdził Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 10.10.1973 r. w sprawie 34/73, Fratelli Variola S.p.A. p. Administration des financesitalienne, bezpośrednie stosowanie rozporządzenia oznacza, że jego wejście w życie oraz zastosowanie na korzyść lub przeciwko podmiotom indywidualnym nie jest uzależnione od wydania jakiegokolwiek środka adaptującego jego treść do prawa krajowego. Konstytucja RP w art. 91 ust. 3 jasno wskazuje, że jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.

W świetle powyższych wywodów a zwłaszcza literalnego brzmienia art. 3. ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 nie sposób przyjąć aby w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy doszło do przedawnienia zobowiązania publicznoprawnego określonego zaskarżoną decyzją.

W toku obliczania terminu przedawnienia istotną rolę odgrywa ustalenie jego początku. Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 bieg okresu przedawnienia rozpoczyna się z chwilą dopuszczenia się nieprawidłowości. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) wskazał, że bieg ten rozpoczyna popełnienie nieprawidłowości, a więc działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, prowadzące do naruszenia prawa, które wyrządziło lub mogło wyrządzić szkodę w budżecie Unii. TSUE stoi na stanowisku, że termin przedawnienia rozpoczyna bieg w chwili zdarzenia, które miało miejsce jako ostatnie, to znaczy albo w dniu wystąpienia szkody, jeżeli szkoda ta powstała po działaniu lub zaniechaniu, stanowiącym naruszenie prawa Unii, albo w dniu tego działania lub zaniechania, jeżeli dana korzyść została przyznana przed owym działaniem lub zaniechaniem (Wyrok TSUE z 6 października 2015 r. w sprawie C-59/14). Natomiast bez znaczenia dla ustalenia początku biegu terminu przedawnienia jest dzień, w którym organ władzy dowiedział się o nieprawidłowości (Wyrok TSUE z 11 czerwca 2015 r. w sprawie C-52/14).

Odnośnie terminów przedawnień nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się, zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 termin przedawnienia tego rodzaju nieprawidłowości biegnie od dnia, w którym one ustały. Z orzecznictwa TSUE wynika, że nieprawidłowość należy uznać za ciągłą, jeśli zaniedbanie będące podstawą naruszenia przepisów prawa Unii trwa (Wyrok TSUE z 2 grudnia 2004 r. w sprawie C-226/03). Nieprawidłowość ma natomiast charakter powtarzający się, jeżeli została popełniona przez podmiot, który czerpał korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych transakcji naruszających ten sam przepis prawa (Wyrok TSUE z 11 stycznia 2007 r. w sprawie C- 279/05. Nie ma w tym względzie znaczenia, czy nieprawidłowość dotyczyła stosunkowo niewielkiej części wszystkich transakcji przeprowadzonych w danym okresie i czy transakcje, wobec których stwierdzono nieprawidłowości, dotyczyły za każdym razem rożnych partii towaru. Okoliczności te nie mogą bowiem być rozstrzygające dla stwierdzenia nieprawidłowości ciągłej lub powtarzającej się, żeby nie zachęcać przedsiębiorców do unikania stosowania art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95 poprzez sztuczne dzielenie swoich operacji (Wyrok z 11 stycznia 2007 r. w sprawie C-279/05).

W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy podzielić należy stanowisko organu, że ciągły i powtarzający się charakter nieprawidłowości wynika z faktu, że Spółka A poddzierżawiając część własnego gospodarstwa rolnego i składając corocznie od 2010 r. do 2016 r. na nieużytkowane przez siebie grunty wnioski o przyznanie płatności naruszała jeden z podstawowych warunków uprawniających ją do otrzymania płatności - nie była w posiadaniu poddzierżawionych i deklarowanych do płatności gruntów rolnych w dniu 31 maja każdego roku składania wniosków (warunek wynikający z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). Oprócz tego przekazała swój atrybut posiadacza zależnego - w drodze rzeczonych umów dzierżawy – państwu C., którzy tym samym otrzymali przywilej do składania własnych żądań (warunek wynikający również z art. 7 ust. 1 i pkt 1). A co za tym idzie strona nie była ostatecznym i rzeczywistym posiadaczem zależnym wszystkich deklarowanych we własnych wnioskach gruntów rolnych, bowiem na części z nich działalność rolniczą prowadził niezależny podmiot, który pobierał pożytki, ponosił nakłady i koszty (warunek wynikający z art. 7 ust. 6 ustawy). Poza tym skarżąca, która wychodziła z założenia, że jest uprawniona do płatności powinna również wszystkie grunty rolne utrzymywać zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności (warunek wynikający z art. 7 ust. 1 pkt 2).

W przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu nieprawidłowość ciągła trwała więc nieprzerwanie do dnia 20.06.2017 r. tj. realizacji płatności za rok 2016 r., za który Spółka jeszcze otrzymała - na podstawie decyzji z dnia "[...]" płatności do nieużytkowanych przez siebie gruntów, wobec czego dzień następujący po dacie wystąpienia tej ostatniej szkody należałoby przyjąć za datę ustania nieprawidłowości zapoczątkowanej w 2010 r. (wnioski o przyznanie płatności obejmujące sporne działki od 2017 r. składane były przez kolejnego poddzierżawcę p. R. R.).

W świetle powyższego od dnia 21.06.2017 r. należy więc liczyć bieg terminu przedawnienia, który dodatkowo w dniu doręczenia postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego, tj. w dniu 10.06.2019 r. uległ przerwaniu i rozpoczął swój czteroletni bieg na nowo. O ile więc zastosowanie w postępowaniu wznowieniowym miałby art. 3 rozporządzenia nr 2988/95 podkreślić należy, że nie doszło w sprawie do upływu terminu przedawnienia.

Wskazać w tym miejscu należy na stanowisko TSUE, że aktem który może skutecznie przerwać bieg przedawnienia jest każde zawiadomienie podmiotu, które wskazuje transakcje, w odniesieniu do których podejrzewane jest wystąpienie nieprawidłowości (wyrok z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie C- 278/02). Doręczenie beneficjentowi postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego przez organ uprawniony do stwierdzenia nieprawidłowości, przerywa okres przedawnienia (por. wyrok TSUE z dnia 11.06.2015 r., C-52/14).

Skoro zaskarżona decyzja została wydana w roku 2020 to zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że organ we właściwym czasie tj. w maksymalnym ośmioletnim terminie określonym w rozporządzeniu, wydał rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzonych nieprawidłowości o której mowa w art. 4 przywołanego rozporządzenia nr 2988/95.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego w ocenie Sądu nieuprawnione są twierdzenia zawarte w skardze sprowadzające się do twierdzenia, że 4 letni termin przedawnienia upłynął. Skarżąca pomija bowiem fakt, że Spółka na podstawie decyzji administracyjnej organu z dnia "[...]" otrzymała płatności do nieużytkowanych przez siebie gruntów za rok 2016. Wobec powyższego trafne jest stanowisko organu, że nieprawidłowość ciągła trwała więc nieprzerwanie do dnia 20.06.2017 r., tj. realizacji płatności za rok 2016.

Tym samym, zdaniem Sądu nieuprawnione są zarzuty podniesione w skardze dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 151 §1 pkt 2 w zw. z art. 145 §1 pkt 5 w zw. z art. 146 §1 k.p.a. w zw. z art. 57 k.p.a.

Przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Powyższy przepis precyzuje możliwość uchylenia decyzji w następstwie wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny zawartej w art. 145 § 1 pkt 5 powołanej przez organ I instancji, w terminie pięciu lat liczonym od dnia doręczenia decyzji - które w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu 29.12.2014 r. Na podstawie przywołanego już wyżej art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, jeżeli decyzja w sprawie przyznania pomocy uwzględnia w całości żądanie rolnika i nie określa zmniejszeń lub wykluczeni oraz nie ustala kwot podlegających odliczeniu decyzję doręcza się jedynie na żądanie strony. Mając na uwadze fakt, iż strona nie złożyła żądania doręczenia decyzji niniejsza decyzja pozostała jedynie w aktach sprawy. Jednocześnie mając na uwadze ust. 5. ww. ustawy za dzień doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 4, w przypadku gdy strona nie wystąpiła z żądaniem jej doręczenia, uważa się dzień uznania przyznanej pomocy na rachunku bankowym strony, który przypadł na dzień 29.12.2014 r. Decyzja uzyskała swój walor ostateczności w najkrótszym z możliwych w ustawie terminie, bowiem nie została zaskarżona przez stronę.

W związku z tym, iż decyzja organu I instancji zaskarżona przez profesjonalnego pełnomocnika strony została wydana w dniu "[...]", omawiany zarzut jest bezprzedmiotowy, gdyż od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nie upłynęło 5 lat.

Sąd w całości podziela stanowisko wyrażone między innymi w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2010r. w sprawie III SA/Wr 258/10 ( Lex nr 757884), iż dla zachowania terminów zakreślonych w art. 146 § 1 k.p.a. konieczne jest wydanie decyzji przez organy obu instancji, jeśli orzeczenie organu I instancji poddane zostało kontroli instancyjnej. Dopiero bowiem dwuinstancyjne rozstrzygnięcie powoduje ostateczne załatwienie sprawy, także w postępowaniu wznowieniowym. W przedmiotowej sprawie decyzje organów obu instancji zostały wydane przed upływem 5 letniego terminu. W orzecznictwie NSA jednolicie podnosi się, że dopiero upływ terminu, przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a., przed wydaniem decyzji ostatecznej skutkuje ograniczeniem możliwości organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu co do istoty sprawy. (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSSK 1702/16).

Sąd podziela w pełni stanowisko organów, że warunki przyznawania płatności ONW określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zgodnie z § 2 rozporządzenia ONW, płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem": jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65), zwanych dalej "działkami rolnymi", lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowana, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha (pkt 2); do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, będących w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 300 ha (pkt 3); jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym" (pkt 4); jeżeli są przestrzegane wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z przepisami art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.), zwanego dalej jako rozporządzenie nr 1698/2005 (pkt 5).

Tym samym wskazać należy, że normodawca zastrzegł powierzchniowy limit do którego płatność ONW może zostać przyznana równy 300 ha, a także określił degresywność stawek płatności w zależności od powierzchni działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW (50 % stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 50 ha do 100 ha; 25 % stawki podstawowej – za powierzchnię powyżej 100 ha do 300 ha). Ponadto § 3 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że płatność ONW jest przyznawana rolnikowi do działek rolnych lub ich części, położonych na obszarach ONW, użytkowanych jako wykorzystywane użytki rolne, o których mowa w art. 37 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, w wysokości: 179 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu nizinnego strefy nizinnej I (pkt 1), 264 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu nizinnego strefy nizinnej II (pkt 2), 264 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu ze specyficznymi utrudnieniami (pkt 3), 320 zł na 1 ha – na obszarze ONW typu górskiego (pkt 4), tiret pierwsze stanowiących stawki podstawowe.

Ponadto, w myśl art. 18 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a grunt ten stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, pomoc przysługuje posiadaczowi zależnemu gruntu. Jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a grunt ten stanowi przedmiot współposiadania, pomoc przysługuje temu współposiadaczowi gruntu, co do którego pozostali współposiadacze wyrazili pisemną zgodę (ust. 2). Zgodę, o której mowa w ust. 2, dołącza się do wniosku o przyznanie pomocy (ust. 3).

W niniejszej sprawie spór dotyczy kwestii tego komu przysługują płatności, kto w rzeczywistości prowadził na spornych gruntach gospodarkę rolną. Przy czym, jak prawidłowo wskazał Dyrektor w zaskarżonej decyzji, posiadanie nie zostało zdefiniowane w regulacji prawnej określającej przyznanie wnioskowanych płatności, ani w regulacji ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

W ukształtowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że posiadanie należy odczytywać w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych. W tym stanie pojęcie posiadania gruntów rolnych należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Zatem, aby zostać beneficjentem pomocy w ramach przedmiotowej płatności nie wystarczy być posiadaczem (samoistnym) działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale należy je również rolniczo użytkować. Istotą przedmiotowych płatności jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać, jakich dokonywać zabiegów agrotechnicznych, zbiera plony, utrzymuje te grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej (zob. wyroki: WSA w Warszawie, z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 728/16, WSA w Łodzi z dnia 5 marca 2014 r., sygn. III SA/Łd 1259/13, WSA w Gdańsku z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Gd 283/07, WSA w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 8/13, opubl. CBOSA).

Wymóg posiadania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do gruntów nie został sformułowany w żadnym przepisie ustawy o płatnościach. Należy więc odwoływać się do regulacji tej instytucji w podstawowym akcie prawnym, jakim jest Kodeks cywilny (art. 336-352). Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie o sygn. akt I GSK 854/19, dla przyznania płatności istotne jest czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem, przy spełnieniu wymogów kwalifikacyjnych z ustawy. Wnioskodawca nie musi zatem wykazać, że przysługuje mu prawo do gruntu, a jedynie, że faktycznie posiada w dniu 31 maja wnioskowane grunty rolne i utrzymuje je zgodnie z normami. Uprawnionym do płatności jest zatem:

- właściciel gruntu, gdy grunt nie jest oddany w posiadanie zależne i jest we władaniu właściciela,

- dzierżawca gruntu rolnego,

- posiadacz samoistny i zależny bez tytułu prawnego (bez względu na jego dobrą czy złą wiarę).

W świetle powyższego pojęcie posiadania gruntów rolnych należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Oznacza to, że można mieć tytuł prawny do gruntu rolnego, ale nie mieć uprawnienia do płatności oraz że można posiadać grunty rolne bez tytułu prawnego, a nawet w złej wierze i z tego tytułu mieć prawo do uzyskania płatności.

W tym miejscu zauważyć należy, że rolnik wnioskujący o płatność nie jest zobowiązany do bezpośredniej pracy na gruntach, tzn. nie musi stosownych czynności agrotechnicznych wykonywać osobiście. W zależności od możliwości, władanie gruntem może polegać także na zlecaniu osobom trzecim dokonania stosownych zabiegów, jednak w jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które skład orzekający w pełni akceptuje wskazuje się, że istotne jest to by rolnik posiadał decyzyjność jak, co, gdzie i kiedy na dany grunt zasiać, komu i kiedy zlecić prace polowe. Co więcej, tego rodzaju prace nie mogą mieć charakteru jedynie sporadycznego, muszą trwać przez cały rok kalendarzowy. Reasumując, istotą przedmiotowych płatności jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać, jakie nasiona wysiać, jakich i przy pomocy jakiego rodzaju maszyn i urządzeń rolniczych dokonywać zabiegów agrotechnicznych, podejmuje także decyzje o terminie zbioru plonów, itp. (zob. wyroki NSA: z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 227/07; z 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 87/11; z 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 537/11; z 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 734/11; z 18 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 932/11).

Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy wskazać należy, że prawidłowo organ I instancji a za nim organ odwoławczy wyjaśniły wszystkie okoliczności związane ze współposiadaniem przez dzierżawcę - Spółkę gruntów rolnych będących przedmiotem poddzierżawy na rzecz państwa C. oraz rzekomego współgospodarowania skarżącej na tych gruntach z poddzierżawcą. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy świadczy, że skarżąca poddzierżawiła część własnego gospodarstwa rolnego i w związku z tym od 2010 roku, rokrocznie nie spełniała jednego z podstawowych warunków uprawniających ją do otrzymania płatności, tj. nie była w posiadaniu poddzierżawionych i deklarowanych do płatności gruntów rolnych w dniu 31 maja każdego roku składania wniosków (warunek wynikający z § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia ONW). Dodatkowo przekazała swój atrybut posiadacza zależnego - w drodze umów dzierżawy - państwu C., którzy tym samym otrzymali prawo do składania wniosków o płatność (warunek wynikający rownież z § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia ONW). A co za tym idzie strona skarżąca nie była ostatecznym posiadaczem zależnym wszystkich deklarowanych we własnych wnioskach gruntów rolnych, bowiem na części z nich działalność rolniczą prowadził niezależny podmiot, który pobierał pożytki, ponosił nakłady i koszty (warunek wynikający z art. 18 ust 1 ustawy o wspieraniu rozwoju). Poza tym strona, która wychodziła z założenia, że jest uprawniona do płatności powinna rownież przestrzegać na tych gruntach rolnych wymogi i normy (w tamtym okresie, warunek wynikający z § 2 pkt 4 rozporządzenia ONW).

Zdaniem Sądu zgodzić należy się z Dyrektorem, że dokumenty zgromadzone w sprawie dowodzą, że organ wzywał strony postępowania na rozprawę administracyjną, do osobistego stawiennictwa w charakterze strony bądź w charakterze świadka oraz dwukrotnie wzywał do złożenia dokumentów i wyjaśnień. Jak podkreślił organ odwoławczy Z. L. (który pełnił także rolę pełnomocnika skarżącej), dysponujący wiedzą na temat spornych gruntów rolnych, podczas rozprawy administracyjnej nie skorzystał z prawa wypowiedzenia się, nie zrobił tego zresztą do dnia wydania decyzji, nie złożył żadnych dokumentów potwierdzających twierdzenie, że oba podmioty były posiadaczami zależnymi nieruchomości i prowadziły wspólną gospodarkę rolną. Wręcz przeciwnie wskazać należy, że sama strona skarżąca wskazała, że faktury za sprzedaż płodów rolnych za 2014 rok i lata późniejsze, plan nawożenia, plan zasiewów, rejestr oprysków za 2014 rok i lata późniejsze (wymogi wynikające z CC), faktury na zakup materiału siewnego na kampanię roku 2014 i następne, są w dyspozycji państwa C., bowiem gospodarka w ramach poddzierżawy była prowadzona wyłącznie przez te osoby.

Tym samym sama skarżąca wykazała, że w rzeczywistości faktycznym użytkownikiem spornych gruntów rolnych byli państwo C. Dodatkowo świadczą o tym akty notarialne dołączone do sprawy, faktury, oświadczenia składane przez Z. C., dokonane w decyzji organu I instancji tabelaryczne zestawienie struktury zasiewów i zestawienie dostarczonych przez Z. C. faktur sprzedaży pszenicy i rzepaku, z których wynika, że uprawy te były prowadzone na znacznie większym areale niż zadeklarowany we wniosku własnym i jednocześnie odpowiadały uprawom na ww. działkach ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku przez skarżącą.

Skarżąca opiera swoje twierdzenia wyłącznie na fakcie formalnego zawarcia umowy dzierżawy, przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek przeciwstawnego dowodu świadczącego o faktycznym użytkowaniu działek przez nią. Podkreślić należy, że strona skarżąca sama dołączyła dokumenty w postaci wyciągów z programu finansowo-księgowego potwierdzające wpłacenie przez pana Z. C. wymaganych czynszów dzierżawnych za wydzierżawione od skarżącej i użytkowane przez niego samodzielnie grunty rolne. Także sam Z. C. w składanych zeznaniach wskazywał, że samodzielnie decydował o charakterze upraw na spornych działkach, zaś przedstawiciel Spółki jedynie wpisywał te dane do składanych wniosków na podstawie informacji podawanych przez poddzierżawcę.

Podkreślić, za Dyrektorem należy dodatkowo, że strony postępowań administracyjnych toczących się przed organami Agencji nie mają ustawowej delegacji, aby zawrzeć wspólne porozumienie, którego głównym celem będzie obejście obowiązujących przepisów prawa. I tak jak wnioskowała strona skarżąca zmienić tym samym podmiot, który uprawniony jest do otrzymania płatności na podstawie zawartego porozumienia.

W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo uznano, że skarżąca nie była posiadaczem spornych działek, tj. faktycznie ich nie użytkowała, nie decydowała o profilu upraw. Tym samym za niezasadne należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia przez Dyrektora art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2019 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014-2020 tj. w związku z art. 7 ust. 6 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 124 ust. 2 akapit drugi i art. 2a rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 9 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 w zw. z art. 72 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 poprzez błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, niezgodną z treścią art. 124 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 73/2009.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności podkreślić należy, że w sprawach przyznania pomocy z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ustawodawca dokonał istotnego ograniczenia zastosowania podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego unormowanych w przepisach k.p.a. Prawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił bowiem wyjątek od tzw. zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., a rozwijanej w dalszych przepisach m.in. art. 77 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju w postępowaniu w sprawach przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie; stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4).

Ponadto, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3 art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju).

Stwierdzić należy, że pierwsza zasada określona w art. 21 ust. 2 pkt. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju jest powtórzeniem zasady praworządności wymienionej w art. 6 k.p.a., druga zasada - określona w tym artykule - stanowi odejście od zasady prawdy obiektywnej wymienionej w art. 7 k.p.a. Zatem w art. 21 ustawy większy nacisk został nałożony na uaktywnienie stron w postępowaniu. Tym samym obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym, chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Organy administracji publicznej nie mają zaś obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tak jak tego wymaga art. 7 k.p.a.

Istotnemu ograniczeniu uległa również realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W przypadku pierwszej z zasad ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania - i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu.

Natomiast w przypadku drugiej z zasad organ został zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie.

Tymczasem w niniejszym przypadku skarżąca takiego żądania nie wniosła. Nie sposób więc podzielić zarzutu skarżącej o uniemożliwieniu pełnomocnikowi wypowiedzenia się co do zabranych dowodów przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo stwierdzić należy, że inicjatywa dowodowa i obowiązek dostarczenia dowodów w sprawie nie spoczywa na organie prowadzącym sprawę, lecz na stronie postępowania, która z udowodnienia faktu wywodzi skutki prawne. Organowi pozostaje jedynie w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy administracji publicznej nie mają zaś obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tak jak tego wymaga art. 7 k.p.a. Na organach nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ prowadzący postępowanie nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (tj. jego uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności). Jak już wskazano, organ obowiązany jest jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów zebranych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności związanych z przeprowadzonym postępowaniem, mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów w myśl art. 80 k.p.a. powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego.

Sąd podziela przy tym stanowisko organu odwoławczego, że jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika (art. 40 § 2 k.p.a.). Skarżąca takiego wyboru jednak nie dokonała. Nie sposób zatem uznać zarzutu o pominięciu profesjonalnego pełnomocnika za zasady. Tym bardziej, że organ I instancji przychylając się do prośby profesjonalnego pełnomocnika strony, ponownie wezwał świadka w celu złożenia zeznań. Ostatecznie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka Z. L. organ nie przeprowadził przed wydaniem decyzji, gdyż świadek był bierny i unikał składania zeznań, o czym świadczą wnioski o odroczenie czynności składane przez profesjonalnego pełnomocnika. Dodatkowo pełnomocnik skarżącej we własnym wniosku wystąpił o umorzenie postępowania oraz o zaniechanie wzywania świadków, wyjaśniając, że wniosek o kolejne odroczenie czynności składał będąc w niedyspozycji zdrowotnej. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Dyrektora, że gdyby świadek ten - przy czym podkreślić należy, że był on także pełnomocnikiem skarżącej - posiadał dowody wskazujące na fakt wspólnego prowadzenia gospodarki rolnej przez skarżącą i Z. C. skorzystałby z prawa wypowiedzenia się na temat spornych gruntów rolnych, podczas rozprawy administracyjnej lub przedłożyłby takie dokumenty do dnia wydania zaskarżonej decyzji. Tak się jednak nie stało co wskazuje na trafność stanowiska Dyrektora o tym, że świadek ten nigdy nie był i nie jest w posiadaniu żadnych istotnych dowodów, które to istotnie wpłynęłyby na rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie, dawno by je ujawnił.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał wszystkie podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania za niezasadne.

Końcowo odnosząc się do zgłoszonego w skardze wniosku pełnomocnika skarżącej o wystąpienie ze sformułowanym tam pytaniem prejudycjalnymi do TSUE, należy zauważyć, że pytanie takie sąd krajowy może i powinien zadać tylko wtedy, gdy odpowiedź na nie jest niezbędna do wydania wyroku (art. 267 TFUE). Ponieważ w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, jak wskazano powyżej, z uwagi na prawidłową interpretacje unormowań prawa unijnego, brak jest niezbędnych przesłanek wynikających z tego przepisu. Tym samym nie było podstaw do zasięgania opinii TSUE co do wykładni wskazanych przepisów, gdyż przekonaniu Sądu, w przedmiotowej sprawie nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wskazanych przepisów prawa unijnego.

Ideą płatności jest dofinansowanie do produkcji rolnej i pomocy rolnikom rzeczywiście użytkującym posiadane grunty rolne. Istotne jest więc rzeczywiste posiadanie (władanie) gruntami rolnymi w dniu 31 maja roku, w którym jest składany wniosek. W realiach niniejszej sprawy znaczenia nabiera stwierdzenie, znajdujące oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przyznanie płatności wiąże się z faktycznym władztwem i użytkowaniem rolniczym danego gospodarstwa rolnego przez stronę wnioskującą, niezależnie od posiadania przez nią określonego tytułu prawnego do danego gruntu w rozumieniu przepisów prawa rzeczowego. Zatem aby zostać beneficjentem pomocy w ramach przedmiotowej płatności nie wystarczy być posiadaczem (dzierżawcą, właścicielem) działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale należy je również faktycznie rolniczo użytkować. Płatność jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych, na których producent ten prowadzi działalność rolniczą. Chodzi tu o osobę, która decyduje o profilu upraw i dokonuje swobodnie zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony, a nie osobę, której przysługuje jedynie formalnie tytuł prawny do zadeklarowanych gruntów albo też na zadeklarowanych gruntach rolnych dokonuje jedynie kontroli czy są one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej (por. wyrok NSA z 10 września 2020 r., sygn. akt I GSK 515/18). Posiadacz gruntu, niebędący jego faktycznym użytkownikiem, nie otrzyma płatności. Jest to fundamentalna zasada pomocy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - wsparcie to przysługuje podmiotom faktycznie gospodarującym na danym gruncie (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1840/12; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 227/07; wyrok WSA w Opolu z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Op 485/14).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie naruszyły przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy oraz przepisów procesowych w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tych okolicznościach, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.