Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1483/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. L. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 czerwca 2013 r. nr LXXVI/1102/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Liban" skargę oddala


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 29 sierpnia 2014 r. A. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 czerwca 2013 r. nr LXXVI/1102/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Liban". Powyższej uchwale zarzucił naruszenie:

1/ art. 6, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że kwestionowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z postanowieniami studium oraz polegające na przekroczeniu władztwa planistycznego przysługującego gminie poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie praw skarżącego;

2/ art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez arbitralne zróżnicowanie sytuacji prawnej działek znajdujących się w tej samej strefie oraz nieuzasadnione naruszenie zasady równości;

3/ art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 20 i art. 22 Konstytucji poprzez wykorzystanie planu zagospodarowania przestrzennego jako instrumentu ograniczającego chroniona konstytucyjnie swobodę działań gospodarczych i nakładającego ograniczenia o charakterze podmiotowym w zakresie działań konkurencyjnych podmiotów gospodarczych.

W związku ze wskazanymi zarzutami skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części w jakiej dotyczy działek nr [...] obr. [...] Podgórze, działki [...] obr. [...] Podgórze, działki [...] obr. [...], działki [...] obr. [...] Podgórze przy ul. [...] w Krakowie .

W uzasadnieniu autor skargi podał, że jego legitymacja do zaskarżenia uchwały wywodzi się z faktu istnienia stosunku dzierżawy działek, których dotyczy skarga i wydania na jego rzecz decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku handlowo – usługowego (w miejsce istniejącego pawilonu) na działce nr [...] obr. [...] Podgórze oraz części działki nr [...] obr. [...] Podgórze wraz z budową (urządzeniem) naziemnych miejsc postojowych na działce nr [...] i części działki nr [...] obr. [...] Podgórze przy ul. [...] w Krakowie".

Zgodnie z § 3 pkt 4 uchwały z dnia 12 czerwca 2013 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowić będzie podstawę realizacji programów inwestycyjnych na terenach przeznaczonych do rozwoju zabudowy mieszkaniowej i usługowej, przy uwzględnieniu celów jego sporządzenia, a mianowicie "rozwoju funkcji usługowych, w tym lokalnych usług celu publicznego, a także innych usług związanych z aktywizacją gospodarczą i potencjałem miasta. Jednocześnie zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały działka nr [...] znalazła się w terenach zieleni urządzonej parkowej (ZPp3). Na terenie tym istnieje zakaz lokalizacji budynków, a tym samym jakakolwiek zabudowa stała się niemożliwa. Zmiana przeznaczenia działki nr [...] wynikająca z uchwały nastąpiła niezgodnie z prawem. Zgodnie z tą uchwałą działka nr [...] znalazła się na terenie U9. Zgodnie z § 22 ust. 4 pkt 5 lit. a maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy został ustalony w wysokości 0.4. Wskaźnik tej wysokości praktycznie wyłącza możliwość zabudowy tej działki. Autor skargi wskazał, że ustalenia planu miejscowego mają charakter dyskryminujący oraz bezzasadnie ograniczają, a właściwie wyłączają możliwość zabudowy. Tak drastyczne zróżnicowanie stanu prawnego terenów o takich samych walorach i w dodatku poddanych takiemu samemu reżimowi prawnemu, a co za tym idzie zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli i osób posiadających prawa do tych terenów znajdujących się w tej samej strefie stanowi naruszenie art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyraża zasadę równości wobec prawa, a art. 64 ust. 1 Konstytucji równą ochronę prawa właścicieli. Odstąpienie od zasady równości powinno mieć zawsze charakter wyjątkowy i powinno być dobrze uzasadnione. Jeżeli więc prawo traktuje odmiennie adresatów posiadających takie same cechy, konieczna jest jeszcze ocena kryterium, na podstawie którego dokonano owego zróżnicowania. W tej sprawie nie sposób znaleźć takiego obiektywnego kryterium. Ustalenia planu miejscowego, które wprowadzają arbitralne zróżnicowanie sytuacji prawnej działek znajdujących się w tej samej strefie godzą w zasadę równości prawa. Oczywistym jest, że wszelkie ograniczenia uprawnień właścicielskich możliwe są tylko o tyle, ile konieczne i niezbędne są dla ochrony innych wartości, które uwzględnia i realizuje plan miejscowy. Objęcie działek o których mowa w skardze zakazem zabudowy stanowi ograniczenie bez zachowania proporcji i nie jest podyktowane racjonalnymi kierunkami gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Istotną w sprawie jest również okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość znalazła się na obszarze oznaczonym w planie symbolem ZPp3 (działa [...]) i Zpp (działka [...]) mimo, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, stanowiącego uchwalę nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. przedmiotowe działki znajdują się na terenach o charakterze Mn. Skoro przeznaczenie działek wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest inne niż określone w studium, to stanowi to naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy zawierającej plan miejscowy. Plan miejscowy zmieniając przeznaczenie działek w praktyce wyłącza możliwość kontynuacji działalności gospodarczej, chociaż zgodnie z uchwałą uchwalenie planu miało na celu aktywizację gospodarczą.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie z powodu niewykazania naruszenia interesu prawnego przez stronę skarżącą, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg procedury planistycznej. Stwierdził, że w dniu 26 października 2011 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr XXVIII/340/11 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Liban". Ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Liban" ukazało się w prasie, a obwieszczenie o podobnej treści zostało rozmieszczone na tablicach informacyjnych w Urzędzie Miasta Krakowa. Następnie wysłano zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzania przedmiotowego planu do organów i instytucji właściwych do uzgodnienia i opiniowania planu. W dniu 20 lipca 2012 r. zarządzeniem nr 2004/2012 Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył wnioski, które w wyznaczonym terminie zostały złożone do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 21 grudnia 2012 r. zostało opublikowane ogłoszenie prasowe Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i o terminie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 3 stycznia do 31 stycznia 2013 r. Uwagi złożone do projektu zostały rozpatrzone zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 marca 2013 r. W dniu 7 maja 2013 r. Prezydent Miasta Krakowa przekazał Radzie Miasta Krakowa projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Liban" do uchwalenia. W dniu 22 maja 2013 r. Rada Miasta Krakowa odbyła pierwsze czytanie projektu uchwały, a następnie w dniu 12 czerwca 2013 r. odbyła drugie czytanie. Tego dnia Rada Miasta Krakowa przyjęła uchwałę nr LXXVI/1104/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Liban". W dniu 25 czerwca 2013 r. ogłoszono uchwałę w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego poz. 4170. Organ wskazał, że do koniecznych warunków, które strona wnosząca skargę do sądu administracyjnego powinna spełnić należy wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd według którego, interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem. W przedmiotowej sprawie skarżący powołuje się na fakt prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomości objętej ustaleniami planu, wskazując na umowę dzierżawy. Zatem należy uznać, że strona skarżąca nie posiada legitymacji do zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto dla terenu wskazanego w skardze w studium został ustalony kierunek zagospodarowania terenu pod tereny o przeważającej funkcji zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności. W związku z powyższym uwzględniając wymóg kształtowania nowych zespołów zabudowy o czytelnym układzie i kompozycji przestrzennej, uwzględniających konieczność lokalizowania ogólnodostępnych przestrzeni publicznych, na gruntach stanowiących własność gminy zostało ustalone niebudowlane przeznaczenie terenu, pod zieleń parkową. Natomiast na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa ustalono przeznaczenie pod tereny zabudowy usługowej. Organ wyjaśnił, że przyjęte przez gminę ograniczenia w możliwości zabudowy działek nr [...] i nr [...], zostały uwarunkowane potrzebami gminy, która jest zobowiązana nie tylko do kształtowania ładu przestrzennego na swoim terenie, lecz także do wykonywania innych zadań, które zostały na nią nałożone, a do których należy tworzenie i utrzymanie zieleni gminnej. Tym bardziej skoro wytyczne studium dopuszczają zagospodarowanie terenu zgodnie z istniejącym stanem zagospodarowania działek, to brak było podstaw do uznania, żeby teren ten został przeznaczony pod powstanie nowej zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne jak wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Skarżący dopełnił wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Miasta Krakowa w dniu 4 lipca 2013 r. Skargę wniósł w dniu 29 sierpnia 2013 r. z zachowaniem sześćdziesięciodniowego terminu do jej złożenia zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, opubl. w OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04, opub. w Lex nr 173736; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2012 r. sygn. akt Ii SA/Kr 1861/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2101/12). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, dlatego w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, opub. w LEX nr 171196; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, opub. w LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesądza wykazanie, albo przynajmniej wskazanie przez skarżącego naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego lub chociażby prawa chronionego w drodze ustawy, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być jednak bezpośredni i realny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt OSK 715/05, opub. w LEX nr 192482; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, opub. w Lex nr 53376, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt II SA 1933/95, opubl. w ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 764/06 i sygn, akt II SA/Bk 763/05).

W związku z powyższym w następnej kolejności należy ustalić, czy wskazana przez skarżącego argumentacja pozwala na stwierdzenie, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, a więc ustalić, czy poprzez uchwalenie tejże uchwały interes prawny skarżącego już został naruszony lub w inny sposób ograniczony.

Na tą okoliczność skarżący podnosi, że jest dzierżawcą nieruchomości leżącej w granicach skarżonego planu a ponadto otrzymał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą budowa budynku handlowo-usługowego na miejscu istniejącego pawilonu wraz z budową (urządzeniem) naziemnych miejsc postojowych na tejże właśnie nieruchomości.

Oceniając tak podaną legitymację do zaskarżenia planu miejscowego Sąd przychyla się do stanowiska Rady Miasta Krakowa zasadnie kwestionującej brak tejże legitymacji po stronie skarżącego. Przede wszystkim należy wskazać, że działka nr [...] stanowi własność Gminy Miasto Kraków, a działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa. Bezsprzecznie wynika to z dokumentacji planistycznej dotyczącej zaskarżonego planu miejscowego. Właściciele tych działek wydzierżawili je skarżącemu. Tym samym przede wszystkim należy rozważyć, czy z faktu posiadania prawa dzierżawy skarżący może skutecznie zaskarżyć plan miejscowy, a więc treść planu miejscowego naruszyła chronione przepisami ustawy uprawnienia (lub nawet obowiązki) skarżącego.

Wykazanie naruszenia tego interesu warunkuje przejście do dalszego etapu rozpoznawania sprawy. Skarga oparta o konstrukcję art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest bowiem skargą powszechną, którą każdy może skutecznie wnieść. Jest to skarga, która przysługuje tylko takiemu podmiotowi, którego interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą. Tym samym nie wystarczy nawet objęcie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącego.

Sąd oceniając argumentację skarżącego jak i z urzędu badając sprawę nie podziela stanowiska skarżącego, że jego interes prawny został naruszony.

Żaden z powołanym argumentów, w tym także paragrafów zaskarżonej uchwały nie narusza prawa dzierżawy skarżącego obejmującego działki nr [...] i [...]. Zaskarżony plan miejscowy nie reguluje w żadnym zakresie praw wynikających z umów dzierżawy. Jedynie pośrednio można określić, że skoro w planie miejscowym sposoby zagospodarowania działek nr [...] i [...] zostały określone i regulują sposób wykonywania prawa własności, to regulacja sposobu wykonywania prawa własności znajduje swoje odzwierciedlenie w zakresie i sposobie wykonywania prawa dzierżawy. Nie może właściciel przekazać dzierżawcy więcej uprawnień niż wynikałoby to z prawa własności. W tym znaczeniu w sposób pośredni i pochodny uprawnienia wynikające z umowy dzierżawy będą zależały od uprawnień posiadanych przez samego właściciela. Żaden zaś z przepisów art. 693-709 Kodeksu cywilnego nie zawiera ustawowej gwarancji zachowania zakresu korzystania z umowy dzierżawy i zakazu jej zmiany. W szczególności co do prawa dzierżawy nie ma odpowiednika art. 140 K.c. gwarantującego, że przepisy ustaw mogą określać sposób wykonywania prawa własności. Uprawnienia dzierżawcy wynikające z umowy dzierżawy kształtuje przede wszystkim właściciel i to z woli właściciela (wydzierżawiającego) następuje zawarcie umowy dzierżawy i określenie warunków jej wykonywania przez dzierżawcę.

Tym samym w przypadku, gdy postanowienia planu miejscowego niweczą np. określony w umowie dzierżawy sposób używania i pobierania pożytków przez dzierżawcę, to wówczas nie dzierżawca – którego uprawnienia wynikają z umowy – ale właściciel może skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego kwestionując naruszenie przysługującego mu prawa własności w ten sposób, że nie może dalej wydzierżawiać swojej nieruchomości zgodnie ze swoja wolą. Oczywiście tak wniesiona skarga przez właściciela nie musi odnieść skutku w postaci unieważnienia części lub całości planu miejscowego, ale będzie skargą dopuszczalną, jeżeli właściciel będzie powoływał się na ograniczenie w dotychczas wykonywanym przez sienie prawie własności.

W tej sprawie sytuacja jest jednak inna. Właściciele (Gmina Miasto Kraków i Skarb Państwa) nie kwestionują zakresu uprawnień wynikających z prawa własności do nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...], natomiast kwestionuje zakres prawa własności dzierżawca (skarżący). Z uzasadnienia skargi wynika bowiem, że to dzierżawca powołuje się na ograniczenia prawa własności (art. 64 ust. 1 Konstytucji) oraz naruszenia zasady równości i proporcjonalności co do zakresu uprawnień wynikających z prawa własności (art. 31 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji). Cały wywód, łącznie z powoływaniem się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w istocie dotyczy zarzutów, jakie może podnosić nie dzierżawca, ale właściciel.

Sąd orzekając w tym składzie nie przychyla się do takiego kierunku wykładni, zgodnie z którym dzierżawca może skutecznie podnieść w skardze na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zarzuty, które dotyczą jedynie właściciela. Dzierżawca może podnosić zarzuty wynikające z przysługującego mu prawa dzierżawy, a właściciel z przysługującego mu prawa własności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2008 r. II OSK 1468/07, z 26 września 2008 r. II OSK 312/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 8 maja 2013 r. II SA/Wr 1/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 23 października 1014 r. II SA/Sz 439/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 2 sierpnia 2012 r. II SA/Po 300/12).

Sąd nie przychyla się do stanowiska skarżącego także i z tego powodu, że wówczas doszłoby do odwrócenia konstytucyjnej i kodeksowej (Kodeks cywilny) hierarchii ochrony interesów: wyżej (bardziej) chroniony byłby interes umowny niż interes ustawowy właściciela. Skoro właściciel danej nieruchomości nie kwestionuje ustaleń planu miejscowego, a w tej sprawie odnośnie przedmiotowych działek uprawnienia obu właścicieli wykonuje Prezydent Miasta Krakowa, który jest jednym z organów planistycznych, to nie można wbrew woli właściciela doprowadzić do zmiany zakresu uprawnień prawa własności. Skoro właściciel chciał uregulować zakres wykonywania prawa własności i jego treść w taki sposób, w jaki opisuje to plan miejscowy, to nie można wbrew właścicielowi tych ustaleń kwestionować. Gdyby przyjąć odmienną argumentację, a więc przyznać w tym zakresie rację skarżącemu, to wówczas obok właścicieli nieruchomości, skutecznie skargi na treść planu miejscowego mogliby wnosić dzierżawcy nieruchomości, najemcy, leasingobiorcy (korzystający), itp. Tym samym z każdej umowy obligacyjnej można byłoby skutecznie powoływać się na naruszenie chronionego taką umową (i tylko taką umową) prawa. To zaś spowodowałoby, że pojęcie "naruszonego interesu prawnego" wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dotyczyłoby także i takiego interesu, który nie ma wprawdzie oparcia o ochronę w prawie rangi ustawowej, ale wystarczyłaby umowa do wywodzenia takiego interesu i jego ochrony.

Takiego kierunku wykładni Sąd w tej sprawie nie podziela.

Tym samym należałoby uznać, że w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co do zasady nie może skutecznie wnieść skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dzierżawca nieruchomości objętej takim planem. Jedynie wyjątkowo dzierżawca mógłby taką skargę skutecznie wnieść, gdyby plan miejscowy bezpośrednio regulował treść prawa dzierżawy wynikającą z regulacji ustawowych (np. art. 693-708 K.c.). Innymi słowy tylko wówczas, gdyby plan miejscowy zawierał bezpośrednią regulację dotycząca umowy dzierżawcy (lub prawa dzierżawy), wówczas z takiej treści planu miejscowego legitymację do skutecznego wniesienia skargi mógłby wywieść także dzierżawca. Taka jednak sytuacja nie powinna mieć miejsca, ponieważ plany miejscowe regulują sposób wykonywania prawa własności, a nie prawa dzierżawy. Nie można jednak a priori wykluczyć, że w jakimś szczególnym przypadku dany plan miejscowy regulowałby bezpośrednio i prawo dzierżawy. Zaskarżony plan miejscowy nie reguluje jednak treści prawa dzierżawy, a wiec i dzierżawca nie może skutecznie wykazać swojej legitymacji w powołaniu się na naruszenie prawa dzierżawy.

Zaznaczyć także należy, że art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2013 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), na który także powołał się w skardze skarżący, przyznaje prawo organom planistycznym gminy do określenia sposobu wykonywania prawa własności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Co ważne podkreślenia, powołany przepis rangi ustawowej pozwala na regulację prawa własności w planie miejscowym, a nie prawa dzierżawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd nie bada dalej, czy zakres uprawnień przysługujących właścicielom działek nr [...] i [...] został naruszony, czy zakres tego naruszenia przekracza istotę prawa własności.

Kolejnym argumentem podnoszonym przez skarżącego stanowi treść decyzji ustalającej warunki zabudowy, zgodnie z którą ustalono warunki zabudowy dla przedsięwzięcia, które na działkach nr [...] i części działki nr [...] pozwala na lokalizację miejsc parkingowych.

Sąd także i w tym zakresie nie przychyla się do stanowiska skarżącego. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie tworzy prawa do danej nieruchomości. Taka decyzja jest tylko jednym z warunków, niezbędnych do złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja ustalająca warunki zabudowy ma przede wszystkim charakter informacyjny i określa, w jaki sposób można zagospodarować dany teren (dane działki) w stosunku do istniejącej zabudowy faktycznej obszaru sąsiadującego z terenem przyszłej inwestycji. Nawet w procedurze uzyskania pozwolenia na budowę inwestor, poza decyzją ustalającą warunki zabudowy składa oświadczenie o posiadanym tytule prawnym do terenu inwestycji.

Ponadto, ustalenie warunków zabudowy jest niezależne od posiadania jakiegokolwiek prawa do terenu przyszłej inwestycji. Tym samym nawet osoba nie mająca żadnego prawa może skutecznie wnosić o ustalenie warunków zabudowy.

Słusznie powołuje się na charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy Rada Miasta Krakowa. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie tworzy żadnego prawa, a jedynie potwierdza możliwy zakres zagospodarowania z uwagi na istniejący stan rzeczywisty danego obszaru. To plan miejscowy w sposób trwały określa sposób zagospodarowania danego obszaru. Znaczenie decyzji ustalającej warunki zabudowy wyraźnie określa art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w chwili uchwalenia dla danego obszaru planu miejscowego, właściwy organ winien stwierdzić wygaśnięcie wszystkich dotychczas wydanych decyzji ustalających warunki zabudowy dla takiego terenu, jeżeli decyzje te zawierają odmienne ustalenia niż plan miejscowy. Wyjątek dotyczy tylko przypadku, gdy na podstawie wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy zostało już udzielone pozwolenie na budowę. Przy czym z okazanej na rozprawie umowy dzierżawy działki nr [...] wynika, że skarżący zobowiązał się do uzyskania pozwolenia na budowę w odpowiednim okresie liczonym od zawarcia umowy dzierżawy działki nr [...]. Gdyby skarżący otrzymał pozwolenie na budowę, wówczas warunki określone takim pozwoleniem pozwalałyby skarżącemu na realizację inwestycji niezależnie od treści planu miejscowego. Kwestia ewentualnego niedochowania warunków wynikających z umowy dzierżawy i związanej z tym odpowiedzialności nie jest przedmiotem rozstrzygania przez sąd administracyjny.

Powołany zaś art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie wskazuje na pierwszeństwo ustaleń planistycznych zawartych w planie miejscowym w stosunku do decyzji ustalających warunki zabudowy. Okoliczność zaś, że organy planistyczne uchwalają plan miejscowy dla danego terenu nie stanowi żadnego naruszenia prawa. Sąd administracyjny kontrolując legalność działania organów planistycznych, nie może objąć swoją kognicją badania przesłanek uzasadniających przystąpienie do sporządzania planu miejscowego dla danego obszaru. Jest to bowiem zakres władztwa planistycznego gminy, którego Sąd nie kontroluje.

Tym samym nie można stwierdzić, aby interes prawny skarżącego został naruszony z tego tylko tytułu, że treść uchwalonego planu miejscowego ogranicza bądź nawet w znacznym stopniu niweluje dalsze wykonywanie prawa dzierżawy na zasadach określonych we wcześniej zawartych umowach. Może natomiast być to podstawą do zmiany treści umowy dzierżawy lub jej wypowiedzenia.

Również nie stanowi naruszenia interesu prawnego argumentacja skarżącego dotycząca ograniczenia prawa do prowadzenia działalności gospodarczej.

Zaskarżony plan miejscowy nie reguluje prawa do prowadzenia działalności gospodarczej. Nie są w szczególności taką regulacją przepisy, które określają sposób zagospodarowania danego terenu. Oczywistym jest bowiem, że plan miejscowy określa sposoby zagospodarowania objętych nim obszarów i warunki realizacji inwestycji. To jednak nie ogranicza prawa do prowadzenia działalności gospodarczej. W tym zakresie Sąd nie podziela poglądu skarżącego, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pozwala na ochronę także subiektywnie pojmowanego interesu prawnego dla którego wystarczającym jest, jeżeli w ocenie samego skarżącego plan miejscowy narusza jego uprawnienia, mimo że ochrony takich uprawnień skarżący nie znajduje w przepisie rangi ustawowej.

Plan miejscowy nie zakazuje dalszej działalności gospodarczej dla skarżącego. Plan miejscowy w ogóle nie reguluje zasad prowadzenia działalności gospodarczej. Prawa do prowadzenia działalności gospodarczej skarżący nie uzyskał także z decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 listopada 2011 r. znak: [...] ustalającej na rzecz skarżącego warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku handlowo-usługowego (w miejsce istniejącego pawilonu) na działce nr [...] obr. [...] Podgórze oraz części działki nr [...] wraz z budową (urządzeniem) naziemnych miejsc postojowych na działce nr [...] i części działki nr [...] przy ul. [...] w Krakowie". Okoliczność zaś, że treść planu miejscowego ogranicza możliwości inwestycyjne, które mogą być podstawą do prowadzenia określonej działalności gospodarczej (np. poprzez zakaz lokalizacji budynków usługowych nie można na danej działce prowadzić działalności usługowej wymagającej takiego budynku), nie stanowi o naruszeniu ustawowo chronionego interesu prawnego. Żaden przepis rangi ustawowej nie chroni przedsiębiorcę przed zmianą ustaleń planu miejscowego w taki sposób, że zamierzenia takiego przedsiębiorcy nie mogą być w przyszłości realizowane. Tym samym także powoływanie się przez skarżącego na konstytucyjne zasady podstawy ustroju gospodarczego Polski nie mogą odnieść zamierzonego w skardze skutku. Żaden przepis zaskarżonego planu miejscowego nie ingeruje w zasadę społecznej gospodarki rynkowej czy też zasadę wolności podjęcia i prowadzenia działalności gospodarczej. Naruszenie tych zasad miałoby miejsce wówczas, gdyby przepisy planu miejscowego wprost stanowiły, że nie obowiązuje zasada społecznej gospodarki rynkowej lub zasada wolności gospodarczej (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2008 r. II OSK 133/08.)

Nie ma też racji skarżący wskazując, że plan miejscowy miałby zawierać ograniczenia podmiotowe w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej. Taka sytuacja miałaby miejsce wówczas, gdyby zaskarżony plan miejscowy wyraźnie zakazywał skarżącego (wymieniając go z imienia i nazwiska lub firmy, pod którą prowadzi działalność gospodarczą) dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Sąd badając plan miejscowy nie stwierdził jednak, że jakikolwiek przepis tego planu zakazywał A. L. prowadzenia działalności gospodarczej.

Sąd jeszcze raz wskazuje, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera instytucji skargi powszechnej, przysługującej każdemu mieszkańcowi danej gminy. Artykuł ten reguluje prawo do wniesienia skargi tylko wtedy, gdy ustawowo chroniony interes danej osoby zostaje naruszony podjętym przez organ gminy aktem z zakresu administracji publicznej. Istotnym jest przede wszystkim to, że to sam skarżący musi wskazać na jakiekolwiek argumenty przemawiające za naruszeniem tych uprawnień, które są chronione ustawowo.

To bowiem sam skarżący ma wskazać, że on uważa uchwalony plan miejscowy za naruszający jego interes prawny. Rzeczą Sądu jest zaś zbadanie, czy rzeczywiście plan miejscowy narusza prawnie chronione dobra skarżącego. Sąd w tej sprawie nie tylko wziął pod uwagę stanowisko i argumentację skarżącego, ale i z urzędu zbadał, czy interes prawny skarżącego został naruszony. W ocenie Sądu naruszenia tego interesu nie ma.

Rekapitulując należy wskazać, że skoro zaskarżony plan miejscowy nie narusza interesu prawnego skarżącego, ponieważ takiego interesu w zaszarzeniu tego planu miejscowego skarżący nie posiada, to Sąd nie może przejść do dalszej oceny i zbadania tak zachowania procedury uchwalania planu miejscowego, jak i zasad uchwalania tego planu. Stąd też dalsze rozważania co do meritum ustaleń zaskarżonego planu miejscowego są w tej sprawie przedwczesne, a tym samym niedopuszczalne.

Tym samym Sąd w tej sprawie zobowiązany był, wobec nie wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę - stosownie do art. 151 P.p.s.a. - oddalić.