Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 789/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Irena Kamińska del.WSA Monika Nowicka ( spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1827/06 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo J. na rzecz Gminy L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści złotych) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę, uchylając jednocześnie decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd stwierdził, co następuje:

Decyzją z dnia [...] Wojewoda M. odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę L. zmocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w obrębie [...], o powierzchni [...] m2 ustalając, że na dzień 27 maja 1990 r. nieruchomość ta, będąca własnością Skarbu Państwa, stanowiła las.

Organ pierwszej instancji wskazał również, że w dniu 27 maja 1990 r. sprawy lasów regulowała ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.) oraz ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.). Według art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym państwowe lasy i grunty leśne stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym zwierzchnie kierownictwo, nadzór i kontrolę sprawował Minister Leśnictwa jako naczelny organ administracji rządowej (art. 1 i art. 6 ustawy), a to skutkowało uznaniem wyłączenia nieruchomości z komunalizacji.

Podniesiono przy tym, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa J. a w związku z czym nie mogła należeć do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i zatem nie stała się z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy L..

Rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez Gminę L., Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] utrzymała w mocy decyzję organu I instancji.

Komisja podniosła, iż przedmiotowa nieruchomość, jako stanowiąca grunt leśny, nie mogła podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm. ), gdyż – po myśli art. 11 ust. 1 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – była wyłączona spod komunalizacji. Organ odwoławczy powołał się w tym miejscu na dane z ewidencji gruntów, z których miało wynikać, że sporna nieruchomość, w dacie 27 maja 1990 r. stanowiła grunt leśny. Podkreślono też, iż – zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym - pod pojęciem państwowego gospodarstwa leśnego należało rozumieć grunt stanowiącym własność państwową, związany z gospodarką leśną. Ustawa ta przewidywała możliwość dopuszczenia do korzystania z obszarów leśnych przez inne działy administracji, ale z zastosowaniem trybów w niej przewidzianych (art. 17). Grunty te pozostawały jednak nadal gruntami objętymi regulacjami w/w ustawy, choćby nie były zalesione.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że dla wykazania przynależności takich gruntów do lasów państwowych nie była wówczas wymagana żadna decyzja o powierzeniu czy ustanowieniu zarządu taką nieruchomością konkretnej jednostce leśnej, a administrację państwowego gospodarstwa leśnego sprawowały i sprawują nadal odpowiednie jednostki Lasów Państwowych, które nie miały przy tym statusu przedsiębiorstwa państwowego. Administrowane zaś przez te Lasy mienie służyło wykonywaniu zadań publicznych, należących do ministra właściwego w sprawach leśnictwa.

W złożonej od powyższej decyzji skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła organowi naruszenie art. 5 ust. 1 i 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz naruszenie art. 6 i 7 k.p.a.

Skarżąca podniosła, że przedmiotowa nieruchomość powstała w wyniku parcelacji dóbr własnych M. P. pod zabudowę, tak jak pozostałe działki parcelacyjne, a po drugiej wojnie światowej stanowiła mienie opuszczone. Na wniosek ówczesnego terenowego organu administracji państwowej Sąd Powiatowy w N. D. M. stwierdził nabycie spornej działki na własność Skarbu Państwa przez zasiedzenie i od dnia nabycia na własność przez Skarb Państwa, nieruchomość ta znajdowała się we władaniu Urzędu Miejskiego w L. i nigdy nie należała do Państwowego Gospodarstwa Leśnego.

Skarżąca zarzuciła Krajowej Komisji Uwłaszczeniowa nie przeprowadzenie w sposób należyty postępowania wyjaśniającego celem ustalenia stanu istniejącego w dniu 27 maja1990 r., co naruszało przepisy art. 6 i 7 k.p.a.

Odpowiadając na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uchylając – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - obie wydane w tej sprawie decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że - stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego, Sąd podzielił wprawdzie - co do zasady - pogląd wyrażony przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, że grunty leśne, wchodzące w dacie 27 maja 1990 r. w skład Państwowego Gospodarstwa Leśnego nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 w/w ustawy, ale zwrócił przy tym uwagę, że w niniejszej sprawie organy obu instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły w wyczerpujący sposób materiału dowodowego. W istotnych bowiem kwestiach zachodziły poważne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione przez organy w toku postępowania administracyjnego a to oznaczało, że zapadłe decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Naruszenie to mogło zaś mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z akt sprawy wynikało bowiem, że dokumentem, w oparciu o który organy obu instancji poczyniły ustalenia, iż sporna nieruchomość stanowiła grunt leśny, był jedynie wypis z ewidencji gruntów, sporządzony według stanu na dzień 8 maja 2002 r. Zgodnie natomiast z ustawą z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, decydujący dla rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nabycia mienia Skarbu Państwa z mocy prawa przez gminę, jest stan faktyczny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, czyli w dniu 27 maja 1990 r. W aktach sprawy brak było także odpisu z księgi wieczystej "Osiedle [...]", o którym była mowa w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości.

Sąd podkreślił przy tym, że tytuł własności Skarbu Państwa wynikał jedynie z treści postanowienia Sądu Rejonowego w N. D. M. z dnia 6 maja 1981 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu zasiedzenia, które to postanowienie było sprzeczne z zapisem ujawnionym w ewidencji gruntów, wg którego na dzień 8 maja 2002 r. właścicielem całej spornej nieruchomości był M. P.. Organy obu instancji nie wyjaśniły natomiast w żaden sposób tych rozbieżności.

Ze względu na podnoszoną przez skarżącą okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład dawnego majątku hrabiego M. P., który po wojnie został rozdysponowany, Sąd I instancji uznał także za celowe, aby w postępowaniu administracyjnym zostało wyjaśnione, czy nieruchomość ta, według stanu na dzień 27 maja 1990 r., stanowiła grunt leśny - również z powodu sposobu nabycia jej przez Skarb Państwa. Sąd wyjaśnił przy tym, iż lasy stanowiące majątek osób fizycznych i prawnych, określone w dekrecie z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U Nr 15, poz. 82 ze zm.) stały się bowiem własnością Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie dekretu, czyli w dniu 27 grudnia 1944 r. Odnosiło się to także do lasów stanowiących części majątków ziemskich podlegających przepisom dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, gdyż lasy te nie zostały objęte reformą rolną. Według powołanego wyżej dekretu, przejście własności na rzecz Skarbu Państwa określonych w tym akcie lasów następowało z mocy samego prawa (ex lege). Dekret ten nie przewidywał stwierdzenia w formie decyzji organu administracji państwowej, że określone lasy i grunty leśne podlegały działaniu jego przepisów. Dyrekcja Naczelna Lasów Państwowych została zobowiązana przepisami wykonawczymi do przejmowania lasów i gruntów leśnych objętych dekretem za pośrednictwem właściwych dyrekcji lasów państwowych (rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 20 stycznia 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1044 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa - Dz. U. 1945 r. Nr 4, poz. 16) . Z czynności przejęcia spisywano protokół, a przepisanie tytułu własności nabytych przez Skarb Państwa lasów i gruntów leśnych w księgach hipotecznych następowało na wniosek właściwej Dyrekcji Lasów Państwowych. Dekret nie przewidywał w tym zakresie żadnych wymagań formalnych. Wpis w księdze wieczystej mógł nastąpić na wniosek, nawet bez protokołu przejęcia.

Sporna nieruchomość została natomiast nabyta przez Skarb Państwa w innym trybie tj. jako majątek opuszczony (postanowienie Sądu Powiatowego w N. D. M. z dnia 6 maja 1981 r., sygn. akt I Ns 154/81). Powodowało to – zdaniem Sądu I instancji - dodatkową wątpliwość polegającą na tym, czy przedmiotowa nieruchomość nie została przejęta w trybie dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Państwa, bo nie stanowiła gruntu leśnego, czy też zachodziły inne okoliczności, uniemożliwiające takie przejęcie.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zachodziła konieczność ponownego rozpoznania przez organy sprawy celem uzupełnienia materiału dowodowego poprzez dołączenie: wypisu z ewidencji gruntów i budynków potwierdzającego treść wpisów dotyczących spornej działki na dzień 27 maja 1990 r., wypisów z ksiąg wieczystych prowadzonej dla tej nieruchomości oraz wyrysu i opisu z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego miasta L., obowiązującego w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. a następnie rzetelnego określenia charakteru przedmiotowej nieruchomości - według stanu na dzień 27 maja 1990 r.

W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo J., wskazując jako jej podstawy art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, wniosło o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi Gminy L., ewentualnie o uchylenie wyroku Sądu Wojewódzkiego w Warszawie i przekazanie temuż Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( nieprecyzując przy tym, którego punktu art. 1 ust. 1 dotyczą zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej) a także niewłaściwe zastosowanie art. 3 i 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach ( Dz. U. Nr 101, poz. 444 ).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę całokształtu okoliczności faktycznych a zwłaszcza nie uwzględnił, że w sprawie zostało w sposób dostateczny wykazane, iż sporna działka stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. grunt leśny. Została ona bowiem przekazana Nadleśnictwu J. w zarząd na mocy ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. i grunt ten nigdy nie został wyłączony z produkcji leśnej. Powyższy zarząd wynikał zaś wprost z przepisów ustawy o lasach.

Skarżący kasacyjnie zwracał również uwagę na fakt, że podniesiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczność dotycząca sposobu nabycia własności przedmiotowego gruntu przez Skarb Państwa, była dla rozstrzygnięcia obojętna. Żadna bowiem ustawa nie uzależnia przekazywania gruntów państwowych od formy ich nabycia.

W skardze kasacyjnej podkreślono także, iż pod pojęciem las – w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach – nie należy rozumieć wyłącznie powierzchni zadrzewionej i zakrzewionej, ale las to także budynki i budowle wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej. Z tego powodu zatem, akcentowana przez Sąd I instancji okoliczność, że wg karty inwentaryzacyjnej nr [...], opisującej stan nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. sporny grunt stanowił działkę budowlaną niezabudowaną – wg skarżącego kasacyjnie - nie miała znaczenia.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodziły. Tak więc, w tym wypadku postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podniesionych przez skarżącego podstaw kasacyjnych.

Jak wyżej wspomniano, skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych a także niewłaściwe zastosowanie art. 3 i 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach ( Dz. U. Nr 101, poz. 444 ). Z powyższymi zarzutami nie można się zgodzić.

Przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) uzależnia nabycie mienia przez gminę, w formie przekształcenia z mocy prawa własności dotąd państwowej w prawo własności odpowiedniej gminy. Powyższe przekształcenie uzależnione jest przy tym od wystąpienia w dniu 27 maja 1990 r. następujących przesłanek pozytywnych: przedmiotowe mienie musiało być mieniem ogólnonarodowym oraz należeć do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej.

Wykładni art. 5 ust. 1 powyższej ustawy należy przy tym dokonywać z uwzględnieniem jej pozostałych przepisów, w tym zwłaszcza określających negatywne przesłanki uwłaszczenia gmin. Tego rodzaju przesłanki zawiera m. in. przepis art. 11 ust. 1, który stwierdza, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14, 3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15.

Z treści przytoczonego wyżej uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej – Sąd dokonał prawidłowej wykładni omawianych przepisów a jedynie zwrócił uwagę, że ustalenia organów administracyjnych zapadły w oparciu o materiał dowodowy, który nie mógł przesądzać o odmowie komunalizacji spornego mienia.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, dla komunalizacji mienia ogólnonarodowego z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczący tego mienia istniejący w dniu 27 maja 1990 r., to jest w dniu wejścia w życie powołanej ustawy ( vide: wyrok NSA z dnia18 września 2001 r. sygn. akt I SA 694/00 LEX nr 78922 ). Z tej przyczyny dokonywanie ustaleń odnoszących się do w/w daty w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków z lat późniejszych nie mogło być uznane za prawidłowe wyjaśnienie przedmiotowego stanu faktycznego, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji.

Nadmienić także wypada, że Sąd ten nie stwierdził – jak sugeruje to skarga kasacyjna - aby o tym, czy dany grunt stanowi las, czy też nie jest on gruntem leśnym świadczyć miał sposób nabycia przez Skarb Państwa prawa własności tego rodzaju gruntu a jedynie akcentując nietypowy - jak dla terenu leśnego – sposób nabycia przez Skarb Państwa prawa własności spornej nieruchomości, dodatkowo w ten sposób zwracał uwagę na istniejące w sprawie wątpliwości, dotyczące przeznaczenia tego mienia w dniu 27 maja 1990 r.

Odnosząc się natomiast do kwestii posiadania przez skarżącego kasacyjnie tytułu prawnego do przedmiotowego gruntu, który Lasy Państwowe Nadleśnictwo J. wywodziły z przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach ( Dz. U. Nr 101, poz. 444 ) trzeba wyraźnie zaznaczyć, że ta argumentacja nie była trafna, bowiem komunalizacja mienia z mocy prawa, jak wyżej to wspomniano, nastąpiła wg stanu na dzień 27 maja 1990 r. a zatem w momencie, gdy ustawa o lasach jeszcze nie istniała. O wyłączeniu spod komunalizacji spornego mienia mogła zatem zadecydować tylko treść samej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. a dokładnie regulacja zawarta w jej art. 11 ust. 1 pkt 2. Czy ta okoliczność jednak w tej sprawie wystąpiła, organy będą musiały dopiero wyjaśnić przy ponowny rozpatrywaniu sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu - na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.