Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2016/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c i art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 85 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Jarosław Wichrowski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 255/10 w sprawie ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] i decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2004 r., Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz K. H. kwotę 1227 (jeden tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 255/10, oddalił skargę K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr Kol. Odw. [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Prezydenta Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] maja 2003 r., na podstawie art. 29 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm., zwanej dalej u.z.p.) oraz art. 104 k.p.a. odmówiono K. H. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu hotelowo-sportowego wraz z infrastrukturą techniczną – wod.,kan.,gaz – przy ul. [...] w Krakowie, na działkach nr [...], [...], [...], [...], obr. 5 K. – teren inwestycji kubaturowej, oraz działkach nr [...], [...], [...], obr. 5 i nr [...], obr. 12 K..

Uzasadnieniem dla wydania takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, że przedmiotowa inwestycja narusza przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie po rozpatrzeniu odwołania K. H., decyzją z [...] października 2003 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W podstawie prawnej decyzji powołano art. 40 ust. 1, art. 44 ust. 1-4 u.z.p. w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, zwanej dalej u.p.z.p.) oraz art. 138 § 2 k.p.a., zaś motywem powyższego było stwierdzenie, że organ I instancji nie przeprowadził obligatoryjnej rozprawy oraz zaniechał uzgodnienia z wojewodą projektu sporządzonej decyzji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] maja 2004 r., na podstawie art. 39, art. 42 i art. 44 w związku z art. 40 ust. 1 i ust. 3 u.z.p., w związku z art. 85 u.p.z.p. oraz art. 104 k.p.a. odmówił K. H. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie wszczęto na wniosek K. H. złożony w dniu 30 grudnia 2002 r. Do dnia 31 grudnia 2002 r. procedura ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie została zakończona. Z dniem 1 stycznia 2003 r. przestał obowiązywać miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego w sprawie znalazł zastosowanie art. 40 ust. 1 u.z.p., zgodnie z którym w sytuacji braku planu w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się na podstawie przepisów szczególnych. Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie 11 lipca 2003 r., do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych ustaw będących przepisami szczególnymi w brzmieniu niezmienionym zapisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie dla rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jako przepisy szczególne zastosowano przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78 ze zm.).

Na podstawie wyrysu i wypisu z ewidencji gruntów ustalono, że wnioskowany do zabudowy kompleksem hotelowo-sportowym teren, tj. działki nr nr [...], [...], [...], [...], obr.5, stanowią grunty rolne R IIIA – rola klasy IIIA. Teren przeznaczony pod infrastrukturę techniczną to działki: nr [...] obr. 5 , stanowiąca grunt rolny RIIIB – rola klasy IIIB; nr [...] obr. 5, stanowiąca grunt wyłączony Dr wył. – droga; nr [...], obr. 5, stanowiąca grunt rolny R IIIA, RIIIB – rola klasy IIlA i IIIB, PsIIl – pastwisko klasy III, W – rowy; nr [...], obr. 12 , stanowiąca grunt wyłączony Dr wył. –droga. Teren objęty wnioskiem w przeważającej części stanowi użytek rolny, który wyklucza możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji, powodującej zmianę użytkowania terenu. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r.), przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze (rozumianego jako ustalenie użytkowania gruntu innego niż rolnicze) dokonuje się tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli zatem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określającego przeznaczenie danego terenu, teren ten winien być użytkowany jako rolny. Do tego, aby na danym terenie możliwe było rozpoczęcie użytkowania innego niż użytkowanie rolne niezbędne jest również uzyskanie decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej, zgodnie z art. 11 w/w ustawy.

Zgodnie z art. 40 ust. 3 u.z.p., decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wydaje się po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi. Sytuacja braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, że przeznaczenie gruntów nie zostało zmienione, jeżeli przy tym grunt nie jest wyłączony z produkcji rolnej, nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania dla zamierzenia inwestycyjnego, bowiem ustalenie takich warunków na gruncie rolnym stanowiłoby w istocie ustalenie przeznaczenia terenu w decyzji WZiZT, a to stałoby w sprzeczności z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w szczególności z art. 7. Przedmiotowa inwestycja, zdaniem organu, narusza przepisy szczególne.

Po rozpoznaniu odwołania inwestora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano na regulację art. 40 ust. 1 u.z.p. i zaznaczono, że w przedmiotowej sprawie teren wnioskowanej inwestycji nie jest objęty od dnia 1 stycznia 2003 r. żadnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sytuacja taka powoduje, że dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla budowy kompleksu hotelowo-sportowego z infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w Krakowie muszą mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W myśl tych przepisów (art. 7 ust. 1 i ust. 2) jedyną prawnie dopuszczalną formą przeznaczenia terenu na cele nierolnicze i nieleśne jest forma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (którego Kraków obecnie nie ma), w następstwie uzyskania zgody Ministra na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze zwartego obszaru powyżej 0,5 ha, stanowiącego według ewidencji gruntów użytek rolny klasy IIIa.

Zwarty obszar terenu wnioskowanego do zabudowy kompleksem hotelowo-sportowym, a więc planowany do przeznaczenia na cele nierolnicze, stanowi rolę klasy IIIa o łącznej powierzchni 1,4297 ha. Wnioskowana inwestycja nie jest zatem zgodna z przepisami odrębnymi, tj. przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie jest możliwe ustalenie w oparciu o przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym na gruncie rolnym warunków zabudowy, gdyż w istocie stanowiłoby to ustalenie przeznaczenia terenu w decyzji.

K. H. w skardze na powyższą decyzję domagał się stwierdzenia jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2004 r., względnie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem skarżącego obie decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi przyczynę ich nieważności. W szczególności, organy administracyjne dopuściły się rażącego naruszenia art. 85 ust. 1 u.p.z.p., art. 40 u.z.p. i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przyjęły bowiem bezpodstawnie, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntu na inne cele niż rolne. Według strony utrata mocy obowiązującej przez miejscowy zagospodarowania przestrzennego nie może wpłynąć na zmianę przeznaczenia nieruchomości. Zmiana ta dokonała się już bowiem w przeszłości i kwestia powrotu do pierwotnego przeznaczenia jest bezprzedmiotowa.

Żadnego znaczenia w tym zakresie nie mają zapisy ewidencji gruntów. Dane z ewidencji gruntów mają znaczenie wyłącznie informacyjne i nie przesądzają o prawach lub obowiązkach jednostki, w szczególności nie mogą stanowić podstawy do ograniczenia prawa własności polegającego na ograniczeniu wykorzystania nieruchomości wyłącznie na cele rolne lub leśne. Istotną kwestią jest również, iż dane w ewidencji gruntów mogą być zmieniane, m.in. na podstawie aktu normatywnego, zatem dla przedmiotowej nieruchomości, w chwili wejścia w życie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, właściwy organ winien dokonać zmiany wpisu poprzez ujawnienie nowego przeznaczenia nieruchomości. Podstawą do zmiany takiego wpisu nie jest już wygaśnięcie planu, albowiem takiego rodzaju zdarzenia prawnego ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne w ogóle nie przewiduje, a zatem w chwili obecnej, w ewidencji gruntów przedmiotowa nieruchomość winna być określana jako teren budowlany.

W konsekwencji, przyjmując zasadę zupełności i jedności systemu prawa oraz postulat racjonalności ustawodawcy w kontekście zasady zaufania obywateli do państwa i wyrównywania strat legalnych wynikającej z ograniczenia prawa własności (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) należy stwierdzić, że utrata mocy obowiązującej przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w sposób inny niż uchylenie lub zmiana, nie może prowadzić do zmiany sposobu korzystania z nieruchomości lub zmiany przeznaczenia nieruchomości.

Skarżący w obszernych wywodach kwestionował zasadność przyjętej przez organy administracji interpretacji art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w kontekście art. 2 i 31 Konstytucji RP, jako naruszającej w szczególności zasady zaufania obywateli do państwa, proporcjonalności i sprawiedliwości społecznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek K. H. z dnia 30 grudnia 2002 r. i w związku z treścią art. 85 ust. 1 u.p.z.p. postępowanie należało prowadzić nadal na zasadach określonych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym (u.z.p.) .

Artykuł 85 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W myśl art. 85 ust. 2 u.p.z.p., do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zachowanie reguł obowiązujących w czasie uruchomienie postępowania, czy procedury planistycznej poprzez nakaz stosowania dotychczasowych przepisów nie oznacza jednak stabilizacji całego porządku prawnego obowiązującego w dacie poprzedzającej wejście w życie zmian. Dotyczy to w szczególności przepisów materialnoprawnych zawartych w odrębnych ustawach, czy innych aktach normatywnych – także zakresu planowania przestrzennego, które mają byt niezależny, a ich obowiązywanie nie jest wprost warunkowane obowiązywaniem określonej ustawy. Taka stabilizacja całego obowiązującego w określonym momencie porządku prawnego musiałaby zostać wyartykułowana przez ustawodawcę jednoznacznie, co mogłoby nastąpić w prosty sposób, np. przez użycie sformułowania – "(...) wszystkie przepisy dotychczasowe", zamiast "(...) przepisy dotychczasowe". Wprowadzenie w art. 85 ust. 1 u.p.z.p. pojęcia "przepisy dotychczasowe", nie zaś np. "przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym" (lub "przepisy ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1") wynika z faktu, że dalszemu stosowaniu podlegają tylko niektóre jej regulacje.

Sąd wskazał dalej, że regulacja z art. 85 ust. 1 u.p.z.p. upoważnienia li tylko do dalszego stawania w sprawach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem 11 lipca 2003 r. przepisów zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie zaś innych aktach normatywnych. Przepisy tej ustawy stosuje się w brzmieniu obowiązującym na datę 10 lipca 2003 r.

Nie jest zatem tak, jak przyjmuje organ pierwszej instancji, że dokonana w art. 85 ust. 1 u.p.z.p. stabilizacja stanu prawnego dotyczy również innych ustaw – w tym tych, do których nawiązano w art. 40 ust. 1 u.z.p., a zmienionych ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Poza wyżej wskazanymi względami niecelowość takiego podejścia potwierdza też analiza rodzaju i zakresu zmian wprowadzonych w poszczególnych ustawach wymienionych w Rozdziale 6 "Zmiany w przepisach obowiązujących", czego przykładem są choćby art. 68-70 u.p.z.p. Ten błędny pogląd w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym pozostał jednakże bez wpływu na wynik sprawy.

Kwestie intertemporalne dotyczące aktów planistycznych - w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały uregulowane odrębnie w art. 87 u.p.z.p., z modyfikacją wynikająca wynikającą z art. 86 u.p.z.p.

Przesłanki do stosowania w sprawie niniejszej przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym występowały także po dacie wydania ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 18 października 2003 r. Jako decyzja kasacyjna nie zakończyła ona postępowania w sprawie, lecz skutkowała jej ponownym rozpoznaniem.

Ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na gruncie ustawy o planowaniu przestrzennych normowane było w art. 39-50a.

Sąd podniósł dalej, że skarżący kwestionuje wyłącznie zasadność odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w szczególności zaś uznanie, że jest ona sprzeczna z przepisami odrębnymi, tj. regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Artykuł 2 ust. 2 u.z.p. stanowił, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, określenie przeznaczenia i ustalenie warunków zagospodarowania terenu następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie obowiązujących ustaw. Zdaniem Sądu ta właśnie regulacja i z nią związane znalazła zastosowanie w niniejszej sprawie.

Z art. 40 ust. 1 u.z.p. wynikało, że w przypadku braku planu, w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie przepisów szczególnych, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1. Ten ostatni przepis odnosił się do przypadków obligatoryjnego sporządzania planów i nie ma w sprawie niniejszej zastosowania. Orzekanie na podstawie przepisów szczególnych oznaczało zaś ich stosowanie.

Przepisy szczególne, na podstawie których winien orzekać organ administracji publicznej stosując art. 40 ust. 1 u.z.p. zawierała ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej w skrócie u.o.g.r.l.). Regulowała ona zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów (art. 1 u.o.g.r.l.), przy czym istotny w sprawie niniejszej stan prawny był w zasadniczych kwestiach analogiczny w momencie wydania zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 maja 2004 r., a także w dacie poprzedzającej wejście w życie zmian wprowadzonych przez art. 76 u.p.z.p., którą błędnie miał na uwadze organ I instancji. W takiej sytuacji stwierdzone uchybienia nie mają wpływu na wynik sprawy.

Ochrona gruntów rolnych i leśnych realizowana była przede wszystkim za pomocą instrumentów o charakterze administracyjnoprawnym, które ograniczały swobodę właściciela w sferze wykonywania prawa własności. Polegała ona między innymi na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l.). Z art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. wynikało wprost, że gruntami rolnymi są między innymi grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne.

Analizowana ustawa nie definiowała samodzielnie powyższego pojęcia. Uwzględniając odesłanie do ewidencji gruntów, należało mieć zatem na uwadze przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Artykuł 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne przewidywał, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych.

Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych rozróżniała jednoznacznie jako odrębne instytucje prawne przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (Rozdział 2) oraz wyłączanie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej (Rozdział 3).

Analiza zawartych w niej regulacji prowadzi do wniosku, że nieruchomość rolna mogła utracić charakter rolny na skutek działań faktycznych (rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów rolnych), poprzedzonych jednakże zachowaniem trybu przewidzianego prawem. Służyła zaś temu decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. Decyzję taką należało otrzymać przed wydaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust. 4 u.o.g.r.l.).

Wyłączenie niektórych gruntów rolnych z produkcji rolnej było dopuszczalne tylko w razie uprzedniego przeznaczenia nieruchomości rolnej w planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze (art. 11 w związku z art. 7 ust. 1-2 u.o.g.r.l.), przy czym postanowienia planu nie przesądzały o uzyskaniu decyzji pozytywnej w sprawie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej.

Zdaniem Sądu I instancji nie jest tak, że przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miało charakter trwały, względnie by taki skutek wywoływała uzyskana uprzednio zgodna na takie inne ich przeznaczenie.

W szczególności, art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. stanowił, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl ust. 2 pkt 1 art. 7 u.o.g.r.l., takiej zgody wymagało między innymi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 ha. Wyrażanie zgody następowało przez wydanie decyzji administracyjnej, będącej aktem indywidualnym i konkretnym. Wymagało ono uprzedniego wniosku wójta (burmistrza, prezydenta miasta), który winien spełniać określone warunki formalne, przy czym organ wydający zgodę mógł żądać złożenia wniosku w kilku wariantach, przedstawiających różne kierunki projektowanego przestrzennego rozwoju zabudowy. Zgoda wyrażana była w toku i na potrzeby uchwalenia konkretnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz skierowana do indywidualnie oznaczonego adresata. Decyzja zapadała bez udział w postępowaniu właścicieli nieruchomości jeszcze przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem w myśl art. 140 k.c. nie mogła prowadzić do ograniczenia prawa własności. W ocenie Sądu nie można uznać by zgoda na ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zapadająca w formie decyzji administracyjnej, wywierała skutki aktu normatywnego, w szczególności zaś powodowała trwałą zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Takiego waloru nie nadał jej też ustawodawca odrębnym przepisem, aż do daty wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero ta ustawa w 61 ust. 1 pkt 4 umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie tylko wtedy, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ale także wówczas, gdy jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W takiej sytuacji zapewnieniu ochrony gruntów rolnych i leśnych przez ograniczenie ich przeznaczenia na inne cele służy zasada dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. pkt 1 u.p.z.p.

Sąd zaznaczył ponadto, że trwałej zmiany przeznaczenia gruntów rolnych nie powodowało także uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak było bowiem w systemie prawnym przepisów pozwalających na przyjęcie takich skutków uchwalenia planu.

Odmienne podejście nie przystaje też do istoty ustaleń zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i charakteru tychże aktów normatywnych, które jako akty planowania same przez się nie prowadzą do zmiany przedmiotu własności. Mogą jedynie mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności w okresie obowiązywania planu, stanowiąc jego ograniczenie. W sytuacji, gdy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego treść prawa własności wyznaczana w myśl art. 140 k.c. jego społeczno-gospodarcze przeznaczenie. To zaś zależy od rodzaju rzeczy i jej cech fizycznych. W przypadku gruntów istotne znaczenie ma przy tym art. 46 § 1 k.c., który stanowi, że nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Przepis ten koresponduje z art. 2 ust. 1 u.o.g.r.l.

W ocenie Sądu odmienna wykładnia art. 7 u.o.g.r.l. i próba przypisania cech trwałości ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wystąpienie wewnętrznych sprzeczności w przepisach tej ustawy albowiem nie koresponduje z szeregiem innych wprowadzonych nią rozwiązań, w szczególności zaś z instytucją wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Niweczy ona dążenia ustawodawcy do zapewnienia ochrony gruntom uznanym za mające szczególne znaczenie, na co naprowadza zarówno treść art. 46 § 1 k.c., jak i okoliczność zawarcia środków tej ochrony poza kodeksem cywilnym, w odrębnej regulacji ustawowej.

W konsekwencji skarga jako bezzasadna została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.

K. H. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to:

– art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie rozpoznanie wszystkich zarzutów skargi i nie przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej w granicach sprawy;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 75, 77 i 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na pominięciu ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego jako istotnego elementu materiału dowodowego w sprawie, a oparciu się w zakresie przeznaczenia terenu na danych z ewidencji gruntów;

– art. 151 p.p.s.a. co doprowadziło z kolei do niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ lub c/ p.p.s.a.

2. Naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni:

– art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu na dzień 10 lipca 2003 r. w zw. z art. 40 ustawy z dnia o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 Konstytucji RP polegającej na przyjęciu, że nieruchomość, na której ma być zlokalizowania inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania wymaga uzyskania ponownej zgody na przeznaczenie na cel nierolny lub nieleśny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albowiem zmiana przeznaczenia na podstawie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2002 r. również wygasła.

3. Naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 2 ust 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne

Zdaniem skarżącego wykładnia art. 85 u.p.z.p. dokonana przez Sąd I instancji narusza reguły wykładni określone w zasadach techniki legislacyjnej. Sąd interpretując pojęcie "przepisy odrębne" założył jakoby zamierzona stabilizacja całego obowiązującego porządku prawnego musiałaby zostać dokonana przez użycie sformułowania – "(...) wszystkie przepisy dotychczasowe", zamiast – "przepisy dotychczasowe". Tymczasem z punktu widzenia zasad techniki prawodawczej nieużycie przez ustawodawcę jakiegokolwiek sformułowania zawężającego musi oznaczać, że ustawodawcy chodziło o wszystkie przepisy dotychczasowe, które znajdą zastosowanie dla ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ponadto wykładnia art. 85.u.p.z.p. dokonana przez Sąd narusza normę art. 2 Konstytucji RP, albowiem z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika, że dla strony mają znaczenie przede wszystkim przepisy prawa materialnego, na podstawie których dochodzi do konkretyzacji przysługujących jej praw i obowiązków. Normy postępowania mają charakter służebny względem przepisów prawa materialnego, a racjonalny ustawodawca, jeżeli postanowił uczynić wyjątek uzasadniony właśnie ochroną interesów strony, to z pewnością dotyczyć musi on przepisów prawa materialnego, a nie jedynie procesowego.

Kierując się przytaczanym przez Sąd poglądem Trybunału Konstytucyjnego (sygn. K 9/92), należy podnieść, że "(...) zasada państwa prawnego wymaga, by zmiana prawa dotychczas obowiązującego, która pociąga za sobą niekorzystne skutki dla sytuacji prawnej podmiotów, dokonywana była zasadniczo z zastosowaniem techniki przepisów przejściowych, a co najmniej odpowiedniego vacatio legis. Stwarzają one bowiem zainteresowanym podmiotom możliwość przystosowania się do nowej sytuacji prawnej. Pewność prawa oznacza nie tyle stabilność przepisów prawa, która w tej dziedzinie w określonej sytuacji ekonomicznej państwa może być trudna do osiągnięcia, co możliwość przewidywania działań organów państwa i związanych z nimi zachowań obywateli. Przewidywalność działań państwa gwarantuje zaufanie do ustawodawcy i do stanowionego przez niego prawa. Służy zatem w konsekwencji realizacji zasady państwa prawnego".

W kontekście zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego art. 85 u.p.z.p. autor skargi kasacyjnej przywołał pogląd wyrażony w podobnej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2009 r., II OSK 1206/08. Zaznaczył, że Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił na mocy art. 85 u.p.z.p. stosowanie zarówno dotychczasowych przepisów prawa materialnego, jak i ustaleń wygasłego planu zagospodarowania przestrzennego. I wydaje się, że taka winna być prawidłowo ustalona treść normy prawnej – oto bowiem w przypadku, którego dotyczy przedmiotowa sprawa, organy administracyjne powinny były zastosować przepisy prawa powszechnie obowiązującego według stanu na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego biorąc pod uwagę nierolne przeznaczenie gruntu objętego wnioskiem.

W świetle powyższego zasadnym też jest zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z. art. 7, 75, 77 i 107 § 1 i 3 k.p.a. polegającego na nie przeanalizowaniu treści wygasłego planu zagospodarowania przestrzennego, jaki bezsprzecznie obowiązywał w chwili złożenia przez Skarżącego wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Sąd I instancji w konsekwencji przyjęcia błędnej wykładni pojęcia "przepisy dotychczasowe" przeszedł do porządku dziennego i nie poddał kontroli faktu, niedokonania przez organy administracyjne analizy treści i zakresu obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego. A zatem zaaprobował niewłaściwie ustalony stan faktyczny i prawny, przez co dokonał nieprawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej. Według strony Sąd I instancji naruszył przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 2 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez przyjęcie, że dane zawarte w ewidencji gruntów stanowią o przeznaczeniu terenu, dla którego ustalone miały zostać warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą reprezentowaną przez kilkanaście lat przez Naczelny Sąd Administracyjny i sądy powszednie, dane z ewidencji gruntów mają znaczenie wyłącznie informacyjne i nie przesądzają o prawach lub obowiązkach jednostki (w szczególności nie mogą stanowić podstawy do ograniczenia prawa własności polegającego na ograniczeniu wykorzystania nieruchomości wyłącznie na cele rolne lub leśne). Istotną kwestią jest również, iż dane w ewidencji gruntów mogą być zmieniane m.in. na podstawie aktu normatywnego. A zatem dla przedmiotowej nieruchomości, w chwili wejścia w życie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego właściwy organ winien dokonać zmiany wpisu poprzez ujawnienie nowego przeznaczenia nieruchomości. Podstawą do zmiany takiego wpisu nie jest już wygaśnięcie planu, albowiem takiego rodzaju zdarzenia prawnego ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne w ogóle nie przewiduje. A zatem w chwili obecnej w ewidencji gruntów przedmiotowa nieruchomość winna być określana jako teren budowlany. Brak takiej kwalifikacji, mimo jej oczywistego charakteru, prowadzi, niezależnie od powołanych wyżej poglądów NSA, do niemożności kierowania się zapisami ewidencji gruntów, ponieważ jednostka nie może ponosić konsekwencji oczywistego zaniedbania i bezczynności organów administracji publicznej, które nie dokonały wymaganej aktualizacji ewidencji gruntu i nie ujawniły przeznaczenia zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Z powyższą kwestią związany jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi i nie przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej w granicach sprawy. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził: "brak nadto zarzutów dotyczących prawidłowości ustaleń poczynionych na podstawie wyrysu i wypisu z ewidencji gruntów (...)". Stwierdzenie takie przeczy zasadniczym twierdzeniom skargi, bowiem skarżący zarzucał zaskarżonym decyzją organów I i II instancji, że ustalenia ewidencji gruntów nie mają w niniejszej sprawie żadnego znaczenia ze względu na dokonaną ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego nieodwracalną, pomimo jego uchylenia, zmianę przeznaczenia terenu.

Niedostrzeżenie przez Sąd i instancji powyżej wskazanych naruszeń przepisów prawa materialnego oraz norm postępowania administracyjnego jakie stały się udziałem organów administracyjnych orzekających w niniejszej sprawie stanowi uzasadnienie naruszenia art. 151 p.p.s.a., co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ lub c/ p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania, przewidzianych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Z uwagi na konstrukcję zarzutów w niej zawartych, w pierwszej kolejności należało odnieść się do podniesionych przez stronę skarżącą naruszeń przepisów prawa materialnego, w tym art. 85 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej u.p.z.p.). Zgodnie z wymienionym przepisem, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

W rozpoznawanej sprawie prawidłowo Sąd Wojewódzki przyjął, że wszczęte wnioskiem z 30 grudnia 2002 r. postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należało po dacie wejścia w życie cyt. ustawy z 27 marca 2003 r. (u.p.z.p.), tj. po 11 lipca 2003 r., prowadzić nadal na podstawie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (u.z.p.).

Zagadnieniem spornym stało się natomiast to, czy użyte w art. 85 ust. 1 u.p.z.p. pojęcie "przepisy dotychczasowe" należy odnosić wyłącznie do przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, czy także do innych aktów prawnych wówczas obowiązujących, nie wyłączając miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Sąd Wojewódzki, akceptując stanowisko organów obu instancji przyjął, że wymieniony przepis przejściowy pozwalał procedować na podstawie przepisów obowiązujących w momencie wszczęcia postępowania, jednak rozstrzyganie co do istoty sprawy musiało opierać się na aktualnym stanie prawnym.

Istotne więc znaczenie miał przepis art. 40 ust. 1 u.z.p., z którego wynikało, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie przepisów szczególnych, przy czym w niniejszej sprawie tą regulacją szczególną były przepisy ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (u.o.g.r.l.).

W związku z podnoszoną przez skarżącego okolicznością przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych (objętych wnioskiem) na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Sąd Wojewódzki uznał, że utrata mocy tego planu przed datą wydania skarżonych decyzji (z upływem dnia 31 grudnia 2002 r.) sprawiała, że decydujące w sprawie było przeznaczenie terenu inwestycji wynikające z ewidencji gruntów, według stanu aktualnego w chwili podejmowania rozstrzygnięć przez organy obu instancji.

Jeżeli więc w ewidencji teren wnioskowany pod zabudowę określony był jako grunty rolne, to w ocenie Sądu, zasadnie organ administracji odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W szczególności Sąd Wojewódzki nawiązując do przepisu art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. stwierdził, że nie jest tak, iż przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miało charakter trwały, względnie by taki skutek wywołała uzyskana uprzednio decyzja o wyrażeniu zgody na takie inne ich przeznaczenie.

Uznając za słuszne zarzuty kwestionujące przyjętą przez Sąd Wojewódzki wykładnię wymienionych wyżej przepisów prawa materialnego dostrzec trzeba, że zawarta w skardze kasacyjnej argumentacja w dużej mierze odwołuje się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozwijając więc to, co zostało podniesione przez autora skargi kasacyjnej wskazać należy, że poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone co do interpretacji art. 85 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie są jednolite. Stanowisko zajęte w niniejszej sprawie przez Sąd Wojewódzki koresponduje z tym nurtem orzeczniczym (np. wyrok NSA z 10 lipca 2008 r., II OSK 809/07, wyrok NSA z 18 lutego 2011 r., II OSK 175/10), który zdominowany został przez orzecznictwo o odmiennym kierunku przyjmującym, że norma art. 85 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie przepisów dotychczasowych do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z 27 marca 2003 r. (u.p.z.p.) obejmuje swą regulacją nie tylko ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym ale także wydane na jej podstawie akty wykonawcze oraz miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. (por. wyroki NSA z: 10 października 2007 r., II OSK 1330/06, 23 lipca 2009 r., II OSK 1206/08, 15 października 2009 r., II OSK 1603/08, 8 grudnia 2010 r., II OSK 1842/09, 15 marca 2010 r., II OSK 512/09).

Podkreślenia wymaga pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku o sygn. II OSK 1330/06, według którego w myśl art. 85 ust. 1 u.p.z.p. sprawa powinna być rozstrzygnięta co do jej istoty na podstawie przepisów dotychczasowych i nie zmienia tego stanu okoliczność, że w toku postępowania z mocy art. 87 ust. 3 u.p.z.p., z dniem 31 grudnia 2003 r. utracił moc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na zasadę, według której organ administracji rozpoznając sprawę powinien ocenić ją według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania swojego rozstrzygnięcia, nie można pominąć, że art. 85 ust. 1 u.p.z.p. wprowadza odstępstwo od tej zasady i wskazuje stosować przepisy dotychczasowe w sprawie wszczętej przed wejściem w życie ustawy (u.p.z.p.).

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że skoro utrata mocy obowiązującej, zarówno ustawy, jak i aktów normatywnych wydanych na jej podstawie, może wywołać negatywne konsekwencje dla adresatów norm, których sprawy są w toku, ustawodawca może przedłużyć stosowanie tych aktów prawnych. Takie rozwiązanie ma w założeniu charakter tymczasowy i jego celem jest złagodzenie skutków przejścia do stosowania nowej regulacji prawnej. Rozwiązanie takie stwarza możliwość osiągnięcia zadowalającego kompromisu pomiędzy nieodzownością dokonania zmiany prawa, które jest nieadekwatne w zmieniających się stosunkach społecznych, a poszanowaniem stanu bezpieczeństwa prawnego.

Z kolei w wyroku o sygn. II OSK 512/09 Naczelny Sąd Administracyjny – wskazując na znaczenie regulacji art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w powiązaniu z przepisem art. 67 u.z.p. i art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – wypowiedział się za możliwością powoływania się na zgodę na "odrolnienie" również przez inwestora, którego nieruchomość została przeznaczona na cel nierolniczy lub nieleśny w "starym" miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a sprawa o ustalenie warunków zabudowy jest rozpatrywana z mocy art. 85 ust. 1 u.p.z.p. na podstawie przepisów dotychczasowych, tj.: na podstawie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Warto ponadto zwrócić uwagę na ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku o sygn. II OSK 1603/08 stwierdził, że: "W odniesieniu do gruntów rolnych, które w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących do dnia 31 grudnia 2003 r., z uwagi na utratę mocy na podstawie art. 87 ust. 3 u.p.z.p., zostały przeznaczone na cele nierolnicze, należy przyjąć, także po wygaśnięciu tych planów, że przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze zostały dokonane w planie miejscowym. W konsekwencji brak jest podstaw do tego, aby odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszarów oznaczonych w ewidencji jako grunty rolne, których przeznaczenie było określone jako nierolnicze w obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. planie miejscowym".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela w pełni poglądy przedstawione powyżej.

Stosując poczynione uwagi do niniejszej sprawy należało dojść do wniosku, że Sąd Wojewódzki błędnie interpretując przepis art. 85 ust. 1 u.p.z.p. uznał, że decydujące dla rozpoznania wniosku były ustalenia oparte wyłącznie na wpisach w ewidencji gruntów, podczas gdy należało uwzględnić przeznaczenie określonych gruntów wynikające z ewentualnej decyzji w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne, nieleśne oraz treści planu zagospodarowania przestrzennego, mimo utraty jego mocy w toku prowadzonego postępowania.

Przyjęta przez organy obu instancji interpretacja materialnoprawnych przepisów, stanowiących podstawę rozstrzygania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem, sprawiła, że w rezultacie w postępowaniu administracyjnym nie dokonano wystarczających ustaleń co do istotnych okoliczności związanych z przeznaczeniem gruntu przewidzianego pod inwestycję. Niewątpliwie wskazane uchybienie proceduralne powinno doprowadzić do uchylenia decyzji wydanych przez organy obu instancji. W rezultacie słuszne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 107 § 1 i 3 k.p.a.

Wobec powyższego zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz kontrolowanych w postępowaniu sądowym decyzji wydanych w pierwszej i drugiej instancji w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Rzeczą organu administracji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie dokonanie ustaleń, zgodnie z uczynionymi wyżej wytycznymi, a ponadto zbadanie, czy w innym postępowaniu nie została ewentualnie wydana decyzja w tożsamej sprawie, zważywszy chociażby na decyzje kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1194/06.

Ze względów wyżej przedstawionych orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, c/ p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania poniesionych przez skarżącego w pierwszej i drugiej instancji znajduje oparcie w przepisach art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a.