Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 816/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2015-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do danych ujawnionych w operacie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 816/15

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja [.] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [.] (WINGiK) z dnia [.] lutego 2012 r. znak: [.] uchylająca w całości - na skutek rozpatrzenia odwołania JS - decyzję Starosty [.] z dnia [.] listopada 2011 r. znak: [.] w przedmiocie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi [.], gmina [.] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.) – dalej: "k.p.a." oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.), zwanej w dalszej części "ustawą".

Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest następujący.

W toku prowadzonej dla obrębu [.] modernizacji ewidencji gruntów i budynków JS zgłaszał najpierw uwagi do wyłożonego projektu modernizacji, a następnie pismem z 10.02.2009 r. zgłosił zarzuty do danych operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków wsi [.] po modernizacji. Decyzją z dnia [.] września 2009 r. znak: [.] Starosta [.] w pkt I wprowadził zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi [.] w jednostce rejestrowej nr [...] utworzonej na rzecz JS poprzez wykreślenie budynku nr 1 o powierzchni 96 m.kw. i wpisanie budynku nr 1 o powierzchni 103 m.kw., w pkt II odrzucił zarzuty do danych operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów obrębu [.] po modernizacji w zakresie przebiegu granic działek nr 1316/3 i nr 1319/1 oraz działek nr 2233 i nr 2236, w sprawie własności uwidocznionej w jednostce rejestrowej [...], w zakresie ilości wykazanych kondygnacji budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr 1316/3 i dokonania pomiaru na gruncie wyżej wymienionych działek, natomiast w pkt III umorzył postępowanie w zakresie wykazania powierzchni działek nr 1316/3 i nr 1319/1 obrębu [.] gmina [.].

Na skutek odwołania JS od tej decyzji [.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [.] decyzją z dnia [.] grudnia 2009 r. znak: [.], uchylił kwestionowane rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, stwierdzając uchybienia natury proceduralnej, a mianowicie brak zapewnienia (z naruszeniem art. 10 k.p.a.) możliwości czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu wszystkim jego stronom a to współwłaścicielom działki nr ewid. 2236. Organ II instancji poddał też w wątpliwość rozstrzygnięcie w zakresie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w zakresie powierzchni działek nr 1316/3 i nr 1319/1. Organ zwrócił bowiem uwagę na art. 24a pkt 10 ustawy, w świetle którego rzeczą organu prowadzącego postępowanie w sprawie ewidencji gruntów i budynków jest orzeczenie o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutów zgłoszonych do zawartych w ewidencji danych. WINGiK zalecił także w ponownej decyzji wyjaśnienie zasadności zmiany użytku gruntowego z B/PS III na B w działce nr 1316/3.

Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Starosta [.] w pkt I uwzględnił zarzut dotyczący zmiany powierzchni budynku mieszkalnego z 96 m.kw. na 103 m.kw., położonego na działce nr 1316/3, ujawnionego w jednostce rejestrowej nr [...] na rzecz JS, obrębu [.] po modernizacji, zaś w pkt II odrzucił zarzuty zgłoszone do danych ujawnionych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [.] po modernizacji dotyczących działek nr 1316/3, nr 1319/1, nr 2233 i nr 2236. Organ zaznaczył, że w toku prowadzonego ponownie postępowania ustalono krąg zstępnych oraz adresy osób wpisanych w jednostce rejestrowej nr [...]. Wystąpiono również do Sądu Rejonowego w [.] o ustanowienie kuratora dla osób nieznanych z miejsca pobytu. Wnioski te zostały jednakże zwrócone z uwagi na braki formalne w zakresie danych, których organ nie był w stanie pozyskać. Nie udało się także pozyskać adresów ani ustalić spadkobierców następujących osób: [.]. Starosta podkreślił, że działka nr 2236, jako droga, od założenia ewidencji gruntów w 1974 r., po kompleksowych uwłaszczeniach wpisana była we władaniu Gminy [.]. Wpisani obecni współwłaściciele od wielu lat nie posiadają przy tej drodze nieruchomości, a na podstawie analizy protokołów z uwłaszczeń działek sąsiednich również nie pojawiają się ich dane osobowe. Powyższe nakazuje, zdaniem organu, przyjąć że chociaż w operacie ewidencji gruntów współwłaściciele przedmiotowej działki są ujawnieni, to droga ta jest w posiadaniu właścicieli nieruchomości do niej przyległych, czyli osób objętych postępowaniem, którzy z niej korzystają.

Uwzględnienie w pkt I decyzji zarzutu dotyczącego konturu i powierzchni budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr 1316/3 doprowadza do zgodności stan ewidencyjny po modernizacji ze stanem wynikającym ze zgromadzonych w zasobie dokumentów. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących przebiegu granic działki nr 1316/3 z działkami nr 1316/2, nr 1316/4, nr 1315/1, nr 1319/1, nr 1319/2 i nr 771/1 Starosta wskazał, że przebieg ten został wykazany na podstawie bezpośredniego pomiaru dokonanego w trakcie prowadzenia czynności związanych z podziałem działki nr 1316, z którego sporządzony został operat geodezyjny włączony do zasobu w dniu 9.04.2002 r. pod nr [.], w oparciu o który decyzją z dnia [.].08.2002 r. (znak: [.]) Starosta [.] orzekł o wprowadzeniu zmiany granic i powierzchni działek nr 1316 i nr 1315. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [.] z dnia [.] czerwca 2003 r. (sygn. I Ns [.] /01) o dział spadku, działka nr 1316/1 uległa podziałowi na działki nr 1316/2, nr 1316/3 i nr 1316/4.

Jeśli chodzi o przebieg granic działki nr 1319/1 z działką nr 1322, nr 1321, nr 1319/2 organ stwierdził, że granice te zostały przyjęte z digitalizacji mapy ewidencyjnej, który to stan granic potwierdzony został opinią biegłego LS sporządzoną dla potrzeb wskazanego wyżej postępowania prowadzonego pod sygn. I Ns [.] /01. Dotychczasowy stan ewidencyjny nie uległ zmianie, a został tylko przetworzony do postaci numerycznej podczas prowadzonych w 2008 r. prac modernizacyjnych. Z uwagi na brak stawiennictwa na gruncie właścicielki działki nr 1321 – BK, brak było podstaw do dokonania bezpośredniego pomiaru na gruncie. Obecny z kolei na rozprawie właściciel działki nr 1322 – JG nie wyraził zgody na dokonanie pomiaru na odcinku granicy z jego działką. Granica między działkami nr 1319/1 i nr 1319/2 jednoznacznie odpowiada granicy między parcelami gruntowymi nr 1532/1 i nr 1532/3, stanu uwłaszczeniowego przeprowadzonego w oparciu o mapę katastralną w skali 1:2880. Organ podniósł, że granice działek nr 2233 i nr 2236 pozyskano metodą digitalizacji istniejącej mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, z uwagi na brak jednostkowych operatów geodezyjnych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego, posiadających dane z wykonanego pomiaru na gruncie.

Powierzchnia działek nr 1316/3 i nr 1319/1 została przywrócona w części opisowej projektu operatu, zgodnie z ujawnioną w dotychczasowej ewidencji gruntów tj. dla działki nr 1316/3 pow. 0,1044 ha oraz dla działki nr 1319/1 pow. 0,02 ha, (wykazane na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [.] z dnia [.].06.2003 r. (I Ns [.] /01). Z kolei dla działek nr 2233 i nr 2236 wykazana została powierzchnia na podstawie dotychczasowej ewidencji gruntów z zapisem dokładności do ara i wynosi odpowiednio w działce 2233 - 0,57 ha i w działce nr 2236 – 0,29 ha.

Wyjaśniając kwestię zmiany dla działki nr 1316/3 użytku z B/PsIII (tereny rolne zabudowane) na użytek B (tereny mieszkaniowe) Starosta wskazał, że do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty nie wykorzystane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, domowe place). Ze względu zaś na fakt, iż JS nie posiada gospodarstwa rolnego, w ocenie organu, zmiana powyższa jest uzasadniona.

Starosta podniósł, że na podstawie bezpośredniego wywiadu terenowego i pomiaru na gruncie (dokonanego przez podmiot wykonujący prace modernizacyjne związane z założeniem ewidencji budynków) ustalono, że przedmiotowy budynek mieszkalny ma jedną kondygnację.

W odniesieniu natomiast do pomiaru na gruncie organ wskazał, że przy wykonywaniu prac modernizacyjnych wykorzystuje się istniejące materiały i dane z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nawet jeśli nie spełniają one wymagań obowiązujących standardów technicznych. Warunki techniczne nie przewidywały dokonywania prac pomiarowych w terenie w sytuacji, kiedy w zasobie znajdowały się już opracowania z ustalenia granic, co miało miejsce w przypadku działki nr 1316/3 powstałej z pomiaru kontrolnego i podziału zarejestrowanego pod nr [.]. Organ podkreślił, ze także w braku takich opracowań, zgodnie z warunkami technicznymi, wykonawca tworzył część kartograficzną zasobu w drodze digitalizacji map analogowych, a nie bezpośredniego pomiaru na gruncie.

JS odwołał się od tej decyzji, zarzucając, iż jest ona niepełna w zakresie rozstrzygnięcia, bowiem nie odnosi się do wszystkich zgłoszonych przez niego w piśmie z dnia 10.02.2009 r. zarzutów, zawiera też wiele błędów i nieścisłości. M. in. odwołujący wskazał, że decyzja organu I instancji nie zawiera argumentacji w zakresie odrzucenia zarzutu dotyczącego określenia granicy między działką nr 1319/1 i nr 1319/2 oraz w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 2233 i nr 2236. Zwrócił uwagę na powinność wydania w sprawie trzech odrębnych decyzji odnoszących się do poszczególnych działek a to: do działki nr 2233, dla działek nr 1316/3 i nr 1319/1 oraz dla działki nr 2236. Podniósł, że zebrane w sprawie dokumenty nie wskazują prawidłowo imion, nazwisk oraz adresów wszystkich współwłaścicieli działki nr 2236, a ustalenie stron postępowania ma fundamentalne znaczenie w sprawie. Nadto, powołany do sprawy sygn. I Ns [.] /01 biegły LS nie zajmował się granicami działek nr 1319/1 i nr 1319/2, a zatem wbrew twierdzeniu organu pierwszej instancji, nie mógł stanu tych granic opisać w sporządzonej dla potrzeb tego postępowania opinii. Przy sporządzaniu tej opinii biegły korzystał z granic ewidencyjnych działki nr 1319/1, które zatwierdzone zostały decyzją Starosty [.] z dnia [.].11.2000 r. (znak: [.]) i decyzją WINGiK z [.].02.2001 r. (znak: [.]), przy czym to ostatnie rozstrzygnięcie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.04.2002 r. (sygn. SA/Rz 714/01).

Po rozpatrzeniu tego odwołania - decyzją z dnia [.] lutego 2012 r. - [.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [.] uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W ocenie WINGiK, Starosta [.] nie wykonał zaleceń co do ponownego postępowania w sprawie, zawartych w decyzji z dnia [.].12.2009 r. Organ nie ustalił bowiem wszystkich osób mających przymiot strony w prowadzonym postępowaniu w odniesieniu do działki nr 2236. organ odwoławczy wskazał na brzmienie art. 30 § 4 k.p.a., zgodnie z którym w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania, w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Powołał także art. 30 § 5 k.p.a., według którego w sprawach dotyczących spadków nie objętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd masy spadkowej, a w razie ich braku – kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Obowiązkiem organu jest zatem wystąpienie z wnioskiem do sądu o ustanowienie kuratora dla tych osób.

Z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego związanego z ustaleniem właściwych stron przedmiotowego postępowania (w szczególności w zakresie działki nr 2236) oraz ze względu na złożony charakter sprawy organ II instancji nakazał rozważenie możliwości wydania odrębnych decyzji.

JS wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na tę decyzję, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego w powiązaniu z regulacjami materialnoprawnymi oraz naruszenie jego interesu prawnego, wobec czego wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Wskazał, że uzasadnienie rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest nazbyt ogólne, a tym samym powoduje, iż Starosta [.] – bez konkretnych wskazówek - prowadząc ponownie postępowanie może kolejny raz błędnie rozstrzygnąć niniejszą sprawę. W szczególności uzasadnienie to nie odnosi się w ogóle do kwestii merytorycznych. Skarżący podniósł, że organ odniósł się tylko do działki nr 2236, pomijając działki nr 1316/3, nr 2233 i nr 1319/1, mimo, iż dotyczyły ich zgłoszone zarzuty. Zwrócił uwagę, iż w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia mowa jest tylko o stronach nieznanych z miejsca pobytu, podczas gdy w przedmiotowej sprawie występują także osoby zmarłe, co powoduje konieczność ustalenia ich następców prawnych celem zapewnienia im możliwości udziału w postępowaniu.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z argumentacją jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), a jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia – ich uchyleniem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - albo skutkujące stwierdzeniem nieważności takiej decyzji lub postanowienia, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach

Dokonując tak określonej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem.

Decyzja ta, podjęta w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., nie rozstrzyga merytorycznie sprawy co do jej istoty, a jedynie przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego nazywany jest decyzją kasacyjną i dopuszczalny jest wyjątkowo, stanowiąc odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Istotą bowiem postępowania odwoławczego, zgodnie z wprowadzoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpoznanie i rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może więc ograniczać się wyłącznie do badania zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu i kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Jego obowiązkiem jest kompleksowe rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, tj. ocena we własnym zakresie stanu faktycznego i rozstrzygnięcie sprawy.

Art. 138 § 2 k.p.a. wprowadza dwie przesłanki, których łączne spełnienie skutkuje podjęciem decyzji kasacyjnej. Są to: 1) wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, 2) istotny wpływ koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy na jej rozstrzygnięcie.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, zarzucając brak ustalenia wszystkich osób mających przymiot strony w prowadzonym postępowaniu w odniesieniu do działki nr 2236. Jednocześnie odstąpił od merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Dokonując oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia w pierwszym rzędzie przypomnieć należy, że dotyczyło ono rozpatrzenia zarzutów w postępowaniu modernizacyjnym.

Tryb przeprowadzenia postępowania modernizacyjnego uregulowany został w art. 24 a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2015, poz. 520). Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tryb ten obejmuje m. in. wyłożenie do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, na okres 15 dni roboczych, w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 4), ze stosowną informacją o terminie i miejscu wyłożenia oraz prawo zgłaszania uwag do danych ujawnionych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego przez każdego czyjego interesu prawnego one dotyczą, w okresie wyłożenia projektu do wglądu (ust. 6). Uwagi te rozpatruje upoważniony pracownik organu, rozstrzyga o ich przyjęciu lub odrzuceniu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole (ust. 7). Zgodnie z art. 24 a ust. 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne po upływie terminu, o którym mowa w ust. 4, projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków, a informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa. Wówczas też każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji zgłaszać zarzuty do tych danych (art. 24 a ust. 9 cyt. ustawy).

W rozpoznawanej sprawie skarżący zgłaszał szereg uwag do danych ujawnionych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, a w dalszej kolejności zgłoszone zostały zarzuty dotyczące zasadniczo kilku działek – nr 1316/3 w zakresie jej granic, powierzchni, oznaczenia użytków rolnych oraz zlokalizowanego tam budynku mieszkalnego, działki nr 1319/1 w zakresie jej powierzchni oraz granicy z działką nr 1319/2, a także w zakresie granic działek nr 2233 i 2236.

Decyzją z dnia [.] listopada 2011 r. Starosta [.] uwzględnił zarzut dotyczący zmiany powierzchni budynku mieszkalnego na działce nr 1316/3, odrzucając pozostałe zarzuty. W odniesieniu do zarzutów w zakresie działek 2233 i 2236 wskazał, że ich granice pozyskano metodą digitalizacji istniejącej mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, z uwagi na brak jednostkowych operatów geodezyjnych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego, posiadających dane z wykonanego pomiaru na gruncie. Powierzchnia tych działek została wykazana na podstawie dotychczasowej ewidencji gruntów z zapisem dokładności do ara i wynosi odpowiednio dla działki nr 2233 – 0,57 ha, dla działki nr 2236 – 0,29 ha.

Jak już wcześniej wskazano [.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [.] nie ustosunkował się w zaskarżonej decyzji merytorycznie do kwestii, o których rozstrzygnął organ I instancji, uznając, iż brak udziału w postępowaniu wszystkich współwłaścicieli działki nr 2236 stanowi istotne uchybienie.

Należy podkreślić, że modernizacja ewidencji gruntów i budynków, jakiej dotyczą te decyzje jest zabiegiem technicznym, którego głównym celem jest modyfikacja bazy danych i jej dostosowanie do wymogów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, o czym stanowi wyraźnie § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (w dacie orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2015, poz. 542).

Zasadniczym obowiązkiem organów przeprowadzających modernizację jest "przeniesienie" danych znajdujących się w dotychczasowym zasobie do zmodernizowanego operatu i ewentualna ich modyfikacja związana z dopasowaniem do wymogów prawa, nie zaś ich weryfikacja. Weryfikacja danych ewidencyjnych to osobny zabieg przeprowadzany okresowo przez starostę w myśl § 54 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z § 54 ust. 6 tego rozporządzenia niezgodności stwierdzone w wyniku weryfikacji podlegają usunięciu w trybie przewidzianym dla aktualizacji operatu ewidencyjnego.

Kwestia okresowej weryfikacji została uszczegółowiona po ostatniej nowelizacji § 54 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków dokonanej rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 listopada 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 1551), która weszła w życie 31.12.2013 r. Obecnie regulują ją przepisy ust. 6 i 7 , stanowiąc, że "niezgodności stwierdzone w wyniku weryfikacji, o której mowa w ust. 1, podlegają usunięciu w trybie przewidzianym dla aktualizacji operatu ewidencyjnego na podstawie posiadanych przez organ dokumentów, danych zawartych w dostępnych rejestrach publicznych oraz dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej pozyskanej od zainteresowanych podmiotów ewidencyjnych lub w drodze zamówienia publicznego" (ust. 6).

Okresową weryfikację danych ewidencyjnych starosta przeprowadza w sposób planowy, obejmując nią w pierwszej kolejności obręby, co do których istnieją uzasadnione przesłanki wskazujące w występowanie istotnych nieprawidłowości w treści danych ewidencyjnych, oraz obręby, w których modernizacja ewidencji została przeprowadzona najwcześniej, i zapewnia przeprowadzenie tej weryfikacji w poszczególnych obrębach po raz pierwszy nie później niż 15 lat od daty przeprowadzenia w tych obrębach modernizacji ewidencji (§ 54 ust. 7)

Jest oczywiście możliwe, że wraz z przeprowadzeniem modernizacji dokonuje się jednocześnie aktualizacji danych. Ma to miejsce wówczas, gdy istnieją i zostaną przedłożone organowi ewidencyjnemu stosowne dokumenty uzasadniające zmiany, wymienione w § 46 ust. 2 pkt 1-4 rozporządzenia (prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne, opracowania geodezyjne i kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacja architektoniczno-budowlana gromadzona i przechowywana przez organy administracji publicznej, ewidencje publiczne prowadzone na podstawie innych przepisów).

W wyroku z dnia 9 sierpnia 2012 r., I OSK 1062/11, Lex Nr 1260034, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że tryb zgłaszania zarzutów z art. 24 a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne dotyczy tylko danych wynikających z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji i ogranicza zakres wnoszonych uwag i zarzutów do danych stanowiących zapisy nowe. Regulacja tej ustawy nie daje racjonalnych podstaw do przyjęcia poglądu, iż zamiarem ustawodawcy było, aby przy okazji modernizacji ewidencji można było skutecznie podnieść wszystkie zarzuty co do ewidencji gruntów.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela, wskazując, że zarzuty zgłaszane do danych zawartych w operacie modernizacyjnym dotyczyć mogą tylko tych kwestii, które są zmieniane czy weryfikowane w ramach modernizacji. Modernizacja nie służy natomiast wyjaśnianiu wszystkich niejasności, niedokładności czy sprzeczności, jakie istnieją w ewidencji gruntów.

Ustalenie stron postępowania musi być zatem zdaniem Sądu ściśle powiązane z jego przedmiotem i zakresem kognicji organu rozpatrującego zarzuty do operatu modernizacyjnego. Trudno uznać za strony takiego postępowania właścicieli czy władających działką nr 2236 w sytuacji, gdy zarzuty dotyczące jej granicy z działką nr 2233 są co do zasady niemożliwe do uwzględnienia, a to wobec faktu, że w zmodernizowanym operacie granice te zostały wykreślone za pomocą digitalizacji istniejącej mapy ewidencyjnej, bez jakichkolwiek zmian, a skarżący nie przedstawił żadnych nowych dokumentów obrazujących takie zmiany. Ponadto skarżący nie sformułował wyraźnie i jednoznacznie konkretnych zarzutów co do przedmiotowej granicy, wskazując jedynie w pkt 7 na str. 4 pisma z 10.02.2009 r. (zarzuty), że "stan granic (punktów i linii granicznych) dla działki nr 2233 i dla działki nr 2236 (droga) uzyskany metodą digitalizacji granic z mapy zasadniczej po weryfikacji z mapą ewidencyjną, nie zadowala JS. Potrzebne są oględziny i pomiar na gruncie".

Nie ulega wątpliwości, że przy tego rodzaju zarzutach oraz fakcie, że nie są znane wszystkie podmioty, którym przysługuje prawo własności do działki nr 2236 (znaczna część z osób wpisanych jako właściciele bądź nie żyje, bądź nie jest znana), ustalanie kręgu właścicieli tej działki jest zabiegiem zbędnym i mającym jedynie na celu przedłużenie postępowania.

Na marginesie wskazać należy, że w tut. Sądzie rozpoznawana była sprawa wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów wsi [.] w zakresie działki 2236 jeszcze przed modernizacją. W wyroku z dnia 27 lutego 2008 r., II SA/Rz 442/07 WSA w Rzeszowie wyraził pogląd, że organy ewidencyjne mogą dokonać wpisu tylko na rzecz podmiotów, których prawo wynika z istniejących dokumentów, a wpis w ewidencji danych dotyczących podmiotów nie może być rozstrzygany w formie decyzji.

Reasumując stwierdzić należy, że niewłaściwe uznanie za strony postepowania w niniejszej sprawie właścicieli działki nr ewid. 2236 spowodowało wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Ponownie rozpatrując odwołanie JS organ, związany oceną prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, rozpozna sprawę w jej całokształcie, odnosząc się również merytorycznie do poszczególnych zarzutów zgłaszanych przez skarżącego.

Z wszystkich tych przyczyn, uznając iż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania - art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił ją w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) P.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł w oparciu 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.