Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 739/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze sprzeciwu Stowarzyszenia P. w B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie wydania środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oraz poprzedzającego jej wydanie postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Stowarzyszenie W. wniosło do tutejszego sądu administracyjnego sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021r. nr ..., którą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Kolegium uchyliło decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 2021 r., znak [...] o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycji celu publicznego pn: Budowa farmy fotowoltaicznej P. o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], obręb B., gmina B., oraz poprzedzające jej wydanie postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] kwietnia 2021r. znak [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżona sprzeciwem decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2020 r. A. i A. K. (dalej powoływani jako "Inwestorzy"), wystąpili do Wójta Gminy B. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej P. o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ewidencyjny [...] obręb [...] B., w miejscowości B.. Do wniosku dołączono kartę informacyjną przedsięwzięcia oraz załączniki wymagane zgodnie z art. 74 ust. 1 pkt 2 ustawy.

W dniu [...] lutego 2021 r. Wójt Gminy B. wystąpił do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w B. (dalej "RDOŚ"), Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w H. oraz Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "DZZPGW") o wydanie opinii co do obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia.

Inspektor Sanitarny opinią z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] stwierdził, że dla wnioskowanego przedsięwzięcia nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Na brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania omawianego przedsięwzięcia na środowisko wskazał również Dyrektor Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w opinii z dnia [...] marca 2021r. znak [...].

RDOŚ postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] stwierdził z kolei potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ww. przedsięwzięcia oraz sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko w pełnym zakresie. W uzasadnieniu opinii organ ten podkreślił, że inwestycja znajdować się ma na terenie Obszaru Chronionego Natura 2000 – Puszcza B. (w otulinie Puszczy) i może w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. Szczególną uwagę organ zwrócił na kwestę występowania na wnioskowanym obszarze żerowiska ptaków gatunku chronionego - orlika krzykliwego, uznając iż zagospodarowanie działki nr [...] może się przyczynić do spadku populacji B. orlika krzykliwego.

Uwzględniając stanowiska organów opiniujących, Wójt Gminy B. postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. nałożył na Inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko opisanego na wstępie przedsięwzięcia, oraz ustalił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w pełnym zakresie ustawowym, wskazując, że powinien on również zawierać dane ujęte w postanowieniu RDOŚ z dnia [...] lutego 2021 r., a także zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla w/w przedsięwzięcia do czasu wykonania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

W dniu [...] marca 2021 r. Inwestorzy złożyli raport odziaływania na środowisko do Urzędu Gminy B. opracowany przez członków Polskiego Towarzystwa O., P. oraz Centrum Badań i Ochrony Ptaków. W raporcie wskazano, że w związku z tym, iż przeprowadzone badania i obserwacje nie potwierdziły występowania na badanym obszarze żerowisk orlika krzykliwego oraz rzadkich i chronionych gatunków z listy Natura 2000 w postaci miejsc rozrodu i żerowania, to przedmiotowa inwestycja nie będzie więc w sposób negatywny oddziaływała na środowisko przyrodnicze.

Wójt Gminy B. postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie i wystąpił do organów, tj. Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w B., Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w H. oraz Dyrektor Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, o uzgodnienie/opinie w sprawie warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Inspektor Sanitarny opinią Nr [...] z dnia [...] marca 2021 r., znak [...], ponownie pozytywnie zaopiniował przedmiotowe przedsięwzięcie, określając jednocześnie warunki konieczne do spełnienia na etapie jego realizacji.

Natomiast RDOŚ postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak [...], odmówił uzgodnień warunków realizacji przedsięwzięcia, wyjaśniając, iż omawiana inwestycja przyczyni się do spadku populacji B. orlika krzykliwego. Zdaniem organu opiniodawczego, przedmiotowa działka stanowi żerowiska orlika krzykliwego, dlatego też obszar inwestycji jest objęty obligatoryjnymi i fakultatywnymi działaniami ochronnymi polegającymi na utrzymaniu dotychczasowego sposobu użytkowania rolniczego, z dopuszczeniem zamiany gruntów ornych na łąki i pastwiska oraz przywrócenie ekstensywnej gospodarki łąkarskiej poprzez usunięcie drzew i krzewów, koszenie traw lub wypas.

Biorąc pod uwagę powyższe stanowiska Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. znak [...] orzekł o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycji celu publicznego pn: Budowa farmy fotowoltaicznej P. o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], obręb B., gmina B.. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji odwołał się wprost do postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] kwietnia 2021 r. odmawiającego uzgodnienia warunków dla wnioskowanego przedsięwzięcia, wyjaśniając, że jest związany negatywnym stanowiskiem organu uzgadniającego, a to uniemożliwia określenie w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający. Wprawdzie, jak podkreślił organ I instancji, stanowisko RDOŚ nie zostało dostatecznie uzasadnione, lecz pomimo tego braku, organ nie ma możliwości wydania decyzji pozytywnej w sytuacji odmowy uzgodnienia ze strony RDOŚ. Ewentualna zaś polemika ze stanowiskiem organu uzgadniającego możliwa będzie na etapie odwołania od niniejszej decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Inwestorzy, nie zgadzając się z decyzją organu I instancji oraz stanowiskiem RDOŚ w zakresie występowania na obszarze obejmującym działkę nr [...] żerowiska orlika krzykliwego. Na potwierdzenie stanowiska Skarżący przedstawili dodatkowe dokumenty, m.in. odpowiedź z dnia [...] kwietnia 2021 r. na postanowienie RDOŚ, sporządzoną przez koordynatora zespołu badawczego Polskiego Towarzystwa O. oraz opinię koordynatora zespołu badawczego z dnia [...] czerwca 2021 r. Powołując się na konkluzje zawarte w tychże dokumentach Inwestorzy wnieśli o zmianę decyzji organu I instancji poprzez wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację inwestycji ewentualnie jej uchylenie i przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podzieliło zarzuty odwołania i decyzją z dnia [...] sierpnia 2021r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające jej wydanie postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] kwietnia 2021r. znak [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygniecie Kolegium w pierwszej kolejności wskazało na konsekwencje wynikające z przepisu art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 247 ze zm., dalej jako: "o.o.ś."), wskazując, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydawana jest po zasięgnięciu opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. W kontrolowanym postępowaniu wszystkie organy opiniujące, poza RDOŚ, wydały opinie, zgodnie z którymi dla omawianego przedsięwzięcia nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Jedynie RDOŚ uznał, że planowane przedsięwzięcie może w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, a w szczególności na występującego i żerującego na obszarze obejmującym m.in. działkę nr [...] - orlika krzykliwego. Odnosząc się do powyższej opinii Kolegium stwierdziło, że postanowienie RDOŚ z dnia [...] kwietnia 2021 r. w zasadzie nie zawiera uzasadnienia merytorycznego, a opiera się w głównej mierze na informacjach o charakterze ogólnym i teoretycznym. RDOŚ nie powołał się na żadne opracowania naukowe, podnosząc jedynie zarzuty co do treści raportu sporządzonego na potrzeby planowanej inwestycji, dotyczące niewystarczających badania i obarczenia ich błędem. W postanowieniu RDOŚ nie przywołano też żadnych źródeł, na których oparł swoje rozstrzygnięcie, ograniczając się jedynie do twierdzeń "zdaniem najlepszych znawców w tej dziedzinie".

Z tych właśnie powodów Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie organy (w szczególności zaś organ opiniodawczy) nie dokonały ustaleń oraz oceny stanu faktycznego i oddziaływania spornej inwestycji na środowisko w kontekście treści raportu oddziaływania na środowisko oraz wykazanych wyżej wad postanowienia uzgodnieniowego. Nie odniosły się też do konkretnych, mierzalnych danych przedstawionych w raporcie, a przez to uchybiły przepisom art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Kolegium wady postępowania uzgodnieniowego powinny być wyeliminowane w trakcie ponownego rozpoznawania sprawy, stąd też za konieczne SKO uznało uchylenie, w trybie art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz poprzedzającego jej wydanie postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2021r. W ponownie prowadzonym postępowaniu SKO zaleciło jednocześnie organowi I instancji ponowne wystąpienie o uzgodnienie do organu opiniodawczego (RDOŚ) i dokonanie jego oceny, natomiast RDOŚ został zobowiązany do uwzględnienia uwag zawartych w decyzji SKO.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie W. zarzucając jej naruszenie:

1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B., podczas gdy postanowienie to zostało wydane zgodnie z przepisami postępowania, a organ II instancji nie był uprawniony do jego oceny pod kątem szczegółowych uregulowań merytorycznych w nim zawartych, a w konsekwencji do tak daleko idącej ingerencji w postanowienie organu specjalistycznego;

2) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie, podczas gdy treść decyzji była zgodna z prawidłowym postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B., a wszystkie istotne zagadnienia niezbędne do rozstrzygnięcia zostały już wyjaśnione.

Formułując powyższe zarzuty skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości decyzji SKO w B. z dnia [...] sierpnia 2021 r. oraz przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.

W ocenie wnoszącego sprzeciw działanie Kolegium jest całkowicie wadliwe, a wydana decyzja powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, albowiem zarówno decyzja Wójta Gminy B., jak też postanowienie uzgadniające RDOŚ, nie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Uzasadniając powyższą argumentację Stowarzyszenie zwróciło uwagę, że postanowienie uzgadniające RDOŚ, wydane na podstawie art. 77 ust. 1 pkt. 1 w zw. z ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko jest niezaskarżalne, co wynika z braku stosowania do uzgodnień przepisu art. 106 § 5 k.p.a. Kontrola decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obejmuje zatem postanowienie uzgadniające, ale kompetencja kontrolna organu odwoławczego jest węższa niż kompetencja przysługująca organowi badającemu oddziaływanie inwestycji na środowisko i określającemu warunki realizacji inwestycji na gruncie art. 77 ust. 4 pkt 1 o.o.ś. Weryfikacja w postępowaniu odwoławczym niezaskarżalnego zażaleniem postanowienia uzgadniającego musi być zatem ograniczona. Jedynie po stwierdzeniu ewidentnych błędów w postępowaniu przed organem badającym oddziaływanie inwestycji na środowisko, SKO mogłoby uchylić wskazane postanowienie. Kolegium nie było natomiast uprawnione do oceny postanowienia uzgadniającego pod kątem szczegółowych uregulowań merytorycznych w nim zawartych, a tym bardziej nie może wydawać organowi specjalistycznemu poleceń odnośnie do prowadzonego przez niego postępowania. Skoro RDOŚ w B. odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia ze względu na fakt, iż planowane przedsięwzięcie może w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na występowanie i żerowanie na obszarze obejmującym m.in. działkę nr [...], orlika krzykliwego, który jest gatunkiem chronionym jest przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 Puszcza B., to SKO nie miało kompetencji do merytorycznej oceny tego stanowiska. Zdaniem wnoszącego sprzeciw Stowarzyszenia - Kolegium błędnie, w związku z brakiem merytorycznej wiedzy specjalistycznej w tym zakresie, ustaliło, że postanowienie RDOŚ jest wadliwe. Podjęta zaś próba polemizowania z ustaleniami wyspecjalizowanego organu ochrony środowiska jest nietrafiona tym bardziej, że SKO w B. nie miało kompetencji do wydawania Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska wskazówek co do tego, jakie okoliczności ma on wziąć pod uwagę przy (ponownym rozpatrzeniu sprawy, gdyż jest to sprzeczne z istotą działania organu specjalistycznego).

Końcowo wnoszący Stowarzyszenie stwierdziło, że organ II instancji w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie mógł zastosować art. 138 § 2 k.p.a., ale powinien był orzec merytorycznie poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji jako zgodnej z postanowieniem uzgadniającym. W przypadku bowiem odmowy przez RDOŚ uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, organy właściwe do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zobowiązane są do wydania decyzji odmownej, jako że negatywne stanowisko wyrażone przez organ uzgadniający ma charakter wiążący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą na decyzję lub postanowienie – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma natomiast uproszczony charakter względem postępowania ze skargi, albowiem sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku zaś nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i stanowi szczególny rodzaj wydawanej w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z racji obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności, możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z kompetencji do podjęcia orzeczenia kasacyjnego z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, została przez ustawodawcę wyraźnie ograniczona poprzez wskazanie konkretnych sytuacji uprawniających do wydania tego typu decyzji. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych i uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 k.p.a., stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej.

Kasacyjne rozstrzygnięcie może natomiast zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszenie tego przepisu (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1065/09, wyrok WSA w Kielcach z 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 302/11, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tym samym przyjąć należy, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie.

W miejscu należy również wyjaśnić, że konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Znacząco ograniczona jest możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej, nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w którym zgodnie akcentuje się, że oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, WSA z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19, WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19, CBOSA).

Uznając, że Stowarzyszenie W. jako organizacja ekologiczna, dopuszczone do udziału w postępowaniu administracyjnym postanowieniem Wójta Gminy B. z dnia [...] marca 2021r., jest legitymowane do wniesienia sprzeciwu na podstawie 64a, art. 64b § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 247, dalej: u.i.o.ś.), sąd niniejszą sprawę rozpoznał, w wyniku czego stwierdził, że sprzeciw jest nieuzasadniony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchylając w toku instancyjnym decyzję Wójta Gminy B. orzekającą o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację opisanego na wstępie przedsięwzięcia inwestycji celu publicznego oraz poprzedzające jej wydanie postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] kwietnia 2021r., z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie przekroczyło bowiem granic szczególnej kompetencji kasacyjnej przyznanej organowi odwoławczemu omówionym wyżej art. 138 § 2 k.p.a.

Podejmując takie rozstrzygnięcie w postępowaniu odwoławczym Kolegium prawidłowo, zdaniem sądu, uznało konieczność podjęcia przez organ pierwszej instancji oraz RDOŚ w B. wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czynności umożliwiających pełna i merytoryczną ocenę złożonego przez Inwestorów raportu. Kolegium zasadnie zwróciło uwagę, że wydana przez RDOŚ w B. odmowa uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia formułuje w tym przedmiocie jedynie ogólnikowe motywy podjętego rozstrzygnięcia, opierające się na wątpliwościach organu co do wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz krytyce metodologii badań, na których oparto raport. Postanowienie to nie zawiera uzasadnienia merytorycznego, a opiera się w głównej mierze na informacjach o charakterze ogólnym i teoretycznym, bez powołania się na jakiekolwiek opracowanie naukowe. Organ opiniodawczy wskazał jedynie na występowanie i żerowanie na obszarze obejmującym m.in. działkę nr [...], orlika krzykliwego - chronionego gatunku ptak, tymczasem, jak trafnie zauważyło Kolegium, z załączonej do odwołania opinii Polskiego Towarzystwa O. z dnia [...] kwietnia 2021 r. wynika, że podczas 258 godzin obserwacji nie stwierdzono na badanym terenie bytności orlika krzykliwego. RDOŚ pomimo, że szeroko opisał i wyjaśnił, jakie zagrożenia niesie za sobą zabudowa żerowisk orlika, jednakże nie przedstawił żadnych dowodów świadczących o występowaniu takich żerowisk na terenach obejmujących działkę nr [...].

Zgodzić się natomiast należy z Kolegium, że zarzuty stawiane raportowi powinny być oparte na wykazaniu jego niezgodności z konkretnym przepisem ustawy. Organ uzasadniając odmowę uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia powinien przedstawić swoje stanowisko w sposób konkretny, weryfikowalny, odwołujący się do jednoznacznych ustaleń i przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie kwestionowane postanowienie RDOŚ wymagań takich nie spełnia, o czym wskazano już wyżej. W tych okolicznościach Kolegium trafnie też uznało za niewystarczające ograniczenie uzasadnienia odmowy uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia do zasady ostrożności, powołanej przez RDOŚ. Powołana zasada nie może bowiem prowadzić do pełnej dowolności organów opiniujących, których działania muszą mieć oparcie w materiale dowodowym.

Co prawda z przepisu art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wynika obowiązek uzgodnień, lecz organ występujący o uzgodnienie powinien za każdym razem dokonywać weryfikacji stanowiska organu współdziałającego, gdyż to on ponosi ostateczną odpowiedzialność za końcowy wynik postępowania, zatem również za warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji środowiskowej. W praktyce utrwalone jest też stanowisko, iż to organ drugiej instancji uprawniony jest do weryfikacji postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Organ pierwszej instancji wydający decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych jest związany postanowieniem RDOŚ, choć nie jest zwolniony z jego oceny, natomiast uprawnionym do jego kontroli jest organ rozpoznający odwołanie (zob.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 549/14, CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się również, że wprawdzie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, pomimo iż uzależniona jest od niezaskarżalnego i istotnie kształtującego ją postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie uzgodnienia warunków jego realizacji, to nie oznacza jednak, że nie powinno ono podlegać wnikliwej kontroli organu ostatecznie rozstrzygającego w sprawie (por. wyroki NSA z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1886/09, WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 548/14, wyrok NSA z dnia 9 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3022/14, CBOSA).

Wobec powoływanych wyżej okoliczności Kolegium zasadnie stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie organy, w szczególności Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, nie dokonały prawidłowych ustaleń oraz oceny stanu faktycznego i oddziaływania spornej inwestycji na środowisko w kontekście treści raportu oddziaływania na środowisko oraz wykazanych wyżej wad postanowienia uzgodnieniowego. Nie odniosły się też do konkretnych, mierzalnych danych przedstawionych w raporcie. Niewątpliwie więc zarówno organ pierwszej instancji, jak RDOŚ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma zasadniczy wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto skoro wady postępowania uzgodnieniowego powinny być wyeliminowane w trakcie ponownego rozpoznawania sprawy, Kolegium prawidłowo orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz poprzedzającego jej wydanie postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2021r. Z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji wynika natomiast, jakie okoliczności sprawy organ pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z przedstawionych wyżej względów sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty sprzeciwu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.