Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1100/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59, 60, 61
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2016 r. sprawy ze skargi F. W. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] r. M. G. wystąpiła do Burmistrza K. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w Z. oznaczonego jako działka nr [...] dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku inwentarskiego [...].

Po sporządzeniu projektu decyzji, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie do czasu uzgodnienia inwestycji ze Starostą [...] , Powiatowym Inspektorem Sanitarnym oraz [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w K..

Po uzyskaniu ww. uzgodnień postanowieniem z dnia [...] r. zawieszone postępowanie zostało podjęte, a następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji ustalił wnioskowane warunki zabudowy.

W wyniku rozpoznania odwołań wniesionych przez M. S. oraz K. i F. W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę organowi temu do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wskazano brak analizy, z której wynikać będą możliwości ustalenia wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy, brak uzgodnienia z zarządcą drogi powiatowej oraz brak wyjaśnienia czy projektowany obiekt jest uzupełnieniem gospodarstwa bowiem w swojej decyzji organ I instancji określił projektowaną zabudowę jako zagrodową.

Prowadząc ponownie postępowanie organ dołączył postanowienie Powiatowego Zarządu Dróg w K. z dnia [...] r. pozytywnie uzgadniające projektowaną inwestycję oraz analizę, z której wynika, iż na działkach nr [...] i [...] (nieruchomość wnioskodawczyni) znajdują się budynki inwentarskie o wskazanych w analizie wymiarach.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji ponownie ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanego zamierzenia.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli K. i F. W. oraz M. S. reprezentowani przez G. W. i L. H..

W wyniku rozpatrzenia wniesionych odwołań Kolegium decyzją z dnia [...] r. nr [...] kolejny raz uchyliło decyzję Burmistrza K. z uwagi na brak stwierdzenia, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty o gabarytach podobnych do wnioskowanego i w związku z tym brak możliwości uznania, że projektowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy.

Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji sporządził nową analizę, z której wynika jego zdaniem, że na działkach sąsiednich znajdują się budynki inwentarskie o gabarytach zbliżonych do projektowanego budynku.

W konsekwencji, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz K., działając na podstawie art. 54 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j.: Dz. U. 2015, poz. 199 z późn. zm. zwanej dalej u.p.z.p.) po raz kolejny ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] wraz z zamkniętym [...], na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w Z., jednocześnie określając parametry przyszłej inwestycji i szczegółowe warunki i zasady zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał m.in., że analizę przeprowadzono zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczony został wokół nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany, na którym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:1000. Wyznaczony do analizy obszar wynosi 50 m wokół działki inwestora tj. trzykrotna szerokość frontu działki (szerokość frontu działki wynosi ok. 16 m). W wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1- 5 u.p.z.p.

W wyznaczonym do analizy obszarze znajdują się nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] zakreślone na załączniku graficznym kolorem czerwonym, które dostępne są z tej samej drogi publicznej (drogi powiatowej). Do analizy przyjęto istniejące na opisanych wyżej działkach budynki inwentarskie oznaczone na załączniku graficznym do analizy numerem od 1 do 2, które wchodzą w skład zabudowy zagrodowej.

Organ I instancji wskazał wymiary poszczególnych budynków na działkach nr [...] stwierdzając następnie, iż projektowany na działce nr [...] budynek inwentarski nie odbiega od gabarytów i formy architektonicznej istniejących obiektów budowlanych.

Odwołanie od decyzji Burmistrza K. złożyli K. i F. W. oraz M. S. reprezentowani przez radców prawnych G. W. i L. H. podnosząc naruszenie przepisu art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W uzasadnieniu odwołujący zarzucają organowi iż cyt. "nie uwzględnił rozmiaru i charakteru inwestycji i nie zebrał niezbędnych w niniejszej sprawie dowodów, ale przede wszystkim nie odniósł się do infrastruktur na działkach sąsiednich oraz oddziaływania planowanej inwestycji na działki bezpośredni sąsiadujące". Powyższe, zdaniem odwołujących, stanowi naruszenie wskazanego przepisu art. 61 ust. 1 w związku z czym zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło art. 61 ust. 1 u.p.z.p. podkreślając, iż wymienia on konieczne do łącznego spełnienia warunki dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wskazało, że:

- na działkach odwołujących się znajdują się budynki inwentarskie o podobnych wielkościach co wnioskowany obiekt,

działka ma dostęp do drogi publicznej ,

nieruchomość jest uzbrojona w wodę i energię elektryczną co wynika z wniosku i map dołączonych do akt sprawy, natomiast ścieki z [...] będą odprowadzane do szczelnego zbiornika,

nieruchomość jest działką rolną i budowa budynku [...] nie zmienia przeznaczenia tego gruntu,

decyzja nie narusza przepisów odrębnych.

Na podstawie sporządzonej analizy stwierdzono spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 ustawy i możliwość ustalenia parametrów dla projektowanej inwestycji. W tym więc zakresie, zdaniem Kolegium, decyzja odpowiada obowiązującym przepisom prawa.

Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania dotyczącego "niekorzystnego oddziaływania" inwestycji na działki sąsiednie Kolegium w ślad za organem I instancji wyjaśniło, iż projektowana inwestycja nie jest inwestycją zaliczoną do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei brak wyjaśnienia przez odwołujących się na czym ma polegać powyższe niekorzystne oddziaływanie powoduje, że Kolegium nie może odnieść się do podniesionego zarzutu.

Kolegium wskazało nadto, że zaskarżona decyzja w pkt 2 lit. e sentencji zawiera informacje dla inwestora o obowiązku ochrony interesów osób trzecich.

Pismem z dnia [...] r. reprezentowana przez r. pr. G. W. i L. H. M. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej.

Identyczną w treści skargę wnieśli reprezentowani przez tych samych pełnomocników K. W. i F. W..

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 27 listopada 2015 r. sprawy z obydwu skarg zostały połączone celem ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Jednakowoż postanowieniem z dnia 18 stycznia 2016 r. skarga M.S. została odrzucona, do rozpoznania pozostała zatem jedynie skarga K. W. i F. W..

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

§ 4 - 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię, skutkiem której organ administracyjny przyjął, iż w treści decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwym jest ustalenie parametrów technicznych projektowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę, tj. ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie "do 4,50 m", wysokość kalenicy "do 9,50 m", jak również określenie innych wymienionych w decyzji parametrów, przy użyciu przyimka "do" określającego jedynie maksymalny parametr techniczny;

§ 5 ww. Rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się ustaleniem wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do przedmiotowej działki wskaźnikiem "do 30 %" bez wskazania zastosowanej metodologii obliczeń, w sytuacji gdy ustalenie powyższego winno być oparte o uprzednie ustalenie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego (poszczególnych nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym);

art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, skutkiem której organ administracyjny, poprzestał na dokonaniu uzgodnień w zakresie dostępu do drogi publicznej jedynie z Powiatowym Zarządem Dróg w zakresie dostępu do drogi publicznej - powiatowej, rezygnując całkowicie ze sporządzenia opinii w drodze uzgodnień dotyczącej zjazdu z drogi gminnej (drogi lokalnej), co sprzeczne jest z obowiązującymi przepisami, bowiem fakt, iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest jednocześnie zarządcą drogi, skutkuje jedynie tym, że stosowne uzgodnienie nie musi mieć formy postanowienia, nie zwalnia to jednak organu z konieczności wydania opinii, której treść powinna znaleźć się w uzasadnieniu podjętej przez ten organ decyzji;

art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że sporządzona analiza urbanistyczna stanowiąca załącznik do zaskarżonej decyzji spełnia wszelkie wymagania określone w cytowanym wyżej rozporządzeniu.

Skarżący zarzucili także naruszenie art. 7 i 77 k.p.a.

Skarga została wniesiona w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, Kolegium wskazało, iż jego zdaniem są one nieuzasadnione. Jak wynika z załącznika mapowego do wniosku projektowany budynek ma zostać zlokalizowany w głębi działki nr [...] .Bezpośrednio sąsiadujące nieruchomości zabudowane są budynkami mieszkalnymi i inwentarskimi umożliwiającymi ustalenie parametrów dla wnioskowanej inwestycji.

Mając na uwadze obiekty znajdujące się na działkach sąsiednich, zdaniem Kolegium, ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego obiektu nie narusza przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p., natomiast ustalone w decyzji parametry uzasadnione zostały w decyzji Burmistrza K..

Odnosząc się z kolei do zarzutu braku opinii Burmistrza K. uzgadniającej inwestycję Kolegium wskazało, że z przepisu art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wynika wprost, iż uzgodnienie o którym mowa w ust. 4 dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. przy czym zażalenie przysługuje tylko inwestorowi. Z powyższego przepisu wynika również, że uzgodnienie musi mieć formę postanowienia i jest to zgodne z § 5 art. 106 k.p.a., w myśl którego zajęcie stanowiska przez inny organ następuje w drodze postanowienia na które służy zażalenie Burmistrz K. będący zarządcą drogi gminnej nie jest jednak innym organem lecz organem wydającym decyzję o warunkach zabudowy. Podejmując pozytywną decyzję o warunkach zabudowy Burmistrz tym samym pozytywnie uzgodnił projektowaną inwestycję.

Kolegium wskazało też, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych co do zasady dopuszczalne jest ustalanie parametrów w formie "widełek", bowiem dokładne i precyzyjne wymiary ustalone zostaną w kolejnym postępowaniu o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę – tak wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 679/10.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014, poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia decyzję tę poprzedzającego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu wydane w sprawie rozstrzygnięcia są bowiem co najmniej przedwczesne, naruszając tym samym także art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 59 ust.1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl z kolei art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wskazać też należy, że w celu zagwarantowania stosownej fachowości oceny uwarunkowań dotyczących ładu przestrzennego sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się, zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy, osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.

Uzupełnieniem tej regulacji są przepisy wyżej przywołanego rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy tegoż rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W dalszej części rozporządzenie wskazuje, że poszczególne parametry inwestycji (wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej elewacji itp.) wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego parametru, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa powyżej.

W konsekwencji decyzję ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać jedynie wówczas, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w ww. rozporządzeniu. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w związku z tym w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną. Analiza ma wskazywać wyżej wymienione wymiary i wskaźniki, a ich ustalenie ma wynikać z zawartego w części tekstowej opisu, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również wyliczeń matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy stanowią zaś swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy.

Z uzasadnień obu wydanych w sprawie decyzji, a także zarówno z części tekstowej analizy, jak i stanowiących załącznik do decyzji pierwszoinstancyjnej jej wyników, wynika jednoznacznie, iż w obszarze analizowanym istnieją działki zabudowane budynkami inwestorskimi, a tym samym w zakresie kontynuacji funkcji zasada "dobrego sąsiedztwa" będzie zachowana.

Sporządzona w sprawie analiza, w zakresie ustalenia parametrów przyszłej inwestycji nie odpowiada natomiast wymogom ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Jak to już bowiem wskazano powyżej poszczególne parametry inwestycji (wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej elewacji w przypadku uskoku, geometrię dachu itp.) wyznacza się, co do zasady, na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

Niewątpliwym jest w konsekwencji konieczność uwzględnienia w obliczeniach wymiarów i wskaźników występujących w całym obszarze analizowanym, nie zaś jedynie na działkach bezpośrednio sąsiednich, na których występuje zabudowa inwentarska. Zważyć bowiem należy, jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1177/13, iż "Działka sąsiednia" i "obszar analizowany" są to dwie różne kategorie, i nie można poszukiwać między nimi prostej analogii. Nie dają ku temu podstaw ani przepisy u.p.z.p. ani przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Pojęcie "działki sąsiedniej" występuje w przepisie u.p.z.p. określającym warunki zabudowy (przesłanki materialnoprawne), które muszą być spełnione łącznie, by organ mógł wydać decyzję pozytywną (art. 61 ust. 1 pkt 1). Pojęcie "obszaru analizowanego" występuje tylko w ww. rozporządzeniu, które określa sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, reguluje kwestie proceduralne (zwłaszcza § 3). W przepisach rozporządzenia w ogóle nie występuje pojęcie "działki sąsiedniej". Nie sposób zatem uznać, by rozumienie pojęcia "działki sąsiedniej" mogło wpływać na sposób rozumienia pojęcia "obszar analizowany."

W podlegającej kontroli sądowej sprawie analiza sporządzona przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej w części graficznej jednoznacznie wskazuje, że choć w obszarze analizowanym znajduje się szereg zabudowanych działek to jednak ocenie poddano jedynie dwie, nr [...], z nieznanych przyczyn pomijając pozostałe. Wniosek ten nie ulega wątpliwości, w części graficznej analizy oznaczono bowiem działki te kolorem czerwonym, umieszczając w legendzie wpis: "Działki objęte analizą". Kwestia ta uszła zapewne uwadze Kolegium, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie znalazło się bowiem do niej odniesienie.

W konsekwencji pominięcia pozostałych, poza wymienionymi dwiema, działek mieszczących się w obszarze analizowanym na podstawie tejże analizy nie sposób ocenić poprawności dokonanej przez organy oceny, a także nie można zweryfikować zasadności i poprawności wskazanych w decyzjach parametrów inwestycji. Prezentacja jedynie dwóch spośród istniejących w obszarze analizowanym działek z pominięciem pozostałych czyni bowiem ustalenia organu w zakresie średnich wymiarów i średnich wskaźników zabudowy nieweryfikowalnymi, a przez to dowolnymi.

Uchybienie to uniemożliwia Sądowi ocenę sposobu i motywów rozumowania orzekających w sprawie organów co powoduje konieczność wyeliminowania obydwu rozstrzygnięć z obrotu prawnego. W ramach ponownego postępowania organ usunie wskazane wyżej niejasności i braki, w zakresie podejmowanych czynności dochowa wymogów proceduralnych, a następnie wyda poprawną, należycie umotywowaną decyzję. Kwestii sposobu zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym zakończenia postępowania Sąd przesądzić nie może. Z uwagi na wskazane wyżej luki w zakresie sporządzonej analizy, jakiekolwiek w tej mierze jednoznaczne stwierdzenia byłyby bowiem, zdaniem Sądu, na obecnym etapie przedwczesne i nieuprawnione.

Co do zarzutów skarżących odnośnie braku opinii Burmistrza K. uzgadniającej inwestycję Sąd zauważa, że co do zasady trafnie w tej mierze Kolegium wskazało w odpowiedzi na skargę, że z przepisu art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wynika wprost, iż uzgodnienia, o którym mowa w ust. 4 dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Burmistrz K. będący zarządcą drogi gminnej nie jest jednak "innym organem", o którym mowa w art. 106 k.p.a. lecz organem wydającym decyzję o warunkach zabudowy. Podejmując pozytywną decyzję o warunkach zabudowy Burmistrz tym samym pozytywnie uzgodnił projektowaną inwestycję. Słusznie jednak podkreślają skarżący, iż uzasadnienie decyzji w przypadku gdy sprawę prowadzi ten sam organ, który jednocześnie jest uprawniony do uzgodnienia decyzji powinno zawierać rozważania odnoszące się do kwestii, które wymagały uzgodnienia – por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1608/12. Odniesienia takiego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie można się dopatrzyć.

Odnosząc się z kolei do zarzutów co do braku precyzji użytych w decyzji określeń w zakresie parametrów i wskaźników przyszłej inwestycji: "do 30%", "do 4,5 m", "do 9,5 m" Sąd zauważa, że choć oczywiście byłoby lepiej gdyby decyzja ustalająca warunki zabudowy była w zakresie tym w pełni precyzyjna i jednoznaczna to jednak na tym, tak wczesnym etapie inwestycyjnym, nie zawsze jest to w pełni możliwe. Stąd często dopuszcza się w orzecznictwie formułowanie wskaźników jako "widełek" bądź nawet określenie ich poprzez jedynie wskazanie wartości maksymalnej uznając, że ich skonkretyzowanie nastąpi na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w decyzji zezwalającej na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany – por. np. wyrok NSA z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt II OSK 1508/15 wraz z przywołanym tam dalszym orzecznictwem. Część jednak orzeczeń NSA wyraża pogląd, iż takie określenie parametrów nie jest dopuszczalne i organ obowiązany jest określić je w sposób ścisły, a nie poprzez wskazanie jedynie wartości maksymalnych – por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 548/14 wraz z przywołanym tam dalszym orzecznictwem.

Zdaniem składu orzekającego wskazanie jedynie wielkości maksymalnych, a nie ani wymiarów ścisłych ani przynajmniej operujących zarówno wartością maksymalną jak i minimalną tzw. "widełek", można uznać za wystarczające w celu ochrony osób trzecich przed naruszeniem ich interesów. Zagrożeniem dla osób trzecich może być bowiem projektowanie w sąsiedztwie zabudowy zbyt wysokiej, zbyt szerokiej, o zbytniej gęstości itp., nie zaś zabudowy zbyt niewielkiej. Brak określenia parametrów minimalnych niewątpliwie może natomiast w konkretnym przypadku stanowić groźbę zaburzenia ładu przestrzennego, a także jego zachowaniu służyć ma wskazanie wymiarów i wskaźników przyszłej zabudowy. Szersze rozważania w tej mierze są jednak przedwczesne w sytuacji gdy z powodu wadliwości analizy w ogóle prawidłowość podanych w decyzji parametrów niemożliwa jest do weryfikacji.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 500,00 zł zł i wynagrodzenie pełnomocnika – 240,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a. a także § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. 2013, poz. 490).