Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1672/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 146 par. 2, art. 149 par. 2, art. 151 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

W dniu 14 lutego 2019 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta R. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z instalacjami gazowymi przy ul. [...] w R., na działkach nr 1 i 2.

Ostateczną decyzją z dnia [...] r. organ udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę w/w obiektów.

W dniu 30 maja 2019 r. uczestnik postępowania T. W., właściciel działki nr 3, sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, na której realizowana jest przedmiotowa inwestycja, wniósł do organu pierwszej instancji o wznowienie postępowania z uwagi na fakt, że mimo iż był on stroną postępowania, bez własnej winy nie brał w nim udziału. Wniosek został doprecyzowany pismem z dnia 3 czerwca 2019 r., w którym wskazano, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę zapadła z naruszeniem przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujących na terenie, na którym realizowana jest inwestycja. Uczestnik wskazał, że na terenie tym obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje zakaz realizacji zabudowy szeregowej, co powoduje jawną sprzeczność wydanej decyzji z tym planem. Dodatkowo podniósł, że realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje zacienianie jego nieruchomości.

Postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] r. Następnie decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 151 § 1 k.p.a., organ odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przysługuje inwestorowi oraz właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości, które znajdują się w obszarze oddziaływania obiektów. Jako że, zdaniem organu I instancji, realizowana inwestycja nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działki uczestnika, działka ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. To zaś powoduje, że uczestnikowi nie przysługiwał w sprawie przymiot strony.

W wyniku rozpoznania odwołania uczestnika od powyższej decyzji, Wojewoda Śląski zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, uchylił decyzję organu I instancji oraz, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę i odmówił skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy nie podzielił argumentacji zaprezentowanej w decyzji organu I instancji co do obszaru oddziaływania realizowanej przez skarżącego inwestycji i związanej z tym kwestii kręgu stron postępowania. Przytaczając definicję legalną obszaru oddziaływania obiektu, zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, Wojewoda wskazał, że realizacja inwestycji może wpłynąć na możliwość zabudowania działki uczestnika i zakres ewentualnej przyszłej zabudowy. Stąd też organ wywiódł, że uczestnikowi, w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, przysługiwał przymiot strony postępowania.

Następnie organ podkreślił, że w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanki wznowienia organ orzekający o uchyleniu decyzji jest zobligowany równocześnie orzec co do istoty sprawy. W przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę orzeczeniem co do istoty sprawy jest wyłącznie decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę lub decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W związku z powyższym organ argumentował, że nie jest możliwe udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji, w której roboty zostały już rozpoczęte, a zatem jedynym rozstrzygnięciem jakie może zapaść w rozpatrywanej sprawie po wznowieniu postępowania i uchyleniu w tym postępowaniu decyzji, jest decyzja o odmowie pozwolenia na budowę. Ponadto organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...] r., która weszła w życie w dniu [...] r., albowiem dla terenów, oznaczonych symbolem 4/1 MN, na którym znajdują się przedmiotowe budynki, nakazuje się realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie wolnostojącej lub bliźniaczej, zaś planowana inwestycja obejmuje budowę 11 budynków w formie zabudowy szeregowej.

W skardze na powyższą decyzję skarżący przede wszystkim zakwestionował twierdzenia organu co do faktu, że uczestnikowi postępowania wznowieniowego przysługiwał w sprawie przymiot strony postępowania. Według skarżącego twierdzenia organu na temat obszaru oddziaływania spornej inwestycji są ogólnikowe. Organ w szczególności nie wskazał konkretnych przepisów i warunków, które uzasadniałyby rozszerzenie obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji poza teren nieruchomości, na której jest ona realizowana, w szczególności na teren nieruchomości uczestnika. Ponadto w skardze poddano także w wątpliwość twierdzenia organu co do rzekomej niezgodności projektowanej inwestycji z obowiązującymi dla terenu jej posadowienia przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazał, że w chwili składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, jak również w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie obowiązywał na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty Uchwałą Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...] r., która weszła w życie dniu [...] r., ale wcześniejszy plan, tj. plan uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta R. - obszar oznaczony symbolem MPZP 7. Zgodnie z § 13 tego planu, dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolem 23MN (tereny posadowienia inwestycji), ustala się podstawowe przeznaczenie terenu: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i dopuszcza się realizację tej zabudowy w formie wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie organ wskazał, że przepisy odrębne, które stanowiły podstawę dla uznania wnioskodawcy za stronę postępowania z uwagi na szerszy niż przyjęty w decyzji o pozwoleniu na budowę obszar oddziaływania obiektu, to w szczególności przepisy techniczno-budowlane, odnoszące się chociażby do zacieniania nieruchomości sąsiednich.

W piśmie procesowym z dnia 27 października 2020 r., stanowiącym replikę do odpowiedzi na skargę, skarżący przedstawił argumenty na poparcie tezy, że uczestnikowi postępowania nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu. Ponadto zanegował stanowisko organu, w myśl którego we wznowionym postępowaniu należy brać pod uwagę zapisy obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołał się przy tym na przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293), zwanej dalej u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie ocenie podlega decyzja wydana w ramach wznowionego postępowania. Postępowanie wznowieniowe nie jest kolejną instancją zwykłego postępowania ale postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym. Jest ono instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną i jako takie stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w art. 145 § 1 oraz 145a § 1 k.p.a., które to przepisy zawierają enumeratywne wyliczenie podstaw wznowienia.

W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania, złożony w zakreślonym ustawą terminie, został oparty na przesłance wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. braku udziału strony w postępowaniu bez jej winy. Zgłoszenie żądania wznowienia postępowania w oparciu o tę przesłankę obliguje organ do wznowienia postępowania. Kwestia, czy osoba wnosząca podanie posiada bądź nie posiada przymiotu strony, stanowi bowiem badanie zaistnienia przesłanki wznowieniowej, co zgodnie z treścią art. 149 § 2 k.p.a. następuje po wznowieniu tego postępowania. W konsekwencji należy uznać, że postępowanie w sprawie prawidłowo zostało wznowione.

Pierwszą kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest kwestia posiadania przez uczestnika postępowania przymiotu strony w sprawie udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę.

Co do zasady, kwestię przymiotu strony w postępowaniach administracyjnych reguluje art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten stanowi przepis ogólny, od którego ustawodawca przewidział wyjątki. Jednym z takich wyjątków jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ustalający krąg stron postępowania w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Krąg stron w tym postępowaniu ograniczony jest do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektu. Pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie tego terenu. Ustawodawca przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu nie przewidział w tym zakresie zatem automatyzmu. Każdorazowo zindywidualizowane i konkretne parametry danego zamierzenia inwestycyjnego będą determinowały strefę, w jakiej jego realizacja będzie oddziaływać na możliwość i sposób wykorzystania i zagospodarowania nieruchomości. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 760/17, "ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności, gdyż ocena wpływu jakiejś inwestycji na otoczenie obejmuje całą gamę zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu. Dlatego właśnie stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy prawo budowlane".

Przepisami odrębnymi w znaczeniu wynikającym z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego będą m. in. przepisy techniczno-budowlane, w tym przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane. Do przepisów tych należy przede wszystkim zaliczyć rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Rozporządzenie to, zgodnie z § 1, ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań określonych m.in. w art. 5 Prawa budowlanego. Jak już wyżej wskazano, zachowanie wymaganych odległości, czy też szerzej warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektu na działce, nie oznacza, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może zamykać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektów na działce. Należy więc przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy artykułowane przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Wszak osoby takie mogą skutecznie kwestionować poczynania inwestora tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie inwestycyjne koliduje z ich uzasadnionym interesem, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Jednakże realizacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania przy zapewnieniu właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu, czynnego udziału w postępowaniu (por. wyroki NSA: z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06; z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 563/10).

Mając na względzie powyższe rozważania Sąd nie ma wątpliwości co do tego, że organ odwoławczy zasadnie uznał uczestnika za stronę postępowania zakończonego wydaniem decyzji udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Bezspornym jest, że uczestnik jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, na której ta inwestycja jest realizowana. Jednocześnie, ze względu na zakres realizowanej inwestycji, jej wielkość oraz fakt, że jest ona realizowana wzdłuż całej granicy nieruchomości należy przyjąć, że obszar oddziaływania inwestycji rozciąga się także na nieruchomość uczestnika. Co prawda, jak zasadnie podnosi skarżący, organ odwoławczy nie doprecyzował w treści decyzji jednoznacznie, jakie konkretnie przepisy odrębne stanowią o ograniczeniu możliwości zabudowy nieruchomości uczestnika w związku z realizacją spornej inwestycji, jednakże świadczy to wyłącznie o brakach uzasadnienia tej decyzji (niemających wpływu na treść rozstrzygnięcia), a nie o braku istnienia takich przepisów. Zarówno z kontekstu całego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również z analizy stanu faktycznego sprawy wynika, że chodzi tu w szczególności o przywoływane już przepisy techniczno-budowlane. Analiza tych przepisów w powiązaniu z obowiązującymi dla terenu posadowienia spornej inwestycji przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym musi prowadzić do wniosku, że dalsza zabudowa nieruchomości uczestnika będzie ograniczona w związku z obecnie realizowaną inwestycją, chociażby z uwagi na kwestie związane z zacienianiem. Wbrew stanowisku skarżącego, wyrażonemu w replice na odpowiedź na skargę, nie ma tu znaczenia fakt, że w chwili obecnej nieznane są ewentualne przyszłe plany inwestycyjne uczestnika w odniesieniu do jego nieruchomości, a także fakt, czy w ogóle zamierza on w jakikolwiek dalszy sposób tę nieruchomość zabudowywać. Jak już bowiem wskazano, dla uznania właściciela nieruchomości sąsiedniej za stronę w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wystarczający jest sam fakt, nawet hipotetycznego, ograniczenia możliwości przyszłego zagospodarowania jego nieruchomości, nawet gdy projektowana inwestycja i jej wpływ na nieruchomości sąsiednie mieści się w granicach obowiązujących przepisów.

Powyższa argumentacja co do faktu posiadania przez uczestnika przymiotu strony postępowania prowadzi do wniosku, że w sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W dalszej kolejności należy ocenić zatem, czy zaistnienie tej przesłanki wznowieniowej uzasadniało uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji.

Rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od ponownego wskazania, że postępowanie wznowieniowe nie jest kontynuacją postępowania zwykłego, i nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli ostatecznej decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Granice tego postępowania i rozpoznania sprawy po wznowieniu określa art. 149 § 2 k.p.a., który stanowi, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postępowanie to ma na celu naprawę konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją, wskazanych w podstawach wznowieniowych, jednakże samo stwierdzenie istnienia podstawy wznowieniowej nie może być pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia. Ponadto, organ administracyjny rozpoznający sprawę nie może ograniczyć się tylko do badania zaistnienia przyczyny wznowienia postępowania, ale winien także rozważyć, czy w sprawie nie występują okoliczności, o jakich mowa w art. 146 k.p.a. Wskazany przepis zawiera dwie przesłanki negatywne ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie wpływa na dopuszczalność wznowienia postępowania, ale ogranicza treść rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu.

Zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. negatywną przesłanką uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji administracyjnej jest sytuacja, w której w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Przesłanka ta stanowi odejście od przyjętego w kodeksie postępowania administracyjnego domniemania, iż kwalifikowana wadliwość procesowa ma wpływ na treść decyzji, a zatem musi skutkować jej uchyleniem. Organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i jednocześnie odmawiającej uchylenia weryfikowanej decyzji musi jednak wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a więc stosując art. 146 § 2, wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wady formalne, a nie materialne.

Rozważając wpływ braku udziału uczestnika w postępowaniu podlegającym wznowieniu na treść zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia Sąd doszedł do wniosku, że takiego wpływu nie było. Z uwagi na konstrukcję wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy mieć na uwadze, że ma ono na celu zbadanie, w jaki sposób uczestnictwo strony postępowania pozbawionej możliwości działania w sprawie wpłynęłoby na wówczas wydawane rozstrzygnięcie.

W rozpatrywanej sprawie, nawet gdyby uczestnik brał udział w postępowaniu na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, to i tak brak byłoby podstaw do odmowy udzielenia tego pozwolenia. Brak udziału uczestnika w postępowaniu nie wpłynął na kształt realizowanej inwestycji, ani na treść zatwierdzanego projektu budowlanego, ani na przepisy szczególne, jakim inwestycja ta winna odpowiadać. W ocenie Sądu nieuprawnione są w tym zakresie twierdzenia organu, który wpływ przesłanki wznowieniowej na rozstrzygnięcie dostrzega w niezgodności projektowanej inwestycji z nowo uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazano w stanie faktycznym sprawy, nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na który powołuje się organ, wszedł w życie po złożeniu wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę oraz po wydaniu tego pozwolenia. Trudno uznać, aby niezgodność decyzji z przepisami nieobowiązującymi w dacie jej wydania stanowiła wadę materialnoprawną, uzasadniającą uchylenie we wznowionym postępowaniu tej decyzji. Zdaniem Sądu przyjęcie takiego stanowiska byłoby sprzeczne nie tylko z zakresem wznowionego postępowania, zakreślonym ramami art. 149 § 2 k.p.a., ale także z art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. 2020, poz. 293 ze zm.). Przepis ten wskazuje, że w przypadku wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, nie stwierdza się wygaśnięcia tej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku uchwalenia dla tego samego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia byłyby inne niż w wydanej decyzji. Co prawda przepis ten expressis verbis odnosi się do decyzji o warunkach zabudowy (i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), jednakże statuowana nim norma prawna winna również znaleźć zastosowanie w sytuacji, w której doszło do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie sposób bowiem uznać, by zmiana planu zagospodarowania przestrzennego prowadziła do niezgodności legalnie realizowanych obiektów z planem w sytuacji, w której inwestor legitymuje się ostatecznym pozwoleniem na budowę. W pozwoleniu na budowę orzeka się bowiem m. in. o zgodności projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami, w tym przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęcie przeciwnej argumentacji mogłoby prowadzić do sytuacji, w której na jednostkę przerzucane są konsekwencje ewentualnych zaniedbań proceduralnych, jakich dopuściły się organy przy wydawaniu decyzji na rzecz tej jednostki. To zaś stałoby w jawnej sprzeczności z zasadami państwa prawa.

Powyższe musi prowadzić do wniosku, że we wznowionym postępowaniu decyzja o pozwoleniu na budowę, w kontekście art. 146 § 2 k.p.a., może być oceniana wyłącznie przez pryzmat przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, w tym także przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z akt sprawy, weryfikowana we wznowionym postępowaniu decyzja była zgodna z ówcześnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który na terenie realizacji inwestycji przewidywał m. in. możliwość realizacji zabudowy w formie zabudowy szeregowej. To zaś sprawia, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę planowane zamierzenie inwestycyjne było zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Udział bądź brak udziału w tym postępowaniu uczestnika jako strony nie miał na tę kwestię żadnego wpływu.

Ponadto, zdaniem Sądu o wadliwości materialnoprawnej weryfikowanej we wznowionym postępowaniu decyzji nie świadczy także fakt rozpoczęcia robót budowlanych przez skarżącego przed wznowieniem postępowania. Jakkolwiek Sąd co do zasady podziela pogląd organu, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w sytuacji, w której roboty budowlane zostały już rozpoczęte, to jednak organ zdaje się nie zauważać, że zasadniczo odmienna musi być ocena postępowania inwestora który rozpoczyna roboty budowlane samowolnie bądź przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, oraz inwestora który legitymował się ostateczną decyzją zezwalającą na rozpoczęcie robót, która następnie, z przyczyn niezależnych od inwestora, została uchylona. Nie ulega wątpliwości, że w tym pierwszym przypadku udzielenie pozwolenia na budowę byłoby niemożliwe, albowiem pośrednio legalizowałoby bezprawne działania inwestora. Niemniej jednak zarówno zasada trwałości decyzji administracyjnych, jak również zasada działania organów w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, oraz ochrona praw nabytych muszą co najmniej spowodować wątpliwości co do zasadności odmowy udzielenia pozwolenia na budowę ze względu na rozpoczęcie robót w takiej sytuacji, jaka podlega ocenie w niniejszym postępowaniu. Nie może umknąć uwadze fakt, że w chwili rozpoczynania robót budowlanych inwestor legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i miał wszelkie powody by domniemywać, że decyzja ta została wydana prawidłowo i jest zgodna z przepisami, oraz że zapadła po należycie przeprowadzonym postępowaniu. Nie można w takiej sytuacji skutków zaniedbań organu prowadzącego postępowanie (a wadliwe ustalenie stron postępowania niewątpliwie jest zaniedbaniem organu) przerzucać w całości na inwestora i obarczać go konsekwencjami wadliwości decyzji. Jednocześnie trudno oczekiwać, aby inwestor powstrzymywał się z rozpoczęciem robót w oparciu o ostateczną decyzję administracyjną do czasu ewentualnego upływu terminu na wszczęcie ewentualnych postępowań nadzwyczajnych względem tej decyzji, jak wznowienie postępowania czy stwierdzenie nieważności decyzji. Przeczyłoby to nie tylko wyżej przywołanym podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, ale także pewności obrotu prawnego, jednocześnie prowadząc de facto do wyłączenia działania zasady ochrony decyzji ostatecznych. Stąd też, zdaniem Sądu, rozpoczęcie przez skarżącego robót w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę nie może stanowić o wadliwości materialnoprawnej tej decyzji, badanej we wznowionym postępowaniu i nie może być podstawą uchylenia rozstrzygnięcia i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze powyższe Sąd stanął na stanowisku, że jakkolwiek w sprawie niewątpliwie wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania w postaci braku udziału uczestnika jako strony postępowania, to fakt ten pozostawał bez wpływu na treść weryfikowanego we wznowionym postępowaniu rozstrzygnięcia.

Na marginesie wyłącznie Sąd wskazuje na brak konsekwencji organu przy uzasadnianiu rozstrzygnięcia w powyższym zakresie. Z jednej bowiem strony organ wskazał, że w zaistniałej sytuacji, tj. po rozpoczęciu przez inwestora robót, nie jest możliwe merytoryczne orzeczenie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Z drugiej strony organ orzekł o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, a zatem zajął merytoryczne stanowisko w sprawie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Konsekwencją zaś przyjętego przez organ stanowiska winno być w istocie umorzenie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, jako bezprzedmiotowego. Z uwagi na treść wyroku, rozważania w tym zakresie są rozważaniami wyłącznie natury teoretycznej.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), w związku z § 1 zarządzenia nr 31 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach dalszych działań profilaktycznych przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2.

Rozpoznając ponownie odwołanie, organ odwoławczy będzie miał na uwadze wszelkie poczynione wyżej rozważania, co skutkować winno wydaniem decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylającej decyzję organu I instancji i orzekającej co do istoty sprawy wznowieniowej w oparciu o art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl