Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2228/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 us. 5 i 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138 par. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 marca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Wielgosz po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej (...) Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 353/11 w sprawie ze skargi (...) Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 18 lutego 2011 r. nr I.III.7721.2.1.2011 w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 353/11 oddalił skargę ... Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 18 lutego 2011 r., nr I.III. 7721.2.1.2011, w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych.

W motywach wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną sprawy:

Decyzją z dnia 14 grudnia 2010 r., nr AR.53.7354/171/10, wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168 ze zm.), zw. dalej k.p.a., oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118 ze zm.), zw. dalej ustawą – Prawo budowlane, Prezydent Miasta Rzeszowa po rozpatrzeniu zgłoszenia ... Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie sprzeciwił się zamiarowi wykonania robót budowlanych pod nazwą stacja bazowa telefonii komórkowej ..., polegających na instalacji antenowej konstrukcji wsporczej o wysokości 7 m ponad kalenice dachu budynku zlokalizowanego na działce nr ... w obr. 212 przy ul. .... w Rzeszowie, wraz z urządzeniami sterującymi i zasilającymi.

Prezydent Miasta Rzeszowa wskazał, że przedmiotowa inwestycja w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane oraz 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864) stanowi budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Ponieważ zakres planowanych robót wykracza poza art. 29 ustawy - Prawo budowlane, objęta jest ona obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Rozpatrując odwołanie wniesione przez pełnomocnika strony zgłaszającej zamiar wykonania ww. robót, Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia 18 lutego 2011 r., nr I.III.7721.2.1.2011, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Prezydenta M. Rzeszowa z dnia 14 grudnia 2010 r. i w oparciu o art. 30 ust. 5 i 7 ustawy - Prawo budowlane wniósł sprzeciw do dokonanego 3 grudnia 2010 r. zgłoszenia obejmującego zamiar wykonania wyżej określonych robót budowlanych, nakładając w tym zakresie obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

W ocenie Wojewody Podkarpackiego, Prezydent Miasta Rzeszowa dokonał niewłaściwej kwalifikacji zgłoszonych robót. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska, że zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane inwestycję należy zaliczyć do budowli, której realizacja wymaga pozwolenia na budowę. Stosownie bowiem do art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych. Ponieważ przepis ten nie precyzuje typów urządzeń należy uznać, że swym zakresem obejmuje wszystkie urządzenia, które nie mają być posadowione na gruncie lub w innych miejscach, lecz zainstalowane na istniejących obiektach budowlanych. Roboty takie podlegają zgłoszeniu w przypadku określonym w art. 30 ust. 1 pkt 3b ustawy – Prawo budowlane (tj. gdy wysokość urządzeń przekracza 3m), z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, tj. przedsięwzięć które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz na obszar Natura 2000, co wynika z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Weryfikując rozstrzygnięcie organu I instancji Wojewoda Podkarpacki zwrócił także uwagę na dołączone do zgłoszenia opracowanie pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia", zgodnie z którym projektowana stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ocena ta dotyczy jednak oddziaływania związanego z emisją promieniowania elektromagnetycznego w odniesieniu do obecnie istniejącego stanu zainwestowania działek sąsiednich, a ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane) zdaniem Wojewody polega również na zagwarantowaniu zgodnie z art. 4 ustawy – Prawo budowlane, prawa zabudowy w dowolnym czasie własnej nieruchomości, pod warunkiem zgodności zamierzenia z przepisami. Jak wynika z akt sprawy, projektowania stacja bazowa telefonii komórkowej zlokalizowana będzie na istniejącym na działce nr ... budynku mieszkalnym o wysokości 8,43 m. Zgłoszenie obejmuje zainstalowanie na nim antenowej konstrukcji wsporczej (masztu) o wysokości ok. 7,5 m, sześciu anten sektorowych na poziomie 13,8 m od terenu i trzech anten radiolinii na poziomie 11,75 m od terenu. Jak wynika z wyrysu z ewidencji gruntów oraz załączonej "Kwalifikacji przedsięwzięcia", zasięg oddziaływania tych anten będzie obejmował nie tylko działkę ... w stosunku do której inwestor wykazał się prawem do dysponowania na cele budowlane, ale również działki sąsiednie (zabudowaną budynkiem mieszkalnym działkę nr ... i niezabudowaną nr ...). Ponieważ na analizowanym terenie brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, ewentualna nadbudowa istniejących obiektów jak i budowa nowych mogłaby się okazać ograniczona lub niemożliwa z uwagi na regulację § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zw. dalej rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r.; zgodnie z jego treścią, budynek z pomieszczeniami na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. Okoliczność ta przesądza o potrzebie zastosowania art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane i nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w postępowaniu prowadzonym z udziałem stron znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej stacji. Zdaniem Wojewody Podkarpackiego, do czasu ewentualnej zabudowy obszaru oddziaływania obiektami o wysokości kolidującej z oddziaływaniem stacji, należy rozważyć możliwość udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej jako obiektu tymczasowego.

Wyżej opisaną decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 18 lutego 2011 r. w zakresie, w jakim organ ten wniósł sprzeciw i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżył pełnomocnik ... Sp. z o.o. - radca prawny Andrzej Kozyra. Wnosząc o jej uchylenie w tej części zarzucił jej:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wniesieniu sprzeciwu i nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy po upływie terminu zawitego organ II instancji powinien umorzyć postępowanie w I instancji,

- art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego (błędne ustalenie, że planowana inwestycja wprowadzi ograniczenia dla terenów sąsiednich), jak również niewyczerpujące wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 39 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane poprzez niezastosowanie i zgłoszenie sprzeciwu w sytuacji, gdy zawity 30-dniowy termin do jego wniesienia już upłynął, wobec czego po uchyleniu decyzji organu I instancji postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe,

- art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy planowana inwestycja nie wprowadza, nie utrwala i nie zwiększa ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich,

- § 314 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy normuje on sytuacje podmiotów realizujących inwestycje w postaci budynków, jaką nie jest inwestycja planowana przez stronę skarżącą.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie wskazując na szczegółowe motywy rozstrzygnięcia zawarte w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że samo zgłoszenie robót budowlanych nie uruchamia postępowania, o jakim mowa w kodeksie postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym nie biorą udziału oprócz inwestora inne osoby, gdyż dokonanie zgłoszenia robót budowlanych nie oznacza obowiązku organu wydania decyzji administracyjnej. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie dopiero od momentu wydania decyzji o sprzeciwie. Decyzję taką organ wydaje w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, gdy w wyniku oceny zamierzenia inwestycyjnego ustali wystąpienie ustawowych przesłanek do wniesienia sprzeciwu. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę wydaje decyzję przewidzianą przepisem art. 138 k.p.a. Wśród nich jednym z możliwych rozstrzygnięć jest "uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy" – art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przewidziane rozstrzygnięcie jest rozstrzygnięciem merytorycznym.

W sprawie objętej skargą organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza to, że rozstrzygnięcie merytoryczne organu pierwszej instancji odbiega od rozstrzygnięcia merytorycznego organu odwoławczego. Do takiego rozumienia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 zdanie pierwsze k.p.a. uprawnia jego treść "organ odwoławczy jest władny uchylić zaskarżoną decyzję albo w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy".

Zdaniem Sądu decyzja organu odwoławczego objęta skargą w brzmieniu "jednocześnie wnoszę sprzeciw" nie odpowiada powołanemu przepisowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne jej sformułowanie. Ze względu jednak na fakt, że jest to naruszenie przepisów prawa procesowego których naruszenie może być skuteczne tylko w przypadku wykazania wpływu na wynik sprawy, błędnie sformułowane rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie może skutkować jego uchyleniem. Poza tym z art. 30 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane wynika, że "właściwy organ wnosi sprzeciw". Wojewoda Podkarpacki nie jest właściwym organem do wniesienia sprzeciwu. Zatem nieprawidłowość w postaci wyznaczenia rozstrzygnięcia organu odwoławczego poprzez użycie słowa "sprzeciw" nie oznacza, że należy datę wydania decyzji odwoławczej uważać za datę sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane. Takie rozumienie skutkuje uznaniem zarzutu skargi w tym zakresie za nieuzasadniony.

Zdaniem Sądu ustawa - Prawo budowlane w brzmieniu znowelizowanym ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675) przewiduje, że "pozwolenie na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych". Nie precyzuje typów urządzeń, o których mowa, zatem - zdaniem Sądu - należy uznać, że obejmuje swym zakresem przedmiotowym wszystkie urządzenia które nie będą posadowione na gruncie lub zlokalizowane w innych miejscach lecz mają być zainstalowane na innych obiektach już istniejących. Roboty takie polegają zgłoszeniu w przypadku określonym w art. 30 ust. 1 pkt 3b (wysokość urządzeń przekracza 3 m) a zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, tj. przedsięwzięć, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.).

Powołując się na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1297/09, że antenowa konstrukcja wsporcza umiejscowiona na dachu budynku nie stanowi budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, Sąd stwierdził, że stanowisko organu I instancji, że istnieje konieczność uzyskania przez skarżącą spółkę pozwolenia na budowę ponieważ zgłoszenie dotyczy realizacji budowli wymagało weryfikacji. Ustalono, że inwestor wraz ze zgłoszeniem przedłożył opracowanie dotyczące kwalifikacji projektowanej inwestycji pod kątem zgodności z rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ocena dotyczy jednak oddziaływania związanego z emisją promieniowania elektromagnetycznego w odniesieniu do istniejącego obecnie stanu zainwestowania działek sąsiednich. Zgodnie zaś z art. 4 ustawy - Prawo budowlane ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane zobowiązuje urząd do zagwarantowania możliwości zabudowy własnej nieruchomości w dowolnym czasie, pod warunkiem zgodności zamierzenia z przepisami prawa. Z dokumentacji wynika, że zasięg oddziaływania projektowanych anten obejmuje działkę nie tylko inwestora lecz również działki sąsiednie.

Na analizowanym terenie brak jest planu zagospodarowania przestrzennego i w przypadku planowanej nadbudowy lub budowy nowych obiektów może być ograniczona lub niemożliwa ze względu na treść § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych (...) który stanowi, że budynek z pomieszczeniami na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. Uzasadnia to, zdaniem Sądu, konieczność zastosowania art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane i nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę z udziałem stron postępowania znajdujących się w strefie oddziaływania stacji.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła ... Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, reprezentowana przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której organ administracji publicznej II instancji naruszył art. 30 ust. 5 w zw. z art. 30 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane przez wydanie decyzji z dnia 18 lutego 2011 r. wnoszącej sprzeciw wobec zgłoszenia robót budowlanych i nakładającej obowiązek wykonania robót budowlanych pomimo upływu przewidzianego ww. normie prawnej 30-dniowego terminu zawitego oraz art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, choć w świetle stanu faktycznego postępowanie w sprawie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych było bezprzedmiotowe po uchyleniu decyzji wydanej w I instancji, gdyż w dniu wydania decyzji organu II instancji upłynął już 30-dniowy termin na wydanie decyzji o sprzeciwie, czy decyzji nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonych robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

a. brak rozstrzygnięcia w zaskarżonym wyroku, co do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., czego skutkiem jest brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia w zakresie przedmiotowych zarzutów skargi, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

b. nienależyte wyjaśnienie podstaw prawnych wyroku to jest nie wyjaśnienie, dlaczego zdaniem Sądu I instancji "błędne sformułowanie rozstrzygnięcia organu II instancji nie ma wpływu na wynik sprawy i nie może skutkować jego uchyleniem oraz z jakich przyczyn nieprawidłowość w postaci wyznaczenia rozstrzygnięcia organu odwoławczego poprzez użycie słowa "sprzeciw" nie oznacza, że należy datę wydania decyzji odwoławczej uważać za datę sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

II naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

3. art. 30 ust. 7 w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię polegającą na rozumieniu go w taki sposób, że decyzja wydawana w oparciu o normę art. 30 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane nie jest sprzeciwem w rozumieniu art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, a co najmniej, że nie stosuje się do niej z bliżej niewyjaśnionych przez Sąd I instancji powodów terminu zawitego opisanego w tym przepisie (konsekwencji jego upływu).

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a to na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a., ewentualnie jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzi naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a stwierdzi jedynie naruszenie prawa materialnego, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz zwrot poniesionych przez Skarżącą niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Jeżeli jednak, tak jak w niniejszej skardze, zarzuty procesowe wysunięto na tle nieprawidłowego - zdaniem autora skargi kasacyjnej - zastosowania przepisu prawa materialnego, należy odnieść się najpierw do tego właśnie zarzutu, gdyż od jego rozpoznania zależy możliwość ocen procesowych. W tym zaś przypadku zarzucono naruszenie art. 30 ust. 7 w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię polegającą na rozumieniu go w taki sposób, że decyzja wydawana w oparciu o normę art. 30 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane nie jest sprzeciwem w rozumieniu art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane.

Wprawdzie z uzasadnienia wyroku nie sposób wyczytać, iż Sąd Wojewódzki przyjął, że decyzja wydawania na podstawie art. 30 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane nie jest sprzeciwem, nie mniej skarżący kasacyjnie wniosek taki mógł wyprowadzić z fragmentu uzasadnienia wyroku, w którym Sąd Wojewódzki omawiając uchybienie związane z określeniem zawartym w decyzji Wojewody "jednocześnie wnoszę sprzeciw" wyjaśnił, że organ II instancji nie jest organem właściwym do wniesienia sprzeciwu. Pewna niezręczność w wyjaśnieniu tej kwestii przez Sąd Wojewódzki nie odbiera jednak wyrokowi waloru zgodności z prawem, a zatem pomimo niewłaściwego uzasadnienia nie ma powodu do uchylenia tego rozstrzygnięcia.

Nie jest bowiem w sprawie sporne, a ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor nie kwestionuje następujących poglądów (por. Wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. II OSK 1240/10):

Instytucja zgłoszenia zamiaru inwestycyjnego w sposób szczególny została przez ustawodawcę wyeksponowana (w stosunku do poprzednio obowiązujących w tym względzie regulacji) w nowelizacji Prawa budowlanego z 2003 r. Wprowadzenie do Prawa budowlanego zasady wolności budowlanej zostało opisane w doktrynie jako jeden z filarów rządzącym znaczeniem dotychczasowych przepisów. Zasada ta – zamieszczona w rozdziale przepisy ogólne - ma znaczenie dla wykładni i stosowania innych norm zawartych w ustawie - Prawo budowlane i innych aktach regulujących sferę procesu inwestycyjnego budowlanego. W procesie interpretacyjnym przepisów, umieszczonych w treści aktu prawnego, jest rzeczą konieczną poszukiwanie znaczenia normy prawnej przez pryzmat zasad zawartych w przepisach ogólnych ustawy.

Realizacja zasady wolności budowlanej wyrażona w znowelizowanym art. 4 ustawy – Prawo budowlane, polegająca na zabudowie własnej nieruchomości, ograniczona jest koniecznością uzyskania pozwolenia, o którym mowa w art. 28 ustawy – Prawo budowlane. Wspomniana nowelizacja z 2003 r. niektóre z robót budowlanych wyłączyła z obowiązku uzyskania pozwolenia, poddając je obowiązkowi zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Cele które przyświecały nowelizacji Prawa budowlanego z 2003 r. pozwalają na przyjęcie, że z zamiarem ustawodawcy było stworzenie – w oparciu o zasadę wolności budowlanej – systemu, w którym Inwestor realizuje swoje uprawnienie do wykorzystania nieruchomości na cele budowlane przez fakt złożenia władzy budowlanej oświadczenia o zamiarze inwestycji, władza ta oceniając zaś zgłoszoną dokumentację jako zgodną z prawem, godzi się z realizacją uprawnienia, w przeciwnym zaś przypadku wnosi sprzeciw, uniemożliwiając realizację zamiaru inwestycyjnego niezgodnego z prawem. W świetle powyższego zgłoszenie zamiaru inwestycyjnego jest oświadczeniem Inwestora o zamiarze zrealizowania prawa do zabudowy.

Skutki procesowe uznania zgłoszenia za oświadczenie, a nie wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, są daleko idące. Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne nie wszczyna się bowiem z datą złożenia zawiadomienia, toczy się natomiast tzw. postępowanie gabinetowe, w trakcie którego organ ocenia przede wszystkim, czy złożona dokumentacja jest wystarczająca do oceny zgodności z prawem zamiaru inwestycyjnego. W przypadku braków w dokumentacji organ, w drodze postanowienia nakłada obowiązek dostarczenia brakujących dokumentów. Do postanowienia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane nie mają zastosowania przepisy k.p.a., jest ono aktem organu administracji, wydanym wyłącznie na podstawie przepisu zawartego we wspomnianej normie prawa materialnego. Prawo Inwestora do realizacji zamiaru podanego w zgłoszeniu powstaje po upływie 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane (w przypadku milczenia właściwego organu i niewniesienia w tym terminie sprzeciwu).

Z kolei postępowanie w sprawie sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 2 i 5 Prawa budowlanego, wszczynane jest z urzędu, przez co uruchomione zostaje jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, do którego mają w pełni zastosowanie przepisy procedury administracyjnej. Jest to jednak postępowanie odrębne, które ze zgłoszonym zamiarem inwestycyjnym ma jedynie związek materialny, a nie procesowy, gdyż postępowanie w sprawie sprzeciwu polega na ocenie niezgodności z przepisami zgłoszenia (które stanowi przedmiot oceny), nie jest zaś kontynuacją proceduralną przedstawienia organowi oświadczenia Inwestora o zamiarze budowlanym.

W tym kierunku poszło też orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela, a w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 307/08, LEX nr 530044 a także wyroku NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 724/08, publ. w ONSAiWSA 2011/2/26, i wyroku NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 574/08, niepubl.oraz wcześniejszych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 162/06 i z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 894/08.

W orzeczeniach tych wyrażono poglądy, że zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który w myśl Kodeksu postępowania administracyjnego wymagałby załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawy administracyjnej. Wydanie decyzji o sprzeciwie w terminie ustawowym, określającym czasowo zakres kompetencji organu właściwego do przyjęcia zgłoszenia do podjęcia takiego rozstrzygnięcia powoduje, że Inwestor nie może przystąpić do wykonywania robót budowlanych w czasie obowiązywania decyzji o sprzeciwie. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie powoduje, że zostaje uruchomiony tryb rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji. Do postępowania przed tym organem mają zastosowanie przepisy k.p.a., wobec braku odrębnych przepisów procesowych w tym zakresie w ustawie - Prawo budowlane.

Podkreślić dalej trzeba, że w art. 30 ustawy – Prawo budowlane mowa o wniesieniu sprzeciwu jest w dwóch jednostkach redakcyjnych tego przepisu (ust. 2 i 5), natomiast w ust. 6 i 7 określono warunki w których musi (ust. 6) lub może (ust. 7) dojść do wniesienia sprzeciwu. Z brzmienia ust. 7 wynika zaś wprost, że chodzi tu o sprzeciw, o którym mowa w ust. 5. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że decyzja Wojewody działającego jako organ odwoławczy, odnosiła się do sprzeciwu wniesionego przez organ I instancji. Nie było zatem prawidłowe użycie przez ten organ w osnowie decyzji wyrażenia "jednocześnie wnoszę sprzeciw", bardzie właściwe, przy nałożeniu obowiązku wynikającego z art. 30 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, byłoby użycie wyrażenia "jednocześnie podtrzymuję sprzeciw". Dodać należy, że pogląd Sądu Wojewódzkiego, iż Wojewoda nie jest organem właściwym do nałożenia sprzeciwu rozumieć należy w okolicznościach tej sprawy jako element argumentacyjny, nie ma natomiast podstaw do kwestionowania tego, że Wojewoda jako organ II instancji w sprawie wniesienia sprzeciwu w drodze dewolucji przejmuje wszelkie uprawnienia w zakresie orzekania co do sprzeciwu. Może zatem uchylić decyzję organu I instancji (w całości lub części) i umorzyć postępowanie lub orzec merytorycznie (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), może też utrzymać w mocy decyzję organu I instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) - a zatem ostatecznie rozstrzygnąć o wniesieniu sprzeciwu. Do obrotu prawnego wchodzi bowiem decyzja ostateczna, a ta wydawana jest przez organ II instancji.

Otwarta pozostaje natomiast kwestia wydania przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważno już skutki wydania takiej decyzji pod kątem ewentualnego wyeliminowania przez organ II instancji sprzeciwu analizując użycie procesowej formuły art. 138 § 2 k.p.a., iż przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ II instancji "uchyla zaskarżoną decyzję w całości". Uchylenie takie mogło być bowiem rozumiane jako zniesienie decyzji I instancji, a więc sprzeciwu. W odmiennych poglądach wskazywano zaś na procesowy aspekt takiego uchylenia, który nie wywoływał skutku materialnego w postaci zniesienia sprzeciwu. Nie wchodząc w nurt tych rozważań podejmowanych na gruncie innych spraw, zauważyć jednak trzeba, że wniesienie sprzeciwu nie jest poprzedzone postępowaniem jurysdykcyjnym, gdyż organ opiera się tylko na materiale dokumentacyjnym dostarczonym przez stronę wraz ze zgłoszeniem, nie przeprowadzając zatem żadnych czynności dowodowych (poza ewentualnym nałożeniem obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów w drodze omawianego już postanowienia wydanego na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane). W razie zaś niewykonania ustalonego tam obowiązku wnosi sprzeciw. Organ II instancji nie ma więc podstaw do uchylenia decyzji, przed wydaniem której postępowanie się nie toczyło, gdyż z hipotezy art. 138 § 2 k.p.a. wynika, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji może nastąpić tylko wówczas "gdy została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Ponieważ postępowanie I instancyjne się nie toczyło, to nie mogło dojść do naruszeń przepisów postępowania w zakresie dowodowym. Ewentualne zaś możliwe wady proceduralne zawarte w samej decyzji nie stwarzałyby z kolei podstaw do uznania, że w sprawie istnieje "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy". W tej sytuacji ciężar rozstrzygnięcia sprawy, włącznie z ewentualnością wykorzystania art. 136 k.p.a., spoczywa na organie II instancji, który, zgodnie z zasadą zgodnie przyjmowaną w orzecznictwie sądowym, ma ponownie przeprowadzić postępowanie i rozstrzygnąć sprawę.

Powyżej opisana problematyka procesowa przenosząca ciężar rozstrzygnięcia sprawy na organ II instancji usprawiedliwia również możliwość zmiany podstawy prawnej wniesionego sprzeciwu, jeśli organ II instancji dojdzie do wniosku, że materiał rozpatrywany przez organ I instancji (ewentualnie uzupełniony przez organ odwoławczy) daje podstawę do zmiany decyzji organu I instancji. Pamiętać przy tym trzeba, że granice sprawy administracyjnej określa z jednej strony wniesienie sprzeciwu, z drugiej zaś materiał dołączony do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Zmiana taka, odbywająca się w toku procedury instancyjnej, nie stwarza podstaw do twierdzenia, że uchylenie częściowe, czy nawet w całości decyzji o sprzeciwie wniesionym przez organ I instancji powoduje, że organ II instancji wnosi nowy sprzeciw. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. dochodzi jedynie do reformacji (modyfikacji) decyzji, a nie wydania nowego rozstrzygnięcia w sprawie.

Mając na uwadze to co powiedziano wyżej należało dojść do wniosku, że Sąd Wojewódzki nie naruszył w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku zarzuconych przepisów prawa materialnego. Nie mogły tym samym okazać się skuteczne zarzuty naruszenia przepisów procesowych, gdyż ich byt, jak powiedziano na wstępie uzależniony był od naruszenia prawa materialnego, którego nie stwierdzono, co mając na uwadze na podstawie art. 184 in fine, skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej.