Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 861/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Leszek Włoskiewicz Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Zygmunt Zgierski Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1575/05 w sprawie ze skargi D. Ś. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przeniesienia na stanowisko służbowe w innej miejscowości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1575/05 oddalił skargę D. Ś. na decyzję Szefa Służby Celnej z [...], nr [...] w przedmiocie przeniesienia służbowego funkcjonariusza celnego. W uzasadnieniu Sąd uznał, że podstawą materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia był przepis art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), zgodnie z którym funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości. Z użytego w tym przepisie sformułowania "można przenieść" wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwości wyboru określonego załatwienia sprawy.

Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a wiec czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Z treści tego przepisu wynika również, że musi być spełniona przesłanka umożliwiająca przeniesienie funkcjonariusza do innej miejscowości, a mianowicie muszą przemawiać za tym "ważne względy służbowe". W rozpatrywanej sprawie przesłanka ta została spełniona, co wynika z zatwierdzonej 28 października 2004 r. przez Szefa Służby Celnej docelowej obsady etatowej izb celnych, w rezultacie której zmniejszono zatrudnienie w Izbie Celnej w [...] o co najmniej 300 etatów. Należy przy tym zauważyć, że Sąd nie jest władny kwestionować tego rodzaju zmian pod względem ich zasadności i celowości, jak również ingerować w prowadzoną przez Szefa Służby Celnej politykę kadrową związaną z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej.

W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, zaskarżonej decyzji nie można przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. Kryterium według którego skarżąca wytypowana została do przeniesienia służbowego, ustalone zostało przez kierownictwo Służby Celnej z Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej. Bezspornym jest w sprawie, że skarżąca spełnia uzgodnione kryteria do przeniesienia służbowego. Z kolei organ starał się uwzględnić potrzeby skarżącej przez zmianę pierwotnej decyzji i przeniesienie jej do Izby Celnej w [...]. Należy przy tym zauważyć, że powołane wyżej ustalenia dokonane wewnątrz Służby Celnej nie maja waloru powszechnie obowiązującego prawa.

Nie zachodzą również przesłanki wyłączające możliwość przeniesienia skarżącej do innej miejscowości, wymienione w art. 19 ustawy o Służbie Celnej.

W ocenie Sądu, nie nastąpiło także naruszenie przepisów prawa procesowego przy podejmowaniu zaskarżonych decyzji. Na wstępie należy zauważyć, że na mocy art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej przepisy kpa mają zastosowanie dopiero do postępowania toczącego się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Niemniej Szef Służby Celnej przestrzegał zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmował wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Należycie i wyczerpująco informował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Wreszcie w sposób wyczerpujący zebrał, rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy (art. 77 § l i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnił swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Jeżeli zatem Szef Służby Celnej wykazał w należyty sposób spełnienie przesłanek z art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, to – zdaniem Sądu - brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji o przeniesieniu służbowym, zarówno co do przepisu prawa materialnego, jak również przepisu postępowania administracyjnego, w takim stopniu, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła D. Ś. zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 3 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 7, 9, 10 § 1 i 77 kpa w zw. z art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez nieuwzględnienie zarzutów, iż pozbawiono skarżącą udziału w postępowaniu i uniemożliwiając jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności sprawy przed wydaniem decyzji w ramach postępowania odwoławczego a to od chwili złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,

- art. 106 § 3 i 141 § ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, czy Sąd dopuścił dowody z dokumentów wnioskowanych przez stronę, a jeśli tak to jak ocenia te dowody i jaki mają one walor dowodowy w niniejszej sprawie.

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię nie właściwe zastosowanie a mianowicie:

a) zasady zbliżonej proporcjonalności wynikającej z protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej zawartego pomiędzy pełnomocnikiem Min. Finansów ds. alokacji kadr Służby Celnej a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej z 30 września 2003 r. (pkt 1 ust. 1 warunki wstępne)

b) zasady kolejności wyłaniania osób w ramach procesu alokacji kadr wynikającej z pkt III uzgodnień powołanych wyżej

d) 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez przyjęcie, że ważne względy służbowe mogą wynikać jedynie ze zmniejszenia etatowego w jednostce w dacie alokacji bez analizy, czy w ramach jednej izby nie zachodzą przesłanki alokowania według kryteriów "a,b.c" uzgodnień ze związkami zawodowymi oraz czy bez[pośrednio po alokacji skarżącej nie przyjęto na jej miejsce innych pracowników.

e) pkt I ust. 2 a-d w/w uzgodnień przez zaniechanie jakichkolwiek prób związanych z uzyskaniem zatrudnienia w ramach Izby, innych jednostkach podległych Min. Finansów oraz innych instytucji lub służbach na terenie zamieszkania

f) art. 32 Konstytucji RP tj. zasady równości wobec prawa.

Mając powyższe na względzie wniesiono o zmianę orzeczenia poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej lub uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że w ramach postępowania odwoławczego doszło do szeregu naruszeń prawa administracyjnego, które jednak Sąd w swej analizie pominął. Sąd w uzasadnieniu orzeczenia powołał się na redakcję art. 81 ustawy o służbie celnej podnosząc, iż obowiązek stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego istnieje w ramach postępowania odwoławczego tj. od chwili złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z tym stanowiskiem zgadzała się skarżąca podnosząc jednakże brak było w ramach tego etapu postępowania czynności organu objętych przepisami art. 7,9,10,77 kpa. Sąd w dowolny sposób przyjął, iż skoro protokół z uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji był jawny i ogólnodostępny to skarżąca miała możliwość zapoznania się z wszelkimi okolicznościami związanymi z procesem alokacji. Sąd ponadto podniósł "Cały proces przystosowania struktur celnych do realiów unijnych jest procesem powszechnie znanym Jeśli funkcjonariusz celny podnosi, że o przewidywanych i prowadzonych zmianach organizacyjno etatowych nie wiedział to nie świadczy to najlepiej o jego zaangażowaniu nie tylko w sprawy jednostki, w której pełni służbę ale również Służby Celnej jako całości". Powyższy cytat z uzasadnienia orzeczenia Sadu wskazuje na błędną wykładnię art. 10 kpa tj. zapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie. Tymczasem jawność w/w protokołu oraz powszechność wiedzy w zakresie przystosowania struktur celnych do realiów unijnych nie zwalniała organu do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego na etapie postępowania odwoławczego. Mocą art. 10 kpa strona ma ustawowo zagwarantowane prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tymczasem w niniejszej sprawie organ ponownie rozpatrujący sprawę pozbawił skarżącego przedmiotowego prawa. Działania organu ponownie rozpatrującego sprawę sprowadziły się jedynie do doręczenia skarżącemu decyzji utrzymującej w mocy poprzednią decyzje wydaną w sprawie.

Nie budzi wątpliwości twierdzenie, iż rozstrzygnięcia organów administracji muszą zapadać na podstawie niewadliwego ustalenia faktów. Jak wskazał NSA "nie spełnia tego kryterium brak zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów jeszcze przed wydaniem decyzji" (wyrok NSA z dnia 24.08.1993 r. V S.A. 174/92; niepubl.). Zatem przed wydaniem decyzji kończącej dane postępowanie stronie służy prawo tzw.: "ostatniego słowa". Realizacja tejże zasady nakłada na organ prowadzący postępowanie bezwzględny obowiązek takiego jego prowadzenia, aby realnie zapewnić stronie czynny udział. W konsekwencji jedynie strona, a nie organ może i decydować o skorzystaniu bądź nie z udziału w toczącym się postępowaniu. Przy czym należy wyraźnie określić, iż na organie prowadzącym postępowanie ciąży bezwzględny obowiązek informowania o tych prawach stronę (por. wyrok NSA 13.02.1986r. II SA 2015/05 ONSA 1986 nr 1, poz. 13 ). W konsekwencji obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie przed wydaniem decyzji jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymanie się od wydania decyzji do czasu upływu terminu do złożenia oświadczenia przez stronę (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2003r., str.: 84). Sąd powyższe uchybienie zupełnie bagatelizuje a nawet nie ocenia go w kategoriach naruszenia postępowania administracyjnego.

Naruszenie przez organ administracji publicznej obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów stanowi nie tylko naruszenie art. 10 § l kpa, ale jak wskazuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego również jest przejawem naruszenia art. 7 kpa i wynikającej z niej zasady kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu. Jak bowiem słusznie podkreślił NSA "załatwienie sprawy administracyjnej w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7 art. 10 § 1 kpa". (por. wyrok NSA z 29.01.1992 r. S.A./Ka 963/91 niepubl). W kontekście obowiązku wyczerpującego wyjaśnienia przez organ administracji całości okoliczności sprawy pragnę zwrócić uwagę również na okoliczność wybiórczej interpretacji przez Szefa Służby Celnej postanowień "protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w służbie celnej" zawartego pomiędzy pełnomocnikiem Ministra Finansów ds. Alokacji Kadr Służby Celnej a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej z dnia 30.09.2003 r. - zwany dalej Protokołem.

Wyżej wymienione okoliczności świadczą, iż decyzja Szefa Służby Celnej nosi znamiona rażącego nadużycia prawą. Uznanie administracyjne nie może bowiem stanowić narzędzia do załatwiania innych niż wyżej wyrażone wprost w uzasadnieniu decyzji interesów organu decydującego o sytuacji prawnej jednostki. Nie należy bowiem przy kwestii "uznania administracyjnego" pomijać wynikającej już z wyżej powoływanego art. 7 kpa zasady uwzględniania przez organ administracyjny interesu społecznego i słusznego interesu obywatel, który stawia granice temu uznaniu (por. wyrok NSA 11.06.1981 r. S.A 820/81 ONSA 1981 nr 1 poz. 57). Zdaniem skarżącej podjęcie przez Szefa Służby Celnej decyzji nie znajduje uzasadnieniu w zindywidualizowanych przesłankach. W przekonaniu skarżącego w okolicznościach mniejszej sprawy zaskarżona decyzja ma na celu "przymuszenie" skarżącej do złożenia oświadczenia o odmowie przeniesienia co pozwoli na rozwiązanie z nią stosunku służbowego (art. 25 ust. l pkt. 9 ustawy) bez konieczności ponoszenia przez Izbę ciężaru kosztów dodatkowych świadczeń należnych funkcjonariuszom w związku ze zwalnianiem spowodowanych likwidacją lub reorganizacją urzędu.

Sąd naruszył przepisy postępowania a mianowicie art. 106 § 3 i 141 § ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu czy dopuścił dowody z dokumentów wnioskowanych przez strony a jeżeli dopuścił to jak ocenia te dowody i jaki mają one walor dowodowy w niniejszej sprawie. Powyższe uchybienie procesowe miało istotny wpływ na treść orzeczenia albowiem okoliczności ustalone w/w dokumentami stanowiły istotny element argumentacji skarżącej w ramach polemiki z Szefem Służby Celnej w zakresie dostępu i możliwości ewentualnego odwoływania się od umieszczenia na liście alokacyjnej.

Zdaniem skarżącej nie prawdą jest, iż listy funkcjonariuszy celnych wyznaczonych do alokacji były jawne oraz podawane do wiadomości zainteresowanych osób. Przede wszystkim nikt z funkcjonariuszy nie był pouczony o możliwości zgłoszenia odwołania od umieszczenia go na liście alokacyjnej, a wręcz przeciwnie z pisma J. S. Dyrektora Izby w [...] z dnia 4.04.2005 r. wynika wprost, że procedura odwoławcza może być zastosowana dopiero po otrzymaniu decyzji o przeniesieniu. Pismem z dnia 31.01.2005 r. J. S. wyraźnie oświadczył, że nie jest władny rozpatrywać jakiejkolwiek zmiany kolejności oraz rozpatrywać wniosków o wyłączenie. Ponadto po zapoznaniu się z treścią list alokacyjnych z różnych terminów można zauważyć, że nie zachowywano żadnej kolejności wyłaniania osób do alokacji z tych list. Tymczasem kawalerowie, panny, samotni, małżeństwa celnicze ze stażem 5 lat nadal pracują w Izbie Celnej w [...].

Organ w sposób rażący naruszył przepisy prawa materialnego a mianowicie zasady zbliżonej proporcjonalności liczby alokowanych osób we wszystkich jednostkach organizacyjnych Izby Celnej (tj. izby celnej, urzędy celne, oddziały celne) wynikającej z protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej zawarty pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej a Federacją Zawodowa Związków Zawodowych Służby Celnej z dnia 30 września 2003 r. (I. Warunki wstępne cytowanych uzgodnień). Organ nie dostosował się do powyższej reguły powołując komisje przy poszczególnych urzędach celnych co naruszyło regułę proporcjonalności ( miała powstać jedna komisja rozpatrująca alokację w skali całej izby ) w związku z czym alokacja dotknęła funkcjonariuszy w następujących proporcjach :

l. Izba Celna, od której miał się rozpocząć proces alokacji; O osób czyli 0% alokowanych

2. Urząd Celny w Częstochowie: osoby alokowane (przeniesieni tam czasowo funkcjonariusze celni UC Cieszyn ) czyli l ,7 % całości załogi

3. Urząd Celny w Katowicach 22 osoby czyli 7 ,5 % całości załogi

4. Urząd Celny w Bielsku Białej - 63 osoby czyli 25 ,5 % całości załogi

5.Urząd Celny w Cieszynie - 179 osób czyli 65 % całości załogi.

Sąd ogranicza podstawę przeniesienia służbowego jedynie do art. 18 ust 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o służbie celnej, choć z uwagi na zbiorowy charakter przeniesień służbowych miały mieć zastosowanie kryteria określone w/ w protokole. Świadczyć o tym może również treść decyzji, która się odwołuje do postanowień w nich zawartych. Uzgodnienia ze związkami zawodowymi miały charakter źródła prawa, których treść miała pierwszeństwo przed przepisami o służbie celnej. W obowiązujących przepisach pragmatyki urzędnicze mają pierwszeństwo w regulowaniu treści stosunków pracy. Uzgodnienia dokonane ze związkami zawodowymi stanowią alternatywną technikę regulacji prawnej dla prawa stanowionego przez odpowiednie organy państwa. Z woli stron stosunku służbowego, stosunku pracy mają pierwszeństwo (jeżeli zawierają bardziej korzystne rozwiązania prawne dla pracowników) przed każdym aktem stanowionym przez państwo, również pragmatykami służbowymi.

Sąd na stronie 6 uzasadnienia (akapit 6) podniósł, że kryterium według którego skarżąca została wytypowana do przeniesienia służbowego ustalone zostało w uzgodnieniach kierownictwa Służby Celnej z Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej z dnia 30 września 2003 r. a skarżąca spełnia te kryteria. Tymczasem Sąd zupełnie nic odniósł się do zarzutów, iż skarżąca dysponowała dokumentem podpisanym przez Dyrektora Izby celnej w [...] o wyłączeniu jej z procesu alokacji z uwagi na posiadane kwalifikacje, a który był przesłanką negatywną alokacji określoną w tych uzgodnieniach.

Sąd badając czy doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego przy przyjęciu, że zmniejszono zatrudnienie w Izbie Celnej w [...] o 300 osób w żaden sposób się nie odniósł i nie zbadał jak możliwe jest, że skarżąca określona na liście alokacyjnej w 2003 r. pod pozycją 677 ( numer przywołany na dokumencie wyłączającym z procesu alokacji) została alokowana przed osobami umieszczonymi na liście przed nią. W tym zakresie strona domagała się przeprowadzenia dowodu z list alokacyjnych. Z uwagi na nieproporcjonalne potraktowanie jednostek organizacyjnych Izby Celnej w [...] doszło do sytuacji, gdzie w pozostałych urzędach a przede wszystkim w Izbie (jako placówki urzędowej) nie podlegają alokacji osoby chociaż według określonych w Protokole Uzgodnień kryteriów podlegałyby alokacji w pierwszej kolejności albowiem najwięcej osób jest zatrudnionych w tej placówce. W tym zakresie Sąd Wojewódzki nie wskazał w uzasadnieniu czy dowód ten został dopuszczony oraz z jakich przyczyn jest on nie przydatny dla rozstrzygnięcia sprawy.

Na listach alokacyjnych znajduje się szereg funkcjonariuszy, którzy chociażby ze względu na stan wolny winni być w pierwszej kolejności wyłaniani do procesu alokacji a nie byli. Konstytucyjna zasada równości została naruszona w ten sposób, że wyłączono z procesu alokacji małżeństwa celnicze z których jedno z małżonków jest niezbędne w macierzystej jednostce czyli nie rozdzielano małżonków czyniąc różnice względem prawa w odniesieniu do małżeństw z których tylko jedno jest funkcjonariuszem ponieważ wyżej wymieniona decyzja rozdziela taki związek. Tak więc dwa związki równe wobec prawa zostały potraktowane niezgodnie z w/w zasadą.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, procesowego tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U nr 153, poz. 1270 ze zm., cyt. dalej jako "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie do końca odpowiada tym wymaganiom, ponieważ jest napisana bardzo niestarannie. Z tego powodu niektóre z podniesionych w niej zarzutów z samej swej natury nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Przykładowo w punkcie 1 skargi kasacyjnej dwukrotnie został sformułowany zarzut w odniesieniu do wskazanych tam przepisów "ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Tymczasem takiej ustawy w ogóle nie ma w systemie prawa polskiego. Z tego właśnie powodu nie można było rozpoznać zasadności tego zarzutu, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i nie może zatem domyślać się, o co chodzi wnoszącemu skargę kasacyjną. Nie dano również Sądowi szans, aby ten błąd sporządzającego skargę kasacyjną uznać za oczywistą omyłkę, którą można byłoby ewentualnie sprostować, skoro w skardze kasacyjnej nie wskazano ani daty wydania ustawy, na którą się powołano, ani miejsca jej publikacji.

Adresatem zarzutu naruszenia prawa zarówno materialnego, jak i procesowego może być tylko sąd I instancji, ponieważ przedmiotem kontroli w postępowaniu przed NSA jest zaskarżone orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego. Trafnie więc podnosi się w orzecznictwie, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - por. wyrok NSA z 1.06.2004 r., GSK 73/04 M.Pr. 2004, nr 14, s. 632. Tak więc zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisów kpa – co do zasady – nie może być skuteczny, ponieważ przepisy te nie regulują postępowania przed sądami administracyjnymi. Z tego względu podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 7, 9, 10 § 1 i 77 kpa z założenia musiał być uznany za chybiony.

Pozostałych zaś zarzutów również nie można uznać za trafne.

Sformułowanego w punkcie 2 lit. a), b), d) i e) zarzutu naruszenia postanowień protokołu uzgodnień z 30 września 2003 r. w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej zawartego pomiędzy pełnomocnikiem Min. Finansów ds. alokacji kadr Służby Celnej a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej nie można uznać za usprawiedliwiony, ponieważ zawartej w nim regulacji nie można przypisać charakteru przepisów powszechnie obowiazujących. Od momentu reaktywowania sądowej kontroli administracji w Polsce w 1980 r., w orzecznictwie sądów administracyjnych najmniejszych wątpliwości nie budziła kwestia, że pod pojęciem prawa należy rozumieć przepisy powszechnie obowiązujące. Źródła powszechnie obowiązującego prawa zostały zdefiniowane w art. 87 Konstytucji RP. Są nimi – Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Wynika z tego oczywisty wniosek, że sądy administracyjne uprawnione są do kontrolowania zgodności zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej z przepisami zawartymi jedynie w tych aktach normatywnych. Zatem wywody Sądu I instancji, co do zgodności zaskarżonej decyzji z postanowieniami Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej, zawartego pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej z dnia 30 września 2003 r. były absolutnie zbędne. Niemniej jednak uchybienie to nie miało najmniejszego wpływu na wynik sprawy.

Drugi z zarzutów, naruszenia prawa materialnego - art. 32 Konstytucji RP, tj. zasady równości wobec prawa - jest kompletnie chybiony. Po pierwsze dlatego, że przepisów Konstytucji nie można stosować bezpośrednio w sytuacji, gdy dana sprawa znajduje uregulowanie w ustawie zwykłej, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Ponadto, jak to zresztą wyjaśniono wyżej, Protokół uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Trzeba natomiast mieć na uwadze, co trafnie zauważył Sąd I instancji, szczególny status prawny funkcjonariusza, wynikający z ustawy o Służbie Celnej. Składają się nań pewne przywileje, ale również zwiększone obowiązki i ograniczenia wolności osobistej. Podkreślił to Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19.10.2004 r. (K 1/04 OTK-A 2004/9/93) stwierdzając, że "Każdy funkcjonariusz Służby Celnej z uwagi na potrzebę zapewnienia bezstronności i rzetelności wykonywanych obowiązków, a także transparentność zawodową i majątkową - co w sposób bezpośredni wiąże się z doniosłością zadań tej służby - jest poddany licznym ograniczeniom, również w zakresie korzystania z praw chronionych konstytucyjnie". Jest więc rzeczą oczywistą, że podejmując pracę w Służbie Celnej funkcjonariusz godzi się na te zwiększone obowiązki i ograniczenia, do których w szczególności należy dyspozycyjność i obowiązek wykonywania swoich obowiązków w miejscu podyktowanym dobrem służby. Z tego względu ochrona prawna i opieka państwa nad rodziną, macierzyństwem i rodzicielstwem, jaką gwarantuje art. 18 i art. 71 Konstytucji RP sprowadza się w odniesieniu do funkcjonariuszy celnych do zakresu określonego w art. 19 i 43 ustawy o Służbie Celnej. Trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że względy rodzinne, na które powołała się skarżąca we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie należą do przesłanek, określonych w przepisach ustawy o Służbie Celnej, wyłączających możliwość przeniesienia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.