Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 830/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 94 ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a) i b)
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi H. K., A. K., A. T., C. K., D. M., G. E. K., M. B., NZOZ Sanatorium Uzdrowiskowe [...] w [...], A. sp. z o.o. w [...] i T. K. na uchwałę Rady Gminy Solina z dnia 6 maja 2020 r. nr XXIII/267/20 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Solina I. stwierdza nieważność § 5 ust. 2 i § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasądza od Rady Gminy Solina na rzecz skarżących H. K., A. K., A. T, C. K., D. M., G. E. K., M. B., NZOZ Sanatorium Uzdrowiskowe [...] w [...], A. sp. z o.o. w [....] i T. K. kwoty po 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi H. K., A. K., A.T., C.K., D. M. G., E. K., M. B., NZOZ Sanatorium Uzdrowiskowe, A. i T. K. jest - wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. – zwana dalej "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm. – zwana dalej "ustawą" lub u.c.p.g.) - uchwała Rady Gminy Solina z dnia 6 maja 2020 r. nr XXIII/267/20 w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Solina".

Wymienieni na wstępie Skarżący kwestionowanej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez przekroczenie ustawowych norm i ustalenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku średnich ilości odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych przez statystycznego mieszkańca gminy oraz ustalenie ryczałtowych objętości odpadów powstających na nieruchomościach wykorzystywanych do prowadzenia różnego rodzaju działalności. Zarzucili także naruszenie norm konstytucyjnych, tj. art. 2 Konstytucji RP poprzez złamanie w akcie prawa miejscowego zasady sprawiedliwości społecznej, art. 7 Konstytucji RP poprzez działanie jednostki samorządu terytorialnego wykraczające poza granicę prawa, art. 94 Konstytucji RP poprzez ustanowienie aktu prawa miejscowego bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Wobec powyższych naruszeń Skarżący zawnioskowali o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Rozwijając poszczególne zarzuty wywiedli, że jako mieszkańcy Gminy Solina, prowadzący na jej terenie działalność gospodarczą posiadają interes prawny w zaskarżeniu wymienionej uchwały. Podkreślili, że uchwalony regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 4 ust. 2 ustawy, który to przepis ma charakter wyczerpujący. W kwestionowanej uchwale w § 5 ust. 2 i § 6 ustalono średnią ilość odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych zarówno przez statystycznego mieszkańca gminy, jak również ustalono ryczałtową objętość odpadów powstających na nieruchomościach wykorzystywanych do prowadzenia różnego rodzaju działalności. Ich zdaniem sposób narzucenia przez Radę Gminy w uchwale ryczałtowych objętości odpadów wykracza poza zakres art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy i narusza zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Poza oczywistą niedopuszczalnością takich regulacji, zwrócili uwagę na brak logiki przy ustalaniu przedmiotowych ryczałtów. Przykładowo podali, że przyjmując zgodnie z uchwałą Rady Gminy (§ 6 ust. 2 pkt 5), objętość wytworzonych odpadów na poziomie 40 l od jednego miejsca noclegowego, oznacza przy 300 takich miejscach w ośrodku 12.000 l wytworzonych odpadów, przy czym nie ma znaczenia, czy miejsce jest zajęte, czy nie. Zaskarżona uchwała nakazuje wyposażenie pól namiotowych i biwakowych w dwa pojemniki o pojemności 1.100 litrów na każde pole, bez rozróżnienia na ilość miejsc noclegowych. Oznacza to, że dla pola biwakowego na 300 miejsc noclegowych przedsiębiorca ma narzucony ryczałtowo 2.200 l wytworzonych odpadów (§ 6 ust. 2 pkt 9 uchwały). Reasumując, 300 miejsc noclegowych w ośrodku wypoczynkowym lub 300 miejsc konsumpcyjnych w lokalu gastronomicznym oznacza ryczałt na poziomie 12.000 l wytworzonych odpadów, natomiast na polu biwakowym czy namiotowym oznacza 2.200 l wytworzonych odpadów.

Skarżący zwrócili uwagę na błędną numerację § 6 uchwały poprzez przypisanie dwóm różnym przepisom ustępu 2, jeden ustalający minimalne pojemności pojemnika lub worka do obierania zmieszanych odpadów komunalnych oraz drugi dotyczący odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości, na których odbywają się imprezy.

Cytując treść art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy podkreślili, że w żadnym wypadku nie stanowi on podstawy do określenia ryczałtowych objętości odpadów powstających na nieruchomościach wykorzystywanych do prowadzenia różnego rodzaju działalności. Zapis § 6 uchwały wykracza poza zakres delegacji ustawowej i narusza porządek prawny. Przy określaniu rodzajów i minimalnej pojemności pojemników na odpady komunalne rada gminy jest obowiązana uwzględnić, a nie ustalić, średnią ilość odpadów komunalnych w gospodarstwach domowych, bądź w innych źródłach oraz liczbę osób korzystających z tych urządzeń. Na poparcie powyższych twierdzeń Skarżący przywołali orzeczenia sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Solina - reprezentowana przez Wójta Gminy Solina wniosła o odrzucenie skargi wobec braku wykazania przez Skarżących interesu prawnego. W przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku zwróciła się o oddalenie skargi. Nie zgodziła się z twierdzeniem Skarżących o braku możliwości określenia przez Radę Gminy średniej ilości odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych oraz ustalenia ryczałtowej objętości odpadów powstających na nieruchomościach wykorzystywanych do prowadzenia różnego rodzaju działalności. Wyjaśniła, że art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy w swym zasadniczym brzmieniu został wprowadzony do porządku prawnego z dniem 13 października 2005 r. Od tego czasu ustawa była wielokrotnie zmieniana, a dotyczyło to zmiany całego systemu zbierania odpadów i rozliczania tego zadania od strony finansowej. Gmina Solina jest miejscowością turystyczną (własnych mieszkańców jest ok. 5600 osób). W sezonie turystycznym na jej terenie przebywa wiele osób nie będących jej mieszkańcami, które nie wnoszą opłaty za wywóz śmieci. Koszty tego wywozu muszą być pokryte z opłat, które uiszczają tylko mieszkańcy i przedsiębiorcy prowadzący działalność na nieruchomościach niezamieszkanych. Podkreślono przy tym, że ustawodawca wprowadził maksymalne stawki opłat (art. 6k ustawy), których Rada Gminy nie może przekroczyć. To spowodowało, że w poprzednim roku budżet w zakresie kosztów gospodarki śmieciowej nie został domknięty. Te dodatkowe czynniki gmina musi uwzględnić przy ustalaniu wszystkich parametrów określających finalnie wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami, co ma uzasadnienie w art. 6k ust. 2 ustawy.

Organ podał, że wielkość minimalna pojemników określona przez Radę Gminy w zaskarżonej uchwale wynika z uwzględnienia:

- średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

- liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków.

Stosowne wyliczenie znajduje się w aktach sprawy i brak jest podstaw do przyjęcia, że wielkości minimalne zostały zawyżone. Organ nie zgodził się z twierdzeniami Skarżących dotyczących braku logiki. W pierwszej kolejności zauważył, że w skardze przyjęto do porównania dwa różne, niepodobne do siebie obiekty, charakteryzujące się inną specyfiką. Nie znajduje uzasadnienie porównanie pola namiotowego z w pełni wyposażonym hotelem, domkiem letniskowym czy lokalem gastronomicznym. Różne ilości przyjętych ryczałtów wynikają właśnie ze specyfiki ww. obiektów. Z treści art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy wynika upoważnienie dla rady gminy do kreowania normy generalnej i abstrakcyjnej o charakterze opisowym, z której ma wynikać normatywny wzorzec określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, przy czym jednocześnie dla prawidłowego utworzenia tego wzorca rada gminy powinna do tego wzorca odpowiednio wprowadzić/wykorzystać zobiektywizowane dane dotyczące średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych, bądź w innych źródłach, oraz odpowiednio uwzględnić liczbę osób korzystających z tych pojemników.

Jako chybiony organ uznał zarzut ryczałtowego określenia objętości odpadów powstających na nieruchomościach wykorzystywanych do prowadzenia różnego rodzaju działalności. W uchwale nie użyto takiego określenia, a nadto "ryczałtowe" określenie ilości odpadów wytworzonych w gospodarstwach domowych nie narusza normy art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a). Ustawodawca nie mówi o średniej ilości odpadów w danym gospodarstwie, lecz w gospodarstwach. Przyjęcie pewnej normy niezindywidualizowanej dla jednego gospodarstwa nie narusza prawa.

Organ podał, że spornym w sprawie jest ustalenie w jakim celu Rada Gminy posłużyła się pojęciami: "40 litrów na mieszkańca miesięcznie", "3 litry na każdego ucznia i pracownika", "40 litrów na jedno miejsce konsumpcyjne" w nawiązaniu do stwierdzenia, że następuje to w celu wyposażenia nieruchomości w pojemniki o odpowiedniej pojemności (§ 6 uchwały). Wyjaśnił, że z treści upoważnienia ustawowego wynika, że rada powinna określić rodzaj i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości przez kreowanie normy umożliwiającej uniwersalne matematyczne obliczenie tej pojemności w nawiązaniu do każdej nieruchomości, na podstawie pewnej średniej dotyczącej wszystkich nieruchomości. Dla tego celu, niezbędna jest odpowiednia wypowiedź/ustalenie rady w przedmiocie tejże średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych, przy czym chodzi tutaj o średnią w gospodarstwach domowych a nie w konkretnym gospodarstwie domowym. Rada ma w związku z tym różne drogi i techniki prawotwórcze do wyboru, w tym np.: zastosowanie odpowiedniego odesłania, wprowadzenie algorytmu lub wprowadzenie wyników ustaleń w przedmiocie średniej bezpośrednio do normy prawa lokalnego. Rada Gminy zdecydowała się na wprowadzenie do treści § 5 ust. 2 i § 6 Regulaminu wyniku sporządzonej kalkulacji dokonując pewnego skrótu myślowego, gdyż zamiast stwierdzenia o ustaleniu/wykorzystaniu średniej tygodniowej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych, posłużyła się pojęciem minimalnej ilości wytwarzanych odpadów komunalnych. W wyniku opisanej techniki prawotwórczej, stworzony został wzorzec pozwalający na uzyskanie danych dotyczących określenia minimalnej pojemności przedmiotowych pojemników, a taki jest cel przedmiotowego upoważnienia ustawowego.

W zakresie naruszenia przepisów Konstytucji RP organ wskazał, że Skarżący poza podaniem numerów artykułów w żaden sposób nie udowodnili w jakim zakresie doszło do ich naruszenia.

W piśmie z dnia 20 kwietnia 2021 r., nadesłanym na wezwanie Sądu, organ wyjaśnił, że średnia ilość odpadów komunalnych wytwarzana w pozostałych źródłach wskazanych w § 6 zaskarżonej uchwały została przyjęta na podstawie analizy obciążenia turystycznego oraz ilości odpadów, które zostały sczytane z poszczególnych źródeł z istniejącego systemu kodowania odpadów. Rada Gminy Solina przyjęła, że liczba osób korzystających z pojemników lub worków w poszczególnych źródłach wytwarzania równa jest w danym momencie ilości miejsc noclegowych, konsumpcyjnych, liczbie uczniów, pracowników itd. Nie jest możliwe określenie dokładnej ilości osób korzystających z danych pojemników (np. z kosza ustawionego przy punkcie gastronomicznym, oprócz klientów mogą korzystać np. spacerowicze, dlatego konieczne było przyjęcie pewnych założeń). Dodatkowo zaznaczono, że koszt utrzymania systemu odbioru odpadów komunalnych, wzrósł na przestrzeni ostatnich 5 lat, sześciokrotnie. Przy wprowadzonych obecnie w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulacjach, dotyczących maksymalnych cen za pojemnik/worek o odpowiedniej pojemności oraz za domki i inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, cały wzrost kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami pokrywają właściciele nieruchomości zamieszkałych czyli mieszkańcy gminy. Aby system gospodarowania odpadami mógł być systemem samofinansującym się niezbędne są zmiany ustaw, które go regulują. Biorąc pod uwagę fakt, że gmina Solina jest gminą typowo turystyczną nie ma możliwości przewidzenia dokładnej ilości powstałych na jej terenie odpadów, gdyż zależy ona od wielu zmiennych tj. np. pogoda.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga została uwzględniona przede wszystkim z przyczyn, które należało dostrzec i uwzględnić z urzędu.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 365). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 ust. 3 zzs⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r. poz. 374).

Opisana na wstępie skarga została wniesiona do Sądu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminny (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.; zwana dalej u.s.g.). Aktualnie powołany przepis stanowi : Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Powyższa regulacja powoduje, że wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia jego własnego interesu prawnego dopiero otwiera Sądowi możliwość merytorycznej kontroli przedmiotu skargi. Uwzględnienie skargi wniesionej na uchwałę lub zarządzenie nie nastąpi jeżeli kwestionowany akt nie narusza w sposób istotny obowiązujących regulacji prawnych. Innymi słowy, samo naruszenie interesu prawnego osób wnoszących skargę jest niewystarczające do stwierdzenia nieważności kwestionowanych przepisów. Naruszenie interesu prawnego jest w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. warunkiem dopuszczalności skargi na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu gminnego. Analogiczne rozwiązania proceduralne zawierają pozostałe ustawy samorządowe.

Orzeczenie Sądu stwierdzające nieważność uchwały w całości lub w części może zapaść tylko wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norm prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma więc, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Wówczas, mimo naruszenia prawem chronionego interesu skarżącego, w szczególności interesu wynikającego z uprawnień właścicielskich, skarga nie może być uwzględniona (tak słusznie WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 736/18, LEX).

Uchwała Rady stanowiąca przedmiot skarg została podjęta na podstawie w art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Norma ta została wskazana w treści skarg jako naruszona przez Organ stanowiący Gminy Solina, co według skarżących polegało na przekroczeniu ustawowych norm, poprzez ustalenie w regulaminie utrzymania czystości porządku; ilości odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych przez statystycznego mieszkańca gminy oraz poprzez ustalenie ryczałtowej objętości odpadów powstających na nieruchomościach wykorzystywanych do prowadzenia różnego rodzaju działalności.

Nie może stanowić kwestii to czy regulamin jest aktem prawa miejscowego, a więc czy zawiera on normy powszechnie obowiązujące na terenie gminy. Wyraźną kwalifikację w tym względzie wyraża treść art. 4 ust. 1 ustawy. Zatem rada wykonując to upoważnienie winna przestrzegać reguł stanowienia prawa miejscowego wyrażonych w art. 94 Konstytucji RP - Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W analizowanej sprawie zasady i tryb wydawania regulaminu zostały wyrażone przede wszystkim w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy.

W myśl przytoczonych regulacji ustawowych – art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. - regulamin utrzymania czystości i porządku określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków; (...).

Norma kompetencyjna wyrażona w tym przepisie umożliwia radzie gminy wiążące ustalenie zarówno rodzaju jak również najmniejszej (minimalnej) dozwolonej pojemności pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości położonych w granicach administracyjnych gminy. Rada gminy decydując o parametrze pojemności pojemnika lub worka jak również o dozwolonym rodzaju tych przedmiotów służących do zagospodarowania zużytych odpadów, zobligowana została do kierowania się dwoma kryteriami normotwórczymi w postaci:

- średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz

- liczby osób korzystających z pojemników lub worków.

Konsekwencją przyjętych na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a i b ustawy rozwiązań będzie nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku wyposażenia ich w dokładnie takie pojemniki lub worki, jakie zostały określone przez radnych w treści ustanowionego Regulaminu. Obowiązek ten opiera się na charakterze norm tworzonych na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy – przepisy powszechnie obowiązujące na terenie gminy - oraz na przepisie rangi ustawowej w postaci art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Otóż niewykonanie przez właściciela nieruchomości obowiązku wyposażenia jej w określony w uchwale rodzaj i pojemność pojemnika lub worka może skutkować skierowaniem do niego decyzji nakazującej wykonanie obowiązku i w dalszej konsekwencji egzekucją administracyjną, o czym przesądza treść art. 5 ust. 7 i 9 u.c.p.g. Ponadto, dookreślona przez radnych pojemność worka lub pojemnika na odpady komunalne przekłada się na stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi bowiem w myśl art. 6ka ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., rada gminy w drodze uchwały ustala stawkę opłaty za pojemnik lub worek określonej pojemności, przeznaczonym do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Ponadto, na mocy art. 6j ust. 3 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2.

Zatem przepisy stanowione przez radę na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a i b u.c.p.g. w sposób bezpośredni kształtują sytuację administracyjnoprawną mieszkańców gminy, a także podmiotów prowadzących na jej terenie działalność wiążącą się z wytwarzaniem odpadów. Należało zważyć, iż w świetle definicji ustawowej zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielach nieruchomości, to rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Dlatego regulacje regulaminu są kierowane nie tylko do właścicieli nieruchomości sensu stricto, ale także do ich posiadaczy.

Zarzuty skargi oraz jej uzasadnienie zmierzają w istocie do podważenia przed Sądem Administracyjnym przepisów § 5 ust. 2 oraz § 6 ust. 1 i 2 regulaminu. Strony podkreślają, że rada gminy nie posiada podstaw prawnych, aby ustalać w regulaminie utrzymania czystości i porządku średnią ilość odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych zarówno przez statystycznego mieszkańca, jak również do ustalania ryczałtowych objętości odpadów powstających na nieruchomościach wykorzystywanych do prowadzenia różnego rodzaju działalności. Podkreśla się również, iż § 6 uchwały został błędnie ponumerowany poprzez zapis przypisujący dwóm różnym przepisom ustępu 2, jeden ustalający minimalne pojemności pojemnika lub worka do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych oraz drugi dotyczący właścicieli nieruchomości, na których odbywają się imprezy

Skarżący w niniejszej sprawie, którzy są mieszkańcami gminy Solina, jak również podmiotami prowadzącym działalność gospodarczą na jej terenie, posiadają wobec tak brzmiących uregulowań interes prawny do zaskarżenia uchwały Rady Gminy Solina będącej regulaminem utrzymania czystości i porządku, w tym do kwestionowania przed WSA przepisów określających minimalną pojemność pojemników lub worków do gromadzenia odpadów komunalnych. Uchwalone przez Radę przepisy nakładając na Skarżących obowiązki z zakresu utrzymania czystości i porządku, w sposób władczy ingerują w ich interes prawny, co oznacza, że ich skargi są dopuszczalne w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Niewątpliwie zaskarżony do WSA regulamin jest również uchwałą z zakresu wykonywania administracji publicznej, bowiem wykonywanie zadań administracyjnych przez organy gminy polega m.in. na stanowieniu aktów prawa miejscowego, o czym decyduje art. 94 Konstytucji RP. Z tych przyczyn Sąd nie mógł podzielić wniosku Organu Gminy o odrzucenie wniesionych skarg na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Naruszenie interesu prawnego nie jest jednoznaczne z uwzględnieniem skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, bowiem o tym czy zarzuty skargi wniesionej przeciw gminnemu aktowi prawa miejscowego osiągnął swój skutek decyduje to czy zawarte w nim regulacje prawne naruszają obowiązujący porządek prawny, w tym przede wszystkim upoważnienie prawodawcze dla lokalnego ustawodawcy. Na tych argumentach zostały oparte wniesione do WSA skargi.

Jak już wspomniano wyrażone w u.c.p.g. upoważnienie do stanowienia regulaminu obliguje radnych do kierowania się przy ustalaniu rodzaju i pojemności pojemników na odpady komunalne dwoma ściśle wiążącymi kryteriami dookreślonymi w treści lit. a i b art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. Dlatego należy przypomnieć, że po pierwsze, organ stanowiący winien uwzględnić to jaką średnią ilość odpadów komunalnych wytwarza się w gospodarstwie domowym bądź też w innym źródle, czyli w miejscu powstawania odpadów komunalnych – art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a u.c.p.g. Po drugie, stanowione w regulaminie przepisy powinny również uwzględniać liczbę osób korzystających z pojemników lub worków – art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy.

Obowiązywanie tych ustawowych kryteriów kształtowania norm regulaminu nie pozwala radzie działać w sposób dowolny, a także w oparciu o pozaustawowe kryteria. Wiążące radę parametry normotwórcze, tj. średnia ilość odpadów komunalnych wytwarzanych w danym źródle, a także liczba osób korzystających z pojemników lub worków, stanowią wytyczne stanowienia prawa, mające na celu dostosowanie rodzajów i pojemności tych przedmiotów do bieżącego stanu wytwarzania odpadów w danym miejscu tak, aby możliwe było gromadzenie wytwarzanych odpadów bez obawy o zachowanie pożądanego społecznie stanu czystości i porządku. Średnia ilość odpadów powołana w tym przepisie u.c.p.g. stanowi wskazanie do ustalenia rodzaju pojemności pojemników, warunków ich rozmieszczania i utrzymywania w należytym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, nie jest natomiast upoważnieniem do ustalania przez radę gminy nowych wskaźników wytwarzania odpadów (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2018 r., o sygn. II OSK 1740/16, CBOSA). W świetle przywołanej treści przepisu u.c.p.g., nie jest możliwe abstrahowanie od przywołanych wskaźników ustawowych, gdyż to one decydują o przyjmowanych przez radnych rozwiązaniach w zakresie rodzaju i pojemności pojemników lub worków na odpady. Ustalenie pojemności powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją pozwalającą Sądowi na przeprowadzenie kontroli czy uchwalone przepisy są konsekwencją dokonanej przez organ rzetelnej analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (por. WSA Szczecinie w wyroku z 1 lutego 2018 r., sygn. II SA/Sz 1314/17, CBOSA).

Zatem biorąc pod uwagę procedurę stanowienia prawa miejscowego uchwalenie regulaminu w omawianym tu zakresie powinno zostać poprzedzone wyjaśnieniem : ilości odpadów komunalnych, jakie są wytwarzane w poszczególnych źródłach, a także kalkulacją liczby osób korzystających z pojemników lub worków. Wyniki tej kalkulacji powinny zaś być szczegółowo uzasadnione wraz z dokumentacją źródłową, która w dalszej kolejności powinna być przedstawiona właściwej komisji przygotowującej projekt uchwały jak również samej radzie przed głosowaniem w postaci uzasadnienia projektu uchwały. Należy bowiem pamiętać, że brak uzasadnienia dla rozwiązania prawnego przyjętego w uchwale będzie prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący określone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 668/19, LEX nr 3058864.).

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, aby prawidłowo wykonać wytyczne wynikające z u.c.p.g. rada gminy musi dysponować obliczeniami w zakresie wskaźników określonych w art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a i b u.c.p.g.. Brak należytego udokumentowania zasadności uchwalenia w regulaminie rodzajów i pojemności pojemników lub worków w postaci pojemności minimalnej z pominięciem ustawowych kryteriów kształtowania tych regulacji, stanowić będzie istotne naruszenie normy ustawowej z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 lit. a i b u.c.p.g., polegające na niewykonaniu wiążących prawodawcę lokalnego wytycznych, co do treści aktu prawa miejscowego.

Z powodu sprecyzowanych w ustawie standardów stanowienia zaskarżonych norm regulaminu utrzymania i czystości, Sąd wezwał Radę Gminy do przesłania uzasadnienia uchwały w zakresie przyjętych minimalnych pojemności pojemnika lub worka na odpady komunalne, które uwzględniałoby wynikające z cytowanych przepisów kryteria w postaci średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w poszczególnych źródłach wskazanych w § 6 uchwały oraz liczby osób korzystających z tych pojemników i worków według poszczególnych źródeł wytwarzania. Przeprowadzenie dowodu w tym zakresie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., było konieczne bowiem znajdujący się w nadesłanych do WSA aktach dokument pt.: Obliczenia średniej ilości odpadów przypadających na jedno miejsce noclegowe/konsumpcyjne (bez daty), według stanu na 2019 r., dotyczy wyłącznie ilości odpadów przypadających na jedno miejsce noclegowe/konsumpcyjne, co nie wyczerpuje podanych w uchwale źródeł wytwarzania odpadów (np. w postaci placówek oświatowych i przedszkoli), i nie uzasadnia przyjętych w § 6 uchwały zróżnicowań pojemności według źródeł powstawania odpadów. .

W przesłanych do Sądu aktach znajduje się dokument sporządzony przez Wójta bez daty o tytule "Obliczenie średniej ilości odpadów przypadających na jedno miejsce noclegowe/konsumpcyjne". Tymczasem w § 6 ust. 1 i 2 uchwały radni w celu wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki o odpowiedniej pojemności, ustalili minimalne pojemności pojemników lub worków do gromadzenia odpadów komunalnych dla budynków mieszkalnych oraz minimalną pojemność pojemnika lub worka do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych dla właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy. Wyróżnione kategorie nieruchomości nie odpowiadają pojęciu jednego miejsca noclegowego/konsumpcyjnego. Ponadto w ramach regulacji § 6 ust. 2 uchwały dokonano rozróżnienia 12 następujących źródeł powstawania odpadów : 1) placówki oświatowe i przedszkola, 2) lokale gastronomiczne, 3) lokale handlowe prowadzące sprzedaż artykułów spożywczych, 4) pozostałe lokale handlowe, 5) ośrodki wypoczynkowe, turystyczne, ośrodki sanatoryjne i rehabilitacyjne, kempingi, hotele, pensjonaty i domki letniskowe, w których prowadzona jest działalność gospodarcza, 6) budynki użyteczności publicznej poza wymienionymi powyżej, 7) wypożyczalnie sprzętu prowadzone nad zbiornikami wodnymi, 8) zabudowane domkiem letniskowym i niezabudowane tereny wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, 9) pole namiotowe, biwakowe, 10) gospodarstwa agroturystyczne, 11) uliczne punkty szybkiej konsumpcji, 12) zakłady rzemieślnicze, usługowe, produkcyjne. Dla wszystkich wymienionych w § 6 ust. 2 uchwały źródeł powstawania odpadów komunalnych radni przyjęli różne wartości minimalne pojemności, odnoszące się do pojemnika lub worka do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych.

Dokonane w uchwale rozróżnienie źródeł powstawania odpadów obligowało zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami do kierowania się: ilością odpadów komunalnych wytwarzanych w każdym z przyjętych źródeł, a także liczbą osób korzystających z pojemników lub worków znajdujących się na terenie nieruchomości, na której wytwarzane są odpady. W zakreślonym przez Sąd terminie Organ nie nadesłał wymaganego prawem uzasadnienia uchwały wskazującego na to, aby radni kierowali się wytycznymi ustawodawcy w zakresie określonych w § 6 minimalnych pojemności pojemników lub worków do gromadzenia odpadów komunalnych. Co prawda, Wójt Gminy Solina w odpowiedzi na wezwanie Sądu w piśmie z dnia 20 kwietnia 2021 r. wyjaśnia, że średnia ilość odpadów komunalnych w ośrodkach wypoczynkowych, turystycznych, ośrodkach sanatoryjnych i rehabilitacyjnych, kampingach, hotelach, pensjonatach i domkach letniskowych, w których prowadzona działalność gospodarcza została wyliczona wg sposobu przedstawionego w odpowiedzi na skargi. Nie ulega jednak wątpliwości, iż w odpowiedzi na skargę nie zawarto wymaganych przez ustawę obliczeń opartych na źródłach wytwarzania odpadów oraz liczbie osób korzystających z pojemników lub worków. W przytoczonym piśmie stwierdza się również, że średnia ilość odpadów komunalnych wytwarzanych w pozostałych źródłach wskazanych w § 6 została przyjęta na podstawie analizy obciążenia turystycznego oraz ilość odpadów, które zostały ścigane z poszczególnych rzutów z istniejącego systemu kodowania odpadów. Organ na żadnym z etapów postępowania (etap przedsądowy i sądowy) nie załączył do akt sprawy, dowodów świadczących o przeprowadzeniu tego rodzaju analiz. Wymaganego prawem uzasadnienia nie można też doszukać się w protokole z sesji Rady Gminy a także w załączonym do uchwały uzasadnieniu, z którego wynika jedynie że zmiana regulaminu wynika z konieczności dostosowania obecnego Regulaminu do zapisów ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1679). Dlatego też ujawnione w aktach obliczenia średniej ilości odpadów przypadających na jedno miejsce noclegowo/konsumpcyjne nie koresponduje z ustaleniami normatywnymi wynikającymi z treści § 6 ust. 1 i 2 uchwały.

Nie ulega też wątpliwości, że kryteria wprowadzonych unormowań powinny być znane radzie gminy przed podejmowaniem uchwały zawierającej regulamin, co oznacza, że nie mogą być sporządzane dopiero po fakcie stworzenia przepisów nakładających na mieszkańców obowiązki z zakresu utrzymania czystości porządku w gminach.

Zarzuty skargi zostały skierowane także względem § 5 ust. 2 uchwały. W przytoczonym przepisie regulaminu zawarto następującą treść: ustala się średnią ilość odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych, przypadającą na jednego mieszkańca w ilości 40 l na miesiąc. Tego rodzaju przepisy nie mogą być stanowione na podstawie § 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Słusznie w skardze podnosi się, iż średnia wytwarzanych odpadów może być jedynie podstawą określenia opisanych już wyżej parametrów dotyczących pojemności pojemnika lub worka i jego rodzaju, nie zaś występować w charakterze obowiązującej mieszkańców gminy normy. Tego rodzaju wypowiedź jak zakwestionowany skargą przepis § 5 ust. 2 regulaminu jest niedopuszczalna z tej przyczyny, że wprowadza nieznany ustawie parametr w postaci – obowiązującej adresatów regulaminu średniej ilości odpadów komunalnych wytworzonych w gospodarstwach domowych. Z racji charakteru ustanowionych przepisów zakwestionowany § 5 ust. 2, musi być traktowany jako wiążąca adresatów uchwały wytyczna, obligująca do wytwarzania odpadów komunalnych w granicach ustalonej średniej, czego nie dopuszcza w żadnym ze swych przepisów u.c.p.g. Ponadto, podana w § 5 ust. 2 regulaminu średnia ilość wytwarzanych odpadów także nie została w żaden sposób uzasadniona przez organ koniecznymi obliczeniami mającymi na względzie przyjęte w tym przepisie źródło powstawania odpadów w postaci gospodarstwa domowego. Dlatego nie może być wątpliwości, że także § 5 ust. 2 regulaminu nie spełnia wzorców stanowienia aktu prawa miejscowego wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach.

Reasumując, w przedłożonych Sądowi materiałach nie znajdują się dokumenty, które dowodziłyby dopełnienia przez Organ obowiązku kierowania się wytycznymi ustawowymi opracowanymi przed podjęciem uchwały. Należało więc potwierdzić te z argumentów skargi, które podkreślają brak możliwości ustalenia racji jakimi kierował się Organ przy tworzeniu przepisów.

W konsekwencji tego ustalenia Sąd nie mógł stwierdzić, że podejmując przedmiotową uchwałę w zakresie rozstrzygnięć wyrażonych w § 5 ust. 2 i 6, Organ stanowiący uwzględnił przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a i b u.c.p.g. i kierował się zawartymi w nim wytycznymi w zakresie kształtowania aktu prawa miejscowego. Ponadto, znalazły potwierdzenie w toku sądowej kontroli także te zarzuty skargi, które podkreślają nieprawidłowe podzielenie § 6 regulaminu na jednostki redakcyjne w postaci ustępów. Należało zauważyć, iż § 6 regulaminu zawiera dwa ustępy o tej samej numeracji - 2, co ewidentnie narusza § 143 w związku z § 55 ust. 4, § 56 ust. 1 i § 58 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 poz. 283). Kolejne jednostki redakcyjne paragrafu uchwały powinny mieć odpowiednio przyporządkowane numery; niedopuszczalne jest nadawanie odrębnym jednostkom redakcyjnym paragrafu tej samej numeracji.

Z tych powodów uzasadniony jest wniosek, że określone w uchwale minimalne pojemności pojemników lub worków na wytwarzane odpady komunalne nie zostały określone przez Radę Gminy Solina w sposób uzasadniony w kontekście kryteriów z art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a i b w/w ustawy, a tym samym zgodnie z ustawowymi wytycznymi kształtowania norm prawa miejscowego.

Dlatego też zaskarżona uchwała w zakresie określonym w sentencji wyroku w sposób istotny narusza art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a i b ustawy, co oznacza konieczność usunięcia jej w tym zakresie z obrotu prawnego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Niewypełnienie przez Organ stanowiący samorządu gminnego nakazu kierowania się wytycznymi w zakresie stanowienia aktu prawa miejscowego stanowi postać istotnego naruszenia prawa.

Sąd wypowiadając się zaś na temat części istoty sporu pomiędzy skarżącymi, a organem nie dostrzega w powołanych unormowaniach u.c.p.g. zakazu przyjęcia takiej metody konstruowania przepisów określających minimalną pojemność pojemnika lub worka, która uwzględnia wcześniej ustaloną średnią ilość odpadów komunalnych wytwarzanych w określonym źródle, a także liczbę osób korzystających z tych pojemników lub worków. Podstawą stanowionych norm powinna być przede wszystkim średnia ilość odpadów jaka powstaje w określonym źródle, zaś minimalna pojemność pojemnika lub worka, może być zwielokrotnia przy uwzględnieniu liczby osób, jakie mogą korzystać z tych pojemników worków. Pamiętać należy, iż w przypadku określonych źródeł wytwarzania odpadów nie jest w praktyce możliwe dokładne obliczenie ilości osób korzystających. Wskazuje się bowiem w orzecznictwie przykładowo, iż lokale gastronomiczne niezależnie od tego czy są czynne codziennie czy też okazjonalnie charakteryzują się tym, że ilość osób korzystających z nich jest zmienna i zależy od różnych czynników co dodatkowo wskazuje na konieczność posługiwania się dla potrzeb ustalenia ilości wytwarzanych odpadów wartościami uśrednionymi (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 marca 2018 r. o sygn. II SA/Bk 889/17, LEX). Sąd podziela i przyjmuje za własne stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. II SA/Rz 1037/17. LEX, iż prawidłowa wykładnia i zastosowanie przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.. w regulaminie czystości i porządku na terenie gminy wymaga, aby powyższy akt prawa miejscowego określał jedynie w odniesieniu do danej kategorii źródeł wytwarzających odpady (np. szpitale, szkoły, hotele, cmentarze) oraz powiązanej z nim liczby osób (np. liczba osób uczęszczających do szkoły lub korzystających ze szpitala) obowiązkowe rodzaje pojemników (np. pojemniki na odpady biedegradowalne) oraz powiązane z nimi minimalne ich pojemności (np. 1100 l), bez wyznaczania jednak obowiązkowej lub minimalnej pojemności zbiorczej tych pojemników dla danej kategorii nieruchomości, ustalanej na podstawie wskaźników nieprzewidzianych przez ustawę (np. na podstawie wskaźnika powierzchni użytkowej lokali).

Z przedstawionych przyczyn Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 4 u.s.g. i art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a i b u.s.p.g., zobligowany był orzec o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 5 ust. 2 oraz § 6 uchwały Rady Gminy Solina. Skarga w pozostałej części została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a., bowiem strony nie wykazały by pozostałe przepisy regulaminu w jakikolwiek sposób naruszały ich interes prawny.

Natomiast o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. obejmując nimi koszty pokrytego przez strony wpisu od skargi.