Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1969/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
659
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 133, art. 141 par. 4, art. 149 par. 1a,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5 ust. 2 pkt 6 i ust. 5, art. 11 ust. 6a i 7
journal: Dz.U. 2019 poz 298
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych [...] S.A. w likwidacji w [...] oraz Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt VI SAB/Wa 3/21 w sprawie ze skargi [...] S.A. w [...] na przewlekle prowadzenie przez Komisję Nadzoru Finansowego postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na rozpoczęcie działalności bankowej 1. uchyla pkt 3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. oddala skargę kasacyjną Komisji Nadzoru Finansowego; 3. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz [...] S.A. w likwidacji w [...] [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 marca 2021 r., sygn. akt VI SAB/Wa 3/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] S.A. w likwidacji z siedzibą w [...] (dalej: [...], skarżący, Bank) na przewlekłe prowadzenie przez Komisję Nadzoru Finansowego (dalej: KNF, Komisja, organ) postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na rozpoczęcie działalności bankowej: w punkcie 1. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania KNF do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na rozpoczęcie działalności bankowej; w punkcie 2. stwierdził, że KNF dopuściła się przewlekłego prowadzenia postępowania; w punkcie 3. stwierdził, że przewlekle prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 4. zasądził od Komisji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok WSA zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 28 listopada 2018 r., uzupełnionym pismami z 29 listopada 2018 r. oraz 10 grudnia 2018 r., [...] wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której KNF wydała decyzję z dnia [...] listopada 2018 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na rozpoczęcie działalności przez Bank.

Pismem z 21 grudnia 2018 r. organ poinformował [...] o przedłużeniu postępowania do dnia 28 lutego 2019 r. w związku z rozłożonym w czasie uzupełnianiem przez wnioskodawcę dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz koniecznością rozstrzygnięcia złożonych wniosków, w tym wniosku o wyłączenie p.o. Dyrektora Departamentu Licencji Bankowych UKNF [...] oraz Członka KNF [...].

Pismem z 9 stycznia 2019 r. [...] wniósł do organu ponaglenie.

Postanowieniem z 11 stycznia 2019 r. KNF umorzył postępowanie z wniosku o wyłączenie p.o. Dyrektora Departamentu Licencji Bankowych UKNF [...] od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją 27 listopada 2018 r.

Pismem z 14 stycznia 2019 r., działając za pośrednictwem Poczty Polskiej SA oraz skrzynki e-mail Banku, KNF skierował do [...] pismo z prośbą o przeprowadzenie w dniu 21 stycznia 2019 r. spotkania oraz przekazanie, w terminie 15 dni, dokumentów i informacji wskazanych w treści pisma. Pismo było następstwem uzyskanych przez organ informacji o przystąpieniu do Spółdzielni [...] 8 banków spółdzielczych spośród tych banków spółdzielczych, które podpisały akt zawiązania spółki Banku i które dotychczas były zainteresowane udziałem w przedsięwzięciu związanym z wdrożeniem projektu [...] S.A. Na prośbę [...] spotkanie odbyło się w dniu 25 stycznia 2019 r., natomiast pismem z 28 stycznia 2019 r. [...] udzielił odpowiedzi na pismo KFF z 14 stycznia 2019 r.

W dniu 17 stycznia 2019 r. do KNF wpłynęło, skierowane do Prokuratury Okręgowej w Warszawie zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przez pracowników KNF przestępstwa penalizowanego w art. 231 ustawy z dnia z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (tekst jednolity Dz. U. z 2019 roku, poz. 1950 ze zm., dalej: k.k.) oraz wniosek o przystąpienie prokuratora do postępowania prowadzonego z wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z 27 listopada 2018 r.

Następnie w dniu 30 stycznia 2019 r. doręczono [...] protokół ze spotkania, które odbyło się w dniu 25 stycznia 2019 r. W związku z zastrzeżeniami [...], które wymagały wyjaśnienia, protokół został ostatecznie zwrócony w dniu 21 lutego 2019 r.

Równolegle do powyższych działań KNF prowadziła z [...] korespondencję w sprawie ponaglenia zawartego w treści pisma z 9 stycznia 2019 r., wykazując jego bezpodstawność.

W wyniku analizy informacji przekazanych przez [...] przy piśmie z 28 stycznia 2019 r. KNF pismami z 8 i 15 lutego 2019 r. wezwała [...] do złożenia dodatkowych wyjaśnień, w tym przekazania oświadczeń woli banków spółdzielczych z informacją o podtrzymaniu woli uczestnictwa w zrzeszeniu. W pismach z dnia 20 i 21 lutego 2019 r. [...] udzielił obszernych wyjaśnień.

Pismem z 26 lutego 2019 r. KNF wyznaczyła nowy termin załatwienia sprawy na dzień 9 kwietnia 2009 r.

Przed upływem wskazanego terminu, pismem z 12 marca 2019 r. KNF, działając w trybie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 73 § 1 k.p.a. oraz art. 79a k.p.a. poinformowała [...] o możliwości wglądu do akt sprawy oraz niespełnieniu zależnych od [...] przesłanek, które warunkują wydanie decyzji pozytywnej.

Następnie po zapoznaniu się z aktami sprawy, przy piśmie z 18 marca 2019 r. [...] przekazał dodatkowe wyjaśnienia oraz załączył nową wersję programu działalności i planu finansowego.

Z uwagi na powyższe pismem z 28 marca 2019 r. organ ponownie poinformował Bank o przysługujących mu uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 kpa, art. 73 § 1 kpa oraz art. 79a kpa.

W dniu 3 kwietnia 2019 r. [...] zapoznał się z aktami sprawy i złożył dodatkowe wyjaśnienia załączając kolejną wersję programu działalności oraz kopię oświadczeń 22 banków spółdzielczych co do zamiaru przystąpienia do zrzeszenia [...] i zamiaru zbywania akcji Banku w okresie objętym jego programem działalności.

Następnie KNF pismem z 5 kwietnia 2019 r. wyznaczyła nowy termin załatwienia sprawy na dzień 15 czerwca 2019 r. z uwagi na nowy materiał przekazany przez [...].

Pismem 6 maja 2019 r. Prokuratura Okręgowa w Warszawie, nawiązując do pisma [...] z 10 stycznia 2019 r. oraz odpowiadając na pismo KNF z 29 stycznia 2019 r. poinformowała, że nie znaleziono podstaw do zgłoszenia udziału prokuratora w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem [...] z 28 listopada 2018 r.

KNF 14 maja 2019 r. wydała decyzję utrzymującą w mocy własną decyzję z 27 listopada 2019 r.

[...] S.A. w [...] pismem z 15 kwietnia 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Komisję Nadzoru Finansowego postępowania w sprawie z jego wniosku z 28 listopada 2018 r.

Wyrokiem z 10 października 2019 r., sygn. akt VI SAB/Wa 34/19, WSA oddalił skargę [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie można było zarzucić KNF przewlekłości postępowania prowadzonego z wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, pomimo bezspornego przekroczenia terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu długi czas postępowania spowodowany był koniecznością rozpatrywania wniosków skarżącej (o przeprowadzenie dowodów, o wyłączenie pracowników KNF, o przystąpienie prokuratora do postępowania). Sprawa z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na rozpoczęcie działalności przez Bank należy do spraw skomplikowanych dowodowo, przy których dochowanie ustawowego terminu zakończenia postępowania może okazać się trudne, chociażby z tego względu, że wymaga przeprowadzenia analizy złożonego i skomplikowanego materiału dowodowego. Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ informował Bank, wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Strona miała zagwarantowane prawo do zapoznawania się z aktami sprawy i z prawa tego skutecznie korzystała. Wychodząc naprzeciw oczekiwaniom strony organ aranżował spotkania, w którym tłumaczył motywy swego postępowania i zakres podejmowanych czynności. W ocenie Sądu nie można również przypisać KNF braku staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie i by jej działania były niecelowe, nieskuteczne i nie prowadziły do zakończenia sprawy. Poszczególne czynności były podejmowane w uzasadnionych okolicznościami faktycznymi odstępach czasu. Nosiły cechy koncentracji i były niezbędne dla dalszego toku postępowania, w tym załatwienia sprawy.

Od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, [...] S.A. w likwidacji w [...] złożył skargę kasacyjną na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 poz. 2325 - dalej: p.p.s.a.), zarzucając wyrokowi mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:

1. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 3, w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i ustalenie, że Komisja Nadzoru Finansowego prowadziła postępowania w sposób przewlekły, w szczególności ze względu na upływ czasu między złożeniem przez [...] wniosku w dniu 28 listopada 2018 r. a wydaniem przez KNF decyzji w dniu [...] maja 2019 r., znaczne okresy przerw między kolejnymi czynnościami organu, które skłaniają do stwierdzenia, że przynajmniej przez część tego czasu organ pozostawał bezczynny, nieprowadzenie postępowania przez kilka miesięcy z powodu wystąpienia przez [...] z wnioskiem o przyłączenie się do sprawy Prokuratora, rozpoznawanie z przekroczeniem terminów ustawowych wniosków o wyłączenie pracowników KNF na podstawie bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, trzykrotne wyznaczanie przez organ nowego terminu załatwienia sprawy, z których żaden nie został przez KNF dotrzymany, brak podejmowania czynności zmierzających do koncentracji materiału dowodowego, przy uwzględnieniu że organ opierał się na ponownej analizie dokumentacji rozpoznawanej na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego przez okres 5 miesięcy;

2. naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. (autor skargi kasacyjnej przywołał także: "ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; t.j. z dnia 25 października 2018 r., Dz. U. z 2018 r. poz. 2107" – bez wskazania związku z wzorcem kontroli z p.p.s.a. oraz bez wskazania jakiejkolwiek jednostki redakcyjnej) w zw. z art. 12, art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wnikliwej kontroli legalności orzeczenia oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego organ prowadził przewlekle postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na rozpoczęcie przez [...] S.A. działalności.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jedynie naruszenie prawa materialnego - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz wydanie orzeczenia, a nadto zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

NSA wyrokiem z 17 września 2020 r., sygn. akt II GSK 496/20, uchylił wyrok WSA w Warszawie z 10 października 2019 r.

NSA uznał za zasadny zarzut naruszenia przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierało właściwej analizy stanu faktycznego sprawy w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, pomijając przy tym część zarzutów i argumentacji przedstawionej przez [...] w toku postępowania przed sądem pierwszej instancji.

NSA wskazał, że WSA stwierdzając, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że złożony 28 listopada 2018 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy był dwukrotnie uzupełniany przez [...] (pismo z 29 listopada 2018 r. i 10 grudnia 2018 r. – k. 23 i k. 132 akt administracyjnych) i wskazując, że: "zakres wnioskowanej przez Skarżącego kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej został ostatecznie dookreślony dopiero w dniu 10 grudnia 2018 r. poprzez wskazanie jakiego rodzaju naruszenia prawa procesowego i materialnego dopuścił się KNF wydając decyzje z 27 listopada 2018 r.", pomija jasne reguły procesowe wynikające z art. 127 § 3 k.p.a., którymi winien kierować się organ rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro bowiem do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, to jest oczywiste, że zastosowanie mają wprost przepisy regulujące postępowanie przed organem drugiej instancji co do zakresu ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Sprawa podlega zatem ponownej merytorycznej kontroli. KNF była więc obowiązana ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, a stosowne rozstrzygnięcie powinna wydać w ciągu miesiąca od dnia otrzymania tego wniosku. Przypisanie więc przez WSA istotnego znaczenia czynności "ostatecznego dookreślenia zakresu wnioskowanej przez Skarżącego kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej" nie mogło mieć znaczenia w sprawie, przy czym jest kwestią nierozstrzygniętą – wobec braku ustaleń Sądu pierwszej instancji – czy złożenie przez Bank pisma z 10 grudnia 2018 r. prowadziło do wydłużenia postępowania z przyczyn leżących po stronie Banku z powodu wniosków zawartych w tym piśmie, czy też nie miało takiego znaczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał też, że przytoczenie przez WSA okoliczności złożenia 17 grudnia 2018 r. przez Bank wniosku o wyłączenie p.o. Dyrektora Departamentu Licencji Bankowych UKNF oraz członka KNF, nie zwalniało sądu pierwszej instancji z obowiązku ich oceny w kontekście zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. WSA winien więc ustalić, czy mając na uwadze dane wynikające z akt postępowania administracyjnego, za usprawiedliwione można było uznać prowadzenie postępowania wpadkowego w przedmiocie wyłączenia pracownika oraz członka organu kolegialnego przez – odpowiednio – okres około jednego miesiąca i trzech miesięcy.

Naczelny Sąd Administracyjny zarzucił również, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w żadnym zakresie i nie ocenił okoliczności oczekiwania przez organ na decyzję właściwej jednostki prokuratury o ewentualnym udziale w postepowaniu administracyjnym, która to odpowiedź – zresztą negatywna – udzielona została dopiero 9 maja 2019 r., przy czym zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa, zawierające wniosek o przystąpienie prokuratora do sprawy, nie było skierowane do KNF, a jego adresatem była właściwa jednostka prokuratury, do której Bank wysłał zawiadomienie 10 stycznia 2019 r. W tym zakresie za nieuargumentowane rzeczowo NSA uznał stwierdzenie WSA, że słusznie "akcentuje organ, że trudno założyć, że organ nadzoru miał prowadzić postępowanie administracyjne w ten sposób, aby zniweczyć cel żądania Banku, tj. załatwić sprawę z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy tak szybko by uniemożliwić prokuratorowi wzięcie udziału w postępowaniu administracyjnym".

NSA zwrócił również uwagę na to, że WSA wskazał także na szereg innych działań KNF podejmowanych w okresie od złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co do których przyjął tezę organu o potrzebie ich dokonywania, pomijając jednak kwestię celowości tych działań z uwagi na przedmiot postępowania. NSA podkreślił, że skoro w toku postępowania organ administracji publicznej podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), to realizację tego obowiązku należy oceniać w konkretnych okolicznościach sprawy, uwzględniając w szczególności przedmiot sprawy i celowość podejmowania czynności dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy. Oceny takiej WSA nie zawarł jednak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Ponownie rozpoznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez KNF, WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok z 25 marca 2021 r., sygn. akt VI SAB/Wa 3/21, w którym umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania KNF do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia, stwierdzono, że KNF dopuściła się przewlekłego prowadzenia postępowania i że przewlekle prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzono od KNF na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Uzasadniając rozstrzygnięcie WSA stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę był, na postawie art. 190 p.p.s.a., związany wykładnią prawa dokonaną w wyroku NSA.

WSA uznał, że wobec wydania 14 maja 2019 r. przez KNF decyzji w sprawie, bezprzedmiotowe stało się wyznaczenie organowi terminu do wydania decyzji w określonym terminie i w tym zakresie umorzył postępowanie.

Dokonując analizy treści pism [...] nadsyłanych w toku postępowania, zakresu składanych wniosków oraz czynności podejmowanych przez organ w celu załatwienia sprawy, WSA uznał, że KNF dopuściła się przewlekłego prowadzenia postępowania, a jej czynności podejmowane między 14 stycznia 2019 r. (datą podjęcia merytorycznych czynności w sprawie) a 14 maja 2019 r. (datą wydania decyzji) miały charakter powtarzalny i ukierunkowane były na wykazanie aktywności KNF, ale zbędnej dla rozstrzygnięcia sprawy.

Postępowanie nie trwało jednak zdaniem WSA na tyle długo, żeby można było stwierdzić rażące naruszenie prawa.

Skargi kasacyjne od tego wyroku WSA w Warszawie z 25 marca 2021 r., sygn. akt VI SAB/Wa 3/21, wniosły Komisja Nadzoru Finansowego oraz [...] S.A. w likwidacji w [...].

KNF w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 2, pkt 3 i pkt 4 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o jej rozpoznanie w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej i uznania, że istota skargi jest dostatecznie wyjaśniona. KNF wniosła także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i zrzekła się rozprawy. Wyrokowi WSA Komisja zarzuciła:

1) Naruszenie przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie kontroli w zakresie przewlekłości prowadzenia przez Komisję Nadzoru Finansowego postępowania z wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na rozpoczęcie działalności bankowej w taki sposób, że Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie ustalił stan faktyczny sprawy w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, ignorując tym samym, iż orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd administracyjny pierwszej instancji przy ocenie przewlekłości postępowania ma obowiązek brania pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają i które mogą istotnie wpłynąć na ocenę odnośnie zasadności i terminowości podejmowanych, w ramach sprawy prowadzonej przez organ, czynności. Gdyby WSA uwzględnił całokształt akt sprawy i konsekwencji zawartych w nich treści wówczas nie doszedłby do wniosku uzasadniającego ocenę, że KNF prowadziła przedmiotowe postępowanie w sposób przewlekły. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przejawia się w bezpodstawnych twierdzeniach:

- jakoby "Opisane wnioski Banku i podjęte w ich wyniku czynności przez KNF nie wymagały tak długiego okresu czasu rozpoznania, jak to uczynił KNF, mogły być załatwione niezwłocznie, w terminie przewidzianym przez 35 § 3 k.p.a.", co wynika z braku uwzględnienia, w analizowanym przez WSA stanie faktycznym, obszerności materiału dowodowego, złożonego charakteru sprawy oraz braku pełnej analizy treści pism kierowanych do KNF w świetle ich wpływu na konieczność wydłużenia czasu postępowania w tym postępowaniu zasygnalizowaną Stronie postępowania przez KNF w piśmie z dnia 21 grudnia 2018 r. informującym o braku możliwości zakończenia postępowania w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. i przesunięciu tego terminu do 28 lutego 2019 r.,

- jakoby pisma Banku złożone w okresie miesiąca od dnia wpływu wniosku z dnia 28 listopada 2018 r. nie wymagały "prowadzenia dodatkowego postępowania",

- jakoby "w piśmie z 14 grudnia 2018 r. Bank nie zawarł wniosków, które wymagałyby czasochłonnych czynności, nawet gdyby wskutek rozpoznania wniosków trzeba było wydać postanowienia",

- jakoby "Organ w piśmie z 21 grudnia 2018 r. w nieuzasadniony sposób przedłużył postępowanie do 28 lutego 2019 r., a czynności zaczął podejmować 11 stycznia 2019 r. (dotyczące wyłączenia pracownika UKNF), a merytoryczne - 14 stycznia 2019 r.

Tezy te nie uwzględniają faktu, że w postępowaniu obok obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w I instancji, pojawiają sie w kolejnych wystąpieniach Banku, w tym przede wszystkim w wystąpieniu z dnia 10 grudnia 2018 r., nie tylko wnioski powodujące konieczność ich rozpatrzenia, nowe dowody – wnioski dowodowe wymagające zbadania i oceny, względem ustaleń zawartych w decyzji z dnia 27 listopada 2018 r. odmawiającej wydania zezwolenia na rozpoczęcie działalności przez [...], które wymagały rozpatrzenia co do ich zasadności i odniesienia się do nich w decyzji.

Brak weryfikacji materiałów akt sprawy przy formułowaniu tych tez doprowadził WSA do nieuzasadnionego wniosku, że dalsze czynności KNF podejmowane w postępowaniu były zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, co w związku z niezałatwieniem wniosku w terminie wyznaczonym przez art. 35 § 3 k.p.a., miało prowadzić do powielania czynności już przeprowadzonych przed wydaniem decyzji z dnia 27 listopada 2018 r. WSA skupił się bowiem na uwzględnieniu wytycznych NSA, pomijając analizę i tym samym wnioski jakie mogłyby wynikać z analizy całości akt sprawy, co mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy.

2) Naruszenie przepisu art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w zaskarżonym wyroku uzasadnienia, które cechuje niespójność i brak logiki argumentacji przejawiające się w uznaniu, że wniosek o wyłączenie członka KNF nie miał wpływu na zaistnienie po stronie KNF, w związku z rozpatrywaną sprawą, uzasadnionej konieczności skierowania do Strony pisma z informacją o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, a to w sytuacji, gdy WSA przeprowadził pogłębioną analizę wysyłki i odbioru pisma KNF z dnia 21 grudnia 2018 r. (tj. zawiadomienia o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania), nie przeprowadzając równoległej analogicznej analizy co do możliwości załatwienia wniosku o wyłączenie członka KNF w terminie 1 miesiąca od wpływu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co pozbawiło Sąd możliwości oceny realności przyjętego ustalenia i miało istotny wpływ na wynik sprawy.

3) Naruszenie przepisu art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w zaskarżonym wyroku uzasadnienia, które cechuje niespójność i nielogiczność argumentacji w świetle przyjętych ustaleń stanu faktycznego i w świetle ustawowych obowiązków spoczywających na organie w związku z rozpatrywaniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przejawiające się w uznaniu, że "Z uwagi na przedłużające się nadmiernie postępowanie odwoławcze, czynności KNF powielały czynności już przeprowadzone przed wydaniem decyzji z 27 listopada 2018 r. Dlatego, tym bardziej nie znajdowały uzasadnienia dalsze przesunięcia terminu załatwienia sprawy, najpierw do 9 kwietnia 2019 r. (pismo z 26 lutego 2019r.), a następnie do 9 czerwca 2019 r. (pismo KNF z 5 kwietnia 2019 r.)", podczas gdy uznanie, że dane czynności są powielane powinno być możliwe wyłącznie przy niezmienionym stanie faktycznym. Gdy stan faktyczny podlega zmianom logiczne jest, że część czynności powinna zostać powtórzona, o ile niezbędne jest wyjaśnienie sprawy i usunięcie wątpliwości, jakie powstają w toku postępowania w związku z pojawieniem się tych nowych okoliczności faktycznych w sprawie. Także te naruszenia mogły istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Należy przy tym nadmienić, że organ administracji rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zobligowany jest do ponownego przeprowadzenia całego postępowania dowodowego. Służy to realizacji prawa strony postępowania do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Zaniechanie tych czynności prowadziłoby do naruszenia dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

4) Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 11 ust. 6a i 7 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym (dalej: u.n.r.f.) (w związku z art. 27 § 1 k.p.a.) i w związku z art. 24 § 3 k.p.a, poprzez uznanie, że przepisy art. 11 ust. 6a i 7 u.n.r.f. w związku z art. 24 § 3 k.p.a. nie mają zastosowania do członka KNF, o którym mowa w art. 5 ust. 2 pkt 6 u.n.r.f. tj. do przedstawiciela Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, a w tym przypadku jego Prezesa, w związku uznaniem, że członkowie wskazani art. 5 ust. 5 u.n.r.f., w tym przedstawiciel BFG, uczestniczą w posiedzeniach KNF wyłącznie z głosem doradczym, podczas gdy art. 11 ust. 6a i ust. 7 u.n.r.f. zasadnie nie różnicuje możliwości wyłączenia członków KNF w zależności od ich statusu wynikającego z art. 5 ust. 5 u.n.r.f, bowiem każdy członek Komisji, w tym członek pozbawiony prawa głosu może zadawać pytania, formułować opinie, stanowiska i oceny w sprawie przedstawianej Komisji, tym samym wpływając na podejmowane przez nią decyzje, który to wpływ Strona postępowania - Bank, poprzez złożenie wniosku o wyłączenie od udziału w postępowaniu pana Zdzisława Sokala, chciała wykluczyć. Przyjęte w tej sprawie przez WSA ustalenie niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż czyni ono postępowanie wpadkowe w sprawie wyłączenia wskazanej tu osoby całkowicie zbędnym, czym podważa potrzebę wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy uzasadnionego koniecznością rozpatrzenia wniosku w tej sprawie, co może mieć istotne znaczenie dla oceny przewlekłości prowadzonego przez KNF postępowania.

W skardze kasacyjnej [...] S.A. w likwidacji zaskarżyła wyrok WSA w Warszawie w części – w zakresie pkt 3 stwierdzającego, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrokowi zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:

1. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 3, w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przewlekłe prowadzenie przez Komisję Nadzoru Finansowego postępowania z wniosku [...] SA o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na rozpoczęcie działalności Banku nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności ze względu na podejmowanie po dniu 28 listopada 2018 r. przez KNF czynności w sposób pozorny, już po upływie materialnego terminu z art. 38 ustawy Prawo bankowego, wprowadzania w błąd i dezinformowania Skarżącej o terminie właściwym do wydania decyzji, labilności, a przez to całkowitej dowolności w wykładni prawa materialnego przez KNF, a tym samym bezprzedmiotowe przedłużanie postępowania narażające Bank na ponoszenie dodatkowych wydatków, a w konsekwencji uniemożliwiające rozpoczęcie działalności banku apeksowego, a także naruszenie naczelnych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a.);

2. naruszenie art. 190 p.p.s.a., gdyż w skarżonym wyroku WSA nie wykonał w sposób precyzyjny zaleceń i wykładni prawa zaprezentowanych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2020 r., sygn. akt GSK 496/20 uchylającym w całości zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 10 października 2019 r., sygn. akt VI SAB/Wa 34/19 i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., w szczególności poprzez brak stwierdzenia podejmowania przez KNF czynności pozornych, powodujących że organ jawi się jako aktywny, gdy w istocie po dniu 28 listopada 2018 r. podejmował czynności dowodowe lub inne czynności zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy;

3. naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 12, art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wnikliwej kontroli legalności orzeczenia co doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia, że przewlekłość postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na rozpoczęcie przez [...] SA działalności nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze kasacyjnej [...] wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 3 wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów postępowania na rzecz skarżącego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W nadesłanych do Naczelnego Sądu Administracyjnego pismach procesowych skarżący i organ wnosili o uwzględnienie wniesionej przez siebie skargi kasacyjnej oraz o oddalenie skargi kasacyjnej strony przeciwnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na rozprawie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie posiedzenia na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie obydwie strony złożyły skargi kasacyjne od wyroku WSA z dnia 25 marca 2021 r. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami wniesionych w tej sprawie skarg kasacyjnych. Granice te są wyznaczone wskazanymi w nich podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skarg kasacyjnych polegało na tym, że był on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez skarżących kasacyjnie i nie mógł we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skarg kasacyjnych, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności wniesionych w tej sprawie skarg kasacyjnych podkreślenia wymaga, że na podstawie art. 190 p.p.s.a. zakres rozpoznania i ocena prawna w niniejszej sprawie zostały wyznaczone wiążącym w tej sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2020 r., sygn. akt II GSK 496/20. W wyroku tym, uchylając wcześniejszy wyrok WSA oddalający skargę na przewlekłość postępowania KNF i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, NSA uznał, że uzasadnienie wyroku WSA nie spełniało wymogów przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie zawierało właściwej analizy stanu faktycznego sprawy w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. NSA uznał, że Sąd I instancji skoncentrował się na zrelacjonowaniu faktów, natomiast jego własna opinia o nich była nadmiernie lakoniczna i zalecił, aby po ponownym rozpoznaniu sprawy w uzasadnieniu Sąd ustosunkował się do argumentacji podniesionej przez Bank oraz uwzględnił wskazane przez NSA przepisy.

Na uwzględnienie zasługuje skarga kasacyjna [...] S.A., dotycząca punktu 3 sentencji zaskarżonego wyroku WSA. Zasadnie zarzucono w bowiem w tej skardze kasacyjnej naruszenie art. 190 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 149 § 1a p.p.s.a. w odniesieniu do części uzasadnienia zaskarżonego wyroku dotyczącej rozstrzygnięcia Sądu, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Należy podzielić ocenę skarżącej kasacyjnie Spółki, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w odniesieniu do tej kwestii nie zrealizowano prawidłowo wiążącego w tej sprawie nakazu ustosunkowania się do argumentacji podniesionej przez Bank oraz uwzględnienia właściwej analizy stanu faktycznego sprawy w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, wynikających z wyroku NSA z 17 września 2020 r., sygn. akt II GSK 496/20.

Uzasadnienie dotyczące tej części rozstrzygnięcia Sądu jest nadal nadmierne lakoniczne. WSA wskazując powody, które jego zdaniem przesądziły o tym, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ograniczył się bowiem jedynie do wskazania, że "Postępowanie trwało prawie sześć miesięcy, ale nie na tyle długo, aby mówić z tego powodu o rażącym naruszeniu prawa. Zresztą ostateczna wykładnia art. 38 u.pr.bank. zaprezentowana przez KNF w decyzji z 14 maja 2019 r. nie pogorszyła sytuacji banku. Z drugiej strony sama Spółka w licznych pismach nie dopatrywała się w działaniach/zaniechaniach Banku rażącej przewlekłości postępowania".

Takie ogólne uzasadnienie Sądu nie może być uznane za wystarczające w świetle oceny i wskazań zawartych we wcześniejszym wyroku NSA z 17 września 2020 r. W wyroku tym jednoznacznie negatywnie oceniono bowiem nadmierną lakoniczność uzasadnienia rozstrzygnięcia Sądu i brak właściwej analizy stanu faktycznego sprawy w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Zdaniem NSA rozstrzygającego niniejszą sprawę, ta wada uzasadnienia wyroku w odniesieniu do rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – nadal nie została przez WSA poprawiona.

Rażące naruszenie prawa, na co słusznie zresztą zwrócił uwagę sam Sąd, jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie zatem o tej kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości jest zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, tj. bezczynności lub przewlekłości niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Wymaga zatem przeprowadzenia szczegółowej analizy i oceny przebiegu całego przeprowadzanego w sprawie postępowania z punktu widzenia ustalenia czy jego przewlekłość miała cechy rażącego naruszenia prawa. W celu ustalenia, czy naruszenie prawa w postaci przewlekłości postępowanie jest rażące, należałoby zatem uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także konieczne jest wskazanie i ocena wszelkich innych okoliczności sprawy, i dopiero na ich podstawie dokonanie oceny, czy przewlekłe działanie organu miało charakter rażący. Rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia, szczególnie znaczące i niezaprzeczalne (por. m.in. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tych okoliczności WSA w zaskarżonym wyroku nie wskazał i nie ocenił. Powołanie się przez WSA jedynie na długość trwania postępowania ("Postępowanie trwało prawie sześć miesięcy, ale nie na tyle długo, aby mówić z tego powodu o rażącym naruszeniu prawa.") nie jest wystarczające, gdyż samo przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy nie jest wystarczające do dokonania oceny czy przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. Nie można też uznać za wystarczające stwierdzenia Sądu dotyczącego "niepogorszenia sytuacji Banku" przez "ostateczną wykładnię art. 38 ustawy Prawo bankowe", WSA ograniczył się bowiem jedynie do powołania się na tę okoliczność, ale nie wyjaśnił dlaczego jego zdaniem treść merytoryczna wydanej w sprawie decyzji miałaby mieć znaczenie dla oceny rażącego charakteru przewlekłości. WSA nie dokonał analizy i oceny z punktu widzenia ustalenia przesłanki rażącego naruszenia prawa innych okoliczności tej sprawy, na które zwracał uwagę analizując czy doszło do przewlekłości. Wbrew zaleceniom NSA, nie odniósł się też do argumentacji i oceny Banku.

Mając zatem na uwadze przytoczoną powyżej treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku co do punktu 3 sentencji wyroku czyli uznania przez WSA, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, należy uznać, że - wbrew zaleceniom NSA zawartym w wyroku z 17 września 2020 r. - nadal WSA nie uwzględnił w ocenie przesłanki rażącego naruszenia prawa "istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności" i po ponownym rozpoznaniu sprawy "w uzasadnieniu nie ustosunkował się do argumentacji podniesionej przez Bank" i "nie uwzględnił wskazanych przez NSA przepisów".

Z tego powodu NSA w niniejszej sprawie uwzględnił skargę kasacyjną [...] S.A., uchylił punkt 3 zaskarżonego wyroku i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania sprawy w tym zakresie, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę WSA, w zakresie wyznaczonym poprzednim wyrokiem NSA z 17 września 2020 r., sygn. akt II GSK 496/20, oraz niniejszym wyrokiem, powinien rozważyć wszelkie okoliczności spornego w tej sprawie postępowania i ocenić je z punktu widzenia istnienia przesłanki o której mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., szczegółowo uzasadniając powody, które doprowadziły Sąd do przyjętej oceny.

Zdaniem NSA nie jest natomiast zasadna skarga kasacyjna wniesiona przez KNF, odnosząca się do punktów 2, 3 i 4 zaskarżonego wyroku WSA.

WSA, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zgodnie z zaleceniami zawartymi w poprzednim wyroku NSA z 17 września 2020 r., sygn. akt II GSK 496/20, dokonał obszernego opisu i analizy przebiegu postępowania i szczegółowej oceny czy w tej sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej KNF (pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej KNF), w tej części uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Niedostatki uzasadnienia, na które wskazywał NSA we wcześniejszym wyroku, zostały skorygowane. WSA dokonał rzetelnej analizy przebiegu całego postepowania, szczegółowo opisał wszystkie czynności podejmowane przez organ w toku postepowania, uwzględnił działanie strony w tej sprawie i składane przez nią wnioski. Wziął pod uwagę dodatkowe pisma składane przez stronę uzupełniające wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i ocenił je z punktu widzenia cech postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.), co nakazał NSA we wcześniejszym wyroku. Zgodnie z zaleceniem NSA, WSA dokonał też oceny czynności "ostatecznego dookreślenia zakresu wnioskowanej przez Skarżącego kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej". Realizując wskazanie NSA, WSA ocenił również czas trwania postępowań wpadkowych zainicjowanych wnioskami o wyłączenie pracowników. Wypełnił też zalecenie NSA dokonania oceny wpływu zawiadomienia prokuratora na czas trwania spornego postępowania administracyjnego. Dokonał także, zgodnie ze wskazaniami NSA, oceny potrzeby podjęcia szeregu działań przeprowadzonych przez Komisję w okresie od złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (28 listopada 2018 r.) do wydania decyzji przez KNF (14 maja 2019 r.) i ich celowości z uwagi na przedmiot postępowania. Przeprowadził też nakazaną przez NSA ocenę czy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, oraz oceną zasadności przedłużania terminu załatwienia sprawy "i podejmowania czynności pozornych, powodujących, że organ jawi się jako aktywny, gdy w istocie podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy". Wszystkie te rozważania i oceny Sądu znalazły wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w części uzasadnienia wyroku dotyczącego stwierdzenia przewlekłości postępowania jest zatem nieuzasadniony.

Nie mógł przynieść oczekiwanego przez KNF rezultatu również zarzut sformułowany w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z rt.. 11 ust. 6a i 7 u.n.r.f. w związku z art. 27 § 1 k.p.a. i w związku z art. 24 § 3 k.p.a. Komisja skoncentrowała się bowiem w nim na merytorycznej polemice z WSA co do przesłanek i zasadności wyłączenia członka KNF będącego przedstawicielem Bankowego Funduszu Gwarancyjnego od rozpoznania sprawy, a nie na zasadniczym dla tej sprawy zagadnieniu usprawiedliwionego czasu trwania tego postępowania wpadkowego.

Za niezasadny należy też uznać zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. (punkt 1 petitum skargi kasacyjnej). W świetle wyrażonej w tym przepisie zasady orzekania sądu administracyjnego I instancji na podstawie akt sprawy, w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd ten orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, uwzględniając również, zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także - jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a. - dowody uzupełniające z dokumentów. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy, rozumiany jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy, oznacza więc orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Innymi słowy, przywołany przepis wyznacza granice, w których może operować sąd administracyjny przyjmując za podstawę orzekania w sprawie dany stan faktyczny. Konsekwencją powyższego, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest to, że w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. lub 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach (por. np. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09). Innymi słowy, art. 133 § 1 p.p.s.a. może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a w konsekwencji wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej w tym przepisie naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy oraz tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym (por. np. wyroki NSA z: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13).

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby skarżąca KNF wykazała zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji, która uzasadniałaby twierdzenie, że Sąd I instancji wykroczył poza wyznaczone aktami administracyjnymi granice, a w konsekwencji, aby – jak twierdzi skarżąca (por. pkt V.1. skargi kasacyjnej, s. 2) – "ustalił stan faktyczny sprawy w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy", a więc oparł orzeczenie na ustaleniach nie znajdujących oparcia w aktach sprawy, a więc na własnych ustaleniach dotyczących przebiegu spornego postępowania sprzecznych z rzeczywistymi, tzn. na faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy.

Skarżąca kasacyjnie KNF nie wskazała o jakie dowody lub fakty miałoby chodzić oraz z jakiego źródła – innego niż akta sprawy – miałyby one pochodzić. Z całą pewnością bowiem sytuacją taką nie są "bezpodstawne" według KNF twierdzenia WSA "jakoby opisane wnioski Banku i podjęte w ich wyniku czynności przez KNF nie wymagały tak długiego okresu czasu rozpoznania (...)", "braku uwzględnienia, w analizowanym przez WSA stanie faktycznym, obszerności materiału dowodowego, złożonego charakteru sprawy (...)", składanych przez Bank "wniosków, które wymagałyby czasochłonnych czynności (...)" itd. Wskazywane przez KNF czynności i okoliczności zostały odzwierciedlone w aktach sprawy. W ramach zarzutu naruszenia art. 133 p.p.s.a. KNF kwestionuje zaś jedynie ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę, co w ramach tego zarzutu nie jest dopuszczalne. Naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie uzasadnia bowiem podważanie w skardze kasacyjnej prawidłowości oceny tych okoliczności przez Sąd. W tym względzie wymagane byłoby postawienie nie zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., lecz zarzutu naruszenia innych stosownych przepisów p.p.s.a. i k.p.a. dotyczących przewlekłości postępowania, czego w skardze kasacyjnej Komisja Nadzoru Finansowego nie zrobiła.

Z przedstawionych powodów zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego zostały przez NSA uznane za niezasadne i dlatego skarga kasacyjna KNF została oddalona, na podstawie art. 184 p.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku).

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), stosownie do wyniku sprawy, tj. biorąc pod uwagę, że uchylił zaskarżony wyrok w części, w jakiej uwzględnił skargę kasacyjną [...]. Na zasądzoną kwotę 477 zł składają się: zwrot wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł), opłata skarbowa od jednego stosunku pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie dla jednego radcy prawnego, który reprezentował [...] w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed obiema instancjami - za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (360 zł).