Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2711/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1a i § 2 art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 164/19 w sprawie ze skargi I. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 164/19, rozpoznaniu sprawy ze skargi I. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego postępowania w rozpoznaniu wniosku I. H. o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE z 27 sierpnia 2018 r. (pkt 1); stwierdził, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 3) i zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 5 lutego 2019 r. I. H. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącej z 27 sierpnia 2018 r. o udzielenie jej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. W skardze wniesiono o:

1) stwierdzenie przewlekłości postępowania,

2) zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie tygodnia od zwrotu akt sprawy z prawomocnym wyrokiem;

3) stwierdzenie, że przewlekłe postępowanie organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4) orzeczenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 4000 zł;

5) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że 27 sierpnia 2018 r. skarżąca złożyła na biurze podawczym [...] Urzędu Wojewódzkiego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Tego samego dnia odebrała wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku – dowodu posiadania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Brak ten został uzupełniony 29 sierpnia 2018 r. przez złożenie umowy najmu lokalu i od tamtej pory nie został wyznaczony termin załatwienia sprawy. Wobec powyższego pismami z 30 sierpnia 2018 r. i 28 września 2018 r. zwrócono się o przyspieszenie rozpoznania sprawy, natomiast pismem z 12 października 2018 r. wniesiono ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Jak podniesiono, do dnia złożenia skargi, tj. 5 lutego 2019 r., nie została wydana w sprawie decyzja, nie udostępniono także akt administracyjnych sprawy pełnomocnikowi pomimo dwukrotnego złożenia wniosku.

W odpowiedzi na skargę z 7 marca 2019 r. Wojewoda [...] wniósł o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi.

Organ wskazał, że po uzupełnieniu przez skarżącą braków formalnych wniosku pismem z 13 września 2018 r. zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Komendanta [...] Policji o przekazanie informacji dotyczących skarżącej. Termin uzyskania odpowiedzi upływał 15 października 2018 r. i 22 października 2018 r. Ponadto 22 lutego 2019 r. ponownie wezwano skarżącą do uzupełnienia wniosku, a także zwrócono się do Straży Granicznej o informację dotyczącą jej wjazdów i wyjazdów na terytorium Rzeczypospolitej Polskie. Odpowiedzi na oba wezwania organ otrzymał 26 lutego 2019 r. W dniu [...] marca 2019 r. potwierdzono wydanie certyfikatu znajomości języka polskiego skarżącej. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Wojewoda [...] udzielił cudzoziemce zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE.

Organ wyjaśnił, że opóźnienie w zakończeniu postępowania czy podejmowaniu poszczególnych czynności było spowodowane – podobnie jak w innych urzędach wojewódzkich – ciągle utrzymującym się, gwałtownym wzrostem liczby składanych wniosków przez cudzoziemców oraz brakami kadrowymi. Dodał, że w tutejszym Urzędzie obecnie realizowany jest plan wyjścia z zaległości i usprawnienia procedury wydawania zezwoleń w zakresie legalizacji pobytu.

W ocenie organu wniosek skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej jest całkowicie bezzasadny wobec nieuprawdopodobnienia poniesienia szkody w wyniku czasu trwania postępowania.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Wojewoda wskazał, że nie został wypełniony warunek wyczerpania środków zaskarżenia, albowiem do organu nie wpłynęło ponaglenie w trybie art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r., poz. 2096; dalej: k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r. uwzględnił skargę stwierdzając, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, jednakże w ocenie Sądu przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę.

W pierwszej kolejności Sąd uznał, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi, gdyż skarżąca wyczerpała tryb warunkujący dopuszczalność skargi składając ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Wprawdzie zostało ono złożone bezpośrednio do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców jako organu wyższego stopnia a ten nie przekazał go do Wojewody, jednak mimo tego, w ocenie Sądu, formalny warunek wniesienia skargi na przewlekłe postępowanie określony w art. 52 § 1 p.p.s.a. został wypełniony.

Dalej Sąd opisał przebieg kontrolowanego postępowania. Wniosek skarżącej wszczynający postępowanie wpłynął do Wojewody 27 sierpnia 2018 r. W toku postępowania organ dwukrotnie: 27 sierpnia 2018 r. i 22 lutego 2019 r. wezwał skarżącą, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia braków formalnych wniosku, które to braki zostały przez skarżącą niezwłocznie uzupełnione. Organ także zwracał się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Komendanta [...] Policji o udzielenie informacji. Finalnie [...] marca 2019 r., po niemal 7 miesiącach trwania postępowania, została wydana decyzja uwzględniająca wniosek.

Zdaniem Sądu ogół przedstawionych powyżej okoliczności uzasadnia uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego postępowania w rozpoznaniu wniosku skarżącej.

Sąd wskazał, że w związku z wydaniem przez Wojewodę rozstrzygnięcia w sprawie bezprzedmiotowe stało się zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie dochodzonego skargą aktu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny, czy stwierdzona przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd wyjaśnił, że za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. W świetle tych kryteriów, zdaniem Sądu, zaistniała w sprawie przewlekłość nie nosi ostatecznie znamion rażącego naruszenia prawa. Przy określaniu stopnia naruszenia przez Wojewodę przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących terminowość załatwiania spraw Sąd miał na uwadze znany mu urzędu zarówno fakt pewnego stopnia skomplikowania spraw o udzielenie cudzoziemcom pozwolenia na pobyt czasowy – w tym pobyt rezydenta długoterminowego, jaki i fakt rozpatrywania przez organ ich dużej liczby, co w naturalny sposób znacznie utrudnia dotrzymywanie terminów kodeksowych. Dostrzegając te uwarunkowania, w pewnym zakresie usprawiedliwiające niedochowanie przez organ ustawowych terminów, Sąd podkreślił jednocześnie, że powyższe w żadnym razie nie zwalnia organu odwoławczego od obowiązku podjęcia takich działań organizacyjnych, które zapewnią realizację ustawowych obowiązków.

W ocenie Sądu stwierdzenie przewlekłości Wojewody w dotychczasowym procedowaniu stanowi wystarczający środek dyscyplinujący ten organ. Tym samym Sąd nie dostrzegł przesłanek do zastosowania z urzędu instrumentów przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. (wymierzenie grzywny, przyznanie sumy pieniężnej), toteż w tym zakresie skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła I. H. Wyrok zaskarżyła w zakresie punktów 2 oraz 3 i zarzuciła Sądowi pierwszej instancji:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 132 § 1 k.p.a. oraz art. 210 w zw. z art. 223 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094, dalej: ustawa o cudzoziemcach) w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i stwierdzenie, że:

1. przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

2. skarżącej nie przysługuje kwota pieniężna w związku z przewlekłym prowadzeniem sprawy,

II. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że organ 22 lutego 2019 r. wezwał skarżącą w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych wniosku, podczas gdy wezwanie z 22 lutego 2019 r. – to jest już po złożeniu skargi na przewlekłość postępowania – było zwykłym wezwaniem do uzupełnienia dokumentów, było całkowicie bezpodstawne i przesłane wyłącznie jako "obrona" organu przed skargą na bezczynność, a organ po uzupełnieniu braków formalnych wniosku 29 sierpnia 2018 r. dysponował pełnym materiałem dowodowym zobowiązującym do wydania decyzji w sprawie.

Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Strona wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie wszystkie strony zgodziły się na rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, Sąd rozpoznał sprawę w tym trybie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Na wstępie zauważyć jednakże należy, odnosząc się do redakcji zarzutów, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków Sądu pierwszej instancji, o czym świadczy właśnie wskazane wyżej związanie podstawami skargi kasacyjnej, sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Sąd kasacyjny nie ma nie tylko obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy Sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Ponadto podkreślić należy, że skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. Sądy administracyjne nie stosują bowiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisów prawa materialnego, lecz rozpoznając skargi na decyzje kontrolują, czy w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia określonej kategorii przepisów. Podobnie w odniesieniu do skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność organów administracyjnych kontrola ta odnosi się do naruszenia przepisów regulujących terminowość załatwiania spraw. W obu przypadkach Sądy czynią to jednak w oparciu o przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt 1 skarżonego wyroku stwierdził, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., że Wojewoda dopuścił się przewlekłego postępowania w rozpoznaniu wniosku skarżącej. W pkt 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pkt 3 wyroku Sąd natomiast oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. odnośnie do zastosowania instrumentów przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. – wymierzenia grzywny czy przyznania sumy pieniężnej. Strona wnosząca skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok tylko w zakresie orzeczenia zawartego w punktach 2 i 3, winna więc postawić Sądowi pierwszej instancji zarzuty naruszenia art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a., z uwagi ich niezastosowanie w sytuacji, gdy w ocenie strony były podstawy do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa i przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Brak wskazania przepisów regulujących postępowanie przed sądem administracyjnym nie dyskwalifikuje jednakże skargi kasacyjnej, o ile wnoszący skargę wskaże przepisy, które jego zdaniem zostały naruszone (zob. uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1).

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w granicach zakreślonych przez jej autora należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Skarżąca kasacyjnie nie objęła zakresem zaskarżenia całości wyroku, a jedynie orzeczenie zawarte w punktach 2 i 3. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje zatem to, że prowadząc postępowanie w przedmiocie wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE Wojewoda [...] prowadził je w sposób przewlekły, o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku. Zauważyć należy, że wszystkie postawione w skardze kasacyjnej zarzuty, wskazujące na naruszenie art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 12 § 1 i 2, art. 132 § 1 k.p.a., art. 210 i art. 223 ustawy o cudzoziemcach w powiązaniu z art. 149 § 1 p.p.s.a., jak również art. 64 § 2 k.p.a., oraz ich uzasadnienie w istocie dotyczą samej kwestii stwierdzenia przewlekłości postępowania. Autor skargi kasacyjnej na przedostatniej stronie skargi kasacyjnej podsumowuje swoje rozważania zawarte w uzasadnieniu pisma stwierdzeniem, że "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ustalił, że Wojewoda [...] prowadził postępowanie w sposób przewlekły". Z uwagi na zakres zaskarżenia wyroku spór sprowadza się zatem do oceny, czy przewlekłość ta miała kwalifikowany charakter, a także zasadności nieprzyznania skarżącej sumy pieniężnej od organu. Dopiero pod koniec uzasadnienia skargi kasacyjnej, na objętości pół strony pisma, jej autor odnosi się do kluczowych kwestii wynikających ze wskazanego zakresu zaskarżenia wyroku. W świetle poczynionych na wstępie rozważań, wobec niewskazania przez autora skargi kasacyjnej, zarówno w zarzutach jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przepisów art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a., na których Sąd oparł orzeczenie zawarte w punktach 2 i 3 wyroku objętych zakresem zaskarżenia, zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie przez Sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania sprawy sam w sobie, co do zasady, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, to nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, a także w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny, czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, w tym przede wszystkim wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie przewlekłości powinno być zatem zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA: z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 3374/18; z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1802/19; dostępne w CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc zatem pod uwagę wyżej wskazane okoliczności przyjąć należało, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego i słusznie nie orzekł o kwalifikowanym charakterze przewlekłości. Pierwsza czynność organu w sprawie, polegająca na wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, podjęta została od razu w dniu złożenia wniosku – 27 sierpnia 2018 r. Kolejna czynność organu, polegająca na wystąpieniu do odpowiednich służb z wnioskiem o przekazanie informacji dotyczący ewentualnego zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa, spowodowała przedłużenie terminu do rozpoznania sprawy do momentu otrzymania odpowiedzi od stosownych organów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak aktywności organu przez dwa tygodnie pomiędzy uzupełnieniem wniosku (29 sierpnia 2018 r.) a wystosowaniem ww. pism (13 września 2018 r.) nie wpłynął znacząco na ostateczny czas trwania postępowania. Nie może też ujść uwadze, że termin uzyskania odpowiedzi od ww. organów upływał dopiero 15 października 2018 r. i 22 października 2018 r. Z tego względu wystosowane przez skarżącą pisma o przyspieszenie rozpoznania sprawy z 30 sierpnia 2018 r. i 28 września 2018 r. nie mogły doprowadzić do pilnego zakończenia postępowania i wydania decyzji przed upływem ww. terminów. Chronologia dalszych podejmowanych przez organ czynności wskazuje, że impulsem do ich podjęcia było złożenie skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania w dniu 5 lutego 2019 r. Dopiero 22 lutego 2019 r. ponownie wezwano skarżącą do uzupełnienia wniosku, a także zwrócono się do Straży Granicznej o informację dotyczącą jej wjazdów i wyjazdów na terytorium Rzeczypospolitej Polskie. Odpowiedzi na oba wezwania organ otrzymał 26 lutego 2019 r. W dniu [...] marca 2019 r. potwierdzono wydanie certyfikatu znajomości języka polskiego skarżącej i tego samego dnia wydano decyzję kończącą postępowanie w sprawie.

Wymienione okoliczności nie pozwalają na uznanie, że przewlekłe działanie organu cechowała wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, która byłaby oczywista i wynikała z braku woli organu do rozpoznania sprawy. Działania organu podejmowane były z opóźnieniem – co dotyczy przede wszystkim czynności podjętych w lutym i marcu 2019 r., ale niewątpliwie nie miały na celu bezpodstawnego przedłużenia okresu prowadzonego postępowania, tylko zmierzały do zakończenia postępowania wydaniem decyzji administracyjnej. Na długość postępowania trwającego siedem miesięcy wpływ miała nie tylko konieczność współdziałania z innymi organami administracji, ale też wskazane przez organ przyczyny wydłużonego postępowania – znaczny wzrost ilości spraw w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy oraz niedobory kadrowe. Oczywiście takie okoliczności, jak wzrost ilość spraw dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców i nagromadzenia się tych spraw czy problemy kadrowe organu, nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla przekroczenia terminów załatwienia sprawy. To na organie administracji publicznej ciąży bowiem odpowiedzialność za zorganizowanie i zapewnienie warunków (także lokalowych i kadrowych) pozwalających na sprawne, terminowe załatwienie wpływających do niego spraw i skutków zaniedbań w tym zakresie nie można przerzucać na stronę (zob. wyrok NSA z 18 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 533/19; CBOSA). Niemniej, w okolicznościach niniejszej sprawy, trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji, że wskazywane przez organ trudności w naturalny sposób znacznie utrudniają dotrzymywanie terminów kodeksowych, nawet przy podjęciu odpowiednich działań naprawczych. Należało przy tym mieć na uwadze, że pomimo wskazywanych przez organ trudności w terminowym załatwieniu sprawy czynności procesowe Wojewody [...] w kontrolowanym postępowaniu nie były pozorne, lecz zmierzały do merytorycznego załatwienia sprawy. Ponadto, poza okresem braku aktywności pomiędzy końcem października 2018 r. a lutym 2019 r., działania organu cechowała koncentracja.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Zauważyć należy, że z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, iż zastosowanie środka w postaci przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącego ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie Sąd powinien brać pod uwagę, że wskazana w tym przepisie suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się przewlekłości czy bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej oceny w tym zakresie, odnosząc ją do okoliczności faktycznych sprawy. Skoro Sąd orzekł o przewlekłości postępowania i trafnie przyjął, że nie miała ona "rażącego" charakteru, to uwzględniając fakt, iż w sprawie została już wydana decyzja z dnia [...] marca 2019 r. i mając na uwadze uznaniowy charakter sumy pieniężnej określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a., należy przyjąć, że oddalenie skargi w pozostałym zakresie, obejmującym wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącej tej sumy, nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.