Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 185/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 15 , art 7 , art 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 52 ust 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skargi K. K., W. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących K. K., W. K. i A. K. kwotę 500 zł ( słownie: pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy B. T. decyzją z dnia 1 czerwca 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 K.p.a. i po uzgodnieniu stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 5 a, 6, 8 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ze Starostą Powiatu [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych, Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, Dyrektorem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego na częściach działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości B. T. dla zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego – obiektów infrastruktury technicznej – polegającego na budowie odcinka sieci kanalizacji sanitarnej w miejscowości B. T. – etap II c w ramach zadania pod nazwą "Budowa systemu kanalizacji sanitarnej w układzie grawitacyjno – tłocznym w aglomeracji B. T. obejmującej miejscowość B. T. w jej granicach administracyjnych wraz z odprowadzeniem ścieków do zaprojektowanej oczyszczalni ścieków w B. T. ".

Od tej decyzji odwołanie wnieśli K. K., W. K. i A. K. zarzucając naruszenie: art. 26 § 2 K.p.a. poprzez wydanie orzeczenia przez organ który powinien być wyłączony z postępowania; art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w tym nie odniesienie się do zarzutów stron i propozycji zmiany przebiegu projektowanego kanału, art. 107 § 1 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwego przepisu – art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami; art. 2 pkt 2 w związku z art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewyjaśnienie faktycznego charakteru i zasięgu inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 października 2017 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że istotnie podstawą właściwą jest przepis art. 6 pkt 3 u.g.n. i organ dokonał sprostowania tej oczywistej omyłki, wydając postanowienie z dnia 7 lipca 2017 r. Ponadto nie został naruszony przepis art. 24 § 1 K.p.a. ponieważ Wójt Gminy nie jest stroną przedmiotowego postępowania, ani przedstawicielem jednej ze stron. Nadto art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie stanowi, że decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym wydaje wójt gminy. Ponadto w ocenie organu odwoławczego nie został naruszony art. 77 § 1 K.p.a., gdyż w postępowaniu został wykorzystany cały zgromadzony materiał dowodowy. Wbrew wywodom skarżących charakter planowanej inwestycji jako przedsięwzięcia realizującego cel publiczny został jednoznacznie wyjaśniony. Przedsięwzięcie objęte wnioskiem i decyzją to integralna część składowa realizacji całego sytemu kanalizacji sanitarnej realizowanej w obszarze aglomeracji B. T. , a wiec na rzecz całej zbiorowości gminy, urzeczywistniając faktyczny cel publiczny, a nie tylko jego domniemanie.

Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł K. K., W. K. i A. K. zarzucając naruszenie:

1/ art. 26 § 2 K.p.a. w zw. z art. 26 § 3 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt. 4 K.p.a.

poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji doprowadzenie do sytuacji, w której

organ orzekał w sprawie, w której jest przedstawicielem strony, podczas gdy w

sprawie winien być wyznaczony inny organ właściwy do jej załatwienia, zgodnie z

regułami wskazanymi w K.p.a., co z kolei przesądza, że w sprawie przesłanka

opisana w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania;

2/ art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sprawie całego materiału

dowodowego, a w szczególności zarzutów strony odwołującej wskazanych w pismach z dnia 23 stycznia 2017 r. oraz z dnia 20 lutego 2017 r., co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji w sprawie w sposób sprzeczny z zebranym materiałem dowodowym, a planowane linie rozgraniczające w naruszają interes strony odwołującej;

3/ art. 7 K.p.a., 15 K.p.a. poprzez brak ponownego rozpatrzenia sprawy i ograniczenie się jedynie do rozpoznania zarzutów odwołania (i to w sposób zdawkowy), podczas gdy w istocie organ II instancji powinien podjąć po raz kolejny wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzeć sprawę ponownie, w szczególności organ winien wyjaśnić wszelkie wątpliwości strony w sposób rzetelny, a nie zdawkowy, wybiórczy i nieprzekonywujący;

4/ art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek wyjaśnienia przez

organ administracji w uzasadnieniu decyzji podstaw faktycznych i prawnych na

jakich oparł decyzję i z jakich względów argumentom skarżących odmówił

wiarygodności;

5/ art. 2 pkt 5 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewyjaśnienie charakteru i zasięgu inwestycji.

W uzasadnieniu wskazano, że Wójt Gminy B. T., działając jako organ w przedmiotowym postępowaniu, wydał rozstrzygnięcie we własnej sprawie. Taka sytuacja z kolei w świetle uregulowania art. 24 § 1 pkt 4 K.p.a. jawi się jako niedopuszczalna, bowiem w tej sytuacji, organ powinien zostać wyłączony z mocy prawa, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ wyższego stopnia, winien wyznaczyć inny organ właściwy do załatwienia niniejszej sprawy. W związku z tym, zaskarżona decyzja została wydana z obejściem przepisów prawa odnoszących się do wyznaczenia organu zastępczego celem załatwienia niniejszej sprawy. Ponadto w sprawie doszło do naruszenia art. 77 § 1 K.p.a., gdyż kolejno w pismach z dnia 23 stycznia 2017 r. i 20 lutego 2017 r. skarżący wskazywali, że organ powinien uwzględnić, iż działki należące do nich, na skutek proponowanego w projekcie przebiegu kanalizacji znacznie stracą na gospodarczym wykorzystaniu (a przez to i na wartości) nieruchomości, po których proponowany jest przebieg sieci kanalizacyjnej. Zaproponowano także alternatywny przebieg linii rozgraniczających poprzez przeprowadzenie kanalizacji z jak najmniejszym uszczerbkiem dla nieruchomości, po których może potencjalnie przebiegać. Wskazano wariant, w którym projektowana kanalizacja będzie przebiegać od studni na działce [...], następnie w granicy działek [...], dalej śladem istniejącej drogi, a następnie po granicy działek [...], dalej przez działkę [...], następnie po granicy działek [...], [...] i [...]. W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie decyzji SKO w N. S. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację użytą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) sprawują kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a kontrola sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem sądu kontroli w niniejszej sprawie była ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 października 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy B. T. z dnia 1 czerwca 2017 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zarzuty skargi dotyczą naruszenia przepisów postępowania – orzekania przez organ, który jest jednocześnie stroną tego postępowania, nieuwzględnienia przez organ tego, że planowanie przedsięwzięcie narusza interes skarżących (spowoduje spadek wartości ich nieruchomości) a organ nie uwzględnił innego, proponowanego przebiegu sieci kanalizacyjnej. Zarzuty dotyczyły też uzasadnienia decyzji – braku wykazanie, że objęte postępowaniem przedsięwzięcie jest zaliczane do inwestycji celu publicznego. Częściowo zarzuty te są zasadne.

Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Jej istota polega na drugim (ponownym) rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej zawisłej przed organem I instancji. Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi "każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Ustanowiona w Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności jest realizowana w postępowaniu administracyjnym, które przyjmuje w art. 15 zasadę ogólną, zgodnie z którą, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego, nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę, organ odwoławczy obowiązany jest ustalić zakres postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, ewentualnie materiał ten uzupełnić w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, o ile organ odwoławczy naruszenia takiego się dopatrzy w orzeczeniu organu niższej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 606 oraz powołane tam orzecznictwo). Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się zatem do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 27 stycznia 2012 r., IV SA/GI 462/11 organ odwoławczy ma obowiązek realizacji zasady prawdy obiektywnej, przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swego postanowienia. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia; powinien skontrolować postępowanie i orzeczenia organu pierwszej instancji z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione, czy też nie przez odwołującego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że działanie organu odwoławczego naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania, która wymaga aby postępowanie przed organem drugiej instancji miało wymiar w pełni merytoryczny, a nie tylko kontrolny. Decyzja organu II instancji (jej uzasadnienie będące integralną częścią decyzji) ogranicza się jedynie do krótkiego wręcz lapidarnego odniesienia się do zarzutów odwołania i stwierdzenia ich bezzasadności. Uchybienie to stanowi samodzielną podstawę do eliminacji decyzji organu odwoławczego z obrotu prawnego. Analiza przedmiotowej sprawy wykazuje, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem powyższej zasady, a w konsekwencji z naruszeniem kolejnych naczelnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, art. 8, art. 15 oraz z naruszeniem przepisów art. 77 § 1 i 80 K.p.a. Organ II instancji rozpoznał tylko i wyłącznie zarzuty odwołania, nie przeprowadzając ponownego postępowania merytorycznego, mającego na celu podjęcie kolejnego rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przeprowadziło tym samym po raz kolejny oceny dowodów, nie przeanalizowało wszystkich aspektów faktycznych i prawnych relewantnych przy wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wskazać należy, że podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w razie braku planu miejscowego – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wynika przy tym z art. 2 pkt 5 przez wyrażenie "inwestycja celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizacje celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości.

Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 10 sierpnia 2017 r. II SA/Po 317/17 wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego także w II instancji konieczne jest przede wszystkim zweryfikowanie wniosku inwestora pod względem zgodności z wymogami określonymi w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonanie zawiadomień, o jakich mowa w art. 53 ust. 1 ustawy, przeprowadzenie analizy opisanej w art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uzyskanie uzgodnień wymienionych w art. 53 ust. 4 ustawy.

Zgodnie z regułą określoną w art. 53 ust 3 ustawy prowadząc postępowanie w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego organ winien dokonać analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W rozpoznawanej sprawie organ analizy tej w najmniejszym stopniu nie przeprowadził a w każdym razie nie opisał jej w wydanej przez siebie decyzji.

W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organ powinien przeanalizować także to czy wnioskowane przedsięwzięcia zalicza się do inwestycji celu publicznego. Przytoczona wyżej definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50 – 58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak słusznie zauważa Z Niewiadomski w Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006 r. - inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierunkowania będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na wykazanie, że jego realizacja nie stanowi tylko zaspokojenia interesu prywatnego (indywidualnego czy choćby b zbiorowego) a organ okoliczność tę winien zweryfikować. Zwrócić tu należy uwagę na fakt, iż ustawodawca przewidział dwa rodzaje aktów administracyjnych związanych z lokalizacją zamierzenia inwestycyjnego i określeniem warunków dla tego przedsięwzięcia tj. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego - stosowanych alternatywnie w zależności od sytuacji prawnej zamierzenia inwestycyjnego. Z uwagi na węższe zdefiniowanie pojęcia inwestycja celu publicznego ale także skutki jakie wskazane wyżej alternatywne akty administracyjne wywołują bądź mogą wywoływać (możliwość wywłaszczenia w oparciu o decyzję o lokalizację celu publicznego), regułą powinno być wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać. Przeciwnie, dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących tej decyzji (lokalizacyjnej), należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia wskazane wyżej przesłanki tj. że jest przedsięwzięciem które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości), oraz że stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Niespełnienie którejkolwiek z dwóch wyżej wskazanych przesłanek skutkować musi przyjęciem, iż nie mamy do czynienia z inwencją celu publicznego a do określenia warunków tego przedsięwzięcia właściwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Wbrew stanowisku organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że sam wniosek o wydanie decyzji (jego nazwania) jako" budowa odcinka sieci kanalizacji sanitarnej – etap II c w ramach zadania pod nazwą "Budowa systemu kanalizacji sanitarnej w układzie grawitacyjno – tłocznym w aglomeracji B. T. obejmującej miejscowość B. T. w jej granicach administracyjnych wraz z odprowadzeniem ścieków do zaprojektowanej oczyszczalni ścieków w B. T. " świadczy o tym że dotyczyła ona inwestycji celu publicznego. Nazwa zamierzenia nie zwalania jednak organu od wykazania w decyzji, iż wnioskowane zamierzenie spełnia warunek o którym mowa w art. 2 ust 5 ustawy. Decyzja administracyjna ma celu nie tylko nadanie określonych uprawnienia czy nałożenie obowiązków na jej adresata ale ma też walor informacyjny. Uzasadnienie decyzji powinno stronom postępowania wyjaśnić cel tego postępowania oraz podstawy prawne rozstrzygnięcia. Z uwagi na charakter decyzji lokalizacyjnej (dotyczyła ona przebiegu sieci kanalizacyjnej na prywatnych gruntach) organ winien stronom wyjaśnić, że zachodziły podstawy prawne do jej wydania. Organ nie może z góry zakładać, że strony te mają wiedze prawniczą i z samej nazwy przedsięwzięcia wywnioskują, że dotyczy ona inwestycji celu publicznego. To uzasadnienie decyzji powinno tę kwestię wyjaśnić i w miarę możliwości przekonać strony tego postępowania, że działania organów administracji mają oparcie w obowiązujących przepisach. Skarżona decyzja elementu tego także nie zawiera. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności uznać należy, iż organ odwoławczy orzekając w niniejszej sprawie w sposób oczywisty naruszył przepisy postępowania, w tym art. 15, art. 7, art. 77 K.p.a. - uchylił się bowiem od, merytorycznego rozpoznania sprawy i podjęcia próby wyjaśnienia jej okoliczności faktycznych i prawnych. Braki i uchybienia wydanej przez organ odwoławczy decyzji skutkowały stwierdzeniem przez Sąd, że zaskarżona decyzja wydana została z opisanymi powyżej naruszeniami przepisów prawa procesowego, mającymi wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, iż nie zasługują one na aprobatę. W opinii skarżących w niniejszej sprawie Wójt G. T. nie powinien orzekać, gdyż równocześnie jest on stroną postępowania. Stanowisko to nie na umocowania w obowiązujących przepisach. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydają w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym - wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że wójt gminy (prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy i wówczas wykonuje funkcję organu administracji publicznej. Wbrew stanowisku strony skarżącej w procedurze administracyjnej nie obowiązuje zasada wyrażana paremią: quis iudex In propria causa sit. W postępowaniu administracyjny nierzadko ustawodawca danej jednostce będącej organem administracji powierza także rolę strony (czy też jednej ze stron) prowadzonego przez siebie postępowania. Są to zabiegi celowe i nie muszą prowadzić do negatywnych skutków których dopatrują się skarżący wywodząc, iż okoliczności te powinny przesądzać o wyłączeniu tego organu z orzekania. Dla przykładu można tu przytoczyć choćby postępowanie w przedmiecie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Sfera władztwa administracyjnego (imperium) często w sposób zamierzony łączona jest sferą dominium, co wynika ze specyfiki postępowania administracyjnego. Fakt, iż w stosunku do składnika majątkowego czy prawa należącego do jednostki która jednocześnie jest organem administracji, inne podmioty formują wnioski, żądania czy roszczenia inicjujące wszczęcie postępowania administracyjnego, sam w sobie nie przesądza, iż organ ten wyłączony jest z orzekania w sprawie tego wniosku czy roszczenia. Wyłączenia takiego nie sposób także zakładać z góry, w sytuacji, kiedy organ orzekający jest jednocześnie inicjatorem postępowania. W szczególności w obowiązującym porządku prawnym nie ma ogólnej regulacji uprawniającej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego w sytuacji gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej wspólnoty samorządowej. Identyczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie w wyroku z 30 listopada 2009 r. w sprawie II SA/Kr 1463/09. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2016 r. II OSK 268/15 wskazał natomiast iż "w ślad za utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, że prezydent miasta może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy i wówczas wykonuje funkcję organu administracji publicznej. Dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie, w jakim prezydent (wójt, burmistrz) pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on (ani tez żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem jego dominium. W kontekście stanowiska Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009/9/139) podkreślenia wymaga, że jeżeli jednostce samorządu terytorialnego przyznane zostało władztwo publiczne, a jej organom kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w określonym przedmiotowo zakresie, to w takim zakresie jednostka ta traci prawo do reprezentowania własnych interesów, jako interesów osoby prawnej i nie może być stroną danego postępowania administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 88/10, jeżeli przepis prawa przypisuje organowi administracji publicznej kompetencje do wydania decyzji administracyjnych w określonym przedmiotowo zakresie i złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, postępowanie wszczynane jest z urzędu. Połączenie ról procesowych organu orzekającego z prawem do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania należy interpretować jako wszczęcie postępowania z urzędu, a podstawy tego wszczęcia muszą spełniać wszystkie wymagania przewidziane w przepisach prawa (por. także wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2760/12, wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2075/12". Zarzuty skargi były w tym zakresie chybione. Wójt Gminy B. T. był na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organem uprawnionym do wydania decyzji o ustalenia inwestycji celu publicznego w sytuacji, kiedy Gmina B. T. była inwestorem.

Odnosząc się z kolei do zarzutu, że planowanie przedsięwzięcie narusza interes skarżących, gdyż spowoduje spadek wartości ich nieruchomości a także, że organ nie uwzględnił innego, proponowanego przebiegu sieci kanalizacyjnej, stwierdzić należy, iż są one bezpodstawne. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2017 r. II OSK 1654/15 "organ jest związany wnioskiem inwestora i nie może samodzielnie dokonać zmiany lokalizacji inwestycji. Poza tym żaden przepis nie uzależnia ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego od zgody właściciela nieruchomości, przez którą taka inwestycja będzie przebiegać, a tym bardziej od zgody właściciela nieruchomości sąsiadującej z planowaną inwestycją." Z poglądem tym należy się w pełni zgodzić. Organ jest związany wnioskiem inwestora i nie może samodzielnie dokonać zmiany lokalizacji (przebiegu) wnioskowanej inwestycji. Nie może również oceniać celowości i zasadności projektowanej inwestycji. Lokalizacja inwestycji celu publicznego nie polega także na analizowaniu różnych wariantów przedkładanych przez uczestników tego postępowania niebędących inwestorami (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. IV SA/Wa 370/14). Żaden też przepis nie uzależnia lokalizacji inwestycji celu publicznego od zgody właściciela nieruchomości, przez którą taka inwestycja będzie przebiegać. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wkracza bowiem w sferę wykonywania praw przysługujących do nieruchomości, poza warunkami, które wynikają wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Ograniczenie korzystania z nieruchomości, czy zmiana wartości nieruchomości związane z konsekwencjami wydania takiej decyzji umożliwiają żądanie odszkodowania lub wykupienia nieruchomości. Nie stanowią one jednak przesłanki do wydania decyzji odmownej. Decyzja ta ani po stronie inwestora ani po stronie właściciela nieruchomości nie skutkuje rozszerzeniem, czy też ograniczeniem praw i obowiązków związanych z prawem własności nieruchomości.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 P.p.s.a. (pkt II sentencji).