Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 811/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2014-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1, art. 148 § 1 i 2, art. 149 § 2, art. 151 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2014 roku sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]"r. Wójt Gminy (dalej też jako: "organ I instancji") ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci PLAY w miejscowości D. przy ul. K., na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym D. na rzecz spółki a.

W dniu 30 sierpnia 2010 r. do Urzędu Gminy wpłynął wniosek K. S., reprezentowanego przez radcę prawnego, o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem wyżej wymienionej decyzji, w którym jako podstawę wznowienia podano art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Wnioskodawca podniósł, że jest właścicielem nieruchomości rolnej oznaczonej nr "[...]" w obrębie D. Zarzucił, że został pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Podał, że o wydaniu decyzji dowiedział się przypadkowo w dniu 29 lipca 2010r. Podniósł też, że Wójt Gminy zaniechał, wbrew art. 52 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązku uzgodnienia decyzji lokalizacyjnej z organem właściwym do ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych.

Postanowieniem z dnia 28 marca 2011 r. organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie. W podstawie prawnej postanowienia powołano art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 oraz art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.

Pismem z dnia 12 maja 2011r. T. B. domagała się uznania jej za stronę niniejszego postępowania. Argumentowała, że wartość jej domu pod wieżą drastycznie spadnie. Podniosła, że nie znane do końca jest oddziaływanie promieniowania i częstotliwości takich wież. Przypuszcza, że zdrowie jej i jej rodziny zostanie poważnie zagrożone. Podkreśliła, ze boi się mieszkać pod wieżą i czuje się zastraszona. Stwierdziła też, że przedmiotowa inwestycja powinna mieć sporządzony raport o oddziaływaniu na środowisko.

Postanowieniem z dnia 24 maja 2011 r. Wójt dopuścił do udziału w postępowaniu T. B. na prawach strony..

Decyzją z dnia "[...]" r. Wójt Gminy odmówił uchylenia wnioskowanej decyzji. Analizując powołane podstawy wznowienia organ I instancji ustalił, że strony postępowania były zawiadamiane o każdym etapie prowadzonego postępowania w trybie przewidzianym przez przepisy art. 53 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. w drodze obwieszczenia zawiadamiano osoby będące stronami o wszczęciu postępowania, o postanowieniach wydanych w jego toku oraz o decyzji kończącej postępowanie, zaś na piśmie zawiadamiano inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości na których lokalizowana będzie inwestycja. Organ stwierdził, że w toku postępowania dokonywano wymaganych obwieszczeń, w tym o wydaniu decyzji, obwieszczenia wywieszone były na tablicy ogłoszeń, w tym o wydaniu decyzji w dniach 19 kwietnia 2010 r. do 4 maja 2010 r., wobec czego wnioskodawca, jak i inni mieszkańcy D., mieli możliwość wzięcia udziału w postępowaniu. Ustalono również, iż K. S. jest właścicielem działki nr "[...]" dopiero od dnia 25 czerwca 2010 r., a decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego wydana została w dniu 19 kwietnia 2010r. W tej dacie K. S. nie był więc właścicielem działki nr "[...]", położonej w sąsiedztwie działki nr "[...]", na której ustalono lokalizację przedmiotowej inwestycji. Podkreślono, że w myśl art. 49 k.p.a., wnioskodawca jako mieszkaniec ul. Kajki, gdzie położona jest działka nr "[...]", na której ustalono lokalizację inwestycji, został skutecznie zawiadomiony o każdym etapie toczącego się postępowania oraz miał możliwość wzięcia w nim czynnego udziału. Zdaniem organu usytuowanie inwestycji nie pociągnie za sobą konieczność zmiany sposobu wykonywania przysługującego wnioskodawcy względem działki nr "[...]" prawa własności, gdyż w momencie nabycia tej nieruchomości, decyzja lokalizacyjna była już wydana i stała się ostateczna, wobec nie wniesienia od niej odwołania.

Odnosząc się do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. organ wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu decyzje w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi

w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów

o gospodarce nieruchomościami. Podano, że projekt decyzji w sprawie nie wymagał uzgodnień w trybie tego przepisu, bowiem zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, załączonym do wniosku, grunty działki nr "[...]" stanową tereny mieszkaniowe oznaczone symbolem B o pow. 0,3620 ha oraz zurbanizowane tereny niezabudowane BP o pow. 0,0165 ha. Zatem są to grunty wyłączone z produkcji rolnej, które nie wymagają uzgodnień w zakresie ochrony gruntów rolnych oraz melioracji.

Rozważając stanowisko T. B. o konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji, organ wskazał, że zgodnie z przedłożoną dokumentacją techniczną projektowany obiekt nie należy do rodzaju przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu

o oddziaływaniu na środowisko, jak również w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. Stwierdzono, że inwestycja nie wymagała przeprowadzenia postępowania z zakresu ustawy z dnia 3 października 2008 r.

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organ podkreślił, że zakwalifikowanie danej stacji bazowej telefonii komórkowej do inwestycji które wymagają sporządzenia raportu zależy od ich parametrów technicznych, a inwestycja objęta decyzją do takich nie należy.

Odwołanie od tej decyzji złożył pełnomocnik K. S., zarzucając jej naruszenie art. 149 § 2 k.p.a. poprzez ograniczenie się przez organ I instancji do oceny przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 pkt 4 i 6 kp.a.,

z pominięciem pozostałych, a zatem nieprzeprowadzenie postępowania co do wszystkich przyczyn wznowienia.

Odrębne odwołanie złożyła też T. B., domagając się uchylenia decyzji lokalizacyjnej. Zarzuciła, że decyzja ta nie podaje mocy instalacji radiokomunikacyjnej, że wydana została bez sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, mimo iż załączniki graficzne wskazują jednoznacznie, że promień anteny będzie przechodził przez warsztat usługowy i dom mieszkalny. Wyraziła też niezrozumienia dla nieuwzględnienia protestu 302 mieszkańców D. na usytuowanie wieży w podanym miejscu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" r. uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono istotę i podstawy wznowienia postępowania. Kolegium wyjaśniło z jakich powodów nie można przyjąć, iż zaistniały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a., wobec czego prawidłowym było rozstrzygnięcie o odmowie uchylenia decyzji. Uznało jednak, iż decyzji nie można utrzymać w mocy wobec stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania. Kolegium ustaliło bowiem, że organ I instancji pominął we wznowionym postępowaniu właścicieli działki oznaczonej nr 561/1. Zdaniem Kolegium uchybienia tego nie można było konwalidować na etapie postępowania odwoławczego, wobec czego uznano za zasadne rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi inwestora, wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Ol 124/12) uchylił decyzję kasacyjną Kolegium. Sąd stwierdził, iż Kolegium dopuściło się naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., bowiem orzekło o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy nie zaistniała konieczność przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Sąd wskazał, iż "wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wobec zasady konieczności ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organy drugiej instancji oraz wobec stojącej na przeszkodzie gramatycznej wykładni treści przepisu art. 138 § 2 k.p.a., nie może być przeszkodą do wydania w przedmiotowej sprawie orzeczenia ją kończącego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 lub 2 k.p.a. przez organ drugiej instancji. WSA w Olsztynie wskazał, że nie bez znaczenia jest też to, że właściciele działki choć byli uczestnikami postępowania zwykłego i postępowania wznowieniowego przed SKO oraz postępowania sądowego w żaden sposób nie sprzeciwiali się lokalizacji inwestycji na ich działce, a to przede wszystkim ich miałyby dotyczyć niekorzystne według Kolegium skutki wynikające z naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.). W takich okolicznościach skutki naruszenia tej zasady mogą być naprawione w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Sąd nakazał, aby rozpoznając ponownie sprawę Kolegium wydało orzeczenie na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie uchylenia decyzji lokalizacyjnej. W motywach rozstrzygnięcia podniesiono, że odwołujący we wniosku powoływał tylko dwie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 i 6 i tylko z tych podstaw wszczęte zostało postępowanie wznowieniowe. Organ wskazał, ze zgodnie z brzmieniem art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przedmiotem tego postępowania jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy postępowanie było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 i 145a, następnie zaś przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania

i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Właściwą formą rozstrzygnięcia tak co do przyczyn wznowienia, jak i co do istoty sprawy jest decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. W razie braku podstaw z art. 145 § 1 k.p.a. odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, a gdy podstawy te są - uchyla się dotychczasową decyzję i wydaje nową, rozstrzygającą o istocie sprawy. Należy zatem w pierwszej kolejności ustalić, czy w wyniku wznowionego postępowania stwierdzono wystąpienie wady postępowania, polegającej na tym, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W tym względzie Kolegium podzieliło w całości stanowisko organu I instancji. Zważono, że stronami postępowania dotyczącego lokalizacji inwestycji celu publicznego są: inwestor, właściciel działki nr "[...]" oraz właściciele, użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Wobec tego przyjęto, że właściciel działki nr 560 przymiot strony w postępowaniu posiadał. Jednak wnioskodawca nieruchomość oznaczoną numerem "[...]" nabył po zakończeniu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana została w dniu 19 kwietnia 2010 r., stała się ostateczna w dniu 7 maja 2010 r., a nabycie nastąpiło w dniu 25 czerwca 2010 r. Wnioskodawca wstąpił zatem w prawa poprzedniego właściciela, który jak wynika z akt sprawy decyzji nie kwestionował. Stwierdzono, że z akt sprawy nie wynika, aby w dniu wydania decyzji K. S. legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie działki, na której planuje się inwestycję. Wobec tego wystąpiła specyficzna sytuacja, gdyż na dzień orzekania we wznowionym postępowaniu wnioskodawca ma tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem, a zatem jako jej właściciel jest stroną tego postępowania, jednakże na dzień wydania decyzji z dnia 19 kwietnia 2010 r. stroną tego postępowania był zbywca nieruchomości, czyli jego poprzednik prawny. W tym stanie rzeczy przyjąć należy, iż K. S. ma legitymację do wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania, nie można jednakże przyjąć, iż przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wystąpiła. K. S. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, jednak nie z tego powodu, że został przez organ pominięty. Na dzień dokonywania doręczenia decyzji przymiotu strony bowiem nie miał. Nie można zatem przyjąć, iż organ pominął go, uniemożliwił mu udział w tym postępowaniu, gdyż po pierwsze organ zapewnił wszystkim stronom możliwość udziału w tym postępowaniu w sposób przewidziany przepisami ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym i k.p.a., a po drugie, skoro wnioskodawca właścicielem działki 560 w dniu 19 kwietnia 2010 r. jeszcze nie był, nie mógł być jako strona uwzględniony. Dokonując zakupu działki "[...]" nabył on prawo własności w kształcie w jakim przysługiwało ono poprzednikowi prawnemu. Dla przyjęcia odmiennego stanowiska, tj. uznania, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wystąpiła, nie może mieć znaczenia fakt, na który powołuje się pełnomocnik, iż K.S. występował do Wójta z pytaniem, czy w sąsiedztwie nieruchomości planowane są inwestycje polegające na budowie masztu telefonii komórkowej. Fakt ten nie ma znaczenia dla oceny, czy wnioskodawca bez własnej winy nie brał udziału

w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 19 kwietnia 2010 r.

Organ II instancji podzielił też w całości stanowisko organu I instancji co do braku wystąpienia podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Wskazano, że obowiązek uzgodnienia z organem właściwym do ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych dotyczy nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. nieruchomości wykazanych

w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione

i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi (art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomości). Działka nr "[...]" nie jest taką nieruchomością (oznaczona w ewidencji jako B i BP). W tym stanie rzeczy projekt decyzji nie podlegał uzgodnieniom w organem wskazanym we wniosku. Wskazano, że inne wymagane przepisami uzgodnienia projekt decyzji uzyskał.

W związku z powyższym, w ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo odmówił uchylenia decyzji. Wyjaśniono, że jeśli organ wznawia postępowanie z urzędu, to wówczas winien odnieść się do wszystkich podstaw wznowienia. Jeśli zaś wznowienie postępowania ma miejsce na wniosek strony, to wówczas wniosek ten wiąże organ,

a jeśli organ zauważy "z urzędu", że mogą wchodzić w grę inne podstawy wznowienia, może jedynie wystąpić do strony o wyrażenie zgody na objęcie postępowaniem także tej przesłanki. Jest to związane z zasadą dyspozycyjności. W rozpatrywanej sprawie jednak pełnomocnik dopiero w odwołaniu zażądał zweryfikowania decyzji w oparciu

o wszystkie przesłanki wznowienia. Jednocześnie nie podniósł żadnych okoliczności choćby uprawdopodabniających ich wystąpienie. Mimo tego Kolegium dokonało oceny wystąpienia pozostałych przesłanek wznowienia z art. 145 § 1 k.p.a. i stwierdziło, że brak jest podstaw do przyjęcia, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (pkt 1), decyzja wydana została w wyniku przestępstwa (pkt 2), decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 (pkt 3), wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję (pkt 5), zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2 - pkt 7) oraz decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (pkt 8).

Odnosząc się do okoliczności podniesionych w odwołaniu przez T. B. Kolegium wskazało, że na obecnym etapie postępowania odniesienie się merytorycznie do zarzutów nie jest możliwe, gdyż dotyczą one zasadniczo kwestii nałożenia obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i błędów postępowania w tym zakresie. Wyjaśniono, że kwestie te mogłyby być ewentualnie przedmiotem rozważań w toku rozpatrywania sprawy co do istoty, tj., w toku ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym stanie sprawy mamy do czynienia z trybem nadzwyczajnym postępowania, a na obecnym jej etapie decyzja ostateczna o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie została wyeliminowana, tj. uchylona. Organy nie stwierdziły bowiem zaistnienia podstaw wznowienia, co uniemożliwia uchylenie decyzji z dnia 19 kwietnia 2010 r. i przejście do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty.

Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie K. S. i T. B.

Postanowieniem z dnia 15 września 2014r., sygn. akt II SA/Ol 812/14 tutejszy Sąd odrzucił skargę K. S. na podstawie art. 220 § 1 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym.

T. B. we wniesionej skardze domagała się unieważnienia decyzji lokalizacyjnej jako wydanej z naruszeniem prawa oraz wbrew sprzeciwu społeczeństwa D. Zarzuciła zaskarżonej decyzji SKO naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1, 4, 5, 6, 7 i 8 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.;

2. § 2 pkt 7a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r.;

3. art. 53 ust. 4 pkt 2, 6 i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

4. pkt 1, 2, 3, 5, 6, 7 oraz 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

5. zaleceń Rady Europy z dnia 12 lipca 1999r. o ograniczeniu ekspozycji ludności w polach elektromagnetycznych;

6. dyrektywy Parlamentu europejskiego i Rady 2004/40/EC z dnia 29 kwietnia 2004r. dotyczącej minimum bezpieczeństwa i ochrony zdrowia;

W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła SKO, że nie wzięło pod uwagę kasacyjnej decyzji Wojewody z dnia "[...]".

w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Strona przytoczyła obszernie treść uzasadnienia tej decyzji, w którym Wojewoda wymienił stwierdzone nieprawidłowości postępowania prowadzonego przez Starostę w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wojewoda wskazał, że Starosta nie ustalił prawidłowo kręgu stron postępowania, gdyż nie wiadomo kto jest spadkobiercą użytkownika wieczystego działki nr "[...]" w obrębie D., który zmarł 26 października 2006r. Poza tym Wojewoda nakazał Staroście przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ustalić, czy dla przedmiotowego zamierzenia wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, czy przewidywane oddziaływanie projektowanego obiektu stacji bazowej w zakresie promieniowania elektromagnetycznego mieści się w granicach określonych przepisami oraz ustalić czy wznowione przez Wójta Gminy postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji zakończyło się decyzją ostateczną. Ponadto Wojewoda stwierdził, ze Starosta w niewystarczającym zakresie dokonał sprawdzenia projektu budowlanego. Zauważono, że w sąsiedztwie planowanej lokalizacji stacji bazowej znajduje się (na działkach nr "[...]") obiekt budowlany wpisany do rejestru zabytków –magazyn i sklep. W pobliżu znajdują się też inne zabytki - kościół ewangelicki z cmentarzem przykościelnym oraz dom parafialny. Wojewoda zaznaczył, ze projekt budowlany nie zawiera - w części projektu zagospodarowania terenu – jakichkolwiek danych informujących czy działka lub teren są wpisane do rejestru zabytków, czy ewidencji zabytków, ewentualnie informujących o istnieniu (bądź nie) uwarunkowań zagospodarowania terenu, wynikających z faktu położenia przedmiotowej stacji bazowej w pobliżu obiektów zabytkowych poddanych ochronie prawnej (wymóg § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r.). W związku z tym Starosta przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien ustalić czy przedmiotowe zamierzenie z racji położenia w pobliżu budynków i obszarów objętych ochroną konserwatorską podlega prawnym ograniczeniom z tego tytułu. Zdaniem T.B. Wojewoda wykazał rażące naruszenia prawa w sprawie budowy stacji bazowej w D. i jej wnioski są zgodne ze stanowiskiem Wojewody.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zauważono, że zarzuty skargi zawarte w punktach od 1 do 6 nie zostały uzasadnione, wobec czego nie sposób odnieść się do nich szczegółowo. Odnośnie przytoczonej argumentacji Wojewody, Kolegium stwierdziło, że odnosi się ona w całości do stwierdzonych przez ten organ uchybień w toku postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę, które nie są przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu.

Na rozprawie w dniu 21 października 2014r. skarżąca podtrzymała skargę. Oświadczyła, że nie chce, aby doszło do wybudowania wieży, ponieważ mieszkała

w jej sąsiedztwie. Podała, że niedaleko zasięgu masztu znajduje się też budynek,

w którym mieszka czworo dzieci i tak bliskie usytuowanie wieży może być dla nich szkodliwe. Stwierdziła, że maszt zakłóci walory krajobrazowe wsi, gdyż będzie bardzo wysoki. Podniosła, że społeczność wiejska wyraża sprzeciw przeciwko budowie wieży.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak wynika z art. 145 § 1 p.p.s.a., następuje jedynie wówczas, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej po wznowieniu postępowania, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej w miejscowości D. na działce nr "[...]", w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Na wstępie niniejszych rozważań zwrócić należy uwagę, iż jedną

z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art.16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267), powoływanej w skrócie jako: "k.p.a.", zasada trwałości decyzji ostatecznych, która ma na celu nie tylko ochronę praw nabytych strony, ale w ogóle istniejącego porządku prawnego. Pewność obrotu prawnego wymaga, by decyzje ostateczne były co do zasady trwałe. W systemie prawa polskiego każda ostateczna decyzja administracyjna korzysta z domniemania prawidłowości. Organ, który wydał decyzję wadliwą, jest tą decyzją związany do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem. Wszelkie decyzje ostateczne organów administracyjnych, zgodnie z zasadą ich trwałości, mogą być weryfikowane zupełnie wyjątkowo, tylko i wyłącznie

w określonych trybach nadzwyczajnych. Doniosłość tej zasady powoduje, jak się podkreśla w doktrynie prawa administracyjnego, że stabilizacja porządku prawnego jest wartością większą niż potrzeba eliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji. Mimo to ustawodawca przewidział tryby wzruszania decyzji ostatecznych, a jednym

z nich jest przewidziana w rozdziale 12 działu II k.p.a. możliwość wznowienia postępowania.

Postępowanie o wznowienie jest odrębnym, obok postępowania o stwierdzenie nieważności oraz postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej, trybem wzruszenia decyzji ostatecznych. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Zauważyć jednak należy, iż omawiane postępowanie nie stanowi kolejnej "trzeciej instancji", w której bada się sprawę ponownie w jej całokształcie. Wspomnianą kontrolę wyznaczają określone przepisami przesłanki, wystąpienie których dopiero otwiera możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Oznacza to, że korzystanie z tego nadzwyczajnego środka procesowego może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach i na zasadach określonych w k.p.a. Omawiany tryb służy rozwiązaniu sytuacji, kiedy po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo, gdy powstały później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. Ustawodawca w art.145 § 1, art.145a § 1 i art.145b § 1 k.p.a. wymienił istotne wady postępowania, których wystąpienie obliguje organ do wznowienia postępowania w celu sprawdzenia, czy jakaś z wad postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano uwagę, że wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów procesowych, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz - w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa. Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002r. o sygn. akt OPS 11/02, publ. Prok. i Pr. 2003/2/46).

Postępowanie wznowieniowe toczy się zatem w zawężonych ramach. Jego przedmiotem nie jest ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach,

a jedynie zbadanie, czy zaszły wyjątkowe okoliczności wymienione w art.145 § 1, art.145a § 1 i art.145b § 1 k.p.a.

Przepisy normujące instytucję wznowienia postępowania wyodrębniają dwa etapy postępowania w sprawie wznowienia postępowania. W pierwszym etapie organ, który jest właściwy do załatwienia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, bada czy podanie o wznowienie wniosła strona w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia, a także czy dotyczy ono decyzji ostatecznej oraz czy zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 k.p.a. Pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które rozpoczyna drugi etap postępowania i stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.).

Stosownie do art. 151 §1 k.p.a. decyzją wydaną po wznowieniu postępowania organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub 145b (pkt 1) albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy ( pkt 2), bądź też w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (§ 2).

W rozpatrywanym przypadku wznowione postępowanie administracyjne dotyczyło etapu ustalenia wystąpienia podstawy wznowienia postępowania, czyli potwierdzenia, że zakończone ostateczną decyzją postępowanie administracyjne dotknięte było kwalifikowaną wadą, polegającą na pozbawieniu K. S. udziału w postępowaniu oraz braku uzgodnienia decyzji lokalizacyjnej na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm.). Zaznaczyć należy w tym miejscu, że niniejsze postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem K. S., który powołał i uzasadnił tylko podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. W takiej sytuacji organy orzekające zasadnie badały wystąpienie tylko tych przesłanek, racjonalnie też wyjaśniono, że rozpatrywanym przypadku nie doszło do powołanych naruszeń. Sąd w pełni podziela argumentację podniesioną w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze argumentowało, że w sytuacji, gdy postępowanie wznowieniowe prowadzone jest na wniosek strony, organ jest związany podstawami wznowieniowymi zawartymi we wniosku inicjującym takie postępowanie i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez stronę. Zgodnie bowiem z art. 148 § 1 k.p.a we wniosku strona ma obowiązek wskazania podstaw na których opiera swoje żądanie i wykazać zachowanie miesięcznego terminu od kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2011 r. , sygn. akt II OSK 487/11 wskazano, że granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznacza art. 149 § 2 k.p.a., według którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego brak wprawdzie, występującego w innych procedurach, zastrzeżenia, że rozpoznanie sprawy po wznowieniu postępowania winno mieścić się w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia (np. art. 282 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 412 § 1 k.p.c.). Nie wynika z tego jednak, że w postępowaniu administracyjnym takiego ograniczenia nie ma.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że również po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma bowiem na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. W wyroku z dnia 12 października 2012r., sygn. akt II OSK 1925/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wprost, że organ, prowadząc postępowanie na wniosek strony, związany jest podstawami wznowieniowymi zawartymi w takim wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez stronę. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, podana przez stronę w podaniu o wznowienie postępowania podstawa tego wznowienia wiążąco wyznacza granice tego nadzwyczajnego postępowania. Z tego tytułu organ prowadzący postępowanie dla ustalenia istnienia podstaw wznowienia nie może wyjść poza te granice (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 września 2008 r., I SA/Wa 864/08, LEX nr 454075, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 kwietnia 2011 r. II SA/Ol 159/11). Tylko w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu to organ jest pełnym dysponentem takiego postępowania, to znaczy może samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego ( por. wyrok Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999r., FSA 1/99). NSA w powołanym wyroku z dnia 12 października 2012r. reasumował, że w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania jest przedłożony w ustawowym terminie, zakres postępowania organu ogranicza się do wyjaśnienia wskazanych przez stronę w tym wniosku przesłanek wznowieniowych ( art. 149 § 2 k.p.a.) a w przypadku, gdy organ ustali, że nie występuje żadna ze wskazanych we wniosku strony podstaw wznowienia postępowania, nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, tylko podejmuje decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie poza wymienionymi dwiema podstawami wnioskodawca nie podniósł żadnych okoliczności, które pozwalałyby na przyjęcie wystąpienia innej przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Natomiast tylko pozytywne ustalenie w tym względzie pozwalałoby na przejście do kolejnej fazy wznowionego postępowania, polegającej na ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Okoliczność, że po upływie blisko roku od złożenia wniosku o wznowienie, w odwołaniu od decyzji organu I instancji odmawiającej uchylenia decyzji lokalizacyjnej, wnioskodawca domagał się weryfikacji decyzji ostatecznej względem pozostałych podstaw wznowienia, nie precyzując przy tym w żaden sposób swojego stanowiska co do możliwości ich wystąpienia, nie obligowała organów prowadzących wznowione postępowanie do wyjaśniania czy nie zachodzi jakakolwiek podstawa do wznowienia postępowania lokalizacyjnego.

Z dotychczasowych rozważań wynika, że skoro strona inicjująca postępowanie wznowieniowe, która jest związana zawitym terminem jednego miesiąca do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, liczonego od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, nie może rozszerzyć dowolnie granic postępowania, domagając się weryfikacji przez organ wystąpienia jakiejkolwiek podstawy wznowienia. To tym bardziej nie może tego oczekiwać podmiot uczestniczący w postępowaniu na prawach strony. W niniejszym postępowaniu organ nie mógł badać, czy wobec T. B. zaistniała okoliczność z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu lokalizacyjnym, czy też wystąpiły inne podstawy wznowieniowe wskazane dopiero w niniejszej skardze, gdyż skarżąca nie wystąpiła z własnym wnioskiem o wznowienie postępowania, gdzie miałaby obowiązek wykazać zachowanie ustawowego terminu do złożenia podania.

Wyjaśnić należy skarżącej, że w postępowaniu wznowieniowym mogą być rozważane jedynie przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania jest organ, który wydał decyzję w I instancji. Natomiast postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn podanych w art. 156 § 1 k.p.a., co do zasady należy do właściwości organu wyższego stopnia. Są to zupełnie odrębne postępowania, różniące się trybem, zakresem i skutkami prawnymi. W związku z tym nie mogą być stosowane zamiennie. We wznowionym postępowaniu nie można rozważać zarzutów dotyczących nieważności postępowania. Jeżeli zdaniem skarżącej decyzja lokalizacyjna wydana została z rażącym naruszeniem prawa, to może wystąpić ze stosownym podaniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które będzie wówczas zobowiązane załatwić taki wniosek. Rozstrzygnięcie wydane na skutek złożonego wniosku, skarżąca będzie mogła następnie zaskarżyć, po wyczerpaniu trybu instancyjnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.