Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1990/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188, art. 199 art. 203 pkt. 2, art. 225
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1165/15 w sprawie ze skargi U.Ś. i L.Ś. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od U.Ś. i L. Ś. na rzecz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zwraca z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie kwotę 100 (sto) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od wniesionej skargi kasacyjnej.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2016r. sygn. akt II SA/Rz 1165/15, po rozpoznaniu skargi U.Ś. i L.Ś. a, uchylił postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z dnia 7 lipca 2015r., nr [...] dotyczące zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie weryfikacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym i prawnym w części dotyczącej przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...], a działkami nr [...] i [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Na wniosek R.K. i S.K., Starosta D. (dalej: Starosta) wszczął postępowanie w sprawie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta D. zmiany wskazanego na mapie ewidencyjnej przebiegu granicy działki [...] z działką nr [...] oraz granicy działki nr [...] z działkami [...] i [...].

Starosta D. postanowieniem z [...] maja 2015r. nr [...] zawiesił postępowanie w zakresie weryfikacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym i prawnym w części dotyczącej przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...], a działkami nr [...] i [...]. W motywach uzasadnienia podał, że równolegle z prowadzonym postępowaniem administracyjnym, przed Sądem Rejonowym w D., toczy się postępowanie o ochronę własności z wniosku właścicieli działek [...] i [...] - L.Ś.a i U.Ś., przeciwko S. K. Wyjaśniono, że Sąd przed którym toczy się sprawa o własność właściwy jest także do przeprowadzenia rozgraniczenia, a jego orzeczenie stanowić będzie podstawę do wprowadzenia ewentualnych zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, co w myśl art. 97 § 1 pkt 4 Kodeku postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), obligowało organ do zawieszenia postępowania.

Na skutek zażalenia wniesionego przez S.K., Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. (dalej: WINGiK w R.) postanowieniem z dnia 7 lipca 2015r., wydanym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ podniósł, że Starosta w postanowieniu nie odniósł się do kwestii wskazanego na mapie ewidencyjnej przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...], która również została objęta zawiadomieniem o wszczęciu postępowania. Wyjaśniono, że prowadzone przez Sąd Rejonowy w D. postępowanie o ochronę własności, co zostało wyrażone w piśmie Sądu skierowanym do organu, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem zawieszenie postępowania uznać należało za błędne.

Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. złożyli U.Ś. i L.Ś., wnosząc o uchylenie postanowienia WINGiK w R. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że toczący się pomiędzy stronami spór o ochronę własności nie ma charakteru prejudycjalnego w stosunku do wszczętego postępowania administracyjnego, podczas gdy w efekcie wydanego wyroku zostanie sporządzona na jego potrzeby dokumentacja geodezyjna, która stanowić będzie podstawę do wykazania w ewidencji przebiegu granic działek. Nadto zarzucili naruszenie art. 7i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy prowadzące do błędnego przyjęcia, że w sprawie brak jest przesłanek do obligatoryjnego zawieszenia postępowania, art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie podczas oceny materiału dowodowego argumentów skarżących, z których wynikało, że postępowanie sądowe prowadzone jest nie tylko w zakresie ochrony własności, lecz również w zakresie rozgraniczenia nieruchomości, skoro skarżący w dniu [...] stycznia 2015r. rozszerzyli powództwo o żądanie rozgraniczenia nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę WINGiK w R. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylając zaskarżone postanowienie stwierdził, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy z przyczyn wskazanych przez skarżących. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że przed Sądem Rejonowym w D. toczy się postępowanie, którego przedmiotem jest obecnie m.in. rozgraniczenie działek nr [...],[...] i [...]. Kwestia granicy jest już zatem objęta kognicją sądu powszechnego. Tymczasem stosownie do art. 36 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2015r. poz. 520 z późn.zm) dalej: p.g.k., sąd, przed którym toczy się sprawa o własność lub o wydanie nieruchomości albo jej części, jest właściwy również do przeprowadzenia rozgraniczenia, jeżeli ustalenie przebiegu granic jest potrzebne do rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. W takim przypadku sąd w orzeczeniu zamieszcza również rozstrzygnięcie o rozgraniczeniu nieruchomości.

W ocenie Sądu, w świetle powyższych okoliczności w sprawie zaszła konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy przez sąd powszechny, a tym samym organ II instancji błędnie przyjął, że postępowanie prowadzone przed sądem powszechnym nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przedmiotem postępowania prowadzonego przed organami jest bowiem weryfikacja operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie zgodności mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie i prawnym w części dotyczącej przebiegu granic pomiędzy działką nr [...] a działką sąsiednią [...], oraz pomiędzy działką 284, a działkami sąsiednimi [...] i [...].

Wyjaśniono w oparciu o art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k., że ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące m.in. położenia gruntów, ich granic, powierzchni i użytków gruntowych, zaś dokumentami - na podstawie których organ prowadzący ewidencję gruntów dokonuje jej aktualizacji w zakresie granic działek- są m.in. odpisy prawomocnych orzeczeń sądu w sprawach o rozgraniczenie nieruchomości - art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. c) p.g.k. Nadto zgodnie z art. 23 ust. 7 p.g.k. starosta, niezwłocznie, nie później nić w terminie 30 dni od dnia otrzymania orzeczeń sądu, wpisuje dane z nich wynikające do ewidencji gruntów i budynków oraz do rejestru cen i wartości nieruchomości w zakresie wynikającym z tej ewidencji lub rejestru.

Sąd podkreślił także, iż szczegółowy zakres ewidencji gruntów, a zatem również jej aktualizacji, określony został w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia [...] marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. z 2015r. poz. 542 z późn.zm,) dalej jako: rozporządzenie. Utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi stanowi jeden z obowiązków starosty wynikających z prowadzenia ewidencji - § 44 pkt 2 rozporządzenia. Zgodnie z przepisami rozporządzenia, treść mapy ewidencyjnej stanowią zarówno granice działek ewidencyjnych (§ 28 ust. 1 pkt 1), jak i oznaczenia punków granicznych (§ 28 ust. 1 pkt 2). Przebieg zaś granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w postępowaniu rozgraniczeniowym (§ 36 ust. 1 pkt 1) lub na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej (§ 36 ust. 1 pkt 5).

W tym stanie sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skoro Sąd Rejonowy w D. prowadzi już postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia działki nr [...] z działkami [...] i [...], to prawomocne orzeczenie tego Sądu może stanowić podstawę do ewentualnej aktualizacji ewidencji gruntów, w tym aktualizacji przebiegu granic ww. nieruchomości. Na obecnym etapie postępowania konieczne jest zatem wstrzymanie się organu z pracami dotyczącymi aktualizacji ewidencji w zakresie granic działki nr [...] do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. (dalej: WSA, sąd I instancji) z dnia 27 kwietnia 2016r. wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, reprezentowany przez radcę prawnego M.W., zaskarżając go w całości, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do WSA do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 24 ust. 2a, 2b, 2c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postepowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że toczące się przed Sądem Rejonowym w D. postępowanie o ochronę własności (sygn. akt [...]) w zakresie rozgraniczenia jest zagadnieniem wstępnym w sprawie z wniosku R.K. i S.K. o wprowadzenie w operacie ewidencji gruntów i budynków Miasta [...] zmiany wskazanego na mapie ewidencyjnej przebiegu granicy działki nr [...] z działkami [...] i [...] położonymi w D., co pozostaje w sprzeczności z zasadą aktualności ewidencji gruntów i budynków zawartą w ww. przepisach art. 24 ust. 2a, 2b i 2c p.g.k. i § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w której przedstawiono chronologicznie przebieg postępowania przed organami administracji wskazano, iż w ocenie skarżącego prowadzone przez Sąd Rejonowy w D. postępowanie nie stanowiło zagadnienia wstępnego w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencyjnym. Wyjaśniono, że stosownie do art. 2 pkt 8 p.g.k. ewidencja gruntów (kataster nieruchomości) to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach, oraz innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k. ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów: ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych. Informacje takie zawiera, zgodnie z art. 24 ust. 1 p.g.k. tzw. operat ewidencyjny, który składa się z bazy danych, prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego zapewniającego m.in. wizualizację danych w formie rejestrów, kartotek i wykazów oraz mapy ewidencyjnej, a nadto zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych. Wyjaśniono, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, co wynika z § 44 pkt 2 ww. rozporządzenia. Podkreślono, że na tle przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie ulega wątpliwości, że w pojęciu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków mieści się korygowanie błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych, co wynika z art. 24 ust. 2a p.g.k. Wskazano, iż informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu oraz na wniosek podmiotów, o których mowa w art.20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Strona skarżąca kasacyjnie przywołała wyroki sądów administracyjnych m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 czerwca 2016r. (sygn.akt III SA/Gd 307/14), w którym potwierdzono, że operat ewidencji gruntów i budynków ma być odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Natomiast w wyroku WSA w Kielcach z dnia 12 maja 2010r. (sygn.akt II SA/Ke 178/10) podkreślono, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułów własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającym zawieszenie postępowania, będzie jedynie taka kwestia prawna, której uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje rozpatrzenie sprawy. Zagadnienie wstępne wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy, skoro od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć powinno rozpatrzenie sprawy w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Wobec tego, w ocenie kasatora, wydanie przez Sąd Rejonowy w D. prawomocnego wyroku, wyjaśniającego kwestię przebiegu granic, nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie weryfikacji operatu ewidencyjnego gruntów i budynków w zakresie zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym i prawnym, gdyż stanowić będzie samodzielną podstawę do wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków i dokonanie stosownej zmiany w trybie art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. c) p.g.k.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, sporządzenie tego środka jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim, stosownie do art. 175 § 1 - 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1369 z późn. zm.) dalej jako: p.p.s.a., opierającym się na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto musi zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się wskazanie wszystkich przepisów, które - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - miał naruszyć Sąd I instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym miało polegać naruszenie przez Sąd I instancji wszystkich kwestionowanych przepisów.

Prawidłowe sformułowanie i uzasadnienie zarzutów kasacyjnych ma istotne znaczenie z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie rozpoznaje on sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to Sąd I instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej. Jeżeli zatem - tak jak w niniejszej sprawie - nie zachodzi nieważność postępowania sądowego, skuteczność omawianego środka zaskarżenia zależy od tego, w jaki sposób sformułowane oraz uzasadnione zostały postawione w skardze kasacyjnej zarzuty.

W pierwszej kolejności, z uwagi na zarzut kasatora, należy wyjaśnić na czym polega sformułowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, poza błędną wykładnią, może polegać na błędnym zastosowaniu normy prawa materialnego, czyli dokonaniu błędnej subsumcji, tj. wadliwego podstawienia tej normy pod ustalony w sprawie stan faktyczny. Nie można więc w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego zwalczać dokonanych w sprawie ustaleń stanu faktycznego. Nadto nie zasługują na uwzględnienie te zarzuty, które wskazują na niezastosowanie przez Sąd I instancji określonych przepisów prawa materialnego skoro według art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zarzucenie niezastosowania przepisu prawa materialnego nie spełnia zatem ustawowego kryterium sformułowania zarzutu kasacyjnego błędnej wykładni prawa materialnego lub niewłaściwego zastosowania tego prawa. Związanie zaś Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., oznacza, że Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., gdyż to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie wyrokowi Sądu I instancji postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 24 ust. 2a, 2b, 2c p.g.k. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że toczące się przed Sądem Rejonowym w D. postępowanie o ochronę własności (sygn.akt I C 476/14) w zakresie rozgraniczenia jest zagadnieniem wstępnym w sprawie z wniosku R.K. i S.K. o wprowadzenie w operacie ewidencji gruntów i budynków Miasta [...] zmiany wskazanego na mapie ewidencyjnej przebiegu granicy działki nr [...] z działkami [...] i [...] położonymi w D.. Tak skonstruowany zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 24 ust. 2a, 2b, 2c p.g.k. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem kasator nie wskazał na błędną wykładnię tego przepisu czy też niewłaściwe jego zastosowanie, zwłaszcza, gdy Sąd I instancji w podjętym rozstrzygnięciu nie stosował tego przepisu, a poprzez postawiony tak zarzut faktycznie zmierza się do zakwestionowania ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego.

Natomiast, jak już wskazano wyżej, nie sposób przyjąć, że bez zakwestionowania ustaleń stanu faktycznego w tej sprawie dopuszczalne było kwestionowanie niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego.

W związku z tak skonstruowanym zarzutem wyjaśnić pozostaje, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie dokonanych ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013r., sygn.akt I OSK 2747/12, wyrok NSA z dnia 6 marca 2013r., sygn.akt II GSK 2327/11, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http:// orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013r., sygn. akt II GSK 2391/11. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zasadniczo zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013r., sygn.akt I FSK 1092/12, wyrok NSA z 11 października 2012r., sygn.akt I FSK 1972/11, dostępne CBOSA). Z uwagi na powyższe niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 24 ust. 2a, 2b, 2c p.g.k., bowiem jego naruszenia upatrywano w wadliwym ustaleniu stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, a te nie zostały zakwestionowane przez kasatora.

Usprawiedliwiony okazał się natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Stosownie do jego treści organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w omawianym przepisie należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1998r. sygn. akt II SA 534/98; LEX nr 41763). Wystąpienie "zagadnienia wstępnego" związane jest zatem z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy. Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić bezpośredni związek przyczynowy (prejudykat) pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, przy czym o takiej bezpośredniej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Omawiana "bezpośredniość" istnieje wówczas, "gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe" (uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996r., OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1 poz. 11).

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji błędnie uznał, uchylając postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. dotyczące zawieszenia postępowania, iż zagadnieniem wstępnym (prejudykatem) dla rozstrzygnięcia w sprawie zmiany operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym i prawnym, w części dotyczącej przebiegu granicy pomiędzy działką nr 284, a działkami nr 285 i 286, jest fakt toczącego się przed Sądem Rejonowym w D. postępowania o ochronę własności (sygn.akt I C 476/14) w zakresie rozgraniczenia z wniosku właścicieli działek 285 i 286 - L.Ś.a i U.Ś., przeciwko S.K.. Błędnie utożsamiono postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości z postępowaniem w przedmiocie zmiany operatu ewidencyjnego gruntów i budynków w zakresie zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym i prawnym. Tymczasem postępowania te nie są względem siebie konkurencyjne, a to oznacza brak wzajemnej zależności pomiędzy nimi.

Przedmiotem postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, co do którego stosownie do treści art. 36 p.g.k., może wypowiedzieć się sąd przed którym toczy się sprawa o własność lub o wydanie nieruchomości albo jej części, zgodnie z art. 29 ust. 1 p.g.k., jest ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Istotą sporu o rozgraniczenie jest przebieg granic sąsiednich nieruchomości w celu ustalenia jaki jest zakres - zasięg prawa własności na gruncie właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 marca 2001r. sygn. II SA 483/00; oraz S. Rudnicki, Sąsiedztwo nieruchomości, Zakamycze 1998r., str.80). To w tym przedmiocie orzeknie Sąd, przed którym toczy się postępowanie o ochronę własności (sygn.akt I C 476/14) w zakresie rozgraniczenia własności z wniosku właścicieli działek [...] i [...] - L.Ś. i U.Ś., przeciwko S.K., który obejmuje rozgraniczenie ww. nieruchomości z działką nr 284, co wynika z akt administracyjnych tej sprawy.

Natomiast postępowanie w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany wskazanego na mapie ewidencyjnej przebiegu granicy działki nr [...] z działkami [...] i [...] nie ma charakteru prawotwórczego. Charakter wpisów do ewidencji gruntów i budynków należy określić jako techniczno-deklaratoryjny. Rejestr ewidencji gruntów jest jedynie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2011r. sygn.akt I OSK 1764/10, dostępne CBOSA). Stosownie do § 44 pkt 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Tym samym właściwy organ dokonując wpisu do ewidencji gruntów i budynków, lub dokonując zmiany takich wpisów, opiera się na danych aktualnych w chwili prowadzenia postępowania. Wpisy w ewidencji gruntów i budynków nie mają charakteru powagi rzeczy osądzonej, co oznacza, iż wraz ze zmianą stanu prawnego nieruchomości ulegają zmianie i aktualizacji. Tym samym prowadzone, lecz nie zakończone postępowanie rozgraniczeniowe nie stanowi prejudykatu dla postępowania dotyczącego zmiany operatu ewidencji gruntów i budynków, aż do chwili swojego prawomocnego zakończenia i wprowadzenia zmian w stanie prawnym nieruchomości wynikającym z tego postępowania rozgraniczeniowego. Przyszłe rozstrzygnięcie w zakresie zmian prawa własności nie może mieć wpływu na aktualną treść operatu ewidencji gruntów, tym samym zawisłość sprawy o rozgraniczenie nieruchomości w ramach postępowania o ochronę własności nie jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić przez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi. Orzeczenie o kosztach postępowania oparte zostało o przepisy art. 199 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a., a na koszty te składają się: wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika organu w kwocie 360 zł. Orzeczono także o zwrocie z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. na rzecz skarżącego kasacyjnie kwotę 100 zł tytułem nadpłaconego wpisu od wniesionej skargi kasacyjnej, na podstawie art. 225 p.p.s.a