Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 828/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 271 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 października 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 756/18 w sprawie ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowo roztopowych z powierzchni drogi i chodnika do potoku [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Miasta [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 października 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 756/18, po rozpoznaniu skargi Miasta [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], w przedmiocie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowo roztopowych z powierzchni drogi i chodnika do potoku [...] – w punkcie uchylił zaskarżoną decyzję.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji informacją roczną z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, działając na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 i 2180) – dalej: "ustawa Prawo wodne", ustalił Gminie Miastu [...] za okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 6 zł, za odprowadzanie wód opadowo-roztopowych z powierzchni drogi i chodnika poprzez wylot [...] do potoku [...]. Wskazano, że opłatę obliczono zgodnie z art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502) – dalej: "rozporządzenie". Stanowi ona iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł na dobę za 1m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub ziemi określonych w pozwoleniu wodnoprawnym [...] w ilości 24,6 m3/h i wynoszących po przeliczeniu 0,00683 m3/s. Podano także, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach płatnych we wskazanych terminach.

Od powyższej informacji rocznej reklamację wniosła Gmina kwestionując wysokość ustalonej opłaty.

Dyrektor nie uznał ww. reklamacji i wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. ustalił dla Gminy za okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 6,00 zł, za odprowadzenie wód opadowo roztopowych z powierzchni drogi i chodnika poprzez wylot [...] do potoku [...] w m. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne oraz wskazał, że Gmina korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego nr [...] na odprowadzanie wód opadowo roztopowych w ilości 24,6 m3/h, w przeliczeniu 0,000683 m3/s. Powyższe oznacza, że na podstawie art. 298 ust. 1 P.w. obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina Miasto [...] zarzucając jej naruszenie przepisów K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 11, art. 107 § 3 K.p.a. W razie nieuwzględnienia naruszenia powyższych przepisów strona zarzuciła naruszenie art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne, które miało wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za uzasadnioną. Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie, przy wyliczeniu opłaty, doszło do naruszenia przez organ przepisu prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Udzielone Gminie pozwolenie wodnoprawne Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r., zostało wydane na podstawie nieobowiązującego już art. 128 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Na mocy tej regulacji w pozwoleniu wodnoprawnym ustalono w m. in. wielkości zarzutu wód opadowo-roztopowych w ilości: Qśrd=24,6 [m3/d], Qmax h=24,6 [m/h], Qmax r=2160 [m3/rok]. Obecnie obowiązujące przepisy Prawa wodnego przewidują w art. 403 ust. 2 pkt 2, konieczność uwzględnienia w pozwoleniu wodnoprawnym na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych maksymalną ilość m3 na sekundę i średnią ilość m3 na rok oraz powierzchnię rzeczywistą i zredukowaną zlewni odwadnianej przez każdy wylot. Wskaźnik maksymalnej ilości wód wyrażonej w m3 wody na sekundę, odprowadzanych do wód, jest wartością jaką winny kierować się organy Wód Polskich przy ustalaniu wysokości opłaty za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych, co wprost wynika z brzmienia art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne. Dalej Sąd meriti wskazał, że w aktualnie obowiązujących przepisach cyt. ustawy ustawodawca nie uregulował sposobu, w jaki należałoby dokonać przeliczenia "starych" limitów korzystania dla potrzeb stosowania nowych regulacji o ustaleniu wysokości opłat za odprowadzania do wód, jak również inne dozwolone postacie korzystania. Należało zatem zastosować względem korzystającego taką wykładnię, która będzie dla niego maksymalnie przyjazna. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, dokonując wykładni art. 271 ustawy Prawo wodne należy pamiętać, że korzystający z wód publicznych w sposób szczególny na podstawie starych pozwoleń nabywali te uprawnienia w zupełnie innych warunkach dotyczących wysokości opłat za korzystanie ze środowiska. Dlatego nie można w sposób automatyczny przekładać nowych reguł naliczania opłat do "starych" pozwoleń wodnoprawnych, gdyż godziłoby to w sposób oczywisty w zasady demokratycznego państwa prawnego, gwarantującego administrowanym stabilność ukształtowanych ostatecznie stosunków prawnych.

Ponieważ wydane na rzecz Skarżącej pozwolenie wodnoprawne nie określa w swej treści maksymalnego pułapu ilości wód odprowadzanych do wód na sekundę, to organ Wód Polskich winien dokonać wyboru spośród dostępnych w myśl treści pozwolenia wodnoprawnego maksymalnych wskaźników. Z treści uzasadnienia kontrolowanej decyzji wynika, że Dyrektor przyjął za maksymalną ilość odprowadzanych wód, podany w pozwoleniu wodnoprawnym limit zrzutu w ilości 24,6 m3/h, przy czym organ nie wyjaśnił przekonująco przyczyn dokonanego wyboru.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że z analizy treści art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne, ale także całości regulacji dotyczącej zwrotu kosztów usług wodnych wynika, że ustawodawca nie wskazał, który ze wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym winien zostać użyty w celu wyliczenia opłaty rocznej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych. Oczywistym jest w ocenie Sądu meriti, że zastosowanie do wyliczenia opłaty stałej wskaźnika godzinowego prowadzi do jej zawyżenia, natomiast wskaźnika rocznego odzwierciedla rzeczywisty zrzut wód.

Zdaniem tego Sądu zastosowanie wskaźnika w postaci maksymalnej godzinowej ilości odprowadzanych wód nie jest prawidłowe, gdyż prowadzi do nie znajdującego odzwierciedlenia w maksymalnym rocznym wskaźniku ilości odprowadzanych wód wielokrotnego zawyżenia opłaty. Wskaźnik maksymalny godzinowy nie ma charakteru stałego i odnosi się do krótkotrwałego odprowadzania zwiększonych ilości wody, (co ma miejsce przede wszystkim w czasie burz i intensywnych opadów deszczu). Wskaźnik maksymalny godzinowy jest przy tym ograniczony ilością odprowadzanej wody wynikającej z maksymalnego wskaźnika rocznego, który jako najbardziej zbliżony do rzeczywistej wielkości odprowadzanych wód, powinien mieć zastosowanie do wyliczenia należnej od Gminy opłaty stałej.

Podanie w pozwoleniu wodnoprawnym parametru Qmaxh nie oznacza zgody organu odprowadzanie do wód - wody z taką wydajnością w każdej godzinie doby i każdej dobie roku. Jak wskazał Sąd Wojewódzki podanie w pozwoleniu wodnoprawnym tego parametru traktować należy jako dodatkowe ograniczenie w postaci parametru "chwilowego". Również zastosowanie wskaźnika maksymalnego godzinowego może sugerować możliwość przekroczenia poboru rocznego, określonego w pozwoleniu wodnoprawnym, co podlega ustawowej sankcji. Zastosowanie przez organ w zaskarżonej decyzji wskaźnika godzinowego oznacza zatem wymierzenie opłaty w wysokości nie odzwierciedlającej ilości rzeczywistego, a także dopuszczalnego pozwoleniem wodnoprawnym legalnego odprowadzania wód opadowych i roztopowych.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kwestionowana decyzja nie wskazuje jaki wskaźnik został przyjęty przy dokonywaniu przeliczenia maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, jak również nie tłumaczy przyczyn dokonanego wyboru. Nadto w wydanej decyzji organ nie wykazał, że rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty oraz, że naliczył opłatę bardziej korzystną, co wskazuje na naruszenie art. 7a § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.

Naruszenia tych przepisów w powiązaniu z naruszeniami przepisów prawa materialnego skutkowały w ocenie Sądu Wojewódzkiego uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie:

a) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że do obliczenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, powinien być zastosowany limit roczny czyli określona w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna wartość (wskaźnik) roczny (w m3 na rok), pomimo że z treści przepisu art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne jednoznacznie wynika, że składową wzoru służącego ustaleniu opłaty stałej jest maksymalna ilość wód wyrażona w m3/s, odprowadzanych do wód, któremu odpowiada ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny chwilowy wskaźnik odprowadzania wody w m3 na godzinę, a nie maksymalny roczny wskaźnik odprowadzania wód opadowych, roztopowych, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za odprowadzenie wód opadowo roztopowych z powierzchni drogi i chodnika poprzez wylot [...] do potoku [...].

b) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 K.p.a. polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. zaistniały przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a., tj. obliczenia opłaty stałej za odprowadzanie wód na podstawie maksymalnego rocznego wskaźnika określającego wielkość odprowadzanych wód, który jako odzwierciedlający maksymalny limit roczny jest zdaniem Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięciem korzystniejszym dla podmiotu obowiązanego do poniesienia opłaty stałej, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. Prawidłowe odkodowanie normy prawnej wynikającej z treści przepisu art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne prowadzi do jednoznacznego i nie budzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych wniosku, że obliczenia opłaty stałej dokonuje się na podstawie największej ilości możliwej do odprowadzenia wody (opadowej, roztopowej, pochodzącej z odwodnienia gruntów), jaką można odprowadzić do wód, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że w sytuacji, gdy pozwolenie wodnoprawne określa maksymalną ilość wody (opadowej, roztopowej), która może być odprowadzona do wód w jednostce czasu związanej z chwilowym odprowadzaniem wód, innej aniżeli w m3 na sekundę, tj. w m3 na godzinę, to należy przyjęć tę wielkość chwilową odprowadzania wód i dokonać jej przeliczenia na m3 na sekundę.

Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przekroczenie granicy rozpoznania sprawy i dokonanie przez Sąd pierwszej instancji wiążącej dla organu wykładni przepisów prawa materialnego art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne pomimo, iż Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nie wykazał, że rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjne przepisu art. 271 ust. 4 cyt. ustawy na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty czyli nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący przesłanek jakimi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, co mogłoby ewentualnie skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze wskazaniem w uzasadnieniu decyzji szczegółowych motywów jakimi Dyrektor kierował się przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy tj. uzasadnienia dla przyjętej do przeliczania na m3 na sekundę maksymalnej wartości godzinowej lub rocznej wynikającej z pozwolenia wodnoprawnego, zależnie od ustaleń dokonanych na skutek ponownego rozpoznania sprawy, w tym odniesienia do art. 7a K.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Dyrektora kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasto [...] wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia dla radcy prawnego według norm przepisanych.

W piśmie z dnia 13 września 2021 r. Gmina Miasto [...] wyraziła zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Taką samą zgodę wyraził organ w piśmie z dnia 9 września 2021 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm.) – dalej: "ustawa COVID-19" w brzmieniu od dnia 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku sprawę za zgodą stron rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.

Skarżący kasacyjnie organ formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół niewłaściwej wykładni postanowień art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne, która, zdaniem kasatora, doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z ogólną definicją zawartą w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo wodne, usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Z kolei przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo wodne zawiera listę "usług wodnych", która obejmuje m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (pkt 7). Z tego ostatniego przepisu wynika, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych stanowi usługę wodną tylko wtedy, gdy następuje poprzez otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo poprzez systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Przepis art. 35 ust. 1 mówi o: "zapewnieniu określonym podmiotom możliwości korzystania z wód".

Opłaty stałe wprowadzone zostały w ustawie Prawo wodne i obejmują korzystanie przez podmioty uprawnione z usług wodnych w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. Wskazać w tym miejscu należy, że uchwalenie i wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne z 2017 r., było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275). Z postanowień art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zasadę tę wprowadza także art. 86 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest więc z faktycznym jego zanieczyszczeniem. W świetle tych przepisów nie można przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód, a więc nie istnieje faktyczna możliwość "zanieczyszczania" środowiska.

Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3a ustawy Prawo wodne opłatę za usługę wodną w tym przypadku uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Opłata ta składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust. 1 ustawy Prawo wodne). Jak wynika z treści art. 268 ust. 1 pkt 3a ustawy opłatę pobiera się "za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych". Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych musi następować za pośrednictwem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Istnienie tych systemów kanalizacji jest, więc warunkiem powstania obowiązku poniesienia opłaty za tę usługę wodną.

Wbrew zarzutom i argumentom skargi Sąd Wojewódzki, w realiach sprawy, dokonał prawidłowej - systemowej i funkcjonalnej wykładni postanowień art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne przyjmując, że do obliczeń opłaty za usługę wodną w postaci odprowadzania wód opadowych do wód, powinien być zastosowany wskaźnik maksymalnego przepływu rocznego wód opadowych.

Przepis art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne stanowi, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Wprawdzie wzór obliczania opłaty zawarty w tym przepisie odnosi się do parametrów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, lecz jego interpretacja nie może być oderwana od podstawowej zasady dotyczącej opłat za usługi wodne, czyli zasady "zanieczyszczający płaci". Brak urządzeń do odprowadzania wód opadowych i roztopowych uniemożliwia adresatowi pozwolenia wodnoprawnego wykonywanie uprawnień przyznanych mu na mocy tej decyzji, a więc również korzystanie z usług wodnych, zatem nie powinien z tego tytułu ponosić opłat.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że do obliczeń opłaty powinno się zastosować przepływ maksymalny godzinowy. Zauważyć trzeba, że ustawodawca przy określaniu składowych, jakie powinny być brane przy obliczeniu wysokości opłaty posłużył się sformułowaniem: "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód". Pozwala to przyjąć, że intencją ustawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty, której wysokość została uzależniona nie od maksymalnej ilości wody, która może być odprowadzona, lecz maksymalnej ilość wód odprowadzanych. Stanowisko to potwierdza stylizacja normatywna art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne, która jest odmienna od dwóch poprzedzających go jednostek redakcyjnych, tj. art. 271 ust. 2 i 3. W tych przepisach ustawodawca zaakcentował potencjalną możliwość poboru wód, przez zastosowanie sformułowań: "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" i "może być pobrana na podstawie tych pozwoleń". Odmiennie zredagowana została natomiast treść art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne. Ustawodawca nie użył tu sformułowania "może", lecz wskazał, że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Jak trafnie wskazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, wskaźnik maksymalny godzinowy jest ograniczony ilością odprowadzanej wody wynikającej z maksymalnego wskaźnika rocznego, który jako najbardziej zbliżony do rzeczywistej wielkości odprowadzanych wód, powinien mieć zastosowanie do wyliczenia opłaty stałej.

Pozwolenie wodnoprawne w oparciu, o które ustalono opłatę stałą zostało wydane na podstawie nieobowiązującego już art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Na mocy tej regulacji w pozwoleniu wodnoprawnym ustalało się w szczególności ilość odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok. Natomiast obecnie obowiązująca ustawa Prawo wodne w art. 403 ust. 2 pkt. 2 wskazuje, że w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód lub do ziemi, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę. Podkreślić należy, że ten sam wskaźnik tj. ilość wód opadowych lub roztopowych, odprowadzanych do wód wyrażona w m3 na sekundę jest również tą samą wartością, którą należy uwzględniać na podstawie obecnie obowiązujących przepisów Prawa wodnego przy ustalaniu wysokości opłaty stałej za odprowadzanie do wód, wód opadowych lub roztopowych, co wprost wynika z brzmienia art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne.

Należy zgodzić się z konstatacją Miasta [...], zawartą w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że gdyby jednak uwzględnić wskaźnik przyjęty przez organ, a więc 24,6 m3/h, który organ jedynie matematycznie przeliczył na ilość m3 na sekundę, co formalnie odpowiada treści normy zawartej w art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne i przemnożyć przez ilość godzin w ciągu doby (24) i ilość dni w roku (365), to otrzymany wynik wyniósłby 1 850 988 m3/rok. Jednakże taka ilość wody nie może być odprowadzana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, bowiem maksymalna roczna wartość odprowadzania wód wynika wprost z pozwolenia wodnoprawnego i wynosi 2160 m3/rok. Wartość po przeliczeniu prawie 100 razy przekracza wynikający wprost z pozwolenia wodnoprawnego limit roczny. Należy z tego wyciągnąć wniosek, że przy przyjęciu wskaźnika maksymalnego limitu godzinnego prawie przez cały rok musiałyby przez 24 godziny padać intensywne deszcze. Mając na względzie konieczne w toku wykładni założenie racjonalności działań prawodawcy jest oczywistym, że ustawodawca nie mógł wyjść z założenia, że takie będą opady. Stąd też nie można przyjąć, że to maksymalny limit godzinowy należało zastosować przy ustalaniu opłaty stałej. Przedmiotowa opłata jest bowiem opłatą roczną, zatem to wskaźnik przepływu i maksymalnego rocznego odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną w skali roku ilość wód, którą strona może odprowadzać do wód. Należy również wskazać, że za podstawę do obliczeń i maksymalnej rocznej ilości wód opadowych przyjmuje się miarodajną wielkość opadów, która wynika z wielkości odwadnianej zlewni oraz średniej rocznej ilości opadów przypadającej na odwadniany teren. Roczna ilość wód opadowych zależy od powierzchni zlewni, typu i powierzchni występujących w danej zlewni oraz wielkości średniego opadu rocznego.

Zresztą już z samego sformułowania, że opłata ma być uiszczona w równych (czterech) ratach kwartalnych, wynika założenie ustawodawcy, że roczny wymiar opłaty ma charakter stały i od początku roku z góry ustalony, co wskazuje, że przy ustalaniu wysokości tej opłaty nie ma znaczenia rzeczywista ilość wykorzystanych wód w ciągu roku (wiążąca się np. z faktyczną ilością dni odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód). Jeśli założenie to byłoby przeciwne, ustawodawca nie mógłby przyjąć, że za każdy z czterech kwartałów wysokość opłaty będzie równa, skoro w każdym kwartale ilość wykorzystanych wód, (czyli odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych) mogłaby być inna (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2020 r., sygn. III SA/Gd 618/20, LEX nr 3062445).

Stąd też należy zgodzić się z twierdzeniem Sądu Wojewódzkiego, że zastosowanie przez organ maksymalnego godzinowego wskaźnika ilości wód opadowych do ustalenia opłaty stałej rocznej doprowadziło do jej wymierzenia w wysokości nie odzwierciedlającej ilości rzeczywistego, a także dopuszczalnego pozwoleniem wodnoprawnym legalnego odprowadzania wód opadowych.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 K.p.a. Sąd słusznie wskazał, że przepisy dotyczące nowej instytucji, jaką jest opłata za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych powinny być interpretowane na korzyść podmiotu, który taką daninę publiczną ma uiścić, szczególnie, że przepisy te mają zastosowanie do "usług wodnych", na korzystanie, z których pozwolenia wodnoprawne wydano przed wejściem w życie przepisów Prawa wodnego z 2017 r.

Opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, tym samym przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości, co do zakresu nałożonego obowiązku. Opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych.

Zaznaczyć należy, że w dacie orzekania przez organ oraz Sąd pierwszej instancji w ustawie Prawo wodne brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Dopiero na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170) dodano art. 552a, który stanowi: "W przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do:

1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych,

2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,

3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast,

4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s.".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego wód podziemnych przeliczony na m3/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych począwszy od 2020 r., to w stosunku do opłat stałych za 2018 r. należy stosować przepisy dotychczas obowiązujące. W związku z nieprecyzyjnym sformułowaniem przepisów w tym zakresie należy uznać, że wykładnia art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 7a § 1 K.p.a. dokonana w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji, która jest bardziej korzystna dla podmiotów obowiązanych do uiszczenia tych opłat, jest prawidłowa.

Zgodnie z art. 7a ust. 1 K.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości, co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada ta (in dubio pro libértate) ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. Przy wykładni przepisu art. 271 ust. 4 Prawa wodnego nie można też pominąć tego, że opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych, co potwierdza dyspozycja art. 300 ustawy Prawo wodne, która nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. Oznacza to, że przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości, co do zakresu nałożonego obowiązku. Interpretacja tych przepisów może powodować trudności, natomiast nie usprawiedliwia to rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.