Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1332/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Lotnicze prawo
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 180 ust 5 prawa lotniczego
journal: Dz.U. 2017 poz 959
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zobowiązania podmiotów świadczących usługi obsługi naziemnej na rzecz osób trzecich oraz przewoźników lotniczych wykonujących własną obsługę naziemną do korzystania ze scentralizowanej infrastruktury [...] w postaci urządzeń do zasilania statków oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z [...] marca 2018r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r. poz. 935) w zw. z art. 180 ust. 5 ustawy z 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2017 r. poz. 959 ze zm.) - po rozpoznaniu wniosku Przedsiębiorstwa [...] "[...]" (dalej [...]) o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy decyzję własną z [...] grudnia 2017 r. ([...]) odmawiającą zobowiązania podmiotów świadczących usługi obsługi naziemnej na rzecz osób trzecich oraz przewoźników lotniczych wykonujących własną obsługę naziemną do korzystania ze scentralizowanej infrastruktury [...] tj. urządzeń do zasilania statków powietrznych w energię elektryczną 115V/200V 400 Hz AC lub 28 DC (GPU).

Organ wskazał m.in., że system stacjonarnych GPU nie może być powielony ani podzielony przez kolejne stacjonarne GPU, jak i technicznie zduplikowany mobilnymi GPU, służącymi do zasilania statków powietrznych w energię elektryczną posiadanymi i wykorzystywanymi przez agentów obsługi naziemnej oraz przewoźników lotniczych wykonujących własną obsługę naziemną. Ze względu na swój charakter i warunki techniczne lotniska [...] w [...] - nie duplikuje on stacjonarnych urządzeń zasilania statków powietrznych w energię elektryczną 115V/200V 400 HZ AC oraz urządzeń zmieniających napięcie na 28VDC (3 prostowników) [...], w rozumieniu art. 180 ust. 5 w zw. z art. 2 pkt 23 Prawo lotnicze.

Urządzenia zasilania są wyposażone w postojowe stanowiska kontaktowe nr 1 - 7 i 9 - 24 na płycie postojowej PPS 3 i stanowiska postojowe oddalone na tej płycie nr 8, nr 31 - 48 i 31B (długotrwale wyłączone wobec usterki technicznej), na płycie postojowej PPS 5A, 5B, 5C. Ponadto [...] posiada 3 prostowniki do zmiany napięcia na 28VDC, dostępnego na stanowiskach postojowych wyposażonych w urządzenia 115V/200V 400 HZ AC. Pozostałe stanowiska na płytach postojowych PPS: 1, 7A, 7B, 9, 5A, Cargo, 12, 13, 10, wojskowej, dla śmigłowców nie są wyposażone w opisane urządzenia. [...] dopiero planuje rozszerzyć ilości ww. stanowisk, aby ich większa ilość została objęta dostępnością ww. infrastruktury.

Zdaniem organu, mobilne urządzenia GPU na stanowiskach niewyposażonych w ww. stacjonarne urządzenia, ich zatem nie duplikują, ale w razie potrzeby uzupełniają umożliwiając: 1) prawidłowe wykonywanie działalności gospodarczej przez agentów obsługi naziemnej oraz przewoźników lotniczych wykonujących własną obsługę naziemną; 2) efektywną i uczciwą konkurencję na lotnisku; 3) bezpieczne i prawidłowe funkcjonowanie portu lotniczego - przy uwzględnieniu jego uwarunkowań technicznych, co w kontekście zasad użytkowania zasilania z sieci oraz zgodnego z nimi zakresu żądania [...], już funkcjonuje. Dlatego odzwierciedlenie istniejącego stanu w decyzji jest nieuzasadnionym obciążeniem administracyjnym, niepozostawiającym żadnej możliwości jego modyfikacji. Nadto, z uwagi na zmiany agentów obsługi naziemnej powodowałoby to za każdym razem konieczność wszczynania postępowania wobec nowych podmiotów.

Z uwagi na to, iż urządzenia są innego typu (niż urządzenia [...] do zasilania statków powietrznych w energię elektryczną 115V/200V 400 Hz AC lub 28VDC z sieci), bo są to zasadniczo agregaty bądź silniki APU zasilające w częściach lotniska, gdzie stanowiska postojowe nie mają urządzeń zasilających albo w razie niedostępności zasilania z sieci, to nie jest uzasadnione wydanie decyzji.

W odniesieniu do zarzutu, iż wpływ na środowisko został nieprawidłowo zinterpretowany w kontekście decyzji środowiskowej i raportu, bo obsługa statków powietrznych jest źródłem oddziaływania na środowisko i należy ograniczyć użycie silników APU i GPU mobilnego na rzecz zasilania z sieci organ zauważył, że raport środowiskowy wskazuje, iż "Obliczone przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu powoduje przede wszystkim praca oczyszczarek lotniskowych oraz prognozowana liczba operacji lotniczych (startów i lądowań), która wpłynie bezpośrednio na wielkość emisji hałasu ze źródeł na płycie lotniska " (str. 214 raportu). Raport stanowi, iż działania [...] obejmą m.in. ograniczenia ilości samolotów stojących na silnikach APU lub korzystających z agregatów prądotwórczych (str. 365 raportu). Wskazano tam, iż we wszystkich analizowanych wariantach przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu wynikają przede wszystkim z bardzo wysokich poziomów hałasu emitowanych przez oczyszczarki lotniskowe. Przy pracującej kolumnie 5 oczyszczarek o sumarycznym poziomie mocy akustycznej do 132 dB wpływ innych źródeł hałasu poza lotniczego emitujących hałas z terenu [...] jest stosunkowo niewielki. Dla niezbędnego ograniczenia emisji hałasu poza lotniczego z terenu [...] należy zastąpić oczyszczarki lotniskowe eksploatowane w nocy oczyszczarkami cichszymi. Pozostaną operacje związane z obsługą samolotów na płycie lotniska, a zwłaszcza lądowaniem samolotów (str. 390-391 raportu). W miejscu największego przekroczenia - na pierwszej linii zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...] - hałas komunikacyjny w nocy wynosi ponad 60bD, a więc jest ponad 1 dB wyższy od emitowanego z płyty lotniska. Hałas spoza płyty lotniska na granicy najbliższych terenów chronionych jest praktycznie niesłyszalny (i niemierzalny) w tle akustycznym (str. 391 raportu). W zakresie oddziaływania m.in. obsługi płytowej samolotów na stan jakości powietrza, jest to źródło emisji niezorganizowanej (str. 178 raportu). Analiza obliczeniowa prognozy oddziaływania na jakość powietrza ww. lotniska wykazała brak przekroczeń dopuszczalnych norm (str. 188 raportu). Nie ma zatem konieczności specjalnego zapobiegania i ograniczania emisji substancji do powietrza, gdyż wszystkie parametry determinujące stan jakości powietrza dla wszystkich substancji są dotrzymywane"(str. 362 raportu). Decyzja środowiskowa zaleca redukcję mobilnych urządzeń do zasilania statków powietrznych, nie określając parametrów, na co zresztą wskazywał sam [...].

Tym samym z decyzji środowiskowej i raportu nie wynikają wnioski [...]. W zakresie oddziaływania na powietrze, dokumentacja nie potwierdza takich przekroczeń. Jeśli chodzi o hałas poza lotniczy, owszem dokumentacja potwierdza przekroczenia norm, jednak wskazuje, że mobilne urządzenia GPU nie są tego główną przyczyną. Ewentualne zobowiązanie na podstawie art. 180 ust. 5 Prawo lotnicze nie zmieniałoby ww. stanu rzeczy w sposób istotny. Na tych płytach postojowych gdzie obsługa jest możliwa wyłącznie poprzez mobilne (alternatywne) źródła zasilania GPU pozostałaby niezmieniona, zwłaszcza, iż [...] potwierdził, iż nie posiada własnych mobilnych GPU i nie planuje w najbliższym czasie rozbudowy sieci stacjonarnej. Ponadto, utrudniony jest dostęp do przepięcia zasilania, na napięcie 28V DC dla małych statków, ze względu na tylko 3 szt. prostowników tego typu, jak również raporty dzienne dyżurnego wskazują ilość czasowych odłączeń stacjonarnego GPU. Decyzja nie realizowałaby zatem redukcji mobilnych urządzeń GPU.

Prezes zauważył, że decyzja środowiskowa wskazuje na potrzebę ograniczenia przez PPPL zasilania samolotów stosujących na stanowiskach APU lub agregatami prądotwórczymi na rzecz zasilania z sieci, a także eliminowania urządzeń generujących nadmierny hałas. Jednak jak wskazano wyżej, urządzenia agentów obsługi naziemnej i przewoźników wykonujących własną obsługę naziemną nie duplikują urządzeń [...], lecz je uzupełniają, umożliwiając niezakłócone i prawidłowe funkcjonowanie lotniska, w warunkach efektywnej i uczciwej konkurencji. Realizacja decyzji środowiskowej, powinna mieć na celu zapewnienie w zamian scentralizowanej infrastruktury - nowoczesnych alternatywnych urządzeń. Dodatkowym argumentem byłby rzeczywisty brak rezultatów redukcji użycia tych urządzeń przy pomocy własnych regulacji jak Instrukcja użytkowania GPU, na której naruszenia jednak [...] nie wskazywał. Tak więc wydanie decyzji na podstawie art. 180 ust. 5 Prawo lotnicze w tych okolicznościach jest przedwczesne.

Prezes ULC podkreślił, powołując się na art. 180 ust. 5 Prawo lotnicze, że ustawodawca przewidział wyłącznie fakultatywną możliwość zobowiązania ww. podmiotów do korzystania z infrastruktury scentralizowanej poprzez decyzję uznaniową. Prezes może, ale nie musi zatem zobowiązać do korzystania ze scentralizowanej infrastruktury. Nie zwalnia to organu z obowiązku rozstrzygnięcia sprawy, jednak jej uznaniowość powoduje, iż nie jest on związany takim obowiązkiem. Powyższe odróżnia uznanie administracyjne od decyzji związanej, która przy zaistnieniu przesłanek musi być wydana i znajduje dodatkowe odzwierciedlenie w dyrektywie Rady 96/67/WE z 15 października 1996 r. w sprawie dostępu do rynku usług obsługi naziemnej w portach lotniczych Wspólnoty (Dz.U. L 272, 25/10/1996 P. 0036 - 0045, dalej dyrektywa).

Zdaniem organu, art. 180 ust. 5 Prawo lotnicze nie został więc naruszony. Organ wyjaśnił, że, na mocy art. 2 pkt 23 Prawo lotnicze scentralizowaną infrastrukturę stanowią służące do wykonywania usług obsługi naziemnej elementy infrastruktury w porcie lotniczym, których złożoność, koszt łub wpływ na środowisko nie pozwała na podział łub powielenie. § 33 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 listopada 2013 r. w sprawie obsługi naziemnej w portach lotniczych (Dz. U. z 2013, poz. 1378) stanowi zaś, że w sprawie obsługi naziemnej określającego m.in. szczegółowe warunki udostępniania i korzystania z infrastruktury lotniska oraz ustalania i pobierania opłat za dostęp do urządzeń i powierzchni lotniska oraz opłat za użytkowanie scentralizowanej infrastruktury, scentralizowana infrastruktura obejmuje w szczególności następujące elementy: 1) jednolity system odpraw pasażerów i bagażu wraz z wyposażeniem tego systemu: 2) taśmociągi służące do transportu bagażu wewnątrz terminalu portu lotniczego: 3) instalacje dostawy wody pilnej i odprowadzania ścieków: 4) płyty przeznaczone do odladzania samolotów wraz z systemem utylizacji odpadów powstających w wyniku odladzania: 5) pomieszczenia sortowania bagażu wraz z taśmociągami dla bagaży pasażerów odlatujących i przylatujących; 6) centralny system dystrybucji paliwa; 7) systemy łączności naziemnej; 8) system informacji lotniskowej.

Nadto, zgodnie z motywem 13 dyrektywy dla właściwego funkcjonowania portów lotniczych muszą mieć one możliwość zachowania dla siebie zarządzania niektórymi typami infrastruktury, która z przyczyn technicznych, a także z uwagi na rentowność lub wpływ na środowisko naturalne jest trudna do podzielenia lub powielenia; scentralizowane zarządzanie infrastrukturą nie może jednak stwarzać przeszkód jej użytkowania przez podmioty świadczące usługi obsługi naziemnej lub przez użytkowników portów wykonujących własną obsługę naziemnej. Zgodnie z art. 8 dyrektywy, Państwa Członkowskie mogą zastrzec dla organu zarządzającego portem lotniczym lub dla innego organu zarządzanie scentralizowaną infrastrukturą wykorzystywaną do świadczenia usług obsługi naziemnej, których złożoność lub koszt wpływu na środowisko naturalne nie pozwala na podział łub podwojenie, to jest takich, jak sortowanie bagażu, odladzanie, uzdatnianie wody oraz systemy dystrybucji paliwa. Mogą oni zobowiązać operatorów usług naziemnych i wykonujących własną obsługę naziemną do korzystania z tej infrastruktury. Państwa Członkowskie zapewnią, aby zarządzanie tą infrastrukturą było przejrzyste, obiektywne i niedyskryminujące, w szczególności nie powinno ograniczać dostępu dla operatorów usług obsługi naziemnej lub wykonujących obsługę własną w ramach ograniczeń przewidzianych niniejszą dyrektywą.

W świetle zarówno dyrektywy, jak i art. 180 ust. 5 P.l. zasadne było zatem ustalenie przesłanek złożoności, kosztu lub wpływu na środowisko jako uzasadniających brak możliwości powielenia/podwojenia lub podziału elementu infrastruktury scentralizowanej niezbędnych do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia w sprawie ewentualnego zobowiązania do korzystania z niej. Definicja scentralizowanej infrastruktury (art. 2 pkt 23 P.l.) ogólnie wskazuje, iż stanowią ją urządzenia do obsługi naziemnej -elementy infrastruktury w porcie lotniczym, których złożoność, koszt lub wpływ na środowisko nie pozwała na podział łub powielenie. Przy czym, to zarządzający ustala wykaz tych elementów i urządzeń, który ogłasza. Wykaz ten nie podlega weryfikacji Prezesa, więc jest swobodną decyzją zarządzającego (§ 33 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia). Tym samym pierwsza ocena ww. przesłanek następuje w trybie art. 180 ust. 5 Prawo lotnicze i jest konieczna przed wydaniem decyzji. Nie zachodzi zatem sprzeczność pomiędzy definicją scentralizowanej infrastruktury a dodatkowymi ograniczeniami z art. 180 ust. 5 cyt. ustawy, bowiem celem tego uregulowania jest weryfikacja organu, czy przesłanki złożoności, kosztu lub wpływu na środowisko dotyczą elementów scentralizowanej infrastruktury, ze względu na możliwość objęcia ich dodatkowym obowiązkiem korzystania przez inne podmioty.

Organ zaznaczył, że nie wystarczy zatem samo umieszczenie przez zarządzającego lotniskiem danego elementu na wykazie scentralizowanej infrastruktury, aby uznać, iż wykazano przesłanki art. 180 ust. 5 Prawo lotnicze. Sprowadzałoby to postępowanie do fikcji dowodowej i braku kryteriów oceny. Prezes wskazał, że nie neguje, iż umieszczenie danego elementu w wykazie scentralizowanej infrastruktury nie czyni go częścią tej infrastruktury, niemniej dodatkowe obciążenie poprzez zobowiązanie do wyłącznego korzystania z tego elementu, wymaga niezależnej oceny spełnienia przesłanek wpływu na środowisko, koszt lub złożoność, które nie pozwalają na jej powielenie lub podział. Powyższe potwierdza też uznaniowy charakter decyzji z art. 180 ust 5 Prawo lotnicze, która właśnie ze względu na ten charakter wymaga wszechstronnego zbadania sprawy i odniesienia się do rezultatów badania (por. wyrok NSA z 19 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 872/84. ONSA z 2/1984, poz.120, GAP Nr 13/1986, wyrok NSA z 2 października 1981 r., sygn. akt I SA 2147/81, ONSA z 2/1981, poz. 104). Takie rozumienie pojęcia scentralizowanej infrastruktury powoduje, iż definicja z art. 2 pkt 23) Prawo lotnicze nie tylko nie stoi w sprzeczności z dodatkowymi ograniczeniami o jakich mowa w art. 180 ust. 5 ustawy, ale odczytywana w drodze wykładni systemowej i funkcjonalnej zgadza się z zapisami dyrektywy ws. usług obsługi naziemnej, zgodnie z którymi scentralizowane zarządzanie dotyczy infrastruktury, która z przyczyn technicznych, a także z uwagi na rentowność lub wpływ na środowisko naturalne jest trudna do podzielenia lub powielenia.

Zdaniem Prezesa ULC, nie budzi więc wątpliwości nadrzędny cel zarządzania infrastrukturą tj. przejrzyste, obiektywne i niedyskryminujące, w tym nie ograniczające dostępu dla operatorów usług obsługi naziemnej, co wynika z art. 180 ust. 2 ustawy - zarządzający lotniskiem użytku publicznego jest obowiązany umożliwić korzystanie przez podmioty wykonujące obsługę naziemną na rzecz innych użytkowników oraz użytkowników wykonujących obsługę własnych rejsów z urządzeń i przestrzeni lotniska na zasadach niepowodujących dyskryminacji i nieograniczających możliwości uczciwej konkurencji. Ponadto zarządzający lotniskiem użytku publicznego tub inny podmiot dysponujący scentralizowaną infrastrukturą zarządza nią w sposób umożliwiający korzystanie przez zarządzającego lotniskiem, agentów obsługi naziemnej oraz użytkowników portu lotniczego (art. 180 ust. 3 Prawo lotnicze). Infrastrukturę tą udostępnia się z uwzględnieniem: obiektywnych, przejrzystych i niedyskryminacyjnych kryteriów; zapotrzebowania na usługi obsługi naziemnej, zasobów pomieszczeń i urządzeń; zasady niedyskryminacji i konieczności zapewnienia warunków dla uczciwej konkurencji (art. 180 ust. 4).

Jak stanowi z § 34 rozporządzenia w sprawie obsługi naziemnej scentralizowaną infrastrukturę oraz urządzenia i powierzchnię lotniska udostępnia się agentom obsługi naziemnej i przewoźnikom lotniczym oraz innym użytkownikom statków powietrznych, w szczególności w sposób: 1) zapewniający im wykonywanie działalności, 2) umożliwiający im efektywną i uczciwą konkurencję, 3) zapewniający bezpieczne i prawidłowe funkcjonowanie portu lotniczego - przy uwzględnieniu uwarunkowań technicznych występujących w porcie lotniczym. Powyższe warunki wynikają z implementacji ww. dyrektywy oraz rozporządzenia do Prawa lotniczego.

Organ zaznaczył, że w razie wydania decyzji z art. 180 ust. 5 ustawy niezapewnienie przez [...] urządzeń umożliwiających obsługę alternatywną w stosunku do posiadanych cyt. urządzeń lub w razie awarii urządzeń stacjonarnych, spowoduje brak zapewnienia obsługi naziemnej na niezmienionym poziomie, a więc godzić będzie w prawidłową realizację zobowiązań. Ponadto, biorąc pod uwagę wymóg uczciwej konkurencji, niezasadne zobowiązanie przerzuca w całości ryzyko prowadzenia na lotnisku działalności gospodarczej - na agentów i przewoźników lotniczych wykonujących własną obsługę naziemną.

Prezes nie podzielił zarzutu naruszenia art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez ustalenie na podstawie raportów dyżurnego, iż niemal codziennie dochodzi do awarii stacjonarnego GPU. Czym innym jest bowiem swobodna ocena całości materiału dowodowego na podstawie wiedzy i praktyki organu, a czym innym ocena dowolna (por. wyrok NSA z 10 maja 2017 r., sygn. akt II FSK 1009/15, wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 753/16). Tym samym ocena raportu dyżurnego, w którym niemal codziennie widnieje wyłączenie stanowisk stacjonarnego GPU pozwala na wniosek o jego awaryjności. Nawet gdyby powodem nie była awaryjność, to nie zmienia to faktu, iż niemal codziennie dochodzi do ich odłączenia co może być równoznaczne z awaryjnością. Dlatego jeżeli wyłączenia stanowisk nie mają przyczyny w awaryjności, należałoby okoliczność tą uzasadnić we wniosku, który zawiera tylko stwierdzenie, iż samo odłączenie nie pozwala określić żadnej przyczyny takiego stanu rzeczy. Ocena dokonana na podstawie raportów dyżurnych spełnia więc kryteria oceny swobodnej, a nie dowolnej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 320/05 - niepubl.).

Dalej organ wskazał, odnosząc się do swojego pisma z [...] lutego 2017 r., które w ocenie [...] nie dotyczyło w ogóle elementu GPU wskazał, że zawierało wezwanie do wyjaśnień w trybie art. 50 KPA w zakresie elementów infrastruktury, których dotyczyć ma zobowiązanie, pod warunkiem uzupełnienia braków formalnych. Skoro [...] w odpowiedzi z [...] marca 2017 r. stwierdził brak podstaw do ww. wezwania oraz potwierdził żądanie, zaznaczając, iż wszelkich informacji już udzielono, to przy ogólnikowym wskazaniu elementów scentralizowanej infrastruktury we wniosku oraz piśmie z [...] kwietnia 2017 r., w którym [...] również ograniczył się do żądania objęcia nakazem elementu z pkt 6 pierwotnego wniosku, to na tym etapie [...] nie sprecyzował elementów GPU. Szczegółowy wykaz elementów stanowisk GPU, co do których [...] wniósł wniosek złożono dopiero w piśmie z [...] maja 2017 r. (po kolejnym wezwaniu). Niezasadne są więc twierdzenia, że jeżeli istniały zagadnienia do wyjaśnienia, to należało się o nie zwrócić.

Tym samym, zgodnie z celem wniosku tj. realizacją decyzji środowiskowej w postaci redukcji ilości mobilnych urządzeń do zasilania (agregatów prądotwórczych oraz silników APU) i fakt, iż urządzenia mobilne GPU (z uwagi na Instrukcję użytkowania GPU) są wykorzystywane przede wszystkim tam gdzie [...] nie zapewnia scentralizowanej infrastruktury GPU. Z wniosku wynika żądanie korzystania wyłącznie ze stacjonarnego GPU wtedy, gdy użycie mobilnego GPU nie jest konieczne. Jak przy tym wynika z akt zasilanie małych statków powietrznych napięciem 28V DC z sieci jest możliwe tylko po wypożyczeniu jednego z trzech prostowników. Natomiast z raportów dziennych ([...]-[...].09.2017 r.) wynika, że stacjonarne GPU ulegają wyłączeniu niemal codziennie. Nadto, część stanowisk postojowych nie posiada scentralizowanej infrastruktury, a więc statki powietrzne zasilane są tam wyłącznie urządzeniami mobilnymi. Zgodnie z twierdzeniami [...] obecnie istnieje możliwość obsługi ok. 90% statków powietrznych poprzez scentralizowaną infrastrukturę GPU, jednocześnie [...] nie zaprzeczył, iż wykluczenie mobilnych GPU spowolni obsługę naziemną. Przy czym według pozostałych stron postępowania, [...] nie zapewnia całkowitego zapotrzebowania, a zatem nieuzasadnione jest eliminowanie urządzeń mobilnych, a ponadto nawet w zakresie scentralizowanej infrastruktury, dostęp do napięcia 28V DC jest utrudniony ze względu na tylko 3 prostowniki

Organ stwierdził, że uwzględnił art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Okoliczności faktyczne ustalił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a stronom zapewnił czynny udział w postępowaniu. Zarzuty naruszenia art. 9 KPA w zw. z art. 50 § 1 KPA oraz art. 7, art. 77 i art. 80 KPA są zatem niezasadne.

Prezes przedstawił następnie stanowisko co do uznaniowego charakteru decyzji, o której mowa w art. 180 ust. 5 ustawy, bo brak jest podstawy prawnej w KPA do wydania takiej decyzji. Jest to również sprzeczne z pojęciem interesu prawnego z art. 28 KPA. Uznanie, iż decyzja ta ma charakter generalny, oznaczałoby nie tylko rezygnację z uprawnień procesowych stron, ale i niewskazanie jej adresata (również [...]). Dlatego niezrozumiałe jest jednoczesne odwołanie do naruszenia art. 28 KPA, który jest podstawą indywidualnego, konkretnego, realnego i aktualnego interesu prawnego.

Według organu, ocena kręgu stron na podstawie art. 180 ust. 5 w zw. z art. 28 KPA wskazuje, iż skoro interes prawny - zgodnie z orzecznictwem - powinien być aktualny, realny, indywidualny i wynikać z normy prawnej, to nie sposób za strony uznać podmiotów, które w przyszłości uzyskają interes prawny. Nawet gdyby ograniczyć adresatów wyłącznie do podmiotów posiadających interes aktualny, nie zwalnia to organu z obowiązku indywidualnego ich wskazania (tak NSA w postanowieniu z 6 września 2013 r., II OZ 720/13).

Następnie organ obszernie zakwestionował trafność powołania w tej sprawie uchwały 7 sędziów NSA z 4 grudnia 2000 r. sygn. akt FPS 12/00.

Zdaniem organu, rozstrzygnięcie odmowne determinował brak wykazania ustawowych przesłanek wpływu na środowisko lub złożoności niepozwalających na podział lub powielenie/podwojenie scentralizowanej infrastruktury - mając na uwadze, iż de facto urządzenia mobilne GPU nie duplikują tej infrastruktury ze względu na inny ich charakter, a wydanie nakazu nie zmniejszy korzystania z mobilnego GPU przy obecnym modelu jego użycia na lotnisku [...].

Skargę na powyższą decyzję złożyło Przedsiębiorstwo [...] zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 180 ust. 5 Prawo lotnicze poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że ma on charakter uznaniowy, podczas gdy ani wykładnia proeuropejska, celowościowa, ani gramatyczna nie uzasadniają tego twierdzenia, które byłoby dopuszczalne gdyby podstawą stosowania art. 180 ust. 5 była potrzeba rozważenia mnogich i przeciwstawnych interesów odbiorców obowiązku administracyjnego, a nie zwykłe stwierdzenie istnienia lub nieistnienia okoliczności opisanych w hipotezie tego przepisu w postaci istnienia niepodzielnej lub nieduplikowalnej infrastruktury ze względu na jej złożoność, koszty lub wpływ na środowisko;

II. prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i w konsekwencji błędne przyjęcie, że:

1. system stacjonarnych urządzeń do zasilania statków powietrznych w energię elektryczną oraz mobilne agregaty prądotwórcze nie stanowią urządzeń powielających się, podczas gdy służą one temu samemu celowi, a stosowanie ich jednocześnie oznaczałoby, że system zasilania statków powietrznych w energię elektryczną zostałby podwojony;

2. wydanie decyzji jest obojętne z punktu widzenia wymogów środowiskowych, podczas gdy z decyzji środowiskowej z [...] lutego 2012 r. wynika, że "należy ograniczyć przypadki zasilania samolotów stojących na stanowiskach silnikami APU lub agregatami prądotwórczymi na rzecz zasilania z sieci;

3. wydanie decyzji będzie stanowiło "nadmierne i nieuzasadnione obciążenie" dla agentów obsługi naziemnej oraz przewoźników lotniczych świadczących usługi obsługi naziemnej, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że: 1) podmioty te już wykorzystują opisany system stacjonarnych urządzeń ; 2) żądanie [...] nie zmierza do całkowitego wyłączenia mobilnych urządzeń posiadanych przez użytkowników Lotniska; 3) skarżący wnosił o wydanie decyzji wyłącznie do płyt postojowych wyposażonych w stacjonarne urządzenia zasilające, nie wyłączając możliwości stosowania przenośnych urządzeń na tych miejscach postojowych, gdzie system stacjonarny nie funkcjonuje oraz w razie ich przejściowej niedostępności;

4. wydanie decyzji będzie negatywnie rzutować na działalność agentów obsługi naziemnej oraz przewoźników lotniczych wykonujących własną obsługę naziemną, co nie zostało poparte żadnymi dowodami;

III. prawa mające wpływ na wynik sprawy - art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji z [...] grudnia 2017 r., podczas gdy istniały przesłanki do jej uchylenia w szczególności, ze względu na błędnie ustalony zakres żądania [...], ograniczony do płyt postojowych wyposażonych w stacjonarne urządzenia do zasilania w energię elektryczną, a nie do całego Lotniska;

IV. prawa mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 180 ust. 5 ustawy, poprzez ich błędną wykładnię i przyznanie statusu strony każdemu aktualnie działającemu agentowi obsługi naziemnej oraz przewoźnikowi lotniczemu świadczącemu własną obsługę naziemną, podczas gdy decyzja dotyczy jedynie zasad korzystania ze stacjonarnego systemu zasilania statków powietrznych w energię elektryczną, które to zasady wywołują skutek zarówno wobec obecnych jak i przyszłych użytkowników Lotniska

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach.

[...] podkreśliło, że wnosi o wydanie decyzji jedynie wobec urządzeń służących zasilaniu statków powietrznych w energię elektryczną na Lotnisku [...] w [...]. Mają one bowiem charakter stacjonarny, są zasilane z sieci, trwale połączone z gruntem i powiązane z miejscami postojowymi. Skarżący ma trzy prostowniki do zmiany napięcia na 28 VDC. Ze względu na przytwierdzenie do gruntu, oczywiste ograniczenia przestrzenne i funkcjonalne lotniska, system Stacjonarnych GPU nie może zostać podwojony. Jego powieleniu stoi na przeszkodzie - poza wskazanymi względami przestrzennymi i funkcjonalnymi - również decyzja środowiskowa z [...] lutego 2012 r., zobowiązująca [...] do ograniczeń przypadków zasilania samolotów stojących na stanowiskach silnikami APU lub agregatami prądotwórczymi na rzecz zasilania z sieci" (pkt 1.2.17 decyzji).

Dalej zarzucono, że organ nieprawidłowo przyjął, iż wszystkim podmiotom, które na dzień wydania decyzji wykonują obsługę naziemną zasilania w energię elektryczną przysługiwać będzie status strony. Decyzja, o której mowa w art. 180 ust. 5 ma bowiem charakter generalnej decyzji administracyjnej.

II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 180 ust. 5 Prawo lotnicze

Skarżący wskazał, że art. 180 ust. 5 ustawy został dostosowany do art. 8 ust. 1 Dyrektywy Rady nr 96/67/WE z 15 października 1996 r. w sprawie dostępu do rynku usług obsługi naziemnej w portach lotniczych Wspólnoty. Cel ten podlega jednak ograniczeniom np. poprzez art. 180 ust. 5, które wynika z faktu, że "dla właściwego funkcjonowania portów lotniczych muszą one mieć możliwość zachowania dla siebie zarządzania niektórymi typami infrastruktury, która z przyczyn technicznych, a także z uwagi na rentowność lub wpływ na środowisko naturalne jest trudna do podzielenia lub powielenia; scentralizowane zarządzanie taką infrastrukturą nie może jednak stwarzać przeszkód jej użytkowania przez podmioty świadczące usługi obsługi naziemnej lub przez użytkowników portów wykonujących własną obsługę naziemną" (pkt 13 motywów Dyrektywy). Pomimo takich przyczyn wprowadzenia Dyrektywy organ wskazał na uznaniowy charakter decyzji. Tymczasem jest to decyzja związana, co oznacza, że spełnienie hipotezy art. 180 ust. 5 Prawo lotnicze nakazuje wydać pozytywne rozstrzygnięcie. Taki wniosek wynika z wykładni proeuropejskiej, celowościowej i gramatycznej. [...] zaznaczył, że dyrektywa posługuje się zwrotem "do właściwego funkcjonowania portów lotniczych muszą one mieć możliwość zachowania dla siebie zarządzania niektórymi typami infrastruktury (...)" Taki jest też cel ww. ograniczenia, które obliguje do stwarzania nakazów dla "operatorów usług naziemnych i wykonujących własną obsługę naziemną do korzystania z tej infrastruktury" (art. 8 ust. 1). Brak tu zatem miejsca na uznaniowość, dowolność, czy arbitralność organu, który nie jest autonomiczny w kształtowaniu zasad korzystania ze scentralizowanej infrastruktury należącej do zarządzającego portem lotniczym ([...]). Art. 180 ust. 5 ustawy stwarza wymóg uwzględnienia elementów wpływających na niepodzielność lub nieduplikowalność infrastruktury [...] jak jej złożoność, koszt lub wpływ na środowisko. I wyłącznie te parametry podlegają analizie organu, za czym przemawia dodatkowo brak występowania przeciwstawnych interesów odbiorców obowiązku, który jest nakładany na "podmioty świadczące usługi obsługi naziemnej na rzecz osób trzecich oraz przewoźników lotniczych wykonujących własną obsługę", a nie negocjowany z nimi na zasadzie uznania administracyjnego. Dyrektywa zakłada wyraźnie, że "w pewnych przypadkach, w których wspomniane przeszkody mogą mieć charakter uzasadniający ograniczenia w dostępie do rynku lub w wykonywaniu własnej obsługi naziemnej, ograniczenia te powinny być właściwe, obiektywne, przejrzyste i niedyskryminujące" (pkt 14). Wymóg niedyskryminacji nie znosi jednak przyczyn uzasadniających ograniczenia administracyjne wobec ww. podmiotów oraz przewoźników lotniczych, którymi są przyczyny dotyczące bezpieczeństwa, przepustowości, ograniczeń w dostępności powierzchni, rentowności oraz wpływu na środowisko naturalne.

III. naruszenie prawa procesowego, tj. art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

[...] wskazało, że system Stacjonarnych GPU znajduje się jedynie na stanowiskach postojowych kontaktowych nr od 1 do 7 i od 9 do 24 na płycie postojowej PP3 oraz na stanowiskach postojowych oddalonych nr 8 (na płycie postojowej PPS 3) oraz nr od 31 B do 48. Wniosek dotyczył właśnie wymienionych stanowisk i miał na celu zapobieżenie sytuacji, w której na stanowisku posiadającym już stacjonarne GPU będzie można korzystać swobodnie z mobilnego GPU, co doprowadzi do bezzasadnego zduplikowania systemu zasilania w energię elektryczną. Wniosek nie dotyczył płyt postojowych, na których stacjonarne GPU nie są zainstalowane, gdyż tu nie jest prawnie możliwe wprowadzenie tego ograniczenia. Na tych stanowiskach ww. podmioty wykonujące własną obsługę naziemną, po wydaniu nakazu będą mogły korzystać z mobilnych agregatów prądotwórczych. Podobnie będzie w przypadku ewentualnej awarii Stacjonarnego GPU. Zdaniem [...] sam fakt, iż mobilne agregaty stanowią uzupełnienie systemu zasilania statków powietrznych w energię elektryczną i są wykorzystywane tam gdzie nie ma systemu stacjonarnego, nie wyłącza wydania decyzji z art. 180 ust. 5. Sprawa ogranicza się bowiem jedynie do administracyjnego uregulowania stanu prawnego Stacjonarnych GPU. Natomiast sposób zasilania na stanowiskach niewyposażonych w ten system jest dla sprawy obojętny i nie może stanowić odmowy wydania decyzji.

Powyższe wskazuje – w ocenie [...] - na niedostateczne rozważenie zarzutów, w tym w zakresie braku zamiaru wyłączenia przez skarżącego stosowania przenośnych agregatów prądotwórczych na stanowiskach niewyposażonych.

Podobnie, wbrew ustaleniom organu, zgodnie z decyzją środowiskową "należy ograniczyć przypadki zasilania samolotów stojących na stanowiskach silnikami APU lub agregatami prądotwórczymi na rzecz zasilania z sieci" (pkt 1.2.17). Decyzja środowiskowa jest władczym rozstrzygnięciem organu, określeniem zasad realizacji przedsięwzięcia zgodnie z art. 71 w/w ustawy. Sprawa wpływu agregatów prądotwórczych (mobilnych GPU) na środowisko została już więc rozstrzygnięta ww. decyzją. Brak wskazania wpływu agregatów na środowisko nie pozbawia jej skuteczności, ani wiążącego charakteru. Art. 180 ust. 5 Prawo lotnicze wskazuje przy tym jedynie na wpływ na środowisko, który jest jedną z przesłanek uniemożliwiających powielenie infrastruktury [...]. Nie można więc uznać, iż nakazanie w decyzji środowiskowej ww. ograniczenia, nie spełnienia przesłanek art. 180 ust. 5 ustawy. Przepis nie odnosi się bowiem do konieczności oceny wpływu na środowisko poprzez przekroczenie parametrów. Prezes ULC związany jest ww. decyzją i nie może jej oceniać wybiórczo, w oparciu o fragmenty raportu. Celem decyzji jest prawne zagwarantowanie ograniczenia stosowania mobilnych GPU na Lotnisku [...] w [...] do koniecznego minimum.

Ponadto, z jednej strony organ wskazuje, że już obecnie agenci obsługi naziemnej oraz przewoźnicy lotniczy wykonujący własną obsługę naziemną wykorzystują stacjonarne GPU skarżącego, co potwierdza dokument "Zasady użytkowania urządzeń do zasilania statków powietrznych w energię elektryczną 115/V/200 V 400 Hz lub 28 VDC na Lotnisku [...] w [...]". Z drugiej podnosi, że wydanie nakazu będzie nadmiernym i nieuzasadnionym obciążeniem administracyjnym, które spowoduje spadek jakości obsługi naziemnej, czy przerzucenie na użytkowników Lotniska ciężaru prowadzenia działalności gospodarczej. Powyższe konstatacje się wykluczają. Skoro wydanie decyzji na podstawie art. 180 ust. 5 "nie zmieni sposobu" korzystania ze stacjonarnych GPU przez jego dotychczasowych użytkowników, to nie może ono stanowić jednocześnie "obciążenia" dla użytkowników lotniska. Wskazane wyżej Zasady użytkowania wskazują jedynie, że agenci obsługi naziemnej oraz przewoźnicy lotniczy powinni wykorzystywać Stacjonarne GPU, jeżeli są one dostępne na danym stanowisku postojowym oraz że wykorzystanie mobilnego GPU na takim stanowisku powinno się odbywać tylko w razie awarii stacjonarnego GPU. Jednak wewnętrzne przepisy nie mają takiego zakresu oddziaływania jak decyzja oraz pozbawione są skutecznej egzekucji ograniczenia. Przyjęcie że użytkownicy Lotniska [...] już obecnie wykorzystują system Stacjonarnych GPU, o ile są one dostępne, nie podważa wniosku o konieczności uregulowania sytuacji prawnej przy wykorzystaniu art. 180 ust. 5 w/w ustawy. Ustawodawca właśnie dla takich sytuacji przewidział ten środek prawny, który wynika z Dyrektywy stanowiącej, że "Państwa Członkowskie mogą zastrzec dla organu zarządzającego portem lotniczym lub dla innego organu zarządzanie scentralizowaną infrastrukturą wykorzystywaną do świadczenia usług obsługi naziemnej, których złożoność lub koszt wpływu na środowisko naturalne nie pozwala na podział lub podwojenie, to jest takich, jak sortowanie bagażu, odladzanie, uzdatnianie wody oraz systemy dystrybucji paliwa. Mogą oni zobowiązać operatorów usług naziemnych i wykonujących własną obsługę naziemną do korzystania z tej infrastruktury." Okoliczność ta świadczy jedynie o zasadności wniosku. Wydanie zatem pozytywnej decyzji doprowadzi - zgodnie z celem przepisu - do prawnego uregulowanie istniejącej sytuacji faktycznej. Brak jest bowiem kolizji pomiędzy interesem [...] (jako wnioskodawcy), a interesem agentów obsługi naziemnej, czy przewoźników lotniczych. Niezgodne z logiką i niepoparte materiałem dowodowym są zatem ww. spostrzeżenia organu.

Według skarżącego organ naruszył też przepisy postępowania dowodowego w zakresie ustalenia rzekomych trudności związanych z wykorzystywaniem Stacjonarnych GPU. Ustalenie, iż są one w istotnym stopniu awaryjne jest dowolne, bo nie poparte dowodami, a w szczególności opinią biegłego. Na powyższe nie może wskazywać raport dzienny, który jest jedynie dokumentem prywatnym. Z jego treści nie wynika również aby doszło do awarii urządzeń, a jedynie w jakich godzinach były one wyłączone lub włączone (bez podania przyczyn). Wbrew stanowisku Prezesa z raportów dziennych nie można wywieść, że za każdym razem gdy Stacjonarne GPU jest wyłączone z powodu awarii. Urządzenia te są bowiem wyłączane, gdy nie zasilają. Wydanie nakazu nie spowodowałoby też obniżenia standardu (szybkości) zasilania w energię elektryczną m.in. ze względu na posiadanie jedynie trzech prostowników. Jednak wymaga to również wiadomości specjalnych, tj. opinii biegłego. Na poparcie tego stanowiska skarżący powołał się na orzecznictwo.

Następnie przedstawił obszerne stanowisko odnośnie naruszenia art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. przytaczając orzecznictwo.

Dalej [...] przywołało art. 28 k.p.a. i wskazało, że decyzja z art. 180 ust. 5 Prawo lotnicze dotyczy zobowiązania do korzystania z określonego elementu infrastruktury nie przez indywidualnie określonych adresatów, ale każdoczesnego użytkownika lotniska. Lista tych podmiotów jest zmienna i nie wpływa na wydanie decyzji z art. 180 ust. 5 ustawy. Decyzja ta ma bowiem charakter decyzji generalnej, która formalnie przybiera formę decyzji, o której mowa w art. 1 k.p.a., ale materialnoprawnie reguluje prawa i obowiązki szerszej liczby podmiotów, których nie można ustalić w trakcie postępowania, co potwierdza orzecznictwo i doktryna. (tak M. Wierzbowski, A. Wiktorowska: Prawne formy działania administracji (w: j Prawo administracyjne, pod red. M. Wierzbowskiego, wyd. II zm. Warszawa 1999, str. 288). O tym, że decyzja ma charakter kreującej normę generalno - konkretną świadczą przepisy prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie. Wśród decyzji, które wywołują rozszerzony skutek prawny, tj. dotyczą każdego podmiotu, który znajdzie się w określonej sytuacji faktycznej, wymienia się w szczególności decyzje, które regulują status prawny określonych rzeczy. Skutki prawne ww. decyzji rozciągną się na każdego agenta obsługi naziemnej oraz przewoźnika lotniczego, wykonującego własną obsługę naziemną, który korzysta lub będzie korzystał w przyszłości ze scentralizowanej infrastruktury. Z tych też względów nie można w tym postępowaniu przyznać statusu strony podmiotom wykonującym obecnie obsługę naziemną. Takie rozumienie art. 28 k.p.a. rodziłoby konieczność wzywania podmiotów rozpoczynających obsługę naziemną i wznawianie postępowania z ich udziałem, gdyż jego prawa doznałyby ograniczenia w wyniku jej wydania bez ich udziału. Decyzje nigdy nie weszłyby zatem do obrotu prawnego, gdyż każdoczesny podmiot mógłby je podważyć z tytułu pozbawienia go udziału w postępowaniu. Wówczas uprawnienie byłoby fikcyjne. Uczestnikiem postępowania powinien być jedynie wnioskodawca, a reszta podmiotów mogłaby być jedynie wezwana do złożenia wyjaśnień (art. 50 k.p.a.).

[...] wniosło o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz.1302 – dalej p.p.s.a.).

W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontroli Sądu w tej sprawie podlegała decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z [...] marca 2018r. utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] grudnia 2017 r. - wydaną na podstawie art. 180 ust. 5 ustawy Prawo lotnicze - odmawiającą zobowiązania podmiotów świadczących usługi obsługi naziemnej na rzecz osób trzecich oraz przewoźników lotniczych wykonujących własną obsługę naziemną do korzystania ze scentralizowanej infrastruktury [...], to jest urządzeń do zasilania statków powietrznych w energię elektryczną 115V/200V 400 Hz AC lub 28 DC (GPU).

Wskazać zatem trzeba, że stosownie do art. 180 ust. 5 Prawa lotniczego w przypadku gdy złożoność, koszty lub wpływ na środowisko naturalne scentralizowanej infrastruktury wykorzystywanej do świadczenia usług obsługi naziemnej nie pozwalają na jej podział lub podwojenie, Prezes Urzędu może, w drodze decyzji administracyjnej, zobowiązać podmioty świadczące usługi obsługi naziemnej na rzecz osób trzecich oraz przewoźników lotniczych wykonujących własną obsługę naziemną statków powietrznych, załóg, pasażerów i ładunku do korzystania ze scentralizowanej infrastruktury należącej do zarządzającego portem lotniczym (1). Zarządzający lotniskiem użytku publicznego jest obowiązany umożliwić korzystanie przez podmioty wykonujące obsługę naziemną na rzecz innych użytkowników oraz użytkowników wykonujących obsługę własnych rejsów z urządzeń i przestrzeni lotniska na zasadach niepowodujących dyskryminacji i nieograniczających możliwości uczciwej konkurencji (2).

Definicję scentralizowanej infrastruktury wskazuje art. 2 pkt 23 Prawo lotnicze, zgodnie z którym stanowią ją służące do wykonywania usług obsługi naziemnej elementy infrastruktury w porcie lotniczym, których złożoność, koszt łub wpływ na środowisko nie pozwała na podział lub powielenie.

Otwarty katalog elementów scentralizowanej infrastruktury zawiera natomiast § 33 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 listopada 2013 r. w sprawie obsługi naziemnej w portach lotniczych (Dz. U. z 2013, poz. 1378).

Nie może przy tym ujść uwadze, że w motywie 13.1 Dyrektywy Rady nr 96/67/WE z 15 października 1996 r. w sprawie dostępu do rynku usług obsługi naziemnej w portach lotniczych Wspólnoty prawodawca unijny wskazuje, iż dla właściwego funkcjonowania portów lotniczych muszą mieć one możliwość zachowania dla siebie zarządzania niektórymi typami infrastruktury, która z przyczyn technicznych, a także z uwagi na rentowność lub wpływ na środowisko naturalne jest trudna do podzielenia lub powielenia; scentralizowane zarządzanie infrastrukturą nie może jednak stwarzać przeszkód jej użytkowania przez podmioty świadczące usługi obsługi naziemnej lub przez użytkowników portów wykonujących własną obsługę naziemnej. W art. 8 dyrektywy podaje, iż Państwa Członkowskie mogą zastrzec dla organu zarządzającego portem lotniczym lub dla innego organu zarządzanie scentralizowaną infrastrukturą wykorzystywaną do świadczenia usług obsługi naziemnej, których złożoność lub koszt wpływu na środowisko naturalne nie pozwala na podział łub podwojenie, to jest takich, jak sortowanie bagażu, odladzanie, uzdatnianie wody oraz systemy dystrybucji paliwa. Mogą oni zobowiązać operatorów usług naziemnych i wykonujących własną obsługę naziemną do korzystania z tej infrastruktury. Państwa Członkowskie zapewnią, aby zarządzanie tą infrastrukturą było przejrzyste, obiektywne i niedyskryminujące, w szczególności nie powinno ograniczać dostępu dla operatorów usług obsługi naziemnej lub wykonujących obsługę własną w ramach ograniczeń przewidzianych niniejszą dyrektywą.

Z przytoczonego na wstępie art. 180 ust. 5 Prawa lotniczego – stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia - wynika zatem jednoznacznie, że zobowiązanie przez organ wyszczególnionych w niej podmiotów do korzystania ze scentralizowanej infrastruktury należącej do zarządzającego portem lotniczym może nastąpić jeżeli organ uzna, że złożoność, koszty lub wpływ na środowisko naturalne scentralizowanej infrastruktury wykorzystywanej do świadczenia usług obsługi naziemnej nie pozwalają na jej podział lub podwojenie, przy jednoczesnym umożliwieniu przez zarządzającego lotniskiem użytku publicznego korzystania przez ww. podmioty z urządzeń i przestrzeni lotniska na zasadach niepowodujących dyskryminacji i nieograniczających możliwości uczciwej konkurencji.

Tym samym, wbrew zarzutom skargi, z treści przytoczonego przepisu nie wynika bezwzględne zobowiązanie Prezesa Urzędu do wydania decyzji, skoro ustawodawca wskazał jedynie na możliwość nałożenia opisanego zobowiązania w wyszczególnionych w nim okolicznościach.

Oznacza to, że jest to decyzja o charakterze uznaniowym, co z kolei powoduje ograniczone możliwości jej kontroli przez Sąd. Decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego nie podlega bowiem badaniu z punktu widzenia celowości (zob. wyrok WSA w Poznaniu, II SA/Po 192/11, publ. CBOSA). Sprowadza się ono wyłącznie do kontroli, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie wyjaśniono istotne dla sprawy okoliczności, a więc, czy prowadząc postępowanie organ nie uchybił art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy wszechstronnie i wnikliwie rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia.

W konsekwencji, w przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w jednym zakresie, to jest, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje spełnienia każdego żądania strony (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08). Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi pewnego luzu decyzyjnego, polegającego właśnie na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, ale mieszczącego się w granicach podstawowych zasad postepowania administracyjnego. Z tego względu ugruntowany jest pogląd, że uzasadnienie decyzji uznaniowej wymaga szczególnie rzetelnego i starannego uzasadnienia, dokładnie wyjaśniającego przesłanki jej wydania.

W ocenie Sądu, analiza akt wykazała, że Prezes ULC nie przekroczył w rozpatrywanej sprawie granic uznania administracyjnego, bardzo szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko, z powołaniem się na konkretne, wyczerpująco ustalone okoliczności faktyczne.

I tak wskazać trzeba, że – wbrew zarzutom skargi – nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 180 ust. 5 Prawa lotniczego.

Z przytoczonego przepisu wynika, że system stacjonarnych GPU nie może być powielony ani podzielony przez kolejne stacjonarne GPU, jak i technicznie zduplikowany mobilnymi GPU zasilającymi samoloty w energię elektryczną wykorzystywanymi przez agentów wykonujących obsługę naziemną oraz przewoźników lotniczych wykonujących własną obsługę naziemną.

Jak ustalono w toku postępowania charakter i uwarunkowania techniczne lotniska [...] w [...] - nie pozwalają na duplikowanie stacjonarnych urządzeń zasilania statków powietrznych w energię elektryczną 115V/200V 400 HZ AC oraz urządzeń zmieniających napięcie na 28VDC (3 prostowników) [...]. Należy mieć na uwadze, że urządzenia zasilania posiadają postojowe stanowiska kontaktowe nr 1 - 7 i 9 - 24 na płycie postojowej PPS 3 i stanowiska postojowe oddalone na tej płycie nr 8, nr 31 - 48 i 31B, na płycie postojowej PPS 5A, 5B, 5C. Zarządzający lotniskiem dysponuje jedynie trzema prostownikami do zmiany napięcia na 28VDC, które jest dostępne na stanowiskach postojowych wyposażonych w urządzenia 115V/200V 400 HZ AC. Pozostałe stanowiska na płytach postojowych PPS: 1, 7A, 7B, 9, 5A, Cargo, 12, 13, 10, wojskowej, dla śmigłowców nie są w ogóle wyposażone w takie urządzenia. Dodać również należy, że podmioty o jakich mowa w art. 180 ust. 5 Prawa lotniczego - wykonujące obsługę naziemną posługują się urządzeniami innego typu niż dysponuje [...]. Są to bowiem agregaty prądotwórcze, albo silniki APU, które są przystosowane do obsługi statków powietrznych wszystkich typów, również tych które zasilane są napięciem 28 V DC. Ponadto, urządzenia te mogą być wykorzystywane w przypadku awarii lub niedostępności urządzeń stacjonarnych.

Z uwagi na przedstawione wyżej uwarunkowania, nie można było podzielić argumentacji skarżącego, że mobilne urządzenia GPU na stanowiskach niewyposażonych w przedmiotowe stacjonarne urządzenia na lotnisku [...] je duplikują. Natomiast uzupełnianie stacjonarnych urządzeń GPU na tych stanowiskach gdzie ich nie ma, niewątpliwie pozwala na niezakłócone w tym zakresie wykonywanie obsługi przez agentów i przewoźników lotniczych wykonujących własną obsługę naziemną; uczciwą konkurencję, co niewątpliwie pozwala również na właściwe, niezakłócone funkcjonowanie portu lotniczego. W konsekwencji nie może być również mowy o podwojeniu systemu zasilania statków powietrznych.

Wobec powyższego, trudno zatem nie zgodzić się z organem, że wydanie decyzji na podstawie art. 180 ust. 5 Prawa lotniczego, w sytuacji niezapewnienia przez [...] urządzeń umożliwiających obsługę alternatywną w stosunku do posiadanych przedmiotowych urządzeń stacjonarnych lub w razie ich awarii może skutkować niezapewnieniem obsługi naziemnej na niezmienionym poziomie oraz przerzucać ryzyko prowadzenia na lotnisku działalności gospodarczej - na agentów i przewoźników lotniczych wykonujących własną obsługę naziemną.

Rację ma organ również co do tego, że używanie mobilnych GPU nie ma takiego wpływu na środowisko, jaki sugerował skarżący. Wprawdzie w decyzji środowiskowej, która - co wymaga podkreślenia, została wydana [...] lutego 2012r. dla przedsięwzięcia pn. "[...] – [...] budowa/rozbudowa/modernizacja infrastruktury lotniskowej" wskazano, że obsługa statków powietrznych jest źródłem oddziaływania na środowisko i należy ograniczyć użycie silników APU i GPU mobilnego na rzecz zasilania z sieci. Niemniej z całokształtu uwarunkowań zauważonych w raporcie środowiskowym wynika, że odnotowane przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu powodują przede wszystkim pracujące oczyszczarki lotniskowe, jak i liczba startów i lądowań (str. 214 raportu). W celu ograniczenia emitowanego hałasu poza lotniczego postuluje się zastąpienie oczyszczarek lotniskowych pracujących w porach nocnych urządzeniami cichszymi. Ponadto, podkreślono, że największy hałas ponadnormatywny odnotowano na pierwszej linii zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...] i jest to hałas komunikacyjny (ponad 60bD), a więc o ponad 1 dB wyższy od hałasu pochodzącego z lotniska. Hałas pochodzący spoza płyty lotniska na granicy najbliższych chronionych terenów jest praktycznie niesłyszalny (i niemierzalny) w powyższym tle akustycznym (str. 391 raportu).

Podobnie nie odnotowano negatywnych oddziaływań obsługi płytowej samolotów na jakość powietrza, również biorąc pod uwagę analizę obliczeniową prognozy oddziaływania na jakość powietrza ww. lotniska, która nie wykazała przekroczeń dopuszczalnych norm. Wszystkie parametry mające wpływ na stan jakości powietrza dla wszystkich substancji są dotrzymywane.

Zgormadzony materiał dowodowy nie potwierdza zatem przekroczeń w powyższym zakresie.

Z podanych przyczyn decyzja zobowiązująca, której wydania domagał się skarżący w oparciu o art. 180 ust. 5 Prawa lotniczego nie miałaby istotnego wpływu na stan środowiska, jak dowodzono w skardze.

Konsekwencją stanowiska o uznaniowym, a nie generalnym charakterze kontrolowanych decyzji, jest również niezasadność zarzutu istotnego naruszenia prawa procesowego tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 180 ust. 5 ustawy. Utrwalone jest w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że pojęcie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Oznacza to, że w niniejszej sprawie prawidłowo za strony postępowania organ uznał podmioty świadczące usługi obsługi naziemnej na rzecz osób trzecich oraz przewoźników lotniczych wykonujących własną obsługę naziemną w trakcie prowadzenia niniejszego postępowania.

Warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego jest ustalenie istnienia takiego naruszeni oraz stwierdzenie, że miało ono lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie doszło do naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie byłoby inne. Takich uchybień Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie, zatem jako chybiony należało ocenić zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Z podanych przyczyn Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.