Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 26/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1; art. 40 ust. 1, ust. 12 pkt 1 i 2; art. 40d ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 189g par 1 i 3; art. 189a par 2 pkt 4;
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: art. 15zzs indeks 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 5 095 (słownie: pięć tysięcy dziewięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO","Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. (dalej "Prezydent") wymierzającą A. sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej "Skarżąca", "Spółka") karę pieniężną w wysokości 49 252,30 złotych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Jako podstawę prawną kary wskazano przepisy art. 127 § 1 i § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - dalej k.p.a. (tekst jednolity Dz. U. z 2020r., poz. 256) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2018r., poz. 570).

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

I.

W dniu 31 grudnia 2010 r. wygasła umowa o współpracę zawarta [...] lipca 1991 r. pomiędzy Zarządem W. a Spółką. Przedmiotem umowy było zbudowanie, montaż, utrzymanie i eksploatacja oraz wykorzystanie do celów reklamowych powierzchni 477 wiat na przystankach komunikacji miejskiej w granicach administracyjnych W. W art. 17 umowy strony ustaliły, iż po jej wygaśnięciu Spółka zobowiązana jest usunąć wszelkie urządzenia i materiały reklamowe z ustawionych przez siebie wiat, a wiaty te przekazać Miastu w takim stanie w jakim znajdowały się przed zainstalowaniem na nich urządzeń reklamowych. Umowa ta, aneksem nr 6 z 31 stycznia 2011 r. została przedłużona do 31 grudnia 2011 r. Jednocześnie we wspomnianym art. 17 umowy zastrzeżono, że po jej wygaśnięciu wskutek upływu czasu, na który została zawarta, bądź wskutek jej wypowiedzenia, Spółka zobowiązana jest zwrócić, w terminie 1 miesiąca, należące do Miasta wiaty przystankowe bez zainstalowanych urządzeń reklamowych.

Następnie pomiędzy Miastem, w imieniu i na rzecz którego działał Zarząd Transportu Miejskiego, a Spółką została zawarta [...] lutego 2012 r. umowa dzierżawy 477 wiat przystankowych zlokalizowanych na terenie W. w terminie do 31 grudnia 2014 r. z prawem montażu i eksploatacji gablot reklamowych. Strony ustaliły w umowie, że Spółka zobowiązana jest m.in. do uzyskania przed rozpoczęciem działalności własnym kosztem i staraniem wszelkich zezwoleń, w tym dotyczących reklam umieszczanych w pasie drogowym i uzgodnień administracyjnych aktualnie wymaganych dla prowadzenia działalności w przedmiocie dzierżawy oraz przestrzegania wszelkich wymagań, dotyczących prowadzonej działalności przewidzianych przez obowiązujące przepisy prawa oraz posiadania i aktualizowania właściwych zezwoleń.

W dniach [...] lutego 2012 r. oraz [...] lutego 2012 r., a także [...] i [...] marca 2012 r. oraz [...] i [...] kwietnia 2012 r. Zarząd Dróg Miejskich (dalej "ZDM") przeprowadził kontrole pasów drogowych, stwierdzając funkcjonowanie reklam w gablotach zintegrowanych z wiatami przystankowymi.

Spółka wnioskiem z 11 maja 2012 r., wystąpiła do ZDM o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia paneli reklamowych w wiatach przystankowych, zgodnie z załączoną listą lokalizacji, w okresie od 11 maja 2012 r. do 10 maja 2013 r. Powierzchnia paneli reklamowych na dzień 11 maja 2012 r. wyniosła 3 759,72 m2 . Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Prezydent uwzględnił ten wniosek.

Następnie Prezydent decyzją z [...] listopada 2012 r. wymierzył Spółce karę pieniężną 49 252,30 złotych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 11 maja 2012 r.

Decyzję tę uchyliło SKO, w związku z czym Prezydent ponownie wydał decyzję [...] lutego 2013 r. o nałożeniu kary 49 252,30 złotych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Organ I instancji stwierdził, że Spółka w okresie od wygaśnięcia umowy o współpracy z dnia [...] lipca 1991 r. czyli od końca 2011 r. do dnia, od którego otrzymała zezwolenie na umieszczenie reklam w wiatach przystankowych czyli do [...] maja 2012 r. zajmowała odcinki pasa drogowego pod reklamy umieszczone w gablotach zintegrowanych z wiatami przystankowymi o łącznej powierzchni reklamowej 3.759,72 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi, co wykazała kontrola przeprowadzona w lutym, marcu i kwietniu 2012 r.

Spółka wniosła odwołanie jednakże SKO decyzją z [...] kwietnia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] lutego 2013 r.

Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję SKO podnosząc, że wątpliwości budzi powierzchnia reklam i okres zajęcia pasa drogowego, a także wadliwa analiza umowy stanowiącej podstawę umieszczenia reklam w gablotach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lutego 2014 r., VI SA/Wa 1791/13, uchylił zaskarżoną decyzję SKO z [...] kwietnia 2013 r..

Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, że w decyzji nie wskazano lokalizacji ani powierzchni reklamowych poszczególnych wiat przystankowych, w których doszło do zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego.

Sąd uznał, że brak wskazania lokalizacji poszczególnych wiat przystankowych jak i ich powierzchni reklamowych sprawia, że niemożliwa jest ocena czy ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czyli łącznej powierzchni reklamowej, zostało dokonane w prawidłowy sposób. Przesądza to, zdaniem Sądu o wadliwości wydanych decyzji w niniejszej sprawie, gdyż nie spełniają one wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. dotyczących uzasadnienia faktycznego decyzji.

II.

Dnia [...] maja 2014 r. SKO w W. ponownie rozstrzygnęło sprawę wydając decyzję jako organ II instancji (błędnie datowana jest na [...] maja 2013 r.) i utrzymując w mocy decyzji Prezydenta z dnia [...] lutego 2013 r.

SKO uznało, że należało ponownie utrzymać w mocy decyzję organu I instancji z dotychczasowym uzasadnieniem uzupełniając jedynie rozstrzygnięcie o Załącznik nr 1 stanowiący wykaz lokalizacji reklam wraz z ich powierzchniami.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarga ta została uwzględniona i powyższa decyzja SKO została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lutego 2015 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2314/15.

W ocenie Sądu rozpatrując sprawę ponownie organ nie tylko naruszył art. 138 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, ale również przepis art. 153 p.p.s.a., nie wypełniając w sposób właściwy zaleceń zawartych w wyroku WSA z dnia 3 lutego 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1791/13.

III.

Ponownie rozpoznając sprawę SKO uchyliło decyzję Prezydenta z dnia [...] lutego 2013 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując, że do w/w decyzji organu I instancji nie dołączono załącznika w postaci wykazu lokalizacji reklam wraz z ich powierzchniami, co według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowiło istotną wadę decyzji tak organu I instancji, jak i organu odwoławczego.

Po raz kolejny ponownie rozpatrując sprawę, Prezydent decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. wymierzył Spółce karę pieniężną za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., będących w zarządzie ZDM i umieszczenie w nim reklam w gablotach zintegrowanych z wiatami przystankowymi o łącznej pow. reklamowej 3759,72 m2 w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 10 maja 2012 r. i ustalił wysokość kary na kwotę 49 252,30 zł. Integralną część powyższej decyzji z dnia [...] grudnia 2015r. stanowi Załącznik nr 1 zawierający wykaz lokalizacji, powierzchni reklam oraz terminy kontroli. W punkcie 4 decyzji wskazano, że: "Załącznik nr 1 do niniejszej decyzji, zawierający wykaz lokalizacji, powierzchni reklam oraz terminy kontroli, stanowi jej część integralną"

SKO zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z [...] grudnia 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że w aktach sprawy znajduje się wykaz wiat przystankowych zlokalizowanych na terenie W. (również 477 lokalizacji), stanowiący załącznik Nr 1 do opisanej wyżej umowy dzierżawy z dnia [...] lutego 2012 r., które to wiaty zostały przekazane Spółce w dzierżawę do dnia 31 grudnia 2014 r. Przedmiotowa umowa dzierżawy została podpisana w wyniku rozstrzygnięcia konkursu ofert na dzierżawę wiat z dnia 20 stycznia 2012 r. zatem, już w dacie ogłoszenia konkursu ofert zarówno zarządca drogi, jak i Spółka przystępująca do konkursu, znali lokalizacje 477 wiat przystankowych objętych konkursem.

Analiza powyższych wykazów wiat przystankowych z dnia 2 grudnia 2011 r. oraz z dnia 9 lutego 2012 r. doprowadziła SKO do wniosku, że są to te same lokalizacje (te same adresy) i w tej samej liczbie. W tej sytuacji gabloty na reklamy zintegrowane z wiatami przystankowymi pozostawały niezmiennie te same w dniu [...] grudnia 2011 r. - kiedy kończył się okres obowiązywania umowy o współpracę oraz niezmiennie te same w 2012 roku, (którego to roku dotyczy kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych bez zezwolenia zarządcy drogi), kiedy Spółka uzyskała prawo dysponowania przedmiotowymi wiatami przystankowymi, tym razem na mocy w/w umowy dzierżawy z [...] lutego 2012 r.

Zdaniem SKO poza wskazanymi wyżej wykazami wiat (przy czym jeden wykaz sporządzony przez samą Spółkę, a drugi stanowi załącznik do umowy dzierżawy, której stroną była Spółka), a więc wykazami, co do których Spółka nie miała zastrzeżeń, w aktach sprawy znajduje się jeszcze jeden wykaz przedmiotowych lokalizacji i powierzchni reklam sporządzony - w oparciu o kontrole pasa drogowego - przez pracowników ZDM. Według tego wykazu, również zawierającego 477 lokalizacji (adresów), łączna powierzchnia reklam umieszczonych w gablotach na wiatach przystankowych wynosiła 3 795,18 m2.

Zdaniem SKO logicznym jest, że skoro intencją Spółki, po zakończeniu obowiązywania jednej umowy dającej jej do dyspozycji gabloty w wiatach przystankowych, było dalsze wykorzystywanie przedmiotowych wiat przystankowych na ekspozycję reklam w gablotach, to Spółka nie traciła środków finansowych na demontaż gablot, które w dalszym ciągu zamierzała zajmować i w tym kierunku podejmowała stosowne działania.

Ponadto, zdaniem SKO, wyrazem starań Spółki o dalsze zajmowanie przedmiotowych wiat przystankowych na cele reklamowe było chociażby:

- przystąpienie przez Spółkę do konkursu ofert z dnia 20 stycznia 2012 r. na dzierżawę wiat przystankowych, dającego prawo eksploatacji gablot w wiatach przystankowych na eksponowanie reklam,

- umowa dzierżawy z dnia [...] lutego 2012 r. oraz

- wniosek z dnia 11 maja 2012 r. o zezwolenie na zajęcie - tych samych i w tej samej liczbie co dotychczas (477) - odcinków pasa drogowego dróg publicznych.

Powyższe okoliczności potwierdzają, że reklamy w wiatach przystankowych wymienione we wniosku Spółki z dnia 11 maja 2012 r., znajdowały się w tych samych lokalizacjach niezmiennie również w okresie objętym skarżoną obecnie decyzją, tj. w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 10 maja 2012 r.

Jednocześnie Kolegium zauważyło, że pierwsze zmiany w powierzchni ekspozycji reklamowych należących Spółki zostały dokonane dopiero w dniu 28 maja 2012 r., a więc już po okresie, za który wymierzona została kara pieniężna, kiedy to Spółka usunęła dwie wiaty przystankowe oznaczone jako Centrum 03 i Centrum 03 BIS, a wraz z nimi usunięte zostały umieszczone na wiatach kasetony reklamowe.

W ocenie SKO zasadnym było wymierzenie Spółce kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego dróg publicznych o pow. 3 947,10 m2. Taką bowiem łączną powierzchnię wskazała Spółka we wniosku o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od dnia 11 maja 2012 r. do dnia 10 maja 2013 r.

Zdaniem SKO zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że Spółka zajmowała przedmiotowe odcinki pasa drogowego dróg publicznych, wyszczególnione w załączniku nr 1 do skarżonej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2015 r. w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 10 maja 2012 r. nie posiadając stosownego zezwolenia zarządcy drogi, w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.d.p. Jak wskazał zaś Zarząd Transportu Miejskiego w piśmie z dnia 30 grudnia 2011 r., Spółka nie mogła od dnia 1 stycznia 2012 r. prowadzić jakiejkolwiek działalności reklamowej na wiatach przystankowych objętych umową z dnia [...] lipca 1991r., do czasu wyłonienia nowego operatora wiat przystankowych. Spółka została pouczona o karze finansowej za bezumowne korzystanie z gablot reklamowych w wiatach przystankowych, zgodnie z uchwałą Rady m. st. Warszawy Nr XII/200/2011 z dnia 17 marca 2011 r. W związku zaś z faktem, że umowa o współpracy z [...] lipca 1991 r. nie została przedłużona, reklamy umieszczone w gablotach na wiatach przystankowych znajdują się w nich nielegalnie.

Z uwagi na powyższe zasadnym było wymierzenie kary pieniężnej za zajmowanie pasa drogowego dróg publicznych bez zezwolenia zarządcy drogi począwszy od dnia 1 stycznia 2012 r., tj. od pierwszego dnia, w którym Spółka nie dysponowała żadnym tytułem do korzystania z przedmiotowych wiat przystankowych. Jako ostatni dzień wymierzenia kary należy przyjąć 10 maja 2012 r., bowiem od dnia 11 maja 2012 r. Spółka posiadała już zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, w których zlokalizowane były wiaty przystankowe wraz z gablotami na reklamy.

Karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy drogi ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1m2 powierzchni pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, powiększonej 10-krotnie.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, wysokość kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi na umieszczenie reklam w gablotach zintegrowanych z wiatami przystankowymi należy ustalić w oparciu o uchwałę Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3717). Stawka dzienna za umieszczenie reklamy w gablotach zintegrowanych z wiatami przystankowymi została uchwalona na kwotę 0,01 zł za 1m2. Zatem kara winna wynosić: 3 759,72 m2 x 0,01 zł. x 131 dzień = 4 925,23 zł. x 10 = 49 252,30 zł.

Uzupełniająco Kolegium wskazało, że postępowanie, w którym wydana została decyzja z dnia [...] grudnia 2015 r. zostało wszczęte z urzędu zawiadomieniem z dnia 6 marca 2012 r., a zatem w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o administracyjnych karach pieniężnych (dział IVa k.p.a.), w tym o odstąpieniu od nałożenia kary.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z:

1) art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności poprzez naruszenie art. 56 § 1 k.p.a. w zakresie właściwego przygotowania protokołu;

2) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z 80 k.p.a., art. 81 k.p.a. i art. 81 a § 1 k.p.a. poprzez nieumożliwienie Skarżącej zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji co do zebranych dowodów i materiałów;

3) naruszenie art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacji podatkowej (zwanej dalej o.p.) w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 o.p. i w zw. z art. 2 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 8 oraz art. 2 § 2 o.p., w zw. z art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (zwanej u.f.p.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; rozstrzygnięcie SKO powinno polegać na uchyleniu decyzji organu I instancji w związku ze stwierdzeniem przedawnienia prawa do wydania decyzji nakładającej karę (ostateczna decyzja określająca karę za zajęcia pasa drogowego została doręczona skarżącej po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym miało miejsce zajmowanie pasa drogowego).

Skarżąca wniosła o:

1) dopuszczenie dowodu z wydruku z Biuletynu Informacji Publicznej SKO w W. (ostatnia aktualizacja 6.11.2020 r. 15:56) oraz printscrinu ze strony SKO informacji z Biura Obsługi Interesantów wg stanu na 2.03.2020 i 6.11.2020, na okoliczność, że na stronie www. SKO była informacja, że możliwe jest przeglądania akt sprawy w okresie od 2 marca 2020 r. do 6 listopada 2020 r.;

2) uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, jak i organu I instancji,

3) zasądzenie kosztów według norm prawem przypisanych.

W uzasadnieniu zarzuty skargi zostały szczegółowo omówione.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej. SKO nie zgodziło się ze stawianym w skardze zarzutem przedawnienia wywodząc, że skoro decyzja Prezydenta W. (organu I instancji) wymierzająca karę pieniężną i ustalająca jej wysokość została doręczona stronie w dniu 9 grudnia 2015r., zatem zobowiązanie z tytułu kary pieniężnej powstało z zachowaniem norm uregulowanych w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja narusza przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie na Skarżącą została nałożona kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenia reklam w 477 wiatach przystankowych.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm., dalej: "u.d.p."), pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Jak wynika z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie natomiast pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, jak stanowi art. 40 ust. 12 pkt 1 i pkt 2 u.d.p., zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

W niniejszej sprawie na Skarżącej została wymierzona kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 stycznia do 2012 r. do 10 maja 2012 r.,

W związku z wygaśnięciem w dniu [...] grudnia 2011 r. umowy o współpracy z dnia [...] lipca 1991 r., zawarciem przez strony nowej umowy dzierżawy w dniu [...] lutego 2012 r. oraz wydaniem decyzji o zgodzie na zajęcie pasa drogowego przez Spółkę od dnia 11 maja 2012 r. organy uznały, że w okresie od 1 stycznia do 2012 r. do 10 maja 2012 r. Skarżąca zajmowała pas drogowy (reklamy w 477 wiatach przystankowych) bez zezwolenia.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja narusza jednak przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 189g § 1 k.p.a., zgodnie z którym administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Przepis ten znajduje zastosowanie także w sprawach dotyczących nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. Sąd podziela w tej kwestii stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z 11 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1249/20 oraz w wyroku z 4 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 719/20 .

Należy podkreślić, że granice materialne sprawy nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego wyznaczają zarówno przepisy art. 40 ust. 12 u.d.p., jak i przepisy art. 189g k.p.a. Oznacza to, że właściwy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, każdorazowo musi nie tylko dokładnie ustalić stan faktyczny, rozważyć zaistnienie - określonych w prawie materialnym - obiektywnych przesłanek do nałożenia kary ale także rozważyć, czy nie zachodzą podstawy faktyczne do zastosowania między innymi instytucji prawnych przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej - przedawnienie karalności (art. 189g k.p.a.). Instytucji przedawnienia nałożenia kary uregulowanej w art. 189g § 1 k.p.a. nie wyłącza art. 189a § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.

Nie można uznać, że tego typu odrębnym przepisem, wyłączającym, na podstawie art. 189a § 2 k.p.a., możliwość odwołania się w realiach przedmiotowej sprawy do art. 189g § 1 k.p.a., jest art. 40d ust. 3 u.d.p. W myśl art. 40d ust. 3 u.d.p. obowiązek uiszczenia między innymi kar pieniężnych, o których mowa w art. 40 ust. 12, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od ostatniego dnia roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Należy mieć bowiem na względzie, że przedawnienie może być rozumiane jako instytucja prawna wyłączająca nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia tej kary lub stwierdzenia naruszenia prawa i egzekucji administracyjnej kary pieniężnej (tak też Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany LEX/el. 2020).

Innymi słowy, na gruncie art. 189g k.p.a. można wyróżnić trzy rodzaje przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych:

1) przedawnienie nałożenia kary (§ 1);

2) przedawnienie wszczynania postępowania (stwierdzania naruszenia prawa) (§ 2); 3) przedawnienie egzekucji (§ 3).

Tym samym, skoro zgodnie z art. 40d ust. 3 u.d.p. obowiązek uiszczenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od ostatniego dnia roku kalendarzowego, w którym kara powinna zostać uiszczona, oczywistym jest, że uregulowanie powyższe odnosi się do ujętej w art. 189g § 3 k.p.a. kwestii przedawnienia samej egzekucji już nałożonej kary pieniężnej. To bowiem dopiero w decyzji nakładającej karę pieniężną wskazuje się stronie termin jej zapłaty. Zatem art. 40d ust. 3 u.d.p., jako przepis odrębny, regulujący kwestię terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 4 k.p.a., wyłącza zastosowanie w tym zakresie ogólnej regulacji terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, ujętej w art. 189g § 3 k.p.a. Art. 40d ust. 3 u.d.p. nie wyłącza jednakże w żaden sposób zastosowania na gruncie spraw dotyczących nakładania kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, instytucji przedawnienia samego nakładania kary pieniężnej, o której mowa w art. 189g § 1 k.p.a. Tym samym art. 189g § 1 k.p.a. wyłącza możliwość ukarania Skarżącej, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa a niewątpliwie z takim przypadkiem mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy.

Prezydent W. decyzją z [...] grudnia 2015 r. wymierzył bowiem Spółce karę pieniężną za naruszenie prawa, które miało miejsce w okresie od 1 stycznia do 10 maja 2012 r. Organ II instancji (SKO) nie rozpoznał jednak odwołania od powyższej decyzji w terminie pięciu lat o których mowa w art. 189g § 1 k.p.a., wydając zaskarżoną decyzję [...] listopada 2020 r. W konsekwencji przedmiotowa kara pieniężna nie została na Skarżącą nałożona w terminie, o którym mowa w art. 189g § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem kara pieniężna za naruszenia dokonane w 2012 r. mogła zostać nałożona najpóźniej do 1 stycznia 2018 r. Natomiast statuowane w art. 189h k.p.a. przesłanki przerywające bądź zawieszające bieg terminu przedawnienia nałożenia kary pieniężnej ( dwa wyroki WSA) oraz czas ich trwania (około 1 rok i 5 miesięcy) nie miały decydującego znaczenia na bieg i upływ terminu przedawnienia.

Należy przy tym zauważyć, że w okresie, w którym doszło do przedawnienia możliwości nałożenia kary pieniężnej, przepisy regulujące kwestię, między innymi przedawnienia kar pieniężnych, nie obowiązywały. Kluczowy dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie art. 189g § 1 k.p.a. (zamieszczony w dziale IVa k.p.a.), został wprowadzony do tej ustawy z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935, dalej: "ustawa zmieniająca"). Z kolei zgodnie z art. 16 ww. nowelizacji, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia jej w życie, ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie w sprawie objętej skargą wszczęto w marcu 2012 roku, a więc przed datą wejścia w życie nowelizacji z 7 kwietnia 2017 r. Jednakże reguła intertemporalna ujęta w art. 16 ustawy zmieniającej, nie ma zastosowania do art. 189g § 1 k.p.a. Przedawnienie nałożenia kary uregulowane tym przepisem ma bowiem charakter materialnoprawny a nie procesowy (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020, komentarz do art. 189g, teza 2, 3; M. Wincenciak, Przedawnienie w polskim prawie administracyjnym, WKP 2019, rozdział 2.2; Jakimowicz Wojciech (red.), Krawczyk Mariusz (red.), Niżnik-Dobosz Iwona (red.), Fenomen prawa administracyjnego, Księga Jubileuszowa Profesora Jana Zimmermanna, Przedawnienie administracyjnych kar pieniężnych, WKP 2019, rozdział 5). Przepis art. 16 ustawy zmieniającej odnosi się wyłącznie do zasad postępowania, a nie uregulowań materialnych. Ustawa zmieniająca zaś nie zawiera żadnych przepisów przejściowych dotyczących uregulowań materialnych. W takiej sytuacji należy stosować nowe uregulowania (por. Jakimowicz Wojciech (red.), Krawczyk Mariusz (red.), Niżnik-Dobosz Iwona (red.), tamże, rozdział 3; wyroki NSA z: 4 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 53/20; 20 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 263/20, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). M. Wincenciak uważa z kolei, że powinno się stosować rozwiązania względniejsze (tamże, rozdz. 2.2.), przy czym w k.p.a. przed 1 czerwca 2017 r. nie było rozwiązań dotyczących przedawnienia. Z kolei A. Krawczyk w komentarzu do art. 189g k.p.a. (W. Chróścielewski (red.), Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019) uważa, że rozwiązania zawarte w art. 189g k.p.a. zostały wprowadzone na wzór rozwiązań przyjętych w prawie karnym. Jeśli wszczęto postępowanie, to odpowiedzialność za naruszenie (według art. 189g § 1 k.p.a. możliwość nałożenia kary) ustaje, jeśli w ciągu określonego ustawą czasu nie wydano ostatecznej decyzji (por. Jakimowicz Wojciech (red.), Krawczyk Mariusz (red.), Niżnik-Dobosz Iwona (red.), tamże, rozdział 3; M. Wincenciak, tamże, rozd. 2.3.). Przepisy dotyczące przedawnienia pełnią przede wszystkim funkcję ochronną względem obywateli, łagodząc bezwzględny charakter kar pieniężnych, a następnie ich egzekucję (por. W. Piątek, Kodeks postępowania administracyjnego w świetle ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r. ogólna charakterystyka zmian, ZNSA z 2017 r. z. 5 s. 21-36).

W związku z powyższym, w ocenie Sądu, skoro decyzja organu II instancji, wydana została już w stanie prawnym, w którym obowiązywał przepis art. 189g § 1 k.p.a., winien on znaleźć w niniejszej sprawie zastosowywanie, wyłączając tym samym możliwość nałożenia kary pieniężnej z uwagi na upływ pięcioletniego terminu przedawnienia. W tej sytuacji zbędnym jest też odnoszenie się przez Sąd do zarzutów skargi.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie niejawnym. Zgodnie z art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa o covid"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz.1829) począwszy od 17 października 2020 r. miasto stołeczne Warszawa, będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. W związku z tym, na podstawie zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym ( § 1 w zw. z § 3 tego rozporządzenia), a także brak technicznych możliwości przeprowadzenia zdalnie rozprawy z udziałem stron – Sąd rozpoznał tę skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o covid.

Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.

Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a, w związku z art. 135 p.p.s.a., należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 30 września 2013 r. (pkt 1 sentencji), jak również, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzyć postępowanie administracyjne w tej sprawie (pkt 2 sentencji). O kosztach sądowych postanowiono w oparciu o art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a., (pkt 3 sentencji).