Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 1048/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16  par. 1  zd. 1 art. 155 i 163  art. 154 par. 2 art. 104 art. 61 par. 4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
article: art. 2 art. 92 ust. 1 zd. 1 art. 178 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: 1. Nie stanowi przepisu szczególnego, o jakim mowa w art. 163 K.p.a. przepis § 2 rozporządzenia zmieniającego stanowiący, iż „(…) kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zmienia decyzję o przyznaniu tej pomocy w części dotyczącej premii zalesieniowej przez dokonanie zmiany wysokości tej premii (…)”, gdyż norma ta jako podustawowa nie wywiera, bo z uwagi na regułę lex specialis – nie może wywierać, skutku derogacyjnego w stosunku do przepisów ustawy PROW 2007-2013.

2. § 2 rozporządzenia zmieniającego nie może także stanowić podstawy samoistnej do zmiany decyzji bez współzastosowania art. 163 K.p.a., gdyż takiego rozwiązania nie przewiduje ustawa PROW 2007-2013, do której mają zastosowanie przepisy K.p.a. o ile sama ustawa nie wyłącza ich zastosowania. Innej, samoistnej podstawy do zmiany decyzji, niż ta, o której mowa w art. 155 K.p.a. czy w art. 21 ust. 5 ustawy PROW 2007-2013, ustawodawca nie przewidział.

3. Ustawodawca  nie upoważnił, w żadnym miejscu przywoływanej ustawy, organu wykonawczego, do uregulowania na poziomie rozporządzenia instytucji zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo

4. Skoro Minister mógł w pierwotnym rozporządzeniu ustalić wysokość stawek, to mógł także je zróżnicować (miał upoważnienie do ich zróżnicowania).

5. Zadaniem rozporządzenia wykonawczego do ustawy nie jest modyfikacja jej treści ani jej poprawianie.

6. Sąd administracyjny nie jest związany aktami podustawowymi, takimi jak np. rozporządzenia i może w przypadku stwierdzenia ich niezgodności z normą hierarchicznie wyższą, normy rozporządzenia pominąć przy rozstrzyganiu.

7. § 2 rozporządzenia zmieniającego został wydany z przekroczeniem normy upoważniającej.

8. Art. 104 § 1 K.p.a. w związku z przepisem szczególnym prawa materialnego nie może stanowić podstawy prawnej zmiany decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo. Kwestię tę ustawodawca bowiem uregulował w art. 163 K.p.a.

TEZY

1. Nie stanowi przepisu szczególnego, o jakim mowa w art. 163 K.p.a. przepis § 2 rozporządzenia zmieniającego stanowiący, iż „(…) kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zmienia decyzję o przyznaniu tej pomocy w części dotyczącej premii zalesieniowej przez dokonanie zmiany wysokości tej premii (…)”, gdyż norma ta jako podustawowa nie wywiera, bo z uwagi na regułę lex specialis – nie może wywierać, skutku derogacyjnego w stosunku do przepisów ustawy PROW 2007-2013.

2. § 2 rozporządzenia zmieniającego nie może także stanowić podstawy samoistnej do zmiany decyzji bez współzastosowania art. 163 K.p.a., gdyż takiego rozwiązania nie przewiduje ustawa PROW 2007-2013, do której mają zastosowanie przepisy K.p.a. o ile sama ustawa nie wyłącza ich zastosowania. Innej, samoistnej podstawy do zmiany decyzji, niż ta, o której mowa w art. 155 K.p.a. czy w art. 21 ust. 5 ustawy PROW 2007-2013, ustawodawca nie przewidział.

3. Ustawodawca  nie upoważnił, w żadnym miejscu przywoływanej ustawy, organu wykonawczego, do uregulowania na poziomie rozporządzenia instytucji zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo

4. Skoro Minister mógł w pierwotnym rozporządzeniu ustalić wysokość stawek, to mógł także je zróżnicować (miał upoważnienie do ich zróżnicowania).

5. Zadaniem rozporządzenia wykonawczego do ustawy nie jest modyfikacja jej treści ani jej poprawianie.

6. Sąd administracyjny nie jest związany aktami podustawowymi, takimi jak np. rozporządzenia i może w przypadku stwierdzenia ich niezgodności z normą hierarchicznie wyższą, normy rozporządzenia pominąć przy rozstrzyganiu.

7. § 2 rozporządzenia zmieniającego został wydany z przekroczeniem normy upoważniającej.

8. Art. 104 § 1 K.p.a. w związku z przepisem szczególnym prawa materialnego nie może stanowić podstawy prawnej zmiany decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo. Kwestię tę ustawodawca bowiem uregulował w art. 163 K.p.a.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Sędziowie Sędzia WSA Anna Sokołowska, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Radomska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 19 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o przyznanie pomocy na zalesianie gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 4 maja 2016 r. nr [...] 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego P. P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. P. P. (dalej przywoływany jako: "Skarżący") złożył w dniu 29 lipca 2013 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w Ł. wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie gruntów rolnych.

We wniosku Skarżący zadeklarował do zalesienia działkę rolną o powierzchni [...] ha, położoną na działce ewidencyjnej nr [...] (powiat s., gmina S., obręb ewidencyjny T.). Z oświadczenia złożonego w dniu 25 kwietnia 2014 r. wynikało, że zalesienie zostało wykonane w dniu 12 kwietnia 2014 r.

2. W dniu 13 października 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. decyzją nr [...] przyznał Skarżącemu pomoc w łącznej wysokości [...] zł, w tym:

1) Wsparcie na zalesienie w wysokości [...] zł płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia.

2) Premia pielęgnacyjna w wysokości [...] zł płatne corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia.

3) Premia zalesieniowa w wysokości [...] zł płatne corocznie przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia.

3. W dniu 2 czerwca 2015 r. Skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Ł. wniosek o przyznanie płatności na rok 2015 r., a następnie w dniu 12 czerwca 2015 r. zmianę do tego wniosku, w którym ubiegał się o przyznanie m.in. jednolitej płatności obszarowej oraz płatności za zazielenienie oraz płatności na zalesienie. We wniosku Skarżący zadeklarował do JPO m.in. działkę rolną [...] o powierzchni [..] ha, która została zalesiona w ramach wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie gruntów rolnych z dnia 29 lipca 2013 r.

4. W dniu 4 maja 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wydał decyzję nr [...] o zmianie decyzji nr [...] z dnia 13 października 2014 r., w części dotyczącej wysokości premii zalesieniowej począwszy od 2015 r. Na mocy tej decyzji zmianie uległa wysokość wypłacanej premii zalesieniowej w drugim roku oraz od trzeciego do piętnastego roku uczestnictwa w programie zalesieniowym poprzez ustalenie stawki płatności do [...] ha w wysokości [...] , co daje łączną kwotę wypłacanych płatności w ramach premii zalesieniowej w kolejnych latach w wysokości [...] ([...] ha x [...] zł).

5. W odwołaniu z dnia 4 maja 2016 r. Skarżący zarzucił decyzji Organu I instancji naruszenie art. 2 Konstytucji RP w związku z § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2015 r., poz. 346, dalej przywoływane jako: "rozporządzenie zmieniające"), polegające na naruszeniu zasad zaufania obywatela do państwa, ochronę praw nabytych, nie retroakcji prawa, które wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, w związku ze zmianą wysokości premii zalesieniowej przyznanej decyzją nr [...] z dnia 13 października 2014 r. Jednocześnie Skarżący wniósł o uchylenie decyzji i przyznanie premii zalesieniowej określonej decyzją z 2013 r.

6. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją Nr [...] z dnia 20 września 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji stwierdzając, że wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne zostały rozpatrzone i uwzględnione zgodnie z najlepszą wiedzą organu oraz obowiązującym porządkiem prawnym.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów Strony, Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, iż w myśl § 2 rozporządzenia zmieniającego, "w przypadku gdy pomoc na zalesianie gruntów rolnych w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 została przyznana do gruntów, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 63 7/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zmienia decyzję o przyznaniu tej pomocy w części dotyczącej premii zalesieniowej przez dokonanie zmiany wysokości tej premii przysługującej od roku, w którym rolnik, któremu ta pomoc została przyznana, spełnił warunki określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 308), uwzględniając odpowiednią stawkę określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem".

Następnie Organ przywołał treść Załącznika nr 4 do powyższego rozporządzenia w części I w pkt 1 w tabeli Lp. 3 i wskazał, że

"3. Premia zalesieniowa zł/ha na rok:

A. w przypadku gruntów niekwalifikujących się na podstawie art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 do jednolitej płatności obszarowej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego [...] zł/ha na rok

B. w przypadku gruntów kwalifikujących się na podstawie art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 do jednolitej płatności obszarowej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego [...] zł/ha na rok."

Organ wskazał, iż działka ewidencyjna nr [...] zlokalizowana w województwie z., powiecie s., gminie S., obrębie ew. T. została zalesiona nie wcześniej niż jesienią 2008 oraz w roku 2008 zapewniała prawo do jednolitej płatności obszarowej, w całości na powierzchni zalesionego gruntu o powierzchni [...] ha w myśl art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013.

Ponadto, jak wskazał Organ, Skarżący we wniosku o przyznanie płatności na rok 2015 ubiegał się o przyznanie płatności bezpośrednich również na działkę ewidencyjną nr [...] (działka rolna [...] - [...] ha) spełniając tym samym jeden z warunków o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 przywoływanej wyżej ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego tj. art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy "łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha".

W związku z powyższym, w ocenie Organu II instancji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa zmienił decyzję o przyznaniu tej pomocy w części dotyczącej premii zalesieniowej przez dokonanie zmiany wysokości tej premii przysługującej od roku, w którym rolnik, któremu ta pomoc została przyznana, spełnił warunki określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy tj. od roku 2015, uwzględniając odpowiednią stawkę tj. [...] zł określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym.

Organ II instancji podkreślił, iż w oparciu o w/w przepisy prawa Organ I instancji prawidłowo ocenił i zmienił wysokość premii zalesieniowej do kwoty [...] zł, poprzez zastosowanie wysokości stawki płatności [...] zł/ha zgodnie z Załącznikiem nr 4 rozporządzenia: część I, pkt 1, tabeli Lp. 3B, co daje łączną kwotę wypłacanych płatności w ramach premii zalesieniowej w wysokości [...] zł ([...] ha x [...] zł), zatem płatność zmieniona decyzją nr [...] z dnia 4 maja 2016 r. w części dotyczącej premii zalesieniowej będzie wypłacana począwszy od roku 2015 - a więc również w ramach złożonego wniosku o przyznanie "płatności na zalesienie (PROW 2007-2013) - wniosek o wypłatę" na rok 2015, który jest drugim rokiem realizacji planu zalesienia (począwszy od roku 2014, w którym zostało wykonane zalesienie) oraz od trzeciego do piętnastego roku uczestnictwa w programie.

Organ wytłumaczył, iż zmiana rozporządzenia, a mianowicie stawki premii zalesieniowej spowodowana była zmianą prawa unijnego, poprzez objęcie systemem wsparcia bezpośredniego gruntów zalesionych w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Organ zauważył, iż w 2015 r. Skarżący zadeklarował do wniosku o przyznanie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego działkę zalesioną w ramach przedmiotowego działania i płatność tę otrzymał na podstawie decyzji nr [...] wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. w dniu 26 kwietnia 2016 r. Przyznawanie płatności bezpośrednich do obszarów zalesionych, wiązało się z koniecznością dostosowania wysokości premii zalesieniowej tj. zryczałtowanej płatności, wypłacanej przez 15 lat od wykonania zalesienia, która stanowi rekompensatę utraconych dochodów, wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne. Dostosowanie wysokości tej premii dotyczy jedynie gruntów, do których, od 2015 r. mogą zostać przyznane płatności bezpośrednie, zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013. Wynika to z faktu, jak wskazał Organ, iż stawka tej premii ([...] zł/ha/rok) została wliczona z uwzględnieniem (rekompensatą) utraconej średniej płatności bezpośredniej, gdyż do 2015 r. zgodnie z przepisami wspólnotowymi nie było można wypłacać płatności do zalesionych gruntów. W związku ze zmianą przepisów wspólnotowych w tym zakresie tj. umożliwieniem od 2015 r. wypłaty płatności bezpośrednich do gruntów objętych zobowiązaniem zalesieniowym, dokonano zmiany wysokości stawki premii zalesieniowej. Nowa stawka ([...] zł/ha/rok), jak podkreślił Organ II instancji, jest więc rekompensatą za utracone dochody z działalności rolniczej i nie uwzględnia komponentu, jakim są płatności bezpośrednie, gdyż w tym przypadku nie można mówić o utraconych korzyściach z tego tytułu. Organ podniósł także, iż zmiana stawki została zatwierdzona przez Komitet Monitorujący Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, jak również Komisję Europejską.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia "art. 2. Konstytucji RP w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2015 r. poz. 346) (...)" Organ wskazał, że zarzut ten nie jest zasadny. Organ przywołał treść art. 8 K.p.a. i wyjaśnił, że realizacja zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej oparta jest na przestrzeganiu reguł postępowania przyjętych w K.p.a., zaczynając od zasad ogólnych przez rozwiązania przyjęte w przepisach szczególnych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, 11 wydanie, s. 65).

Przywołując treść art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U., Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), który stanowi, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej Organ wyjaśnił, iż konstytucyjnym obowiązkiem organów administracji jest działanie na podstawie i w granicach prawa co wynika wprost z brzmienia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Również stosownie do treści art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę Organ wskazał, iż Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2015 r., poz. 346) jest obowiązującym przepisem prawa, którego składowe nie zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją RP. Z tych względów zastosowanie obowiązujących przepisów przez organy ARiMR, przy spełnieniu odpowiednich warunków do ich zastosowania było w pełni uzasadnione, a wskazywanie przez Skarżącego jako niezgodnie z Konstytucją RP bezpodstawne.

7. Niezadowolony z rozstrzygnięcia, Skarżący skargą z dnia 17 września 2016 r. zarzucił decyzji Organu II instancji obrazę art. 2 Konstytucji RP w zw. z § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2015r., poz. 346), polegające na naruszeniu zasad zaufania obywatela do państwa, ochronę praw nabytych, nie retroakcji prawa, które wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, w związku ze zmianą wysokości premii zalesieniowej przyznanej decyzją nr [...] z dnia 13 października 2014 r. (w skardze wskazano nieprawidłowo decyzję przyznającą pomoc na zalesienie przywołując decyzję z 2009 r. przyp. Sąd).

W skardze wskazano także na naruszenie art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 63 7/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, które w ocenie Skarżącego polegało na uznaniu przez Organ, że zawiera od podstawę do zmniejszenia ustalonej wcześniejszym rozstrzygnięciem wysokości premii zalesieniowej.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że przedstawione powyżej rozwiązanie narusza zasadę zaufania obywatela do państwa, ochronę praw nabytych czy też nieretroakcji prawa, które wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2014 r. (II GSK 1795/13), jak i z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 402/14). Skarżący przywołał stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który wskazał, iż zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na wymaganiu pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu na podstawie pełnej znajomości przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą" (wyrok TK z 14 czerwca 2000 r., P 3/00, OTK 2000, Nr 5, poz. 138). Trybunał stwierdził ponadto, że w świetle zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa adresaci norm prawnych mają bowiem prawo zakładać, że treść obowiązującego prawa jest dokładnie taka, jak to zostało ustalone przez sądy, zwłaszcza gdy ustalenie to zostało dokonane przez Sąd Najwyższy (orzeczenie TK z 13 kwietnia 1999 r., I 36/98, OTK 1999, Nr 3, poz. 40; wyrok TK z 9 października 2001 r., SK 8/00, OTK 2001, Nr 7, poz. 211; wyrok TK z 6 marca 2007 r., SK 54/06, OTK 2007, Nr 3A, poz. 23). Innymi słowy, ochronie konstytucyjnej podlega nie tylko zaufanie obywateli do litery prawa, ale także do uzasadnionego sposobu jego interpretacji, przyjmowanego podczas stosowania prawa przez organy państwa (por. wyrok TK z 9 października 2001 r., SK 8/00, OTK 2001, Nr 7, poz. 211; wyrok TK z 6 marca 2007 r., SK 54/06, OTK 2007, Nr 3A, poz. 23).

Ustawodawca narusza omawianą zasadę wtedy, gdy jego rozstrzygnięcie jest dla jednostki zaskoczeniem. Chodzi tu - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - o pewność prawa rozumianą jako pewność tego, iż opierając się na obowiązującym prawie, obywatel może kształtować swoje stosunki życiowe. Skarżący, przywołując bogate orzecznictwo TK podniósł, iż jednostka ma prawo oczekiwać, że regulacja prawna nie zostanie zmieniona na jej niekorzyść w sposób arbitralny. Ustawodawca nie może w sposób dowolny kształtować treści obowiązujących norm. Poddanie wcześniej na innej podstawie ustawowej ukształtowanych stosunków prawnych działaniu nowego i bardziej niekorzystnego dla obywateli prawa pozostaje w sprzeczności z Konstytucją wówczas, kiedy tego rodzaju konstrukcja prawna rażąco osłabia zaufanie obywatela do prawa, nie rekompensując tego skutku konieczną ochroną innych, konstytucyjnie uznawanych wartości.

Skarżący wskazał, iż zasada państwa prawnego zawiera w sobie zasadę zaufania obywateli do państwa, z tą zaś łączy się na zasadzie związków instrumentalnych z zasadą ochrony praw nabytych. Zasada ochrony praw nabytych zapewnia ochronę praw podmiotowych - zarówno publicznych, jak i prywatnych. Zasada ochrony praw nabytych ma charakter zasady przedmiotowej i wyznacza granice ingerencji władzy publicznej w sferę praw podmiotowych. Naruszenie jej może stanowić niedopuszczalne wkroczenie przez tę władzę w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności jednostki.

Skarżący odniósł się także do wskazywanych przez TK kryteriów dopuszczalności ograniczeń praw nabytych (wyrok TK z 17 października 2000 r., SK 5/99, OTK 2000, Nr 7, poz. 254), wskazując, że "dopuszczalność takiego ograniczenia wymaga ustalenia:

1) czy wprowadzone ograniczenia znajdują podstawę w innych normach, zasadach, wartościach konstytucyjnych,

2) czy istnieje możliwość realizacji danej normy, zasady lub wartości konstytucyjnej bez naruszenia praw nabytych,

3) czy wartościom konstytucyjnym, dla realizacji których prawodawca ogranicza prawa nabyte, można w danej, konkretnej sytuacji przyznać pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi u podstaw zasady ochrony praw nabytych,

4) czy prawodawca podjął niezbędne działania mające na celu zapewnienie jednostce warunków do przystosowania się do nowej regulacji".

Przyjęta regulacja stanowiąca podstawę do zmiany decyzji w sprawie wysokości premii zalesieniowej, w ocenie Skarżącego, nie spełnia żadnego z kryteriów umożliwiających stwierdzenie, że dopuszczalna jest ingerencja w konstytucyjnie chronione uprawnienia obywateli. Fakt, że nastąpiła zmiana przepisów Unii Europejskiej poszerzająca zakres stosowania płatności obszarowych do gruntów zalesionych spełniających określone kryteria nie może oznaczać równocześnie zmniejszenia nabytych już uprawnień.

Odnosząc się zaś do twierdzeń Organu, iż zastosowanie obowiązujących przepisów przez organy ARiMR, przy spełnieniu odpowiednich warunków do ich zastosowania było w pełni uzasadnione, a wskazywanie przez Skarżącego jako niezgodnie z Konstytucją RP bezpodstawne, Skarżący wskazał na pominięcie przez Organ całego spectrum możliwej kontroli konstytucyjnej przepisów prawa.

Skarżący podniósł, iż oprócz kontroli konstytucyjnej wskazanej przez Organ, każdemu sądowi przysługuje prawo wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Wystarczającym do tego jest, aby sąd nabrał wątpliwości co do zgodności z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą normy prawnej, która ma być podstawą rozstrzygnięcia, nie jest natomiast wymagane, by sąd byt absolutnie przekonany o jej niezgodności. Jeżeli orzeczenie sądu ma być oparte na przepisie aktu pod ustawowego, to sąd może albo wystąpić z pytaniem prawnym do Trybunału, albo samodzielnie zbadać zgodność tego przepisu i ewentualnie odmówić jego zastosowania. W ocenie Skarżącego, zawierając w uzasadnieniu kwestionowane przez Skarżącego stanowisko, Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na pozbawieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego swoich ustawowych uprawnień.

8. W odpowiedzi na skargę Organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

9. Na wstępie wywodu wskazać należy, że premia zalesieniowa to jedna z form pomocy na zalesianie opisana w § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009, Nr 48, poz. 390 ze zm., obecnie t.j. Dz. U. z 2016 poz. 153 ze zm.), stanowiącego, że premia ta stanowi zryczałtowaną płatność z tytułu utraconych dochodów wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez 15 lat, licząc od dnia wykonania zalesienia.

Taka też premia została przyznana Skarżącemu decyzją z dnia 13 października 2014 r. Zgodnie z załącznikiem nr 4 do wskazywanego powyżej rozporządzenia część I pkt 1 Lp. 3, premia ta wynosiła [...] zł/ha na rok; jej wysokość została zatem precyzyjnie określona w decyzji o przyznaniu pomocy.

W dniu 15 marca 2015 r. weszło w życie rozporządzenie zmieniające, które w § 1 pkt 4 zmieniło stawkę na kwotę [...] zł - dla gruntów kwalifikujących się na podstawie art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 do jednolitej płatności obszarowej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W § 2 rozporządzenia zmieniającego zawarto regulację, że w przypadku gdy pomoc na zalesianie gruntów rolnych w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 została przyznana do gruntów, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz.UE.L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zmienia decyzję o przyznaniu tej pomocy w części dotyczącej premii zalesieniowej przez dokonanie zmiany wysokości tej premii przysługującej od roku, w którym rolnik, któremu ta pomoc została przyznana, spełnił warunki określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. poz. 308), uwzględniając odpowiednią stawkę określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

Grunty, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, to każdy obszar, który zapewnił rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu płatności jednolitych lub systemu jednolitej płatności obszarowej określonych, odpowiednio, w tytule III oraz IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 i który w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, jest zalesiony zgodnie z art. 31 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 lub art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 lub w ramach systemu krajowego, którego warunki są zgodne z art. 43 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

W sprawie nie jest sporne, że grunty objęte premią zalesieniową są gruntami, o których mowa w powyższym art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia nr 1307/2013 oraz że do gruntów tych przyznane zostały na 2015 r. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W ocenie Organu wypełniła się sytuacja, o której mowa w § 2 rozporządzenia zmieniającego i wobec tego stanu faktycznego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzje zmieniające wysokość premii zalesieniowych przyznanych na podstawie decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie.

W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy oceny możliwości zastosowania, jako zgodnego z prawem § 2 rozporządzenia zmieniającego, którą to normą prawodawca wykonawczy przyznał kierownikowi biura powiatowego ARiMR kompetencję do zmiany decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie gruntów rolnych przez dokonanie zmiany (obniżenie) wysokości tej premii.

10. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2016 r., poz. 337 ze zm., dalej przywoływana jako: "ustawa PROW 2007-2013"), Program jest realizowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i obejmuje zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne.

Na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy PROW 2007-2013, Pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, 3, 6, 7 oraz 9-15, jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 wskazywanej ustawy, właściwym w sprawach dotyczących przyznawania pomocy w drodze decyzji administracyjnej jest kierownik biura powiatowego Agencji - w przypadku działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt (...) 11-15.

Z kolei na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy PROW 2007-2013, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 (art. 1 pkt 1 tej ustawy odnosi się do rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm., oraz przepisów Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia), do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Norma powyższa ma istotne znaczenie, wskazuje bowiem, iż zasadą w sprawach m.in. przyznania pomocy na zalesianie jest stosowanie K.p.a., które w myśl zasady lex specialis derogat legi generali doznaje wyłączenia stosowania gdy sama ustawa PROW 2007-2013 stanowi inaczej. To zastrzeżenie będzie miało także znaczenie dla dalszej części niniejszego wywodu. Wskazać także należy, że w użytym terminie "przepisy ustawy" nie chodzi o jakąkolwiek inną ustawę lecz właśnie ustawę PROW 2007-2013, w przeciwnym razie ustawodawca użyłby raczej sformułowania "przepisy ustaw". Stąd przyjąć należy, że każdorazowo o wyłączeniu stosowania przepisów K.p.a. będzie wyraźnie stanowić ustawa PROW 2007-2013.

11. Zgodnie z art. 16 § 1 zd. 1 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Norma wyrażona w tym przepisie statuuje zasadę zwaną zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Jednocześnie podnieść należy, iż norma z art. 16 K.p.a. musi być z kolei rozpatrywana łącznie z przepisami rozdziału 13 K.p.a. Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji, które szczegółowo regulują zagadnienia dotyczące m.in. instytucji zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo (art. 155 i 163 K.p.a.),

Jak wskazuje A. Wróbel, zasada zawarta w art. 16 § 1, oznacza prawną dopuszczalność oceny trafności decyzji ostatecznych. Decyzje ostateczne to w rozumieniu kodeksu decyzje, od których nie służy odwołanie, a zatem te decyzje, które nie mogą być weryfikowane w administracyjnym toku instancji. Do decyzji ostatecznych należy zaliczyć decyzję organu pierwszej instancji, w stosunku do której upłynął termin złożenia odwołania i nie został przywrócony w przepisanym trybie, decyzję wydaną przez organ odwoławczy (organ drugiej instancji) oraz decyzje ostateczne z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego (por. A. Wróbel. Komentarz do art. 16 K.p.a., LEX 2016).

W doktrynie podnosi się, iż zasada trwałości decyzji ostatecznych nie może być utożsamiana z niezmiennością decyzji administracyjnych (por. K. Glibowski w Komentarz do art. 16 K.p.a. w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015 r., s. 89 i nast.), choć przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco (por. T. Lewandowski, Glosa do wyroku WSA z dnia 10 czerwca 2010 r., VII SA/Wa 413/10. Teza 1 glosa LEX/el. 2012). Zgodnie bowiem z art. 16 § 1 zd. 2 K.p.a. uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych, co oznacza, że decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach określonych w K.p.a. lub w przepisach szczególnych, do których Kodeks odsyła w art. 16 § 1 zd. 2 i w art. 163.

Na podstawie art. 163 K.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne.

Wątpliwości budzi samo pojęcie "przepisy szczególne". W ocenie NSA wyrażonej w wyroku z dnia 28 maja 1991 r. (II SA 369/91, ONSA, nr 3-4, poz. 63): "Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 K.p.a. jest tylko przepis rangi ustawowej oraz przepisy aktów prawnych wydanych na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. W konstytucyjnym systemie źródeł prawa polskiego przepisy prawne o mocy powszechnie obowiązującej, w tym w szczególności przepisy kształtujące prawa i obowiązki obywateli, mogą być stanowione w drodze ustaw oraz drodze aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustaw". A. Matan wyraził stanowisko, iż nie jest dostatecznie jasne, czy pojęcie to powinno obejmować również akty podustawowe, skoro w świetle zasady trwałości decyzji ostatecznych wyjątki od tej zasady może regulować tylko Kodeks postępowania administracyjnego lub ustawa szczególna – art. 16 § 1 zd. 2 K.p.a. (por. A. Matan, Komentarz do art. 163 K.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2010). Sąd tę wątpliwość podziela.

W ocenie Sądu jednak przyjąć należy, że chodzi tu o przepisy ustaw szczególnych, przepisy rangi ustawowej, a nie jakiekolwiek przepisy w ogóle. Trudno bowiem obronić koncepcję, iż przepis rangi podustawowej, nawet wydany w wyniku ustawowego, wyraźnego upoważnienia i w celu wykonania ustawy mógłby wykluczać normę ustawową (dotyczącą przyznawania pomocy), bowiem zasada lex specialis derogat legi generali może mieć zastosowanie, z tym jednak ważnym zastrzeżeniem, że jedynie do aktów równej rangi.

12. Wskazywano powyżej już na kształt i treść normy art. 20 ustawy PROW 2007-2013, który stanowi o formie przyznawania pomocy w tym pomocy na zalesianie i wydawania w tym zakresie decyzji.

Podnieść w tym miejscu należy, iż zagadnienia zmiany decyzji w sprawie przyznania pomocy reguluje art. 21 ust. 5 oraz częściowo art. 20 tej ustawy. Przypomnieć jednak w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 21 ust. 1 powyższej ustawy, (...) do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Instytucja zmiany decyzji ostatecznej w K.p.a. została uregulowana w Rozdziale 13 Kodeksu. I tak, zgodnie z art. 154 § 1 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (norma ta w sprawie nie będzie miała zastosowania, gdyż przedmiotem zaskarżenia objęta została decyzja zmieniająca Skarżącemu decyzję o przyznaniu pomocy na zalesienie, czyli decyzję na mocy której strona nabyła prawo).

Zgodnie natomiast z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

W tym miejscu uwypuklić należy, iż normę art. 155 K.p.a. modyfikuje w myśl reguły lex specialis (...) art. 21 ust. 5 ustawy PROW 2007-2013 zgodnie z którym, w przypadku, o którym mowa w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ wyższego stopnia może zmienić decyzję ostateczną w sprawie przyznania pomocy, na mocy której strona nabyła prawo, również bez zgody strony, jeżeli nie ograniczy to nabytych przez nią praw.

Powyżej przytaczano także treść art. 163 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne.

Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa, art. 163 K.p.a. nie stanowi podstawy zmiany ani uchylenia decyzji ostatecznej uprawniającej (np. A. Wróbel, Komentarz do art. 163, LEX 2016; wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 16 maja 1991 r., SA/Wr 371/91, OSP 1991, z. 11, poz. 268). Co więcej, jak podnosi J. Borkowski przepis art. 163 k.p.a. nie może być proceduralną podstawą zmiany lub uchylenia jakiejkolwiek decyzji, lecz pełni jedynie funkcję swoistego zwornika pomiędzy procesową instytucją uchylenia decyzji a materialnoprawną instytucją cofnięcia uprawnienia, której następstwem jest również utrata bytu prawnego decyzji uprawniającej (tak J. Borkowski, glosa do wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 16 maja 1991 r., SA/Wr 371/91, OSP 1991, z. 11, poz. 268, OSP 1992, z. 2, poz. 29).

Biorąc zatem pod uwagę powyższe wskazać należy, iż podstawą decyzji o zmianie decyzji ostatecznej może stać się art. 163 K.p.a., ale wspólnie z normą prawa materialnego przewidującą instytucję zmiany decyzji, przy założeniu, że będzie to norma ustawowa, na co wskazywano powyżej.

Stąd podsumowaniem tej części wywodu niech będzie, iż w ocenie Sądu nie stanowi przepisu szczególnego, o jakim mowa w art. 163 K.p.a. przepis § 2 rozporządzenia zmieniającego stanowiący, iż "(...) kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zmienia decyzję o przyznaniu tej pomocy w części dotyczącej premii zalesieniowej przez dokonanie zmiany wysokości tej premii (...)", gdyż norma ta jako podustawowa nie wywiera, bo z uwagi na regułę lex specialis – nie może wywierać, skutku derogacyjnego w stosunku do przepisów ustawy PROW 2007-2013.

Co więcej, § 2 rozporządzenia zmieniającego nie może także stanowić podstawy samoistnej do zmiany decyzji bez współzastosowania art. 163 K.p.a., gdyż takiego rozwiązania nie przewiduje ustawa PROW 2007-2013, do której mają zastosowanie przepisy K.p.a. o ile sama ustawa nie wyłącza ich zastosowania, po wtóre zaś czyniłoby to normę z art. 163 K.p.a. zbędną. Innej natomiast, samoistnej podstawy do zmiany decyzji, niż ta, o której mowa w art. 155 K.p.a. czy w art. 21 ust. 5 ustawy PROW 2007-2013, ustawodawca nie przewidział.

Ustawodawca także, choć nie ma to z perspektywy poczynionych już rozważań znaczenia, nie upoważnił, w żadnym miejscu przywoływanej ustawy, organu wykonawczego, do uregulowania na poziomie rozporządzenia instytucji zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo (o tym w dalszej części wywodu).

Podsumowując powyższe wskazać należy, iż ani art. 155 K.p.a. ani też powyższa norma z art. 21 ust. 5 ustawy PROW 2007-2013 nie będą miały zastosowania w sprawie, gdyż:

1) jeśliby przyjąć za podstawę rozstrzygnięcia art. 155 K.p.a. - decyzja zmieniająca została wydana przez Organ I instancji, a nie jak stanowi art. 155 K.p.a. – organ wyższego stopnia, przy czym wydano ją bez zgody Skarżącego;

2) jeśliby za podstawę rozstrzygnięcia przyjąć art. 21 ust. 5 ustawy PROW 2007-2013, wątpliwości budzi (bo nie zostało to przez Organy wyjaśnione), czy zmiana decyzji ostatecznej na mocy której Skarżący nabył prawo nie ograniczy w istocie jego praw, w szczególności praw nabytych w kontekście zasady nieretroakcji, na co zwraca uwagę Skarżący;

3) podstawą wydania decyzji zmieniającej Organ I instancji uczynił art. 104 K.p.a.,

4) Organ II instancji jako prawidłową podstawę wydanego rozstrzygnięcia w piśmie przesłanym do Sądu, stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy wskazał normę art. 163 K.p.a.

W kontekście jednak przeprowadzonego powyżej wywodu w zakresie relacji między art. 163 K.p.a. a zasadą trwałości decyzji administracyjnych, nie można jednak uznać, iż przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 163 K.p.a. jest wskazywany jako podstawa prawna decyzji Organów obu instancji § 2 rozporządzenia zmieniającego.

13. W tym miejscu wywodu można przejść do zagadnienia związanego ściśle z argumentacją powyższą – do istoty upoważnień ustawowych. Przepisy rozporządzeń wykonawczych, co do zasady wydawane są na mocy wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie oraz w celu jej wykonania. Żadnej z tych cech tzw. "potrójnej szczegółowości ustawowego upoważnienia" § 2 rozporządzenia zmieniającego nie spełnia.

Szczegółowość upoważnienia ustawowego polega na tym, iż powinno ono wskazywać właściwy organ, który jest upoważniony do wydawania rozporządzenia. Szczegółowość upoważnienia ustawowego do wydawania rozporządzeń polega również na tym, iż upoważnienie musi określać zakres spraw przekazanych do uregulowania w drodze rozporządzenia oraz musi zawierać wytyczne dotyczące treści tego aktu. Rozporządzenie zawsze musi być wydawane wyłącznie w granicach udzielonego upoważnienia. Treść i cel rozporządzenia są ograniczone przez cel ustawy, którą rozporządzenie ma wykonywać. Rozporządzenie w tej treści musi zawsze powoływać się na treść upoważnienia ustawowego. Jak wskazuje B. Skwara, w myśl orzecznictwa TK upoważnienie do wydania rozporządzenia musi być wyraźne; brak stanowiska ustawodawcy w zakresie udzielenia kompetencji normodawczej do ustanowienia rozporządzenia musi być interpretowany jako nieudzielanie tej kompetencji (orzeczenie TK z dnia 28 maja 1986 r., U 1/86, także wyrok z dnia 8 grudnia 1998 r., U 7/98 oraz z dnia 4 listopada 1997 r., U 3/97 – szczegółowa analiza orzecznictwa Trybunału w tym zakresie – por. B. Skwara Rozporządzenie jako akt wykonawczy do ustawy w polskim prawie konstytucyjnym Wolters Kluwer 2010, s. 213 i nast.) oraz "nie można z ogólnie sformułowanego upoważnienia wywodzić domniemania zakresu regulacji aktu podustawowego" (tak TK w orzeczeniu z dnia 28 maja 1986 r., U 1/86, z dnia 17 sierpnia 1988 r., U 3/87, z dnia 20 października 1986 r., P 2/86, czy nowszy wyrok TK z dnia 5 października 2004 r., U 2/04). Jak wskazuje B. Skwara, stanowisko Trybunału, stabilne od 1986 r. zakłada, że każde upoważnienie ustawy musi być zawsze wyraźne i szczegółowe, tzn. że nie można go nigdy domniemywać, lecz musi ono wynikać wprost z treści upoważnienia (tak TK w orzeczeniu z dnia 28 maja 1986 r., U 1/86, por. B. Skwara op. cit. s. 214).

W tym miejscu Sąd podkreśla, że szczególnie precyzyjne musi być upoważnienie do wydania rozporządzenia zezwalającego na modyfikację treści ustawy upoważniającej poprzez precyzyjne określenie dopuszczalnego zakresu modyfikacji ustawy. Konsekwencją wymogu szczegółowości upoważnienia jest, zdaniem Trybunału, taka konstrukcja aktu wykonawczego, która implikuje zamieszczanie w nim jedynie takich przepisów, które regulują tylko sprawy wyraźnie przekazane w upoważnieniu zawartym w ustawie (por. wyrok z dnia 26 czerwca 2001 r., U 6/00). Już w 1986 r. TK twierdził, że jednym z kryteriów oceny konstytucyjności i legalności rozporządzenia jest warunek wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawy w materiach określonych w upoważnieniu, jak również warunek wydania rozporządzenia w granicach upoważnienia ustawy. Innymi słowy uwzględnienie uregulowanych w upoważnieniu elementów jest niezbędnym warunkiem do uznania, że konkretny akt wykonawczy w postaci rozporządzenia został wydany w ramach udzielonego temu organowi ustawowego upoważnienia. To z kolei stanowi warunek konstytucyjności rozporządzenia.

TK pogląd ten powtarzał wielokrotnie na gruncie obecnie obowiązującej Konstytucji wskazując, że przepis rozporządzenia nie spełnia wymogów wskazanych w art. 92 ust. 1 zd. 1 Konstytucji, nawet jeśli rozporządzenie zostało wydane z powołaniem się na konkretną delegację ustawową, jeśli przepis wykracza poza materię określoną w upoważnieniu ustawowym. Powoduje to bowiem, że upoważnienie zostało wykorzystane do innych celów, aniżeli wskazane w art. 92 ust. 1 zd. 1 Konstytucji. Skoro konstytucja wymaga szczegółowego upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, to tym bardziej niedozwolonym jest wydawanie rozporządzeń bez jakiegokolwiek upoważnienia ustawowego w celu uzupełnienia, nie zaś wykonania ustawy (tak TK w wyroku z 20 maja 2003 r., K 56/02, por. także wyrok z dnia 5 listopada 2001 r., U 1/01 oraz z dnia 26 lipca 2004 r., U 16/02). Dodatkowo, co istotne, TK wypowiadał się także w sprawie drugiego z elementów szczegółowości. Trybunał podkreślał, iż nie można bowiem wykonywać w drodze rozporządzenia tego, co nie zostało ustalone w ustawie oraz, że zakres upoważnień ustawowych nie może być taki, by wydanych na ich podstawie norm o charakterze wykonawczym nie determinowały dyspozycje ustawowe. O legalności aktu podustawowego nie decyduje bowiem tylko fakt wydania go na podstawie delegacji ustawowej, lecz także wydanie go w celu wykonania ustawy (tak TK w orzeczeniu z dnia 22 listopada 1995 r., K 19/95).

Już po wejściu w życie Konstytucji TK stwierdził, iż upoważnienie do wydania rozporządzenia musi mieć charakter szczegółowy pod względem 1) podmiotowym (musi określać organ właściwy do wydania rozporządzenia); 2) przedmiotowym (musi określać zakres spraw przekazanych do uregulowania); 3) treściowym (musi określać wytyczne dotyczące treści aktu) (por. wyrok TK z dnia 26 października 1999 r., K 12/99). Można odnieść wrażenie, że powyższy wymóg jest zdaniem Trybunału kategoryczny i jego niedochowanie skutkować winno stwierdzeniem niekonstytucyjności wadliwego upoważnienia. Niemniej B. Skwara wskazuje, że także sam Trybunał relatywizuje warunek określenia w upoważnieniu wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, oczekując od ustawodawcy jedynie wskazania w treści całej ustawy, częstokroć bez konieczności precyzowania osobnego przepisu, podstawy do rekonstrukcji normy zawierającej owe wytyczne (por. B. Skwara, op. cit., s. 222). Jednak stanowisko to wydaje się sprzeczne z brzmieniem art. 92 Konstytucji. Jak wskazuje autor, "stanowi on wprawdzie o obowiązku umieszczenia "w ustawie" upoważnienia do wydania rozporządzenia. Jednak "organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu" powinno określać upoważnienie, nie zaś bliżej niesprecyzowana część ustawy. Skoro zaś przepis prawny jest uznany powszechnie za podstawową jednostkę redakcyjną tekstu prawnego, to również upoważnienia do wydania rozporządzenia winno mieć postać osobnego przepisu. To stanowisko w pełni aprobuje Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie.

14. Przenosząc powyższe argumenty na grunt tej sprawy wskazać należy, iż ustawodawca w ustawie PROW 2007-2013, zawarł w art. 29 ustawowe upoważnienie, o charakterze obligatoryjnym, dla ministra właściwego do spraw rozwoju wsi do określenia w drodze rozporządzenia:

1) szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, w szczególności:

a) tryb składania wniosków o przyznanie pomocy,

b) szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy,

c) szczegółowe wymagania, jakim powinna odpowiadać umowa - w przypadku działań, w ramach których pomoc jest przyznawana na podstawie umowy,

d) działania i przypadki, w których następca prawny wnioskodawcy albo nabywca gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części albo przejmujący posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może, na swój wniosek, wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy oraz warunki i tryb wstąpienia do tego postępowania,

e) działania i przypadki, w których następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części albo przejmującemu posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może być przyznana pomoc oraz warunki i tryb przyznania tej pomocy

- mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji programu oraz specyfikę poszczególnych działań;

2) szczegółowe kryteria i sposób wyboru lokalnej grupy działania do realizacji lokalnej strategii rozwoju, w tym szczegółowe wymagania, jakim powinna odpowiadać umowa, o której mowa w art. 14 ust. 3, mając na względzie realizację celów określonych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 w ramach podejścia Leader;

3) szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy technicznej, w tym tryb składania wniosków o przyznanie pomocy technicznej, szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać te wnioski oraz umowa, na podstawie której przyznaje się tę pomoc, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji programu i specyfikę pomocy technicznej.

Podkreślić także trzeba, że na podstawie upoważnienia ustawowego, zawartego w przytoczonym powyżej art. 29 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy PROW 2007-2013 (to upoważnienie obejmuje zagadnienia m.in. niezgodności, wykluczeń i zmniejszeń, zatem regulacji nie mających zastosowania w sprawie), Minister został wyposażony wyraźnie w kompetencję do określenia "szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem". Jak wynika z literalnego brzmienia treści upoważnienia, obejmować regulacją ma ono kwestie przyznawania pomocy, jej wypłaty (w przypadku przyznania) oraz zwrotu.

15. Realizując dyspozycję upoważnienia ustawowego, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał w dniu 9 marca 2009 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009, Nr 48, poz. 390 ze zm., obecnie t.j. Dz. U. z 2016 poz. 153 ze zm.), którym to rozporządzeniem uregulował zagadnienia, do których regulacji został upoważniony i zobowiązany jednocześnie, w tym m.in. zakres pomocy na zalesianie (§ 8 ust. 1), określenie sposobu ustalenia wysokości pomocy na zalesianie w danym roku kalendarzowym (§ 8 ust. 4, 4a, 4b), warunki terenu, od których uzależniona jest wysokość wsparcia (§ 8 ust. 5) oraz wskazanie, że wysokość stawek pomocy na zalesianie oraz szczegółowy sposób obliczania wsparcia na zalesienie i premii pielęgnacyjnej (...) są określone w załączniku nr 4 do rozporządzenia.

Nie budzi wątpliwości, że wskazane powyżej zagadnienia (materia uregulowana rozporządzeniem), stanowi uszczegółowienie warunków przyznania pomocy. Także wypełnia dyspozycję upoważnienia uregulowanie zagadnienia odmowy przyznania tej pomocy, które znalazło się w treści § 13 ust. 1

16. W rozporządzeniu zmieniającym powyżej wskazane rozporządzenie, z dnia 10 marca 2015 r., wydanym, jak wskazano w jego treści także na podstawie normy art. 29 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy PROW 2007-2013 (rozporządzenie zmieniające), w § 1 wskazano, iż w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1565) wprowadza się (...) zmiany.

W § 1 pkt 4 rozporządzenia zmieniającego zróżnicowano stawki tej premii (załącznik nr 4 do rozporządzenia w części I w pkt 1 w tabeli lp. 3.

Wobec powyższej argumentacji w zakresie materii, do której regulacji Minister został upoważniony przyjąć należy, iż skoro Minister mógł w pierwotnym rozporządzeniu ustalić wysokość stawek, to mógł także je zróżnicować (miał upoważnienie do ich zróżnicowania), przy poszanowaniu jednoczesnym istotnych z punktu widzenia np. praw nabytych, zasady praworządności, równości, zakazu retroakcji itp., zasad prawa.

Oczywistym także w tym miejscu staje się konstatacja, iż wszelkie zmiany w prawie, co do zasady wprowadzane są i obowiązują pro futuro, co z kolei znajduje źródło w wypływającej z zasady demokratycznego państwa prawnego i art. 2 Konstytucji zasady lex retro non agit. W przeciwnym bowiem razie, wprowadzanie nowych norm prawnych do stanów powstałych przed ich wejściem w życie, jeśli ingeruje w prawa nabyte - wymaga szczególnego uzasadnienia (innym ważnym interesem publicznym, etc.).

17. We wskazywanym powyżej rozporządzeniu zmieniającym, Minister uregulował także istotną z punktu widzenia tej sprawy kwestię, do której w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, nie był upoważniony.

Jak podnoszono już, zgodnie z § 2 rozporządzenia zmieniającego: "W przypadku gdy pomoc na zalesianie gruntów rolnych w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 została przyznana do gruntów, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zmienia decyzję o przyznaniu tej pomocy w części dotyczącej premii zalesieniowej przez dokonanie zmiany wysokości tej premii przysługującej od roku, w którym rolnik, któremu ta pomoc została przyznana, spełnił warunki określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. poz. 308), uwzględniając odpowiednią stawkę określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem".

Wprowadzenie powyższej regulacji, oprócz podnoszonych wyżej, budzi także inne wątpliwości.

Przy założeniu bowiem, że co do zasady, rolą aktu rangi rozporządzenia wykonawczego jest regulowanie kwestii technicznych, przyjąć należy, iż nie powinny one obejmować instytucji wydawania decyzji administracyjnych, czy możliwości ich modyfikacji, gdyż po pierwsze kwestie te reguluje K.p.a. i sama ustawa PROW 2007-2013, po drugie zaś nie jest to w istocie kwestia techniczna. Jak wskazywano także powyżej, zadaniem rozporządzenia wykonawczego do ustawy nie jest modyfikacja jej treści ani jej poprawianie.

Podnoszono powyżej także istotne elementy konstrukcji upoważnienia ustawowego wskazując, iż obok precyzyjnego wskazania organu uprawnionego do wydania rozporządzenia, upoważnienie musi także określać zakres spraw przekazanych do uregulowania w drodze rozporządzenia oraz musi zawierać wytyczne dotyczące treści tego aktu. Rozporządzenie zawsze musi być wydawane wyłącznie w granicach udzielonego upoważnienia, co więcej podkreślano także, iż nie można z ogólnie sformułowanego upoważnienia wywodzić domniemania zakresu regulacji aktu podustawowego.

Biorąc powyższe pod uwagę nie sposób dopatrzyć się w konstrukcji upoważnienia ustawowego zawartej w art. 29 ustawy PROW 2007-2013 woli ustawodawcy do objęcia zakresem regulacji rozporządzenia instytucji zmiany decyzji ostatecznej przyznającej pomoc na zalesianie, nie wynika to bowiem wprost z treści art. 29 ust. 1 pkt 1. Co więcej, przeciwko takiemu uznaniu przemawia także, na co wskazywano powyżej sama treść ustawy PROW 2007-2013, która wyraźnie wskazuje na możliwość zmiany decyzji, stanowiącą odstępstwo od reguły wyrażonej w art. 155 K.p.a.

W tym miejscu Sąd podnosi, iż znany mu jest pogląd wyrażony w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 września 2016 r. (sygn. akt I SA/Ke 472/16 oraz sygn. akt I SA/Ke 478/16). Jednocześnie Sąd podziela argumentację zawartą w tych orzeczeniach, iż "użyte w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 pojęcie "szczegółowe warunki i tryb przyznawania (...) pomocy" obejmuje swoim znaczeniem stanowienie o zmianie stawki pomocy (§ 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 11 marca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, Dz. U. z 2015 r., poz. 350), jednak z uwagi na obszerną, przedstawioną powyżej argumentacją, nie podziela poglądu przyjętego w zasadzie automatycznie, iż upoważnienie to obejmuje także czynności organu będące skutkami tej zmiany, czyli wydawanie decyzji zmieniających decyzje (§ 2 rozporządzenia). Pogląd taki, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, z uwagi na przedstawioną wyżej obszerną argumentację, uznać należy za dyskusyjny.

18. Sądy, w tym sądy administracyjne, podlegają Konstytucji RP oraz ustawom i wobec tego mają obowiązek stosowania tych dwóch rodzajów aktów prawnych.

W orzecznictwie NSA jak dotąd nie ma spójności w zakresie uznania kompetencji sądu administracyjnego w zakresie uznania przepisu ustawy za niekonstytucyjny i odmowy jego zastosowania (por. stanowisko aprobujące w wyroku NSA z dnia 24 października 2000, sygn. akt V SA 613/00, LEX nr 46062 i stanowisko przeciw przyznaniu sądowi takiej kompetencji wyrażone w wyroku z dnia 27 listopada 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 609/98, LEX nr 895903). Inaczej sprawa ma się z aktami podustawowymi, gdyż skoro sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji), to sąd administracyjny nie jest związany aktami podustawowymi, takimi jak np. rozporządzenia i może w przypadku stwierdzenia ich niezgodności z normą hierarchicznie wyższą, normy rozporządzenia pominąć przy rozstrzyganiu. W tej kwestii wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 9 marca 2005 r., stwierdzając, że "gdy przed sądem orzekającym w konkretnej sprawie wyłoni się kwestia niezgodności podustawowego aktu normatywnego (np. rozporządzenia) z Konstytucją lub ustawą, sąd może w tej sprawie (ad casum) samodzielnie zdecydować o pominięciu danej normy prawnej (norm) tego aktu podustawowego przy wydawaniu swego rozstrzygnięcia, które w takim przypadku wydaje wyłącznie na podstawie przepisów ustawy (wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Biorąc pod uwagę powyższe, a także konstrukcję i zakres upoważnienia ustawowego z art. 29 ustawy PROW 2007-2013, przyjąć zatem należy w konsekwencji, że § 2 rozporządzenia zmieniającego został wydany z przekroczeniem normy upoważniającej a zatem w ocenie Sądu uznać go należy za niezgodny z prawem i jednocześnie pominąć jego zastosowanie. Tym samym przedstawiona powyżej argumentacja, w ocenie Sądu jest wystarczająca a naruszenia podnoszone wyżej istotne na tyle, aby zaskarżone rozstrzygnięcie wyeliminować z obiegu prawnego.

19. Podnoszono także powyżej zagadnienie retroaktywności. Także w skardze ten argument jest uwidoczniony.

Wskazać należy, iż co do zasady zakaz retroakcji dotyczy tak sfery stanowienia, jak i stosowania prawa. Treścią tej zasady jest zakaz nadawania przepisom mocy wstecznej, jeżeli prowadzi to do pogorszenia sytuacji adresatów w stosunku do stanu poprzedniego. Jest to zasada wspólna dla całego systemu prawa. Problem nadawania przepisom "wstecznej mocy obowiązującej" był wielokrotnie analizowany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W orzeczeniu z dnia 30 listopada 1988 r., K 1/88, OTK 1988, nr 1, poz. 6, Trybunał Konstytucyjny wywiódł zasadę niedziałania prawa wstecz z zasady praworządności materialnej oraz z zasady zaufania obywateli do państwa i podkreślił, że rozumie ją nie tylko jako zakaz stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych (zasada lex retro non agit we właściwym tego słowa znaczeniu), lecz także jako zakaz stanowienia intertemporalnych reguł, które mają określić treść stosunków prawnych powstałych pod rządami dawnych norm, a trwających w okresie wejścia w życie norm nowo ustanowionych, jeżeli reguły te wywołują ujemne prawne (a w konsekwencji społeczne) następstwa dla bezpieczeństwa prawnego i poszanowania praw nabytych. W orzeczeniu z dnia 29 stycznia 1992 r., (K 15/91, OTK 1992, nr 1, poz. 8), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "przy przyjmowaniu modelu państwa prawnego, mimo iż zakaz retroaktywności nie jest wysłowiony w żadnej normie konstytucyjnej stwierdzić należy, iż w systemie prawa polskiego obowiązuje, a to na mocy art. 1 Konstytucji, względny zakaz retroakcji. Zakaz ten jest o tyle względny, o ile treść danego prawa była niegodziwa lub społecznie szkodliwa".

Jak wskazuje G. Wierczyński, po wejściu w życie obecnie obowiązującej Konstytucji RP Trybunał podkreślał, że zasada ta jest jedną z tych zasad, które dotychczas funkcjonowały w polskim porządku konstytucyjnym tylko z racji ich "odnalezienia" w ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego, a obecnie znalazły bezpośredni wyraz w szczegółowych postanowieniach nowej konstytucji, w tym przypadku w art. 88 ust. 1 Konstytucji RP (tak G. Wierczyński, Komentarz do art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w: Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa, wyd. II, LEX). Jednocześnie jednak Trybunał podkreślił, że w przepisie tym, który w wyraźny sposób uzależnia wejście w życie ustawy od jej ogłoszenia, nie wyczerpują się wszystkie aspekty zasady niedziałania prawa wstecz (wyrok TK z dnia 30 marca 1999 r., K 5/98, OTK 1999, nr 3, poz. 39).

Autor ten podnosi dalej, iż w wielu orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że zakaz ten nie ma charakteru bezwzględnego, absolutnego i w sytuacjach nadzwyczajnych ustawodawca może od niego odstąpić (zob. np. wyrok TK z dnia 24 października 2000 r., K 12/00, OTK 2000, nr 7, poz. 255). Odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne wtedy, gdy "jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji" (zob. np. wyrok z dnia 31 stycznia 2001 r., P 4/99, OTK 2001, nr 1, poz. 5), "a jednocześnie realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa" (zob. np. wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29). "Im bardziej intensywna jest ingerencja prawodawcy w sferę stosunków prawnych ukształtowanych w przeszłości, tym większa musi być waga wartości konstytucyjnych uzasadniających taką ingerencję" (wyrok TK z dnia 2 kwietnia 2007 r., SK 19/06, OTK-A 2007, nr 4, poz. 37).

W wyroku z dnia 25 września 2000 r. (K 26/99, OTK 2000, nr 6, poz. 186), Trybunał Konstytucyjny uznał, że działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji RP, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów.

W ocenie G. Wierczyńskiego z tego, że zasada lex retro non agit traktowana jest współcześnie jako zasada wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, wynika, że:

1) prawodawca wyjątkowo może od niej odstąpić, gdy jest to niezbędne do realizacji innej zasady konstytucyjnej, przy czym, jeśli zmiana normatywna dotyczyłaby praw lub wolności konstytucyjnych, możliwość jej przeprowadzenia należy oceniać zgodnie z zasadą proporcjonalności, wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (G. Wierczyński op. cit. i wskazywana przez niego literatura);

2) prawodawca ma obowiązek uzasadnić takie odstępstwo w uzasadnieniu danego aktu, wykazując w intersubiektywnie weryfikowalny sposób, jakie wartości przemawiają za zastosowaniem takiego rozwiązania.

Dlatego z aprobatą należy się odnieść do poglądu wyrażonego przez WSA w Kielcach w wyroku z dnia 19 kwietnia 2012 r., (sygn. akt I SA/Ke 109/12, LEX nr 1143501), zgodnie z którym skoro art. 5 ustawy z 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych dopuszcza nadanie aktowi normatywnemu "mocy wstecznej", ale tylko "jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie" to obowiązkiem organów w przypadku korzystania z tej instytucji prawnej jest podanie faktycznego i prawnego uzasadnienia, że pomimo działania wstecz aktu normatywnego będzie on realizował zasady demokratycznego państwa prawa. Podobnie należy ocenić stwierdzenie WSA w Krakowie, który uznał, że "zasadą demokratycznego państwa prawnego" w rozumieniu art. 5 ustawy z 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych jest nieobarczanie obywateli skutkami zaniedbań organów władzy publicznej lub też jej przedstawicieli (funkcjonariuszy publicznych) - wyrok z dnia 28 marca 2012 r., (sygn. akt I SA/Kr 1539/11, LEX nr 1137012).

Biorąc powyższą argumentację pod uwagę podnieść zatem należało i tę wątpliwość, czy wskazywana w podstawie prawnej rozstrzygnięć organów obu instancji norma § 2 rozporządzenia zmieniającego narusza w istocie powyżej wskazaną zasadę nie działania prawa wstecz w kontekście także ochrony praw nabytych oraz czy uprawniała Organ do orzekania o zmianie przyznanych uprawnień z mocą wsteczną Organ bowiem decyzją z 2016 r. orzekł o zmianie wysokości premii zalesieniowej (określonej decyzją z 2014 r., począwszy od roku 2015 r .

Wskazywano powyżej, iż w argumentacji Organów brak jest zupełny do odniesienia się na ile zastosowanie kwestionowanej normy wpływa na prawa nabyte Skarżącego; ma to w tym miejscu znaczenie o tyle, że co do zasady kształtować będzie możliwość zastosowania nowej, zmienionej stawki w konsekwencji zmiany decyzji o przyznaniu pomocy, z tym jednak, że owa zmiana decyzji (i stawek), jak wskazywano powyżej nie może, w ocenie Sądu nastąpić w oparciu o analizowaną normę § 2 rozporządzenia zmieniającego, a z przytaczanych powyżej względów także nie może wywoływać skutku retroaktywnego. Zmianą taką bowiem będzie można objąć jedynie stany na przyszłość.

Przywołać można w tym miejscu wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 września 2012 r. (sygn. akt II SA/Łd 449/12), w którym to Sąd wyraził pogląd, że wynikające z art. 163 k.p.a. uprawnienie zmiany decyzji dotyczy jedynie decyzji konstytutywnej tj. takiej, która kształtuje sytuację prawną podmiotu w sferze prawa materialnego poprzez przyznanie mu nowego prawa lub nałożenia nowego obowiązku. Skoro decyzja wydawana na podstawie art. 163 k.p.a. tworzy nową sytuację prawną podmiotu w zakresie nabytego przez niego na podstawie innej decyzji konstytutywnej uprawnienia, również ona jest decyzją konstytutywną, stąd może zmienić przyznane stronie uprawnienie tylko na przyszłość. Pogląd ten sąd orzekający w sprawie w pełni podziela.

20. W stanowisku Organu II instancji znalazły się także argumenty wyjaśniające względy, dla których rozporządzenie zmieniające wydano, brak jest jednak, na co Sąd zwracał już uwagę, właśnie z uwagi na ochronę praw nabytych odniesienia wpływu tych zmian na indywidualną sytuację Skarżącego.

Wskazać w tym miejscu można, iż zmiany rozporządzenia zalesieniowego weszły w życie 15 marca 2015 r. tj. z dniem, w którym rozpoczęto przyjmowanie wniosków o wypłatę pomocy na zalesienie za rok 2015 (tzw. wniosków kontynuacyjnych). Zmiany dostosowują przepisy rozporządzenia zalesieniowego do przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz.UE.L 347 z 20 grudnia 2013 r., str., 608, z późn. zm.). Projekt rozporządzenia miał na celu zmianę obecnie obowiązującej stawki premii zalesieniowej, wypłacanej w ramach działania zalesieniowego do gruntów, które od roku 2015 kwalifikują się do płatności bezpośrednich. Od 2015 r., do kwalifikującego się hektara do płatności bezpośrednich będzie można zaliczyć m.in. grunty zalesione zgodnie z art. 43 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFROW) (Dz.Urz.UE.L 25 z 28 stycznia 2011 r., str. 8), czyli zalesienia gruntów rolnych w ramach PROW 2007-2013, o ile obszary te zapewniły rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej. Jednocześnie Komisja Europejska stała na stanowisku, że jednolite płatności obszarowe będą mogły być przyznane do gruntów zalesionych w ramach PROW 2007-2013, pod warunkiem, że Państwo Członkowskie zapewni brak nadkompensacji (over - compensation).

W związku ze zmianą przepisów wspólnotowych w tym zakresie, tj. umożliwieniem od 2015 r. wypłaty płatności bezpośrednich do gruntów objętych zobowiązaniem zalesieniowym, czyli tych do których wypłacane są corocznie premie zalesieniowe, zaszła konieczność ustanowienia nowej wysokości stawki premii zalesieniowej dla zalesionych gruntów, do których mogą być przyznane płatności bezpośrednie (dostosowania wysokości premii zalesieniowej, tj. zryczałtowanej płatności, wypłacanej przez 15 lat od wykonanego zalesienia, która stanowi rekompensatę utraconych dochodów wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne). Dostosowanie wysokości tej premii dotyczy jedynie gruntów, do których od 2015 r. mogą zostać przyznane płatności bezpośrednie, zgodnie z rozporządzeniem nr 1307/2013. Wynika to z faktu, że stawka tej premii ([...] zł/ha/rok) została wyliczona z uwzględnieniem (rekompensatą) utraconej średniej płatności bezpośredniej, gdyż do 2015 r. zgodnie z przepisami wspólnotowymi nie było można wypłacać płatności bezpośrednich do zalesionych gruntów.

W sytuacji nie podjęcia działań zmierzających do zmiany ww. stawki premii zalesieniowej zachodzi ryzyko zarzutu ze strony Komisji Europejskiej podwójnego finansowania, tj. wypłaty płatności bezpośrednich do gruntów, które komponent płatności bezpośrednich mają wliczony w przyznawaną do nich premię zalesieniową. Zaproponowano więc zmianę Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013 polegającą na zmniejszeniu stawki premii zalesieniowej z [...] zł/ha/rok na [...] zł/ha/rok. Nowa stawka jest rekompensatą za utracone dochody z działalności rolniczej i nie uwzględnia komponentu, jakim są płatności bezpośrednie, gdyż w tym przypadku nie można mówić o utraconych korzyściach z tego tytułu. Zmiana ta została zatwierdzona przez Komitet Monitorujący Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, uchwałą nr 100 z 9 września 2014 r. Następnie została przesłana do Komisji Europejskiej, która zatwierdziła zmianę w tym zakresie.

W ślad za zmianą Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013, zaszła konieczność zmiany załącznika nr 4 do rozporządzenia zalesieniowego, gdzie w tabeli dla schematu I: Zalesianie gruntów rolnych, wprowadzono nowe brzmienie Lp 3 określające wysokość stawki premii zalesieniowej w przypadku gruntów kwalifikujących się do płatności bezpośrednich.

W tym miejscu Sąd wskazuje, iż sekwencję następujących po sobie zdarzeń i wynikających z nich implikacji rozumie, stojąc jednak na stanowisku, że nawet zmiany w prawie unijnym, jakkolwiek wymagają dostosowania prawa polskiego, to jednak czynione być powinny w zgodzie i w poszanowaniu dla obowiązującego w kraju porządku konstytucyjnego. Rację należy przyznać Skarżącemu, iż fakt, że nastąpiła zmiana przepisów Unii Europejskiej poszerzająca zakres stosowania płatności obszarowych do gruntów zalesionych spełniających określone kryteria nie może oznaczać równocześnie zmniejszenia nabytych już uprawnień. Wartość ta jest bowiem chroniona konstytucyjnie i jako taka podlega ochronie. Ingerując w prawa nabyte, do tego jeszcze z mocą retrospektywną tak prawodawca, jak i organy administracji publicznej muszą wykazać w sposób nie budzący wątpliwości, że podejmują takie działania w poszanowaniu wartości konstytucyjnych, mając wyraźnie ustawowe upoważnienie.

21. Podsumowując powyższy wywód należy wskazać, że:

1). Norma z art. 16 K.p.a. musi być rozpatrywana łącznie z przepisami rozdziału 13 K.p.a. Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji, które szczegółowo regulują zagadnienia dotyczące m.in. instytucji zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo (art. 155 i 163 K.p.a.), które wprawdzie wskazują na "przepisy szczególne", są to jednak co należy podkreślić, co wynika z zasady ogólnej trwałości decyzji – przepisy rangi ustawowej. W istocie chodzi tu bowiem o tę samą instytucję uchylenia, zmiany czy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

2). Nie może stanowić podstawy do zmiany decyzji ostatecznej, która uregulowana została w art. 163 k.p.a. - § 2 rozporządzenia zmieniającego, bowiem po pierwsze jest to przepis rangi podustawowej, po wtóre zaś ustawodawca w ustawie PROW 2007-2013 nie upoważnił ministra do uregulowania zagadnienia zmiany decyzji ostatecznej.

3). Art. 104 § 1 K.p.a. w związku z przepisem szczególnym prawa materialnego nie może stanowić podstawy prawnej zmiany decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo. Kwestię tę ustawodawca bowiem uregulował w art. 163 K.p.a. Podstawę zmiany decyzji ostatecznej, bez jej zgody, na mocy której strona nabyła prawo stanowi art. 163 K.p.a. wspólnie z normą ustawową prawa materialnego, stanowiącą podstawę zmiany decyzji dotychczasowej.

4). Instytucja zmiany decyzji ostatecznej bez zgody strony, na mocy której nabyła ona prawo, jako odstępstwo od reguły wyrażonej w art. 155 K.p.a., uregulowana została w art. 21 ust. 5 ustawy PROW 2007-2013 stanowiącym, iż w przypadku, o którym mowa w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ wyższego stopnia może zmienić decyzję ostateczną w sprawie przyznania pomocy, na mocy której strona nabyła prawo, również bez zgody strony, jeżeli nie ograniczy to nabytych przez nią praw. Zastosowanie tej instytucji zatem wymaga podjęcia decyzji przez właściwy organ oraz wykazania w sposób nie budzący wątpliwości w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia, że nie doszło do ograniczenia praw nabytych przez stronę.

22. Końcowo Sąd wskazuje, iż przywoływano już treść art. 21 ust. 1 ustawy PROW 2007-2013, który stanowi, iż z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Z kolei w ust. 8 pkt 1 art. 20, ustawodawca przyjął, iż w przypadku wszczęcia z urzędu postępowania o uchylenie decyzji, o której mowa w ust. 4 (decyzja uwzględniająca w całości żądanie strony), jej zmianę, stwierdzenie jej nieważności lub wygaśnięcia - do zawiadomienia, o którym mowa w art. 61 § 4 K.p.a., albo postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a., dołącza się tę decyzję, o ile nie była ona uprzednio doręczona stronie na jej żądanie.

Zgodnie natomiast z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast na podstawie § 4 art. 61 K.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.

Wypada w tym miejscu zwrócić uwagę, iż w aktach sprawy brak jest powyższego zawiadomienia, co w istocie stanowi naruszenie procesowe zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

23. Rozpatrując ponownie sprawę Organy zastosują się do powyższych wskazań.

24. Biorąc całokształt przedstawionej powyżej argumentacji, Sąd w oparciu o normę art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.