Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 440/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1, art. 80, art. 81, art. 82
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 września 2017 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr SKO [...] w przedmiocie realizacji przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża melafiru oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nr SKO [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania A Spółki z o.o. z siedzibą w K. od decyzji Burmistrza M. (znak: [...]) z dnia [...] stycznia 2017 r. orzekającej o odmowie zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "Eksploatacja złoża [...] w R. gm. [...] pow. [...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 2 i art. 49 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 80, art. 81 ust. 1 i art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 z późn. zm.) w związku z § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257 poz. 2573 z późn. zm.) oraz w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W pierwszej części obszernego, sporządzonego ze szczególną starannością i w sposób profesjonalny uzasadnienia, organ odwoławczy przedstawił zasadnicze kwestie wynikające z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. Wskazał m.in., że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na wniosek doręczony Burmistrzowi M. w dniu [...] marca 2010 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Eksploatacji złoża [...] w R., gm. [...], pow. [...]", które zaplanowane zostało na terenie nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...], [...] i [...], obręb R. Kolegium podało również, że liczba stron postępowania przekroczyła 20, wobec czego Burmistrz M. prowadził postępowanie przy zastosowaniu art. 49 k.p.a., a o wszczęciu postępowania strony zostały zawiadomione obwieszczeniem z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Następnie Kolegium wyjaśniło – odwołując się do treści uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 40 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.), planowane przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może być wymagane.

Z uwagi na powyższe, Burmistrz M., na podstawie art 64 uooś, dnia [...] kwietnia 2010 r. wystąpił do organów opiniujących tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W., o wydanie opinii dotyczącej potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 oraz jego ewentualnego zakresu.

Kolegium przedstawiło szczegółowy opis czynności podejmowanych przez właściwe organy środowiskowe oraz wnioskodawczynię dotyczących określenia oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, uwzględniając w nim istotne elementy postępowania transgranicznego, prowadzonego ze względu na wniosek skierowany w dniu [...] września 2010 r. przez Ministra Środowiska Republiki Czeskiej.

W opisie Kolegium wskazało też, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we W. wydał postanowienie odmawiające uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia ze względu na możliwe znaczące negatywne oddziaływanie na obszary Natura 2000.

Ponadto Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji przedstawił chronologicznie przebieg postępowania administracyjnego i stwierdził w konkluzji decyzji, że mając na uwadze art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, w oparciu o wyniki i ustalenia wynikające z art. 80 ust. 1 uooś oraz przez wzgląd na art. 81 ust. 2 uooś, traktujący o tym, iż jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Kolegium wskazało także, że Burmistrz M. orzekając w sprawie uwzględnił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. z dnia [...] maja 2015 r., (znak: [...]), którym ten organ odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża [...] w R. gm. [...], pow. [...], z uwagi na fakt, iż przedmiotowe przedsięwzięcie będzie mieć długotrwały charakter oddziaływań i nieodwracalne skutki, wobec czego nie można wykluczyć znaczącego negatywnego oddziaływania na elementy przyrodnicze. Oceniając wpływ przedmiotowej inwestycji na poszczególne elementy przyrodnicze oraz uwzględniając zasadę ostrożności, w myśl której zezwolenie na realizację przedsięwzięcia może zostać wydane pod warunkiem, że organ uzyska pewność, iż planowane przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko, w sytuacji braku pewności co do wykluczenia negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, winien odmówić udzielenia pozwolenia na realizację przedsięwzięcia. Kolegium przywołało też wskazane przez Burmistrza M. podstawy oceny przyjętej w sprawie, wynikające ze stwierdzenia tego organu, że biorąc pod uwagę ocenę Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W., iż realizacja planowanej inwestycji może także wpływać znacząco negatywnie na integralność obszaru Natura 2000 oraz na wzrost oddziaływań na zwierzęta, w szczególności na ptaki, a także w oparciu o przepisy prawa, przeprowadzone postępowanie oraz uzgodnienia poczynione z organami, po rozpatrzeniu wniosków stron oraz wyczerpującej, wnikliwej i rzetelnej analizie zgromadzonego materiału dowodowego, orzekł o odmowie zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: " Eksploatacja złoża [...] w R. gm. [...] pow. [...]."

Decyzja Burmistrza M., wydana w tej sprawie została w toku instancyjnym zaskarżona przez A Spółkę z o.o. z siedzibą w K., reprezentowaną przez pełnomocnika.

W odwołaniu pełnomocnik Spółki A powołując się na przepis art. 142 k.p.a. zaskarżył również postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. z dnia [...] maja 2015 r. (znak: [...]) orzekające o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża [...] w R. , gm. [...], pow. [...] i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zaskarżonego w odwołaniu postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W.

Decyzji Burmistrza M. jak też postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W., odwołująca się strona zarzuciła naruszenie: przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie bez wystarczająco usprawiedliwionych podstaw, że interes społeczny ochrony środowiska, bezwzględnie wymaga pozbawienia skarżącego prawa do realizacji planowego przedsięwzięcia oraz kierowanie się pozaprawnymi kryteriami odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań tego przedsięwzięcia,

art. 8 i 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa i nie wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organy kierowały się przy wydawaniu zaskarżonych orzeczeń - przy obiektywnie takich samych środowiskowych uwarunkowaniach planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia, jak środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia pn. "Wydobywanie [...], gmina [...], powiat [...]",

art. 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący i obiektywny całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co doprowadziło organy do błędnych wniosków dotyczących planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia,

art. 107 § 3 k.p.a., albowiem zaskarżona decyzja nie przedstawia uzasadnienia dla zajętego przez organ pierwszej instancji stanowiska, lecz jedynie przedstawia stan faktyczny niniejszej sprawy, a w szczególności nie wskazuje jakie fakty oraz informacje zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione w przedmiocie przedłożonego w tej sprawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, odmowy uzgodnienia warunków realizacji tego przedsięwzięcia przez organ uzgadniający, a także wyników postępowania w związku z udziałem społeczeństwa i postępowania dot. transgranicznego oddziaływania na środowisko - co uniemożliwia kontrolę przesłanek, którymi organ kierował się wydając zaskarżoną decyzję;

naruszenie przepisów prawa materialnego, a to :

art. 3 ust. 1 pkt 8) ustawy uooś, poprzez niedokonanie przez organ pierwszej instancji oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym obejmującej konieczną weryfikację raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, przedłożonego w niniejszej sprawie,

art. 85 ust. 2 pkt 1 lit a i b ustawy uooś, albowiem zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia stanowiska w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione zarówno ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jak i postanowieniu organu uzgadniającego oraz wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, a nadto w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu,

art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U.2016 poz. 2134) przez błędną wykładnię pojęcia "znaczącego negatywnego oddziaływania" oraz niewłaściwe zastosowanie w wyniku uznania, że planowane przez skarżącego przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000, tj. Obszar Specjalnej Ochrony Ptaków [...] i obszar mający znaczenie dla [...], art. 32 ust.1 Konstytucji RP poprzez odmowę uzgodnienia realizacji planowanego przedsięwzięcia oraz wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia z uwagi na rzekomo negatywne oddziaływanie inwestycji na obszary Natura 2000, podczas gdy na terenach sąsiadujących i posiadających tożsame walory przyrodnicze możliwa jest realizacja analogicznego przedsięwzięcia inwestycyjnego (zasada równości wobec oraz zasada niedyskryminacji).

W dalszej części uzasadnienia Kolegium wyjaśniło przesłanki decyzji własnej, wydanej w rozpoznawanej sprawie, a opisanej we wstępie. Wskazało, że w przedmiotowej sprawie podstawą materialnoprawną są przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016r. poz.335) zwanej dalej uooś. oraz przepis § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. Nr 213, poz. 71) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257 poz. 2573 z późn.zm.). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:

1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

Biorąc pod uwagę § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), który stanowi, że do postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 uooś, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia tj. przed 15 listopada 2010 r. stosuje się przepisy dotychczasowe, planowane przedsięwzięcie należy zakwalifikować do grupy przedsięwzięć określonych w § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257 poz. 2573 z późn.zm.), dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może być wymagane. Stosownie do dyspozycji ustawowej art. 77 ust.1 pkt 1 uooś organem ochrony środowiska właściwym do uzgodnienia niniejszego przedsięwzięcia jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we W.

Następnie Kolegium przedstawiło tryb uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, powołując odpowiednie regulacje powoływanej wcześniej ustawy środowiskowej.

Wskazało też, że ustawodawca precyzyjnie określił katalog okoliczności uzasadniających odmowę zgody na realizację przedsięwzięcia. Wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach można odmówić jedynie w razie:

1.niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2), 2.odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska w trybie art. 77 ust. 1 uooś,

3.braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany, jeżeli z oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie (art. 81 ust. 1 uooś),

4.gdy z oceny oddziaływania na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, a za realizacją przedsięwzięcia nie przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i brak jest rozwiązań alternatywnych (art. 81 ust. 2 uooś),

5.jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza (art. 81 ust. 3 uooś).

Ponadto Kolegium wyjaśniło, że w myśl art. 62 ust. 1 uooś w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływanie między tymi elementami, dostępność do złóż kopalin, możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wymagany zakres monitoringu. Ocena oddziaływania na środowisko jest etapem prowadzącym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i pozwala organowi jedynie zorientować się, jakie ewentualnie zagrożenia dla środowiska mogą wystąpić.

Jeżeli wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedza ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji stosownie do treści art. 77 ust. 1 uooś organ właściwy uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz zasięga opinii właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Nadto, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu w ramach, którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 79 ust. 1 uooś).

W myśl art. 80 ust. 1 uooś jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:

1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1;

2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa;

4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.

Stosownie do treści ust. 2 art. 80 uooś właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

Z przepisu art. 80 uooś wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia ma charakter związany, co oznacza że odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w ustawie. Przesłanki odmowy zgody polegać przy tym mogą wyłącznie na: niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający, braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, w sytuacji, gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 ustawy, wykazania znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 uooś), wykazaniu, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 38j prawa wodnego (art. 81 ust. 3 uooś). Jeżeli natomiast żadna z wymienionych wyżej okoliczności nie zachodzi, organ jest obowiązany do określenia środowiskowych uwarunkowań.

Odnosząc powyższe regulacje do ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji w sposób nie budzący wątpliwości nie wykazał, że zaistniały warunki do odmowy wydania zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "Eksploatacja złoża [...] w R. gm. [...] pow. [...]." W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji przedstawił przebieg postępowania administracyjnego a jedynie w 25 wierszach uzasadnienia zawartych na str. 27 i 28 zaskarżonej decyzji uzasadnił odmowę zgody na realizację przedsięwzięcia powołując się na: art. 77 § 1 k.p.a.

Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji wskazuje iż przedmiotowe przedsięwzięcie będzie mieć długotrwały charakter oddziaływań i nieodwracalne skutki, ale nie wskazuje rodzaju oddziaływań i nie określa na czym miałyby polegać nieodwracalne skutki. Wskazuje że nie można wykluczyć znaczącego negatywnego oddziaływania na elementy przyrodnicze. Oceniając wpływ przedmiotowej inwestycji na poszczególne elementy przyrodnicze nie wymienia tych elementów, a uwzględnia zasadę ostrożności, w myśl której zezwolenie na realizację przedsięwzięcia może zostać wydane pod warunkiem, że organ uzyska pewność, iż planowane przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko, a w sytuacji braku pewności co do wykluczenia negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, winien odmówić udzielenia pozwolenia na realizację przedsięwzięcia. Biorąc pod uwagę ocenę Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W., iż realizacja planowanej inwestycji może także wpływać znacząco negatywnie na integralność obszaru Natura 2000 oraz na wzrost oddziaływań na zwierzęta, w szczególności na ptaki, a także w oparciu o przepisy prawa, przeprowadzone postępowanie, które w uzasadnieniu decyzji opisał organ orzekł o odmowie zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "Eksploatacja złoża [...] w R. gm. [...] pow. [...]."

Tak skonstruowane uzasadnienie narusza art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja nie przedstawia uzasadnienia dla zajętego przez organ pierwszej instancji stanowiska, lecz jedynie przedstawia stan faktyczny sprawy, a w szczególności nie wskazuje jakie fakty, informacje czy dowody zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione przez organ pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji nie zbadał zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można wywieść by organ pierwszej instancji zastosował w sprawie art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy uooś, i dokonał oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym obejmującej konieczną weryfikację raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, przedłożonego w niniejszej sprawie. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, którego zakres określa art. 66 uooś stanowi kluczowy dowód w sprawie dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia. Stanowi on podstawowy dokument, na którym opiera się organ wydając decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Tym samym więc raport winien być rzetelny, spójny i być wolny od niejasności i nieścisłości. W konsekwencji, organ administracji ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową raportu.

Kolegium zwróciło też uwagę, że Raport jest dokumentem prywatnym, opracowywanym na zlecenie podmiotu zainteresowanego realizacją określonego przedsięwzięcia.

Ponadto podkreśliło, że zadaniem organu właściwego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zbadanie, czy planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać na środowisko w stopniu nieprzekraczającym dopuszczalnych w tym względzie norm, określonych stosownymi przepisami prawa. Istotą postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest więc rozpoznanie wszelkich zagrożeń i uciążliwości zamierzonego przedsięwzięcia wobec środowiska i dopiero na tej podstawie określenie wpływu planowanej inwestycji na środowisko, a następnie warunków likwidacji lub minimalizacji stwierdzonych zagrożeń.

Jednocześnie Kolegium wskazało, że celem opracowywanego na potrzeby oceny oddziaływania na środowisko raportu jest więc przede wszystkim wykazanie świadomości zagrożeń, jakie będzie niosło ze sobą rozpoczęcie planowanej inwestycji, a w dalszej kolejności - możliwych do zastosowania środków, które zniwelują te uciążliwości.

Zaleciło też, aby organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę zweryfikował sporządzony Raport i zbadał czy zawiera on wszystkie elementy o których stanowi art. 66 uooś, a o ile Raport posiada braki wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia Raportu.

Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że art. 66 uooś stanowi o tym, jakie konkretnie elementy powinien zawierać raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Elementy te zostały zawarte w 20 punktach. Kluczowy dla dalszych rozważań jest art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy, zgodnie z którym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Należy zważyć, że treść przepisu art. 66 ust. 1 pkt 5 uooś w polskim ustawodawstwie wynika z przyjętych przez Polskę zobowiązań wynikających z umów międzynarodowych i przede wszystkim z członkostwa Polski w Unii Europejskiej i tak, zgodnie z art. 5 ust. 3 Dyrektywy Rady z 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (85/337/EWG, Dz. U. L 175 z 5.7.1985, str. 40) informacje, które mają być dostarczone przez inwestora, zgodnie z ust. 1, zawierają co najmniej zarys zasadniczych alternatywnych rozwiązań rozważanych przez wykonawcę, łącznie ze wskazaniem głównych powodów dokonanego przez niego wyboru, uwzględniającego skutki środowiskowe.

Mając na uwadze, że art. 66 ust. 1 pkt 5 jednoznacznie stanowi, że raport o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko musi zawierać opis analizowanych wariantów należy uznać, że dotyczy to nie tylko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę lecz także racjonalnego wariantu alternatywnego jak i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska łącznie z uzasadnieniem ich wyboru. Uchybienie raportu jak brak opisu racjonalnego wariantu alternatywnego oraz brak wskazania argumentacji pozwalającej na uznanie danego wariantu za najkorzystniejszy dla środowiska każdorazowo będzie musiało być uznane za wadę pozbawiającą tego rodzaju dowód przydatności dla postępowania, natomiast w przypadku oparcia się przez organy na tego rodzaju wadliwym dowodzie za uchybienie mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W motywach zaskarżonej decyzji Kolegium zarzuciło również organowi pierwszej instancji brak wskazania kryteriów, według których ustalany był krąg stron postępowania oraz nakazało zweryfikowanie stanowiska w zakresie dopuszczenia gminy [...] oraz Gminy [...] do udziału w postępowaniu z uwzględnieniem ustalonego przez organ zakresu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Ponadto w ocenie Kolegium wydając zaskarżoną decyzję w sposób nieprawidłowy w jej podstawie prawnej organ pierwszej instancji przywołał art. 85 ust.1 , ust.2 pkt 1 i ust.3 uooś skoro orzekł o odmowie zgody na realizację przedsięwzięcia w oparciu o art. 81 ust.1 uooś, choć w uzasadnieniu decyzji orzeczenia o odmowie zgody w sposób należyty nie uzasadnił. Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji wyeliminuje to uchybienie.

Z dalszej części uzasadnienia wynika, że zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie wydanie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. postanowienia z dnia [...] maja 2015 r., w którym ten organ odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża [...] w R. gm. [...], pow. [...] oraz wyrażenie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. stanowiska w sprawie braku zasadności prowadzenia transgranicznego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie zwalniało organu pierwszej instancji prowadzącego postępowanie od prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, dokonania oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oceny - weryfikacji sporządzonego przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i żądania ewentualnego jego uzupełnienia oraz zawarcia wyniku poczynionych ustaleń i działań w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz odniesienie się do postanowienia z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W., co umożliwi organowi odwoławczemu ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Nadto w ocenie organu odwoławczego przedwczesnym wobec braku uzasadnienia było przerwanie prowadzonej procedury w sprawie transgranicznego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Zdaniem Kolegium również przedwczesnym jest analizowanie czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U.2016 poz. 2134) przez błędną wykładnię pojęcia "znaczącego negatywnego oddziaływania" oraz niewłaściwe zastosowanie w wyniku uznania, że planowane przez skarżącego przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000, tj. Obszar Specjalnej Ochrony Ptaków [...] i obszar mający znaczenie dla [...] oraz zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie bez wystarczająco usprawiedliwionych podstaw, że interes społeczny ochrony środowiska, bezwzględnie wymaga pozbawienia odwołującej się strony prawa do realizacji planowego przedsięwzięcia. Skład orzekający Kolegium nie dopatrzył się zarzucanego w odwołaniu naruszenia konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odmowę uzgodnienia realizacji planowanego przedsięwzięcia oraz wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia z uwagi na rzekomo negatywne oddziaływanie inwestycji na obszary Natura 2000, podczas gdy na terenach sąsiadujących i posiadających tożsame walory przyrodnicze możliwa jest realizacja analogicznego przedsięwzięcia inwestycyjnego.

W uznaniu Kolegium na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut kierowania się pozaprawnymi kryteriami odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań tego przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Kolegium odniosło się również do kwestionowanego w odwołaniu postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. z dnia [...] maja 2015 r. i w tym zakresie wskazało, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we W. - jest organem administracji wyspecjalizowanym w dziedzinie ochrony środowiska ("organ ochrony środowiska", zob. art. 376 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 672, z późn. zm.) powołanym z mocy ustawy do realizacji polityki ochrony środowiska oraz obszarów chronionych, którego pracownicy dysponują wiedzą specjalistyczną. W ocenie Kolegium organ ten wszechstronnie i wnikliwie rozpatrzył wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, a także konflikty społeczne, jakie wzbudza planowane przedsięwzięcie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we W. podjął szereg działań w celu rozpoznania sprawy, m.in.: dwukrotnie przekazał sprawę pod obrady Regionalnej Komisji ds. Ocen Oddziaływania na Środowisko, dwukrotne przekazał sprawę pod obrady Regionalnej Rady Ochrony Przyrody, dwukrotne przekazał sprawę pod obrady Krajowej Komisji ds. Ocen Oddziaływania na Środowisko, zlecił wykonanie ekspertyzy ornitologicznej, wzywał wnioskodawcę merytorycznie do uzupełnienia dokumentacji. Miejsce realizacji planowanej inwestycji zlokalizowane jest w granicach dwóch obszarów Natura 2000, tj.: obszaru mającego znaczenie dla [...]oraz Obszaru Specjalnej Ochrony ptaków [...], a także w otulinie Parku Krajobrazowego [...] (granica Parku przebiega wzdłuż południowo-wschodniej strony projektowanego obszaru górniczego). Przedmiotem planowanego przedsięwzięcia miałoby być rozpoczęcie i prowadzenie eksploatacji udokumentowanego złoża [...] w R. w szczytowej partii grzbietu o nazwie [...]. Większość powierzchni złoża zajmuje zachodni i środkowy wierzchołek tej góry wraz z odchodzącym ku południowi wypłaszczeniem - na terenach leśnych należących Nadleśnictwa W. oraz w południowej części na łąkach IV i V klasy. Przed rozpoczęciem eksploatacji kopaliny wnioskodawca musiałby wykonać prace dotyczące udostępnienia złoża - polegające na wycince drzewostanu, zdjęciu warstwy glebowej oraz nadkładu i zdeponowaniu ich na pryzmach na terenie poleśnym, a następnie w wyrobisku, a także na wykonaniu od strony południowo-zachodniej drogi dojazdowej i placu manewrowego. Sama eksploatacja złoża [...] prowadzona byłaby odkrywkowo z użyciem materiałów wybuchowych, systemem ścianowym, stokowo. Przewiduje się utworzenie 6 pięter eksploatacyjnych o wysokości od 15 do 20 m (o łącznej głębokości do ok. 100 m), zakładając roczne wydobycie do 580 tys. Mg kruszywa, które po urobieniu byłoby rozdrabniane i przerabiane w mobilnych zakładach przeróbczych przy wyrobisku. Zakład według założeń Inwestora pracowałby w godz. 6-22, a roboty strzałowe byłyby prowadzone raz na 5 do 10 dni. Transport urobku przewidywany jest istniejącą drogą powiatową przez miejscowość R., a następnie drogą krajową do bocznicy kolejowej przy stacji W. oraz B. Wariant 1 zaproponowany do realizacji przez Wnioskodawcę zakładał eksploatację głównej części złoża, między jego zachodnimi i wschodnimi granicami, z wyłączeniem części południowo-wschodniej na terenie łąk w obrębie [...] - stanowiących siedliska przyrodnicze oraz stanowiska chronionych gatunków roślin i zwierząt (zagrożenie zniszczenia powyższych siedlisk łąkowych było m.in. przyczyną odmowy Wojewody D. uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na funkcjonowaniu kopalni odkrywkowej [...] w R.- postanowienie nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r.). Po wykonaniu inwentaryzacji przyrodniczej i stwierdzeniu występowania na terenie złoża po stronie północnej góry [...] płatu priorytetowego siedliska przyrodniczego: [...] jaworzyny i lasy klonowo-lipowe na stokach i zboczach Tilio platyphyllis-Acerion pseudoplatani - wymienionego w załączniku I Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U.UE.L92.206.7, Dz.U.UE-sp. 15-2-102 ze zm.) - stanowiącego przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 [...] - Wnioskodawca zmodyfikował wariant 1, poprzez wyłączenie z eksploatacji obszaru zajętego przez to siedlisko, a także dodatkowo dokonał korekty lokalizacji zbiornika retencyjno-osadczego dla wód opadowych, ze względu na zinwentaryzowanie w miejscu jego pierwotnego usadowienia niewielkiego płatu priorytetowego siedliska przyrodniczego: górskie i niżowe murawy bliźniaczkowe Nardion - płaty bogate florystycznie (kod [...]). Ustalony w ten sposób wariant "1a" realizacji przedsięwzięcia przewidywał, że powierzchnia zasobów eksploatacyjnych wynosić będzie ok. [...] ha, a zasoby eksploatacyjne ok. [...] min Mg, zaś okres eksploatacji trwać będzie przez ok. 45 lat. Ostatecznie w związku ze stwierdzeniem, iż istnieją wątpliwości co do przebiegu granicy Parku Krajobrazowego [...], dodatkowo wyłączono z obszaru wydobycia sporny [...] ha fragment w południowo-wschodniej części obszaru górniczego, tworząc wariant 1b, z powierzchnią obszaru górniczego wynoszącą [...] ha i zmniejszonymi o [...] tys. Mg, a zasobami eksploatacyjnymi w porównaniu do wariantu 1a. Przedłożony pierwotnie "Raport o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia " Eksploatacji złoża [...] w R. gm. [...], pow. [...]" [Akszak Consulting M. Okińczyc, Wrocław, wrzesień 2010 r.] na wniosek Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. był kilkakrotnie uzupełniany, wobec czego w grudniu 2012 r. jego autorzy przygotowali skorygowaną wersję Raportu. Autorzy tego opracowania (uzupełnionego jeszcze dwukrotnie: w czerwcu 2014 r. oraz marcu 2015 r.) wskazują, że przedmiotowa inwestycja zarówno na etapie przygotowawczym, jak i podczas całego okresu eksploatacji nie będzie oddziaływać znacząco negatywnie na środowisko przyrodnicze, w tym na przedmioty ochrony ww. obszarów Natura 2000 oraz na integralność tych obszarów i spójność sieci Natura 2000, a także na gatunki roślin i zwierząt chronione na mocy przepisów prawa krajowego. Według Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W., wskazany wyżej brak znacząco negatywnego oddziaływania inwestycji nie został w sposób jednoznaczny i nie pozostawiający żadnych wątpliwości, wykazany wobec czego uznać należy, że podjęcie eksploatacji [...] może spowodować wystąpienie bezpośrednich oraz pośrednich znacząco negatywnych oddziaływań na wybrane elementy przyrodnicze występujące zarówno w obrębie obszaru górniczego, jak i w strefie oddziaływania tej inwestycji. W szczególności możliwość znacząco negatywnego oddziaływania inwestycji dotyczyć będzie kilku gatunków ptaków - stanowiących przedmioty ochrony Obszaru Specjalnej Ochrony ptaków [...], wymienionych w Załączniku I Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (wersja ujednolicona) (DZ. U. UE.L. 10.20.7) oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 6 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2014 r. poz. 1348). Na potrzeby oceny wpływu inwestycji na ptaki - w ramach przygotowywania Raportu - wykonano inwentaryzację ornitologiczną, wskazującą na wybitne walory awifaunistyczne tego terenu i na istotne znaczenie dla zachowania ciągłości i trwałości populacji wszystkich stwierdzonych na nim gatunków ptaków będących przedmiotami ochrony ww. obszaru Natura 2000, z uwagi na udział stwierdzonych liczebności populacji w ostoi wynoszących co najmniej 1%. Wnioski wynikające z części (analitycznej) Raportu były niespójne ze stanowiskiem autora inwentaryzacji ornitologicznej.

W dalszej argumentacji odnoszącej się do kwestionowanego w odwołaniu postanowienia Kolegium w szczegółowy sposób przedstawiło treść specjalistycznych opracowań sporządzonych na potrzeby postępowania prowadzonego w rozpoznawanej sprawie w formie wskazanej powyżej inwentaryzacji ornitologicznej oraz Raportu oddziaływania na środowisko w wersji pierwotnej i w sesji korygowanej (uzupełnianej) z czerwca 2014 r. oraz z marca 2015 r.

W zakończeniu uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wyjaśniło, że zgodnie z treścią art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zabrania się podejmowania działań mogących osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Kolegium wskazało, iż podziela stanowisko organu uzgadniającego, stwierdzającego, że dla przedmiotowej inwestycji nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody na podstawie których właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska - jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązań alternatywnych - może zezwolić na realizację działań, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000.

W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie organ uzgadniający przeanalizował całą przedłożoną dokumentację i biorąc pod uwagę brak pewności w zakresie wykluczenia możliwości znaczącego negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na przedmioty ochrony Obszaru Specjalnej Ochrony ptaków [...] i obszaru mający znaczenie dla [...] oraz wpływu na integralność obu ww. obszarów Natura 2000, negatywne stanowiska Regionalnej Rady Ochrony Przyrody przy Regionalnym Dyrektorze Ochrony Środowiska we W. w zakresie możliwości realizacji inwestycji oraz uwagi i wnioski organizacji pozarządowych, które wpłynęły do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w toku prowadzonego postępowania, w tym m.in. Stowarzyszenia Pracownia na rzecz Wszystkich Istot, Polskiego Klubu Ekologicznego Okręg D., D. Ruchu Ochrony Przyrody oraz osób prywatnych - występujących do organu uzgadniającego z apelem o wydanie odmowy uzgodnienia przedsięwzięcia (wskazując na potrzebę utrzymania dotychczasowego stanu środowiska, priorytetowego uwzględnienia względów ochrony przyrody i krajobrazu oraz terenów rekreacyjnych, wyrażając obawy przed wzrostem uciążliwości wywołanej transportem urobku, sprzeciwiając się zaniżaniu wpływów skumulowanych z sąsiednim kamieniołomem [...], oceniając że rozwój górnictwa skalnego na dwóch obszarach Natura 2000 jest zaprzeczeniem dbałości o spójność i integralność obszarów Natura 2000 i będzie to powodowało znacząco negatywnie oddziaływania na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony siedlisk i gatunków, dla ochrony których zostały powołane obszary Natura 2000) mógł w oparciu o tak poczynione ustalenia odmówić uzgodnienia przedmiotowego przedsięwzięcia uznając, że przedsięwzięcie to może znacząco negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000, tj. na Obszar Specjalnej Ochrony ptaków [...] oraz obszar mający znaczenie dla [...]. Odmowa ta pozbawiona jest znamion niedopuszczalnej arbitralności, jako że została przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. należycie i przekonująco uzasadniona, a wobec nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji pełnego postępowania wyjaśniającego w sprawie organ odwoławczy nie znajduje podstaw do kwestionowania prawidłowości wydanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. postanowienia.

W uzupełnieniu tej argumentacji Kolegium stwierdziło, że z zaskarżonej decyzji nie sposób wywieść by została ona poprzedzona prawidłowymi ustaleniami poczynionymi na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym, w tym w szczególności na podstawie przedłożonego przez inwestora Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z aneksami i uzupełnieniami, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres spraw wskazany w uzasadnieniu niniejszej decyzji nie może zostać wyjaśniony przez zastosowanie art. 136 k.p.a. Z tego względu oraz wobec opisanych wcześniej uchybień procesowych organu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie należało orzec na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała A Spółka z o.o. z siedzibą w K. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze działający imieniem Spółki pełnomocnik zaskarżył w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nr [...] oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. z dnia [...] maja 2015 r. (nr [...]), zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

• art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, jak również postanowienia, bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz przy zaniechaniu rozpatrzenia całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności z pominięciem dowodów załączonych do odwołania od decyzji organu I instancji;

• art. 8, art. 11 oraz art. 15 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się przez Organ II instancji do dowodów, twierdzeń i zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji Organu I instancji, a dotyczących w szczególności naruszenia przez Organ I instancji oraz organ uzgadniający art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 z późn. zm.) oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jak również niewyjaśnienia przez organ uzgadniający kryteriów, jakimi kierował się ww. organ decydując o znacząco negatywnym oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, co narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadę przekonywania;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

• art. 77 ust. 1, ust. 3 oraz 4 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 oraz art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 353 z późn. zm.; dalej: uooś) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W., iż m.in. z uwagi na negatywne oddziaływanie transportu urobku zasadna jest odmowa uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia, podczas gdy transport kruszyw nie jest przedsięwzięciem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 uooś i jako taki nie jest przedmiotem procedury oceny oddziaływania na środowisko;

• art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędną wykładnię pojęcia "znaczącego negatywnego oddziaływania" oraz niewłaściwe zastosowanie w wyniku uznania, że przedsięwzięcie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, tj. Obszar Specjalnej Ochrony Ptaków [...] i obszar mający znaczenie dla [...];

• art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie polegające na odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża [...] w R., gm. [...], pow. [...], z uwagi na rzekomo negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji na obszary Natura 2000, podczas gdy na terenach sąsiadujących oraz posiadających tożsame walory przyrodnicze organ stwierdził, iż możliwa jest realizacja analogicznego przedsięwzięcia inwestycyjnego.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o:

1) przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji oraz wskazanych w uzasadnieniu niniejszej skargi - na okoliczność braku znacząco negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 oraz naruszenia przez RDOŚ zasady równego traktowania wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP., na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.;

2) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) oraz c) p.p.s.a.;

3) uchylenie postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W., nr [...], z dnia [...] maja 2015 r. o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża [...] w R., gm. [...], pow. [...], oraz decyzji organu I instancji w niniejszej sprawie, na podstawie art. 135 p.p.s.a.;

4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, na podstawie art. 200 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi zamieszczona została szczegółowa argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów w niej zawartych.

Do skargi załączone zostały m.in.: postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. z dnia [...] marca 2014 r. i z dnia [...] marca 2016 r., decyzja Burmistrza M. z dnia [...] października 2016 r. oraz mapy z granicami obszarów i terenów górniczych [...] oraz [...].

W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. oznaczonym jako "Pismo skarżącego", pełnomocnik A Sp. z o.o. podtrzymał zarzuty i twierdzenia skargi. Do pisma załączone zostały: decyzja Wojewody D. z dnia [...] lipca 2003 r., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. (sygn. akt II GSK 365/07) i opinia Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia [...] maja 2005 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę, doręczonej Sądowi w dniu [...] czerwca 2017 r. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 5 września 2017 r. pełnomocnik substytucyjny skarżącej Spółki oświadczyła, że podtrzymuje argumentację przedstawioną w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności - będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Postępowanie administracyjne podporządkowane jest zasadzie dwuinstancyjności sformułowanej w art. 15 k.p.a. i objętej ochroną konstytucyjną zawartą w art. 78 ustawy zasadniczej. Zasada ta w toku administracyjnym realizowana jest poprzez odwołanie, jako środek zaskarżenia przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który prawidłowo wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ administracji pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu.

Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 k.p.a. i obejmuje on decyzje merytoryczne, merytoryczno - reformacyjne, kasacyjne i umarzające postępowanie.

Zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i stanowi szczególny rodzaj wydawanej w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z racji obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności, możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z kompetencji do podjęcia orzeczenia kasacyjnego z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, została przez ustawodawcę wyraźnie ograniczona poprzez wskazanie konkretnych sytuacji uprawniających do wydania tego typu decyzji.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych i uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 k.p.a., stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 Kpa nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zauważyć też należy, że wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 k.p.a. może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszenie tego przepisu (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., II GSK 1065/09, LEX nr 746056; wyrok WSA w Kielcach z 16 czerwca 2011 r., II SA/Ke 302/11, LEX nr 821552; wyrok WSA w Opolu z 14 czerwca 2011 r., II SA/Op 139/11, LEX nr 950782). Ponadto, przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena.

Tym samym przyjąć należy, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, ale także wykazania wpływu

tych okoliczności na rozstrzygnięcie. Ocena organu w tym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

W ocenie Sądu w tak określonych warunkach prawnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchylając w toku instancyjnym decyzję Burmistrza M. orzekającą o odmowie zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "Eksploatacja złoża [...] w R. gm. [...], pow. [...]" z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie przekroczyło granic szczególnej kompetencji kasacyjnej przyznanej organowi odwoławczemu przepisem art. 138 § 2 kpa, stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji.

Podejmując takie rozstrzygnięcie w postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji prawidłowo – zdaniem Sądu – uznał konieczność podjęcia przez organ pierwszej instancji wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czynności umożliwiających prawidłowe tj. zgodne z wymaganiami kodeksu postępowania administracyjnego, wykazanie podstaw i warunków do odmowy zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Kolegium zasadnie zwróciło uwagę na potrzebę wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu rodzaju oddziaływań, które mogą znacząco negatywnie wpłynąć na integralność obszaru Natura 2000 na zwierzęta i ptaki oraz podstaw kwalifikowania ich jako długotrwałe i powodujące nieodwracalne skutki. Uznało też – w ocenie Sądu – prawidłowo za niewystarczające ograniczenie argumentacji w tym zakresie do zasady ostrożności, powołanej przez Burmistrza M.

W okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie należy też zaaprobować stanowisko Kolegium, wskazującego na konieczność dokonania przez organ pierwszej instancji oceny, co do zgodności przedmiotowego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oceny raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w jego pełnej wersji z uwzględnieniem charakteru tego dokumentu, jako dokumentu prywatnego opracowywanego na zlecenie podmiotu zamierzającego zrealizować przedsięwzięcie oraz ustawowo określonych elementów treściowych tego dokumentu, a także uprawnień uczestników postępowania do zgłaszania wobec niego zastrzeżeń.

W obowiązujących warunkach prawnych nie można też odmówić racji Kolegium podkreślającego, że raport, tak jak każdy dowód podlega regułom postępowania dowodowego, w tym swobodnej ocenie dowodów, poprzez dokonanie której należy określić wiarygodność i prawdopodobieństwo podanych w nim zagrożeń, które może spowodować realizacja przedsięwzięcia, a następnie skuteczność proponowanych środków i metod dla wyeliminowania lub zredukowania przewidywanych uciążliwości.

W uznaniu Sądu zasadnie zatem Kolegium orzekając w warunkach art. 138 § 2 k.p.a. zaleciło organowi pierwszej instancji zweryfikowanie w podany przez organ odwoławczy sposób, sporządzonego w sprawie Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Prawidłowo też – zdaniem Sądu – Kolegium wskazało na konieczność określenia przez organ pierwszej instancji kręgu podmiotów kwalifikowanych jako strony postępowania, podania kryteriów według których taki status im przyznano oraz zwróciło uwagę na potrzebę ponownego rozważenia – z uwzględnieniem uwag zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – zasadności uznania za strony postępowania Gminę [...] i Gminę Miasto [...].

Sąd podziela również stanowisko Kolegium przyjęte w odniesieniu do postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. z dnia [...] maja 2014 r. i akceptuje bezwzględnie prezentowaną w tym zakresie przez Kolegium argumentację.

Zdaniem Sądu Kolegium właściwie również uznało, że treść tego postanowienia nie zwalniała organu pierwszej instancji z powinności dokonania wcześniej wskazanych czynności ocennych oraz dokończenia procedury w sprawie transgranicznego oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia.

W ocenie Sądu prawidłowe jest również stanowisko Kolegium, przyjęte w sprawie, zgodnie z którym zakres stwierdzonych uchybień w sferze proceduralnej i ich wpływ na rozstrzygnięcie wyłączały możliwość skorzystania w postępowaniu odwoławczym z trybu określonego w przepisie art. 136 k.p.a. bez jednoczesnego naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Istotne bowiem jest, że w przypadku podjęcia wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czynności, a poprzez to dokonanie takiej modyfikacji w zakresie zasadniczych w sprawie okoliczności dopiero na etapie postępowania odwoławczego, strony postępowaniu zostałyby pozbawione możliwości ewentualnego kwestionowania decyzji wydanej w tym trybie, w toku instancyjnym przy wykorzystaniu zwyczajnego środka zaskarżenia. Ograniczenie dla takich działań stanowi zasada dwuinstancyjnosci, która gwarantuje – w wyniku skutecznie wniesionego środka zaskarżenia – rozpatrzenie przez właściwy organ wyższego stopnia na nowo sprawy załatwionej przez organ pierwszej instancji w jej całokształcie, ale z zachowaniem jej tożsamości tzn. z zachowaniem tych samych elementów w sferze podmiotowej i przedmiotowej (z dopuszczeniem uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w art. 136 k.p.a. i obowiązkiem uwzględnienia aktualnego na dzień orzekania stanu faktycznego).

Ponadto – zdaniem Sądu – niezrozumiały jest zawarty w skardze zarzut błędnego i bezpodstawnego przyjęcia przez organ odwoławczy "znaczącego negatywnego oddziaływania" planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekając w sprawie kasacyjnie, właśnie niewyjaśnienie tej okoliczności zarzuca organowi pierwszej instancji, obszernie uzasadniając przyjęte w tym zakresie stanowisko.

W uznaniu Sądu nie zasługuje również na akceptację zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 8 i art. 11 k.p.a., bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło w sposób wyczerpujący i odpowiadający wymaganiom określonym przez ustawodawcę w zasadach sformułowanych w powołanych przepisach, przesłanki jakimi się kierowało przy orzekaniu i powody zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz skorzystania z określonej w nim kompetencji.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ odwoławczy, orzekając w sprawie prawidłowo zastosował przepisy prawa procesowego i wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.