Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 526/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1 i 2a
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 1 pkt 10, , art. 35, art. 17 pkt 1, 9 i 12,
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi L. K. i D. K. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 28 września 2021 r. L. K. i D. K. (dalej również jako: strona, skarżący), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, działając na podstawie art. 101 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej: "u.s.g.", wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w P. (dalej także: Rada), z dnia [...], Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi C. (Dz. Urz. Woj. O. z [...]., Nr [...], poz. [...]), dalej: "uchwała", przez jej zmianę polegającą na ustanowieniu drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem [...] na działce nr a, położonej w miejscowości C. stanowiącej nieruchomość gruntową, dla której Sąd Rejonowy w O., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], także w części graficznej uchwały w odniesieniu do wskazanej drogi (obszar [...]). Wskazanej uchwale strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP przez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości, przejawiającą się w przeznaczeniu znacznego obszaru należącej do niej działki na cele drogi publicznej, podczas gdy nie było to konieczne ze względu na interes publiczny, a szczególności potrzeby właścicieli innych działek położonych w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą;

2) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm), dalej jako "ustawa", przez "nadużycie przez organ przysługującego mu władztwa planistycznego" przejawiające się w nadmiernym i nieproporcjonalnym ograniczeniu jej prawa własności, przez wykorzystanie znacznego obszaru należącej do niej działki w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, podczas gdy zarówno ona, jak i właściciele działek sąsiadujących z jego nieruchomością nie potrzebują wykorzystywać projektowanej drogi aby uzyskać dostęp do drogi publicznej;

3) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.), dalej: k.c., przez nieuprawnione ograniczenie właściciela działki w korzystaniu z niej oraz możliwości rozporządzania swoją własnością;

4) art. 1 ust. 3 ustawy w zw. z § 12 pkt. 19 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587 ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie", przez niewyważenie interesu publicznego i prywatnego w zagospodarowaniu przestrzennym, co przejawiło się w przerzuceniu na jednostkę skutków realizacji celu publicznego, jaki stanowi planowana na jego nieruchomości droga publiczna, przy czym obciążenie to nie zostało należycie uargumentowane oraz uzasadnione.

Formułując te zarzuty autor skargi wniósł o jej uwzględnienie przez stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wg norm przepisanych.

W jej motywach autor skargi wskazał, że w zakwestionowanej uchwale zaplanowano przebieg drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem [...] na działce nr a położonej w miejscowości C., stanowiącej własność strony skarżącej. Podniósł także, że na tej nieruchomości zostało ustanowione ograniczone prawo rzeczowe, mianowicie nieodpłatna i nieograniczona w czasie służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu przez działki nr b i c na rzecz każdoczesnych właścicieli bądź posiadaczy działki na a objętej Księgą Wieczystą nr [...].

Zdaniem strony skarżącej służebność gruntowa, która została ustanowiona na działkach nr b oraz c jest wystarczająca, by zapewnić im oraz właścicielom działek sąsiednich dostęp do drogi publicznej. W konsekwencji czego uznali skarżący, że wyznaczanie dodatkowych dróg wewnętrznych, prowadzących m.in. przez ich nieruchomość jest nieusprawiedliwione oraz zbędne. W opinii strony skarżącej Rada podejmując taką uchwałę działała z przekroczeniem przysługującego jej władztwa planistycznego i dopuściła się tym samym naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności i równości przy wyważaniu interesu indywidualnego i publicznego. Podkreślając przy tym, że akt prawa miejscowego nie zawierał także uzasadnienia a tym samym nie wykazano, że ingerencja w prawo zabudowy, które ma charakter wolnościowy była uzasadniona. W ocenie skarżących Gmina P. podejmując uchwałę, z pominięciem jej uzasadnienia, nie podała żadnych argumentów dla których konieczna była ingerencja w prawo własności.

W dalszej kolejności zacytowali fragmenty wyroki sądów administracyjnych w tym wyrok WSA w Poznaniu z 12 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Po 134/21 wyrok WSA we Wrocławiu z 12 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, w których wyjaśniono, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej: m.p.z.p., należy do zadań własnych gminy. Podkreślając przy tym, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu.

Jednocześnie autor skargi podniósł, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu m.p.z.p. i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 powyższej ustawy, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt, jak stwierdził autor skargi, nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP. Tym samym, wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w m.p.z.p., muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z przepisów tych wynika, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw", (przytaczane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Przytaczając dalszą część uzasadnienia wskazanego powyżej wyroku WSA we Wrocławiu z 12 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, autor skargi zaznaczył, że stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej należy do zadań własnych gminy. Podkreślając przy tym, że uprawnienia planistycznego gminy nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów, bowiem władztwo do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Wskazał nadto, że Sąd ten zaznaczył, że "prawo własności chronione w Rzeczpospolitej Polskiej konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), znajdując nadto ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), nie jest prawem bezwzględnym, jako, że doznaje ono w określonych sytuacjach ograniczeń. I tak dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wyżej wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która upoważniła gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 6 ust. j. u.p.z.p. ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w planie miejscowym rada winna obowiązkowo określić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Oznacza to, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym w zakresie braku możliwości zabudowy, mają swe źródło w ustawie, a zatem są prawnie dopuszczalne. Jednakże ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego". Zdaniem autora skargi postanowienia planistyczne tak daleko wkraczające w istotę uprawnień właścicielskich podmiotów prywatnych, powinno poprzedzać wnikliwe rozważenie wszystkich argumentów przemawiających za preferowanym przez uchwałodawcę rozwiązaniem, przeanalizowanie rozwiązań wariantowych i szczegółowe uzasadnienie podjętych decyzji planistycznych. W ocenie autora skargi Rada takich ustaleń nie uczyniła. Kontynuując podkreślił, że posadowienie drogi oznaczonej symbolem [...] na działce NR a obręb C. w sposób i o szerokości wskazanej na rysunku doprowadziło do zajęcia pod projektowaną drogę znacznej części przedmiotowej działki.

Nadto strona skarżąca zauważyła, że organ uchwałodawczy nie wyjaśnił sposobu wyważenia interesów właścicieli działki oraz interesu publicznego tj. powodu dla którego komunikacja zapewniona dotychczas przez działki nr b oraz c na podstawie służebności gruntowej została uznana za niewystarczającą i jakie były przyczyny ustalenia konieczności wyznaczenia drogi wewnętrznej, podczas gdy właściciele wszystkich sąsiadujących nieruchomości mają już dostęp do drogi.

W konkluzjach strona skarżąca zaznaczyła, że przebieg drogi nie znajduje racjonalnego uzasadnienia, a zasadą jest, że interes publiczny i społeczny winien być zaspokojony z jak najmniejszym uszczerbkiem dla interesu indywidualnego. Zdaniem skarżących w przedmiotowej sprawie nie zastosowano tej zasady.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik gminy, wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu – analogicznie jak strona skarżąca – opisał dotychczasowy przebieg postępowania, przytaczając regulacje prawne, podkreślając, iż organ nie podziela stanowiska skarżących. Dalej przytoczył treść art. 6 ust. 1 ustawy, a następnie opierając się na orzecznictwie sądowoadministracyjnym, podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ze swojej istoty narusza prawo własności, gdyż miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zdaniem pełnomocnika z powołanego przepisu wynika, że plan miejscowy przede wszystkim narusza prawo własności nieruchomości, które są objęte bezpośrednio ustaleniami tego planu. Określa zarówno społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości, jak i jest elementem stosunków miejscowych. Kwestia naruszenia prawa własności nieruchomości samo w sobie nie jest powodem uznania, że jest on niezgodny z prawem. Pełnomocnik wywodził, że do istoty planu miejscowego należy to, że narusza on prawo własności, gdyż kształtuje wraz z innymi przepisami sposób jego wykonywania. Dalej zauważył, że z art. 36 ust. 1 ustawy wynika, że sam ustawodawca zakłada, iż plan miejscowy może negatywnie wpływać na dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, gdyż przewiduje odpowiednie roszczenia odszkodowawcze na wypadek, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Kontynuując swoją argumentację wskazał również, że działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze.

Argumentując autor odpowiedzi na skargę zaznaczył również, że w istotę władztwa planistycznego gminy wpisane jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności.

Zdaniem pełnomocnika Rady ingerencja, jakiej prawodawca lokalny dokonuje w sferę prawa własności tworząc ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości prywatnych, pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których, ustanawia te ograniczenia. Wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby służyły one zapewnieniu racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.

Motywując, za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 20 kwietnia 1993 r. (opubl. P 6/92, OTK 1993, Nr 1, poz. 8), pełnomocnik Rady podkreślił, że istnieją granice swobody korzystania z rzeczy a w konsekwencji także granice ochrony własności. Granice te wynikają ze stanowionego prawa, jako przykład wskazując przepisy kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, oraz właśnie przepisy dotyczące planowania przestrzennego. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności, jako prawa absolutnego. Jak wywodził, nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co mając umocowanie w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika z np. z art. 140 k.c. czy art. 6 ustawy. Przepisy te bowiem wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic. Zdaniem pełnomocnika w takiej sytuacji nie można skutecznie zarzucać naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. W konsekwencji uznał, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

W dalszych motywach autor odpowiedzi na skargę zauważył, że istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy wyznaczenie drogi wewnętrznej na obszarze działki należącej do skarżących, narusza lub nie w sposób nieuprawniony przysługujące im prawo własności, ograniczając możliwość zagospodarowania terenu, poprzez wprowadzenie przeznaczenia drogowego na części nieruchomości prywatnej - nieruchomości nie należącej do gminy. W ocenie organu do takiej nieuprawnionej ingerencji nie doszło. Następnie za NSA pełnomocnik organu wskazał, że ustalenia planu odnoszące się do wyznaczenia drogi wewnętrznej na określonej działce, wprowadzają jedynie ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości, pozostawiając pełne władztwo nad nieruchomością właścicielowi. Okoliczność, że drogi wewnętrzne są wyznaczane na terenach prywatnych (niepublicznych) i tym samym ingeruje się we własność poszczególnych właścicieli, jest również konsekwencją ustawowego przyjęcia, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności, a celem wydzielenia drogi jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej terenów mieszkaniowych. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza, że właściciel tego terenu ma obowiązek tę drogę zrealizować oraz udostępnić osobom trzecim. Plan miejscowy określa przeznaczenie terenu, a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji. To czy zostanie ona zrealizowana zależy wyłącznie od właściciela – tak NSA w wyroku z 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 301/16.

Autor odpowiedzi na skargę podkreślił przy tym, że podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 24 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1558/15, wskazując, iż wyznaczenie w planie miejscowym dróg wewnętrznych jest nie tylko dopuszczalne, ale przede wszystkim pożądane i mieści się w ramach kompetencji rady gminy jako jedno z podstawowych narzędzi kształtowania ładu przestrzennego. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast możliwość realizacji planowanych dróg wewnętrznych, gdy znajdują się one na terenach nienależących do gminy lub Skarbu Państwa, a nie ma możliwości przeniesienia własności w drodze umowy.

Kontynuując swoją argumentacją, pełnomocnik Rady zauważył, że wyznaczenie w miejscowym planie sieci dróg, w tym dróg wewnętrznych nie jest jedynie uprawnieniem, ale obowiązkiem organu planistycznego, przytaczając przy tym art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy. Podkreślił, że wyznaczenie systemu komunikacji w tym dróg jest obligatoryjnym elementem planu zagospodarowania przestrzennego, a lokalny prawodawca ma obowiązek tak ukształtować przeznaczenie terenów objętych planem, by w sposób racjonalny zapewnić dostępność komunikacyjną poszczególnych obszarów, jakie ten plan obejmuje, ze szczególnym uwzględnieniem terenów, które z natury takiej dostępności wymagają.

Autor odpowiedzi na skargę również wyjaśnił, że terenami, które wymagają skomunikowania są tereny o przeznaczeniu mieszkaniowym i usługowym, a niemożliwe jest wykorzystywanie takiej nieruchomości, zgodnie z jej przeznaczeniem, w sytuacji kiedy nie ma ona dostępu do drogi publicznej. Zaznaczając, że dostęp może być bezpośredni, ale kiedy go brak, musi odbywać się po drogach wewnętrznych. Podkreślił przy tym, że sytuacja, w której gmina jest właścicielem terenów, po których w planie wyznaczone są drogi wewnętrzne nie budzi zastrzeżeń, ale w przypadku braku takiej możliwości, obowiązkiem rady gminy jest wyznaczyć drogi wewnętrzne po terenach prywatnych. Zdaniem pełnomocnika Rada uczyniła to w sposób racjonalny, planując sieć dróg w sposób zapewniający konieczną dostępność komunikacyjną działek uzyskujących nowe przeznaczenie i wyważa przy tym interesy właścicieli gruntów, po których wyznacza drogi wewnętrzne, nie można mu zarzucić by przekroczył granice władztwa planistycznego czy też naruszył zasadę proporcjonalności. Ograniczenie własności, które dotyka właścicieli nieruchomości, po których wyznaczono drogi wewnętrzne, wynika z potrzeb społeczności lokalnej i ma swoje umocowanie w konstytucji oraz ustawie o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. Zastrzegł jednak, że przeznaczenie części terenu danej nieruchomości pod drogę wewnętrzną nie oznacza, że taki ciąg komunikacyjny powstanie, bowiem realizacja dróg wewnętrznych w obszarach nie należących do gminy, musi się odbywać za zgodą właścicieli nieruchomości, a przy braku tej zgody, służebność drogi koniecznej może ustanowić jedynie sąd powszechny.

Dalej, cytując fragment wyroku NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1410/16, podał, że w zaistniałej sytuacji doszło do właściwego wyważenia przez Radę Miejską w P. interesu publicznego w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności. Wyjaśnił, że powierzchnia działki należącej do skarżących wynosi ok. 1061 m2, a pod teren drogi wewnętrznej [...] został przeznaczony jej fragment o powierzchni ok. 110 m2. Zauważył również, że pomimo wyznaczenia tego ciągu komunikacyjnego, skarżącym pozostała do zagospodarowania powierzchnia ok. 951 m2. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę "teren pod drogę wewnętrzną [...] został wyznaczony po prawej części działki nr a i droga nie przebiega przez przedmiotową działkę w sposób, który powodowałby, że korzystanie z nieruchomości stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone". Tak ograniczony sposób zabudowy działki (tj. ok. 10% jej powierzchni)- w ocenie pełnomocnika- nie pozwala na przyjęcie, że doszło do nadmiernego i nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności strony skarżącej. Zapisy planu miejscowego umożliwiają skarżącym zagospodarowanie ok. 90% powierzchni działki, która stanowi regularny kształt.

Odnosząc się do zarzutu nieproporcjonalności w ograniczeniu prawa własności skarżący, pełnomocnik Rady stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy nie powinien być uznany za trafiony, gdyż na pozostałych działkach, na których została wyznaczona droga wewnętrzna [...], teren przeznaczony pod tą drogę był taki sam, bądź nawet większy: działka nr d - ok. 110 m2, działka nr e - ok. 120 m2, działka nr f - ok. 120 m2, działki nr g i nr h - ok. 200 m2. Kontynuując swoją argumentację zauważył, że w kwestionowanej uchwale przebieg drogi wewnętrznej [...] był uzgadniany ze stanowiskiem Zarządu Dróg Wojewódzkich w O. Zaznaczył również, że ze względów funkcjonalno-technicznych droga wojewódzka nr [...] została zaliczona do klasy G (główna), ponieważ jej parametry techniczne takie jak np. szerokość pasa ruchu i znaczenie w układzie komunikacyjnym, nie zezwalają na inną jej klasyfikację. Następnie zacytował § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.) i wskazał, że przepisy stawiają wysokie wymagania w zakresie warunków jakim powinny odpowiadać drogi w klasie technicznej G, tak aby były zapewnione płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników dróg. Jak wywodził, ustawodawca ograniczył dostępność drogi klasy G ze względu na jej podstawową funkcję - drogi tranzytowej. Nadto pełnomocnik gminy podkreślił, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, "gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy danej drodze posiadali nieograniczoną możliwość budowy z niej zjazdów, to droga ta utraciłaby swój podstawowy charakter drogi tranzytowej, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych. Swoje stanowisko poparł wyrokami: NSA z 10 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1118/01, a także WSA w Warszawie z 21 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3894/01.

W konkluzjach odpowiedzi na skargę, jej autor, podkreślił, że ewentualne częściowe stwierdzenie nieważności uchwały, w zakresie w jakim ustalony został na działce nr a przebieg drogi wewnętrznej [...], po dziesięciu latach od podjęcia tego aktu prawa miejscowego, w sytuacji gdy droga ta jest dotychczas wykorzystywana przez właścicieli sąsiednich nieruchomości, spowoduje, że właściciele sąsiednich nieruchomości utracą dostęp do drogi publicznej (tj. drogi wojewódzkiej nr [...]), jaki zapewnia im droga wewnętrzna [...]. Dalej zauważył, że ewentualne uchylenie w zakresie spornych zapisów może spowodować, że właściciele działek nr i, h, d, f, g oraz e utracą możliwość korzystania z nich z uwagi na pozbawienie ich dostępu do drogi publicznej, który mieli zapewniony w ostatnich latach.

W ocenie pełnomocnika nie sposób uznać, że Rada określając w uchwale przebieg drogi wewnętrznej [...] naruszyła art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., art. 140 k.c. oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z § 12 pkt 19 rozporządzenia, poprzez nadużycie przez organ przysługującego mu władztwa planistycznego przejawiające się w nadmiernym i nieproporcjonalnym ograniczeniu prawa własności skarżących. Podkreślił, że w realiach niniejszej sprawy nie powinno natomiast ulegać wątpliwości, że organ uchwałodawczy, podejmując kwestionowany akt prawa miejscowego i ustanawiając m.in. na działce należącej do skarżących drogę wewnętrzną [...], dokonał wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Dalej zauważył, że ustanowienie drogi wewnętrznej m.in. na działce nr a niewątpliwie stanowi ingerencję w sferę prawa własności, ale pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, bowiem w ten sposób zapewniono działkom nr i, h, d, f, g, a oraz e dostęp do drogi publicznej.

Na rozprawie 11 stycznia 2022 r., zarówno strona skarżąca, jak i organ podtrzymali prezentowane dotychczas w sprawie, a przytoczone powyżej, stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Mocą § 2 art. 1 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a.

Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność, (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał

Sąd zauważa nadto, że na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a., judykatura przyjmuje pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustaw samorządowych, w których mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne. W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, które nie straciły na swej aktualności, co do wyrażonych tam poglądów).

Równocześnie zaznaczenia wymaga, że mocą art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10).

Przyjąć należy, zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), dalej: K.p.a. Natomiast, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Kontrolując, w tak zakreślonej kognicji, zaskarżoną w tej sprawie uchwałę w zakresie wskazanym w skardze, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna.

W przedmiotowej sprawie podstawę orzekania stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), zwanej dalej: ustawa lub u.p.z.p.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wskazanie to jest istotne albowiem dla wymogów skutecznego wniesienia skargi, zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), w sprawie nie znajdą zastosowanie przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyp. sądu) w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, a skarżący nie musieli poprzedzać skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Badanie dopuszczalności skargi należy zatem przeprowadzić w kontekście art. 101 ust. 1 u.s.g., którego treść mająca zastosowanie w sprawie oznacza, że skarga na uchwały organów samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, a takim niewątpliwie jest zaskarżona uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, publ. OTK-A 2003 nr 8, poz. 4.

W związku z tym skarżący, chcąc skutecznie wywieść skargę na uchwałę gminy, musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a jego konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną. Przy czym, już dla stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu konieczne jest wykazanie, że po stronie organu uchwałodawczego doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony. Innymi słowy, strona skarżąca obowiązana jest wykazać, że dany akt naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Natomiast, co istotne, podstawą uwzględnienia skargi nie będzie sytuacja, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (tak NSA w wyroku z 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 355/11).

Co również istotne, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., Sąd orzeka w "granicach" naruszonego interesu prawnego strony skarżącej, a więc przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu lub istotnego trybu jego sporządzania , sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyroki NSA z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13 i z 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08). Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu może nastąpić tylko w odniesieniu do planu w zakresie dotyczącym tych nieruchomości, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Stwierdzenie przy tym nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić – jak stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). Wstęp powyższy, zawierający syntetyczne ujęcie istoty kontroli sądu administracyjnego w przypadku skargi na akt prawa miejscowego, pozwala przejść do nakreślenia istotnych aspektów faktycznych sprawy.

Rozważając zatem kwestię legitymacji skargowej małżonków L. i D. K., Sąd miał na uwadze fakt, że są oni właścicielami działki nr a położonej w C., co potwierdza załączony do akt wydruk z księgi wieczystej [...], a przy nie jest to w sprawie sporne. Na nieruchomości tej w zakwestionowanej uchwale zaplanowano m.in. przebieg drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem [...]. Toteż skarżący jako właściciele działki wskazanej w skardze, co jest poza sporem, mają interes prawny w jej wniesieniu, w zakresie naruszenia zapisami planu ich prawa własności, które oczywiście nie jest prawem absolutnym, to niemniej jednak, korzysta z ochrony prawnej sprzężona z nią triada uprawnień właściciela: uprawnienie do posiadania rzeczy (ius possidendi), uprawnienie do korzystania z rzeczy i uprawnienie do rozporządzania rzeczą (ius disponendi).

Ingerencja w prawo własności jest – jak wskazano powyżej – dopuszczalna wyłącznie w prawem określonych granicach. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie (podobnie NSA w wyroku z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1780/16).

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd wskazuje, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji, jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Sąd w pełni uznaje za zasadne stanowisko organu prezentowane w sprawie.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że wykazanie, iż przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania naruszają interes prawny danego podmiotu nie jest wystarczającą przesłanką do uwzględnienia skargi, gdyż uwzględnienie jej wymaga nadto wykazania, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. W drugiej zaś dostrzec, w tym kontekście należy, że wyznaczenie w miejscowym planie sieci dróg, w tym dróg wewnętrznych nie jest jedynie uprawnieniem, ale obowiązkiem organu planistycznego, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy. Wyznaczenie zatem systemu komunikacji, w tym dróg, jest obligatoryjnym elementem planu zagospodarowania przestrzennego, a lokalny prawodawca ma obowiązek tak ukształtować przeznaczenie terenów objętych planem, by w sposób racjonalny zapewnić dostępność komunikacyjną poszczególnych obszarów, jakie ten plan obejmuje, ze szczególnym uwzględnieniem terenów, które z natury takiej dostępności wymagają.

W przedmiotowej sprawie, co musi zostać podkreślone, powierzchnia działki należącej do skarżących wynosi ok. 1061 m2, a pod teren drogi wewnętrznej [...] został przeznaczony jej fragment o powierzchni ok. 110 m2. Tym samym pomimo wyznaczenia ciągu komunikacyjnego, skarżącym pozostała do zagospodarowania powierzchnia ok. 951 m2. Teren pod drogę wewnętrzną [...] – czego nie można tracić z pola widzenia – został wyznaczony po prawej części działki nr a i droga nie przebiega przez przedmiotową działkę w sposób, który powodowałby, że korzystanie z nieruchomości stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone. Taki z kolei ograniczony, ale nieistotnie, sposób zabudowy działki, tj. ok. 10% jej powierzchni nie daje podstaw do przyjęcia, jak oczekuje tego strona skarżąca, że doszło do nadmiernego i nieproporcjonalnego ograniczenia jej prawa własności. Zwłaszcza, że zapisy planu miejscowego umożliwiają skarżącym zagospodarowanie ok. 90% powierzchni działki, która stanowi regularny kształt.

Zatem, co ważne, skarżący mogą nadal użytkować nieruchomość zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, zgodnie z art. 35 ustawy, co w żaden sposób nie ogranicza dotychczas posiadanych praw, wobec czego zarzuty zawarte w skardze są bezzasadne, sformułowane zostały w zasadniczej mierze w oparciu o interes faktyczny skarżących, a nie interes prawny.

Kwestionowane przez skarżących zapisy planu w żaden sposób nie pozbawiają ich ani nie naruszają przysługujących im (zarówno przed uchwaleniem planu jak i obecnie) atrybutów prawa własności. W odniesieniu do zarzutu bezzasadnego ograniczenia prawa własności istotny jest właśnie dotychczasowy stan faktyczny i prawny nieruchomości skarżących. Zwłaszcza, że sposób zagospodarowania ich działki wraz z posadowieniem na nieznacznej jej części drogi nie stanowi faktycznej przeszkody do jej użytkowania zgodnie z jej przeznaczeniem, czego zresztą nie negują.

Rację ma organ stanowiący gminy, że w realiach niniejszej sprawy nie powinny być uznane za trafione zarzuty nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w Konstytucyjnie chronione prawo własności jak i nadmiernego i nieproporcjonalnego ograniczenia tego prawa. Przede wszystkim postanowienia planu miejscowego w zakresie części działki skarżących nie naruszają zasady kształtowania polityki przestrzennej oraz nie ograniczają w sposób istotny czy nadmierny chronionego Konstytucyjnie prawa własności, szczególnie – co wymaga wyeksponowania – że sąsiednie działki podlegają tym samym ograniczeniom. Na pozostałych bowiem działkach, na których została wyznaczona droga wewnętrzna [...], teren przeznaczony pod tą drogę był taki sam, bądź nawet większy: działka nr d - ok. 110 m2, działka nr e- ok. 120 m2, działka nr f - ok. 120 m2, działki nr g i nr h - ok. 200 m2.

Zaskarżona uchwała nie została podjęta z istotnym naruszeniem trybu jego uchwalania, który co należy dostrzec został udokumentowany zgodnie z wymogami określonymi w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć trzeba, że zachowane zostały wszystkie etapy postępowania w tym wystąpiono do właściwych organów o wymagane opinie i uzgodnienia, jak również zachowano terminy z art. 17 pkt 1, 9 i 12 ustawy. Te właśnie uzgodnienia w zasadniczej mierze z Zarządem Dróg Wojewódzkich w O. zaważyły o takim kształcie jak przyjętym w zaskarżonej uchwale.

W zakwestionowanej uchwale, czego nie można tracić z pola widzenia, przebieg drogi wewnętrznej [...] był uzgadniany ze stanowiskiem Zarządu Dróg Wojewódzkich w O. Zaznaczenia wymaga, że względów funkcjonalno- technicznych droga wojewódzka nr [...] została zaliczona do klasy G (główna), jej parametry techniczne takie jak np. szerokość pasa ruchu i znaczenie w układzie komunikacyjnym, nie zezwalają na inną jej klasyfikację. Taka klasyfikacja pociąga za sobą inne prawne ograniczenia, zakazy i nakazy. Otóż, na co zasadnie wskazał organ, § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.) wskazuje, że przepisy stawiają wysokie wymagania w zakresie warunków jakim powinny odpowiadać drogi w klasie technicznej G, tak aby były zapewnione płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników dróg. Ustawodawca ograniczył dostępność drogi klasy G ze względu na jej podstawową funkcję - drogi tranzytowej.

Ponadto należy mieć na uwadze, że możliwość ograniczenia prawa własności dopuszczona została w Konstytucji RP. W tym zakresie przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji przewiduje możliwość wywłaszczenia, które jest dopuszczalne wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczalne są ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, które mogą być ustanawiane w ustawie i wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nie mogą one przy tym naruszać istoty wolności i praw. Stosownie do przywołanych zapisów Konstytucji przyjąć należy, że ingerencja w sferę prawa własności jest według Konstytucji RP dopuszczalna. Musi jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, co się w sprawie ziściło. Na możliwość wprowadzenia ustawowych ograniczeń wskazuje także przepis art. 140 K.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności ustalone zostało natomiast wprost w art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z regulacji tej wynika, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Uprawnienia w zakresie władztwa planistycznego nie są jednak dowolne, i jako takie zostały w sprawie zrealizowane. Art. 1 ust. 2 ustawy określa bowiem szereg wartości, które powinny zostać uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniając wśród nich m.in. w pkt 1 - wymagania ładu przestrzennego, w pkt 7 - prawo własności, a w pkt 9 - potrzeby interesu publicznego. Ustawodawca nie przyznał jednak szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, które powinny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów. Oznacza to, że możliwe jest dokonanie w planie miejscowym zmiany przeznaczenia terenu wbrew woli jego właściciela.

Zdaniem Sądu przebieg drogi znajduje racjonalne uzasadnienia a jej przebieg, lokalizacja, powoduje, że interes publiczny i społeczny zostaje zaspokojony z jak najmniejszym uszczerbkiem dla interesu indywidualnego skarżących. Stanowi bowiem optymalny układ komunikacyjny uwzględniający bezpieczeństwo wszystkich osób z niego korzystających.

Mając powyższe na uwadze podkreślenia wymaga również, że działka o nr ewidencyjnym b k.m. [...] obręb C. na szerokości działek d, h i i k.m. [...] obręb C. w miejscowym planie zagospodarowania wsi C. z 2001 r., który obowiązywał w momencie uchwalania Uchwały była oznaczona jako pas zieleni i nie mogła być wykorzystana jako droga dojazdowa do działek d, h i i k.m. [...] obręb C. W związku z tym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi C. uchwalony w 2010 r. został tak zmodyfikowany, aby zapewnić dojazd do działek d, h i i k.m. [...] obręb C. poprzez drogę wewnętrzną, która została tak wyznaczona by jednakowo przebiegała, przez wszystkie działki, dzięki czemu skomunikuje działki d, h i i k.m. [...] obręb C. z drogą publiczną. W ocenie Sądy tak ustalona ingerencja we własność skarżących, w postaci działki posiadającej nr ewidencyjny a k.m. [...], obręb C., jest minimalna, o czym szerzej powyżej. Ustalenia zaskarżonej uchwały nie stoją na przeszkodzie realizacji przez skarżących użytkowania działki zgodnie z jej przeznaczeniem. Uznając za dopuszczalne przeznaczenie części terenu objętego planem pod drogę wewnętrzną, a także uwzględniając to, że wyznaczenie takiej drogi na działkach skarżących służy zapewnieniu dostępu do drogi publicznej, a sporna droga wewnętrzna będzie posadowiona także na sąsiadujących działkach w równej bądź nawet większej części niż skarżących, Sąd stwierdził, że jakkolwiek zapisy zaskarżonego planu miejscowego naruszają prawo własności skarżących, to zarzuty skargi są nieuzasadnione, a zaskarżona uchwała nie została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzenia planu miejscowego oraz przekroczeniem granic władztwa planistycznego ustalonego w art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.