Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 950/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 190, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Przybysz, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, sędzia WSA Aneta Trochim-Tuchorska (sprawozdawca), Protokolant starszy referent Monika Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki opłaty oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] października 2012r. Rada Miasta S. podjęła, na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 6j ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012r., poz. 391) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwałę nr [...] w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki opłaty. W uchwale Rada Miasta dokonała wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz określiła stawki tej opłaty.

W § 2 ust. 1 uchwały ustalono, że w przypadku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, dokonuje się wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, która stanowić będzie iloczyn powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty, określonej w § 3 niniejszej uchwały. Natomiast w § 2 ust. 2 określono, że dla lokali mieszkalnych o powierzchni powyżej 70,00 m2 opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn powierzchni lokalu mieszkalnego wynoszącej 70,00 m2 i stawki opłaty, określonej w § 3 niniejszej uchwały. W § 3 ust. 1 uchwały ustalono stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wytwarzanymi na terenie nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, w wysokości 0,68 zł od 1 m2 powierzchni lokalu mieszkalnego miesięcznie. Ponadto w § 3 ust. 2 ustalono niższą stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny, w wysokości 0,51 zł od 1 m2 powierzchni lokalu mieszkalnego miesięcznie.

Uchwałą z [...] listopada 2012r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. (dalej też jako "RIO" lub "Kolegium") orzekło o nieważności § 2 ust. 2 powyższej uchwały Rady Miasta S.. W uzasadnieniu stwierdziło, że § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały dokonano częściowych zwolnień, czyli wprowadzono ulgę z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli lokali mieszkalnych, na których zamieszkują mieszkańcy o powierzchni powyżej 70 m2. W obowiązujących przepisach prawa brak jest natomiast upoważnienia dla Rady Miasta do wprowadzania ulg z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Taka norma kompetencyjna nie wynika bowiem z przepisów przytoczonych w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały, tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6j ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, ani z żadnych innych przepisów. W ocenie RIO, brak było podstawy prawnej do podjęcia uchwały o treści jak w § 2 ust. 2. Podjęcie badanej uchwały we wskazanej części bez podstawy prawnej narusza także art. 7 Konstytucji RP. Ponadto Kolegium zauważyło, że w podstawie prawnej badanej uchwały, wskazano m.in. art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym "rada gminy, w drodze uchwały ustali stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności". Tymczasem w postanowieniach przedmiotowej uchwały brak tych ustaleń.

Po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa Skarżąca K. K. zaskarżyła w całości powyższą uchwałę Rady Miasta S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie: art. 2, art. 7, art. 8, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 1, 2 i 3, art. 64 ust. 3, art. 86 Konstytucji RP. Podniosła, że naliczenie opłaty od powierzchni mieszkania, a nie od ilości wywożonych śmieci przez daną rodzinę jest krzywdzące i narusza zasadę sprawiedliwości społecznej. Ponadto jednych nadmiernie obciąża kosztami, a innych zwalania z ponoszenia kosztów gospodarowania przez nich odpadami komunalnymi.

W ocenie Skarżącej, zaskarżona uchwała dając ulgę rodzinom wielodzietnym nakłada na nią obowiązek ponoszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi wytworzonymi przez innych, obciążając ją kosztami pomocy takim rodzinom. Uchwała nie zapewnia równości wszystkich wobec prawa oraz równego traktowania przez władze publiczne. Ponadto faktycznie dyskryminuje osoby samotne lub posiadające większą powierzchnię mieszkania nadmiernie obciążając je kosztami gospodarowania odpadami komunalnymi wytworzonymi przez innych. Rada Miasta powinna działać na podstawie i w granicach prawa i nie powinna naruszać praw i wolności wskazanych w Konstytucji. Uchwała narusza też art. 1 Protokołu Dodatkowego o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, gdyż nadmiernie obciąża ją kosztami gospodarowania odpadami wytworzonymi przez innych, co świadczy o nieposzanowaniu jej mienia i jej praw do dysponowania nim oraz czerpania pożytków. Ponadto Skarżąca zarzuciła, że uchwała narusza art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i podniosła, iż obciążanie ją kosztami, które powinna ponosić gmina (ulgi rodzinom wielodzietnym) oraz kosztami, które powinni ponieść ich wytwórcy, świadczy o dyskryminacji Skarżącej oraz osób w podobnej do jej sytuacji życiowej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta S. wniosła o jej oddalenie.

Pismem procesowym z 29 sierpnia 2014r. pełnomocnik Skarżącej, wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości, alternatywnie o uchylenie Uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z [...] listopada 2012r. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci wydania zaskarżonej "decyzji" na podstawie art. 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 listopada 2013r., sygn. akt K 17/12 pełnomocnik stwierdził, że zaskarżona uchwała w kształcie nadanym jej przez Radę Miasta S. w dniu [...] października 2012r. przewidywała w § 2 ust. 2 maksymalną wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości iloczynu powierzchni lokalu mieszkalnego wynoszącej 70,00 m2 i stawki opłat określonej w § 3 uchwały. Regionalna Izba Obrachunkowa w W. uchwałą z [...] listopada 2012r., korzystając z uprawnień nadzorczych uregulowanych w art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zmieniła zaskarżoną uchwałę w ten sposób, że orzekła o nieważności § 2 ust. 2 uchwały z powodu podjęcia jej bez podstawy prawnej, nie odnosząc się do pozostałej część uchwały. Zaskarżona uchwała jest przepisem niższej rangi niż ustawa i pomimo utrzymania w mocy przez Trybunał przepisu, na podstawie którego została wydana, na okres dalszych 18 miesięcy, Sąd powinien uchylić taki akt prawny, gdyż orzeczenia sądowe nie powinny opierać się na przepisach prawa, co do którego stwierdzona została niezgodność z Konstytucją.

Wyrokiem z 5 września 2014r., III SA/Wa 2577/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na uchwałę Rady Miasta S. z [...] października 2012r. w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki opłaty i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz określił, że uchwała ta nie może być wykonana w całości.

Sąd pierwszej instancji – uzasadniając rozstrzygnięcie – wskazał, że zasadniczą przyczyną stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały stanowi stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 listopada 2013r., sygn. akt K 17/12 (Dz. U. z 2013r., poz. 1593) niezgodność z art. 84 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (pkt 5 sentencji wyroku).

Przywołując fragmenty uzasadnienia ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego Sąd zauważył, że § 2 ust. 1 uchwały jako metodę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla zamieszkałej nieruchomości ustanawia iloczyn powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty określonej w § 3. W pierwotnym brzmieniu zaskarżonej uchwały w § 2 ust. 2 wskazana była maksymalna kwota opłaty, o której wyżej mowa, jako iloczyn powierzchni lokalu mieszkalnego wynoszącej 70 m2 i stawki opłaty określonej w § 3. Jednakże Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. uchwałą z [...] listopada 2012r. orzekło o nieważności § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Tym samym zaskarżona uchwała nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wytwarzanymi na terenie nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy. To natomiast zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 28 listopada 2013r., sygn. akt K 17/12 stanowi naruszenie art. 84 i art. 217 Konstytucji RP.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną Rady Miasta S., która wniosła o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi Skarżącej na uchwałę Rady Miasta S. z [...] października 2012r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwą wykładnię, tj. art. 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, prowadzącą do błędnego uznania, że zaskarżona uchwała poprzez nie zawarcie w jej treści maksymalnej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest niezgodna z art. 84 i art. 217 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 grudnia 2015r., sygn. akt II FSK 4114/14 uchylił powyższy wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za trafne.

W uzasadnieniu NSA podkreślił, że dla potrzeb rozstrzyganej sprawy zasadnicze znaczenie ma treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013r., sygn. akt K 17/12, w którym stwierdzono w pkt 5, że art. 6k ust. 1 i 2 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest niezgodny z art. 84 i art. 217 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w warunkach niniejszej sprawy nie było konieczności zastosowania art. 190 ust. 3 zdania pierwszego in fine Konstytucji do art. 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Przepis ten w obowiązującym brzmieniu został bowiem uznany za zgodny z konstytucyjnym standardem. Za naruszające normę konstytucyjną uznał Trybunał natomiast nieuregulowanie przez prawodawcę maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W konsekwencji prawodawca zobowiązany jest wyznaczyć granice, w jakich rada gminy może realizować kompetencję do ustalania wysokości opłaty lokalnej. W szczególności granicę taką może stanowić ustawowe określenie maksymalnych stawek opłaty. Niniejszy wyrok nie przesądza jednak w żaden sposób kierunku decyzji prawodawczej. Kontrolowane przepisy zachowują moc obowiązującą, a prawodawca ma konstytucyjny obowiązek wykonania wyroku i dokonania stosownej zmiany prawa w ciągu 18 miesięcy.

Zdaniem NSA, z powyższego wynika, że przepis art. 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest nadal elementem systemu prawa. Organy administracyjne i Sądy, interpretując oraz stosując ten przepis, powinny kierować się wskazówkami dotyczącymi tego przepisu wynikającymi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W konsekwencji, wbrew temu co sądzi autor odpowiedzi na skargę kasacyjną, zawarcie w wyroku przez Trybunał Konstytucyjny klauzuli odraczającej wejście w życie utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego z powodu niezgodności z Konstytucją (art. 190 ust. 3 Konstytucji) powoduje, że Sąd I instancji uchylając się od przeprowadzenia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały Rady Miasta, uchybił art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP.

NSA wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę ponownie, zobowiązany będzie do uwzględnienia wskazań wynikających z tego wyroku, a także wskazówek poczynionym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 listopada 2013r., sygn. akt K 17/12.

Następnie Skarżąca pismem z 3 maja 2016r., a także pełnomocnik Skarżącej pismem z 14 maja 2016r. podtrzymali stanowisko dotyczące zaskarżenia uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] października 2012r., nr [...]. Pełnomocnik Skarżącej zarzucił zaskarżonej uchwale obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Pełnomocnik Skarżącej podtrzymał wszelkie zarzuty oraz stanowisko Skarżącej ujęte w pismach procesowych z 11 grudnia 2012r. i 3 maja 2016r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 190 p.p.s.a. – sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany przepis art. 190 p.p.s.a. w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Sądu wyższej instancji.

Ratio legis tego unormowania sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy.

Ponadto zauważyć należy, że wyroki NSA objęte są dyspozycją przepisu art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Na mocy tego przepisu sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku NSA związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", gdyż zawiera się w nim nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uw. 2, 4 i 9 do art. 153).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie związany jest zatem wykładnią prawa i oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2015r., sygn. akt II FSK 4114/14.

Kontroli Sądu poddana została uchwała Rady Miasta S. z dnia [...] października 2012r. w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki opłaty.

Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego, w sposób który by powodował konieczność stwierdzenia jej nieważności (art. 147 p.p.s.a.), a wniesiona skarga jest niezasadna.

Wymaga na wstępie wyjaśnienia, że uchwała jako akt prawa miejscowego, jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Zajmuje on określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010r., II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA we Wrocławiu z 27 lutego 2013r. IV SA/Wr 715/12, dost. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej "CBOSA").

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), tj.: art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 1 pkt 3 (w brzmieniu obowiązującym w 2012r.).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy (w brzmieniu obowiązującym w 2012r.) utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1 ww. ustawy). Właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6h ww. ustawy).

Stosownie do art. 6j ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w przypadku nieruchomości zamieszkałych przez mieszkańców, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:

1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, albo

2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, albo

3) powierzchni lokalu mieszkalnego

– oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.

W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 (zamieszkałej przez mieszkańców), rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego.

Według art. 6k ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rada gminy w drodze uchwały:

1) dokona wyboru jednej z określonych w art. 6j ust. 1 i 2 metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustali stawkę takiej opłaty;

2) ustali stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności.

Zaś po myśli art. 6k ust. 3 tej ustawy rada gminy określi niższe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny.

Jak wynika z przytoczonych przepisów prawnych gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, zaś właściciele takich nieruchomości są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Opłata stanowi iloczyn stawki i parametru wynikającego z metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Parametry zostały określone w ustawie. Należą do nich: liczba mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, ilość zużytej wody z danej nieruchomości, powierzchnia lokalu mieszkalnego, gospodarstwo domowe. Rada gminy w drodze uchwały dokonuje wyboru jednej metody ustalenia opłaty spośród metod wyżej wymienionych i ustala stawkę opłaty.

Wskazać w tym miejscu należy, biorąc pod uwagę, że wskazany powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 17/12 dotyczył przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu obowiązującym w 2013r., iż z dniem 6 marca 2013r. wprowadzono m.in. zmianę, polegającą na dodaniu ust. 4 w art. 6k oraz ust. 2a w art. 6j. I tak zgodnie z art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat. Stosownie zaś do art. 6j ust. 2a tej ustawy rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 listopada 2013r. w sprawie K 17/12 orzekł:

" I. 1. Art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012r. poz. 391 i 951 oraz z 2013r. poz. 21, 228 i 888) są zgodne z art. 2 oraz z art. 16 ust. 2 zdanie drugie w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

2. Art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 6c ustawy powołanej w punkcie 1 są zgodne z art. 2 Konstytucji.

3. Art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy powołanej w punkcie 1 są zgodne z art. 2 Konstytucji.

4. Art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy powołanej w punkcie 1 są zgodne z art. 2 Konstytucji.

5. Art. 6k ust. 1 i 2 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest niezgodny z art. 84 i art. 217 Konstytucji.

6. Art. 6k ust. 3 i art. 6j ust. 2a ustawy powołanej w punkcie 1, są zgodne z art. 168 w związku z art. 217 Konstytucji.

7. Art. 6k ust. 4 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim upoważnia radę gminy do wprowadzenia zwolnienia przedmiotowego, jest niezgodny z art. 168 w związku z art. 217 Konstytucji.

8. Art. 6k ust. 4 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim upoważnia radę gminy do ustanowienia dopłat dla właścicieli nieruchomości, jest niezgodny z art. 168 w związku z art. 217 Konstytucji.

9. Art. 6l ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 168 w związku z art. 217 Konstytucji.

II. Przepisy wymienione w części I w punktach 7 i 8, w zakresach tam wskazanych, tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. (...)".

W związku z treścią części II w zw. z częścią I pkt 7 i 8 sentencji cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wyjaśnienie skutków tego wyroku wymaga też przywołania art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Stanowi on, że: "orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego".

W uzasadnieniu wyroku z 28 listopada 2008r. w sprawie K 17/12 wskazano, że: "Trybunał Konstytucyjny określił inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (art. 190 ust. 3 zdanie pierwsze in fine Konstytucji). Wskazanie w sentencji innej daty utraty mocy obowiązującej niż dzień ogłoszenia niniejszego wyroku jest niezbędne dla zapewnienia niezakłóconego poboru opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Utrata mocy obowiązującej art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości we wskazanych w sentencji zakresach, mogłaby doprowadzić do powstania luki konstrukcyjnej. Rozstrzygnięcie Trybunału ma na celu ograniczoną w czasie minimalizację negatywnych systemowo następstw stwierdzenia niekonstytucyjności, przez ochronę zasad konstytucyjnych, które w warunkach niniejszej sprawy są przedkładane ponad hierarchiczną zgodność systemu prawnego. W okresie między ogłoszeniem niniejszego wyroku a utratą mocy obowiązującej przez przepis oznaczony w jego sentencji, prawodawca zobowiązany jest dokonać stosownej zmiany prawa, aby zapewnić realizację wskazanych w niniejszym wyroku zasad konstytucyjnych. Bezczynny prawodawczo upływ terminu wynikającego z sentencji niniejszego wyroku będzie oznaczać, że uznane za niekonstytucyjne przepisy ex constitutio utracą moc obowiązującą, co z kolei może doprowadzić do wystąpienia konstytucyjnie określonych pośrednich skutków stwierdzenia hierarchicznej niezgodności norm (np. art. 77 ust. 1 Konstytucji)."

Podkreślenia wymaga, że jednocześnie Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że "w warunkach niniejszej sprawy nie było konieczności zastosowania art. 190 ust. 3 zdania pierwszego in fine Konstytucji do art. 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Przepis ten w obowiązującym brzmieniu został bowiem uznany za zgodny z konstytucyjnym standardem. Za naruszające normę konstytucyjną uznał Trybunał natomiast nieuregulowanie przez prawodawcę maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W konsekwencji prawodawca zobowiązany jest wyznaczyć granice, w jakich rada gminy może realizować kompetencję do ustalania wysokości opłaty lokalnej. W szczególności granicę taką może stanowić ustawowe określenie maksymalnych stawek opłaty. Niniejszy wyrok nie przesądza jednak w żaden sposób kierunku decyzji prawodawczej. Kontrolowane przepisy zachowują moc obowiązującą, a prawodawca ma konstytucyjny obowiązek wykonania wyroku i dokonania stosownej zmiany prawa w ciągu 18 miesięcy. (...)".

Zatem z sentencji wyroku Trybunału (część I pkt 5) oraz z jego uzasadnienia wynika, że Trybunał Konstytucyjny uznał przepis art. 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, za zgodny z Konstytucją. Niekonstytucyjny jest natomiast brak w tym przepisie regulacji wskazującej maksymalną wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W stosunku więc do art. 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjne pominięcie ustawodawcze. W odniesieniu zatem do art. 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wyrok ten ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym.

Pominięcie ustawodawcze to unormowanie niepełne, a więc takie, które z punktu widzenia norm konstytucyjnych cechuje zbyt wąski zakres zastosowania, bądź też, które z uwagi na przedmiot oraz cel regulacji, pomija treści dla niej istotne (zob. A. Paprocka, M. Ziółkowski: Zaniechanie prawodawcze jako potencjalny przedmiot kontroli Trybunału Konstytucyjnego w świetle zasady nadrzędności konstytucji oraz doświadczeń trybunałów międzynarodowych, [w:] Księga XXV-lecia Trybunału Konstytucyjnego. Ewolucja funkcji i zadań Trybunału Konstytucyjnego – założenia i ich praktyczna realizacja, red. K. Budziło, Warszawa 2010, s. 277 i n. oraz P. Radziewicz, Glosa do postanowienia SN z 29 kwietnia 2010r., IV CO 37/09, Przegląd Sejmowy 2/2011, s. 181).

Skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności pominięcia prawodawczego jest jedynie zobowiązanie ustawodawcy do dokonania odpowiednich zmian w przepisach objętych kontrolą Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok dotyczący pominięcia ma zatem jedynie skutek zobowiązujący, a nie derogujący. Nie powoduje on uchylenia niekonstytucyjnego przepisu, lecz obliguje ustawodawcę do uchwalenia odpowiedniej nowelizacji, usuwającej niekonstytucyjną lukę prawną (zob. A. Kustra: Wznowienie postępowania w następstwie stwierdzenia niekonstytucyjnoci pominięcia prawodawczego, [w:] Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa, red. M. Biernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Studia i Materiały Trybunału Konstytucyjnego, tom XLVIII, Warszawa 2013, s. 211). Innymi słowy wyrok zakresowy o pominięciu prawodawczym nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji danego przepisu (por. wyrok NSA z 30 marca 2016r., I OSK 2486/15, dost. CBOSA). Wskazać w tym miejscu należy na orzeczenie z 13 czerwca 2011r., SK 41/09, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność unormowania dotyczącego gospodarki nieruchomościami z uwagi na jego niezupełność z punktu widzenia wymogów konstytucyjnych. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano: "Znaczy to, że Trybunał orzekł o niezgodności z konstytucją tego, że w przepisie zostało coś przez ustawodawcę pominięte, a zgodnie z Konstytucją powinno być unormowane. Skutkiem orzeczenia stwierdzającego niekonstytucyjność zaskarżonego przepisu w zakresie, w jakim pomija określone regulacje, nie jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Wyrok Trybunału wskazuje na potrzebę ustanowienia regulacji prawnych niezbędnych dla realizacji norm konstytucyjnych. Następstwem wyroku jest zatem konieczność stosownej aktywności ustawodawcy." Trybunał w wyroku tym wypowiedział się również co do skutków w sferze indywidualnych aktów stosowania prawa, opartych na kontrolowanym przepisie. TK stwierdził, że wyrok wskazujący niekonstytucyjność ustalonego przez Trybunał Konstytucyjny pominięcia, nie wywołuje samoistnie skutków, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji (tj. możliwości wznowienia postępowania).

Podkreślenia przy tym wymaga, że czym innym jest wyrok zakresowy o pominięciu ustawodawczym, a czym innym wyrok zakresowy w znaczeniu ścisłym. Jak już wskazano z treści części I pkt 5 wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 17/12 oraz z jego uzasadnienia wynika, że w przypadku art. 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wyrok ten ma charakter zakresowy o pominięciu ustawodawczym. Natomiast z treści części I pkt 7 i 8 oraz części II tego wyroku i jego uzasadnienia wynika, że w przypadku art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest to wyrok zakresowy w znaczeniu ścisłym. TK za niezgodne z Konstytucją uznał przewidziane w art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w 2013r.) kompetencje rady gminy polegające na możliwości wprowadzenia zwolnienia przedmiotowego oraz ustanowienia dopłat dla właścicieli nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie przepis art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku nie był jednak podstawą uchwalenia zaskarżonej uchwały.

W kontekście powyższego, wskazany wyrok Trybunału o sygn. K 17/12 (pkt 5 sentencji) oznacza niekonstytucyjność normy prawnej wynikającej z art. 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która wynika z braku wskazania w tych przepisach górnej granicy stawki opłaty za gospodarowanie odpadami. Zgodna z Konstytucją jest zatem kompetencja rady gminy do zarówno wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak i wskazania stawki takiej opłaty (art. 6k ust. 1). Z sentencji wyroku wynika również, że nie narusza standardu konstytucyjnego określenie przez ustawodawcę wartości i wytycznych, które uwzględnia rada gminy, precyzując stawkę opłaty (art. 6k ust. 2). Niekonstytucyjność systemu ustalania i pobierania analizowanych opłat związana jest natomiast z brakiem ustalenia granic swobody uchwałodawczej rady gminy. Powinno to się przejawiać we wskazaniu w ustawie maksymalnej wysokości opłaty, co wynika z konstytucyjnej zasady wyłączności ustawy odczytywanej w połączeniu z koncepcją ograniczonego władztwa daninowego jednostek samorządu terytorialnego – art. 84 i art. 217 w zw. z art. 168 Konstytucji (zob. A. Krzywoń: Opinia o skutkach prawnych wyroku TK z dnia 28 listopada 2013r., sygn. K 17/12; A. Krzywoń: Podatki i inne daniny publiczne w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2011, s. 227 i n.). Wyrok ten odnośnie przepisu art. 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ma więc charakter zobowiązujący dla ustawodawcy, który jest obowiązany do jak najszybszego wprowadzenia odpowiednich zmian do ustawy, w postaci wskazania granic swobody gminy w ustalaniu stawki opłaty za gospodarowanie odpadami.

Zgodne z Konstytucją są natomiast obowiązki i uprawnienia wyznaczone dla rady gminy opisane w art. 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Brak regulacji wskazującej maksymalną wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie oznacza, że rady gmin nie mogły i nie mogą, po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stosować przepisu art. 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Trybunał w sposób jednoznaczny wyjaśnił bowiem, że przepis ten zachowuje moc obowiązującą. Oznacza to, że wyrok ten nie spowodował, iż akty prawa miejscowego wydane na podstawie tego przepisu utraciły moc obowiązującą. Przeciwnie pozostają one nadal w systemie prawa, a przepis ten (art. 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) nadal jest zgodną z Konstytucją RP podstawą do wydawania aktów prawa miejscowego przez rady gmin (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 marca 2016r., sygn. akt I SA/Wr 12/16, dost. CBOSA).

Co istotne, skoro ustawodawca nie wskazał w ustawie maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i nie upoważnił rad gmin do ustalenia maksymalnej wysokości tej opłaty, to rady gmin nie mogą samodzielnie określić takiej maksymalnej wysokości przedmiotowej opłaty.

Zważyć należy, że wprawdzie co do zasady stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z przepisów konstytucyjnych (zob. M. Florczak-Wątor: Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 152 i n.). To jednakże w przedmiotowej sprawie nie jest jednak możliwe zrekonstruowanie górnej granicy stawki opłaty za gospodarowanie odpadami w oparciu o przepisy Konstytucji RP. Ustawodawca ma bowiem daleko idącą konstytucyjną swobodę w ustalaniu wysokości danin publicznych, a z regulacji konstytucyjnej nie da się zrekonstruować żadnych konkretnych reguł dotyczących maksymalnej wysokości tej daniny (zob. A. Krzywoń: Opinia o skutkach prawnych wyroku TK z dnia 28 listopada 2013r., sygn. K 17/12).

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie spowodował zatem utraty mocy obowiązującej przepisów art. 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wyrok ten nie spowodował też utraty mocy obowiązującej uchwały nr [...] Rady Miasta S. z [...] października 2012r. w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki opłaty, gdyż uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Nie można też tej uchwale zarzucić naruszenia przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ani przepisów Konstytucji RP.

Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważniają organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego o demokratycznej legitymacji (radę gminy) do wydania aktu prawa miejscowego w rozumieniu konstytucyjnym. Akt ten ma moc powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu stanowiącego. Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pozwalają wyznaczyć przedmiot aktu prawa miejscowego, a mianowicie: a) wybór metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi; b) ustalenie stawki tejże opłaty; c) ustalenie stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności; d) tryb uiszczania opłaty. Ponadto przepisy te przewidują możliwość uregulowania przez radę gminy: zróżnicowania stawek w zależności od tego, czy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Przepisy tej ustawy zawierają adresowane do rady gminy wytyczne w zakresie: a) metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 1 i 2); b) stawek przedmiotowo istotnej opłaty (art. 6k ust. 2 w zw. z art. 6r ust. 2) oraz c) zróżnicowania stawek tejże opłaty (art. 6k ust. 3).

Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że stosownie do art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rada gminy może w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o wyborze metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalić stawkę tej opłaty. Przysługujące na podstawie tego przepisu uprawnienie rad gmin nie zostało zakwestionowane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 17/12, zatem Rada Miasta S. miała prawo postanowić o wyborze metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wskazanej w art. 6j ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Tym samym brak podstaw do kwestionowania wyboru takiej metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Rada gminy może wybrać jedną z metod wskazanych w art. 6j ust. 1 tej ustawy. Jedną z takich metod jest metoda uwzględniająca powierzchnię lokalu mieszkalnego.

Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny kwestionował tzw. zaniechanie legislacyjne a nie podstawę prawną umożliwiającą radzie gminy wybór metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz określenie stawek tej opłaty. Brak tym samym, zdaniem Sądu, podstaw do przyjęcia, że wybrana metoda ustalania przedmiotowej opłaty oraz ustalone stawki tej opłaty w zaskarżonej uchwale Rady Miasta S. są sprzeczne z Konstytucją.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego (uchwały rady gmin) wydawane są na podstawie ustaw. Zgodność z Konstytucją ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego (art. 6k ust. 1) była badana przez Trybunał i nie została przez Trybunał zakwestionowana. O zgodności zaś uchwał rad gmin z ustawą orzekają sądy administracyjne (art. 184 Konstytucji RP). Jak już Sąd wskazał, ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dawała upoważnienie i jednocześnie zobowiązywała rady gmin do wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz określenia stawek tej opłaty. Ustawodawca pozostawił radom gmin swobodę w wyborze jednej ze wskazanych w ustawie metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odbieranymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Rady gmin zobowiązane były wybrać jedynie jedną z metod ustalania przedmiotowej opłaty. Wybrana metoda uzależniająca wysokość opłaty od powierzchni lokalu mieszkalnego, skutkuje tym, że inni właściciele nieruchomości (lokali mieszkalnych) zamieszkanych, o takiej samej powierzchni co lokal mieszkalny Skarżącej, uiszczą tę opłatę w takiej samej wysokości. Natomiast właściciele lokali mieszkalnych o mniejszej powierzchni, uiszczą tę opłatę w wysokości niższej, a właściciele lokali mieszkalnych o większej powierzchni, uiszczą tę opłatę w wysokości wyższej. W konsekwencji wybór tej metody nie narusza zasady równości, ani zasady sprawiedliwości społecznej. Podkreślenia wymaga, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w 2012r. upoważniała samorządy do zastosowania jednolitej metody dla całej gminy. W przypadku metody naliczania opłaty od wielkości powierzchni mieszkalnej opłata została uzależniona wyłącznie od wielkości metrażu lokalu mieszkalnego oraz od tego czy odpady te są zbierane i odbierane w sposób selektywny (art. 6k ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3). Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w 2012r. nie uprawniały natomiast do różnicowania stawek przedmiotowej opłaty według cech wyróżniających mieszkańców danej gminy, takich jak wiek czy sytuacja bytowa.

Wbrew stanowisku Skarżącej w zaskarżonej uchwale brak postanowień o zwolnieniu (uprzywilejowaniu) rodzin wielodzietnych. Okoliczność, że znaczna część rodzin wielodzietnych może mieszkać w małych mieszkankach, to jedynie okoliczność faktyczna. Zauważyć też należy, że mała powierzchnia mieszkań wymusza na ich właścicielach ograniczenie posiadania m.in. licznych sprzętów i mebli, co oznacza również mniejszą ilość odpadów (np. mniej opakowań po zakupionych sprzętach i meblach, mniej odpadów w postaci zużytych sprzętów i mebli). Z kolei wysokie koszty utrzymania rodzin wielodzietnych powodują ponadto konieczność rezygnacji z zakupu wielu innych artykułów, co również powoduje zmniejszenie wytwarzanych przez nie odpadów komunalnych.

W związku z argumentacją skargi, podkreślenia wymaga, że wzrost ciężarów nakładanych na obywateli przepisami regulującymi obowiązek uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz sposobów ustalania ich wysokości wynika z realizacji wskazanej w art. 86 Konstytucji RP zasady dbałości o stan środowiska naturalnego. Sąd dostrzega, że uregulowania przyjęte ustawą zmieniającą z 2011r. zrywają z dotychczasową zasadą gospodarowania odpadami komunalnymi, która sprowadzała się do obowiązku ponoszenia opłat przez podmioty je wytwarzające w zależności od ilości odebranych odpadów. Stosowanie tej zasady powodowało, że część wytwórców odpadów podejmowała działania zmierzające do ograniczenia wysokość ponoszonych opłat poprzez ich usuwanie ze swoich nieruchomości w inny sposób, nierzadko szkodliwy dla środowiska naturalnego. Nowe zasady wprowadzone ustawą zmieniającą oparte zostały na zasadzie ponoszenia przedmiotowych opłat w oparciu o szacunkowe ustalenie ilości wytwarzanych odpadów przez poszczególne podmioty. Jak już wskazano ustawodawca przewidział w art. 6j ust. 1 tej ustawy metody dokonywania takiego szacunku (metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi). Jedną z takich metod jest metoda odnosząca się do parametru powierzchni lokalu mieszkalnego. Wysokość przedmiotowej opłaty nie zależy więc już bezpośrednio od wolumenu wytworzonych odpadów przez danego mieszkańca. W konsekwencji zniknął bodziec do pozbywania się odpadów komunalnych nielegalnie, szczególnie przez porzucenie lub podrzucenie. Przyjęte rozwiązanie pomaga zatem wyeliminować problem nielegalnych wysypisk.

Wskazać w tym miejscu należy, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z 16 lipca 2009r. w sprawie C-254/08 Futura Immobiliare srl Hotel Futura i inni v. Comune di Casoria (publ. ZOTSiS 2009/7B/I-6995), wskazał, że "(...) art. 15 lit. a Dyrektywy 2006/12WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie odpadów, którego brzmienie jest identyczne z brzmieniem art. 15 lit. a Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE, winien być interpretowany w ten sposób, że przepisy krajowe, które przewidują w celu finansowania usług gospodarki odpadami miejskimi i ich unieszkodliwiania podatek obliczany na podstawie oceny objętości odpadów potencjalnie wytwarzanych przez użytkowników tych usług, a nie na podstawie ilości odpadów rzeczywiście przez nich wytworzonych i przekazanych do punktu zbioru, nie są w świetle obowiązującego prawa wspólnotowego sprzeczne z tym przepisem". Dodatkowo Trybunał zauważył, że "(...) częstokroć trudno jest, a bywa to nawet kosztowne, określić dokładną objętość odpadów miejskich przekazanych przez 'posiadaczy'. Stąd odwołanie do kryteriów opartych, z jednej strony, na zdolności wytwarzania odpadów przez ich posiadaczy, obliczanej w stosunku do powierzchni nieruchomości, którą zajmują i jej przeznaczenia, lub z drugiej strony, na rodzaju wytworzonych odpadów, może pozwolić na obliczenie kosztów unieszkodliwiania odpadów i ich podziału pomiędzy różnymi posiadaczami, ponieważ oba te parametry mogą bezpośrednio wpływać na kwotę przywołanych kosztów". Z powyższego orzeczenia wynika zatem, że również TSUE akceptuje metodę uzależniającą wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od powierzchni nieruchomości.

Jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę, w odróżnieniu od metody naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi "od liczby mieszkańców", metodą "od powierzchni mieszkalnej" nie da się "manipulować". Powierzchnia lokali mieszkalnych jest stała i prosta do zweryfikowania.

Zważyć również należy, że utrzymanie porządku i czystości w gminach, w tym zagwarantowanie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub odbioru i zagospodarowania tych odpadów, zostało ukształtowane na mocy ustawy zmieniającej z 2011r. jako zadanie własne gmin w rozumieniu art. 166 ust. 1 Konstytucji RP. Zmiana zasad gospodarowania odpadami komunalnymi zmierzała do poprawy stanu środowiska naturalnego, m.in. przez zwiększenie obowiązków z tym związanych nałożonych na podmioty samorządu terytorialnego. Utrzymanie porządku i czystości w gminach służy zaspokajaniu potrzeb wspólnoty lokalnej. Celem gminy w tym kontekście jest nie tylko ochrona środowiska, ale również ochrona zdrowia, a także ochrona porządku publicznego oraz zagwarantowanie ciągłości odbioru odpadów komunalnych i zagospodarowania tych odpadów od oznaczonego kręgu beneficjentów. Opłaty za odbiór i zagospodarowanie odpadów nie służą tylko pokryciu kosztów tych dwóch czynności, ale realizacji zadania własnego gminy w ustawowo określonym zakresie. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy, z którego pokrywa się funkcjonowanie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, a mianowicie: odbieranie, transport, zbieranie, odzysk i unieszkodliwianie odpadów komunalnych, tworzenie i utrzymywanie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługę administracyjną tego systemu (art. 6r ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach).

Podkreślenia również wymaga, że w wyroku o sygn. K 22/97, Trybunał Konstytucyjny podniósł, że postęp cywilizacyjny oraz konieczność ochrony środowiska naturalnego przed degradacją i dewastacją jest powszechnym obowiązkiem konstytucyjnym. W wyroku tym TK wskazał na istnienie istotnego interesu społecznego w ustanowieniu regulacji służących utrzymywaniu czystości w gminach. "Zapewnienie ochrony środowiska" jest celem państwowości polskiej ujętym w art. 5 Konstytucji. Z kolei w wyroku o sygn. K 23/05 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że ochrona środowiska jest jedną z podstawowych wartości chronionych przez ustawę zasadniczą (wyrok z 6 czerwca 2006 r., OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 62). W pewnych wypadkach ochrona środowiska może uzasadniać ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych. Władze publiczne mają obowiązek ochrony środowiska i prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji). Pojęcie "bezpieczeństwo ekologiczne" należy rozumieć jako uzyskanie takiego stanu środowiska, który pozwala na bezpieczne przebywanie w tym środowisku i umożliwia korzystanie z tego środowiska w sposób zapewniający rozwój człowieka. Ochrona środowiska jest jednym z elementów "bezpieczeństwa ekologicznego", ale zadania władz publicznych są szersze – obejmują też działania poprawiające aktualny stan środowiska i programujące jego dalszy rozwój. Podstawową metodą uzyskania tego celu jest – nakazane przez art. 5 Konstytucji – kierowanie się zasadą zrównoważonego rozwoju, co nawiązuje do ustaleń międzynarodowych, w szczególności konferencji w Rio de Janeiro w 1992r. (por. J. Boć, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997r., pod red. J. Bocia, Wrocław 1998, s. 24 i n.). W ramach zasad zrównoważonego rozwoju mieści się nie tylko ochrona przyrody czy kształtowanie ładu przestrzennego, ale także należyta troska o rozwój społeczny i cywilizacyjny, związany z koniecznością budowania stosownej infrastruktury, niezbędnej dla – uwzględniającego cywilizacyjne potrzeby – życia człowieka i poszczególnych wspólnot. Idea zrównoważonego rozwoju zawiera więc w sobie potrzebę uwzględnienia różnych wartości konstytucyjnych i stosownego ich wyważenia.

Odnosząc się do zarzutu skargi, iż "z uchwały wynika, że nie wszyscy lecz tylko niektórzy będą obciążeni kosztami gospodarowania odpadami", wskazać należy, że art. 6c ust 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada na gminy obowiązek zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Zgodnie natomiast z art. 6c ust. 2 tej ustawy, gmina może w drodze uchwały rady gminy stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Zatem w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, na rady gmin nie został nałożony obowiązek objęcia ich nowym systemem. Zaskarżona uchwała nie zawiera treści, o których mowa w art. 6c ust. 2 cyt. ustawy. Tym samym nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, nie zostały objęte nowym systemem. Oznacza to, że odbieranie odpadów komunalnych z tych nieruchomości będzie odbywało się na dotychczasowych zasadach w oparciu o system umów cywilno-prawnych zawieranych pomiędzy przedsiębiorcą odbierającym odpady, a właścicielem nieruchomości. Nie oznacza to jednak, że właściciele nieruchomości niezamieszkałych nie będą ponosić kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi. Będą oni ponosić te koszty, ale na innych zasadach. Nie można w tym przypadku stwierdzić naruszenia zasady równości oraz zasady sprawiedliwości społecznej, skoro te inne zasady dotyczą całkowicie odmiennych sytuacji, tj. nieruchomości niezamieszkałych. Ponadto należy mieć na względzie, że wszyscy właściciele nieruchomości (tych zamieszkałych jak i tych niezamieszkałych) będą ponosić koszty gospodarowania odpadami komunalnymi.

Zaskarżona uchwała nie narusza też art. 21 ust. 1 Konstytucji RP mówiącego, że "Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia". Własność jest prawem rzeczowym, pozwalającym właścicielowi korzystać z rzeczy i rozporządzać nią z wyłączeniem innych osób. Przysługujące Skarżącej prawo własności nieruchomości niewątpliwie nie zostało naruszone.

Uchwała Rady Miasta S. nie narusza również przepisów art. 31 Konstytucji RP. Prawa i wolności Skarżącej nie zostały naruszone. Jak już wskazano uchwała ta została uchwalona na podstawie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, pozwalających na przyjęcie metody obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wskazanej w art. 6j ust. 1 pkt 3.

Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 86 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa." W przypadku gospodarowania odpadami komunalnymi zasady odpowiedzialności określają m.in. przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w oparciu o które została uchwalona zaskarżona uchwała.

Nie został również naruszony art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż nie została ograniczona własność Skarżącej. Rada Miasta S. podjęła przedmiotową uchwałę na podstawie przepisów art. 6k ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, działając na podstawie i w granicach prawa, przestrzegając przepisów art. 7 Konstytucji RP.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 1 protokółu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zgodnie z którym: "Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swojego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba, że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych-należności i kar pieniężnych." Przepis ten dotyczy zatem praw rzeczowych, których przedmiotowa uchwała nie narusza.

Za niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, który dotyczy dyskryminacji ze względu na: płeć, rasę, kolor skóry, język, religię, przekonania polityczne i inne, pochodzenie narodowe lub społeczne, przynależność do mniejszości narodowej, majątek, urodzenie bądź z jakichkolwiek innych przyczyn. W ocenie Sądu, w zaskarżonej uchwale nie występują przepisy dyskryminujące z przyczyn wyżej określonych.

W świetle powyższego zarzuty podniesione w skardze oraz w pismach procesowych uznać należało za niezasadne.

Odnosząc się do argumentacji skargi o wadliwości uchwały RIO z 27 listopada 2012r., zauważyć jedynie należy, że z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika obowiązek rozstrzygania sprawy przez sąd administracyjny w granicach sprawy, wyznaczonej przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi. Określenie "w granicach sprawy" oznacza, że sąd zobligowany jest do rozstrzygania wyłącznie w sprawie administracyjnej, której dotyczy skarga. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd administracyjny nie jest uprawniony do zmiany przedmiotu zaskarżenia określonego przez stronę. Wskazanie przez stronę zaskarżonego aktu i organu, którego działania skarga dotyczy - wobec wiążącej sąd zasady skargowości - jest dla sądu wiążące (por. postanowienie NSA z 30 września 2010r., sygn. akt I OSK 1523/10, zbiór Lex nr 741558; postanowienie NSA z 4 lipca 2012r., II GSK 1051/12, dost. CBOSA). Obowiązek rozstrzygania w granicach sprawy oznacza konieczność rozpoznania całej sprawy bez przekraczania jej granic, co nie może być rozumiane jako samoistne wyznaczanie przez Sąd przedmiotu zaskarżenia w sprzeczności z zakresem zaskarżenia wskazanym w skardze. Jak podkreślono już w orzecznictwie NSA, rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę" (wyrok NSA z 6 września 2012r., II FSK 168/11, LEX nr 1223815). W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na uchwałę Rady Miasta S. z [...] października 2012r., a nie na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z [...] listopada 2012r. o stwierdzeniu nieważności § 2 ust. 2 powyższej uchwały Rady Miasta S..

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako bezzasadną.