Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1335/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1,  art. 145 par. 1,  art. 151,  art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6,  art. 7,  art. 9
journal: Dz.U. 2010 nr 143 poz 963
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, , Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2017 r. sprawy ze skargi Ł. D. i J. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Ł. D. i J. P., zwanych dalej "skarżącymi", od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r., znak: [...], o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej we wskazanym zakresie uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji oraz w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie decyzję Wojewody [...] utrzymał w mocy.

Zaskarżona decyzja organu drugiej instancji została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2016 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku Marszałka Województwa [...] reprezentowanego przez Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], udzielił pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych dla przedsięwzięcia pn. "Przebudowa [...]", obejmującego obiekty: Część A – [...] "[...]" km 0+000÷5+117 oraz Część B – [...] "[...]", zlokalizowane na nieruchomościach określonych szczegółowo w treści decyzji.

Przytaczając sentencję decyzji należy wskazać, że inwestycja obejmuje dwa typy nieruchomości (działek) oznaczone w operacie ewidencji gruntów i budynków, a mianowicie:

a) działki zlokalizowane w liniach rozgraniczających teren inwestycji, stanowiące pas wału przeciwpowodziowego wraz z obiektami funkcjonalnie związanymi, szczegółowo wymienione w punkcie I pierwsze tiret przywołanej decyzji, a także

b) działki usytuowane poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, stanowiące teren niezbędny dla obiektów budowlanych, szczegółowo wymienione w punkcie I drugie tiret przywołanej decyzji.

Listy działek obu typów nie obejmują jednak m.in. działek nr ewid. [...] oraz [...] z obrębu [...], których współwłaścicielami są skarżący. Faktycznie, działki te znajdują się jednak na terenie polderu. Oznacza to, że nieruchomości należące do skarżących nie zostały zaliczone do tych nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję w zakresie budowli przeciwpowodziowej pn. Przebudowa [...], w stosunku do których organ stwierdził nabycie ich z mocy prawa przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (s. 9 decyzji organu pierwszej instancji). Nieruchomości skarżących nie zostały też uznane za dotknięte trwałymi ograniczeniami co do sposobu korzystania.

Powyższa decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. zawiera również szereg szczegółowych rozstrzygnięć dotyczących przedmiotowej inwestycji. Wojewoda [...] powyższą decyzją zatwierdził także projekt budowlany dla ww. inwestycji przeciwpowodziowej. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ pierwszej instancji wydał wskazaną decyzję na podstawie art. 4 ust. 1, art. 9, art. 19, art. 24 oraz art. 25 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 966 ze zm.), zwanej dalej "specustawą przeciwpowodziową", a także art. 28 ust. 1 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), oraz art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.".

3. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyli Ł. D. i J. P. pismem z [...] listopada 2016 r., uzupełnionym następnie pismem z [...] listopada 2016 r. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, a także o wstrzymanie jej natychmiastowej wykonalności.

Skarżący zarzucili powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

a) naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., polegające na zaniechaniu obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania oraz wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego koniecznego do jej załatwienia, które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowania oraz uniemożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów,

c) naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 11 specustawy przeciwpowodziowej, poprzez niezawiadomienie skarżących o wszczęciu postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na realizację inwestycji, wskutek pominięcia we wniosku o wydanie pozwolenia na realizację inwestycji nieruchomości należących do skarżących i nieuznania ich za nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. b) specustawy przeciwpowodziowej,

d) art. 9 pkt 5 lit. b specustawy przeciwpowodziowej, poprzez pominięcie w decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji nieruchomości stanowiącej własność skarżących, a ściśle: działki nr ewid. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta o nr [...], a wobec której inwestycja trwale ogranicza sposób korzystania z niej,

e) art. 25 ust. 1 specustawy przeciwpowodziowej poprzez nadanie skarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Skarżący podkreślili, że już na etapie postępowania toczącego się przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] wyrazili swój sprzeciw wobec planowanej inwestycji. Wojewoda [...] nie wziął pod uwagę zarzutów skarżących podnoszonych w tamtym postępowaniu. Tymczasem fakt, że nieruchomość skarżących znajduje się na terenie polderu stwarza niebezpieczeństwo dla skarżących i uniemożliwia im podejmowanie działalności gospodarczej. Faktycznym skutkiem wybudowania nowego odcinka wału będzie to, że skarżący zostaną "zamknięci" wewnątrz polderu, który wcześniej nie miał granic. Inwestycja sprawi, że w przypadku powodzi budynek mieszkalny skarżących zostanie zalany spiętrzoną wodą.

4. Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpatrzeniu odwołania skarżących, a także odwołań innych osób, decyzją z [...] kwietnia 2017 r. w określonym zakresie uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji oraz w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie decyzję Wojewody [...] utrzymał w mocy.

Organ drugiej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 specustawy przeciwpowodziowej.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zarówno Wojewoda [...] orzekający w sprawie jako organ pierwszej instancji, jak i Minister Infrastruktury i Budownictwa (organ drugiej instancji), pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Są one właściwe do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, ale jednocześnie nie są uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy takiej inwestycji, a zatem również łącznej powierzchni terenu przeznaczonego pod inwestycję, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań technicznych.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, według których decyzja Wojewody [...] ograniczy sposób korzystania z ich nieruchomości, wprowadzając szereg nakazów i zakazów korzystania z nieruchomości ze względu na charakter i istotę polderu, organ wskazał, że kwestionowana decyzja nie uwzględnia ani trwałego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżących (na podstawie art. 9 pkt 5 lit. b specustawy przeciwpowodziowej), ani ograniczeń w korzystaniu z tych nieruchomości (na podstawie art. 9 pkt 8 lit. f specustawy przeciwpowodziowej). Twierdzenie skarżących o powstaniu takich nakazów i zakazów korzystania z nieruchomości ze względu na charakter i istotę polderu, zdaniem organu odwoławczego nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym.

W kwestii niewłaściwego – zdaniem skarżących - opisania przedmiotowej inwestycji przeciwpowodziowej, jako przebudowy istniejących urządzeń wodnych oraz budowy nowych obiektów, w sytuacji gdy mamy do czynienia ze zwiększeniem powierzchni polderu o 207 ha, organ odwoławczy wskazał, że o lokalizacji inwestycji nie decyduje nazwa zamierzenia budowlanego, ale jej zasięg terytorialny określany za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji oraz przyjęte rozwiązania techniczne.

Za bezzasadny organ odwoławczy uznał także zarzut skarżących naruszenia art. 9 pkt 5 lit. b specustawy przeciwpowodziowej, poprzez brak uznania (brak "wskazania") ich działek za nieruchomości, wobec których decyzja Wojewody [...] trwale ogranicza sposób korzystania. Organ odwoławczy stwierdził, że realizacja przedmiotowej inwestycji nie ograniczy w sposób trwały sposobu korzystania z działek o nr ewid. [...] oraz [...], z obrębu [...]. Organ powołując się na stanowisko inwestora w tej kwestii wyjaśnił że ww. nieruchomości znajdują się już obecnie na terenie zalewowym i to z tego powodu mają do nich zastosowanie rozmaite ograniczenia już obecnie przewidziane w przepisach prawa. Realizacja przedmiotowej inwestycji nie zmieni obecnego stanu rzeczy.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że w sprawach inwestycji przeciwpowodziowych organy pierwszej oraz drugiej instancji związane są postanowieniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedłożonej wraz z wnioskiem inwestora, a także nie mają kompetencji do oceniania materiałów będących podstawą tego rozstrzygnięcia. Kompetencja w tym zakresie przysługuje wyłącznie organom wskazanym w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie.

W odniesieniu do zarzutu niezawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na realizację inwestycji przeciwpowodziowej oraz o pozwoleniu na realizację inwestycji Minister Infrastruktury i Budownictwa podkreślił, że jednym z celów specustawy przeciwpowodziowej jest stworzenie warunków prawnych zapewniających sprawny przebieg realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Dlatego też w ustawie wprowadzono określone uproszczenia i przyspieszenia procedur związanych z przygotowaniem oraz wydaniem decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w omawianym zakresie. Do takich uproszeń należą reguły powiadamiania stron zawarte w art. 7 ust. 1 pkt 1-5 oraz art. 10 ust. 1 i 2 specustawy przeciwpowodziowej.

Minister przedstawił reguły zawiadamiania stron o czynnościach podejmowanych w związku z oraz w trakcie postępowania dotyczącego pozwolenia na realizację inwestycji i stwierdził, że jego zdaniem Wojewoda [...] prawidłowo zastosował wskazane przepisy. Nie można zatem podważyć decyzji organu pierwszej instancji poprzez powołanie się na naruszenie przepisów postępowania.

Minister Infrastruktury i Budownictwa uznał za niezasadny również zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 25 specustawy przeciwpowodziowej, poprzez nadanie zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji rygoru natychmiastowej wykonalności.

5. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa złożyli Ł. D. i J. P. w piśmie z [...] maja 2017 r. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. oraz o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji.

Skarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów materialnoprawnych, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a w szczególności:

a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, pominięcie zgromadzonych dowodów, w tym przedstawiających stanowisko skarżących, dowolne interpretowanie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji poczynienie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie,

b) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, wyrażający się w niepoinformowaniu skarżących o wszczęciu postępowania, jak również zaniechaniu informowania stron o dalszych podejmowanych czynnościach w sprawie oraz uniemożliwieniu im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów,

c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, mimo że istniały podstawy do jej uchylenia,

d) art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 11 specustawy przeciwpowodziowej, poprzez niezawiadomienie skarżących o wszczęciu postępowania w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji, wskutek pominięcia we wniosku o wydanie pozwolenia na realizację inwestycji nieruchomości należących do skarżących i nieuznania ich za nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. b) specustawy przeciwpowodziowej,

e) art. 9 pkt 5 lit. b specustawy przeciwpowodziowej, poprzez pominięcie w decyzji o pozwoleniu realizację inwestycji nieruchomości stanowiących własność skarżących, tj. działek o nr ewid. [...] oraz [...] z obrębu [...], wobec których – zdaniem skarżących - inwestycja trwale ogranicza sposób korzystania.

6. Odpowiadając w dniu 13 czerwca 2017 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez skarżących, Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że skarga nie zawiera argumentów przemawiających za jej uwzględnieniem i uchyleniem zaskarżonej decyzji. Podniesione przez skarżących zarzuty stanowią powtórzenie zarzutów badanych w toku postępowania odwoławczego, do których organ szczegółowo odniósł się w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

7. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Sąd ma zatem obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo innego naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli dany akt jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych naruszeń prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Okoliczności możliwego umorzenia postępowania można w rozpatrywanej sprawie pominąć.

Jednocześnie, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi, ani wskazaniem podstawy prawnej.

W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

8. W pierwszej kolejności Sąd zobowiązany jest zwrócić uwagę skarżących na szczególne zasady rozumowania i rozstrzygania spraw dotyczących inwestycji przeciwpowodziowych.

Należy podkreślić, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...], zostały wydane na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Ustawa ta, zwana "specustawą przeciwpowodziową", ma charakter regulacji szczególnej, przyjętej ze względu na specyficzne potrzeby inwestycji przeciwpowodziowych. W związku z tym przepisy prawne zawarte w specustawie przeciwpowodziowej stanowią wyjątki od ogólnych zasad i reguł wyrażonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego, ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz innych ustawach odnoszących się do procesów inwestycyjnych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Podobny charakter specustawy ma również ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 z poźn. zm.).

Z uwagi na wyjątkowość wskazanych "specustaw", przepisy w nich zawarte należy interpretować ściśle, a nie rozszerzająco. Dotyczy to każdego przypadku inwestycji oraz każdego etapu procesu stosowania przepisów tych ustaw, w tym także postępowań o wydanie pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, zarówno przez organ właściwy w pierwszej instancji (wojewodę), jak również przez organ odwoławczy. Przedstawione stanowisko znajduje również swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, między innymi w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 411/11, LEX 1080280 (w odniesieniu do tzw. specustawy drogowej, lecz w istotnym w sprawie zakresie w pełni analogicznej do specustawy przeciwpowodziowej) oraz w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w tym wyroku z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2575/15 oraz wyroku z 8 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 690/15. W obu powołanych wyżej orzeczeniach wprost wskazuje się szczególny (wyjątkowy) charakter przepisów specustawy przeciwpowodziowej i zasadność uproszczeń postępowania w odniesieniu do inwestycji przeciwpowodziowych, w tym procedury zawiadamiania stron, a nawet procedury wywłaszczania na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 9 pkt 5 lit a. specustawy przeciwpowodziowej.

Odnosząc systemową charakterystykę specustawy przeciwpowodziowej do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy podkreślić, że organy administracji orzekające w sprawie wniosku o pozwolenie na realizację omawianej inwestycji były ściśle związane przepisami ustawy oraz nie były upoważnione do wydania rozstrzygnięcia odchodzącego od literalnego i systemowego znaczenia specustawy, nawet gdyby nie były przekonane do stanowiska inwestora z powodów ekonomicznych, technicznych i społecznych. Inaczej mówiąc, w odniesieniu do przepisów specustawy przeciwpowodziowej stosuje się rzymską paremię dura lex, sed lex ("surowe prawo, ale jednak prawo").

Warto przy tym podkreślić, że w przypadku ustawy o inwestycjach przeciwpowodziowych równocześnie z ograniczeniem kompetencji organów administracji budowlanej ustawodawcy (!) przyznano "szeroki margines uznania, którym cieszy się Państwo [...] w sferach o trudnym społecznym i technologicznym charakterze (...) takich jak zabezpieczenie przeciwpowodziowe". Znalazło to uznanie również w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, vide: wyrok z 28 lutego 2012 r., sprawa 17423/05 (Kolyadenko i inni v. Rosja). Skoro nie stanowi naruszenia praw obywateli uchwalenie ustaw zawierających takie wyjątkowe, surowe regulacje, to nie można twierdzić, że stosowanie ich przez organy administracji oraz sądy zgodnie z ich brzmieniem prowadzi do naruszenia prawa.

Wskazany szerszy zakres swobodnego uznania administracyjnego przysługującego organom administracji nie oznacza przy tym dowolności działania organu. Organy właściwe w sprawie realizacji inwestycji przeciwpowodziowych są faktycznie zmuszone do wyważania, godzenia sprzecznych interesów osób prywatnych oraz interesu społecznego. W przypadku, gdy ustawa o inwestycjach przeciwpowodziowych daje wyraźne pierwszeństwo interesowi społecznemu, organ ma niekiedy obowiązek odmówienia zaspokojenia interesu osoby prywatnej, jeśli tych interesów nie można pogodzić.

Również Sąd nie jest upoważniony do kwestionowania racjonalności lub sprawiedliwości rozwiązań zawartych w specustawie przeciwpowodziowej, jeśli w jego ocenie nie dochodzi do oczywistego naruszenia konstytucyjnych zasad i wartości. Dlatego też, Sąd nie może kwestionować ani, na przykład, prawidłowości przyjętych w specustawie reguł zawiadamiania stron o czynnościach podejmowanych przez organy w toku postępowania o pozwolenie na realizację inwestycji, ani też reguł wyboru przez inwestora określonych nieruchomości uznawanych za niezbędne dla realizacji inwestycji, bądź za niezbędne dla funkcjonowania inwestycji. Z tego powodu Sąd rozpatrujący obecną sprawę nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Można również dodać, że szczegółowe rozwiązania przyjęte w specustawie przeciwpowodziowej – tekst jednolity z 2015 r. zostały utrzymane co do meritum w niezmienionym kształcie przez najnowsze nowelizacje ustawy (vide: tekst jednolity specustawy przeciwpowodziowej: Dz. U. z 2017 r., poz. 1377, ze zm.). Oczywiście przepisy, które weszły w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji nie są wprost stosowane w rozpatrywanej sprawie.

Biorąc pod uwagę charakter przepisów znajdujących zastosowanie do faktów rozpatrywanej sprawy i zaskarżonej decyzji, a także badając zarzuty skargi w świetle powoływanych przepisów prawa, Sąd stwierdza, że zarzuty skarżących nie mogą być uznane za zasługujące na uwzględnienie.

9. Odnosząc się do konkretnych zarzutów stawianych przez skarżących Sąd stwierdza, że nie mógł uznać za uzasadnione zarzuty braku wyjaśnienia przez organ odwoławczy w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, pominięcia zgromadzonych dowodów, w szczególności przedstawiających stanowisko skarżących, dowolnego zinterpretowania materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w konsekwencji poczynienia błędnych ustaleń faktycznych. Nie jest więc zasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Sąd stwierdza bowiem, że w złożonej skardze, a pomocniczo również w odwołaniu skarżących od decyzji organu pierwszej instancji oraz innych pismach skarżących kierowanych do organów administracji, nie wskazano okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a jednocześnie zostały ewidentnie pominięte przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu organy obu instancji wzięły pod uwagę i rozpatrzyły zarówno charakter całej inwestycji i okoliczności z nią związane, położenie nieruchomości skarżących, dojazd do nich, jak i sposoby prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji, zwłaszcza sposoby zawiadamiania stron. Przedmiotem analizy po stronie właściwych organów były także wcześniejsze czynności podejmowane przez organy oraz przez skarżących w odniesieniu do projektowanej inwestycji (między innymi na etapie przygotowania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, vide: s. 17-18 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego).

Sąd uznaje również, że zarzuty i argumenty podnoszone przez skarżących zostały przez organ drugiej instancji rzetelnie zreferowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (na stronach 3-5 i 14), a także, że organ odwoławczy do stanowiska skarżących w pełni się odniósł (zwłaszcza na stronach 17-26 uzasadnienia decyzji, spośród 34 stron całego, gęsto wydrukowanego tekstu uzasadnienia). Zarzuty nieustalenia istotnych okoliczności faktycznych, nieuwzględnienia oraz niewyjaśnienia ich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zasługują zatem na uwzględnienie.

10. Zdaniem Sądu nie ma także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 11 specustawy przeciwpowodziowej. Nie zostały więc naruszone normy prawne odnoszące się do udziału stron w toczącym się postępowaniu, ani normy regulujące sposoby zawiadamiania stron o czynnościach podejmowanych w trakcie postępowania.

Skarżący twierdzą, że naruszenie wymienionych przepisów polegało na niedoręczeniu im zawiadomień na adres pocztowy wskazany w katastrze nieruchomości, a następnie konsekwentnie nieudzielanie odpowiedzi na pisma kierowane przez skarżących do organu pierwszej instancji. Skarżący jasno wskazują przy tym, że brak doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na realizacje inwestycji przeciwpowodziowej nie był wynikiem zaniedbania polegającego na niewysłaniu zawiadomienia, bądź błędu sprowadzającego się do wysłania na nieprawidłowy adres. Brak wskazanego zawiadomienia był następstwem pominięcia we wniosku Marszałka Województwa [...] o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji nieruchomości należących do skarżących, jako konsekwencji faktu, że nie zostały one uznane za objęte dyspozycją normy prawnej wyrażonej w art. 9 pkt 5 lit. b w związku z art. 6 ust. 1 pkt 11 specustawy przeciwpowodziowej.

Zarzucane naruszenie przez Wojewodę [...] przepisów postępowania w zakresie zawiadomień jest zatem – zdaniem skarżących – nie tyle samodzielną przyczyną ograniczenia praw skarżących, co konsekwencją zgodnej z prawem decyzji organu pierwszej instancji. Decyzja ta wynikała wszak z niekorzystnego dla skarżących stanowiska inwestora o braku potrzeby i obowiązku prawnego do wpisania działek skarżących do tabel określonych w treści decyzji organu pierwszej instancji. Tabele te obejmują nieruchomości lub ich części będące częścią inwestycji, niezbędne do jej funkcjonowania, które co prawda nie stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, ale wobec których trwale ogranicza się sposób korzystania" (art. 9 pkt 5 lit. b specustawy).

W związku z przedstawionym zarzutem należy wskazać kilka istotnych okoliczności. Po pierwsze, istotna jest kwestia kompetencyjna. Organ administracji wydający decyzję o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej bada przede wszystkim kompletność i zgodność z przepisami wniosku o pozwolenie. Organ nie bada natomiast strony technicznej, ekonomicznej lub społecznej określonej inwestycji, przynajmniej jeśli obowiązek takiego badania nie wynika z innych, szczególnych przepisów. Taki zawężony zakres kompetencji organu administracji wynika zarówno z brzmienia poszczególnych przepisów właściwych w tym zakresie, systematyki ustawy, jak i celów, dla których ustawa została wydana (ratio legis ustawy) (vide np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1730/14).

Podmiot składający wniosek o pozwolenie na realizację inwestycji przeciwpowodziowej ma bowiem obowiązek:

a) objąć wnioskiem "wskazanie nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. b" (art. 6 ust. 1 pkt 11 specustawy przeciwpowodziowej); z przepisu tego wynika wszak, że to inwestor wskazuje nieruchomości posiadające jego zdaniem cechę "niezbędności do funkcjonowania inwestycji", o której mowa w art. 9 pkt 5 lit.

b) zawiadomić o wszczęciu postępowania w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji (...) właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem (...) na adres wskazany w katastrze nieruchomości (art. 7 ust. 1 pkt 2 specustawy), przy czym – zgodnie z poprzednim akapitem - lista właścicieli nieruchomości wynika z wniosku, a więc zależy od oceny inwestora, a nie organu administracji architektoniczno-budowlanej [podkreślenia WSA];

c) zawiadomić o wszczęciu postępowania w sprawie "pozostałe strony w drodze obwieszczeń, w urzędzie wojewódzkim, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na lokalizację inwestycji" (art. 7 ust. 1 pkt 4 specustawy), przy czym ta procedura wyczerpuje ustawowe obowiązki w zakresie informowania zainteresowanej społeczności lokalnej o planowanej inwestycji.

Konsekwentnie, specustawa przeciwpowodziowa przewiduje, że decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji zawiera: (...) oznaczenie według katastru nieruchomości [takich] nieruchomości lub ich części, które są niezbędne do realizacji inwestycji, jak również nieruchomości lub ich części niezbędnych do jej funkcjonowania, które nie stają się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, ale wobec których trwale ogranicza się sposób korzystania (art. 9 pkt 5 lit. a) i b)). W tym wypadku również organ administracji przyjmuje oznaczenie nieruchomości przedstawionych przez inwestora i – co do zasady - listy tej nie weryfikuje, chyba że właściciele nieruchomości w odwołaniach wykażą oczywistą błędność sporządzonej listy [patrz w zaskarżonej decyzji zmiany listy polegające na nadaniu prawidłowych numerów ewidencyjnych działkom nr [...] i [...], str. 1-2 decyzji organu odwoławczego]. Kontrola formalnej poprawności decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji, nie może jednak przekształcać się w możność oceny ekonomicznej, technicznej zasadności oznaczeń i wyborów podjętych przez inwestora. Podobnie organy administracji nie badają sprawiedliwości wyborów podjętych przez inwestora inwestycji przeciwpowodziowej.

Trzeba wreszcie dodać, że w specustawie przeciwpowodziowej nie zamieszczono przepisu kompetencyjnego lub materialnoprawnego, który rozszerzałby zakres badania wniosku oraz technicznych i ekonomicznych wyborów dokonanych przez organ administracji stopnia wojewódzkiego. Oznacza to, że wojewoda jako organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do kontrolowania, czy ocena "niezbędności" określonej nieruchomości do funkcjonowania inwestycji, była ekonomicznie i społecznie uzasadniona. Stanowisko takie zostało potwierdzone m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 549/16, LEX nr 2090349.

Podsumowując ten fragment rozważań, należy przyjąć, że organ odwoławczy zasadnie przyjął, że ze względu na nieobjęcie działek skarżących wnioskiem inwestora, Wojewoda [...] nie był zobowiązany do wysłania skarżącym indywidualnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej, ani też samej decyzji. W świetle analizy przepisów specustawy przeciwpowodziowej brak doręczenia skarżącym przez organ pierwszej instancji zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji oraz wydanej decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji był zgodny z przepisami specustawy przeciwpowodziowej.

Dodatkowo, Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że skarżący nie wskazali konkretnie, jakich czynności nie mogli dokonać i nie wykazali, że brak tych czynności miał istotny wpływ na wynik sprawy. Należy też wziąć pod uwagę fakt, że również na etapie postępowania odwoławczego skarżący nie złożyli żadnych wniosków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. A zatem, nie tylko językowa wykładnia nie uzasadnia stanowiska skarżących, ale i funkcjonalna wykładnia przepisów specustawy (wykładnia odwołująca się do skutków zastosowania określonych przepisów), przemawiają za zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji.

Sąd potwierdza wreszcie opinię organu odwoławczego, że Wojewoda [...] prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, pouczył o prawie do składania uwag i wniosków, a przez to należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Pozostałe strony postępowania, w tym skarżący, zostały poinformowane o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczeń.

W świetle przedstawionej analizy przepisów specustawy przeciwpowodziowej należy również stwierdzić, że brak doręczenia skarżącym przez organ pierwszej instancji zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji oraz wydanej decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji był zgodny z przepisami specustawy przeciwpowodziowej.

Z tych wszystkich względów, w opinii Sądu, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 11 specustawy przeciwpowodziowej, należy uznać za niezasadny.

11. Odnosząc się do wspomnianej wyżej kwestii dysponowania przez inwestora znacznym zakresem swobody w dokonywaniu oceny, które nieruchomości są niezbędne dla realizacji inwestycji, a które są niezbędne dla funkcjonowania inwestycji, przy jednoczesnym ograniczeniu kompetencji wojewody jako organu administracji architektoniczno-budowlanej, należy dodać jeszcze jedno ważne zastrzeżenie: należy dostrzegać rolę tzw. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 17 specustawy przeciwpowodziowej pełna dokumentacja składająca się na wniosek inwestora o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji musi zawierać (obejmować) decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. ogłoszony w Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.; obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 353).

W świetle powyższych przepisów, decyzję o udzieleniu (każdemu inwestorowi) pozwolenia na realizację inwestycji przeciwpowodziowej należy uznać, za tzw. decyzję związaną. Przesądza o tym wprost art. 92 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może więc – bez wskazania bardzo poważnych powodów - przyjąć innych ustaleń niż w decyzji środowiskowej, ani też podjąć decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji sprzecznie z decyzją środowiskową. Ten sam organ nie ma swobodnej kompetencji do oceniania materiałów będących podstawą decyzji środowiskowej. Kompetencja w tym zakresie przysługuje organom wskazanym w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie.

Oczywiście związanie decyzją środowiskową nie jest bezrefleksyjne, automatyczne, nie jest prawnym wykluczeniem. W przypadkach poważnego naruszenia prawa przez RDOŚ organ architektoniczno-budowlany mógłby przyjąć odmienne stanowisko. Zasadą jednak jest przedstawione wyżej związanie (dla przykładu vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2581/11).

W rozpatrywanej sprawie należy również dostrzec, że skarżący brali udział w postępowaniu o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Nie zdołali jednak przekonać Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej "RDOŚ"), że ich nieruchomość jest niezbędna dla realizacji lub choćby dla funkcjonowania projektu (vide: uzasadnienie zaskarżonej decyzji). Nie mogą więc teraz przerzucać ani przenosić na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązków ani kompetencji RDOŚ.

12. W końcu należy odnieść się do zarzutu skarżących, według których pominięcie działek należących do skarżących stanowiło naruszenia art. 9 pkt 5 lit. b specustawy przeciwpowodziowej, a także art. 9 pkt 8 lit. f tej ustawy. Zdaniem skarżących organy administracji właściwe w sprawie nie wzięły pod uwagę faktu, że zaplanowana inwestycja "trwale ogranicza się sposób korzystania" skarżących z nieruchomości oraz nie dokonała ustaleń dotyczących "ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości".

W tej kwestii należy wyjaśnić, że użyte w ustawie pojęcia "ograniczeń" lub "ograniczania" nie odnoszą się do faktycznych przeszkód lub utrudnień w korzystaniu z własności nieruchomości, ale do ograniczeń wprowadzonych przez prawo, zasadniczo w drodze ustawy. Faktyczna niemożność posadowienia na określonym gruncie kilkukondygnacyjnego budynku, utrudnienie w dojeździe do nieruchomości (jeśli taki dojazd jest co do zasady możliwy), zmniejszenie rynkowej wartości nieruchomości, większe ryzyko związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, wyższe ryzyko szkód wynikających ze zniszczeń wywołanych przez wystąpienie powodzi i podobne niekorzystne dla właściciela stany rzeczy nie są "ograniczeniami w korzystaniu z nieruchomości" w rozumieniu specustawy. Ograniczeniem będzie dopiero prawny zakaz podejmowania określonych zachowań lub nakaz takich działań, który wyklucza inne konkretne zachowania właściciela bądź użytkownika wieczystego nieruchomości.

Inaczej mówiąc różnica między faktycznymi utrudnieniami w korzystaniu z własności nieruchomości a ograniczeniami prawnymi wywołującymi skutki przewidziane przez specustawę przeciwpowodziową, należy rozumieć tak, jak rozróżnienie między interesem faktycznym i interesem prawnym strony w świetle art. 28 k.p.a.

Co więcej ograniczeń prawa własności wprowadzanych przez specustawę przeciwpowodziową (i analogicznie specustawę drogową – ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tekst. jedn. Dz.U. 2015, poz. 2031 ze zm.) nie traktuje się także jako naruszeń art. 64 Konstytucji RP, bądź art. 1 protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284).

Przedstawione stanowisko znajduje pełne uznanie i potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (dla przykładu vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2807/15, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1591/16, w którym NSA oddalił skargę kasacyjną od wskazanego wyroku WSA.

Właśnie z powyższych względów organy administracji właściwe w sprawie (zwłaszcza organ odwoławczy) wyjaśniały, że należące do skarżących nieruchomości znajdują się już obecnie na tzw. terenie zalewowym, co powoduje rozmaite faktyczne i prawne ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. Nie są to wszakże ograniczenia wywołane przez realizowaną inwestycję. Wynikają one przede wszystkim z położenia działek nr ewid. [...] oraz [...], przy czym realizacja przedmiotowej inwestycji nie zmieni obecnego stanu rzeczy.

13. Przedstawione wyjaśnienia odnoszące się do zarzutów sformułowanych przez skarżących oraz stanowiska organu odwoławczego wskazują również, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ odwoławczy stwierdził określone braki, błędy lub uchybienia w decyzji Wojewody [...], a jednoczenie uznał, że nie występuje znaczący zakres okoliczności sprawy, który jest konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji. Nie było zatem ani podstawy do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji, ani też podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. Zdaniem Sądu rozpatrującego sprawę, wydanie decyzji kasatoryjno-reformatoryjnej było w pełni prawidłowe.

14. Kwestia nadania decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności została rozstrzygnięta odrębnym orzeczeniem i nie ma powodu obecnie się do niej odnosić. Sąd nie stwierdza przy tym naruszenia art. 25 ust. 1 specustawy przeciwpowodziowej.

15. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.