Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 655/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 47 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na zbieranie i transport odpadów w części dotyczącej zbierania odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. G. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "Firma Handlowo – Usługowa [...] 2 J. G." wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 czerwca 2014 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatowego z dnia 26 marca 2014 r., Nr [...], którą orzeczono o cofnięciu decyzji Starosty z dnia 21 lipca 2010 r. zezwalającej na zbieranie i transport odpadów J. G., w części dotyczącej zbierania odpadów, bez odszkodowania.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 26 marca 2014 r., Nr [...], Starosta po wszczęciu postępowania z urzędu orzekł o cofnięciu J. G. zezwolenia na zbieranie i transport odpadów udzielonego decyzją Starosty z dnia 21 lipca 2010 r., Nr [...], w części dotyczącej zbierania odpadów, bez odszkodowania. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21)

Decyzja ta podjęta została po ponownym rozpoznaniu sprawy wskutek decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia 27 września 2012 r. uchylającej decyzję Starosty 16 sierpnia 2012 r. orzekającą o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji przestawiono chronologicznie przebieg postępowania. Organ wskazał, że w dniu 25 października 2012 r. przeprowadzono kontrolę, w wyniku której stwierdzono, że nie działa prasa. Stwierdzono, że na działce sąsiedniej składowane był odpady w postaci zużytych urządzeń elektrycznych - lodówek, opon, foteli samochodowych, częściowo zdemontowanych pojazdów. W związku z tym, w stosunku do J. G. wszczęte zostało odrębne postępowanie.

W uzasadnieniu decyzji wskazano na szereg protestów osób zamieszkujących sąsiednie nieruchomości dotyczących prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej zarzucających jej uciążliwość w związku z hałasem, drganiami, zapachami, zanieczyszczeniem środowiska substancjami toksycznymi, w tym zanieczyszczeniem ziemi substancjami ropopochodnymi. Nadto zarzucono J. G. dokonywanie nielegalnego przerobu, demontażu i recyklingu pojazdów.

Organ ustalił, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący prowadził demontaż pojazdów, co potwierdził wyrok Sądu Rejonowego w L. z dnia 24 kwietna 2013 r. sygn. akt II W 471/13. Organ wskazał, że wyrok ten nie dotyczył przyjmowania przez punkt skupu odpadów pochodzących z recyklingu, co mogłoby stanowić podstawę cofnięcia zezwolenia.

Wskazano, że w dniu 7 listopada 2013 r., po wcześniejszym zawiadomieniu przedsiębiorcy, organ przeprowadził kontrolę przedmiotowego skupu surowców, która wykazała, że ewidencja skupu odpadów w przedsiębiorstwie J. G. jest prowadzona przy użyciu nieprawidłowych kodów odpadów.

Z kart przekazania odpadów wynikało, że Firma [...] przyjmowała metale żelazne pod kodem 19 12 02. Natomiast na mocy wydanego zezwolenia J. G. jest uprawniony do zbierania odpadów żelaznych wyłącznie pod kodem 16 01 17. Przedmiotowa kontrola wykazała także, że na kartach przekazania odpadów widniał odpad typu opakowania z metali (puszki aluminiowe) o kodzie 15 01 04, przekazywany przez zakład innym podmiotom gospodarczym. Zgodnie z zezwoleniem J. G. jest uprawniony do zbierania odpadów aluminiowych wyłącznie pod kodem 17 04 02.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że J. G. prowadząc ewidencję odpadów w oparciu o kody odpadów: 19 12 02 i 15 01 04, wykonywał ją niezgodnie ze stanem rzeczywistym, gdyż odpady te nie figurują w decyzji Starosty z dnia 21 lipca 2010 r.

Wobec powyższego Starosta pismem z dnia 25 listopada 2013 r. wezwał przedsiębiorcę do niezwłocznego zaniechania naruszeń oraz do przestrzegania warunków wynikających z zezwolenia na zbieranie odpadów z dnia 21 lipca 2010 r. poprzez prowadzenie prawidłowej ewidencji odpadów dopuszczonych w zezwoleniu do zbierania, w tym do prawidłowego oznaczania właściwymi kodami odpadów na dokumentach ewidencyjnych, powstrzymywania się od zbierania odpadów nieujętych w zezwoleniu, w tym odpadów o kodzie 15 01 04 (opakowań aluminiowych). Zobowiązując do przestrzegania powyższych warunków decyzjach Starosta wskazał termin przypadający na 60 dni od dnia otrzymania wezwania na usunięcie naruszeń.

Kontrola przestrzegania określonych wyżej warunków korzystania z zezwolenia na zbieranie odpadów nastąpiła w dniu 3 lutego 2014 r. Kontrola ta wykazała, że na większości kart przekazania odpadów widniały odpady ujęte w decyzji Starosty z dnia 21 lipca 2010 r. Natomiast dwa odpady zawarte w kartach nie były ujęte w zezwoleniu. Z jednej z kart przekazania odpadów wynikało, że J. G. w dniu 18 stycznia 2014 r. przyjął na teren punktu skupu odpad o kodzie 10 02 10 i rodzaju zgorzelina walcownicza, w ilości 23,550 Mg określony jako zendra, od Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego [...] K. S.. Powyższy odpad zgodnie z przyjętą klasyfikacją odpadów zaliczany jest do grupy 10 - odpadów z procesów termicznych oraz podgrupy 10 02- odpadów z hutnictwa żelaza i stali.

Kontrolujący stwierdzili także składowanie puszek aluminiowych zebranych w worki na terenie zakładu. J. G. wyjaśnił, że odpady te pochodzą z segregacji złomu. Na kartach przekazania odpadów zostały one ujęte pod kodem 15 01 04 i rodzajem odpadu, jako opakowania z metali. Jak wynika z kart przekazania odpady te przekazano do zakładu Przedsiębiorstwa Produkcyjno- Handlowo-Usługowego [...] Z. P., w L. – M. w dniach 29 listopada 2013 r., 13 grudnia 2013 r. oraz 8 stycznia 2014 r.

Organ stwierdził, że J.. G. nie zastosował się do wezwania Starosty z dnia 25 listopada 2013 r. zobowiązującego do zaniechania naruszeń, tj. do zakazu zbierania odpadów nieujętych w decyzji Starosty z dnia 21 lipca 2010 r. oraz do przestrzegania warunków wynikających z ww. zezwolenia. Z informacji ustalonych na podstawie sprawdzonej ewidencji odpadów wynika, że podmiot przyjmował na teren zakładu odpady, na które nie posiadał zezwolenia. Nie przestrzegał zatem obowiązujących przepisów. W związku z powyższym organ stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, co powodowało konieczność cofnięcia J. G. pozwolenia na zbieranie odpadów. Organ wskazał, że zezwolenie na transport odpadów nie zostało cofnięte z uwagi na fakt, że działanie niezgodne z posiadaną decyzją dotyczyło wyłącznie zbierania odpadów.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. G., przedstawiając szereg zarzutów w stosunku do pracowników Starostwa Powiatowego w L.. J. G. odniósł się również do zarzutów mieszkańców Osiedla R. w L., graniczącego z punktem skupu odpadów oraz do kwestii związanych z prowadzeniem demontażu pojazdów samochodowych. Wskazywał on, że od lat przeprowadzono na terenie jego zakładu wiele kontroli, które nie stwierdziły nieprawidłowości. J. G. stwierdził, że od 2012 r. nie prowadzi skupu złomu w postaci karoserii samochodowych, mimo, że zgodnie z wydaną decyzją może on skupywać karoserię i części samochodowe. Odnosząc się do sprawy skupu puszek aluminiowych oraz jednorazowego zakupu złomu o kodzie 10 02 10 odwołujący wskazał, iż były to drobne uchybienia. Stwierdził on, że puszki aluminiowe potraktował jako aluminium, na zbieranie którego ma pozwolenie. Natomiast zakupu złomu o kodzie 10 02 10 dokonał telefonicznie, jako odpadu z grupy 12 01 01. J. G. oświadczył, że przy prowadzeniu złomowiska może dochodzić do niedociągnięć, które na bieżąco usuwa. Wskazał on, że wydana decyzja jest krzywdząca, doprowadzi do likwidacji i bankructwa jego firmę, pozbawiając zatrudnienia kilkudziesięciu pracowników.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało J. G. do:

- przedłożenia kopii kart przekazania odpadów, sporządzonych przed dniem 7 listopada 2013 r., z których wynika przyjęcie odpadów o kodzie 15 01 04 (o których mowa w uzasadnieniu decyzji Starosty z dnia 26 marca 2014r.) oraz wskazania, komu przekazane zostały te odpady;

- przedłożenia kopii karty przekazania odpadów, z której wynika przyjęcie w dniu 18 stycznia 2014 r. odpadu o kodzie 10 02 10 (o której mowa w uzasadnieniu decyzji Starosty z dnia 26 marca 2014r.) oraz wskazanie, komu przekazany został ten odpad;

- przedłożenia kopii kart przekazania odpadów, sporządzonych pomiędzy dniem 7 listopada 2013 r. a 2 lutego 2014 r., z których wynika przekazanie odpadu o kodzie 15 01 04 (o których mowa w uzasadnieniu decyzji Starosty z dnia 26 marca 2014 r.) oraz wskazanie, czy odpady te przekazano następnie do Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Handlowo - Usługowego [...] w L. w dniach 29 listopada 2013 r., 13 grudnia 2013 r. oraz 8 stycznia 2014 r., ewentualnie o wskazanie, komu zostały przekazane odpady o kodzie 15 01 04, zebrane w okresie od 7 listopada 2013 r. do 2 lutego 2014 r.

W dniu 9 czerwca 2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło pismo J. G. wraz z załączonymi ośmioma kartami przekazania odpadu oraz jednym protokołem.

Rozpoznając odwołanie decyzją z dnia 25 czerwca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności podkreślił, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, które nastąpiło w dniu 23 stycznia 2013 r. Zgodnie z art. 232 nowej ustawy o odpadach zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenia na odzysk lub unieszkodliwianie odpadów wydane na podstawie przepisów dotychczasowych stają się odpowiednio zezwoleniami na zbieranie odpadów i zezwoleniami na przetwarzanie odpadów, w rozumieniu przepisów tej ustawy. Zgodnie natomiast z art. 246 ustawy o odpadach w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu, z zastrzeżeniem art. 237. Powyższe powoduje, że w postępowaniu dotyczącym cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów, które zostało wszczęte przed 23 stycznia 2013 r., należy stosować przepisy obowiązujące w dniu orzekania, a więc art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach.

Organ ustalił, że z dokumentów znajdujących się w aktach niniejszego postępowania wynika, że w czasie kontroli w dniu 7 listopada 2013 r. do punktu skupu prowadzonego przez J. G. przyjęto z Zakładu Zagospodarowania Odpadów "[...]" Sp. z o.o. w C. odpad o kodzie 15 01 04, opakowania z metalu (puszki aluminiowe), na których zbieranie odwołujący nie posiadał zezwolenia. Zgodnie z wymogami procedury wezwano przedsiębiorcę do przestrzegania warunków posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów, a w dniu 3 lutego 2014 r. na terenie zakładu przeprowadzono kontrolę, w trakcie której stwierdzono składowanie puszek aluminiowych w workach, które zdaniem strony pochodziły z segregacji odpadów. Nadto z kart przekazania odpadu z 29 listopada 2013 r. oraz 8 stycznia 2013 r. wynika, że w tych dniach odwołujący przekazał Przedsiębiorstwu Produkcyjno -Handlowo - Usługowemu "[...]" Z. P. opakowania z metali - puszki aluminiowe. Z. P. prowadzi działalność gospodarczą obejmującą przetwarzanie odpadów i złomu.

Wobec tego Kolegium stwierdziło, że pomimo wezwania do usunięcia uchybień przedsiębiorca nadal narusza warunki zezwolenia poprzez zbieranie puszek aluminiowych (odpad o kodzie 15 01 04).

Według organu odwoławczego o tym, że w okresie od 28 listopada 2013 r. (dzień odebrania wezwania do usunięcia naruszeń) do dnia 3 lutego 2014 r. miało miejsce zbieranie przez J. G. odpadu w postaci puszek aluminiowych świadczą następujące okoliczności, mające związek z ustawową definicją "zbierania odpadów":

- w w/w okresie miał miejsce transport odpadu o kodzie 15 01 04 do miejsca przetwarzania Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Handlowo - Usługowego "[...]" Z. M.;

- w dniu 3 lutego 2014 r. stwierdzono, że w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej przez odwołującego znajdują się puszki, które jak stwierdził J. G. pochodzą z segregacji (sortowania);

- nawet jeżeli fakt pozostawania puszek w obrębie przedsiębiorstwa J. G. był tylko tymczasowy, można uznać tę okoliczność za magazynowanie odpadów, o którym mowa w art. 3 pkt 5 ustawy o odpadach, tymczasowe magazynowanie odpadów jest bowiem jedną z form "zbierania odpadów".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przychyliło się do stanowiska organu I instancji, że w przypadku J. G. miało miejsce naruszenie warunków decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów, które to naruszenie nie zostało usunięte. Zwrócono przy tym uwagę na bezwzględną sankcję wynikającą z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, który zobowiązuje starostę do cofnięcia zezwolenia w każdym przypadku stwierdzenia nawet niewielkiego uchybienia warunkom decyzji. Nadto organ wskazał, że protesty mieszkańców osiedla R. oraz prowadzenie przez J.. G.. w przeszłości demontażu pojazdów samochodowych, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej w trybie art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie powołując się na niewspółmierność zastosowanej kary w postaci cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów do rozmiaru naruszeń. Według skarżącego, wywiązał się on z zaleceń wskazanych przez Starostę. Odpady wskazane w decyzji zostały usunięte ze skupu i przygotowano wniosek o rozszerzenie pozwolenia o brakujące kody. Skarżący podkreślił, że prowadząc swoją działalność podejmuje wszelkie kroki niezbędne i konieczne dla ochrony środowiska oraz stara się minimalizować negatywny wpływ tej działalności na sąsiednie zabudowania. W odniesieniu do znajdujących się na terenie zakładu puszek aluminiowych skarżący wyjaśnił, że nie były to nowe odpady, ale odpady umieszczone w pojemnikach, posegregowane, magazynowane i przygotowane do dalszego transportu. Podkreślił również, że w tego rodzaju działalności często zdarzają się błędy klasyfikacyjne polegające na nadawaniu odpadom mylnych kodów. Odpady mylnie zaklasyfikowane dotarły do skupu i w celu ich dalszego przekazania wystąpiła konieczność składowania przez pewien okres.

Skarżący podkreślił, że wobec zaistniałych u niego nieprawidłowości, które nie spowodowały jednak szkody w środowisku, ani nie stanowiły przestępstwa przeciw środowisku, zastosowano najbardziej rygorystyczną sankcję w postaci cofnięcia zezwolenia. Stawia to skarżącego w obliczu groźby zakończenia działalności i konieczności zwolnienia pracowników. Z tego powodu zarzuca niewspółmierność zastosowanej represji w stosunku do zaistniałych naruszeń. Zarzucono również brak uwzględnienia całokształtu działań podjętych przez skarżącego w kierunku zmniejszenia niekorzystnych oddziaływań przedsiębiorstwa, w tym redukcji hałasu poprzez podwyższenie ogrodzenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów stanowił art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 21), zwanej dalej ustawą.

Skarżący uzyskał zezwolenie na zbieranie i transport odpadów na podstawie przepisów ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.) Ustawa ta utraciła moc z dniem 23 stycznia 2013 r., na podstawie art. 252 nowej ustawy o odpadach. Organy właściwie orzekły na podstawie przepisów ustawy z 2012 r. O konieczności zastosowania nowych przepisów w niniejszej sprawie przesądzają brak przepisów intertemporalnych w nowej ustawie, treść art. 232 ust. 1 ustawy z 2012 r., zgodnie z którym zezwolenia na zbieranie odpadów, na ich odzysk lub unieszkodliwianie, wydane na podstawie przepisów dotychczasowych stają się – odpowiednio – zezwoleniami na zbieranie odpadów bądź ich przetwarzanie, w rozumieniu przepisów ustawy z 2012 r. oraz ogólna zasada, zgodnie z którą organy stosują przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie wydania orzeczenia, o ile ustawodawca nie postanowi wyraźnie inaczej.

Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy, jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości. W przypadku gdy posiadacz odpadów, o którym mowa w ust. 1, mimo wezwania, nadal narusza przepisy ustawy lub działa - niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania (ust. 2). Cofnięcie zezwolenia powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem. Posiadacz odpadów, któremu cofnięto zezwolenie, jest zobowiązany do usunięcia skutków działalności na własny koszt. Zgodnie z art. 47 ust. 7 ustawy nie wydaje się zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, jeżeli wniosek dotyczy uprawnień wnioskodawcy objętych decyzją o cofnięciu zezwolenia, o której mowa w ust. 2, a nie minęły 2 lata od dnia, gdy decyzja o cofnięciu zezwolenia stała się ostateczna.

Skutki wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia są zatem dwojakie - posiadacz odpadów jest zobowiązany do zakończenia działalności oraz usunięcia na własny koszt odpadów i skutków prowadzonej działalności, nadto w okresie 2 lat od uzyskania przez decyzję cofającą zezwolenie przymiotu ostateczności nie może on uzyskać nowego zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Stanowi to dodatkową sankcją za naruszenie przepisów ustawy lub warunków zezwolenia.

Organ w zaskarżonej decyzji wskazał, że sankcja wynikającą z art. 47 ust. 2 ustawy ma charakter bezwzględny, przepis ten zobowiązuje starostę do cofnięcia zezwolenia w każdym przypadku stwierdzenia nawet niewielkiego uchybienia warunkom decyzji. W ocenie Sądu pogląd taki nie jest słuszny.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazano, że odpowiedzialność przewidziana w art. 47 ustawy oparta jest na idei bezprawności, w związku z czym jest ona odpowiedzialnością obiektywną. Oznacza to, iż wystarczającą podstawą do zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia jest konkretne zachowanie, naganne z punktu widzenia treści normy prawnej oraz zobiektywizowanych zakazów lub nakazów z normy tej wynikających. Decyzja o cofnięciu udzielonego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie m.in. zbierania odpadów ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku niezastosowania się posiadacza odpadów do wystosowanego do niego wezwania, o jakim mowa w art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, organ jest zobowiązany wydać decyzję o cofnięciu udzielonego zezwolenia. (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. II GKS 971/12 LEX nr 1425005, wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. II OSK 1405/11 LEX nr 1367254)

Nie kwestionując, co do zasady, stanowiska w tym zakresie, wskazać należy, że organ wydający decyzję o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów, w każdym przypadku uwzględnić musi stan faktyczny konkretnej sprawy. Przepis art. 47 ust. 3 ustawy ma charakter sankcji za nieprzestrzeganie warunków udzielonego zezwolenia. Skutki cofnięcia zezwolenia są daleko idące. Podmiot prowadzący działalność gospodarczą nie tylko zobowiązany jest zakończyć prowadzoną działalność, lecz nie będzie mógł uzyskać zezwolenia na jej prowadzenie przez okres kolejnych 2 lat. Kwalifikacja zachowania jako niezgodnego z wydanym zezwoleniem, uzasadniającego cofnięcie tego zezwolenia, nie może być automatyczna, i pozbawiona jakichkolwiek elementów ocennych, w zakresie wagi i skutków działania bądź zaniechania podmiotu, posiadającego zezwolenie. Niewątpliwie założeniem ustawodawcy przy wprowadzeniu normy art. 47 ustawy było doprowadzenie do sytuacji respektowania warunków decyzji w określonym celu. Celem tym jest nie tyle poszanowanie wydanego aktu, jakim jest decyzja administracyjna, lecz przede wszystkim zapewnienie realizacji założeń ustawy oraz ochrona środowiska przed działaniem niezgodnym z zezwoleniem. Sankcja w postaci zakazu prowadzenia działalności przez okres 2 lat wprowadzona została przez ustawodawcę w celu zdyscyplinowania prowadzących zbiórkę odpadów i zapobieżenia naruszeniom ustawy oraz treści wydanej decyzji. W ocenie Sądu, zarówno sankcja polegająca na cofnięciu zezwolenia, jak i sankcja związana z brakiem możliwości uzyskania zezwolenia przez okres dwóch lat od uostatecznienia się decyzji nie może być powiązana z uchybieniami, które nie mają istotnego znaczenia z punktu widzenia celu ustawy i warunków wydanego zezwolenia. Stosując te sankcje organ powinien uwzględnić postępowanie uprawnionego do zbierania odpadów, w tym okoliczności naruszenia warunków zezwolenia.

Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy w zezwoleniu na zbieranie odpadów określa się:

1) numer identyfikacji podatkowej (NIP) i numer REGON posiadacza odpadów, o ile został nadany;

2) rodzaje odpadów przewidywanych do zbierani

3) oznaczenie miejsca zbierania odpadów;

4) wskazanie miejsca i sposobu magazynowania oraz rodzaju magazynowanych odpadów;

5) opis metody lub metod zbierania odpadów;

6) dodatkowe warunki zbierania odpadów, jeżeli wymaga tego specyfika odpadów, w szczególności niebezpiecznych, lub potrzeba zachowania wymagań ochrony życia lub zdrowia ludzi lub środowiska;

7) wymagania wynikające z przepisów odrębnych.

Stanowiące podstawę wydania decyzji naruszenie warunków zezwolenia przez skarżącego dotyczyło wykroczenia poza katalog odpadów przewidywanych do zbierania.

Podkreślić należy, że cofnięcie zezwolenia może nastąpić wyłącznie po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 47 ustawy. Organ po stwierdzeniu, że podmiot, któremu udzielono zezwolenia narusza jego warunki, winien wezwać go do zaniechania naruszeń. Wydanie decyzji jest uzasadnione jedynie w przypadku, jeżeli mimo wezwania podmiot zobowiązany w dalszym ciągu dopuszcza się działania sprzecznego z warunkami udzielonego zezwolenia.

W niniejszej sprawie, oceniając zasadność cofnięcia zezwolenia należy zatem uwzględnić tylko te działania skarżącego naruszające warunki pozwolenia, które kontynuował on, mimo wezwania, w okresie między otrzymaniem wezwania a kontrolą przeprowadzoną w dniu 3 lutego 2014 r. Ustalenia organu I instancji w tym zakresie wskazują na jednorazowe przyjęcie odpadu o kodzie 19 12 02, do którego skarżący, zgodnie z zezwoleniem nie był uprawniony oraz zbieranie odpadów opakowaniowych z metalu - aluminium o kodzie 15 01 04, nieobjętych zezwoleniem.

W sytuacji, gdy skarżący wskazywał na jednorazowość przyjęcia odpadu o kodzie o kodzie 19 12 02 wskutek jego błędnej kwalifikacji oraz podjęcie działań w celu jego usunięcia ze składowiska odpadów organ winien dokonać ustaleń w tym zakresie. Organ I instancji zaniechał dokonania takich ustaleń. Organ II instancji pominął w rozważaniach ten przypadek naruszenia warunków zezwolenia, nie traktując go jako podstawy faktycznej cofnięcia zezwolenia.

W ocenie Sądu, odnośnie do zgorzeliny walcowej, należy stwierdzić, iż co do zasady, jednorazowe przyjęcie odpadu, który nie figuruje w decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów, jeżeli nastąpiło w wyniku omyłki, której skutki zostały szybko usunięte, nie powinno być podstawą uznania, iż podmiot, który uzyskał zezwolenie działa niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.

Organy obu instancji jako podstawę cofnięcia zezwolenia wskazywały fakt zbierania bądź magazynowania puszek aluminiowych na terenie zakładu. J. G. wyjaśniał, że odpady te pochodzą z segregacji złomu, wskazywał także na ich przyjmowanie na teren składowiska, jako odpadów aluminiowych, z uwagi na brak świadomości, że stanowią one odrębny rodzaj odpadów – opakowaniowych.

Stanowisko organu II instancji, że transport przez skarżącego w okresie od 28 listopada 2013 r. do 3 lutego 2014 r. odpadów do Przedsiębiorstwa Produkcyjno- Handlowo-Usługowego "[...]" Z. M. odpadu o kodzie 15 01 04 świadczy o naruszeniu warunków zezwolenia jest uzasadnione, jedynie o tyle, że w tym czasie odpady znajdowały się w przedsiębiorstwie skarżącego i zostały z niego usunięte. Organ nie ustalił natomiast w jakich okolicznościach i kiedy odpady te zostały przez skarżącego przyjęte na składowisko. Nadto w czasie kontroli na terenie przedsiębiorstwa skarżącego stwierdzono magazynowanie puszek aluminiowych. Także w tym przypadku, organ nie ustalił sposobu i terminu przyjęcia ich na składowisko, ani przyczyny, z jakiej nie zostały one z niego usunięte. Organ nie ustalił także ilości opakowań aluminiowych sprzecznie z zezwoleniem pozostających na terenie przedsiębiorstwa.

Organ w zaskarżonej decyzji powołał się na treść art. 3 pkt 5 ustawy, który stanowi, że przez magazynowanie odpadów rozumie się czasowe przechowywanie odpadów obejmujące m.in. tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów. Zgodnie z art. 25 ust. 3 ustawy magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. Magazynowanie odpadów zostało w art. 25 ust. 3 ustawy ujęte jako element zbierania odpadów. Faktu magazynowania odpadów w postaci puszek aluminiowych nie można jednak w niniejszej sprawie utożsamiać z ich zbieraniem. Samo przekazanie odpadów w okresie podlegającym kontroli innemu podmiotowi świadczyć może także o wypełnieniu obowiązku pozbycia się odpadów zgromadzonych przed wezwaniem do zaniechania naruszeń zezwolenia. Niewątpliwym jest, że skarżący był zobowiązany usunąć odpady z opakowań aluminiowych, których istnienie wykazała pierwsza kontrola, przeprowadzona w dniu 7 listopada 2014 r.

Organ winien uzupełnić materiał dowodowy, celem ustalenia w jaki sposób, kiedy, w jakiej ilości opad w postaci puszek aluminiowych znalazł się na składowisku i dlaczego nie został z niego usunięty, mimo zapowiedzianej kontroli. Nadto organ winien dokonać ustaleń odnośnie skali prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej i ilości odpadów przejmowanych dziennie na składowisko, celem określenia proporcji zaistniałego naruszenia w stosunku do całokształtu tej działalności.

Zaniechanie organu ustalenia wszystkich okolicznością istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy naruszyło art. 7 i 77 k.p.a.

Po dokonaniu ustaleń faktycznych organ winien rozważyć czy waga zaistniałych naruszeń uzasadnia cofnięcie zezwolenia. Odnośnie odpadów opakowaniowych z aluminium organ winien wziąć pod uwagę, że w niniejszej sprawie skarżący, co do zasady, jest uprawniony do zbierania odpadów i złomów metalicznych oraz stopów metali w tym aluminium o kodzie 17 04 02. Naruszenie warunków decyzji przez zbieranie bądź magazynowanie puszek aluminiowych wiąże się z faktem, iż skarżący nie ma zezwolenia na zbieranie odpadów opakowaniowych, do jakich należą puszki. Organ dokonując oceny wagi stwierdzonych naruszeń winien rozważyć wszystkie okoliczności związane z przyjęciem odpadów, jak również uwzględnić skalę prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej. Szczegółowa ocena w tym zakresie będzie jednak możliwa dopiero po dokonaniu przez organ brakujących ustaleń odnośnie okoliczności związanych z przyjęciem odpadów.

Organ odwoławczy słusznie wskazał, że protesty mieszkańców osiedla Roszarniczego oraz prowadzenie przez J. G. w przeszłości demontażu pojazdów samochodowych, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej w trybie art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozstrzygając sprawę organ, winien uwzględnić zawartą w mniejszym wyroku ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana, w niniejszej sprawie brak jest bowiem argumentów przemawiających za realizacją wadliwej decyzji, której wykonanie naraża stronę na szkodę. Orzeczenie to wyłącza skuteczność decyzji w okresie od daty wydania wyroku do prawomocnego zakończenia sprawy.

W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym kwotę 200 zł tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego, kwotę 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów wynagrodzenia adwokata, których wysokość ustalono stosownie do nakładu pracy i charakteru sprawy w granicach stawek wynikających z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).