Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2502/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 178 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1427
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej - t.j.
article: art.7, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 185/19 w sprawie ze skargi M.F. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie z dnia 17 stycznia 2019r., nr 1/KW/2019 w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika z tytułu braku mieszkania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 185/19 oddalił skargę M.F. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie z dnia 17 stycznia 2019 r., nr 1/KW/2019 w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika z tytułu braku mieszkania.

W uzasadnieniu sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Przedmiotem skargi M.F. (zd. M.) jest decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie (dalej: "DOSW") z dnia 17 stycznia 2019 r. nr 1/2019 utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia 7 grudnia 2018 r. nr 1 w sprawie zobowiązania szer. M.F. do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania za okres od [...].08.2019 r. do [...].10.2018 r. w kwocie [...] zł w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego stanie się ostateczna. W podstawie prawnej decyzji przywołano art. 104, 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 2096, ze zm.; dalej: "K.p.a."), art. 178 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1542, ze zm. dalej: "u.S.W."), §§ 1-4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania (Dz.U. z 2010r. Nr 137, poz. 920).

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne.

M.M. wnioskiem z [...] marca 2015 r. wystąpiła do Dyrektora Zakładu Karnego w [...] o przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, w efekcie którego organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr 8/B/2015 przyznał funkcjonariuszce z dniem [...] marca 2015 r. równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania.

Z przedłożonego organowi I instancji odpisu skróconego aktu małżeństwa wynika, że w dniu [...] sierpnia 2018 r. strona zawarła związek małżeński z [...]. S.F., funkcjonariuszem Zakładu Karnego w [...].

W dniu [...] listopada 2018 r. Dyrektor Zakładu Karnego w [...] decyzją nr 44/B/2018 stwierdził utratę uprawnień skarżącej do otrzymania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania z dniem [...] sierpnia 2018 r., a następnie organ ten w dniu [...] grudnia 2018 r. decyzją nr 1 orzekł o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przyczyną wydania decyzji był fakt zawarcie małżeństwa z funkcjonariuszem, który otrzymał już pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Od decyzji tej M.F., reprezentowana przez adw. A.K., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie jej uchylenie w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Olsztynie opisaną na wstępnie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach wskazano, że kwestię przyznawania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, reguluje rozdział 18 u.S.W. pt. "Mieszkania funkcjonariuszy". W myśl art. 178 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy funkcjonariuszowi SW w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania po spełnieniu warunku tj. dotyczącego braku tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej oraz warunek nie przyznania funkcjonariuszowi lub jego małżonkowi pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust. 1 u.S.W. Tryb szczególny przyznawania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania określa art. 178 ust. 2 pkt 1 i 2, który w tej sprawie nie ma zastosowania. Mając na uwadze przytoczone okoliczności faktyczne i prawne, z dniem 18 sierpnia 2018 r. organ wstrzymał równoważnik pieniężny wskazując na art. 178 ust. 1 pkt 2 u.S.W., gdyż małżonek funkcjonariuszki otrzymał taka pomoc finansową. Zasady zwrotu równoważnika określają przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania. I tak stosownie do § 4 kwota nienależnie pobranego przez funkcjonariusza równoważnika pieniężnego podlega zwrotowi do kasy jednostki organizacyjnej SW, w której funkcjonariusz pobierał równoważnik pieniężny, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego stała się ostateczna.

Wyjaśniono, że decyzją z 21 listopada 2018 r. organ I instancji cofnął skarżącej uprawnienie do otrzymywania równoważnika pieniężnego, a w związku z faktem nie kwestionowania decyzji o cofnięciu uprawnienia, nielogicznym pozostaje i bezprzedmiotowym odwołanie kwestionujące obowiązek zwrotu nienależnie pobranego równoważnika. Uznano, że zaistniała przesłanka z § 4 cyt. rozporządzenia, zatem odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Na tę decyzję M.F. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.

Sąd I instancji powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd zauważył, że spór sprowadza się jedynie do kwestii czy w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżąca jako funkcjonariusz Służby Więziennej w efekcie zawarcia związku małżeńskiego z innym funkcjonariuszem tej formacji mundurowej utraciła uprawnienie do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i w efekcie tej okoliczności zobowiązana jest do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika od dnia zawarcia związku małżeńskiego.

Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 178 ust. 1 u.S.W. funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu (pkt 1); funkcjonariuszowi lub jego małżonkowi nie przyznano pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust. 1 (pkt 2). Z przedstawionego stanu prawnego wynika wniosek, że prawo do uzyskania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego powstaje wówczas, gdy nie zostało zrealizowane określone w art. 171 prawo funkcjonariusza w służbie stałej do lokalu mieszkalnego i jednocześnie nie występują negatywne przesłanki wynikające z art. 178 ust. 1 pkt 2 tj. gdy nie przyznano funkcjonariuszowi lub jego małżonkowi pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust. 1. W tym miejscu zaś pozostaje wyjaśnić, że stosownie do art. 184 ust. 1 u.S.W. funkcjonariuszowi w służbie stałej, który spełnia warunki do przydziału lokalu mieszkalnego, a który lokalu tego nie otrzymał na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. W razie zbiegu uprawnień do pomocy finansowej z tytułu służby obojga małżonków świadczenie to przysługuje tylko jednemu z nich (ust. 2 tego przepisu).

Powyższe oznacza, w sposób nie budzący wątpliwości, że w przypadku małżonków pozostających w służbie prawo do pomocy mieszkaniowej przysługuje tylko jednemu z nich. Konsekwencja takiego podejścia ustawodawcy jest właśnie regulacja art. 178 ust. 1 pkt 2 u.S.W. co do braku podstawy do przyznania pomocy w postaci równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania w sytuacji, gdy pomoc finansową przyznano małżonkowi na podstawie art. 184 ust. 1.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.F., zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "P.p.s.a.") – zarzuciła mu:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na ostateczną decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie z dnia 17 stycznia 2019 r. nr 1/2019, utrzymującą w mocy decyzje Dyrektora Zakładu Karnego w [...] o nr 1 z dnia 7 grudnia 2018 r., w sytuacji gdy decyzje zarówno organu I, jak i II instancji zostały wydane z naruszeniem:

a) prawa materialnego, tj. art. 178 ust. 1 pkt 2 u.S.W. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i wadliwe przyjęcie, iż w rozpoznawanym stanie faktycznym, przepis ten ma zastosowanie, w sytuacji gdy małżonek odwołującej otrzymał pomoc finansową przed zawarciem związku małżeńskiego, a dodatkowo między małżonkami istnieje ustrój rozdzielności majątkowej małżeńskiej, a także skarżąca spełnia przesłanki do otrzymania świadczenia za brak lokalu, bowiem jej małżonek nie posiada własnego lokalu mieszkalnego;

przepisów postępowania, tj.;

b) art. 7 K.p.a. poprzez brak zbadania przez organ wszystkich okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

c) art. 80 K.p.a. polegające na dokonaniu nieprawidłowej oceny stanu faktycznego na podstawie zebranego materiału dowodowego, zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz pominięciu okoliczności mających istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia (w szczególności faktu skorzystania z pomocy finansowej przez aktualnego małżonka skarżącej przed zawarciem przez nich związku małżeńskiego, jak również faktu, iż pomoc ta w całości skonsumowana została w trakcie poprzedniego małżeństwa małżonka skarżącej oraz okoliczności, iż małżonek skarżącej na skutek rozwodu oraz podziału majątku nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby, jak również nie dysponuje tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego w tej miejscowości);

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozważenie wszystkich aspektów sprawy, w tym m.in. okoliczności czy małżonek skarżącej aktualnie posiada tytuł prawny do lokalu, w jaki sposób została skonsumowana pierwotnie udzielona pomoc finansowa małżonkowi skarżącej, jak również czy skarżąca z niej w jakikolwiek skorzystała lub mogła skorzystać,

w konsekwencji:

3) błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treści orzeczenia polegający na bezzasadnym, niczym nie popartym ustaleniu, iż małżonek skarżącej posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, a tym samym skarżąca z dniem ślubu utraciła prawo do równoważnika za brak mieszkania, bowiem prawidłowa i dogłębna analiza materiału dowodowego, jak również twierdzeń skarżącej wskazywała jednoznacznie, iż małżonek skarżącej w chwili zawarcia związku małżeńskiego nie posiadał i nie posiada do chwili obecnej lokalu mieszkalnego, a pierwotnie udzielona pomoc finansowa została skonsumowana przez ówczesne małżeństwo, na skutek zaś rozwodu nieruchomość przyznana została byłej małżonce

- które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowały oddaleniem skargi skarżącej, a tym samym jest ona zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za brak lokalu mieszkalnego.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie z dnia 17 stycznia 2019 r. nr 1/2019, utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w [...] o z dnia 7 grudnia 2018 r. nr 1, w całości; na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 210 § 1 P.p.s.a. o zasądzenie od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu poniesionych przez nią kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych oraz o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci wyroku o rozwód wraz z podziałem majątku, poświadczenia zameldowania oraz odpisu księgi wieczystej nieruchomości, w której zamieszkuje skarżąca wraz z małżonkiem, na okoliczność spełnienia przesłanek do pobierania równoważnika za brak mieszkania oraz na okoliczność, iż nieruchomość, na która została przyznana pomoc finansowa małżonkowi skarżącej została przyznana byłej małżonce na skutek rozwodu, a tym samym pozostała w jej majątku. Ponadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie podnieść należy, że w kontekście powołania w skardze kasacyjnej wyłącznie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. tj. naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, wątpliwe jest czynienie zarzutów z naruszenia przepisów o charakterze materialnoprawnym, gdyż podstawa kasacyjna w tym zakresie nie została sformułowana (ich naruszenie mogło być podnoszone w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Ubocznie jedynie stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 178 ust. 1 pkt 2 u.S.W. poprzez jego niewłaściwą wykładnię nie znajduje uzasadnienia. Treść tego przepisu jest jasna: funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli funkcjonariuszowi lub jego małżonkowi nie przyznano pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust. 1. Przepis ten nie kreuje żadnych innych, dodatkowych warunków jego zastosowania. Zatem jego wykładnia i zastosowanie nie są uzależnione, wbrew temu co sugeruje strona skarżąca kasacyjnie, np. od tego kiedy małżonek odwołującej otrzymał pomoc finansową (przed, czy po zawarciu związku małżeńskiego; w trakcie poprzedniego, czy aktualnego związku małżeńskiego), od tego czy między małżonkami istnieje ustrój rozdzielności majątkowej małżeńskiej, a także czy jej małżonek posiada własny lokal mieszkalny (zresztą ta przesłanka została wyrażona w innej, niezaskarżonej części redakcyjnej art.178 u.S.W.). Nadto przesłanki te były już przedmiotem badania w postępowaniu zakończonym decyzją nr 44/B/2018 z dnia 21 listopada 2018 r., na mocy której organ I instancji cofnął skarżącej uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania.

W konsekwencji nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia art.7 i 80 K.p.a. poprzez brak zbadania przez organ wszystkich okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz na dokonaniu nieprawidłowej oceny stanu faktycznego na podstawie zebranego materiału dowodowego oraz pominięciu okoliczności mających istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia (w szczególności faktu skorzystania z pomocy finansowej przez aktualnego małżonka skarżącej przed zawarciem przez nich związku małżeńskiego, jak również faktu, iż pomoc ta w całości skonsumowana została w trakcie poprzedniego małżeństwa małżonka skarżącej oraz okoliczności, iż małżonek skarżącej na skutek rozwodu oraz podziału majątku nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby oraz nie dysponuje tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego w tej miejscowości). Okoliczności te wynikają bowiem jednoznacznie ze zgromadzonego materiału dowodowego i ani organy, ani Sąd I instancji ich nie kwestionowały. Zebrany materiał dowodowy został także prawidłowo oceniony. Nie budzi żadnych wątpliwości, że małżonek skarżącej [...]. S.F., funkcjonariusz Zakładu Karnego w [...] skorzystał z przysługującego mu prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego poprzez budowę domu jednorodzinnego położonego w miejscowości pobliskiej - decyzja Dyrektora zakładu Karnego w [...] z [...] czerwca 2010 r., nr 2/PM/2010 (co spełnia przesłanki z art.184 ust. 1 i 2 u.S.W.). Fakt, że małżonek skarżącej nie posiadał w chwili zawarcia związku małżeńskiego ze skarżącą i nie posiada do chwili obecnej lokalu mieszkalnego, "a pierwotnie udzielona pomoc finansowa została skonsumowana przez ówczesne małżeństwo" (na skutek podziału majątku dorobkowego nieruchomość – wybudowana m.in. także z publicznych środków finansowych otrzymanych w ramach udzielonej funkcjonariuszowi pomocy - przyznana została byłej małżonce funkcjonariusza) nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Istotny jest wyłącznie fakt otrzymania przez małżonka takiej pomocy w trybie art.184 ust.1 u.S.W.

Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika z tytułu braku mieszkania, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd ten analizował i oceniał prawidłowość rozpoznania przedmiotowej sprawy w świetle art. 178 ust. 1 pkt 1 i 2 u.S.W. oraz §§ 1-4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania.

W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, Lex nr 337811; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Strona skarżąca kasacyjnie wiąże zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. ewentualnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. "poprzez nierozważenie wszystkich aspektów sprawy, w tym m.in. okoliczności czy małżonek skarżącej aktualnie posiada tytuł prawny do lokalu, w jaki sposób została skonsumowana pierwotnie udzielona pomoc finansowa małżonkowi skarżącej, jak również czy skarżąca z niej w jakikolwiek skorzystała lub mogła skorzystać". Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. w żaden sposób nie wiąże się z rozważaniem okoliczności sprawy, lecz określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. Naruszenie art.134 P.p.s.a. wymagałby powiązania z konkretnymi przepisami dotyczącymi rozpoznawanej sprawy, których naruszenie przez organ wskazywałoby, że nie działał on na podstawie i w granicach prawa. Tego wymogu konstrukcyjnego skarga kasacyjna nie spełnia. Złamania art. 134 § 1 P.p.s.a. nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – Sąd I instancji powinien uwzględnić z urzędu. Takiej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konwalidować, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745).

Jak wskazano wyżej kolejny, podany jako naruszony, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Co istotne przepis ten nie był stosowany przez Sąd I instancji, a więc nie mógł być przez niego naruszony. Oznacza to także, że prawidłowo został zastosowany przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.