Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1005/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 44 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 12 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 747/16 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z [...] września 2016 r. w przedmiocie uchylenia decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, ze wnioskiem z 15 października 2015 r. Spółka wystąpiła do Wójta Gminy Siemiatycze o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa farmy elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie gminy [...]".

W toku postępowania Stowarzyszenie B. (dalej: Stowarzyszenie) wniosło o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu.

Postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. Wójt Gminy Siemiatycze odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Stowarzyszenie złożyło zażalenie na to postanowienie. Postanowieniem z [...] lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uchyliło postanowienie organu I instancji i dopuściło Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu.

Decyzją z [...] lipca 2016 r. Wójt Gminy Siemiatycze stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia.

Odwołanie od tej decyzji wniosło Stowarzyszenie.

Decyzją z [...] września 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że [...] lipca 2016 r. weszła w życie ustawa z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 961 ze zm.; dalej: u.i.e.w.). Akt ten określa warunki i tryb lokalizacji oraz budowy elektrowni wiatrowych, a także warunki lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem organu odwoławczego, kluczowym elementem postępowania wyjaśniającego mającego na celu wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowych, jest obecnie ustalenie odległości od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, w której mogą być lokalizowane i budowane elektrownie wiatrowe. Tego rodzaju ustaleń brak jest w decyzji organu I instancji, ponieważ przepisy u.e.i.w. weszły w życie już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, ale przed złożeniem odwołania. Zdaniem organu odwoławczego, konieczny do wyjaśnienia zakres postępowania wyjaśniającego uzasadniał wydanie decyzji kasacyjnej.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka.

Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w wyniku zmiany stanu prawnego postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji stało się niekompletne, bowiem brak w nim było jakichkolwiek rozważań zmierzających do ustalenia istotnych elementów stanu faktycznego – w zakresie odległości od planowanych budowli elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych albo budynków o funkcji mieszanej, w skład których wchodzi funkcja mieszkaniowa. Tak kluczowa kwestia nie może być ustalana wyłącznie przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., bowiem stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że kwestia dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu została rozstrzygnięcia w ostatecznym postanowieniu z [...] lutego 2016 r. Brak więc było podstaw do ponownej analizy tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.

Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa) przez "bezpodstawne uwzględnienie skargi Stowarzyszenia". Nastąpiło to w wyniku przyjęcia przez Sąd I instancji, że do uznania Stowarzyszenia za podmiot działający na prawach strony w tym postępowaniu wystarczające jest oparcie się na brzmieniu celów statutowych "hasłowo" zadeklarowanych w jego regulaminie, bez przeprowadzenia jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia, czy Stowarzyszenie faktycznie prowadzi w jakimkolwiek zakresie zgłoszoną działalność.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 15 ust. 3 u.i.e.w. Zdaniem Spółki, decyzja kasacyjna zawierała przedwczesne odniesienie się do istoty sprawy, co polegało na uznaniu, że u.i.e.w., która weszła w życie po wydaniu decyzji środowiskowej, powinna znaleźć zastosowanie w sprawie, co wpłynęłoby na treść rozstrzygnięcia organu I instancji. Ponadto błędnie uznano, że niezastosowania przepisów u.i.e.w. obarczone jest "wadą niekompletności".

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej. Sąd I instancji słusznie bowiem orzekł, że Stowarzyszenie B. zostało prawidłowo dopuszczone do udziału w tym postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Z treści statutu tego stowarzyszenia jednoznacznie bowiem wynika, że jego celem jest w szczególności podejmowanie działalności na rzecz zapewnienia pełnej ochrony i nienaruszalności środowiska, jak i ograniczenia oddziaływania w środowisko. Dotyczy to także jego działalności na rzecz ochrony dziedzictwa przyrodniczego, a w szczególności zapewnienia pełnej ochrony interesów społeczności lokalnej i ochrony przyrody. Oznacza to, że wbrew zarzutom kasacyjnym nie został naruszony w tej sprawie art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej, ponieważ Stowarzyszenie dopuszczono do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., a nie na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej. Jest to bowiem w świetle powyższego przepisu organizacja ekologiczna, która prowadzi działalność statutową w zakresie ochrony środowiska i ochrony przyrody, o której także stanowi przepis art. 3 pkt 10 ustawy środowiskowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 144/11, LEX nr 1252074).

Po drugie, nie jest także zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 15 ust. 3 ustawy z 20 maja 2016 r. u.i.e.w. Sąd I instancji prawidłowo bowiem orzekł, że decyzja kasacyjna organu odwoławczego z [...] września 2016 r. została wydana już po wejściu w życie u.i.e.w. w dniu 16 lipca 2016 r. Oznacza to, że organ I instancji, biorąc pod uwagę, że decyzja kasacyjna organu odwoławczego została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., będzie zobowiązany, ponownie rozpatrując tę sprawę, dokonać analizy i oceny zastosowania przepisów u.i.e.w. w tym nowym stanie prawnym. Natomiast art. 15 ust. 3 u.i.e.w. jednoznacznie stanowi, że jeżeli w planie miejscowym, o którym mowa w art. 15 ust. 2 lub w art. 15 ust. 7 pkt 1, przewiduje się lokalizację elektrowni wiatrowej, organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, jeżeli ta inwestycja nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4. Z kolei przepis art. 4 u.i.e.w. reguluje odległość elektrowni wiatrowej od budynku mieszkalnego lub o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, jak i odległość budynku mieszkalnego lub budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa od elektrowni wiatrowej. Powinna ona być bowiem równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając także elementy techniczne, a przede wszystkim wirnik łącznie z łopatami. Powyższe kwestie nie były w ogóle poddane ocenie przez organ I instancji, a są przecież kluczowe dla prawidłowego ustalenia w tej sprawie stanu faktycznego. Ponadto należy także podzielić stanowisko Sądu I instancji, że powyższa analiza i ocena w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego nie może być samodzielnie dokonana tylko przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a., ponieważ spowodowałoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 15 k.p.a.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.