Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 49/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2008-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 64,  art. 91
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 147  par. 1,  art. 148,  art. 250
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 57  par. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Protokolant Starszy referent Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2008 r. sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przystąpienia do związku komunalnego 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2) zasądza od Wojewody Ś. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Rada Miejska w P. w dniu [...] r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do związku komunalnego pod nazwą "Komunikacyjny Związek Komunalny [...] Okręgu Przemysłowego" z siedzibą w K., celem wspólnego wykonywania zadań w zakresie lokalnego transportu zbiorowego. W podstawie prawnej tej uchwały powołany został art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), natomiast jej wykonanie powierzone zostało Prezydentowi Miasta. Doręczenie tej uchwały organowi nadzoru nastąpiło w dniu [...] r.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., wydanym w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i nadanym w tym samym dniu przesyłką pocztową do Urzędu Miasta P., Wojewoda Ś. stwierdził nieważność powyższej uchwały, jako sprzecznej z art. 64 tej samej ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru ustalił, że Gmina A wstąpiła do Międzygminnego Związku Komunikacji Pasażerskiej w T. i przekazała temu Związkowi zadania w przedmiocie zaspokojenia potrzeb jej mieszkańców w zakresie lokalnego transportu zbiorowego. Następnie zamierzając wystąpić z tego Związku, podjęła w dniu [...] r. stosowną uchwałę Nr [...]. Jednakże w tej sprawie nie poczyniono dalszych kroków prowadzących do skutecznych zmian w Statucie tego Związku w postaci podjęcia uchwał przez wszystkie rady gmin tworzące ten Związek, jak również zgłoszenia, za pośrednictwem Wojewody Ś., do organu prowadzącego rejestr związków międzygminnych, zmiany Statutu tego Związku w trybie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 października 2001 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków (Dz. U. Nr 121, poz. 1307), celem zakończenia procedury dokonania zmian Statutu i jego opublikowania w Dzienniku Urzędowym. Zdaniem Wojewody brak wskazanych czynności skutkuje tym, że nadal obowiązuje Statut Międzygminnego Związku Komunikacji Pasażerskiej w T., którego członkiem jest Gmina A. Zatem Gmina ta nie może przystąpić do Komunikacyjnego Związku Komunalnego [...] Okręgu Przemysłowego z siedzibą w K., realizującego te same zadania z zakresu lokalnego transportu zbiorowego, które już wcześniej zostały przekazane przez tą samą Gminę do Międzygminnego Związku Komunikacji Pasażerskiej w T.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina A wniosła o uchylenie powołanego rozstrzygnięcia nadzorczego, jako rażąco naruszającego gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy określoną w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca uznała za nieprawidłowy zarzut bezczynności skierowany wobec niej w zakresie wystąpienia z Międzygminnego Związku Komunikacji Pasażerskiej w T. Zaznaczyła, że z żadnego przepisu prawa nie wynika, jaka powinna być procedura występowania ze związku komunalnego, jak również z jakim momentem ma się rozpocząć procedura przystępowania do innego związku komunalnego. Zdaniem skarżącej powołane procedury mogą, a nawet powinny toczyć się równolegle, bo tylko wówczas nie będzie przerwy pomiędzy wystąpieniem ze starego a przystąpieniem do nowego związku komunalnego. Zauważyła również, że oczekiwanie na publikację w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] trwa, co najmniej kilka miesięcy i w toku tego procesu Wojewoda Ś. jeszcze dwa razy będzie miał możliwość kontroli kwestionowanej obecnie uchwały tj. przy przesyłaniu zgłoszenia zmiany Statutu Międzygminnego Związku Komunikacji Pasażerskiej w T. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i zarządzając ogłoszenie zmienionego Statutu (§ 2 pkt 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 października 2001 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków).

Odpowiadając na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie prezentując pogląd, że nie podjęcie przewidzianych prawem kroków zmierzających do dokonania skutecznych zmian Statutu Międzygminnego Związku Komunikacji Pasażerskiej w T. przed podjęciem kwestionowanej uchwały stanowi brak faktycznego wystąpienia skarżącej z tego Związku. Odnosząc się do zarzutu niedopuszczalnej ingerencji w gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność skarżącej zaznaczył, że ta samodzielność nie wyklucza podporządkowania skarżącej prawu, co wynika z treści art. 7 i art. 171 ust. 1 Konstytucji RP. Natomiast zarzut dotyczący możliwości kolejnych kontroli zakwestionowanej uchwały w późniejszym czasie organ nadzoru uznał za błędny, bowiem nie istnieją żadne inne procedury kontroli uchwał rad gmin niż określone w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym, jak również treść rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 października 2001 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków nie wskazuje na obowiązek załączenia przez Wojewodę Ś. informacji o zgodności z prawem uchwał podjętych w sprawie zgłoszenia zmian w statucie związku komunalnego na dzień ich wysyłania do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Organ nadzoru dokonuje bowiem kontroli tych uchwał na dzień ich podjęcia przez rady gmin, co wynika z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawa. Natomiast rejestracja związków międzygminnych i ich statutów, jak również ich publikacja stanowi odrębną procedurę, którą Wojewoda Ś. przeprowadza jako organ promulgacyjny bez zbędnej zwłoki.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty skargi i zaznaczył, że obecnie zadania skarżącej w zakresie lokalnego transportu zbiorowego są bezumownie realizowane przez Międzygminny Związek Komunikacji Pasażerskiej w T., chociaż wszystkie rady miejskie gmin należących do Komunikacyjnego Związku Komunalnego [...] Okręgu Przemysłowego z siedzibą w K. wyraziły zgodę na przystąpienie skarżącej do tego Związku. Dodatkowo na pytanie Przewodniczącego podkreślił, że Wojewoda Ś. nie miał uprawnienia do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, albowiem zostało ono podjęte i nadane w placówce pocztowej w dniu [...] r., podczas gdy, zakwestionowana uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu [...] r., a więc po upływie 30 dni.

Pełnomocnik Wojewody Ś., powołując się na bliżej nieokreślone przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) i orzecznictwo zaakcentował, że sobotę powinno się traktować, jak dzień ustawowo wolny od pracy, tym samym w sprawie zachowany został termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej, wykonywana przez sądy administracyjne, obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 148 P.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii terminowości wydania w dniu [...] r. (poniedziałek) zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Niesporne jest, że zakwestionowana nim uchwała została doręczona Wojewodzie Ś. w dniu [...] r. Zatem stosownie do treści 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą o samorządzie gminnym, 30-dniowy termin w ciągu którego organ nadzoru mógł wydać w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze upłynął z dniem [...]r. (sobota). W stosunkach administracyjnoprawnych termin ten ma istotne znaczenie prawne, bowiem jako termin zawity (nieprzywracalny) nie może być przez jakikolwiek organ prowadzący postępowanie przedłużany, a jego uchybienie skutkuje bezskutecznością dokonanej czynności.

Zaznaczyć w tym miejscu przyjdzie, że po upływie wskazanego 30-dniowego terminu, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, ale w tym przypadku może tylko zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (por. art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W rozpatrywanej sprawie tak się jednak nie stało.

W myśl art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio w sprawach orzekania przez organ nadzoru o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części, w trybie określonym w art. 90 tej samej ustawy. W Kodeksie tym został uregulowany sposób obliczania terminów i niedopuszczalne jest stosowanie innych sposobów aniżeli wskazane w jego przepisach, w szczególności w art. 57 § 4 K.p.a. Przepis ten precyzuje sposób obliczania terminów, gdy ostatni dzień przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, wówczas za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Jednocześnie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie określają definicji "dni ustawowo wolnych od pracy". Zgodnie z art. 138 § 1 Kodeksu pracy dniami wolnymi od pracy są niedziele i święta określone odrębnymi przepisami. Są to wszystkie niedziele oraz następujące święta państwowe i katolickie określone w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. Nr 4, poz. 28 z późn. zm.), w tym 1 stycznia, drugi dzień Wielkanocy, 1 i 3 maja, Boże Ciało, 15 sierpnia, 1 i 11 listopada, 25 i 26 grudnia. W literaturze przedmiotu uznaje się, że soboty nie zostały zaliczone do kategorii dni wolnych od pracy (J. Iwulski, W. Sanetra, Kodeks pracy, wyd. I, s. 401-402). Na przykład dodatkowe dni wolne od pracy, wprowadzone na zasadach i w trybie przewidzianym na podstawie art. 150 K. p. (przepis ten obowiązywał tylko do dnia 1 maja 1989 r.), nie są w rozumieniu art. 165 § 1 K.p.c. w związku z art. 115 K.c. ustawowo uznanymi za dni wolne od pracy (por. uchwała SN z dnia 17 grudnia 1987 r., III CZP 81/87, OSNCP 1989, nr 5, poz. 73). Identyczny pogląd został wyrażony w postanowieniach Sądu Najwyższego z dnia 20 maja 2002 r. sygn. I PKN 502/2001 (publ. OSNP-wkł. 2002/17/4, M.Prawn. 2002/19/869, Lex nr 54786), z dnia 19 listopada 2001 r. sygn. I PZ 85/01 (publ. OSNP 2003/20/493 Lex nr 80860), z dnia 4 października 2001 r. sygn. I CZ 116/01 (publ. Lex nr 52578) i z dnia 23 listopada 2000 r. sygn. III CZ 105/00 (publ. Lex nr 51820) oraz wyroku Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 15 stycznia 1998 r. sygn. I ACa 515/97 (publ. OSA 1998/5/21, OSAŁ 1997/4/158, Pr.Gosp. 1998/3/56 , Lex nr 33110).

Zagadnienie ostatniego dnia terminu przypadającego na dzień będący sobotą było już przedmiotem obszernego orzecznictwa sądowego, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. Orzecznictwo to odnosiło się najczęściej do kwestii zachowania terminu do wniesienia skargi do NSA (w dawnym stanie prawnym: art. 59 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm. w związku z art. 57 § 4 K.p.a.) albo terminu do wniesienia środka odwoławczego w postępowaniu cywilnym (por. mający analogiczną treść normatywną art. 115 K.c. w związku z art. 165 § 1 K.p.c.). Zamiast wielu orzeczeń wystarczy przytoczyć w tym miejscu dwa najbardziej charakterystyczne, ale rozbieżne stanowiska wyrażone w uchwałach składu 7 sędziów NSA oraz SN. W uchwale 7 sędziów NSA, FPS 7/00 z dnia 25 czerwca 2001 r., ONSA 2001, nr 4, poz. 149, został wyrażony pogląd, że jeżeli dzień wolny od pracy w pięciodniowym tygodniu pracy przypada na sobotę (nieobjętą ustawą z dnia 18 stycznia 1951 r. od dniach wolnych od pracy - Dz. U. Nr 4, poz. 28 z późn. zm.), to dzień ten należy uznać za równorzędny z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 K.p.a. w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Stanowisko takie wynikało ze zmienionego w roku 2001 Kodeksu pracy, do którego wprowadzona została zasada powszechnego pięciodniowego tygodnia pracy. NSA stwierdził zatem, że istnieją dwie kategorie dni wolnych od pracy: te, które wynikają z ustawy o dniach wolnych od pracy, oraz te które wynikają z ustawowej zasady pięciodniowego tygodnia pracy. Pięciodniowy tydzień pracy ma charakter ustawowy i powszechny, a w praktyce dniem wolnym od pracy, ustalonym w rozkładach czasu pracy, jest sobota. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na ustawodawcę, który w art. 161 § 4 Ordynacji podatkowej zrównał sobotę z dniem ustawowo wolnym od pracy w zakresie obliczania terminów dla dokonywania czynności prawnych w sprawach podatkowych.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie niespójność rozwiązań prawnych art. 161 § 4 Ordynacji podatkowej i art. 57 § 4 K.p.a. nie może być interpretowana na korzyść organu nadzoru, który zobowiązany był zastosować w sprawie ten ostatni przepis.

Zauważyć przyjdzie, że w dniu 25 kwietnia 2003 r. została podjęta uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego o sygn. III CZP 8/03, której została nadana moc zasady prawnej (publ. OSNC 2004/1/1, Biul.SN 2003/4/12, Wokanda 2003/6/1, M. Prawn. 2003/10/434, Prok. i Pr. 2003/11/37, OSNP-wkł. 2003/12/2, System informacji prawnej Lex nr 77172). Stosownie do niej, sobota nie jest dniem uznanym ustawowo za wolny od pracy w rozumieniu art. 115 K.c. w związku z art. 165 § 1 K.p.c., bowiem żaden przepis prawa nie wskazuje, że sobota mogłaby być uznana za dzień ustawowo wolny od pracy. Art. 129 § 1 K.p. wprowadza pięciodniowy tydzień pracy, a o tym, który dzień jest drugim dniem wolnym od pracy, decyduje układ zbiorowy pracy, regulamin pracy, umowa stron lub jednostronne zarządzenie pracodawcy. W powołanej uchwale Sąd Najwyższy stwierdził, że z punktu widzenia podstawowej funkcji ustanowienia dni ustawowo wolnych od pracy (świąt) nie ma przeszkód, aby koniec terminu przypadał na sobotę, choćby była ona dniem wolnym od pracy. SN przyjął, że aby uznać za niemożliwe lub nadmiernie utrudnione dokonanie czynności procesowej w sobotę przez złożenie pisma procesowego w polskim urzędzie pocztowym, musiałoby to być zjawisko powszechne, co przy możliwości dokonania czynności procesowej w polskim urzędzie pocztowym nie stanowi problemu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnym składzie stwierdza, że korzystając z poglądów wyrażonych w powyższych uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego uznać należy, że nie są one wiążące, bowiem uchwały składu 7 sędziów NSA podjęte przed 1 stycznia 2004 r. utraciły moc wiążącą (por. art. 100 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Niewątpliwie powinny być one jednak brane pod uwagę, jako znaczący dorobek dotychczasowego orzecznictwa i instrument ujednolicania wykładni oraz stosowania prawa.

W obecnej sprawie te rozważania i rozbieżne wnioski sformułowane w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego mają z tego powodu jedynie ograniczone znaczenie, bowiem przychylić się należy do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 30 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 401/2005 (publ. System informacji prawnej Lex nr 197607), że soboty nie można uznać w obecnym stanie prawnym za dzień ustawowo wolny od pracy, który podziela pogląd Sądu Najwyższego, wyrażony w przedstawionej wyżej uchwale 7 sędziów, sygn. III CZ 8/03, w odniesieniu do interpretacji art. 115 K.c., a tym samym także art. 57 § 4 K.p.a. Dodatkowo w sprawie nie ma podstaw do stosowania przez analogię szczególnych unormowań zawartych w P.p.s.a. ani w Ordynacji podatkowej. Konieczność zrównania sobót z dniami ustawowo wolnymi od pracy w drodze wykładni art. 57 § 4 K.p.a., bez stosownej zmiany tego przepisu przez ustawodawcę, nie wynika także z Konstytucji RP.

Bezsporna pomiędzy stronami pozostaje okoliczność, iż skarżąca jest członkiem Międzygminnego Związku Komunikacji Pasażerskiej w T., do którego zadań należy wspólne zaspokajanie potrzeb mieszkańców gmin członków związku w zakresie lokalnego transportu zbiorowego. Nie jest także kwestionowany fakt, iż uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. skarżącą wystąpiła z tego Związku.

Merytoryczną kwestią sporną jest pytanie, czy w zaistniałej sytuacji skarżąca przed dokonaniem zmian w Statucie Międzygminnego Związku Komunikacji Pasażerskiej w T. Związku posiadała uprawnienie do podjęcia uchwały o przystąpienia do związku komunalnego pod nazwą "Komunikacyjny Związek Komunalny [...] Okręgu Przemysłowego" z siedzibą w K., celem wspólnego wykonywania zadań w zakresie lokalnego transportu zbiorowego.

Zgodnie z przepisem art. 64 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym związki międzygminne są dobrowolnymi organizacjami gmin tworzonymi w celu wspólnego wykonywania ich zadań publicznych. Przy czym wszelkie prawa i obowiązki gmin uczestniczących w takim związku, związane z wykonywaniem przekazanych mu (we właściwej formie) zadań, przechodzą z mocy prawa na właściwe organy tego związku, z dniem ogłoszenia statutu związku - art. 64 ust. 3 tej samej ustawy. Oznacza to, że związek staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu zadań, a równocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek (vide K. Bednarzewski: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, pod redakcją P. Chmielnickiego; Warszawa 2004; wydawnictwo Lexis - Nexis, komentarz do art. 64). Związek międzygminny posiada osobowość prawną oraz wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 65 ustawy o samorządzie gminnym), a jego organem stanowiącym i kontrolnym jest zgromadzenie związku, które w zakresie zadań zleconych związkowi wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy (por. art. 69 ustawy o samorządzie gminnym).

Słusznie podnosi skarżąca, że z żadnego przepisu prawa nie wynika, jaka powinna być procedura występowania ze związku komunalnego oraz z jakim momentem ma się rozpocząć procedura przystępowania do innego związku komunalnego.

Sąd podziela w tym zakresie stanowisko skarżącej i uważa, że uchwała o przystąpieniu, jak i wystąpieniu ze związku jest jedynie oświadczeniem woli gminy, a wobec tego nie wywołuje bezpośrednich, zewnętrznych skutków prawnych i wynika z prawnej zasady dobrowolności uczestnictwa w związku międzygminnym. Zasada dobrowolności oznacza, ze gmina ma prawo suwerennego decydowania zarówno o utworzeniu związku, przystąpieniu do niego, jak i wystąpieniu z niego. Sprawy te należą bowiem do współdziałania z innymi gminami w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym. W tym zakresie obowiązuje tylko takie ograniczenie, by nie były to działania sprzeczne z prawem. Tymczasem żaden przepis prawa nie zabrania przystępowania do wieku związków komunalnych. Dlatego nie ma racjonalnych argumentów przemawiających za pozbawieniem skarżącej takiej możliwości, co nie narusza zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, bowiem mieści się w granicach zadań zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, powierzonych gminom w trybie art. 7 ustawy o samorządzie gminnym.

Zdaniem Sądu, samodzielność jednostki samorządu terytorialnego nie wyklucza obowiązku wydawania aktów na podstawie i w granicach prawa (por. art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, jak również w unormowaniach Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r., ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską w dniu 14 lipca 1994 r., publ. Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 608, w szczególności jej art. 4 ust. 2 o treści: "Społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy.").

Dodatkowo odnosząc się wprost do treści § 44 Statutu Międzygminnego Związku Komunikacji Pasażerskiej w T. zauważyć przyjdzie, że skarżąca nie wcześniej niż z dniem [...] r. mogła wystąpić z tego Związku, a uchwały organów gmin pozostających w tym Związku, jak również w ich konsekwencji zmiana jego Statutu mają tylko charakter deklaratoryjny.

Przepis art. 66 ustawy o samorządzie gminnym ustanawia obowiązek gminy notyfikowania wojewodzie zamiaru przystąpienia do związku międzygminnego. Z jego brzmienia można wywieść, że informacja taka powinna być przekazana organowi nadzoru zanim dojdzie do podjęcia przez radę uchwały o przystąpieniu do związku, ale organ ten nie ma środków prawnych do tego, aby nie dopuścić do przystąpienia gminy do nowego związku.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie organ nadzoru błędnie utrudnia skarżącej jakąkolwiek działalność w zakresie przystąpienia do innego związku komunalnego. Podjęte przez organ nadzoru działania nie mogą abstrachować od faktycznych zdarzeń i zaszłości. Skoro zatem skarżąca wyzbyła się uprawnień i przez podjęcie zakwestionowanej uchwały zapoczątkowała proces przejścia z jednego związku komunalnego do drugiego, to nie można czynić jej zarzutu nieważności zakwestionowanej uchwały, bowiem zmiana statutu ma jedynie charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Tym bardziej, gdy zważyć na społeczne znaczenie przedmiotu zakwestionowanej uchwały i długotrwały proces wynikający z brzmienia statutów obu związków (por. treść § 44 Statutu MZKP i KZK GOP).

Dlatego na podstawie art. 148 P.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie 1 sentencji. Nadto, o wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącej orzeczono w punkcie 2 sentencji na podstawie art. 250 ustawy p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).