Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1715/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art.80 i art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 pkt 8 i 11, art. 33 ust. 1, art.38, art. 66 ust. 1, art. 80 ust.1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2018 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Z. R. kwotę 700 zł (słownie: siedemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy C. decyzją z dnia 16 czerwca 2017 r., na podstawie art. 71 ust. 1 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1, art. 82 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U z 2016, poz. 353 ze zm.), § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 71), po rozpatrzeniu wniosku J. M., odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia "Zmiana sposobu użytkowania hali w zakresie przystosowania do produkcji pianki polimerowej (florystycznej/kwiatowej)" na działce nr [...] położonej w miejscowości C..

W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem z dnia 25 lutego 2015 r. Przedsiębiorstwo Prywatne "[...]" Sp. z o.o. w K. wystąpiło o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację ww. inwestycji. Do wniosku załączony został raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wykonany w lutym 2015 r. przez Fundację [...]. W toku postępowania, w dniu 19 lipca 2016 r. J. M. złożył wniosek o dopuszczenie go do udziału w sprawie w charakterze strony, wskazując, że prowadząc działalność gospodarczą pod firmą J. M. [...] w dniu 17 marca 2016 r. nabył od Przedsiębiorstwa Prywatnego [...]" Sp. z o.o. w K. własność nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w C. , na której Przedsiębiorstwo to prowadziło instalację do produkcji pianki polimerowej. Ponadto decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia 10 kwietnia 2017 r. zmieniono na wniosek J. M. decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia 4 stycznia 2016 r., którą udzielono Przedsiębiorstwu Prywatnemu "[...] Sp. z o.o. w K. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji pianki polimerowej, zlokalizowanej na części działki nr [...] w C. - w zakresie oznaczenia prowadzącego instalację. Wobec powyższego, organ uznał, że w sprawie w miejsce dotychczasowego wnioskodawcy jako nabywca nieruchomości, na której ma być zlokalizowane przedsięwzięcie, wszedł J. M..

Organ podał, że przedsięwzięcie zostało uzgodnione przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2015 r., pod warunkiem wprowadzenia do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wybranych uwarunkowań jego realizacji określonych ww. postanowieniu oraz zaopiniowane pozytywne przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. (dalej PPIS) opinią z dnia 26 marca 2015 r. W trakcie postępowania uzgodnieniowego inwestor na żądanie RDOŚ uzupełnił raport o dodatkowe analizy i informacje.

Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2015 r. organ dopuścił dowód z opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska celem dokonania przez niego oceny pod względem prawnym i faktycznym przedłożonego przez inwestora raportu wraz z jego zmianami oraz oceny zarzutów zgłoszonych przez strony postępowania. Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2016 r. organ dopuścił dowód z uzupełniającej opinii biegłego w celu odniesienia się przez biegłego do prywatnej opinii sporządzonej przez M. K..

W dniu 6 września 2016 r. odbyła się otwarta dla społeczeństwa rozprawa administracyjna.

Ze względu na nowe dowody zgromadzone w sprawie, w tym w szczególności przedłożone przez inwestora przy piśmie z dnia 15 września 2016 r. sprawozdania z pomiarów emisji gazów odlotowych i badań hałasu w środowisku ogólnym oraz uzupełniającą opinię biegłego, organ prowadzący postępowanie ponownie zwrócił się o zaopiniowanie przedsięwzięcia do PPiS oraz o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia do RDOŚ. Do wniosku o ponowne uzgodnienie oraz zaopiniowanie organ przedłożył ww. sprawozdanie z pomiarów emisji gazów odlotowych, sprawozdanie z badań hałasu w środowisku ogólnym, opinię prywatną sporządzoną przez M. K. oraz opinię biegłego powołanego przez organ wraz z opinią uzupełniającą ustosunkowująca się do opinii prywatnej M. K..

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. pismem z dnia 19 października 2016 r. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w postanowieniu uzgadniającym z dnia 30 kwietnia 2015 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. w piśmie z dnia 31 października (data wpływu 10.11.2016 r.) pozytywnie zaopiniował środowiskowe uwarunkowania dla ww. przedsięwzięcia - z pewnymi zastrzeżeniami.

Organ I instancji stwierdził, że realizacja planowanego przedsięwzięcia, jak wynika z przedłożonego raportu oddziaływania na środowisko, z postanowienia uzgadniającego RDOŚ, opinii PPIS, opinii biegłego powołanego przez organ oraz sprawozdań z pomiarów emisji gazów odlotowych i badań hałasu w środowisku ogólnym, gwarantuje pod warunkiem zachowania wymagań określonych w raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko oraz realizacji zaleceń i warunków określonych w postanowieniu uzgadniającym RDOŚ, dotrzymanie wszelkich obowiązujących wymogów ochrony środowiska, w tym powietrza i hałasu. Organ podkreślił rzetelność postępowania prowadzonego przez RDOŚ, który wezwał inwestora do przedłożenia dodatkowych analiz, celem uzupełnienia raportu. Wskazał również, że w pełni przyjmuje sporządzone na potrzeby niniejszego postępowania opinie biegłego, które są zgodne ze stanowiskiem wyspecjalizowanego organu jakim jest RDOŚ, PPIS, jak również wnioskami raportu.

Mimo, że planowane przedsięwzięcie, przy zachowaniu wymagań określonych w ww. raporcie oraz pod warunkiem wprowadzenia do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wybranych uwarunkowań jego realizacji określonych w postanowieniu uzgadniającym RDOS, nie spowoduje ponadnormatywnego oddziaływania na środowisko organ I instancji wskazał, że przy wydawaniu decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań jest obowiązany wziąć pod uwagę wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. W niniejszej sprawie mieszkańcy C. złożyli protest przeciwko realizacji tej inwestycji, a pod protestem podpisało się ponad 100 mieszkańców C. i pomimo opinii biegłego wskazującej na brak ponadnormatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko oraz spotkania z inwestorem, jak również przeprowadzonej rozprawy administracyjnej nie wycofali się z protestu. Przeciwnie, jak wynika z oświadczeń radnych z C. osoby te protestują i będą protestować przeciwko realizacji planowanego przedsięwzięcia we wskazanej lokalizacji, którą uważają za wyjątkowo niewłaściwą. W ich ocenie, planowane przedsięwzięcie stanowić będzie zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców C. . Tym bardziej, że zlokalizowane ma być w bliskim sąsiedztwie budynków mieszkalnych, przedszkola, piekarni, pawilonu spożywczego, ośrodka zdrowia oraz przyszłej szkoły. Sprzeciw dużej liczby mieszkańców będzie w ocenie organu źródłem nieustającego konfliktu, jak wynika bowiem z oświadczenia radnych, osoby te nie są w stanie zaakceptować tego przedsięwzięcia na żadnych warunkach.

Od powyższej decyzji odwołanie w terminie złożył J. M., zarzucając naruszenie art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że okoliczność sprzeciwu mieszkańców, wobec inwestycji na gruncie w/w przepisu, stanowi samodzielną przesłankę do wydania decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, a w konsekwencji niewydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia w sytuacji, gdy jej wydanie było obligatoryjne. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 października 2017 r., znak: [...], na podstawie przepisów art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1, art. 82, art. 85 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017, poz. 935), uchyliło zaskarżoną decyzję organu l instancji w całości i ustaliło środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Zmiana sposobu użytkowania hali w zakresie przystosowania do produkcji pianki polimerowej (florystycznej/kwiatowej)" na działce nr [...] w C. .

W uzasadnieniu kolegium wyjaśniło, że na podstawie art.6 ust. 2 ustawy nowelizującej ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2017 r., (Dz.U. 2015 r., poz. 1936), wobec przedłożenia raportu oddziaływania na środowisko w toku postępowania, zastosowanie znajdują nadal przepisy dotychczasowe.

Organ odwoławczy wskazał, że planowane przedsięwzięcie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 1. Planowane przedsięwzięcie polegać będzie na realizacji przedsięwzięcia pn. "Zmiana sposobu użytkowania hali w zakresie przystosowania do produkcji pianki polimerowej (florystycznej/kwiatowej)" na działce nr [...] w C. , w miejsce dotychczasowej produkcji mebli ratanowych. W takiej sytuacji obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest obowiązkowy. W ocenie organu II instancji, co do zasady, organ l instancji prowadził poszczególne etapy postępowania w sposób prawidłowy i wydana decyzja w sposób klarowny i szczegółowy je opisuje. Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z art. 81 ustawy, można odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jedynie w przypadkach wskazanych w tym przepisie, a żaden w rozstrzyganej sprawie nie zachodzi.

Zdaniem organu odwoławczego raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z lutego 2015 r. spełnia wymogi art. 66 ustawy. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko był także przedłożony do uzgodnienia właściwemu, wyspecjalizowanemu organowi administracji - regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska, który uzgodnił pozytywnie przedsięwzięcie, opinię pozytywną wydał tez PPIS w K.. Kolegium uwzględniło wyniki postępowania z udziałem tych organów poprzez ujęcie w rozstrzygnięciu warunków pod którymi uzgodniono i zaopiniowano przedsięwzięcie.

W ocenie kolegium dokumentacja zebrana w aktach sprawy jest spójna i kompletna. Z jej analizy wynika, że planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko. Powołany w sprawie biegły Ł. W. stwierdził, że prace będą prowadzone wyłącznie w obrębie pomieszczeń produkcyjnych, a samo magazynowanie substancji chemicznych będzie się odbywać w pomieszczeniu ze szczelnym podłożem, uniemożliwiając przeniknięcie substancji chemicznych do gleb i wód gruntowych. Istotne znaczenie będzie miał również nałożony obowiązek magazynowania wybranych substancji chemicznych (Exxol) wyłącznie w ilościach niezbędnych do bieżącej produkcji. Ponadto w opinii stwierdzono, że na podstawie badań własnych autorów w/w opinii z listopada 2015 r., można stwierdzić, że ilości emitowanych zanieczyszczeń (w tym również izocyjanianów) w wyniku prowadzonego procesu technologicznego, będą poniżej dopuszczalnych wartości określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. 2010 nr 16 poz.87). Tak więc, w przypadku prowadzenia działalności zgodnie z wymaganiami określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz obowiązującymi przepisami w zakresie gospodarki substancjami chemicznymi, nie przewiduje się szkodliwego oddziaływania na środowisko.

Odnosząc się do argumentacji stron wnoszących wnioski wyrażające sprzeciw wobec planowanej inwestycji, kolegium zaznaczyło, że zweryfikowało zawarty w aktach sprawy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz aneks do tego raportu, wymaganą ustawą opinię i uzgodnienie, a także wyrażone w trakcie postępowania sprzeciwy społeczne mieszkańców, uwzględniło uwagi społeczeństwa w zakresie lokalizacji, poprzez określenie stosownych warunków na jakich przedsięwzięcie ma być realizowane i w konsekwencji powyższego dokonało ustalenia warunków środowiskowych, biorąc pod uwagę fakt, że inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko, zaś sprzeciwy społeczne nie mogą stanowić same w sobie podstawy odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podkreśliło także, że podstawą oceny jest wniosek o wydanie decyzji, a stosowne organy mają obowiązek przeprowadzić postępowanie w tej sprawie i wydać decyzję zgodnie z wynikami tego postępowania. Z mocy przepisów podstawą oceny są założenia, które przedstawia wnioskodawca we wniosku i raporcie. Brak jest zatem podstaw prawnych i możliwości zakładania na etapie oceny przedsięwzięcia, że np. w rzeczywistości zakres podejmowanych działań i w konsekwencji oddziaływania na środowisko spowodowany realizacją inwestycji będzie inny niż deklarowany przez inwestora i wynikający z Raportu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Z. R., domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ewentualnie jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Przedmiotową decyzję zaskarżyła w całości, zarzucając jej:

- naruszenie przepisów prawa dających podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a to art. 30 § 4 K.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a - poprzez skierowanie zaskarżonej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. do J. M. zamiast do pierwotnego i jedynego wnioskodawcy Przedsiębiorstwa Prywatnego [...] Sp. z o.o., wskutek błędnego przyjęcia, że poprzez nabycie przez J. M. własności nieruchomości oznaczonej numerem dz. ew. [...] (objętej wnioskiem), doszło do zmiany podmiotowej na zasadzie następstwa prawnego przez J. M. po wnioskodawcy Spółce Przedsiębiorstwo Prywatne [...] Sp. z o.o., co skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji, jako wydanej na rzecz osoby niebędącej stroną w sprawie;

- a z ostrożności, na wypadek przyjęcia, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, zarzuciła naruszenie: art. 30 § 4 K.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 o.o.ś. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że wskutek nabycia przez J. M. własności nieruchomości oznaczonej numerem dz. ew. [...] (objętej wnioskiem), w toku postępowania postępowaniu doszło do zmiany podmiotowej na zasadzie następstwa prawnego przez J. M. po wnioskodawcy Spółce Przedsiębiorstwo Prywatne [...] Sp. z o.o., co skutkowało błędnym ustaleniem kręgu stron postępowania oraz adresatów zaskarżonej decyzji;

- art. 80 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5 o.o.ś. i art. 66 ust. 1 pkt 15 o.o.ś. i art. 66 ust. 1 pkt 6a lit. a o.o.ś. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez przyjęcie, że złożony raport pozostaje kompletny, spójny, wyczerpujący i spełnia wszystkie wymagania przewidziane przepisami prawa, umożliwiając wydanie decyzji co do istoty sprawy, podczas gdy raport ten: a) nie zawiera opisu wariantów uwzględniających szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, jak i racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru; b) nie zawiera analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem, wskazując wyłącznie, że nie przewiduje się powstania konfliktów społecznych w związku z realizacją przedsięwzięcia, pomimo że ze zgromadzonego materiału dowodowego - co przyznaje sam organ odwoławczy - wynika, że konflikt taki istnieje w znacznej skali;

c) zawiera wewnętrznie sprzecznie ustalenia faktyczne, przyjmowane następnie

wybiórczo na potrzeby oceny odziaływania na środowisko, w tym zawiera istotne

rozbieżności w opisie: warunków odziaływania przedsięwzięcia na życie i zdrowie ludzkie, co do odległości planowanej inwestycji od zabudowy mieszkaniowej, gdzie na stronie 8 raportu wskazano, że najbliższa zabudowa jednorodzinna znajduje się w

odległości około 60 m od terenu hali produkcyjnej, zaś już na stronie 4 aneksu

do raportu wskazano na odległość poniżej 55 metrów, warunków odziaływania przedsięwzięcia na gospodarkę wodno-ściekową, co do wykorzystania wody dla celów technologicznych, gdzie na stronie 10, 30, 38

raportu mowa jest o wykorzystaniu w procesie technologicznym skrzyń i

urządzeń z płaszczem wodnym, wymagającym poboru wody do celów

technologicznych, natomiast na stronie 36 raportu wskazuje się na brak

wykorzystania wody do celów technologicznych i brak związanego z tym

oddziaływania, co skutkuje stwierdzeniem, że wobec ww. braków i wad raportu ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia uznać należy za przedwczesne, bowiem raport nie zawiera obligatoryjnych elementów, jak i przyjmowane w nim ustalenia faktyczne wzajemnie się wykluczają;

- naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez uznanie sporządzonych w sprawie opinii za prawidłowe, szczegółowe, spójne i wyczerpujące, podczas gdy: a) opinia biegłego Ł. W. z września 2015 r. sporządzona została niezgodnie z tezą dowodową, pomija istotne dla sprawy okoliczności, w tym istniejące w raporcie rozbieżności w zakresie odziaływania przedsięwzięcia na życie i zdrowie ludzi oraz odziaływania na gospodarkę wodną, nie zawiera oceny odziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a wyłącznie ewentualne zalecenia co do eksploatacji instalacji, b) opinia sporządzona przez biegłego Ł. W. wraz z dr A. H. z września 2016 r., sporządzona została przez biegłego niepowołanego w sprawie (dr A. H.) i niezgodnie z tezą dowodową wynikającą z postanowienia organu I instancji z dnia 11 sierpnia 2016 r., co skutkuje niewłaściwą i przedwczesną oceną odziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wypacza wyniki przeprowadzonej analizy oddziaływania, a w rezultacie wynik sprawy -środowiskowe uwarunkowania ustalone w skarżonej decyzji;

- art. 80 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 o.o.ś., poprzez niezapewnienie należytego udziału społeczeństwa w postępowaniu, wynikające z nienależytego i sprzecznego z uzasadnionymi oczekiwaniami społecznymi zorganizowania rozprawy otwartej dla społeczeństwa, co skutkowało uniemożliwieniem wyrażenia stanowiska w sprawie przedsięwzięcia przez wszystkich zainteresowanych, a w efekcie mogło doprowadzić do wypaczenia wyników postępowania prowadzonego z udziałem społeczeństwa, branych pod uwagę przy wydaniu decyzji.

W uzasadnieniu skargi powyżej przedstawione zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą uchylono zaskarżoną decyzję organu l instancji w całości i ustalono środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Zmiana sposobu użytkowania hali w zakresie przystosowania do produkcji pianki polimerowej (florystycznej/kwiatowej)" na działce nr [...] w C. . W sentencji decyzji błędne powołano jako podstawę formalnoprawną jej wydania przepis art.138 § 2 k.p.a. Zgodnie z nim organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Mając na uwadze treść rozstrzygnięcia, przepis ten powołano błędnie. W rzeczywistości, ze względu na treść sentencji decyzji, decyzja wydana została na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, określającym jeden ze sposobów zakończenia postępowania przed organem administracji publicznej drugiej instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (zdanie 1 art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie w sytuacji, kiedy organ odwoławczy kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, nie wskazując na zaistniałe braki w stanie faktycznym sprawy i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, ma on obowiązek zastosować instytucję reformacji i wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 183/10, LEX nr 992501). Wskazać również należy, że organ odwoławczy, stosownie do treści art. 7 k.p.a., zobowiązany był do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz winien był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona jest możliwa dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art.75 kpa) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wyjaśnienia również wymaga, że raport o oddziaływaniu na środowisko jest jednym z najważniejszych elementów postępowania wyjaśniającego, mającego na celu wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Stanowi on zasadniczy dowód w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia. Dlatego też organy miały obowiązek rzetelnie ocenić jego wartość dowodową.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, przypomnieć należy, że zdaniem organu odwoławczego raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z lutego 2015 r. spełnia wymogi art. 66 ustawy. Był on przedłożony do uzgodnienia właściwemu, wyspecjalizowanemu organowi administracji. Opinię pozytywną wydał też PPIS w K.. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, Kolegium uwzględniło wyniki postępowania z udziałem tych organów poprzez ujęcie w rozstrzygnięciu warunków pod którymi uzgodniono i zaopiniowano przedsięwzięcie. W ocenie kolegium dokumentacja zebrana w aktach sprawy jest spójna i kompletna.

Z taką oceną materiału dowodowego zgodzić się nie sposób. W tym miejscu zaznaczyć jedynie należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art.7,77,80 i 107 § 3 k.p.a. i 138 §1 pkt 2 k.p.a. Uchybienia te były na tyle poważne, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozważania w tej mierze poczynione zostaną w dalszej części uzasadnienia.

Z akt sprawy zdaje się wynikać (k.887 i nast.), że produkcja pianki jest już prowadzona.

Zwrócić należy uwagę na treść przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie. Stosownie do art.59 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko (Dz.U.2013.1235 t.j.), przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W myśl § 2 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2010.213.1397) do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. instalacje do wyrobu substancji przy zastosowaniu procesów chemicznych służące do wytwarzania podstawowych produktów lub półproduktów chemii organicznej. Analizowane przedsięwzięcie mieści się w tym zakresie. Z kolei według przepisu art.61 ustawy ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa m.in. w art. 72 ust. 1 pkt 1, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1. Stosownie zaś do przepisu art.71 ustawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane m.in. dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Z kolei w myśl art.72 ust.1 pkt 1 i ust.1a wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych oraz decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.), jak również przed dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przepis art.73 ust.1 ustawy stanowi, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia.

Należy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy możliwość określenia uwarunkowań środowiskowych będzie istniała również w stosunku do przedsięwzięć już zrealizowanych, bez uprzedniego określenia uwarunkowań środowiskowych.

Stosownie do brzmienia art.72 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji środowiskowej w kontrolowanej sprawie (znajdującego zastosowanie na podstawie art.6 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw), wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych oraz decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.).

Z kolei według art.49 ust.4 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od 1.01.2015 r. (DZ.U. 2014.1133), po przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, ewentualnie o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Zgodnie zaś z ustępem 4a tego przepisu decyzje, o których mowa w ust. 4, mogą być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w przypadkach gdy ocena ta jest możliwa do przeprowadzenia z uwzględnieniem analizy rozwiązań alternatywnych przedsięwzięcia i możliwości ustalenia warunków jego realizacji w zakresie ochrony środowiska.

Z kolei według art.71a ust.1 prawa budowlanego (Dz.U.2013.1409 t.j.) w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Dokumentami tymi są m.in. pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami, a więc także decyzja środowiskowa.

W orzecznictwie generalnie (za wyjątkiem wyroku z dnia 10 listopada 2015 r., II OSK 542/14) dominuje pogląd, że decyzja taka może być wydana dla już istniejącej inwestycji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2013 r., II OSK 2147/11, z dnia 26 października 2011 r., II OSK 1820/11 oraz z dnia 3 lutego 2010 r., II GSK 6/10, wyrok z dnia 27 sierpnia 2014 r., II OSK 470/13, orzeczenia.nsa.gov.pl; K. Gruszecki, Uwarunkowania środowiskowe dla realizowanych przedsięwzięć, Samorząd Terytorialny 2013, nr 7-8, s. 61). Ustawa o dostępie do informacji o środowisku nie wyklucza bowiem wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w stosunku do inwestycji zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela stanowisko NSA zaprezentowane w wyroku z dnia 28.10.2016 r. sygn. II OSK 764/16, cbois), że z literalnego brzmienia przepisu art.49 ust. 4 a ustawy Prawo budowlane wynika, że decyzję legalizacyjną można wydać po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Następczy charakter decyzji legalizacyjnej oznacza, że wymóg uzyskania decyzji środowiskowej dotyczy nie tylko etapu postępowania legalizacyjnego, ale i stanu jeszcze przed jego wszczęciem. Zainicjowanie postępowania legalizacyjnego nie należy tylko do kompetencji organu nadzoru budowlanego. Może tego dokonać również inwestor.. Może więc on być zainteresowany w uzyskaniu decyzji środowiskowej celem złożenia stosownego wniosku o legalizację samowoli budowlanej, np. w ramach samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która to zmiana w odniesieniu do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko wymaga uzyskania pozwolenia na budowę co wynika z art. 29 ust. 3 w zw. z art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Sąd podziela pogląd, że dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji już zrealizowanej niezależnie od tego, czy w stosunku do tej inwestycji wszczęte zostało postępowanie legalizacyjne.

Postępowanie w kontrolowanej sprawie prowadzone było z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2013.1235 t.j.). Jak wynika z art.3 ust.1 pkt 8 ustawy postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmuje w szczególności zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. W myśl zaś art.3 ust.1 pkt 11 ustawy przez podanie informacji do publicznej wiadomości rozumie się: a) udostępnienie informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej organu właściwego w sprawie, b)ogłoszenie informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie, c) ogłoszenie informacji przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia, a w przypadku projektu dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa - w prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu. Zgodnie zaś z art. 33 ust.1 ustawy przed wydaniem decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ właściwy do wydania decyzji, bez zbędnej zwłoki, podaje do publicznej wiadomości informacje o: 1) przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; 2) wszczęciu postępowania; 3) przedmiocie decyzji, która ma być wydana w sprawie; 4) organie właściwym do wydania decyzji oraz organach właściwych do wydania opinii i dokonania uzgodnień; 5) możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu; 6) możliwości składania uwag i wniosków; 7) sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie 21-dniowy termin ich składania; 8) organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków; 9) terminie i miejscu rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa, o której mowa w art. 36, jeżeli ma być ona przeprowadzona; 10) postępowaniu w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli jest prowadzone. Stosownie do treści art.38 ustawy organ właściwy do wydania decyzji podaje do publicznej wiadomości informację o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią.

Powszechnie przyjmuje się, że prowadząc postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko organy administracji powinny zwrócić szczególną uwagę i dołożyć należytej staranności w zakresie realizacji prawa społeczeństwa do udziału w postępowaniu mającym miejsce przed organem I instancji. W szczególności organ powinien zapewnić, by obwieszczenia, wymagane przepisami ustawy ogłaszane były w sposób, w miejscach i terminach, wynikających z przepisów prawa oraz by pozostawały w tych miejscach przez czas, zastrzeżony przez ustawodawcę. Jednocześnie organ powinien udokumentować, że w sposób prawidłowy zrealizował obowiązki, wynikające z przepisów o udziale społeczeństwa w postępowaniu.

W kontrolowanym postępowaniu obowiązki te nie zostały wykonane. Zawiadomienie o wszczęciu postepowania z dnia 9 marca 2015 r. nie zostało podane do publicznej wiadomości (k.165 a.a.). Kolejne zawiadomienie z dnia 2.04.2015 r. (k.377) również było wadliwe. Z treści zawiadomienia wynika, że nie nastąpiło ogłoszenie informacji przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia. Nadto, brak udokumentowania w aktach sprawy, że informacja wynikająca z art.33 ust.1 ustawy została podana na stronie Biuletynu Informacji Publicznej organu właściwego w sprawie oraz że nastąpiło ogłoszenie informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie.

Wreszcie, z zawiadomienia tego nie wynika gdzie przedsięwzięcie ma być realizowane.

Zarzut braku udokumentowania dokonania obwieszczenia dotyczy również decyzji SKO z dnia 11 maja 2016 r., jak i informacji o rozprawie administracyjnej wyznaczonej na dzień 6.09.2016 r. Obwieszczenie z dnia 16.06.2017 r. również nie zostało prawidłowo podane do publicznej wiadomości. Z treści decyzji organu I instancji z dnia 16.06.2016 r. wynika, że decyzję zamieszczono jedynie na stronie BIP Gminy C., co narusza przepis art.38 ustawy.

Z naruszeniem wyżej cytowanych przepisów dokonano również obwieszczenia z dnia 16.10.2017 r. w sprawie wydania decyzji przez SKO w K.. Po pierwsze, treść tego dokumentu budzi wątpliwości (k.1359). Nie można bowiem podać w dniu 16 10.2017 r., który był dniem wydania zaskarżonej decyzji, że "obwieszczenie wywieszono na okres 14 dni: siedziba Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Urząd Gminy C., BIP SKO w K.". Po drugie, nie nastąpiło ogłoszenie informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie, ani też przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia.

Wreszcie, sentencja decyzji organu II instancji nie zawiera istotnego elementu, jakim jest oznaczenie adresata. Ponieważ jednak adresat decyzji został wymieniony w uzasadnieniu decyzji, uchybienie to nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Nadto, analiza przedłożonych akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że organy orzekające w sprawie nie dokonały rzetelnej weryfikacji materiału dowodowego, a w szczególności złożonego raportu, co jest istotą postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Co prawda, może budzić wątpliwości czy sądy i organy administracyjne mogą dokonywać oceny merytorycznej treści raportu z uwagi na wymóg posiadania wiedzy specjalnej, jednak nie wyklucza to możliwości oceny raportu pod względem jego kompletności i spójności, ani też spełniania ustawowych wymagań co do jego zawartości w rozumieniu dyspozycji art. 66 ustawy środowiskowej (por. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2105/11, z 3 kwietnia 2012 r., II OSK 85/12; z 11 maja 2015 r., II OSK 2313/13; z 28 sierpnia 2014 r., II OSK 495/13; z 20 marca 2014 r., II OSK 2564/12). Zgodnie z art. 62 ustawy w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia: 1) bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na: a)środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, b) dobra materialne, c) zabytki, d)wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-c, e)dostępność do złóż kopalin; 2) możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; 3) wymagany zakres monitoringu. Stosownie zaś do art.66 ustawy Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 środowisko oraz m.in. zawierać opis planowanego przedsięwzięcia, a w szczególności charakterystykę całego przedsięwzięcia i warunki użytkowania terenu w fazie budowy i eksploatacji lub użytkowania, przewidywane rodzaje i ilości emisji, w tym odpadów, wynikające z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia, informacje na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem, opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym: wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, a także racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska - wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Winien również zawierać porównanie oddziaływań analizowanych wariantów na ludzi, rośliny, zwierzęta, grzyby i siedliska przyrodnicze, wodę i powietrze, jak również opis metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę oraz opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujący bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko-, średnio- i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływania na środowisko, wynikające z: istnienia przedsięwzięcia, wykorzystywania zasobów środowiska, emisji. Raport musi również zawierać przedstawienie zagadnień w formie graficznej, przedstawienie zagadnień w formie kartograficznej w skali odpowiadającej przedmiotowi i szczegółowości analizowanych w raporcie zagadnień oraz umożliwiającej kompleksowe przedstawienie przeprowadzonych analiz oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem.

Przedłożony przez inwestora raport wraz z aneksem wszystkich tych warunków nie spełnia. Dlatego też tak organowi odwoławczemu, jak i organowi I instancji zarzucić należy brak dokonania rzetelnej oceny przedłożonego raportu i nieprawidłową ocenę materiału dowodowego. Raport jest wadliwy i nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organy naruszyły art.7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a., a organ odwoławczy również przepis art.138 § 1 pkt 2, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynika sprawy.

I tak, organy nie sprawdziły, czy autor raportu spełniał wymagania określone przepisem art. 74 a ustawy. Zgodnie z nim autorem raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinna być osoba, która ukończyła, w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym, co najmniej studia pierwszego stopnia lub studia drugiego stopnia, lub jednolite studia magisterskie na kierunkach związanych z kształceniem w obszarze: a) nauk ścisłych z dziedzin nauk chemicznych, b) nauk przyrodniczych z dziedzin nauk biologicznych oraz nauk o Ziemi, c) nauk technicznych z dziedzin nauk technicznych z dyscyplin: biotechnologia, górnictwo i geologia inżynierska, inżynieria środowiska, d) nauk rolniczych, leśnych i weterynaryjnych z dziedzin nauk rolniczych, nauk leśnych lub 2) ukończyła, w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym, co najmniej studia pierwszego stopnia lub studia drugiego stopnia, lub jednolite studia magisterskie i posiada co najmniej 5-letnie doświadczenie w pracach w zespołach przygotowujących raporty o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub prognozy oddziaływania na środowisko, lub brała udział w przygotowaniu co najmniej 5 raportów o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub prognoz oddziaływania na środowisko. Nadto, w myśl art.66 ust.1 pkt 19a ustawy raport winien zawierać oświadczenie autora o spełnieniu wymagań, o których mowa w art. 74a ust. 2, stanowiące załącznik do raportu. Oświadczenie to składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (art.74 a ust.3). Do raportu oświadczenie takie nie zostało dołączone.

Następnie wymienić należy przykładowe błędy i niejasności raportu. Na jego stronie 67 podano, że opisana instalacja nie posiada rozwiązań wariantowych. Przeznaczona jest do produkcji gąbki i nie ma możliwości jej wykorzystania do innych celów. Powyższe oznacza nie spełnienie wymogu prawnego w zakresie wskazania wariantów przedsięwzięcia. Oczywiście stan istniejący wynikający z ewentualnej samowolnej zmiany użytkowania może być brany pod uwagę w ramach wariantowania, co jednak nie wyklucza, że raport powinien rzetelnie przedstawić także inne warianty zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. W uzyskaniu decyzji środowiskowej nie chodzi o "dopasowanie" istniejącego użytkowania do ustalanych środowiskowych uwarunkowań, lecz ustalenie tych wymogów od nowa, jakby niezależnie od stanu istniejącego, tak aby jak najlepiej zabezpieczyć środowisko przed znaczącym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko. Oznacza to, że niekoniecznie w każdym przypadku decyzja środowiskowa będzie niejako "akceptowała" stan istniejący (por. wyrok NSA z dnia 28.10.2016 r. sygn.. II OSK 764/16, cbois). W punkcie dotyczącym wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wskazano jedynie, że realizacja inwestycji nie będzie wiązała się ze znaczącym oddziaływaniem na środowisko. W aneksie na stronie 124 autor raportu podał z kolei, że wariant innej lokalizacji inwestycji nie jest ekonomicznie uzasadniony oraz że nie przewiduje się zastosowania innej technologii. Nie spełniono zatem wymagań ustawowych odnośnie do wskazania racjonalnego wariantu alternatywnego, a także racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska - wraz z uzasadnieniem ich wyboru.

Opis technologiczny przedsięwzięcia zawarty w raporcie jest niejasny.Nie wiadomo, jakich pomieszczeń hali dotyczy wniosek, skoro raport podaje, że "działalność produkcyjna prowadzona jest w wydzielonej części hali". Na stronie 13 raportu wskazano, że w strefie odważania następuje ręczne odmierzanie i odważanie substratów do naczynia, które przenoszone jest do strefy mieszania. Surowce do produkcji są płynne. Nie wiadomo zatem dlaczego na tej samej stronie podano, że na terenie inwestycji nie planuje się przelewania substancji. Na stronie 22 raportu autor wyjaśnił, że najbliższa zabudowa mieszkaniowa występuje na północ i zachód od terenu instalacji w odległości około 60 m. Zakres map i ich nieczytelność nie pozwala na weryfikację tego stwierdzenia. Podano, że na zachód od zakładu znajduje się 1 budynek mieszkalny. Zakres przedłożonej mapy jest niewystarczający dla dokonania weryfikacji tego stwierdzenia. Nie wyjaśniono również charakteru obiektu na działce [...].

Jednocześnie podano w raporcie, że zgodnie ze studium tereny położone na północ i zachód od terenu inwestycji oznaczone są symbolem MNU – tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej (str.22 raportu). Dla tych terenów przyjmuje się poziomy dopuszczalnego hałasu: 55 dB(A) dla pory dziennej i 45 dB(A) dla pory nocnej.

Założenia te są błędne. Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2013.1232 t.j.) nie pozwala bowiem na określanie dopuszczalnego poziomu hałasu na podstawie przeznaczenia terenu określonego w studium. Zgodnie z art.115 tej ustawy w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów. Tych ustaleń raport nie zawiera.

Kserokopie map z k.126, 127, 129, 131 są nieaktualne, nieczytelne, obejmują zbyt mały teren, nadto nie są potwierdzane za zgodność z oryginałem. Nie wiadomo na jakiej podstawie żółtą linią został na nich wykreślony teren chroniony akustycznie. Z mapy ewidencyjnej wynika bowiem, że również z innych stron zakładu znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Załącznik Nr 10 jest zupełnie nieczytelny ze względu na skalę rysunku. Nie wiadomo jaka część hali jest wykorzystywana dla ocenianego przedsięwzięcia i w jaki sposób pozostała jej część jest wykorzystywana. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że w hali działają 3 firmy (k.894).

Na stronie 69 raportu wskazano, że "bezpośrednim i stałym oddziaływaniem w trakcie eksploatacji będzie emisja substancji do powietrza i emisja hałasu związana z ruchem pojazdów na terenie zakładu, pracą urządzeń". Raport nie odnosi się jednakże do hałasu związanego z ruchem samochodowym do zakładu i z powrotem. Wyliczenia dotyczące ilości samochodów są w różnych miejscach raportu odmienne (str.34 i 46).

Na stronie 55 raportu enigmatycznie wskazano na prowadzenie prac rozbiórkowych. Jest to o tyle niejasne, że wniosek dotyczył zmiany sposobu użytkowania. Na stronie 81 raportu wskazano, że dotychczas na terenie działki prowadzona była działalność polegająca na produkcji mebli ratanowych. Twierdzenie to jest nieaktualne w świetle oświadczeń inwestora złożonych podczas rozprawy administracyjnej.

Nadto, opisy pomieszczeń przedstawione na stronie 9 i 12 raportu są odmienne. Nie wyjaśniono również, co kryje się pod stwierdzeniem, że "inwestor stosuje odpowiednie zabezpieczenie przed pożarem", skoro wiadomo, że największe zagrożenie dla środowiska (ludzi) spowodować może właśnie pożar. W jednej części raportu wskazano, że w magazynie surowców będą wanny szczelne, w drugiej - że tace techniczne. Na stronie 38 raportu opisano sposób przemieszczania surowców do magazynu. Jednakże zapisy o podłożu betonowym dotyczą jedynie pomieszczenia magazynowego i wytwarzania pianki.

Wreszcie, nie wiadomo z którego roku jest mapa ewidencyjna, której kserokopia stanowi załącznik nr 9 raportu. Wynika z niej tylko, że 22.03.2013 r. ktoś potwierdził jej zgodność z oryginałem. Nie ma zatem możliwości zweryfikowania twierdzeń raportu, że budynki mieszkalne znajdują się wyłącznie na północ od terenu inwestycji, a na zachód od zakładu – tylko 1 budynek. Nadto, na załączniku tym nie ujęto drogi, po której odbywać się będzie transport surowców do zakładu. Wydaje się, że nie jest możliwe, aby przejazd 80 samochodów na dobę pozostawał bez wpływu na klimat akustyczny terenów położonych przy drodze, po której poruszać się będą te samochody.

Łączy się z tym kwestia godzin pracy zakładu. W raporcie podano, że będzie ona odbywać się w systemie zmianowym, ale nie wskazano, czy w systemie ciągłym, czyli również w nocy.

Aneks do raportu również nie wskazuje na warianty alternatywne (str.55).

Uchybień tych i niejasności nie zauważyły organy obydwu instancji. Ocenić zatem należy, że nie zapoznały się w sposób właściwy z raportem i nie dokonały jego rzetelnej weryfikacji.

Wbrew zapisowi uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że Kolegium uwzględniło wyniki postępowania z udziałem RDOŚ i PPIS poprzez ujęcie w rozstrzygnięciu warunków, zgodnie z którymi uzgodniono i zaopiniowano przedsięwzięcie, decyzja nie zawiera uwag zamieszczonych w opinii sanitarnej z 31.10.2016 r. (k.1010), dotyczących pomiarów emisji i hałasu po realizacji inwestycji.

Wreszcie, z raportu wynika, że transport na terenie zakładu stwarza poważne niebezpieczeństwo, a w decyzji nie ma żadnych warunków dotyczących tej kwestii.

RDOŚ polecił zweryfikować odległości od zabudowy mieszkaniowej, ponieważ nie wynosi ona 60 m (k.190). W aneksie do raportu napisano, że jest to odległość "poniżej 55 metrów", przy czym w dodatkowych późniejszych badaniach hałasu znowu jest mowa o odległości 60 m ( k. 954). Stąd też uznać należy, że zalecenia RDOŚ nie zostały wykonane.

Wadą raportu jest również to, że poza tezą, że przedsięwzięcie nie będzie powodować konfliktów społecznych, nie przeprowadzono żadnej analizy w tym zakresie.

Z naruszeniem art.80 k.p.a. przeprowadzona została ocena "Opinii do raportu" sporządzonej przez Ł. W.. Opinia ta nie została podpisana, nie wiadomo jakie kwalifikacje posiada jej autor. Brak również danych pozwalających na dokonanie weryfikacji tezy autora, że na północ od terenu zakładu znajdują się budynki mieszkalne w funkcji mieszkalno-usługowej (co by to miało oznaczać).Biegły Ł. W. w istocie powtórzył sformułowania raportu przedłożonego przez wnioskodawcę. Dlatego też opinia ta zawiera te same błędy co raport. Biegły nie wyjasnił na przykład, dlaczego w aneksie do raportu do przeprowadzenia obliczeń jako źródła hałasu wskazano jedynie 7 pojazdów do 3,5 tony oraz 1 pojazd powyżej 3,5 tony.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi uznać należy, że zarzuty dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy art. 80 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5 o.o.ś. i art. 66 ust. 1 pkt 15 o.o.ś. i art. 66 ust. 1 pkt 6a lit. a o.o.ś. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez przyjęcie, że złożony raport pozostaje kompletny, spójny, wyczerpujący i spełnia wszystkie wymagania przewidziane przepisami prawa oraz naruszenia art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zakresie dokonania nieprawidłowej oceny dowodów i oparcia rozstrzygnięcia na niewystarczającym materiale dowodowym są zasadne.

Z przyczyn wyżej wskazanych Sąd uznał również za zasadny zarzut naruszenia art. 80 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 o.o.ś., poprzez niezapewnienie należytego udziału społeczeństwa w postępowaniu. Na stronie 871 akt administracyjnych znajduje się dokument z dnia 11.08.2016 r. zatytułowany "Obwieszczenie", informujący o terminie rozprawy administracyjnej w sprawie zmiany sposobu użytkowania hali w zakresie przystosowania do produkcji pianki polimerowej na działce nr [...] w miejscowości C.. W aktach sprawy brak jest jednakże jakiegokolwiek dokumentu wskazującego w jaki sposób obwieszczenie to zostało wykonane. Nadto, wydaje się, że w obwieszczeniu tym należało również podać numer porządkowy budynku, gdyż byłoby to czytelniejsze niż wskazanie numeru działki ewidencyjnej, co przecież nie jest wiedzą powszechną.

Nie są natomiast usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie poprzez skierowanie zaskarżonej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. do J. M., zamiast do pierwotnego i jedynego wnioskodawcy Przedsiębiorstwa Prywatnego A. Sp. z o.o., wskutek błędnego przyjęcia, że poprzez nabycie przez J. M. własności nieruchomości oznaczonej numerem dz. ew. [...] (objętej wnioskiem), doszło do zmiany podmiotowej na zasadzie następstwa prawnego przez J. M. po wnioskodawcy Spółce Przedsiębiorstwo Prywatne [...] Sp. z o.o. Zdaniem autora skargi miało to skutkować nieważnością zaskarżonej decyzji, ewentualnie błędnym ustaleniem kręgu stron postępowania oraz adresatów zaskarżonej decyzji.

Stwierdzić nadto należy, że pogląd wyrażony w powołanym w skardze wyroku wydanym w sprawie sygn. II SA/Kr 1332/13 nie został zaaprobowany przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku.

Przypomnieć należy, że wniosek o wydanie decyzji środowiskowej został złożony przez pełnomocnika [...]" sp. z oo – S. M. (k.163). Pismem z dnia 29.06.2016 r. J. M. wniósł o dopuszczenie go do udziału w sprawie. Wniosek uzasadnił faktem nabycia w dniu 17.03.2016 r. od wnioskodawcy Przedsiębiorstwa Prywatnego [...] Sp. z o.o. własności nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] w C. , przedkładając wydruk z księgi wieczystej tej nieruchomości. Na rozprawie administracyjnej w dniu 6.09.2016 r. obecnego inwestora J. M. reprezentował pełnomocnik dotychczasowego wnioskodawcy – S. M.. Wyjaśnił on, że dotychczasowy wnioskodawca wycofuje się z postepowania (k.904). Z protokołu rozprawy zdaje się wynikać, że produkcja jest już w zakładzie prowadzona bez uzyskania zgody organu na zmianę sposobu użytkowania hali. Powyższe wskazuje na to, że "podmiana" po stronie wnioskodawcy nastąpiła za zgodą Przedsiębiorstwa Prywatnego [...] Sp. z o.o. Nadto, na gruncie przepisów prawa budowlanego stwierdzić należy, że podmiotami zobowiązanymi do wykonania decyzji wydanych w postępowaniu legalizacyjnym będą również, ze względu na zbywalność prawa własności bądź prawa użytkowania wieczystego gruntu jak i prawa własności posadowionych na nim obiektów, następcy prawni inwestora, właściciela lub zarządcy. Zatem nawet wtedy, gdy samowola budowlana została popełniona przez poprzedniego właściciela nieruchomości, to po zbyciu nieruchomości jej nabywca wchodzi w prawa i obowiązki poprzednika. Następca wstępuje też w miejsce dotychczasowego wnioskodawcy w postępowaniu środowiskowym.

Przedstawione wyżej uchybienia niewątpliwie naruszają przepisy postępowania i to w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie przeprowadzenie postępowania w sposób uwzględniający powyższe uwagi.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.