Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1291/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29, art. 30
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA del. Andrzej Irla Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2009 r. sygn. akt III SAB/Gd 14/09 w sprawie ze skargi H. U. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2009 r., sygn. akt III SAB/Gd 14/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. do wydania orzeczenia w formie prawem przewidzianej w przedmiocie wniosku H. U. o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w terminie 30 dni od daty zwrotu akt sprawy.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: pismem z dnia 7 stycznia 2009 r. emerytowany policjant H. U. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008. Wnioskodawca powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. I OSK 969/07.

W odpowiedzi, pismem z dnia 19 stycznia 2009 r. Zastępca Naczelnika Wydziału (...) Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. wskazał, że osobom uprawnionym do zaopatrzenia emerytalnego żądany równoważnik nie przysługuje.

W następstwie zażalenia strony, Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. w piśmie z dnia 27 lutego 2009 r. powtórzył argumentację zawartą w piśmie z dnia 19 stycznia 2009 r. Jego zdaniem sprawy dotyczące uprawnień emerytów i rencistów policyjnych do tego świadczenia utraciły charakter sprawy administracyjnej. W obecnym stanie prawnym rozstrzygniecie tego typu spraw następuje w drodze czynności materialno-technicznej (pisma).

H. U. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. podnosząc, że organ nadal pozostaje w bezczynności, gdyż nie wydał decyzji administracyjnej w przedmiocie równoważnika pieniężnego, do którego prawo nadal mu przysługuje.

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2009 r., sygn. akt III SAB/Gd 14/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Gdańsku zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. do wydania orzeczenia w formie prawem przewidzianej w przedmiocie wniosku H. U. o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w terminie 30 dni od daty zwrotu akt sprawy.

Sąd wskazał, że dotychczas prawo emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu wywodzono z przepisu § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100 poz. 919), który został jednakże uchylony § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 roku zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246).

Skutkiem przyznania w przeszłości emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego w drodze decyzji administracyjnej na podstawie obowiązujących wówczas przepisów jest powstanie stosunku prawnego, którego zmiana lub rozwiązanie wymaga także wydania decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Skoro zatem emeryt policyjny ubiega się o przyznanie mu prawa do równoważnika za remont lokalu, to jego wniosek powinien zostać rozpatrzony przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej.

W związku z tym, w ocenie Sądu pierwszej instancji stanowisko organu administracyjnego nie da się pogodzić z wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadą działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa.

Zdaniem Sądu, uchylenie przepisów określających właściwość organów do wydania decyzji w sprawach przyznania, odmowy przyznania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków rodzin nie oznacza, że w sytuacji wydania w przeszłości decyzji przyznającej emerytowi policyjnemu równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i wystąpienia przez niego z wnioskiem o przyznanie tego świadczenia za lata następne 2006, 2007 i 2008, a więc od czasu gdy weszła w życie nowa regulacja, nie ma przepisów stanowiących podstawę do określenia właściwości organu, który uprawniony jest do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku.

W ocenie Sądu, skoro bowiem przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych jest organ właściwy do rozpoznania takiego wniosku, jak w przypadku gdyby został złożony przez funkcjonariusza.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną złożył Komendant Wojewódzki Policji w G., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 29 ust 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004r. 8, poz. 67, z późn. zm.) w związku z art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2007r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.), przez błędną ich wykładnię i co za tym idzie naruszenie art. 1 pkt 1, art 19 i art. 20 oraz art. 104 i art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art.58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) i art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 52 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie zaś z art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia – w tym przypadku Komendanta Głównego Policji. W związku z tym organ stwierdził, że w niniejszej sprawie H. U. służyła możliwość wniesienia zażalenia na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. do organu administracji publicznej wyższego stopnia jakim jest Komendant Główny Policji. Jednak, jak wynika z akt niniejszej sprawy, skarżący jednakże takiego zażalenia nie wnosił.

W związku z tym Komendant Wojewódzki Policji w G. wskazał, że skoro skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu to winna ona ulec odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 12 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Pełnomocnik organu wnoszącego skargę kasacyjną z ostrożności procesowej odniósł się także do zaskarżonego wyroku i stwierdził, że treść art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, w kontekście przyznawania emerytom i rencistom tylko prawa do lokalu albo pomocy w budownictwie mieszkaniowym jako uprawnień określonych w art. 2 pkt 2 lit. c tej ustawy, powinna być interpretowana ściśle. Zdaniem autora skargi kasacyjnej brzmienie przepisu art. 29 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy należy zestawić ze sformułowaniem zawartym w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, który gwarantuje ogólnie prawo do lokalu mieszkalnego.

Wskazano, że Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, opowiedział się za wąskim rozumieniem art. 29 ust. 1 powołanej ustawy. Natomiast odpowiednie stosowanie przepisów powinno się sprowadzać tylko do art. 95 i art. 97 ust. 1-2 i ust. 4-5 o Policji i odpowiednich przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów dotyczących lokali mieszkalnych oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lipca 2004r. w sprawie warunków najmu lokali mieszkalnych pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w oparciu o dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny wykładnię art. 29 ust. 1 powołanej ustawy uzasadnione jest twierdzenie, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym emerytom i rencistom policyjnym nie przysługuje prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, gdyż uprawnienie to nie wynika z przepisów ustawy.

Podniesiono, że po 1 stycznia 2006r. w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych żądanie ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Skoro zatem nie ma takiego charakteru, to nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. Tym samym, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność organu administracji na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga na bezczynność organu, której celem jest zobowiązanie tego organu do wydania decyzji, dopuszczalna jest bowiem jedynie w sprawach, w których rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego.

W związku z tym autor skargi kasacyjnej stwierdził, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku narusza art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. w zakresie, w jakim zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. do rozpatrzenia wniosków o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej oraz narusza art. 19 i 20 k.p.a. w zakresie uznania, iż jest to organ, władny do wydania decyzji. Wskazano ponadto, że wydanie decyzji w tym przedmiocie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. narusza art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., albowiem decyzję wydałby organ niewłaściwy i decyzja taka objęta byłaby wadą prawną skutkującą jej nieważnością także z uwagi na brak jej podstawy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej, iż nie został wyczerpany tryb zaskarżenia, zostało bowiem złożone zażalenie, które organ rozpoznał. Jeśli zatem organ administracyjny uznałby, że nie jest właściwy do jego rozpatrzenia, to winien przekazać to zażalenie organowi właściwemu, czego jednak nie uczynił. W związku z tym uznać należy, że strona nie może ponosić z tego tytułu ujemnych następstw. Takie stanowisko w niniejszej sprawie zajął Sąd pierwszej instancji i należy podzielić ten pogląd.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą na bezczynność organu, przy której to skardze rolą Sądu jest jedynie ocena, czy organ pozostaje w bezczynności, a przy uznaniu, że tak jest, zobowiązanie do wydania w określonym terminie aktu, nie zaś aktu określonej treści.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadnione są zatem zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin w związku z art. 91 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Przepisy te są bowiem przepisami określającymi uprawnienia osób posiadających prawo do zaopatrzenia emerytalnego i członków ich rodzin. Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem w niniejszej sprawie stosować powołanych wyżej przepisów, gdyż przedmiotem postępowania była skarga na bezczynność organu, której specyfikę opisano powyżej.

W związku z tym uznać należy, że kwestia, czy emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji przysługuje – czy też nie – równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu, jest poza zakresem sprawy rozpoznawanej przez Sąd pierwszej instancji.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, które w prawnie ustalonym terminie mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończyły postępowania stosownym aktem lub czynnością. Przy czym dla dopuszczalności skargi nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, w tym, czy bezczynność organu spowodowana została opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu podkreślić, że zaskarżenie bezczynności organu administracji jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim organ jest zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności. Rozważenia wymagają zatem zarzuty dotyczące naruszeń przepisów postępowania.

W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej wskazano, że po dniu 1 stycznia 2006 r. w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych żądanie prawa do ustalenia równoważnika pieniężnego nie ma charakteru sprawy administracyjnej, w związku z czym nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a.

Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić.

Należy zwrócić uwagę, że stosunek służbowy funkcjonariusza Policji jest szczegółowo uregulowany i określony w ustawie o Policji, z której wynika, że decyzje dotyczące uprawnień i obowiązków funkcjonariusza podejmowane są w formie aktów administracyjnych przez właściwe organy administracji. Podkreślenia wymaga, że funkcjonariusz policji po uzyskaniu uprawnień emerytalnych dalej pozostaje funkcjonariuszem policji (tyle że zwolnionym ze służby), o czym świadczy zarówno tytuł ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu funkcjonariuszy, jak i treść art. 1 tej ustawy. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 1 i 30 wskazanej ustawy funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty mają prawo do lokalu mieszkalnego i do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. W sprawach tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące wniosków funkcjonariuszy pozostających w służbie, a więc decyzje w tych sprawach podejmują organy Policji.

Za Sądem pierwszej instancji należy zatem dojść do wniosku, że byłoby niezgodne zarówno z art. 8 k.p.a., jak i z zasadami obowiązującymi w państwie prawa, przyjęcie stanowiska, że emeryt policyjny nie może dochodzić swojego prawa do uzyskania równoważnika na remont lokalu mieszkalnego od organu administracyjnego, w ten bowiem sposób byłby pozbawiony sądowej kontroli nad działaniem organów administracji.

Nie można zatem uznać, że wniosek o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont lokalu nie wszczyna sprawy administracyjnej, skoro prawo do dodatku na remont lokalu jest związane z prawem funkcjonariusza do lokalu, a to z kolei wynika z postanowień ustawy o Policji i jest załatwiane w drodze decyzji administracyjnej. Argumentem takim nie może też być zmiana przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania (...), poprzez uchylenie § 8, który dotyczył uprawnienia, a nie sposobu rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe wywody oraz analizując stan faktyczny niniejszej sprawy uznać należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Co do organu właściwego do rozpoznania w niniejszej sprawie wniosku emeryta policyjnego, odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych, to za Sądem pierwszej instancji należy dojść do wniosku, że skoro przepisy ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to uznać należy, że takim organem jest organ właściwy do rozpoznania wniosku złożonego przez funkcjonariusza w służbie czynnej.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.