Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 101/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2015 r. sprawy ze skargi Z.F. na decyzję Wojewody z dnia 25 listopada 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda [....] decyzją z dnia 25 listopad 2014 r. nr [....] na podstawie:

- art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014.518 ze zm.);

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013.267 ze zm.);

po rozpatrzeniu odwołania skarżącej – Z.F. , od decyzji Starosty [....] z 24 marca 2014 r. nr [....] ,

utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K. z 24 marca 2014r. nr [....] .

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 24 marca 2014 r. nr [....] , Starosta K. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [....] o pow. 34970 m 2, położonej w obr. [....] jedn. ewid. [....] m. K. , obj. księgą wieczystą nr [....] , w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli katastralnej 1. kat. [....] b. gm. kat. [....] , na rzecz skarżącej.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła skarżąca, zaskarżonej decyzji zarzucając:

1) naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku Nr 102, poz. 651, dalej zwanej "ugn") poprzez całkowicie bezzasadną odmowę zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [....] (w granicach należącej do skarżącej parceli katastralnej 1 kat. [....] , dalej również jako "Nieruchomość"), podczas gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a już na pewno nie na całej wywłaszczonej nieruchomości, a zatem nieruchomość winna zostać w choćby części zwrócona skarżącej;

2) naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn poprzez bezzasadne niezastosowanie tego przepisu, podczas gdy na części Nieruchomości objętej wnioskiem skarżącej cel wywłaszczenia nie został zrealizowany pomimo upływu 10-letniego terminu od zawarcia umowy wywłaszczeniowej;

3) naruszenie art. 137 ust. 2 ugn poprzez jego całkowicie bezzasadne niezastosowanie, podczas gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na całej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [....] (w granicach należącej do skarżącej parceli katastralnej 1. kat. [....] ).

4) naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieprecyzyjne wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, a mianowicie wydanie decyzji na podstawie art. 137 ust. 1 UGN, podczas gdy organ powinien wskazać najmniejszą jednostkę redakcyjną powoływanego w treści rozstrzygnięcia przepisu.

5) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez:

a) nieustalenie kluczowych dla sprawy okoliczności faktycznych, tj. realizacji celu wywłaszczenia na nieruchomości poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Mieszkalnego [....] , podczas gdy plan ten zawiera nazwy obszarów, na których planowana była inwestycja budowy osiedla [....] jednak nazwy te nie pozwalają na zdekodowanie na jakim konkretnie terenie miała być przeprowadzona budowa konkretnego budynku. W planie brak jest jakichkolwiek wyjaśnień co do nazw terenów w nim zawartych;

b) oparcie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie na nieudowodnionych okolicznościach faktycznych, a mianowicie całkowicie bezpodstawne przyjęcie, iż na wywłaszczonej nieruchomości znajduje się rzekomo infrastruktura techniczna, która rzekomo stanowiłby miała przeszkodę zwrotu nieruchomości, podczas gdy organ ustalił jedynie położenie tejże "infrastruktury" na działce nr [....] , a nie jak być powinno na działce nr [....] w granicach dawnej parceli katastralnej 1. kat. [....] ;

c) całkowicie bezzasadne pominięcie faktu, iż cel wywłaszczenia z pewnością nie został zrealizowany na całej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [....] (w granicach należącej do skarżącej parceli katastralnej 1. kat. [....] ), mimo iż fakt ten został udowodniony podczas przeprowadzonych w dniu 16 maja 2013 roku oględzin nieruchomości, a w konsekwencji nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i pogwałcenie zasady prawdy obiektywnej.

Wojewoda [....] rozpatrując odwołanie oraz analizując całość materiału dowodowego w sprawie, podzielił ustalenia faktyczne jak i ocenę prawną organu I instancji uznając, iż zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe.

Z ustaleń faktycznych wynika bowiem, że parcela l.kat [....] b. gm. Kat. [....] na podstawie umowy sprzedaży z dnia 1 lipca 1969 r. Nr Rep. [....] , zawartej w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stała się własnością Skarbu Państwa i przeznaczona była pod budowę osiedla Krowodrza, zgodnie z zatwierdzonym uchwała nr 525/XXXVII/66 Prezydium Rady Narodowej m. K. z 15 listopada 1966 r. planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla [....] .

Na podstawie dołączonej do wniosku o zwrot mapy stanu prawnego z 2 lutego 2006 r. nr ks. rób. [....] v, sporządzonej przez geodetę uprawnionego mgr inż. J.M. organ I instancji ustalił, iż parcela 1. kat. [....] b. gm. kat. [....] stanowi obecnie m. in. część działki nr [....] , obr. [....] jedn. ewid. [....] .

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustalenie celu wywłaszczenia następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej, z uwzględnieniem jego doprecyzowania w dokumentacji dotyczącej inwestycji, dla urzeczywistnienia której nastąpiło wywłaszczenie.

W związku z powyższym, wobec spełnienia przez wnioskodawczynię pozostałych wymogów występujących przy ubieganiu się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (tzn. wystąpienie ze stosownym wnioskiem przez uprawnioną do tego osobę oraz fakt, iż sposób przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa kwalifikuje ją jako nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), kluczowym z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy elementem, było ustalenie w oparciu o środki dowodowe przewidziane przez Kodeks postępowania administracyjnego, czy w latach 1969-1979 rzeczywiście były podejmowane działania zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia, określonego jako budowa osiedla [....].

Z uwagi na konieczność precyzyjnego ustalenia, w jaki sposób miała być zagospodarowana wywłaszczona nieruchomość, organ I instancji podjął próbę odnalezienia planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla [....] , zatwierdzonego uchwałą nr 525/XXXVII/66 Prezydium Rady Narodowej m. K. z 15 listopada 1966 r. Organowi I instancji nie udało się jednak odnaleźć ww. uchwały oraz jej załącznika graficznego.

Niezależnie od powyższego Starosta K. uznał, iż zebrany przez niego materiał dowodowy pozwalał na ustalenie, w jaki sposób miała być zagospodarowana wywłaszczona nieruchomość.

W wyniku podjętych działań mających na celu odszukanie dokumentacji dotyczącej budowy osiedla K. organ I instancji do akt sprawy pozyskał uchwałę nr 525/XXVII/66 Prezydium Rady Narodowej m. K. z 15 listopada 1966 r. zatwierdzającą plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego zespołu mieszkaniowego [....] . Wnioskowana do zwrotu część działki nr [....] , pół. w obr. [....] , jedn. ewid. [....] m. K. znajdowała się na obszarze oznaczonym na planie symbolem C 82/16 MW oraz w jej południowo-wschodniej części symbolem C 82/13 KW IV. Z części tekstowej ww. planu wynika, że dla terenu oznaczonego symbolem C 82/16 MW ustalenia są identyczne, jak w punkcie C 82/14 UW, z tym że zaproponowana była zabudowa XI kondygnacyjna. Starosta K. wskazał również, iż w objaśnieniu symbolu C 82/16 MW doszło do oczywistej omyłki pisarskiej poprzez odwołanie się do punktu C 82/16 UW (którego w części tekstowej nie ma), zamiast do punktu C 82/14 NW. Symbolem C 82/14 N W oznaczone są natomiast tereny upraw rolnych i warzywnych przeznaczonych dla zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, która miała nastąpić do 1970 r. Z kolei, w ramach wyjaśnienia znaczenia symbolu C 82/13 KW IV wskazano, iż ustalenia dla tego terenu są identyczne jak te w punkcie C 82/12 KW IV, a mianowicie jest to teren upraw rolnych i warzywnych przeznaczony na ulicę wewnętrzną zbiorczą (ul.....), a realizacja miała nastąpić do 1970 r.

Organ I instancji pozyskał do akt sprawy z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu z lat: 1970 i 1975. Na zdjęciu z roku 1970 teren wywłaszczony pod budowę osiedla stanowił jeszcze pola uprawne oraz łąki. Natomiast już w roku 1975 zawnioskowana do zwrotu nieruchomość została zabudowana blokami mieszkalnymi przy ulicy [....] wraz ze ścieżkami i trawnikami wokół tych budynków (taki cel wywłaszczenia potwierdza znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja wywłaszczeniowa).

W sprawie przeprowadzono również dowód w postaci zeznań świadków. Świadek I.R. wskazała, iż w latach 1969 - 1979 osiedle było w rozbudowie, a otoczenie bloków przy ul. [....] [....] i [....] stanowiły uliczki, trawniki, piaskownice i inne elementy zagospodarowania osiedla. Świadek M.N. , która mieszka w bloku przy ulicy [....] nr [....] od 1974 roku wskazała, iż w momencie jej wprowadzenia się do budynku wokół bloków nr [....] i nr [....] rosły drzewa, był tam placyk zabaw oraz ścieżki betonowe pomiędzy zielenią. Z kolei z zeznań świadka L.B. wynika, iż w roku 1979 przedmiotowy teren był zagospodarowany w ten sposób, iż znajdowały się na nim ławki, drzewa, plac zabaw. Zeznania świadków: J.O. i D.G. , potwierdzają, iż zagospodarowanie wokół bloków powstało przed końcem lat 70-tych.

Na rozprawie administracyjnej dnia 16 maja 2013 r. ustalono, że część działki nr [....] w granicach wywłaszczonej parceli stanowi obecnie teren zielony wokół budynków nr [....] i nr [....] przy ulicy [....] , zadrzewiony, porośnięty trawą, z wejściami do budynków, z latarniami, wjazdami na drogi wewnętrzne osiedla i w części parking.

Organ podkreślił, iż budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Osiedle mieszkaniowe jest bowiem pojęciem ogólnym i obejmuje zarówno budynki mieszkalne, usługowe jak i drogi, ciągi piesze, a także i inne formy np. place zabaw dla dzieci, boiska i tereny zielone.

Na uwagę zasługuje również fakt, iż przez teren zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości przebiegają liczne sieci infrastruktury miejskiej (m. in. wybudowane w 1972 - 1973 linie kablowe niskiego i średniego napięcia, sieć wodociągowa odebrana protokołem z [....] 1972 r., siec kanalizacyjna ogólnospławna odebrana protokołem z [....] 1973 r. oraz sieć c.o. wybudowaną w roku 1973), co również potwierdza realizację celu wywłaszczenia, o którym mowa w ww. umowie sprzedaży z 1969 r., gdyż tego typu infrastruktura osiedlowa niezbędna jest dla prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego, brak jest więc potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu wyjaśnienia czy na przedmiotowym terenie znajduje się infrastruktura techniczna bowiem z akt sprawy jednoznacznie wynika jakie dokładnie instalacje przebiegają przez wnioskowany do zwrotu teren. Przy tym organ zanaczył, iż w literaturze przedmiotu uważa się, iż wybudowanie samych instalacji podziemnych (bez jednoczesnego wybudowania celu głównego) nie jest wystarczające do uznania, iż nieruchomość nie stała się zbędna w rozumieniu art. 137 ugn, to ich realizacja przy jednoczesnym wykonaniu w ciągu 10 lat od chwili wywłaszczenia, celu głównego (w tym wypadku osiedla mieszkaniowego) zdecydowanie pozwala na przyjęcie takiego stanowiska.

Nie mniej w ocenie organu odwoławczego słusznie organ I instancji wskazał, że na części działki nr [....] pół. w obr. [....] , jedn. ewid. [....] m. K. w granicach wywłaszczonej parceli 1. kat. [....] w latach 1972-1973 powstała infrastruktura i urządzenia związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców budynków znajdujących się na działce nr [....] , które to budynki powstały z kolei w roku 1975. Zgromadzone zatem w postępowaniu materiały i dowody wskazują, że na całym przedmiotowym terenie, odpowiadającym nieruchomości wywłaszczonej, zrealizowano cel wywłaszczenia określony jako budowa osiedla mieszkaniowego [....] , a zatem jako nieuzasadniony uznać należy zarzut odwołującej, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Nadto inwestycja została zrealizowana w terminach ustawowych określonych w art. 137 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami, co potwierdzają zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu z 1975 r. i zeznania świadków.

W ocenie organu odwoławczego zgodzić się więc należało z organem I instancji, iż zgromadzony materiał dowodowy dowodzi że nieruchomość, której dotyczy wniosek o zwrot, została objęta realizacją celu wywłaszczenia, określonego w umowie sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z l lipca 1969 r. Nr Rep. [....] , w terminach wynikających z art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a tym samym nie można orzec o jej zwrocie na rzecz wnioskodawczyni.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca, która podtrzymała w całości zarzuty zawarte w odwołaniu, a ponadto podniosła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- naruszenie art. 136 ust. 3 ugn poprzez całkowicie bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji oprganu I instancji o odmowie zwrotu wnioskowanej nieruchomości , podczas gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a już na pewno nie na całej wywłaszczonej nieruchomości, a zatem nieruchomość winna zostać choćby w części zwrócona skarżącej;

- naruszenie art. 137 ust. 1 ugn poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany przed upływem 10- letniego terminu od zawarcia umowy wywłaszczeniowej.

Naruszenie przepisów postępowania, a to;

- naruszenie art. 138 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013.267 k.p.a. poprzez całkowicie bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji Starosty K. z dnia 24 marca 2014 roku (znak:.....), podczas gdy organ winien zastosować art. 138 § 2 i wydać decyzję w przedmiocie uchylenia decyzji Starosty K. z dnia z dnia 24 marca 2014 roku (znak:....) i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji ze względu na licznie naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 136 ust. 3 ugn, art. 137 ust. l pkt 2 ugn, art. 137 ust. 2 ugn) oraz postępowania (art. 107 § 1 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.), a także niewyjaśnienie przez ten organ zakresu sprawy istotnego dla rozstrzygnięcia;

- naruszenie art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) poprzez oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji i zaniechanie przeprowadzenia przez Wojewodę [....] postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, podczas gdy: sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta,

naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a poprzez: nie zgromadzenie w toku postępowania kluczowych dla sprawy dokumentów, tj.: "Plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego osiedla [....] " zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. K. nr 525/XXXVII/66 z dnia 15 listopada 1966 roku ani też załącznik graficzny do planu. Nieruchomości, a w konsekwencji nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i pogwałcenie zasady prawdy obiektywnej. naruszenie art. 75 § l w zw. z 78 § l KPA, poprzez nieprzeprowadzenie przez Wojewodę [....] wnioskowanego w odwołaniu uzupełniającego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia czy na terenie działki nr [....] w części odpowiadającej dawnej parceli katastralnej 1. kat nr [....] znajduję się infrastruktura techniczna, a jeżeli tak to w jakiej postaci.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewody [....] z dnia 25 listopada 2014 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z dnia 24 marca 2014 roku.

Skarżąca wskazała, iż celem wywłaszczenia działki [....] (w granicach dawnej parceli katastralnej 1. kat. [....] , należącej do skarżącej) była budowa osiedla mieszkaniowego K. Cel ten został rzekomo doprecyzowany w Planie Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Mieszkalnego K. - perspektywa 1980 roku, zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 15 listopada 1966 roku (nr 525/XXXVII/66). Przedmiotowy plan zawiera wprawdzie opis planowanej na terenie dzielnicy K. inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego, jednak poprzez nazwanie poszczególnych obszarów niewyjaśnioną kompilacją cyfr i liter (np. C 82/12 NWIV) plan ten jest nieczytelny. W szczególności z planu tego nie wynika jaka inwestycja miała być przeprowadzona na należącej do skarżącej nieruchomości odpowiadającej dawnej parceli katastralnej L kat. [....] gmina katastralna K.

W opinii skarżącej organy orzekające w sprawie precyzyjnie nie określiły celu wywłaszczenia należącej do skarżącej parceli katastralnej 1. kat. [....] (dawna gmina katastralna K. ). Na należącej do skarżącej nieruchomości stanowiącej obecnie część działki [....] (w granicach dawnej parceli katastralnej 1. kat. [....] , dawna gmina katastralna K. ) faktycznie znajduje się część bloku mieszkalnego przy ul. [....] oraz jeden z kilku wjazdów do osiedla. Jednak w pozostałym znacznie większym zakresie teren ten stanowi tereny zielone, z których nikt nie korzysta. W szczególności niewykorzystany na cel wywłaszczenie jest teren zielony pomiędzy blokiem przy ul. [....] nr [....] , a jezdnią tejże ulicy, także teren przypominający w swoim kształcie trójkąt znajdujący się w północnej części nieruchomości, porośnięty trawą.

Zdaniem skarżącej organ w decyzji nie odniósł się do kwestii realizacji celu wywłaszczenia na wskazanych powyższej terenach, traktując cały obszar części działki [....] (w licach dawnej parceli katastralnej 1. kat. [....] ) jednakowo, co jest działaniem błędnym. Taka postawa organu stoi w jednoznacznej sprzeczności z normą art. 137 ust. 1 UGN, stanowiącą o możliwości zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości przypadku niezrealizowania na tej części celu wywłaszczenia. Skarżąca stwierdziła, iż w wskazany przez skarżącą teren niewątpliwie nie został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczeniowym, ponieważ nie został zagospodarowany w cale.

Zdaniem skarżącej żaden z organów orzekających w sprawie nie ustalił faktu czy na nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania, tj. części działki [....] (w granicach dawnej parceli katastralnej 1. kat. [....] , należącej do skarżącej) znajduje się jakakolwiek infrastruktura techniczna. Wyjaśnienia organu dotyczyły infrastruktury technicznej położonej na całej działce ewidencyjnej nr [....] , a przecież obszary te mogą się nie pokrywać. Abstrahując od braku udowodnienia przez wojewodę, iż na wywłaszczonej nieruchomości znajduje się jakakolwiek infrastruktura techniczna należy zwrócić uwagę, iż sam fakt znajdowania na wywłaszczonym terenie takiej infrastruktury nie przesądza o niemożności zwrotu nieruchomości, tym bardziej, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego. , a nie infrastruktury technicznej.

Skarżąca zarzuciła naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego art. 15 k.p.a., albowiem jej zdaniem rozstrzygnięcie Wojewody [....] stanowi jedynie weryfikację decyzji Starosty K. z dnia 24 marca 2014 roku.

Skarżąca zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. podniosła, że organ odwoławczy w toku postępowania nie ustalił - mimo ciążącego na nim obowiązku w tym zakresie, najważniejszych dla sprawy okoliczności faktycznych. W szczególności organ nie ustalił czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na nieruchomości. Wojewoda wprawdzie przyznał, iż organ instancji nie odnalazł "Planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla K. , jednakże Wojewoda całkowicie pominął fakt, iż organ I instancji badając realizację celu wywłaszczenia na nieruchomości oparł się o "Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Mieszkalnego [....] . Do zbadania realizacji celu wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie zatem dojść nie mogło w oparciu o plan sporządzony 14 lat po wywłaszczeniu. W aktach sprawy nie zostały zgromadzone kluczowe dla sprawy dokumenty, tj.: "Plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego osiedla K." zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. K. nr 525/XXXVII/66 z dnia 15 listopada 1966 roku, ani też załącznik graficzny do planu. W związku z powyższym organy administracji publicznej orzekające w sprawie nie mogły w sposób rzetelny stwierdzić czy cel wywłaszczenia został na nieruchomości zrealizowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia . Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a. - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [....] z dnia 25 listopada 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty K. o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [....] , położonej w obrębie [....] , jednostka ewidencyjna [....] , w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parcel l.kat. [....] , na rzecz J.F.

Z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży z dnia 1 lipca 1969 r. Nr Rep. [....] , zawartej w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i przeznaczona była pod budowę osiedla [....] , zgodnie z zatwierdzonym uchwałą nr 525/XXXVII/66 Prezydium Rady Narodowej m. K. z 15 listopada 1966 r. planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla [....] .

Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. ustawy poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 tej ustawy, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany (pkt 2).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1159/08, stwierdził, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). W sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować.

Podstawową kwestią wymagającą zatem ustalenia w przedmiotowej sprawie jest ocena zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości z uwagi na stan zbędności nieruchomości na cel, na jaki została ona wywłaszczona. W pierwszej kolejności należy więc sprecyzować cel wywłaszczenia, by móc następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany.

W przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia określony został jako budowa osiedla [....] .

W aktach sprawy znajduje się mapa wysokościowa stanowiąca plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego osiedla [....] (vide: K: 616 akt administracyjnych), z którego wynika iż wnioskowana do zwrotu część działki [....] znajdowała się w obszarze oznaczonym na planie symbolem C 82/16 MW oraz w jej południowo - wschodniej części symbolem C 82/13 KW IV. Z kolei z treści "Ustaleń realizacyjnych planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego rejonu zespołu mieszkaniowego [....] w K. , plan perspektywiczny 1980 r." z daty 15 listopada 1966 r. (vide: K: 695 akt administracyjnych) wynika, iż symbol C 82/13 KW IV to tereny upraw rolnych przeznaczonych pod ulicę wewnętrzną zbiorczą /ul. [....] oraz symbol C 82/16 MW to tereny upraw rolnych i warzywnych przeznaczony dla zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej. W tym miejscu warto wskazać, iż w ocenie Sądu logiczne i znajdujące potwierdzenie w treści tekstowej planu, choćby np. odnośnie wyjaśnienia symboli C 82/17 MW czy C 82/18 MW, jest przyjęcie omyłki pisarskiej w użytym odnośniku dotyczącym symbolu C 82/14 UW, skoro symbol UW nie występuje w ogóle w ustaleniach, natomiast znajduje się stosowne wyjaśnienie dla symbolu C 82/14 MW.

Niezwykle istotne są zeznania świadków, mieszkańców tego osiedla od początku jego istnienia. Świadkowie J.O. i D.G. mieszkają w sąsiednim bloku nr [....] od 1972 r., I.R. mieszka w okolicy od 1973 r., H.S. w bloku nr [....] od 1973 r, wreszcie M.N. mieszka w bloku nr [....] (a więc w bloku posadowionym bezpośrednio na działce [....] ) od roku 1974. Wszyscy świadkowie zgodnie podają, że teren wokół bloków [....] i [....] w latach siedemdziesiątych stopniowo się zmieniał, ponieważ był zagospodarowywany pod nowopowstające osiedle. W tych latach na tym terenie znajdowały się drzewa, plac zabaw dla dzieci z dwiema piaskownicami, ścieżki betonowe pomiędzy zielenią.

Wiarygodność zeznań przywołanych świadków dodatkowo potwierdzają znajdujące się w materiale dowodowym zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu, a zwłaszcza zdjęcie z 22 sierpnia 1975 r., na którym widoczne są budynki bloków mieszkalnych (m.in. nr....) wraz z widocznymi ścieszkami dla pieszych wokół nich i do dalej położonych budynków mieszkalnych, drogami dojazdowymi i zagospodarowanymi pomiędzy nimi terenami zielonymi. Także stan obecnego zagospodarowania wnioskowanej do zwrotu części nieruchomości oznaczonej jako działka [....] potwierdza, że jest to teren infrastruktury osiedla z jego terenem zielonym (trawniki i drzewa), wejściami do budynków, wjazdami do drogi wewnętrznej osiedla, a w części stanowi on parking osiedlowy.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, lecz także jego infrastruktura i urządzenia służące mieszkańcom, więc to niewątpliwie tereny zielone wokół bloków, drogi dojazdowe i ciągi piesze prowadzące do budynków niezbędne dla normalnego funkcjonowania osiedla. Nie może ujść uwadze, że od strony wschodniej cała część wnioskowanej do zwrotu działki [....] graniczy bezpośrednio z wewnętrzną ulicą [....] .

Biorąc więc pod uwagę powyższe okoliczności faktyczne nie budzi wątpliwości Sądu, iż nieruchomość została wykorzystana na wskazany cel wywłaszczenia, którym była budowa osiedla mieszkaniowego [....] , w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n.

Odnosząc się zatem do zarzutów skargi w zakresie naruszenia przepisów procesowych w pierwszej kolejności wskazać należy , że istotą zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy administracyjnej. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Komentarz do art. 15, (w:), B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 85).

W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Podkreśla się, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji (por. B. Adamiak, j.w., s. 85 i 518). W świetle więc przytoczonych poglądów organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów i tylko do nich odnieść się w swojej decyzji. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów.

W kontekście powyższego postawiony zarzut naruszenia art. 15 kpa okazuje się bezzasadny. Organ odwoławczy ocenił bowiem prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych przez organ I instancji w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, jak i prawidłowość przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Odniósł się także w zaskarżonej decyzji do zarzutów odwołania, choć może nie wprost artykułując zbędność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania w zakresie ustalenia dokładnego przebiegu infrastruktury technicznej po działce [....] .

Przechodząc do dalszej części zarzutów skargi za całkowicie chybiony należy także uznać zarzut naruszenia art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa zwłaszcza w kontekście próby podważenia znaczenia i mocy dowodowej "Ustaleń realizacyjnych planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego rejonu zespołu mieszkaniowego [....] w K. , plan perspektywiczny 1980 r." Umknęło bowiem autorowi skargi, iż powołane ustalenia stanowią integralną część planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą PRN w m.K. z dnia 15 listopada 1966 r. nr [....] , a więc pochodzą z okresu z przed daty wywłaszczenia, nie zaś jak sugeruje skarżąca z okresu 14 lat po wywłaszczeniu. Z uwagi właśnie na datę ich sporządzenia stanowią podstawowy dowód dla ustalenia szczegółowego celu wywłaszczenia. Pozostały bowiem materiał dowodowy służy natomiast ustaleniu realizacji tego celu.

Podobnie należy ocenić zarzut braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego koniecznego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Otóż z zalegających w aktach dokumentów, powołanych przez organ I instancji wynika , iż w latach 1972 i 1973 na części działki [....] powstała sieć wodociągowa, sieć kanalizacyjna ogólnospławna, przyłącze kanalizacyjne, przyłącze wodociągowe (vide pismo MPWiK z dnia 8 lutego 2013 r. /K: 664 akt administracyjnych/ ) oraz sieć c.o (vide: pismo MPEC z dnia 12 marca 2013 r. /K:498 akt administracyjnych/). Podkreślić w tym miejscu należy, że organ odwoławczy słusznie wskazał odnosząc się do zarzutów odwołania, że samo wybudowanie instalacji podziemnych ( bez jednoczesnego wybudowania celu głównego) nie jest wystarczające do uznania, iż nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Natomiast realizacja celu głównego w terminach określonych art. 137 ugn pozwala na przyjęcie, iż posadowienie infrastruktury technicznej przemawia także za osiągnięciem celu wywłaszczenia. Dlatego też zbędne było przeprowadzenie postępowania uzupełniającego dla dokładnego ustalenia przebiegu sieci wodociągowych i gazowych po działce [....] v, skoro z innych zebranych materiałów dowodowych wynika osiągnięcie celu wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego [....] .

Podsumowując, zdaniem Sądu organy prowadzące postępowanie zasadnie uznały, że zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło zgodnie z celem wywłaszczenia i w terminach wynikających z art. 137 ugn.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art.151 p.p.s.a.