Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1841/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Mielcu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 453/19 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Mielcu z dnia 8 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia dworca przesiadkowego udostępnionego dla operatorów i przewoźników, warunków i zasad korzystania oraz ustalenie stawek opłat za korzystanie z dworca przesiadkowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Mielcu na rzecz [...] 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 9 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 453/19 po rozpoznaniu skargi [... na uchwałę Rady Miejskiej w Mielcu z 8 października 2015 r. nr [... w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych w pkt I stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 i § 4. W pkt II zasądził od Rady Miejskiej w Mielcu na rzecz spółki 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Rady Miejska w Mielcu wydała uchwałę z 8 października 2015 r. nr [... w sprawie określenia dworca przesiadkowego, którego właścicielem jest Gmina Miejska Mielec, udostępnionego dla operatorów i przewoźników, warunków i zasad korzystania z tego obiektu, oraz ustalenia stawek opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z dworca autobusowego (uchwała).

W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.; dalej: usg) w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 oraz art. 16 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1440, dalej: ustawa o transporcie zbiorowym lub ustawa).

Spółka zaskarżyła powyższą uchwałę w części, tj. w zakresie § 3 i § 4.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1. Przepisów prawa materialnego, tj. art 16 ust. 4 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie stawek opłat za korzystanie przez operatora lub przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców o dyskryminującym charakterze,

2. Art 87 ust 2 i art 94 Konstytucji RP poprzez podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej,

3. Art 7 Konstytucji RP, poprzez podjęcie uchwały z pominięciem zasad praworządności i legalności.

W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że w § 3 uchwały ustalono stawkę opłaty za korzystanie z dworca autobusowego w wysokości 0,50 zł za każde zatrzymanie w okresie od dnia 1 listopada 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. oraz w wysokości 1,00 zł w okresie począwszy od dnia 1 stycznia 2016 r. Uchwała nie uzależnia opłaty od takich czynników jak: wielkość taboru wykorzystywanego do prowadzenia działalności w zakresie zarobkowego przewozu osób oraz rodzaju pojazdów wykorzystywanych w tej działalności, co stanowi naruszenie art. 16 ust. 4 ustawy. Przepis ten wprowadza możliwość nakładania przez jednostkę samorządu terytorialnego opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych i dworców, których jest właścicielem albo zarządzającym, w drodze uchwały, ale z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Każdorazowo ustalanie stawek opłat powinno, więc uwzględniać czynniki mające wpływ na koszty związane z utrzymaniem dworców, z których korzystają przewoźnicy, a więc m.in. standard poszczególnych dworców (infrastruktura dworca, jego wielkość) czy wielkość taboru (pojazdów), jakim jest wykonywany przewóz. Zrównanie wszystkich przewoźników skutkuje dla Spółki tym, że jest w takim przypadku zobligowana do takich samych kosztów jak pozostali przewoźnicy, pomimo faktu, że jej tabor nie przyczynia się do takiego "zużycia" dworców, jak w przypadku większych przewoźników.

Zdaniem spółki podejmując zaskarżoną uchwałę, nie powołano się na żadne miarodajne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji. Na wielkość kosztów utrzymania przystanków istotny wpływ ma wielkość pojazdów, które się na nim zatrzymują. Im większa pojemność pojazdu to tym większą liczba przywożonych pasażerów, a więc więcej osób wsiadających i wysiadających z pojazdu. Z kolei im więcej osób na przystanku potencjalnie większa możliwości jego zanieczyszczania oraz większy poziom eksploatacji.

Odnośnie zapisu § 4 uchwały Spółka podniosła, że powyższy zapis powoduje, iż Gmina pobiera każdorazowo opłatę zarówno za wjazd na teren dworca autobusowego w maksymalnej wysokości (1,00 zł), co narusza art. 16 ust. 4 ustawy. Ponadto na mocy Zarządzenia Nr [... Prezydenta Miasta Mielca ustalono, iż od dnia 1 marca 2018 r. jednostkowa opłata za jedno zatrzymanie się przez operatorów i przewoźników publicznego transportu zbiorowego na dworcu przesiadkowym zlokalizowanym przy ul. [... wynosi [... zł, a co za tym idzie przewoźnik w konsekwencji uiszcza stawkę opłaty w wysokości wyższej niż kwota ustalona, jako maksymalna w treści ustawy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Mielcu wniosła o jej oddalenie w całości oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę na okoliczności przytoczone w jej treści.

Uzasadniając nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 i § 4 WSA w Rzeszowie podkreślił, że brak właściwej analizy wskazującej, iż zastosowanie jednolitej stawki w przypadku wszystkich przewoźników na terenie gminy zgodnie z niedyskryminującymi zasadami świadczy o braku rozważenia przez organ uchwałodawczy treści art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

Sąd wskazał, że z brzmienia art. 16 ustawy wynika, że za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców mogą być pobierane opłaty, a ich stawki powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora.

Sąd I instancji podkreślił, że podejmując uchwałę na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy Rada Gminy Mielec zobowiązana jest uwzględnić przesłankę "niedyskryminujących zasad". Wprawdzie w przepisach ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie wyjaśniono, co należy rozumieć przez pojęcie "niedyskryminujące zasady", lecz dostrzec należy, że dyskryminacja to nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w najszerszym ujęciu polega na tym, że wszyscy adresaci norm prawnych charakteryzujący się w równym stopniu istotną cechą mają być traktowani równo (orzeczenie TK z dnia 13 września 1990 r. sygn. U 4/90). Zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (wyrok TK z dnia 9 marca 1988 r. sygn. U 7/87, 26 kwietnia 1995 r. sygn. K11/94) ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami, co nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są (komentarz do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Z uzasadnienia projektu ustawy wynika, iż przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych należy uwzględnić między innymi takie kwestie jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz.

WSA zauważył, że aby ustalić czy § 3 i 4 uchwały w sprawie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miasto Mielec odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały skarżonej oraz materiały dokumentujące jej przygotowanie i chwalenie. Podstawą prawną uchwały stanowił art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. W § 3 ust. 1 uchwały ustalono, że jednostkowa stawka opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku na dworcu autobusowym wynosi 0,05 zł, natomiast w § 4 jednostkowa opłata za każde zatrzymanie na dworcu przesiadkowym to upoważnienie do korzystania z niego.

Sąd podniósł, że dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczającym sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, którymi kierował się organ podejmujący rozstrzygniecie skierowane do adresatów pozostających na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.

W ocenie WSA uzasadnienie uchwały pozwala wykluczyć arbitralność organu, a zarazem umożliwia poznanie motywów, jakie stoją za przyjęciem określonych rozwiązań. Zatem brak prawidłowego uzasadnienia uchwały uniemożliwia poznanie motywów, jakimi kierowała się Rada Miasta Mielca, ustalając dla wszystkich przewoźników jednakową wysokość stawki opłaty przystankowej tj., w kwocie 0,05 zł. Co prawda próbę uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ podjął w odpowiedzi na skargę oraz na rozprawie. Nie jest to wystarczające i nie może zastępować, czy uzupełniać brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Nie można wykluczyć, że w wyniku uprzednio przeprowadzonej analizy Rada Miasta Mielca słusznie stwierdzi, że specyfika lokalna a mianowicie potrzeby remontu i utrzymania przystanków w świetle przyczyniania się do ich zniszczeń w pełni uzasadnia zastosowanie jednolitej stawki. Jednakże powody uchwalenia takiej stawki powinny znaleźć odzwierciedlenie w stanowisku Rady.

Sąd I instancji podniósł, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta Mielca w sposób wadliwy zrealizowała kompetencję zawartą w art. 16 ust. 4 ustawy, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo. Okoliczność, że ustawodawca w treści upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 4 ustawy posłużył się zwrotem niezdefiniowanym "uwzględniając niedyskryminujących zasad" nie oznacza, że organy samorządu terytorialnego mają niczym nieskrępowaną swobodę w stanowieniu prawa miejscowego. Granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność ich działania, zaś wykonywanie uchwałodawczej jej funkcji winno oznaczać, iż działają zgodnie z prawem. W sprawie podejmując zaskarżoną uchwałę nie powołano się na realne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Tym samym z powodu braku uwzględnienia przesłanek z art. 16 ust. 4 ustawy § 3 i § 4 uchwały narusza prawo.

Rada Miejska w Mielcu wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Organ wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak właściwej analizy wskazującej, że zastosowanie jednolitej stawki w przypadku wszystkich przewoźników operujących na terenie gminy zgodnie z niedyskryminującymi zasadami jest równoznaczny z nieuwzględnieniem przez organ przy podejmowaniu uchwały "niedyskryminujących zasad" w sytuacji, gdy ustalona przez organ jednolita stawka opłaty dworcowej w rzeczywistości nie dyskryminuje żadnego przewoźnika operującego na terenie Gminy Miejskiej Mielec, żaden przepis ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie przewiduje obowiązku przeprowadzania uprzedniej analizy w zakresie różnicowania stawek przedmiotowej opłaty ze względu na wielkość środków transportu, jakim przewoźnik wykonuje przewóz, czy wielkość i standard dworców, a radnym głosującym nad zaskarżoną uchwałą znana była treść przepisu stanowiącego podstawę prawną jej podjęcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację wyrażoną na wcześniejszych etapach postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [... wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zwiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę nieważność postępowania, której w tej sprawie nie stwierdzono.

Rada Miejska w Mielcu, w wywiedzionej skardze kasacyjnej postawiła wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Organ upatruje błędną wykładnię wskazanego przepisu w stanowisku wyrażonym przez Sąd I instancji, że brak właściwej analizy wskazującej, że zastosowanie jednolitej stawki w przypadku wszystkich przewoźników operujących na terenie gminy zgodnie z niedyskryminującymi zasadami jest równoznaczny z nieuwzględnieniem przez organ przy podejmowaniu uchwały niedyskryminujących zasad. Zdaniem kasatora ustalona przez organ jednolita stawka opłaty przystankowej nie dyskryminuje żadnego przewoźnika operującego na terenie Gminy Miejskiej Mielec, zaś żaden przepis ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie przewiduje obowiązku przeprowadzania uprzedniej analizy w zakresie różnicowania stawek opłaty ze względu na wielkość środków transportu jakim przewoźnik wykonuje przewóz, czy wielkość i standard przystanków komunikacyjnych. Ponadto radnym głosującym nad zaskarżoną uchwałą znana była treść przepisu stanowiącego podstawę prawną jej podjęcia. Tak skonstruowany zarzut jest w istocie próbą uzasadnienia na etapie postępowania kasacyjnego motywów, którymi kierowała się Rada Miejska w Mielcu w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały. Próbę uzasadnienia motywów swego działania organ podjął także na etapie postępowania przed Sądem I instancji, zarówno w odpowiedzi na skargę jak i na rozprawie, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Stosownie zaś do art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy, stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 5 groszy za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. W zaskarżonej uchwale Rada Miejska w Mielcu ustaliła stawkę opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym w maksymalnej ustawowej wysokości.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w przepisach ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie wyjaśniono, co należy rozumieć przez pojęcie "niedyskryminujące zasady", jednakże w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie, prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Sąd I instancji zasadnie wskazał także, że w orzecznictwie Trybunał przyjmuje, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 września 1990 r., sygn. U 4/90, OTK 1990, poz. 10). W tym miejscu dodać należy, że zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87, OTK 1988 r., poz. 1), ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. Z kolei w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 kwietnia 1995 r., sygn. K 11/94 (OTK 1995 r., nr 1, poz. 12) stwierdzono, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są (zob. C. Kosikowski, Komentarz do art. 6 [w:] Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2013, LexisNexis i powołane tam orzecznictwo). Powyższe konstatacje płynące z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, znajdują odzwierciedlenie także w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego.

Należy zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu projektu ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (druk sejmowy nr 2916) wskazano, że stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników, wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora, co wyraźnie zawarto w treści art. 16 ust. 3 tej ustawy. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny, poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu. W szczególności odnosi się to do takich kwestii, jak np. jednakowa wysokość stawki opłat, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego (gminy), za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy, jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją, odnawianiem oraz wieloma innymi czynnościami.

Zatem z uzasadnienia projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, należy uwzględnić między innymi takie kwestie jak: standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru jakim jest wykonywany przejazd.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, już ze wskazanych powyżej powodów należało uznać, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Powtórzyć raz jeszcze należy, że przepis ten stanowi m.in., że opłata powinna być ustalona z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Zatem podejmując uchwałę w oparciu o ten przepis, Rada Miejska w Mielcu powinna mieć na uwadze omawianą przesłankę. Sąd I instancji zasadnie zatem wskazał, że skoro zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, to nie pozwala to na wyjaśnienie motywów, jakimi kierował się organ gminy przy podejmowaniu uchwały. Brak uzasadnienia uchwały wywołuje skutek, który w konkretnej sytuacji może uzasadniać stwierdzenie nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia.

Analiza zawartych w aktach sprawy dokumentów także nie prowadzi do wniosku, aby przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały kierowano się kryterium uwzględnienia niedyskryminujących zasad oraz aby uwzględniono inne zagadnienia wskazane w uzasadnieniu projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, takie jak standard poszczególnych przystanków, czy wielkość taboru, jakim jest wykonywany przejazd. Nie ma żadnych informacji czy podejmując uchwałę Rada rozważyła i zastosowała art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Innymi słowy, brak jest jakiejkolwiek analizy wskazującej, że zastosowanie jednolitej stawki w przypadku wszystkich przewoźników operujących na terenie Gminy Miejskiej Mielec będzie zgodne z niedyskryminującymi zasadami. W związku z tym, zdaniem NSA, nie zasługuje na uwzględnienie argument organu, że radnym głosującym nad zaskarżoną uchwałą znana była treść przepisu stanowiącego podstawę prawną jej podjęcia, bowiem dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca zarówno sama treść przepisu ustawy oraz jak trafnie wskazał Sąd I instancji treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.

Powody uchwalenia stawki w takiej, a nie innej jej wysokości, powinny znaleźć odzwierciedlenie w jednoznacznym stanowisku Rady Miejskiej w Mielcu, czego w rozpatrywanej sprawie zabrakło. Nie podlega zaś dyskusji to, że granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów. Wykonywanie uchwałodawczej działalności powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem. Brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych.

W konsekwencji, należało przyznać rację Sądowi I instancji, że za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc, czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Podejmując zaskarżoną uchwałę, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Należało zatem uznać, że z powodu braku powołania się na przesłanki ustawy stanowiącej podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym.

Mając przytoczone argumenty na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).