Postanowienie WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 141/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6481
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy Brygida Myszyńska – Guziur po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na czynność Wójta Gminy Puchaczów w przedmiocie zapewnienia dostępu do danych przestrzennych postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 14 stycznia 2023 r. A. W. (dalej jako: "skarżąca"), na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 50 § 1 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 239 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") oraz na podstawie art. 101 ust. 1, w zw. z art. 101 a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm. - dalej "u.s.g."), wniosła skargę na działanie Wójta Gminy Puchaczów w związku z niezgodnym z prawem wykonywaniem przez niego czynności udostępniania zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania za pośrednictwem usługi pobierania, które odbywa się obecnie z naruszeniem m.in.:

- art. 67c ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.");

- art. 9 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. z 2021 r., poz. 214; dalej: "u.i.i.p.");

- rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1916);

Skarżąca wniosła o:

- uznanie - na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. – uprawnienia wynikającego z wyżej przytoczonych przepisów, do uzyskania dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania organu, spełniających wymagania nałożone przepisami prawa, czyli uzyskania bezpośredniego dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych (zawierających trzy a nie jeden obiekt przestrzenny) poprzez usługę pobierania WFS;

- nakazanie organowi nadzoru na podstawie art. 101a u.s.g., wykonania niezbędnych czynności na rzecz skarżącej, na koszt i ryzyko gminy;

- zasadzenie od strony przeciwnej na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podkreśliła, że przedmiotem skargi nie jest bezczynność organu, lecz jego działanie.

W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej odrzucenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wedle którego sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Na wstępie Sąd zwraca uwagę, że sprawy zainicjowane analogicznymi skargami były już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu, który postanowieniami z 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 88/23 i II SA/Lu 89/23 odrzucił skargi. Wywody wyrażone w uzasadnieniach tych rozstrzygnięć zostały w całości podzielone przez Sąd orzekający w sprawie niniejszej i stanowią podstawę uzasadnienia niniejszego rozstrzygnięcia.

Należy wskazać, że Sądowi z urzędu znana jest także okoliczność, że skarżąca kierowała skargi dotyczące nieprawidłowej realizacji obowiązków w przedmiocie udostępnienia danych przestrzennych do sądów administracyjnych w zakresie bezczynności organów (por. postanowienia WSA w Lublinie: z 15 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 112/22, z 16 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 151/22, z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Lu 185/22), a także, jak w niniejszej sprawie, w związku z nieprawidłowym działaniem organu (por. m. in. postanowienia WSA w Gliwicach z 21 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 190/23, z 20 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 191/23, postanowienie WSA w Szczecinie z 17 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 97/23, postanowienia WSA w Białymstoku z 15 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 76/23 i II SA/Bk 83/23, postanowienie WSA w Opolu z 31 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 300/22).

Sądy administracyjne w zakresie skarg na niezgodne z prawem wykonywanie przez organy czynności nakazanych prawem, tj. udostępniania zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gmin za pośrednictwem usług pobierania przyjęły jednolity pogląd, uznający skargi za niedopuszczalne, gdyż wykraczające poza zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko.

W przedmiotowej sprawie skarżąca zakwestionowała wykonywanie przez Wójta czynności nakazanych przepisami prawa, a mianowicie czynności udostępniania zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Puchaczów za pośrednictwem usługi pobierania, które to udostepnienie odbywa się (jej zdaniem) z naruszeniem przepisów prawa.

W sprawie niesporne jest i nie wzbudza wątpliwości Sądu, że wskazywane przez skarżącą dane są udostępniane, nawet jeżeli jest to czynione w sposób wadliwy. Skarga nie dotyczy zatem bezczynności organu. Jednoznaczne stanowisko skarżącej w tym zakresie wynika z treści skargi. W związku z tym kwestią wymagającą rozważenia jest ocena, czy skargą objęto czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach ustaw wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Należy podkreślić, że powyższy przepis obejmuje czynności lub akty, które dokonywane są w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia (por. m. in. postanowienia NSA: z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2660/22). Czynność organu musi mieć charakter władczego rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie w taki sposób, że wpływa na prawa i obowiązki strony skarżącej, stanowiąc władczą konkretyzację materialnego prawa administracyjnego (por. m. in. postanowienia NSA z 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II GZ 495/22, z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 581/22).

Podobnie jak decyzja czy postanowienie, akty lub czynności te są kierowane przez organ administracji publicznej do konkretnych, zindywidualizowanych podmiotów, niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli jego powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2748/12).

Organy władzy publicznej udostępniają dane przestrzenne w wyniku realizacji obowiązku nałożonego na nie w art. 67a-67c u.p.z.p., co obejmuje powszechny i nieodpłatny dostęp do danych cyfrowych zgodnie z przepisami ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej. Nie wydają w tym zakresie żadnego aktu, ani nie dokonują czynności jako organy administracji publicznej w stosunku do indywidualnego podmiotu. Obowiązek organu ma w tym przypadku jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych. Realizacja obowiązku przez organy wydające akty planistyczne mieszczące się w katalogu wskazanym w art. 67a ust. 2 u.p.z.p., sprowadza się do zamieszczenia informacji w zbiorach danych przestrzennych. Tym samym nie można zidentyfikować żadnego uprawnienia lub obowiązku, z którym obowiązek gminy pozostawałby w takim związku, który można byłoby opisać jako kształtowanie, określenie granic bądź sposobu czy też możliwości wykonywania.

Należy zatem podkreślić, że wynikający z przepisów ustawy obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi po stronie skarżącej zindywidualizowanych uprawnień. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi przesłanka indywidualności i konkretności stosunku administracyjnego ze stroną skarżącą. Organ tworząc taki zbiór nie realizuje władczej formy działania i nie istnieje przepis, z którego wynikałby obowiązek organu odnoszący się do załatwienia konkretnej indywidualnej sprawy strony skarżącej (por. m. in. wyrok NSA z 20 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 611/08). Skarżąca nie kwestionuje, że prowadzenie zbioru danych jest czynnością o charakterze ogólnym. Należy przy tym dostrzec, że udostępnianie danych z tych zbiorów nie następuje w formie wyodrębnionego działania organu w odpowiedzi na skierowany do niego indywidualny wniosek.

Możliwość indywidualnego działania przez skarżącą w bazie danych tworzonej przez organ administracyjny nie oznacza, że wysyła ona indywidualne żądanie (podanie) w rozumieniu przepisów administracyjnych. Obowiązek organu w zakresie tworzenia bazy danych nie rodzi odpowiadających mu uprawnień po stronie skarżącej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 611/08).

Nie zasługuje na aprobatę stanowisko skarżącej w zakresie, w jakim wywodzi, że sprawa nabrała indywidualnego charakteru na skutek złożenia wniosku o dostęp do informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej może ewentualnie podlegać ocenie w odrębnym postępowaniu. Nie można uczynić podstawą rozważań na kanwie niniejszego postępowania sprawy załatwionej w trybie dostępu do informacji publicznej. Należy bowiem dostrzec, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022 r., poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p.") przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Jak wskazano wyżej, w sprawie nie jest kwestionowana sama okoliczność udostępniania spornych danych, ale podważana jest prawidłowość wykonywania tej czynności.

Przedmiotem skargi jest wadliwość działania organu. Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Nie jest to jednak skarga wnoszona do sądu, lecz do organów właściwych do ich rozpatrzenia (art. 228-229 k.p.a.). Zgodnie z utrwaloną, jednolitą linią orzeczniczą sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych. Kontroluje bowiem jedynie działalność administracji publicznej w zakresie wskazanym ustawą. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 1 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 6/23, postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 17 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 97/23). Skarga składana na niezindywidualizowane działanie Burmistrza dotyczące sposobu, a nie legalności, działania nie może zainicjować kontroli sądowoadministracyjnej.

Powoływany przez skarżącą art. 101a u.s.g. umożliwia wniesienie skargi do sądu administracyjnego, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Podmiot jest legitymowany do wniesienia skargi, jedynie gdy naruszono jego konkretny interes lub uprawnienie, nawet jeżeli organ działa z naruszeniem prawa lub istnieje stan zagrożenia interesu prawnego. Warto także dostrzec, że art. 101a ust. 2 u.s.g. przewiduje możliwość nakazania przez sąd administracyjny wykonania przez organ nadzoru niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Przepisu nie sposób zastosować do obowiązku udostępniania danych przestrzennych z zakresu zagospodarowania przestrzennego, których realizacja w świetle art. 67a-67c u.p.z.p. i aktów wykonawczych sprowadza się do zamieszczania stosownych danych w odpowiednich zbiorach.

W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że utrudnienie w pozyskiwaniu danych przestrzennych i przeprowadzaniu analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych oraz ponoszenie przez skarżącą wyższych kosztów z tym związanych nie świadczy o naruszeniu interesu prawnego skarżącej, a może jedynie być przesłanką stwierdzenia, że ma interes faktyczny (por. postanowienia WSA w Gliwicach z dnia 21 lutego 2023 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 190/23, z dnia 20 lutego 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 191/23).

Również odwołanie do przepisów regulujących dostęp do otwartych danych i ponownego wykorzystania informacji publicznej, wspiera tezę o niedopuszczalności skargi. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie chodzi o dostęp generalny, o którym mowa w art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1641, ze zm.). W tym zakresie realizacja obowiązków podmiotu zobowiązanego nie przyjmuje postaci żadnych czynności czy aktów o charakterze indywidualnym, które mogłyby być kwalifikowane jako czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co wyklucza tym samym możliwość skarżenia działania organu w zakresie realizacji tych obowiązków.

Końcowo należy dostrzec, że skoro zgodnie z zasadniczo jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnym, zaaprobowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, przedmiotem skargi do sądu nie mogła być bezczynność organów w zakresie nieudostępnienia spornych danych z uwagi na ogólny charakter obowiązku organu, to skarga nie służy na czynności w tym zakresie (por. m. in. postanowienia NSA z dnia 24 stycznia 2023 r.: sygn. akt II OSK 2676/22, II OSK 2675/22). Skoro czynności, których dotyczyła skarga, nie mają indywidualnego charakteru, to nie podlegają zaskarżeniu w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a bezczynność lub przewlekłość w tym przedmiocie nie jest objęta dyspozycją art. 3 § 2 pkt 8-9 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji postanowienia.