Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1305/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 223 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2621/11 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2621/11, oddalił skargę J. B. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie mianowania na stopień służbowy.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Dyrektor Izby Celnej w Opolu, działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 w zw. z art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował J. B. na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej z dniem 30 listopada 2009 r.

W odwołaniu J. B. zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji (aktu mianowania) i orzeczenia co do istoty sprawy, tzn. mianowania go na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Alternatywnie, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji ze wskazaniem obowiązku zastosowania art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej.

Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] września 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżony akt mianowania w zakresie określenia korpusu. Uzasadniając taki sposób rozstrzygnięcia sprawy organ wskazał, że w przypadku skarżącego przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej nie mógł mieć zastosowania, ponieważ powołany przepis dotyczy funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej, tj. dzień 30 października 2009 r. Organ wyjaśnił przy tym, że wprawdzie skarżący posiadał stopień młodszego aspiranta celnego, to jednak nie zajmował bezpośrednio "przed dniem wejścia w życie ustawy" stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników ani też nie pełnił obowiązków na takim stanowisku, a taki wymóg wprowadził ustawodawca w treści przywołanego powyżej przepisu.

J. B. w skardze na powyższą decyzję zarzucił błędną wykładnię art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, w zakresie pojęcia "...przed dniem wejścia w życie ustawy...", a także postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez działanie organów wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego oraz naruszenie art. 6 K.p.a., poprzez działanie organów wbrew zasadzie praworządności, czyli nieuwzględnienie przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej.

Ponadto w skardze zarzucił niezgodność wydanych decyzji z art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez brak niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz art. 138 § 1 K.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu, bez rozstrzygnięcia w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego.

W uzasadnieniu przedstawił szczegółowo przebieg swojej służby zawodowej i stwierdził, że przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, a mianowicie w okresie od 10 września 1996 r. do 30 kwietnia 2002 r. zajmował stanowisko kierownika posterunku celnego, w okresie od 1 maja 2002 r. do 31 października 2002 r. zajmował stanowisko kierownika Oddziału Celnego w Paczkowie, a od 1 listopada 2002 r. do 30 kwietnia 2004 r. kierownika Oddziału Celnego w Nysie, w okresie od 1 maja 2004 r. do 31 lipca 2005 r. zajmował stanowisko zastępcy naczelnika Urzędu Celnego w Nysie, a w okresie od 1 października 2005 r. do 27 kwietnia 2006 r. ponownie zajmował stanowisko kierownika oddziału celnego.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie wymaga dokonania wykładni przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zgodnie z którym funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

Zdaniem Sądu z językowej wykładni użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko" można wywodzić zarówno, że chodzi o moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy (chwilę wejścia w życie ustawy), jak też o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. Wykładnia językowa nie jest jednoznaczna, należy więc odwołać się do reguł wykładni systemowej oraz celowościowej. Zgodnie z wykładnią systemową nie można przepisów prawa interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, a przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego.

Sąd zaznaczył, że analizując przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, należy mieć na uwadze, że ustawodawca chciał między innymi uporządkować zakres stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych, oraz stworzyć korpusy stopni służbowych na wzór innych służb mundurowych. Przepisy przejściowe tej ustawy miały zapewnić jasną i płynną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Dotyczący przedmiotowej sprawy art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zawarty został w Rozdziale 14, zatytułowanym "Przepisy przejściowe". W przepisach art. 223 ust. 2 - 6 zawarte zostały szczegółowe reguły dotyczące przyporządkowania do określonych korpusów, z uwzględnieniem posiadanych przez funkcjonariuszy celnych stopni służbowych "przed dniem wejścia w życie ustawy". Stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych, określone w art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów. Przypisanie do określonych korpusów nie jest uzależnione od okresu służby, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz jedynie od stopnia, który mieli "przed dniem wejścia w życie ustawy".

Celem tej regulacji nie mogło być i nie było awansowanie funkcjonariuszy z uwzględnieniem całego dotychczasowego przebiegu służby, lecz tylko przeniesienie ich stanowisk i stopni służbowych do nowej regulacji prawnej. W ocenie Sądu pierwszej instancji dokonując wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Zawarty w art. 223 ust. 2 - 6 zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów przejściowych, w których został użyty w tym przepisie. Skoro zatem celem regulacji, zawartej w przepisach przejściowych ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej było zapewnienie "płynnej" zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane nową ustawą, dlatego zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Zdaniem Sądu przyjęcie, że w omawianym przepisie chodzi o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłoby do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego zarówno Dyrektor Izby Celnej w Opolu, jak i Szef Służby Celnej, dokonali właściwej interpretacji przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Przepis ten odnosi się jedynie do funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku.

Sąd dalej wskazał, że w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10, analizie poddany został przepis art. 188 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zgodnie z którym w trybie postępowania administracyjnego rozpoznawane są sprawy załatwiane w drodze decyzji administracyjnej, których przedmiotem jest przeniesienie, powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienie na niższe stanowisko, zawieszenie w pełnieniu obowiązków oraz zwolnienie ze służby. Sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy rozpatruje zaś spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 188 ust. 1. Wśród wymienionych powyżej kwestii nie znalazło się roszczenie o mianowanie na wyższy stopień służbowy. Sąd Najwyższy zaznaczył, że dla stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w tzw. formacjach mundurowych, charakterystyczną, szczególną cechą jest podległość służbowa, której znaczny zakres sprawia, iż w tych stosunkach nie ma równorzędności podmiotów. Wynika z tego, że przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. To przełożony decyduje o mianowaniu na określony stopień służbowy, tak też objawia się podległość służbowa funkcjonariusza. Sąd Najwyższy potwierdził pogląd przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych, że ochronie prawnej podlega istnienie stosunku służbowego w służbach mundurowych oraz jego istotne elementy.

Ochroną sądową nie jest objęty wniosek o awans na wyższy stopień służbowy: takie roszczenie funkcjonariuszowi nie przysługuje. Sprawy wynikające z relacji między przełożonym i podwładnym uznawane są za należące do zakresu wewnętrznej sfery działania służb, w których prawo do sądu jest ograniczone. Jest to konsekwencją szczególnych cech występujących w służbach mundurowych takich jak: nadrzędność i podrzędność, stosunek służbowy i związana z tym dyspozycyjność. Dlatego też organ, wydając decyzję z dnia [...] września 2011 r. zaznaczył, że utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu – słusznie uznając żądanie J. B. dotyczące mianowania na wyższy stopień służbowy za niepodlegające kontroli w toku postępowania odwoławczego regulowanego przepisami K.p.a.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 K.p.a. Wyrażone w tych przepisach zasady należy tłumaczyć jako działanie na podstawie przepisów prawa, obowiązujących w dniu wydania decyzji administracyjnej. Organ ma bezwzględny obowiązek przestrzegania prawa, nie ma w nim miejsca na dowolność interpretacji norm prawnych i obowiązek ten organ respektował.

Kolejny zarzut dotyczył tego, że organ pierwszej instancji jako podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjął treść dwóch pism Szefa Służby Celnej, w których organ ten zamieścił interpretację art. 223 ust. 3 pkt 2 tej ustawy sprzeczną z brzmieniem tego przepisu.

Zdaniem Sądu z analizy zaskarżonej decyzji wynika bezspornie, że organ dokonywał rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy powszechnie obowiązujące, a nie w oparciu o wewnętrzną korespondencję dotyczącą interpretacji stosowanych przepisów.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

J. B. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że użyte w tym przepisie słowa: "przed dniem wejścia w życie ustawy" odnoszą się tylko do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż słowa te oznaczają dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy.

Zarzucił również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynika sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, a także art. 6 K.p.a. tj. wyrażonej w tych przepisach zasady praworządności, poprzez oddalenie skargi w sytuacji ich niezastosowania przez organy prowadzące postępowanie i uznanie, że takie działanie organu nie stoi w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego, a także zasadą działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa, oraz poprzez nieuwzględnienie przepisu art. 233 ust. 3 pkt. 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach SC4/033/09/FRD/15758 S.C. i SC6/066/28/09/2052PKPJ oraz w oparciu o pisemne polecenie Szefa Służby Celnej SC/0681/293/09/16499;

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nieuchylenie decyzji pomimo, iż organ wydał rozstrzygnięcie nieprzewidziane w art. 138 K.p.a i rozstrzygnął sprawę tylko w zakresie mianowania do korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego.

Zdaniem strony skarżącej użyte w art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy o Służbie Celnej pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Za takim rozumieniem tego pojęcia opowiadał się w orzecznictwie zarówno Sąd Najwyższy jak i Naczelny Sąd Administracyjny. W uchwale z dnia 13 stycznia 1995 r., III CZP 174/94, OSN 1995, Nr 4, poz. 67, Sąd Najwyższy stwierdził, że zwrot: "przed dniem wejścia w życie ustawy" prowadzi do wniosku, iż chodzi o czas istniejący przed wejściem w życie ustawy, a niekoniecznie do dnia wejścia w życie tej ustawy. W wyroku z 9 lutego 2005 r., sygn. akt 1134/04, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że brak jest podstaw do innego, niż literalne odczytanie treści zwrotu, "przed dniem wejścia w życie ustawy", co pozwala odróżnić odmienne stany faktyczne.

Podniesiono też, że zgodnie ze słownikiem języka polskiego (M. Szymczak: Słownik Języka Polskiego PWN, Warszawa 2010) przyimek "przed" wraz z użytym po nim rzeczownikiem nazywa zdarzenie, względem którego stan rzeczy, o którym mowa w zdarzeniu, nastąpiło wcześniej. Literalna wykładnia pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" użytego w art. 223 ust.3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej prowadzi do wniosku, że chodzi o czas istniejący przed dniem wejścia w życie ustawy. Gdyby wolą ustawodawcy było, aby stan opisany w dyspozycji tego przepisu istniał do dnia wejścia w życie ustawy to użyłby w tekście ustawy zwrotu: "do dnia wejścia w życie ustawy" lub "w dniu wejścia w życie ustawy". Racjonalny ustawodawca powinien w tej samej ustawie temu samemu wyrażeniu użytemu w różnych przepisach nadawać to samo znaczenie.

W ustawie o Służbie Celnej ustawodawca w przepisach przejściowych używa sformułowania "przed dniem wejścia w życie ustawy" (art. 223, 226,227, 228, 230, 231) natomiast w art. 222, 232,233, 234 używa pojęcia "w dniu wejścia w życie ustawy". Wobec powyższego użycie dwóch różnych zwrotów w kilku przepisach wskazuje, iż terminy te mają odmienne znaczenie. Technika prawodawcza wymaga bowiem, by ustawodawca tym samym terminom nadawał to samo znaczenie.

Komplikacji z wykładnią unika się przyjmując, zgodnie z zasadą jednolitej wykładni prawa i zachowania jego spójności, rozumianej przez dyrektywę wykładni nakazującej, aby to samo pojęcie miało zawsze to samo znaczenie we wszystkich kontekstach, w których występuje (por. J. Wróblewski: Sądowe rozumienie prawa, Warszawa 1988, s. 134) - (cytat z uzasadnienia postanowienia Sądu Najwyższego z 6.09.200 r. III KKN 337/00).

Z treści § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. Nr 100 poz. 908) w sprawie zasad techniki prawodawczej wynika, iż "do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami", z § 6 zaś: "przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy", tekst przepisu powinien być komunikatywny i czytelny. Jednym z elementów poprawiających komunikatywność tekstu prawnego jest właśnie jednolitość terminologiczna. Aby można było mówić o jednolitości terminologicznej ustawodawcy muszą być spełnione dwa warunki. Po pierwsze do oznaczenia pojęć o tym samym znaczeniu należy używać jednakowych określeń. Po drugie, do oznaczania pojęć o różnym znaczeniu nie można używać tych samych określeń. Jeżeli zatem w ustawie lub innym akcie normatywnym ustalono znaczenie danego określenia, to w obrębie tego aktu nie wolno posługiwać się tym określeniem w innym znaczeniu. Zgodnie z § 147 w. w. rozporządzenia jeżeli zachodzi konieczność odstąpienia od tej zasady, wyraźnie należy podać nowe znaczenie danego określenia i precyzyjnie ustalić zakres, w jakim należy odczytywać to określenie w zmienionym znaczeniu.

Na konieczność stosowania jednolitej terminologii w aktach prawnych zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 14 września 2001 r. (sygn. akt. SK 11/00, OTK 2001 nr 6 poz. 166) stwierdził: "niedopuszczalne jest stanowienie przepisów prawa, w których używane pojęcia są wzajemnie sprzeczne lub umożliwiają dowolną interpretację. W przypadku, gdy w różnych aktach prawnych użyto tak samo brzmiącego pojęcia, jest wymagane, by każdy akt prawny zawierał precyzyjną definicję pojęcia...".

W ocenie skarżącego rozumienie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" jako synonimu zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" jest niezgodne z zasadami techniki prawodawczej. Istnienie w jednym akcie prawnym dwóch zwrotów określających tę samą sytuację jest mylące dla adresata normy prawnej. Wykładnia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" dokonana przez Sąd w zaskarżonym wyroku oraz wcześniejszych decyzjach jest nieprawidłowa.

Zdaniem skarżącego przyjąć należy, że ustawodawca dyspozycją art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej objął zarówno stany faktyczne trwające w dniu wejścia w życie ustawy, jak i przede wszystkim stany faktyczne poprzedzające wejście w życie ustawy. Podkreślono, że art. 223 ust.3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej ma charakter intertemporalny, a zatem jego wykładnia powinna się odbywać na gruncie konkretnej ustawy, w której jest zawarty, a nie w ramach systemowej analizy prawnej. Dokonywanie zatem interpretacji tego przepisu powinno odbywać się wyłącznie w oparciu o wykładnię językową.

W tej sytuacji, skoro skarżący w trakcie pełnienia służby zajmował stanowiska służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, a zatem w okresie przed dniem wejścia w życie ustawy, to zgodnie z art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej winien uzyskać stopień w korpusie oficerów młodszych służby celnej. Nie jest bowiem konieczne, aby stan taki trwał w dniu wejścia w życie ustawy lecz wystarczające jest aby istniał przed dniem jej wejścia w życie.

Wobec powyższego zarówno wykładnia językowa, systemowa i celowościową jednoznacznie wskazują na konieczność odnoszenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" do całego okresu poprzedzającego wejście w życie ustawy o Służbie Celnej.

Uzasadniając zarzut naruszenia zasady praworządności wskazano, że źródłami prawa są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe i rozporządzenia, a także na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (art. 87 ust.1 i 2 Konstytucji). Natomiast w przedmiotowej sprawie Dyrektor Izby Celnej w Warszawie wydając akt mianowania z dnia 27 listopada 2009 r. nie oparł się na przepisie art. 223 ust.3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, lecz dokonał rozstrzygnięcia w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej. Zdaniem strony skarżącej ogólna dyspozycja art. 10 ust. 3 pkt 3 ustawy o Służbie Celnej wyklucza wydawanie przez Szefa Służby Celnej (przy braku przepisu szczególnego) konkretnych wytycznych w zakresie zadań powierzonych przez ustawę Dyrektorowi Izby Celnej. Z art. 223 ust.1 ustawy o Służbie Celnej wynika, że kierownik urzędu (Dyrektor Izby Celnej - art. 24 ust.3 w zw. z art. 22 pkt 2-3 ustawy) dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Wyłączna kompetencja Dyrektora Izby Celnej w tym zakresie wyłącza możliwość wydawania poleceń służbowych i interpretacji przez Szefa Służby Celnej. W takiej sytuacji interpretacja prawna narzucona Dyrektorowi Izby Celnej spowodowała niezastosowanie przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a, podniesiono, że art. 138 § 1 K.p.a. określa w sposób wyczerpujący zakres możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego. Powyższe oznacza, że organ II instancji nie ma swobody co do sposobu określania skutków prawnych będących następstwem wniesienia odwołania. Jest on władny podjąć takie tylko rozstrzygnięcia, jakie są zgodne z art. 138 K.p.a. i przy jednoczesnym uwzględnieniu ograniczenia zawartego w treści art. 139 K.p.a. czyli zakazu reformationis in peius.

Szef Służby Celnej wydając decyzję z dnia [...] września 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję - akt mianowania Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia 27 listopada 2009 r. rozstrzygnął sprawę wyłącznie w zakresie określenia korpusu. Organ w żaden sposób nie wypowiedział się w zakresie stopnia służbowego funkcjonariusza celnego, pomimo że akt mianowania dotyczył zarówno określenia korpusu jak i stopnia służbowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw dotyczących naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego.

Wnoszący skargę kasacyjną zasadność zarzutu naruszenia przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej upatruje w dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni tego przepisu w zakresie rozumienia użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest nieusprawiedliwiony.

W punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że proces wykładni określonego przepisu zmierza do ustalenia znaczenia normy prawnej wypływającej z treści przepisu. Wykładnia prawa dokonywana jest według utrwalonych w orzecznictwie i doktrynie reguł i kryteriów. Zasadniczo pierwszeństwo przyznaje się wykładni gramatycznej, jednakże prymat tej wykładni można zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób jasny i niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka oraz tylko wówczas, gdy ten sposób wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod. Stan taki nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie, skoro pojawiły się w niej różne wersje rozumienia omawianego zwrotu, przede wszystkim z tego powodu, że użyty przez ustawodawcę zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie precyzuje konkretnej daty, z jaką wiąże się uregulowany w niej skutek. Można więc rozumieć ten zwrot w ten sposób, że chodzi o dzień bezpośrednio poprzedzający datę wejścia w życie ustawy, jak przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, ale również że chodzi o wcześniejszy okres, bardziej lub mniej odległy w przeszłości przed dniem, w którym ustawa wchodzi w życie, jak utrzymuje pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną. Wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej wskazuje, że zwrot ten jest na tyle nieprecyzyjny, że dokonanie wykładni wyłącznie na płaszczyźnie językowej jest niewystarczające do ustalenia znaczenia jego treści normatywnej. Konieczne jest zatem odwołanie się do innych metod wykładni.

W procesie interpretacji omawianego zwrotu można i należy odwołać się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, w którym wskazano na konieczność uregulowania w przepisach przejściowych zagadnienia dostosowania dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do nowych rozwiązań prawnych. Przepis art. 223 zamieszczony został w rozdziale "Przepisy przejściowe". Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy przejściowe zawierają reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania i normowania reżimów dawnego i nowego prawa oraz określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji. Rolą przepisów przejściowych jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej regulacji stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niezakończonych dotąd, ewentualnie utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych (§ 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Interpretując więc zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy mieć na względzie systematykę i przepisy ustawy o Służbie Celnej, gdyż interpretacja zależna jest od specyfiki konkretnej regulacji prawnej. Przepis art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej wyraża regułę, że funkcjonariusze pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej ustawy. Przepis ten jest zatem przepisem nadrzędnym w tej części ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu ukształtowanie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Posłużenie się w art. 222 ust. 1 tej ustawy zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" nie dowodzi sugerowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zastosowanego w dalszych przepisach, w tym w art. 223 ust. 3 ustawy. Po pierwsze, nie można było w art. 222 ust. 1 użyć innego sformułowania, gdyż tylko funkcjonariusz pełniący służbę w dniu 31 października 2009 r. stawał się funkcjonariuszem celnym pod rządami nowej ustawy o Służbie Celnej. Po drugie, użycie zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" w art. 223 ust. 2 – 6 tej ustawy nie miałoby uzasadnienia, gdyż z tą datą następowała zmiana dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki przewidziane nową ustawą (w tej dacie wykreowany został stosunek służbowy o nowej treści). Dlatego przepisy te mogły obejmować tylko stany sprzed tej daty. Po trzecie wreszcie w art. 222 ust. 3 tej ustawy mowa jest o propozycji miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia tym funkcjonariuszom, o których mowa w ust.1. Te ostatnie zagadnienia, nie są tożsame z przemianowaniem na określone stopnie służbowe. Użycie innych sformułowań w przepisach dotyczących tych różnych materii było zatem w pełni usprawiedliwione. Podobnie zresztą jak specyfika regulacji uzasadnia zastosowanie przyjętego zwrotu w przepisach art. 226 ust. 1-3, art. 227, art. 228, art. 231 ust. 1.

Zgodnie z art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej właściwy kierownik urzędu w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy winien był dokonać mianowania funkcjonariuszy na stopnie służbowe, według reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu. Określenie więc stopni służbowych, o których mowa w ust. 2 – 6, z pierwszym przydziałem do korpusu uzależnione zostało od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Jak już zauważono, kształtując treść stosunku służbowego w tym przedmiocie rolą kierowników urzędów nie było poszukiwanie w całej karierze funkcjonariuszy jakichkolwiek okresów służby związanych z zajmowaniem stanowisk lub pełnieniem służby na stanowiskach związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, lecz wydanie decyzji porządkującej zastany stan na dzień wejścia w życie nowej ustawy o Służbie Celnej. Punktem odniesienia miał być zatem dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w chwili wejścia życie przepisów nowej ustawy, nie zaś w dowolnym czasie przed tą datą. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony sposób rozumienia użytego w art. 223 ust.2 ustawy o Służbie Celnej zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" jest już utrwalony (por. wyroki z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1872/11, z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 149/12, z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 719/12, z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1075/12 – publ: http//orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.223 ust.3 pkt 2 omawianej ustawy jest bezzasadny.

Nie znajdują również usprawiedliwienia podniesione w skardze kasacyjnej dalsze zarzuty w granicy podstawy dotyczącej przepisów postępowania.

Chybiony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz 6 K.p.a., który został postawiony przy przyjęciu założenia, że sąd bezzasadnie oddalił skargę nie zwracając uwagi, że orzekające w sprawie organy administracji decyzje wydały nie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, lecz w oparciu o interpretacje przełożonych. Zaznaczyć należy, że z treści kontrolowanych decyzji wynika jednoznacznie, że wydane zostały na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

W myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podobną regulację w prawie administracyjnym zawiera art. 6 K.p.a., zgodnie, z którym, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałym na tle tego ostatniego przepisu konsekwentnie przyjmuje się, że podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej mogą stanowić tylko przepisy prawa powszechnie obowiązującego, to jest ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. Zamkniętą listę źródeł prawa powszechnie obowiązującego wyznaczają art. 8 i 9 oraz przepisy rozdziału III "Źródła prawa" Konstytucji RP. Zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji źródłami obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze, co do zasady, należy zgodzić się z poglądem, że wyjaśnienia, instrukcje i pisma resortowe nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a zatem nie mogą stanowić podstawy dla wydania decyzji administracyjnej. Nie oznacza to jednak, iż organ administracji rozstrzygając indywidualną sprawę administracyjną, nie może w ogóle posługiwać się przy wykładni przepisów prawnych budzących wątpliwości bądź w przypadku, gdy jakaś kwestia nie jest wprost uregulowana w przepisach, wskazówkami interpretacyjnymi organów nadrzędnych nad organem rozstrzygającym sprawę, zwłaszcza organów centralnych. Z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Taki bowiem charakter miały wyjaśnienia Szefa Służby Celnej. Dodatkowo zauważyć należy, że ustawodawca zobowiązując kierownika urzędu do przemianowania funkcjonariuszy na nowe stopnie służbowe, przedstawił jedynie ogólny katalog przesłanek, jakimi organ winien posługiwać się przy dokonywaniu przedmiotowych aktów mianowania. W art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej wskazał, iż określenie stopni służbowych, o których mowa w ust. 2-6, uzależnione jest od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Szef Służby Celnej nie zmienił powyższych kryteriów, a jedynie je uściślił, korzystając z przyznanych mu uprawnień między innymi do kształtowania polityki kadrowej w podległej mu formacji (art.10 ust.3 pkt.1 i 3 ustawy). Wyjaśnienia Szefa Służby Celnej i opracowane przez niego kryteria punktowe zmierzały do ustalenia bardziej szczegółowych, jednolitych, jawnych, czytelnych zasad przy dokonywaniu przemianowania funkcjonariuszy na stopnie służbowe na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej. To że były one pomocniczo stosowane w procesie transformacji, oprócz ogólnego katalogu określonego przez ustawodawcę, nie oznacza jeszcze, że to one stanowiły podstawę materialnoprawną podejmowanych decyzji. Bezsporne bowiem jest, że decyzje w przedmiocie mianowania skarżącego kasacyjnie na nowy stopień służbowy zostały wydane na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Fakt, że strona nie zgadza się z tymi rozstrzygnięciami, nie może dowodzić, że organy administracji naruszyły zasadę praworządności wyrażoną w art.6 K.p.a i art.7 Konstytucji RP, a w konsekwencji także zasadę przewidzianą w art.2 Konstytucji RP.

Ponadto niezasadne autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 K.p.a. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu wskazać należy, że uchylenie na tej podstawie decyzji może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy popełnione przez organy administracji uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie o takiej sytuacji nie może być mowy. Przepis art. 223 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej stanowi, że w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie tej ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Z kolejnych ustępów powołanego artykułu wynika, że organ określa "stopień w korpusie". Z kolei art.115 ustawy wymienia korpusy obowiązujące w formacji, a w ramach poszczególnych korpusów określone stopnie służbowe. Dany stopień służbowy przyporządkowany jest tylko do jednego, konkretnego korpusu. Zatem mianowanie funkcjonariusza na dany stopień służbowy determinuje od razu przynależność celnika do korpusu ściśle wskazanego przez ustawodawcę. Organ rozstrzyga o mianowaniu funkcjonariusza na aktualny stopień służbowy. Takie zaś mianowanie automatycznie skutkuje przynależnością celnika do ściśle wyznaczonego przez ustawodawcę korpusu osobowego. Oznacza to, że mianowanie na stopień służbowy w korpusie stanowi jedną sprawę administracyjną, załatwianą w drodze jednego rozstrzygnięcia, tj. mianowania na określony stopień służbowy w danym korpusie.

Nieprawidłowa redakcja sentencji zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej polegająca na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w zakresie określenia korpusu nie miała zatem istotnego wpływu na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów zarzuty kasacyjne należało uznać za nieusprawiedliwione. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.