Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1203/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Maria Werpachowska (spr.), Janusz Walawski, Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2017 r.; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) – dalej "k.p.a.", w związku z art. 16 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.) – dalej "u.i.d.p.", utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] odmawiającą udostępnienia informacji publicznej.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Stowarzyszenie [...], w dniu 21 marca 2017 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwróciło się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej:

1. kalendarza Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji za okres od 22 listopada 2016 r. do 21 marca 2017 r. albo wymienienie wszystkich spotkań/wydarzeń z tego okresu poprzez podanie daty, godziny (jeżeli występuje), osób z którymi odbyło się spotkanie (jeżeli występuje), instytucji, w której odbyło się spotkanie/wydarzenie,

2. księgi wyjść/wejść Ministerstwa za okres 22 listopada 2016 r. do 21 marca

2017 r.,

3. rejestru umów za okres od 22 listopada 2016 r. do 21 marca 2017 r. albo podanie adresu publikowania rejestru umów,

4. informacji o przyznanych nagrodach pracownikom Ministerstwa od 22 listopada 2016 r. do 21 marca 2016 r. poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty nagrody oraz uzasadnienia przyznania nagrody,

5. podanie adresu strony BIP, na której publikowane jest pełna dokumentacja pokontrolna z okresu od 1 stycznia 2017 r. do 21 marca 2017 r.

Organ udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, w części dotyczącej informacji wskazanej w punktach 2 i 5 oraz w punkcie 3.

W zakresie dotyczącym żądania przez wnioskodawcę udzielenia informacji w zakresie wskazanym w punkcie 1. złożonego wniosku organ wydał odrębną decyzję.

Natomiast, oceniając zakres przedmiotowy punktu 4 ww. wniosku z dnia 21 marca 2017 r. w części dotyczącej udostępnienia "informacji o przyznanych nagrodach pracownikom Ministerstwa od 22 listopada 2016 r. do 21 marca 2017 r. poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty nagrody oraz uzasadnienia przyznania nagrody" oraz dokonując oceny zakresu czynności niezbędnych do przygotowania informacji zgodnie z jego treścią organ uznał, że uzasadnione jest przyjęcie, że informacja zażądana przez wnioskodawcę jest informacją przetworzoną, której udostępnienie, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wymaga wystąpienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Mając na uwadze, że w złożonym wniosku wnioskodawca nie wskazał żadnych okoliczności, które pozwoliłyby na stwierdzenie, iż udostępnienie wnioskowanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, organ skierował do wnioskodawcy pismo z dnia 3 kwietnia 2017 r., znak: [...], z wezwaniem do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, który miałby uzasadniać udostępnienie informacji publicznej przetworzonej w żądanym przez niego zakresie. Na przedmiotowe wezwanie wnioskodawca nie udzielił żadnej odpowiedzi.

Mając na uwadze powyższe, decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił udzielenia wnioskodawcy zażądanej informacji publicznej.

Przedmiotowa decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej została przez wnioskodawcę zaskarżona wnioskiem z dnia 6 czerwca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji

nie podzielił argumentacji wnioskodawcy przedstawionej we wniosku z dnia 6 czerwca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w szczególności w zakresie twierdzenia, że przedmiotem złożonego w dniu 21 marca 2017 r. wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie była informacja przetworzona a informacja istniejąca, a także, że zrealizowanie wniosku wymagało wyłącznie przekazania informacji prostych, których udostępnienie nie wiąże się z przetworzeniem. Wbrew stanowisku wnioskodawcy przetworzenie informacji publicznej może bowiem polegać także na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów informacji, które nie zawsze są prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie zgromadzonych w nich danych, i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, np. poprzez opracowanie prostego zestawienia.

Analizując ponownie zakres przedmiotowy ww. wniosku z dnia 21 marca 2017 r. w części dotyczącej żądania wskazania kwot nagród, które przyznane zostały poszczególnym wskazywanym z imienia i nazwiska osobom zatrudnionym w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji, zwanym dalej "MSWiA", wraz z uzasadnieniem przyznania nagrody, stwierdzić bowiem należy, że nie wszyscy pracownicy zatrudnieni w MSWiA są osobami pełniącymi funkcje publiczne, w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji udostępnienie zatem informacji zgodnie z wnioskiem wymagałoby w odniesieniu do każdej z osób, które w okresie wskazanym we wniosku posiadały status pracownika MSWiA, dokonania analizy dokumentów w celu weryfikacji, czy dana osoba jest osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu ww. przepisu i dokonania rozstrzygnięć w zakresie możliwości udostępnienia żądanych informacji w stosunku do każdej z osób zatrudnionych w MSWiA. Powołując się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego w z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05 (OTK-A 2006 r., Nr 3, poz. 30) wskazał, że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. "Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnych w ramach instytucji publicznej", przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Trybunał wskazał również, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Nie każda osoba publiczna będzie więc osobą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Trybunał zaznaczył również, że "nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji". Spod zakresu funkcji publicznej Trybunał wykluczył w szczególności "takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".

W ocenie organu, przy rozpatrywaniu złożonego przez wnioskodawcę wniosku, należało uwzględnić w szczególności wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Wobec przedmiotu analizowanego wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącego wskazania kwot nagród, które przyznane zostały poszczególnym wskazywanym z imienia i nazwiska osobom zatrudnionym w MSWiA wraz z uzasadnieniem przyznania nagrody, realizacja przedmiotowego wniosku wymagałaby uwzględnienia, że ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy nie dotyczy zasadniczo informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Toteż w celu udostępnienia informacji zażądanej przez wnioskodawcę organ, przy zaangażowaniu dodatkowych sił osobowych i środków finansowych, musiałby podjąć dodatkowe czynności analityczne, związane także z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej, w celu ustalenia kręgu "osób pełniących funkcję publiczne", co czyni żądaną przez wnioskodawcę informację informacją przetworzoną.

Czynności analityczne należałoby przeprowadzić na podstawie zgromadzonej dokumentacji kadrowej i finansowej dotyczącej każdego pracownika MSWiA. W celu wyselekcjonowania zbioru pracowników MSWiA pełniących funkcje publiczne konieczne byłoby zatem dokonanie szczegółowej analizy dokumentacji, z której wynika zakres wykonywanych czynności służbowych i zakres odpowiedzialności, w szczególności opisów stanowisk pracy, zakresów obowiązków, upoważnień i pełnomocnictw (znajdujących się w dyspozycji kilku komórek organizacyjnych MSWiA). Powyższe czynności należałoby przeprowadzić w stosunku do prawdopodobnie około 1000 osób, które nadal są lub były zatrudnione w MSWiA w okresie objętym wnioskiem. Wykonanie wyżej wymienionych czynności nie byłoby możliwe bez zakłócenia realizacji bieżących zadań MSWiA, a pełna realizacja wniosku, w ocenie organu, wymusiłaby zaangażowanie pracowników wielu komórek organizacyjnych urzędu.

W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nieuzasadniona jest argumentacja wnioskodawcy, że zażądana przez niego informacja publiczna nie stanowi informacji przetworzonej.

W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji realizacja celu jakiemu służyć mają przepisy ustawy i wynikające z niej uprawnienia do żądania informacji o działalności organów władzy publicznej nie może stać się przyczyną uniemożliwiającą normalne funkcjonowanie tych organów. Ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej. Organ wskazał wnioskodawcy, że pozyskanie informacji publicznej przetworzonej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, musi być nie tylko istotne dla interesu publicznego, ale istotność ta musi mieć również charakter szczególny, bowiem udostępnienie informacji publicznej przetworzonej ma służyć szczególnie istotnemu interesowi publicznemu a nie interesowi publicznemu, co w orzecznictwie administracyjno-sądowym jest rozumiane odmiennie. Udzielanie informacji publicznej przetworzonej podmiotom, które nie zapewniają, iż zostanie ona wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania danego organu państwa przemawia za przyjęciem, iż po ich stronie nie występuje szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udzielenie im żądanej przetworzonej informacji publicznej

Organ podał, że wnioskodawca został wezwany do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, który miałby uzasadniać udostępnienie informacji publicznej przetworzonej w żądanym przez niego zakresie i na przedmiotowe wezwanie nie udzielił żadnej odpowiedzi. W związku z powyższym próba wykazania istnienia ww. przesłanki spoczęła na organie.

Biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy organ uznał, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego w tej sprawie nie zachodzi. Wynika to z faktu, że tak szczegółowy zakres żądanych informacji nie budził dotychczas zainteresowania szerszego grona odbiorców.

Reasumując, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym analizy dokumentacji sprawy oraz zarzutów zawartych we wniosku z dnia 6 czerwca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji doszedł do tożsamych wniosków w zakresie charakteru żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej co wtoku postępowania pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym nie stwierdzono okoliczności, które uzasadniałby zmianę decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 2017 r.

Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2017 r. stała się przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...]. Zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione - bowiem zbyt daleko idące - ograniczenie prawa do informacji publicznej, art. 3 ust. 1 pkt 1 u.i.d.p. w zakresie w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej, poprzez nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona oraz błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, art. 3 ust. 1 pkt 1 u.i.d.p., w zakresie w jakim prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona w niniejszej sprawie, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację podniesioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).

Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie choć z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że pomiędzy stronami postępowania bezsporne jest, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, dalej "Minister", jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, a Stowarzyszenie [...]. Dalej "Stowarzyszenie" było uprawnione do złożenia wniosku z dnia 21 marca 2017 r. o udostępnienie informacji w zakresie pkt 4 tj. informacji o przyznanych nagrodach pracownikom Ministerstwa od 22 listopada 2016 r. do 21 marca 2016 r. Natomiast przedwczesna jest ocena czy informacja zawarta we wniosku podlega udostępnieniu i przekazaniu przez podmiot zobowiązany, czy też podlega ograniczeniu na zasadach określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozważenia stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nieuregulowanym ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Z ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było odformalizowanie postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zatem generalnie wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom. Nie stanowi on bowiem podania w rozumieniu art. 63 k.p.a. i na tym etapie, na jakim następuje udostępnienie informacji publicznej, a zatem dokonanie czynności materialno-technicznej, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej k.p.a. (v. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 50/14). Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musi też na tym etapie spełniać wymogów formalnych.

Wówczas natomiast, gdy podmiot zobowiązany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej zmierza do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, a zatem zamierza wydać akt administracyjny, do którego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązany jest zbadać, czy wniosek wszczynający to postępowanie jest podpisany i czy nie zawiera innych braków formalnych. Forma decyzji administracyjnej nakazana jest, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w razie gdy organ władzy publicznej odmawia żądanej informacji publicznej (v. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3111/12, wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Na tle tego uregulowania ukształtowało się orzecznictwo sądowoadministracyjne, które znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Dotyczy ono m.in. kwestii w jaki sposób należy interpretować zwrot "do decyzji" użyty w art. w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Wprawdzie orzecznictwo to nie jest jednolite, jednakże w przeważającej liczbie orzeczeń przyjmuje się, że Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie do sytuacji, kiedy organ zamierza wydać decyzję odmowną w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, bądź też umorzyć postępowanie na mocy art. 14 ust. 2 ustawy. Zatem dopiero gdy organ zamierza odmówić udostępnienia informacji publicznej należy wymagać od wnioskodawcy usunięcia braku formalnego np. w postaci podpisu (orzeczenia: NSA z dnia 16.03.2009 r. sygn. akt I OSK 1277/08, z dnia 16.12.2009 r. sygn. akt 1002/09, orzeczenia WSA: II SA/Wa 2167/14 z dnia 16 grudnia 2014, dostępne w CBOSA).

Sąd w obecnym składzie podziela również pogląd przedstawiony w Komentarzu Sergiusza Szustera LEX/el 2003, odnoszący się do art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że wykładnia tej normy, nakazująca stosowanie przepisów k.p.a. do decyzji wskazanych w ww. przepisie prowadzi do wniosku, iż pod pojęciem "stosowania przepisów k.p.a. do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji (zwrot "do decyzji" oznacza "do wydania decyzji"). Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Oznacza to, iż od decyzji wskazanych w art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przysługują wnioskodawcy przewidziane na gruncie k.p.a. środki prawne.

W tej sytuacji uznając, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają w pełni zastosowanie do decyzji określonych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Minister obowiązany był, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 i § 3a pkt 1 k.p.a. wezwać Stowarzyszenie do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez jego własnoręczne podpisanie bądź opatrzenie wniosku złożonego w postaci elektronicznej bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania z pouczeniem, że nieusunięcie braków formalnych wniosku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 64 k.p.a. podanie pozostawia się bez rozpoznania, jeżeli w piśmie tym nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możliwości ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych (§ 1). Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2).

Skoro Minister nie wezwał Stowarzyszenia do usunięcia braku formalnego wniosku, to wniosek ten dotknięty brakiem podpisu wnioskodawcy nie był zdolny do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania, które winno zakończyć się w formie decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2061/09 - LexPolonica nr 2553243, por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 328).

W świetle powyższego, już tylko z tego powodu stwierdzić należało, że decyzja Ministra z dnia [...] maja 2017 r. obarczona jest przesłanką nieważności. Wydana została bowiem na wniosek, który nie zawierał podpisu, a zatem jak już wcześniej wskazano, nie był zdolny do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania.

Brak spełnienia wymagań podania określonych w art. 63 k.p.a. (czy to wniesionego osobiście, drogą pocztową, czy też w formie dokumentu elektronicznego), oczywiście po wezwaniu przez podmiot rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej do jego uzupełnienia w wyznaczonym terminie, powoduje, że podmiot zobowiązany nie ma podstaw do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego na podstawie art. 16 u.d.i.p. Decyzję administracyjną, o której mowa w art. 16 u.d.i.p. można bowiem wydać tylko wówczas, gdy podmiot zobowiązany dysponuje podaniem spełniającym wymogi określone w art. 63 k.p.a. Tylko wówczas uzasadnione jest – z punktu widzenia istoty dostępu do informacji oraz na gruncie procedury administracyjnej – wydanie kwalifikowanego aktu, jakim jest decyzja. Natomiast zaskarżona decyzja Ministra z dnia [...] czerwca 2017 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. bowiem organ II instancji utrzymał w mocy decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu, Minister rozpoznając, w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a., wniosek Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy, dopuścił się także naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W rozpoznawanej sprawie, zarówno decyzję wydaną [...] maja 2017 r., jak i decyzję wydaną [...] czerwca 2017 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydał i podpisał z upoważnienia Ministra P.Z., będący Zastępcą Dyrektora Departamentu [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie zaś sam piastun organu – czyli Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Uregulowane w art. 24 oraz art. 25 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (por. W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str.12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r. str.137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia.

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały sygn. akt II GPS 2/06). Na podkreślenie zasługuje przy tym, że pojęcie pracownik, o jakim mowa w art. 24 k.p.a., ma szeroki zakres znaczeniowy. Wyłączeniu w trybie i na zasadach określonych w tym przepisie mogą zatem podlegać pracownicy organu właściwego do załatwienia sprawy, a także pracownicy organów, jednostek i instytucji, którym w trybie przepisów ustaw szczególnych powierzono wykonywanie kompetencji organu do prowadzenia spraw administracyjnych, w tym wydawania decyzji, a także organu, do którego organ prowadzący postępowanie zwrócił się o dokonanie czynności przewidzianych w art. 52 k.p.a. Chodzi tu przy tym nie o wszystkich pracowników wskazanych jednostek, lecz tylko tych, którzy zostali upoważnieni do załatwiania spraw indywidualnych.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 (publ. ONSAiWSA 2010/5/82; LEX nr 579940) przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Należy zatem a contrario przyjąć, na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Przywołany art. 24 k.p.a. łącznie z art. 25 k.p.a., regulują kwestie wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu od załatwienia sprawy, stwarzając przy tym warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji. Uregulowanie to ma na celu uniknięcie sytuacji, w której dana osoba, działając z upoważnienia piastuna funkcji organu, dwukrotnie bierze udział w wydaniu rozstrzygnięcia. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei może budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu.

Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się, że reguła wyłączenia ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zatem także do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (m. in. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, publ. ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 61). Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale z dnia 20 maja 2010 r. stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Zatem osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, (publ. Lex nr 595359), przy jednoczesnym przywołaniu powyższej uchwały, stwierdził że "pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra podsekretarza stanu w ministerstwie".

Wydanie zaskarżonej decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tę samą osobę upoważnioną do działania przez Ministra, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i jest to podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

Sąd stwierdza, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej zastosowanie znajduje także przepis art. 24 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt I OSK 230/15 wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, w myśl którego instytucja wyłączenia pracownika ma odpowiednie zastosowanie do pracownika podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, który nie jest organem administracji publicznej, jeżeli pracownik ten wydawał w imieniu tego podmiotu decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten nie traci, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na aktualności także w przypadku, gdy decyzja podpisana została z upoważnienia piastuna organu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Wykazane rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji, uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, tym samym i odniesienie się do zarzutów skargi.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w przypadku gdy w ocenie Ministra żądane informacje stanowią informację przetworzoną i organ zmierzać będzie ponownie do wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia, rozpatrując sprawę należy zbadać, czy wniosek Stowarzyszenia z dnia 21 marca 2017 r. spełnia wymogi formalne, a w przypadku stwierdzenia braków wezwać wnioskodawcę do ich uzupełnienia.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 powołanej ustawy.