Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3060/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 26 par. 2, art. 28 par. 1, art. 32, art. 141 par. 4, art. 147 par. 1, art. 183, art. 185 par. 1, art. 190, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 12, art. 20 ust. 1, art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary /spr./ Sędziowie sędzia NSA Bożena Popowska sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1104/12 w sprawie ze skargi J. M., M. H., M. M. i M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1104/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M., M. H., M. M. i M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w W., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i zasądził od Rady na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Rada Miejska w W. w dniu [...] października 2008 r. podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W. (m.p.z.p.).

J. M. (właściciel działki nr [...]), M. H. (właścicielka działki nr [...]) i M. M. (właściciel działki nr [...]) wezwali Radę w dniu 19 czerwca 2009 r., do usunięcia naruszenia ich interesów spowodowanego ustaleniami tego planu. Następnie, wobec braku odpowiedzi na to wezwanie, wnieśli skargę na ww. uchwałę. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem interesu prawnego skarżących, gdyż ich działki były poprzednio przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną. Tymczasem obecnie obowiązujący plan objął te działki obszarem ZR – tereny zieleni nieurządzonej. Takie określenie przeznaczenia terenów stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albowiem w treści tekstowej planu nie określono precyzyjnie przeznaczenia obszarów określonych na rysunku symbolem ZR. Ponadto uchwała ta została podjęta z naruszeniem procedury, albowiem nie zaopiniowano ponownie zmienionego tekstu i rysunku planu, jak i prognozy oddziaływania na środowisko przed kolejnym drugim wyłożeniem, co stanowi naruszenie art. 19 ustawy i powoduje nieważność uchwały z powodu rażącego naruszenia prawa. Ponadto uchwała sprzeczna jest ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. zarówno w zakresie obszaru określonych symbolem ZR, jak i obszarów określonych symbolem A4PU, A5PU i A7PU, co również skutkuje jej nieważnością.

Równolegle w dniu 25 sierpnia 2009 r. do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego spowodowanego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W. wezwała Radę Miejską M. K..

Uchwałą Nr [...] z dnia 15 września 2009 r., doręczoną pełnomocnikowi strony w dniu 25 września 2009r., Rada Miejska w W. uznała przedmiotowe wezwanie za bezzasadne i odmówiła uchylenia zaskarżonej uchwały z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu do uchwały.

W dniu 26 października 2009 r. M. K. wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] października 2008 r. Nr [...], zarzucając jej naruszenie: art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pozbawienie skarżącej wcześniej uzyskanego uprawnienia, polegającego na formalnoprawnym uniemożliwieniu rozpoczęcia zamierzonego przez skarżącą procesu budowlanego na działkach nr [...] oraz [...] położonych w Z. kol. R., gmina W., jak i na działkach [...] oraz [...] położonych w Z. kol. N., gmina W. - co stanowi zbyt daleko idące ograniczenie realizacji prawa własności skarżącej; art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ustawy o planowaniu poprzez naruszenie istoty prawa własności skarżącej, polegające na wprowadzeniu niemalże całkowitego zakazu zabudowy na działkach nr [...] oraz [...] położonych w Z. kol. R., gmina W.; art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez pozbawienie skarżącej uprawnienia wcześniej nabytego i zróżnicowanie jest sytuacji w sposób nierówny i niekorzystny w porównaniu do sytuacji właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżącej; art. 18 w zw. z art. 20 ustawy o planowaniu poprzez zupełne pominięcie przez Radę uwag do projektu planu wniesionych przez skarżącą, a w konsekwencji nie rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia przedmiotowych uwag do projektu planu.

M. K. podała m.in., że jest właścicielką działek nr [...] oraz [...] położonych w Z. kol. R., gmina W. oraz działek [...] oraz [...] położonych w Z. kol. N., gmina W.. W dniu 4 stycznia 2007 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. wydał decyzję nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego: budynku mieszkalnego, budowy dwóch budynków mieszkalno-usługowych, budowy pawilonu handlowego, budowy hurtowni artykułów spożywczych i przemysłowych z zapleczem socjalno-administracyjnym, budowy biologicznej przydomowej oczyszczalni ścieków na działkach nr [...] oraz [...] oraz w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowy budynku mieszkalnego, budowy budynku usługowego na działkach nr [...] oraz [...]. Dalej skarżąca wskazała, że Starosta O. w dniu 31 marca 2009 r. wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków w postaci pawilonu handlowego artykułów spożywczych oraz hurtowni artykułów przemysłowych. Przyczyną wydania powyższej decyzji była niezgodność wniosku skarżącej z treścią § 9 ust. 2 m.p.z.p., która nie została przez skarżącą usunięta w zakreślonym przez organ administracyjny terminie. Niezgodność wynikała z okoliczności, że teren na którym planowana była inwestycja budowlana zgodnie z zapisami ww. planu został oznaczony symbolem ZR jako teren zieleni nieurządzonej, w obszarze której obowiązuje zakaz zabudowy.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów procedury uchwalania planu, określonych art. 18 w zw. z art. 20 ustawy, poprzez zupełne pominięcie przez Radę uwag do projektu planu wniesionych przez nią w dniu 24 października 2007 r., a w konsekwencji nierozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia przedmiotowych uwag do projektu planu, co powoduje nieważność zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w W. wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 20 września 2011r., sygn. akt: II SA/Kr 1431/09, po rozpoznaniu skarg J. M., M. H., M. M. i M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] października 2008 r. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę Sąd dopatrzył się naruszenia zasad sporządzania przedmiotowego planu miejscowego. W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko skarżących wskazujące na brak zgodności pomiędzy postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego a ustaleniami studium. W szczególności brak takiej zgodności dla obszarów oznaczonych w studium jako parki i zieleńce; tereny cmentarzy, zieleni działkowej i parków; urządzeń obsługi gospodarki, a ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego dla obszarów oznaczonych w planie jako A 4PU, A 5PU, A 6PU i A 7PU (tereny produkcyjno-usługowe z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod obiekty i urządzenia związane z produkcją, składowaniem i magazynowaniem surowców i materiałów ich przerobem oraz usługami związanymi z ich sprzedażą, naprawą lub przechowywaniem i innymi usługami komercyjnymi z zakresu handlu, gastronomii, hotelarstwa), R (tereny rolnicze), A 36MU (tereny zabudowy mieszkaniowej i usług z podstawowym przeznaczeniem terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z częścią usługową mieszcząca się w budynku mieszkalnym lub budynku wolnostojącym oraz pod zabudowę usługową. Zasadne wątpliwości w przedmiocie zgodności ze studium budzą obszary np.: A 3U, A 23U, A 34 MU, A 37 MU. W sytuacji, gdy studium przewiduje tereny istniejącej zieleni nie urządzonej do przekształcenia na tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej na danym obszarze, nie może być uznane za zgodne z postanowieniami studium przeznaczenie tego obszaru w postanowieniach planu miejscowego pod zabudowę usługową realizowaną bez funkcji mieszkaniowej. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Sąd wskazał, że według ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego celem strategicznym jest m.in. "zwiększenie atrakcyjności gminy i zagospodarowania wartości przyrodniczych i historycznych dla potrzeb turystyki i rekreacji." Dalej zaś czytamy, że "dla zapewnienia potrzeb mieszkańców związanych ze spędzaniem wolnego czasu wnioskuje się: ukształtowanie miejskiego systemu terenów zielonych i wypoczynku przez zachowanie, rozbudowę, rewaloryzacje istniejących parków, zieleńców, zieleni osiedlowej (...) dla zapewnienia komfortu akustycznego wprowadzić zieleń izolacyjną od obiektów uciążliwych i komunikacji". Oczywiście ustalenia Studium mają charakter generalny, kierunkowy i są uszczegóławiane w planie zagospodarowania przestrzennego, niemniej jednak ustawodawca jednoznacznie wskazał w art. 20 ustawy o planowaniu, że projekt planu miejscowego musi być zgodny z postanowieniami studium. Z zawartej w aktach sprawy części graficznej studium wyraźnie wynika, że wokół obszaru (w planie w całości oznaczonego symbolem A 7PU) przemysłu, składów, urządzeń usuwania ścieków, usuwania i przeróbki nieczystości przewidziano obszary o charakterze parków i zieleńców. Podobnie studium nie przewidywało przeznaczenia w planie obszarów A 4PU, A 5PU i A 6PU na cele produkcyjno-usługowe. Podobne zarzuty można odnieść do innych wskazanych wyżej obszarów. Być może Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. nie przystaje do aktualnych potrzeb, rozwoju i wyzwań przed jakimi stoi Gmina. Zwłaszcza, że Studium uchwalone było w 2002 r., a więc na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy i nie w pełni odpowiada wymogom regulacji ustawowej obowiązującej od 2003 r. Tym niemniej w pierwszej kolejności należało zweryfikować aktualność obowiązującego Studium (zmienić go w stosownym zakresie lub uchwalić nowe), a dopiero później na podstawie zaktualizowanego studium przyjmować nowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niezwykle ogólne zapisy studium sprawiają, że podstawowym źródłem kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. jest mało czytelny załącznik graficzny do studium w skali 1:20000. Dodatkowo nie wszystkie oznaczenia kolorystyczne obszarów wskazanych na tym załączniku graficznym do studium znajdują swoje konkretne odpowiedniki w zamieszczonym tam opisie. Wątpliwości budzi zarówno użyta kolorystyka niektórych obszarów, jak i inne użyte oznaczenia graficzne – co nie zawsze pozwala na jednoznaczne odczytanie zapisów studium.

Stwierdzenie powyższej niezgodności ustaleń planu z ustaleniami studium oznacza również, zdaniem Sądu, że organ dopuścił się istotnego naruszenia trybu postępowania planistycznego podejmując uchwałę stwierdzającą zgodność projektu zaskarżonego planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. przyjętego w dniu [...] sierpnia 2002r. uchwałą Nr [...], czemu dał wyraz w treści § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Podjęcie takiej uchwały przekłada się bowiem bezpośrednio na treść zaskarżonego planu. Należy bowiem przyjąć, że w przypadku prawidłowej oceny zgodności projektu planu z ustaleniami studium na etapie badania tej zgodności, tj. dostrzegającej wykazaną wyżej niezgodność, nie zostałby podjęta uchwała o zgodności projektu planu z ustaleniami studium, co zapobiegłoby uchwaleniu planu w obecnym kształcie. Oznacza to z kolei, że podjęcie wadliwej uchwały o zgodności projektu planu z ustaleniami studium (tj. w sytuacji braku tej zgodności) doprowadziło do uchwalenia planu, którego postanowienia naruszają art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu. Sąd podkreślił, że istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. W ocenie Sądu nie budziła wątpliwości okoliczność, że ustalenia planistyczne byłyby odmienne od tych, które zostały podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania planu na etapie oceny zgodności projektu planu z ustaleniami studium. Stwierdzenie istotnego naruszenia procedury planistycznej dotyczy wszystkich zapisów planu miejscowego i skutkuje nieważnością całego planu.

Sąd podniósł również, że w § 38 zaskarżonej uchwały określono stawki opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (renty planistycznej) w wysokości 30% dla terenów U, PU, P, KS, RU oraz 20% dla terenów MU, MN, MW, MWU. Dla pozostałych obszarów w ogóle nie ustanowiono takiej stawki. Tymczasem nieustalenie stawki renty planistycznej dla części obszarów objętych planem miejscowym jest niedopuszczalne. Z treści art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu wynika obowiązek ustalenia stawki renty planistycznej, zaś nieustalenie stawki tej opłaty dla części obszarów, jest sprzeczne z tym obowiązkiem. Obowiązek ustalenia stawki renty planistycznej i wynikający z tego zakaz ustalenia tej stawki w wysokości 0% lub zaniechanie jej ustalania uznać należy za zasadę sporządzania planu miejscowego i, co za tym idzie, ustalenie stawki w wysokości 0% lub jej nieustalenie za naruszenie tej zasady skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 11 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 600/12 uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie powołano się w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mające wpływ na wynik sprawy, skoro w motywach zaskarżonego wyroku przedstawione rozważania dla uzasadnienia wskazanych naruszeń prawa nie mogą być uznane za przekonujące. Sąd podniósł, że przede wszystkim podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w tej sprawie ma kwestia wyjaśnienia zgodności uchwalonego prawa miejscowego ze studium, albowiem uchwalony w tej sprawie m.p.z.p. musiał być zgodny z ustaleniami zawartymi w studium zgodnie z dyspozycją art. 20 ustawy o planowaniu. Konsekwencją braku takiej zgodności jest naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powodujące nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 ustawy).

Oceniając zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu wskazano, że należy zwrócić uwagę, że redakcja tego przepisu posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy. W konsekwencji należy wskazać, że wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan, w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu. Sąd II instancji stwierdził, że Sąd I instancji nie wyjaśnił w dostateczny sposób "dlaczego stwierdzono w całości nieważność zaskarżonego planu, mimo tylko częściowej jego niezgodności". Dodatkowo zaznaczono, że twierdzenia Sądu I instancji co do zgodności pozostałych terenów ze studium są bardzo ogólne. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku bardzo lakonicznie stwierdził, że "zasadne wątpliwości w przedmiocie zgodności ze studium budzą obszary np. A 3U, A 23U, A 34MU, A 37MU", co także będzie wymagało uzasadnienia przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Wskazano, że zasadne jest też twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że skoro Sąd I instancji stwierdził nieważność całej uchwały w przedmiocie m.p.z.p. to powinien uzasadnić podstawy stwierdzenia jej nieważności w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł również, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił kwestii rozważenia uwag skarżących, mimo sformułowania takiego zarzutu przez skarżących. Przyznał jednak rację Sądowi I instancji co do braku ustalenia stawek procentowych na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy dla przeważającego obszaru objętego planem. Stwierdził, iż rada gminy ma obowiązek wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 12 w/w ustawy ustalić w m.p.z.p. stawki procentowe opłaty planistycznej tylko w przypadku, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, przewidziane w art. 36 ust. 4, a więc tylko w odniesieniu do terenów objętych planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Jeżeli oczywiste jest, że wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie, to gmina nie ma obowiązku ustalania dla terenów, na których znajdują się te nieruchomości stawki opłaty planistycznej. Wzrost wartości nieruchomości nie następuje najczęściej na terenach mających charakter publiczny (np. drogi, cmentarze) oraz na terenach, których przeznaczenie w planie nie ulega zmianie. NSA podkreślił jednak, że organy planistyczne, dokonując oceny skutków finansowych uchwalenia planu lub jego zmiany, powinny szczegółowo uzasadnić z jakich względów przyjęto, że wartość nieruchomości znajdujących się na terenach o określonym przeznaczeniu w planie nie wzrośnie, co uzasadnia odstąpienie od ustalenia w planie stawki opłaty planistycznej dla tych terenów. Takiego uzasadnienia w przedmiotowej sprawie Sąd II instancji nie znalazł. Sąd ten przypomniał także, iż brak jest podstaw w przepisach ustawy o planowaniu do ustalenia stawki procentowej "0"".

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1104/12, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i zasądził od Rady na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że w badanym m.p.z.p. w § 38 dotyczącym ustalenia stawki procentowej Rada Miejska w W. zróżnicowała stawki procentowe, co jest dopuszczalne, jednakże dla części terenów nie uchwaliła w ogóle stawki procentowej. Takie uregulowanie oznacza, że dla terenów innych niż U, PU, P, KS, RU, MU, MN, MW, MWU nie określono stawki procentowej umożliwiającej ustalenie opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Następnie Sąd podniósł, że jest związany wykładnią NSA wyrażoną w wyroku z dnia 11 czerwca 2012 r., zgodnie z którą rada gminy ma obowiązek wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy ustalić w m.p.z.p. stawki procentowe opłaty planistycznej tylko w przypadku, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, przewidziane w art. 36 ust. 4, a więc tylko w odniesieniu do terenów objętych planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Konieczne było zatem zbadanie motywów organu planistycznego odstąpienia od uchwalania stawki procentowej dla terenów nie wymienionych w § 38 zaskarżonej uchwały. Jak wskazał NSA to organ powinien "szczegółowo uzasadnić z jakich względów przyjęto, że wartość nieruchomości znajdujących się na terenach o określonym przeznaczeniu w planie nie wzrośnie, co uzasadnia odstąpienie od ustalenia w planie stawki opłaty planistycznej dla tych terenów". Niewątpliwie nie zawiera takiego uzasadnienia ani dokumentacja planistyczna ani skarga kasacyjna, skoro NSA rozpoznając tę skargę stwierdził, że "takiego uzasadnienia w przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł". Uzasadnienia takiego nie znalazł również Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę, a organ planistyczny znając stanowisko NSA w żaden sposób szczegółowo nie uzasadnił z jakich względów przyjęto, że wartość nieruchomości znajdujących się na terenach o określonym przeznaczeniu w planie nie wzrośnie, mimo, że od dnia wydania wyroku przez NSA w dniu 11 czerwca 2012 r. do dnia rozprawy w dniu 9 października 2012 r. minęły prawie cztery miesiące. Organ planistyczny nie podjął żadnych działań zmierzających do wykazania, z jakich względów przyjęto, że wartość nieruchomości znajdujących się na terenach o określonym przeznaczeniu w planie nie wzrośnie.

Mając zatem na uwadze przedstawione wyżej rozumienie zasad sporządzania planu miejscowego, Sąd stwierdził, że określenie stawki procentowej opłaty planistycznej wyłącznie dla obszarów U, PU, P, KS, RU, MU, MN, MW, MWU z pominięciem pozostałych obszarów planu i nie wyjaśnienie motywów takiego działania stanowi naruszenie tych zasad. Skoro określenie stawki procentowej stanowiącej podstawę do ustalenia opłaty planistycznej w m.p.z.p. jest elementem obligatoryjnym planu, to nieuzasadniony brak określenia stawki procentowej opłaty planistycznej nawet dla niektórych tylko obszarów przedmiotowego planu musi skutkować stwierdzeniem nieważności planu w całości. W wyroku z dnia 11 czerwca 2012 r. NSA podzielił stanowisko WSA w Krakowie, zgodnie z którym w zaskarżonym planie brak ustalenia stawek procentowych na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. "dla przeważającego obszaru objętego planem". Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w takim zakresie ("przeważającego obszaru objętego planem") i pozostawienie w obrocie planu w części dotyczącej wyłącznie obszarów U, PU, P, KS, RU, MU, MN, MW, MWU byłoby w ocenie Sądu działaniem powodującym istotną dezintegrację planu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi bowiem integralną całość tworzoną z uwzględnieniem szeregu wartości określonych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu, a zwłaszcza kształt obszarów mieszkalnictwa i usług komercyjnych oraz ich przeznaczenie skorelowane są z granicami terenów innych usług, w tym usług publicznych oraz infrastruktury technicznej, parkingów i dróg, dla których w zaskarżonym planie nie uchwalono stawki procentowej. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 29 maja 2009 r., II OSK 1865/08 "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tak samo zresztą jak każdy akt prawa powszechnie obowiązującego, jest integralnym źródłem praw i obowiązków określonych podmiotów i nie można doprowadzać - nawet wyrokiem sądu - do jego dezintegracji, stawiając pod znakiem zapytania możliwość jego stosowania w całości czy części".

W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, drugorzędne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma kwestia zgodności ustaleń zaskarżonego planu ze studium. Sąd w całości podzielił stanowisko i jego argumentację – niezakwestionowane przez NSA w niniejszej sprawie – o częściowej niezgodności ustaleń planu ze studium w zakresie wskazanym w wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt: II SA/Kr 1431/09, tj. w zakresie obszarów A 4PU, A 5PU, A 6PU i A 7PU. Niewątpliwie w tej części zaskarżony plan podlegałby stwierdzeniu nieważności, gdyby nie zachodziła wskazana wyżej wada uzasadniająca stwierdzenie nieważności tego planu w całości. Należy przy tym zauważyć, że niezgodność ze studium dotyczy terenów PU, dla których w planie ustalono stawkę procentową, a zatem konieczność stwierdzenia nieważności planu i w tym zakresie ze względu na brak zgodności ze studium uzasadnia wniosek o takiej dezintegracji planu, która uzasadnia konieczność stwierdzenia jego nieważności w całości. Sąd w składzie rozpoznającym ponownie sprawę nie powziął wątpliwości "w przedmiocie zgodności ze studium obszarów np. A 3U, A 23U, A 34MU, A 37MU", a zatem nie mógł uzasadnić ich istnienia.

Mając na uwadze okoliczność, że zaskarżona uchwała nie spełniła ustawowego wymogu ustalenia w sposób prawidłowy stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, a tym samym narusza zasady sporządzania planu miejscowego, Sąd - na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - stwierdził nieważność tej uchwały w całości ze wskazanych wyżej powodów. Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Zdaniem Sądu, w tym stanie rzeczy tracą na znaczeniu dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej zarzuty podnoszone przez skarżących w ich skargach. W świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Należy jednak podkreślić w związku ze stanowiskiem NSA, zgodnie z którym Sąd powinien wyjaśnić kwestię rozważenia uwag skarżących, że nie można skutecznie zarzucać organowi naruszenia granic władztwa planistycznego, a tym samym nieuzasadnionego faworyzowania interesu publicznego i naruszania zasady równości poprzez różnicowanie sytuacji prawnej właścicieli różnych nieruchomości w sytuacji, gdy skarżąca M. K. nie korzystała z form uczestnictwa w postępowaniu, jakimi jest możliwość zgłaszania wniosków do planu lub uczestnictwa w dyskusji publicznej, a w złożonej uwadze powołuje się wyłącznie na ustalenia decyzji o warunkach zabudowy z dnia 4 stycznia 2007 r. Sąd podkreślił, że zgodnie ze stanowiskiem NSA skarżący może zarzucać naruszenie władztwa planistycznego w sytuacji, gdy uczestniczył w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu. W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym lub jego zmianą trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, nie mogą one bowiem domniemywać zamierzeń właścicieli tym bardziej, gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium. Skarżący wprawdzie brali częściowo udział w procedurze planistycznej poprzedzającej przyjęcie zaskarżonej uchwały poprzez złożenie uwagi do projektu planu, jednakże argumentacja, którą podnosili, zasadnie została oceniana przez organ planistyczny jako niezasadna. Również kwestia braku ponownego zaopiniowania projektu planu miejscowego nie ma w tym stanie sprawy rozstrzygającego znaczenia dla jej rozstrzygnięcia.

Skargą kasacyjną Rada Miejska w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 9 ust. 4 oraz 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie, że Rada Miejska w W. naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego poprzez ukształtowanie ustaleń planistycznych niezgodnie z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W.,

- art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, powinny zostać ustalone w planie miejscowym dla wszystkich terenów nim objętych,

- art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w W. pomimo braku naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego oraz braku istotnego naruszenia trybu ich sporządzania,

2) przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi, poprzez uchylenie uchwały gminy, pomimo braku naruszenia przepisu art. 9 ust. 4, 20 ust. 1 oraz 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi poprzez stwierdzenie nieważności całej uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] października 2008 r. pomimo braku przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia,

- art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] października 2008 r. pomimo braku naruszenia interesu prawnego lub uprawnień skarżących,

- art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi, poprzez nienależyte uzasadnienie wskazywanych naruszeń prawa,

- art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na błędnym uznaniu działań Rady Miejskiej w W. za niezgodne z prawem.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew stanowisku wyrażonemu przez Sąd, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasad sporządzenia m.p.z.p. poprzez nieustalenie stawki renty planistycznej dla części obszarów planu miejscowego. Organ planistyczny określił w zaskarżonej uchwale stawki opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z dokonaną zmianą przeznaczenia terenu dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami U, PU, P, KS, RU (w wysokości 30%) oraz dla terenów o symbolach MU, MN, MW, MWU (w wysokości 20%). Analiza treści planu wskazuje więc, że stawka renty planistycznej została wyznaczona dla wszystkich terenów, których wartość mogła wzrosnąć na skutek wejścia w życie m.p.z.p. Organ planistyczny odstąpił natomiast od wyznaczenia przedmiotowej stawki dla terenów, które są własnością gminy oraz dla terenów, które ze względu na przeznaczenie w planie miejscowym nie zmieniły swojej wartości w ogóle lub też ich wartość zmalała. Są to przede wszystkim tereny przeznaczone pod różnego rodzaju zieleń, infrastrukturę techniczną, czy też tereny dróg publicznych. W zapadłym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 11 czerwca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że obowiązek ustalenia omawianych stawek procentowych nie jest obowiązkiem bezwzględnym, aktualnym w każdej sprawie. Z treści uzasadnienia przedmiotowego wyroku wynika natomiast, że przedmiotowy obowiązek jest aktualny jedynie, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, a więc tylko w odniesieniu do terenów objętych planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. W innej sytuacji taki obowiązek nie występuje. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie zachodziły materialnoprawne przesłanki wskazujące na to, że obowiązek ustalenia stawek procentowych dotyczył jedynie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami U, PU, P, KS, RU oraz dla terenów o symbolach MU, MN, MW, MWU. Natomiast w pozostałym zakresie taki obowiązek nie występował, co stanowiło wystarczające uzasadnienie dla odstąpienia przez organ od wyznacznika stawki renty planistycznej.

W ocenie Rady, istotna jest ponadto okoliczność, że odpowiednie zestawienie nieruchomości zlokalizowanych na terenie miasta i gminy W., dla których nie została określona opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wraz z wykazaniem ich stanu własności, zostało przedłożone do akt sprawy na etapie rozpatrywania skargi kasacyjnej. Przedmiotowa okoliczność została w całości pominięta przez Sąd przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy.

Konkludując w tym zakresie Rada stwierdziła, że art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu nie daje podstaw do twierdzenia, że wymienione w nim ustalenia należy umieszczać w każdym planie miejscowym, bez względu na to, czego plan dotyczy. Z przepisu tego wynika zasada sporządzania planu miejscowego, polegająca na zakazie pominięcia określonych w nim ustaleń, gdy zachodzą okoliczności, których te ustalenia mogą dotyczyć. Z tego wynika, że dopuszczalny jest brak określenia stawek renty planistycznej, gdy taka renta nie może być ustalona. Nie jest natomiast naruszeniem tej zasady sytuacja, w której nie określono stawek renty planistycznej albo, co należy uznać za równoważne, określono je w wysokości 0 %, gdy renta taka i tak nie będzie mogła zostać ustalana, ze względu na uwarunkowania faktyczne.

Organ podniósł następnie, że Sąd I instancji błędnie dopatrzył się też braku zgodności pomiędzy postanowieniami m.p.z.p. a ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obwiązującego na terenie gminy W.. Wprowadzony w art. 9 ust. 4 oraz 20 ust. 1 ustawy o planowaniu obowiązek zgodności postanowień miejscowego planu z ustaleniami studium nie oznacza konieczności dokładnego przepisania odpowiednich postanowień studium do planu. Studium jako akt o wysokim stopniu ogólności, będący wyrazem polityki planistycznej gminy, wyznacza jedynie ogólne założenia, które powinny być uwzględnione w planach miejscowych. Nie oznacza to jednak konieczności dokładnego odwzorowania zapisów studium w uchwalanych planach miejscowych. Równocześnie organ zauważył, że wyznaczone w studium linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu nie muszą zawsze pokrywać się z liniami wyznaczonymi w pianie miejscowym, aby mógł on zostać uznany za zgodny ze studium. Dopuszczalna jest także w pewnych wypadkach odmienna regulacja sposobu użytkowania terenu przewidziana w planie miejscowym oraz w studium. Na przedmiotową okoliczność wskazała Rada, która w odpowiedzi na skargę stwierdziła, iż zapisy Studium dopuszczają w toku opracowania planów miejscowych wprowadzenie korekt linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach zagospodarowania oraz zmianę sposobu użytkowania pod warunkiem dokonania przez Zarząd Miasta niezbędnych analiz. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się w ogóle do stanowiska zaprezentowanego przez organ planistyczny.

W związku z powyższym Rada stwierdziła, że w sprawie brak jest podstaw do uznania niezgodności postanowień planu miejscowego z zapisami studium. Organ planistyczny był bowiem uprawniony do dokonania na rysunku planu miejscowego korekt linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach zagospodarowania oraz zmiany sposobu użytkowania terenów określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze, że wskazane przez Sąd I instancji modyfikacje dotyczyły głównie terenów usługowych lub produkcyjnych stwierdzić należy, że przedmiotowa korekta względem części graficznej studium nie jest przy tym sprzeczna z jego częścią tekstową a szczególnie z celami i kierunkami rozwoju przestrzennego gminy, które zakładają m.in. wykorzystanie walorów gospodarczych i komunikacyjnych w rozwoju gminy, tworzenie nowych miejsc pracy zwłaszcza w sektorach transportowym, przemysłowym i usługowym. Ponadto w studium wskazano, że uwzględniając aktualną sytuację społeczno-gospodarczą gminy W., Rada Miejska będzie zezwalać na zagospodarowanie nowych terenów przyczyniając się do zwiększenia liczby miejsc pracy w szczególności dla młodzieży, kobiet oraz osób o wysokich kwalifikacjach. Wskazane powyżej zapisy części tekstowej studium są o tyle istotne, że przy ocenie zgodności postanowień studium i planu miejscowego należy mieć na względzie charakter obu aktów, z których jeden jest aktem polityki obejmującym obszar całej gminy, z konieczności postulatywnym i o dużym stopniu ogólności, a drugi jest aktem prawa miejscowego, sporządzanym najczęściej dla znacznie mniejszego obszaru gminy. Plan musi zawierać wiele uregulowań, których studium nie zawiera. Przy analizie zgodności postanowień obu tych aktów należy brać pod uwagę zarówno załączniki graficzne, jak i ustalenia zawarte w części opisowej. Stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. W niniejszej sprawie studium uwarunkowań obwiązujące na terenie gminy W. jest aktem o dużym stopniu ogólności, co w konsekwencji wymusza istnienie słabszego stopnia omawianego związania organu przy uchwalaniu planu miejscowego.

W skardze kasacyjnej zarzucono także, że przedmiotem skargi na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuję każdemu, kto wykaże naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położnej na obszarze objętym planem. W sprawie istotne jest to, że skarżący, który złożyli skargę na kwestionowaną uchwałę Rady Miejskiej w W. nie wykazali w jakikolwiek sposób, że ich interes prawny lub uprawnienie w odniesieniu do posiadanych przez nich nieruchomości został naruszony. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdzając nieważność uchwały nie wskazał w jaki sposób stwierdzone uchybienie dotyczące braku ustalenia stawki procentowej dla wszystkich terenów wyznaczonych w planie miejscowym, mogło naruszać interes prawny skarżących. Mając na uwadze art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargi skarżących powinny zostać więc oddalone.

Organ podniósł też, że Sąd nienależycie uzasadnił wskazywane naruszenia prawa. W szczególności nie wyjaśnił wystarczająco, dlaczego uznał, że w sprawie konieczne było stwierdzenie nieważności całej uchwały, a nie jedynie jej części. Ponadto, z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, dla których obszarów nie została wyznaczona stawka procentowa renty planistycznej i czy dla tych wszystkich obszarów było to zdaniem Sądu konieczne bez względu na ich przeznaczenie oraz stan własności.

Na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r. pełnomocnik Burmistrza Miasta W. wskazał, że w toku postępowania przed NSA przedłożył pismo z dnia 4 czerwca 2012 r. będące informacją na temat stanu własności nieruchomości znajdujących się na terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w W., dla których nie została w zaskarżonej uchwale naliczona renta planistyczna. Ponadto podniósł, że w jego ocenie w imieniu Rady Miejskiej w W. powinien występować Burmistrz Miasta i Gminy W., który ma zdolność procesową w postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie jednak nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Przede wszystkim w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka nieważności określona w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany, a co zdaje się sugerować pełnomocnik Burmistrza Gminy i Miasta W. wskazując, że w imieniu Rady Miejskiej w W. powinien występować Burmistrz Miasta i Gminy W., który ma zdolność procesową w postępowaniu.

W uchwale NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, dotyczącej zdolności procesowej w sprawach ze skarg na uchwały organów gminy wyjaśniono, że w postępowaniu w sprawach skarg na uchwałę rady gminy zdolność procesową (art. 26 § 2 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a.) ma co do zasady wójt (burmistrz, prezydent miasta), co nie oznacza, że sama rada gminy nie ma w tych sprawach zdolności procesowej. Nie można podzielić zatem stanowiska, że kwestionowany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego został wydany w sprawie, w której Rada Miejska w W. nie była należycie reprezentowana. Z akt sprawy wynika, że Rada Miejska w W. podjęła uchwałę upoważniającą Przewodniczącego Rady do ustanowienia pełnomocnika procesowego do reprezentowania Rady przed sądami administracyjnymi wszystkich instancji. Przewodniczący Rady Miejskiej w W. udzielał w sprawie pełnomocnictw radcom prawnym, którzy następnie występowali przed Sądem w imieniu ww. organu. Powyższe oznacza, że zarzut braku należytej reprezentacji strony nie jest zasadny, ponieważ Rada w tej sprawie była należycie reprezentowana (por. postanowienie NSA z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2878/12).

Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności należy podnieść, że zakwestionowany niniejszą skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2012 r. został wydany po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 600/12, uchylającym poprzedni wyrok Sądu I instancji z 20 września 2011 r. stwierdzający w całości nieważność przedmiotowej uchwały. W związku z powyższym, mając na uwadze treść art. 190 p.p.s.a., oceny zarzucanych w skardze kasacyjnej naruszeń należy dokonywać przez pryzmat wiążącej wykładni prawa dokonanej w wydanym już uprzednio wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na względzie, w pierwszej kolejności należy podnieść, iż niedopuszczalny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały pomimo braku naruszenia interesu prawnego lub uprawnień skarżących. Kwestia interesu prawnego skarżących została bowiem przesądzona w ww. prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2012 r. W wyroku tym wyraźnie wskazano, że wszyscy skarżący mają interes prawny do złożenia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ nastąpiło ograniczenie ich prawa własności, poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy. W związku z powyższym zarzut skargi kasacyjnej zmierzający do podważenia wiążącego w niniejszej sprawie stanowiska Sądu uznać należy za chybiony.

Z analogicznych przyczyn za nietrafny uznać należało zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 9 ust. 4 oraz 20 ust. 1 ustawy o planowaniu poprzez błędne przyjęcie, że Rada Miejska w W. naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego poprzez ukształtowanie ustaleń planistycznych niezgodnie z treścią studium. W uzasadnieniu wyroku z dnia 11 czerwca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się bowiem ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Sądu I instancji z 20 września 2011 r. co do częściowej niezgodności uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w W. z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W.. Dotyczyło to obszarów oznaczonych w planie jako A 4PU, A 5PU, A 6PU i A 7PU (tereny produkcyjno-usługowe z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod obiekty i urządzenia związane z produkcją, składowaniem i magazynowaniem surowców i materiałów ich przerobem oraz usługami związanymi z ich sprzedażą, naprawą lub przechowywaniem i innymi usługami komercyjnymi z zakresu handlu, gastronomii, hotelarstwa), R (tereny rolnicze), A 36MU (tereny zabudowy mieszkaniowej i usług z podstawowym przeznaczeniem terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z częścią usługową mieszcząca się w budynku mieszkalnym lub budynku wolnostojącym oraz pod zabudowę usługową), które w studium oznaczono jako parki i zieleńce, tereny cmentarzy, zieleni działkowej i parków oraz urządzeń obsługi gospodarki. Powyższe stanowisko zostało przyjęte przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego doszło jednak w niniejszej sprawie do naruszenia przez Sąd I instancji art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu. Sąd ten bowiem uznając, że nieokreślenie w ogóle w akcie planistycznym stawki procentowej opłaty planistycznej stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, dokonał sprzecznej z dokonaną w wiążącym go ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni art. 15 ust. 2 pkt 12. Nie każde nieokreślenie stawki procentowej opłaty planistycznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wiąże się z naruszeniem zasad sporządzania planu. Wyraźnie zwrócono na to uwagę w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2012 r. W wyroku tym podniesiono, że rada gminy ma obowiązek wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu, ustalić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawki procentowe opłaty planistycznej tylko w przypadku, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, przewidziane w art. 36 ust. 4 tej ustawy, a więc tylko w odniesieniu do terenów objętych planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Podkreślono przy tym, że organy planistyczne powinny szczegółowo uzasadnić z jakich względów przyjęto, że wartość nieruchomości znajdujących się na terenach o określonym przeznaczeniu w planie nie wzrośnie, co uzasadnia odstąpienie od ustalenia w planie stawki opłaty planistycznej dla tych terenów.

Za uzasadniony uznać należy także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 2012 r. wyraźnie wskazał, dokonując wykładni ww. przepisu, że stwierdzona wadliwość dotycząca części miejscowego planu zagospodarowania przestrzeni nie musi skutkować nieważnością całego planu. Obowiązkiem Sądu ponownie rozpoznającego niniejszą sprawę była ocena zakresu stwierdzonych naruszeń i ewentualne wyjaśnienie przyczyn uznania, że w związku z tymi naruszeniami doszło do dezintegracji planu skutkującej potrzebą wyeliminowania go w całości z obrotu prawnego. Powyższych okoliczności w dalszym ciągu jednak nie wyjaśniono.

Podkreślenia wymaga przy tym, że dokonując oceny zakresu stwierdzonych naruszeń trzeba mieć na uwadze, iż przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy bardzo dużego obszaru i obejmuje aż 27 miejscowości. Ponadto przy ocenie zakresu naruszenia zasad sporządzania planu przy ustalaniu stawek procentowych opłaty planistycznej Sąd I instancji powinien mieć na względzie charakter terenów, dla których stawek tych nie ustalono oraz całokształt materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Należy podnieść przy tym, że w ocenie składu orzekającego nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego nieustalenie stawki opłaty planistycznej dla terenów, które stanowią własność albo są w użytkowaniu wieczystym gminy, której rada ten plan miejscowy uchwala. Opłata planistyczna to opłata stanowiąca dochód własny gminy, będąca częścią wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, ustalana w drodze decyzji administracyjnej przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w razie zbycia w terminie 5 lat od wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego (art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu). Z powyższego wynika, że nie jest ona pobierana, gdy następuje zbycie nieruchomości przez gminę. Skoro bowiem opłata ta jest dochodem własnym gminy a nie dochodem gromadzonym na odrębnym funduszu, to uiszczanie jej przez gminę zbywająca nieruchomość jest pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 545/10).

W przypadku natomiast niezgodności ustaleń planu z zapisami studium Sąd I instancji powinien wziąć pod uwagę, iż są to jednostki możliwe do wydzielenia.

Dopiero po dokonaniu powyższych ustaleń będzie możliwa ocena ewentualnej dezintegracji planu. W każdym natomiast przypadku Sąd I instancji obowiązany będzie do szczegółowego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia.

Za uzasadniony uznać należy także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., skoro Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w istocie nie wyjaśnił przyczyn stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały. Stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności świadczy ponadto o naruszeniu przez ten Sąd art. 147 § 1 p.p.s.a.

Nie zasługiwał natomiast na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten bowiem ma jedynie charakter ustrojowy, wyznaczając zakres kompetencji sądów administracyjnych a ponadto przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sąd administracyjny, jest dokonywana jedynie pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe nie oznacza więc, że jeżeli strona nie jest usatysfakcjonowana treścią wyroku Sądu I instancji, to automatycznie należy przyjąć, iż Sąd ten nie dokonał w takim przypadku kontroli zaskarżonego aktu albo dokonał jej pod względem innego kryterium, niż zgodność działalności administracji publicznej z prawem. Wręcz przeciwnie, skoro w sprawie został wydany wyrok, a więc orzeczenie merytoryczne, okoliczność ta dowodzi, iż Sąd dokonał (w sensie formalnym) kontroli zaskarżonego aktu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.