Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 26/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134, 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 11g, 12 ust 4
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2018 r. sprawy ze skarg [...],[...] oraz [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi


UZASADNIENIE

1. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] października 2017 r., znaki: [...] i [...] , po rozpatrzeniu odwołań m.in. [...] , zwanych dalej "skarżącymi ad 1" oraz [...] , zwanego dalej "skarżącym ad 2", częściowo uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] stycznia 2017 r., znak:

[...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obwodnicy miasta [...] .

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Po rozpatrzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w [...] , zwanego dalej "inwestorem", Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] stycznia 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej udzielił inwestorowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie obwodnicy miasta [...] , odcinek A drogi ekspresowej [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi. Inwestycja miała być realizowana w ramach zadania: "Budowa obwodnicy miasta [...] , obejmująca drogę ekspresową [...] na odcinku od km [...] (węzeł "[...] ") do km [...] wraz z budową łącznicy węzła "[...] " o długości ok. 670 m (od km [...] do km [...])".

Tym samym aktem Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany w zakresie robót budowlanych obejmujących budowę dwóch jezdni drogi ekspresowej (po dwa pasy ruchu w każdym kierunku), budowę węzła "[...] ", łącznic Węzła "[...] " wraz z budową i rozbudową dróg publicznych, a także obejmujących rozbudowę, budowę wraz z rozbiórką, istniejących dróg publicznych krzyżujących się z projektowaną inwestycją oraz szereg innych robót budowlanych wymienionych szczegółowo w ww. decyzji.

Organ pierwszej instancji nadał również ww. decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Wojewoda [...] wydał ww. decyzję na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 11i ust. 1, art. 12, art. 17 ust. 1 i 3 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 z późn. zm.), zwanej dalej "specustawą drogową", a także art. 123 ust. 2 i art. 124 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147) oraz art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.".

Planowana inwestycja realizowana miała być m.in. w obrębie miasta [...] , na kilkudziesięciu działkach w tym: (1) na działkach przeznaczonych w całości pod projektowaną drogę ekspresową [...] o określonych numerach w mieście [...] oraz w gminie [...] , (2) na działkach ulegających podziałowi przeznaczonych pod projektowany pas drogowy drogi ekspresowej [...] o określonych numerach w mieście [...] , co obejmuje m.in. działki nr ewid. [...] i [...] należące do skarżących ad 1 oraz na działki nr ewid. [...] i [...] należące do skarżącego ad 2, oraz (3) na działkach stanowiących teren do czasowego zajęcia, niezbędny podczas realizacji inwestycji o określonych numerach w mieście [...] , co obejmuje działkę [...] (działka po podziale [...] ) należącą do skarżących ad 1.

Wymienioną decyzją Wojewoda [...] zatwierdził również podział nieruchomości położonych w jednostce ewidencyjnej [...] , przedstawionych na mapach wraz z projektem podziału nieruchomości w skali 1:2000, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 14 lipca 2016 r. pod numerem ewidencyjnym [...] , oznaczonych w ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego w [...] , jako gmina [...] , obręb [...] miasto [...] . Podział polegał na tym, że:

– działkę nr [...] , o powierzchni 1,2646 ha, należącą do skarżących ad 1 podzielono na działki: (1[...] o pow. 0,1355 ha (przeznaczono pod drogę), (2) [...] o pow. 0,8502 ha (pozostawiono w dotychczasowym władaniu) oraz (3) [...] o pow. 0,2789 ha (pozostawiono w dotychczasowym władaniu);

– działkę nr [...] o powierzchni 2,6969 ha, należącą do skarżącego ad 2 podzielono na działki: (1) [...] o pow. 0,3018 ha (przeznaczono pod drogę), (2) [...] o pow. 1,0115 ha (pozostawiono w dotychczasowym władaniu) oraz (3) [...] o pow. 1,3836 ha (pozostawiono w dotychczasowym władaniu);

– działkę nr [...] o powierzchni 8,6862 ha, należącą do skarżącego ad 2 podzielono na działki: (1) [...] o pow. 0,9003 ha (przeznaczono pod drogę), (2) [...] o pow. 1,2526 ha (pozostawiono w dotychczasowym władaniu) oraz (3) [...] o pow. 6,5333 ha (pozostawiono w dotychczasowym władaniu), a także

– działkę nr [...] o powierzchni 1,4867 ha, należącą do skarżących ad 1 podzielono na działki: (1) [...] o pow. 0,7252 ha (przeznaczono pod drogę) oraz (2) [...] o pow. 0,7615 ha (pozostawiono w dotychczasowym władaniu).

Wojewoda [...] określił termin wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń na 120 dzień od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 specustawy drogowej nieruchomości przeznaczone pod drogę krajową powstałe w wyniku podziału oraz przejęte w całości, znajdujące się w liniach rozgraniczających teren projektowanej drogi stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji.

Organ pierwszej instancji wskazał też, że w trakcie prowadzonego postępowania skarżący ad 1 czterokrotnie, a skarżący ad 1 trzykrotnie zgłaszali wnioski i zastrzeżenia wobec projektu przedsięwzięcia. Podsumowując uwagi skarżących, organ przedstawił wyjaśnienia przygotowane przez inwestora i przyjęte przez organ jako wystarczające.

Przede wszystkim organ wyjaśnił, że projekt budowlany załączony do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został przygotowany na podstawie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] października 2011 r., a także postanowienia z [...] grudnia 2016 r., wydanych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ"). Decyzja środowiskowa jest decyzją ostateczną i przesądza o przebiegu inwestycji drogowej, a wojewoda jako organ architektoniczno-budowlany właściwy w sprawie wydania pozwolenia na realizację inwestycji drogowej jest związany rozstrzygnięciem RDOŚ.

W kwestii zaniżenia kwot odszkodowań za wywłaszczenie lub zajęcie gruntów prywatnych, wynikającego z wcześniejszych błędów ewidencyjnych ("zaszłości"), które wskazywali w swoich pismach skarżący ad 1, wyjaśniono, że w przedmiotowej sprawie zajmował stanowisko [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] . Poruszone ww. kwestie stanowią odrębną sprawę i nie dotyczą postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji. Organ podkreślił przy tym, że zgodnie z przepisami specustawy drogowej, nawet nieuregulowane stany prawne nie wstrzymują prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W związku z tym, ewentualne nieprawidłowości w ewidencji gruntów nie mogły stanowić przeszkody w prowadzeniu przedmiotowego postępowania administracyjnego, a także nie miały wpływu na rozstrzygnięcie.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił też, że zatwierdzenia projektu budowlanego nie mogły powstrzymać zarzuty skarżących ad 1 wskazujących na siedliska ptaków chronionych, m.in. orlika krzykliwego, sów, zimorodków, czapli białej i innych, znajdujące się na terenie planowanej obwodnicy [...] . Podobnie z legowiskami łosi, saren i dzików. Kwestie te były szczegółowo badane przez RDOŚ, który dopuścił realizację inwestycji drogowej w uzgodnionym miejscu.

Wyjaśniono także, że nie mogły być uwzględnione zarzuty skarżącego ad 2, według którego przebieg obwodnicy miasta [...] poprzez działki będące jego własnością, pozostaje w sprzeczności z przyjętym lokalnie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Inwestor wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, nie wiąże więc innych instytucji i organów, poza organami gminy w procesie przy sporządzania planów miejscowych. Ponadto zgodnie z art. 11i ust. 2 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do sugerowanego przez skarżącego ad 2 przesunięcia projektowanej drogi, wskazano, że z powodów technicznych i środowiskowych nie jest możliwe dowolne kształtowanie przebiegu trasy. Ostateczną decyzją RDOŚ z [...] października 2011 r. został wybrany jeden z dwóch analizowanych wariantów, taki który w świetle wielu różnych kryteriów społecznych został uznany za najkorzystniejszy.

3. Odwołania od powyższej decyzji Wojewody [...] złożyli m.in. skarżący ad 1 i skarżący ad 2.

Skarżący ad 1 podnieśli, że nie zgadzają się ze stanowiskiem inwestora przyjętym przez organ pierwszej instancji, wskazując, że zarówno inwestor, jak i Wojewoda [...] , byli informowani o wszystkich nieprawidłowościach dotyczących lokalizacji poszczególnych działek, w tym o niewykonanym prawomocnym wyroku Sądu Okręgowego w [...] w sprawie przywrócenia naruszonego posiadania. Skarżący ad 1 zakwestionowali ponadto pozostałe twierdzenia inwestora.

Z kolei, skarżący ad 2 wskazał, że w jego przypadku doszło do "sfałszowania księgi wieczystej". Jak podkreślił skarżący, tereny niezbędne pod inwestycję można było nabyć od niego w drodze umowy poprzedzonej negocjacjami, nie zaś w drodze wywłaszczenia.

4. Po rozpatrzeniu odwołań m.in. skarżących ad 1 i skarżącego ad 2, Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] października 2017 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w części i orzekł w tym zakresie, zaś w pozostałej części utrzymał kwestionowaną decyzję w mocy. Organ drugiej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11g specustawy drogowej.

Odnosząc się do zarzutów skarżących ad 1 dotyczących niezawiadomienia ich o wydaniu decyzji środowiskowej, organ drugiej instancji wskazał, że minister nie jest organem właściwym do oceny zgodności z prawem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz materiałów będących podstawą tego rozstrzygnięcia.

Organ uznał również za chybione zarzuty skarżących ad 1 dotyczące podziału działek. Z przepisów specustawy drogowej wynika bowiem, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest wydawana na podstawie kompletnego wniosku inwestora, który zawiera m.in. mapy zawierające projekty podziału nieruchomości. W konsekwencji organy orzekające w sprawie o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie są właściwe do oceny prac wykonywanych przez geodetę przy sporządzaniu map z projektami podziałów nieruchomości objętych zakresem inwestycji drogowej. Co więcej, dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta do opracowania materiałów graficznych, opatrzona stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, które stanowią potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowane służby geodezyjno-kartograficzne, nie może być kwestionowana przez organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wbrew twierdzeniom skarżących, że Wojewoda [...] nie uwzględnił aktualnego stanu prawnego dla działek ulegających podziałowi pod planowany pas drogowy, organ odwoławczy wskazał, że w księgach wieczystych prowadzonych dla nieruchomości skarżących nie było ostrzeżeń o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze z rzeczywistym stanem prawnym. W rezultacie organ drugiej instancji nie dopatrzył się w tym zakresie naruszenia prawa przez Wojewodę [...].

W odniesieniu do kwestii zaniżenia wartości odszkodowania, organ wskazał, że w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie orzekają o odszkodowaniu za przejęte na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub ich części, bądź za czasowe zajęcie gruntów na potrzeby inwestycji.

Za niezasadny organ uznał również zarzut skarżących ad 1 i ad 2 w kwestii braku zgody na posadowienie na działce nr [...] słupa energetycznego i ustanowienia służebności przesyłu. Organ doszedł do wniosku, że ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości skarżących ad 1 było uzasadnione, ponieważ na potrzeby ww. inwestycji konieczne było przebudowanie istniejących sieci uzbrojenia terenu. Przewidują to wprost art. 11f ust. 1 lit. e, f, g i h specustawy drogowej.

Minister Infrastruktury i Budownictwa za bezzasadny uznał również zarzut skarżących ad 1 dotyczący nieotrzymania przez nich kopii zaskarżonej decyzji, a jedynie zawiadomienia o jej wydaniu. Zgodnie z postanowieniami art. 11f ust. 3 specustawy drogowej organ doręczając zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej postąpił prawidłowo.

Nietrafne okazały się również – w ocenie organu odwoławczego – zarzuty dotyczące ekranów dźwiękoszczelnych. Organy orzekające w sprawie inwestycji drogowej nie mogą decydować w sposób dowolny o parametrach ekranów akustycznych i innych urządzeń służących ochronie środowiska, jeśli taki obowiązek nie wynika z wydanych dla inwestycji uzgodnień środowiskowych.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżących ad 1 dotyczących utrudnień w dojeździe do działek poprzez jego wydłużenie i zwiększenie kosztów z nim związanych, a tym samym obniżenie wartości nieruchomości, organ podkreślił, że kwestie te nie są przedmiotem rozważań organów administracji właściwych w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Podobne stanowisko organ zajął w kwestii zarzutu pozbawienia skarżących ad 1 znacznych powierzchni działek, w związku z czym utracą oni możliwość opłacania składek na rzecz KRUS. Organ wskazał, że nie jest władny do rozstrzygania w tej materii, a ewentualnych roszczeń skarżący ad 1 będą mogli dochodzić na drodze postępowania przed sądami powszechnymi.

Odpowiadając z kolei na zarzut skarżącego ad 2 dotyczący wydania przez Prezydenta [...] decyzji z [...] marca 2014 r. ograniczającej sposób korzystania z działek nr [...] i [...] stanowiących jego własność oraz faktu nieotrzymania odszkodowania za poniesione szkody, organ wskazał, że decyzja ta była aktem odrębnym od decyzji Wojewody [...] , a co za tym idzie nie może podlegać weryfikacji w postępowaniu odwoławczym.

Minister Infrastruktury i Budownictwa uznał za nieistotne zarzuty dotyczące nielegalnego pozyskiwania kamieni i żwiru na działce nr ewid. [...] oraz braku odpowiedzi Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na złożoną przez skarżącego skargę.

Organ odwoławczy za bezzasadny uznał również zarzut niezgodności kontrolowanej decyzji z normami wynikającymi z Konstytucji RP. Organ administracji publicznej nie jest zobowiązany do badania, czy w wyniku realizacji inwestycji drogowej będzie możliwa realizacja zamierzeń inwestycyjnych dotychczasowych właścicieli nieruchomości przeznaczonych w całości bądź w części na planowaną inwestycję drogową. Zgodnie z przepisami specustawy drogowej, pozbawienie prawa własności wiąże się z obowiązkiem odszkodowawczym, zatem dochodzi do wyrównania strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. W ocenie organu odwoławczego nie dochodzi więc do naruszenia proporcji między interesem publicznym a ingerencją w sferę praw i wolności.

5. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2017 r. skarżący ad 1 i skarżący ad 2 złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odrębne skargi, wnosząc o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającej go decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r.

Skarżący ad 1 wskazali, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, zwłaszcza administracyjnego, cywilnego, budowlanego, geodezyjnego, karnego, praw człowieka, praw nabytych, a ponadto naruszeniem norm Konstytucji oraz przede wszystkim przepisów specustawy drogowej.

Zdaniem skarżących ad 1 decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została oparta na decyzji środowiskowej wydanej dla innej inwestycji, a ponadto, decyzja środowiskowa zawierała nieprawidłowe podziały gruntów, powielone następnie przez organy udzielające zezwolenia na realizację spornej inwestycji. W konsekwencji powierzchnia działek skarżących, które uległy podziałowi i część została wywłaszczona na potrzeby realizacji drogi ekspresowej, została zaniżona, doprowadzając do wystąpienia szkody w majątku skarżących. Ponadto, działki zostały podzielone w taki sposób, że znacznie utrudniono dojazd do nich, zwiększając tym samym koszty prowadzenia działalności rolniczej oraz obniżając wartość przedmiotowych nieruchomości. Skarżący ad 1 podtrzymali równocześnie zarzuty zgłaszane na etapie postępowania administracyjnego.

"Rażące naruszenie" prawa konstytucyjnego, prawa administracyjnego i prawa budowlanego" zarzucił decyzjom organów obu instancji również skarżący ad 2. Przede wszystkim skarżący nie został poinformowany o wydaniu decyzji RDOŚ z [...] października 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla spornej inwestycji, przez co został pozbawiony możliwości wskazania naruszeń prawa własności, niszczenia środowiska oraz wpływu decyzji na obniżenie wartości jego nieruchomości.

Skarżący ad 2 zakwestionował także podział działek nr ewid. [...] i [...], jako naruszające prawo własności i prawo dziedziczenia. W rezultacie, inwestor oraz wykonawca prac bezprawnie zajęli nieruchomości skarżącego. Skarżący ad 2 stwierdził też, że w projekcie budowlanym organ odwoławczy dokonał zmiany załączników graficznych, aby ukryć naruszenia prawa.

Jednocześnie, skarżący ad 2 wskazał, że Minister Infrastruktury i Budownictwa uchybił terminowi określonemu w art. 11g ust. 2 specustawy drogowej, umożliwiając tym samym inwestorowi bezprawne zajęcie jego nieruchomości, podczas gdy decyzja Wojewody [...] była nieprawomocna, zaś skarżący ad 2 za dokonane wywłaszczenie nie otrzymał odszkodowania. Skarżący ad 2 wyjaśnił też, że nie otrzymał załączników do decyzji organu drugiej instancji, co uniemożliwiło mu odniesienie się do zmian w przebiegu obwodnicy Suwałk.

6. W odpowiedzi z 4 stycznia 2018 r. na ww. skargi Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o ich oddalenie. Organ drugiej instancji wskazał, że skargi nie zawierały argumentów przemawiających za ich uwzględnieniem i uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zarzuty podniesione przez skarżących ad 1 i skarżącego ad 2 stanowiły w istocie powtórzenie treści odwołań, nie ma więc potrzeby prezentowania argumentacji zawartej już w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2017 r.

7. Na rozprawie w dniu 12 czerwca 2018 r. Sąd zarządził połączenie na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. sprawy ze skargi skarżącego ad 2 o sygn. akt VII SA/Wa 27/18 ze skargą skarżących ad 1 o sygn. akt VII SA/Wa 26/18 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Jednocześnie Sąd zarządził, że sprawa z obu skarg będzie prowadzona pod sygn. akt VII SA/Wa 26/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

8. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem sądu administracyjnego jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, sąd administracyjny ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że przy jego wydawaniu niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, albo doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Należy zatem podkreślić, że jeśli jednak sąd administracyjny nie stwierdzi naruszenia prawa przez organ administracji w żadnej ze wskazanych wyżej postaci, sąd taki ma obowiązek oddalić skargę.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

9. W niniejszej sprawie prowadzonej łącznie na podstawie dwóch skarg, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, w tym szczegółowych argumentów przedstawionych na rozprawie, Sąd stwierdza, że zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, a przez to żadna ze skarg nie zasługuje na uwzględnienie.

Analiza obu skarg, a także dla lepszego zrozumienia – stanowisk skarżących wyrażanym w odwołaniach i w pismach kierowanych do organu pierwszej instancji wskazuje, że najważniejsze zarzuty są formułowane przez skarżących ad 1 oraz skarżącego ad 2 w sposób bardzo zbliżony. Zarzutami takimi są objęte przede wszystkim następujące kwestie:

a) prawidłowość wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji (tzw. decyzji środowiskowej), a także skuteczność zawiadomień o postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji środowiskowej, oraz uzależnienie decyzji Wojewody [...] o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej od rozstrzygnięć przyjętych w decyzji środowiskowej;

b) zgoda skarżących na prowadzenie obwodnicy miasta [...] poprzez określone tereny, w tym przez działki będące własnością skarżących,

c) dopuszczalność i prawidłowość podziału działek będących własnością skarżących, zwłaszcza w sytuacji istniejących sporów co do przebiegu granic i powierzchni działek, na których realizowana jest przedmiotowa inwestycja,

d) skutki prowadzenia robót budowlanych w ramach zatwierdzonego projektu i na podstawie uzyskanego pozwolenia na realizację inwestycji drogowej.

10. Odnosząc się do kwestii decyzji środowiskowej Sąd wyjaśnia, że nie dopatrzył się naruszenia prawa przy wydawaniu tej decyzji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] .

Omawiana decyzja została wydana [...] października 2011 r., a więc kilka lat wcześniej przed przygotowaniem i zatwierdzeniem ostatecznej wersji projektu budowlanego oraz udzieleniem przez Wojewodą [...] pozwolenia na realizację inwestycji drogowej. Uzyskanie przez inwestora decyzji środowiskowej było przy tym konieczne ze względu na art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zwanej dalej "ustawą o udostępnianiu informacji" (w brzmieniu przyjętym w tekście autentycznym ustawy: Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227). Przepis ten stanowił, że: "Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem: (...) decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – wydawanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych".

Z tego względu w rozpatrywanej sprawie inwestor musiał poddać założenia inwestycji oraz pierwszą wersję projektu budowlanego kontroli organu wyspecjalizowanego w ochronie środowiska (tu: RDOŚ). Pozwala to jednak stwierdzić, że zarzut wydania decyzji środowiskowej jest całkowicie bezzasadny. Być może skarżący mają na myśli dokonanie wyboru przez RDOŚ jednej z dwóch możliwych tras przebiegu obwodnicy [...]. Należy jednak podkreślić, że wybór taki został podjęty przed wydaniem decyzji środowiskowej i został tą decyzją potwierdzony.

Należy też podkreślić, że decyzja środowiskowa nie reguluje szczegółowych sposobów podziału działek gruntu znajdujących się w części w obszarze pasa drogowego. Podział działek jest dokonywany dopiero w decyzji o pozwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, tj. decyzji budowlanej.

Niezasadne są również zarzuty skarżących, że nie zostali zawiadomieni imiennie o postępowaniu mającym na celu uzyskanie przez inwestora decyzji środowiskowej. W okresie kiedy trwało postępowanie prowadzone przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku zawarty był przepis zwalniający RDOŚ z obowiązku indywidualnego zawiadamiania każdej osoby, której przysługiwał interes prawny w toczącym się postępowaniu. Art. 74 ust 3 ww. ustawy stanowił, że: "Jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego.". Z kolei wskazany art. 49 k.p.a. przewidywał (w 2011 r.), że "strony [postępowania administracyjnego] mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.".

Ze względu na wymienione przepisy skarżący ad 1 i skarżący ad 2 nie zostali zawiadomieni przez RDOŚ o postępowaniu w sprawie decyzji środowiskowej: liczba właścicieli wszystkich działek, które były brane pod uwagę w projekcie przebiegu drogi, przekraczała 20 osób i w związku z tym zawiadomienie o toczącym się postępowaniu ukazało się tylko w postaci publicznych ogłoszeń (obwieszczeń).

Skarżący ad 1 i skarżący ad 2 nie znając wskazanych szczegółowych przepisów, najprawdopodobniej nie znali również skutków prawnych braku zainteresowania bądź wiedzy o postępowaniu prowadzonym przez RDOŚ. Organ działał jednak w pełni zgodnie z prawem. Dlatego stawiany przez skarżących w 2016 lub 2017 r. zarzut braku powiadomienia nie może być uwzględniony.

Najważniejszy jednak aspekt rozpatrywanej sprawy i zarazem dotyczący decyzji środowiskowej, to związanie tą decyzją organu administracji właściwego dla wydania pozwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zarówno Wojewoda [...] , jak i Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazywali na taką regułę prawną w uzasadnieniach decyzji obu instancji, choć najprawdopodobniej nie wybrzmiała ona dostatecznie mocno. Należy więc pamiętać, że art. 11a ust 4 specustawy drogowej stanowi: "Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko". Oznacza to nie tylko, że nie można wydać pozwolenia na realizację inwestycji drogowej, jeśli inwestor nie uzyskał decyzji środowiskowej. Powołany przepis przesądza również, że wojewoda działając na podstawie specustawy drogowej ma obowiązek uwzględnienia we własnej decyzji uwarunkowań środowiskowych ustalonych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Zasadą tę wyrażają i potwierdzają też inne przepisy. Art. 86 pkt 2 ustawy o udostępnieniu informacji środowiskowej stanowi wprost, że "decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 [tj. m.in. decyzję o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej]. Podobnie, postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wydawane przez RDOŚ zgodnie z art. 92 ustawy o udostępnianiu informacji środowiskowej jest wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę, w tym również na realizację inwestycji drogowej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się przy tym, że związanie organów architektoniczno-budowlanych decyzją środowiskową nie jest absolutne, lecz niewątpliwie należy stwierdzić poważne ograniczenie kompetencji wojewody (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2581). Dlatego też w rozpatrywanej sprawie obwodnicy [...] ogólne i bardzo słabo uzasadnione zarzuty skarżących pod adresem decyzji środowiskowej RDOŚ z [...] października 2011 r. nie mogły więc podważyć decyzji Wojewody [...] oraz Ministra Infrastruktury i Budownictwa.

11. Drugi typu zarzutów skarżących w rozpatrywanej sprawie odnosił się do braku zgody skarżących na prowadzenie obwodnicy miasta [...] przez działki będące własnością skarżących i na pozbawienie skarżących ich praw do nieruchomości. Jednak zdaniem Sądu, a wbrew zarzutom obu rozpatrywanych skarg, ale zwłaszcza skargi skarżącego ad 2, nie ma podstaw do podważenia prawidłowości podziału działek będących własnością skarżących ad 1 i ad 2 ze względu na sposób postępowania organów administracji właściwych w sprawie.

Przepisy specustawy drogowej kompleksowo regulują zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym także ich podział. Przepis art. 12 specustawy drogowej, w szczególności ust. 1, 2, 3 i 4 tego przepisu pozwala wyeliminować odrębne postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Nie ma więc tu zastosowania administracyjny tok postępowania wynikający z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Podział działek dokonywany na podstawie specustawy drogowej jest postacią wywłaszczenia, czyli przewidzianego w ustawie pozbawienia właścicieli nieruchomości prawa własności do określonych gruntów i budynków. Utrata własności następuje przy tym z chwilą wydania przez właściwy organ administracji (tu: wojewodę) zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Specustawa drogowa nie przewiduje też żadnych innych form negocjacji lub rokowań między inwestorem a właścicielem działki, na której ma być realizowana inwestycja drogowa. Żądanie skarżącego ad 2 nie może być zatem uwzględnione.

Należy przy tym zauważyć, że tryb wywłaszczania nieruchomości dla potrzeb inwestycji drogowych został przyjęty w specustawie drogowej w celu zapewnienia sprawności i możliwie krótkiego terminu postępowania. Dlatego też zgodnie z art. 12 ust. 1-4 specustawy decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się (od razu) podział nieruchomości. Podział działek nie wymaga więc żadnego innego, odrębnego postępowania. Nie jest też wymagana żadna zgoda właściciela działki, ani obwarowanie utraty własności jakimiś warunkami stawianymi przez właściciela nieruchomości. Ponadto linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią z mocy prawa linie podziału nieruchomości. Linie podziału działek wynikają z przebiegu pasa drogowego, a nie z innych okoliczności. Konsekwentnie, nieruchomości lub ich części, na których ma być położona droga, stają się znów z mocy prawa własnością Skarbu Państwa (w odniesieniu do dróg krajowych, jak w rozpatrywanej sprawie). Co więcej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2501/15).

Specustawa drogowa przyjęła więc bardzo szybki i "bezdyskusyjny" tryb postępowania wywłaszczeniowego. Może on budzić wątpliwości co do swoich ekonomicznych i społecznych skutków, ale takie są właśnie obowiązujące wzorce prawne. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, radykalne skrócenie i uproszczenie procedury wywłaszczeniowej jest niezbędne, gdyż konieczność działania organów według innych reguł "paraliżowałaby prowadzenie inwestycji drogowych".

W świetle przedstawionych zasad Sąd stwierdza, że i w tym zakresie zarówno decyzja Wojewody [...] , jak i decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa, są zgodne z prawem i nie ma podstaw, aby je podważyć.

12. W rozpatrywanej sprawie nie ma też podstaw, aby zakwestionować dopuszczalność i prawidłowość podziału działek będących własnością skarżących, mimo istniejących sporów co do przebiegu granic i powierzchni działek, na których realizowana jest przedmiotowa inwestycja drogowa. Wspomniane przez skarżących "zaszłości" co do granic działek nie mogą blokować inwestycji drogowej.

Warto w związku z tym zauważyć, że zgodnie z art. 74 ust. 1 ustęp 3 i ust. 6 ustawy o udostępnianiu informacji do wniosku inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć między innymi:

a) poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmującej przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie (...),

b) wypis z rejestru gruntów lub inny dokument, wydany przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, pozwalający na ustalenie stron postępowania, zawierający co najmniej numer działki ewidencyjnej oraz, o ile zostały ujawnione: numer jej księgi wieczystej, imię i nazwisko albo nazwę oraz adres podmiotu ewidencyjnego, obejmujący przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmujący obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie (...).

Z powołanych przepisów wynika zatem, że organ odpowiedzialny za ochronę środowiska prowadzi postępowanie i ustala generalny przebieg drogi na podstawie map przygotowanych przez inwestora, ale z wykorzystaniem materiałów uzyskanych od służb geodezyjno-kartograficznych. Podobnie korzysta się z danych uzyskanych z ewidencji gruntów i budynków. Jeśli więc mapy przygotowywane dla potrzeb inwestycji drogowej nie pokrywają się z rzeczywistymi podziałami nieruchomości lub są niezgodne – jak wskazywali skarżący – ze "starymi mapami", albo jeśli dane zawarte w ewidencji gruntów są nieprawidłowe, to ani RDOŚ, ani inwestor nie mają obowiązku tego sprawdzać, ani korygować. Specustawa drogowa nie została uchwalona w celu korygowania starych błędów geodezyjnych i rozstrzygania dawnych sporów. Nie można zatem zarzucać inwestorowi oraz organom administracji właściwym w sprawie naruszenia praw właścicieli określonych nieruchomości poprzez wytyczenie przebiegu drogi z pominięciem konkretnych rozbieżności. Tym bardziej nie można czynić takiego zarzutu wojewodzie, który wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu inwestycji drogowej i planu podziału działek w kilka miesięcy a nawet lat po decyzji środowiskowej, lecz na podstawie map wykorzystywanych od początku przez inwestora i RDOŚ.

Oczywiście na etapie postępowania przed organem budowlanym (tu: wojewodą) dane z ewidencji gruntów mogą być sprostowane. Może to jednak dokonać się tylko w takim zakresie, w jakim dane z ewidencji gruntów byłyby niezgodne z treścią wpisów w księgach wieczystych założonych dla każdej nieruchomości. Księgi wieczyste są bowiem traktowane jako rozstrzygające źródło wiedzy o stanie prawnym nieruchomości: przyjmuje się bowiem domniemanie prawdziwości wpisów w księgach wieczystych oraz rękojmię wiary publicznej ksiąg. Ktokolwiek ustala stan prawny nieruchomości, może polegać na tym, co w księdze wieczystej jest wpisane. Z kolei właściciel nieruchomości, jeśli nie przeprowadził postępowania o uzgodnienie stanu ujawnionego w księdze z rzeczywistym stanem prawnym, albo choćby nie złożył o wpisanie w księdze odpowiedniego ostrzeżenia, nie może kwestionować działań zgodnych z treścią ksiąg wieczystych.

Powyższe wyjaśnienie wskazuje, dlaczego pracownicy organów administracji prowadzący postępowanie w sprawie inwestycji pn. obwodnica [...] , nie mogli wziąć pod uwagę zastrzeżeń skarżących ad 1 o niezgodności przeprowadzonego podziału działek (zwłaszcza co do powierzchni działek). Pracownicy organów administracji korzystali bowiem z aktualnych map i danych z ewidencji gruntów i budynków, a w razie wątpliwości polegali na treści wpisów w księgach wieczystych. Z tego względu należy uznać, że podział działek dla potrzeb inwestycji został przeprowadzony zgodnie z prawem.

Taki sam wniosek wynika również z wykładni celowościowej przepisów specustawy drogowej. Jeśli ustawa ta ma ułatwiać i przyspieszać proces budowania w Polsce dróg publicznych, zwłaszcza nowoczesnych dróg ekspresowych i autostrad, to musiała przyjąć znaczące uproszczenia procedur prowadzących do pozwolenia na budowę drogi (realizację inwestycji drogowej). Jeśli więc w stosunku do terenu zaplanowanej inwestycji drogowej toczą się jakieś spory własnościowe, to ich rozstrzyganie musi być osiągane na podstawie innych przepisów, a nie w ramach postępowania toczącego się według specustawy drogowej. Jeśli zatem z dokumentów katastralnych i z ksiąg wieczystych nie wynikają widocznie sprzeczności z rzeczywistym stanem prawnym, to zarzutów takich w tym postępowaniu nie można podnosić.

Z przedstawionego powodu, Wojewoda [...] , a później Minister Infrastruktury, nie mogli również uwzględnić zarzutu podnoszonego przez skarżących ad 1, że w procesie podziału działek nie uwzględniono wyroku Sądu Rejonowego w [...] , wydanego w sprawie przywrócenia naruszonego posiadania. Wyrok ten nie ma – niestety – znaczenia dla realizacji inwestycji drogowej. Posiadanie jest postacią prawnego władztwa nad rzeczą, ale ma przede wszystkim charakter faktyczny. Posiadanie co do zasady nie przesądza o własności, choć może być pewnym argumentem w sporze o własność. Dla inwestora realizującego inwestycję drogową, tu: obwodnicę [...] , obojętne jest kto jest posiadaczem określonej powierzchni – działki lub jej fragmentu. Inwestor drogowy ma prawo ingerować tylko w prawo własności niezbędnej dla inwestora nieruchomości.

Odnosząc się wreszcie do kwestii wysokości i terminowości odszkodowań wypłaconych skarżącym w rozpatrywanej sprawie Sąd musi stwierdzić co następuje. Po pierwsze, specustawa drogowa reguluje tylko najistotniejsze zadania administracji publicznej w zakresie odszkodowań z tytułu wywłaszczenia nieruchomości pod pas drogowy. Art. 12 ust. 5 specustawy drogowej stanowi, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania (...) stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, czyli ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.). Kryteria wyceny wysokości nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa reguluje jednak art. 18 specustawy drogowej.

Po drugie, zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za przejęcie nieruchomości prywatnych wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ustalenie wysokości odszkodowań pozostaje w zakresie kompetencji tego samego organu, który wydał zezwolenie budowlane, ale dokonuje się to w odrębnym postępowaniu. Skoro z myślą o szybkości postępowania w sprawie inwestycji drogowych przyjęto szczególny tryb wydawania zezwoleń, to jednocześnie, aby nie opóźniać realizacji inwestycji kwestie odszkodowawcze wyodrębniono z postępowania budowlanego. Zresztą w myśl art. 12 ust. 4g specustawy drogowej, jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności (tak jak w rozpatrywanej sprawie), decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie odszkodowania powinny być wypłacone na wiosnę 2017 r. Rozstrzygnięcia w sprawie odszkodowań mogły być jednak skarżone wyłącznie odrębnie od odwołań od zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej.

W świetle powyższych przepisów, w niniejszym postępowaniu zarzuty dotyczące wysokości i terminowości odszkodowań za wywłaszczone fragmenty działek należących do skarżących nie mogły być podnoszone, więc organ odwoławczy musiał je pominąć. Podobnie musi również postąpić Sąd rozpatrujący sprawę na podstawie ww. skarg.

13. Ze względu na wyspecjalizowany zakres przepisów specustawy drogowej, której celem jest umożliwienie realizacji inwestycji drogowych, należy stwierdzić również, że organ administracji architektoniczno-budowlanej (tu: wojewoda) co do zasady nie zajmuje się skutkami faktycznego prowadzenia robót budowlanych w ramach zatwierdzonego projektu inwestycji drogowej i na podstawie uzyskanego pozwolenia na realizację tej inwestycji. Dla legalności decyzji o zezwoleniu na inwestycję drogową nie ma znaczenia, czy na którejś z działek sąsiadujących z inwestycją, ale położonych poza pasem drogowym, wydobywany jest żwir i czy dzieje się to legalnie, czy też nielegalnie. Podobnie, na zgodność z prawem decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma wpływu lokalizacja słupów energetycznych. Nawet jeśli konieczność przestawienia linii energetycznej wynikała z planu budowy obwodnicy [...], to podmiotem odpowiedzialnym za takie działania był inny podmiot, właściwe przedsiębiorstwo energetyczne. Co więcej, zmiana położenia słupów lub wybudowanie nowych ma charakter robót budowlanych i wymaga pozwolenia na budowę. Przepisami mającymi zastosowanie w tym zakresie są przepisy ustawy Prawo budowlane, które również inaczej niż specustawa drogowa określają właściwość organów administracji.

Podstawą do podważenia decyzji nie mogą być wreszcie skargi złożone przez skarżących ad 1 dotyczące ograniczenia dostępu do działek pozostawionych w ich władaniu po podziale działek na cele budowlane. Co do faktycznych możliwości dojazdu do takich "osieroconych" działek organ pierwszej instancji wyjaśnił skutki udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji. Wskazano, że dojazd do działki o nr [...] zapewniony jest obecnie poprzez gruntową drogę gminną, położoną na działce o nr [...] . Po podziale dojazd do działki o nr [...] odbywać się będzie poprzez istniejącą, gruntową drogę gminną, jak w chwili obecnej, natomiast dla działki o nr [...] dojazd został przewidziany poprzez projektowaną drogę dojazdową o nawierzchni bitumicznej oznaczonej w dokumentacji jako DD-13. Dla działki o nr [...] obsługa komunikacyjna pozostanie bez zmian tj. z drogi powiatowej [...] , do której obecnie przylega działka o nr [...]

Gdyby okazało się, że właściciele działek odgradzających działki skarżących od drogi publicznej nie wyrażają zgody na przejazd, skarżący będą musieli wystąpić do sądu z wnioskiem o ustanowienie drogi koniecznej, czyli służebności gruntowej. Niestety w przepisach specustawy drogowej nie ma podstaw do ustanawiania takich służebności z urzędu lub w imieniu właścicieli działek podzielonych (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2014 r., sygn. akr II OSK 339/13).

Jeśli natomiast utrudnienie przejazdu skarżących do działek pozostawionych w ich władaniu po podziale polega na znacznym wydłużeniu drogi dojazdu do działki, z powodu zakazu przekraczania drogi ekspresowej, to Sąd może tylko stwierdzić, że taka okoliczność i wzrost kosztów ponoszonych przez skarżących nie może stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji, ani poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

14. Na koniec, Sąd czuje się zobowiązany odnieść do zarzutu naruszenia przez inwestora lub przez organy administracji konstytucyjnej zasady ochrony własności prywatnej (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji). Otóż zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie doszło do ograniczenia, ale nie do naruszenia praw skarżących, podlegających ochronie konstytucyjnie. Liczne orzeczenia sądów i nauka prawa potwierdzają, że prawo własności nie jest prawem absolutnym, bezwyjątkowym. Art. 64 ust. 3 Konstytucji wyraźnie stanowi bowiem, że "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Inwestycja drogowa niewątpliwie zmniejszyła zakres faktycznych możliwości korzystania z ww. działek. Ograniczenia zostały jednak wprowadzone na podstawie przepisów ustawowych, szczegółowo omówionych powyżej, oraz poprzez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaną na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i innych ustaw. Sam fakt rozpatrywania skarg przez Sąd jest świadectwem dopuszczalności skarżenia wydanych w sprawie decyzji, czyli poddania ich kontroli Sądu.

Poza tym art. 31 ust. 3 Konstytucji wskazuje, że "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Jest to tzw. zasada proporcjonalności. Wskazane wyżej decyzje ograniczające prawa skarżących, w tym prawo własności nieruchomości, miały nie tylko legalne podstawy prawne, ale również niewątpliwie służyły ochronie bezpieczeństwa mieszkańców Suwałk oraz kierowców, którzy musieli dotychczas przejeżdżać przez centrum miasta. Nowoczesna droga ekspresowa pozwala bowiem na zmniejszenie liczby wypadków drogowych. Przedmiotowa inwestycja służyć będzie również ochronie zdrowia mieszkańców Suwałk przed oddziaływaniem spalin, drgań i hałasu wywoływanych przez przejeżdżające ciężkie towarowe pojazdy. W tym sensie nie można mieć wątpliwości, że ograniczenia praw skarżących są nie tylko zgodne z przepisami specustawy drogowej, ale i zasadami Konstytucji (porównaj: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 listopada 2015, sygn. akt VII SA/Wa 1841/15).

15. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił obie skargi.