Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 946/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 1 art. 7 art. 8 art. 10 art. 77 par. 1 art. 107 par. 3, art. 145 par. 1, art. 155 art. 156 par. 1 pkt 2 art. 161 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny, sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.), sędzia NSA Leszek Kamiński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska, po rozpoznaniu w dniu 30 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1360/12 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1360/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy W. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], ustalającej, na wniosek R. G., warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr [...] w obrębie [...], położonej przy ul. Ł. [...] na terenie Dzielnicy W. w W.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] Zarząd Dzielnicy W. ustalił, na wniosek R. G., warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr [...] w obrębie [...], położonej przy ul. Ł. [...] na terenie Dzielnicy W. w W.

Pełnomocnik wnioskodawcy w nawiązaniu do powyższej decyzji złożył pismo, w którym domagał się m.in. stwierdzenia jej nieważności z uwagi na fakt, że wydana została przez organ niewłaściwy w sprawie tj. Zarząd Dzielnicy W., wskazując jednocześnie, iż uprawnionym w tym zakresie był Prezydent m.st. Warszawy. Żądanie to potwierdzono jeszcze pismem z dnia [...] czerwca 2011 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej SKO w Warszawie) decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2011 r.

Ponownie rozpatrując sprawę SKO w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2012 r., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że z uwagi na istnienie w obrocie prawnym uchwały nr [...] Rady m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m. st. Warszawy wykonania niektórych zadań i kompetencji m. st. Warszawy brak jest podstaw prawnych do uznania, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się strona, została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości lub rażącym naruszeniem art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie stwierdzono także, by w sprawie zaistniały inne podstawy do stwierdzenia nieważności badanej decyzji, określone w art. 156 § 1 K.p.a.

Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący podniósł zarzut, że SKO w Warszawie nieprawidłowo zakwalifikowało postępowanie, którego wszczęcia się domagał tj. jako postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, zamiast zwykłego postępowania odwoławczego. Skarżący powtórzył zarzut zastosowania przez organ, jego zdaniem, niezgodnej z prawem uchwały nr [...] Rady m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2008 r., która swoimi zapisami stoi w sprzeczności z treścią art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jego ocenie Rada m.st. Warszawy nie mogła swoich kompetencji przyznanych w zakresie tzw. władztwa planistycznego scedować na jednostkę pomocniczą jaką jest Zarząd Dzielnicy, ponieważ nie pozwala na to art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto skarżący wskazał, że SKO w Warszawie nie rozpoznało sprawy w zakresie jego żądań formułowanych podczas prowadzonego postępowania administracyjnego.

W kolejnych pismach procesowych z dnia [...] lipca 2012 r. i [...] listopada 2012 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe zarzuty. Jednocześnie zakwestionował błędnie zastosowaną w decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. tzw. metodę wskaźnikową, w następstwie której doszło do objęcia obszarem analizowanym dwóch pierzei ul. Ł. w W. o skrajnie różnym charakterze zabudowy. Zdaniem skarżącego specyficzna zabudowa jednej z nich nie powinna być uwzględniana przy wyliczaniu wskaźnika wielkości zabudowy dla inwestycji jego pełnomocnika. Wskazane uchybienie pełnomocnik powiązał z naruszeniem artykułów: 6, 7, 77, 107 § 3 K.p.a.

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1360/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2012 r., nr [...].

W uzasadnieniu wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie miało podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy Wawer m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2011 r. Sąd przywołał na tę okoliczność treść pism procesowych pełnomocnika skarżącego i zawartych w nich wniosków z etapu postępowania przed organem administracji i uznał, że tak sformułowane żądanie skarżącego dawało podstawę do wszczęcia i prowadzenia przez SKO w Warszawie postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji z [...] lutego 2011 r. zwłaszcza, że wniosek złożony został przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego.

Sąd I instancji wskazał, że wbrew twierdzeniu skarżącego, postępowanie nieważnościowe można wszcząć i prowadzić również w stosunku do decyzji nieostatecznych i nieprawomocnych. Sąd zaznaczył, że warunkiem złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest wcześniejsze wyczerpanie toku instancji, a strona ma prawo wyboru pomiędzy wniesieniem odwołania od decyzji nieostatecznej, a wniesieniem wniosku o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Sąd podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie treść składanych w toku postępowania administracyjnego oświadczeń profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego przez skarżącego pozwalała na przyjęcie, że strona zrezygnowała z wniesienia odwołania, a więc kontroli decyzji z [...] lutego 2011 r. w trybie zwykłym, a swoje żądanie przeniosła na płaszczyznę postępowania nadzwyczajnego - zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji.

Nadto Sąd zauważył, że w postępowaniu zwykłym organ nie ma możliwości stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej, bo nie przewiduje tego zamknięty katalog możliwych rozstrzygnięć, zawarty w art. 138 K.p.a.

Sąd I instancji nie uwzględnił też zarzutu skarżącego opartego na art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] lutego 2011 r. została wydana przez organ nieznany ustawie, a mianowicie Zarząd Dzielnicy Wawer i wobec naruszenia przepisów o właściwości, należało stwierdzić jej nieważność z mocy prawa.

Zdaniem Sądu, analiza treści art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 t.j. ze zm.), art. 39 ust 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 5 ust. 1, art. 6, art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. nr 41, poz. 361 ze zm.) prowadzi do konstatacji, że uchwałą z dnia 18 grudnia 2008 r., nr XLVI/1422/2008 w sprawie przekazywania dzielnicom m. st. Warszawy do wykonania niektórych zadań i kompetencji m. st Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485 ze zm.) Rada m. st. Warszawy mogła przekazać kompetencje m. in. do wydawania decyzji o warunkach zabudowy zarządom poszczególnych dzielnic (§ 17 pkt 4 tej uchwały). Stąd też, w ocenie Sądu, decyzja Zarządu Dzielnicy W. z [...] lutego 2011 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, nie naruszyła przepisów o właściwości, właśnie z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym wskazanej uchwały. Uchwała ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, w dalszym czasie obowiązuje, a kontrola jej zgodności z prawem mogłaby zostać przeprowadzona w odrębnym trybie administracyjnym.

Sąd wyjaśnił, że nie jest uprawniony do kontroli wskazanej uchwały, ponieważ wykraczałoby to poza granice rozpatrywanej sprawy. Podkreślił, że wynika to z faktu, iż uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego mogą być skarżone do sądu administracyjnego w odrębnym trybie.

Sąd I instancji stwierdził, że podniesione przez skarżącego okoliczności nie uzasadniały stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy Wawer z dnia [...] lutego 2011 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeanalizowało sprawę również pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2-7 K.p.a. W ocenie Sądu, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji w oparciu o te przesłanki.

Zdaniem Sądu, w ramach kontroli legalności decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym (nieważnościowym) nie było podstaw do przeprowadzania analizy zarzutów sformułowanych przez pełnomocnika skarżącego w piśmie uzupełniającym skargę, skoro podnoszone tam wady w postaci zaniżonego wskaźnika nowej zabudowy nie prowadziły do stwierdzenia jej nieważności, jako nienaruszające w sposób rażący prawo, a mogły być rozważane jedynie w postępowaniu zwykłym.

W ocenie Sądu SKO w Warszawie trafnie ustaliło, że decyzja z dnia [...] lutego 2011 r. zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, została sporządzona przez osobę do tego uprawnioną, wskazana została podstawa prawna jej wydania oraz, została wydana po uzyskaniu wszystkich wymaganych uzgodnień i nie zawiera innych wad skutkujących stwierdzeniem jej nieważności.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2012 r. wniósł R. G., zaskarżając wyrok w całości i domagając się stwierdzenia nieważności tego wyroku w całości, ewentualnie jego uchylenia.

Skarżący kasacyjnie oparł zarzuty na obu podstawach wymienionych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a. Naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy skarżący kasacyjnie upatrywał w naruszeniu przez Sąd zaskarżonym wyrokiem:

• art. 145 § 1 ust. 2 (powinno być pkt 2) P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu nieważności decyzji w sytuacji, kiedy wystąpiła przesłanka z art.156 K.p.a. w postaci wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, objawiającym się w tym, że decyzja została wydana przez organ nieznany ustawie, tj. Zarząd Dzielnicy Warszawa Wawer. Skarżący zarzucił Sądowi I instancji antysystemową wykładnię art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Jego zdaniem Sąd nie zauważył, że upoważnienie może dotyczyć jednostek, o których mowa w art. 9 tej ustawy. Chodzi więc o jednostki, które zostały utworzone przez Radę Miasta. Według skarżącego przesłaniem art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jest powołanie jednostek pomocniczych przez Radę Miasta i upoważnienie ich (w tym ich organów) do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji. Przekazanie kompetencji Prezydenta przez Radę Miasta nie jest możliwe w odniesieniu do jednostek, które zostały utworzone przez Sejm z mocy ustawy a taką jest Zarząd Dzielnicy. W związku z powyższym Zarząd Dzielnicy wykonuje jedynie kompetencje wynikające wprost z ustawy a nie kompetencje wskazane przez Radę Miasta. Nieuprawniony jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, pogląd SKO w Warszawie przyjęty przez Sąd, że każdy organ upoważniony przez Radę Miasta Warszawy może wydawać decyzję o warunkach zabudowy,

• art. 113 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe uznanie przez Sąd, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona tj. uznanie, że postępowanie dowodowe organu administracji było zgodne z art. 77 K.p.a. i art. 7 K.p.a. W ocenie skarżącego postępowanie administracyjne naruszyło postanowienia art. 8 K.p.a. i 10 K.p.a.,

• art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przemilczenie przez Sąd w zwięzłym przedstawieniu sprawy naruszenia art. 61 § 1 K.p.a. Skarżący zauważył, że w treści zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie nie odniosło się do żądania strony o wydanie warunków zabudowy określonej treści. Samo wskazanie przez organ wskaźnika zabudowy nie stanowi według skarżącego kasacyjnie załatwienia sprawy, a Sąd zaakceptował taki wynik postępowania administracyjnego. Organ nie dokonał porównania interesu publicznego i słusznego interesu strony;

• art. 141 § 1 P.p.s.a. poprzez to, że Sąd w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do zarzutów zawartych w skardze, w szczególności zarzutu naruszenia art. 156 K.p.a. w zw. z art. 154 § 1 K.p.a. Skarżący stwierdził, że wszczęcie postępowania nieważnościowego przez SKO w Warszawie było niedopuszczalne z uwagi na to, że przedmiotem zaskarżenia było decyzja nieostateczna. Organ nie może według swojego uznania wybierać między postępowaniem nadzwyczajnym, a postępowaniem odwoławczym.

• art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi na decyzję pomimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie decyzji pozbawionej elementów z art. 107 K.p.a., to jest nie podanie przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (nieuwzględnienie opinii urbanisty sporządzonej na zlecenie strony) i brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji.

Z kolei naruszenia przepisów prawa materialnego przez Sąd skarżący kasacyjnie upatrywał w naruszeniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj.:

• art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez podzielenie przez Sąd poglądu SKO w Warszawie, iż spełnienie żądania skarżącego o wydanie warunków zabudowy w zakresie zastosowania wskaźnika zabudowy identycznego jak w przypadku sąsiedniej działki o nr ew. [...] dla wskazanej w nim inwestycji naruszyłoby ład przestrzenny. W ocenie skarżącego kasacyjnie dostosowanie się do opartego o ten wskaźnik ładu przestrzennego spowodowałoby konieczność zburzenia części istniejącej zabudowy zamiast dokonania jej rozbudowy,

• art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie wykładni pojęcia ładu przestrzennego zastosowanej przez organ, co spowodowało ten skutek, że skarżący kasacyjnie został zmuszony do ograniczenia treści swego prawa własności;

• art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie przez Sąd, że prawidłowe było postępowanie organu, które, jak uważa skarżący kasacyjnie, nie przyniosło rzetelnych ustaleń odnośnie do stanu faktycznego i prawnego analizowanego terenu, co skutkowało to tym, że skarżący kasacyjnie bez racjonalnej przyczyny został pozbawiony prawa do zabudowy – oparcie się jedynie na analizie urbanisty z błędnie wyliczonym wskaźnikiem zabudowy.

• art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez to, że Sąd uznał za prawidłowe takie zastosowanie przez SKO w Warszawie tego przepisu, które uznaje za zgodne z prawem gabaryty i formę architektoniczną mającego powstać budynku tylko w sytuacji, kiedy zostanie zastosowany wskaźnik zabudowy ustalony w tym postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania warunków zabudowy dla inwestycji przy ul. Ł. [...] w W. nr dz. ew. [...]. Skarżący stwierdził, że racjonalnie podjęta rozbudowa, nie zagraża uzasadnionym interesom właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym oraz nie sprzeciwia się też zasadzie kontynuacji funkcji.

Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów procesowych przeprowadził obszerne rozważania odnośnie do czynności, które powinny być wykonane w postępowaniu dowodowym organu administracji (akwizycja dowodów, analiza dowodów, aprobata/dezaprobata dowodów, agregacja dowodów), by uznać, że ustalony przez organ stan faktyczny odpowiada nakazowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w oparciu o dyrektywy art. 7 K.p.a. i 77 K.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd nie dokonał takiego zestawienia dowodów, które by zrekonstruowało prawdziwy stan faktyczny. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd bez należytego wniknięcia w poszczególne fazy przebiegu postępowania dowodowego, z nadzwyczajną łatwością skonstatował, że właściciel uzyskał decyzję "zawierającą wszystkie wymagane prawem elementy".

Następnie skarżący kasacyjnie odnosząc się do naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego tj. art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. W oparciu o przedstawioną argumentację skarżący kasacyjnie sformułował tezę, że zarząd dzielnicy nie jest wymieniony w art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, toteż zadania z zakresu władztwa planistycznego nie mogą być przedmiotem tzw. dalszej delegacji. Ustawodawca, bowiem wyznaczył w ustawie o ustroju m.st. Warszawy "sprawy lokalne", wśród których nie ma "zadań własnych gminy". Prawidłowa wykładnia art. 39 ust 4 ustawy o samorządzie gminnym powinna uwzględniać hierarchię norm prawnych, tj. dawać pierwszeństwo ustawie. Dopuszczać upoważnienie Rady Gminy wyłącznie dokonywane na podstawie ustawy, a nie upoważnienie do przekazywania dowolnego rodzaju spraw według uznania radnych.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji niezasadnie przyjął, że przedmiotem kontroli jest postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności pomijając wyjaśnienia jego pełnomocnika złożone w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w których ten konsekwentnie wyjaśniał, że odwoływał się od decyzji zarządu dzielnicy, a nie występował o stwierdzenie jej nieważności.

W dalszej części skargi kasacyjnej wskazał, że błędnie ustalony zakres sprawy spowodował oczywiście błędny wyrok. W jego ocenie, Sąd nie stwierdzając nieważności decyzji miał obowiązek decyzję uchylić. Podstawą uchylenia powinien być art. 156 K.p.a. z uwagi na to, że decyzja nie była ostateczna. W konsekwencji SKO w Warszawie mogło jedynie zaskarżoną decyzję uchylić z uwagi na rażące naruszenie prawa, bowiem Zarząd Dzielnicy nie był uprawniony do jej wydania, a nie odmówić stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dokonując oceny działalności organu administracji publicznej winien mieć na uwadze to w jakim stopniu urzeczywistniony został zamiar suwerena wyrażony w art. 153 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał oceny jego interesu pod względem słuszności. Tymczasem istotą postępowania administracyjnego jest porównywanie interesu publicznego i słusznego interesu obywatela, przy czym chodzi o taką ocenę tego interesu, aby zmierzała ona do maksymalnego zaspokojenia interesu indywidualnego, którego granicą jest racjonalnie pojęta ochrona interesu publicznego.

Skarżący kasacyjnie stwierdził też, że tylko wtedy Sąd I instancji zrealizuje prawo do sądu, jeśli oceni wszystkie pierwiastki, których suma czyni decyzję legalną. Sąd powinien ustalić, czy działalność organu administracji publicznej, Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uwieńczona zaskarżoną decyzją zapewniła zawodowe, bezstronne i rzetelne postępowanie odwoławcze. W ocenie skarżącego kasacyjnie wykazał on, że przy wydawaniu decyzji nie dochowano zawodowej staranności oraz rzetelności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez R. G. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Najdalej idącym zarzutem skarżącego kasacyjnie jest zarzut, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie miało podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarząd Dzielnicy W. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], gdyż skarżący kasacyjnie nie składał wniosku o wszczęcie takiego postępowania tylko odwoływał się od decyzji organu I instancji. Nadto zdaniem skarżącego kasacyjnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, gdyż nie była to decyzja ostateczna.

Odnośnie do pierwszego z argumentów stwierdzić należy, że jest on bezzasadny. Z akt sprawy wynika, że Samorządowego Kolegium Odwoławcze zwracało się do pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o wyjaśnienie, czy wnosi on odwołanie od decyzji Zarządu Dzielnicy W. z dnia [...] lutego 2011 r., czy też żąda stwierdzenia nieważności tej decyzji. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie stwierdził, że żąda stwierdzenia nieważności tej decyzji. W piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. pełnomocnik jednoznacznie stwierdził: "Popieram konsekwentnie żądanie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji". Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało więc pełne podstawy do tego, by uznać, że Roman Góral domagał się stwierdzenia nieważności decyzji, co możliwe jest jedynie po przeprowadzeniu postępowania nieważnościowego, nie zaś, że wnosi odwołanie od decyzji organu I instancji. Żądanie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie było jasno sformułowane i brak było podstaw do tego, by organ administracji nadawał mu odmienne znaczenie.

Niezasadny jest również zarzut skarżącego kasacyjnie, że niedopuszczalne było prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Zarząd Dzielnicy W. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], gdyż decyzja ta nie była ostateczna. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być prowadzone także w stosunku do decyzji nieostatecznej. Możliwość taka wynika wprost z przepisów K.p.a. regulujących kwestie związane z prowadzeniem postępowań nadzwyczajnych.

Z art. 145 § 1 K.p.a. wynika, że postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej decyzją ostateczną.

Z art. 154 § 1 K.p.a. wynika, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Art. 155 K.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

W art. 161 § 1 K.p.a. mowa jest o tym, że minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa.

Wszędzie tam, gdzie ustawodawca uznaje, że postępowanie nadzwyczajne może być prowadzone tylko w stosunku do decyzji ostatecznej wyraźnie to wskazuje. W przepisach regulujących kwestie związane ze stwierdzeniem nieważności decyzji nie ma zastrzeżenia, że postępowanie nieważnościowe może być prowadzone tylko w stosunku do decyzji ostatecznej. W art. 156 § 1 K.p.a. mowa jest jedynie o tym, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji. Skoro ustawodawca w przepisie tym nie zawarł zastrzeżenia, że postępowanie nieważnościowe może być prowadzone tylko w stosunku do decyzji ostatecznej, to oznacza to, że postępowanie to może być prowadzone zarówno w stosunku do decyzji ostatecznej jak i w stosunku do decyzji nieostatecznej.

Bezzasadny jest podniesiony przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia art. 154 § 1 K.p.a.. Tak organ administracji jak i Sąd nie stosowały tego przepisu i nie miały obowiązku go stosować w przedmiotowej sprawie.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy W. z dnia [...] lutego 2011 r., gdyż nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Zarząd Dzielnicy był uprawniony do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z art. 39 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) wynika, że rada gminy może upoważnić organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Art. 9 ust. 1 ww. ustawy stanowi zaś, że w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi.

Dzielnica jest jednostką pomocniczą w mieście stołecznym Warszawie. Zarząd Dzielnicy W. jest organem wykonawczym dzielnicy. Zarząd ten jest więc uprawniony do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej załatwiane są m.in. poprzez wydawanie decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1 K.p.a.). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w formie decyzji. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest więc sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej.

Z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Art. 39 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 60 ust. 1 ww. ustawy, co oznacza, że decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mogą wydawać także organy wykonawcze jednostek pomocniczych gminy, jeśli zostaną do tego upoważnione uchwałą rady gminy.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) w m.st. Warszawie utworzenie jednostek pomocniczych - dzielnic m.st. Warszawy, zwanych dalej "dzielnicami", jest obowiązkowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za niezasadny uznać jednak należy zarzut skarżącego kasacyjnie, że do załatwiania indywidualnych sprawy z zakresu administracji publicznej są uprawnione tylko te organy jednostek pomocniczych, których utworzenie jest fakultatywne i zależy od woli rady gminy. Skoro prawodawca krajowy dał prawodawcy lokalnemu, jakim jest rada gminy uprawnienie do tworzenia jednostek pomocniczych i wyposażania organów wykonawczych tych jednostek w uprawnienie do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, to nieracjonalny byłby zakaz załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej przez organy jednostek pomocniczych, których utworzenie nakazał prawodawca krajowy. Prawodawca lokalny miałby większe uprawnienia niż prawodawca krajowy. Przyjęcie przy wykładni przepisów prawa założenia, że prawodawca działa nieracjonalnie jest niedopuszczalne.

Niezasadny jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 113 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe uznanie przez Sąd, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona. Sąd I instancji dokonywał oceny zgodności z prawem decyzji utrzymującej w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Zarządu Dzielnicy Wawer. Wszelkie dowody niezbędne do dokonania tej oceny były w posiadaniu Sądu. Skarżący kasacyjnie miał też zapewnioną możliwość czynnego udziału w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym.

Brak było również, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, z powodu naruszenia art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu naruszenia tych przepisów mogłoby nastąpić, gdyby organ administracji wydał decyzję bez przeprowadzenia postępowania dowodowego lub gdyby postępowanie to było przeprowadzone jedynie szczątkowo. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca. Organ administracji, który wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy przeprowadził postępowanie dowodowe i zgromadził dowody niezbędne do jej wydania. Nie jest natomiast rolą organu administracji prowadzącego postępowanie nieważnościowe dokonywanie oceny tego materiału i jego uzupełniania. Postępowanie nieważnościowe nie może bowiem zamienić się w postępowanie zwykłe.

Także naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niepodanie przyczyn, z powodu których organ administracji dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej poprzez nieuwzględnienie opinii urbanisty sporządzonej na zlecenie strony i brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Naruszenie tego przepisu jest uchybieniem, jednakże nie jest to uchybienie na tyle istotne, by mogło być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Tego rodzaju zarzut może być podnoszony i ewentualnie uwzględniony w postępowaniu zwykłym poprzez wniesienie środka odwoławczego od decyzji organu I instancji.

Brak jest również podstaw do przyjęcia, że należałoby stwierdzić nieważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z powodu naruszenia art. 8 K.p.a. oraz art. 10 K.p.a. Analiza akt sprawy nie daje podstaw do przyjęcia, że przepisy te zostały w postępowaniu zwykłym w ogóle naruszone.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przemilczenie przez Sąd w zwięzłym przedstawieniu sprawy naruszenia art. 61 § 1 K.p.a. Z art. 141 § 4 P.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 61 § 1 K.p.a. nie był podnoszony. Nie ma więc podstaw do czynienia Sądowi I instancji zarzutu, że nie przytoczył zarzutu naruszenia tego przepisu w uzasadnieniu wyroku. Nadto stwierdzić należy, że w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy art. 61 § 1 K.p.a. nie został naruszony. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie załatwienie żądania strony wnoszącej o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy nie polega na wydaniu takiej decyzji, która uwzględnia wszystkie życzenia strony. Są bowiem sytuacje, że uwzględnienie wszystkich oczekiwań strony jest niemożliwe. Spełnienie wszystkich oczekiwań strony możliwe jest wówczas, gdy mieszczą się one w granicach prawa. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakładają na organ administracji wydający decyzję o warunkach zabudowy obowiązki ustalenia określonych parametrów i tylko w granicach tych parametrów żądanie strony może być uwzględnione.

Podnoszone przez skarżącego kasacyjnie zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogły być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Przepisy te mają zastosowanie przy opracowywaniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zaś przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Stawiając zarzut naruszenia art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący w istocie kwestionuje nie prawidłowość zastosowania tego przepisu tylko ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Zarzut naruszenia ww. przepisów odnosił się nie do ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji i zaakceptowanych przez Sąd tylko do ustaleń, jakie zdaniem skarżącego kasacyjnie powinny zostać poczynione. Prawidłowość ustaleń faktycznych, które były podstawą wydania decyzji może być kontrolowana w postępowaniu zwykłym lub w postępowaniu wznowieniowym nie zaś w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gabaryty i forma architektoniczna obiektu, który ma powstać muszą mieścić się w granicach ustalonych na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Na podstawie analizy ustalany jest także wskaźnik zabudowy obiektu. Wskazać należy, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) przewidziano możliwość odstępstw od wskaźnika nowej zabudowy w inny sposób niż na podstawie średniego wskaźnika tej zabudowy. Z § 5 ust. 2 wynika, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W postępowaniu zwykłym skarżący kasacyjnie mógłby przedstawiać argumenty na poparcie twierdzenia, że w jego przypadku wskaźnik powierzchni zabudowy powinien być większy, gdyż np. w sąsiedztwie znajduje się budynek o większej powierzchni zabudowy. Nie jest natomiast możliwe stwierdzenie nieważności decyzji z tego powodu, że organ administracji ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie dokonał samodzielnie oceny, czy możliwe jest ustalenie większego wskaźnika zabudowy. Z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia jednoznacznie wynika, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, a nie że organ administracji ma obowiązek ustalenia innego wskaźnika.

Niezasadny jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut niewzięcia pod uwagę wymogów wynikających z art. 153 ust. 1 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa, w urzędach administracji rządowej działa korpus służby cywilnej. Przede wszystkim stwierdzić należy, że w świetle art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1111 ze zm.) pracownicy Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie są pracownikami służby cywilnej. Z przepisu tego wynika, że korpus służby cywilnej tworzą pracownicy zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, urzędach ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów oraz urzędach centralnych organów administracji rządowej, urzędach wojewódzkich oraz innych urzędach stanowiących aparat pomocniczy terenowych organów administracji rządowej podległych ministrom lub centralnym organom administracji rządowej, komendach, inspektoratach i innych jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej, Centralnym Biurze Śledczym Policji, Biurze Nasiennictwa Leśnego oraz w jednostkach budżetowych obsługujących państwowe fundusze celowe, których dysponentami są organy administracji rządowej. Nadto korpus służby cywilnej tworzą także powiatowi i graniczni lekarze weterynarii oraz ich zastępcy.

Zawodowe, rzetelne, bezstronne i politycznie neutralne wykonywania zadań państwa powinno cechować nie tylko pracownikami służby cywilnej, ale wszystkich pracowników administracji. Stawianie przez skarżącego zarzutu, że pracownicy Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz pracownicy Zarządu Dzielnicy nie spełnili tych wymogów wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie nie zostało wykazane. Sam fakt, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie spełnia oczekiwań skarżącego kasacyjnie nie stanowi wystarczającej podstawy do stawiania tego rodzaju zarzutów.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.