Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 725/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 57a, art. 134, art. 145, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 105
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: Art. 34, art. 46a, art. 46b, art. 48a
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: Par. 10
journal: Dz.U. 2020 poz 2316
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.
journal: Dz.U. 2020 poz 491
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia  z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii
article: Art.10
journal: Dz.U. 2021 poz 195
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
article: Art. 2, art. 31, art. 87, art. 92, art. 233
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 26 lutego 2021 roku nr [...], znak [...] w sprawie umorzenia postępowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją nr [...] znak [...] z dnia [...] 2021 r. wydaną na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 195), art. 48a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 46b pkt 2 oraz art. 48a ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.), a także art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2020 r. poz. 256 ze zm.), po przeprowadzaniu postępowania dowodowego w sprawie nałożenia kary administracyjnej, mającej obciążyć J. G., M. G. prowadzących działalność pod nazwą A J. G., M. G. spółka cywilna z tytułu naruszenia przepisów zawartych w § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 2316 ze zm.) umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w dniu 31 grudnia 2020 r. w sprawie nałożenia kary administracyjnej, jako skutku naruszenia przez J. G. i M. G., wspólników w spółce A J. G., M. G. spółka cywilna, ul. G, D, przepisów zawartych w § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 2316 ze zm.).

Organ wskazał, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych, stosownie do art. 48a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, należy nakładanie kar pieniężnych na osoby lub podmioty nierespektujące obowiązków określonych przepisami przywołanej wyżej ustawy, jak też wskazanych w niej aktów wykonawczych.

W dniu 31.12.2020 r. do Powiatowego Inspektora Sanitarnego wpłynęła notatka urzędowa, sporządzona w dniu 30.12.2020 r. przez funkcjonariuszy Policji, dokumentująca ustalenia dokonane w lokalu położonym w B, przy ul. R. Przedmiotowa notatka, spisana w dniu przeprowadzonej kontroli, zawierała opis działalności gospodarczej prowadzonej przez adresatów niniejszej decyzji we wskazanej lokalizacji, polegającej na udostępnianiu klientom sali do ćwiczeń fizycznych. Jak ustalono w toku prowadzonego postępowania, powyższa dzielność została przez przedsiębiorców zaklasyfikowana jako: Działalność obiektów służących poprawie kondycji fizycznej, co odpowiada 93.13.Z. PKD. W ocenie funkcjonariuszy prowadzenie działalności, o jakiej mowa wyżej, naruszało obostrzenia związane ze stanem epidemii. Mając na uwadze przyjętą wstępnie przez Policję kwalifikację działalności, rodzącą domniemanie bycia procederem naruszającym obowiązujące zakazy, Powiatowy Inspektor Sanitarny podjął działania w kierunku pełnego wyjaśnienia okoliczności prowadzenia działalności usługowej.

Powiatowy Inspektor Sanitarny wszczął z urzędu w dniu 31 grudnia 2020 r. postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w związku z naruszenia obowiązujących przepisów, tj. § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 2316 ze zm.). Zasadność podjęcia postępowania administracyjnego, prowadzonego w kierunku niewykluczającym, jako możliwego skutku nałożenia sankcji finansowej na wskazanych wyżej wspólników w spółce A J. G., M. G. spółka cywilna uzasadniały materiały zgromadzone w sprawie przez Policję, które na wstępnym etapie prowadzonych czynności administracyjnych w sposób wystarczający uprawdopodobniały naruszenie przepisu § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 2316 ze zm.), a w skutek powyższego mogły stanowić kwalifikację do nałożenia na osoby będące odpowiedzialne za prowadzenie powyższej działalności, tj. wspólników w spółce cywilnej – J. G. i M. G., sankcji wskazanych w art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.). Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w powyższej sprawie Powiatowy Inspektor Sanitarny skierował do adresatów niniejszego rozstrzygnięcia w dniu 11.01.2021 r., instruując strony, reprezentowane przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego B. P., o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w przedmiotowej sprawie, jak również o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań i złożenia stosownych oświadczeń na podstawie art. 10 § 1 i art. 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W zawiadomieniu wskazano, że powyższe działania można podjąć osobiście lub przez pełnomocnika w siedzibie Powiatowego Inspektora Sanitarnego - po uprzednim uzgodnieniu terminu i sposobu lub na piśmie, a także za pomocą elektronicznych środków przekazu, o których mowa w art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 344), w terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia. Adresaci zawiadomienia zostali również poinformowani, że po upływie przywołanego wyżej terminu zostanie wydana decyzja administracyjna. Zawiadomienie wysłano listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Ponadto, na podstawie przepisów art. 50 § 1, w związku z art. 7, art. 54, art. 77 § 1, art. 86 k.p.a. strony w dacie tożsamej z datą zawiadomienia o wszczęciu postępowania zostały wezwane do złożenia uzupełnienia dokumentami dowodowej zebranej w sprawie, tj. przedłożenia pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu B. P. Stosowne pełnomocnictwo wraz z dodatkowymi wyjaśnieniami strony wpłynęły do PIS w dniu 27 stycznia 2021 r. W dniu 12.01.2021 r. przedstawiciele PIS, przy współudziale funkcjonariuszy Policji przeprowadzili kontrolę wskazanego wyżej lokalu usługowego, w efekcie której zgromadzono zbieżny do co rodzaju materiał dowodowy, jak pozyskany przez Policję podczas kontroli w dniu 30.12.2020 r. W związku z przeprowadzoną w dniu 12.01.2021 r. kontrolą oraz materiałami policyjnymi, które wpłynęły do PIS w dniu 25.01.2021 r. (notatki urzędowe ws. ćwiczących na ww. siłowni w dniu 12.01.20201 r.) PIS wystąpił do J. G. i M. G., wspólników w spółce A o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez:

doręczenie zaświadczeń o członkostwie w Klubie Sportowym B i pobieraniu stypendium sportowego dla następujących osób: K. Ł., G. K., T. G., K. S., T. M., S. G., M. S., R. M., W. W., R. K., podpisanych przez osoby umocowane, zgodnie ze Statutem przedmiotowego Klubu, czytelnym podpisem, lub podpisem nieczytelnym złożonym pod pieczątką, a w przypadku gdy podpisującym zaświadczenie nie jest prezes zarządu lub członkowie zarządu;

doręczenie upoważnienia/pełnomocnictwa do podpisywania zaświadczeń o członkostwie w Klubie Sportowym B i pobieraniu stypendium sportowego, podpisanego przez osoby umocowane, zgodnie ze Statutem przedmiotowego Klubu.

Stosowne materiały PIS otrzymał w dniu 19.02.2021 r., uzupełnione w dniu 24.02.2021 r.

Po przeanalizowaniu całości zebranego w toku przedmiotowego postępowania materiału dowodowego Powiatowy Inspektor Sanitarny ustalił, że siłownia B w B, ul. R, której właścicielami są J. G. i M. G. wspólnicy spółki A J. G., M. G. spółka cywilna, w dniach przeprowadzonych kontroli nie była zamknięta, pomimo zakazu opisanego w § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 2316 ze zm.) oraz że korzystały z niej osoby fizyczne. Zgromadzony materiał dowodowy, tj. zaświadczenia podpisane przez osoby do tego upoważnione, wykazał również, iż osoby korzystające z wyposażenia i pomieszczeń przedmiotowego lokalu mają status zawodników pobierających stypendium sportowe, wypłacane przez Klub Sportowy B, który w roku 2013 został wpisany do właściwego rejestru.

W świetle poczynionych ustaleń, popartych dowodami z dokumentów i przesłuchania stron, które organ uznał za spójne i wiarygodne, w opisanym stanie faktycznym ziściły się przesłanki opisane w § 10 ust. 15 i 16 ww. rozporządzenia. Z pomieszczeń siłowni prowadzonej przez przedsiębiorców, wpisanych do ewidencji działalności gospodarczej z przeważającym przedmiotem działalności ujętym w Polskiej Klasyfikacji Działalności w dziale 93.0 korzystali bowiem zawodnicy zarejestrowanego klubu sportowego pobierający stypendium sportowe. Nadto zajęcia odbywały się bez udziału publiczności, ponieważ poza osobami ćwiczącymi na terenie siłowni była obecna wyłącznie obsługa obiektu. Niezależnie od powyższego potwierdzono, że w przebiegu prowadzonej działalności usługowej respektowane są w lokalu wymagania określone w § 10 ust. 17 z powyższego rozporządzenia.

W oparciu o wszechstronnie zebrany i przeanalizowany materiał dowodowy organ uznał, że adresaci decyzji nie naruszyli dyspozycji § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 2316 ze zm.) wobec ziszczenia się przesłanek opisanych w ust. 15 i ust. 16 rzeczonego przepisu.

Na powyższą decyzję wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy. Skargę wniesiono w oparciu art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2019 r., poz. 2325; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.").

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to § 10 ust. 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. 2020 poz. 2316, zwanego dalej: "rozporządzeniem") poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wypłata przez Klub Sportowy B z siedzibą w D stypendium sportowego w wysokości 5,00 (pięć) złotych miesięcznie uzasadnia uznanie osób korzystających z siłowni B w B za zawodników pobierających stypendium sportowe, o którym mowa w ustawie z dnia 25 czerwca 2010 roku o sporcie (tekst jedn. Dz. U. 2020 poz. 1133), a w konsekwencji organizację zajęć sportowych przez A J. G., M. G. spółka cywilna pomimo zakazu określonego w § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, co stanowi nadużycie prawa podmiotowego i nie powinno podlegać ochronie prawnej;

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

2.1. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co się wyraża w braku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a także wydaniu zaskarżonej decyzji na podstawie materiału dowodowego zebranego w sposób niepełny i wybiórczy, a mianowicie naruszenie wskazanych przepisów poprzez:

- nieustalenie przez organ, na jakiej podstawie wspólnicy spółki A J. G., M. G. spółka cywilna udostępniali pomieszczenia siłowni Klubowi Sportowemu B;

- nieustalenie przez organ osób wchodzących w skład zarządu stowarzyszenia kultury fizycznej pod nazwą "Klub Sportowy B", co jest istotne z punktu widzenia zalegających w aktach sprawy upoważnień do wystawiania i podpisywania w imieniu klubu sportowego zaświadczeń o przynależności do klubu;

- nieuwzględnienie, że przedłożone w toku postępowania administracyjnego dokumenty w postaci oświadczeń i deklaracji przystąpienia były niepodpisane, co świadczy o tym, że nie nastąpiło skuteczne przystąpienie danej osoby do KS B;

brak weryfikacji przedłożonych organowi zaświadczeń o członkostwie w klubie sportowym w drodze analizy regulaminu przyznawania stypendium sportowego, w tym ustalenia czy stypendium było rzeczywiście wypłacane osobom określanym jako "członek-zawodnik", czy fakt wypłacenia stypendium został zgłoszony do właściwego urzędu skarbowego i w związku z tą okolicznością został wystawiony formularz PIT11,

brak ustalenia, czy osobom nie posiadającym tytułu do ubezpieczenia społecznego od kwoty przyznanego stypendium została pobrana składka na ubezpieczenie społeczne (por. deklaracja sposobu wypłaty stypendium sportowego);

brak weryfikacji, czy przez klub sportowy były organizowane zawody, kiedy, gdzie, w jakiej dyscyplinie sportowej;

brak ustalenia czy osoby korzystające z siłowni opłacały składki członkowskie zgodnie z § 15 ust. 1 pkt 4) statutu (zwolnieni z opłat składek są członkowie honorowi na podstawie § 19 statutu);

brak ustalenia, czy okres pobierania stypendium został zaliczony osobom korzystającym z siłowni do okresu zatrudnienia w rozumieniu przepisów ustawy z 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2019 r. poz. 1482 ze zm.) oraz do okresu zatrudnienia, od którego zależą uprawnienia pracownicze (art. 33 ust. 1 ustawy o sporcie);

brak potwierdzenia, że stypendium w rzeczywistości było wypłacane osobom korzystającym z siłowni;

brak uwzględnienia, że umowa członkowska była zawierana z J. G. i M. G. - wspólnikami spółki A J. G., M. G. spółka cywilna na czas określony 3 miesiące, podczas gdy członkostwo dotyczyło KS B i trwało 1 rok z możliwością kolejnego przystąpienia na okres 1 roku (§15 ust. 3 statutu);

- brak uwzględnienia, że umowa członkowska zawierana z J. G. i M. G. - wspólnikami spółki A J. G., M. G. spółka cywilna, a nie z KS B, przewidywała jednorazową składkę członkowską w wysokości 225 złotych, co również świadczy o ustanowieniu bardzo niskiego stypendium jedynie w celu umożliwienia nieograniczonej liczbie osób korzystania z siłowni, pomimo zakazu prowadzenia działalności polegającej na świadczeniu takich usług (na marginesie wskazania wymaga, że na podstawie § 19 statutu zwolnieni z opłat składek członkowskich są członkowie honorowi, a na podstawie § 15 pkt 4 statutu członkowie klubu są zobowiązani między innymi do regularnego opłacania składek członkowskich, co z kolei pozostaje w sprzeczności z informacją widniejącą na jednej z deklaracji przystąpienia do KS B, że przystąpienie do klubu oraz pierwszy rok członkostwa są bezpłatne);

brak ustalenia, czy członkowie zawodnicy uczestniczyli w zawodach sportowych, jeśli tak to jakich, kiedy, gdzie, kto je organizował, kto brał w nich udział;

nieuzyskanie raportu wejść do klubu uwzględniającego czas wejścia i wyjścia osób korzystających z siłowni B w B oraz typu wejścia;

- nieuwzględnienie, że zalegające w aktach sprawy niepodpisane deklaracje przystąpienia do KS B zawierają niepodpisane zobowiązanie do przestrzegania statutu klubu, które to zobowiązanie wynika z § 15 ust. 1 pkt 2) statutu;

nieuzyskanie uchwały zarządu KS B ustalającej wysokość składek członkowskich zgodnie z § 28 statutu;

nieuwzględnienie, że pracownicy siłowni są upoważnieni jedynie do wystawiania zaświadczeń, a nie do przyjmowania w poczet członków klubu;

nieuwzględnienie, że czynność prawna polegająca na zawarciu umowy, na podstawie której klienci siłowni korzystali z jej infrastruktury w dniach 30 grudnia 2020 roku i 12 stycznia 2021 roku, jest bezwzględnie nieważna jako sprzeczna z zasadami współżycia społecznego, zgodnie z brzmieniem art. 58 § 2 k.c.;

nieuwzględnienie, że w dniach 30 grudnia 2020 roku i 12 stycznia 2021 roku osobami ćwiczącymi byli nie tylko: T. M., K. Ł., G. K., T. G., K. S., S. G., M. S., R. M., W. W. i R. K., co do których w aktach sprawy administracyjnej zalegają dokumenty świadczące o weryfikacji przez organ tej okoliczności, ale i E. B. – C., G. B., R. F., S. O., M. T., A. S., M. G., B. G., M. C., E. W., R. D., M. R. i K. J., co do których organ nie dokonał żadnych ustaleń, czy osoby te były uprawnione do korzystania z siłowni w dniach 30 grudnia 2020 roku i 12 stycznia 2021 roku;

2.2. naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, chociaż istniał przedmiot postępowania administracyjnego, gdyż istniała sprawa administracyjna, która winna zostać rozstrzygnięta przez organ merytorycznie.

Skarżący wniósł o przeprowadzenie przez Sąd dowodów uzupełniających z dokumentów zalegających w aktach sprawy toczącej się w Prokuraturze Rejonowej pod sygn. akt [...], a to w postaci:

umowy członkowskiej na czas określony zawartej pomiędzy J. G. i M. G. a K. Ł. na okoliczność zawierania umów członkowskich z osobami korzystającymi z siłowni B w B przez wspólników A J. G. M. G., a nie zawierania żadnych umów przez osoby korzystające z rzeczonej siłowni z KS B z siedzibą w D (k. 52);

protokołów przesłuchania świadków G. K. (k. 41-42), K. S. (k. 43- 44), E. W. (k. 45-46), M. C. (k. 47-48), K. Ł. (k. 49-50), M. T. (k. 53-54), S. O. (k. 55-56), M. G. (k. 57-58), A. S. (k. 66-67), M. S. (k. 68-69), R. D. (k. 70- 71), K. J. (k. 72-73), E. B. –C. (k. 74-75), R. K. (k. 76-77), T. M. (k. 78-79), S. G. (k. 82-83), B. G. (k. 84-86), R. F. (k. 87-88), T. G. (k. 90-91), W. W. (k. 93-94), G. B. (k. 96-97), na okoliczność, że żadna z wymienionych osób, korzystających z siłowni B w B w dniach 30 grudnia 2020 roku i 12 stycznia 2021 roku nie uprawiała żadnego sportu zawodowo;

notatek urzędowych z dnia 30 grudnia 2020 roku i 12 stycznia 2021 roku na okoliczność liczby oraz danych personalnych osób, które w wyszczególnionych dniach korzystały z siłowni B w B (k. 2 i 3)

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Zdaniem skarżącego organ dopuścił się naruszenia § 10 ust. 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. 2020 poz. 2316) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wypłata przez Klub Sportowy B z siedzibą w D stypendium sportowego w wysokości 5,00 (pięć) złotych miesięcznie uzasadnia uznanie osób korzystających z siłowni B w B za zawodników pobierających stypendium sportowe, o którym mowa w ustawie z dnia 25 czerwca 2010 roku o sporcie, a w konsekwencji organizację zajęć sportowych przez A J. G., M. G. spółka cywilna pomimo zakazu określonego w § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, co stanowi nadużycie prawa podmiotowego i nie powinno podlegać ochronie prawnej.

Zgodnie z powołanym przepisem do dnia 17 stycznia 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności związanej ze sportem, rozrywkowej i rekreacyjnej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w dziale 93.0) polegającej na organizacji współzawodnictwa sportowego, zajęć sportowych i wydarzenia sportowego jest dopuszczalne po spełnieniu łącznie następujących warunków: wyłącznie w przypadku sportu zawodowego w rozumieniu art. 2 pkt 143 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, ze zm.) lub zawodników pobierających stypendium sportowe, o którym mowa w ustawie z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1133), lub zawodników będących członkami kadry narodowej lub reprezentacji olimpijskiej, lub reprezentacji paraolimpijskiej, lub uprawiających sport w ramach ligi zawodowej w rozumieniu tej ustawy, lub dzieci i młodzieży uczestniczącej we współzawodnictwie sportowym prowadzonym przez odpowiedni polski związek sportowy, a także przy spełnieniu warunku organizowania tej działalności bez udziału publiczności. W tym miejscu wskazać należy na generalny zakaz do dnia 17 stycznia 2021 roku prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej między innymi na prowadzeniu basenów, aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness, z wyłączeniem basenów, siłowni, klubów i centrów fitness: działających w podmiotach wykonujących działalność leczniczą przeznaczonych dla pacjentów oraz dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych, a także prowadzenia działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 96.04.Z), który to zakaz wynika z § 10 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia. Co istotne, zgodnie z § 1 rozporządzenia ustala się, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei w myśl art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. 2020 poz. 1845 ze zm., zwanej dalej "ustawą o zapobieganiu i zwalczaniu") w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, tj. rozporządzeniu Rady Ministrów określającym zagrożony obszar, na którym wystąpił stan epidemii, można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Mając na względzie powołany wyżej stan prawny podniesienia wymaga, że zarówno na dzień 30 grudnia 2020 roku jak i na dzień 12 stycznia 2020 roku działalność gospodarcza polegająca na prowadzeniu siłowni, klubów i centrów Fitness, co do zasady była zakazana. Tymczasem J. G. i M. G. w podanych datach otworzyli siłownię B w B i de facto umożliwili korzystanie z niej osobom, które w istocie nie kwalifikowały się do korzystania ze świadczonych przez nich usług.

Skarżący podniósł, że aby móc skorzystać z siłowni B nie trzeba było być pacjentem ani członkiem kadry narodowej polskich związków sportowych (§ 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia). Nie trzeba było również uprawiać sportu zawodowego w rozumieniu art. 2 pkt 143 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, ze zm.), być zawodnikiem członkiem kadry narodowej lub reprezentacji olimpijskiej, lub reprezentacji paraolimpijskiej, lub uprawiającym sport w ramach ligi zawodowej w rozumieniu tej ustawy, lub dzieckiem i młodzieżą uczestniczącym we współzawodnictwie sportowym prowadzonym przez odpowiedni polski związek sportowy. Wystarczyło wejść do lokalu siłowni "prosto z ulicy" i na miejscu wypełnić oświadczenie o przynależności do klubu sportowego, pobieraniu stypendium sportowego i braniu udziału w zajęciach organizowanych w klubie B oraz deklarację przystąpienia do Klubu Sportowego B, które to dokumenty - jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - i tak nie były podpisywane przez osoby korzystające z siłowni. Z kolei Klub Sportowy B z siedzibą w D wydawał zaświadczenie, że konkretna osoba jest jego członkiem i pobiera stypendium sportowe. To stypendium, wedle zapisów Regulaminu przyznawania stypendiów sportowych dla Członków zawodników Klubu Sportowego B z siedzibą w D wynosiło 5,00 (pięć) złotych (§ 2 pkt 2 Regulaminu).

Oczywiście na podstawie art. 5 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 roku o sporcie (tekst jedn. Dz. U. 2020 poz. 1133) klub sportowy może ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe dla zawodników. Jednakowoż, jeśli chodzi o stypendium ustanowione przez Klub Sportowy B z siedzibą w D, wypłacane stypendium, ustanowione w tak niskiej wysokości, przeczy istocie stypendium sportowego, jakie może być wypłacane na podstawie wspomnianej ustawy. Tym bardziej, że stypendium takie było przyznawane wszystkim osobom, które po prostu chciały skorzystać z siłowni, niezależnie od ich sportowych wyników czy uczestnictwa w profesjonalnym współzawodnictwie sportowym. Zgodnie zaś z § 1 pkt 4 Regulaminu przyznawania stypendiów sportowych dla Członków zawodników Klubu Sportowego B z siedzibą w D, stypendia mają na celu wspieranie rozwoju członków zawodników Klubu Sportowego. Nie zostało przy tym wyjaśnione, w jaki sposób wypłata stypendium w kwocie 5 złotych miesięcznie ma wspierać taki rozwój. Nie bez znaczenia jest również fakt, że takie stypendium nie zawsze było wypłacane, mogło być również przyznane w postaci punktów wymienianych na towary lub usługi oferowane przez Klub B (§3 pkt 2 Regulaminu). Organ administracji publicznej nie ustalił zaś, jakim "członkom klubu" stypendium zostało wypłacone oraz w jakiej wysokości. W konsekwencji uznać należy, że wypłata przez KS B stypendium w kwocie 5 zł każdej osobie korzystającej z siłowni była li tylko fikcją, mającą uzasadnić na pozór zgodne z literą prawa, a w istocie nielegalne funkcjonowanie tej siłowni.

W niniejszej sprawie zdaniem skarżącego pojawia się więcej zastrzeżeń świadczących o pozorności legalnego funkcjonowania siłowni B w B. Otóż zważyć należy, że:

członkowie zawodnicy - w przeciwieństwie do innych członków KS B nie podlegają przyjęciu przez zarząd klubu,

brak jakichkolwiek dowodów, że w odniesieniu do osób, którym zostało wypłacone stypendium w 2020 roku został wystawiony PIT11 i dokonano w związku z tym rozliczenia w urzędzie skarbowym,

- brak jakichkolwiek dowodów, że osobom nie posiadającym tytułu do ubezpieczenia

społecznego od kwoty przyznanego stypendium została pobrana składka na ubezpieczenie społeczne (por. deklaracja sposobu wypłaty stypendium sportowego),

- okres pobierania stypendium winien zostać zaliczony osobom korzystającym z siłowni do okresu zatrudnienia w rozumieniu przepisów ustawy z 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2019 r. poz. 1482 ze zm.) oraz do okresu zatrudnienia, od którego zależą uprawnienia pracownicze (art. 33 ust. 1 ustawy o sporcie), a brak dowodów, by do takiego zaliczenia doszło,

brak potwierdzeń wypłaty stypendium określonym osobom,

umowa członkowska była zawierana z J. G. i M. G. - wspólnikami spółki A J. G., M. G. spółka cywilna na czas określony 3 miesiące podczas gdy członkostwo w KS B trwa 1 rok z możliwością kolejnego przystąpienia na okres l roku (§15 ust. 3 statutu),

umowa członkowska zawierana z J. G. i M. G. – wspólnikami spółki A J. G., M. G. spółka cywilna, a nie z KS B, przewidywała jednorazową składkę członkowską w wysokości 225 złotych, co również świadczy o ustanowieniu bardzo niskiego stypendium jedynie w celu umożliwienia nieograniczonej liczbie osób korzystania z siłowni pomimo zakazu prowadzenia działalności polegającej na świadczeniu takich usług (na marginesie wskazania wymaga, że na podstawie § 19 statutu zwolnieni z opłat składek członkowskich są członkowie honorowi, a na podstawie § 15 pkt 4 statutu członkowie klubu są zobowiązani między innymi do regularnego opłacania składek członkowskich, co z kolei pozostaje w sprzeczności z informacją widniejącą na jednej z deklaracji przystąpienia do KS B, że przystąpienie do klubu oraz pierwszy rok członkostwa są bezpłatne).

Skarżący podniósł, że osoby, które w dniach 30 grudnia 2020 roku i 12 stycznia 2021 roku korzystały z siłowni B w B nie uprawiały sportu zawodowo. Żadna z tych osób nie była członkiem kadry narodowej, polskich związków sportowych, członkiem kadry olimpijskiej, paraolimpijskiej, nie uprawiała sportu w ramach ligi zawodowej. Jak wynika z zeznań niektórych osób złożonych w postępowaniu w sprawie o wykroczenie, osoby ćwiczące w siłowni przygotowywały się do zawodów, które miały być zorganizowane przez KS B w kwietniu (dla debiutantów). Charakter tych zawodów wskazuje na to, że nie miały to być zawody dla osób profesjonalnie zajmujących się sportem, a jedynie dla amatorów korzystających z siłowni. W tym miejscu skarżący odniósł się do celu wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii jak i w szczególności do celu regulacji § 10 ust. 15 przewidującej wyjątek od zakazu prowadzenia działalności polegającej na organizacji współzawodnictwa sportowego, zajęć sportowych i wydarzenia sportowego podkreślając, że celem tejże regulacji, mając na względzie delegację ustawową do wydania rozporządzenia zawartą w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. 2020 poz. 1845), jest właśnie zapobieganie oraz zwalczanie zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym między innymi podejmowanie działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych w celu unieszkodliwienia źródeł zakażenia, przecięcia dróg szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie (por. art. 1 pkt 1 powołanej ustawy). Zakazy ustanowione w rozporządzeniu mają zatem chronić wartości tak ważne jak zdrowie i życie ludzi. Ważąc te wartości z wartością swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej oczywistym jest, że mają one charakter nadrzędny. Dlatego też tak istotne jest przestrzeganie zakazów ustanowionych między innymi w § 10 rozporządzenia. Chociaż w § 10 ust. 15 przewidziano wyjątki - ale jedynie w zakresie działalności polegającej na organizacji współzawodnictwa sportowego, zajęć sportowych i wydarzenia sportowego - to nie sposób uznać, by wyjątki te miały dotyczyć organizacji zajęć sportowych dla nieokreślonej, nieograniczonej liczby osób, zajmujących się sportem amatorsko. A tak de facto funkcjonowała siłownia prowadzona przez A J. G. M. G. spółka cywilna. W rzeczywistości każda osoba chcąca skorzystać z infrastruktury siłowni B w B mogła to uczynić. Wbrew założeniom regulacji § 10 ust. 15 rozporządzenia osoby korzystające z przedmiotowej siłowni nie uprawiały żadnego sportu zawodowo, nie były zawodnikami członkami kadry narodowej lub reprezentacji olimpijskiej lub reprezentacji paraolimpijskiej, nie uprawiały sportu w ramach ligi zawodowej, nie uczestniczyły we współzawodnictwie sportowym prowadzonym przez odpowiedni polski związek sportowy. Jedynie na skutek działań KS B z siedzibą w D oraz J. G. i M. G. jako wspólników A J. G., M. G. spółka cywilna osoby korzystające z wymienionej siłowni zostały nazwane "zawodnikami pobierającymi stypendium sportowe" i niezasadnie uznane przez podmiot prowadzący siłownię za uprawnione do korzystania z niej na podstawie wyłączenia przewidzianego w § 10 ust. 15 rozporządzenia. Opisane działanie należy uznać za nadużycie prawa podmiotowego i jako takie - za niekorzystające z ochrony prawnej.

W tym kontekście zdaniem skarżącego uznać należy, że regulacja § 10 ust. 15 rozporządzenia miała na celu umożliwienie korzystania z określonych form działalności jedynie osobom zajmującym się sportem w sposób profesjonalny, nie zaś osobom, które pomimo stanu epidemii i ustanowionych zakazów chcą korzystać z siłowni dla poprawy kondycji lub sylwetki albo też w celu wzięcia udziału w wewnętrznych zawodach organizowanych rzekomo przez KS B. Prawo przewidziane w § 10 ust. 15 powinno być wykonywane zgodnie z celem, ze względu na który zostało przyznane. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (por. Marcin Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym; Prokuratura i prawo, nr 11/2007). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy uznać należy, że udostępnienie w stanie epidemii wywołanym zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 przez J. G. i M. G. infrastruktury siłowni B w istocie nieograniczonej liczbie nieokreślonych bliżej osób, a to każdemu, kto chciałby z tej siłowni skorzystać, stoi w sprzeczności z celem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, a co za tym idzie - nie może zasługiwać na ochronę. Na tę okoliczność nie zwrócił jednak uwagi organ administracji publicznej, który decyzją nr [...] z dnia [...] 2021 roku umorzył postępowanie w sprawie nałożenia kary administracyjnej na wymienione wyżej osoby. Organ dokonał bowiem błędnej wykładni § 10 ust. 15 rozporządzenia, z pominięciem wykładni celowościowej, co doprowadziło go do niewłaściwego przekonania, że działalność prowadzona przez J. G. i M. G. jest zgodna z prawem. W konsekwencji uznać należy, że zarzut naruszenia przez organ § 10 ust. 15 rozporządzenia jest w pełni uzasadniony. Wskazane naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem organ dokonał prawidłowej wykładni przepisu rozporządzenia, który zastosował, to nie doszedłby do konkluzji, że działanie J. G. i M. G. jest zgodne z prawem, chociaż nawet prima facie działanie to godzi w prawnie ustanowione reguły postępowania w czasie epidemii.

Skarżący podniósł, że postępowanie osób prowadzących siłownię B w B jest nieuczciwe w stosunku do osób, które również prowadzą tego typu działalność gospodarczą, a stosują się do ustanowionych przepisów prawa. Tym samym uznać należy, że brak uwzględnienia tej okoliczności przez organ narusza wynikającą wprost z Konstytucji zasadę równości ustanowioną w art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz zasady sprawiedliwości społecznej, pozostające pod szczególną ochroną demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).

Zdaniem skarżącego organ dopuścił się naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co się wyraża w braku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a także wydaniu zaskarżonej decyzji na podstawie materiału dowodowego zebranego w sposób niepełny i wybiórczy, a mianowicie naruszenie wskazanych przepisów poprzez:

- nieustalenie przez organ na jakiej podstawie A J. G., M. G. spółka cywilna udostępniała pomieszczenia siłowni Klubowi Sportowemu B,

- nieustalenie przez organ osób wchodzących w skład zarządu stowarzyszenia kultury fizycznej pod nazwą "Klub Sportowy B", co jest istotne z punktu widzenia zalegających w aktach sprawy upoważnień do wystawiania i podpisywania w imieniu klubu sportowego zaświadczeń o przynależności do klubu;

nieuwzględnienie, że przedłożone w toku postępowania administracyjnego dokumenty w postaci oświadczeń i deklaracji przystąpienia były niepodpisane, co świadczy o tym, że nie nastąpiło skuteczne przystąpienie danej osoby do KS B; w konsekwencji nie sposób uznać, że osoby, co do których organ badał legalność korzystania z siłowni, rzeczywiście posiadały status jakiegokolwiek członka klubu sportowego;

brak weryfikacji przedłożonych organowi zaświadczeń o członkostwie w klubie sportowym w drodze analizy regulaminu przyznawania stypendium sportowego, w tym ustalenia czy stypendium było rzeczywiście wypłacane osobom określanym jako "członek-zawodnik", czy fakt wypłacenia stypendium został zgłoszony do właściwego urzędu skarbowego i w związku z tą okolicznością został wystawiony formularz PIT11; ustalenie tych okoliczności pozwoliłoby na dokonanie oceny czy z siłowni B w B korzystały osoby uprawiające sport zawodowo czy też uznanie tych osób za członków - zawodników klubu sportowego było podyktowane jedynie chęcią otwarcia siłowni dla każdej osoby, która wyrazi wolę skorzystania z jej infrastruktury pomimo wyraźnego zakazu wynikającego z wydanego na podstawie ustawy rozporządzenia Rady Ministrów;

brak ustalenia czy osobom nieposiadającym tytułu do ubezpieczenia społecznego od kwoty przyznanego stypendium została pobrana składka na ubezpieczenie społeczne (por. deklaracja sposobu wypłaty stypendium sportowego);

brak weryfikacji czy w związku z działalnością siłowni były organizowane zawody, jakiego rodzaju, kto je organizował, kiedy, gdzie, w jakiej dyscyplinie sportowej, kto w nich uczestniczył oraz czy uczestniczyły w nich osoby korzystające z siłowni w dniach 30 grudnia 2020 roku i 12 stycznia 2021 roku; ustalenie tej okoliczności pozwoliłoby na dokonanie oceny czy osobom, które są nazywane członkami - zawodnikami KS B, rzeczywiście przysługiwał taki status, a także czy charakter organizowanych zawodów wpisywałby się w cel regulacji rozporządzenia Rady Ministrów;

brak ustalenia czy osoby korzystające z siłowni opłacały składki członkowskie zgodnie z § 15 ust. 1 pkt 4) statutu (zwolnieni z opłat składek są członkowie honorowi na podstawie § 19 statutu), co z kolei ma znaczenie z punktu widzenia ich przynależności do klubu sportowego;

brak ustalenia czy okres pobierania stypendium został zaliczony osobom korzystającym z siłowni do okresu zatrudnienia w rozumieniu przepisów ustawy z 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2019 r. poz. 1482 ze zm.) oraz do okresu zatrudnienia, od którego zależą uprawnienia pracownicze (art. 33 ust. 1 ustawy o sporcie),

brak potwierdzenia, że stypendium w rzeczywistości było wypłacane osobom korzystającym z siłowni; jest to o tyle istotne, że prowadzący siłownię B w B swą działalność pomimo obowiązujących zakazów uzasadniają właśnie przynależnością osób korzystających z tej siłowni do klubu sportowego i faktem wypłacania im stypendium;

brak uwzględnienia, że umowa członkowska była zawierana z J. G. i M. G. - wspólnikami spółki A J. G., M. G. spółka cywilna na czas określony 3 miesiące podczas gdy członkostwo dotyczyło KS B i trwało 1 rok z możliwością kolejnego przystąpienia na okres 1 roku (§ 15 ust. 3 statutu),

- brak uwzględnienia, że umowa członkowska zawierana z J. G. i M. G. - wspólnikami spółki A J. G., M. G. spółka cywilna, a nie z KS B, przewidywała jednorazową składkę członkowską w wysokości 225 złotych, co również świadczy o ustanowieniu bardzo niskiego stypendium jedynie w celu umożliwienia nieograniczonej liczbie osób korzystania z siłowni pomimo zakazu prowadzenia działalności polegającej na świadczeniu takich usług (na marginesie wskazania wymaga, że na podstawie § 19 statutu zwolnieni z opłat składek członkowskich są członkowie honorowi, a na podstawie § 15 pkt 4 statutu członkowie klubu są zobowiązani między innymi do regularnego opłacania składek członkowskich, co z kolei pozostaje w sprzeczności z informacją widniejącą na jednej z deklaracji przystąpienia do KS B, że przystąpienie do klubu oraz pierwszy rok członkostwa są bezpłatne);

- nieuzyskanie raportu wejść do klubu uwzględniającego czas wejścia i wyjścia osób

korzystających z siłowni B w B oraz typu wejścia; ustalenie tej okoliczności pozwoliłoby na dokonanie oceny, czy deklarowane przestrzeganie tzw. reżimu sanitarnego w rzeczywistości miało miejsce;

- nieuwzględnienie, że zalegające w aktach sprawy niepodpisane deklaracje przystąpienia do KS B zawierają niepodpisane zobowiązanie do przestrzegania statutu klubu, które to zobowiązanie wynika z § 15 ust. 1 pkt 2) statutu; podana okoliczność świadczy zaś o rzeczywistym braku przynależności danej osoby do klubu sportowego;

nieuzyskanie uchwały zarządu KS B ustalającej wysokość składek członkowskich zgodnie z § 28 statutu; w konsekwencji nie wiadomo, jakiej wysokości składki członkowskie mają płacić członkowie klubu sportowego B z siedzibą w D;

nieuwzględnienie, że pracownicy siłowni są upoważnieni jedynie do wystawiania zaświadczeń, a nie do przyjmowania w poczet członków klubu;

nieuwzględnienie, że czynność prawna polegająca na zawarciu umowy, na podstawie której klienci siłowni korzystali z jej infrastruktury w dniach 30 grudnia 2020 roku i 12 stycznia 2021 roku jest bezwzględnie nieważna jako sprzeczna z zasadami współżycia społecznego, zgodnie z brzmieniem art. 58 § 2 k.c.; zasady współżycia społecznego nakazują bowiem bezwzględnie przestrzegać regulacji, które mają na celu ochronę najwyższych dóbr, jakimi są życie ludzkie i zdrowie. Postępowanie wbrew zakazom ustanowionym dla ograniczenia rozprzestrzeniania się epidemii oczywiście godzi zatem w zasady współżycia społecznego i nie zasługuje na jakąkolwiek ochronę prawną;

nieuwzględnienie, że w dniach 30 grudnia 2020 roku i 12 stycznia 2021 roku osobami ćwiczącymi byli nie tylko: T. M., K. Ł., G. K., T. G., K. S., S. G., M. S., R. M., W. W. i R. K., co do których w aktach sprawy administracyjnej zalegają dokumenty świadczące o weryfikacji przez organ tej okoliczności, ale i E. B. – C., G. B., R. F., S. O., M. T., A. S., M. G., B. G., M. C., E. W., R. D., M. R. i K. J., co do których organ nie dokonał żadnych ustaleń czy osoby te były uprawnione do korzystania z siłowni w dniach 30 grudnia 2020 roku i 12 stycznia 2021 roku.

Wyjaśnienie wskazanych powyżej okoliczności miało zdaniem skarżącego niebagatelne znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, gdyż gdyby organ prawidłowo ustalił wszystkie wyszczególnione okoliczności, to bezsprzecznie doszedłby do wniosku, że działanie polegające na udostępnieniu siłowni B w B osobom ćwiczącym w dniach 30 grudnia 2020 roku i 12 stycznia 2021 roku stanowiło działanie li tylko na pozór legalne. W istocie zaś działanie to było oczywiście sprzeczne z celem, dla którego wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Zdaniem skarżącego gdyby organ rzeczywiście podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, to z pewnością nie pozostałoby do wyjaśnienia tak wiele kwestii, które zostały wyszczególnione powyżej. Gdyby zaś organ miał na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, to nie wydałby decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary administracyjnej jako skutku naruszenia przez J. G. i M. G. przepisów wyżej powołanego rozporządzenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w stanie epidemii w interesie społecznym i słusznym interesie obywateli leży przede wszystkim ochrona zdrowia i życia, która to ochrona jest realizowana między innymi poprzez ograniczenie prowadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej. Brak uwzględnienia tej okoliczności świadczy o istotnym naruszeniu przez organ art. 7 k.p.a.

W ocenie skarżącego skoro Powiatowy Inspektor Sanitarny nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, co zostało wykazane powyżej, to tym samym bezsprzecznie dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Mając zaś na względzie jedynie zebrany w sprawie materiał dowodowy uznać należy, że organ nie dokonał ustalenia konkretnych okoliczności na podstawie jego całokształtu. Organ bowiem nie dopatrzył się nieścisłości i nieprawidłowości, które zostały wymienione powyżej, a które bezsprzecznie powinien był wziąć pod uwagę. W konsekwencji niewłaściwe procedowanie organu administracji publicznej doprowadziło do wydania wadliwej decyzji, która w zaistniałych okolicznościach nie może się ostać.

Podniesienia również wymaga, że organ uchybił art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, chociaż istniał przedmiot postępowania administracyjnego, gdyż istniała sprawa administracyjna, która winna zostać rozstrzygnięta przez organ merytorycznie. W realiach przedmiotowej sprawy nie sposób zaś uznać, by postępowanie stało się w jakimkolwiek zakresie bezprzedmiotowe.

W świetle powyższego nie można zasadnie twierdzić, że sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Otóż organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej jedynie z tego powodu, że nie uznał, iż nałożenie takiej kary jest w zaistniałych okolicznościach faktycznych uzasadnione. W takim wypadku - abstrahując od zasadności dokonanej przez organ oceny stanu faktycznego - brak było podstaw do umorzenia postępowania. Na marginesie wskazania wymaga, że nie wydanie przez organ decyzji merytorycznej jest niekorzystne dla samej strony, gdyż nie wyłącza możliwości ponownego procedowania w danej sprawie. W konsekwencji wydanej przez organ decyzji nr [...] z dnia [...] 2021 roku nie sposób uznać za prawidłową. Zarzucone naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Świadczy o tym między innymi ilość wytkniętych uchybień, jak również ich waga. Podnieść również należy, że nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego ze swej istoty mają znaczący wpływ na wynik sprawy, jako że kształtują podstawę wydanej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi w całości, względnie na wypadek uznania, że skarga jest uzasadniona, o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, a w każdym przypadku o oddalenie uzupełniających dowodów z dokumentów, wymienionych w skardze jako wnioskowanych na potwierdzenie okoliczności, nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, również dla skarżącego Prokuratora, że zarejestrowany we właściwym rejestrze Starosty Klub Sportowy "B" wypłacał stypendia sportowe w wysokości 5 zł miesięcznie. Niespornym pozostaje ponadto fakt, iż z pomieszczeń siłowni prowadzonej przez przedsiębiorcę, wpisanego do ewidencji działalności gospodarczej z przeważającym przedmiotem działalności ujętym w Polskiej Klasyfikacji Działalności w dziale 93.0 korzystali zawodnicy zarejestrowanego klubu sportowego pobierający stypendium sportowe. Dodatkowo zajęcia odbywały się bez udziału publiczności, ponieważ poza osobami ćwiczącymi, na terenie siłowni była obecna wyłącznie obsługa obiektu. Potwierdzono wreszcie, że w przebiegu prowadzonej działalności usługowej respektowane były w lokalu wymagania określone w § 10 ust. 17 powołanego rozporządzenia.

Organ zwrócił uwagę na niekonsekwencję zarzutów naruszenia prawa materialnego i naruszeń procedury mających w konsekwencji prowadzić do nieprawidłowych ustaleń faktycznych: z jednej strony bowiem skarżący wskazuje, że pomimo faktycznego wypłacania stypendium sportowego doszło do nadużycia prawa i naruszenia przepisu rozporządzenia, z drugiej natomiast zarzuca, że organ administracji nie przeprowadził w sposób dostateczny postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy rzeczywiście to stypendium było w ogóle wypłacane.

Organ podniósł, że w zakresie wykazania wypłaty stypendium należy odwołać się do ust. 16 cytowanego wcześniej § 10 rozporządzenia, który stanowi, że okoliczności, o których mowa w ust. 15 pkt 1-7, potwierdza dokument wystawiony przez podmiot opłacający wynagrodzenie lub stypendium sportowe albo przez odpowiednio międzynarodową federację sportową działającą w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim lub inną uznaną przez Międzynarodowy Komitet Olimpijski albo międzynarodową organizację sportową o zasięgu kontynentalnym należącą do takiej federacji, albo polski związek sportowy lub Polski Komitet Paraolimpijski i jego członków zwyczajnych lub Akademicki Związek Sportowy.

Nie może zatem budzić wątpliwości, że skoro w aktach sprawy zalegają dokumenty wystawione przez podmiot opłacający stypendium sportowe, to jest to dowód wystarczający, a zarazem jedyny, na podstawie którego można stwierdzić okoliczność pobierania przez zawodników stypendium sportowego, o którym mowa w ustawie z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie. Z kolei fakt wypłacania stypendium został potwierdzony przez nie budzące wątpliwości organu dowody, w tym oświadczenia samych zawodników, niezainteresowanych przecież wynikiem sprawy lub narażaniem się na odpowiedzialność za niezgłoszenie świadczenia do opodatkowania. Tym samym również zbędne, a wręcz sprzeczne z wolą prawodawcy byłoby przeprowadzanie na potwierdzenie tych faktów dalszych środków dowodowych oraz ustalanie nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia okoliczności, takich jak podstawa udostępniania pomieszczeń siłowni Klubowi Sportowemu, pobieranie składki na poczet ubezpieczenia społecznego czy zgłoszenia do urzędu skarbowego i zaliczenie okresu pobierania stypendium do okresu zatrudnienia, podobnie jak kwestia organizacji zawodów (co pozostaje bez znaczenia także jako przesłanka do wypłaty stypendium, o czym poniżej), czy wreszcie opłacanie składek członkowskich (co nie stanowiło warunku dla członkostwa w Klubie Sportowym ani dla wypłaty stypendium) oraz wymaganie oceny przez organ administracyjny ważności zawartych umów członkowskich pod kątem sprzeczności z zasadami współżycia społecznego. Kwestie te nie tylko daleko wykraczają poza kompetencje organu, ale i zakres przedmiotu sprawy.

Niezależnie od tego, w zakresie zarzutów błędnych ustaleń faktycznych warto zaznaczyć, że wskazywane jako uchybienie dowodowe załączenie do akt sprawy niepodpisanych druków oświadczenia i przystąpienia do klubu, mimo że dołączone zostały do każdej z notatek policyjnych przysłanych dla poszczególnych osób, to pełniły one wyłącznie funkcję druku przykładowego, a nie były to druki imienne, na których brakuje podpisu konkretnego członka klubu, co potwierdza fakt, że na żadnym z tych druków nie wpisano jakichkolwiek danych członka klubu ani nie były one w żaden sposób wypełnione. Jedynym dokumentem, który jest w pełni wypełniony i podpisany przez odpowiednią osobę jest zaświadczenie o członkostwie w klubie.

Wyjaśnienia zdaniem organu wymaga również kwestia rzekomej sprzeczności czasu obowiązywania umowy członkowskiej z treścią Statutu Klubu Sportowego określającym czas trwania członkostwa na 1 rok. Organ podniósł, że zarówno w dokumencie, w którym jest mowa o owych 3 miesiącach, w czasie których jest wypłacane stypendium, czyli w Regulaminie przyznawania stypendium, jak i w Statucie Klubu, w którym ustalono okres członkostwa w Klubie na okres 1 roku, każdorazowo jest mowa o deklaracji przystąpienia do Klubu, a nie o umowie członkowskiej. Ponadto według Regulaminu przez okres 3 miesięcy wypłacane miało być stypendium, co jednakże nie wyklucza przystąpienia do Klubu na okres 1 roku, o którym jest mowa w Statucie.

Ustalając skład organów uprawnionych do reprezentacji Klubu organ oparł się natomiast na decyzji Starosty z dnia [...] 2013 roku.

Organ podkreślił, iż zarówno w rozporządzeniu, jak też innych aktach prawa powszechnie obowiązującego, brak jest wskazań lub wytycznych co do wysokości przyznawanego stypendium sportowego. Nie ma więc podstaw do stwierdzenia, iż stypendium w wysokości 5 zł miesięcznie stanowi zbyt niskie wsparcie dla zawodników klubu sportowego. Wsparcie na takim, a nie innym poziomie pozostaje w gestii organów statutowych klubu sportowego i może być uzależnione od wielu czynników, jak chociażby wysokość środków pozostających do dyspozycji klubu. Podobnie brak jest przesłanek przemawiających za bezwzględną koniecznością uzależnienia wypłaty stypendium od spełnienia dodatkowych wymogów, takich jak straty w określonych zawodach sportowych czy też, tym bardziej, osiągnięcie konkretnego wyniku sportowego; przez to także prowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w kierunku stwierdzenia tych kwestii nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia.

Organ wskazał, że w skardze zawarto nie tylko określone zarzuty naruszenia procedury co do postępowania dowodowego i nieustalenia części okoliczności, ale także kategoryczny wniosek, iż prawidłowe ustalenie owych, wyszczególnionych wcześniej faktów, musiałoby z konieczności doprowadzić organ administracji do bezsprzecznego wniosku o wyłącznie pozornej zgodności z prawem udostępnienia siłowni osobom ćwiczącym. Jeżeli okoliczności te nie zostały ustalone, to zdaniem organu administracji, nie można przesądzać o ich treści i rozstrzygać, do jakich wniosków prowadziłoby ich ustalenie.

Skoro w niniejszej sprawie ustalono na podstawie zebranego materiału dowodowego, że nie doszło do udostępnienia obiektu siłowni osobom nieuprawnionym, to nie zaistniała również sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 k.p.a., mająca za przedmiot ustalenie, czy należy nałożyć karę na podmiot prowadzący, oraz w jakiej ewentualnie wysokości.

Na wypadek uznania przez Sąd, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji, organ administracyjny wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, biorąc pod uwagę treść art. 145 § 3 p.p.s.a. oraz fakt utraty mocy przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r., w oparciu o które wydano zaskarżoną decyzję oraz przez kolejne rozporządzenia zastępujące pierwotną regulację, a zawierające zakaz prowadzenia siłowni, w wyniku czego obecnie działalność taka nie jest zabroniona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, sąd stwierdził, że skarga jest bezzasadna.

W rozstrzyganej sprawie kontroli sądu poddana została decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego nr [...] znak [...] z dnia [...] 2021 r. wydana na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 195), art. 48a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 46b pkt 2 oraz art. 48a ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.z.z.z."), a także art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2020 r. poz. 256 ze zm.), po przeprowadzaniu postępowania dowodowego w sprawie nałożenia kary administracyjnej, mającej obciążyć J. G., M. G. prowadzących działalność pod nazwą A J. G., M. G. spółka cywilna z tytułu naruszenia przepisów zawartych w § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 2316 ze zm.). Zaskarżoną decyzją wskazany wyżej organ umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w dniu 31 grudnia 2020 r. w sprawie nałożenia kary administracyjnej, jako skutku naruszenia przez J. G. i M. G., wspólników w spółce A J. G., M. G. spółka cywilna, ul. G, D, przepisów zawartych w § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 2316 ze zm.).

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1, ust. 4 i 5, art. 46a, art. 46b pkt 2 u.z.z.z. w związku z § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 2316 ze zm.). Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z., kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Kary pieniężne, o których mowa w ust.1, wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (art. 48a ust. 3 pkt 1 u.z.z.z.). Decyzja w sprawie kary pieniężnej podlega natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia. Decyzję tę doręcza się niezwłocznie (art. 48a ust. 4 u.z.z.z.). W przypadku ponownego popełnienia takiego samego czynu, o którym mowa w ust. 1 lub 2, wysokość kary pieniężnej: 1) jest nie niższa od wysokości kary pieniężnej wymierzonej poprzednio za takie naruszenie;

2) ustala się, dokonując powiększenia o 25% wysokości kary pieniężnej ustalonej zgodnie z pkt 1 (art. 48a ust. 5 u.z.z.z.).

Powołanym powyżej rozporządzeniem z dnia 21 grudnia 2020 r. Rada Ministrów ustaliła, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (§1 rozporządzenia). Natomiast w myśl § 10 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a do dnia 17 stycznia 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu basenów, aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness. Natomiast w § 10 ust. 2 pkt 2 lit. a i b ww. rozporządzenia zawarte zostały wyjątki umożliwiające prowadzenie działalności siłowni, klubów i centrów fitness przeznaczonych dla pacjentów, oraz dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych. Nadto w § 10 ust. 15 tego rozporządzenia określono warunki prowadzenia działalności przez przedsiębiorców w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 roku – Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności związanej ze sportem, rozrywkowej i rekreacyjnej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w dziale 93.0) polegającej na organizowaniu współzawodnictwa sportowego, zajęć sportowych i wydarzenia sportowego, które jest dopuszczalne, ale po spełnieniu łącznie następujących warunków:

- wyłącznie w przypadku sportu zawodowego w rozumieniu art. 2 pkt 143 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107i 108 Traktatu (Dz.Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1 z późn. zm.) lub zawodników pobierających stypendium sportowe, lub reprezentacji paraolimpijskiej, lub uprawiających sport w ramach ligi zawodowej w rozumieniu ustawy, lub dzieci i młodzieży uczestniczącej we współzawodnictwie sportowym prowadzonym przez odpowiedni polski związek sportowy,

- ich organizowania bez udziału publiczności.

Należy wskazać, że zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do u.z.z.z. art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do u.z.z.z. w art. 46b wskazano (wersja od 29 listopada 2020 r.), że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a można ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) oraz czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2). W myśl art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w ust.1 i 2, można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych - uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

W tym miejscu podnieść należy, że sądy administracyjne posiadają kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych, a w szczególności do dokonania oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13). W niniejszej sprawie Sąd również posiada kompetencję do dokonania oceny, czy przepis rozporządzenia, który wskazuje skarżący jako naruszony zaskarżoną decyzją, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Sąd winien dokonać tej oceny, zanim przejdzie do kwestii badania prawidłowości prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w sprawie.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie jest więc aktem prawnym wydawanym w celu wykonywania ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Oznacza to, że powinno być wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, a nadto musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Musi natomiast mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane (por. wyrok NSA z 8 września 2021 r., II GSK 602/21, CBOSA).

Powiązanie unormowań art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) prowadzi do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1 Konstytucji, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r., K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić natomiast należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r., K 28/98, OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., K 40/97).

Z kolei z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. To zaś oznacza, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., P 11/98; z dnia 28 czerwca 2000 r., K 34/99; z dnia 20 lutego 2001 r., P 2/00; z dnia 10 kwietnia 2001 r., U 7/00; z dnia 3 kwietnia 2001 r., K 32/99; z dnia 11 grudnia 2001 r., SK 16/00; z dnia 19 lutego 2002 r., U 3/01; z dnia 8 lipca 2003 r., P 10/02; z dnia 16 marca 2004 r., K 22/03; z dnia 29 listopada 2007 r., SK 43/06; z dnia 5 grudnia 2007 r., K 36/06; z dnia 5 lutego 2008 r., K 34/06; z dnia 19 czerwca 2008 r., P 23/07; z dnia 19 maja 2009 r., K 47/07; z dnia 7 marca 2012 r., K 3/10).

Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności, mogą znajdować się w rozporządzeniu. Innymi słowy w rozporządzeniu mogą być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi pozostawać na znacznie większym poziomie. Dlatego należy podkreślić, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Naruszenie choćby jednego z tych warunków może stanowić skuteczny zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą. Kwestie te były wielokrotnie omawiane w orzecznictwie tak sądów administracyjnych, jak i Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki z 4 listopada 1997 r., U 3/97, OTK ZU nr 304/1997, poz. 40; z 16 stycznia 2007 r., U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3; z 30 kwietnia 2009 r., U 2/08 OTK-A 2009/4/56; z 31 maja 2010 r., U 4/09 OTK-A 2010/4/36).

Ugruntowane jest także dominujące stanowisko, zgodnie z którym rozporządzenie - jako wydane na podstawie ściśle określonego upoważnienia ustawowego - nie może dowolnie modyfikować ani uzupełniać upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi, ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych.

Zdaniem Sądu rozporządzenie, na które powołuje się w skardze skarżący, a którego naruszenie miałoby być zdaniem skarżącego podstawą do nałożenia kary pieniężnej na podmiot prowadzący działalność gospodarczą w postaci siłowni, wykraczało poza zakres ustawowego upoważnienia, bowiem nie mieściło się w ramach podmiotowych i przedmiotowych delegacji ustawowej, która nie zawiera jakichkolwiek wytycznych. Niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z. brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust.1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a u.z.z.z., zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4 tej ustawy, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (por. wyroki: NSA z 8 września 2021 r., II GSK 602/21, WSA w Warszawie z 26 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 1479/20, WSA w Szczecinie z 11 grudnia 2020 r., II SA/Sz 765/20, WSA w Opolu z 27 października 2020 r., II SA/Op 219/20). Wobec tego należy uznać, że rozporządzenie nie wykonuje ustawowego upoważnienia, ale w istocie uzupełnia jego treść o postanowienia, których w ustawie nie ma i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności. Rozporządzenie staje się w takim przypadku aktem samoistnym, a więc pozbawionym jego ściśle wykonawczego charakteru w relacji do ustawy (por. wyrok NSA z 23 września 2021 r., II GSK 876/21). W konsekwencji podejmowana w tym zakresie samoistna działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej z art. 22 Konstytucji RP. Zgodnie z powyższą regulacją ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Można przyjąć, że takie ograniczenie jest dopuszczalne do wprowadzenia przy zastosowaniu odpowiednich upoważnień ustawowych, których nie zawiera u.z.z.z. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r., P 24/05 wskazał, że użyte sformułowanie "w drodze ustawy" oznacza, że do ograniczenia może dojść przy wykorzystaniu ustawy, bez której konstruowanie ograniczenia nie może nastąpić. Jednocześnie otwiera to drogę ograniczeniom dokonanym na podstawie ustawy w rozporządzeniu. Z kolei sformułowanie "tylko w ustawie" wyklucza możliwości, które daje użyta w art. 22 Konstytucji formuła "w drodze ustawy".

W zakresie regulowania wolności działalności gospodarczej Konstytucja nie nakazuje kompletności regulacji ustawowej. W tej właśnie sferze dopuszczalne jest "odsyłanie pewnych unormowań do rozporządzenia, byle nie dotyczyło to elementów o «zasadniczym» (podstawowym) charakterze". Jednakże przy regulowaniu wolności działalności gospodarczej zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy, niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji, a unormowanie ustawowe powinno odpowiadać zasadzie określoności (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 kwietnia 2001 r., sygn. U. 7/00). Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98). Art. 31 ust. 3 Konstytucji wyraża ogólną regulację, która odnosi się do wszelkich konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw jednostki, niezależnie od ich ujęcia w systematyce konstytucji (por. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja RP. Komentarz, t. I, Wydawnictwo Sejmowe 2016 s. 574). Trybunał Konstytucyjny orzekając w pełnym składzie w wyroku z dnia 13 października 2010 r. (sygn. Kp 1/09) stwierdził, że w zakresie maksymalnego ograniczenia wolności działalności gospodarczej aktualny pozostaje zakaz naruszania istoty tej wolności wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Naruszenie istoty wolności konstytucyjnej następuje wówczas, gdy wprowadzone ograniczenia dotyczą podstawowych uprawnień składających się na treść danej wolności i uniemożliwiają realizację przez tę wolność funkcji, jakie ma ona spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach konstytucyjnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98). Istotę wolności działalności gospodarczej stanowi treść zawarta w art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz. U. 2021, poz. 162), zgodnie z którym podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. Istota wolności działalności gospodarczej obejmuje w związku z tym jej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie. Prawodawca może ingerować w ową istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP.

Zważyć należy że przepis ustawowy, do którego odwoływało się rozporządzenie w art. 46b pkt 2 u.z.z.z. przewiduje jedynie ogólną możliwość ustanawiania w rozporządzeniu czasowego ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Wskazany przepis nie zawiera jakichkolwiek wytycznych co do zakresu (w jakich okolicznościach, jakiego typu działalności gospodarczej, itp.) takie ograniczenie mogłoby być wprowadzone w rozporządzeniu wykonawczym (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 kwietnia 2021 r., III SA/Kr 1306/20). Analogiczna sytuacja dotyczy możliwości ustanowienia w rozporządzeniu czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy (art. 46b pkt 1 u.z.z.z.).

Z brzmienia § 10 ust. 1 pkt 2, 2a oraz § 10 ust. 15 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji wynika, że prowadzenie przez przedsiębiorców oraz inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu basenów, aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness jest dopuszczalne wyłącznie w podmiotach wykonujących działalność leczniczą przeznaczoną dla pacjentów oraz dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych polegającej na organizowaniu współzawodnictwa sportowego, zajęć sportowych i wydarzenia sportowego, przy spełnieniu nadto dodatkowych warunków (wyłącznie w przypadku sportu zawodowego lub zawodników pobierających stypendium sportowe, lub zawodników będących członkami kadry narodowej lub reprezentacji paraolimpijskiej lub uprawiający sport w ramach ligi zawodowej lub dzieci i młodzieży uczestniczącej w współzawodnictwie sportowym prowadzonym przez odpowiedni polski związek sportowy przy jednoczesnym spełnieniu w każdym z tych przypadków dodatkowego warunku jakim jest organizacja tych wydarzeń bez udziału publiczności).

W rozpoznawanej sprawie A J. G., M. G. spółka cywilna prowadziła działalność polegającą na udostępnianiu klientom sali do ćwiczeń fizycznych. W ocenie Sądu wprowadzona regulacja w analizowanym przypadku sprowadza się w istocie rzeczy do zakazu prowadzenia przedmiotowej działalności gospodarczej. Dopuszczalny w świetle § 10 ust. 1 pkt 2 lit. a i b ww. rozporządzenia wąski zakres podmiotów, które powyższe obiekty mogą prowadzić, jak i w § 10 ust. 15 umożliwiający organizowanie ściśle określonych wydarzeń sportowych, przy spełnieniu określonych warunków dodatkowych uniemożliwiał de facto prowadzenie dotychczasowej działalności gospodarczej w postaci prowadzenia siłowni. W orzecznictwie wskazuje się, że ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan, kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia, czyli stanem, kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 27 października 2020 r., II SA/Op 219/20). W świetle powyższych wywodów należy stwierdzić, że § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii został wprowadzony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Nadto w analizowanym przypadku wprowadzona regulacja uniemożliwiła w zasadzie prowadzenie działalności gospodarczej, co stanowi o naruszeniu istoty wolności i praw w rozumieniu art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP w zw. z art. 22 Konstytucji RP.

Nie powinno budzić wątpliwości, że celem przepisów rozporządzenia, wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i 46b u.z.z.z. była ochrona zdrowia. W ocenie Sądu należy jednak podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że żadne względy praktyczne czy też pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Zatem chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., II GSK 606/21, wyrok SN z 29 czerwca 2021 r., II KK 255/21, LEX nr 3207608).

Należy również wskazać, że zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.

W analizowanej sprawie regulacja zawarta w § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii doprowadziła do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia i nakładający sankcję administracyjną w postaci kary pieniężnej musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa.

Trafnie zatem organ administracji stwierdził, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i wydał decyzję o jego umorzeniu, choć w uzasadnieniu podał inne przyczyny wydania tejże decyzji.

Wobec stwierdzenia braku podstawy prawnej do nałożenia obowiązku, a zatem ustalenia, iż zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego jest prawidłowa, bezprzedmiotowe stało się rozpoznawanie pozostałych postawionych w skardze zarzutów dotyczących stricte przeprowadzenia postępowania dotyczących wadliwości ustaleń faktycznych w zakresie legalności wykonywanej przez A J. G., M. G. spółka cywilna działalności.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.