Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1231/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, 77 par. 1,  art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek, sędzia WSA Anna Milicka - Stojek (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o odstąpieniu od wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę


UZASADNIENIE

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ" lub "WINB") decyzją z 15 kwietnia 2021 r. nr 448/2021, po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej T. w Warszawie (dalej jako "skarżąca" lub "Spółdzielnia"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej jako "PINB") z 17 lipca 2020 r. nr IOT/164/2020 orzekającą o odstąpieniu od nakładania na właściciela Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (dalej jako "Wspólnota") obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (wówczas Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.b.", tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z wykonaniem otworów okiennych w ścianie zewnętrznej od strony zachodniej i w ścianie zewnętrznej południowej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Warszawie, usytuowanego w granicy z dz. nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], do stanu zgodnego z prawem.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżąca w dniu 18 kwietnia 2019 r. wystąpiła do PINB o przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem budowlanym umiejscowienia okien w lokalach mieszkalnych i użytkowych w budynku przy ul. [...] w Warszawie.

Z protokołów kontroli nr IOT/960/2019 - nr IOT/976/2019 oraz nr IOT/988/2019 przeprowadzonych w dniach 16, 17 i 23 lipca 2019 r. wynika, że w lokalach nr [...] a także na komisariacie Policji oraz w bibliotece spornego budynku w elewacji południowej znajdują się otwory okienne o różnych wymiarach, doświetlające różne pomieszczenia. Ponadto podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 4 września 2019 r. PINB ustalił, że w lokalu nr [...] w ww. budynku w ścianie zachodniej znajduje się otwór okienny o wymiarach 60 x 100 cm.

PINB w dniu 8 listopada 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykutych otworów okiennych w ścianach szczytowych od strony zachodniej i południowej ww. budynku. Następnie w dniu 12 listopada 2019 r. wystąpił do Urzędu m.st. Warszawy Wydziału Architektury i Budownictwa dla dzielnicy Śródmieście z prośbą o przekazanie wszelkiej dokumentacji dotyczącej spornego budynku. W dniu 4 marca 2020 r. otrzymał pismo, z treści którego wynika, że brak jest dokumentów, które wykazywałyby legalność okien w ww. budynku, ale "znaleziono projekt Biura Projektów z 8.X.63 r. dotyczący przebudowy istniejącej instalacji wodno-kanalizacyjnej (oraz projekt instalacji gazowej z 2.X.1963 r.), w których to projektach istnieją okna na rzutach kondygnacji". W załączeniu przesłano poświadczone za zgodność z oryginałem kopie rysunków z ww. projektu.

PINB decyzją z 17 lipca 2020 r. nr IOT/164/2020 odstąpił od nakładania na właściciela Wspólnoty Mieszkaniowej [...] obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z wykonaniem otworów okiennych w ścianie zewnętrznej od strony zachodniej i w ścianie zewnętrznej południowej przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że z przeprowadzonych w toku postępowania kontroli, jak też uzyskanej dokumentacji wynika, że otwory okienne w ścianach szczytowych od strony zachodniej i południowej budynku zostały wykute przed 1960 r., wobec tego należy rozpatrzeć sprawę odnosząc się do art. 277 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. R.P. Nr 23, poz. 202 ze zm.), w myśl którego nowe budynki powinny być wznoszone z zachowaniem co najmniej niżej podanych odległości od granic sąsiadów: a) budynki nieogniotrwałe - 6 metrów, b) budynki ogniotrwałe, posiadające od strony granicy otwory, prowadzące do pomieszczeń, przeznaczonych) na pobyt ludzi - 4 metrów, c) budynki ogniotrwałe, nie posiadające od strony granicy otworów, wspomnianych w pkt b) - 3 metrów (ust. 1). Przepisy ust. 1 nie były stosowane w wypadkach, gdy jest prawnie zapewnione niezabudowanie przyległej działki do odległości, wymaganych dla poszczególnych rodzajów budynków w myśl art. 279 i 280 (ust. 2). PINB zauważył, że przez prawnie zapewnione niezabudowanie przyległej działki należy rozumieć zakaz zabudowy wynikający z obowiązujących wówczas przepisów, aktów w zakresie zagospodarowania przestrzennego (ogólnych lub szczegółowych planów zabudowania), określających inny sposób zagospodarowania danego terenu lub z innych przepisów. Do akt sprawy załączono natomiast kopię pisma kierownika Planu Miasta z 15 października 1953 r. w którym informuje on, że teren posesji nr [...] przy ul. [...], według opracowanego projektu planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczony jest pod zieleń użyteczności publicznej - Centralny Park Kultury i został przekazany do realizacji Zarządowi Inwestycji Parków Kultury oraz decyzję Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji z 2 marca 1967 r. nr 126/67 ustalającą lokalizację szczegółową dla dalszej kontynuacji osiedla mieszkaniowego "[...]" w skorygowanych granicach na terenie dzielnicy Śródmieście przy ul. [...]. Wobec spełnienia przesłanek zawartych w ww. przepisach, w ocenie PINB, należało odstąpić od nakładania obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, co oznacza w niniejszym przypadku zalegalizowanie tych robót.

WINB decyzją z 28 października 2020 r. nr 1241/2020, na skutek odwołania skarżącej, uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że PINB przyjął w sposób ogólnikowy, że sporne otwory okienne zostały wykute przed 1960 r. i dokonał jedynie oceny ich zgodności z warunkami technicznymi, jakie obowiązywały w czasie wykonania robót budowlanych polegających na wybiciu spornych okien. Zdaniem WINB, analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazuje, że brak jest dowodów potwierdzających, że wszystkie wykute otwory okienne będące przedmiotem sporu zostały wykonane legalnie. Wyjątek stanowi znajdujące się w aktach pozwolenie na wykonanie robót budowlanych z 1954 r. wydane przez Prezydium Rady Narodowej Wydziału Inspekcji Budowlanej w Warszawie (karta 161 akt administracyjnych), którym zezwolono na wybicie otworów okiennych na parterze ww. budynku. Niemniej jednak z powyższego zezwolenia nie można wywodzić legalności pozostałych otworów okiennych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu sprzeciwu Wspólnoty, wyrokiem z 15 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2164/20 uchyli decyzję WINB z 29 października 2020 r. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że organ odwoławczy nie wykazał w przekonujący sposób, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", będzie niewystarczające do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim nie wskazał, na czym postępowanie dowodowe przeprowadzone przez PINB miałoby polegać, do jakich organów miałby się on zwrócić, jakie dokumenty miałby uzyskać, żeby ustalić legalność, czy też brak legalności omawianych otworów okiennych. Sąd zauważył również, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest obszerny, a dodatkowe dokumenty w trakcie postępowania odwoławczego zostały przedłożone przez Spółdzielnię. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie może unikać merytorycznego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy stan faktyczny jest możliwy do ustalenia na podstawie zebranego materiału dowodowego, a sporna jest tylko kwestia jego oceny. Jeżeli WINB ustali, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mieszczącego się w granicach art. 136 K.p.a., wówczas powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające, a następnie zależnie od wyników tego postępowania wydać właściwe rozstrzygnięcie, tj. w tym przypadku decyzję (postanowienie) reformacyjną.

WINB po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 15 kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję z 17 lipca 2020 r. i wskazał, że po analizie materiału dowodowego oraz po zapoznaniu się z wytycznymi wskazanymi w ww. wyroku, doszedł do przekonania, że PINB dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Zauważył dalej, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że czynności kontrolne w sprawie spornego obiektu budowlanego zostały przeprowadzone w ciągu kilku dni (w kilkunastu lokalach mieszkalnych). Z treści protokołów z kontroli wynika, że sporne otwory okienne w elewacji zachodniej oraz południowej zostały wybite w latach 50-tych. Na dowód powyższego właściciele lokali w ww. budynku przedkładali podczas kontroli liczną dokumentację, m.in. akta pozyskane z Archiwum Państwowego w Warszawie oraz Wydziału Archiwum Urzędu m.st. Warszawy. Przedłożona dokumentacja zdjęciowa wskazuje, że niektóre sporne otwory okienne istniały w latach 60-tych (zdjęcia czarno-białe, karty 130, 172, 173, 187 akt administracyjnych). Natomiast z dokumentacji archiwalnej przesłanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, tj. z projektu Miejskiego Biura Projektów z 1963 r. dotyczącego przebudowy instalacji wodno-kanalizacyjnej widoczne są niektóre otwory okienne w rzucie kondygnacji. Mając na uwadze powyższe PINB odstąpił od nakładania na Wspólnotę obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Zdaniem WINB, w sprawie nie ma konieczności przeprowadzania dodatkowych czynności wyjaśniających, bowiem zgromadzony materiał dowodowy nie wykazał, by wykute otwory okienne stanowiły samowolę budowlaną. Tylko taki stan rzeczy determinowałby konieczność podjęcia przez organy nadzoru budowanego czynności z zakresu przepisów ustawy - Prawo budowlane oraz przepisów szczególnych. Jak ustalono natomiast w toku postępowania, sporne otwory okienne zostały wykute przed 1960 r. Udostępniona w trakcie czynności kontrolnych dokumentacja z Archiwum Państwowego wskazuje przy tym, że część otworów okiennych w elewacji południowej była wykuta już w roku 1926 (rzut I piętra - karta 168 akt administracyjnych). WINB zwrócił również uwagę na znajdujące się w aktach pozwolenie na wykonanie robót budowlanych z 1954 r. wydane przez Prezydium Rady Narodowej Wydziału Inspekcji Budowlanej w Warszawie (karta 161 akt administracyjnych), którym zezwolono na wybicie otworów okiennych na parterze budynku. Na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie wykazano zatem, by sporne otwory okienne stanowiły samowolę budowlaną. Z uwagi bowiem na znaczny upływ czasu, a co się z tym wiąże brak dokumentacji w postaci wydanych decyzji bądź sporządzonych projektów, nie ma możliwości potwierdzenia, że otwory okienne stanowiły samowolę budowlaną. W aktach znajduje się również stanowisko organu architektoniczno-budowlanego (kopia pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Śródmieście z 30 sierpnia 2019 r. oraz z 28 lutego 2020 r.) wskazujące na brak innej dokumentacji budowlanej, niż już znajdująca się w aktach sprawy. Ponadto właściciele lokali przedkładali w trakcie czynności kontrolnych szereg dokumentów archiwalnych (w tym z Archiwum Państwowego) potwierdzających istnienie spornych otworów okiennych już w latach co najmniej 60-tych XX wieku. Zatem podjęto wszelkie możliwe czynności w celu odnalezienia dokumentacji budowlanej. Trzeba zaznaczyć, że przepisy budowlane obowiązujące wcześniej nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z jego użytkowaniem, jak czyni to obecnie art. 63 P.b. Organy wydające pozwolenia na budowę były zaś zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących pozwoleń na budowę tylko przez 5 lat. Powyższe oznacza, że nie ma obowiązku posiadania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej dla obiektów wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. Niedopuszczalne jest natomiast domniemywanie istnienia samowoli budowlanej. Jej istnienia nie dowodzi też brak możliwości okazania przez właściciela dokumentów świadczących o legalności budynku, ani negatywny rezultat nawet szeroko zakrojonych poszukiwań, co wynika z braku obowiązku archiwizacji tych dokumentów. Należy bowiem odróżnić brak możliwości odnalezienia dokumentacji świadczącej o legalności danego obiektu budowlanego od udowodnienia jego nielegalności. Mając powyższe na uwadze WINB uznał, że w niniejszej sprawie nie sposób wykazać samowolnej realizacji otworów okiennych w ścianie szczytowej przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Co za tym idzie brak jest podstaw do wydania nakazu zamurowania przedmiotowych otworów okiennych. PINB prawidłowo zatem odstąpił od nakładania obowiązków wykonania ww. robót budowlanych.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, skarżąca wniosła o jej uchylenie, zarzucając organowi:

1) wydanie decyzji bez należytego wyjaśnienia sprawy, zatem z naruszeniem art. 77 § 1 K.p.a. oraz bez należytego uzasadnienia, a więc bez powiązania twierdzeń i ustaleń z konkretnymi dowodami - zatem z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. oraz bez wyjaśnienia okoliczności istotnych w świetle art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., w szczególności:

a) bez ustalenia okoliczności wybicia poszczególnych okien w kontekście samowoli budowlanej, czyli - bez dokonania i przedstawienia w decyzji ustaleń wobec każdego z osobna z okien objętych wnioskiem co do zakładanej daty ich wybicia, ewentualnie uzasadnienia niemożliwości ustalenia tej daty, oceny legalności prac budowlanych związanych z tym oknem, wskazania i oceny konkretnych dowodów, na których organ się oparł dokonując oceny poszczególnych okien;

b) bez sprawdzenia, czy w czasie wybicia poszczególnych okien było to działanie dopuszczalne zgodne z ówczesnym prawem budowlanym czyli - bez ustalenia, czy wykonanie okien w przypisanym przez organ okresie byłoby w ogóle zgodne z ówcześnie obowiązującym prawem w postaci konkretnych przepisów (czyli np. czy możliwe było wybicie konkretnego okna w danym miejscu budynku [...] w tzw. ostrej granicy nieruchomości, w latach pięćdziesiątych XX w. zgodnie z ówczesnymi przepisami planistycznymi i budowlanymi, np. art. 277 i art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli,

c) co - w razie ustalenia, że okna zostały wybite wbrew obowiązującej w danym czasie procedurze, a więc że doszło do samowoli budowlanej - powinno prowadzić do dokonania oceny istniejących obecnie skutków ewentualnej samowoli na gruncie obecnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego, w tym norm technicznych zawartych w § 12 i § 272 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), stosownie do wymogów art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.;

2) wydanie decyzji w stosunku do niewłaściwego i nieistniejącego podmiotu poprzez orzeczenie o odstąpieniu od nakładania obowiązku na "właściciela Wspólnoty Mieszkaniowej [...]", mimo że:

a) nie istnieje taki podmiot w rozumieniu prawa, w szczególności ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2020 r. poz. 532 ze zm.), przepisów ustawy - Prawo budowlane, ani w ramach procedury administracyjnej, Wspólnota Mieszkaniowa nie ma właściciela, ma za to odrębną od swoich członków zdolność administracyjno-prawną;

b) rozstrzygnięcie powinno być wydane wobec stron - osób będących właścicielami lokali na terenie których wybito okna, na co wskazywano we wniosku;

3) prowadzenie jednego postępowania na zasadach takich, jak dla współuczestnictwa (art. 62 K.p.a.) w sytuacji, gdy powinno toczyć się tyle postępowań, ilu jest właścicieli (współwłaścicieli) lokali, w których znajdują się wybite okna.

W uzasadnieniu skargi przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżąca w piśmie procesowym z 25 maja 2021 r. wystąpiła z wnioskiem o dopuszczenie dowodu z zaświadczenia Prezydenta m.st. Warszawy z 10 maja 2021 r. nr UD-IX-WAB.6727.52.2021.RBI na okoliczność uzyskania waloru ostateczności przez decyzję z 9 marca 2006 r., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, m.in. na działkach stanowiących przedmiot niniejszego postępowania, tj. nr [...], nr [...] i nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 1 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1231/21 oddalił powyższy wniosek dowodowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja WINB z 15 kwietnia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB z 17 lipca 2020 r. orzekającą o odstąpieniu od nakładania na Wspólnotę obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z wykonaniem otworów okiennych w ścianie zewnętrznej od strony zachodniej i w ścianie zewnętrznej południowej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Warszawie, usytuowanego w granicy z dz. nr [...], nr [...] i nr [...], do stanu zgodnego z prawem.

Zarzuty skargi sprowadzają się natomiast do dwóch kwestii. Po pierwsze do zakwestionowania przez skarżącą tego, że organy nadzoru budowlanego, wobec ustalenia, że okna w przedmiotowym budynku powstały najpóźniej w latach 60-tych XX w. oraz że niemożliwe jest odnalezienie pozwolenia na ich budowę, prawidłowo orzekły o odstąpieniu od nakładania na Wspólnotę obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. (zarzut nr 1 skargi). Po drugie, do błędnego określenia przez organy adresata decyzji, którym, w ocenie skarżącej, nie powinna być Wspólnota (czy też wskazywany przez PINB "właściciel Wspólnoty"), ale postępowania powinny toczyć się odrębnie, wobec właścicieli poszczególnych lokali, w których znajdują się samowolnie wybite okna (zarzut nr 2 i nr 3 skargi).

Odnosząc się do pierwszej ze spornych kwestii wskazać należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 K.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 K.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 K.p.a.).

Organy nadzoru budowlanego w toku przeprowadzonego postępowania ustaliły, że przy ul. [...] w Warszawie zlokalizowany jest wielorodzinny budynek mieszkalny, w którego ścianie zewnętrznej od strony zachodniej i w ścianie zewnętrznej południowej znajdują się otwory okienne, mimo usytuowania tych ścian w granicy z dz. nr [...], nr [...] i nr [...], stanowiącymi własność skarżącej. Jak ustalił PINB w toku kontroli przeprowadzonych w dniach 16, 17 i 23 lipca 2019 r. (protokoły kontroli nr IOT/960/2019 - nr IOT/976/2019 oraz nr IOT/988/2019), ww. otwory okienne o różnych wymiarach, doświetlające różne pomieszczenia są w lokalach nr [...] a także na komisariacie Policji oraz w bibliotece spornego budynku w elewacji południowej. Ponadto podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 4 września 2019 r. (protokół kontroli nr IOT/1128/2019) PINB ustalił, że w lokalu nr [...] w ww. budynku w ścianie zachodniej znajduje się otwór okienny o wymiarach 60 x 100 cm. Z licznych dokumentów uzyskanych od właścicieli ww. lokali (m.in. akta pozyskane z Archiwum Państwowego w Warszawie oraz Wydziału Archiwum Urzędu m.st. Warszawy, czy też dokumentacji zdjęciowej znajdującej się na kartach 130, 172, 173, 187 akt administracyjnych) wynika, że niektóre sporne otwory okienne istniały już w latach 60-tych. Powyższe znajduje potwierdzenie także w dokumentacji archiwalnej przesłanej przez Urząd m.st. Warszawy Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Śródmieście, tj. w projekcie Miejskiego Biura Projektów z 8 października 1963 r. dotyczącym przebudowy instalacji wodno-kanalizacyjnej i projekcie instalacji gazowej z 2 października 1963 r., na których widoczne są niektóre otwory okienne w rzucie kondygnacji (karta 396 akt administracyjnych). W toku czynności kontrolnych udostępniono ponadto dokumentację z Archiwum Państwowego, która wskazuje, że część otworów okiennych w elewacji południowej była wykuta już w 1926 r. (rzut I piętra - karta 168 akt administracyjnych). Do akt dołączono także pozwolenie na wykonanie robót budowlanych z 1954 r. wydane przez Prezydium Rady Narodowej Wydziału Inspekcji Budowlanej w Warszawie (karta 161 akt administracyjnych), którym zezwolono na wybicie otworów okiennych na parterze ww. budynku. W aktach sprawy znajduje się dodatkowo stanowisko organu architektoniczno-budowlanego (kopia pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Śródmieście z 30 sierpnia 2019 r. oraz z 28 lutego 2020 r.) wskazujące na brak innej dokumentacji budowlanej, niż już znajdująca się w aktach sprawy.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, stan faktyczny sprawy został bardzo wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów nadzoru budowlanego znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych (w tym w zebranym w sposób wyczerpujący materiale dowodowym) i nie budzą wątpliwości. Oznacza to, że w sprawie organy nadzoru budowlanego oparły swoje rozstrzygnięcie na ustalonym wcześniej stanie faktycznym i prawidłowo uznały, że sporne otwory okienne w przedmiotowym budynku powstały najpóźniej w latach 60-tych XX w. Z uwagi natomiast na znaczny upływ czasu, a co się z tym wiąże brak dokumentacji w postaci wydanych decyzji bądź sporządzonych projektów nie ma możliwości potwierdzenia, że otwory okienne stanowiły samowolę budowlaną.

Przypomnieć należy, że ocena, czy w sprawie doszło do samowoli budowlanej, powinna być zawsze dokonywana w oparciu o datę wykonania kwestionowanych prac budowlanych. W niniejszej sprawie, co wynika z obszernego materiału dowodowego, przedmiotowe okna powstały w ścianie zachodniej i w ścianie zewnętrznej południowej budynku mieszkalnego najpóźniej w latach 60-tych XX w. (niektóre z nich nawet w latach 20-tych XX w.). Prawidłowo zatem WINB, utrzymując w mocy decyzję PINB, stwierdził, że przepisy aktów prawnych, mogących mieć zastosowanie w sprawie, nie przewidywały obowiązku przechowywania przez właściciela obiektu budowlanego dokumentacji związanej z realizacją obiektu. Co więcej, przepisy rozporządzenia z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46 ze zm.), czy też ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) nie zawierały wymogu, jaki znajduje się w obecnie obowiązującym art. 63 P.b., nakładającym na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu określonych dokumentów, w tym pozwolenia na budowę, dokumentacji technicznej czy projektowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2016 r. sygn. akt. II OSK 2392/14, LEX nr 2106652). W sytuacji, gdy właściciel nie musiał przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 928/17, LEX nr 2446436, z 25 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1213/12, LEX nr 1613191, z 16 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1705/11, LEX nr 1341587, z 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1622/09, LEX nr 746692). Słusznie zatem WINB stwierdził, że choć pozwolenia na budowę przedmiotowych okien nie odnaleziono, nie oznacza, że takich pozwoleń nie wydano. Co więcej, żaden z dowodów przeprowadzonych w sprawie na taką okoliczność nie wskazuje. Wręcz przeciwnie, PINB dołączył do akt, co wskazano już powyżej, pozwolenie na wykonanie robót budowlanych z 1954 r. wydane przez Prezydium Rady Narodowej Wydziału Inspekcji Budowlanej w Warszawie, którym zezwolono na wybicie otworów okiennych na parterze ww. budynku. W konsekwencji, organy nadzoru budowlanego prawidłowo zinterpretowały wątpliwości w zakresie legalności ww. okien na korzyść właścicieli lokali, w których okna te się znajdują.

Skoro zatem, mimo wnikliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego (co do obszerności i kompletności materiału dowodowego nie miał również wątpliwości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w niniejszej sprawie wydał wyrok z 15 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2164/20), w sprawie nie było możliwe odnalezienie pozwoleń na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych (wykucia okien), to zasadnie PINB orzekł o odstąpieniu od nakładania na Wspólnotę obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., zaś WINB zasadnie decyzję tę utrzymał w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W ocenie Sądu, zasadne są bowiem twierdzenia organów, że brak dostatecznych dowodów na to, że wykonanie spornych okien nastąpiło bez wymaganego pozwolenia budowlanego. Z samego bowiem faktu, że nie zachowała się pełna dokumentacja dotycząca udzielenia pozwolenia na budowę, nie można wyprowadzić wniosku, że roboty budowlane związane z wykonaniem okien zostały zrealizowane samowolnie. Domniemanie odwrotne, uchybiałoby bowiem standardom państwa prawa, gdyż zmuszałoby właściciela do dokumentowania okoliczności zaistniałych wiele dziesiątek lat temu, z których wykazania był w świetle obowiązującego wówczas prawa był zwolniony.

Mając na uwadze wszystkie wyżej podniesione okoliczności Sąd uznał, że bez wpływu na wynik sprawy pozostawało przedłożone przez skarżącą przy piśmie procesowym z 25 maja 2021 r. zaświadczenie Prezydenta m.st. Warszawy z 10 maja 2021 r. na okoliczność uzyskania waloru ostateczności przez decyzję z 9 marca 2006 r., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, m.in. na działkach stanowiących przedmiot niniejszego postępowania. Skutkowało to oddaleniem wniosku skarżącej o dopuszczenie dowodu z ww. dokumentu (postanowienie z 1 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1231/21).

Odnosząc się z kolei do drugiej kwestii stanowiącej podstawę wniesionej skargi, tj. błędnego określenia przez organy adresata decyzji, którym, w ocenie skarżącej, nie powinna być Wspólnota, ale właściciele poszczególnych lokali, w których znajdują się samowolnie wybite okna, zauważyć należy, że nie budzi wątpliwości Sądu, że fragmenty elewacji budynku, w których wykonano sporne otwory okienne (ściana zewnętrzna od strony zachodniej i ściana zewnętrzna południowa budynku) stanowią część nieruchomości wspólnej, a nie lokali mieszkalnych, których doświetlenie zapewniają. To oznacza, że czynność polegająca na wykonaniu otworów okiennych stanowi bezpośrednią ingerencję w nieruchomość wspólną z naruszeniem prawa własności właścicieli lokali tworzących wspólnotę (podobnie Sąd Najwyższy w uchwale z 21 listopada 2013 r. sygn. akt III CZP 65/13; OSNC 2014/7-8/71). W konsekwencji prawidłowo jako adresata decyzji wskazano Wspólnotę i prowadzono postępowanie administracyjne w odniesieniu do całości budynku, nie zaś kilkanaście postępowań dotyczących każdego z lokali mieszkalnych odrębnie. Zgodzić się należy wprawdzie ze skarżącą, że PINB błędnie w sentencji wydanej decyzji wskazał, że odstępuje od nakładania na "właściciela Wspólnoty Mieszkaniowej" obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., to jednak w ocenie Sądu użycie sformułowania "właściciela Wspólnoty" było jedynie oczywistą omyłką pisarską, która nie miała wpływu na wynik sprawy, skoro to Wspólnota prawidłowo uznana została za adresata decyzji.

W związku z tym uznać należy, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.). Nie naruszyły również przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku zobowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a brak jest możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem rozpoznanie sprawy stało się konieczne z uwagi na datę wpływu skargi do sądu i dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego. Brak było jednocześnie, wobec wielości stron postępowania oraz utrzymujących się zachorowań wywołanych wirusem Sars-CoV-2, możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.