Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1634/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 10
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Po 165/07 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 8 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Po 696/06 oddalił skargę T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Orzeczenie to zapadło w następujących okolicznościach sprawy. Wójt Gminy Komorniki ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., wydaną na podstawie art. 36 ust. 3, 4 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) i § 51 uchwały Rady Gminy Komorniki nr IX/53/9 z dnia 11 maja 1999r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Głuchowo w obszarze terenów zainwestowanych i części wsi Komorniki (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 1999 r., Nr 37, poz. 732), ustalił opłatę z tytułu wzrostu wartości dwóch działek położonych w Komornikach:

- od działki nr [...], która na mocy decyzji Wójta Gminy Komorniki z dnia [...] września 1999 r. przeszła na własność Gminy Komorniki - 3.534,20 zł,

- od działki nr [...], którą T. B. sprzedał w dniu [...] grudnia 1999 r. - 187.308,40 zł.

Opłaty te pomniejszono zgodnie z protokołem uzgodnień z [...].12.1999r. o kwotę 12.609,60 zł stanowiącą odszkodowanie za działkę nr [...], której własność na mocy decyzji Wójta Gminy Komorniki z [...].09.1999r. nr [...] przeszła na Gminę Komorniki".

W uzasadnieniu tej decyzji odwołano się do wyceny rzeczoznawcy majątkowego E. B., wedle której rolnicza działka [...] o powierzchni 592 m2 przed uchwaleniem planu miała wartość 828,80 zł zaś po uchwaleniu planu - 12.609,60 zł, co oznacza wzrost wartości wynoszący 11.780,80 zł. Z kolei działka nr [...] o powierzchni 15.183 m2 przed zmianą planu była warta 21.256,20 zł, zaś po uchwaleniu planu - 645.617,70 zł (15.057 m2 pod działalność gospodarczą = 642.933,90 zł + 126 m2 pod poszerzenie drogi = 2.683,80 zł). W uchwalonym planie przewidziano opłatę planistyczną odpowiadającą 30% od wzrostu wartości terenu.

Ostateczną decyzją z [...] grudnia 2001r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, na wniosek T. B., stwierdziło nieważność powołanej na wstępie decyzji Wójta Gminy Komorniki z dnia [...] grudnia 1999r. w części naliczającej opłatę planistyczną dla działki nr [...]. Zdaniem Kolegium przejście tej działki z mocy prawa na rzecz gminy nie jest tożsame z pojęciem "zbycie" i nie dawało podstawy do ustalenia tej opłaty.

Następnie T. B. dnia 5 lipca 2002r. złożył na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa wniosek o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji Wójta Gminy Komorniki z dnia [...] grudnia 1999r. w części ustalającej opłatę planistyczną w kwocie 187.308,40 zł dla działki nr [...]. Decyzji tej zarzucił rażące naruszenie art. 36 ust. 3 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 80, 81, 77 § 1 i 81 kpa. Jego zdaniem opinia rzeczoznawcy majątkowego E. B., na podstawie której ustalono opłatę planistyczną, zawiera uchybienia i błędy. Organ orzekający przyjął, iż wzrost wartości działki [...] w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyniósł 624.361,50 zł, a 30% od tej wartości to 187.308,40 zł. Tymczasem opłata ustalona w tej wysokości jest wyższa niż 30% wzrostu wartości działki nr [...], bowiem jej wartość przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyniosła więcej niż 21.256,20 zł. Powołany przez T. B. inny rzeczoznawca majątkowy – J. Z. w operacie szacunkowym z 30 kwietnia 2002 r. wyliczył bowiem, że przed uchwaleniem planu działka [...] miała wartość 315.000 zł, a po uchwaleniu planu jej wartość wzrosła tylko o 383.000 zł, z czego 30% wyraża się kwotą 114.900 zł, a nie - jak orzeczono w decyzji - 187.508,40 zł. Oznacza to ustalenie renty planistycznej w kwocie znacznie wyższej niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Nadto operat szacunkowy E. B., który został wykorzystany przez organ orzekający przy ustalaniu renty planistycznej dotyczącej działki [...], został opracowany na dzień 5 września 1999 r. i dotyczył działki nr 6/2, z której następnie wydzielono działkę [...]. Decyzję podziałową Wójt Gminy Komorniki wydał dnia [...] września 1999 r., czyli dopiero po opracowaniu operatu szacunkowego dotyczącego działki 6/2. Zatem operat rzeczoznawcy E. B. nie dotyczył działki będącej przedmiotem sprzedaży i stanowiącej podstawę ustalenia opłaty planistycznej w decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Nie ma znaczenia zastrzeżenie rzeczoznawcy, iż "z uwagi na brak dokładnej powierzchni działek podlegających szacowaniu, obliczeń dokonuje się w przeliczeniu na 1 m2". Wbrew bowiem temu twierdzeniu, powierzchnia działki wycenianej (6/2) była w dniu sporządzenia operatu znana, zaś umowa sprzedaży dotyczyła działki nr [...], czyli innej działki. "Nie można utożsamiać działki nr 6/2 z działką nr [...]. To samo odnosi się do wartości tych dwóch działek. Mimo tego, że działka nr [...] powstała z działki 6/2, to bez odpowiednich dowodów nie można przyjąć, iż wartość 1 m2 działki nr 6/2 jest równa 1 m2 działki nr [...]."

Omawiany operat szacunkowy, z uwagi na nieruchomości przyjęte do porównania, daty transakcji oraz pominięcie klasy gruntów T. B. ocenił jako niewiarygodny i nierzetelny. Wskazał też, że wydanie kwestionowanej decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. w oparciu o operat z dnia 5 września 1999 r. narusza przepisy art. 36 ust. 3 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wysokość opłaty planistycznej ustala się bowiem na dzień zbycia nieruchomości.

Doszło nadto do naruszenia procedury administracyjnej. Organ orzekający nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 kpa) i nie dał stronie możliwości wypowiedzenia się co do operatu szacunkowego rzeczoznawcy E. B. przed wydaniem kwestionowanej decyzji ustalającej wysokość renty planistycznej odnośnie działki [...] (art. 10 § 1 i art. 81 kpa) ani też nie zawiadomił strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego (art. 79 kpa).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu dnia [...] maja 2003 r. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy Komorniki z dnia [...] grudnia 1999 r. W uzasadnieniu uznało, że operat szacunkowy z dnia 5 września 1999 r. opracowany przez E. B. dotyczył działki nr 6/2, zaś opłatę planistyczną ustalono w związku ze sprzedażą działki nr [...]. Oznacza to, że "operat dokonany przez rzeczoznawcę nie dotyczy rzeczy, która była przedmiotem sprzedaży, stanowiącej podstawę do ustalenia omawianej opłaty w zaskarżonej decyzji".

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła Gmina Komorniki, jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] maja 2003 r. stwierdziło jego niedopuszczalność.

Na skutek skargi wniesionej przez Gminę Komorniki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 listopada 2004 r. sygn. akt. II SA/Po 1323/03 uchylił to postanowienie, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po rozpatrzeniu wniosku Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy - decyzją z dnia [...] marca 2005 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 1999 r. Według Kolegium, wszystkie działania organu ustalającego opłatę planistyczną powinny dotyczyć nieruchomości określonej w akcie notarialnym. Prawo obowiązujące w dacie wydania decyzji o ustaleniu opłaty planistycznej przewidywało, że opłata ta mogła być naliczona przed zbyciem wyłącznie wtedy, gdy właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła, sam wystąpi o ustalenie stosownej opłaty (art. 36 ust. 10 ustawy). "Skoro zatem nieruchomość ta nie była jeszcze zbyta to naliczanie tej opłaty z urzędu było przedwczesne". Kolegium opowiedziało się też przeciwko możliwości "hipotetycznego określenia wzrostu wartości jednego metra kwadratowego nieruchomości, której w dacie wydania decyzji już nie było", gdyż decyzją podziałową z dnia [...] września wydzielono z działki nr 6/2 działkę nr [...].

Na skutek skargi Gminy Komorniki od tej decyzji - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 24 kwietnia 2006 r. sygn. akt. II SA/Po 566/05 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium w Poznaniu i poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia [...] marca 2003 r. Sąd wytknął Kolegium, że przyjmując, iż operat sporządzony przez rzeczoznawcę E. B. nie dotyczył nieruchomości będącej przedmiotem sprzedaży przeoczyło, że operat ten obejmował całą nieruchomość nr 6/2 przed jej podziałem, w tym także działki [...] i [...]. Nie można więc twierdzić, że operat dotyczy innej nieruchomości, tym bardziej że w treści decyzji z dnia [...] grudnia 1999r. podano wielkość przedmiotowej działki [...] i wielkość ta "była możliwa do sprawdzenia w oparciu o dokumenty złożone w aktach administracyjnych".

Brak też podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1999 r. ustalającej opłatę planistyczną od sprzedanej w tym dniu działki nr [...]. Wbrew stanowisku wnioskującego o stwierdzenie nieważności tej decyzji T. B., sprzedaż tej działki musiała poprzedzać wydanie decyzji o ustaleniu opłaty, gdyż w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. odwołano się do aktu sprzedaży. W ocenie Sądu, wysokość opłaty planistycznej nie została ustalona hipotetycznie, lecz stanowczo na podstawie operatu szacunkowego. Operat dotyczył działki 6/2, w skład której niewątpliwie wchodziła działka [...], bowiem działka nr 6/2 została podzielona na działki o numerach [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji Wójt podał sposób obliczenia opłaty, odnosząc ją do powierzchni przedmiotowej działki.

Przedmiotem postępowania wywołanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji jest wskazana we wniosku decyzja, a zatem ustalenia organu administracyjnego winny uwzględniać wyłącznie ten sam stan faktyczny i prawny, który istniał w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1999r. Zatem w ocenie Sądu, Kolegium nie mogło brać pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy późniejszego operatu szacunkowego J. Z. i dokument ten nie mógł stanowić dowodu mającego wykazać, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium nie mogło też jako podstawę stwierdzenia nieważności przyjmować art. 156 § 1 pkt 7 kpa bowiem nie wskazało żadnej wady powodującej nieważność decyzji z mocy wyraźnego przepisu prawa.

W powołaniu i z przytoczeniem orzecznictwa sądowego zawierającego wykładnię "rażącego naruszenia prawa" Sąd ocenił, że "nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].12.1999r. w oparciu o podane w treści skarżonej decyzji podstawy prawne, biorąc pod uwagę podane w uzasadnieniu motywy rozstrzygnięcia".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z 11 grudnia 2006 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Komorniki z dnia [...] grudnia 1999 r. Uznało, że opłata planistyczna odnośnie działki nr [...] nie została przez Wójta naliczona przedwcześnie, bowiem w chwili wydawania kwestionowanej decyzji "dysponował umową sprzedaży spornej nieruchomości gruntowej (...)". W materiale dowodowym nie znajduje też potwierdzenia zarzut, iż operat szacunkowy E. B. dotyczył zupełnie innej nieruchomości gruntowej niż ta, której sprzedaż stanowiła przesłankę naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości. Działka [...] stanowi część nieruchomości nr 6/2, a "tym samym operat szacunkowy wykonany przez biegłą E. B. został wykonany prawidłowo".

T. B. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucił naruszenie art. 8, 9, 11 i 107 § 1 i 3 kpa poprzez pozbawienie zaskarżonej decyzji uzasadnienia. Kolegium nie miało podstaw do uznania, że wyrok WSA w Poznaniu i jego uzasadnienie zawiera merytoryczną ocenę zasadności wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, gdyż istotna argumentacja Sądu polegała na wytknięciu błędów popełnionych przy uzasadnieniu uchylanych wcześniej decyzji Kolegium. Wyrok nie zawierał oceny wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Komorniki, lecz "miażdżącą krytykę sposobu, w jaki przez Kolegium zostały uzasadnione uchylone decyzje". Mimo to Kolegium uznało, że wystarczy "niezwykle lapidarne opisanie dotychczasowego przebiegu postępowania, skrótowe i wyrwane z kontekstu przytoczenie niektórych fragmentów uzasadnienia wyroku (...) oraz stwierdzenie, że skład Kolegium jest związany tym orzeczeniem".

Kolegium w ogóle nie ustosunkowało się do zarzutu naruszenia art. 36 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 79, 80 i 81 kpa. Zdaniem skarżącego, aktualna jest nadal argumentacja zawarta w jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1999r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. utrzymało w mocy swoje rozstrzygnięcie z [...] grudnia 2006r., podkreślając, że będąc związane wyrokiem WSA uznaje, iż "rzeczywiście brak jest podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia". Decyzja objęta wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wydana została z uwzględnieniem wszystkich elementów określonych w art. 8, 10, 11 i 107 kpa. Jeszcze raz wskazano, że przedmiotowa decyzja o ustaleniu opłaty planistycznej wydana została w dniu sprzedaży działki nr [...] ale już po zbyciu, a potwierdzenie tego ustalenia znajduje się w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 1999r., w którego treści odwołano się do umowy sprzedaży. Organ orzekający mógł przy wyliczeniu renty planistycznej dotyczącej sprzedanej działki nr [...] posłużyć się wyceną dokonaną przez E. B. na użytek działki nr 6/2, bowiem działka nr [...] stanowiła część nieruchomości oznaczonej nr 6/2.

Powyższa decyzja została zaskarżona do WSA w Poznaniu przez T. B.. Podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1999r., objętej wnioskiem wszczynającym postępowanie administracyjne w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym, zdaniem skarżącego, dają przepisy art. 135 i 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Decyzja z [...] grudnia 2007r., wydana w postępowaniu zwykłym, rażąco narusza art. 7, 8, 77 § 1 i 4 kpa oraz art. 36 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie przedmiotowej decyzji nie zostało poprzedzone postępowaniem, bo decyzja została doręczona skarżącemu zaraz po sporządzeniu aktu notarialnego sprzedaży. Skarżący powtórzył wszystkie dotychczasowe zarzuty kierowane przeciwko ustaleniu opłaty planistycznej odnośnie sprzedanej dnia [...] grudnia 1999r. działki nr [...] na podstawie operatu szacunkowego E. B. sporządzonego dnia 5 września 1999 r. dla działki nr 6/2, jeszcze wówczas nie podzielonej. Operat ten, sporządzony na użytek innego postępowania, nie został zakomunikowany skarżącemu przed wydaniem kwestionowanej decyzji, mimo że zmieniła się wartość nieruchomości. Rażące naruszenie ogólnych zasad postępowania powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że akty administracyjne wydawane w toku postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Komorniki z [...] grudnia 1999 r. dwukrotnie podlegały kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Stosownie do przepisu art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" Komentarz, W-wa 2006, tezy 2 i 3 str. 326).

Oznacza to, że przesądzone już zostały nie tylko takie kwestie, jak udział Gminy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności konkretnej decyzji ustalającej opłatę planistyczną w związku ze sprzedażą w dniu [...] grudnia 1999r. działki nr [...] oraz możliwość wydania decyzji w trybie art. 127 § 3 kpa przez skład osobowy SKO, który wcześniej na podstawie art. 157 § 1 kpa wydał decyzję, ale również to, że wskazane przez kolegium w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 1999r. ustalenia i motywy rozstrzygnięcia nie dawały podstaw do stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. W tym uzasadnieniu Kolegium uznało, że operat szacunkowy E. B. nie mógł być stosowany do działki nr [...], gdyż dotyczył działki nr 6/2. Tymczasem według oceny Sądu wyrażonej w uzasadnieniu wyroku z 24 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Po 566/05 - zarzuty do operatu szacunkowego sporządzonego przez E. B., wskazane we wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 1999 r. mogą - co najwyżej - uzasadniać "stwierdzenie, że mogło mieć miejsce zwykłe naruszenie prawa, a nie kwalifikowane". Jest oczywiste, że zwykłe naruszenie prawa nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Wobec związania organu orzekającego oceną prawną zawartą we wskazanym wyżej wyroku odpada zarzut skarżącego, jakoby lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium oraz pierwszej decyzji z [...] grudnia 2006 r. miała cechy takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Skarżący nie dostrzega znaczenia, jaki dla oceny ważności przedmiotowej decyzji z [...] grudnia 1999 r. ma funkcjonująca w obrocie prawnym ostateczna decyzja Wójta Gminy Komorniki nr 4/99 z 21 września 1999 r., wydana na wniosek skarżącego w trybie art. 36 ust. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wnosił o ustalenie wysokości opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości części jego nieruchomości (Komorniki nr ewid. grunt. 6/2) spowodowanej uchwaleniem planu precyzując, że "wycena powinna obejmować teren położony między istniejącą drogą a drogą projektowaną, oznaczoną symbolem OZOKL" (k. 2 akt administracyjnych). Jest poza sporem, że w dacie złożenia omawianego wniosku obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi Głuchowo w obszarze terenów zainwestowanych i części wsi Komorniki - uchwalony przez Radę Gminy Komorniki dnia 11 maja 1999 r., opublikowany w Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 1999 r., Nr 37, poz. 732. Z uwagi na brak dokładnego określenia powierzchni nieruchomości skarżącego oraz innych osób, które w trybie art. 36 ust. 10 ustawy ubiegały się o ustalenie wysokości renty planistycznej odnośnie działek położonych w obszarze objętym planem - biegła E. B. dokonała obliczeń w przeliczeniu na 1 m2, a organ orzekający przyjął ten sposób wyliczenia, ustalając w decyzji nr [...] z [...] września 1999 r. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Komornikach, stanowiącej działkę nr 6/2, w związku z uchwaleniem planu na kwotę: 12,39 zł/m2 dla gruntów przeznaczonych pod działalność gospodarczą i 5,97 zł/m2 dla gruntów przeznaczonych pod poszerzenie drogi.

Z art. 36 ust. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (podobnie jak art. 37 ust. 7 obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) wynika, że ustalenie wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości może nastąpić również przed jej zbyciem, jednakże tylko w przypadku zgłoszenia takiego wniosku przez właściciela. Wartość nieruchomości w takiej sytuacji musi być ustalona na dzień wydania decyzji, gdyż zbycie nieruchomości będzie w tych warunkach zdarzeniem przyszłym. Zwrócenie się przez skarżącego z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej wysokość opłaty planistycznej oraz dalsze jego działania (wniosek o zatwierdzenie podziału nieruchomości nr 6/2 - k. 7 akt administracyjnych) ewidentnie wypływały z chęci zbycia działek powstałych w wyniku podziału działki nr 6/2, w tym działki nr [...], położonej właśnie między projektowaną oraz istniejącą drogą (mapa k. 12 i 22 akt administracyjnych). Wbrew wywodom skarżącego działka nr [...] jest częścią dawnej działki nr 6/2, a zatem odnoszą się do niej stawki ustalone w decyzji z dnia 21 września 1999 r. Ustalenie tą decyzją jedynie stawek obowiązujących przy ustaleniu wysokości opłaty planistycznej, w połączeniu z faktem, że wymieniona w decyzji działka nr 6/2 uległa później podziałowi na trzy działki, wymagało dodatkowego wyliczenia konkretnej sumy opłaty planistycznej po sprzedaży działki nr [...], wydzielonej z działki 6/2. Nadto - jak wynikało z uzasadnienia przedmiotowej decyzji z [...] grudnia 1999 r. nr [...] - działka nr [...] o powierzchni 15.183 m2 nie była jednorodna jeśli chodzi o przeznaczenie gruntów, bowiem 15.057 m2 leżało na terenie przeznaczonym w planie pod działalność gospodarczą, a reszta (126 m2) na terenie przeznaczonym na poszerzenie drogi. Zatem i z tych względów brak podstaw do uznania, że decyzja z [...] grudnia 1999 r., w części ustalającej opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] na skutek uchwalenia planu, rażąco narusza prawo.

Zarzut rażącego naruszenia przepisów procedury administracyjnej przez nieprzeprowadzenie przed wydaniem przedmiotowej decyzji postępowania zmierzającego do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy jest chybiony, skoro przy wyliczaniu opłaty planistycznej organ orzekający był związany stawkami ustalonymi - na wniosek skarżącego - w decyzji ostatecznej z [...] września 1999 r. W takiej sytuacji wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie mogła być ustalana według zasad ustalonych w art. 36 ust. 4 obowiązującej wówczas ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., lecz na podstawie ust. 10 art. 36.

O nieprzydatności w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji operatu szacunkowego J. Z., sporządzonego na zlecenie skarżącego po kilku latach od wydania decyzji także wypowiedział się już sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 kwietnia 2006 r. sygn. II SA/Po 566/05.

Jeśli chodzi o pojęcie rażącego naruszenia prawa powodujące stwierdzenie nieważności decyzji, to słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 marca 2006 r. sygn. II GSK 398/05, przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego zawsze chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodne z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwić. W konkretnej sprawie trudno przyjąć za dolegliwość o takim charakterze ustalenie w kwestionowanej decyzji opłaty planistycznej od sprzedanej przez skarżącego działki nr [...], według stawek ustalonych na jego wniosek decyzją ostateczną dla działki nr 6/2, z której to działki działka nr [...] została wydzielona.

Od powyższego wyroku T. B. złożył skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4, 9 i 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez ich błędną wykładnię oraz mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, wniesionej na decyzję, mimo:

a. rażącego naruszenia przez Wójta Gminy Komorniki, w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i § 4 kpa,

b. rażącego naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu art. 8, 9, 11, 107 § 1 § 3 kpa, a tym samym również naruszenie ww. przepisów kpa przez sąd I instancji;

2) art. 134 § 1 i 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi wniesionej na decyzję, mimo rażącego naruszenia przez organy, w toku postępowania administracyjnego przepisu art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 1.857,00 zł w tym 400,00 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych za obie instancje (wpis od skargi, opłata kancelaryjna od wniosku od doręczenie odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem, wpis od skargi kasacyjnej,) 1.457,00 zł tytułem zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Zarzut naruszenia prawa materialnego uzasadniono następująco:

Art. 36 ust. 4 określa sposób ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany lub uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy właściciel zbywa tą nieruchomość. Zgodnie z normą wyrażoną w tym przepisie, wartość tą ustala się na dzień zbycia, a sam wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W myśl art. 36 ust. 9 ww. ustawy opłatę, o której mowa powyżej ustala wójt (burmistrz, prezydenta miasta) w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu od notariusza aktu notarialnego - umowy zbycia nieruchomości. Natomiast art. 36 ust. 10 cytowanej ustawy stanowi, iż właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przed jej zbyciem może żądać od wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) ustalenia wysokości przedmiotowej opłaty, a wójt (burmistrz albo prezydent miasta) wydaje w tej sprawie decyzję.

Sąd I instancji z powyższych przepisów wywiódł wniosek, iż organ administracji po ustaleniu, w trybie art. 36 ust. 10 ww. ustawy, wysokości opłaty planistycznej decyzją ostateczną, jest nią związany, w związku z czym później tj. prowadząc postępowanie poprzedzające wydanie decyzji na podstawie art. 36 ust. 9 ww. ustawy, nie może stosować art. 36 ust. 4 cytowanej ustawy. Z tego twierdzenia sąd wywnioskował więc, iż wobec związania stawkami wynikającymi z decyzji wydanej na podstawie art. 36 ust. 10 ww. ustawy, organ nie musi respektować, wynikającego z przepisów Kpa obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem decyzji na podstawie art. 36 ust. 9 ww. ustawy.

Powyższa wykładnia art. 36 ust. 4, 9 i 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu jest błędna. Wniosek sądu, jakoby organ administracji wydając decyzję na podstawie art. 36 ust. 9 miałby być zwolniony z obowiązku zastosowania art. 36 ust. 4 ww. ustawy, ponieważ miałyby go wiązać wcześniejsze ustalenia dokonane w trakcie wydawania decyzji w oparciu o art. 36 ust. 10 ww. nie znajduje uzasadnienia w treści powyższych trzech przepisów. Ponadto jest ona sprzeczna z określonymi w Kpa zasadami prowadzenia postępowania dowodowego przez organ administracji publicznej. Wykładnia zaproponowana w zaskarżonym wyroku świadczy o niedostrzeżeniu przez sąd I instancji podstawowych różnic pomiędzy treścią art. 36 ust. 9 ww. ustawy a treścią art. 36 ust. 10 ww. ustawy. Należy tu podkreślić, iż oba te przepisy są jasne, a treść wyrażonych w nich norm można łatwo ustalić w drodze wykładni językowej. W art. 36 ust. 9 ww. ustawy wyrażona jest norma zobowiązująca wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) do ustalenia opłaty planistycznej obciążającej właściciela, który zbył nieruchomość. Użycie przez ustawodawcę w tym przepisie słów "ustala opłatę", świadczy po pierwsze o obowiązku organu administracji I instancji do dokonania takiej czynności, a po drugie o tym, iż taką decyzją nakłada się na zbywcę obowiązek zapłaty. Natomiast normą wyrażoną w art. 36 ust. 10 ww. ustawy ustawodawca upoważnił wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) do tego, aby działając na wniosek właściciela nieruchomości chcącego ją zbyć, ustalił wysokość opłaty planistycznej. W przedmiotowej sprawie obowiązkiem organu winno więc być ustalenie, o ile zwiększyła się wartość przedmiotowej nieruchomości na skutek zmian lub uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bo to będzie podstawa do ustalenia opłaty. Oznacza to, iż tym, co przede wszystkim różni decyzję wydaną na podstawie art. 36 ust. 10 ww. ustawy, od decyzji wydanej na podstawie art. 36 ust. 9 jest przede wszystkim cel, dla jakiego się ją wydaje, a nie to, że jest wydawana na wniosek i przed zbyciem nieruchomości. Na podstawie art. 36 ust. 9 właściwy organ wydaje decyzję nakładającą na właściciela nieruchomości, który ją zbył obowiązek zapłaty opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego zmianą lub uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast celem wydania decyzji przewidzianej w art. 36 ust. 10 ww. ustawy jest poinformowanie właściciela noszącego się z zamiarem zbycia nieruchomości o tym, jak wysoka opłata planistyczna może zostać na niego nałożona. Decyzja taka nie nakłada ani na organ, ani na stronę żadnego obowiązku. Bezpodstawne jest więc twierdzenie, iż wiąże ona organ, i to na tyle, aby zwolnić go z zasad prowadzenia postępowania dowodowego określonych w Kpa, czy też z obowiązku stosowania art. 36 ust. 4 ww. ustawy. Twierdzenie o związaniu organu wydającego decyzję na podstawie art. 36 ust. 9 ustaleniami dokonanymi w toku postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie art. 36 ust. 10 ww. ustawy nie znajduje oparcia w brzmieniu tych przepisów. Oczywiście jest dopuszczalne, aby organ prowadzący postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji, o której mowa w art. 36 ust. 9 ww. ustawy, w trakcie postępowania dowodowego odwołał się do ustaleń poczynionych w decyzji wydanej na podstawie art. 36 ust. 10 ww. ustawy. Nie będzie to jednak, tak jak to przedstawia sąd I instancji, związanie tymi ustaleniami, lecz powołanie się na fakt znany organowi z urzędu. Można tu dodać, iż takie powołanie się na fakt znany organowi z urzędu będzie skuteczne, jeżeli zostanie zakomunikowane stronie przed wydaniem rozstrzygnięcia (art. 77 § 4 Kpa). Należy podkreślić, iż organy administracji, mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie (art. 7 Kpa), a więc do ustalenia prawdy obiektywnej. Wbrew twierdzeniu sądu, art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie zwalania właściwego organu z określonego w art. 7 obowiązku odkrycia prawdy obiektywnej. Oznacza to, iż organ dysponując ostateczną i prawomocną decyzją wydaną na podstawie art. 36 ust. 10 ww. ustawy po uzyskaniu opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, przed wydaniem decyzji na podstawie art. 36 ust. 9 ww. ustawy powinien sprawdzić, czy ustalenia poczynione w toku postępowania poprzedzającego wydanie pierwszej z tych decyzji są aktualne. Na tle analizowanego art. 36 ust. 9 i 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oznacza to, iż organ po wydaniu decyzji na podstawie art. 36 ust. 10 ww. ustawy, a przed wydaniem decyzji na podstawie art. 36 ust. 9 ww. ustawy ma obowiązek sprawdzić czy po wydaniu pierwszej z tych decyzji nie zmienił się stan prawny lub faktyczny, w szczególności wtedy, gdy od wydania jednej do wydania drugiej upłynął znaczny okres czasu. Gdyby okazało się, iż w tym czasie stan nieruchomości się zmienił, organ winien ustalić, czy będzie to miało wpływ na jej wartość będącą podstawą do ustalenia opłaty planistycznej. Bez znaczenia jest tu stwierdzenie biegłej E. B. zamieszczone na stronie 7 operatu szacunkowego będącego podstawą do wydania przez Wójta Gminy Komorniki decyzji z dnia [...].12.1999 r., w myśl którego ważność operatu ustalono na 12 miesięcy. Zastrzeżenie takie było niezgodne z prawem, a mianowicie z art. 175 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. roku 2004, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) w związku ze standardem VII. 1.14.3 Standardów Zawodowych Rzeczoznawców Majątkowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Zgodnie art. 175 ww. ustawy rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania wycen nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi. Natomiast w myśl ww. standardu rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym nie może udzielać gwarancji, co do aktualności sporządzonej wyceny po dacie jej wykonania. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na fakt, iż art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopiero po nowelizacji wprowadzonej art. 1 pkt 104 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492 z późn. zm.) określa czas przez jaki operat uznaje się za ważny. Do tej nowelizacji brak było w tym względzie reguły wyznaczonej przepisem prawa, a tym samym organ nie powinien z góry zakładać, iż upływ czasu (4 miesięcy) nie zdezaktualizował opinii biegłego E. B..

W tym miejscu należy również zwrócić uwagę na fakt, iż Wójt Gminy Komorniki w uzasadnieniu decyzji z [...].12.1999 r., nie powoływał się na swą decyzję z [...].09.1999 r., lecz bezpośrednio na operat szacunkowy E. B.. Wynika z tego, iż sam Wójt nie czuł się związany decyzją wydaną na podstawie art. 36 ust. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz starał się przeprowadzić postępowanie dowodowe korzystając z opinii biegłego — rzeczoznawcy majątkowego E. B..

Z powyższego wywodu wynika więc, iż wydanie decyzji na podstawie art. 36. ust. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie zwalnia właściwego organu z obowiązku przeprowadzenia, przed wydaniem decyzji na podstawie art. 36 ust. 9 ww. ustawy postępowania dowodowego rzetelnie i zgodnie z przepisami kpa.

II. Zarzut naruszenia prawa procesowego, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi wniesionej na decyzję, mimo naruszenia przez organy, w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i § 4 kpa, a także art. 8, 9, 11, 107 § 1 § 3 Kpa. Naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast art. 135 ww. ustawy wyznacza przedmiotowy zakres orzekania wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z tym, przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W świetle postanowień tego przepisu sąd administracyjny orzekający w I instancji zobowiązany jest do podjęcia wszystkich przewidzianych w ustawie środków, mających doprowadzić do usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Tym samym w niniejszej sprawie obowiązkiem sąd I instancji było zbadanie, orzeczenia wydane przez Kolegium w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Komorniki, są zgodne z prawem. Z uwagi na powyższe należy uznać, iż powinnością sądu było również przeanalizowanie decyzji Wójta Gminy Komorniki pod kątem zarzutu, iż rażąco narusza ona prawo. Pogląd taki znajduje oparcie w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23.11.2004 r. w sprawie o sygn. akt OSK 807/04. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym orzeczeniu podkreślił to, iż "ocena przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji wymaga odniesienia się do sprawy w pełnym zakresie, a więc z uwzględnieniem okoliczności i rozstrzygnięć administracyjnych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w sytuacji gdy istnieje między nimi bezpośredni związek."

Z powyższego wywodu wynika więc, iż obowiązkiem sądu I instancji rozpatrującego skargę w od decyzji Kolegium w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej przez Wójta było nie tylko zbadanie poprawności decyzji Kolegium, lecz również ustalenie czy spełnione są przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, której zarzucono, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

la) W niniejszej sprawie sąd I instancji nie dopatrzył się w działaniach Kolegium naruszenia art. 8, 9, 11, 107 § 1 § 3 Kpa polegającego na braku uzasadnienia decyzji. Tym samym naruszył, w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., nakazujący uchylić zaskarżoną decyzję w przypadku stwierdzenia naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stanowisko niezasadności zarzutu naruszenia przez Kolegium przepisów kpa, Sąd uzasadnił wynikającą z art. 153 p.p.s.a. zasadą związania organu administracji oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24.04.2006 r. sygn. akt II SA/Po 566/06. Nie kwestionując powyższej zasady skarżący nadal twierdzi, iż wyrok z dnia 24.04.2006 r. zawiera przede wszystkim krytyczną ocenę uzasadnienia decyzji Kolegium z dnia 03.03.2003 r., o czym świadczą następujące fragmenty uzasadnienia tego wyroku: ,,(...)Brak ustosunkowania się do argumentu skarżącego dotyczącego błędnego ustalenia przez Kolegium, że operat szacunkowy dotyczy innej nieruchomości (...) stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego zwłaszcza art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a.(...)", ,,(...) Jednak aby ocenić decyzję nakładającą na określony podmiot obowiązek zapłaty wskazanej kwotowo opłaty w kontekście czy wydano ją z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. - nie można pominąć zagadnienia-, czy orzeczona wysokość opłaty odpowiada prawu. Ta kwestia jednak nie była przedmiotem badań Kolegium(...)". Należy więc przyjąć, iż w myśl oceny prawnej i wskazania sądu wyrażonych w wyroku z 24.04.2006 r., uzasadnienie decyzji Kolegium i użyte w nim argumenty nie wystarczały do wykazania, że decyzja Wójta Gminy Komorniki rażąco narusza prawo. Nie jest to jednak tożsame z merytoryczną oceną zarzutów mających wykazać wg skarżącego zasadność twierdzenia, iż decyzja Wójta Gminy Komorniki rażąco narusza prawo. Ponadto sąd I instancji tak uzasadniając swe stanowisko pominął fakt, iż Kolegium we wszystkich swych orzeczeniach odniosło się tylko do niektórych zarzutów rażącego naruszenia prawa podniesionych przez Skarżącego względem decyzji Wójta Gminy Komorniki z dnia [...].12.1999 r. Część zarzutów, jak chociażby zarzut naruszenia art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, na który zwrócił Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 24.04.2006 r. (wskazuje na to wyżej cytowany fragment uzasadnienia tego wyroku), do dnia dzisiejszego nie została oceniona. Warto tu przytoczyć twierdzenia skargi z dnia 08.03.2007 r., iż "o ile można usiłować uznać uzasadnienie zaskarżonej decyzji za nadzwyczaj lakoniczną ocenę zarzutu naruszenia art. 36 ust. 3 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, to brak jest jakiegokolwiek stanowiska organy w przedmiocie zarzutów naruszenia art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 79, 80 i 81 Kpa.". Działanie takie, polegające na nieodniesieniu się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę, lub też ustosunkowaniu się do nich w sposób ogólnikowy było wielokrotnie krytykowane w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 18.03.1998 r. sygn. akt II SA 4/98; wyrok SN z dnia 16.02.1994 r. sygn. akt III ARN 2/94, wyrok NSA z dnia 06.08.1984 r. sygn. akt II SA 742/84, wyrok NSA z dniał5.02.1984 r. sygn. akt SA/Po 1122/83), jako wada decyzji administracyjnej uzasadniająca jej uchylenie. Z tego też względu decyzja Kolegium winna być uchylona.

Ib) Zdaniem skarżącego zasadne jest również twierdzenie o naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. z uwagi na niedostrzeżenie w działaniach Wójta Gminy Komorniki rażącego naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 i § 4 kpa, polegającego na nieprzeprowadzeniu postępowania zmierzającego do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Sąd I instancji odparł powyższy argument twierdząc, iż Wójt wydając decyzję z dnia [...].12.1999 r. nie naruszył rażąco procedury administracyjnej przez nieprzeprowadzenie przed wydaniem tej decyzji postępowania zmierzającego do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, ponieważ organ ten był związany ustaleniami swej decyzji z dnia [...].09.1999 r. Jak wyżej wykazano nieuzasadniony jest pogląd o związaniu organu ustaleniami dokonanymi w toku postępowania zakończonego ostateczną i prawomocną decyzją wydaną na podstawie art. 36 ust. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Za bezsporne winno być więc uznane to, iż przed wydaniem decyzji ustalającej opłatę planistyczną właściwy organ nie może automatycznie, niejako z urzędu, przyjąć ustaleń dokonanych w decyzji wydanej na podstawie art. 36 ust. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Należy również zwrócić uwagę na to, iż Wójt Gminy Komorniki orzekł na podstawie opinii, która został sporządzona w sposób niezgodny z prawem. Operat ten narusza przede wszystkim art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania wycen nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi. Natomiast przedmiotowa opinia narusza większość Standardów Zawodowych Rzeczoznawców Majątkowych. Spośród istotnych naruszeń przepisów prawa i ww. Standardów, mogących mieć wpływ na wartość nieruchomości należy wymienić:

- niezgodna z prawem klauzula autorki "ważność mniejszego operatu ustala się na 12 miesięcy" - naruszenie standardu VII. 1.14.3 - taka klauzula mogła wpłynąć na przekonanie Wójta Gminy Komorniki, iż może powoływać się na stwierdzenia operatu mimo upływu czasu;

- niniejszy operat jest "wyceną wzrostu wartości nieruchomości rynkowej działek niezabudowanych na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Głuchowo(...)", jest to bezpośrednie naruszenia art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ operat może być opinią w przedmiocie wartości nieruchomości — 156 ust. 1 o gospodarce nieruchomościami;

- biegła niezgodnie z prawem ustaliła wysokość opłaty dla gminy - naruszenie art. 36 ust. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym;

- brak daty, na którą określono wartość nieruchomości przed zmianą planu i daty, na którą określono tą wartość po zmianie planu - naruszenie standardu VII. 1.8 - jest to o tyle istotne, gdyż wartość nieruchomości ulega zmianom wraz z upływem czasu, w przedmiotowej sprawie, gdy konieczne jest ustalenie wartości przed zmianą planu i po zmianie planu, brak tych dat nie pozwala potwierdzić, iż wycena określa wartość nieruchomości przed zmianą planu i po zmianie planu;

- w opinii biegła zastosowała podejście porównawcze - metodę porównywania parami w sposób naruszający § 5 ust. 1 i ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 07.07.1998 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 98, poz. 612), w myśl których zastosowanie tej metody polega na porównaniu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji, a także cechy tych nieruchomości. W przedmiotowej opinii nie jest wskazane, która z nieruchomości wycenianych jest porównywana z nieruchomościami podobnymi, nie wiadomo (nie .wynika to z opinii) jakie cechy nieruchomości biegła uznała za istotne dla porównania,

a także brakuje samego działania porównywania nieruchomości parami. Pozwala to wątpić w rzetelność i zgodność z rzeczywistością ustaleń biegłej.

- w opinii brak jest analizy i charakterystyki rynku nieruchomości -jest to naruszenie § 36 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia oraz Standardu VII. 1.12, co pozwala podważać poprawność metodologiczną wyceny;

- brak określenia stanu nieruchomości wycenianej, co jest naruszeniem § 36 ust. l pkt 5 ww. rozporządzenia oraz Standardu VII. 1.9, i co świadczy o tym, iż biegła nie miała wiedzy o cechach nieruchomości wycenianej, a co tym samym podważa rzetelność całej wyceny. Przykładem skutków takiego działania jest to, iż biegły pominął fakt, że przedmiotowa nieruchomość jest obciążona ograniczonym prawem rzeczowym.

Przyjęcie przez organ opinii biegłego wykonanej z naruszeniem przepisów prawa należy uznać za kolejny przykład naruszenia przez organ art. 7 i 77 Kpa, nakazujących zabrać i rozpatrzyć materiał dowodowy w sprawie. Nie może być uznane za zebranie materiału dowodowego wydanie rozstrzygnięcia o opinię sporządzoną z naruszeniem przepisów prawa. Sąd I instancji uznał natomiast, iż opinia biegłej jest prawidłowa.

Sąd I instancji, zgodnie z art. 1 § 2 p.p.s.a. sprawuje kontrolę nad działaniami administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a w myśl art. 134 p.p.s.a. nie jest związany wnioskami i zarzutami skargi i powołaną w niej podstawą prawną, co skutkuje powinnością zwrócenia uwagi na wszystkie naruszenia prawa, których dopuściły się organy wcześniej orzekające w sprawie, na każdym jej etapie. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, orzekając w przedmiotowej sprawie, powinien uwzględnić wszystkie przypadki naruszenia prawa, których dopuściły się organy administracji publicznej, i rozważyć czy ich następstwem winno być uchylenie decyzji czyjej utrzymanie w mocy. Powyższe uchybienie przepisom proceduralnym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uzasadnione jest przypuszczenie, iż uchylona powinna być decyzja Kolegium organu wyższego stopnia. Nie może być uznaną bowiem za prawidłową decyzja organu wyższego stopnia, która nie zawiera prawidłowego uzasadnienia a ponadto nie zawierająca oceny wszystkich zarzutów.

2. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu naruszył również art. 134 § 1 i 145 § 1 lit. a p.p.s.a. poprzez pominięcie podniesionego we wniosku z dnia 05.07.2002 r. o stwierdzenie nieważności zarzutu rażącego naruszenia art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i nieuwzględnienie tego naruszenia w trakcie rozstrzygania sprawy.

Zgodnie z art. 36 ust. 3 ww. ustawy, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel zbywa tę nieruchomość, wójt (burmistrz albo prezydent miasta) pobiera jednorazową opłatę, określoną, w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przy czym jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Zdaniem skarżącego wysokość nałożonej na niego opłaty była wyższa niż 30%, a zarzut ten został szeroko uzasadniony we wniosku z dnia 03.07.2002 r. o stwierdzenie nieważności decyzji. O zasadności tego zarzutu świadczy zdaniem skarżącego poparte doświadczeniem życiowym twierdzenie, iż wartości nieruchomości rolnych położonych w bezpośrednim pobliżu Poznania (dużego miasta) względem, których prowadzi się postępowanie o zmianę ich przeznaczenia w planie miejscowym są zbliżone do wartości gruntów inwestycyjnych. Skarżacy od dawna prowadzi gospodarstwo rolne na terenie gminy Komorniki i wie, że aby kupić nieruchomość rolną położoną w okolicach Poznania, trzeba zapłacić za nią cenę nie dużo niższą niż za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję. Natomiast E. B., w opinii wykonanej na zlecenie Wójta Gminy Komorniki, do porównania przyjęła 3 transakcje, które zawarte były w lutym 1999 r., kwietniu 1998 r. i styczniu 1997 r. Ponadto należy tu podkreślić, iż nieruchomości będące przedmiotem tych transakcji miały niższą klasę bonitacyjną (IV) niż działka Skarżącego (III i IV) a ta, której dotyczyła transakcja z lutego 1999 r. była przeznaczona częściowo pod zalesienie a częściowo znajdowały się na niej łąki i pastwiska. Fakty te uzasadniają twierdzenie, iż wysokość opłaty planistycznej nałożonej na skarżącego była znacznie większa niż wysokość dopuszczalna w myśl art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący uważa bowiem, iż wartość działki nr [...] przed uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tzn. jako gruntu rolnego, była znacznie wyższa niż to ustalił Wójt Gminy Komorniki. Tym samym wzrost wartości nieruchomości był znacznie mniejszy niż to ustalił ten organ w toku postępowania. Natomiast opinia autorstwa J. Z., załączona do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, ma tylko charakter pomocniczy, uprawdopodobniający ten zarzut. Nie była dowodem mającym wykazać prawidłowość tego zarzutu, bowiem to Kolegium, jako organ rozpoznający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, powinien w sposób dopuszczalny przepisami Kpa zbadać zasadność tego zarzutu.

Należy tu również zwrócić uwagę na fakt, iż podnosząc zarzut naruszenia art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalenie opłaty planistycznej w wysokości wyższej niż to przewiduje ten przepis, nieprzedstawienie własnej opinii biegłego mogłoby skutkować tym, iż orzekający organ uznałby ten zarzut z góry za bezzasadny. Wynika to tego, iż maksymalna wysokość opłaty planistycznej, którą można nałożyć w świetle art. 36 ust. 3 ww. ustawy jest określona, jako procent (30%) wzrostu wartości nieruchomości. Biorąc również pod uwagę okoliczność, iż w postępowaniu wykorzystany został jeden operat szacunkowy, trudno jest wykazać, iż opłata jest większa niż dopuszczalne 30% wzrostu wartości nieruchomości ustalona przez organ, w sposób inny niż przez przedłożenie opinii rzeczoznawcy majątkowego wykonanej na własne zlecenie skarżącego. Przedłożenie takiej opinii nie oznacza jednak, iż organ rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności, winien swe rozstrzygnięcie oprzeć o opinię złożoną przez skarżącego.

W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, powyższe uchybienie jest naruszeniem art. 134 § 1 i 145 § 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przekonaniu skarżącego uwzględnienie przez sąd I instancji zarzutu naruszenia art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym winno skutkować przynajmniej uchyleniem decyzji Kolegium, co uzasadnia twierdzenie o istotnym wpływie tego naruszenia na wynik sprawy.

Na koniec należy zwrócić uwagę na błędne twierdzenie sądu I instancji, iż "ustalenie w kwestionowanej decyzji opłaty planistycznej od sprzedanej przez skarżącego działki nr [...], według stawek ustalonych na jego wniosek decyzją ostateczną dla działki nr 6/2, z której to działki działka nr [...] została wydzielona." nie rodzi dla skarżącego skutków, których dolegliwości niczym nie można usprawiedliwić. W przekonaniu skarżącego postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób urągający wszelkim normom regulującym procedurę administracyjną. Natomiast skutkiem tego było nałożenie na skarżącego opłaty w wysokości większej niż pozwala na to przepis prawa. Trudno więc zgodzić się z poglądem sądu I instancji, jakoby decyzja Wójta Gminy Komorniki z dnia [...].12.1999 r. nie rodziła dla skarżącego daleko idących, dotkliwych i trudnych do zaakceptowania skutków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, niemniej podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego zawsze chodzi nie o sam fakt niezgodnego z normą prawną zachowania się organu, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwić. W konkretnej sprawie nie można uznać za dolegliwość o takim charakterze ustalenie w kwestionowanej decyzji opłaty planistycznej od sprzedanej przez skarżącego działki nr [...], według stawek ustalonych na jego wniosek decyzją ostateczną dla działki nr 6/2, z której to działki działka nr [...] została wydzielona. Tym bardziej, że przebieg postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalić wartość nieruchomości przed jej zbyciem, jak i jego wyniki (art. 36 ust. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) nie były kwestionowane przez skarżącego, chociażby w trybie instancyjnym.

Naruszenia prawa mają charakter rażący tylko w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Innymi słowy mówiąc, chodzi o sytuację, w której czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy. Wbrew twierdzeniu skarżącego, taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował znaczenie decyzji wydanej na podstawie art. 36 ust. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wszak po to ustawodawca przewidział możliwość ustalenia opłaty planistycznej przed zbyciem nieruchomości, aby jej właściciel wcześniej miał świadomość, jakim obowiązkiem zostanie obarczony, jeżeli zdecyduje się na zbycie tej nieruchomości. Oparcie się więc w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36 ust. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym na ustaleniach poczynionych w postępowaniu prowadzonym na wniosek skarżącego było racjonalne i zgodne z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 77 § 1 i § 4. Ustalenia te znane były skarżącemu i nie było najmniejszej potrzeby komunikowania mu ich ponownie.

Jeśli zaś chodzi o zarzuty dotyczące operatu szacunkowego, sporządzonego przez E. B., to w tym zakresie, zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne są związane oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 24 kwietnia 2006 r. sygn. akt. II SA/Po 566/05 (art. 153 p.p.s.a.).

Tym samym uznać należało, że zarówno zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a., jak i zarzut naruszenia art. 134 § 1 i 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi wniesionej na decyzję, mimo rażącego naruszenia przez organy, w toku postępowania administracyjnego przepisu art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym są bezzasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.