Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 637/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1 i 4, art. 18 ust. 5 lit. bi c
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Henryka Lewandowska – Kuraszkiewicz Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. W. i A. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] o nałożeniu na A. W. i A. W. kary pieniężnej w łącznej wysokości 10000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazów: umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy oraz umieszczania na dachu lamp lub innych urządzeń technicznych. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] maja 2009 r. przy ul. [...] w W. przeprowadzono kontrolę pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym kierowca J. K. wykonywał w imieniu firmy W. s.c. A. W., A. W., usługi przewozu osób na podstawie licencji nr [...] udzielonej ww. przedsiębiorcom.

Z przeprowadzonej kontroli sporządzony został protokół, który został podpisany przez kierowcę, jak również dokumentacja zdjęciowa. Do akt sprawy dołączone zostały okazane dokumenty, zaś kierowcę przesłuchano w charakterze świadka. Pismami z dnia [...] maja 2009 r. A. W. i A. W. zostali powiadomieni o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzonych podczas kontroli naruszeń.

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienia przedsiębiorcy zajęli stanowisko w sprawie w piśmie z dnia [...] czerwca 2009 r., w którym podnieśli, co następuje: Według ich oceny, podczas przedmiotowej kontroli nie zgromadzono dowodów, z których wynikałoby, że strona wykonywała przewóz okazjonalny osób. W czasie kontroli w pojeździe nie znajdowała się żadna inna osoba poza kierowcą. Także z zeznań kierowcy nie wynikała okoliczność przewozu konkretnej osoby. Poza tym organ podczas kontroli naruszył przepisy postępowania, albowiem kierowcę przesłuchano przed wszczęciem postępowania w toku kontroli, podczas gdy powyższa czynność powinna być dokonana wyłącznie w toku postępowania administracyjnego. Niezależnie od powyższego, z protokołu kontroli ewidentnie wynika okoliczność, że kierowcy nie pouczono o prawie złożenia zastrzeżeń do protokołu oraz o prawie odmowy złożenia na nim podpisu (art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, Dz.U. z 2007 r. nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: u.t.d.). Materiał dowodowy w sprawie został zebrany z mającym wpływ na wynik postępowania naruszeniem art. 89 w związku z art. 87 ust. 1 pkt 1 u.t.d., ponieważ zabezpieczono dowód w postaci paragonu fiskalnego lub raportu dobowego z kasy fiskalnej. Organy administracyjne wymienione w art. 89 u.t.d. nie mają prawa do żądania oraz zabezpieczania ww. dowodów. Powyższe organy mogły zabezpieczyć w toku kontroli wyłącznie dokumenty, o których mowa w art. 87 ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Zdaniem strony protokół kontroli sporządzono wadliwie i bez należytej staranności, z mającym wpływ na wynik postępowania naruszeniem art. 68 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 u.t.d. W tym stanie rzeczy przedsiębiorcy wnieśli o przeprowadzenie dowodu w postaci przesłuchania w charakterze świadków pasażerów, którzy w dniu kontroli mieli być przewożeni w imieniu skarżącej skontrolowanym pojazdem. Powyższy dowód stanowi bowiem jedyny wiarygodny dowód wskazujący na fakt wykonywania przewozów okazjonalnych przez skarżącą.

Kolejny zarzut to naruszenie przez organ art. 10 k.p.a., albowiem strona nie była należycie reprezentowana w toku kontroli. Doszło też do uchybienia podstawowej zasady wynikającej z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., czyli prawa do rzetelnego i wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz prawa do dokładnego wyjaśnienia sprawy.

Po przeprowadzeniu postępowania [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w dniu [...] listopada 2009 r. wydał decyzję nr [...], na mocy której nałożył na A. W. i A. W. działających jako spółka cywilna W. karę pieniężną w wysokości 10000 zł za złamanie nakazów przewidzianych w art. 18 ust. 5 lit. b i c u.t.d. Jako podstawa prawna nałożonej kary wskazany został art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 u.t.d. oraz Lp. 2.9 lit. 2 załącznika do ww. ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podmiotem wykonującym przewóz drogowy osób była firma W. A. W. i A. W. s.c. Świadczy o tym okazany wypis z licencji, jak również zamontowana w pojeździe rejestrująca kasa fiskalna o numerze fabrycznym [...] i numerze unikatowym [...], której właścicielem jest firma W. A. W. i A. W. s.c. Powyższą okoliczność potwierdza też okazana książka kasy rejestrującej i raport dobowy podglądowy z kasy fiskalnej z dnia [...] maja 2009 r. Podczas kontroli stwierdzono, że na pojeździe, tj. z lewej strony umieszczona jest nazwa przedsiębiorstwa wraz z numerem telefonu, tj[...], a z prawej numer telefonu [...], czego dowodem jest wykonana dokumentacja zdjęciowa.

W dniu kontroli, tj. [...] maja 2009 r., wykonano rozmowę telefoniczną z podanym na pojeździe numerem telefonu. Zgłosiła się firma W., świadcząca usługi przewozu osób. Na powyższą okoliczność została sporządzona stosowna notatka służbowa.

W tym samym miejscu i czasie podczas kontroli stwierdzono, że na dachu pojazdu znajduje się zamontowane urządzenie techniczne z nazwą przedsiębiorstwa, tj. W., i numerem telefonu [...], jak również dopisek [...] i [...]. Potwierdza to zebrana przez kontrolujących dokumentacja zdjęciowa. Organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i przyjął, że urządzeniem technicznym jest każdy przedmiot zamontowany trwale na dachu pojazdu, który przypomina swoim wyglądem urządzenia techniczne umieszczane na dachu taksówek bądź może wprowadzać w błąd konsumentów co do charakteru pojazdu i sugerować, że pojazd jest taksówką.

Organ oddalił wniosek dowodowy w przedmiocie przesłuchania świadków-pasażerów, albowiem wydruk raportu dobowego podglądowego z kasy fiskalnej świadczy o wykonywaniu usług przewozu osób.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu strony, organ podniósł, że inspektor zabezpieczył dowód w postaci wydruku dobowego urządzenia rejestrującego, jednakże nie kontrolował zabezpieczonego dowodu. Miał on jedynie potwierdzać okoliczność wykonywania usług przewozu osób. Zgodnie z art. 75 k.p.a. jako dowód można dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dlatego też zabezpieczenie raportu dobowego z urządzenia rejestrującego było w tym wypadku prawidłowe i konieczne.

Organ nie podzielił stanowiska strony, iż nie dopełniono obowiązków wynikających z art. 74 ust. 1 i 2 u.t.d., jak również według jego oceny protokół został sporządzony zgodnie z art. 68 k.p.a., jak również w myśl art. 74 ust. 3 u.t.d. kopię protokołu doręczono kontrolowanemu kierowcy. Organ zwrócił również uwagę, że wbrew twierdzeniu strony nie można skutecznie podnosić naruszenia art. 10 k.p.a., albowiem kontrola miała miejsce przed wszczęciem postępowania w sprawie.

Od decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. A. W. i A. W. wnieśli odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, w którym domagali się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji nakładającej karę pieniężną i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W ocenie skarżących nie można zgodzić się z wydanym rozstrzygnięciem, albowiem zostało ono oparte na dowolnej ocenie materiału dowodowego, z którego w żadnym wypadku nie wynika, aby w imieniu skarżących w dniu przeprowadzonej kontroli wykonywano przewóz okazjonalny osób oraz aby skarżący naruszyli którykolwiek z zakazów z art. 18 ust. 5 u.t.d. Poza tym postępowanie administracyjne o nałożeniu kary pieniężnej przeprowadzono z mającym wpływ na wynik postępowania naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Strona wskazała, że decyzja wydana w imieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w dniu [...] listopada 2009 r. została sporządzona i podpisana przez Inspektora Transportu Drogowego K. B., który wcześniej przeprowadził kontrolę drogową wobec skarżących oraz sporządził i podpisał protokół kontroli, który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej.

Z przepisów art. 56 ust. 1, 93 ust. 1 w związku z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.t.d. wynika, że "uprawnieni do kontroli inspektorzy" mają prawo do nakładania i pobierania kar pieniężnych zgodnie z przepisami u.t.d. Zdaniem strony odwołującej się, termin "uprawniony do kontroli inspektor" nie oznacza "ten sam inspektor". Stosownie bowiem do treści art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki, albo w sprawie, w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem jednej ze stron jest jedna z osób wymienionych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Inspektor, który wydał decyzję administracyjną, uczestniczył we wszystkich czynnościach procesowych w toku kontroli. Ponadto ww. inspektor był świadkiem dokonywanej kontroli w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. Poza tym należy mieć na względzie także okoliczność, że osoba, która przeprowadza kontrolę drogową, nie jest osobą bezstronną w rozumieniu art. 24 § 3 k.p.a., albowiem wyrabia swoje przekonanie dotyczące naruszenia przepisów u.t.d. w oparciu o swoje spostrzeżenia dokonane w toku kontroli, a nie w oparciu o przekonanie wynikające z wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego zebranego w sprawie. Skoro w wydaniu decyzji brał udział pracownik podlegający wyłączeniu z mocy prawa na podstawie art. 24 k.p.a., obarczona jest ona kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Niezależnie od powyższego, zaistniała sytuacja narusza art. 7, 8 i 11 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Kolejne uchybienie to naruszenie przez organ art. 75 i art. 56 ust. 1 u.t.d. Przepis § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego jest niezgodny z ww. przepisami u.t.d. i wykracza poza umocowanie ustawowe do uregulowania w drodze rozporządzenia uprawnienia do wszczęcia postępowania przez organ administracyjny w celu nałożenia kary pieniężnej. W art. 75 u.t.d. znajduje się zamknięty katalog postępowań, które mogą zostać wszczęte w wyniku przeprowadzonej kontroli. Zdaniem odwołujących się, organ I instancji bezpodstawnie odmówił przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, tj. pasażerów przewożonych skontrolowanym pojazdem. Twierdzenie, że dana okoliczność została udowodniona innymi środkami dowodowymi zebranymi w sprawie, nie może stanowić podstawy do oddalenia żądania strony o przeprowadzenie dowodów mających znaczenie dla sprawy, jeżeli okoliczności, które mają być stwierdzone za ich pomocą, są sporne oraz mają znaczenie dla sprawy, nawet wtedy, gdy okoliczność będąca przedmiotem dowodu została już stwierdzona. Organ winien przeprowadzić wnioskowany przez stronę dowód, albowiem prawo ich przeprowadzenia należy uznać za niezbędne z punktu widzenia zasad określonych w art. 7, 77 § 1, 85 i 80 k.p.a.

Według oceny odwołujących się, doszło do naruszenia art. 18 ust. 5 i art. 92 ust. 1 i 4 w związku z art. 93 u.t.d., albowiem nie ustalono wykonania usługi polegającej na przewozie osób. Z protokołu sporządzonego podczas kontroli wynika okoliczność, że w pojeździe nie znajdowała się żadna osoba poza kierowcą. Organ dopuścił się też naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., albowiem błędnie ocenił materiał dowodowy oraz przyjął odpowiedzialność skarżących na materiale dowodowym, z którego wynika, że strona nie naruszyła żadnego z zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a i c u.t.d.

Odwołujący się zwrócili również uwagę na nieprawidłowość polegającą na przesłuchaniu kierowcy jako świadka, albowiem z u.t.d. wynika, że w wypadku gdy na miejscu kontroli drogowej nie ma kontrolowanego przedsiębiorcy lub osoby go reprezentującej, wtedy kierowca jest przedstawicielem podmiotu wykonującego przewóz drogowy. W tym stanie rzeczy, skoro kierowca reprezentuje stronę w toku kontroli, to nie może być świadkiem, lecz winien zostać przesłuchany w charakterze strony, po wyczerpaniu inicjatywy dowodowej na miejscu kontroli, albo w charakterze świadka po wszczęciu postępowania administracyjnego, kiedy przedsiębiorca ma już status strony postępowania administracyjnego.

Niezależnie od powyższego, zdaniem A. W. i A. W. przepisy art. 18 ust. 5 nasuwają istotne wątpliwości interpretacyjne oraz mają zostać uznane ze sprzeczne z Konstytucją, szczególnie z przepisami art. 2, 20 i 22, i pozostają w kolizji z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. nr 173, poz. 1807 z późn. zm., dalej: u.s.d.g.); kolidują też z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych oraz różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dn. [...] stycznia 2010 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. W. i A. W., utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Uzasadniając rozstrzygniecie, organ na wstępie przytoczył treść przepisów art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 5 i art. 92 ust. 1 u.t.d oraz treść Lp. 2.9. pkt 2 i 3 załącznika do ww. ustawy. Z okazanego przez kierowcę wypisu z licencji, a także z zeznań tegoż kierowcy przesłuchanego w charakterze świadka wynikało, iż podmiotem wykonującym przewóz drogowy osób są A. W. i A. W., wspólnicy spółki cywilnej W. s.c.

W czasie kontroli stwierdzono, że na dachu zatrzymanego pojazdu umieszczone zostało urządzenie techniczne, zawierające oznaczenie "[...]", numer telefonu ([...]) oraz napisy "[...]" i "[...]". Na boku pojazdu umieszczono również nazwę przedsiębiorcy oraz numer telefonu. Powyższe okoliczności udokumentowano za pomocą zdjęć wykonanych aparatem fotograficznym. Wykonano też telefon pod wskazany wyżej numer i potwierdzono możliwość zamówienia pod nim usługi przewozu osób. W tym stanie rzeczy nie może być wątpliwości, że w sprawie doszło do naruszenia zakazów przewidzianych w art. 18 ust. 5 lit b i c u.t.d.

Główny Inspektor Transportu Drogowego ustosunkował się też do zarzutów podniesionych przez stronę i uznał je za niezasadne.

W sprawie nie został naruszony przepis art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., albowiem czynności kontrolne dokonywane przez inspektora w trakcie kontroli drogowej nie powodują zawiązania jakiegokolwiek stosunku prawnego między kontrolującym a kontrolowanym. Poza tym, w niniejszej sprawie kontrolujący inspektor nie składał zeznań w charakterze świadka, nie przedkładał opinii jako biegły, nie dokonywał żadnych czynności w imieniu skarżących. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu, nie można mówić o jakichkolwiek podstawach do wyłączenia inspektora, który przeprowadził kontrolę, od udziału w sprawie.

Zdaniem organu na uwzględnienie nie zasługują argumenty strony dotyczące braku możliwości wykorzystywania wyników kontroli, tj. protokołu kontroli, do wszczęcia postępowania w zakresie naruszenia u.t.d. Obowiązujące w chwili kontroli rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego (§ 11 ust. 1), jak i obowiązujące obecnie rozporządzenie tegoż organu z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz.U. Nr 145, poz. 1184) w § 4 ust. 1 stanowi, że stwierdzone w trakcie kontroli naruszenia uzasadniające nałożenie kary pieniężnej kontrolujący zamieszcza w protokole kontroli, który stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej. Powoływany przez stronę art. 75 u.t.d. nie wskazuje zamkniętego katalogu czynności, do których wykorzystane mogą być wyniki kontroli. Przepis ten wskazuje, że wyniki te mogą być wykorzystane w działalności innych służb niż Inspekcja Transportu Drogowego.

O tym, że wyniki kontroli mogą być wykorzystane do nałożenia na przedsiębiorcę wykonującego przewóz kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej świadczy przepis art. 50, 56 pkt 1, art. 74 ust. 1, 92a ust. 3 i 4 oraz art. 93 ust. 8 u.t.d. Podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli dają przepisy u.t.d., dlatego też kwestia badania zakresu umocowania ustawowego art. 89 ust. 5 ww. ustawy jest bezprzedmiotowa.

Według oceny Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie budzi wątpliwości okoliczność, że strona wykonywała działalność gospodarczą polegającą na przewozie osób, mimo że w czasie kontroli w pojeździe nie znajdował się żaden pasażer. Posiadanie przez stronę licencji i odpowiednie oznakowanie na samochodzie świadczy o tym, że usługa przewozu była oferowana i możliwa do wykonania. W przypadku przewozu osób normalną sytuacją jest oczekiwanie w wyznaczonym miejscu postojowym na klienta, jest to również forma działalności ukierunkowana na osiągniecie zysku. O wykonywaniu działalności gospodarczej świadczy też pośrednio wydruk z zamontowanej w samochodzie kasy fiskalnej.

Organ wyjaśnił, powołując się na treść art. 78 § 2 k.p.a., iż nie uwzględnił zgłoszonego przez strony wniosku dowodowego, albowiem okoliczności, których dowodził miało przeprowadzenie w omawianej sprawie dowodów postulowanych przez stronę, zostały już udowodnione na podstawie innych dowodów. Poza tym, formułując wniosek o przesłuchanie w charakterze świadków pasażerów pojazdu, odwołujący się nie wskazał ich danych, a więc nie można było uwzględnić przedmiotowego wniosku.

Według organu kierowca prawidłowo został przesłuchany w charakterze świadka. J. K. nie był stroną w niniejszej sprawie. Powoływane przez stronę przepisy art. 70 ust. 4 u.t.d. oraz § 2 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego przez "kontrolowanego" rozumieją nie tylko kierowcę, ale i przedsiębiorcę lub inny podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z przewozem. W takim wypadku może zatem dojść do tożsamości podmiotów kontrolowanego oraz strony i zasadne jest przesłuchanie kontrolowanego w charakterze strony. W niniejszej sprawie kierowca nie był jednak stroną postępowania i zasadnym było przesłuchanie go w charakterze świadka.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez stronę art. 18 ust. 5 lit. c, Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, iż ustawa nie zawiera definicji "urządzenia technicznego". Koniecznym jest zatem posłużenie się wykładnią językową, a także celowościowo-funkcjonalną tego terminu. W opinii organu odwoławczego czynnikiem decydującym o uznaniu umocowanego na dachu pojazdu urządzenia za "urządzenie techniczne" jest to, by w odbiorze skierowanym do nieograniczonej liczby osób tego rodzaju urządzenie wywierało lub mogło wywrzeć wrażenie, że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcia umowy przewozu. W celu ochrony przewoźników taksówkowych, a także pasażerów korzystających z ich usług, ustawodawca wprowadził takie rozwiązanie legislacyjne, które nie pozwala podmiotom wykonującym przewozy okazjonalne wprowadzać potencjalnych klientów w błąd co do rodzaju przewozu.

Analiza sporządzonej w czasie kontroli dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wskazuje, że umieszczone na dachu urządzenie służyło prowadzonej działalności gospodarczej. Na urządzeniu tym umieszczono dane przedsiębiorcy w postaci jego nazwy i numeru telefonu. Świadczy to o tym, że rola przedmiotowego urządzenia związana była z reklamą usług przewozowych wykonywanych przez stronę i wyróżnieniem świadczącego usługę przewozową.

Odnosząc się do naruszenia zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą lub telefonem przedsiębiorcy, organ podnosił, że nie chodzi tu o dosłowne utożsamienie nazwy z firmą, pod którą przedsiębiorca figuruje we właściwym rejestrze lub ewidencji. Nie ma zatem znaczenia fakt, że umieszczona na pojeździe nazwa "[...]" nie pokrywa się z firmą przewoźnika. W przypadku zaś zakazu umieszczania numeru telefonu przedsiębiorcy należy zaznaczyć, że nie ma znaczenia dla odpowiedzialności strony fakt, iż numer telefonu umieszczony na pojeździe nie należy do kontrolowanego przedsiębiorcy. Istotne dla tej odpowiedzialności jest ustalenie, czy pod danym numerem telefonu istnieje możliwość zamówienia usługi przewozu osób u danego przewoźnika. Bezspornym jest, że pod wskazanym na pojeździe numerem telefonu można zamówić usługę u skarżącego. Doszło zatem do naruszenia art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d.

Wbrew stanowisku odwołujących się, w opinii organu ustalony w sprawie stan faktyczny przemawia za tym, że wykonywany był przewóz okazjonalny. Strona trafnie zauważyła, że na podstawie udzielonej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób można również wykonywać, po uzyskaniu stosownego zezwolenia, przewóz regularny bądź regularny specjalny, jednakże w myśl art. 18b ust. 1 pkt 1 u.t.d. do przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym używane są wyłącznie autobusy odpowiadające wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym. Podobne argumenty należy odnieść do sugestii skarżącego, że zatrzymanym pojazdem mógł być wykonywany przewóz regularny specjalny, który zgodnie z jego definicją zawartą w art. 4 pkt 9 u.t.d. jest wyodrębnioną formą przewozu regularnego. Zastosowanie do niego ma zatem również art. 18b ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

Nietrafiony jest również zarzut, że przedmiotowym pojazdem wykonywany być mógł przewóz kabotażowy, którego definicję zawiera art. 4 pkt 12 u.t.d. Na podstawie udzielonej licencji strona nie mogła wykonywać międzynarodowego przewozu okazjonalnego osób. Do takiego przewozu konieczne jest uzyskanie licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu osób. Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie ma także wątpliwości, że wykonywany przewóz nie był przewozem wahadłowym w rozumieniu art. 4 pkt 10 u.t.d. A więc w takiej sytuacji zastosowanie mieć musi art. 4 pkt 11 cytowanej ustawy.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, iż nie może się odnieść do podniesionych przez stronę zarzutów naruszenia art. 2, 20 i 22 Konstytucji RP, albowiem nie jest organem powołanym do badania zgodności obowiązujących przepisów prawa z ustawą zasadniczą. Podobnie strona odwołująca się, zarzucając przepisowi art. 18 ust. 5 u.t.d. kolizję z zasadami wynikającymi z u.s.d.g. oraz przepisami Unii Europejskiej, w żaden sposób nie konkretyzuje swoich zarzutów, dlatego też trudne jest odniesienie się do tego argumentu. Organ podkreślił, że analiza u.s.d.g. w żadnym razie nie prowadzi do wniosku o podnoszonej przez odwołujących się kolizji przepisów.

Na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r. A. W. i A. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzucili jej:

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.:

1. naruszenie art. 75 oraz art. 89 ust. 5 u.t.d. , bowiem karę pieniężną za naruszenie przepisów u.t.d. nałożono decyzją administracyjną, którą wydano na podstawie protokołu sporządzonego podczas kontroli, zaś art. 75 u.t.d. zawiera zamknięty katalog postępowań, które mogą być wszczęte na podstawie wyników kontroli, i nie daje możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. b i c. u.t.d. na podstawie protokołu kontroli. Ponadto, obecnie w art. 89 ust. 5 u.t.d. ustawodawca nie zawarł umocowania ustawowego do określenia w drodze rozporządzenia prawa organu administracyjnego do wszczęcia i prowadzenia postępowania o naruszenie art. 18 ust. 5 lit. b i c. u.t.d wykraczającego poza katalog określony w art. 75 u.t.d. oraz nie zawarł umocowania do wszczęcia postępowania administracyjnego oraz nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie u.t.d. na podstawie ww. dokumentu;

2. naruszenie przepisów postępowania w postaci naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., 10 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wobec nieustalenia przez powyższy organ przesłanki przewozu okazjonalnego osób, przesłanki umieszczenia lub użytkowania na pojeździe napisów będących nazwą lub telefonem przedsiębiorcy oraz przesłanki umieszczenia na dachu pojazdu lampy lub urządzenia technicznego, podczas gdy są to podstawowe przesłanki dotyczące odpowiedzialności skarżących za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. b i c u.t.d.;

3. naruszenie art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z § 6 ust. 4 i 5 obowiązującego w dacie przeprowadzenia kontroli drogowej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego poprzez ustalenie rodzaju usługi, wyłącznie na podstawie zeznań świadków – kierowcy skontrolowanego pojazdu, podczas gdy powyższy dowód przeprowadzono z naruszeniem § 6 ust. 4 i 5 obowiązującego w dacie przeprowadzenia kontroli drogowej ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, gdyż powyższy kierowca w trakcie kontroli drogowej reprezentował faktycznie skarżących (udostępniał w toku kontroli dokumenty, wnosił uwagi do protokołu, udzielał wyjaśnień w imieniu skarżących, podpisywał protokół), zaś jego czynności – jako podejmowane w imieniu skarżących – były wiążące dla skarżących, zatem winien zostać przesłuchany w charakterze strony po przeprowadzeniu wszystkich dostępnych dowodów, a nie w charakterze świadka w toku kontroli, ewentualnie winien zostać przesłuchany w charakterze świadka w toku postępowania administracyjnego. W konsekwencji dowód z przesłuchania świadka-kierowcy skontrolowanego pojazdu dopuszczono jako dowód sprzeczny z § 6 ust. 4 i 5 ww. rozporządzenia, z mającą wpływ na wynik postępowania obrazą art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a.;

4. naruszenie art. 138 § 1 i 2 k.p.a., art. 140 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, podczas gdy została ona wydana przez Inspektora Transportu Drogowego, który z uwagi na fakt przeprowadzenia przed wydaniem decyzji kontroli drogowej, z której sporządzono protokół, będący podstawą wszczęcia postępowania i nałożenia kary pieniężnej na skarżących, oraz który był świadkiem ww. kontroli, podlegał obligatoryjnemu wyłączeniu od sporządzenia decyzji organu I instancji zgodnie z wyżej cytowanym art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.;

5. naruszenie art. 123 § 1 i 2 oraz art. 124 k.p.a. w związku z art. 78 § 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez niewydanie przez organ I instancji postanowienia o oddaleniu wniosków dowodowych strony, podczas gdy powyższe postanowienie jest zaskarżalne w trybie określonym w art. 142 k.p.a.;

6. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a., gdyż z całokształtu materiału dowodowego nie wynikał rodzaj wykonywanej usługi oraz okoliczności wykonywania przewozu okazjonalnego osób, a także poprzez oddalenie wniosków dowodowych strony, podczas gdy organ nie ustalił okoliczności istotnych w sprawie oraz oddalił wnioski dowodowe strony

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.:

7. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d. poprzez niezasadne przyjęcie na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, że na skontrolowanym pojeździe umieszczono napisy z nazwą lub telefonem przedsiębiorcy, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez organy administracyjne obydwu instancji w tym zakresie oraz oddalenie odwołania na decyzję wydaną przez [...] Inspektora Transportu Drogowego;

8. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. poprzez bezzasadne przyjęcie na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, iż na dachu pojazdu była zamontowana lampa lub urządzenie techniczne, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego przez organy administracyjne obydwu instancji w tym zakresie oddalenie odwołania na decyzję wydaną przez [...] Inspektora Transportu Drogowego;

9. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez przyjęcie, że strona wykonywała transport okazjonalny w ramach krajowego transportu drogowego, podczas gdy z akt sprawy nie wynika okoliczność ustalenia przez organy administracyjne przewozu jakiejkolwiek osoby i ustalenia, na czym miałaby polegać usługa wykonywana przez skarżących;

10. naruszenie art. 20, 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 18 ust. 5 u.t.d., podczas gdy powyższy przepis jest sprzeczny z ww. przepisami Konstytucji RP.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wnieśli:

1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia;

2. na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zawieszenie postępowania wobec okoliczności, że pod sygn. TS 224/09 toczy się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie dotyczące stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 u.t.d.;

3. na podstawie art. 61 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji;

4. na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący podali argumentację, jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Główny Inspektor Transportu drogowego wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Dokonując oceny zasadności skargi A. W. i A. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 15 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawą wydania decyzji był art. 92 ust. 1 i 4 oraz Lp. 2.9 pkt 2 i pkt 3 załącznika do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.). Kara pieniężna została na przedsiębiorcę nałożona za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. b i c u.t.d. Organy obu instancji uznały bowiem, że skarżący, wykonując przewozy okazjonalne w krajowym transporcie drogowym, złamali zakaz umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy oraz zakaz umieszczania na dachu pojazdu lamp i innych urządzeń technicznych.

Skarga wniesiona na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania i powtarza argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji, do których organ szczegółowo się ustosunkował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd w całości podziela zawarte tam stanowisko i podnosi, iż w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi, należy uznać za trafne stanowisko organu, że ustawodawca w art. 92a ust. 3 i 4 oraz w art. 93 ust. 8 u.t.d. wprost określił możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli wobec podmiotów wykonujących przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem. W tym stanie rzeczy kwestia badania zakresu umocowania ustawowego art. 89 ust. 5 u.t.d. jest bezprzedmiotowa.

Wbrew twierdzeniom strony organ zgromadził w sprawie obszerny materiał dowodowy, który należycie rozpatrzył, zaś zajęte stanowisko w sprawie dokładnie uzasadnił. Nie doszło zatem do naruszenia przez organy obu instancji art. 7, 77 § 1, 10, 107 § 1 i 3 oraz art. 138 k.p.a. Prawidłowe jest stanowisko, iż podmiotem wykonującym transport drogowy osób byli skarżący jako wspólnicy spółki cywilnej pod nazwą "W. s.c.". Na nich opiewa bowiem wydana licencja, której wypis okazał kierowca w trakcie kontroli, zaś kserokopię tego wypisu organ włączył do materiału dowodowego. Kierowca pojazdu, J. K., był zatrudniony przez skarżących, co wynikało z jego zeznań złożonych w charakterze świadka, jak również z zaświadczenia z dnia [...] lutego 2009 r., znajdującego się w aktach sprawy. Z dokumentacji zdjęciowej wynika, że na pojeździe z lewej strony umieszczona została nazwa "[...]" i numer telefonu "[...]". Jak zeznał kierowca jako świadek, znajdujący się na boku pojazdu numer telefoniczny jest numerem telefonicznym, pod którym klienci mogą zamówić usługę przewozu w centrali firmy przy ul. [...]. Zeznania kierowcy w tym przedmiocie zostały potwierdzone notatką służbową z dnia [...] maja 2009 r.

Ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy oraz z protokołu kontroli wynika też, że na dachu pojazdu znajduje się urządzenie z nazwą przedsiębiorstwa tzn. "[...]", numerem telefonu [...], jak również dopisek "[...]" i "[...]".

Powyższe okoliczności wynikają wprost z dowodów zebranych przez organ przeprowadzający kontrolę. Według oceny Sądu stanowiły one dostateczną podstawę do uznania, że doszło do naruszenia zakazów ustanowionych w art. 18 ust. 5 lit. b i c u.t.d. Sąd podziela stanowisko organu, iż kontrolowanym pojazdem przedsiębiorcy wykonywali przewóz okazjonalny osób w krajowym transporcie drogowym. Skarżący mnie posiadają licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, o której mowa w art. 6 u.t.d. Mają bowiem licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Jednocześnie nie można przyjąć, aby byli uprawnieni do wykonywania przewozów regularnych bądź regularnych specjalnych, gdyż wymagane jest do tego specjalne zezwolenie przewidziane w art. 18 ust. 1 u.t.d. Jednocześnie organ prawidłowo uznał, że działalność strony nie stanowi przewozu wahadłowego bądź kabotażowego, o których mowa w art. 4 ust. 10 i 12 u.t.d. W tym stanie rzeczy, jak to stanowi art. 4 ust. 11 u.t.d., skarżący wykonywali przewóz okazjonalny, który nie jest przewozem regularnym, regularnym specjalnym bądź wahadłowym.

Organ prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko, iż ustalony stan faktyczny wypełnia dyspozycję art. 18 ust. 5 lit. b i c u.t.d. Sąd zgadza się w zupełności z przyjętą przez organ wykładnią pojęcia "nazwa przedsiębiorcy" oraz "urządzenie techniczne". W tym ostatnim przypadku ustawodawca przyjął bowiem, że na dachu pojazdu nie mogą być montowane takie urządzenia, które u potencjalnych klientów stwarzałyby wrażenie, że mają do czynienia z taksówką.

Wbrew twierdzeniom skarżących, kierowca prawidłowo został przesłuchany w charakterze świadka. Nie jest on stroną w niniejszym postępowaniu, gdyż są nimi A. W. i A. W. jako wykonujący przewóz drogowy zgodnie z posiadaną licencją. Poza tym sankcja za naruszenie przepisów, w myśl art. 92 u.t.d., dotyczy przedsiębiorców wykonujących transport drogowy.

Nieuzasadniony prawnie jest wywód skarżących, iż kontrolujący inspektor z uwagi na treść art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. był wyłączony od udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji nakładającej karę pieniężną. Jak to słusznie wywiódł organ, w sprawie nie zachodziła sytuacja, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., albowiem poprzez kontrolę nie powstał między stroną a kontrolującym taki stosunek prawny, który uzasadniałby jego wyłączenie; poza tym kontrolujący nie zeznawał w sprawie jako świadek, jak również nie wydawał opinii jako biegły.

Zdaniem Sądu, organ prawidłowo pominął wniosek dowodowy strony. Po pierwsze, nie był on sprecyzowany należycie, poza tym zaś nie istniała potrzeba przesłuchiwania pasażerów pojazdu, skoro z posiadanej przez stronę licencji oraz danych z kasy rejestrującej wynika, że tym pojazdem przewożone były osoby. W zatrzymanym pojeździe nie było pasażera, ale na podstawie okoliczności sprawy należy przyjąć, iż pojazd ten oczekiwał na usługobiorców. Jest to także wykonywanie działalności gospodarczej.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że nietrafne są również zarzuty naruszenia prawa materialnego, albowiem organ prawidłowo odniósł ustalony stan faktyczny do treści przepisu art. 18 ust. 5 lit. b i c u.t.d.

Nieuzasadnione jest też twierdzenie skarżących, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. narusza konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji RP), gdyż zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych nie dotykają istoty tej konstytucyjnej swobody, a ponadto są zgodne z zasadą proporcjonalności.

Ponadto przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. nie narusza również konstytucyjnej zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Nie różnicuje w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Stanowisko powyższe wynika z orzecznictwa NSA (patrz wyrok z dnia 21 października 2009 r., II GSK 125/09).

W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych podstaw, skarga A. W. i A. W. podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.