Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 773/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6281 Regulacje spraw majątkowych
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkit 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prokuratora [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2089/17, o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Prokuratora [...] na orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za przeniesienie własności nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 stycznia 2018 r. w sprawie I SA/Wa 2089/17, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) - P.p.s.a., odrzucił skargę Prokuratora [...] na orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za przeniesienie własności nieruchomości.

W uzasadnieniu wskazano, że skarga jako spóźniona podlega odrzuceniu. Do wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 13 marca 2013 r. w sprawie K 25/10 w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony był pogląd, że orzeczenia Komisji Regulacyjnej nie są decyzjami administracyjnymi wydanymi przez "inny podmiot" w rozumieniu art. 1 pkt 2 K.p.a., ani innymi aktami z zakresu administracji publicznej i nie można ich zaskarżyć do sądu administracyjnego. W przywołanym wyroku sąd konstytucyjny wywiódł, że wydawanie orzeczeń przez Komisję Regulacyjną stanowi przejaw działania szeroko pojętej administracji publicznej oraz, że podlegają one kontroli sądów administracyjnych. Trybunał nie przesądził jednak wówczas, charakteru tych orzeczeń, a więc czy stanowią one decyzję administracyjną, czy inny akt. Zagadnienie to rozstrzygnięto natomiast w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 kwietnia 2015 r. I SA/Wa 2479/14 oraz wydanym w wyniku wywiedzionej od niego skargi kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2017 r. II OSK 2099/15, gdzie wyprowadzono konkluzje, że orzeczenia te stanowią decyzje administracyjne. Odmiennie sądy te podeszły do kwestii trybu wnoszenia skargi na orzeczenia Komisji Regulacyjnej. Sąd pierwszej instancji stanął bowiem na stanowisku, że skarga taka winna być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wniesionym w trybie art. 52 § 4 P.p.s.a., które nie jest ograniczone żadnym terminem. Podczas gdy sąd kasacyjny, uznając ww. pogląd za błędny wywodził, że zaskarżenia do sądu administracyjnego tego rodzaju orzeczenia możliwe jest jedynie w trybie i terminach właściwych dla skarżenia decyzji. Stąd w przypadku wnoszonej w tym przedmiocie skargi spełniony musi być określony w art. 53 § 1 P.p.s.a. wymóg wniesienia jej z zachowaniem trzydziestodniowego terminu od doręczenia decyzji, a także przewidziany art. 54 § 1 P.p.s.a. wymóg wniesienia jej za pośrednictwem organu, który ją wydał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że orzeczenie Komisji Regulacyjnej stanowi decyzję administracyjną, zatem stosować do niego należy te rozwiązania ustawy procesowej, które odnoszą się do procedury skarżenia decyzji. Termin do wniesienia skargi przez prokuratora na decyzję wydaną w sprawach, w których nie bierze on udziału na prawach strony – stosownie do art. 53 § 3 P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. wynosi 6 miesięcy od doręczenia rozstrzygnięcia stronie. Z tego powodu skarga Prokuratora została wniesiona z uchybieniem przewidzianego w art. 53 § 3 P.p.s.a. terminu.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł Prokurator[...] , wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W zażaleniu zarzucono:

1. obrazę przepisów postępowania, a to art. 53 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 52 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że pomimo specyficznego przedmiotu zaskarżenia jakim są orzeczenia Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich wydawane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1798 z późn. zm.), od których nie przysługuje środek zaskarżenia, winien mieć do ich zaskarżania do sądu administracyjnego zastosowanie tryb przewidziany dla decyzji administracyjnych, czego skutkiem jest zawężenie temporalnej możliwości zaskarżenia orzeczeń Komisji przez Prokuratora względem innych skarżących, co miało istotny wpływ na treść zapadłego postanowienia, gdyż skutkowało odrzuceniem skargi prokuratora jako wniesionej po upływie terminu ustawowego;

2. obrazę przepisów postępowania, a to art. 53 § 3 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. w zw. z art. 86 § 1 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarga została wniesiona po upływie zastrzeżonego dla prokuratora sześciomiesięcznego terminu do wniesienia skargi na orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich z dnia [...] października 2008 r., sygn. akt [...] od dnia jego doręczenia stronie, podczas gdy wniesiono ją w terminie, który winien być liczony od dnia wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku w sprawie sygn. II OSK 2099/15, to jest od dnia 28 kwietnia 2017 r., gdyż dopiero w tym dniu doszło do sprecyzowania trybu wnoszenia skarg na orzeczenia Komisji, co miało istotny wpływ na treść zapadłego postanowienia, gdyż skutkowało odrzuceniem skargi prokuratora jako wniesionej po upływie terminu ustawowego.

W odpowiedzi na zażalenie Gmina Wyznaniowa Żydowska w [...] wniosła o jego oddalenie.

W odpowiedzi na zażalenie Komisja Regulacyjna ds. Gmin Wyznaniowych Żydowskich wniosła o jego oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie Prokuratora [...] jest niezasadne, a podniesione w nim zarzuty są nieusprawiedliwione.

Zgodnie z art. 53 § 3 P.p.s.a. Prokurator (...) może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 8 § 1 powołanej ustawy, Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony.

Ratio legis ww. podstaw prawnych jest wzmocnienie ochrony praworządności poprzez umożliwienie udziału prokuratora w postępowaniach, który zobowiązany jest do działania dla ochrony praworządności.

W niniejszej sprawie Prokurator [...] zaskarżył do Sądu orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich z [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za przeniesienie własności nieruchomości.

W tej sprawie istotnym jest, że pierwotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowano, że orzeczenia Komisji wydawane na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej nie są decyzjami administracyjnymi wydanymi przez "inny podmiot" w rozumieniu art. 1 pkt 2 K.p.a. i nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt. K 25/10 (data publikacji: 11 kwietnia 2013 r., Dz.U. 2013 r., poz. 432) uznawana dotychczas praktyka sądowoadministracyjna w tym przedmiocie została ostatecznie zmieniona, albowiem Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku orzekł, że art. 33 ust. 5 w związku z art. 33 ust. 2 zdanie trzecie ustawy z 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej rozumiany w ten sposób, że nie wyłącza innych niż odwołanie środków prawnych od orzeczenia Komisji Regulacyjnej, jest zgodny z: art. 165 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Co istotne, w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że postępowanie jest jednoinstancyjne, co nie wyłącza wniesienia wniosku o wznowienie czy stwierdzenie nieważności orzeczenia (pkt 3.4.11 uzasadnienia). Trybunał wywiódł, że ustawodawca w art. 33 ust. 5 nie wykluczył dopuszczalności sądowej kontroli zgodności z prawem wydanego orzeczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym (pkt 3.4.12 uzasadnienia). Stanowisko to powtórzone zostało we wnioskach (pkt 3.5 uzasadnienia).

Powyższe unormowało zasadę, że na orzeczenia Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich wydawanych w trybie art. 30 w zw. z art. 33 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalna sądowa kontrola zgodności z prawem orzeczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podlegała odrzuceniu, albowiem została złożona z przekroczeniem sześciomiesięcznego terminu na złożenie skargi przez prokuratora wynikającego z art. 53 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto Sąd I instancji uznał, że powyższy termin rozpoczął swój bieg od dnia doręczenia orzeczenia stronom.

Natomiast zarzuty Prokuratora [...] zawarte w zażaleniu de facto sprowadzają się do twierdzenia, że rozpoczęcie biegu sześciomiesięcznego terminu do zaskarżenia decyzji administracyjnej w tej sprawie winno rozpocząć swój bieg od daty wydania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2099/15, w którym sprecyzowano tryb wnoszenia skarg na orzeczenia Komisji, jako skargi na decyzję administracyjną. Zarzut ten nie jest zasadny.

Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadzają regulacji prawnej zmieniającej przesłanki wadliwości decyzji administracyjnej, jak i nie wprowadzają regulacji w zakresie konsekwencji prawnej wykładni przyjętej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dla następstw prawnych podważenia decyzji administracyjnej. Następstw prawnych dla podważenia mocy prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego nie wyprowadza się nie tylko z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale też z uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego. W regulacji ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie została przyjęta koncepcja prawna wadliwości, jaka wiąże się z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania". Brak w przepisach prawnych ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstaw ustawowych do obalenia mocy prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego na podstawie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieniającego linię orzecznictwa w zakresie prawa skargi na określone przedmiotowe działanie organu wykonującego zadania administracji publicznej. Takie zawężenie obalenia mocy prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego zamyka regulacja podstaw wznowienia postępowania sądowego do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i rozstrzygnięcia organu międzynarodowego. Według art. 272 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi " 1. Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. § 2. W sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli w chwili wydania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego orzeczenie sądowe nie było jeszcze prawomocne na skutek wniesienia środka odwoławczego, który został następnie odrzucony, termin biegnie od dnia doręczenia postanowienia o odrzuceniu. § 3. Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy potrzeba taka wynika z rozstrzygnięcia organu międzynarodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio, z tym że termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania biegnie od dnia doręczenia stronie lub jej pełnomocnikowi rozstrzygnięcia organu międzynarodowego.". Przesądza to, że z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można wyprowadzić podstawy do podważenia mocy prawnej regulacji prawnej, w tym regulacji ustawowego terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Weryfikacja decyzji administracyjnej może być przeprowadzona na drodze postępowania sądowoadministracyjnego oraz na drodze nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Wybór drogi weryfikacji decyzji administracyjnej należy do podmiotu legitymowanego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego do prokuratora należy wybór drogi weryfikacji decyzji administracyjnej: przez wniesienie sprzeciwu i poddanie decyzji weryfikacji na drodze nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego lub przez wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z § 367 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 7 kwietnia 2016 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz.U. 2017 r. poz. 1206) "Jeżeli w sprawie można wnieść zarówno skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jak i sprzeciw, wyboru jednego z tych środków dokonuje się z uwzględnieniem potrzeby szybkiego i skutecznego załatwienia sprawy".

Konkurencyjność wyboru drogi weryfikacji wyłącza ustawowy termin do wniesienia skargi. Według art. 53 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "W sprawach wskazanych w § 1 i 2 prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania w sprawach, o których mowa w § 2a.". Zgodnie z art. 53 § 2a tej ustawy "W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.".

W sprawie nie ma podstaw do zakwestionowania stanowiska, że orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich jest decyzją administracyjną. Nie ma zatem podstaw do kwalifikacji do innych aktów, o których stanowi art. 53 § 2a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dla klasyfikacji czynności organu do decyzji administracyjnej nie ma znaczenia prawnego, czy według przepisów prawa przysługiwało od tej decyzji odwołanie. W regulacji prawnej prawa administracyjnego przyjęte są wyjątki na rzecz jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego. W takim przypadku skarżącemu przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego bez wykorzystania wówczas obowiązującego, wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dopuszczały i nie dopuszczają podważenia mocy prawnej decyzji administracyjnej w trybach i za pomocą środków nieznanych procedurze administracyjnej. W razie braku prawa odwołania lub prawa wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, przysługiwało prawo skargi do sądu administracyjnego bez wykorzystania obrony na drodze postępowania administracyjnego.

Prawo skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną obwarowane jest zachowaniem ustawowego terminu do wniesienia skargi na decyzję administracyjną. Terminem ustawowym do wniesienia skargi na decyzje administracyjną związany jest też prokurator. Dotyczy to zarówno regulacji aktualnie obowiązującej, jak i regulacji przed zmianami wprowadzonymi ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935). Według art. 53 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.". Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 53 § 3 "W sprawach wskazanych w § 1 i 2 prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania w sprawach, o których mowa w § 2a.".

Termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest terminem ustawowym, którego sąd nie może przedłużyć. Uchybienie terminu powoduje bezskuteczność czynności procesowej, przed którą można podjąć obronę składając wniosek o przywrócenie terminu.

Dla weryfikacji decyzji administracyjnej istotnym jest, że o ile weryfikacja na drodze sądowej obwarowana jest zachowaniem ustawowego terminu, to weryfikacja w trybach nadzwyczajnych nie przyjmuje tak daleko idącego ograniczenia. Dotyczy to zwłaszcza postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, którego wszczęcie nie jest ograniczone ustawowym terminem, a przyjęte są przesłanki przedawnienia, które wyłączają stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego). Postępowania w sprawie wznowienia postępowania, podejmowane z urzędu na skutek sprzeciwu prokuratora od decyzji ostatecznej nie jest ograniczone ustawowym terminem złożenia sprzeciwu. Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego uruchamiane w wyniku sprzeciwu prokuratora od decyzji ostatecznej są dostatecznym środkiem prawnym ochrony praworządności. Uruchomienie tych trybów nie pozbawia prokuratora prawa do sądu administracyjnego. Na decyzje administracyjne wydane w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego służy prawo skargi do sądu administracyjnego. Następuje zatem wyłączenie przesunięcia w czasie prawa do sądu.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.